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BOE.es - Documento BOE-T-2004-18114
Documento BOE-T-2004-18114
Pleno. Sentencia 158/2004, de 23 de septiembre de 2004. Conflicto positivo de competencia 6338-2003. Promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra la Resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo de 25 de julio de 2003, por la que se prorroga para el curso 2002-2003 la convocatoria de ayudas para permisos individuales de formación del curso 2001-2002. Competencias sobre legislación laboral: efectos de las SSTC 95/2002 y 190/2002 (STC 230/2003). Voto particular.
«BOE» núm. 255, de 22 de octubre de 2004, páginas 60 a 66 (7 págs.)
BOE-T-2004-18114
En el conflicto positivo de competencia núm.
6338-2003, interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de su Consejo de Gobierno, contra la Resolución de 25 de julio de 2003, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorroga para el curso 2002-2003 la convocatoria de ayudas para permisos individuales de formación del curso 2001-2002. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien expresa el parecer del Tribunal.
De acuerdo con ambas Sentencias, la formación continua de los trabajadores ocupados debe situarse en el ámbito de la materia laboral, sobre la que el Estado dispone de competencia legislativa (art. 149.1.7 CE) y la Generalidad de Cataluña competencia ejecutiva (art.
11.2 EAC).
En la parte expositiva de la Resolución impugnada se alude expresamente a las SSTC 95/2002 y 190/2002, de modo que parece justificarse el incumplimiento de tales Sentencias en la existencia de un proceso negociador entre la Administración general del Estado con la Generalidad de Cataluña que no ha culminado en acuerdo, así como a problemas de calendario.
Ninguno de dichos argumentos puede justificar la prórroga acordada, pues nada impediría al Estado establecer los oportunos criterios de territorialización de estas ayudas y poner a disposición de la Generalidad la cuantía correspondiente. Dichos criterios de territorialización podrían haber sido discutidos por la Generalidad pero, de tal manera, no cabría imputar al Estado un manifiesto incumplimiento de los pronunciamientos del Tribunal, cual es el caso presente.
b) A continuación, examina el fundamento jurídico 6, último párrafo, de la STC 230/2003, de 18 de diciem
bre, relativo al valor de cosa juzgada de las Sentencias del Tribunal. Al efecto, considera que la cuestión no debe examinarse desde la perspectiva de la institución procesal de la cosa juzgada sino desde la concerniente a la eficacia jurídico material de las Sentencias.
1. El presente conflicto positivo de competencia, planteado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, tiene como objeto la Resolución de 25 de julio de 2003, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorroga para el curso 2002-2003 la convocatoria de ayudas para permisos individuales de formación del curso 2001-2002.
Para la representación procesal del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la Resolución impugnada vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de ejecución de la legislación laboral (art.
11.2 EAC), pues las SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre, han incardinado las acciones de formación continua de los trabajadores en dicha materia y resuelto que la gestión y tramitación de las ayudas correspondiente debe realizarse por las Comunidades Autónomas, para lo cual deben transferírseles a éstas los fondos correspondientes. Por tanto, la entrada en vigor de la Resolución de 25 de julio de 2003, que desconoce esta jurisprudencia, supone un incumplimiento manifiesto de las Sentencias de este Tribunal.
Sin embargo, las normas que se contienen en dicha Resolución de 19 de junio de 2002 han cobrado de nuevo aplicabilidad en virtud de la prórroga que de las mismas realiza, para el curso 2002-2003, la Resolución de 25 de julio de 2003, objeto de este conflicto de competencia, de acuerdo con lo que dispone su artículo único, antes reproducido. De manera que durante el curso 2002-2003 las ayudas dirigidas a los permisos individuales de formación de trabajadores se regirán por la misma normativa que reguló dichas ayudas en el curso 2001-2002, con las especificaciones que incorpora la Resolución impugnada.
Por tanto, ningún inconveniente existe, y el Abogado del Estado, ciertamente, nada objeta al respecto, en que la Resolución impugnada se configure como objeto válido de este conflicto positivo de competencia, cuya resolución requerirá el examen de la Resolución prorrogada en su vigencia, sin que sea un obstáculo para ello el
hecho de que esta última no fuera impugnada en su momento, en razón del principio, tan reiterado en nuestra doctrina, de la indisponibilidad de las competencias (por todas, STC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 1).
4. Antes de seguir adelante, debemos señalar que, como reconoce el propio Abogado del Estado, este conflicto es similar al ya resuelto en nuestra reciente STC 230/2003, de 18 de diciembre, en la cual aplicamos, nuevamente, la doctrina anterior contenida en las SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 27 de octubre.
Estamos pues, en presencia de una discrepancia competencial sobre la que nos hemos pronunciado con reiteración.
Por ello tenemos de nuevo que "recordar que las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina -la doctrina constitucional-, como señala el art.
40.2 LOTC, tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido.
Los mencionados preceptos determinan, por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro" (STC 230/2003, FJ 6).
Al respecto, hay que añadir que, según hemos declarado ya respecto de las manifestaciones ob iter u ob iter dicta, "una cosa es el puro dictum `observación al pasar', no trascendente ni como argumento complementario, y otra el dictum argumentativo que se relaciona más o menos lateralmente con las razones decisivas del fallo. En este caso esos dicta son opiniones del Juez o Tribunal con propia eficacia y si bien no integran la cosa juzgada (ésta se configura en el fallo y su fundamento determinante), sí valen como valoraciones jurídicas del Tribunal y constituyen, en cierto modo y buena medida, antecedentes dotados de auctoritas. Esta interpretación del Tribunal, en el ámbito de su específica competencia, constituye por ello regla vinculante (arts.
164 CE y 38 LOTC)" (STC 6/1991, de 25 de enero, FJ 4).
Por tanto, la especial vinculación que para todos los poderes públicos tienen las Sentencias de este Tribunal no se limita, en contra de lo sostenido por el Abogado del Estado, al contenido del fallo, sino que se extiende a la correspondiente fundamentación jurídica, en especial a la que contiene los criterios que conducen a la
a) El I Acuerdo tripartito de formación continua, "comprensivo de una serie de criterios para la adecuación de la formación profesional de los trabajadores ocupados, se inscribe en el ámbito de la 'legislación laboral', pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del Estatuto de los trabajadores (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), a cuyo tenor: 'En la relación de trabajo, los trabajadores tienen derecho:
b) A la promoción y formación profesional en el trabajo', y desarrollado en el art. 23 del mismo texto legal, que hace efectivo tal derecho mediante el disfrute de permisos para concurrir a exámenes y la preferencia para elegir turno de trabajo, así como a través de la adaptación de la jornada ordinaria laboral que permita la asistencia a cursos de formación profesional, o bien mediante la concesión del permiso `de formación o
perfeccionamiento profesional con reserva del puesto de trabajo'. Esta clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral, con la consiguiente atribución de derechos al trabajador y correlativos deberes al empresario, determina como encuadramiento adecuado de la materia el de legislación laboral" (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 8).
b) "Así realizado el encuadramiento del objeto del conflicto en la materia `laboral', no parece suscitar especial dificultad determinar el reparto competencial que en dicho ámbito resulta del art. 149.1.7 CE, en relación con al art. 11.2 EAC. En efecto, el Estado ostenta competencia exclusiva para la normación en el sentido antes expuesto, comprensivo no solo de las leyes formalmente tales sino también de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo de aquéllas (art. 25.2, segundo inciso EAC), limitándose el ámbito normativo de las Comunidades Autónomas a la emanación de reglamentos internos de
organización de los servicios (STC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2). A la Generalidad de Cataluña, en cambio, se le atribuye la función ejecutiva de la legislación laboral, `asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste', según dispone el art. 11.2, primer inciso, de su norma estatutaria" (STC 95/2002, FJ 9).
e) "La STC 13/1992 recogía cuatro supuestos de delimitación competencial a los que pudieran reconducirse los distintos supuestos de regulación subvencional.
En este conflicto, en que las subvenciones son incardinables en la materia `laboral', en la que al Estado le corresponde la competencia de `legislación' y a la Generalidad de Cataluña la de `ejecución' de dicha legislación, resulta de aplicación, en principio, el tercero de los supuestos de aquella Resolución, que opera cuando el Estado tiene atribuida la competencia de legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso, la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios. Por tanto, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias (STC 13/1992, FJ 8)" (STC 95/2002, FJ 18).
g) "Lo propio ocurre con la función atribuida al ente paritario estatal de recibir recursos de los fondos estructurales comunitarios destinados a formación de ocupados..., ya que las normas para resolver este conflicto habrán de ser exclusivamente las de Derecho interno que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/19991), la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que... no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias [SSTC 79/1992, F J 1, y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7 c)]" (STC 95/2002, FJ 18).
a) Dicha Resolución contiene un apartado I (disposiciones generales) que incluye los siguientes aspectos:
principios que rigen las ayudas, objeto de las mismas, acciones financiables, ámbito de aplicación y requisitos.
La Resolución recoge a continuación un apartado II, relativo a la presentación y tramitación de solicitudes.
Examinado el mismo, se aprecia que la tramitación se realiza del modo siguiente: las solicitudes se efectúan o remiten en el plazo regulado a la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (apartados 6 y 14), sometiéndose a determinados criterios de prioridad y condiciones (apartados 7 y 8); la Comisión Paritaria Territorial, la Comisión Mixta y la Fundación Tripartita intervienen en el examen de las solicitudes, correspondiendo al Patronato de la Fundación Tripartita el acuerdo de archivo, denegación o aprobación y liquidación de las solicitudes, según corresponda (apartados 9 y 10); la resolución definitiva y el pago se atribuyen a la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo (apartados 10 y 11); la Fundación Tripartita realiza las funciones de comprobación, seguimiento y control técnico, sin perjuicio de las funciones de control que realicen la Intervención General del Estado, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Nacional de Empleo y el Tribunal de Cuentas (apartado 12); también se prevé la posibilidad de reintegro de las ayudas (apartado 13) y la cofinanciación por el Fondo Social Europeo (apartado 14).
En lo concerniente al plano de la gestión administrativa de las ayudas, se ha atribuido a órganos de la Administración del Estado o a la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, que integra a representantes de las organizaciones empresariales, sindicales y del Gobierno de la Nación, suscriptores todos ellos del III Acuerdo tripartito de 19 de diciembre de 2000.
En definitiva, las Comunidades Autónomas resultan excluidas de la gestión de estas ayudas.
Por tanto, la atribución de las funciones de carácter ejecutivo que se han relacionado desconoce la doctrina
que hemos reproducido y que debe constituir el parámetro para la resolución de este conflicto, vulnerando, por ello, las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de ejecución de la legislación laboral (art.
11.2 EAC) respecto de las acciones de formación continua de los trabajadores que se realicen en el territorio de Cataluña.
Respecto a la posibilidad del ejercicio transitorio por el Estado de competencias autonómicas, no puede admitirse, pues "como declarábamos en la STC 143/1985, es doctrina muy reiterada de este Tribunal expuesta entre otras en las Sentencias núms. 25/1983, 76/1983, 87/1983, 88/1983 y 113/1983, la de que la titularidad de las competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de la Ley Orgánica por medio de la que se aprobó el Estatuto de Autonomía, que actúa
ope legis o ipso iure haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los Estatutos, y una regla de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida que los acuerdos de las Comisiones mixtas lo fueran permitiendo, que sólo traspasen medios materiales o personales... y que esa atribución ipso iure de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato... aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras los servicios no sean transferidos" (STC 230/2003, FJ 6). Y a continuación, en el mismo fundamento jurídico, dijimos que "los Reales Decretos 1557/1991, de 18 de octubre, y 47/1993, de 15 de enero, traspasaron a la Generalidad de Cataluña los servicios relativos a la formación profesional ocupacional, comprensiva de la formación continua de los trabajadores asalariados", razón por la cual no resulta legítimo que el Estado ejerza las competencias autonómicas controvertidas.
No es atendible la argumentación del Abogado del Estado de que no se pudo tener en cuenta la doctrina de la STC 95/2002 en razón a la urgencia existente para conceder las ayudas, de un lado, y, de otro, al hecho de no haberse alcanzado un acuerdo con las Comunidades Autónomas. Este alegato también debe decaer "toda vez que dicha Sentencia recayó el día 25 de abril y se comunicó inmediatamente a las partes, no existiendo, de otro lado, obligación absoluta de territorializar los créditos en los presupuestos generales del Estado, pudiendo hacerse con posterioridad, según hemos señalado reiteradamente. En todo caso, debemos insistir en la necesidad de que los fondos relativos a estas ayudas se territorialicen entre las Comunidades Autónomas, careciendo de justificación que, al no alcanzarse un acuerdo con la Generalidad de Cataluña sobre este extremo, no se haya realizado tampoco la distribución de los créditos entre aquéllas según criterios objetivos, mediante la correspondiente norma, como
acertadamente señala el Letrado de la Generalidad" (STC 230/2003, FJ 6). Y será necesario traer a colación, en fin, lo que dijimos en la STC 208/1999, de 11 de noviembre (FJ 7), sobre la necesidad de que, para la plena realización del orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden. Como dijimos en aquella ocasión "la lealtad constitucional obliga a todos" (STC 209/1990, FJ 4) y comprende, sin duda, el respeto a las decisiones de este Alto Tribunal.
1.o Declarar que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña, con los efectos señalados en el fundamento jurídico 8, el párrafo primero del artículo único de dicha Resolución de 25 de julio de 2003, en cuanto que prorroga la vigencia de los arts. 6.1; 9; 10; 11; 12, salvo la alusión al Tribunal de Cuentas y su último inciso; 14, segundo párrafo; y disposición adicional primera, apartado 2 de la Resolución de 19 de junio de 2002, de la Dirección General del Instituto
Nacional de Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de permisos individuales de formación para el curso 2001-2002.
2.o Desestimar el conflicto en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veintitrés de septiembre de dos mil cuatro.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Elisa Pérez Vera.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge
Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez respecto del fallo y de algunos extremos de la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 6338/2003
Haciendo uso de la facultad atribuida a los Magistrados del Tribunal Constitucional por el apartado 2 del art. 90 LOTC reflejo en este Voto particular mi discrepancia, defendida en la deliberación del Pleno, respecto de un extremo que considero decisivo en
fundamentación jurídica que conduce al fallo de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm.
6338-2003.
Comparto el encuadramiento competencial que se efectúa en el fundamento jurídico 5 a) de la Sentencia.
Conforme a lo expuesto en él, entiendo que la materia objeto de la controversia suscitada en el conflicto positivo de competencia ha de encuadrarse dentro del contenido específico del título "legislación laboral".
Firmo este Voto particular en Madrid, a veintitrés de septiembre de dos mil cuatro.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Firmado y rubricado.

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