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LeccióN 2ª potestades administrativas índice
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1.- Potestad sancionadora
2.- Potestad de programación y planificación
3.- Potestades arbitrales
4.- Potestades de inspección, supervisión o investigación
1. Potestad sancionadora: principios A) principio de reserva de ley
Fundamento constitucional (25.1 CE)
Garantía formal que no es susceptible de aplicación retroactiva
Distinta relevancia en derecho penal y administrativo
No excluye la colaboración entre la ley y el reglamento
Plasmación legal del principio (129.3 LAP)
Limitada a tipificación de infracciones y sanciones
Una modulación: las relaciones especiales de sujeción
El problema de las tipificaciones mediante ordenanza local
Potestad sancionadora: principios B) principio de tipicidad
Fundamento constitucional (25.1 y 9.3)
“exigencia material absoluta de predeterminación de las conductas y de las sanciones correspondientes”
Aplicación con carácter retroactivo de esta garantía material
La tipificación indirecta
Conceptos jurídicos indeterminados v. normas sancionadoras en blanco
Prohibición de interpretación extensiva o analógica
Potestad sancionadora: principios C) principio de culpabilidad (responsabilidad)
Elemento interno, subjetivo, del autor de una determinada acción; requisito de punibilidad
Debe concurrir dolo o culpa.
La intencionalidad y la graduación de las sanciones
STC 76/1990: exigencia indispensable para imposición de sanción… problemas del derecho tributario
Consecuencia: determinación de los autores de las infracciones
Presunción legal de “solidaridad”
Responsabilidad de personas jurídicas, administradores y adquirentes de sociedades
Potestad sancionadora: principios D) irretroactividad disposiciones sancionadoras desfavorables
Irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y retroactividad de las normas sancionadoras favorables
Imposibilidad de convalidar la falta de rango de una norma
Matización respecto a cuestiones procedimentales
No se aplica a las relaciones jurídico-privadas
Principio de configuración legal
Potestad sancionadora: principios E) principio de proporcionalidad
El artículo 131 constituye un valioso instrumento para el control de la potestad sancionadora por los tribunales
Incluso mayores garantías que en el proceso penal, inadmisibilidad de apreciación de los hechos “en conciencia”
¿Existe un derecho fundamental a la proporcionalidad abstracta?
SSTC 65/1986 y 291/2000… NO
STC 136/1999… Sí (¿motivación política?)
Potestad sancionadora: principios F) principio non bis in idem
Perspectiva material. No cabe sancionar dos veces por los mismos hechos, ya sean sanciones penales y administrativas, ya dos sanciones administrativas, en los casos en los que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento
Perspectiva procesal. Un mismo hecho no puede ser objeto de dos procedimientos sancionadores distintos : prevalencia de la vía penal y suspensión del procedimiento sancionador (art. 7 REPS), quedando la Administración vinculada por los hechos probados en vía penal (art. 137.2), si bien los pronunciamientos de la jurisdicción penal no condicionan los administrativos si no hay identidad entre hechos apreciados en una y otra vía: ciertos hechos pueden ser ilícito penal pero no administrativo, por ser la tipificación diferente (proteger distintos bienes jurídicos). Este principio se relaja en los procedimientos disciplinarios.
Potestad sancionadora: principios G) presunción de inocencia
Afecta al procedimiento administrativo
Se trata de una presunción iuris tamtum.
Derecho a conocer propuesta del procedimiento
Necesidad de prueba: debe ser prueba de cargo que demuestre la culpabilidad.
Debe ser prueba clara e inequívoca. La duda favorece al imputado (STC 40/1997, de 22 de febrero, y STS 3 de diciembre de 1990).
No se debe admitir toda prueba del ciudadano (STC 21/1990, de 15 de febrero), pero se debe motivar su rechazo (STC 116/1997, de 23 de junio). La denegación inmotivada de medios de prueba supone vulneración de este precepto (crítica a formularios) -STC 39/1997, de 27 de febrero-.
Potestad sancionadora: concepto de sanción
Resolución administrativa de gravamen, consistente en:
pago de una cantidad líquida (sanción pecuniaria o multa),
revocación de autorizaciones, permisos y concesiones, así como resolución de contratos,
privación o restricción de bienes o derechos (expropiación-sanción).
No se consideran sanciones:
Las medidas para el restablecimiento de la legalidad, art. 130.2 LAP: reposición de la situación alterada por el infractor a su situación originaria.
La ejecución forzosa para el cumplimiento de una obligación (95 LAP).
Las multas coercitivas (99 LAP)
Indemnización de los daños y perjuicios causados (130.2 LAP)
El comiso de los efectos obtenidos de la infracción, objetos que sirvan de soporte y ganancias derivadas: medida accesoria que debe figurar expresamente en la Ley sectorial.
Potestad sancionadora: principios del procedimiento sancionador
Alcance de la reserva de ley en materia de procedimiento sancionador:
El artículo 25.1 no extiende la reserva de ley al procedimiento sancionador
El artículo 105: reserva menos exigente que en relación a derechos fundamentales
Los artículos 134 a 138 LAP se limitan a recoger principios del procedimiento sancionador, lo que permite una eclosión de procedimientos sancionadores recogidos en las correspondientes normas sectoriales
Amplia competencia autonómica en esta materia.
Ámbito de aplicación del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (en el art. 1.1 del RPS se emplean los conceptos “exclusiva” y “plena”)
Modelos: Ley Vasca 2/2998, de 20 de febrero (agota su marco competencial) y Decreto aragonés 28/2001, de 30 de enero –RPSA- (copia casi literalmente el Decreto estatal)
Principios básicos del legislador (jurisprudencia constitucional)
Potestad sancionadora: la posición jurídica del denunciante
Efectos de la denuncia de particular:
El denunciante no adquiere, por el mero hecho de formular su denuncia, la condición de interesado ni legitimación para recurrir (11.2 RPS… denuncia acompañada de solicitud)
No existe un derecho o interés legítimo a una imposición del castigo (jurisprudencia relativa a jueces y colegios profesionales)
No es obligatorio para los órganos administrativos incoar el procedimiento sancionador ni acordar la sanción aunque se den todos los presupuestos para hacerlo (excepción STS de 4 de febrero de 1992, aunque supuesto de acción pública)
Potestad sancionadora: estructura del procedimiento
A) DILIGENCIAS O INFORMACIÓN PREVIA
El procedimiento sólo puede considerarse iniciado con el “acuerdo de iniciación”, a salvo regulaciones especiales, como pueda ser en materia de tráfico. De esta evidencia se desprenden dos conclusiones aplicables a las informaciones previas:
- la información previa no interrumpe la prescripción, a no ser que una norma sectorial establezca específicamente lo contrario,
- a la información previa no le son aplicables las garantías procedimentales propias de un procedimiento sancionador, especialmente el principio de contradicción
Puede defenderse que quien intervenga en esas diligencias previas como inspector no podría ser posteriormente instructor del procedimiento sancionador.
B) ACUERDO DE INICIACIÓN
La normativa general recoge la tendencia a unificar el acuerdo de iniciación y el pliego de cargos. En consecuencia, el acuerdo de iniciación tiene unos contenidos que van mucho más allá de un mero acuerdo formal:
identificación del presunto responsable
relación sucinta de hechos
calificación jurídica de esos hechos
designación del instructor y, en su caso, del secretario
eventualmente, medidas provisionales
recordatorio expreso del derecho a hacer alegaciones
Los errores u omisiones en que puedan incurrirse no tendrán siempre la misma trascendencia.
C) MEDIDAS PROVISIONALES (I)
La LRJ-PAC se refiere a las medidas provisionales en el art. 72 con carácter general y en el art. 136 específicamente para los procedimientos sancionadores
Con carácter general, el procedimiento ha de haberse iniciado y, en consecuencia, es en el acuerdo de iniciación el primer momento para que puedan adoptarse. Este es el criterio jurisprudencial (STS de 3 de febrero de 1993) y el criterio establecido por la legislación básica, que exige para que puedan adoptarse tales medidas antes de la iniciación del procedimiento previsión específica en norma con rango de Ley (LRJ-PAC art. 72.2).
Una discrepancia que subsiste entre el art. 72 y el 136 es que éste último exige previsión normativa expresa. No obstante, la jurisprudencia ha admitido tradicionalmente que tal previsión se haga en norma reglamentaria (por ejemplo, STS de 21 de septiembre de 1987, clausura de los locales de una asociación de cazadores por juego ilegal, o STS de 31 de diciembre de 1990, incautación de una máquina tragaperras ilegal). En consecuencia, en muchos casos resultará suficiente con la previsión que se hace en el art. 15.2 RPS.
C) MEDIDAS PROVISIONALES (II)
La medida provisional tiene como finalidad asegurar el cumplimiento de la eventual sanción (LRJ-PAC art. 136) o asegurar el cumplimiento de otros de los contenidos posibles de la resolución (art. 72), especialmente las medidas de restablecimiento de la legalidad, posibilidad ésta última que será la más habitual.
Con carácter general, se entiende que la adopción de una medida provisional no requiera audiencia previa del interesado, pero sí su notificación y el ofrecimiento de los correspondientes recursos. Además de la previsión normativa específica en este sentido (LRJ-PAC art. 72.2), ha de tenerse en cuenta que se trata de resoluciones que producen efecto inmediato sobre la situación jurídica de los interesados y que no son en puridad actos de trámite, pues su adecuación o no a la legalidad para nada puede influir en la validez de la resolución sancionadora si es que ésta finalmente se adopta.
En todo caso, las medidas provisionales previas tendrán que ser confirmadas expresamente en un plazo de quince días en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que será recurrible en este punto. A partir de este momento, las medidas podrán adoptarse o levantarse en función de los cambios de circunstancias que puedan producirse durante la instrucción.
D) INSTRUCCIÓN
Los interesados tienen la facultad de proponer la realización de las pruebas que estimen pertinentes. Su denegación tendrá que ser motivada y la denegación no es recurrible automáticamente
Momento procedimental idóneo: alegaciones al acuerdo de iniciación
La instrucción termina con una propuesta de resolución. Esa propuesta de resolución tiene que ser notificada al interesado y sometida a contradicción. En caso contrario, estaríamos ante la vulneración de un derecho fundamental.
La propuesta de resolución no vincula al órgano decisor, pero la jurisprudencia ha establecido que, con carácter general, para apartarse de ella agravando las sanciones propuestas será necesario un nuevo trámite de audiencia (entre otras muchas, STS de 30 de marzo de 1989). Sin embargo, la jurisprudencia ha matizado en ocasiones este derecho a un nuevo trámite de audiencia (STS de 11 de febrero de 1998)
E) TERMINACIÓN Y CADUCIDAD
Motivada, con valoración de la prueba
Supresión de la prohibición de delegación
Inviabilidad de la mayoría de las formas de terminación anormal del procedimiento, con excepción de la caducidad
Reforma legislativa de 1999: caducidad automática (avalada por STC 308/2006)
Supuesto especial de caducidad recogido en el artículo 6.2 del RPS
El acuerdo de iniciación notificado al interesado interrumpirá el plazo de prescripción (LAP art. 132.2).
Aunque no se prevea nada para los procedimientos iniciados de oficio que caduquen, habrá que entender, por aplicación analógica del art. 92.3 LAP, que la mera caducidad del procedimiento no produce la prescripción de la acción, aunque la interrupción producida por el acuerdo de iniciación se tendrá por no producida
En todo caso, no sólo en los casos de caducidad se producirá este efecto, sino que bastará con que el procedimiento sancionador esté paralizado durante más de un mes sin culpa del imputado para que la interrupción se tenga por no producida (LAP art. 132.2 in fine), lo que no impedirá a la Administración continuar instruyendo un procedimiento no caducado y sancionar si se hace antes del plazo de prescripción de la infracción.
2. Potestad de programación y planificación
A) Diferentes niveles de planificación.
a) Planificación urbanística o hidrológica: vinculante y legitimadora de la potestad expropiatoria
b) Planificación económica: con carácter general, sectorial e indicativa (con algunas excepciones, como el transporte de energía eléctrica)
B) Jerarquía en la planificación: la planificación hidrológica prevalece sobre las planificaciones surgidas de la ordenación de otros sectores demaniales
3. Potestades arbitrales
A) Breve referencia al control pleno jurisdiccional consagrado en nuestra Constitución
B) Posibilidad de que los sujetos en conflicto encomienden voluntariamente la resolución del mismo a personas u organismos existentes en el ámbito extrajudicial
C) Base normativa: Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de arbitraje (modificada por Ley 11/2011, de 20 de mayo)
D) Tipología
4. Potestades de inspección, supervisión o investigación
A) La inspección interna de los propios servicios. En concreto, la relativa a la Administración General del Estado se encuentra regulada en los arts. 15 y 29 de la LOFAGE), que evalúa las actividades de los órganos de esta o propone la adopción de medidas
B) La inspección que afecta a otra Administración (la “alta inspección”), ejercida por la Administración de ámbito territorial superior (la UE respecto a los Estados miembros o el Estado en relación de algunas competencias autonómicas en materia de educación o sanidad)
C) La inspección de la actividad de los particulares
La regulación de la inspección ha de hacerse de modo pormenorizado en la normativa sectorial oportuna, habida cuenta de que no existe una normativa general reguladora de los principios que rigen la actividad de inspección
La cuestión de las actas de inspección
Potestades de inspección, supervisión e investigación: actas de inspección
REQUISITOS (Art. 137.3 LAP y jurisprudencia)
- Imparcialidad y especialización
El contenido de las actas debe contemplar las “circunstancias del caso” y los “datos” que hayan servido para su elaboración
Los hechos han de ser constatados por funcionarios públicos a los que se reconozca la condición de autoridad o agente de la autoridad
Todo ello debe formalizarse en documentos públicos
EFECTOS: matizada presunción de “certeza” (inversión carga de la prueba)

References: artículo 131

Resolución 
 resolución 
 artículo 25
 artículo 105
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 6
in fine
 resolución