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Timestamp: 2018-02-21 03:11:02+00:00

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LAS ATRIBUCIONES DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE PROTECCIÓN CIVIL, por Javier Barcelona Llop, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Cantabria
EDICIÓN DE 03/04/2012
El presente trabajo expone sucintamente las atribuciones y competencias municipales en el ámbito de la protección civil, tomando como punto de referencia los dos bloques normativos fundamentales que contemplan la cuestión: la legislación de régimen local y la específica sobre protección civil y emergencias. Expuesto lo anterior, se pasa revista a ciertas y concretas plasmaciones de las atribuciones municipales en este destacado sector de la acción administrativa.
Sumario. I. Las competencias municipales en materia de protección civil en la legislación de régimen local. 1. Competencias en el marco del artículo 25 LBRL. 2. El servicio obligatorio de protección civil. 3. El papel de los alcaldes. 4. La legislación autonómica de régimen local. II. La protección civil municipal en la legislación de protección civil. 1. La legislación estatal de protección civil. 2. La legislación de las Comunidades Autónomas. III. Algunas plasmaciones de las competencias municipales en materia de protección civil. 1. Participación en las comisiones autonómicas de protección civil. 2. Estructuras municipales de protección civil. 3. Planes municipales. 4. Los servicios municipales de prevención, extinción de incendios y salvamento. 5. Los cuerpos de policía local. 6. El voluntariado de protección civil. iv. Bibliografía.
I. Las competencias municipales en materia de protección civil en la legislación de régimen local
1. Competencias en el marco del artículo 25 LBRL
El artículo 25.2, c) LBRL dispone que los municipios deben ejercer, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los sectores de la protección civil y de la prevención y extinción de incendios. La base jurídica de las competencias municipales en el sector de la protección civil se encuentra ahí, por lo que para trazar el marco de referencia de las atribuciones municipales en la materia no es preciso traer a colación el ejercicio municipal de competencias en el ámbito de la seguridad en lugares públicos [artículo 25.2, b) LBRL]. Es verdad que el Tribunal Constitucional ha reconducido la protección civil al concepto de la seguridad pública que figura en el artículo 149.1.20 de la Constitución (SSTC 123/1984, 133/1990, 113/1992), pero lo ha hecho a los efectos de la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y porque la materia no figura en los listados constitucionales utilizados para el reparto de aquellas entre uno y otras. En cambio, la Ley básica incluye específicamente a la protección civil en el elenco de las materias respecto de las que los municipios han de ejercer competencias en todo caso, por lo que no necesitamos buscar ningún apoyo adicional al que suministra su mención expresa.
Dicho lo anterior, ¿qué cabe deducir del artículo 25.2, c) LBRL? Dada la textura de la norma, únicamente podemos inferir de ella que las leyes deben atribuir competencias a todos los municipios, sin excepción, en materia de protección civil y de prevención y extinción de incendios; y, de conformidad con un extendido parecer doctrinal, que tales competencias han de ser propias y no delegadas. Pero en cuanto a la extensión y profundidad de las mismas nada podemos decir sin el previo cotejo de aquellas leyes, que son las llamadas a decidir sobre el particular sin más restricciones que las derivadas del reconocimiento constitucional de la autonomía local y del correlativo derecho de los municipios a intervenir en un asunto que el legislador básico reputa que afecta a su círculo de intereses.
Las funciones que, por lo menos teóricamente, pueden desempeñar los municipios en materia de protección civil son muy diversas. Pero el señalamiento de las competencias municipales en este punto debe hacerse con conciencia clara de en qué consiste la acción pública en el ámbito de la protección civil y qué entidades municipales están en condiciones de cumplir con la eficacia necesaria funciones relevantes. Muy lejos de mi ánimo está el proferir ofensa alguna, pero pensemos en lo que razonablemente pueden hacer, por ellos mismos, los municipios de, pongamos por caso, menos de 1.000 habitantes, que son casi el 60% de los más de 8.100 que hay en España. ¿Qué competencias concretas pueden asumir y gestionar con eficacia en materia de protección civil? A lo sumo, realizar tareas informativas y de formación, por lo común con el apoyo de otras Administraciones Públicas, organizar simulacros, mantener quizá una agrupación municipal de voluntarios y, llegado el caso, socorrer en la medida de lo posible a las víctimas del siniestro; pero da la impresión de que poco o nada más, con independencia de que sus alcaldes, como todos, puedan adoptar las medidas que fueren necesarias en caso de emergencia en los términos que luego referiremos. Y he utilizado una cifra de población que, desde luego, bien podría ser sustituida por otra superior. Por ejemplo, 5.000 habitantes; no superan esa cifra algo más de 6.800 municipios, prácticamente el 84%. O 2.000 habitantes; están por debajo de ella casi 5.800 municipios, el 71% del total.
El Congreso de los Poderes Regionales y Locales de Europa se ha hecho eco, con carácter general, de la circunstancia que se comenta. La Resolución 129 (2002) sur les autorités locales confrontées aux catastrophes naturelles et situations durgence, tiene en cuenta que a menudo, los gobiernos nacionales confían a las entidades locales la responsabilidad de hacer frente a estas situaciones, sin conferirles los medios o las estructuras de respuesta colectiva necesarias. En una línea similar, el Rapport que asume en su integridad la Resolución 200 (2005) sur les catastrophes naturelles et industrielles: les autorités locales face aux situations durgence hace notar que las autoridades locales no disponen siempre de los recursos adecuados. En las localidades pequeñas, las capacidades y los efectivos técnicos son extremadamente limitados. Los medios de intervención necesarios y el simple mantenimiento de los dispositivos de protección sobrepasan a menudo sus posibilidades.
Si es así, hay que preguntarse por las funciones que muchos municipios españoles pueden desempeñar en materia de protección civil. Todos deben desempeñar alguna por imperativo del artículo 25 LBRL, pero no todos deben, simplemente porque no se puede, ser tratados de forma igual por las leyes del ramo. Éstas tienen que establecer distingos, discriminar si se quiere. Cometido que cuenta con amparo expreso en el artículo 2.1 de la propia LBRL en cuanto precisa que la atribución de competencias a las entidades locales ha de hacerse atendiendo a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de aquellas. En esta misma línea, cabe recordar que si el artículo 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local dispone que el ejercicio de las competencias públicas debe de modo general incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, señala igualmente que la atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía; dicho de otro modo, este precepto europeo no sanciona sin condiciones el principio de subsidiariedad 1.
2. El servicio obligatorio de protección civil
La LBRL establece que los municipios de más de 20.000 habitantes deben prestar obligatoriamente, por sí o asociados, los servicios de protección civil y de prevención y extinción de incendios (artículo 26.1, c). ¿Qué inferir de ahí?
a) Es difícil precisar en abstracto en qué funciones y potestades deben traducirse los servicios municipales de protección civil. En relación con muchos de los servicios citados en el artículo 26.1 LBRL existe una imagen socialmente formada de en qué consisten básicamente (piénsese, en por ejemplo, los servicios de transportes urbanos, de recogida de basuras, de alumbrado público, de abastecimiento domiciliario de agua potable, de biblioteca y mercado público, de prevención y extinción de incendios...). Pero, ¿en qué consiste el servicio de protección civil? Pregunta no poco trascendente puesto que en función de la respuesta deduciremos qué funciones deben realizar los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes para reconocer que, en efecto, prestan aquél. ¿Qué implica éste? ¿La elaboración de planes, su aprobación y su ejecución?, ¿sólo alguna de esas tres funciones o todas ellas?, ¿la dirección municipal de las actuaciones en caso de calamidad?, ¿la gestión de la recuperación del tejido social y productivo una vez consumada la catástrofe?, ¿la imposición de medidas preventivas a las empresas y particulares?, ¿la vigilancia de las impuestas por otros centros de poder?, ¿la actividades de formación y de sensibilización ciudadana?, ¿la organización de simulacros?, ¿las potestades sancionadoras?, ¿la creación de unidades administrativas ad hoc?, ¿la selección de personal especializado?, ¿la coordinación de la actividad del voluntariado?...
En realidad, casi todo lo que entra en el saco de la acción pública en materia de protección civil puede entrar en el saco de las competencias de los municipios que tienen la obligación de prestar este servicio. Y si casi todo puede entrar, ¿cómo delimitar lo que necesariamente debe entrar para entender que el legislador es materialmente respetuoso con la necesaria existencia del servicio de protección civil en los municipios de más de 20.000 habitantes, que por fuerza debe traducirse en competencias concretas? Creo que tal delimitación es poco menos que impracticable porque, a diferencia de otros muchos, este servicio municipal no tiene un, llamémosle así, contenido esencial funcional o prestacional que pueda presentarse como mínimo e inderogable frente a las leyes. No hay una guía objetiva que oriente los pasos del legislador llamado a traducir en funciones y potestades la prestación municipal obligatoria del servicio de protección civil. Es evidente que deben ser más incisivas, extensas y profundas que las derivadas de la atribución a todos los municipios de competencias en materia de protección civil, pero a salvo de esa evidencia todo permanece en la penumbra.
Ello se debe a que la protección civil no se traduce en prestaciones asimilables a las del servicio público propiamente dicho lo mismo sucede con la protección del medio ambiente, igualmente citada en el artículo 26.1 LBRL, sino que es un complejo de acciones de todo orden (normativo, planificador, operativo, de recuperación, etc.) que es preciso especificar y concretar pero que tienen un sentido muy distinto al de aquellas. Si de la disposición legal que obliga a los municipios a disponer de un servicio público de transporte de viajeros la doctrina deduce competencias y de la que obliga a la existencia del servicio de protección civil no, es porque de la primera se deducen prestaciones y de la segunda no. La cuestión reenvía al problema de si puede aceptarse sin crítica que el artículo 1 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil (en adelante, LPC) afirme que la protección civil es un servicio público, pero en él no podemos detenernos ahora.
En resumen, del artículo 26.1 debe inferirse que en los núcleos de población de más de 20.000 habitantes las facultades municipales en materia de protección civil deben ser más extensas y profundas que en los otros, amén de que normalmente estarán en condiciones de asumir con eficacia mayores responsabilidades, pero no mucho más. Intuitivamente, podemos afirmar que lo lógico será que aquellos municipios cuenten con un plan propio de protección civil y con una estructura administrativa estable e incluso con centros de gestión de emergencias, pero nada hay seguro en este terreno.
b) En cuanto al servicio de prevención y extinción de incendios, obligatorio igualmente en los municipios con población superior a 20.000 habitantes, su problemática al respecto es mucho menor, toda vez que parece estar claro en qué consiste: en la creación y sostenimiento de una estructura profesionalizada y funcionalmente especializada (y no, entiendo, en el sostenimiento de una agrupación municipal de voluntarios).
Conforme a los criterios tradicionales, dicha organización debería estar nutrida por funcionarios (artículo 172 TRRL), siquiera algunas leyes autonómicas aceptan la contratación de personal laboral para la ejecución de tareas de carácter estacional, eventual o de apoyo. Nada que objetar a esta posibilidad siempre y cuando se mantenga dentro de sus justos límites, toda vez que si los miembros de los servicios municipales de prevención y extinción de incendios pueden adoptar decisiones que afectan directamente a terceros (órdenes de evacuación, prohibiciones o limitaciones de circular, etc.) parece lógico defender que quienes las acuerdan y manifiestan deban ser agentes de la autoridad, habilitados por ello para condicionar válidamente las conductas de los particulares.
No obstante, debe señalarse que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa ha considerado que el servicio de prevención y extinción de incendios tiene un contenido económico, no implica ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos y que se trata de un servicio técnico que debe alinearse con otros de la misma naturaleza, tales como el suministro de agua, el alumbrado público, los servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, el de alcantarillado y el de tratamiento de aguas residuales. Por tal motivo, la Junta entiende que, a no ser que otra cosa resulte de las prestaciones que se incluyan como objeto del contrato para la gestión del servicio de prevención y extinción de incendios, tal servicio, en principio y per se no implica ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos y, por tanto, puede ser prestado en régimen de gestión indirecta (Informe 2/2006, de 24 de mayo de 2006, emitido a raíz de la consulta elevada por el Ayuntamiento de Castro Urdiales).
A la vista de ello, quizá habría que matizar la afirmación antes vertida relativa a la identificación entre el servicio municipal obligatorio de prevención y extinción de incendios con la creación y sostenimiento de una estructura profesionalizada y funcionalmente especializada integrada por funcionarios. Si la prestación del servicio se puede contratar, el fundamento de aquella idea cae por su base. Entiendo, sin embargo, que la conclusión a la que llega la Junta Consultiva no es en absoluto evidente; sea como fuere, este es un tema que merece un estudio detenido en el que deben considerarse factores diversos (entre otros, la pluralidad de actividades que desarrollan los servicios de prevención y extinción de incendios, el hecho de que la LHL prevea la exacción de tasas por la prestación del servicio pero también la no sujeción a tasa de la prestación de los servicios de protección civil, en cuyo marco pueden actuar de los de prevención y extinción de incendios...) y cuyo análisis no podemos acometer en la presente ocasión.
3. El papel de los alcaldes
El artículo 21.1, m) LBRL establece que corresponde al alcalde [a]doptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediatamente al Pleno.
A diferencia de algunos de sus predecesores, el artículo 21.1, m) no tipifica las situaciones (o algunas de ellas) que habilitan la potestad decisoria unilateral del alcalde; no habla de epidemias, trastornos graves de orden público, guerras, inundaciones... Pero no parece discutible que la teleología de la norma no difiere de las anteriores: permitir que el alcalde, órgano unipersonal, pueda tomar decisiones por sí mismo en caso de crisis, entendida la situación de hecho en términos relativamente amplios. Por traer a colación algún ejemplo jurisprudencial: ordenar la paralización inmediata de la actividad de una planta de obtención de ácido sulfúrico por entender que existe un grave riesgo para la salud pública (STS de 21 de octubre de 2003, recurso de casación n.º 8422/1988), disponer el cierre y cese de actividades de un camping a raíz del peligro de inundación que persistía después de que una avenida extraordinaria de las aguas hubiera arrasado el lugar (STS de 5 de diciembre de 2001, recurso n.º 5801/1996), acordar el secuestro de la concesión del servicio público de recogida de basuras por falta de prestación en determinados lugares de la localidad, lo que creaba peligro de infecciones (STS de 23 de septiembre de 1991, recurso n.º 2068/1989). En términos jurídicos, lo determinante es que la decisión del presidente de la corporación municipal pueda ampararse en motivos racionalmente defendibles y que observe el principio de proporcionalidad.
En cuanto a las medidas que el alcalde puede adoptar, la LBRL no tipifica ninguna; sólo exige que sean necesarias y adecuadas y que aquel de cuenta inmediatamente de las mismas al pleno. Hay, no obstante, algunas específicamente previstas en normas sectoriales que podrían encajar aquí (acordar lo necesario cuando los edificios amenacen la seguridad y la urgencia o el peligro reclamen una intervención pública inmediata, contratación en casos de emergencia); pero la apertura del precepto que comentamos a cualquier clase de medida parece incuestionable, no existiendo ningún motivo, sino más bien todo lo contrario, para rechazar la procedencia de actos administrativos manifestados verbalmente o incluso el dictado de bandos con el carácter de verdaderos reglamentos de necesidad (sobre este punto, SSTS de 23 de octubre de 2002, recurso de casación n.º 9858/1997, y de 30 de octubre de 2002, recurso de casación n.º 8223/1997).
Dejando al margen el tema de la obligación que pesa sobre el alcalde de dar cuenta inmediata al pleno, recordemos que el artículo 21.1, m) LBRL dispone que aquel adoptará las medidas de referencia bajo su responsabilidad. ¿Qué significa esto?, ¿de qué clase de responsabilidad se trata? Puede ser política y, quizá, penal en algunos casos extremos, pero poco o nada más. Piénsese en que la eventual responsabilidad patrimonial extracontractual recaerá sobre la corporación de conformidad con las reglas generales; así como en que, si bien hipotéticamente podría plantearse el ejercicio de la acción de regreso sobre el alcalde que ha tomado decisiones de urgencia cuya carencia de fundamento ha determinado el éxito de una demanda de daños y perjuicios contra el ayuntamiento, la fisonomía jurídica de aquella acción dificulta su utilización eficaz, según he expuesto en otro lugar (cfr. J. Barcelona Llop: La acción de regreso en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Revista Española de Derecho Administrativo n.º 105, 2000, pp. 37 ss.).
Quizá por tal motivo, y en cualquier caso con más realismo, el artículo 124.4, h) LBRL omite cualquier referencia al tema de la responsabilidad de los alcaldes al atribuir a los de los municipios de gran población la potestad de adoptar las medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dando cuenta inmediata al Pleno. Pero las diferencias con lo dispuesto en el artículo 21.1, m) no acaban ahí pues es notorio que el precepto transcrito tiene una redacción más lacónica, que recuerda a la del artículo 86 de la Constitución. Entiendo, sin embargo, que la interpretación de ambos debe ser la misma. Aunque se ha defendido que, por comparación al artículo 21.1, m), el 124.4, h) LBRL comporta una ampliación de los supuestos en los que el alcalde está habilitado para adoptar las medidas de referencia, no encuentro razones objetivas que abonen tal exégesis. Insisto en que es verdad que el tenor literal de un precepto y otro difiere, pero no se ve por qué las atribuciones del alcalde deben variar según que el municipio sea de gran población o no. En esta materia, las facultades de los alcaldes deben ser las mismas en todo caso y no han de depender de que el núcleo encaje o no en el concepto legal de municipio de gran población, por lo demás tan poco representativo de una realidad homogénea. En la medida en que ambas normas utilizan conceptos hasta cierto punto elásticos, si bien no coincidentes, la idea que aquí se defiende no parece inviable en Derecho.
Debe precisarse, para terminar, que los citados preceptos de la LBRL se refieren a las atribuciones de los alcaldes en circunstancias excepcionales o de grave riesgo, no a la función que les compete en el contexto de la activación de los planes de protección civil. Por ello, no dan cuenta del papel que estas autoridades desempeñan en el contexto de la activación de los planes, contexto que conforme a las vigentes concepciones en materia de protección civil es el más relevante. Con todo, aquellas previsiones legales no carecen de trascendencia; piénsese, pura y simplemente, en que los planes de protección civil pueden no existir. Por ello, pero no está de más guardar en la recámara el cartucho forjado a lo largo de una dilatada experiencia, que bien puede convivir con lo más nuevo y llegar a donde lo más nuevo no llega.
4. La legislación autonómica de régimen local
La legislación autonómica de régimen local no modifica sustancialmente el esquema de la ley básica estatal en lo que concierne a las competencias municipales en materia de protección civil. En realidad, únicamente merece la pena anotar que el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña de 28 de abril de 2003 precisa que los municipios con población superior a 20.000 habitantes, obligados como están a prestar el servicio de protección civil, tienen que elaborar los planes básicos de emergencia municipal y los planes de actuación y planes específicos, en el caso de que estén afectados por riesgos especiales o específicos [artículo 67, c)]. Es, si no me equivoco, la única ley autonómica de régimen local que especifica funciones municipales en materia de protección civil. La Ley de Madrid de 11 de marzo de 2003, para el desarrollo del Pacto Local, prevé la transferencia o delegación de competencias autonómicas en materia de protección civil a favor de las entidades locales, pero no consta que la posibilidad se haya materializado.
Cita aparte merece la Carta Municipal de Barcelona, aprobada por la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, que dedica los artículos 136 a 140 a las atribuciones del Municipio en la materia. Son atribuciones básicamente referidas a la elaboración y aprobación de planes territoriales, especiales o específicos y a las funciones del Ayuntamiento en orden a la potenciación de la participación de todos los ciudadanos en la reducción de los riesgos que la propia sociedad genera y en las tareas preventivas de emergencias, para aumentar la corresponsabilidad social y al impulso del desarrollo de programas de cultura de la autoprotección en la población y en las actividades económicas y sociales. Tampoco falta en la norma una alusión a las facultades ejecutivas de la autoridad de protección civil municipal quien, de acuerdo con el principio de legalidad constitucional, puede movilizar los bienes y derechos de personas y entes jurídicos que considere imprescindibles para atender las situaciones de emergencia. La Ley prevé igualmente la existencia de una Comisión Municipal de Protección Civil, encargada de ejercer la planificación y control de la protección civil municipal y, sin que de ello pueda deducirse mecánicamente un rechazo a la aplicación del concepto de servicio público, es interesante que en lugar de invocarlo el artículo 138.2 disponga que [l]a actuación en materia de protección civil se estructura de acuerdo con el reparto de funciones de la organización municipal.
Es bien sabido que la Carta no es un texto representativo del régimen jurídico municipal general, sino todo lo contrario. Pero aun contando con ello, no podía dejar de ser mencionada aquí 2. Y por cierto que si, como generalmente se sostiene, la Carta ha ejercido cierta influencia sobre el diseño legal de los llamados municipios de gran población, no lo ha hecho en el terreno de nuestro interés. Tales municipios no se benefician de una atribución legal de funciones en materia de protección civil que permita diferenciarlos de los demás aunque durante la tramitación parlamentaria de la reforma de la LBRL de la que resultó el régimen de los municipios de gran población se pretendiera sin éxito que fuera de otra manera.
A salvo, pues, de la Ley (autonómica) especial de Barcelona, no hay referencias interesantes en las leyes autonómicas de régimen local en lo que a la protección civil municipal se refiere. En el fondo, ello no debe extrañar pues la determinación del contenido concreto de las competencias municipales es tarea del legislador sectorial, de conformidad con el esquema dominante hasta ahora. Esquema que en este punto mantienen los Estatutos de Autonomía que precisan el ámbito competencial de las entidades locales; por ejemplo, el de Cataluña señala que los gobiernos locales tienen competencias propias en materia de protección civil y prevención de incendios en los términos que determinen las leyes (artículo 84). Salta a la vista que esta disposición estatutaria no garantiza un ámbito competencial municipal en materia de protección civil superior al que deriva de las leyes estatales y autonómicas previas a ella 3, aunque no deja de llamar la atención que hable de prevención y no de extinción de incendios.
II. La protección civil municipal en la legislación de protección civil
1. La legislación estatal de protección civil
La LPC es menos favorable al reconocimiento de competencias en favor de los municipios de lo que lo era el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno a las Cortes. El trámite parlamentario deparó en este punto un cambio de rumbo en cierto modo radical; la aprobación de la enmienda n.º 166, presentada por el Grupo Socialista, trajo consigo un recorte considerable de las competencias municipales por comparación a cómo eran contempladas inicialmente en el Proyecto presentado por el Gobierno al que dicho Grupo sostenía con holgura en el Parlamento.
¿Qué valor debemos dar hoy a dicho episodio?, ¿hemos de utilizarlo como herramienta a la hora de interpretar las disposiciones legales aplicables? Es sabido que los debates parlamentarios pueden ser empleados en la tarea hermenéutica, pero también que su valor a estos efectos es hasta cierto punto relativo. Pero sea cual sea el que le reconozcamos, no podemos escudarnos válidamente en el giro antimunicipalista perceptible en el curso de elaboración de la LPC para interpretar ésta en el sentido menos favorable para las competencias municipales. Una lectura restrictiva de la LPC en este punto, fuere cual fuere la voluntad del legislador de la época, no vendría autorizada por la LBRL ni por la Carta Europea de Autonomía Local, que al fin y al cabo son posteriores y la segunda un Tratado internacional válidamente ratificado por España y que forma parte de nuestro ordenamiento interno.
Hecha la anterior observación, pasemos a reseñar brevemente las alusiones que la norma contiene a la materia que nos ocupa, reseña que ha de hacerse acompañada de las oportunas referencias a la Norma Básica de Protección Civil, aprobada por Real Decreto 407/1992, de 24 de abril (en adelante, NBPC).
i) El artículo 10 LPC sanciona la existencia de planes municipales de protección civil aprobados por las corporaciones locales, que se integran en los planes de ámbito territorial superior (supramunicipales, insulares o provinciales) y deben ser homologados por la Comisión de Protección Civil de la comunidad autónoma correspondiente. Conforme a lo dispuesto en el artículo 18, de este órgano deben formar parte representantes de las Corporaciones Locales, aunque el precepto no precisa número o porcentaje alguno. Nótese que esa homologación necesaria determina que los planes municipales no son aplicables hasta que la misma tenga lugar, efecto que es común a todos los planes de protección civil cuya aprobación no corresponde a la Administración General del Estado.
ii) El artículo 13, a) LPC señala que corresponde a las autoridades estatales disponer la aplicación del plan pertinente y la movilización de los servicios y medios necesarios; dicha decisión puede obedecer a su propia iniciativa o a la propuesta de la autoridad local correspondiente si la emergencia afecta a uno o más municipios de una misma provincia, añadiendo el precepto que la autoridad local podrá adoptar tales medidas si la emergencia impide o dificulta el trámite de propuesta a la autoridad estatal. Es llamativo el comedimiento con que el artículo 13, a) se pronuncia, que desde luego no resiste comparación con lo que sobre el mismo asunto decía la versión inicial del Proyecto, pues en ella quedaba claro que los alcaldes estaban habilitados para disponer la aplicación de los planes y la movilización de los servicios y medios cuando la emergencia afectara únicamente al término municipal. Ahora, la Ley opta por conferir a los alcaldes atribuciones de mera propuesta, aun cuando la emergencia afecte a un único término municipal, salvo que las circunstancias lo impidan. Eso significa que, como regla, la activación y aplicación de los planes municipales no corresponde a las autoridades locales.
Podríamos preguntarnos por el punto hasta el que una previsión semejante es respetuosa con la garantía institucional de la autonomía municipal; quizá la respuesta debiera ser negativa cuando la emergencia no extralimite el término municipal o la capacidad de respuesta de la entidad local. Bien está que otras Administraciones públicas homologuen los planes municipales de protección civil pero, decidir cuándo se activan y movilizar los medios y recursos previstos en ellos, ¿no debería ser acaso una competencia municipal propia? En sentido afirmativo se pronunció el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local (2006) al atribuir a los municipios las competencias de gestión de los planes de protección civil, y en el mismo sentido se han pronunciado algunas leyes autonómicas, que en este punto han desplazado a la estatal al indicar que corresponde a las autoridades locales activar los planes municipales de protección civil.
El tema, sin embargo, no está tan claro pues la propia normativa estatal induce a la confusión. Veamos.
Se ha mencionado antes que en el curso de la elaboración parlamentaria de la LPC hubo un cambio de rumbo que condujo a que el texto definitivamente aprobado fuera bastante menos proclive a las competencias municipales de lo que lo era el Proyecto; también que ello fue producto de una enmienda del Grupo Socialista, que entonces sustentaba parlamentariamente al Gobierno que había presentado el Proyecto de Ley. La posterior NBPC, aprobada igualmente por un Gobierno del PSOE, parece pretender recuperar parte del ímpetu municipalista que latía en el Proyecto de Ley de Protección Civil. Y así, no contiene sólo las directrices esenciales para la elaboración de los planes territoriales, que es lo que exige el artículo 8 LPC, sino también importantes disposiciones en el plano de las competencias ejecutivas o de gestión que, formalmente, no se adecuan a lo dispuesto en la Ley que le confiere cobertura. Es el caso, por ejemplo, de su punto 8.3 conforme al cual la competencia de dirección y coordinación de las acciones previstas en los planes locales corresponderá a la autoridad local pertinente, sin perjuicio de lo dispuesto en el punto 3.3 de la misma Norma. Y en éste leemos que [c]uando la naturaleza y extensión del riesgo, el alcance de la situación de emergencia o los servicios y recursos a movilizar excedan las competencias de una determinada Administración, de acuerdo con lo previsto en su correspondiente Plan Territorial, la dirección y coordinación de las actuaciones podrá pasar a la autoridad que ejerza tales funciones en el Plan Territorial de ámbito más amplio.
Conjugando ambas disposiciones, podemos apreciar que la NBPC atribuye la competencia de dirección y coordinación de los planes a la autoridad territorial de que se trate, lo que obviamente señala a los alcaldes en relación con la dirección y coordinación de los planes municipales. Entiendo que la Norma Básica difiere de la LPC en este punto. La Ley estatal, recuérdese, establece que las autoridades locales disponen la aplicación de los planes y la movilización de los medios y servicios necesarios únicamente cuando la emergencia impida o dificulte el trámite de propuesta a las autoridades estatales. La Norma Básica no confiere claramente a las autoridades locales la función de activar los planes de protección civil y de movilizar los medios y servicios necesarios, pero al atribuirles la competencia de dirección y coordinación de las acciones previstas en los planes territoriales correspondientes, está diciendo prácticamente lo mismo. Esta divergencia entre la NBPC y la LPC necesita una solución en Derecho.
Podríamos, en primer lugar, tratar de convertir la excepción legal en norma general argumentando la dificultad de que una emergencia significativa aconseje el cumplimiento del trámite legal de propuesta a las autoridades estatales, pues es por definición retardatario de la adopción de las imprescindibles medidas operativas, que deben ser inmediatas y conformes al plan territorial municipal. Desde este punto de vista, podría defenderse que, de facto, lo habitual será que la autoridad local disponga la aplicación del plan municipal y movilice los medios y recursos necesarios por impedir o dificultar la emergencia el trámite de propuesta a las autoridades del Estado. Y posiblemente sea así, pero eso no resuelve la advertida colisión normativa entre la NBPC y la LPC.
Particularmente, no veo obstáculo a que las leyes autonómicas, en la línea abierta por la propia NBPC, atribuyan a los alcaldes el protagonismo en punto a la activación y aplicación de los planes municipales de protección civil siempre y cuando las dimensiones de la emergencia no superen el término municipal o los recursos y servicios a movilizar excedan de las competencias de la Administración local, por lo que dichas leyes solventan el problema. Pero allá donde no existen, la falta de adecuación de la Norma Básica a la LPC es patente. Ello sugiere que en la normativa estatal falta un criterio firme acerca del ámbito funcional de los municipios en el ramo de la protección civil; lo que no es muy bueno en la medida en que en esta materia es particularmente importante saber a ciencia cierta quién puede hacer legalmente qué y cuándo. Si a través de disposiciones reglamentarias el Gobierno ha pretendido restituir a los entes municipales parte del protagonismo que inicialmente tenían y del que fueron privados merced a la aceptación de la enmienda n.º 166 presentada por el Grupo Socialista al Proyecto de Ley de Protección Civil, hay que anotar en el debe del bloque normativo estatal graves deficiencias jurídicas.
El resultado es cuando menos confuso, por lo menos en todas las Comunidades Autónomas que aún no se han dotado de una Ley de protección civil. ¿Qué pueden hacer válidamente los municipios y los responsables municipales? ¿Deben limitarse a la ejecución de las escuetas funciones que les reconoce la LPC, algunas fuertemente condicionadas por los requisitos formalmente establecidos en ellas?, ¿han de considerarse habilitados por las más amplias previsiones de la NBPC?
iii) En cualquier caso, debemos señalar que el artículo 15.2 LPC dispone lo siguiente:
El Gobierno, a propuesta del Ministro del Interior y a iniciativa, en su caso, del Presidente de la Comunidad Autónoma o del órgano correspondiente de la entidad local afectada, podrá delegar todo o en parte de sus funciones en aquellos casos en que la naturaleza de la emergencia lo hiciera aconsejable
En principio, parece claro que el precepto contempla una delegación funcional en concretas situaciones de emergencia: dirección, coordinación e inspección de las acciones y ejecución de los planes de protección civil, requerimiento de la intervención de los servicios no municipales relacionados con la protección civil, etc. No una delegación general (como la que, forzando un tanto los términos del debate jurídico, podríamos considerar que hizo la NBPC en el supuesto comentado en el punto precedente), sino una delegación con motivo de una situación determinada. Ello sugiere que nos hallamos ante un supuesto radicalmente distinto al previsto en el artículo 27 LBRL, que piensa en delegaciones altamente formalizadas y tendencialmente perdurables en el tiempo. Naturalmente, nada se opone a que el Estado, haciendo uso de este precepto básico, delegue competencias en materia de protección civil a favor de los ayuntamientos, pero la delegación prevista en el artículo 15.2 LPC no ha de articularse a través del cauce contemplado en él.
iv) Los municipios disponen de atribuciones en el marco de lo dispuesto en el artículo 14 LPC, referido a las acciones preventivas en materia de protección civil. Se trata de un conjunto de acciones de muy diverso signo, que van desde la realización de pruebas o simulacros hasta la promoción y control de la autoprotección.
Precisamente en relación con este último tema, el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia (modificado por el Real Decreto 1468/2008, de 5 de septiembre) señala importantes atribuciones a ejercer por los órganos competentes en materia de protección civil en el ámbito local, autonómico o estatal, motivo por el que no cabe duda de que los municipios pueden encontrar en dicha norma el sustento jurídico necesario para el desempeño de numerosas funciones relacionadas con la autoprotección. Particularmente importante es la disposición final segunda del Real Decreto (modificada):
Las entidades locales podrán dictar, dentro del ámbito de sus competencias y en desarrollo de lo dispuesto con carácter mínimo en esta Norma Básica de Autoprotección, las disposiciones necesarias para establecer sus propios catálogos de actividades susceptibles de generar riesgos colectivos o de resultar afectados por los mismos, así como las obligaciones de autoprotección que se prevean para cada caso. En particular, podrán extender las obligaciones de autoprotección a actividades, centros, establecimientos, espacios, instalaciones o dependencias donde se desarrollan actividades no incluidas en Anexo I de la Norma Básica de Autoprotección, así como desarrollar los procedimientos de control e inspección de los planes de autoprotección.
El Anexo I de la Norma Básica de Autoprotección enumera las actividades a las que se aplica la misma, aunque en relación con algunas de ellas dicha aplicación es únicamente supletoria por contar con reglamentación específica. Los municipios no sólo pueden establecer, en el ámbito de sus competencias, valores o umbrales más restrictivos de los establecidos en el Anexo, sino que pueden elaborar un catálogo propio de actividades sujetas a las obligaciones de autoprotección más amplio que el que figura en la norma estatal.
v) Y, en fin, el artículo 19 LPC atribuye a los órganos de gobierno de los municipios, dentro de sus correspondientes ámbitos de competencia, la potestad de sancionar las infracciones a lo dispuesto en la propia Ley hasta el máximo de un millón de pesetas (es decir, 6.001 euros).
2. La legislación de las Comunidades Autónomas
El Tribunal Constitucional ha señalado que la materia protección civil se inserta en la de seguridad pública citada en el artículo 149.1.29 de la Constitución SSTC 123/1984, 133/1990 y 113/1992). Debemos recordar que ese precepto constitucional atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública sin perjuicio de la creación de policías autonómicas en la forma en que se establezca en los respectivos estatutos y en el marco de una ley orgánica. ¿Implica la apelación al artículo 149.1.29 que la competencia autonómica en el sector de la protección civil es predicable únicamente de aquellas comunidades que pueden crear un cuerpo propio de policía? Una respuesta afirmativa podría encontrar refrendo en las menciones que las Sentencias 123/1984 y 133/1990 hacen a las competencias policiales del País Vasco. Sin embargo, hemos de tener en cuenta que el propio Tribunal Constitucional admite que la competencia sobre vigilancia y protección de edificios e instalaciones (artículo 148.1.22 de la Constitución) guarda relación con la protección civil, de donde se deduce que las facultades en esta materia no están ligadas a la existencia de una policía autonómica o a la capacidad estatutaria de crearla. Además, y sobre todo, es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que no hay una relación necesaria entre el concepto de seguridad pública y la disponibilidad de una fuerza de policía. A efectos competenciales, el de seguridad pública es un concepto material que no se agota en los cometidos que las leyes asignan a los cuerpos policiales y alcanza cualquier acción pública cuyo objeto primordial sea la protección de personas y bienes (por ejemplo, STC 154/2005, de 5 de junio, que ultima una línea argumental que arranca de antiguo y cuyos hitos señalo en Policía y Constitución, Madrid, Ed. Tecnos, 1997, pp. 215 ss., especialmente).
En consecuencia, aunque la protección civil se inserte a efectos competenciales en la noción de seguridad pública, las capacidades de las comunidades autónomas no están en función de que puedan crear o no una policía propia. Ahora bien, si la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública no excluye la competencia concurrente de las comunidades autónomas en el sector de la protección civil, es imprescindible que las segundas dispongan de algún título en el que justificar sus atribuciones. Es aquí donde cobra sentido que el propio TC haya hecho notar que también tienen que ver con la protección civil las materias sanidad, carreteras y montes y bosques. Y si éstas, ¿por qué no otras?
Tal es, en efecto, lo que ha acabado sucediendo, pues las comunidades autónomas se han asido a los clavos de variados y heterogéneos títulos competenciales para justificar formalmente sus competencias en materia de protección civil y aprobar una ley propia. No valoro el fenómeno; me limito a constatarlo, a hacer notar que no ha suscitado controversia constitucional alguna y a deducir de él que, a efectos de la distribución de competencias, la protección civil no se agota en el concepto de seguridad pública del artículo 149.1.29 de la Constitución. De modo eminentemente ilustrativo, podemos recordar algunos de los títulos invocados en las leyes autonómicas de protección civil: sanidad e higiene, servicios sociales, carreteras, industria, protección ambiental, espectáculos públicos, ordenación del territorio, salvamento marítimo, montes y aprovechamientos forestales, espacios naturales protegidos, ferrocarriles, aeropuertos, obras públicas... Se aprecia sin esfuerzo que el elenco es tan amplio como diverso.
Mencionemos, por último, que las reformas estatutarias llevadas a cabo entre los años 2006 y 2007 han introducido en las normas institucionales básicas de las comunidades autónomas referencias explícitas la protección civil, antes inexistentes. No nos detenemos en ellas puesto que no atañen propiamente al objeto de estas páginas, pero no podemos dejar de advertir el surgimiento de un marco estatutario nuevo; con todo, no parece que ello vaya a propiciar una modificación significativa del actual estado de cosas pues, en definitiva, hace tiempo que las comunidades autónomas han asumido un importante protagonismo jurídico en el sector de la protección civil.
Dicho lo anterior, ¿qué establecen las leyes autonómicas de protección civil a propósito de las facultades de los municipios? Sin descender a detalles cuya referencia en el presente contexto no tendría demasiada utilidad, y prescindiendo ahora de menciones a servicios y funciones específicas a las que se hará alusión más adelante, precisemos lo que sigue 4.
Todas enumeran las funciones municipales y, aunque no hay completa identidad entre los elencos, se observa una importante proximidad sustancial. Hay algunos endemismos, pero los elementos comunes forman mayoría con independencia de las fórmulas gramaticales utilizadas; fijándonos en ellos, cabe señalar que las leyes de protección civil de las Comunidades Autónomas atribuyen generalmente a los municipios las competencias siguientes:
 Crear o promover la creación de una estructura municipal de protección civil.
 Elaborar y aprobar planes municipales de protección civil, sin perjuicio de su necesaria homologación por la Comisión autonómica correspondiente.
 Recoger y transmitir los datos que fueren relevantes para la protección civil.
 Elaborar y mantener el catálogo de recursos movilizables de los planes municipales.
 Ocuparse de la promoción del voluntariado de protección civil y de su organización.
 Realizar actividades de prevención, tales como prácticas o simulacros, de divulgación de las medidas de autoprotección, y de información y sensibilización del público hacia la protección civil.
Son, como se ve, atribuciones de alguna importancia. A ellas debe añadirse que, se ha mencionado ya, las leyes autonómicas tienden a asignar a los alcaldes la función de activar y dirigir la gestión de los planes municipales, sin perjuicio de que puedan solicitar la intervención de otras Administraciones públicas o la activación de planes de ámbito territorial superior.
¿Y extraen las leyes de las Comunidades Autónomas consecuencias prácticas de la disposición de la LBRL que establece la existencia obligatoria de servicios de protección civil en los municipios de más de 20.000 habitantes? Salvo en lo relativo a la obligación legal de elaborar planes territoriales de protección civil obligación que no excluye que los municipios de censo inferior también se doten de ellos y, ocasionalmente, en lo concerniente a ciertos aspectos organizativos, las normas autonómicas no establecen ninguna discriminación entre los municipios, por lo que sus competencias en materia de protección civil son contempladas con bastante homogeneidad.
III. Algunas plasmaciones de las competencias municipales en materia de protección civil
1. Participación en las comisiones autonómicas de protección civil
El artículo 17 LPC no contempla que las entidades locales estén presentes en la Comisión Nacional de Protección Civil 5. Conforme a esa norma, la Comisión está integrada únicamente por representantes del Estado y de las comunidades autónomas; sin embargo, desde 1997 figura igualmente en ella un vocal en representación de las ciudades de Ceuta y Melilla. Si tenemos en cuenta que el Tribunal Constitucional sostiene que dichas ciudades no son comunidades autónomas sino entidades locales 6, cabe sostener que entre la ordenación reglamentaria de la Comisión Nacional de Protección Civil y su diseño legal existe una colisión. Sea como fuere, lo evidente es que dos ciudades autónomas que no son comunidades autónomas están presentes, al igual que las comunidades autónomas en la referida Comisión, mientras que los municipios no.
Donde sí están presentes los municipios es en las comisiones autonómicas de protección civil, como por otra parte exige el artículo 18 LPC. Corresponde a las comunidades autónomas precisar el número de miembros que figuran en aquellas en representación de las entidades locales; hasta ahora lo han hecho en normas reglamentarias y un vistazo somero a las mismas permite apreciar que atribuyen al elemento local un peso específico muy dispar 7.
2. Estructuras municipales de protección civil
No es infrecuente que las leyes autonómicas señalen que, entre las atribuciones de los municipios en materia de protección civil, figura la de crear o promover la creación de la estructura administrativa pertinente. Dicha estructura, sin embargo, sólo tiene sentido en aquellos municipios donde existan servicios operativos cuya actuación requiere una cuidada coordinación y, por supuesto, en los que cuentan con un plan propio de protección civil. En este sentido, cabe recordar que las Resoluciones adoptadas por la VIII Asamblea General de la FEMP en noviembre de 2003 que se refieren a la protección civil vinculan estrechamente las estructuras y servicios municipales del ramo al hecho planificador; o que del artículo 4 NBPC se sigue que todos los planes territoriales de protección civil (también los municipales) deben contemplar el establecimiento de un Centro de Coordinación Operativa con funciones de dirección y coordinación de todas las actividades y que disponga de un sistema de enlace con el Centro homónimo de la Administración en que se integre el plan 8.
Otro órgano al que conviene hacer referencia en este momento es la Comisión Municipal de Protección Civil, cuya existencia posible no parece que pueda ponerse en entredicho aunque la razonabilidad de su creación depende de que en el municipio existan necesidades reales que la justifiquen. En cierto modo, esta Comisión recuerda a las Juntas Locales de Seguridad que, conforme a lo dispuesto en el artículo 54 LOFCS, pueden constituirse en los municipios que disponen de cuerpo de policía propio. La regulación de las Comisiones Municipales de Protección Civil está al alcance de todas las Comunidades Autónomas en la medida en que todas ellas tienen competencias en materia de protección civil. Sin embargo, muy raramente las leyes autonómicas establecen la existencia obligatoria de aquellas en determinados municipios. Si esas leyes no existen o guardan silencio, nada impide que los municipios se doten de una comisión propia de protección civil, aunque sea preciso advertir de que el órgano únicamente tendrá sentido si hay un plan municipal que elaborar y aplicar o existen razones objetivas que justifiquen su creación.
3. Planes municipales
Ya sabemos lo que dice la legislación estatal sobre este particular; indiquemos ahora que las leyes autonómicas reconocen la competencia de planificación a todos los municipios, lo que no significa obligación de elaborar planes municipales de protección civil sino mero reconocimiento de una capacidad. En términos reales, un plan de esta naturaleza tiene sentido sólo si el municipio cuenta con recursos movilizables.
En efecto, uno de los objetivos fundamentales de la planificación es asegurar la intervención coordinada de los recursos movilizables. Estos recursos no tienen que ser únicamente públicos y los planes pueden e incluso deben prever la intervención de otros (bomberos de empresa, servicios de seguridad privada, servicios privados de transporte sanitario, hospitales privados, etc.), pero es incuestionable que han de existir recursos públicos significativos dependientes de la Administración que planifica, recursos que llegado el caso, se ponen al servicio de la ejecución del plan, sin mengua de la colaboración de los dependientes de otras Administraciones Públicas y de los de naturaleza privada. Y si no hay recursos municipales movilizables en caso de catástrofe o de calamidad pública, el plan territorial municipal de protección civil resulta ser un instrumento de muy poca utilidad real e incluso completamente innecesario.
Pero si, aun con las precisiones hechas, quizá no merezca crítica excesiva que se atribuya a todos los municipios la capacidad planificadora, no es acertada la renuncia a imponer a algunos de ellos la obligación de elaborar y aprobar un plan territorial de protección civil. Hay leyes autonómicas que no contienen ninguna referencia al respecto y no está claro que el vacío pueda colmarse interpretando que como el artículo 26.2 LBRL exige que en los municipios de más de 20.000 habitantes debe existir un servicio de protección civil, de ahí se sigue que tales han de contar necesariamente con un plan territorial. Queramos o no, la evanescencia del concepto servicio municipal de protección civil dificulta seriamente la asignación al mismo de contenidos precisos y si las leyes de las Comunidades Autónomas (puesto que la del Estado no lo hace) no especifican qué municipios están obligados a planificar, cabe interpretar que ninguno lo está y la planificación de protección civil se convierte en este ámbito territorial en algo meramente facultativo. Conclusión hipotética que las leyes harían bien en descartar, pues tan obvio como que muchos municipios no necesitan plan propio de protección civil es que otros muchos están en la situación diametralmente opuesta, sea por número de habitantes, sea por concentración de riesgos, sea por otros factores.
En cierto modo, cabe pensar que, impongan las leyes la obligación de planificar o no, los municipios en los que sea razonablemente aconsejable u oportuna la existencia de planes propios de protección civil, cuidarán de emprender las acciones tendentes a dotarse del instrumento pertinente. Pero en términos estrictamente jurídicos, es importante que los legisladores precisen qué municipios están compelidos normativamente a elaborar y aprobar planes territoriales propios de protección civil.
Esa es la línea, absolutamente defendible, que siguen diversas leyes (Cataluña, Aragón. Navarra, Baleares, La Rioja, Cantabria...), que coinciden en señalar que la obligación planificadora pende sobre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes. Quizá la referencia poblacional sugiera que está implícito en el sistema normativo que los municipios legalmente compelidos a disponer de un servicio de protección civil están también obligados a elaborar y aprobar un plan territorial pero, amén de no estar completamente claro que sea así, conviene que las normas se pronuncien al respecto con la precisión deseable.
Por lo demás, y asimismo con buen criterio, varias leyes no se apoyan únicamente sobre el elemento poblacional a la hora de delimitar los municipios obligados a planificar. Pueden existir municipios con menor censo pero en los que la aprobación de un plan propio de protección civil sea algo más que recomendable en razón de circunstancias diversas. Así, las leyes de Cataluña y Baleares extienden la obligación a los turísticos y a los que puedan ser considerados de especial riesgo por su situación geográfica o su actividad industrial según lo fijado por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma; la de Aragón habla de municipios turísticos y de los considerados de especial peligrosidad en el mapa y catálogo de riesgos de la Comunidad Autónoma por su situación geográfica o por la actividad industrial que se desarrolle en su término; en línea muy similar se pronuncian las de Cantabria, Navarra, La Rioja...
Adicionalmente, debemos mencionar que la planificación urbanística asimismo condicionada por las exigencias de la protección civil. La idea afloró en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y, además de en diversa legislación autonómica, figura hoy en el Texto Refundido de la Ley del Suelo en los términos siguientes: está en todo caso en la situación de suelo rural el sujeto a riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación u otros accidentes graves (artículo 12). Es evidente que la operatividad práctica de la fórmula legal requiere una previa y precisa identificación de los riesgos que pesan sobre el territorio; para ello puede ser de gran utilidad la elaboración de mapas o cartas de riesgos o instrumentos similares, que normalmente se incorporarán a los planes territoriales de protección civil. En cualquier caso, parece conveniente que los órganos de protección civil intervengan de algún modo en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planificación territorial y urbanística. Como ejemplo normativo de lo que se señala, valga la reproducción del artículo 21 de la Ley de Cantabria:
En relación con esta materia, se suscita la cuestión de cómo inciden los planes de protección civil que identifican riesgos sobre los urbanísticos ya aprobados; alguna ley autonómica establece al respecto que el órgano con competencias urbanísticas podrá promover, en las áreas de riesgo, las modificaciones necesarias para su reducción o, si esto no fuera posible, la anulación de las licencias. Aunque el tema es ciertamente complejo, la lógica sugiere que los planes urbanísticos deban adaptarse a los de protección civil aprobados con posterioridad cuando estos acrediten riesgos que, de haber sido identificados a tiempo, hubieran determinado que los suelos afectados fueran clasificados como no urbanizables. La solución no es nueva, pues una operación semejante está prevista en la legislación reguladora de los planes de ordenación de los recursos naturales y, desde luego, no parece que las razones de interés público que en éste caso la justifican sean inferiores a las relacionadas con la protección civil. Aunque se echan en falta pronunciamientos legales expresos en esa dirección, quizá puedan deducirse de las normas transitorias de la legislación urbanística que disponen la necesaria adaptación de los planes a las prescripciones de aquella cuando entre las mismas se encuentra la obligación de clasificar como no urbanizables los suelos aquejados de riesgos. En cualquier caso, va de suyo que dicha adaptación se entiende sin perjuicio de las indemnizaciones que pudieran proceder de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística.
4. Los servicios municipales de prevención, extinción de incendios y salvamento
La estrecha vinculación de los tradicionalmente llamados cuerpos de bomberos con el fuego ha dado paso a una caracterización funcional más extensa. Con independencia de que se haya generalizado la denominación de servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento, es apreciable que se les asignan cometidos más amplios de los que corresponden a unas organizaciones únicamente dedicadas a las actividades de prevención y extinción de incendios, que ya de suyo no se reducen a las estrictamente operativas o de lucha contra el fuego, pues también son de estudio, programación, informe, investigación, inspección, difusión, etc. Así, se configuran como auténticos servicios de socorro de personas y bienes cualquiera que sea la causa u origen del problema, lo que les convierte en piezas muy destacadas en el tablero de la protección civil y de la gestión de emergencias. Naturalmente, ello se hace sin menoscabo de sus funciones principales y, si se quiere, más tradicionales, pero ahí están esas otras atribuciones que las desbordan claramente.
De este modo, se encuentra extendida la idea de que los servicios municipales de prevención y extinción de incendios y salvamento son poco menos que polivalentes y su concurso será normalmente requerido en numerosas situaciones, sean propiamente de protección civil (esto es, una vez activados los planes pertinentes), sean de emergencia pura y simple, y sin necesidad de que la urgencia tenga que ver con el fuego. Eso apunta a su configuración legal como servicios de seguridad pública, ciertamente no integrales pues no asumen las funciones de los cuerpos de policía, pero sí responsables de numerosas y diversas labores relacionadas con la protección de las personas y de los bienes.
Debe mencionarse que hablamos de un servicio municipal cuya implantación efectiva parece resultar problemática en ocasiones, a pesar del ciertamente escaso número de municipios obligados a ella. Esa es la idea que, cuando menos, se desprende de la quinta de las Resoluciones en materia de protección civil adoptadas por la VIII Asamblea General de la FEMP en noviembre de 2003, que plantea la posibilidad de delegar la prestación del servicio en otra entidad local territorial o en una Administración superior 9. Sorprende en cierto modo que se hable de delegación cuando quizá en lo que se piensa es en la dispensa prevista en el artículo 26.2 para la hipótesis de que al Ayuntamiento le resulte de imposible o muy difícil el cumplimiento de la obligación de prestar el servicio de prevención y extinción de incendios.
De todas formas, y sin perjuicio de que formalmente esté abierta la posibilidad de la asistencia de las diputaciones (o de los órganos autonómicos en las comunidades uniprovinciales), parece que el terreno que pisamos es propicio para el empleo de fórmulas que superan el ámbito municipal. Según los datos del Registro de Entidades Locales, en el año 2010 hay en España 249 mancomunidades que prestan el servicio de prevención y extinción de incendios, cifra ciertamente respetable si tenemos en cuenta que son algo más de 390 los municipios obligados a prestarlo por sí o asociados y que, de ellos, 250 pertenecen a alguna mancomunidad. Parece claro que esas asociaciones no reúnen sólo a municipios con población superior a 20.000 habitantes, pero el dato numérico es llamativo y sitúa la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios entre los fines predilectos de las mancomunidades españolas, codeándose con los servicios sociales, la protección ambiental, la conservación, señalización y mejora de las vías públicas o el deporte.
Por lo demás, de la jurisprudencia inferimos que otras entidades locales pueden prestar el servicio que comentamos. Así, y a partir de la idea de que la enumeración de entidades locales que hace el artículo 3.2 LBRL no es exhaustiva, la STS de 30 de abril de 1999 califica como ente local al Consorcio de Extinción de Incendios, Salvamento y Protección Civil del Principado de Asturias. Lo peculiar del caso es que al Consorcio pertenecían la casi totalidad de los concejos asturianos y la propia Comunidad Autónoma, circunstancia ésta que no impide al Tribunal Supremo llegar a la conclusión mencionada pues, precisa, no consta que la Comunidad Autónoma forme parte del Consorcio como consecuencia de las competencias que le son propias como tal Comunidad Autónoma (...), sino que debemos entender que su participación ha tenido lugar en virtud de lo prevenido en el artículo 20 del Estatuto de Autonomía para Asturias, según el cual el Principado asume desde su constitución todas las competencias, medios y recursos que, según la Ley, corresponden a la Diputación Provincial de Oviedo. Tampoco se opone a la conclusión que, a diferencia de lo que hacía la legislación anterior, el artículo 110 TRRL no atribuya a los consorcios la condición de entidades locales, pues el Tribunal Supremo considera que, según las circunstancias concurrentes, puede llegarse a una conclusión u otra; circunstancias concurrentes que, en el caso, condujeron al Tribunal a optar por la calificación mencionada, que probablemente será extensible a otras entidades de corte similar creadas que han sido creadas en otros lugares.
En ocasiones, lo que afloran son verdaderas estructuras autonómicas que nacen con la vocación de prestar el servicio en los municipios no obligados y en los que lo están pero no pueden hacerlo y han obtenido la pertinente dispensa. Lógicamente, estos últimos municipios deben contribuir a la financiación del servicio. Va de suyo que la existencia de estos cuerpos autonómicos en absoluto impide que los municipios legalmente obligados presten el servicio por sí o asociados.
Como muestra de las posibilidades que, con carácter general, se abren en este campo, registremos lo que señala la Disposición Adicional Primera de la Ley de La Rioja:
1. Los municipios de más de veinte mil habitantes que, conforme a la legislación de régimen local, están obligados, por sí o asociados, a la prestación del servicio de extinción de incendios y salvamento podrán solicitar del Gobierno de La Rioja la dispensa de la obligación de prestar dicho servicio, cuando resulta imposible o de muy difícil cumplimiento dicha obligación.
2. Además de la dispensa a que se refiere el apartado anterior, estos municipios pueden utilizar, para la prestación del servicio de extinción de incendios y salvamento, otras fórmulas de colaboración y cooperación previstas por la legislación vigente.
3. El órgano competente de la Administración de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la competencia en materia de protección civil garantizará la organización de la prestación del servicio de extinción de incendios y salvamento en aquellos municipios en los que, de acuerdo con la legislación de régimen local, no resulte obligada su prestación o gocen de la correspondiente dispensa.
4. En el supuesto de que un municipio de más de veinte mil habitantes no preste el servicio de extinción de incendios y salvamento, no cuente con la dispensa del apartado 1 y no se acoja a ninguna de las fórmulas previstas en el apartado 2 de esta disposición adicional, corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma, a través del Consorcio de Extinción de Incendios y Salvamento, prestar subsidiariamente dicho servicio en el municipio. En tal caso, será el Gobierno de La Rioja el que, previa audiencia del Ayuntamiento afectado, determine la aportación económica municipal destinada a la financiación del coste del servicio.
5. Los cuerpos de policía local
Las fuerzas de policía constituyen un servicio administrativo cuya intervención en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública es requerida sistemáticamente por el ordenamiento jurídico. Lo hace el artículo 2.l LPC del modo siguiente: [l]as Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siempre que las circunstancias lo hicieren necesario, participarán en las acciones de protección civil. Nótese que dicha participación no se formula legalmente como preceptiva en todo caso, sino sólo cuando las circunstancias lo hicieren necesario; ello significa que no siempre los cuerpos de policía deberán intervenir en acciones de protección civil. No obstante, y a decir verdad, es difícil imaginar supuestos catastróficos o calamitosos en los que pueda prescindirse de su contribución, cualesquiera que sean la índole y el grado de la misma.
La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, posterior en casi quince meses a la LPC, atribuye cometidos específicos a las policías locales en materia de protección civil, pues entre las funciones que les asigna figura la de prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista en las leyes, en la ejecución de los planes de protección civil [artículo 53.1, f)]. El tenor literal del precepto sugiere que las policías locales sólo intervienen cuando se activa un plan municipal de protección civil, pero esa interpretación debe descartarse.
En primer lugar porque no hay correspondencia alguna entre los municipios con plan territorial de protección civil y los municipios con cuerpo de policía local y puede suceder que, por imperativo legal o voluntad propia, haya municipios con planes de protección civil sin cuerpo de policía local y a la inversa. Ello se debe a que los criterios legales de los que dependen un factor y el otro son distintos e independientes.
En segundo lugar, la LOFCS no habla de la intervención de los cuerpos locales en la ejecución de los planes municipales de protección civil, sino en la ejecución de los planes de protección civil tout court; éstos podrán ser, en consecuencia, municipales, autonómicos o estatales, territoriales o especiales. Lo verdaderamente importante es que el plan, sea de la clase que sea, concrete el grado y nivel de intervención de los cuerpos locales de policía, con independencia de que sea preciso formalizar de alguna manera la asignación de los recursos policiales municipales a los planes aprobados por municipios distintos o incluso por las Comunidades Autónomas.
En tercer lugar, podemos acogernos a la distinción que hacen las leyes de las Comunidades Autónomas entre emergencias ordinarias y emergencias cuyas dimensiones provocan la activación de los planes de protección civil. Entre unas y otras hay diferencias de grado. Las emergencias ordinarias pueden dar lugar a la activación de un plan de protección civil si la evolución de las circunstancias así lo aconseja, pero en principio se afrontan sin dar ese paso; las otras presuponen la puesta en marcha de los medios de la protección civil de conformidad con la planificación. Como es natural, todos los servicios públicos que pueden contribuir a la superación de los problemas causados por las emergencias ordinarias deben hacerlo, y entre ellos los de policía, cuya función principal es la protección de las personas y de los bienes frente a cualquier amenaza, ya la realicen a título principal, ya lo hagan a título complementario o de colaboración. En virtud del segundo intervendrán normalmente en caso de emergencias ordinarias, sin que sea preciso buscar ninguna habilitación jurídica diferente de la que suministra su condición de cuerpos de seguridad pública; pero por si fuera necesaria, la referencia del artículo 53.1, f) LOFCS a la prestación de auxilio en los casos de accidente bien puede interpretarse en el sentido indicado. Con todo, sería sintomático de una muy mala salud de la cosa pública que hubiera que justificar en preceptos claros y terminantes que las policías locales deben colaborar en casos de accidentes u otras contingencias parecidas.
Debe tenerse en cuenta que, por último, que en muchos municipios sin policía local existen los llamados alguaciles, guardas, agentes, vigilantes o auxiliares que, según el artículo 51.2 LOFCS, ejercen los cometidos de aquella, lo que alcanza por lo tanto a los de auxilio en caso de catástrofe y calamidades y los que correspondan en ejecución de los planes de protección civil. Algunas leyes autonómicas de coordinación de las policías locales restringen las funciones que éstos agentes públicos pueden ejercer, cuestión en la que no hemos de detenernos ahora; en cambio, debemos hacer notar que esas mismas leyes cuidan de incluir en el elenco de las funciones permitidas la de participar en las tareas de auxilio al ciudadano y de protección civil, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.
6. El voluntariado municipal de protección civil
No hablamos de una figura nueva en el ámbito de la protección civil 10, pero ahora es preciso ubicarla en el contexto formado por la institución del voluntariado social, regulada por la Ley estatal 6/1996, de 15 de enero, y objeto de no pocas leyes autonómicas. Tal ubicación explica que, con independencia de la mayor o menor densidad de las regulaciones del voluntariado de protección civil en general y del municipal en particular (agrupaciones locales o municipales de protección civil, bomberos voluntarios...), todas estén cortadas por similar patrón y obedezcan a los mismos principios que inspiran el régimen jurídico de la figura matriz: ausencia de ánimo de lucro, altruismo, gratuidad, solidaridad, participación... Tales expresiones aparecen de forma recurrente en las leyes y reflejan bien la entraña de la institución; pero no nos confundamos, esas notas distintivas no implican que el voluntariado de protección civil se contemple como algo invertebrado o inorgánico, puesto que a la figura es inherente la incorporación formal del voluntario a una organización determinada y creada con ese fin.
Brevemente, cabe emitir las siguientes consideraciones a propósito de esta modalidad o variante del voluntariado.
a) Es importante tener en cuenta que la actuación del voluntariado de protección civil ha de desarrollarse bajo la dependencia funcional de la autoridad correspondiente, sea el mando único previsto en el plan, sea la autoridad municipal, sean los responsables de los servicios públicos a los que los voluntarios prestan su concurso. Es claro en este sentido, por ejemplo, el artículo 46 de la Ley del País Vasco: [l]a actuación del voluntariado de protección civil en caso de accidentes, catástrofes o calamidades públicas se desarrollará bajo la dependencia funcional de la autoridad correspondiente.
b) Al margen de la dependencia funcional durante la ejecución de las tareas operativas, es interesante que exista alguna ligazón formal entre las agrupaciones de voluntarios y la Administración municipal. Puede provenir de un convenio, como prevé la Ley aragonesa, o de la reglamentación que aprueben los Ayuntamientos. Sea mediante una vía o la otra, no sólo han de quedar claramente establecidas las funciones y obligaciones de los voluntarios, sino también las de los Ayuntamientos, que no pueden aspirar a ocuparse de las agrupaciones sólo en caso de necesidad. Compromisos públicos de formación y adiestramiento, de suministro de medios materiales, de suscripción incluso de pólizas de seguro, son los que característicamente deben asumir las administraciones municipales frente a las organizaciones de voluntarios de protección civil; y es oportuno que, bien por el cauce convencional, bien por el reglamentario, se formalicen documentalmente, al igual que, por supuesto, las obligaciones de los voluntarios.
c) En principio, los voluntarios de protección civil debieran desempeñar funciones de refuerzo o de colaboración y no de suplencia o sustitución de los servicios públicos integrados por profesionales o funcionarios. La existencia de una agrupación municipal de voluntarios ni es causa de exención de la prestación y funcionamiento debido de los servicios públicos ni ha de implicar que los miembros de aquella asuman el protagonismo operativo en detrimento del que corresponde a éstos.
Ahora bien, dicha regla no debe formularse ni aplicarse rígidamente. Dando por supuesto que los recursos y servicios públicos existen y que la intervención del voluntariado debe contemplarse desde el prisma del refuerzo o de la colaboración, no cabe rechazar que, por simples razones de proximidad geográfica, los voluntarios sean los primeros en acudir al lugar del siniestro. Por ejemplo, muchos municipios no cuentan con servicio de extinción de incendios pero sí con una organización de bomberos voluntarios; ¿deben permanecer éstos inactivos cuando el monte está ardiendo mientras no comparece el servicio público que otra Administración aporta para resolver el problema? Por lo demás, no es en absoluto impensable que las dimensiones del siniestro requieran una intervención conjunta y en práctica igualdad operacional de los servicios públicos disponibles y de los voluntarios por ser necesario algo más que la mera colaboración.
d) Si el voluntariado no genera ninguna clase de vínculo laboral o contractual entre el interesado y la agrupación a la que pertenece, mucho menos puede implicar relación orgánica alguna con la Administración municipal. Ahora bien, ello no excluye, antes al contrario, que se prevea que la prestación de servicios como voluntario se considere un mérito a los efectos del ingreso en los cuerpos locales de policía o en los municipales de prevención, extinción de incendios y salvamento, o en la contratación de personal laboral para la ejecución de campañas de temporada de los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento.
e) Es particularmente interesante que se establezca que el voluntariado de protección civil debe estar suficientemente adiestrado para ejercer sus funciones. Y no sólo por razones de eficacia sino también por otras relacionadas con condiciones aceptables de seguridad personal. A este propósito, es útil prever que la Administración local no reconozca a las agrupaciones municipales de voluntarios si sus miembros no asisten, y en su caso superan, los cursos de formación que organice el Ayuntamiento, la Comunidad Autónoma o cualquier otra Administración Pública (o el sector privado, siempre que estén debidamente homologados), o que los voluntarios tienen la obligación de seguir aquellos.
1.- El Rapport explicatif de la Carta, que puede consultarse en inglés o en francés en la página web del Consejo de Europa, dice al respecto que el precepto señalado no implica la necesidad de descentralizar sistemáticamente en aquellas entidades locales que, por su naturaleza o tamaño, no pueden sino asumir tareas limitadas.
2.- El tramo estatal del régimen especial del Municipio de Barcelona ha sido aprobado por la Ley 1/2006, de 13 de marzo, que no contiene ninguna referencia sustantiva al tema que nos ocupa. Tampoco la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, alude a sus competencias específicas en materia de protección civil. Ambos textos, no obstante, registran que la participación de los respectivos Ayuntamientos en la gestión de las infraestructuras de titularidad estatal no impedirá el ejercicio de sus competencias propias en diversos sectores, entre ellos la protección civil y la prevención y extinción de incendios.
3.- Nótese que el artículo 84.2 del Estatuto de Cataluña se refiere a las competencias de los gobiernos locales de Cataluña, expresión que incluye a los municipales pero también a otros. Por lo que se refiere a los entes municipales, el artículo 88 del Estatuto aclara, en línea con el artículo 82.3, que las competencias que las leyes les atribuyan han de estar en función de las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión que tienen.
4.- Con el objeto de no sobrecargar el texto con referencias normativas concretas, sólo de forma muy ocasional incluiré alguna. No es improcedente, en cambio, indicar, aunque sea en nota a pie de página, las leyes autonómicas más relevantes en la materia que nos ocupa; llegado el caso, se citarán por el nombre de la Comunidad Autónoma respectiva (por ejemplo, Ley de Aragón). Ley 1/2012, de 7 de febrero, de Protección Civil y atención de Emergencias de La Rioja; Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de la Comunitat Valenciana; Ley 5/2007, de 7 de mayo, de Emergencias de Galicia; Ley 9/2007, de 13 de abril, del Sistema Canario de Seguridad y Emergencias; Ley 4/2007, de 28 de marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León; Ley 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria; Ley 3/2006, de 30 de marzo, de Gestión de Emergencias de las Illes Balears; Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, de Protección Civil y Atención de Emergencias de Navarra; Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de Protección Civil y Atención de Emergencias de Aragón; Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía; Ley 4/1997, de 20 de mayo, de Protección Civil de Cataluña; Ley 1/1996, de 3 de abril, de Gestión de Emergencias del País Vasco.
5.- Dicha presencia llegó a figurar en la Disposición Adicional Tercera del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y Administración Local de 2006. Allí se preveía que estuvieran en la Comisión los representantes de los Gobiernos Locales que reglamentariamente se determinen, designados por la Federación Española de Municipios y Provincias, como asociación de entidades locales de ámbito estatal de mayor implantación. Nótese que el Borrador del Anteproyecto, dado a conocer en noviembre de 2005, no contenía una previsión semejante.
6.- Autos 201 y 202/2000, de 25 de julio, y Sentencia 240/2006, de 20 de julio.
7.- Señalo algunos ejemplos, sin citar las normas pertinentes para no hacer demasiado farragosa la lectura. La Comisión de Asturias está integrada por 21 miembros, ocho de los cuales representan a los ayuntamientos asturianos a propuesta de la Federación Asturiana de Concejos; la Comisión de Castilla-La Mancha se compone de 20 miembros, tres designados por la Federación de Municipios de Castilla-La Mancha; la misma cifra, sobre 15, en la Comisión de Castilla y León, sobre 18 en la Comisión de Cantabria y sobre 17 en el País Vasco; también en Navarra la Federación de Municipios y Concejos de la Comunidad Foral designa 3 miembros, a los que se añade el Alcalde de Pamplona (por lo que son cuatro sobre 23); en la Comisión de Cataluña, compuesta por 30 personas, cinco representan a las entidades locales de Cataluña a propuesta de las organizaciones asociativas de los entes locales y el Ayuntamiento de Barcelona cuenta con representante propio; en la Comisión de Valencia, formada por 24 miembros, participan los alcaldes de los tres municipios cabeza de provincia, más otos tres designados por la Federación correspondiente; en la Comisión de Andalucía son seis los representantes municipales en un órgano compuesto por 27 miembros.
8.- La caracterización de tales órganos parece que debe hacerse a partir de la que tienen los autonómicos, que responden más o menos al modelo instaurado por el Decreto del Gobierno Vasco de 8 de marzo de 1983, de Creación de los Centros de Coordinación Operativa, sobre cuya adecuación al régimen de distribución de competencias tuvo ocasión de pronunciarse la STC 123/1984. Por lo demás, estos Centros no actúan sólo en supuestos de activación de planes de protección civil, sino en caso de que se produzca cualquier emergencia; el mismo criterio siguen las leyes autonómicas, que configuran a estos centros como órganos de coordinación, gestión e información que prestan servicio permanente. La idea se refuerza si, como sucede en alguna Comunidad Autónoma, son, además, los responsables del servicio público de atención de llamadas de emergencia al número telefónico 112 o al que corresponda según la normativa europea.
9.- Dice lo siguiente: La FEMP a sabiendas de que los Municipios de más de 20.000 habitantes tienen asumida la competencia de la gestión de los Servicios de Extinción de Incendios y consciente de que en algunos casos estos servicios no se prestan con la calidad necesaria que requiere un servicio de seguridad, considera que se debe dejar abierta la opción de que los Municipios que así lo decidan deleguen esta competencia de prestación del Servicio de Extinción de Incendios hacia otra entidad local territorial o incluso hacia un ámbito superior de la Administración, a efectos de optimizar los recursos y garantizar un mayor grado de protección y seguridad de las personas y de los bienes en su conjunto. Y añade que la propuesta no puede llevar aparejada coste económico alguno para el Municipio.
10.- Cuenta, cuando menos, con el destacado precedente de su previsión en la legislación preconstitucional sobre incendios forestales. La Ley 81/1968, de 5 de diciembre, sobre incendios forestales atribuía a las Juntas locales de extinción de incendios forestales, existentes en todos los municipios incluidos en las zonas de peligro declaradas como tales por existir en ellas masas forestales que requerían especial protección, la misión esencial de promover la creación de grupos locales de pronto auxilio, constituidos por voluntarios, que recibirán la instrucción necesaria y el material adecuado (artículo 15).
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References: artículo 25
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 Resolución 
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 artículo 2
 artículo 4
 artículo 26
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 artículo 1
 artículo 26
 artículo 21
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 artículo 124
 artículo 21
 artículo 86
 artículo 21
 artículo 138
 Real Decreto 
 artículo 10
 artículo 18
 artículo 13
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 artículo 8
 artículo 15
 artículo 27
 artículo 15
 artículo 14
 Real Decreto 
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 artículo 19
 artículo 149
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 artículo 26
 artículo 21
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 artículo 3
 artículo 20
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 artículo 46
 artículo 84
 artículo 88
 artículo 82