Source: https://jesuegraciliano.wordpress.com/reflexoes/perguntas-e-respostas-sobre-sindicancia-e-processo-administrativo-disciplinar/
Timestamp: 2019-10-15 14:22:49+00:00

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Perguntas e respostas sobre sindicância e processo administrativo disciplinar – jesuegraciliano
Elaboração: Prof. Jesué Graciliano da Silva – Revisão: Prof. Rogério Mello
As leis são 8112/90 e a 9784/99. No entanto há uma série de decisões jurisprudenciais, pareceres vinculantes da AGU e orientações dos demais órgãos de controle que podem e devem ser aplicadas. Material completo sobre o assunto pode ser encontrado nas apostilas da CGU. Também é importante conhecer a Instrução Normativa CGU 04 DE 17 de fevereiro de 2009, que trata sobre Termo circunstanciado administrativo (TCA).
Conforme o Art. 4 da Lei 9784 o administrado deve colaborar para o esclarecimento dos fatos. No entanto ele não é obrigado a isso. Mesmo assim recomenda-se que a CPAD utilize-se desse artigo para proceder a intimação da testemunha. Se ela se negar mesmo assim não há penalidade previstaem lei. Jáo servidor é obrigado a comparecer quando convocado. No entanto, sua chefia imediata deve receber ciência de sua convocação para depor, para evitar, por exemplo, o corte de ponto.
Sim, a lei prevê que o acusado possa acompanhar junto com seu advogado a todos os depoimentos das testemunhas e demais provas a serem constituídas. O advogado pode durante a oitiva, em momento específico, fazer perguntas à testemunha por intermédio do presidente da CPAD. No entanto, o presidente deve ficar atento para posicionar a testemunha, advogado e acusado de tal forma a não haver constrangimento.
Não. Isso é vedadoem lei. Osdepoimentos devem ser tomados oralmente. É facultado ao acusado ou à testemunha consultar anotações de datas e horários caso desejem.
Se a CPAD conduzir o processo e comprovar a culpa, esse servidor terá como pena máxima a destituição do cargoem comissão. Noentanto ele responderá ainda civil e penal pelos seus atos. Ele pode ainda sofrer as penalidades previstas no Artigo 127.
Ao concluir a fase de oitivas e interrogatório, a CPAD fará o indiciamento do acusado e solicitará defesa escrita. Somente depois disso a CPAD elaborará o relatório final. A esse relatório não cabe recurso. O mesmo será enviado à autoridade julgadora. Na fase de julgamento ainda cabe recurso do acusado.
34- Se a CPAD não faz o indiciamento do acusado é preciso a defesa escrita?
35- Em que casos a autoridade instauradora pode optar pelo PAD em rito sumário?
Conforme o Artigo 133 da Lei 8112, o rito sumário deve ser aplicado para apurar irregularidades de acumulação ilegal de cargos empregos ou funções públicas, inassidualidade habitual e abandono do emprego. Estes são ilícitos de prova pré-constituída, ou seja, já se tem provas concretas. A CPAD pode ser formada por dois servidores estáveis.
36- Quais são os prazos previstos no rito sumário?
Após 3 dias da publicação da Portaria de constituição, a CPAD fará o termo de indiciação. O servidor acusado terá 5 dias para apresentar defesa escrita. A CPAD fará o relatório e apresentará para a autoridade julgadora, que terá 5 dias para proferir sua decisão.
37- O que acontece se o acusado não apresentar sua defesa escrita?
Decorridos o prazo de 10 dias, ou de 15 dias se a citação tiver sido publicada, a CPAD não recebendo a defesa, deve informar a autoridade instauradora, que deverá nomear um servidor defensor dativo. Esse é obrigado a formular a defesa em 10 dias.
38- O que acontece com a penalidade prevista na Lei 8112/90 caso haja reincidência?
Se o servidor já havia recebido uma penalidade de advertência há menos de 3 anos, e ficar caracterizada a materialidade do fato e sua autoria em uma nova falta passível de punição como advertência, a reincidência gera a penalidade de suspensão.
39- Uma penalidade de suspensão pode ser convertida em multa?
Sim, conforme Artigo 131 da 8112/90, mas somente quando isso for do interesse da administração e não do interesse do servidor. Nesse caso o servidor trabalha as 8 horas diárias pelo prazo da penalidade e recebe apenas por 4 horas.
40- Se uma CPAD produziu 5 provas, mas destas 2 foram ilícitas, isso invalida o relatório?
Se na defesa do acusado duas provas forem caracterizadas como ilícitas de forma comprovada e o relatório desprezar essas provas e fundamentar seu relatório nas 3 provas válidas, isso não ensejará motivo para nulidade ou invalidade do relatório. Se as provas forem dependentes e a principal for ilícita, todas as demais também serão.
41- A utilização de um meio ilícito como interceptação telefônica pela CPAD é motivo de nulidade do processo?
Sim. A prática de interceptação de telefone é crime quando não autorizada pela justiça. No entanto, a justiça só autoriza a interceptação em processos criminais e não em processos administrativos disciplinares.
42- As oitivas das testemunhas e interrogatório do acusado podem ser gravadas em áudio e vídeo?
Não podem, uma vez que isso não está previsto em lei.
43- É possível uma CPAD concluir pela punição de um servidor que tenha cometido um ilícito há mais de 5 anos?
Sim. O prazo de prescrição só vale a partir do momento em que a autoridade competente toma ciência do ilícito. A partir desse momento começa a contar o prazo de 180 dias, 2 anos e 5 anos para prescrever a advertência, suspensão e demissão respectivamente. Quando se instaura a CPAD o prazo pára de ser contado. Só volta a contar a partir de 140 dias para o PAD rito ordinário e 80 dias para a sindicância.
44- Quanto tempo demora para prescrever as penalidades de advertência, suspensão ou de demissão?
Conforme o Artigo142, aprescrição é de 5 anos para penalidades de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargoem comissão. Paraadvertência são 180 dias e para suspensão 2 anos.
45- Após quanto tempo uma penalidade de advertência e de suspensão não devem ser mais computadas?
Para efeitos da ficha funcional o cancelamento do registro se dá em 3 anos para advertência e 5 anos para suspensão
46-O que o setor de recursos humanos deve informar quando questionado formalmente pela CPAD se o servidor já respondeu à PAD anteriormente?
Se o servidor respondeu ao PAD e foi absolvido a informação, não pode indicar o registro. Se o servidor respondeu ao PAD e sofreu penalidade, o RH deve informar o número do processo e a penalidade caso esta tenha ocorrido a menos de 3 anos para advertência e 5 anos para suspensão. Se estes prazos já tiverem se transcorrido o registro é cancelado.
47- Quais os erros que são geralmente cometidos pela CPAD e que não geram nulidade do processo?
Só há nulidade quando comprovado que houve prejuízo para a ampla defesa. A alegação de que o acusado não participou das oitivas porque não foi avisado pode gerar nulidade. Mas casos da autoridade instauradora não delimitar claramente a acusação, processo fora da repartição, prova emprestada desde que submetida ao contraditório geralmente não produzem nulidade.
48- Se uma pessoa está doente em casa, não leva atestado e não comunica a repartição, isso caracteriza abandono de emprego?=
O abandono deve ter sido deliberado. Deve se provar claramente que o servidor teve a intencionalidade. Se a CPAD rito sumário não provar isso nos autos o acusado de abano poderá questionar na justiça, porque os Artigos 138 e 139 explicitam que deve haver a intenção.
49- Antes de formular sua defesa, após a citação, o indiciado pode levar o processo para estudar em casa?
O acusado pode ver o processo na repartição, durante horário normal de expediente. Pode também solicitar cópias de todo o processo. O processo original não deve ser levado para casa para fins de proteção.
50- O que deve constar no relatório final da CPAD? A ele cabe recurso do indiciado?
Ao relatório final da CPAD não cabe recurso. O acusado tem o direito de se defender por escrito antes da elaboração do relatório. Conforme o Artigo 165 o relatório deve ser minucioso e mencionar as provas que se buscou para formação da convicção. Deve ser conclusivo dizendo se o acusado é inocente ou culpado. Pode concluir ainda que inexistam provas de materialidade do fato e daí solicitar o arquivamento. Se não for possível concluir a apuração, deve informar com clareza o fato. A autoridade instauradora pode constituir nova comissão ou reconduzir a mesma para conclusão do processo.
51- Quais os incisos e artigos da 8112 que se não seguidos podem gerar advertência após confirmação de autoria e materialidade pelo PAD?
Descumprimento de todo o artigo 116, 117 – inciso I ao VIII e inciso XIX geram advertência.
52- Quais os incisos que podem implicar em demissão?
A demissão está tipificada no Artigo 132 para abandono de cargo, inassiduidade habitual, improbidade, insubordinação grave em serviço, conduta escandalosa na repartição, ofensa física, aplicação irregular de recursos públicos, corrupção, revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo.
53- Qual a diferença entre acusado e indiciado?
O acusado é o servidor que é notificado previamente e que responde ao processo até que seja citado. A partir da citação o servidor passa a ser indiciado.
54-É correto uma instituição ter comissão permanente de processo administrativo disciplinar?
Não tem sentido a CPAD ser permanente se o PAD tem prazo definidoem lei. Oideal é chamar de grupo especializado em PAD.
55- Quando é que uma penalidade pode ser prescrita?
Quando os prazos de 180 dias, 2 anos e 5 anos forem transcorridos a partir do dia em que a autoridade competente tomou ciência de uma ilegalidade passível de advertência, suspensão e demissão. O prazo cessa assim que se instaura o PAD e volta a contar após 140 dias para PAD rito ordinário, 45 dias para PAD rito sumário e 80 dias para sindicância.
56- O que deve constar da indiciação?
Na indiciação deve ficar expressa a informação dos dispositivos legais violados, quais os agravantes e atenuantes. A citação é dar ciência ao acusado que o mesmo passou a ser indiciado. Na citação deve ser informado o prazo de 10 dias para a defesa escrita. Caso o acusado se recuse a receber a citação, então duas testemunhas bastam para tanto. A CPAD certifica a recusa informando data e local. Se o servidor acusado se encontra em local incerto, após tentativa de localização exaustiva, então se publicaem Diário Oficiale em jornal de grande circulação. O prazo da defesa será de 15 dias nessa situação. O acusado precisa saber exatamente do que está sendo acusado para poder elaborar sua defesa adequadamente.
57- Como devem ser formuladas as perguntas no interrogatório do acusado e nas oitivas das testemunhas?
As perguntas devem ser claras e objetivas. Não se deve perguntar de forma genérica ou solicitar juízo de valor. As respostas devem ser reduzidas à termo pelo presidente da CPAD, que deve ditar ao secretário em voz alta a resposta da testemunha ou do acusado. De preferência as respostas devem ser formuladas com antecedência pela comissão.
58- Quais as condições mínimas que devem ser garantidas pela autoridade instauradora do PAD para viabilizar o trabalho da CPAD?
A CPAD pode solicitar sala reservada, bem iluminada, mesas, cadeiras, computador com impressora para realização das oitivas e interrogatórios, bem como para reuniões de preparação. A autoridade que se negar atender a estas solicitações responderá por ilegalidade por cercear o trabalho da CPAD. O presidente da CPAD poderá fazer representação escrita contra a autoridade instauradora nesse caso.
59- Um médico, psicólogo ou advogado podem ser chamados para testemunhar numa CPAD?
Podem, mas por Lei, eles estão impedidos de revelar segredo profissional obtido em função da relação paciente-médico, cliente-advogado. A CPAD deve saber disso.
60- É possível realizar a condução coercitiva de uma testemunha que não é servidor público em um PAD?
Não. Essa prática é possível no processo criminal. No PAD a Comissão pode invocar o Artigo 4º. da Lei 9874 que diz que o administrado tem o dever de colaborar para o esclarecimento dos fatos.
61- A ausência de um advogado ou procurador do acusado durante as oitivas são motivos de nulidade?
Não são motivos. A não comunicação ao acusado / procurador das datas, horários e locais das oitivas sim podem caracterizar cerceamento do direito de ampla defesa. O acusado pode ser informado e por vontade própria não comparecer.
62- O PAD pode levar à demissão do acusado. E se houve erro de condução e as provas foram mal interpretadas pela CPAD? A Comissão poderá ser responsabilizada?
Há presunção de boa fé no trabalho da CPAD. Se os autos do processo apontarem para a penalidade e isso for concluído de forma equivocada, a autoridade julgadora que perceber o fato pode abrandar a penalidade. Se o erro ocorrer, caberá recurso da decisão por parte do indiciado. Mas não há penalidade para a Comissão, a não ser que se prove que a mesma agiu de má-fé para prejudicar o acusado. Mas a alegação deve ser comprovada formalmente com provas.
63- É possível o uso de imagens do circuito interno como provas em um PAD?
Se as imagens são públicas e todos sabem que estão sendo filmados em local aberto, então podem ser utilizadas. No entanto as imagens para serem utilizadas devem passar pelo contraditório, ou seja, o acusado terá o direito de contrapor as informações que as imagens apresentarem.
64- É possível o uso do tarifador da central telefônica como provas em um PAD?
Se as informações são de conhecimento geral e não um segredo da repartição, então analisar se determinado acusado ligou 80 vezes para determinada construtora durante uma fase de licitação pode ser uma informação válida para constituição da verdade dos fatos.
65- Em que casos é considerada lícita em um PAD uma prova obtida a partir de gravação?
A prova é lícita quando realizada entre dois interlocutores apenas e para efeitos de proteção. Um exemplo é a gravação da tentativa de extorsão ou solicitação de suborno. A não gravação poderia gerar a dúvida sobre o fato. Será que o administrado ofereceu suborno ou ele foi solicitado?
66- Em que caso é permitido a publicação da citação do acusado ou da notificação prévia?
Nos casos em que o acusado se encontra em local incerto, confirmado a partir de tentativas fracassadas de localização no clube, na escola dos filhos, no endereço informado na sua pasta funcional.
67- Quantas vezes no PAD há a citação e a intimação?
No PAD há uma citação apenas ao acusado que passa a ser chamado de indiciado e diversas intimações.
68- Se o acusado não encontrar a comissão nos horários e locais informados na portaria de constituição da CPAD, o que pode ser alegado?
Ele pode alegar e comprovar mediante testemunhas que não encontrou a CPAD para analisar o processo e apresentar testemunhas que poderiam colaborar para o esclarecimento dos fatos. Isso pode ser utilizado na defesa como cerceamento de direito da ampla defesa.
69- Como deve ser organizado o PAD para garantia da segurança do processo?
O PAD deve ter todas as folhas rubricadas e numeradas. Deve haver organização dos memorandos, ofícios, intimações e declarações. O PAD será peça de análise de advogado do acusado. A desorganização do PAD pode ser utilizado como motivo para desqualificação ou colocação em dúvidas da capacidade da comissão apurar o fato.
70- O servidor pode se aposentar voluntariamente quando responde como acusado em um PAD?
Não pode, por isso é importante informar o setor de recursos humanos assim que o PAD é instaurado e o servidor receber notificação prévia.
71- O que acontece se a comissão não conseguir concluir o relatório nos prazos legais?
A autoridade instauradora poderá designar uma nova comissão ou reconduzir a mesma para conclusão dos trabalhos.
72- Quais os prazos de prorrogação previstos em lei?
Um PAD rito ordinário tem prazo de 60 dias prorrogáveis por até mais 60 dias. O PAD rito sumário tem prazo de 30 dias prorrogáveis por até mais 15 dias. A sindicância tem prazo máximo de 30 dias prorrogáveis por igual período.
73- Durante uma greve, o que acontece com os prazos para prescrição?
Os prazos são suspensos por motivo de força maior.
74- O que é “estar litigando” e o que isso pode implicar?
Estar litigando é quando a testemunha está disputando na justiça em um caso em pólos opostos. Isso é motivo de impedimento da testemunha.
75- Quais os impedimentos de um servidor atuar em um PAD?
Conforme previsto no Artigo 18 da Lei 9784 estão impedidos servidores que tenham interesse direto ou indireto na matéria, estejam litigando com o interessado, ou respectivo cônjuge ou companheiro, tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau.
76- O que é uma medida cautelar?
Conforme o Artigo 147, é quando o acusado é afastado preventivamente sem prejuízo de sua remuneração para apuração dos fatos. O prazo de afastamento é de 60 dias prorrogáveis por mais 60 dias.
77- Um servidor pode se negar a compor uma CPAD quando designado formalmente?
Não. O servidor tem deveres previstos no Artigo 116 da Lei 8112, tais como: observar normas e regulamentos, cumprir ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais, ser leal às instituições a que servir.
78- Um militar pode compor uma CPAD que apura irregularidades praticadas por um servidor civil?
Um militar não é considerado um servidor público pela Constituição. Há um capítulo só para os militares na CF. Logo, considerando que a CPAD deve ser constituída por 3 servidores estáveis, isso exclui os militares.
79- É recomendável que se use CPAD de outros órgãos para apurar irregularidades?
A princípio é interessante tal medida para evitar que o corporativismo e as relações diárias de amizade impeçam a apuração da verdade dos fatos. No entanto, uma comissão externa também poderia não ter condições de analisar as subjetividades existentes em cada repartição e isso pode interferir na produção das provas e análise dos fatos.
80-O secretário da CPAD, sendo um quarto membro, pode estar em probatório?
É recomendável que seja um servidor estável.
81- Se uma denúncia é recebida pela autoridade, o que ela deve fazer se julgar pela não admissibilidade?
Ela deve justificar claramente porque está procedendo dessa forma e submeter ao órgão de controle.
82- A fase de inquérito permite a ampla defesa?
No processo criminal o inquérito não permite defesa. No PAD, a fase de inquérito prevê o direito de ampla defesa do acusado.
83- Existem testemunhas de acusação e de defesa em um PAD?
O objetivo do PAD é esclarecer a verdade dos fatos comprovando a materialidade dos mesmos e autoria. Não pode existir testemunha de acusação ou de defesa.
84- Uma testemunha pode alterar radicalmente seu depoimento após tê-lo feito à CPAD?
Ela pode solicitar alteração de uma palavra ou frase que não ficou clara. A mudança radical não pode implicar na supressão da primeira resposta. O presidente registra a nova versão e informa à testemunha que ela pode incorrer em falso e responder legalmente por isso.
85- Como deve se portar o advogado ou procurador do acusado durante o interrogatório e as oitivas?
Deve se portar de forma respeitosa para com a comissão e para com o acusado, respeitando o que prevê a Lei 8112/90 e 9784/99. O presidente da CPAD deve tomar todas as medidas necessárias para evitar que o advogado ou procurador possa inibir a testemunha de falar a verdade usando de pressão psicológica.
86- A testemunha tem o direito de solicitar vistas ao processo ou tirar cópia dos autos?
Não, ela não é parte interessada no processo. Ela pode analisar seu próprio depoimento e pode levar cópia do mesmo.
87- Qual o posicionamento recomendado dos lugares das pessoas em uma oitiva e interrogatório?
É recomendado que a testemunha fique posicionada de frente para a CPAD e que não tenha em seu campo visual o acusado e seu procurador. As ilustrações a seguir, obtidas das apostilas da CGU, esclarecem essa questão.
88- Como deve a CPAD iniciar a tomada de depoimento da testemunha?
A CPAD deve informar com clareza do que se trata o PAD, o motivo da testemunha ter sido chamada e argüir se a mesma tem algum impedimento ou motivo de suspeição.
89- No relatório, a CPAD pode fazer referência a ilícito não escrito na indiciação?
Não, a CPAD deve se ater apenas ao teor do que foi escrito na citação. Isso porque após a citação o servidor se defende por escrito apenas daquilo que tomou ciência.
90- Se não houve comprovação de autoria, a autoridade julgadora pode arquivar o processo?
A autoridade julgadora deverá proceder conforme as provas dos autos. Se nos autos se comprovou autoria do indiciado e isso é previsto como punição prevista nos artigos127 a131 então não se pode arquivar. O processo seguirá para análise do órgão de controle que poderá representar contra ilegalidade praticada pela autoridade que assim o proceder.
91- Quais as penalidades possíveis de serem aplicadas em um PAD?
Conforme Artigo 127 as penalidades são advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição em cargo de comissão, destituição de função comissionada.
92- O acusado pode alegar perseguição quando responde a um PAD?
O acusado deverá provar formalmente sua afirmação sob pena de calúnia e difamação. Ele deve presumir a boa fé da CPAD. Uma sindicância ou PAD prevêem o instrumento de ampla defesa. Se a ampla defesa for cerceada a penalidade poderá ser suspensa por nulidade no processo, bastando para isso a defesa escrita provar a tese do acusado. Via de regra, um PAD e uma sindicância possibilitam o esclarecimento dos fatos e a ampla defesa, logo não se caracteriza a perseguição.
93- Se a CPAD ficar em dúvida sobre a autoria, deve fazer a citação do acusado?
Sim, em benefício da sociedade. Faz a citação ao acusado / então indiciado, aguarda sua defesa escrita e só então produz se o relatório informando se tem ou não convicção da autoria. Caberá a autoridade julgadora analisar e tomar a decisão final.
94-A autoridade pode engavetar o relatório da CPAD e não tomar nenhuma providência?
Não pode porque ela tem obrigações de observar as leis e não pode opor resistência injustificada ao andamento de documentos e processo. Ela responderá também por ilegalidade se essa atitude implicar em prescrição.
95- Em que casos o servidor ou autoridade é impedido de atuar em um PAD?
Conforme Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I – tenha interesse direto ou indireto na matéria; II – tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro. Conforme o Art.19. Aautoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato a autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
96- Quais os prazos para intimação, recebimento da defesa e julgamento em um PAD rito ordinário?
A intimação deve ser realizada três dias antes do interrrogatório / oitiva, a defesa deve ser encaminhada 10 dias após a citação. Se o acusado encontrar se em local incerto, provado mediante certidão e testemunhas deve-se proceder a publicação da citação e nesse caso o prazo para defesa será de 15 dias. O julgamento deve ser realizado em 20 dias após o recebimento do relatório da CPAD.
97- O advogado ou procurador do acusado podem fazer perguntas diretas para as testemunhas?
Não, as perguntas devem ser realizadas para o presidente da CPAD, que formulará as perguntas à testemunha. Há de se ter o cuidado de preservar a testemunha do constrangimento e deixar claras as regras para evitar que o procurador ou advogado do acusado inibam a testemunha de falar a verdade.
98- É possível se tomar o depoimento de diversas testemunhas ao mesmo tempo?
Não, conforme o Artigo 158 da Lei 8112/90, os depoimentos devem ser tomados separadamente. Se os mesmos forem contraditórios ou se infirmem é necessário fazer se a acareação.
99- Que documentos são comumente solicitados ao setor de recursos humanos sobre o acusado em um PAD?
Normalmente são solicitadas informações tais como folha ponto do acusado do mês em que ocorreu o ilícito que está sendo apurado e registro de processos anteriormente respondidos pelo acusado (dossiê RH). O setor de recursos humanos não deverá informar sobre processos em que o acusado foi absolvido ou processos em que o acusado sofreu penalidades de advertência depois de decorridos 3 anos e suspensão depois de decorridos 5 anos. O objetivo é verificar se há reincidência.
100- A notificação prévia e intimação para comparecimento devem ser encaminhadas para a chefia imediata?
Não. Devem ser encaminhadas para o acusado. No entanto é importante informar a chefia imediata do fato para que o servidor acusado possa ser liberado para depor e acompanhar as oitivas. O setor de recursos humanos também deverá ser informado para evitar que seja deferido qualquer pedido de aposentadoria voluntária durante o decorrer do PAD.
As questões101 a111 aseguir foram extraídas diretamente do Processo Hipotético disponível na página da CGU (elaborado por Marcos Salles Teixeira) e complementam o material apresentado até aqui.
101- Que tipos de situações podem motivar solicitação de nulidade de um PAD pelo acusado ou seu advogado?
a) instauração decorrente de denúncia anônima;
b) instauração de PAD sem precedente sindicância;
c) Comissão integrada por servidor de cargo efetivo inferior ao acusado e que não trabalha com o tema em tela;
d) portaria de instauração não indica nome do possível autor e o fato de que se o acusa;
e) inclusão, na apuração, de fato que veio à tona já no curso do processo;
f) portaria de instauração não foi publicada no Diário Oficial da União (DOU);
g) falta de notificação, ao acusado, de objeto de deliberação;
h) notificação como acusado sem indicar a irregularidade;
i) manutenção da condição de testemunha, embora contraditada;
j) não-designação de defensor ad hoc para acompanhar a diligência para a qual o acusado e seu procurador não compareceram;
k) oitiva de testemunha sem prévia notificação à defesa;
l) interrogatório do acusado realizado sem a presença de seu procurador;
m) atos instrucionais realizados sem notificar o procurador do acusado;
n) enquadramentos no termo de indiciação configuram pré-julgamento;
o) indeferimento imotivado do pedido de oitiva;
p) indeferimento da prerrogativa do advogado retirar processo da repartição;
q) extrapolação do prazo de 140 dias para se ter o processo julgado, empregando um instituto não previsto em lei (da recondução) e de não notificar o acusado; e
r) prescrição da punibilidade, com o prazo prescricional computado desde o cometimento do fato.
102- O que a lei diz sobre nulidade por cerceamento de defesa?
A nulidade no processo administrativo disciplinar, em síntese, está diretamente ligada a cerceamento de defesa. E quanto a este aspecto, não basta a mera alegação da parte. É necessário se comprovar faticamente no processo que determinado ato, realizado de forma irregular, concretamente trouxe prejuízo à defesa. Assim já se manifestou a AGU, nos Pareceres-AGU nº GQ-37 e nº GQ-177, vinculantes, respectivamente:
“15. (…) o cerceamento de defesa não se presume, eis que, em sendo um fato, há que exsurgir do contexto do processo disciplinar”
“Ementa: (…) O cerceamento de defesa é um fato e, em decorrência, quem o alega deve demonstrar o efetivo dano sofrido no exercício do direito de defender-se, não se admitindo sua presunção.”
No mesmo sentido indicou o STJ, na ementa do Mandado de Segurança nº 7.863:
“1. A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, assim como a do Supremo Tribunal Federal, têm firme entendimento no sentido de que a nulidade do processo administrativo disciplinar é declarável quando restar evidente a ocorrência de prejuízo à defesa do servidor acusado, observando-se o princípio ‘pas de nullité sans grief’.”
Idem: STJ, Mandados de Segurança nº 7.051, 7.985, 8.259 e 8.297.
Diante dos princípios do formalismo moderado e da verdade material, reitores do PAD, o simples fato de um ato ter sido realizado sem algum requisito formal não é, por si só, causa de nulidade. Para isto, é necessário que se comprove a ocorrência do prejuízo à defesa. Até mesmo no processo penal, o instituto da nulidade está associado à ocorrência de prejuízo (princípio do prejuízo).
Código de Processo Penal (CPP) – Art. 563. Nenhum ato será declarado nulo, se da nulidade não resultar prejuízo para a acusação ou para a defesa.
Formulação-Dasp nº 57. Inquérito administrativo
O inquérito administrativo só é nulo em razão de irregularidades que impliquem em cerceamento à defesa.
103- O que a autoridade deve fazer com uma denúncia anônima?
Caso a autoridade se mantiver inerte por conta unicamente do anonimato, afrontará os princípios e normas que tratam como dever apurar suposta irregularidade de que se tem conhecimento na administração pública federal. Uma vez que a previsão constitucional da livre manifestação do pensamento (art. 5º, IV da Constituição Federal – CF), em nada se confunde com o oferecimento de denúncia ou representação em virtude de se ter ciência de suposta irregularidade, a estes institutos não se aplica a vedação do anonimato. Ademais, o interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular. Óbvio é que a autoridade competente não se precipitará a instaurar a sede disciplinar, com todos os ônus a ela inerentes, à vista tão-somente de uma denúncia anônima. Nesses casos, ela procede com maior cautela antes de se decidir pela instauração do processo, para evitar precipitada e injusta ofensa à honra do servidor, promovendo investigação prévia e inquisitorial (não contraditória, pois não há a figura de acusado) do objeto da peça anônima.
104- É sempre necessária a instalação da sindicância antes do PAD?
Não se sustenta o entendimento de que o processo administrativo disciplinar deve ser precedido de sindicância. Diante da denúncia ou representação apresentada e da gravidade das possíveis infrações, cabe à autoridade instauradora decidir pela abertura de sindicância ou de processo administrativo disciplinar, na literal interpretação da alternativa concedida pelo art. 143 da Lei n° 8.112/90, não havendo previsão legal de que aquela sempre deve ser pré-requisito para este, conforme Pareceres-AGU n° GM-1 e GQ-37, vinculantes. Os arts. 145, 146 e 154 da citada Lei estabelecem apenas que, se a pena cabível for suspensão superior a 30 dias ou demissão, a apuração deve se dar através de inquérito, sem vedarem, todavia, que este rito seja imediatamente adotado, mesmo para casos que posteriormente se resolvam em cominações mais brandas. Vale reproduzir parte daqueles Pareceres e manifestações jurisprudenciais e doutrinárias:
“16. As normas pertinentes à sindicância e ao processo disciplinar não prescrevem a realização da primeira, em regra previamente à instauração deste. A simples leitura dos arts. 153 e 154 da Lei nº 8.112, de 1990, já o demonstra. Atenta à natureza da infração e às circunstâncias em que esta se verifica, a autoridade competente deve aquilatar se da sua apuração poderá resultar a advertência, a suspensão de até trinta dias ou a inflição de penalidade mais grave, a fim de determinar a modalidade de apuração, se a realização de sindicância ou a abertura de processo.”
“Quando se diz que, para aplicação de penalidade inferior a 30 dias de suspensão, usa-se a sindicância, não se deve entender, por isso, que está vedado o uso do processo disciplinar. Por vezes, no curso de um processo disciplinar evidencia-se a responsabilidade de servidor punível com simples advertência ou com suspensão menor do que 30 dias, sem que haja necessidade, nem conveniência, nem exigência legal, para transformar o processo em sindicância, por isso.
Já a recíproca não é verdadeira. Se a penalidade aplicável é superior a uma suspensão acima de 30 dias, é indispensável a instauração do processo disciplinar, sob pena de nulidade.” Antônio Carlos Palhares Moreira Reis, “Processo Disciplinar”, pg. 93, Editora Consulex, 2ª edição, 1999
105- Quais são os requisitos dos componentes da Comissão?
Como requisito para integrar comissão disciplinar, a Lei nº 8.112/90, em seu art. 149, apenas exige a estabilidade para os três servidores (o que pressupõe ocupantes de cargos de provimento efetivo), sendo um presidente (indicado já desde a portaria) e dois vogais (ou membros). Além disso, a Lei estabelece critério de nível do cargo efetivo ou de nível de escolaridade apenas do presidente em relação ao acusado (destaca-se o critério alternativo, sendo desnecessário atender a ambos simultaneamente). Tendo assim se expressado o legislador em termos de requisitos legais, não cabe ao aplicador da lei criar restrições que a norma não previu, tais como requisitos de cargo ou nível de escolaridade dos vogais em relação ao acusado e de experiência de qualquer dos integrantes na matéria técnica de que cuida o processo. Obviamente que, se a autoridade instauradora dispuser de servidor(es) experiente(s) na matéria e designá-lo(s) no colegiado, buscando qualidades pessoais, estará atuando à vista da eficiência, mas isto não se confunde com requisito essencial. Acrescente-se que, segundo entendimento já esposado pela AGU, no Parecer-AGU nº GQ-35, vinculante, não há relação de hierarquia entre servidores ocupantes apenas de cargos de provimento efetivo. A interpretação do órgão de assessoramento jurídico é de que, na administração pública federal, o poder hierárquico está associado aos cargos de provimento em comissão ou em confiança, responsáveis pela direção e chefia. Assim, por exemplo, não há subordinação funcional entre um ocupante de cargo efetivo de nível superior e um ocupante de cargo efetivo de nível médio, ainda que na mesma carreira, tão-somente em função da diferença de nível dos dois cargos, se nenhum dos servidores ocupa cargoem comissão. Nocaso mais comum da SRCM, não há hierarquia, por exemplo, entre servidores detentores apenas dos cargos efetivos de ASM e TMM; também pode-se dizer o mesmo entre ASM ou TMM em relação a ABM. Por outro lado, haveria a vinculação hierárquica entre dois servidores se um deles, além de deter um cargo efetivo, concomitantemente ocupasse também um cargo em comissão, de chefia, por exemplo (mesmo, por mera argumentação, se este fosse o servidor ocupante do cargo efetivo de nível inferior). Da mesma forma, haveria subordinação funcional de dois servidores ocupantes apenas de cargo efetivo em relação a um terceiro servidor detentor apenas de cargo em comissão, sem cargo efetivo.
106- É obrigatório que a Portaria de instauração seja publicada no D.O.U.?
A instauração do processo administrativo disciplinar se dá, pontualmente, com a necessária publicação da portaria no boletim de serviço (ou, excepcionalmente, no boletim de pessoal) do órgão responsável por publicação interna na jurisdição da unidade instauradora. Portanto, não só não há nulidade na não-publicação em DOU como, em atendimento ao Decreto nº 4.520, de 16/12/02, que disciplina a publicação de atos oficiais no DOU, a Imprensa Nacional editou a Portaria-PR/IN nº 310, de 16/12/02, vedando expressamente a publicação de portarias de instauração de feitos disciplinares delimitados a apenas um órgão. A publicação da portaria em DOU somente é exigível nas hipóteses de se ter apuratório transcorrendo fora do órgão instaurador ou envolvendo servidores de diferentes órgãos ou Ministérios, quando a portaria será ministerial ou interministerial, nesse último caso como ato conjunto de mais de uma autoridade.
107- Na notificação prévia é obrigado indicar de forma precisa todos os ilícitos a serem apurados?
Conforme o STF: Recurso em Mandado de Segurança n° 4.147: “Ementa: Inexiste nulidade no fato da notificação decorrente de processo administrativo disciplinar não indicar, de forma precisa, os fatos imputados aos notificados, pois, nessa fase, os mesmos ainda dependem de apuração, de modo que, concluída a fase instrutiva, procede-se através de termo próprio, à indicação das irregularidades apuradas e seus respectivos responsáveis, como meio de propiciar-lhes a efetiva defesa escrita, consoante determina o art. 161 da Lei n° 8112/90.”
108- O que caracteriza amizade íntima, inimizade notória para efeitos de suspeição?
Destacamos que a Lei qualificou como íntima a amizade e notória a inimizade, de forma que, em regra, simples relação de coleguismo, ou sua ausência, decorrente do contato profissional cotidiano, não configura a vinculação qualificada prevista como suspeita. A amizade íntima pressupõe relacionamento além dos limites laborais, com visitas familiares, lazer conjunto e ligação afetiva de companheirismo e preocupação pessoal. Por outro lado, a inimizade notória também requer um conflito que ultrapasse mera reação de baixa empatia ou mesmo de antipatia, de conhecimento geral pelo menos dentro do ambiente da repartição.
“(…) Normalmente, consideramos como amizade íntima aquela que é notoriamente conhecida por todos ou por grande número de pessoas, em virtude de permanente contato, de freqüência conjunta aos lugares e, enfim, de aproximação recíproca entre duas pessoas com ostensividade social. Fora daí, não há razão para suspeitar da autoridade. Fatos como eventual almoço conjunto, ou encontro em cerimônia, ou trabalho em locais próximos, não caracterizam por si amizade íntima (…).
(…) A notoriedade que qualifica a inimizade é aquela que estampa uma divergência por todos conhecida, podendo ser notada de forma clara e por todas as pessoas que conhecem os inimigos. Cuide-se, pois, de inimizade que tem repercussão social. (…). Mal-entendidos, divergências eventuais, posições técnicas diversas, antipatia natural, nada disso se incluirá como fundamento de suspeição. Para esta, é necessário que haja reconhecido abismo ou profundo ódio entre os indivíduos, de modo a considerar-se suspeita a atuação da autoridade.” José dos Santos Carvalho Filho, “Processo Administrativo Federal”, pgs. 138 e 139, Editora Lumen Juris, 2ª edição, 2005
Enquanto o impedimento é uma cláusula objetiva e inquestionável, a suspeição deriva de uma situação subjetiva e gera uma presunção relativa de incapacidade. Ao contrário do impedimento, não há obrigatoriedade de sua manifestação ao presidente da comissão ou à autoridade instauradora. Ainda que configurada uma das hipóteses de suspeição, há possibilidade de refutação pelo próprio suspeito ou pela autoridade a que se destina a alegação, visto que as alegações de suspeição apresentadas pelo próprio agente do ato de instrução ou pelo acusado são apreciadas por quem designou o agente (presidente da comissão ou autoridade instauradora).
109- Se o acusado ou seu procurador não comparecem à diligência, é preciso indicar um defensor ad hoc para acompanhá-la?
O art. 156 da Lei nº 8.112/90 reflete a essência do princípio fundamental do contraditório (art. 5º, LV da CF), que, no PAD, se instaura na segunda fase – do inquérito, a cargo da comissão. Dele se extrai que a Lei garante ao acusado a faculdade de poder exercer um direito, em nada se confundindo com mandamento impositivo. Como tal, o acompanhamento do processo deve ser visto como uma prerrogativa, que se oferece ao acusado e que por ele será exercida ou não, a seu exclusivo critério. O mandamento é tão-somente de que a comissão deve garantir a oportunidade desse exercício, sem obstrução.
O PAD rege-se, dentre outros, pelo princípio do formalismo moderado. Este princípio, ao lado do princípio da eficiência e do interesse público de buscar a verdade material, se manifesta de inúmeras maneiras e em diversos momentos processuais. Uma de suas manifestações mais indubitáveis, expressa no mesmo mandamento legal acima, é o direito de o acusado, diferentemente do que ocorre em sede judicial, caso exercite o acompanhamento da apuração, na íntegra ou em ato específico, poder fazê-lo pessoalmente. Não há necessidade de constituir procurador e, menos ainda, se for o caso, de este ser advogado. O texto legal foi claro ao prever o caráter alternativo do acompanhamento, pessoal ou por procurador, facultando a escolha ao próprio interessado.
Essa faculdade já se manifesta desde a notificação para acompanhar o processo como acusado, em que a praxe é de reproduzir no documento o dispositivo do art. 156 da Lei nº 8.112/90. E, no curso da instrução, a prerrogativa repercute na possibilidade franqueada ao acusado de, se assim quiser, comparecer a cada ato de elaboração de prova, mediante notificação com prazo hábil.
Tratando-se de um direito a ser disponibilizado ao acusado, se este não comparece (e nem se faz representar) à realização de ato de instrução, após ter sido regularmente notificado, não há determinação na Lei para que a comissão designe defensor ad hoc ou solicite à autoridade instauradora designação de defensor dativo e muito menos existe vedação para que a comissão realize o ato.
110- No indiciamento, enquadramentos nos termos configuram pré-julgamento?
A indiciação, como último ato da instrução, é o instrumento de acusação formal do servidor inicialmente notificado para acompanhar o processo administrativo disciplinar, refletindo convicção preliminar da comissão de que ele cometeu irregularidade. A indiciação delimita a acusação e, dentro deste limite, o servidor deverá apresentar sua defesa escrita. O termo de indiciação deve qualificar o servidor, descrever o fato apurado e apontar todas as provas obtidas.
Somente ao final da instrução admite-se a indicação precisa da materialidade e da autoria, daí porque se critica a precipitação de fazê-las na portaria de instauração e de descrever irregularidades na notificação para acompanhar processo.
Na indiciação, a rigor, o art. 161 da Lei nº 8.112/90 não exige de forma expressa a indicação do enquadramento legal da infração. Pode-se não fazê-lo. Todavia, é recomendável que seja feito, já antecipando o que será obrigatório a fazer no relatório. Ao contrário do que alega a defesa, ao invés de inquinar de nulidade, uma vez que a indiciação expõe a convicção (embora preliminar) da comissão, ao apontar o enquadramento considerado cabível, o colegiado propicia ao indiciado melhores condições de se defender, ao saber de forma mais completa o que pensa a comissão (o que pode significar, por parte da defesa, diferentes esforços e grau de dedicação). Assim sendo, não há que se cogitar de nulidade, por pré-julgamento, na indicação de enquadramentos no termo de indiciação. Nesse rumo já se manifestou a AGU e também a doutrina.
Parecer-AGU nº GQ-121, não vinculante: “10. (…) A omissão ou substituição de dispositivo, com vistas ao enquadramento e punição da falta praticada, não implica dano para a defesa, advindo nulidade processual, em conseqüência. A este aspecto encontrava-se atento o legislador ao determinar que os preceitos transgredidos devem ser especificados no relatório, sem adstringir esse comando à elaboração da peça instrutória. No entanto, o zelo demonstrado pela c.i, quando indica, na indiciação, os preceitos desrespeitados não desmerece a execução dos seus trabalhos.”
“Inferindo-se que o servidor imputado deva ser indiciado, promoverá a comissão, nos termos do art. 161 da Lei nº 8.112/90, a lavratura do correspectivo despacho de instrução e indiciação, o qual (…) deverá conter o dispositivo disciplinar que teria possivelmente sido infringido pelo servidor indiciado e mais um relato sucinto dos fatos irregulares atribuídos ao servidor.” José Armando da Costa, “Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar”, pg. 232, Editora Brasília Jurídica, 5ª edição, 2005
111- Em que circunstâncias é possível a recondução da CPAD ou constituição de nova CPAD para apuração de determinada irregularidade?
De acordo com o art. 152 da Lei nº 8.112/90, o prazo originário de conclusão de PAD é de até sessenta dias, contados a partir da sexta-feira da publicação da portaria de instauração, podendo ser prorrogado por período igual ao originariamente concedido, mediante pedido da comissão à autoridade instauradora, listando o que já foi feito e o que ainda lhe resta fazer. Somando-se os vinte dias para julgamento, previstos no art. 167 da mesma Lei, atinge-se o prazo total de até 140 dias. No caso de a prorrogação do prazo ainda não ser suficiente para encerrar os trabalhos de apuração, a máxima de que o objetivo do PAD reside na satisfação (indisponível) do interesse público de ver o fato supostamente irregular esclarecido ampara o entendimento de que o apuratório deve prosseguir. Neste caso, a comissão deve novamente comunicar à autoridade instauradora a não-conclusão (listando os atos já realizados e os a realizar) e solicitar designação de nova comissão, que pode ou não recair nas pessoas dos mesmos integrantes (a hipótese positiva é doutrinariamente chamada de “recondução”). Formalmente, deve a autoridade reinstaurar o processo (apenas ficticiamente falando, pois não se passa por nova protocolização, mantendo-se o mesmo nº de protocolo e os mesmos autos), designando uma nova comissão, da forma idêntica à antecedente, para “ultimar os trabalhos”, a princípio reconduzindo os mesmos integrantes, mas sem prejuízo de, motivadamente, se alterar integralmente ou em parte a composição. A menos que a autoridade consigne “refazer os trabalhos”, presume-se o aproveitamento dos elementos probatórios já autuados pelo colegiado original. Mesmo no caso do refazimento, fica a critério da autoridade instauradora manter ou alterar a composição da comissão.
A extrapolação do prazo de 140 dias não configura nulidade como também, em conseqüência, é extraível do ordenamento a validade da designação de nova comissão para ultimar os trabalhos. A reiteração de novas designações e prorrogações tem a contrapartida de se estar computando o prazo prescricional, mas não há que se falar em prejuízo à defesa quando se labora a favor do esclarecimento do fato, visto que sempre opera no PAD a presunção de inocência.
“Esgotado o prazo e sua prorrogação, sem a conclusão dos trabalhos, (…) não restará à administração outra alternativa senão designar, de imediato, outra comissão, podendo renovar as indicações dos membros da comissão dissolvida, se acolhidas as justificativas apresentadas e continuarem os citados integrantes merecedores de confiança. (…)
Quanto ao excesso (…) no cumprimento do prazo para encerramento dos trabalhos, convém lembrar que esta circunstância não constitui causa prejudicial à apuração correta dos fatos e não nulifica o processo. (…) Presentes, portanto, motivos prevalentes de ordem pública (apuração da verdade real), não há que se falar em desrespeito às normas legais.” Francisco Xavier da Silva Guimarães, “Regime Disciplinar do Servidor Público Civil da União”, pg. 140, Editora Forense, 2ª edição, 2006
“Não tendo sido cumprido o prazo, nem mesmo com a prorrogação, a autoridade instauradora tem o dever de destituir a Comissão, nomeando-se outra para prosseguir os trabalhos. (…)
A pratica permite (e a Lei não impede) que os membros da Comissão dissolvida possam vir integrar a nova Comissão, se a autoridade instauradora assim entender, levando em conta que o prazo foi ultrapassado, não por negligência ou falta de capacidade, senão por dificuldades naturais na apuração da verdade processual.” Antônio Carlos Palhares Moreira Reis, “Processo Disciplinar”, pgs. 120 e 121, Editora Consulex, 2ª edição, 1999
Um pensamento sobre “Perguntas e respostas sobre sindicância e processo administrativo disciplinar”
Guilherme Basso Dos Reis | julho 18, 2015 às 12:59 am
Professor Jesué, na configuração do blog, se possível, põe ai pra poder compartilhar por e-mail também. As vezes é mais fácil.

References: Artigo 127
 Artigo 133
 Artigo 131
 Artigo142
 Artigo 165
 artigo 116
 Artigo 132
 Artigo 4
 Artigo 18
 Artigo 147
 Artigo 116
 Artigo 127
 Artigo 158