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Timestamp: 2019-09-23 16:18:05+00:00

Document:
STS, 11 de Julio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 526248678
Número de Recurso: 5219/2011
En el recurso de casación nº 5219/2011, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, y por el GRUPO EMPRESARIAL ENCE, S.A., representado por el Procurador don Manuel Sánchez Puelles, y asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 19 de mayo de 2011, recaída en el recurso nº 823/2010 , sobre medio ambiente; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, y la ASOCIACIÓN SALVEMOS PONTEVEDRA, representada por la Procuradora doña María Leocadia García Conejo, y asistida por Letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 19 de mayo de 2011 , por la que vino a estimarse el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN SALVEMOS PONTEVEDRA (ASP), "en el sentido de estimar la solicitud formulada en el recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 respecto de las peticiones formuladas en escritos presentados el 15 de julio y 6 de agosto de 2004, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas".
Notificada esta sentencia a las partes, por los recurrentes se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 1 de septiembre de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (GRUPO EMPRESARIAL ENCE, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 18 de octubre de 2011 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación en su opinión concurrentes, terminaba solicitando que se dictara sentencia por la que se acordara: 1.- La inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto en instancia por la ASP con fundamento en los motivos quinto (vulneración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa) y sexto (ausencia de legitimación activa). 2.- Y, subsidiariamente, la desestimación íntegra del aludido recurso contencioso-administrativo.
La también recurrente, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, compareció igualmente en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 29 de diciembre de 2011 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer también los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba solicitando el dictado de una sentencia que casara la impugnada y la sustituyera por otra que desestimara en su integridad el recurso contencioso-administrativo de instancia.
Por Providencia de la Sala de fecha 24 de febrero de 2012, se dio traslado a las partes para que alegaran lo que a su derecho conviniera sobre la posible causa de inadmisión parcial del recurso, en relación con los motivos de casación segundo y tercero desarrollados en su escrito de interposición por la entidad mercantil recurrente, por cuanto se imputa en ellos la misma infracción, por la vía del apartado c) del artículo 88.1 LJCA y del apartado d) del mismo precepto, siendo así que dichos motivos son excluyentes ( artículo 93.2.d) LJCA ).
Siendo evacuado el trámite conferido a las partes mediante escritos de fechas 13, 26 y 27 de marzo de 2012, en los que éstas manifestaron lo que a su derecho convino.
Por Auto de la Sala, de fecha 31 de mayo de 2012, se acordó declarar la indamisión de los motivos segundo y tercero del recurso interpuesto por la entidad mercantil recurrente, así como la admisión del recurso respecto de los restantes motivos.
Por Diligencia de fecha 6 de julio de 2012 vino a ordenarse la entrega del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas (ASOCIACIÓN SALVEMOS PONTEVEDRA y ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran pronunciarse sobre el mismo, lo que hicieron mediante escritos de fechas 11 de septiembre y 8 de octubre de 2012, respectivamente, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.
Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de julio de 2014, en que tuvo lugar.
El presente recurso de casación se deduce contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 19 de mayo de 2011 , por la que vino a estimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN SALVEMOS PONTEVEDRA, en el sentido de estimar la solicitud formulada en el recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 respecto de las peticiones formuladas en escritos presentados el 15 de julio y 6 de agosto de 2004, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas.
La sentencia impugnada procede en su FD 1º a la identificación de la actuación impugnada:
"Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la desestimación presunta del recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 ante la Ministra de Medio Ambiente contra la desestimación por silencio administrativo de las peticiones formuladas en vía administrativa, en fecha 15 de julio de 2004 y ampliadas en escrito presentado el 6 de agosto del citado año".
Así como de las pretensiones deducidas en relación a ella en vía administrativa:
"En el recurso formulado en vía administrativa mediante escrito presentado el 13 de enero de 2005 se solicitaba:- la incoación del expediente de caducidad de la concesión de ENCE, S.A. en los terrenos ganados al mar de las marismas de Lourizán (Pontevedra);-la nulidad de pleno derecho de la autorización concedida el 31 de enero de 2003 para la construcción de una planta de tratamientos de efluentes en esos mismos terrenos; -se proceda a la paralización de las obras que se realizan en la planta de tratamiento de efluentes y en la EDAR, por carecer de la oportuna concesión administrativa así como el inicio del expediente para la reposición de la legalidad urbanística y costas,-se proceda al cese de la actividad que se desarrolla en las marismas de Lourizán sin respectivas concesiones y autorizaciones de vertido,-se declare la nulidad de pleno derecho de la autorización del emisario y consecuentemente se ordene cese de los vertidos directos de aguas residuales e industriales con abundante mercurio, denunciado también por la Comisión Europea".
Ya en su FD 2º se refiere la sentencia a los motivos de impugnación sobre los que la parte actora (la ASOCIACIÓN SALVEMOS PONTEVEDRA) sustenta su demanda:
"En la demanda, tras señalar las distintas vicisitudes de que fue objeto la concesión otorgada por Orden Ministerial de 13 de junio de 1958 al INI para la ocupación de 612.500 m² de dominio público marítimo terrestre con destino a una fábrica de pasta de celulosa Kraft, que fue transferida por Orden Ministerial de 6 de mayo de 1959 de la Empresa Nacional de Celulosas de Pontevedra, S.A., y de las distintas instalaciones que se han ido asentando en sus terrenos, se fundamenta la pretensión actora en los siguientes motivos:
) Vulneración del artículo 42 de la Ley 30/92 al incumplir la Administración la obligación de la dictar resolución expresa en todos los procedimientos. El silencio de la Administración, conforme al párrafo final del artículo 43.2 de la Ley 30/92 , ha provocado la estimación de lo solicitado por la parte demandante de forma que la falta de actuación de la Administración supone una inactividad del acto firme que ampara el derecho de la actora.
) En los terrenos de la concesión el grupo empresarial ENCE, S.A., ha construido una planta de tratamiento de efluentes con recirculación de lodos. La declaración de supramunicipalidad de la obra está recurrida y si bien el auto dictado en la pieza separada de medidas cautelares, correspondiente al recurso al 181/04 que se sigue ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, autoriza la realización de las obras sin necesidad de la licencia municipal, ello no implica que tal planta no tengan que cumplir el resto de requisitos legales. En este caso se incumple artículo 44.6 de la Ley de Costas y el RAMINP .
) La concesión fue otorgada en su momento al INI, al objeto de construir en ellos una "fábrica de pasta de papel Kraft", finalidad que se mantiene desde entonces y así se recoge en las sucesivas transmisiones que son autorizadas por la Administración. Sin embargo, en los últimos 50 años se han venido instalando y construyendo obras en los terrenos de la concesión que no tienen ninguna vinculación con el destino original sin que conste concesión, modificación de la existente o renuncia a dichos terrenos por la empresa concesionaria. La realización de cualquiera de las obras, sin el correspondiente título habilitante, es causa más que sobrada para incoar expediente de caducidad de la concesión. Se añade que se han producido una vulneración del artículo 79. 1.d), i) de la Ley de Costas . El incumplimiento de las cláusulas concesionales determina la declaración de caducidad de la concesión. De tales incumplimientos merece una especial referencia la EDAR de Placeres y el emisario submarino.
) En cuanto a la transmisión de la concesión, se ha producido una privatización total de la empresa de forma que los accionistas al tiempo del otorgamiento de la misma han sido sustituidos por nuevos accionistas, cuyo porcentaje de acciones supera el 50% del total del accionariado, incumpliéndose el artículo 70. 2 de la Ley de Costas y el artículo 137.5 del Reglamento de costas, pues ENCE no goza de la concesión administrativa que pretende, y este incumplimiento supone la pérdida de la concesión otorgada y, por extensión, la ocupación ilegal de los terrenos.
) La Administración viene obligada a incoar la declaración de caducidad según el artículo 79.1 de la Ley de Costas que no deja margen a la apreciación discrecional de la Administración para declarar la caducidad cuando concurra alguno de los supuestos indicados en el artículo reseñado".
Y en el siguiente FD3º la sentencia impugnada resume los motivos de oposición a la estimación del recurso esgrimidos por las partes demandadas. Así, por un lado, los invocados por el ABOGADO DEL ESTADO:
"La Abogacía del Estado, en su contestación a la demanda se limita a señalar que la legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso, transcribiendo la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 31 de mayo de 2006 , para concluir que la Asociación Salvemos Pontevedra carece de la necesaria legitimación para interponer el recurso contencioso administrativo instado y, en definitiva, solicitar la caducidad de una concesión a través de la incoación del correspondiente expediente administrativo ya que la legitimación no puede reconocerse para perseguir fines genéricos".
Por otro, los de la entidad mercantil GRUPO EMPRESARIAL ENCE, S.A.:
"La entidad Grupo Empresarial ENCE, S.A. se opone a la demanda por las siguientes razones:
De orden procesal esgrime dos motivos:
) Inadmisibilidad del recurso al no haberse acreditado la representación de la Asociación Salvemos Pontevedra, conforme a lo preceptuado en el artículo 45.2.d ) y 69.b) de la Ley Jurisdiccional pues no se han aportado los estatutos de la misma para deducir que el órgano interno competente para ello ha adoptado el acuerdo de recurrir.
) Inadmisibilidad del recurso por ausencia de legitimación de la Asociación Salvemos Pontevedra. La acción pública prevista en el artículo 109 de la Ley de Costas incluye ciertos límites que impiden la utilización fraudulenta o indiscriminada de la misma.
De orden jurídico material lo sustantivo:
) ENCE cuenta con todos los títulos administrativos legalmente exigidos para el desarrollo de su actividad en Lourizán. La Orden Ministerial de 28 julio 1970 autoriza la transferencia de la concesión a favor de la Empresa Nacional de Celulosa, S.A. y finalmente tuvo lugar un cambio de denominación social en virtud del cual la Empresa Nacional de Celulosa SA pasó a denominarse Grupo Empresarial ENCE, S.A. Es decir, goza de un título concesional que la legitima para ocupar los terrenos en los que se ubica su complejo industrial y del resto de títulos administrativos legalmente exigibles para el desarrollo de su actividad.
) El Ministerio ha contestado a la recurrente por escrito de fecha 10 de mayo de 2007, en el que la Ministra de Medio Ambiente comunica al presidente de la Asociación " en contestación a sus escritos de 25 de diciembre de 2006 y 6 de febrero pasado, en relación a varias denuncias " le manifiesta ". Es decir contesta a las alegaciones carentes de fundamento que se contiene en el escrito de demanda.
) Respecto a la legalidad de la planta de tratamiento de afluentes, ha sido resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia que reconoce la incidencia supramunicipal de las obras y la exención, por tanto, de la obligación de obtener licencia municipal.
) En cuanto a la caducidad de la concesión, resalta la inexistencia de incumplimientos de las condiciones de la concesión que pudiesen dar lugar a su caducidad".
Así delimitada la cuestión, son objeto de examen, en primer término, las causas de inadmisibilidad alegadas por las partes demandadas.
En su FD 4º, la sentencia rechaza la alegada falta de legitimación:
"Siguiendo un orden lógico, se va a analizar en primer lugar las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativas opuestas en los escritos de contestación a la demanda, por cuanto su estimación haría innecesario entrar en el examen del recurso. Las citadas causas de inadmisibilidad, respecto a la aquí demandante Asociación Salvemos Pontevedra han sido ya analizadas y resueltas en nuestra sentencia de fecha 17 de febrero de 2011, recurso 884/2009 .
Decíamos en la citada sentencia, respecto a la invocada falta de legitimación activa, que la Asociación demandante, al igual que en el presente recurso, acciona al amparo del artículo 109 de la Ley de Costas , ejercitando una acción pública, como así lo hace constar expresamente en la demanda. El artículo 19 de la Ley Jurisdiccional dispone que están legitimados en el orden contencioso administrativo " h) Cualquier ciudadano, en el ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes".
Precepto que hay que conectar con el artículo 109 de la Ley de Costas, que en su apartado 1 dispone que " Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación". En igual sentido se regula en el artículo 202 del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de Costas .
Sobre la acción pública en materia de costas se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en diversas sentencias. La STS, de 18 de noviembre de 2003 (Rec. 8111/1999 ), señala que " el ejercicio de la acción para salvaguardar los preceptos de la ley, cualquiera que sea el efecto producido sobre el dominio público, está amparado por la acción pública reconocida en el artículo 109 de la Ley de Costas ". Posteriormente ha precisado en la ulterior STS, de 17 de diciembre de 2003 (Rec. 245/2000 ) que, a pesar de tan categórica afirmación, no se puede olvidar la literalidad de lo establecido en el artículo 12.1 de la misma Ley , que requiere, cuando el deslinde no sea incoado de oficio, que lo sea a petición de cualquier persona interesada. La STS, de 9 de junio de 2004 (Rec. 875/2002 ), en esa línea, precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Costas , la acción de deslinde, de no incoarse de oficio, sólo puede ejercitarse por persona con interés legítimo, ahora bien, una vez practicado y aprobado el deslinde cualquier persona está legitimada para impugnarlo ejercitando para ello la acción pública del artículo 109. Y añade, por lo que aquí nos interesa, " La acción pública viene establecida en esta Ley como instrumento idóneo para evitar la infracción del ordenamiento jurídico en materia de dominio público marítimo-terrestre, razón por la que el apartado segundo del artículo 109 de la Ley de Costas , recogido literalmente por su Reglamento, distingue la infracción sancionable de dicho ordenamiento de aquellos supuestos en que el hecho denunciado no sea materia de expediente sancionador, es decir que contempla también las infracciones no sancionables y, por consiguiente no restringe la acción pública ...al ámbito sancionador". Más recientemente la STS, de 26 noviembre 2008 (Rec. 5875/2004 ) no viene sino a reiterar la citada doctrina.
Añadimos en nuestra sentencia de 17 de febrero de 2011 que en supuestos como el presente, considera la Sala que la Asociación demandante está legitimada al amparo del citado artículo 109 de la Ley de Costas , y sin que sea preciso demostrar relación alguna con el objeto del pleito, para exigir a la Administración la incoación de un expediente de caducidad de una concesión otorgada en la zona marítimo-terrestre en 1958 para la instalación de la fábrica de pasta de celulosa Kraft, concesión transferida por Orden Ministerial de 6 de mayo de 1959 de la Empresa Nacional de Celulosas de Pontevedra, S.A. Asimismo, está legitimada la Asociación Salvemos Pontevedra, para exigir la apertura de un expediente sancionador contra la entidad que explota la citada fábrica".
Y otro tanto hace en su FD 5º, respecto a la ausencia del acuerdo de litigar requerido a las personas jurídicas:
"La codemandada también alega la inadmisibilidad del recurso, al no haberse acreditado la representación de la Asociación Salvemos Pontevedra y no haberse unido los estatutos de la misma, conforme a lo preceptuado en el artículo 45.2.d ) y 69.b) de la Ley Jurisdiccional , causa de inadmisibilidad que también fue alega y resuelta en nuestra sentencia de 17 de febrero de 2011 .
Se imputa a la recurrente falta de legitimación para el ejercicio de la acción por incumplimiento del requisito previsto en el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional , que dispone que al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se acompañará " d) el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado".
El motivo debe seguir la misma suerte que el anterior, por cuanto la Asociación recurrente ha aportado junto con el escrito de interposición de recurso contencioso administrativo, certificación expedida por el secretario de la Asociación del acuerdo adoptado por la Asamblea General Extraordinaria celebrada el día 17 de junio de 2005, en la que acordaba de forma expresa la presentación del recurso contencioso administrativo contra el silencio administrativo frente al recurso de alzada presentado el 13 de febrero de 2005, y en el trámite de conclusiones se aportó copia de los estatutos, subsanando el defecto alegado por la codemandada.
El silencio de la Administración de costas respecto al recurso de alzada presentado en fecha 13 de febrero de 2005, es lo que constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo y sobre lo que versa la autorización concedida por la Asamblea General Extraordinaria de la Asociación celebrada el 17 de junio de 2005. Escrito que se refiere no sólo a la incoación del expediente de caducidad sino a otras peticiones, a las que lógicamente y aunque no se recojan pormenorizadamente en el acuerdo, se extiende la autorización para recurrir".
A los efectos de la sustanciación del presente recurso, sin embargo, es el siguiente FD 6º el que ha de centrar nuestra atención, toda vez que en él se examina el primero de los alegatos de fondo sobre los que se sustenta la demanda, la vulneración del artículo 42 LRJAP -PAC y la consiguiente estimación de los solicitado en vía administrativa, al amparo del artículo 43.2 LRJAP -PAC.
La codemandada considera que no se ha producido silencio de la Administración al haber dirigido la Ministra de Medio Ambiente una Comunicación al Presidente de la Asociación recurrente en fecha 10 de mayo de 2007. Pero el argumento sobre la inexistencia de la producción de dicho silencio es rechazado, en primer término, por la Sala sentenciadora:
"Ahora bien, la comunicación del Ministerio, como se indica en la misma, se realiza " en contestación a sus escritos de 25 de diciembre de 2006 y 6 de febrero pasado, en relación a varias denuncias "(limitándose a darle traslado de un informe respecto a la EDAR de Placeres, a la construcción de chales en la zona de servidumbre y a la denuncia sobre unas viviendas en dominio público en el puerto de Sanxenso). Así, sin entrar en otras consideraciones acerca del valor de la misma, no se refiere a las peticiones y escritos de los que trae causa este recurso (de fechas 15 de julio de 2004, con ampliación de 6 de agosto citado año, y de 13 de enero de 2005), frente a los que la Administración guardó silencio sin resolver los mismos, debiendo pronunciarnos sobre el carácter de tal silencio".
Y verificada de este modo la producción del silencio, la Sala sentenciadora procede a renglón seguido a determinar su carácter y sus efectos. La sentencia impugnada comienza por recordar en este punto el texto legal de referencia ( artículo 43, apartado segundo, LRJAP -PAC), lo que posee la máxima trascendencia, como después podrá constatarse:
"La Ley 30/1992 establece en su artículo 42 la obligación de la Administración de resolver, dictando resolución expresa en todos los procedimientos y en los plazos que fija. Por su parte, en el artículo 43 (en la redacción dada por la Ley 4/1999 ) se regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, pautando en el apartado 2 misma " Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio"".
En lo que ahora interesa resaltar, por virtud de este texto, afirma la Sala que se produce la incorporación a nuestro Derecho de la regla del silencio positivo:
"Es decir, como recoge la STS de 23 de febrero de 2004 , tras la modificación de la Ley 30/92 por la Ley 4/1999, en el nuevo régimen, frente al existente en la LPA, se consagra como regla general el silencio positivo continuando, de este modo, con el sistema instaurado primitivamente en la LRJ-PAC pero, a diferencia de este último y para evitar el «caos» normativo que se había producido en las normativas de adecuación promulgadas por las distintas Administraciones Públicas, se exige que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario Europeo establezca el silencio negativo (art. 43.1)".
Y esta regla resulta de aplicación al caso, toda vez que no concurre en el mismo ninguno de los supuestos legalmente previstos que la exceptuarían:
"En el presente caso, no concurre ninguna de las excepciones previstas en el artículo 43. 2, anteriormente citado, para excluir de la regla general del silencio positivo a la petición formulada por la recurrente ante la Administración. En los escritos presentados por la Asociación Salvemos Pontevedra ante el Ministerio de Medio Ambiente no se solicita que se transfieran a la solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, al contrario se pretende la caducidad de una concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo terrestre.
Es decir, en aplicación de dicho precepto, nos hallamos ante un supuesto en el que el silencio tiene carácter positivo y, por tanto, la petición formulada por la parte recurrente en vía administrativa debe entenderse estimada por silencio positivo".
Conforme a lo expuesto, en definitiva, el recurso contencioso-administrativo resulta estimado; si bien, como la sentencia se cuida de precisar enseguida, la estimación del recurso se produce sólo parcialmente:
"Ello no significa, la estimación de la demanda en su integridad, pues en el suplico se formulan peticiones que son contradictorias entre sí o que difieren de lo solicitado en vía administrativa, que es lo que debe tomarse como punto de referencia, o a pretensiones pendientes ante otros Tribunales, incurriendo así la parte, y respecto de algunas de las peticiones, en desviación procesal, dado el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa, extremo puesto de relieve en su escrito de contestación a la demanda por ENCE,S.A.
En consecuencia, cabe estimar en parte la solicitud presentada por la recurrente en el escrito presentado el 13 de enero de 2005, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la citada concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que correspondan, todo ello, sin perjuicio de las consecuencias que puedan derivarse de la incoación del procedimiento de caducidad. Asimismo, no procede la incoación de los correspondientes expedientes de reposición de la legalidad "urbanística", ya que la infracción de la citada legalidad urbanística, (no de la normativa de costas), queda al margen del presente procedimiento.
Procede, por todo lo expuesto, la estimación parcial de la demanda".
No ha lugar a la imposición de condena en costas (FD 7º), según asimismo termina indicándose.
Estimado así el recurso contencioso-administrativo parcialmente, frente a la sentencia dictada en la instancia, las partes a la sazón intervinientes como demandadas deducen el presente recurso de casación.
Fundamenta la entidad mercantil recurrente (GRUPO EMPRESARIAL ENCE, S.A.) su recurso en la concurrencia de los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia "extra petita", con vulneración del artículo 218.1 LEC , de los artículos 33.1 y 67.1 LJCA y del artículo 24 CE , así como de la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos y se citan.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 24 CE , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional, y de los artículos 208.2 y 218 LEC , así como de la jurisprudencia aplicable a dichos preceptos, al contener una motivación irrazonable o ilógica.
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por falta de motivación, vulneración del artículo 24 CE y las normas reguladoras de la sentencia ( artículos 208.2 y 218 LEC y 120.3 CE ), así como de la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos.
4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 218 LEC y la jurisprudencia que lo interpreta, puesto que la apreciación y valoración de la prueba realizada resulta ilógica, irracional y arbitraria.
5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , la sentencia impugnada vulnera el carácter revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en conexión con el artículo 69 c) de la LJCA , así como de la jurisprudencia que interpreta dicho precepto, al no haber inadmitido el recurso de la Asociación por falta de objeto.
6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del artículo 19 LJCA , en conexión con el artículo 69.b) LJCA , así como la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos, al no haber inadmitido el recurso de la Asociación por falta de legitimación para recurrir un acto favorable al propio recurrente.
7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , en el FD 6º, la sentencia impugnada adolece de incongruencia o incoherencia interna atendiendo al fallo alcanzado y, por tanto, vulnera el artículo 24 CE , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional, y de los artículos 208.2 y 218 LEC , así como de la jurisprudencia aplicable a dichos preceptos.
8) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la motivación contenida en el FD 6º de la sentencia impugnada es irrazonable o ilógica, atendiendo al fallo alcanzado, con la consiguiente vulneración de los artículos 208.2 y 218 LEC y del artículo 24 CE , en conexión con el artículo 106.1 de dicho Texto, así como de la jurisprudencia aplicable a dichos preceptos.
9) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 43.2 , 109.c ), 114.1 , 116.1 Ley 30/92 (LRJAP -PAC), en conexión con el artículo 11 y la Disposición Adicional 15 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ), así como de la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos.
Por su parte, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO invoca en su recurso la concurrencia de los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en relación con la jurisprudencia que se cita.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43.2, en relación con el artículo 13.4 LRJAP -PAC.
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 79 y 80 de la Ley 22/1988, de Costas , y de los artículos 159 , 162 y concordantes del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Decreto 1471/1989.
4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43.3 y 5 LRJAP -PAC.
Algunos de los motivos aducidos en ambos recursos pueden ser tratados conjuntamente, en los términos en que se precisará con ocasión de su examen.
Comenzando con los que invoca la entidad mercantil recurrente en su recurso, el primero de los motivos esgrimidos por ella reprocha a la sentencia impugnada la infracción de la regla de la congruencia, recogida en los artículos 218.1 LEC y 33.1 y 67 LJCA , al amparo del artículo 88.1 c) también de la Ley jurisdiccional , en la medida en que la sentencia ordena en su fallo la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, cuando la demanda solamente solicitaba la adopción de dicha medida en relación con las instalaciones que no contaran con la concesión administrativa y las demás autorizaciones exigibles; de tal manera que, al otorgar más de lo solicitado, se habría venido a incurrir en un vicio de incongruencia "extra petita" .
Cabe, sin embargo, salir al paso de esta interpretación, si se acude a la fundamentación jurídica sobre la que descansa la parte dispositiva de la sentencia, como no puede ser de otra manera, en tanto que piezas integrantes ambas -la fundamentación jurídica de la sentencia y su parte dispositiva- de la misma resolución judicial que ha de ser objeto de una consideración unitaria. Atendiendo así a su FD 6º "in fine" se deduce que los títulos administrativos sobre los que recae la orden de suspensión son los correspondientes a "las instalaciones que correspondan", instalaciones que, por lo demás, la propia parte recurrente en la instancia tenía identificadas ya desde la vía administrativa, como refiere el propio texto de la sentencia impugnada en su FD 1º, que antes quedó trascrito.
El motivo expuesto, consiguientemente, no puede prosperar.
Ya por la vía del artículo 88.1 d), la entidad mercantil recurrente invoca en su recurso como cuarto motivo de casación (porque sobre el segundo y tercero de los motivos aducidos no procede ahora pronunciarse, en la medida en que resultaron inadmitidos) la vulneración del artículo 218 LEC , y de la jurisprudencia que lo interpreta, por haberse efectuado una valoración ilógica, irracional y arbitraria de la prueba, contraria a las reglas de la sana crítica, porque, según aquella entidad, el Ministerio de Medio Ambiente vino en su Comunicación de 10 de mayo de 2007 a dar respuesta no sólo a los escritos presentados con fecha 25 de diciembre de 2006 y 6 de febrero de 2007 por la entidad recurrente en la instancia y que ahora en casación se opone a la estimación del recurso, sino que lo vino igualmente a hacer respecto de los escritos que esta última entidad había presentado con anterioridad (concretamente, los días 15 de julio y 6 de agosto de 2004).
No lo vino a estimar así, sin embargo, la sentencia impugnada; y en la medida en que los escritos iniciales se presentaron tres años antes, no cabe tildar de irrazonable la interpretación que alcanza aquélla en relación con el indicado documento (Comunicación de 10 de mayo de 2007), que por otro lado tampoco se refiere a dichos escritos de 15 de julio y 6 de agosto de 2004 de manera expresa. Teniendo ello presente, más bien lo que habría de costar especial esfuerzo es demostrar lo contrario, esto es, que justamente resulta razonable esperar varios años para entender que una determinada solicitud por la Administración es respondida por ésta de forma adecuada, como decimos, algunos años después de que aquélla viniera a formularse.
Por lo expuesto, así las cosas, tampoco este motivo puede prosperar.
Los motivos quinto y sexto invocados después, sucesivamente, en el recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente , también por el cauce establecido por el artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , son susceptibles de ser examinados conjuntamente, en la medida en que aparecen estrechamente conectados. En efecto, con no poca habilidad, y en la medida en que la sentencia impugnada considera producido un acto favorable (por silencio positivo), la representación jurídica de dicha entidad considera que debía haberse declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, o bien por falta de objeto ( motivo quinto ), ya que no cabe el recurso frente a actos favorables; o bien, en su caso, por falta de legitimación ( motivo sexto ), por carecer de legitimación para recurrir un acto quien ha resultado beneficiado por el mismo.
El planteamiento subyacente a ambos motivos, sin embargo, no puede ser atendido en el sentido planteado, porque no se impugna en instancia un acto favorable: los términos de las pretensiones procesales esgrimidas en la instancia aparecen perfectamente explicitados en la demanda, que es donde han de establecerse; y, en congruencia con aquéllas, la sentencia impugnada --cuyo ámbito de enjuiciamiento viene efectivamente determinado por las pretensiones sostenidas en el litigio ( artículo 71.1, en relación con el artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional )-- estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo sometido a su consideración, al acoger concretamente una de tales pretensiones.
En efecto, como ya sabemos, la resolución judicial ahora impugnada estimó dicho recurso, solo limitadamente, "en el sentido de estimar la solicitud formulada en el recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 respecto de las peticiones formuladas en escritos presentados el 15 de julio y 6 de agosto de 2004, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones, desestimando el resto de las peticiones formuladas".
No se satisfacen, de este modo, las pretensiones deducidas en la demanda con carácter principal, esto es, la declaración de la caducidad de la concesión y consiguiente rescate y recuperación de los terrenos por parte de la Administración y el cese de cuantas actividades se desarrollen en dichos terrenos sin título habilitante. Pero sí la que se enuncia después con carácter subsidiario, esto es, la condena a la Administración demandada a incoar expediente de caducidad y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no dispusieran de la concesión administrativa preceptiva y de las demás autorizaciones legalmente exigibles.
Por tanto, queda claro, a tenor de lo expuesto, que lo que realmente se impugnó en la instancia fue la ausencia de actividad de la Administración, por la falta de incoación del expediente de caducidad en los términos que la entidad recurrente pretendía y que, con anterioridad, le había requerido a aquélla. Y lo que se pretendía al efecto era que se condenara a la Administración a la realización de la actividad solicitada. Pretensión que no podría dejar de atenderse --y, en su caso, acogerse- en sede judicial sin menoscabo del derecho fundamental a la tutela efectiva, cuando dicho derecho es ejercitado por quien dispone de la legitimación requerida, como es el caso (extremo esclarecido por la sentencia impugnada en su FD 4º).
Tan desprovista de amparo judicial se encuentra la pretensión ejercitada que, al mantenerse viva la controversia en torno a ella, por parte de la Administración sigue realmente sin procederse a la realización de la actividad pretendida, más allá de la ficción del silencio positivo supuestamente producido: el particular no ha encontrado una respuesta favorable de su pretensión y sin dicho acto favorable ha venido en sede judicial a recabar la tutela de sus derechos que considera lesionados. El sistema de acciones establecido por la Ley jurisdiccional no puede contemplarse como un sistema rígido que venga a minorar la efectividad de las pretensiones susceptibles de ser esgrimidas en el proceso; sino que, al contrario, busca favorecer el acceso a la tutela jurisdiccional, tratando de dejar cerrado cualquier resquicio que pudiera comprometer dicha tutela.
Hemos de desestimar, consiguientemente, los motivos examinados en este fundamento, desestimación que asimismo procede hacer extensiva al cuarto y último de los motivos invocados por el Abogado del Estado en su recurso, por cuanto que, aun cuando aduce la vulneración del artículo 43.3 y 5 LRJAP -PAC por la vía del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , la argumentación desarrollada en dicho motivo se hace descansar sobre la existencia de la impugnación de un acto favorable, lo que, como hemos visto a lo largo de este fundamento, no es el caso.
También son susceptibles de examen conjunto los motivos séptimo y octavo del recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente , porque, aunque en este caso se sustancian por distinta vía (respectivamente, artículos 88.1 c ) y d) de la Ley jurisdiccional ), versan sobre la misma cuestión de fondo que, por otra parte, enlaza igualmente con la que acabamos de tratar.
En efecto, el recurso cuestiona la sentencia impugnada por su supuesta falta de coherencia (o congruencia) interna, en primer lugar ( motivo séptimo ), partiendo de que el acto administrativo en realidad fue favorable al recurrente, a cuyo efecto se invocan los artículos 208.2 y 218 LEC , así como el artículo 24 de la Constitución .
Como el argumento resulta ya recurrente, cabe señalar, ahora de forma más concisa, que la congruencia interna obliga a adecuar el contenido del fallo de una resolución a su propia fundamentación y, a su vez, el fallo y su fundamentación al contenido de la demanda, que es la que determina las pretensiones esgrimidas en el proceso y, de este modo, también, el ámbito del enjuiciamiento jurisdiccional.
Desde la perspectiva expuesta, la actuación jurisdiccional se desarrolla con total congruencia; en la medida que, como ya sabemos, acoge una de las pretensiones esgrimidas, por las razones que expone la sentencia cuestionada y que decantan a la postre el sentido y el fallo de la propia resolución. Cumple, pues, remitirse a lo expuesto en nuestro fundamento precedente.
Como motivo octavo , como antes adelantamos, resultan invocados los mismos preceptos de la LEC y de la Constitución antes mencionados, ahora por la vía del artículo 88.1 d ), por considerar que la sentencia recurrida incurre en una motivación manifiestamente irrazonable e ilógica, al considerar que, como los recurrentes son beneficiarios de un acto favorable, no puede estimarse en ningún caso el recurso interpuesto contra el mismo.
Decaída la premisa inicial en los términos ya expuestos, resulta claro que igualmente decae el resto de la argumentación que se hace descansar sobre aquélla, por lo que tampoco cabe acoger este motivo.
En realidad, al socaire de lo expuesto, lo que cabría plantearse es por la verdadera cuestión subyacente a la controversia de la que venimos ocupándonos, esto es, si los sujetos en su caso legitimados al efecto tienen derecho a obtener una respuesta de la Administración y si ésta puede o no permanecer de modo indefinido sin responder. Y aunque acaso tal cuestión no llega a plantearse de manera frontal y directa en los términos enunciados, hemos de venir ahora a pronunciarnos sobre ella.
Formulada una determinada solicitud a la Administración por persona legitimada al efecto (y no hay la menor duda que es el caso en el supuesto de autos, como aclara la propia sentencia impugnada en su FD 4º), dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud ( artículo 42 LRJAP -PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada.
Establecido así el deber de propinar una respuesta en el supuesto sometido a nuestra consideración, hemos de entender que, a falta de pronunciamiento expreso por parte de la Administración sobre la petición cursada por persona legitimada, opera necesariamente la técnica del silencio administrativo ( artículo 43 LRJAP -PAC) como garantía del cumplimiento del indicado deber, cuya virtualidad podría quedar comprometida claramente en otro caso. De tal manera, la cuestión reside en determinar el sentido asignado al silencio en dicho supuesto y el plazo en que dicho silencio ha de entenderse producido.
Empezando por lo primero, el sentido del silencio habrá de determinarse de acuerdo con los términos en que se formula la solicitud. Y así, en el supuesto que nos ocupa, hemos de partir de que lo que se solicita y se obtiene en sede judicial es el inicio del procedimiento administrativo encaminado a la obtención de la declaración de caducidad de una concesión demanial.
Importa esta precisión, porque no se trata de concretar entonces el sentido del silencio en punto a la obtención de la declaración de caducidad de dicha concesión (petición que también se formula, aunque no es atendida por la Sala de instancia), cuestión que habrá de elucidar a partir de la concreta calificación del procedimiento administrativo correspondiente; sino, más limitadamente, de deducir los efectos que procedan ante la falta de respuesta a la solicitud de inicio de dicho procedimiento efectuada por persona legitimada, cuestión sobre la que, como ya hemos señalado, dicha persona tiene derecho a obtener un pronunciamiento de la Administración y que por tanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta, que podría en otro caso no llegar nunca a producirse.
Así vino la sentencia impugnada a precisar igualmente la cuestión controvertida en el caso; y centrada de este modo definitivamente aquélla en los términos indicados, como antes adelantamos; forzoso resulta concluir que el supuesto no encaja dentro de ninguna de las excepciones legalmente previstas a la regla del silencio administrativo positivo previsto con carácter general ( artículo 43.2 LRJAP -PAC).
En concreto, no hay transferencia alguna de las facultades relativas del dominio público, una vez esclarecido, en todo caso, que lo solicitado es, pura y simplemente, el inicio del correspondiente procedimiento administrativo, petición que no puede quedar postergada indefinidamente, como venimos indicando.
La Administración mantiene íntegramente y sin restricciones sus facultades en punto a la declaración de la caducidad; por lo que, de este modo, debe desestimarse el tercero de los motivos del recurso de casación promovido por el Abogado del Estado , que viene a sostener la vulneración del artículo 43 LRJAP -PAC (en relación con los preceptos de la normativa sobre dominio público marítimo-terrestre, que también se citan), por la efectiva materialización de la transferencia de una facultad relativa al dominio público, según la apreciación del recurso, una materialización que en ningún caso ha tenido lugar, conforme a lo antes expuesto.
Por concretar más el sentido de las precedentes consideraciones, reconocido el derecho para la exigencia de la incoación de un expediente de caducidad, y aunque la pasividad de la Administración determina la producción de un silencio administrativo, no significa ello que aquélla no pueda rechazar la procedencia de acordar la caducidad impetrada. Es más, a decir verdad, puede también denegar de forma expresa y motivada la incoación del expediente: incluso cumple reconocer a la Administración en el indicado trance de incoación un cierto margen, si no de discrecionalidad en sentido estricto, sí de apreciación de las circunstancias concurrentes, porque lo tiene para resolver sobre la caducidad en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados de los que la normativa se sirve para determinar su procedencia.
Ahora bien, dispondrá del margen indicado en la medida en que venga a pronunciarse sobre la solicitud interesada por persona legitimada. Esto es, si no lo hace, se producirá un supuesto de silencio administrativo positivo y por tanto deberá iniciar forzosamente el procedimiento correspondiente, sin prejuzgar, eso sí, su ulterior resolución.
Para concluir este apartado no resta sino determinar el plazo en que habrá de entenderse producido dicho silencio; y a falta de previsión expresa, habrá que considerar que dicho plazo es el general de tres meses legalmente establecido ( artículo 43.2 LRJAP -PAC).
El noveno y último de los motivos admitidos del recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 88.1 d) LJRCA, en la infracción de los artículos 43.2 , 109 c ), 114.1 y 116 LRJAP -PAC y 11 y disposición adicional quince LOFAGE . En síntesis, pretende sostenerse que el recurso procedente en la vía administrativa era el de reposición y no de alzada por resultar competente para resolver la petición cursada con anterioridad el Ministro del ramo y no el órgano al que se dirigió aquélla. Siendo ello así, el silencio de la Administración habría de producir efectos desestimatorios, porque el carácter positivo del silencio sólo procede en el supuesto del recurso de alzada, con vistas a impedir en dicho caso que la Administración pueda beneficiarse por partida doble de los efectos del silencio negativo. Por virtud de lo expuesto, al incurrir en el error indicado, la sentencia impugnada habría conculcado los preceptos antes señalados.
El mismo argumento se desarrolla en el segundo de los motivos invocados por el Abogado del Estado en su recurso, por lo que cabe proceder ahora a su examen conjunto.
Aun en el supuesto de que se aceptara la hipótesis de partida en que se sitúan ambos recursos tampoco cabría aceptar su respectivo planteamiento, puesto que distinto es, a efectos competenciales, lo que se pide y se acoge por la sentencia, a saber, la incoación del expediente de caducidad de la concesión, que la declaración de caducidad propiamente dicha de la concesión ( artículo 161 del Reglamento General de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre).
Pero, en cualquier caso, y más allá de ello, subyace también una palmaria confusión acerca de este concreto pormenor, que ahora se ha preciso despejar.
Atendiendo a lo expresado por la resolución judicial combatida (FD 6º), en efecto, hemos de reparar en que lo que la Sala sentenciadora entiende producido es el silencio en vía de petición, al amparo del artículo 43 apartado segundo párrafo primero, en la redacción dada a este precepto por la Ley 4/1999 , cuyo texto, por si alguna duda pudiera caber, reproduce la propia sentencia en estos términos:
" Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio ".
De forma enteramente congruente con este planteamiento, se descarta después por la propia sentencia que se hubiera producido una transferencia a particulares de facultades relativas al dominio público, que es una de las contadas excepciones en que el silencio en vía de petición posee carácter negativo:
"En el presente caso, no concurre ninguna de las excepciones previstas en el artículo 43. 2, anteriormente citado, para excluir de la regla general del silencio positivo a la petición formulada por la recurrente ante la Administración . En los escritos presentados por la Asociación Salvemos Pontevedra ante el Ministerio de Medio Ambiente no se solicita que se transfieran a la solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, al contrario se pretende la caducidad de una concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo terrestre".
El silencio, pues, se entiende producido en vía de petición y no de recurso. Y la cuestión ha quedado definitivamente esclarecida en la posterior Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2013, dictada en el recurso contencioso- administrativo núm. 602/2010 , a propósito de este mismo asunto. Además de reiterar en consecuencia el contenido de la resolución que ahora estamos examinando, declara esta resolución:
"Por lo expuesto, resulta intrascendente para el presente supuesto, la regulación específica del silencio en el párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que dispone que " no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo ". Y, no tiene relevancia, ya que como hemos dicho, el silencio en el caso que nos ocupa, es positivo en aplicación del párrafo primero del citado precepto".
Tampoco pueden prosperar, consiguientemente, los motivos examinados en este fundamento.
Llegados a este punto, solo restaría por abordar el primero de los motivos de casación aducido por el Abogado del Estado en su recurso, que se fundamenta en la conculcación del art. 43 LRJAP -PAC desde una nueva perspectiva inédita hasta ahora, al preconizar la aplicación del silencio administrativo negativo, en la medida en que habría de insertar la petición que dio lugar el surgimiento de la presente controversia dentro del procedimiento contractual de la concesión, en cuyo seno los efectos generados por el silencio serían siempre negativos, de acuerdo con lo dispuesto por la normativa reguladora de la contratación administrativa.
Es obvio, sin embargo, que tampoco desde la referida perspectiva puede acogerse la pretensión sostenida en el recurso encaminada a la anulación de la sentencia dictada en la instancia.
Ya de entrada, porque se incurre también en el mismo desenfoque de la cuestión que acabamos de examinar en el fundamento precedente, al situar la fricción en torno al artículo 43.2 segundo párrafo (silencio en vía de recurso), y no en el primero (silencio en vía de petición), según lo expuesto en el punto 1 en que a su vez aparece desarrollado este concreto motivo casacional.
Pero, sobre todo, porque, cuando en su punto 2 se resaltan los supuestos efectos del silencio administrativo en los procedimientos en materia de contratación, para pretender su proyección al caso (punto 3), no se hace la menor cuestión sobre lo que en cambio resulta especialmente controvertido y polémico, a saber, la procedencia de aplicar a las concesiones demaniales las previsiones legales establecidas en materia de contratación administrativa.
Resulta, en efecto, improcedente pretender sin más la aplicación mecánica de tales previsiones legales a una figura cuya naturaleza jurídica resulta extremadamente polémica y en cuyo debate prevalece incluso su consideración como acto administrativo requerido de aceptación; acaso tratándose de concesiones de servicio público, cuyo perfil contractual resulta más acusado y donde en consecuencia son menores las dificultades para la proyección de las previsiones legales antes indicadas, podría tratar de ensayarse dicha proyección; pero, en todo caso habría de justificarlo también suficientemente, porque, dada su peculiaridad, la normativa contractual remite asimismo a las disposiciones normativas singulares reguladoras en cada caso del servicio público específicamente concernido (con más matices ahora que antes, a tenor del artículo 276 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 11 de noviembre).
De cualquier modo, y por lo que a nuestro caso refiere concretamente, no se ofrece explicación alguna para la pretendida recepción acrítica de las previsiones establecidas por la normativa contractual en el campo de las concesiones demaniales: la Ley de Costas no se remite a dicha normativa en los preceptos correspondientes ( artículos 64 y siguientes de la Ley 22/1998 ); y significativamente, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas ( Ley 33/2003, de 3 de diciembre: artículos 91 y siguientes; más particularmente , artículo 84.2 ) también se cuida de evitar, con carácter general para las concesiones demaniales, la indicada remisión a la normativa reguladora de la contratación administrativa.
Tampoco ha lugar, consecuentemente, a la estimación de este motivo.
Desestimado el recurso de casación en su integridad, procede la imposición de las costas a las partes recurrentes, atendiendo al artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional ; si bien, conforme este mismo precepto admite, cabe limitar su cuantía. De tal manera, a la vista de la índole del asunto y de la actividad desplegada por la partes, aquéllas no podrá exceder, por todos los conceptos, de 5.000 euros, cantidad que deberá ser satisfecha por mitades.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación número 5219/2012, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y por el GRUPO EMPRESARIAL ENCE, S.A. contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 19 de mayo de 2011, recaída en el recurso nº 823/2010 ; condenando asimismo a los recurrentes en las costas conforme a lo expresado en el último de los Fundamentos Jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Eduardo Calvo Rojas Jose Juan Suay Rincon Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
STS, 26 de Mayo de 2008 (Aguas, Aprovechamiento hidroelectrico)
STS, 2 de Diciembre de 2008 (Recurso de casación, Objeto, Examen)
STS, 5 de Noviembre de 2013 (Régimen de costas, Protección)
STSJ Castilla y León , 20 de Enero de 2004
SAP Valencia 449/2013, 15 de Octubre de 2013
STSJ Comunidad de Madrid 1129/2008, 5 de Junio de 2008
SAP Barcelona 40/2010, 4 de Enero de 2010
AAP Tarragona 9/2009, 30 de Enero de 2009

References: artículo 88
 artículo 93
 artículo 42
 resolución 
 artículo 43
 artículo 44
 artículo 79
 artículo 70
 artículo 137
 artículo 79
 artículo 45
 artículo 109
 artículo 109
 artículo 19
 artículo 109
 artículo 202
 artículo 109
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 109
 artículo 109
 artículo 109
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 42
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 42
 resolución 
 artículo 43
 artículo 29
 artículo 43
 artículo 88
 artículo 218
 artículo 24
 artículo 88
 artículo 24
 artículo 106
 artículo 88
 artículo 24
 artículo 88
 artículo 218
 artículo 88
 artículo 69
 artículo 88
 artículo 19
 artículo 69
 artículo 88
 artículo 24
 artículo 106
 artículo 88
 artículo 24
 artículo 106
 artículo 88
 artículo 11
 artículo 88
 artículo 43
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 artículo 43
 artículo 13
 artículo 88
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 artículo 43
 artículo 88
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in fine
 artículo 88
 artículo 218
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 artículo 88
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 artículo 43
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 Real Decreto 
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 artículo 43
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 artículo 276
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 artículo 139