Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-30-sierpnia-2019-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-kodeks-postepowania
Timestamp: 2020-05-26 22:51:46+00:00

Document:
Opinia z 30 sierpnia 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD 536) | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 30 sierpnia 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD 536)
Rada Legislacyjna 2019-08-30
RL-033-30/19
Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD 536)
Opiniowany projekt ustawy o zmianie ustawy — Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD 536)[1] wprowadza do porządku prawnego kompleksowe rozwiązania dotyczące szybkiego izolowania osoby dotkniętej przemocą w rodzinie od osoby stosującej przemoc, w sytuacjach, gdy stwarza ona zagrożenie dla życia lub zdrowia domowników. W uzasadnieniu projektu ustawy Projektodawca słusznie zauważył, że „przemoc w rodzinie przestała już być postrzegana jako sprawa prywatna, dotycząca jedynie osób stosujących przemoc i dotkniętych przemocą. Współcześnie, jest ona traktowana jako złożony problem całego społeczeństwa, o skomplikowanych uwarunkowaniach psychologicznych, wielorakich przyczynach i wielopłaszczyznowych konsekwencjach dla wszystkich członków rodziny, wymagający wszechstronnego uregulowania w prawie publicznym oraz czynnej, transparentnej współpracy władzy, instytucji publicznych i innych wyspecjalizowanych organów dysponujących właściwymi i fachowymi kompetencjami.”.
II.Zmiany w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 z późn.zm.)
Zmiany w ustawie – Kodeks postępowania cywilnego sprowadzają się do:
Wprowadzenia odrębnego postępowania w sprawach o zobowiązanie osoby stosującej przemoc do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz zakazanie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia;
Wprowadzenia uproszczeń wpostępowaniu zabezpieczającym w sprawach o zobowiązanie osoby stosującej przemoc do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz zakazanie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia.
Zasadniczo projektowane zmiany należy ocenić pozytywnie. Niewątpliwie projektowane rozwiązania ustawowe poprawią sytuację osób dotkniętych przemocą w rodzinie. Każde uproszczenie i przyspieszenie dochodzenia ochrony praw osób dotkniętych przemocą w rodzinie zasługuje na pozytywną ocenę. Należy podzielić stanowisko Projektodawcy, który wskazuje w uzasadnieniu Projektu, że „w obowiązującym porządku prawnym postępowanie o zobowiązanie osoby stosującej przemoc w rodzinie do opuszczenia mieszkania odbywa się w trybie nieprocesowym na podstawie przepisów ogólnych. Nie sprzyja to natychmiastowemu zapewnieniu bezpieczeństwa osobie dotkniętej przemocą, dla której najbardziej istotne jest wówczas sprawne odseparowanie jej od osoby stosującej przemoc. W rezultacie, to osoba, której życie i zdrowie jest zagrożone na skutek stosowania wobec niej przemocy, zmuszona jest do opuszczenia mieszkania.”. W konsekwencji, wprowadzenie postępowania odrębnego w tej kategorii spraw jest rozwiązaniem w pełni uzasadnionym. Pozytywnie należy ocenić również niektóre przewidywane w tym postępowaniu uproszczenia, tj. określenie terminów do wydania orzeczenia przez sąd, udzielanie zabezpieczenia, natychmiastową wykonalność postanowienia wydanego w sprawie, a także ustawowe zwolnienie wnioskodawcy od kosztów sądowych, co przewiduje nowelizacja ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2018 r . poz. 300 z późn. zm.). Wydaje się jednak, że dążąc do możliwie najpełniejszej ochrony osób dotkniętych przemocą w rodzinie należałoby jeszcze rozważyć inne rozwiązania, które niewątpliwie wpisują się w cele, które postawił przed sobą Projektodawca. W szczególności, zasadne wydaje się przyjęcie następujących regulacji:
Wprowadzenie zamiast albo obok zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia dodatkowo zakazu zbliżania się do osoby, która jest dotknięta przemocą w rodzinie oraz zakazu kontaktowania się z tą osobą. Należy uznać, że dopiero taki zakaz miałby dla takiej osoby realne znaczenie. Zakaz zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia z pewnością poprawi bezpieczeństwo osoby, która jest dotknięta przemocą w rodzinie w jej miejscu zamieszkania, zwiększy poczucie bezpieczeństwa i spokoju podczas przebywania w tym miejscu, ale jednocześnie w żaden sposób nie zagwarantuje bezpieczeństwa w codziennym funkcjonowaniu. Jest oczywiste, że osoba, która jest dotknięta przemocą w rodzinie nie przebywa cały czas w miejscu zamieszkania, ale funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Osoba dotknięta przemocą w rodzinie powinna być również chroniona przed innymi formami kontaktu ze strony sprawcy przemocy. Przemoc w rodzinie może mieć charakter wielopłaszczyznowy. Sprawca przemocy może wykorzystywać różne formy przemocy, w tym może korzystać z komunikatorów społecznych, telefonu, poczty elektronicznej itd. Trzeba podkreślić, że przemoc słowna nie wymaga bezpośredniego kontaktu z ofiarą przemocy, a może być niezwykle intensywna i dokuczliwa. Należy więc uznać, że bez zakazu zbliżania się do osoby, która jest dotknięta przemocą w rodzinie oraz zakazu komunikowania się z tą osobą wprowadzone środki ochrony nie są wystarczające.
Wprowadzenie dopuszczalności wszczynania odrębnego postępowania w sprawach o zobowiązanie osoby stosującej przemoc w rodzinie do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz zakazanie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia z urzędu. Projektowana regulacja zakłada, że postępowanie to będzie wszczynane na wniosek. Zgodnie z art. 506 k.p.c. sąd wszczyna postępowanie nieprocesowe także z urzędu w wypadkach wskazanych w ustawie. Wydaje się, że specyfika projektowanego postępowania odrębnego wymaga dopuszczenia również możliwości ingerencji sądu z urzędu, np. na skutek informacji uzyskanych od organów pomocy społecznej, Policji albo innych podmiotów. Skutkiem przemocy w rodzinie bardzo często jest strach, zniechęcenie i przekonanie osoby dotkniętej przemocą o braku wyjścia z zaistniałej sytuacji. Takie stany emocjonalne nie sprzyjają inicjatywie w dochodzeniu swoich praw. Słuszne więc wydaje się, aby na skutek interwencji odpowiednich organów lub instytucji sąd mógł wdrożyć omawiane postępowanie z urzędu.
W dalszych pracach legislacyjnych należy również usunąć szereg usterek o charakterze legislacyjnym. W szczególności, w projekcie ustawy należy konsekwentnie posługiwać się pojęciem „przemoc w rodzinie”, a nie stosować pojęcia „przemoc”. Z uzasadnienia Projektu ustawy wynika, że zmiany wprowadzone w Kodeksie postępowania cywilnego dotyczą uregulowania postępowania w sprawach, w których występuje przemoc w rodzinie. Pojęcie „przemoc w rodzinie” ma swoją ustawową definicję w art. 2 pkt 2) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1390), zgodnie z którym przez „przemoc w rodzinie” należy rozumieć jednorazowe albo powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste osób wymienionych w pkt. 1, w szczególności narażające te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich godność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą. Posługiwanie się w Kodeksie postępowania cywilnego pojęciem „przemoc” może prowadzić do wniosku, że zamiarem Projektodawcy było objęcie projektowanym postępowaniem odrębnym szerszego katalogu zachowań niż określone w art. 2 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z uzasadnienia Projektu ustawy jednak taki zamiar nie wynika. Stąd też wydaje się zasadne konsekwentne stosowanie w Kodeksie postępowania cywilnego terminologii spójnej z terminologią ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uwaga ta zostanie doprecyzowana przy omawianiu poszczególnych projektowanych przepisów (rozdział 1A, art. 567(6), (9), (10), art. 755(2)).
2.1. Projektowany tytuł rozdziału 1A
Projektodawca w tytule oraz dalszych regulacjach rozdziału 1A posłużył się zwrotem „bezpośrednie otoczenie mieszkania”. Pojęcie to jest nieprecyzyjne. W istocie rzeczy, w konkretnym stanie faktycznym nie będzie wiadomo jaki jest dokładnie zakres obowiązku osoby zobowiązanej. Przykładowo, czy w przypadku mieszkania znajdującego się w budynku wielomieszkaniowym osoba zobowiązana oprócz opuszczenia mieszkania i opuszczenia budynku jest zobowiązana również do opuszczenia okolicy budynku, a jeżeli tak to o jakim promieniu. Brak precyzyjnego uregulowania tej kwestii będzie z całą pewnością wykorzystywany przez sprawców przemocy w rodzinie do dręczenia osób dotkniętych tą przemocą. Nawet jeżeli sprawca zostanie zobowiązany do opuszczenia mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia to przy braku dokładnego sprecyzowania zakresu tego obowiązku będzie mógł przebywać np. na chodniku przed budynkiem, na parkingu przy bloku itd. Stąd też, sąd wydając postanowienie powinien dokładnie określić co w danym stanie faktycznym oznacza „bezpośrednie otoczenie mieszkania”. W przeciwnym wypadku wydane orzeczenie będzie generowało kolejne konflikty gdyż istnieje duże ryzyko rozbieżnej interpretacji tego pojęcia przez osobę zobowiązaną oraz osobę pokrzywdzoną przemocą w rodzinie. Jednakże, aby sąd mógł dokładnie sprecyzować w sentencji orzeczenia zakres obowiązku osoby zobowiązanej konieczne jest zawarcie w ustawie definicji pojęcia „bezpośrednie otoczenie mieszkania”. Sąd bowiem może jedynie stosować normy prawne do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego, a więc może sprecyzować jaka przestrzeń w danych okolicznościach mieści się w treści ustawowej definicji „bezpośredniego otoczenia mieszkania”, ale nie może nakładać na osobę zobowiązaną precyzyjnego i konkretnego zakazu, jeżeli nie będzie do tego podstaw ustawowych. Z dużym prawdopodobieństwem można więc założyć, że w braku definicji ustawowej i obowiązku precyzyjnego określenia treści zakazu sądy będą posługiwały się terminologią ustawową, a więc będą orzekały o zakazie zbliżania się do „bezpośredniego otoczenia mieszkania”. Taki zakaz będzie niewykonalny. Dodatkowo, należy zauważyć, że w projektowanym rozwiązaniu pojawia się jeszcze drugie, również nieostre kryterium. Jest nim „zbliżanie się”. Przedmiotem orzeczenia sądu ma bowiem być zakaz zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. Trudno jednoznacznie wskazać w jakiej odległości od mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia może przebywać sprawca przemocy, aby jego zachowanie nie zostało potraktowane jako „zbliżanie się”. Ponownie, należy w tym miejscu zauważyć, że projektowane rozwiązanie, nawet w przypadku doprecyzowania zwrotu bezpośrednie otoczenie mieszkania (np. poprzez kryterium odległości od mieszkania lub granic nieruchomości, na której znajduje się mieszkanie lub budynek, w którym znajduje się mieszkanie), nie zagwarantuje osobie dotkniętej przemocą w rodzinie pełnej ochrony. Pomimo orzeczonego zakazu sprawca przemocy będzie mógł przebywać przy samochodzie osoby dotkniętej przemocą, zająć obok niej miejsce w środkach masowej komunikacji itd. Można nawet wyrazić obawę, że orzeczenie takiego zakazu w wielu przypadkach może skłaniać sprawców do poszukiwania bardziej wyrafinowanych form „dokuczenia” osobie chronionej zakazem, co przy braku możliwości orzeczenia zakazu zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą może uczynić zakaz zbliżania się do mieszkania jedynie iluzoryczną ochroną. Jednocześnie, należy zauważyć, że wprowadzenie zakazu zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą pozwoliłoby na rezygnację z zakazu zbliżania się do bezpośredniego otoczenia mieszkania gdyż połączenie zakazu zbliżania się do mieszkania oraz zakazu zbliżania się do osoby i komunikowania się z nią w wystarczający sposób chroniłoby prawa osoby dotkniętej przemocą w rodzinie.
2.2. Projektowany art. 567(6)
W § 1 art. 567(6) zamiast pojęcia „przemoc” należy użyć pojęcia „przemoc w rodzinie”.
Regulację projektowaną w § 2 art. 567(6) należy ocenić pozytywnie. Co prawda, należy zauważyć, że jest to szczególne uprzywilejowanie określonej kategorii podmiotów, ale wydaje się, że w pełni uzasadnione charakterem sprawy, który usprawiedliwia przyjęcie, że brak odpisu wniosku nie będzie stanowił braku formalnego tego wniosku. Z punktu widzenia sądów jest to rozwiązanie, które w istocie rzeczy zmniejsza zakres czynności. Należy bowiem podkreślić, że w sytuacji gdy brak odpisu wniosku jest traktowany jako brak formalny konieczne jest wydanie przez przewodniczącego zarządzenia o wezwaniu do usunięcia tego braku pod rygorem zwrotu wniosku, wykonanie tego zarządzenia przez pracownika sekretariatu oraz wysłanie odpisu zarządzenia do wnioskodawcy. Po złożeniu odpisu wniosku w zakreślonym w zarządzeniu terminie konieczne jest zarejestrowanie wpływu tego odpisu, wpisanie czynności do systemu informatycznego, załączenie odpisu do akt oraz przedłożenie akt sędziemu w celu zweryfikowania czy odpis wniosku został złożony w zakreślonym terminie. W przypadku projektowanej regulacji jedyną czynnością do wykonania będzie sporządzenie kopii wniosku przez pracownika sekretariatu. Należy jednak zauważyć, że błędne jest wskazanie w treści projektowanego § 2, że sąd sporządza i doręcza kopię wniosku. Sąd nie podejmuje czynności technicznych ani czynności w zakresie uzupełniania braków formalnych. Są one podejmowane przez pracownika sekretariatu na podstawie zarządzenia przewodniczącego. Prawidłowo w treści § 2 powinno zostać wskazane, że „sporządza się i doręcza kopię wniosku”. Sporządzenie kopii wniosku powinno być czynnością podejmowaną przez pracownika sekretariatu samodzielnie, nawet bez zarządzenia przewodniczącego. Jest całkowicie zbędne i zupełnie nieekonomiczne angażowanie sędziego do podejmowania decyzji w sprawach technicznych i to całkowicie oczywistych.
Projektowaną regulację, zgodnie z którą prokuratora należy zawiadamiać o terminach rozprawy należy ocenić pozytywnie. Pozytywnie należy ocenić również to, że prokuratorowi należy doręczyć odpis lub kopię wniosku, z tym jednak zastrzeżeniem, że absolutnie nieprawidłowe jest wskazanie, że czynności te wykonuje sąd. W postepowaniu procesowym, zgodnie z art. 354 k.p.c. jeżeli kodeks nie przewiduje wydania wyroku lub nakazu zapłaty, sąd wydaje postanowienie. W postępowaniu nieprocesowym, zgodnie z art. 516 orzeczenia sądu w postępowaniu nieprocesowym zapadają w formie postanowień, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (inną formę przybierają np. decyzje sądu opiekuńczego, które są wydawane w formie zarządzeń – por. art. 569 § 2 k.p.c.). Projektowana regulacja mogłaby więc prowadzić do wniosku, że sąd powinien wydać postanowienie o doręczeniu prokuratorowi odpisu lub kopii wniosku, co byłoby absurdalnym rozwiązaniem i z całą pewnością nie było intencją Projektodawcy. Poza tym, należy mieć na uwadze również zmianę polegającą na dodaniu art. 47(2) k.p.c. wprowadzoną przez art. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 3480), zgodnie z którym w zakresie czynności przewodniczącego zarządzenia może również wydawać asystent sędziego, z wyjątkiem zarządzenia o zwrocie pisma procesowego, w tym pozwu. W każdym przypadku przewodniczący może uchylić lub zmienić zarządzenie asystenta. Wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą sąd sporządza i doręcza kopię wniosku oraz doręcza odpis albo kopię wniosku prokuratorowi wykluczy możliwość stosowania w tym zakresie regulacji art. 47(2) k.p.c. gdyż zgodnie z tym przepisem asystent może jedynie wykonywać czynności przewodniczącego, a nie czynności sądu. Zostanie więc zniweczona szansa na realne przyspieszenie postępowania i ograniczenie w tym postępowaniu czynności sądu.
2.3. Projektowany art. 567(7)
Należy pozytywnie ocenić dążenie Projektodawcy do maksymalnego przyspieszenia rozpoznawania spraw o zobowiązanie osoby stosującej przemoc w rodzinie do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz zakazanie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. Termin miesiąca jest jednak całkowicie nierealny i to nie z uwagi na obciążenie sądów, ale z uwagi na przepisy regulujące doręczenia. Czas, który musi minąć od dnia złożenia wniosku do dnia rozprawy można przeanalizować w następujący sposób. Zakładając, że przewodniczący wyda zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy tego samego dnia, którego wpłynął wniosek trzeba następnie uwzględnić:
Jeden dzień na wykonanie zarządzenia;
Jeden dzień na dotarcie przesyłki do urzędu pocztowego nadawczego;
Minimum trzy dni na dotarcie przesyłki do urzędu pocztowego oddawczego;
Jeden dzień na podjęcie próby pierwszego doręczenia;
Siedem dni na pierwsze awizo;
Jeden dzień na podjęcie próby kolejnego doręczenia;
Siedem dni na drugie awizo;
Trzy dni na dotarcie przesyłki do urzędu nadawczego;
Jeden dzień na dotarcie przesyłki do sądu.
Łącznie jest to 25 dni roboczych. Należy jednak doliczyć jeszcze dni wolne od pracy w liczbie minimum 6, które przedłużą ten termin w taki sposób, że nawet przy założeniu, że każda czynność będzie wykonywana niezwłocznie dotrzymanie projektowanego terminu nie będzie możliwe. Należy przy tym podkreślić, że przyjmowanie terminów, które są nierealne nie wywołuje pożądanego skutku. Skoro bowiem sędziowie i pracownicy sekretariatu wiedzą, że i tak nie ma możliwości dochowania terminu to nie będą podejmowali w tym kierunku specjalnych starań. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie terminów, które w dalszym ciągu będzie można uznać za dość krótkie, ale które jednocześnie będą możliwe do dochowania. Jako taki termin można zaproponować 6 tygodni na wzór regulacji przyjętych w art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 243)[2].
Powyższe uwagi pozostają aktualne niezależnie od tego, że Projektodawca przewidział regulację (projektowany art. 567(8)), zgodnie z którą zawiadomienia, wezwania, odpisy wniosku oraz innych pism sąd może doręczać za pośrednictwem Policji.
Należy jednocześnie zauważyć, że przedłużenie terminu do 6 tygodni nie naruszy praw osoby dotkniętej przemocą w rodzinie, gdyż jednocześnie można ona uzyskać zabezpieczenie na czas trwania postępowania, które zapewni jej wystarczającą ochronę w okresie do terminu rozprawy.
2.4. Projektowany art. 567(8)
Projektowana regulacja, zgodnie z którą zawiadomienia, wezwania, odpisy wniosku oraz innych pism sąd może doręczać za pośrednictwem Policji ma na celu przyspieszenie i usprawnienie postępowania. W tym sensie jest to kierunek, który słusznie obrał Projektodawca. Należy mieć jednak wątpliwości czy faktycznie zasadne jest wykorzystywanie Policji jako doręczyciela przesyłek sądowych. Po pierwsze, nie ma regulacji, które by określały w jaki sposób Policja ma dokonywać doręczeń, tj. jaka jednostka Policji będzie właściwa do dokonania doręczenia, jak Policja ma dokumentować fakt doręczenia, w jakim trybie i terminie Policja ma zawiadamiać sąd o dokonaniu doręczenia. Wydaje się, że całkowicie wystarczające byłoby przyjęcie, że doręczeń dokonuje się, albo może się dokonywać za pośrednictwem komornika
2.5. Projektowany art. 567(9)
Projektowana regulacja służy przyspieszeniu i usprawnieniu postępowania. Należy ją ocenić pozytywnie.
2.6. Projektowany art. 567(10)
Egzekwowanie nałożonego obowiązku (obowiązków), jeśli uczestnik dobrowolnie nie zastosuje się do postanowienia zabezpieczającego, powinno być w omawianych sprawach efektywne i szybkie. W uzasadnieniu Projektu ustawy Projektodawca wskazał, że da się to osiągnąć tylko przy udziale Policji. Dlatego też w projektowanym art. 755(2) § 6 k.p.c. przewiduje się rozwiązanie, zgodnie z którym, jeżeli uczestnik nie wykona postanowienia sądu o udzieleniu zabezpieczenia w ciągu 24 godzin od doręczenia odpisu postanowienia, sąd, na wniosek wnioskodawcy, poleci jego wykonanie Policji, która wówczas stosuje przepisy ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz. U. z 2018 r. poz.1834 oraz z 2019 r. poz. 15). Analogiczne rozwiązanie przyjęto w odniesieniu do postanowienia, w którym sąd orzekł o zakazie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia (projektowany art. 567(10) k.p.c.). Wskazane rozwiązania należy ocenić pozytywnie.
2.7. Projektowany art. 567(11)
Zgodnie z projektowanym art. 567(11) postanowienie, o którym mowa w art. 567(9), wymaga uzasadnienia, które sporządza się w terminie dwóch tygodni od dnia ogłoszenia. Postanowienie wraz z uzasadnieniem doręcza się z urzędu uczestnikom postępowania oraz prokuratorowi. Rozwiązanie to należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Uczestnik postępowania, którego zobowiązano do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub wobec którego orzeczono zakaz zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia ma prawo w każdym przypadku poznać uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu wyrazić również pogląd, że prawo do otrzymania uzasadnienia orzeczenia sądu jest immamentnym elementem prawa do sądu. Stąd też należy negatywnie ocenić zmiany Kodeksu postępowania cywilnego, wprowadzone ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 1469), które ograniczają prawo obywatela do otrzymania orzeczenia z uzasadnieniem i uzależniają sporządzenie uzasadnienia postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym od złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia[3].
2.8. Projektowany art. 567(12)
Podobnie, jak w przypadku braku odpisu pozwu, również w przypadku braku odpisu apelacji Projektodawca przewidział, że brak taki nie będzie stanowił braku formalnego apelacji. Zgodnie z Projektem, w przypadku gdy do apelacji nie dołączono jej odpisów, sąd sporządza i doręcza kopię apelacji. Podobnie, jak w odniesieniu do art. art. 567(6) również w tym przypadku należy zauważyć, że błędne jest wskazanie w treści projektowanego przepisu, że sąd sporządza i doręcza kopię apelacji. Sąd nie podejmuje czynności technicznych ani czynności w zakresie uzupełniania braków formalnych. Są one podejmowane przez pracownika sekretariatu na zarządzenie przewodniczącego. Prawidłowo w treści art. 567(12) powinno zostać wskazane, że „sporządza się i doręcza kopię apelacji”. Ponadto, skoro prokuratorowi doręcza się odpis wniosku, zawiadamia się go o terminach rozprawy oraz doręcza się mu odpis wydanego postanowienia to konsekwentnie należałoby również doręczyć prokuratorowi odpis apelacji oraz zawiadomić go o terminie rozprawy apelacyjnej.
2.9. Projektowany art. 567(13) oraz art. 567(14)
Rozwiązanie przewidziane w art. 567(13), zgodnie z którym uczestnik postępowania, przeciwko któremu apelacja jest skierowana może w ciągu tygodnia od dnia doręczenia odpisu apelacji wnieść odpowiedź na apelację wprost do sądu drugiej instancji zmierza do przyspieszenia i usprawnienia postępowania. Skrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi przez uczestnika postępowania na apelację wnioskodawcy (w przypadku oddalenia wniosku) jest też wyrazem dążenia do zapewnienia pełnej ochrony osobie potencjalnie dotkniętej przemocą w rodzinie. Należy je ocenić pozytywnie.
Wprowadzenie instrukcyjnego terminu jednego miesiąca na rozpoznanie apelacji przez sąd drugiej instancji również należy ocenić pozytywnie, aczkolwiek podobnie jak wskazano przy uwagach do art. 567(7) termin ten jest mało realny. Należy zaproponować wprowadzenie zamiast terminu miesiąca terminu sześciu tygodni podobnie jak w przypadku art. 567(7).
2.10. Projektowane art. 755(2) – 755(4)
Projektowany przepis art. 755(2) § 1 jest konsekwencją regulacji które wprowadza projektowany art. 15aa ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, 81 i 125). Ocena art. 15aa i następne ustawy o Policji została dokonana odrębnie, w innym miejscu Opinii. W tym miejscu analizie podlegają jedynie projektowane przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te należy ocenić pozytywnie zwłaszcza w zakresie przyjęcia terminu 48 godzin na wydanie orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia. Z całą pewnością, dochowanie tego terminu będzie wymagało wprowadzenia w sądach szczególnych rozwiązań organizacyjnych, z ustaleniem obowiązkowych dyżurów sędziów (podobnie jak w przypadku spraw aresztowych). Pozytywnie należy ocenić również dopuszczenie możliwości sporządzenia kopii zażalenia, w sytuacji gdy do zażalenia nie został złożony jego odpis. Podobnie, jak w odniesieniu do art. art. 567(6) również w tym przypadku należy zauważyć, że błędne jest wskazanie w treści projektowanego przepisu, że sąd sporządza i doręcza kopię zażalenia. Sąd nie podejmuje czynności technicznych ani czynności w zakresie uzupełniania braków formalnych. Są one podejmowane przez pracownika sekretariatu na podstawie zarządzenia przewodniczącego. Prawidłowo w treści art. 567(12) powinno zostać wskazane, że „sporządza się i doręcza kopię zażalenia”. Tak samo, błędne jest wskazanie, że „Odpis lub kopię zażalenia sąd doręcza również prokuratorowi”. Jak już wyżej wskazano, takie sformułowanie mogłoby nawet uzasadniać interpretację, zgodnie z którą doręczenie odpisu lub kopi zażalenia prokuratorowi wymagałoby wydania postanowienia sądu, co byłoby absurdalnym rozwiązaniem. W tym miejscu należy więc posłużyć się zwrotem „odpis lub kopię zażalenia doręcza się również prokuratorowi”. W odniesieniu do art. art. 755(4) k.p.c. w uzasadnieniu Projektu ustawy wskazano jedynie, że „W projektowanym art. 755(4) k.p.c., przewiduje się unormowanie, które będzie umożliwiać osobie dotkniętej przemocą w rodzinie, uzyskanie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 755(2) § 1 k.p.c., także w sprawie o podział majątku wspólnego, jeżeli prawo do mieszkania, w którym używano przemocy należy do majątku wspólnego małżonków, a także w sprawach o rozwód, o separację, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa lub
o unieważnienie małżeństwa.”. Jest to w istocie rzeczy powtórzenie treści przepisu i w żaden sposób nie wyjaśnia potrzeby jego wprowadzenia. Nie wiadomo również czy uzyskanie zabezpieczenia w postępowaniu o podział majątku, rozwód, separację itd. oznacza, że następnie sąd w tych postępowaniach orzeka o zobowiązaniu osoby stosującej przemoc w rodzinie do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz o zakazie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. W tych postępowaniach sąd nie powinien w ogóle zajmować się orzekaniem w tych sprawach, gdyż musiałby badać ich przesłanki, a w konsekwencji prowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy osoba zobowiązana jest sprawcą przemocy w rodzinie. Niewątpliwie przyczyni się to do przedłużenia spraw o podział majątku, rozwód, separację itd.
Autorzy Projektu słusznie przyjęli w projektowanym art. 755(4) k.p.c,, że zabezpieczenie roszczenia, o którym jest tam mowa może być udzielone aż do czasu wykonania prawomocnego postanowienia uwzględniającego wniosek osoby zainteresowanej (ofiary przemocy). Potrzeby przyjęcia takiego długiego horyzontu czasowego obowiązywania zabezpieczenia nie neguje bynajmniej okoliczność, iż wydawane przez sąd postanowienie o zobowiązaniu osoby stosującej przemoc do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazaniu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia, jest skuteczne i wykonalne z chwilą jego ogłoszenia (projektowany art. 567(9) k.p.c.). Teoretycznie zatem po udzieleniu zabezpieczenia i wydaniu przez sąd tego ostatniego postanowienia możemy mieć do czynienia z dwoma równoległymi tytułami egzekucyjnymi uprawniającymi ofiarę przemocy do domagania się opuszczenia mieszkania przez sprawcę przemocy. Jest to jednak zasadne i potrzebne. Rzecz bowiem w tym, że to ostatnie jeszcze nieprawomocne postanowienie, tj. postanowienie z projektowanego art. 567(9) k.p.c., może zostać następnie uchylone przez sąd II instancji, a sprawa może zostać przekazana do ponownego rozpoznania. Gdyby więc zabezpieczenie upadało wcześniej niż przed wykonaniem prawomocnego postanowienia uwzględniającego wniosek ofiary przemocy, to w razie uchylenia tego wspomnianego ostatnio postanowienia przez sąd II instancji osoba dotknięta przemocą byłaby pozbawiona niezbędnej ochrony. Rzecz jasna, trzeba pamiętać, że o czasie trwania zabezpieczenia decyduje w każdej konkretnej sprawie sąd.
III. Zmiany w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 300 z późn. zm.)
Zmiany projektowane w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych sprowadzają się do ustawowego zwolnienia z kosztów sądowych osoby domagającej się opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia przez osobę stosującą przemoc w rodzinie w rozumieniu przepisów o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie lub zakazania zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. Zmiany te należy cenić zdecydowanie pozytywnie.
IV. Zmiany w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161)
1.1. Obowiązujące rozwiązania pozwalające na izolowanie osoby dotkniętej przemocą od sprawcy
Według motywów wskazanych w uzasadnieniu Projektu, celem nowych rozwiązań przyjętych w art. 15aa – 15al ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, dalej PolU) jest „wprowadzenie do porządku prawnego kompleksowych rozwiązań dotyczących szybkiego izolowania osoby dotkniętej przemocą od osoby stosującej przemoc, w sytuacjach, gdy stwarza ona zagrożenie dla życia lub zdrowia domowników”[4]. Nie oznacza to, że obecnie brak jest środków prawnych mogących skutecznie realizować taki cel. Należą do nich regulacje przyjęte w: ustawie z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390, dalej: PrzemU), ustawie z 6 czerwca 1907 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1987 ze zm., dalej: KPK) i ustawie z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1600, ze zm., dalej: KK). Mają one jednak ograniczony zakres – przede wszystkim, nie zawsze mogą być w sposób natychmiastowy uruchomione lub też mają charakter prawnokarny i z tego względu są możliwe do wykorzystania jedynie w postępowaniu karnym. Należy dostrzec, że Projektodawca trafnie zdiagnozował wady obowiązującej regulacji przyjętej w art. 11a ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli członek rodziny wspólnie zajmujący mieszkanie, swoim zachowaniem polegającym na stosowaniu przemocy w rodzinie czyni szczególnie uciążliwym wspólne zamieszkiwanie, osoba dotknięta przemocą może żądać, aby sąd zobowiązał go do opuszczenia mieszkania. Sąd rozpoznaje sprawę w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Postanowienie zapada po przeprowadzeniu rozprawy, która powinna odbyć się w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku (art. 11a ust. 2 PrzemU). Praktyka dowodzi, że procedura ta nie zapewnia szybkiego odizolowania osoby dotkniętej przemocą od osoby stosującej przemoc. W efekcie system prawny nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa osobie, której życie i zdrowie jest zagrożone na skutek stosowania wobec niej przemocy, i w rzeczywistości to ona, a nie agresor, zostaje zmuszona do opuszczenia mieszkania[5].
Projektodawca trafnie dostrzegł również słabości środków prawnych o charakterze karnym, wykorzystywanych do zapewnienia bezpieczeństwa ofierze przemocy poprzez odizolowanie jej od sprawcy przemocy, takich jak określone w art. 244 § 1a i 1b KPK, art. 275a § 1 KPK oraz art. 41a KK.
Zgodnie z art. 244 § 1a KPK, Policja ma prawo zatrzymać osobę podejrzaną, jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że popełniła ona przestępstwo z użyciem przemocy na szkodę osoby wspólnie zamieszkującej, a zachodzi obawa, że ponownie popełni przestępstwo z użyciem przemocy wobec tej osoby, zwłaszcza gdy popełnieniem takiego przestępstwa grozi. Policja obligatoryjnie zatrzymuje osobę podejrzaną, jeśli przestępstwo takie zostało popełnione przy użyciu broni palnej, noża lub innego niebezpiecznego przedmiotu, a zachodzi obawa, że ponownie popełni ona przestępstwo z użyciem przemocy wobec osoby wspólnie zamieszkującej, zwłaszcza gdy popełnieniem takiego przestępstwa grozi (art. 244 § 1b KPK). Ponadto, na postawie art. 275a § 1 KPK, tytułem środka zapobiegawczego można nakazać oskarżonemu o przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby wspólnie zamieszkującej okresowe opuszczenie lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że oskarżony ponownie popełni przestępstwo z użyciem przemocy wobec tej osoby, zwłaszcza gdy popełnieniem takiego przestępstwa groził. Do faktycznego odizolowania ofiary przemocy od sprawcy dochodzi również w razie zastosowania tymczasowego aresztowania sprawcy stosującego przemoc.
Środek, o którym mowa w art. 275a § 1 KPK to środek zapobiegawczy („tytułem środka zapobiegawczego”), co oznacza, że może być on zastosowany tylko względem osoby, wobec której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów (art. 249 § 2 KPK), po uprzednim zebraniu dowodów, które wskazują na duże prawdopodobieństwo, że oskarżony popełnił przestępstwo (art. 249 § 1 in fine KPK). Wprawdzie ustawodawca przewidział szybki tryb zastosowania tego środka zapobiegawczego, w przypadku zatrzymania osoby podejrzanej na podstawie art. 244 § 1a lub 1b KPK (wniosek Policji złożony nie później niż przed upływem 24 godzin od chwili zatrzymania; rozpoznanie wniosku przez prokuratora przed upływem 48 godzin od chwili zatrzymania oskarżonego), ale środek ten nie może być uznany za natychmiastową reakcję na stwierdzoną przemoc w rodzinie, stosowaną natychmiast po stwierdzeniu zaistnienia przemocy w rodzinie, niezależnie od dalszego postępowania w sprawie. Środek, o którym mowa w art. 275a § 1 KPK nie jest zatem niezwłoczną reakcją na stwierdzoną przemoc w rodzinie. Jest to środek o charakterze procesowym, stosowany w toku postępowania karnego, a do tego o ograniczonym zakresie ochrony – jest on stosowany ze względu na uzasadnioną obawę, że oskarżony ponownie popełni przestępstwo z użyciem przemocy wobec tej osoby, z którą wspólnie zamieszkuje, zwłaszcza gdy popełnieniem takiego przestępstwa groził. Wskazane ograniczenie ma zarówno charakter podmiotowy (ochrona odnosi się do osoby wspólnie zamieszkującej z oskarżonym), przedmiotowy (zachodzić musi groźba, że oskarżony ponownie popełni przestępstwo z użyciem przemocy), a podstawą do zastosowania tego środka jest wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów o przestępstwo popełnione z użyciem przemocy. Dodatkowo, skoro jest to środek zapobiegawczy, to ze względu na cele środków zapobiegawczych określone w art. 249 § 1Link otworzy stronę w nowym oknie nie jest możliwe orzeczenie tego środka tylko po to, by uniemożliwić oskarżonemu dalsze przebywanie w jednym mieszkaniu z pokrzywdzonym. Nie jest to bowiem cel stosowania środków zapobiegawczych[6]. Podkreślić należy również, że w piśmiennictwie trafnie zauważono, że przemoc, o której mowa w art. 275a § 1 KPK to nie przemoc w rodzinie zdefiniowana w art. 2 pkt 2Link otworzy stronę w nowym oknie ustawy z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm.), w myśl którego przez przemoc w rodzinie należy rozumieć jednorazowe albo powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste członków rodziny, w szczególności narażające te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich godność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą[7]. Art. 275a k.p.k. nie chroni zatem życia lub zdrowia człowieka, w każdej sytuacji, w której wobec danej osoby zastosowano przemoc w rodzinie w rozumieniu wskazanej ustawy. Przez przemoc w rozumieniu art. 275a § 1 KPK należy rozumieć przymus wywarty za pomocą siły fizycznej. Tak rozumiana przemoc nie obejmuje przymusu psychicznego, który z kolei z pewnością mieści się w definicji przemocy w rodzinie, o której mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Ustalenie stosowania przemocy w rodzinie może dawać podstawy do orzeczenia wobec sprawcy jednego ze środków karnych zawartych w Kodeksie karnym. Na podstawie art. 41a § 1 KK, w wyroku skazującym sąd może orzec zakaz przebywania w określonych środowiskach lub miejscach, kontaktowania się z określonymi osobami, zbliżania się do określonych osób lub opuszczania określonego miejsca pobytu bez zgody sądu, jak również nakaz okresowego opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym, w razie skazania za przestępstwo przeciwko wolności seksualnej lub obyczajności na szkodę małoletniego lub inne przestępstwo przeciwko wolności oraz w razie skazania za umyślne przestępstwo z użyciem przemocy, w tym zwłaszcza przemocy wobec osoby najbliższej. Zakaz lub nakaz może być połączony z obowiązkiem zgłaszania się do Policji lub innego wyznaczonego organu w określonych odstępach czasu, a zakaz zbliżania się do określonych osób – również kontrolowany w systemie dozoru elektronicznego. W razie orzeczenia nakazu okresowego opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym za przestępstwa określone w rozdziałach XXV i XXVI Kodeksu karnego, w tym m.in. za znęcanie się fizyczne lub psychiczne nad osobą najbliższą lub nad inną osobą pozostająca w stosunku zależności od sprawcy, sąd orzeka na ten sam okres zakaz zbliżania się do pokrzywdzonego (art. 41a § 3a KK). Zgodnie z art. 41a § 4 KK, orzekając zakaz zbliżania się do określonych osób, sąd wskazuje odległość od osób chronionych, którą skazany obowiązany jest zachować.
Ograniczony zakres wykorzystania wskazanych środków prawnokarnych wynika z ich istoty – mają zastosowanie w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Jeżeli postępowanie karne nie toczy się, brak jest podstaw prawnych do ich orzeczenia.
1.2. Uprawnienie funkcjonariusza Policji do wydania nakazu lub zakazu określonego w art. 15aa ust. 1 PolU
Projektowane nowe rozwiązanie, jakim jest przyznanie Policji uprawnienia wydania nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia, ma służyć bardziej skutecznej ochronie osoby dotkniętej przemocą, gdyż jest pozbawione ograniczeń, jakie dotyczą środków prawnych stosowanych na postawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Kodeksu postępowania karnego i Kodeksu karnego. Na podstawie art. 15aa ust. 1 PolU, funkcjonariusz Policji ma prawo wydać wobec osoby, która swoim zachowaniem polegającym na stosowaniu przemocy w rodzinie, w rozumieniu przepisów o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia osoby dotkniętej przemocą, nakaz natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakaz zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. Nakaz lub zakaz ma charakter temporalny – traci moc po upływie dwóch tygodni od dnia od jego wydania, chyba że zostanie przedłużony przez sąd (art. 15al PolU). Nakaz lub zakaz ma być natychmiast wykonalny (art. 15aa ust. 3 PolU).
Dla zapewnienia kompleksowej ochrony osoby dotkniętej przemocą należy postulować rozważenie przez Projektodawcę rozszerzenia zakresu nakazu i zakazu z art. 15aa ust. 1 PolU również na inne miejsca, w których koncentruje się codzienna aktywność takiej osoby. Propozycja taka została już przedstawiona wcześniej (s. 2-3 Opinii), w związku z oceną projektowanych zmian w Kodeksie postępowania cywilnego. W tym miejscu, wzorem regulacji przyjętej w art. 41a § 3a i 4 KPK, można zaproponować poszerzenie nowego środka z art. 15aa ust. 1 PolU o zakaz zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą lub nawet zakazanie wszelkich form kontaktu z nią, w tym za pośrednictwem telefonu i poczty elektronicznej – dla ochrony przed przemocą psychiczną. Priorytetem dla ustawodawcy powinno być całkowite wyeliminowanie zagrożenia, a nie wyłącznie przeciwdziałanie przemocy z uwagi na stosowanie jej w określonym miejscu.
Projekt zakłada współdziałanie Policji, sądu i służb wykonujących zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co zasługuje na jednoznacznie pozytywna ocenę. Przyznaje przy tym szerokie uprawnienia Policji, w tym zwłaszcza do wydania nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. Może to rodzić obawy o to czy funkcjonariusze Policji będą należycie przygotowani do wypełniania tych zadań, a w konsekwencji – o prawidłowość podejmowanych przez nich decyzji.
Za przyznaniem funkcjonariuszom Policji takich uprawnień przemawia konieczność natychmiastowego zapewnienia bezpieczeństwa osobie zagrożonej przemocą, co wobec agresywnego zachowania osoby stosującej przemoc może wiązać się z koniecznością użycia środków przymusu bezpośredniego. Uprawnionymi do tego, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1834, ze zm.), są właśnie funkcjonariusze Policji.
Stopień dolegliwości wynikający z ograniczenia praw i wolności osoby, wobec której wydano nakaz lub zakaz nie jest na tyle poważny, aby należało wymagać wydania rozstrzygnięcia w tym względzie wyłącznie przez sąd. Wydanie przez funkcjonariusza Policji nakazu lub zakazu, o jakim traktuje art. 15aa ust. 1 PolU, ma charakter czasowy i odwracalny – nie pozbawia definitywnie osoby przysługujących jej praw do mieszkania ani do przebywania w określonym miejscu. Nie stanowi też „sprawowania wymiaru sprawiedliwości” zastrzeżonego dla sądów (art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Jest środkiem administracyjno-prawnym, który ma zapewnić skuteczną i natychmiastową ochronę osobom zagrożonym przemocą. Zastosowanie takiego środka jest w pełni dopuszczalne przy zagwarantowaniu osobie, wobec której środek ten jest stosowany możliwości wdrożenia sądowej kontroli legalności i zasadności jego zastosowania. Warto przy tym zauważyć, że również w innych aktach prawnych przewidziane jest stosowanie przez organy Policji środków zabezpieczających. Przykładowo, zgodnie z art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a ustawy – Prawo budowlane, organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej są upoważnione do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, niezbędnych środków zabezpieczających. Nie bez znaczenia dla końcowej oceny tych propozycji jest to, że ze względów gwarancyjnych szczegółowo zostało uregulowane postępowanie w zakresie wydania nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz zostały dokładnie określone uprawnienia funkcjonariusza Policji. Wśród tych regulacji należy zwrócić uwagę na trzy grupy zagadnień, dotyczących:
1. obowiązku dokładnego ustalenia okoliczności wskazanych w zgłoszeniu o stosowaniu przemocy;
2. zapewnienia ochrony osobom dotkniętym przemocą;
3. respektowania praw osoby, wobec której wydano nakaz lub zakaz.
1. 3. Ustalenie okoliczności wskazanych w zgłoszeniu o stosowaniu przemocy
Pozytywnie należy ocenić szczegółowe regulacje w zakresie uzyskiwania i weryfikowania informacji, które stanowią podstawę do wydania nakazu opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia.
Do takich zaliczyć trzeba zobowiązanie, aby jeszcze przed wydaniem nakazu lub zakazu, Policja ustaliła, po wysłuchaniu, o ile to możliwe, wszystkich dotkniętych przemocą pełnoletnich osób wspólnie zajmujących mieszkanie, którego nakaz lub zakaz dotyczą (art. 15aa ust. 4 PolU). Zgodnie z art. 15ab ust. 3 PolU, osoby zgłaszające stosowanie przemocy w rodzinie należy przesłuchać w charakterze świadków, po pouczeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 233 KK), na okoliczności wskazane w zgłoszeniu, o ile to możliwe na miejscu zdarzenia. Policja może również dokonywać innych czynności, a jeśli uzna to za konieczne, zażądać dodatkowych informacji od innych instytucji lub organów, dokonać rozpytania wskazywanych osób, celem ustalenia czy zachodzą okoliczności do wydania nakazu lub zakazu (art. 15ab ust. 6 i 8 PolU).
Projekt określa w art. 15ac ust. 1 PolU szczegółową zawartość nakazu lub zakazu, w tym niezbędne pouczenia oraz zwięzłe uzasadnienie, w którym wskazuje się podstawy jego wydania. Odpis nakazu lub zakazu Policja doręcza każdorazowo prokuratorowi, właściwemu miejscowo zespołowi interdyscyplinarnemu, a gdy w lokalu zamieszkują osoby małoletnie, także właściwemu miejscowo sądowi opiekuńczemu (art. 15ad ust. 2 PolU).
Trafnym rozwiązaniem wydaje się być nałożone na Policję zobowiązanie do weryfikacji skuteczności nakazu lub zakazu. Zgodnie z art. 15ai PolU, w okresie obowiązywania nakazu lub zakazu, Policja przynajmniej 3-krotnie podejmuje czynności mające na celu sprawdzenie czy są one przestrzegane. Pierwsze sprawdzenie odbywa się następnego dnia po wydaniu nakazu lub zakazu.
1. 4. Zapewnienie ochrony osobom dotkniętym przemocą
Trafnym rozwiązaniem jest zobowiązanie Policji do „niezwłocznego” wykonywania czynności w związku ze zgłoszeniem o stosowaniu przemocy (art. 15ab ust. 1 PolU). Dążenie do zapewnienia skuteczności wprowadzonych regulacji wynika również z możliwości wydania nakazu lub zakazu w przypadku nieobecności we wspólnie zajmowanym mieszkaniu lub jego bezpośrednim otoczeniu członka rodziny stosującego przemoc w rodzinie podczas wykonywania czynności przez Policję (art. 15ab ust. 7 PolU).
Rozbudowany został obowiązek pouczenia przez funkcjonariusza Policji osoby dotkniętej przemocą o przysługujących jej uprawnieniach, w tym o:
a) możliwości i sposobie złożenia wniosku o zobowiązanie osoby stosującej przemoc do opuszczenia mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazania zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia;
b) możliwym prowadzeniu, niezależnie od wydanego nakazu lub zakazu, postępowania karnego w związku z dopuszczeniem się przemocy i stosowaniu w jego toku środków zapobiegawczych;
c) możliwości uzyskania wsparcia w ośrodku pomocy społecznej, specjalistycznym ośrodku wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie i innych placówkach;
d) całodobowym, ogólnopolskim telefonie dla ofiar przemocy w rodzinie;
e) możliwości uzyskania pomocy udzielanej przez podmioty, które otrzymały dotacje z Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości oraz adresach, najbliższych miejscowo dla osoby dotkniętej przemocą, siedzib tych podmiotów i innych niezbędnych danych kontaktowych (art. 15ag ust. 1 PolU). Rozwiązania te należy ocenić pozytywnie.
1. 5. Przesłuchanie osób małoletnich
Osobno zostały uregulowane zasady, dopuszczonego wyjątkowo, przesłuchania małoletniego. Zgodnie z art. 15ab ust. 4 PolU, osoby małoletnie można przesłuchać tylko wówczas, gdy ich zeznania mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności gdy są jedynymi świadkami zdarzenia, i wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach. Przesłuchanie przeprowadza na wniosek Policji sąd właściwy z uwagi na miejsce aktualnego pobytu małoletniego. Przesłuchanie odbywa się przy udziale prokuratora oraz biegłego psychologa, przy czym osoba pełnoletnia wskazana przez małoletniego ma prawo być obecna przy przesłuchaniu, o ile nie ogranicza to swobody wypowiedzi przesłuchiwanego małoletniego. Z czynności przesłuchania osoby małoletniej sporządza się protokół i nagranie obrazu i dźwięku, a materiał ten stanowi dowód w innych postępowaniach (art. 15ab ust. 5 UPol).
Rozwiązania te mają charakter gwarancyjny i prawidłowo zabezpieczają interesy małoletnich przed mnożeniem traumatycznych przeżyć. Wyraźnie nawiązują do uregulowań Kodeksu postępowania karnego dotyczących przesłuchania pokrzywdzonego lub świadka, który nie ukończył 15 lat w sprawach o przestępstwa popełnione z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej (art. 185a – 185b KPK). Prawidłowo sformułowanym ograniczeniem dopuszczalności przesłuchania małoletniego jest „istotne znaczenie” zeznań dla sprawy. Ustawodawca dopuszcza zatem możliwość nieprzesłuchiwania małoletniego pokrzywdzonego w trakcie czynności, jeżeli jego zeznania nie wpływałyby znacząco na wydanie nakazu lub zakazu. Ocena takiej sytuacji każdorazowo będzie należała do sądu. Na aprobatę zasługuje również objęcie tą regulacją wszystkich małoletnich, a nie tylko osób do 15 roku życia.
1.6. Prawa osoby, wobec której wydano nakaz lub zakaz
Istotą nakazu opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia jest ograniczenie możliwości korzystania przez osobę, która stosowała przemoc, z zajmowanego lokalu oraz ograniczenie wolności przemieszczania się i wyboru miejsca pobytu. Jest to o tyle ważne, że właśnie tej osobie może przysługiwać tytuł prawny do dysponowania lokalem. Ta osoba może być jego właścicielem, współwłaścicielem czy najemcą. Wydanie nakazu lub zakazu oraz jego konsekwencje powinny pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności i dawać gwarancje respektowania praw takiej osoby.
Z tej perspektywy istotne jest, że w Projekcie został wyrażony obowiązek niezwłocznego doręczenia nakazu lub zakazu osobie, wobec której został wydany (art. 15ad ust. 1 PolU). Funkcjonariusz Policji ma obowiązek pouczenia osoby stosującej przemoc o przyczynach wydania nakazu lub zakazu, o możliwości i sposobie złożenia zażalenia do sądu, a także wskazuje placówki zapewniające miejsca noclegowe oraz placówki prowadzące oddziaływania korekcyjno-edukacyjne (art. 15ah PolU).
Czynność opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia przez osobę, wobec której wydano nakaz lub zakaz, jest dokumentowana. Wymaga spisania protokołu, który podpisują pełnoletnie osoby uczestniczące w czynności (art. 15ae ust. 1PolU). W przypadku gdy osoba, wobec której wydano nakaz lub zakaz, oświadczy, że obawia się utraty pozostającego we wspólnie zajmowanym mieszkaniu mienia, które według jej twierdzeń stanowi jej własność, w protokole należy wymienić wskazywane przedmioty oraz na żądanie tej osoby sporządzić dokumentację fotograficzną.
Charakter gwarancyjny dla zapewnienia poszanowania praw osoby stosującej przemoc ma poddanie czynności Policji kontroli sądowej. Zgodnie z art. 15ak ust. 1 PolU, osobie, wobec której wydano nakaz lub zakaz, przysługuje zażalenie do sądu. Wnosi się je w terminie 3 dni od dnia doręczenia nakazu lub zakazu, o czym należy osobę tę pouczyć wraz z doręczeniem nakazu lub zakazu. W zażaleniu skarżący może się domagać zbadania sposobu prowadzenia czynności, zasadności oraz legalności wydanej decyzji. Przepis art. 15ak ust. 2 PolU nakazuje sądowi rozpoznać zażalenie niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 3 dni od daty jego wpływu do sądu. Sąd uchyla zaskarżony nakaz lub zakaz w przypadku stwierdzenia jego bezzasadności lub nielegalności, o czym niezwłocznie zawiadamia osobę dotkniętą przemocą.
W przypadku stwierdzenia bezzasadności, nielegalności lub nieprawidłowości nakazu lub zakazu sąd zawiadamia o tym przełożonego funkcjonariusza Policji, który wydał nakaz lub zakaz (art. 15ak ust. 3-4 PolU). Powyższe przepisy zasługują na poparcie.
Nakaz lub zakaz określony w dodawanych do PolU artykułach 15aa–15al nie jest orzekany przez sąd, lecz ów fakt sam w sobie nie przesądza o jego niedopuszczalności czy też niekonstytucyjności. Otóż jest to w istocie środek o charakterze administracyjnoprawnym, uzasadniany potrzebą ochrony bezpieczeństwa oraz ochrony wolności i praw osób, narażonych na przemoc w rodzinie. Zgodnie z art. 15aa ust. 3 PolU jest on natychmiast wykonalny. Jednakże na gruncie prawa administracyjnego nie jest to sytuacja specyficzna, gdyż ta gałąź prawa zna wiele przypadków, gdy względy bezpieczeństwa powodują, że określonemu rozstrzygnięciu przyznaje się rygor natychmiastowej wykonalności (może tak być np. w przypadku decyzji rozbiórkowej obiektu budowlanego grożącego zawaleniem), a ewentualna kontrola instancyjna bądź sądowoadministracyjna ma miejsce później – już po jego wykonaniu. Projektowany środek jest o tyle specyficzny, że jego zastosowanie nie będzie się odbywać w formie klasycznej decyzji administracyjnej podlegającej następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Trzeba zaznaczyć, że nie jest to rozwiązanie na gruncie polskiego prawa wyjątkowe. Wyżej była już mowa o uprawnieniach Policji i Państwowej Straży Pożarnej na gruncie Prawa budowlanego, zaś w tym miejscu jako przykład podobnej instytucji, także o administracyjnoprawnym charakterze, należy przywołać uregulowaną w art. 40 Ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[8] możliwość doprowadzenia przez Policję lub straż gminną do izby wytrzeźwień lub placówki wykonującej jej zadania, podmiotu leczniczego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która daje powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajduje się w okolicznościach zagrażających jej życiu lub zdrowiu albo zagraża życiu lub zdrowiu innych osób. Zastosowanie tego środka głęboko ingeruje w konstytucyjne wolności i prawa, gdyż oznacza stan faktycznego pozbawienia danej osoby – na czas nawet do 24 godzin – wolności przemieszczania się. Przy czym jego uzasadnieniem jest ochrona szerokiego katalogu dóbr – nie tylko bezpieczeństwa i praw i wolności innych osób, lecz także porządku publicznego oraz moralności publicznej. Ponadto – podobnie jak w przypadku projektowanej instytucji – wykonanie środka odbywa się natychmiast, natomiast osobie, która kwestionuje legalność i zasadność doprowadzenia, przysługuje zażalenie do sądu powszechnego (art. 40 ust. 6 wskazanej ustawy)[9]. Przedstawiona tutaj analiza prowadzi zatem do wniosku, że projektowana instytucja – jako środek w gruncie rzeczy administracyjnoprawny podlegający wszakże kontroli sądowej – nie będzie na gruncie prawa polskiego odosobnionym przypadkiem, a za jej wprowadzeniem przemawia waga dóbr prawnych, które ma chronić.
1.7. Kwestia zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP
Należy podkreślić, że ewentualne zastrzeżenia co do konstytucyjności wyżej przedstawionych postanowień należałoby uznać za bezzasadne, gdyż dokładna analiza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami Projektu i regulowanymi przezeń sytuacjami prowadzi do wniosku, że jest konstytucyjnie dopuszczalne ograniczanie praw i wolności jednostek (osób) stosujących przemoc domową. Regulacja tego rodzaju ma swoje umocowanie przede wszystkim w uznaniu konieczności zastosowania ograniczenia wolności i praw podmiotów, które dopuszczają się przemocy w rodzinie. Środki ograniczające przewidziane w Projekcie są koniecznym i proporcjonalnym środkiem przeciwdziałania wskazanym zachowaniom, gdyż spełniają podstawowy warunek skutecznej ochrony przed przemocą w rodzinie.
Nadto, obok przesłanki konieczności spełnione jest kryterium dopuszczalności stosowania ograniczenia wolności i praw ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. W szczególny sposób sytuacja taka zachodzi w przypadku przemocy w rodzinie.
Zastosowanie ograniczenia wolności i praw podmiotów dokonujących przemocy w rodzinie wynika ściśle z obowiązku państwa podejmowania działań, które w sposób skuteczny umożliwią zapewnienie bezpieczeństwa w rodzinie. Wskazany obowiązek będący w istocie źródłem projektowanej regulacji, ma swoje umocowanie w art. 5 Konstytucji RP. Art. 5 stanowi jednoznacznie, że obowiązek troski o bezpieczeństwo jednostki to, obok zapewnienia jednostce wolności i praw, podstawowa funkcja państwa. Bezpośrednią metodą ochrony bezpieczeństwa w rodzinie w sytuacji stosowania przemocy jest takie uregulowanie sytuacji prawnej podmiotu, który tę przemoc stosuje, aby w maksymalny sposób ochronić prawa podmiotów podlegających przemocy. Podejmowane przez państwo działania ograniczające wolności i prawa są więc koniecznym środkiem prawnym wykonania obowiązku realnej troski o bezpieczeństwo w rodzinie i jednocześnie zachowanie wolności i praw podmiotów, wobec których jest ona stosowana.
Przewidziane w Projekcie ograniczenia wolności i praw podmiotu stosującego przemoc w rodzinie spełniają warunek proporcjonalności środków ograniczających w stosunku do celu, jakim jest zachowanie wolności i praw oraz bezpieczeństwa podmiotów podlegających przemocy w rodzinie. Należy także stwierdzić, że ważenie wskazanych wyżej dóbr potwierdzające zachowanie zasady proporcjonalności ma swoje podstawy w zasadzie ochrony rodziny, do realizacji której zobowiązane jest państwo na podstawie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przedmiotowa regulacja spełnia warunek demokratycznego państwa prawnego także w zakresie, w jakim przyznaje ochronę prawną jednostce, której wolności i prawa są ograniczane na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W Projekcie jest też spełniony warunek formalny ustawowej formy ograniczenia wolności lub prawa, co stanowi jedną z przesłanek przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.1. Art. 15 ac ust. 2 PolU
Dobrym rozwiązaniem jest wprowadzenie upoważnienia ustawowego dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby określił w drodze rozporządzenia nie tylko wzór nakazu oraz zakazu, ale również szczegółowy sposób postępowania, w tym czynniki i kryteria szacowania ryzyka zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego służące do oceny zasadności jego zastosowania, a także zasadności zatrzymania, uwzględniając konieczność natychmiastowej i skutecznej ochrony osób doznających przemocy domowej.
2.2 Art. 15aj PolU
Projektodawca trafnie przesądził o subsydiarnym charakterze nakazu lub zakazu, o których stanowi art. 15aa ust.1 PolU, wobec środków zapobiegawczych stosowanych w procedurze karnej. Nakaz lub zakaz traci bowiem moc w przypadku gdy osoba, wobec której go wydano, została zatrzymana w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa, a następnie zastosowano wobec niej tymczasowe aresztowanie lub nakaz okresowego opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym.
2.3. Art. 15al PolU
Ze względów porządkujących i dla zapewnienia spójności z wcześniejszymi przepisami można zaproponować uzupełnienie treści art. 15al PolU o klauzulę wprowadzającą, która uwzględniałaby skutki poddania czynności Policji kontroli sądowej: „Jeżeli sąd nie uchylił nakazu lub zakazu wcześniej, na skutek wniesienia zażalenia przez zainteresowanego”, to traci on moc po upływie dwóch tygodni od dnia jego wydania, chyba że został przedłużony przez sąd.
V. Zmiany w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821)
Pozytywnie należy ocenić dążenie Projektodawcy do zapewnienia stosowania się przez osobę dopuszczająca się przemocy w rodzinie do nałożonych obowiązków w postaci opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia z wykorzystaniem przepisów prawa wykroczeń. Projekt zakłada wprowadzenie do Kodeksu wykroczeń nowego art. 66b mającego penalizować niestosowanie się do:
1) wydanego przez Policję lub sąd nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia,
2) orzeczenia sądu o zobowiązaniu osoby stosującej przemoc do opuszczenia mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazaniu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia, wydanego na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Czyn taki będzie zagrożony karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.
Uznanie takich zachowań za wykroczenie jest zasadne ze względu na konieczność zapewnienia efektywnej ochrony osobie zagrożonej przemocą oraz respektowania rozstrzygnięć organów państwa w postaci wydanych nakazów, zakazów i orzeczeń, o których traktuje przepis. Przepis art. 66b KW znajduje więc czytelne uzasadnienie, pozwalające wprost zidentyfikować jego przedmiot ochrony. Z uwagi na ograniczenia, jakie nakłada zasada ultima ratio na ustawodawcę przy gradacji dolegliwości środków represyjnych, trafne wydaje się potraktowanie takich czynów przez Projektodawcę jako wykroczenia, a nie kryminalizacja jako przestępstwa. Zasadne jest też umiejscowienie typu wykroczenia – jako art. 66b – w rozdziale IX Kodeksu wykroczeń („Wykroczenia przeciwko instytucjom państwowym, samorządowym i społecznym”).
2.1. Pojęcie „mieszkania”
Przy wykładni przepisu art. 66b KW nie budzi wątpliwości pojęcie „mieszkanie”. Jego znaczenie powinno być ustalane z uwzględnieniem klauzuli interpretacyjnej z art. 15aa ust. 6 PolU, która nakazuje objąć jego zakresem każdy lokal służący zaspokajaniu bieżących potrzeb mieszkaniowych.
2.2. Znamię „bezpośredniego otoczenia” mieszkania
Rozszerzenie zakresu penalizacji na zachowania podjęte w obszarze otaczającym mieszkanie, opisanym przy użyciu znamion „bezpośrednie otoczenie” mieszkania, należy ocenić negatywnie. Przy czym krytyka nie oznacza kwestionowania zasadności argumentacji przemawiającej za projektowanymi rozwiązaniami, ale dotyczy wyłącznie techniczno-legislacyjnego sposobu rozwiązania problemu. Z perspektywy ochrony praw osoby dotkniętej przemocą negatywna ocena posłużenia się takim wyrażeniem w nowym rozdziale 1A dodanym w części pierwszej w księdze drugiej w tytule II w dziale II Kodeksu postępowania cywilnego – jako pojęciem nieprecyzyjnym – została już wyrażona na s. 4 niniejszej Opinii. Podobnie, na krytyczną ocenę zasługuje użycie tego zwrotu jako znamienia wykroczenia z art. 66b KW w świetle zgodności takiego zabiegu z zasadą nullum crimen sine lege. Z reguły tej wynika bowiem konieczność zapewnienia „określoności” czynu zabronionego, gwarantującej minimum bezpieczeństwa prawnego potencjalnemu sprawcy wykroczenia.
Ze względu na dokonany przez Projektodawcę dobór znamion wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego określenia treści przepisu art. 66b KW. Zgodnie z definicją słownikową „otoczenie” jest tym „co się znajduje dokoła czegoś, okrąża coś, otacza ze wszystkich stron (np. zabudowania, przyroda); środowisko, okolica”[10]. Słowo „bezpośrednio” w relacjach przestrzennych oznacza „bardzo blisko, tuż; bez czegoś, co przegradza”[11]. Ustalenia poczynione na podstawie reguł językowych nie prowadzą więc do wystarczającego doprecyzowania wyrażenia użytego w opisie czynu zabronionego.
Podobnie, wykładnia systemowa nie przynosi zadowalającego rozwiązania, ponieważ Kodeks wykroczeń – chociaż posługuje się pojęciem „bezpośrednio” – to w odmiennym znaczeniu, które nie ogranicza się do wyznaczenia zakresu przestrzennego, jak w treści projektowanego przepisu. Ustawodawca posługuje się następującymi sformułowaniami: „swoim zachowaniem bezpośrednio zmierza do (…) dokonania” (usiłowanie – art. 11 § 2 KW), „odpiera bezpośredni bezprawny zamach na jakiekolwiek dobro chronione prawem (obrona konieczna – art. 15 KW), „działa w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem” (stan wyższej konieczności – art. 16 KW), „przedmiot pochodzący bezpośrednio z wykroczenia” (przepadek przedmiotów – art. 30 § 5 KW).
Wykorzystanie powyższych wskazówek interpretacyjnych nie rozstrzyga wątpliwości co do tego jaka (i jak ustalona) odległość wyznacza zakres ochrony wynikającej z przepisu art. 66b KW. Nie jest jasne czy „bezpośrednie otoczenie” ogranicza się np. do klatki schodowej bloku mieszkalnego, kamienicy, w której znajduje się mieszkanie, działki na której znajduje się dom jednorodzinny czy też stanowi je osiedle mieszkalne lub cała wieś.
Dla poniesienia odpowiedzialności za wykroczenie konieczne jest stanowcze przesądzenie, że zakaz lub nakaz określonego postępowania nie był przestrzegany przez sprawcę. W przypadku opisu wykroczenia z art. 66b KW pojawiające się wątpliwości mogą w praktyce skutkować albo nazbyt szeroką wykładnią jego treści i w konsekwencji nadużywaniem tej regulacji albo zbyt wąską interpretacją czyniąca przepis martwym.
Takie niebezpieczeństwo zostanie ograniczone, a nawet wyeliminowane, jeżeli sąd lub funkcjonariusz Policji skonkretyzuje treść nakazu, zakazu lub orzeczenia przez jednoznaczne dookreślenie zakresu przestrzennego „bezpośredniego otoczenia mieszkania” wskazując odległość, np. liczoną w metrach od budynku, w którym zamieszkuje osoba dotknięta przemocą. Byłoby to wskazane ze względów gwarancyjnych oraz przydatne z racji dowodowych domagających się obiektywnego zweryfikowania, że nakaz, zakaz lub orzeczenie zostało rzeczywiście naruszone. Postulat takiej wykładni znamion art. 66b KW w praktyce stosowania prawa nie eliminuje jednak zastrzeżeń wobec jego ustawowej treści nadanej przez Projektodawcę.
2.3. Uzupełnienie przepisu o penalizację naruszenia zakazu zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą oraz zakazu wszelkich form kontaktu
W razie wprowadzenia szerszej ochrony osoby dotkniętej przemocą w postaci uzupełnienia nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia o postulowany na s. 2-3 i 14 Opinii zakaz zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą oraz o zakaz wszelkich form kontaktu z nią, należy odpowiednio uzupełnić zakres zachowań penalizowanych w art. 66b KW.
Zaproponowane w Projekcie rozwiązania należy ogólnie ocenić pozytywnie. Wzmacniają one ochronę osób dotkniętych przemocą w miejscu zamieszkania. Stanowią uzupełnienie ochrony wynikającej z dotychczas obowiązujących przepisów, eliminując, co do zasady, występujące w nich wady. Projekt trafnie zakłada współdziałanie Policji, sądu i służb wykonujących zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. To powinno sprzyjać szybkości i efektywności tych działań.
Dla zapewnienia kompleksowej ochrony osobom dotkniętym ochroną należy poddać pod rozwagę Projektodawcy dodanie uprawnienia do wydania wobec osoby stosującej przemoc zakazu zbliżania się do osoby dotkniętej przemocą lub nawet zakazu wszelkich form kontaktu z nią. Kilka dalszych przepisów wymaga doprecyzowania, co zostało zaznaczone w treści Opinii. Przede wszystkim, koniecznym jest nadanie takiej treści art. 66 KW, która będzie czyniła zadość zasadzie określoności czynu zabronionego.
Podsumowując, Rada Legislacyjna opowiada się za poddaniem Projektu dalszym etapom rządowego procesu legislacyjnego, z sugestią życzliwego rozważenia zaproponowanych w niniejszej opinii uwag i propozycji. Zasadnie można oczekiwać, że przyjęte w nim rozwiązania poprawią sytuację osób dotkniętych przemocą w rodzinie.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Annę Hrycaj, prof. UŁa i dra hab. Krzysztofa Wiaka, prof. KUL, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2019 r.
[1] Tekst na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12322070/12602874/12602875/dokument402688.pdf.
[2] Zgodnie z art. 270 ust. 2 ustawy – Prawo restrukturyzacyjne wniosek o otwarcie postępowania układowego rozpoznaje się w terminie dwóch tygodni od dnia złożenia wniosku, chyba że istnieje konieczność wyznaczenia rozprawy. W takim przypadku wniosek rozpoznaje się w terminie sześciu tygodni. Analogiczna regulacja obowiązuje w odniesieniu do otwarcia postępowania sanacyjnego (art. 288 ust. 1 ustawy – Prawo restrukturyzacyjne).
[3] Po nowelizacji, zgodnie z art. 357 § 21 postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym sąd będzie uzasadniał tylko wtedy, gdy podlega ono zaskarżeniu, i tylko na żądanie strony zgłoszone w terminie tygodnia od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie z uzasadnieniem będzie doręczać się tylko tej stronie, która zażądała sporządzenia uzasadnienia i doręczenia postanowienia z uzasadnieniem.
[4] Uzasadnienie, s. 11.
[5] Uzasadnienie, s. 11,14.
[6]R.A. Stefański, S. Zabłocki, [w:] R.A. Stefański (red.), S. Zabłocki (red.), Kodeks postępowania karnego. Tom II. Komentarz do art. 167 – 296, Warszawa 2019, teza 4 do art. 275a.
[7]Ibidem, teza 5 do art. 275a.
[8] T.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.
[9] Na marginesie można zaznaczyć, że w przypadku projektowanego zakazu lub nakazu prawa jego adresata są lepiej chronione niż prawa osoby doprowadzonej do izby wytrzeźwień, gdyż wprowadzany art. 15ak ust. 2 PolU nakazuje sądowi rozpoznanie zażalenia najpóźniej w terminie 3 dni od daty jego wpływu, podczas gdy art. 40 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie reguluje terminu rozpoznania zażalenia.
[10] Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, tom II, Warszawa 1988, s. 567.
[11] Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, tom I, Warszawa 1988, s. 149.

References: art. 506
 art. 2
 art. 2
 art. 567
 art. 755
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 354
 art. 516
 art. 569
 art. 47
 art. 2
 art. 47
 art. 567
 art. 270
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 755
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 567
 art. 755
 art. 755
 art. 15
 art. 15
 art. 567
 art. 567
 art. 755
 art. 755
 art. 755
 art. 755
 art. 567
 art. 567
 art. 15
 art. 11
 art. 244
 art. 275
 art. 41
 art. 244
 art. 275
 art. 275
in fine
 art. 244
 art. 275
 art. 249
 art. 275
 art. 2
 Art. 275
 art. 275
 art. 41
 art. 41
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 41
 art. 15
 art. 2
 art. 15
 art. 175
 art. 69
 art. 66
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 40
 art. 31
 art. 31
 art. 5
 Art. 5
 art. 71
 art. 31
 art. 31
 Art. 15
 Art. 15
 art. 15
 Art. 15
 art. 15
 art. 66
 art. 11
 art. 66
 art. 66
 art. 66
 art. 15
 art. 66
 art. 66
 art. 11
 art. 15
 art. 16
 art. 30
 art. 66
 art. 66
 art. 66
 art. 66
 art. 66
 art. 270
 art. 357
 art. 167
 art. 275
 art. 275
 art. 15
 art. 40