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Caratterizzazioni della normazione tecnica nell ordinamento italiano. Il campo di analisi e di verifica della materia ambientale
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1 Il presente saggio è frutto di una ricerca finanziata dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione nell ambito del progetto, coordinato dal Prof. Nicola Greco, denominato Ricostruzione, analisi e proposizioni sulla normazione tecnica in ragione dell evoluzione dell ordinamento internazionale ed europeo, delle riforme amministrative italiane e del suo inquadramento in recenti riassetti costituzionali ed ordinamentali. Il lavoro è stato concluso nel mese di luglio 2005 ed è di prossima pubblicazione in Studi parlamentari e di politica costituzionale Caratterizzazioni della normazione tecnica nell ordinamento italiano. Il campo di analisi e di verifica della materia ambientale di Antonio Iannuzzi (Ricercatore a tempo determinato in Diritto costituzionale presso l Università degli Studi di Camerino) SOMMARIO: 1. Il rapporto tra diritto e tecnica alla prova della società tecnologica Sentori (e timori): verso una transizione dalla democrazia degli interessi ad una forma di oligarchia delle conoscenze (o dei saperi)? Sulla controversa accezione di tecnica mutuata nel diritto L esplosione del policentrismo normativo a contatto con il fenomeno della produzione di normazione tecnica "Regola" e "norma" tecnica Attuazione nell ordinamento italiano della normazione tecnica europea La normazione tecnica: une affaire communautaire Il c.d. «nuovo approccio» comunitario Prevalenza dell attività del Governo nella recezione della regolamentazione tecnica comunitaria Esorbitanza degli interventi statali di recezione della regolamentazione tecnica comunitaria Gli standard in materia ambientale fra tutela europea e competenze nazionali Produzione delle regole tecniche nelle materie prive di disciplina comunitaria dopo la riforma del Titolo V della Costituzione Alle origini dell affermazione del principio del coordinamento tecnico: la rilevanza dell appiglio comunitario nelle argomentazioni della Corte costituzionale tendenti a giustificare l invadenza del potere tecnico statale Nuovi rapporti Stato-regioni e principio del coordinamento tecnico (segue) alla ricerca del fondamento costituzionale del governo tecnico unitario dello Stato e dei rimedi per arginare un improvvida tentazione alla legificazione delle regole tecniche. 1. Il rapporto tra diritto e tecnica alla prova della società tecnologica 1.1. Sentori (e timori): verso una transizione dalla democrazia degli interessi ad una forma di oligarchia delle conoscenze (o dei saperi)? Il rapporto duale di comprovata indeterminatezza tra diritto e tecnica si unge di ulteriori elementi di ambiguità nell era della civiltà tecnologia. Se già l «età del cambiamento» aveva scosso l equilibrio instabile fra i due termini della relazione, giacché «il cambiamento è sempre alimentato dalla compresenza e dalla conflittualità di numerosi interessi» 1, il definitivo avvento dell epoca tecnologica sposta perentoriamente l asse del rapporto a tutto vantaggio della tecnica. L imponente progresso tecnologico acuisce la distanza fra la scienza giuridica e le altre scienze, in quanto espande inevitabilmente l area dell (ancora) in- 1 Così N. GRECO, Crisi del diritto, produzione normativa e democrazia degli interessi. Esemplarità della normazione tecnica in campo ambientale, in AA. VV., Crisi del diritto, produzione normativa e democrazia degli interessi, Edistudio, 1999, 10.
2 dimostrato. La crescente voracità di continue acquisizioni, di nuove applicazioni scientifiche, espande l influenza del dominio della tecnica a discapito dello spazio della decisione politica. La civiltà tecnologica ha contraddistinto il secolo appena trascorso, arricchendo l umanità di nuove possibilità e recando soddisfazione al fisiologico bisogno di consumo dell uomo. Tuttavia, alla maggiore disponibilità di strumenti di consumo ed ad un conseguente aumento della percentuale di densità della tecnica nella realtà sociale, non corrisponde affatto un rassicurante allargamento dei soggetti "sapienti": si allarga il divario fra i custodi dei nuovi saperi e la massa dei cittadini non-utenti o solo-utenti non pienamente coscienti, a rischio (e non solo) di moderna analfabetizzazione. Molte informazioni sui prodotti o servizi immessi in circolazione sono in possesso delle stesse società produttrici, che brevettando gli standard di fabbricazione li sottraggono alla disponibilità diffusa; altre volte la forza del produttore è così grande da riuscire ad imporre i propri standard ai concorrenti più piccoli, con ciò alterando le regole del mercato e riducendo lo spazio della competitività. Se la tensione fra diritto e tecnica nell età del cambiamento ha opportunamente sollecitato l accezione di democrazia degli interessi 2, oggi l era della civiltà tecnologica rischia di spingere verso il progressivo affermarsi di una forma di oligarchia delle conoscenze (o dei saperi). Questa nuova forma di consumo per essere alimentata richiede, a sua volta, uno sfruttamento esponenziale di materie prime, ponendo in forte tensione l equilibrio ambientale. La situazione attuale giustifica il grido di allarme di molti scienziati: l umanità sta decimando l ambiente naturale ed esaurendo le risorse non rinnovabili del pianeta. L umanità è entrata in quello che è stato definito il "secolo dell ambiente", nel quale si pone il problema di una rapida transizione da una cultura dello sviluppo e dello sfruttamento a una filosofia della permanenza 3. Si comprende allora in pieno l affermazione secondo cui è «ormai alla tecnica che è affidata la vita dell uomo sulla Terra» 4. È evidente che stiamo assistendo ad una vera e propria rivoluzione tecnologica dagli effetti ancora solo in parte prevedibili e di portata non minore rispetto ai dirompenti esiti della prima rivoluzione industriale. La (nuova) tecnica tende a porsi non più come strumento di mero supporto del diritto, piuttosto sembra aver acquisito un irrefrenabile vocazione 2 Secondo A. PREDIERI, Le norme tecniche nello Stato pluralista e prefederativo, Il diritto dell economia, 1996, 278, la democrazia degli interessi si caratterizza per il fenomeno della produzione di norme ad opera di soggetti della società civile, che man mano si organizza secondo i propri interessi, attorno a strutture che garantiscono la rappresentanza di questi interessi, determinando una progressiva e generale sottrazione di competenze normative allo Stato, a vantaggio di sempre più numerosi enti intermedi. 3 Cfr. E. O. WILSON, Il futuro della vita, trad. it., Codice edizioni, 2004, 21 ss. 4 E. SEVERINO, Il declino del capitalismo, Rizzoli, 1993, 57. 2
3 all ingovernabilità o all autogovernabilità, che si spinge fino alla conquista di vasti ambiti di sostituzione della decisione tecnica a quella politica 5. Vecchi e irrisolti problemi, come quelli relativi alla democraticità dei processi decisionali, soprattutto riguardo alla formazione di quelle norme che si fondano su una necessaria base scientifica o alla trasparenza delle modalità di scelta degli esperti a supporto del legislatore o dell amministrazione, rivelano i contorni di timori nuovi. La velocità della tecnica pare a volte impietosa al confronto con i tempi della riflessione giuridica. Il passo del diritto d innanzi all accelerazione dello sviluppo tecnologico si fa affannoso, ma mai fermo. Il diritto si pone all inseguimento della tecnica, nel faticoso tentativo di riportare al giuridico quanto oggi è ingovernato. La reazione immediata è rappresentata dal volontario permesso, alla tecnica, di maggiore permeabilità nel diritto. Si tratta insomma di capire quale diritto è possibile, e se è possibile, nell età della tecnica 6. Sono rinvenibili nel nostro ordinamento argini alla dilagante tendenza della tecnica all onnipotenza 7? Già a seguito di una prima immediata riflessione è agevole individuarne alcuni di rilievo costituzionale, vale a dire il principio di inviolabilità dei diritti fondamentali, il principio democratico, il criterio della ragionevolezza. Com è stato osservato 8, i principi costituzionali non si oppongono al progresso della tecnica, ma limitano gli effetti negativi dello scientismo tecnologico, temperando l individualismo originario della teoria dei diritti umani con il principio di solidarietà; l ideale politico della democrazia non risulta omogeneo alla logica della tecnica, che esprime volontà di sottrazione all ordine di strumentalità della "materia regolata" in nome dell aspirazione a divenire principio ordinatore di ogni materia, volontà che regola ogni altra volontà 9. La vocazione della tecnica al dominio scade nell ingovernabilità dell arbitrio se non incontra la necessaria regolazione del diritto. 5 Sulla crisi della decisione politica per effetto del potere della tecnica si segnalano, in particolare, M. MANETTI, Poteri neutrali e Costituzione, Cedam, 1994 e M. LUCIANI, L'antisovrano e la crisi delle Costituzioni, Rivista di diritto costituzionale, 1996, 138 ss. 6 Viene parafrasato nel testo l interrogativo che pone U. GALIMBERTI, Psiche e teche. L uomo nell età della tecnica, Feltrinelli, II ed., 2002, 435: «si tratta allora di capire quale politica, quale etica e quale religione sono possibili, e se sono possibili, nell età della tecnica». 7 Secondo il filosofo E. Severino, in N. IRTI, E. SEVERINO, Dialogo su diritto e tecnica, Laterza, 2001, 34-35: «Nella tecnica totalmente dispiegata, la norma suprema, da cui tutte le altre discendono la suprema legge «morale» - è agire assumendo come forma dell agire la volontà di accrescere all infinito la potenza della tecnica». 8 Da L. MENGONI, Diritto e tecnica, Rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 2001, 7 ss. 9 E. SEVERINO, op. cit., 27. 3
4 1.2. Sulla controversa accezione di tecnica mutuata nel diritto La piena utilizzabilità della tecnica nel diritto ha inizialmente presupposto un accezione di «tecnica» come «scienza esatta» 10, vale a dire quale idonea a fornire risposte certe, discendenti da leggi scientifiche o di natura, non soggette a prove di falsificazione 11. Nella sent. n. 61/1997, la Corte costituzionale afferma che «vanno intese per norme tecniche quelle prescrizioni che vengono elaborate generalmente sulla base dei principi desunti dalle c.d. "scienze esatte" o dalle arti che ne sono applicazione». Si tratta di una visione pura della tecnica, in quanto filtrata da ciò che comporta valutazione di interessi 12, che poggia su una concezione apparentemente ancestrale della scienza, in virtù della quale essa è riconosciuta utilizzabile nel diritto solo allorché produca asetticamente verità non falsificabili o depurate dalla soggettività delle scelte. Sennonché, diverse ragioni si oppongono immediatamente alla validità di questa tesi. L accezione di tecnica come «scienza esatta» restringe enormemente l area della tecnica esclusivamente ai casi in cui essa sappia produrre certezze, trascurando la dimensione fallibilista della scienza e, dunque, quasi vanificandone le potenzialità 13. In secondo luogo, essa fa leva su un rilievo di neutralità che attiene più al momento teleologico che a quello empirico. La scienza nel momento stesso in cui è applicata sceglie o orienta le scelte: neutro può essere (e non sempre è) il punto 10 come «le prescrizioni che individuano standards qualitativi o metodologie di rilevazione dati e/o di trattamento materiali». 11 Sulla differenza fra sapere "verificato" o solo "non falsificato" si rinvia al pregevole saggio di A. CERRI, Diritto e scienza: indifferenza, interferenza, protezione, promozione, limitazione, Studi parlamentari e di politica costituzionale, 2003, 7 ss., che utilizza le tesi di K.R. POP- PER, Logica della scoperta scientifica, trad. it., Torino, Secondo Cerri «il sapere scientifico introduce una variabile indipendente nel contesto culturale; ma, al tempo medesimo, non è mai propriamente verificato, sebbene solo "non falsificato" e, dunque risulta costantemente problematico. In queste due proposizioni risiedono le ragioni dei suoi tormentati rapporti con il diritto e, prima ancora, con le istituzioni politiche». 12 Che la Corte costituzionale assuma la sopra decritta visione pura della scienza è confermato altresì dalla sent. n. 74/1987, nella quale, secondo M. GIGANTE, Alcune osservazioni sull evoluzione dell uso del concetto di tecnica nella giurisprudenza della Corte costituzionale, Giurisprudenza costituzionale, 1997, «la tecnica sembra identificarsi con ciò che non comporta valutazione di interessi, e che non necessariamente è connesso con l applicazione di scienze esatte». Sul punto v. anche V. ANGIOLINI, Attività «tecniche» della pubblica amministrazione e riparto delle competenze tra Stato ed autonomie: in margine alla giurisprudenza costituzionale sulle «omologazioni» industriali, in AA. VV., La normativa tecnica industriale. Amministrazione e privati nella normativa tecnica e nella certificazione dei prodotti industriali, Il Mulino, 1995, 237 ss. 13 Cfr. M. GIGANTE, op. ult. cit., , secondo la quale se l espressione "scienza esatta" è intesa come equivalente di certezza si restringe così tanto l area della tecnica, da renderla difficilmente utilizzabile. 4
5 di partenza; il momento dell applicazione segna sempre la rottura della neutralità. La tesi di una tecnologia bifronte o neutra, buona e cattiva a seconda della volontà di chi ne fa uso, è certamente utile per rilevare la responsabilità di chi la adopera, ma «trascura il fatto che il concreto ruolo di una tecnologia deriva anzitutto dalla sua forma e dalle sue specifiche modalità d uso, che contribuiscono a definirne senso e portata sociale. Vi sono effetti che si producono per il solo fatto che si sceglie di ricorrere ad una determinata tecnologia» 14. Il riconoscimento, poi, dell oggettiva difficoltà delle operazioni di verifica dei postulati scientifici, il difficile governo della vastissima palude delle «fattispecie dubbiose» 15, ossia delle zone d ombra dei saperi (ancora) non (pienamente) dimostrati, rendono inadeguato il criterio indicato dalla Corte in quanto generalmente idoneo a discernere ciò che è tecnica, da tutto il resto che non lo è 16. In realtà, il giudice delle leggi, com è desumibile da altre pronunce 17, sembra consapevole della «relatività delle certezze» della tecnica 18 e, allo stesso tempo, mostra di continuare ad assumere una visione pura della scienza, dando luogo ad una contraddizione. Sennonché, tale contraddizione si rivela solo apparente e la ragione è di immediata percezione se solo si pensa che la Corte costituzionale ha intercettato i problemi suscitati dall uso della tecnica soprattutto in occasione di conflitti di attribuzioni fra Stato e regioni o di giudizi di legittimità costituzionale in via principale, instaurati in virtù di lamentate lesioni di competenze. Le controverse questioni definitorie, piuttosto che il rapporto fra norma tecnica e norma giuridica, sono state evidentemente affrontate solo tangenzialmente e strumentalmente. L accezione assunta di scienza esatta è servita ad accettare meno dolorosamente parziali sacrifici di principi costituzionali, manifestatisi in diverse forme: evidenti lesioni di riserve di legge, provocate dall intervento di atti sublegislativi fondati su norme di rango primario meramente attributive di potere, sono state giustificate dalla Corte costituzionale nei casi in cui nel procedimento di formazione della norma sub-primaria fosse stato previsto l intervento obbligatorio di un organo tecnico 19 ; deroghe al principio della gerarchia delle fonti e situazioni anomale e patologiche nei rapporti fra leggi e regolamenti si sono determinate a seguito di 14 Cfr. S. RODOTÀ, Tecnopolitica. La democrazia e le nuove tecnologie della comunicazione, Laterza, 1997, La suggestiva espressione è ripresa da A. CERRI, Spunti e riflessioni sulla ragionevolezza delle «fattispecie dubbiose», Giurisprudenza italiana, 1999, infatti conseguenzialmente la Corte, sempre nella sent. n. 61/1997, esclude che siano qualificabili come norme tecniche quelle che hanno ad oggetto la disciplina dell organizzazione amministrativa. 17 Corte cost., sent. n. 114/ Come sostiene, ampiamente argomentandolo, F. SALMONI, Le norme tecniche, Giuffrè, 2001, 108 ss. Sulla contraddittorietà dei risultati scientifici, L. VIOLINI, Le questioni scientifiche controverse nel procedimento amministrativo. Sostanza cancerogene e centrali nucleari negli Stati Uniti, Giuffré, Sul punto v. diffusamente F. SALMONI, Le norme tecniche, cit., 118 ss. 5
6 prassi di delegificazione di tabelle o di allegati tecnici contenuti in una fonte primaria e, ritenuti, successivamente aggiornabili mediante regolamenti o meri provvedimenti dell amministrazione 20. Infine, il riparto costituzionale di competenze fra Stato e regioni è stato più volte disatteso in nome dell applicazione della funzione statale di coordinamento tecnico L esplosione del policentrismo normativo a contatto con il fenomeno della produzione di normazione tecnica Il fenomeno del policentrismo normativo esplode in riferimento alla produzione normativa tecnica: entro la generica qualificazione di normazione tecnica vengono ricomprese indistintamente norme di vario rango, prodotte da diversi organi, statali o regionali, o da istituzioni esterne all ordinamento. Leggi formali, decreti legislativi, decreti-legge, regolamenti governativi o decreti e circolari ministeriali, regolamenti delle amministrazioni indipendenti, leggi e regolamenti regionali si sommano in varia misura alle norme tecniche prodotte dagli enti di normalizzazione riconosciuti dall ordinamento: è difficile ad oggi quantificare l incidenza di ciascuna di queste fonti all interno della produzione normativa tecnica complessiva. Nel nostro ordinamento i due principali enti di normazione tecnica sono il Comitato Elettrotecnico Italiano (CEI) e l Ente Nazionale di Unificazione (UNI) 21. Il CEI svolge attività normativa tecnica nei settori elettrotecnico ed elettronico, l UNI in tutti gli altri settori. Si tratta di associazioni di diritto privato riconosciute dall ordinamento, in forza della loro competenza tecnico-specialistica, a produrre norme che si autoqualificano come consensuali, in quanto vengono approvate con il consenso delle parti che hanno partecipato ai lavori, e volontarie, poiché esse, anziché imporsi obbligatoriamente, rappresentano, in tesi, un mero riferimento a cui le parti interessate si vincolano spontaneamente 22. I problemi di distribuzione delle competenze fra Stato e regioni, aggravati dalla situazione di confusione registratasi a seguito dell entrata in vigore della l. cost. n. 3/2001, l incerta natura delle amministrazioni indipendenti, le questioni legate alla giuridicità delle norme c.d. consensuali, prodotte da soggetti privati, quali sono gli enti di normalizzazione, sono solo alcuni dei profili problematici 20 Sul punto v. A. A. CERVATI, In tema di allegati ad un atto legislativo e delegificazione di tabelle, Giurisprudenza costituzionale, 1981, 1614 ss., a commento della sent. n. 127/1981 della Corte costituzionale. 21 Per un ampia ricostruzione delle funzioni degli enti di normalizzazione nel nostro ordinamento e per un analisi delle teorie giustificative sul fondamento della giuridicità delle norme da loro prodotte, si rinvia a F. SALMONI, Le norme tecniche, cit., e Sulle trasformazioni del ruolo e dell effettività delle norme tecniche nel nostro ordinamento, v. anche U. CARNEVALI, La norma tecnica da regola di esperienza e norma giuridicamente rilevante. Ricognizione storica e sistemazione teorica. Ruolo dell UNI e del CEI, Responsabilità civile e previdenza, 1997,
7 che vanno ad elettrizzare i tentativi di ricomporre organicamente un settore già di per sé instabile. A ciò si aggiunga l incidenza del diritto internazionale e del diritto comunitario, mai come in questi ambiti estremamente "invasivi". La tecnica - e di conseguenza il diritto della tecnica - si prestano particolarmente ad essere oggetto di governo globale. La sola osservazione dell universalità dei risultati delle conoscenze scientifiche porta ad affermare che il linguaggio delle norme tecniche è quello in uso comune nel villaggio globale. L applicazione del diritto della tecnica al diritto ambientale apre i confini dell indagine verso spazi giuridici amplissimi. La materia ambientale appare ontologicamente votata ad esulare dai confini nazionali: il governo dell ambiente appare il primo vero grande banco di prova della società globale. Di più, la questione ambientale abbraccia un periodo temporale che travalica la storia umana e che pone un principio di responsabilità verso le generazioni future 23. L angolo di visuale delle politiche statali è evidentemente in quest ottica grandemente limitato ed inadeguato. Già nella Dichiarazione di Rio sull ambiente e lo sviluppo del 1992 emergeva il carattere transnazionale e internazionale del diritto ambientale. La tutela dell ecosistema, dell atmosfera, della biodiversità, della biosfera, le politiche di contenimento della sovrappopolazione della Terra richiedono, è persino ovvio affermarlo, interventi planetari. Ma affinché queste politiche transnazionali siano effettive e adeguate, esse devono poggiare su valori condivisi e su evidenze scientifiche. In ciò il ruolo fondamentale del diritto e della tecnica: al diritto l onere delle decisioni, che però devono poggiare su una oggettiva e seria base scientifica. È evidente che solo la posizione di un giusto rapporto, intriso di lungimiranza e valori, fra diritto, scienza e tecnologia, può mettere la politica nelle condizioni di affrontare l attualità della questione ecologica: nel diritto ambientale la definizione delle regole giuridiche è fortemente influenzata da risultati tecnici 24 e ciò rende marcata l incidenza della normazione tecnica. Tuttavia, non può previamente rilevarsi che il tema della normazione tecnica è avvolto da una spessa cortina di ambiguità che addensa di oscurità persino i profili concettuali e definitori, costringendo spesso il giurista ad agire nella confusione terminologica H. JONAS, Il principio responsabilità. Un etica per la civiltà tecnologica, Einaudi, 1990, passim. 24 Secondo F. SPANTIGATI, Il valore giuridico delle norme tecniche, Jus, 2001, 288, le norme di comportamento nel diritto ambientale sono definite non da giuristi, ma da tecnici: «volendo ottenere un diritto efficace per l ambiente, non dobbiamo parlare di norme che tutelano l ambiente, ma di interventi di tecnici che definiscono i comportamenti da tenere entro coordinate di riferimento date dai giuristi». 25 Ampiamente, sulla definizione di norma tecnica si veda il lavoro di P. BIONDINI, Approcci definitori alla "norma tecnica", in AA. VV., Crisi del diritto, produzione normativa e democrazia degli interessi, cit., 31 ss. 7
8 Viene da chiedersi perciò, preliminarmente: di che cosa parliamo quando parliamo di norme tecniche? 2. "Regola" e "norma" tecnica Se l analisi delle caratteristiche delle norme tecniche parte dall accettazione dell idea della perfetta equivalenza fra norma tecnica e norma giuridica, e ciò avviene nel caso in cui si commetta l errore di incappare nella confusione nominalistica fra «norme» giuridiche e «norme» tecniche, si attribuisce alle seconde «vigenza intrinseca identica o quanto meno analoga a quelle delle norme giuridiche» 26 ; in questo modo, è evidente, si dissolve alla radice il problema della qualificazione delle norme tecniche e della relativa sistemazione nella gerarchia delle fonti del diritto: esse si collocheranno al medesimo livello in cui generalmente si pongono le fonti da cui sono prodotte. Il postulato di partenza dell indagine, in realtà, è ben più complesso e gravido di implicazioni problematiche: esso poggia sulla tesi della necessaria alterità fra norma giuridica e norma tecnica. La dottrina ha prospettato nel tempo diverse formule definitorie. In una prima accezione, la norma tecnica è stata riconosciuta come figura tipologicamente distinta dalle leggi di natura e da quelle della pratica, che capovolge lo schema causale della corrispondente legge naturale (se c è A, c è B) in termini prescrittivi (se si vuole B, si deve porre in essere A) 27. Successivamente sono state avanzate diverse altre qualificazioni: l espressione «norma tecnica» è stata riconosciuta come convenzionale 28 ; utilizzata per indicare norme giuridiche tendenti ad un fine liberamente perseguibile 29, che impongono un riferimento doveroso ai risultati dei processi applicativi delle scienze e delle arti 30 ; impropria, essendo qualificabile come tecnica non la norma ma la sua origine, la sua premessa logica 31 ; polisensa, poiché si caratterizza, oltreché per un accezione contenutistica, per un significato descrittivo ampio, impreciso e mutevole Ammoniva riguardo al rischio della equiparazione fra norme tecniche e norme giuridiche V. BACHELET, L attività tecnica della pubblica amministrazione, Giuffrè, 1967, 83 ss. 27 V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, I, Introduzione al diritto costituzionale italiano, Cedam, 1970, A. M. SANDULLI, Le norme tecniche nell edilizia, Rivista giuridica dell edilizia, 1974, Secondo F. MODUGNO, Norma ( teoria generale), Enciclopedia del diritto, Giuffré, 1960, , il fine liberamente perseguibile dalla norma tecnica «entra a caratterizzare lo schema della norma tecnica e la rende tale, permettendone la traduzione dalla legge naturale corrispondente». 30 V. BACHELET, op. ult. cit., A.M. SANDULLI, op. ult. cit., A. PREDIERI, Le norme tecniche nello Stato pluralista e prefederativo, cit., 253 ss. 8
9 La locuzione «norma tecnica», in ogni caso, esprime il riferimento a quelle norme, contenute in atti-fonte, che si caratterizzano propriamente per il loro contenuto o per il loro fondamento tecnico-scientifico 33, esprimendo una correlazione necessaria fra scienza, tecnica e diritto 34. È evidente che si tratta di accezioni di «norma tecnica» eccessivamente vaghe, che testimoniano dell alto tasso di resistenza ai tentativi classificatori, ad ulteriore conferma della naturale vocazione/volontà della tecnica all ingovernabilità. Per far fronte alla confusione terminologica, si è resa necessaria, in sede comunitaria, una chiarificazione nominalistica fra ciò che è norma tecnica e ciò che non è, compiuta mediante l individuazione di criteri di distinguibilità fra «specifica», «norma» e «regola» tecnica 35. Così, si intende per «specifica tecnica» una "specifica normativa contenuta in un documento che definisce le caratteristiche richieste ad un prodotto, quali i livelli di qualità o di appropriata utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l'imballaggio, la marcatura e l'etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità" 36. Deve intendersi per «norma tecnica», invece, "una specifica tecnica, approvata da un organismo riconosciuto e abilitato ad emanare atti di normalizzazione, la cui osservanza non sia obbligatoria e che appartenga ad una delle seguenti categorie: norma internazionale, norma europea, norma nazionale. Sono norme internazionali, europee o nazionali, le norme adottate e messe a disposizione del pubblico rispettivamente da un'organizzazione internazionale di normalizzazione, da un organismo europeo di normalizzazione o da un organismo nazionale di normalizzazione". La «regola tecnica», infine, è "una specifica tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni, anche amministrative, che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria per la commercializzazione, la 33 M. CECCHETTI, Criticità della "normazione tecnica" a tutela dell ambiente nell ordinamento italiano. Il caso dell attuazione delle direttive 99/31/CE (sulle discariche di rifiuti) e 00/53/CE (sui veicoli fuori uso), Cfr. M. P. TALLACCHINI, Ambiente e diritto della scienza incerta, in AA. VV., Ambiente e diritto, I, Olschki, 1999, 57 ss. 35 Si veda la direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione, nell attuazione che ne ha dato il d.lgs. n. 427/00, recante "Modifiche ed integrazioni alla legge 21 giugno 1986, n. 317, concernenti la procedura di informazione nel settore delle norme e regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione, in attuazione delle direttive 98/34/CE e 98/48/CE". 36 "Sono altresì compresi i metodi ed i procedimenti di produzione relativi ai prodotti a- gricoli ai sensi dell'articolo 32, paragrafo 1, del Trattato istitutivo della Comunità europea, ai prodotti destinati all'alimentazione umana e animale, nonché ai medicinali definiti all'articolo 1 del decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178, e successive modificazioni, così come i metodi ed i procedimenti di produzione relativi agli altri prodotti, quando abbiano un'incidenza sulle caratteristiche di questi ultimi". 9
10 prestazione di servizi, lo stabilimento di un prestatore di servizi o l'utilizzo degli stessi in tutto il territorio nazionale o in una parte importante di esso" 37. E stato osservato, conseguentemente alla classificazione comunitaria, che «regole» e «norme» tecniche, pur partecipando di una comune essenza (la matrice tecnica), si distinguerebbero relativamente al profilo dell esistenza: le prime vivrebbero, perciò, nel mondo dell ordinamento giuridico, laddove le seconde esisterebbero solo nel mondo tecnico-scientifico 38. Sennonché è da ricordare che, le «norme» tecniche, da regole di esperienza, ad efficacia nominalmente volontaria, sono ormai pienamente qualificabili come vere e proprie norme giuridicamente rilevanti ed obbligatorie, finendo così per permeare anche la superficie dell ordinamento giuridico. Oggetto della nostra indagine saranno principalmente le «regole tecniche». Il diritto comunitario, in effetti, capovolge la prassi invalsa nella tradizione giuridica italiana, «che preferisce parlare di norme di legge e di regolamento, e non dice regole di legge e di regolamento». Per il diritto comunitario evidentemente «norma è ciò che non è norma giuridica, mentre «regola» è la norma» 39. In estrema sintesi, nel corso del presente lavoro, si parlerà di «regole tecniche», volendo riferirsi a quelle norme cogenti, comunque prodotte autoritativamente da organi o da enti pubblici, statali o regionali, sulla base di cognizioni fornite o da una scienza specialistica, vale a dire da tutte le scienze ad eccezione di quelle giuridiche e dell amministrazione, o dalla conoscenza di una tecnica per la produzione di un bene o di un servizio non ricollegabile ad una scienza, mentre per norme tecniche intenderemo quelle norme prodotte da associazioni private, a ciò deputate in forza di una generale abilitazione conferita loro dall ordinamento giuridico. 3. Attuazione nell ordinamento italiano della normazione tecnica europea 3.1. La normazione tecnica: une affaire communautaire 37 "Costituiscono in ogni caso regole tecniche: 1) le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che fanno riferimento diretto ovvero indiretto, attraverso codici professionali o di buona prassi, a specifiche tecniche o ad alti requisiti o a regole relative ai servizi e la cui osservanza conferisce una presunzione di conformità alle prescrizioni fissate dalle suddette disposizioni legislative, regolamentari o amministrative; 2) gli accordi facoltativi dei quali l'amministrazione e' parte contraente e che, nell'interesse generale mirano al rispetto di specifiche tecniche o di altri requisiti o di regole relative ai servizi, ad eccezione del capitolato degli appalti pubblici; 3) le specifiche tecniche o altri requisiti o le regole relative ai servizi connessi con misure di carattere fiscale o finanziario che influenzano il consumo di prodotti o di servizi, promuovendo l'osservanza di tali specifiche tecniche o altri requisiti o regole relative ai servizi; sono escluse le specifiche tecniche o altri requisiti o le regole relative ai servizi connessi con misure di sicurezza sociale". 38 Così A. ANDRONIO, Le regole tecniche a tutela dell ambiente nell ordinamento italiano, tra sistema delle fonti e giurisdizione civile, in A. PREDIERI, Le norme tecniche nello Stato pluralista e prefederativo, cit
11 L inversione terminologica fra norma e regola tecnica in uso nel diritto comunitario ha registrato una rapida ed immediata affermazione negli ordinamenti statali senza dubbio in virtù del frequente ricorso alla regolazione tecnica da parte del legislatore europeo. È evidente che la vocazione transnazionale della tecnica si materializza nella crescente influenza esercitata dal c.d. governo comunitario della normazione tecnica sugli equivalenti sistemi nazionali. L adozione (o l acquisizione) di regole e norme tecniche da parte dell Unione europea si è resa sempre più necessaria al fine di perseguire l obiettivo primario della costruzione di uno spazio di libero mercato all interno degli Stati-membri 40 : la libera circolazione delle merci ha richiesto un operazione di normalizzazione dell economia. Tale intervento è stato realizzato in misura così massiccia, da rendere pacifica l affermazione che ormai la regolazione tecnica assurge sempre più ad une affaire communautaire. La crescente diffusione di normativa tecnica prodotta a livello europeo richiama l attenzione sull entità di una corretta definizione dei rapporti fra i principi e le regole tecniche di matrice europea e la normativa di recepimento degli Statimembri. La produzione tecnica statale, soprattutto per effetto dell enorme influenza del diritto comunitario, è destinata a svolgere prevalentemente una funzione di interazione con il diritto comunitario. Questa tesi proietta lo spettro della necessità di un rapido adeguamento, di una trasformazione di alcuni istituti di garanzia, così come elaborati nell esperienza degli ordinamenti statali. Per questa via, il principio di legalità viene soddisfatto in sempre maggiori casi da una sorta di neonata legalità comunitaria 41. Similmente, la garanzia di partecipazione e di tutela dei diversi interessi coinvolti nei procedimenti di formazione delle norme si trasferiscono vieppiù verso la fase comunitaria. L attività di recepimento statale del diritto tecnico di matrice comunitaria diviene particolarmente rilevante, in quanto ad essa è demandato il delicato compito del controllo politico sugli atti normativi delle istituzioni europee. Essa pro- 40 Rileva opportunamente F. SALMONI, Le norme tecniche, cit., 299 ss. che l obiettivo di un incremento degli scambi commerciali non esaurisce certamente le ragioni per cui la Comunità ha perseguito una politica di armonizzazione delle normative tecniche, rilevando a tal fine altre finalità di interesse pubblico, quali la tutela della salute pubblica, la salubrità dell ambiente o la protezione dei lavoratori. Cfr. G. ELIAS, Le regole comunitarie per l accesso al mercato unico: le misure per l eliminazione delle barriere tecniche, in AA. VV., La normativa tecnica industriale, cit., 35. É difficile però non convenire che la volontà di affermare un mercato concorrenziale europeo, per quanto non esclusiva, è stata la finalità principale in nome della quale si è realizzata la politica di armonizzazione delle legislazioni tecniche. Ciò trova conferma nell art. 3, lett. h), del Trattato CE nel punto in cui prescrive «il ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune». 41 Così in caso di obbligo per le pubbliche amministrazioni di ottemperare agli obblighi comunitari, direttamente con propri provvedimenti o, più specificamente, in caso di atto materiale di recepimento di una direttiva tecnica. Cfr. G. GRECO, Incidenza del diritto comunitario sugli atti amministrativi italiani, in AA. VV., Trattato di diritto amministrativo europeo, Giuffré, 1997, 563 ss. 11
12 cede su un doppio binario: da una parte l attuazione delle direttive tecniche contenute in atti imperativi; dall altra la trasposizione in norme tecniche nazionali delle norme armonizzate. Il codice genetico del sistema integrato di produzione della normazione tecnica si sviluppa secondo un modello di intreccio a doppia elica, che mette in correlazione atti giuridici statali e direttive tecniche comunitarie da una parte, norme nazionali di recepimento delle norme armonizzate e direttive di armonizzazione dall altra Il c.d. «nuovo approccio» comunitario A partire dal 1985, si è sviluppato un sistema parallelo di produzione comunitaria di normazione tecnica, il c.d. «nuovo approccio», secondo il quale si preferisce, piuttosto che sovrapporsi o sostituirsi alla produzione di regole tecniche statali, affidare «per mandato» ad alcuni organismi privati la produzione di norme tecniche 42. Lo strumento del nuovo approccio sono le c.d. norme armonizzate, vale a dire, specificazioni tecniche adottate dagli organismi di normalizzazione europea (CEN e CENELEC) su mandato della Commissione europea 43. Esse vengono qualificate come volontarie - poiché, per lettera, la loro osservanza non risulta essere obbligatoria - e consensuali (o negoziali), in quanto prodotte non da organi o enti statali, ma dagli enti di normalizzazione europei su mandato delle istituzioni comunitarie. Il procedimento di attuazione segue uno schema ormai ricorrente 44 e consta, dunque, di due atti: il recepimento e la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale nazionale. L atto di recepimento è opera degli organi nazionali di normalizzazione e costituisce, com è stato convincentemente osservato, la condizione di esistenza della norma armonizzata 45. Una volta effettuato il recepimento, l ente di normalizzazione presenta la norma allo Stato, il quale ha l obbligo giuridico di provvedere alla pubblicazione degli estremi della direttiva. Tale obbligo permane anche nel caso in cui l ente nazionale di normalizzazione esprima parere negativo alla 42 Come fa notare N. GRECO, Crisi del diritto, cit., 13 si pone in essere un vero e proprio sistema parallelo, che si caratterizza per la negozialità e la volontarietà delle regole, perciò preferite all eventuale espansione di regolamenti e direttiva tecniche, che mantengono un elevato tasso di rigidità rispetto alle dinamiche economiche e allo sviluppo scientifico. 43 Sulle origini e gli sviluppi dell azione armonizzatrice della CEE, v. A. CAGLI, Organizzazione e procedure dell attività amministrativa tecnica nel settore dei prodotti industriali, in AA. VV., La normativa tecnica industriale, cit., 168 ss. 44 Schema esemplificato dal d.lgs. n. 313/1991, che dà attuazione alla direttiva n. 88/378 relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti la sicurezza dei giocattoli, come fa notare E. CHITI, La normalizzazione, in AA. VV., Trattato di diritto amministrativo. Parte speciale, Giuffré, 2003, M. GIGANTE, op. ult. cit., 361 ss.: «La norma europea e quindi anche quella armonizzata non esiste se non attraverso la norma nazionale che da ad essa recepimento». E «conseguentemente, i diritti di utilizzazione economica della norma spettano agli enti nazionali di normazione, che ne sono, seppure formalmente, gli autori». 12
13 pubblicazione in Gazzetta ufficiale o abbia espresso già parere negativo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee in sede di comitato della normalizzazione. Residua allo Stato, tuttavia, il potere di far valere la clausola di salvaguardia, qualora decida di mettere in dubbio il contenuto della norma, disattendendo provvisoriamente l obbligo di pubblicazione 46. Appare chiaro da quanto ora esposto che il momento del controllo in sede di pubblicazione e dunque l eventuale esercizio della clausola di salvaguardia da parte dello Stato è essenziale. In questo modello, l attuazione delle direttive di armonizzazione tecnica si rende indispensabile per il fatto che le direttive del nuovo approccio producono l effetto giuridico della presunzione di conformità non nel momento del rinvio alle norme armonizzate, ma solo dopo la trasposizione nelle norme nazionali delle norme armonizzate, i cui estremi sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee. Tali norme nazionali devono comunque essere pubblicate in Gazzetta ufficiale. Come si nota, anche il ruolo degli enti di normalizzazione nell ordinamento italiano (CEI e UNI) viene profondamente condizionato dalla corrispondente attività delle organizzazioni europee di normalizzazione, non essendo riconosciuto ad essi neanche il potere di contestare le norme volontarie comunitarie, dovendosi limitare in questi ambiti ad una mera funzione di ratifica Prevalenza dell attività del Governo nella recezione della regolamentazione tecnica comunitaria L attività "tradizionale" di recepimento delle direttive comunitarie, recanti regole tecniche imperative, nell ordinamento italiano, com è noto, è demandata ordinariamente al Governo, che la esercita abitualmente facendo ricorso allo strumento dei decreti legislativi 47, piuttosto che ai regolamenti governativi o ministeriali. La preferenza per la sede governativa si spiega in ragione del carattere e- stremamente specialistico della disciplina da recepire, che richiede delle conoscenze tecnico-scientifiche che non possono essere richieste all istituzione parla- 46 «Le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell'ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo» (art. 174, par. 2, Trattato CE). Sulla clausola di salvaguardia v. N. GRECO, La normazione tecnica ambientale nel quadro (problematico) del drafting sostanziale, Rivista trimestrale di scienza dell amministrazione, 1999, 91 ss. 47 Si vedano, fra gli esempi più recenti, la delega al Governo per l adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni comunitarie in materia di tutela dall inquinamento acustico o la delega al Governo per l integrale attuazione della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell inquinamento, disposte rispettivamente dagli artt. 14 e 22 della l. n. 306/2003, recante "Disposizioni per l adempimento di obblighi derivanti dall appartenenza dell Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2003". 13
14 mentare. Nell attuale forma di governo solo il complesso Governo-pubbliche amministrazioni, godendo di un estesa articolazione tecnico-amministrativa, sembra poter adeguatamente disporre di quell insieme di saperi e acquisizioni necessari per filtrare le disposizioni tecniche comunitarie nel nostro ordinamento. In realtà, il problema investe aspetti più generali, se è vero che la concentrazione di contenuto tecnico nella gran parte delle norme comunitarie avrebbe ormai configurato una vera e propria «riserva di legislazione delegata» nel recepimento delle direttive comunitarie 48 e che così procedendo si esclude totalmente l assemblea rappresentativa parlamentare dal circuito di produzione-recezione-controllo delle norme tecniche, determinando un nuovo vulnus a quel che resta dell effettività dell art. 70 Cost. 49. Relativamente allo specifico ambito della normazione tecnica, la specialità delle competenze richieste e, dunque, il minore tasso di politicità delle scelte suscitano preoccupazioni minori riguardo all esautoramento del Parlamento. Anzi, la dottrina ha espresso più volte addirittura un favor per il trasferimento al Governo della competenza a porre in essere disciplina tecnica 50, sottolineando spesso l inadeguatezza della fonte legislativa 51 e, a volte, l inidoneità più in generale di tutte le fonti di rango legislativo. Secondo quest ultima tesi, la soluzione maggiormente idonea, anche se certamente non obbligatoria, a dettare disciplina tecnica renderebbe preferibile il ricorso al regolamento ministeriale 52. Un problema ulteriore si pone per quanto riguarda le problematiche connesse all attuazione delle direttive tecniche da parte delle regioni. L art. 117, c. 5, Cost. prevede che le regioni, nelle materie di loro competenza, provvedano all attuazione e all esecuzione degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato. La previsione 48 Come osserva M. SICLARI, Il Parlamento nel procedimento legislativo delegato, Giurisprudenza costituzionale, 1985, Lamenta i pericoli del «volto "privato"» delle deleghe tecniche C. DE FIORES, Trasformazioni della delega legislativa e crisi delle categorie normative, Cedam, 2001, 138 ss. Secondo l A. in questi casi, al Parlamento sfugge il controllo delle concrete implicazioni derivanti dal recepimento, dovendosi limitare il più delle volte a registrare passivamente le finalità e il contenuto di norme comunitarie, il cui contenuto viene definito in stretta correlazione con il sistema privato delle imprese «e sotto la spinta della irruzione nella sfera pubblica di interessi privati forti». 50 Su tutti A. M. SANDULLI, Le norme tecniche nell edilizia, cit., 197, secondo il quale «sono [ ] da salutare con apprezzamento quelle leggi le quali decentrano al complesso Governo- Pubblica Amministrazione» le normative specialistiche tecniche; «e tanto più vanno accolte con favore, in quanto sono in grado di assicurare utilizzando conoscenze particolarmente qualificate una costante opera di aggiornamento e di revisione, indispensabile per tener dietro alla rapida evoluzione scientifica e tecnologica». 51 Cfr. N. LUGARESI, Profili comparatistici della normazione tecnica: l esperienza francese dell AFNOR, IN AA. VV., La normativa tecnica industriale, cit., 421; F. GARRI, La normazione tecnica in Italia, Foro amministrativo, 1977, Com è ampiamente argomentato da M. CECCHETTI, Criticità della "normativa tecnica" a tutela dell ambiente nell ordinamento italiano, cit., 39 ss. Sul punto v. anche F. SALMONI, Le norme tecniche, cit., 191 ss. 14
15 costituzionale ha ora trovato attuazione legislativa nella l. n. 11/2005, la quale ribadisce all art. 8 che lo Stato, le regioni e le province autonome, secondo le rispettive competenze legislative, danno tempestiva attuazione alle direttive comunitarie e stabilisce le relative modalità procedurali. Poiché nell ordinamento regionale l organo esecutivo risulta sprovvisto della disponibilità di uno strumento normativo equivalente al decreto legislativo statale, la possibilità di un attuazione di direttive comunitarie attraverso una fonte primaria, orientata da principi e criteri direttivi stabiliti dall assemblea rappresentativa, risulta assolutamente preclusa. Né sarebbe pensabile un uso esclusivo della fonte legislativa regionale, a causa dei problemi sia di rigidità e formalità del relativo procedimento di formazione, a fronte di un esigenza di continuo e celere adeguamento alle previsioni comunitarie, sia a causa del deficit di competenza tecnica dei Consigli, aggravata dalla oggettiva difficoltà che incontra un organo collegiale, di vasta composizione, a corroborare le proprie decisioni da consulenze specialistiche. È parimenti inibita alle regioni la possibilità di approvare regolamenti assessorili, sul modello dei decreti ministeriali statali. Essi si fonderebbero su un analogia fra ministri e assessori che, in realtà, è concettualmente errata. I ministri sono organi costituzionali, a cui la Costituzione attribuisce poteri esterni; mentre gli assessori non sono organi della Regione, ma solo componenti della Giunta 53, la quale rileva in Costituzione solo come organo collegiale. Resta la possibilità del ricorso alla fonte regolamentare. I regolamenti regionali sono stati investiti, nell ultimo periodo, da una serie di significative novità che ne hanno presumibilmente accresciuto le potenzialità applicative. L eliminazione della riserva costituzionale di allocazione del potere regolamentare in capo al Consiglio regionale operata dalla l. cost. n. 1/1999, il notevole ampliamento degli ambiti materiali riservati alla competenza regolamentare regionale disposto dall art. 117, c. 6, Cost., a seguito della revisione costituzionale operata dalla l. cost. n. 3/2001, l attuale diffusa tendenza delle Regioni ad introdurre nei propri statuti il riconoscimento della spettanza del potere regolamentare alla Giunta fanno legittimamente presagire che i regolamenti regionali si stanno avviando ad uscire dal lungo tunnel del disuso Così G. U. RESCIGNO, Note per la costruzione di un nuovo sistema delle fonti, Diritto pubblico, 2002, 791. Cfr. G. TARLI BARBIERI, Appunti sul potere regolamentare delle Regioni nel processo di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, ivi, 2002 e U. DE SIERVO, Le potestà regolamentari, in AA. VV., Le fonti del diritto regionale alla ricerca di una nuova identità, Giuffré, 2001, 169. Rescigno però propone un ipotesi alquanto suggestiva: l istituzione, da parte dello statuto, di enti dipendenti dalla Regione, titolari di poteri regolamentari in specifiche materie, «come accade a livello statale con alcune autorità amministrative indipendenti»; oppure la previsione di regolamenti presidenziali, vale a dire, deliberati ed emanati dal Presidente della Giunta. 54 Le regioni sono state indotte ad appropriarsi del potere di decidere autonomamente riguardo la spettanza del potere regolamentare a seguito della sent. n. 313/2003 della Corte costituzionale, che ha trovato immediata conferma nella sent. n. 324/
16 La fonte regolamentare sembra, nelle materie con coperte da riserva assoluta di legge, l unico strumento normativo nella disponibilità delle regioni idoneo a dare tempestiva, agile e competente attuazione alle direttive tecniche comunitarie Esorbitanza degli interventi statali di recezione della regolamentazione tecnica comunitaria Il quadro normativo che va delineandosi può finalmente contribuire a risolvere, certamente se accompagnato da un atteggiamento di maturità e correttezza istituzionale da parte dei soggetti coinvolti, quei problemi di alterazione dei rapporti fra Stato e regioni. Nei fatti, la prevalenza dell attività del Governo nell attività di recezione del diritto comunitario, in passato, ha prodotto innegabilmente un ulteriore ritaglio di competenze a vantaggio dello Stato in materia tecnica, andando ad incidere sul fragile rapporto fra competenze legislative statali e regionali. La portata degli interventi di attuazione di direttive tecniche a volte può patologicamente non limitarsi alla mera recezione di prescrizioni tecniche ed esorbitare nella fissazione di norme di dettaglio in materie concorrenti o nelle altre riservate alla potestà residuale delle regioni. Il problema si è posto più spesso per i casi di invasione delle maggiori competenze riconosciute alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome 55. E il caso, per esempio, dell art. 3-bis, commi 7 e 5, del decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43/CEE e 96/3/CE concernenti l'igiene dei prodotti alimentari), introdotto dall'art. 10, comma 3, della legge 21 dicembre 1999, n. 526 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'italia alle Comunità europee Legge comunitaria 1999). I due commi aggiunti sono stati impugnati in via diretta alla Corte costituzionale dalla Provincia Autonoma di Trento in quanto, prevedendo che il Ministro della sanità potesse determinare con decreto i requisiti minimi e i criteri generali per il riconoscimento dei laboratori di analisi non annessi alle industrie alimentari utilizzabili in sede di autocontrollo ed attribuendo ad organi ministeriali il potere di effettuare sopralluoghi per la verifica della sussistenza dei requisiti, risultavano potenzialmente lesivi dell'autonomia normativa e amministrativa provinciale. Ebbene la Corte, nella sent. n. 103/2003, è stata costretta a circoscrivere l ambito del decreto del Ministero della sanità, a cui faceva rinvio l art. 3-bis, comma 5, del decreto legislativo impugnato, «alle sole norme tecniche, nei limiti di esigenze unitarie, aventi carattere meramente esplicativo strettamente vincolato Sul tema dei regolamenti regionali sia consentito rinviare ad A. IANNUZZI, La potestà regolamentare delle Regioni a statuto ordinario, in AA. VV., Trasformazioni della funzione legislativa, III.1, Rilevanti novità in tema di fonti del diritto dopo la riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, Giuffré, 2003, 149 e ss. ed alla bibliografia ivi citata. 55 Sul tema specificamente Q. CAMERLENGO, Coordinamento tecnico e autonomia regionale speciale, Le Regioni, 1997,
17 ("conformi a") e di dettaglio in stretta dipendenza con i criteri generali per il funzionamento dei laboratori esterni di cui al comma 1 e con le procedure operative standard richiamate nel precedente comma 4 (conformità alla normativa europea e alle norme tecniche generali)», con ciò negando il carattere normativo del decreto in parola, ritenuto mero atto di recepimento materiale 56. La Corte costituzionale ha inoltre dichiarato l illegittimità costituzionale del comma 7 dell art. 3-bis, in quanto attribuiva ad organi ministeriali il potere di effettuare sopralluoghi per la verifica della sussistenza dei requisiti in palese violazione delle norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.lgs. n. 266/1992), in particolare dell art. 4, ai sensi del quale, nelle materie di competenza della Regione o delle Province autonome, la legge statale non avrebbe potuto attribuire ad organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle attribuite allo Stato in base allo statuto speciale e relative norme di attuazione. Nel motivare la dichiarazione di illegittimità costituzionale, il giudice delle leggi mostra chiaramente di avvertire la carica di pericolosità insita in atti normativi camuffati da atto di recepimento materiale di direttive tecniche comunitarie, in realtà diretti a porre disciplina nuova e generale anche in materie regionali. A tal proposito afferma che la giustificazione di tali operazioni non può derivare neanche «dall'esigenza di intervento statale di vigilanza sull'adempimento di pretesi obblighi comunitari, che non possono toccare, per questa parte, la ripartizione di competenze tra Stato e Regione». Al riguardo devono essere svolte alcune considerazioni. In primis, come ricorda nella stessa pronuncia la Corte 57, fa eccezione al principio generale il potere-dovere statale di sostituirsi nell attuazione di direttive comunitarie, nelle materie attribuite alle Regioni, allorché esse colpevolmente non abbiano provveduto 58. Qualora l adempimento da parte delle regioni o delle province autonome non avvenga tempestivamente lo Stato può esercitare il potere sostitutivo. Tale potere, la cui esigenza discende certamente dal principio della responsabilità unitaria dello Stato per il rispetto dei vincoli comunitari 59, ha ora tro- 56 La Corte ha testualmente affermato che il decreto ministeriale in parola «non può ritenersi esercizio di potere normativo o avente contenuto di principi nuovi cui sarebbero tenute le Regioni e Province autonome, né tantomeno esercizio di potere di direttiva ma piuttosto con valore di atto di recepimento materiale». Manifesta serie perplessità rispetto a questa moticazione M. GI- GANTE, L attribuzione allo Stato della normazione tecnica tra neutralità e attuazione vincolata, Giurisprudenza costituzionale, 2003, 1744 ss. 57 «L'intervento statale può esservi solo in presenza di un verificato inadempimento da parte delle Province autonome di specifici obblighi di vigilanza, compresi quelli sul rispetto di prescrizioni comunitarie e con le garanzie previste. Ipotesi completamente al di fuori della previsione normativa in esame». 58 Sul punto, Corte costituzionale, sentt. n. 425/1999 e n. 126/ È opportuno qui ricordare che lo Stato, pur potendo delegare l attuazione del diritto comunitario anche ad enti substatali, resta tuttavia responsabile integralmente e unitariamente nei confronti dell Unione europea. Si provoca, in effetti, un «nodo gordiano» (A. CELOTTO, Legge comunitaria, Enciclopedia giuridica, 1995, 8-9 ad vocem): le norme comunitarie incidono in mate- 17
18 vato copertura costituzionale nella nuova formulazione dell art.117, c. 5, Cost. 60 e attuazione legislativa nella l. n. 11/ Si pone, dunque, il problema di vigilare attentamente sul corretto uso del potere sostitutivo, che qualora fosse generalizzato e, magari, anche utilizzato preventivamente, ossia prima che si determini l inattuazione 62, potrebbe costituire un nuovo grimaldello per recuperare al centro competenze ormai regionali. In secondo luogo, deve evidenziarsi problematicamente che l attività di mera recezione materiale delle direttive tecniche comunitarie, non comporta alcuna valutazione empirica della verità delle decisioni tecniche europee. Viene presuprie di competenza regionale, alle Regioni il compito successivo di attuarle, ma la responsabilità nei confronti dell UE resta in capo allo Stato. A ciò si deve aggiungere la complicazione rappresentata dall apertura della giurisprudenza comunitaria, a partire dalla decisione Francovich, all azionabilità della tutela risarcitoria nei confronti degli Stati membri da parte di qualsiasi cittadino dell Unione che lamenti un danno ingiusto a seguito di inattuazione o trasposizione tardiva o erronea delle prescrizioni comunitarie, pur se la violazione sia imputabile ad un organo locale. Questo regime delle responsabilità potrebbe porsi in contrasto con il nuovo art. 114 Cost., il quale nell individuare gli elementi costitutivi della Repubblica in Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, esclude che le Regioni possano ancora essere considerate una componente dello Stato. Le trasformazioni dell istituto della responsabilità politica sono qui evidenti: è il Governo a dover rispondere dell adattamento del diritto interno al diritto comunitario. A rimodellarsi sul diritto europeo, alla fine, non sono però solo le norme, ma anche i principi e, fra di essi, certamente quello della responsabilità politica. Si rafforza l idea della responsabilità civile, e dunque giuridica, dello Stato, occupando ambiti prima riservati alla responsabilità politica, già fiaccata, nell ordinamento interno, da un insufficiente spinta democratica e, dall esterno, a causa dell influenza del diritto comunitario, da un deficit di democrazia (M. RUOTOLO, Legge, diritto comunitario e responsabilità civile dello Stato, in AA. VV., Trasformazioni della funzione legislativa, I, Vincoli alla funzione legislativa, Giuffré, 1999, Sul punto, Cons. Stato, Ad. Gen., par. n. 2/2002, Le Regioni, 2002, 752, con commento di G.U. RESCIGNO, Attuazione regionale delle direttive comunitarie e potere sostitutivo dello Stato, ivi, 729 ss. Sulla questione della responsabilità dello Stato per l attuazione del diritto comunitario, si rimanda a G. MOTZO, Interpretazione e attuazione del diritto europeo: problemi della responsabilità nel diritto interno, in AA. VV., Le prospettive dell Unione europea e la Costituzione. Atti del Convegno di Milano, 4-5 dicembre 1992, Cedam, 377. Sul punto v. anche Consiglio di Stato, Ad. Gen., par. n. 1/2002 e n. 5/ La l. n. 11/2005, art. 10, prevede che «nei casi di cui al comma 1, qualora gli obblighi di adeguamento ai vincoli derivanti dall ordinamento comunitario riguardino materie di competenza legislativa o amministrativa delle regioni e delle province autonome, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie informa gli enti interessati assegnando un termine per provvedere e, ove necessario, chiede che la questione venga sottoposta all esame della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano per concordare le iniziative da assumere. In caso di mancato tempestivo adeguamento da parte dei suddetti enti, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie propone al Consiglio dei ministri le opportune iniziative ai fini dell esercizio dei poteri sostitutivi di cui agli articoli 117, quinto comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, secondo quanto previsto dagli articoli 11, comma 8, 13, comma 2, e 16, comma 3, della presente legge e dalle altre disposizioni legislative in materia». 62 Possibilità che ora trova conferma nell art. 2 della l. n. 306/2003 (legge comunitaria 2003). 18
19 posto come assioma, dunque, l accettazione dei modelli tecnici europei, quasi come se esistesse una sola tecnica. In realtà la pluralità di metodi, processi e di risultati a cui perviene la scienza nonché la pluralità di interessi sottesi ad ogni decisione, alcuni privilegiati in sede comunitaria, altri preminenti a livello statale, piuttosto che locale, richiedono un procedimento di selezione delle possibili tecniche, di verifica delle relative acquisizioni e di composizione degli interessi, che coinvolga i diversi livelli di governo secondo logiche di integrazione delle competenze, dei procedimenti di produzione giuridica e delle attività di controllo. Questo modello collaborativo dovrebbe tradursi in pratica in un sistema di standard comunitari assolutamente inderogabili (ma verificabili), limitati alle sole prescrizioni tecniche minime della materia da regolare, così da lasciare alla successiva produzione normativa statale o regionale l alternativa fra la mera recezione materiale e la possibilità di porre standard ulteriori, al fine di tutelare le diverse istanze territoriali. Il modello comunitario vigente mostra una realtà completamente diversa e l esemplificazione della materia ambientale ne da ampia testimonianza. 4. Gli standard in materia ambientale fra tutela europea e competenze nazionali La materia ambientale è al centro delle politiche comunitarie. L art. 2 del Trattato CE contempla fra i principi il compito per la Comunità «di promuovere nell'insieme della Comunità, mediante l'instaurazione di un mercato comune e di un'unione economica e monetaria [ ], un elevato livello di protezione dell'ambiente ed il miglioramento della qualità di quest'ultimo»; mentre all art. 3 inserisce «una politica nel settore dell'ambiente» fra le competenze comunitarie. L ambito di intervento di tali politiche può essere amplissimo, in quanto l art. 6 introduce il principio di integrazione della tutela ambientale in tutte le politiche comunitarie 63. Gli artt. 30, 95 e 175 danno poi fondamento, a diverso titolo, a discipline tecniche ambientali, anche in virtù del riconoscimento di un diritto all ambiente salubre. La prima disposizione, infatti, prevede l ammissibilità di deroghe al principio della libera circolazione dei beni per motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali e di preservazione degli animali. Il secondo articolo richiede che la Commissione nelle sue proposte in materia di ambiente tenga conto di eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici «Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile». 19
20 L art. 175, infine, dispone che «In deroga alla procedura decisionale di cui al paragrafo 1 e fatto salvo l'articolo 95, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, adotta [ ] misure a- venti incidenza sull'assetto territoriale, sulla gestione quantitativa delle risorse i- driche o aventi rapporto diretto o indiretto con la disponibilità delle stesse, sulla destinazione dei suoli, ad eccezione della gestione dei residui» 65. Tutta l azione comunitaria in materia di politica ambientale deve ispirarsi ai principi di precauzione e dell azione preventiva; al principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente; nonché al principio «chi inquina paga». Questa sintetica ricostruzione dei principi e delle competenze comunitarie in materia ambientale rende evidenti una serie di rilievi problematici. Un dato è immediatamente riscontrabile: laddove la Comunità ha la competenza a porre in essere azioni positive a tutela dell ambiente essa interseca i principi della concorrenza e del mercato. Si manifesta un difficile intreccio fra ambiente e mercato, fra economia e diritti. L evidenza di questo delicato equilibrio si materializza significativamente nel rapporto fra i valori sottesi alle finalità previste dall art. 95 e le altre disciplinate dall art Vi è un evidente contiguità sostanziale fra le due norme del Trattato, in quanto entrambe attribuiscono poteri di intervento al Consiglio in materia ambientale, anche se per finalità diverse: la realizzazione del mercato unico all art. 95; specificamente la protezione dell ambiente all art Il rapporto che si pone fra le due norme, a prima lettura, potrebbe sembrare caratterizzarsi come la regola sta all eccezione. La prima impressione non corrisponde affatto alla realtà. L art. 175, par. 2, dispone espressamente che le misure di protezione dell ambiente possono essere adottate, salvo quanto previsto dall art. 95. Potrebbe configurarsi, in tal modo, una vera e propria gerarchia di valori rovesciata fra politiche economiche e tutela ambientale: fra le misure che hanno ad oggetto il funzionamento del mercato interno fondate sull art. 95 e quelle volte al miglioramento dell ambiente ex art. 175 si determinerebbe una prevalenza delle prime sulle seconde 66. A ciò deve aggiungersi che le norme di tutela dell ambiente fondate sull art. 95 hanno un tasso di vincolatività maggiore rispetto a quelle che si basano sull art. 64 Il richiamo alla scienza è presente anche all art. 174, par. 3: «Nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene conto: dei dati scientifici e tecnici disponibili». 65 Gli obiettivi della politica della Comunità in materia ambientale sono prefissati all art. 174, par. 1: salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente; protezione della salute umana; utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale. 66 Secondo 141, qualora sia possibile perseguire gli obiettivi di sviluppo del mercato interno e della salvaguardia dell ambiente «nello stesso tempo, le norme sugli standard di produzione o le installazioni devono fondarsi sull art. 95». 20

References: art. 3
 art. 70
 art. 117
 art. 8
 art. 117
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 4
 art.117
 art. 114
 art. 10
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 6
 art. 175
 art. 95
 art. 95
 art. 175
 art. 95
 art. 95
 art. 175
 art. 95
 art. 64
 art. 174
 art. 174
 art. 95