Source: https://www.senat.fr/seances/s200303/s20030313/s20030313002.html
Timestamp: 2020-02-20 07:24:14+00:00

Document:
Séance du 13 mars 2003 (compte rendu intégral des débats)
M. le président. « Art. 1er. - Le chapitre VIII du titre II du livre Ier du code du travail est ainsi rédigé :
« Associations à but non lucratif
« Art. L. 128-1. - Un chèque-emploi associatif peut être utilisé par les associations à but non lucratif pour rémunérer des salariés et pour simplifier les déclarations et paiements afférents aux cotisations et contributions dues au régime de sécurité sociale, au régime d'assurance chômage et aux institutions de retraites complémentaires et de prévoyance.
« Le chèque-emploi associatif ne peut être utilisé qu'avec l'accord du salarié. Sa remise se substitue à celle du bulletin de paie, prévue par l'article L. 143-3.
« Le chèque-emploi associatif s'adresse aux associations employant au plus un équivalent temps plein. Pour les emplois dont la durée de travail n'excède pas huit heures par semaine ou ne dépasse pas quatre semaines consécutives dans l'année, l'employeur et le salarié qui utilisent le chèque-emploi associatif sont réputés satisfaire aux obligations mises à la charge de l'un ou de l'autre par les articles L. 122-3-1 et L. 212-4-3.
« La rémunération portée sur le chèque inclut une indemnité de congés payés dont le montant est égal au dixième de la rémunération totale brute due au salarié pour les prestations effectuées.
« Les chèques-emploi associatif sont émis et délivrés par les établissements de crédit ou par les institutions ou services énumérés à l'article L. 518-1 du code monétaire et financier qui ont passé convention avec l'Etat.
« Les mentions figurant sur le chèque-emploi associatif ainsi que ses modalités d'utilisation sont fixées par décret.
« Art. L. 128-2. - Les cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales qui sont assises sur les rémunérations versées sous la forme de chèques-emploi associatif font l'objet d'un abattement dont le taux est fixé par décret. »
L'amendement n° 1, présenté par Mme Desmarescaux, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« I. - Le chapitre VIII du titre II du livre Ier du code du travail est ainsi rédigé :
« Art. L. 128-1. - Un chèque-emploi associatif peut être utilisé par les associations à but non lucratif employant au plus un équivalent temps plein pour rémunérer des salariés et pour simplifier les déclarations et paiements afférents aux cotisations et contributions dues au régime de sécurité sociale, au régime d'assurance chômage et aux institutions de retraites complémentaires et de prévoyance.
« Le chèque-emploi associatif ne peut être utilisé qu'avec l'accord du salarié. Il se substitue à la remise du bulletin de paie prévue par l'article L. 143-3.
« Les associations utilisant le chèque-emploi associatif sont réputées satisfaire à l'ensemble des formalités liées à l'embauche et à l'emploi de leurs salariés, notamment celles prévues aux articles L. 122-3-1, L. 212-4-3, L. 320, aux déclarations au titre de la médecine du travail et du régime des prestations mentionnées à l'article L. 351-2, ainsi qu'à l'obligation prévue à l'article L. 620-3.
« La rémunération portée sur le chèque-emploi associatif inclut une indemnité de congés payés dont le montant est égal au dixième de la rémunération totale brute due au salarié pour les prestations effectuées.
« Les organismes de recouvrement du régime général de sécurité sociale organisent directement, et à titre gratuit, la gestion du chèque-emploi associatif au profit des associations.
« Les chèques-emploi associatif sont émis et délivrés par les établissements de crédit ou par les institutions ou services énumérés à l'article L. 518-1 du code monétaire et financier qui ont passé convention avec l'Etat. »
« II. - Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. »
Le sous-amendement n° 4, présenté par MM. Mouly et P. André, est ainsi libellé :
« Dans le texte proposé par l'amendement n° 1 pour le premier alinéa de l'article L. 128-1 du code du travail, après les mots : "au régime de sécurité sociale", insérer les mots : "ou au régime obligatoire de protection sociale des salariés agricoles". »
Le sous-amendement n° 5, présenté par MM. Mouly et P. André, est ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé par l'amendement n° 1 pour le cinquième alinéa de l'article L. 128-1 du code du travail par deux phrases ainsi rédigées :
« Pour les salariés d'association relevant du régime obligatoire de protection sociale des salariés agricoles, les organismes de recouvrement du régime général de sécurité sociale transmettent aux caisses de mutualité sociale agricole les données permettant à ces dernières d'assurer la couverture sociale de ces salariés. Un accord entre les organismes de récouvrement du régime général de sécurité sociale et les caisses de mutualité sociale agricole prévoit les modalités de gestion et de répartition du versement unique des cotisations et contributions sociales dues au titre des rémunérations des salariés concernés. »
La parole est à Mme le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 1.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. Afin de garantir le succès de l'effectivité du chèque-emploi associatif, dont elle a approuvé pleinement le principe, la commission propose d'en modifier le dispositif sur trois points essentiels, à savoir : l'élargissement du champ du chèque-emploi associatif à l'ensemble des formalités sociales qui incombent aux associations, formalités qui sont plus nombreuses que celles qui sont imparties à un particulier utilisant un chèque-emploi service pour rémunérer son aide domestique ; la désignation des URSSAF comme interlocuteur direct et unique des associations utilisant le chèque-emploi associatif ; la suppression de l'abattement prévu dans la rédaction initiale de la proposition de loi, qui n'aurait qu'une portée symbolique, compte tenu des abattements de droit commun dont bénéficient déjà les associations.
M. le président. La parole est à M. Georges Mouly, pour présenter les sous-amendements n°s 4 et 5.
M. Georges Mouly. Ces deux sous-amendements ont le même objet et je les ai déjà présentés dans la discussion générale. Il n'est donc pas utile d'y revenir.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. En application de l'article L. 722-20 du code rural, certains salariés des associations à but non lucratif ayant un objet agricole, notamment leurs dirigeants, sont affiliés au régime de protection sociale des professions agricoles.
Les deux sous-amendements visent à prendre en compte cette situation particulière. Il s'agit d'une précision utile.
M. François Fillon, ministre. Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 1 ainsi qu'aux sous-amendements n°s 4 et 5.
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 4.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1, modifié.
M. le président. En conséquence, l'article 1er est ainsi rédigé.
M. le président. « Art. 2. - Les pertes de recettes résultant pour la sécurité sociale de l'application des dispositions du dernier alinéa de l'article 1er sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
L'amendement n° 2, présenté par Mme Desmarescaux, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« La présente loi entre en vigueur à compter du 1er janvier 2004. »
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de la suppression de l'abattement que nous venons de décider en adoptant l'article 1er, et fixe au 1er janvier 2004 la date d'entrée en vigueur de la loi.
M. le président. L'amendement n° 3 rectifié, présenté par MM. de Raincourt et Carle, est ainsi libellé :
« Après l'article 2, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est créé un "chèque-emploi jeune été" visant à faciliter les emplois saisonniers des étudiants, dont les conditions de mise en oeuvre seront créées par décret. »
M. Henri de Raincourt. L'excellente proposition de loi qui a été présentée par notre collègue Mme Desmarescaux va permettre de régler de très nombreux problèmes rencontrés par certaines associations.
J'ai discuté de ce sujet le week-end dernier avec des représentants associatifs soumis à des contrôles de l'URSSAF et j'ai pu constater à quel point les confrontations entre les responsables d'associations et les contrôleurs découragent les dirigeants d'associations.
Quand je leur ai exposé la teneur de la proposition de loi que le Sénat examine aujourd'hui, j'ai bien senti qu'un nouvel espoir était en train de naître. Je félicite donc très sincèrement ceux qui sont à l'origine de cette proposition de loi, ceux qui l'ont étudiée ainsi que ceux qui ont déposé des amendements.
J'ai bien entendu les arguments développés tant par le président de la commission que par vous-même, monsieur le ministre, et vous avez raison : au fond, le grand succès du chèque-emploi service pourrait conduire à la multiplication des dispositions prises en ce domaine et, par là même, à un certain affaiblissement du dispositif. Il faut donc que nous soyons extrêmement vigilants.
Néanmoins, monsieur le ministre, je présente à nouveau un amendement que j'avais déjà déposé l'été dernier, lorsque vous nous présentiez votre projet de loi instituant le contrat-jeune en entreprise. Cet amendement est destiné à régler un certain nombre des problèmes que rencontrent les étudiants qui effectuent des « jobs » de vacances, des « jobs » d'été.
Cet amendement rendrait d'éminents services aux étudiants qui ont besoin de travailler et à ceux qui veulent acquérir une expérience professionnelle, car ils sont aujourd'hui quelque peu laissés à l'abandon sur le plan réglementaire.
La commission des affaires sociales m'a offert un champ extraodinaire pour le présenter, et je suis convaincu qu'il va connaître un sort extrêmement favorable.
Je remercie par avance la commission des affaires sociales ainsi que le Gouvernement de leur compréhension active et sympathique, et je suis sûr que les décrets d'application pourront être pris très prochainement. (Applaudissements sur les travées du l'UMP.)
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. Cet amendement vise à créer un « chèque-emploi jeune été » afin de faciliter l'emploi saisonnier des étudiants. Son auteur, M. de Raincourt, l'avait déjà présenté à l'occasion de l'examen par le Sénat, en juillet dernier, du projet de loi relatif à l'emploi des jeunes en entreprise, mais il l'avait retiré à la demande du Gouvenement.
En effet, tout en approuvant le principe de ce « chèque-emploi jeune été », le Gouvernement avait estimé qu'il était nécessaire d'en préciser les conditions techniques de mise en oeuvre.
Aujourd'hui, la commission est favorable à l'adoption de cet amendement, qui apporte une contribution utile à la simplification des démarches sociales. En conséquence, elle souhaite connaître les adaptations techniques que le Gouvernement entend y apporter, compte tenu de la réflexion qu'il a probablement engagée sur ce sujet depuis plusieurs mois.
M. Roland Muzeau. Cela devient intéressant !
M. François Fillon, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.
M. Roland Muzeau. Sur le principe ! Mais...
M. François Fillon, ministre. Je l'avais d'ailleurs dit à M. de Raincourt lorsqu'il avait présenté cette idée.
Je lui avais simplement indiqué alors que le texte qui servait de base à son amendement ne me paraissait pas le mieux choisi et qu'un certain nombre de questions techniques restaient à clarifier. Elles l'ont été. Le Gouvernement soutient donc cet amendement et prendra sans tarder les décrets d'application.
Vous conviendrez cependant avec moi, mesdames, messieurs les sénateurs, qu'avant que les décrets d'application ne soient pris, il faut que le texte soit voté, ce que je vous invite à faire ! (Rires et applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Henri de Raincourt. Quel bon ministre !
M. le président. La parole est à Mme Gisèle Printz, pour explication de vote sur l'amendement n° 3 rectifié.
Mme Gisèle Printz. Dans son principe, cet amendement n'est pas mauvais, mais il est rédigé de manière trop vague et il n'est pas souhaitable de s'en remettre au décret pour régler toutes les modalités d'application.
De plus, les étudiants peuvent trouver des « jobs » en dehors de l'été, par exemple pendant les vacances d'hiver. Il faudrait que cela soit précisé.
Il est vrai que le chèque-emploi associatif permet de réduire le travail au noir, mais une rédaction floue peut aboutir au résultat inverse de celui que l'on attend.
M. Guy Fischer. Le problème posé par M. de Raincourt est réel mais le champ d'application de son amendement est très limité puisqu'il méconnait notamment la situation des jeunes qui se procurent des emplois durant l'hiver.
Cet amendement ne prend pas non plus en compte le fait que les collectivités territoriales, notamment durant les vacances, embauchent de très nombreux jeunes. Pourquoi ne bénéficieraient-elles pas des mêmes avantages que les associations ? Ce serait d'autant plus légitime que, je le constate dans ma commune, les collectivités ont consenti des efforts très importants pour définir des règles équitables à l'égard de ces jeunes.
Nous n'allons donc pas voter contre cet amendement (Ah ! sur plusieurs travées de l'UMP), mais nous allons nous abstenir. Ce texte soulève en effet un certain nombre de problèmes. Mais je reviendrai sur ce point lors de mon explication de vote sur l'ensemble du texte.
M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Guy Fischer, pour explication de vote.
M. Guy Fischer. L'examen de ce texte intervient dans une période marquée par les incertitudes liées à la conjoncture économique, voire à la mise en oeuvre de décentralisation. Les budgets des collectivités locales sont de plus en plus resserrés, contraints, et le montant des subventions qu'elles versent aux associations pâtit de ce contexte.
Certes, nous l'avons dit, ce texte présente de toute évidence de l'intérêt pour les petites associations. La complexité des démarches administratives, le coût de l'emploi, les modalités de recrutement ou le recours aux CDD apparaissent comme des éléments négatifs. Par ailleurs, Mme le rapporteur a relevé certaines ambiguïtés qui subsistaient s'agissant des critères d'entrée dans le dispositif.
Il reste à répondre à quelques interrogations, notamment sur le guichet social unique. De ce point de vue, M. le président de la commission des affaires sociales a bien posé - c'est la raison pour laquelle nous l'avons applaudi - certaines problématiques qui, de toute évidence, sont incontournables. Dès lors, il s'agit d'aller plus loin.
S'agissant des conventions collectives, nous aurions voulu avoir une discussion un peu plus approfondie concernant leur application, notamment pour les régimes complémentaires de retraite.
Je vous rappelle que, pour les associations, sept conventions collectives sont aujourd'hui applicables et que d'autres sont en préparation, notamment concernant le sport.
Loin de nous l'idée de risquer de léser les salariés au motif de simplifier les démarches des associations employeurs !
Par ailleurs, il y a le problème du guichet social unique M. Roland Muzeau a proposé la création, dès maintenant, d'un guichet social virtuel.
Monsieur le ministre, vous avez en partie répondu à cette demande en disant que la question serait abordée lors de l'examen du projet de loi sur l'initiative économique. J'espère que votre collègue Roland Dutreil donnera une réponse précise, car cela « bouillonne » dans les URSSAF !
J'espère enfin que le recours au décret d'application que vous avez évoqué tout à l'heure ne conduira pas à prendre des décisions sans concertation avec les organismes concernés.
Telles sont, monsieur le président, l'ensemble des raisons pour lesquelles nous nous abstiendrons sur cette proposition de loi.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. Monsieur Fischer, je le dis clairement et nettement : les conventions collectives seront respectées.
Je veux également préciser - mais je pense que vous le savez - que le guichet virtuel existe déjà avec les dispositifs « Impact emploi association » et « Net entreprises ».
M. Guy Fischer. Je vous remercie de ces précisions, madame le rapporteur.
M. le président. La parole est à M. Paul Blanc.
M. Paul Blanc. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur les excellents propos de notre rapporteur à propos du rôle très important des associations dans notre pays.
J'émettrai d'abord un regret : ce dispositif ne concerne que les associations qui ont recours à un seul emploi permanent alors que, Mme le rapporteur l'a rappelé tout à l'heure, 54 % des associations emploient entre un et deux salariés permanents. Il serait par conséquent intéressant de permettre à ces associations d'utiliser le chèque-emploi associatif.
Je voterai ce texte, car il est empreint de beaucoup de pragmatisme. Alors que les Français reprochent à ceux qui les gouvernent la complication administrative de notre pays, ce texte opère une simplification administrative, dont la conséquence n'est pas négligeable : il s'agit de la suppression du travail au noir, auquel beaucoup d'associations ont recours précisément parce qu'elles sont totalement rebutées par toutes les formalités qu'elles doivent accomplir.
L'exemple du chèque-emploi service destiné aux emplois de maison a d'ores et déjà montré que ce système fonctionnait.
J'ai bien compris que le président de la commission redoutait la multiplication de guichets uniques,...
M. Nicolas About, président de la commission. Je vous connais ! (Sourires.)
M. Paul Blanc. ... mais, étant un pragmatique, je pense qu'« un tiens vaut mieux de deux tu l'auras » ! Puisqu'on nous soumet une proposition concrète, adoptons-la, et nous verrons plus tard ! Je voterai donc ce texte des deux mains. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Nicolas About, président de la commission. Moi aussi !
M. Jean Chérioux. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le secteur associatif, dont il est inutile de souligner le rôle important qu'il joue dans notre pays, réclame depuis bien des années une simplification des formalités administratives, notamment de celles qui sont liées à l'embauche et au versement des salaires.
Les plus petites associations, qui ne bénéficient pas de structures sur lesquelles s'appuyer, se heurtent ainsi à des obstacles administratifs difficilement surmontables et en tout état de cause préjudiciables à l'accomplissement de ce qui est leur véritable objet social.
Cette proposition de loi constitue donc une réponse pragmatique et adaptée à leurs besoins. Elle apporte simplicité, souplesse, efficacité et responsabilité aux associations, tout en offrant aux salariés un statut leur conférant les droits garantis par le code du travail. Personne ne peut dire le contraire.
Notre Haute Assemblée a quelque peu modifié le texte de l'Assemblée nationale, en adoptant les amendements de clarification proposés fort opportunément par notre excellent rapporteur. Je profite de l'occasion pour dire que ce premier rapport de Mme Desmarescaux a été extrêmement apprécié par la commission des affaires sociales.
Notre assemblée a aussi, dans sa sagesse, retenu la création d'un nouveau titre, afin de rémunérer avec plus de simplicité les emplois effectués l'été par des étudiants. Je tiens à souligner le caractère tout à fait pragmatique et bienvenu de l'amendement qui a été présenté par notre collègue Henri de Raincourt.
Le groupe UMP adoptera donc ce texte tel qu'il vient d'être amendé par notre Haute Assemblée. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. Je remercie mes collègues de leur soutien.
Je souhaite m'adresser quelques instants à M. Paul Blanc, qui a bien voulu prendre la parole malgré son état de santé - puissent mes propos être un bon médicament ! (Sourires) -, pour le tranquilliser : j'ai parlé non pas d'un emploi permanent, mais d'un emploi équivalent temps plein, ce qui signifie qu'il peut y avoir de un à dix salariés.
J'espère ainsi vous avoir rassuré, mon cher collègue.
M. Nicolas About, président de la commission. Il se sent déjà mieux !
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition loi.
M. Roland Muzeau. Le groupe CRC s'abstient.
Mme Gisèle Printz. Le groupe socialiste également.
(La séance, suspendue à onze heures cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Guy Fischer.)
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 11.
M. Pierre André interroge M. le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine sur l'état d'avancement des réformes engagées au cours des derniers mois.
Il souhaiterait, en particulier, connaître les mesures prises pour la mise en oeuvre des recommandations figurant dans le rapport intitulé Les Zones franches urbaines : un succès, une espérance, qu'il a présenté au Sénat en juin 2002.
Il serait également désireux d'être informé des perspectives de réforme des zones franches urbaines et des modalités d'extension de ce dispositif au cours des mois à venir, non moins que des conditions d'évaluation de cette politique.
La parole est à M. Pierre André, auteur de la question.
M. Pierre André. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la rénovation urbaine, l'éducation, l'intégration et la sécurité sont des points de passage obligés de la politique urbaine. L'économie et l'emploi sont aussi, et surtout, des gages de réussite.
Laisser à l'abandon économique les quartiers les plus difficiles serait le plus sûr moyen de condamner à l'exclusion des centaines de milliers de nos concitoyens.
Vous l'avez compris, monsieur le ministre, et avec l'appui du Président de la République et du Premier ministre vous avez décidé de relancer et d'étendre le dispositif des zones franches urbaines, les ZFU. Nous vous en sommes reconnaissants.
Les zones franches urbaines constituent le volet économique de la politique de la ville et, plus particulièrement, des quartiers en grande difficulté.
La commission des affaires économiques, sous l'impulsion de son président, M. Gérard Larcher, consciente de l'impact des zones franches urbaines, s'est largement impliquée pour démontrer l'utilité de celles-ci et l'ampleur des résultats obtenus.
Je citerai pour exemple le nombre d'entreprises créées - plus de douze mille -, le nombre d'emplois nouveaux - plus de cinquante mille, dont les neuf dixièmes sont des contrats à durée indéterminée - et le personnel, qui est constitué, dans une proportion de 25 à 30 %, de résidents du quartier.
Les zones franches urbaines ont une incidence bénéfique sur les investissements locaux et les finances locales. Le montant total estimé des investissements publics et privés réalisés dans les ZFU, qui ont eu un effet multiplicateur sur l'activité économique locale, dépasse 3,4 milliards d'euros en cinq ans.
Ces investissements ont souvent permis de doter les « communes dortoir » de véritables pôles économiques et de missions économiques.
Les zones franches urbaines ont constitué un dispositif transparent, qui a permis de remodeler des quartiers et d'apporter une modification déterminante de leur image et une réaffirmation du rôle du travail dans l'intégration sociale.
La création d'emplois a été d'autant plus remarquable qu'en 1996 aucun chef d'entreprise n'envisageait de s'installer dans ces quartiers difficiles, qui étaient caractérisés par une délinquance forte, un taux de chômage supérieur de 25 % à la moyenne nationale, une proportion de jeunes supérieure à 36 % de la population et une proportion de personnes non diplômées, là encore largement supérieure à la moyenne nationale.
L'embauche de populations défavorisées qui résident dans les quartiers « sensibles » constitue un vrai succès qui fait évoluer les mentalités.
Pour les entreprises, cette embauche a cependant un coût économique justifiant l'octroi des exonérations, qui n'ont donc pas été consenties sans contrepartie.
Les exonérations de cotisations sociales sont de l'ordre de 220 millions d'euros pour 2001, l'exonération fiscale se situant à environ 140 millions d'euros pour 2002.
Les détracteurs des zones franches urbaines et, en particulier, le gouvernement précédent, formulaient deux reproches essentiels à l'encontre de ce système : tout d'abord, les ZFU avaient été mises en place par le gouvernement d'Alain Juppé, en particulier par notre collègue Jean-Claude Gaudin, en charge à l'époque, avec Eric Raoult, de la politique de la ville ; ensuite, les ZFU déclenchaient, selon ces mêmes détracteurs, des effets d'aubaine, des fraudes, avec la création d'entreprises fictives.
Dire que tout fut parfait dès le départ serait exagéré. Toutefois, le dispositif encadré a fait l'objet de nombreux contrôles.
C'est ainsi que les conseils d'orientation et de surveillance, les COS, créés sur l'initiative du Sénat, ont bien joué leur rôle de lutte contre les « chasseurs de prime », en permettant un contrôle décentralisé et une sélection des entreprises.
Les zones franches urbaines n'ont en rien constitué des « paradis fiscaux », car les services fiscaux et les URSSAF ont effectué des contrôles quasi systématiques.
Le Gouvernement, monsieur le ministre, non seulement a décidé de relancer le dispositif dans les quarante-quatre ZFU existantes, mais également a annoncé son intention d'en créer quarante et une nouvelles.
M'adressant aux détracteurs des zones franches urbaines, je voudrais souligner, après avoir participé à vos côtés, monsieur le ministre, à quelques réunions des maires des villes concernées, toutes tendances politiques confondues, que je n'ai jamais entendu un maire demander que sa ville ne figure plus en ZFU ou refuser d'être parmi les quarante et une nouvelles zones franches que vous allez mettre en place.
Mieux encore : nombreux sont nos collègues élus ruraux à vous demander de réfléchir à la création de zones franches rurales.
Monsieur le ministre, en reprenant certaines propositions contenues dans le rapport d'information du Sénat Les Zones franches urbaines : un succès et une espérance, la principale question que nous nous posons, dans le cadre de notre débat de ce jour, c'est bien sûr la place des ZFU au sein de la politique de la ville, que vous impulsez avec dynamisme et talent.
Si vous avez déjà répondu à la plupart de nos préoccupations, quelques-unes restent cependant dans l'ombre.
La première préoccupation est relative à l'évaluation générale de la politique de la ville, et en particulier à celle des ZFU. Un système efficace d'évaluation des ZFU à l'échelon infracommunal doit être mis en oeuvre, en associant les services de l'emploi, les services fiscaux, l'INSEE, les URSSAF, les ASSEDIC, les chambres de métiers et les chambres de commerce, pour procéder à une évaluation du dispositif. L'INSEE pourrait, sans délai, être chargé de définir le cahier des charges de la collecte des éléments statistiques nécessaires pour assurer le suivi de cette politique.
La deuxième préoccupation concerne la cohérence de l'action administrative. Il faut appliquer aux URSSAF le principe selon lequel les positions qu'elles ont prises sur l'interprétation de la loi s'imposent ensuite à elles, en prévoyant que, lorsqu'elles refusent de répondre, c'est l'interprétation du redevable de bonne foi qui prévaut, à l'instar de ce qui est prévu pour les services fiscaux par l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales.
La troisième préoccupation a trait aux questions foncières : il faut permettre aux ZFU encore dotées de disponibilités foncières de valoriser celles-ci au cours des prochaines années.
La principale limite à l'amélioration des résultats du dispositif des ZFU procède du manque de disponibilités foncières dont ont souffert certaines communes. Il serait donc souhaitable d'améliorer sensiblement, voire de rectifier à la marge certains périmètres de zone, tout en renforçant les compétences des « comités d'agrément » créés par les communes.
En concluant mon propos, j'en viens à trois questions qui m'apparaissent plus urgentes en ce qui concerne les ZFU.
Tout d'abord, où en êtes-vous, monsieur le ministre, de la création des nouvelles ZFU ? Quels sont vos contacts avec Bruxelles ? Nous sommes prêts, dans ce domaine, vous le savez, à vous soutenir dans vos négociations.
Ensuite, pouvez-vous nous assurer que les critères de choix seront transparents ? A défaut, ceux-là mêmes qui vilipendent les ZFU aujourd'hui vous reprocheront, demain, de ne pas en avoir créé chez eux.
Enfin, que pouvez-vous dire du contenu et du calendrier d'examen du projet de loi que vous préparez actuellement ? (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je saisis l'occasion qui m'est donnée pour remercier notre collègue Pierre André, qui m'a succédé en qualité de rapporteur du budget de la ville au nom de notre commission. Je tiens à le féliciter de l'initiative qu'il a prise en posant cette question orale relative au devenir des zones franches urbaines : cela nous permet de parler de la politique de la ville aujourd'hui dans cet hémicycle.
Je le remercie également de la qualité de son rapport de juillet 2002 ; celui-ci trouve son origine dans un débat en commission qui a eu lieu à l'automne 2001, sur l'initiative d'un collègue qui ne fait d'ailleurs pas partie de la majorité sénatoriale : M. Daniel Reiner.
Il a été souligné la nécessité de clarifier sur une procédure qui était largement discutée par les uns ou les autres. Il m'apparaît, en effet, que ce dossier est bien loin d'être clos, même si les détracteurs des zones franches urbaines sont encore actifs ou, plus exactement, si les idéologues qui leur sont hostiles n'ont pas baissé les bras. Au nom de quelques abus - mais n'y en a-t-il pas sur d'autres dispositifs de solidarité : je citerai, pour bien la connaître, la couverture maladie universelle -, abus qu'il faut, certes, combattre, on voudrait supprimer une procédure efficace. Comme Pierre André l'a rappelé, de nombreux élus, toutes sensibilités politiques confondues, souhaitent la création de zones franches urbaines dans les territoires ruraux en très grande difficulté.
Pour ma part, je suis convaincu de l'efficacité de ce dispositif, imaginé en 1996, au cours d'un débat approfondi entre notre collègue Jean-Claude Gaudin, alors ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, et les commissions spéciales de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui ont beaucoup travaillé sur ce sujet.
En réalité, la ligne de partage qui sépare les promoteurs des ZFU de leurs détracteurs est calquée sur l'idée que chacun se fait de la place qui doit revenir à l'initiative individuelle dans notre société. Doit-on laisser nos concitoyens végéter dans des quartiers éternellement en difficulté en leur versant des aides, ou bien faut-il leur permettre de prendre des initiatives, de créer ou de trouver un véritable emploi ?
Telle est bien la question qui nous est posée et à laquelle vous apportez aujourd'hui, monsieur le ministre, une réponse qui est marquée à la fois par votre expérience, votre pragmatisme et, j'allais dire, la réalité du terrain.
Pour soutenir cette thèse, je me référerai aux propos d'un entrepreneur, qui a été entendu par notre commission : installé dans la ZFU de Marseille, c'est-à-dire dans les quartiers Nord, il a, grâce à ce dispositif, pu créer une entreprise performante dans le secteur alimentaire ; il est arrivé dans notre pays voilà quinze ans.
« Ni l'ANPE ni les autres institutions n'étaient préparées pour nous venir en aide, nous a-t-il dit, tandis que notre volonté d'embaucher localement se heurtait aux habitudes et aux réalités des quartiers Nord. Il m'a donc fallu faire du "porte-à-porte", notamment auprès des associations que je connaissais déjà. Nombre d'habitants nous voyaient comme des profiteurs de passage. J'ai eu du mal à les convaincre de l'intérêt des zones franches, dont le but est pourtant de revitaliser les quartiers par l'économie de proximité.
« Jusqu'alors, on avait privilégié l'insertion par le social. Or l'on récolte aujourd'hui les conséquences de ce qui a été promis aux jeunes dans les années quatre-vingt.
« J'ai organisé des réunions avec les habitants, les exhortant à saisir leur chance. Apporter du travail dans la cité était une idée intelligente : les milieux politiques ont compris l'utilité de faire appel au monde économique au lieu de se borner à subventionner encore et toujours les associations : quinze familles, quinze étages... et quinze associations.
« Aujourd'hui, les quartiers Nord sont devenus fréquentables ; les jeunes qui, forts de leur bulletin de salaire, marque d'un travail honorable, peuvent quitter la maison de leurs parents et s'intégrer dans la société de consommation font des émules ! »
Il s'agit donc non seulement de redonner aux individus leur dignité, mais aussi d'éviter qu'ils ne soient « inutiles au monde », pour reprendre une formule de Bronislaw Geremek, afin qu'ils retrouvent un sens à la vie, quelles que soient leur origine, leur formation ou leur localisation dans la cité.
Au demeurant, quelle alternative nous propose-t-on ? Je pense à ceux qui voudraient chasser les ZFU. (Sourires.) Plusieurs d'entre eux font profession de critiquer à Paris les mesures qu'ils réclament quand ils sont revenus dans leur territoire !
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques. En tant que rapporteur, à l'époque, j'ai encore en mémoire quelques exemples précis, quand il a fallu choisir les territoires à classer en zones franches urbaines...
Je souhaiterais donc que M. le ministre nous indique les résultats obtenus après l'adoption de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », en décembre 2000, pour venir en aide aux quartiers en difficulté, à comparer aux résultats du Pacte de relance pour la ville.
Je serais curieux de savoir si ces mesures ont été plus utiles. A la limite, je serais le premier à le souhaiter. Car peu m'importe l'origine politique des mesures, pourvu qu'elles aient des résultats ! J'aimerais aussi savoir si l'inspection générale des affaires sociales en a fait un bilan aussi détaillé que celui qui lui avait été commandé il y a cinq ans.
Au fond, monsieur le ministre, la politique de la ville est fondée sur le pragmatisme, la volonté, l'engagement sur le terrain. La ville, il faut l'aimer, et ce quel que soit son visage. C'est à cela aussi que travaille notre commission des affaires économiques.
L'expérience de terrain de M. Pierre André nous démontre tout simplement que l'on peut réussir la politique de la ville. Je l'ai constaté moi-même dans votre commune de Valenciennes, monsieur le ministre, où je m'étais rendu au moment du Pacte de relance pour la ville : vous avez su transformer la vie, et c'est, pour moi, le rôle du politique. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean-Paul Alduy.
M. Jean-Paul Alduy. Monsieur le ministre, cher Jean-Louis, je tiens à vous féliciter de votre pugnacité et de votre volontarisme.
Nous pouvons aujourd'hui, pour relancer avec vous ce dispositif, nous appuyer notamment sur le rapport de notre excellent collègue M. Pierre André, ce dont je me réjouis.
Je commencerai par rappeler pourquoi nous avons été nombreux à militer en faveur de la reconduction de la politique définie et mise en oeuvre par M. Jean-Claude Gaudin.
Je dis bien « militer », car nous étions à contre-courant des discours des ministres chargés de la politique de la ville qui, pour donner plus de poids à leurs discours, avaient commandé à la va-vite un audit qui, sans être « malhonnête », fut « déshonnête », pour reprendre un mot de Montaigne. En effet, il était fondé sur les résultats de la période de lancement, toujours hésitante pour une procédure aussi novatrice.
Le rapport - excellent - de notre collègue Pierre André, paru en 2002, a rendu justice à ces maires de droite, de gauche et d'ailleurs (Sourires), qui avaient compris que cette procédure était l'outil décisif qui leur manquait pour combattre l'exclusion de certains quartiers de leur commune. Ils savaient, eux, que l'on ne peut pas combattre l'exclusion sociale, si l'on ne combat pas l'exclusion économique ; que l'on ne peut pas améliorer durablement le cadre de vie et promouvoir la mixité sociale, si la rente foncière de ces quartiers ne s'améliore pas et que pour cela, il faut accorder à ces quartiers le bénéfice de ce que l'on appelle une « discrimination positive ».
La procédure de la zone franche urbaine remet ces quartiers dans le marché de l'immobilier d'entreprise ; le marché des commerces et de l'artisanat leur donne une attractivité forte pour les créateurs d'entreprise et, par là, brise l'exclusion économique, celle-là même qui entraîne l'exclusion sociale, et non l'inverse. Depuis des décennies, on se trompait en agissant sur le bâti ou sur l'espace public et sur le social, sans agir dans le même temps avec force sur l'exclusion économique.
Les zones franches urbaines ont enfin brisé la spirale infernale de la paupérisation, de la marginalisation et du désespoir de ces quartiers. Les résultats sont là, et le rapport de M. Pierre André est éloquent : 50 000 emplois nouveaux, dont la moitié sont des créations, le coût des exonérations fiscales et sociales par emploi - créé, transféré ou préexistant - avoisinant 6 000 euros.
Ce qu'il faut voir, au-delà de ces chiffres déjà prometteurs, c'est la dynamique sociale et urbaine que les ZFU ont entraînée. Ce n'est peut-être pas tout à fait une expérimentation - le mot est d'actualité - qui a été faite ici, car il n'y avait aucun cahier des charges au départ, aucune contractualisation entre les partenaires, aucune méthodologie de suivi permanent et donc aucune évaluation. Cependant, nous avons capitalisé des expériences dans des situations et des démarches diverses qui permettent aujourd'hui de poursuivre l'action avec une efficacité encore plus grande.
Vous avez pris la décision, monsieur le ministre, de reconduire les quarante-quatre ZFU existantes et de vous donner un an pour définir les conditions d'extension du dispositif à quarante et un sites nouveaux : voilà qui est sage et lucide.
Il est sage et lucide de reconduire les quarante-quatre ZFU existantes, car le temps de la ville est un temps long.
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques. C'est vrai !
M. Jean-Paul Alduy. Cinq ans, c'est trop peu pour infléchir le cours de l'évolution d'un quartier.
Cette durée de cinq ans était d'autant plus insuffisante que la procédure était innovante et que les hésitations furent multiples au départ. Certaines administrations - je pense à l'URSSAF - n'ont pas manifesté un zèle particulier, lorsqu'elles ne sabotaient pas les actions de communication des villes ou des associations. Les ministres eux-mêmes développaient, à grand renfort de presse, des contre-messages portant atteinte à la crédibilité et même à la pérennité de cette politique. Les moyens financiers de la politique urbaine, ceux des contrats de ville, ne disposaient au départ, ni de dimensions ni de procédures à la mesure des enjeux. Il a fallu attendre, à mi-parcours et même en fin de parcours, les grands projets de ville, ou GPV, les opérations de renouvellement urbain, ou ORU, ainsi que les plans d'éradication de l'habitat indigne, et j'en passe.
Il était donc sage et lucide non seulement de prolonger ces ZFU, mais aussi de renforcer les moyens financiers de la politique urbaine et de simplifier les procédures afin de les rendre plus efficaces, ce que vous avez commencé à faire.
Il était aussi sage et lucide de se donner un an pour bâtir le cahier des charges des quarante et une nouvelles ZFU, pour préparer et même pour former les acteurs de terrain, afin que la nouvelle génération trouve rapidement son propre rythme de développement.
Il était enfin sage et lucide d'engager le débat avec l'association Entreprendre, villes et quartiers, ici, au Sénat, c'est-à-dire au sein de l'assemblée où la parole des maires peut souvent s'exprimer au-delà de la parole partisane, afin de prendre le meilleur des expériences engagées et d'améliorer le dispositif.
Mon analyse et mes propositions partent évidemment de ma propre expérience d'une ZFU multisites, dans une ville qui comptait 17 % de RMIstes, où le taux de chômage dépassait 20 %, et, sur la zone elle-même, plus de 30 %, le phénomène frappant surtout les jeunes de moins de vingt-cinq ans, qui représentent 45 % de la population de ces quartiers.
A la lumière de cette expérience, je considère qu'il faut renforcer la coordination des moyens et des partenaires publics et privés dans trois domaines.
Il s'agit, d'abord, des interventions de politique urbaine, c'est-à-dire la définition et la conduite du projet urbain dont la ZFU n'est qu'un élément. Il s'agit, ensuite, de l'insertion par l'économique des populations en situation d'exclusion lourde. Il s'agit, enfin, de la création d'entreprises.
Je propose que sur chacun de ces trois domaines, l'année 2003 soit mise à profit pour définir, pour les quatre-vingt cinq ZFU, actuelles et nouvelles, de véritables contrats d'objectifs précisant non seulement les actions, les budgets et les partenaires, mais aussi les procédures de suivi et d'évaluation. La période d'application de ces contrats s'échelonne de 2004 à 2007, ce qui correspond à la fin des mandats municipaux.
Le premier de ces contrats d'objectifs, portant sur l'insertion des ZFU dans le projet urbain, ne sera, en fait, dans la plupart des cas, qu'une réécriture, avec des adaptations et des compléments, des documents établis pour les contrats de ville, pour les GPV et pour les ORU. Il s'agira de bien articuler la ZFU avec le projet urbain, et sans doute de redéfinir les calendriers et les priorités d'investissement pour exploiter au mieux la rente foncière nouvelle et la discrimination positive qu'introduit la zone franche.
Un effort spécifique, d'ailleurs, doit être consacré aux centres de vie afin de dynamiser le commerce. L'EPARECA, l'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, que j'ai l'honneur de présider et qui a maintenant une bonne expérience de la restructuration commerciale, doit pouvoir être mobilisé en priorité sur ces zones. Malheureusement, la dotation initiale de 20 millions d'euros de cet établissement est aujourd'hui entièrement mobilisée par les actions en cours. Il faudra donc prévoir une dotation nouvelle, pendant trois ou quatre ans, de 6 millions d'euros à 9 millions d'euros par an. Au-delà, la vente des centre commerciaux, qui auront été restructurés et stabilisés dans leur activité et dans leur attractivité, doit permettre à l'EPARECA de poursuivre sa mission sans nouvel apport financier.
Dans ce contrat d'objectifs, il faudra également préciser, à l'évidence, les actions qui seront menées pour l'habitat. J'ai bien noté, monsieur le ministre, votre volonté de changer l'échelle de vos interventions pour accélérer la transformation de cet habitat.
A cet égard, je me permets de signaler une piste de réflexion qui me semble cohérente avec l'idée de zone franche : il s'agit de la défiscalisation des investissements dans les propriétés privées de ces quartiers, y compris pour les propriétaires occupants. Ainsi, la défiscalisation en faveur de l'emploi s'ajouterait à une défiscalisation en faveur de la modernisation de l'habitat. Nous avons, à Perpignan, un secteur sauvegardé qui comprend un quartier en très grande exclusion : je constate que la défiscalisation liée au secteur sauvegardé est un levier très efficace pour éradiquer l'habitat indigne et favoriser la mixité sociale.
Je crois, en outre, que là où il n'y a plus de foncier disponible, il faudra accepter - et je sais que ce sera dur, monsieur le ministre - une extension des périmètres - une extension limitée, de dix ou de quinze hectares - et sans doute en préciser les critères pour cibler davantage le dispositif sur les populations en grande difficulté.
Cela m'amène au deuxième contrat d'objectifs, centré sur la mobilisation des aides diverses qui permettent de bâtir des parcours d'insertion professionnelle pour les publics que les entreprises ne peuvent pas directement accueillir parce que l'exclusion sociale a brisé leur capacité à faire face aux contraintes de l'activité professionnelle et à réunir les savoirs que cette activité exige.
Les plans locaux d'insertion par l'économique, les PLIE, doivent être revisités, lorsqu'ils existent, définis et mis en oeuvre, lorsqu'ils manquent, afin de mobiliser non seulement les collectivités locales - communes, départements, régions -, mais aussi les services de l'Etat, les associations d'insertion, les entreprises intermédiaires, de même que les financements européens. Il faut des PLIE spécifiques aux zones franches urbaines, ce qui suppose, au passage, que les associations de réinsertion, y compris celles qui aident à la formation de base - l'apprentissage de la lecture et de l'écriture - bénéficient des mêmes dégrèvements de cotisations sociales que les entreprises situées dans les zones franches urbaines.
Un troisième contrat d'objectifs, avec des mécanismes et des partenaires différents des deux précédents, devrait être centré sur la création d'entreprise.
En effet, c'est certainement dans ce domaine que les zones franches urbaines ont été le plus efficaces, tout simplement parce que la procédure était simple mais, au-delà, parce qu'elle garantissait, à moyen terme, c'est-à-dire à cinq ans, les conditions favorables à la création, toujours difficile et hasardeuse, d'une entreprise.
Par ailleurs, je note que le projet de loi relatif à l'initiative économique présenté par votre collègue Renaud Dutreil offre un ensemble de mesures nouvelles et opportunes.
On voit bien qu'à partir de là seule une méthode contractuelle permettra d'amplifier l'effet de ces mesures, de créer une vraie solidarité locale pour sortir ces quartiers de leur exclusion et pour changer leur image et les intégrer à part entière dans le développement économique et social de la cité.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, la cité doit rassembler, relier, alors qu'aujourd'hui elle fragmente l'espace urbain.
Cette démarche contractuelle me paraît tout à fait conforme à l'orientation actuelle de la décentralisation. En revanche, si je propose des contrats ciblés plutôt qu'une sorte de vaste contrat, c'est que les partenaires sont spécifiques, les actions également, et parce que je crois en la vertu de procédures bien ciblées.
Le premier contrat d'objectifs doit nous permettre de passer des « zones franches » aux « zones franches urbaines ». Le deuxième sera pour nous l'occasion de traiter le volet sur lequel les résultats des expériences passées sont les plus faibles. Le troisième, au contraire, viendra amplifier les résultats déjà très prometteurs qui sont enregistrés en matière de création d'entreprise. Nous avons un an pour bâtir ces solidarités ; quatre ans, d'ici à la fin du mandat des maires actuels, pour en suivre les résultats et redonner à nos quartiers l'espoir de retrouver toute leur place dans la cité, à égalité de chances et de qualité de vie ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
Mme Jacqueline Gourault. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens tout d'abord à remercier moi aussi notre collègue M. Pierre André de son initiative, qui nous permet de débattre aujourd'hui des zones franches urbaines, territoires marqués par une situation économique, sociale et humaine difficile et auxquels il convient d'apporter des solutions et des moyens concrets.
Deux chiffres éclairants me paraissent justifier les dispositions à prendre pour ces territoires. Ainsi, une enquête réalisée par le ministère des affaires sociales a révélé que, dans les zones urbaines sensibles, il faut 10 % de temps en plus pour trouver du travail. En outre, cette fois selon la direction interministérielle à la ville, le taux de chômage dans les zones urbaines sensibles est passé de 18,9 % en 1990 à 25,4 % en 1999.
Le débat d'aujourd'hui permet également d'anticiper sur l'examen du projet de loi de programmation et d'orientation que vous allez nous présenter très prochainement, monsieur le ministre.
Mais je me tourne vers M. Pierre André. Cher collègue, dans votre rapport rendu public en juin 2002, vous avez dressé un premier bilan de ce dispositif mis en place par la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville de 1996.
La création de ces quarante-quatre premières zones a répondu largement aux attentes initiales et les a même dépassées. Des chiffres ont déjà été rappelés précédemment, mais je tiens à mon tour à en citer quelques-uns, pour illustrer parfaitement l'enjeu de ces zones franches.
Le nombre d'entreprises créées ou transférées dans ces zones est de 12 000 ; ces entreprises ont créé 46 000 emplois depuis 1997, dont 30 % de recrutements locaux, dépassant ainsi le critère d'embauche locale fixé à 20 % ; 85 % des recrutements se font au titre de contrats à durée indéterminée ; le nombre total d'établissements employeurs exonérés des charges sociales a plus que doublé, passant de 5 127 établissements à la fin de 1997 à 10 608 à la fin de 2001.
L'objectif résolument affiché était de revitaliser des quartiers difficiles marqués par une situation économique et sociale particulièrement sensible.
Devant ce premier bilan, il apparaît clairement que l'option prise par le Gouvernement, qui a décidé de relancer le dispositif des zones franches urbaines, est opportune et de bon augure. Je le rappelle, le gouvernement précédent avait fait le choix, radicalement opposé au vôtre, de mettre fin au régime d'exonérations des charges fiscales et sociales dont bénéficiaient ces territoires.
Cette décision n'était pas la bonne, et cet avis était d'ailleurs partagé par une partie de l'ancienne majorité, qui avait su voir dans ce dispositif un instrument efficace en faveur de l'emploi et de l'économie dans les quartiers sensibles.
Vos propositions, monsieur le ministre, vont dans le sens d'une relance, d'un approfondissement et d'un élargissement du dispositif, ce qui me paraît satisfaisant à plus d'un titre. Je sais que vos idées, votre expérience et votre passion pour ces sujets vous permettront d'apporter une empreinte personnelle à ce dispositif renouvelé.
J'en viens tout d'abord à la relance, puisque vous avez, monsieur le ministre, décidé de prolonger le dispositif pour cinq ans. A compter du 1er janvier 2003, les exonérations fiscales et sociales applicables aux entreprises installées entre 1997 et 2001 seront étendues aux entreprises créées ou implantées entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2007 sur les territoires d'ores et déjà éligibles.
Ensuite, vous procédez à l'approfondissement et à l'amélioration du dispositif puisque les exonérations sont accordées pour une durée de cinq ans à taux plein, puis pour une durée de trois ans à taux dégressif.
Dans la loi de 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, qui institue les zones franches urbaines, la sortie du dispositif était jugée trop brutale pour les entreprises, l'aide s'interrompant totalement au terme des cinq années prévues.
Désormais, l'extinction de ces mesures pour les entreprises situées dans les zones de la première tranche sera plus progressive.
Il s'agit d'éviter les effets d'aubaine. En effet, nombreux sont ceux qui se sont inquiétés de voir une partie non négligeable des entreprises privilégier une stratégie de « course à la prime » plutôt qu'une réelle volonté de s'implanter dans des quartiers dont le potentiel d'employabilité et d'activité est élevé.
La volonté de redynamiser un quartier sensible doit faire partie du projet d'entreprise de tous ceux qui s'implantent dans une zone franche, pour répondre à l'objectif majeur qu'est la réaffirmation du rôle du travail dans l'intégration sociale.
Enfin, vous procédez à l'élargissement du dispositif puisque vous avez décidé de créer quarante et une nouvelles zones franches. Il s'agit, à n'en pas douter, d'une véritable démarche politique volontariste, résolument marquée par la légitime préoccupation d'aider les personnes socialement en difficulté dans ces quartiers.
Au vu des résultats satisfaisants de la première génération de zones franches, l'élargissement du dispositif est une bonne chose.
Dans mon département, vous avez classé plusieurs quartiers de Blois en zone franche urbaine, et je vous en remercie. Vous connaissez bien ces quartiers, que vous avez visités à plusieurs reprises, et donc l'implication du député-maire de Blois sur ces sujets. Je me réjouis que ce dispositif profite à un quartier en grande difficulté, que je connais bien et dont la situation particulièrement dramatique nécessitait une intervention rapide.
J'insisterai sur la nécessité d'inscrire le débat dans le cadre plus large de la politique de la ville, qui englobe les volets urbain, humain et économique. Pour que la politique de la ville soit un véritable succès, une cohérence d'ensemble entre les différents programmes est nécessaire : il faut éviter les politiques à plusieurs vitesses. Le renouvellement urbain, la relance économique et l'intégration sociale sont trois politiques qu'il convient de mener de concert.
Au-delà de la coordination de ces politiques, je salue, monsieur le ministre, votre souci constant de voir l'ensemble des acteurs de ces territoires travailler dans la même direction ; sans les partenariats locaux, la concertation et la coordination des acteurs, la politique de la ville ne saurait réussir.
Je conclurai mon propos par deux remarques.
Tout d'abord, comme l'a rappelé M. André, les instruments d'évaluation sont souvent critiqués, les chiffres variant parfois d'un rapport à l'autre. Toute démocratie de projet doit être également une démocratie de résultat ; c'est pourquoi, monsieur le ministre, il me semble nécessaire de disposer d'outils véritablement efficaces d'évaluation, d'en renouveler les critères et d'en affiner le champ.
Enfin, monsieur le ministre, je tiens également à rappeler, comme plusieurs intervenants, que cette mesure ne produira les effets escomptés que si nous sommes en mesure de régler le problème de la mise en oeuvre du dispositif par les URSSAF. En effet, certaines administrations ont une interprétation restrictive des textes, freinant les initiatives dans ces zones. Il est donc nécessaire, pour reprendre la proposition de M. André, de donner aux URSSAF des instructions tendant à une mise en oeuvre uniforme des textes.
Voilà, monsieur le ministre, les quelques éléments que je tenais à apporter au débat. Les zones franches urbaines sont effectivement un bon système de redynamisation des quartiers difficiles. Le débat que nous avons aujourd'hui et celui que nous aurons lors de l'examen du projet de loi que vous nous présenterez prochainement doivent être l'occasion de faire la lumière sur les points faibles du dispositif que notre collègue a déjà identifiés et sur les nouvelles orientations que vous avez d'ores et déjà dégagées.
Je vous sais très déterminé, monsieur le ministre, sur ces sujets. Vous savez que vous pouvez compter sur le soutien du groupe de l'Union centriste, comme nous savons pouvoir compter sur le vôtre. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)
Mme Gisèle Printz. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Gouvernement a décidé de ranimer les quarante-quatre zones franches urbaines définies en 1997 et d'en créer quarante et une nouvelles à partir du 1er janvier 2004. L'objectif est de créer des emplois dans les quartiers en difficulté, définis en fonction du taux de chômage, de la proportion des moins de vingt ans, du taux de non-diplômés et du potentiel fiscal de la commune.
Ainsi, toute entreprise de moins de cinquante salariés exerçant une activité économique de proximité installée en zone franche urbaine sera exonérée de charges sociales, d'impôts sur les bénéfices, de taxes foncières et professionnelles pendant cinq ans, à condition qu'elle emploie des habitants des quartiers concernés dans la proportion d'un tiers de ses effectifs.
Il n'y a là rien de bien nouveau, malheureusement, et l'on se demande s'il ne s'agit pas de donner un coup de projecteur sur un ministère devenu secondaire dans l'ordre des priorités budgétaires, et manifestement peu attentif aux attentes exprimées sur le terrain. Les associations, par exemple, n'ont toujours pas de réponse sur le devenir des emplois-jeunes, ceux-ci leur permettant de mener à bien leurs actions de prévention, d'éducation, d'insertion et d'intégration au coeur des quartiers.
Nous avons bien compris que la dimension sociale de la politique de la ville était mise de côté, et le débat de ce jour ne fait que conforter cette orientation. On nous ressert en effet un dispositif qui n'avait conduit ni à la diminution du chômage ni au redémarrage de l'activité économique, mais qui avait vu s'accumuler les incohérences et les dérives contribuant à montrer du doigt et à isoler davantage les quartiers urbains.
Alors que les efforts du précédent gouvernement avaient justement porté sur l'intégration du quartier à la ville, nous ne pouvons que manifester notre inquiétude face à une mesure de discrimination positive qui va nous ramener cinq ans en arrière, même si des améliorations sont proposées par rapport au dispositif de 1996.
Faut-il rappeler les incohérences qui ont été observées concernant les périmètres des zones franches et des zones de redynamisation urbaine, qui ont fait l'objet de nombreux contentieux et dont plus de la moitié ont été modifiés par décret, tant les frontières étaient rigides ?
Monsieur le ministre, comment seront établis les nouveaux périmètres ? Comment allez-vous définir le début et la fin d'un quartier ? Verra-t-on encore des rues en zones franches où les commerçants, côté impair, seront exonérés de taxes et, côté pair, devront s'en acquitter en totalité ? Tiendrez-vous compte de la continuité des zones industrielles et commerciales entre deux communes ?
A ces délimitations parfois difficilement compréhensibles s'ajoute une grande hétérogénéité des situations au regard des capacités foncières. On note en effet des écarts très importants de population et de superficie entre les zones franches. Leur capacité d'accueil des entreprises est très différente et, en conséquence, les recettes fiscales compensées par l'Etat en matière de taxe professionnelle sont d'un ordre de grandeur très variable selon les communes.
Pour ce qui est des offres foncières, les zones franches urbaines sont placées dans des situations très variables : certaines zones sont presque totalement dépourvues de surfaces foncières permettant d'y implanter de nouvelles activités. Monsieur le ministre, avez-vous pris ces questions en considération ? Que comptez-vous faire pour limiter de telles disparités ?
Concernant l'emploi, nous restons très sceptiques quant à la réussite du dispositif : si les mesures d'exonération sont persuasives, elles se sont davantage traduites par un effet d'aubaine pour la trésorerie des entreprises que par un effet dynamisant sur le flux des embauches. De plus, des cumuls de charges sociales et d'aides à l'emploi ont été constatés, alors que, théoriquement, la loi les exclut. Monsieur le ministre, comment comptez-vous limiter l'effet d'aubaine né de la création de nouvelles zones franches ?
Sur le même sujet, faut-il rappeler que, en 1999, l'inspection générale des affaires sociales avait dénoncé la faible pérennité et la précarité des emplois créés ? Ainsi, pour satisfaire à l'obligation de réaliser 20 % des embauches dans le quartier, des employeurs avaient recruté une femme de ménage deux heures par semaine, avec un turn over impressionnant !
C'est une bonne chose que des améliorations aient été proposées pour limiter ce type de dérapage, mais elles restent insuffisantes. La durée hebdomadaire de travail ne sera pas être inférieure à seize heures par semaine et les exonérations seront limitées à 50 % en cas d'emplois transférés. Pourquoi ne pas aller plus loin en limitant le recours au temps partiel et en interdisant le licenciement la première année ?
S'agissant maintenant du coût des emplois en zone franche, il y a eu des dérapages par rapport aux prévisions. Si, en 1997, l'ensemble des réductions et des exemptions fiscales ou sociales est demeuré inférieur aux 150 millions d'euros prévus, l'enveloppe a, en 2001, atteint 400 millions d'euros. Certaines estimations évaluent à 20 000 euros le coût d'un emploi en zone franche urbaine. C'est beaucoup, monsieur le ministre, surtout pour un gouvernement qui ne cesse de concentrer ses critiques sur les emplois aidés.
Enfin, monsieur le ministre, c'est une réalité : les zones franches et les zones de redynamisation urbaine faussent la concurrence.
En tant qu'élue d'un département frontalier avec le Luxembourg, où les charges sociales sont moins élevées qu'en France, je connais bien le problème de la concurrence et je ne compte plus les entreprises qui se plaignent des prix inférieurs que peuvent proposer les entreprises frontalières. C'est un réel problème, car cette concurrence, face à laquelle il nous est difficile de lutter, a pu conduire des entreprises mosellanes à déposer le bilan.
Certes, les zones franches urbaines ne sont pas le Luxembourg, mais les entreprises qui y seront implantées pourront faire de la concurrence déloyale. Quelles mesures allez-vous prendre, monsieur le ministre, pour les en empêcher ?
En écoutant nos arguments, vous aurez compris que nous ne soutenons pas l'idée de redynamiser les zones franches urbaines. Pour nous, la politique de la ville doit être un outil de développement social, à l'écoute et au service des habitants des quartiers.
Votre démarche visant à généraliser l'instauration de la faillite civile telle qu'elle existe en Alsace-Moselle depuis le xixe siècle est, par exemple, une action qui entre tout à fait dans le cadre de la politique de la ville. Mais le dispositif des zones franches a montré ses limites et quelques améliorations ne suffiront pas à le rendre plus efficace. Ces zones ne sont pour nous ni un succès ni un sujet d'espérance pour l'avenir ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. Roland Muzeau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre collègue Pierre André peut avoir des motifs de satisfaction. Les conclusions de son rapport ont été entendues par M. le ministre délégué à la ville et par le Gouvernement, qui ont décidé de procéder à la réouverture immédiate des quarante-quatre zones franches urbaines existantes et à la création de quarante et une nouvelles zones, dans le cadre du futur projet de loi d'orientation et de programmation sur la rénovation urbaine. Curieusement, d'ailleurs, c'est parfois par la presse que certains maires ont appris que leur ville était concernée. Voilà pour l'anecdote !
Selon le rapport de notre collègue, le bilan des zones franches est « tout à fait positif » pour les quartiers concernés. Je rappelle que, dans ces quartiers, le taux de chômage est deux fois plus élevé que dans l'ensemble du pays, qu'il frappe surtout les jeunes de moins de vingt-cinq ans, et que la précarité et la pauvreté y sont accablantes. Malgré la forte croissance économique des années 1999 à 2001, l'écart de chômage n'a pas été réduit entre ces quartiers et les zones où le droit commun prévaut. Dans ces conditions, ces quartiers et leurs habitants ont absolument besoin d'emplois, et même de nombreux emplois.
Les zones franches ont permis l'implantation d'un certain nombre d'entreprises, et donc la création d'emplois, grâce aux importantes exonérations qui leur sont accordées. Mais ces zones franches, qui se résument essentiellement à des exonérations fiscales, permettront-elles de résoudre durablement le problème ? Pour ma part, je serai moins optimiste que mon collègue et, surtout, plus mesuré sur leur impact réel.
Il est vrai que les zones franches ont attiré des entreprises, tentées par d'importantes exonérations. Rappelons cependant que, de 1999 à 2001, la croissance a permis le recul généralisé du chômage. Il faut donc relativiser les succès attribués à ces zones franches. La méthode Coué n'a que peu d'intérêt en la matière.
De surcroît, la situation est très contrastée. Si des emplois nouveaux ont été recensés, 40 % au moins résultent de simples transferts ; c'est d'ailleurs une situation que pointe le rapport. Il s'agit même, parfois, de succursales de grandes entreprises. Or on sait que les délocalisations s'accompagnent bien souvent de suppressions d'emplois. Le régime d'exonérations est forcément transitoire. Quand il deviendra moins favorable, ces entreprises ne risquent-elles pas d'aller chasser des primes ailleurs ?
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains a tenté d'y faire obstacle, monsieur le ministre. Elle a intégré notamment une clause de non-licenciement qui interdit à l'entreprise de prétendre aux exonérations si elle a procédé à des licenciements dans les douze mois précédant son implantation dans une zone franche, ou encore la diminution du niveau des exonérations - dans les faits, de 50 % - pour les emplois transférés. Il semble que ces mesures aient disparu pour les nouvelles zones franches ! Vous nous en direz plus tout à l'heure. Elles répondent pourtant à une logique simple et juste, à savoir que les zones franches et leurs importantes exonérations sont réservées aux créations d'emplois.
De même, qu'en est-il des entreprises qui vont passer d'une zone à l'autre en changeant tout simplement d'enseigne ? Il faut que les collectivités locales puissent obtenir des informations sur la situation réelle de l'entreprise avant son installation, afin d'exercer un véritable contrôle de l'utilisation des exonérations fiscales et de vérifier que leur seule fin est bien la création d'emplois et l'action économique.
J'ajoute que des avancées réelles se sont produites là où les collectivités locales s'étaient fortement impliquées, en élargissant l'offre globale d'accueil des entreprises et en mobilisant l'ensemble des structures sociales et de formation. Toutes les collectivités locales n'ont pas cette capacité, ce qui hypothèque d'emblée les résultats, déjà quasi inexistants dans certains quartiers.
En tout cas, l'effort demandé aux collectivités en contrepartie du soutien de l'Etat est trop important pour les villes les plus pauvres. Or cet effort va s'accentuer avec la décentralisation, puisqu'il leur sera demandé des concours financiers plus importants, sans juste compensation.
En conservant uniquement ses missions qualifiées de « régaliennes », l'Etat se déchargera sur elles de compétences importantes qu'il exerçait jusqu'alors. Que vont devenir la politique de la ville et les exonérations promises ? Les collectivités locales ne vont-elles pas devoir les gérer seules ?
Cela est d'autant plus inquiétant, monsieur le ministre, que le budget de la politique de la ville pour 2003, tous ministères confondus, a baissé de 3 %. Cette baisse affecte les financements destinés au développement économique des quartiers et les crédits en faveur des populations en difficulté d'insertion professionnelle. Elle touche aussi les jeunes du fait de la diminution des dépenses de fonctionnement, raison qu'a invoquée le Gouvernement pour annoncer la suppression des emplois-jeunes. Ce faisant, l'Etat met en danger une bonne partie du milieu associatif dans les domaines liés à la politique de la ville, là où, précisément, ces emplois contribuaient à l'insertion par l'économique.
La politique de la ville est sans conteste indispensable comme outil d'un certain « rattrapage », ou d'un certain « rééquilibrage » peu importe le mot. Mais ces crédits, plus que d'autres encore, s'apprécient au regard de l'ensemble du budget de la nation, en recul dans de nombreux domaines.
En outre, les efforts risquent fort d'être anéantis par les fermetures d'entreprises, les suppressions d'emplois et la diminution de la croissance, car nous savons bien que ce sont toujours les plus pauvres qui sont les premières victimes de la montée du chômage et des politiques qui l'accompagnent.
Après l'adoption du budget de l'Etat pour 2003 sur des bases non crédibles - je vous rappelle qu'on nous annonçait une croissance de 2,5 % -, les derniers chiffres sont extrêmement préoccupants : la croissance s'établirait à 1,5 % en 2003, les créations d'emplois salariés sont en net recul et le nombre de chômeurs indemnisés progresse avec une rapidité sans précédent. Le chômage partiel et le chômage de longue durée s'envolent, tandis que celui des jeunes de moins de vingt-cinq ans augmente de plus de 30 % dans certaines villes, et même de 38 % à Paris, contre 20 % pour l'ensemble de la population. Les prochains mois promettent d'être bien sombres !
En suspendant la loi de modernisation sociale et en abrogeant la loi « Hue » sur le contrôle des fonds publics accordés aux entreprises, le Gouvernement a donné aux entreprises le signe qu'elles pouvaient, en toute impunité ou presque, restructurer, licencier, fermer, tout en « empochant » l'argent public.
Metaleurop, Daewoo, ACT, Air Lib, GIAT, Thales, EADS, autant de drames qui vont marquer durablement le pays et auxquels s'ajouteront demain les privatisations.
Quand on classe un quartier en zone franche urbaine, c'est que l'on reconnaît ses difficultés.
Un des éléments essentiels pour assurer la cohésion sociale d'un quartier, c'est la présence et le renforcement des services publics : les transports, La Poste, la sécurité sociale, sans oublier la police proche des habitants, dont le ministre de l'intérieur ne veut plus désormais, comme il l'a annoncé à Toulouse.
Or, en conformité avec le pacte de stabilité et les critères de Maastricht, le Gouvernement envisage de réduire les dépenses publiques, en gelant à nouveau des crédits et en diminuant le nombre des agents publics.
S'il est juste de favoriser l'artisanat et les commerces de proximité, dont certains sont des acteurs de la vie du quartier, prolonger la durée des exonérations en leur faveur, sans critères exigeants, ne risque-t-il pas de profiter à des entreprises qui cherchent simplement à bénéficier de l'effet d'aubaine ?
Il faut par ailleurs reconnaître, monsieur le ministre, que le développement des activités commerciales à caractère ouvertement communautariste constitue une grave dérive et exacerbe les déséquilibres des quartiers. L'affaire d'Evry est, à cet égard, démonstrative.
Plus généralement, nous ne sommes pas opposés à ce que les entreprises soient aidées. Néanmoins, au lieu d'une baisse des cotisations et des impôts sans contrepartie, nous proposons une modulation des cotisations patronales en fonction des créations d'emplois et une politique de « crédit sélectif » favorisant les investissements créateurs d'emplois.
Votre futur projet de loi de rénovation urbaine, monsieur le ministre, contiendra des dispositions relatives aux zones franches. Il prévoira également des opérations de démolition et de réhabilitation, opérations très nécessaires.
Le problème, c'est que le Gouvernement n'a rien prévu pour faire face à la demande de logements sociaux.
Il a remis en cause la loi de 1948, mais, dans le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, aucune disposition n'est prévue pour faire face à la demande sociale, qui pourtant explose.
Monsieur le ministre, le travail d'analyse et de proposition dépasse le cadre d'une question orale avec débat. Il convient cependant de ne pas négliger plusieurs questions.
Je pense, par exemple, à la situation des demandeurs d'emploi des quartiers défavorisés, qui subissent une forme supplémentaire de ségrégation à cause de l'adresse de leur domicile. Il est en effet prouvé que le simple fait d'habiter une zone urbaine sensible allonge de 10 % le temps nécessaire à la recherche d'un emploi, et l'effet d'un nom d'origine étrangère est le même.
Plusieurs rapports, dont celui de l'inspection générale des affaires sociales, pointent par ailleurs la très faible pérennité des emplois créés.
A ce propos, je tiens à dire que j'ai trouvé les commentaires soupçonneux sur la qualité du travail des fonctionnaires des différents organismes qui ont produit des rapports au cours des dernières années fort désagréables.
Quant au coût des exonérations, il est estimé à 20 000 euros par emploi. C'est une question qu'il faut aussi se poser.
Enfin, monsieur le ministre, il est nécessaire de prendre en compte les lourdes contraintes auxquelles sont confrontés les maires, qui, bien au-delà de leur positionnement idéologique, et quels que soient les gouvernements en place, sont amenés à « utiliser » tous les dispositifs existants, y compris celui des zones franches urbaines. Ce sont aussi à eux que nous pensons quand nous formulons des observations et des propositions, dans l'intérêt des populations concernées.
Ces maires, monsieur le ministre - vous le savez puisque vous en étiez - se débattent dans des difficultés souvent inextricables. Il importe donc de mener une politique de la ville « ambitieuse » à leur portée. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à Mme Michèle San Vicente.
Mme Michèle San Vicente. Un succès, une espérance ? Le précédent gouvernement avait fait évaluer par trois inspections générales - affaires sociales, finances et administration - le bilan des zones franches urbaines.
Celui-ci était plus que mitigé en termes d'emplois pour les habitants : il y avait beaucoup de microentreprises ayant peu ou pas du tout de salariés, et le coût des exonérations sociales et fiscales était démesuré par rapport aux résultats obtenus. En outre, ces derniers étaient plus le fruit de la croissance que des incitations financières.
Claude Bartolone décida donc de réorienter progressivement les moyens de l'Etat vers des dispositifs plus actifs en faveur de l'emploi, notamment vers un fonds de revitalisation économique et vers un programme prévoyant 10 000 adultes relais. Dès lors, une période d'extinction progressive était prévue dans la loi de finances de 2002.
Mme Nelly Olin déclarait à l'époque : « Sans doute, les engagements européens et la nature du dispositif lui-même interdisent sa pérennisation. Sans doute pour être efficace, un tel dispositif se doit-il d'être temporaire. Les politiques de discrimination positive ne sont utiles qu'en ce qu'elles permettent à terme de ramener les publics visés dans le droit commun. Le coût des exonérations fiscales en zones franches était, en outre, élevé. »
Dans ces conditions, comment ne pas s'étonner qu'en juillet 2002 le rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan ait demandé la relance du dispositif ? C'était d'autant plus étonnant qu'une étude récente de l'INSEE indiquait que le chômage dans les quartiers populaires de la politique de la ville restait deux fois plus élevé qu'ailleurs, notamment dans les villes où il y avait des zones franches.
L'année 2003 est une année de transition pour les finances publiques. Les dépenses seront « gelées », et les dépenses nécessaires à l'emploi seront financées par des redéploiements. Pourquoi, alors, consacrer les moyens disponibles à des exonérations fiscales et sociales ? (M. le ministre délégué proteste.)
La seule réponse aux inquiétudes des salariés est l'allégement de l'impôt sur la fortune et les exonérations de charges !
En neuf mois, la politique de l'emploi a été sacrifiée : suppression de la délégation interministérielle pour l'insertion des jeunes, et on peut se demander quel est désormais le rôle des missions locales ; suppression de la bourse d'accès à l'emploi du programme TRACE, qui permettait aux jeunes d'avoir un revenu constant entre deux contrats ; disparition des emplois-jeunes ; disparition des aides-éducateurs ; réduction drastique du nombre de CES ; abrogation de la loi « Hue » relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises ; suspension de la loi de modernisation sociale. Le décret d'application de cette dernière aurait pourtant pu s'appliquer à Metaleurop !
Le Gouvernement prétend punir les « patrons voyous ». En « cassant » les politiques publiques de l'emploi, il les encourage au contraire à licencier sans vergogne.
En réalité, la création de quarante et une nouvelles zones franches est précisément destinée à masquer la faiblesse de la politique de la ville du Gouvernement et l'absence de véritables réponses au chômage.
M. le Premier ministre a beau déclarer qu'il proposera à chaque territoire un contrat de crise spécial pour mettre en place des stratégies de reconversion ou des projets qui permettront de retrouver l'espoir, mais, en aucun cas, les zones franches urbaines ne permettront de compenser les fermetures d'usine, sauf à supposer que chaque chômeur créera sa propre entreprise et l'implantera dans un quartier en difficulté.
Les économistes, en grande majorité, estiment que les entreprises n'ont pas fini de se restructurer. Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité a-t-il constaté l'augmentation du nombre des licenciements économiques, la hausse du chômage et l'accumulation des plans sociaux ? L'éventualité d'une guerre ou la récession allemande ne sauraient absoudre de leurs reponsabilités les chefs d'entreprise et le Gouvernement !
Même Bruxelles est très réticent sur le fait de laisser se créer de nouvelles zones défiscalisées à caractère industriel comme outil d'aménagement du territoire.
La Commission européenne a-t-elle donné des garanties suffisantes pour que le dispositif prolongé et étendu des zones franches urbaines ne soit pas remis en cause ?
Le Gouvernement répondra-t-il à un éventuel refus de la Commission, laquelle analyse le dispositif comme introduisant des distorsions de concurrence entre les entreprises ? Cette dernière n'avait-elle pas menacé de demander aux entreprises le remboursement des exonérations en cas de prolongation du dispositif, comme elle l'a fait s'agissant du plan textile ?
La quarante et unième zone franche a été « raccrochée » in extremis, après le drame de Metaleurop. Les quartiers retenus étaient déjà classés en zones de requalification urbaine. La communauté d'agglomération d'Hénin-Carvin est composée de quatorze communes, et celle de Lens-Liévin, toute proche, de trente-six communes. En tout, ce sont cinquante communes qui sont presque toutes sinistrées, mais deux d'entre elles seulement ont été retenues !
Croyez-vous sincèrement, monsieur le ministre, que la zone franche urbaine sera en mesure de combler le vide laissé par les fermetures d'usine ? Le contrat de territoire et les quelque mille emplois à la clé prévus sur cinq ans ne remplaceront même pas les emplois perdus de l'usine Metaleurop de Noyelles-Godault !
La députée Valérie Pecresse l'a déclaré : « Il faut bien que les élus de terrain avertissent le Gouvernement, sinon on devient autiste et on gouverne mal ! » Je ne puis qu'être d'accord avec elle et appuyer son propos. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques. L'intérêt d'une question orale avec débat est de nous donner l'occasion de nous enrichir mutuellement à l'écoute les uns des autres. Avant que M. le ministre ne s'exprime, je tiens, en ma qualité de président de la commission des affaires économiques, à rappeler quelles sont nos préoccupations.
M. Jean-Paul Alduy, en insistant sur la volonté qui se manifeste, notamment dans les secteurs sauvegardés ou dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les ZPPAUP, d'éviter l'exclusion de certaines populations dans le cadre des opérations de réhabilitation, a mis l'accent sur un aspect essentiel de la politique de la ville.
S'agissant des contentieux, je connais particulièrement bien le seul cas important, étant moi-même - c'est un sacerdoce in aeternam - vétérinaire et ce cas concernant un vétérinaire.
Le manque de surface foncière a été évoqué par plusieurs de nos collègues. Le dispositif actuel a précisément pour objet d'éviter à certains quartiers d'être « étranglés » dans des périmètres, sans espoir d'amélioration.
A cette occasion, je rappelle, mes chers collègues, que la zone franche urbaine est non pas un outil d'aménagement du territoire mais un outil de rattrapage pour les quartiers dont la situation paraît désespérée. Nous n'entendons pas faire de cet outil l'alpha et l'oméga de notre politique d'aménagement et de rééquilibrage du territoire.
Contrairement à ce que prétendent certains, le modèle luxembourgeois n'est pas le modèle de référence des zones franches. Il faudrait que des banques décident d'installer leur siège social au coeur de celles-ci !
Monsieur Muzeau, bien sûr, il faut plutôt délocaliser à Saint-Quentin qu'à Singapour, mais le problème des délocalisations dépasse les zones franches.
Je rappellerai aussi quelques chiffres : un chômeur coûte 20 000 euros par an, un emploi en zone franche 9 000 euros, et ces 9 000 euros permettent à quelqu'un de participer à l'effort de production et à la création de la richesse. Utile, cette dépense est en outre transitoire puisqu'il ne s'agit pas d'emplois temporaires comme les emplois-jeunes. Il faut avoir ces chiffres au coeur et dans la tête !
Enfin, les uns et les autres nous devons nous méfier parce que nous savons - et c'est la force de la démocratie - que si les situations changent les réalités auxquelles nous sommes confrontés demeurent. Aussi, quand un outil comme les zones franches nous est offert, nous devons saisir cette chance quel que soit le fauteuil dans lequel nous siégeons. Je ne comprendrais pas sinon pourquoi Mme Aubry a tant voulu cette fois d'une zone franche à Lille... (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, tout d'abord, je remercie votre Haute Assemblée d'avoir permis ce débat, qui fait d'ailleurs suite à ma première audition en qualité de ministre devant votre commission des affaires économiques, à l'invitation de son président, M. Gérard Larcher, sans doute déjà encouragé par M. Pierre André, étant donné leur vieille complicité en la matière.
Je n'étais pas même depuis quinze jours en fonction, mon expérience était pour le moins limitée, et j'avais été très impressionné par la hauteur de vue et par la connaissance des dossiers dont faisaient montre, à l'abri de la presse, les membres de la commission sénatoriale.
Pour tout vous dire, ce n'est pas tout à fait par hasard si, quelques jours après, j'ai opté pour que la future loi sur la cohésion urbaine et sur la solidarité soit d'abord débattue - elle le sera les 16, 17 et 18 juin 2003 - au Sénat.
Je le dis franchement, sans le rapport des sénateurs emmenés par Pierre André, il n'y aurait plus aujourd'hui de mesures exorbitantes du droit commun pour favoriser le développement de l'emploi dans les quartiers les plus défavorisés de notre pays.
Dans cette affaire, la force des mots a entraîné la conviction plutôt que l'inverse. Partant d'une position de principe qu'on peut juger étrange ou au contraire compréhensible, d'aucuns ont eu du mal, malgré l'évidence, à faire machine arrière, ce qui a eu des effets dévastateurs dans l'opinion, y compris dans celle de la Commission européenne - M. Pierre André le sait - qui ne comprenait pas comment nous pouvions venir défendre devant elle les zones franches après que notre propre administration les avait si terriblement combattues en 1998 et 1999.
Je dois d'ailleurs dire que j'étais absolument convaincu, lorsque j'ai pris mes fonctions, que le débat était clos et que les détracteurs des zones franches appartenaient à une espèce en voie d'extinction. Ne m'en veuillez pas, je vivais au quotidien avec des élus dont la seule préoccupation était justement d'obtenir, s'ils n'en avaient pas, une zone franche, et, s'ils en avaient une, de l'étendre et de la conforter.
Je ne veux pas entrer dans la polémique sur le passé, d'autant que chacun sait au fond de son coeur ce qu'il en fut vraiment ; je me contenterai de deux phrases, symboliques de par la personne qui en est l'auteur ; elles me serviront d'argumentaire sur ce point, que je ne souhaite pas développer.
Première de ces phrases, prononcée par cette personne, alors membre du gouvernement en charge de cette question, en 1997 : « Non à cette politique "ghetto" de subventions particulières ! »
Deuxième phrase, écrite par ce même membre du gouvernement devenu maire, dans un article du 30 janvier 2003 paru dans Le Monde : « J'ai pour ma part toujours plaidé pour les zones franches. » (Sourires.)
Cela résume, s'il en était besoin, ce délicat sujet. D'ailleurs, si je ne veux pas m'exprimer plus avant, c'est que, dans la réalité des conversations de travail, il y a unanimité sur les zones franches.
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques. C'est exact !
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué. Bien sûr, n'attendez pas - n'attendons pas - des zones franches qu'elles permettent de régler le problème du bassin minier. Ce n'est pas leur vocation, et elles n'en ont pas les moyens.
En même temps, il était de mon devoir d'intégrer par anticipation deux communes au dispositif, en sollicitant une estimation extensive de ce que seront les chiffres après le drame, les statistiques actuelles ne justifiant pas une telle mesure. Le développement de l'emploi dans ces zones concerne d'ailleurs toute la population du bassin, car une exonération de taxe professionnelle, de charges sociales et, pour partie, d'impôt sur les sociétés pour une durée connue et pour certains sites représente tout de même un avantage majeur, pour autant que tout le monde joue le jeu, en particulier l'administration, les élus, les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les syndicats, les professionnels.
Monsieur Larcher, j'avais beaucoup appris lors de mon audition par la commission que vous présidez. En effet, comme vous le savez, un élu qui est nommé ministre garde une vision des choses très empreinte de sa propre expérience. Or la qualité de nos échanges m'avait permis d'être confronté à des questions qui ne m'étaient pas familières et sur lesquelles j'ai eu à travailler.
Cela étant, je souhaite avant tout remercier M. Pierre André au nom des responsables des quatre-vingt-cinq sites relevant aujourd'hui du dispositif des zones franches et de leurs collaborateurs. En effet, sans l'argumentaire rapide, efficace, consensuel et transcendant les clivages politiques qu'il a développé, les zones franches auraient disparu en France.
Nous affrontions en fait deux adversaires : la technostructure française et, bien entendu, la technostructure bruxelloise, elle-même influencée par la première.
A cet égard, monsieur le président de la commission, vous m'avez demandé où nous en étions vis-à-vis de la Commission européenne, car vous étiez revenu pour le moins inquiet de votre déplacement à Bruxelles.
Nous avons procédé de la façon suivante : nous avons rencontré MM. Monti et Barnier non pas pour leur annoncer que nous souhaitions rouvrir les zones urbaines, mais pour évoquer avec eux la crise urbaine en Europe.
Ma conviction est en effet que la démocratie européenne peut périr de cette crise. Le problème se pose en France, mais, d'une manière générale, la question des nationalités y est moins aiguë qu'ailleurs : Amsterdam compte ainsi 51 % d'habitants de nationalité ou d'origine étrangère, ce qui est beaucoup plus qu'à Paris.
Quoi qu'il en soit, la crise urbaine, ethnique, sociale et religieuse est européenne, et je souhaitais débattre avec la Commission de l'avenir des fonds structurels, tant il m'apparaissait qu'une différence de PIB de 10 % ou de 15 % entre deux grandes régions éloignées de quelques centaines ou de quelques milliers de kilomètres était de moindre portée qu'un rapport de richesse de un à quatre ou de un à dix d'une rue à une autre ou d'une cité à une autre : c'est bien de cela qu'il s'agit quand on évoque la cohésion sociale européenne.
Ce débat ayant été ouvert, nous avons procédé avec la Commission à l'analyse des réponses européennes. C'est dans le cadre de cette analyse, qui s'inscrit dans l'optique du programme URBACT, lequel consiste en un échange d'expériences entre les 216 villes qui ont été soutenues par la Commission par le biais du dernier programme communautaire, que celle-ci s'est rendu compte avec nous que, finalement, le dispositif le plus simple, le plus transparent, le plus territorialisé, le plus efficace et engendrant les effets de levier indirects les plus importants était celui de la zone franche urbaine à la française. Cela est d'ailleurs si vrai qu'il s'agit de l'un des thèmes retenus au titre du programme URBACT d'échange d'expériences, visant à faire partager à nos amis européens notre expertise de la zone franche urbaine.
Par conséquent, au terme d'une analyse approfondie, la Commission est revenue sur sa position, alors qu'auparavant les mots avaient précédé la réflexion. Dès le 17 novembre dernier, elle a donné un accord de principe à la réouverture des anciennes zones franches urbaines et à l'ouverture de quarante et une nouvelles zones franches sur le territoire métropolitain.
C'est à la suite de l'analyse critique des dispositifs de lutte contre la crise urbaine en Europe que la zone franche urbaine a été qualifiée : n'est-ce pas là le plus bel hommage que l'on puisse rendre à Jean-Claude Gaudin et à Eric Raoult ?
Toutefois, l'intérêt de dresser un bilan n'est pas de définir qui avait raison et qui avait tort, mais de tirer des leçons pour l'avenir.
Le dispositif existe ; le Gouvernement, contre l'avis de quelques technostructures financières, a décidé de le relancer de manière massive. Cela a un coût, mais le débat sur ce coût ne m'intéresse pas, pour l'excellente raison que je n'ai pas le sentiment que la République ait investi beaucoup d'argent, depuis quelques décennies, en faveur des quartiers ou des personnes en grande difficulté. La défense de la cohésion républicaine ne coûtera jamais trop cher, et le coût, en l'occurrence, n'est d'ailleurs pas très élevé. Quoi qu'il en soit, le Gouvernement consent cet effort.
La leçon que l'on peut tirer du rapport et de l'expérience, c'est qu'un dispositif ne vaut que par la qualité de ceux qui l'animent. Il est hors de question - je le dis devant l'assemblée territoriale majeure de la République qu'est le Sénat, afin qu'il se fasse le relais de mes propos - que nous figions les dispositifs ou les périmètres avant que des engagements clairs aient été pris - je suis en cela de l'opinion de Jean-Paul Alduy - par les maires et tous leurs partenaires, qu'il s'agisse des chambres de métiers, des chambres de commerce et d'industrie, des centres de formation, de l'AFPA, l'association pour la formation professionnelle des adultes, des sous-préfets et préfets, des régions, des départements, des clubs d'entreprises ou des syndicats, afin que chaque site connaisse un taux de réussite au moins égal au taux le plus élevé enregistré pour la génération antérieure.
En effet, si celle-ci supportait de lourds handicaps dus à la mise en place du dispositif et aux tâtonnements ou aux réticences, voire à l'hostilité, qui s'ensuivaient, ces excuses ne sont plus valables aujourd'hui.
Je souhaite donc qu'un comité de pilotage, regroupant dès le départ des personnels de l'URSSAF et de l'administration des impôts placés sous l'autorité du représentant de l'Etat ainsi que tous les partenaires, soit installé dans chaque bassin en vue de créer des pépinières d'entreprises et d'autres structures d'accueil.
M. Alduy a eu raison de souligner que trois sujets devaient être abordés : la rénovation urbaine, l'implantation économique et l'émergence du talent dans une situation particulière, c'est-à-dire la micro-création d'entreprise. Il faut que les gens créent leur propre affaire ! Il n'y aura pas de zone franche urbaine si un financement particulier n'est pas prévu en faveur des micro-entreprises : je pense ici aux grands réseaux, tels celui de Mme Novak.
Indépendamment du système économique traditionnel à la française des petites et moyennes entreprises ou du commerce et de l'artisanat, de nouveaux talents doivent pouvoir s'épanouir. On en a vu des exemples au Val-Fourré et dans d'autres zones franches : ainsi, Taxi-Brousse est une réussite exceptionnelle, qui se développe et crée aujourd'hui des franchises en Europe ; cela n'a été possible que grâce à un talent et à un dispositif exceptionnels.
Tous les talents de la jeunesse devront être mobilisés, valorisés, soutenus et aidés : c'est à cette fin que doit servir le bilan des zones franches urbaines, et non pas à alimenter un débat qui me paraît aujourd'hui parfaitement inutile. Nous susciterons, nous défendrons, nous protégerons et nous soutiendrons les initiatives des jeunes, à condition que les partenaires locaux prennent les choses en main. C'est aussi leur affaire, ce n'est plus seulement la nôtre.
Par ailleurs, on m'a interrogé à propos des liens entre les zones franches urbaines et la politique de la ville.
Bien entendu, même si l'on peut estimer, sans vouloir engager aucune polémique, que la mise en place des zones franches urbaines a été la mesure phare de ces dernières années, toute insuffisante et incomplète qu'elle fût, la politique de la ville ne peut se résumer à ce dispositif. A cet égard, ma réponse sera assez brutale.
La situation s'est considérablement dégradée sous les différents ministres de la ville, quelle qu'ait pu être leur sensibilité politique, et mon propos n'a donc aucun caractère partisan. La République a cru, dans sa grande arrogance, que l'égalité des moyens, modulée à la marge de quelques points, lui permettrait de gérer, à l'échelle de son territoire, la crise mondiale de l'intégration, de l'immigration et de l'industrie. Mais elle a échoué.
En effet, la situation de nos quartiers, hormis quelques cas particuliers, a continué de se détériorer. Pour les cent cinquante quartiers de notre pays les plus en difficulté, le rapport est de un à cinq. C'est là que se déroule la guerre ethnique, religieuse et sociale.
Il va bien falloir analyser les raisons de nos échecs. Je vais vous donner mon sentiment sur ce point : la politique de la ville a été élaborée par des gens très engagés, finalement lucides avant les autres, mais qui, privés d'un soutien républicain massif, ont été obligés de « saupoudrer » les moyens, selon une stratégie peu définie et des axes peu clairs, sans disposer d'indicateurs leur permettant d'évaluer la performance des dispositifs. Quelque peu isolés, ils ont fait le maximum pour remédier aux injustices.
En revanche, la politique de la ville de demain comportera trois axes bien définis. L'intitulé de mon ministère mériterait d'ailleurs d'être étudié, car il est source de confusion : qu'est-ce qu'un ministère de la ville au regard de la vie de la démocratie locale ? Je préfère pour ma part la notion de cohésion urbaine et de solidarité.
En tout état de cause, le premier axe a trait à la rénovation urbaine, avec un plan éclair de 50 milliards d'euros de travaux et doté de 9 milliards d'euros d'aides en fonds propres. Une agence opérationnelle sera mise au service des collectivités territoriales. Il s'agit ici de la rénovation urbaine au sens large, et non pas seulement du logement social et des nids pour les mamans. Tout l'environnement sera concerné.
Le deuxième axe consistera en une action tendant à réduire, site par site, la tension extraordinaire créée par l'écart de un à quatre existant entre l'activité dans les quartiers en difficulté et l'activité dans les bassins de vie environnants. Les besoins sont identifiés, les objectifs sont connus.
Le troisième axe concerne l'éducation, à partir de l'école maternelle. Avec les moyens qui sont les siens aujourd'hui, l'éducation nationale ne peut que faire du rattrapage à la marge, ce qui est très insuffisant au regard de la dégradation de la situation dans nos écoles.
Je citerai un seul exemple à cet égard : dans les écoles maternelles des quartiers en difficulté, si l'on rencontrait, voilà dix ans, un ou deux enfants dont on ne savait s'il fallait les qualifier de précoces, de turbulents ou de caractériels, on en compte désormais sept ou huit. Or le potentiel de violence actuel des jeunes âgés de douze à quatorze ans, des enfants proches de la puberté, n'est rien en considération de ce qu'il sera dans six ou sept ans.
C'est le premier jour de la rentrée scolaire que se joue l'avenir des enfants. Pourquoi un élève est-il absent ? Pourquoi une mère n'accompagne-t-elle pas son enfant ? Quelle est la situation psychologique, pédagogique, sociale, administrative et matérielle des familles ? Afin de tenter d'apporter des réponses aux difficultés, le Gouvernement, au premier rang duquel M. Luc Ferry, va mettre en place un corps d'élite, dont la mission sera d'accompagner les personnes les plus importantes de notre société, à savoir les tout-petits, jusqu'à la puberté. Des moyens considérables seront mobilisés pour sauver les enfants des quartiers en difficulté, qui représentent l'énergie et les talents de demain.
La politique de la ville est donc redéfinie de manière très claire. Ce qui ne relève pas de l'Etat sera transféré aux communes, par exemple les quelques dizaines de milliers de versements que nous effectuons en lieu et place des collectivités. Tout l'accompagnement sera géré par les villes, le transfert financier sera immédiat, voire anticipé. Il appartiendra aux communes de conduire leur propre stratégie, il reviendra à la démocratie locale de faire le lien et de soutenir. L'Etat contribuera simplement au financement des investissements lourds. En contrepartie du transfert que j'ai évoqué, il prendra à sa charge l'intégralité du soutien à la rénovation urbaine pour les communes qui comptent des quartiers en très grande difficulté.
Telle est la stratégie dans laquelle s'inscrit l'ensemble du dispositif de la politique de la ville. Nous avons des idées assez simples, nous ne ferons pas tout, mais nous posons deux préalables.
A ce stade de mon intervention, j'indiquerai à Mme Printz que les moyens dont nous disposerons, par le biais de l'agence de rénovation urbaine, n'ont aucun rapport avec ceux qu'a pu mobiliser n'importe lequel de mes prédécesseurs. Par conséquent, oser évoquer un coup de projecteur sur un ministère qui serait devenu secondaire, alors qu'il exerce sa tutelle sur une agence dotée de 1,2 milliard d'euros de crédits et qui n'existait pas voilà encore quelques semaines, cela me paraît quand même quelque peu polémique et déplacé, surtout de votre part, madame Printz, vous dont les amis, quand ils étaient au pouvoir, avaient « oublié » pendant quelques années de nommer un ministre de la ville ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Enfin, je ne reviendrai pas sur les propos tenus par les membres de tel ou tel groupe de cette assemblée territoriale par rapport à ceux de maires appartenant à leur famille politique et avec lesquels nous travaillons tous les jours ! En effet, nous sommes engagés dans une véritable guerre humanitaire, et nous n'avons pas d'énergie à consacrer à ce genre de polémiques et de débats. Le Gouvernement est au service de tous les élus de la nation.
Pour mener cette guerre que nous sommes en train de perdre, nous avons défini deux préalables.
En premier lieu, nous devons prévoir une aide particulière pour les villes épuisées. Rappelons que, entre Condé-sur-l'Escaut et Neuilly-sur-Seine, le rapport de puissance fiscale est de un à trente. Cette disparité des moyens est un véritable cancer pour notre République. Nous avons donc demandé que soit mis en place un comité de pilotage, peut-être pas en vue de préparer le grand soir de la réforme fiscale, mais au moins pour que les villes épuisées puissent disposer de moyens spécifiques autonomes, grâce à une première enveloppe de répartition. Une réunion, à laquelle participait notamment M. Devedjian, s'est tenue voilà quelques jours sur ce point absolument crucial.
En second lieu, madame Printz - je suis d'accord avec vous sur ce plan -, il faut couper la route de l'exclusion. Le refus mental et culturel que nous avons opposé à la loi de la deuxième chance en procédant au quatrième « bidouillage » des commissions de surendettement constitue une faute morale, civique et politique. Cette faute, j'espère que nous la réparerons dans les jours qui viennent. Nous devons être tous unis pour donner enfin une deuxième chance aux familles surendettées de ce pays et à leurs enfants. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

References: Art. 1
 l'article 1
 Art. 2
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