Source: https://verkehrsrecht.gfu.com/2019/04/vg-hannover-keine-geschwindigkeitsmessungen-mittels-section-control-ohne-besondere-rechtsgrundlage/
Timestamp: 2019-06-24 10:57:00+00:00

Document:
VG Hannover: Keine Geschwindigkeitsmessungen mittels Section Control ohne besondere Rechtsgrundlage – Verkehrsrecht Blog
von Alexander Gratz| 2019-04-01T13:49:41+02:00 01. April 2019|Öffentliches Recht, Straf- und OWi-Recht|0 Kommentare
Das VG Hannover hat den Betrieb der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle (Section Control) auf der Bundesstraße 6 in Niedersachsen untersagt. Die dortige Erfassung der Kfz-Kennzeichen jedes in den Bereich einfahrenden Fahrzeugs greife – unter Berücksichtigung der geänderten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – auch im Falle der späteren Löschung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, was derzeit auf keine Rechtsgrundlage gestützt werden könne. § 46 Abs. 1 OWiG i.V.m. § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO komme nur zum Tragen, wenn tatsächlich nach Durchfahren der Strecke ein Geschwindigkeitsverstoß erkannt und deshalb weitere Aufnahmen angefertigt würden, da erst dann ein Anfangsverdacht vorliege. Auch im Niedersächsischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung existiere keine Eingriffsgrundlage. Auf die Generalklausel könne ebenfalls nicht, auch nicht während einer Übergangszeit, zurückgegriffen werden.
Der Beklagte wird verurteilt, es zu unterlassen, mittels des Geschwindigkeitsmessgerätes „Section Control“ auf der Bundesstraße B 6 in A-Stadt zwischen den Anschlussstellen Gleidingen und Rethen das amtliche Kennzeichen eines jeden vom Kläger geführten Fahrzeugs zu erfassen und maschinell zu verarbeiten.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) sind nicht erstattungsfähig. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2) sind erstattungsfähig.
Die Entscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 7.000,- € vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger wendet sich in seiner Eigenschaft als Verkehrsteilnehmer gegen die auf der Bundesstraße 6 in Fahrtrichtung Norden zwischen den Anschlussstellen Gleidingen und Rethen in Betrieb genommene Verkehrsüberwachungsanlage „Section Control“. Betreiber der Anlage ist die Polizeidirektion Hannover, zuständige Bußgeldbehörde die Beigeladene zu 1).
Mit Erlass vom 12. Dezember 2014 ließ das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport im Rahmen eines von der Landesregierung initiierten bundesweiten Pilotverfahrens zur Verkehrsüberwachung an der Bundesstraße 6 in Fahrtrichtung Norden zwischen den Anschlussstellen Gleidingen und Rethen auf einer Länge von 2,2 Kilometern eine Anlage zur abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle („Section Control“) einrichten. Bei dieser auch als „Streckenradar“ bezeichneten Anlage werden die Kennzeichen sämtlicher Kraftfahrzeuge sowohl beim Ein- als auch beim Ausfahren aus dem Streckenabschnitt erfasst, um Geschwindigkeitsüberschreitungen zu ahnden. Der Kontrollabschnitt setzt sich aus den sog. Ein- und Ausfahrtsquerschnitten, den dazugehörigen Ein- und Ausfahrtskameras sowie den Verstoßkameras zusammen. Über den Beginn der Abschnittskontrolle werden die Fahrzeugführer durch ein Hinweisschild „Section Control – Radarstrecke – 2,2 km“ an der ersten Datenerfassungsbrücke unterrichtet. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit ist auf der als Kraftfahrstraße (Zeichen 331.1 Anlage 3 Straßenverkehrsordnung – StVO -) ausgewiesenen und mit dem Zusatzzeichen 1026-36 „Landwirtschaftlicher Verkehr frei“ versehenen Strecke durch Zeichen 274 Anlage 2 StVO auf 100 km/h begrenzt.
Die gefahrene Geschwindigkeit wird in einer Reihe von Teilschritten festgestellt: Sobald ein Fahrzeug in den überwachten Bereich einfährt, wird es durch Lasersensoren detektiert, klassifiziert und durch die Einfahrtskamera fotografisch von hinten erfasst. Die gewonnenen Daten werden mit der Ortsangabe und einem Zeitstempel versehen, aus dem sich das Datum und die Uhrzeit unter Angabe von Stunde, Minute, Sekunde und Millisekunde ergeben. Die Zeitmessung startet zugunsten des Betroffenen, bevor er die Anfangslinie vollständig überfahren hat; sie endet – ebenfalls zu seinen Gunsten – mit dem vollständigen Überfahren der Endlinie. Das Foto vom Fahrzeugheck wird automatisiert ausgelesen und durch Algorithmen in einen sog. Hashwert verwandelt, der als individuelle „Fahrzeug-Identifizierung“ (Fahrzeug-ID) dient. Dieser Hashwert und der dazugehörige Zeitstempel werden sodann per gesicherter Verbindung an die zentrale Anlagensteuerung weitergegeben. Bei der Ausfahrt des Fahrzeugs aus dem überwachten Bereich wiederholt sich dieser Prozess. Sobald das Fahrzeug den Ausfahrtsquerschnitt verlassen hat, wird mithilfe der erzeugten Hashwerte und Zeitstempel mittels Weg-Zeit-Berechnung die Durchschnittsgeschwindigkeit ermittelt. Die jeweilige Abschnittslänge ergibt sich aus der kürzesten Verbindung zwischen Ein- und Ausfahrt, sodass Fahrstreifenwechsel oder vorhandene Kurvenverläufe keinen Einfluss haben. Die berechnete Durchschnittsgeschwindigkeit wird anschließend mit den Geschwindigkeitslimits der jeweiligen Fahrzeugklasse abgeglichen. Sofern die Berechnung im Ergebnis eine Geschwindigkeitsüberschreitung aufweist (sog. Trefferfall), löst die zentrale Anlagensteuerung die Verstoßkamera aus. Zusätzlich zum hochaufgelösten Frontbild mit Fahrererkennung wird eine Heckaufnahme gefertigt, die zum Nachweis ggf. verwendeter unterschiedlicher Kennzeichen an Fahrzeugfront und -heck dient. Das Frontfoto entspricht dem bei einer punktuellen Geschwindigkeitsmessung hergestellten Foto zur Beweissicherung. Der von der Anlagensteuerung aus den verschlüsselten Daten gewonnene Vorfallsdatensatz kann anschließend über einen gesicherten Zugang abgerufen werden. Wenn kein Abgleich möglich oder die berechnete Durchschnittsgeschwindigkeit kleiner als die an der Anlage eingestellte Auslösegeschwindigkeit ist (sog. Nichttrefferfall), werden die erfassten Kontrolldatensätze automatisch gelöscht.
Hinter der Einführung der neuen Messtechnik steht die Erwägung der Landesregierung, dass die punktuelle Überwachung für längere Straßenabschnitte mit einer signifikanten Häufung schwerer, geschwindigkeitsbedingter Unfälle nur bedingt geeignet sei, da die Unfälle sich häufig auf einem mehrere Kilometer langen Streckenabschnitt verteilten und somit mehrere stationäre oder mobile Überwachungsgeräte positioniert werden müssten (LT-Drs. 18/271, S. 1; 17/5855, S. 4). Anders als bei herkömmlichen Verkehrskontrollmessungen wird versucht, den Verkehrsfluss gleichbleibend – ohne abrupte Ausweichmanöver – zu harmonisieren und dadurch die Verkehrssicherheit zu erhöhen. Der vorbezeichnete Streckenabschnitt wurde aufgrund eines angenommenen herausgehobenen Verkehrsunfallaufkommens mit schweren Personenschäden ausgewählt. Mit der Leitung des Teilprojektes „Betriebsvorbereitung und Betrieb“ betraute das Niedersächsische Innenministerium die Polizeidirektion Hannover. Den Zuschlag zur technischen Umsetzung des Pilotprojektes erhielt im Rahmen des Vergabeverfahrens die Firma C. mit ihrem System „D.“.
Zuvor hatte sich die Beigeladene zu 2) mit dem Einsatz einer Section-Control-Anlage zu „Erprobungszwecken“ für einen Zeitraum von maximal 18 Monaten – auch ohne spezifische Rechtsgrundlage – einverstanden erklärt, sofern die Anlage ausschließlich zur Feststellung einer etwaigen Geschwindigkeitsübertretung genutzt werde, die Feststellung des Geschwindigkeitsverstoßes bzw. der Nicht-Übertretung unverzüglich erfolge, technisch gesichert sei, dass Nichttrefferfälle sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht würden, und durch eine eindeutige Beschilderung auf den Umstand der Überwachung hingewiesen werde. Ein dauerhafter Einsatz der Geschwindigkeitsabschnittskontrolle sei erst möglich, nachdem der Bundesgesetzgeber eine entsprechende Rechtsgrundlage verabschiedet habe (vgl. . Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz Niedersachen für die Jahre 2013-2014, S. ).
Vom 16. Juli 2015 datiert eine rechtliche Stellungnahme von E., Institut für Verkehrsrecht und Verkehrsverhalten F., wonach der präventive Einsatz der neuen Messtechnik rechtmäßig auf die polizeirechtliche Generalklausel in § 11 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung – Nds. SOG – gestützt werden könne, weil bisher weder im niedersächsischen Gefahrenabwehrrecht noch im Bundesrecht eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung existiere und die Generalklausel daher nicht dazu genutzt werde, die tatbestandlichen Voraussetzungen einer polizeirechtlichen Standardmaßnahme oder einer bundesrechtlichen Regelung zu umgehen. Die Voraussetzungen des § 11 Nds. SOG seien im Fall der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle auch erfüllt. Werde ein Verkehrsverstoß durch die Anlage festgestellt, finde ein Wechsel der Ermächtigungsgrundlage statt; einschlägig sei dann nicht mehr § 11 Nds. SOG, sondern § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Strafprozessordnung – StPO – i.V.m. § 46 Abs. 1 des Ordnungswidrigkeitengesetzes – OWiG -.
Unter dem 30. März 2016 erstellte die Zentrale Polizeidirektion Niedersachsen eine datenschutzrechtliche „Bedrohungsanalyse“. Auf der Grundlage dieser Analyse und weiterer Unterlagen teilte die Beigeladene zu 2) der Polizeidirektion Hannover am 17. Mai 2016 mit, dass die getroffenen und noch zu implementierenden technisch-organisatorischen Maßnahmen zum Schutz der personenbezogenen Daten einen „Pilotbetrieb“ für die Dauer von 18 Monaten aus datenschutzrechtlicher Sicht grundsätzlich zuließen. Für einen dauerhaften Betrieb sei jedoch mit Blick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eine gesetzlich normierte Eingriffsbefugnis zwingend erforderlich. Diese Rechtsgrundlage müsse das Instrument der Streckengeschwindigkeitsüberwachung – einschließlich der sich anschließenden Rechtsfolgen – klar und eindeutig beschreiben.
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2017 unterrichtete die Polizeidirektion Hannover die Beigeladene zu 2) darüber, dass sie als Betreiberin der Anlage die implementierten technischen und organisatorischen Maßnahmen einer abschließenden datenschutzrechtlichen Prüfung unterzogen habe, nunmehr keinen weiteren Handlungsbedarf sehe und die Anlage nach Erteilung der Baumusterprüfbescheinigung durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt Braunschweig (PTB) in den Pilotbetrieb nehmen werde. In ihrem Antwortschreiben vom 13. März 2018 erklärte die Beigeladene zu 2), dass sie der Argumentation der Polizeidirektion grundsätzlich folge. Sie erwarte jedoch, dass vor Beginn des „Probebetriebes“ eine angepasste, die aktuellen Diskussionsstände, Prüfungen, Abwägungen und Erkenntnisse umfassende, nachvollziehbare und fortschreibungsfähige Vorabkontrolle erstellt werde. Zudem müsse die Zulassung der PTB vorliegen. Vor Beginn des „Echtbetriebes“ sei eine gesetzliche Grundlage zu schaffen.
Am 8. Mai 2018 brachten die Fraktionen der SPD und der CDU den Gesetzentwurf für ein Reformgesetz zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze (LT-Drs. 18/850) in den Niedersächsischen Landtag ein. Der bisher nicht verabschiedete Entwurf sieht vor, die Vorschrift des § 32 Nds. SOG in dem neuen Niedersächsischen Polizei- und Ordnungsbehördengesetz – NPOG – um eine Rechtsgrundlage zur Durchführung von abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrollen zu ergänzen (§ 32 Abs. 8 NPOG-E, LT-Drs. 18/850, S. 11).
Mit Beschlüssen vom 18. Dezember 2018 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle zum Fahndungsabgleich in Baden-Württemberg und Hessen (- 1 BvR 2795/09 u. 1 BvR 3187/10 -) sowie in Bayern (- 1 BvR 142/15 -) teilweise für verfassungswidrig. Auf den Inhalt der Beschlüsse wird verwiesen.
Nachdem die Zertifizierung durch die PTB erfolgt war, führte die Polizeidirektion Hannover ab dem 19. Dezember 2018 eine „Testphase“ durch, in der die Funktionsfähigkeit der streitbefangenen Anlage sowie die technischen Abläufe bei der Übermittlung der Verstöße geprüft wurden. Geschwindigkeitsübertretungen wurden zwar festgestellt, aber weder statistisch erfasst noch geahndet (vgl. Pressemitteilung des Niedersächsischen Innenministeriums v. 19.12.2018).
Am 14. Januar 2019 startete der sog. „Pilotbetrieb“ der Anlage. In dieser auf maximal 18 Monate angelegten Phase wird bis voraussichtlich zum 30. Juni 2020 der Einsatz der Anlage im „Echtbetrieb“ getestet, um so dessen Wirkung auf Verkehrssicherheit, -ablauf und -verhalten zu evaluieren (vgl. Pressemitteilung des Niedersächsischen Innenministeriums v. 11.01.2019; LT-Drs. 18/271, S. 2). Geschwindigkeitsüberschreitungen werden von der Beigeladenen zu 1) ordnungsbehördlich geahndet. Entsprechende Verfahren befinden sich im Anhörungsstadium; Bußgeldbescheide sind noch nicht ergangen.
Vom 24. Januar 2019 datiert eine Datenschutz-Folgenabschätzung (DSFA) der Polizeidirektion Hannover. Diese kommt zu dem Ergebnis, dass die mit der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten in dem Pilotprojekt „Section Control“ verbundenen Risiken für die Rechte der Betroffenen durch technische und organisatorische Maßnahmen wirksam beherrscht werden könnten.
Mit Pressemitteilung vom 6. Februar 2019 forderte die Beigeladene zu 2) das Niedersächsische Innenministerium unter Bezugnahme auf die vorgenannten Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts dazu auf, den Pilotbetrieb von „Section Control“ sofort zu beenden.
Der Kläger hat am 18. Februar 2019 Klage bei dem erkennenden Gericht erhoben. Zugleich hat er um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht (- 7 B 850/19 -). Zur Begründung trägt er vor, die anlasslose Kennzeichenerfassung und -verarbeitung auf der streitbefangenen Strecke, die er nahezu täglich befahre, stelle einen nicht gerechtfertigten Eingriff in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG – in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Es fehle hierfür an der notwendigen Rechtsgrundlage. Der Kläger verweist insoweit auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die fachliche Einschätzung der Beigeladenen zu 2). Die nach geltendem Recht in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen aus der Strafprozessordnung und dem Ordnungswidrigkeitengesetz setzten sämtlich einen Anfangsverdacht für eine Ordnungswidrigkeit voraus. Die streitgegenständliche Maßnahme sei jedoch nicht an das Vorliegen eines solchen Verdachts geknüpft. Dies sei dem Beklagten auch bekannt gewesen. Dass die Maßnahme offen erfolge und „Nichttreffer“ sogleich gelöscht würden, sei für das Vorliegen eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ebenso unerheblich wie der Umstand, dass „Section Control“ bisher lediglich im „Pilotbetrieb“ laufe.
den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, mittels des Geschwindigkeitsmessgerätes „Section Control“ auf der Bundesstraße B 6 in A-Stadt zwischen den Anschlussstellen Gleidingen und Rethen das amtliche Kennzeichen eines jeden von ihm geführten Fahrzeugs zu erfassen und maschinell zu verarbeiten.
Er bezweifelt die Klagebefugnis des Klägers. Dieser könne dem behaupteten Grundrechtseingriff jedenfalls dadurch entgehen, dass er eine andere Strecke benutze. Dessen ungeachtet sei die Klage unbegründet. Ein Eingriff in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung liege nicht vor. Anders als bei den Kennzeichenlesegeräten werde das Kennzeichen als nicht rückführbarer Hashwert nur innerhalb des geschlossenen Systems „Section Control“ verwendet und nicht polizeilich genutzt. Technisch gesichert sei zudem, dass Nichttrefferfälle sofort spurenlos gelöscht würden. Die erfassten Fahrzeugmerkmalsdaten könnten dabei keinem amtlichen Kennzeichen zugeordnet werden. Da das behördliche Interesse allein darauf gerichtet sei, Geschwindigkeitsübertretungen zu vermeiden, liege auch die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche „Verdichtung“ des Interesses an den betroffenen Daten nicht vor. Schließlich werde die Verkehrsüberprüfung durch ein entsprechendes Hinweisschild deutlich signalisiert. Das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage unterstellt, sei diese in Gestalt des § 11 Nds. SOG gegeben. Generell anerkannt sei, dass präventiv-polizeiliche Maßnahmen wie die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle, die noch nicht regelmäßig als „Standardbefugnisse“ Anwendung fänden, übergangsweise auf die Generalklausel gestützt werden könnten, bis der Gesetzgeber eine spezielle gesetzliche Grundlage geschaffen habe. Die Regelungsmaterie des Gefahrenabwehrrechts erfordere einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Nur so könne der Staat seiner Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG entsprechen. Damit einhergehende Grundrechtseingriffe seien bei Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinzunehmen. Insoweit gelte ähnliches wie bei der übergangsweisen Anwendung einer vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig eingestuften Norm. Da das Pilotprojekt auf 18 Monate befristet und mit der Verabschiedung der in dem Gesetzentwurf zur Novelle des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung enthaltenen spezifischen Rechtsgrundlage für die Verkehrsabschnittskontrolle in wenigen Monaten zu rechnen sei, hält die Beklagte die Übergangszeit auch für überschaubar. Zudem werde bereits jetzt bei der Anwendung des § 11 Nds. SOG die Vorschrift des
§ 32 Abs. 8 NPOG-E als Auslegungshilfe herangezogen. Die für § 11 Nds. SOG erforderliche konkrete Gefahr sei gegeben. Bereits das Führen eines Kraftfahrzeuges in einem als Unfallschwerpunkt erkannten Streckenabschnitt beschreibe eine typisierte Gefahrenlage. Überdies sei die streitbefangene Strecke durch das festzustellende Fahrerfehlverhalten, die baulichen Umstände sowie das erhöhte Verkehrsaufkommen besonders gefahrenträchtig. Bei jeder Person, die ein Kraftfahrzeug in dem Abschnitt führe, sei daher mit hinreichender Wahrscheinlichkeit von einer Verwirklichung der Betriebsgefahr auszugehen. Zu berücksichtigen seien zudem die im Raum stehenden hochrangigen Rechtsgüter wie Leib und Leben. Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle sei auch verhältnismäßig. Zwar weise die Maßnahme insgesamt eine große Streubreite auf, indem sie alle Verkehrsteilnehmer in dem streitbefangenen Bereich erfasse. Die Eingriffstiefe sei jedoch im Einzelfall gering, was näher ausgeführt wird.
Die Beigeladene zu 1)
den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, mittels des Geschwindigkeitsmessgerätes „Section Control“ auf der Bundesstraße B 6 in A-Stadt zwischen den Anschlussstellen Gleidingen und Rethen das amtliche Kennzeichen eines jeden vom Kläger geführten Fahrzeugs zu erfassen und maschinell zu verarbeiten.
Sie schließt sich der Argumentation des Klägers im Wesentlichen an. Da nach der geänderten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die ausnahmslose Erfassung aller Autokennzeichen zu Kontrollzwecken stets eine Datenerhebung und damit einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen darstelle, sei „Section Control“ bis zum Inkrafttreten einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage auch im Probebetrieb unzulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Polizeidirektion Hannover Bezug genommen.
1. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig. Eine solche Klage ist statthaft, wenn – wie hier – das Klagebegehren auf die Vornahme oder Unterlassung einer nicht als Verwaltungsakt zu qualifizierenden öffentlich-rechtlichen Handlung der Verwaltung gerichtet ist (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, Vorb § 40 Rn. 8a). Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten ist der Kläger auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – analog), denn er trägt unwidersprochen – und glaubhaft – vor, die streitbefangene Strecke nahezu täglich zu befahren, um in Gleidingen seinen Vater zu besuchen, sodass zumindest die Möglichkeit einer Verletzung seiner subjektiv-öffentlichen Rechte besteht. Dies reicht zur Bejahung der Klagebefugnis aus und entspricht der ständigen Rechtsprechung der Kammer zu den zahlreichen Fällen, in denen sich Radfahrer gegen eine aus ihrer Sicht rechtswidrig angeordnete Radwegebenutzungspflicht wenden (vgl. z.B. VG Hannover, Urt. v. 05.09.2018 – 7 A 7051/16 -, V.n.b.). Diese Rechtsprechung orientiert sich ihrerseits an der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis im straßenverkehrsrechtlichen Verwaltungsrechtsstreit (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 21.08.2003 – 3 C 15/03 -, juris Rn. 18 f.). Soweit der Beklagte einwendet, der Kläger könne dem behaupteten Grundrechtseingriff jedenfalls dadurch entgehen, dass er Umwege über die Hildesheimer Straße oder die Ortschaften Ingeln-Oesselse und Müllingen nutze, geht dies mit Blick auf die allgemeine Handlungsfreiheit des Klägers (Art. 2 Abs. 1 GG) bereits im Ansatz fehl. Denn danach hat der Kläger grundsätzlich das Recht auf Benutzung aller öffentlich gewidmeten Straßen und ist berechtigt, die für ihn kürzeste und zügigste Verbindung zu nutzen; nicht zuletzt auch, um Umweltbelastungen zu minimieren. Er ist nicht gehalten, diese Rechtswahrnehmung mit einem Rechtsverzicht abzuwägen und sich einer – nach seiner Rechtsauffassung – rechtswidrigen abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle zu unterwerfen (ähnlich Albrecht, SVR 2009, 161, 163). Im Übrigen wird auf die streitbefangene Anlage für Ortsunkundige erst unmittelbar an der ersten Datenerfassungsbrücke hingewiesen, ohne dass dem Kraftfahrzeugführer noch eine Abbiege- oder Wendemöglichkeit verbleibt, um der Kontrolle zu entgehen (vgl. auch § 18 Abs. 7 StVO). Darauf kommt es jedoch aus den genannten Gründen nicht an.
2. Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt am Schluss der mündlichen Verhandlung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1954 – V C 97/54 -, juris) einen Anspruch gegen den Beklagten, die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle in dem streitbefangenen Bereich zu unterlassen. Die von der Polizeidirektion Hannover durchgeführte Geschwindigkeitskontrolle greift in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein, ohne dass dies von einer Ermächtigungsgrundlage abgedeckt wäre. In diesen Fällen steht dem Betroffenen aus den genannten Vorschriften ein unmittelbarer Anspruch auf Unterlassung der Beeinträchtigung zu (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 12.02.1991 – 9 L 246/89 -, juris Rn. 57, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 – 7 C 2/87 -, juris Rn. 48; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 84. EL August 2018, Art. 2 Abs. 1 Rn. 180).
a) Die Durchführung der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle berührt den Schutzbereich des Grundrechts des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung.
Dieses vom Bundesverfassungsgericht im sog. Volkszählungsurteil (Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. -, juris) aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitete Recht umfasst die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, und daher grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen (BVerfG, Beschl. v. 28.07.2016 – 1 BvR 335/14 u.a. -, juris Rn. 9; Beschl. v. 11.08.2009 – 2 BvR 941/08 -, juris Rn. 15; Beschl. v. 14.09.1989 – 2 BvR 1062/87 -, juris Rn. 14; Beschl. v. 09.03.1988 – 1 BvL 49/86 -, juris Rn. 26; Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. -, juris Rn. 149; Lang, in: BeckOK GG, 39. Edition, Stand: 15.11.2018, Art. 2 Rn. 45). Es trägt damit den Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen aus informationsbezogenen Maßnahmen unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung ergeben (BVerfG, Beschl. v. 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 -, juris Rn. 86; Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. -, juris Rn. 149; Murswiek/Rixen, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 72). Zu den personenbezogenen Daten zählen alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen. Der Begriff der Datenverarbeitung erfasst jeden Vorgang und jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie das Erheben, das Erfassen, die Organisation, das Ordnen, die Speicherung, die Anpassung oder Veränderung, das Auslesen, das Abfragen, die Verwendung, die Offenlegung, den Abgleich oder die Verknüpfung, die Einschränkung sowie das Löschen oder die Vernichtung (vgl. z.B. § 24 Nrn. 1 und 2 Niedersächsisches Datenschutzgesetz – NDSG -).
Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht auf solche Informationen beschränkt, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und allein deswegen grundrechtlich geschützt werden müssen. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, deren Informationsgehalt für sich genommen zu vernachlässigen ist, kann, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben (BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 38; Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 66; Beschl. v. 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 u.a. -, juris Rn. 88; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 16). Ferner entfällt der grundrechtliche Schutz nicht schon deshalb, weil die betreffende Information öffentlich zugänglich ist. Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dessen Interesse, dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden (BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 39; Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 67; Beschl. v. 23.02.2007 – 1 BvR 2368/06 -, juris Rn. 39).
Gemessen daran fällt die Durchführung der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Mit ihr werden einzelne jeweils einem Fahrzeug und über dieses dem Halter zuordenbare Kraftfahrzeugkennzeichen erfasst, in Gestalt eines Hashwertes (zumindest) bis zum Verlassen des Ausfahrtsquerschnitts gespeichert und schließlich zur Berechnung der Durchschnittsgeschwindigkeit abgeglichen. Nach § 45 Satz 2 des Straßenverkehrsgesetzes
– StVG – gehört das Kennzeichen eines Fahrzeugs zu den Daten, die einen Bezug zu einer bestimmten oder bestimmbaren Person ermöglichen. Im Trefferfall wird durch die Verstoßkamera neben einer weiteren Heckaufnahme ein Frontbild mit Fahrererkennung gefertigt. Insoweit handelt es sich um die Erhebung, die Speicherung und den Abgleich personenbezogener Daten (so auch BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 40, für automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zum Fahndungsabgleich; Albrecht, SVR 2009, 161, 163; Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung und ihre verfassungsrechtliche Bewertung, Wiesbaden 2016 – im Folgenden: Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung -, S. 195-197). Dass die Kennzeichen öffentlich sichtbar sind (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 3 StVO), ändert hieran ebenso wenig wie der Umstand, dass sie selbst den Namen des Fahrzeughalters nicht anzeigen. Maßgeblich ist allein, dass sie sich eindeutig einer bestimmten Person zuordnen lassen und damit personenbezogene Informationen vermitteln können (BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 40; Beschl. v. 11.08.2009 – 2 BvR 941/08 -, juris Rn. 16; Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 1074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 67; Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 198 f.; D. Lorenz, in: BK-GG, Stand: 195. EL Dezember 2018, Art. 2 Rn. 338).
b) Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle des Beklagten greift – wovon ersichtlich auch der Gesetzentwurf zur Novelle des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (LT-Drs. 18/850, S. 57 f.) ausgeht – in den so beschriebenen Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Grundrechtsschutz unter Geltung des Grundgesetzes nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne begrenzt. Vielmehr können auch faktische und mittelbare Beeinträchtigungen Eingriffe in grundrechtlich geschützte Positionen darstellen (BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 – 1 BvR 670/91 -, juris Rn. 77). Im Bereich von informationsbezogenen Maßnahmen ist zwischen der Erhebung, Speicherung und Verwendung von Daten zu unterscheiden. Das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 43) hat hierzu ausgeführt:
„Ein Eingriff liegt insoweit grundsätzlich zunächst in der Erfassung personenbezogener Daten. Sie macht die Daten für die Behörden verfügbar und bildet die Basis für einen nachfolgenden Abgleich mit Suchbegriffen. An der Eingriffsqualität fehlt es lediglich, sofern Daten ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden ausgesondert werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <366>; 115, 320 <343>). Demgegenüber kann auch dann, wenn die Erfassung eines größeren Datenbestands letztlich nur Mittel zum Zweck für eine weitere Verkleinerung der Treffermenge bildet, in der Datenerhebung als solcher bereits ein Eingriff liegen. Maßgeblich ist, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist (vgl. BVerfGE 115, 320 <343>; 120, 378 <398>). Ein weiterer Eingriff liegt in dem Abgleich der Daten sowie in der folgenden Verwendung der gefilterten Daten.“
Gemessen daran stellt die mit der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle des Beklagten verbundene Erfassung, Speicherung und Verwendung der personenbezogenen Daten des Klägers, der den streitbefangenen Bereich nach eigenen Angaben nahezu täglich befährt, einen Eingriff in dessen Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Für die Trefferfälle bedarf dies keiner weiteren Erörterung, weil als Folge des Treffers von der Anlage automatisch u.a. ein Foto des Kraftfahrzeugführers angefertigt wird. Aber auch hinsichtlich der Nichttrefferfälle kann die Eingriffsqualität nach Auffassung der Kammer nicht pauschal unter Berufung auf eine vermeintliche Geringfügigkeit abgesprochen werden (so auch Albrecht, SVR 2009, 161, 164; Graupe, ZD-aktuell 2015, 04650; Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 206 f.).
Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit dieser – konkreten – Frage bisher nicht befasst. In seinem Beschluss zur Zulässigkeit von automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zum Fahndungsabgleich (Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 45 ff.; zustimmend Schnieders, NVwZ 2019, 396, 397), an den die erkennende Kammer gemäß § 31 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes – BVerfGG – gebunden ist, hat es jedoch entschieden, dass auch soweit die Kontrolle hinsichtlich des Betroffenen zu einem Nichttreffer führt, in der Erfassung und dem Abgleich seines Kraftfahrzeugkennzeichens Eingriffe in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung liegen. An seiner bisherigen Auffassung, zu einem Eingriff in den Schutzbereich dieses Rechts komme es in den Fällen der elektronischen Kennzeichenerfassung dann nicht, wenn der Abgleich mit dem Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen werde und negativ ausfalle sowie rechtlich und technisch gesichert sei, dass die Daten anonym blieben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht würden (Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 68), hält das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 45) ausdrücklich nicht mehr fest. Zur Begründung wird in der Entscheidung (a.a.O., juris Rn. 50) u.a. ausgeführt:
„Maßgeblich ist hierfür, dass Erfassung und Abgleich der Daten einen Kontrollvorgang begründen, der sich bewusst auf alle in die Kennzeichenkontrolle einbezogenen Personen erstreckt und erstrecken soll. Die Einbeziehung der Daten auch von Personen, deren Abgleich letztlich zu Nichttreffern führt, erfolgt nicht ungezielt und allein technikbedingt, sondern ist notwendiger und gewollter Teil der Kontrolle und gibt ihr als Fahndungsmaßnahme erst ihren Sinn. In der ex ante-Perspektive der Behörde, die für die Einrichtung einer Kennzeichenkontrolle maßgeblich ist, besteht ein spezifisch verdichtetes Interesse daran, die Kennzeichen aller an der Kennzeichenerfassungsanlage vorbeifahrenden oder sonst in die Kontrolle einbezogenen Fahrzeuge zu erfassen, weil es gerade um deren Kontrolle selbst geht. Zu diesem Zweck werden die Daten gezielt erhoben und kommt es auch auf deren Zuordenbarkeit zu den jeweiligen Personen an. Dass deren Auswertung automatisiert erfolgt, stellt dies nicht in Frage; vielmehr werden damit die Kontrollmöglichkeiten der Polizei wesentlich erweitert. Dem steht auch nicht entgegen, dass den Betroffenen im Nichttrefferfall wegen der sofortigen Löschung aller Daten weder Unannehmlichkeiten noch Konsequenzen erwachsen. Denn das ändert nichts daran, dass sie durch die Kennzeichenkontrolle einer staatlichen Maßnahme unterzogen werden, mit der sich ihnen gegenüber ein spezifisches Fahndungsinteresse zur Geltung bringt […].“
Die zitierten Erwägungen, die dem Beklagten bei Inbetriebnahme der streitbefangenen Anlage ersichtlich noch nicht bekannt waren, gelten nach Auffassung der erkennenden Kammer für die streckenbezogene Geschwindigkeitskontrolle in der konkreten technischen Ausgestaltung gleichermaßen. Sowohl in den Treffer- als auch in den Nichttrefferfällen wird das Kfz-Kennzeichen beim Einfahren in den und beim Ausfahren aus dem überwachten Streckenabschnitt erfasst und mit der gemessenen Zeitdauer abgeglichen. Es findet damit eine Datenverarbeitung statt, unabhängig davon, ob die Berechnung der Durchschnittsgeschwindigkeit im Ergebnis eine Geschwindigkeitsüberschreitung ergibt. Soweit der Beklagte argumentiert, in den Nichttrefferfällen würden die Daten ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden ausgesondert, trägt dies in zweierlei Hinsicht nicht. Zum einen ist die Einbeziehung der Daten von Personen, bei denen nach Auswertung keine Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit festgestellt werden kann, wie bei der Kraftfahrzeugkennzeichenerfassung zum Fahndungsabgleich notwendiger und gewollter Teil der Kontrolle. Diese Daten werden – wie die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat – „zwangsläufig benötigt“, sodass es an dem Merkmal „ungezielt“ fehlt (so auch Albrecht, SVR 2009, 161, 164; ähnlich Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 207). An die Stelle des „spezifischen Fahndungsinteresses“ tritt das behördliche Ziel, die Einhaltung der Verkehrsvorschriften zu überwachen und damit die Häufung schwerer, geschwindigkeitsbedingter Verkehrsunfälle zu reduzieren (vgl. LT-Drs. 18/271, S. 1 f.). Wie die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle zum Fahndungsabgleich und andere Überwachungsmaßnahmen ist auch die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle einheitlich und unabhängig davon zu beurteilen, zu welchem Ergebnis sie im Einzelfall führt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 53). Zum anderen werden die erfassten Kennzeichendaten gerade nicht direkt nach dem ersten Erfassen umgehend ausgesondert, sondern zunächst gespeichert und am Ende des überwachten Abschnitts nochmals mit der ermittelten Durchschnittsgeschwindigkeit abgeglichen. Liegt nach diesem Abgleich keine Geschwindigkeitsüberschreitung vor, werden die Daten erst daraufhin gelöscht (so zutreffend Albrecht, SVR 2009, 161, 164; Graupe, ZD-aktuell 2015, 04650). Dass die gespeicherten Daten ausschließlich innerhalb des geschlossenen Systems „Section Control“ verwendet werden, ändert an der Eingriffsqualität nichts. Die Erhebung, die Speicherung und der Abgleich dieser Daten bleibt gleichwohl unverzichtbarer Bestandteil der Kontrolle. Allein aus Gründen der Beweissicherung muss es auch grundsätzlich möglich sein, die erfassten Fahrzeugmerkmalsdaten zu repersonalisieren. Denn andernfalls ergäbe „Section Control“ keinen Sinn.
Wenn das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 52) die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle zum Fahndungsabgleich von Geschwindigkeits- oder Rotlichtkontrollen im Straßenverkehr abgrenzt, bei denen das Fahrverhalten zunächst ohne Erfassen des Kennzeichens und damit unabhängig von einer persönlichen Zuordenbarkeit der Kraftfahrzeuge kontrolliert wird, lässt sich dies auf die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle nicht übertragen. Denn diese zeichnet sich dadurch aus, dass die Fototechnik bereits mit Einfahrt des Fahrzeuges in den überwachten Bereich ausgelöst wird und somit bereits zu diesem Zeitpunkt personenbezogene Daten erhoben werden. Demgegenüber geht bei der herkömmlichen „Radarfalle“ die Feststellung des Geschwindigkeitsverstoßes der Datenerhebung voraus.
Soweit der Beklagte einwendet, dass sie mit Schildern auf die Streckengeschwindigkeitskontrolle hinweise, diese also nicht verdeckt, sondern offen erfolge (vgl. auch LT-Drs. 18/271, S. 3), kommt es darauf für das Vorliegen eines Eingriffs nicht an. Verfassungsrechtliche Auswirkungen hat dieser Gesichtspunkt – ebenso wie Art und Umfang der erhobenen Daten – lediglich bei der im Rahmen der Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage sowie der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu berücksichtigenden Eingriffstiefe (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 53; Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 79; Beschl. v. 04.04.2006 – 1 BvR 518/02 -, juris Rn. 113; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 59, 62).
Aus den im Rahmen der Klagebefugnis (oben unter I.1.) genannten Gründen kann schließlich in dem Entschluss, den überwachten Streckenabschnitt zu durchfahren, auch nicht eine eindeutige und freiwillige konkludente Willensäußerung zum Grundrechtsverzicht gesehen werden (so auch Albrecht, SVR 2009, 161, 163; Graupe, ZD-aktuell 2015, 04650; Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 210-212).
c) Der Eingriff in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle des Beklagten kann sich nicht in allen von ihr erfassten Bereichen auf eine taugliche Rechtsgrundlage stützen.
aa) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Einzelne nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, nicht beschränkbaren Herrschaft über „seine“ Daten; er ist vielmehr eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation angewiesene Persönlichkeit. Grundsätzlich muss daher der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen (BVerfG, Beschl. v. 13.02.2006 – 1 BvR 1184/04 -, juris Rn. 65; Beschl. v. 14.09.1989 – 2 BvR 1062/87 -, juris Rn. 19; Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. -, juris Rn. 150). Vor diesem Hintergrund sind die Verkehrsüberwachungsbehörden berechtigt, Verkehrskontrollen durchzuführen, um die Einhaltung der jeweils zulässigen Höchstgeschwindigkeit zu kontrollieren und dadurch die Gefahr von Verkehrsunfällen präventiv wie auch repressiv zu verringern. Dies gilt umso mehr, als der Staat aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 GG verpflichtet ist, sich schützend und fördernd vor das Leben und die körperliche Unversehrtheit des Einzelnen zu stellen (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.10.1977 – 1 BvQ 5/77 -, juris; hierzu ausführlich Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 141 ff.).
Diese Beschränkungen bedürfen jedoch nach Art. 2 Abs. 1 GG, dessen (einfachem) Gesetzesvorbehalt auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht – und als deren Ausprägung das Recht auf informationelle Selbstbestimmung – unterliegt (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.02.1998 – 1 BvF 1/91 -, juris Rn. 152; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 58) einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit (Art. 20 Abs. 3 GG) entspricht. Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung „bereichsspezifisch, präzise und normenklar“ festgelegt werden (BVerfG, Beschl. v. 11.08.2009 – 2 BvR 941/08 -, juris Rn. 17; Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 94; Beschl. v. 23.02.2007 – 1 BvR 2368/06 -, juris Rn. 46; Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 -, juris Rn. 151, 155; D. Lorenz, in: BK-GG, Stand: 195. EL Dezember 2018, Art. 2 Rn. 337, 340; Sodan, in: ders., GG, 4. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 18; vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 12.02.1991 – 2 L 246/89 -, juris Rn. 61). Dies soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich darauf einstellen kann, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können (BVerfG, Beschl. v. 23.02.2007 – 1 BvR 2368/06 -, juris Rn. 46; Beschl. v. 03.03.2004 – 1 BvF 3/02 -, juris Rn. 102). Im Falle des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hat das Bestimmtheitsgebot auch die spezifische Funktion, eine Umgrenzung des Anlasses der Maßnahme und auch des möglichen Verwendungszwecks der betroffenen Informationen sicherzustellen. Dadurch wird das verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung der erhobenen Informationen verstärkt, das sonst ins Leere laufen könnte (BVerfG, Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 96 m.w.N.; Beschl. v. 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 u.a. -, juris Rn. 96).
Die Gebote der Normenbestimmtheit und Normenklarheit hat zuallererst der parlamentarische Gesetzgeber zu beachten, der die Voraussetzungen eines Grundrechtseingriffs abstrakt-generell niederlegt. Die Träger öffentlicher Verwaltung und die sie kontrollierenden Gerichte sind insofern daran gebunden, als ein staatlicher Eingriff nicht auf eine Rechtsgrundlage gestützt werden darf, die dem Bestimmtheitsgebot nicht entspricht (BVerfG, Beschl. v. 23.02.2007 – 1 BvR 2368/06 -, juris Rn. 48). Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und Schwere des (Informations-) Eingriffs (BVerfG, Beschl. v. 23.02.2007 – 1 BvR 2368/06 -, juris Rn. 47; Beschl. v. 03.03.2004 – 1 BvF 3/92 -, juris Rn. 108; D. Lorenz, in: BK-GG, Stand: 195. EL Dezember 2018, Art. 2 Rn. 343). Befugnisse zur heimlichen Datenerhebung und -verarbeitung, deren Handhabung von den Betroffenen weitgehend nicht wahrgenommen und angegriffen werden kann, unterliegen daher besonders strengen Anforderungen (BVerfG, Urt. v. 20.04.2016 – 1 BvR 966/09 u. 1 BvR 1140/09 -, juris Rn. 94; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 59).
Da nach der – wie oben unter I.2.b) ausgeführt – auf den vorliegenden Fall übertragbaren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch dann vorliegt, wenn die erhobenen Daten in den Nichttrefferfällen sofort wieder gelöscht werden, ist auch insoweit eine bereichsspezifische, präzise und normenklare Rechtsgrundlage erforderlich. Um den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots gerecht zu werden, hat der Gesetzgeber im Falle abschnittsbezogener Geschwindigkeitskontrollen neben der Festlegung des Anlasses der Kontrollen, des Verwendungszwecks der erhobenen Daten sowie der Modalitäten und des Umfangs der Datenerhebung Regelungen zur Speicherung und Verwendung, möglicherweise auch zur Sicherung der erhobenen Daten gegen unbefugte Nutzung – die Kammer denkt hier an die Äußerungen des Vertreters der Beigeladenen zu 2) in der mündlichen Verhandlung zu der Frage, ob der Hashwert sicher ist (vgl. insoweit auch Art. 29 der Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016) -, zu treffen (hierzu ausführlich Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 345-355).
bb) In Rechtsprechung und Schrifttum ist bislang ungeklärt, ob die erforderliche Rechtsgrundlage vom Bund oder vom Land zu schaffen ist. Anders als bei der Kraftfahrzeugkennzeichenerfassung zum Fahndungsabgleich, für die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 60) die Länder die Gesetzgebungskompetenz haben, geht es vorliegend um Verkehrsüberwachung. Dem Bund fällt gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Straßenverkehr zu. Es gibt deshalb Stimmen, die von einer Bundeszuständigkeit für die Rechtsetzung ausgehen (so z.B. Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 187-389; Knauff, in: BK-GG, Stand: 195. EL Dezember 2018, Art. 74 Abs. 1 Nr. Rn. 13). Der Begriff der „Verkehrsüberwachung“ wird im Straßenverkehrsgesetz jedoch nur an einer Stelle – in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. i – erwähnt. Nach dieser Vorschrift wird das Bundesverkehrsministerium ermächtigt, Rechtsverordnungen für Maßnahmen zur Verhinderung technischer Einrichtungen zu erlassen, die eine Beeinträchtigung der Verkehrsüberwachung darstellen. Von einem anderen Teil des Schrifttums (vgl. z.B. Müller, NZV 2016, 254, 255 ff.) wird deshalb die Verkehrsüberwachung der Länderkompetenz für das Polizeirecht zugerechnet.
Die erkennende Kammer kann die Kompetenzfrage zur Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits jedoch dahingestellt sein lassen, weil sie gegenwärtig weder im Bundes- noch im Landesrecht eine geeignete – bereichsspezifische, präzise und normenklare – Rechtsgrundlage für die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle findet.
(1) Eine solche gesetzliche Grundlage bietet zunächst nicht § 36 Abs. 5 Satz 1 StVO. Danach dürfen Polizeibeamte Verkehrsteilnehmer zur Verkehrskontrolle einschließlich der Kontrolle der Verkehrstüchtigkeit und zu Verkehrserhebungen anhalten. Bereits ausweislich ihres Wortlauts ermächtigt die Vorschrift lediglich zu Anhaltekontrollen. „Section Control“ arbeitet jedoch ganz anders, nämlich ohne polizeiliches „Anhaltekommando“ (vgl. auch Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 360 f.).
(2) Taugliche Rechtsgrundlage für die dritte und vierte, im Falle einer festgestellten Geschwindigkeitsübertretung zur Durchführung des sich anschließenden Ordnungswidrigkeitenverfahrens nach § 24 StVG i.V.m. §§ 49 Abs. 1 Nr. 3, 3, 18 Abs. 5 StVO i.V.m. u.a. Zeichen 274 Anlage 2 StVO gefertigte Bildaufnahme des Kennzeichens und des Fahrers ist – worauf die Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (LT-Drs. 18/8550, S. 58) und die von der Beklagten eingeholte juristische Stellungnahme (Anl. 4 BA 001) hinweist – § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V.m. § 46 Abs. 1 OWiG (so auch Müller, NZV 2016, 254, 259; a.A. Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 117; Roggan, NJW 2010, 1042, 1044).
Nach § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO dürfen auch ohne Wissen der Betroffenen außerhalb von Wohnungen Bildaufnahmen hergestellt werden, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise weniger erfolgsversprechend oder erschwert wäre. § 46 Abs. 1 OWiG erklärt für das Bußgeldverfahren sinngemäß die Vorschriften der allgemeinen Gesetze über das Strafverfahren, darunter der Strafprozessordnung, für anwendbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 05.07.2010 – 2 BvR 759/10 -, juris Rn. 12) begegnet die in der obergerichtlichen Rechtsprechung verbreitete (vgl. z.B. OLG Bamberg, Beschl. v. 25.02.2010 – 3 Ss OWi 206/10 -, juris Rn. 9 ff.; OLG Hamm, Beschl. v. .10.2009 – Ss OWi 800/09 -, juris Rn. 9; OLG Stuttgart, Beschl. v. 29.01.2010 – 4 Ss 1525/09 -, juris Rn. 10 ff.) Heranziehung dieser Rechtsgrundlage für die Anfertigung von Bildaufnahmen zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr – auch vor dem Hintergrund des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung – keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Für die ersten beiden Aufnahmen bzw. Datenerhebungen, die nicht der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten, sondern der – vorgelagerten – Ermittlung der Durchschnittsgeschwindigkeit mittels Weg-Zeit-Berechnung dienen, kann § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V.m. § 46 Abs. 1 OWiG dagegen nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Zum einen ist § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO bei Ordnungswidrigkeiten lediglich über die Verweisung in § 46 Abs. 1 OWiG anwendbar, dessen Regelungsgehalt sich auf „das Bußgeldverfahren“ beschränkt, also das Verfahren, in dem Ordnungswidrigkeiten verfolgt oder geahndet werden (vgl. Bücherl, in: BeckOK OWiG, 21. Edition, Stand: 01.01.2019, § 46 Rn. 6; Lampe, in: Karlsruher Kommentar zum OWiG, 5. Aufl. 2018,
§ 46 Rn. 4). Ein solches Verfahren steht beim Durchfahren des Ein- und Ausfahrtsquerschnitts noch nicht in Rede. Zum anderen dürfen sich Maßnahmen nach § 100h StPO grundsätzlich nur gegen einen Beschuldigten richten (§ 100h Abs. 2 Satz 1 StPO). Voraussetzung ist also ein Anfangsverdacht, der zum Zeitpunkt der ersten Kennzeichenerfassung ebenfalls noch nicht vorliegt. Auch zum Zeitpunkt der zweiten Bildaufnahme kann ein solcher Tatverdacht allenfalls zeitverzögert angenommen werden, nachdem die Hashwerte und Zeitstempel verglichen wurden und die Geschwindigkeit des Fahrzeugs feststeht (Albrecht, SVR 2009, 161, 164; Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 117). Zwar können die in § 100h Abs. 1 StPO genannten Maßnahmen unter bestimmen Voraussetzungen auch gegen andere Personen gerichtet werden (§ 100h Abs. 2 StPO). Gemäß
§ 100h Abs. 3 StPO steht den Maßnahmen auch nicht entgegen, dass Dritte unvermeidbar von ihnen betroffen sind. Voraussetzung ist jedoch in diesen Fällen, dass es neben dem Betroffenen einen Beschuldigten als das eigentliche Zielobjekt der polizeilichen Maßnahme gibt. Daran fehlt es hier beim Einfahren in den überwachten Abschnitt.
(3) Die in § 32 Abs. 8 NPOG-E vorgesehene Rechtsgrundlage zur Durchführung von Streckengeschwindigkeitskontrollen ist noch nicht in Kraft.
(4) § 32 Abs. 5 Satz 1 Nds. SOG ist ebenfalls nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift kann die Polizei im öffentlichen Verkehrsraum technische Mittel zur Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen zur Gefahrenabwehr (Nr. 1), zur Verhütung bestimmter Straftaten (Nrn. 2, 3 und 5) sowie zum Schutz bestimmter gefährdeter Objekte und der sich dort befindenden Personen (Nr. 4) einsetzen.Nach Abs. 5 Satz 3 der genannten Vorschrift ist das Kennzeichen sofort automatisiert mit vorhandenen Dateien abzugleichen, die der Suche nach Personen oder Sachen dienen oder in denen Kennzeichen nach § 37 Nds. SOG oder nach anderen Rechtsvorschriften zur Kontrollmeldung ausgeschrieben sind. Ist das Kennzeichen nicht in diesen Dateien enthalten, so sind die erhobenen Daten sofort automatisiert zu löschen (Abs. 5 Satz 4).
Die Bestimmung dient – wie sich insbesondere aus Abs. 5 Satz 3 ergibt – dem Zweck, durch Erfassung von Kennzeichen und deren Abgleich mit gestohlenen oder aus anderen Gründen zur Fahndung ausgeschriebenen Fahrzeugen die Aufgabe der Verhütung von Straftaten wahrzunehmen (LT-Drs. 15/3810, S. 28; Saipa, Nds. SOG, Stand: 24. EL August 2017, § 32 Rn. 8). Darum geht es bei der streckenbezogenen Geschwindigkeitskontrolle – wie bereits ausgeführt – nicht. Die Voraussetzungen von Maßnahmen zur Geschwindigkeitsüberwachung werden in § 32 Abs. 5 Nds. SOG auch nicht bereichsspezifisch, präzise und normenklar beschrieben, sodass es der Norm insoweit auch an der für die Geschwindigkeitsüberwachung erforderlichen Bestimmtheit fehlt.
Voraussetzung für den allenfalls noch in Betracht kommenden Tatbestand des § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 Nds. SOG wäre zudem das Vorliegen einer „Gefahr“, also einer konkreten Gefahr im Sinne von § 2 Nr. 1 Buchst. a Nds. OVG. An einer solchen Gefahr fehlt es hier. Unter einer konkreten Gefahr ist gemäß der genannten Vorschrift eine Sachlage zu verstehen, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Die so beschriebene konkrete Gefahr ist von der abstrakten Gefahr zu unterscheiden. Diese bezeichnet gemäß § 2 Nr. 2 Nds. SOG eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mögliche Sachlage, die im Fall ihres Eintritts eine Gefahr im Sinne von § 2 Nr. 1 Nds. SOG darstellt. Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 26.06.1970 – 4 C 99.67 -, juris Rn. 14; ähnlich Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016, § 4 Rn. 9) hat zur Abgrenzung der beiden Gefahrenbegriffe ausgeführt:
„[…] Solche hinreichende oder auch ‚bloße‘ Wahrscheinlichkeit gehört zur abstrakten genauso wie zur konkreten Gefahr; beide Gefahrenbegriffe stellen, was den zu erwartenden Eintritt eines Schadens anlangt, die gleichen Anforderungen der Wahrscheinlichkeit. Der Unterschied liegt nur in der Betrachtungsweise, bei der konkreten Gefahr ‚konkret‘, d.h. auf den Einzelfall, bei der abstrakten Gefahr ‚abstrakt-generell‘, also auf den typischen Fall bezogen. Eine konkrete Gefahr liegt danach vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall irgendwann, freilich in überschaubarer Zukunft, mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muß; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, daß mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt (vgl. z.B. Drews-Wacke a.a.O. S. 390) und daher Anlaß besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, insbesondere einer Polizeiverordnung, zu bekämpfen, was wiederum zur Folge hat, daß auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann.“
Der wesentliche Unterschied der Gefahrenbegriffe liegt damit in dem „Realitätsmodus“ der Gefahrenlage: „Konkret“ ist die Gefahr, wenn sie im Einzelfall tatsächlich besteht, „abstrakt“, wenn sie eine lediglich hypothetische, vorgestellte, aber nach ihrer Typizität gefährliche Lage meint (Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Kap. E Rn. 32).
Gemessen daran ist eine konkrete Gefahr vorliegend nicht gegeben. Vielmehr dürfte – worauf bereits die Beigeladene zu 2) im Zusammenhang mit § 11 Nds. SOG hingewiesen hat (vgl. . Tätigkeitsbericht 2013-2014, S. 21 f.) – eine abstrakte Gefahrenlage in Gestalt eines Unfallschwerpunktes vorliegen. So ist die in dem Verwaltungsvorgang des Beklagten (Anl. 2 und 10) dokumentierte statistische Wahrscheinlichkeit von Unfällen und die in der Klageerwiderung (S. 8) angeführte Vielzahl von Geschwindigkeitsverstößen in Verbindung mit dem erhöhten Verkehrsaufkommen und den baulichen Umständen wohl ausreichend, um das Befahren der streitbefangenen Strecke als (abstrakt) gefährlich einzustufen, obwohl die weit überwiegende Zahl der Verkehrsteilnehmer den Abschnitt ohne einen Verkehrsverstoß passiert. Umgekehrt wird aus dieser abstrakten eine konkrete Gefahr, wenn ein Verkehrsteilnehmer die Strecke im Einzelfall mit überhöhter Geschwindigkeit befährt. Den Schluss des Beklagten, bei jeder Person, die in dem streitgegenständlichen Streckenabschnitt ein Kraftfahrzeug führe, verwirkliche sich eine konkrete Gefahr, hält die erkennende Kammer jedoch für verfehlt. Soweit der Beklagte unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 93) ausführt, bereits das Führen eines Kraftfahrzugs in einem als Unfallschwerpunkt erkannten Streckenabschnitt stelle eine typisierte Gefahrenlage dar, ist zu bemerken, dass das Bundesverfassungsgericht mit diesem Begriff ersichtlich eine abstrakte im Unterschied zu einer konkreten Gefahrensituation beschreibt. Die Richtigkeit der Rechtsauffassung des Beklagten unterstellt, hätte diese zudem längst unabhängig von der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle Maßnahmen zur (Wieder-)Herstellung der Verkehrssicherheit auf der Bundesstraße 6 ergreifen müssen.
(5) Auch auf die in § 31 Abs. 1 Nds. SOG normierte Generalklausel zur Datenerhebung lässt sich die streitbefangene Maßnahme nicht stützen (vgl. auch Keuthen, Die abschnittsbezogene Geschwindigkeitsüberwachung, S. 365-367). Nach dieser Vorschrift kann die Polizei über jede Person Daten erheben, soweit dies zur Abwehr einer Gefahr oder zur Wahrnehmung einer Aufgabe nach § 1 Abs. 4 oder 5 Nds. SOG – also bei der Vollzugshilfe oder bei der Erfüllung formell-polizeilicher Aufgaben – erforderlich ist.
Der Rückgriff auf diese – datenrechtliche – Generalklausel scheitert bereits bei systematischer Auslegung daran, dass § 32 Abs. 5 Nds. SOG die Frage der Kennzeichenerfassung jedenfalls für den Fahndungsabgleich besonders regelt. Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm liegen nicht vor. Hinsichtlich der in der ersten Alternative vorausgesetzten (konkreten) Gefahr wird auf die Ausführungen zu § 32 Abs. 5 Satz 1 Nds. SOG verwiesen. Der Begriff der Vollzugshilfe beschränkt sich auf die – hier nicht in Rede stehende – Anwendung unmittelbaren Zwangs (vgl. § 51 Abs. 1 Nds. SOG). Zu den Aufgaben der Polizei aufgrund anderer Rechtsvorschriften zählt in erster Linie die Mitwirkung bei der Verfolgung von Straf- und Ordnungswidrigkeiten (Saipa, Nds. SOG, Stand: 24. EL August 2017, § 1 Rn. 19 f.). Mit den ersten beiden Datenerfassungen, die der Ermittlung der Durchschnittsgeschwindigkeit dienen, geht die streckenbezogene Geschwindigkeitskontrolle jedoch über den Bereich des Ordnungswidrigkeitenrechts hinaus. Schließlich sind Anlass, Zweck und Grenzen der Kennzeichenerfassung auch in
§ 31 Abs. 1 Nds. SOG nicht – wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert – bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt.
(6) Die allgemeine Generalklausel des § 11 Nds. SOG tritt nach ihrem Wortlaut hinter den besonderen Befugnisnormen des Dritten Teils – und damit auch hinter § 32 Abs. 5 sowie § 31 Abs. 1 Nds. SOG (vgl. Saipa, Nds. SOG, Stand: 24. EL August 2017, § 31 Rn. 1) zurück. Im Übrigen gelten die zu § 31 Abs. 1 Nds. SOG angestellten Erwägungen entsprechend. Auch die Beigeladene zu 2) kommt in ihrem . Tätigkeitsbericht für die Jahre 2013-2014 (S. 21 f.) zu dem Ergebnis, dass sich im Fall der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle ein Rückgriff auf § 11 Nds. SOG verbietet (a.A. noch Müller, NZV 2016, 254, 258 f.).
cc) Der Rechtsauffassung des Beklagten, während eines „Pilotbetriebes“ der Anlage sei in einem Übergangszeitraum der Grundrechtseingriff im überwiegenden öffentlichen Interesse ohne Rechtsgrundlage bzw. auf der Grundlage von § 11 Nds. SOG hinzunehmen (vgl. auch LT-Drs. 18/271, S. 3), folgt die erkennende Kammer nicht.
(1) Der Beklagte kann sich nicht mit Erfolg auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zum sog. gesetzgeberischen Übergangsbonus berufen.
Nach dieser Rechtsprechung kann es aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein, eine Behördenpraxis, die erst aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen den bis dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliert, für eine Übergangszeit hinzunehmen, bis der Gesetzgeber die Gelegenheit gehabt hat, die Regelungslücke zu schließen (BVerfG, Beschl. v. 27.01.1976 – 1 BvR 2325/73 -, juris Rn. 36 f.; Beschl. v. 14.03.1972 – 2 BvR 41/71 -, juris Rn. 27-29; BVerwG, Urt. v. 20.02.1990 – 1 C 42/83 -, juris Rn. 25; Urt. v. 21.02.1984 – 1 C 37/79 -, juris Rn. 62; daran anschließend OVG Saarland, Urt. v. 06.09.2013 – 3 A 13/13 -, juris Rn. 77; OLG Frankfurt, Beschl. v. 14.07.1988 – 3 VAs 4/88 -, juris Rn. 34 f.). Ziel ist es, eine sonst eintretende Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige Zustand (BVerfG, Beschl. v. 27.01.1976 – 1 BvR 2325/73 -, juris Rn. 36 m.w.N.).
Zwar mag sich die jüngste Rechtsprechungsänderung des Bundesverfassungsgerichts, wonach ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch dann vorliegt, wenn die erhobenen Daten in den Nichttrefferfällen sofort wieder gelöscht werden (oben unter I.2.b)), als ein Wandel der verfassungsrechtlichen Anschauungen in diesem Sinne begreifen lassen. Fern liegt jedoch die Annahme, dass ohne die abschnittsbezogene Streckengeschwindigkeitskontrolle die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen beeinträchtigt würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich Geschwindigkeitsüberwachung auch in anderer Form – etwa in Gestalt der herkömmlichen (punktuellen) Verkehrskontrollmessungen – durchführen lässt. Daneben bieten das geltende Straßenverkehrs- und das Gefahrenabwehrrecht den zuständigen Behörden eine Reihe weiterer Instrumente, um dem – verfassungsrechtlich legitimen (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) – Gemeinwohlziel der Reduzierung schwerer, geschwindigkeitsbedingter Verkehrsunfälle (vgl. LT-Drs. 18/271, S. 1 f.) zu entsprechen. Insoweit dürfte die vorliegende Konstellation kaum mit den in der Rechtsprechung anerkannten Fällen der Geheimhaltung verfassungsschutzrelevanter Informationen (BVerwG, Urt. v. 20.02.1990 – 1 C 42/83 -, juris) oder der Dauerobservation eines aus der Sicherungsverwahrung entlassenen Straftäters (OVG Saarland, Urt. v. 06.09.2013 – 3 A 13/13 -, juris) zu vergleichen sein.
Die grundsätzliche Anerkennung der Notwendigkeit eines gesetzgeberischen Übergangsbonus bedeutet zudem nicht, dass innerhalb der Übergangsfrist die bisherige Regelung ohne weiteres so anwendbar bliebe, als sei sie verfassungsrechtlich unbedenklich. Bis zur gesetzlichen Regelung der anstehenden Rechtsfragen hat sich vielmehr jede Zwischenlösung auf ein unerlässliches Maß zu beschränken (BVerfG, Beschl. v. 27.01.1976 – 1 BvR 2325/73 -, juris Rn. 37; BVerwG, Urt. v. 20.02.1990 – 1 C 42/83 -, juris Rn. 26; OLG Frankfurt, Beschl. v. 14.07.1988 – 3 VAs 4/88 -, juris Rn. 34). Insoweit ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass sich der „Pilotbetrieb“ lediglich begrifflich und durch den auf maximal 18 Monaten begrenzten Zeitrahmen von einem Dauerbetrieb der Anlage unterscheidet. Denn nach Angaben der Landesregierung wird hier der Einsatz der Anlage im „Echtbetrieb“ getestet, um so dessen Wirkung auf Verkehrssicherheit, -ablauf und -verhalten zu evaluieren (LT-Drs. 18/271, S. 2). Geschwindigkeitsüberschreitungen werden von der Beigeladenen zu 1) ordnungsbehördlich geahndet, sodass auch insoweit ein Unterschied zu einem „regulären“ (Dauer-)Betrieb nicht festzustellen ist.
(2) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den von dem Beklagten angeführten Besonderheiten des Gefahrenabwehrrechts.
Zwar wird in Rechtsprechung und Literatur vertreten, dass im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr bei Entstehen neuartiger Gefahrenlagen übergangsweise ein Rückgriff auf die gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel erlaubt und dem Gesetzgeber insoweit ein gewisser zeitlicher Spielraum zur Schaffung einer speziellen gesetzlichen Grundlage zuzubilligen sei (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. .07.2004 – 1 S 2801/03 -, juris Rn. 30; OVG Saarland, Beschl. v. 16.12.2010 – 3 B 284/10 -, juris Rn. 70, unter Verweis auf BVerwG, Beschl. v. 24.10.2001 – 6 C 3/01 -, juris; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016, § 8 Rn. 20). So hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (a.a.O.) entschieden, dass eine Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot als „eine relativ neuartige als Modellversuch angelegte polizeiliche Vorgehensweise zur Bekämpfung häuslicher Gewalt“ wegen des „Experimentiercharakters“ für eine Übergangszeit auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützt werden dürfe. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass der Gesetzgeber auch das Wesentliche, d.h. das hinreichend Eingriffsintensive, erst regeln könne, wenn er es, weil typisch bzw. typisierbar, als regelungsfähig und -bedürftig erkannt habe (Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016, § 8 Rn. 20).
Dieser Gedanke trägt jedoch zumindest in dem hier zu entscheidenden Fall nicht. Zum einen stellt die Ermittlung von Geschwindigkeitsüberschreitungen und die zu diesem Zweck vorgenommene Anfertigung von Lichtbildern – jedenfalls im Ausgangspunkt – kein neuartiges, sondern ein seit langer Zeit praktiziertes Instrument der Straßenverkehrsüberwachung dar. Zum anderen war die Regelungsbedürftigkeit und -fähigkeit der Materie „abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle“ seit langem bekannt (so auch Graupe, ZD-aktuell 2015, 04650). Im Schrifttum werden derartige Kontrollen – auch unter dem Eindruck der Praxis in mehreren Nachbarstaaten (z.B. in Österreich und den Niederlanden) und entsprechender Judikate (vgl. die Entscheidung des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 15.06.2007 – G 147/06 u.a. -) – seit zehn Jahren diskutiert (vgl. etwa Albrecht, SVR 2009, 161). Im Jahr 2009 hat der zuständige Arbeitskreis des 47. Verkehrsgerichtstages in Goslar festgestellt, „dass das geltende Recht die Einführung von Section Control nicht zulässt“ und den Gesetzgeber aufgefordert, die für „die Durchführung eines Versuchs in einem Bundesland […] erforderliche Rechtsgrundlage zu schaffen.“ Zudem wurden Empfehlungen formuliert, welche Maßgaben die zu schaffende Ermächtigungsgrundlage nach bisherigem Erkenntnisstand umsetzen sollte. So sei „Section Control“ nur an Unfallhäufungsstrecken (drei Unfälle mit getöteten oder schwerverletzten Personen auf etwa einem Streckenkilometer in einem Zeitraum von drei Jahren) zulässig. Die erhobenen Daten dürften ausschließlich für die Geschwindigkeitsüberwachung verwendet werden; eine Verknüpfung mit anderen Registern oder gespeicherten Daten sei unzulässig. Technisch müsse darüber hinaus sichergestellt werden, dass Daten zu Nichttrefferfällen sofort automatisch und spurenlos gelöscht würden. Zugriffe auf die Daten während der Messung seien auszuschließen. Schließlich wurde empfohlen, den überwachten Streckenabschnitt mit einem „gut sichtbaren Hinweisschild“ anzukündigen (Deutsche Akademie für Verkehrswissenschaft e.V., 47. Verkehrsgerichtstag in Goslar, 28.01. bis 30.01.2009, Empfehlungen, S. 5). Auch die Mehrheitsfraktionen im Niedersächsischen Landtag hatten ersichtlich noch vor Beginn der „Testphase“ am 19. Dezember 2018 in ihrem Gesetzentwurf zur Novelle des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 8. Mai 2018 das Erfordernis einer Rechtsgrundlage für die streitbefangene Maßnahme erkannt. „Für diese Datenerhebungen“, so die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 18/850, S. 57 f.), „die in Ermangelung eines Anfangsverdachts nicht auf die Rechtsgrundlage des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO in Verbindung mit § 46 Abs. 1 [OWiG] gestützt werden [könnten], [bedürfe] es einer Rechtsgrundlage im Niedersächsischen Polizei- und Ordnungsbehördengesetz, die mit dem neuen Absatz 8 geschaffen werden [solle].“ Dieser Expertise der Mehrheitsfraktionen des Niedersächsischen Landtages zur Notwendigkeit einer ausdrücklichen normenklaren und -präzisen Rechtsgrundlage für die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle in der gewählten technischen Ausgestaltung tritt die Kammer uneingeschränkt bei.
(3) Soweit der Beklagte argumentiert, bereits jetzt bei der Durchführung der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle die in § 32 Abs. 8 NPOG-E vorgesehene spezifische Rechtsgrundlage als Auslegungshilfe heranzuziehen und damit den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots zu genügen, trägt dies ebenfalls nicht. Richtig ist zwar, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Defizite in der Bestimmtheit einer Norm im Einzelfall durch eine verfassungskonforme Auslegung geheilt werden können. Eine solche Auslegung sind jedoch enge Grenzen gesetzt. Das Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 -, juris Rn. 153-155) hat hierzu ausgeführt:
„Eine [einengende verfassungskonforme Auslegung] kann bei Bestimmtheitsmängeln nur mit Rücksicht auf den Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots erfolgen. Sie kommt jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn es an einem die wesentlichen Fragen umfassenden Regelungskern fehlt, der auf einen erklärten objektivierten Willen des Gesetzgebers zurückgeführt werden kann (vgl. BVerfGE 107, 104 <128 f.>). Wäre bei einer Vorschrift, die aus sich heraus weder bestimmte Ausschlusstatbestände enthält noch deutlich den Zweck erkennen lässt, dem die Regelung dienen soll, eine verfassungskonforme Auslegung gleichwohl zulässig, liefe der Gesetzesvorbehalt leer, der Eingriffe in ein Grundrecht einer gesetzlichen Regelung zuweist und den Gesetzgeber verpflichtet, Art und Umfang des Eingriffs selbst festzulegen (vgl. BVerfGE 107, 104 <128 f.>).
Das Erfordernis einer hinreichenden objektivierten Basis setzt einer verfassungskonformen Einschränkung des Norminhalts insbesondere dann Grenzen, wenn sich die grundrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen – wie es beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Fall ist – gerade auf den Zweck der Eingriffsmaßnahme beziehen. Soll der Zweck des Gesetzes selbst einengend ausgelegt werden, kann jene Grenze der verfassungskonformen Interpretation, wonach der gesetzgeberische Zweck nicht in sein Gegenteil verkehrt werden darf (vgl. BVerfGE 83, 130 <144>), leichter als in anderen Fällen erreicht sein.
Soll eine verfassungskonforme Einengung eines an sich verfassungswidrig weit gefassten Verwendungszwecks möglich sein, muss eine methodengerechte Auslegung daher zumindest Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der enger gefasste Zweck der maßgebliche sein sollte. Fehlt es daran, kann es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein, die vom Gesetzgeber weit gefasste Eingriffsnorm auf das verfassungsgemäße Maß zurückzuschneiden. Das gilt erst recht, wenn der Gesetzgeber die Vorschrift bewusst unbestimmt gehalten und deshalb von einer entsprechenden Konkretisierung abgesehen hat.“
Der Beklagte kann sich der Notwendigkeit eines „die wesentlichen Fragen umfassenden Regelungskerns“, der insbesondere den Verwendungszweck der erhobenen Daten regelt, daher nicht mit dem Verweis auf § 32 Abs. 8 NPOG-E als (verfassungskonformer) Auslegungshilfe entziehen. Aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 3 und Abs. 2 Satz 2 GG) folgt, dass die Exekutive nicht selbst so handeln darf, als wenn eine vom Gesetzgeber noch nicht verabschiedete Rechtsgrundlage bereits heute gilt.
(4) Schließlich verfängt auch der von dem Beklagten vorgebrachte Einwand der vermeintlich geringen Eingriffsintensität der Maßnahme nicht. Richtig ist, dass – wie oben unter I.2.c)aa) ausgeführt – die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung durch die Art und Schwere des (Informations-) Eingriffs mitbestimmt werden. Eine gesetzliche Ermächtigung ist hier jedoch bereits dem Grunde nach nicht gegeben.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) sind aus Billigkeitsgründen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO). Demgegenüber ist die Beigeladene zu 2) dem Kläger beigetreten und hat einen Sachantrag gestellt, sodass ihre Kosten nach den genannten Vorschriften erstattungsfähig sind.
III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 der Zivilprozessordnung – ZPO -. Die Kammer hat als Sicherheitsleistung den (Auffang-) Streitwert und die bei dem Kläger angefallenen Verfahrenskosten angesetzt, weil sich ein etwaiger Vollstreckungsschaden des Beklagten – also dessen Interesse an der Vornahme der ihm untersagten Handlung (vgl. Ulrici, in: BeckOK ZPO, 31. Edition, Stand: 01.12.2018, § 709 Rn. 5) – anderweitig nicht beziffern lässt (vgl. auch Giers, in: Kindl/Meller-Hannrich/Wolf, Gesamtes Recht der Zwangsvollstreckung, 3. Aufl. 2015, § 709 Rn. 6, wonach der Streitwert einen Anhaltspunkt für die Höhe der Sicherheit bieten kann).
IV. Die Berufung wird zugelassen, weil die Kammer den Fragen, ob (1) die Durchführung der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle auch in den sog. Nichttrefferfällen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift, und (2) – bejahendenfalls – während eines sog. „Pilotbetriebes“ auf eine Rechtsgrundlage verzichtet werden kann, grundsätzliche Bedeutung beimisst (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Schlagwörter: Abschnittskontrolle, Aufnahme, Datenschutz, Fotoaufnahme, Gefahr, Generalklausel, Geschwindigkeit, Geschwindigkeitsmessung, Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, Hashwert, informationelle Selbstbestimmung, KFZ-Kennzeichen, Niedersachsen, OWi, personenbezogene Daten, Polizeirecht, Rechtsgrundlage, Section Control, StPO, VG Hannover

References: § 46
 § 100
 § 11
 § 11
 § 11
 § 100
 § 46
 § 32
 Art. 2
 Art. 1
 § 11
 Art. 2
 § 11

§ 32
 § 11
 § 40
 § 18
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 § 24
 Art. 2
 § 45
 § 23
 Art. 2
 § 31
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 29
 Art. 74
 Art. 74
 § 6
 § 36
 § 24
 § 100
 § 46
 § 100
 § 46
 § 100
 § 46
 § 100
 § 46
 § 46

§ 46
 § 100
 § 100

§ 100
 § 32
 § 32
 § 37
 § 32
 § 32
 § 32
 § 2
 § 2
 § 2
 § 4
 § 11
 § 31
 § 1
 § 32
 § 32
 § 51
 § 1

§ 31
 § 11
 § 32
 § 31
 § 31
 § 31
 § 11
 § 11
 Art. 2
 § 8
 § 8
 § 100
 § 46
 § 32
 § 32
 § 154
 § 167
 § 709
 § 709
 § 709