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Timestamp: 2018-11-19 01:36:12+00:00

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﻿ SENTENCIA C-122 DE MARZO 1 DE 2011
SENTENCIA C-122 DE 01 DE MARZO DE 2011
Sentencia C-122 de marzo 1º de 2011
Sentencia C-122 de 2011
Ref.: Expediente D-8207
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992
Demandante: Adriana Parra Hernández
Bogotá, D.C., primero de marzo de dos mil once.
EXTRACTOS: «1. Normas demandadas
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Adriana Parra Hernández solicita a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, que establece lo siguiente:
Diario Oficial 40.483 de 18 de junio de 1992
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
De los dignatarios de las Cámaras
ART. 40.—Composición, periodo y no reelección. La mesa directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un ano y a partir del 20 de julio.
PAR.—En tratándose de comisiones constitucionales permanentes y comisiones legales habrá un presidente y un vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político” (aparte resaltado objeto de la demanda).
1. Problema jurídico y esquema de resolución.
1.1. El problema jurídico a resolver consiste en establecer si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 que dispone que, “En tratándose de comisiones constitucionales permanentes y comisiones legales habrá un presidente y un vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”, viola los artículos 112, 152, 40 y 1º de la Constitución Política.
1.2. Para resolver dicho problema la Corte Constitucional analizará los siguientes puntos. En primer lugar (1) se hará un breve análisis sobre la no vinculatoriedad de las excepciones de inconstitucionalidad en los fallos de constitucionalidad proferidas por la Corte; en segundo lugar (2) se estudiará desde una interpretación histórica, literal y sistemática del artículo 112 de la Constitución Política el tema de la conformación de las mesas directivas del Congreso y si estas tienen que estar integradas por partidos y grupos minoritarios de oposición; en tercer lugar (3), la Corte analizará si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 es inconstitucional por cuestiones de forma al no haber sido tramitado mediante el procedimiento de Ley Estatutaria, por último se decidirá la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada.
2. No vinculatoriedad de las excepciones de inconstitucionalidad en el control de constitucionalidad.
2.1. La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales...”(119). Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto(120) ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución(121).
2.2. De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto(122). Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución.
2.3. Por este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no.
2.4. Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte que las excepciones de inconstitucionalidad que profieren las autoridades judiciales, administrativas o los particulares cuando tengan que aplicar una ley, no elimina la posibilidad que tiene la corporación de realizar el control de constitucionalidad de determinado precepto.
2.5. Como se analizó en el punto 3 de los antecedentes de esta providencia, la demandante anexa como prueba la excepción de constitucionalidad que profirió la Sección Quinta del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2009, en donde se dejó de aplicar el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 objeto de esta demanda. Al mismo tiempo y según se explica en el mismo fallo, esta misma norma se dejó de aplicar en las decisiones de la Sección Quinta de 10 de marzo de 2005(123) y 19 de febrero de 2009(124).
2.6. La Corte encuentra que teniendo en cuenta el artículo 241 de la Constitución Política(125), la instancia última de control de constitucionalidad de las leyes en Colombia es la Corte Constitucional, de tal manera que las excepciones de constitucionalidad pueden ser acogidas o no por esta corporación(126), no configura un precedente vinculante y tiene preeminencia sobre los fallos particulares que se hayan dado por vía de excepción(127). Esta preeminencia de la jurisdicción constitucional sobre las decisiones particulares y concretas que se establecen a través de la excepción de constitucionalidad se justifica teniendo en cuenta que el control de constitucionalidad tiene efectos erga omnes y se realiza de forma general y abstracta. De igual forma se subraya que los efectos del fallo de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada y determinan en forma definitiva la continuidad o no de la norma dentro del sistema jurídico, efecto que da coherencia y seguridad jurídica al sistema jurídico colombiano.
2.7. Teniendo en cuenta lo anterior la interpretación que dé la Corte en el control de constitucionalidad del parágrafo 40 de la Ley 5ª de 1992 sobre la participación de las minorías en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y legales de las Cámaras, prima sobre el control que se haya realizado por vía de excepción y será definitivo en la determinación de la constitucionalidad de la norma.
2.8. Finalmente se debe subrayar que la interpretación de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 112 de la Constitución Política no ha sido unánime ni pacífica, ya que en la reciente sentencia de 30 de noviembre de 2010(128) se estableció que el concepto de minoría politica no puede ser equiparable al de minoría de oposición. En este sentido se afirmó que si bien existe, “la diferencia terminológica que el artículo 112 de la Constitución Política emplea, es innegable que aunque dicha norma se titule ‘estatuto de la oposición’, lo cierto es que, en estricto rigor etimológico la expresión que utiliza el inciso segundo del artículo 112 constitucional es la de partidos y/o movimientos políticos ‘minoritarios’. Esta denominación, noción o concepto, en exacto sentido, no significa ‘oposición’”(129).
3. La interpretación del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución Política sobre la participación de las minorías en los cuerpos colegiados.
Como se analizó en los antecedentes de esta providencia, la demandante y el interviniente DeJusticia indican que teniendo en cuenta una interpretación histórica, literal y sistemática, los partidos y movimientos minoritarios que deben participar en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y legales del Congreso, deben ser solo los partidos de oposición y no aquellos partidos minoritarios que hagan coalición con el Gobierno. En cuanto a la interpretación sistemática explica la demandante, que teniendo en cuenta la titulación del artículo 112 y la parte final del mismo(130), se estaría vulnerando no solo la reserva de Ley Estatutaria sino también el artículo 40 de la Constitución sobre el derecho de todo ciudadano en la conformación, ejercicio y control del poder político.
En cuanto a la interpretación histórica se sostiene en la demanda que con base en la excepción de inconstitucionalidad anexada como prueba(131), se puede inferir que en las discusiones de la Constituyente de 1991 se quiso otorgar participación en las comisiones constitucionales y legales del Congreso únicamente a las minorías de oposición(132). Por otra parte en la intervención de DeJusticia se indica que si se interpreta el concepto de minoría desde una definición política se entenderá que tiene razón la demandante en considerar que la norma es inconstitucional ya que dicho término se relaciona íntimamente con el concepto de oposición, es decir, una minoría que no solo se encuentre en desventaja numérica con relación a la mayoría, sino también una “minoría opuesta al bloque parlamentario mayoritario”(133).
Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte que para valorar los cargos de inconstitucionalidad expuestos por la demandante, tiene que dilucidar el tema de la conformación de las mesas directivas de las comisiones constitucionales permanentes y legales y determinar especialmente el concepto de “partidos y movimientos minoritarios” que se encuentra consagrado en el inciso segundo del artículo 112 de la Constitución Política artículo que es la base principal de los argumentos de inconstitucionalidad de la demandante. En los siguientes numerales la Corte estudiará dicho precepto desde la interpretación histórica, literal y sistemática, y teniendo en cuenta también las posibles consecuencias que generaría la interpretación de la demandante.
3.1. Interpretación histórica del artículo 112 C.P.
3.1.1. La interpretación histórica a nivel constitucional se refiere al análisis del proceso de creación de la norma constitucional para conocer la opinión general de quienes la crearon y reconstruir de esta manera la intención del constituyente. De lo que se trata es de realizar una aproximación al sentido y finalidad que los constituyentes quisieron dar al precepto e inferir de esta manera la voluntad originál(134) de los creadores de la norma(135).
3.1.2. Este tipo de interpretación ha tenido sus críticas, especialmente porque en palabras de Canosa Usera, puede “subjetivizar sin remedio la interpretación y destruir cualquier aplicación seria de los otros métodos de interpretación como el sistemático”(136). Del mismo modo se dice que dicho método hermenéutico es poco claro, ya que el análisis de las actas y de los debates depende de la interpretación subjetiva, y “su unidad es más simbólica que real en tanto en cuanto su fragmentación en las voluntades particulares de las diferentes fuerzas políticas presentes en la elaboración de la Carta se individualizan perfectamente y provocan la casi imposibilidad de perfilar una voluntad unitaria”(137). Igualmente para Ronald Dworkin este tipo de interpretación resulta criticable ya que puede dar lugar a dos tipos de inferencias: la “intención semántica” es decir lo que los “los redactores querían decir” y la “intención política” o “de expectativa” que consiste en determinar “las consecuencias que esperaban que tuviera lo que dijeron”(138).
3.1.3. A pesar de lo anterior la Corte estima que en el caso concreto es importante realizar este tipo de análisis partiendo de los cargos alegados por la demandante, en especial la excepción de inconstitucionalidad de 28 de agosto de 2009 proferida por el Consejo de Estado, en donde se citan algunos de los debates que se dieron en la Constituyente, para reforzar el argumento de la inconstitucionalidad de la norma demandada. Teniendo en cuenta lo anterior procede la Corte a analizar los antecedentes históricos del artículo 112 de la Constitución Política para establecer la “voluntad original” de los constituyentes en la inclusión de dicho artículo.
3.1.4. En un primer lugar procederá la Corte a estudiar las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente y posteriormente se analizarán algunas apreciaciones de exconstituyentes y promotores de la Constitución de 1991 en publicaciones que se realizaron con posterioridad a la aprobación de la Carta. Lo que se quiere con este análisis es determinar de forma aproximada la intención y el objetivo que tuvieron los constituyentes con la inclusión en la Constitución del artículo 112. Dicha indagación puede en efecto arrojar luces para una completa interpretación del artículo en estudio, sin embargo se hace hincapié en que este artículo se reformó parcialmente con el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2003; teniendo en cuenta lo anterior la Corte verificará en la última parte de este numeral si dicha modificación incide o no en la interpretación definitiva del artículo.
3.1.5. En cuanto a los debates que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente verifica la Corte que la inclusión del artículo 112 de la Constitución Política se discutió en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente en las sesiones de 10 de mayo al 30 de junio de 1991. En la sesión de 10 de mayo el constituyente y expresidente Misael Pastrana explicó que la posibilidad de establecer constitucionalmente un estatuto de la oposición se dio por primera (sic) en el plebiscito de 1958, “pero limitándose al partido liberal y al partido conservador, como una fórmula de establecer la paridad”(139). Explicó también que con posterioridad a este plebiscito, se discutió el estatuto de la oposición en la reforma de 1968 en donde se dio la posibilidad a los partidos opositores de hacer parte del gobierno, si así lo considerara el jefe de gobierno(140).
3.1.6. De otra parte, en la sesión de 15 de mayo el constituyente Otty Patiño explicó el rol que debe cumplir la oposición, en donde indica que deben existir unas garantías para aquellos partidos que no participan en el gobierno. Explica que la constitucionalización de las garantías de la oposición sería algo novedoso en el constitucionalismo colombiano(141) y dice, que encuentra acertada la propuesta de establecer unas garantías para quienes no participan en el gobierno y quieren hacer una labor crítica a este(142).
3.1.7. En esta misma sesión se leyó el proyecto inicial de lo que vendría a ser el artículo 112 de la Constitución Política. La primera propuesta de artículo era la siguiente:
“La ley establecerá un estatuto de la oposición en el que se consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos que no participan en el Gobierno para garantizar el ejercicio de su función crítica y la formación de alternativas políticas, este estatuto establecerá el acceso a la información oficial salvo las restricciones legales, el acceso a los medios de comunicación social del Estado de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para el Congreso de la República o de la Asamblea Nacional Legislativa, el derecho de réplica con respecto a las informaciones inexactas e injuriosas en la misma forma y por el mismo medio a través del cual se produjeron, la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos, el derecho a participar en los asuntos electorales y en la política exterior del país. Las minorías electorales tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo a su representación”(143).
3.1.8. En cuanto al tema específico de la participación de las minorías en las mesas directivas de los cuerpos colegiados se dijo en esta misma sesión que el concepto de “minoría electoral” iba en contra de lo que se había aprobado anteriormente sobre partidos políticos. En este sentido el mismo constituyente Patiño dijo que, “las minorías electorales no están dentro de lo que acabamos de aprobar de los partidos, movimientos y agrupaciones minoritarios tienen derecho a la representación. — Aquí dice las minorías electorales en un inciso, tendrán derecho a participar en las mesas directivas”(144).
3.1.9. Por otra parte, en la misma sesión se debatieron aspectos relacionados con los derechos de la oposición que se establecieron en el inciso primero del artículo, como por ejemplo el derecho a acceder a la información y documentación, el uso de los medios de comunicación social del Estado, la réplica en los mismos medios de comunicación, y la participación en la política exterior y en los asuntos electorales(145). Igualmente se debatió la posibilidad de que el procurador, el contralor general de la república y el defensor del pueblo, fueran miembros de un partido diferente al presidente, fórmula que en definitiva no fue acogida por el constituyente(146).
3.1.10. Posteriormente en la sesión del 13 de junio se discutió nuevamente la importancia de establecer un estatuto de la oposición que garantizara la igualdad de oportunidades en el acceso de los cargos públicos, el derecho a participar en los organismos electorales y en la política exterior del país. Se dice en la sesión del 13 de junio de 1991 que,
“Partidos políticos de los partidos políticos (sic) y especialmente del estatuto de la oposición en nuestro articulado y en el él (sic) hay una serie de normas que yo creo van a ser enormemente civilizadoras de nuestras costumbres políticas; nosotros creemos que el derecho a la oposición es uno de los factores más interesantes y necesarios de la democracia; por lo tanto garantizar su ejercicio y el de la función crítica en la Constitución colombiana va a darle una entidad a la oposición que siempre se tuvo en Colombia más como un mecanismo perturbador que como lo que se considera en los sistemas democráticos: como un valioso, necesario, auxiliador de un verdadero sistema democrático; pero para ello pedimos además en este articulado que se mantenga la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos, el derecho a participar en los organismos electorales y en la formulación de la política exterior del país...”(147).
3.1.11. Luego en esta misma sesión se indicó que también se debía discutir lo referente a la participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, posibilidad que sería una garantía para las minorías. Sobre este punto se dijo específicamente que,
“además una consagración que lamentablemente se olvida a ratos y aquí mismo fue olvidada en sus comienzos, que es que los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, de acuerdo con su representación en ellos; me parece que la garantía de las minorías es otra norma muy importante de ser aprobada...”(148).
3.1.12. Sobre este mismo inciso constata la Corte que en la sesión de 18 de junio se varió la propuesta inicial del proyecto de que, “Las minorías electorales tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo a su representación”(149), por la redacción definitiva que establece que, “Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, de acuerdo con su representación en ellos”(150), acogiendo la crítica de que la propuesta inicial no se correspondía con lo anteriormente aprobado sobre los partidos y movimientos políticos.
3.1.13. Posteriormente en la sesión de 18 de junio se discutió la posibilidad de introducir un tercer inciso del artículo 112 de la Constitución Política que estableciera que la regulación de la materia se hará por ley estatutaria. En dicha sesión se dijo lo siguiente “— señor presidente, una aclaración, es que aquí faltó una línea en el inciso tercero, que debe leerse, me anticipo a decirlo, una ley estatutaria, establecerá el estatuto de la oposición y desarrollará el ejercicio de estos derechos”(151).
3.1.14. Luego, en la misma sesión, el debate se concentró en determinar la conveniencia del encabezado del artículo 112 que establecía que, “los partidos y movimientos que no participan en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica”. Sobre esta redacción varios constituyentes expresaron su inconformidad argumentando que en muchos casos dentro de cada partido pueden existir “cofradías” o tendencias, que pueden ser críticas con el mismo Gobierno del partido a que hacen parte(152).
3.1.15. Es en esta parte de la discusión y sobre este punto específicamente, en donde se presenta el debate que fue referenciado en la excepción de inconstitucionalidad citada por la demandante. Aquí se hace manifiesto que el artículo quedó mal redactado al establecer que los derechos de la oposición corresponden a “Los partidos y movimientos que no participan en el Gobierno”, porque como afirmó el Constituyente Augusto Ramírez Ocampo, los derechos que se consagran en dicha norma se refieren a los derechos de la oposición, es decir “a los que no participen en el gobierno” y por ende la norma sería redundante”(153).
3.1.16. Por otra parte y con relación al inciso segundo de artículo, se aprobó en esta sesión en forma definitiva la redacción de que, “los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”(154).
Igualmente quedó en forma definitiva el inciso tercero del artículo que establece que, “una ley estatutaria, regulará íntegramente la materia”.
3.1.17. En cuanto a las reflexiones que se realizaron por parte de los constituyentes y partícipes en textos publicados con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1991, la Corte referencia dos: el texto de Alfonso Palacio Rudas titulado “El Congreso en la Constitución de 1991(155) y la publicación del asesor del gobierno de la época en reforma a la Constitución, Manuel José Cepeda, titulado “La Constitución que no fue”(156).
3.1.18. En el primer texto explica Palacio Rudas que “El artículo 112 de la Constitución de 1991 recoge la vieja aspiración de elevar a norma constitucional los derechos de los partidos y de los movimientos que no participen en el Gobierno, para que puedan ejercer amplia y libremente su función crítica, y convertirse en alternativas políticas”. Dice que recuerda que cuando se discutió dicho artículo en la plenaria la redacción inicial la parecía confusa y por ende solicitó aclaraciones sobre el entendimiento de dicho precepto. Explica que el debate que se presentó en la Plenaria se dio sobre la redacción de la primera parte del artículo que establecía que solo a los partidos y movimientos que “no participaran en el Gobierno” se les otorgaría los derechos de la oposición. En este sentido explica que,
“... cabría deducir que solo los partidos y los movimientos ausentes de las nóminas administrativas podían ejercer la función crítica, cuando lo cierto es que dentro de los denominados partidos de gobierno son frecuentes las divisiones y disidencias. Yo mismo dije, en mi condición de 'Cofrade' estoy obligado a la función crítica y así he actuado a lo largo de mi carrera pública. Tanto los redactores como los ponentes del artículo se comprometieron a dejar claras constancias en las actas sobre el espíritu e intención del precepto que yo cuestionaba. Infortunadamente, por causa del atropello del reloj, abundaron las contradicciones y la falta de claridad de varios de los artículos finalmente aprobados”(157).
3.1.19. Dice igualmente que las garantías que se otorgan a la oposición para que “ejerza sin trabas ni limitaciones sus tareas”(158) fueron: a) El acceso a la información y a los documentos oficiales; b) El acceso a los medios de comunicación social del Estado, condicionado a la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores, y c) El derecho de ejercer la réplica frente a tergiversaciones de naturaleza grave y evidente o ante ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales. Explica que la norma otorgó a los partidos y los movimientos minoritarios la posibilidad de participar de las mesas directivas de los cuerpos colegiados, en proporción al número de curules que ocupen y que se estableció que una ley estatutaria regulará íntegramente la material(159).
3.1.20. Por su parte en el libro de Cepeda se expone la propuesta inicial del gobierno sobre el estatuto de la oposición, proyecto que se encontraba numerado como artículo 90. Esta propuesta no incluía el inciso segundo sobre la posibilidad que tienen los partidos y movimientos políticos de participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, ni el inciso tercero que establece que una Ley Estatutaria regulará íntegramente la materia. Explica que el proyecto fue presentado por la comisión accidental integrada por los delegatarios Horacio Serpa (Partido Liberal), Otty Patiño (M-19) y Augusto Ramírez Ocámpo (Partido Social Conservador). El texto original decía lo siguiente:
“Capítulo 3. Del estatuto de la oposición
090. “ART.—Los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas.
Para estos efectos se les garantizan los derechos de acceso a la información y documentación oficiales, salvo las restricciones que establezca la ley; el uso de los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores; el derecho de réplica cuando haya tergiversación evidente o ataque público a través del medio masivo de comunicación en que se produjo y en los medios de comunicación de regulación estatal por la misma causa anterior y para preservar la equidad en la información; la igualdad de oportunidades para el acceso a cargos públicos, el derecho a participar en los organismos electorales, y en la formulación de la política exterior del país (...)”.
Explica Cepeda que las partes subrayadas no quedaron en la aprobación definitiva del artículo.
3.1.21. Resumiendo encuentra la Corte que desde una interpretación histórica del artículo 112 se puede inferir lo siguiente:
i. Que en los debates de la constituyente siempre se diferenció entre el proceso de aprobación del primer inciso en donde se establecía una enumeración exhaustiva de los derechos de los partidos y movimientos políticos que no participaran en el gobierno, y el inciso segundo que estableció la posibilidad a los partidos y movimientos minoritarios de participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
ii. Que en las sesiones de 10 y 15 de mayo los constituyentes debatieron en una primera instancia el tema de los derechos de la oposición y establecieron en el inciso primero los derechos de acceso a la información y a la documentación oficial, el uso de los medios de comunicación social del Estado, el derecho de réplica en los medios de comunicación del Estado frente a las tergiversaciones graves y ataques públicos proferidos por altos funcionarios y la participación en los organismos electorales.
iii. Que en la sesión de mayo 15 se varió la redacción inicial del inciso segundo estableciendo “los partidos y movimientos minoritarios” en lugar de “las minorías electorales”.
iv. Que en la misma sesión de 15 de mayo se incluyó el tercer inciso que se refiere a que “Una ley estatutaria regulará íntegramente la materia”.
v. Que en los debates del 13 y 18 de junio reseñado en la excepción de inconstitucionalidad, se discutió principalmente si era conveniente o no dejar la primera parte del artículo 112, referente a que los derechos de la oposición se otorguen a “los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno”. En esta discusión no se hizo referencia al inciso segundo del precepto aprobado, sobre la participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados.
vi. Que finalmente no fue aprobado el derecho de los partidos y movimientos que no participen en el gobierno de “igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos”, ni la posibilidad de que estos participaran en la formulación de la política exterior del país. Tampoco se aprobó la propuesta que se formuló en los debates del 15 de mayo de que el Procurador, el Contralor General de la República y el defensor del pueblo fueran elegidos de candidatos de partidos y movimientos que no hicieran parte del gobierno.
3.1.22. En conclusión, encuentra la Corte que la interpretación histórica realizada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la excepción de inconstitucionalidad de 28 de agosto de 2009, no es acertada, ya que en los debates citados se hacía referencia a la redacción del primer inciso del artículo 112 y no a lo concerniente a la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. En efecto, una vez analizados los debates en la constituyente se puede concluir sin lugar a dudas que siempre se dio un tratamiento separado a los derechos de los partidos y movimientos que no participaran en el gobierno —no se les llamó en esta primera redacción partidos de oposición— y a la participación de los partidos minoritarios en las mesas directivas del inciso segundo. Finalmente el inciso tercero referente a que una ley estatutaria regularía íntegramente la materia, se aprobó independiente de los incisos anteriores.
3.1.23. Por último, en la interpretación histórica del artículo 112 se debe tener en cuenta que este fue reformado en algunas de sus partes por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2003 (reforma política)(160). En el siguiente cuadro la Corte transcribirá el artículo 112 aprobado en la Constitución de 1991 y lo comparará con el que se modificó en el 2003 y establecerá algunas conclusiones:
Artículo 112 aprobado en 1991 Artículo 112 reformado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2003
ART. 112.—Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a este y plantear y desarrollar alternativas políticas.
Para estos efectos, salvo las restricciones legales, se les garantizan los derechos de acceso a la información y a la documentación oficiales; de uso de los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores; el derecho de réplica cuando haya tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales, y de participación en los organismos electorales. Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar enlas mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
ART. 112.—Los partidosy movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas.
Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación.
i. Se reforma el encabezado del artículo que establecía que “Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno (...)” , por “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno...”.
ii. Se elimina lo referente a que el derecho de réplica se dé solo cuando “se presentan tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales”.
iii. Se elimina lo referente al derecho de los partidos de oposición a que participen en los organismos electorales.
iv. Se extiende la posibilidad de uso de los medios de comunicación social del Estado a aquellos en donde se haga uso del espectro electromagnético.
v. En cuanto al inciso segundo se dice que solo se dará la prerrogativa de participar en las mesas directivas de los organismos colegiados a “los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica”.
vi. Se cambia en el tercer inciso la expresión “una ley estatutaria regulará íntegramente la materia” por “una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
3.1.24. Como se puede apreciar, el artículo 112 varía en su primer inciso en lo referente a que las garantías se otorgan a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno; en el segundo inciso a que el derecho a participar en las directivas de las mesas directivas de los cuerpos colegiados solo se le otorgará a los partidos y movimientos minoritarios “con personería jurídica”, y en el tercer inciso a que se cambia en la Ley Estatutaria el “regulará” por el “reglamentará”. En los siguientes numerales la Corte valorará si dichos cambios son determinantes o no en el estudio de constitucionalidad del parágrafo demandado.
3.2. Interpretación literal o lingüística del artículo 112 C.P.
3.2.1. En este numeral estudiará la Corte lo referente a la interpretación literal o lingüística del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución Política para determinar si, como dice la demandante y uno de los intervinientes, el término “partidos y movimientos políticos minoritarios” se debe entender, como “partidos y movimientos políticos de oposición”.
3.2.2. En la interpretación literal se tiene que diferenciar la definición del término en lenguaje ordinario, de la definición que se da desde el lenguaje especializado(161). En la intervención de DeJusticia se hizo referencia a esta distinción(162) explicando que desde el punto de vista del lenguaje político el concepto de partido político minoritario se refiere a partido político de oposición(163). En los siguientes numerales analizará la Corte si esta interpretación puede considerarse como plausible de acuerdo a las diferentes acepciones del término “partido y movimiento político minoritario” contenida en el inciso segundo del artículo 112 de la Carta Política.
3.2.3. En un primer lugar encuentra la Corte que desde la definición ordinariael concepto de “minoritario” puede dar lugar, a dos acepciones: 1. “perteneciente o relativo a la minoría” y 2. “aquél que está en minoría numérica”(164). Por otra parte, desde el punto de vista del lenguaje político la definición de “partido y movimiento político minoritario” dependerá del régimen político, de las relaciones entre el Gobierno y el Congreso, del sistema electoral que se escoja y en determinadas ocasiones de la garantía que se pueda dar constitucionalmente a ciertas agrupaciones políticas por su situación de inferioridad numérica o de su baja influencia política en un Estado.
3.2.4. Subraya en este sentido la Corte que la definición de “partido y movimiento político minoritario” variará dependiendo de si se trata de un sistema de Gobierno parlamentario(165) o de un régimen presidencial(166). A su vez la definición mutará en el caso de los regímenes parlamentarios con dos grandes partidos que se alternan el poder y que se organizan mediante la forma de Gobierno-oposición, por ejemplo Inglaterra o España(167),de los regímenes parlamentarios de tipo multipartidistas, por ejemplo Italia, en donde existe una variedad de partidos que pueden llegar a hacer parte de la coalición de gobierno aun siendo minoría.
3.2.5 Teniendo en cuenta este aspecto, en el caso de los gobiernos de tipo parlamentario organizados en la forma de mayoría-oposición, el término “partido minoritario” puede llegar a ser entendido como partido de oposición(168), pero en el caso de los regímenes parlamentarios que no se organizan de esta forma el término “partido minoritario”, no puede dar lugar solamente a que se entienda como partido de oposición, sino a todos aquellos partidos que no han obtenido la mayoría de curules en el parlamento. En este último caso los partidos minoritarios pueden adquirir distintas formas ya que tienen la posibilidad de realizar coaliciones de gobierno con el partido mayoritario(169), constituirse en partidos de oposición o establecerse como partidos minoritarios neutrales que no han decidido si apoyan o no al partido de gobierno.
3.2.6. Por otra parte, se debe tener en cuenta que en algunos regímenes parlamentarios se han establecido gobiernos con el apoyo de todos los partidos en el parlamento, con los llamados gobiernos de “Unidad Nacional” o de “Gran Coalición”, que se dan especialmente en los tiempos de crisis o de emergencia o cuando ninguno de los partidos ha obtenido las curules suficientes para gobemar(170).
3.2.7 Con relación a los regímenes presidenciales como Colombia, el término partido político minoritario puede hacer referencia a los partidos que no se corresponden con el partido político del presidente —gobierno— o con los partidos políticos que han obtenido menores escaños en el Congreso. En este tipo de regímenes se puede dar el caso en que un partido Político tenga la mayoría de curules en el Congreso, pero que no se corresponda con el partido político del presidente(171), o que por el contrario exista correspondencia entre el partido de gobierno y el partido mayoritario en el Congreso.
3.2.8. Igualmente en los regímenes políticos presidenciales se pueden presentar partidos y movimientos políticos minoritarios de distinta indole, no solo atendiendo al criterio numérico del concepto sino también desde la concepción política. Así por ejemplo se pueden dar partidos políticos minoritarios de oposición (1), partidos políticos minoritarios que se declaren neutrales al gobierno (2) o aquellos partidos minoritarios numéricamente que realicen coaliciones con el partido político mayoritario (3). En este último caso no pierde el partido de coalición su categoría de minoritario, especialmente por dos razones: en primer lugar porque sigue teniendo un menor número de curules en el Congreso y en segundo término porque no pierde la posibilidad de romper en cualquier momento la coalición y empezar a hacer oposición a su anterior.
3.2.9. También se debe tener en cuenta que la definición de partido político minoritario dependerá del sistema electoral elegido que condiciona en gran medida la existencia de un mayor o menor número de grupos minoritarios. Como afirma Paloma Requejo el sistema mayoritario puro fomenta la aparición de una única minoría, mientras que el sistema proporcional incrementará la presencia de distintas fuerzas minoritarias(172).
3.2.10. De otra parte se debe resaltar que el término “partido político minoritario” también ha sido usado políticamente para darle reconocimiento a las minorías étnicas, políticas, de género o grupos de interés, que se estima deben ser tutelados mediante el otorgamiento de curules permanentes para que de esta manera se fortalezca la representación proporcional en el Congreso. En este tipo de casos los, partidos y movimientos políticos que representen a éstas agrupaciones pueden ser considerados como minoritarios con relación al número de curules que se establecen de manera permanente en el Congreso(173).
3.2.11. En el caso colombiano, el régimen político que establece la Constitución es un régimen político presidencial con un sistema electoral proporcional(174), que puede dar lugar a que se presenten diferentes escenarios en las relaciones políticas entre el gobierno y el parlamento. En primer lugar se puede dar el caso que exista una correspondencia entre el partido político que gobierna y el partido político mayoritario en el Congreso; en un segundo lugar se puede presentar el caso que no exista correspondencia entre el partido de gobierno y el partido mayoritario en el Congreso, y por último, debido a que se establece un sistema bicameral, puede ocurrir que una Cámara del Congreso se corresponda con el partido de gobierno y la otra no. Por último, y al igual que en el régimen parlamentario, se puede dar el caso que se configure un gobierno de “unidad nacional” en donde se de representación en el gobierno a todos los partidos políticos y no exista una oposición declarada de ningún partido en el Congreso.
3.2.12. Por otra parte se debe tener en cuenta lo referente a las circunscripciones especiales en donde la Constitución garantiza la participación de minorías étnicas, políticas y de colombianos residentes en el exterior. El inciso segundo del artículo 171 de la Constitución Política establece la “circunscripción nacional especial para comunidades indígenas” en donde se establece que habrá dos curules permanentes en el Senado para las minorías indígenas(175). Igualmente se reconoce en los incisos cuarto y quinto del artículo 176 de la Constitución Política, circunscripciones especiales en la Cámara de Representantes para asegurar la participación “de los grupos étnicos y de las minorías políticas”, en donde se podrá elegir hasta cuatro representantes, y' las circunscripciones especiales para los colombianos residentes en el exterior en la cual se elegirá un representante a la Cámara.
3.2.13. Teniendo en cuenta las diferentes acepciones que se puede dar al término “minoritario” en Colombia, concluye la Corte que desde el punto de vista literal o lingüístico no se puede hacer la correspondencia entre “partido y movimiento político minoritario” con “partido y movimiento político de oposición”. Esto debido a que los partidos y movimientos políticos minoritarios desde el punto de vista numérico y político pueden tener distintas formas como las de losPartidos políticos de oposición, los de coalición, los que se declaren neutrales l gobierno y las minorías con curules permanentes en el Congreso por el establecimiento de circunscripciones especiales.
3.3. Interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 112 y posibles consecuencias que generaría la interpretación de la demandante.
3.3.1. El método sistemático de interpretación consiste en averiguar el significado de las normas constitucionales a través del entendimiento del ordenamiento constitucional como un todo(176). Este tipo de interpretación posibilita una comprensión del contexto y de la conexión de las normas constitucionales entre sí. En los siguientes numerales se efectuará este tipo de interpretación, teniendo en cuenta también las posibles consecuencias que generaría aquella esgrimida por la demandante.
3.3.2. Como se analizó anteriormente, para la demandante y DeJusticia, desde una interpretación sistemática las únicas minorías que pueden participar en las mesas directivas del Congreso son las minorías de oposición. Los argumentos que se exponen para hacer esta inferencia son que en el capítulo 3 del título IV de la Constitución se titula “del estatuto de la oposición” y que el inciso final del artículo 112 establece que, “una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
3.3.3. Por el contrario, para la Fundación Konrad. Adenauer no debe interpretarse que existe “unidad normativa inescindible” entre los incisos 1 y 2 del artículo 112 y entre los incisos 2º y 3º del mismo precepto, e indica que siguiendo la Sentencia T-02 de 1992 la titulación en la Constitución es meramente indicativa y no vinculante(177). Por otra parte, explica que debe tenerse en cuenta el artículo 147 de la Constitución que establece que “las mesas directivas de la cámara y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año”. Subraya que cuando existen pocos miembros en el Congreso de un partido de oposición no se puede dar la renovación anual que dispuso el constituyente en dicho artículo.
3.3.4. Teniendo en cuenta estas dos posiciones antagónicas considera la Corte que la interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 112 debe conjugarse con la interpretación histórica y lingüística que se ha venido realizando. En un primer lugar y en lo referente a la llamada “unidad normativa”, ya se comprobó en la interpretación histórica que en las discusiones del precepto nunca hubo correspondencia en los debates entre el inciso primero de la norma, que establece los derechos de los partidos de oposición, y el inciso segundo sobre la posibilidad de que los partidos y movimientos políticos minoritarios participen en las mesas directivas de los órganos colegiados. En este sentido considera la Corte que a pesar de la titulación, los incisos 1º y 2º del artículo 112 de la Constitución Política son separables y se pueden interpretar independientemente.
3.3.5. Por otra parte subraya la Corte que el inciso tercero del precepto que establece que “Una ley estatutaria regulará íntegramente la materia” debe interpretarse teniendo en cuenta lo que se establece en el literal c) del artículo 152 sobre las materias objeto de leyes estatutarias. En este literal se establece que mediante leyes estatutarias el Congreso de la República regulará la “Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”(178).Teniendo en cuenta esta norma, considera la Corte que el inciso tercero del artículo 112 de la Constitución Política se relaciona directamente con el inciso primero, pero no con el numeral segundo, porque como se analizó desde el punto de vista lingüístico no se puede decir que en Colombia “partido y movimiento político minoritario” se Corresponda con partido político de oposición.
3.3.6. Igualmente se debe tener en cuenta, como se analizará en el siguiente punto, que la composición de las mesas directivas hace parte de la regulación misma del Congreso, es decir que su reglamentación hará parte de las leyes orgánicas a las cuales según el artículo 151 de la Constitución Política está sujeta la actividad legislativa. Esta interpretación se corresponde con las normas constitucionales referentes al sistema presidencial y a la participación política y proporcional de los partidos políticos del Congreso que dan igual preponderancia a los partidos políticos minoritarios de oposición y a los que no lo son.
3.3.7. De la misma manera considera la Corte que resulta contradictorio con la misma Constitución establecer que en las mesas directivas de las Comisiones legales y constitucionales de las Cámaras deba existir el derecho a participar de un miembro de la oposición. Como se explicó en la intervención de la Fundación Konrad Adenauer esto puede generar que en determinadas ocasiones cuando el partido minoritario tenga pocos miembros no se pueda cumplir con el artículo 147 de la Constitución Política, respecto a que las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes sean renovadas cada año(179).
3.3.8. Por otra parte, subraya la Corte que la interpretación de la demandante podría generar la posibilidad, ya advertida por algunos de los intervinientes(180), de que los miembros de minorías parlamentarias tengan necesariamente que declararse en oposición al gobierno para poder participar en las mesas. Esta circunstancia podría generar divisiones entre los mismos partidos en tomo a la decisión de declararse como oposición, especialmente en los partidos que se habían declarado como neutrales o de los miembros del congreso que hacen parte de las circunscripciones especiales.
3.3.9. Finalmente y teniendo en cuenta la regulación que estableció el legislador en el parágrafo del artículo 40 al afirmar que “En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”, la Corte constata que dicha normatividad puede generar distintas posibilidades de composición de las mesas directivas. Por ejemplo que una mesa esté compuesta por un miembro del partido mayoritario y un miembro del partido minoritario de coalición o por dos miembros de partidos minoritarios, por uno de coalición y otro de oposición o por un miembro de un partido minoritario neutral y por un miembro de un partido de oposición o de coalición, siempre y cuando sean de distintos partidos o movimientos políticos. Igualmente la Corte no niega que en determinadas ocasiones los partidos de oposición, puedan ser dentro de todos los .partidos minoritarios los más vulnerables, ya que dentro del juego político o simplemente por bloquearlos, no obtengan ninguna representación dentro de las mesas directivas de las comisiones a pesar de tener miembros en éstas. En estos casos se hace un llamado al Congreso de la República para que cuando se presenten estas situaciones se de participación dentro de las mesas directivas a los miembros de los partidos minoritarios de oposición para fortalecer de esta manera los principios de pluralismo político y representatividad.
3.3.10. En conclusión, desde una interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 112, y teniendo en cuenta las posibles consecuencias que generaría la interpretación de la demandante, no se puede inferir que el derecho de participación en las mesas directivas del Congreso se dé únicamente para los partidos y movimientos políticos de oposición. Lo anterior porque como se analizó el término de “minoría política” es mucho más amplio que el de “minoría oposición”, interpretación que se corresponde con el artículo 1º sobre democracia pluralista y participativa, con el artículo 40 sobre la posibilidad de todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, con el artículo 135 que establece que son facultades de cada Cámara elegir a sus directivas y con las normas constitucionales referentes a la representación proporcional en el Congreso(181). Del mismo modo la equiparación del término, partido minoritario, como partido minoritario de oposición generaría que no se pudiera cumplir con el artículo 147 de la Constitución sobre la renovación anual de los miembros de las mesas directivas cuando el partido o los partidos que se declaren en oposición no tengan un número considerable de congresistas que impida que no sean reelectos. No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que los partidos políticos de oposición pueden ser en determinadas ocasiones los más vulnerables, se hace un llamado al Congreso para que cuando ocurra esta situación se dé participación en las mesas directivas a estas agrupaciones en consonancia con los principios de pluralismo político y representatividad.
4. La participación de las minorías en las mesas directivas de las comisiones constitucionales permanentes y comisiones legales no tiene reserva de ley estatutaria.
4.1. La demandante, la Sección Quinta del Consejo de Estado en la excepción de inconstitucionalidad referenciada y DeJusticia, consideran que el parágrafo demandado es inconstitucional por vicios de forma, ya que estiman que la participación de las minorías en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y legales en el Congreso debió ser tramitada por ley estatutaria.
4.2. Explican que esta materia es reserva de Ley Estatutaria por dos razones: porque el inciso tercero del artículo 112 especifica que “una ley estatutaria reglamentará integralmente la materia”, y en segundo término porque estiman que las minorías que deben conformar las mesas directivas son aquellas de oposición. Por tanto afirman que no se cumplieron con los trámites del artículo 153 de la Constitución Política en donde se dice que la aprobación de las leyes estatutarias requiere la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República, la aprobación dentro de una legislatura y que dicha ,ley se someta a la revisión previa de la Corte Constitucional.
4.3. Teniendo en cuenta dicho cargo, considera la Corte que de acuerdo a la
interpretación histórica, lingüística y sistemática, analizada anteriormente, no tiene razón la demandante en establecer que las únicas minorías que pueden participar en las mesas directivas de las Comisiones del Congreso, son las minorías de oposición. Como se explicó en dichos numerales de acuerdo al sistema de gobierno, a la representación proporcional y a la garantía constitucional a ciertos grupos con el establecimiento de circunscripciones especiales, los partidos y movimientos políticos minoritarios en el Congreso pueden ser múltiples y pueden ser de oposición, neutrales y minoritarios de coalición.
4.4. A su vez, no se puede establecer que el inciso tercero del artículo 112 de la C.P. tenga vinculación directa con el inciso segundo del mismo precepto y que todos los aspectos contenidos en dicho artículo tengan que ser tramitados por ley estatutaria. Como se analizó en los debates de la Constituyente, se diferenció entre los derechos que se otorgaban a los partidos políticos de la oposición —estatuto de la oposición— establecidos en el inciso primero del artículo 112, y la posibilidad de que los partidos y movimientos minoritarios tuvieran derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados.
4.5. Como explican algunos de los intervinientes la elección de las mesas directivas de las Comisiones constitucionales permanentes y Comisiones legales, no es un derecho de la oposición, que necesite ser regulado mediante ley estatutaria, sino una materia propia del ejercicio de la actividad legislativa, que debe ser regulado a través de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.
4.6. Considera la Corte que la labor de las mesas directivas de las Comisiones Constitucionales y legales del Congreso debe estar regida por los principios de objetividad e imparcialidad y neutralidad. Estas mismas finalidades fueron enumeradas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-222 de 1997 en donde dijo que:
“Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte “cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo”, obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional. Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”(182).
4.7. De otra parte subraya la Corte que cuando el poder de las directivas de las mesas en las comisiones es utilizado incorrectamente, y tiene una parcialización política, incluso de las minorías que las pueden llegar a conformar, podría generar la inconstitucionalidad de la ley por vicios de procedimiento en su formación como ha sucedido en múltiples ocasiones, garantizando de esta manera la neutralidad, imparcialidad y objetividad en la labor de las mesas directivas(183).
4.8. Por último se debe destacar que la Ley Estatutaria de Partidos y movimientos políticos —Ley 130 de 1994 —reglamentó en los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 los derechos de la oposición que se encuentran enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la Constitución Política(184), cumpliendo de esta manera con el inciso final del mismo artículo que establece que una “ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia” y con el literal c) del artículo 152 que establece que mediante el trámite de las leyes estatutarias se regulará lo referente a la “organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”(185). Sobre este punto hay que tener en cuenta que en la Sentencia C-089 de 1994(186) que realizó el control automático de la Ley Estatutaria de Partidos y Movimientos Políticos(187), estableció la Corte que en dicha ley se regulaba íntegramente y de manera completa los derechos de la oposición enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la Constitución Política, y determinó que,
“El estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley estatutaria que regule íntegramente la materia y, justamente, el proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista formal, el artículo 152-c de la CP atribuye al Congreso uña competencia unitaria en punto “organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatúto de la oposición y funciones electorales”(188).
4.9. Por esta serie de razones no encuentra la Corte que sea inconstitucional por violación de la reserva de Ley Estatutaria el parágrafo del artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso —Ley 5ª de 1992— ya que lo que se está regulando es la elección de las directivas de las comisiones constitucionales y legales, que es una labor propia del Congreso para su funcionamiento y dirección. En todo caso, es claro que en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y las comisiones legales del Congreso consideradas en su conjunto, tendrán derecho a participar, de acuerdo con su representación, los partidos y movimientos políticos minoritarios con personería jurídica, incluidos los de oposición. Este es el sentido del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución, precepto que no se desconoce por el parágrafo del artículo 40 demandado.
Declarar EXEQUIBLE por los cargos aducidos en la demanda el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 que establece, que “En tratándose de comisiones constitucionales permanentes y comisiones legales habrá un presidente y un vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimientos político”.
Salvo parcialmente mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-122 de 2011, en la cual se declaró: La exequibilidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, por las razones que a continuación expongo:
Le correspondió en este caso, a la Sala Plena de la Corte, resolver si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, desconoce las garantías establecidas en el artículo 112 de la Constitución a los partidos minoritarios que no hacen parte de la coalición del Gobierno y si el aparte demandado viola la reserva de ley estatutaria establecida en el inciso tercero del artículo 112 superior, por tratarse de una materia comprendida en las que según el artículo 152 de la Carta Política, debe sujetarse a esa categoría especial de ley.
Si bien comparto la interpretación que se hace en la sentencia acerca del alcance y ámbito de aplicación del inciso segundo del artículo 112 de la Carta Política, considero que la interpretación en que se fundamenta la conformidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 con la Constitución ha debido hacerse de manera expresa en la parte resolutiva; mediante una decisión de exequibilidad condicionada, como quiera que el parágrafo acusado da lugar a dos interpretaciones, una de las cuales resultaría contraria a la normatividad constitucional.
De la interpretación sistemática del artículo 112 superior, acorde con los principios democrático y pluralista, se encuentra una unidad de designio constitucional que se inscribe en el ámbito de la oposición, entendida como aquellos partidos y movimientos que no participan en el gobierno, los cuales tienen una serie de derechos consagrados en el citado precepto constitucional que se extienden a los demás partidos y movimientos políticos minoritarios; como serían su participación en las mesas directivas de las correspondientes corporaciones de elección popular “según su representación”.
En todo caso, esta representación debe aplicarse en términos globales teniendo en cuenta la célula legislativa en su conjunto, de modo que no es que en cada comisión —constitucional o legal— del Congreso de la República tenga que estar un miembro del partido de oposición, sino que esta presencia deberá ser según su representación en el órgano legislativo.
En este orden de ideas, el análisis que ha debido hacer la Corte en la interpretación del parágrafo demandado de conformidad con la Constitución, se refiere a que el parágrafo del articulo 40 demandado es exequible al impedir que un solo partido se tome las directivas de las comisiones de las cámaras —exige que presidente y vicepresidente sean de diferente partido— en tanto no es constitucional la interpretación que permita que dos partidos o movimientos excluyan a la totalidad de las mesas directivas a las minorías de oposición, porque contravendría el artículo 112, inciso 2º, de la Carta Política.
Por lo expuesto, la exequibilidad del parágrafo del artículo 40 demandado debió condicionarse, en la parte resolutiva de la providencia, bajo el entendido de que en todo caso en la conformación de las mesas directivas de las comisiones de las cámaras tomadas en su conjunto, debe darse participación a las minorías de oposición y a otras minorías, según su representación.
(119) Los antecedentes de la excepción de inconstitucionalidad se remontan al artículo 40 del Acto Legislativo 3º de 1910, en donde se disponía que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley debían aplicarse preferentemente las disposiciones constitucionales. También debe tenerse en cuenta el artículo 215 de la Constitución de 1886 en donde se estableció que, “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”. Posteriormente en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 se estableció que, “cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una norma legal, preferirá aquella”. Ver sobre el tema el libro de Alexei Julio Estrada, Las ramas ejecutiva y judicial del poder público en la Constitución colombiana de 1991, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1991, pp. 283-288. Igualmente el libro de Natalia Bernal Cano titulado, La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación en Colombia, Bogotá, Gustavo Ibáñez, 2002. También el artículo de Gilberto Augusto Blanco Zuluaga titulado “Comentarios a la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de ilegalidad en Colombia”, en: Revista de Derecho de la Universidad del Norte, Nº 16, v. 1, 2001, pp. 268-279.
(120) Por ejemplo Allan R. Brewer-Carias, en el “Sistema mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela”; Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, Nº 39, 1995.
(121) Es decir que combina la idea de Kelsen de control de constitucionalidad concentrado en una instancia jurídica especializada —Corte Consitucional— y un sistema propio del common law de control difuso en donde cualquier autoridad judicial puede en un caso concreto dejar de aplicar una norma. Kelsen propuso el control de constitucionalidad concentrado en su obra ¿Quién debe ser el guardián de la Constitución? También se debe tener en cuenta el control de los actos normativos no legales que se establece en cabeza del Consejo de Estado en Colombia de conformidad con el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, que establece que corresponde a dicha Corporación conocer de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, atribuyendo a esta entidad el control de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional.
(122) Desde las sentencias de los años sesenta de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se empieza a tener en cuenta esta tesis. Se dice que los funcionarios competentes para aplicar dicha norma son los que tienen jurisdicción. Al respecto dijo la Sentencia del 2 de marzo de 1961 (M.P. Julio Roncallo Acosta), que, “el artículo 215 de la Constitución simplemente autoriza oponer, en un caso concreto, la excepción de inconstitucionalidad. El fallo que decide sobre la acción de inexequibilidad solo puede ser pronunciado por la Corte en pleno y tiene efectos erga omnes; en cambio, para decidir sobre la excepción referida es competente cualquier funcionario con jurisdicción, que deba aplicar la ley, y solo tiene efectos en relación con el caso concreto en donde el conflicto surge” (negrillas fuera del texto). También hay que tener en cuenta los fallos de la Sala de Casación Penal de 14 de marzo de 1961, en donde se convalida por vez primera la vía de excepción y se declara inaplicable una ley en un caso concreto, y la sentencia del 26 de abril del mismo año, en donde se definen los alcances generales de la excepción y se establece que cualquier funcionario con jurisdicción es competente para inaplicar una ley contraria a la Constitución (sobre el particular ver el libro de Julio Estrada, Alexei, ob. cit., p. 284).
(123) Consejera Ponente María Nohemí Hernández, Radicación 680001-23-15-000-2004-00428-01 (3540).
(124) Consejero Ponente Mauricio Torres, expediente con radicación interna número 2008-0266.
(125) Esta norma establece que, “A la Corte Constitucional se le confía fa guarda de la integridad y supremacía de la Constitución...”.
(126) Por ejemplo, en la Sentencia C-241 de 2009 se acogió en sede de constitucionalidad la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En dicha ocasión se dijo que, “De otra parte, en relación con este aspecto resulta sin duda pertinente traer a colación algunas de las reflexiones vertidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado a las que hicieron alusión tanto los actores como varios de los intervinientes. Sobre el particular ha señalado esa corporación, que en repetidas ocasiones ha resuelto inaplicar vía excepción de inconstitucionalidad, la norma aquí demandada”.
(127) Esta preeminencia del control de constitucionalidad sobre la excepción de inconstitucionalidad se empezó a explicar por parte de la Corte en la Sentencia T-614 de 1992 en donde se dijo que, “Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos erga omnes el juez de constitucionalidad. Una cosa es la norma —para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente— y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse —apenas en ese asunto— si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales”.
(128) Consejera Ponente Susana Buitrago Valencia. Radicación 2009-0039. Expediente: 11001-03-28- 000-2009-00039-00. Se trataba de una demanda de Juan Manuel Galán Pachón contra el Acta 01 de julio 21 de 2009 proferida por la Comisión Segunda del Senado en donde se dan los resultados del proceso de selección del vicepresidente de la mesa directiva de la Comisión Segunda Constitucional del Senado.
(129) En esta Sentencia se hizo un resumen de las distintas posiciones que se ha adoptado en torno al tema en la Sección Quinta del Consejo de Estado. Citando los casos de la sentencia del 10 de julio de 1992 (C.P. Miren de la Lombana de Magyaroff), sentencia del 15 de mayo de 1997 (C.P. Miren de la Lombana de Magyaroff), sentencia de 12 de diciembre de 2001 (C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá), Sentencia de 3 de marzo de 2005 (C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá), Sentencia de 10 de mayo de 2007 (C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá) y la sentencia citada por los demandantes, sentencia de 28 de agosto de 2009 (M.P. Mauricio Torres Cuervo).
(130) Que estipula que una “una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
(131) De la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 citada en el punto 3 de los antecedentes de esta providencia, especialmente en los numerales 3.5 a 3.7.
(132) Ver especialmente los numerales 3.5 a 3.7 en donde se resume los argumentos expuestos en la excepción de inconstitucionalidad de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 y especialmente en donde se cita el debate de 18 de junio de 1991.
(133) Dice DeJusticial que “minoritario” se puede entender como el “conjunto de votos contrarios a la opinión del mayor número de votantes”. Ver el punto 4.9 de los antecedentes de esta providencia.
(134) En la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos se ha popularizado en los últimos años una interpretación originalista, que consiste en utilizar herramientas hermenéuticas que traten de conservar el sentido original de la norma con base en la interpretación de la intención de los padres fundadores. Dentro de los representantes de esta tendencia se puede citar al juez de la Corte Suprema Federal Anthony Scalia con su texto de 1997 “A Matter of Interpretation” (Princeton University Press). En el texto sobre interpretación de Raúl Canosa Usera dice que el “originalismo”, “es la exacerbación en la esfera constitucional de la importancia de este método de interpretación” (Usera Canosa, Raúl, Interpretación Constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 101).
(138) Ver el texto de Workin “Originalismo y fidelidad” que se encuentra en su obra “La Justicia con toga”, Madrid, Marcial Pons, 2007, pp. 135-159.
(139) Asamblea Nacional Constituyente, antecedentes del artículo 112 de la Constitución Política, Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Comisión Primera, Sesión Plenaria de 10 de mayo de 1991, p. 1.
(140) Dijo el Constituyente Pastrana que, “(...) a mí correspondió la esencia de la reforma del 68, en que abrimos las compuertas del pluralismo político y se estableció por primera vez en la Constitución, ya el nombre de partido, decía esto no está para que otros partidos puedan entrar a formar parte del gobierno si así lo considera el Jefe de Estado, y seguimos propugnando mucho por la institucionalización de los partidos mismos, que se creía que eso era más bien consignar camisas de fuerza...” (ibíd.).
(141) Dice que aunque en el artículo 120 de la Constitución de 1886 se consagra la necesidad de dar participación adecuada y equitativa a la segunda fuerza., “... pero sobre el elemento de la oposición no plantea gran cosa creemos que un estatuto de los partidos sin que tenga una complementación sobre garantías, para la producción quedaría absolutamente incompleto en nuestro sistema democrático...” (Asamblea Nacional Constituyente, antecedentes del artículo 112 de la Constitución Política, Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Comisión Primera, sesión plenaria de 10 de mayo de 1991 mayo 15, p. 5).
(142) Dice el constituyente Patiño que, “... la ampliación del sistema político colombiano, la posibilidad de acceso de nuevas organizaciones y partidos, implica también unas garantías para quien no ejerciendo las tareas de gobierno para que participando en el gobierno como fuerza mayoritaria o como coalisión (sic) implican de quien no quiere participar en el Gobierno y quiere hacer de la crítica al Gobierno existente una manera de crear una alternativa distinta, ello requiere una serie de garantías para que el sistema democrático pueda desarrollar mediante esa crítica y mediante esa alternativa de no participar en el Gobierno, hasta el momento en la Constitución no figuraba estos elementos de la oposición, el 120 consagra la necesidad de dar participación adecuada, equitativa a la segunda fuerza pero sobre el elemento de la oposición no plantea gran cosa creemos que un estatuto de los partidos sin que tenga una complementación sobre garantías, para la producción quedaría absolutamente incompleto en nuestro sistema democrático, ya que no habría más elementos de sustentación creo que son evidentes...”.
(143) Ibìd, p. 6. Negrilla fuella del texto.
(144) Ibíd., p. 7.
(145) Esto en la sesión de 15 de mayo. Finalmente la participación en la formulación de la política exterior no fue aprobado.
(146) Se dice en la sesión del 15 de mayo que dicha propuesta viene entre corchetes porque se están discutiendo tres alternativas de elección de dichas autoridades de control: por votación popular, que sean miembros de un grupo o partido político diferente al que pertenezca el Presidente de la República —y ahí sí tendría que ver con el artículo 112— y que sea escogido por ternas de los organismos judiciales y elegido por el Congreso última fórmula que se acogió en la aprobación definitiva de la Constitución.
(147) Ibíd., p. 30.
(149) Negrilla fuera del texto.
(150) Negrilla fuera del texto. La propuesta de modificación del primer inciso del actual articulo 112 quedó de la siguiente manera: “artículo noveno: los partidos y movimientos políticos que no participan en el Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este y plantear y desarrollar alternativas políticas; para estos efectos se les garantiza los derechos de acceso a la información y documentación oficiales, salvo las restricciones que establezca la ley, el uso de los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores, el derecho de réplica cuando haya tergiversación evidente o ataque público, a través del medio masivo de comunicación en que se produjo y en los medios de comunicación de regulación estatal por la misma causa anterior y para preservar la equidad en la información, la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos, el derecho a participar en los organismos electorales y en la formulación de la política exterior del país”.
(151) Ibíd., p. 32.
(152) Sobre este punto el Constituyente Palacio Rudas preguntó si quería esto decir que los que participan en el Gobierno no pueden ejercer libremente la función crítica, propuesta que también apoyó el constituyente Lemos. Dijo Palacio en dicha Sesión lo siguiente: “—Ahora sí, constituyente Palacios. —Señor presidente, es hacer una pregunta sobre el primer inciso qué pasa (...) los partidos y movimientos políticos que no participan en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica. ¿Quiere decir que los que participan en el Gobierno no pueden ejercer la función crítica y puede decir que los partidos no pueden tener cofradías como ha tenido el Partido Liberal conmigo, que siempre he tenido una crítica? (Palacio). Lemos indica que, “ Yo estoy totalmente de acuerdo con el doctor Palacio Rudas y por eso pido que el artículo noveno sea votado en la siguiente forma: los partidos y movimientos políticos podrán ejercer libremente la función crítica; porque, entre otras cosas señor Presidente, tal como está el artículo, si usted lo lee bien, se dará cuenta de que los partidos que sí participan en el Gobierno no sólo no podrán ejercer libremente la función crítica, sino que no podrán participar o no podrán tener garantizados los derechos de acceso a la información, etc., de que habla el segundo inciso”.
(153) Se dijo en los debates lo siguiente: “una aclaración del Constituyente Ramírez. — Es que yo creo que tienen toda la razón quienes han hecho la observación respectiva. Yo creo que ha quedado mal redactado ese artículo y, por lo tanto, me parece adecuado que se elimine la parte que no participan en el Gobierno, este es el estatuto de la oposición y, simplemente, pues se debe entender que estos derechos que aquí se consagran es en relación con ese tema” (sesión de 18 de junio de 1991, p. 33).
(154) Negrilla fuera del texto.
(155) Palacio Rudas, Alfonso, El Congreso en la Constitución: del Edificio Fénix al Centro de Convenciones, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1992.
(156) Cepeda, Manuel José, La Constitución que no fue, Bogotá, Uniandes - Áncora, 1994.
(157) Palacio Rudas, ob. cit., p. 121.
(158) Ibíd.
(159) Ibíd.
(160) Diario Oficial 45.237.
(161) Explica Canosa Usera que el método de interpretación literal consiste en interpretar los textos legales de acuerdo al “sentido propio de las palabras”. Sin embargo hay que tener en cuenta la especialidad del lenguaje jurídico, “... este es sobre todo técnico y su constante elaboración tiende, cada vez más, a especificarlo por mor de una mayor rigurosidad en el tratamiento científico del derecho” (Canosa Usera, Raúl, ob. cit., p. 92).
(162) Ver el punto 4.9 de esta providencia.
(163) Sobre el concepto y los tipos de oposición se puede ver el estudio clásico de Robert Dahl titulado “Political Opposition in Western Democracias”, New Haven, Yale University Press, 1966. También el texto de Pedro de Vega García titulado “Para una teoría política de la oposición”, en: Boletín informativo de Ciencia Política (Separata), Nº 5, Madrid, 1970. Por otro lado Giuseppe de Vergottini en la Enciclopedia del Diritto expone que la oposición cumple con tres roles en los regímenes parlamentarios: el de disenso, el de limite y el de alternativa. El mismo autor explica que la primera vez que se legalizó y luego se constitucionalizó las garantías a los partidos políticos de oposición fue en Inglaterra en 1937 bajo el gobierno conservador de Baldwin con la expedición de la Ley de Ministros de la Corona (“Minister of the Crown Act”), que reconoce una institución regular bajo el nombre de His Majesty's Loyal Opposition en donde se da estatus oficialmente al líder de la oposición (De Vergottini, Giuseppe, “Opposizione parlamentare”, en: Enciclopedia del Diritto, tomo XXX, Milán, Giuffré, p. 540), Como se referencia en algunas de las intervenciones de esta demanda, en el artículo 32 de la Ley Estatutaria 130 de 1994 se define oposición corno “el derecho de los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente la función crítica a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a los administradores departamentales, distritales y municipales”.
(164) Definición contenida en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española que indica que el término viene del francés minoritaire. Ver Diccionario Real Academia Española, vigésima edición, en: http://www.rae.es.
(165) El profesor Giovanni Sartori define los regímenes parlamentarios como “aquellos en que no se permite una separación de/poder entre el gobierno (...) y en donde se requiere que los gobiernos sean designados, apoyados y, según sea el caso destituidos, 'merced a la confianza y el voto parlamentario” (Sartori, Giovanni, Ingeniería Constitucional, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 99).
(166) Sartori define los regímenes presidenciales como aquellos en donde el jefe de gobierno (el presidente) es electo popularmente (1), no puede ser despedido del cargo por una votación del parlamento o Congreso durante su período preestablecido (2), y encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa (3) (ibíd., p. 116).
(167) De Vergottini explica que este tipo de gobierno también puede ser llamado “gobierno de gabinete” o del “primer ministro”: Explica que este tipo de régimen se caracteriza por la “bipolarización” (ordenación bipartidista o con las reagrupaciones de partidos, que tienden a a alternancia cíclica entre mayoría y oposición). Por ejemplo los casos de Inglaterra, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Alemania, Suecia, España y Japón (Ver De Vergottini, Giuseppe, Derecho Constitucional Comparado, México, UNAM, 2004, pp. 378 a 382).
(168) Sin embargo, aún en el caso de Inglaterra, paradigma del modelo bipartidista, existe un tercer partido, el Partido Liberal que puede ser considerado como minoritario numérica y políticamente, y que en determinadas ocasiones puede llegar a hacer coalición con el partido mayoritario de turno.
(169) En los regímeipes parlamentarios como España han recibido el nombre de “partidos bisagra” cuando conforman la mayoría de gobierno. Muchas veces son criticados este tipo de partidos ya que se convierten en última instancia en los partidos que deciden si determinado partido político mayoritario permanece o no en el gobierno. Un artículo clásico que critica este tipo de partidos es el de Karl Popper titulado “Contra los partidos bisagra y la representación proporcional”, en: Política Exterior, vol. 2, Nº 6 (1988), pp. 49-59.
(170) Las llamadas “grandes coaliciones” se han dado por ejemplo en Alemania en los períodos de 1966-1969 y en el 2005 cuando fue elegida Ángela Merkel como canciller de una colación de la CDU/CSU (partidos de centro derecha) y el SPD Partido Social Demócrata alemán. También se pueden dar las llamadas “Coaliciones de Emergencia” destinadas a afrontar situaciones de peligro interno e internacional. En estos casos se presenta gobiernos de “Unidad Nacional” en donde existe representación de todos los partidos y en estos casos el rol de la oposición se suspende. Se han dado gobiernos de coalición de emergencia en estado de guerra o de transición democrática por ejemplo en Inglaterra en los períodos de 1915 a 1916, 1916 a 1922 y de 1940 a 1945. En Francia en el periodo de 1946 a 1947 (De Vergottini, Giuseppe, “Opposizione parlamentare”, ob. cit., pp. 548-549).
(171) Este caso se presenta también en los regímenes semipresidenciales como Francia, en que se pueden dar casos de “cohabitación”, es decir que el partido de gobierno no se corresponda con el partido mayoritario en el Congreso. En esta circunstancia el concepto de “partido minoritario” varia ya que el parido de gobierno se encuentra en minoría en el Congreso.
(172) Requejo, Paloma, Democracia parlamentaria y principio minoritario: la protección constitucional de las minorías parlamentarias, Barcelona, Ariel, p. 39.
(173) En este caso se puede utilizar el término sugerido por Paloma Requejo de “minorías permanentes” como aquellas que debido a un factor de individualización que se prevé como duradero —religión, tradiciones—, e incluso inmutable —raza, idioma— hará que nunca puedan llegar por sí solos a obtener una mayoría parlamentaria porque su propia área de influencia política es limitada (ibíd., p. 40).
(174) El inciso segundo del artículo 263 de la Constitución Política establece que, “para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de la cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por ciento (3%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley”.
(175) Artículo 171: “El Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas”.
(176) Canosa Usera, Raúl, ob. cit., pp. 96-99.
(177) En esta Sentencia dijo la Corte que, “Del análisis de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, publicadas en la Gaceta Constitucional, se concluye, en relación con el artículo 39 del reglamento, que la comisión codificadora entregó los textos por asuntos y materias —títulos y capítulos—, pero que tal tarea no fue aprobada en conjunto, en los términos consagrados en el artículo 44, cuando dice: Aprobado el texto final de las reformas y su codificación, la Presidencia citará a una sesión especial en la cual dicho texto se proclamará. Es decir la propia Constituyente tenía claro que una cosa era hacer normas (con fuerza vinculante) y otra la organización y titulación de dichas normas (fuerza indicativa)” (negrilla fuera del texto).
(178) Negrillas fuera del texto.
(179) El artículo 147 de la Constitución Política establece que, “Las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional” (negrilla fuera del texto). Como se expuso en el punto 3.20 de los antecedentes en la intervención de la Fundación Konrad Adenauer se dijo que al revisar el listado de la conformación actual del Senado de la República, “... se encuentra que en éste participan como senadores del partido de la oposición (Polo Democrático) 8 legisladores, y son 7 comisiones constitucionales, en consecuencia cada comisión tendría 1 representante de éste partido, a lo sumo 2, por tanto sería imposible nombrar representante en la mesa directiva a partir del segundo año del periodo constitucional de los cuatro años”.
(180) Por ejemplo la Fundación Konrad Adenauer en el punto 3.9 de la Intervención advirtió que el precepto no debe interpretarse que resulte imperativo que los miembros de la oposición tengan siempre asegurado un lugar en las mesas directivas y se pregunta, “¿Qué ocurre con el derecho de las minorías que no son oposición? por ejemplo, en los casos especiales de las comunidades indígenas y negras, así como las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior que gozan de una circunscripción nacional especial para asegurar su representación en la Cámara de Representantes, ¿deben necesariamente declararse en oposición al Gobierno para poder p articipar en las mesas directivas”.
(181) Por ejemplo el artículo 263 de la Constitución Política que consagra el sistema electoral de cifra repartidora y los artículos 171 y 176 sobre circunscripciones especiales indígenas, étnicas, de minorías políticas y de colombianos residentes en el exterior, que pueden considerarse como minorías políticas según se analizó en el punto 3.2.12 de esta providencia.
(182) En dicha sentencia se discutía la constitucionalidad del Acto Legislativo 001 de 1996 por el cual se modificaron los artículos 299 y 300 de la Constitución Política M.P. José Gregorio Hernández. Negrilla fuera del texto. En este mismo sentido en la Sentencia C-1040 de 2005 en donde se discutió la potestad de las Mesas directivas de las Comisiones se dijo que “... en la Sentencia C-836 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reconoció que aunque es perfectamente razonable que las mesas directivas de las Cámaras establezcan iina reglamentación para permitir que los debates y las votaciones se desenvuelvan de manera ordenada, la expresión de dicho poder organizativo tiene que ser razonable y proporcionado al fin que persiguen, cual es garantiza, dentro del respeto de los derechos de los interWnientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates parlamentarios”. Por otra parte dice que, “Ya esta Corte ha señalado que, por fuera de la atribución constituyen y legislativa, la Carta Política y la ley le asignan al Congreso de la República funciones de diversa índole entre las que se cuentan, además de las Judiciales, electorales, de protocolo y de control político y público, las de naturaleza administrativa, cuyo propósito no es otro que, 'establecer de la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes' (Reglamento del Congreso, art. 60)...”. Finalmente en la misma sentencia se dice que, “dentro de las funciones administrativas que le han sido atribuidas al Congreso, interesa destacar en este punto aquella que faculta a las Cámaras legislativas para componer e integrar sus mesas directivas...”. La Corte específico en dicha Sentencia que, “en consideración a su dimensión objetiva e institucional, corresponde a las mesas directivas, en particular a las de las comisiones permanentes y legales, cumplir sus cometidos con estricto sujeción a la Constitución y el reglamento, sin discriminación ni preferencias de ninguna índole, siendo la forma de elección de sus integrantes —el presidente y vicepresidente deben pertenecer a distintas corrientes políticas—, una forma de refrendación de esa naturaleza constitucional y objetiva que las identifica y distingue”.
(183) Uno de los casos más relevantes es el que se resolvió en la Sentencia C-816 de 2004 en donde se estableció que existía un vicio de procedimiento de carácter insubsanable en la aprobación del Acto Legislativo 2 del 2003 (“estatuto antiterrorista”), ya que para el sexto debate de la segunda vuelta no se alcanzaba la mayoría absoluta para la aprobación de dicho acto, pero utilizando los poderes de la mesa se cerró la votación anticipadamente, para lograr dicha mayoría al día siguiente. Dijo la Corte en dicha ocasión que, “en el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la mesa directiva pará, evitar el registro y ,reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada ,materialmente. Así, como se pudo constatar, el tiempo de votación fue dilatado por la mesa directiva”. También se puede utilizar en determinados casos la acción de tutela, cuando se trate de la violación de los derechos fundamentales, por ejemplo el de participación política (C.P., art. 40). Así por ejemplo en la Sentencia T-83A de 2004 se estableció que “la discrecionalidad de las mesas directivas para fijar la agenda de cada una de las Cámaras que componen el órgano de representación por excelencia no es absoluta, y en la medida en que sus actuaciones limiten o restrinjan indebidamente los derechos fundamentales de participación y de acceso y desempeñe en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos, produce como consecuencia dentro de una forma de Estado sujeta a la división de funciones del poder público, y guiada por el sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), que dichos derechos deben ser susceptibles de alguna forma de protección. La Corte concluyó que la facultad reconocida a las mesas directivas de las Cámaras para ordenar el desarrollo del debate legislativo, es una potestad que debe ser ejercida, no de manera arbitraria, sino en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma...”. Sin embargo, en el caso concreto no .se tuteló el derecho porque el demandante no había solicitado que se incluyera dentro del orden del día el, debate de control político. La Corte consideró que de acuerdo con el principio de interna corporis acta, e1 asunto de la determinación del orden del día debió ser resuelto en el seno mismo del Congreso a través de sus mecanismos ordinarios.
(184) En esta serie de artículos se definió el concepto de oposición (art. 32), el acceso de la oposición a la información y documentación oficiales (art. 33), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del Estado (art. 34), el derecho de réplica (art. 35) y la participación de la oposición en los organismos electorales (art. 36).
(185) Negrilla fuera del texto.
(186) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(187) Ley 134 de 1994.
(188) Negrilla fuera del texto.
Al igual que el resto de magistrados que conforman la Sala Plena de la Corte Constitucional, comparto las decisiones adoptadas en la Sentencia C-122 de 2011(1). Considero (i) que el legislador no viola la Constitución Política al regular la conformación de las mesas directivas del Congreso de la República mediante una ley orgánica que se ocupe del reglamento de dicha institución; por el contrario, la violaría de no hacerlo; y (ii) que en el presente caso la norma acusada (L. 5ª/92, art. 40, par.) no viola los derechos políticos de la oposición, al aclarar que los dos miembros de la mesa directiva de cada comisión parlamentaria debe ser de un partido distinto, pero no exigir que uno de ellos debe ser minoritario. No obstante, considero importante hacer tres aclaraciones respecto al sentido y los alcances de esta decisión.
1. La protección de las minorías políticas al interior de las corporaciones de representación democrática no solo tiene como fin la protección de los políticos que las conforman o de sus electores. La protección a las minorías políticas, en especial a quienes se encuentran en la oposición, es una garantía de neutralidad en el sistema. Los derechos de la oposición, su adecuado ejercicio y defensa son requisito de la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas por la mayoría política.
Como lo indica la sentencia que acompaño, las mesas directivas de las plenarias del Congreso de la República deben regir sus actuaciones por el principio de neutralidad. Las normas que confieren poder a la oposición en el juego político son, precisamente, un medio, una herramienta para obtener esa neutralidad. Dar poder de decisión a las minorías políticas, con vocación de ocupar mañana el lugar de las mayorías, es generar un balance al interior de estos órganos de decisión de los cuerpos colegiados. El artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, en lo referente a las mesas directivas de las plenarias del Congreso, por tanto, es un claro desarrollo del principio de frenos y contrapesos que ha de regir las actuaciones del Estado, de forma tal que ningún poder pueda actuar solo, sin que exista un contrapeso que balancee sus decisiones. En tal sentido, es preciso aclarar que la neutralidad de las mesas directivas no surge de actuaciones que no tengan intenciones y sentidos políticos, sino que dichas actuaciones no pueden ser arbitrarias, y deben estar abiertas a ser balanceadas por la defensa de otros intereses y objetivos distintos a los propios. La neutralidad política no se logra actuando sin tener en cuenta los propios intereses y pretendiendo hablar por todos, sino permitiendo que estos se vean balanceados por la defensa que los demás representantes hagan de los demás intereses y objetivos, que es su función representar y defender. La neutralidad parlamentaria permite y surge de la deliberación política, no es la ausencia de política.
2. Además del argumento presentado por la Corte, según el cual de considerarse que existe un derecho de las minorías que constituyen oposición a ocupar la vicepresidencia, se llegaría a casos que incluso podrían generar una parálisis parlamentaria —especialmente, porque las mesas directivas tienen periodos anuales—, hay otro. Es distinto el poder de las plenarias al poder de las comisiones del Congreso y, en esa medida, es distinto el poder de las mesas directivas de las unas o las otras. Por ejemplo, las decisiones de las comisiones pueden ser revocadas por las plenarias. En efecto, mientras que la plenaria de un cuerpo de representación democrática contiene a todas las fuerzas que fueron elegidas y en sus respectivas proporciones, ello no ocurre así en las comisiones donde, en ocasiones, no hay representación de todos los movimientos. En tal medida, en donde realmente se requiere abrir el paso de la oposición y, por tanto, al control político y a la alteridad y alternancia propias de la democracia, es en las mesas directivas de las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes. Tal regla, por ejemplo, rige también los concejos municipales(2). No considerar a las minorías políticas en las mesas directivas de las plenarias es, en consecuencia, una cuestión distinta a la planteada en el presente caso. Tal sería un caso diferente al resuelto por la Corte en la presente ocasión.
3. Por último, resta decir que la decisión tomada en el presente caso implica que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 no viola la Constitución Política de Colombia. Esto no quiere decir, por ejemplo, que la Corte Constitucional esté juzgando y avalando previamente, ex ante, cualquier aplicación de la norma que se haga.
3.1. Como explícitamente lo señaló la Sala Plena de la Corte Constitucional, existen muchos artículos de la Constitución y de la ley que demanda respeto por las minorías políticas. El parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, por tanto, ha de ser aplicado teniendo en cuenta el resto de reglas y principios del orden constitucional vigente. No es posible al Congreso de la República aplicar dicha regla olvidando por ejemplo, que de acuerdo con la propia Ley 5ª (art. 2º), ‘en la interpretación y aplicación de las normas’ del Reglamento del Congreso se tendrá en cuenta entre otras, la regla de minorías, de acuerdo con la cual, ‘el reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y expresarse tal como lo determina la Constitución’. Así por ejemplo, si bien el Congreso no viola los derechos de las minorías políticas parlamentarias, en especial de aquellas que son oposición, al no nombrar un representante suyo en la mesa directiva de una comisión de alguna de las Cámaras legislativas, de acuerdo con lo dicho en la sentencia, sí es posible que se violen los derechos políticos de una minoría parlamentaria si, incurría en tal violación, si sistemáticamente esta es excluida de todos los cargos de decisión; si, por ejemplo, el tercer año de ejercicio de un Congreso se vuelve a elegir todas las mesas directivas de todas las comisiones y en ninguna se incluyen representantes de la minoría.
3.2. En otras palabras, si bien el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 es constitucional por no afectar, en abstracto y de forma general, los derechos de la oposición política, pueden existir casos en los cuales la aplicación específica de la norma se haga desatendiendo los demás principios constitucionales y legales aplicables, de tal forma que en efecto sí se impacte negativamente los derechos políticos de grupos minoritarios y de oposición. En tales situaciones, las personas pueden recurrir a la acción de tutela e interponerla en defensa de sus derechos políticos fundamentales (art. 40, C.P.).
Tal es el sentido en el cual aclaro mi voto a la Sentencia C-122 de 2011.
María Victoría Calle Correa
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
(2) El artículo 28 de la Ley 136 de 1994 regula las mesas directivas en los siguientes términos: “La mesa directiva de los concejos se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un periodo de un año. // Las minorías tendrán participación en la primera vicepresidencia del concejo, a través del partido o movimiento político mayoritario entre las minorías. // Ningún concejal podrá ser reelegido en dos períodos consecutivos en la respectiva mesa directiva”.

References: artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 112
 artículo 40
 artículo 4
 artículo 40
 artículo 241
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 40
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 5
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 90
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 5
 artículo 112

Artículo 112
 Artículo 112
 artículo 5
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 171
 artículo 176
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 147
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 152
 artículo 112
 artículo 151
 artículo 147
 artículo 40
 artículo 112
 artículo 1
 artículo 40
 artículo 135
 artículo 147
 artículo 112
 artículo 153
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 152
 artículo 112
 artículo 152
 artículo 40
 artículo 112
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 152
 artículo 112
 artículo 40
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 215
 artículo 5
 artículo 237
 artículo 215
 artículo 112
 artículo 120
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 32
 artículo 263
 Artículo 171
 artículo 39
 artículo 44
 artículo 147
 artículo 263
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 28