Source: http://www.appaltiecontratti.it/2017/04/28/illegittima-esclusione-durc-negativo/
Timestamp: 2017-07-26 16:40:12+00:00

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Gara d'appalti: illegittima l'esclusione per DURC negativo CHI SIAMO
Tag: cause di esclusione DURC	Illegittima l’esclusione per DURC negativo se il concorrente ha proposto un’iniziativa giurisdizionale avverso l’istituto previdenziale
A cura di Dario Capotorto	Il TAR Lazio annulla l’esclusione disposta da Consip nei confronti di un concorrente che pur avendo riportato un DURC negativo ha proposto un ricorso (ancora pendente al momento della pronuncia del TAR) avverso l’Istituto di previdenza.
Se costituisce principio ormai consolidato, a partire dalla richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2012 che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (DURC) si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono sindacarne il contenuto, deve però al contempo ritenersi che la stazione appaltante, in presenza di un ricorso giurisdizionale, che non sia palesemente pretestuoso, avverso il DURC negativo, non può procedere alla legittima esclusione del concorrente in quanto la grave violazione non può dirsi definitivamente accertata.
Massima a cura dell’Avv. Dario Capotorto (dariocapotorto@vintieassociati.com)
TAR Lazio, sez. II, 27 aprile 2017, n. 4939
sul ricorso numero di registro generale 497 del 2017, proposto da:
N. S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del costituendo RTI con le imprese N. Scarl, in persona del legale rappresentante p.t., e C. S. O., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentate e difese dagli avvocati S. V., M. T. e D. C., con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via E., 88;
Consip S.P.A, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati A. G. e C. M., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza B., 3;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via d. P., 12;
P.I. Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A. C., A. S., M. F., con domicilio eletto presso lo studio A. C. in Roma, via P. C., 2;
– della nota Consip prot. 29888/2016 del 13 dicembre 2016 notificata via PEC alla ricorrente in pari data con cui è stata disposta l’esclusione del RTI guidato da N. S.p.A. dalla gara per “l’affidamento dei Servizi Postali del Ministero dell’Economia e delle Finanze” – Lotto 2, nonché è stata disposta l’escussione della relativa garanzia provvisoria;
– del provvedimento di esclusione e di escussione della cauzione provvisoria e dei verbali di gara in cui tali determinazioni siano state assunte, (allo stato non conosciuti);
– della nota Consip prot. 22391 del 20 settembre 2016 notificata via PEC alle ricorrenti in pari data;
– di ogni altro atto ad essi preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, con particolare riferimento per quanto occorrer possa anche alla lex specialis in parte qua ove fosse interpretata nel senso di consentire alla stazione appaltante l’escussione della cauzione provvisoria prestata a prescindere da qualsiasi valutazione dell’elemento psicologico, della fattispecie e del danno derivante dall’esclusione;
– di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, con particolare riferimento al provvedimento conclusivo della procedura, nella misura in cui approvi la determinazione di escussione;
– della nota Consip prot. 30660/2016 del 20 dicembre 2016 notificata via PEC alla ricorrente in pari data, con cui è stata comunicata l’aggiudicazione del Lotto 2 a P.I. S.p.A.;
– del provvedimento di aggiudicazione a P.I. S.p.A., dei relativi verbali e della graduatoria finale, laddove aggiudicano la gara alla predetta società, ovvero confermano l’esclusione dell’odierno ricorrente (allo stato non conosciuti);
– della graduatoria e dell’aggiudicazione provvisoria al P.I. S.p.A., ove occorrendo, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, anche nel frattempo intervenuto e al momento non conosciuto, ivi compreso espressamente il contratto di appalto eventualmente già stipulato con l’aggiudicataria (non conosciuto);
del diritto della ricorrente a conseguire il risarcimento in forma specifica mediante conseguimento dell’aggiudicazione e del relativo contratto d’appalto, ovvero mediante subentro nel contratto d’appalto eventualmente già stipulato con P.I. S.p.A., previa dichiarazione di inefficacia del medesimo;
nonché, in via subordinata, per l’accertamento e la declaratoria
del diritto della ricorrente ad ottenere il risarcimento per equivalente, nell’ipotesi in cui non fosse possibile il risarcimento in forma specifica, con riserva di successiva quantificazione in corso di causa;
e per la conseguente condanna della Stazione appaltante a disporre il risarcimento per equivalente in favore della ricorrente nei termini sopra indicati;
nonché in via subordinata ed in ogni caso per l’annullamento in parte qua del provvedimento di esclusione laddove viene disposta l’escussione della cauzione provvisoria e per la conseguente condanna di Consip S.p.A. alla restituzione di quanto nelle more eventualmente corrisposto a titolo di cauzione provvisoria, nonché per la condanna al risarcimento del danno in relazione ai pregiudizi subiti e subendi dalla ricorrente per l’escussione della cauzione medesima.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consip S.P.A e dell’Avvocatura generale dello Stato;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di P.I. Spa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2017 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La parte ricorrente espone che Consip, con bando di gara spedito per la pubblicazione il 17 dicembre 2015, ha indetto una procedura aperta per “l’affidamento dei servizi postali del Ministero dell’Economia e delle Finanze – ID 1713” del valore complessivo massimo di euro 4.000.000,00 al netto dell’IVA, da aggiudicarsi mediante il criterio del prezzo più basso.
Soggiunge che l’appalto è stato suddiviso in due lotti, entrambi per la durata di 18 mesi, su base territoriale e che la Consip ha aggiudicato provvisoriamente il primo ed il secondo lotto al RTI N. Spa (mandataria) N. Scarl e C. S. O. (mandanti) risultato il miglior offerente.
La Consip, con provvedimento del 13 dicembre 2016, ha poi disposto l’esclusione del RTI N. Spa in quanto la consorziata indicataria A. P. Srl non è in possesso del requisito di regolarità contributiva nel periodo dal 21 marzo 2016 (Durc irregolare) al 19 aprile 2016 (Durc regolare) ed ha escusso la garanzia provvisoria relativa al lotto 2.
In via principale ed assorbente.
Sulla esclusione dalla gara del RTI ricorrente ed escussione della cauzione provvisoria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006. Violazione della lex di gara. Violazione dei principi di massima partecipazione e concorrenza nelle gare. Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 113 Cost. Eccesso di potere. Illogicità ed ingiustizia manifesta. Difetto di istruttoria. Mancanza dei presupposti, Carenza di motivazione.
Il RTI N. Spa non avrebbe potuto essere escluso dalla gara in quanto l’asserita irregolarità contributiva riscontrata nei confronti della consorziata A. P. Srl non sarebbe definitivamente accertata. La pendenza di un ricorso giurisdizionale presentato da A. P., infatti, escluderebbe in radice che l’irregolarità contestata sia definitivamente accertata, atteso che, in caso di accoglimento dello stesso, il Durc “incriminato” sarebbe travolto dalla pronuncia giurisdizionale.
La sussistenza di un’iniziativa giurisdizionale, in sostanza, impedirebbe di ritenere l’eventuale violazione definitivamente accertata.
Sulla esclusione dalla gara del RTI ricorrente ed escussione della cauzione provvisoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 34, comma 1, lett. c) e 36 d.lgs. n. 163 del 2006. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 9, d.lgs. n. 163 del 2006. Violazione e falsa applicazione dell’art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006. Violazione dei principi in tema di partecipazione dei consorzi alle gare. Eccesso di potere. Illogicità e ingiustizia manifesta. Difetto di istruttoria. Mancanza dei presupposti. Carenza di motivazione. Il fatto occorso alla consorziata indicata non avrebbe determinato effetti sostanziali in merito al possesso da parte del RTI concorrente dei requisiti previsti dalla lex specialis, atteso che N., unitamente ad altre imprese del raggruppamento, coprirebbe autonomamente tutti i requisiti prescritti dalla lex di gara. Il RTI, quindi, non potrebbe essere escluso avendo comunque mantenuto i requisiti di gara. L’effetto della perdita del requisito di regolarità contributiva ovvero di altri requisiti stabiliti dall’art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006 dovrebbe essere circoscritto all’esclusione delle consorziate irregolari dal novero delle possibili esecutrici ma non determinare l’esclusione del concorrente RTI.
In ogni caso, illegittimità dell’escussione per violazione degli artt. 48 e 75 d.lgs. n. 163 del 2006 e smi, dell’art. 3 l. n. 689 del 1981 e dell’art. 25, comma 2, Cost. Violazione dei principi generali in materia di sanzioni amministrative. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà.
A prescindere dalla legittimità o meno della disposta esclusione, l’escussione della cauzione provvisoria sarebbe comunque ingiusta e sproporzionata nel caso di specie.
Illegittimità costituzionale degli artt. 48 e 75 del codice dei contratti per violazione del principio di ragionevolezza, eguaglianza e proporzionalità (artt. 3 e 27 Cost.). Violazione dell’art. 11 l. n. 689 del 1981. Violazione dell’art. 49 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. Violazione dell’art. 117 Cost.
Consip avrebbe disposto l’escussione a carico dell’intero raggruppamento pur in assenza di qualsiasi valutazione sulla rilevanza dell’evento escludente sulla procedura selettiva, sulla proporzionalità della misura rispetto agli interessi pubblici violati e omettendo altresì di argomentare in ordine all’esistenza di qualsivoglia danno effettivo subito in conseguenza diretta dell’esclusione del RTI ricorrente.
La ricorrente ha formulato altresì domanda di risarcimento dei danni.
Le controparti hanno analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
Consip, peraltro, ha eccepito l’inammissibilità del primo motivo di impugnativa, incentrato sulla prospettata illegittimità del Durc negativo, in quanto lo stesso non sarebbe stato impugnato ed il ricorso non sarebbe stato notificato all’INPS.
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze si è costituito in giudizio.
Le ricorrenti, Consip e P.I. hanno prodotto ulteriori memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.
All’udienza pubblica del 5 aprile 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Il Collegio, in via preliminare, dispone l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze in quanto privo di legittimazione passiva non avendo partecipato in alcun modo all’adozione degli atti impugnati.
La Consip, con provvedimento del 13 dicembre 2016, ha comunicato al costituendo RTI N. Spa (mandataria), N. Scarl e C. S. O. (mandanti) l’esclusione del costituendo RTI dai lotti 1 e 2 della gara nonché l’escussione delle garanzie provvisorie prestate per i suddetti lotti.
L’esclusione è stata disposta in quanto a fronte del DURC irregolare alla data del 21 marzo 2016 – riscontrato a carico di A. P. Srl, indicata quale consorziata esecutrice della mandante N. Scarl nei lotti 1 e 2 – risulta privo di rilievo il fatto che detta impresa abbia proceduto a regolarizzare/sanare la propria posizione in data 19 aprile 2016, dal momento che il requisito contestato – ossia il mancato possesso della regolarità contributiva di cui all’art. 38, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 163 del 2006 – deve sussistere ininterrottamente, senza soluzione di continuità, per tutta la durata della procedura.
La Consip ha eccepito l’inammissibilità del primo motivo di impugnativa, formulato dalla parte ricorrente in via principale ed assorbente, in quanto il DURC negativo non sarebbe stato impugnato ed il ricorso non sarebbe stato notificato all’INPS.
L’eccezione di inammissibilità del motivo è infondata in quanto il DURC negativo, sebbene sia la ragione essenziale dell’esclusione del RTI ricorrente, è un atto endoprocedimentale che si colloca all’interno nella fase procedimentale che la stazione appaltante ha concluso con l’impugnato provvedimento di esclusione; tale provvedimento di esclusione costituisce l’atto autoritativo lesivo dell’interesse legittimo pretensivo di titolarità delle ricorrenti ed è stato tempestivamente impugnato con il presente ricorso giurisdizionale.
In altri termini, il Collegio ritiene che nessun onere di impugnativa del DURC negativo del 21 marzo 2016 e della successiva nota Inps del 14 settembre 2016, con cui l’Istituto di Previdenza ha comunicato alla Consip che la presentazione del ricorso giurisdizionale al Tribunale di Monza in data 14 giugno 2016 non ha l’effetto retroattivo di sanare preesistenti certificate dichiarazioni di irregolarità contributiva, sussisteva a carico della parte ricorrente avendo la stessa impugnato l’atto conclusivo del procedimento o subprocedimento nel cui ambito l’INPS ha rilasciato il DURC negativo.
La censura proposta dalle ricorrenti, infatti, attiene non tanto ad eventuali profili di illegittimità del DURC negativo, pur dedotti in via marginale, destinati a riflettersi come vizi di legittimità del provvedimento di esclusione, quanto piuttosto alla circostanza che le gravi violazioni di cui al documento unico di regolarità contributiva non sarebbero state definitivamente accertate in quanto il DURC è stato contestato in sede giurisdizionale, vale a dire ad un elemento estrinseco al contenuto di merito del DURC.
D’altra parte, la contestazione del documento unico di regolarità contributiva rilasciato dall’INPS, involgendo posizioni di diritto soggettivo, può essere proposta innanzi al giudice ordinario solo dal soggetto legittimato, che nel caso di specie è A. P. Srl, la quale ha presentato specifico ricorso al Tribunale di Monza, Sezione Lavoro.
Né a conclusioni opposte può giungersi in ragione di quanto statuito nella sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 25 maggio 2016, n. 10, che ha affermato il seguente principio di diritto:
In tale decisione, il massimo consesso della giustizia amministrativa ha precisato che “l’ambito della cognizione del Giudice Amministrativo, in effetti, concerne l’attività provvedimentale successiva e consequenziale alla produzione del d.u.r.c. da parte dell’ente previdenziale: l’operatore privato, nel giudizio instaurato dinanzi all’autorità giudiziaria amministrativa, non censura direttamente l’erroneità del contenuto del d.u.r.c., ma le statuizioni successive della stazione appaltante, derivanti dalla supposta erroneità del d.u.r.c.” ed ha posto in rilievo che “in un’ottica di effettività della tutela, risulta doverosa la concentrazione della verifica circa la regolarità della documentazione contributiva, ancorché effettuata in via incidentale, in capo ad un’unica autorità giudiziaria: il diritto di difesa verrebbe, in effetti, leso se si costringesse il privato a contestare, dinanzi al giudice ordinario, la regolarità del d.u.r.c. e, successivamente, dopo aver ottenuto l’accertamento dell’errore compiuto dall’ente previdenziale, la illegittimità delle determinazioni della stazione appaltante dinanzi al giudice amministrativo …. Ciò non impedisce all’operatore privato di impugnare autonomamente il d.u.r.c. con gli ordinari strumenti predisposti dall’ordinamento: in tal caso, tuttavia, ci si troverebbe al di fuori della cognizione del Giudice Amministrativo, per il dirimente motivo che una tale controversia concernerebbe il rapporto obbligatorio che lega l’operatore privato all’ente previdenziale e non le decisioni della stazione appaltante”.
L’Adunanza Plenaria ha così sostenuto che “ciò che consente di affermare la giurisdizione amministrativa è, in definitiva, la diversità del tipo di sindacato compiuto dal giudice amministrativo rispetto a quello effettuato dal giudice ordinario sulla documentazione attestante la regolarità contributiva”.
Pertanto, deve ritenersi che il soggetto legittimato abbia la facoltà di dedurre vizi di legittimità del DURC negativo nell’ambito del giudizio amministrativo, in cui la legittimità del documento sarà valutata in via incidentale, in cui si impugna l’esclusione che in tale documento ha il suo presupposto di legittimità oppure di agire innanzi al giudice ordinario per ottenere l’accertamento della regolarità della propria posizione contributiva.
Nel caso di specie, come evidenziato, la parte ricorrente, che non è il diretto destinatario del DURC negativo, ha agito nell’ottica di contestare che, in presenza di un ricorso giurisdizionale proposto avverso il DURC negativo, la grave violazione possa dirsi definitivamente accertata e tale censura, anche tenendo conto delle statuizioni di cui alla richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 2016, si rivela ammissibile.
Nel merito, il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto.
La parte ricorrente ha documentato che A. P. Srl ha proposto ricorso ex art. 442 c.p.c. al Tribunale di Monza, Sezione Lavoro, contro l’Inps , Sede di Monza, per far “accertare e dichiarare … che la posizione contributiva della ricorrente è regolare sin dal mese di gennaio 2016 con ogni conseguente accertamento e/o determinazione in ordine alla dichiarazione di regolarità contributiva emessa da INPS nel mese di marzo 2016”. Nel testo del ricorso è fatto esplicito riferimento al DURC irregolare del 21 marzo 2016, sicché sussistono sufficienti elementi per ritenere che A. P. abbia proposto l’azione al fine di ottenere una pronuncia che faccia venire meno, ora per allora, il DURC negativo del 21 marzo 2016, vale a dire il documento in relazione al quale la stazione appaltante ha adottato il provvedimento di esclusione in questa sede impugnato.
Ciò posto, il Collegio rileva che nei casi della specie l’attività della stazione appaltante è del tutto vincolata in quanto, come rappresentato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 4 maggio 2012, n. 8, la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (DURC) si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono sindacarne il contenuto.
Pertanto, considerato che la stazione appaltante non avrebbe potuto sindacare il contenuto del DURC del 21 marzo 2016, il “cuore” della controversia riposa nel verificare se possa ritenersi “definitivamente accertata”, ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 163 del 2006, una violazione alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, allorquando il DURC negativo, causa dell’esclusione, sia stato oggetto di ricorso giurisdizionale pendente prima dell’adozione del provvedimento di esclusione dalla gara.
La giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che nelle gare d’appalto un’irregolarità contributiva può ritenersi definitivamente accertata solo quando, alla data di scadenza del termine di proposizione delle domande di partecipazione alla gara, siano scaduti i termini per la contestazione dell’infrazione ovvero siano stati respinti i mezzi di gravame proposti avverso la medesima (Cons. Stato, V, 26 luglio 2016, n. 3375; Cons. Stato, V, 30 giugno 2011, n. 3912).
In tale prospettiva, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nella sentenza della Prima Sezione del 9 febbraio 2006, resa nei procedimenti riuniti C-226/04 e C-228/04, al paragrafo 38, ha posto in rilievo che: “gli effetti della presentazione di un ricorso amministrativo o giurisdizionale sono strettamente collegati all’esercizio e alla salvaguardia dei diritti fondamentali relativi alla tutela giurisdizionale, il cui rispetto è anch’esso assicurato dall’ordinamento giuridico comunitario. Una normativa nazionale che ignorasse totalmente gli effetti della presentazione di un ricorso amministrativo o giurisdizionale sulla possibilità di partecipare ad una procedura di aggiudicazione di appalto rischierebbe di violare i diritti fondamentali degli interessati”.
Ne consegue che, una volta rilasciato dall’INPS un DURC negativo, la contestazione dello stesso in sede giurisdizionale, ove tale contestazione non risulti ictu oculi pretestuosa, deve ritenersi tale da precludere il venire in essere dell’ipotesi di esclusione di cui all’art. 38, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 163 del 2016 in quanto, essendo sub iudice, la grave violazione contributiva non può dirsi definitivamente accertata.
In buona sostanza, se costituisce principio ormai consolidato, a partire dalla richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2012 che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (DURC) si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono sindacarne il contenuto, deve però al contempo ritenersi che la stazione appaltante, in presenza di un ricorso giurisdizionale, che non sia palesemente pretestuoso, avverso il DURC negativo, non può procedere alla legittima esclusione del concorrente in quanto la grave violazione non può dirsi definitivamente accertata.
In tal senso, il Collegio, nel ribadire il consolidato concetto che ogni requisito di carattere generale deve essere posseduto dal concorrente senza soluzione di continuità per tutta la durata della gara, ritiene, in ragione della ratio del sistema, di andare oltre quanto statuito nella sentenza di questa Sezione 19 gennaio 2017, n. 989 in cui, in una vicenda per certi versi analoga proposta dalla stessa parte ricorrente, non era stato dato rilievo alla successiva presentazione di un ricorso giurisdizionale.
Infatti, il principio cardine del sistema degli appalti pubblici è il favor partecipationis, per cui le norme che escludono la partecipazione dell’impresa alla gara debbono essere interpretate con il dovuto rigore al fine di non compromettere gli interessi pubblici – di individuazione della migliore offerta ai fini della più razionale spesa del danaro pubblico e di tutela della libertà di concorrenza al fine del corretto funzionamento del mercato – la cui tutela costituisce la finalità cui è preordinato l’ordinamento di settore.
Per tutto quanto esposto, in presenza del ricorso giurisdizionale che, nonostante quanto argomentato dalle controparti non può dirsi ictu oculi pretestuoso, proposto da A. P. Srl avverso il DURC negativo del 21 marzo 2016, il primo motivo di impugnativa va accolto.
La fondatezza di tale doglianza determina, in ragione del fatto che la stessa è stato dedotta dalla parte ricorrente in via principale ed assorbente nonché dello sviluppo logico e diacronico del procedimento, l’assorbimento delle ulteriori censure (cfr., in proposito, i principi sulla tassonomia della potestas iudicandi posti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria 27 aprile 2015, n. 5) e l’accoglimento del ricorso nonché, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati, cui dovrà seguire il riesercizio del potere amministrativo in conformità con le statuizioni contenute nella presente sentenza e, quindi, ove sussistano tutti i presupposti, l’attribuzione in forma specifica del bene della vita richiesto dal RTI ricorrente.
Le spese del giudizio, in ragione della peculiarità, della complessità e della parziale novità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate tra le parti.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:
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