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Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales - PDF
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Javier Poblete Plaza
1 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas Públicas2 3 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas Públicas4 SENPLADES GUÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES Subsecretaría de Planificación Nacional, Territorial y Políticas Públicas SENPLADES / 1a edición Quito, p., 206 x 297 mm La Guía de Formulación de Políticas Sectoriales ha sido emitida por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y su contenido está publicado en el Registro Oficial N- 184 del martes 30 de agosto del 2011 Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales, y con la condición de reconocer los créditos correspondientes refiriendo la fuente bibliográfica. SENPLADES, 2011 De esta edición: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. Av. Juan León Mera N 130 y Patria Quito, Ecuador Tel: (593) Fax: (593) Elaboración y coordinación editorial: María Belén Moncayo - Subsecretaria de Planificación Nacional, Territorial y Políticas Públicas Adrián López Andrade - Director de Políticas Públicas Equipo de Revisión y Aprobación: Dirección de Políticas Públicas Impreso en Quito / Printed in Quito Diseño de línea editorial: SENPLADES Diagramación: ZIETTE Diseño Impresión: IMPRENTA MARISCAL La presente publicación ha sido elaborada en el marco de la colaboración entre la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos OACDH.5 Contenidos I Introducción 5 II Fundamentos de las políticas públicas sectoriales Enfoque Basado en los Derechos Humanos Valor agregado del EBDH en las políticas sectoriales Políticas públicas sectoriales: definición y justificación 1o 2.3 Instrumentos de política sectorial Bloque de Constitucionalidad Estrategia de Largo Plazo Plan Nacional para el Buen Vivir Agendas Sectoriales y Territoriales Agendas para la Igualdad Planificación Institucional Igualdad y no discriminación en las políticas sectoriales Ciclo de las políticas públicas 18 3 Pasos para la formulación de la política pública sectorial 3.1 Etapa preparatoria y de diagnóstico Identificación de la necesidad de la política pública Conformación de equipos políticos y técnicos Conformación de espacios de participación de actores sociales Valor agregado de la participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas Análisis de situación y caracterización del problema u oportunidad de desarrollo 27 a) Identificación 27 b) Diagnóstico sectorial Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos en el diagnóstico y análisis de problemas de desarrollo 3o Herramientas para el diagnóstico 3o Herramientas o técnicas de priorización 32 216 3.1.5 Formulación de alternativas de acción Costeo de alternativas de acción Jerarquización de alternativas y selección de alternativa de acción Etapa de formulación de lineamientos Lineamientos generales 34 a) Enfoque estratégico del sector 34 b) Objetivos de la política sectorial Formulación de políticas, programas y proyectos 36 a) Enunciados preliminares de políticas Proceso de toma de decisión Descripción de las políticas para el sector 39 a) Lineamientos de política 40 b) Metas e indicadores 42 c) Diseño de programas y proyectos 43 d) Proceso de inclusión de los programas/proyectos en la planificación sectorial Aprobación y aval 44 4 Evaluación 45 5 Estructura del Documento de la Política Sectorial Contexto General 47 a) Instrumento de la planificación del desarrollo 47 b) Difusión pública y amplia a la población y a las insituciones públicas, a través de los portales de internet institucionales, de la distribución del documento impreso y otros medios de difusión Contenido del documento de política sectorial 47 6 Anexos 49 Anexo 1: Proceso de formulación de políticas públicas sectoriales 49 Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos 51 Anexo 3: Matriz de prioridades y Políticas - formato 52 Anexo 4: Matriz de prioridades y Políticas - formato 53 Anexo 5: Registro de políticas sectoriales en SENPLADES 54 7 Glosario 55 8 Bibliografía 597 5 Introducción I En 2008, la población ecuatoriana aprobó, mediante referéndum, la nueva Constitución de la República del Ecuador. Este nuevo pacto de convivencia establece que el desarrollo se orientará a la realización del Buen Vivir, definiendo al Ecuador, en el artículo 1, como un Estado constitucional de derechos y justicia. A partir de un enfoque que ya no ve al desarrollo como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar el Buen Vivir de todos y todas, los ecuatorianos y ecuatorianas nos hemos propuesto una noción amplia, integral y ambiciosa que supera el mero crecimiento económico como fin último de la sociedad. La apuesta por el Buen Vivir rebasa la noción tradicional y plana del desarrollo. Bajo esta visión, el ser humano, de forma individual y colectiva, como sujeto de derechos, se convierte en el centro y fin último. El Buen Vivir promueve una visión basada en la dignidad humana y en el libre ejercicio y disfrute de los derechos, en virtud de lo cual las personas, de forma individual y colectiva (comunidad, pueblo, nacionalidad o territorio), pasan a ser actoras y protagonistas. Esta perspectiva demanda una redefinición de las políticas públicas sectoriales, para el largo, mediano y corto plazo, además de proponer una mirada nacional integral que considera las diversidades sociales y territoriales. El contexto actual del país genera importantes desafíos para la acción pública, y en particular requiere formas distintas de definición de políticas públicas, que rompan con la tendencia inercial y/o reactiva que caracterizó el pasado, a la vez que quiebren, en definitiva, la tendencia de Estado piramidal, que ha privilegiado la especialización funcional, jerárquica y fragmentada por encima del sustento de instancias de inclusión y deliberación ciudadana. En consecuencia, se hace necesario armonizar criterios y metodologías de formulación de políticas públicas, contar con instrumentos adecuados a la nueva manera de ver el bien público, y establecer flujos de procesos claros, que respondan a esas exigencias. En la Constitución se crea el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y se le da un carácter vinculante, para todo el sector público, a su principal instrumento: el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Para el período de gobierno , el PND se ha denominado Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV). El PNBV es el instrumento máximo de la planificación nacional y de la política pública, y aunque tiene formulaciones y lineamientos definidos por el período de gobierno, propone un horizonte de cambio en el largo plazo. De acuerdo al artículo 141 de la Constitución, a las ministras y ministros de Estado les corresponde, entre otras funciones, ejercer la rectoría de las políticas públicas del área a su cargo. Las políticas públicas, en nuestro Estado constitucional de derechos y justicia, y conforme establece el artículo 85 de la Constitución, se deben orientar a hacer efectivos el Buen Vivir y todos los derechos de las y los ecuatorianos. En el Ecuador, las políticas públicas, junto con las garantías jurisdiccionales y normativas, son un mecanismo para garantizar y hacer efectivos los derechos de todos y todas. Sobre esta base, es necesario definir y explicitar cuáles son las políticas públicas de8 6 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales cada uno de los sectores. En el ámbito sectorial, las políticas nacionales definidas en el PNBV se complementan, por un lado, con las políticas intersectoriales contenidas en las Agendas Sectoriales de los Consejos Sectoriales de Política y, por otro lado, con las políticas sectoriales de los ministerios y secretarías de Estado ejecutoras. Con la finalidad de que las políticas públicas sean el instrumento efectivo para la construcción del Estado constitucional de derechos y justicia que dé sustento al Buen Vivir, deben ser formuladas en consonancia con un Enfoque Basado en derechos humanos (EBDH). El EBDH constituye un marco común para la aplicación de los enfoques de igualdad (género, generacional, interculturalidad, de discapacidades y de movilidad humana 1 ), que permite complementar en la práctica los enfoques con escaso desarrollo conceptual e instrumental. El EBDH se enmarca en las definiciones constitucionales del Buen Vivir, que hacen hincapié en la titularidad colectiva de los derechos, y añade como principio la sostenibilidad ambiental y define garantías sustantivas para el cumplimiento de todos los derechos. En definitiva, se debe actuar deliberadamente para propiciar cambios profundos en los patrones socioculturales, políticos, ambientales y económicos, sobre los cuales gravitan las estructuras de desigualdad, que de esta manera se reproducen y profundizan. Si bien es cierto que el PNBV tiene una vigencia de cuatro años, dentro del instrumento se ha incorporado una Estrategia de Largo Plazo (ELP), la cual orienta la planificación nacional con un horizonte más amplio (ver PNBV, 2009: ). La planificación de largo plazo tiene el gran desafío de promover, de manera integrada, el desarrollo social y territorialmente equitativo, contribuyendo a la reducción de las desigualdades y brechas. En ese sentido, en el mediano y corto plazo se deben sentar las bases para ese cambio a través de, en primer lugar, la generación de capacidades de la ciudadanía para exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo lugar, del fortalecimiento de las capacidades del Estado para cumplir su deber de garante de los derechos humanos y ambientales. La generación de capacidades de la ciudadanía conlleva, por un lado, la promoción de un entorno propicio que asegure una participación libre, activa e informada; y, por otro lado, el fortalecimiento de las capacidades de la población, en particular de grupos tradicionalmente excluidos, marginados y discriminados, para que esa participación sea efectiva, incluyente y tenga una incidencia real en la toma de decisiones. Adicionalmente, la generación de capacidades promueve la cohesión y el cumplimiento de las responsabilidades de las personas, pueblos y comunidades, entre sí y hacia la naturaleza. En lo que respecta al papel del Estado, un enfoque basado en derechos humanos contribuye al desarrollo de las capacidades de funcionarios y autoridades para cumplir con las obligaciones del Estado de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos de todas las personas, sin discriminación, conforme lo establece la Constitución y los Instrumentos Internacionales. En ese contexto, la planificación sectorial debe establecer los objetivos, políticas, lineamientos de política, metas e indicadores, dentro de una determinada temporalidad. Debe, también, tomar en cuenta la dimensión anual y plurianual de la planificación institucional, de modo que se propicie un orden de articulación de la planificación con el ciclo presupuestario. La Programación Plurianual de la Política (PPP) es el instrumento de planificación y de programación de mediano plazo en el cual se programa la estrategia de acción institucional para un período de gobierno. La PPP orienta la gestión institucional y tiene por objeto asegurar la sostenibilidad intertemporal de los programas, proyectos, acciones y actividades que se prevé realizar. La PPP busca establecer las finalidades y objetivos que tiene el gobierno y vincularlos potencialmente a la programación presupuestaria. Asimismo, propone alinear las prioridades de las instituciones nacionales con los objetivos de planificación nacional. Anualmente, la PPP se plasma en la Programación Anual de la Política (PAP). 1 Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al ámbito de las migraciones. En adelante, en esta Guía, se debe tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad humana hará referencia a las problemáticas asociadas con las migraciones, tanto a nivel interno como externo, de ecuatorianos y extranjeros.9 7 2 Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos La Constitución del Ecuador está a la vanguardia mundial en una serie de aspectos. Uno de los principales es la garantía de derechos humanos. En su artículo 3, la Constitución establece como uno de los deberes primordiales del Estado «garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales». Del mismo modo, el artículo 11 señala que el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos consagrados en la Constitución, y establece que el contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El derecho internacional sobre los derechos humanos reconoce algunos principios fundamentales como la universalidad e inalienabilidad, la interdependencia, la igualdad y no discriminación, la participación e inclusión y la rendición de cuentas e imperio de la ley. Estos principios deben aplicarse y orientar todo el ciclo de las políticas públicas: formulación, ejecución, monitoreo y evaluación. El enfoque basado en derechos humanos EBDH permite aplicar estos principios en las políticas públicas. El Enfoque Basado en derechos humanos (EBDH) apuntala el compromiso constitucional garantista del Buen Vivir conforme al Art. 275 de la Constitución del Ecuador. El Buen Vivir requiere que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armónica con la naturaleza. El EBDH es una herramienta metodológica que se sustenta en el principio de que solo es posible alcanzar el Buen Vivir con el pleno ejercicio de los derechos humanos. En otras palabras, los obstáculos o las limitaciones para el Buen Vivir no se expresan solamente en la privación económica de medios de vida, sino en la privación múltiple del disfrute de todos los derechos humanos, sean estos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales,y ambientales. El marco conceptual y metodológico del EBDH parte de la aplicación sistemática de los estándares y principios de derechos humanos en todas las fases del proceso de planificación para el Buen Vivir, con el fin de fortalecer las capacidades del Estado como garante de derechos y de generar capacidades en las personas como titulares de derechos y responsabilidades. Con el fin de promover, proteger y hacer efectivos los derechos fijados en la Constitución, el EBDH integra los estándares y principios de derechos humanos en las políticas, planes, programas y proyectos públicos. Los estándares de derechos humanos están codificados en los distintos instrumentos legales de ámbito internacional, y regional y nacional, y constituyen el contenido mínimo normativo de cada uno de los derechos. El Plan Nacional del Buen Vivir, en concordancia con el mandato Constitucional10 8 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales vigente, es muy avanzado en tanto contempla objetivos y metas más ambiciosos que los establecidos en algunos compromisos internacionales. Pero estos contenidos del PNBV se pueden también respaldar en el nivel de detalle y la amplitud de temas que se abordan en los instrumentos internacionales, que resultan útiles porque contemplan reglas mínimas, estándares, mecanismos para alcanzar los objetivos y recomendaciones de políticas. Es decir, ayudan a complementar el marco constitucional para definir el contenido y alcance de las obligaciones del Estado en política pública como garantía de derechos. Los instrumentos internacionales pueden denominarse convenios, tratados, declaraciones o acuerdos. Para que sean de obligatorio cumplimiento, deben ser aprobados por la Asamblea Nacional, ratificados por el Presidente de la República y entran en vigencia luego de la publicación en el Registro Oficial 2. Las obligaciones en materia de derechos humanos incluyen: Obligación de respetar.- Ninguna persona ni entidad pública ni privada, independientemente de sus funciones y en cualquiera de sus niveles, puede violentar los derechos humanos, por acción u omisión. Obligación de proteger.- Las entidades estatales, en concordancia con sus atribuciones de control, deben evitar que cualquier persona natural o jurídica gubernamental y no gubernamental violen los derechos humanos y del Buen Vivir. Si estos fueran violentados, las entidades gubernamentales tienen la obligación de investigar y, de ser el caso, aplicar a los infractores la sanción -judicial y/o administrativa, según corresponda- y de reparar el daño causado a las personas individuales o colectivas agraviadas, asegurándoles una compensación, restituyéndoles en el ejercicio de sus derechos y aplicando las garantías del caso. Obligación de realizar o satisfacer.- Las entidades del Estado deben emprender acciones de política pública tendientes a la realización progresiva de los derechos humanos y del Buen Vivir. En este sentido, el Estado tiene la obligación de velar por que se hagan efectivos los derechos de todas las personas que, de forma individual y colectiva, se encuentran en situaciones especiales de exclusión, vulnerabilidad, privación de libertad, desprotección u otras que les impidan acceder por sí mismas al ejercicio de los derechos humanos Valor agregado del EBDH en las políticas sectoriales: - Confiere un grado adicional de legitimidad normativa y social a las políticas públicas, al basarse en valores universales referidos a la libertad, igualdad y dignidad humana, y que están garantizados por medio de las obligaciones establecidas en instrumentos legales nacionales e internacionales. - Permite aplicar los enfoques de igualdad y ambiente porque ofrece un marco común de actuación, a la vez que hace posible la complementariedad con instrumentos de los enfoques con amplio desarrollo (como el de género). El EBDH puede considerarse una puerta de entrada a la aplicación de los enfoques de igualdad. - Concede igual importancia al proceso de planificación de la política pública como a sus resultados, con miras a una mayor sostenibilidad y equidad de estos últimos. En este sentido, promueve como principios de acción: la participación, la igualdad y no discriminación, la sostenibilidad ambiental, la transparencia y rendición de cuentas. Estos principios aportan criterios objetivos de calidad a través de su aplicación sistemática en todas las etapas del ciclo de la política sectorial. - Los estándares de derechos humanos y ambientales ayudan y contribuyen a la definición el contenido de las políticas y los resultados esperados, y establecen unos criterios mínimos a tener en cuenta, tanto en la priorización de lineamientos de política pública cuanto en el seguimiento a la implementación y la medición de impactos. 2 El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integración y el Ministerio de Justicia, derechos humanos y Cultos, así como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos con la información sobre los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador.11 Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 9 - Define los problemas de desarrollo como derechos insatisfechos, colocando en el centro del análisis y de las propuestas de políticas públicas a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades; así como al ambiente. Esta perspectiva garantiza que los grupos marginados o excluidos del disfrute de derechos humanos sean identificados y que se formulen políticas que cierren brechas y desigualdades sociales para garantizar la realización universal de los derechos. - En lugar de ser beneficiarias pasivas, las personas, individuales y colectivas, pasan a ser protagonistas de su propio desarrollo y titulares de derechos y responsabilidades, legalmente vigentes y exigibles como garantías. A su vez, el Estado, como principal portador de obligaciones en materia de derechos humanos y ambientales, pasa a tener la correspondiente obligación de respetar, proteger y hacer efectivos esos derechos. El EBDH fortalece la relación constructiva entre los ciudadanos y ciudadanas como titulares de derechos y responsabilidades, y los ejecutores de las políticas públicas como garantes del marco normativo del Buen Vivir. - Promueve, por una parte, el desarrollo de las capacidades en las entidades públicas para que puedan garantizar todos los derechos de las personas y el ambiente; y, por otra parte, el fortalecimiento de las capacidades de las personas, individuales y colectivas, como titulares de derechos, para que puedan ejercerlos y exigir su cumplimiento. 3 Si bien el Estado a través de sus funcionarios públicos constituye el principal portador de obligaciones respecto de la garantía de los derechos humanos y de la naturaleza, también las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades son protagonistas corresponsables del éxito de las políticas públicas. En este marco, las campañas sobre lactancia materna o ahorro de energía en el ámbito doméstico, por ejemplo, contribuyen al éxito de las políticas de desarrollo infantil y a las de manejo sostenible de los recursos estratégicos. Portadores de Obligaciones Con capacidades para respetar, proteger y realizar los derechos de las personas Rendición de cuentas Igualdad y no Discriminación Titulares de Derechos y Responsabilidades Participación Figura 1: Portadores de obligaciones y titulares de derechos y responsabilidades Ciudadanía Con capacidades para exigir sus derechos Fuente: SENPLADES-OACDH Elaboración: SENPLADES 3 En el Art. 83 de la Constitución constan un conjunto de responsabilidades o deberes generales de los y las ecuatorianas, sin embargo en cada campo de la política sectorial es posible identificar distintas responsabilidades ciudadanas e integrarlas a los programas o proyectos.12 10 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales 2.2 Políticas públicas sectoriales: definición y justificación 4 Las políticas públicas son concebidas como: - Un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad legítima para resolver problemas públicos complejos (Aguilar, 1993). En tal sentido, una política pública es una directriz general que refleja la prioridad y voluntad política del gobierno para modificar una situación determinada. En la práctica, las políticas públicas funcionan como instrumentos que permiten al Estado garantizar los derechos humanos y ambientales, vinculando las necesidades sociales de corto plazo con una visión política a mediano y largo plazo, para así eliminar inequidades (ver Art. 85 de la Constitución). La interrelación de las decisiones de los distintos actores públicos. 5 Entonces, al ser las políticas públicas procesos deliberadamente diseñados y planificados, con objetivos, cursos de acción y lineamientos establecidos, que demandan una variedad de recursos y requieren la interacción entre actores políticos y sociales, podemos afirmar: la política pública se define como un curso de acción de la gestión pública que institucionaliza la intervención pública en respuesta a un problema social identificado como prioritario, y que se convierte de esta manera en materia de política de Estado. En esa medida, las políticas públicas son un instrumento que permite al Estado cumplir con sus obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos humanos y de la naturaleza, eliminar inequidades y transversalizar enfoques tradicionalmente marginados o minimizados, a la vez que vinculan las necesidades de corto plazo del Estado con una visión política a mediano y largo plazo. Como se mencionó anteriormente, de acuerdo al artículo 154 de la Constitución, a las ministras y ministros de Estado les corresponde, entre otras funciones, ejercer la rectoría de las políticas públicas del área a su cargo. Al hablar de políticas públicas sectoriales, nos referimos a las políticas del nivel de ministerios y secretarías ejecutoras, a través de las cuales se expresa su rectoría. Como parte de la recuperación del papel del Estado frente al fracaso del modelo anterior, marcado por la discrecionalidad y la falta de voluntad política, la formulación, ejecución, evaluación y control de políticas públicas sectoriales son responsabilidad principal de las entidades rectoras sectoriales, con participación de actores sociales y de los Consejos Nacionales para la Igualdad (CNI). En el caso de los enfoques de igualdad, los CNI emiten políticas para la igualdad, luego de un proceso de construcción conjunta con las entidades rectoras. En este proceso de construcción se busca transversalizar los enfoques de igualdad. Es decir incorporar las políticas para la igualdad y las consideraciones ambientales pertinentes en todo el ciclo de las políticas públicas. Dichos enfoques deben ser incorporados en todas las fases del ciclo de planificación: en el diagnóstico y la formulación de políticas, en el diseño de planes y programas, en los sistemas de gestión, en los modelos de atención, en el campo administrativo y presupuestario, y en la ejecución y evaluación de las políticas públicas. La aplicación de un EBDH garantiza que los grupos tradicionalmente marginados, excluidos y discriminados alcancen el Buen Vivir. En este sentido, el EBDH coincide con las Agendas para la Igualdad, aportándoles como valor añadido la noción normativa de igualdad y no discriminación que obliga a los gobiernos a combatir la discriminación de iure y de facto, a remover los obstáculos que impiden el acceso a servicios sociales básicos en condiciones de igualdad, y a visualizar y priorizar a esos grupos en las políticas, programas y presupuestos a través de la acción afirmativa. Es importante considerar el papel central que juega el Estado para llevar a cabo las políticas públicas enmarcándolas en los siguientes fines específicos: 4 La presente sección toma como base a diferentes autores, cuyas obras pueden ser consultadas para mayor información: Oszlak y O Donnell (1984), Aguilar (1993), Nelson (1993), Majone (1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006). 5 También hay posiciones que hablan de las políticas públicas como enunciados que conciernen a la selección de medios para alcanzar metas que se planteen; todo aquello que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero también lo que eligen no hacer; o, como una secuencia de acciones que se expresan a través de leyes y regulaciones, así como en el conjunto de programas, proyectos y actividades de las instituciones públicas.13 Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 11 Lograr la integración y el equilibrio, en términos sociales y territoriales; Incidir en la conformación plural de la sociedad; Intervenir de manera coherente, complementaria y solidaria para la consecución del Buen Vivir de la población; y Garantizar el respeto inmediato de los derechos humanos y ambientales, para su realización progresiva. Bloque de Constitucionalidad 2.3 Instrumentos de política sectorial La recuperación y fortalecimiento del rol de planificación del Estado implica, en su nivel más básico, la apropiación y conocimiento de los principales instrumentos que orientan los distintos niveles de planificación, como procesos que se desarrollan en diferentes niveles, pero que se articulan y retroalimentan entre sí. Figura 2: Articulación de los instrumentos de planificación Estrategia de Largo Plazo Fuente y Elaboración: SENPLADES, Agenda para la Igualdad Plan Nacional de Desarrollo Agenda Sectorial - Agenda Territorial Política Sectorial Planificación Institucional - PPP - PAP Priorización de programas y proyectos por Consejo Sectorial y Zona de Planificación Priorización de Programas y Proyectos por sector Acciones y proyectos priorizados por la institución Bloque de Constitucionalidad El Bloque de Constitucionalidad incluye a la Constitución y a los instrumentos internacionales de los cuales Ecuador es signatario, y que también son mandatorios. 6 Cabe recordar que uno de los elementos claves en la concepción del Buen Vivir es la integralidad de los derechos, es decir que todos son fundamentales, sin excepción, para una vida digna. Por ello, la Constitución enfatiza el carácter integral de los derechos, al reconocerlos como indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía (artículo 11, numeral 6). Las bases conceptuales de la Constitución y del PNBV reconocen la dimensión normativa basada en las garantías universales de derechos mediante políticas públicas. En el PNBV se menciona que: «Si el objetivo son los derechos, las políticas no pueden ser selectivas sino universales, por lo cual el objetivo en la producción y distribución de bienes públicos debe ser la ampliación de las coberturas y la mejora de la calidad de las prestaciones. La focalización puede reflejar una prioridad ante emergencias momentáneas, pero el principio rector de la estrategia económica y social de mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria» (PNBV, 2009: 38). El Bloque de Constitucionalidad está en la cúspide de la pirámide normativa nacional porque, conforme a la propia Constitución, además de tener precedencia jerárquica sobre cualquier otra norma, constituye el mandato que define los deberes del Estado 6 El Título IX de la Constitución (en particular los artículos 424 y 425) establecen la supremacía de la Constitución y la jerarquía normativa de la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.14 12 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales ecuatoriano en cuanto a la garantía de los derechos humanos, individuales y colectivos, de los y las ecuatorianas, así como los derechos de la naturaleza. Por ende, el Bloque de Constitucionalidad es la guía fundamental de las políticas de Estado (ver los artículos 3, 10 y 11 de la Constitución). El Estado ecuatoriano dispone de un marco normativo muy comprehensivo y avanzado, en la medida en que ha ratificado todos los tratados fundamentales de derechos humanos y ha propuesto nuevas dimensiones de normatividad vinculante (como en el caso de los derechos de la naturaleza). Para el avance en el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos, mediante dichos tratados también se crearon organismos de protección y seguimiento, de ámbito regional (interamericano) y mundial (Naciones Unidas), ante los que el Estado ecuatoriano rinde cuentas de forma periódica y desde donde recibe también informes y recomendaciones de especial utilidad para la formulación o ajuste de políticas públicas. Sobre esta base, las políticas sectoriales deben estar orientadas a dar contenido a los derechos para el Buen Vivir de forma progresiva, conforme al mandato constitucional, los instrumentos internacionales y las recomendaciones emanadas de los sistemas de protección de derechos humanos a nivel regional y mundial, en todo el ciclo de la política pública Estrategia de Largo Plazo Si bien es cierto que el PNBV tiene una vigencia de cuatro años, se ha incluido una Estrategia de Largo Plazo (ELP), denominada Estrategia Endógena Sostenible de Acumulación y (Re)distribución de la Riqueza para el Buen Vivir. La ELP apunta a la construcción de una nueva forma de generación de riqueza para su distribución y redistribución equitativa, social y territorial. Así se sustenta el nuevo pacto de convivencia celebrado con la aprobación de la Constitución de 2008 por referéndum popular. La ELP busca, a través de una mirada prospectiva, que el Ecuador deje de ser un país extractivista primario-exportador y se convierta en una sociedad del bioconocimiento sustentada en una matriz productiva terciaria, exportadora de biodiversidad y servicios con alto valor agregado, orientada por el Buen Vivir de sus habitantes. Con ello en mente, se ha trazado un camino en cuatro fases de transformación, en el curso de las cuales se buscará la satisfacción de las necesidades básicas de la población ecuatoriana, la consolidación de la industria nacional y una inserción estratégica y soberana del Ecuador en el mundo. Figura 3: Fases de la estrategia endógena sostenible de acumulación y (re) distribución de la riqueza para el Buen Vivir Fuente y elaboración: SENPLADES, Fase 1 Acumulación para la transición y profundización de la redistribución Sustitución selectiva de importaciones Fase 2 Distribución en la acumulación y consolidación estrategia SSI Superávit energético y limpio Consolidación de la industria nacional y sectores turísticos Fase 3 Consolidación de la sustitución de exportaciones y distribución en la acumulación Diversificación y sustitución de exportaciones: investigación, innovación, ciencia y tecnología Fase 4 Respeto inmediato y realización progresiva de los derechos humanos Reconversión productiva Terciario (exportadora) de bio-conocimiento y servicios turísticos Transferencia de Tecnología Aplicada I+D Tecnológico Innovación tecnológica Biotecnología Primario exportador Nuevas Industrias Bioservicios y Tecnología15 Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 13 En la primera fase de transformación, denominada Fase 1: Transición, y en la que actualmente debemos trabajar, se requiere la consolidación de una economía endógena encaminada hacia el Buen Vivir. Esto es, enfatizar la generación e incremento de capacidades y oportunidades, así como la movilización, acumulación y distribución de capital en los distintos sectores y actores del sistema económico. En esta fase también se plantea mantener fuentes de acumulación tradicionales, pero orientando la inversión de los recursos a la transformación de la economía, priorizando la (re) distribución y la transferencia tecnológica. Esto es fundamental para dar un impulso de partida a las industrias nacientes, para el cual también es necesario transformar la educación superior y apoyar a la consolidación de las empresas públicas. En este contexto, para la Fase 1 se ha planteado un listado de Proyectos Estratégicos Nacionales (PEN). Los PEN son aquellos proyectos que responden al interés nacional, posibilitan el cumplimiento de las previsiones del Régimen de Desarrollo de la Constitución vigente, apoyan la consecución de la ELP, apuntan a generar las condiciones para el Buen Vivir, están previstos en el PNBV y generan recursos para el Estado. Así, los PEN adquieren gran importancia para transformar la matriz económica en el largo plazo. Con este antecedente, las Políticas Sectoriales deben considerar, de forma prioritaria, la consecución técnica de los PEN y las acciones intersectoriales necesarias para garantizar los derechos de la población en las áreas de influencia de los PEN, en todos sus momentos: antes, durante y después de la actividad productiva. En esa medida, no se deben descuidar la educación, la salud, la seguridad social y otros derechos fundamentales, para que las actividades extractivas no vayan en desmedro del Buen Vivir de la población de la zona. Se han definido tres fases para la presencia del Estado en las zonas de influencia de los PEN, que las Políticas Sectoriales deben considerar: I. Acciones inmediatas, mediante programas sociales itinerantes, que permitan recuperar la presencia del Estado. II. Acciones tácticas, mediante obras identificadas en la planificación nacional y en la planificación local, que permitan incrementar la presencia del Estado. III. Acciones permanentes, mediante agendas a largo plazo, que permitan mantener una presencia permanente y estructurada del Estado. La ELP prevé 4 fases. Para la primera de éstas, y en la cual nos empeñamos en trabajar en la actualidad, se han identificado 12 estrategias, mismas que en adelante denominaremos Estrategias Estas últimas responden a la pregunta de qué no podemos dejar de hacer, como Estado ecuatoriano, durante los próximos cuatro años si queremos sentar las bases para las siguientes fases de la ELP. Los PEN son parte principal de este esfuerzo, pero las Estrategias no se limitan a los PEN. Las Estrategias son: I. Democratización de los medios de producción, (re)distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y de organización. II. Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir. III. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. IV. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana. V. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación. VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información. VII. Cambio de la matriz energética. VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible. IX. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia.16 14 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales X. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario. XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización. XII. Poder ciudadano y protagonismo social Plan Nacional para el Buen Vivir El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene las orientaciones político-programáticas para el período de mandato, aprobadas por el Consejo Nacional de Planificación. Cada año el Presidente o Presidenta de la República debe presentar a la Asamblea Nacional el informe sobre el cumplimiento de las metas del PNBV, así como los objetivos que el gobierno se propone para el año siguiente. El PNBV tendrá como eje orientador la consecución del Buen Vivir, a través de la consolidación del Régimen de Desarrollo y del Buen Vivir, tal como lo establece la Constitución. El proceso de actualización del PNBV debe ser participativo, descentralizado, desconcentrado y transparente. El PNBV propone una estructura y unos contenidos encaminados a la satisfacción de las necesidades (no solo mínimas, sino básicas e, incluso, máximas) de la población ecuatoriana. Establece 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno de los que cuenta con un fundamento y un diagnóstico que dan paso a un conjunto de políticas y de lineamientos de política (consultar Anexo 01 del PNBV ); además, los 12 Objetivos se complementan con un listado de metas e indicadores para dar seguimiento y evaluar su cumplimiento (consultar Anexo 02 del PNBV ). Los 12 Objetivos sirven como principal directriz para la concertación de las acciones sectoriales con la planificación nacional. Antes que responder a una lógica sectorial, responden a una lógica transversal que estimula la articulación de los diferentes sectores en lugar de dividirlos en parcelas autocontenidas. Así, todos los sectores aportan y contribuyen a los 12 Objetivos Nacionales. Los Objetivos Nacionales para el Buen Vivir son: Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad. Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población. Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable. Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana. Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas. Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común. Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política. Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible. Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir Agendas Sectoriales y Territoriales Las Agendas Sectoriales son instrumentos de coordinación intersectorial que definen las políticas públicas, programas y proyectos clave a mediano plazo, y funcionan como nexo entre el PNBV y las políticas de los ministerios y secretarías ejecutoras. De esta manera, establecen la direccionalidad del proceso de transformación y las prioridades de gobierno para los cuatro años de cobertura del PNBV , dentro del marco constitucional, y en concordancia con la visión estratégica de largo plazo plasmada en la ELP. Las Agendas Sectoriales, elaboradas por los Ministerios Coordinadores17 Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 15 en conjunto con sus entidades coordinadas, contienen la visión de desarrollo para el área de su competencia, determinan las directrices de política intersectorial para las entidades coordinadas y presentan el conjunto de acciones de la gestión pública en dicha área. El PNBV hace una importante apuesta por concertar la tradicional dimensión sectorial con una menos explorada, pero no menos importante, dimensión territorial. Se debe recordar que, de acuerdo al artículo 4 de la Constitución: El territorio del Ecuador constituye una unidad geográfica e histórica de dimensiones naturales, sociales y culturales, legado de nuestros antepasados y pueblos ancestrales. Este territorio comprende el espacio continental y marítimo, las islas adyacentes, el mar territorial, el Archipiélago de Galápagos, el suelo, la plataforma submarina, el subsuelo y el espacio suprayacente continental, insular y marítimo. Sus límites son los determinados por los tratados vigentes. Como otra de sus principales innovaciones, el PNBV incorpora la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y las Agendas Zonales. La ETN, de acuerdo a lo que establece el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), es el instrumento de la planificación nacional que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo y orienta las decisiones de planificación territorial, de escala nacional, definidas por las entidades del Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Propone una mirada a nivel país de los impactos de la acción pública en los territorios, propiciando la construcción de un modelo deseado que revierta las tendencias inequitativas que se han expresado en un modelo territorial excluyente y fragmentado. Además, es un esfuerzo de partida para comenzar a ver el territorio ecuatoriano de manera integral, tal como lo exige la Constitución, sin descuidar los espacios marítimos ni los derechos que el Estado ecuatoriano ejerce sobre los segmentos correspondientes de la órbita sincrónica geoestacionaria y la Antártida. Las Agendas Zonales buscan coordinar la presencia del Estado, sus acciones e intervenciones en cada una de las zonas de planificación, jerarquizando los principales programas y proyectos sectoriales para hacer más eficiente la acción del Estado. Una parte importante de este trabajo, y que sirve de vinculación con la ELP, son los PEN. En definitiva, lo que se busca son sinergias multinivel con otras iniciativas territoriales, articulando el Gobierno Central con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), siempre observando las necesidades y potencialidades específicas del territorio. La ETN se despliega en torno a siete temáticas: I. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos. II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. III. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energía y conectividad. IV. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables. V. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural. VI. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo, y la integración latinoamericana. VII. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial Agendas para la Igualdad La Constitución consagra el principio de la igualdad y no discriminación. El artículo 11, inciso 2, establece que todas las personas, tanto individuales como colectivas (comunidades, pueblos, nacionalidades y territorios), son iguales ante la ley, que gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades, y que no pueden ser discriminadas por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socioeconómica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física, ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente.18 16 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales Figura 4: El EBDH y los Enfoques de Igualdad Elaboración: SENPLADES. Las Agendas Sectoriales y Políticas Públicas, en observancia de lo expuesto, deben incorporar y transversalizar, en el marco normativo del Buen Vivir, un EBDH que comprenda, si bien no limite, a los enfoques de igualdad y de ambiente, reconociendo la importancia de corregir las inequidades estructurales del pasado que han marginado o puesto en situación de desventaja a individuos, sectores, grupos y colectividades de la sociedad ecuatoriana, entre ellos a mujeres, a personas con identidades de género y orientaciones sexuales diversas (gays, lesbianas, bisexuales, transexuales, transgénero, intersex y queer GLBTTIQ), a los pueblos y nacionalidades, a las personas con discapacidad (física, visual, auditiva, mental, etc.), a las personas inmigrantes irregulares, asiladas o refugiadas, a niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, entre otros. Género Generacional Interculturalidad Discapacidades Movilidad Humana - Migraciones Enfoques de Igualdad Sostenibilidad Ambiental EBDH Esta Guía toma al EBDH como puerta de entrada para abordar los enfoques de igualdad puesto que ofrece un marco común de actuación y tiene como base los principios de igualdad y no discriminación, sostenibilidad ambiental, participación y rendición de cuentas que comparten todos los enfoques. Adicionalmente, el EBDH pone en el centro del proceso de planificación a los seres humanos como titulares de derechos, lo cual permite identificar las inequidades de género, edad, discapacidad, etnia y origen nacional. El enfoque de derechos humanos es abarcador y permite hacer operativos enfoques con menor desarrollo conceptual, a la vez que resulta flexible para la aplicación de criterios y herramientas de enfoques que han tenido un mayor desarrollo en el país. Las normas y estándares de derechos humanos establecidos en los instrumentos internacionales ratificados por el país, constituyen orientaciones para la formulación de políticas encaminadas a la igualdad de género, ciclo de vida, discapacidad, origen nacional y étnico, y sostenibilidad ambiental. En el nuevo diseño constitucional, según establece el artículo 156, los Consejos Nacionales para la Igualdad son órganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, para lo cual estos Consejos ejercerán atribuciones en la formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, y también coordinarán con las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos especializados en la protección de derechos en todos los niveles de gobierno. De esa manera, las dimensiones sectorial y territorial deben estar transversalizadas por los enfoques de igualdad en lo concerniente a: Género, Generacional, Discapacidades, Interculturalidad, y Movilidad humana. Así, el proceso de formulación de políticas públicas debe apuntar hacia la inclusión en igualdad de condiciones. Su formulación debe contemplar la perspectiva de género, para fomentar cambios profundos de patrones socioculturales, políticos, económicos, que inciden en las estructuras que sostienen la desigualdad y gravitan sobre el orden de género. Asimismo, deben considerar la dimensión etaria para asegurar una perspectiva generacional que vele por las personas a lo largo de su vida, y por las generaciones futuras. Las políticas públicas deben siempre orientarse a las garantías de derechos que se desprenden de la Constitución, y los19 Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 17 instrumentos internacionales procurando el Buen Vivir en los diversos escenarios y ámbitos de la vida. Por ello, las políticas no pueden descuidar el velar porque las personas con discapacidades puedan ejercer plenamente sus derechos, más allá de su condición particular. El reconocimiento de los derechos colectivos de pueblos y nacionalidades es también un componente transformador para consolidar la condición plurinacional del Estado ecuatoriano, conforme al artículo 1 de la Constitución. No menos importante es que en las políticas públicas se recuerde la obligación para con las personas inmigrantes especialmente respecto de aquellas en condición de irregularidad o refugio, así como de la población ecuatoriana que reside fuera del país, para garantizar y proteger sus derechos. Además, teniendo en cuenta que la Constitución ecuatoriana es la primera del mundo que consagra los derechos de la naturaleza, es una tarea imprescindible que las políticas públicas incorporen consideraciones ambientales para el Buen Vivir de los y las ecuatorianos. Se apunta, de este modo, a un orden distinto en el que no se trate diferente cuando se deba tratar igual, y en el que, simultáneamente, no se trate igual cuando se deba tratar diferente. Este esfuerzo reconoce la importancia de contar con políticas públicas que enfrenten los patrones estructurales de exclusión que atraviesan todo el entramado social, transformándolos para replantear, redefinir y reinventar las relaciones sociales. Integrar los enfoques de igualdad al análisis de la sociedad y de las intervenciones públicas implica considerar la situación diferenciada de las personas conforme a sus diversas identidades y expresiones. Alcanzar la igualdad de oportunidades y la igualdad real o material requiere visualizar las diferencias discriminatorias, de manera que se pueda intervenir para erradicarlas, afianzando el camino hacia el Buen Vivir Planificación Institucional La Planificación Institucional es el nivel más cercano a la ejecución misma de los recursos. Su debida articulación con los demás instrumentos de planificación garantiza que la programación de los recursos públicos responda a las directrices emanadas de la Constitución, los principios y estándares de derechos humanos derivados de los instrumentos internacionales vinculantes, la ELP, el PNBV, las Agendas Sectoriales, Territoriales y para la Igualdad, y las Políticas Sectoriales. De esta forma, la Programación Plurianual de la Política (PPP) y la Programación Anual de la Política (PAP) de cada institución deben plasmar la acción pública en consonancia con la planificación nacional. La PPP es el instrumento de planificación institucional de mediano plazo de todas las instituciones del sector público, que incorpora la programación de los gastos permanentes y no permanentes, conducente al cumplimiento de los objetivos estratégicos institucionales atados al PNBV (para el período de mandato). La programación plurianual es referencial e indicativa para la programación anual. Por su parte, la PAP es el instrumento en el que se concreta la programación de los gastos permanentes y no permanentes para el cumplimiento del PNBV, desde cada institución. Su vigencia es anual, y se ajusta a los recursos del Estado. 2.4 Igualdad y no discriminación en las políticas sectoriales La igualdad y no discriminación por razón de género, edad, origen nacional, etnia, discapacidad u otras es el principio común a los enfoques de igualdad y es el pilar fundamental del EBDH. Todos los instrumentos de planificación arriba descritos deben incorporar, de forma transversal y no facultativa, el principio en cuestión. La discriminación y exclusión se expresa en las desigualdades o brechas sociales, culturales y económicas, y se reproduce mediante mecanismos y prácticas profundamente arraigados en la sociedad. La desigualdad en el trato, en los procedimientos y en las leyes, permite que se mantengan jerarquías sociales y patrones culturales que impiden la construcción de una sociedad horizontal, con igualdad de oportunidades y resultados. Las políticas, que no distinguen los rostros de las personas a las que van dirigidas, no reconocen los distintos intereses e impactos sobre, por mencionar algunos ejemplos, mujeres y hombres, con sus diversas orientaciones sexuales e identidades de género,20 18 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales personas con discapacidades, pueblos y nacionalidades indígenas; menos aún suelen considerar la cuestión ambiental. Esta es una forma de discriminación indirecta, pues aunque no haya ningún ánimo discriminatorio contra las mujeres, por ejemplo, estas han quedado en buena medida al margen o excluidas de los procesos de desarrollo. Para que las políticas públicas contribuyan eficazmente a cerrar brechas o desigualdades por razón de género, edad, discapacidad, origen étnico o nacional, condición económica o área de residencia, es necesario fortalecer el conocimiento de las y los planificadores y servidores públicos sobre estos temas e incluir criterios como: Información desagregada por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico, considerando también información desagregada en función de condiciones económicas, áreas de residencia (urbano/rural) para determinar el grupo social con mayores niveles de exclusión; Análisis causal de los patrones culturales que reproducen la discriminación, exclusión y subordinación; Mapeo de actores que incluya a organizaciones de los grupos excluidos, para promover su participación y representación directas; Análisis del impacto de las políticas sobre las desigualdades existentes, y formulación de objetivos, políticas y metas que apunten a cerrarlas; Adoptar medidas normativas y procedimentales que eliminen barreras para la igualdad de oportunidades, tanto al interior de las instituciones cuanto en los servicios que prestan; Planificar y presupuestar programas o proyectos focalizados, y eventuales medidas de acción afirmativa para grupos específicos que se encuentran en una posición de desventaja. Incluir, en el seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas, los resultados efectivos en cuanto al cierre de brechas y los recursos que se han invertido para el efecto. Entre otras, las medidas que se pueden tomar para la igualdad de los grupos con mayores inequidades pueden ser: Medidas tendientes a la igualdad de oportunidades, focalizadas en grupos con mayores desigualdades; Medidas de acción afirmativa que incluyen, pero no se limitan a, cupos, cuotas o ventajas para los grupos humanos con mayores desigualdades; Medidas para eliminar las barreras normativas y de procedimientos en el acceso a beneficios y recursos; Medidas para erradicar patrones culturales y prácticas institucionales discriminatorias. 2.5 Ciclo de las políticas públicas Las políticas sectoriales de los ministerios y secretarías ejecutoras operan en armonía con la Constitución, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, la ELP, el PNBV y las Agendas Sectoriales. Las políticas sectoriales orientan el ejercicio de la facultad de la rectoría ministerial, definen las prioridades sectoriales y facilitan los procesos de priorización de la inversión pública. Las políticas sectoriales son además instrumentos para la retroalimentación con la Agenda Sectorial correspondiente. Estas políticas deben considerar la dimensión territorial, la igualdad y no discriminación y la sostenibilidad ambiental. Se pueden considerar tres grandes etapas en el ciclo de las políticas públicas: formulación, implementación (o ejecución), seguimiento y evaluación. Con la evaluación, se entregan elementos para el control, reformulación, actualización, terminación o supresión de una política determinada. En ese sentido, el proceso es continuo y flexible, y permite periódicamente reiniciar un nuevo ciclo. En el caso ecuatoriano, se puede considerar la jerarquía de objetivos, políticas y metas, en la que en el nivel superior está el Bloque de Constitucionalidad (derechos y garantías), que es la fuente principal del porqué. Las políticas sectoriales establecen los qué, y los lineamientos de política establecen los cómo. En el gráfico siguiente se ilustra el ciclo de la política pública, que pone al centro a las personas y la naturaleza como titulares de derechos. Mostrar más
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 artículo 4
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 artículo 156
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 artículo 1
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 Resolución 
 Artículo 8
 Resolución 
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