Source: http://data.riksdagen.se/dokument/H503242.html
Timestamp: 2018-08-20 22:48:20+00:00

Document:
Regeringens proposition 2017/18:242
En ny ordning för redovisningstillsyn Prop.
I propositionen föreslås en ny ordning för tillsyn över emittenters regelbundna finansiella rapportering (s.k. redovisningstillsyn). Det ska inte längre finnas något lagstadgat krav på att en börs ska övervaka regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad som börsen driver. I stället föreslås att det ska införas en möjlighet till uppdelat ansvar för redovisningstillsyn, på så sätt att uppgiften att övervaka emittenters regelbundna finansiella information får överlämnas till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet. Finansinspektionen, som behörig myndighet, ska ha kvar det yttersta ansvaret genom sin befogenhet att besluta om ingripanden vid eventuella överträdelser. Enligt förslaget ska ett sådant övervakningsorgan i sin handläggning tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900). Organet ska även få ta ut avgifter av de övervakade emittenterna för att bekosta övervakningen.
I propositionen föreslås ändringar i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Prop. 2017/18:242 Innehållsförteckning
..................................................... värdepappersmarknaden 5
.................................................. sekretesslagen (2009:400) 9
3 Ärendet ............................................................och dess beredning 10
4 Redovisningstillsyn......................................................................... 11
4.1 ............................................ Redovisningstillsynens syfte 11
4.2 ......................................................... Öppenhetsdirektivet 11
4.3 Europeiska värdepappers - och
marknadsmyndighetens riktlinjer om tillsyn över
....................................................... finansiell information 12
4.4 ....................................... Redovisningstillsynen i Sverige 12
5 Förslag ................................till ny ordning för redovisningstillsyn 14
5.1 ........................ Ett övervakningsorgan ska kunna inrättas 14
5.2 .................. Regler för övervakningsorganets verksamhet 22
5.2.1 Övervakningsorganets
......................................... ärendehandläggning 22
....... 5.2.2 Insyn i övervakningsorganets verksamhet 25
.......................................................... 5.2.3 Sekretess 27
.......... 5.2.4 Bemyndigande att meddela föreskrifter 29
5.3 Skyldighet att lämna information till
........................................................ övervakningsorganet 29
5.4 .............................................. Ingripanden mot emittenter 30
6 Finansiering .............................................av redovisningstillsynen 33
7 Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser 36
8 Förslagens ................................................................konsekvenser 37
8.1 .......................................................................... Inledning 37
8.1.1 Allmänt om förslaget och alternativa
.......................................................... lösningar 37
8.1.2 Förslagets överensstämmelse med EU-
rätten 37
8.2 ............................ Konsekvenser för enskilda och företag 38
................................................ 8.2.1 Berörda aktörer 38
............................ 8.2.2 Konsekvenser för emittenter 38
.................................. 8.2.3 Konsekvenser för börser 40
.......................... 8.2.4 Konsekvenser för investerare 41
8.3 ................................................... Konsekvenser för staten 41
8.4 ............ Ikraftträdande och behov av informationsinsatser 42
9 Författningskommentar................................................................... 42
9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om
................................................... värdepappersmarknaden 42
sekretesslagen (2009:400)............................................... 47
Bilaga 1 Sammanfattning av Finansinspektionens
promemoria En ny ordning för redovisningstillsyn......... 48
Bilaga 2 Promemorians lagförslag................................................. 50
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ................................ 56
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag ........................................... 57
Bilaga 5 Lagrådets yttrande........................................................... 62
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 april 2018......... 64
Prop. 2017/18:242
Prop. 2017/18:242 1 Förslag till riksdagsbeslut
1.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden
dels att 16 kap. 14 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 16 kap. 12 § ska utgå,
dels att nuvarande 16 kap. 12 och 13 §§ ska betecknas 16 kap. 14 och 12 §§,
dels att 13 kap. 2 §, de nya 16 kap. 12 och 14 §§, 16 kap. 15 och 16 §§, 23 kap. 13 och 15 §§ och 25 kap. 20 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 16 kap. 13 § ska sättas närmast före 16 kap. 12 §,
dels att det ska införas en ny paragraf, 16 kap. 13 §, av följande lydelse.
En börs skall ha en, i förhållande 2 §
En börs ska ha en, i förhållande
till den direkt affärsdrivande verk- till den direkt affärsdrivande verk-
samheten, självständig övervak- samheten, självständig övervak-
ande funktion med tillräckliga ande funktion med tillräckliga
resurser och befogenheter för att resurser och befogenheter för att
fullgöra börsens skyldigheter fullgöra börsens skyldigheter
enligt 7 §, 14 kap. 7 §, 15 kap. 9 § enligt 7 §, 14 kap. 7 § och 15 kap.
och 16 kap. 13 §. 9 §.
13 § 16 kap.
En börs ska övervaka att den Regeringen eller den myndighet
som har Sverige som hemmedlems- som regeringen bestämmer får
stat och som har gett ut eller besluta att överlämna uppgiften att
utfärdat överlåtbara värdepapper övervaka att en emittent som avses
som efter ansökan av emittenten är i 1 § första stycket upprättar sådan
upptagna till handel på en regelbunden finansiell information
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/50/EU.
2 Senaste lydelse av tidigare 13 § 2015:960.
Prop. 2017/18:242 reglerad marknad som drivs av börsen, upprättar sådan regelbunden finansiell information som anges i 4 och 5 §§ i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten.
som anges i 4 och 5 §§ i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet.
Om övervakningen har överlämnats till ett övervakningsorgan som avses i 12 §, tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) när organet handlägger ärenden enligt denna lag:
–16–18 §§ om jäv,
–24 § om när man får lämna uppgifter muntligt,
–25 § om kommunikation,
–27 § om dokumentation av uppgifter,
–31 § om dokumentation av beslut,
–32 § om motivering av beslut,
–33 § första och tredje styckena om underrättelse om innehållet i beslut,
– 36 § om rättelse av skrivfel och liknande,
–37 § första stycket om när en myndighet får ändra ett beslut, och
–38 § om när en myndighet ska ändra ett beslut.
Den som är eller har varit knuten till övervakningsorganet som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.
Ett övervakningsorgan som avses i 12 § ska regelbundet rapportera till Finansinspektionen om sin övervakning.
En emittent av överlåtbara värdepapper som efter ansökan av emittenten är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige, skall vid offentliggörandet av den information som avses i 4–7 §§ samtidigt lämna informationen till den börs som driver den reglerade marknaden.
14 § Prop. 2017/18:242
Om övervakningen har över-
lämnats till ett övervakningsorgan
som avses i 12 §, ska en emittent
som offentliggör sådan regel-
bunden finansiell information som
avses i 4 och 5 §§ samtidigt lämna
informationen till organet.
En börs skall regelbundet rapportera till Finansinspektionen om övervakningen enligt 13 §.
1. vilka krav ett tredjelands 1. vilka krav ett tredjelands
bestämmelser skall uppfylla för att bestämmelser ska uppfylla för att
få tillämpas enligt 11 § första få tillämpas enligt 11 § första
stycket, stycket,
2. övervakningen av regel- 2. övervakningen av regelbun-
bunden finansiell information vid den finansiell information vid ett
en börs enligt 13 §, och övervakningsorgan som avses i
3. innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen enligt
13 § som i
Finansinspektionens övervak- De emittenter avses
ning av regelbunden finansiell 16 kap. 1 § första stycket ska med
information hos en emittent som årliga avgifter bekosta Finans-
skall tillämpa bestämmelserna i inspektionens verksamhet som
16 kap. och vars överlåtbara avser redovisningstillsyn.
värdepapper inte är upptagna till
handel på en reglerad marknad i
Sverige efter ansökan av
emittenten, skall bekostas av
emittenten genom årliga avgifter
till inspektionen.
Om övervakningen av regelbunden finansiell information har överlämnats till ett övervakningsorgan som avses i 16 kap. 12 §, får organet ta ut skäliga avgifter av de
emittenter som avses i första
Finansinspektionen får besluta om en sanktionsavgift för en överträdelse enligt 19 § bara om den som inspektionen avser att ta ut avgiften av, inom sex månader från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av inspektionen.
Prop. 2017/18:242 stycket för att bekosta övervak-
2.hur uppgiftsskyldigheten enligt 3 § ska fullgöras,
3.vilka värdepappersbolag som ska upprätta register som avses i 3 d §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid värdepappersbolaget ska ge in registren för olika typer av avtal,
4.löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning hos börser, clearingorganisationer samt sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige,
5. sådana avgifter för tillsyn, 5. sådana avgifter för tillsyn,
underrättelser som avses i 12 och underrättelser som avses i 12 § och
13 §§, och 13 § första stycket, och
20 §4 Finansinspektionen får besluta
om en sanktionsavgift bara om den som inspektionen avser att ta ut avgiften av, inom sex månader från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av inspektionen.
2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för övervakning av sådan regelbunden finansiell information som har offentliggjorts före ikraftträdandet.
3 Senaste lydelse 2017:679.
4 Senaste lydelse 2015:960.
2.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och Prop. 2017/18:242
Härigenom föreskrivs1 att 30 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen
Sekretess enligt 4 § första stycket hindrar inte att en uppgift lämnas till en börs eller ett utländskt företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige om uppgiften behövs för att börsen eller det utländska företaget ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden eller annan författning.
1.en börs eller ett utländskt företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige om uppgiften behövs för att börsen eller det utländska företaget ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden eller annan författning, eller
2.ett övervakningsorgan som avses i 16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden om uppgiften behövs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt den lagen eller annan författning.
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, i
lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/50/EU.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG (öppenhetsdirektivet) reglerar bl.a. information som ska offentliggöras av de företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Direktivet syftar till att förbättra såväl investerarskyddet som effektiviteten på värdepappersmarknaderna. Direktivet ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/50/EU av den 22 oktober 2013 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och av kommissionens direktiv 2007/14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv 2004/109/EG.
Finansinspektionen har i en skrivelse begärt en översyn av lagstiftningen för börsverksamhet, inklusive börsernas tillsynsroll när det gäller regelbunden finansiell information (Fi2007/08142/FMA/V). Nasdaq Stockholm AB och Nordic Growth Management NGM AB har hemställt om en lagändring så att börserna inte längre ska ansvara för övervakningen av noterade bolags finansiella rapportering (samma ärende).
Regeringen gav i november 2013 en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra ändringarna i öppenhetsdirektivet (dir. 2013:109). I uppdraget ingick även att analysera och i förekommande fall lämna lagförslag till hur tillsynen över emittenters regelbundna finansiella rapportering (s.k. redovisningstillsyn) bör organiseras. Utredningen, som antog namnet Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden, lämnade i oktober 2014 delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70). Delbetänkandet har behandlats i propositionen Regelbunden finansiell information och offentliggörande av aktieinnehav (prop. 2015/16:26). Uppdraget i den del som avsåg redovisningstillsynen redovisades i slutbetänkandet En ny ordning för redovisningstillsyn (SOU 2015:19). Utredningen föreslår att Finansinspektionen ska ansvara för redovisningstillsynen. Betänkandet har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2015/01220/FMA/V).
Finansinspektionen har därefter, i juni 2017, inkommit till Finansdepartementet med ett förslag till en ny ordning för redovisningstillsyn. Finansinspektionens promemoria En ny ordning för redovisningstillsyn har remissbehandlats. I promemorian föreslår Finansinspektionen ett delat ansvar för redovisningstillsyn, där övervakning av emittenters regelbundna finansiella information kan överlämnas till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet medan Finansinspektionen, som behörig myndighet, har det yttersta ansvaret och ansvarar för ingripanden. En sammanfattning av promemorian och promemorians
lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. En förteckning över Prop. 2017/18:242 remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2017/02891).
Regeringen beslutade den 8 mars 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets förslag och synpunkter behandlas i avsnitt 5.2.1 och i författningskommentaren.
4Redovisningstillsyn
4.1Redovisningstillsynens syfte
Redovisningstillsyn innebär att granska att regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad uppfyller de krav som ställs i redovisningsregler och vidta lämpliga åtgärder när en regelöverträdelse upptäcks. Syftet med redovisningstillsynen är att bidra till en konsekvent tillämpning av de redovisningsregler som gäller för respektive emittent och att motverka att emittenterna offentliggör felaktig eller missvisande finansiell information. Tillsynen ska även säkerställa en harmoniserad tillämpning av redovisningsreglerna på alla reglerade marknader inom EES. Tillsynen bidrar till investerarskydd och förtroende för kapitalmarknaden.
4.2Öppenhetsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (öppenhetsdirektivet) innehåller regler om regelbunden finansiell information som inom vissa tidsfrister ska offentliggöras av de emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Direktivet syftar till att förbättra investerarskyddet och effektiviteten på värdepappersmarknaderna.
Den regelbundna finansiella informationen ska enligt öppenhetsdirektivet bestå av en årsredovisning, och, i förekommande fall, en koncernredovisning, samt en halvårsrapport (artiklarna 4 och 5). Dessa dokument ska upprättas i enlighet med de redovisningsregler som gäller för emittenten i fråga. När det gäller koncernredovisning finns bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av den 19 juli 2002 om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (IAS-förordningen). Dessa innebär att koncern-
Prop. 2017/18:242 redovisningen ska upprättas i enlighet med internationella redovisningsstandarder, IFRS, som har antagits av kommissionen.
Enligt öppenhetsdirektivet ska varje medlemsstat utse en central behörig myndighet med uppgift att övervaka att direktivets bestämmelser efterlevs (artikel 24.1). Tillsynen är organiserad enligt principen om hemlandstillsyn, vilket innebär att det för varje emittent ska finnas en central behörig myndighet i ett land inom EES som har huvudansvaret för tillsynen. I Sverige är det Finansinspektionen som är central behörig myndighet.
4.3Europeiska värdepappers- och marknadsmyndighetens riktlinjer om tillsyn över finansiell information
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) är EU:s tillsynsmyndighet på värdepappersmarknadsområdet. Esma samordnar redovisningstillsynen inom EU. Inom Esma beslutas bl.a. riktlinjer och yttranden till ledning för marknaderna och de nationella tillsynsmyndigheterna på olika områden. Innan Esma inrättades samarbetade de nationella tillsynsmyndigheterna inom ramen för Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR).
Av IAS-förordningen följer att medlemsstaterna ska ansvara för efterlevnaden av internationella redovisningsstandarder (skäl 16). Det anges också att kommissionen tillsammans med medlemsstaterna och CESR ska utveckla en gemensam strategi för tillsynen. De riktlinjer som togs fram av CESR har nu ersatts av Esmas riktlinjer för hur tillsynen ska bedrivas (Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information, 28 oktober 2014, ESMA/2014/1293). Riktlinjerna gäller från och med den 29 december 2014.
Esmas riktlinjer är principbaserade. Riktlinjerna definierar tillsyn över finansiell information och anger dessutom redovisningstillsynens räckvidd (riktlinje 1), vad som bör utmärka tillsynsutövare (riktlinjerna 2 och 3), förhandsgodkännande (riktlinje 4), vilka urvalsmetoder som ska tillämpas vid granskningen (riktlinje 5) och andra aspekter på granskningsförfaranden (riktlinje 6). Dessutom beskrivs vilken typ av tillsynsåtgärder som tillsynsutövarna bör vidta (riktlinjerna 7–9), hur tillsynsverksamheten samordnas inom Europa (riktlinjerna 10 och 11), frågor inför beslutsfattande och beslut (riktlinjerna 12–14) samt rapportering till Esma (riktlinjerna 15–18).
4.4 Redovisningstillsynen i Sverige
Öppenhetsdirektivets regler om offentliggörande och tillsyn över regel-
bunden finansiell information har genomförts i svensk rätt genom
bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden. De emittenter som
omfattas av bestämmelserna i lagen om offentliggörande av regelbunden
finansiell information är de emittenter som har Sverige som hem-
12 medlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på
en reglerad marknad (16 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden). I lagen finns bestämmelser om när Sverige ska anses vara hemmedlemsstat för en emittent (1 kap. 7–9 a §§). Dessa emittenter är skyldiga att offentliggöra en årsredovisning och, i förekommande fall, en koncernredovisning (16 kap. 4 §). De ska även offentliggöra en halvårsrapport (16 kap. 5 §). Denna information ska, beroende på emittenten, upprättas i enlighet med bestämmelser i årsredovisningslagen (1995:1554), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag och lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (16 kap. 8 § första stycket). I fråga om koncernredovisning gäller därutöver IAS-förordningen (16 kap. 8 § andra stycket).
Enligt nuvarande ordning för redovisningstillsyn ansvarar börserna för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på den reglerade marknad som respektive börs driver (16 kap. 13 § lagen om värdepappersmarknaden). För närvarande finns det två börser; Nasdaq Stockholm AB och Nordic Growth Market NGM AB. En börs ska ha en, i förhållande till den direkt affärsdrivande verksamheten, självständig övervakande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter för att fullgöra skyldigheten att övervaka den regelbundna finansiella informationen (13 kap. 2 §). Finansinspektionen har meddelat föreskrifter om hur övervakningen ska utföras (5 kap. 12–19 §§ Finansinspektionens föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser [FFFS 2007:17]).
För att underlätta börsens övervakning ska en emittent vid offentliggörandet av regelbunden finansiell information samtidigt lämna informationen till börsen (16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). Om börsen finner att de bestämmelser som gäller för upprättandet av regelbunden finansiell information har överträtts, ska börsen anmäla detta till Finansinspektionen (16 kap. 14 § första stycket). En anmälan behöver dock inte göras om emittenten på börsens uppmaning offentliggjort rättad eller kompletterad information (16 kap. 14 § andra stycket).
Även om en överträdelse anmäls till Finansinspektionen går börsen vidare och bedömer om överträdelsen ska föranleda disciplinåtgärder. Möjligheten till disciplinåtgärder regleras i det noteringsavtal som en emittent ingår med börsen när emittentens värdepapper upptas till handel på den reglerade marknad som drivs av börsen. Vissa överträdelser prövas av börsens disciplinnämnd, som vid allvarligare överträdelser t.ex. kan besluta om vite.
Även om det är börserna som ansvarar för den löpande övervakningen av den regelbundna finansiella informationen, är det Finansinspektionen som är central behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden) och som därmed har det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen. Om den regelbundna finansiella informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten, får Finansinspektionen t.ex. förelägga en emittent att göra rättelse (25 kap. 18 §). Finansinspektionen ska också meddela emittenten en erinran (25 kap. 22 § första stycket). En erinran kan förenas med en sanktionsavgift (25 kap. 23 §). Under vissa förutsättningar kan även en styrelseledamot eller verkställande direktör i emittenten, eller ersättare för någon av dem, åläggas att betala en
Prop. 2017/18:242 sanktionsavgift (25 kap. 19 a §). En erinran ska inte beslutas om en överträdelse är ringa eller ursäktlig eller om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten (25 kap. 22 § andra stycket). I ärenden som handlagts av börserna har Finansinspektionen inte haft anledning att besluta om ingripanden.
Finansinspektionen utövar också tillsyn över den övervakning av finansiell information som börserna utför. För att underlätta inspektionens arbete i detta avseende ska börsen regelbundet rapportera om sin övervakning till inspektionen (16 kap. 15 §). Finansinspektionen har meddelat föreskrifter om rapporteringen till inspektionen (5 kap. 18 § Finansinspektionens föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser).
Eftersom börserna endast övervakar den finansiella informationen som offentliggörs av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på respektive börs, är det Finansinspektionen som sköter den löpande övervakningen av emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat och vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES men utanför Sverige. För närvarande innebär detta att Finansinspektionen sköter den löpande övervakningen avseende sex emittenter. Sedan 2007 har Finansinspektionen beslutat om ett ingripande kombinerat med en sanktion mot en sådan emittent vid ett tillfälle.
5Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn
5.1Ett övervakningsorgan ska kunna inrättas
Regeringens förslag: En ny ordning för redovisningstillsyn ska införas. Börserna ska inte längre ansvara för övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta att överlämna uppgiften att övervaka emittenternas regelbundna finansiella information till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet. Ett överlämnande omfattar övervakningen av den regelbundna finansiella information som de emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat offentliggör i enlighet med reglerna i lagen om värdepappersmarknaden.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorian föreslås att Finansinspektionen – utan bemyndigande från regeringen – ska få besluta att överlämna övervakningen av regelbunden finansiell information.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i Stockholm påpekar att om övervakningsorganets verksamhet inte ska anses innefatta myndighets-
utövning så framstår det som onödigt att i lag ge möjlighet till delegation
av uppgifter. Enligt Stockholms tingsrätt framstår det som oklart om Prop. 2017/18:242 övervakningsorganet så som det beskrivs i promemorians förslag är
tillräckligt fristående från de som omfattas av dess tillsyn för att kunna uppfylla kraven på oberoende. Stockholms tingsrätt och Förvaltningsrätten i Stockholm anser att promemorians bedömning att övervakningsorganets verksamhet inte utgör myndighetsutövning inte är helt övertygande och att frågan bör utredas ytterligare. Även Åklagarmyndigheten anser att frågorna om organets verksamhet i vissa avseenden kan anses innefatta myndighetsutövning och, framför allt, om ansvar för tjänstefel i vissa fall kan komma i fråga bör bli föremål för ytterligare överväganden. Bokföringsnämnden anser att staten genom en myndighet bör ansvara för redovisningstillsynen. Riksgäldskontoret efterlyser tydlighet när det gäller hur Internationella valutafondens kritik mot Sverige om att vinstdrivande handelsplatser ansvarar för redovisningstillsynen hanteras. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet tillstyrker förslaget men påpekar att svensk självreglering inte blivit föremål för objektiv, kritisk granskning i oberoende forskning och att den svenska självregleringen därför snarast bör underkastas en sådan utredning. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser vidare att Finansinspektionen bör utse ledamöterna i övervakningsorganet. Svenskt Näringsliv anser att det bör tydliggöras om avsikten är att övervakningsorganet ska få en normgivande uppgift. Svenskt Näringsliv påpekar vidare att det är av betydelse vilken status de överträdelser har som övervakningsorganet bedömer är ringa, om dessa överträdelser kommer tas upp till diskussion i EECS samt huruvida de kommer arkiveras i Esmas databas för tillsynsärenden. Svenskt Näringsliv önskar även ett förtydligande om skillnaden mellan en ringa överträdelse och en materiell överträdelse enligt Esmas riktlinjer.
Börsernas ansvar för övervakningen bör upphöra
Den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn, som infördes år 2007,
innebär att ansvaret för tillsynen delas mellan Finansinspektionen och
börserna. Finansinspektionen bär det yttersta ansvaret för redovisnings-
tillsynen och börserna ansvarar för den löpande övervakningen av regel-
bunden finansiell information som avser de emittenter som har Sverige
som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till
handel på en reglerad marknad som drivs av börsen i fråga.
Den nuvarande ordningen har föranlett kritik från Internationella
valutafonden som ansett att den svenska redovisningstillsynen inte är
tillräckligt oberoende i förhållande till de emittenter som övervakas
(Sweden: Financial Sector Assessment Program Update – Detailed
Assessment of Observance on IOSCO Principles and Objectives of
Securities Regulation; IMF Country Report No. 11/283; September 2011,
s. 21). Sverige kan med nuvarande ordning inte heller anses leva upp till
kravet på oberoende i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell informa-
tion (riktlinje 3). Vidare har övervakningen ansetts brista i enhetlighet.
Det delade ansvaret mellan inspektionen och börserna har försvårat
möjligheten till en konsekvent och enhetlig tillsyn. En stor del av gransk-
ningsarbetet har utförts av externa konsulter som av sekretesskäl inte har 15
tillgång till den gemensamma databas med tillsynsärenden som etablerats på EU-nivå. Börserna Nasdaq Stockholm AB och Nordic Growth Market NGM AB har var för sig anfört att lagstiftningen bör ändras så att de fråntas ansvaret (Fi2007/08142/FMA/V). Regeringen anser därför att den nuvarande ordningen bör ändras och att börserna inte längre bör ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information.
Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden lämnade i sitt slutbetänkande (SOU 2015:19) ett förslag på en ny ordning för redovisningstillsynen som innebär att Finansinspektionen ensam ska ansvara för den svenska redovisningstillsynen. Utredningen ansåg att en samlad organisation skulle kunna innebära mer effektivitet och bättre förutsättningar för en likvärdig och konsekvent redovisningstillsyn. Utredningens förslag kritiserades av ett flertal remissinstanser som i stället förordade en självregleringslösning. Utredningen övervägde också om en annan myndighet än Finansinspektionen skulle tilldelas ansvaret för tillsynen och om Finansinspektionen skulle vara behörig myndighet men tillsynsuppgifter överlämnas till ett privaträttsligt organ. Utredningen tog bl.a. ställning till ett förslag från Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden som liknar den ordning som föreslås i promemorian, dvs. att ett privaträttsligt organ skulle sköta den löpande övervakningen av emittenternas finansiella information. Utredningen fann att det var tveksamt om förslaget uppfyllde kravet på en tillsyn som är oberoende från revisorer och emittenter bl.a. eftersom de som skulle utföra granskningsuppgifter inte förutsattes vara heltidsanställda. Utredningen befarade också att en självregleringslösning skulle medföra problem i det internationella samarbetet.
I promemorian föreslås att Finansinspektionen ska ha det övergripande ansvaret för redovisningstillsynen men kunna överlämna åt ett övervakningsorgan med representativa företrädare på redovisningsområdet att utföra övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information. Promemorians förslag innebär att ett övervakningsorgan ska utföra den löpande övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information och rapportera eventuella överträdelser till Finansinspektionen som ansvarar för ingripanden. Om organet vid sin granskning kommer fram till att en emittent har överträtt tillämpliga bestämmelser och att överträdelsen är ringa, föreslås att organet ska uppmana emittenten att antingen publicera en särskild rättelse eller i sin framtida finansiella information rätta felaktigheterna. För det fall emittenten inte följer uppmaningen föreslås att ärendet ska överlämnas till Finansinspektionen. Om organet bedömer att överträdelsen inte är ringa föreslås i stället att granskningen ska avbrytas och ärendet överlämnas till Finansinspektionen.
Övervakningen bör kunna överlämnas till ett privaträttsligt organ
Finansinspektionen är central behörig myndighet i Sverige såvitt avser öppenhetsdirektivet och ansvarar därmed för att de bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet följs (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden). Enligt öppenhetsdirektivet får medlemsstat-
erna när det gäller redovisningstillsynen utse en annan behörig myndighet än den centrala behöriga myndigheten (artikel 24.1 andra stycket). Det torde även vara möjligt att ha flera myndigheter som ansvarar för olika delar av redovisningstillsynen. En medlemsstat får även tillåta att den centrala behöriga myndigheten delegerar ansvaret för att undersöka att den information som avses i öppenhetsdirektivet utformas i enlighet med relevanta rapporteringsramverk (artikel 24.2 första stycket). Om en sådan delegering sker ska dock det slutliga ansvaret för övervakningen av att direktivets regler följs ligga hos den centrala behöriga myndigheten (artikel 24.2 andra stycket).
Regeringen anser att Finansinspektionen även i fortsättningen bör bära det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen i egenskap av central behörig myndighet. Enligt regeringens mening bör inte heller någon annan myndighet få i uppdrag att ta ansvar för viss del av redovisningstillsynen. En sådan ordning skulle riskera att samordningsfördelar med Finansinspektionens roll som tillsynsmyndighet på värdepappersmarknadsområdet och deltagare i Esmas arbete skulle gå förlorade.
Regeringen anser visserligen att det skulle vara en ändamålsenlig ordning att låta Finansinspektionen ha det fulla ansvaret för redovisningstillsynen. Det saknas skäl att anta att inspektionens befintliga kompetens på redovisningsområdet inte skulle kunna utökas på det sätt som krävs för att fullgöra samtliga uppgifter som följer av ansvaret för redovisningstillsynen. En sådan lösning skulle också innebära att redovisningstillsynen blir helt oberoende från de emittenter som övervakas. Det kan dock finnas fördelar med att utnyttja öppenhetsdirektivets möjlighet att delegera ansvaret för den löpande övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information till en annan aktör. En sådan ordning som föreslås i promemorian skulle t.ex. kunna medföra att Finansinspektionen kan ha en mer övergripande roll med fokus på ingripanden och europeiskt samarbete. Den kunskap som finns inom branschen skulle kunna användas på ett mer direkt sätt. Näringslivets delaktighet skulle kunna ge legitimitet åt de beslut som fattas. Regeringen bedömer att ordningen kan skapa delaktighet, främja regelefterlevnad och ge verksamheten en god förankring i näringslivet.
En viktig fråga, som även Riksgäldskontoret pekar på, är frågan om den ordning som föreslås i promemorian är tillräckligt oberoende från de emittenter som övervakas. Stockholms tingsrätt anser att det framstår som oklart om övervakningsorganet så som det beskrivs i promemorians förslag är tillräckligt fristående från de som omfattas av dess tillsyn för att kunna uppfylla kraven på oberoende.
Om en medlemsstat tillåter att den centrala behöriga myndigheten delegerar uppgifter ska enligt öppenhetsdirektivet de närmare villkoren för delegeringen innebära att den enhet till vilken uppgifter är delegerad är organiserad på ett sådant sätt att intressekonflikter undviks (artikel 24.2). Av Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information framgår att tillsynsutövare ska säkerställa att de är tillräckligt fristående från regeringar, emittenter, revisorer eller andra marknadsaktörer och aktörer på reglerade marknader (riktlinje 3 i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information).
I promemorian anges att Finansinspektionen avser att uppdra åt en nämnd – Nämnden för svensk redovisningstillsyn – att utföra över-
Prop. 2017/18:242 vakningen. Nämnden för svensk redovisningstillsyn ska vara ett sakorgan inom Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden. Huvudmän för Föreningen för god sed på värdepappersmarknadens är Aktiemarknadsbolagens Förening, FAR, Fondbolagens Förening, Institutionella ägares förening, Nasdaq Stockholm, Svensk Försäkring, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen och Svenskt Näringsliv. Ledamöterna föreslås tillsättas genom en fastställd och offentliggjord process där nämnden väljer en valberedning samt utser nämndledamöterna. Valberedningen ansvarar för att nominera nämndledamöter bl.a. genom att fastställa kriterier – inklusive krav på karenstider – för lämpliga kandidater samt genom att annonsera efter lämpliga kandidater. Finansinspektionen informeras innan nämnden anställer en ledamot. Finansinspektionen ges därmed möjlighet att framföra eventuella betänkligheter när det gäller den aktuella kandidaten. Ordningen innebär vidare att oberoendet hos de enskilda ledamöterna ska säkerställas genom att samtliga ledamöter är anställda av nämnden och genom att reglera de anställdas möjligheter att ha bisysslor. Ledamöternas oberoende ska också garanteras genom att nämnden gör en oberoendeprövning när ledamöterna utnämns.
Regeringen bedömer att den ordning som föreslås i promemorian är transparent och ger goda förutsättningar för organet att rekrytera och upprätthålla nödvändig kompetens, samtidigt som övervakningsorganets oberoende i förhållande till de emittenter som övervakas säkerställs. Den ordning som föreslås har dessutom stora likheter med den som gäller i Tyskland och som anses uppfylla kravet på oberoende. Regeringen anser därför att en ordning som den som föreslås i promemorian skulle möta kraven på oberoende och därmed även hantera kritiken från Internationella valutafonden. Att Finansinspektionen får möjlighet att invända mot en aktuell kandidat bidrar till att säkerställa oberoendet på ett sådant sätt att det saknas skäl att, som Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet föreslår, införa bestämmelser om att Finansinspektionen ska utse ledamöterna i övervakningsorganet. Den beskrivna ordningen kan lämpligen framgå av myndighetsföreskrifter som har meddelats med stöd av det bemyndigande som föreslås i avsnitt 5.2.4.
Vid en samlad bedömning anser regeringen att den ordning som föreslås i promemorian ger goda förutsättningar för en effektiv redovisningstillsyn och har sådana fördelar att den bör införas. Regeringen delar således inte Bokföringsnämndens uppfattning att en myndighet ensam bör ansvara för redovisningstillsynen. Det bör därför vara möjligt att överlämna ansvaret för övervakningen till ett övervakningsorgan.
Övervakningsorganets uppgift ska vara att övervaka att redovisningsreglerna efterlevs. Övervakningsorganet ska inte – som svar på Svenskt Näringslivs önskemål om förtydligande – ha en normgivande uppgift. Det innebär att övervakningsorganets verksamhet inte kan beskrivas som självreglering i den betydelse det begreppet normalt har. Övervakningsorganet kan emellertid bidra till upprätthållandet av god redovisningssed, genom att t.ex. i sina årliga rapporter uppmärksamma aktuella frågor.
Någon sådan utredning om svensk självreglering i allmänhet som
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet förespråkar finns det inte utrymme för inom ramen för detta lagstiftningsärende.
I dag gäller att de börser som driver en reglerad marknad i Sverige ansvarar för övervakningen av de företag som har Sverige som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på den reglerade marknad som respektive börs driver. Finansinspektionen har ansvar för övervakningen av de företag som har Sverige som hemmedlemsstat men som har sina överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad i ett annat land inom EES. Ett överlämnande av uppgiften att utföra övervakning till ett enskilt övervakningsorgan bör omfatta samtliga emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat.
Bör det regleras i lag att övervakningen kan överlämnas?
Övervakningen av en emittents regelbundna finansiella information är en förvaltningsuppgift. Av regeringsformen framgår att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till ett privaträttsligt organ (12 kap. 4 § andra stycket). Om förvaltningsuppgiften i fråga innefattar myndighetsutövning krävs att överlämnandet sker med stöd av lag. Även om förvaltningsuppgiften i fråga inte innefattar myndighetsutövning kan det i vissa fall finnas skäl att reglera överlämnandet av den i lag.
I promemorian görs bedömningen att ett överlämnande av förvaltningsuppgifter till ett privaträttsligt organ på det sätt som föreslås inte innefattar myndighetsutövning. Detta eftersom övervakningsorganets uppgifter ska vara begränsade till övervakning, uppmaningar till emittenter som överträtt redovisningsreglerna och rapportering av överträdelser till Finansinspektionen, och eftersom övervakningsorganet inte ska ges befogenhet att ingripa mot en emittent. Trots den bedömningen föreslås att det bör framgå av lag att Finansinspektionen får överlämna förvaltningsuppgiften. Bedömningen i promemorian kritiseras av Stockholms tingsrätt, Förvaltningsrätten i Stockholm och Åklagarmyndigheten.
Kammarrätten i Stockholm anser att det framstår som onödigt att slå fast möjligheten till överlämnande i lag om övervakningsorganets verksamhet inte ska anses innefatta myndighetsutövning.
Med myndighetsutövning i regeringsformen avses en utövning av befogenhet att för en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (prop. 1971:30 del 2 s. 331). Förslaget innebär att ett övervakningsorgan kan få i uppgift att övervaka emittenters regelbundna finansiella information, dvs. granska att den information som offentliggörs uppfyller de krav som ställs i redovisningsregler. Förslaget innebär däremot inte att övervakningsorganet får befogenheter att ingripa mot en emittent som överträtt tillämpliga regler om offentliggörande av finansiell information.
Justitieombudsmannen har behandlat frågan om vad som utgör myndighetsutövning i ett ärende om anlitande av privaträttsliga subjekt som utredare inom socialtjänsten (JO 2001/02 s. 250). Justitieombudsmannen ansåg att beredning och beslut i ett ärende i princip måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Vidare konstaterades att även om ett ärende hos en socialnämnd inte ska mynna ut i något beslut hos nämnden kan nämndens handläggning utgöra ett led i ett ärende som innefattar myndighetsutövning hos en annan myndighet. Justitieombudsmannen konstaterade att en kommun i en sådan situation
Prop. 2017/18:242 därför inte kan överlämna en uppgift att utföra utredningar till ett bolag
eller annat privaträttsligt subjekt utan stöd i lag.
Högsta domstolen har – i ett mål om tjänstefel i samband med s.k.
orosanmälan från en förskola – konstaterat att en anmälan från en
förskola eller från den som är verksam där är en upplysning från en
myndighet eller en enskild verksamhet till en myndighet. Högsta
domstolen konstaterade att det inte var fråga om ett beslut eller en faktisk
åtgärd som direkt får rättsverkningar för den enskilde. En sådan anmälan
kunde därför i sig inte anses innefatta myndighetsutövning. Domstolen
konstaterade dock att en anmälan, liksom en utebliven anmälan, indirekt
har rättsliga konsekvenser för barnet och står i mycket nära samband med
socialnämndens myndighetsutövning. En anmälan från en skola eller från
den som är verksam där ingår som ett led i myndighetsutövning och sker
därför vid myndighetsutövning (Högsta domstolens avgörande i NJA
2014 s. 910).
Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna om redovis-
ningstillsyn följs (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappers-
marknaden). Förslaget innebär att en del av denna tillsyn – övervak-
ningen – får överlämnas till ett övervakningsorgan. Beroende på hur
verksamheten hos ett sådant övervakningsorgan närmare regleras (se
avsnitt 5.2.4 om föreskrifter) kan organet komma att begära uppgifter av
en emittent och fatta beslut när det gäller regelbunden finansiell informa-
tion som har offentliggjorts av en emittent. Det kan även handla om att
begära att emittenten rättar finansiell information – även om emittenten
inte är skyldig att följa en sådan begäran. Det kan konstateras att
motsvarande verksamhet hos Finansinspektionen måste bedrivas i enlig-
het med bl.a. förvaltningslagen (2017:900).
I linje med de bedömningar som gjorts av Justitieombudsmannen och
Högsta domstolen kan övervakningsorganets övervakning och Finans-
inspektionens eventuella beslut om ingripande betraktas som delar av en
och samma förvaltningsuppgift. Enligt regeringens bedömning, och till
skillnad från vad promemorian redovisat, finns det därför skäl att anse att
uppgiften att utföra övervakning innefattar myndighetsutövning. Att
verksamheten har ett samband med Finansinspektionens myndighets-
utövning är även skälet för att det i avsnitt 5.2.1 föreslås att vissa
bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla för verksamheten. Regeringen
anser därför att det bör framgå av lag att övervakningen får överlämnas.
Åklagarmyndigheten tar upp frågan om straffansvar för tjänstefel kan
komma i fråga för övervakningsorganets anställda. Om övervaknings-
organets verksamhet innefattar myndighetsutövning kan ansvar för
tjänstefel enligt brottsbalken komma i fråga. Det straffrättsliga ansvaret
för tjänstefel enligt brottsbalken omfattar den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet
åsidosätter vad som gäller för uppgiften (20 kap. 1 §). Uttrycket ”vid
myndighetsutövning” innebär att straffansvaret, förutom myndighets-
utövning, omfattar åtgärder som ingår som ett led i myndighetsutöv-
ningen eller på annat sätt står i mycket nära tidsmässigt och funktionellt
samband med denna (prop. 1988/89:113 s. 23). Även om övervaknings-
organets verksamhet inte skulle anses innefatta myndighetsutövning
finns det enligt regeringens bedömning skäl att tro att de åtgärder som
20 organet vidtar ska anses ingå som ett led i Finansinspektionens myndig-
hetsutövning. Straffansvar för tjänstefel torde därmed kunna komma i fråga.
I promemorian föreslås att Finansinspektionen ska få besluta att övervakningen får utföras av ett övervakningsorgan. Regeringen anser dock att det i första hand bör vara regeringen som får besluta om ett sådant överlämnande. Det bör därför införas en bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att överlämna uppgiften att övervaka till ett enskilt övervakningsorgan.
Övervakningsorganet bör bestå av representativa företrädare på redovisningsområdet
För att det organ som ansvarar för övervakningen ska ha legitimitet bland marknadsaktörerna anser regeringen att det bör bestå av representativa företrädare på redovisningsområdet. Det kan röra sig om personer som arbetar inom eller har erfarenhet från redovisningsområdet. Inget bör dock hindra att det i organet även finns personer som inte är direkt verksamma på redovisningsområdet, t.ex. personer med domarerfarenhet eller oberoende experter såsom personer med anknytning till den akademiska världen. Regeringen anser att ett krav på att organet ska bestå av representativa företrädare på redovisningsområdet bör anges i lag.
Det europeiska erfarenhetsutbytet
Svenskt Näringsliv tar upp frågan om hur överträdelser som övervakningsorganet bedömer är ringa ska hanteras inom det europeiska erfarenhetsutbytet och hur sådana överträdelser förhåller sig till materiella överträdelser enligt Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information. Esma har skapat arbetsgruppen European Enforcers Coordination Sessions (EECS) som är ett forum där de behöriga myndigheterna och organisationerna kan koordinera sina åtgärder och tolkningar av de internationella redovisningsstandarderna International Financial Reporting Standards (IFRS) så att en enhetlig tillämpning av standarderna i unionen kan uppnås. Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information innehåller uttrycket oväsentlig avvikelse. Riktlinjerna innebär att en oväsentlig avvikelse från IFRS-regelverket inte ska anses vara en överträdelse. Det kan dock konstateras att en sådan oväsentlig avvikelse inte är detsamma som en ringa överträdelse.
För att underlätta samordningen i EECS finns en databas där tillsynsbeslut och resultatet av diskussioner i EECS förs in. Esma ansvarar för upprätthållandet av databasen (riktlinje 16 i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information). De ärenden som förs in i databasen är de redovisningsfrågor som har diskuterats vid ett EECS-möte före eller efter det att ett tillsynsbeslut fattas (riktlinjerna 12, 13, 15 och 16). Som anges ovan är utgångspunkten att övervakningsorganet endast ska hantera ringa överträdelser, och att övervakningsorganet då ska uppmana emittenten i fråga att vidta rättelse. Det kan konstateras att frågor och beslut från såväl de svenska börsernas övervakning som t.ex. Tysklands privaträttsliga övervakningsorgan i dag tas upp till behandling i EECS. Enligt regeringen utgör Esmas riktlinjer inte något hinder för att beslut som fattas av ett sådant övervakningsorgan som föreslås i denna proposition
Prop. 2017/18:242 ska anses utgöra tillsynsbeslut. Organet har därmed möjlighet att ta upp aktuella fall till diskussion vid möten i EECS – som då tas in i EECS- databasen – och även ta del av databasens innehåll i övrigt.
För att Sverige ska anses ha en redovisningstillsyn som är förenlig med Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information är det även en förutsättning att organet deltar i det europeiska erfarenhetsutbytet. För deltagande krävs att organet undertecknar en sekretessförbindelse med Esma.
Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det europeiska erfarenhetsutbytet inte påverkas negativt av att övervakningen överlämnas till övervakningsorganet. Även om samarbetsformerna inom Esma skulle förändras kan det antas att organet kommer kunna delta på samma sätt.
5.2Regler för övervakningsorganets verksamhet
5.2.1Övervakningsorganets ärendehandläggning
Regeringens förslag: Ett övervakningsorgan som har fått i uppgift att utföra redovisningstillsyn ska i sin handläggning av ärenden som gäller övervakning av emittenters regelbundna finansiella information tillämpa bestämmelser i förvaltningslagen om
–jäv,
–när man får lämna uppgifter muntligt,
–kommunikation,
–dokumentation av uppgifter,
–dokumentation av beslut,
–motivering av beslut,
–underrättelse om innehållet i beslut,
–rättelse av skrivfel och liknande,
–när en myndighet får ändra ett beslut, och
–när en myndighet ska ändra ett beslut.
Regeringens bedömning: Övervakningsorganets beslut bör inte kunna överklagas.
Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Svenskt Näringsliv anser att övervakningsorganet bör vara skyldigt att meddela de emittenter som varit föremål för granskning när granskningen är avslutad. Vidare anser Svenskt Näringsliv att det bör klargöras om en emittent ska kunna överklaga övervakningsorganets beslut om rättelse, samt om Finansinspektionen får ta upp en fråga på nytt som rör ett av övervakningsorganets avslutade ärenden.
Övervakningsorganet bör tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen
I likhet med den bedömning som gjordes när det infördes en möjlighet att överlämna till ett privaträttsligt organ att fatta vissa beslut enligt lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden (prop. 2005/06:140 s. 83), anser regeringen att ett övervakningsorgan som bedriver övervakning av regelbunden finansiell information bör följa vissa bestämmelser i förvaltningslagen när det övervakar emittenters regelbundna finansiella information (jfr 7 kap. 10 § lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden och 6 § lagen [2005:340] om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Synskadades Riksförbund). Att så sker är viktigt eftersom ett ärende som inleds hos organet skulle kunna resultera i ett ärende om ingripande från Finansinspektionen. Det bidrar också till en hög grad av rättssäkerhet och transparens i handläggningen, vilket stärker redovisningstillsynens legitimitet. Det bör därför anges i lagen om värdepappersmarknaden att övervakningsorganet ska tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen.
För att säkerställa att övervakningsorganet har ett fullständigt underlag för sin bedömning bör övervakningsorganet vara skyldigt att, innan det avslutar ett ärende, underrätta en part om allt material som är av betydelse för ärendet och ge parten möjlighet att yttra sig över detta material, om det inte är uppenbart obehövligt (25 § förvaltningslagen). Det kan innebära att organet exempelvis inte regelmässigt behöver kommunicera t.ex. material som har publicerats av parten, som är utan betydelse eller i de fall där övervakningsorganet inte anser att parten har överträtt de tillämpliga redovisningsreglerna. Organets handläggning bör i allt väsentligt vara skriftlig, men en part bör ha rätt att meddela sig muntligt om det inte framstår som obehövligt (24 § förvaltningslagen).
Övervakningsorganet bör även vara skyldigt att dokumentera all den information som tillförs ett ärende, om informationen kan ha betydelse för ett beslut i ärendet (27 § förvaltningslagen). Övervakningsorganet bör även vara skyldigt att dokumentera sina beslut (31 § förvaltningslagen). Här avses främst organets beslut när det gäller om en emittent har överträtt de tillämpliga redovisningsreglerna. Organet bör även motivera sina beslut och, så snart som möjligt, underrätta parten om sitt beslut – om det inte bedöms som uppenbart obehövligt (32 § och 33 § första stycket förvaltningslagen). Svenskt Näringsliv anser att övervakningsorganet även bör informera emittenten om när en granskning avslutas och organet därmed bedömer att emittenten inte har överträtt de bestämmelser om finansiell rapportering som gäller för emittenten. Regeringen anser att det är en rimlig ordning, men att det är lämpligt att det framgår av meddelandet att övervakningsorganets beslut inte är bindande och att Finansinspektionen självständigt har möjlighet att ta upp ärendet på nytt.
Om övervakningsorganet sedan det har kommit fram till att en emittent har överträtt de tillämpliga redovisningsreglerna finner att beslutet innehåller en uppenbar felaktighet, bör organet kunna ändra detta (36 § förvaltningslagen). Övervakningsorganet bör även få ändra ett beslut som blivit felaktigt på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av
någon annan anledning (37 § första stycket förvaltningslagen). Eftersom övervakningsorganet inte kommer fatta något gynnande beslut för någon enskild part är det som sägs i förvaltningslagen om gynnande beslut inte relevant (37 § andra stycket).
Övervakningsorganet bör vara skyldigt att ändra ett beslut som det finner är uppenbart felaktigt i ett väsentligt avseende om så kan ske snabbt och enkelt utan att det blir till nackdel för någon enskild part (38 § förvaltningslagen). Slutligen bör övervakningsorganet vara skyldigt att följa det som anges i förvaltningslagen om jäv (16–18 §§).
Övervakningsorganets beslut bör inte kunna överklagas
Som framgår i avsnitt 5.1 ska övervakningsorganet kunna pröva frågan om en viss emittent har överträtt de tillämpliga redovisningsreglerna. En emittent som anser att organet har dragit felaktiga slutsatser vid sin övervakning kan välja att inte följa organets uppmaning att rätta den finansiella informationen, varpå Finansinspektionen självständigt kommer att pröva om ett ingripande ska ske mot emittenten eller inte. Svenskt Näringsliv anser att det bör klargöras om en emittent ska kunna överklaga övervakningsorganets beslut om rättelse, samt om Finansinspektionen får ta upp en fråga på nytt som rör ett av övervakningsorganets avslutade ärenden. Eftersom organet inte ska fatta några bindande förvaltningsrättsliga beslut står det Finansinspektionen fritt att inleda ett ärende som avser samma fråga som övervakningsorganet tidigare har prövat. Av det skälet gjordes i lagrådsremissen bedömningen att det saknas anledning att införa en möjlighet att överklaga organets beslut.
Lagrådet påpekar att det saknas en redovisning av vilka faktiska verkningar som övervakningsorganets ställningstaganden kan få och anför att ett ställningstagande från organet kan få faktiska verkningar, även om det i formell mening inte är bindande. Enligt förvaltningslagen (41 §) får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Detsamma gäller sedan tidigare enligt Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis. Lagrådet anser därför att det inte är givet att övervakningsorganets ställningstaganden inte ska kunna överklagas och att frågan bör övervägas ytterligare under den fortsatta beredningen.
Det övervakningsorgan som, efter överlämnande av uppgiften, föreslås kunna övervaka emittenters regelbundna finansiella information är ett privaträttsligt organ och inte en myndighet. För att organets beslut ska få överklagas måste det i så fall införas uttryckliga bestämmelser om detta. Som Lagrådet är inne på bör den frågan prövas bl.a. i ljuset av vilka faktiska verkningar organets beslut kan få för en emittent.
Som anges i avsnitt 5.2.4 kommer övervakningsorganets verksamhet och frågan om hur denna verksamhet ska förhålla sig till Finansinspektionens verksamhet på området regleras närmare i föreskrifter. Vid bedömningen av om organets beslut bör få överklagas utgår regeringen från hur övervakningsorganets tänkta verksamhet beskrivs i Finansinspektionens promemoria. Av denna framgår att två typer av beslut kan bli aktuella. Den ena är att övervakningsorganet bedömer att en emittent har överträtt tillämpliga redovisningsregler och att överträdelsen inte är
ringa. I det fallet ska övervakningsorganet besluta att överlämna ärendet Prop. 2017/18:242 till Finansinspektionen. Något beslut riktat till emittenten kommer
således inte att fattas i en sådan situation. Regeringen anser att det saknas anledning att införa en rätt att överklaga sådana beslut av övervakningsorganet.
Den andra typen av beslut är när övervakningsorganet bedömer att emittentens överträdelse är ringa, och uppmanar emittenten att antingen publicera en särskild rättelse eller att i sin framtida finansiella information rätta felaktigheterna. Om emittenten inte följer en sådan uppmaning ska övervakningsorganet besluta att överlämna ärendet till Finansinspektionen. Lagrådet påpekar att det får antas att Finansinspektionen inleder ett ärende om en emittent inte följer ett beslut och att ärendet kan leda till kostnader och tidsutdräkt för emittenten oavsett utgång och kan leda till ingrepp från myndigheten. Lagrådet påtalar också att en börs kan tänkas vidta åtgärder.
En börs som driver en reglerad marknad på vilken en emittents värdepapper är upptagna till handel kan vidta åtgärder mot emittenten om denne inte följer börsens regelverk. Regeringen bedömer dock att det inte är sannolikt att börsen vidtar åtgärder till följd av ett beslut från övervakningsorganet som avser en ringa överträdelse. Oavsett detta anser regeringen att det faktum att en börs kan tänkas inleda en utredning med anledning av övervakningsorganets beslut inte medför att det bör införas en rätt att överklaga övervakningsorganets beslut att uppmana en emittent att rätta sin finansiella information. Det faktum att ärendet, för det fall emittenten inte följer uppmaningen att vidta rättelse, överlämnas till Finansinspektionen för eventuellt ingripande, bör bedömas på samma sätt som ett överlämnande i fråga om en överträdelse som inte är ringa. Att handläggningen hos Finansinspektionen kan leda till kostnader och tidsutdräkt för emittenten innebär inte att övervakningsorganets beslut om överlämnande har sådana konsekvenser att det bör kunna överklagas.
Det är tänkbart att en uppmaning till en emittent om att rätta finansiell information kan uppfattas som ett bindande beslut av den emittent som mottar uppmaningen. Regeringen anser att det är viktigt att det klargörs vilken verkan ett sådant beslut kan få för emittenten, dvs. att ärendet överlämnas till Finansinspektionen för bedömning, om emittenten inte följer uppmaningen. En skyldighet för övervakningsorganet att ta in en sådan upplysning i beslutet om uppmaning kan införas i föreskrifter som meddelas med stöd av det bemyndigande som föreslås i avsnitt 5.2.4.
Sammanfattningsvis anser regeringen att övervakningsorganets beslut inte är av sådant slag att de bör kunna överklagas. Det är tillräckligt att Finansinspektionen, efter att ett ärende har överlämnats dit, kan göra en egen bedömning och att Finansinspektionens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (26 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden).
5.2.2 Insyn i övervakningsorganets verksamhet
Regeringens förslag: Övervakningsorganet ska regelbundet rappor-
tera till Finansinspektionen om sin övervakning av regelbunden
finansiell information. Regeringen eller den myndighet som reger- 25
ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen.
Regeringens bedömning: Övervakningsorganet bör inte omfattas av regler om handlingsoffentlighet.
Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem.
För att Finansinspektionen ska kunna utföra sitt uppdrag som central behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet, är det viktigt att Finansinspektionen får god insyn i övervakningsorganets verksamhet. Enligt den nu gällande ordningen för redovisningstillsyn ska en börs regelbundet rapportera till Finansinspektionen om övervakningen av emittenters regelbundna finansiella information (16 kap. 15 § lagen om värdepappersmarknaden). I likhet med vad som gäller i dag bör den som bedriver övervakning över emittenternas regelbundna finansiella information vara skyldig att regelbundet rapportera om sin övervakning till Finansinspektionen. Övervakningsorganet bör därför varje år lämna en rapport till Finansinspektionen om föregående års övervakning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen till Finansinspektionen.
Bör regler om handlingsoffentlighet gälla i övervakningsorganets verksamhet?
En särskild fråga är om tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen) bör vara tillämpliga på övervakningsorganets verksamhet. Dessa regler är inte per automatik tillämpliga eftersom privaträttsliga organ inte är myndigheter. Det finns dock ett antal privaträttsliga organ som jämställs med myndigheter i detta avseende. Dessa organ anges i en bilaga till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Genom att de anges i bilagan blir bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och OSL tillämpliga på de verksamheter som organen bedriver (2 kap. 4 § OSL).
Motsvarande fråga övervägdes i samband med att det infördes en möjlighet att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning vid införandet av lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden. Regeringens uppfattning var vid den tidpunkten att det organ som Finansinspektionen valde att överlämna uppgifter till inte skulle inkluderas i den aktuella bilagan eftersom dess verksamhet i väsentliga avseenden skiljer sig från den verksamhet som bedrevs av de organ som räknades upp i bilagan (prop. 2005/06:140 s. 83). De organ som ingår i denna bilaga ägnar sig vanligtvis åt myndighetsutövning eller fördelning av allmänna medel. I denna proposition föreslås inte att övervakningsorganet ska ges några befogenheter som i sig innebär myndighetsutövning, även om övervakningsorganets åtgärder kan betraktas som ett
led i Finansinspektionens myndighetsutövning (se avsnitt 5.1). De Prop. 2017/18:242 handlingar som hör till börsernas övervakning och som börserna hanterar
i dag är inte offentliga. Det är först om börserna överlämnar handlingar till Finansinspektionen som de blir allmänna handlingar. Även de handlingar som övervakningsorganet överlämnar till Finansinspektionen blir allmänna handlingar. De typer av handlingar det kan vara fråga om är övervakningsorganets korrespondens med en emittent eller övervakningsorganets beslut avseende en viss emittents finansiella information.
Finansinspektionen kommer, som nämns ovan, att ha kvar det övergripande ansvaret för redovisningstillsynen (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden). I detta ansvar får det anses ligga en skyldighet för Finansinspektionen att se till att övervakningsorganet bedriver sin verksamhet med en hög grad av öppenhet (jfr prop. 2005/06:140 s. 122).
Regeringen anser därför att det inte finns något behov av att tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar är tillämpliga på övervakningsorganets verksamhet.
5.2.3Sekretess
Regeringens förslag: Den som är eller har varit knuten till ett övervakningsorgan för regelbunden finansiell information som anställd eller uppdragstagare ska inte få obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.
Det ska införas en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ger Finansinspektionen möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för affärs- eller driftförhållanden hos den som inspektionens verksamhet avser till övervakningsorganet, om uppgiften behövs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter.
Övervakningsorganets anställda och uppdragstagare bör omfattas av tystnadsplikt
När det gäller de börser som i dag utför redovisningstillsyn finns det bestämmelser om tystnadsplikt för börsens anställda och uppdragstagare i lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 § första stycket). En anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden. Anställda på Finansinspektionen omfattas av bestämmelser om sekretess i OSL (30 kap. 4 §). Den som bryter mot en författningsstadgad tystnadsplikt kan dömas för brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § brottsbalken).
Prop. 2017/18:242 Enligt öppenhetsdirektivet ska det, om den behöriga myndigheten delegerar uppgifter till en annan enhet, finnas bestämmelser om att den information som enheten får när den utför sina uppgifter inte får utnyttjas på ett illojalt sätt eller för att förhindra konkurrens (artikel 24.2 andra stycket). Vidare ska sekretess gälla för alla personer som arbetar eller har arbetat för enheter till vilka den behöriga myndigheten delegerar vissa uppgifter (artikel 25.1).
För att uppfylla öppenhetsdirektivets krav i detta avseende anser regeringen att en bestämmelse om tystnadsplikt för den som är eller har varit knuten till ett övervakningsorgan som arbetstagare eller uppdragstagare bör införas i lagen om värdepappersmarknaden. På samma sätt som gäller för anställda vid börserna, bör tystnadsplikten omfatta vad en anställd eller uppdragstagare i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.
Finansinspektionen bör kunna lämna sekretessbelagda uppgifter till övervakningsorganet
För att övervakningsorganet ska ha möjlighet att bedriva en effektiv övervakning är det viktigt att det kan få tillgång till information som finns hos Finansinspektionen. Av OSL följer emellertid att sekretess gäller i Finansinspektionens verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på värdepappersmarknaden för uppgifter om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denna lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 4 § första stycket). Finansinspektionen får dock lämna en sådan uppgift till en börs för att börsen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen om värdepappersmarknaden eller annan författning (30 kap. 8 §).
Den nuvarande sekretessbrytande bestämmelsen i OSL hade en motsvarighet i 1980 års sekretesslag (1980:100). Bestämmelsen (8 kap. 5 § sjätte stycket) motiverades ursprungligen av Finansinspektionens behov av att kunna dela med sig av sekretessbelagd information för att börserna skulle kunna övervaka marknaden på ett effektivt sätt (prop. 1997/98:71 s. 62 f.). När ansvaret för övervakningen av regelbunden finansiell information lades på börserna, konstaterades att det fanns ett angeläget intresse av att börsen kunde få tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess (prop. 2006/07:65 s. 250). Detta gäller även när övervakningen hanteras av ett övervakningsorgan. Som exempel på en situation när övervakningsorganet kan behöva få del av sekretessbelagd information kan nämnas det fallet att Finansinspektionen har inlett en utredning rörande ett värdepappersbolag och fått information med bäring på en emittents offentliggörande av regelbunden finansiell information vilken omfattas av sekretess. Det bör därför införas en sekretessbrytande bestämmelse i OSL som gör det möjligt för Finansinspektionen att lämna uppgifter om affärs- eller driftförhållanden samt ekonomiska eller personliga förhållanden som är sekretessbelagda till ett övervakningsorgan.
5.2.4 Bemyndigande att meddela föreskrifter Prop. 2017/18:242
Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur övervakningen av emittenters regelbundna finansiella information ska bedrivas.
Skälen för regeringens förslag: Enligt öppenhetsdirektivet ska en delegering från den centrala behöriga myndigheten vara noggrant reglerad (artikel 24.2 första stycket). Av regleringen ska det framgå vilka uppgifter det organ som tar emot delegeringen ska utföra och de närmare villkoren för hur detta ska ske.
Den närmare regleringen om hur uppgiften att övervaka emittenternas regelbundna finansiella information ska utföras kan behöva vara detaljerad. Ett överlämnande till ett övervakningsorgan är inte heller en nödvändighet enligt förslaget i denna proposition. Det är därför lämpligt att frågan om hur övervakningsorganets verksamhet ska bedrivas regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om hur emittenternas regelbundna finansiella information ska övervakas. Föreskrifterna bör avse de aspekter av övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information som inte regleras i lag.
Regeringens förslag: Om övervakningen har överlämnats till ett
övervakningsorgan, ska en emittent som offentliggör års- och
koncernredovisningar samt halvårsrapporter samtidigt lämna informa-
tionen till organet.
Skälen för regeringens förslag: Tillgången till den finansiella
information som ska granskas är avgörande för möjligheten att bedriva
redovisningstillsyn. Enligt nuvarande reglering är därför en emittent som
har Sverige som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är
upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige, skyldig att lämna
den finansiella information som offentliggörs till den börs som driver den
aktuella reglerade marknaden (16 kap. 12 § lagen om värdepappers-
marknaden).Informationen ska lämnas samtidigt som den offentliggörs.
Emittenterna är även skyldiga att överlämna den offentliggjorda
informationen till Finansinspektionen (17 kap. 1 och 3 §§ lagen om
värdepappersmarknaden). En emittent som inte överlämnar denna infor-
mation till Finansinspektionen kan föreläggas att göra det (25 kap.
18 § 3). Finansinspektionen kan även begära att ett företag eller någon
annan tillhandahåller andra uppgifter eller handlingar (23 kap. 3 §). 29
Prop. 2017/18:242 Finansinspektionen får förelägga den som inte följer en sådan begäran att göra en rättelse (23 kap. 3 § femte stycket). Förelägganden kan förenas med vite (25 kap. 29 §).
I avsnitt 5.1 föreslås att börserna inte längre ska övervaka emittenternas finansiella information och att det ska vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta att överlämna den uppgiften till ett övervakningsorgan. Emittenterna bör därmed inte längre vara skyldiga att lämna regelbunden finansiell information till börserna. Om övervakningen har överlämnats till ett övervakningsorgan bör de emittenter som omfattas av den svenska redovisningstillsynen i stället vara skyldiga att lämna den aktuella informationen till övervakningsorganet. Skyldigheten bör omfatta den information som ska vara föremål för övervakningsorganets övervakning, dvs. årsredovisning och i förekommande fall koncernredovisning samt halvårsrapport (16 kap. 4 och 5 §§ lagen om värdepappersmarknaden).
För att övervakningsorganet ska kunna genomföra sin granskning kan organet behöva ytterligare information från en emittent, utöver års- och koncernredovisningar samt halvårsrapporter. Övervakningsorganet kan även behöva ställa frågor till emittenten och be om förtydliganden. I promemorian lämnas inte något förslag om att övervakningsorganet ska få befogenheter att begära information från emittenten. Inte heller regeringen anser att det är nödvändigt att reglera detta i lag. Det finns dock inget som hindrar övervakningsorganet från att be en emittent att inkomma med ytterligare information som organet kan behöva. Om en emittent inte samarbetar med övervakningsorganet har organet möjlighet att överlämna ärendet till Finansinspektionen.
5.4 Ingripanden mot emittenter
Regeringens förslag: Bestämmelsen om att Finansinspektionen får
besluta om en sanktionsavgift endast om den som inspektionen avser
att ta ut avgiften av har delgetts en upplysning om att frågan om
sanktionsavgift har tagits upp av inspektionen inom sex månader från
det att överträdelsen ägde rum, ska inte gälla för sanktionsavgift som
beslutas med anledning av att den regelbundna finansiella informa-
tionen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller
för emittenten.
Regeringens bedömning: Bestämmelsen om att Finansinspek-
tionen inte ska besluta om en erinran om en överträdelse är ringa eller
ursäktlig bör inte ändras.
Finansinspektionen bör även i fortsättningen ha möjlighet att låta bli
att ingripa mot en emittent om en börs eller en reglerad marknad i ett
annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten.
regeringens förslag och bedömning.
bedömningen eller har inget att invända mot dem. Finansbolagens
Förening, Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden, FAR,
30 Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Svensk
Försäkring och Svenskt Näringsliv anser att erinran ska förbehållas fall Prop. 2017/18:242 av allvarliga överträdelser. Svenskt Näringsliv avstyrker promemorians
förslag om att begränsa sexmånadersregeln till att enbart gälla sanktioner för bristande offentliggörande och anser att det inte bör göras någon skillnad på bristande offentliggörande och avvikelse från regelverket i detta hänseende.
Finansinspektionen har i dag möjlighet att ingripa såväl mot en emittent som inte offentliggör regelbunden finansiell information som mot en emittent som inte upprättar information i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten. För det fall en emittent inte har offentliggjort regelbunden finansiell information kan Finansinspektionen ingripa med ett föreläggande om rättelse (25 kap. 18 § 1 lagen om värdepappersmarknaden), vilket kan förenas med vite (25 kap. 29 § lagen om värdepappersmarknaden). Finansinspektionen får även besluta att en sanktionsavgift ska tas ut av en emittent som inte offentliggör regelbunden finansiell information (25 kap. 19 § lagen om värdepappersmarknaden). Om en emittent inte har offentliggjort regelbunden finansiell information får Finansinspektionen vidare besluta om att sanktionsavgift ska tas ut av någon som ingår i en emittents styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem (25 kap. 19 a § lagen om värdepappersmarknaden). En sanktionsavgift får dock endast tas ut om emittentens överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.
Om en emittent har upprättat den regelbundna finansiella informationen men informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten, ska Finansinspektionen meddela en erinran (25 kap. 22 § lagen om värdepappersmarknaden). Finansinspektionen ska inte besluta om en erinran om överträdelsen är ringa eller ursäktlig (25 kap. 22 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). En erinran får förenas med en sanktionsavgift (25 kap. 23 § lagen om värdepappersmarknaden).
Finansinspektionen får besluta om en sanktionsavgift bara om den som Finansinspektionen ska ta ut avgiften av, inom sex månader från det att överträdelsen ägde rum, har blivit upplyst om att myndigheten har tagit upp frågan om sanktionsavgift (25 kap. 20 § lagen om värdepappersmarknaden).
Sexmånadersfristen bör inte gälla sanktionsavgift som beslutas med anledning av beslut om erinran
Bestämmelsen om att Finansinspektionen endast får besluta om en sanktionsavgift om den som ska betala avgiften inom sex månader från överträdelsen har blivit upplyst om att myndigheten har tagit upp frågan om sanktionsavgift är, till sin ordalydelse, tillämplig både när en emittent inte har offentliggjort informationen och när emittenten visserligen har offentliggjort sådan information, men informationen inte har upprättats i
enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten.
Prop. 2017/18:242 Tidigare användes olika benämningar på de avgifter som kunde beslutas för de olika typerna av överträdelser. Den avgift som kunde beslutas om finansiell information inte hade offentliggjorts kallades särskild avgift, medan den avgift som kunde beslutas på grund av att den finansiella informationen inte hade upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten kallades straffavgift. Sexmånadersfristen gällde enligt sin dåvarande ordalydelse endast för särskild avgift. I samband med en lagändring som trädde i kraft den 1 februari 2016 (SFS 2015:960) ändrades de båda benämningarna särskild avgift och straffavgift till sanktionsavgift. Syftet med ändringen var att tydliggöra att avgifterna är administrativa sanktioner (prop. 2015/16:26 s. 93). I promemorian föreslås att den bestämmelse som innehåller sexmånadersfristen ska ändras så att den, liksom före den 1 februari 2016, enbart ska gälla sanktionsavgifter som tas ut av en emittent som inte offentliggör regelbunden finansiell information. Svenskt Näringsliv avstyrker promemorians förslag och anser att det inte bör göras någon skillnad på bristande offentliggörande och avvikelse från regelverket i detta hänseende. Regeringen anser dock att det finns skäl att göra skillnad på de två typerna av överträdelser. Eftersom offentliggörande ska ske inom vissa tidsfrister är det relativt enkelt att upptäcka en sådan överträdelse inom sex månader. En granskning av det materiella innehållet kan dock ta längre tid. Bestämmelsen bör därför ändras så att det framgår att sexmånadersfristen enbart gäller för sanktionsavgifter som tas ut med anledning av att en emittent inte offentliggjort regelbunden finansiell information.
Erinran bör inte begränsas till allvarliga överträdelser
Enligt nuvarande reglering ska Finansinspektionen inte besluta om en erinran om en överträdelse är ringa eller ursäktlig (25 kap. 22 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). I promemorian görs bedömningen att förutsättningarna för att besluta om en erinran inte bör ändras.
Finansbolagens Förening, Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden, FAR, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Svensk Försäkring och Svenskt Näringsliv anser att erinran ska förbehållas fall av allvarliga överträdelser. De pekar på att detta föreslogs av utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2015:19 s. 105). Utredningen ansåg att en sådan ordning skulle innebära att en trappa vid beslut om ingripanden skapades, där föreläggande om rättelse skulle vara den vanligaste ingripandeåtgärden.
Redan i dag finns utrymme för Finansinspektionen att inte besluta om en erinran om överträdelsen är ringa eller ursäktlig. En förutsättning för att besluta en sanktionsavgift är att ett beslut om erinran har fattats. Uttrycket allvarlig överträdelse används för att ange vilka överträdelser som kan föranleda en sanktionsavgift för någon som ingår i en emittents styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem (25 kap. 19 a § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt regeringens uppfattning skulle det innebära en alltför hög tröskel för erinran och sanktionsavgift mot en emittent om bestämmelsen endast omfattade
allvarliga överträdelser. Regeringen anser därför att möjligheten att Prop. 2017/18:242 meddela erinran inte bör ändras.
Enligt nuvarande reglering ska Finansinspektionen inte meddela en emittent en erinran om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten (25 kap. 22 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). I avsnitt 5.1 föreslås att de svenska börserna inte längre ska ansvara för att bedriva övervakning av emittenters regelbundna finansiella information. Det finns emellertid inget som hindrar en svensk börs, eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES, från att vidta åtgärder mot en emittent som har överträtt de aktuella reglerna. En sådan åtgärd skulle t.ex. kunna vara ett vite beslutat med stöd av det civilrättsliga noteringsavtal som ingås mellan börsen och emittenten. Åtgärder kan beslutas av den disciplinnämnd som ska finnas vid en börs (13 kap. 14 § lagen om värdepappersmarknaden). Finansinspektionen bör därför även i fortsättningen ha möjlighet att låta bli att ingripa mot en emittent om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten.
6 Finansiering av redovisningstillsynen
Regeringens förslag: Emittenter som omfattas av reglerna om regel-
bunden finansiell information i lagen om värdepappersmarknaden ska
med årliga avgifter bekosta Finansinspektionens verksamhet som
avser redovisningstillsyn. Regeringen ska få meddela föreskrifter om
Om övervakningen av regelbunden finansiell information har
överlämnats till ett övervakningsorgan, får organet ta ut skäliga
avgifter av emittenterna för att bekosta övervakningen.
Regeringens bedömning: Övervakningsorganet bör fortsätta över-
vakningen även om en emittent inte betalar avgiften till övervaknings-
organet. Om emittenten inte betalar avgiften kan övervakningsorganet
vidta rättsliga åtgärder för att få betalt.
Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak
med regeringens förslag och bedömning. Enligt promemorians bedöm-
ning bör övervakningen av en emittent som inte betalar avgiften till
övervakningsorganet överlämnas till Finansinspektionen.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians
förslag och bedömning eller har inget att invända mot dem. Sveriges
riksbank och Bolagsverket påpekar vikten av att Finansinspektionen och
övervakningsorganet har tillräckliga resurser för att fullgöra uppdraget.
Nasdaq Stockholm AB anser att det är en tveksam ordning att övervak-
ningsorganet ska kunna överlämna övervakningen av emittenten till
Finansinspektionen om emittenten inte betalar avgiften till övervak-
ningsorganet och anser att en underlåtelse att betala i stället bör betraktas
som en regelöverträdelse. Nordic Growth Market NGM AB framhåller att
det är rimligt att de avgifter som de granskade bolagen ska betala för
tillsynsarbetet är differentierade med avseende på bolagens marknads- 33
Prop. 2017/18:242 värde, eftersom komplexiteten vid granskningsarbetet ökar vid övervakning av större bolag. Svenskt Näringsliv anser att det är en lämplig ordning att övervakningsorganet överlämnar övervakningen av en emittent till Finansinspektionen om emittenten inte betalar avgiften. Det bör dock av tydlighetsskäl regleras i lag under vilka förutsättningar övervakningsorganet har möjlighet eller skyldighet att överlämna övervakningen och hur rätten att ta in avgifter påverkas vid ett överlämnande.
Finansinspektionens verksamhet finansieras dels via anslag på statens budget, dels via avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser. Generellt gäller att de företag som står under tillsyn betalar avgifter till Finansinspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet. Dessa avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspektionen har haft för tillsynen över respektive företagskategori. Finansinspektionen får inte behålla avgifterna utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Finansinspektionen tar även ut avgifter för prövningen av olika slag av ärenden. Sådana avgifter regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen. Dessa avgifter får Finansinspektionen disponera.
Finansinspektionens övervakning av den finansiella information som offentliggörs av svenska emittenter vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige finansieras genom årliga avgifter som tas ut med stöd av en bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden (23 kap. 13 §). Regeringen får meddela föreskrifter om storleken på dessa avgifter (23 kap. 15 § 5 lagen om värdepappersmarknaden). En börs som ansvarar för övervakning av regelbunden finansiell information tar ut avgifter av de emittenter som den övervakar med stöd av det civilrättsliga noteringsavtal som börsen ingår med respektive emittent inför börsnoteringen. Börsernas avgiftsuttag regleras inte i lag.
Övervakningsorganets verksamhet bör bekostas av emittenterna
Den grundläggande principen när det gäller finansiering av tillsyn på finansmarknaden är att tillsynsobjekten – i detta fall emittenterna – ska bekosta tillsynen. Detta gäller även när förvaltningsuppgifter har överlämnats till ett privaträttsligt organ. Så är t.ex. fallet när det gäller Aktiemarknadsnämndens verksamhet, även om det där inte är fråga om löpande avgifter för övervakning, utan om ansökningsavgifter som tillsynsobjekten betalar för att få ett ärende prövat (7 kap. 13 § lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden). Regeringen anser att det även beträffande övervakningsorganet är en lämplig ordning att emittenterna bekostar övervakningen. Om övervakningen överlämnats till ett övervakningsorgan bör detta därför få ta ut skäliga avgifter av emittenterna för att bekosta övervakningen.
När det gäller hur dessa avgifter ska fastställas är det viktigt att
avgifterna inte blir alltför betungande för den enskilda emittenten.
Avgifterna bör stå i proportion till övervakningsorganets kostnader för att bedriva övervakningen och dessutom vara icke-diskriminerande och möjliga att förutse. Regeringen anser, i likhet med Nordic Growth Market NGM AB, att avgifterna bör kunna variera i storlek. Det är dock viktigt att skillnaderna i avgifternas storlek kan motiveras utifrån objektiva kriterier, t.ex. börsvärde eller antal anställda. Övervakningsorganet bör därför vara tydligt med vilka principer som gäller för fastställandet av avgifter. Detta kan uttryckas som att avgifterna ska vara skäliga. Ett sådant skälighetskrav bör anges i lag. Som Sveriges riksbank och Bolagsverket påtalar är det viktigt att övervakningsorganet har de resurser som behövs för att genomföra redovisningstillsynen. Regeringen anser att övervakningsorganet med denna ordning kan säkerställa att det har tillräckliga resurser för att fullgöra uppdraget.
I promemorian föreslås att övervakningen av en emittent som inte betalar avgiften till övervakningsorganet bör överlämnas till Finansinspektionen. Som Nasdaq Stockholm AB påpekar skulle en sådan ordning innebära att en emittent genom att inte betala i praktiken kan välja att endast stå under direkt tillsyn av Finansinspektionen. I dag gäller att om en emittent inte betalar den fastställda avgiften till Finansinspektionen kan detta föranleda civilrättsliga åtgärder såsom ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten. Utebliven betalning av avgift för övervakningsorganets tillsyn bör kunna medföra ett motsvarande agerande från övervakningsorganet gentemot emittenten. Regeringen anser därför att övervakningsorganets övervakning bör kunna fortsätta även vid bristande betalning. Något skäl att, såsom Svenskt Näringsliv efterfrågar, reglera förutsättningarna för ett överlämnade av övervakningen till Finansinspektionen vid bristande betalning finns därför inte.
Finansinspektionens verksamhet bör bekostas av emittenterna
I dag är det endast emittenter vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige som betalar årliga avgifter till Finansinspektionen för redovisningstillsyn (23 kap. 13 § lagen om värdepappersmarknaden).
I avsnitt 5.1 föreslås att ett övervakningsorgan ska kunna ansvara för den löpande övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information medan Finansinspektionen ska ansvara för ingripanden och delta i det europeiska erfarenhetsutbytet. Finansinspektionen ska även följa upp och kontrollera att övervakningsorganet bedriver övervakningen på det sätt som förutsätts i föreskrifter och avtal. Även om den löpande övervakningen bedrivs av ett annat organ, kommer den verksamhet som Finansinspektionen bedriver inom ramen för redovisningstillsynen det kollektiv som omfattas av redovisningstillsynen till del. Regeringen anser därför att det finns förutsättningar för att finansiera Finansinspektionens verksamhet genom avgifter.
Finansinspektionens övervakning på detta område bör således finansieras genom årliga avgifter som betalas av de emittenter som omfattas av verksamheten. Till skillnad från i dag bör samtliga emittenter som omfattas av redovisningstillsynen i Sverige bekosta verksamheten. Regeringen bör få meddela föreskrifter om avgifterna.
Prop. 2017/18:242 7 Ikraftträdande- och
Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari
2019. Nuvarande bestämmelser ska fortfarande gälla för övervakning
av sådan finansiell information som har offentliggjorts före ikraft-
Skälen för regeringens förslag: Den nya ordning för redovisnings-
tillsyn som föreslås i denna proposition bör genomföras så snart som
möjligt. Samtidigt måste övervakningsorganet ges rimlig tid att bygga
upp sin organisation och rekrytera lämpliga medarbetare som ska utföra
övervakningen. Övervakningen av regelbunden finansiell information
avser material som normalt ges ut en eller två gånger varje år och som
avser förhållanden bakåt i tiden. Enligt nuvarande ordning ska börserna
senast den 1 mars varje år lämna en rapport om föregående års över-
vakning till Finansinspektionen (5 kap. 18 § Finansinspektionens
föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser). Det är därför lämpligt
att den nya ordningen börjar gälla vid ett årsskifte. Regeringen bedömer
därför att lagändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2019.
Frågan är om det finns behov av övergångsbestämmelser. När den nya
ordningen börjar tillämpas ska, som framgår i avsnitt 5.1, ett övervak-
ningsorgan, efter att regeringen eller den myndighet regeringen be-
stämmer beslutat detta, kunna ansvara för övervakningen. En års-
redovisning ska offentliggöras inom fyra månader efter avslutat räken-
skapsår (16 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden), dvs. en årsredo-
visning som avser kalenderåret 2018 ska offentliggöras senast den sista
april 2019. Även om en årsredovisning som offentliggörs i april 2019
avser kalenderåret 2018 bör en sådan årsredovisning omfattas av den nya
ordningen för övervakning av regelbunden finansiell information.
Det kan finnas ärenden som handläggs av en börs, eller av Finans-
inspektionen, vid ikraftträdandet och som börsen respektive Finans-
inspektionen inte avslutat när lagändringarna träder i kraft. Det är inte
lämpligt att ett nyetablerat övervakningsorgan tar över sådana ärenden
utan dessa bör avslutas i enlighet med den ordning som gäller före
ikraftträdandet. Regeringen anser därför att nuvarande ordning bör gälla
för övervakning som är hänförlig till finansiell information som
offentliggjorts 2018 eller tidigare. I en övergångsbestämmelse bör det
således anges att äldre bestämmelser ska gälla för övervakning av sådan
finansiell information som har offentliggjorts före ikraftträdandet. En
sådan övergångsbestämmelse omfattar även bemyndigandet för reger-
ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före-
skrifter om övervakningen (16 kap. 16 § 2 lagen om värdepappersmark-
naden). Som framgår ovan har Finansinspektionen meddelat föreskrifter
som innebär att börserna är skyldiga att senast den 1 mars varje år lämna
en rapport till Finansinspektionen om föregående års övervakning.
36 Börserna är även skyldiga att arkivera viss dokumentation som rör över-
vakningen i tio år (5 kap. 19 § Finansinspektionens föreskrifter om verk- Prop. 2017/18:242 samhet på marknadsplatser). Eftersom övergångsbestämmelsen även om-
fattar bemyndigandet att meddela föreskrifter finns det förutsättningar att låta nämnda föreskrifter om börsernas övervakning gälla för sådan övervakning som avser 2018.
8Förslagens konsekvenser
8.1Inledning
8.1.1Allmänt om förslaget och alternativa lösningar
I denna proposition föreslås en ny ordning för redovisningstillsynen i Sverige. Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att överlämna uppgiften att övervaka emittenters regelbundna finansiella information till ett övervakningsorgan med representativa företrädare på redovisningsområdet. Övervakningsorganet ska rapportera eventuella överträdelser till Finansinspektionen, som ansvarar för ingripanden.
Som framgår i avsnitt 5.1 har den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn visat sig brista i enhetlighet. Börserna har begärt att bli befriade från sitt ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information och ordningen har även föranlett kritik från Internationella valutafonden för att börserna, som är vinstdrivande företag, inte är tillräckligt oberoende i förhållande till de emittenter de övervakar. Sverige kan med nuvarande ordning inte heller anses leva upp till kravet på oberoende i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information (riktlinje 3). Att behålla dagens ordning är således inte ett aktuellt alternativ till den nya ordning som föreslås.
En alternativ lösning är att samla tillsynen hos Finansinspektionen som ensam skulle ansvara för den svenska redovisningstillsynen. En samlad organisation skulle kunna innebära mer effektivitet och bättre förutsättningar för en konsekvent redovisningstillsyn. Som nämns i avsnitt 5.1 ger en ordning som kan inkludera såväl Finansinspektionen som ett övervakningsorgan emellertid flera fördelar; den kan skapa delaktighet, främja regelefterlevnad och ge verksamheten en god förankring i näringslivet. Den kunskap som finns inom branschen skulle kunna användas på ett mer direkt sätt. Regeringen anser även att ordningen skulle uppfylla kravet på oberoende.
Sammanfattningsvis anser regeringen att den nya ordning för redovisningstillsyn som föreslås i denna proposition är det mest ändamålsenliga alternativet.
8.1.2 Förslagets överensstämmelse med EU-rätten
Enligt öppenhetsdirektivet får en medlemsstat tillåta att den centrala
behöriga myndighet som medlemsstaten utsett delegerar uppgifter
(artikel 24.2 första stycket). Delegeringen måste vara noggrant reglerad, 37
Prop. 2017/18:242 så att det framgår vilka uppgifter som ska utföras och vilka villkoren är för hur det ska ske. Villkoren ska innehålla en bestämmelse om att den enhet till vilken uppgifter delegeras ska vara organiserad på ett sådant sätt att intressekonflikter undviks och att den information som erhållits vid utförandet av de delegerade uppgifterna inte utnyttjas på ett illojalt sätt eller för att förhindra konkurrens (artikel 24.2 andra stycket). Det slutliga ansvaret ska ligga kvar hos den centrala behöriga myndigheten. I avsnitt 5.1 föreslås att möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om att överlämna uppgiften att övervaka emittenters regelbundna finansiella information till ett övervakningsorgan ska framgå i lagen om värdepappersmarknaden. I den lagen ska det även anges att övervakningsorganet har att följa vissa bestämmelser i förvaltningslagen när det handlägger ärenden, däribland bestämmelserna om jäv (16–18 §§), vilket syftar till att undvika intressekonflikter. Det föreslås även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om övervakningen. Regeringen gör därför bedömningen att förslaget stämmer överens med EU-rätten.
8.2Konsekvenser för enskilda och företag
8.2.1Berörda aktörer
Förslagen i denna proposition påverkar främst börser och företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (emittenter), samt de som agerar som investerare på värdepappersmarknaden. För närvarande finns två börser som har tillstånd att driva en reglerad marknad. I februari 2018 hade 349 företag överlåtbara värdepapper upptagna till handel på någon av dessa två reglerade marknader. Företag som finansierar sig genom att emittera överlåtbara värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad varierar i storlek men är i regel stora eller medelstora företag. Förslagen bedöms därför inte medföra några konsekvenser för små företag. Några övriga företag bedöms inte beröras av förslagen.
8.2.2Konsekvenser för emittenter
Redovisningstillsynen omfattar emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat och som har gett ut överlåtbara värdepapper (t.ex. aktier eller skuldebrev) som är upptagna till handel på en reglerad marknad. I februari 2018 omfattades 355 emittenter av redovisningstillsyn i Sverige. Av dessa emittenter omfattas 328 av Nasdaq Stockholm AB:s övervakning, 21 av Nordic Growth Market NGM AB:s övervakning och 6 övervakas av Finansinspektionen.
I denna proposition föreslås att övervakningsorganet ska få ta ut avgifter av emittenterna för sin verksamhet (se avsnitt 6). I dag omfattas emittenter som är föremål för redovisningstillsyn och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige av
den övervakning som Nasdaq Stockholm AB och Nordic Growth Market
NGM AB bedriver. Övervakningen bekostas genom att börserna tar ut årliga avgifter av emittenterna. Den övervakning av finansiell information som Nordic Growth Market NGM AB bedriver finansieras genom att börsen tar ut en särskild avgift. För närvarande är denna avgift 25 000 kronor per år. Nasdaq Stockholm AB gör ingen uppdelning mellan kostnaderna för övervakningen av regelbunden finansiell information och den övriga handels- och bolagsövervakningen som börsen ska bedriva enligt lagen om värdepappersmarknaden. De emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på Nasdaq Stockholm AB betalar därmed inte någon särskild avgift för börsens övervakning utan kostnaden för övervakningen ingår i den generella årliga noteringsavgift som emittenterna betalar. För de emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad utanför Sverige och som omfattas av Finansinspektionens övervakning är den avgift som Finansinspektionen tar ut för närvarande 50 000 kronor per år.
Regelrådet anser att det hade varit önskvärt med en uppskattning av de kostnader för företag som enligt promemorian inte har kunnat bedömas och en redovisning av sammanlagda förändringar av företagens kostnader.
Vilka ekonomiska konsekvenser förslagen i denna proposition kommer att få för emittenterna beror på hur resurskrävande övervakningsorganets tillsyn blir, hur övervakningsorganets avgifter kommer att utformas och på hur de avgifter som börserna för närvarande tar ut av emittenterna kommer att påverkas. Enligt preliminära uppgifter från Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden kommer kostnaderna för övervakningsorganets övervakning uppgå till mellan 13 och 14 miljoner kronor per år. Denna kostnad ska bäras av samtliga emittenter, vilket innebär en genomsnittlig kostnad för varje emittent på mellan 36 600 kronor och 39 400 kronor. Som anges i avsnitt 6 bör övervakningsorganet ha möjlighet att ta ut olika avgifter från olika emittenter utifrån t.ex. börsvärde eller antal anställda.
Förslaget i denna proposition innebär att Finansinspektionen även i fortsättningen kommer att ansvara för vissa frågor inom redovisningstillsynen. Finansinspektionens verksamhet föreslås bekostas genom årliga avgifter som emittenterna betalar (se avsnitt 6). Finansinspektionen anger i promemorian att det är rimligt att anta att Finansinspektionens årliga avgifter kommer att vara betydligt lägre än de som övervakningsorganet kommer att ta ut för sin övervakning. Som anges nedan (avsnitt 8.3) bedöms Finansinspektionen behöva tre årsarbetskrafter för att bedriva verksamheten. Det är den kostnaden som ska fördelas på emittenterna.
Den särskilda avgift som Nordic Growth Market NGM AB tar ut för övervakningen kommer, enligt uppgifter från Nordic Growth Market NGM AB till Finansinspektionen, att falla bort när börsen befrias från övervakningsansvaret. För de berörda emittenterna skulle därmed kostnadsökningen vara mellan 11 600 kronor och 14 400 kronor, exklusive avgiften till Finansinspektionen, om övervakningsorganet skulle fördela sin kostnad jämnt över emittenterna. För de emittenter som redan i dag omfattas av Finansinspektionens övervakning, vilket är sex stycken, skulle det enbart bli en oförändrad kostnad eller en mindre kostnadsminskning, räknat på motsvarande sätt. Det är inte möjligt att bedöma
Prop. 2017/18:242 hur det slopade kravet kommer att påverka avgiften för de emittenter vars finansiella information Nasdaq Stockholm AB övervakar i dag eftersom Nasdaq Stockholm AB inte tar ut en särskild avgift för övervakningen. Det är dock rimligt att anta att kostnaderna sammantaget kommer att öka även för dessa emittenter.
Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden har uppgett att den kommer att lägga stor vikt vid proaktivt arbete såsom att informera emittenter om gällande regler. När det gäller administrativa bördor för emittenterna föreslås i denna proposition att den regelbundna finansiella informationen ska lämnas till övervakningsorganet i stället för till börserna. Det föreslås emellertid inte några nya skyldigheter för emittenterna. Regeringen bedömer därför att förslagen inte kommer att innebära någon ökning av emittenternas administrativa kostnader.
Genom att ett övervakningsorgan övertar ansvaret för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information blir den redovisningstillsyn som omfattar svenska emittenter mer enhetlig: eventuella olikheter mellan börsernas och Finansinspektionens övervakning kommer att försvinna. Att alla emittenter övervakas och bedöms på samma sätt när det gäller redovisningsfrågor borde enligt regeringen underlätta konkurrenssituationen mellan noterade företag.
Syftet med redovisningstillsynen är att bidra till en konsekvent tillämpning av de redovisningsregler som gäller för respektive emittent och att motverka att emittenterna offentliggör felaktig eller missvisande finansiell information. Tillsynen ska även säkerställa en harmoniserad tillämpning av redovisningsreglerna på alla reglerade marknader inom EES. En välfungerande redovisningstillsyn bör komma emittenterna till del genom att kostnaderna för finansiering på värdepappersmarknaden minskar.
I övrigt bedöms inte regeringens förslag medföra några konsekvenser för emittenter.
8.2.3Konsekvenser för börser
Förslaget om att ta bort kravet på att en börs ska övervaka finansiell information innebär en administrativ lättnad för de svenska börserna Nasdaq Stockholm AB och Nordic Growth Market NGM AB. Nasdaq Stockholm AB uppger att börsens övervakning för närvarande kostar ca 2,5 miljoner kronor. Nordic Growth Market NGM AB uppger en kostnad om ca 340 000 kronor årligen. Det är rimligt att anta att börsernas kostnader kommer att minska när de inte längre har ansvaret för övervakningen.
Kravet på att börserna ska övervaka regelbunden finansiell information är ett nationellt krav som saknar motsvarighet i andra medlemsstater inom EES. Genom att kravet tas bort blir konkurrensförutsättningarna för de svenska börserna mer lika de förutsättningar som gäller för marknadsoperatörer utanför Sverige. Förslaget i denna proposition innebär därmed en förbättrad konkurrenssituation för börserna.
8.2.4 Konsekvenser för investerare Prop. 2017/18:242
Förslagen i denna proposition kan antas få vissa positiva effekter för investerare. Den nya ordning för redovisningstillsynen som föreslås ökar förutsättningarna för en oberoende och enhetlig tillsyn och en harmoniserad tillämpning av redovisningsreglerna. Detta ökar i sin tur jämförbarheten och investerares insyn i de finansiella rapporterna, vilket gynnar investerarskyddet.
8.3Konsekvenser för staten
När det gäller konsekvenser för staten påverkar förslagen i denna proposition främst Finansinspektionens verksamhet. Förslaget innebär att Finansinspektionens övervakning av regelbunden finansiell information som offentliggörs av svenska emittenter med värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad i ett annat land inom EES än Sverige, kan överlämnas till ett övervakningsorgan. Finansinspektionen ska dock följa upp och kontrollera att övervakningsorganet bedriver övervakningen på det sätt som förutsätts i föreskrifter och avtal. Finansinspektionen ska också, liksom i dag, delta aktivt i det europeiska erfarenhetsutbytet samt besluta om ingripanden. Under de senaste åren har Finansinspektionen beslutat om ett ingripande mot en emittent som överträtt de tillämpliga redovisningsreglerna. Ett skäl till att Finansinspektionen inte har ingripit i fler fall är på grund av att börserna har vidtagit disciplinära åtgärder i enlighet med det noteringsavtal som de ingår med emittenterna. Eftersom det i denna proposition föreslås att börserna inte längre ska vara skyldiga att övervaka att emittenterna upprättar regelbunden finansiell information i enlighet med tillämpliga redovisningsregler är det rimligt att anta att börserna inte kommer vidta disciplinära åtgärder på samma sätt som tidigare. Det innebär att Finansinspektionen kan få anledning att ingripa i fler fall. Sedan 2007 har Nasdaq Stockholm AB tagit upp fyra ärenden i sin disciplinnämnd, medan NGM Growth Market AB inte har tagit upp något ärende i sin disciplinnämnd. Det är rimligt att anta att den nya ordningen kommer att medföra att antalet ingripanden mot emittenter ökar något. Det torde dock endast röra sig om en handfull ärenden per år.
Regeringen bedömer mot denna bakgrund att förslaget – när övervakningen överlämnats till ett övervakningsorgan – kommer att ta i anspråk lika stora resurser hos Finansinspektionen som redovisningstillsynen i dag kräver, vilket är tre heltidsårsarbetskrafter. Detta ska ställas i relation till de cirka tio heltidsårsarbetskrafter som hade behövts om Finansinspektionen hade fått hela ansvaret för redovisningstillsynen. Regeringen bedömer således att kostnaderna för Finansinspektionen kan förväntas vara de samma som i dag.
Finansinspektionens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om antalet ingripanden mot emittenter ökar något, kan detta föranleda överklaganden som ska prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm. Förvaltningsrätten i Stockholm framhåller att en ökning av mål till domstolen behöver beaktas i finansieringshänseende. Regeringen gör dock bedömningen att ökningen kan förväntas vara ytterst marginell.
Prop. 2017/18:242 Regeringen ser därför ingen anledning att i detta lagstiftningsärende tillföra förvaltningsdomstolarna ytterligare resurser.
I övrigt kan förslagen inte anses medföra några sådana konsekvenser som behöver redovisas enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
8.4Ikraftträdande och behov av informationsinsatser
I avsnitt 7 görs bedömningen att förslagen bör träda i kraft den 1 januari 2019. Det innebär att börsernas ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information upphör från och med den dagen. Det föreslås även en övergångsbestämmelse om att äldre bestämmelser ska gälla för övervakning av finansiell information som offentliggjorts före det att den nya ordningen trätt i kraft. Regeringen gör bedömningen att tiden fram till ikraftträdandedatumet är tillräcklig för övervakningsorganet att bygga upp sin organisation och rekrytera lämpliga medarbetare. Det allmänna kan också före ikraftträdandet vidta vissa administrativa åtgärder som kan behövas för att övervakningsorganet ska kunna utföra sin övervakningsuppgift från och med ikraftträdandet. Efter att lagarna antagits och utfärdats kommer beslut om överlämnande att kunna fattas i god tid innan de nya reglerna ska börja tillämpas.
Om övervakningen överlämnas till ett övervakningsorgan kommer emittenterna ha kontakter med och skyldigheter mot en ny aktör på finansmarknaden. Regeringen bedömer därför att det finns behov av särskilda informationsinsatser i god tid innan förslaget träder i kraft. Informationsinsatserna bör vara riktade mot de emittenter som är föremål för svensk redovisningstillsyn och syfta till att förklara den nya ordningen för dessa. Eftersom ordningen för redovisningstillsyn är ny är det viktigt att emittenterna förstår hur den kommer att fungera och varför den har valts. Regeringen anser att övervakningsorganet bör vara huvudansvarig för dessa informationsinsatser. Genom sina huvudmän är Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden och därmed övervakningsorganet väl lämpad att utföra dessa informationsinsatser. Det är rimligt att även Finansinspektionen medverkar i dessa informationsinsatser genom t.ex. publicering av material på myndighetens webbplats och anordnandet av öppna seminarier (s.k. FI-forum).
9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528)
42 Paragrafen reglerar hur börsernas övervakande funktion ska organiseras.
Hänvisningen till 16 kap. 13 § tas bort eftersom börserna inte längre Prop. 2017/18:242 ska ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information.
I övrigt görs en språklig ändring.
I paragrafen, som i nuvarande lydelse betecknas 13 §, behandlas övervakningen av regelbunden finansiell information. Den genomför artikel 24.2 i öppenhetsdirektivet.
Den nuvarande bestämmelsen utmönstras och ersätts av en möjlighet
för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta
att överlämna uppgiften att övervaka regelbunden finansiell information
till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet.
Finansinspektionen är central behörig myndighet i enlighet med öppen-
hetsdirektivet (artikel 24.1). För det fall ett överlämnande av den löpande
övervakningen av regelbunden finansiell information inte sker ansvarar
Finansinspektionen ensam i enlighet med sitt allmänna tillsynsansvar
(23 kap. 1 § fjärde stycket). Även om ett överlämnande sker kvarstår
Finansinspektionens övergripande tillsynsansvar för samtliga emittenter
med Sverige som hemmedlemsstat. Det är Finansinspektionen som ska
ingripa mot en emittent som inte följer tillämpliga regler (se 25 kap. 18–
23 §§).
Med representativa företrädare på redovisningsområdet avses personer
med erfarenhet av redovisningsområdet. Det kan även vara personer som
inte är direkt verksamma på redovisningsområdet. Det kan handla om
personer med domarerfarenhet eller om oberoende experter av olika slag,
t.ex. personer med anknytning till den akademiska världen. Det
ankommer på Finansinspektionen att följa upp att organet har en sådan
sammansättning som förutsätts i paragrafen. Finansinspektionen bör
också följa upp att organet fungerar på det sätt som förutsattes när
uppgiften överlämnades.
meddela föreskrifter om övervakningen vid övervakningsorganet med
stöd av bemyndigandet i 16 § 2.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om handläggning och
tystnadsplikt vid ett sådant övervakningsorgan som avses i 12 §.
I första stycket anges de bestämmelser i förvaltningslagen som ett
övervakningsorgan ska tillämpa i sin övervakningsverksamhet. Para-
grafen är utformad efter förebild av 7 kap. 10 § lagen om offentliga
uppköpserbjudanden på aktiemarknaden och 6 § lagen om överlämnande
av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Synskadades
Övervakningsorganet ska följa det som anges i 16–18 §§ förvaltnings-
lagen om jäv. En person som enligt 16 § förvaltningslagen är jävig får
således inte delta i handläggning eller beslut i ett enskilt ärende. Det
åligger den som känner till en omständighet som skulle göra honom eller 43
Prop. 2017/18:242 henne jävig att omedelbart anmäla detta (18 § förvaltningslagen).
Anmälan ska göras i enlighet med de rutiner som organet fastställer.
Bestämmelsen hindrar inte att övervakningsorganet ställer strängare krav
på oberoende i sin verksamhet än vad som följer av förvaltningslagen.
Övervakningsorganet ska även underrätta en part om allt material som
är av betydelse för ärendet och ge parten möjlighet att yttra sig över detta
material innan organet tar ställning i ett visst ärende, om det inte är
uppenbart obehövligt (25 § förvaltningslagen). Det kan innebära att
övervakningsorganet exempelvis inte regelmässigt måste kommunicera
material som har publicerats av parten eller som är utan betydelse eller i
de fall där organet inte anser att parten har överträtt tillämpliga redovis-
ningsregler. Det kan vara lämpligt att övervakningsorganet, för det fall
en emittent på grund av tidigare kommunikation känner till att en
granskning har inletts, meddelar emittenten att granskningen har
avslutats även om det innebär att organet bedömer att emittenten inte har
överträtt regelverket.
Övervakningsorganets handläggning är i allt väsentligt skriftlig. En
part ges dock rätt att meddela sig muntligt med övervakningsorganet om
det inte framstår som obehövligt i enlighet med 24 § förvaltningslagen.
Kravet på att en part ska ha fått lämna uppgifter muntligt kan t.ex.
uppfyllas genom ett telefonsamtal som dokumenteras. Det är övervak-
ningsorganet som avgör om en enskild part ska få meddela sig muntligt
(jfr prop. 2016/17:180 s. 151–153).
Övervakningsorganet ska uppfylla den dokumentationsskyldighet som
följer av 27 § förvaltningslagen och dokumentera all den information
som tillförs ett ärende om den kan ha betydelse för ett beslut i ärendet.
Övervakningsorganet ska därutöver, i enlighet med 31 § förvaltnings-
lagen, dokumentera de beslut som fattas. Övervakningsorganet ska även
motivera sina beslut i enlighet med 32 § förvaltningslagen och, så snart
som möjligt, meddela beslutet till den som är part i ärendet om det inte
bedöms som uppenbart obehövligt (33 § första stycket förvaltnings-
lagen). Övervakningsorganet bestämmer hur underrättelsen ska ske. En
underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om emittenten begär det.
Underrättelse får ske genom delgivning (33 § tredje stycket förvaltnings-
Om övervakningsorganet finner att ett beslut om en emittent som
överträtt de tillämpliga redovisningsreglerna innehåller en uppenbar
felaktighet till följd av skrivfel, räknefel eller något annat förbiseende får
övervakningsorganet ändra sitt beslut i enlighet med 36 § förvaltnings-
lagen. Övervakningsorganet får även, i enlighet med 37 § första stycket
förvaltningslagen, ändra ett beslut som blivit felaktigt på grund av att nya
omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning. Övervak-
ningsorganet ska, i enlighet med 38 § förvaltningslagen, ändra ett beslut
om det finner att det är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende
och om så kan ske snabbt och enkelt utan att det blir till nackdel för
någon enskild part.
Enligt andra stycket har en anställd eller uppdragstagare som är knuten
till ett övervakningsorgan som utför övervakning av regelbunden finan-
siell information tystnadsplikt. En sådan person får inte obehörigen röja
eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har
44 fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållan-
den. Information om affärsförhållanden kan t.ex. utgöra s.k. insider- Prop. 2017/18:242 information. Förbud mot att obehörigen röja sådan information finns
även i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (artikel 10), samt i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden (2 kap. 3 §).
Övervägandena finns i avsnitten 5.1, 5.2.1 och 5.2.3.
Paragrafen, som i nuvarande lydelse betecknas 12 §, behandlar emittenternas skyldighet att lämna regelbunden finansiell information.
Paragrafen ändras till följd av att börserna inte längre ska ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information. Ändringen innebär att om övervakningen har överlämnats till ett organ enligt 12 § ska en emittent lämna den finansiella informationen till det övervakningsorganet, i stället för till den börs som driver den reglerade marknad på vilken emittentens värdepapper är upptagna till handel. Om ett överlämnande av övervakningen inte har skett enligt 12 § föreligger ingen sådan skyldighet. Enligt 17 kap. 3 § är emittenterna även skyldiga att – oavsett ett eventuellt överlämnande av ansvaret för övervakningen – lämna informationen till Finansinspektionen.
Paragrafen ändras även på så sätt att den omfattar alla emittenter med Sverige som hemmedlemsstat som har värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad. Ändringen är en följd av att övervakning hos ett övervakningsorgan, till skillnad från börsernas övervakning, inte bara ska omfatta emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige.
När det gäller vilken information som ska lämnas till övervakningsorganet ändras detta i förhållande till den information som enligt nuvarande lydelse ska lämnas till börserna. Liksom i dag omfattar bestämmelsen års- och koncernredovisningar enligt 4 § samt halvårsrapporter enligt 5 §. Skyldigheten att upprätta kvartalsrapport (tidigare 7 §) upphävdes dock den 1 februari 2016 (SFS 2015:960). Skyldigheten enligt 6 § att offentliggöra en rapport om betalningar till myndigheter infördes samma dag men ska inte omfattas av övervakningsorganets övervakning och därmed inte heller av denna bestämmelse.
Paragrafen reglerar återkommande rapportering till Finansinspektionen. Till följd av att börsernas ansvar för övervakningen upphör ändras paragrafen så att det, i förekommande fall, är övervakningsorganet som ska rapportera till Finansinspektionen om sin övervakning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter
om rapporteringen med stöd av bemyndigandet i 16 § 3. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2.
Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter.
Punkt 2 ändras till följd av att börserna inte längre ska ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information. Sådan övervakning kan i stället komma att bedrivas av ett övervakningsorgan. De föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet kan t.ex. avse hur övervakningsorganet ska organisera övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information, och vilka skyldigheter övervakningsorganet har i förhållande till Finansinspektionen i dess egenskap av central behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet.
I övrigt görs en språklig ändring. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.4.
Paragrafen innehåller bestämmelser om avgifter för att bekosta redovisningstillsynen.
Ändringen i första stycket innebär att alla emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat ska bekosta Finansinspektionens verksamhet när det gäller redovisningstillsynen.
Andra stycket, som är nytt, innehåller en rättighet för ett sådant övervakningsorgan som avses i 16 kap. 12 § att ta ut avgifter av de emittenter som övervakas. En förutsättning för detta är att övervakningen har överlämnats till ett sådant organ. De avgifter som övervakningsorganet tar ut ska vara skäliga i förhållande till den kostnad som övervakningsorganet har för att bedriva sin verksamhet på detta område. För att avgifterna ska vara skäliga måste de vara icke-diskriminerande, förutsebara samt stå i proportion till övervakningsorganets kostnader för att bedriva övervakningen. Avgifterna bör kunna variera i storlek. Skillnaderna i avgifternas storlek måste dock kunna motiveras utifrån objektiva kriterier, t.ex. börsvärde eller antal anställda.
Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 6.
Punkt 5 ändras eftersom ett nytt stycke läggs till i 13 §. Bemyndigandet att meddela föreskrifter omfattar således, på samma sätt som i dag, endast de avgifter som avser Finansinspektionens verksamhet.
Paragrafen innehåller en preskriptionsbestämmelse.
Bestämmelsen ändras så att det framgår att sexmånadersfristen enbart gäller sådana sanktionsavgifter som avses i 19 §, dvs. sanktionsavgift för
en överträdelse som innebär att finansiell information inte har offentlig- Prop. 2017/18:242 gjorts. Preskriptionsfristen ska således inte gälla för ingripanden enligt
22 eller 23 §.
Av punkt 2 följer att äldre bestämmelser gäller för övervakning av sådan regelbunden finansiell information som har offentliggjorts före ikraftträdandet. Det innebär att Finansinspektionen, i enlighet med 23 kap. 1 § fjärde stycket, och börserna, i enlighet med 16 kap. 13 § lagen om värdepappersmarknaden, även i fortsättningen ansvarar för övervakningen av den regelbundna finansiella information som har offentliggjorts före den 1 januari 2019. En årsredovisning som avser kalenderåret 2018 men offentliggörs efter den 1 januari 2019 i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden ska således hanteras enligt den nya ordningen för redovisningstillsyn. Om övervakningen har överlämnats till ett övervakningsorgan i enlighet med 16 kap. 12 § ska information som offentliggörs från och med den 1 januari 2019 därmed granskas av övervakningsorganet.
Övergångsbestämmelsen omfattar även bemyndigandena i 16 kap. 16 § 2 och 3. På så sätt finns förutsättningar att låta föreskrifter om börsernas övervakning gälla under en övergångsperiod.
Paragrafen innehåller sekretessbrytande bestämmelser vid sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn på finansmarknadsområdet. Den genomför artikel 25.1 i öppenhetsdirektivet.
I paragrafen införs en punktuppställning. Den sekretessbrytande bestämmelsen som avser börser överförs oförändrad till punkt 1. I punkt 2 införs en ny bestämmelse som innebär att uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 4 § kan lämnas till ett organ som enligt 16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden utför övervakning av regelbunden finansiell information. En förutsättning är att övervakningsorganet bedöms ha behov av denna information för att fullgöra sina uppgifter enligt lagen om värdepappersmarknaden eller annan författning.
Sammanfattning av Finansinspektionens promemoria En ny ordning för redovisningstillsyn
Finansinspektionen (FI) föreslår i denna promemoria en ny ordning för redovisningstillsyn.
Den nya ordningen innefattar självreglering och innebär att ett privaträttsligt organ ska utföra övervakningen av emittenternas finansiella information, medan FI ska ansvara för eventuella ingripanden mot de emittenter som har överträtt de bestämmelser som gäller för emittenten. Om det privaträttsliga organet finner att en emittent har överträtt någon eller några tillämpliga bestämmelser om upprättandet av regelbunden finansiell information, ska det uppmana emittenten att vidta rättelse samt rapportera överträdelsen till FI, i de fall överträdelsen inte är ringa eller emittenten vid en ringa överträdelse inte följer organets uppmaning. FI har i sådana fall att självständigt pröva om ett ingripande ska ske mot emittenten ifråga. FI ska som central behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet bära det slutliga ansvaret för övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information.
Självreglering, i meningen att en viss bransch åtgärdar problem i den egna branschen, kan ha flera fördelar. Självreglering kan i de flesta fall medföra en ökad flexibilitet eftersom det är möjligt för ett självregleringsorgan att sätta upp mer ambitiösa standarder i förhållande till lagens krav samt att arbeta proaktivt. En annan fördel är att den kunskap som finns i en viss bransch kan användas på ett mer direkt sätt än vad som normalt är möjligt när samma verksamhet bedrivs av det allmänna. Självreglering kan även föra med sig fördelar ur ett effektivitetsperspektiv.
Självreglering är inte alltid lämpligt. Så är särskilt fallet om de som står bakom självregleringen inte är kvalificerade för uppgiften eller inte är tillräckligt oberoende i förhållande till de som omfattas av självregleringsorganets tillsyn. I detta fall bedömer dock FI att självreglering, på det vis som föreslås, är att föredra. FI anser att Sverige kan få en mer effektiv och flexibel redovisningstillsyn om den löpande övervakningen delegeras till ett privaträttsligt organ. En självregleringslösning på detta område är dessutom väl i linje med den väletablerade tradition av självreglering som finns på den svenska värdepappersmarknaden. Självreglering är även i linje med FI:s övergripande målsättning att verka för ett finansiellt system med marknader som fungerar väl och som präglas av ett högt skydd för konsumenter och andra investerare.
FI anser mot denna bakgrund att förslaget i denna promemoria medför fördelar i förhållande till det förslag som förordades av Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden i slutbetänkandet En ny ordning för redovisningstillsyn (SOU 2015:19), och som FI ursprungligen ställde sig bakom. FI föreslår därför att myndigheten får rätt att delegera utförandet av redovisningstillsynen i Sverige till ett privaträttsligt organ. FI har för avsikt att delegera utförandet av redovisningstillsynen till Nämnden för svensk redovisningstillsyn som
kommer att vara ett sakorgan inom Föreningen för god sed på värde- Prop. 2017/18:242
pappersmarknaden. Bilaga 1
FI föreslår att den nya ordningen för redovisningstillsyn ska träda i
kraft den 1 januari 2019.
dels att nuvarande 16 kap. 12, 13, 15 och 16 §§ ska betecknas 13, 12, 14 och 15 §§,
dels att rubrikerna närmast före 16 kap. 13 och 16 §§ ska sättas närmast före 16 kap. 12 respektive 15 §§,
dels att 1 kap. 11 §, 13 kap. 2 §, de nya 16 kap. 12–15 §§, 23 kap. 13 och 15 §§ samt 25 kap. 20 § ska ha följande lydelse.
Den som är eller har varit knuten till ett värdepappersbolag, en börs, en leverantör av datarapporteringstjänster eller en clearingorganisation som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.
Det som sägs i första stycket gäller även den som är eller har varit knuten till ett organ som utför
övervakning över regelbunden
finansiell information enligt
16 kap. 12 § andra stycket som
anställd eller uppdragstagare.
Uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten får inte obehörigen röjas, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den anmäldes identitet.
I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser som innebär att det som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/50/EU.
2 Senaste lydelse 2017:679.
En börs ska övervaka att den som har Sverige som hemmedlemsstat och som har gett ut eller utfärdat överlåtbara värdepapper som efter ansökan av emittenten är upptagna till handel på en reglerad marknad som drivs av börsen, upprättar sådan regelbunden finansiell information som anges i 4 och 5 §§ i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten.
3 Senaste lydelse av tidigare 13 § 2015:960.
13 kap. Prop. 2017/18:242
2 § Bilaga 2
En börs skall ha en, i förhållande En börs ska ha en, i förhållande
till den direkt affärsdrivande till den direkt affärsdrivande
verksamheten, självständig över- verksamheten, självständig över-
vakande funktion med tillräckliga vakande funktion med tillräckliga
Finansinspektionen ska övervaka att den som har Sverige som hemmedlemsstat och som har gett ut eller utfärdat överlåtbara värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad upprättar sådan regelbunden finansiell information som anges i 4 och 5 §§ i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten.
Finansinspektionen får besluta att övervakningen enligt första stycket får utföras av ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet.
I ärenden som handläggs av ett organ som nämns i andra stycket, ska följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:000) tillämpas:
–24 § om parts rätt att lämna uppgifter muntligt,
–36 § om rättelse av skrivfel,
–37 § första stycket och 38 § om rättelse av beslut.
En emittent ska vid offentliggörandet av den information som avses i 4 och 5 §§ samtidigt lämna informationen till ett organ som nämns i 12 § andra stycket och som ansvarar för övervakningen.
Det organ som avses i 12 § andra stycket och som ansvarar för övervakningen ska regelbundet rapportera till Finansinspektionen om övervakningen enligt 12 §.
16 § 15 §
2. övervakningen av regelbun- 2. övervakningen av regelbun-
den finansiell information vid en den finansiell information av det
börs enligt 13 §, och organ som nämns i 12 § andra
stycket och som ansvarar för
3. innehållet, omfattningen och övervakningen, och
3. innehållet, omfattningen och
fullgörandet av rapporteringen fullgörandet av rapporteringen
enligt 15 §. enligt 14 §.
Finansinspektionens över- Finansinspektionens över-
vakning av regelbunden finansiell vakning av regelbunden finansiell
information hos en emittent som information hos en emittent som
skall tillämpa bestämmelserna i ska tillämpa bestämmelserna i
16 kap. och vars överlåtbara 16 kap., ska bekostas av
värdepapper inte är upptagna till emittenten genom årliga avgifter
handel på en reglerad marknad i till inspektionen.
emittenten genom årliga avgifter Prop. 2017/18:242
till inspektionen. Bilaga 2
Det organ som avses i 16 kap. 12 § andra stycket och som ansvarar för övervakningen får ta ut skäliga avgifter av emittenterna för att bekosta sin övervakning av regelbunden finansiell information.
20 §5 Finansinspektionen får besluta
4 Senaste lydelse 2017:679.
5 Senaste lydelse 2015:960.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för övervakning av regelbunden finansiell information som har offentliggjorts före ikraftträdandet.
Härigenom föreskrivs1 i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 30 kap. 8 § ska ha följande lydelse.
Det som sägs i första stycket ska även gälla i förhållande till ett organ som utför övervakning över regelbunden finansiell information enligt 16 kap. 12 § andra stycket lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden för att organet ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt den lagen eller annan författning.
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, i lydelsen enligt
Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/50/EU.
Prop. 2017/18:242 Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss har yttranden kommit in från Sveriges riksbank, Stockholms
tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Stockholm,
Justitiekanslern, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyn-
digheten, Revisorsinspektionen, Riksgäldskontoret, Första AP-fonden,
Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, Fjärde AP-fonden, Sjunde AP-
fonden, Bokföringsnämnden, Konsumentverket, Bolagsverket, Regel-
rådet, Aktiespararna, FAR, Finansbolagens förening, Fondbolagens
förening, Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden, Juridiska
fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Kollegiet för svensk
bolagsstyrning, Nasdaq Stockholm AB, Nordic Growth Market NGM
AB, Rådet för finansiell rapportering, Svensk Försäkring, Svenska Bank-
föreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Svenskt Näringsliv,
Sveriges advokatsamfund, Sveriges Redovisningskonsulters förbund
att lämna några synpunkter: Riksdagens ombudsmän, Aktiefrämjandet,
Aktiemarknadsbolagens Förening, Aktietorget, Euroclear Sweden AB,
Finansförbundet, Handelshögskolan i Stockholm, Institutionella Ägares
Förening, Näringslivets Regelnämnd, Sveriges Finansanalytikers Före-
reglerad marknad som drivs av som anges i 4 och 5 §§ i enlighet
börsen, upprättar sådan regel- med de bestämmelser som gäller
bunden finansiell information som för emittenten till ett organ med
Prop. 2017/18:242 anges i 4 och 5 §§ i enlighet med Bilaga 4 de bestämmelser som gäller för emittenten.
representativa företrädare på redovisningsområdet.
–36 § om rättelse av skrivfel och liknande,
Om övervakningen har överlämnats till ett övervakningsorgan som avses i 12 §, ska en emittent som offentliggör sådan regelbunden finansiell information som avses i 4 och 5 §§ samtidigt lämna informationen till organet.
15 § Prop. 2017/18:242
En börs skall regelbundet Ett övervakningsorgan som Bilaga 4
rapportera till Finansinspektionen avses i 12 § ska regelbundet
om övervakningen enligt 13 §. rapportera till Finansinspektionen
om sin övervakning.
2. övervakningen av regel- 2. övervakningen av
bunden finansiell information vid regelbunden finansiell information
en börs enligt 13 §, och vid ett övervakningsorgan som
avses i 12 §, och
13 § som avses i
Finansinspektionens övervak- De emittenter
information hos en emittent som årliga avgifter bekosta
skall tillämpa bestämmelserna i Finansinspektionens verksamhet.
16 kap. och vars överlåtbara
Om övervakningen av regelbunden finansiell information har överlämnats till ett övervakningsorgan som avses i 16 kap. 12 §, får organet ta ut skäliga avgifter av de emittenter som avses i första stycket för att bekosta övervakningen.
Härigenom föreskrivs1 att 30 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Prop. 2017/18:242 Lagrådets yttrande
Brickman samt justitierådet Thomas Bull
Enligt en lagrådsremiss den 8 mars 2018 har regeringen Finans-
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Mattias Laine och
departementssekreteraren Carin Nilsson.
Förslag till ändring i lagen om värdepappersmarknaden
Paragrafen innehåller hänvisningar till ett antal regler i förvaltnings-
lagen (2017:900) som övervakningsorganet ska tillämpa i sin
Av lagrådsremissen framgår att de ställningstaganden som över-
vakningsorganet ska kunna göra i fråga om en emittents redovisning inte
ska kunna överklagas. Skälet till detta anges vara att organets
ställningstaganden inte är bindande (s. 24). Synpunkten får förstås som
att sådana beslut inte anses ha tillräckligt konkreta verkningar för en rätt
Det finns ingen redovisning i lagrådsremissen av vilka faktiska
verkningar som övervakningsorganets ställningstaganden kan få. Det får
antas att, om en emittent inte följer ett ställningstagande, Finans-
inspektionen inleder ett ärende. Ett sådant ärende kan leda till kostnader
och tidsutdräkt för emittenten oavsett utgång och kan leda till ingrepp
från myndigheten. Den börs som emittenten handlar på kan också tänkas
vidta åtgärder och det är inte uteslutet att ställningstagandet påverkar
emittentens ställning på marknaden. Ett ställningstagande kan således få
faktiska verkningar, även om det i formell mening inte är bindande.
Enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) får ett beslut överklagas om det
kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Detsamma
gäller sedan tidigare enligt Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis.
Det är mot denna bakgrund inte givet att övervakningsorganets
ställningstaganden inte ska kunna överklagas. Frågan bör övervägas ytterligare under den fortsatta beredningen.
23 kap. 13 §
Paragrafen föreskriver att de emittenter som avses i 16 kap. 1 § med årliga avgifter ska bekosta Finansinspektionens verksamhet. Enligt författningskommentaren innebär förslaget att emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat – och alltså omfattas av den föreslagna ordningen
– ska bekosta inspektionens verksamhet med redovisningstillsynen. Den begränsningen, som överensstämmer med den nu gällande ordningen, bör framgå av lagtexten. Det bör beaktas att bemyndigandet i 15 § innehåller en ren hänvisning till den här paragrafen. Att 23 kap. 12 § liksom annan lagstiftning på finans-marknadsområdet har samma missvisande utformning som den här föreslagna föranleder ingen annan bedömning.
Prop. 2017/18:242 Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 april 2018
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth
Regeringen beslutar proposition En ny ordning för redovisningstillsyn

References: § 16
 § 2015
 §4
 domstolen 

domstolen 
 Domstolen

 domstolen 
 § 3
 § 1
 § 5
 § 2
 domstolen 
 § 2
 § 3
 § 2
 § 2015
 § 15
 §
2
 §5