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Timestamp: 2018-01-20 11:04:14+00:00

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Carta Mesoamericana - El Derecho Internacional de los refugiados en México
Enviado el Saturday, 01 August a las 22:28:13
* Posiciones referentes al asilo y condición de refugiado.
* Los instrumentos internacionales.
* Antecedentes históricos del asilo y refugio en México.
* Situación actual y antecedente jurídico interno del derecho de asilo.
* Procedimientos para determinar la condición de refugiado.
* Consideraciones finales, cuadros estadísticos y bibliografía.
Axel García / Carta Mesoamericana
“…El trago es amargo si pensamos que morir de exilio es la señal de que no sólo a Luvis, sino a todos, nos han quitado transitoriamente ese supremo derecho a abandonar el tren en la estación donde el viaje empezara.
“ Nos han quitado nuestra muerte doméstica, sencillamente nuestra, esa muerte que sabe de qué lado dormimos, de qué sueños se nutren las vigilias...”
Primavera con Esquina Rota (Mario Benedetti)
En la actualidad los Estados desarrollan políticas que promueven procedimientos para frenar la inmigración indocumentada, facilitar el tránsito legal, seguro y ordenado de las personas, y homogenizar los derechos mínimos dentro de los procesos de asilo.
Sin embargo, estas políticas que continúan desarrollándose han afectado al fenómeno migratorio obligando a las personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas a buscar alternativas, en ocasiones de manera clandestina, que les permitan encontrar otro lugar en donde puedan residir tranquilamente.
Por tal motivo, los gobiernos, sociedad civil y académicos deben de estar actualizados sobre las políticas migratorias desarrolladas en otras regiones con la intención de conocer las mejoras prácticas para atenderlos.
Esta práctica ha sido retomada en América Latina en el marco de la celebración del 20 Aniversario de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, al adoptar (18 países de América Latina) por consenso la “Declaración y Plan de Acción de México para fortalecer la protección internacional de los Refugiados en América Latina”.
El documento estructura cuatro acciones para fortalecer la protección internacional de los refugiados en la región.
Adicionalmente, el presente documento pretende insertarse dentro de los esfuerzos académicos de difusión sobre la situación de los solicitantes de asilo y refugiados en el mundo como parte del ISIL Yearbook on International Humanitarian Law and Refugee.
El artículo “El Derecho Internacional de los Refugiados en México” se encuentra constituido por cuatro apartados que describen las diferencias históricas regionales entre las figuras del derecho de asilo y la condición de refugiado; antecedente histórico del asilo y del refugio en México, el procedimiento para determinar la condición de refugiado en México y la participación del Ombudsman mexicano en materia de asilo.
En el primer punto describe las diferencias establecidas entre los instrumentos internacionales y regionales, así como los argumentos académicos sobre la discusión existente entre la homogenización o diferencia de los términos de asilo y refugio.
En el segundo enumera la evolución que ha tenido el derecho de asilo a lo largo de la historia moderna mexicana dividiéndola en los principales flujos de afluencia y protección. Además se explica la situación actual de los solicitantes de la condición de refugiado y refugiados.
En el tercero, establece la evolución que ha tenido el procedimiento para determinar la condición de refugiado en México desde el intento de aplicación de una normativa vigente pero alejada de la realidad, posteriormente las adecuaciones administrativas que intentan subsanar las lagunas jurídicas y concluye enfatizando la necesidad de que México reconozca el asilo como un derecho humano a través de su inclusión constitucional y normativa específica.
El cuarto punto describe la participación del Ombudsman mexicano, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la promoción y defensa del derecho de asilo.
Finalmente, agradezco a la Indian Society of International Law, en especial al doctor Manoj Kumar Sinha, por invitarme a difundir la situación del derecho internacional de los refugiados en México.
Posiciones referentes al asilo y la condición de refugiado en América Latina.
En América Latina la protección internacional se ha brindado mediante las figuras de “asilo” y “la condición de refugiado” que han sido reguladas por diferentes instrumentos internacionales, con diferentes formas de aplicación y en algunos países con una normatividad constitucional y doméstica diferente.
Esta dualidad ha sido estudiada en diferentes foros convocados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en donde se ha debatido sobre la homogenización de los términos y su separación. Entre estas discusiones ha prevalecido las diferencias entre instrumentos internacionales y regionales, así como diversos argumentos académicos sobre el tema.
φ Instrumentos Internacionales
A nivel universal, se integró este derecho humano en el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948; posteriormente, considerando la situación en la que se encontraba Europa, las Naciones Unidas crea la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados en 1951 para proteger a las personas de esa región en un tiempo determinado y posteriormente el Protocolo de Nueva York sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967.
En América Latina se reguló este derecho desde 1889 con el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo en su título II (arts. 15, 16 y 17). En 1907 el Tratado General de Paz y Amistad Centroamericana lo citaba; asimismo, se hace presente en la Convención Bolivariana de 1911 en su artículo 18; las Convenciones sobre Asilo Territorial y de Asilo Diplomático en 1954; la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 22 VII, VIII y IX) y a causa de los conflictos regionales, así como la evolución del derecho de asilo, se acuerda la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984 en donde se integra una nueva definición regional de refugiado.
Respecto a los tipos de asilo, en América Latina se han clasificado en dos sentidos dependiendo el lugar en el que el solicitante manifiesta la necesidad de protección, y no a las causas que motivan su salida. De tal forma, se puede catalogar el asilo como diplomático (aquel que pide la persona fuera del territorio del país al que solicita la protección) y territorial (aquel que se pide estando en el territorio del país al que se le solicita la protección) .
Esta dualidad de interpretación del derecho de asilo, entre las figuras de asilo y la condición de refugiado, se puede apreciar en las Constituciones Latinoamericanas que lo regulan en tres sentidos: el primero, que estipula sólo el asilo (Brasil Art. 4 inciso X; Costa Rica Art. 31; Cuba Art. 13; Ecuador Art. 29; El Salvador Art. 28; Guatemala Art. 27; Honduras Art. 101; Perú Art. 36 ); el segundo que divide el asilo en territorial y diplomático (Paraguay Art. 43); y el tercero que diferencia el asilo y el refugio (Nicaragua Art. 42;Venezuela Art. 69).
φ Academia
El derecho humano de asilo se ha desarrollado académicamente desde diferentes percepciones en América Latina, Leonardo Franco (2003) clasificó algunos de los siguientes rubros entre las similitudes y diferencias:
a) El asilo como institución exclusivamente Latinoamericana y la condición de refugiado como institución del Sistema universal de protección de los refugiados.
El término “refugio” hace referencia al sistema universal de protección de los refugiados, en tanto que el “asilo” designa el instituto representativo del sistema latinoamericano de asilo diplomático y territorial.
Esta es una acepción difundida actualmente en México mediante La Ley General de Población y su Reglamento que diferencian entre las calidades migratorias de no inmigrante refugiado y la de asilado; en donde en el primer caso desarrolla normas (limitadas) para obtener la condición de refugiado, y en la segunda figura estipula los requisitos y procedimiento para obtener el asilo territorial y el asilo diplomático.
b) El asilo como protección a individuos y refugio como protección a grupos
Sobre una base de distinción cuantitativa, César Sepúlveda, expresa que “…las reglas del asilo territorial fueron pensadas para casos aislados o poco numerosos de individuos, en tanto que el derecho de refugiados tiene por objeto la protección en casos de afluencia masiva…”
Al respecto, Francisco Galindo, manifiesta que “… conviene evitar que en América Latina se extienda la noción de que el Sistema de las Naciones Unidas (es) para proteger a campesinos pobres, y que el Sistema Latinoamericano sirve para proteger intelectuales, o que el Sistema de Naciones Unidas sólo se utiliza de manera colectiva, cuando hay ingresos masivos de refugiados, mientras que el Sistema Latinoamericano se aplica de manera individual. Estos y otros argumentos que no hacen más que resaltar la falta de conocimiento, los han utilizado, desafortunadamente funcionarios de gobierno, representantes de la sociedad civil e incluso académicos de varios países latinoamericanos…”
c) El asilo y la condición de refugiado como sinónimos
Esta concepción es recogida por la Declaración Final del Seminario de Tlatelolco de 1989 sobre Acciones Prácticas en el Derecho de los Refugiados en América Latina y el Caribe, en mérito de la cual, por primera vez, se llamó la atención sobre esta confusión, pero sin aclararla. En dicha Declaración se expresa los siguiente:“…El Seminario abordó la utilización de los términos “asilo” y “refugio” en América Latina y, en este sentido, señaló que ambos son sinónimos, porque extienden la protección del Estado a las víctimas de persecución, cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual, en la práctica, se formalice dicha protección, sea el régimen de refugiados según los instrumentos universales sobre refugio, o el de asilados según los Convenios Interamericanos en la materia…”
d) Conceptos que no son absolutamente coincidentes o sinónimos; aunque si análogos o similares.
Es decir, el refugio y el asilo territorial son sinónimos pero sus conceptos son diferentes, según los instrumentos universales y regionales que los regulan.
Asimismo, Francisco Galindo (supra), menciona que “…en ambos sistemas se utilizan las nociones de asilo y refugio, pero el refugio, por ejemplo, no es el mismo en los dos sistemas. Se ha visto que en el Sistema de las Naciones Unidas es una primera etapa del asilo. En el Sistema Latinoamericano, en principio, es sinónimo de asilo territorial, aunque como se ha visto, la terminología es muy variada. Una diferencia fundamental es que el Sistema de Naciones Unidas se rige por el principio general de los refugiados que la condición de refugiados es declarativa y no constitutiva…
…En el Sistema Latinoamericano, por el contrario, el asilo, ya sea diplomático o territorial, posee un carácter constitutivo. Por eso hay personas que son rechazadas o excluidas bajo el Sistema de las Naciones Unidas, pero aceptadas bajo el Sistema Latinoamericano. Ha habido casos en que el ACNUR claramente ha dicho a los Estados que ciertas personas debían ser excluidas de la condición de refugiado y del asilo bajo este sistema, pero los Estados los aceptaron bajo alguno de los instrumentos latinoamericanos. Igualmente existen personas rechazadas por el Sistema Latinoamericano, pero aceptadas por el Sistema de las Naciones Unidas…”
e) El asilo como acto soberano y la condición de refugiado como proceso de derechos humanos
Esta postura considera el asilo como una institución dependiente exclusiva de la soberanía del Estado, que no sería por ello un verdadero derecho humano, y cuya concesión estaría en función de la decisión de éste; y, como figura diferente, la de la condición de refugiado que es una obligación internacional que adquiere todo Estado que suscribe la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, y que consiste en establecer elementos de una definición y procedimientos adecuados para su determinación.
f) El asilo como protección internacional y la condición de refugiado como principio de no devolución.
El asilo significaría el permiso de entrada y de estancia, que podría ser hasta definitiva, dentro del Estado de acogida; y el refugio, simplemente la prohibición de rechazo del solicitante de refugio a la frontera del Estado perseguidor.
Finalmente, Gros Espiell, menciona que la “…dicotomía entre asilado y refugiado político (…), que no es pensable a corto o mediano plazo se supere en América Latina, crea en teoría problemas de difícil solución. Pero la verdad es que la práctica, como consecuencia de la decadencia del asilo territorial, estos problemas no son tan graves, ya que en general, las grandes cuestiones de refugiados en América Latina se encaran y resuelven por aplicación el sistema de refugiados políticos de las Naciones Unidas y por Acción del Alto Comisionado…”
Ahora bien, en la práctica esta dualidad ha ocasionado conflictos que afectan a las personas necesitadas de protección, por ejemplo “…se puede mencionar un caso reciente en un país latinoamericano. Al llegar al país, la persona solicitó asilo y fue dirigida al ministerio de relaciones exteriores para que lo consideraran bajo el Sistema Latinoamericano. Por razones que se desconocen, la persona no fue considerada y fue deportada del país. Con muchos esfuerzos, y sobre todo con mucha suerte, pudo regresar a ese país a los pocos días, solicitó refugio y fue dirigida a la oficina del ACNUR y a las autoridades de migración. Resultó ser un caso muy serio y fue reconocido como refugiado…”
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado respecto a esta dualidad en dos ocasiones: Caso de interdicción de haitianos. Reporte No. 51/96 del 13 de marzo de 1997 (petición No. 10.675), en donde se desataca la complementación del sistema interamericano del derecho de asilo con los instrumentos internacionales de refugiados; y, la resolución de medidas cautelares del 12 de marzo de 2001 (Manuel de Jesús Pinilla Camacho et al contra Venezuela) en donde el Estado Venezolano alegó que las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, en particular, el derecho de asilo contenido en el artículo 22.7 no son aplicables a los refugiados, en tanto se trata de un caso de “refugio” y no de “asilo”.
Finalmente estas figuras han estado presentes en la historia del hombre como la protección de una persona que sufre persecución y ha evolucionado para convertirse en un derecho humano, dentro del ius cogens, como el derecho de asilo.
Por tal motivo, el “derecho de asilo” es el concepto genérico y se utiliza para denominar la protección que brinda un Estado a una persona que no es un nacional suyo. Sin embargo, esta figura se ha adecuado a situaciones históricas y geográficas diferentes por lo que se ha desarrollado dependiendo la región lo que ha ocasionado dos figuras con normatividad y aplicación diferente que en las legislaciones domésticas se tienen que regular .
Antecedente histórico del asilo y refugio en México
En México, la protección de las personas perseguidas se puede delimitar en cuatro épocas: la de origen europeo de 1936-1952; la diáspora sudamericana de 1973-1978; el éxodo centroamericano de 1979 a 1986; y la determinación de la condición de refugiado de forma individual, que inició desde el año 2002.
La primer etapa (1936 – 1952) provocada por la guerra civil española, se abrieron las puertas a los luchadores republicanos españoles, cuya aportación a la cultura, las artes y la ciencia fue de gran importancia para México.
Tiempo después, durante la segunda guerra mundial, llegaron grupos de refugiados, aunque en menor escala, provenientes de Polonia, Checoslovaquia, Alemania, entre otros. En donde su integración resultó altamente benéfica, al contar con ese acervo de personas que vinieron a incorporarse básicamente a las áreas cultural y académica.
En la segunda etapa (1973–1978), otros grupos importantes de refugiados vinieron a México, como resultado de los conflictos sudamericanos, los movimientos militaristas, golpes de estado y un anticomunismo. “El principio se puede ubicar durante la agudización de la guerra civil en Nicaragua, que llevaría el derrocamiento del dictador Anastasio Somoza, lo que provocó la dispersión de aproximadamente 200 mil nicaragüenses por toda la región centroamericana”. En coincidencia con la caída de Somoza, el conflicto armado en El Salvador dio inicio a la enorme diáspora salvadoreña en cuya presencia en varios países llamó la atención de gobiernos y de la opinión pública nacional e internacional.
Posteriormente, los chilenos que huyeron masivamente después de la brutal represión desencadenada por el golpe militar contra el gobierno de Salvador Allende en 1973, en donde México fue el país de América Latina que representó un punto de destino para esta población perseguida.
La tercera época, la más significativa, fue la oleada de campesinos guatemaltecos que empezaron a huir de su país a finales de los años setenta y en forma masiva a partir de 1981.
Los guatemaltecos, en una cifra estimada en 46 mil personas, en su mayoría indígenas, arribaron a la frontera sur de México, estableciéndose de manera precaria a lo largo de 300 kilómetros en los Estados de Chiapas. Campeche y Quintana Roo.
Posteriormente, se repatriaron alrededor de 42, 737 guatemaltecos, y en 1996 mediante un programa denominado de Estabilización Migratoria se iniciaron las gestiones que permitieron obtener la nacionalidad mexicana a los guatemaltecos que decidieron radicar en este territorio o en su defecto ofrecía las herramientas migratorias para obtener la residencia.
Es importante destacar, que durante la segunda y tercera etapa el gobierno de México crea la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), cuyo objetivo es establecer convenios con los organismos internacionales para estudiar las necesidades y los problemas de la población refugiada, así como proporcionarles ayuda y protección, buscando soluciones de carácter temporal o permanente en materia de empleo y autosuficiencia económica.
Finalmente, la cuarta etapa, se puede estimar que comenzó a formarse con la determinación del primero de los 2, 828 refugiados reconocidos bajo el Mandato del ACNUR, hace veinte años; que continúo con la adhesión de México a los instrumentos internacionales en materia de refugiados (en junio de 2000) e inició formalmente con la intervención completa del gobierno mexicano en la determinación de la condición de refugiado mediante un procedimiento ad hoc (marzo de 2002) .
Desde que el gobierno de México asumió la determinación de la condición de refugiado a abril de 2008 se han atendido 2, 564 personas. Los tres primeros años las solicitudes aumentaron conforme la difusión y capacitación se iba fortaleciendo, posteriormente las solicitudes han ido disminuyendo, entre otras circunstancias, a causa de un proceso administrativo poco claro de determinación.
2008 (AL 30 DE ABRIL)
Fuente: COMAR
En el periodo de 2002 al 30 de abril de 2008 se reconocieron el 18.56% de las solicitudes (419), se rechazó el 35.49 % (910), estaban pendientes 1.79% (46) y desistieron o abandonaron el 44.15% (1,132). Estos datos suponen que la falta de reglas claras, reducido porcentaje de reconocimiento y un largo periodo de espera para recibir una respuesta son las principales razones por las que las personas perseguidas no solicitan la protección o desistan del procedimiento.
TOTALES 2002 - 2008 (30 ABRIL)
SENTIDO RECOMENDACIÓN
Entre las nacionalidades que más han solicitado se encuentran los colombianos con 277 personas, cubanos con 268 personas, eritreos con 251 personas, etíopes con 251 personas, hondureños con 243 personas, salvadoreños con 187 personas, guatemaltecos con 160 personas, haitianos con 123 personas, somalíes con 89 personas, entre otros. (Anexo 1)
De los cuales son reconocidos principalmente los colombianos con 115 personas, eritreos con 68 personas, haitianos con 61 personas, etíopes con 48 personas, entre otros. No obstante es preciso señalar el caso de los cubanos que han sido reconocidas 3 personas; 11 personas guatemaltecas, 14 personas hondureñas y 5 personas salvadoreñas. (Anexo 2)
Para tal efecto la autoridad migratoria, la COMAR y el ACNUR han desarrollado una serie de capacitaciones para el personal que se encuentra en las fronteras, estaciones migratorias y aeropuertos con la intención de sensibilizar a los funcionarios migratorios sobre el derecho de asilo.
Sin embargo, la ubicación geográfica de México dificulta la detección de solicitantes de la condición de refugiado porque las personas perseguidas se encuentran dentro de un flujo masivo de migrantes que transitan por territorio mexicano con la intención de arribar a Estados Unidos de Norteamérica o Canadá; en algunos casos los solicitantes de asilo deciden buscar directamente la protección en los países del norte ó buscan la protección en México para obtener documentos migratorios y posteriormente continuar su viaje.
Además otro elemento que influye en la detección es el impacto a corto plazo que tienen las capacitaciones a los funcionarios migratorios, situación que se ve reflejada en que sólo nueve de las 32 Delegaciones del INM en el país han atendido a solicitantes .
Por otra parte, la autoridad capacitada para atender a los solicitantes (COMAR) labora en tres Estados: en la ciudad de México, en la ciudad de Tapachula, Chiapas y en la ciudad de Chetumal, Quintana Roo.
 En la ciudad de México, atienden principalmente casos de países provenientes de Sudamérica, el Caribe, África, Asia, entre otros.
 En la ciudad de Tapachula, analizan principalmente solicitudes de personas provenientes de países de Centroamérica (El Salvador, Guatemala, Honduras), que alegan en su mayoría una persecución por agentes no estatales (pandilleros denominados maras); así como personas provenientes de África, el Caribe y Sudamérica que transitan por la ruta migratoria centroamericana.
 En el caso de la oficina de Quintana Roo, únicamente detecta, asesora e inicia el procedimiento de los solicitantes de la condición de refugiado (principalmente de origen cubano) pero sus casos son atendidos posteriormente en las otras dos oficinas.
Antecedente jurídico interno del derecho de asilo en México
En seguimiento con la tradición de protección, a través del asilo, que el gobierno de México ha tenido a lo largo de su historia a favor de las personas perseguidas se analizarán los artículos constitucionales y de leyes sustantivas que han regulado esta figura a lo largo de los años.
φ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En el artículo 11 del Proyecto de la Constitución Política de la República Mexicana, fechado el 16 de junio de 1856, protegía el principio de no devolución al prohibir la celebración de tratados de extradición para aquellas personas que hubieran tenido la condición de esclavos o de delincuentes políticos.
“...Nunca se celebrarán tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes de orden común que hayan tenido en el país, en donde cometieron el delito, la condición de esclavos…”
Posteriormente, este proyecto se convirtió en el artículo 15 de la Constitución de 1857:
“…Nunca se celebrarán tratados para la extradición de reos políticos, ni para aquellos de los delincuentes de orden común que hayan tenido, en el país en donde cometieron la condición de esclavos; ni convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos que esta Constitución otorga al hombre y al ciudadano…”
Este artículo se legisló, casi sin variación, a la Constitución de 1917 como artículo 15.
“…No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta constitución para el hombre y el ciudadano…”.
El artículo 2 de la Constitución vigente reconoce la protección de aquellas personas extranjeras que al tener la condición de esclavos obtendrán por el sólo hecho de ingresar a territorio mexicano su libertad y protección.
En ambos artículos, aunque no describe el derecho de asilo o de la condición de refugiado de manera específica otorga la protección a las personas que tienen el carácter de delincuentes políticos o de esclavos; supuestos vigentes en la actualidad como es el caso de algunos cubanos que son inculpados por haber difundido actos en contra del gobierno cubano ó los somalíes perteneciente a la tribu migdan que son obligados a vivir como esclavos por las tribus mayoritarias.
En el 2008 la sociedad civil organizada presentó una propuesta a la Comisión Ejecutiva y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión para incluir el derecho de asilo en la Constitución Política. El proyecto citaba “el derecho a solicitar y recibir asilo” no obstante se inició la discusión sobre la necesidad de diferenciar las figuras del asilo y de la condición de refugiado.
φ Legislación Sustantiva
La protección a las personas perseguidas por motivos políticos y el principio de no devolución han estado relacionados históricamente con las legislaciones migratorias en México regulando primero como excepción a la prohibición de ingreso a territorio mexicano al ser perseguido por un delito político y posteriormente en un articulado específico.
En la Ley de Inmigración de 1909 (art. 3) se incluía y reconocía las persecuciones políticas y meramente militares; la Ley de Migración de 1926 (art. 29) y la Ley de Migración de 1930 (art. 47 III) continuaban con la excepción de su antecesora permitiendo la entrada de los extranjeros prófugos de delitos políticos.
Por su parte, en la Ley General de Población de 1936 (art. 58) describía por primera vez de forma específica la protección a extranjeros, el término persecución, el principio de no devolución y el principio de no rechazo en la frontera; al ordenarle a la autoridad migratoria la permanencia temporal de estas personas en tanto resolvía la Secretaría de Gobernación. En el caso de la Ley General de Población de 1947 (art. 41) limitaba geográficamente la protección al otorgarla sólo a aquellos extranjeros que provenían de la región americana.
En la Ley General de Población de 1974 (art. 35) se elimina la regionalización de la protección a la región americana y se incluyó como una característica migratoria la protección a perseguidos políticos a través de la figura del asilado político.
Es importante recordar que en el contexto histórico que legislaba las leyes descritas se brindaba protección principalmente a una clase intelectual con actividades políticas y sociales (directas o atribuidas). Asimismo, las decisiones de protección eran decisiones soberanas del Estado Mexicano.
Posteriormente, considerando la situación que vivió la región latinoamericana durante las décadas de los 70’s y 80’s, así como el flujo y perfil de las personas refugiadas que ingresaron a territorio mexicano, se incluyó a parte de la característica de asilado político, en julio de 1990 (legislación vigente), la característica migratoria de no inmigrante refugiado en la Ley General de Población:
“…Artículo 42.…VI...REFUGIADO. “para proteger su vida, seguridad o libertad, cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público en su país de origen, que lo hayan obligado a huir a otro país...”
Esta fracción excluye a los perseguidos políticos dentro de la característica migratoria de refugiado y lo encuadra dentro de la de Asilado Político; asimismo destaca el principio de no devolución al prohibir la devolución de refugiados al país de origen o cualquier otro en donde su vida, libertad o seguridad se vean amenazadas; incorpora dos situaciones de cancelación de la condición de refugiado al no inmigrante refugiado que salga del país sin autorización de la Secretaría de Gobernación o que viole las leyes nacionales; y establece la posibilidad de no imponer sanción por la entrada ilegal atendiendo el sentido humanitario del refugiado.
El 07 de junio de 2000, México depositó los instrumentos de adhesión para ser Estado Parte en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo, con dos Declaraciones Interpretativas y tres Reservas.
En las Declaraciones Interpretativas reconoce la definición internacional de refugiado contenida en el artículo 1 A de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, así como las facilidades que el Gobierno otorga a los refugiados para naturalizarse y asimilarse respecto de los demás extranjeros.
En cuanto a las reservas que presentó el gobierno de México existen tres: Derecho de Trabajo: en donde expresa que se dará el trato en las mismas condiciones que los extranjeros en general sin obligarse a la exención automática de las obligaciones para obtener un permiso de empleo; Derecho de libre tránsito: que permite asignar el lugar o lugares de residencia y modalidades de circulación para los refugiados; y, el Derecho de no expulsión: que reconoce el acto soberano de expulsar a un extranjero sin juicio previo - artículo 33 Constitucional - sin violar el principio de no devolución.
Finalmente, en abril de 2000 se publicaron las reformas al Reglamento de la Ley General de Población que incorporaron el procedimiento vigente para la regularización migratoria como No Inmigrante Refugiado y la creación del Comité de Elegibilidad (art. 166 y 167).
Procedimiento para determinar la condición de refugiado.
El procedimiento para la determinación de la condición de refugiado es un acto que implica el análisis de la solicitud de una persona que tiene temor de regresar a su país porque teme que sus derechos humanos le puedan ser violados gravemente. El proceso puede ser judicial o administrativo pero debe de ser analizado por una autoridad capacitada en el derecho internacional de los refugiados que le permita atender las vulnerabilidades que tiene esta población . Es importante recordar que el proceso debe de contar con todos las garantías procesales reconocidas en instrumentos internacionales y no en decisiones soberanas inapelables, como es el caso del asilo político o diplomático en algunos países de la región latinoamericana.
La determinación de la condición de refugiado inicia cuando la persona arriba al país en busca de protección, después participa en el procedimiento como solicitante hasta obtener una decisión definitiva y finalmente en caso de ser reconocido busca una solución duradera en la sociedad de acogida o en otro lugar. Para tal efecto, se puede clasificar en tres etapas el procedimiento: Preliminar, Decisión y de Integración.
φ Etapa Preliminar
Para acceder al procedimiento para la determinación de la condición de refugiado es esencial que la persona salga de su país de origen o residencia e ingrese a otro en donde solicite protección. Es importante que el refugiado tenga la oportunidad de pedirlo porque no dejar ingresar al país a esta persona sería similar a un rechazo de la solicitud lo que se considera una violación al principio de no devolución.
El procedimiento debe de señalar el plazo que tiene el solicitante para presentar su petición; los derechos con los que cuenta el solicitante (abogado, interprete, etc.); la autoridad ante quien lo debe de ejercer, la calidad migratoria que tendrá el solicitante y su familia, en tanto espera una resolución; y los lineamientos para casos vulnerables (menores no acompañados, víctimas de tortura, entre otros).
φ Etapa de Decisión
Comité de Elegibilidad, Comisión Ad Hoc, Comisión Nacional son nombres que los gobiernos han puesto a los organismos para determinar la calidad de refugiado reflejando la competencia del mismo. Además de estudiar las solicitudes de refugio debe igualmente tener competencia para establecer las políticas con el fin de resolver las cuestiones que surjan como el reasentamiento, la reunificación familiar, la repatriación voluntaria, la documentación, la difusión del Derecho de Internacional de los Refugiados, y la coordinación entre los órganos gubernamentales que se ocupan de la problemática de los refugiados.
En esta etapa el solicitante expondrá de forma escrita sus datos generales, las razones por las que ha salido de su país de origen o residencia, y los motivos por los que no quiere regresar; posteriormente funcionarios capacitados realizarán una entrevista para profundizar lo alegado, recabarán información objetiva que sustente la petición; evaluarán la credibilidad de los argumentos; y en algunos países deciden o en otros turnan el expediente a una autoridad superior para que tome la determinación. En el procedimiento se tiene que respetar el género, la edad, el idioma y la vulnerabilidad.
Finalmente, los procedimientos de determinación de la condición de refugiado siempre prevén una segunda instancia de revisión o apelación para que las personas rechazadas tengan la posibilidad de que se reconsidere su caso.
El procedimiento para determinar la condición de refugiado en México.
En el caso de México, a pesar de que la figura ha estado presente a lo largo de su historia, el análisis para la determinación de la condición de refugiado lo realizó el ACNUR bajo su Mandato. El proceso lo llevaban los oficiales de protección del Organismo Internacional quienes se encargaban de hacer las entrevistas; analizaban los casos y presentaban la solicitud ante su Comité de Elegibilidad posteriormente proponían la resolución al Instituto Nacional de Migración para su documentación como No Inmigrante Visitante con una leyenda que les reconocía la condición.
En el año 2002, el gobierno de México contaba con un procedimiento establecido en la Ley General de Población y su Reglamento que es criticado por parte del ACNUR y la sociedad civil por tener lagunas y contradicciones jurídicas. Debido a esta situación se adecuó un proceso “ad hoc” que ha ido evolucionando mediante circulares administrativas y que concluirá cuando se publique una ley específica.
Procedimiento establecido en la Ley General de Población y su Reglamento.
(Art. 42 fr. VI de la LGP; 166 y 167 del RLGP)
 El peticionario de la calidad de No Inmigrante Refugiado deberá solicitar la protección al ingreso del territorio mexicano o dentro de los quince días naturales siguientes, momento en que la autoridad migratoria lo tendrá a su disposición en tanto se resuelve la solicitud. En caso de que la persona se encuentre en otro Estado diverso al Distrito Federal la delegación migratoria enviará dicha solicitud a sus oficinas centrales dentro de un plazo no mayor de veinticuatro horas. En el momento de la petición, el solicitante expresará los motivos por los que salió de su país; si transitó por un tercer país; sus antecedentes personales; las pruebas de su persecución, los datos necesarios para su identificación y el medio de transporte utilizado.
 La autoridad migratoria al admitir el trámite, en un plazo no mayor a diez días, desahogará las pruebas presentadas y los medios de convicción que considere convenientes.
 La autoridad migratoria resolverá cada caso en particular atendiendo los argumentos del solicitante, las pruebas que acopie y en su caso las recomendaciones del Comité de Elegibidad. Estas recomendaciones deberán de emitirse en un plazo no mayor a quince días a partir de la presentación de la solicitud, en caso contrario se entenderá que no existe objeción para el otorgamiento de la característica migratoria solicitada.
o El Comité de Elegibilidad tiene por objeto estudiar, analizar y emitir recomendaciones respecto a las solicitudes de refugio, esta integrado por cinco servidores públicos de alto nivel con derecho a voz y voto, además tiene la posibilidad de invitar a un representante de ACNUR o de otras organizaciones o instituciones que tendrán derecho a voz pero sin voto. Los acuerdos son tomados por consenso.
 En caso de ser reconocido como No Inmigrante Refugiado la autoridad migratoria tomará las medidas necesarias para la seguridad del refugiado y vigilará su traslado al lugar en donde la autoridad migratoria haya determinado su residencia. En caso negativo el solicitante podrá interponer un recurso de revisión ante la Dirección Jurídica del Instituto Nacional de Migración quien resolverá en un plazo no mayor a cinco días hábiles.
 Finalmente es importante señalar que el Reglamento de la Ley de Población establece como imposibilidad para ser admitido como refugiado a los extranjeros que: hayan salido por motivos económicos; que sean perseguidos por delitos comunes; que se encuentren sujetos a un procedimiento de extradición (la autoridad migratoria podrá diferir la resolución de refugio); que provengan de un país en donde se le haya negado la calidad de asilado o refugiado; que no haya presentado su solicitud en tiempo a menos que los hechos alegados sean supervenientes a su ingreso; o, que haya adquirido durante su estancia en el país distinta calidad y característica migratoria.
Procedimiento “ad hoc”
El inicio se dio sin una adecuada planeación gubernamental dentro de un sistema jurídico en donde la normatividad de refugiados se establece en una legislación migratoria discrecional que reconoce al derecho humano como una simple situación migratoria más; que no contempla la definición del artículo 1 A de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951; con un procedimiento inadecuado alejado del derecho internacional de los refugiados; sin tribunales en materia migratoria o de refugiados, ni abogados especializados en este tópico, sin traductores o intérpretes oficiales y con sólo una organización no gubernamental (Sin Fronteras IAP) atendiendo estos temas en todo el país.
Además, existían contradicciones entre los principios de derechos humanos y la legislación vigente (principalmente en las causas de inadmisión), así como la imposibilidad de que los altos funcionarios miembros del Comité de Elegibilidad se pudieran reunir para emitir recomendaciones.
Por tal motivo, la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) y el Instituto Nacional de Migración (INM) acordaron desarrollar la determinación de la condición de refugiado de forma “ad hoc” en tanto se actualizaba la legislación.
El proceso “ad hoc” de determinación de la condición de refugiado inició mediante acuerdos administrativos generados en reuniones y se ha consolidado mediante las circulares administrativas: CRM/006/2007, “Condición de refugio”, del 12 de abril de 2007; y, la CRM/028/2007, CG/COMAR-001/2007 “LA DETERMINACIÓN DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO Y EL OTORGAMIENTO DE LA ASISTENCIA INSTITUCIONAL”, del 13 de noviembre de 2007 . Se rige bajo los principios de no devolución, de no discriminación, confidencialidad, acceso gratuito al procedimiento, derecho a tener un traductor e intérprete y una política de respeto al género.
Estos documentos intentan diferenciar entre el reconocimiento de la condición de refugiado como derecho humano determinado por la COMAR y el Comité de Elegibidad; y, la regularización migratoria como no inmigrante refugiado por parte del Instituto Nacional de Migración. No obstante hasta que no exista una actualización legal se podrá reconocer dicha diferencia.
Para explicar el actual procedimiento se dividirá en tres etapas: Preliminar; Análisis y de Decisión .
φ En la preliminar, inicia con la solicitud, posteriormente los funcionarios gubernamentales realizan las entrevistas a los solicitantes de la condición de refugiado, investigan la situación de derechos humanos de los países de origen y emiten una opinión sobre la existencia o inexistencia de los elementos de las definiciones de refugiado.
a) El solicitante deberá pedir la calidad de no inmigrante refugiado al ingresar a territorio mexicano o dentro de los primeros 15 días naturales.
o Las circulares expresan una ampliación al plazo en caso de que existan razones suficientes que justifiquen la extemporaneidad al INM.
 En caso de que no se encuentra asegurado (detenido) en las estaciones migratorias podrá solicitar la calidad de no inmigrante refugiado ante la oficina más cercana de la autoridad migratoria o de la COMAR.
o En el primer caso el INM notificará la presencia del solicitante para que la COMAR inicie el análisis de elegibilidad.
o En el segundo caso la COMAR notificará al INM sobre la existencia del solicitante.
o En ambos casos el INM expide al extranjero una constancia de solicitante con restricciones a la libertad de tránsito.
 En caso de encontrarse asegurado el solicitante expresará su intención de pedir la protección ante el INM quien notificará a la COMAR para ser entrevistado.
o En el supuesto de que exista vulnerabilidad del solicitante detenido la COMAR podrá solicitar al INM que analice la posibilidad de autorizar la salida de la estación migratoria.
b) Al iniciar la solicitud el extranjero resuelve un cuestionario que incluye su perfil general, los lugares por donde transitó, el uso de documentos, sus dependientes familiares, las razones por las que salió de su país de origen y por las que no quiere regresar.
o Los oficiales de protección de la COMAR realizan una entrevista en donde obtendrán información respecto a la identidad del solicitante; los sucesos que le ocurrieron; el temor del solicitante y motivos(sic); motivos por los que no quiere o no puede regresar a su país de origen o residencia habitual; situación en que se encuentran sus familiares; participación en actos excluibles; razones por las que se encuentra en México; y, forma en que salió de su país de origen o de residencia habitual, ruta que siguió y forma en la que ingresó a territorio mexicano .
φ En la etapa de análisis, antes de la entrada en vigor de las circulares mencionadas los casos eran evaluados semanalmente por el Grupo de Trabajo del Comité de Elegibilidad con el fin de recomendar positivamente la petición; solicitar mayor información sobre el caso; o negar la solicitud. En los casos negativos, al ser un proceso ad hoc, se les explicaba verbalmente las razones de la resolución y los solicitantes tenían la posibilidad de requerir una nueva entrevista con un nuevo oficial de protección. La reconsideración de la negativa era estudiada nuevamente por el mismo Grupo de Trabajo.
 Actualmente los oficiales de protección presentan la opinión del caso al Titular de la COMAR, en su carácter de Secretaria Ejecutiva, lo somete a la consideración de los miembros del Comité de Elegibilidad para su aprobación o negativa de la solicitud.
o Las recomendaciones quedan asentadas en el Acta de Sesiones y se elaboran los acuerdos.
o En caso de estar asegurados se notifica a la Coordinación de Control y Verificación Migratoria) .
φ En la etapa de decisión, antes de la vigencia de las circulares las evaluaciones del Grupo de Trabajo eran presentadas al Comité de Elegibilidad sobre Refugiados, quien emitía una recomendación a la autoridad migratoria (Instituto Nacional de Migración) para su resolución.
 En la actualidad al recibir la recomendación del Comité de Elegibilidad la autoridad migratoria emite la resolución por escrito.
o En caso positivo la Coordinación de Regulación Migratoria documenta al extranjero como No Inmigrante Refugiado.
o En caso de ser negativa la solicitud procede el recurso de revisión ante la autoridad migratoria.
o Los solicitantes negados tienen el derecho de interponer un recurso de revisión ante la propia autoridad administrativa (Coordinación Jurídica) o ante el poder judicial . No obstante, estas revisiones analizan los procesos administrativos y no el fondo de la determinación; además se recuerda que no existen tribunales y abogados expertos en la materia.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el derecho de asilo/condición de refugiado en México.
En el periodo entre marzo de 2003 y marzo de 2008 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) desarrolló limitadas actividades de promoción y defensa del derecho de asilo. Las acciones en el primer rubro se concretaron en la participación de eventos institucionales, capacitación interna, publicación de una compilación jurídica y la asistencia en diversos encuentros con las autoridades competentes. En la segunda actividad, derivado de la falta de una política de promoción del derecho de asilo, sólo se recibieron 1.16% quejas del total de los extranjeros que solicitaron protección a la autoridad migratoria (45 quejas de 2,564 solicitudes de refugio) en un proceso que había sido evaluado como violatorio de derechos humanos.
φ Promoción
En el año 2003, el Programa de Atención a Migrantes de la CNDH recibió tres capacitaciones internas sobre el derecho de los refugiados, participaron en cuatro eventos de promoción del derecho de los refugiados y en diferentes actos protocolarios. Asimismo, publicó cinco tomos referentes a Instrumentos Jurídicos Internacionales, relativos a refugiados, Derechos Humanos y Temas Conexos con la colaboración del ACNUR y la Universidad Iberoamericana.
En el año 2004, organizó en la ciudad de México, junto con el ACNUR y otras organizaciones internacionales, el Seminario Internacional "La Infancia en Situación de Explotación; la Negación de sus Derechos"; asimismo “…desplegó en la página electrónica de la CNDH el 28 de julio como Día Mundial de los Refugiados (sic)…” y abrió en dicha página electrónica un apartado titulado “…Temas de la Agenda Internacional, en el que se abordó el tema de "El refugio y el asilo: figuras de la acción humanitaria"…”. Finalmente, el Programa para los Altos y Selva de Chiapas, con sede en San Cristóbal de las Casas, asistió a diversos encuentros con la COMAR.
En el año 2005, la Oficina de la Frontera Sur-Tapachula realizó reuniones con diversas autoridades, en donde se encontraban la COMAR y el ACNUR, sobre temas relativos al fenómeno migratorio en la frontera sur de México.
Por otra parte, en el mismo año la CNDH presentó el “…Informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias y lugares habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana…” , el cual no hace ningún tipo de recomendación u observación sobre la obligación de informar a los extranjeros asegurados sobre el derecho de solicitar la condición de refugiado y evitar violaciones al principio de no devolución. En especial en su recomendación cuarta en donde destaca la notificación a las representaciones consulares o diplomáticas no toma en cuenta el derecho de asilo.
En el año 2006, en la ciudad de México el personal del Programa de Atención a Migrantes, en el mes de mayo, organizó el Taller denominado "Reconocimiento de la Calidad de Refugiados", en colaboración con la Organización No Gubernamental Sin Fronteras y ACNUR. Por su parte, la oficina en Tapachula, Chiapas, participó en diversas reuniones en donde asistieron representantes de la COMAR y el ACNUR. Finalmente, dentro del Programa de Relaciones con ONG Internacionales y Particulares del Exterior, analizaron “…el informe intitulado "Desplazamiento interno: análisis global y desarrollo en 2005", presentado por el Centro de Monitoreo de Desplazamiento Interno del Consejo Noruego de Refugiados…”
“…En el año 2007, el personal de la Oficina Foránea Frontera Sur-Tapachula, dentro del Programa de Atención a Migrantes, asistió a diversas reuniones convocadas por la Red Local Antitrata, en las que también asistieron representantes de la COMAR y del
ACNUR; así también se reunió con el Inspector General del ACNUR (sic)…”
Finalmente, en el Programa Anual 2008 de la CNDH que establece programas y acciones específicas sobre la atención a migrantes y el combate contra la trata de personas no tiene planeado ningún programa o acción para difundir el derecho de los refugiados en México.
φ Defensa
En la defensa del derecho de asilo la CNDH registró 42 quejas relacionadas con la determinación de la condición de refugiado, de las cuales 40 se encuentran concluidas: 1 por recomendación; 1 por conciliación; 8 resueltas en el procedimiento; 8 por acumulación; 20 por orientación; 1 por falta de interés del quejoso y 1 por desistimiento del quejoso, 2 actualmente se encuentran en trámite.
Al respecto, se explicarán brevemente el expediente 2005/472/DF/5/SQ que contiene las conciliaciones sobre el caso de migrantes que solicitan refugio; así como las recomendaciones 035/2007 y la 006/2008 que fueron emitidas respectivamente 05 de septiembre de 2007 y del 14 de marzo de 2008.
 Del expediente 2005/472/DF/5/SQ se emitieron dos propuestas de conciliación, el 19 mayo de 2006, la primera dirigida al Comisionado del Instituto Nacional de Migración y la segunda al Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos.
 Ambas fueron originadas por la acumulación de 10 quejas de diferentes solicitantes de la calidad de no inmigrante refugiado, de diversas nacionalidades, que permanecieron asegurados por periodos que rebasaban el tiempo establecido por la ley (en ocasiones 105 días más), y por violaciones procesales que adolecían de una adecuada motivación y fundamentación porque los comunicados carecían de nombre y firma de la autoridad que los emitían. En la segunda conciliación la CNDH reconoce las recomendaciones del Comité de Elegibilidad, notificadas por la COMAR, como resoluciones administrativas y expresa su preocupación por el término de 5 días para apelar la decisión infundada ni motivada.
 Las propuestas de conciliación que emitió la CNDH son: en la primera solicitó al INM que analizara la posibilidad, en coordinación con la COMAR, de permitir que los solicitantes pudieran llevar el procedimiento de refugio en libertad; y que estableciera lineamientos para que su personal tomara la decisión respecto de las solicitudes en caso de que el Comité de Elegibilidad no emitiera su recomendación dentro de los 15 días marcados por la ley; en la segunda, se le solicitó a la COMAR la emisión del manual de procedimientos de las peticiones de refugio, la creación de su Reglamento Interior (después de 25 años); el respeto de tener un traductor durante el procedimiento; emitir resoluciones fundadas y motivadas; y respetar los plazos establecido en la ley.
 La recomendación 035/2007 consistió en que dos personas de origen cubano fueron aseguradas por la autoridad migratoria en febrero de 2006 en Cozumel, Quintana Roo; trasladadas a Tapachula, Chiapas en donde permanecieron injustificadamente 113 días hasta su repatriación.
 El 21 de abril y 8 de mayo de 2006 los asegurados pidieron, por escrito, la condición de refugiado ante personal de la COMAR, y el Delegado de esta última lo hizo saber a las autoridades migratorias. No obstante la autoridad migratoria los expulsó violando el principio de no devolución.
 La CNDH solicitó la sanción de los servidores públicos del INM que intervinieron en el proceso de expulsión por violar el principio de no devolución.
Es importante esta recomendación porque es el primer antecedente oficial de la violación del principio de no devolución de solicitantes de la condición de refugiado, además exhibe que la falta de un procedimiento establecido permite decisiones arbitrarias de funcionarios migratorios.
La recomendación 006/2008 se fundamenta en los casos de dos extranjeros cuyos derechos a la legalidad, la seguridad jurídica y al debido proceso fueron violados por personal del Instituto Nacional de Migración.
 El primero, se trata de una persona de origen colombiano que fue expulsada del país sin que pudiera apelar las decisiones del Grupo de Trabajo que la COMAR le notificó verbalmente. Además, la recomendación del Comité de Elegibilidad se emitió 61 días después de que fue “cerrado” el caso y 19 días posteriores a que el solicitante fue expulsado del país.
 La segunda es el caso de un extranjero de nacionalidad ecuatoriana cuya petición fue negada por parte del Grupo de Trabajo del Comité de Elegibilidad en dos ocasiones y notificado verbalmente en ambas por la COMAR. En el expediente no hay indicios de que el Comité de Elegibilidad haya emitido alguna rec

References: artículo 14
 artículo 18
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 artículo 22
 artículo 11
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 33
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 artículo 1
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