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Timestamp: 2019-07-23 15:18:29+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Carolina Manríquez Frez con MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ
Carolina Manríquez Frez con MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ Rol: C1864-17 y C1865-17
Se dedujeron dos amparos en contra de la Municipalidad de Maipú, fundados en las respuestas negativas a solicitudes de información referentes a una serie de contratos, decretos y memorándum que se indican. El Consejo acoge el amparo, toda vez que no se acreditó de manera sufuciente la causal de reserva invocada.
DECISIÓN AMPARO ROL C1864-17 y C1865-17
Requirente: Carolina Manríquez Frez.
Ingreso Consejo: 31.05.2017
En sesión ordinaria N° 819 del Consejo Directivo, celebrada el 28 de julio de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de las solicitudes de amparo al derecho de acceso a la información, roles C1864-17 y C1865-17.
1) SOLICITUD DE ACCESO: Doña Carolina Manríquez Frez solicitó a la Municipalidad de Maipú, en adelante e indistintamente, la Municipalidad o el municipio, la siguiente información:
a) Con fecha 8 de marzo de 2017, solicitó:
i. "Copia de todos los contratos suscritos entre la Ilustre Municipalidad de Maipú y la Srta. Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...) (contratos desde el 2006-2017).
ii. Copia de los informes de prestación de servicios presentados por Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...) firmados por los Directores correspondientes (período 2006-2017).
iii. Fichas o documento que acredite solicitudes de vacaciones, días compensados y días administrativos de Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...) realizadas entre enero del 2006 y marzo de 2017.
iv. Detalle de los informes de desempeño y/o de evaluación de la Srta. Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...) realizados por la jefatura desde enero del 2006 hasta marzo del 2017.
v. Copia de los correos electrónicos de entrada y salida de la casilla de correo electrónico asignada a la Srta. Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...) (período 2006-2017)".
b) El 10 de abril de 2017, requirió:
i. "Copia de los decretos que designan a Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...), en el cargo de control de gestión de la Dirección de Aseo, Ornato y Gestión Ambiental de los años 2013, 2014, 2015 y 2016.
ii. Memorándum que solicitan a la Dirección de Aseo, Ornato y Gestión Ambiental designar a las personas que asumirán el cargo de control presupuestario y de control de gestión de la misma Dirección, de los años 2013, 2014, 2015 y 2016.
iii. Memorándum responde la Dirección de Aseo, Ornato y Gestión Ambiental designando a las personas que asumirán el cargo de control presupuestario y de control de gestión de la misma Dirección, de los años 2013, 2014, 2015 y 2016.
iv. Copia de los documentos de solicitud de vacaciones firmados por doña Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...), para todos los años entre 2006 y 2017, ambos inclusive.
v. Copia de documentos de solicitud de días administrativos por parte de doña Carolina Andrea Manríquez Frez, RUT (...), para todos los años entre 2014 y 2017, ambos inclusive".
2) PRÓRROGA DEL PLAZO Y RESPUESTA: El 5 de abril de 2017 y el 11 de mayo de 2017, respectivamente, el órgano notificó al solicitante la prórroga de los plazos de respuesta, en los términos dispuestos en el inciso 2° del artículo 14 de la Ley de Transparencia.
Posteriormente, respecto de la solicitud de fecha 8 de marzo de 2017, mediante Resolución N° 468/2017, de fecha 11 de mayo de 2017, el órgano denegó la entrega de la información solicitada, fundado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, señalando que "se solicita contratos, informes (...) desde enero del 2006 hasta marzo del 2017, lo cual implica un período de 11 años (...) que este requerimiento constituye utilizar una cantidad de tiempo considerable en cuanto se debe recopilar un período de 11 años (...) los cuales se encuentran archivados en diversos lugares y direcciones de la Municipalidad, lo que implicaría utilizar recurso humano del cual actualmente no se dispone sino para el cumplimiento de las funciones propias" y que "la búsqueda de esa magnitud de información (...) implica buscar una cantidad mínima aproximada de 264 documentos (...) los cuales no se encuentran compilados en un solo lugar, por lo que se requiere un mínimo de 10 personas con dedicación exclusiva en su búsqueda, lo que implica entorpecer el debido funcionamiento de nuestra entidad".
Del mismo modo, con relación a la solicitud de 10 de abril de 2017, mediante Resolución N° 577/2017, de fecha 25 de mayo de 2017, el municipio, igualmente, denegó la entrega de los antecedentes requeridos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 1, letras a) y c), de la Ley de Transparencia, indicando, en síntesis, que "actualmente existe una causa pendiente ante el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, la cual fue ingresada con fecha 16 de mayo de 2017, estando pendiente de respuesta la solicitud de información pública. Actualmente, la solicitud se encuentra en la etapa de Audiencia Preparatoria", agregando que "al existir una relación directa entre la gestión pendiente (...) y los documentos solicitados, se debe denegar la entrega de información en razón de que los documentos solicitados contienen los argumentos y parte de la estrategia judicial que va a ser utilizada durante el juicio por parte de nuestro equipo jurídico, por lo que entregar la información deja en un estado de absoluta indefensión a esta Municipalidad".
Acto seguido, complementa sus alegaciones, señalando que "de la información solicitada, la correspondiente al año 2013, 2014 y 2015 no se encuentra digitalizada por parte de esta Municipalidad, por lo que entregarla implica realizar una búsqueda de los documentos en distintas bodegas donde se contiene la información, la cual se encuentra guardada en diferentes cajas entre papeles de más de 2.000 personas por cada año, por lo que buscar dicha información implica necesariamente que los funcionarios se distraigan indebidamente de sus funciones habituales".
3) AMPARO: El 31 de mayo de 2017, doña Carolina Manríquez Frez dedujo dos amparos a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, rol C1864-17 respecto de la solicitud de fecha 8 de marzo de 2017, y rol C1865-17, respecto de la petición del 10 de abril de 2017, ambos fundados en las respuestas negativas a sus solicitudes de información.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación los presentes amparos y, mediante Oficios N° E1366 y E1368, ambos de fecha 13 de junio de 2017, confirió traslado a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Maipú, notificándole los reclamos y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.
Mediante Of. N° 72, de fecha 7 de julio de 2017, el municipio evacuó sus descargos al amparo rol C1864-17, señalando en síntesis, que "la información requerida corresponde a una solicitud de carácter genérico, al considerar a un alto número de actos administrativos, lo cual significa desviar recursos humanos y materiales para la revisión, sistematización y elaboración de la información solicitada (...) corresponde a una gran cantidad de archivos a revisar y analizar, es decir, revisar todo documento, archivo, escrito, oficios y/o decretos elaborados por la Ilustre Municipalidad de Maipú que tenga información sobre lo requerido, lo cual corresponde a 11 años de documentación", reiterando la denegación fundada en la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.
Acto seguido, el órgano reitera los fundamentos para denegar la entrega de la información, señalando que "la I. Municipalidad de Maipú es una de las entidades edilicias más grandes a nivel nacional, contando con más de 3.500 trabajadores, en distintas calidades jurídicas, lo que claramente sirve como antecedente para visualizar y ponderar el esfuerzo desproporcionado que significaría intentar reunir la totalidad de la información requerida, debiendo destinar a varios funcionarios o contratar a más de una persona, para efectos que se dedicaran en forma exclusiva al requerimiento solicitado" y que "la solicitante requiere por lo menos una búsqueda de 264 documentos entre archivos de 3.500 personas por año, lo que sumado por un total de 11 años, equivale a buscar documentos entre por lo menos 38.500 archivos (...), lo cual significa desviar recursos humanos y materiales para la revisión, sistematización y elaboración de la información solicitada, lo que se condice con la excepción señalada", haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en los amparos rol C739-10 y C946-16
Asimismo, respecto de la parte de la solicitud que se refiere a los correos electrónicos, informó que "dicha información no puede ser entregada pues su divulgación afectaría directamente los derechos a la vida privada y a la inviolabilidad de toda comunicación privada, consagrados en el artículo 19 N°4 y N°5 de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia", haciendo mención a lo resuelto por este Consejo en el amparo rol C574-17 respecto de la privacidad de los correos electrónicos.
Del mismo modo, mediante Oficio N° 73, de fecha 7 de julio de 2017, el órgano evacuó sus observaciones al amparo rol C1865-17, reiterando su negativa a entregar la información pedida, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 1, letras a) y c) de la Ley de Transparencia, señalando en síntesis, que "existe una gestión pendiente, seguida ante el 2° Juzgado de Letras de Santiago, ROL N° O-3003-2017, caratulado ‘MANRIQUEZ/MUNICIPALIDAD DE MAIPU", la cual, a la fecha de la solicitud se encontraba en espera de la audiencia preparatoria. En este sentido, los documentos solicitados tienen una directa relación con la estrategia judicial por parte de este ente edilicio, los cuales dicen relación a uno de los puntos probatorios fijados por el Tribunal", y reiterando sus alegaciones respecto de la distracción indebida de los funcionarios respecto de sus labores habituales.
1) Que, el principio de economía procedimental consagrado en el artículo 9° de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos, mediante las cuales se rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, exige responder con la máxima economía de medios y eficacia, evitando trámites dilatorios. Por lo anterior, y atendido al hecho que entre los amparos roles C1864-17 y C1865-17 existe identidad respecto del solicitante y del órgano de la Administración requerido, además de tratarse de solicitudes de información de un tenor similar, este Consejo para facilitar su comprensión y resolución, ha resuelto acumular los citados amparos, resolviéndolos a través de su revisión en conjunto.
2) Que, en relación con el amparo rol C1864-17, el artículo 14 de la Ley de Transparencia dispone que la autoridad o jefatura del organismo requerido deberá pronunciarse sobre la solicitud, sea entregando la información solicitada o negándose a ello, en un plazo máximo de veinte días hábiles, contados desde la recepción de la misma. No obstante ello, en el presente caso, la solicitud en análisis no fue respondida dentro del plazo legal indicado, ni dentro del plazo prorrogado, aun habiéndose notificado oportunamente dicha prórroga. En razón de lo anterior, este Consejo representará, nuevamente, a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Maipú, en lo resolutivo de la presente decisión, la infracción tanto a la precitada disposición, como al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), del cuerpo legal citado.
3) Que, el presente amparo se funda en las respuestas negativas por parte de la Municipalidad de Maipú, a las solicitudes de información de la reclamante. En efecto, el requerimiento se refiere a una serie de antecedentes relacionados a la contratación, evaluación, informes de prestación de servicios, correos electrónicos de la propia reclamante, decretos de designación, memorándums, y solicitudes de vacaciones y días administrativos de la misma ex funcionaria. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información solicitada, fundado en las causales de reserva del artículo 21 N° 1, letras a) y c), de la Ley de Transparencia.
4) Que, en primer lugar, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en "actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público", salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otras excepciones legales.
5) Que, en segundo lugar, respecto a la alegación del órgano, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que por tratarse de una norma de derecho estricto, que se contrapone al principio general de transparencia de los actos de la Administración, debe ser interpretado restrictivamente. En tal sentido, el mencionado artículo 21 N° 1, letra a), dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales". Por su parte, el Reglamento de la Ley de Transparencia, en su artículo 7, letra a), entiende por estos antecedentes "entre otros, aquéllos destinados a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico".
6) Que, según la jurisprudencia de este Consejo, el hecho de existir un juicio pendiente no transforma a todos los documentos relacionados, o que tengan algún grado de vinculación con él, en secretos. Tampoco basta, para que se configure la concurrencia de la causal de reserva alegada, que el órgano sólo haga mención a la existencia de dicho procedimiento judicial. Para que ello ocurra, debe existir una relación directa entre la información solicitada, el litigio pendiente y la estrategia jurídica o judicial del órgano, lo que debe ser acreditado por el órgano reclamado. En ese contexto, el municipio de Maipú no señaló detallada y fundadamente, ni ha demostrado en grado alguno, la forma en que la entrega de los documentos o antecedentes requeridos, pudieran afectar la estrategia jurídica o la defensa judicial del órgano, frente a la tramitación de la demanda laboral interpuesta por el reclamante, ante el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago.
7) Que, asimismo, cabe tener presente que lo requerido se refiere a información respecto de la propia solicitante, en su calidad de funcionaria contratada a honorarios, como aparece publicado en la página web de Transparencia Activa del municipio, y que el motivo del libelo es la procedencia del despido, si es indebido o no, y la naturaleza jurídica de la vinculación laboral y, en base a ello, la cantidad de montos adeudados, y no la efectividad o existencia de una relación laboral con la solicitante. A mayor abundamiento, resulta pertinente señalar que, a esta fecha, ya se efectuó la Audiencia Preparatoria en la causa laboral indicada por el municipio, por lo que no resulta plausible sostener que, efectivamente, exista una estrategia judicial que pudiera verse afectada por la entrega de los antecedentes requeridos.
8) Que, en tercer lugar, según lo razonado en la decisión del amparo rol C1566-17, respecto de la alegación del órgano, en los términos dispuestos en el artículo 21 N°1, letra c), de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que dicha norma, dispone que se podrá denegar el acceso a la información, cuando su entrega afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, especialmente "tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales". Asimismo, el artículo 7 N° 1, letra c), del Reglamento de dicha ley, establece que "se entiende por requerimientos de carácter genérico, aquellos que carecen de especificidad respecto de las características esenciales de la información solicitada, tales como su materia, fecha de emisión o período de vigencia, autor, origen o destino, soporte, etcétera" y que "se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".
9) Que, en la especie, si bien el municipio ha señalado de manera aproximada, la cantidad de información a revisar, la forma en que se encuentra almacenada y el número de funcionarios necesarios para su recopilación, para este Consejo, dicha denegación no reúne la suficiente especificidad que permita justificar la reserva de la información. Al respecto, cabe tener presente que lo requerido se encuentra suficientemente detallado, y no constituye un requerimiento de carácter genérico, por cuanto se refiere específicamente, a los contratos, informes, solicitudes, evaluaciones, correos electrónicos, decretos de designación, memorándums y solicitudes de vacaciones o días administrativos, de una sola funcionaria -la solicitante-, motivo por el cual no resulta plausible la justificación del órgano, que se sustenta en cifras generales, anuales o globales, relativas a la cantidad de funcionarios del órgano. En efecto, resulta plausible sostener que bastaría con revisar la carpeta de personal de la solicitante para encontrar en ella las copias de sus contratos, sus informes de prestación de servicios, las evaluaciones, si las hubiere, las solicitudes de feriados y días administrativos, entre otros antecedentes. Asimismo, resulta pertinente señalar que, en ningún caso, la deficiente o indebida gestión documental por parte de un órgano, respecto de los documentos de sus propios funcionarios, puede justificar la denegación al derecho de acceso a la información pública.
10) Que, en cuarto lugar, respecto de la alegación del órgano, en el sentido de que los correos electrónicos no pueden ser entregados, pues su divulgación afectaría los derechos a la vida privada y a la inviolabilidad de toda comunicación privada, consagrados en el artículo 19 N° 4 y N° 5 de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que la reclamante, en su calidad de ex funcionaria del municipio, ha solicitado sus propios correos electrónicos, tanto los efectuados por ella, como los dirigidos a ella, por lo que, en la especie, no resulta plausible sostener que, con su entrega, se afectará la vida privada, la inviolabilidad de las comunicaciones, o que se producirá la afectación a los derechos de las personas, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, por cuanto el órgano, en ningún caso, dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 20 de la citada ley. En consecuencia, este Consejo procederá a rechazar dicha alegación.
11) Que, en consecuencia, habiéndose rechazado las alegaciones del órgano, respecto a la causal de reserva del artículo 21 N°1, letras a) y c), de la Ley de Transparencia, invocadas por el órgano para denegar la entrega de la información pedida, y tratándose de información que corresponde a la propia solicitante, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de la información solicitada, o en su defecto, señalar expresa y fundadamente, tanto al reclamante como a este Consejo, si dichos antecedentes no existieran o no obraran en su poder, con los respectivos motivos, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo.
12) Que, no obstante lo resuelto en los considerandos anteriores, y en base a la respuesta evacuada por el órgano, en orden a señalar que la información requerida se encuentra en diversos lugares, cabe hacer presente que una adecuada política de gestión documental y de manejo de archivos o de registros en sistemas informáticos, debiera tener, entre otras finalidades, la de garantizar y materializar el derecho de acceso de los ciudadanos a dicha información. Por ello, resulta relevante, tanto para este Consejo, como para el solicitante, que la Municipalidad logre adecuar, mejorar y optimizar los sistemas de gestión documental y de gestión informática, que implemente o que haya implementado el órgano, respecto de la documentación que contiene la información solicitada, especialmente la que se refiere a sus propios funcionarios, en virtud del cual se permita un control ciudadano más eficiente, facilitando el acceso a dicha información, por cuanto la falta de una política integral de automatización de los documentos internos, no debiese justificar la imposibilidad de entrega de la información requerida, lo que será recomendado en lo resolutivo de esta decisión.
I. Acoger los amparos deducidos por doña Carolina Manríquez Frez en contra de la Municipalidad de Maipú, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
a) Entregar a la reclamante copia de todos los contratos suscritos entre la Municipalidad de Maipú y doña Carolina Manríquez Frez, entre el 2006 y el 2017; copia de los informes de prestación de servicios presentados por la reclamante y firmados por los Directores correspondientes, en el mismo período; solicitudes de vacaciones, días compensados y días administrativos en igual época; y copia de los informes o evaluaciones de desempeño de la solicitante de los mismos años; copia de los correos electrónicos de entrada y salida de la casilla de correo electrónico asignada a la misma funcionaria, o en su defecto, señalar expresa y fundadamente, tanto al reclamante como a este Consejo, si dichos antecedentes no existieran o no obraran en su poder, con los respectivos motivos, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo.
b) Entregar a la reclamante copia de los decretos que designan a doña Carolina Andrea Manríquez Frez, en el cargo de control de gestión de la Dirección de Aseo, Ornato y Gestión Ambiental de los años 2013 a 2016; copia del Memorándum por medio del cual se solicita a la Dirección de Aseo, Ornato y Gestión Ambiental designar a las personas que asumirán el cargo de control presupuestario y de control de gestión de la misma Dirección, de los mismos años, y del Memorándum de respuesta; y copia de los documentos de solicitud de vacaciones y días administrativos firmados por doña Carolina Andrea Manríquez Frez, para todos los años entre 2006 y 2017, o en su defecto, señalar expresa y fundadamente, tanto al reclamante como a este Consejo, si dichos antecedentes no existieran o no obraran en su poder, con los respectivos motivos, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 de este Consejo.
III. Representar, nuevamente, a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Maipú, la infracción al artículo 14 de la Ley de Transparencia, así como al principio de oportunidad previsto en el artículo 11, letra h), del mismo cuerpo legal, al no haber respondido la solicitud que dio origen al amparo rol C1864-17, dentro de los plazos legales. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales infracciones.
IV. Recomendar a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Maipú, que adecúe y optimice sus sistemas tanto de gestión documental, como de gestión informática, en virtud del cual se permita un control ciudadano más eficiente, facilitando el acceso a dicha información y al ejercicio de los derechos y principios consagrados en la Ley de Transparencia.
V. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Carolina Manríquez Frez y a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Maipú.

References: artículo 14
 Resolución 
 artículo 21
 Resolución 
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 11
 artículo 21
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 20
 artículo 21
 artículo 14
 artículo 11