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Timestamp: 2017-10-18 18:23:48+00:00

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BOE.es - Documento BOE-A-2013-5447
Documento BOE-A-2013-5447
Pleno. Sentencia 104/2013, de 25 de abril de 2013. Recurso de inconstitucionalidad 2095-2004. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Competencias en materia de aguas, agricultura, asistencia social, legislación laboral y medio ambiente; autonomía local: nulidad del precepto legal que atribuye a un órgano estatal la competencia para sancionar infracciones en materia de desempleo (STC 165/1996), interpretación conforme del precepto legal que prevé la intervención subsidiaria del Gobierno de la Nación en las propuestas de elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca (STC 227/1988).
BOE-A-2013-5447
a) El primer precepto impugnado es el art. 33.2 a), relativo a una de las funciones que se atribuyen al Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial o étnico, creado por la Ley 62/2003. La demanda excluye que la existencia de títulos competenciales estatales que proporcionen cobertura a una previsión como la impugnada, admitiendo que si la norma se limitara a crear el citado consejo actuando tan sólo mediante la realización de estudios o la formulación de recomendaciones no se plantearía problema alguno, pues la vulneración competencial se residencia en el apartado 2 a) de dicho artículo 33, donde se prevé como competencia del Consejo «prestar asistencia a las víctimas de discriminación por su origen racial o étnico a la hora de tramitar sus reclamaciones». Para la representación procesal de la Generalitat de Cataluña implica la realización de una función ejecutiva concreta que entra en colisión con las competencias autonómicas y locales en la materia, razón por la cual el precepto es inconstitucional por vulneración del orden de distribución de competencias, en concreto, las autonómicas en materia de asistencia social. Según el escrito de interposición, la asistencia a las víctimas de discriminación por su origen racial o étnico a la hora de tramitar sus reclamaciones, implica el establecimiento de servicios de asistencia dotados de medios personales y materiales, cuando dichos servicios pueden ser incardinados en los servicios asistenciales autonómicos de la Generalitat en Cataluña, muy especialmente teniendo en cuenta que se vincula la asistencia a prestaciones también de competencia autonómica, como la sanidad, la educación, la ejecución de fomento laboral y las prestaciones sociales en general. Aluden también los Letrados de la Generalitat de Cataluña a la existencia de un marco jurídico y de cooperación perfectamente establecido y delimitado, en el que la Generalitat ha desarrollado su competencia en materia de asistencia social en atención a inmigrantes, en el cual ocupa un lugar destacado evitar la discriminación de dicho colectivo.
El art. 122 de la Ley 62/2003 introduce una modificación puntual en el texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, consistente en añadir un nuevo párrafo al apartado 2 de su art. 127 al que se imputa que delimita, de forma contraria al orden competencial y a la autonomía local, el informe previo que las entidades locales han de emitir con ocasión de la construcción de obras hidráulicas en cuanto que dispone que dicho informe «deberá pronunciarse exclusivamente sobre aspectos relacionados con el planeamiento urbanístico», lo que resulta excluyente del ejercicio del resto de las competencias municipales, por lo que no resulta respetuosa con el haz de competencias propias de las entidades locales y vulnera el principio de autonomía local establecido en los arts. 137 y 140 CE. Se contradice también con ello la doctrina constitucional (por todas, STC 40/1998) según la cual, la garantía institucional de la autonomía municipal exige la intervención de los entes locales en los asuntos que les atañen y, por lo mismo, resultan de su interés.
En cuanto al art. 128.2 de la Ley 62/2003, modifica la redacción del párrafo segundo del art. 27.4 de la Ley 10/1998, de residuos. La modificación ha consistido en añadir la frase «tras una evaluación preliminar cuyo contenido será fijado por el Consejo de Ministros previa consulta a las Comunidades Autónomas». Al respecto señala la demanda que el legislador estatal de la Ley de residuos, en su art. 27.4, precepto que tiene carácter básico según declara la disposición final primera de la misma Ley, encomendó al Gobierno del Estado la aprobación y publicación de una lista de actividades potencialmente contaminantes del suelo, e impuso a los propietarios de las fincas en que se realizaran esas actividades, dos obligaciones. La de declarar en escritura pública y en el momento de la transmisión que se han realizado tales actividades en la propiedad que se transmite y la de remitir periódicamente a la Comunidad Autónoma correspondiente informes sobre la situación del suelo. La novedad que introduce la Ley 62/2003 se refiere a la segunda de las citadas, pues la remisión del informe sobre la situación del suelo se deberá hacer «tras una evaluación preliminar cuyo contenido será fijado por el Consejo de Ministros previa consulta a las Comunidades Autónomas». Con ello se introduce una precisión más relativa al informe de situación, la determinación de cuyo contenido se atribuye también al Consejo de Ministros, lo que constituye un exceso en la competencia estatal para dictar la legislación básica que, a su vez, viene a vaciar de contenido la competencia autonómica en orden al eventual desarrollo legislativo de la normativa básica estatal. Además, en este caso, la legislación básica estatal no tendrá rango legal, sino que nacerá ya con carácter reglamentario, por efecto de la muy amplia habilitación contenida en el art. 27.1 de la Ley 10/1998. Se olvida con ello que, conforme a la doctrina de la STC 102/1995, el nivel de lo básico que corresponde establecer al Estado se agota en el establecimiento de un común denominador normativo de carácter nuclear y cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos, pero, en todo caso, ha de permitir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de su competencia de desarrollo normativo para establecer niveles de protección superiores y aplicar medidas para la efectividad de las previsiones normativas estatales y autonómicas. La evaluación preliminar impugnada forma parte de la aplicación de las previsiones legales básicas relativas al control de las actividades potencialmente contaminantes y, por lo tanto, determinar su contenido va más allá de lo que cabe considerar como legislación básica de la competencia estatal y se corresponde con la función de desarrollo normativo que compete a las Comunidades Autónomas.
El primero de ellos añade al citado texto refundido un nuevo art. 16 bis con la denominación «demarcación hidrográfica», concepto impuesto desde la normativa comunitaria. Su principal novedad en relación con la actual cuenca hidrográfica reside en el hecho de que incorpora las aguas de transición al mar y las costeras asociadas, pero desde la perspectiva competencial lo más destacable es que la demarcación hidrográfica puede componerse de una o varias cuencas hidrográficas vecinas, y que se convierte en la principal unidad a los efectos de la gestión integrada de los recursos hídricos. Para la demanda, si se tiene presente que el carácter intercomunitario o intracomunitario de la cuenca hidrográfica es lo que determina la titularidad competencial del Estado o de la Comunidad Autónoma de que se trate resulta coherente con este reparto competencial que se acuda al mismo criterio para especificar las demarcaciones hidrográficas, de manera que corresponda a la Generalitat la determinación del ámbito territorial de tales demarcaciones cuando se refieran a las cuencas internas de Cataluña. En cambio, esa actuación ejecutiva autonómica sobre las cuencas que no exceden el ámbito territorial catalán resulta impedida por lo dispuesto en el punto 5 del nuevo art. 16 bis del texto refundido de la Ley de aguas en cuanto que atribuye al Gobierno estatal la facultad de determinar el ámbito de todas las demarcaciones hidrográficas del Estado y no sólo de aquéllas que se refieran a las cuencas intercomunitarias. Esa determinación vulnera la doctrina constitucional de la STC 227/1988, FJ 20 c), en cuya aplicación la determinación del ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas en el caso de las aguas intracomunitarias ha de corresponder a las Comunidades Autónomas competentes, como es el caso de Cataluña en mérito de lo dispuesto en el art. 9.16 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Por último, el apartado veintiuno del art. 129, viene a añadir al art. 41 del citado texto refundido los nuevos apartados 3, 4, 5 y 6, relativos a los criterios generales de tramitación y coordinación en el procedimiento de elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca. La impugnación se circunscribe al inciso que dispone «la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta» de la planificación hidrológica, ubicado en el apartado 3. Argumentan los Letrados de la Generalitat de Cataluña que tal intervención subsidiaria sólo podría entenderse correcta si estuviera limitada a los planes cuya elaboración correspondiera a organismos dependientes del Estado, pero, en su genérica formulación, no tiene respaldo constitucional alguno e interfiere en el normal ejercicio del orden de reparto competencial al presuponer el incumplimiento por parte de los órganos autonómicos competentes e intentar ocupar su lugar, tal como se afirmó explícitamente en la STC 227/1988, FJ 20 d).
f) Se controvierte la disposición adicional vigésima tercera por la que se deroga el apartado 1 a) de la disposición adicional décima de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, precepto que preveía la elaboración del plan integral de protección del Delta del Ebro. La derogación de dichas previsiones del plan hidrológico nacional resultan contrarias a los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados por el art. 9.3 CE, así como a los mandatos que el art. 45 CE impone a todos los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales a fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente y vulneran también las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña, cuyo ejercicio coincide en el mismo territorio sobre el que se proyectan las disposiciones del plan hidrológico nacional, como son las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y del litoral, de medio ambiente, de protección de los espacios naturales, etc... En cuanto al primero de los motivos aducidos, los Letrados de la Generalitat de Cataluña señalan que se ha derogado el contenido esencial del plan integral de protección del Delta del Ebro –la definición de un caudal ambiental adicional para la preservación de las funciones ecológicas del río y de las especiales condiciones ecológicas del Delta–, es decir, el elemento esencial a partir del que puede cobrar sentido el instrumento de cooperación sobre el que se ha articulado el ejercicio concurrente en el mismo territorio de las competencias estatales y de las propias de la Generalitat de Cataluña. De este modo, la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 62/2003 carece de toda explicación racional y no guarda la debida proporción entre los fines perseguidos y el sacrificio que comporta del derecho de todos a disponer de un medio ambiente adecuado, así como por la restricción innecesaria e ilegítima de las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en el área del Delta del Ebro. A mayor abundamiento, señala que la vulneración del principio de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad en la que incurre este precepto resulta también de la circunstancia que viene incluido en una ley de medidas y que, debido al especial trámite parlamentario seguido para su aprobación, ni ha sido objeto de debate parlamentario en las comisiones parlamentarias con competencia especifica en materia de obras hidráulicas o de medio ambiente, ni es posible conocer la voluntad concreta del legislador expresada en los debates parlamentarios que ayuden a comprender las razones que justifican y el sentido de un cambio legislativo tan radical como el que se está produciendo con la derogación del apartado 1 a) de la disposición adicional décima de la Ley del plan hidrológico nacional.
Por los mismos motivos, y en la medida en que comporta una obligación que afecta a la programación de televisiones, locales y autonómicas, se solicita la declaración de inconstitucionalidad de la obligación prevista en la letra c) del segundo apartado de la disposición cuestionada relativa a la necesidad de que los contenidos de los programas originales que se emitan entre las 13:00 y las 16:00 horas y entre las 20:00 y las 23:00 horas correspondan a contenidos relacionados con el ámbito territorial de cobertura. El apartado dos de la disposición adicional trigésima supone importantes modificaciones en relación con la posibilidad de emisión en cadena, puesto que afecta también a los concesionarios de televisiones autonómicas y no sólo, como hasta ahora, a los de televisión local; establece un tiempo máximo de emisión simultánea durante un número determinado de horas y no a través de un porcentaje, como hasta ahora se venía haciendo en el ámbito de la televisión local y remite a un reglamento la regulación de los supuestos en que debe considerarse que se produce solapamiento. Respecto a la primera de las cuestiones mencionadas, los Letrados de la Generalitat indican que la regulación supone ya una mayor restricción, puesto que establece un régimen que afecta al contenido de una concesión que, por su ámbito territorial, debería corresponder a las Comunidades Autónomas ya que, hasta la entrada en vigor de la Ley 62/2003, no había sido objeto de límite por el legislador estatal. En cuanto a lo segundo, se argumenta que en la medida en que, en aplicación con el sistema de gestión establecido para la televisión local, la adjudicación de los programas no gestionados directamente por el municipio corresponde a la Comunidad Autónoma, debería ser ésta la que determinara los requisitos relativos a la emisión ya que dicha regulación no puede tener el carácter de bases. En cuanto a lo tercero, y aunque no se indica de forma expresa que el desarrollo reglamentario deba efectuarse por el Estado, lo cierto es que de la propia regulación parece desprenderse que el Estado se reserva también esa facultad de determinar cuándo se produce el solapamiento y que la nueva regulación omite la posibilidad, hasta ahora reconocida, de que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias puedan proceder a determinar en qué casos se encuentra justificada la emisión en cadena de las televisiones locales que emiten en el territorio de la Comunidad Autónoma. Al reservarse el Estado la competencia para reglamentariamente determinar cuando existe solapamiento se aparta de la doctrina del Tribunal Constitucional en relación a la normativa básica puesto que en este caso ninguna excepcionalidad justifica, que el Estado, en el ejercicio de su competencia para fijar las bases, se reserve dicha función, pues con ello no se pretende tampoco asegurar un tratamiento uniforme –ya que de dicha regulación quedan excluidas las concesiones que otorga el Estado– para todo el territorio del Estado dirigido a asegurar un interés general.
2. Por providencia de la Sección Segunda del Tribunal Constitucional de 27 de abril de 2004 se acordó admitir a trámite el recurso, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, a través de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
En cuanto al art. 33.3 a) señala que, de la lectura de la parte del precepto impugnado, se desprende que la asistencia que presta el Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial o étnico a las víctimas de discriminación no es de carácter social, pues será la Administración competente la que deberá prestar, en su caso, tal asistencia. Se trata de asistencia «a la hora de tramitar sus reclamaciones» de discriminación y, aunque la redacción puede no ser muy afortunada, no cabe otra interpretación que el precepto se refiere a la asistencia para presentar las reclamaciones de discriminación ante los distintos poderes públicos, en función de las diversas competencias que pueden verse concernidas. Así la actuación estatal encontraría amparo en el art. 149.1.1 CE en relación con los arts. 9.2 y 13 CE. Por ello, el Abogado del Estado considera que, dada su naturaleza, no parece que la asistencia a la hora de presentar reclamaciones sea una competencia de la que pueda extraerse el menoscabo de las competencias autonómicas en materia de asistencia social.
Por su parte, el art. 129.7 no vulnera las competencias autonómicas, ya que, según el Abogado del Estado, la competencia del Gobierno está solamente referida a la determinación de las demarcaciones hidrográficas en tanto que unidades de gestión de las cuencas de competencia estatal y de los organismos estatales de cuenca, es decir cuando la cuenca, propiamente dicha, excede del ámbito de una Comunidad Autónoma, y que, por tanto, no se extiende dicha competencia a las cuencas cuya gestión es competencia de las Comunidades Autónomas. En cuanto al art. 129.21 la demanda circunscribe sus alegaciones al inciso referido «a la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta», lo que no supone innovación alguna puesto que ya estaba recogido en el apartado 2 del art. 41 sobre elaboración de los planes hidrológicos de cuenca, lo que debe ser interpretado de acuerdo con el fundamento jurídico vigésimo sexto de la STC 118/1998, de 4 de junio.
En concreto los preceptos impugnados son los arts. 33.2 a), relativo a una de las funciones que se atribuyen al Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial o étnico, creado por la Ley 62/2003; 46, apartado 17, que modifica el apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto; 120, relativo a la aplicación en todo el territorio nacional del régimen de pago único de las ayudas agrícolas previstas en la normativa comunitaria; 127.3, que añade una disposición adicional cuarta al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental con el objeto de incluir en la tramitación de la evaluación de impacto ambiental la evaluación sobre el impacto que para las zonas de la Red Natura 2000 tienen los planes o proyectos que puedan afectar de forma apreciable dichos lugares cuando dichos planes y proyectos sean autorizados por la Administración General del Estado; 122, que modifica el texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, añadiendo un nuevo párrafo al art. 127.2 en relación con el contenido del informe previo que las entidades locales han de emitir con ocasión de la construcción de obras hidráulicas; 128.2 de la Ley 62/2003, que modifica la redacción del párrafo segundo del art. 27.4 de la Ley 10/1998, de residuos; 129.7 y 21, por el que se modifican diversos preceptos del ya citado texto refundido de la Ley de aguas, en lo relativo al concepto de «demarcación hidrográfica» y a la regulación de los planes hidrológicos de cuenca; la disposición adicional vigésima tercera por la que se deroga el apartado 1 a) de la disposición adicional décima de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, precepto que preveía la elaboración del plan integral de protección del Delta del Ebro y, finalmente, la disposición adicional trigésima que establece para los titulares de concesiones de ámbito estatal o autonómico de servicios de televisión digital terrenal y de televisión local por ondas terrestres unas obligaciones de programación y unos límites en relación a la posibilidad de emitir en cadena.
Así, en primer lugar, como recuerda la STC 224/2012, de 29 de noviembre, FJ 2 b), con cita de la STC 163/2012, de 20 de septiembre, «debemos tener en consideración que, también con posterioridad a la admisión a trámite de este recurso de inconstitucionalidad, se ha producido la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por lo que, de acuerdo con nuestra reiterada doctrina al respecto, las cuestiones controvertidas se decidirán teniendo en cuenta lo dispuesto en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), pues cuando la impugnación en los recursos de inconstitucionalidad se fundamenta en un problema de delimitación competencial y el juicio de constitucionalidad ha de producirse por el contraste no sólo con la Constitución, sino con el llamado bloque de la constitucionalidad, este Tribunal habrá de considerar, como parámetro de enjuiciamiento, las leyes vigentes en el momento de dictarse la Sentencia [por todas, SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2; y 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 d)].»
Igualmente se han modificado algunas de las normas impugnadas, lo que nos obliga a plantearnos los efectos que dichas modificaciones hayan podido tener sobre el objeto del presente recurso. Hay que tener en cuenta que, en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial como el que ahora nos ocupa, este Tribunal ya ha señalado (STC 223/2012, de 29 de noviembre, FJ 3) que «la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 2), si bien, ha de recordarse que, también con respecto de los motivos competenciales, el Tribunal ha precisado el alcance de esta excepción en función de la incidencia real que tenga sobre el precepto su derogación o modificación [SSTC 148/2012, de 5 de julio, FJ 2 b); y 133/2012, de 19 de junio, FJ 2, y jurisprudencia allí citada]», pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial.
c) En tercer lugar, hemos de plantearnos la pervivencia del recurso en lo que respecta al art. 128.2, que modifica la redacción del párrafo segundo del art. 27.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. La modificación consistía en añadir, en la regulación de las obligaciones de información a las que estaban sometidos los titulares de actividades potencialmente contaminantes de suelos, la frase «tras una evaluación preliminar cuyo contenido será fijado por el Consejo de Ministros previa consulta a las Comunidades Autónomas». La Ley 10/1998 ha sido derogada en su totalidad por la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, en cuyo título V, intitulado «Suelos contaminados», el art. 33.2 alude a la necesidad de que los titulares de actividades potencialmente contaminantes del suelo deberán remitir periódicamente a la Comunidad Autónoma correspondiente los informes en los que figuren la información que pueda servir de base para la declaración de suelos contaminados. A este respecto conviene advertir que el mencionado art. 27 de la Ley 10/1998 fue completado y desarrollado por el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, norma que no ha resultado afectada por lo dispuesto en la Ley 22/2011. El art. 3 del Real Decreto contempla en sus apartados 1 a 3 los denominados «informes preliminares» de situación (que integran la denominada evaluación preliminar); en los apartados 1 y 2 se determinan las actividades que dan lugar a la remisión por sus titulares del informe preliminar y se fija el alcance y contenido mínimo de éste, así como la obligación de remisión de dicho informe a la Comunidad Autónoma. En el apartado 3 se faculta a la Comunidad Autónoma para recabar informes complementarios, datos o análisis añadidos que, en todo caso, deberán realizarse de acuerdo con los criterios y estándares establecidos en el Real Decreto. Ello implica que, pese a la derogación del art. 27 de la Ley 10/1998, manteniéndose vigente la denominada «evaluación» o «informe» preliminar regulada en el mismo, debe considerarse subsistente la disputa competencial, lo que determina que el recurso no haya perdido objeto en este punto.
e) Por lo que respecta a las modificaciones normativas sobrevenidas hemos de examinar en cuarto y último lugar, la disposición adicional trigésima, que establece para los titulares de concesiones de ámbito estatal o autonómico de servicios de televisión digital terrenal y de televisión local por ondas terrestres unas obligaciones de programación y unos límites en relación a la posibilidad de emitir en cadena. La disposición derogatoria, apartado decimocuarto de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual, ha privado de vigencia a la disposición impugnada en el presente proceso y ha establecido en su art. 22.3 unas reglas distintas en relación exclusivamente con el servicio de comunicación televisiva de ámbito local, señalando, además, en su art. 22.4 que «el derecho de emisión en cadena previsto en este artículo se entiende sin perjuicio de la plena competencia de las Comunidades Autónomas con relación a los prestadores que hayan obtenido licencias en sus respectivos ámbitos territoriales». Así pues, dado que la Ley 7/2010 actualmente vigente ya no recoge las obligaciones de programación y limitaciones a la emisión en cadena de los servicios de televisión de ámbito local y autonómico en los términos que habían sido controvertidos y salvaguarda expresamente las competencias autonómicas cuyo ejercicio se reclamaba, es posible apreciar que, en este punto, ha desaparecido sobrevenidamente el objeto del presente recurso.
3. Delimitado así el objeto del presente recurso, procede iniciar el análisis de constitucionalidad de los preceptos impugnados por el art. 33.2 a), el cual recoge, como una de las funciones del Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial o étnico, la de «prestar asistencia a las víctimas de discriminación por su origen racial o étnico a la hora de tramitar sus reclamaciones».
En dicho marco, el art. 33 de la Ley 62/2003 crea un órgano colegiado, el Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial o étnico, al que atribuye funciones relacionadas con la promoción, análisis, seguimiento y apoyo de las actuaciones antidiscriminatorias, reconociendo expresamente que «deberá asegurarse la participación de las Comunidades Autónomas, de las entidades locales, de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, así como de otras organizaciones que representen intereses relacionados con el origen racial o étnico de las personas» y remitiendo la regulación de su composición y funcionamiento a un desarrollo reglamentario posterior, llevado a cabo por el Real Decreto 1262/2007, de 21 de septiembre, en el que se precisan sus funciones y estructura. El citado desarrollo reglamentario permite ya desechar una de las quejas formuladas por la Generalitat de Cataluña, la relativa al establecimiento de un aparato administrativo expresamente dedicado a la función que cuestiona, pues es claro que, como, por otra parte ya se deducía del no impugnado art. 33.5, la creación del citado consejo no ha supuesto el desarrollo de una estructura administrativa específica, como muestra el hecho de el mismo se adscribiera al entonces existente Ministerio de Igualdad, a través de la Dirección General contra la Discriminación dependiente de la Secretaría General de Políticas de Igualdad, sin participar en la estructura jerárquica del mismo (art. 1.2 del Real Decreto 1262/2007).
Conviene también advertir que dicho consejo, en su configuración y en las funciones asignadas, trae causa de lo previsto en la ya citada Directiva 2000/43/CE, cuyo art. 13 establece que «cada Estado miembro designará uno o más organismos responsables de la promoción de la igualdad de trato entre todas las personas sin discriminación por motivo de su origen racial o étnico. Dichos organismos podrán formar parte de los servicios responsables a nivel nacional de la defensa de los derechos humanos o de la salvaguardia de los derechos individuales». Entre las competencias de estos organismos ha de encontrarse necesariamente la relativa a «prestar asistencia independiente a las víctimas de discriminación a la hora de tramitar sus reclamaciones por discriminación». Esta referencia a la norma comunitaria nos proporciona ya una de las claves para aproximarnos al enjuiciamiento de la previsión discutida pues si bien, conforme a reiterada doctrina, la ejecución del derecho comunitario no altera el orden interno de distribución de competencias [por todas STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 b)], como recuerda la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 7, «también hay que considerar que hemos afirmado, en cuanto al encuadramiento de normas vinculadas al Derecho comunitario, que prestar atención a como se ha configurado una institución por la normativa comunitaria "puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial" (STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3).»
«[E]ste Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 195/1996, de 28 de noviembre, al analizar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social, que el citado precepto constitucional obliga a distinguir, desde un punto de vista competencial, entre la Seguridad Social y su régimen económico. Respecto a la primera es evidente que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias ejecutivas, "le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle (STC 102/1995, FJ 32). En cuanto a la segunda, la delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del régimen en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4, y 38/1983, FJ 3); pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social" (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6).»
5. El art. 120 de la Ley 62/2003, intitulado «normativa básica sobre regímenes de ayuda a los agricultores en el marco de la política agrícola común», dispone:
«1. El régimen de pago único de las ayudas directas previsto en el Reglamento (CE) núm. 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores se aplicará en todo el territorio a escala nacional.
3. Se habilita al Gobierno, para que, por vía de Real Decreto desarrolle lo establecido en este artículo de conformidad con las previsiones del Reglamento (CE) 1782/2003.»
El denominado régimen de pago único al que el precepto hace referencia se inserta en la nueva orientación de la política agrícola común adoptada a partir del año 2003 y consistente en el paso del sistema tradicional de subvenciones vigente anteriormente (mediante ayudas directas a la renta de los agricultores derivadas de las distintas organizaciones comunes de mercado a la que pertenecen los productos) a otro nuevo basado en un sistema de ayuda disociado a la renta de la explotación (que se ha venido a definir como desacoplada, en la medida que las ayudas ya no están vinculadas o subordinadas –acopladas– a la producción de un producto específico sino a la situación de las explotaciones). Dicho pago único por explotación está, a su vez, condicionado al cumplimiento de requisitos medioambientales, de seguridad alimentaria, de salud y bienestar de los animales y de mantenimiento de la explotación en buenas condiciones agrarias y medioambientales. De esta manera el pago único no se subordina a la producción de ningún producto específico, sino que la ayuda se instrumenta mediante la generación de los denominados derechos de pago único calculándose el importe global al que tiene derecho una explotación, en función de la superficie de la misma y de los importes de las ayudas recibidas por el agricultor en un período de referencia, período que inicialmente comprendía los años naturales 2000, 2001 y 2002, existiendo, en todo caso, máximos presupuestarios que limitaban el conjunto y, en consecuencia, las ayudas a otorgar por cada Estado miembro.
Dicho sistema se estableció inicialmente en el Reglamento (CE) núm. 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda, al que alude el impugnado art. 120. En esa norma algunas de esas ayudas aún se encuentran vinculadas a la producción; sin embargo, la mayoría de las ayudas directas están disociadas y concedidas en virtud del régimen de ayuda denominado «régimen de pago único». Esta regulación ha sido sustituida por el Reglamento (CE) núm. 73/2009 del Consejo, de 19 de enero, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) núm. 1290/2005, (CE) núm. 247/2006, (CE) núm. 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) núm. 1782/2003. Este último Reglamento establece, entre otras modificaciones, la del régimen de pago único a partir de 2009, ajustando determinados elementos de las ayudas directas y avanzando hacia una simplificación de este régimen. Igualmente, ha reforzado el concepto de condicionalidad, que incluye las buenas condiciones agrarias y medioambientales y los requisitos legales de gestión en materia de medio ambiente, salud pública, sanidad y bienestar animal. Así, este Reglamento establece la obligación para todo agricultor que reciba pagos directos de cumplir con los requisitos legales de gestión citados en su anexo II y con las buenas condiciones agrarias y medioambientales que establezcan los Estados miembros, y en virtud de su art. 6, sobre la base del marco establecido en su anexo III.
Por otra parte, en cuanto a la discutida decisión respecto a la regionalización del sistema de pago único, el Reglamento del año 2009 remite en su art. 46 a la regulación anterior, constituida por el título III, capítulos 1 a 4, del Reglamento (CE) núm. 1782/2003, estableciendo, en todo caso, que «los Estados miembros definirán las regiones con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios, como su estructura institucional o administrativa o el potencial agrícola regional» así como que «Los Estados miembros podrán considerar la totalidad de su territorio como una única región». En términos similares se pronunciaban los arts. 58 y siguientes del Reglamento 1782/2003.
En suma, a los efectos que aquí interesan, el régimen de pago único puede definirse como el derecho que agricultores y ganaderos tienen a cobrar una ayuda anual calculada según la media de las subvenciones cobradas por agricultores y ganaderos durante los años de referencia establecidos reglamentariamente y siempre que sus perceptores cumplan determinados requisitos ambientales y agronómicos. Dichas ayudas están, en todo caso, sometidas en cada Estado miembro a unos límites máximos establecidos en la normativa comunitaria, límite global que en la actualidad se encuentra en el anexo IV del Reglamento (CE) núm. 73/2009. Asimismo por lo que hace a la denominada regionalización del pago único la decisión estatal cuestionada se ha adoptado dentro del margen que ofrecía la normativa comunitaria, en concreto los arts. 58 y ss. del Reglamento 1782/2003, en cuanto que permitía a los Estados un margen de decisión al respecto. Ahora bien, como hemos recordado en la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9, «la traslación al ordenamiento interno de este Derecho supranacional no afecta a los criterios constitucionales de reparto competencial, que no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias», por lo que es, asimismo, evidente que el hecho de que dicha decisión fuese posible o permitida por la normativa comunitaria, nada aporta al debate que aquí se plantea, que se centra, precisamente, en determinar la autoridad, estatal o autonómica, a la que, conforme al orden interno de distribución de competencias, correspondía la adopción de tal decisión dentro del marco establecido por la normativa comunitaria.
Tratándose entonces de una controversia competencial, relativa a la determinación de la instancia territorial competente para decidir el ámbito de aplicación del régimen de pagos previsto en el Reglamento (CE) núm. 1782/2003, hemos de proceder al encuadramiento material del objeto de controversia en el presente recurso. Al respecto es claro que, como han señalado ambas partes, éste no puede ser otro que el relativo a agricultura, materia en el que la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas según el art. 116.1 EAC, exclusividad que ha de ser entendida no sólo en los términos de nuestra doctrina (STC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 59 y 64) sino, más específicamente, «respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13 y 16 de la Constitución», como dispone en citado precepto estatutario. Resulta de ello que la cuestión de fondo a dilucidar es si esta competencia autonómica puede resultar limitada por cualquiera de los títulos competenciales del Estado que podrían prestar cobertura competencial a la regulación cuestionada, pues el Abogado del Estado invoca, como ya se ha indicado, el título competencial exclusivo sobre «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE).
Así deberemos tener en cuenta que, como tenemos declarado, «corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional… quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal.» (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, con cita de la STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3). Y, junto a ello, este Tribunal ha reconocido la competencia autonómica para adoptar las disposiciones necesarias en complemento del derecho comunitario europeo y para ejecutar y aplicar en su ámbito territorial normativa comunitaria siempre que, ratione materiae, las Comunidades Autónomas ostenten esa competencia y no rebasen la linde establecida por la normativa comunitaria y la estatal básica o de coordinación (STC 79/1992, de 28 de mayo, FFJJ 3 y 6, reiterado en STC 95/2001, de 5 de abril, FJ 2).
El fundamento jurídico 4 b) de la STC 34/2013, de 14 de febrero, ha sintetizado nuestra doctrina respecto al título competencial estatal, art. 149.1.13 CE, que proporcionaría sustento a la regulación impugnada. Así, el Tribunal ha entendido que esta competencia no ha de confundirse con la potestad general de dictar bases en una determinada materia, en el sentido de establecer un «común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto» (entre otras, SSTC 69/1988, de 19 de abril; 109/2003, de 5 de junio; y 136/2012, de 19 de junio). Por el contrario, este Tribunal ha declarado repetidamente desde la STC 95/1986, de 10 de julio (posteriormente, entre otras, en las SSTC 152/1988, de 20 de julio y 188/1989, de 16 de noviembre), que las bases de la planificación general de la actividad económica consisten en el establecimiento de «las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector» (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo así que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas al logro de tales fines, entre los que la doctrina constitucional ha situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la «unidad económica» (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2, 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2, 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2), pero también el de «alcanzar los objetivos de la económica general o sectorial» (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y en el mismo sentido SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 1, y 188/1989, de 16 de noviembre, FJ 5), así como el de incidir en principios rectores de la política económica y social (SSTC 95/2002, de 25 de abril, FFJJ 7 y 11, seguida por las SSTC 190/2002, de 17 de octubre; 228/2003 y 230/2003, ambas de 18 de diciembre).
Más adelante, en el fundamento jurídico 6 de la misma Sentencia ratificamos esta idea señalando que «distinto es el alcance de la competencia estatal para sentar bases de la planificación general de la actividad económica, pues ésta sí permite que el Estado, en aras de una finalidad que persigue garantizar, imponga una decisión normativa o ejecutiva que la instancia autonómica ha de tomar en cuenta al actuar una materia de su competencia exclusiva.» E, igualmente y por remisión a la STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 8, aludimos a los límites a los que ha de ajustarse la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE, indicando que «la ordenación general de la economía hace posible la intervención del Estarlo a través de medidas económicas en sectores materialmente atribuidos a la competencia de las Comunidades Autónomas, que no pueden quedar en ningún caso vacías de contenido a causa de la intervención estatal, que, a su vez, llegará hasta donde lo exija el principio que instrumenta, límite éste cuya observancia se deduce partiendo de la finalidad perseguida por las medidas en cada caso adoptadas». Así, el primer límite asegura que el ejercicio de la competencia estatal no elimina por completo la competencia autonómica colindante y la segunda de las condiciones, al requerir que haya un principio al que se encamine la intervención estatal y que ésta llegue solo hasta donde lo exija aquél, refleja el carácter directivo como nota que identifica las bases de la planificación general de la actividad económica y las distingue de la noción general de bases.
6. El siguiente precepto impugnado es el art. 122, en cuya virtud se añade un nuevo párrafo al apartado 2 del art. 127 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con la siguiente redacción: «El informe previo será emitido, a petición del Ministerio de Medio Ambiente o sus organismos autónomos, por las entidades locales afectadas por las obras. El informe deberá pronunciarse exclusivamente sobre aspectos relacionados con el planeamiento urbanístico y se entenderá favorable si no se emite y notifica en el plazo de un mes.»
La previsión impugnada se inserta dentro de un marco normativo más general que regula lo que el art. 127 del texto refundido de la Ley de aguas denomina las «prerrogativas de la obra hidráulica de interés general», disponiendo que las obras hidráulicas de interés general y las obras y actuaciones hidráulicas de ámbito supramunicipal, incluidas en la planificación hidrológica, y que no agoten su funcionalidad en el término municipal en donde se ubiquen, no estarán sujetas a licencia ni a cualquier acto de control preventivo municipal. Del mismo modo, establece que los órganos urbanísticos competentes no podrán suspender la ejecución de las obras siempre que se cumplan los siguientes requisitos: que se haya cumplido el trámite de informe previo, que esté debidamente aprobado el proyecto técnico por el órgano competente, las obras se ajusten a dicho proyecto o a sus modificaciones y se haya hecho la comunicación a las entidades locales afectadas por las obras, a fin de que se inicie, en su caso, el procedimiento de modificación del planeamiento urbanístico municipal para adaptarlo a las nuevas infraestructuras.
«Este derecho de intervención en los asuntos de su competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio de la autonomía local. No obstante, este Tribunal ha señalado igualmente que la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de "intereses naturales de los entes locales" (STC 32/1981), sino que, "más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional" (STC 170/1989, FJ 9), de manera que corresponde al legislador la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988, 214/1989 y 46/1992) y sin romper con la "imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace" (STC 32/1981, FJ 3).
No es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo. Así lo ha precisado el legislador estatal al disponer en el art. 25.2 d) de la Ley de bases de régimen local que el municipio ejercerá sus competencias en materia de "ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística" y al prever en el art. 84.1 b) de la misma Ley el sometimiento de la actividad de los ciudadanos "a previa licencia y a otros actos de control preventivo". Por lo que a este último precepto se refiere, conviene hacer notar como, dentro de las competencias de ejecución que los municipios ostentan en esta materia y, más en concreto, de la competencia para asegurar que los usos del suelo se acomodan a la Ley y a los planes de ordenación urbana, se encuentra, con carácter prototípico, la licencia municipal, que es uno de los actos administrativos más enraizados en la actividad de los entes locales.
De todo ello no puede, sin embargo, colegirse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que, como dispone el art. 84.1 b) LBRL, esa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general en el caso de obras que deban realizarse por otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística. En efecto, como se ha indicado, el art. 19 LPMM sustrae al control preventivo municipal "las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias" (apartado 3). No obstante, la Ley no excluye la intervención del municipio, el cual debe emitir un informe sobre la adecuación de tales obras al plan especial de ordenación del espacio portuario (apartado 1). Se garantiza, por tanto, la intervención del ente local tal y como exige la garantía institucional de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegítimo de la misma.»
Con apoyo en la doctrina anterior hemos indicado en el ATC 251/2009, de 13 de octubre, FJ 3, que «ninguna duda ofrece el hecho de que el principio general del sometimiento a licencia de todas las obras que se realicen en el término municipal, incluso cuando se llevan a cabo por los órganos de otra Administración pública, admite modulaciones siempre que no impliquen la exclusión absoluta de los actos de control preventivo municipal», añadiendo en el fundamento jurídico 5, con cita de las SSTC 40/1998 y 204/2002, que «en ambas admitimos la facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanística municipal, sustituyendo la exigencia de previa licencia por un informe acerca de la conformidad de la obra prevista con el planeamiento, como aquí ocurre, pues "no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística" (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). Es decir, según la mencionada doctrina, la posibilidad de que las competencias sectoriales de otras Administraciones públicas y, por tanto, de las Comunidades Autónomas, incidan sobre la competencia urbanística municipal determinando la exclusión de la licencia que, en otro caso, sería preceptiva, exige que se garantice algún modo de intervención del ente local, intervención que puede consistir en la emisión de un informe sobre la adecuación de las obras previstas a los planes de ordenación urbanística.»
Admitida en los términos expuestos la constitucionalidad de la exención de licencia y su sustitución por la técnica del informe previo de las corporaciones locales acerca de la adecuación de las obras previstas a los planes de ordenación urbanística, es de advertir, además, que el inciso cuestionado no es un contenido normativo aislable del propio apartado 2 en su totalidad, ni tampoco de los apartados 1 y 3, por lo que la separación de este inciso, a efectos de su impugnación, supone una forzada descomposición del contenido total del precepto, que no resulta convincente. El art. 127.2 del texto refundido de la Ley de aguas se refiere específicamente a la actuación de los órganos urbanísticos competentes en relación con las obras hidráulicas de interés general en cuanto que señala que tales órganos no podrán suspender la ejecución de las obras hidráulicas, siempre que, entre otras circunstancias, se haya cumplido el trámite del informe previo, sustitutivo de la licencia o de cualquier acto de control preventivo municipal, extremo este que no plantea problemas conforme a nuestra doctrina. Por tanto, refiriéndose dicha regulación a los aspectos urbanísticos, como evidencia la mención a los órganos municipales encargados de tal función, es lógico que el informe que se solicita a esos órganos municipales haya de referirse a tales aspectos. Lo que en el fondo se está demandando es el pronunciamiento de la corporación local sobre los aspectos urbanísticos que puedan verse afectados por la obra,–entre los que se encuentran los sistemas generales que afectan al suministro de aguas y al tratamiento de aguas residuales, mencionados expresamente por la demanda–, a los efectos tanto de respetar la intervención local en la planificación de la obra hidráulica de interés general, como también de lo previsto en el art. 127.3, relativo a la eventual modificación del planeamiento en caso de verse éste afectado por la aprobación de los proyectos de las citadas obras hidráulicas de interés general.
«En definitiva, la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación es una técnica muy similar a la evaluación de impacto ambiental, pues al igual que ésta tiene por finalidad que las Administraciones públicas valoren la afección al medio ambiente –aunque en este caso, la valoración se limite a la afección a un elemento específico del medio ambiente– cuando hayan de decidir acerca de la autorización o aprobación de un plan o proyecto que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura 2000. Es decir, se trata de un informe sectorial que determina la conveniencia o no de realizar determinadas obras o actividades desde la perspectiva de sus repercusiones sobre este tipo de espacios. Obras y actividades que –como hemos dicho en relación con la evaluación de impacto ambiental– están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a sus propios títulos competenciales. Títulos competenciales que atraen al medioambiental (STC 13/1998, FJ 8) y, por tanto, también a la evaluación ambiental de los planes y proyectos que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura. Es, por tanto, acorde con la distribución constitucional de competencias que la legislación atribuya a la Administración del Estado la realización de la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación en aquellos casos en los que el plan o proyecto debe ser autorizado o aprobado por ella tras la realización de la correspondiente evaluación de impacto ambiental integrándose, en estos casos, dada su naturaleza sectorial, la evaluación ambiental de la zona especial de conservación –como técnica específica de evaluación– en la más general de la evaluación de impacto ambiental, garantizándose, en todo caso, la consulta –por la vía del informe preceptivo– a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubique el proyecto en cuestión.
Por todo lo anterior, el art. 127 de la Ley 62/2003 en cuanto añade una disposición adicional cuarta al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, no se reputa inconstitucional.»
La misma doctrina, «según la cual el elemento determinante del encuadre competencial de este tipo de certificación es su vínculo finalista con la decisión de realizar o no la obra o actividad cuyas consecuencias se evalúan ("se trata de un informe sectorial que determina la conveniencia o no de realizar determinadas obras o actividades desde la perspectiva de sus repercusiones sobre este tipo de espacios"), es igualmente decisiva cuando el conflicto se traba entre la competencia sustantiva estatal que da cobertura a la obra o actividad y la competencia autonómica exclusiva sobre espacios naturales protegidos, procediendo, por tanto, que declaremos que esta clase específica de evaluación ambiental es una materia que se incardina en el primer título y no en el segundo» (STC 59/2013, de 13 de marzo, FJ 3). Así la evaluación de la repercusión que para un lugar concreto conlleva una obra o actividad, cuando está orientada a facilitar al órgano competente sobre ella la información ambiental específica para decidir si se realiza o no y, en su caso, en qué condiciones se hace, se sitúa extramuros de las competencias autonómicas sobre espacios naturales protegidos, pues, como señalamos en la misma sentencia y fundamento jurídico «la evaluación de la repercusión que para un lugar concreto conlleva una obra o actividad cuando está orientada a facilitar al órgano competente sobre ella la información ambiental específica para decidir si se realiza o no y, en su caso, en qué condiciones se hace, pues una evaluación así configurada tiene una finalidad estrechamente vinculada con la obra o actividad de que se trate, cual es que todos los entes públicos valoren el medio ambiente, en este caso un elemento específico del medio ambiente, cuando ejercen sus atribuciones sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia, valoración ambiental que, como no podía ser de otra manera, debe tener en cuenta los objetivos de conservación del lugar de que se trate, como expresamente constata tanto el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995 como el apartado 1 de la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008.»
8. Cumple ahora referirnos al art. 128.2, que modifica el párrafo segundo del apartado 4 del art. 27 de la Ley 10/1998, de residuos. El mencionado precepto de la Ley 10/1998 venía a establecer que los titulares de actividades potencialmente contaminantes del suelo debían remitir periódicamente a la Comunidad Autónoma correspondiente informes de situación en los que figuren los datos relativos a los criterios que sirvan de base para la declaración de suelos contaminados. La modificación efectuada por la Ley 62/2003 en el citado precepto, dispone que la remisión de los citados informes de situación, se efectuará por los titulares de actividades potencialmente contaminantes, «tras una evaluación preliminar, cuyo contenido será fijado por el Consejo de Ministros, previa consulta a las Comunidades Autónomas».
A juicio de la Comunidad Autónoma, la introducción de ese trámite previo de «evaluación preliminar» supone una ampliación de la potestad normativa del Consejo de Ministros, que vulnera el reparto competencial en materia de medio ambiente, en cuanto condiciona y determina el contenido del informe de situación, y constituye un acto de mera gestión que limita la competencia de la Comunidad Autónoma para declarar, delimitar, inventariar y elaborar la lista de prioridades de actuación, sobre la base de los datos que considere que deba suministrar el propietario, en ejercicio de su propia competencia.
Desde una perspectiva formal, no cabe dudar que el precepto, en cuanto se limita a incorporar un requisito adicional al informe de situación contemplado en el art. 27.4 de la Ley 10/1998, de residuos, participa de la cobertura competencial determinada en la disposición final segunda de la misma, en la que se proclama su carácter de legislación básica, dictada al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.23 CE. Desde una perspectiva material, el precepto tiene también carácter básico, pues se ajusta a lo reiteradamente señalado por nuestra doctrina de que «lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, pero nunca reducirlos (SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2; 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2, 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 y 7/2012, de 18 de enero, FJ 5).
9. Examinaremos ahora las quejas formuladas contra el art. 129, apartados siete y veintiuno, por el que se modifican diversos preceptos del texto refundido de la Ley de aguas, en lo relativo al concepto de «demarcación hidrográfica» y a la regulación de los planes hidrológicos de cuenca.
El art. 129 de la Ley 62/2003 tiene por finalidad incorporar al Derecho español –mediante la correspondiente modificación del texto refundido de la Ley de aguas–, la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (conocida como «Directiva marco del agua»).
De la regulación contenida en dicho precepto legal se ha controvertido, en primer lugar, el nuevo art. 16 bis.5, según el cual: «El Gobierno, por real decreto, oídas las Comunidades Autónomas, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica que será coincidente con el de su plan hidrológico».
Planteada la controversia en tales términos ha de entenderse resuelta por la doctrina de la STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 7, en el que ya dejamos sentado que el precepto se limita a habilitar al Gobierno para configurar demarcaciones hidrográficas que –conforme al criterio adoptado por el legislador de seguir considerando noción central la cuenca hidrográfica– son de competencia estatal, esto es, las demarcaciones hidrográficas de carácter intercomunitario. Así, señalamos a este respecto: «En efecto, no puede compartirse la interpretación conforme a la cual el art. 16 bis.5 del texto refundido de la Ley de aguas permite al Estado incluir en la misma demarcación hidrográfica cuencas intercomunitarias de competencia estatal y cuencas intracomunitarias de competencia autonómica, pues lo cierto es que, de ser así, ello debería tener su reflejo en el regulación de los aspectos organizativos que contempla la Ley. Es decir, si el legislador pretendía habilitar al Gobierno de la Nación para incluir en una misma demarcación cuencas de competencia estatal y de competencia autonómica debería haber establecido alguna previsión respecto a la organización, la gestión y planificación en estas demarcaciones mixtas. Sin embargo, no ha hecho tal cosa, sino que, por el contrario, se ha limitado a regular, por un lado, la organización y funcionamiento de las confederaciones hidrográficas –que han de crearse en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma (art. 21 del texto refundido de la Ley de aguas)– con competencias respecto a las demarcaciones intercomunitarias, y a establecer ciertas previsiones en torno a la organización y gestión de las demarcaciones intracomunitarias, sin que, por otra parte, en precepto alguno de la ley se mencione o se prevea la existencia de demarcaciones mixtas, ni exista base jurídica alguna –hoy por hoy con la actual regulación– para su creación, al margen, claro está, de eventuales convenios, al efecto, entre el Estado y las Comunidades Autónomas».
10. El segundo aspecto cuestionado del art. 129 es su apartado 21, que añade al art. 41 del texto refundido de la Ley de aguas los nuevos apartados 3, 4, 5 y 6. Lo cuestionado en concreto es un inciso del nuevo art. 41.3, el cual dispone: «En la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca se preverá necesariamente la participación de los departamentos ministeriales interesados, los plazos para presentación de las propuestas por los organismos correspondientes y la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta. Se garantizará, en todo caso, la participación pública en todo el proceso planificador, tanto en las fases de consultas previas como en las de desarrollo y aprobación o revisión del plan. A tales efectos se cumplirán los plazos previstos en la disposición adicional duodécima».
Los Letrados de la Generalitat de Cataluña alegan que el inciso «y la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta» reitera una regulación que fue declarada inconstitucional en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 c). Tal intervención subsidiaria sólo podría entenderse correcta si estuviera limitada a los planes cuya elaboración correspondiera a organismos dependientes del Estado, pero en su genérica formulación no tiene respaldo constitucional alguno e interfiere en el normal ejercicio del orden de reparto competencial al presuponer el incumplimiento por parte de los órganos autonómicos competentes e intentar ocupar su lugar. El Abogado del Estado rechaza, por el contrario, la inconstitucionalidad de los preceptos y afirma que la nueva regulación no invade las competencias autonómicas, indicando, en relación con el segundo de los preceptos impugnados que al mismo le sería de aplicación la doctrina de la STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 26.
Conforme ha quedado expuesto, lo discutido entre las partes es la obligación de que en la elaboración y revisión de los planes hidrológicos se preverá necesariamente la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta. En relación a esta cuestión ya se pronunció este Tribunal Constitucional en la STC 227/1988, citada por los Letrados de la Generalitat de Cataluña. En efecto, en el fundamento jurídico 20 de la citada Sentencia consideramos conforme con el orden constitucional de distribución de competencias la atribución al Estado de facultades en relación con la planificación hidrológica, pues «la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que se hallen, no puede sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.13 de la Constitución». Sin embargo, alcanzada la conclusión anterior, señalamos en relación al entonces vigente art. 39.2, que establecía una actuación subsidiaria del Gobierno en idénticos términos que la ahora impugnada, que «por el contrario, la previsión final del art. 39.2 de una actuación subsidiaria del Gobierno, en caso de falta de propuesta de planes hidrológicos de cuenca, no puede alcanzar a las Comunidades Autónomas que sean competentes para formular dicha propuesta, ya que se trata de una forma de control sustitutivo que no ha sido previsto por la Constitución en las relaciones ordinarias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 153). Dicha previsión sólo puede ser aplicable, por tanto, a los planes cuya elaboración y revisión corresponda a organismos no dependientes de las Comunidades Autónomas, pues en caso contrario sería inconstitucional. Por lo demás, la falta de plan no impide, como es obvio, la vigencia en las cuencas hidrográficas intracomunitarias de los preceptos que establecen normas de directa observancia en relación con los aprovechamientos hidráulicos, ni la aplicación en tales cuencas de las determinaciones que se contengan en el Plan Hidrológico Nacional, ni es obstáculo, en fin, al ejercicio efectivo de las demás competencias que al Estado y a las Comunidades Autónomas corresponden en materia hídrica». Dicha interpretación se llevó al fallo de la STC 227/1988, apartado 1 d).
Puesto que la regulación es idéntica a la examinada en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, forzoso es que la conclusión sea también la misma, de suerte que hemos de declarar que la previsión cuestionada es solamente aplicable a los planes cuya elaboración y revisión corresponda a organismos no dependientes de las Comunidades Autónomas. Esta conclusión no puede verse enervada por los argumentos del Abogado del Estado, que defiende la aplicación de la doctrina de la STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 26, pues es de todo punto evidente que dicha doctrina excluye la posibilidad de una actuación subsidiaria como la que el precepto impugnado establece. En efecto, en dicha Sentencia y fundamento jurídico examinamos la constitucionalidad del apartado 2 del art. 111 del Reglamento, relativo al requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autónoma en el supuesto de que la Administración hidráulica de ésta no presente dentro del plazo correspondiente para su aprobación el plan hidrológico, interpretando dicha facultad de requerir «como un mecanismo de comunicación entre el Gobierno y la Comunidad Autónoma a fin de que ésta remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de las competencias que le son propias, sin que en ningún caso pueda conferirse a dicho requerimiento carácter vinculante ni genere, en caso de no ser atendido por la Comunidad Autónoma, una actuación subsidiaria del Estado, pues ello implicaría una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ésta deriva (SSTC 4/1981; 6/1982, fundamento jurídico 7; 76/1983, fundamento jurídico 12).»
En suma, por todo lo expuesto, el art. 129.21, en el inciso «y la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta», introducido en el art. 41.3 del texto refundido de la Ley de aguas es únicamente aplicable «a los planes cuya elaboración y revisión corresponde a organismos no dependientes de las Comunidades Autónomas» y así se dispondrá en el fallo.
La desaparición sobrevenida de su objeto en cuanto a las disposiciones adicionales 23 y 30; inconstitucional y nulo, con los efectos señalados en el fj 4, lo indicado del art. 46.17; la constitucionalidad, en los términos señalados en el fj 10, de lo indicado del art. 129.21, y la DESESTIMACIÓN de todo lo demás, en relación con la Ley 62/2003, de 30 de diciembre (Ref. BOE-A-2003-23936).
La constitucionalidad del inciso indicado del art. 41.3, en la redacción dada por la Ley 62/2003 e interpretado según el fj 10, y la DESESTIMACIÓN de todo lo demás, en relación con de la LEY de Aguas, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (Ref. BOE-A-2001-14276).

References: artículo 33
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 artículo 149
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