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Timestamp: 2017-12-17 12:01:15+00:00

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La utilización de las nuevas tecnologías en las relaciones entre Administraciones Públicas y los ciudadanos: hacia un cambio de modelo. « FEGAMP – Federación Galega de Municipios e Provincias
Por Nayra Alamo
I. INTRODUCCIÓN: ALGUNAS PRECISIONES PRELIMINARES SOBRE EL OBJETO DE ESTE ESTUDIO
1. La utilización de las nuevas tecnologías y la concreción del objeto de nuestro estudio a los denominados medios telemáticos de comunicación
Son éstos los que por sus características técnicas están en condiciones de proporcionar mejores resultados en las relaciones entre Administración y ciudadano, en cuanto que satisfacen a la vez las dos exigencias que requie­ren dichas relaciones, exigencias que a menudo se plantean como contra­puestas, pero cuyo equilibrio resulta indispensable alcanzar en el ámbito que nos ocupa. Se trata, por un lado, de asegurar la eficacia en la acción administrativa, lo que, desde la perspectiva de las comunicaciones, requiere un medio de comunicación rápido y fluido. Por otro lado, sin embargo, la eficacia y agilidad de las comunicaciones ha de alcanzarse sin merma de las garantías de los ciudadanos.
Junto a los medios telemáticos de comunicación que sin duda resultan los más importantes en el ámbito de las relaciones entre Administración y ciu­dadano, conforme acaba de exponerse, podríamos también tratar el estudio de los demás medios de comunicación que igualmente son utilizados en
1 Por medios telemáticos de comunicación acostumbran a entenderse aquéllos en los que se traba una comunicación directa entre terminales o equipos. cheap nike air max Con cita de Alcalde y García Tomás, «la telemática o teleinformática se puede definir como el conjunto de máquinas, técnicas y métodos relacionados entre sí que permiten el proceso de datos a distancia y que participan en la convergencia de las Telecomunicaciones y la Informática» (Cruz Mundet, J. R. y Mikf.iarena Peña, F., Información y documentación administrativa, Ma­drid, Tecnos, 2a ed., pg. 37: «Es decir, como la transmisión de la información a través de las redes de telecomunicaciones. La telemática permite compartir recursos informáticos de alto coste entre el mayor número posible de usuarios tales como informaciones presen­tes en grandes ordenadores a través de redes de comunicación locales o extensas, de corto, amplio o amplísimo radio». El libro constituye en su conjunto un valioso trabajo para adentrarse en la introducción de las nuevas tecnologías en el ámbito de las Adminis­traciones Públicas.
dicho ámbito. Pero a este empeño se opone un obstáculo de orden práctico: y es que cada uno de los medios disponibles plantea sus propios problemas y por eso su tratamiento jurídico, que es en definitiva lo que habrá de ocu­parnos, también resulta diverso. De este modo, por tanto, o bien se alargaría más de la cuenta este estudio, o bien por pretender abarcar demasiado quedarían insuficientemente atendidos algunos aspectos sobre los que sí se considera preciso profundizar.
2. La actividad administrativa objeto de nuestro estudio: distinción entre actividades internas y externas de la Administración, y entre actividades administrativas formalizadas y no formalizadas
Todavía dos consideraciones complementarias procede efectuar antes de iniciar propiamente el desarrollo de este trabajo.
Como también su propia denominación adelanta, se trata de analizar el régimen propio del uso de los medios telemáticos de la Administración en sus relaciones externas, es decir, en sus relaciones con la generalidad de los ciudadanos que por otro lado pueden asimismo servirse de los mismos me­dios con aquélla, en una especie de comunicación que necesariamente ha de ser de ida y vuelta, conforme más delante se dirá. Lo que ahora interesa subrayar es que queda fuera de nuestro estudio el uso de tales medios que la Administración puede desarrollar en el ámbito de su esfera doméstica o puramente interna: o, en otros términos, la comunicación entre los distintos órganos y unidades administrativas que forman parte de ella. Un desarrollo que, sin la menor duda, puede ser particularmente intenso en dicho ámbito, como efectivamente así sucede en la realidad administrativa.
Ya por último, es preciso advertir que tampoco este estudio va a abarcar el uso de los medios telemáticos de comunicación en las relaciones entre Administración y ciudadano en toda su extensión o, por decirlo de otro modo, si se prefiere, no toda la actividad que las Administraciones pueden desarrollar en sus relaciones con los ciudadanos va a incluirse dentro de este estudio. AIR ZOOM VOMERO 12
A grandes rasgos, puede indicarse que la Administración realiza dos grandes tipos de actividades:
Distinguimos, por un lado, una actividad meramente material, no formali­zada, y que incluye entre otras muchas, por ejemplo, actividades de consulta, información, promoción y difusión, que presentan ante todo un rasgo en común en cuanto que no se concretan precisamente en actuaciones formali­zadas. Está, por otro lado, la actividad administrativa formalizada que se concreta en la adopción de actos (jurídicos) de distinta especie. Son tres las tres categorías básicas a que acostumbra a reconducirse la totalidad de tales actos: actos administrativos (en sentido estricto), normas administrativas (o reglamentos) y contratos administrativos (en sentido amplio, porque pue­den éstos a su vez ser contratos administrativos en sentido estricto o priva­dos).
Nuestra atención va a centrarse en la segunda de las actividades administrativas antes indicada, la actividad administrativa formalizada y avanzando un paso dentro de este planteamiento introductorio, y por concretarlo más aún, las líneas que siguen pretenden examinar el uso de los medios telemáti­cos por las Administraciones cuando su actividad se realiza a través de actos administrativos (a fin de cuentas se trata de la actividad administrativa típica y característica: también la que mayor interés jurídico suscita2) y, desde la perspectiva inversa, el uso de los mismos medios por los particulares con vistas a promover la adopción de tales actos administrativos. Todo ello, natu­ralmente, sin negar la virtualidad y relevancia que los medios telemáticos de comunicación pueden llegar a adquirir en el ámbito de las denominadas actividades administrativas meramente materiales o no formalizadas: lo cierto es que en dicho ámbito se planten otro género de problemas3.
Sobre la base de estas coordenadas, y en los términos propuestos, resulta posible determinar el alcance de este estudio e iniciar propiamente su desa­rrollo.
II. LA RECEPCIÓN DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS DE COMUNICACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
1. La recepción de las nuevas tecnologías en nuestro Derecho positivo: legislación administrativa general (art. 45)
La recepción de las denominadas «nuevas tecnologías de comunicación» por el ordenamiento jurídico administrativo es un hecho relativamente re-cíente. Más aún, si nos atenemos estrictamente al uso de los medios telemáti­cos que han de ocupar el centro de nuestra atención en este estudio, como podrá constatarse. En todo caso, y ante todo, nada sería más injusto que silenciar la permanente preocupación de la Administración por modernizar
2 Sobre la aplicación de las nuevas tecnologías en el campo de la contratación pública,
entre lo más reciente, Gimeno Feliu, J. M., «Las TICS en la contratación pública. Los
medios y procedimientos electrónicos de adquisición», en la obra colectiva La nueva con­
tratación pública europea y su incidenáa en la legislación española, Madrid, Civitas, 2006, pgs.
227 y ss.
3 En el mismo sentido, y apuntando las diferencias entre ambos géneros de actividades,
Palomar Olmeda, A., «La utilización de las nuevas tecnologías en la actuación administra­
tiva», Revista española deDerecho administrativo 87 (1995) pgs. 364-364: «Una administración
servicial de los intereses generales del-ciudadano en general es, indudablemente, una
Administración que debe potenciar las actividades de información, atención, comunica­
ción y ayuda al ciudadano, y todo lo que en ese sentido se haga debe ser positivamente
valorado y asumido como un proceso de mejora esencial en el comportamiento público.
Pero tampoco es menos cierto que la utilización de las nuevas tecnologías no puede ni
debe quedar reducida a este campo, ya que la misma consideración de servicio nos lleva
a indicar que si es importante atender al ciudadano cuando inquiere alguna información
de la Administración Pública tanto o más importante es atender sus peticiones formales
en plazo, con la debida garantía, con la calidad necesaria y en una forma que sea asimila­
ble con las pautas de comportamiento social habitual».
sus instrumentos de comunicación: una preocupación ya antigua, puesto que cabría remontarse a épocas tan lejanas como 19004, y de la que desde luego también hacía gala la Ley de Procedimiento Administrativo de 19583.
Con todo, sí es cierto resaltar que en los últimos tiempos, y debido sin la menor duda al auge de las nuevas tecnologías y a los avances incuestionables que han conducido a su consolidación en el plano de las relaciones huma­nas y sociales en general, la vigente normativa reguladora del régimen jurí­dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común (Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, que precisamente vino a derogar la Ley anterior­mente indicada de 1958) constituye un claro punto de inflexión6.
Ya en su primera versión (1992) acertó a subrayar la importancia del fenó­meno que nos ocupa’, al incorporar a su articulado un precepto entero
4 Ya admitía la Real Orden de 12 de febrero de 1900 la posibilidad de presentar escritos «hechos a máquina de escribir, en los mismos términos y con iguales efectos que los escritos o copiados a mano». La referencia, en Ac;uirrkazkuknaga, I. y Chinchilla, C, «El uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el ámbito de las Administra­ciones Públicas», REDA 109 (2001), pg. 36, donde asimismo se cita otra fuente.
° Disponía su art. 30: «Se racionalizarán los trabajos burocráticos y se efectuarán por medio de máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y auto­matismo en las oficinas públicas, siempre que el volumen del trabajo haga económico el empleo de estos procedimientos». El Decreto 2880/1970, de 12 de septiembre, crea la Comisión Interministerial de Informática y el Servicio Central de Informática. La Orden del Ministerio de la Presidencia de 23 de noviembre de 1972 procede, por sumarte, a la aprobación de las normas para la redacción de proyectos de sistemas o servicios para tratamiento de información.
b Poco tiempo después de aprobada la Ley 30/1992 se alertaba todavía sobre la distan­cia que podía alejar a la Administración Público de la sociedad y los peligros que podía ello traer consigo: «La Administración Pública ha vivido y aún vive este fenómeno con una gran distancia, pensando en suma que sus relaciones no deben transformarse o no pueden hacerlo y que, por tanto, sus esquemas de funcionamiento tradicionales siguen siendo válidos. Este proceso tendente a la marginalidad agiganta la distancia que tradicio-nalmente ha existido entre las Administraciones y las sociedades en las que se insertan. En la medida en que los ciudadanos perciben el factor marginal y en la medida que no pueden operar con la Administración Pública de la misma forma que lo hacen con el resto de la sociedad es evidente que se incrementa la distancia entre ambas y que ese distanciamiento contribuye a percibir el fenómeno administrativo como algo ajeno, costo­sos y cuyo funcionamiento responde reglas ya periclitadas para el resto de las actividades sociales» (PalomarOlmeda, A., «La utilización de las nuevas tecnologías…», cit., pg. 362). Un problema que, en definitiva, sigue estando ahí.
‘ La preocupación por este asunto es bien perceptible en la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de acuerdo con la cual esta Ley «se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas». Como enseguida se podrá confirmar, no se corresponde tan enfática declaración con la realidad material de los preceptos incorporados a la Ley, no porque deba dejar de reconocerse el impulso al que se responden y el meritorio esfuerzo que en sí mismos suponen, sino a la interpre­tación tan desmesurada que de las novedades hace la Exposición de Motivos y la crítica tan injusta que formula de la anterior Ley de 1958 en este punto. En los mismos términos, Aguirreazkijf.naga, I. y Chinchilia, O, «El uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos…», cit., pg. 36 (también, en pg. 43).dedicado a la incorporación de medios técnicos8. El art. 45 contiene a lo largo de sus cinco apartados una serie de normas de naturaleza claramente programática en muchas ocasiones y a veces incluye también algunos man­datos claramente imprecisos.
Paradigmático es en el sentido apuntado su apartado primero, que bajo el disfraz de un aparente mandato encubre una norma claramente programá­tica: «Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y la aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limita­ciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las leyes».
No obstante el indicado carácter, alguna consideración de interés puede extraerse ya de este precepto. Y es que, como afirma Palomar Olmeda, «lo que sí parece necesario es señalar que este párrafo alude a los dos posibles ámbitos de actuación e incorporación de las nuevas tecnologías en el ámbito de las Administraciones Públicas que abarca “su actividad” y “sus competen­cias”, de donde se deduce que no hay exclusiones apriorísticas. El conjunto de la actividad administrativa (se desarrolle como simple función de infor­mación y comunicación o en el marco de un procedimiento administrativo) debe ser objeto de mecanización aunque, obviamente, las reglas y los límites de cada uno sean diferentes porque diferente es, también, su propia proble­mática».9
Coincidimos con esta apreciación, conforme hemos adelantado, así como con la que, a renglón seguido formula el mismo autor a propósito del se­gundo apartado del art. 45, que dice así: «Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciuda­danos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento», Según Palomar, «es evidente, por tanto, que la previsión contenida en el párrafo transcrito se inserta en el marco de la actividad formalizada y no el marco común de facilitación de la comunicabilidad a efectos esencialmente informativos»10.
8 No puede pasarse por alto la íntima conexión existente entre la introducción de
las nuevas tecnologías y los propios derechos de los ciudadanos que la Ley 30/1992 reco­
noce y ampara en su art. 35, a cuya más completa satisfacción aquéllas tienen en último
término. Sin ignorar la relevancia que tales medio tienen también para asegurar el logro
de una acción administrativa más ágil y eficaz, no cabe duda que derechos legalmente
reconocidos como el de conocer el estado de los procedimientos, identificar las autorida­
des y personal responsable de los procedimientos, no presentar documentos no exigidos
o que ya obren en poder de la Administración, obtener información sobre los requisitos
jurídicos o técnicos de los proyectos o solicitudes, acceso a los archivos y registros, están
en mejor modo de satisfacerse si se utilizan las nuevas tecnologías propias de nuestra
9 Palomar Olmeda, A., «La utilización de las nuevas tecnologías…», cit., pg. 377.
10 Palomar Olmeda, A., «La utilización de las nuevas tecnologías…», cit., pg. 378.
A lo que cabría añadir que, dentro de la actividad administrativa formalizada a la que pretende aludirse de acuerdo con el tenor literal de este precepto, actividad que es por otra parte la que ha de centrar nuestra atención en este estudio conforme ya se ha indicado con anterioridad, el énfasis parece situarse en los «actos» del ciudadano en sus relaciones con la Administra­ción. El sujeto de la oración indudablemente son los ciudadanos y el recono­cimiento a su favor de la posibilidad de relacionarse con la Administración a través de los medios indicados obedece en última instancia al objetivo de asegurar los derechos que la propia Ley les reconoce (art. 35).
Del mismo modo que en el siguiente apartado tercero de este mismo art. 45 («Los procedimientos que se tramiten y terminen en soporte informático garantizarán la identificación y el ejercicio de la competencia por el órgano que la ejerce»), la perspectiva es justamente la inversa, la de los actos de la Administración o «actos administrativos» que, justamente, se producen en el seno de procedimientos administrativos a través de los cuales, a su vez, la Administración despliega las potestades que le son propias.
Es patente, por tanto, de acuerdo con todas las observaciones formuladas, la voluntad del precepto legal de proyectar su aplicación a la totalidad de la actuación administrativa, incluida, por tanto, la actividad administrativa formalizada; y asimismo la de identificar, dentro de ésta, tanto los actos que tienen por sujeto los ciudadanos como los que provienen de la misma Administración. Todas las referencias apuntadas, pese a su imprecisión y a su carácter primordialmente programático, constituyen un innegable paso adelante en el sentido apuntado.
El art. 45 se cierra con dos últimas previsiones. De acuerdo con su apartado cuarto, «los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáti­cos que vayan a ser utilizados por las Administraciones Públicas para el ejer­cicio de sus potestades, habrán de ser previamente aprobados por el órgano competente, quien deberá difundir públicamente sus características»1‘.
Y el último de sus apartados, el apartado quinto contiene, no obstante sus cautelas, una declaración de extraordinario alcance: «Los documentos emi­tidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el
11 De acuerdo con el art. air jordan pas cher france 45.2 la utilización de las nuevas tecnologías por los ciudada nos en sus relaciones con la Administración se sujeta a dos condiciones: la primera, qut los instrumentos que utilicen los ciudadanos sean compatibles con los medios técnico: de que dispongan las Administraciones Públicas; y la segunda, que la utilización de esa; técnicas respete las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento. Justamente por ello, la Administración queda obligada a difundir públicamente las características d< los programas y aplicaciones que vayan a ser utilizados por ella (Aguirreazkuenaga, I. ; Chinchilla, C, «El uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos…», cit., pg 38).
interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por esta u otras Leyes».12
2. En particular, las previsiones de la legislación administrativa general sobre registros administrativos y notificaciones administrativas (arts. 38 y 59 de la Ley 30/1992)
Si algo caracteriza la Ley 30/1992, en lo que hace a la acogida en ella de las nuevas tecnologías, no es sólo el carácter altamente impreciso y meramente programático de que en general adolecen sus previsiones al respecto, sino también la dispersión de los artículos referidos a ellas. Porque, junto al art. 45, también es obligado hacer referencia a los arts. 38 y 59 (así como a algunas Disposiciones Adicionales, como después veremos también13).
Por una parte, desde la perspectiva del ciudadano, las iniciativas y los escri­tos que los ciudadanos dirigen a la Administración requieren ser «presenta­dos» ante ésta, para que a fin de cuentas se entable una auténtica relación (jurídica) entre ambos sujetos: el lugar propio de presentación de tales «ac­tos», de acuerdo con la Ley, son los registros administrativos que, de la manera expuesta, constituyen así la «ventanilla de entrada» de los actos del ciudadano en sus relaciones con la Administración.
Por otra parte, desde la perspectiva inversa, los escritos que la Administra­ción dirige a los ciudadanos requieren a su vez ser «notificados» para que efectivamente lleguen al conocimiento de sus destinatarios y se produzca de este modo también la comunicación entre ambos sujetos, indispensable también para que se produzca una relación jurídica desde esta perspectiva: de esta manera, las notificaciones administrativas constituyen así la «ventani­lla de salida» de los actos de la Administración (actos administrativos) en sus relaciones con los ciudadanos.
De ahí que en definitiva la respectiva regulación de los registros administra­tivos y de las notificaciones administrativas constituye el lugar respectivo donde en último término ha de plasmarse y encontrar reconocimiento la utilización de las nuevas tecnologías en las relaciones entre Administración y ciudadanos.
A los registros administrativos, como ya se ha indicado, dedica la Ley 30/
12 En suma, un paso parangonable al que tuvo lugar en 1900, cuando una cláusula
similar dispuso entonces la equiparación de los escritos a máquina a los hechos a mano,
como ya hemos destacado.Sobre los documentos administrativos en soporte magnético,
Bau/aMartorüil, F., Procedimiento Administrativo electrónico, Granada, Comares, 2002, pgs.
1 y ss.
13 Lo que, en parte, tiene una justificación. Porque el art. 38 regula los registros admi­
nistrativos y el art. 59, las notificaciones administrativas (aunque en ningún caso dicha
justificación excusa haber establecido algún cauce de relación entre un conjunto de previ­
siones que en definitiva responden al mismo fenómeno: por eso, más que la dispersión
lo que seguramente más llama la atención sería la falta de comunicación entre las previ­
siones establecidas).
1992 su art. 38. No corresponde ahora abordar su estudio completo14, sino los aspectos estrictamente relacionados con el asunto que estrictamente nos concierne en este estudio y de sus consecuencias para el mismo. Interesa así detenerse en dos aspectos en particular:
Por un lado, la Ley 30/1992 contempla, junto a la existencia de un registro general en cada órgano administrativo (art. 38.1), la posibilidad de «crear en las unidades administrativas correspondientes de su propia organiza­ción» otros registros que «serán auxiliares del registro general, al que comu­nicarán toda anotación que efectúen» (art. 38.2). Siendo así, se requiere asegurar la coordinación en el funcionamiento de ambos registros y, por eso, concluye el apartado segundo, indicando: «Concluido el trámite de registro, los escritos y comunicaciones serán cursados sin dilación a sus desti­natarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas».
Siquiera sólo por esta razón, para garantizar la coordinación indicada, se comprende el mandato de informaüzación de registros que se contempla a continuación en el siguiente apartado tercero de este mismo art. 38: «Los registros generales así como todos los registros que las Administraciones Públicas establezcan para la recepción de escritos y comunicaciones de los particulares o de órganos administrativos, deberán instalarse en soporte in­formático. El sistema garantizará la constancia, en cada asiento que se practi­que, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano admi­nistrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicación que se registra».
Pero es que, además, y por otro lado, la Ley avanza también en el reconoci­miento del derecho de los ciudadanos de presentar sus escritos en los regis­tros pertenecientes a otras Administraciones, esto es, ante Administraciones Públicas distintas de la competente para tramitar y resolver sus escritos (art. 38.4): además de presentarse pues en los registros de los órganos adminis­trativos a que se dirijan, aquéllos podrán presentarse «en los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración Gene­ral del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autó­nomas, o a la de alguna de las Entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio».
Por eso, se incorpora en este caso justamente a continuación la siguiente previsión: «Mediante convenios de colaboración suscritos entre las Adminis­traciones Públicas se establecerán sistemas de intercomunicación y coordi­nación de registros que garanticen su compatibilidad informática así como
14 Entre otras referencias bibliográficas cabría mencionar las obras de Embid Irujo, A., El ciudadano y la Administración, Madrid, INAP, 1994 (en particular, pgs. 83 y ss.), así como, desde un planteamiento más general, Mestrf. Delgado, J. F., El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Madrid, Civitas, 2* ed., 1998.
la transmisión telemática de los asientos (regístrales y de las solicitudes, es­critos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros1“)».
Ahora bien, una vez sentado todo ello, y sin entrar a cuestionar los induda­bles avances que en esta materia suponen este conjunto de previsiones, no hay que confundir la informatización de los registros o la previsión de regis­tros informáticos o informatizados con la creación de registros telemáticos: no son conceptos que se correspondan exactamente y, por tanto, hay que diferenciarlos. La informatización de los registros no excluye la presenta­ción de los escritos por los ciudadanos en los registros correspondientes, incluso, su personación en el lugar donde se ubican; otra cosa es que des­pués aquéllos reciban un tratamiento informatizado. En los registros telemá­ticos, por el contrario, la relación se produce directamente entre los equipos y terminales del ciudadano y de la Administración. Es cierto que se alude también, en la previsión antes transcrita, a la transmisión telemática de da­tos, pero dicha previsión apunta sólo al ámbito de las relaciones (internas) entre Administraciones respecto de su recíproco deber de facilitarse los da­tos de que dispongan.
Por otro lado, tampoco cabe olvidar que la eficacia misma de la informatiza­ción de los registros se amortigua, de acuerdo con lo dispuesto por la Dispo­sición Adicional Segunda (Informatización de registros: «La incorporación a soporte informático de los registros a que se refiere el art. 38 de esta Ley será efectiva en la forma y plazos que determinen el Gobierno, los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local, en función del grado de desarrollo de los medios técnicos de que dispongan»).
El régimen de las notificaciones administrativas, por otra parte, se desarrolla en los arts. oakley jupiter squared 58 y 59 de la Ley. En lo que a nuestro asunto directamente atañe, las referencias incorporadas a la Ley resultan mucho más escuetas.
El art. 58 determina el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación de las notifi­caciones (art. 58.1), el tiempo en que han de cursarse y su contenido (art. 58), así como el régimen de las notificaciones defectuosas (art. 58.3 y 4). A la práctica de la notificación, que es lo que aquí interesa propiamente, se dedica la totalidad del art. 59, si bien, en la misma línea que la legislación anterior16, no se contempla específicamente la regulación los distintos me­dios de llevarla a cabo (así, la notificación por medios electrónicos, informá­ticos o telemáticos, lo mismo que tampoco la notificación postal o por
11 Lo que figura en paréntesis resultó añadido por el legislador, con ocasión de la reforma de la Ley 30/1992 en 1999, una reforma a la que después se aludirá en este texto.
‘” De acuerdo en efecto con el art. 80.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, «las notificaciones se realizarán mediante oficio, carta, telegrama o cualquier medio que permita tener constancia de la recepción, de la fecha y de identidad del acto notifi­cado, y se dirijan en todo caso al domicilio del interesado o al lugar señalado por éste
carta), sino que se basta a tal efecto con el establecimiento de una cláusula amplia que legitima la utilización de cualquier medio.
Según el art. 59.1, «las notificaciones se practicarán por cualquier medio», aunque eso sí siempre y cuando que se observen determinados requisitos, esto es, «que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente», conforme indica este mismo precepto.
En lo que sí resulta más prolija la Ley es en la concreción de otros extremos: los lugares donde la notificación puede practicarse y la hipótesis en que en dicho lugar no se encuentre el interesado en el momento de la notificación (art. 59.2), las consecuencias dispuestas la notificación es rechazada (art. 59.3), y la regulación de los supuestos en que procede la notificación por medio de anuncios (art. 59.4) y la publicación (art. 59.6). Pero no concierne ello al asunto que directamente ocupa nuestra atención17, aunque después habrá que tratar dicho régimen jurídico para contrastar sus diferencias con el de las notificaciones telemáticas.
Hasta aquí, la regulación inicial planteada por la normativa administrativa general. Con posterioridad van a producirse novedades: van a afectar éstas incluso a la propia Ley y, al final, nuestro ordenamiento va a terminar dando destacada importancia, dentro de las nuevas tecnologías, a la utilización de los medios telemáticos en las relaciones entre Administración y ciudadanos. Pero de todo ello procede dar cumplida cuenta con mayor grado de detalle
ni. LA DEFINITIVA CONSOLIDACIÓN DE LOS MEDIOS
TELEMÁTICOS DE COMUNICACIÓN EN LAS RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIÓN Y CIUDADANOS
1. La evolución normativa de las nuevas tecnologías a lo largo de una década: reformas legales (Ley 4/1999) y desarrollos reglamentarios de la normativa administrativa general (Reales Decretos 263/1996 y 772/1999)
Entre la irrupción inicial de las nuevas tecnologías al servicio de las relacio­nes entre Administración y ciudadano y la consolidación del desarrollo de los medios telemáticos de comunicación, va ser preciso que transcurra prác
17 Sobre el régimen de notificaciones administrativas, entre lo más reciente, Fernande; Fernandez, J. J. y Castillo Vázquez, I. C, Manual de las notificaciones administrativas, Madrid Civitas, 2004; también, aunque algo más antiguo, Nuñez Ri.’iz, M. J., La notificación de lo actos administrativos en el procedimiento común, Madrid, Montecorvo, 1994, así como Lope: Merino, F., La notificación en el ordenamiento jurídico español; Granada, Contares, 1989, ante rior a la Ley 30/1992. Entre lo más reciente, de mucho interés Vf.iasco Caballero, F. «Notificaciones administrativas: presunciones y ficciones», Justicia administrativa, L (2002).
ticamente una década, lo que no quiere decir que durante tan largo período no se vinieran registrando avances significativos.
Un primer impulso innovador se produjo así de la mano del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado. No obstante su ampulosa denominación, que parece anunciar plan­teamientos de una cierta ambición, a lo que también da pie la propia Expo­sición de Motivos que acompaña y precede esta norma, lo cierto es que el contenido de su articulado no pasa de timorato18.
En todo caso, no puede dejar de resaltarse un texto que se presenta a sí mismo como desarrollo del art. 45 de la Ley 30/1992. «El Real Decreto toma como orientación la sistemática del art. 45, que distingue claramente cuatro extremos: a) Utilización de técnicas y medios en la actuación admi­nistrativa y tramitación y terminación de procedimientos administrativos en soporte informáticos (apartados 1 y 3 del art. 45); b) Programas y aplicacio­nes utilizados para el ejercicio de potestades (apartado 4); c) Relaciones entre ciudadano y Administración; y d) Emisión de documentos y copias (apartado 5)».
Precede a la regulación propuesta un conjunto de definiciones básicas sobre los conceptos fundamentales propios de esta cuestión (soporte, medio, apli­cación y documento). Cabría resaltar asimismo el art. 7, que establece un conjunto de garantías y requisitos de las comunicaciones en soportes o a través de medios o aplicaciones informáticos, electrónicos o telemáticos, pero la regulación no pasa de establecer una serie de cautelas a tal efecto, sin desarrollar propiamente ninguna de las nuevas tecnologías.
La reforma de la Ley 30/1992 que tuvo lugar en 1999 (Ley 4/1999, de 13 de enero) tampoco vino a aportar nada sustancial en el campo de las nuevas tecnologías, aunque algunas de las modificaciones realizadas llegaron a pro­yectarse justamente en los preceptos legales relativos a los registros (art. 38) y a las notificaciones (art. 59)19. Respondían sin embargo a otros objetivos.
En todo caso, propició el impulso de un nuevo desarrollo reglamentario, que vino a completar y no a sustituir el anterior: Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y
18 En este sentido se manifiestan, Aguirreazkuenaga, I. y Chinchilla, C, «El uso de los
medios electrónicos, informáticos y telemáticos…», cit.,. pg. 44.
19 La reforma de los registros cristalizó en la adición de un nuevo apartado quinto al
art. 38, así como en el añadido al último párrafo del apartado cuarto que ya ha habido
ocasión de comentar (por cuya virtud la transmisión telemática de datos se extiende no
sólo a los asientos regístrales, sino también a las solicitudes, escritos, comunicaciones y
documentos que se presenten en cualquiera de los registros. Sobre notificaciones, el art.
59 fue también modificado para incorporar a su apartado segundo, párrafo segundo, un
último inciso para regular la hipótesis de que nadie en el domicilio pudiera hacerse cargo
de una notificación a fin de dejar constancia de dicha circunstancia en el expediente, así
como la día y hora del intento, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora
distiaftgdcntro de los tres días siguientes.
comunicaciones ante la administración del estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. La regulación dedica, consiguientemente, un apartado al desarro­llo de los registros (Capítulo V: arts. lia 13). Pero lo cierto es que tampoco se produce en esta norma un desarrollo para las nuevas tecnologías: «las menciones son escasas, más si cabe a la vista de las grandes expectativas que parecen abrir las declaraciones programáticas de las exposiciones de motivos»20.
Mucho mayor impacto va a tener en cambio una nueva reforma del mismo texto legal, incorporada a uno de los preceptos de las denominadas «Leyes de Acompañamiento» a las Leyes anuales de Presupuestos, práctica común durante el período que va de 1996 a 2004, y que ahora parece superado. La relevancia de las modificaciones a la Ley 30/1992 que contiene el art. 68 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social son, sin embargo, de tal relevancia que merecen su trata­miento en un apartado separado, porque van a marcar en efecto un nuevo rumbo en la utilización de las nuevas tecnologías en las relaciones entre Administración y ciudadano en que el uso de los medios telemáticos de comunicación va a desempeñar todo el protagonismo.
En todo caso, antes de concluir este apartado, desde un punto de vista siste­mático y formal, sí que conviene adelantar que las novedades se plantean y se incorporan a los textos preexistentes que mantienen consecuentemente su vigencia, sólo que ahora con nuevos añadidos. Cabe así perfectamente afirmarlo respecto de la Ley 30/1992; y lo mismo cabe decir, como también veremos, de su ulterior desarrollo reglamentario: el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos, va incidir sobre las regu­laciones reglamentarias preexistentes que ya se han mencionado (Reales Decretos 263/1996 y 772/1992); pero, en lugar de sustituir propiamente estas normas, lo que la reforma promueve es la incorporación de nuevos contenidos a aquéllas: así, por una parte, su art. 2 añadirá al Real Decreto 263/1996 cuatro nuevos preceptos (arts. 12 a 15) y dos disposiciones adicio­nales (3a y 4a) y su art. 3, cinco nuevos preceptos (arts. 14 a 18) al Real Decreto 772/1999.
2. El alumbramiento de un nuevo sistema de comunicaciones (por vía telemática) entre la Administración y el ciudadano: nuevas reformas legales (Ley 24/2001), y desarrollos reglamentarios de la normativa administrativa general (Real Decreto 209/2003)
La Ley 24/2001 va a aportar a la Ley 30/1992 tres nuevos contenidos en el campo que nos ocupa. El contenido del art. 45 (incorporación de medios
20 En estos términos, también, Aguirreazkuiínaoa, I. y Chinchilla, C, «El uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos…», cit., pg. 47.
técnicos) no experimenta modificación alguna y la reforma opera directa­mente sobre la regulación de los registros administrativos (art. 38) y las notificaciones administrativas (art. 59).
En materia de registros, se agrega al art. 38 un nuevo y último apartado, el noveno, para habilitar a las Administraciones Públicas la creación de regis­tros telemáticos; «Se podrán crear registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por me­dios telemáticos, con sujeción a los requisitos establecidos en el apartado 3 de este artículo». Los registros así creados disponen de unas ciertas limita­ciones: «Los registros telemáticos sólo estarán habilitados para la recepción o salida de las solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los procedi­mientos y trámites de la competencia del órgano o entidad que creó el registro y que se especifiquen en la norma de creación, así como que cum­plan con los criterios de disponibilidad, autenticidad, integridad, confiden­cialidad y conservación de la información que igualmente se señalen en la citada norma». Pero, asimismo, también disponen de evidentes ventajas: «Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. A efectos de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente».
Respecto de las notificaciones administrativas, se agrega al art. 59 un nuevo apartado tercero, lo que determina un cambio en la numeración de las previsiones preexistentes. El nuevo apartado tercero establece una condi­ción para la práctica de notificaciones telemáticas: «Para que la notificación se practique utilizando medios telemáticos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido expresamente su utilización, identificando además la dirección electrónica correspondiente, que deberá cumplir con los requisitos reglamentarios establecidos». New Balance 574 E igual­mente, el momento en que se entiende practicada: «En estos casos, la notifi­cación se entenderá practicada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en dirección electrónica». O, en su caso, rechazada: «Cuando, existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso».
En fin, volviendo sobre el tema de los registros, el bloque de las disposicio­nes adicionales de la Ley 30/1992 viene también a completarse, mediante la Ley 24/2001, con la adición de una nueva disposición adicional, la dé­cimo octava, sobre presentación telemática de solicitudes y comunicaciones dirigidas a la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, de la que en particular interesa destacar sus dos primeros apartados, en cuanto que disponen la obligatoria presentación por medios telemáticos de sus escritos y comunicaciones dirigidos a la Administración. Por un lado, empresas de más de cien trabajadores, que tengan la condición de gran empresa por la normativa sobre el IVA y entidades de derecho público: «La presentación de solicitudes y comunicaciones, así como de la documenta­ción complementaria exigida, por las empresas que agrupen a más de cien trabajadores o tengan la condición de gran empresa a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido, así como por cualesquiera institución o entidad de derecho público deberá realizarse por medios telemáticos», si bien, según reañade, «en aquellos supuestos y condiciones que se determinen por Or­den del titular del departamento ministerial competente». Por lo demás, «en dicha Orden, que deberá ser informada previamente por el Ministerio de Administraciones Públicas, se especificarán las solicitudes y comunicacio­nes afectadas, los procedimientos a los que se refieren y la tipología de empresas y entidades que resultan afectados». Por otro lado, las personas físicas, organizaciones o asociaciones pertenecientes a sectores que ordina­riamente hagan uso de estas técnicas: «Las personas físicas, organizaciones o asociaciones no contempladas en el apartado anterior, pertenecientes a colectivos sectores que ordinariamente hagan uso de este tipo de técnicas y medios en el desarrollo de su actividad normal, deberán necesariamente utilizar medios telemáticos para la presentación de solicitudes, comunicacio­nes y documentación complementaria exigida», se reitera aquí, «en aquellos supuestos y condiciones en que se determine por Orden del titular del de­partamento ministerial competente, que deberá ser informada previamente por el Ministerio de Administraciones Públicas». Si bien, en este caso, se añade, «en dicha Orden, además de las especificaciones expresadas en el apartado anterior, deberá acreditarse que la necesaria utilización de medios telemáticos no implica restricción o discriminación alguna para los integran­tes del sector o colectivo que resulte afectado en el ejercicio de sus derechos frente a la Administración Pública».
En estos tres aspectos se condensa la reforma legal auspiciada por la Ley 24/2001. Su alcance no puede, ciertamente, dejar de resaltarse. En realidad, puede afirmarse que a través de ella los medios telemáticos han terminado por convertirse en unos auténticos medios alternativos para la comunica­ción entre Administración y ciudadano. A la tradicional «ventanilla de en­trada» (registros administrativos) y a la tradicional «ventanilla de salida» (notificaciones administrativas) se plantean ahora sendas «ventanillas» alter­nativas, con base en los medios telemáticos, que pueden resultar de obliga­toria utilización en el primer caso en algunos supuestos.
Sin duda, una determinación como esta última requiere cobertura legal, como también resulta conveniente dicha cobertura, si no igualmente obliga­toria, para dar entrada a los registros telemáticos (art. 38.9) y a las notifica­ciones telemáticas (art. 59.3). Ambos tienen sus propias singularidades y exigen por ello un régimen jurídico diferenciado (al menos, parcialmente) respecto del tradicional (registros administrativos y notificaciones adminis­trativas): con mayores o menores exigencias, pero como contrapartida con mayores o menores ventajas también.
En todo caso, se sanciona así un régimen jurídico particularizado, que, desde luego, resulta ya directamente operativo a partir de la propia Ley; pero, sobre el que, además, el Reglamento dictado en desarrollo de estas reformas (Real Decreto 209/2003) ha venido después a profundizar: por una parte, el Real Decreto 209/2003 añade dos nuevos capítulos al Real Decreto 263/1996, para tratar respectivamente las notificaciones telemáticas (Capítulo IV: art. 12) y los certificados telemáticos y transmisiones de datos (Capítulo V: arts. 13 a 15); por otro lado, al Real Decreto 772/1999 suma también un nuevo Capítulo para abordar el tratamiento jurídico propio de los registros telemáticos (arts. 14 a 18). De este modo, el conocimiento respectivo de la regulación reglamentaria exige abordar la cuestión de ma­nera separada.
IV. EN PARTICULAR, SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGISTROS TELEMÁTICOS
1. La concreción reglamentaria del régimen legal de los registros telemáticos (Real Decreto 209/2003), actualmente vigente
Sobre la base de la cobertura legal otorgada por el nuevo art. 38.9, el Real Decreto 209/2003 modifica el anterior Real Decreto 772/1999, y le añade un nuevo Capítulo dedicado a los registros telemáticos que regula la crea­ción de tales registros, sus funciones, las condiciones para la presentación y recepción de los escritos y los cómputos de los plazos21.
Sobre la creación de este tipo de registros (art. 14), en el ámbito de la Administración del Estado, se efectuará por orden ministerial22, o bien por la disposición que proceda de acuerdo con su normativa reguladora, en el caso de los organismos públicos (art. 14.1). En todo caso, la creación ha de publicarse en el Boletín Oficial del Estado y el texto íntegro de la norma
21 Es preciso recordar que la normativa reglamentaria analizada carece de carácter
básico, y no es aplicable por tanto sino a la propia Administración General del Estado.
No obstante, sin estar propiamente obligadas, porque tampoco la Ley 30/1992 (art. 38)
impone la creación de registros telemáticos sino que contempla éstos con carácter faculta­
tivo para las Administraciones Públicas, algunas Comunidades Autónomas han iniciado
el mismo camino. Tal es, por ejemplo, el caso de Cantabria (Decreto 110/2006, de 9 de
noviembre, por el que se regula el Registro Telemático de la Administración de la Comu­
nidad Autónoma de Cantabria y las notificaciones y certificados electrónicos), que adopta­
remos como elemento de contraste en las notas sucesivas, a fin de confrontar sus propias
previsiones con las que resultan de la normativa estatal.
22 En Cantabria, tal y como acaba de indicarse en la nota precedente, por virtud del
mismo Decreto 110/2006, también mencionado en dicha nota, se procede directamente
a la creación del Registro Telemático de la Administración de la Comunidad Autónoma
(art. 2.1), y se señala la unidad administrativa bajo cuya dependencia se sitúa (art. 2.2).
Justamente, la regulación del Registro Telemático constituye uno de los dos objetos confe­sados del citado Decreto (art. 1.1), que dedica a su configuración su Capítulo II (arts. 2-7) y a los requisitos para la presentación de escritos, solicitudes y comunicaciones, su Capítulo III (arts. 8-11).
ha de estar permanentemente disponible para consulta en la dirección elec­trónica a la que los particulares han de acceder para presentar sus solicitu­des, escritos o comunicaciones (art. Air Jordan 1 Retro 14.1).
La normativa creadora de los registros telemáticos, por otro lado, ha de satisfacer un contenido sustantivo mínimo (art. 14.2): a) indicación de las direcciones en las que puede accederse al registro; b) requerimientos técni­cos necesarios para su acceso y utilización; c) sistemas de firma electrónica reconocidos por el registros para identificar al usuario; d) identificación orgánica del responsable de la seguridad del registro y posibilidad de con­sulta de los protocolos de seguridad; e) especificación de los trámites y pro­cedimientos dentro de los que pueden presentarse escritos por esta vía; f) identificación del órgano concreto para señalar la relación de escritos que pueden presentarse; y g) indicación de los días inhábiles23.
Las funciones de los registros telemáticos, de acuerdo en este punto con lo directamente previsto por las propias exigencias legales, están limitadas a la recepción y remisión de los escritos relativos a los procedimientos especifica­dos y a la anotación de los correspondientes asientos de entrada y salida (art. 15.2). Pero los registros telemáticos «en ningún caso, realizarán funcio­nes de expedición de copias selladas o compulsadas de los documentos que, en su caso, se transmitan junto con la solicitud, escrito o comunicación»24.
Sobre la presentación de escritos en este registro, sólo pueden acceder al mismo los escritos relativos a los procedimientos administrativos especifica-
23 El Decreto 110/2006 establece así, de conformidad con los términos de este pre­
cepto, las direcciones en las que puede accederse al registro (desde la página www.regis-
trodecantabria.es o desde la página web oficial del Gobierno de Cantabria: art. 2.3); los
requisitos técnicos necesarios (se especifican en el anexo según cada procedimiento, pero
son comunes; o el certificado digital indicado: clase 2CA, emitido por la Fábrica Nacional
de Moneda y Timbre; o el documento nacional de identidad electrónico), el sistema de
firma electrónica reconocida (que es la avanzada: art. 5.1); el órgano responsable de la
seguridad (art. 2.4); y los procedimientos y trámites en que puede emplearse (se detallan
en el anexo y son pocos, pero cabe ampliar la lista por orden de la consejería competente,
y con especificación de los modelos normalizados susceptibles de emplearse que han de
ser previamente autorizados (arts. 5.1 y 8.1).Por otra parte, en Cantabria, conforme al
Decreto 110/2006, «el» Registro Telemático de la Administración de la Comunidad Autó­
noma es el creado por esta norma. Y no hay más, si bien caben registros telemáticos
auxiliares, excepcionalmente (art. 3.1). Este mismo precepto (art. 3) identifica el órgano
competente para su creación (art. 3.2) y precisa el contenido mínimo que ha de satisfacer
su norma creadora (art. 3.3), en los mimos términos exigidos por el Real Decreto 209/
2003, salvo en lo que hace a la fijación de los días inhábiles, que no se contempla lógica­
mente para tales casos.
24 Sobre las funciones que corresponden al Registro Telemático de Cantabria se con­
templan las indicadas en el texto, y a ellas se agregan las de expedir recibos acreditativos,
remitir los datos anotados al sistema informático donde haya de realizarse la ejecución
del trámite y conservar el archivo oficial de asientos de entradas y salidas por años natura­
les (Decreto 110/2006: art. 4). Tampoco se trata de innovaciones sustanciales (las de los
registros telemáticos auxiliares son más limitadas aún: art. 3.1). Sobre la prohibición de
expedir copias en los términos también recogidos en el texto, art. 9.2.
dos por la norma creadora del registro, y la Administración queda obligada en tal caso a admitirlos: en la dirección electrónica se dispondrá de una relación actualizada de tales procedimientos (art. 16.1). De no ser así, sin embargo, la recepción de las solicitudes no producirá ningún efecto: «en estos casos, se archivarán, teniéndolas por no presentadas, comunicándolo así al remitente» (art. 16.2). La presentación tiene carácter voluntario, salvo los supuestos expresamente contemplados por la Ley (art. 16.1; ya se han señalado por otra parte: los supuestos en que puede disponerse la obligato­riedad de la presentación por la vía telemática son en la actualidad los pre­vistos por la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 30/19922:>).
Ahora bien, de acuerdo con la Ley que se desarrolla (y a diferencia de los registros convencionales cuyas respectivas Administraciones han de fijar el calendario de días y horas hábiles, difundir dicho calendario y mantenerlo actualizado), la disponibilidad para presentar escritos en los registros tele­máticos es completa: la presentación puede tener lugar durante las veinti­cuatro horas de todos los días del año (art. 17.1: la fecha y la hora de presen­tación es la oficial española y deberá estar en lugar visible dentro de la dirección electrónica, salvo en Canarias en que será la suya propia). new balance femme La interrupción sólo cabe por razones de mantenimiento técnico u operativo, y por el tiempo imprescindible, y deberá anunciarse si resulta posible (art. 17.2). Si la interrupción no ha sido planificada, se procurará si es posible que el usuario visualice a través de un mensaje la circunstancia de la indi­cada interrupción (art. new balance noir 17.2)26.
Especialmente importante es lo que se resalta a continuación: el registro ha de emitir un mensaje de confirmación de la recepción (junto con los datos proporcionados por el interesado, la fecha y hora de la recepción y una clave de identificación de la transmisión) (art. 17.3). Deberá configurarse dicho mensaje del modo necesario para poder ser impreso o archivado in­formáticamente y tendrá el valor de presentación: si por error o deficiencia en la transmisión no se produce la recepción del mensaje de confirmación, deberá realizarse la presentación del escrito por otro medio (art. 17.3)27.
También, en fin, sobre la base de las propias previsiones legales, el art. 18 regula en último término el cómputos de los plazos: son inhábiles solamente los así declarados para todo el territorio nacional en el calendario anual de
20 Sobre las limitaciones documentales establecidas para el acceso al registro telemá­tico, en Cantabria rigen las mismas previsiones (Decreto 110/2006: arts. 5.1 y 8.1). Igual­mente, sobre la falta de efectos de la presentación de otro género de documentos (art. 8.2). Sobre el carácter voluntario de su uso y la posibilidad de exceptuar por Ley esta regla, también la previsión es la misma (art. 5.2).
26 Tomando de nuevo el caso de Cantabria (Decreto 112/2006) como elemento de
contraste, se dispone primero la posibilidad de presentar documentos todos los días del
año durante las veinticuatro horas y también la eventualidad de una interrupción, en
unos términos prácticamente equivalentes (art. 5.3).
27 Sobre los que denomina «recibos electrónicos», los datos relativos a su contenido y
los efectos de la no recepción del recibo, la regulación de Cantabria es coincidente (De­
creto 112/2006: art. 5.4 y 6).
días inhábiles (si la competencia del órgano se extiende sólo a una parte del territorio, también son inhábiles los declarados en el ámbito territorial correspondiente), pero la presentación puede hacerse cualquier día, como ya se ha destacado: de este modo, lo que sucede es que si se hace un día inhábil la entrada en el registro «se entenderá efectuada en la primera hora del primer día hábil siguiente», aunque «en el asiento de la entrada se ins­cribirán como fecha y hora de presentación aquellas en las que se produjo efectivamente la recepción»; por otra parte, los registros telemáticos no rea­lizarán ni anotarán salidas de escritos y comunicaciones en días inhábiles (art. 18) 28.
A las normas creadoras de cada registro telemático corresponde, sin em­bargo, completar el régimen jurídico examinado. La propia normativa re­glamentaria objeto ahora de nuestro análisis remite a ellas la concreción de importantes aspectos, como ya se ha visto. Sin duda resultan inevitables tales remisiones, aunque también hay que resaltar, como un efecto indeseado que debería corregirse, que de ello sigue que los requerimientos técnicos mínimos de acceso y uso de los registros puedan diferir según los ministe­rios, como es por ejemplo el tipo de firma electrónica reconocido por cada registro29, máxime cuando existe un reglamentación que resuelve estas cues-
28 En Cantabria (Decreto 112/2006), en fin, en cuanto a los días inhábiles, si se reciben
documentos tales días, se entiende efectuada la entrada el primer día hábil siguiente
(concretamente, a las cero horas y un segundo de dicho día), si bien se inscribe como
fecha y hora de presentación aquélla en la que se produjo efectivamente la recepción del
escrito en el registro (art. 5.7). Se precisa asimismo que la fecha (y hora) de entrada
consignadas en el registro será valida a efectos del cómputo de plazos (art. 6.1: fecha que
será la hora oficial española peninsular), la imposibilidad de entender alteradas las reglas
establecidas por la normativa general sobre procedimiento administrativo común, como
no puede ser de otro modo (art. 6.2); y en fin se aclara que los escritos pueden presen­
tarse y se admitirán como presentados en el día hasta las veintitrés horas, cincuenta y
nueve minutos y cincuenta y nueve segundos (art. 6.3). Y por último que los documentos
se registrarán respetando el orden temporal de recepción y se ordenarán cronológica­
mente según su orden de presentación (art. 5.5).
29 Como advierte Delgado Piqueras, F., «en nuestra opinión, la regulación ministerial
de los registros telemáticos debería haber cuidado estas cuestiones, simplificándolas al
máximo, en lugar de introducir una confusión innecesaria. En realidad, estas no debería
ser cuestiones que se regularan de manera muy diferente en unos ministerios y otros (…).
A mi entender, es lógico que sea la Administración y no cada usuario quien establezca
dichos criterios técnicos, aunque ello entrañe una inevitable uniformidad, porque a la
carta resultaría imposible. Esta uniformidad no significa optar por un único sistema ope­
rativo. Deben darse suficientes opciones, pero en todos los ministerios y no que sean
cambiantes según el departamento de que se trate. Es más, creemos que lo deseable sería
uniformar y simplificar (…) con el fin de ofrecer a los ciudadanos un sistema de registrado
telemáticos lo más universal posible»: pgs. 40-41 («Los registros administrativos, informáti­
cos y telemáticos», Revista Aragonesa de Administración Pública 26 (2005), pgs. 11 y ss.; este
trabajo figura incluido también con el mismo título como un capítulo de la obra colectiva
Administraciones Públicas y nuevas tecnologías, Valladolid, Lex Nova, 2005, pgs. 129 y ss.; en
lo sucesivo, en cualquier caso, las citas corresponden al trabajo enunciado en primer
lugar). También, sobre los registros telemáticos, BauzaMartorell, F., «Régimen jurídico
de los registros telemáticos», Revista española de de Derecho administrativo 118 (2003), pgs.
181 y ss.
tiones con carácter general, la Orden dictada por el Ministerio de la Presi­dencia 1551/2003, de 20 de junio, que en efecto establece los requisitos de autenticidad, integridad, disponibilidad y confidencialidad de los dispositi­vos y aplicaciones de registro y notificación30.
2. Una valoración de conjunto: ventajas y desventajas de los registros telemáticos. Su contraste y diferencias con los registros convencionales
Una valoración general de las invocaciones introducidas no puede dejar de reparar en el dato que la normativa especialmente se cuida de subrayar de que son limitadas las funciones que los registros telemáticos pueden desa­rrollar, se circunscribirían así, si se enumeraran por su orden, a la recepción de las solicitudes presentadas ante el mismo, anotación del asiento corres­pondiente y expedición de un mensaje de confirmación de la recepción (aspecto extraordinariamente importante este último, porque en defecto de la recepción de dicho mensaje caso se requiere intentarlo de nuevo o acudir a un registro convencional)31. En concreto, no pueden proceder a la expedi­ción de copias selladas o compulsadas de los documentos originales que los particulares presentan en los registros generales.
Asimismo, y desde diferente punto de vista, no pueden acceder al registro telemático sino las solicitudes y escritos relativos a los trámites y procedi­mientos previstos por su norma creadora; y, si no es el caso, procede el archivo del escrito en cuestión y la comunicación al interesado de dicha circunstancia. Por lo que los registros telemáticos no cumplen el denomi­nado principio de «polivalencia» o intercomunicación de los registros, lo que ha sido considerado con razón uno de los avances más importantes de la Ley 30/1992 en materia de registros administrativos.
Las prevenciones y cautelas presiden, en consecuencia, la regulación ex­puesta. Los registros telemáticos tienen, por otro lado, la naturaleza de re-
30 También Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pg. 40 se refiere a ello y lo
desarrolla a renglón seguido (Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pgs. 44 y ss.),
señalando, por lo que a la autenticidad (o identificación del usuario) se refiere, la exigen­
cia de la firma electrónica avanzada basada en un certificado que cumpla determinadas
condiciones de acuerdo con la legislación sobre firma electrónica; en cuanto a la integri­
dad, la obligación de la Administración de poner en marcha dispositivos y aplicaciones
de registro con una serie de medidas organizativas y técnicas; sobre la disponibilidad, la
puesta a disposición gratuita del software necesario y la continuidad del servicio; y en
cuanto a la confidencialidad, no se considera necesario en este caso como garantía que
el particular envíe cifrados sus escritos: a diferencia del régimen de las notificaciones
telemáticas, como habrá ocasión de constatar más tarde; justamente, habrá entonces que
ocuparse con mayor detenimiento de la Orden PRE/1551/2003, indicada en el texto
(Infra, v.2, «infine»).
31 Sobre estos pasos que han de desarrollarse sucesivamente, Delgado Piqueras, F., «Los
registros…», cit., pgs. 30 y ss., que además los confronta con los que tienen lugar en el
registro convencional (Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pgs. 25 y ss.)
gistros auxiliares (y así lo vienen a confirmar también, por otra parte, sus propias normas creadoras).
Ahora bien, ha de dejarse bien claro que su cometido es en cualquier caso el mismo que el de cualquier otro registro, esto es, servir de lugar para la presentación de los escritos que los particulares dirigen a las Administracio­nes; constituyen, lo que hemos dado en denominar en otro lugar, la «venta­nilla de entrada» en las relaciones de aquéllas con las Administraciones32. Y también coinciden los efectos anudados al acto de presentación de un es­crito: obliga a la Administración a tramitar el procedimiento y dictar la reso­lución que proceda, marca el orden de tramitación y resolución de las solici­tudes, habilita a la Administración para la adopción de medidas provisionales, interrumpe los plazos de caducidad para el ejercicio por los particulares de sus derechos y en fin determina el plazo para notificar la resolución expresa o para la producción en otro caso de un acto presunto33. La presentación de los escritos en los registros telemáticos produce estos mismos efectos.
Por otro lado, y precisamente como contrapartida a sus limitaciones, tam­poco cabe dejar de resaltar las ventajas que proporciona su utilización, que resultan fundamentalmente de la máxima libertad concedida para acceder a ellos, tanto desde la perspectiva espacial como temporal. Cualquier medio que permita acceder a la dirección electrónica señalada como propia del registro telemático puede ser utilizado por los particulares (por el mo­mento, así, pues, desde cualquier terminal de ordenador; pero probable­mente pueda también accederse pronto, por ejemplo desde un teléfono móvil). Y, por otro lado, como está permanentemente abierto, cabe acceder al mismo incluso los días inhábiles, aunque la regulación concreta que la normativa aplicable acoge plantea en estos casos algún problema34.
En definitiva, viene así a construirse un régimen propio y alternativo para los registros telemáticos, con sus ventajas y desventajas particulares. Su régi-
52 Otros registros tienen otros cometidos, como por ejemplo servir de inventario de los bienes y derechos de la Administración (Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pg. 12); aunque más bien se utiliza en estos casos la denominación de catálogos, que resulta más adecuada.
3j En este sentido, Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pg. 16.
34 Así, no hay que extraer consecuencias inadecuadas a partir de que los escritos pue­dan presentarse en días inhábiles. No significa que tales días computan a efecto de los plazos previstos y que, por tanto, si no se presentan un día inhábil y es el último del plazo previsto se pierde el derecho que pretende hacerse valer. En el mismo sentido, Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pgs. 43-44.Por otro lado, si se produce la interrupción en el funcionamiento del registro por razones técnicas u operativas, procede advertir de la circunstancia a los usuarios con antelación y mostrarlo mediante un mensaje en el sistema (Delgado Piqueras, F., «Los registros…», cit., pg. 41).También, sobre los proble­mas que plantean los días inhábiles en estos casos, Punzón Moraleda, J. y Sánchez Rodrí­guez, F., «Plazos, días y horarios de los registros telemáticos y la minusvaloración de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos telemáticos», Actuali­dad administrativa 2 (2006).
men jurídico no se corresponde con el de los registros convencionales y contiene una normativa diferenciada, aunque, claro está, a partir de una identidad de base.
V. EN PARTICULAR, SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS NOTIFICACIONES TELEMÁTICAS
1. La concreción reglamentaria del régimen legal de las
notificaciones telemáticas (Real Decreto 209/2003), actualmente vigente
El desarrollo reglamentario del nuevo art. 59.3 de la Ley 30/1992 también se ha realizado por el Real Decreto 209/2003, que incorpora dos Capítulos adicionales (IV y V) al Real Decreto 263/1996, de los que sin embargo sólo hay que referirse, en relación con las notificaciones telemáticas, al Capítulo IV, compuesto a su vez de un único precepto (art. 12). Sobre su contenido, exclusivamente35, corresponde ahora profundizar36.
En cuanto a la decisión de implantar un sistema de notificaciones telemáti­cas, el art. 12. 1 habilita a hacerlo, con carácter general, a todos los órganos administrativos y organismos públicos sin restricciones, aunque en todo caso «de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo»37.
35 Como ya ha sido destacado, el posterior Capítulo V se dedica a la regulación de los
certificados telemáticos, siempre con la autorización del interesado (art. 13.1) y transmi­
siones de datos, entre Administraciones y en sustitución de los certificados administrativos
en soporte papel (art. 15.1); todo ello, con vistas a promover la implantación de una
auténtica «Administración electrónica», por lo que el Real Decreto 209/2003, en reali­
dad, va más allá de un mero desarrollo de los arts. 39.8 y 59.3 de la Ley 30/1992, como
ponen de relieve asimismo las Disposiciones Adicionales que incluyen incluso una modifi­
cación de una tercera normativa reglamentaria, el Real Decreto 1465/1999, de 17 de
septiembre, por el que se establecen los criterios de imagen institucional y se regula la
producción documental y el material impreso de la Administración General del Estado;
si bien en lo que constituye propiamente desarrollo de los preceptos legales antes mencio­
nados es en lo que procede centrar nuestra atención, a los efectos de este estudio.
36 Por otra parte, como en el caso de los registros telemáticos, se utilizará también
aquí, como elemento de contraste, el ejemplo que proporciona la Comunidad Autónoma
de Cantabria, cuyo Decreto 112/2006, junto a aquéllos, contempla asimismo la regulación
de lo que denomina «notificaciones electrónicas» (arts. 12 y 13), en lo que constituye el
segundo de sus objetos confesados (art. Nike Air Max 2016 Heren 1.2). También, en este caso, junto a las notifica­
ciones, se regulan los certificados electrónicos y sus efectos (arts. 14 y 15), pero ello
quedará fuera de nuestro estudio. Ha de indicarse con todo que, en relación con las
notificaciones, más allá del cambio de expresión (notificaciones «electrónicas» en lugar
de «telemáticas», lo que no deja de ser expresivo de un cambio de rumbo que después
va a generalizarse), las previsiones incorporadas a la norma antes indicada vienen prácti­
camente a reproducir las disposiciones estatales.
37 Sobre el reconocimiento a la Administración de la Comunidad Autónoma de Canta­
bria de las facultades necesarias para habilitar sistemas que con carácter general permitan
realizar las notificaciones administrativas por vía electrónica, el Decreto 112/2006 se pro­
nuncia en su art. 12.1 (casualmente, coincide en su número y apartado con los de la
regulación estatal) en los mismos términos.
Sobre la posibilidad de practicar la notificación por la vía telemática, el art. 12.2 reitera la previsión legal ya conocida: «Podrá practicarse la notificación por medios telemáticos a los interesados cuando, además de los requisitos especificados en el art, 7 del presente real decreto, aquéllos así lo hayan manifestado expresamente, bien indicando el medio telemático como prefe­rente para la recepción de notificaciones en su solicitud, escrito o comunica­ción, o bien consintiendo dicho medio a propuesta del correspondiente órgano u organismo público»38.
Exigencia clara de consentimiento expreso, bien por propia iniciativa o a requerimiento de la Administración que se extiende asimismo a los procedi­mientos en los que puede tener lugar. De acuerdo con el art. 12.4, «la notifi­cación se practicará por medios telemáticos sólo para los procedimientos expresamente señalados por el interesado». Ahora bien, durante el curso del procedimiento, si solicita ser notificado por esta vía, el particular queda obligado a atenerse al régimen de las notificaciones telemáticas, salvo «úni­camente cuando concurran causas técnicas justificadas», en cuyo caso el interesado puede requerir la práctica de la notificación por otros medios alternativos39.
No basta simplemente, sin embargo, con solicitar la práctica de la notifica­ción por la vía que nos ocupa. nike kd 6 Además, es muy importante destacar que todo interesado que manifiesta su voluntad de ser notificado por medios telemáticos deberá disponer «con las condiciones que se establezcan, de una dirección habilitada para ello» (art. 12.3).
Sobre la exigencia de disponer de una dirección electrónica habilitada, la norma reglamentaria extrema las exigencias. Dicha dirección, por una parte, «será única para todas las posibles notificaciones a practicar por al Administración General del Estado» y, por otro parte, «la dirección electró­nica única» deberá cumplir una serie de requisitos: «a) Poseer identificado-res de usuario y claves de acceso para garantizar la exclusividad de su uso; b) Contar con mecanismos de autenticación que garanticen la identidad del usuario; c) Contener mecanismos de cifrado para proteger la confiden­cialidad de los datos; d) Cualquier otro que se fije legal o reglamentaria­mente». La dirección tiene vigencia indefinida, salvo que se solicite su revo­cación, por fallecimiento o extinción de la personalidad jurídica, por resolución administrativa o judicial, o por el transcurso de tras años, su-
38 Reitera la misma previsión para Cantabria el Decreto 112/2006, en su 12.2 (primer
39 En Cantabria (Decreto 112/2006), y en el mismo sentido que el art. 12.4 reprodu­
cido en el texto, el art. 12.5. El art. 12.6, por otra parte, permite al interesado revocar su
consentimiento, en cuyo caso deberá comunicarlo al órgano competente, así como seña­
lar un domicilio postal donde practicar las sucesivas notificaciones, surtiendo la revoca­
ción efecto desde que la Administración tiene conocimiento efectivo del nuevo domicilio
puesto este último en que se inhabilitará la dirección, dando conocimiento de ello al interesado (art. 12.3)40.
Por último, a la notificación telemática se le impone unas exigencias funda­mentales: que el sistema permite acreditar la fecha y hora de recepción en la dirección y de acceso de ésta al contenido, así como la concurrencia en su caso de alguna causa que impida la recepción o el acceso (art. 12.5). Por otra parte, y reiterando exactamente los mismos términos legales, «cuando existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección elec­trónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada»41.
Ahora bien, antes de concluir este apartado, ha de tenerse presente que las previsiones reglamentarias expuestas desarrollan más exactamente la «prác­tica» de las notificaciones telemáticas y de esta manera se concretan las exigencias formales (o requisitos de forma) que plantean este género de notificaciones. Pero su régimen jurídico impone asimismo la observancia de una serie de exigencias subjetivas y objetivas también que, junto a las forma­les, van ahora a intentar sistematizarse, puesto que son comunes al resto de las notificaciones si se recurre al empleo de las nuevas tecnologías a tal efecto:
- En cuanto a las exigencias subjetivas, hay que resaltar la necesidad de garantizar la identificación y el ejercicio de la competencia por el órgano que la ejerce. Importante precisión, porque obliga a distinguir, por un lado, la identificación del órgano que resuelve y, por otro, el ejercicio de la com­petencia, esto es, desde esta última perspectiva, si el órgano actúa a título propio, por delegación o por cualquier otra forma de ejercicio de las previs­tas en el Capítulo I del Título II de la Ley 30/1992. A este requisito cabe denominársele autenticidad del documento42.
La identidad del autor, así como la autenticidad de su voluntad, por otra parte, ha de garantizarse «mediante la constancia de códigos u otros siste­mas de identificación» que, en el ámbito de la Administración del Estado,
40 Las exigencias impuestas a la dirección electrónica por el Decreto 112/2006, en
Cantabria, resultan coincidentes (art. 12.3). Sobre el carácter indefinido de su vigencia y
los casos que se contemplan como excepción a esta regla, igualmente en los mismos
términos, el art. 12.4.
41 Reiterando estas previsiones, en Cantabria, el Decreto 112/2006: art. 13.2 y 3. El art.
13.1 agrega, a la regla de que el momento en el que se entiende producida la notificación
electrónica es aquél en que el destinatario de la notificación accede al contenido del
mensaje de la misma, la precisión de que, «a los solos efectos de entender cumplida la
obligación de notificar en plazo, se considera intentada la notíficación cuando exista
constancia de su recepción en la dirección electrónica».
42 Resulta esta exigencia directamente del art. 45.3 de la Ley 30/1992, conforme ya
hemos visto. Lo reitera también, por otro lado, el art. 2.2 del Real Decreto 263/1996,
con carácter general, en relación con el uso de las técnicas electrónicas, informáticas y
telemáticas en las relaciones entre Administración y ciudadano. El art. 59.3 no tiene por
objeto desplazar la aplicación del art. 45 sino añadir a éste exigencias específicas. Como
tampoco por cierto las que resultan con carácter general del art. 59.1 y 2.
«estarán protegidos de forma que únicamente pueden ser utilizados por las personas autorizadas por razón de sus competencias o funciones» (Real Decreto 263/1996: art. 6.1), y corresponde a las medidas de seguridad apli­cadas a los soportes medios y aplicaciones «la restricción de su utilización y del acceso a los datos e informaciones en ellos contenidos» (Real Decreto 263/1996: art. 4.3); todo lo cual remite en último término al sistema de la firma electrónica, introducida en nuestro Derecho por el Real Decreto-ley 14/1999, de 17 de septiembre, regulación posteriormente reemplazada por la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, normativa actual­mente en vigor.
- Sobre los requisitos objetivos, el acto ha de ser notificado en su integridad y la integridad del texto notificado que constituye una exigencia general, en estos casos trata de asegurarse más, porque el documento mayores ries­gos corre que pueda alterarse. Corresponde a las medidas de seguridad, una vez más, evitar tanto «la prevención de alteraciones o pérdidas de los datos e informaciones» como «la protección de los procesos informáticos frente a manipulaciones no autorizadas» (Real Decreto 263/1996: art. 4.3; tam­bién, art. 7.1). Lo que de nuevo remite al sistema de la firma electrónica que, en este caso, por lo demás, aparte de la integridad garantiza la confi­dencialidad (si bien esta última no es exigida en términos estrictos por la Ley 30/199243, constituye la práctica ordinaria en materia de notificacio­nes).
En definitiva, sobre el sistema de la firma electrónica descansa en último término el cumplimiento de los dos requisitos, la autenticidad y la integri­dad (al que se suma la confidencialidad), que la legislación impone a las notificaciones telemáticas desde la respectiva perspectiva subjetiva y objetiva (en general, al uso de las nuevas tecnologías en el campo de las relaciones entre Administración y ciudadano44). La Ley 59/2003, antes mencionada,
43 Sobre la importancia de este requisito en todo caso desde la perspectiva del derecho
a la intimidad y la protección de los datos personales, entre lo último, Ballesteros Moffa,
L. A., Laprivaádad electrónica, Valencia, Tiranl lo Blanch, 2005.
44 El principal problema que plantea el intercambio telemático reside en efecto, como
bien se ha puesto de relieve, en la integridad de la transmisión [Camero Casado, E.,
Notificaciones telemáticas, Barcelona, Bosch, 2006, pg. 119, pero «la técnica supera estos
obstáculos ofertando una serie de servicios como la autenticación, la integridad, el no
rechazo o no repudio en origen o en destino y la confidencialidad, que se articulan con
técnicas biométricas, criptográficas (cifrado) o mediante claves de acceso»]. asics gel noosa tri Las técnicas
biométricas están todavía en estado incipiente, y la opción más extendida es el libre
acceso o mediante la identificación con una clave, pero el más operativo en materia de
notificaciones es el que ofrece la denominada criptografía asimétrica: consiste en la exis­
tencia de una doble clave, una privada que sólo conoce su titular y que es secreta, y
otra pública accesible al receptor que permite a terceros asegurada la autenticidad de la
comunicación. El autor, en este punto, cita a Ormazabal para explicar el funcionamiento
del sistema: «alguien encripta un mensaje informático utilizando una clave privada que
sólo él conoce, lo envía a su receptor a través de la red y da a conocer a éste una clave
pública mediante la cual dicho receptor desencripta el mensaje y puede constatar que
aquél sólo pudo ser encriptado por quien poseía la clave privada. De este modo, el recep­
tor puede comprobar la identidad del emisor y la autenticidad del mensaje» (Camero
habilita en su art. 4 a las Administraciones Públicas para el empleo de la firma electrónica.
2. Una valoración de conjunto: ventajas y desventajas de las notificaciones telemáticas. Su contraste y diferencias con las notificaciones convencionales
Ciñendo ahora nuestra reflexión, en cualquier caso, al ámbito de las exigen­cias formales que plantean las notificaciones telemáticas y constituyen por lo demás su régimen específico, sin perjuicio de que algunas de tales exigen­cias terminen por repercutir sobre las restantes, se plantean a propósito de aquéllas diversas cuestiones.
La exigencia de identificar la notificación telemática como medio prefe­rente para que pueda llevarse a efecto requiere, en primer término, y ya por de pronto algunas precisiones. Desde luego, no excluye la utilización de otros medios: la preferencia no se corresponde con la exclusividad40; aunque sí obliga a intentarlo en principio si así se ha señalado y, cabe aña­dir, si además resulta técnicamente posible4”: sólo si el intento resulta infruc­tuoso puede acudirse a otro. Más dudoso, y hay una importante disputa doctrinal a este respecto, es determinar si la Administración puede recurrir a esta vía, aun a falta de indicación expresa por el particular. En tal caso, parece que si accede a su contenido, no le es posible alegar que eligió otro medio como preferente y que la notificación es por eso defectuosa47.
Casado, E., Notificaciones…, cit., pg. 124).También, para Martín Delgado, «los problemas de seguridad que planteaba inicialmente la implantación de las nuevas tecnologías en el procedimiento administrativo se estarán resolviendo con las nuevas aplicaciones y siste­mas informáticos, de tal manera que hoy en día podemos afirmar que las notificaciones telemáticas son totalmente seguras con la combinación de programas y de la firma elec­trónica. Este inconveniente ha sido, pues, superado» («Las notificaciones administrativas telemáticas», en la obra colectiva Administraciones Públicas y nuevas tecnologías, cit., pg. 180). ÍD En este sentido, Bauza Martorell, F., «Notificaciones en soporte magnético», Revista de Administración Pública 161 (2003), pg. 194. Se corresponde este trabajo con otro del mismo autor incluido en su libro, Procedimiento administrativo electrónico, cit., pgs. 176 y ss. (en nuestro estudio, las citas se corresponden con el indicado en primer término).
46 Se ha planteado en efecto si puede considerarse si existe un derecho subjetivo en
tal caso. No puede considerarse así a tenor del art. 12.1 del Real Decreto 209/2003, que
autoriza a las Administraciones Públicas a habilitar sistemas de notificaciones telemáticas,
pero no a imponerlo (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit., pgs. 186-187). En
suma, los supuestos en que procede desatender la petición del usuario de resultar notifi­
cado (sea porque lo indica expresamente o lo consiente a petición de la Administración)
por esta vía son tres: cuando se ha intentado sin éxito, cuando la Administración no
dispone de los medios requeridos o cuando el lugar de notificación no cumple las condi­
ciones adecuadas (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit, pgs. 188-189).
47 No lo considera posible salvo por Ley Valero, según refiere Camero (Camero Casado,
E., Notificaciones…, cit., pg. 176), pero este último autor considera en cambio que sí puede
hacerse en los procedimientos iniciados de oficio, donde la Administración no están
vinculada por prelación alguna y también incluso en los procedimientos iniciados a ins­
tancia de parte, cuando el ciudadano no señala ningún medio preferente o cuando el
elegido resulta infructuoso, entonces puede intentar hacerlo por vía telemática (Gamf.ro
La práctica de la notificación en una dirección electrónica, por otra parte, determina la eliminación de la diferencia (o, al menos, la distancia concep­tual) entre el medio y el lugar de las notificaciones, que es clara cuando la notificación se practica en soporte papel o por escrito (por ejemplo, el me­dio sería en estos casos la carta, el oficio o el telegrama; y el lugar, por ejemplo, el domicilio del particular), razón por la cual se explica también que la Ley 30/1992, al introducir ahora la regulación de la notificación telemática como medio de notificación, viene a quebrar la regla tradicional establecida y consagrada por nuestra legislación administrativa de no con­templar específicamente ningún medio de notificación en singular y refe­rirse a que en general la notificación puede practicarse por cualquier me­dio.
La práctica de la notificación en un domicilio virtual, como es una dirección electrónica48, resuelve favorablemente un conjunto de incidencias, evitando su producción. Tanto desde la perspectiva del sujeto notificador, puesto que en principio suprime la exigencia de la intervención de un agente para practicar la notificación49; como desde la del sujeto receptor de la notifica­ción, puesto que también desde esta perspectiva, aspectos tales como la edad y capacidad para recibir escritos, la ausencia del interesado de su domi­cilio, la razón de la permanencia en el mismo de persona distinta son inci­dencias que dan lugar a una variada problemática y que en el caso de las notificaciones telemáticas no llegan a plantearse’0.
Proporciona así indudables ventajas, pero a su vez plantea nuevos proble­mas, cuando el destinatario de la notificación no accede a su sistema infor­mático o acceda pero no revise su bandeja: en cualquier caso, hay que seña­lar que, en su beneficio, el tiempo de la notificación o, si se prefiere, el momento en que ha de darse por practicada la notificación se altera y no es cuando se deposita el mensaje en su bandeja sino cuando se accede a su contenido51.
Casado, E., Notificaciones…, cit., pgs. 217-218; también, Bauza Martorell, F., «Notificacio­nes…», cit., pg. 195).
48 En todo caso, se incurren en ciertas imprecisiones, porque las medidas de seguridad
dispuestas no han de satisfacerse por la dirección electrónica en sí misma sino por el
servidor del correo; tampoco se accede propiamente a la dirección sino al buzón, lo
mismo que es el buzón el que contiene la notificación y no la dirección (en estos térmi­
nos, Gamero Casado, E., Notificaciones…, cit., pg. 193).
49 En este sentido, Bauza Martorell, F., «Notificaciones…», cit., pg. 187. Auque siendo
ello formalmente cierto, al final, el sistema exige la intervención de un tercero, como
veremos en el texto.
50 También, Bauza Martorell, F., «Notificaciones…», cit, pg. 188. En los mismos térmi­
nos, prácticamente, Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit., pg. 181 (que identifica
tres incidencias que no se producen en estos casos, que el interesado no esté presente
en el momento de la notificación, que nadie en el domicilio pueda hacerse cargo o bien
que sea rechazada).
51 Se da así una mayor simultaneidad entre la producción del acto y su envío, pero se
amplía la distancia entre el envío y el acceso a su constancia (Martín Delgado, I., «Las
notificaciones…, cit., pgs. 197-1999).
Hay que apelar sin embargo a su propia responsabilidad en último término, máxime cuando el mismo ha solicitado ser notificado por esta vía. Aunque todavía puede considerarse excesivamente severo que la falta de acceso se haga equivaler al rechazo pura y simplemente52, y por eso se postula en estos casos, para evitar sin más las consecuencias del rechazo si transcurre el plazo máximo establecido al contenido del mensaje, la práctica de la notificación por edictos (bien en soporte papel, o incluso por soporte telemático) como si se tratara de una notificación infructuosa. En principio, sin embargo, esto procede sólo si la notificación a la dirección electrónica no puede practi­carse53; pero puede también, en aras de una garantía superior patrocinarse una interpretación más amplia34.
La exigencia de una dirección electrónica «unitaria», en fin, plantea incon­venientes adicionales55, pero se explica por razones de seguridad. La Orden PRE/15651/2003, de 10 de junio, ha venido justamente a concretar las exi­gencias que ha de reunir la dirección electrónica, aunque se extiende a otras consideraciones. Se recogen en ella en suma los «Criterios de seguri­dad, normalización y conservación de documentos» aprobados por el Con­sejo Superior de Informática, que impone la observancia de garantías adicio­nales de no rechazo o no repudio en origen, integridad y conservación del documento56.
52 Mejor en tal caso que el rechazo, podría haberse considerado entender más sencilla­mente que la notificación se hubiese practicado a todos los efectos (Gamero Casado, E., Notificaciones…, cit., pgs. 221-222), que es lo que sucede justamente en dichos supues-tos.No se exige en consecuencia que el rechazo sea explícito: se trata de una presunción que convierte la pasividad del administrado en una manifestación de voluntad de rechazo, salvo como excepción la imposibilidad técnica o material de acceso, que corresponde probar al administrado, aunque como la notificación cumple todos los requisitos, en realidad, la notificación queda en un estado latente: cuando cese la causa que impide el acceso, llegará. El problema está en las consecuencias: podría plantearse la responsabili­dad de la Administración si el acto es favorable y se alarga indebidamente su recepción y si es perjudicial habrá que reestablecer los plazos para su impugnación. El problema es que sólo se sabe a posteriori. (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit., pgs. 203-204). Es el punto débil del sistema de notificaciones ajuicio de este autor.
°3 Éste sería así el supuesto equivalente a que nadie en el domicilio pudiera hacerse cargo de la notificación. Sólo en este caso procedería practicar un segundo intento si hay saturación en la red, y si no acudir directamente a otro medio de notificación (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…, cit, pg. 200).
54 Así, Bauza Martorell, F., «Notificaciones…», cit., pg. 192 (auque en otro lugar cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo con base a la cual podría avalarse el plantea­miento legal: Bauza Martorell, F., «Notificaciones …», cit., pg. 214); también Gamf.ro Casado, E., Notificaáones…, cit., pgs. 222, 224 y 260. En todo caso, también parece pru­dente no retirar el mensaje mientras permanezcan abiertos los plazos para recurrir.
30 Puede, por ejemplo, suceder que el interesado necesite relacionarse con la Adminis­tración, como profesional y como particular. mu2legendzen Exigirle a la vez que la dirección sea la misma puede resultarle perturbador, por ejemplo, en estos casos (Gamero Casado, E., Notificaciones…, cit, pgs. 195 y ss.
36 Por otro lado, se evitan incompatibilidades, se garantiza la homogeneidad de los medios y se racionaliza en suma la actividad administrativa (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit, pgs. 191-193).En términos técnicos, el sistema funcionaría del si­guiente modo: «el organismo administrativo dirigirá al interesado la comunicación (C)
Del modo expuesto, puede afirmarse en resumen que el nuevo régimen de las notificaciones telemáticas varía la prelación en la elección del medio de notificación, el momento en que la notificación ha de considerarse produ­cida, la exigencia de practicar un doble intento (lo que es lógico puesto que ello ocurre sólo cuando no hay posibilidad de depósito) y el régimen gene­ral del rechazo de las notificaciones3‘. Ha podido efectuarse en algunos supuestos una valoración negativa del art. 59.3118. Pero cabe considerar que el desarrollo reglamentario en su caso ha corregido tales deficiencias, el Real Decreto 209/2003, en los términos ya indicados39; y, también, la Orden PRE/1551/2003.
Entre otros aspectos, interesa destacar que la propia dinámica de las notifi­caciones telemáticas ha terminado por contemplar la necesidad de un ór­gano para practicar las notificaciones distinto del órgano autor del acto que debe notificarse60. Los arts. 8 y 9 de la Orden establecen los requisitos de este órgano que después de practicar tales notificaciones remitirá las certifi­caciones correspondientes al órgano notificador. El art. 9.5 obliga al presta-acompañada de la firma digital de esa comunicación con su clave secreta [Ce=Ksa (d)]. El interesado, para verificar que el contenido del mensaje no ha sido manipulado, deberá por un lado aplicar la función de hash a la comunicación y obtener la firma digital [d= h (C)] y, por otro, aplicar la clave pública del órgano sobre la huella digital firmada con la clave privada del mismo (Kpa [Ksa (d)]). Si el resultado de ambas operaciones coin­cide, tendrá la certeza de la integridad de la notificación, Caso de que haya sido manipu­lada por un tercero, al aplicar sobre ella la función de hash obtendrá una firma digital que no coincidirá con el resultado de descifrar -aplicando la clave pública del organismo administrativo- la huella digital cifrada con la clave privada de este último.Sobre las abre­viaturas empleadas, C= comunicación; Ce= comunicación encriptada; h=hash; d= huella digital al aplicar hash a la comunicación; Ksa= clave secreta del órgano administrativo; Kpa= clave pública del órgano administraüvo (en estos términos, Camero Casado, E, Notifi­caciones telemáticas, cit., pg. 205 que a su vez se apoya en Bauza Martorell, F., Procedimiento administrativo electrónico, Granada, Gomares, 2002, pgs. 209 y ss.
5‘ En este sentido, Gamero Casado, E., Notificaáones…, cit., pg. 187. En la opinión de Martín Delgado, cinco son los aspectos sobre los que se plantean novedades: la elección expresa del medio, la peculiaridad del lugar, el tiempo de la notificación o el momento en que ha de darse por practicada, el régimen de las noüficaciones infructuosas y el régimen de rechazo (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit., pg. 185, plantea­miento que se desarrolla en las páginas sucesivas).
58 En parte, por razones formales, o bien por la inclusión de la reforma en una Ley
de Acompañamiento, o por la novedad que supone entrar a regular un medio singular
de notificaciones cuya sede idónea por lo demás sería la legislación sobre telecomunica­
ciones (Gamero Casado, E., Notificaciones…, cit., pgs. 185-185). Pero, al final, se han tradu­
cido también en razones de carácter material, por la pretensión de eludir lisa y llana­
mente las garantías requeridas por el sistema general de las notificaciones administrativas.
59 Ciertamente se echa en falta su ausencia de carácter básico y por eso se postula el
aumento de su rango normativo (Gamero Casado, E., Notificaáones…, cit., pgs. 214-215).
Por una nueva normativa general de rano legal reguladora de la Administración electró­
nica, que evite las fragmentación y permita la consolidación de las notificaciones telemáti­
cas y facilite su familiarización, que es ahora el principal inconveniente, Martín Delgado,
I., «Las notificaciones…», cit., pg. nike kwazi soldes 177.
60 En principio, no se impone forzosamente, pero la intensidad de los requisitos lleva
a ello (Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit., pg. 209).
dor del servicio a remitir la fecha y hora en recibe la notificación, en que llega a la dirección electrónica, en que se produce el acceso y en fin cual­quier incidencia61.
Por hacernos una idea de la seguridad que pretende así asegurarse, y que supera a la que rodea a la de los documentos en soporte papel, en relación a éstos, «habría que dictarse una norma que exigiera que, en todos los depó­sitos de documentos administrativos en soporte papel, existiera un determi­nado mecanismo de extinción de incendios, otro archivo equivalente con duplicados de todos los documentos, medidas que garanticen la conserva­ción velando por el correcto grado de humedad y estanqueidad del depó­sito, mecanismos de protección antirrobo, condiciones adecuadas de ilumi­nación, etc.»62.
Lo que sí suscita problemas desde la perspectiva de la seguridad es lo que ha dado en denominarse la «escindibilidad de la firma electrónica», es decir, el funcionamiento del sistema no puede excluir que un tercero distinto del interesado sea el que reciba la notificación, pero esto es algo que recae en la responsabilidad de éste, por cuanto que si ha cedido sus claves de acceso o alguien se ha apropiado de ellas no puede su negligencia correr en perjui­cio de la Administración63.
En cualquier caso, importa subrayar que, también en este caso, como antes vimos con los registros telemáticos, el régimen resultante difiere del estable­cido con carácter general para las notificaciones administrativas en algunos aspectos, con sus ventajas particulares y a su vez, y precisamente como con-
61 El procedimiento consiste en que el órgano administrativo envía al prestador la
notificación, así como la identidad del destinatario. El prestador verifica la identidad del
emisor y la corrección de la notificación. Remitirá acuse de recibo (fecha y hora) e inten­
tará notificar en la dirección electrónica mediante el depósito del mensaje, comunicando
ésta y cualquier otra incidencia. Si no puede lo devuelve indicando el motivo; y si lo
hace, informa también. Como puede constatarse, al final, termina resultando un régimen
bastante próximo al de las notificaciones convencionales.Desde 2003, el Ministerio de
Administraciones Públicas ha puesto en funcionamiento un servicio de notificaciones a
cargo de la Entidad Correos y Telégrafos SA, que constituye una auténtica estafeta electró­
nica), y que bajo la denominación SNTS (Servicio de Notificaciones Telemáticas Segu­
ras) , está abierto a la disposición de cualquiera, gratuitamente, previa solicitud e indica­
ción de los procedimientos administrativos (se requiere pues la manifestación de dos
voluntades sucesivas, la adhesión al sistema y la suscripción del procedimiento): el espacio
de esta dirección es más reducido pues sólo es apta a este fin, y también se reduce el
tiempo de permanencia, inconveniente que podría superarse si se deja el oportuno aviso
en la dirección (electrónica) ordinaria. El peligro es que puede suponer un monopolio
de hecho. En todo caso, la reforma del Real Decreto 263/1996 por Real Decreto 209/
2003 ha introducido una nueva Disposición Adicional Cuarta para propiciar un convenio
para que otras Administraciones lo utilicen y pueda así convertirse en una dirección
única del ciudadano en sus relaciones con todas las Administraciones (Camero Casado,
E., Notificaciones…, cit., pgs. Adidas Stan Smith Homme 226 y ss.; asimismo, Martín Delgado, I., «Las notificaciones…»,
cit., pgs. 208 y ss.).
62 Camero Casado, E., Notificaciones…, cit., pg. 215.
<>3 Asimismo, Gamero Casado, E., Notificaciones…, cit., pgs. 121-122.
trapartida, con sus particulares inconvenientes también. En definitiva, se trata de un régimen «alternativo», perfectamente viable por lo demás si dispone de la requerida cobertura legal, como es el caso, y ya se ha visto; y si se repara igualmente en que el régimen de las notificaciones mira a garan­tizar en última instancia, no el conocimiento del acto notificado, sino, más limitadamente, la recepción del mismo: una garantía, por otro lado, que tampoco puede ser entendida en términos absolutos, puesto que también los particulares a los que se dirigen los actos tienen sus propias responsabili­dades y no pueden trasladarse de sede a otros sujetos distintos, máxime si es el propio particular el que identifica como medio preferente la práctica de las notificaciones por la vía telemática’1‘. Lo que a la Administración sí cabe pedir y exigir, desde luego, es la observancia de una conducta diligente en la puesta en conocimiento de sus actos a los particulares’”.
VI. FINAL: HACIA UN CAMBIO DE MODELO: DE LA «ADMINISTRACIÓN TELEMÁTICA» A LA «ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA» (O «E-ADMINISTRACIÓN)
I. Un avance sobre las novedades incorporadas al «Proyecto de Ley para el acceso electrónico de los ciudadanos a las Administraciones Públicas»
Recientemente, el Gobierno ha procedido a impulsar la tramitación de un Proyecto de Ley cuya definitiva aprobación por las Cortes Generales reper­cutirá sin la mejor duda sobre el asunto que nos ha ocupado específica­mente a lo largo de las páginas anteriores. El denominado «Proyecto de Ley para el acceso electrónico de los ciudadanos a las Administraciones Públi­cas» consta de un Título Preliminar (Del ámbito de aplicación y los princi­pios generales) y 4 Títulos (Título I. Derechos de los ciudadanos a relacio­narse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos; Título II. Régimen jurídico de la administración electrónica; Título III. De la gestión
64 Como también advierte Gamero, en aplicación de la doctrina de los actos propios, el interesado no puede alegar posteriormente la invalidez de un medio de notificación que el mismo indica, en la medida en que exista una mínima constancia de que el trámite tuvo efectivamente lugar (Gamero Casado, E., Notiftcaáones…, cit., pg. 62).Lo que ha de ser puesto en conexión con la exigencia del acuse de recibo, y de las particularidades consecuencias que se vinculan a su constancia en el expediente. De este modo, la constan­cia de la práctica de la notificación termina convirtiéndose en la clave del sistema entero; y ello va a determinar, indirectamente, la intervención de un tercero en la práctica de tales notificaciones, conforme ya se ha indicado antes en el texto. Sobre ello, Martín Delgado, I., «Las notificaciones…», cit., pg. 207.
63 Como apunta en fin Gamero, en el fondo de todo este asunto lo que surge ante todo es un problema de prueba (Gamero Casado, E., Notificaciones…, cit., pg. 28). Según el medio empleado, la prueba documental estará mejor o peor preconstituida y la Admi­nistración irá mejor o peor pertrechada a un posible litigio (Gamero Casado, E., Notificacio­nes…, cit., pg. 48).
electrónica de los procedimientos; Título IV. Cooperación entre Administra­ciones para el impulso de la Administración electrónica: en total, así, pues, 46 artículos), además de 6 Disposiciones Adicionales, 1 Transitoria, 1 Dero­gatoria y 3 Finales.
En particular, a los efectos de este estudio, poseen interés las disposiciones relativas al Título II del Proyecto de Ley, agrupado a su vez en 4 Capítulos (Capítulo I. De la sede electrónica; Capítulo II. De la identificación y auten­ticación; Capítulo III. De los registros, las comunicaciones y las notificacio­nes electrónicas; Capítulo IV. De los documentos y archivos electrónicos). Muy especialmente, a la vista de la estructura que presenta este Título, desde luego, las incluidas en su Capítulo III: arts. 24 a 28.
No es posible ahora detenerse en el completo examen de todas las noveda­des que el Proyecto de Ley incorpora al ordenamiento jurídico. No son éstas, ciertamente, escasas. Por otra parte, es posible también que en el curso de su tramitación parlamentaria se produzcan modificaciones que pueden, además, ser significativas y relevantes. Lo más prudente en este trance, por todo ello, quizás sea resaltar las innovaciones fundamentales que el Proyecto de Ley aporta, sobre todo, atendiendo a un plano estrictamente jurídico; y ocuparse después, ya con más detalle, de la regulación propuesta de los aspectos específicos que propiamente más conciernen a este estudio esto es, el régimen de los registros, comunicaciones y notificaciones electró­nicas.
De acuerdo con lo que acaba de indicarse, lo primero que, evidentemente, llama la atención, casi desde el primer instante por así decir, es la opción terminológica por la que el Proyecto de Ley indudablemente se decanta: es innegable que la referencia ahora dominante al uso de los «medios telemáti­cos» en las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Públicas se desplaza y, en su lugar, se recurre ahora a recuperar una expresión indu­dablemente más amplia, como es la de «medios electrónicos», y también más antigua. Lo acredita la denominación misma del Proyecto de Ley y lo confirma en definitiva la totalidad de su articulado, a poco que se descienda sobre él.
Puede ello tener una explicación, que el propio Preámbulo del Proyecto de Ley no hace ciertamente explícita, pero del que quizás pueda inferirse: lo que propone el Proyecto de Ley, según se proclama, es una reconsideración general del uso de las nuevas tecnologías de comunicación en las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Públicas; y, bajo un enfoque de esta índole, sobre el que después habrá ocasión de volver, la cobertura proporcionada por el concepto de «administración electrónica» es segura­mente más amplio del que pudiera resultar del concepto alternativo de «ad­ministración telemática», que parece de ámbito más limitado. Puede servir esta explicación, aunque no sin reservas, porque en definitiva en su mo­mento se procedió a reemplazar un concepto por otro (entonces, fue a la inversa), por una serie de razones objetivas asimismo constatadas con anterioridad a lo largo de este estudio.
En cualquier caso, si lo que late en el fondo, por debajo de esta nueva propuesta conceptual, es acertar a expresar que el Proyecto de Ley aspira a impulsar un auténtico cambio de modelo en la utilización de las nuevas tecnologías de comunicación en las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas, en lo que a esto respecta, no hay dudas: efectiva­mente, el impulso hacia el reforzamiento de las nuevas tecnologías de comu­nicación en este ámbito y la pretensión por tanto de propiciar un cambio de modelo en aquellas relaciones es lo pretendido por el Proyecto de Ley.
La envergadura del cambio propuesto se observa primero, y sobre todo, sin apenas dificultad, en el plano estrictamente jurídico, que es por otro lado el que aquí ha de ocuparnos:
La normativa actualmente en vigor contempla la utilización de las nuevas tecnologías de comunicación en las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas como una mera posibilidad cuya efectiva implan­tación queda en última instancia en manos de las propias Administraciones Públicas concernidas (no es el caso de volver ahora sobre el art. 46 de la Ley 30/1992, pero así se deduce indudablemente de su contenido). La nor­mativa indicada intenta impulsar su implantación y de hecho lo va consi­guiendo, pero no impone estrictamente la existencia de tales medios de comunicación ni, menos aún, asegura su uso en sus relaciones cotidianas con los ciudadanos. Justamente, a tal fin, de lo que se trata ahora es de convertir el derecho en una obligación; y, desde la perspectiva de la Admi­nistración, de cambiar lo que antes le estaba reconocido a título facultativo en un imperativo.
Como medio de garantizar el cumplimiento de la obligación indicada, se reconoce el correlativo derecho de los ciudadanos a comunicarse por me­dios electrónicos con las Administraciones Públicas. Este es el eje central del Proyecto de Ley66.
También desde un plano estrictamente jurídico cumple observar que el Pro­yecto de Ley plantea conferir un nuevo rango normativo a la regulación proyectada, en relación con el que actualmente tiene: pretende en efecto otorgar bajo su amparo rango legal a una serie de disposiciones hasta ahora básicamente reglamentarias. Aunque ciertamente la actual regulación regla­mentaria constituye desarrollo de lo dispuesto antes por una serie de previ-
66 Cabe invocar en el sentido apuntado el tenor literal del propio Preámbulo, algunas de cuyas expresiones se han reproducido en el texto: «La Ley consagra la relación con las Administraciones Públicas con medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para tales Administraciones. El reconocimiento de tal derecho y su correspondiente obligación se erigen así en el eje central del proyecto de Ley». Por otra parte, a fin de disponer el tiempo preciso para la implantación de los sistemas que permitan asegurar la efectiva vigencia de este derecho, la Disposición Final Tercera del Proyecto establece los plazos previstos para proceder a las adaptaciones nece­sarias, diferenciando según los distintos tipos de Administraciones Públicas. Como es lógico, las Locales serán las que mayores dificultades han de superar a estos efectos.
siones legales, no deja ello de ser cierto, como este estudio ha dejado perfec­tamente acreditado por otra parte.
Al carácter legal de la propuesta normativa se suma por lo demás su carácter básico; y se invoca a tal efecto el art. 149.1.189 de la Constitución, más con­cretamente, sendos títulos competenciales incluidos en el indicado precepto constitucional: las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públi­cas, por una parte y el procedimiento administrativo común, por otra67. De este modo, mediante el rango normativo asignado y su carácter básico expresamente reconocido, pretende asegurarse, en línea con la argumenta­ción precedente, la vigencia efectiva del derecho reconocido a los ciudada­nos, que pasa a formar parte del procedimiento administrativo común, en sus relaciones con el conjunto de las Administraciones Públicas, y no exclusi­vamente con la Administración propia del Estado (la denominada «Admi­nistración General del Estado»), superando una de las más graves carencias imputables a la regulación actual, tal y como este estudio asimismo ha puesto de manifiesto.
Y, en fin, todavía desde el mismo plano, resulta perceptible el cambio de modelo patrocinado por el Proyecto de Ley si se atiende a su ámbito de aplicación. Lejos está de pretender la normativa proyectada abarcar, única y exclusivamente, prácticamente como hasta ahora, la regulación de los re­gistros y las notificaciones electrónicas (o telemáticas, de acuerdo con la normativa actualmente vigente), que justamente por esta razón son los as­pectos específicos que han centrado nuestra atención dentro de este estu­dio.
No cabe minusvalorar ahora, desde luego, su importancia, en cuanto que, respectivamente, representan, por así decir y por emplear una terminología burocrátricá, las «ventanillas» de entrada y de salida, en las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas. adidas store Sin embargo, son aspectos parciales de una realidad como la administración electrónica, indudable­mente más amplia, y cuya efectiva implantación el Proyecto de Ley intenta impulsar. Pretende éste en suma que el desarrollo normal y completo de las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas pueda realizarse mediante el uso de los medios electrónicos; y a tal fin asegura que las actuaciones administrativas puedan desarrollarse a través de ellos, contribuyendo así a la cristalización de un «procedimiento administrativo electrónico», auténticamente alternativo al actual procedimiento adminis­trativo ordinario o convencional68.
6/ También el Preámbulo del Proyecto de Ley apela explícitamente a estos títulos com­petenciales. Y, de conformidad con ello, la Disposición Final Primera otorga carácter básico a la mayor parte de los preceptos que comprende el Proyecto de Ley.
68 Probablemente, incluso, resulte esta expresión del «procedimiento administrativo electrónico» insuficiente también por sí sola para comprender la amplia y variada reali­dad que el Proyecto de Ley pretende abarcar, pero es al menos expresiva de la orientación a que pretende en cualquier caso servir. Por otra parte, atendiendo a la propia estructura y contenido del Proyecto de Ley, se refuerzan estas consideraciones. A partir del reconoci­miento a los ciudadanos de una tabla de derechos (art. 6), adicionales o complementarios
2. En particular, el (nuevo) régimen propuesto para la regulación de los archivos (electrónicos) y las notificaciones (electrónicas)
Procede ante todo indicar al respecto que el Proyecto de Ley -que no pre­tende desplazar la aplicación de la Ley 30/1992 ni las prescripciones que ésta contiene relativas al procedimiento administrativo, porque el procedi­miento administrativo electrónico que quiere ahora introducirse se confi­gura con carácter alternativo y, por tanto, voluntario para el ciudadano (no así, para las Administraciones Públicas que dentro de los plazos asimismo previstos quedan obligadas a implantarlos, en los términos antes indicados y ya conocidos)- sí que postula en cambio expresamente, conforme a las previsiones de su Disposición Derogatoria Única, la derogación puntual de los arts. 39.8, 45.2, 3 y 4, art. 59.3 y Disposición Adicional Decimoctava de dicha Ley, que forman, como es sabido, el conjunto de preceptos que den­tro de ella se ocupan en la actualidad de los aspectos específicos atinentes a la administración electrónica.
Evidentemente, en este estudio no puede dejar de apuntarse el dato. Pero también hay que decir inmediatamente a continuación que lo pretendido esencialmente, al disponer la derogación expresa de tales preceptos, con ocasión de la aprobación del Proyecto de Ley que ahora nos ocupa, no es
de los que tienen atribuidos por virtud de la normativa básica sobre procedimiento admi­nistrativo común, y del reconocimiento de una serie de garantías para asegurar su efectivi­dad (no sólo orgánicas -art. 7-; también, previsión de diferentes puntos de acceso y habilitación de diversos canales -art. 8-, y posibilidad de transmisión de datos entre Admi­nistraciones, con las garantías precisas-art. 9-), se configura después el régimen jurídico de la administración electrónica (Título II) que, entre sus determinaciones, comprende la previsión de una sede electrónica (art. 10: la existencia en suma de una dirección electrónica disponible y los requisitos exigidos para su establecimiento) y la publicación electrónica de los boletines oficiales y tablones de anuncios y edictos (arts. 11 y 12), las modos de identificación y autenticación, tanto de los ciudadanos como de las Administra­ciones Públicas (arts. 13 y ss.: en particular, para el caso de los ciudadanos, el documento nacional de identidad con firma electrónica incorporada -art. 14-, la firma electrónica avanzada -art. 16- y otros sistemas de firma electrónica a determinar, pero algunos de los cuales se enumeran -art. 16-; y, para el caso de las Administraciones, sistemas de firma electrónica basados en certificados de dispositivo seguro -art. 17-, o para la actuación administrativa formalizada, como sellos electrónicos o códigos seguros de verificación -art. 18-, firma electrónica del personal administrativo -art. 19- e intercambio electró­nico de datos en entornos cerrados -art. 20-), la interoperabilidad de los certificados y la representación de los ciudadanos por funcionarios (arts. 21 y 22), los registros y notifi­caciones (arts. 24 y ss.) y, por último, los documentos y archivos electrónicos (arts. 29 y ss.: con referencias tanto a las copias electrónicas -art. 30- como al expediente electró­nico -art. 32-). Culmina todo ello, como se indica en el texto, en la gestión electrónica del procedimiento administrativo (Título III) que, tras unas previsiones generales (Capí­tulo I: arts. 33 y 34), regula la utilización de medios electrónicos en la tramitación del procedimiento (Capítulo II: tanto en la iniciación -art. 35-, como en la instrucción -art. 36- con particular referencia al derecho a conocer su estado de tramitación -art. 37- y en la terminación -art. 38-). El Proyecto se completa, como ya ha sido indicado, con un último Título IV dedicado a la cooperación entre administraciones para el impulso de la administración electrónica, absolutamente decisiva para el funcionamiento en conjunto de todo el sistema, como resulta obvio.
tanto sustituir materialmente sus previsiones, como atraer la regulación de estos aspectos puntuales hacia la nueva Ley, que pretende seguramente ejer­cer de este modo una suerte de fuerza atractiva.
Las cosas distan, pues, de ser en realidad como aparentan o, como quizás podrían resultar en apariencia. En otros términos, la derogación de las pre­visiones indicadas es, sobre todo, de índole formal, porque el Proyecto de Ley asume la regulación normativa preexistente. Chaussures Adidas Running Por otro lado, quizás en materia de registros y notificaciones electrónicas sea donde dicha regulación había avanzado más en su desarrollo. Lejos está el Proyecto de Ley, por lo expuesto, de formular en estos aspectos propuestas radicales auténtica­mente novedosas sobre estos aspectos. Lo que, sin embargo, tampoco quiere decir que no se haya dado paso alguno. Incluso, los propios fundamentos jurídicos sobre los que el Proyecto de Ley descansa ya llevan consigo cam­bios de perspectiva que merecen ser ahora destacados.
Por lo que hace a la regulación de los registros, vueltos ahora a calificar como «electrónicos», como ya sabemos, a ellos dedica el Proyecto de Ley sus arts. 24 a 26 (componen, de este modo, la Sección P del Capítulo III del Título II). En línea con el espíritu general que anima la nueva regulación, el art. 24.1 hace desaparecer lo que antes era una mera facultad e impone ahora la obligación de crear este tipo de registros, para la recepción y remi­sión (antes, recepción y «salida») de solicitudes, escritos y comunicaciones69. El art. 24.2, por otra parte, admite la presentación en estos registros, no sólo de documentos normalizados, como hasta ahora, sino también de las solicitudes dirigidas a cualquier órgano de la misma Administración, en cuyo caso las remitirá electrónicamente y con carácter inmediato a la unidad competente: también es ésta una disposición novedosa70. La exigencia de disponer de un registro se impone a cada Administración (art. 24.3) que, sin embargo, además de ello, podrá mediante la suscripción del correspon­diente convenio habilitar su propio registro para la recepción de solicitudes a otras Administraciones diferentes. El art. 24.4 incorpora en fin un man­dato, dirigido particularmente a la Administración General del Estado (sin carácter básico, por tanto) para automatizar sus propias oficinas físicas de registro.
Las condiciones para la creación y el funcionamiento de los registros elec­trónicos son objeto de atención particular por el art. 25 que ordena, en primer término, la publicación oficial de su norma creadora y su disponibili­dad en la sede electrónica del registro (art. 25.1). No es novedosa esta previ-
69 No hay sino contrastar la nueva previsión legal con el actual art. 38.9 de la Ley 30/ 1992, así como con el art. 14.1 del Real Decreto 772/1999 (reformado por Real Decreto 209/2003), para corroborar este cambio sustancial de perspectiva.
‘” Basta recordar lo dispuesto hasta ahora por el art. 38.9 de la Ley 30/1992, segundo párrafo: «Los registros telemáticos sólo estarán habilitados para la recepción o salida de las solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los procedimientos y trámites de la competencia del órgano o entidad que creo el registro (…)».
sión71, como tampoco la necesidad de mantener en el registro una relación actualizada de las solicitudes, escritos y comunicaciones que pueden presen­tarse en ellos (art. 25.2) ‘2. Por otro lado, la exigencia de un recibo acredita­tivo de la presentación de la solicitud, ya prevista asimismo reglamentaria­mente, asciende de rango y se impone con carácter general (art. 25.3): en este punto sí hay un cambio, en lugar de un mensaje de confirmación, se prevé ahora que el recibo consistirá en una copia autenticada del escrito’3.
Cierra la regulación de los registros electrónicos el art. 26, sobre cómputo de los plazos. Precisa su primer apartado que los registros se rigen por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, a los efectos justamente del cómputo de los indicados plazos (art. 26.1). El art. 26.2 y 3, sobre la apertura del registro todos los días del año las veinticuatro horas y sobre el traslado a la primera hora del primera día hábil siguiente de la presentación de un escrito en el registro en día inhábil, no aporta novedades74. Impor­tante aclaración, por razones de seguridad, es la que se formula a continua­ción: «el inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir los órganos administrativos y entidades de derecho público vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el propio registro o, en el caso previsto en el apartado 2.b del art. 24, por la fecha y hora de entrada en el registro del destinatario. En todo caso, la fecha efectiva de inicio del cómputo de plazo deberá ser comunicada a quien presentó el escrito, solicitud o comunica­ción» (art. 26.4). Por último, se remite a cada sede electrónica la determina­ción de los días inhábiles, «atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce las competencias el titular de aquélla», para la aplicación de las previsiones
” El art. 25.1, además, como contenido mínimo de la indicada disposición, se indica que ha de especificarse el órgano o unidad responsable de su gestión, fecha y hora oficial del registro y la fijación de días inhábiles. Salvo en la determinación de este contenido mínimo, no hay diferencias dignas de resallar. En los aspectos indicados arriba en el texto, la regulación coincide con la que actualmente resulta de los arts. 14.1 y 2 del Rea] Decreto 772/1999, en su versión reformada: Real Decreto 209/2003, sólo que se genera liza ahora por supuesto la regulación. Por otro lado, pueden considerarse vigentes, si bier para la Administración General del Estado, las exigencias, ahora adicionales, impuestas ; la normativa creadora de este tipo de registros, en particular, por el art. 14.2 del Rea Decreto 772/1999, en cuanto que no entran en contradicción con la nueva regulaciói proyectada.
72 Reproduce prácticamente la regulación en la actualidad incorporada al art. 16.1 de Real Decreto 772/1999, en su versión reformada: Real Decreto 209/2003. De nuevo, ha que subrayar que se generaliza ahora la indicada exigencia.
‘* Se mantiene pues la garantía que en sí misma no es novedosa, aunque se altera s configuración actual. Confróntense los términos de la nueva previsión con los del actu; art. 17. del Real Decreto 772/1999, en su versión reformada: Real Decreto 209/2003.
74 Por lo demás, tales previsiones se encuentran ubicadas en el propio art. 38.9 de ] Ley 30/1992, por lo que están vigentes actualmente con carácter general y básico par todas las Administraciones Públicas. adidas hambourg pas cher No es cierto que ello suponga una novedad, com se está señalando, más allá de la creación ahora obligatoria de estos registros, en 1< términos que ya ha habido ocasión de apuntar. Solamente se pretende ahora añad que el traslado al primer día hábil no tiene lógicamente lugar si la norma aplicable procedimiento permite expresamente la recepción en día inhábil.
anteriores; y se excluye asimismo la aplicación a los registros electrónicos de la regla del art. 48.5 de la Ley 30/1992 (sobre la consideración de inhábi­les, en todo caso, de los días en que lo sea o bien el lugar de residencia del interesado o la sede del órgano administrativo) (art. 26.5).
En materia de notificaciones electrónicas, hay que estar a lo dispuesto por el art. 27 y, sobre todo, el art. 28 (que componen la Sección 2a del mismo Capítulo III del Título II, que en su Sección Ia regula los registros). El art. 27, genéricamente, sobre comunicaciones electrónicas, insiste primero en el carácter voluntario para el interesado de la práctica de las comunicacio­nes por esta vía, con carácter general75; y también reconoce al interesado el derecho a optar en cualquier momento por acogerse a un medio distinto del inicialmente elegido (art. 27.1). Distinto es para la Administración: en este caso, las comunicaciones electrónicas resultan obligatorias sí los ciuda­danos lo solicitan o lo consienten expresamente (art. 27.2). La validez de las comunicaciones por estos medios se condiciona no obstante a una serie de exigencias: la constancia de la existencia de la transmisión y de la recep­ción, y de sus fechas correspondientes, así como su contenido íntegro y la identificación fidedigna de las personas del remitente y del destinatario (art. 27.3). A los efectos de garantizar los derechos reconocidos por los ciudada­nos por este precepto, se les impone a las Administraciones Públicas la obli­gación de publicar en sus diarios oficiales y en su propia sede electrónica los medios electrónicos a disposición de los ciudadanos (art. 27.4). Se afirma expresamente la vigencia del principio de proporcionalidad en punto al establecimiento de los requisitos de seguridad e integridad de las comunica­ciones [art. 27.4; en línea con lo que constituye uno de los principios gene­rales inspiradores de la nueva regulación, y que esta misma hace explícito: art. 4 g) ]. Se admite la posibilidad de imponer por vía reglamentaria «por causas objetivas o subjetivas justificadas» la práctica de las comunicaciones por estos medios, «cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos» (art. mu legend zen for sale 27.6). Y, en fin, se afirma la preferencia de las comunicacio­nes electrónicas en las relaciones entre Administraciones Públicas (art. 27.7).
Específicamente, sobre notificaciones electrónicas, ya por último, trata el art. 28. El art. 28.1 reitera la fórmula actualmente vigente para la puesta en práctica de este género de notificaciones: que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización’6. Tampoco
7a Aunque se reconoce ahora, dentro de esta misma previsión legal, que por Ley pueda excluirse y se impongan las comunicaciones por medios no electrónicos.
16 La garantía del respecto al derecho al interesado ya existe, en estos mismos términos, a nivel legal y, por tanto, la correlaüva exigencia a las Administraciones Públicas para que se atengan a ella también está generalizada: art. 59.3 de la Ley 30/1992 (primer párrafo); asimismo, lo reitera en la actualidad el art. 12.1 y 4 del Real Decreto 263/1996, en su versión reformada: Real Decreto 209/2003.
resulta especialmente innovadora la determinación del momento en que se considera practicada la notificación en estos casos (el acceso al contenido del mensaje), así como la exigencia al sistema informático de la puesta en conocimiento a la Administración tanto de la fecha de la puesta a disposi­ción del interesado de la notificación como de la de su efectivo acceso a la misma (art. 28.2)77. La previsión que sigue después sobre el rechazo de las notificaciones electrónicas (se entiende producido el rechazo por el trans­curso de diez días naturales sin acceder al contenido de la notificación, salvo casos tasados) es también perfectamente conocida (art. 28.3)/8. Sí que re­sulta novedoso en cambio lo prevenido por el art. 28.4: «Durante la tramita­ción del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano correspon­diente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el art. 59 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, excepto en los casos previstos en el art. 27.6 de la presente Ley»79. Y la regulación incorporada a este art. 28 del Proyecto de Ley concluye con una singular previsión para las notificaciones por comparecencia: «Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres­pondientes, siempre que quede constancia de dicho acceso» (art.
La utilización de las nuevas tecnologías en las relaciones entre Administraciones Públicas y los ciudadanos: hacia un cambio de modelo.7.0101
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