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Timestamp: 2018-07-22 12:57:26+00:00

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Preavviso di fermo: impugnabile innanzi alla commissione tributaria solo se si riferisce a pretese tributarie | Commercialista Telematico
Preavviso di fermo: impugnabile innanzi alla commissione tributaria solo se si riferisce a pretese tributarie
Il preavviso di fermo è stato istituito dall’Agenzia delle Entrate con nota
n. 57413 del 9 aprile 2003, disponendo che i concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo amministrativo dell’auto, ma prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al contribuente moroso – che non abbia cioè provveduto a pagare il dovuto entro i sessanta giorni dalla notifica della cartella – un avviso ad adempiere al debito entro venti giorni, decorsi i quali si provvederà a rendere operativo il fermo. La richiamata nota dell’Agenzia delle Entrate dispone, inoltre, che nell’ipotesi di persistente inadempimento, il preavviso «vale, ai sensi dell’
art. 4, comma 1, secondo periodo, del D.M. 7 settembre 1998, n. 503 (il quale resta applicabile, giusta la disposizione di cui all’
art. 3, comma 41, D.L. n. 203 del 2005, convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2005, fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 4 dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, in ordine alle procedure per l’esecuzione del fermo amministrativo), come comunicazione di iscrizione del fermo a decorrere dal ventesimo giorno successivo».
Sicché il preavviso è sostanzialmente l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a conoscenza della esistenza nei suoi confronti di una procedura di fermo amministrativo dell’autoveicolo. Il preavviso si colloca all’interno, quindi in una sequela procedimentale – emanazione del provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione del provvedimento emanato – finalizzata ad assicurare, mediante una pronta conoscibilità del provvedimento di fermo, una ampia tutela del contribuente che di quel provvedimento è il destinatario: in questa prospettiva il preavviso di fermo svolge una funzione assolutamente analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale. Il preavviso di fermo amministrativo ex
art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 che riguardi una pretesa creditoria dell’ente pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale, in una prospettiva di tutela del diritto di difesa del contribuente e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza del medesimo contribuente, destinatario del provvedimento di fermo, una determinata pretesa tributaria rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c. l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva (Sent. n. 10672 dell’11 maggio 2009 della Corte Cass., SS.UU. Civ.) L’atto impugnabile, nel termine di cui all’articolo 21 del dlgs 546/92,è quindi (Commissione Tributaria Provinciale di Roma sez. 36 sentenza n. 165 del 31 maggio 2007), la comunicazione preventiva di fermo nel PRA che contiene il termine di 20 giorni, spirato il quale il concessionario da corso all’iscrizione del fermo nel PRA senza ulteriore comunicazione.
Tale ricostruzione ripudia la visione della comunicazione preventiva come atto con natura endo-procedimentale, non recante alcun attuale danno o lesione alla sfera giuridica dell’interessato, e pertanto non impugnabile autonomamente, ex articolo 19 del D.Lgs. 546/92, dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale competente; tale ricostruzione ritiene irrilevante la visione della comunicazione preventiva come atto non suscettibile di impugnazione autonoma ma di impugnazione derivativa avente per oggetto l’atto conclusivo dell’iter procedimentale (l’iscrizione del fermo al PRA). Il fatto che il preavviso di fermo amministrativo non compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, non costituisce un ostacolo, in quanto, l’elencazione degli atti impugnabili, contenuta nell’
art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (
art. 24 e
53 Cost.) e di buon andamento della p.a. (
art. 97 Cost.), che in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001. Con la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, in quanto sorge in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi accessori vantati dall’ente pubblico (v. Cass.
nn. 21045/2007, 27385/2008).
Il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973,
art. 86, deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito.
Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti (Sezioni Unite della Corte di Cassazione ord.
n. 14831 del 5 giugno 2008). Giova osservare che l’articolo 19 del dlgs 546/92 e l’articolo 2 dello stesso decreto sono norme sulla giurisdizione; pertanto, soltanto se il fermo si riferisce a tributi cioè all’oggetto della giurisdizione tributaria individuato dall’articolo 2 del D.lg. 546/1992 esso sarà impugnabile dinanzi alle Commissioni Tributarie. Ne consegue che, se il fermo non faccia riferimento a tributi ma a sanzioni amministrative per violazione del Codice della Strada o a contributi previdenziali, si dovrà ricorrere nel primo caso dinanzi al Giudice di Pace, nel secondo dinanzi al Tribunale del Lavoro (in tal senso, CT Provinciale di Catania sesta sezione sentenza n. 525/6/06 depositata il 28 dicembre 2006).
E’ ormai recessiva la diversa ricostruzione ermeneutica secondo cui:
a) il preavviso di fermo non determina effetti attualmente lesivi della sfera giuridica del contribuente e pertanto può qualificarsi coma atto di intimazione in mora e di comunicazione di avviso di procedimento ex articolo 86 del dpr n. 602/73 (vd. Cass. ss uu 31 gennaio 2006 n. 2053 e Consiglio di Stato sez. v decisione n. 4689/2005);
B) la comunicazione con la quale il Concessionario del servizio nazionale di riscossione comunica al contribuente l’inizio della procedura di fermo amministrativo di autoveicoli, alla cui iscrizione si procederà allo spirare del termine di venti giorni dal ricevimento di detta comunicazione, costituisce un mero atto di conoscenza – diverso e distinto dal fermo amministrativo che viene a giuridica esistenza per il tramite dell’esecuzione della formalità dell’iscrizione presso il P.R.A. – improduttivo di alcuna lesione alla sfera giuridica del contribuente. Conseguentemente, non essendo tale comunicazione annoverata fra gli atti impugnabili ex
art. 19 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, il ricorso deve dichiararsi inammissibile ben potendo comunque il contribuente adire il giudice ordinario in via cautelare e d’urgenza al fine di sospenderne l’efficacia (Sent. n. 108 del 21 marzo 2007 dep. il 20 aprile 2007 della Comm. trib. prov. di Taranto, Sez. I);
C) difetta di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. la domanda volta all’annullamento del preavviso di fermo amministrativo di autoveicoli formulata ai sensi dell’
art. 23, L. n. 689/1981 in quanto non sussiste pregiudizio al patrimonio del destinatario della misura cautelare fino all’iscrizione del provvedimento nel pubblico registro degli autoveicoli (Sent. n. 8890 del 14 aprile 2009 della Corte Cass., Sez. II civ). La comunicazione preventiva di fermo amministrativo (cd. preavviso) di un veicolo, notificata a cura del concessionario esattore, non arrecando alcuna menomazione al patrimonio – poiché il presunto debitore, fino a quando il fermo non sia stato iscritto nei pubblici registri, può pienamente utilizzare il bene e disporne – è atto non previsto dalla sequenza procedimentale dell’esecuzione esattoriale e, pertanto, non può essere autonomamente impugnabile L. n. 689 del 1981, ex art. 23, non essendo il destinatario titolare di alcun interesse ad agire ai sensi dell’art. 100 cod. proc. civ” (Cass. n. 20301/08).
Sent. n. 10672 dell’11 maggio 2009 (ud. del 7 aprile 2009) della Corte Cass., SS.UU. Civ.
Svolgimento del processo – La controversia concerne l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo di una autovettura comunicato al contribuente dal concessionario G. S.p.A. a seguito del mancato pagamento di cartelle esattoriali relative ai contributi dovuti al Consorzio di B.U.F.F. di Pisa per gli anni dal 1994 al 1999. L’azione era proposta innanzi al Giudice di Pace di Pisa, che, su istanza della parte, sospendeva il minacciato fermo amministrativo: tanto l’esattore che l’ente impositore contestavano, nel costituirsi in giudizio, l’impugnabilità del preavviso, sostenendo che solo l’eseguito fermo avrebbe potuto costituire oggetto di impugnazione.
Motivazione – Al quesito posto dal ricorrente – a quale giudice spetti la giurisdizione in una controversia che concerna l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 – queste Sezioni Unite hanno già dato una risposta (indiretta) con l’ordinanza n. 14831 del 2008, pronunciata in una fattispecie nella quale oggetto di impugnazione era, come nel caso in esame, un preavviso di fermo amministrativo.
Nella richiamata ordinanza, nella quale, tuttavia, il tema della impugnabilità del prevviso di fermo non è stato affrontato direttamente, è stato affermato il seguente principio di diritto: «Il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti».
Vi è altro, tuttavia, su cui occorre ragionare, sia in relazione alla circostanza che nel caso di specie l’azione sia stata introdotta anteriormente all’entrata in vigore della modifica apportata all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992 dall’art. 35, comma 25-quinquies, D.L. n. 223 del 2006, che ha collocato tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tributario anche il fermo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, sia in relazione al fatto che nel caso di specie l’atto impugnato sia costituito dal preavviso e non da un già eseguito fermo amministrativo.
Orbene nella richiamata ordinanza n. 14831 del 2008, queste Sezioni Unite avevano ritenuto che, alla luce della modifica introdotta all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, dall’art. art. 35, comma 26-quinquies, D.L. n. 223 del 2006 (convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2006), non potesse essere mantenuta l’esegesi anteriormente proposta dalle medesime Sezioni Unite (ord. nn. 2053 e 14701 del 2006), secondo cui la giurisdizione sul fermo amministrativo spettava al giudice ordinario essendo tale atto «preordinato all’espropriazione forzata, atteso che il rimedio, regolato da norme collocate nel titolo II sulla riscossione coattiva delle imposte, si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di realizzazione del credito». Questa esegesi, hanno affermato le Sezioni Unite nell’ordinanza n. 14831 del 2008, «non può oggi essere mantenuta di fronte alla chiara volontà del legislatore di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata, rafforzando l’idea, da alcuni sostenuta, che l’adozione dell’atto in questione si riferisca ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, che nel D.P.R. n. 602 del 1973, trova la propria tipizzante disciplina nel capo II del titolo II (mentre la disciplina del fermo di beni mobili registrati, non a caso, sarebbe dettata nel capo III, del medesimo titolo)».
Queste conclusioni, che danno corpo ad una valenza non solo innovativa, ma anche (e prima ancora) interpretativa delle modifiche normative disposte con l’art. 35, comma 25-quinquies, D.L. n. 223 del 2006, potrebbero ritenersi risolutive nel caso di specie a superare il dubbio che, essendo stata la causa introdotta anteriormente alla richiamata modifica dell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, debba essere confermata la giurisdizione del giudice ordinario effettivamente adito: se il fermo amministrativo non è, come sembra invero più giusto ritenere anche in relazione alla collocazione “topografica” di tale atto nel sistema normativo, un atto dell’espropriazione forzata, ma un atto riferito ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, allora deve escludersi la giurisdizione del giudice ordinario che, in materia Tributaria, ha giurisdizione relativamente alle sole controversie attinenti alla fase dell’esecuzione forzata.
Ma vi è un ulteriore elemento da considerare: la circostanza che nel caso di specie oggetto dell’impugnazione sia un preavviso di fermo amministrativo, la cui impugnabilità è, peraltro, il nucleo centrale della controversia. Il preavviso di fermo è stato istituito dall’Agenzia delle Entrate con nota n. 57413 del 9 aprile 2003, disponendo che i concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo amministrativo dell’auto, ma prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al contribuente moroso – che non abbia cioè provveduto a pagare il dovuto entro i sessanta giorni dalla notifica della cartella – un avviso ad adempiere al debito entro venti giorni, decorsi i quali si provvederà a rendere operativo il fermo. La richiamata nota dell’Agenzia delle Entrate dispone, inoltre, che nell’ipotesi di persistente inadempimento, il preavviso «vale, ai sensi dell’art. 4, comma 1, secondo periodo, del D.M. 7 settembre 1998, n. 503 (il quale resta applicabile, giusta la disposizione di cui all’art. 3, comma 41, D.L. n. 203 del 2005, convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2005, fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 4 dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, in ordine alle procedure per l’esecuzione del fermo amministrativo), come comunicazione di iscrizione del fermo a decorrere dal ventesimo giorno successivo». Sicché il preavviso è sostanzialmente l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a conoscenza della esistenza nei suoi confronti di una procedura di fermo amministrativo dell’autoveicolo.
Come è evidente il preavviso si colloca all’interno di una sequela procedimentale – emanazione del provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione del provvedimento emanato – finalizzata ad assicurare, mediante una pronta conoscibilità del provvedimento di fermo, una ampia tutela del contribuente che di quel provvedimento è il destinatario: in questa prospettiva il preavviso di fermo svolge una funzione assolutamente analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale, e come tale avviso esso non può non essere un atto impugnabile. In specie qualora si pensi che, come tante volte accade con l’avviso di
mora, l’atto in questione potrebbe essere il primo atto (e, peraltro, valendo anche come comunicazione dell’automatica iscrizione del fermo, il solo atto) con il quale il contribuente viene a conoscenza dell’esistenza nei suoi confronti di una pretesa tributaria che egli ha interesse a contrastare.
Il fatto che il preavviso di fermo amministrativo non compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, non costituisce un ostacolo, in quanto, secondo un principio già affermato da questa Corte, e che il Collegio condivide, l’elencazione degli atti impugnabili, contenuta nell’art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), che in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001. Con la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, in quanto sorge in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi accessori
vantati dall’ente pubblico (v. Cass. nn. 21045/2007, 27385/2008).
P.Q.M. – La Corte Suprema di Cassazione
Pronunciando sul ricorso dichiara la giurisdizione del giudice tributario e rimette le parti innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa. Compensa le spese.

References: art. 4

art. 3

art. 86
 art. 100
 sentenza 
 articolo 19

art. 19

art. 24

art. 97
 art. 100
 Cass.

art. 86
 sentenza 
 articolo 86
 Cass. 

art. 19
 art. 100

art. 23
 art. 23
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 35
 art. 100
 Cass.