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Timestamp: 2020-08-15 17:49:01+00:00

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Sentencia nº 229 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Abril de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 283255399
Número de Expediente: 04-1629
El 17 de junio de 2004, compareció ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el abogado J.V.A.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 14.549, en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil LIBAVEN, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal (hoy Distrito Capital) y Estado Miranda, bajo el n° 36, tomo 5-A Sgdo, el 30 de enero de 1974; e interpuso recurso de “nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad del acto normativo contenido en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte, publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., N° Extraordinario, Año 20, San A. de losA. de fecha 17 de febrero de 2003”.
El 29 del mismo mes y año, el Juzgado de Sustanciación admitió, en cuanto ha lugar en derecho, el presente recurso de nulidad y, en consecuencia, ordenó notificar al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Los Salias y al Fiscal del Ministerio Público. Asimismo, se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel, lo cual fue debidamente realizado, según se desprende de la publicación consignada por el actor en autos.
El 24 de febrero de 2005, el Síndico Procurador del Municipio Los Salias consignó escrito en el cual se opuso al recurso de nulidad interpuesto.
El 15 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación admitió, en cuanto ha lugar en derecho, las pruebas documentales y la prueba de experticia promovida por el apoderado judicial de la empresa recurrente, y fijó el segundo día hábil a las 11:00 a.m., a fin de que tuviese lugar el acto de nombramiento de expertos por las partes, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 452 del Código de Procedimiento Civil. Respecto a la solicitud contenida en la diligencia del 26 de enero de 2005, de que se convocara al acto oral y público, en cumplimiento a lo ordenado en la sentencia n° 1645 dictada por esta Sala, el 19 de agosto de 2004, el Juzgado de Sustanciación consideró que en el presente caso no procedía tal convocatoria, por cuanto el mismo fue ejercido en fecha previa a la entrada en vigencia la citada sentencia.
El 20 de octubre del referido año, el Juzgado de Sustanciación declaró extemporánea la propuesta del experto formulada por parte de la recurrente.
El 14 de diciembre de 2005, se fijó el tercer (3er) día hábil siguiente para el comienzo de la relación y, se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 11 de enero de 2006, comenzó la relación.
El 7 de febrero de 2006, tuvo lugar al acto de informes orales, al cual sólo asistió el abogado R.B.U., en su carácter de apoderado judicial del Municipio Los Salias del Estado Miranda.
El 28 de marzo de 2006, se dijo “Vistos”.
Los días 13 de febrero y 10 de julio de 2007, el apoderado judicial de la recurrente presentó diligencia en la que solicitó pronunciamiento.
El 31 de julio de 2007, esta Sala, mediante auto ordenó al Síndico Procurador del Municipio Los Salias del Estado Miranda, informara:1) Si el Municipio Los Salias de Estado Miranda dictó, conforme lo prevé el artículo 64 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, el decreto de expropiación de los terrenos afectados por el Plano de Zonificación, y presuntamente por la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. delM.L.S., publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Los Salias n° Extraordinario, Año 20, del 17 de febrero de 2003. 2) De no existir tal decreto de expropiación informara, si en atención al parágrafo único del citado artículo 64 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, el Municipio indemnizó a la sociedad mercantil Libaven, C.A., en su carácter de propietaria de los terrenos y le asignó a los mismos un uso compatible con los fines establecidos en el plan respectivo.
El 25 de octubre de 2007, el apoderado judicial de la recurrente consignó escrito, en el que, entre otras cosas, afirmó que el Municipio Los Salias no había dictado el decreto expropiatorio ni había realizado la indemnización prevista en la ley.
El 30 de octubre de ese año, la Sindicatura del Municipio Los Salias remitió la información solicitada, en la cual se expresó:
En cuanto al primer particular al que se contrae el citado oficio, el Municipio Los Salias no dictó decreto de expropiación de los terrenos afectados por el Plano de Zonificación que alude el mencionado oficio. En relación al segundo particular, tengo a bien señalar que igualmente, el Municipio no realizó indemnización a la sociedad mercantil LIBAVEN, C.A., otorgándole un uso compatible con los fines establecidos en el respectivo plano. Aunado a ello, la remisión efectuada por la Ley para fijar el plazo máximo para la ejecución de la expropiación decretada, alude a los tres (3) años a que se refiere la norma del artículo 64 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Así mismo, la no ejecución de la expropiación dentro del lapso legal establecido produce de pleno derecho el decaimiento de la afectación efectuada. Esto es, que la expropiación se entiende abandonada, produciendo el efecto de asignación a los mismos, de un uso compatible con los fines establecidos en el respectivo plan
Los días 19 de febrero y 15 de julio de 2008, así como los días 15 de enero, 30 de abril, 11 de agosto y 10 de noviembre de 2009, el apoderado judicial de la empresa actora consignó escrito y solicitó pronunciamiento.
Pasa la Sala a decidir la nulidad interpuesta, previas las consideraciones siguientes:
I FUNDAMENTOS DE LA NULIDAD
El apoderado judicial de la empresa recurrente alegó lo que sigue:
Que su representada, en los años 1974 y 1975, adquirió de la empresa denominada Altos de Carrizales, varios lotes de terrenos ubicados en jurisdicción del Municipio Carrizal del entonces Distrito Guaicaipuro del Estado Miranda. Estos terrenos para el año de 1973, conforme a la Ordenanza de Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del mencionado Distrito Guaicaipuro, publicada en la Gaceta Municipal, Año XXXII, Mes III, Los Teques 11 de marzo de 1971, n° Extraordinario, le fueron otorgados por el ciudadano Director de Obras Públicas Municipales del entonces Distrito Guaicaipuro del Estado Miranda, los usos de: en el lote “F”, para viviendas unifamiliar, bifamiliar, multifamiliar y comercio y para el lote “G”, fines educacionales.
El 31 de marzo 1983, la extinta Asamblea Legislativa del Estado Miranda, mediante la “Reforma de la Ley de División Territorial del Estado Miranda”, creó el Distrito Los Salias, por segregación del territorio del Distrito Guaicaipuro. De tal manera que, los terrenos propiedad de la empresa mercantil Libaven C.A. pasaron a formar parte del área territorial del entonces Distrito Los Salias, cuyo Concejo Municipal, el 5 de Abril de 1989, sancionó la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística de dicho Municipio, la cual en su artículo 270, “derog[ó] la Ordenanza de Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General. En consecuencia, queda[ron] sin ningún efecto ni valor, los usos y zonificaciones otorgados con fundamento en el artículo 287 de la Ordenanza derogada”.
La zonificación o usos atribuidos a los lotes de terreno propiedad de su representada, por la Ingeniería Municipal del entonces Distrito Guaicaipuro del Estado Miranda, previo informe de la comisión de Obras Públicas y Urbanismo, y ratificada por el Concejo Municipal de ese ente político territorial, eran actos administrativos firmes, generadores de derechos y obligaciones a favor de su representada; de allí que, su derogatoria por parte del Municipio Los Salias, constituyó un acto ilegal por desviación de poder, cambio de zonificación o rezonificación del suelo urbano de dichos terrenos, lo que afectó gravemente el denominado ius aedificandi, previamente concedido por el entonces Distrito Guaicaipuro, y el Municipio Los Salias, para efectuar el cambio de zonificación, no cumplió con las condiciones especiales previstas en el artículo 45 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, también necesarios para la rezonificación.
Expone que el Plano de Zonificación General del citado municipio, que forma parte de la ordenanza impugnada, conforme a su artículo 3, consideró a las porciones de terreno, propiedad de su representada, como Área Verde de Protección Zona (AVP), que conforme al artículo 164 eiusdem se definió de la siguiente manera:
Artículo 164.- Se define como Área Verde de Protección, aquella superficies que no se consideran susceptibles de una intervención con fines urbanísticos por presentar restricciones tales como: áreas con pendientes y mayores de treinta y dos por ciento (32%), taludes, microcuencas comprometidas con el abastecimiento del agua del Embalse la Mariposa, derechos de vías de sistema viales, líneas eléctricas de alta tensión, gasducto, oleoductos, las márgenes de los cursos de agua que atraviesan el perímetro urbano y las zonas de alta inestabilidad geológica definidas de acuerdo al Plano de Zonificación geotécnica del Municipio Los Salias
Que, por otra parte, este cambio de zonificación, partió de un falso supuesto, ya que las restricciones contenidas en el artículo 164 transcrito, no existen en las dos (2) porciones de terreno propiedad de Libaven C.A. y, en consecuencia, el Municipio Los Salias, mediante este acto arbitrario, convirtió a su representada en simple detentadora de sus terrenos, al tiempo que le creó una indefinida situación de incertidumbre, incompatible con la seguridad jurídica, que debe gozar toda persona en relación a sus bienes.
Posteriormente, el Concejo Municipal del Municipio Los Salias sancionó la “Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Municipio Los Salias”, la cual fue publicada en la Gaceta Municipal Año 14, n° Extraordinario, San A. de losA., el 17 de octubre de 1997, la cual reformó parcialmente la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del 5 de abril de 1989. El artículo 44 de la reforma parcial de dicha ordenanza, reformó el artículo 164 de la ordenanza anterior, el cual quedó redactado de la siguiente manera:
Artículo 164.- Se define como Área Verde de Protección, aquellas superficies que no se consideran urbanizables por presentar las restricciones establecidas en el artículo 187 literal b
Esta reforma no varió sustancialmente la situación jurídica de los terrenos propiedad de su representada, toda vez que, en el Plano de Zonificación, dichos terrenos continuaron siendo considerados como Zona AVP (Área Verde de Protección).
La reformada ordenanza del 17 de octubre de 1997, fue derogada, el 24 de octubre de 2001, por la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. de ese Municipio, la cual fue publicada en la Gaceta Municipal Año 18, n° Extraordinario en San A. deL.A., de esa misma fecha.
Dentro de los señalamientos contenidos en el plano, aparece formando parte del texto de esa última ordenanza, distinguido como Título II: Zonificación urbanística, correspondientes al Doc. B, de su artículo 3, allí se le asigna a los terrenos de su representada, además de Zona AVP (Área Verde de Protección), Zona Recreacional Pública, Zona AVR (Área Verde Recreacional), que conforme a los artículos 92 y 93 de la ordenanza en cuestión, la definen y le establecen los usos correspondientes, cuyos artículos copiados a la letra son del tenor siguiente:
Artículo 92. Definición. Se entiende por AVR. Aquellas zonas definidas como áreas verdes recreacionales en parcelamientos y urbanizaciones
Artículo 93. En las zonas AVR, Área Verde Recreacional, sólo se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de las instalaciones que sean directamente complementarias a la práctica de deporte, la recreación y esparcimiento
De igual manera, en el referido plano se considera como Zona AVP (Área Verde de Protección), parte de los terrenos de su representada. Este tipo de zonificación la define el artículo 97 de la mencionada ordenanza de la siguiente manera:
Artículo 97. Se define como Área Verde de Protección, aquellas superficies que se consideran no urbanizables por presentar las restricciones establecidas en la Ley Forestal de Suelos y Aguas y/o por presentar por lo menos uno de los puntos establecidos en el artículo 127 literal B.
Las Áreas Verdes de Protección pueden ser de propiedad pública o privada, en ningún caso se permitirá construcción, movimiento de tierra o cualquier intervención del ambiente
Que en virtud de la incertidumbre que confronta su representada en relación a los terrenos de su propiedad, el 19 de marzo de 2003, el director de Planificación Urbana de la Alcaldía del Municipio Los Salias, previa solicitud, le informó que las porciones de terreno de la hoy recurrente cuyas cédulas Catastrales Municipales están inscritas bajo los núms. 20.693 y 20.794, en ese municipio, de acuerdo a la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L., se encontraban ubicadas dentro de la zonificación AVP (Área Verde de Protección artículo 97 eiusdem) y AVR (Área Verde Recreacionales artículo 92 eiusdem).
Alega que los terrenos propiedad de Libaven, C.A., no han sido sometidos a proceso alguno de acondicionamiento que permitiera su incorporación al área urbana desarrollada, como lo exige el artículo 125 de la mencionada ordenanza, al definir las expresiones urbanizar y parcelar. De manera que, conforme a esta definición, no se puede considerar a dichos terrenos como Área Verde Recreacional en el Plano de Zonificación.
De igual manera, los citados terrenos no pueden considerarse como Área Verde Recreacional, como lo determina el artículo 92 de la ordenanza, en virtud de que conforme al encabezamiento del artículo 67 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística “…constituye urbanización la división de un terreno en parcelas, y los demás trabajos y obras necesarios para que el terreno sea utilizado cabalmente…”.
La situación que confrontan, es que el Concejo Municipal del Municipio Los Salias, mediante la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L., partiendo de un falso supuesto, le asignó –según alega- ilícitamente en el Plano de Zonificación a los terrenos de la empresa mercantil denominada Libaven C.A., la categoría de Áreas Verdes Recreacionales, lo que limita su derecho de propiedad, al no haberse decretado previamente, la causa de Utilidad Pública o Social.
Puntualiza que, las áreas verdes propiamente dichas, como lo establece el artículo 94 de la mencionada ordenanza “…son aquellas destinadas a plazas, parques, áreas libres, campos deportivos y afines, serán del dominio público y su administración estará a cargo de la Alcaldía…”, mientras que las así denominadas en el Plano de Zonificación de la ordenanza en cuestión, en la cual, se incluyen los terrenos de su representada, son áreas verdes sólo en sentido impropio, porque así aparecen señaladas en dicho plano, pero no porque lo sean actual y efectivamente, tal como las define el artículo 92 citado.
Que la normativa de la Ley Forestal de Suelos y Aguas, determina que la declaración de zonas protectoras viene impuesta por disposición de la ley o por decreto ejecutivo, es decir, que es materia de reserva legal y en ningún caso puede el Poder Municipal decretar Áreas Verdes de Protección, porque ello constituye una usurpación de funciones por parte del municipio, por lo demás, toda el área donde están ubicado los terrenos de la empresa mercantil Libaven C.A., no tiene características ni han sido decretadas por los organismos competentes, de ser parques nacionales, cuencas hidrográficas, constituir bosques, contener ríos navegables, lagos y lagunas naturales, que por su aprovechamiento y conservación hubiesen sido declaradas de utilidad pública.
Asimismo, conforme al ordinal 2° del artículo 15 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, las zonas protectoras constituyen áreas bajo régimen de administración especial, cuyas áreas del territorio nacional se encuentran sometidas a un régimen especial de manejo conforme a las leyes. Estas áreas, según dispone el artículo 17 eiusdem, “deberán establecerse por Decreto adoptado por el Presidente de la República en C. deM., en el cual deberá determinarse con mayor exactitud, los linderos de la misma; y los organismos responsables de su administración o manejo, deberán demarcarlas dentro del plazo que se establezca en el correspondiente Decreto”.
Que las porciones de terreno propiedad de la empresa mercantil Libaven, C.A., no pueden considerarse ubicadas dentro de la zonificación AVP (Área Verde de Protección), conforme al artículo 97 de la Ordenanza de Ordenación Urbanística del Municipio Los Salias. Estos terrenos son urbanos y urbanizables, porque ninguna de las restricciones contenidas en la Ley Forestal de Suelos y Aguas, y las de la letra B, del artículo 127 de la ordenanza, están presentes en dichos terrenos, para que el Municipio Los Salias les asigne, en el Plano de Zonificación, la categoría de Área Verde de Protección.
Que la designación de los terrenos de su representada como Área Verde Recreacional, Zona (AVR) y Área Verde de Protección, Zona (AVP), conforme las define la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. delM.L.S., en el Plano de Zonificación Urbanística, el cual forma parte de dicha ordenanza, constituye una afectación tácita sin decreto de expropiación, que afecta gravemente la propiedad privada de su representada, vaciándola de contenido y, por tanto, una infracción al artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que las disposiciones contenidas en el artículo 108 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal –ley vigente para la fecha- y 53 de la Ley de Orgánica de ordenación Urbanística, establecen que las extinciones y limitaciones al derecho de propiedad que lo desnaturalicen en sus atributos esenciales, comporta indemnización por parte del ente que le imponga la extinción o limitación. Las limitaciones que desnaturalizan el derecho de propiedad abarcan aquellas situaciones que lo extinguen, hasta aquellas que sólo consagran una carga. Igualmente, tales limitaciones pueden ser lícitas -supuesto en el cual los propietarios tienen el deber de soportarlas- o ilícitas –caso en el cual los propietarios podrán impugnar los actos que impongan tales limitaciones-.
Que el presente recurso comprende tanto la ordenanza cuestionada como el acto normativo de efectos generales y el plano de zonificación que la acompaña, el cual es la representación gráfica que le permite apreciar la zonificación asignada a los lotes de terreno.
Que, como lo ha dicho la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena Accidental, en sentencia del 16 de diciembre de 1981, “…ordenanza y plano no son propiamente actos diferentes sino más bien partes esenciales aunque separables de un acto único y estructuralmente complejo…”.
En consideración a lo expuesto, solicita la “nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad del acto normativo contenido en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte, publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., N° Extraordinario, Año 20, San A. de losA. de fecha 17 de febrero de 2003”, mediante la cual afectaron los terrenos propiedad de su representada, cuyas zonas están definidas en los artículos 92, 93 y 97 de la ordenanza cuestionada.
II ESCRITO DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA
En el escrito consignado, el 24 de febrero de 2005, por los abogados L.V. y R.B.U., actuando la primera como Síndico Procurador Municipal del Municipio Los Salias del Estado Miranda, y el segundo, como apoderado judicial del citado municipio, se desprende lo siguiente:
En principio, solicitaron se delimitara lo qué es objeto de impugnación por parte de la recurrente, en virtud de que se señala que su recurso comprende tanto la ordenanza como acto normativo de efectos generales y el plano de zonificación que la acompaña.
Que cuando se examina el contenido del recurso interpuesto, se desprende que, realmente, lo que se está impugnando es la parte del plano que le asignó a los terrenos de su propiedad la categoría de Área Verde Recreacional (AVR) y Área Verde de Protección (AVP).
Que en el recurso interpuesto se observa que el mismo está fundamentado en lo establecido en los artículos 92, 93 y 97 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. delM.L.S., “luego sería un contrasentido que la recurrente denuncie que el texto íntegro de la Ordenanza impugnada es inconstitucional, pero para fundamentar la inconstitucionalidad del Plano de Zonificación Parcial se base en artículos de esa Ordenanza”.
En razón de lo expuesto, solicitan que en la sentencia definitiva se delimite lo que es objeto de impugnación por parte del recurrente y, en tal sentido, se establezca que lo que se está impugnando es la parte del plano que le afectó sus terrenos.
En segundo lugar, expusieron que “no es inconstitucional que un municipio, a través de un pdul [sic] y ordenanza de zonificación, afecta [sic] propiedad privada para fines públicos, lo que es inconstitucional es que pretenda hacerse con la propiedad privada sin el pago de una justa indemnización, ya que ello violaría el principio de la no confiscatoriedad…afectar eternamente la propiedad privada, aunque no pretenda hacerse con la titularidad del inmueble de que se trate vaciando así de contenido el derecho de propiedad”.
Que, “también se concluye, que el municipio Los Salias, contado a partir de la entrada en vigencia de la ozoupdul/03 [sic], tiene tres (3) años para proceder a expropiar los terrenos propiedad de la recurrente que fueron afectados como áreas verde de protección y parque municipal, y si así no lo hiciere, esas afectaciones quedarían sin efecto de pleno derecho, y el concejo municipal tendría entonces que asignarle a esos terrenos un uso acorde con las características del entorno; es por ello que no entendemos como la recurrente alega que el municipio Los Salias ha tratado, mediante el instrumento por él impugnado, de expropiarle su propiedad sin que medie el pago de una justa indemnización, ya que el municipio tiene tres (3) años para decidir si lo indemniza o no, es decir, tiene tres (3) años para decidir si expropia o no, y en el caso que decida no expropiar porque el interés inicial que dio lugar a la afectación ha desaparecido, entonces en ese caso, la propiedad de la recurrente quedará desafectada, y habrá que asignarle las respectivas variables urbanas fundamentales, vale decir, habrá que fijar por el órgano que corresponda, las respectivas condiciones de desarrollo urbano de esos terrenos, en caso de ser procedente”.
Que, si el lapso fijado para la expropiación fuese superior de tres (3) años, la recurrente puede solicitar un uso transitorio de su propiedad afectada, como forma de indemnización, a tenor de lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, quedando a salvo el pago del justiprecio en caso de llegar a materializarse la expropiación.
Respecto al plano que forma parte de la ordenanza, agregaron que el mismo no es inconstitucional por haber afectado los terrenos de la recurrente, ya que el municipio sí podía afectar los mismos de conformidad con lo previsto en los artículos 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 108 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal –vigente para la fecha-.
Que, en el supuesto de considerarse que dichas afectaciones extinguieron el derecho de propiedad, lo pertinente era que la recurrente intentase una acción civil de indemnización de daños y perjuicios en contra del Municipio Los Salias, pero en ningún caso un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad.
Que las afectaciones a las cuales se contraía el –derogado- artículo 108 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal no son impugnables por la vía del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra actos de efectos generales, ya que esa norma consagraba limitaciones a la propiedad, lo cual es permitido por el artículo 115 de la Constitución.
Con base a lo expuesto, solicita que en la definitiva se declare sin lugar la denuncia de la recurrente referida a que el plano que forma parte integrante de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L., viola lo dispuesto en el artículo 115 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
III OPINIÓN DE LA REPRESENTANTE DEL MINISTERIO PÚBLICO
La representante del Ministerio Público expuso lo que sigue:
Respecto a los artículos 92, 93, 97, 125 y 127.b de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. delM.L.S., publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Los Salias n° Extraordinario, Año 20, del 17 de febrero de 2003, indicó que éstas normas no se desprende inconstitucionalidad alguna, que permita a esa representación fiscal sostener que violan las garantías consagradas en el artículo 115 de la Carta Magna, o alguna norma de rango constitucional o legal.
Que, igualmente, de las pruebas consignadas en los autos, no se puede determinar el vicio de falso supuesto denunciado, y con el documento contenido en el oficio suscrito por el Director Estadal del –entonces- Ministerio del Ambiente, no es suficiente para determinar que la zonificación asignada a los lotes de terreno no corresponden a este tipo de terrenos.
En cuanto al plano de zonificación que conforma la ordenanza, señaló que el precitado plano afecta evidentemente los terrenos, ya referidos, conformados por los lotes “F” y “G”, a los cuales les asignó la categoría de Zona Verde de Protección y Zona Verde Recreacional, esto es AVP y AVR, respectivamente.
Que la municipalidad sostiene que la afectación es legítima en virtud de la norma contenida en el –entonces vigente- artículo 108 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el lapso que prescribe el artículo 64 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio; sin embargo, estima la representación fiscal, que no constan en autos que esa municipalidad haya iniciado el procedimiento expropiatorio correspondiente a los terrenos denunciados como afectados por el plano de zonificación.
Que, en ese sentido la Sala Político Administrativa, “en el caso J.A.S., resolvió la falta de señalamiento del lapso al cual obliga la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en los siguientes términos:
‘…siendo una obligación de la Administración el señalamiento del lapso para la ejecución de las expropiaciones a partir de la vigencia de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, era forzoso concluir que debió aquella actuar en consecuencia, traduciéndose su omisión en la aceptación del lapso máximo de tres años establecido en la Ley antes mencionada, el cual, en el caso concreto, había transcurrido sobradamente. En tal virtud declaró la desafectación para expropiación del terreno de propiedad del recurrente.
Conforme a las consideraciones expuestas, aprecia la Sala en cuanto a los hechos denunciados que efectivamente, los mismos constituyen una presunción grave de la violación al derecho de propiedad denunciado como violado…’ (SPA: Constructora Ruan. 17-01-2002)”.
Que encuentra el Ministerio Público fundamento suficiente para declarar la inconstitucionalidad del plano de zonificación que conforma la ordenanza recurrida, en los referente a los lotes de terrenos en cuestión, por cuanto contradice las garantías consagradas en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no establecer el lapso legal para iniciar la expropiación; y visto que, de cualquier manera, el lapso de tres años determinado en el artículo 64, de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, se cumplirá el 17 de febrero del presente año -2006-, sus efectos decaen por el transcurso del tiempo.
En el presente caso, ha sido ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad del acto normativo contenido en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte, publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., número extraordinario, Año 20, del 17 de febrero de 2003, mediante la cual, se alega, se afectaron los terrenos propiedad de la sociedad mercantil Libaven, C.A., cuyas zonas están definidas en los artículos 92, 93 y 97 de la ordenanza cuestionada.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cardinal 2 del artículo 336, así como el cardinal 7 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establecen que es competencia de la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad.
Por tanto, al estar planteado en el presente caso una solicitud de nulidad contra una ordenanza municipal y el plano de zonificación que la conforma, dictada por el Municipio Los Salias del Estado Miranda, esta Sala resulta competente para conocer de la misma. Así se declara.
Para decidir el recurso de nulidad planteado, esta Sala Constitucional observa lo que sigue:
El apoderado judicial de la recurrente, denuncia la –presunta- violación del derecho de propiedad de su representada, la sociedad mercantil Libaven, C.A., en virtud de que el Municipio Los Salias del Estado Miranda, a su decir, afectó terrenos de su propiedad con fundamento en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L., publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., n° Extraordinario, Año 20, San A. de losA. del 17 de febrero de 2003, al zonificarlos en el Plano de Zonificación de dicha ordenanza como Área Verde de Protección (AVP) y Área Verde Recreacional (AVR).
Denuncia que se partió de un falso supuesto al designar dichos terrenos como Área Verde de Protección (AVP) y Área Verde Recreacional (AVR), toda vez que los mismos no cumplía con las limitaciones establecidas en los artículos 92, 93, 97 y 127, letra b, de la cuestionada ordenanza, ni las contenidas en la Ley Forestal de Suelos y Aguas.
Que no existió ningún decreto expropiatorio que justificara la afectación efectuada por el Municipio Los Salias, por tanto, el mencionado Municipio convirtió a Libaven, C.A. en simple detentadora de sus terrenos y le creó una indefinida situación de incertidumbre, incompatible con la seguridad jurídica, que debe gozar toda persona en relación a sus bienes.
Ahora bien, tal como lo expone la representante del Ministerio Público, se evidencia de los alegatos contenidos en el libelo y demás escritos, que el apoderado judicial de la actora no determinó, efectivamente, si el presente recurso va dirigido contra los artículos 92, 93 y 97 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. delM.L.S., publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Los Salias n° Extraordinario, Año 20, del 17 de febrero de 2003, o sólo al Plano de Zonificación contenido en dicha ordenanza, en la cual se asentó y afectó -para ese momento- gráficamente los terrenos de Libaven, C.A.
Para dilucidar ello debemos entonces analizar la petición y cómo se exponen los alegatos y, al respecto, se observa:
El accionante alega que el presente recurso “comprende tanto la ordenanza cuestionada, como el acto normativo de efectos generales, y el Plano de Zonificación que la acompaña, el cual, es la representación gráfica que permite apreciar a simple vista, la zonificación asignada a los lotes de terreno de [su] representada”.
Por ende, solicita la “nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad del acto normativo contenido en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte, publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., N° Extraordinario, Año 20, San A. de losA. de fecha 17 de febrero de 2.003, mediante el cual le asignaron a los terrenos propiedad de [su] representada, […] la categoría de Área Verde de Recreacional, Zona (AVR) y Área Verde de Protección Zona (AVP), en el Plano de Zonificación de dichos terrenos, cuyas zonas están definidas en los artículos 92, 93 y 97 de la ordenanza cuestionada, por ser el acto normativo impugnado violatorio de los artículos 115 y ordinal 1 de del [sic] artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como transgresor del artículo 108 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, 52 y 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, 7 y 13 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social y artículo 547 del Código Civil”.
No obstante, del análisis de los fundamentos contenidos en el escrito evidencia esta Sala que el apoderado judicial de la recurrente, si bien señala a la normativa contenida en la ordenanza, la cual en un todo no puede ser cuestionada y menos de la manera como está planteada, hace referencia a los artículos 92, 93 y 97 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación del Municipio Los Salias, es a fines de indicar que la señalización efectuada en el Plano de Zonificación, conforme a las pautas contenidas en la ordenanza, no se corresponden con la descripción ni contiene las limitaciones establecidas, ni la descripción de sus terrenos concuerdan con las apuntadas en dicha normativa, para que hayan sido calificados como Área Verde de Protección (AVP) y Área Verde Recreacional (AVR), lo que, a su entender, afectó ilegítimamente su propiedad al partir de tal falso supuesto.
Por otra parte, del examen realizado por esta Sala se desprende claramente que el artículo 92 se limita únicamente a definir que es un Área Verde de Protección, asimismo, el artículo 93 prevé los usos de esta zona, y el artículo 97 está circunscrito a definir un Área Verde Recreacional; por tanto, al no alegar ni demostrar la recurrente a esta Sala cómo la norma contenida en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. delM.L.S., está afectada de nulidad, bien porque vacíe de contenido o desconozca alguna norma contenida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o colida con alguna disposición constitucional, mal podría, sin elementos de hecho ni de derecho, emitirse un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre la citada Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L., dado que las normas antes señaladas no son generadoras del daño que se pudo haber causado a la sociedad mercantil Libaven, C.A.
Ahora, respecto al Plano de Zonificación, el cual es el que expresa y delimita gráficamente los usos dados a las zonas propiedad de la recurrente, considera esta Sala que, ciertamente, en dicho plano se delimitan espacios propiedad de la sociedad mercantil Libaven, C.A., los cuales, debido a ello, fueron afectados de manera implícita, al ser calificados como Área Verde de Protección (AVP) y Área Verde Recreacional (AVR); sin embargo, esta Sala considera que el mismo per se, no viola lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera que pueda ser objeto de un pronunciamiento de nulidad por colidir o desconocer de manera grotesca lo previsto en dicho texto fundamental.
Colorario a lo expuesto, se observa que el accionante ha denunciado que el municipio tampoco le ha indemnizado por la limitación de la cual fue objeto sobre su derecho de propiedad; así pues, es de señalar que dicha petición no puede ser satisfecha a través de la vía de la nulidad de actos de efectos generales en la jurisdicción constitucional, ya que para eso la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 259, prevé:
Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa
[Subrayado de la Sala].
Visto entonces que la jurisdicción constitucional a través de la nulidad no tiene efectos indemnizatorios ni puede condenar a ningún ente público al pago de sumas de dinero, conforme a lo asentado por la norma del Texto Constitucional citado (salvos aquellos casos excepcionales de intereses colectivos y difusos cuya competencia es exclusiva de esta Sala Constitucional y cuyo resarcimiento sólo sea posible a través de una condena pecuniaria, lo cual no es el caso que nos ocupa) el cual otorga expresa competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa para condenar a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados por su responsabilidad, así como para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, bien sea por actos o hechos dictados o ejecutados en ejercicio de sus funciones, o por omisiones o abstenciones de órganos o personas obligados por normas de derecho administrativo, esta Sala desecha las presente denuncia. Así se declara.
Por todos los argumentos expuestos, esta Sala Constitucional declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el abogado J.V.A.C., actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil Libaven, C.A., contra el “acto normativo contenido en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte, publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., N° Extraordinario, Año 20, San A. de losA. de fecha 17 de febrero de 2003”. Así se declara.
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el abogado J.V.A.C., actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil Libaven, C.A., contra el “acto normativo contenido en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte, publicada en la Gaceta Municipal de la República Bolivariana de Venezuela, Estado M. delM.L.S., N° Extraordinario, Año 20, San A. de losA. de fecha 17 de febrero de 2003”.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 13 días del mes de abril del año dos mil diez. Años: 199º de la Independencia y 151º de la Federación.
EXP. n° 04-1629
El Magistrado P.R. Rondón Haaz deja constancia de su voto salvado respecto de la decisión que antecede, con fundamento en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por las siguientes razones:
La Sala juzgó la demanda de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad que LIBAVEN C.A. incoó contra la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística y del Plano de Zonificación del Municipio Los Salias del Estado Miranda. La principal denuncia que se delató fue la injuria al derecho de propiedad que recoge el artículo 115 constitucional, por cuanto la actora es propietaria de un lote de terreno que, con anterioridad a la Ordenanza que se impugnó, tenía plenas condiciones urbanísticas de desarrollo que, con la regulación vigente, fue afectado con las zonificaciones AVP Área Verde de Protección y AVR Zona Recreacional Pública.
La demandante denunció que las afectaciones de las cuales fue objeto “constituye una afectación tácita sin decreto de expropiación, que afecta gravemente la propiedad privada de su representada, vaciándola de contenido y, por tanto, una infracción al artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”
La mayoría sentenciadora, sobre la delación de autos, señaló:
…respecto al Plano de Zonificación, el cual es el que expresa y delimita gráficamente los usos dados a las zonas propiedad de la recurrente, considera esta Sala que, ciertamente, en dicho plano se delimitan espacios propiedad de la sociedad mercantil Libaven, C.A., los cuales, debido a ello, fueron afectados de manera implícita, al ser calificados como Área Verde de Protección (AVP) y Área Verde Recreacional (AVR); sin embargo, esta Sala considera que el mismo per se, no viola lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera que pueda ser objeto de un pronunciamiento de nulidad por colidir o desconocer de manera grotesca lo previsto en dicho texto fundamental.
En opinión de este disidente, la Sala faltó a su deber de juzgamiento, por cuanto no es veraz que el hecho que fue delatado no vulnere la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En efecto, quien discrepa considera que la restricción de las condiciones de desarrollo urbanístico que la actora sufrió con el cambio de zonificación que se introdujo en el acto normativo que se impugnó, sin que el Municipio Los Salias haya procedido a la correspondiente expropiación, sin duda debió juzgarse como un desconocimiento del orden constitucional, particularmente del derecho de propiedad que el artículo 115 de la Carta Magna preceptúa.
Ciertamente, debió observarse que el ordenamiento jurídico aplicable ratione temporis no tolera que una situación como la que fue delatada se eternice. Al respecto, el artículo 64 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio dispone:
Artículo 64.- Cuando la ejecución de los planes de ordenación del territorio implique la extinción del derecho de propiedad, las autoridades respectivas competentes deberán proceder a decretar la expropiación conforme a la ley especial.
A tal efecto, en el Plan respectivo de Ordenación del Territorio se deberá establecer un lapso para la ejecución de la expropiación correspondiente, cónsono con la naturaleza y alcance de la actividad a realizar. Cuando el lapso sea superior a tres años, la autoridad competente deberá establecer un régimen transitorio de uso efectivo de la propiedad afectada.
Sobre la precedente disposición normativa, la Sala Político Administrativa, en veredicto que se publicó el 27 de octubre de 1993 del mismo año, caso: J.A.S., estableció lo siguiente:
…partiendo de la premisa conforme a la cual debe siempre existir un lapso para la ejecución de las expropiaciones, y tomando en cuenta, que según lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio sólo para aquellas expropiaciones cuyo lapso de ejecución sea superior a tres años, debe establecer la autoridad competente un régimen transitorio de uso efectivo de la propiedad afectada, puede inferirse que a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley, para aquellos casos en los que no se indique régimen transitorio se entenderá que la ejecución de la expropiación debe tener lugar dentro de los tres años siguientes a la fecha de la entrada en vigencia del Decreto en que se ordena la misma.
Así, siendo una obligación de la administración el señalamiento del lapso para la ejecución de la (sic) expropiaciones a partir de la vigencia de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, es forzoso concluir que debió actuar aquella en consecuencia, traduciéndose su omisión en la aceptación del lapso máximo de tres años, el cual, en el caso concreto, ha transcurrido sobradamente. (subrayado de la sentencia).
En otra decisión de la Sala Político Administrativa que se publicó el 22 de enero de 2002, caso: Constructora Ruan, C.A., se indicó
En el presente caso, tal como acertadamente lo estimó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, existe una presunción grave de violación al derecho a la propiedad de la recurrente, toda vez que, según se desprende del análisis realizado en la sentencia consultada de los elementos cursantes en autos, hasta la fecha no se había dado inicio al procedimiento expropiatorio correspondiente, ello a pesar del tiempo transcurrido desde que se dictaron los decretos de afectación y orden de expropiación en fechas 27 de octubre de 1973 y 27 de junio de 1975, respectivamente.
Asimismo, por guardar estrecha vinculación con el caso de autos, debe advertirse que la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia publicada en fecha 27 de octubre de 1993, bajo el N° 557, en el caso de J.A. Silva ... omissis ... estableció, entre otras consideraciones, que siendo una obligación de la Administración el señalamiento del lapso para la ejecución de las expropiaciones a partir de la vigencia de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, era forzoso concluir que debió aquélla actuar en consecuencia, traduciéndose su omisión en la aceptación del lapso máximo de tres años establecido en la Ley antes mencionada, el cual, en el caso concreto, había transcurrido sobradamente. En tal virtud se declaró la desafectación para expropiación del terreno propiedad del recurrente.
Conforme a las consideraciones expuestas, aprecia la Sala en cuanto a los hechos denunciados que efectivamente, los mismos constituyen una presunción grave de la violación al derecho de propiedad denunciado como violado y concretiza la presunción de buen derecho a favor de la parte recurrente; por tanto, esta Sala confirma la decisión consultada de fecha 16 de abril de 2001, emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se declara.
En conclusión, quien difiere considera que la mayoría sentenciadora no juzgó correctamente la delación de la parte actora sobre la violación a su derecho a la propiedad, por la restricción que sobre ese derecho constitucional hizo el Municipio Los Salias del Estado Miranda, cuando afectó, con la zonificación Área Verde de Protección (AVP) y Área Verde Recreacional (AVR), sus terrenos, sin que se procediera a la expropiación de los mismos en los tres (3) años siguientes a la afectación. Esa situación, sobre la que no se pronunció la mayoría sentenciadora, significó el decaimiento de la afectación urbanística con lo cual los atributos del derecho a la propiedad se restablecieron a favor de su titular.
Exp. 04-1629
Quien suscribe, Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, salva su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora que declaró SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el abogado J.V.A.C., con el carácter de apoderado judicial de Sociedad Mercantil Libaven, C.A. contra la “…Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo U.L. y en el Plano de Zonificación de la cual forma parte…”, publicada en la Gaceta del Municipio Los Salias, N° Extraordinario, Año 20 del 17 de febrero de 2003.
Al efecto, la mayoría sentenciadora señaló, lo siguiente:
Respecto de la afirmación trascrita cabe referir, en criterio de quien suscribe, que el ordenamiento constitucional venezolano regula la materia urbanística como una competencia de carácter concurrente entre los órganos de la Administración nacional y los órganos municipales, en virtud de lo dispuesto en el Texto Fundamental. Así, en primer término, el artículo 178, cardinal 1, de la Carta Magna atribuye a los municipios la facultad de regular la ordenación territorial y urbanística; asimismo la Ley Fundamental dispone en el artículo 156, cardinal 19, la competencia del Poder Nacional en cuanto al establecimiento, coordinación, y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística.
Ahora bien, como consecuencia de las disposiciones normativas constitucionales indicadas, el desarrollo urbanístico debe atender a una visión integral que no sólo se reduzca a la simple aplicación de variables o la selección de criterios técnicos, relacionados con la ingeniería o la arquitectura, sino que además la regulación debe atender a la preservación del medio ambiente, la elevación de la calidad de vida y los demás estándares de crecimiento humano. Tales premisas dan cuenta de que la regulación urbanística, contenida en los denominados planes de desarrollo que tienen carácter legal y que derivan de las diversas ordenanzas municipales que se aprueben al respecto, son capaces de restringir el derecho constitucional de propiedad, restricción que para que sean válida no deben afectar el núcleo esencial de este derecho constitucional.
Por tanto, en criterio de la Magistrada disidente, no era suficiente con alegar que el plano de zonificación, en sí mismo, no transgredía precepto constitucional alguno; sino que la mayoría sentenciadora debió adentrarse en la incidencia que el cambio de zonificación ejercía sobre el derecho de propiedad de la parte recurrente; y, de ser el caso, valorar si la ausencia de señalamiento expreso de indemnización daba lugar a la nulidad del plano de zonificación o, como lo indicó la sentencia aprobada, a la posibilidad de demandar la responsabilidad (sin falta: acto normativo válido) del Estado legislador.
…/sidente-Ponente,
V.S. Exp. N° 04-1629 CZM/
Decisión nº 045 de Tribunal Superior del Nuevo Régimen y Régimen Procesal Transitorio del Trabajo de Merida, de 18 de Abril de 2005

References: artículo 452
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 artículo 64
 artículo 270
 artículo 287
 artículo 45
 artículo 3
 artículo 164

Artículo 164
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 artículo 44
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 artículo 49
 artículo 108
 artículo 547
 artículo 92
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 artículo 178
 artículo 156

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