Source: https://www.conjur.com.br/2016-set-10/ambiente-juridicoobrigacao-recuperar-areas-mineracao-contornos-peculiares
Timestamp: 2018-02-22 19:06:28+00:00

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ConJur - Obrigação de recuperar áreas de mineração tem contornos peculiares
10 de setembro de 2016, 16h01
O caput do artigo 225 da Constituição Federal alçou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado à condição de direito fundamental da pessoa humana, ao classificá-lo como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Com isso, desenhou-se o núcleo do Direito Ambiental brasileiro[1], para onde precisam convergir todos os institutos e instrumentos relacionados ao controle e à proteção ecológica, a despeito de previsão constitucional, infraconstitucional ou mesmo infralegal.
Os incisos III e IV do artigo 170 elencaram a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente como princípios da ordem econômica, de maneira que toda atividade comercial deverá observar os preceitos legais relacionados. É nesse diapasão que o parágrafo único do dispositivo assegura o livre exercício das atividades econômicas independentemente da autorização de órgãos públicos, a não ser quando a lei o exigir.
Os minerais estão incluídos entre os recursos naturais elencados no inciso V do artigo 3º da Lei 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), sendo evidente que a atividade minerária também é regida pela legislação ambiental. Prova disso é que, embora a preocupação com o meio ambiente não ocupe um lugar de maior destaque entre os seus dispositivos, o Código de Mineração não deixou de dispor sobre o assunto:
Art. 47 – Ficará obrigado o titular da concessão, além das condições gerais que constam deste Código, ainda, às seguintes, sob pena de sanções previstas no Capítulo V:
XI – Evitar poluição do ar, ou da água, que possa resultar dos trabalhos de mineração;
Além da chancela do DNPM, a mineração está sujeita ao licenciamento ambiental, exigência prevista para as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras segundo o artigo 10 da Lei 6.938/81. O conceito de poluição foi previsto no artigo 3º desse diploma legal:
O licenciamento ambiental é o mecanismo mediante o qual o Poder Público procura controlar as atividades que degradam ou que simplesmente podem degradar, tendo em vista que o inciso V do §1º do art. 225 citado determinar para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente incumbe ao Poder Público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”[2]. A diferença é que uma parcela significativa dos impactos ambientais negativos da mineração são inevitáveis, cabendo ao órgão ambiental responsável apenas tentar promover a mitigação, compensação, e recuperação.
Inquestionavelmente, a mineração é uma das atividades que mais gera poluição, mormente no que diz respeito ao lugar onde a lavra ocorre, posto que se trata de extração de recurso natural não renovável. Com efeito, da mesma forma não é possível imaginar o desenvolvimento sem o uso de minerários, também não é possível imaginar a mineração sem a ocorrência de poluição[3], tendo em vista as características da atividade.
Entre os principais problemas ambientais causados, é possível ressaltar a poluição atmosférica, a poluição hídrica, a poluição sonora, a poluição visual e a degradação do terreno, o que obviamente inclui o desmatamento e, muitas vezes, a fuga de animais silvestres. Afora isso, também tem ganho destaque a depreciação de imóveis da circunvizinhança, os conflitos relativos ao ordenamento e uso do solo e os transtornos causados ao trânsito, dentre outros[4].
O parágrafo 3º do artigo 225 da Lei Fundamental determina que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Isso significa que existe uma determinação constitucional genérica para que os danos ao meio ambiente sejam reparados pelos causadores ou responsáveis, a despeito do tipo de atividade desenvolvida.
Tal compromisso já se fazia presente no artigo 2º da Lei 6.938/81, segundo o qual “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”. De fato, não pode existir uma politica ambiental séria sem o foco em recuperar, notadamente porque as agressões ecológicas são cada vez mais intensas e frequentes.
Entretanto, no que diz respeito à mineração esse comando assume contornos peculiares, pois é a única atividade econômica cuja responsabilidade ecológica foi estabelecida expressamente pela Carta Magna, pois o parágrafo 2º do mencionado dispositivo estabelece que “aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Realmente, nenhuma outra atividade econômica recebeu menção constitucional expressa em relação a essa ou a qualquer outra obrigação de cunho ecológico.
A despeito da exigência de recuperar a área degradada pela atividade minerária prevista no texto constitucional, faltava um instrumento jurídico que viabilizasse esse objetivo. Por essa razão, foi editado o Decreto 97.632/89 instituindo o Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD):
O PRAD foi criado para dar concretude ao desiderato constitucional que obriga o explorador de recursos minerais a recuperar o meio ambiente degradado, tendo em vista o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O objetivo é estabelecer as diretrizes para fazer com que o solo explorado volte a ter utilidade, devolvendo-lhe a função social.
Esse documento estabelece, com base no critério da melhor técnica disponível, de que forma a área degradada deve ser recuperada pelo degradador ou pelo responsável pelo lugar. Cuida-se de exigência para toda e qualquer atividade minerária, independentemente da fase da interrupção da lavra, do porte da jazida ou do tipo de minério a ser extraído.
Tal exigência decorre do fato de a área objeto da mineração ficar muitas vezes imprestável para qualquer outra finalidade, o que torna necessário a adoção de medidas de mitigação e de recuperação. Nesse sentido, Anelise Grehs Stifelman faz o seguinte alerta:
A mineração, contudo, apresenta uma peculiaridade: uma vez retirado de seu local de ocorrência natural, em hipótese alguma o minério pode ser reconstruído ou retorna à sua origem, da mesma maneira como se encontrava no estágio anterior da exploração, motivo pelo qual a mineração impõe ao ambiente em geral uma característica de degradação irreversível[5].
O fato de a atividade minerária independer da vontade do superficiário, pois a titularidade do subsolo é distinta do solo, é um motivo a mais para tamanha cautela, uma vez que os não proprietários tendem a ser bem mais descuidados com a terra[6]. Além do mais, o solo degradado é de difícil e lenta reversão, além de ficar mais vulnerável aos efeitos do aquecimento global[7].
Vale ressaltar que essa é praticamente a única exigência ambiental feita a toda e qualquer atividade minerária, independentemente da extensão da mina e do tipo ou do valor do minério. Hernani Mota de Lima, José Cruz do Carmo Flores e Flávio Luiz Costa discorrem a respeito do papel que esse instrumento deve desempenhar:
A exigência da apresentação obrigatória do PRAD fundamenta-se no princípio de que as áreas ambientalmente perturbadas pelas atividades de mineração devem ser devolvidas à comunidade ou ao proprietário superficiário nas condições desejáveis e apropriadas ao retorno do uso original do solo ou naquelas necessárias para a implementação de outro uso futuro, desde que escolhido por consenso entre as partes envolvidas e afetadas pela mineração[8].
Por se tratar de uma atividade cujo efeito peculiar é a imediata descaracterização do solo e do subsolo em razão da subtração do recurso natural anteriormente existente, o legislador constituinte originário achou por bem consagrar o dever de recuperar o lugar afetado. Tal obrigação é tão relevante que parte significativa da doutrina especializada a equipara a condição de princípio do Direito Minerário[9].
No Direito Ambiental essa incumbência estaria ligada ao princípio do poluidor pagador, o qual estabelece que quem utiliza o recurso ambiental deve suportar seus custos, de maneira que nem o Estado nem terceiros sofram com isso. O seu intuito é forçar a iniciativa privada a internalizar os custos ambientais gerados pela produção e pelo consumo na forma de degradação e de escassez dos recursos naturais [10] – e a recuperação da área degradada na mineração nada mais é do que um exemplo disso.
Além de exigível na esfera cível, em função do parágrafo 1º do artigo 14 da Lei 6.938/81, que adotou a responsabilidade civil objetiva em matéria ambiental, a não recuperação da área degradada também é responsabilizável nas esferas administrativa e criminal. De fato, na esteira do que estabelece o citado parágrafo 3º do artigo 225 da Carta Magna ao dispor sobre a tríplice responsabilização por danos ecológicos, esse descumprimento enseja sanções administrativas e criminais especificas no caso da atividade minerária.
O abandono da área degradada configura uma infração administrativa, o que corresponde a “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”, conforme conceituação do caput do art. 70 da Lei 9.605/98 (Lei dos Crimes e das Infrações Administrativas Ambientais). Por isso, tal conduta está sujeita ao controle dos órgãos administrativos de meio ambiente, que deverão fiscalizar e impor as sanções administrativas ambientais correspondentes, nos moldes do que reza o parágrafo 1º do dispositivo mencionado e os parágrafos 2 e 3 da Lei Complementar 140/2011.
Estabelecidas pelo artigo 72 da Lei 9.605/98 e pelo artigo 3º do Decreto Federal 6.514/08, essas sanções são as seguintes: advertência, multa simples, multa diária, apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração, destruição ou inutilização do produto, suspensão de venda e fabricação do produto, embargo de obra ou atividade, demolição de obra, suspensão parcial ou total de atividades, restritiva de direitos e reparação dos danos causados. Além da referência genérica ao descumprimento de condicionantes da licença ambiental ou à geração de poluição, o referido decreto previu tipificação administrativa específica para a conduta sob discussão:
Multa de R$1.500,00 (mil e quinhentos reais) a R$3.000,00 (três mil reais), por hectare ou fração.
Em sintonia com a importância que o parágrafo 2º do artigo 225 da Lei Maior atribuiu ao assunto, a Lei 9.605/98 também criminalizou essa conduta, de forma a contribuir para efetuar a aplicação da ultima ratio do direito às condutas ecologicamente lesivas[11]. Cuida-se de crime de mera conduta, cuja concretização independe da ocorrência de danos específicos ao meio ambiente ou à saúde humana, além da simples não realização da recuperação da área degradada:
Qualquer pessoa física ou jurídica pode ser sujeito ativo desse crime, que tem como elemento subjetivo o dolo, o qual consiste na consciência de que se age em desobediência às determinações normativas[12]. É importante observar que no caso do parágrafo único do dispositivo transcrito o tipo penal incide nas seguintes situações: i) quando não houver a recuperação da área degradada, ii) quando houver a recuperação apenas de parte da área degradada e iii) quando houver a recuperação errada da área degradada em função da desobediência ao que foi autorizado ou licenciado pelo órgão administrativo de meio ambiente.
[1] BENJAMIN, Antônio Herman. A constitucionalização do ambiente e ecologização da Constituição brasileira. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva: 2007, p. 104.
[2] FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 4. ed. Fórum, Belo Horizonte, 2013, p. 21-22.
[3] FIGUEIRÊDO, Yuri Jordy. Licenciamento ambiental da mineração: avanços, perspectivas e novos desafios para a efetividade da norma-princípio do “desenvolvimento sustentável”. Revista de Direito Ambiental, n. 72, São Paulo, 2013, p. 454-455.
[4] FARIAS, Carlos Eugênio Gomes. Mineração e meio ambiente. Relatório preparado para o CGEE, PNUD – Contrato 2002/001604. Disponível em: http://www.cgee.org.br/arquivos/estudo011-02.pdf. Acesso em: 15.ago.2014.
[5] STIFELMAN, Anelise Grehs. Alguns aspectos sobre o licenciamento ambiental da mineração no Brasil. In: BENJAMIN, Antônio Herman (org). Paisagem, natureza e direito. São Paulo: Imprensa Oficial, 2005, v. 5, p. 533.
[6] ARAÚJO, Gustavo Henrique de Sousa; ALMEIDA, Josimar Ribeiro de; GUERRA, Antônio José Teixeira. Gestão ambiental de áreas degradadas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2012, p. 50.
[7] ARAÚJO, Gustavo Henrique de Sousa; ALMEIDA, Josimar Ribeiro de; GUERRA, Antônio José Teixeira. Gestão ambiental de áreas degradadas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2012, p. 19-20 e 31.
[8] LIMA, Hernani Mota de; FLÔRES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estudo comparativo. Revista da Escola de Minas, Ouro Preto, nº 59, 2006, p. 398.
[9] POVEDA, Eliane Pereira Rodrigues. A eficácia legal na desativação de empreendimentos minerários. São Paulo: Signus, 2007, p. 54-56, SILVESTRE, Mariel. Mineração em área de preservação permanente: intervenção possível e necessária. São Paulo: Signus, 2007, p. 14 e SANTOS, Marcus Tullius Leite Fernandes dos. Direito ambiental e minerário: impactos provocados pela mineração de calcário potiguar. Mossoró: UERN, 2009, p. 59-61,
[10] FARIAS, Talden. Introdução ao direito ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 50.
[11] BENJAMIN, Antônio Herman. Crimes contra o meio ambiente: uma visão geral. In: FREITAS, Vladimir Passos de (coord). Direito ambiental em evolução 2. Curitiba: Juruá, 2000, p. 27.
[12] GOMES, Luiz Flávio; MACIEL, Silvio. Crimes ambientais: comentários à Lei 9.605/98. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 254.
Revista Consultor Jurídico, 10 de setembro de 2016, 16h01

References: artigo 225
 artigo 170
 artigo 3
 artigo 10
 artigo 3
 artigo 225
 artigo 2
 artigo 14
 artigo 225
 artigo 72
 artigo 3
 artigo 225