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Timestamp: 2017-11-18 10:02:48+00:00

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TNr. 32: Bayerisches Rotes Kreuz - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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Das BRK wies in den Jahren 2000 bis 2007 erhebliche Verluste aus. Defizitär wirtschafteten die Landesgeschäftsstelle, 53 Alten- und Pflegeheime der Bezirks- und Kreisverbände sowie 20 Geschäfts­stellen von Bezirks- bzw. Kreisverbänden. Das Eigenkapital hat sich um 85 Mio. € verringert. Das BRK befindet sich in einem grundlegenden Reformprozess. Diesen muss es dazu nutzen, sich so zu reorganisieren, dass es künftig wieder eine werterhaltende Eigenkapitalrendite erzielen kann. Nur so kann das BRK auf Dauer seine wichtigen Aufgaben, die im allgemeinen Interesse liegen, erfüllen. Maßnahmen zu einer besseren Kostendeckung sind auf allen Ebenen und insbesondere bei Heimen erforderlich.Der ORH hat dem BRK eine Vielzahl von Hinweisen zur Verbesse­rung der Haushalts- und Wirtschaftsführung gegeben und auch satzungsrechtliche Vorschläge unterbreitet. Das Innenministerium muss als Rechtsaufsichtsbehörde diesen Reformprozess aktiv unterstützen und begleiten.
Der ORH hatte 1999 die Haushalts- und Wirtschaftsführung des BRK geprüft und seinerzeit auf allen Verbandsebenen eine Vielzahl von Mängeln festgestellt.[65] Sie reichten von Defiziten bei Buchführung, Rechnungslegung, Vergaben und Spenden bis hin zur Abrechnung von gar nicht entstandenen Kosten.
2008 und 2009 hat der ORH zusammen mit vier Staatlichen Rechnungsprüfungs­ämtern erneut die Haushalts- und Wirtschaftsführung des BRK geprüft (Art. 111 Abs. 1 BayHO). Örtliche Erhebungen fanden bei der Landesgeschäftsstelle, einem Bezirksverband und zwölf Kreisverbänden statt.
32.1.1 Verbandsgliederung
Das BRK ist ein bedeutender bayerischer Wohlfahrtsverband. 2007 hatte es über 116.000 ehrenamtliche Mitglieder, 13.700 hauptamtlich Beschäftigte und ein Haus­haltsvolumen von 750 Mio. €. Das BRK ist einer der 19 Landesverbände des "Deut­schen Roten Kreuzes e. V.". Es ist bundesweit der einzige Landesverband, dem der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verliehen ist (Art. 1 BRK-Gesetz). Der Landesverband untersteht der Rechtsaufsicht des Staates (Innenministerium).
Das BRK gliedert sich in 5 Bezirks- und 73 Kreisverbände. Außerdem bestehen 4 Rotkreuz-Gemeinschaften (Bergwacht, Wasserwacht, Bereitschaften und Jugendrot­kreuz) und 4 rechtlich selbstständige Schwesternschaften.
Nach der BRK-Satzung werden die Rotkreuz-Aufgaben grundsätzlich von den Kreis­verbänden wahrgenommen. Dieser Grundsatz wird aber mehrfach durchbrochen. Insbesondere Alten- und Pflegeheime werden auch von einigen Bezirksverbänden, den Schwesternschaften und der gemeinnützigen Sozialservice Gesellschaft des BRK betrieben.
32.1.2 Bedeutung des ehrenamtlichen Engagements
Nach dem Selbstverständnis des BRK kommt der ehrenamtlichen Tätigkeit beson­dere Bedeutung zu; sie ist auf allen Ebenen zu fördern (§ 5 Abs. 2 BRK-Satzung). Die Arbeit, die die ehrenamtlichen Helfer für die Allgemeinheit unentgeltlich und viel­fach unter Verzicht auf Auslagenersatz leisten, verdient hohe Anerkennung und ist ungeachtet der vom ORH festgestellten Mängel bei der Haushalts- und Wirtschafts­führung auch finanziell ein bedeutsamer Beitrag zur Begrenzung der Kosten im Wohl­fahrts- und Gesundheitswesen.
32.1.3 Finanzielle Entwicklung der Körperschaft
Die Körperschaft (ohne die getrennt bilanzierenden Tochtergesellschaften) hat in den Jahren 2000 bis 2007 erhebliche Verluste erzielt. Das Eigenkapital der Körperschaft hat sich im genannten Zeitraum nominal um 85 Mio. € verringert. Das verbleibende Eigenkapital liegt noch deutlich im dreistelligen Millionenbereich.
Insgesamt haben 53 der 80 von den Bezirks- und Kreisverbänden betriebenen Alten- und Pflegeheime sowie 20 Geschäftsstellen der Bezirks- und Kreisverbände defizitär gewirtschaftet. Hauptverursacher der Verluste ist jedoch die Landesgeschäftsstelle.
Sie ist ein gesondert bilanzierender Teilhaushalt des Körperschaftshaushalts und hat in den Jahren 2000 bis 2007 Verluste von insgesamt 98 Mio. € ausgewiesen. Ursäch­lich dafür waren im Wesentlichen zwei Fachkliniken und das Altenheim München-Kie­ferngarten. Die hohen Verluste hatten verbandsintern ein seit 2002 negatives Eigen­kapital zur Folge, dessen Höhe sich Ende 2007 auf 48 Mio. € belief.
Um die Liquidität zu verbessern und ihre Schulden zu reduzieren, hat die Landesge­schäftsstelle in den Jahren 2004, 2006 und 2008 ihre Heime und Fachkliniken ver­äußert. Nach den Immobilienverkäufen 2006 wurde deutlich, dass die bei einem Ver­kauf des verbleibenden Anlagevermögens erzielbaren Erträge nicht mehr zum Aus­gleich des negativen Eigenkapitals ausreichen würden. Da das Vermögen wegen des Rechtsstatus des BRK als Körperschaft des öffentlichen Rechts eine Einheit bildet, stellt dies ein Problem der verbandsinternen Lastenverteilung dar. Insgesamt ist das BRK derzeit ausreichend finanziert.
32.1.4 Verbandsreform
Die Landesversammlung hat Ende 2007 einen Sanierungs- und Reformprozess ein­geleitet. Unter anderem sollte der Finanzbedarf der Landesgeschäftsstelle sowohl hinsichtlich der Personalkosten als auch der Sachausgaben signifikant verringert werden. So wurden von den ehemals 240 Vollzeitkräften bis Ende 2008 bereits über 70 Vollzeitkräfte abgebaut. Bis Ende 2012 wird ein Personalstand von 122 Vollzeit­kräften angestrebt. Parallel dazu wurden Aufgaben reduziert und sollen noch weiter reduziert werden. Außerdem sollen die notwendigen Rahmenbedingungen für eine effizientere Aufgabenerfüllung geschaffen werden, u. a. durch eine neue Finanzbuch­haltung und ein zentrales Rechenzentrum (s. auch TNr. 32.2).
Im Februar 2009 beschloss die Landesversammlung zudem eine umfassende Ent­schuldung der Landesgeschäftsstelle bis 2020. Die Landesgeschäftsstelle sowie die Bezirksverbände verpflichteten sich, ihre Personal- und Sachkosten so weit zu reduzieren, dass der Umlagebedarf bei maximal 7,4 Mio. € jährlich liegt (s. auch TNr. 32.2.3).
Die Diskussionen über die Ausgestaltung der Reform dauern gegenwärtig noch an.
32.2 Haushalts- und Wirtschaftsführung
32.2.1 Genehmigung von Haushalts- und Wirtschaftsplänen
Der Körperschaftshaushalt setzt sich aus 74 Teilhaushalten zusammen. So ist z. B. der Haushalt der Landesgeschäftsstelle ein Teil des Haushalts des Landesverban­des. Dazu gehören auch noch die Haushalte der fünf Bezirksverbände (die sich wie­derum aus mehreren gesondert bilanzierenden Haushalten zusammensetzen) und der Bergwacht.
Das BRK hat als Voraussetzung für die Genehmigung von Haushalts- und Wirtschafts­plänen u. a. festgelegt, dass ein Bilanzverlust nur in begründeten Ausnahmefällen statthaft ist. In einem solchen Fall müssen die eingeleiteten oder vorgesehenen Maß­nahmen den Ausgleich spätestens im übernächsten Haushaltsjahr erwarten lassen.
Diverse Haushalts- und Wirtschaftspläne des Landesverbandes und einiger Kreis­verbände wiesen regelmäßige Bilanzverluste aus. Trotzdem wurden sie von den Haushaltsausschüssen genehmigt, obwohl sie nicht den Voraussetzungen entspra­chen.
Nach Auffassung des ORH gründen die dennoch erfolgten Genehmigungen im We­sentlichen in dem Umstand, dass nach der Satzung jeder der 74 Teilhaushalte nur insgesamt genehmigt oder abgelehnt werden kann. Er hat deshalb dem BRK emp­fohlen, den Haushaltsausschüssen satzungsrechtlich die Möglichkeit zu eröffnen, jeden gesondert bilanzierenden Teilhaushalt separat genehmigen oder ablehnen zu können.
Nach Auffassung des BRK waren die Haushalte der Landesgeschäftsstelle in den Jahren vor 2008 genehmigungsfähig, weil Sanierungsplanungen vorgelegt und dem Haushaltsausschuss seitens der Landesgeschäftsführung versichert worden war, dass das jeweilige Defizit der Periode planbar abgebaut werden könne. Insbesondere seien Projekte mit erheblichen Einsparwirkungen vorgestellt worden, wie der sog. "Altlastenfonds" oder der "Koordinierte Einkauf" mit Einsparungsplanungen in Millio­nenhöhe. Die vom ORH empfohlene Möglichkeit der Teilgenehmigung von Einzel­haushalten werde geprüft.
Der ORH hält an seiner Auffassung fest, dass die Haushalte der Landesgeschäfts­stelle spätestens nach der Ende 2006 objektiv erkennbaren verbandsinternen Über­schuldung der Landesgeschäftsstelle (vgl. TNr. 32.1.3 letzter Absatz) nicht mehr ge­nehmigungsfähig waren. Es hätte bereits seinerzeit der Herbeiführung des im Feb­ruar 2009 erwirkten Entschuldungsbeschlusses der Landesversammlung bedurft.
32.2.2 Genehmigung erheblicher Abweichungen vom Haushalts- und Wirtschaftsplan
Nach der Satzung obliegt den 74 Haushaltsausschüssen u. a. die Genehmigung (= nachträgliche Zustimmung) erheblicher Abweichungen vom Haushalts- und Wirt­schaftsplan, die den Ausgleich des Haushalts gefährden. Wann eine erhebliche Ab­weichung anzunehmen ist, ist nicht definiert. Die Satzung ist damit auch dann ein­gehalten, wenn die Haushaltsausschüsse die Genehmigung im Zuge der Feststel­lung der Jahresabschlüsse erteilen. Dies wurde bei der Landesgeschäftsstelle in der Regel so praktiziert.
Die Landesgeschäftsstelle hat in den Jahren 2003 und 2005 trotz ihrer sich bereits abzeichnenden verbandsinternen Überschuldung erhebliche Mehrausgaben ohne vor­herige Zustimmung des Haushaltsausschusses getätigt.
Der ORH hält es nicht für vertretbar, dass die BRK-Satzung den Geschäftsführern eine uneingeschränkte Haushaltsüberschreitung und Beschaffung von Kreditmitteln gestattet. Erhebliche Abweichungen vom Haushaltsplan/Wirtschaftsplan, die voraus­sichtlich den Ausgleich des Haushalts gefährden, bedürfen der Einwilligung (= vor­herige Zustimmung) des zuständigen Haushaltsausschusses. Die BRK-Satzung ist entsprechend zu ändern. Ferner muss konkretisiert werden, wann eine "erhebliche Abweichung" vorliegt.
Das BRK möchte die geforderten Satzungskonkretisierungen im laufenden Reform­prozess aufgreifen.
32.2.3 Verbandsumlage
Für die zentrale Wahrnehmung von Körperschaftsaufgaben (z. B. Vertretung nach außen) erhalten die Landesgeschäftsstelle und die Bezirksgeschäftsstellen von den Kreisverbänden eine Umlage (seit 2005 jährlich 7,4 Mio. €, hiervon erhält die Landes­geschäftsstelle 60%). Die Landesgeschäftsstelle kritisiert seit Jahren den ihr zuste­henden Anteil der Umlage als nicht ausreichend. Den tatsächlichen Mittelbedarf für die durch die Umlage zu finanzierenden Aufwendungen kann sie jedoch nicht benen­nen. Ferner weisen die umlagefinanzierten Geschäftsstellen die Verwendung der Umlage nicht nach.
Der ORH hält es für sinnvoll, dass die Umlage gedeckelt wird, um die Ausgaben der umlagefinanzierten Geschäftsstellen zu begrenzen. Die Regelung ist aber zu un­flexibel gefasst. Um künftig die Verbandsumlage ausreichend zu bemessen, ihre Einhaltung zu gewährleisten und eine Überschuldung der Geschäftsstellen zu vermei­den, hat der ORH dem BRK Folgendes empfohlen:
Die umlagefinanzierten Geschäftsstellen sollen Aufwendungen und Erträge für die umlagefinanzierten Aufgaben transparent darstellen und jährlich abrechnen.
Den Landes- und Bezirksgeschäftsführern sowie dem Haushaltsausschuss des Landesverbandes soll ein begrenzter Handlungsspielraum eingeräumt werden, in dem diese über notwendige und unabweisbare über- und außerplanmäßige Auf­wendungen, die die Einnahmen aus der Verbandsumlage übersteigen, selbststän­dig entscheiden können.
Die umlagefinanzierten Geschäftsstellen sollen grundsätzlich ohne Kredite aus­kommen. Die Annuitäten sollten einen bestimmten Prozentsatz der Umlage nicht übersteigen dürfen.
32.2.4 Steuerungsdefizite in der Körperschaft
Der ORH hat festgestellt, dass in übergreifenden Fragen eine zentrale Haushaltssteu­erung beim BRK fehlt. Ungeachtet der weitgehenden Selbstständigkeit der Gliederun­gen ist diese wegen der mit dem Rechtsstatus als Körperschaft des öffentlichen Rechts einhergehenden Vermögens- und Haftungseinheit unerlässlich. Nur so wird es in die Lage versetzt, negativen finanziellen Entwicklungen von Verbandseinheiten präventiv zu begegnen. Die BRK-Satzung sieht hierfür Zustimmungsvorbehalte für den Landesvorstand vor. Ferner können der Landesvorstand, die Bezirksvorstände sowie die Landes- und Bezirksgeschäftsführer unter bestimmten Voraussetzungen Weisun­gen erteilen.
In der Praxis sind diese Instrumentarien jedoch nicht ausreichend wirksam. Die Prü­fung hat gezeigt, dass deren Anwendung aufgrund der weitgehenden Selbstständig­keit der Bezirks- und Kreisverbände auf erhebliche Schwierigkeiten stößt.
Der ORH hat deshalb dem BRK empfohlen, die Steuerungsmöglichkeiten für den Landesvorstand und die Landesversammlung in der Satzung differenzierter zu regeln. Wichtig erscheint dem ORH insbesondere Folgendes:
Eine Genehmigungspflicht der Landesversammlung und/oder des Landesvorstan­des für Haushaltspläne von Gliederungen, die über einen bestimmten Zeitraum hinweg Verluste erwirtschaften oder bei denen eine interne Überschuldung droht oder eingetreten ist, sollte eingeführt werden.
Die Gliederungen sollten zur Abgabe des Betriebs von defizitären Alten- und Pfle­geheimen an die Sozialservice Gesellschaft des BRK oder zum Verkauf nicht ver­lustfrei zu betreibender Einrichtungen verpflichtet werden können.
Ferner hat der ORH dem BRK nahegelegt, in wesentlich stärkerem Umfang als bisher für alle Gliederungen des Verbandes verbindliche und möglichst konkrete Vorgaben für den Haushaltsvollzug zu erlassen.
32.2.5 Betrieb von Alten- und Pflegeheimen
Ende 2007 betrieben die Bezirks- und Kreisverbände 80 Alten- und Pflegeheime. Im Zeitraum 2000 bis 2007 haben 27 Heime Gewinne von zusammen 17 Mio. € und 53 Heime Verluste von zusammen 34 Mio. € erzielt. Per Saldo haben diese 80 Heime demnach mit 17 Mio. € zu den Verlusten des Körperschaftshaushalts beigetragen. Zudem reichten die von den 27 Heimen erzielten Gewinne bei mindestens 10 Heimen nicht aus, um einen Inflationsausgleich für das eingesetzte Eigenkapital zu erwirt­schaften.
Der ORH hält es für erforderlich, bei den defizitären Heimen sowie bei den Heimen, die keine ausreichende Kapitalrendite erwirtschaften, die Ursachen hierfür sowie etwaige Wirtschaftlichkeitspotenziale zu ermitteln. Hieraus erzielte Erkenntnisse soll­ten zeitnah durch geeignete Maßnahmen (Zentraler Einkauf, Renovierung, Veräuße­rung, Schließung, Pachtverhandlungen etc.) umgesetzt werden. Der ORH hat ferner empfohlen, den Betrieb insbesondere der defizitären Heime der auf den Heimbetrieb spezialisierten Sozialservice Gesellschaft des BRK zu übertragen.
Das BRK teilte hierzu mit, dass sich die Ursachenforschung für wirtschaftliche Fehl­entwicklungen einzelner Einrichtungen in vollem Gange befände. Die bestehenden und zukünftigen Wirtschaftlichkeitsrisiken sollen durch diverse Maßnahmen (z. B. Renovierung, Teilschließung oder -verlagerung, Veränderung von Wohn- und Pflege­konzepten usw.) begrenzt werden. Die Genehmigung von Neu- und Ersatzneubau­ten unterlägen künftig einer strukturierteren und strengeren Überprüfung der Wirt­schaftlichkeit.
32.2.6 Aufbauorganisation der Landesgeschäftsstelle
Die Landesgeschäftsstelle gliederte sich zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen im Oktober 2008 in 2 Dezernate, 8 Bereiche, 18 Abteilungen, mehrere Teams, 1 Gruppe, 3 Stabsstellen und die Interne Revision. Der Personalstand entsprach seinerzeit 179 Vollzeitkräften. Aus organisatorischer Sicht ist das Verhältnis von Vollzeitkräften zu Organisationseinheiten unbefriedigend. Die Kleinteiligkeit hat zu viele Führungspo­sitionen zur Folge. Entsprechende Feststellungen ergaben sich schon anlässlich der Prüfung 1999.
Nach Auffassung des ORH gestattet die Stellung der Landesgeschäftsstelle inner­halb der Körperschaft, deren Aufgaben und die von der Landesgeschäftsstelle selbst angestrebte Personalreduzierung auf 122 Vollzeitkräfte allenfalls die Einrichtung von 15 Organisationseinheiten (inkl. Stabsstellen). Gegenüber dem Stand vom Oktober 2008 wären dies 14 Organisationseinheiten und damit auch 14 Führungskräfte we­niger.
Das BRK lehnt eine starre Orientierung an bestimmten Relationen ab. Sie werde der Komplexität der Verbandsleitung und der Vielfalt der Geschäftsfelder in einem sich ständig wandelnden wirtschaftlichen Umfeld nicht gerecht.
Der ORH hält an seiner Auffassung fest. Um sich in seinem Marktumfeld behaupten zu können, ist es für das BRK wichtig, dass die Landesgeschäftsstelle eine schlanke und effiziente Organisationsstruktur erhält.
32.2.7 Projekte Rechenzentrum und Finanzbuchhaltung
Die Landesgeschäftsstelle hat ab 2006 mit dem Aufbau eines zentralen Rechenzen­trums begonnen, um den Gliederungen des BRK bis Ende 2009 alle IT-Dienstleistun­gen (Beschaffung, System- und Benutzerbetreuung, Netzwerkmanagement, Bereit­stellung von Office- und Fachanwendungen) anzubieten. Die geschätzten IT-Gesamt­kosten im Verband sollten so von rd. 16 Mio. € jährlich um 20% gesenkt werden. Zur gleichen Zeit wurde das Projekt Finanzbuchhaltung vorangetrieben, mit dem Ziel, bis Ende 2008 ein neues konzernfähiges Rechnungswesen und effektives Controlling einzuführen.
Der ORH hat beide Projekte geprüft und Folgendes festgestellt:
Dem Landesvorstand und der Landesgeschäftsführung fehlte die Kompetenz, die beiden Projekte mit Kosten von über 10 Mio. € zu beschließen und umzusetzen. Wegen der verbandsinternen Überschuldung der Landesgeschäftsstelle war von vornherein klar, dass die Gliederungen diese Kosten tragen müssen. Dies und die verpflichtende Nutzung des Rechenzentrums durch die BRK-Gliederungen stellt einen massiven Eingriff in die Finanz-, Organisations- und Personalhoheit der Bezirks- und Kreisverbände dar. Für Projekte mit so weitreichender Bedeutung ist nach der BRK-Satzung ein positives Votum der Landesversammlung notwendig.
Die Landesgeschäftsstelle hat bei der Planung des Rechenzentrums keine Be­standsanalyse im Verband durchgeführt und ist ohne ausreichende Planung vor­gegangen. Die vom Landesvorstand Anfang 2008 beschlossene Migration aller 60 Fachanwendungen der Kreisverbände für Heime, Hausnotruf etc. in das Re­chenzentrum ist deshalb gescheitert.
Die örtliche IT-Infrastruktur der migrierten Kreisverbände blieb parallel zum Re­chenzentrum bestehen. Mit gravierenden Nachteilen:
Die Ziele, den IT-Einsatz zu optimieren und Defizite in der IT-Sicherheit (Viren­schutz, Backups usw.) zu beseitigen, wurden verfehlt.
Die Investitionen für die Bereitstellung der Office-Produkte über CITRIX von 2,1 Mio. € waren mangels Nutzung unwirtschaftlich.
Die Abstimmung zwischen der Projektleitung Finanzbuchhaltung und dem IT-Be­reich in der Landesgeschäftsstelle war bis Ende 2008 mangelhaft. Die Projekt­risiken hinsichtlich der IT wurden übersehen.
Aufgrund der Planungsmängel haben sich beide Projekte stark verzögert. Ende 2008 waren erst 21 von 520 Standorten mit 614 von 3.800 PCs an das Rechen­zentrum angeschlossen. Die Finanzbuchhaltung konnte erst 2010 eingeführt wer­den.
Die von der Landesgeschäftsführung geplanten 10 Mio. € Projektkosten sind we­nig belastbar. Wegen der mangelnden Wirtschaftsführung in der Landesgeschäfts­stelle konnten zum Zeitpunkt der Prüfung die genauen Kosten der beiden Projekte nicht nachgewiesen werden. Dies gilt auch für die Einsparungen, die die Landes­geschäftsführung als Sanierungsbeitrag plant (z. B. sollen durch das Rechenzen­trum 3,2 Mio. € eingespart werden).
Die Wirtschaftlichkeitsberechnungen waren für Projekte dieser Größenordnung unzureichend. Zum Zeitpunkt der Prüfung war das Projekt Rechenzentrum unwirt­schaftlich.
Grundsätzlich ist der ORH auch der Auffassung, dass nur mit einem einheitlichen Rechnungswesen und einer zentralen und standardisierten IT effiziente Strukturen und Abläufe im BRK geschaffen werden können. Die Landesgeschäftsstelle muss das Projektmanagement, die Wirtschaftsführung und das Controlling aber deutlich verbessern und insbesondere künftig für Projekte dieser Größenordnung ein positives Votum der Landesversammlung einholen.
Das BRK hat die aufgezeigten Mängel eingeräumt. Die Landesgeschäftsführung habe aufgrund der fachlichen Mängel beide Projekte schnell überplanen und trotz Risiken sofort umsetzen müssen (Notgeschäftsführung).
Die Entscheidung über diese Projekte der Landesversammlung abzuverlangen, hält das BRK für nicht angemessen. Im Rahmen der Reformdiskussion werde derzeit nach geeigneten Führungs- und Aufsichtsstrukturen gesucht, die einerseits den An­forderungen eines großen mitgliedschaftlich organisierten Verbandes und anderer­seits den Zwängen wirtschaftlichen Handelns in Komplexität und Geschwindigkeit gerecht werden.
Der ORH hat die Projekte anhand der geltenden Satzung geprüft. Danach hätte die Landesversammlung über diese Projekte entscheiden müssen. Dies ist inzwischen auch Auffassung der Rechtsaufsicht.
32.2.8 Interne Revision
Das BRK ist der Empfehlung aus der letzten Prüfung des ORH nachgekommen und hat die Interne Revision entsprechend ihrer Bedeutung als zentrale Stabsstelle bei der Landesgeschäftsführung eingerichtet.
Die Prüfung der Internen Revision in den Jahren 2007 und 2008 hat sich im Wesent­lichen auf die Einhaltung von Zuständigkeitsregelungen und Buchhaltungsvorschriften beschränkt. Dies hält der ORH inhaltlich und quantitativ für nicht ausreichend. Auf­grund der Problemstellungen im BRK hätte die Interne Revision insbesondere die Landesgeschäftsstelle, die defizitären Heime, den Personalbedarf und die Stellen­wertigkeit prüfen müssen.
Der Personaleinsatz wurde von ehemals 15 auf weniger als 10 Vollzeitkräfte reduziert. Gemessen an dem zu prüfenden Personal- und Finanzvolumen (vgl. TNr. 32.1.1), hält der ORH die Anzahl der Revisoren für zu gering. Zudem ist die persönliche Un­abhängigkeit der Revisoren zu stärken.
Die Gliederungen und Tochtergesellschaften des BRK können sich nach der BRK-Satzung einer Prüfung durch die bei der Landesgeschäftsstelle eingerichtete Interne Revision entziehen, wenn Sie eine eigene Revision unterhalten. Eine solche unter­halten derzeit der Kreisverband München und der Blutspendedienst. Nach Auffassung des ORH muss eine überörtliche Prüfung gewährleistet sein.
Das BRK beabsichtigt, seine Satzung entsprechend zu ändern.
Die nicht aus der Verbandsumlage zu finanzierenden Kosten der Internen Revision für die Durchführung von Jahresabschlussprüfungen wurden nicht verursachergerecht umgelegt. Hierdurch wurden die auf Heime entfallenden Prüfungskosten von jährlich rd. 400.000 € nicht in die Pflegesatzverhandlungen mit den Kostenträgern eingebracht und dadurch nicht refinanziert.
Das BRK hat hierzu eine Prüfung eingeleitet, hält jedoch eine Refinanzierung der Prüfungskosten für wenig Erfolg versprechend.
Nach Auffassung des ORH erfordert schon eine ordnungsgemäße Kostenstellen­rechnung die verursachergerechte Umlegung der Prüfungskosten auf die Heime. Die Frage der Refinanzierbarkeit der Prüfungskosten stellt sich erst danach.
32.2.9 Betriebe gewerblicher Art des Kreisverbandes München
Der Kreisverband München betreibt zur Finanzierung seiner satzungsgemäßen Auf­gaben fünf Betriebe gewerblicher Art (Bewachungs- und Kontrolldienste, Immobilien­verwertung und -verwaltung, Handel mit Waren aller Art, Dienstleistungen aller Art, Veranstaltungen). Diese Betriebe waren in den Jahren 2005 bis 2007 defizitär. Die ausgewiesenen Verluste beliefen sich auf insgesamt jährlich mehr als 1 Mio. €. Den Betrieben wurden die Verwaltungskosten des Kreisverbandes in Höhe von 40% zu­gerechnet. Angemessen wären nach den eigenen Aussagen des Kreisverbandes lediglich 5% gewesen. Allerdings hätte auch dies nur bei einem Betrieb zur Gewinn­ausweisung geführt.
Ende 2005 hat der Kreisverband München die Parkplatzbewirtschaftung beim Zen­tralen Omnibusbahnhof an der Hackerbrücke in München gepachtet, der 2009 eröff­net wurde. Der Pachtvertrag sieht eine feste Laufzeit von 25 Jahren vor. Nach einer Wirtschaftlichkeitsberechnung erwartet der Kreisverband einen jährlichen Gewinn im sechsstelligen Bereich. Dies setzt jedoch ein Verkehrsaufkommen von durchschnitt­lich 95 Bussen täglich voraus. Wegen des unsicheren tatsächlichen Verkehrsaufkom­mens und der 25-jährigen Bindungswirkung des Pachtvertrages stellt die Übernahme dieses Betriebs ein erhebliches finanzielles Risiko dar.
Für Verluste haftet in unbeschränkter Höhe das gesamte Körperschaftsvermögen des BRK. Damit dienen, zumindest mittelbar, auch Einnahmen aus Sammlungen, Spenden und Mitgliedsbeiträgen zur Deckung der Defizite.
Die gewerbliche Tätigkeit von öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist häufig und aus gutem Grund rechtlich beschränkt. So dürfen Gemeinden Eigenbetriebe und Unter­nehmen in Privatrechtsform nur errichten und betreiben, wenn diese öffentliche Zwecke erfüllen und die Haftung der Gemeinde auf einen bestimmten, ihrer Leistungs­fähigkeit angemessenen Betrag begrenzt wird (Art. 92 und 87 Gemeindeordnung).
Der ORH hat deshalb dem BRK empfohlen, die nach seiner Satzung gestatteten sonstigen Maßnahmen zur Mittelbeschaffung auf mittelbar noch mit den satzungs­mäßigen Aufgaben im Zusammenhang stehende Tätigkeiten zu beschränken und die Haftung z. B. durch Gründung von Betreibergesellschaften-mbH zu begrenzen. Ferner wurde empfohlen, die aufgezeigten Risiken des langfristigen Pachtvertrages durch Nachverhandlungen zu begrenzen. Der Kreisverband München hat zwischen­zeitlich einen defizitären Betrieb gewerblicher Art eingestellt.
Nach den Angaben des BRK hat der Kreisverband München mit seinen Betrieben gewerblicher Art in den vergangenen Jahrzehnten erhebliche Überschüsse zur Finan­zierung seiner satzungsgemäßen Aufgaben erzielt. Die Gründung von Gesellschaften mit beschränkter Haftung werde nicht erwogen, da auch bei Kapitalgesellschaften des Privatrechts über die Gewährträgerhaftung (Patronatserklärungen oder Bürg­schaften) letztlich das Körperschaftsvermögen als Haftungsmasse dienen müsste.
Der ORH bemerkt hierzu abschließend, dass es keine gesetzliche Verpflichtung gibt, welche das BRK bei der Gründung von Tochtergesellschaften zur Abgabe von Patro­natserklärungen oder Bürgschaften verpflichten würde. Soweit Patronatserklärungen oder Bürgschaften zur Aufnahme von Krediten durch die Tochtergesellschaft erfor­derlich sind, handelt es sich um eine beschränkte Haftung. Hiergegen bestehen keine Bedenken, soweit diese Haftung auf einen bestimmten, der Leistungsfähigkeit der Gliederung angemessenen Betrag begrenzt wird. Darüber hinaus hält der ORH nach wie vor eine Selbstbeschränkung des BRK in der Satzung für notwendig, um die ge­statteten sonstigen Maßnahmen zur Mittelbeschaffung auf mittelbar noch mit den satzungsmäßigen Aufgaben im Zusammenhang stehende Tätigkeiten zu beschrän­ken.
32.3 Rettungsdienst
Das BRK ist zusammen mit anderen Hilfsorganisationen mit der Durchführung des Rettungsdienstes in Bayern beauftragt.
Gegenstand der Prüfung durch den ORH war der Bereich Landrettung. Die Prüfung erstreckte sich vor allem darauf, ob die Kosten des Rettungsdienstes vom BRK kor­rekt ermittelt und abgerechnet wurden. 2007 betrugen diese Kosten 238 Mio. €.
Gegenüber der Prüfung 1999 haben sich die Abrechnung der rettungsdienstlichen Kosten und die Erstellung des Jahresabschlusses wesentlich verbessert.
Der ORH weist jedoch auf die nachfolgend aufgezeigten Wirtschaftlichkeitsreserven bei den Kreisverbänden hin. Notwendig ist allerdings, dass die Landesgeschäftsstelle die Kreisverbände hierbei unterstützt und stärker steuernd eingreift. Das bislang noch mangelhafte Controlling muss konzeptionell aufbereitet und konsequent eingesetzt werden.
Das BRK sieht sich durch die Feststellungen des ORH in seinen ständigen Bemü­hungen um Prozessverbesserungen bestätigt und weist auf die Leistung der vielen ehren- und nebenamtlichen Helfer hin. Dadurch würden dem System Rettungsdienst jährlich Kosten von rd. 10 Mio. € erspart.
32.3.1 Einsparpotenziale bei den Personalkosten
32.3.1.1 Fachkraftquote
In der Notfallrettung sind mindestens ein Rettungsassistent als Fachkraft und ein Rettungssanitäter einzusetzen. Bei vielen Kreisverbänden fahren jedoch in der Regel zwei Rettungsassistenten mit. Würde der unnötig hohe Einsatz von Rettungsassisten­ten begrenzt, könnten die Personalkosten deutlich gesenkt werden.
Das BRK macht geltend, es habe die mit den Sozialversicherungsträgern vereinbarte Fachkraftquote von 60% mit verbandsweit 58,6% in 2009 bereits deutlich unterschrit­ten.
Dies trifft zu, ändert jedoch nichts daran, dass bei elf Kreisverbänden eine Fachkraft­quote von über 70%, in einem Fall sogar 94,8%, festgestellt wurde. Hier bestehen erhebliche Wirtschaftlichkeitspotenziale.
32.3.1.2 Wochenarbeitszeit in der Notfallrettung
Bei geringer Auslastung im Krankentransport gilt für das Rettungsdienstpersonal eine Wochenarbeitszeit von 45 Stunden. Dies ist bei 45 Kreisverbänden der Fall. Ein Gut­achter hat 2007 bei weiteren 19 Kreisverbänden eine geringe Arbeitsauslastung fest­gestellt. Dennoch wurde nur bei 1 Kreisverband die Wochenarbeitszeit auf 45 Stun­den erhöht. Würde in den weiteren 18 Kreisverbänden die Arbeitszeit auf 45 Stunden erhöht, könnten die Rettungsdienstkosten jährlich um 1,4 Mio. € reduziert werden.
Das BRK hat eine Überprüfung der Auslastung und ggf. eine Anpassung der Arbeits­zeiten zugesagt.
32.3.2 Verwendung der Mittel für ehren- und nebenamtliche Rettungsdienstkräfte
Für die nicht hauptamtlichen Rettungsdienstkräfte erhält das BRK von den Sozial­versicherungsträgern einen pauschalen Ersatz. Dieser betrug 2007 rd. 9,6 Mio. €. Der Ersatz übersteigt die tatsächlichen Kosten. Dies ist beabsichtigt, um bei den Kreisverbänden einen Anreiz zu schaffen, einen möglichst hohen Anteil an ehren- und nebenamtlichen Kräften zu halten. 2007 wurden 6,1 Mio. € für das nicht haupt­amtliche Personal und 1,6 Mio. € für sonstige rettungsdienstliche Zwecke ausgege­ben. Die verbleibenden 1,9 Mio. € flossen in die Rücklagen.
Der ORH erhebt gegen dieses Verfahren keine grundsätzlichen Einwände. Bei der Abrechnung der Mittel ist jedoch darauf zu achten, dass diese nicht für rettungsdienst­fremde Aufgaben oder eine unwirtschaftliche Verwaltung der Kreisverbände verwen­det werden dürfen. Hiergegen haben mehrere Kreisverbände verstoßen.
So ist es unzulässig, dass 22 Kreisverbände zusätzlich zur pauschalen Erstattung der Verwaltungskosten ohne näheren Nachweis 600.000 € aus Rettungsdienstmitteln finanziert haben.
Das BRK wendet hiergegen ein, dass die Verwaltungsausgabenquote im Rettungs­dienst 2007 lediglich 7,8% betragen habe und damit deutlich günstiger als bei sechs anderen Leistungserbringern sei.
Die Feststellungen des ORH werden nicht dadurch entkräftet, dass das BRK ledig­lich seine Verwaltungsausgabenquote mit anderen Leistungserbringern vergleicht. Vielmehr muss die Abrechnung zusätzlicher Verwaltungskosten unter dem Gesichts­punkt der Zweckbindung und der Wirtschaftlichkeit überprüft werden. Während 51 Kreisverbände mit ihrer pauschalen Verwaltungskostenerstattung auskommen, haben 22 Kreisverbände 40% ihrer Pauschalen zusätzlich verrechnet.
32.3.3 Sachkosten
Die Kosten für Rettungsdienstfahrzeuge betragen in den Kreisverbänden zwischen 0,19 und 0,53 € pro km. Die Landesgeschäftsstelle hat bislang keine Erkenntnisse über eine etwaige unwirtschaftliche Betriebsführung in den Kreisverbänden. Das ge­plante Flottenmanagement sollte rasch eingeführt werden, um unwirtschaftliches Ver­halten aufzuzeigen.
Das BRK teilte mit, das Flottenmanagement werde bis Ende 2010 flächendeckend eingeführt sein.
Bei den eigenen Rettungswachen ist die ortsübliche Miete zuzüglich Nebenkosten erstattungsfähig. Teilweise fehlen Bestandspläne und Flächenberechnungen oder Unterlagen stimmen nicht mit den tatsächlichen Gegebenheiten überein. Es sind auch deutlich überdimensionierte Gebäude anzutreffen, die die Wirtschaftlichkeit stark be­lasten.
Das BRK hat die Mängel teilweise eingeräumt und eine Überprüfung zugesagt.
32.3.4 Projekte im Rettungsdienst
Für die mobile Erfassung der Einsatzdaten des Rettungsdienstes wurden Ende 2006 mobile Datenerfassungsgeräte (Mobidat) für rd. 1,3 Mio. € beschafft. Die notwendige Software (82.000 €) wurde jedoch erst Ende 2008 freigegeben. Die unwirtschaftliche frühe Beschaffung der Geräte wurde noch verstärkt, weil die Geräte zum Zeitpunkt des Einsatzes nicht mehr Stand der Technik waren. Der Nutzen wurde erst 2009 realisiert.
Das BRK führte zum 01.06.2004 die automatisierte externe Defibrillation (AED) ein. Die Einsatzkräfte füllen seitdem zur Datenerfassung ein sog. Reanimationsprotokoll aus. Die Datenbank soll die Ausbildung unterstützen und als Basis für ein Qualitäts­management dienen. Ziel war, die Daten wissenschaftlich auszuwerten. Das ge­schieht allerdings bislang nicht. Falls dies so bleiben sollte, würde die nach wie vor praktizierte Erfassung des Reanimationsprotokolls keinen Sinn machen.
Das BRK teilte mit, es werde die Daten aus dem Reanimationsprotokoll noch in 2010 an das deutsche Reanimationsregister zur wissenschaftlichen Auswertung abgeben.
32.4 Personalwesen
Die Personalaufwendungen des BRK betragen jährlich rd. 500 Mio. €. Sie sind mit Abstand die größte Ausgabeposition. Zur Konsolidierung der finanziellen Situation des BRK ist es deshalb unumgänglich, auch diesem Bereich besondere Aufmerk­samkeit zu schenken.
32.4.1 Stellenplan und Stellenbewirtschaftung
Nach der Verwaltungsordnung des BRK sind für alle Mitarbeiter Stellenbeschreibun­gen vorzuhalten und in regelmäßigen Abständen zu überprüfen. Sachgerechte Stel­lenbeschreibungen und darauf aufbauende Stellenbewertungen sind als Grundlage für Organisationsentscheidungen und für die Aufstellung bedarfsgerechter Stellen­pläne unerlässlich.
Wie bereits bei der Prüfung 1999 hat der ORH auch diesmal festgestellt, dass Stel­lenbeschreibungen weitgehend fehlen oder erhebliche Mängel aufweisen. Anzahl und Wertigkeit der Stellen können nur in den Bereichen Rettungsdienst und Heime nach­vollzogen werden. In den übrigen Bereichen sind die Stellenpläne im Ergebnis ledig­lich Übersichten für die Personalverwaltung. Sie werden nicht als bindend angesehen, weshalb beliebig von ihnen abgewichen wird. Als Instrument der Personalplanung und -steuerung sowie für Organisationsentscheidungen werden sie nicht genutzt.
Der ORH sieht es als erforderlich an, für alle Bereiche Stellenbeschreibungen zu er­stellen. Sie müssen auf allen Verbandsebenen zur Organisationssteuerung genutzt werden können und als Grundlage für den Stellenplan sowie als zentrales Instrument der Personalbewirtschaftung geeignet sein. Ferner ist in diesem Zusammenhang auch der Bedarf an Arbeitskräften in allen Bereichen methodisch zu untersuchen.
Nach Mitteilung des BRK sei aufgrund der Umstrukturierung der Landesgeschäfts­stelle im Rahmen der Sanierung und des damit verbundenen Personalabbaus die Vervollständigung der Stellenbeschreibungen zurückgestellt, in der Zwischenzeit aber wieder aufgenommen worden.
32.4.2 Bezahlung der Mitarbeiter
Wesentliche Grundlage für die Bezahlung der Mitarbeiter ist die Eingruppierung in eine Entgeltgruppe. Diese richtet sich bei den meisten Beschäftigten nach den in der Vergütungsordnung zum Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) festgelegten Tätig­keitsmerkmalen. Grundlage für die Eingruppierung ist die auszuübende Tätigkeit. Die Eingruppierungen müssen nachvollziehbar begründet werden.
Weil Stellenbeschreibungen und Stellenbewertungen fehlen oder unzureichend sind (vgl. TNr. 32.4.1), fehlt eine wesentliche Basis für eine tarifgerechte Eingruppierung der Mitarbeiter. Die Eingruppierungsentscheidungen waren häufig mit den Mitarbei­tern "ausgehandelt" und vielfach nicht begründet.
Vor allem in der Landesgeschäftsstelle entspricht die Eingruppierungspraxis nicht den tariflichen Erfordernissen; das Eingruppierungsgefüge ist hier - auch wegen der vielen Führungspositionen (vgl. TNr. 32.2.6) - insgesamt gesehen deutlich zu hoch. Hinzu kommt, dass dort in vielen Fällen das zu hohe Vergütungsniveau durch Zula­gen und Sachleistungen zusätzlich angehoben ist.
Für die Eingruppierung sollte ein sachgerechtes und einheitliches Bewertungsver­fahren festgelegt werden. Bei gleichartigen Arbeitsplätzen und Arbeitsvorgängen empfiehlt der ORH, anhand von Musterbewertungen einen "Eingruppierungskatalog" zu entwickeln. Damit ließe sich der Verwaltungsaufwand in den Personalabteilungen verringern und eine einheitliche Eingruppierung erreichen.
Der ORH sieht es ferner für erforderlich an, das Eingruppierungsgefüge zu überprüfen und auf das tariflich vorgesehene Maß zu reduzieren.
32.4.3 Kreisgeschäftsführer und deren Stellvertreter
Die Arbeitsverträge und die Vergütungsregelungen der Kreisgeschäftsführer und deren Stellvertreter sind derzeit sehr unterschiedlich. Die Bezahlung wurde mit BRK-interner Regelung ab 2002 erheblich (zwischen 35 und 70%) angehoben. Die Kreisgeschäfts­führer waren bis 2002 dem gehobenen Dienst entsprechend eingruppiert (Entgelt­gruppen E9 bis E13). Jetzt entspricht die Eingruppierung dem höheren Dienst (Ent­geltgruppe E13 bis Besoldungsgruppe B3, in Ausnahmefällen auch höher).
Zusätzlich zu der festen Vergütung erhielten Geschäftsführer für besondere Leistun­gen noch Sonderzahlungen bis zu 12.500 € jährlich. Die Voraussetzungen hierfür lagen jedoch nicht immer vor. Zum Teil wurden Sonderzahlungen durch nachträgliche "Zielvereinbarungen" gerechtfertigt.
Das Eingruppierungsgefüge und die übrigen Vertragsregelungen der Kreisgeschäfts­führer und deren Stellvertreter bedürfen einer Überprüfung. Dabei sind auch die Höhe der Bezahlung und die Kriterien hierfür kritisch zu hinterfragen. Maßstab für die Ein­gruppierung und Bezahlung sollte auch nicht nur der Umsatz des Kreisverbandes sein, sondern z. B. auch die Zahl der Beschäftigten, die Anzahl der Geschäftsfelder und nicht zuletzt auch die fachliche und berufliche Qualifikation des Geschäftsfüh­rers.
Bei der Festlegung der Sonderzahlungen muss vor allem darauf geachtet werden, dass die vereinbarten Ziele deutlich über das hinausgehen, was von einem gut be­zahlten Geschäftsführer ohnehin verlangt werden kann und auch muss. Hierzu ge­hören auch Maßnahmen, die eine Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Kreisverbandes bewirken sollen. Ferner müssen künftig die in den Richtlinien festgelegten Grundsätze und Maßstäbe (z. B. vorherige und klare Zielvereinbarung, Überwachung der Zielerreichung) strikt beachtet werden.
32.4.4 Personalverwaltung und Bezügeabrechnung
Personalverwaltung und Bezügeabrechnung sind organisatorisch getrennt und ar­beiten mit unterschiedlichen IT-Systemen. In der Bezügeabrechnung sind zwei ver­schiedene Abrechnungssysteme im Einsatz. Die Bezügedaten können für überge­ordnete und personalwirtschaftliche Planungszwecke nur eingeschränkt und umständ­lich genutzt werden.
Nach Auffassung des ORH ist die bestehende Trennung der Personalverwaltung von der Lohn- und Gehaltsabrechnung sinnvoll. Er empfiehlt jedoch, die verschiedenen in der Personalverwaltung und Bezügeabrechnung eingesetzten IT-Systeme auf ihre Wirtschaftlichkeit hin zu untersuchen und Synergien zu erschließen. Mittelfristig sollte ein einheitliches Bezügeabrechnungssystem mit integrierter Personalsachbearbeitung und mit Schnittstellen für die Finanzbuchhaltung angestrebt werden.
Für die Bezügeabrechnung sind zudem viele Abrechnungsstellen mit sehr unter­schiedlichen Abrechnungsmengen zuständig. Dies ist nicht effizient. Es führt auch zu zeitaufwendigen Doppelerfassungen und -kontrollen und enthält Fehlerquellen.
Der ORH empfiehlt daher ferner, die Zahl der Abrechnungsstellen durch Angleichen der Abrechnungsmengen und der Bearbeitungsstrukturen auf das notwendige Min­destmaß zu reduzieren.
32.5 Beteiligungsmanagement
32.5.1 Aufsichtsgremien der BRK-Tochtergesellschaften
Das BRK war zum Zeitpunkt der Erhebungen an sieben Gesellschaften in der Rechts­form einer GmbH beteiligt. Bei den Tochtergesellschaften beschränkten sich die Prüfungshandlungen auf die Betätigung des BRK als Gesellschafter. Örtliche Erhe­bungen bei den Tochtergesellschaften selbst waren ohne weitergehende Prüfungs­rechte nicht möglich.
Bei den Tochtergesellschaften waren in der Regel Verwaltungs- bzw. Aufsichtsräte als Gesellschaftsorgane eingerichtet worden; in einem Einzelfall wurde die Aufsicht durch die Gesellschafterversammlung wahrgenommen.
Einige Vertreter des BRK in den Aufsichtsgremien nahmen von 2005 bis 2008 nur die Hälfte der Sitzungstermine wahr, einige davon sogar noch deutlich weniger. Bei­spielsweise besuchte ein BRK-Vertreter seit dem Jahr 2005 von 14 Sitzungen nur eine. Bei einer Sitzung war das Aufsichtsgremium aufgrund zu geringer Teilnahme nicht beschlussfähig.
32.5.2 Informationsfluss zwischen BRK und BRK-Vertretern
Das Beteiligungsmanagement nahm der Assistent der Geschäftsführung wahr. Es band auskunftsgemäß rd. 40% seiner Arbeitskraft.
Die Berichte der Geschäftsführungen der Tochtergesellschaften an das BRK folgten keinem einheitlichen Muster, sondern wurden individuell erstellt. Für die Vorbereitung von Gremiensitzungen fehlte es an Richtlinien, Arbeitsanweisungen oder ähnlichen Vorgaben.
Die Gremienvertreter des BRK informierten die Beteiligungsverwaltung nicht. Erkennt­nisse über wirtschaftliche Entwicklungen einzelner Einrichtungen, insbesondere im Blutspendedienst oder bei einzelnen Pflegeeinrichtungen der BRK-Tochtergesell­schaft, lagen dem BRK nicht vor. Selbst die Protokolle der Gremiensitzungen waren in den meisten Fällen beim BRK nicht verfügbar und mussten im Rahmen der ört­lichen Erhebungen bei den Töchtern angefordert werden.
32.5.3 Auffassung des ORH
Die Gremienvertreter des BRK müssen ihre Überwachungsaufgaben besser wahr­nehmen. Allein die vielfach sehr lückenhafte Teilnahme an Gremiensitzungen ist ein Hinweis auf Defizite in diesem Bereich. Der ORH empfiehlt, die Bedeutung und die haftungsrechtlichen Risiken dieser Tätigkeit deutlicher zu machen und die Bestellung einzelner Gremienvertreter zu überdenken.
Der Informationsfluss zwischen den Gremienvertretern und dem BRK als Gesell­schafter war völlig unzureichend. Ein regelmäßiger Austausch im Vorfeld von Gre­miensitzungen über grundsätzliche Strategien und über zustimmungsbedürftige Ent­scheidungen hat nicht stattgefunden. Vielfach haben dem BRK nicht einmal die Pro­tokolle der Verwaltungsratssitzungen der Tochtergesellschaften vorgelegen.
Nach Einschätzung des ORH ist in diesem Bereich, wie schon bei der Prüfung 1999 gefordert, ein grundsätzlicher Strategiewechsel im BRK erforderlich. Eine Orientie­rungshilfe können dabei die Leitlinien des Finanzministeriums für die Tätigkeit staat­licher Vertreter in Aufsichtsgremien geben. Diese stellen insbesondere einen ausrei­chenden und aktuellen Informationsfluss zwischen Gremienvertretern und Beteili­gungsverwaltung sicher.
Es ist dringend erforderlich, bei der Landesgeschäftsstelle ein Beteiligungsmanage­ment mit deutlich professionellerem Zuschnitt als bislang zu installieren. Dieses sollte die Tätigkeit der BRK-Vertreter in den Überwachungsorganen der Tochtergesell­schaften vereinheitlichen und insbesondere den Informationsfluss zwischen BRK und Gremienvertretern sicherstellen.
32.5.4 Mitgliedschaft des BRK in einem Zweckverband
Im Jahr 1977 errichteten das BRK, ein Landkreis und eine Gemeinde einen Zweck­verband zur Förderung des gemeindlichen Kurbetriebs und des Fremdenverkehrs der Kommune. Der Zweckverband hat seitdem eine Vielzahl von Kur- und Fremdenver­kehrseinrichtungen geschaffen.
Das BRK betrieb zum damaligen Zeitpunkt in der Gemeinde ein Fachkrankenhaus sowie eine Fachklinik für Rehabilitation. Aus seiner Mitgliedschaft im Zweckverband erwartete sich das BRK Vorteile für seine Kliniken. Konkrete Erhebungen der erwar­teten wirtschaftlichen Vor- und Nachteile einer Mitgliedschaft im Zweckverband wur­den vom BRK entweder nicht vorgenommen oder nicht dokumentiert.
32.5.4.1 Beschlussfassung der Verbandsversammlung
Die Verbandsversammlung als beschließendes Organ des Zweckverbandes bestand ursprünglich aus zehn Verbandsräten. Das BRK stellte sechs, der Landkreis und die Gemeinde jeweils zwei Verbandsräte. Beschlüsse wurden mit drei Vierteln der ab­gegebenen Stimmen gefasst.
Im Jahr 1999 übertrug der Zweckverband Teilbereiche seiner Aufgaben zur unmittel­baren Erfüllung (und Finanzierung) auf das BRK und die Kommune. Auf das BRK entfielen insbesondere der Unterhalt des Kurparks, des Vogelhauses und der Park­plätze. Dem am Zweckverband ebenfalls beteiligten Landkreis wurden keine Aufga­ben übertragen. In der Folge wurde auch die Verbandssatzung neu gefasst. Das BRK stellte nun vier Verbandsräte, dem Landkreis und der Gemeinde standen unverän­dert jeweils zwei Verbandsräte zu. Beschlüsse der Verbandsversammlung wurden seitdem mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst.
Zu keiner Zeit konnten Beschlüsse gegen die Stimmen der Verbandsräte des Land­kreises und der Kommune gefasst werden.
32.5.4.2 Finanzierung des Zweckverbandes
Der Finanzbedarf des Zweckverbandes wurde durch die Finanzumlage gedeckt. Diese wurde zu 70% vom BRK und zu jeweils 15% vom Landkreis und von der Ge­meinde getragen. Daneben bestritt das BRK die ihm unmittelbar übertragenen Auf­gaben aus eigenen Mitteln.
In welchem Umfang das BRK den Zweckverband finanziert hat, war nicht exakt er­mittelbar. Auch die Aufwendungen für die auf das BRK unmittelbar übertragenen Auf­gaben wurden nicht zentral erfasst. Das BRK selbst geht davon aus, seit der Grün­dung des Zweckverbandes Ende der siebziger Jahre jährlich bis zu 700.000 € allein an Verbandsumlage entrichtet zu haben. Dazu kam die Finanzierung der 1999 über­tragenen Aufgaben. Für die Jahre 2005 und 2006 belief sich die auf das BRK ent­fallende Umlage auf jeweils über 300.000 €.
32.5.4.3 Beendigung der Mitgliedschaft und Vermögensauseinandersetzung
Im November 2004 verkaufte das BRK seine beiden Fachkliniken. Der Erwerber lehnte eine Beteiligung am Zweckverband ab. Daraufhin unternahm das BRK An­strengungen, die Mitgliedschaft im Verband zu beenden. Von einer sofortigen Kün­digung wurde jedoch abgesehen, um eine einvernehmliche Lösung zu finden. Das BRK wollte eine gerichtliche Auseinandersetzung über die Beendigung der Mitglied­schaft und die Vermögensauseinandersetzung vermeiden. Letztlich wurde beschlos­sen, den Zweckverband zum 31.12.2006 aufzulösen.
Im Rahmen der Verhandlungen über die Vermögensauseinandersetzung wurden insbesondere die Werte für die Immobilien und die damit zusammenhängenden Schulden ermittelt. Danach beliefen sich die gesamten Vermögenswerte des Zweck­verbandes auf 8,4 Mio. €. Nach Abzug von Verbindlichkeiten in Höhe von knapp 3,4 Mio. € ergab sich ein Vermögen von 5 Mio. €. Entsprechend der Aufteilung der Zweckverbandsfinanzierung entfiel auf das BRK ein rechnerisches Vermögen von 70% des Gesamtvermögens, also 3,5 Mio. €. Abweichende Verteilungsregelungen sah die Verbandssatzung nicht vor.
Die Gemeinde sah sich angesichts ihrer angespannten Haushaltslage außerstande, im Zuge der Auflösung des Zweckverbandes Ausgleichszahlungen zu leisten. Zur Vermeidung eines Verwaltungsrechtsstreits wurden von allen Beteiligten Vergleichs­vorschläge unterbreitet.
Letztlich verpflichtete sich das BRK, der Gemeinde
seinen Anteil am Vermögen des Zweckverbandes und
den im BRK-Eigentum befindlichen Kurparkbereich zu überlassen sowie
eine Abstandssumme von 1,5 Mio. € zu zahlen.
Die Vermögenswerte gingen zum 31.12.2006 auf die Kommune über. Die Ausgleichs­zahlung von 1,5 Mio. € wurde zum 01.01.2007 angewiesen.
32.5.4.4 Auffassung des ORH
Die Förderung des Kurbetriebs in einer Gemeinde war nicht unmittelbar mit den sat­zungsgemäßen Aufgaben des BRK zu vereinbaren. Die Attraktivität des gemeindlichen Umfelds ist allein Aufgabe der Kommune. Die Mitgliedschaft im Zweckverband hätte daher von vornherein nicht eingegangen werden dürfen.
Die Satzung hätte angesichts einer 70%-Finanzierung durch das BRK zwingend eine Stimmenmehrheit für das BRK vorsehen müssen. Belastungen in erheblicher Höhe wären so vermeidbar gewesen. Auch die Übertragung von Aufgaben auf das BRK und die Gemeinde mit einer massiven Entlastung des Landkreises hätten für den Fall einer Stimmenmehrheit des BRK ausgeschlossen werden können.
Für die Vermögensauseinandersetzung sieht Art. 47 Abs. 4 KommZG zwingend eine Verteilung nach dem Umlageschlüssel vor. Die vom BRK angeführte Gefahr eines jahrelangen Rechtsstreits mit ungewissem Ausgang ist für den ORH angesichts dieser klaren gesetzlichen Regelung nicht nachvollziehbar. Keinesfalls hätte das BRK eigene Grundstücke übereignen und darüber hinaus noch eine "Ausgleichszahlung" von 1,5 Mio. € leisten dürfen.
Das BRK bemerkt hierzu Folgendes: Die rechtliche Verpflichtung mit den beschrie­benen negativen Auswirkungen sei bereits 1978 begründet worden. Es hätten seit­her keine rechtlichen Möglichkeiten seitens des BRK bestanden, einseitig eine Ände­rung herbeizuführen. Im Übrigen hätte das BRK bei seinen Bestrebungen, aus dem Zweckverband auszutreten, mit erheblichen Widerständen der beteiligten Kommune zu kämpfen gehabt und hätte nur geringe Unterstützung bei der zuständigen Auf­sichtsbehörde gefunden.
Der ORH bleibt - unabhängig von der Entwicklung in der Vergangenheit - bei seiner Auffassung, dass eine Vermögensauseinandersetzung nach den Bestimmungen des KommZG erforderlich gewesen wäre. Die wirtschaftlichen Belastungen aufgrund der getroffenen Vereinbarungen mit Ausgleichszahlungen und Grundstücksübereignun­gen wären vermeidbar gewesen.
32.5.5 Prüfungsrecht des ORH
Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des BRK gem. Art. 111 Abs. 1 BayHO durch den ORH umfasst auch die Prüfung der Betätigung des BRK bei Unter­nehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen das BRK unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist (§ 44 HGrG). Der ORH kann sich bei den Tochtergesell­schaften des BRK jedoch nur auf freiwilliger Basis unmittelbar unterrichten, da ihm weder gesetzlich noch vertraglich Prüfungsrechte im Sinne des § 54 Abs. 1 HGrG eingeräumt sind.
Seit der letzten ORH-Prüfung 1999 ist die Zahl der BRK-Tochtergesellschaften von zwei auf sieben gestiegen. Der Umsatz dieser Gesellschaften hat sich seit 1999 an­nähernd verdoppelt; der Anteil am Gesamtumsatz des BRK stieg im gleichen Zeit­raum von 11 auf über 20%.
Im Hinblick auf die gewachsene wirtschaftliche Bedeutung der Tochtergesellschaf­ten und um die Prüfung gem. Art. 111 Abs. 1 BayHO ordnungsgemäß durchführen zu können, hat der ORH gefordert, dass es ihm entsprechend Art. 66 BayHO er­möglicht wird, sich bei den Tochtergesellschaften des BRK entsprechend § 54 HGrG nach seinem Ermessen zu unterrichten.
[65]ORH-Bericht 2001 TNr. 47.

References: Art. 47
 Art. 111
 § 54
 Art. 111
 Art. 66
 § 54