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Timestamp: 2016-10-26 19:36:24+00:00

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105 Ia 27151. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 4. Mai 1979 i.S. Dr. X. gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft (staatsrechtliche Beschwerde)
Non-r��lection d'un fonctionnaire cantonal 1. a) Lorsque le droit cantonal ne garantit pas aux fonctionnaires un droit � la r��lection, l'autorit� de nomination qui d�cide de ne pas reconduire les rapports de fonction ne l�se pas des int�r�ts juridiquement prot�g�s du fonctionnaire; celui-ci n'a donc pas qualit� pour interjeter un recours de droit public, au sens de l'art. 88 OJ (consid. 2 a-c). b) Il peut en revanche se pr�valoir de la l�sion de ses droits de partie, tels que les lui reconna�t la proc�dure cantonale ou qui d�coulent directement de l'art. 4 Cst. (consid. 2d). 2. On ne saurait invoquer le droit d'�tre entendu, d�duit de l'art. 4 Cst., en ce qui concerne la proc�dure devant l'autorit� uniquement charg�e de formuler des propositions (consid. 3b). Faits � partir de page 272
Dr. X. wurde 1971 zum Hauptlehrer f�r Geschichte und Franz�sisch am Gymnasium M�nchenstein gew�hlt und in der Folge f�r die Amtsdauer 1972-1977 wiedergew�hlt. Die Subkommission M�nchenstein der Aufsichtskommission der Gymnasien und des Lehrerseminars beschloss am 17. November 1976, ihn f�r die im Fr�hjahr 1977 beginnende neue 5j�hrige Amtsdauer dem Regierungsrat nicht mehr zur Wiederwahl vorzuschlagen, da sie zur Auffassung gelangt war, ihm fehle trotz hoher wissenschaftlicher Qualifikation die Berufseignung zum Lehrer. Dr. X. wurde am 6. Dezember 1976 von diesem Beschluss in Kenntnis gesetzt. Am 17. Dezember 1976 fand ein Lehrerkonvent statt, an dem auch Mitglieder der Subkommission sowie ein Vertreter der Erziehungsdirektion teilnahmen. Dr. X. erhielt dort Gelegenheit, seinen Standpunkt zu vertreten. Die Subkommission befasste sich am 4. Januar 1977 nochmals mit der Sache, beschloss jedoch, auf ihre Stellungnahme nicht zur�ckzukommen. Hierauf fasste der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 25. Januar 1977 den Beschluss, Dr. X. nicht mehr wiederzuw�hlen.
Auf eine gegen diesen Beschluss eingereichte Beschwerde trat das Verwaltungsgericht von Basel-Landschaft zun�chst nicht ein mit der Begr�ndung, es handle sich beim angefochtenen Beschluss nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt. Eine gegen dieses Urteil erhobene staatsrechtliche Beschwerde hiess das Bundesgericht am 15. M�rz 1978 (BGE 104 Ia 26 ff.) gut und hob den Nichteintretensbeschluss auf mit der Begr�ndung, der Beschluss �ber die Nichtwiederwahl eines Lehrers sei nach basellandschaftlichem Verwaltungsprozessrecht eine anfechtbare Verf�gung. Am 18. Oktober 1978 behandelte das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft die Beschwerde materiell und wies sie ab. Das Bundesgericht tritt auf eine gegen dieses Urteil erhobene staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
2. Gem�ss Art. 88 OG kommt das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern und Korporationen bez�glich solcher "Rechtsverletzungen" zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Erlasse oder Verf�gungen erlitten BGE 105 Ia 271 S. 273haben. Im Gegensatz zur Regelung der Legitimationsvoraussetzungen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren (Art. 103 OG) steht dem Einzelnen die staatsrechtliche Beschwerde lediglich zur Geltendmachung seiner rechtlich gesch�tzten Interessen zu; zur Verfolgung bloss tats�chlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner �ffentlicher Interessen ist sie nicht gegeben (BGE 103 Ia 69 E. 1c; 98 Ia 654 E. 2b; 97 I 265; 95 I 106 E. 1, 115 E. 2 mit weiteren Hinweisen).
a) Gem�ss diesen Grunds�tzen kann der unber�cksichtigte Bewerber f�r ein �ffentliches Amt den Beschluss der Wahlbeh�rde, durch den die Stelle an einen andern Kandidaten vergeben wird, in der Sache selber nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten; der Entscheid greift nicht in seine Rechtstellung ein und die Vorschriften, deren Verletzung er der Wahlbeh�rde allenfalls vorwerfen k�nnte, dienen nicht dem Schutz der Bewerber, so dass die Legitimation zur Erhebung einer Willk�rbeschwerde fehlt (BGE 98 Ia 654).
Aus gleichartigen �berlegungen sprach das Bundesgericht in einem k�rzlich beurteilten Fall auch einem Beamten, der seine Nichtwiederwahl anfocht, die Beschwerdelegitimation nach Art. 88 OG ab (Urteil vom 11. Juli 1978 i.S. N. gegen Regierungsrat des Kantons Bern, ZBl 80/1979 S. 116 ff.). Das Bundesgericht nahm an, dass die Wahlbeh�rde bei der nach Ablauf der Amtsperiode vorzunehmenden Wiederwahl grunds�tzlich frei sei, und dem bisherigen Amtsinhaber kein Rechtsanspruch auf Wiederwahl zustehe, weshalb dieser jedenfalls in der Sache selber nicht beschwerdebefugt sei. In einem sp�teren Urteil fragte sich das Bundesgericht, ob an dieser Auffassung in vollem Umfang festgehalten werden k�nne, wenn die Wahlbeh�rde selber anerkenne, dass sie dem Willk�rverbot unterstehe und eine Nichtwiederwahl nur zul�ssig sei, wenn sie auf sachlich vertretbaren, zureichenden Gr�nden beruhe. Es liess die Frage offen und trat aus einem andern Grund nicht auf die Beschwerde ein (Urteil vom 11. Oktober 1978 i.S. L. gegen Regierungsrat des Kantons Bern).
b) Die Rechtstellung des Staatsbeamten kann grunds�tzlich nach zwei verschiedenen Systemen ausgestaltet sein. Entweder wird der Beamte ohne zeitliche Begrenzung ("auf Lebenszeit") bestellt, oder er wird auf eine mehrere Jahre umfassende Amtsdauer gew�hlt, nach deren Ablauf er sich einer Wiederwahl zu unterziehen hat. W�hrend das erstgenannte System in vielen ausl�ndischen Staaten, so namentlich in Deutschland BGE 105 Ia 271 S. 274und Frankreich, gilt, herrscht in der Schweiz das Amtsdauersystem bei weitem vor. Es bestimmt die Rechtstellung der Beamten sowohl beim Bund als auch in der �berwiegenden Mehrzahl der Kantone. Seine dominierende Stellung h�ngt mit dem schweizerischen Demokratieverst�ndnis zusammen. Durch das Erfordernis der periodischen Wiederwahl soll einem Missbrauch der Amtsgewalt durch praktisch unabsetzbare Beamte vorgebeugt werden, und zugleich soll durch die Wiederwahl, die in der Regel der vom Volk gew�hlten Regierung zusteht, ein mittelbarer Einfluss des Volkes auf die Besetzung der Beamtenstellen gew�hrleistet werden. Von der Sache her will das Institut der Amtsdauer dem Gemeinwesen die M�glichkeit bieten, sich von einem Beamten zu trennen, wenn dies im Interesse der bestm�glichen Erf�llung der staatlichen Aufgaben als w�nschenswert erscheint; ein wichtiger Grund etwa in Anlehnung an Art. 337 OR oder ein Verschulden des Beamten ist - im Gegensatz zur disziplinarischen oder administrativen Entlassung w�hrend der Amtsdauer - nicht erforderlich (vgl. dazu TH. FLEINER, Verwaltungsrecht, 1977, S. 398 ff.; GRISEL, Droit administratif suisse, 1970, S. 262; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, Band II, S. 1095, Nr. 150; KAUFMANN, Grundz�ge des schweizerischen Beamtenrechts, in ZBl 73/1972, S. 384; PLOTKE, Die Wahl, insbesondere die Wiederwahl der Beamten einschliesslich der Lehrer, in ZBl 77/1976, S. 532). Ist aber die Wahlbeh�rde hinsichtlich der Frage, ob sie ein Beamtenverh�ltnis nach Ablauf der Amtsdauer erneuern wolle oder nicht, grunds�tzlich frei, so greift sie durch die Nichterneuerung nicht in rechtlich gesch�tzte Interessen des Beamten ein, so dass diesem auf Grund von Art. 88 OG keine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde hinsichtlich seiner Nichtwiederwahl zukommt.
c) An diesem Ergebnis �ndert nichts, dass die zitierten Autoren in �bereinstimmung mit kantonalen Wahlbeh�rden und Rechtsmittelinstanzen mehrheitlich die Auffassung vertreten, die Nichtwiederwahl d�rfe - jedenfalls wenn es sich bei der Wahlbeh�rde nicht um das Parlament oder um das Volk handelt - nicht willk�rlich erfolgen, d.h. sie bed�rfe eines zureichenden sachlichen Grundes (so Solothurn, vgl. ZBl 79/1978, S. 398; Bern in den beiden genannten, vom Bundesgericht beurteilten F�llen). So geht auch das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft im angefochtenen Entscheid davon BGE 105 Ia 271 S. 275aus, die Wahlbeh�rde habe bei der Nichtwiederwahl das Willk�rverbot zu beachten. Auch das eidgen�ssische Beamtengesetz bietet dem Bundespersonal einen gewissen Rechtsschutz. Insbesondere haben im Gesetzgebungsverfahren die eidgen�ssischen R�te entgegen dem Antrag des Bundesrates die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Ablehnung einer Wiederwahl zugelassen (BGE 99 Ib 236 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat daher als Verwaltungsgericht die Rechtm�ssigkeit solcher Nichtwiederwahlen zu �berpr�fen, wobei es allerdings dem Ermessen der Verwaltung einen weiten Spielraum einr�umt und lediglich pr�ft, ob die wegen Beanstandung der Leistungen oder des Verhaltens des Beamten verf�gte Nichtwiederwahl nach den Umst�nden als sachlich haltbare, nicht willk�rliche Massnahme erscheint (BGE 99 Ib 237 E. 3).
Indessen kann aus der Regelung der Legitimationsvoraussetzungen zu kantonalen oder eidgen�ssischen Verwaltungsgerichtsbeschwerden nichts f�r die Zul�ssigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Nichtwiederwahl kantonaler Beamten abgeleitet werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 88 OG verschafft das allgemeine Willk�rverbot, das bei jeder staatlichen Verwaltungst�tigkeit zu beachten ist, f�r sich allein dem Betroffenen noch keine gesch�tzte Rechtstellung. Eine Legitimation zur Willk�rbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdef�hrer in seiner vorhandenen Rechtstellung ber�hrt und in rechtlich gesch�tzte Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willk�rverbots setzt eine Berechtigung in der Sache voraus; aus Art. 4 BV folgt kein selbst�ndiger Anspruch auf willk�rfreies staatliches Handeln (BGE 98 Ia 652). Was f�r das Willk�rverbot gilt, muss im gleichen Umfang auch massgebend sein f�r den Grundsatz von Treu und Glauben und das Rechtsgleichheitsgebot. Der Beamte ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Nichtwiederwahl nicht schon dann befugt, wenn die kantonale Wahlbeh�rde an das Willk�rverbot, an das Rechtsgleichheitsgebot und an den Grundsatz von Treu und Glauben gebunden ist und die kantonale Rechtsmittelinstanz deren Entscheid im genannten Umfang �berpr�ft, sondern nur dann, wenn das kantonale Recht einen Anspruch auf Wiederwahl gew�hrt. Das ist indessen im Kanton Basel-Landschaft nicht der Fall. Auf die R�ge des Beschwerdef�hrers, die Nichtwiederwahl sei ohne gen�genden sachlichen Grund sowie in BGE 105 Ia 271 S. 276rechtsungleicher und treuwidriger Weise erfolgt, kann daher nicht eingetreten werden.
d) Dies bedeutet nicht, dass der nicht wiedergew�hlte Beamte �berhaupt nie befugt w�re, sich im Zusammenhang mit der Nichtwiederwahl mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht zu wenden. Vielmehr kann er trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst beim Bundesgericht die Verletzung von Verfahrensvorschriften r�gen, sofern dies auf eine Rechtsverweigerung hinausl�uft; denn die Befugnis, einen Entscheid wegen formeller Rechtsverweigerung anzufechten, h�ngt nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht mehr von der Legitimation in der Sache ab. Wer an einem kantonalen Verfahren beteiligt gewesen ist, kann in jedem Falle die Verletzung jener Parteirechte r�gen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen (BGE 103 Ia 574; BGE 102 Ia 94; 99 Ia 107, 321; BGE 98 Ia 651; BGE 97 I 884; BGE 94 I 555). So wurde gerade im Fall des heutigen Rekurrenten die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichts zugelassen und gutgeheissen, weil der Kanton Basel-Landschaft den Weiterzug aller Verf�gungen des Regierungsrates an das Verwaltungsgericht kennt und die Nichtwiederwahl eine Verf�gung in diesem Sinn darstellt (BGE 104 Ia 26 ff.).
3. b) F�r die Fragen der richtigen Besetzung der Beh�rde, des rechtlichen Geh�rs und der Akteneinsicht ist von entscheidender Bedeutung, dass zur Wahl oder Nichtwiederwahl einzig und allein der Regierungsrat zust�ndig war.
Der Rekurrent macht nicht geltend, der Regierungsrat habe seinen Entscheid vom 25. Januar 1977 nicht in der richtigen Besetzung gef�llt. Da die Subkommission der Aufsichtskommission f�r die Gymnasien lediglich Antrag stellte, stellt sich die Frage ihrer richtigen Zusammensetzung nicht. Das Verwaltungsgericht hat �brigens zu Recht nicht beanstandet, dass ehemalige Subkommissionsmitglieder zur Kommissionssitzung eingeladen wurden, um als Auskunftspersonen angeh�rt zu werden. Der Beschwerdef�hrer selber weist darauf hin, dass gem�ss � 3 der Verordnung �ber die Aufsichtskommission der Gymnasien und des Lehrerseminars vom 18. November 1974 der Beizug der Mitglieder anderer Subkommissionen (jeder Mittelschule ist eine Subkommission zugeordnet) in beratender Funktion vorgesehen ist. Auch bez�glich der Wahl oder Nichtwiederwahl BGE 105 Ia 271 S. 277eines Lehrers hat die Subkommission lediglich beratende Funktion.
Wenn der Subkommission bez�glich der Wiederwahl keine Entscheidfunktion zukommt, hatte sie den Beschwerdef�hrer auch nicht vor ihrem Beschluss, dem Regierungsrat Antrag auf Nichtwiederwahl zu stellen, anzuh�ren. Bei der Mitteilung dieses Beschlusses an den Beschwerdef�hrer in der Sitzung vom 7. Dezember 1976 hatte dieser jedoch Gelegenheit, zu den gegen ihn erhobenen Vorw�rfen Stellung zu nehmen. In dieser Anh�rung und der weitern �usserungsm�glichkeit anl�sslich des Lehrerkonvents vom 17. Dezember 1976 sowie der Behandlung des Wiedererw�gungsgesuchs in der Sitzung der Subkommission vom 4. Januar 1977 war im Hinblick auf den Entscheid des Regierungsrats vom 25. Januar 1977 der Anspruch auf rechtliches Geh�r gewahrt.
Der Beschwerdef�hrer macht geltend, im Verfahren vor der Subkommission seien ihm lediglich einige - nur belastende - Passagen aus dem Mentoratsbericht vorgelesen worden. Diese Berichte selbst und den Rektoratsbericht habe er erst nach der Nichtwiederwahl aufgrund eines zusammen mit dem verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren gestellten Begehren zu Gesicht bekommen. Der Beschwerdef�hrer macht jedoch nicht geltend, er h�tte Akteneinsichtsbegehren gestellt, die ihm nicht gew�hrt worden w�ren. Damit kann auch in dieser Hinsicht nicht von einer Rechtsverweigerung gesprochen werden. Die Beschwerde erweist sich damit, soweit auf sie eingetreten werden kann, als unbegr�ndet.
97 I 265 suite... ,
98 IA 652,
94 I 555

References: Art. 88
 BGE 
 Art. 88
 BGE 
 Art. 337
 Art. 88
 BGE 
 Art. 88
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE