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Timestamp: 2018-04-22 04:53:07+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V , SENTENZA 16 gennaio 2013 240 Pres. Barra Caracciolo � est. Amicuzzi, n.240
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | DOMENICA 22 APRILE AGGIORNATO ALLE 6:53
TUTELA CAUTELARE, GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA E RISARCIMENTO DEL DANNO
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V , SENTENZA 16 gennaio 2013 240 Pres. Barra Caracciolo – est. Amicuzzi, n.240RICOGNIZIONE
La quinta sezione del Consiglio di Stato, con la composita pronuncia in rassegna, affronta diverse questioni, puntualizzando, tra l’altro, che “i provvedimenti giurisdizionali, per loro forza intrinseca, costituiscono un impedimento giuridico alla prosecuzione di attività ritenute illegittime, ma, ove vengano riformati, per equivalente forza intrinseca sono in grado di ricreare la situazione giuridica originaria, a tutti gli effetti e con tutte le conseguenze del caso”. Ciò premesso la sezione procedente evidenzia, tuttavia, che “il provvedimento adottato da un'amministrazione in esecuzione di una pronuncia giurisdizionale cautelare non comporta, di per sé, il ritiro del precedente provvedimento oggetto della pronuncia stessa, ed ha una rilevanza solo provvisoria in attesa che la decisione di merito accerti se l'atto impugnato sia o meno legittimo. La misura cautelare, infatti, non configura mai una radicale consumazione del potere amministrativo e l'effetto caducante dell'eventuale sentenza definitiva si estende comunque a tutti gli ulteriori atti adottati dall'Amministrazione a seguito della adozione della ordinanza cautelare”.
1. In sede di giudizio di ottemperanza non può essere riconosciuto un diritto nuovo ed ulteriore rispetto a quello fatto valere ed affermato con la sentenza da eseguire, anche se sia ad essa conseguente o collegato, non potendo essere neppure proposte domande che non siano contenute nel "decisum" della sentenza da eseguire. Le uniche eccezioni a tale principio risultano tassativamente codificate, ora, nell'art. 112 del cod. proc. amm..
2. L’interpretazione della domanda è compito riservato in via esclusiva al giudice del merito con riferimento alla reale volontà della parte ed avuto riguardo alla finalità perseguita, quale emergente non solo in modo formale dalla formulazione letterale delle conclusioni assunte nell'atto introduttivo, ma anche implicitamente ed indirettamente dall'intero contenuto dell'atto che la contiene e dallo scopo pratico perseguito dall'istante nel ricorrere all'autorità giudiziaria.
3. Il provvedimento adottato da un’amministrazione in esecuzione di una pronuncia giurisdizionale cautelare non comporta, di per sé, il ritiro del precedente provvedimento oggetto della pronuncia stessa, ed ha una rilevanza solo provvisoria in attesa che la decisione di merito accerti se l'atto impugnato sia o meno legittimo. La misura cautelare, infatti, non configura mai una radicale consumazione del potere amministrativo e l'effetto caducante dell'eventuale sentenza definitiva si estende comunque a tutti gli ulteriori atti adottati dall'Amministrazione a seguito della adozione della ordinanza cautelare.
4. Il calcolo del lucro cessante quantificato con riferimento al 10% del prezzo a base d’asta è un criterio che, se pure è in grado di fondare una presunzione su quello che normalmente è l'utile che un'impresa ritrae dall'appalto, non può essere oggetto di applicazione automatica e indifferenziata, poiché rischierebbe di rendere il risarcimento dei danni più favorevole per l'imprenditore dell'impiego del capitale. Appare preferibile l'indirizzo che esige la prova rigorosa, a carico dell'impresa, della percentuale di utile effettivo che avrebbe conseguito se fosse risultata aggiudicataria dell'appalto; essa prova è desumibile solo dall'esibizione dell'offerta economica presentata al seggio di gara. Tale principio trova oggi conferma nell'art. 124 del c.p.a., che, nel rito degli appalti, prevede il risarcimento del danno (per equivalente) "subito e provato".
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V , SENTENZA 16 gennaio 2013 240 Pres. Barra Caracciolo – est. Amicuzzi, n.240 - Pres. Barra Caracciolo – est. Amicuzzi
Rillo Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;
Comune di Faicchio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Soprano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;
Società Termotetti Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la ottemperanza
della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 00546/2012, di accoglimento dell’appello proposto per la riforma della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione VIII, n. 07639/2009, con conseguente reiezione del ricorso originario proposto da Termotetti Costruzioni s.r.l. dinanzi a detto T.A.R.;
inoltre per il risarcimento del danno
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Faicchio;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2012 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Abbamonte e Soprano;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:e.
Con il ricorso in esame la Rillo Costruzioni S.r.l., dopo l’inutile notifica di una diffida in data 7.6.2012, ha chiesto l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato in epigrafe indicata, con la quale è stato accolto l’appello proposto per la riforma della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione VIII, n. 07639/2009, e conseguentemente è stato respinto il ricorso originario proposto dinanzi ad esso T.A.R., con il quale era stato accolto il ricorso proposto da Termotetti Costruzioni s.r.l. per l’annullamento del verbale di gara del 29.2.08 (di esclusione della società dalla gara per l’esecuzione dei lavori di realizzazione del “raccordo stradale al centro abitato di Faicchio”), nonché della graduatoria finale, di ogni atto con cui la Commissione ammetteva alla competizione l’impresa Fuschini Costruzioni nonché la Rillo costruzioni s.r.l., e dei provvedimenti di aggiudicazione provvisoria e definitiva; inoltre, a seguito di ricorso per motivi aggiunti, di tutti i verbali di gara e delle note n. 1692 del 18.3.08 e 2186 del 4.4.2008. Ha inoltre richiesto il risarcimento dei danni subiti.
1.- Violazione dell’art. 112 del d. lgs. n. 104/2010. Violazione ed elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 546/2012.
E’ stata violata dalla Amministrazione la norma in epigrafe indicata, che, al comma 1, ammette la proposizione dell’azione di ottemperanza delle sentenza passate in giudicato e di quelle esecutive, avendo essa l’onere di dare compiuta esecuzione alla sentenza di questa Sezione n. 546/2012, ormai esecutiva essendo stata notificata in data 21.2.2012 e nei confronti della quale alla data del 28.5.2012 non risulta proposto ricorso per revocazione o opposizione di terzo e alla data del 6.6.2012 ricorso per Cassazione.
Con essa sentenza è stata riconosciuta la legittimità del verbale di gara recante l’esclusione della Termotetti Costruzioni s.r.l. dalla procedura di gara sopra indicata, con conseguente accertamento incidentale della legittimità della pretesa della Rillo Costruzioni s.r.l., prima classificata a seguito di detta esclusione, alla aggiudicazione della gara.
L’obbligo di effettuare la suddetta aggiudicazione va perseguito, in caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione, anche mediante nomina di un Commissario ad acta.
2.- Istanza di risarcimento danni ai sensi e per gli effetti dell’art. 112, comma 4, del d. lgs. n. 104/2010.
La mancata aggiudicazione della gara in forma specifica alla Rillo Costruzioni s.r.l., che sarebbe stata possibile mediante tempestiva esecuzione della sentenza di cui trattasi, legittima la società ad ottenere il risarcimento per equivalente, ai sensi della epigrafata norma secondo cui nel processo di ottemperanza può essere altresì proposta la connessa domanda risarcitoria di cui all’art. 30, comma 5, del c.p.a. nel termine ivi stabilito.
Sussiste infatti l’elemento soggettivo della colpa della P.A., costituendo l’esecuzione della sentenza mediante aggiudicazione della gara alla Rillo Costruzioni s.r.l. atto dovuto, di semplice esecuzione.
Sotto il profilo oggettivo la ricorrente subisce (come da perizia di parte) dalla data del 2.2.2012, di deposito della sentenza, danno emergente per le spese generali della azienda (quantificato in € 30.840,89), nonché danno emergente, per spese di partecipazione alla gara (quantificato in € 42.761,00), lucro cessante, ex art. 1233 del c.c., per mancato incasso dell’utile derivante dalla esecuzione della commessa, pari al 10% della offerta formulata (quantificato in € 198.616,68) e danni curriculari, per depauperamento delle capacità tecniche ed economiche della impresa (quantificati in € 139.963,31); il tutto oltre a rivalutazione ed interessi e maggior danno ex art. 1224 del c.c., dalla data di adozione della illegittima delibera di aggiudicazione definitiva della gara alla Termotetti Costruzioni s.r.l., fatta salva la valutazione equitativa degli stessi.
Con atto depositato il 30.10.2012 si è costituito in giudizio il Comune di Faicchio, che ha eccepito la irricevibilità e la inammissibilità dell’appello, nonché ne ha dedotto la infondatezza.
Con memoria depositata il 2.11.2012 la parte resistente ha eccepito la inammissibilità della istanza di risarcimento danni, la insussistenza di colpa dell’Amministrazione e di nesso di causalità tra la sua condotta e l’evento dannoso perché l’affidamento della gara alla Termotetti Costruzioni s.r.l. era scaturito dalla necessità di esecuzione della ordinanza n. 4352/2008 del Consiglio di Stato e quindi dall’adempimento di un dovere. Nel merito ha dedotto la assoluta carenza di allegazione probatoria a supporto delle avanzate domande di risarcimento danni e comunque la non debenza delle stesse, concludendo per la reiezione della domanda.
Con memoria depositata il 9.11.2012 la parte appellante ha replicato alle avverse argomentazioni.
Alla udienza in camera di consiglio del 20.11.2012 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da verbale di causa agli atti del giudizio.
1.- Il giudizio in esame verte sulla richiesta, formulata dalla Rillo Costruzioni S.r.l., di esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato in epigrafe indicata - con la quale è stato accolto l’appello proposto per la riforma della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione VIII, n. 07639/2009, con cui era stato accolto il ricorso proposto da Termotetti Costruzioni s.r.l. per l’annullamento della sua esclusione dalla gara per l’esecuzione dei lavori di realizzazione del “raccordo stradale al centro abitato di Faicchio” - e conseguentemente è stato respinto il ricorso originario proposto dinanzi a detto T.A.R..
2.- Innanzi tutto la Sezione deve verificare la condivisibilità della eccezione, formulata dalla difesa del resistente Comune, di inammissibilità della istanza di risarcimento danni perché proposta ai sensi dell’art. 112, comma 4, del c.p.a., che non era più in vigore all’epoca di proposizione del ricorso, essendo stato abrogato dall’art. 1, comma 1, lettera cc), n. 2), del d. lgs. n. 195/2011.
Al riguardo la Rillo Costruzioni s.r.l. ha replicato deducendo che la medesima disposizione abrogata è stata comunque inserita nel comma 3 dell’art. 112 del c.p.a., al fine di chiarire che l’azione di risarcimento del danno può essere proposta anche in unico grado innanzi al Giudice dell’ottemperanza, con ammissibilità della richiesta formulata in ricorso, che faceva riferimento al comma 4 per evidente refuso, essendo la formulazione del citato comma 3 in vigore alla data di notifica del ricorso e non essendo il Giudice vincolato alla qualificazione fatta dalla parte della domanda giudiziale
2.1.- Rileva in proposito il Collegio che in sede di giudizio di ottemperanza non può essere riconosciuto un diritto nuovo ed ulteriore rispetto a quello fatto valere ed affermato con la sentenza da eseguire, anche se sia ad essa conseguente o collegato, non potendo essere neppure proposte domande che non siano contenute nel "decisum" della sentenza da eseguire.
Le uniche eccezioni a tale principio risultano tassativamente codificate, ora, nell'art. 112 del cod. proc. amm..
In proposito va osservato che è vero che il comma 4 di detto articolo (che prevedeva “Nel processo di ottemperanza può essere altresì proposta la connessa domanda risarcitoria di cui all'articolo 30, comma 5, nel termine ivi stabilito. In tal caso il giudizio di ottemperanza si svolge nelle forme, nei modi e nei termini del processo ordinario”, invocato in ricorso) non era più vigente alla data di proposizione dello stesso, essendo stato soppresso dall'articolo 1, comma 1, lettera cc), numero 2), del D.Lgs. 15 novembre 2011, n. 195.
Tuttavia il comma 3, di detto art. 112 del c.p.a., come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del d.lgs. n. 195/2011, vigente all’epoca di proposizione del gravame in esame, stabilisce che "può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione".
La Sezione ritiene che sia irrilevante che nel ricorso in esame sia stata invocata la norma abrogata e non quella effettivamente vigente, atteso che la interpretazione della domanda è compito riservato in via esclusiva al giudice del merito con riferimento alla reale volontà della parte ed avuto riguardo alla finalità perseguita, quale emergente non solo in modo formale dalla formulazione letterale delle conclusioni assunte nell'atto introduttivo, ma anche implicitamente ed indirettamente dall'intero contenuto dell'atto che la contiene e dallo scopo pratico perseguito dall'istante nel ricorrere all'autorità giudiziaria.
E nel caso di specie che fosse intento della società ricorrente proporre azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato è indubitabile, essendo, sul punto, sostanzialmente riproduttiva di quella soppressa (richiamata nel ricorso in esame) la nuova disposizione introdotta dal d. lgs. n. 195/2011 al fine di consentire la proposizione dell’azione anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza.
La eccezione non è quindi condivisibile.
3.- In secondo luogo la Sezione deve verificare la fondatezza della ulteriore eccezione del Comune resistente di insussistenza di colpa dell’Amministrazione e del nesso di causalità tra la sua condotta e l’evento dannoso, basata sull’assunto che l’affidamento della gara alla Termotetti Costruzioni s.r.l era scaturito dalla necessità di esecuzione della ordinanza n. 4352/2008 del Consiglio di Stato e quindi dall’adempimento di un dovere. Ciò in quanto, dopo la esclusione dalla gara della Termotetti Costruzioni s.r.l., veniva redatta la graduatoria e la impresa Rillo Costruzioni s.r.l., conseguiva la aggiudicazione provvisoria; solo a seguito di accoglimento da parte del Consiglio di Stato, con detta ordinanza, dell’appello proposto dalla Termotetti Costruzioni s.r.l. contro la negativa ordinanza del T.A.R. circa la richiesta di adozione di provvedimento cautelare da essa formulato e conseguente accoglimento della stessa, veniva riformulata la graduatoria ed aggiudicato provvisoriamente l’appalto alla società da ultimo citata, con conseguente stipula del contratto e consegna dei lavori, che sono stati poi ultimati in data 24.6.2011.
Al riguardo ha affermato la appellante che è incondivisibile la tesi che la emanazione della ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 4352/2008, cui è stata data esecuzione, esimeva la P.A. da responsabilità per eventuale risarcimento danni, in quanto contrastante con il principio della responsabilità aquiliana e con la circostanza che la esecuzione di detta ordinanza mediante aggiudicazione della gara è stata una scelta discrezionale dell’Amministrazione, essendosi limitata la ordinanza a disporre la sospensione dell’efficacia del provvedimento di esclusione della Termotetti Costruzioni s.r.l..
3.1.- Rileva la Sezione che con detta ordinanza n. 4352/2008 era stato accolto l’appello cautelare proposto dalla Termotetti Costruzioni s.r.l. contro l’ordinanza del T.A.R. Campania, Napoli, n. 1850/2008, di reiezione della richiesta di adozione di misure cautelari contro il provvedimento di esclusione della società dalla gara di cui trattasi per carenza di giustificazioni preventive richieste dal disciplinare. La Sezione si era limitata ad accogliere l’istanza cautelare proposta in primo grado nella considerazione che nel disciplinare di gara non erano precisate le modalità di giustificazione dei prezzi e che offerta della ricorrente non superava la soglia di anomalia. Era stata pertanto sospesa la esecutività del provvedimento di esclusione di detta società dalla gara, con conseguente possibilità di riattivazione della procedura concorsuale mediante riammissione della stessa, al fine di completarne l'iter. I provvedimenti giurisdizionali, infatti, per loro forza intrinseca, costituiscono un impedimento giuridico alla prosecuzione di attività ritenute illegittime, ma, ove vengano riformati, per equivalente forza intrinseca sono in grado di ricreare la situazione giuridica originaria, a tutti gli effetti e con tutte le conseguenze del caso.
Tuttavia il provvedimento adottato da un'amministrazione in esecuzione di una pronuncia giurisdizionale cautelare non comporta, di per sé, il ritiro del precedente provvedimento oggetto della pronuncia stessa, ed ha una rilevanza solo provvisoria in attesa che la decisione di merito accerti se l'atto impugnato sia o meno legittimo. La misura cautelare, infatti, non configura mai una radicale consumazione del potere amministrativo e l'effetto caducante dell'eventuale sentenza definitiva si estende comunque a tutti gli ulteriori atti adottati dall'Amministrazione a seguito della adozione della ordinanza cautelare.
Può, tuttavia, accadere che il contenuto dell'ordinanza cautelare sia condiviso a tal punto dall'Amministrazione che questa mostri di volervi fare acquiescenza, sostituendo il provvedimento impugnato senza attendere la definizione del giudizio con sentenza.
Ciò è quanto si è verificato nella fattispecie in esame, non risultando che la Termotetti Costruzioni s.r.l. abbia agito per l’esecuzione di detta ordinanza n. 4352/2008, né che la natura dell’oggetto della gara, in quanto relativa alla esecuzione di lavori di realizzazione di un raccordo stradale, fosse tale da imporre una immediata conclusione della stessa, senza attendere la definizione nel merito del giudizio relativo alla esclusione di una società partecipante alla procedura concorsuale per l’affidamento dei lavori stessi.
A tale comportamento del Comune di Faicchio è conseguita la colpevole discrezionale assunzione dei rischi conseguenti alla decisione di proseguire la gara senza attendere la sentenza definitiva sulla esclusione di una partecipante, consistenti nel risarcimento dei danni causati alla attuale ricorrente.
Ciò considerato anche che, quanto alla sussistenza della colpa, il relativo accertamento è destinato a perdere consistenza alla luce della sentenza della Corte di Giustizia CE, sez. III - 30/9/2010 (causa C-314/2009), che ha ritenuto che gli Stati membri non possano subordinare la concessione di un risarcimento al riconoscimento del carattere colpevole della violazione della normativa sugli appalti pubblici commessa dall'amministrazione aggiudicatrice. Ha infatti statuito essa Corte che "il tenore letterale degli artt. 1, n. 1, e 2, nn. 1, 5 e 6, nonché del sesto 'considerando' della direttiva 89/665 non indica in alcun modo che la violazione delle norme sugli appalti pubblici atta a far sorgere un diritto al risarcimento a favore del soggetto leso debba presentare caratteristiche particolari, quale quella di essere connessa ad una colpa, comprovata o presunta, dell'amministrazione aggiudicatrice, oppure quella di non ricadere sotto alcuna causa di esonero di responsabilità".
Sussistono quindi i presupposti per il risarcimento del danno causati alla Rillo Costruzioni s.r.l. che è diventa titolare, a seguito della definitiva sentenza n. 546/2012 di questa Sezione, di un interesse, giuridicamente rilevante e meritevole di tutela, alla spettanza definitiva (non caratterizzata da consistenti margini di aleatorietà stante la circostanza che a detta società era stata aggiudicata provvisoriamente la gara con verbale n. 18 del 4.7.2008) del bene che ne costituisce l’oggetto, essendo caratterizzato il comportamento tenuto dal Comune di Faicchio nel caso di specie da tutti i requisiti dell'illecito, compreso il nesso di causalità immediato e diretto tra il danno di cui è stato chiesto il ristoro e il comportamento dell’Amministrazione.
Il ricorso va quindi accolto nei termini sopra indicati, e residua la quantificazione del risarcimento dei danni dovuto alla parte ricorrente.
4.- A tal fine il Collegio, rilevato che agli atti di causa non risulta allegata la offerta della Rillo Costruzioni s.r.l., ritiene che, per effettuare una corretta valutazione di detto risarcimento e per completezza istruttoria, sia necessario acquisire il fascicolo numero di Registro Generale del Consiglio di Stato n. 2079 del 2010, comprensivo del fascicolo di primo grado, che è necessario per quantificare adeguatamente le somme dovute alla parte ricorrente a titolo di risarcimento danni, mediante verifica di quale fosse la percentuale di utile prevista nella offerta economica di detta s.r.l. (in particolare con riguardo al lucro cessante, che, nella perizia di stima dell’ing. Elena Ucci in atti, è quantificato in via forfetaria nel 10%, del valore dell’appalto).
Il Collegio ritiene infatti di non aderire al criterio per il quale il calcolo del lucro cessante è quantificato con riferimento al 10% del prezzo a base d'asta (che andrebbe comunque parametrato al numero dei mesi del servizio non eseguiti da parte della ricorrente), in quanto, seguendo la giurisprudenza più recente, appare più confacente ritenere che tale criterio - se pure è in grado di fondare una presunzione su quello che normalmente è l'utile che un'impresa ritrae dall'appalto - non può essere oggetto di applicazione automatica e indifferenziata, poiché rischierebbe di rendere il risarcimento dei danni più favorevole per l'imprenditore dell'impiego del capitale. Appare preferibile l'indirizzo che esige la prova rigorosa, a carico dell'impresa, della percentuale di utile effettivo che avrebbe conseguito se fosse risultata aggiudicataria dell'appalto; essa prova è desumibile solo dall'esibizione dell'offerta economica presentata al seggio di gara (Consiglio di Stato, sez. V, 17 ottobre 2008 n. 5098).
Tale principio trova oggi conferma nell'art. 124 del c.p.a., che, nel rito degli appalti, prevede il risarcimento del danno (per equivalente) "subito e provato".
5.- Alla formazione ed all’inoltro di detta documentazione provvederà la Segreteria della Sezione, che la depositerà agli atti del giudizio nel termine indicato in dispositivo.
6.- Deve essere conseguentemente sospesa ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese del giudizio.
7.- L'udienza di discussione del giudizio è fissata per la data del 23.4.2013.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, non definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione e, sospesa ogni ulteriore pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, dispone che la Segreteria della Sezione provveda a depositare la documentazione indicata in motivazione agli atti del giudizio entro il termine di 30 (trenta) giorni, decorrenti dalla comunicazione della presente ordinanza in forma amministrativa o dalla sua notificazione, se anteriore.
Fissa l'udienza di discussione del giudizio alla data del 23.4.2013.

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 art. 1233
 art. 1224
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 art. 112
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