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Timestamp: 2016-10-25 03:11:39+00:00

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122 V 200
122 V 20029. Arr�t du 10 juillet 1996 dans la cause Ecole X contre Office f�d�ral des assurances sociales
Art. 203 RAVS, art. 89 RAI, art. 10 et 11 ORESp, art. 98 let. b et c OJ, art. 47 al. 1 let. c PA: voies de droit contre une d�cision de l'Office f�d�ral des assurances sociales en mati�re de reconnaissance d'�coles sp�ciales. Le D�partement f�d�ral de l'int�rieur, en sa qualit� d'autorit� de surveillance, est comp�tent pour conna�tre, en premi�re instance, d'un recours contre une d�cision de l'Office f�d�ral des assurances sociales en mati�re de reconnaissance d'�coles sp�ciales. La voie du recours direct au Tribunal f�d�ral des assurances contre une telle d�cision n'est pas ouverte. Faits � partir de page 201
BGE 122 V 200 S. 201
A.- L'�cole X est une �cole constitu�e sous la forme d'une soci�t� en nom collectif et dont le but est d'accueillir des enfants pr�sentant des difficult�s de d�veloppement et d'adaptation scolaire, en vue de leur int�gration sociale. Elle peut accueillir 28 �l�ves. Ceux-ci proviennent du canton de Gen�ve et de la France voisine.
L'�cole X est au b�n�fice d'une reconnaissance comme �cole sp�ciale pour des cas particuliers, d�livr�e par le canton de Gen�ve.
Le 29 avril 1988, elle a pr�sent� une demande de reconnaissance comme �cole sp�ciale dans l'assurance-invalidit�. Cette demande a �t� rejet�e par l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) le 12 septembre 1990, au motif qu'aucun membre du personnel de l'�cole n'�tait au b�n�fice d'une formation d'enseignant reconnue par le canton ni d'une formation en p�dagogie curative se basant sur le brevet d'enseignement g�n�ral.
B.- Le 23 f�vrier 1995, l'�cole X a pr�sent� une nouvelle demande de reconnaissance comme �cole sp�ciale. Par d�cision du 11 mai 1995, l'OFAS a rejet� cette demande, consid�rant que le personnel de l'�cole ne remplissait toujours pas les exigences minimales en mati�re de formation de personnel, savoir une formation d'enseignant reconnue par le canton, ainsi qu'une formation en p�dagogie curative adapt�e aux infirmit�s des �l�ves.
C.- L'�cole X interjette un recours de droit administratif en concluant � l'annulation de cette seconde d�cision et � sa reconnaissance en qualit� d'�cole sp�ciale. Subsidiairement, elle conclut au renvoi du dossier � l'OFAS ou � toute autre autorit� comp�tente pour nouvelle d�cision.
L'OFAS conclut au rejet du recours.
1. a) Selon l'art. 19 al. 1 LAI, des subsides sont allou�s pour la formation scolaire sp�ciale des mineurs �ducables mais qui, par suite d'invalidit�, ne peuvent suivre l'�cole publique ou dont on ne peut attendre qu'ils la suivent. La formation scolaire sp�ciale comprend la scolarisation proprement dite, adapt�e aux besoins de l'invalide, ainsi que, pour les mineurs incapables ou peu capables d'assimiler les disciplines scolaires �l�mentaires, des mesures destin�es � d�velopper soit leur habilit� manuelle, soit leur aptitude � accomplir les actes ordinaires de la vie ou � �tablir des contacts avec leur entourage (art. 8 al. 1 let. a RAI).
b) Aux termes de l'art. 26bis LAI, l'assur� a le libre choix entre le personnel param�dical, les �tablissements et les ateliers qui appliquent des mesures de r�adaptation, ainsi que les fournisseurs de moyens BGE 122 V 200 S. 202auxiliaires, autant qu'ils satisfont aux prescriptions cantonales et aux exigences de l'assurance (al. 1). Le Conseil f�d�ral peut, apr�s avoir entendu les cantons et les associations int�ress�es, �tablir des prescriptions suivant lesquelles les personnes et �tablissements indiqu�s au 1er alin�a sont autoris�s � exercer leur activit� � la charge de l'assurance (al. 2).
A l'art. 24 al. 1 RAI, le Conseil f�d�ral a sous-d�l�gu� son pouvoir r�glementaire au D�partement f�d�ral de l'int�rieur (DFI), lequel a �dict� l'ordonnance du 11 septembre 1972 sur la reconnaissance d'�coles sp�ciales dans l'assurance-invalidit� (ORESp; RS 831.232.41). Selon l'art. 1er ORESp, qui d�finit le champ d'application de l'ordonnance, les institutions et les personnes qui, dans le cadre de l'assurance-invalidit�, donnent un enseignement sp�cial � des mineurs invalides (art. 8 al. 1 let. a RAI) ou les pr�parent � suivre l'enseignement de l'�cole publique ou � recevoir une formation scolaire sp�ciale (art. 12 RAI) sont consid�r�es comme �coles sp�ciales et doivent faire l'objet d'une reconnaissance. L'ordonnance r�gle notamment les conditions de la reconnaissance (art. 2 � 9 ORESp) et la proc�dure de d�cision de reconnaissance (art. 10 � 13 ORESp). La reconnaissance des �coles sp�ciales qui donnent � demeure un enseignement � cinq �l�ves ou plus, b�n�ficiaires de subsides de l'assurance-invalidit� pour la formation scolaire sp�ciale, est de la comp�tence de l'OFAS (art. 10 al. 1 ORESp). La reconnaissance des �coles sp�ciales qui ne sont pas touch�es par cette disposition est de la comp�tence du canton sur le territoire duquel se trouve l'�cole (art. 10 al. 2 ORESp). Les �coles sp�ciales qui d�sirent �tre reconnues en vertu de l'art. 10 al. 1 ORESp adressent � l'OFAS une demande en double exemplaire, sur une formule officielle; l'OFAS statue apr�s entente avec l'autorit� cantonale d�sign�e par le gouvernement cantonal (art. 11 al. 1 et 2 ORESp).
2. En saisissant le Tribunal f�d�ral des assurances d'un recours de droit administratif, la recourante s'est conform�e � l'indication des moyens juridictionnels qui figurent au bas de la d�cision attaqu�e. Cette indication ne lie pas l'autorit� de recours, qui doit se prononcer d'office sur sa comp�tence (ATF 121 III 371 consid. 2a, ATF 112 V 365 consid. 1, ATF 111 Ib 153 consid. 1; GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. II, p. 830 sv.).
a) En principe, l'autorit� de recours contre une d�cision de l'OFAS est le D�partement f�d�ral de l'int�rieur en tant qu'autorit� de surveillance selon l'art. 47 al. 1 let. c PA. La d�cision du d�partement f�d�ral peut ensuite �tre d�f�r�e au Tribunal f�d�ral des assurances, conform�ment � BGE 122 V 200 S. 203l'art. 98 let. b OJ (MEYER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989 p. 20 ch. 5a).
En effet, selon l'art. 98 let. c OJ, en liaison avec l'art. 128 OJ, les d�cisions en mati�re d'assurances sociales rendues en premi�re instance par un service subordonn� � un d�partement du Conseil f�d�ral ne peuvent �tre attaqu�es par un recours de droit administratif que si le droit f�d�ral le pr�voit. Sous r�serve de cette exception, l'art. 98 OJ repose sur le principe du double degr� de juridiction, qui implique qu'avant d'�tre port�e devant le Tribunal f�d�ral ou le Tribunal f�d�ral des assurances, une d�cision administrative soit d'abord contr�l�e, avec un plein pouvoir d'examen, par une autorit� administrative f�d�rale ou par une commission f�d�rale de recours (K�LZ/H�NER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 215 sv., notes 363 ss; RHINOW/KOLLER/KISS-PETER, �ffentliches Prozessrecht, p. 258, note 1219; KNAPP, Pr�cis de droit administratif, 4�me �dition, p. 392, note 1867).
b) L'indication par l'OFAS d'un recours direct au Tribunal f�d�ral des assurances se fonde vraisemblablement sur l'art. 203 RAVS, selon lequel le recours de droit administratif peut �tre interjet� directement contre les d�cisions de l'OFAS. L'art. 89 RAI d�clare applicable par analogie cette disposition.
aa) La jurisprudence a d�duit de l'art. 203 RAVS que les d�cisions de l'OFAS en mati�re de subventions pouvaient �tre d�f�r�es directement au Tribunal f�d�ral des assurances, qu'il s'agisse de subventions pour frais d'exploitation au sens de l'ancien art. 73 al. 2 let. a LAI (ATF 106 V 96 consid. 1b), de subventions en faveur de homes recueillant des invalides selon l'art. 73 al. 2 let. c LAI (ATF 118 V 16) ou de subventions pour la construction au sens de l'art. 155 LAVS (ATF 117 V 136; RCC 1989 p. 38 consid. 1). Elle en a fait de m�me concernant l'autorisation de bureaux de r�vision, conform�ment aux art. 68 al. 4 LAVS et 165 RAVS (RCC 1985 p. 128) ou encore � propos de l'affiliation � la Caisse de compensation f�d�rale, en vertu des art. 62 al. 1 LAVS et 111 RAVS (ATF 116 V 307).
bb) L'entr�e en vigueur, le 1er avril 1991, de la loi f�d�rale sur les aides financi�res et les indemnit�s, dite loi sur les subventions (LSu; RS 616.1), du 5 octobre 1990, a modifi� ce r�gime proc�dural en ce qui concerne les subventions. L'art. 35 al. 1 LSu pr�voit que les d�cisions en ce domaine peuvent faire l'objet d'un recours "conform�ment aux dispositions g�n�rales de la proc�dure administrative f�d�rale". Dans un BGE 122 V 200 S. 204arr�t r�cent, le Tribunal f�d�ral des assurances a jug� que cette disposition l�gale �tait applicable en mati�re de subventions allou�es par l'AVS selon l'art. 155 al. 1 LAVS, car elle l'emporte sur l'art. 203 RAVS, qui est une simple norme r�glementaire d'ex�cution; en cons�quence, le tribunal n'est pas entr� en mati�re sur un recours dirig� contre une d�cision de refus de subventions de l'OFAS et il a transmis le dossier au D�partement f�d�ral de l'int�rieur, autorit� de recours comp�tente en premi�re instance (ATF 122 V 189).
En revanche, la r�vision de la loi f�d�rale d'organisation judiciaire par la loi du 4 octobre 1991 (RO 1992 288) n'a, quant � elle, pas apport� de modifications � la r�glementation sp�ciale de l'art. 203 RAVS. L'ordonnance sur les autorit�s dont les d�cisions peuvent �tre d�f�r�es au Tribunal f�d�ral ou au Tribunal f�d�ral des assurances du 3 f�vrier 1993 (RS 173.51), �dict�e en application des chiffres 1 al. 3 let. b et 2 al. 3 des dispositions finales de la loi du 4 octobre 1991, apporte, il est vrai, un certain nombre de modifications � la LAVS et au RAVS, relativement au pouvoir de d�cision de l'OFAS (chiffres 19 et 20 de l'annexe � ladite ordonnance). Mais l'art. 203 RAVS est rest� inchang�. Le Conseil f�d�ral n'a pas non plus pr�vu, dans ce cas, de possibilit� de recours � l'une des commissions du D�partement f�d�ral de l'int�rieur (art. 1er de l'ordonnance concernant l'organisation et la proc�dure des commissions f�d�rales de recours et d'arbitrage du 3 f�vrier 1993 [RS 173.31] et annexe 1 � ladite ordonnance; cf. PETER UEBERSAX, Zur Entlastung der eidgen�ssischen Gerichte durch eidgen�ssische Schieds- und Rekurskommissionen sowie durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Klageverfahrens, PJA 1994 p. 1230 ss). C'est dire que l'autorit� ex�cutive n'a pas attribu� � une autorit� judiciaire la comp�tence g�n�rale de conna�tre de d�cisions de l'OFAS en mati�re d'AVS/AI.
cc) Il est �vident qu'une d�cision de reconnaissance d'une �cole sp�ciale ne rel�ve pas de la loi sur les subventions. Il s'agit, pour l'autorit� comp�tente, de d�cider si un �tablissement est ou non autoris� � donner un enseignement � des b�n�ficiaires de subsides de l'assurance-invalidit�. Ces subsides repr�sentent des prestations d'assurance sociale, dont le versement est li� � la survenance d'un risque (invalidit�) et qui n'entrent pas dans la notion d'aide financi�re au sens de l'art. 3 LSu; de telles prestations �chappent totalement au champ d'application de la LSu (BARBARA SCHAERER, Subventionen des Bundes zwischen Legalit�tsprinzip und Finanzrecht, th�se Berne 1992, p. 40).BGE 122 V 200 S. 205
Pour autant, cela ne permet pas d'admettre que la voie du recours direct au Tribunal f�d�ral des assurances est en l'esp�ce ouverte en vertu de l'application combin�e des art. 203 RAVS et 89 RAI. Les conditions formelles et mat�rielles de la reconnaissance, ainsi que la proc�dure � suivre pour l'obtention de celle-ci, sont r�gl�es de mani�re exhaustive par l'ORESp. Ni la loi sur l'assurance-invalidit� ni son r�glement d'ex�cution ne contiennent de dispositions � ce sujet, le l�gislateur et le Conseil f�d�ral ayant tour � tour enti�rement d�l�gu� leurs pouvoirs, l�gislatif et r�glementaire. D�s lors que le droit de fond et les r�gles de proc�dure en mati�re de reconnaissance font l'objet d'une r�glementation autonome, par rapport au RAI, l'art. 89 RAI est inapplicable. Un recours direct au Tribunal f�d�ral des assurances rendrait n�cessaire, en l'occurrence, une interpr�tation extensive de l'art. 89 RAI, impliquant une assimilation des dispositions de l'ORESp � celles du RAI. Pareille interpr�tation ne se justifie toutefois pas au regard du syst�me actuel de la proc�dure administrative f�d�rale, qui tend � g�n�raliser la r�gle du double degr� de juridiction (MOOR, Droit administratif, vol. II, p. 368 sv).
dd) L'ORESp ne contient elle-m�me aucune r�gle au sujet des voies de droit. Conform�ment aux principes g�n�raux, ce sont donc les dispositions de la PA qu'il y a lieu d'appliquer, sp�cialement l'art. 47 al. 1 let. c PA (dans ce sens �galement: MEYER-BLASER, Die Bedeutung der Sonderschulzulassung f�r den Leistungsanspruch gegen�ber der Invalidenversicherung, SZS 1986 p. 76 sv.). Cela conduit � consid�rer que la d�cision administrative litigieuse aurait d�, tout d'abord, �tre d�f�r�e au D�partement f�d�ral de l'int�rieur.
c) Il suit de l� que le recours doit �tre d�clar� irrecevable et la cause transmise au d�partement f�d�ral, comme objet de sa comp�tence.
3. Selon l'art. 107 al. 3 OJ, une notification irr�guli�re, notamment le d�faut d'indication ou l'indication incompl�te ou inexacte des voies de droit, ne peut entra�ner aucun pr�judice pour les parties. Pour cette raison, et bien que la proc�dure, qui ne porte pas sur des prestations d'assurance dans un cas concret (ATF 106 V 98 consid. 3, ATF 98 V 131 consid. 1), soit en principe on�reuse (134 OJ a contrario), il y a lieu de renoncer � la perception de frais de justice.
121 III 371,
112 V 365,
106 V 96 suite... ,
117 V 136,
116 V 307,
106 V 98,
98 V 131
Art. 203 RAVS,
art. 89 RAI,
art. 47 al. 1 let,
art. 8 al. 1 let. a RAI suite... ,
art. 10 al. 1 ORESp,
art. 10 et 11 ORESp,
art. 19 al. 1 LAI,
art. 1er ORESp,
art. 12 RAI,
art. 10 al. 2 ORESp,
art. 11 al. 1 et 2 ORESp,
art. 73 al. 2 let. a LAI,
art. 73 al. 2 let,
art. 155 LAVS,
art. 68 al. 4 LAVS,
art. 35 al. 1 LSu,
art. 155 al. 1 LAVS,
art. 3 LSu,
art. 107 al. 3 OJ

References: Art. 203
 art. 89
 art. 10
 art. 98
 art. 47
 ATF 
 ATF 
 art. 73
 art. 68
 art. 62
 art. 203
 ATF 

Art. 203

art. 89

art. 47

art. 8

art. 10

art. 10

art. 19

art. 1

art. 12

art. 10

art. 11

art. 73

art. 73

art. 155

art. 68

art. 35

art. 155

art. 3

art. 107