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Timestamp: 2018-08-20 20:08:04+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-03117 DE NOVIEMBRE 9 DE 2016
SENTENCIA 2014-03117 DE 09 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:CONGRESISTAS PUEDEN INCURRIR EN UNA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DURANTE EL EJERCICIO DEL CONTROL POLÍTICO. NO ES DABLE PREDICAR IMPEDIMENTOS O RECUSACIONES POR CONFLICTO DE INTERESES CON MOTIVO DE LOS DEBATES DE CONTROL POLÍTICO, PORQUE SE TRATA DE ACCIONES QUE INDUDABLEMENTE TIENEN UN EVIDENTE INTERÉS IDEOLÓGICO Y POLÍTICO, NO SIGNIFICA QUE EXISTA UNA INMUNIDAD ABSOLUTA DEL CONGRESISTA. EN EFECTO, EXPLICÓ QUE EN CADA CASO CORRESPONDE AL JUEZ DE LA DESINVESTIDURA EXAMINAR SI SE CONFIGURÓ UN GENUINO CONFLICTO DE INTERESES O NO, INCLUSO EN LAS CIRCUNSTANCIAS DE UN DEBATE DE CONTROL POLÍTICO. ASÍ COMO NO EXISTE ACCIÓN HUMANA DESINTERESADA, EL SERVIDOR PÚBLICO NO ESTÁ DESPROVISTO, TAMPOCO, DE INTERESES PARTICULARES. SIN EMBARGO, AFIRMÓ QUE LO QUE DARÍA LUGAR A LA SANCIÓN SERÍA EL ABUSO O EL MANIFIESTO ENMASCARAMIENTO DE INTERESES INDIVIDUALES EN EL EJERCICIO DE DICHA FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO, LO CUAL PODRÍA GENERAR, EVENTUALMENTE, UN GENUINO CONFLICTO O ANTAGONISMO, EN EL QUE SE SACRIFICA EL INTERÉS GENERAL EN BENEFICIO DIRECTO O INDIRECTO DE LO PARTICULAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:JUICIO ELECTORAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, TRÁMITE DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN PÚBLICA, RÉGIMEN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, CLASES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2014-03117 de noviembre 9 de 2016
Exp.: 11001-03-15-000-2014-03117-00
Solicitante: Fernando Alameda Alvarado.
Congresista acusado: Iván Cepeda Castro.
Bogotá D.C., nueve de noviembre dos mil dieciséis
Al Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, le corresponde conocer de los asuntos sobre pérdida de investidura de los congresistas de conformidad con lo regulado en la Constitución Política (art.s 184 y ordinal 5º del 237), en concordancia con las siguientes normas legales: Ley 144 (ordinal 6º del artículo 1º); Ley 270 (ordinal 7º del artículo 37); Ley 1437(ordinal 6º del artículo 111).
Calidad de Congresista
Está plenamente probado que el señor Iván Cepeda Castro identificado con cédula de ciudadanía 79262397, fue elegido senador de la República por circunscripción ordinaria, para el periodo 2014-2018 por el partido político Polo Democrático Alternativo. Ello se ha demostrado con la Resolución 3006 del 17 de julio de 2014(12), expedida por el Consejo Nacional Electoral que declaró la elección y ordenó la expedición de las respectivas credenciales, con constancia de ejecutoria del 18 de julio de 2014(13).
Se acusa al señor Iván Cepeda Castro de incurrir en violación del artículo 183, ordinal 1º de la Constitución Política, según el cual, los congresistas perderán su investidura por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
A juicio del solicitante, hay interés directo, particular y actual de carácter moral, por cuanto el congresista accionado se encontraba impedido para presentar la proposición número 4 ante la Plenaria del Senado y la proposición número 6º ante la Comisión Segunda Permanente Constitucional del Senado, con el fin de adelantar el debate de control político sobre hechos que son objeto de denuncia penal.
El problema jurídico principal se resume en la siguiente pregunta:
“¿El senador Iván Cepeda Castro incurrió en conflicto moral de intereses al promover el debate de control político en la Comisión Segunda Permanente Constitucional del Senado —según la proposición numeral 6º—, porque simultáneamente cursaba investigación penal en su contra, por denuncia del senador Álvaro Uribe Vélez?”
Se excluyó del estudio la proposición número 4º, por cuanto, en definitiva, esta no se aprobó por la plenaria del Senado.
La causal de pérdida de investidura —Conflicto de intereses—
El artículo 182 de la Constitución Política obliga a los congresistas a informar sobre posibles conflictos de intereses que se presenten en el ejercicio de las funciones que les corresponden. Precisa la norma en cita:
“(…) Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones (…)”.
Ahora bien, el artículo 183, ordinal 1º, superior, regula que los congresistas perderán su investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
Por su parte, el artículo 1º de la Constitución Política(14) dispone que la prevalencia del interés general es uno de los principios fundantes del Estado social de derecho. De allí que debe prevalecer en todas las actuaciones de los congresistas, con prescindencia de los intereses privados, personales o familiares, que de una u otra manera puedan incidir en las distintas funciones del Congreso de la República. En el mismo sentido el artículo 133 constitucional, precisa que los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común(15). Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, aclara que cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido.
Las normas constitucionales y legales no pueden precisar in extenso las situaciones que impliquen un conflicto de intereses, porque se trata de un concepto jurídico indeterminado(16), lo cual implica que el ejercicio hermenéutico de las situaciones de carácter moral o económico que puedan inhibir a un congresista de participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, deberá observar las coordenadas de la realidad o las circunstancias que rigen cada caso concreto(17). Por esta potísima razón, no es pertinente inferir reglas generales cuando se trata de conflicto de intereses.
Los conceptos jurídicos indeterminados incorporan nociones de la experiencia o de la razón práctica, técnicos o económicos y valores morales, que implican un juicio valorativo, el cual deberá realizar, en primer lugar, el propio congresista(18) y así informar oportunamente sobre el conflicto de intereses —art. 182 superior—. Si no lo hace, debiéndolo hacer, podrá ser recusado y finalmente, como control externo e imparcial, será el juez de la pérdida de investidura el que decida en forma definitiva si el conflicto de intereses, en el caso concreto, es fundamento suficiente de la desinvestidura solicitada.
La Ley 5ª de 1992 que expide el Reglamento del Congreso (Senado y Cámara de Representantes), regula en los artículos 286 al 295 lo correspondiente al conflicto de intereses de los congresistas. Las disposiciones más sobresalientes son las siguientes: (i) Todo congresista debe declararse impedido de participar en los debates o votaciones, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente(19), o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. (ii) En cada una de las cámaras se llevará un libro de registro de intereses privados en el cual los congresistas consignarán la información relacionada con su actividad privada. Para ello se regula el término de inscripción y la publicidad del registro, el cual podrá modificarse dentro de los términos allí previstos. (iii) Todo senador o representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés. (iv) Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las cámaras legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la comisión de ética y estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. La decisión será de obligatorio cumplimiento.
Por su parte el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, define el conflicto de intereses, en los siguientes términos:
“[…] ART. 16.—Conflicto de intereses. Definición: Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva corporación para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos. […]” (subrayado fuera de texto).
Solución del problema jurídico:
¿El senador Iván Cepeda Castro incurrió en conflicto moral de intereses al promover el debate de control político en la Comisión Segunda Permanente Constitucional del Senado —según la proposición núm. 6º—, porque simultáneamente cursaba investigación penal en su contra, por denuncia del senador Álvaro Uribe Vélez?
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el senador Iván Cepeda Castro no incurrió en conflicto de intereses de carácter moral al promover el multicitado debate de control político.
En primer lugar, se destacarán las principales razones por las cuales se considera que existe certeza negativa respecto del supuesto conflicto de intereses, a saber(20):
El senador Cepeda fue recusado en dos oportunidades, ambas decididas negativamente.
Contra el congresista se formularon dos recusaciones: (i) La primera presentada por la senadora Paola Andrea Holguín. (ii) La segunda, por el ciudadano Fernando Alameda Alvarado (solicitante en la presente pérdida de investidura).
— Primera recusación:
La primera recusación consta en el Acta 02 —sesión del 5 de agosto de 2014—(21) de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado.
Aseguró la senadora Paola Andrea Holguín que el congresista Iván Cepeda Castro tenía interés personal en propiciar debate de control político al senador Álvaro Uribe Vélez quién promovió denuncia penal en su contra ante la Corte Suprema de Justicia.
Repasemos el argumento central expresado por la senadora:
“[…] 8. De conformidad con el artículo 294 de la Ley 5.ª de 1992, recusamos al Senador Iván Cepeda. La ley establece que, “quien tenga conocimiento de una causal de impedimento del algún congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas”. En este caso, el Senador Iván Cepeda Castro, tiene conflicto de intereses con el expresidente y Senador Álvaro Uribe Vélez, porque este último interpuso acciones de tipo penal, por abuso de la función pública, fraude procesal y calumnia agravada, contra el Senador Cepeda. Solicitamos que se declaren impedidos para votar la proposición, los Senadores que tengan investigaciones en curso, relacionadas con el mal llamado paramilitarismo y delitos conexos, acorde al art. 291 de la Ley 5.ª de 1992, que establece: “Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de intereses […]”(22).
Por su parte, el senador aquí acusado replicó en la misma sesión a la senadora Paola Andrea Holguín ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente. Explicó que no tenía ningún impedimento para propiciar el debate. Así lo expresó el congresista:
“[…] gracias presidente, creo que el Centro Democrático debería pedirle a su líder que le diga la verdad al país, Dr. Uribe porque tal cantidad de obstáculos para afrontar un debate que lo concierne, que está formulado de manera correcta, frente al cual no hay ningún tipo de impedimento de mi parte para hacerlo. Es un debate político y es un debate judicial sobre asuntos que lo conciernen a usted en condición de gobernador y en condición de expresidente. ¿Porqué (sic) no le dice al país que usted no quiere afrontar ese debate de manera directa y deja de buscar pretextos, de rehuirlo? ¿Porqué (sic) no hacemos este debate de manera franca ante el país? Primero era que el debate era contra un congresista. No lo es, pues está claramente formulado el objeto del debate. Se cita a unos ministros, se cita o invitan al Fiscal y al Procurador. Se invita a la señora Contralora, para que nos informe. […] Creo que es importante que el país sepa que han hecho o no han hecho las autoridades frente a temas que no son de índole personal, son objeto de debate público que el Presidente de un país haya tenido vínculos o no, con personas que pertenecen a organizaciones criminales, es un problema de debate nacional, ni más faltaría que ese sea un asunto de una enemistad personal […]”(23).
El senador Luis Fernando Velasco del Partido Liberal Colombiano(24) se opuso a la recusación presentada. Invocó una sentencia del Consejo de Estado relacionada con la configuración del conflicto de intereses, en la que destaca que debe existir la intención de beneficiarse a sí mismo, a sus familiares, o socios.
En igual sentido el congresista Carlos Fernando Galán Pachón(25) consideró que no había lugar a la recusación porque el debate planteado tenía como fin responder a las preguntas sobre la relación entre el narcotráfico, el paramilitarismo y los agentes del Estado.
En lo concerniente al trámite de la recusación presentada por la parlamentaria Holguín, la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado sometió a votación si la solicitud de recusación debía ser remitida a la comisión de ética y estatuto del congresista del Senado(26). La votación fue la siguiente: Siete (7) senadores votaron negativamente, y tres (3), votaron por el sí. En conclusión, se decidió no remitir la recusación a la comisión de ética.
— Segunda recusación
La segunda recusación fue presentada por el ciudadano Fernando Alameda Alvarado, mediante escrito del 27 de agosto de 2014, en el que aseguró que el senador Cepeda Castro incurrió en conflicto de intereses porque el debate de control político buscaba enjuiciar directamente al senador Álvaro Uribe Vélez (f. 148). Por su parte, la mesa directiva de la comisión de ética y estatuto del congresista del Senado de la República mediante la Resolución 13 del 3 de septiembre de 2014 rechazó la recusación. Se transcribe la parte resolutiva (ff. 167-169):
“[…] Resuelve: ART. 1º—De conformidad con la proposición número 4º, aprobada en la sesión de la comisión de ética y estatuto del congresista del Senado de la República, celebrada en la fecha, RECHAZAR la recusación por conflicto de intereses presentada por el señor Fernando Alameda Alvarado contra el senador Iván Cepeda Castro, con el condicionamiento expreso de excluir del debate de control político aprobado en proposición número 6º de la Comisión Segunda Constitucional del Senado el 5 de agosto de 2014, el punto cuarto del cuestionario formulado a los Ministerios del Interior y de Justicia […]” (subrayado fuera de texto).
El senador Iván Cepeda Castro cumplió el condicionamiento
El senador aquí acusado, en acatamiento de lo ordenado por la comisión de ética y estatuto del congresista del Senado de la República, mediante oficio del 11 de septiembre de 2014, solicitó a los ministros del Interior y de Justicia que excluyeran de su cuestionario el punto número 4º (ff. 51-52).
También se comprobó que el multicitado debate de control político se realizó el 17 de septiembre de 2014 en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, tal y como consta en el Acta núm. 07 del día 17 de septiembre de 2014 (f. 94 vto.).
En la referida acta se observa que el senador Iván Cepeda Castro dejó constancia de no formular la pregunta 4 del cuestionario, en acatamiento de la orden de exclusión consignada en la Resolución 13 del 3 de septiembre de 2014, ya reseñada.
Así lo expresó el senador acusado:
“[…] Por medio de la presente dejo constancia expresa de que no formularé la pregunta n.º 4 del cuestionario a los ministros del Interior y de Justicia, acatando la decisión de la comisión de ética del Senado de la República, como tampoco haré referencia a asuntos relacionados con la hacienda guacharacas y la conformación del bloque metro zona rural, por ser asuntos que están actualmente en investigaciones preliminares y disciplinarias, en caso que corresponden a denuncias cruzadas entre el senador Álvaro Uribe Vélez y el suscrito. Igualmente omití incluir en el contenido de este debate otros aspectos de eventuales hechos de corrupción y criminalidad atribuidos al expresidente y senador Uribe (falsos positivos, yidispolítica, abuso de poder para el enriquecimiento personal y familiar, casos como el de Mocary y zonas francas, agroingreso seguro, entre otros) […]”(27).
En igual sentido se observa que el senador Jimmy Chamorro Cruz, presidente de la Comisión Segunda Constitucional, previo inicio del debate, dejó constancia que se acataba el condicionamiento ordenado por la comisión de ética, esto es, la exclusión de la pregunta número 4 (f. 95).
También se constató que en el citado debate(28) intervino el ministro del Interior Juan Fernando Cristo, quien se refirió a las tres primeras preguntas del cuestionario(29). Manifestó que algunas de ellas tienen relación con el ministerio de Justicia y del Derecho, y otras con la actividad de la Fiscalía General de la Nación. No obstante, se refirió a la política del Presidente Juan Manuel Santos en materia de víctimas del conflicto armado y de los agentes del Estado.
El ministro de justicia y del derecho, Yesid Reyes Alvarado, se pronunció(30) sobre el Comité de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz, y el desarrollo de Justicia Transicional. También se hizo presente el director de la Policía Antinarcóticos General Ricardo Alberto Restrepo Londoño(31), quien informó respecto de la incautación de bienes muebles e inmuebles en el período comprendido entre el año 1980 hasta el 2014 y los resultados de la lucha antinarcóticos.
Una vez finalizada la intervención del director de la Policía precitada, actuó el senador Álvaro Uribe Vélez(32). En su exposición manifestó que haría referencia principalmente a la familia, carrera administrativa, el recorrido de su vida política, se pronunció respecto a las afirmaciones del senador Iván Cepeda Castro e inmediatamente se retiró de la sesión.
Negada la recusación, no es obligatoria la manifestación de impedimento
Ha precisado el Consejo de Estado(33) que la sola ausencia de la declaración de impedimento por parte del congresista no constituye causal de pérdida de investidura, porque el artículo 181 de la Constitución Política no sanciona la omisión del deber de declararse impedido, sino la participación en una decisión en la cual se configure un genuino conflicto de intereses(34).
Por su parte, el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992 contiene un enfático enunciado deóntico al indicar que la decisión que adopte la comisión de ética y estatuto del congresista será de “obligatorio cumplimiento”. Aunque prima facie, de lo anterior podría deducirse (en el caso bajo examen) que es suficiente el pronunciamiento de rechazo de la recusación para efectos de negar la solicitud de desinvestidura, la Sala Plena considera necesario continuar con el análisis de las circunstancias, las normas y los principios que orientan la función del control político que es inherente a todo congresista y de esa manera despejar cualquier duda relacionada con el supuesto conflicto de intereses del senador aquí acusado.
El debate de control político y la investigación penal
El principal fundamento de la solicitud de pérdida de investidura se relaciona con el supuesto conflicto que podría derivarse del debate de control político multicitado y el trámite de la investigación penal en contra del senador Iván Cepeda Castro, iniciada por denuncia del senador Álvaro Uribe Vélez. Asegura el aquí solicitante que en este caso es evidente un interés directo, particular, actual y de carácter moral.
En el sub lite, solo se ha demostrado que el senador Álvaro Uribe Vélez, a través de apoderado, instauró denuncia penal el 23 de febrero de 2011 ante la Corte Suprema de Justicia en contra de Iván Cepeda Castro por los delitos de abuso de la función pública, fraude procesal, y calumnia agravada(35). Además, presentó queja disciplinaria ante la Procuraduría General de la Nación el día 18 de marzo de 2013(36). Se advierte que no se demostró el estado procesal de la investigación penal o de la disciplinaria, ni se allegaron al expediente decisiones penales o disciplinarias definitivas. Por tanto, la simple denuncia penal o queja disciplinaria no es suficiente para deducir de allí un supuesto conflicto de intereses morales.
Es oportuno recordar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la causal de impedimento por la formulación de denuncia penal o disciplinaria, solo se configura si el recusado o quien deba declarase impedido, se encuentra vinculado jurídicamente a la investigación penal o disciplinaria, cuyo objeto o tema ha de ser diferente al que por competencia corresponda decidir al servidor público cuestionado(37).
La anterior regla quedó claramente consignada en el numeral 6º del artículo 11 de la Ley 1437, cuyo texto es el siguiente:
“[…] 6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal. […]” (subrayado fuera de texto).
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que en este caso no se observa un interés directo, particular y actual, de carácter moral por parte del senador Cepeda Castro, porque no existe una relación jurídica directa, vinculante entre la investigación penal y los resultados o posibles réditos morales derivados del debate de control político.
Las investigaciones penales o disciplinarias de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política y demás normas concordantes, están sometidas al debido proceso, el cual garantiza que el aporte de las pruebas y argumentos de la defensa se realicen en las oportunidades legalmente previstas para efectos de juzgar el supuesto ilícito penal o disciplinario. En el caso bajo examen, la incidencia o repercusiones del debate político que se realizó el 17 de septiembre de 2014 en la comisión segunda del Senado, es un asunto ajeno a las actuaciones y decisiones judiciales. Si en gracia de discusión, tuvo o tuviere alguna incidencia, será el juez natural de lo penal o disciplinario, quien valorará dichas circunstancias, sin que ello implique un conflicto de intereses.
El control político como función esencial del Congreso
La Constitución Política de Colombia contempla las principales garantías del libre ejercicio del control político que corresponde al Congreso de la República. En efecto, el artículo 114, superior, consagra las tres funciones esenciales del legislativo en un Estado de derecho: (i) Reformar la Constitución; (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Por su parte, el artículo 138 superior, precisa que la función de control político podrá ser ejercida por el Congreso en cualquier tiempo, incluso en el transcurso de las sesiones extraordinarias.
Sobre el particular se resalta que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de una República democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (art.1C.P). Por esa razón, la arquitectura constitucional contiene recíprocos controles entre las ramas del poder público, para que se garantice la separación de poderes, de tal suerte que los pesos, contrapesos o frenos constitucionalmente previstos se conviertan en una garantía del ejercicio democrático.
En particular, el control político previsto en el artículo 114, superior, es una función del Congreso que se materializa en la Ley 5ª de 1992 y demás normas que regulan la materia(38).
El ejercicio del control político está ligado al artículo 185 de la Carta Política, norma que garantiza la inviolabilidad de las opiniones y los votos que emitan los congresistas en el desarrollo de su cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo(39).
La inviolabilidad parlamentaria, prevista en la mayoría de las democracias modernas, es garantía de la plena libertad e independencia de las colectividades políticas que conforman el máximo órgano representativo. Tal fuero parlamentario garantiza la democracia participativa e incluyente en el sano ejercicio de la oposición política, sin temor a las represalias políticas, jurídicas o sociales.
Desde la principialística descrita, prima facie, no es dable predicar impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo de los debates de control político, porque se trata de acciones que indudablemente tienen un evidente interés ideológico y político, que no siempre coincide con el gobernante de turno, razón por la cual es extremadamente difícil deslindar el interés general del interés partidista o ideológico. Dichos debates de control político son el escenario natural en el Estado de derecho, lo cual permite la disputa civilizada por el poder político y la visión de sociedad que los partidos o las colectividades políticas pretenden imponer democráticamente en el país. Pero se advierte, lo anterior no significa que exista una inmunidad absoluta del congresista, pues en cada caso el juez de la desinvestidura examinará si se configuró un genuino conflicto de intereses, o no, incluso en las circunstancias de un debate de control político.
En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional(40) al analizar una de las tres principales funciones del Congreso, descritas en el artículo 114 superior, en la cual precisó la regla general de improcedencia de impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses. Veamos la parte pertinente:
“[…] La regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses. No se deben confundir, de un lado, los intereses políticos —inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución— los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses —tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político—. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales […]”.
A fortiori, lo dicho por la Corte Constitucional también debe predicarse de la trascendental función del Congreso relacionada con el control político sobre el gobierno y la administración. Además, porque dicho control no implica decisión o votación alguna, lo cual está especialmente consagrado en el artículo 16 de la Ley 144.
Es importante resaltar que no existe acción humana desinteresada, al contrario, la motivación es lo que potencializa la realización como ser cognoscente(41) y creador de su realidad social y en esa medida disfruta de un reconocimiento como ser social y como individuo, este último como parte, pero también diferente del todo. Esos intereses pueden ser personales, tal vez algunos egoístas, que se interrelacionan con los intereses más generales de la sociedad —la res pública—, que no necesariamente entran en conflicto con los personales. Al decir de Aristóteles, la “polis” propicia a los seres humanos su mejor realización(42), porque convergen ambos intereses, porque se complementan.
Por su parte, el servidor público no está desprovisto de intereses particulares. No podría vaciarse su naturaleza humana, para el uso exclusivo de lo público. El congresista es a la vez un medio y un fin de lo público, pero ello no niega su individualidad. No es reprochable que el congresista tenga intereses particulares y políticos, como ser humano integral y político que es.
Lo que daría lugar a la desinvestidura sería el abuso o el manifiesto enmascaramiento de intereses individuales en el ejercicio de dicha función de control político, lo cual podría generar eventualmente un genuino conflicto o antagonismo, en el cual se sacrifica el interés general en beneficio directo o indirecto de lo particular. Tales circunstancias, excepcionalmente, podrían configurar un eventual conflicto de intereses, conclusión que debe ser cuidadosamente argumentada por el juez de la desinvestidura en cada caso concreto.
Se advierte entonces que el interés del senador Iván Cepeda Castro en debatir democráticamente (i) las acciones y seguimiento de la justicia transicional prevista en las leyes 975 de 2005 y 1592 de 2012 y los procesos que vinculan a políticos con el accionar de grupos paramilitares; (ii) acciones tendientes a establecer las posibles relaciones entre los paramilitares, los políticos, empresarios, etc. y las responsabilidades que a ellos corresponda en la comisión de delitos, no se contrapone al interés general.
Al contrario, en el ordenamiento jurídico colombiano el artículo 23 de la Ley 1448 consagra el derecho imprescriptible e inalienable que tienen las víctimas, sus familiares y la sociedad en general, de conocer la verdad acerca de los motivos y las circunstancias en que se cometieron las violaciones del derecho internacional humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno(43).
No se observa un interés directo, particular o mezquino del senador acusado en los asuntos relacionados con el debate de control político, el cual tiene fundamento en la función del Congreso prevista en el artículo 114 de la Carta Política y de conformidad con el trámite previsto en la Ley 5 de 1992.
En el presente juicio de desinvestidura no se demostró que las discusiones incorporadas en el debate de control político a los ministros del interior y de justicia y del derecho, tengan la connotación jurídica de influir en el trámite o en los resultados de las denuncias penales o disciplinarias formuladas por el senador Álvaro Uribe Vélez en contra del senador Iván Cepeda Castro.
La Sala Plena concluye de lo Contencioso Administrativo que no se demostró la causal invocada por un supuesto conflicto de intereses de carácter moral, motivo principal de la solicitud presentada por el ciudadano Fernando Alameda Alvarado.
1. Se niega la solicitud de pérdida de investidura presentada por el ciudadano Fernando Alameda Alvarado contra el senador Iván Cepeda Castro.
2. Comuníquese esta decisión a la mesa directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia para lo de su cargo.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión celebrada en la fecha».
12 Folio 20, cuaderno de anexos.
13 Folio 23, cuaderno de anexos.
14 Constitución Política: ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
15 Reproducido literalmente en los artículos 7º y 263 de la Ley 5ª del 17 de junio 199215. Diario Oficial 40.483 de 18 de junio de 1992 —Reglamento del Congreso—.
16 Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Danilo Rojas Betancourth, sentencia de 29 de mayo de 2012, Radicación: 11001-03-15-000-2010-01329-00 (PI), actor: Javier Alberto Posada Meola, demandado: Pedrito Tomas Pereira Caballero.
17 Consejo de Estado C.P. Dr. German Rodríguez Villamizar. Sentencia de 10 de noviembre de 2001, Exp. PI-0130, C.P. Ver también: Consejo de Estado C.P. Dr. Mario Alario Méndez. Sentencia de17 de octubre de 2000, Exp. AC-11116. Consejo de Estado. CP. Martha Teresa Briceño sentencia del 10 de noviembre de 2009. Rad. 11001-03-15-000-2008-01180-00(PI)-20001367. - Ver el artículo 291 de la L. 5ª de 1992.
18 Corte Constitucional, C-1040 de 2005: “[…] puesto que es muy difícil, definir en qué consiste una situación tan subjetiva que inhiba para decidir libremente sobre un asunto, entonces se deja a la consideración del mismo congresista, aunque obviamente si hay una razón objetiva que permita tipificarlo pueda recusarse [...]”.
19 El texto subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C029 de 2009, en el entendido de que en igualdad de condiciones, ellas comprenden también a los integrantes de las parejas de un mismo sexo.
20 Ver Santiago Muñoz Machado, Cap. III, Tomo I,p.532; De Enterría y Fernández, Cap. VIII,p.452; Sentencia del Tribunal Constitucional Español del 14 de enero de 2003, Ref. 23-99. En resumen: la metodología recomendada cuando se trata de conceptos jurídicos indeterminados, es la de precisar argumentativamente el núcleo del concepto o zona de certeza y la zona de certeza negativa. En algunos casos será necesario analizar la llamada zona de penumbra.
21 Folio 153 cuaderno de pruebas anexo 9.
22 Folio 168 cuaderno de pruebas.
23 Comisión II Constitucional Permanente. 5 de agosto de 2014 (f. 169).
24 Folio 169. Cuaderno de pruebas.
25 Folio 172. Cuaderno de pruebas.
26 En adelante comisión de ética.
27 Folio 94 vto
28 17 de septiembre de 2014
29 Folio 107 vuelto
30 Folio 108 vuelto
31 Folio 109
32 Folios 110 y ss (revisar tipos y tamaños de letras)
33 Es pues, criterio jurisprudencial que la sola ausencia de declaración de impedimento, per se, no constituye causal de pérdida de la investidura. Particular énfasis se hizo sobre este punto en la sentencia de 23 de marzo de 2010 (Ponente: Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Rad.: 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI). Actor: Luis Ernesto Correa Pinto. Demandado: Habib Merheg Marun.
34 Consejo de Estado. Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación número: 11001-03--000-2009-00198-00(PI). Actor: Luis Ernesto Correa Pinto. Demandado: Habib Merheg Marun
35 Folios 46 a 69 cuaderno de pruebas, anexo 2.
36 Folios 99 a 140 cuaderno de pruebas, anexo 4.
37 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 7 de mayo de 2015. Radicación 11001-0328-000-2014-00042-00(IMP). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.
38 Ley 5ª de 1992, artículos 233 a 261. Control Político que se ejercita con las citaciones de los altos dignatarios del gobierno, con el propósito de formular preguntas al gobierno, o la discusión de políticas y/o temas generales con la posibilidad de presentar observaciones.
39 Corte Constitucional. Sentencia C-246 de 2004. MP. Clara Inés Vargas Hernández.
40 Sentencia C-1040 del 19 de octubre de 2005. Magistrado Ponente Manuel José Cepeda y otros. Acción pública de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
41 Habermas sostiene en su libro “Conocimiento e interés” que las acciones humanas son interesadas. Por lo menos existen tres formas de interés cognitivo: el “interés técnico”, el “interés práctico” y el “interés emancipativo”. En su orden, propician la acción humana en el trabajo, la interacción humana y el poder.
42 Aristóteles. La Politeia. Publicación del Instituto Caro y Cuervo, Bogotá, 1989. Estudio preliminar e introducciones de Manuel Briceño Jáuregui S.J e Ignacio Restrepo Abondano: “[…] La comunidad perfecta de varias aldeas es la polis, que tiene, por así decirlo, el más alto grado de autarquía: Se forma para vivir y existe para vivir bien. […] De lo dicho se deduce con evidencia que la polis existe en la naturaleza, y que el hombre es por naturaleza un animal político. […]” p. 135
43 Ver el derecho a la verdad en América. De la Comisión interamericana de los derechos humanos, del 13 de agosto de 2014. http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Derecho-Verdades.pdf.
Aunque comparto la decisión que se adoptó en la providencia del 9 de noviembre de 2016, que negó la pérdida de investidura contra el senador Iván Cepeda Castro, disiento de algunas consideraciones allí consignadas.
Los artículos 183.1 de la CN y 286 de la Ley 5ª de 1992 no excluyen la posibilidad de que un congresista, en ejercicio de la función de control político (art. 114 de la CN), pueda incurrir en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses al participar de una decisión en la que tenga interés económico o moral.
Concluir, por vía general, que el cumplimiento de la función de control político escapa a la institución de los impedimentos y recusaciones y con ello a la violación al régimen de conflicto de intereses limita, inconsultamente, el amplio alcance de las disposiciones constitucionales y resulta contrario a la figura de la pérdida de investidura, atada a todas las decisiones de la función congresal (constituyentes, legislativas, judiciales, de control político y administrativas).
Además, pasa por alto que esa atribución de censor va más allá de la citación de funcionarios a debates de control, pues, por ejemplo, por vía de la moción de censura, el Congreso tiene la facultad de separar del cargo a los citados (art. 135.8 de la CN).
En criterio del demandante, el congresista demandado violó el régimen de conflicto de intereses al promover un debate de control político sobre temas relacionados con la supuesta responsabilidad de un senador en la promoción de grupos armados ilegales, pues ese senador denunció al promotor del debate por tales afirmaciones.
Acompañé la decisión de negar la pérdida de investidura, porque finalmente el cuestionario enviado a los funcionarios citados al debate no tenía alusión alguna a la responsabilidad de dicho senador —quien presentó la denuncia contra el promotor del debate—, es decir, el motivo del supuesto conflicto de intereses achacado al senador Cepeda Castro desapareció.
No era necesario destacar las motivaciones del senador Cepeda Castro en la realización del debate, porque la referencia a esos temas no era relevante para decidir el caso y, por el contrario, podría llegar a ser interpretado como si la Sala estuviera tomando bando en esa controversia partidista.

References: artículo 1
 artículo 37
 artículo 111
 Resolución 
 artículo 183
 artículo 182
 artículo 183
 artículo 1
 artículo 133
 artículo 11
 resolución 
 artículo 16
 artículo 294
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 181
 artículo 294
 artículo 11
 artículo 29
 artículo 114
 artículo 138
 artículo 114
 artículo 185
 artículo 114
 artículo 16
 artículo 23
 artículo 114
 artículo 291