Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2008/T-153-08.htm
Timestamp: 2017-11-20 05:57:44+00:00

Document:
T-153-08
Sentencia T-153/08
LEY 1122/07-Parágrafo transitorio del artículo 28 fue declarado inexequible por sentencia C-957/07
JUEZ DE TUTELA Y PERJUICIO IRREMEDIABLE-Le corresponde al juez apreciar la existencia de éste
Es posible inferir que la jurisprudencia constitucional, si bien ha sostenido de manera reiterada que al juez del caso concreto corresponde apreciar la existencia de un perjuicio irremediable, en todo caso ha ligado de manera reiterada este concepto al ejercicio de la acción de tutela por ciertos sujetos de características particulares –los sujetos de especial protección constitucional- o a la protección de ciertos derechos tal como el derecho a la libertad personal- o el derecho de acceso a cargos públicos de elección popular. Relación que encuentra justificación en la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para la defensa de los sujetos de especial protección constitucional, por una parte, y en segundo lugar en el carácter temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, pues en algunos casos la tardanza en su protección haría nugatorio su ejercicio, por estar condicionados a términos constitucional o legalmente establecidos, o en otros eventos permitir la prolongación de su afectación configura un perjuicio grave e injustificado para su titular. la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio está sujeta a la comprobación de la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable y en el caso concreto el demandante no aporta elementos probatorios que demuestre la gravedad, la inminencia y la urgencia de la afectación de sus derechos fundamentales, adicionalmente los hechos que motivaron la interposición del mecanismo constitucional tampoco encuadran dentro de los supuestos reseñados en el acápite anterior de esta decisión en los cuales se ha entendido que es posible recurrir a la acción de tutela para la protección transitoria de derechos fundamentales.
REINTEGRO DE GERENTE DE ESE-El fundamento normativo base de la pretensión fue declarado inexequible/GERENTE DE ESE-Periodo fue modificado por norma que después fue declarada inexequible
Se tiene entonces que precisamente el enunciado normativo que sirve de fundamento al demandante en el presente proceso para solicitar la protección de sus derechos fundamentales supuestamente conculcados fue retirado del ordenamiento jurídico, debido a que implicaba la aplicación retroactiva de un precepto legal. Nótese que la Corte Constitucional distingue dos supuestos, el primero cuando el gerente de una empresa social del Estado hubiera terminado su período entre el 31 de diciembre de 2006 y el ocho de enero de 2007 y se hubiera nombrado su reemplazo, caso en el cual descarta de plano la aplicación retroactiva de la ley por vulnerar los derechos adquiridos del tercero nombrado en su reemplazo. Este supuesto se aplica con mayor razón a aquellos gerentes de las empresas sociales del Estado cuyo periodo terminaba antes del 31 de diciembre de 2006, como es el caso del demandante, cuyo periodo finalizó el 9 de diciembre de 2006 y su reemplazo se posesionó el 10 de diciembre de 2006. El segundo supuesto ocurre cuando hubiera terminado el período del gerente entre el 31 de diciembre de 2006 y el ocho de enero de 2007, el cual a juicio de la Corte también es inconstitucional por implicar una prorroga retroactiva del nombramiento en un cargo público. Si bien la sentencia de Constitucionalidad C-957 de 2007 tiene efectos futuros -a partir del 15 de noviembre de 2007- en todo caso la interpretación defendida por el juez de segunda instancia del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 es contraria a la Constitución porque afectó los derechos adquiridos de la persona nombrada en reemplazo del peticionario en el cargo de Gerente de la ESE Centro de Salud.
Referencia: expediente T-1.680.997
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
1. El alcalde municipal de Galeras nombró al Sr. Jaime Gabriel Hernández Uparela Gerente de la E.S.E Centro de Salud Inmaculada Concepción, por un período de tres años, el cual tuvo inicio el diez (10) de diciembre del año dos mil tres (2003).
2. Una vez finalizado el período para el cual fue nombrado el Sr. Hernández Uparela, el día diez (10) de diciembre del año dos mil seis (2006) el alcalde nombró en su reemplazo a Josefina Arrieta Acosta.
3. El día nueve (09) de enero de 2007 entró en vigor la Ley 1122 de 2007, cuyo artículo 28 prevé en el parágrafo, con efectos retroactivos, la prórroga en el ejercicio del cargo de los Gerentes de las E.S.E de los niveles departamental, distrital y municipal “cuyo período de tres años termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el año 2007” hasta marzo treinta y uno (31) de dos mil ocho (2008).
4. El Sr. Hernández Uparela presentó una petición ante el alcalde municipal, para que en su caso fuera aplicada la citada disposición, solicitud que fue denegada.
El actor alega que la negativa del alcalde es el origen de la vulneración de los derechos fundamentales y de los principios constitucionales invocados. Afirma que el parágrafo transitorio del artículo 28 de la citada ley debe ser interpretado en el sentido que cobije a los “Gerentes de las ESES territoriales (…) ad portas, en diciembre del año 2006, de consumar su tiempo de ejercicio gerencial”[1]. Arriba a tal conclusión en virtud del siguiente ejercicio interpretativo, en primer lugar afirma que el enunciado normativo en cuestión, el parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, no es claro pues textualmente hace referencia a los Gerentes cuyo periodo “termina” el 31 de diciembre de 2006, fecha que ya había transcurrido al momento en que la ley fue publicada y entró en vigencia -el nueve (09) de enero de dos mil siete-, lo que supone una errónea utilización del tiempo verbal. Estima por lo tanto que ante la falta de claridad de la ley debe recurrirse a otros métodos interpretativos tales como el histórico, el teleológico o el sistemático, de los cuales se deduce que el propósito de la ley y la voluntad del Legislador era prorrogar en el ejercicio del cargo a aquellos gerentes cuyo período estaba próximo a expirar en diciembre del año 2006. Por último, sostiene que no cuenta con otro medio de defensa judicial pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “no alcanza en el tiempo a desatar la problemática”.
1. Copia del Decreto 105 de 2003, expedido por el Alcalde de Galeras (Sucre), por medio del cual se nombra a Jaime Gabriel Hernández Uparela como Gerente de la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción (folio 30 cuaderno principal).
2. Copia del acta de posesión de Jaime Gabriel Hernández Uparela del cargo de Gerente de la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción (folio 32 cuaderno principal).
3. Copia del Decreto 038 de 2006 del alcalde municipal de Galeras (Sucre) mediante el cual se encarga a Josefina Arrieta Acosta del cargo de Gerente de la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción (folio 14 cuaderno principal).
4. Copia del acta de posesión de Josefina Arrieta Acosta en el cargo de Gerente de la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción (folio 16 cuaderno principal).
5. Copia de solicitud presentada por Jaime Hernández Uparela al alcalde de Galeras (Folio 54 cuaderno principal).
6. Copia de la respuesta del Alcalde de Galeras a la solicitud presentada por Jaime Hernández Uparela (folio 56 cuaderno principal).
4. Intervención de la entidad demandada
En escrito presentado ante el juez de primera instancia, el Alcalde del municipio de Galeras solicitó al juez de conocimiento no acceder a las pretensiones del actor.
Disiente de la interpretación que hace el demandante del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, pues considera que esta disposición establecía claramente cuales gerentes tenían derecho a la prorroga en el ejercicio del cargo, aquellos cuyo período finalizaba el 31 de diciembre de 2006 y durante el 2007, supuesto dentro del cual no se encontraba el demandante porque su período había finalizado el nueve (9) de diciembre de 2006.
Añade que en el caso concreto la acción de tutela es improcedente porque el Sr. Hernández Uparela cuenta con otro medio de defensa judicial para la defensa de sus derechos presuntamente conculcados y no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable para que procediera el amparo transitorio.
Conoció en primera instancia el Juez Promiscuo Municipal de Galeras, el cual mediante sentencia proferida el veinte (20) de marzo de dos mil siete (2007) denegó el amparo solicitado. Consideró que el período del Sr. Hernández Uparela como gerente de la ESE del municipio de Galeras finalizaba el 9 de diciembre del año 2006, y por lo tanto éste no se encontraba dentro del supuesto del parágrafo del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007. Rechazó la interpretación propuesta por el demandante del citado precepto legal pues a su juicio la disposición es clara en redacción y no admitía una interpretación “distinta ni acomodada”.
La sentencia de primera instancia fue apelada y el Juzgado Promiscuo de Sincé (Sucre), mediante fallo de siete (7) de mayo de dos mil siete (2007) la revocó y en su lugar concedió el amparo solicitado. Estimó el a quem que la interpretación propuesta por el demandante del parágrafo transitorio de artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 era acertada, pues aunque éste precepto textualmente hace referencia a los Gerentes cuyo periodo “termina” el 31 de diciembre de 2006, tal fecha ya había transcurrido al momento en que la ley fue publicada y entró en vigencia -el nueve (09) de enero de dos mil siete-, lo que supone una errónea utilización del tiempo verbal. Ante la falta de claridad de la ley sostiene el juez de segunda instancia que debe consultarse el espíritu del Legislador, el cual era prorrogar en el ejercicio del cargo a aquellos gerentes cuyo período estaba próximo a expirar en diciembre del año 2006, añade que esta interpretación es la única compatible con la protección del derecho al trabajo, la estabilidad laboral y el principio de favorabilidad. Concluye el a quem que la acción de tutela era procedente ante la amenaza de un perjuicio irremediable al derecho al mínimo vital del accionante y familia, razón por la cual concede el amparo transitorio de los derechos fundamentales supuestamente conculcados.
2. Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de estudio
El actor desempeñaba el cargo de Gerente de la E.S.E Centro de Salud Inmaculada Concepción del Municipio de Galeras (Sucre), una vez finalizado su período, el día diez (10) de diciembre del año dos mil seis (2006) el alcalde nombró en su reemplazo a Josefina Arrieta Acosta. A la entrada en vigor de la Ley 1122 de 2007 el actor solicitó el reintegro en el cargo de Gerente pues a su juicio el parágrafo transitorio del artículo 28[2] de la citada ley debe ser interpretado en el sentido que cobije a los “Gerentes de las ESES territoriales (…) ad portas, en diciembre del año 2006, de consumar su tiempo de ejercicio gerencial”[3]. Ante la negativa del alcalde interpone tutela por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, a la estabilidad laboral y el principio de favoravilidad. El juez de primera instancia rechazó la interpretación propuesta por el demandante del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 y, en consecuencia, denegó el amparo solicitado. El a quem revocó la anterior decisión, pues a su juicio, asistía razón al demandante en la interpretación que hacía del precepto legal que prórroga el período de las gerentes de las empresas sociales del estado, además consideró que la acción de tutela era procedente ante la amenaza de un perjuicio irremediable al derecho al mínimo vital del accionante y familia, razón por la cual concede el amparo transitorio solicitado.
De conformidad con los hechos reseñados corresponde a esta Sala resolver (i) sobre la procedencia de la acción de tutela para ordenar el reintegro del Sr. Hernández Uparela en el cargo de Gerente de la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras (Sucre), (ii) establecer el alcance del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, (iii) decidir el caso concreto.
El demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para la defensa de sus derechos fundamentales supuestamente conculcados, la acción de nulidad y restablecimiento, en el curso de la cual puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos que supuestamente dan origen a la vulneración alegada, por lo tanto es necesario detenerse en la figura del perjuicio irremediable y su tratamiento jurisprudencial, para determinar si procede el amparo transitorio.
Como punto de partida para este análisis cabe señalar que de conformidad con el artículo 86 constitucional existen dos modalidades de acción de tutela, como mecanismo definitivo para la protección de los derechos fundamentales o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta inferencia surge de la simple lectura del inciso tercero de este precepto el cual señala que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Así mismo, la disposición antes trascrita establece una excepción al carácter residual o subsidiario de la acción de tutela, precisamente cuando se acude a la garantía constitucional como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, en esos casos no es necesario demostrar que el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o que éste no es tan idóneo o eficaz como la acción de tutela, sino que el actor debe acreditar el perjuicio irremediable, como ha sostenido esta Corporación “ese fue precisamente el requisito impuesto por el Constituyente y no puede ni la Corte, ni ningún otro juez, pasarlo inadvertido”[4].
Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que el concepto de perjuicio irremediable no es susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se trata de un “concepto abierto” que debe ser precisado por el juez en cada caso concreto[5], y a su vez permite que al funcionario judicial “darle contenido y sentido a su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende la justicia de su decisión”[6].
Esta caracterización del perjuicio irremediable, que gravita en torno a su inminencia, gravedad y urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades por distintas salas de revisión[7], sin embargo, como antes se consignó en cada caso concreto debe el juez de tutela ponderar si los anteriores elementos caracterizadores del perjuicio irremediable están presentes. En esa medida resulta relevante examinar algunos de los criterios interpretativos desarrollados por la jurisprudencia constitucional en torno a la figura en estudio:
- Se ha sostenido en distintas oportunidades que cuando la acción de tutela es interpuesta por un sujeto de especial protección constitucional, tales como madres cabeza de familia[8], mujeres trabajadoras embarazadas[9], discapacitados[10] o personas de la tercera edad[11], el concepto de perjuicio irremediable debe ser entendido en forma mucho más amplia “para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”[12], en estos casos debe tomar en consideración no solo las circunstancias personales del actor en el caso concreto, sino también “las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada”[13].
- Del mismo modo se ha argumentado que la imposición de una sanción disciplinaria que conlleva la imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos[14].
- También se ha deducido la existencia de un perjuicio irremediable en aquellos casos de afectación grave y evidente del derecho a la libertad individual cuando la persona privada de la libertad interpone la acción de tutela mientras está en trámite una acción de revisión[15].
De los criterios anteriores es posible inferir que la jurisprudencia constitucional, si bien ha sostenido de manera reiterada que al juez del caso concreto corresponde apreciar la existencia de un perjuicio irremediable, en todo caso ha ligado de manera reiterada este concepto al ejercicio de la acción de tutela por ciertos sujetos de características particulares –los sujetos de especial protección constitucional- o a la protección de ciertos derechos tal como el derecho a la libertad personal- o el derecho de acceso a cargos públicos de elección popular.
4. La declaratoria de inexequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
Por ello, la Corte declarará inexequible el aparte normativo que permite esa aplicación retroactiva. Si se toman en cuenta las consideraciones previas, el enunciado que permite esa aplicación retroactiva de forma explícita, es el que señala que la prórroga se puede dar desde el 31 de diciembre de 2006. Al retirar este aparte del enunciado normativo, la prórroga se aplicará a quienes culminen su período durante el dos mil siete pero, de acuerdo con el efecto general inmediato de las normas, solo si el vencimiento se produjo después de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007. En consecuencia, la Corte declarará inexequible la expresión “el 31 de diciembre de 2006 o”, contenida en el inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
Nótese que la Corte Constitucional distingue dos supuestos, el primero cuando el gerente de una empresa social del Estado hubiera terminado su período entre el 31 de diciembre de 2006 y el ocho de enero de 2007 y se hubiera nombrado su reemplazo, caso en el cual descarta de plano la aplicación retroactiva de la ley por vulnerar los derechos adquiridos del tercero nombrado en su reemplazo. Este supuesto se aplica con mayor razón a aquellos gerentes de las empresas sociales del Estado cuyo periodo terminaba antes del 31 de diciembre de 2006, como es el caso del Sr. Hernández Uparela, cuyo periodo finalizó el 9 de diciembre de 2006 y su reemplazo se posesionó el 10 de diciembre de 2006.
El segundo supuesto ocurre cuando hubiera terminado el período del gerente entre el 31 de diciembre de 2006 y el ocho de enero de 2007, el cual a juicio de la Corte también es inconstitucional por implicar una prorroga retroactiva del nombramiento en un cargo público.
En el caso concreto el demandante podía recurrir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar los actos administrativos del alcalde del Municipio de Galeras que supuestamente conculcaban sus derechos fundamentales y podía solicitar la suspensión provisional de tales actos a partir de la admisión de la demanda, de conformidad con lo señalado en el artículo 152 del C. C. A. No obstante, afirma que impetra la acción de tutela porque el medio judicial ordinario “no alcanza en el tiempo, a desatar la problemática”. El juez de segunda instancia presume la afectación del derecho al mínimo vital del demandante y de su familia por la desvinculación del cargo de Gerente de la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción, sin embargo, al expediente no fueron allegados elementos probatorios que permitan verificar tal extremo, pues ni siquiera consta que el demandante tenga una familia.
Por otra parte, si bien la sentencia de Constitucionalidad C-957 de 2007 tiene efectos futuros -a partir del 15 de noviembre de 2007- en todo caso la interpretación defendida por el juez de segunda instancia del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 es contraria a la Constitución porque afectó los derechos adquiridos de la persona nombrada en reemplazo del Sr. Hernández Uparela en el cargo de Gerente de la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción.
Por las anteriores razones considera esta Sala de Revisión que era improcedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales del Sr. Hernández Uparela.
Primero: REVOCAR la sentencia de siete (7) de mayo de dos mil siete (2007), proferida por el Juzgado Promiscuo de Sincé (Sucre), en la acción de tutela impetrada por Jaime Gabriel Hernández Uparela contra el alcalde del Municipio de Galeras (Sucre), y en su lugar CONFIRMAR la sentencia de veinte (20) de marzo de dos mil siete (2007), proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Galeras, en la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la presente sentencia.
[1] Folio 3 Cuaderno 1 del Expediente.
[2] Esta disposición señalaba:
[3] Folio 3 Cuaderno 1 del Expediente.
[4] Sentencia T-1316 de 2001.
[5] Eso sostuvo esta Corporación en la sentencia C-531 de 1993 mediante la cual declaró la inexequibilidad del inciso segundo del numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, precepto que definía el perjuicio irremediable como aquel que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización.
[6] Sentencia C-531 de 1993.
[7] Por ejemplo en la sentencia T-1316 de 2001 se definen las características del perjuicio irremediable en los siguientes términos:
[8] Sentencias T-719 de 2003, T-804 de 2005.
[9] Sentencias T-992 y T-1244 de 2005.
[10] Sentencias T-1128 y T- 1268 de 2005, T-491 de 2006.
[11] Sentencia T-605 de 2005.
[12] Sentencia T-719 de 2003.
[14] Sentencia T-143 de 2003 y T-1093 de 2004.
[15] Sentencia T-659 de 2005.

References: artículo 28
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 artículo 86
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 152
 artículo 28
 artículo 6