Source: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/526511-dictamen-6-2014-de-14-feb-ca-cataluna-sobre-la-ley-21-2013-de-9-de-diciembre.html
Timestamp: 2019-12-11 06:18:09+00:00

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Publicado en DOGC núm. 6593 de 31 de Marzo de 2014
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE núm. 296, de 11 de diciembre de 2013).
1. El día 16 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 14 de enero (Reg. núm. 3777), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 14 de enero de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 16 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Francesc de Paula Caminal Badia.
4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 14 de febrero de 2014.
Se solicita de este Consell que emita dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y, en concreto, sobre una serie de preceptos que se mencionan expresamente en el Acuerdo de Gobierno que acompaña a la petición, que son: los artículos 4; 12 (puntos 2, 3 y 4); 17 a 19; 21; 23 a 30; 32 a 37, anexo VI; 39; 40; 42 a 50, y las disposiciones finales octava y undécima.
Para fijar el objeto del Dictamen, en este fundamento jurídico describiremos la finalidad y el contenido de la Ley solicitada, expondremos brevemente el contexto normativo en el que se enmarcan los preceptos solicitados, nos referiremos a la fundamentación general por parte del Gobierno de las dudas expresadas en la solicitud de dictamen y, finalmente, indicaremos la estructura que tendrá el citado Dictamen.
1. La Ley 21/2013, de 9 de diciembre (en adelante, la Ley o LEA), regula la evaluación ambiental, en tanto que instrumento «indispensable para la protección del medio ambiente», que, en palabras de la propia Ley, «facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas. Y a través de la evaluación de proyectos, garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación» (par. primero del preámbulo).
Con esta finalidad, la Ley que dictaminamos recoge, en un único texto, el régimen jurídico de la evaluación ambiental de planes y programas (evaluación ambiental estratégica) y de proyectos (evaluación de impacto ambiental), que, hasta el momento, recibían un tratamiento separado a nivel normativo. Asimismo, establece un esquema similar de tramitación para ambos procedimientos de evaluación y unifica la terminología preexistente. En el preámbulo, el legislador manifiesta que la eficacia de la evaluación ambiental exige establecer un procedimiento común en todo el territorio, y en esta línea cita el informe del Consejo Económico y Social de 2012, cuando propone que, «en el marco de la conferencia sectorial sobre medio ambiente, se debería impulsar la armonización de los procedimientos administrativos autonómicos actualmente en vigor, con el fin de simplificar los trámites, reducir las cargas administrativas que soportan las empresas, y evitar diferencias injustificadas en los niveles de exigencia medioambiental de las comunidades autónomas».
En consecuencia, la regulación realizada de los dos procedimientos de evaluación ambiental es exhaustiva, lo cual, en palabras del propio preámbulo, aporta dos ventajas: «por una parte, puede servir de acicate para que las comunidades autónomas los adopten en su ámbito de competencias, sin más modificaciones que las estrictamente necesarias para atender sus peculiaridades, y, por otra parte, hace que el desarrollo reglamentario de la Ley no resulte imprescindible». Siguiendo con esta dicción, la Ley pretende ser un instrumento eficaz para la protección ambiental y, para alcanzar este objetivo primordial, «se propone simplificar el procedimiento de evaluación ambiental, incrementar la seguridad jurídica de los operadores y, en íntima relación con este último fin, lograr la concertación de la normativa sobre evaluación ambiental en todo el territorio nacional» (párrafo undécimo del preámbulo).
La Ley 21/2013 consta de sesenta y cuatro artículos distribuidos en tres títulos, que se refieren, el primero, a los principios y disposiciones generales; el segundo, a los procedimientos de evaluación ambiental, y el tercero, al seguimiento y régimen sancionador. Al articulado, lo siguen quince disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria, once finales y seis anexos. Estos últimos contienen, respectivamente, los proyectos sometidos a la evaluación de impacto ambiental ordinaria; los proyectos sometidos a la simplificada, los criterios para determinar si un proyecto del anexo II debe someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria; el contenido del estudio ambiental estratégico; los criterios para determinar si un plan o programa debe someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria; el contenido del estudio de impacto ambiental, y los criterios técnicos para la interpretación de los anexos I y II.
A los efectos del Dictamen, nos centraremos en el título I y, especialmente, en el II porque son los que contienen los preceptos objeto de solicitud. El título I fija, como objeto y finalidad de la Ley, el establecimiento de las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y los principios que deben informar el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental, así como el régimen de cooperación entre la Administración general del Estado y las comunidades autónomas a través de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (arts. 1 y 4, con respecto a la previsión de cooperación en el marco de la Conferencia Sectorial). Además de una serie de principios de evaluación (art. 2) y de los que deben regir las relaciones entre las administraciones públicas (art. 3), la Ley incluye una amplia lista terminológica de definiciones (art. 5) y establece el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica y de la evaluación de impacto ambiental (arts. 6 y 7, respectivamente). También prevé los supuestos excluidos y los proyectos exceptuables (art. 8), la obligación de someterse a la evaluación ambiental antes de la adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto (art. 9) y los efectos de la falta de declaración o informe ambiental, que, en ningún caso equivalen a una evaluación favorable (art. 10).
El artículo 11 establece una serie de prescripciones en relación con la determinación del órgano ambiental (el que formula las declaraciones e informes ambientales) y el sustantivo (el órgano de la Administración que adopta o aprueba el plan o programa o autoriza el proyecto); detalla el procedimiento de resolución de discrepancias entre estos órganos sobre los contenidos de las declaraciones o los informes (art. 12) y fija otras disposiciones de relación entre la evaluación ambiental estratégica y de impacto ambiental, y entre esta última y la autorización ambiental integrada (arts. 13 y 14, respectivamente). El título I finaliza con una previsión sobre la confidencialidad de las informaciones aportadas por el promotor (art. 15) y con la exigencia de capacidad técnica suficiente y la fijación de responsabilidad del autor de los estudios y documentos ambientales (art. 16).
El título II regula los procedimientos de evaluación ambiental. El capítulo I se refiere a la evaluación ambiental estratégica, dedicada, como ya hemos dicho, a la evaluación de los planes y programas, que puede ser llevada a cabo de acuerdo con dos procedimientos: el ordinario (sección primera, arts. 17 a 28) y el simplificado (sección segunda, arts. 29 a 32). El capítulo II regula la evaluación de impacto ambiental de proyectos, que, igual que en el caso anterior, comprende un procedimiento ordinario (sección primera, arts. 33 a 44) y uno simplificado (sección segunda, arts. 45 a 48). El capítulo III se refiere a las consultas transfronterizas y dedica el artículo 49 a la articulación de las consultas en otros estados cuando la ejecución en el Estado español de un plan, programa o proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente; y el artículo 50 se dedica a las previsiones de participación en el caso de que un plan, programa o proyecto de otro estado pueda tener efectos ambientales significativos sobre el Estado español.
Ya hemos dicho que la Ley prevé una tramitación similar para el procedimiento de evaluación de planes y programas (estratégica) y para el de evaluación de proyectos (impacto ambiental), por lo que a continuación nos referiremos a ambos procedimientos conjuntamente, haciendo referencia en primer lugar a los artículos correspondientes al primer procedimiento y, en segundo lugar, a los relativos al segundo.
En cuanto al procedimiento ordinario de ambas evaluaciones, se fijan los trámites y plazos que este contiene (arts. 17 y 33), que se concretan en las fases siguientes: a) solicitud inicial del promotor (arts. 18 y 39); b) establecimiento de un trámite de consultas previas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, así como, si procede, la elaboración de un documento por parte del órgano ambiental sobre el alcance del estudio ambiental estratégico o de impacto ambiental que con posterioridad deberá elaborar el promotor. Como novedad de la Ley, en el supuesto del procedimiento de evaluación de impacto, la solicitud del promotor es facultativa y, por tanto, el trámite de consulta previa al órgano ambiental es voluntario (arts. 19 y 34); c) elaboración de los estudios citados anteriormente, de acuerdo con un contenido mínimo (arts. 20 y 35), que se encuentra detallado en los anexos IV y VI, respectivamente; d) presentación por parte del promotor de la versión inicial del plan o programa y de los estudios ambiental estratégico o de impacto ambiental que el órgano sustantivo somete a información pública (arts. 21 y 36) y a consulta de las administraciones públicas afectadas y de las personas interesadas que ya habían sido consultadas (arts. 22 y 37); e) modificación, si procede, del estudio ambiental estratégico o de impacto ambiental a raíz de la información pública y consultas y elaboración final del plan o programa o nueva redacción del proyecto (arts. 23 y 38); f) remisión por parte del órgano sustantivo al ambiental del expediente completo de la evaluación ambiental para que este último efectúe un análisis técnico (arts. 24 y 40) y, finalmente, emita la correspondiente declaración ambiental estratégica o de impacto ambiental (arts. 25 y 41).
Se prevé, asimismo, someter, por parte del promotor, el plan, programa o proyecto, junto con la declaración, al órgano sustantivo para su adopción, autorización o aprobación y, una vez se ha hecho, se establecen los términos de su publicidad (arts. 26 y 42). Por último, como novedad, la Ley introduce las condiciones de pérdida de vigencia de las declaraciones ambientales y el procedimiento a seguir para su posible prórroga (arts. 27 y 43), y también prevé las circunstancias y el procedimiento de modificación de las condiciones de las citadas declaraciones (arts. 28 y 44).
Paralelamente al procedimiento ordinario, la Ley prevé también un procedimiento simplificado de evaluación estratégica o de impacto ambiental. En este sentido, se fija con detalle el contenido de la solicitud de la evaluación (arts. 29 y 45), se prevé el contenido y el procedimiento de sumisión a consultas de las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, por parte del órgano ambiental (arts. 30 y 46), y, posteriormente, la formulación por este mismo órgano del informe ambiental estratégico (art. 31) o del informe de impacto ambiental (art. 47) y las condiciones de publicidad de los informes anteriores y de la aprobación del plan, programa o proyecto correspondientes (arts. 32 y 48).
De los preceptos que se añaden al articulado cabe destacar la disposición final octava, que fija, por lo que ahora interesa, que la Ley, incluyendo los anexos, se dicta al amparo del artículo 149.1.23 CE, excluyendo del carácter básico una serie de preceptos y de plazos. Por su parte, aunque la disposición final décima establece la entrada en vigor al día siguiente de la publicación de la Ley en el Boletín Oficial del Estado, la disposición final undécima prevé la necesidad de que las comunidades autónomas que tengan una legislación propia lo adapten a la Ley en el plazo de un año desde su entrada en vigor, momento en el que serán aplicables los artículos de la Ley. No obstante, las comunidades autónomas pueden optar por realizar una remisión en bloque a la Ley, que será aplicable en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria.
2. La disposición final sexta de la Ley prescribe que esta norma incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, normativa que constituye el marco comunitario vigente en materia de evaluación ambiental.
La importancia, como en muchos otros aspectos relativos al medio ambiente, de la normación comunitaria en la materia que nos ocupa es fundamental, ya que, dejando de lado los precedentes a nivel internacional, la necesidad de tener en cuenta las repercusiones que determinados proyectos, planes o programas pueden tener en el medio ambiente encuentra su origen en el derecho comunitario, en el que ya la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio, fijó esta obligación para los proyectos, obligación que se extendió posteriormente a los planes y programas con la Directiva 2001/42/CE. La Directiva 85/337/CE sufrió diversas modificaciones que han desembocado en la Directiva 2011/92/UE actualmente vigente, aunque está en proceso de modificación y, tal como su título indica, es un texto codificado y, por tanto, no incorpora ninguna modificación normativa respecto de la regulación precedente.
La citada normativa comunitaria se limita a fijar una serie de reglas y trámites que deben respetar los procedimientos de evaluación que diseñen los estados miembros (en nuestro caso, respetando el orden constitucional y estatutario de competencias), que tienen como núcleo tomar en consideración los valores medioambientales en los procedimientos decisorios y la participación activa de las partes interesadas. Además, incorporan prescripciones relativas a la evaluación de las repercusiones en un contexto transfronterizo para tener en cuenta la normativa internacional en esta cuestión y, en concreto, el Convenio de Espoo, de 25 de febrero de 1991, y el Protocolo de Kiev, de 21 de mayo de 2003.
La transposición de la primigenia normativa comunitaria al ordenamiento español, con respecto al ámbito de los proyectos, se realizó mediante el Real decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, modificado posteriormente por el Real decreto ley 9/2000, de 6 de octubre, y por la Ley 6/2001, de 8 de mayo, desembocando finalmente en el Texto refundido aprobado por el Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero. El desarrollo del RDL 1302/1986 fue realizado por el Real decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que constituye el reglamento de ejecución. Con respecto a los planes y programas, la regulación se encuentra en la Ley 9/2006, de 28 de abril, que invierte la Directiva 2001/42/CE. La citada normativa estatal, que ahora deroga la norma objeto de dictamen (disposición derogatoria única), contenía una regulación de mínimos que partía de la directiva comunitaria sin otros trámites que los estrictamente exigidos por la economía procesal y los necesarios para la protección de los intereses generales» (párrafo cuarto de la exposición de motivos del RDL 1302/1986). Esta orientación contrasta con la finalidad de regulación exhaustiva de la Ley objeto de dictamen, como ya hemos indicado.
Por su parte, en el ámbito de Cataluña, la Generalitat ha desarrollado una normativa propia en virtud de sus competencias en materia de medio ambiente del artículo 144.1 EAC, en relación con los artículos 113 y 189.1 EAC, sobre competencias de la Generalitat y normativa de la Unión Europea, y desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea, respectivamente. Concretamente, cabe mencionar que la Ley 6/2009, de 29 de abril, constituye el marco normativo de evaluación de los planes y programas con incidencia ambiental aprobados por la Administración o por el Gobierno, por los entes locales y por el Parlamento. Asimismo, existe una regulación completa sobre la evaluación ambiental de proyectos integrada en el sistema de intervención administrativa de las actividades con incidencia ambiental, prevista en la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de las actividades.
3. Una vez expuestos el contenido y la finalidad de la Ley y el contexto normativo en el que se encuadran los preceptos solicitados, a continuación destacaremos la fundamentación de carácter general contenida en la solicitud del Gobierno de la Generalitat sobre las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que los citados preceptos plantean, y abordaremos en el fundamento jurídico tercero la fundamentación respecto de los preceptos concretos cuestionados.
Con carácter general, el Gobierno de la Generalitat, en su escrito, destaca la previsión legal de que el procedimiento de evaluación ambiental tiene la naturaleza jurídica de procedimiento administrativo instrumental y los pronunciamientos ambientales, la de informes preceptivos y determinantes. Señala que la nueva norma afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y puntualiza, refiriéndose a la nueva norma, que «[s]u propia formulación en el preámbulo, en los términos en que se recoge, puede conducir al error de entender que las competencias autonómicas en materia de medio ambiente están constitucionalmente reducidas al establecimiento de «normas adicionales de protección», cuando lo cierto es que este añadido final del art. 149.1.23 CE no debe impedir ver que la competencia constitucionalmente reservada al Estado es la de dictar la legislación básica, de manera que las Comunidades Autónomas deben poder asumir y ejercer tanto las competencias de desarrollo normativo de esta legislación básica, como las relativas a su ejecución».
Con respecto a la transposición de las directivas antes citadas, 2001/42/CE y 2011/92/UE, y a la manifestación del legislador cuando hace responder a la nueva norma a exigencias de la normativa comunitaria, el Gobierno argumenta que ello puede resultar engañoso y trae a colación el Dictamen 760/2013, de 24 de julio, del Consejo de Estado, cuando afirma que «la nueva norma no tiene como objetivo propiamente la transposición del derecho comunitario, puesto que la citada Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, relativa a las repercusiones de los proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, es únicamente una «codificación» de las anteriores normas y no innova el ordenamiento jurídico comunitario, por lo que no implicaba la necesidad de modificar la normativa española. De hecho, esta ya se había adaptado con anterioridad a las directivas en materia de evaluación de impacto ambiental de proyectos».
Más concretamente, el Gobierno de la Generalitat pone de manifiesto que lo que persigue la reforma es conseguir una «concertación normativa» alcanzando una regulación homogénea de la evaluación ambiental en todo el territorio del Estado sin recurrir a una ley de armonización ex artículo 150.3 CE, sino a través de ampliar los contenidos a los que se atribuye carácter de normativa básica dictada al amparo del artículo 149.1.23 CE, de manera que se efectúa una regulación exhaustiva «hasta el punto de dejar prácticamente vacía de contenido la competencia de desarrollo normativo a cargo de las comunidades autónomas no solo en temas sustantivos, sino también en cuestiones estrictamente procedimentales que hasta ahora no eran básicas». En este sentido, la petición añade que el hecho de que casi toda la norma tenga carácter básico y que un gran número de artículos, a pesar de contener y aplicar principios que podrían ser considerados como básicos, realicen una regulación tan exhaustiva y detallada de la materia y de los aspectos procedimentales, deja prácticamente sin contenido la potestad de la Generalitat para ejercer sus competencias, de acuerdo con el artículo 144.1 EAC.
4. Para dar respuesta a las dudas expresadas en la solicitud, el Dictamen constará de un fundamento jurídico segundo, en el que se tratará la distribución competencial en materia de medio ambiente, en concreto en el ámbito de la evaluación ambiental y de procedimiento administrativo, así como el derecho europeo; y un tercer fundamento jurídico en el que se aplicarán a los preceptos cuestionados los parámetros expuestos en el fundamento jurídico precedente.
Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en el ámbito de la evaluación ambiental y la incidencia del ordenamiento europeo
1. De acuerdo con la delimitación del objeto del Dictamen efectuada en el fundamento jurídico precedente, seguidamente expondremos el marco competencial aplicable a la materia de evaluación ambiental, la incidencia que el ordenamiento europeo presenta en este caso, y el canon interpretativo que deberemos tener en cuenta para el análisis de la constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos objeto de consulta.
La disposición final octava, «Títulos competenciales», de la Ley objeto de dictamen, declara que esta Ley, incluyendo los anexos, se dicta al amparo del artículo 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección (apdo. 1), y añade, a la letra b del apartado 2, que una serie de plazos no tienen carácter básico, entre ellos los que fijan la mayoría de los preceptos a dictaminar (a excepción, por lo que ahora interesa, de los arts. 12, 21, 48 y 49).
Para dilucidar si el citado encuadre competencial es correcto es necesario que atendamos al contenido y a la finalidad de la Ley. En este sentido, recordemos que esta norma establece la regulación de la evaluación ambiental y la del procedimiento de evaluación en relación con los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos para el medio ambiente con la finalidad de garantizar «un elevado nivel de protección ambiental» (art. 1), dado que esta técnica «facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas [...] y [...] garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos» (párrafo primero del preámbulo). Así pues, con carácter general, consideramos que la Ley es fácilmente incardinable en la materia de medio ambiente y, de manera más precisa, en el ámbito de la protección preventiva, sobre el que la Generalitat tiene la competencia compartida (art. 144.1 EAC), en el marco de la legislación básica del Estado ( art. 149.1.23 CE).
Con el fin de delimitar el alcance de estos títulos competenciales, puede ser útil recordar sucintamente que la doctrina constitucional, desde sus inicios sostuvo que al Estado le correspondía la normativa de encuadre general y a las comunidades autónomas no solo la competencia ejecutiva sino también el desarrollo legislativo de la legislación básica, así como las normas adicionales de protección (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 3) y que la legislación básica del Estado debía tener el carácter de ordenación de mínimos (STC 170/1989, de 19 de octubre (FJ 2).
Esta misma línea fue seguida posteriormente por el alto tribunal, exceptuando el pronunciamiento de la STC 149/1991, de 4 de julio, hasta llegar a la STC 102/1995, de 26 de junio, que ha consolidado la doctrina en la materia y que ha sido seguida de manera clara por la jurisprudencia posterior (entre otras, STC 306/2000, de 12 de diciembre; 126/2002, de 20 de mayo; 69/2013, de 14 de marzo, y 147/2013, de 6 de agosto). El alto tribunal reitera que la competencia estatal en la materia cumple más bien una función de ordenamiento mediante mínimos que deben respetarse en cualquier caso, pero que permite a las comunidades autónomas su desarrollo y el establecimiento de niveles de protección más elevados, así como la competencia de gestión. La competencia del Estado, en otro caso, es residual y siempre debe tener carácter excepcional. Así:
«En consecuencia, la «legislación básica» ofrece un perímetro amplio por su formulación genérica con un contenido esencialmente normativo. Habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles -con carácter excepcional, sin embargo- las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación ( art. 97 C.E.), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas. [...] en situación de normalidad las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente corresponden a las Comunidades Autónomas dentro de su ámbito espacial y no al Estado (STC 329/1993).» (STC 102/1995, FJ 8)
Consiguientemente, la doctrina citada anteriormente afirma que las comunidades autónomas con competencias en medio ambiente pueden también desarrollar las bases estatales y adoptar normas adicionales de protección tanto por ley ordinaria como por norma reglamentaria, y con plena eficacia. Por su parte, la legislación básica estatal en ningún caso puede llegar a un grado de detalle tan elevado que «no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido» (STC 102/1995, FJ 8, reiterada en multitud de sentencias posteriores).
Y, con respecto a las competencias ejecutivas derivadas del artículo 144.1 EAC, con la interpretación del artículo 112 EAC, la doctrina acepta que el Estado quede al margen de la gestión ambiental y son las comunidades autónomas las competentes en la materia. En esta línea, reiteramos la STC 102/1995, en la transcripción que acabamos de realizar. Y, concretando esta cuestión en el ámbito de la evaluación ambiental, que es el objeto de este Dictamen, también podemos afirmar que su desarrollo y los actos administrativos que genere son actos ejecutivos consistentes en aplicar la legalidad, individualizándola, y, por tanto, constituyen actos materialmente administrativos.
Este Consell ha tenido ocasión de pronunciarse repetidamente sobre el parámetro de constitucionalidad y estatutariedad de los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, que ha sido tratado suficientemente, entre otros, en los DCGE 2/2011, de 21 de marzo; 4/2011, de 14 de abril, y, más recientemente, en el 18/2013, de 21 de noviembre.
Si bien nos remitimos a la fundamentación concreta que hemos efectuado, a modo de resumen de esa doctrina, cabe decir que la legislación básica por parte del Estado en materia de medio ambiente no puede tener una extensión tal que impida a la Generalitat establecer políticas propias en este ámbito material a través de los correspondientes instrumentos normativos. Además, la competencia ejecutiva es autónoma y las facultades ejecutivas y de gestión en materia de medio ambiente no corresponden al Estado sino a las comunidades autónomas. Estas desarrollan la correspondiente normativa básica, que a la vez puede integrar la normativa europea, en el caso de Cataluña de conformidad con los artículos 111, 112, 113 y 189 EAC.
Por otra parte, aunque no se excluye la intervención ejecutiva o de gestión estatal al amparo de la normativa básica, esta debe tener carácter puntual y concreto y ser excepcional. Esta excepcionalidad debe permanecer estrictamente ceñida a los supuestos de prevención de daños irreparables y de razones de seguridad, de grave y urgente necesidad, o cuando la intervención de las comunidades autónomas no garantice el efectivo cumplimiento de la normativa básica, o no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública y no pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación (DCGE 18/2013, FJ 2).
2. Una vez expuesto el parámetro competencial en materia de medio ambiente, en la medida en que la Ley efectúa una regulación exhaustiva de los procedimientos de evaluación a los que califica de «procedimiento administrativo instrumental», debemos hacer una sucinta mención a la posible incidencia del título competencial del artículo 149.1.18 CE en materia de procedimiento administrativo común, en relación con las competencias de la Generalitat ex artículos 144.1 EAC (medio ambiente) y 159.1.c EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre las normas de procedimiento administrativo que deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de organización de la Generalitat.
La Ley que se dictamina describe en la exposición de motivos lo siguiente:
«la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental se califican como «procedimiento administrativo instrumental» con respecto al procedimiento sustantivo y sectorial de aprobación o adopción de los planes y programas o de la autorización de los proyectos.»
Por su parte, la solicitud del Gobierno en relación con el segundo objetivo de la Ley, destinado a solucionar determinadas disfunciones o carencias detectadas en la aplicación de la normativa y, más concretamente, a establecer un procedimiento común en todo el Estado, sin perjuicio de las facultades autonómicas de establecer normas adicionales de protección, homogeneizando la normativa autonómica, tilda de problemática la nueva norma porque afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, y reivindica las competencias de desarrollo normativo de la legislación básica y las relativas a su ejecución.
El Consell se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre el alcance de los títulos competenciales del artículo 149.1.18 CE y 159.1.c EAC sosteniendo que, en esta materia, «lo que determina la competencia estatal y la distingue de la competencia autonómica no es tanto su alcance funcional, como sucede en otras competencias compartidas, sino la distinción entre lo que debe ser «común» en el procedimiento administrativo y lo que puede ser «específico», en la medida en que esta especificidad derive de las especialidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas. Consiguientemente, la competencia autonómica en esta materia aparece conectada, necesariamente, con el ejercicio de la correspondiente competencia material o sustantiva» (DCGE 8/2011, de 27 de septiembre, FJ 4, y 9/2013, de 8 de agosto, FJ 3).
En el caso que nos ocupa, es necesario tener en cuenta que estamos ante unos procedimientos que la propia Ley declara como nuevos y cuya singularidad radica en el hecho de que, por primera vez, se define tanto su naturaleza jurídica como los pronunciamientos ambientales, introduciéndolos, pues, en un tipo concreto de actividad administrativa ratione materiae.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es suficientemente contundente al interpretar la cuestión, dejando claro desde el primer momento que la Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Así, en su doctrina circunscribe la competencia estatal ex artículo 149.1.18 CE al procedimiento administrativo común, que entiende integrado por: «los «principios o normas, que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento»» (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8). Estos principios y reglas se encuentran en las leyes generales sobre la materia (STC 98/2001, FJ 8).
En cambio, con respecto a las reglas especiales de procedimiento, aplicables a cada actividad administrativa por razón de la materia, el Tribunal considera que esta es una competencia conexa a las que, respectivamente, tiene el Estado o las comunidades autónomas para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. En caso contrario, «se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones Autonómicas si no dictan las normas de procedimiento aplicables en cada caso». En consecuencia, «cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32)» (STC 98/2001, FJ 8).
Este mismo concepto de procedimiento común y de conexión entre los procedimientos especiales y la competencia sustantiva ha sido puesto de relieve por el Tribunal Constitucional en la materia de evaluación ambiental que ahora nos ocupa (STC 101/2006, de 30 de marzo, FJ 5).
De acuerdo con lo que hemos expuesto, y sin perjuicio de que algún precepto concreto contenga prescripciones que puedan responder a los principios o normas propios del procedimiento común, cabe descartar la aplicación en el supuesto que nos ocupa del título competencial estatal contenido en el artículo 149.1.18 CE para la regulación de los procedimientos de evaluación, que quedarán subsumidos en la competencia sustantiva, en nuestro caso, en la materia de medio ambiente.
En este sentido se ha pronunciado la doctrina científica al aceptar que los procedimientos de evaluación ambiental son de gestión y/o ejecución y que pueden encuadrarse en actos singulares de ejecución orientados a la tutela ambiental. En otras palabras, y también según la misma doctrina, la evaluación ambiental es un acto administrativo que tiene por objeto determinar, mediante un procedimiento específico, la viabilidad ambiental de un plan, programa o proyecto. La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha considerado que el procedimiento está directamente relacionado con la administración que realice o autorice la obra o actuación concreta y que se encuentre sujeta a su competencia (en este sentido, STC 101/2006, de 30 de marzo, FJ 5).
Por tanto, el canon de constitucionalidad y estatutariedad que será de aplicación a los preceptos solicitados es el conformado por los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, este último, en su caso, en relación con los artículos 159.1.c, 113 y 189.1 EAC, como veremos seguidamente.
3. Como hemos indicado en el fundamento jurídico precedente, la normativa estatal en materia de evaluación ambiental, desde sus inicios, trae causa del derecho comunitario. De hecho, la Ley objeto de dictamen prescribe que esta norma incorpora al ordenamiento jurídico español las directivas 2001/42/CE y 2011/92/UE (disp. final sexta). Por ello, seguidamente, analizaremos la incidencia que puede tener la normativa comunitaria en la materia que nos ocupa y, más concretamente, su transposición al ordenamiento interno. A este efecto, conviene recordar los considerandos de la citada Directiva 2011/92/UE, interpretados conjuntamente, así:
– El considerando 3, cuando habla de la armonización:
«Resulta necesario que los principios de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente estén armonizados en lo que se refiere principalmente a los proyectos que deberían someterse a una evaluación, así como las principales obligaciones de los promotores y el contenido de la evaluación. Los Estados miembros pueden establecer normas más estrictas para proteger el medio ambiente.»
– El considerando 6, al establecer unos principios generales:
«Deben establecerse unos principios generales de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a fin de completar y coordinar los procedimientos de autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener un impacto importante sobre el medio ambiente.»
– El considerando 10, al regular que los estados miembros pueden establecer umbrales o criterios para determinar qué proyectos procede evaluar:
«Los Estados miembros pueden establecer umbrales o criterios a fin de determinar, basándose en la importancia de sus repercusiones medioambientales, cuáles de dichos proyectos procede evaluar. Los Estados miembros no tienen la obligación de estudiar caso por caso los proyectos por debajo de esos umbrales o ajenos a esos criterios.»
– Y, finalmente, el considerando 11, que sanciona el principio de subsidiariedad:
«Al fijar dichos umbrales o criterios o al estudiar los proyectos caso por caso, para determinar cuáles de dichos proyectos han de someterse a una evaluación en función de la importancia de sus repercusiones sobre el medio ambiente, los Estados miembros deberán tener en cuenta los criterios de selección pertinentes que establece la presente Directiva. De conformidad con el principio de subsidiariedad, son los Estados miembros los que mejor pueden aplicar esos criterios en determinados casos.»
Ninguno de estos considerandos obstaculiza que, en virtud de sus competencias, ex artículo 144.1 EAC, además de los artículos 113 y 189.1 EAC, la Generalitat de Catalunya pueda desarrollar la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. Pero es el propio principio de subsidiariedad del artículo 5 del Tratado de la UE el que da paso al análisis que hemos efectuado del bloque de la constitucionalidad, ex artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, en materia de medio ambiente. Este principio, según reiterada doctrina comunitaria, permite racionalizar el proceso de transferencia de soberanía, limitándolo a aquellas parcelas donde es realmente más eficaz una actuación supraestatal. Dado que este proceso afecta competencias que en determinados estados pertenecen a los gobiernos subestatales, la subsidiariedad debe predicarse también respecto de las nacionalidades y las regiones, de acuerdo con el orden de distribución de competencias interno.
A este principio cabe añadir el de autonomía institucional que reconoce el ordenamiento comunitario (art. 4.2 TUE), que, por lo que ahora interesa, comporta dos consecuencias importantes: por una parte, que la ejecución y la transposición del derecho comunitario deben llevarlas a cabo las instituciones que disponen de la competencia constitucional para hacerlo; y, por otra, que el orden constitucional y estatutario de competencias no debe resultar modificado por las disposiciones del derecho europeo derivado. Este criterio ha sido incorporado expresamente en el artículo 189.1 EAC.
Enlazando directamente con lo anterior, el propio Tribunal Constitucional, en el ámbito concreto del medio ambiente, ha sostenido que las normas estatales que adaptan al ordenamiento jurídico las directivas europeas no deben ser consideradas necesariamente «básicas», y que esta regulación solo le corresponde hacerla al Estado mediante normas de carácter básico en la medida en que lo permitan la Constitución y los estatutos de autonomía (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 4).
Y, si bien, tal como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el derecho comunitario no puede conformarse como canon de constitucionalidad para la resolución de los conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas (véanse, por todas, las STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1, y 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7), sí nos sirve aquí para introducir el análisis de las bases del artículo 149.1.23 CE. Y ello, más por la vinculación de aquel con la fuerza normativa de las comunidades autónomas (cuando tienen reconocida la competencia, como en el supuesto del artículo 144.1.a EAC, en íntima relación con el artículo 189.1 y .3 EAC), y no tanto por su translación al derecho interno ya que, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas no queda alterada por la vinculación a la Unión Europea, y la transposición al derecho interno de la normativa comunitaria derivada debe seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto competencial (STC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2 y 64/1991. En el mismo sentido, entre otros, DCGE 4/2010, de 11 de marzo; 3/2011, de 24 de marzo, y 6/2013, de 8 de julio). Y lo que es más importante, la ejecución del derecho comunitario corresponde a quien tiene la competencia reconocida, puesto que no existe una competencia específica para la ejecución de este derecho (STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 2). Por tanto, no necesariamente la transposición del derecho comunitario al ordenamiento interno debe atribuirse directa y exclusivamente al Estado, tal como ha quedado expuesto en la cita de la STC 102/1995.
Además, aunque el derecho comunitario no es canon de constitucionalidad, como hemos dicho, entre otros, en el DCGE 6/2013 recogiendo lo expuesto en el DCGE 3/2011, ello no significa que la cuestión carezca de relevancia, porque el Tribunal Constitucional ha afirmado que ««no cabe ignorar que la propia interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas tampoco se produce en el vacío» (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 5). Por ello, prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la normativa comunitaria puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para proyectar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial (STC 33/2005, FJ 4)» (DCGE 6/2013, FJ 2).
Por tanto, los criterios para una adecuada relación entre el derecho comunitario y su ejecución por el derecho estatal y autonómico, que han sido expuestos hasta ahora, deben ser un parámetro o canon que coadyuve a nuestro análisis sobre la existencia de la vulneración de competencias que suscita la solicitud de dictamen.
Tercero. Examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos solicitados
Pasaremos ahora a examinar la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos solicitados por el Gobierno de la Generalitat. Para hacerlo, expondremos primero el contenido de los preceptos, después indicaremos las dudas que plantea la solicitud de Dictamen, y posteriormente aplicaremos el canon expuesto en el fundamento jurídico segundo, si procede, con la aportación jurisprudencial y doctrinal del Consell complementaria, lo que nos permitirá concluir sobre la constitucionalidad y estatutariedad de los citados preceptos.
1. Ya hemos dicho que la Ley reúne en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, regula de manera exhaustiva la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental, calificados estos como procedimiento administrativo instrumental respecto del procedimiento sustantivo y sectorial de aprobación o adopción de los planes y programas o de la autorización de los proyectos.
Para aplicar mejor el canon de constitucionalidad y estatutariedad a los preceptos a examinar, los agruparemos secuencialmente siguiendo un criterio de contenido material. Así, examinaremos de forma autónoma el artículo 4, relativo a la cooperación en el marco de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente; los artículos 17 y 33, de manera conjunta ya que tratan los trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica y de la evaluación de impacto ambiental; los artículos 18, 29, 39 y 45, también conjuntamente porque tratan la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica y de la evaluación de impacto ambiental ordinaria y simplificada; los artículos 19, 30, 34, 37 y 46, también conjuntamente porque tratan de las consultas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas; el artículo 35, en relación con el contenido del estudio de impacto ambiental y el anexo VI, y también, por conexión, la disposición final novena 3, esta última a pesar de no ser objeto de solicitud expresa; los artículos 24 y 40 igualmente se tratarán conjuntamente, al tratar ambos del análisis técnico del expediente; los artículos 25, 27, 28, 43, 44 y 47 también se examinarán en un solo bloque porque se refieren a cuestiones relacionadas con los pronunciamientos del órgano ambiental en el procedimiento ordinario, es decir, a la declaración ambiental estratégica y a las prescripciones sobre su vigencia y modificación, así como a las de la declaración de impacto ambiental. También trataremos conjuntamente el pronunciamiento del procedimiento simplificado de evaluación de impacto, es decir, el informe de impacto ambiental. Y, junto con ellos, examinaremos el artículo 12 LEA porque trata de la resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental sobre el contenido de la declaración ambiental estratégica, de la declaración de impacto ambiental o, si procede, del informe ambiental estratégico o del informe de impacto ambiental.
Otro bloque de preceptos es el formado por los artículos 21, 26, 32, 36, 42 y 48, relativos a la información pública y publicidad del plan o programa y del proyecto, que se examinarán junto con el artículo 23, referido a la propuesta final del plan o programa, en la medida en que se refiere a los anteriores; los artículos 49 y 50, que tratan las consultas transfronterizas en los procedimientos de evaluación, también se tratarán conjuntamente; y, finalmente, examinaremos los preceptos que no pertenecen a la parte articulada de la Ley, es decir, la disposición final octava, relativa a los títulos competenciales, y la disposición final undécima, relativa a la entrada en vigor en relación con la normativa autonómica de desarrollo.
Como cuestión previa cabe advertir que, con carácter general, en el examen de los preceptos no prestaremos atención a los plazos ya que la mayoría de los preceptos que son objeto de solicitud de dictamen del Gobierno contienen unos plazos que han sido declarados como no básicos y, por tanto, solo son aplicables a la Administración General del Estado y a sus organismos públicos (con la excepción, como ya hemos indicado en el fundamento jurídico primero, de los arts. 12, 21, 48 y 49).
2. El artículo 4 de la Ley, que, como ya hemos dicho, trataremos autónomamente, corresponde a la cooperación en el marco de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Trata diferentes funciones de la Conferencia, entre las cuales, y principales, están la de analizar y proponer modificaciones normativas para establecer un procedimiento de evaluación ambiental homogéneo en todo el territorio del Estado; la de impulsar cambios normativos y reformas legislativas necesarias; la de establecer mecanismos para que las administraciones públicas emitan sus informes dentro de plazo, y la de constituir grupos de trabajo de carácter técnico que elaboren guías metodológicas que permitan la estandarización de estos procedimientos.
La solicitud del Gobierno considera que la atribución de las funciones descritas en este precepto a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente puede invadir las competencias autonómicas, ya que «va en detrimento de la distribución de competencias [...] e interfiere en la manera en que las comunidades autónomas deben desarrollar la normativa básica, como deben adaptar su normativa a las previsiones básicas, como deben organizarse e, incluso, como deben desarrollar las funciones puramente ejecutivas».
Además, argumenta la solicitud que, si bien las conferencias sectoriales pueden realizar propuestas y recomendaciones, no les corresponde establecer procedimientos homogéneos y estándares en todo el territorio, ni impulsar la derogación de la normativa autonómica, ni establecer mecanismos de garantía de las actuaciones autonómicas.
El Estatuto de autonomía, en los artículos 175 y 176 EAC, recoge expresamente la articulación del principio de colaboración entre la Generalitat y el Estado, a través de diversos instrumentos, entre los que se encuentran, por lo que ahora interesa, las conferencias sectoriales, como órganos multilaterales de participación en los ámbitos y asuntos de interés común. Estos organismos, definidos en el artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, quedan sometidos al régimen establecido en el acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno (art. 5.3) y pueden acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo (art. 5.6), así como adoptar acuerdos que pueden formalizarse como convenios (art. 5.5).
Partiendo de esta configuración, pasaremos ahora a analizar la previsión que realiza el artículo 4 LEA en relación con la cooperación en materia de evaluación ambiental en el marco de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, de conformidad con los criterios que este Consell ya tiene consolidados.
El Consell ha insistido en la naturaleza voluntaria de la cooperación, lo que exige la conformidad tanto del Estado como de las comunidades autónomas en las decisiones que se adoptan en su seno, y siempre con el límite del ««debido respeto a las áreas de competencia de los entes públicos afectados» (por todos, DCC núm. 46, de 30 de agosto de 1983, F II)» (DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 3).
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional, que, basándose precisamente en la voluntariedad, ha distinguido el principio de cooperación del de coordinación y ha puesto de manifiesto que la instrumentación y la puesta en práctica de la colaboración no deben permitir alterar la competencia de los sujetos llamados a cooperar. Así, recogiendo la doctrina anterior, el alto tribunal ha recordado que: «hemos insistido con reiteración en la necesidad de fomentar "la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación»» (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9).
De conformidad con lo que hemos descrito, cabe observar que los apartados 1 y 2 del artículo 4 LEA facultan a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente para que analice y proponga modificaciones normativas y establezca un procedimiento de evaluación ambiental homogéneo (apdo. 1), o impulse la modificación, derogación, o refundición de la normativa autonómica, o la remisión en bloque a la Ley 21/2013 (apdo. 2). La dicción de estos dos apartados del artículo 4 podría suscitar dudas, puesto que se refiere a acciones que corresponde adoptar a las comunidades autónomas en virtud de las competencias en materia de medio ambiente, como modificar o refundir o incluso derogar su normativa y establecer un cierto procedimiento de evaluación ambiental en su territorio. No obstante, el hecho de que el precepto circunscriba la acción de la Conferencia a «analizar y proponer» y también a «impulsar», entendemos que se mantiene dentro el margen de lo que permite el principio de colaboración ya que no elimina la titularidad de las competencias de las comunidades autónomas al limitarse a establecer una serie de líneas de acción. De acuerdo con la dicción del precepto, ni la Conferencia puede sustituir a los órganos propios de las comunidades autónomas, ni sus decisiones pueden anular sus facultades decisorias, tal como ha exigido la jurisprudencia constitucional (STC 137/2013, de 6 de junio, FJ 5, con remisión a la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 13).
Por otra parte, y con respecto a la Generalitat de Catalunya, como este Consell ha recordado, la indisponibilidad de las competencias ha sido reafirmada por el propio Estatuto «al declarar que la participación de la Generalitat en cualquier tipo de colaboración, tanto bilateral como multilateral, no altera la titularidad de estas (176.1 EAC), y señalando que la Generalitat no queda vinculada por las decisiones adoptadas en las instancias multilaterales de colaboración voluntaria con el Estado y con otras comunidades autónomas cuando no haya manifestado su acuerdo respecto de esta (176.2 EAC). Además, la Generalitat podrá hacer constar reservas a los acuerdos adoptados en las mismas instancias cuando se hayan adoptado sin su aprobación (176.3 EAC)» (DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 3).
De acuerdo con lo anterior, cabe concluir que los apartados 1 y 2 del artículo 4 LEA no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía. En el mismo sentido debemos pronunciarnos respecto de los apartados 3 y 4, que posibilitan que puedan establecerse mecanismos a fin de que las administraciones públicas afectadas emitan los informes dentro de plazo (apdo. 3), o que puedan constituirse grupos de trabajo de carácter técnico para evaluar guías metodológicas que permitan una estandarización de los procedimientos (apdo. 4). Queda claro, por tanto, que estamos ante acciones propias de la actividad de colaboración, y que son las propias comunidades autónomas las que pueden acordarlas o no según la bondad de los mecanismos o la viabilidad del trabajo realizado por los grupos de trabajo, y siempre con carácter voluntario.
De acuerdo con lo expuesto, el artículo 4 LEA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.
3. Los artículos 17 y 33 LEA hacen referencia a los trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, y a la evaluación de impacto ambiental ordinaria, respectivamente.
El artículo 17 enumera los trámites a seguir, empezando por la solicitud de inicio, seguimiento de las consultas previas y la determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, su elaboración, la información pública y las consultas, el análisis técnico del expediente y la declaración ambiental estratégica. Dispone que el órgano ambiental deberá realizar las consultas y elaborar un documento de alcance del estudio ambiental estratégico.
El artículo 33 dispone que el procedimiento se inicia con la recepción por el órgano ambiental del expediente completo de evaluación de impacto ambiental. Previamente al inicio, con carácter potestativo, el promotor puede solicitar que el órgano ambiental elabore el documento de alcance del estudio de impacto ambiental y, con carácter obligatorio, el órgano sustantivo dentro del procedimiento de autorización del proyecto debe llevar a cabo los trámites de información pública y consultas. Estos trámites de información pública y consultas, si no van seguidos, dentro del plazo, del inicio de evaluación de impacto ambiental, caducan, y este órgano debe declararlo. Agotadas las actuaciones previas, la evaluación de impacto ambiental se desarrolla mediante la solicitud de inicio, el análisis técnico y la declaración de impacto ambiental.
La solicitud del Gobierno plantea que el procedimiento de evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental se regulan con un nivel de detalle casi reglamentario, cosa que contrasta con la legislación ya derogada, que se limitaba a indicar los trámites, de manera sucinta para las comunidades autónomas y más detalladamente para la Administración del Estado. Añade que la regulación sobrepasa la competencia básica estatal y puntualiza, en concreto con respecto al artículo 33, que establece una regulación completa y exhaustiva sin margen de adaptación.
El examen de estos artículos 17 y 33 LEA debe servirnos como modelo para el análisis del resto de artículos de contenido estrictamente de trámite, es decir, el iter de un asunto para que avance hasta su conclusión.
El artículo 17 LEA norma con detalle el trámite de la evaluación ambiental estratégica ordinaria enumerando secuencial y preclusivamente todo el trámite y designando el órgano ambiental como órgano competente para realizar el análisis técnico del expediente y formular la declaración ambiental estratégica. Es evidente que las funciones que se detallan no permiten a la comunidad autónoma desarrollar ninguna política propia porque esta evaluación ambiental estratégica ordinaria se configura como un procedimiento cerrado. En definitiva, podían haberse establecido unos requisitos comunes de procedimiento que fueran exigibles con carácter general con el fin de conseguir una cierta homogeneidad en la regulación pero no regular un procedimiento con tanto detalle que impida la configuración de un procedimiento en el ámbito de la comunidad autónoma y que se predica de la especialidad propia derivada de la competencia sustantiva que le corresponde y que está configurada por la directiva comunitaria, en este caso, el medio ambiente.
En este sentido, recordamos que el Tribunal Constitucional ha considerado que lo básico en materia de medio ambiente debe circunscribirse a la ordenación de mínimos y configurarse como un nivel suficiente y homogéneo pero que pueda ser mejorable con el fin de adaptarlo a las circunstancias de cada comunidad autónoma (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 9).
En consecuencia, si el artículo 17 LEA se limitara a trasponer las directivas en sus principios generales y a designar el órgano competente, en este caso, el ambiental, estaríamos ante un ordenamiento común y mínimo, tal como establece el Tribunal Constitucional, pero al detallar exhaustivamente el trámite y funciones del órgano ambiental excede ciertamente la competencia básica estatal con menoscabo de la autonómica. Y más aún si consideramos -como decíamos en el fundamento jurídico segundo- que la legislación estatal, derogada y sustituida por la Ley 21/2013, se limitaba a describir sucintamente el contenido y el alcance del procedimiento.
Con respecto al artículo 33 LEA, relativo a los trámites y plazos de la evaluación de impacto ambiental ordinaria, vale todo lo que hemos dicho para el artículo 17 LEA, puesto que fija con detalle las actuaciones previas al inicio del mencionado procedimiento (tanto voluntarias como obligatorias) y detalla secuencialmente los diferentes trámites en los que debe desarrollarse la evaluación.
Como corolario podemos poner de manifiesto que los dos preceptos analizados conforman la estructura de los procedimientos ordinarios de evaluación que, junto con los simplificados, se regulan a continuación «de manera exhaustiva», lo que provoca que «el desarrollo reglamentario de la ley no resulte imprescindible» (párrafo decimotercero del preámbulo de la Ley), lo que por sí mismo ya es indicativo del alcance que pretende tener la legislación estatal.
En conclusión, los artículos 17 y 33 LEA no encuentran amparo en el artículo 149.1.23 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
4. El artículo 18 LEA, relativo a la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria; el artículo 29 LEA, con respecto a la solicitud en la evaluación estratégica simplificada; el artículo 39 LEA, sobre la solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental ordinaria, y el artículo 45 LEA, en relación con la simplificada, conforman una misma estructura normativa, si bien con algunas diferencias que expondremos a continuación.
Primeramente, cabe decir que la fase preclusiva de inicio de la solicitud es la que presenta algunas modificaciones según si se trata del trámite de evaluación ambiental estratégica o del de impacto ambiental, y dentro de ellos, según si se trata del procedimiento ordinario o el simplificado.
En todos los casos el promotor presenta la solicitud de inicio del procedimiento sustantivo de adopción o aprobación del plan o programa o autorización del proyecto ante el órgano sustantivo, acompañada de la documentación sectorial. En el caso de la evaluación estratégica ordinaria (art. 18 LEA), el promotor acompaña la solicitud con el borrador del plan o programa y el documento inicial estratégico (que incluye información mínima, como los objetivos, alcance y contenido del plan o programa y las alternativas); en la simplificada (art. 29), el promotor debe adjuntar, además del borrador del plan o programa, el documento ambiental estratégico (con una información mínima más amplia que la exigida en el documento inicial estratégico); en la evaluación de impacto ordinaria (art. 39), el promotor debe anexar una documentación de mínimos (documento técnico del proyecto, estudio de impacto ambiental, alegaciones, informes, y, si procede, aportaciones del propio órgano sustantivo); y, finalmente, en la simplificada (art. 45), el promotor añade el documento ambiental -no de mínimos- que contiene diversas cuestiones particulares que se detallan en el precepto.
En las fases sucesivas y preclusivas de los trámites en los cuatro supuestos reflejados en los citados artículos 18, 29, 39, y 45, coincide el iter procedimental, es decir, en la fase siguiente el órgano sustantivo comprueba la documentación y abre, si procede, la vía de enmienda. En la fase posterior, el órgano sustantivo remite al órgano ambiental la solicitud de inicio acompañada de toda la documentación requerida. Y en la última fase, el órgano ambiental, previa audiencia al promotor y traslado de la información al órgano sustantivo, puede resolver e inadmitir, y se abre, a continuación, la vía de recurso administrativo o judicial.
La solicitud del Gobierno, en relación con estos artículos 18, 29, 39 y 45 LEA, denuncia el exceso regulador o, en otras palabras, dice que la norma llega a un nivel de detalle casi reglamentario.
Efectivamente, los artículos 18, 29, 39 y 45 LEA describen un trámite detalladísimo, con continuas subordinaciones y envíos y reenvíos, y fijan con precisión exacta y cerrada un iter procedimental secuencial y las funciones de los órganos sustantivo y ambiental, así como la actuación del promotor. Lo anterior excede con mucho el establecimiento de unos principios ordenadores en materia de evaluación ambiental y prevé como básica una regulación que es puramente de gestión y ejecución y que correspondería ordinariamente a las comunidades autónomas, sin que se justifiquen las características excepcionales de esta adopción. Por tanto, debemos reiterar lo que ya se ha expuesto al tratar los artículos 17 y 33 LEA, en el sentido de que se establece un iter procedimental cerrado que no permite a la Generalitat adoptar una política propia, lo que vacía de contenido su competencia en materia de medio ambiente.
Existe, sin embargo, un subtrámite común en el apartado 2 de todos los artículos 18, 29, 39 y 45, que es el de enmienda y mejora de la solicitud, que se encuentra previsto en el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. En este subtrámite concreto debe prevalecer el artículo 9.3 CE en garantía de que el derecho de acceso a las administraciones, así como el de tramitación procedimental, no sea discriminatorio en razón del exceso y de la enmienda en el propio trámite, por lo que esta regulación debe tener, como tiene, la presunción de constitucionalidad.
También, y como cuestión a tratar específicamente, encontramos en el artículo 45, apartado 1.d, LEA la exigencia de que la solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada vaya acompañada, entre otros documentos, de una evaluación de los efectos previsibles, directos o indirectos, acumulativos y sinérgicos del proyecto. En el segundo párrafo se prevé la inclusión de un apartado específico relativo, en su caso, a la Red Natura 2000, exigencia que deriva de la normativa de la Unión Europea. En esta cuestión es indiferente la administración que lo regule, pero, al tratarse de una exigencia específica comunitaria, no es inconstitucional ni antiestatutario que lo prevea la norma reguladora estatal.
Concluyendo, los artículos 18, 29, 39 y 45 LEA no son conformes al bloque de la constitucionalidad de los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, salvo el subtrámite relativo a la enmienda y mejora de la solicitud contenido en los apartados 2 de estos artículos, y con la excepción del apartado 1.d, segundo párrafo, del artículo 45, referido a la Red Natura 2000, que también debemos entender constitucional y estatutario.
5. Los artículos 19, 30, 34, 37 y 46 LEA se refieren a las consultas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas. Los examinaremos conjuntamente, menos el artículo 37, que, por su contenido singular, debe tratarse autónomamente.
En todos los casos, ya sea en la evaluación ambiental estratégica, ya sea en la evaluación de impacto ambiental de proyectos y, respectivamente, en el procedimiento ordinario o simplificado, debe someterse a consultas el borrador del plan o programa y el documento inicial estratégico (art. 19), o bien el documento ambiental estratégico y el borrador del plan o programa (art. 30), o el documento de alcance del estudio de impacto ambiental (art. 34), o el documento ambiental del proyecto (art. 46).
Transcurrido el plazo de consultas, el procedimiento continúa si el órgano ambiental dispone de los elementos de juicio suficientes; en caso contrario, requiere la entrega del informe correspondiente, informando al promotor y al órgano sustantivo, con suspensión del plazo en todos los supuestos menos en la evaluación de impacto ambiental simplificada. Y ello, sin perjuicio de que el promotor reclame directamente la emisión del informe, de conformidad con el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, los pronunciamientos recibidos fuera de plazo no deben tenerse en cuenta en el supuesto de la evaluación de impacto ambiental simplificada.
Recibidas las respuestas a las consultas, el órgano ambiental elabora y remite al promotor y al órgano sustantivo el documento de alcance del estudio ambiental estratégico junto con las respuestas, cuya documentación debe ponerse a disposición del público a través de la sede electrónica de los órganos ambiental y sustantivo (art. 19). En el caso de la evaluación de impacto ambiental ordinaria, lo que elabora y remite el órgano ambiental es el documento de alcance del estudio de impacto ambiental junto con las respuestas, con la particularidad de que el órgano ambiental debe tener en cuenta el resultado de las consultas para la elaboración del documento de alcance del estudio de impacto ambiental (art. 34).
Los artículos 30 y 46 LEA no dicen nada más sobre esta cuestión, una vez recibidas las respuestas a las consultas.
Antes de cerrar este examen, y también como cuestión singular, debemos hacer especial mención de la elaboración del documento de alcance del estudio de impacto ambiental previsto en el artículo 34. Así, el promotor puede solicitar al órgano ambiental que elabore un documento de alcance del estudio de impacto ambiental con anterioridad al inicio del procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria. En este supuesto, el promotor debe presentarlo ante el órgano sustantivo y acompañarlo del documento inicial del proyecto con esta mínima información, a saber, definición, características y ubicación del proyecto, principales alternativas y potenciales impactos, y un diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado.
La solicitud del Gobierno, con respecto a los artículos 19, 30, 34 y 46 LEA, argumenta que la regulación excede la competencia básica estatal. Aspectos como las medidas a adoptar en el caso de que no se emitan los informes preceptivos en los plazos establecidos deben poder regularse por la Generalitat en aplicación de sus competencias en materia de procedimiento y organización administrativa. Por otra parte, respecto de la obligación de que no se tengan en cuenta los informes y alegaciones recibidos fuera de plazo, se pone de manifiesto que la norma general en materia de procedimiento administrativo configura su toma en consideración como facultativa por lo cual debe permitirse que la Generalitat efectúe una opción diferente.
Con respecto, en concreto, al artículo 19 LEA, argumenta que los medios y la forma de dar publicidad no deberían tener carácter básico. En cuanto al artículo 30, dice que «vulnera las competencias autonómicas porque impone una determinada solución administrativa ante la falta de emisión de los informes, desconociendo las competencias de autoorganización y disciplina de los propios servicios que corresponden a las CCAA.»
Y en relación con el artículo 34 LEA, relativo a las consultas para determinar la amplitud y nivel de detalle del estudio de impacto ambiental, la solicitud del Gobierno alega que contrasta con la regulación de este aspecto contenida en el artículo 8 del Real decreto legislativo 1/2008, que es mucho más respetuosa con las competencias autonómicas, ya que se pasa de una regulación de tres breves apartados, de los cuales solo dos son básicos y con una regulación sucinta y clara, a un artículo cuyos apartados son todos básicos, salvo los plazos concretos, estableciendo, incluso, una regulación más detallada que la del artículo 13 del Real decreto 1131/1988. De manera que «se predetermina el procedimiento a seguir y las consecuencias jurídicas de la falta de emisión de los informes en los plazos estipulados, en unos términos que exceden la competencia del Estado para establecer las bases de la regulación».
Finalmente, con respecto al artículo 46 LEA, además de lo que la solicitud ya ha concretado para el conjunto de artículos aquí examinado, la Generalitat aduce otra vez el exceso regulador en el que incurre el Estado.
Los artículos 19, 30, 34 y 46 LEA tienen un contenido transversal común, que es justamente el de prever las consultas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas antes del pronunciamiento del órgano ambiental, la designación del órgano ambiental como el que realiza las consultas, y la posibilidad de que este requiera al órgano jerárquico correspondiente para que ordene quien procede que entregue los informes pertinentes, advirtiendo de la responsabilidad en que puede incurrir el responsable de la demora, y con suspensión del plazo.
Recordemos que, de acuerdo con la competencia del Estado en materia de medio ambiente, este puede fijar unos principios ordenadores en materia de evaluación ambiental que inevitablemente deberán respetar los principios en materia de «procedimiento administrativo común» ex artículo 149.1.18 CE. En el bloque de preceptos que estamos analizando consideramos que, también de acuerdo con las prescripciones comunitarias, podrían tener esta consideración una serie de previsiones genéricas en torno a la necesidad de consulta a las administraciones públicas y personas interesadas antes del pronunciamiento ambiental, cuál es el órgano que debe llevarlas a cabo o bien los efectos que puede tener sobre el procedimiento la ausencia de estos pronunciamientos y la necesidad de su publicidad.
Dentro de estos principios ordenadores mínimos no se encuentra, sin embargo, la articulación detallada que efectúan los citados preceptos y, en concreto, en la referencia que efectúan a los siguientes aspectos:
– La previsión que se hace en este bloque de preceptos sobre que los pronunciamientos que lleguen fuera de plazo no deben tenerse en cuenta. Las consecuencias de no emitir un informe o de emitirlo tardíamente se encuentran regulados con carácter general en el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que fija la regla general de que el informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución. Dentro de esta opción general del legislador corresponde al ente competente para la regulación del procedimiento de evaluación, en nuestro caso la Generalitat, la determinación de si el órgano ambiental debe tomar en consideración o no los informes recibos fuera de plazo, más todavía si tenemos en cuenta que estos, aunque puedan ser extemporáneos, pueden ser relevantes en la decisión final. Y todo lo anterior, sin perjuicio de la exigencia de responsabilidad por la demora. Lo mismo entendemos que es aplicable cuando los pronunciamientos proceden de las personas interesadas. Por tanto, la expresión «En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente», que contienen los artículos 19.1 (segundo párrafo), 30.2 (primer párrafo), 34.4 (segundo párrafo) y 46.2 (segundo párrafo) LEA, vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 144.1 y 159.1.c EAC.
– La previsión de este conjunto de preceptos sobre el trámite a seguir por el órgano ambiental en el caso de que no se hayan recibido los informes de las administraciones públicas afectadas o sean insuficientes, cuando se establece que el órgano ambiental «requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles». Entendemos que, sin perjuicio de que pueda establecerse una obligación genérica de requerir a los informes la articulación concreta de cómo deben requerirse, no constituye una base en materia de medio ambiente, por lo que corresponde a la Generalitat establecer el procedimiento mediante el cual hacer efectiva la emisión de informes de las administraciones consultadas cuando el órgano ambiental no tiene suficientes elementos de juicio.
En consecuencia, la articulación concreta del procedimiento de requerimiento de los informes que se efectúa en los artículos 19.1 (tercer párrafo), 30.2 (segundo párrafo), 34.4 (tercer párrafo) y 46.3 (primer párrafo) vulnera las competencias de la Generalitat de los artículos 144.1 y 159.1.c EAC.
– La configuración que realiza el artículo 34.1 LEA sobre la voluntariedad por parte del promotor de solicitar al órgano ambiental que elabore un documento de alcance del estudio de impacto ambiental y la consiguiente documentación que debe acompañar a la solicitud (art. 34.2 LEA). De acuerdo con la Directiva 2011/92/UE, esta es una opción que puede considerar la autoridad competente aunque también puede fijar que sea exigible en todo caso (art. 5.2). Entendemos, pues, que la decisión de decantarse por una u otra opción corresponde, para los proyectos sometidos a su competencia, a la Generalitat de acuerdo con sus competencias de gestión en materia de medio ambiente. En consecuencia, también le corresponderá, si procede, la determinación de la información que debe acompañar a la solicitud.
Consiguientemente, la fijación del carácter voluntario de la solicitud del documento de alcance del estudio de impacto ambiental por parte del promotor del estudio de impacto ambiental que contiene el artículo 34.1 LEA y la información que debe acompañarlo, del artículo 34.2 LEA, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Del grupo de preceptos examinados, puesto que es objeto de mención específica en la solicitud, es necesario que nos pronunciemos sobre el apartado 3 del artículo 19 LEA cuando establece la obligación de que el estudio ambiental estratégico se ponga a disposición del público a través de las sedes electrónicas de los órganos ambiental y sustantivo. Al respecto, entendemos que, en la medida en que es un mecanismo para garantizar la transparencia de la Administración y que puede asegurar el interés público, en vista de su alcance, contribuyendo al derecho de información en materia ambiental, puede ser establecido con carácter básico y, en consecuencia, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
Finalmente, analizaremos singularmente el artículo 37 LEA, relativo a la consulta a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas en un momento posterior del procedimiento. En este caso, y simultáneamente al trámite de información pública, el órgano sustantivo debe hacer las consultas y solicitar preceptivamente cuatro informes, es decir, del órgano competente en medio ambiente de la comunidad autónoma donde se ubique el proyecto, el relativo al patrimonio cultural, el de dominio público hidráulico y el marítimo-terrestre, si procede. Además, las comunidades autónomas pueden exigir cualquier otro informe diferente a los que acabamos de mencionar.
Las consultas se realizarán mediante una notificación que deberá contener, como mínimo, el estudio de impacto ambiental, el órgano al que remitir informes y alegaciones y toda la documentación relevante que conste en poder del órgano sustantivo, y deberá acreditarse haberla realizado. Además, también deberá ponerse a disposición de los consultados la información diferente que solo pueda obtenerse una vez haya expirado el periodo de información pública.
La solicitud de la Generalitat respecto de este artículo 37 se limita a objetar la exhaustiva regulación aduciendo que excede la competencia básica estatal.
Tal como está redactado el precepto a la hora de fijar la obligatoriedad de la consulta, así como la tipología de informes que cabe exigir con carácter preceptivo y el contenido mínimo de la notificación, entendemos que contiene unas prescripciones susceptibles de ser consideradas de carácter básico, dada su generalidad y contenido mínimo, que permiten la intervención de la Generalitat en su concreción.
Por estas razones, consideramos que el artículo 37 LEA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.
6. A continuación, examinaremos el artículo 35 LEA y, por conexión, el anexo VI LEA y la disposición final novena 3 LEA. El artículo 35 es reproducción del artículo 7 del derogado Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, con tres modificaciones, a nuestros efectos, que son: la obligación del promotor de elaborar el estudio de impacto ambiental con una información de mínimos en los términos desarrollados en el anexo VI LEA (estudio de impacto ambiental y criterios técnicos); la referencia explícita a la Red Natura 2000 exigiendo al promotor un apartado específico cuando esta red ecológica de áreas de conservación de la biodiversidad en la UE pueda verse afectada directa o indirectamente, y la normación de pérdida de validez del estudio de impacto ambiental si en el plazo de un año a partir de la fecha de su conclusión no se ha presentado ante el órgano sustantivo.
Por su parte, la disposición final novena, apartado 3 (autorización de desarrollo), que no ha sido expresamente solicitada, autoriza al Gobierno del Estado para actualizar el anexo VI en los aspectos de carácter técnico o de naturaleza coyuntural y cambiante, con la finalidad de adaptarlo al progreso técnico, científico y económico.
La solicitud del Gobierno alega que «[l]a regulación contenida en el artículo 35 sobre el estudio de impacto ambiental, con la remisión que se realiza al anexo VI, es mucho más exhaustiva que la que contiene la propia Directiva 2011/92/UE e incluso que las guías metodológicas para la aplicación de la Directiva aprobadas por la Comisión Europea». Y en cuanto al contenido del anexo VI, argumenta que «además de prever una muy exhaustiva regulación del contenido de la DÍA contiene incluso una especie de instrucción técnica con una nueva relación de definiciones, criterios y guías metodológicas que entendemos que exceden de manera muy significativa lo que debería ser una regulación básica e, incluso, un reglamento de desarrollo».
Ya hemos indicado la identidad sustancial de los apartados 1 y 2 de este artículo con los correspondientes del artículo 7 del derogado Real decreto legislativo 1/2008. Como en aquel supuesto, podemos considerar que, a excepción de la expresión «en los términos expuestos en el anexo VI», que analizaremos seguidamente, por su contenido, que se limita a recoger la información mínima que debe contener el citado estudio de impacto y que debe proporcionar al promotor, de acuerdo con la normativa comunitaria, puede considerarse una ordenación de mínimos que garantiza una homogeneidad en la información sobre un proyecto determinado que debe permitir al órgano ambiental pronunciarse sobre las repercusiones que el citado proyecto puede tener sobre el medio ambiente. Con respecto a la incorporación del estudio que deberá hacerse, si procede, de la afectación de la Red Natura 2000, cabe hacer notar que deriva de la previsión general fijada en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y que ha tenido resonancia en las directivas 2001/42/CE (art. 3.2.b) y 2011/92/UE (anexo III.2). En consecuencia, en nuestra opinión, la regulación del artículo 35.1 LEA encuentra amparo en el título competencial del artículo 149.1.23 CE. También entendemos que encuentra amparo el apartado 2, que se limita a exigir la obligación de la Administración de facilitar al promotor la documentación e información de que disponga, y que puede entenderse en el marco más general del derecho al acceso a la información previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, en el marco del Convenio de Aarhus. Y el apartado 3, que fija la pérdida de vigencia del estudio de impacto, cuya determinación de su ámbito temporal se deja a la competencia de la comunidad autónoma.
El artículo 35 LEA hace remisión al anexo VI, que lleva por rúbrica «Estudio de impacto ambiental y criterios técnicos», y que ha sido objeto de la solicitud del Gobierno. Este anexo contiene (en los apdos. 1 a 7) una minuciosa descripción de los diferentes ítems que debe contener el estudio de impacto ambiental, como el alcance de la descripción del proyecto, el contenido del inventario ambiental, como debe llevarse a cabo y con que alcance la identificación, cuantificación y evaluación de impactos, así como la cuantificación y evaluación de las repercusiones del proyecto en la Red Natura 2000; la determinación de la propuesta de medidas preventivas, correctoras y compensatorias, y el programa de vigilancia y seguimiento ambiental. Por su parte, el apartado 8 contiene una serie de conceptos técnicos y el 9, especificaciones relativas a las obras, instalaciones o actividades comprendidas en el anexo I (proyectos sometidos a la evaluación ambiental ordinaria) y en el anexo II (proyectos sometidos a la evaluación ambiental simplificada).
De una simple lectura de su contenido y extensión se desprende fácilmente su vocación de regulación exhaustiva, que hace prácticamente imposible que la Generalitat pueda llevar a cabo no solo una política propia en esta materia sino incluso la adopción de normas adicionales de protección.
No obstante, de este anexo VI cabe entender que el apartado 8, porque contiene una recopilación de conceptos que constituyen terminología técnica y universal en la materia que nos ocupa, sin que, directamente impongan obligación alguna, y el apartado 9, en la medida en que establece una serie de especificaciones adicionales sobre los proyectos sometidos a evaluación ambiental, cuya determinación puede considerarse como regulación básica ex artículo 149.1.23 CE, por cuanto no son obstáculo para que las comunidades autónomas sometan otros proyectos a evaluación, no vulneran las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente.
En vista de lo que hemos expuesto anteriormente, entendemos que el apartado 1 del artículo 35 LEA, salvo la expresión «en los términos desarrollados en el anexo VI», y los apartados 2 y 3 no son contrarios a la Constitución y al Estatuto. Por el contrario, la expresión «en los términos desarrollados en el anexo VI» del artículo 35.1 LEA; el anexo VI, a excepción de los apartados 8 y 9, y, por conexión, la disposición final novena, apartado 3 LEA, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
7. Seguidamente, examinaremos conjuntamente el análisis técnico del expediente por parte del órgano ambiental en la evaluación ambiental estratégica ordinaria del artículo 24 LEA, y en la evaluación de impacto ambiental de proyectos ordinaria del artículo 40 LEA.
A fin de que el órgano ambiental efectúe el citado análisis del expediente, el órgano sustantivo debe remitirle el expediente de evaluación estratégica completo (propuesta final del plan o programa, el estudio ambiental estratégico, el resultado de la información pública y un documento resumen).
En ambos trámites de los artículos 24 y 40 se prevé que el órgano ambiental realice el análisis técnico del expediente, pero en el artículo 24 se dice que debe añadirse un análisis de impactos significativos, y en el artículo 40 se menciona que el análisis técnico del expediente de impacto ambiental debe tener en cuenta de manera particular el resultado de la información pública, las consultas, el cambio climático y, si procede, las consultas transfronterizas.
En los dos trámites el órgano ambiental puede requerir al órgano sustantivo para que enmiende el expediente. Si el órgano sustantivo no remite el expediente o no lo enmienda, el órgano ambiental resuelve la terminación y lo notifica al órgano sustantivo y al promotor, y se abre la vía administrativa y judicial de recurso.
Si el órgano ambiental cree necesaria nueva información adicional, la solicita al promotor e informa al órgano sustantivo para que complete el expediente con suspensión del plazo para la formulación de la declaración ambiental estratégica ordinaria del artículo 24, o bien la declaración de impacto ambiental ordinaria del artículo 40. Si no obtiene satisfacción, el órgano ambiental resuelve la terminación y lo notifica al órgano sustantivo y al promotor, y se abre igualmente la vía de recurso administrativo y judicial.
El órgano ambiental debe continuar con el procedimiento siempre y cuando disponga de los elementos de juicio suficientes para la evaluación ambiental estratégica ordinaria del artículo 24 o para la evaluación de impacto ambiental ordinaria del artículo 40, y puede requerir al órgano sustantivo y al promotor para que se entreguen los informes correspondientes comunicándolo, con suspensión del plazo, que si transcurre sin que el órgano ambiental reciba el informe este no continúa el procedimiento, lo que se comunica al órgano sustantivo y al promotor, todo ello sin perjuicio de que el promotor reclame directamente la emisión del informe al amparo del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
La solicitud del Gobierno de la Generalitat alega, con respecto al artículo 24 LEA, una regulación exhaustiva que no permite un margen de regulación a las comunidades autónomas, incluso en aspectos tan instrumentales como el análisis técnico del expediente, que es una cuestión relativa puramente a su instrucción. Con respecto al artículo 40 LEA, añade el Gobierno, el precepto examinado llega al extremo de declararlo básico cuando regula un aspecto totalmente instrumental que corresponde decidir en cada caso a la administración instructora del expediente.
Del examen de los apartados 1 y 2 del artículo 24 y del apartado 1 del artículo 40 LEA, puede manifestarse que fijan un contenido mínimo del expediente de evaluación ambiental, como también del alcance mínimo del examen que debe efectuar el órgano ambiental; en el supuesto del artículo 24 LEA y de manera inexcusable, el análisis se hará a partir de una documental que obliga a integrar y, además, será necesario tener en cuenta los impactos significativos en el medio ambiente, y el concerniente al cambio climático; y en el supuesto del artículo 40 LEA, se deberá evaluar los efectos ambientales y el resultado de la información pública, las consultas, si procede también las transfronterizas, y el cambio climático. Es comprensible que estas prescripciones pueden responder a un mínimo común normativo que tendría cabida en las competencias del Estado ex artículo 149.1.23 CE, por lo que no vemos defecto de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad.
Por el contrario, el apartado 3 (saneamiento y enmienda de trámites), el apartado 4 (información adicional) y el apartado 5 (requerimiento del órgano ambiental al jerárquico superior al que debe emitir el informe y la posibilidad que tiene el promotor de dirigirse directamente a la administración competente para obtener el informe) del artículo 24 LEA, y el apartado 2 (subsanación y sustanciación de trámites), el apartado 3 (requerimiento al promotor para que adicione la información necesaria) y el apartado 4 (con la misma descripción que hemos hecho para el apartado 5 al principio de este párrafo) del artículo 40 LEA, regulan de manera minuciosa y exhaustiva las diferentes etapas que componen el análisis técnico del expediente constituyendo un iter procedimental completo y exhaustivo que en ningún caso puede ser constitutivo de una ordenación nuclear de la evaluación ambiental y, por el contrario, impiden la adecuación de esta fase del procedimiento a las características propias de las comunidades autónomas. Sin embargo, por las razones que hemos expuesto repetidamente en este fundamento jurídico, no vulneran las competencias de la Generalitat el apartado 3 del artículo 24 y el apartado 2 del artículo 40, relativos al saneamiento y la enmienda de trámite, y el último párrafo del apartado 5 del artículo 24 y del artículo 40, relativos al supuesto del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
En consecuencia, por todo lo expuesto, el apartado 4 y el apartado 5, salvo el último párrafo, del artículo 24; el apartado 3 y el apartado 4, salvo el último párrafo, del artículo 40 LEA, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
8. A continuación, examinaremos los artículos 25, 47, 27, 43, 28 y 44 LEA y también el artículo 12 LEA. Los artículos 25 (declaración ambiental estratégica) y 47 (informe de impacto ambiental), aunque ambos contienen el pronunciamiento del órgano ambiental, al referirse la primera al procedimiento ordinario y el segundo al simplificado, deberán analizarse cada uno por separado puesto que no tienen un iter en común. Los artículos 27 (vigencia de la declaración ambiental estratégica) y 43 (vigencia de la declaración de impacto ambiental) serán tratados conjuntamente; como también lo haremos respecto de los artículos 28 (modificación de la declaración ambiental estratégica) y 44 (modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental). Finalmente, nos referiremos al artículo 12, relativo a la resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental.
a) El primero de los artículos que debemos tratar es el 25 LEA, en lo referente a la declaración ambiental, y sobre el cual, en su solicitud, el Gobierno pone de manifiesto que es un informe contra el que no se puede interponer recurso, salvo los que sean procedentes contra el acto de aprobación del plan o programa, y que ello no puede tener carácter básico para todas las administraciones.
Este artículo tiene sustancialmente el mismo contenido que el artículo 12 (memoria ambiental) de la derogada Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y tiene en cuenta que la Ley derogada ya había transpuesto la Directiva 2001/42/CE. Los apartados 1 y 2 precisan que el órgano ambiental es quien formula la declaración ambiental estratégica, que tiene la naturaleza de informe preceptivo y determinante y debe contener unos mínimos, es decir, la exposición de los hechos y el resumen del procedimiento ejecutado (información pública, consultas, incluso transfronterizas, si procede, y determinaciones finales). En nuestra opinión, el contenido de estos apartados responde a una ordenación nuclear del pronunciamiento del órgano ambiental, por lo que pueden encontrar amparo en el artículo 149.1.23 CE.
Con respecto al apartado 3 (publicación en el BOE o diario oficial correspondiente, sin perjuicio de la publicación en la sede electrónica del órgano ambiental), le son de aplicación los criterios que hemos tenido en cuenta al analizar el artículo 19.3 LEA. Sobre la referencia concreta a la publicación en el BOE o diario oficial, cabe añadir que el Tribunal Constitucional (aunque con referencia a las subvenciones) ha considerado que la regla de publicación en el boletín oficial correspondiente tiene carácter básico ya que persigue el objetivo de asegurar el interés público al fortalecer la transparencia de la Administración, así como que constituye un elemento al servicio del control del correcto ejercicio de las potestades públicas o de la protección de intereses de terceros (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 6, con referencia a la STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
Por su parte, la previsión del apartado 4 (recursos procedentes contra la declaración o contra las disposiciones y actos derivados de aquella), en el sentido de que no pueden ser objeto de recurso, entendemos que no se pueden fijar con carácter básico. Corresponde a la Generalitat, respetando lo que establece la normativa básica en materia de procedimiento común sobre los actos de trámite, determinar la posibilidad de que la declaración de impacto ambiental pueda ser objeto de recurso administrativo.
En conclusión, los apartados 1, 2 y 3 del artículo 25 LEA son conformes al bloque de la constitucionalidad de los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC. El apartado 4 de este mismo artículo vulnera la competencia de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
b) Pasamos ahora a analizar el artículo 47 LEA, relativo al informe de impacto ambiental y sobre el cual la solicitud del Gobierno aduce un exceso regulador, un desconocimiento de las competencias de autoorganización, porque determinan el órgano que debe hacerse cargo de la publicación, de qué forma y en qué lugar, mientras que la Directiva establece solo que este documento debe ponerse a disposición del público.
El artículo 47 LEA dispone que es el órgano ambiental el que debe formular este informe (apdo. 1) y emitirlo (apdo. 2), y determina si el proyecto debe someterse a una evaluación de impacto ambiental ordinaria porque tiene efectos significativos sobre el medio ambiente (apdo. 2.a, primer párrafo) o si el proyecto no tiene efectos significativos (apdo. 2. b). Asimismo, el informe de impacto ambiental pierde la vigencia y cesa en la producción de efectos si una vez publicado en el BOE no se autoriza el proyecto. En principio, no existe obstáculo para considerar que el contenido de estos dos apartados se circunscribe a una regulación nuclear del informe ambiental, por lo que se adecuan al orden constitucional y estatutario de competencias. Lo anterior, a excepción del apartado 2.a (segundo párrafo), cuya dicción es: «Para ello, el promotor podrá solicitar al órgano ambiental el documento de alcance del estudio de impacto ambiental en los términos del artículo 34», por las razones que hemos expuesto en el punto 5 de este fundamento jurídico al tratar la solicitud voluntaria del documento de alcance del estudio de impacto ambiental del artículo 34.1 LEA.
El apartado 3 (publicidad), por las razones que ya hemos expuesto de transparencia y acceso a la información, y los apartados 4 (vigencia del informe) y 5 (criterios a los que debe ajustarse el informe) no vulneran las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente, dado que pueden considerarse aspectos de mínimos y nucleares del pronunciamiento del órgano ambiental (informe ambiental) en relación con la evaluación de impacto simplificada. Como hemos dicho, entendemos que pueden recibir esta calificación la previsión de que este informe tenga una vigencia determinada (apdo. 4) o que deba seguir una serie de criterios previstos en el anexo III para dilucidar si un determinado proyecto debe someterse a la evaluación de impacto ambiental ordinaria (apdo. 5). En este sentido, conviene advertir que este anexo es transposición casi literal del anexo III («Criterios de selección previstos en el apartado 3 del artículo 4») de la Directiva 2011/92/UE. Finalmente, el apartado 6 (no posibilidades de recurso), no se adecua al orden constitucional y estatutario por las mismas razones expuestas anteriormente en relación con el artículo 25.4 LEA.
De acuerdo con lo expuesto, los apartados 1, 2 (a excepción del segundo párrafo de la letra a), 3, 4 y 5 del artículo 47 LEA se adecuan al bloque de la constitucionalidad y la estatutariedad de los artículos 149.1.23.a CE y 144.1 EAC. Por el contrario, el segundo párrafo de la letra a, del apartado 2, y el apartado 6 del artículo 47 LEA vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
c) El artículo 27 LEA (vigencia de la declaración ambiental estratégica) y el artículo 43 LEA (vigencia de la declaración de impacto ambiental), se tratarán, como ya hemos dicho, conjuntamente. Así, estas dos declaraciones pierden su vigencia y cesan en la producción de los efectos que les son propios si una vez se ha hecho la publicación en el BOE o diario oficial correspondiente no se adopta o se aprueba el plan o programa (art. 27) o no se ha empezado la ejecución del proyecto o actividad (art. 43), lo que obligará al promotor a iniciar nuevamente el trámite, salvo prórroga, que el promotor deberá pedir antes del plazo fijado en la propia ley, con los efectos inmediatos de suspensión.
En vista de la solicitud de prórroga, el órgano ambiental puede reconocerla si no se han producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron de base para realizar la evaluación ambiental estratégica (art. 27) o en elementos esenciales que sirvieron para efectuar la evaluación de impacto ambiental (art. 43). Transcurrido el plazo de la prórroga sin que se haya aprobado el plan o programa (art. 27) o sin que se haya empezado la ejecución del proyecto o actividad (art. 43), el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación ambiental estratégica (art. 27) o del impacto ambiental del proyecto (art. 43).
El órgano ambiental, una vez recibida la solicitud de prórroga, debe solicitar informe a las administraciones públicas afectadas por razón de la materia, que deberán pronunciarse dentro de plazo, ampliable por razones justificadas, y consiguientemente, resolver. El silencio del órgano ambiental comporta la estimación de la solicitud de prórroga.
Para concluir, cabe mencionar una particularidad del artículo 43 (vigencia de la declaración de impacto ambiental), cuando regula, en defecto de normación explícita, lo que debe entenderse por «inicio de la ejecución del proyecto» y la previsión consistente en el hecho de que el promotor debe comunicar al órgano ambiental la fecha de inicio de la ejecución del proyecto o actividad sometido a la evaluación de impacto ambiental.
La solicitud del Gobierno, con respecto al artículo 27 LEA, denuncia el exceso regulador en el que incurre el Estado y, en cuanto al artículo 43 LEA, manifiesta que es una regulación detallada y, una vez más, exhaustiva que contrasta con el artículo 14 del derogado Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, que, a criterio del solicitante, satisface totalmente las exigencias de la Directiva y resulta mucho más respetuoso con las competencias autonómicas.
Para aplicar el canon de constitucionalidad y estatutariedad a los citados artículos 27 y 43 LEA, deberemos realizar una proyección comparada de los dos preceptos. Así, el apartado 1 del artículo 27 LEA y el apartado 1 (primer párrafo) del artículo 43 LEA regulan una cuestión que ya ha sido abordada en el artículo 47.4 LEA al analizar la pérdida de vigencia y cese de efectos de una resolución administrativa, y allí hemos dicho que esta normativa es constitucional y estatutaria. En cambio, el segundo y tercer párrafos de este mismo apartado, en tanto que regulan lo que debe entenderse por «inicio de la ejecución del proyecto» y la obligación del promotor de comunicar al órgano ambiental la fecha de comienzo de la ejecución del proyecto o actividad, van más allá de una ordenación nuclear y fijan un iter procedimental secuencial que constituye un aspecto de gestión y ejecución, cuya determinación, como hemos reiterado en numerosas ocasiones, le corresponde, en el caso que nos ocupa, a la Generalitat de Catalunya. Por las mismas razones, consideramos que vulneran las competencias de la Generalitat los apartados 3 y 4 de los artículos 27 y 43 LEA.
Finalmente, en cuanto al apartado 5 de los artículos 27 y 43 LEA, relativo al silencio administrativo positivo, debemos decir que la norma se refiere a un procedimiento iniciado a instancia del promotor (ya sea una persona física o jurídica, pública o privada) y, por tanto, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en que se establece la regla general del silencio positivo. Esta cuestión ya ha sido examinada en los DCGE 8/2011, de 27 de septiembre (FJ 4), y 9/2013, de 8 de agosto (FJ 5), donde sostuvimos que la variación de la regla que impone el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 corresponde a quien ostenta la competencia en la materia sustantiva a la que haga referencia el procedimiento. En el caso que nos ocupa, el apartado 5 de los artículos 27 y 43 LEA que analizamos se adecua al sentido del silencio que establece, con carácter general, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por lo que entendemos que no vulneran el orden constitucional y estatutario de competencias.
En conclusión, el apartado 1 del artículo 27 LEA y el apartado 1 (primer párrafo) del artículo 43 LEA, así como el apartado 5 de estos dos artículos, se adecuan al bloque de la constitucionalidad y la estatutariedad de los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC. Por el contrario, la expresión «en los términos previstos en los siguientes apartados» del apartado 1 del artículo 27 y del primer párrafo del apartado 1 del artículo 43 LEA, y el segundo y tercer párrafos de este mismo apartado, así como los apartados 2, 3 y 4 de los artículos 27 y 43 LEA, no se ajustan a los criterios de constitucionalidad y estatutariedad, tal como acabamos de exponer.
d) Los artículos 28 LEA (modificación de la declaración ambiental estratégica) y 44 LEA (modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental) también se tratarán conjuntamente.
La declaración ambiental estratégica de un plan o programa aprobado puede modificarse cuando existan circunstancias que determinen la incorrección de la declaración ambiental estratégica (art. 28), y la declaración de impacto ambiental puede modificarse si entra en vigor una nueva normativa que incida sustancialmente en las condiciones de aquellas, y también cuando las nuevas y mejores técnicas presenten una mayor y más adecuada protección del medio ambiente y, finalmente, cuando en el cumplimiento de la declaración se detecten insuficiencias e ineficacia de las medidas adoptadas o estas sean innecesarias (art. 44), y el procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud del promotor. De oficio, debe hacerlo el órgano ambiental por iniciativa propia, mediante acuerdo, a petición razonada del órgano sustantivo o por denuncia, y en estos dos últimos supuestos el órgano ambiental deberá pronunciarse sobre la admisión en el plazo que marca la Ley.
Recibida la solicitud del promotor, de inicio de la modificación de la declaración ambiental estratégica (art. 28) o de la modificación de la declaración de impacto ambiental (art. 44), el órgano ambiental puede rechazarla motivadamente «a limine litis», y se abre la vía de recurso administrativo o judicial.
En la modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental, cuando el solicitante es el promotor, será necesario que presente la solicitud y la documentación justificativa de la modificación ante el órgano sustantivo, el cual, tras analizarla y comprobarla, la remitirá al órgano ambiental.
El órgano ambiental deberá consultar por cualquier medio acreditable al promotor, al órgano sustantivo y a las administraciones afectadas y personas interesadas, a fin de que emitan informes, formulen alegaciones y aporten documentos (art. 28), o deberá consultar a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas (art. 44). Transcurrido el plazo, el procedimiento continúa si el órgano ambiental dispone de elementos de juicio suficientes y, además, no deben tenerse en cuenta los informes y alegaciones recibidos fuera de plazo.
En el supuesto de que el órgano ambiental no tenga elementos de juicio suficientes, requerirá para que le remitan los informes pertinentes, comunicándolo al órgano sustantivo y al promotor, con suspensión del plazo para que el órgano ambiental se pronuncie (art. 28), o por la formulación de la declaración de impacto ambiental (art. 44), y ello sin perjuicio de que el promotor pueda reclamar a la administración competente la emisión de los informes de conformidad con el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
El órgano ambiental debe resolver sobre la modificación de la declaración ambiental estratégica (art. 28), o sobre la declaración de impacto ambiental (art. 44).
La decisión del órgano ambiental, según el artículo 28, es definitiva y no se puede formular recurso en contra, salvo los que puedan interponerse contra actos y disposiciones que puedan dictarse posteriormente. Esta decisión debe notificarse al promotor y al órgano sustantivo, y deberá publicarse en el BOE o en el diario oficial correspondiente.
Con respecto a la resolución de la modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental del artículo 44, debe publicarse en el BOE o en el diario oficial correspondiente, y acaba el precepto diciendo que el promotor de cualquier proyecto o actividad sometido a evaluación de impacto ambiental debe comunicar al órgano ambiental la fecha de inicio de la ejecución de la modificación.
La solicitud del Gobierno aduce, con respecto al artículo 28 LEA, el exceso regulador en que incurre el Estado, puesto que obliga a la Generalitat a iniciar el procedimiento de modificación de la declaración estratégica, modificación no prevista por la Directiva comunitaria. Y añade: «se prevé un pseudoprocedimiento de modificación que entendemos que jurídicamente no se ajusta a la naturaleza del acto. En cualquier caso, entendemos que, si el Estado quiere establecerlo, debe hacerlo para las declaraciones ambientales estratégicas que haya emitido su Administración y no con carácter básico para todas las administraciones».
En cuanto al artículo 44 LEA, la solicitud del Gobierno argumenta que «la modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental, supone una innovación no prevista ni en la regulación anterior ni en la Directiva y de dudoso encaje en esta. Entendemos que la eventual posibilidad de modificar las condiciones de la DIA debe quedar a criterio de las CCAA y que, por tanto, y el Estado la quiere establecer no debe tener carácter básico».
El artículo 28 LEA (modificación de la declaración ambiental estratégica) y el artículo 44 LEA (modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental) tienen una cierta similitud, por lo que proyectaremos el canon de constitucionalidad y estatutariedad en los apartados análogos, y de forma diferenciada en el resto. Los apartados 1 y 2 de ambos artículos fijan sucintamente y con carácter general la posibilidad de que la declaración se modifique y los supuestos que pueden provocarla, así como el ejercicio del derecho de acción, por lo que, en nuestra opinión, estas previsiones no presentan tacha de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad. Hacemos especial hincapié en el derecho de acción, puesto que, al inicio del procedimiento, ya sea de oficio, a iniciativa propia, a petición razonada, por denuncia o mediante acuerdo, debe ser igual para todos al amparo del artículo 9.3 CE.
En cuanto al apartado 3 de los artículos 28 y 44 LEA, relativo a la inadmisión a limine litis de la solicitud, se refiere a un aspecto que forma parte del procedimiento común, por lo que consideramos que tiene carácter básico y, por tanto, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
Con respecto al apartado 4 del artículo 28 LEA y al apartado 5 del artículo 44 LEA, relativos a las consultas, al requerimiento al órgano jerárquico superior de aquel que debería haber emitido el informe y a la posibilidad de que el promotor reclame directamente a la administración la emisión de informes, ya ha sido examinado muchas veces en este Dictamen y, por tanto, nos remitimos a lo que ya hemos dicho en la aplicación del canon sobre estas cuestiones en los artículos 19, 30, 34 y 46 LEA. En concreto, y con respecto a la expresión «en este caso, no se tendrán en cuenta los informes y alegaciones que se reciban posteriormente» del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 28 LEA, y el segundo párrafo del apartado 5 del artículo 44 LEA, ya hemos visto que entran en contradicción con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuando sanciona que el informe recibido posteriormente a la conclusión del plazo puede ser tenido en cuenta o no, lo que posibilita que sea cada administración la que lo decida al amparo de la especificidad de su procedimiento.
Con referencia a la primera parte del apartado 6 del artículo 28 LEA, que califica de determinante la decisión del órgano ambiental sobre la modificación sin posibilidad de recurso, nos remitimos a lo que ya hemos dicho sobre la posibilidad de recurrir los actos de trámite en el sentido de que esta previsión no puede ser establecida con carácter básico sino que corresponde a la Generalitat, de acuerdo con las competencia sobre medio ambiente del artículo 144.1 y 159.1.c EAC, la determinación de la posibilidad de que pueda ser objeto de recurso. Sobre la previsión de publicación que contienen la segunda parte de este apartado 6 del artículo 28 y el apartado 6 del artículo 44 LEA, reiteramos lo expuesto en este fundamento jurídico sobre la constitucionalidad y estatutariedad de este tipo de previsión.
Con respecto a los apartados 5 del artículo 28 LEA, y 4 y 7 del artículo 44 LEA, son todos de específica tramitación, alejada de un encuadre común del procedimiento, ya que estamos ante la potestad de organización que tiene reconocida la Administración autonómica en materia de medio ambiente. Por tanto, son contrarios al orden de distribución constitucional y estatutaria de competencias.
En conclusión, el apartado 4 (segundo párrafo, última frase, y tercer párrafo) y los apartados 5 y 6, primera parte, del artículo 28; así como los apartados 4, 5 (segundo párrafo, última frase, y tercer párrafo) y 7 del artículo 44 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
e) Corresponde, finalmente, que examinemos el artículo 12 LEA, relativo a la resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental.
El apartado 1 establece una cláusula general para la resolución que determina el órgano competente según cuál sea la administración que ha tramitado el expediente (Consejo de Ministros o Consejo de Gobierno o el órgano que determine la comunidad autónoma). En el apartado 2 se prevé que el órgano sustantivo debe trasladar al órgano ambiental un escrito fundamentado que explique la discrepancia junto con toda la documentación, y en el plazo fijado por la ley, a partir de la publicación en el BOE o diario oficial correspondiente de la declaración ambiental estratégica, declaración de impacto ambiental o, en su caso, del informe ambiental estratégico o del informe de impacto ambiental.
El apartado 3 dispone que, una vez recibido el escrito de discrepancias, el órgano ambiental deberá pronunciarse en el plazo legal y, si no lo hace, se entiende que mantiene su criterio respecto de aquellas declaraciones e informes mencionados. El apartado 4 establece que el órgano sustantivo debe elevar la discrepancia al órgano competente para su resolución. Mientras no se pronuncie el órgano competente, se considera que aquellas declaraciones e informes mantienen su eficacia. Por su parte, el apartado 5 prescribe la publicación del acuerdo por el que se resuelve la discrepancia en el BOE o diario oficial correspondiente.
La solicitud del Gobierno se refiere exclusivamente a los apartados 2, 3 y 4 del artículo 12 LEA, argumentando que: «Este aspecto hasta ahora estaba regulado en el artículo 13 del texto refundido aprobado por el RD Legislativo 1/2008 de manera más sencilla y respetuosa con las competencias de las CCAA. Por ello se puede considerar que, aceptando como básico el punto 1, la nueva regulación procedimental establecida en los puntos 2, 3 y 4 excede la competencia estatal para dictar la normativa básica».
El artículo 13 del derogado Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, se limitaba a dejar a cargo de la administración competente la resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el ambiental, incluso aceptando que la comunidad autónoma determinara el órgano ad hoc para resolver. El apartado 1 del actual artículo 12 LEA tiene un redactado parecido pero son los apartados 2, 3, 4 del mismo artículo los que invaden la competencia autonómica, ya que prevén y describen un iter procedimental secuencial y exhaustivo sobre la articulación de la relación entre el órgano sustantivo y ambiental hasta llegar al pronunciamiento del órgano competente, y, determinando, además, la validez de las declaraciones o informes ambientales mientras este no se produzca, por lo que entendemos que superan el carácter básico que podría encontrar amparo en el artículo 149.1.23 CE. Finalmente, en cuanto al apartado 5, nos remitimos a lo que ya se ha dicho repetidamente en relación con la publicación de los actos para concluir que no es contrario al orden constitucional y estatutario de competencias.
En consecuencia, los apartados 1 y 5 del artículo 12 LEA no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto. Por el contrario, los apartados 2, 3 y 4 del artículo 12 LEA contravienen las competencias de la Generalitat ex artículo 144.1 EAC.
9. A continuación, examinaremos el artículo 21 LEA (versión inicial del plan o programa e información pública) y, por la referencia que efectúa a este precepto, el artículo 23 LEA (propuesta final del plan o programa); seguidamente, examinaremos el artículo 26 LEA (publicidad de la adopción o aprobación del plan o programa) y el artículo 42 LEA (publicidad de la autorización del proyecto); conjuntamente, examinaremos el artículo 32 LEA (publicidad de la adopción o aprobación del plan o programa) y el artículo 48 LEA (publicidad de la autorización del proyecto); y, finalmente, examinaremos el artículo 36 LEA (información pública del proyecto y del estudio de impacto ambiental).
a) El artículo 21 LEA, en el apartado 1, fija la obligación del promotor de elaborar la versión inicial del plan o programa teniendo en cuenta el estudio ambiental estratégico y presentarlo al órgano sustantivo. Los apartados 2 y 3 regulan la información pública, que se inicia con el anuncio previo en el BOE o diario oficial correspondiente. Esta información pública puede efectuarla el promotor cuando, de acuerdo con la legislación sectorial, le corresponda la tramitación administrativa del plan o programa. La información pública incluye la versión inicial del plan o programa, el estudio ambiental estratégico y un resumen no técnico de este estudio. Al órgano sustantivo le corresponde tomar las medidas necesarias para garantizar que la documentación sometida a información pública tenga la máxima difusión entre el público.
La solicitud del Gobierno aduce que el artículo 21 LEA sufre una regulación exhaustiva y, por tanto, no permite un margen de regulación a las comunidades autónomas.
El estudio ambiental estratégico (anteriormente denominado informe medioambiental) está previsto en el artículo 5 de la Directiva 2001/42/CE, fija la información concreta que debe facilitarse de conformidad con el anexo I y establece (apdo. j) la necesidad de un resumen de carácter no técnico de la información facilitada en virtud de los epígrafes que lo preceden.
Y, en cuanto a la máxima difusión entre el público, es necesario que nos remitamos otra vez a la misma Directiva (considerando 18), que establece que, cuando se adopta un plan o programa, las autoridades competentes y el público deben estar informados y tener acceso a la información pertinente. En cuanto a la referencia a que el anuncio de sometimiento a información pública se efectúa en el BOE o diario oficial que corresponda, entendemos que constituye la reproducción de la exigencia que, con carácter general, se prevé en el artículo 86.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por lo que no vulnera el orden constitucional y estatutario de competencias.
Resumiendo, con respecto a la tramitación de esta versión inicial del plan o programa y la información pública, cabe resaltar que estamos ante una transposición directa de una directiva al ordenamiento interno estatal y que respeta las bases en materia de procedimiento común, por lo que no encontramos tacha de inconstitucionalidad ni antiestatutariedad.
En cambio, el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 21 LEA, cuando regula que la información pública puede realizarla el promotor en vez del órgano sustantivo, invade la competencia de la Generalitat ya que interfiere la especificidad propia derivada de la competencia asumida, por lo que este párrafo vulnera el bloque de la constitucionalidad y la estatutariedad de los artículos 149.1.23.a CE y 144.1 EAC.
b) El artículo 23 LEA (propuesta final de plan o programa), en la evaluación ambiental estratégica ordinaria, dispone que el promotor deberá modificar, en vista de las alegaciones formuladas en los trámites de información pública y de consultas, y, en su caso, las transfronterizas, si fuera necesario, el estudio ambiental estratégico, y elaborar la propuesta final del plan o programa. Añade que no deberán tenerse en cuenta los informes y alegaciones recibidos fuera de plazo.
La solicitud del Gobierno cuestiona el hecho de que no puedan tenerse en cuenta los informes y alegaciones que se reciban fuera de los plazos estipulados, puesto que «la norma general en materia de procedimiento administrativo es que sea facultativa la toma en consideración de los informes recibos fuera de plazo. Si el Estado quiere optar por esta consecuencia, debería hacerlo solo en los procedimientos que tramita la Administración estatal, pero debe permitir que la Generalitat efectúe una opción diferente en el sentido que marca la normativa general en la Ley 30/1992».
El artículo 23 LEA (propuesta final del plan o programa), en el párrafo primero, puede considerarse un precepto de mínimos, en el que se citan las consultas transfronterizas que cabe tener en cuenta y que cohonesta con lo previsto en el artículo 8 de la Directiva 2001/42/CE, y respeta, por su contenido, las competencias de la Generalitat.
Con respecto al segundo párrafo de este artículo en relación con el hecho de que no deben tenerse en cuenta los informes recibidos fuera de plazo, cabe reiterar lo que hemos dicho repetidamente: que esta es una previsión que corresponde efectuar a la Generalitat. En consecuencia, el segundo párrafo del artículo 23 LEA es contrario al artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
c) El artículo 26 LEA (publicidad de la adopción o aprobación del plan o programa en la evaluación ambiental estratégica ordinaria) dispone que el promotor debe incorporar la declaración ambiental estratégica en el plan o programa y, de acuerdo con la legislación sectorial, debe someterlo a la adopción o aprobación del órgano sustantivo, que lo aprueba y remite a continuación al BOE o diario oficial correspondiente, cuya documentación contiene la resolución de adopción o aprobación, una referencia a la dirección electrónica donde se colgará el contenido íntegro del plan o programa, más un extracto que explique cómo se han integrado los aspectos ambientales, el estudio ambiental estratégico, los resultados de la información pública y de las consultas, incluso, en su caso, las consultas transfronterizas, y también la declaración ambiental estratégica y, cuando proceda, las discrepancias, la alternativa seleccionada y las medidas en relación con los efectos en el medio ambiente.
La solicitud del Gobierno alega que «incurre también en exceso competencial al predeterminar dónde y cómo deben publicarse las decisiones administrativas relativas a los planes o programas, y más teniendo en cuenta que la Directiva establece la necesidad de informar al público de estas actuaciones pero no necesariamente a través de los boletines oficiales».
El artículo 26 LEA, en su apartado 1, designa al promotor como la persona que debe someterlo al órgano sustantivo; por tanto, no hay nada que decir, puesto que responde a un encuadramiento común del procedimiento. El apartado 2 transpone casi literalmente al derecho interno el artículo 9 de la Directiva 2001/42/CE, y lo entendemos también como constitucional y estatutario puesto que establece una ordenación nuclear, incluyendo la referencia expresa a la publicación en el BOE o diario oficial correspondiente, por las razones expuestas.
En consecuencia, el artículo 26 LEA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
d) El artículo 42 LEA (publicidad de la autorización del proyecto en la evaluación de impacto ambiental de proyectos ordinaria) dispone que el órgano sustantivo, una vez adoptada la decisión de autorizar o denegar el proyecto, y dentro del plazo que fija la Ley, deberá remitir al BOE o diario oficial correspondiente un extracto del contenido de la decisión, y publicarla en sede electrónica, junto con una referencia al BOE o diario oficial en el que se publicó la declaración de impacto ambiental. Y la misma información deberá enviarse a los estados miembros que hayan sido consultados en el trámite relativo a las consultas transfronterizas.
La solicitud del Gobierno alega que «incurre en exceso competencial porque determina el órgano que debe hacerse cargo de la publicación del plan o programa y de qué manera y en qué lugar debe llevarse a cabo esta publicación, cuando la Directiva establece solo que estos documentos deben ponerse a disposición del público».
El artículo 42 LEA, como ya hemos visto, recoge en el apartado 1 una regulación concreta de los diversos medios mediante los que debe hacerse pública la decisión de autorización del proyecto. Este ha sido un aspecto tratado ampliamente en el transcurso de este fundamento jurídico, y a cuya argumentación nos remitimos, reiterando solo la conclusión en el sentido de que este apartado no vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 144.1 EAC.
El apartado 2 de este artículo deriva de la exigencia establecida en los artículos 6.4 y 7 de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, y, al fijar exclusivamente la obligación de envío de la información sin especificación sobre los medios o la forma de llevarlo a cabo, puede ser constitutivo de una norma básica ex artículo 149.1.23 CE.
Concluyendo, el artículo 42 LEA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
e) El artículo 32 LEA (publicidad de la adopción o aprobación del plan o programa en la evaluación ambiental estratégica simplificada) y el artículo 48 LEA (publicidad de la autorización del proyecto en la evaluación de impacto ambiental simplificada) disponen que el órgano sustantivo, en el plazo que marca la ley, a partir de la aprobación del plan o programa (art. 32) o desde que se adopte la decisión de autorizar o denegar el proyecto (art. 48), deberá remitir al BOE o diario oficial correspondiente la resolución por la que se adopta o se aprueba el plan o programa aprobado (art. 32), o el extracto del contenido de la decisión de autorización o denegación del proyecto (art. 48). Asimismo, el órgano sustantivo deberá publicar en el BOE o diario oficial correspondiente la dirección electrónica para que el público pueda consultar el contenido íntegro del plan o programa, y una referencia al BOE o diario oficial en el que se ha publicado el informe ambiental estratégico (art. 32), o en el caso del artículo 48, lo que deberá publicarse en su sede electrónica es la decisión sobre la autorización o denegación del proyecto más una referencia al BOE o diario oficial en el que se publicó el informe de impacto ambiental.
La solicitud del Gobierno argumenta, con respecto a los dos artículos examinados, que incurren en exceso competencial porque determinan el órgano que debe hacerse cargo de la publicación del plan o programa (art. 32) o de la autorización o denegación del proyecto (art. 48), y de qué manera y en qué lugar deberán llevarse a cabo estas publicaciones, cuando la Directiva comunitaria establece solo que estos documentos deben ponerse a disposición del público.
Los artículos 32 y 48 LEA establecen unas determinaciones parecidas al designar el órgano sustantivo como el competente para emprender la publicación de la adopción o aprobación del plan o programa (art. 32), o la autorización o denegación del proyecto (art. 48), lo cual debemos entender respetuoso con las competencias de la Generalitat. También lo son el resto de las previsiones relativas a la publicación en el BOE o diario oficial correspondiente del acto administrativo y a la publicación de la referencia del BOE o diario oficial en el que se publicó el informe ambiental estratégico (art. 32), o el informe de impacto ambiental (art. 48), por las razones que hemos expuesto repetidamente en este Dictamen.
En consecuencia, los artículos 32 y 48 LEA no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.
f) Finalmente, el artículo 36 LEA (información pública del proyecto y del estudio de impacto ambiental de la evaluación de impacto ambiental de proyectos) determina que el promotor debe presentar el proyecto y el estudio de impacto ambiental ante el órgano sustantivo, que deberá someterlos a información pública, previo anuncio en el BOE o diario oficial y, en su caso, en su sede electrónica, y esta información pública debe llevarse a cabo en una fase del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto en que estén abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, extensión y definición del proyecto cuando se trate de proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, e incumbe al órgano ambiental la realización de la información pública.
En el anuncio del inicio de la información pública, el órgano sustantivo o, en su caso, el órgano ambiental, deberán incluir un resumen del procedimiento de autorización del proyecto con esta información de mínimos, a saber, que el proyecto está sujeto a evaluación de impacto ambiental ordinaria y que, en su caso, le puede ser de aplicación la regulación legal en materia de consultas transfronterizas y la identificación del órgano competente para autorizar el proyecto o, en el supuesto de proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, identificación del órgano competente para recibirlas, así como identificación de los órganos de los que pueda obtenerse información, de los órganos a los que puedan presentarse alegaciones, así como el plazo disponible para su presentación. Finalmente, el órgano sustantivo o el ambiental deberán tomar las medidas necesarias para garantizar que la información pública tenga la máxima difusión entre el público, utilizando preferentemente los medios de comunicación y los electrónicos.
La solicitud del Gobierno aduce la exhaustiva regulación del precepto casi reglamentario, lo que contrasta con la legislación anterior, que se limitaba a indicar los trámites de manera sucinta para las comunidades autónomas y de manera más detallada para la Administración del Estado, por lo que esta regulación excede la competencia básica estatal. Además, los medios y la forma de dar publicidad no deberían tener carácter básico.
El artículo 36 LEA reproduce en buena parte al derogado artículo 9 (trámite de información pública y de consultas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas) del Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, y su apartado 1 responde a un encuadramiento común y una referencia expresa a los proyectos que deban ser autorizados por la Administración General del Estado, así como una regulación también genérica relativa a los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por lo que estimamos que no presentan tacha de inconstitucionalidad ni antiestatutariedad. En cuanto a la referencia a que el anuncio de sometimiento a información pública se efectúa en el BOE o diario oficial que corresponda, entendemos que le es aplicable lo que hemos afirmado respecto del artículo 21.2 LEA, en el sentido de que no vulnera el orden constitucional y estatutario de competencias.
También son conformes a la Constitución y al Estatuto de autonomía, por su carácter general y de principios ordenadores, el apartado 2, que establece el contenido mínimo del resumen del procedimiento de autorización, y el apartado 3, que reitera la prescripción comunitaria de que la documentación que debe someterse a información pública debe tener la máxima difusión entre el público.
Por todo lo expuesto, el artículo 36 LEA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
10. Examinaremos a continuación los artículos 49 y 50 LEA, referentes a las consultas a otros estados y de otros estados en los procedimientos de evaluación ambiental.
El artículo 49 LEA se refiere a las consultas a otros estados cuando la ejecución en España de un plan, un programa o un proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente de otro estado miembro de la UE, o de otro estado al que España tenga la obligación de consultar en virtud de instrumentos internacionales, y señala el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación como el competente para instrumentar las consultas, concretando con detalle el trámite.
Por su parte, el artículo 50 LEA se refiere a las consultas que deberán llevarse a cabo en el Estado español cuando un plan, programa o proyecto previsto en el territorio de otro estado pueda tener efectos ambientales significativos en España y señala también el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación como el competente para instrumentar las consultas, concretando también con detalle el trámite. En estos supuestos, el ministerio competente deberá informar al otro Estado, previa consulta al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, sobre la voluntad de participar o no en la evaluación ambiental correspondiente. En el caso de que sea la comunidad autónoma la que considere que el citado proyecto, plan o programa puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente español, deberá solicitar al citado estado, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que se le notifique la existencia del plan, programa o proyecto, y el procedimiento de adopción, aprobación o autorización al que está sujeto, para poder valorar la voluntad de participar o no en la evaluación ambiental correspondiente (art. 50.1, segundo párrafo).
En relación con estos dos artículos, el Gobierno de la Generalitat entiende en la solicitud que esta nueva regulación diluye la participación de las comunidades autónomas tal como estaba configurada en el anterior artículo 11.3 del Real decreto legislativo 1/2008, que preveía que la delegación del Ministerio de Asuntos Exteriores responsable de la negociación con el otro estado afectado debía incluir, como mínimo, un representante del órgano sustantivo para la autorización del proyecto y del órgano ambiental correspondiente. Con ello, el Gobierno entiende que «se garantizaba, en todo caso, una representación de la Administración autonómica en cuyo territorio tuviera que ejecutarse el proyecto. Con la nueva regulación contenida en el artículo 49 esta previsión ha desaparecido, de manera que no se garantiza la participación de la Generalitat en la evaluación de los proyectos con efectos transfronterizos que afecten al territorio catalán. Esta omisión afecta negativamente a las competencias autonómicas».
Para contextualizar brevemente la materia que ahora nos ocupa, cabe decir que, aunque la cooperación entre estados en materia de medio ambiente y del derecho ambiental moderno tiene origen en la Declaración de Estocolmo de 1972, es el convenio de Espoo (Finlandia), de 25 de febrero de 1991, el instrumento que positivizó la evaluación del impacto ambiental en el medio ambiente en un contexto transfronterizo.
En el contexto europeo, la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, reguló en su artículo 7 las consultas transfronterizas, reflejando en el segundo párrafo del apartado 2 que las autoridades de los estados miembros que pudieran verse afectadas debían ser informadas y tenían también el derecho de manifestar su opinión. En la misma línea se sitúan las previsiones que efectúa en el artículo 7 la Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, en relación con los proyectos.
Por su parte, la Ley 9/2006, de 28 de abril, recogió el contenido de la primera directiva antes mencionada, dejando claro que cuando un plan o programa del Estado español tuviera efectos en otro estado de la Unión Europea o cuando un estado de la Unión Europea advirtiera de la existencia de un plan o programa con posibles efectos en el Estado español, se consultaría siempre a la administración pública promotora, y al órgano de negociación bilateral se incorporaría una representación de la administración autonómica del territorio donde tuviera lugar la pertinente promoción del plan o programa.
Asimismo, el Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, respetó este principio de representación autonómica con la diplomacia bilateral entre estados.
Una vez expuesto brevemente el contexto anterior, es necesario que proyectemos sobre los artículos 49 y 50 LEA el canon de constitucionalidad y estatutariedad ex artículo 149.1.23 CE y 144.1 EAC, y la posible incidencia de los artículos 149.1.3 CE y 189.2 EAC, estos últimos títulos en la medida en que los preceptos se refieren a la aplicación, cuando exista, de los acuerdos bilaterales y multilaterales y los instrumentos internacionales en la articulación de las consultas.
De la lectura de los artículos 49 y 50 LEA constatamos con carácter previo que ha desaparecido la previsión establecida en la normativa anterior en relación con el trámite de negociación bilateral entre estados y, asimismo, la referencia que se efectuaba a la representación, en la delegación responsable de la negociación, de la comunidad autónoma en cuyo territorio se ejecutase el proyecto.
En el artículo 49 LEA, la intervención de la comunidad autónoma solo se prevé en los supuestos en que, por razón del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo y ambiental son autonómicos. La participación directa se limita a instar la notificación al estado afectado, que efectuará posteriormente el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (art. 49.1 in fine LEA) y la remisión a este Ministerio de las declaraciones ambientales y del plan o programa aprobados o proyectos autorizados para que este órgano los traslade al estado afectado (art. 49.7 LEA). También existe una mención a la colaboración con el órgano ambiental y sustantivo, en el caso de que el estado afectado manifieste la intención de participar en el procedimiento de evaluación (art. 49.4 LEA). Pero, por el contrario, no se prevé, en la interlocución con el Estado afectado, la participación de la comunidad autónoma en el territorio en el que se lleve a cabo un determinado plan, programa o proyecto cuando estos sean de competencia del Estado puesto que, en este supuesto, el órgano sustantivo y el ambiental serían estatales.
En el artículo 50 LEA, la intervención de las comunidades autónomas se circunscribe a la posibilidad de solicitar a través del Ministerio competente la notificación del plan, programa o proyecto para decidir si quiere participar en la evaluación ambiental correspondiente (art. 50.1 LEA) y la emisión de informe dentro del trámite de consultas a las administraciones afectadas, que realiza el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (art. 50.2 LEA). En ningún caso se hace distinción sobre la intervención de la comunidad autónoma si el impacto del proyecto, plan o programa se reduce a su territorio o es superior.
Tal como declara la doctrina constitucional, de la que nos hemos hecho eco en este Consell, la competencia exclusiva sobre relaciones internacionales que atribuye el artículo 149.1.3 CE al Estado no tiene carácter absoluto y no puede identificarse con cualquier actividad que tenga un alcance y proyección exterior, sino que debe circunscribirse al ius ad tractatum, la dirección política exterior, el ius legationis y la responsabilidad internacional (DCGE 5/2011, de 28 de abril, FJ 2).
A pesar de la competencia sobre la representación exterior «ius legationis» activo y pasivo que tiene el Estado en virtud del artículo 149.1.3 CE, no es obstáculo para que deba ejercerse mediante las técnicas de cooperación y, en su caso, coordinación con la comunidad autónoma interesada por razón del territorio, o incluso de un ámbito espacial más extenso, con el fin de respetar sus competencias, en nuestro caso en materia de medio ambiente. En concreto y con respecto a la evaluación ambiental, la doctrina constitucional ha exigido reiteradamente el deber de colaboración entre administraciones que se considera «ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías» (por todas, STC 13/1998, FJ 9 y 10).
Así pues, en el caso que nos ocupa, debería preverse una participación efectiva de la comunidad autónoma afectada que podría articularse a través de la inclusión, como había sido hasta ahora, de representantes de estas comunidades en las negociaciones bilaterales con el estado afectado. De este modo, a pesar de que al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación le correspondería el «ius legationis», nada obstaría para que en el «ius representationis» se previera la participación de la comunidad autónoma afectada.
En este sentido debemos volver a reiterar que, tanto el artículo 11 del Real decreto 1/2008, de 11 de enero, como el artículo 11 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, exigían «en cualquier caso una representación de la Administración autonómica en cuyo territorio vaya a ejecutarse dicho proyecto» o «fuera a promoverse dicho plan o programa».
De acuerdo con lo expuesto, el artículo 49 LEA es contrario a las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente puesto que no prevé la participación de la Generalitat en la interlocución con el Estado afectado en los casos en que el plan, programa o proyecto son de competencia estatal pero se ejecutan en el territorio de Cataluña.
Asimismo, el artículo 50.1 (primer párrafo) LEA, en la medida en que no prevé la participación de la Administración de la Generalitat en la consulta que efectúa el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación sobre la voluntad de participar en la evaluación ambiental de los planes, programas o proyectos de otro estado que puedan tener incidencia en su territorio, vulnera las competencias sobre medio ambiente del artículo 144.1 EAC. Y ello es así porque, a pesar de que de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 50.1 LEA la comunidad autónoma puede solicitar que se le notifique la existencia del citado plan, programa o proyecto, no se le da traslado ni se le consulta la voluntad de participar en la evaluación ambiental, cuando es el otro estado quien lo notifica al Ministerio, tal como exige el debido respeto a la distribución constitucional y estatutaria de competencias del estado autonómico.
En conclusión, por las razones expuestas, los artículos 49 y 50.1 (primer párrafo) LEA son contrarios a la competencia de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
11. Por último, procederemos al análisis de las disposiciones finales octava y undécima LEA.
La disposición final octava LEA (títulos competenciales) dispone en el apartado 1 que esta Ley se dicta al amparo del artículo 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección, y en el apartado 2, letra a, enumera qué artículos no tienen carácter básico, entre los que no hay ninguno de los que figuran en la solicitud del Gobierno; y con respecto a la letra b, declara no básicos los plazos de los preceptos que enumera, entre los que se encuentran la mayoría de los preceptos solicitados por el Gobierno.
El Gobierno de la Generalitat expresa dudas con respecto al correcto encaje en el bloque de la constitucionalidad ( arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC) de lo que establecen sus puntos 1 y 2, en los que se declara que, de toda la completa regulación procedimental que realiza la Ley, no son básicos «los plazos».
En cuanto a esta cuestión, a lo largo de este mismo fundamento jurídico tercero hemos analizado de los diferentes preceptos y anexos solicitados cuáles vulneran la competencia de la Generalitat en materia de medio ambiente, y, por tanto, no encuentran amparo en el título competencial del artículo 149.1.23 CE. En consecuencia, el apartado 1 de la disposición final octava que analizamos no se adecua al orden constitucional y estatutario de competencias en la medida en que atribuye carácter básico, de acuerdo con el artículo 149.1.23 CE, a los citados preceptos.
Finalmente, corresponde ahora analizar la disposición final undécima, que entró en vigor en relación con la normativa autonómica de desarrollo. Cabe reproducirla con el fin de efectuar posteriormente su análisis de constitucionalidad y estatutariedad:
«Disposición final undécima Entrada en vigor en relación con la normativa autonómica de desarrollo
Sin perjuicio de su aplicación a las evaluaciones ambientales competencia de la Administración General del Estado desde el momento de su entrada en vigor, a efectos de los dispuesto en las disposiciones derogatoria y finales séptima y novena, y de la aplicación de la presente Ley como legislación básica, las Comunidades Autónomas que dispongan de legislación propia en materia de evaluación ambiental deberán adaptarla a lo dispuesto en esta Ley en el plazo de un año desde su entrada en vigor, momento en el que, en cualquier caso, serán aplicables los artículos de esta Ley, salvo los no básicos, a todas las Comunidades Autónomas. No obstante, las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria.»
Con referencia a esta disposición final, el Gobierno destaca el singular sistema de entrada en vigor de la Ley en relación con la normativa autonómica que suscita dudas de constitucionalidad «con respecto a la posible «remisión en bloque» (sin matices) de las Comunidades Autónomas a esta Ley y a que, con ello, la Ley 21/2013, resulte de aplicación en su ámbito territorial como «legislación básica y supletoria»».
La disposición final undécima LEA plantea cuatro cuestiones diferenciadas en relación con la normativa autonómica de desarrollo: la primera, relativa a la derogación de las normas estatales: Ley 9/2006, de 28 de abril; Real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, y Real decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en su condición de normativa básica, y que, con respecto a las comunidades autónomas, se producirá, en todo caso, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley 21/2013, aquí dictaminada; la segunda, referente al hecho de que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley deberán haberse adaptado las normas sectoriales; la tercera, por lo que a nosotros nos interesa, relativa a la autorización al Gobierno del Estado para actualizar el anexo VI de la reiterada Ley; y finalmente la cuarta, cuando dice que las comunidades autónomas que dispongan de legislación propia en materia de evaluación ambiental deberán adaptarla a la nueva ley estatal en el plazo de un año, momento en el que termina la vacatio legis. Pero añade que las comunidades autónomas pueden optar por realizar una remisión en bloque a la Ley 21/2013, que es aplicable en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria.
A pesar de las cuatro cuestiones descritas, la solicitud del Gobierno solo suscita dudas de constitucionalidad respecto de la posible «remisión en bloque [...] y que, con ello, la Ley 21/2013, resulte de aplicación en su ámbito territorial como «legislación básica y supletoria»», por lo que centraremos única y concretamente la proyección del canon de constitucionalidad y estatutariedad en esta previsión.
El Consejo de Estado ha centrado el debate inherente a la futurible remisión en bloque en su Dictamen 760/2013, de 24 de julio, cuando pone de manifiesto que «una Comunidad Autónoma puede optar por que la totalidad de la Ley se aplique en esa Comunidad Autónoma como derecho supletorio [...] ya que eso es entera y exclusivamente dependiente de lo que quieran hacer las Comunidades Autónomas [...] por lo que pueden hacer eso o exactamente lo contrario, como hasta ahora -salvo los contenidos básicos ampliados que se introducen en la nueva Ley-».
Aunque la Ley no impone sino que deja a las comunidades autónomas la posibilidad de que efectúen esta remisión en bloque a la Ley estatal, y, por lo tanto, consideramos que en este sentido es respetuosa con las competencias que estas tienen en materia de medio ambiente, no podemos obviar la extrañeza que causa al Consell esta previsión insólita. Así, en la medida en que todas las comunidades autónomas han asumido competencias en la materia, entendemos que la oferta «remisión en bloque» no debería ser el camino para positivizar el derecho autonómico, ya que el hecho de que las comunidades autónomas renuncien a su derecho positivo para sustituirlo directamente por el del Estado no se corresponde con una correcta concepción de la distribución competencial en el Estado de las autonomías.
Finalmente, efectuaremos el análisis de la disposición con relación a la expresión «que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria».
Como cuestión previa debemos hacer patente la contradicción que provoca la atribución que efectúa la norma al hecho de que la legislación del Estado sea, al mismo tiempo, básica y supletoria, circunstancia que se convierte en del todo imposible.
Dicho esto, dejando de lado la referencia al carácter básico de la Ley, que ya hemos tratado en este fundamento jurídico en cuanto a los preceptos solicitados, nos pronunciaremos a continuación sobre la mención que se realiza a la supletoriedad. Desde un punto de vista doctrinal y jurisprudencial, la supletoriedad es una función referida al conjunto del ordenamiento jurídico que permite que el ordenamiento estatal llene lagunas existentes en los ordenamientos legislativos autonómicos pero que no puede ser impuesta directamente por el legislador desde normas aprobadas con este propósito exclusivo (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12, y 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4); no es una cláusula universal atributiva de competencias sobre cualquier materia en favor del Estado (STC 15/1999, de 22 de febrero, FJ 1), el cual debe respetar el sistema constitucional de distribución de competencias.
El Tribunal Constitucional, en su doctrina consolidada, se ha mostrado tajante en el hecho de que el Estado no puede dictar normas con el propósito de crear derecho supletorio del de las comunidades autónomas en materias que sean de su competencia exclusiva, lo que ha hecho también extensivo a las materias (como la que ahora nos ocupa) en que el Estado tiene competencia compartida. En este sentido, el Estado no puede «excediendo el tenor de los títulos que se las atribuye y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias» (STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 6), de manera que «la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia. El presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador del derecho» (STC 118/1996, FJ 8).
En conclusión, la expresión «y supletoria» que contiene la disposición final undécima in fine LEA es contraria al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
Primera. Los artículos 17 y 33 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Segunda. Los artículos 18, 29, 39 y 45 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, salvo el subtrámite relativo a la mejora de la solicitud de sus apartados 2 y 1.d (segundo párrafo) del artículo 45, no encuentran amparo en el artículo 149.1.23 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Tercera. La expresión «En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente» y la articulación concreta del procedimiento de requerimiento de los informes que contienen, respectivamente, los artículos 19.1 (segundo y tercer párrafo), 30.2 (primer y segundo párrafo), 34.4 (segundo y tercer párrafo), 46.2 (segundo párrafo) y .3 (primer párrafo); así como la fijación del carácter voluntario de la solicitud de los apartados 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
Cuarta. La expresión «en los términos desarrollados en el anexo VI» del artículo 35.1, los apartados 1 a 7 (ambos incluidos) del anexo VI, y, por conexión, el apartado 3 de la disposición final novena de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Quinta. El apartado 4 y el apartado 5, salvo el último párrafo, del artículo 24, y el apartado 3 y el apartado 4, salvo el último párrafo, del artículo 40 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
Sexta. El apartado 4 del artículo 25 y los apartados 2, letra a (segundo párrafo), y 6 del artículo 47 vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Séptima. La expresión «en los términos previstos en los siguientes apartados» del apartado 1 del artículo 27 y del primer párrafo del apartado 1 del artículo 43, y el segundo y tercer párrafo de este mismo apartado 1, así como los apartados 2, 3 y 4 de los artículos 27 y 43 LEA, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
Octava. El apartado 4 (segundo párrafo, última frase, y tercer párrafo), y los apartados 5 y 6 (primera parte) del artículo 28; los apartados 4, 5 (segundo párrafo, última frase, y tercer párrafo) y 7 del artículo 44 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
Novena. Los apartados 2, 3 y 4 del artículo 12 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Décima. El apartado 2 (segundo párrafo) del artículo 21 y el segundo párrafo del artículo 23 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC, en relación con el artículo 159.1.c EAC.
Undécima. El artículo 49, en los términos expuestos en el apartado 10 del fundamento jurídico tercero, y el apartado 1 (primer párrafo) del artículo 50 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.
Duodécima. El apartado 1 de la disposición final octava de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, con respecto a la habilitación competencial de los artículos 12, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 33, 34, 35, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 49 y 50 del anexo VI, y de la disposición final novena.3, en los términos y el alcance expuestos en estas conclusiones, no encuentra amparo en el artículo 149.1.23 CE y, por tanto, es contrario a la Constitución y al Estatuto.
Decimotercera. La expresión «y supletoria» que contiene la disposición final undécima in fine de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, es contraria al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
Decimocuarta. El resto de preceptos examinados de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

References: artículo 24
 artículo 11
 resolución 
 artículo 49
 artículo 50
 artículo 149
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 144
 artículo 150
 artículo 149
 artículo 144
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 artículo 144
 artículo 112
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 144
 artículo 5
 artículo 189
 resolución 
 artículo 149
 artículo 144
 artículo 189
 artículo 4
 artículo 35
 artículo 12
 resolución 
 artículo 23
 artículo 4
 artículo 5
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 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 17
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 33
 artículo 17
 artículo 149
 artículo 144
 artículo 18
 artículo 29
 artículo 39
 artículo 45
 artículo 71
 artículo 9
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 37
 artículo 29
 artículo 34
 artículo 19
 artículo 30
 artículo 34
 artículo 8
 Real decreto 
 artículo 13
 Real decreto 
 artículo 46
 artículo 149
 artículo 83
 artículo 34
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 artículo 144
 artículo 19
 artículo 37
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 artículo 35
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 artículo 7
 Real decreto 
 artículo 35
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 artículo 6
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 artículo 149
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 artículo 144
 artículo 24
 artículo 40
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 artículo 29
 artículo 24
 artículo 40
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 artículo 40
 artículo 24
 artículo 40
 artículo 149
 artículo 24
 artículo 40
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 artículo 40
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 artículo 144
 artículo 159
 artículo 12
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 resolución 
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 artículo 47
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 artículo 34
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 artículo 27
 artículo 43
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 artículo 28
 resolución 
 artículo 44
 artículo 28
 artículo 44
 artículo 28
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 artículo 28
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 artículo 28
 artículo 144
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 artículo 44
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 artículo 12
 resolución 
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 artículo 12
 artículo 13
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 artículo 21
 artículo 23
 artículo 26
 artículo 42
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