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﻿ Sentencia 2011-00159 de octubre 23 de 2014
SENTENCIA 2011-00159 DE 23 DE OCTUBRE DE 2014
CONTENIDO:PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA –LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTO. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PUEDE EJERCER LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA DE LEYES ORGÁNICAS, PORQUE, AL IGUAL QUE OCURRE CON LAS ORDINARIAS, AQUELLAS NO NECESARIAMENTE AGOTAN TODA LA MATERIA, EN ESTE CASO PRESUPUESTAL, ES DECIR, SU VIABILIDAD REQUIERE REGLAMENTOS. EN TODO CASO, EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA ES PERMANENTE E INTEMPORAL Y NO REQUIERE HABILITACIÓN DISTINTA QUE LA CONFERIDA POR LA CARTA POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO, LEY ORGÁNICA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, FACULTAD REGLAMENTARIA
Sentencia 2011-00159 de octubre 23 de 2014
Ref.: Expediente 2011-00159-00
Actores: José Mario Cardona Ramírez y otro.
Antes de referirse al fondo del asunto, la Sala precisa que los actores sí expresaron los motivos por los cuales consideraban que las normas demandadas trasgredían el ordenamiento jurídico vigente, en tanto señalaron que violaron los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, y arguyeron que el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria, pues por tratarse de asuntos que exclusivamente deben ser objeto de ley orgánica, su expedición corresponde al Congreso de la República, lo cual es claro y pertinente.
La parte actora considera que las disposiciones acusadas del Decreto 4730 de 2005, “Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”, expedido por el Gobierno Nacional, violan normas específicas de la Constitución Política, por lo tanto a las disposiciones acusadas se les endilgan cargos de inconstitucionalidad.
Cabe resaltar que en sentencia de 15 de enero de 2003(1) esta Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad frente a los decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes:
“El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso - Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la L. 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-560 de 1999, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena…”.
Visto que el Decreto 4730 de 2005 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política y en desarrollo de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995 y 819 de 2003, que le confieren la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, a la Sección Primera.
Las normas que los actores consideran violadas con los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, a la letra dicen:
Dadas sus especiales características, la Corte Constitucional en Sentencia C-337 de 19 de agosto de 1993(2), precisó que las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial, que reglamentan plenamente una materia, que son estatutos que abarcan toda la normativa de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política, que condicionan la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, o como lo dispone el artículo 151 constitucional, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.
La jurisprudencia constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo proceso de formación se surte con las exigencias de quórum ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política, y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación(3).
En otras palabras, solo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específicas expresamente señaladas por el Constituyente, pues como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación amplia de esta reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario.
Tanto es así que la Corte Constitucional en Sentencia C-432 de 12 de abril de 2000(4), sostuvo que “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático.
Por lo mismo, aquellas materias que no han sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del legislador ordinario(5).
Sobre este tema la Corte Constitucional también se refirió en Sentencia C-557 de 20 de agosto de 2009, en la cual expresó:
“… Esta corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. La Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede generar su inconstitucionalidad (negrillas y subrayas fuera de texto).
El anterior criterio jurisprudencial se aplica a la Ley Orgánica de Presupuesto, asunto relevante para el examen de los cargos, pues la parte actora considera que el Decreto acusado 4730 de 2005, debe declarase nulo, porque el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria, porque su expedición corresponde al Congreso de la República, mediante una ley orgánica.
La Corte Constitucional mediante Sentencia 1379 de 11 de octubre de 2000(6), señaló que las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de Constitucionalidad implica que se confronte la disposición acusada no solamente con la Constitución sino también con la norma orgánica.
Ahora bien, la Ley 225 de 20 de diciembre de 1995, “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”, en su artículo 24, autorizó al Gobierno Nacional para compilar las normas de esta ley, y las leyes 38 de 21 de abril de 1989, “Normativo del presupuesto general de la Nación” y 179 de 30 de diciembre de 1994, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica Presupuesto”, “sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
Por lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
El mismo Decreto 111 de 1996 en su artículo 2º, dispuso:
“ART 2º—Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados”.
La Corte Constitucional expresó que Ley Orgánica del Presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas, pues una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma(7).
Lo anterior no quiere decir que al Presidente de la República le esté vedado ejercer la potestad reglamentaria en materia de leyes orgánicas, como parece entenderlo la parte actora, puesto que, como ocurre con las leyes ordinarias, aquellas no necesariamente agotan toda la materia, en este caso presupuestal, y para hacerlas viables requieren de reglamentos que no necesariamente son materia de ley orgánica ni ordinaria; el ejercicio de la potestad reglamentaria además es permanente e intemporal y no requiere de habilitación distinta que la que le confiere la Constitución Política.
Ahora bien, de conformidad con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional reseñada, las normas demandadas deben ser comparadas con el Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Pese a que los actores no confrontaron las disposiciones acusadas con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que el procurador delegado para la conciliación administrativa, sin transcribirlas, pero refiriéndose a los títulos de las disposiciones demandadas estimó que éstas evidentemente deben hacer parte de la Ley Orgánica del Presupuesto, la Sala presenta en el siguiente cuadro una comparación entre dichas normas.
(norma acusada) Estatuto Orgánico de Presupuesto
(D. 111/96)
ART. 2º—Objetivos y conformación del sistema presupuestal. Son objetivos del sistema presupuestal: El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
ART. 3º—Seguimiento al marco fiscal de mediano plazo. El Confis velará por el cumplimiento del marco fiscal de mediano plazo, para lo cual hará un seguimiento detallado de manera que, si hay cambios en las condiciones económicas, recomiende la adopción de las medidas necesarias para propender por el equilibrio macroeconómico.
ART. 5º—Ciclo presupuestal. El ciclo presupuestal comprende: - Programación del proyecto de presupuesto. - Presentación del proyecto al Congreso de la República. - Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República. - Liquidación del presupuesto general de la Nación. - Ejecución. - Seguimiento y Evaluación.
ART. 7º—Sistemas de clasificación presupuestal. Para efectos del ciclo presupuestal se podrá utilizar los sistemas de clasificación funcional y económica, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996.
1. Rentas y recursos de capital. - 2. Gastos e inversiones de capital. - 3. Fuentes y aplicaciones del financiamiento, y - 4. Resultados presupuestales.
ART. 9º—Comités sectoriales de presupuesto. De conformidad con la Ley 489 de 1998, para la elaboración del marco de gasto de mediano plazo y el presupuesto general de la Nación se crearán comités sectoriales de presupuesto, con presencia indelegable del director general del presupuesto público nacional, del director de inversiones y finanzas públicas del Departamento Nacional de Planeación y los jefes de los órganos de las secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, quienes excepcionalmente podrán delegar su asistencia en un funcionario del nivel directivo o asesor. El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá el manual de funcionamiento de estos comités, para lo cual tendrá en cuenta las recomendaciones del Departamento Nacional de Planeación y de las secciones presupuestales.
ART. 10.—Elaboración del marco de gasto de mediano plazo. Modificado por el artículo 4º, Decreto Nacional 1957 de 2007. Antes del 30 de junio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elaborará y someterá el marco de gasto de mediano plazo para aprobación por parte del consejo de ministros.
El proyecto de presupuesto general de la Nación coincidirá con las metas del primer año del marco de gasto de mediano plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del marco de gasto de mediano plazo son de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes
ART. 12.—Anteproyectos de presupuesto. A partir de 2007, antes de la primera semana del mes de abril, los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación remitirán el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el marco de gasto de mediano plazo.
1. Resumen del marco fiscal de mediano plazo presentado al Congreso de la República. Si en la programación del presupuesto dicho marco fue actualizado, se debe hacer explícita la respectiva modificación. - 2. Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior. - 3. Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de junio. - 4. Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que han autorizado la creación de rentas de destinación específica, de conformidad con lo señalado en el artículo 13 del presente decreto. - 5. Anexo de la clasificación económica del presupuesto, de conformidad con el artículo 8º del presente decreto. - 6. Resumen homologado de las cifras del presupuesto y plan financiero.
ART. 16.—Anexo del decreto de liquidación... (no está demandado)
ART. 17.—Sistema único presupuestal. Las entidades que conforman el presupuesto general de la Nación ejecutarán sus presupuestos a través de un sistema integrado de información financiera (SIIF), el cual será administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ART. 19.—Ejecución presupuestal. Derogado por el artículo 9º, Decreto Nacional 1957 de 2007. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley 179 de 1994, 10 y 11 de la Ley 819 de 2003, cuando se requiera exceder la anualidad, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.
De conformidad con el artículo 8º de la Ley 819 de 2003, los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación sólo podrán adquirir compromisos cuya ejecución, entendida como entrega de bienes o prestación de servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal. En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
ART. 20.—Informes de ejecución. Derogado por el artículo 9º, Decreto Nacional 1957 de 2007 (no está demandado).
ART. 23.—Viabilidad fiscal para la aprobación de vigencias futuras excepcionales. Los proyectos de inversión que requieran vigencias futuras excepcionales y superen el respectivo período de Gobierno, deben contar con el aval fiscal por parte del Confis, antes de su declaratoria de importancia estratégica por parte del Conpes.
ART. 25.—Liquidación de excedentes financieros de los establecimientos públicos. Los excedentes financieros se calcularán con fundamento en los estados financieros a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, y serán iguales al patrimonio descontando el capital, la reserva legal y las donaciones. Adicionalmente, se tendrá en cuenta la situación de liquidez para determinar la cuantía que se trasladará a la Nación como recursos de capital.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos.
ART. 29.—Modificaciones al detalle del gasto. Modificado por el artículo 1º, Decreto Nacional 4836 de 2011. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos, o por resolución del representante legal en caso de no existir aquellas.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - dirección general del presupuesto público nacional, aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las resoluciones. Si se trata de gastos de inversión, se requerirá además, del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. Para tales efectos, se definirán manuales y mecanismos de coordinación entre la dirección general del presupuesto público nacional y el Departamento Nacional de Planeación, de modo que el proceso de tramitación de modificaciones sea más eficiente, rápido y transparente.
ART. 30.—Desagregación de las apropiaciones. Derogado por el artículo 11, Decreto Nacional 4836 de 2011, Modificado por el artículo 5º, Decreto Nacional 1957 de 2007. El representante legal de cada uno de los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación, el primer día hábil de cada vigencia fiscal, debe desagregar, mediante resolución, el detalle del anexo del decreto de liquidación correspondiente a las cuentas de gastos de personal y gastos generales de conformidad con el plan de cuentas que para el efecto expida la dirección general del presupuesto público nacional, y remitir al día siguiente de su expedición, una copia a dicha dirección.
ART. 31.—Cuentas por pagar. Derogado por el artículo 11, Decreto Nacional 4836 de 2011, Modificado por el artículo 6º, Decreto Nacional 1957 de 2007. Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
ART. 32.—Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. Las providencias que se profieran en contra de los establecimientos públicos deben ser atendidas con cargo a sus rentas propias y de manera subsidiaria con aportes de la Nación.
ART. 34.—Seguimiento y evaluación presupuestal. Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 4836 de 2011. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - dirección general del presupuesto público nacional efectuará el seguimiento del presupuesto general de la Nación, razón por la cual será el centro de información presupuestal.
ART. 37.—Asignaciones y/o distribuciones. Cuando los órganos que hacen parte del presupuesto. general de la Nación efectúen asignaciones y/o distribuciones que afecten el presupuesto de las empresas, las juntas o consejos directivos harán los ajustes presupuestales correspondientes sin variar la destinación de los recursos, mediante acuerdo o resolución. Estos actos administrativos deben enviarse a la dirección general del presupuesto nacional para su información y seguimiento, y además al Departamento Nacional de Planeación cuando se trate de proyectos de inversión.
ART. 38.—Rendición de cuentas. Modificado por el artículo 7º, Decreto Nacional 1957 de 2007. La gestión y los resultados de cada empresa son responsabilidad de sus representantes legales y de las juntas o consejos directivos correspondientes, sin perjuicio de la responsabilidad que cabe a los administradores de las sociedades, de conformidad con las normas legales vigentes. En consecuencia, los resultados y desempeño de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de aquellas, serán de conocimiento público y se incorporarán en el informe anual al Congreso de la República del ministro del sector al cual pertenezca dicha empresa.
ART. 39.—Excedentes financieros. Modificado por el artículo 8º, Decreto Nacional 1957 de 2007. Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado no societarias serán el resultado de descontar de las utilidades del ejercicio, la reserva legal y las reservas estatuarias.
ART. 41.—Derogatoria. El presente decreto rige a partir del primero (1º) de enero de 2006 y deroga las normas que le sean contrarias. CAPÍTULO I.
ART. 1º—La presente ley constituye el Estatuto Orgánico del presupuesto general de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este estatuto que regula el sistema presupuestal. (Ley 38/89, artículo 1º; Ley 179/94, artículo 55, inciso 1º).
ART. 2º—Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto. (Ley 179/94) (subrayado declarado inexequible)
ART. 3º—Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.
A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione. (Ley 38/89, artículo 2º, Ley 179/94 artículo 1º).
ART. 4º—Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179/94, artículo 63).
ART. 5º—Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
ART. 6º—Sistema presupuestal. Está constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación (Ley 38/89, artículo 3º, Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º).
ART. 7º—El plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo eje cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomen consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el programa anual de caja y las políticas cambiaría y monetaria (Ley 38/89, artículo 4º Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º).
ART. 8º—El plan operativo anual de inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Este plan guardará concordancia con el plan nacional de inversiones. El Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38/89 artículo 5º Ley 179/94, artículo 2º).
ART. 9º—Banco nacional de programas y proyectos. Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación.
ART. 10.—La ley anual sobre el presupuesto general de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social (Ley 38/89, artículo 6º).
a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7º Ley 179/94, artículos 3º, 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1º)…
De la preparación del proyecto depresupuesto general de la Nación.
ART. 47.—Corresponde al Gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de propuesto (Ley 38/89, artículo 27. Ley 179/94, artículo 20).
ART. 48.—El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, preparará el plan financiero. Este plan deberá ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (Ley 38/89, artículo 29).
ART. 49.—Con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el plan financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el plan operativo anual de inversiones. Este plan, una vez aprobado por el Conpes será remitido a la dirección general del presupuesto nacional para su inclusión en el proyecto de presupuesto general de la Nación. Los ajustes al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (Ley 38/89, artículo 30. Ley 179/94, artículo 22).
ART. 50.—La preparación de las disposiciones generales del presupuesto la hará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dirección general de presupuesto nacional (Ley 38/89, artículo 34, Ley 179/94, artículo 55 inciso 18).
De la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso
ART. 51.—El Gobierno Nacional presentará a las comisiones económicas de Senado y Cámara, cada año, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que presentará en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso (Ley 225/95, artículo 20).
ART. 52.—El Gobierno Nacional someterá el proyecto de presupuesto general de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal (Ley 38/89, artículo 36. Ley 179/94, artículo 25).
ART. 53.—“Aparte tachado correspondiente al artículo 58 de la Ley 179 de 1994, declarado INEXEQUIBLE” El presupuesto de rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3º de esta ley (corresponde al artículo 11 del presente estatuto). El Gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composición. Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento.
Los recursos de crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la tesorería, las condiciones de los créditos y la situación macroeconómica (Ley 179/94, artículo 58, Ley 225/95, artículo 1º).
ART. 54.—Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
ART. 55.—Si el presupuesto fuera aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso (Ley 179/94, artículo 30)…
ART. 68.—No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
ART. 69.—En municipios con menos de 20 mil habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto.
PAR.—Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, Amazonas, Guainía, San Andrés y Providencia y Putumayo, cofinanciarán como máximo el 5% de los proyectos de inversión (Ley 225/95, artículo 15).
ART. 70.—Los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación y sus distribuciones para los cuales el representante de la entidad territorial no presente proyecto, no apruebe la cofinanciación o se abstenga de firmar el convenio respectivo, podrán ser presentados, cofinanciados y ejecutados por las juntas de acción comunal o por otros órganos territoriales cuando tengan jurisdicción (Ley 225/95, artículo 19).
ART. 71.—Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
ART. 72.—El Confis autorizará la celebración de contratos, compromisos u obligaciones, con cargo a los recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos empréstitos (Ley 179/94, artículo 33).
ART. 73.—La ejecución de los gastos del presupuesto general de la Nación se hará a través del programa anual mensualizado de caja, PAC.
ART. 74.—El programa anual mensualizado de caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestases y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por la dirección general del tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ART. 75.—Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del presupuesto general, por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de las entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto; se exceptúan las rentas de que trata el artículo 22 de este estatuto (corresponde al artículo 34 del presente estatuto). (Ley 38/89, artículo 61).
ART. 76.—En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
ART. 77.—Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6º).
ART. 78.—En cada vigencia, el Gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
1) Para el año de 1996, … 2) Para el año de 1997, …3) Para el año de 1998, … 4) Para el año 1999, …
ART. 79.—Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ART. 80.—El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).
ART. 81.—Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67).
ART. 82.—La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
ART. 83.—Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (Ley 38/89, artículo 69, Ley 179/94, artículo 36).
ART. 84.—De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (Ley 179/94, artículo 57).
ART. 85.—El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito público dirección general de presupuesto nacional elaborará conjuntamente para su presentación al Conpes la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.
“Aparte tachado INEXEQUIBLE” De los excedentes financieros distribuidos por el Conpes a la Nación, el Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos el Gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los recursos a que se refiere el inciso anterior. También lo hará una vez determinado el excedente financiero de la Nación. Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el 1% del presupuesto vigente su incorporación al presupuesto se hará por ley de la República (Ley 179/94 artículo 21, Ley 225/95, artículo 21).
ART. 86.—Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieren las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, aprobadas por el Congreso de la República (Ley 179/94, artículo 59).
ART. 87.—“Aparte tachado INEXEQUIBLE, a partir de enero de 2002. Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE” Créase el Fondo de Compensación Interministerial, en cuantía anual hasta uno (1%) por ciento de los ingresos corrientes de la Nación cuya apropiación se incorpora en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal (Ley 38/89, artículo 70. Ley 179/94, artículo 55, inciso 3º).
ART. 88.—Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38/89 artículo 71. Ley 179/94 artículo 55 inciso 2º.
ART. 89.—Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas a autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 38/89, artículo 72, Ley 179/94, artículo 38, Ley 225/95, artículo 8º).
ART. 96.—A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, les son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad.
ART. 97.—Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, al adoptar las determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto del representante legal acerca de las aplicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el Conpes, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aun en ausencia del mismo (Ley 38/89, artículo 26; Ley 179/94; artículo 55, inciso 9º y 11; Ley 225/95, artículo 6º).
De la confrontación de las normas que se ha hecho, en principio, la Sala no advierte exceso en la potestad reglamentaria, amén de que conforme se evidenció ab initio de estas consideraciones, los actores solo señalaron como violadas las normas constitucionales, para hacer énfasis en que las regulaciones acusadas son materia de ley, empero, conforme a la Jurisprudencia constitucional reseñada, el análisis debe hacerse también con las normas del estatuto orgánico del presupuesto, respecto de las cuales no se endilgó cargo alguno. Además, los actores parten de una premisa equivocada, cual es la de que en este caso la potestad reglamentaria está proscrita, lo cual no es cierto.
Atendiendo al carácter rogado de esta Jurisdicción, no puede menos la Sala que denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de octubre de 2014».
(1) Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057. Actores: Franky Urrego Ortiz y otros.
(2) Magistrado ponente doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
(3) Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(4) M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
(5) Sentencia de 20 de septiembre de 2007, Expediente 2000-00644-01 (8667), C. P. Camilo Arciniegas Andrade.
(6) C. P. José Gregorio Hernández Galindo.
(7) Sentencia C-541 de 23 de noviembre de 1995, M. P. Jorge Arango Mejía. En esta sentencia la Corte Constitucional señaló:
“Debe advertirse que este decreto ejecutivo no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas.
De otra parte, el que la compilación de las normas de las dos leyes, se denomine Estatuto Orgánico de Presupuesto y no Ley Orgánica de Presupuesto, carece de significación.

References: artículo 97
 artículo 33
 artículo 189
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 24
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 11
 artículo 5
 artículo 11
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 352
 artículo 1
 artículo 55
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 63
 artículo 3
 artículo 55
 artículo 4
 artículo 55
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 27
 artículo 20
 artículo 29
 artículo 30
 artículo 22
 artículo 34
 artículo 55
 artículo 20
 artículo 36
 artículo 25
 artículo 58
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 58
 artículo 1
 artículo 347
 artículo 30
 artículo 15
 artículo 19
 artículo 33
 artículo 22
 artículo 34
 artículo 61
 artículo 347
 artículo 63
 artículo 34
 artículo 64
 artículo 55
 artículo 65
 artículo 66
 artículo 55
 artículo 67
 artículo 69
 artículo 36
 artículo 57
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 59
 artículo 70
 artículo 55
 artículo 71
 artículo 55
 artículo 72
 artículo 38
 artículo 8
 artículo 26
 artículo 55
 artículo 6