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Timestamp: 2019-08-25 03:14:14+00:00

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﻿ SENTENCIA 30802 DE NOVIEMBRE 30 DE 2006
SENTENCIA 30802 DE 30 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:CONTRATOS DE CONSULTORÍA Y DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. POSIBILIDAD DE PACTAR CLÁUSULAS EXORBITANTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, CONTRATO DE CONSULTORÍA, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CLÁUSULA EXORBITANTE
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:429 DE SEPTIEMBRE DE 2007, PG.1602
Sentencia 30802 de noviembre 30 de 2006
CONTRATOS DE CONSULTORÍA Y DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
Posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes
EXTRACTOS: «Advierte la Sala que la sentencia apelada será revocada, para lo cual se expondrán, a continuación, las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la noción y el contenido de los contratos de consultoría y de prestación de servicios, ii) la posibilidad de pactar, y por tanto de imponer, cláusulas exorbitantes en un contrato de consultoría, iii) luego se estudiará el caso concreto [...].
El problema que se plantea en este proceso consiste, esencialmente, i) en el cuestionamiento de la presunción de legalidad de la Resolución 41 de 1998, por medio de la cual el municipio de Gama declaró la caducidad del contrato de consultoría, suscrito entre el municipio y la sociedad Asesoramos SCA., y ii) en el pago del valor del contrato, a favor del actor.
Comoquiera que el a quo declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al igual que el incumplimiento del contrato mismo, a cargo del municipio, este interpuso el recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión de primera instancia.
Adicionalmente, es requisito legal para celebrar estos contratos, con personas naturales, que la entidad pública no cuente con personal de planta para ejecutar las tareas o que se requieran conocimientos especializados [...].
Además, la distinción entre estos dos contratos también se expresa en otros aspectos, como por ejemplo: i) en los contratos de consultoría no se pueden pactar cláusulas exorbitantes, porque la ley no lo autoriza; mientras que en los contratos de prestación de servicios es posible que las partes las pacten —artículo 14, numeral 2º, inciso 2º—, ii) para celebrar un contrato de consultoría, que sea producto de un concurso público, es necesario que los oferentes estén inscritos en el RUP —artículo 22, inciso 1º—, mientras que los contratos de prestación de servicios no lo requieren —artículo 22, inciso 6º—, iii) los contratistas de prestación de servicios requieren estar afiliados al régimen de seguridad social en salud y de pensiones, mientras que los de consultoría no lo requieren —Ley 789 de 2003, artículo 50—, iv) el contrato de consultoría exige, cuando el valor supera la menor cuantía, que sea celebrado por el proceso de concurso público, mientras que el de prestación de servicios se puede celebrar en forma directa, en las condiciones previstas en el artículo 24.1, literal d), entre otras diferencias, como las de tipo fiscal, contenidas en el estatuto tributario.
En algunos contratos, sin embargo, su distinción presentaría mayores dificultades y su naturaleza resultará discutible, pues algunas de las obligaciones pactadas pueden ser de aquellas propias del funcionamiento de una entidad del Estado, no obstante que, al mismo tiempo, pudieran enmarcarse como propias de un contrato de consultoría. Tal es el caso de un contrato celebrado por una entidad estatal con un ingeniero civil, cuyo objeto consista en la elaboración de un estudio o de unos planos, lo cual usualmente puede ser realizado con los ingenieros de planta. Supuestos como este exigen un análisis más detenido del tema, a fin de determinar la tipicidad del contrato.
No desconoce la Sala que, en estos casos, se genera un problema con las definiciones legales, pues un contrato, con obligaciones como las indicadas, podría pertenecer a cualquiera de las categorías, o a ambas. No obstante, se reitera, el primer criterio para determinar la naturaleza debe ser el de la adecuación precisa a la definición propia del contrato de consultoría, por constituir esta una figura contractual especial, con una noción menos amplia de modo que, solo en caso de no enmarcarse el contrato de manera precisa en ella, se deberá analizar si encuadra en la noción de contrato de prestación de servicios.
Esta problemática se presenta en el caso concreto, pues, el contrato objeto de la controversia fue calificado por el municipio de Gama como de consultoría y, el objeto del mismo, según la cláusula 1, consistía en “... prestar los servicios profesionales para: Asesorar y coordinar todas las acciones de carácter administrativo que el municipio desarrolle dentro de los procesos de jurisdicción coactiva, contra las entidades generadoras de energía eléctrica, para la consecución del pago del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, con que estas empresas estén gravadas dentro de la jurisdicción municipal...”.
Para la Sala este negocio constituye un típico contrato de prestación de servicios —como lo dice la propia cláusula 1 citada—, porque las actividades que se comprometió a realizar el actor no consistieron en la elaboración de estudios que se refieran a obras, programas o proyectos, ni tampoco a diseños o supervisión de los mismos, sino que se trata de una asesoría profesional para obtener el pago de deudas en favor de la entidad, lo que constituye la realización de una actividad que, por su naturaleza, usualmente se ejecuta con el personal de planta y con ocasión de la administración y funcionamiento de la misma.
En el primer grupo se encuentran los contratos en los cuales las cláusulas excepcionales se tienen que pactar, es decir que son legalmente obligatorias, razón por la cual, si no se incluyen, se entienden pactadas; —son las denominadas “cláusulas virtuales”—. Los contratos que pertenecen a este grupo son: el de obra, los que tienen por objeto la explotación y concesión de bienes del Estado, la prestación de servicios públicos y las actividades que constituyan monopolio estatal (1) .
El tercer grupo lo integran los contratos en los cuales la ley autoriza, pero no impone, que las partes del negocio jurídico acuerden su inclusión; el pacto de tales cláusulas, en estos casos, es opcional, de manera que la falta de estipulación significa que los poderes exorbitantes no existen. Este grupo está integrado por los contratos de prestación de servicios y suministro (2) .
Es importante señalar, en relación con este último grupo, aunque resulta obvio, que el acuerdo correspondiente solo puede favorecer a las entidades estatales, es decir, que no es posible pactar tales poderes en favor del contratista.
Esta última hipótesis hace evidente una característica especial de los poderes exorbitantes que en ella se contienen; en efecto, solo en estos dos tipos de contratos la ley autoriza a las partes del contrato a negociar la inclusión de los mismos, de manera que su existencia no deviene, en forma “inmediata”, de la ley, como ocurre con el primer grupo de contratos, sino de manera “mediata”, porque si las partes no llegan a un acuerdo sobre la inclusión de dichos poderes, la ley no suple el vacío, y, por consiguiente, los mismos no existirán en el caso concreto.
De este modo, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada no es posible constituir este tipo de poderes, en contratos en los que la ley no ha impartido autorización expresa, o excluirlos en los que el legislador los ha previsto como obligatorios [...].
El contrato suscrito el 8 de marzo de 1996, entre Asesoramos SCA. y el municipio de Gama, fue calificado por las partes como de consultoría, y por este solo hecho, según se analizó atrás, no sería jurídicamente posible incluir en él las cláusulas exorbitantes.
“Objeto: El contratista se compromete para con el municipio de Gama a prestar los servicios profesionales para: asesorar y coordinar todas las acciones de carácter administrativo que el municipio desarrolle dentro de los procesos de jurisdicción coactiva, contra las entidades generadoras de energía eléctrica, para la consecución del pago del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, con que estas empresas estén gravadas dentro de la jurisdicción municipal. La asesoría objeto del presente contrato básicamente se describe en los siguientes aspectos: a) Estudio de la situación jurídica de las empresas como contribuyentes, frente a la normatividad existente. b) Preparación y formulación del proyecto de acto administrativo para el cobro al contribuyente. c) Asesoría en el desarrollo de los procedimientos para agotar la vía gubernativa, e iniciación de los procesos de ejecución del cobro por la vía de jurisdicción coactiva de conformidad con la norma. d) Asesoría para elaborar el inventario de bienes susceptibles de acciones legales para decretar las medidas precautelares del caso. e) Asesoría en el procedimiento de conciliación, pago o compromisos que se adquieran para la solución del conflicto. f) Asesoría en la elaboración de los actos administrativos pertinentes para la liquidación y pago del valor de las obligaciones adquiridas por el contratante mediante el presente contrato” (fl. 26, cdno. 2).
De este conjunto de obligaciones puede inferirse que, en ellas, prevalecen las actividades propias del funcionamiento y administración de la entidad estatal —gestión de cobro por jurisdicción coactiva de créditos tributarios en favor del municipio—, es decir, aquellas cuya realización corresponde usualmente al personal de planta.
Definidas así las cosas, y teniendo en cuenta que, en este aspecto, debe prevalecer la realidad del contrato sobre la calificación que, al mismo, le dan las partes, nada impedía la inclusión que se hizo de las cláusulas exorbitantes, pues el numeral 2º, inciso 2º, del artículo 14 de la Ley 80 dispone que “las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios”.
De esta posibilidad legal se hizo uso en la cláusula quinta (3) , en la cual, por demás, no se incluyeron todos los poderes exorbitantes que contempla la Ley 80, sino algunos de ellos —caducidad, modificación y terminación unilateral— (4) , situación que se ajusta perfectamente a lo previsto por dicha ley, pues si ella autoriza que se incluyan todos los poderes exorbitantes en este tipo de contratos, bien pueden las partes incluir solo algunos de ellos.
No ocurriría lo mismo con aquel grupo de contratos que obligatoriamente deben incluir las cláusulas exorbitantes —aquí denominado “primer grupo”—, en cuyo caso la entidad estatal no puede escoger alguna o algunas de ellas, sino que debe incluirlas en su totalidad.
El a quo perdió de vista que el objeto del contrato consistía en prestar los servicios profesionales, a favor del municipio, “... dentro de los procesos de jurisdicción coactiva...” —cláusula 1 del contrato—, al paso que el actor pretende hacer valer como actividades desarrolladas con ocasión de su asesoría contractual actividades como: i) gestión ante el Ministerio de Minas y Energía para que se expida el decreto que distribuya el cobro del impuesto de industria y comercio, ii) gestión en relación con el concejo municipal para lograr un mejoramiento en el acuerdo que reglamentaría los impuestos municipales, iii) incluso se habla de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 56 de 1981, tareas estas que si bien se refieren al impuesto de generación de energía eléctrica, nada tienen que ver con las obligaciones concretas que asumió el actor, esto es, la asesoría “... dentro de los procesos de jurisdicción coactiva...”.
En consecuencia, y con base en la documentación que se puede estimar, resulta imposible concluir, como lo hizo el a quo, que el actor cumpliera con las obligaciones a su cargo, pues en este sentido lo escasamente probado no tiene naturaleza contractual y solamente se acreditó haber efectuado actividades mínimas, que bien pudieron justificar la declaratoria de caducidad del contrato [...].
Por las anteriores razones, y al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados, la Sala revocará la decisión apelada».
(Sentencia de 30 de noviembre de 2006. Expediente 30832. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).
NOTA: Esta sentencia solo fue divulgada por la secretaría de la Sala en el mes de julio de 2007.
(1) Al respecto dice el numeral 2º del artículo 14 de la Ley 80: “2. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión” (negrillas fuera de texto).
(2) Dice el numeral 2º del artículo 14 que “Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios”.
(3) Dispuso esta cláusula: “Caducidad, modificación y terminación unilateral: El municipio se regirá conforme a lo dispuesto en la ley 80 de 1993”.
(4) En el caso concreto, solo quedó por fuera la cláusula de interpretación unilateral, pues de la reversión y el sometimiento a las leyes nacionales no es posible que las partes dispusieran de ellas.
El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 consagra 3 grupos de contratos: i) los contratos en los que las cláusulas exorbitantes son obligatorias, ii) los contratos en que las cláusulas exorbitantes son potestativas y iii) los contratos en los que las cláusulas exorbitantes están prohibidas. Y en atención a que las prohibiciones legales son de interpretación restrictiva, deduzco que los contratos no mencionados en la tercera categoría deben considerarse dentro de la segunda.
En tratándose de inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones no es dable aplicar la ley que las establece por analogía, esto es, a eventos no previstos en ella, pero sí es procedente interpretar la ley correspondiente, para determinar su contenido.
“Las normas que establecen excepciones pueden ser objeto de interpretación extensiva pero no de aplicación analógica. No repugna a la naturaleza de las normas excepcionales la interpretación extensiva, cuando aparece que la hipótesis cuestionada está incluida por modo claro, aunque implícito, en la misma norma. Pero la aplicación por analogía es de todo punto inadmisible en materia de textos que regulan casos de excepción, porque entonces se busca incluir en la norma excepcional supuestos de hecho claramente situados fuera de su órbita, con criterio que se funda en la identidad de razón jurídica para dar el mismo tratamiento a situaciones fundamentalmente semejantes, cuando se trata de colmar vacíos (Código Judicial, 203, 204), o de que no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, para organizar derecho a la luz de la doctrina (L. 153/887, 8º), mas no cuando la ley prevé y regula todas las hipótesis de manera general, y solo por excepción sustrae determinados supuestos de su invariable imperio. No queda vacío alguno por llenar y el criterio de analogía permanece entonces fuera del elenco” (1) (se resalta).
(1) Sentencia proferida el 27 de marzo de 1958.
EXTRACTOS: «La mayoría de la Sala, en una posición que respetuosamente considero equivocada e incluso reduccionista, planteó la diferencia entre los contratos estatales de consultoría y los contratos estatales de prestación de servicios, en términos de una relación de especie a género.
En efecto, al proponer el criterio residual, concluyó que “… todos los contratos que se encuadren en la descripción legal sobre lo que es una consultoría corresponderá a dicho tipo legal; los demás serán contratos de prestación de servicios”, a lo cual, como explicación del criterio señalado, agregó: “… la noción de contrato de consultoría es de menos alcance y más concreta que la de prestación de servicios”, cuestiones que, en mi entender y formuladas de otra manera, equivalen a sostener entonces que el género estaría constituido por los contratos estatales de prestación de servicios, mientras que los contratos estatales de consultoría serían una especie de aquellos.
Naturalmente esa forma de presentación, que nada resuelve acerca de la distinción sustancial que existe entre los aludidos tipos contractuales, desvirtúa por completo la lógica que sustenta el tratamiento diferente que el legislador brinda a cada figura, puesto que si realmente los contratos estatales de prestación de servicios debieren tenerse como un género al cual perteneciere la especie de los contratos estatales de consultoría, habría que concluir —en cuanto la especie participa de las características del género—, que en los contratos estatales de consultoría resultaría perfectamente válida la estipulación de cláusulas excepcionales, comoquiera que la autorización legal que faculta dicha inclusión se encuentra consagrada para toda clase, especie o tipo de contratos estatales de prestación de servicios.
A mi juicio resulta equivocada la aludida equiparación género-especie que dejó planteada la mayoría de la Sala en la sentencia de cuyo contenido considerativo discrepo parcialmente, comoquiera que considero que los indicados contratos estatales de prestación de servicios y de consultoría correspondiente a dos tipos contractuales autónomos e independientes, entre los cuales no existe relación alguna de género a especie.
Ciertamente, la Ley 842, expedida en el año 2003, “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”, determina que el desempeño de una o varias de tales actividades constituye ejercicio de la ingeniería, de conformidad con los siguientes términos:
a) Los estudios, la planeación, el diseño, el cálculo, la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y la administración de construcciones de edificios y viviendas de toda índole, de puentes, presas, muelles, canales, puertos, carreteras, vías urbanas y rurales, aeropuertos, ferrocarriles, teleféricos, acueductos, alcantarillados, riesgos, drenajes y pavimentos; oleoductos, gasoductos, poliductos y en general líneas de conducción y transporte de hidrocarburos; líneas de transmisión eléctrica y en general todas aquellas obras de infraestructura para el servicio de la comunidad;
b) Los estudios, proyectos, diseños y procesos industriales, textiles, electromecánicos, termoeléctricos, energéticos, mecánicos, eléctricos, electrónicos, de computación, de sistemas, teleinformáticos, agroindustriales, agronómicos, agrícolas, agrológicos, de alimentos, agrometeorológicos, ambientales, geofísicos, forestales, químicos, metalúrgicos, mineros, de petróleos, geológicos, geodésicos, geográficos, topográficos e hidrológicos; (…)” (las negrillas no corresponden al texto original).
ART. 115.—Del objeto del contrato. Son contratos de consultoría los que se refieren a estudios requeridos previamente para la ejecución de un proyecto de inversión, a estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos así como las asesorías técnicas y de coordinación.
Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, la asesoría misma en el desarrollo de los contratos de consultoría y la ejecución de estudios, diseños, planos, anteproyectos, proyectos, localización, asesorías, coordinación o dirección técnicas y programación de obras públicas”.
Lo expuesto sirve de fundamento para explicar la razón por la cual no comparto la manifestación que realizó la mayoría de la Sala (1) , en cuanto señaló, en el mismo fallo, que la característica fundamental de la consultoría estribaría entonces en el carácter marcadamente intelectual de las obligaciones que dicho contrato genera, olvidando que ello no puede constituir diferencia específica alguna, al menos en el caso que aquí se analiza, puesto que es evidente que en los contratos estatales de prestación de servicios profesionales también será posible —si se quiere imperativo— identificar un carácter marcadamente intelectual respecto de las prestaciones que integran su objeto.
Así pues, al margen de que las actividades que deba realizar el contratista particular no exijan un esfuerzo marcadamente intelectual (aseo; celaduría; mantenimiento de maquinaria o equipos; preparación de alimentos básicos; clasificación de correspondencia; atención de conmutadores; etc.), o que, por el contrario, puedan catalogarse como notoriamente intelectuales (asesorías jurídicas, contables, financieras; interventoría o supervisión de dichas asesorías; representación judicial; elaboración de memorias; clasificación de archivos; diseño y divulgación de campañas publicitarias; edición de publicaciones; capacitación de personal; etc.), lo cierto es que el respectivo contrato estatal será de prestación de servicios en cuanto tales actividades se encuentren directamente relacionadas —como lo exige el texto de la ley— “… con la administración o funcionamiento de la entidad”.
De hecho el criterio de distinción que aquí me he permitido proponer es el mismo que finalmente adoptó la Sala para resolver el caso concreto en estudio, con lo cual dejó de lado la diferenciación teóricamente expuesta en esa misma sentencia acerca del carácter marcadamente intelectual que distinguiría a los contratos de consultoría, comoquiera que al referirse al estudio específico del contrato sometido a conocimiento de la Sala así lo expuso:
“No obstante, encuentra la Sala, una vez estudiadas las obligaciones del mismo, que en realidad, se trata de un contrato de prestación de servicios, porque las actividades que se comprometió a realizar el contratista corresponden a las que son propias de la administración y funcionamiento de la entidad estatal, de manera que no incluye actividades como la realización de estudios o la asesoría en materia de proyectos de obras así como tampoco en la ejecución de trabajos de interventoría o en la supervisión de proyectos de la misma índole”.
(1) Así manifestó la Sala en la página 12 de la sentencia a la cual se refiere la presente aclaración de voto:

References: Resolución 
 artículo 50
 artículo 24
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14