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Urteil des VGH Mannheim, 23.11.1990, 8 S 1696/90 (Boden)
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Titel VGH Mannheim, 23.11.1990, 8 S 1696/90
Orientierungssatz Zu den Voraussetzungen eines Vorgehens im Wege der unmittelbaren Ausführung.
Norm PolG-BW § 7; PolG-BW § 8 Abs. 1; PolG-BW § 8 Ass. 2; WG-BW § 82
Leitsatz Nach der wasserrechtlichen Generalklausel sind die Behörden befugt, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur unmittelbar der Beseitigung der Störung, sondern - im Sinne einer Gefahrenerforschungspflicht - der Feststellung der Gefahrenursache und des Gefahrenumfangs dienen.
Entscheidungsdatum 23.11.1990
Aktenzeichen 8 S 1696/90
Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis, durch den sie zu Kosten für die Durchführung einer wasserrechtlichen Maßnahme herangezogen worden ist.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks W.straße 1, Flst. Nr. ? der Gemarkung des Stadtbezirks Schwenningen der Stadt Villingen-Schwenningen. Der Ehemann der Klägerin betreibt auf diesem Grundstück eine Metallpoliererei. Am 23.6.1987 wurde bei Aushubarbeiten zur Verlegung einer Wasserleitung auf dem Grundstück mineralölgetränktes Erdmaterial freigelegt. Das Tiefbauamt der Stadt Villingen-Schwenningen informierte am gleichen Tag das Wasserwirtschaftsamt Rottweil - Außenstelle Donaueschingen - von diesem Sachverhalt. Am 24.6.1987 entnahm das Wasserwirtschaftsamt zwei Bodenproben zur Analyse der Schadstoffkonzentration. Die Untersuchung durch das Institut Dr. J. ergab, dass nur das Erdreich der Probe südlich vom Aushubgraben in erheblichem Maße mit Mineralöl verunreinigt war (4.340 mg/kg). Die Ergebnisse der Untersuchung wurden dem Wasserwirtschaftsamt am 26.6.1987 telefonisch übermittelt. Das Wasserwirtschaftsamt beauftragte die Baufirma H., die Baugrube in südlicher Richtung um ca. 5 m bis auf die Tiefe der vorhandenen Wasserleitung zu verlängern. Bei den am 3.7.1987, ausgeführten Baggerarbeiten wurde ein Schadhafter Abwasserkanal freigelegt, durch den Mineralöl in das Erdreich gelangen konnte. Bei diesem Abwasserkanal handelt es sich um die Hausanschlussleitung für das Grundstück der Klägerin. Das verseuchte Erdreich im Bereich der defekten Abwasserleitung wurde herausgenommen und beseitigt. Ein Verursacher der Verunreinigung konnte vom Wasserwirtschaftsamt nicht ermittelt werden. Am 20.8.1987 wurde das schadhafte Kanalrohr durch die Firma H. ersetzt.
Die Stadt Villingen-Schwenningen lehnte die Bezahlung der vom Landratsamt angeforderten Kosten ab, da nach ihrer Auffassung die Klägerin als Grundstückseigentümerin zur ordnungsgemäßen Unterhaltung des Entwässerungskanals verpflichtet sei.
Mit Kostenbescheid vom 13.1.1989, am gleichen Tag per Einschreiben abgesandt, zog das beklagte Land die Klägerin als Zustandsstörerin zur Erstattung der durch die Maßnahme entstandenen Aufwendungen in Höhe von insgesamt 4.062,27 DM heran. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den Kosten für die Sanierungsarbeiten durch die Firma H. in Höhe von 3.788,67 DM und den Kosten der Bodenuntersuchung durch das Institut Dr. J. in Höhe von 273,60 DM.
Die Klägerin hat hiergegen am 26.1.1989 Widerspruch erhoben. Den Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 2.10.1989, zugestellt am 5.10.1989, zurück. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt: Die unmittelbare Ausführung der Maßnahme nach § 8 Abs. 1 PolG sei zulässig gewesen. Zum Zeitpunkt des Einschreitens der Wasserbehörde sei noch nicht klar gewesen, ob und ggf. welcher Störer in Anspruch genommen werden könne. Die sofortige Inanspruchnahme der Klägerin als Zustandsstörerin sei wegen der unklaren Grundstücksgrenzen nicht möglich gewesen. Da sich ein Handlungsstörer nicht habe feststellen lassen, hafte die Klägerin nunmehr als Zustandsstörerin für die Kosten der unmittelbaren Ausführung der Maßnahme. Der defekte Abwasserkanal auf ihrem Grundstück sei die vermutliche Ursache der Verunreinigung. Das verunreinigte Erdreich habe zu ihrem Grundstück gehört.
Die Klägerin hat am 19.10.1989 Klage erhoben und die Aufhebung der umstrittenen Bescheide begehrt. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die unmittelbare Ausführung der Maßnahme sei nicht gerechtfertigt gewesen. Sie hätte ohne weiteres als Grundstückseigentümerin festgestellt werden können. Das Landratsamt hätte gegen sie eine förmliche Verfügung erlassen können, die erforderlichen Maßnahmen selbst durchzuführen. Dies gelte zumindest für die Grab- und Aushubarbeiten, die sich über zwei Monate hingezogen hätten. Von Anfang an sei auch klar gewesen, dass ein Handlungsstörer nicht habe gefunden werden können und nur sie als Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden könne. Das beklagte Land ist der Klage entgegen getreten und hat Klagabweisung beantragt.
Das Verwaltungsgericht Freiburg hat mit Urteil vom 23.5.1990 die angefochtenen Bescheide insgesamt aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Wasserbehörde hätten zwar vorgelegen. Jedoch sei anstelle des zuständigen Landratsamts allein das Wasserwirtschaftsamt tätig geworden. Das Wasserwirtschaftsamt habe das Landratsamt erstmals mit Schreiben vom 7.7.1987 Über den Sachverhalt informiert. Zu diesem Zeitpunkt sei das verseuchte Erdreich bereits entsorgt gewesen. Im übrigen sei das Auswechseln des schadhaften Kanalrohrs nicht derart eilbedürftig gewesen, dass dies nicht dem Zustandsstörer hätte aufgegeben werden können. Dies zeige sich auch daran, dass durch diese Maßnahme Gefährdungen in der Zukunft vorgebeugt werden sollten, und diese erst sechs Wochen später am 20.8.1987 durchgeführt worden sei. Die Maßnahme sei insgesamt auch deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin entgegen § 8 Abs. 1 S. 2 PolG nicht unverzüglich benachrichtigt worden sei.
Das Urteil wurde dem beklagten Land am 6.7.1990 zugestellt. Dieses hat am 1.8.1990 (Teil)Berufung eingelegt. Es beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg teilweise zu ändern und den Kostenbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 19. Januar 1989 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 2. Oktober 1989 lediglich insoweit aufzuheben, als sie einen Betrag von 1.285,96 DM übersteigen und die Klage im übrigen abzuweisen.
Zur Begründung wird vorgetragen: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass das Wasserwirtschaftsamt selbständig tätig geworden sei. Richtig sei, dass die getroffenen Maßnahmen nach telefonischen Kontakt des Landratsamts mit dem Wasserwirtschaftsamt vom Landratsamt ausdrücklich angeordnet worden sei. Diesbezüglich habe der Leiter des Amts für Umweltschutz eine entsprechende schriftliche Erklärung abgegeben. Die Berufung beschränke sich auf die Kosten, die zur Gefahrenabwehr notwendig gewesen seien, nämlich die Untersuchung der Bodenproben durch das Institut Dr. J. und die sofortige Entnahme und den Abtransport des verunreinigten Erdreichs entsprechend dem Tagesrapport vom 3.7.1987 und der Rechnung der Firma Heinichen Söhne vom 2.9.1987. Ein Verstoß gegen die in § 8 Abs. 1 S. 2 PolG festgelegte Benachrichtigungspflicht führe nicht zur Rechtswidrigkeit der unmittelbaren Ausführung. Eine rechtmäßige Maßnahme könne nicht durch einen späteren Mangel rechtswidrig werden. Der vom Verwaltungsgericht angeführte Schutzzweck der Norm, dem Betreffenden die Möglichkeit zu geben, die Maßnahme in eigener Verantwortung und damit evtl. kostengünstiger durchzuführen, sei nicht zutreffend. Durch diese Vorschrift soll der Betroffene nur auf einen potentiellen Ersatzanspruch der ausführenden Behörde aufmerksam gemacht werden.
Die Klägerin ist der Berufung entgegengetreten und beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt ergänzend vor: Entsprechend der schriftlichen Stellungnahme des zuständigen Beamten des Landratsamts sei jetzt davon auszugehen, dass die Untere Wasserbehörde gehandelt habe. Sollte deswegen die Berufung des beklagten Landes begründet sein, müssten diesem die Kosten des Berufungsverfahrens gemäß § 155 Abs. 5 VwGO auferlegt werden, weil es sich um ein neues Vorbringen handele, das auch vor dem Verwaltungsgericht hätte vorgetragen werden können.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die in der Sache gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.
Die zulässige Berufung ist begründet. Der Kostenbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Bahr-Kreis vom 18.1.1989 ist rechtmäßig, soweit der Klägerin darin die Erstattung der Aufwendungen des beklagten Landes für die Untersuchung der Bodenproben durch das Institut Dr. J. (273,60 DM) und die Kosten für den Aushub und die Beseitigung des verunreinigten Erdreichs (1.012,36 DM), insgesamt 1.285,96 DM aufgegeben worden sind.
Rechtsgrundlage des Kostenbescheids ist § 8 Abs. 2 PolG. Danach sind die in den §§ 6 und 7 PolG genannten Personen zum Ersatz derjenigen Kosten verpflichtet, die der Polizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstehen. Diese polizeirechtlichen Vorschriften können auch im Wasserrecht herangezogen werden, da insoweit das Wassergesetz keine eigenständige Regelung enthält (vgl. VGH Bad.-Württ., ESVGH 17, 191; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.9.1989 - 5 S 3099/88 -, VBlBW 1990, 232 = BWVPr 1990, 63). § 8 Abs. 2 PolG setzt allerdings voraus, dass die Polizei zur unmittelbaren Ausführung der Maßnahme berechtigt war (vgl. VGH Bad.-Württ., ESVGH 23, 34).
Nach § 8 Abs. 1 PolG ist die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme zulässig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen die Störer nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Diese Voraussetzungen sind bezüglich der Bodenuntersuchungen und des anschließend am 3.7.1987 erfolgten Aushubs sowie der Beseitigung des mineralölverunreinigten Erdreichs gegeben. Ob dies auch bezüglich der am 20.8.1987 durchgeführten Maßnahmen zur Erneuerung des Kanals der Fall ist, ist in diesem Berufungsverfahren nicht zu entscheiden. Der diesbezügliche teil des Urteils des Verwaltungsgerichts Freiburg ist rechtskräftig, da das beklagte Land insoweit keine Berufung eingelegt hat.
Rechtsgrundlage für ein Einschreiten des Landratsamts gegen die Klägerin ist § 82 Abs. 3 WG a.F. bzw. § 82 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 u. S. 2 WG in der ab dem 1.7.1988 geltenden Fassung. Weiche Vorschrift letztlich Anwendung findet, kann offen bleiben, da sich inhaltlich keine Änderungen ergeben haben. Nach dieser Vorschrift haben die Wasserbehörden u.a. auf dem Gebiete der Wasserwirtschaft Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Zu den Gefahren im genannten Sinne gehören auch gefährliche Umstände, die auf das Grundwasser einwirken, etwa in den Erdboden eingedrungene wassergefährdende Stoffe, die bei einer Untätigkeit ins Grundwasser gelangen könnten. Die Behörden sind danach befugt, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur unmittelbar der Beseitigung der Störung, sondern - im Sinne einer Gefahrenerforschungspflicht - der Feststellung der Gefahrenursache und des Gefahrenumfangs dienen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile v. 13.2.1985 - 5 S 1380/83 - DÖV 1985, 687 und v. 10.5.1990 - 5 S 1842/89 - sowie Beschl. v. 30.8.1990 - 8 S 1740/90 -). Im dargelegten Sinn diente die Durchführung der angeordneten Bodenuntersuchung der Feststellung des Ausmaßes der Bodenverschmutzung mit dem Ziel, in einer zweiten Stufe entscheiden zu können, ob Sanierungsmaßnahmen anzuordnen sind oder nicht. Zu dieser Anordnung war die Behörde berechtigt, weil mineralölverunreinigtes Erdreich festgestellt worden war. Die Behörde war auch befugt, den Aushub und die Beseitigung des verunreinigten Erdreichs anzuordnen, da die Untersuchungen durch das Institut Dr. J. eine erhebliche Verunreinigung durch Mineralöl (4340 mg/kg) ergeben hatten. Diese Bodenverunreinigung stellt eine Gefahr bzw. Störung der wasserrechtlichen Ordnung dar; die läuft dem Schutzzweck des § 34 WHG zuwider, und zwar auch dann, wenn die Nutzung des Wassers als Trinkwasser nicht berührt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.8.1989 - 4 B 59.89 -, NVwZ 1990, 474). Das Landratsamt als örtlich zuständige untere Wasserbehörde daher aufgerufen, das zur Beseitigung der Gefahr bzw. Störung Erforderliche in die Wege zu leiten.
Die erforderlichen Maßnahmen wurden - soweit sie noch im Streit sind -vom Landratsamt als der zuständigen unteren Wasserbehörde (vgl. §§ 82, 95 Abs. 1 S. 2 Nr. 3, 96 WG) und nicht vom Wasserwirtschaftsamt angeordnet. Dies ergibt sich aus folgendem: Nach Aktenlage ist das Verwaltungsgericht zwar zutreffend davon ausgegangen, dass das Wasserwirtschaftsamt das Landratsamt vom Sachverhalt erstmals mit Schreiben vom 7.7.1987, beim Landratsamt am 9.7.1987 eingegangen, über den Sachverhalt informiert hat. Zu diesem Zeitpunkt waren jedoch bereits die Bodenprobenuntersuchungen durchgeführt und auch das verunreinigte Erdreich ausgebaggert und abtransportiert. Aus der - vom Beklagten-Vertreter ausdrücklich nicht bestrittenen - schriftlichen Stellungnahme des Leiters des Umweltschutzamtes des Landratsamtes im Berufungsverfahren ergibt sich jedoch, dass dieser vor Durchführung der Maßnahme mit dem Wasserwirtschaftsamt telefonischen Kontakt hatte. Das Landratsamt akzeptierte die Vorschläge des Wasserwirtschaftsamts und hat dementsprechend eine mündliche Anordnung erlassen. Bei diesem Telefongespräch wurde nicht nur über die Entnahme von Bodenproben und deren Untersuchung gesprochen, sondern gleichzeitig auch das weitere Vorgehen bei einer erheblichen Bodenverunreinigung abgesprochen. In diesem Fall sollte weiter ausgebaggert und das verunreinigte Erdreich abtransportiert werden. Demgemäß hat das Wasserwirtschaftsamt keine eigene Entscheidung getroffen, sondern nur die mündliche Anordnung des Landratsamts ausgeführt. Aufgrund der Sachkunde des Wasserwirtschaftsamts konnte das Landratsamt diesem die Einzelheiten der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen überlassen. Eine Preisgabe der Zuständigkeit kann hierin nicht gesehen werden.
Die unmittelbare Ausführung der hier in Rede stehenden wasserrechtlichen Maßnahmen war auch im übrigen rechtmäßig. Das sofortige Einschreiten des Landratsamts war im öffentlichen Interesse erforderlich. Bei der Gefahrenlage war ein Einschreiten gegen die Klägerin als Zustandsstörerin, zumal zu diesem Zeitpunkt noch keine gesicherten Erkenntnisse dafür bestanden, wer als Störer ermessensfehlerfrei herangezogen werden könnte. Es bestanden zwar Anhaltspunkte dafür, dass wegen der im Erdreich festgestellten Verunreinigungen die Klägerin als Zustandsstörerin in Betracht kam, es war jedoch noch völlig ungeklärt, ob auch Dritte für den Schaden verantwortlich sein könnten. Angesichts dieser Ungewissheit und der sich daraus zwangsläufig ergebenden Schwierigkeiten beim Zugriff auf potentielle Störer und der Notwendigkeit, ohne Zögern tätig zu werden, kann die unmittelbare Ausführung hinsichtlich der Untersuchung von Bodenproben und der Entsorgung des Erdreichs nicht beanstandet werden. Zutreffend hat auch das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass der Erlass einer entsprechenden Verfügung gegen die Klägerin unter Anordnung des Sofortvollzugs Verzögerungen mit sich gebracht hätte, die wegen der gebotenen Eilbedürftigkeit nicht vertretbar gewesen wären.
Die angeordneten Maßnahmen waren zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich. Die Klägerin hat hiergegen keine Bedenken vorgebracht. Die Höhe der geltend gemachten Kosten ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie ergeben sich aus den Rechnungen des Instituts Dr. J. vom 29.6.1987 und der Rechnung der Firma Heinichen Söhne vom 2.9.1987. Aufgrund des Tagesrapports vom 3.7.1987 wurden die Kosten der an diesem Tag durch geführten Arbeiten zutreffend errechnet.
Die Klägerin wurde auch zu Recht als Zustandsstörerin gem. § 7 PolG in Anspruch genommen, da die Verunreinigung auf ihrem Grundstück festgestellt wurde. Im Rahmen der Zustandshaftung kommt es nicht darauf an, auf welche Weise die Verschmutzung des Erdreichs eingetreten ist und ob die Klägerin dafür verantwortlich ist. Eine vorrangige Inanspruchnahme eines Handlungsstörers scheidet aus, weil ein solcher nicht festgestellt werden konnte.
Der Rechtmäßigkeit der im Wege der unmittelbaren Ausführung durchgeführten Maßnahmen steht schließlich - entgegen der Annahme des Verwaltungsgericht § 8 Abs. 1 S. 2 PolG nicht entgegen.
Nach dieser Vorschrift ist der von der Maßnahme Betroffene unverzüglich zu unterrichten. Das Landratsamt hat die Klägerin erstmals mit Schreiben vom 22.10.1987 von den durchgeführten Maßnahmen unterrichtet und sie gleichzeitig aufgefordert, die entstandenen Kosten zu ersetzen. Dieses lange nach Abschluss der gesamten Maßnahme erfolgte Schreiben entspricht dieser Vorschrift nicht. Ein Verstoß gegen die Benachrichtigungspflicht hat jedoch keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der unmittelbaren Ausführung (vgl. Mußmann, Allgemeines Polizeirecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1989, RdNr. 346; Brandt / Schlabach, Polizeirecht, Recht der Gefahrenabwehr in Baden-Württemberg, RdNr. 202). Der Sinn dieser Vorschrift besteht nicht darin, dem Betroffenen die Gelegenheit zu geben, die Maßnahme in eigener Verantwortung und damit evtl. kostengünstiger auszuführen. Dem steht bereits entgegen, dass die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme nach § 8 Abs. 1 PolG nur dann zulässig ist, wenn der Zweck durch Maßnahmen gegen den Störer nicht erreicht werden kann. Vielfach wird die Maßnahme vor einer Benachrichtigung des Betroffenen bereits durchgeführt sein. Die Regelung kann daher nur den Sinn haben, den Betroffenen auf die Maßnahme hinzuweisen, damit er sich gegebenenfalls dagegen effektiv zur Wehr setzen kann. Dient § 8 Abs. 1 S. 2 PolG nur dem Rechtsschutzinteresse des Betroffenen, so führt ein Verstoß hiergegen nicht zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme. Es können sich allenfalls Ersatzansprüche des Betroffenen ergeben (vgl. Mußmann, a.a.O. Derartige Ansprüche hat die Klägerin nicht geltend gemacht, so dass nicht geprüft werden muss, ob sie dem Erlass des Kostenbescheids entgegenstehen.
Der Kostenbescheid ist daher in Höhe von 1.285,96 DM rechtmäßig. Die Teilberufung des beklagten Landes hat in vollem Umfang Erfolg.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Dem beklagten Land können gemäß § 155 Abs. 5 VwGO keine Kosten des Berufungsverfahrens auferlegt werden. Zwar wurde im Berufungsverfahren erstmals vorgetragen, dass das Landratsamt eine mündliche Anordnung erlassen hat. Dieser Umstand hätte im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht zu einer anderen Entscheidung geführt; da das Verwaltungsgericht den Kostenbescheid auch wegen eines Verstoßes gegen § 8 Abs. 1 S. 2 PolG aufgehoben hat.

References: § 7
 § 8
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 § 82
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