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⭐Seguridad social: un nuevo consenso OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA
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Purificación Reyes Poblete
1 Seguridad social: un nuevo consenso OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA2 Copyright Organizacíon Internacional del Trabajo 2002 Primera edición 2002 OIT Seguridad social: un nuevo consenso Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2002 ISBN X The documents included in this volume are also available in French and Spanish on the ILO website: Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacíon de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacíon no significa que la OIT las sancione. 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Ampliación de la cobertura de la seguridad social Punto 3. Seguridad de los ingresos para los desempleados y empleo Punto 4. Igualdad entre hombres y mujeres Punto 5. Financiación de la seguridad social y envejecimiento demográfico Punto 6. Diálogo social y actividades de la OIT Anexo Seguridad social : temas, retos y perspectivas Informe VI a la Conferencia Internacional del Trabajo (89. a reunión 2001) INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I: Perspectivas de la seguridad social El contexto mundial Seguridad social y trabajo decente Algunas cuestiones fundamentales Seguridad social, empleo y desarrollo Ampliación de la cobertura personal de la protección social Contribuir a la igualdad de género Financiación sostenible de la protección social Ampliación del diálogo social Objetivo del informe CAPÍTULO II: Seguridad social, empleo y desarrollo Los efectos sociales y económicos de la seguridad social Gastos de seguridad social, desempleo y crecimiento Productividad y estabilidad social Cotizaciones de los empleadores y competitividad internacional Prestaciones de desempleo, desempleo y empleo Jubilación anticipada Prestaciones de desempleo y promoción del empleo Normas internacionales del trabajo pertinentes Países industrializados Países en desarrollo de ingresos medianos Otros países en desarrollo iii4 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO Conclusiones: Vinculación de la seguridad social con el empleo y las políticas de desarrollo CAPÍTULO III: Ampliación de la cobertura personal de la protección social El derecho a la seguridad social El problema de la falta de cobertura Adopción de políticas con miras a ampliar la cobertura El contexto económico, social y político Estrategias para ampliar la protección social Conclusiones CAPÍTULO IV: Igualdad de género Normas internacionales del trabajo e igualdad de género El vínculo existente entre la protección social y el género Repercusión de las desigualdades del mercado de trabajo en las diferentes formas de protección social Medidas para otorgar la igualdad de trato en la protección social y para promover la igualdad de género a través de la protección social Pensiones de superviviente Divorcio y reparto de la pensión Edad de jubilación Créditos de pensión para personas con responsabilidades de prestación de cuidados Tasas de prestaciones diferenciadas en función del sexo Licencia y prestaciones parentales y servicios de cuidado infantil Prestaciones por hijos a cargo Conclusiones CAPÍTULO V: La financiación de la seguridad social Tendencias mundiales de los gastos de seguridad social La seguridad social y sus principales retos Se encuentra la seguridad social ante una crisis de envejecimiento de la población? Se enfrenta la seguridad social a una crisis como resultado de la mundialización? Ha alcanzado la seguridad social los límites de la capacidad de financiación? Opciones de financiación de los países Sistemas de financiación El papel indispensable del gobierno como último garante financiero La mundialización y la financiación de la seguridad social Conclusiones CAPÍTULO VI: Fortalecimiento y ampliación del diálogo social Actores de la protección social La familia y las redes de solidaridad locales Instituciones de la sociedad civil Las empresas y el sector comercial El gobierno y las instituciones de seguridad social La comunidad internacional Asociaciones para la protección social Aumento de la eficacia de la seguridad social Hacia una protección social para todos Conclusiones CAPÍTULO VII: Consecuencias para la futura labor de la OIT Investigaciones y formulación de políticas Establecimiento de un marco normativo mediante la fijación de normas Cooperación técnica y otros medios de acción PUNTOS PROPUESTOS PARA LA DISCUSIÓN ANEXO ESTADÍSTICO iv5 RESOLUTION AND CONCLUSIONS CONCERNING SOCIAL SECURITY Prólogo En su 89.ª reunión, celebrada en junio de 2001, la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo como uno de los principales temas del orden del día, una discusión general sobre la seguridad social. La Comisión de Seguridad Social suscitó un enorme interés entre los delegados cuyo número llegó a ser de 111 miembros gubernamentales, 59 miembros empleadores y 79 miembros trabajadores 1 junto con varios expertos y observadores. Sin duda, ello pone en evidencia el hecho de que la Comisión de la Seguridad Social tuvo ante sí numerosas cuestiones muy polémicas y potencialmente divisivas. Al igual que en las demás comisiones, se realizaron esfuerzos específicos para preparar cuidadosamente las discusiones mediante una amplia consulta anterior a la reunión de la Conferencia. Ello resultó muy rentable, ya que desembocó en una estrecha colaboración, tanto en la Comisión como en el Grupo de Redacción, entre los interlocutores sociales y los portavoces gubernamentales clave. Como consecuencia de ello, la Comisión pudo alcanzar un rápido acuerdo respecto de un conjunto de conclusiones que refleja un consenso en torno de muchas de las cuestiones y prioridades fundamentales, a saber: debe concederse más prioridad a las políticas e iniciativas destinadas a ampliar la cobertura de la seguridad social para abarcar a quienes carecen de ella; la seguridad social no sólo reviste gran importancia para el bienestar de los trabajadores, de sus familias y de la comunidad en su conjunto, sino que, de gestionarse adecuadamente, también aumenta la productividad y apoya el desarrollo económico; el envejecimiento de la población afecta tanto a los sistemas de pensiones basados en la capitalización como a los basados en el reparto: es necesario buscar soluciones basadas preferentemente en las medidas destinadas a aumentar las tasas de empleo, y los interlocutores sociales tienen un importante papel que desempeñar en la gestión de la seguridad social. La Comisión expresó grandes esperanzas respecto de la futura labor de la OIT en el ámbito de la seguridad social. No formuló ninguna recomendación acerca de futuras actividades en relación con las normas, pero declaró que las actividades de la OIT 1 Los votos fueron ponderados a fin de conseguir la igualdad en la votación entre los tres Grupos. v6 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO en el ámbito de la seguridad social 2 debían basarse en las normas correspondientes de la OIT en materia de seguridad social, en el objetivo del trabajo decente y en la Declaración de Filadelfia. Señaló una serie de áreas en que deberían centrarse las futuras actividades de investigación y de cooperación técnica de la OIT, y solicitó que se iniciara una importante campaña respecto de la ampliación de la seguridad social y que la OIT instara a los gobiernos a que dieran mayor prioridad a la seguridad social. En general, la OIT no singulariza el trabajo individual de su personal en los informes de este tipo. Sin embargo, en esta ocasión, considero pertinente reconocer la importante contribución a este trabajo de Roger Beattie, que falleció tragica y subitamente el 24 de agosto pasado. Creo que se trata de un importante avance para definir una visión de la OIT en relación con la seguridad social que se ajuste a las necesidades de nuestra época. La seguridad es un elemento fundamental del Programa de Trabajo Decente, y la seguridad social un instrumento importante para lograrla. Tenemos que seguir reforzando nuestra capacidad fijando nuestro objetivo en la universalidad, y ahora podemos hacerlo sobre la base de un consenso tripartito que ha obtenido un gran éxito. Ginebra, Agosto de 2001 Juan Somavia Director General 2 Durante el debate, se hizo mención especial a los siguientes Convenios, todos los cuales han sido clasificados como actualizados por el Consejo de Administración de la OIT: Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102); Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118); Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales [cuadro I modificado en 1980], 1964 (núm. 121); Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967; Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 130); Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de protección social, 1982 (núm. 157); Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168); Convenio relativo a la revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado, 1952), 2000 (núm. 183). vi7 Resolución y conclusiones relativas a la seguridad social, Conferencia Internacional del Trabajo, 89. a reunión, 2001 Resolución relativa a la seguridad social La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, congregada en su 89.ª reunión, 2001, Habiendo celebrado una discusión general sobre la base del Informe VI, Seguridad Social: temas, retos y perspectivas; 1. Adopta las conclusiones siguientes; 2. Invita al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo a que: (a) preste a estas conclusiones la consideración debida a la hora de planificar las futuras actividades sobre seguridad social; (b) solicite al Director General que las tenga en cuenta tanto en la elaboración del Programa y Presupuesto para el bienio como en la asignación de los recursos que estén disponibles durante el bienio Conclusiones relativas a la seguridad social 1. En 1944, la Conferencia reconoció «la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan ( ) extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa». Ha llegado el momento de renovar la campaña de la OIT para mejorar y extender la cobertura de la seguridad social a quienes la necesiten. Se invita al Director General a que examine las conclusiones que figuran a continuación con el rigor y la urgencia que merecen con objeto de eliminar una injusticia social de primer orden que afecta a cientos de millones de personas en los Estados Miembros. 2. La seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus familias y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración social. Forma parte indispensable de la política social de los 18 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO gobiernos y es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la solidaridad nacional y la distribución justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social. También es importante para la integración política, la participación de los ciudadanos y el desarrollo de la democracia. 3. La seguridad social, administrada correctamente, aumenta la productividad al proporcionar asistencia médica, seguridad de ingresos y servicios sociales. En conjunción con una economía creciente y unas políticas de mercado laboral activas, es un instrumento para el desarrollo socioeconómico sostenible. Facilita los cambios estructurales y tecnológicos que requieren una fuerza laboral adaptable y móvil. Cabe señalar que la seguridad social, aunque representa un costo para las empresas, es también una inversión en las personas o un apoyo a las mismas. Ante la mundialización y las políticas de ajuste estructural, la seguridad social es más necesaria que nunca. 4. No existe un modelo idóneo único de seguridad social. Crece y evoluciona con el tiempo. Existen regímenes de asistencia social, regímenes universales, regímenes de seguro social y sistemas públicos o privados. Cada sociedad debe elegir cuál es la mejor forma de garantizar la seguridad de ingresos y el acceso a la asistencia médica. Esta elección reflejará sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones y su nivel de desarrollo económico. La función prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad social. Todos los sistemas deberían ajustarse a ciertos principios básicos. En especial, las prestaciones deberían ser seguras y no discriminatorias; los regímenes deberían administrarse de forma sana y transparente, con costos administrativos tan bajos como sea factible y una fuerte participación de los interlocutores sociales. La confianza pública en los sistemas de seguridad social es un factor clave para su éxito. Para que exista esa confianza, es esencial una buena gobernanza. 5. Hay que dar máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten seguridad social a aquellas personas que no estén cubiertas por los sistemas vigentes. En muchos países entre éstas figuran los asalariados de los pequeños lugares de trabajo, los trabajadores independientes, los trabajadores migrantes y las personas muchas de ellas mujeres activas en la economía informal. En los casos en que la cobertura no se pueda proporcionar inmediatamente a esos grupos, podrían introducirse seguros voluntarios cuando así proceda u otras medidas como la asistencia social, y posteriormente extenderse e integrarse en el sistema de seguridad social cuando se haya demostrado la utilidad de las prestaciones y resulte económicamente viable. Ciertos grupos tienen necesidades diferentes y algunos tienen una capacidad contributiva muy baja. Para extender la seguridad social con éxito es necesario tomar en cuenta estas diferencias. Las posibilidades que ofrece el microseguro también deberían explorarse rigurosamente: aunque no pueda ser la base de un sistema de seguridad social integral, podría ser un primer paso útil, en especial para responder a la apremiante necesidad de las personas de mejorar el acceso a la asistencia médica. Las políticas e iniciativas sobre la extensión de la cobertura deberían enmarcarse en el contexto de una estrategia de seguridad social nacional integrada. 6. El reto fundamental que plantea la economía informal es cómo integrarla en la economía formal. Es una cuestión de equidad y de solidaridad social. Las políticas 29 RESOLUCIÓN Y CONCLUSIONES RELATIVAS A LA SEGURIDAD SOCIAL deben promover el abandono de la economía informal. La ayuda a los grupos vulnerables de la economía informal debería ser financiada por toda la sociedad. 7. Para las personas en edad de trabajar, la mejor manera de proporcionarles unos ingresos seguros es a través del trabajo decente. Las prestaciones monetarias a los desempleados, por lo tanto, deberían estar estrechamente coordinadas con la formación y reconversión profesional y con cualquier otra asistencia que puedan necesitar para encontrar trabajo. Ante el crecimiento de las economías en el futuro, la educación y las calificaciones de la fuerza laboral serán cada vez más importantes. Se debe proporcionar educación a todos los niños, para que aprendan a desenvolverse en la vida y a leer, escribir y calcular, facilitando así su desarrollo personal e incorporación en la fuerza laboral. La educación permanente es clave en la economía actual para mantener la empleabilidad. Las prestaciones de desempleo deberían concebirse de forma que no creen dependencia o supongan obstáculos al empleo. Las medidas destinadas a conseguir que resulte más atractivo económicamente trabajar que recibir las prestaciones de la seguridad social se han considerado eficaces. No obstante, las prestaciones deben ser adecuadas. Cuando no se considere factible establecer un sistema de prestaciones de desempleo, deberían desplegarse esfuerzos para proporcionar empleo en obras públicas que requieran mano de obra abundante y otros proyectos, como se hace con resultados satisfactorios, en una serie de países en desarrollo. 8. La seguridad social debería fomentar y basarse en los principios de la igualdad de genero. No obstante, esto significa no sólo trato igualitario para hombres y mujeres en situaciones iguales o similares, sino también medidas para garantizar la igualdad de hecho para las mujeres. La sociedad obtiene un enorme beneficio del cuidado no remunerado que proporcionan las mujeres, en especial a los niños, los padres y los familiares impedidos. Las mujeres no deberían verse más tarde perjudicadas por el sistema por haber hecho esta contribución durante la edad en que podían trabajar. 9. Dado el enorme aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral y el cambiante papel de hombres y mujeres, los sistemas de seguridad social originalmente basados en el modelo del varón como sostén de la familia corresponden cada vez menos a las necesidades de muchas sociedades. La seguridad social y los servicios sociales deberían concebirse sobre la base de la igualdad entre hombres y mujeres. Las medidas que facilitan el acceso de las mujeres al empleo apoyarán la tendencia encaminada a conceder a las mujeres prestaciones de seguridad social por propio derecho y no por ser personas a cargo. La naturaleza de las prestaciones de sobrevivientes debe mantenerse bajo examen y, en caso de reforma, deben adoptarse disposiciones de transición apropiadas para proteger a las mujeres cuyo modo y expectativas de vida se hayan basado en los modelos del pasado. 10. En la mayoría de sociedades, las continuas desigualdades entre las remuneraciones de hombres y mujeres suelen afectar a los derechos de las mujeres a la seguridad social. Ello pone de manifiesto la necesidad de proseguir los esfuerzos por luchar contra la discriminación salarial y de considerar la posibilidad de introducir un salario mínimo, cuando todavía no exista. Cualquiera de los progenitores que se 310 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO ocupe del cuidado de los hijos debería disfrutar de las prestaciones de la seguridad social previstas a tal fin. Además, cada sociedad debería considerar la posibilidad de introducir una discriminación positiva a favor de las mujeres allí donde haya que hacer frente a la discriminación propia del sistema. 11. El envejecimiento de la población en muchas sociedades es un fenómeno que está repercutiendo significativamente tanto en los sistemas financiados por capitalización y los sistemas basados en el reparto como en el costo de la asistencia médica. Esto es obvio en los sistemas basados en el reparto donde se produce una transferencia directa de los cotizantes a los pensionistas. No obstante, es igualmente cierto en los sistemas financiados por capitalización, donde los activos financieros se venden para pagar las pensiones y son comprados por la generación trabajadora. Las soluciones deben buscarse sobre todo a través de medidas destinadas a aumentar las tasas de empleo, en particular de las mujeres, los trabajadores de edad avanzada, los jóvenes y los discapacitados. Asimismo, deben encontrarse medios para obtener mayores niveles de crecimiento económico sostenible que den lugar a un aumento del empleo productivo. 12. En muchos países en desarrollo, especialmente en el África subsahariana, la pandemia del VIH/SIDA está teniendo efectos devastadores en todos los aspectos de la sociedad. Su repercusión en la base financiera de los sistemas de seguridad social es especialmente grave, ya que las victimas se concentran en la población en edad de trabajar. Esta crisis exige una respuesta mucho más urgente a través de la investigación y la asistencia técnica de la OIT. 13. En los sistemas de pensiones con prestaciones definidas basadas en el reparto, el riesgo se asume colectivamente. En los sistemas de cuentas de ahorro individuales, en cambio, son las propias personas las que asumen el riesgo. Si bien se trata de una alternativa que existe, ello no debería debilitar los sistemas de solidaridad, en los que el riesgo está repartido entre todos los afiliados al régimen. Los sistemas de pensiones obligatorios deben asegurar unos niveles de prestaciones adecuados y garantizar la solidaridad nacional. Los regímenes complementarios y otros planes de pensiones negociados más adaptados a las circunstancias y a la capacidad contributiva de los diferentes grupos de la fuerza laboral pueden ser un valioso suplemento pero, en la mayoría de los casos, no pueden sustituir a los regímenes obligatorios de pensiones. Los interlocutores sociales tienen una importante función que desempeñar con respecto a los regímenes complementarios y otros planes negociados, mientras que la función del Estado es proporcionar un marco reglamentario eficaz y mecanismos de control y aplicación. Los gobiernos deberían considerar que todo apoyo o incentivo fiscal para esos regímenes debería destinarse a los trabajadores de ingresos medios o bajos. Incumbe a cada sociedad determinar la combinación adecuada de regímenes, teniendo en cuenta las conclusiones de la presente discusión general y las normas sobre seguridad social de la OIT pertinentes. 14. Con objeto de que sea sostenible, la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones debe garantizarse a largo plazo. Por lo tanto, es necesario que se realicen 411 RESOLUCIÓN Y CONCLUSIONES RELATIVAS A LA SEGURIDAD SOCIAL proyecciones actuariales periódicas y se introduzcan los ajustes necesarios tan pronto como sea posible. Es imprescindible que se realice una evaluación actuarial completa de cualquier reforma que se proponga antes de adoptar una nueva legislación. Es necesario el diálogo social sobre las hipótesis que han de utilizarse en la evaluación y en el desarrollo de opciones políticas para hacer frente a cualquier desequilibrio financiero. 15. La seguridad social abarca la asistencia médica y las prestaciones familiares y proporciona seguridad de ingresos en caso de contingencias como la enfermedad, el desempleo, la vejez, la invalidez, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, la maternidad o la perdida del sostén económico. No siempre es necesario, ni tampoco en muchos casos factible, disponer de la misma gama de prestaciones de la seguridad social para todas las categorías de personas. No obstante, los sistemas de seguridad social evolucionan con el tiempo y pueden ser cada vez más amplios en lo que respecta a categorías de personas y tipos de prestaciones en la medida en que lo permitan las circunstancias nacionales. Donde haya una capacidad limitada para financiar la seguridad social, ya sea mediante los impuestos generales o las cotizaciones y en especial cuando no haya un empleador que pague una parte de la cotización, debería darse prioridad en primer lugar a las necesidades que los grupos interesados consideren más apremiantes. 16. En el marco de los principios básicos establecidos más arriba, cada país debería determinar una estrategia nacional para trabajar por una seguridad social para todos. Esta debería vincularse estrechamente a la estrategia de empleo y al resto de las políticas sociales. Los programas específicos de asistencia social podrían ser un medio para comenzar a incluir a los grupos excluidos en la seguridad social. Habida cuenta de que los recursos gubernamentales son limitados en los países en desarrollo, podría ser necesario ampliar las fuentes de financiación de la seguridad social a través de la financiación tripartita, por ejemplo. En la medida de lo posible, la ayuda del gobierno debería consistir en cubrir los gastos iniciales, contribuir en especie con instalaciones y equipo o prestar apoyo a los grupos de bajos ingresos. Para que sean eficaces, las iniciativas destinadas a establecer o extender la seguridad social exigen el diálogo social. Cualquier cambio de los sistemas establecidos de seguridad social debería introducirse protegiendo adecuadamente a los beneficiarios existentes. Hay que fomentar los regímenes piloto innovadores. Es necesario realizar investigaciones bien concebidas y rentables a efectos de poder realizar evaluaciones objetivas de los regímenes piloto. La investigación y la asistencia técnica son necesarias para mejorar la gobernanza de los sistemas. 17. Las actividades de la OIT en materia de seguridad social deberían basarse en la Declaración de Filadelfia, el concepto de trabajo decente y las normas de la OIT sobre seguridad social pertinentes. La mayoría de los habitantes del planeta no dispone de seguridad social. Se trata de un reto importante que habrá que abordar en los años venideros. En ese sentido, la Conferencia propone lo siguiente: iniciar una campaña importante para promover la extensión de la cobertura de la seguridad social; 512 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO la OIT debería exhortar a los gobiernos a que concedan mayor prioridad a la cuestión de la seguridad social y ofrecer asistencia técnica en los casos apropiados; la OIT debería asesorar a los gobiernos y a los interlocutores sociales sobre la formulación de una estrategia nacional de seguridad social y sobre las medidas para ponerla en práctica, y la OIT debería recopilar y divulgar ejemplos de las mejores prácticas. Debería animarse a los mandantes a que soliciten a la OIT ayuda especial para obtener resultados que mejoren significativamente la aplicación de la cobertura de la seguridad social a los grupos excluidos actualmente. El programa debe realizarse tan pronto como sea posible y ser objeto de informes periódicos al Consejo de Administración. 18. Los principales ámbitos definidos para las investigaciones futuras en materia de seguridad social y las reuniones de expertos son: la extensión de la cobertura de la seguridad social; el VIH/SIDA y su repercusión en la seguridad social; la gobernanza y administración de los sistemas de seguridad social; la igualdad, haciendo hincapié en el género y la discapacidad; el envejecimiento de la población y su repercusión en la seguridad social; la financiación de la seguridad social, y el intercambio de las buenas prácticas. Estas actividades deberían constituir la base para el desarrollo posterior del marco de políticas de la OIT en materia de seguridad social y estar vinculadas claramente con el nuevo programa de trabajo, con las prioridades de la asistencia técnica y con las actividades de la OIT en la materia. 19. La cooperación técnica de la OIT con los gobiernos y los interlocutores sociales debería incluir una amplia variedad de medidas, en particular: la extensión y la mejora de la cobertura de la seguridad social; el desarrollo de métodos innovadores en el ámbito de la seguridad social para ayudar a las personas a pasar de la economía informal a la economía formal; la mejora de la gobernanza, la financiación y la administración de los regímenes de seguridad social; el apoyo a los interlocutores sociales y su formación para que puedan participar en el desarrollo de políticas y en los órganos bipartitos o tripartitos de gobierno de las instituciones de la seguridad social de modo eficaz; la mejora y la adaptación de los sistemas de seguridad social en respuesta a las condiciones sociales, demográficas y económicas cambiantes, y la creación de medios para eliminar la discriminación de hecho en la seguridad social. 613 RESOLUCIÓN Y CONCLUSIONES RELATIVAS A LA SEGURIDAD SOCIAL 20. La OIT debería completar el programa de trabajo como se recomienda en lo que antecede e informar periódicamente al Consejo de Administración sobre los resultados de esa labor, permitiendo así al Consejo de Administración que supervise los avances conseguidos y decida cómo proceder a continuación. 21. La OIT debería continuar desarrollando la cooperación interinstitucional en el ámbito de la seguridad social, entre otras con la Asociación Internacional de la Seguridad Social. La OIT debería invitar al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial a respaldar las conclusiones adoptadas por la Conferencia y a sumarse a la OIT en la promoción de la justicia social y la solidaridad social mediante la extensión de una seguridad social de amplio alcance. 714 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO Informe de la Comisión de la Seguridad Social, Conferencia Internacional del Trabajo, 89. a reunión 2001 (Extractos) Introducción La Presidenta inauguró el debate agradeciendo a la Comisión la confianza que había depositado en ella. El objetivo de la discusión general era establecer una visión de la OIT en materia de seguridad social que, aunque continuara basándose en los principios fundamentales de la OIT, respondiese a los nuevos temas y retos a que se enfrentaba la seguridad social en una era de rápidos cambios económicos, sociales y demográficos. A la Comisión se le presentaba una oportunidad única de demostrar al mundo que el mandato de la OIT seguía siendo pertinente a la hora de garantizar la seguridad de ingresos y la protección médica para todos. El reto que se presentaba a la Comisión consistía en definir la visión de la seguridad social que guiaría la labor de la Organización en los años venideros. El representante del Secretario General presentó el informe de la Oficina. Hizo hincapié en la importancia del tema y señaló el nuevo contexto económico y social que había surgido desde que se adoptasen los principales instrumentos de la OIT en materia de seguridad social. Se habían producido cambios espectaculares a nivel social, económico, tecnológico y político que habían provocado nuevas formas de empleo, un aumento de la inseguridad en una economía mundial, un sector informal cada vez mayor, la transición de muchos países a una economía de mercado y cambios en las relaciones de género y en las estructuras familiares. Imperaba la necesidad de hacer un balance de la situación existente. Por esa razón, el Consejo de Administración había decidido que sería mejor abordar el problema en un primer momento en el marco de una discusión general que posteriormente condujese a una discusión normativa. El informe que había sido elaborado por la Oficina como base para la discusión examinaba cinco cuestiones: seguridad social, empleo y desarrollo; ampliación de la cobertura personal de la protección social; igualdad de género; financiación de la seguridad social, y diálogo social. En el informe se examinaban diversos efectos socioeconómicos de la protección de la seguridad social, así como las posibles formas de integrar las políticas sociales en las políticas de fomento del empleo. La experiencia había demostrado que un sistema de seguridad social eficaz era una herramienta poderosa para el desarrollo y la prevención o reducción de la pobreza. Contribuía a la cohesión y a la estabilidad sociales y era un puntal clave para 815 INFORME DE LA COMISIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL el funcionamiento sin trabas de toda economía de mercado bien desarrollada. Los problemas a que se enfrentaban los países industrializados eran evidentemente diferentes de los problemas de los países en desarrollo. Por lo tanto, uno de los principales retos para la Comisión consistiría en trascender los límites del debate nacional y adoptar una perspectiva verdaderamente internacional que fuera pertinente para todos los Estados Miembros. El orador subrayó que la reforma de la seguridad social era un área que se beneficiaba enormemente del enfoque tripartito. A la Comisión se le brindaba una oportunidad única de obtener un consenso ambicioso, que pudiera trazar las líneas generales de la seguridad social para los años venideros. Podía infundir nueva vida a los ideales a que aspiraban todas las sociedades de: proporcionar seguridad social para todos, reafirmar el derecho de las personas a esa protección y determinar las formas y maneras de hacer que esa visión se convierta en realidad. Tales deliberaciones situarían a la OIT en el centro del debate internacional sobre seguridad social y orientarían sus labores futuras en esa materia. Con objeto de facilitar la discusión, el representante del Secretario General propuso reorganizar en seis temas los puntos propuestos para la discusión incluidos en anexo al Informe VI. Esta propuesta figuraba en el documento C.S.S./D.1, anexo al presente documento. El Vicepresidente trabajador felicitó a la Oficina por su excelente documento. La discusión sobre seguridad social en la primera Conferencia Internacional del Trabajo del siglo XXI era oportuna y reflejaba la histórica visión de justicia y seguridad básica para todos de la OIT. En la Declaración de Filadelfia de 1944 se había reconocido la obligación solemne de la OIT de extender la seguridad social a todos los que necesitasen tal protección, sin embargo se habían hecho muy pocos progresos desde entonces. El marco de la presente Conferencia estaba muy alejado de la realidad de la pobreza, en la que millones de personas no tenían un empleo seguro o carecían de asistencia médica o prestaciones de vejez. Se necesitaban nuevas políticas que generasen empleo productivo y mayores oportunidades personales, ya que eran la clave de la reducción de la pobreza y la integración económica y social. El orador pidió se estableciese un diálogo constructivo para alcanzar los objetivos de la Comisión, a saber, definir los temas, resolver los retos y definir perspectivas ambiciosas, pero posibles, para el nuevo siglo. Debía reafirmarse la función de la OIT como institución importante para obtener normas decentes en materia de seguridad social. El Grupo de los Trabajadores estimaba que la seguridad social tenía que ver con la igualdad de derechos y prerrogativas tanto de hombres como de mujeres a una protección económica y social adecuada durante el desempleo, la enfermedad, la maternidad, el cuidado de los hijos, la pérdida del sostén de la familia, la discapacidad y la vejez. Hasta la fecha, la cuestión de las responsabilidades familiares no se había tratado en ningún convenio sobre seguridad social. La igualdad de género en la seguridad social era una cuestión muy seria. Muchos sistemas de seguridad social eran bastante menos favorables para las mujeres que para los hombres. Entre los factores que contribuían a esa desigualdad figuraban los ingresos en promedio más bajos de las mujeres, su predominante presencia en sectores no cubiertos por la seguridad social, las interrupciones en sus vidas laborales debido al embarazo y las 916 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO responsabilidades familiares y las condiciones de atribución de los derechos que limitaban su acceso a las prestaciones. Los hombres y las mujeres deberían recibir las mismas prestaciones. Los factores que provocaban discriminación debían ser abordados. Si bien la mundialización podía suponer una mejora de las condiciones de vida, tal objetivo no se lograría si se dejaba únicamente en manos de las fuerzas del mercado. La provisión de prestaciones adecuadas de seguridad social era necesaria, junto con un gobierno democrático y una buena gestión económica. Todo ello unido generaría una mano de obra más productiva y estable y aumentaría la productividad de las empresas y las economías. Los recientes cambios sociales y económicos habían impulsado el crecimiento de una mano de obra marginada. En los países desarrollados, la seguridad del empleo había disminuido al tiempo que aumentaba el número de empleos parciales y de trabajadores ocasionales, así como de los empleados en la pequeña y mediana empresa. En los países en desarrollo había más desempleo, y muchos trabajadores del sector informal aceptaban empleos no reglamentados, precarios y mal pagados. Con el tiempo habría que prestar asistencia a esos trabajadores del sector informal para que pudieran acceder a empleos seguros libremente elegidos en el sector formal. No debían aceptarse estructuras que impulsaran la existencia de empleos informales. No existía un modelo ideal para satisfacer las necesidades en materia de seguridad social de los grupos marginados. El Grupo de los Trabajadores apoyaría toda iniciativa que condujera a una mejora de las prestaciones de seguridad social para la mayoría excluida, pero no aceptaría métodos que exigieran que los pobres asumieran su propia seguridad social con sus escasos recursos. Era necesario que la OIT siguiera investigando y analizando regímenes de protección social de grupo y de microseguro, aunque el orador tenía dudas con respecto a la capacidad de tales regímenes para responder adecuadamente a las necesidades, dado que su cobertura y sus medios de financiación eran limitados. Con respecto al desempleo, el Grupo de los Trabajadores creía que la asistencia más necesaria era la provisión de un empleo seguro, de formación permanente o de reconversión profesional y de subvenciones al empleo, cuando se requiriesen. Había que prestar especial atención a las necesidades de los desempleados de larga duración, los jóvenes y los trabajadores de más edad. El envejecimiento de la población tenía repercusiones en los sistemas de seguridad social, dado que la relación entre trabajadores y población inactiva estaba cambiando, la necesidad de asistencia sanitaria era mayor y los gastos en pensiones de jubilación estaban aumentando. Sin embargo, no tenían por qué ser necesarios cambios radicales en lo relativo a la edad de jubilación o al nivel de prestaciones. Las medidas de política social y económica, junto con una respuesta apropiada del mercado de trabajo y una mejora de la productividad podían ayudar a hacer frente a los problemas que planteaba el envejecimiento de la población. Podían explorarse alternativas como por ejemplo: mejorar la formación y la reconversión profesional de los trabajadores de más edad, incrementar la participación de las mujeres en el mercado laboral, concebir programas de jubilación flexibles o por fases, adaptar el número de horas de trabajo o establecer programas en los lugares de trabajo que fueran compatibles con las necesidades fami- 1017 INFORME DE LA COMISIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL liares. El orador destacó que debía mantenerse el nivel de prestaciones existente y conservarse los derechos a prestaciones. En opinión del Grupo de los Trabajadores, los sistemas de seguridad social deberían guiarse por los cinco principios siguientes: los interlocutores sociales deben tener un papel importante en la gestión del sistema; hay que dar la máxima importancia a la seguridad del sistema; los regímenes deben gestionarse de forma racional y transparente, informando periódicamente a los cotizantes y manteniendo los costes administrativos a bajo nivel; el Estado debe garantizar el buen funcionamiento del sistema en interés de los cotizantes; y no debe existir discriminación directa o indirecta alguna. Los trabajadores no creían que la privatización constituyera un mejor modo de financiar y administrar la seguridad social. De hecho, la experiencia había demostrado que los costos más elevados que de ello se derivaban se traducían en una drástica reducción de las prestaciones. Se destacó la función del Gobierno como garante financiero de los regímenes de seguridad social, así como la importancia de erradicar la corrupción, respetar las normas fundamentales del trabajo y promover unas condiciones propicias a la inversión y el crecimiento. Los trabajadores confiaban en que las reformas basadas en los debates tripartitos aportaran mayor seguridad y devolvieran importantes dividendos a las comunidades. El Grupo de los Trabajadores, por su parte, se comprometía con el Grupo de los Empleadores y los miembros gubernamentales a buscar de forma constructiva soluciones prácticas que permitieran solventar los problemas controvertidos, con el fin de que la llama de la seguridad social continuara brillando. El Vicepresidente empleador, en su discurso de apertura, alabó a la Oficina por la labor de investigación que había realizado para elaborar el informe, el cual serviría de excelente base para la discusión. Destacó la necesidad de un método flexible para extender la seguridad social a otros grupos y reformar los regímenes actuales. Hizo hincapié en que no existía una respuesta o un modelo igual para todos. Más bien la seguridad social debía estructurarse teniendo en cuenta las condiciones específicas de cada país, entre las que no sólo se incluía el desarrollo económico, sino también las normas sociales y culturales. Muchos sistemas de seguridad social en el mundo se estaban enfrentando a problemas de orden financiero, y allí donde no existían dichos sistemas, había dificultades para su implantación. Por ello, la Comisión debía dar prueba de flexibilidad en la búsqueda e identificación de nuevas respuestas. El desarrollo económico y la creación de empleo eran la forma de seguridad social más segura para los trabajadores. No se podían financiar las prestaciones adecuadas sin esos requisitos. Dado el papel central de los empleadores en la creación de empleo, había que evitar transferirles más responsabilidad de la que les correspondía en lo relativo a la seguridad social, y tratar de gestionar las prestaciones de forma efectiva para mantener los costes asequibles. Además, se requería más investigación por parte de la OIT en varios ámbitos. Estos eran la relación entre la seguridad social y la creación de empleo, y la búsqueda de nuevos métodos para extender la seguridad social al sector informal sin que suponga una sobrecarga para el sector formal. Había que considerar con atención todas las innovaciones recientes, 1118 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO entre ellas las relacionadas con la privatización, y determinar las mejores prácticas. Además, los interlocutores sociales debían coordinar sus políticas sobre seguridad social, pues el consenso social era la mejor forma de crear la voluntad política necesaria para mejorar los regímenes de seguridad social. El Vicepresidente empleador finalizó diciendo que el Grupo de los Empleadores seguiría exponiendo sus ideas a medida que la discusión avanzase en el seno de la Comisión. La representante del Consejo de Europa afirmó que la seguridad social debía considerarse un derecho humano fundamental. Desde esa perspectiva, la creación de regímenes nacionales de seguridad social constituía un hito del siglo XX. El Consejo concedía gran importancia a dos instrumentos jurídicos en el ámbito de la seguridad social: la Carta Social Europea y el Código Europeo de Previsión Social. En ambos se establecían principios básicos que guiaban a los países en la construcción de sistemas de seguridad social, y el éxito de ambos en términos de ratificación e interés suscitado entre los Estados Miembros era cada vez mayor. Esos instrumentos otorgaban a los Estados la autoridad final en lo relativo a la provisión de la seguridad social, pero los exhortaba a buscar nuevas vías para ejercer dicha autoridad en el siglo XXI. Una política de seguridad social no podía mantenerse por sí sola, pues estaba íntimamente ligada al marco jurídico y a las políticas económicas de cada país. La mundialización había planteado problemas a cuya resolución la seguridad social podía contribuir, pero al mismo tiempo era necesario reestructurar la propia seguridad social para hacer frente a los nuevos retos. El representante de la Comisión Europea dijo que era necesario modernizar y mejorar los sistemas de seguridad social y describió varias medidas tomadas recientemente por la Comunidad Europea, la cual estaba dando mayor importancia a la seguridad social en sus debates sobre asuntos de política. Dichas medidas eran la creación de un Comité de Protección Social y la decisión de utilizar un Método Abierto de Coordinación para abordar los problemas de exclusión social. Según ese método, los Estados miembros de la Unión Europea concebirían objetivos comunes para combatir la exclusión social, supervisarían los avances a nivel nacional con respecto a dichos objetivos y realizarían una evaluación colectiva de los resultados. En Estocolmo, y bajo la próxima presidencia belga, se examinaría la posibilidad de aplicar ese método a las pensiones. El orador se mostró plenamente de acuerdo con las afirmaciones del informe de la Oficina en cuanto a que la protección social era esencial para el desarrollo sostenible. También coincidía con el informe de la Oficina en que la principal dificultad que planteaba el envejecimiento de la población no tenía que ver con la seguridad social, sino con la política de empleo de cada país. Una oradora que intervino en nombre de Social Alert, la Federación Internacional de Mujeres Universitarias y Zonta International señaló, que el derecho a la seguridad social para todos estaba consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (1966), así como en una serie de convenios de la OIT. La protección social debía ser universal e integral, y estar basada en el principio de la solidaridad. No debía basarse en un sistema de cuentas de ahorro individuales del que sólo se beneficiaran quienes tuvieran ingresos estables y del que quedara excluida la gran mayoría de trabajadores en situación 1219 INFORME DE LA COMISIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL precaria y mal pagados. Debía garantizarse un acceso igualitario a hombres y mujeres a la seguridad social. Toda reforma debería estar dirigida a una mayor protección de los derechos de las mujeres y a una mayor igualdad de género. El trabajo decente era la piedra angular de todo sistema eficaz e integral de seguridad social, así como la garantía de un desarrollo humano sostenible. Gobiernos, empresas y trabajadores debían compartir la responsabilidad de una buena gobernanza y enfrentarse al reto de la financiación. La cobertura integral era un derecho de los pueblos y una obligación de los Estados. La Presidenta se refirió a la reorganización de los puntos propuestos para la discusión, que se exponían en el documento C.S.S./D.1, anexo al presente informe. La Comisión acordó tomar los seis puntos propuestos como base de su discusión. Punto 1. Seguridad social y desarrollo económico Con respecto al primer punto para la discusión, el Vicepresidente trabajador destacó el papel positivo de la seguridad social en el proceso de cambio, la mejora de las condiciones de vida y el aumento de la productividad de las empresas y las economías. Además, fomentaba la cohesión social y la productividad laboral, ya que contribuía al mantenimiento de la buena salud de la fuerza de trabajo, facilitaba el retiro de los trabajadores de más edad y aumentaba la capacidad de los trabajadores de adaptarse a los cambios. Si bien la mundialización de las economías nacionales hacía la seguridad social más necesaria que nunca, también limitaba la capacidad de los Estados de financiar la protección. Los sindicatos estaban convencidos de que el deseo de los ciudadanos era el fortalecimiento de la seguridad social y de que las medidas en ese sentido no obstaculizarían el crecimiento económico El Vicepresidente empleador no estaba de acuerdo en que la seguridad social contribuyera invariablemente al crecimiento económico, pues creía que ello dependía de las circunstancias de cada país y de los costos y el tipo de régimen. Por ejemplo, si bien los seguros de salud contribuían a mejorar las condiciones de vida, sus costos también podían llegar a ser prohibitivos, como en el caso de la pandemia del SIDA. Dichas epidemias podían sobrecargar el sistema de financiación de la asistencia médica hasta el punto de hacer necesario orientar las prestaciones a través de la asistencia social. Si la seguridad social se manejaba de forma correcta, podía aumentar la productividad, pero si el costo era demasiado elevado podía tener repercusiones negativas en la competitividad de las empresas y en los niveles de empleo. La Presidenta dio la palabra a varios miembros gubernamentales para abordar el primer punto para la discusión. Muchos de ellos expresaron su agradecimiento por el excelente informe de la Oficina, el cual facilitaría enormemente la labor de la Comisión. Varios miembros gubernamentales dijeron que no había un único modelo o fórmula satisfactorio en lo que respectaba a los regímenes de seguridad social. Más bien era necesario estructurarlos en función de las condiciones de cada país; además, tenían que concebirse de forma flexible para permitir su evolución continua a medida que se presentaran problemas y dificultades. Un miembro gubernamental comparó 1320 SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO el régimen de su país con un organismo vivo que había crecido y se había desarrollado con el tiempo, prestando asistencia social a los pobres en un primer momento, ampliándose después para incluir la seguridad social de los trabajadores y evolucionando finalmente hacia un concepto global de seguridad social para todos completado por regímenes complementarios. Otro miembro gubernamental sugirió la posibilidad de un modelo en cascada para el desarrollo de la seguridad social por etapas progresivas. Cada una de ellas estaría concebida con la idea de extender un poco más la cobertura de la seguridad social a una parte mayor de la fuerza de trabajo. El efecto estabilizador de la seguridad social se consideró especialmente necesario en esta era de mundialización, ya que la liberalización del comercio podía provocar tensiones sociales. Algunos miembros gubernamentales afirmaron que los gobiernos democráticos modernos no podían sobrevivir sin sólidos sistemas de seguridad social. Otros mantenían que la seguridad social podría en realidad revitalizar la economía, ya que contribuía a reducir el miedo de los trabajadores al cambio económico. Varios miembros gubernamentales dijeron que el efecto positivo de la seguridad social en la productividad era un factor que debía tenerse en cuenta a la hora de cuantificar sus costos. En opinión de uno de ellos, esos costos solían examinarse principalmente en función de sus repercusiones en las empresas, teniendo en cuenta sus costos a nivel microeconómico, pero cuando se consideraban desde el punto de vista macroeconómico, se trataba simplemente de una redistribución de los ingresos de los trabajadores a la población inactiva. Esas transferencias sociales no suponían una carga para la nación y no menoscababan la competitividad internacional. En vez de concebirse fundamentalmente en términos de costos, la seguridad social debería considerarse como una inversión, un factor de cohesión social y un valor nacional. Como inversión, contribuía a la salud de la población y mejoraba la situación de las familias. Al mismo tiempo, tenía un efecto económico anticíclico, pues mantenía la demanda de consumo de bienes y servicios en períodos de alto índice de desempleo. Además, fomentaba la movilidad de los trabajadores, ya que les permitía cambiar de empleo sin por ello perder los derechos adquiridos. Su importancia como valor nacional se había puesto de manifiesto en las recientes decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en las que se afirmaba que los ciudadanos tenían derechos de propiedad en la seguridad social, lo cual la convertía en una fuente de ingresos y riqueza. Además, los regímenes de seguridad social redistribuían los ingresos con el fin de mantener y afianzar la dignidad de los beneficiarios. Ello a su vez contribuía a la cohesión social y a la solidaridad nacional. La Presidenta invitó al Vicepresidente empleador a que respondiera a los comentarios de los miembros gubernamentales. Este señaló tres temas de las intervenciones. En primer lugar, dijo que muchos miembros gubernamentales reconocían que la política de seguridad social no podía considerarse de forma aislada, sino más bien como parte integrante del marco económico de cada país. En segundo lugar, la mundialización creaba una necesidad de nuevas ideas, métodos y respuestas en relación con la estructuración de la seguridad social. En tercer lugar, sin empleo la financiación de seguridad social era imposible, pues ambos conceptos estaban ligados. El orador añadió que el concepto de trabajo decente podía variar mucho de unos países a 14 Mostrar más
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