Source: http://www.senat.fr/rap/a11-078/a11-0787.html
Timestamp: 2019-03-25 12:54:19+00:00

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L'article 10 du présent projet de loi de financement tend à porter de 6 % à 8 % la contribution à la charge des employeurs, dite « forfait social », assise sur les éléments de rémunération qui sont à la fois exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale et assujettis à la contribution sociale généralisée (CSG).
Les salariés peuvent, en effet, aujourd'hui bénéficier d'éléments de rémunérations qui n'entrent pas dans l'assiette des cotisations sociales. Ces dispositifs font ainsi partie de ce que l'on appelle les exemptions d'assiette et donc les « niches sociales ».
L'ensemble de ces dispositifs représente désormais une perte d'assiette, et donc de recettes, très importantes pour la sécurité sociale, soit 9 milliards d'euros en 2011.
Montant des exemptions d'assiette en 2011
Montant des exemptions d'assiette
Participation financière et actionnariat salariés
Aides directes consenties aux salariés
Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011
Le comité « Guillaume » d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 a analysé ces dispositifs. Trois constats ont été formulés :
1) Le complément de rémunération annuelle dégagé par l'ensemble de ces dispositifs (participation, intéressement, abondement d'un Plan épargne entreprise (PEE), abondement d'un PERCO) a représenté en moyenne pour les bénéficiaires un surcroît de rémunération équivalent à 6,5 % de leur salaire.
2) Le rythme d'augmentation de ces compléments de rémunération est très supérieur à celui de la masse salariale. Entre 1999 et 2007, par exemple, les sommes versées au titre de l'épargne salariale ont été multipliées par plus de deux quand la masse salariale a augmenté de moins de 40 %.
3) Ces dispositifs sont concentrés dans certains secteurs et bénéficient surtout aux salariés des grandes entreprises, notamment celles où les salaires sont élevés.
Suivant les conclusions de nombreux travaux sur les niches sociales, notamment de la Cour des comptes, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a instauré une sorte de « flat tax » sur ces éléments de rémunération.
L'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale pose ainsi le principe général d'un assujettissement au « forfait social » de l'ensemble des rémunérations ou gains répondant à un double critère d'assujettissement à la CSG et d'exclusion de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.
Le dispositif retenu permet ainsi de soumettre automatiquement toute nouvelle exemption d'assiette de cotisations de sécurité sociale au « forfait social »12(*).
· Pour en être exonérée, celle-ci doit être explicitement définie. L'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale en énumère aujourd'hui limitativement quatre types :
- l'avantage résultant de l'attribution de stock-options ou d'actions gratuites déjà soumis à des contributions patronales et salariales spécifiques ;
- les dispositifs de prévoyance complémentaire, également assujettis à une contribution spécifique ;
- la fraction des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail, exclue de l'assiette des cotisations et soumise à la CSG ;
- les aides directes au financement de besoins précis des salariés : titres-restaurant, chèques-vacances, chèque emploi service universel (CESU), chèques-transport.
· Par déduction et dans l'état actuel du droit, sont ainsi aujourd'hui soumis au « forfait social » :
- les sommes versées au titre de l'intéressement (articles L. 3311-1 à L. 3315-5 du code du travail), du supplément d'intéressement (articles L. 3314-10 et L. 3324-9 du code du travail), de l'intéressement de projet (articles L. 3312-6 du code du travail) et de la prime exceptionnelle d'intéressement créée par la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail ;
- les sommes versées au titre de la participation (articles L. 3321-1 à L. 3326-2 du code du travail) et du supplément de réserve spéciale de participation (articles L. 3314-10 et L. 3324-9 du code du travail) ;
- les abondements de l'employeur aux plans d'épargne d'entreprise (PEE) (articles L. 3331-1 à L. 3333-8 du code du travail), aux plans d'épargne interentreprises (PEI) et aux plans d'épargne retraite collectif (PERCO) (articles L. 3334-1 à L. 3334-16 du code du travail) ;
- les contributions des employeurs au financement des régimes de retraite supplémentaire (articles L. 136-2, L. 137-1, L. 137-15, L. 242-1 et L. 871-1 du code de la sécurité sociale), à l'exclusion des « retraites chapeau » déjà assujetties à une contribution spécifique (article L. 137-11 du code de la sécurité sociale) ;
- les bonus exceptionnels outre-mer créés par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre mer ;
- la prime de partage de la valeur ajoutée introduite par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011.
· L'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a étendu le champ d'application du forfait social aux sommes versées au titre de l'épargne salariale aux personnes mentionnées à l'article L. 3312-3 du code du travail ayant la qualité de travailleur indépendant (chefs d'entreprise, gérants majoritaires, conjoint de collaborateurs ou conjoint associé du chef d'entreprise), ainsi qu'aux jetons de présence et rémunérations exceptionnelles allouées aux membres de conseils d'administration et de surveillance.
Le taux de la contribution est aujourd'hui fixé à 6 %.
Son produit, évalué à 1 093 millions d'euros pour 201113(*), est affecté à la CNAMTS et, depuis la dernière loi de financement de la sécurité sociale, également au FSV.
· Un relèvement systématique de 2 points du taux du forfait social depuis sa création
Le taux du forfait social a été augmenté systématiquement de 2 points chaque année depuis sa création, passant ainsi de 2 % en 2009, à 4 % en 2010 et à 6 % en 2011.
Le relèvement à 8 % proposé pour l'article 10 du présent projet de loi financement suit ainsi cette tendance.
Selon les estimations transmises par le Gouvernement, cette hausse devrait permettre d'accroître le rendement du forfait social d'environ 410 millions d'euros. Ce surplus de produit est affecté à la seule CNAMTS.
· Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale : l'intégration des dispositifs de prévoyance complémentaire dans l'assiette du forfait social
A l'initiative de notre collègue Yves Bur, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales pour les recettes et l'équilibre général, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements tendant à introduire dans l'assiette du forfait social les dispositifs de prévoyance complémentaire, jusqu'alors exclus puisque soumis à une contribution patronale spécifique de 8 %.
En effet, l'augmentation du taux du forfait social à 8 % permet de précéder à la suppression de cette taxation ad hoc et à l'élargissement à ces sommes de l'assiette du forfait social.
Le dispositif proposé maintient l'exonération en faveur des employeurs de moins de 10 salariés.
Les deux autres amendements procèdent aux coordinations rédactionnelles requises et tirent les conséquences du premier en termes d'affectation de recettes.
Votre rapporteur pour avis approuve cette mesure de cohérence utile qui n'apporte cependant pas de recettes supplémentaires aux régimes de sécurité sociale.
· Un taux encore très inférieur aux niveaux des cotisations sociales
Comme le précise l'étude d'impact relative au présent article ou comme le montre le tableau ci-dessous, le taux du forfait social demeure encore très modéré comparativement au taux global de cotisations patronales de sécurité sociale appliqué aux salaires, soit 30,48 % en 2011.
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011, la Cour des comptes évoquait d'ailleurs (sans le préconiser explicitement), le relèvement du forfait social à 19 %, ainsi que l'élargissement éventuel de son assiette.
C'est pourquoi, comme il l'a indiqué précédemment, votre rapporteur pour avis souhaite compenser, pour partie, la diminution de recettes résultant de l'abaissement du taux de la TSCA qu'il propose par ailleurs, par une augmentation de 3 points du forfait social.
L'article 10 ter, introduit à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales pour les recettes et l'équilibre général, prévoit de porter le plafond d'exclusion d'assiette de cotisations sociales des indemnités de rupture de trois à deux plafonds de la sécurité sociale, soit 70 704 euros en 2011.
Avant 2006, les indemnités de rupture étaient exonérées d'impôt sur le revenu totalement ou dans la limite de 50 % de leur montant pour les indemnités de licenciement et de mise à la retraite. Cette assiette déterminait également l'assiette sociale.
L'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, complété par l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, a modifié l'article 80 duodecies du code général des impôts et a accru les contraintes pesant sur la fiscalité personnelle et les cotisations sociales afférentes aux indemnités de licenciement, comme à celles de révocation des dirigeants.
L'article 80 duodecies pose ainsi le principe général selon lequel toute indemnité versée à l'occasion de la rupture d'un contrat de travail constitue une rémunération imposable. Par extension aux mandataires non salariés, constitue également une rémunération imposable toute indemnité versée, à l'occasion de la cessation de leurs fonctions, aux mandataires sociaux et dirigeants.
Ce principe est toutefois assorti de dérogations et de plafonds d'exonération, tenant en particulier compte de ce que les indemnités de licenciement sont traditionnellement considérées comme ayant la nature de dommages et intérêts destinés à compenser un préjudice, et ne sont donc en principe pas considérées comme des salaires imposables comme tels.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a resserré le régime social des indemnités de rupture. Depuis 2009, les indemnités d'un montant supérieur à trente fois le plafond annuel de la sécurité sociale (1 060 560 euros en 2011), y compris lorsque le montant correspond aux indemnités légales ou conventionnelles, sont assujetties dans leur totalité, dès le premier euro, aux cotisations de sécurité sociale, à la CSG et à la CRDS.
A l'occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le régime social des indemnités de rupture a, de nouveau, été durci :
- d'une part, l'article 18 de la loi précitée a plafonné l'exclusion d'assiette de cotisations sociale, à 3 valeurs annuelles du plafond de la sécurité sociale (106 056 euros en 2011) y compris pour les indemnités versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi et pour les indemnités allouées par le juge en cas de licenciement irrégulier ou sans cause réelle et sérieuse ;
- d'autre part, le même article a plafonné l'exonération de CSG et de CRDS existante, non plus à l'exonération d'impôt sur le revenu, mais à l'exclusion de l'assiette des cotisations sociales, soit au maximum trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale.
L'article 10 ter propose d'abaisser le plafond d'exclusion d'assiette de cotisations sociales des indemnités de rupture de trois à deux plafonds annuels de la sécurité sociale (70 704 euros en 2011).
Votre rapporteur pour avis est favorable à ce dispositif qui s'inscrit dans le prolongement du mouvement engagé par les lois de financement de la sécurité sociale pour 2009 et 2011.
Il rappelle, à cet égard, que le comité « Guillaume », qui a analysé ces dispositifs, leur a attribué un score de 0, faisant notamment remarquer que la plupart des pays de l'OCDE ne font pas bénéficier les indemnités de rupture d'un régime dérogatoire.
Les seuls régimes dérogatoires accordés dans une minorité de pays sont, en tout état de cause, moins complexes et moins onéreux pour les finances publiques que le système français (4,4 milliards d'euros de pertes d'assiette et 1,2 milliard d'euros de pertes de recettes).
Le comité « Guillaume » notait, en outre, que la dispersion des indemnités de rupture était nettement plus forte que celles des salaires. Ainsi, en 2008, 90 % des salariés licenciés ont touché une indemnité en moyenne égale à 5 000 euros, alors que les 10 % restants ont reçu une indemnité en moyenne égale à 86 000 euros, soit 17 fois plus que les autres salariés, sans compter les bénéficiaires d'une indemnité de rupture supérieure à 30 fois le plafond de la sécurité sociale, assujettie au premier euro.
La Cour des comptes, dans son rapport de juin dernier sur la situation et les perspectives des finances publiques, envisageait également la remise en cause de ces niches sociales.
Le régime fiscal et social dérogatoire relatif aux heures supplémentaires (salariés à temps complet) et complémentaires (salariés à temps partiel) a été mis en place par l'article 1er de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) dans le but d'augmenter la durée de travail des salariés.
Ce dispositif associe trois mesures cumulatives :
- une exonération totale d'impôt sur le revenu pour la rémunération des heures supplémentaires et complémentaires réalisées par tous les salariés ;
- une exonération quasi-totale des cotisations sociales de la part salarié sur ces mêmes rémunérations, ainsi que de la CSG et de la CRDS ;
- une exonération partielle forfaitaire de la part employeur des cotisations sociales à hauteur de 0,5 euro par heure supplémentaire, majorée de un euro pour les entreprises de moins de 20 salariés.
Calcul de l'avantage social
· Réduction des cotisations salariales
Toute heure supplémentaire ou complémentaire effectuée et rémunérée entrant dans le champ défini à l'article 81 quater du code général des impôts ouvre droit à une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale proportionnelle à sa rémunération.
D'un taux maximum de 21,50 % de la rémunération du salarié, cette réduction s'applique dans la limite des cotisations et contributions d'origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi (cotisations salariales de sécurité sociale, cotisations salariales aux régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires, cotisations salariales d'assurance chômage, CSG et CRDS) dont le salarié est redevable pour chaque heure supplémentaire ou complémentaire.
· Déduction forfaitaire des cotisations patronales
Afin de ne pas favoriser le recours au temps partiel, la déduction forfaitaire des cotisations patronales est, conformément à l'objectif général d'augmentation de la durée moyenne du travail, limitée aux seules heures supplémentaires.
Cette déduction forfaitaire est égale à 0,50 euros. Dans les entreprises employant au plus vingt salariés, cette déduction est majorée d'un euro.
A titre expérimental, par exception à l'article L. 241-18 du code de la sécurité sociale, la majoration d'un euro de la déduction forfaitaire continue de s'appliquer pendant quatre ans aux entreprises qui, en raison de l'accroissement de leur effectif, dépassent au titre de l'année 2008, 2009, 2010 ou 2011, pour la première fois, l'effectif de 20 salariés.
L'exposé des motifs de la loi précitée justifiait la mise en oeuvre de ce dispositif dans les termes suivants : « l'augmentation de la durée moyenne de travail est une condition essentielle à la baisse durable du chômage et à l'augmentation de notre rythme de croissance ».
En vertu de ce modèle économique, l'exonération des heures supplémentaires a été présentée comme devant améliorer le marché de l'emploi du fait de la diminution du coût du travail. Ce raisonnement devait induire en conséquence une augmentation du pouvoir d'achat des salariés concernés, même s'il n'en constituait pas le but principal de la mesure.
Les exonérations de charges sociales au titre des heures supplémentaires et complémentaires sont compensées par l'Etat par le biais d'un « panier » de recettes fiscales, décrit ci-dessous.
Leur coût devrait atteindre 3,4 milliards d'euros en 2012, soit une augmentation attendue de 17 % par rapport à 2011 (700 millions d'euros au titre des exonérations de cotisations patronales et 2,7 milliard d'euros pour les exonérations de cotisations salariales). A cela s'ajoute le coût des exonérations fiscales d'un montant de 1,5 milliard d'euros.
Coût des exonérations sociales des heures supplémentaires et complémentaires et leur compensation
Tva brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées
L'article 11 du présent projet de loi propose une meilleure articulation entre le dispositif des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et le mécanisme des allègements généraux, afin d'éviter certains comportements d'optimisation.
L'allégement général de cotisations (dite « réduction Fillon ») consiste en une exonération dégressive de cotisations sociales patronales sur les rémunérations des salariés comprises entre 1 et 1,6 fois le SMIC. Dans sa forme actuelle, la formule de calcul du taux d'allègement Fillon ne tient pas compte des rémunérations relatives aux heures supplémentaires et complémentaires qui bénéficient d'une réduction spécifique.
Rappel du mode de calcul de la réduction générale dite « Fillon »
« La réduction générale dite Fillon est égale au produit de la rémunération annuelle par un coefficient déterminé en fonction du rapport entre le SMIC calculé pour un an et la rémunération annuelle du salarié, telle que définie à l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.
« Elle est appliquée chaque mois par anticipation sur la base du SMIC mensuel et de la rémunération mensuelle. Le montant définitif de la réduction résulte soit de la régularisation effectuée en fin d'année, soit d'une régulation progressive qui entraîne des ajustements successifs à chaque exigibilité.
« Formules de calcul :
- Entreprises de plus de dix-neuf salariés
(0,260/0,6) * [1,6 * (SMIC calculé pour un an/rémunération annuelle brute-1)]
- Entreprises de dix-neuf salariés au plus
(0,281/0,6) * [1,6 * (SMIC calculé pour un an/rémunération annuelle brute-1)]
« Pour les entreprises de dix-neuf salariés au plus, le coefficient est pris en compte pour une valeur égale au plus à 0,281. Pour les autres, il est pris en compte pour une valeur égale à au plus 0,26. »
Ce dispositif conduit ainsi à aider doublement l'employeur qui recourt à des heures supplémentaires par rapport à un employeur qui rémunère globalement au même niveau un salarié sur l'année mais sans accomplir d'heures supplémentaires (donc sur la base d'un salaire horaire plus élevé).
En effet, dans ce second cas, l'employeur n'a pas droit aux exonérations spécifiques heures supplémentaires et, bien qu'ayant versé une même rémunération brute annuelle que dans le premier cas, son taux d'exonération générale est inférieur en raison de la dégressivité du barème.
Ainsi le I de l'article 11 du présent projet de loi propose de réintégrer les heures supplémentaires et complémentaires dans le calcul du coefficient de l'allègement général sur les bas salaires, cette réintégration devant diminuer mécaniquement le montant global de la réduction et donc la dépense qu'elle constitue pour les finances publiques.
En revanche, continuent d'être neutralisées les rémunérations des temps de pause, d'habillage, de déshabillage et de douche.
Selon les estimations du Gouvernement, les encaissements supplémentaires de cotisations sociales suite au changement de calcul de l'allègement Fillon devraient s'élever à 600 millions d'euros.
Il est proposé d'affecter ce gain, pour moitié, aux organismes de sécurité sociale et d'utiliser l'autre moitié pour abonder le panier fiscal destiné à compenser le coût pour la sécurité sociale des heures supplémentaires, qui font apparaître un besoin de financement supplémentaire par rapport à 2011 de 500 millions d'euros.
La moitié des économies de la mesure est donc destinée à compenser la hausse attendue du coût des heures supplémentaires en 2012 et réduit d'autant l'effort qui aurait dû être fait par l'Etat pour les compenser.
Les II, III, IV, V, VI, VII, VIII et IX du présent article procèdent aux ajustements nécessaires d'affectation de recettes entre branches et régimes de la sécurité sociale, qui sont retracés dans le tableau suivant.
De façon synthétique, il s'agit, en contrepartie de leurs encaissements supplémentaires suite au changement de calcul de l'allègement Fillon (600 millions d'euros), d'amputer les régimes de sécurité sociale de droits tabacs, à hauteur de la moitié de ce gain (300 millions d'euros).
Ces organismes de sécurité sociale récupèrent néanmoins cette somme dans le cadre de la compensation du surcoût des heures supplémentaires en 2012. Afin de ne pas léser la branche famille, la clé de répartition de la taxe sur les salaires est également modifiée en sa faveur.
Au final, par rapport à la répartition des encaissements supplémentaires suite au changement de calcul du coefficient de l'allègement Fillon, c'est malgré tout la branche vieillesse qui sort « gagnante » de ces mécanismes.
Neutralité de l'affectation nouvelle des gains financiers
Régimes ou branche
Encaissements supplémentaires suite au changement de calcul de l'allègement Fillon
Tabacs hors compensations des heures supplémentaires
Tabacs compensation des heures supplémentaires
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Yves Bur, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales pour les recettes et l'équilibre général, un amendement de nature rédactionnel.
La mesure proposée, cette année, s'inscrit dans le prolongement de celle adoptée l'an passé qui tendait également à limiter les phénomènes d'optimisation fiscale en matière d'allègements généraux en proposant l'annualisation de leur calcul.
Jusqu'alors, le montant des exonérations auxquelles avaient droit les entreprises était calculé sur une base mensuelle, ce qui était facteur de distorsion. Deux salariés bénéficiant de la même rémunération annuelle pouvaient, suivant la chronique des versements de ces rémunérations, ne pas bénéficier du même montant d'allégements.
Ainsi, une entreprise pouvait-elle rémunérer ses salariés au niveau du SMIC sur onze mois, et bénéficier à plein de l'exonération de la totalité de ses cotisations sociales salariales obligatoires, puis verser, le douzième mois, une prime représentant un treizième, voire un quatorzième mois. La moindre exonération constatée le douzième mois était significativement inférieure à la perte qu'aurait connue l'entreprise si le calcul avait été fondé sur le salaire mensuel moyen sur l'année.
L'annualisation, proposée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, permet ainsi d'éviter certains comportements d'optimisation et de garantir une certaine équité entre entreprises.
Ces deux mesures (annualisation et réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des allègements généraux) avaient été préconisées comme des dispositifs d'ajustement par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), dans son rapport d'octobre 2010, « Entreprises et niches fiscales et sociales ».
Il est néanmoins à noter que s'agissant des heures supplémentaires, le CPO proposait d'aller plus loin en supprimant totalement le régime fiscal et social des heures supplémentaires.
Les évaluations de ce dispositif par le comité « Guillaume » et le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale soulignent également les limites posées par ces régimes fiscaux et sociaux dérogatoires.
Le CPO considère, tout d'abord, que l'effet global sur l'emploi de l'exonération des heures supplémentaires est « ambigu » car cette mesure produit des effets contradictoires :
- la réduction du coût du travail consécutive à l'exonération est certes favorable à l'emploi ;
- mais, l'accroissement de la durée du travail incite les entreprises à substituer des heures de travail supplémentaires aux embauches, ce qui a un effet négatif sur l'emploi. Dans un contexte où le chômage est déjà très élevé, la mesure doit donc être considérée comme contre-productive.
Le CPO relève surtout des risques importants d'optimisation visant à maximiser l'assiette exemptée de cotisations sociales au détriment de l'assiette assujettie. Le Conseil précise :
« En effet, la baisse de la fiscalité sur les heures supplémentaires comporte un risque de substitution de la rémunération sous formes d'heures supplémentaires à la rémunération sous forme d'heures normales, mutuellement gagnante pour l'employeur et le salarié. Cette substitution peut d'ailleurs se produire par simple réduction de la sous-déclaration des volumes d'heures supplémentaires ».
Selon le CPO, certaines études empiriques laissent penser qu'il y a eu effectivement substitution, la hausse du nombre d'heures supplémentaires déclarés ne correspondant pas nécessairement à une hausse du nombre d'heures effectuées. Ainsi, la très forte augmentation du volume d'heures supplémentaires par salarié entre le deuxième trimestre 2007 et le deuxième trimestre 2008 (+ 34,5 %) paraît, aux yeux du Conseil, peu compatible avec le fort ralentissement de la croissance en 2008.
Le CPO conclut en indiquant que « l'efficience du dispositif semble limitée, le gain en PIB étant en tout état de cause inférieur au coût de la mesure ».
Si l'effet « emploi » du dispositif n'est pas démontré, le gain de pouvoir d'achat des salariés effectuant des heures supplémentaires apparaît plus certain.
Il représentait en moyenne un peu moins de 360 euros par salarié bénéficiaire, répartis entre :
- 108 euros d'économie d'impôt sur le revenu ;
- et 248 euros d'exonération de charges sociales.
La mesure a bénéficié à un large public, 9,4 millions de salariés, mais tandis que la proportion de salariés réalisant des heures supplémentaires est décroissante avec la tranche d'imposition, le gain moyen augmente très nettement dans les déciles supérieurs de niveau de vie. Le dernier décile gagne en moyenne 900 euros de revenu disponible du fait des exonérations sociales et fiscales contre moins de 300 euros pour chacun des cinq premiers déciles.
Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, de fortes disparités existent entre déciles, à l'avantage des tranches les plus élevées : alors qu'en moyenne les ménages gagnent après impôt 41 % de plus par heure supplémentaire réalisée, ce taux atteint 60 % pour les foyers les plus riches.
Répartition des exonérations d'impôts sur le revenu et de cotisations sociales à la charge des salariés par décile de niveau de vie
« Effet croisé »
Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (juin 2011)
En raison de l'augmentation du taux marginal d'imposition en fonction du niveau de revenu, les ménages les plus riches bénéficient d'un avantage fiscal nettement plus important pour une même rémunération d'heure supplémentaire.
Ces critiques sont également largement partagées par le comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale. Ainsi, nos deux collègues députés, Jean-Pierre Gorges et Jean Mallot, rapporteurs, ont-ils mis en évidence un « faisceau d'indices » soulignant que le nombre annuel d'heures supplémentaires n'a pas connu de hausse significative et la durée moyenne effective du travail n'a pas substantiellement augmenté. Ils ajoutent que « l'application du dispositif est marquée par un fort effet d'aubaine, un certain nombre d'heures supplémentaires effectuées mais non déclarées comme telles avant la réforme ayant bénéficié des allègements fiscaux et sociaux »14(*).
Sur le plan économique, ils considèrent qu'à moyen et à long terme, cette dépense est peu efficace et qu'elle est « financée par un surcroît de dette publique dont les intérêts correspondant à la dépense annuelle atteignent environ 140 millions d'euros » qui pèsera sur les prélèvements obligatoires futurs.
Au regard de ces éléments, votre rapporteur pour avis vous propose de supprimer les exonérations sociales et fiscales sur les heures supplémentaires.
Sous réserves des observations qu'il a formulées précédemment, votre rapporteur pour avis prend acte de ces mesures.
L'article 13 propose d'assujettir à la CSG le complément du libre choix d'activité (CLCA) et du libre choix d'activité optionnel (COLCA).
L'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) a pour objet de faire face aux dépenses liées à la naissance ou à l'adoption d'un enfant et à son entretien. Cette allocation est attribuée, sous conditions de ressources, aux parents d'enfants de moins de trois ans. Elle n'est pas subordonnée à la baisse ou à la cessation de l'activité de l'un des parents.
Cette allocation de base est complétée par deux prestations complémentaires : le complément de libre choix d'activité (CLCA) et le complément du libre choix d'activité optionnel (COLCA).
· Le complément de libre choix d'activité (CLCA)
Le CLCA a pour objet de permettre à l'un des parents de réduire ou de cesser totalement son activité professionnelle pour s'occuper de son enfant.
Toute personne peut en bénéficier si elle a au moins un enfant de moins de 3 ans, si elle n'exerce pas d'activité professionnelle ou travaille à temps partiel, et si elle a antérieurement exercé une activité et justifié à ce titre de huit trimestres de cotisations vieillesse.
Le montant mensuel de la CLCA varie entre 141,62 euros et 560,40 euros en fonction de l'ampleur de la cessation d'activité du parent bénéficiaire et du cumul ou non de cette prestation avec l'allocation de base de la PAJE.
Montant de la CLCA
Montant mensuel sans droit à l'allocation de base
Montant mensuel avec droit à l'allocation de base
Salarié à temps partiel avec un temps de travail ne dépassant pas 50 % de la durée du travail fixée dans l'entreprise
Salarié à temps partiel avec un temps de travail compris entre 50 % et 80 % de la durée du travail fixée dans l'entreprise
Le complément est versé pendant six mois pour les parents ayant un seul enfant et pendant trois ans pour les parents ayant au moins deux enfants à charge.
· Le complément du libre choix d'activité optionnel (COLCA)
Le COLCA est, quant à lui, attribué à toute personne qui n'exerce pas d'activité professionnelle pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans.
Contrairement à la CLCA, ce complément s'adresse uniquement aux parents ayant au moins trois enfants et ayant cessé toute activité professionnelle. Les conditions d'activité professionnelle antérieure sont en revanche les mêmes que celles requises pour le CLCA.
Les montants mensuels de la COLCA sont plus élevés que ceux de la CLCA (620,78 euros en cas de perception de l'allocation de base de la PAJE et de 801,39 euros en cas de non perception de l'allocation de base), mais sont versés sur une durée plus courte (1 an).
Le CLCA a bénéficié en 2009 à plus de 570 000 personnes pour un coût évalué à 2,3 milliards d'euros et le COLCA à 2 300 personnes pour un coût de 18,3 millions d'euros.
Aujourd'hui, ces deux prestations complémentaires, considérées comme des prestations familiales au sens de l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, sont exonérées d'impôt sur le revenu en application de l'article 81 2° du code général des impôts et exonérées de CSG en vertu de l'article 136-2 du code de la sécurité sociale. Elles sont, en revanche, soumises à la CRDS.
L'article 13 du présent projet de loi propose d'assujettir ces deux prestations à la CSG au taux réduit de 6,2 %, soit le taux en vigueur pour les allocations chômage et les indemnités journalières de sécurité sociale, considérant que le CLCA et le COLCA se rapprochent davantage, par leur nature, d'un revenu de remplacement que d'une allocation familiale :
- ces allocations sont subordonnées à la cessation ou la réduction d'activité et visent à compenser la perte de revenu qui en découle ;
- elles ne sont pas soumises à conditions de revenus ;
- elles permettent l'acquisition de droits à la retraite.
Rappel des principaux taux de CSG et principales exonérations
Revenus du patrimoine (revenus fonciers, rentes viagères constituées à titre onéreux, revenus de capitaux mobiliers, plus-values taxées à l'IR à un taux proportionnel)
Revenus de placement (plus-values immobilières, produits de placement à revenu fixes soumis à prélèvement libératoire, plans et comptes épargne logement, assurance-vie, plan épargne populaire, plan d'épargne en action,...)
Salaires, primes et indemnités diverses, avantages en nature ou en espèce
97 % du revenu brut si le montant ne dépasse pas 4 fois le plafond annuel de la sécurité sociale ; au-delà 100 % du revenu brut
97 % du revenu brut si le montant ne dépasse pas 4 fois le plafond annuel de la sécurité sociale ; au-delà, 100 % du revenu brut
Pensions de retraite, d'invalidité
(ou 3,8 % si faibles revenus)
97 % de l'allocation brute
Allocations de préretraite (si la préretraite ou la cessation anticipée d'activité a pris effet avant le 11 octobre 2007
100 % des indemnités
· Intérêts des sommes inscrites sur le livret A, sur le livret jeune, livret d'épargne populaire, livret de développement durable, livret d'épargne-entreprise,...)
· Rentes viagères ou capitaux versés aux victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles
· Pensions de retraite ou d'invalidité dans certains cas
· Allocations chômage dans certains cas (faibles ressources)
· Indemnités versées dans le cadre de l'accomplissement d'un volontariat international ou de solidarité international
· Allocations et primes versées dans le cadre d'un contrat de volontariat pour l'insertion
· Prestations de prévoyance dans le cadre de contrats souscrits à titre privé
· Allocation d'éducation de l'enfant handicapé
· Allocation personnalisée d'autonomie
· Certaines pensions alimentaires
· Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, retraite du combattant, pensions temporaires d'orphelin
· Bourses versées aux étudiants sous condition de ressources
· Prime de retour à l'emploi et prime forfaitaire mensuelle versées aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'allocation temporaire d'attente (ATA) reprenant une activité professionnelle.
Le rendement attendu de cette mesure est de 140 millions d'euros et sera, dans sa totalité, affecté à la Caisse nationale des allocations familiales.
A l'initiative de la commission des affaires sociales, de la commission des finances, du groupe Nouveau centre et du groupe socialiste, l'Assemblée nationale a supprimé ce dispositif, ce que votre rapporteur pour avis accueille favorablement.
En effet, selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, la mesure devrait minorer le montant des prestations versées aux bénéficiaires du CLCA ou du COLCA de l'ordre de 20 euros par mois, sur la base d'une allocation moyenne de 330 euros, soit une minoration de 6 %.
Certes, comme l'indique le comité « Guillaume », « ce dispositif ne concerne pas que les ménages aux revenus les plus modestes », mais en touchent malgré tout.
L'exonération de CSG dont bénéficient aujourd'hui le CLCA et le COLCA s'est, il est vrai, vue attribuer un score de 0 par le comité « Guillaume », mais fait partie, pour votre rapporteur pour avis, des « mesures de cohésion sociale », pour reprendre l'expression de la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, sur lesquelles il convient de ne pas revenir dans le contexte actuel. D'autres « niches sociales » - plus critiquables - pourraient davantage être remises en cause.
L'article 13 bis, introduit à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales pour les recettes et l'équilibre général, propose de clarifier certaines dispositions en matière de territorialité des contributions sociales.
Selon l'auteur de l'amendement, la pratique aurait mis en lumière un certain nombre d'incohérences et de limites qu'il convient de corriger « dans une optique de lisibilité, de simplification et de sécurisation de la recette pour les organismes de sécurité sociale ».
Le I permet d'harmoniser le recouvrement de la CSG assise sur les revenus de remplacement de source étrangère sur celui de la CRDS sur ces mêmes revenus.
Le II corrige une omission en matière d'assujettissement social de ce même type de revenus de remplacement lorsqu'ils sont exonérés d'impôt sur le revenu en application d'une convention fiscale.
Le III aligne les conditions d'assujettissement à la CRDS des revenus du patrimoine sur celles applicables à la CSG sur ces mêmes revenus.
Le IV précise que ces dispositions s'appliquent à compter du 1er janvier 2012.
Votre rapporteur pour avis prend note de ces mesures de clarification technique.
L'article 14 du présent projet de loi propose d'harmoniser l'assiette de la contribution sociale de solidarité des entreprises.
La contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), créée en 1970, assujettit les entreprises au taux de 0,13 % de leur chiffre d'affaires lorsque celui-ci dépasse 760 000 euros sur l'année. La loi du 13 août 2004 relative à la réforme de l'assurance maladie a, par ailleurs, créé la C3S additionnelle au taux de 0,03 % assise sur la même assiette que la C3S « classique ».
Selon les données du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, la C3S a concerné près de 300 000 entreprises en 2010 et présente un rendement de 5 milliards d'euros pour la sécurité sociale.
Elle est affectée au financement des régimes de base du régime social des indépendants (RSI), de la branche maladie du régime des non salariés agricoles et du Fonds de solidarité vieillesse.
Son assiette est aujourd'hui constituée du « chiffre d'affaires global déclaré à l'administration fiscale, calculé hors taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées ».
Une base imposable propre au secteur financier a été adoptée du fait de la spécificité de cette activité. Elle est constituée de l'agrégat « chiffre d'affaires + produits d'exploitation ». Or les produits d'exploitation étant mal définis pour le secteur financier, il en résulterait des pratiques hétérogènes selon l'établissement redevable.
Afin de mettre un terme aux différences de pratiques des entreprises du secteur financier et de limiter ainsi les possibilités d'optimisation, l'article 14 du présent projet de loi propose de clarifier l'assiette de la C3S, et par conséquent, celle de la C3S additionnelle, applicable aux entreprises du secteur financier.
Pour ce faire, l'article L. 651-5 du code de la sécurité sociale, tel que modifié par le présent article, se réfère à la définition du chiffre d'affaires des établissements de crédit et des entreprises d'investissement donné par le code général des impôts (1° du III de l'article 1586 sexies) et applicable à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Les opérations sur instruments à terme et sur devises ne sont retenues dans le chiffre d'affaires que pour leur montant net (différence positive entre les flux financiers reçus et les flux financiers versés).
Par ailleurs, il est instauré pour ces entreprises un « dispositif de plafonnement de la contribution », à l'instar de ce que prévoit déjà le code de la sécurité sociale pour d'autres activités (article L. 651-3). La C3S est ainsi limitée à 1,6 % du produit net bancaire (PNB - agrégat pouvant se rapprocher de la valeur ajoutée produite).
D'après les informations qui ont été transmises à votre rapporteur, le plafonnement ne devrait entraîner une perte de recettes que de l'ordre de 25 millions d'euros et bénéficier à moins d'une dizaine d'établissements chaque année.
L'assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député, Yves Bur, à titre personnel, un amendement de nature rédactionnelle.
Votre rapporteur pour avis approuve ces mesures d'harmonisation techniques au rendement relativement modeste : 38 millions d'euros pour la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et 112 millions d'euros pour le FSV.
Il convient de noter que le RSI ne bénéficiera pas de cette mesure puisque conformément à l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le RSI ne bénéficie d'une attribution annuelle de C3S que dans la limite de son déficit comptable.
Votre rapporteur pour avis note que les mêmes ajustements devraient être envisagés, comme le suggère l'étude d'impact du présent article15(*), s'agissant des sociétés d'assurance. Il encourage la mise en oeuvre de ces mesures le plus rapidement possible.
* 12 Comme, par exemple, la prime de partage de la valeur ajoutée votée dans le cadre de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011.
* 13 Commission des comptes de la sécurité sociale - rapport septembre 2011.
* 14 Rapport d'information n° 3615 (13ème législature) sur l'évaluation des dispositifs de promotion des heures supplémentaires prévus par l'article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi « Tepa ».
* 15 L'étude d'impact relatif au présent article indique en effet : « afin de poursuivre la clarification et la modernisation de l'assiette de la contribution du secteur financier, l'assiette des sociétés d'assurance sera à court terme également redéfinie ».

References: L'article 16
 l'article 10

L'article 10

L'article 13
 l'article 16
 l'article 80

L'article 80
 l'article 18

L'article 10
 l'article 1
 l'article 81

L'article 11
 l'article 11

L'article 13
 l'article 81
 l'article 136

L'article 13

L'article 13

L'article 14
 l'article 14
 l'article 1586