Source: https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/13404
Timestamp: 2020-05-27 14:56:19+00:00

Document:
Piotr Tuleja: Ustawa o stanie klęski żywiołowej czy ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (polemika) – Monitor Konstytucyjny
Artykuł Tymona Nowiny Konopki w dzienniku Rzeczpospolita (Tymon Nowina Konopka: Dowodzić musi jeden – nie stać nas na chaos) zasługuje na uwagę z dwóch powodów.
Po pierwsze nie sprowadza problemu wprowadzenia stanu nadzwyczajnego wyłącznie do kwestii wyborów, wypłaty odszkodowań, czołgów na ulicach lub twierdzenia, że go nie ma.
Po drugie stawia ważną tezę, w myśl której wprowadzenie stanu nadzwyczajnego z art. 228 Konstytucji utrudniłoby, a być może uniemożliwiło walkę z pandemią. Zagrażałoby to egzystencji społeczeństwa i państwa. Zwalczanie tych zagrożeń jest natomiast możliwe w oparciu o ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (ZOZZ). Zdaniem Autora tylko ta ustawa pozwala na realizowanie zadań państwa związanych z ochroną życia (art. 38) i zdrowia (art. 68 Konstytucji). Próby realizowania tej ochrony przez wprowadzenie stanu klęski żywiołowej stanowiłyby naruszenie nakazu działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji).
Sprawność działania egzekutywy
Moim zdaniem alternatywa postawiona przez Autora jest alternatywą fałszywą. Nie jest tak, że wprowadzenie np. stanu klęski żywiołowej wyklucza (zawiesza?) działanie ustawy o ZOZZ. Zawarte w niej mechanizmy i instytucje działające w celu zwalczenia pandemii powinny działać nadal. Jeśli chodzi o dowodzenie walką z pandemią przez jeden podmiot (dowodzić musi jeden – nie stać nas na chaos), to wprowadzenie stanu klęski żywiołowej dowodzenie takie wzmacnia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej (StKŻ) Minister Zdrowia w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia może wydawać polecenia wiążące organom administracji rządowej, z wyjątkiem Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i wiceprezesów Rady Ministrów, a także wydawać polecenia wiążące organom samorządu terytorialnego. W razie niewykonywania tych poleceń Minister Zdrowia zyskuje też dodatkowe instrumenty oddziaływania (art. 13 ust. 2 StKŻ). Kolejne tego rodzaju instrumenty, którymi może dysponować Minister oraz Rada Ministrów, są przewidziane w dalszych przepisach ustawy o StKŻ. Minister Zdrowia zyskałby możliwości bardziej skutecznego działania niż ma je obecnie. Nie byłby jednym z wielu organów zwalczających pandemię (chaos), lecz organem kierującym (jeden dowódca).
Zwiększenie sprawności działania egzekutywy w stanie klęski żywiołowej wynika też ze zmiany sposobu stanowienia prawa. Stan klęski zostaje wprowadzony rozporządzeniem (art. 228 ust. 2), a zarówno sama ustawa o StKŻ, jak i rozporządzenie wprowadzające ma innych charakter niż „zwykła” ustawa i rozporządzenie ją wykonujące (art. 92 ust. 1 Konstytucji). W rozporządzeniu wprowadzającym stan klęski żywiołowej Rada Ministrów może określić m.in. zasady ograniczania praw konstytucyjnych (art. 5 ust. 2 StKŻ). Szczegółowa interpretacja tego przepisu wymagałaby osobnego opracowania. Co ważne, pozwala on na regulowanie w rozporządzeniu wprowadzającym stan klęski szczególnych zasad funkcjonowania organów władzy publicznej (administracji rządowej i samorządowej). Zasad dotyczących nie tylko ograniczania praw, ale również ich ochrony. Przepis pozwala na określenie obowiązków organów władzy publicznej związanych z tą ochroną. Wprowadzenie takiego rozporządzenia oraz możliwość jego zmiany stanowiłoby obecnie bardziej efektywny instrument zwalczania pandemii niż tabletowa legislacja w Sejmie. Działania legislacyjne ostatnich tygodni pokazują też, że wbrew tezie Autora, ustawa ZOZZ nie jest wystarczającą podstawą do zwalczania pandemii.
Odpowiedzialność egzekutywy
Problem ustawy o ZOZZ i wszystkich innych ustaw dotyczących ochrony zdrowia polega na tym, że nie określają one w sposób prawidłowy zasad odpowiedzialności władz publicznych za ochronę zdrowia obywateli. Problem ten występuje od lat (por. wyrok TK K 14/03 https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa… w którym TK stwierdził niekonstytucyjność ustawy, gdyż stanowi ona powszechne zagrożenie dla ochrony zdrowia) i od lat nie udaje się go rozwiązać. Nie chodzi o odpowiedzialność odszkodowawczą państwa na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji, tylko odpowiedzialność poszczególnych organów władzy publicznej w sytuacji, gdy jednostki zajmujące się ochroną zdrowia nie radzą sobie z jej zapewnieniem. Upraszczając, ale tylko w niewielkim stopniu, z problemami tymi szpitale, ośrodki zdrowia i inne podmioty medyczne mają sobie radzić same. W stanie pandemii możliwości takiej zaradności są mniejsze, a skutki narastających problemów stają się dramatyczne. Potrzebny jest specjalny mechanizm reagowania w sytuacji, gdy zamykany jest szpital objęty kwarantanną lub gdy zarażonych koronawirusem pacjentów szpitala psychiatrycznego nie chce (nie może) przyjąć żaden odział zakaźny. Elementem tego mechanizmu powinno być jednoznaczne wskazanie, że odpowiedzialny za realne rozwiązanie tego problemu jest Minister i wojewoda. Minister nie może ograniczać się do konferencji prasowych i wydawania zaleceń różnym podległym sobie organom. Realne rozwiązanie problemu spoczywa wtedy na dyrektorze szpitala i lekarzach wysyłających apele o zbiórki pieniędzy i sprzętu. Czy ustawa o ZOZZ taki mechanizm stwarza? Przykłady można by mnożyć, ważne, by stworzyć prawodawstwo stanu nadzwyczajnego pozwalające reagować na bieżące problemy i wskazujące jednoznacznie, kto jest zobowiązany do takich reakcji.
Ochrona praw konstytucyjnych
Czy sprawa ochrony praw konstytucyjnych obywateli jest w czasach pandemii istotna i czy ochrona ta nie utrudnia zwalczania pandemii ? Nie rozważam sztucznego przeciwstawienia: obrońcy praw człowieka vs obrońcy przed pandemią. Nie będę dowodził, że naruszenia praw konstytucyjnych nie powinny być uzasadniane stanem pandemii. Mówiłem o tym ostatnio na zebraniu Katedr w Uniwersytecie Jagiellońskim (3 i 8 kwietnia https://www.youtube.com/watch?v=9VS-UGqXDOI ). Chciałbym zwrócić uwagę tylko na jedną kwestię, ściśle związaną z efektywnością walki z pandemią. Trzymanie się Konstytucji i zasad przez nią przewidzianych sprzyja ograniczeniu chaosu w wyborze i stosowaniu środków zwalczania pandemii. Zawieszenie wielu naszych praw konstytucyjnych oraz ingerencja w ich istotę jest konieczna. Nie ma co do tego wątpliwości. Konieczność egzekwowania tych zakazów przez policję oraz inne ograny państwa nie budzi wątpliwości (pomijam wątpliwości związane z brakiem lub wadami podstaw prawnych do takich działań). Powstaje natomiast pytanie, czy konieczne jest zawieszenie mechanizmów gwarantujących obywatelom ochronę, gdy egzekwowane względem nich zakazy i nakładane kary są nieuzasadnione, a czasami wręcz absurdalne – por. https://bezprawnik.pl/kara-administracyjna-a-mandat-ne-bi…/…
Biorąc pod uwagę napięcia społeczne z jakimi mamy i będziemy mieć w przyszłości do czynienia, uważam za ważne, by zmniejszać je poprzez adekwatną (proporcjonalną ) reakcję przy ograniczaniu praw (zgodnie z art. Z art. 228 ust. 5 Konstytucji). Nie da się tego zrobić na podstawie ustawy o ZOZZ. Państwa, które w okresie pandemii działają sprawnie, reagują adekwatnie do istniejących zagrożeń. Nie wywołują u obywateli poczucia dodatkowego zagrożenia samymi przepisami prawa i działaniami funkcjonariuszy państwowych. Państwa, w których sprawność działania zawodzi, które ogrania chaos, wprowadzają, obok uzasadnionych, również nieuzasadnione ograniczenia. Ograniczenia te są źródłem społecznych niepokojów, a w konsekwencji działają kontr produktywnie.
Niestety w kierunku nieuzasadnionego ograniczania praw zmierzają też działania legislacyjne dotyczące wyborów. W maju nie powinno się przeprowadzać wyborów, bo nie da się spełnić elementarnych wymogów prawa wyborczego – por. https://www.rp.pl/…/304079898-Jaroslaw-Flis-Wunderwaffe-czy… . Trafnie określa się proponowane rozwiązania usługą pocztową.
Czy ich przeprowadzenie spowoduje, że całe społeczeństwo skupi się następnie na walce z pandemią? Obawiam się, że nie. Nie wprowadzając stanu klęski żywiołowej i przeprowadzając wybory w maju nie uda się zrealizować ich podstawowej dla państwa funkcji – legitymizacji urzędu prezydenta
https://www.facebook.com/InstytutMetropolitalny/videos/214257913249699/UzpfSTU1Nzg1NjczNDM1ODM2NjoyMDE5NzEyMzc0ODM5NDU0/
Ustawa ZOZZ jako jedyny środek konstytucyjny?
Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie osłabiłoby sprawności funkcjonowania państwa. Sprzyjałoby natomiast rozwiązaniu wielu istotnych kwestii dotyczących sprawności jego funkcjonowania i ochrony praw. Obie kwestie są ważne nie tylko dla zwalczania pandemii, ale dla funkcjonowania Wspólnoty, po jej ustaniu.
Nad tezą stawianą przez T. Nowinę Konopkę warto jednak zastanowić się w nieco innym ujęciu. Czy przed wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej nie należałoby znowelizować ustawy o StKŻ oraz innych ustaw? Nad taką nowelizacją należałoby się zastanowić. Skrótowo mogę w tym miejscu zasygnalizować dwie kwestie: brak w ustawie o StKŻ zasad ograniczania wolności zgromadzeń oraz potrzebę rozszerzenia materii, które mogłoby zawierać rozporządzenie wprowadzające stan klęski żywiołowej. Dynamika obecnej sytuacji oraz istniejące doświadczenia uzasadniałyby zrobienie przeglądu różnych kwestii związanych z ustawą o StKŻ oraz innymi ustawami. Z pewnością istniejące obecnie problemy nie uzasadniają natomiast twierdzenia, że jedyną podstawą ich rozwiązywania powinna być ustawy o ZOZZ.
Pojawiają się głosy wskazujące, że prawnicy domagają się stanu nadzwyczajnego, jak wigilijne karpie. Wprowadzenie takiego stanu da egzekutywie pretekst do drastycznego ograniczenia naszych praw, np. cenzury. Otóż art. 228 ust. 5 Konstytucji wyklucza taką możliwość. Jeśli jednak egzekutywa nie będzie zważać na Konstytucję, to ograniczenia takie może faktycznie wprowadzać zarówno na podstawie ustawy o StKŻ, jak i art 46, art. 46b i art. 48a ustawy o ZOZZ.
Polemika ukazała się na profilu FB Autora. Publikujemy za Jego zgodą
Opublikowany w PublicystykaTagged koronawirus, pandemia, Piotr Tuleja, Prezes Rady Ministrów, Tymon Nowina Konopka, Ustawa o stanie klęski żywiołowej, ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

References: art. 228
 art. 13
 art. 77
 art. 228
 art. 228
 art. 46
 art. 48