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Timestamp: 2019-12-14 08:56:05+00:00

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Verwaltungsgericht Berlin stärkt Rechte der Gleichstellungsbeauftragten nach Bundesgleichstellungsrecht | dasGleichstellungsWissen
Am 8. Mai 2014 hat das Verwaltungsgericht in Berlin in drei Klageverfahren, die ich als zuständige Gleichstellungsbeauftragte gegen die Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend geführt habe, mündlich verhandelt und entschieden. Da die Angelegenheiten in einem engen rechtlichen und sachlichen Zusammenhang standen, wurden sie zusammen verhandelt. Beklagte war die Bundesministerin, da nach dem Bundesgleichstellungsgesetz die Klage gegen die verantwortliche Dienststellenleitung und nicht gegen die Behörde zu führen ist. In der Folge trat daher die Nachfolgerin der Ministerin, in deren Amtszeit die Rechtsverstöße fielen, an deren Stelle und hatte in den Verfahren die Rechtsauffassung des Ministeriums zu vertreten.
Es ging in den vorliegenden Fällen um die Auswahl eines neuen Pressesprechers (VG 5 K 50.12), die Vorbereitung des Besetzungsvorschlags für die Stelle des Unabhängigen Beauftragten für Fragen des sexuellen Kindesmissbrauchs (VG 5 K 141.12) und um die Bestellung eines neuen beamteten Staatssekretärs (VG 5 K 412.12). Das Gericht hatte sowohl im Vorfeld der Entscheidungen als auch im Anschluss an die Verhandlung eine Presseerklärung herausgegeben. Im Anhang zu der Presseerklärung vom 8. Mai 2014 können die Urteile auf der Internetseite der Berliner Justiz heruntergeladen werden.*
Nachdem das Gericht die Verfahren öffentlich gemacht hatte, erhielten diese eine überraschend große mediale Aufmerksamkeit, die sich aber nur teilweise in der Berichterstattung über die rechtliche Bedeutung der Entscheidungen zeigte. Schlagzeilen wie „Gleichstellungsbeauftragte verklagt Gleichstellungsministerin“ und die gefühlte politische Bedeutung, dass einer Ministerin Schwierigkeiten im eigenen Haus gemacht werden, drohten, die Oberhand zu gewinnen. Als Beamtin konnte und wollte ich mich in dieser Situation nur sehr zurückhaltend äußern. Es ging mir um die sachliche Aufarbeitung fehlerhafter Rechtsanwendung in der Vergangenheit und das Erstreiten zukunftsweisender Urteile. Die gerügten Fehler waren und sind nach meiner Kenntnis nicht auf das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend beschränkt, sondern stellten im Bereich des Bundesgleichstellungsgesetzes sozusagen den Anwendungsstandard dar.
Die juristischen Tatbestände wie vom Gericht festgestellt
Die damalige Ministerin wollte nach der Geburt ihres Kindes die Arbeit im Ministerium zu einem festen Termin wieder aufnehmen. Daher sollte/musste der Dienstposten des Pressesprechers zum gleichen Termin neu besetzt werden, da die bisherige Inhaberin inzwischen andere Aufgaben übernommen hatte. Im Auftrag der Ministerin fragte der Staatssekretär bei dem stellvertretenden Pressesprecher der Regierung an, ob dieser bereit sei, das Amt zu übernehmen. Am Tag darauf erklärte dieser der Ministerin seine grundsätzliche Bereitschaft. Am folgenden Tag gab der Regierungssprecher in der Bundespressekonferenz bekannt, dass sein Stellvertreter dieses Amt übernehmen werde. Das Sekretariat der Bundespressekonferenz verbreitete eine Erklärung des Kandidaten, dass er das Amt übernehmen werde. Am gleichen Tag erfuhr der zuständige Personalabteilungsleiter im Ministerium erstmals von der Personalie und wurde gebeten, die Möglichkeit einer Eingruppierung nach B6 at zu prüfen.
Drei weitere Tage später unterrichtete der Abteilungsleiter die Gleichstellungsbeauftragte, die inzwischen die Presseerklärung kannte, von der Personalentscheidung und der geplanten Eingruppierung. Am Tag darauf unterrichtete er den Personalrat förmlich. Zwei weitere Tage später erhielt die Gleichstellungsbeauftragte eine Vorlage zu der Angelegenheit und wurde um ein Votum gebeten. Am gleichen Tag kündigte der Staatssekretär allen Beschäftigten per E-Mail an, dass der neue Pressesprecher in diesen Tagen sein Amt antreten werde. Der Anstellungsvertrag wurde am nächsten Tag unterschrieben.
Der von der Gleichstellungsbeauftragten erhobene Einspruch wegen der Beteiligungsmängel wurde zurückgewiesen. Das außergerichtliche Einigungsverfahren blieb ohne Erfolg.
Der zweite Fall betraf den unabhängigen Beauftragten für Fragen des sexuellen Kindesmissbrauchs. Für dieses Amt gibt es keine förmliche Rechtsgrundlage. Es war im Jahr 2010 eingerichtet worden und sollte nach dem Willen der Bundesregierung auch nach dem Ende der Amtszeit, in der die frühere Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Dr. Bergmann diese Aufgabe als Beauftragte wahrgenommen hatte, weitergeführt werden. Die Bestellung erfolgt durch die Bundesregierung auf der Grundlage eines zwischen den Bundesministerien der Justiz, für Bildung und Forschung sowie für Familie, Senioren, Frauen und Jugend abgestimmten Vorschlags. Die Rechtsstellung der oder des Beauftragten wird in einem Kooperationsvertrag zwischen ihr/ihm und der Bundesregierung geregelt. Organisatorisch ist sie/er dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend angegliedert. Eine Fachaufsicht erfolgt nicht.
Der Staatssekretär des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend unterrichtete einen Unterabteilungsleiter des Ministeriums über den Wunsch der Ministerin, dass er das Amt übernehmen sollte. Zwischen dem Kandidaten, dem Staatssekretär und dem für Personalfragen zuständigen Abteilungsleiter wurden in der Folge weitere Gespräche über die Rahmenbedingungen geführt. Der Abteilungsleiter unterrichtete dann die Gleichstellungsbeauftragte davon, dass das grundsätzliche Einverständnis vorläge, aber noch zwei Vereinbarungen über die Funktion und die Aufgabenstellung getroffen werden sollten. Der Zeitpunkt für eine geplante Pressemitteilung und den Amtsantritt wurden genannt. Es wurde um ein Votum gebeten. Fragen der Gleichstellungsbeauftragten zum Auswahlvorgang und zu den Entwürfen der Vereinbarungen wurden beantwortet.
Danach wurde der Personalrat förmlich unterrichtet. Der Einspruch wegen fehlerhafter Beteiligung wurde zurückgewiesen. Das Amt wurde angetreten. Das außergerichtliche Einigungsverfahren blieb ohne Erfolg.
Der dritte Fall betraf den beamteten Staatssekretär des Ministeriums. Er sollte andere Aufgaben außerhalb des Bundesministeriums übernehmen. Er sprach daraufhin einen Abteilungsleiter im Ministerium an, ob dieser sich vorstellen könne, Staatssekretär zu werden.
Die Gleichstellungsbeauftragte, die von dem geplanten Ausscheiden wusste, schrieb die Ministerin an und wies darauf hin, dass Frauen in der Position einer beamteten Staatssekretärin im Bereich der Bundesregierung stark unterrepräsentiert seien und immer schon waren. Sie regte an, das Amt mit einer Frau zu besetzen und nannte von ihr selbst recherchierte Namen geeigneter Kandidatinnen. Eine Reaktion erfolgte nicht.
Die Ministerin machte dem angesprochenen Abteilungsleiter das Angebot, Staatssekretär zu werden. In einem weiteren Gespräch erklärte dieser seine Bereitschaft dazu. Darauf erklärte die Ministerin in einer Personalversammlung, es gäbe eine Entscheidung zur Nachfolge des Staatssekretärs. In der Folge schlug die Gleichstellungsbeauftragte der Ministerin vor, mit ihr ein Gespräch in der Angelegenheit zu führen. Eine Reaktion erfolgte nicht.
Die Beschäftigten wurden per Rundmail davon informiert, dass die Wahl auf den Abteilungsleiter gefallen sei. Die Gleichstellungsbeauftragte legte wegen der Beteiligungsmängel Einspruch ein. Der neue Staatssekretär wurde ernannt.
In einem späteren Schreiben an die Gleichstellungsbeauftragte erklärte die Ministerin, sie habe mit ihr zusammen nach einer geeigneten Person für das Amt gesucht. Sie begrüße sehr, dass die Gleichstellungsbeauftragte sich in das Verfahren eingebracht habe, als es noch gestaltungsfähig gewesen sei. Sie bedanke sich für die vorgebrachten Vorschläge, mit denen sie sich intensiv auseinandergesetzt habe. Nach einem längeren Abwägungsprozess habe sie sich für den jetzigen Staatssekretär entschieden.
In einem nachfolgenden Gespräch erklärte die Ministerin gegenüber der Gleichstellungsbeauftragten, es sei eine ungeklärte Rechtsfrage, ob diese überhaupt bei der Ernennung von beamteten Staatssekretär/inn/en zu beteiligen sei. Der Einspruch wurde zurückgewiesen. Das außergerichtliche Einigungsverfahren blieb ohne Erfolg.
Die wichtigsten rechtlichen Ausführungen des Gerichts zur Auslegung des Bundesgleichstellungsgesetzes
Da an den getroffenen Entscheidungen nichts mehr zu ändern war – sie waren umgesetzt und zwei der drei betroffenen Posten waren bereits wieder aus anderen Gründen mit neuen Personen besetzt worden – wurde von der Gegenseite das Fehlen eines Feststellungsinteresses der Gleichstellungsbeauftragten gerügt. Da es sich dabei um eine Voraussetzung der Zulässigkeit von Klagen handelt, musste das Gericht dies prüfen und hat das Vorliegen festgestellt.
Die Klage ist in solchen Fällen auf die Feststellung eines konkreten Rechtsverstoßes durch ein bestimmtes Verhalten oder Unterlassen der Dienststellenleitung beschränkt. Dabei muss die geltend gemachte Rechtsverletzung jedenfalls möglich und ihre Wiederholung nicht ausgeschlossen erscheinen. Die Wiederholungsgefahr lässt sich nicht mit der Erwägung verneinen, die Dienststellenleitung habe in der Vergangenheit eine Änderung ihrer Beteiligungspraxis zugesagt. Genauso wenig ist die Behauptung, der Gleichstellungsbeauftragten gehe es nur „ums Prinzip“ oder darum, einen „formalen Sieg“ vor Gericht zu erringen, geeignet, die Klage unzulässig zu machen.
Da das Bundesgleichstellungsgesetz nur die Feststellung eines – notwendig in der Vergangenheit liegenden – Rechtsverstoßes der Dienststellenleitung zulässt, kann es der Gleichstellungsbeauftragten immer nur darum gehen, „Recht gehabt“ zu haben. Das Rechtsschutzziel besteht in der Erwartung, die Dienststellenleitung werde aus einem stattgebenden Urteil Konsequenzen ziehen, ihr Verhalten künftig ändern und die Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten wahren. Das gilt auch und gerade für den Fall, dass das beanstandete Rechtsverhältnis irrevisibel ist.
"Der Gleichstellungsbeauftragten soll Gelegenheit zur aktiven Teilnahme an allen Entscheidungsprozessen zu personellen, organisatorischen und sozialen Angelegenheiten gegeben werden" (§ 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG)
Diese Bestimmung knüpft systematisch an das Recht der Gleichstellungsbeauftragten auf frühzeitige Beteiligung (§ 19 Abs. 1 Satz 3 BGleiG) sowie auf unverzügliche und umfassende Unterrichtung (§ 20 Abs. 1 Satz 1 BGleiG) an und verlagert ihre Einflussnahme im Verhältnis zur Mitwirkung gem. § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG zeitlich und sachlich vor.
Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied in der Rechtsstellung der Gleichstellungsbeauftragten zu der des Personalrats. Anders als dieser gehört sie der Personalverwaltung an und ist von daher über eine bloß nachvollziehende Kontrolle hinaus in deren Willensbildung unmittelbar eingebunden. Die aktive Teilnahme geht somit zeitlich der Maßnahmenabsicht voraus, die ihrerseits erst die Mitwirkung nach § 20 Abs. 2 Satz 3 BGleiG auslöst. Daraus erschließt sich gleichzeitig, dass ein Votum kein adäquates Beteiligungsinstrument für die Teilnahme an dem durch vorläufige Überlegungen gekennzeichneten Vorbereitungsstadium ist. Die Entstehungsgeschichte des Bundesgleichstellungsgesetzes spricht für die Verpflichtung der Dienststellenleitung, die Gleichstellungsbeauftragte so früh wie möglich zu beteiligen. Dafür sprechen auch das Recht auf „unverzügliche“ Unterrichtung (§ 20 Abs. 1 Satz 2 BGleiG) und auf „frühestmögliche“ Vorlage von Unterlagen (§ 20 Abs. 1 Satz 2 BGleiG). Dadurch werden Meinungsverschiedenheiten über den Zuständigkeitsbereich der Gleichstellungsbeauftragten ausgeschlossen, und es wird gewährleistet, dass sie nicht auf passive Teilnahme beschränkt wird.
Das Gericht trennt in Anlehnung an eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG Urteil vom 8. April 2010 – BVerwG 6 C 3.09) die „Vorbereitungsphase“, bei der die Gleichstellungsbeauftragte zu beteiligen ist, vom bloßen „Vorfeld“. Die reine Sachverhaltsermittlung ist noch Vorfeld. Die Vorbereitungsphase wird erreicht, wenn die Willensbildung im Hinblick auf die zu treffende Entscheidung vorbereitet wird; dies umfasst jegliche irgendwie wesentlichen Weichenstellungen in Dienstbesprechungen.
Ohne Bedeutung ist, dass der Gleichstellungsbeauftragten gem. § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG die Gelegenheit zur aktiven Teilnahme gegeben werden „soll“. Bestimmt eine Rechtsvorschrift, dass eine Behörde sich bei ihrer Ermessensbetätigung in bestimmter Weise verhalten soll, kommt darin im Regelfall eine strikte Bindung zum Ausdruck, von der lediglich in atypischen Fällen abgewichen werden darf.
Die Ausführungen des Gerichts zu den Einzelfällen
Es liegt nahe anzunehmen, dass erste Überlegungen zur personellen Nachfolge bereits in nahem zeitlichen Zusammenhang mit dem Ausscheiden der früheren Pressesprecherin angestellt wurden. Ganz klar eine „wesentliche Weichenstellung“ war die Frage des Staatssekretärs an den stellvertretenden Regierungssprecher, ob er „grundsätzlich Interesse“ hätte. Ohne Bedeutung ist dabei, dass die Gleichstellungsbeauftragte von der Vakanz wusste und „ins Blaue hinein“ hätte Vorschläge machen können.
Es ist auch unerheblich, ob der Abteilungsleiter, der die Gespräche später mit der Gleichstellungsbeauftragten geführt hat, selbst vor vollendete Tatsachen gestellt wurde. Trifft die Ministerin als Dienststellenleiterin bei politisch wichtigen Positionen die Personalentscheidung selbst, ohne die Personalabteilung des eigenen Ministeriums einzubeziehen, also gewissermaßen allein, muss sie dennoch der Gleichstellungsbeauftragten und gegebenenfalls nur ihr die aktive Teilnahme am Entscheidungsprozess ermöglichen.
Auch großer Zeitdruck schadet der Beteiligung nicht, genauso wenig wie die Tatsache, dass noch nicht alle Einzelheiten geklärt waren. Das zwischen Ministerin und Pressesprecher üblicherweise bestehende besondere Nähe- und Vertrauensverhältnis stellt keine atypische Konstellation dar, das ein Abweichen von der „Soll“-Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 3 BGleiG erlaubt. Die Gleichstellungsbeauftragte ist unmittelbar der Dienststellenleitung zugeordnet und zur Verschwiegenheit verpflichtet. Die Zielsetzung des BGleiG besteht darin, den Frauenanteil auch in Spitzenpositionen der Verwaltung zu erhöhen, in denen typischerweise auch politische oder persönliche Nähe zur Dienststellenleitung gegeben sein kann.
Die Rechtsverletzung besteht darin, dass die Gleichstellungsbeauftragte nicht rechtzeitig vor der eigentlichen Entscheidung informiert wurde und ihr so die aktive Teilnahme nicht ermöglicht wurde.
Ohne Bedeutung ist, dass der Personalvorschlag zum Zeitpunkt der Einbeziehung der Gleichstellungsbeauftragten noch nicht endgültig feststand und der Entwurf des Kooperationsvertrages noch nicht ausverhandelt war. Mit der Äußerung des Wunsches der Ministerin war die Auswahlentscheidung so weit getroffen, dass eine aktive Teilnahme der Gleichstellungsbeauftragten nicht mehr möglich war. Offen war nur noch die Frage, ob der Kandidat dem Wunsch der Ministerin folgen werde und wie die Position rechtlich ausgestaltet werden sollte.
Dass es kein formelles, gesetzlich ausgestaltetes Auswahl- bzw. Vorschlagsverfahren für diese Position gibt, stellt keine atypische Konstellation im Sinne der „Soll“-Vorschrift des § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG dar. Die Gleichstellungsbeauftragte hat auch einen Anspruch auf die aktive Teilnahme an informellen Entscheidungsprozessen.
Auch für die Besetzung der Position des beamteten Staatssekretärs gelten die allgemeinen Regeln des BGleiG. Es gibt keine analoge Anwendung des § 77 Abs. 1 Satz 2 Bundespersonalvertretungsgesetz für politische Beamte/Beamtinnen. Es besteht weder eine Gesetzeslücke, die durch Analogie geschlossen werden könnte, noch eine planwidrige Regelungslücke. Die Gleichstellungsbeauftragte war zu beteiligen, und dieses Recht wurde verletzt.
Die bloße Entgegennahme von Personalvorschlägen der Gleichstellungsbeauftragten durch die Dienststellenleitung ersetzt nicht die Einräumung der Gelegenheit zur aktiven Teilnahme am Entscheidungsprozess. Auch wenn die Ministerin, wie sie der Gleichstellungsbeauftragten mitgeteilt hat, sich mit deren Vorschlägen intensiv auseinander gesetzt und sich erst nach einem längeren Abwägungsprozess anders entschieden hat, kann von einer „gemeinsamen Suche“ keine Rede sein. An dem Abwägungsprozess hat die Ministerin die Gleichstellungsbeauftragte jedenfalls nicht beteiligt. Auch hier gilt, dass das Ziel des BGleiG gerade darin besteht, den Frauenanteil in Spitzenpositionen der Verwaltung zu erhöhen, in denen typischerweise auch politische oder persönliche Nähe zur Dienststellenleitung gegeben ist.
Es gibt nach dem Bundesgleichstellungsrecht ein allumfassendes Recht der Gleichstellungsbeauftragten zur aktiven Teilnahme an Personalentscheidungen im frühestmöglichen Stadium, und das ist – wie die drei Entscheidungen bestätigt haben – weit auszulegen.
Kristin Rose-Möhring: Aktuelles und Trends

References: § 20
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 § 20
 § 77