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Timestamp: 2019-12-14 11:54:37+00:00

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Urteil des VGH München, 26.05.2010, 22 CS 09.3250 (Boden)
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Titel VGH München, 26.05.2010, 22 CS 09.3250
Orientierungssatz Teilweise rechtswidrige Anordnung, einen Sanierungsplan vorzulegen
Norm BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1; BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 4 2. Alternative; BBodSchG § 13 Abs. 1; BGB § 928;
Leitsatz 1. Anordnungen nach § 13 Abs. 1 BBodSchG setzen voraus, dass die grundsätzliche Notwendigkeit der Sanierung aufgrund von Ergebnissen einer vorangegangenen Gefährdungsabschätzung bereits feststeht.
2. Zur Möglichkeit der Heranziehung dessen, der das Eigentum an einem Grundstück aufgegeben hat, auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit.
Entscheidungsdatum 26.05.2010
Aktenzeichen 22 CS 09.3250
Vorgängergericht VG Regensburg, 03.12.2009, RO 8 S 09.2072
I. In Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 03.12.2009 wird die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers hinsichtlich Nr. I des Bescheids der Antragsgegnerin vom 29.09.2009 insoweit wiederhergestellt, als die Erstellung eines Sanierungsplans für das Grundstück Flst.Nr. ?/100 der Gemarkung A? verlangt wird, sowie hinsichtlich Nr. IV Buchst. a des Bescheids angeordnet.
Im Übrigen (soweit Nr. I dieses Bescheids das Grundstück Flst.Nr. .../101 der Gemarkung A? betrifft) wird der Antrag abgelehnt.
II. Im Übrigen wird die Beschwerde der Antragsgegnerin zurückgewiesen.
III. Von den Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Antragsteller und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.
IV. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- ? festgesetzt.
Die Beteiligten streiten über die sofortige Vollziehbarkeit einer bodenschutz-rechtlichen Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. September 2009, mit der der Antragsteller unter Androhung eines Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- ? (Nr. IV a des Bescheids) zur Erstellung eines Sanierungsplans für die Grundstücke Flst.Nrn. .../100 und .../101 der Gemarkung A? verpflichtet wurde (Nr. I des Bescheids).
Der Antragsteller war Eigentümer beider Grundstücke, die in der Vergangenheit als Lagerplatz für die in Insolvenz befindliche V? GmbH genutzt wurden, deren Geschäftsführer der Antragsteller und sein Sohn waren. Er hat das Eigentum am Grundstück Flst.Nr. .../101 am 12. Februar 2009 durch Verzicht aufgegeben. Das Eigentum am Grundstück Flst.Nr. .../100 wurde im November 2009 im Wege der Zwangsversteigerung von seinem Sohn erworben.
Der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid vom 29.09.2009 hatte vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg Erfolg; das Verwaltungsgericht ist mangels einer ermessensfehlerfreien Störerauswahl von der Rechtswidrigkeit der bodenschutzrechtlichen Anordnung ausgegangen (Beschluss vom 3.12.2009).
Die Antragsgegnerin hat Beschwerde eingelegt.
Die von der Antragsgegnerin rechtzeitig dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses dahingehend, dass die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers hinsichtlich Nr. I des Bescheids der Antragsgegnerin vom 29.09.2009 nur insoweit wiederhergestellt wird, als sich die Verpflichtung zur Erstellung des Sanierungsplans auf das Grundstück Flst.Nr. .../100 der Gemarkung A? erstreckt; insoweit bestehen gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheids erhebliche Bedenken (1.). Demgegenüber erscheinen die Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Nr. I des Bescheids in Bezug auf das Grundstück Flst.Nr. .../101 der Gemarkung A? durch die im Verfahren nachgeschobenen Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin (§ 114 Satz 2 VwGO) ausgeräumt (2.). Aufgrund der nur teilweise fortbestehenden Vollziehbarkeit der Verpflichtung zur Erstellung eines Sanierungsplans in Nr. I des Bescheids bestehen weiterhin Bedenken gegen die nicht teilbare Zwangsgeldandrohung in Nr. IV a des Bescheids, so dass es insoweit bei der Anordnung der aufschiebenden Wirkung bleibt (3.).
Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung in Nr. I des Bescheids, einen umfassenden Sanierungsplan vorzulegen, bestehen - unabhängig von einer rechtmäßigen Störerauswahl - bezogen auf das Grundstück Flst.Nr. .../100 der Gemarkung A? schon deshalb, weil Anordnungen nach § 13 Abs. 1 BBodSchG voraussetzen, dass die grundsätzliche Notwendigkeit der Sanierung aufgrund von Ergebnissen einer vorangegangenen Gefährdungsabschätzung bereits feststeht (VGH München vom 15.1.2003, NVwZ 2003, 1137). Dies ist bezüglich des Grundstücks Flst.Nr. .../100 nicht der Fall.
Im Bescheid vom 29.09.2009 wird die bodenschutzrechtliche Anordnung nur mit der erheblichen Kontamination des Bodens durch Bleigehalte etc. auf dem Grundstück Flst.Nr. .../101 begründet. Auch nach den bei den Akten befindlichen Gutachten ist nicht nachvollziehbar, dass für die auf dem Grundstück Flst.Nr. .../100 festgestellten Verunreinigungen die grundsätzliche Notwendigkeit der Sanierung bereits feststehen könnte. Soweit gemäß § 4 Abs. 1 und 4 BBodSchV erforderliche einzelfallbezogene Bewertungen der festgestellten Verunreinigungen vorliegen, lässt sich diesen die grundsätzliche Notwendigkeit der Sanierung bezogen auf das Grundstück Flst.Nr. .../100 nicht entnehmen. Die (nicht abschließende) Bewertung im Untersuchungsbericht der P? GmbH vom 23. Februar 2005 und insbesondere die dort angestellte Sickerwasserprognose (§ 4 Abs. 3 BBodSchV) ergibt bezogen auf dieses Grundstück kein Sanierungserfordernis (vgl. dort S. 39 ff.). Hinsichtlich der Untersuchungsergebnisse der U? vom 16. Oktober 2007 ist von dieser ausdrücklich eine Bewertung nicht erfolgt (vgl. dort S. 5 unten). Das Sachverständigenbüro M? kommt im Wertermittlungsgutachten vom 26. Oktober 2007 ebenfalls zu dem Ergebnis, das Grundstück Flst.Nr. .../100 sei nicht notwendig sanierungsbedürftig (vgl. dort S. 9 f.). Nach der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts W? vom 16. August 2006 weist der dortige Boden zwar hohe Gesamtbelastungen auf, die sich im Eluat allerdings nicht widerspiegeln. Eine Grundwassergefährdung lasse sich daher unter Berücksichtigung der Vor-Ort-Verhältnisse (bindiger Untergrund, Flurabstand, Oberflächenversiegelung) nicht ableiten. Allerdings lägen im Bereich der Bohrpunkte RKS 12, 22 und 23 räumlich abgegrenzt massive PAK-Belastungen vor. Akuter Handlungsbedarf sei aber aufgrund der vorherrschenden Untergrundverhältnisse auch hier nicht gegeben. Im Rahmen von Baumaßnahmen sei dieser Belastungsschwerpunkt jedoch zwingend zu entfernen, um Verlagerungen in den tieferen Untergrund zu vermeiden. Im Schreiben des Wasserwirtschaftsamts vom 28. Februar 2008 heißt es, die in den Gutachten aus dem Jahr 2007 dargestellten Untersuchungsergebnisse spiegelten die bisherigen Erkenntnisse der Belastungssituation wider; es werde nach wie vor ein dringender Handlungsbedarf insbesondere auf dem Grundstück Flst.Nr. .../101 gesehen. Die nachgeschobene Begründung der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 19. Mai 2010, wegen der festgestellten Überschreitung der Stufe-2-Werte des Anhangs 3 des Merkblatts Nr. 3.8/1 des Landesamts für Wasserwirtschaft (gemeint wohl: der Hilfswerte 2 gemäß Tabelle 1) für Naphthalin und PAK auf dem Grundstück Flst.Nr. .../100 sei die Anordnung der Erstellung eines Sanierungsplans auch für dieses Grundstück gerechtfertigt, wird durch die vorliegenden Gefährdungsabschätzungen nicht gestützt, nachdem weder im Zeitpunkt des Bescheidserlasses noch zum jetzigen Zeitpunkt mit konkret sich abzeichnenden Baumaßnahmen zu rechnen war bzw. ist.
Soweit die Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 19. Mai 2010 darauf verweist, das Grundstück Flst.Nr. .../100 werde vom sanierungsbedürftigen Bereich der Bohrung RKS 12 auf der Flst.Nr. .../101 miterfasst, und diesbezüglich auf die mit diesem Schriftsatz vorgelegte Karte ?Lageskizze Aushubbereiche? für dieses Grundstück Bezug nimmt, ändert dies nichts. Auf dieser Karte sind nur die Flächen dargestellt, auf denen von einem Kaufinteressenten ein Aushub vorgenommen wurde, der anschließend wegen der festgestellten Kontamination entfernt werden musste. Der Aushubbereich bei der Bohrung RKS 12 reicht zwar zu einem ganz geringen Teil in das Grundstück Flst.Nr. .../100 hinein. In diesem Bereich wurden aber laut dieser Lageskizze nur Hilfswert-1-Überschreitungen des entfernten Aushubmaterials gemäß dem Anhang 3 des genannten Merkblatts 3.8/1 festgestellt, die die Notwendigkeit einer Sanierung des im Boden verbliebenen Materials noch nicht belegen können. Zudem finden sich im Gegensatz zu dem Bereich im östlichen Grundstückteil in der Karte keine Hinweise darauf, dass an den verbliebenen Aushubwänden gerade in Richtung der Flst.Nr. .../100 weitere größere Belastungen bestehen könnten (vgl. hierzu etwa die Ausführungen auf S. 9 des Wertermittlungsgutachtens vom 26.10.2007).
Soweit die Antragsgegnerin nunmehr auf eine mögliche Ausweitung der bisherigen Nutzung auf dem Grundstück Flst.Nr. .../100 durch den Sohn des Antragstellers und die damit verbundene Gefahr von ?Verlagerungen in den tieferen Grund? hinweist, ist diesen Ausführungen weder zu entnehmen, dass eine solche Ausweitung der Nutzung mit Abgrabungen verbunden sein könnte, noch dass sich eine solche Nutzungsänderung bereits konkret abzeichnen würde. Im Übrigen liegt es auf der Hand, dass für einen solchen Fall eine ermessensgerechte Störerauswahl voraussetzen würde, auch den Sohn des Antragstellers als jetzigen Eigentümer nach § 4 Abs. 3 BBodSchG als Zustandsstörer in die Auswahlentscheidung miteinzubeziehen, zumal diesem bei Erwerb des Grundstücks die Altlast bekannt war und die Sanierung nur erfolgen müsste, um ihm die Realisierung eines bestimmten Vorhabens zu ermöglichen.
Durchgreifende Bedenken hinsichtlich der Verpflichtung zur Erstellung eines Sanierungsplans in Nr. I des Bescheids vom 29.09.2009 in Bezug auf das Grundstück Flst.Nr. .../101 bestehen bei der im vorläufigen Verfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht (mehr). Angesichts der Teilbarkeit des Verwaltungsakts in Bezug auf die Anordnung der Erstellung eines Sanierungsplans für die verschiedenen Grundstücke kann die Regelung in Nr. I des Bescheids in Bezug auf das Grundstück Flst.Nr. .../101 aufrecht erhalten werden. Die gebotene Interessenabwägung geht bei dieser Sachlage auch angesichts der Eilbedürftigkeit einer Sanierung dieses Grundstücks zu Lasten des Antragstellers aus.
a) Bezüglich des Grundstücks Flst.Nr. .../101 steht die grundsätzliche Notwendigkeit einer Sanierung aufgrund der Ergebnisse der vorangegangenen Gefährdungsabschätzung bereits fest. Sowohl im Untersuchungsbericht der P? GmbH vom 23. Februar 2005 als auch im Wertermittlungsgutachten des Büros M? vom 17. Oktober 2007 wird die grundsätzliche Notwendigkeit einer Sanierung des Grundstücks Flst.Nr. .../101 bejaht. Insbesondere die Untersuchungsergebnisse der U? vom 16. Oktober 2007 zeigen, dass im Boden dieses Grundstücks hohe Blei-Gesamtstoffgehalte vorhanden sind, die sich auch im Eluat der Feststoffe wiederfinden. Diese die nach Anhang 3 des genannten Merkblatts Nr. 3.8/1 maßgeblichen Werte bei weitem überschreitenden Bleibelastungen, die auf diesem Grundstück immer an künstliche Auffüllungsmaterialien mit starken Beimengungen von Glas oder sonstigen Abfallprodukten der Glasproduktion gebunden sind, lassen eine Gefahr für das Grundwasser besorgen (vgl. S. 10 des Wertermittlungsgutachtens vom 26.10.2007). Diese Einschätzung wird vom Wasserwirtschaftsamt geteilt. In dem Schreiben des Wasserwirtschaftsamts vom 28. Februar 2008 heißt es, die in den Gutachten der U? vom 16. Oktober 2007 sowie in den Auszügen aus dem Wertermittlungsgutachten des Büros M? vom 26. Oktober 2007 dargestellten Untersuchungsergebnisse spiegelten die bisherigen Erkenntnisse der Belastungssituation wider. Es werde daher dringender Handlungsbedarf insbesondere für das Grundstück Flst.Nr. .../101 gesehen.
b) Der Antragsteller konnte grundsätzlich als früherer Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. .../101 als Sanierungsverpflichteter herangezogen werden.
Dies ergibt sich aus § 4 Abs. 3 Satz 4 2. Alternative BBodSchG, wonach auch derjenige zur Sanierung eines mit einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast belasteten Grundstücks verpflichtet bleibt, der das Eigentum an diesem Grundstück aufgibt (Dereliktion gemäß § 928 BGB). Die Heranziehung des Antragstellers scheidet auch nicht etwa deshalb aus, weil er finanziell leistungsunfähig wäre. Jedenfalls hat er dies nicht nachvollziehbar belegt. Trotz der Ausführungen und Hinweise im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2009 (S. 12) hat der Antragsteller auch im Beschwerdeverfahren keine weiteren Belege für seine Leistungsunfähigkeit beigebracht; die im Verfahren vorgelegte Freigabeerklärung des Insolvenzverwalters Dr. H? vom 24. Mai 2005 in Bezug auf die Grundstücke des Antragstellers können eine zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses (vgl. VGH München vom 17.2.2005, NVwZ-RR 2005 466) oder eine derzeit bestehende Leistungsunfähigkeit nicht belegen.
Auch im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestehen nach den bisherigen Erkenntnissen keine Bedenken gegen die Heranziehung des Antragstellers. Zwar kann es nach diesem Grundsatz geboten sein, die Zustandshaftung etwa durch eine Kostendeckelung im Bescheid zu begrenzen. Vorliegend ist jedoch nicht ersichtlich, dass die mit der vorliegenden Anordnung verbundene Kostenbelastung durch die Erstellung eines Sanierungsplans, auf die abzustellen ist (vgl. VGH München vom 18.4.2007, NVwZ-RR 2007, 670; vom 28.11.2007 - 22 BV 02.560), bereits die im Regelfall maßgebliche Orientierungsgrenze für die Kosten, welche dem Eigentümer zumutbar sind, nämlich den Verkehrswert des Grundstücks nach Durchführung der Sanierung, überschreiten könnte. Dabei hat nach der gesetzlichen Wertung (§ 4 Abs. 3 Satz 4 2. Alternative BBodSchG) außer Betracht zu bleiben, dass der Antragsteller das Eigentum an dem Grundstück Flst.Nr. .../101 vor Bescheidserlass durch Verzicht aufgegeben hatte.
Zwar sind vorliegend die Kosten der Erstellung eines Sanierungsplans nicht genauer beziffert. Andererseits erscheint es fernliegend, dass der Wert des immerhin 2695 m² großen Grundstücks nach erfolgter Sanierung die Kosten für die Erstellung eines Sanierungsplans unterschreiten könnte.
c) Durch die im Verfahren nachgeschobenen Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin (§ 114 Satz 2 VwGO) erscheinen die im Beschluss des Verwaltungsgerichts dargestellten Bedenken gegen eine ermessensgerechte Störerauswahl ausgeräumt. Die nachgeschobenen Ermessenserwägungen konnten berücksichtigt werden, da die Antragsgegnerin im Bescheid vom 29.09.2009Ermessenserwägungen zur Störerauswahl angestellt hat (S. 6 des Bescheids) und die Gründe der Ermessensausübung weder komplett noch ihrem Wesensgehalt nach ausgewechselt wurden (vgl. etwa BVerwG vom 14.1.1999, NJW 1999, 2912).
Im Bescheid ist ausgeführt, es sei ein nach den Grundsätzen der Verhaltensverantwortlichkeit heranzuziehender Verursacher der Bodenverunreinigungen nicht ermittelbar. Die Antragsgegnerin hat zwischenzeitlich nachvollziehbar dargelegt, dass nach der im Jahre 2000 von der I? durchgeführten historischen Erkundung die Bodenverunreinigung möglicherweise durch eine Verfüllung von Bombentrichtern zwischen 1945 und 1958 erfolgt ist und ein diesbezüglicher Verursacher kaum ermittelbar wäre. Zwar steht entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht zweifellos fest, dass die Grundstücke Flst.Nrn. .../100 und .../101 zur gleichen Zeit und damit vor dem Zeitpunkt (1.1.1964) verfüllt worden sind, zu dem auf dem östlich benachbarten Grundstück Flst.Nr. .../30 nachweislich erstmals Betriebe der Glas- und Porzellanherstellung angesiedelt waren. Denn selbst wenn die Grundstücke insgesamt vor 1958 wegen eines Bombentrichters aufgefüllt worden wären, könnte auf dem Grundstück Flst.Nr. .../101 eine spätere Auffüllung erfolgt sein. Dafür spricht das unterschiedliche Auffüllmaterial, das teilweise auf dem Grundstück Flst.Nr. .../101 vorhanden ist. Zwar findet sich auf beiden Grundstücken sog. Granulat (Schlacke), was auf eine einheitliche Auffüllung hindeuten könnte. Andererseits wurden nur auf dem Grundstück Flst.Nr. .../101 Reststoffe aus Glasfabriken festgestellt, die mit sehr hohen Bleigehalten verbunden sind, und von denen im Gutachten der P? GmbH vermutet wurde, dass sie aus der nahegelegenen Glasfabrik stammen könnten (Untersuchungsbericht S. 42). Als weiteres starkes Indiz kommt hinzu, dass nach dem nunmehr vorliegenden alten Lageplan und dem vom Antragsteller vorgelegten Tauschvertrag von 1967/70 feststeht, dass das Grundstück Flst.Nr. .../101 seinem weit überwiegenden Teil nach jedenfalls bis 1967 im Eigentum des Eigentümers des benachbarten Grundstücks (Flst.Nr. .../30) stand, auf dem jedenfalls ab dem Jahr 1964 Glas- und Porzellanherstellung stattgefunden hat. Andererseits ist dem Untersuchungsbericht der P? GmbH (S. 7 f.) zu entnehmen, dass das aus Schlackeresten mit Einschaltungen aus Glas- und Ziegelbruch zusammengesetzte Material zum Teil auch unterhalb des sog. Granulats angetroffen wurde, so dass nicht auszuschließen ist, dass es tatsächlich schon durch die Verfüllung des Bombentrichters eingebracht worden ist und gegebenenfalls auch aus anderen Betrieben der Glas- und Porzellanherstellung in oder außerhalb des Stadtgebiets stammen könnte. Hinzu kommt, dass die Betriebe, die auf dem Nachbargrundstück Glas bzw. Porzellan hergestellt haben, teilweise nicht mehr existieren bzw. sich in Insolvenz befinden. Bei dieser Sachlage liegt es auf der Hand, dass der eigentliche Verursacher der Auffüllungen für die Antragsgegnerin nur sehr schwer ermittelbar wäre. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist es im Interesse einer effektiven Gefahrenbeseitigung in solchen Fällen nicht zu beanstanden, wenn die bodenschutzrechtliche Anordnung von Sanierungsuntersuchungen - dies gilt auch für die Vorlage eines Sanierungsplans - gegen den (früheren) Grundstückseigentümer als Zustandsstörer gerichtet wird (vgl. VGH München vom 17.2.2005 a.a.O.), insbesondere auch, weil ein abstrakter Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers gegenüber dem Zustandsstörer nicht besteht.
d) Der rechtmäßige Teil der Anordnung der Erstellung eines Sanierungsplans im Hinblick auf das Grundstück Flst.Nr. .../101 kann vorliegend wegen der Teilbarkeit der Anordnung bestehen bleiben.
Ein Verwaltungsakt ist teilbar, wenn der rechtlich unbedenkliche Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil steht. Der rechtswidrige Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann. Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Behörde beim Erlass des Verwaltungsakts ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. BVerwG vom 27.1.2010 - 6 C 22/08 m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist die Anordnung in Nr. I des Bescheids vom 29.09.2009 teilbar. Ein untrennbarer innerer Zusammenhang in Bezug auf die grundbuchmäßig getrennten Grundstücke liegt nicht vor, nachdem es sich bei den auf den verschiedenen Buchgrundstücken aufgefundenen Materialien um teilweise völlig unterschiedliches Füllmaterial handelt und die derzeitige Sanierungsnotwendigkeit sich nur aus der Verunreinigung des auf dem Grundstück Flst.Nr. .../101 aufgefundenen Füllmaterials (Bleigehalte in Zusammenhang mit Glasreststoffen) ergibt. Insoweit bleibt mit der Anordnung der Erstellung eines Sanierungsplans nur für das Grundstück Flst.Nr. .../101 eine rechtmäßige und sinnvolle Regelung bestehen.
Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Nr. IV a des Bescheids kann eine Teilbarkeit des Verwaltungsakts nach den o.g. Grundsätzen nicht bejaht werden. Nachdem die Zwangsgeldandrohung einheitlich für die Erstellung des Sanierungsplans, also in Bezug auf beide Grundstücke, erfolgt ist und insbesondere die Festsetzung der Höhe des Zwangsgelds gemäß Art. 29, 30, 31 und 36 VwZVG im Ermessen der Behörde liegt, kann der Verwaltungsgerichtshof den Betrag nicht auf die verschiedenen Grundstücke aufteilen. Die vom Verwaltungsgericht diesbezüglich angeordnete aufschiebende Wirkung der Klage muss daher aufrechterhalten bleiben.

References: § 4
 § 4
 § 13
 § 928
 § 13
 § 13
 § 4
 § 4
 § 4
 § 928
 Art. 29