Source: http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2014/20140100
Timestamp: 2019-10-22 13:29:11+00:00

Document:
HE 100/2014 - Hallituksen esitykset - FINLEX ®
Olet tässä: Finlex › Hallituksen esitykset › 2014 › HE 100/2014
1.1 Pakolaisten vastaanotto ja Ahvenanmaan maakunta  3
1.2 Lainsäädäntö  3
4 Asian valmistelu  6
5 Voimaantulo  6
Laki kotoutumisen edistämisestä annetun lain 44 ja 46 §:n muuttamisesta  7
RINNAKKAISTEKSTI 8
Laki kotoutumisen edistämisestä annetun lain 6 luvun 44 ja 46 §:n muuttamisesta  8
1.1 Pakolaisten vastaanotto ja Ahvenanmaan maakunta
Suomi on kansainvälisin sopimuksin sitoutunut antamaan kansainvälistä suojelua sitä tarvitseville. Perustana ovat Geneven vuoden 1951 pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, jäljempänä pakolaissopimus, ja muut kansainväliset ihmisoikeussopimukset sekä EU-lainsäädäntö.
Suomessa eduskunta päättää vuosittain valtion talousarvion hyväksymisen yhteydessä, kuinka monta kiintiöpakolaista Suomi sitoutuu ottamaan. Vuodesta 2001 alkaen Suomeen otettavien kiintiöpakolaisten määrä on ollut 750 henkilöä vuodessa. Vuonna 2014 kiintiö on kuitenkin 1050 henkilöä Syyrian konfliktista johtuen.
Ahvenanmaan maakunnan hallitus on työ- ja elinkeinoministeriölle syksyllä 2013 lähettämässään kirjeessään toivonut mahdollisuutta ottaa vastaan pakolaisia ottaen huomioon erityisesti Syyrian ajankohtaisen tilanteen. Ahvenanmaan maakunnan hallitus on katsonut, että ulkomaalaislaki ja eräät kotoutumislain säännökset (esimerkiksi luku 5 kuntaan osoittamisesta ja luku 6 kustannusten korvaamisesta) tulisivat sovellettavaksi myös Ahvenanmaalla ja koskisivat Ahvenanmaan maakunnan kuntia. Lisäksi kirjeessä todettiin, että pakolaisten vastaanoton suhteen on olemassa tiettyjä muodollisia epäselvyyksiä, joiden suhteen asia tulisi selvittää pikaisesti yhdessä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa.
Turun vastaanottokeskuksen tietojen mukaan vuosina 2011—2013 on kuusi oleskeluluvan saanutta turvapaikanhakijaa muuttanut Maarianhaminaan. Kuntasijoitustilaston mukaan vuosien 1993—2010 välillä 97 kansainvälistä suojelua saanutta henkilöä on sijoitettu tai sijoittunut asumaan Ahvenanmaalle. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen mukaan kotoutumislain mukaisia korvauksia ei ole kuitenkaan näistä henkilöistä koskaan maksettu.
Kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010), jäljempänä kotoutumislaki, 5 luvussa säädetään kuntaan osoittamisesta ja 6 luvussa kustannusten korvaamisesta kansainvälistä suojelua saaneiden ja eräiden muiden henkilöiden osalta. Tarkemmin soveltamisalan henkilöpiiri määritellään kotoutumislain 2 § 2 ja 3 momentissa.
Kotoutumislaki tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 2011. Sen oli tarkoitus koskea kaikkia Suomen kuntia. Ahvenanmaalla on kuitenkin kotoutumislain voimaantulon jälkeen 1 päivänä tammikuuta 2013 tullut voimaan maakuntalaki kotoutumisen edistämisestä (Ålands författningssamling 2012:74). Maakuntalain itsehallintolain 19 §:ssä tarkoitetun lainsäädäntövalvonnan yhteydessä Ahvenanmaan valtuuskunta totesi oikeusministeriölle antamassaan lausunnossa (10.7.2012 Nr 16/12), että maakunnan lainsäädäntövalta maakunnassa tapahtuvan kotoutumisen edistämisen osalta on johdettavissa itsehallintolain 18 §:n 1, 4, 13, 14, 22 ja 23 kohdasta, jotka koskevat maakunnan hallitusta sekä sen alaisia viranomaisia ja laitoksia, kuntien hallintoa, sosiaalihuoltoa, opetusta ja oppisopimusta, elinkeinotoimintaa sekä työllisyyden edistämistä.
Maakunnan toimivaltaan kuuluu siis säätää maakuntalailla maakunnassa sijaitsevien kuntien vastaanottamiin pakolaisiin kohdistuvista pääasiallisista kotoutumistoimista sekä järjestää nämä toimet joko kunta- tai maakuntatasolla.
Pakolaisten vastaanottaminen Suomeen ja kuntaan osoittamiseen liittyvät asiat ovat Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 2 ja 26 kohdan nojalla, jotka koskevat oikeutta oleskella maassa ja ulkomaalaislainsäädäntöä, valtakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvia. Sen vuoksi nämä asiat ovat itsehallintolain 30 §:n nojalla myös Ahvenanmaalla valtakunnan viranomaisille kuuluvia tehtäviä.
Kotoutumislain 5 luvun 41 §:n mukaan kunta voi tehdä ELY-keskuksen kanssa sopimuksen kansainvälistä suojelua saaneiden ja eräiden muiden henkilöiden (2 § 2 ja 3 momentti) kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä.
ELY-keskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1144/2013) 3 § 2 momentin mukaan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa on elinkeinot, työvoima ja osaaminen -vastuualue, jonka tehtäviä hoidetaan viraston toimialueella ja Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan kuulumattomien tehtävien osalta Ahvenanmaalla, ja liikenne- ja infrastruktuuri sekä ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueet, joiden tehtäviä hoidetaan viraston toimialueen lisäksi Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimialueella. Muutos on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2014. Näin ollen Varsinais-Suomen ELY-keskus on nykyisin toimivaltainen kuntaan osoittamiseen liittyvistä asioissa myös Ahvenanmaalla.
Kotoutumislain 44 § 5 momentin mukaan 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä kunnalle aiheutuneiden kustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että kunta on laatinut 32 §:ssä ja tehnyt 41 §:ssä tarkoitetun sopimuksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Koska Ahvenanmaan kotoutumisen edistämisestä annetussa maakuntalaissa 26 §:ssä on säädetty kunnan kotouttamisohjelmasta, tulisi tästä olla viittaus kotoutumislaissa, jotta Ahvenanmaan kunta voi saada ylipäätänsä korvauksia valtiolta. Tällä hetkellä mikään Ahvenanmaan kunta ei ole kuitenkaan laatinut kunnan kotouttamisohjelmaa.
Kustannuksiltaan ongelmallisiksi on valmisteluvaiheessa erityisesti todettu olevan kotoutumislain 49 §:n perusteella maksettavat korvaukset erityiskustannuksista, jotka koskevat esimerkiksi vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä kunnalle aiheutuvia huomattavia kustannuksia, jos henkilö on ollut hoidon tarpeessa Suomeen saapuessaan. Tämä johtuu siitä, että maakunnan Ålands hälso- och sjukvård -niminen (ÅHS) viranomainen on 1990-luvulla saanut maakuntalainsäädännöllä hoitaakseen kunnille ja sairaanhoitopiireille kuuluvia terveydenhuolto- ja erityissairaanhoitotehtäviä. Kun ÅHS perustettiin, Ahvenanmaan kunnat vapautettiin velvollisuudesta tarjota asukkailleen terveydenhuoltoa ja sairaanhoitoa. Näin ollen ÅHS, joka on maakunnan viranomainen, vastaa Ahvenanmaan kunnille aikoinaan kuuluvista terveyspalveluista.
Kotoutumislain 6 luvun yleisenä lähtökohtana on se, että korvaukset maksetaan lähtökohtaisesti yksittäiselle kunnalle. Kustannusten korvaamisesta kunnille 29.10.2013 annetun ohjeen (TEM/2331/00.03.05.02/2013) mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten korvaukset voidaan kuitenkin maksaa yksittäisen kunnan sijaan myös kuntayhtymälle, mikäli kunta on järjestänyt palveluidensa tuotantoa kuntayhtymään. Koska ÅHS ei ole myöskään kuntayhtymä, vaan maakunnan viranomainen, tulee arvioida onko lainmuutos ainoa keino, jolla asia voidaan ratkaista. Jotta lakia ei tarvitsisi tässä kohtaa muuttaa, on valmistelun yhteydessä käydyissä keskusteluissa ehdotettu, että ÅHS laskuttaisi sopijakuntaa, joka hakee korvauksen tältäkin osin ELY-keskukselta. Ahvenanmaan maakunnan hallitus on myös todennut olevansa valmis maksamaan edellä mainittuja kustannuksia myös omasta budjetistaan sille osoitettujen määrärahojen rajoissa.
Kotoutumislain 49 § 2 momentissa mainittuja kuluja ei ole otettu eikä ole voitukaan ottaa huomioon Ahvenanmaan tasoitusmaksun suuruudessa. Tämä johtuu siitä, että itsehallintolain 45—47 §:ssä säädetään tasoitusmaksun suuruudeksi 0,45 % valtion tilinpäätöksen tuloista lukuun ottamatta uusia valtion lainoja. Ahvenanmaan itsehallintolain 7 luvussa on säädetty tyhjentävästi valtion ja maakunnan välisistä rahansiirroista. Nyt esillä oleva tapaus, joka johtuu siitä, että Ahvenanmaalla maakunnan ja kunnan välinen tehtäväjako terveydenhuollossa poikkeaa Manner-Suomen kuntien ja valtion välisestä tehtäväjaosta, kuitenkin on mahdollinen. Näin ollen laskutusmenettelyyn ei olisi estettä. Myöskään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen mukaan laskutusmenettelyyn ei ole sinänsä juridista estettä. Toisena vaihtoehtona on esitetty sitä, että ÅHS hakisi korvauksia ELY-keskukselta. Tämä vaihtoehto edellyttäisi kuitenkin lainmuutoksia muuhunkin lainsäädäntöön kuin vain kotoutumislakiin esim. ELY-keskuksia koskevaan lainsäädäntöön.
Ahvenanmaalla julkisia työ- ja elinkeinopalveluita hoitamaan on perustettu itsenäinen viranomainen AMS(Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet). AMS maksaa maahanmuuttajille kotoutumistukea ja tekee alkukartoituksia sekä järjestää tulkkauspalveluita samoin periaattein kuin TE-toimistot Manner-Suomessa. Koska 6 luvussa on kyse kunnalle maksettavista korvauksista, ei viittauksia AMS:iin tarvita kotoutumislain 46, 48 ja 50 §:iin, joissa myös AMS:ille on säädetty tehtäviä Ahvenanmaan kotoutumislain perusteella. Myöskään TE-toimistoille ei korvata erikseen näistä tehtävistä aiheutuneita kustannuksia.
Ahvenanmaalla on säädetty oma laki toimeentulotuesta (Ålands författningssamling 1998/66). Kotoutumislain 46 §:n mukaan kunnalle korvataan 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetulle henkilölle maksetusta 19 §:n mukaisesta kotoutumistuesta ja toimeentulotuesta annetun lain mukaisesta toimeentulotuesta aiheutuneet kustannukset enintään kolmen vuoden ajalta. Tämän vuoksi kotoutumislain 46 §:ssä tulee viitata myös Ahvenanmaan toimeentulotukilakiin. Asian valmistelussa on ilmennyt, että toimeentulotuen määrät ovat Ahvenanmaalla hieman korkeampia verrattuna Manner-Suomen vastaaviin määriin pois lukien yksinhuoltajalle maksettava korotettu perusosa. Perusteena suurempiin määriin on elinkustannusten korkeampi taso maakunnassa. Toimeentulotukilaissa säädetty, vuosittain kansaneläkeindeksillä tarkistettava perusosa on osa perustoimeentulotukea. Perusosa on vuonna 2014 yksin asuvalla 480,20 euroa kuukaudessa. Ahvenanmaalla yksin asuvalla perusosan suuruus on 505,65 euroa kuukaudessa. Ahvenanmaan kohdalla voidaan kuitenkin todeta, että kustannukset tulevat olemaan niin vähäisiä, että mahdollisella toimeentulotukimäärien erolla ei ole kokonaisuuden kannalta merkitystä tai suurempia taloudellisia vaikutuksia.
Eräät kotoutumisen edistämisestä annetun lain 6 luvun säännökset voidaan katsoa olevan siis puutteellisia siltä osin kuin kuntaan osoittamisesta johtuvien kulujen korvaamisen edellytyksenä ovat esimerkiksi Manner-Suomen muun lainsäädännön nojalla myönnetyt sellaiset etuudet, joiden osalta maakunnassa on voimassa oma maakuntalainsäädäntönsä. Kansainvälistä suojelua saaneesta henkilöstä korvattavat kustannukset määritellään kotoutumislain 6 luvun 45—49 §:issä. Korvausten hakemisesta ja maksetun korvauksen palautusvelvollisuudesta säädetään 6 luvun 54 ja 55 §:issä. Näiden säännösten osalta kotoutumislain 6 lukua tulisi muuttaa siten, että niissä viitattaisiin tarvittaessa myös maakunnan omaan lainsäädäntöön. Edellä mainitun johdosta kotoutumislain 6 luvun 50—53 §:t eivät koske kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä.
Esityksen tavoitteena ja lähtökohtana korvausten maksamisessa pakolaisia vastaanottaville ahvenanmaalaisille kunnille tulee olla, että maakunnan kuntia tai, siltä osin kuin maakunta on maakuntalainsäädäntönsä nojalla ottanut hoitaakseen kunnille aikaisemmin kuuluvia tehtäviä, maakuntaa kohdellaan kulukorvausten osalta kuten valtakunnan kuntia, koska pakolaisten vastaanottamisen on katsottava valtakunnan toimivaltaan kuuluvaksi asiaksi eivätkä kuntaan osoittamisesta johtuvat paikalliset järjestelyt ja näistä johtuvat kulut ole maakunnan itsehallintoon kuuluvia tavanomaisia tehtäviä tai kuluja.
Kotoutumislain 6 lukua tulee edellä sanotun johdosta muuttaa siten, että kotoutumislain 44 § 5 momenttiin lisätään viittaus Ahvenanmaan omaan kotoutumislakiin kunnan kotouttamisohjelman osalta. Tämä mahdollistaa yleensä 6 luvun korvausten maksamisen ahvenanmaalaisille kunnille, mikäli ne laativat siis kunnan kotoutumisohjelman oman kotoutumislakinsa mukaisesti ja tekevät kotoutumislain 41 §:n mukaisen sopimuksen Varsinais-Suomen ELY-keskuksen kanssa. Lisäksi toimeentulotuen korvaamiseksi tarvitaan viittaus Ahvenanmaan omaan toimeentulotukea koskevaan lainsäädäntöön kotoutumislain 46 §:ään.
Muita lainsäädäntömuutoksia ei edellä esitetyn mukaisesti tarvita tämän asian johdosta.
Kunnille kiintiöpakolaisten ja oleskeluluvan saaneiden vastaanotto ja sopiminen ELY-keskuksen kanssa on vapaaehtoista. Oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat muuttavat usein vastaanottokeskuksista itsenäisesti kuntaan ilman ELY-keskuksen kuntaan osoittamista. Itsenäisesti muuttavat tarvitsevat vastaavia palveluita kuin muutkin pakolais- tai maahanmuuttajaryhmät. Kunta voi edellytysten täyttyessä hakea näissäkin tapauksissa kotoutumislain mukaista kustannusten korvausta valtion varoista.
Viime vuosina kuntapaikkatarpeisiin ei ole täysin voitu vastata. Tämä on johtanut kiintiöpakolaisten, mukaan lukien hätätapausten, kuntiin sijoittumisen vaikeutumiseen ja hidastumiseen. Kuntapaikkoja alueellisesti tarkasteltuna voi olla, mutta kunta ei ole aina halukas vastaanottamaan pakolaisperhettä tai -ryhmää eri syihin vedoten.
Esityksen tavoitteena on saattaa Ahvenanmaan maakunnan kunnat tasavertaiseen asemaan valtakunnan kuntien kanssa, mikäli kunnat sopivat kiintiöpakolaisten vastaanottamisesta Ahvenanmaan kuntiin tai mikäli kansainvälistä suojelua saanut henkilö muuttaa asumaan Ahvenanmaalle. Tämä edesauttaa Ahvenanmaan kuntia tulemaan mukaan pakolaisten vastaanottotoimintaan.
Esityksen tavoitteena on mahdollistaa se, että Ahvenanmaan maakunnan kunnat voisivat saada kotoutumislain 6 luvun mukaisia korvauksia kansainvälistä suojelua saaneiden ja eräiden muiden henkilöiden osalta kuntaan osoittamisesta siltä osin kuin valtakunnan ja maakunnan lainsäädännön kesken asiassa ei ole päällekkäisyyttä.
Koska kiintiöpakolaisten vastaanotto perustuu kuntien vapaaehtoisuuteen ja Ahvenanmaalle on arvioitu muuttavan aluksi noin 20 kiintiöpakolaista, ei esityksellä voida katsoa olevan valtiontaloudellisia vaikutuksia. Mikäli kiintiöpakolaiset tai muut kansainvälistä suojelua saaneet henkilöt eivät muuttaisi asumaan Ahvenanmaan kuntiin, heidät vastaanottaisi jokin toinen kunta tai he muuttaisivat asumaan johonkin Manner-Suomen kuntaan, jolloin heistä aiheutuvat kustannukset tulisivat todennäköisesti korvattavaksi valtiolle joka tapauksessa.
Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä virkatyönä. Valmistelun aikana on kuultu oikeusministeriön lainvalmisteluosastoa Ahvenanmaata koskevien erityiskysymysten osalta. Myös sosiaali- ja terveysministeriön sekä valtiovarainministeriön Ahvenanmaa-yhdyshenkilöitä on kuultu valmistelun yhteydessä. Lisäksi esityksestä ja sen valmistelusta on neuvoteltu Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa.
Esityksestä on pyydetty lausunto oikeusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, sisäministeriöltä, Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta sekä Varsinais-Suomen ELY-keskukselta. Lausunnonantajilla ei ole ollut lausuttavaa esityksestä.
Laki kotoutumisen edistämisestä annetun lain 44 ja 46 §:n muuttamisesta
muutetaan kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) 44 ja 46 § seuraavasti:
Edellä 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä kunnalle aiheutuneiden kustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että kunta on laatinut 32 §:ssä tai kotoutumisen edistämisestä annetun maakuntalain (Ålands författningssamling 2012/74) 26 §:ssä tarkoitetun kunnan kotouttamisohjelman ja tehnyt tämän lain 41 §:ssätarkoitetun sopimuksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa.
Kunnalle korvataan 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetulle henkilölle maksetusta 19 §:n mukaisesta kotoutumistuesta sekä toimeentulotuesta annetun lain tai toimeentulosta annetun lain soveltamisesta Ahvenanmaan maakunnassa annetun maakuntalain (Ålands författningssamling 1998/66) mukaisesta toimeentulotuesta aiheutuneet kustannukset enintään kolmen vuoden ajalta.
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖPERUSTELUT1 Nykytila1.1 Pakolaisten vastaanotto ja Ahvenanmaan maakunta1.2 Lainsäädäntö1.3 Nykytilan arviointi 2 Ehdotetut muutokset3 Esityksen vaikutukset4 Asian valmistelu5 VoimaantuloLakiehdotusLaki kotoutumisen edistämisestä annetun lain 44 ja 46 §:n muuttamisesta44 § - Valtion korvaus kunnalle46 § - Korvaus kunnan maksamasta kotoutumistuesta ja toimeentulotuesta

References: § 2
 § 2
 § 2
 § 5
 § 2
 § 5