Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2001/C-860-01.htm
Timestamp: 2017-10-18 09:03:55+00:00

Document:
C-860-01
13. Si en un período de compromiso las emisiones de una Parte incluida en el anexo I son inferiores a la cantidad atribuida a ella en virtud del presente artículo, la diferencia se agregará, a petición de esa Parte, a la cantidad que se atribuya esa Parte para futuros períodos de compromiso.
c) La Parte interesada no podrá adquirir ninguna unidad de reducción de las emisiones si no ha dado cumplimiento a sus obligaciones dimanantes de los artículos 5 y 7; y
4. La Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo adoptar‡ en su primer período de sesiones y revisará periódicamente en lo sucesivo directrices para el examen de la aplicación del presente Protocolo por los equipos de expertos, teniendo en cuenta las decisiones pertinentes de la Conferencia de las Partes.
e) Cooperarán en el plano internacional, recurriendo, según proceda, a órganos existentes, en la elaboración y la ejecución de programas de educación y capacitación que prevean el fomento de la creación de capacidad nacional, en particular capacidad humana e institucional, y el intercambio o la adscripción de personal encargado de formar especialistas en esta esfera, en particular para los países en desarrollo, y promoverán tales actividades, y facilitarán en el plano nacional el conocimiento público de la información sobre el cambio climático y el acceso del público a esta. Se deberán establecer las modalidades apropiadas para poner en ejecución estas actividades por conducto de los órganos pertinentes de la Convención, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 de la Convención;
2. En el contexto de la aplicación del párrafo 1 del artículo 4 de la Convención, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 4 y en el artículo 11 de la convención y por conducto de la entidad o las entidades encargadas del funcionamiento del mecanismo financiero de la Convención las Partes que son países desarrollados y las demás partes desarrolladas incluidas en el anexo II de la Convención:
7. La Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo en su primer período de sesiones deberá establecer las modalidades y procedimientos que permitan asegurar la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas por medio de una auditoria y la verificación independiente de las actividades de proyectos.
5. El reglamento de la Conferencia de las Partes y los procedimientos financieros aplicados en relación con la Convención se aplicarán mutáis mutándoos en relación con el presente Protocolo, a menos que decida otra cosa por consenso la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo.
2. El párrafo 2 del artículo 8 de la Convención sobre las funciones de la secretaría y el párrafo 3 del artículo 8 de la convención sobre las disposiciones para su funcionamiento se aplicarán mutatis mutandis al presente Protocolo. La secretaría ejercerá además las funciones que se asignen en el marco del presente Protocolo.
limitación o reducción de las
emisiones (% del nivel del año
Parte o período de base)
del Norte 92
Que la presente reproducción es fiel fotocopia tomada del texto certificado, en idioma español, del "PROTOCOLO DE KYOTO DE LA CONVENCION MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO", hecho en Kyoto el día once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997), documento que reposa en los archivos de la Oficina Jurídica de este Ministerio.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los diez y seis (16) días del mes de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
15 0ct. 199 - APROBADO. SOMETASE A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS CONSTITUCIONALES.
ARTICULO PRIMERO: Apruébase el "PROTOCOLO DE KYOTO DE LA CONVENCION MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO", hecho en Kyoto el 11 de diciembre de 1997.
ARTICULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7a de 1944, el "PROTOCOLO DE KYOTO DE LA CONVENCION MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO", hecho en Kyoto el 11 de diciembre de 1997, que por el artículo primero de esta Ley se aprueba, obligará al País a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTICULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación."
La ciudadana Carmela Lara de Meza, obrando en representación del Ministerio del Medio Ambiente, intervino en este procedimiento para defender la constitucionalidad del tratado bajo revisión y su ley aprobatoria.
Recuerda que Colombia es parte de la Convención Marco sobre Cambio climático de las Naciones Unidas, firmada por Colombia el 22 de marzo de 1992 y ratificada mediante Ley 164 de 1994, la cual constituye un instrumento jurídico de gran importancia para reglamentar la estabilización de las concentraciones de los gases de efecto invernadero en la atmósfera, para así impedir interferencias peligrosas de las actividades humanas en el sistema climático. El Protocolo de Kyoto, por su parte, cuenta con un objetivo genérico idéntico, pero busca, además, establecer compromisos reales y efectivos por parte de los Estados responsables de la emisión de dichos gases.
Señala que, tal y como se expresó en la ponencia para primer debate de la ley que se examina ante la Cámara de Representantes, Colombia jugó un papel destacado en la Conferencia de Kyoto, ya que fue escogida junto con Tanzania, Indonesia, Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, Canadá y Rusia, para participar en las reuniones diarias convocadas por el Presidente General de la Conferencia.
En el mismo sentido, cita las conclusiones presentadas por la Cancillería sobre los efectos de la ratificación del Protocolo de Kyoto por Colombia, las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso No. 147 de mayo 17 de 2000, y son del siguiente tenor:
"La adhesión al Protocolo le permitirá al país ser un participante activo en la toma de decisiones sobre el tema del cambio climático y disponer de un instrumento potencial para la generación de beneficios en áreas como el comercio, la transferencia de la tecnología y la inversión en nuevos proyectos... La situación más aconsejable para Colombia es, pues, la adhesión al Protocolo. Permanecer al margen de este instrumento no permitiría modificar el efecto ya previsto sobre el mercado internacional pero si privaría a Colombia de nuevas posibilidades y oportunidades".
En consecuencia, la interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la citada ley, puesto que el Acuerdo que ella aprueba constituye un instrumento de gran valor para encontrar soluciones eficaces en el área del desarrollo sostenible.
La ciudadana Janeth Mabel Lozano Olave, como representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, intervino en el curso de este proceso para solicitar que la norma bajo estudio, así como el tratado que incorpora, sean declarados exequibles.
Señala que el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático constituye un desarrollo de esta última Convención, cuyo objetivo último, así como el de todo instrumento jurídico conexo que se adopte, es el de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, para así prevenir el cambio climático.
Afirma que el Protocolo no fue suscrito por Colombia, razón por la cual el Presidente de la República le impartió la correspondiente aprobación ejecutiva el 15 de octubre de 1999, requisito con el cual se inició el trámite legislativo de la ley aprobatoria en cuestión.
En cuanto al contenido del convenio, explica que éste establece para ciertos Estados -los del "Anexo I", que son los industrializados y algunas economías en transición- metas específicas de reducción de la emisión de tales gases. Asimismo, establece un Mecanismo de Desarrollo Limpio, orientado a promover el desarrollo sostenible en los países no industrializados; precisa que "a través de este instrumento económico, un país emisor tiene la flexibilidad para invertir en reducciones de emisiones donde resulte menos costoso, siempre que los proyectos se implementen en países en desarrollo. Este mecanismo de compensación de emisiones redunda en fuente de inversión extranjera de gran potencial para países como Colombia"; ello, dado que los países del Anexo I podrán invertir en proyectos de reducción de emisiones en sectores como el energético, industrial, de transporte, agrícola y forestal.
En criterio de la interviniente, el Protocolo de Kyoto se ajusta plenamente al ordenamiento constitucional. Principios como el de control del deterioro ambiental, el de reparación de los daños causados al medio ambiente, y el de la protección del medio, cuentan con un respaldo en la Carta Política, la cual hace referencia al desarrollo económico sostenible y al bienestar de la comunidad, así como al respeto del derecho internacional. Entre los preceptos constitucionales desarrollados por el convenio en cuestión están: (i) el artículo 79, que establece el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, así como el deber del Estado de proteger el medio ambiente fomentando la participación y la educación comunitaria; (ii) el artículo 80, en virtud del cual el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su conservación y desarrollo sostenible, así como su restauración o sustitución, y garantizar el control del deterioro ambiental; (iii) el artículo 49, que asigna al Estado la prestación del servicio público de salud y saneamiento ambiental; (iv) el artículo 9, que establece como fundamento para las relaciones exteriores del Estado los principios de soberanía nacional, autodeterminación de los pueblos y respeto por los demás principios del derecho internacional aceptados por Colombia; y (v) los artículos 226 y 227, que imponen al Estado el deber de internacionalizar las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2510 recibido el 4 de abril de 2001, intervino en este procedimiento para solicitar se declare exequible el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático, así como la Ley 629/00, que lo aprueba.
En primer lugar, luego de analizar detalladamente el trámite surtido por el instrumento internacional en cuestión ante el ordenamiento jurídico colombiano, concluye que desde el punto de vista formal, no existe reparo alguno de constitucionalidad.
Por otra parte, explica que la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático ya fue objeto del control de constitucionalidad que ejerce esta Corporación, y se declaró exequible en la sentencia C-073 de 1995. Asimismo, precisa que con anterioridad a esta Convención, ya se había celebrado el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono. En ese sentido, señala que el Protocolo de Kyoto y la Convención de Río son complementarios del Protocolo de Montreal, en la medida en que se relacionan con los gases que no están contemplados en este último acuerdo. Para el Procurador, "los mencionados instrumentos representan el esfuerzo concertado de la comunidad de las Naciones Unidas para dotar de instrumentos jurídicamente obligatorios que respondan de manera eficaz a la problemática del cambio climático y sus consecuencias sobre la sociedad, la economía y los ecosistemas del planeta". Por lo mismo, resulta de la mayor importancia la adhesión de Colombia a tal Protocolo.
En cuanto al Protocolo de Kyoto en sí mismo, explica que con él se busca desarrollar el objetivo de la Convención Marco contra el Cambio Climático, como es el de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, para así atenuar los efectos climáticos que tal proceso ha generado. Por lo mismo, su texto, lejos de vulnerar la Carta Política, "contribuye al logro de los objetivos superiores relacionados con el medio ambiente, con el desarrollo económico y social y con el fortalecimiento de las relaciones internacionales". En esa medida, el Protocolo guarda armonía con los artículos 79 y 80 constitucionales.
Igualmente, considera que el Protocolo de Kyoto desarrolla el artículo 81 Superior, por cuanto otorga un tratamiento preferencial a los países en desarrollo y otorga la responsabilidad primordial por la emisión de gases de efecto invernadero a los países industrializados. El Protocolo también contribuirá a acrecentar el control del manejo de residuos tóxicos.
Precisa, por otra parte, que "la inversión en investigación que prevé el Protocolo debe realizarse a la luz del postulado de protección de nuestra biodiversidad, señalada en los artículos 8 y 81 de la Carta y debe contribuir a la formación de los ciudadanos colombianos en el respeto al medio ambiente, a la luz de lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución".
Por último, afirma que los términos del protocolo respetan el postulado de soberanía nacional, promueven la integración internacional en torno a la protección del medio ambiente que contempla el artículo 228 Superior, armoniza el crecimiento económico con la conservación del medio ambiente (C.P., art. 334), y concuerda tanto con la Ley 99 de 1.993, como con el Plan de Desarrollo en lo pertinente. "Adicionalmente, los términos en que fue concedido el instrumento conllevan potenciales beneficios para nuestro país no solo en materia ambiental sino también en cuanto a la consecución de fuentes de financiación para el desarrollo económico y social, teniendo en cuenta que la Convención y el Protocolo prevén un tratamiento preferencial para países en desarrollo y en particular para aquellos cuyas economías dependan de los ingresos generados por la producción, procesamiento y exportación de combustibles fósiles y productos asociados de energía intensiva".
De conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para ejercer un control constitucional integral, previo y automático sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. Tal es el caso del Protocolo de Kyoto, bajo estudio, y de su ley aprobatoria.
Con base en el numeral 10 del artículo 241 Superior, la Corte Constitucional tiene entre sus funciones decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. El control de constitucionalidad de tales instrumentos recae sobre sus aspectos formales, y de contenido; a su vez, el análisis formal comprende, por regla general, dos aspectos: a) la representación del Estado colombiano en la negociación y celebración del respectivo acuerdo, así como la competencia de los funcionarios intervinientes, y b) el trámite impartido ante el Congreso a la ley aprobatoria correspondiente.
No obstante, existen casos -como el presente- en los cuales no es procedente efectuar un pronunciamiento sobre los temas incluidos en el literal a), dado que Colombia no ha suscrito el Protocolo de Kyoto, sino que planea adherir a él una vez se haya agotado el trámite interno.
La adhesión se encuentra entre las formas de manifestación del consentimiento de los Estados para obligarse por un tratado, según lo dispone el artículo 11 de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados entre Estados (aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985). En virtud del artículo 15 del mismo instrumento, "el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión: a) cuando el tratado disponga que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión; (...)". Ahora bien, el artículo 24 del Protocolo de Kyoto dispone expresamente que es posible dicha adhesión. Por lo mismo, la forma de expresión del consentimiento escogida en esta oportunidad es respetuosa de las normas internacionales aplicables, y por lo mismo, de la Carta Política (C.P., art. 9).
El Presidente de la República le impartió al instrumento bajo estudio, para efectos de la adhesión respectiva, su aprobación ejecutiva, el día 15 de octubre de 1999, sometiéndolo a consideración del Congreso de la República para los efectos constitucionales pertinentes. Con tal actuación se inició el trámite de aprobación interna del tratado ante el Congreso de la República, motivo por el cual la Corte se limitará a analizar la constitucionalidad del procedimiento que siguió la Ley aprobatoria que se estudia.
Las leyes aprobatorias de tratados internacionales deben surtir, en general, el mismo trámite que cualquier ley ordinaria (Art. 157, 158 y 160 C.P.), con dos particularidades: a) por tratarse de asuntos referidos a las relaciones internacionales, su trámite debe iniciarse en el Senado de la República (art. 154 C.P.), y b) el Gobierno debe remitirlas a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción presidencial, para que ésta efectúe su revisión constitucional (art. 241-10 C.P.).
El proyecto de la ley aprobatoria bajo estudio fue presentado ante el Senado de la República por el Gobierno Nacional, radicado con el número 201 de 1999 Senado, y se publicó, junto con la respectiva exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso No. 545 de diciembre 13 de 1999 (ps. 1-12). La ponencia para primer debate ante la Comisión Segunda de tal corporación correspondió al senador Rafael Orduz Medina, y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 68 de marzo 24 de 2000 (ps. 7 y 8). La Comisión Segunda le impartió su aprobación por unanimidad el 13 de abril de 2000, con un quorum deliberatorio y decisorio de 9 de los 13 miembros que la conforman.
La Plenaria del Senado de la República impartió segundo debate al proyecto de ley en mención, con ponencia del senador Rafael Orduz Medina -publicada en la Gaceta del Congreso No. 147 del 17 de mayo de 2000 (ps. 14-16)-, y lo aprobó en la sesión del día 23 de mayo de 2000, con un voto afirmativo de 90 de los 102 Senadores, con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios. Así consta en el acta No. 42 de la sesión ordinaria de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 173 de mayo 30 de 2000 (p. 27).
Por su parte, el proyecto se radicó en la Cámara de Representantes con el número 291 de 2001, y la ponencia para primer debate, presentada por los Representantes María Eugenia Jaramillo, Leonardo Caicedo y Jhonny Aparicio, fue aprobada el 22 de septiembre de 2000. Ante la plenaria de dicha Corporación, la ponencia elaborada por los mismos representantes -a quienes se sumó el representante Fabio Rojas- fue aprobada en sesión del 21 de noviembre de 2000, con 147 votos a favor.
El Presidente de la República sancionó la ley el día 27 de diciembre de 2000, y su texto fue remitido a la Corte Constitucional el 11 de enero de 2001. Tal y como lo precisa el señor Procurador, teniendo en cuenta el término de vacancia judicial de la Corte, se observa que se dio cumplimiento al término de seis días que señala, para esta actuación, el artículo 241-10 superior.
De lo anterior se concluye que en lo que atañe a los aspectos formales, la Ley 629 de 2000 se ajustó a los dictados del constituyente, por lo cual la Corte procederá a analizar su contenido.
3.1.1. El efecto invernadero y el cambio climático global - acciones internacionales.
Desde 1987, el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático fue conformado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Meteorológica Mundial, con el fin de estudiar y analizar toda la información de tipo científico, técnico y socioeconómico disponible en el campo del cambio climático. Tal Panel expidió en 1990 su primer reporte, en el cual llamaba a la comunidad internacional a tomar acciones inmediatas para evitar los efectos del calentamiento global. Entre sus conclusiones se encontraba el que, de conformidad con los modelos climáticos globales aplicados, la temperatura promedio del planeta ya habría subido entre 1.3 y 2.3 grados centígrados desde que se iniciaron las primeras grandes emisiones de gases de efecto invernadero, al finalizar el siglo XIX, en el Hemisferio Norte.
A pesar de que esta cifra ha sido controvertida con posterioridad, así como lo ha sido la existencia misma del fenómeno de calentamiento global y su relación con el “efecto invernadero”[1], un hecho es claro: la preocupación por el cambio climático global, y el nivel de causalidad que pueda jugar la actividad del hombre en el mismo, responde a una creciente conciencia sobre la responsabilidad global que asiste a la comunidad internacional frente a la preservación del medio ambiente. Esta conciencia encuentra sus principales hitos, a nivel internacional, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 1972, y en el Informe Brundtland de 1987 de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (“Nuestro Futuro Común”); en todas estas oportunidades, se ha enfatizado que es indispensable contar con un mínimo nivel de cooperación y responsabilidad compartida entre los miembros de la comunidad internacional, para proteger los intereses comunes de supervivencia que vinculan no sólo a los pueblos de todas las naciones entre sí, sino también a las distintas especies que habitan el planeta.
A partir del citado informe sobre cambio climático, se inició la negociación de una convención marco sobre el tema, que fue adoptada en la Cumbre Medioambiental organizada por las Naciones Unidas en Rio de Janeiro en 1992. Dicha Convención Marco, como señalan los intervinientes, ya fue ratificada por Colombia mediante la Ley 164 de 1994, y su exequibilidad fue declarada en la sentencia C-073 de 1995. Para septiembre de 2000, de acuerdo con datos oficiales de las Naciones Unidas, contaba con más de 187 Estados partes o signatarios.
El objetivo último de tal Convención, es el de estabilizar la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero, hasta lograr niveles que no impliquen una interferencia antropogénica peligrosa sobre el sistema climático. Asimismo, dispone que dichos niveles deben ser logrados en un lapso de tiempo lo suficientemente razonable como para permitir a los ecosistemas adaptarse naturalmente al cambio climático, y asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada, así como permitir el logro de un desarrollo económico sostenible. En ese sentido, los Estados partes de la Convención Marco llegaron a acuerdos que se pueden sintetizar en los siguientes puntos: (i) es necesario desarrollar programas orientados a disminuir la rapidez del proceso de cambio climático, (ii) es igualmente indispensable compartir la tecnología necesaria, y cooperar para lograr reducir las emisiones de gases generadores de efecto invernadero; (iii) la responsabilidad primordial en el proceso de reducción de emisiones recae, fundamentalmente, sobre las naciones industrializadas, por cuanto son las principales responsables de las concentraciones actuales de tales gases en la atmósfera. Las partes acordaron reunirse de nuevo en Kyoto en 1997, para desarrollar tales acuerdos.
3.1.2. El Protocolo de Kyoto
El Protocolo de Kyoto constituye un hito en la historia del derecho internacional ambiental, ya que es el resultado de un arduo proceso de negociación entre 160 Estados del mundo, culminado en diciembre de 1997, que dio luz a un acuerdo destinado a limitar las emisiones de dióxido de carbono y otros de los llamados "gases de efecto invernadero", no contemplados anteriormente en el Protocolo de Montreal. En esa medida, impone a las naciones industrializadas o en transición económica -los países incluidos en el Anexo I del mismo Protocolo de Kyoto- la obligación de reducir el promedio de sus emisiones nacionales a lo largo del período 2008-2012, a niveles inferiores a los de 1990. Es más amplio que sus predecesores, en la medida que incluye a los principales gases generadores del efecto invernadero, y toma en cuenta las variaciones en las emisiones resultantes de cambios en los patrones de uso de bosques y suelos. Igualmente, contiene los elementos básicos de un programa para el intercambio internacional de cuotas de emisión de gases de efecto invernadero, en virtud del cual las naciones que no cumplan con las metas de reducción, pueden adquirir los "créditos de emisión" de otras naciones que obtuvieron niveles inferiores a los propuestos inicialmente. Ello permitiría que Estados con altos niveles de emisión e igualmente altos niveles de capital, puedan cumplir con las obligaciones contraídas en virtud del Protocolo mismo. Bien implementado, dicho sistema constituiría un poderoso incentivo para reducir las emisiones, y al mismo tiempo dotaría al acuerdo de la flexibilidad suficiente para permitir la adopción de medidas efectivas desde el punto de vista económico.
El Protocolo de Kyoto constituye, asimismo, un aviso para los gobiernos, las empresas y en general la comunidad internacional, en el sentido de que existirán en el futuro limitaciones cada vez más severas sobre las emisiones de los citados gases, por lo cual es el momento de desarrollar las tecnologías necesarias con el fin de cumplir con tales límites. En igual medida, estimula (y de hecho obliga) a los países en vías de desarrollo a adecuar sus patrones de crecimiento económico y desarrollo social a los requerimientos de una relación menos dañina entre el hombre y su entorno.
Visto, como está, que el instrumento bajo estudio es una respuesta a necesidades reales y apremiantes, que amenazan la vida misma de la especie humana -y, en consecuencia, todos los demás intereses que le son propios y que la Constitución Política reconoce y protege-, se procederá a estudiar brevemente el contenido específico de sus clausulas. Al hacerlo, se tendrá en cuenta que, tal y como lo ha señalado esta Corporación en reiteradas oportunidades, la preservación de un medio ambiente sano es la condición esencial para el adecuado ejercicio de los derechos fundamentales, dado que la vida humana se desenvuelve en forma íntegra dentro de la biosfera. Así, para citar tan sólo un ejemplo, en la sentencia T-254/93 se afirmó que la defensa del medio ambiente y su integridad “constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha llamado “constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección”.
3.2. Disposiciones específicas del Protocolo
3.2.1. Preámbulo y definiciones
De conformidad con el Preámbulo, que resulta de importancia para la interpretación de las cláusulas específicas del Protocolo, las Partes persiguen el objetivo de desarrollar la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, y específicamente lo dispuesto en el artículo 2 de la misma, en virtud del cual se estableció como finalidad expresa para tal acuerdo y cualquier instrumento conexo, el logro de la estabilización de las concentraciones de gases causantes del efecto invernadero en la atmósfera. Asimismo, el Preámbulo del Protocolo de Kyoto remite a los principios contemplados en el artículo 3 de la Convención Marco.
Por su parte, el artículo primero establece algunas definiciones, y efectúa remisiones a la Convención Marco citada, así como al Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, aprobado en Montreal el 16 de septiembre de 1.987. Se trata de disposiciones orientadas a aclarar el sentido de los términos utilizados, lo cual redunda en una mayor claridad de los términos y obligaciones allí incluidos.
3.2.2. Obligaciones para los países industrializados
En los artículos 2 al 9 del Protocolo se establecen las obligaciones concernientes a la reducción de emisiones nocivas, las cuales recaen fundamentalmente sobre los países industrializados incluidos en el Anexo I. Cada uno de estos Estados tiene un compromiso individual de reducción y limitación de las emisiones, y en dichos artículos se establecen las condiciones generales para el cumplimiento de dicha obligación, así como para la verificación de tal cumplimiento.
Así, el artículo 2 señala que al cumplir con sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de emisiones, las partes del Anexo I aplicarán cierto tipo de políticas benéficas para el desarrollo sostenible, y cooperarán entre sí para fomentar la eficacia de dichas políticas. El artículo 3, por su parte, establece la obligación fundamental que asiste a las partes del Anexo I, al determinar que éstas "se asegurarán, individual o conjuntamente, de que sus emisiones antropógenas agregadas, expresadas en dióxido de carbono equivalente, de los gases de efecto invernadero enumerados en el anexo A no excedan de las cantidades atribuidas a ellas, calculadas en función de los compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones consignados para ellas en el anexo B y de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, con miras a reducir el total de sus emisiones de esos gases a un nivel inferior en no menos del 5% al de 1990 en el período de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012". De allí se desprende una serie de precisiones respecto a la demostración del cumplimiento efectivo de sus obligaciones que incumbe a las Partes del Anexo I, así como sobre los informes y datos que deberán suministrar al órgano correspondiente, para efectos del cálculo y verificación de la efectividad de las disposiciones del Protocolo, otorgando una especial flexibilidad a los sistemas que se encuentran en transición hacia una economía de mercado -fundamentalmente, las antiguas repúblicas soviéticas y de Europa Oriental-.
El artículo 4 prevé la posibilidad de acuerdos entre las partes incluidas en el Anexo I para efectos de cumplir conjuntamente sus compromisos, y determina algunas condiciones que deben respetar dichos acuerdos. El artículo 5 obliga a dichas Partes a establecer un sistema nacional de estimación de las emisiones antropógenas de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, utilizando las metodologías y estándares aceptados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático.
El artículo 6 establece la posibilidad de transferencia de "unidades de reducción de emisiones" entre tales Partes, con sujeción a ciertas reglas específicas allí determinadas; asimismo, posibilita a las Partes mencionadas autorizar a personas jurídicas para participar, bajo responsabilidad del Estado respectivo, en acciones conducentes a la generación, transferencia o adquisición de tales unidades. Se trata del sistema de "cuotas de emisión" arriba reseñado, el cual acarreará las ventajas globales indicadas. Los artículos 7 y 8 se refieren a las condiciones que deberá cumplir la presentación de los informes respectivos por las Partes del Anexo I, así como a su examen y a la adopción de las decisiones a que haya lugar. Finalmente, el artículo 9 faculta a la Conferencia de las Partes para examinar y actualizar periódicamente el Protocolo en cuestión, a la luz de los avances científicos con los cuales se cuente en cada momento sobre el cambio climático y sus repercusiones.
Sobra aclarar que estas obligaciones no conciernen a Colombia directamente, aunque como se verá más adelante, debe tenerlas en cuenta al momento de interpretar el tratado y cumplir con las obligaciones que de allí emergen para ella.
3.2.3. Obligaciones comunes y aplicables a los países en vías desarrollo
El cambio climático es un asunto que despierta, en forma inmediata, conflictos latentes entre las naciones desarrolladas y las que se encuentran en vías de desarrollo, dado que el mundo industrializado, como se dijo, es el principal responsable de las emisiones nocivas que se buscan controlar, pero será el mundo en vías de desarrollo el que sufrirá las consecuencias más duras de tal cambio en los patrones planetarios. Gran parte de la oposición que ha suscitado el Protocolo de Kyoto se encuentra sustentada en el hecho de que a los países en vías de desarrollo no se les imponen cuotas específicas de reducción de las emisiones, como sí se hace respecto de los países industrializados. Sin embargo, ello no implica que los países en vías de desarrollo, como Colombia, no adquieran obligaciones internacionales en virtud de este tratado; tal afirmación surge de una lectura incompleta del instrumento en cuestión, el cual claramente impone obligaciones a todas sus partes, especialmente en los artículos décimo y siguientes, que se reseñan a continuación. Asimismo, dicha posición desconoce el hecho de que, en virtud del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, es sobre los mayores contaminantes sobre quienes debe recaer la carga de reducir las emisiones dañinas que se pretenden controlar.
El artículo 10 establece que todas las partes, guardando en mente el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, así como sus propias prioridades, objetivos y circunstancias de desarrollo, sin que ello implique nuevas obligaciones para los países incluidos en el Anexo I, deberán:
a. Formular, "donde corresponda y en la medida de lo posible", programas adecuados para mejorar la calidad de los factores de emisión, datos de actividad y modelos locales utilizados en la realización y actualización periódica de los inventarios nacionales de emisiones antropógenas de los gases no contemplados en el Protocolo de Montreal, que sean eficaces en relación con el costo, y reflejen las condiciones socioeconómicas propias de cada Estado o región de conformidad con las metodologías acordadas por la Conferencia de las Partes;
b. Formular, aplicar, publicar y actualizar periódicamente programas nacionales y regionales que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático, así como a facilitar la adaptación adecuada a dicho cambio; tales programas estarían relacionados, entre otros, con los sectores de energía, transporte, industria, agricultura, silvicultura y gestión de desechos. Asimismo, las partes no incluidas en el Anexo I procurarán incluir en sus comunicaciones nacionales información sobre tales programas;
c. Cooperar en la promoción de modalidades eficaces para el desarrollo, aplicación y difusión de tecnologías, conocimientos especializados, prácticas y procesos ecológicamente racionales en lo relativo al cambio climático; en esa medida, habrán de adoptar las medidas que sean viables para promover, facilitar y financiar la transferencia de dichos recursos y tecnologías a países menos desarrollados;
d. Cooperar en el área de la investigación científica y técnica, así como en el mantenimiento y desarrollo de archivos de datos;
e. Cooperar a nivel internacional en la elaboración y ejecución de programas de educación y capacitación que fomenten la creación de capacidad nacional;
f. Incluir información, en sus comunicaciones nacionales, sobre el cumplimiento de las anteriores obligaciones; y
g. Tomar en cuenta, al cumplir con los anteriores compromisos, el párrafo 8 del artículo 4 de la Convención Marco sobre Cambio Climático, que reza:
"8. Al llevar a la práctica los compromisos a que se refiere este artículo, las Partes estudiarán a fondo las medidas que sea necesario tomar en virtud de la Convención, inclusive medidas relacionadas con la financiación, los seguros y la transferencia de tecnología, para atender a las necesidades y preocupaciones específicas de las partes que son países en desarrollo derivadas de los efectos adversos del cambio climático o del impacto de la aplicación de medidas de respuesta, en especial de los países siguientes:
a. Los países insulares pequeños;
Además, la Conferencia de las Partes puede tomar las medidas que proceda (sic) en relación con este párrafo"
Reitera la Corte, al interpretar el alcance de este artículo, que el hecho de que se haya previsto un alto grado de flexibilidad en cuanto al cumplimiento de estas obligaciones, no quiere decir, ni mucho menos, que tales obligaciones internacionales dejen de existir; una interpretación así contrariaría los más elementales principios de derecho internacional aplicables a la interpretación de los tratados en virtud de la Convención de Viena de 1969 y del artículo 9 constitucional, incluyendo el de buena fe. Por el contrario: dichas obligaciones existen, y Colombia deberá cumplir con ellas en la medida en que sea posible, desarrollando así, en forma simultánea, los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 79 y 80 de la Carta Política, que imponen al Estado la obligación de proteger el medio ambiente y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para así garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, y prevenir su deterioro.
3.2.4. Mecanismos de cooperación financiera
El artículo 11 establece algunos mecanismos y reglas que es importante reseñar en detalle.
En primer lugar, dispone que al aplicar el artículo 10, esto es, al cumplir con las obligaciones que se acaban de enumerar, las Partes tendrán en cuenta lo dispuesto en los párrafos 4, 5, 7, 8 y 9 del artículo 4 de la Convención Marco contra el Cambio Climático. El párrafo 8 ya se transcribió arriba; los demás son del tenor siguiente:
"4. Las Partes que son países desarrollados, y las demás Partes desarrolladas que figuren en el anexo II, también ayudarán a las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a hacer frente a los costos que entrañe su adaptación a esos efectos adversos.
5. Las Partes que son países en desarrollo y las demás Partes desarrolladas que figuran en el anexo II tomaran todas las medidas posibles para promover, facilitar y financiar, según proceda, la transferencia de tecnologías y conocimientos prácticos ambientalmente sanos, o el acceso a ellos, a otras Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, a fin de que puedan aplicar las disposiciones de la Convención. En este proceso, las Partes que son países desarrollados apoyarán el desarrollo y el mejoramiento de las capacidades y tecnologías endógenas de las Partes que son países en desarrollo. Otras Partes y organizaciones que están en condiciones de hacerlo podrán también contribuir a facilitar la transferencia de dichas tecnologías.
(...) 7. La medida en que las Partes que son países en desarrollo lleven a la práctica efectivamente sus compromisos en virtud de la Convención dependerá de la manera en que las Partes que son países desarrollados lleven a la práctica efectivamente sus compromisos relativos a los recursos financieros y la transferencia de tecnología, y se tendrá plenamente en cuenta que el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y esenciales de las Partes que son países en desarrollo.
(...) 9. las Partes tomarán plenamente en cuenta las necesidades específicas y las situaciones especiales de los países menos adelantados al adoptar medidas con respecto a la financiación y a la transferencia de tecnología."
Luego de remitir a estos principios, que establecen importantes mecanismos de cooperación entre los países desarrollados y los que no ostentan tal calidad, el artículo 11 establece las siguientes reglas:
- en el contexto de las obligaciones adquiridas bajo dicha Convención Marco, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 11 de la misma, sobre mecanismos de financiación, las partes que son Estados desarrollados, "proporcionarán recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos en que incurran las partes que son países en desarrollo al llevar adelante el cumplimiento de los compromisos ya enunciados en el inciso a) del párrafo 1 del artículo 4 de la Convención y previstos en el inciso a) del artículo 10";
- las Partes desarrolladas igualmente facilitarán los recursos financieros, incluyendo recursos para la transferencia de tecnología, que sean requeridos por las Partes que son países en desarrollo para cubrir los gastos adicionales convenidos generados por el cumplimiento de sus compromisos, "y que se acuerden entre una Parte que es país en desarrollo y la entidad o entidades internacionales a que se refiere el artículo 11 de la Convención, de conformidad con ese artículo".
- la aplicación de estos mecanismos tendrá en cuenta la necesidad de un flujo adecuado y previsible de recursos financieros, así como la de que la carga se distribuya en forma adecuada entre las Partes que son Estados desarrollados;
- tales recursos financieros también se podrán facilitar por conductos bilaterales, regionales u otros conductos multilaterales.
La importancia potencial de este mecanismo de cooperación internacional es notable, puesto que en virtud de él, Colombia podría cumplir sus obligaciones con la ayuda de otras naciones, con lo cual se daría cumplimiento al mandato constitucional de internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (C.P., art. 226), así como al mandato de promoción de la integración internacional, especialmente en el área latinoamericana (C.P., art. 227).
3.2.5. El mecanismo para un desarrollo limpio
El artículo 12 del Protocolo establece un mecanismo para el desarrollo limpio. El propósito de tal mecanismo, tal y como lo establece el numeral 2, es el de ayudar a las Partes que no están incluidas en el Anexo I -incluyendo a Colombia- a lograr un desarrollo sostenible -esto es, a cumplir con uno de los objetivos constitucionales de este país-, así como ayudarle a las partes incluidas en el Anexo I a cumplir con sus propios compromisos.
Dicho mecanismo consiste, esencialmente, en lo siguiente:
- Las Partes que sean Estados en vías de desarrollo, podrán beneficiarse de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de las emisiones;
- las Partes incluidas en el Anexo I pueden utilizar las reducciones certificadas de emisiones resultantes de las actividades de dichos proyectos, para contribuir al cumplimiento de parte de sus propios compromisos cuantificados de reducción y limitación de las emisiones, de conformidad con lo establecido por la Conferencia de las Partes.
- En tal mecanismo podrán participar asimismo entidades privadas o públicas, con sujeción a las directrices que imparta la junta ejecutiva de dicho mecanismo.
Este es uno de los componentes "de mercado" del Protocolo de Kyoto. En virtud de él, los Estados desarrollados podrán utilizar las reducciones de emisiones certificadas que se deriven de las actividades de proyectos desarrollados en países no industrializados, para contribuir al cumplimiento de sus metas individuales de reducción y limitación de emisiones. Se trata de un mecanismo sofisticado de cooperación internacional que combina los incentivos económicos con los beneficios medioambientales, por lo cual se ubica de inmediato en el núcleo mismo de la noción de desarrollo sostenible.
Por medio de dicho mecanismo, se impondrá también a las compañías privadas extranjeras o transnacionales que desarrollen proyectos en países no industrializados, responsabilidades ambientales claras en cuanto a la reducción de emisiones en dichos países. Ello implica un beneficio tanto para las compañías, como para los países respectivos: mientras que las primeras podrán contribuir a la preservación de niveles aceptables de concentración atmosférica de dichos gases en forma económicamente atractiva, el país receptor de dichos proyectos podrán recibir la tecnología e información necesarias para lograr un desarrollo sostenible. Asimismo, permite a los Estados en vías de desarrollo acometer proyectos de beneficio ambiental incluso en las circunstancias en que no cuenten con otros Estados dispuestos a apoyar sus iniciativas. Todo lo cual configura un mecanismo de cooperación internacional en materia económica y ambiental que se ajusta plenamente a la Carta.
3.2.6. Otras disposiciones
Los artículos 13 y siguientes establecen disposiciones varias, encaminadas a lograr una mejor implementación del Protocolo. Así, el artículo 13 establece que el órgano supremo de la Convención Marco contra el Cambio Climático, que es la Conferencia de las Partes, actuará como reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto, y tendrá las funciones que allí se detallan. Igualmente, se adoptan algunas disposiciones sobre la participación de Estados que no sean partes de dicho protocolo, y ciertas reglas procedimentales.
El artículo 14 organiza las funciones de secretaría del protocolo, y el artículo 15 se refiere al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico, así como al órgano Subsidiario de Ejecución que establece la Convención marco, estableciéndolos con idéntica calidad como órganos del Protocolo. Los artículos 16 al 18 asignan algunas atribuciones a la Conferencia de las Partes, en relación con normas aplicables a los mecanismos consultivos, de información y de control correspondientes.
Por tratarse de disposiciones complementarias a las arriba reseñadas, estas normas también se ajustan a la Carta Política.
3.2.7. Enmiendas, anexos, procedimientos, ratificación y entrada en vigor
Los artículos 20 y siguientes establecen algunas reglas generales concernientes a la posibilidad de efectuar enmiendas y adjuntar anexos al Protocolo, así como al sistema de votación de la Conferencia de las Partes. El artículo 23 dispone que el Secretario General de las Naciones Unidas será el Depositario; el artículo 24 habla sobre las formas aceptables en que los Estados pueden expresar su consentimiento para efectos de quedar vinculados por dicho Protocolo; y el artículo 25 habla de la entrada en vigor. El artículo 26 prohíbe las reservas, el artículo 27 habla de las denuncias de dicho Protocolo, y el artículo 28 se refiere a las lenguas que dan fe de dicho acuerdo.
Se trata de disposiciones procedimentales propias de cualquier tratado internacional, que son plenamente respetuosas de las reglas establecidas para el efecto por la Convención de Viena de 1969.
3.3. Conclusión – Constitucionalidad del Protocolo de Kyoto
A partir de lo anterior, se concluye que el Protocolo de Kyoto, así como su ley aprobatoria, son plenamente respetuosos de las disposiciones constitucionales colombianas, e incluso plantean fuertes oportunidades para desarrollarlos en forma efectiva, con la cooperación de otros Estados del mundo.
Por lo mismo, se declararán ajustados a la Constitución.
Primero.- Declarar EXEQUIBLES el "Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático", hecho en Kyoto el 11 de diciembre de 1997, y la Ley No. 629 del 27 de diciembre de 2.000, que lo aprueba.
[1] . Ver, por ejemplo, el artículo de Fred Guterl, The Truth About Global Warming, publicado en la revista Newsweek, Edición de julio 23/2001; o el artículo de Steven Milloy, Does global warming really matter?, publicado en el periódico USA Today, edición de julio 20 de 2001.

References: artículo 6
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 11
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 49
 artículo 9
 artículo 81
 artículo 64
 artículo 228
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 11
 artículo 15
 artículo 24
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 10
 artículo 4
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 13
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 27
 artículo 28