Source: https://iudictum.cz/841/7-as-33-2010-99
Timestamp: 2020-02-27 01:46:38+00:00

Document:
7 As 33/2010 - 99 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
7 As 33/2010 - 99 - Ochrana spotřebitele: opatření inspektora Státní zemědělské a potravinářské inspekce
09. 06. 2010, Nejvyšší správní soud
305/2004 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 09.06.2010, čj. 7 As 33/2010 - 99)
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců Mgr. Alexandra Krysla a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: LIHO - Blanice, spol. s r. o., se sídlem Blanice 11, Mladá Vožice, zastoupený JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalovanému: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Táboře, se sídlem Purkyňova 2533, Tábor, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 12. 2009, č. j. 10 Ca 69/2009 – 54,
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 12. 2009, č. j. 10 Ca 69/2009 - 54, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 12. 2009, č. j. 10 Ca 69/2009 - 54 byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí ředitele inspektorátu Státní zemědělské a potravinářské inspekce v Táboře ze dne 3. 4. 2009, č. j. AM 312-95/2008, kterým nebylo vyhověno jeho námitkám proti opatření ze dne 7. 10. 2008, č. j. P070-30508/08/D. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že opatření bylo uloženo za účelem odstranění zajištěných nedostatků při kontrole. Kontrolní výsledky byly shrnuty do protokolu o kontrole, v němž jsou uvedeny výsledky jednotlivých dílčích kontrol, a tato zjištění tvoří jeho přílohu. S obsahem protokolu a jeho přílohami a výsledky laboratorních rozborů, resp. specifikovanými protokoly o zkoušce, byl seznámen jednatel stěžovatele. Krajský soud konstatoval, že se žalovaný (dále jen „účastník řízení“) řídil jeho závazným právním názorem, který vyjádřil v předchozím zrušujícím rozsudku. Odstranil vytýkaná pochybení a zrekapituloval průběh předmětné kontroly. Vypořádal se rovněž se všemi námitkami, které byly proti opatření stěžovatelem vzneseny.
V odůvodnění rozhodnutí o námitkách je uveden přehled vydávaných písemností i zhodnocení podkladů rozhodnutí. Účastník řízení uvedl úvahy, kterými byl veden při vydání rozhodnutí. Je z něj tedy zřejmé, že předmět kontroly byl stěžovateli znám, neboť se v jejím průběhu vyjadřoval, což vyplývá i z jednotlivých písemností. Důvod k uložení opatření pak vyplýval z celého kontextu kontroly. Podle názoru krajského soudu bylo napadené opatření vydáno v zájmu ochrany spotřebitele, neboť v kontrolovaných výrobcích bylo zjištěno nepřípustné množství metanolu, což účastník řízení u jednotlivých druhů produktů, s odkazem na vydané doklady, specifikoval. Z rozhodnutí bylo rovněž zřejmé, že stěžovatel byl po celou dobu kontroly přítomen jejímu provádění, a tudíž uložená opatření opírající se o kontrolní zjištění nemohla být pro něho nepředvídatelná nebo překvapivá. Účastník také vysvětlil pojem „zakázané lihoviny“. Krajský soud dále konstatoval, že zákon č. 146/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o inspekci“) neukládá kontrolnímu orgánu povinnost pořídit o kontrolních zjištěních jeden protokol. Z řady důvodů může být vhodnější a přehlednější, aby pořídil více protokolů, eventuelně dokladů. Každý pak zachycuje jiné kontrolní zjištění. Krajský soud označil za nedůvodnou žalobní námitku ohledně náležitostí opatření, neboť toto nepochybně obsahuje označení orgánu, který je vydal, je očíslováno a je v něm uvedeno, že tvoří přílohu písemnosti označené P070-30508/08. V opatření je i kódem označena kontrolovaná osoba a je uvedeno datum jejího vydání.
Dále je v něm uvedeno, podle jakého právního předpisu je vydáváno, co je stěžovateli konkrétně ukládáno, v jakém termínu má být opatření splněno a obsahuje rovněž poučení o možnosti podat námitky, které nemají odkladný účinek s tím, že je uveden i orgán, který bude o námitkách rozhodovat. V opatření je uvedeno jméno inspektorky i její podpis. Opatření bylo vydáno na základě kontroly provedené podle ust. § 2 písm. a) zákona o inspekci, kterou prováděla podepsaná inspektorka, a v jejím průběhu bylo kontrolováno, zda jsou plněny požadavky stanovené zvláštními právními předpisy i přímo použitelným předpisem Evropského společenství. Na jejich základě inspektorka uložila opatření podle ust. § 2 písm. c) citovaného zákona, které představovalo úkon k odstranění zjištěných nedostatků právě s ohledem na výsledek kontrolního zjištění, neboť bylo shledáno nesplnění požadavků stanovených zvláštními právními předpisy. Kontrolní orgán se při kontrole řídil důsledně ust. § 3 odst. 1 zákona o inspekci, neboť kontroloval, zda výrobky splňovaly požadavky stanovené zvláštními právními předpisy, zda kontrolované osoby splnily povinnosti stanovené zvláštními předpisy a vyplývající pro ně z přímo použitelných předpisů Evropského společenství a zda potraviny uváděné na trh byly bezpečné. O námitkách podaných stěžovatelem rozhodl ředitel inspektorátu a stěžovatel využil i právo podat žalobu na přezkum rozhodnutí soudem. Účastník řízení postupoval zcela v intencích závazného právního názoru vyjádřeného krajským soudem v předchozím zrušujícím rozsudku a vady tam vytýkané odstranil. Námitky stěžovatele týkající se povahy opatření, krajský soud předchozím rozsudku odmítl a vysvětlil, že opatření vydávaná při kontrole nemají povahu rozhodnutí ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb. ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) a postup při jejich vydávání vyplývá ze zvláštního právního předpisu. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku neseznámení stěžovatele s protokolem a opatřením. Protokol byl jednatelem stěžovatele podepsán a výslovně se v něm uvádí, že byl s jeho obsahem seznámen. Je-li u jednatele uvedeno, že protokol za kontrolovanou osobu převzal, pak nelze převzetí, a tudíž seznámení s písemností, zpochybnit. To platí i pro opatření, které tvoří přílohu protokolu o kontrole.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, ve které uplatnil důvody uvedené v ust. § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že opatření ukládané podle zákona o inspekci je specifickou formou správního rozhodnutí a jako takové musí splňovat i určité náležitosti podle správního řádu. Vzhledem k tomu, že opatření bylo nesrozumitelné, hovořilo o zakázaných potravinách, aniž specifikovalo, co tím míní, neobsahovalo skoro žádné náležitosti správního aktu (označení, kdo jej vydal, jasná a nezaměnitelná specifikace, co ukládá, na základě jakých prokazatelných zjištění a za jaká konkrétní porušení ustanovení právních norem atd.), navíc nebylo stěžovateli řádně doručeno, měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit. Jeho závěr, že se v případě opatření nejednalo o akt nepřezkoumatelný ani zmatečný označil stěžovatel za nepřesvědčivý. Opatření je specifickou formou rozhodnutí, neboť je činěno dozorovým orgánem státní správy a na jeho základě vznikají adresátu státní správy práva a povinnosti. Takové rozhodnutí proto musí mít náležitosti širší, než je stanoveno v zákoně o inspekci. Vady opatření jsou vadami neodstranitelnými. Postup účastníka řízení je navíc v rozporu se zásadou dvojinstančnosti. Stěžovatel se ani z napadeného rozhodnutí nedozvěděl, porušení jakého zákonného ustanovení mu bylo vytýkáno. Na str. 5 v odstavci třetím napadeného rozhodnutí se vyskytuje zmínka o předešlých zjištěních výskytu nadlimitního množství metanolu ve výrobní surovině a jiných lihovinách, avšak co to má konkrétně znamenat, se neuvádí. Stěžovatel dále namítal, že krajský soud nesprávně zaprotokoloval průběh jednání, protože v protokole není uveden důkazní návrh, který uplatnil a ani skutečný obsah jeho závěrečného návrhu.
Krajský soud se nijak nevypořádal s námitkami uplatněnými při tomto jednání. Zcela pominul námitku, že vady opatření nelze dodatečně a zpětně odstranit teprve v odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Rovněž se nezabýval námitkou, že stěžovatel zdravotně závadné potraviny nevyráběl a že nikde není přesvědčivě uvedeno, o co jsou zjištění o zdravotní závadnosti z hlediska zákonných ustanovení opřena. Stejně tak nebylo nijak vyvráceno, že nařízení Rady Evropských společenství č. 1576/89 se problematikou obsahu metanolu v alkoholu z hlediska škodlivosti nezbývá, neboť se věnuje značení a kategorizaci, a že tuto problematiku na základě zmocňovacích ustanoveni upravuje ministerstvo zdravotnictví ve vyhl. č. 305/2004 Sb. Stěžovatel uvedl, že to, že nevyrobil zdraví škodlivý produkt a že právní závěr krajského soudu je nesprávný, dokládá i obsah citovaného nařízení, z něhož vyplývá, že u řady výrobků může být obsah metanolu i daleko vyšší, než jak byl uveden v rámci kontrolního zjištění (gin, pálenky, slivovice). Proto ani uložení opatření pod bodem 02, které je obsahově neurčité, nebylo důvodné. Stěžovatel dále poznamenal, že krajský soud nesprávně označil jako žalovaného ředitele inspektorátu, přičemž údajnou judikaturu, z níž tento závěr vyplývá, se mu nepodařilo dohledat. S ohledem na výše uvedené navrhl, aby napadené rozhodnutí účastníka řízení bylo zrušeno a věc byla vrácena krajskému soud k dalšímu řízení. Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na nesprávný návrh petitu v kasační stížnosti a uvedl, že setrvává na svých dosavadních tvrzeních. Stěžovatel podniká v oboru již od roku 1991, a proto by měl být dostatečně seznámen s právními předpisy na jeho podnikání dopadajícími. Pokud by k výrobě použil etanol zemědělského původu, u něhož by byla dodržena hodnota obsahu metanolu stanovená komunitárním předpisem (v použitém a pro stěžovatele tehdy i výhodnějším nařízením č. 1576/1989 byla stanovena nejvyšší hodnota 50 g metanolu na hektolitr alkoholu o 100% objemových), pak by u hodnocených lihovin nemohly být zjištěny hodnoty podstatně vyšší, a to ani v případě přidání látky s obsahem etanolu v době jejich výroby. Orgán dozoru postupoval na základě současných vědeckých poznatků o škodlivosti metanolu. Požadavky na bezpečnost potravin jsou stanoveny v čl. 14 nařízení Evropského Parlamentu a Rady č. 178/2002 Sb.
Stěžovatel po dobu kontroly nikdy řádně nedoložil množství vyrobeného lihu a z něho vyráběných lihovin a ani jejich přesnou distribuci. Účelem vydaného opatření bylo zamezení uvedení na trh lihovin, které by nebyly bezpečné. Ze samotné podstaty kontroly bylo jasné, že se jednotlivé úkony provedené v jejím rámci vzájemně doplňují a na sebe navazují. Stěžovatel tedy nemůže tvrdit, že v průběhu kontroly nevěděl, co je kontrolováno, jaké jsou důvody kontroly a co je od něho požadováno. Uložené opatření bylo vyhotovováno společně s další kontrolní písemností, na kterou se obsahově vázalo. Opatření nemají povahu rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Jedná se o akt bezprostředního zásahu, tedy o osobní rozhodnutí inspektora na místě samém, které nemá odkladný účinek. Opatření je nástroj k vynucení práva, a to, že se nepostupuje podle správního řádu, je dáno jeho výjimečností, mimořádností, odlišnostmi od jiných rozhodnutí, jedinečností a neopakovatelností. navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Proto účastník řízení navrhl, aby kasační stížnost byla pro nedůvodnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s právním názorem krajského soudu, že opatření vydaná podle ust. § 5 zákona o inspekci jsou bezformálními úkony správních orgánů, které nemají povahu rozhodnutí ve smyslu správního řádu a že se na postup při jejich vydání a jejich obsahové náležitosti nevztahuje správní řád. Účastník řízení je podle ust. § 3 zákona o inspekci v rámci své působnosti mimo jiné oprávněn provádět kontroly a ukládat opatření. Kontrolou se podle ust. § 2 písm. a) citovaného zákona rozumí zjišťování prováděné inspektorem, zda jsou plněny požadavky stanovené zvláštními právními předpisy nebo přímo použitelnými předpisy Evropských společenství, na jejichž základě ukládá inspektor opatření k odstranění zjištěných nedostatků a o nichž pořizuje protokol. I když zákon o inspekci stanoví, že o provedené kontrole má být pořízen protokol, jeho obsahové náležitosti neupravuje. Tyto lze nalézt v zákoně č. 552/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o státní kontrole“), podle kterého je účastník řízení povinen postupovat, nestanoví-li zákon o inspekci či jiný právní předpis jinak. Státní kontrolu totiž kromě jiných vykonávají ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů (§ 2 písm. d) zákona o státní kontrole). Účastník řízení je takovým orgánem státní správy na základě zákona o inspekci. Protokol sepsaný podle ust. § 2 písm. a) zákona o inspekci tak musí obsahovat náležitosti stanovené v ust. § 15 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole. Podle citovaného ustanovení obsahuje protokol zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. V protokole se uvádí označení kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků na kontrole zúčastněných, označení kontrolované osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují kontrolní pracovníci, kteří se kontroly zúčastnili.
Podle zákona o inspekci je inspektor oprávněn ukládat opatření k odstranění zjištěných nedostatků, avšak jeho náležitosti tento zákon neupravuje. V ust. § 5 odst. 2 pouze stanoví, že opatření oznámí inspektor kontrolované osobě a neprodleně o něm učiní písemný záznam. V případě uložení opatření k zajištění uvede v písemném záznamu též důvod zajištění, popis zajištěných zemědělských výrobků, potravin anebo tabákových výrobků a jejich množství. Z citovaného ustanovení tedy pouze vyplývá, že o opatření se musí učinit písemný záznam a že má mít určité obsahové náležitosti. Aniž by v první větě citovaného ustanovení bylo cokoli uvedeno o obsahových náležitostí opatření, ve druhé větě se hovoří o tom, že v případě opatření k zajištění se „uvede též“, z čehož lze dovodit, že nad rámec obvyklých náležitostí opatření je v případě opatření k zajištění nutné uvést ještě náležitosti další. Přes uvedené je podstatné, že zákon o inspekci nevymezuje obsahové náležitosti opatření, nestanoví ani, že nemá mít náležitosti žádné či že opatření obsahuje pouze výrok. Citovaný zákon současně nevylučuje použití správního řádu, ale neobsahuje ani ustanovení, které na použití správního řádu odkazuje. Náležitosti opatření, které bylo uloženo v průběhu kontroly, nestanoví ani zákon o státní kontrole.
Z těchto důvodů je nutné aplikovat ust. § 180 odst. 1 správního řádu, podle kterého tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé. Z ust. § 9 správního řádu lze dovodit, že rozhodnutím je takový úkon správního orgánu, kterým se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. V dané věci bylo uloženo opatření podle ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o inspekci, podle kterého inspektor na základě výsledků provedené kontroly uloží opatření k odstranění zjištěných nedostatků. Opatřením správního orgánu byla stěžovateli uložena povinnost, a proto je nutné toto opatření považovat za rozhodnutí, tj. úkon správního orgánu, jímž se v určité věci zakládají povinnosti jmenovitě určené osobě. Vydávají-li správní orgány rozhodnutí podle zákona o inspekci, přičemž tento zákon v celém rozsahu řízení neupravuje, je nutné v řízení postupovat podle správního řádu. Ke stejnému závěru, tj. k nutnosti aplikace správního řádu na věci neupravené zákonem o inspekci či jiným právním předpisem, je možné dospět také aplikací ust. § 1 odst. 1 správního řádu, které stanoví, že správní řád upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Protože účastník řízení vykonává působnost v oblasti veřejné správy na základě zákona o inspekci a dalších právních předpisů, je nutné na jeho postup při vydávání rozhodnutí aplikovat správní řád.
Namítal-li účastník řízení, že kasační stížnost obsahovala nesprávný návrh výroku rozsudku, je třeba poukázat na to, že podle ust. § 110 odst. 1 s.ř.s. dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem rozhodnutí krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud v případě důvodnosti rozsudku nemůže rozhodnut jinak než jak stanoví citované ustanovení, nelze z ryze formalistických důvodů lpět na naprosté shodě navrhovaného výroku rozsudku s požadavkem citovaného ustanovení. Uvedl-li stěžovatel v kasační stížnosti, že „navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil Krajskému soudu v Českých Budějovicích k dalšímu řízení“, z jejího obsahu jednoznačně vyplývá, že brojil proti zákonnosti rozsudku krajského soudu, když namítal jeho vady podle ust. § 103 odst. 1 písm. a) a d) s.ř.s. Použití slova „žalované“ je proto nutné považovat za zřejmou chybu v psaní, která nemá za následek nesoulad návrhu výroku rozsudku s ust. § 110 odst. 1 s.ř.s.
Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2010, sp. zn. 7 As 33/2010 - 99, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud

 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 2
 § 3
 soud 
 zákona č. 500
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 14
 soud 
 § 5
 § 3
 § 2
 § 2
 § 15
 § 5
 § 180
 § 9
 § 5
 § 1
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 110
 soud