Source: http://www.e.palestra.pl/artykuly/ustawa-o-ksztaltowaniu-ustroju-rolnego,296.html
Timestamp: 2018-09-22 03:58:17+00:00

Document:
Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego - PALESTRA
Michał Niedośpiał, dr (Kraków)
e.Palestra 2017, poz. 20/A
[data publikacji: 20.12.2017]
Z dniem 30 kwietnia 2016 roku weszła w życie istotna nowela ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego[1], wprowadzona w życie przez ustawę z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, w tym ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego[2]. Obie ustawy wprowadziły bardzo istotne zmiany w nabywaniu nieruchomości rolnych. Przedmiotem analizy jest tylko pierwsza ustawa. Problematyka ta jest przedmiotem wielu opracowań[3]. Na tle tej ustawy powstało wiele niejasności interpretacyjnych, próbę ich rozwiązania podjąłem w niniejszym opracowaniu, ale nie wyczerpuje ono wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, te kwestie są nadto bardzo często sporne w literaturze. Dalej będzie mowa o „ustawie”, przez co należy rozumieć ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu obecnym (na dzień 2 grudnia 2017 roku). Zagadnienia tej ustawy doczekały się już kilku opracowań monograficznych i komentarzowych oraz nadto artykułów naukowych, brak jeszcze nowego orzecznictwa SN w tej sprawie, z uwagi na krótki okres czasu. Problematyce tej ustawy powinno poświęcić się dalsze opracowania monograficzne, w tym kwestii statusu osób prawnych na tle tej ustawy oraz spółek prawa handlowego i cywilnego na tle tej ustawy, nie zostały one należycie w literaturze wyjaśnione.
2. Cele ustawy
Jakie cele stawia sobie ustawa, to zostało określone w preambule (wstępie) do tej ustawy, odsyłam do niej. Z tekstu ustawy wynika, że realizuje ona kilka celów. Po pierwsze, nieruchomości rolne lub gospodarstwa rolne może nabywać tylko rolnik indywidualny (art. 6), od którego wymaga się m.in. kwalifikacji rolniczych teoretycznych lub praktycznych, sprecyzowanych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym do niej, od tej zasady ustawa wprowadza wyjątki. W okresie od 1964 do 1990 r. funkcję tę pełnił art. 160, 214, 1071 k.c., w odmiennej szacie prawnej. Po drugie, ustawa wprowadza normę maksymalną 300 ha użytków rolnych, od której ustawa wprowadza pewne wyjątki. Ma to w ujęciu ustawy zapobiec nadmiernej koncentracji ziemi i realizować postulat, że ustrój rolny w Polsce oparty jest na gospodarstwie rodzinnym. W PRL funkcję tę pełniły przede wszystkim art. 161 i 1068 k.c. Po trzecie, ustawa wprowadza szeroką kontrolę Państwa nad obrotem nieruchomościami rolnymi i gospodarstwami rolnymi, pośrednią poprzez prawo pierwokupu (art. 3) i prawo wykupu (art. 4), ta funkcja realizowana jest przez Skarb Państwa za pośrednictwem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: „KOWR”), następcy Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR). Po czwarte, ustawa ta ma zapobiec wykupowi polskiej ziemi przez cudzoziemców, co także podkreśla się w literaturze i uzasadnieniu projektu tej ustawy. Z dniem 1 maja 2016 r. obywatele Unii Europejskiej i Szwajcarii mogą nabywać nieruchomości rolne i gospodarstwa rolne na tych samych zasadach co obywatele polscy, zwiększa to ryzyko wykupu ziemi, zwłaszcza na Ziemiach Zachodnich i Północnych, ustawa ma temu zapobiec. Cel jest trafny i słuszny z punktu widzenia polskiej racji stanu. Nie zabezpieczyła sobie tego Polska w traktatach międzynarodowych, jak uczyniły to inne państwa, np. Austria czy Dania. Po piąte, ustawa ma zapobiec spekulacyjnemu wykupowi ziemi przez krajowców i obcokrajowców, gdy ziemię traktowano by jako lokatę kapitału, nie dbając o rolnicze wykorzystanie ziemi.
Ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w podziale nieruchomości rolnych i gospodarstw rolnych, mimo pierwotnych takich planów. Rozwiązanie ustawy jest trafne. Gospodarstwa rolne podlegały ograniczeniom w PRL (art. 163, 213, 1070 k.c.), co rodziło szereg problemów prawnych i społecznych i prowadziło do nieformalnego obrotu ziemią i destabilizacji stanów prawnych, uregulowanych w ustawie z 27.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych[4]. W ustawodawstwie PRL próbowano różnych ograniczeń podziałowych, a to poprzez zastosowanie norm obszarowych (np. normy podstawowej), ograniczeń ekonomicznych lub mieszanych obszarowo-ekonomicznych. Wszystkie one nie zdały próby. W k.c. utrzymano nietrafnie ograniczenia na etapie zniesienia współwłasności (art. 213), działu spadku (art. 1070 w zw. z art. 213) i podziału majątku wspólnego małżonków (art. 46 k.r.o. w zw. z art. 1035, 1070, 213 k.c.) obejmującego gospodarstwo rolne.
3. Przedmiot ustawy
Przepisy ustawy stosuje się do nieruchomości rolnych, a także odpowiednio do gospodarstw rolnych (art. 4a, odesłanie), co należy mieć na uwadze, czytając to opracowanie. Przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha (30 arów) (art. 2 pkt 1b) oraz do gospodarstw rolnych o obszarze poniżej 1 ha nieruchomości rolnych (art. 2 pkt 2). Jeśli zatem gospodarstwo rolne o obszarze 4,2 ha składa się z 10 działek (nieruchomości) o obszarze każda po 0,4 ha i 1 działki o obszarze 0,2 ha, to do zbycia działki 0,20 ha nie stosuje się tej ustawy. Nie jest jasne, czy chodzi o nabywcę czy zbywcę (art. 1a pkt 1b). Moim zdaniem chodzi tu o zbywaną nieruchomość rolną, jej obszar. Może to być dyskusyjne.
W drodze wykładni całej ustawy należy wyciągnąć wniosek, że dotyczy ona nieruchomości rolnych o obszarze co najmniej 0,3 ha (0,3 ha lub powyżej 0,3 ha) oraz gospodarstw rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych (1 ha lub powyżej 1 ha). Nie dotyczy ona nieruchomości rolnych o obszarze poniżej 0,3 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o obszarze co najmniej 1 ha (zob. przykład podany wyżej w punkcie 3). Dotyczy ona nieruchomości rolnych o obszarze co najmniej 0,3 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o obszarze co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych. A contrario (z przeciwieństwa) nie dotyczy ona nieruchomości rolnych o obszarze poniżej 0,3 ha lub co najmniej 0,3 ha, ale wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o obszarze łącznym nieruchomości rolnych poniżej 1 ha, gdyż nie jest to gospodarstwo rolne w rozumieniu tej ustawy (musi mieć co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych) i nie jest to nieruchomość rolna w rozumieniu tej ustawy, w tej sytuacji podanej wyżej. Definicję nieruchomości rolnej w tej ustawie trzeba ujmować bowiem poprzez pryzmat definicji gospodarstwa rolnego (art. 2 pkt 1, 2 w zw. z art. 1a pkt 1b). Taki jest logiczny wniosek, który należy wyprowadzić w drodze wykładni całej ustawy, w tym powołanych wyżej przepisów prawnych. Przykład. Osoba ma „nieruchomości rolne” o łącznym obszarze 0,9 ha, na który składa się pięć nieruchomości (użytków rolnych) o obszarze: 0,3 ha, 0,26 ha (zabudowana domem mieszkalnym), 0,07 ha (siedlisko „gospodarstwa rolnego”), 0,18 ha, 0,09 ha. Nie jest to gospodarstwo rolne w ujęciu tej ustawy, bo nie ma ono co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych (art. 2 pkt 2). Nie są to też nieruchomości rolne (żadna z tych 5 działek, 5 nieruchomości), bo definicję nieruchomości rolnej, jak powiedziano, należy ujmować poprzez pryzmat definicji gospodarstwa rolnego, ma ono wchodzić w skład gospodarstwa rolnego (o łącznym obszarze co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych). Jeżeli te nieruchomości łącznie nie mają co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych, to nie są one nieruchomościami rolnymi w ujęciu tej ustawy (art. 1a pkt 1b w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy).
Reasumując – ustawa dotyczy gospodarstw rolnych o obszarze co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych (art. 2 pkt 2) oraz nieruchomości rolnych o obszarze co najmniej 0,3 ha (art. 1a pkt 1b) wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o obszarze co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych (art. 2 pkt 2). Ustawa nie dotyczy nieruchomości rolnych o obszarze poniżej 0,3 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o jego powierzchni co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych. Jest oczywiste, że nieruchomości rolne o obszarze od 0,3 ha do 2,99 ha nie podlegają tej ustawie, jeśli łączna ich powierzchnia nie ma co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych (nie jest gospodarstwem rolnym).
4. Pojęcie nieruchomości rolnej [5]
Przez „nieruchomość rolną należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne” (art. 2 pkt 1). Ustawa odsyła zatem do art. 461 k.c., który stanowi, że „nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”. „Przepisów ustawy nie stosuje się do: 1) nieruchomości rolnych: b) o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha” (art. 1a pkt 1b). Z kolei art. 461 k.c. nawiązuje do art. 46 k.c. określającego pojęcie nieruchomości. Pojęcie nieruchomości rolnej jest zmodyfikowane przez wyłączenie ujęte w części końcowej art. 2 pkt 1 tej ustawy. Pojęcie nieruchomości rolnej na tle tej ustawy wywołuje rozbieżności interpretacyjne w literaturze, co nie jest przedmiotem analizy w tym opracowaniu.
5. Pojęcie gospodarstwa rolnego [6]
Ustawa precyzuje definicję gospodarstwa rolnego. „Gospodarstwem rolnym” jest gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest mniejsza niż 1 ha (art. 2 pkt 2). Ustawa odsyła do pojęcia gospodarstwa rolnego w art. 553 k.c., który stanowi, że „za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego”. Minimalny obszar gospodarstwa rolnego w ustawie wynosi 1 ha nieruchomości rolnych. Jeżeli nie ma co najmniej 1 ha nieruchomości rolnych, to nie jest to gospodarstwo rolne w ujęciu tej ustawy i nie podlega ono jej reżimowi prawnemu. Konstytutywnym elementem gospodarstwa rolnego jest nieruchomość rolna. Bez nieruchomości rolnej nie ma gospodarstwa rolnego. Inne składniki wymienione w art. 553 k.c. mogą, lecz nie muszą wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Pojęcie gospodarstwa rolnego na tle tej ustawy wywołuje wątpliwości interpretacyjne w literaturze, co nie jest przedmiotem analizy w tym opracowaniu.
6. Osoba bliska [7]
Ustawa precyzuje, kto jest osobą bliską. Przez „osobę bliską” „należy rozumieć zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione” (art. 2 pkt 6). Obecnie konkubent nie jest osobą bliską. Nie są osobami bliskimi także dalsi zstępni rodzeństwa niż ich dzieci, powinowaci w linii prostej i bocznej (np. teść, teściowa, synowa, zięć, szwagier). Osoby bliskie korzystają z szeregu przywilejów na tle ustawy, o których będzie mowa dalej.
7. Pojęcie nabycia nieruchomości rolnej [8]
Przez „nabycie nieruchomości rolnej” należy rozumieć „przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub nabycie własności nieruchomości rolnej w wyniku dokonania czynności prawnej lub orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej, a także innego zdarzenia prawnego” (art. 2 pkt 7), czyli w drodze wszelkich możliwych zdarzeń prawnych. Zdarzeniami prawnymi są fakty (stany faktyczne), z którymi ustawa wiąże powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, np. umowy, np. sprzedaż, zamiana, darowizna, dożywocie, ugoda sądowa, umowa o zniesienie współwłasności, umowa o dział spadku, umowa o podział majątku wspólnego obejmującego gospodarstwo rolne, umowa o przeniesienie prawa własności w wykonaniu zapisu zwykłego (art. 156, 968 k.c.), jednostronne czynności prawne (np. testament – dziedziczenie testamentowe, zapis windykacyjny, zapis zwykły), orzeczenia sądowe, np. postanowienie o zniesieniu współwłasności, o dziale spadku, o podziale majątku wspólnego małżonków obejmującego gospodarstwo rolne, aktów administracyjnych, z mocy ustawy (ex lege), np. dziedziczenie ustawowe, zasiedzenie, art. 231, 151 k.c. Wyliczenie ustawy jest przykładowe, końcowe sformułowanie „a także inne zdarzenia prawne” obejmuje wszelkie możliwe sposoby nabycia prawa własności, każde zdarzenie prawne.
b) Prawa podmiotowe inne niż własność (wieczyste użytkowanie) – posiadanie nieruchomości rolnych.
Ustawa wprowadza ograniczenia w nabywaniu własności nieruchomości rolnych (art. 2 pkt 7), co ma odpowiednie zastosowanie do nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej albo udziału lub części udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości rolnej; udziału lub części udziału we współwłasności nieruchomości rolnej (art. 2c). Przez „właściciela nieruchomości rolnej” należy rozumieć także współwłaściciela nieruchomości rolnej (art. 2 pkt 8). Ustawa ma zastosowanie do nabycia całej lub części fizycznej nieruchomości rolnej albo udziału we współwłasności lub jego części. To wynika na pewno z ustawy. Ustawa nie wypowiada się wprost, wyraźnie co do nabycia posiadania (samoistnego lub zależnego) w drodze np. przeniesienia posiadania (art. 348–351 k.c.) czy w drodze np. dziedziczenia. Ustawa nie wypowiada się także co do nabycia innych praw podmiotowych niż własność (wieczyste użytkowanie) – praw rzeczowych ograniczonych, np. użytkowania nieruchomości rolnej czy praw obligacyjnych, np. prawa dzierżawy nieruchomości rolnej. Prawdopodobnie celem ustawy (ratio legis) było wprowadzenie ograniczeń prawnych także co do innych praw podmiotowych niż własność (wieczyste użytkowanie), zarówno rzeczowych, jak i obligacyjnych, na przykład uprzednio wspomnianych. Prawdopodobnie celem ustawy (ratio legis) było także wprowadzenie ograniczeń prawnych na tle posiadania (samoistnego i zależnego), a także dzierżenia (art. 338 k.c.). Ustawa chciała cały obrót prawny poddać ograniczeniom, bez względu na to, jakie prawa podmiotowe przysługują do nieruchomości rolnej, a także w zakresie posiadania (samoistnego lub zależnego) nieruchomości rolnej. Wykładnia gramatyczna ustawy prowadzi chyba jednak – jak się wydaje – do wniosku, że jej przedmiotem jest tylko prawo własności (użytkowanie wieczyste, art. 2 pkt 7, art. 2c). I taki zazwyczaj wniosek wyprowadzano dotychczas w literaturze na tle tej ustawy. Nie spotkałem poglądu, aby ograniczenia ustawy dotyczyły także innych praw podmiotowych niż własność (wieczyste użytkowanie) lub żeby miały one zastosowanie także do posiadania samoistnego, zależnego lub dzierżenia (art. 336, 338 k.c.). Wyżej wyprowadzono taki wniosek przede wszystkim na podstawie wykładni funkcjonalnej, celowościowej. Taki wniosek może płynąć także z wykładni systemowej i gramatycznej pewnych sformułowań ustawy (por. także przepisy prawne zestawione na końcu tego punktu opracowania). Art. 9 ust. 1 pkt 1b – „nabycie nieruchomości rolnej niezgodne z przepisami ustawy jest nieważne, w szczególności nieważne jest „zbycie albo oddanie w posiadanie [samoistne lub zależne – dop. M.N.] nieruchomości rolnej bez zgody sądu, o której mowa w art. 2b ust. 3”. „Nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście” (art. 2b ust. 1). „W okresie, o którym mowa w ustępie 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym osobom” (art. 2b ust. 2). „Sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy” (art. 2b ust. 3). „Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1 [np. osoby bliskiej zbywcy], oraz do nabywców, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3 [np. w razie dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego]” (art. 2b ust. 4). Zakaz z art. 2b dotyczy nabywcy nieruchomości rolnej, nie wolno mu oddać w posiadanie samoistne lub zależne nabytej nieruchomości rolnej. Nie może on być zbywcą tego posiadania samoistnego lub zależnego nieruchomości rolnej przez okres 10 lat od chwili nabycia. Ustawa dotyczy nabycia nieruchomości rolnej w drodze każdego zdarzenia prawnego, np. umowy, dziedziczenia, zapisu windykacyjnego, czynności czysto faktycznej (objęcia w posiadanie w drodze aktu jednostronnego, zawłaszczenia), z ustawy (ex lege). Skoro nabycie własności dotyczy każdego zdarzenia prawnego, to również nabycie posiadania samoistnego lub zależnego dotyczy każdego zdarzenia prawnego (np. umowy o przeniesienie posiadania) (art. 349–351, a moim zdaniem także art. 348 k.c.), czynności czysto faktycznej (dwustronnej, np. art. 348 k.c., jeśli przyjąć, że nie jest to umowa) lub jednostronnej (objęcie rzeczy w posiadanie w drodze jednostronnej czynności faktycznej), z mocy prawa, np. dziedziczenia, zapisu windykacyjnego, zapisu obligacyjnego (nie stosuje się chyba art. 2b ust. 2 w wypadku dziedziczenia, zapisu windykacyjnego lub zwykłego, zasiedzenia). Nabycie nieruchomości rolnej (własności lub posiadania) jest odpowiednikiem zbycia (własności, posiadania) (w obu wypadkach w drodze każdego zdarzenia prawnego). Każda osoba nabywa w pewnym momencie czasowym nieruchomość rolną w drodze jakiegokolwiek zdarzenia prawnego (w drodze każdego zdarzenia prawnego), a zatem każdy jest nabywcą nieruchomości rolnej, której posiadania nie wolno mu zbyć (art. 2b ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 2). Ustawa nie precyzuje, kiedy to nabycie nieruchomości rolnej miało nastąpić – czy przed wejściem w życie tej ustawy, czy po dniu wejścia w życie tej ustawy. Wprawdzie ustawa ta nie ma mocy wstecznej (art. 3 k.c., art. 12 i 16 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw), ale nie wiadomo, czy przepis art. 12 i 16 dotyczy także art. 2b ust. 2 (obliczania biegu terminu 10-letniego). Obie możliwości interpretacyjne tego przepisu są możliwe, trafne może być tylko jedno stanowisko.
Poza sporem jest, że ustawa dotyczy zakazu oddania nabytej nieruchomości w posiadanie samoistne lub zależne przez okres 10 lat (od tego są wyjątki za zgodą sądu przy realizacji przesłanek zgody abstrakcyjnych określonych w ustawie). Ograniczenie to dotyczy nabywcy nieruchomości rolnej (w drodze każdego zdarzenia prawnego), a nie zbywcy nieruchomości (co zresztą jest zbyteczne, skoro ten zbył nieruchomość rolną). Nabywca nieruchomości rolnej nie może być zbywcą posiadania nieruchomości rolnej. Po upływie 10 lat od nabycia lub jeśli osoba była właścicielem nieruchomości rolnych własnych (nie nabytych, choć zawsze kiedyś je nabyła w ten czy w inny sposób), to może oddać je w posiadanie (bez zgody sądu), zawsze. Zważywszy na wspomniany fakt, że „nabycie” jest korelatem „zbycia”, to praktycznie art. 2b ust. 1–4 dotyczy zbywcy i nabywcy, bo jeśli zbywca nabył te nieruchomości rolne przed upływem 10 lat (od daty ich nabycia), to działa ograniczenie z art. 2b. Każdy właściciel nabył te nieruchomości od kogoś (innej osoby), bo – jak powiedziano – nabycie obejmuje każde zdarzenie prawne [czynność prawną, dziedziczenie, zapis windykacyjny, orzeczenie sądu, decyzję administracyjną, z mocy prawa (ex lege) itd.].
Konstrukcja art. 2b oparta jest na podobnej budowie jak art. 2a (dotyczącego własności, wieczystego użytkowania). Art. 2a ust. 4 (zgoda KOWR-u) na tle zbycia posiadania został zastąpiony przez zgodę sądu (a nie KOWR-u). Art. 2b ust. 4 oparty jest na podobnej konstrukcji jak art. 2a ust. 3.
Trzeba jednak podkreślić, że art. 2b ust. 2 dotyczy nie tylko oddania nieruchomości rolnej w posiadanie, ale także zbycia własności nieruchomości rolnej (rozwiązania paralelne) przez jej nabywcę. Ograniczenie jest zatem obustronne, dotyczy zarówno zakazu zbycia, jak i oddania w posiadanie nieruchomości rolnej. Zresztą inaczej w zasadzie nie mogło być, bo zbycie własności nieruchomości rolnej zazwyczaj łączy się ze zbyciem posiadania, np. w umowie sprzedaży (zobowiązanie do przeniesienia własności i wydania rzeczy – zobowiązanie do uiszczenia ceny i odbioru rzeczy).
Przez „zbycie”, o którym mowa w art. 2b, należy rozumieć nie tylko prawo własności (wieczystego użytkowania), lecz także inne prawa podmiotowe (rzeczowe ograniczone, np. użytkowanie) lub obligacyjne (np. prawo dzierżawy). Zwracam także uwagę na art. 245 k.c. Wyżej omówiono zbycie – nabycie posiadania (samoistnego, zależnego).
Ustawa w art. 2b nie określa, jak liczyć termin 10-letni – czy od 30 kwietnia 2016 r., czy także przed tą datą, np. kupiono nieruchomość rolną w 2010 r. i sprzedano ją w 2017 r., czy podpada to pod art. 2b – niejasno w ustawie. Prawdopodobnie ustawodawcy chodziło o nabycie od 30 kwietnia 2016 r. (lex retro non agit – ustawa nie działa wstecz), ale ustawa nie czyni tego zakazu wprost, a nadto cel ustawy (art. 3 k.c.) jest taki, aby nie zbywać nieruchomości rolnych przez 10 lat od dnia ich nabycia, bez względu na datę nabycia nieruchomości rolnej (przed 30 kwietnia czy od 30 kwietnia 2016 r.).
Wyżej omówiono zbycie posiadania (samoistnego lub zależnego) oraz zbycie innego prawa podmiotowego niż własność, wieczyste użytkowanie (rzeczowego lub obligacyjnego) (art. 2b–art. 2a). Jeżeli przyjąć (1), że do nabycia innych praw podmiotowych niż własność (wieczyste użytkowanie) (rzeczowych lub obligacyjnych) nieruchomości rolnej oraz do posiadania samoistnego i zależnego nieruchomości rolnej stosuje się odpowiednio (lub analogicznie) zasady nabycia przewidziane dla prawa własności (wieczystego użytkowania), to oznaczałoby to, że do nabycia takich praw stosuje się zasady tej ustawy, w tym o nabyciu nieruchomości rolnej (art. 2a), m.in. wymóg, aby nabywca taki był rolnikiem indywidualnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 2a ust. 1). Jeśli przyjąć (2), że do ich nabycia (posiadania lub innych praw podmiotowych niż własność, wieczyste użytkowanie) nie stosuje się zasad tej ustawy, to m.in. do nabycia posiadania lub tych innych praw podmiotowych nie byłoby ograniczenia, że ich nabywcą może być tylko rolnik indywidualny (art. 2a ust. 1) – takie jest, jak można przypuszczać, stanowisko literatury w zasadzie wprost niewyrażone. Rzecz jest dyskusyjna. Przychylam się do stanowiska drugiego (2), liberalniejszego.
Prawo pierwokupu dotyczy nie tylko prawa własności nieruchomości rolnej, lecz także innych zbywalnych praw majątkowych (art. 555 w zw. z art. 535 k.c.). Powstaje pytanie, czy prawo pierwokupu dzierżawcy lub Skarbu Państwa (realizowane za pośrednictwem KOWR-u) (art. 3) służy przy umowie sprzedaży innych praw majątkowych na nieruchomości rolnej niż prawo własności (wieczyste użytkowanie) oraz przy umowie sprzedaży posiadania (samoistnego lub zależnego)? Odpowiedź na to pytanie nie jest jasna. Zależy to od odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy do nabycia tych innych praw podmiotowych lub posiadania stosuje się przepisy tej ustawy (art. 2a). Jeżeli odpowiedź będzie pozytywna na to pytanie, to przy umowie sprzedaży tych innych praw lub umowie sprzedaży posiadania (samoistnego, zależnego) będzie można przyjąć prawo pierwokupu (odpowiednie lub analogiczne stosowanie art. 3 tej ustawy). Jeśli na to wstępne pytanie udzielić odpowiedzi negatywnej, to nie będzie prawa pierwokupu dzierżawcy lub Skarbu Państwa (KOWR-u). Nadto powstaje pytanie, czy posiadanie może być przedmiotem umowy sprzedaży (art. 535 k.c.). Umowa sprzedaży jest umową zobowiązującą do przeniesienia prawa własności i zobowiązującą do wydania rzeczy (art. 535 k.c.). Samo posiadanie, jak zazwyczaj przyjmuje się w literaturze, nie jest prawem podmiotowym, lecz stanem faktycznym. Niektórzy jednak (np. A. Stelmachowski) przyjmują, że posiadanie jest szczególnym prawem podmiotowym. Przy tym ostatnim stanowisku do sprzedaży posiadania stosowano by art. 535 (zbywalne prawa majątkowe), czyli byłyby podstawy do zastosowania prawa pierwokupu. Natomiast przy posiadaniu jako stanie faktycznym nie jest to prawo podmiotowe i nie można wprost stosować art. 555 k.c. o sprzedaży praw majątkowych, lecz można – jak się wydaje – w drodze analogii stosować ten przepis i w ten sposób byłaby otwarta droga do stosowania prawa pierwokupu także przy tym stanowisku. Oba poglądy teoretycznie są możliwe na tle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (pozytywne albo negatywne). Wydaje się, że do umowy sprzedaży innych praw podmiotowych niż własność (wieczyste użytkowanie) do nieruchomości rolnej oraz do umowy sprzedaży posiadania nieruchomości rolnej nie ma zastosowania prawo pierwokupu dzierżawcy lub Skarbu Państwa (KOWR-u) przewidziane w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 3).
Powstaje kolejne pytanie – czy prawo wykupu KOWR-u na rzecz Skarbu Państwa przysługuje przy nabyciu innego prawa podmiotowego niż własność (użytkowanie wieczyste) nieruchomości rolnej lub przy nabyciu posiadania samoistnego lub zależnego nieruchomości rolnej – w obu wypadkach w drodze innego zdarzenia prawnego niż umowa sprzedaży, np. umowy darowizny, dziedziczenia, zapisu. Odpowiedź na to pytanie wstępne zależy od udzielenia odpowiedzi na pytanie podstawowe, czy do nabycia tych innych praw lub posiadania stosuje się przepisy tej ustawy. Jeśli udzielić na to pytanie wstępne odpowiedzi pozytywnej, to prawo wykupu będzie przysługiwało (art. 4 stosowany odpowiednio lub analogicznie do prawa wykupu tych innych praw podmiotowych lub posiadania). Jeśli na to pytanie wstępne udzielić odpowiedzi negatywnej, to prawo wykupu z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie będzie przysługiwało KOWR-owi na rzecz Skarbu Państwa (art. 4). Przychylam się do tego ostatniego stanowiska (negatywnego).
Przy analizie, czy nabycie posiadania nieruchomości rolnych podlega reżimowi prawnemu tej ustawy poza zanalizowanymi art. 2b i art. 9 ust. 1 pkt 2, należy uwzględnić także inne przepisy tej ustawy (art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 3 pkt 2), które niżej zostaną przytoczone. Z wymienionych przepisów wynika wprost, że gospodarstwem rolnym jest także gospodarstwo rolne będące przedmiotem posiadania samoistnego lub dzierżawy, czytaj: każdego posiadania (samoistnego lub zależnego), każdego prawa podmiotowego, np. użytkowania, czy prawa obligacyjnego dzierżawy nieruchomości rolnych. Przy obliczaniu normy obszarowej 300 ha uwzględnia się także nieruchomości, które były przedmiotem posiadania samoistnego, czytaj: każdego posiadania samoistnego lub zależnego nieruchomości rolnych, każdego prawa podmiotowego, np. użytkowania, prawa obligacyjnego dzierżawy nieruchomości rolnych. To samo dotyczy ustalania kwalifikacji praktycznych, liczy się także praca w tych gospodarstwach. Z powołanych 6 przepisów ustawy oraz wykładni całej ustawy można starać się wyprowadzić wniosek, że ustawa poddała szczególnemu reżimowi prawnemu także posiadanie samoistne i dzierżawy, czytaj: każde posiadanie samoistne lub zależne nieruchomości rolnej, czytaj: każde prawo podmiotowe na nieruchomości rolnej, np. użytkowanie, prawo obligacyjne dzierżawy.
„Przepis ust. 2 [o ustalaniu normy maksymalnej 300 ha użytków rolnych] stosuje się odpowiednio do ustalania powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem współposiadania samoistnego oraz współposiadania na podstawie użytkowania wieczystego lub na podstawie umowy dzierżawy” (art. 5 ust. 3).
„Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia nie przekracza 300 ha” (art. 6 ust. 1).
„Za staż pracy w rolnictwie, uznaje się okres, w którym osoba fizyczna: 2) prowadziła działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha stanowiącym jej własność, przedmiot samoistnego posiadania lub dzierżawy” (art. 6 ust. 3 pkt 2).
c) Czynności prawne zobowiązujące – rozporządzające – upoważniające.
Powstaje podstawowe pytanie, czy ustawa ma zastosowanie tylko do czynności prawnych rozporządzających (rzeczowych), czy także do czystych czynności prawnych zobowiązujących do przeniesienia prawa własności nieruchomości rolnych oraz jak to jest na tle czynności prawnych upoważniających, np. pełnomocnictwa. Odpowiedź na to pytanie nie jest jasna w tej ustawie. Z brzmienia art. 2 pkt 7 ustawy wynika, że dotyczy ona przeniesienia prawa własności oraz nabycia prawa własności. Termin „przeniesienie prawa własności” jest pojęciem techniczno-prawnym i oznacza przejście prawa własności w drodze umowy (czynności prawnej rozporządzającej, rzeczowej) (art. 155–158 k.c.). Nabycie prawa własności oznacza nabycie własności na podstawie każdego zdarzenia prawnego [np. czynności prawnej, orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej, dziedziczenia, zapisu windykacyjnego, z mocy prawa (ex lege), np. w drodze zasiedzenia], czyli chodzi o skutek rozporządzający. Z wykładni tego przepisu wynika, że dotyczy on czynności prawnych rozporządzających, przeniesienia prawa własności oraz skutków rozporządzających każdego zdarzenia prawnego – ma dojść do przejścia własności ze zbywcy na nabywcę. Powstaje zatem pytanie, czy ustawa ma zastosowanie do czynności tylko zobowiązujących do przeniesienia własności, do czynności tylko zobowiązujących do rozporządzenia własnością nieruchomości rolnych (czystych czynności zobowiązujących do rozporządzenia, bez skutku rzeczowego, rozporządzającego) (art. 155 k.c.). Umowa zobowiązująca do przeniesienia prawa własności nieruchomości rolnej zazwyczaj wywiera jednocześnie skutki rozporządzające (powoduje także przeniesienie prawa własności), chyba że ustawa lub umowa stron stanowi inaczej (art. 155 § 1 k.c.). Szerzej umowa zobowiązująca do rozporządzenia wywiera jednocześnie skutki rozporządzające, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej lub strony inaczej postanowiły (arg. z art. 155, 234, 245, 510, 1052 k.c.). Na tle k.c. zasadą jest, że czynności zobowiązujące do rozporządzenia wywierają jednocześnie skutek rozporządzający (czynności prawne o podwójnym skutku zobowiązująco-rozporządzającym). Zgodnie z tą zasadą przez nabycie nieruchomości rolnej należy zatem na pewno rozumieć czyste czynności rzeczowe lub czynności o jednoczesnym podwójnym skutku zobowiązująco-rozporządzającym. Powstaje pytanie, czy przepis ten ma zastosowanie także do umów (czynności prawnych) o charakterze czysto zobowiązującym, a takimi są liczne umowy kodeksu cywilnego, np. umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, dożywocia, ugody. W literaturze niejasno ten problem się przedstawia, nikt nie postawił go frontalnie, jak ja tutaj. Teoretycznie możliwe są dwa odmienne stanowiska prawne w tej sprawie. Po pierwsze, że przepisy ustawy dotyczą tylko czynności prawnych rozporządzających, a nie dotyczą czystych czynności prawnych zobowiązujących do przeniesienia prawa własności (np. umowy sprzedaży, darowizny, dożywocia). Po drugie, możliwy jest pogląd, że ustawa dotyczy zarówno czynności prawnych rzeczowych, przenoszących prawo własności, jak i czystych czynności prawnych tylko zobowiązujących do przeniesienia prawa własności (zobowiązujących do rozporządzenia), bez przeniesienia w tej czynności prawa własności (bez skutku rzeczowego, rozporządzającego, np. umowy sprzedaży, darowizny, zamiany, dożywocia, ugody). Przepisy części szczegółowej prawa zobowiązań dotyczą wspomnianych tu przykładowo czynności prawnych zobowiązujących do przeniesienia prawa własności (zobowiązujących do rozporządzenia). Moim zdaniem trafny jest ten drugi pogląd, mimo nieprecyzyjnego sformułowania art. 2 pkt 7 ustawy. Przemawia za tym także wykładnia funkcjonalna, cel tej ustawy (ratio legis), ma ona obejmować wszelkie możliwe czynności prawne dotyczące prawa własności (totalna kontrola Państwa nad tymi czynnościami). Można przypuszczać, że taki też jest pogląd literatury na tle tej ustawy, lecz nie został on niestety wypowiedziany expressis verbis, wyraźnie. Konsekwentnie do tego wymogi nabycia nieruchomości rolnej (art. 2a), np. aby nabywca był rolnikiem indywidualnym, prawo pierwokupu i wykupu dotyczą także czystych czynności zobowiązujących do przeniesienia prawa własności nieruchomości rolnych. Z czystej umowy zobowiązującej do przeniesienia własności po stronie przeciwnej (np. kupującego, darowizny) powstaje tylko roszczenie (wierzytelność) o przeniesienie prawa własności, a nie powstaje prawo własności. W umowie przenoszącej prawo własności dochodzi do przeniesienia własności ze zbywcy na nabywcę. Natomiast czynności prawne upoważniające do dokonania czynności prawnych nieruchomością rolną, np. pełnomocnictwo do zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej, nie wymagają stosowania do tych osób (np. pełnomocników) przepisów tej ustawy, np. pełnomocnik nabywcy nie musi być rolnikiem indywidualnym (art. 2a ust. 1), ma być nim mocodawca (nabywca). Reasumując – przepisy ustawy dotyczą czynności prawnych zobowiązująco-rozporządzających o podwójnym skutku, umów rzeczowych i czystych umów zobowiązujących do przeniesienia własności nieruchomości rolnej. Postanowień ustawy nie stosuje się do czynności prawnych upoważniających do dokonania czynności prawnych wymienionych w zdaniu poprzednim, np. pełnomocnictwa.
8. Nabycie nieruchomości rolnej (art. 2a)[9]
Nabycie nieruchomości rolnej reguluje art. 2a ustawy. Przepis ten wprowadza ogólną zasadę, że „nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej” (art. 2a ust. 1).
Ustawa w art. 2a ust. 2 wprowadza także drugie ogólnie wymagane ograniczenie w postaci normy maksymalnej 300 ha użytków rolnych po stronie nabywcy. „Powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nabywcy nie może przekraczać 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3” (art. 2a ust. 2).
Od zasady, że nabywcą nieruchomości rolnych może być tylko rolnik indywidualny, oraz normy maksymalnej 300 ha użytków rolnych ustawa ta przewiduje dwa wyjątki, pierwszy, sprecyzowany w art. 2a ust. 3 pkt 1–4 oraz drugi, sprecyzowany w art. 2a ust. 4. Wyjątki sprecyzowane w art. 2a ust. 3 pkt 1 a–e oraz pkt 2, 4, mają charakter podmiotowy, zaś wyjątki sformułowane w art. 2a ust. 3 pkt 2 mają charakter przedmiotowy: dotyczą sposobu nabycia nieruchomości rolnej. Odstępstwa od wymogu nabycia nieruchomości rolnej przez rolnika indywidualnego oraz normy maksymalnej 300 ha użytków rolnych dotyczą w szczególności: 1) a) osoby bliskiej zbywcy, b) jednostki samorządu terytorialnego, c) Skarbu Państwa lub działającego na jego rzecz KOWR-u, d) osób prawnych Kościoła katolickiego i innych związków wyznaniowych; 2) nabycia w wyniku dziedziczenia (ustawowego lub testamentowego) oraz zapisu windykacyjnego i moim zdaniem w wyniku zapisu zwykłego (ta ostatnia kwestia zapisu zwykłego jest sporna w literaturze); 3) na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego. W tym wyliczeniu podałem istotne wyjątki, ustawa przewiduje w tym przepisie dalsze wyjątki. Wyjątek dotyczy jednostek samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiatu oraz województwa, moim zdaniem także związków jednostek samorządu terytorialnego (ta kwestia jest sporna w literaturze). Wyjątek ten nie dotyczy tzw. samorządowych (komunalnych) osób prawnych. Wyjątek ten nie dotyczy także państwowych osób prawnych, np. szkół wyższych, które mają osobowość prawną. Wyjątek obejmuje tylko Skarb Państwa reprezentowany przez państwowe jednostki organizacyjne niewyposażone w osobowość prawną (statio fisci), np. sądy, prokuratury, szkoły średnie i podstawowe, policję, jednostki wojskowe.
„Nabycie nieruchomości rolnych przez inne podmioty lub w innych sytuacjach niż wymienione w art. 2a ust. 3 pkt 1–4 może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek” zbywcy lub nabywcy, którzy spełniają szczegółowe wymagania określone dla zbywcy w art. 2a ust. 4 pkt 1a–c, dla nabywcy w art. 2a ust. 4 pkt 2a–c. Jeśli zatem nie działają wyjątki zezwalające na te odstępstwa (art. 2a ust. 3 pkt 1–4), to osoba taka (osoba fizyczna niebędąca rolnikiem indywidualnym lub osoba prawna nieobjęta wyjątkami) musi mieć zgodę Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa wydaną w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zbywcy lub nabywcy, decyzja ta nie może być wydana z urzędu (bez wniosku jednej z tych stron). Decyzja ma charakter konstytutywny. Wydawana jest ona w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od niej kieruje się do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a od decyzji ministra służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zbywca, składając wniosek o wyrażenie zgody na nabycie (osoba fizyczna lub prawna), musi wykazać po stronie nabywcy trzy przesłanki łącznie (koniunkcyjnie) określone w art. 2a ust. 4 pkt 1a–c. Nabywca będący osobą fizyczną może złożyć wniosek o zgodę, jeżeli zamierza utworzyć gospodarstwo rodzinne i spełnia trzy przesłanki łącznie (koniunkcyjnie) określone w art. 2a ust. 4 pkt 2a–c. Z uwagi na brak miejsca nie są one tu omawiane. Bardzo często przesłanki te ujęte są ogólnie, dając pole dużej swobody w powzięciu decyzji przez Dyrektora Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa. Jeżeli wniosek składa nabywca spełniający wskazane wymogi, to jedną z tych przesłanek jest „zobowiązanie się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego” (art. 2a ust. 2 pkt 2c). Tego ostatniego wymogu nie ma, gdy wniosek o zgodę administracyjną składa zbywca nieruchomości rolnej.
„W przypadku niewyrażenia zgody, o której mowa [wyżej] w ust. 4, Krajowy Ośrodek, na pisemne żądanie zbywcy [a nie nabywcy] [na wniosek zbywcy, a nie z urzędu] złożone w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja o niewyrażeniu zgody stała się ostateczna, jest obowiązany do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnej za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej określonej przez Krajowy Ośrodek przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami” (art. 2a ust. 6). W związku z tym ustawa przewiduje szczegółową procedurę postępowania o wypłacenie równowartości pieniężnej nienabytej nieruchomości rolnej zbywcy (art. 2a ust. 6–10). Jest zatem sankcja ekonomiczna (pieniężna) w wypadku niewyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej, co będzie hamowało swobodę KOWR-u.
9. Pojęcie rolnika indywidualnego
Za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika oraz (koniunkcja) 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2).
Ustawa szczegółowo określa sposób ustalania normy maksymalnej (art. 5 ust. 2 i 3).
Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych (1), których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha (2), posiadającą kwalifikacje rolnicze (3) (art. 6 ust. 2 pkt 2 a–d, art. 6 ust. 3, 4, art. 7 ust. 1–9) oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (4) i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo (5) (art. 6 ust. 2 pkt 1a,b) (art. 6 ust. 1). Rolnikiem indywidualnym jest zatem nie każdy rolnik indywidualny, lecz ten, który spełnia pięć przesłanek łącznie (koniunkcyjnie) określonych w ustawie. Te przesłanki ogólne rolnika indywidualnego są szczegółowo sprecyzowane w tej ustawie.
Uważa się, że osoba fizyczna: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli: a) pracuje w tym gospodarstwie, b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie (w literaturze przyjmuje się, że te przesłanki muszą być spełnione łącznie, koniunkcyjnie); 2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała: a) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, zasadnicze branżowe, średnie, średnie branżowe lub wyższe lub b) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i (koniunkcja) posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub c) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie lub średnie branżowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub d) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne, zasadnicze zawodowe lub zasadnicze branżowe inne niż rolnicze i (koniunkcja) posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie (art. 6 ust. 2).
Za staż pracy, o którym mowa wyżej (w ust. 2), uznaje się okres, w którym osoba fizyczna: 1) podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników lub 2) prowadziła działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha stanowiącym jej własność, przedmiot użytkowania wieczystego, przedmiot posiadania samoistnego lub dzierżawy, lub 3) była zatrudniona w gospodarstwie rolnym na podstawie umowy o pracę lub spółdzielczej umowy o pracę, wykonując pracę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej, lub 4) wykonywała pracę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej w charakterze członka spółdzielni produkcji rolnej, lub 5) odbyła staż, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645, 691, 868, 1265 i 1579), obejmujący wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (art. 6 ust. 3).
Przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ujęte są koniunkcyjnie (łącznie trzeba je spełniać). Przesłanki ujęte w art. 6 ust. 2 pkt 2 a–d ujęte są w postaci alternatywy zwykłej, wystarczy spełnienie jednej z tych przesłanek, choć można spełnić także kilka. Jako kwalifikacje teoretyczne wymagane jest ukończenie szkół rolniczych (obojętnie, jakiego stopnia). Tytuł kwalifikacyjny rolnika nie wystarcza, trzeba mieć jeszcze co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie. Przy wykształceniu nierolniczym wymagany jest staż pracy w rolnictwie, w zależności od stopnia szkoły, 3 lub 5 lat. Ustawa trafnie zniosła kwalifikacje teoretyczne w postaci ukończenia szkół nierolniczych, które nie dawały przecież przygotowania do pracy w rolnictwie.
Przesłanki stażu pracy ujęte w art. 6 ust. 3 sformułowane są w postaci alternatywy zwykłej, wystarczy spełnić jedną z tych pięciu przesłanek. Zwraca uwagę przesłanka pierwsza, która wymaga podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. W literaturze przyjmuje się, że przez staż pracy w rolnictwie rozumiana jest praca w gospodarstwie rolnym. Nie zwraca się uwagi na sformułowanie tej przesłanki, że ta osoba musiała podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników, co często nie jest spełniane w praktyce. Pogląd literatury można zaakceptować, lecz może on być dyskusyjny (art. 6 ust. 3 pkt 1). Art. 6 ust. 3 pkt 2 nawiązuje do „prowadzenia” działalności rolniczej, można przypuszczać, że chodzi o prowadzenie w sensie zarządzania, kierowania, podejmowania decyzji produkcyjnych (bez obowiązku osobistej pracy), nie wystarczałaby zatem chyba sama praca w gospodarstwie rolnym, jest to jednak dyskusyjne. Art. 6 ust. 3 pkt 3 dotyczy zatrudnienia w gospodarstwie rolnym na podstawie umowy o pracę, czyli nie obejmuje chyba pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie stosunku rodzinnego (bez wynagrodzenia). Mając na uwadze wykładnię wszystkich pięciu przesłanek stażu pracy w rolnictwie, należy moim zdaniem (ale jest to dyskusyjne) przyjąć, że wystarcza staż pracy podany w art. 6 ust. 2, w postaci pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze członka rodziny, na podstawie stosunku rodzinnego, zazwyczaj zatem bez wynagrodzenia w pieniądzu, bezpłatnie, nie wiadomo, dlaczego ustawa dyskryminuje te osoby, nie obejmując ich wprost ustawą. Należy w tym punkcie znowelizować ustawę, aby uniknąć poważnych wątpliwości interpretacyjnych i szkodliwego potraktowania tych osób, tym bardziej że ustawa chroni i precyzuje gospodarstwo rodzinne, czyli oparte na osobistej pracy członków rolnika i jego rodziny, tymczasem pracę takich osób nie uznaje za staż pracy w rolnictwie, wyraźnie dyskryminując te osoby. Nowela ustawy powinna ogólnie przewidywać, że wystarcza 3- lub 5-letni staż pracy w rolnictwie, za który uważa się: 1) pracę w gospodarstwie rolnym (obojętnie, czy na podstawie stosunku rodzinnego, czy stosunku pracy) (bez obowiązku jego prowadzenia) lub 2) prowadzenie gospodarstwa rolnego (bez obowiązku pracy w nim). Dotychczasowe ustawodawstwo rolne najczęściej odwoływało się do tych dwóch samodzielnych przesłanek: pracy lub prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wymaga to pilnej noweli, bo obecne przepisy szkodzą charakterowi rolnemu gospodarstwa rolnego (rolnik i członkowie rodziny bardzo często nie podlegali ubezpieczeniu społecznemu rolników) (art. 6 ust. 3 pkt 1).
Ustawa określa, jakie dowody stwierdzają osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego (art. 7 ust. 1), zamieszkanie (art. 7 ust. 4), powierzchnię użytków rolnych (art. 7 ust. 5). Dowody te powinny być dołączone do aktu notarialnego nabycia nieruchomości rolnej (art. 7 ust. 6 i 7).
Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia: 1) wykaz kierunków studiów wyższych, których ukończenie uznaje się za posiadanie wykształcenia wyższego rolniczego, 2) wykaz zawodów, których posiadanie uznaje się za wykształcenie średnie rolnicze, średnie branżowe rolnicze, zasadnicze zawodowe rolnicze lub zasadnicze branżowe rolnicze, 3) zagadnienia objęte zakresem studiów podyplomowych, ze względu na które uznaje się te studia za studia podyplomowe, których zakres jest związany z rolnictwem, 4) wykaz tytułów kwalifikacyjnych, tytułów zawodowych oraz tytułów zawodowych mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej, 5) rodzaje dowodów potwierdzających posiadanie kwalifikacji rolniczych, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 – mając na względzie wykonywanie działalności rolniczej przez osoby posiadające kwalifikacje rolnicze (art. 7 ust. 8 pkt 1–5). Obecnie jest to rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie kwalifikacji rolniczych posiadanych przez osoby wykonujące działalność rolniczą (Dz.U. z 2012 r., poz. 109), wydane na podstawie art. 7 ust. 8 tej ustawy.
Przez „użytki rolne należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami” (art. 2 pkt 5).
Przez „prowadzenie działalności rolniczej” należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 2 pkt 3).
Przez „Krajowy Ośrodek” należy rozumieć Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) (art. 2 pkt 4).
10. Prawo pierwokupu[10]
Prawo pierwokupu przysługuje przy sprzedaży nieruchomości rolnej (art. 3). Nie przysługuje ono zatem w wypadku nabycia nieruchomości rolnej w drodze innych zdarzeń prawnych niż umowa sprzedaży nieruchomości rolnych, np. przy umowie darowizny, dożywocia, ugody, dziedziczeniu ustawowym lub testamentowym, zapisie windykacyjnym lub zwykłym, zniesieniu współwłasności w drodze umowy lub postanowienia sądu, dziale spadku w drodze umowy lub orzeczenia sądu, podziale majątku wspólnego małżonków w drodze umowy lub postanowienia sądu, zasiedzeniu, orzeczeniu sądowym, decyzji administracyjnej, nabyciu z mocy prawa (ex lege). Prawo pierwokupu na podstawie tej ustawy przysługuje tylko dzierżawcy lub Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa działającemu na rzecz Skarbu Państwa. W pierwszej kolejności prawo pierwokupu przysługuje dzierżawcy. W przypadku braku uprawnionego do pierwokupu (dzierżawcy) albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy Krajowemu Ośrodkowi działającemu na rzecz Skarbu Państwa. Dzierżawcy i KOWR-owi przysługuje ustawowe prawo pierwokupu.
Dzierżawcy i KOWR-owi nie przysługuje prawo pierwokupu, jeżeli: 1) nabywcą nieruchomości rolnej jest: a) jednostka samorządu terytorialnego, b) Skarb Państwa, c) osoba bliska zbywcy; 2) nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą KOWR-u; 3) sprzedaż następuje między osobami prawnymi tego samego Kościoła lub związku wyznaniowego (art. 3 ust. 6 pkt 1–3).
Prawo pierwokupu KOWR-u nie przysługuje, jeżeli w wyniku nabycia nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż określona w ustawie (300 ha użytków rolnych), a nabywana nieruchomość rolna jest położona w gminie, w której ma miejsce zamieszkania nabywca, lub w gminie graniczącej z tą gminą (art. 3 ust. 7).
Jeżeli cena sprzedawanej nieruchomości rażąco odbiega od jej wartości rynkowej, wykonujący prawo pierwokupu może, w terminie 14 dni od dnia złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, wystąpić do sądu o ustalenie ceny tej nieruchomości (art. 3 ust. 8). Sąd ustala cenę nieruchomości przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami (art. 3 ust. 9).
Ustawa ta określa zasady i tryb wykonania prawa pierwokupu. W kwestiach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prawie pierwokupu (art. 596–602).
Prawo pierwokupu przy sprzedaży nieruchomości rolnej przysługuje dzierżawcy, jeżeli: 1) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej przez 3 lata, licząc od tej daty, oraz (koniunkcja) 2) nabywana nieruchomość rolna wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2).
Prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnej przez KOWR na rzecz Skarbu Państwa, reguluje art. 3a ustawy.
Rzecz, której dotyczy prawo pierwokupu, może być sprzedana osobie trzeciej tylko pod warunkiem, że uprawniony do pierwokupu swego prawa nie wykona (art. 597 § 1 k.c.).
Przez wykonanie prawa pierwokupu dochodzi do skutku między zobowiązanym a uprawnionym umowa sprzedaży tej samej treści, co umowa zawarta przez zobowiązanego z osoba trzecią, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 600 § 1 zd. 1 k.c.).
11. Prawo wykupu[11]
Jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku: 1) zawarcia umowy innej niż sprzedaż lub 2) jednostronnej czynności prawnej, lub 3) orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, lub 4) innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego, w szczególności: a) zasiedzenia nieruchomości rolnej, dziedziczenia [ustawowego lub testamentowego] oraz zapisu windykacyjnego [lub umowy wykonania zapisu zwykłego] [lub zapisu zwykłego – ta kwestia jest jednak sporna w literaturze], którego przedmiotem jest nieruchomość rolna lub gospodarstwo rolne, b) podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek handlowych – KOWR działający na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej (art. 4 ust. 1–4). Jest to tzw. prawo wykupu lub odkupu, określane przez ustawę jako „prawo nabycia” nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego. W literaturze używa się najczęściej terminu „prawo wykupu”, nieraz „prawo odkupu”, rzadziej terminu ustawowego „prawo nabycia”, to ostatnie pojęcie jest mylące, bo ustawa używa tego terminu także do nabycia nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego przez osoby fizyczne lub prawne (art. 2a). Dalej będzie używany termin „prawo wykupu” (art. 4). Prawo wykupu przysługuje tylko KOWR-owi na rzecz Skarbu Państwa, nie przysługuje ono innym podmiotom, np. dzierżawcy. Prawo wykupu przysługuje w razie nabycia nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego (art. 4a) na podstawie innego zdarzenia prawnego niż umowa sprzedaży nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego, np. umowy, jednostronnej czynności prawnej, orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej, dziedziczenia, zapisu windykacyjnego lub zwykłego. Ustawa w art. 4 wylicza przykładowe zdarzenia prawne („inne zdarzenia prawne”, „w szczególności”). Katalog ten jest zatem otwarty, typowe podstawy nabycia są wyliczone w ustawie. Z prawa wykupu KOWR może skorzystać, lecz nie musi („może”), jest ono fakultatywne. Jeśli skorzysta on z tego prawa, to nabywa nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne w zamian za jej równowartość pieniężną (ekwiwalent ekonomiczny). Prawo wykupu i prawo pierwokupu przysługują w odmiennych sytuacjach, prawo pierwokupu przy umowie sprzedaży nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego, zaś prawo wykupu przy ich nabyciu w drodze innego zdarzenia prawnego niż umowa sprzedaży. Nie dochodzi zatem do zbiegu tych uprawnień (alternatywa rozłączna „albo”).
Prawo wykupu nie przysługuje: 1) jeżeli w wyniku przeniesienia własności nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż 300 ha użytków rolnych; 2) jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje: a) za zgodą KOWR-u (z art. 2a ust. 4), lub b) przez osobę bliską zbywcy, c) w wyniku dziedziczenia ustawowego albo dziedziczenia [ustawowego lub testamentowego] przez rolnika indywidualnego, d) przez rolnika indywidualnego w wyniku zapisu windykacyjnego [lub zapisu zwykłego – ta ostatnia kwestia jest jednak sporna w literaturze]; 3) jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego następuje w wyniku umowy z następcą; 4) jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego następuje między osobami prawnymi tego samego Kościoła lub związku wyznaniowego (art. 4 ust. 4 pkt 1–4).
Do wykonania prawa wykupu stosuje się odpowiednio wskazane przepisy o prawie pierwokupu oraz przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące prawa pierwokupu (art. 4 ust. 5). Ustawa określa, na kim ciąży obowiązek zawiadomienia, w zależności od sytuacji – na nabywcy, sądzie, organie administracji publicznej lub organie egzekucyjnym, nabywcy nieruchomości rolnej, spółce nabywającej nieruchomość rolną (art. 4 ust. 5 pkt 1a–d).
KOWR ma zatem szerokie podstawy do stosowania prawa wykupu, poza wyjątkami określonymi w tej ustawie. Może dowolnie kształtować politykę rolną w zakresie nabywania nieruchomości rolnych lub gospodarstw rolnych. Jest to mocna ingerencja Państwa w sferę własności. Służy też ochronie ziemi przed wykupem przez cudzoziemców oraz spekulacyjnym wykupem ziemi. Ustawa nie określa przesłanek materialnych stosowania wykupu, zawsze KOWR może dokonać wykupu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, chyba że działa jeden z kilku wyjątków określonych w ustawie. Wykup jest praktycznie poza kontrolą instancyjną. Wykup następuje w drodze czynności prawnej, a nie decyzji administracyjnej.
2a ust. 1 dotyczy nabycia nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego przez nabywcę, którym może być tylko rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jedyne wyjątki od art. 2a ust. 1 wynikają z art. 2a ust. 3 oraz art. 2a ust. 4 (zgoda KOWR-u). Art. 3 i art. 4 ust. 1 nie są wyjątkami od wymogu bycia rolnikiem przez nabywcę nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego. Art. 3 i art. 4 ust. 1 nie są przepisami szczególnymi (lex specialis) do art. 2a[12]. Art. 4 i art. 3 regulują inne kwestie. Jeśli nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne nabędzie rolnik indywidualny (art. 2a ust. 1), to mimo to KOWR może wykonać prawo pierwokupu przy umowie sprzedaży lub prawo wykupu przy nabyciu nieruchomości rolnej w drodze innego zdarzenia prawnego niż umowa sprzedaży (np. nabycie z mocy prawa, ex lege, np. zasiedzenie, dziedziczenie, z mocy orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej), mimo że nabył nieruchomość rolną rolnik indywidualny.
Jedyne wyjątki od zasady, że nabywcą może być tylko rolnik indywidualny, są w art. 2a ust. 3 i art. 2a ust. 4. Takimi wyjątkami do art. 2a ust. 1, jak powiedziano, nie są art. 3 i art. 4.
Jedynymi wyjątkami od prawa pierwokupu są wyjątki wskazane w art. 3 ust. 5. Jedynymi wyjątkami przewidzianymi w ustawie od prawa wykupu są sytuacje podane w art. 4 ust. 4.
Art. 2a ust. 3 i 4 nie są wyjątkami od art. 3 ust. 5 (i nie są wyjątkami od art. 4 ust. 4).
Jeżeli nabywca nieruchomości rolnej (lub gospodarstwa rolnego) nie jest rolnikiem indywidualnym (art. 2a ust. 1) – a nie wystąpił o udzielenie zgody KOWR-u (art. 2a ust. 4) – to nabycie nieruchomości rolnej (lub gospodarstwa rolnego) przez takiego nabywcę jest nieważne bezwzględnie (art. 9) i bezprzedmiotowe jest wykonywanie prawa pierwokupu lub wykupu, bo praw tych nie można wykonać w stosunku do umowy podstawowej (lub podstawowego zdarzenia prawnego), która jest nieważna. Jeśli osoba wystąpiła do KOWR-u o wykup nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego (art. 2a ust. 4), a ten odmówił prawomocnie zgody, to osoba taka może wystąpić do KOWR-u o wykup nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego w zamian za równowartość pieniężną nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego (zob. bliżej art. 2a ust. 6–10).
Jeśli KOWR udzielił zgody na nabycie nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego (art. 2a ust. 4), to nie może potem wykonać prawa pierwokupu (art. 3) lub prawa wykupu (art. 4).
Można zastanawiać się, czy prawo pierwokupu lub wykupu przysługuje KOWR-owi w sytuacji zbycia nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego, które okazały się nieważne z tego powodu, że nabywca nie był rolnikiem (np. nieważna umowa sprzedaży przy pierwokupie, nieważna umowa darowizny przy wykupie). Literatura niejasno wypowiada się na temat tej sytuacji. Moim zdaniem nie można wtedy wykonać prawa pierwokupu lub wykupu, bo umowa podstawowa (stosunek podstawowy inny niż umowa) jest nieważny, jest to po prostu bezprzedmiotowe.
Teza odmienna zakładałaby, że jest to dopuszczalne (wykonanie prawa pierwokupu lub wykupu) – moim zdaniem ta odmienna teza jest nietrafna.
Nietrafna jest teza, że art. 4 ust. 1 jest przepisem szczególnym do art. 2a ust. 1 (art. 4 ust. 1 wyłącza zastosowanie art. 2a ust. 1). Przy takim założeniu art. 2a ust. 1 dotyczyłby nabycia tylko w drodze umowy sprzedaży nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego, art. 2a ust. 1 nie dotyczyłby wtedy nabycia w drodze innych zdarzeń prawnych niż umowa sprzedaży, nabycie na podstawie innych zdarzeń prawnych niż umowa sprzedaży podlegałoby tylko art. 4 (H. Ciepła). Pogląd ten jest niejasny i nietrafny[13].
Jaki jest charakter prawny prawa wykupu? W tej sprawie możliwe są dwa zasadnicze stanowiska. Pierwsze, dopuszczające stosowanie art. 600 k.c. o prawie pierwokupu także do prawa wykupu (do wykupu stosuje się odpowiednio przepisy o pierwokupie). Przez wykonanie prawa wykupu dochodzi do skutku między zobowiązanym a uprawnionym umowa tej samej treści, co umowa zawarta przez zobowiązanego z osobą trzecią, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 600 § 1 zd. 1 k.c.). Pogląd ten rodzi wątpliwości prawne na tle innych zdarzeń prawnych niż umowa, np. orzeczenie sądowe lub administracyjne, nabycie z mocy prawa, np. dziedziczenie, zasiedzenie. Przy tym stanowisku KOWR działający na rzecz Skarbu Państwa nabywałby prawo własności na podstawie umowy. Po drugie, możliwe jest stanowisko prawne, że KOWR działający na rzecz Skarbu Państwa nabywa prawo własności na podstawie jednostronnej czynności prawnej (zarówno wtedy, gdy podstawą nabycia w stosunku podstawowym była umowa, jak i inne zdarzenie prawne, co jest zaletą tego stanowiska) w zamian za zapłatę równowartości pieniężnej nieruchomości rolnej. Stanowisko drugie w zasadzie przyjęte jest w literaturze na tle wykupu. Problem ten powinien być rozwiązany przez ustawodawcę rolnego.
12. Sankcja nieważności (art. 9)[14]
„Nabycie nieruchomości rolnej, udziału lub części udziału we współwłasności nieruchomości rolnej, nabycie akcji i udziałów w spółce prawa handlowego będącej właścicielem nieruchomości rolnej dokonane niezgodnie z przepisami ustawy jest nieważne, w szczególności nieważne jest: 1) dokonanie czynności prawnej bez zawiadomienia uprawnionego do prawa pierwokupu lub bez powiadomienia Krajowego Ośrodka – w przypadku określonym w art. 3b i art. 4 ust. 1; 2) zbycie lub oddanie w posiadanie nieruchomości bez zgody sądu, o której mowa w art. 2b ust. 3; 3) nabycie nieruchomości rolnej w oparciu o nieprawdziwe oświadczenia albo fałszywe lub potwierdzające nieprawdę dokumenty” (art. 9 ust. 1).
Z powództwem o stwierdzenie nieważności czynności prawnej z przyczyn, o których mowa w ust. 1, oprócz osób mających w tym interes prawny, może wystąpić Krajowy Ośrodek (art. 9 ust. 2).
Jeżeli nabywca nieruchomości rolnej: 1) w okresie, o którym mowa w art. 2b ust. 1, nie podjął lub zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, 2) nie wykonuje zobowiązania, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. c – sąd na wniosek Krajowego Ośrodka, orzeka o nabyciu własności tej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek działający na rzecz Skarbu Państwa, za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości ustalonej stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami, chyba że ważne względy gospodarcze, społeczne lub losowe stoją temu na przeszkodzie” (art. 9 ust. 3).
Ustawodawca wprowadza sankcję nieważności nabycia nieruchomości rolnej dokonanego niezgodnie z przepisami ustawy. Jest to nieważność bezwzględna. Każdy, kto ma interes prawny, może na nią się powołać. Nieważność tę sąd, organ bierze pod uwagę z urzędu, aczkolwiek osoba może podnieść także tej treści zarzut procesowy. Czynność prawna nie podlega konwalidacji. Każda osoba, mająca w tym interes prawny, może wytoczyć powództwo o ustalenie nieważności czynności prawnej (art. 9 ust. 2) lub nabycia (art. 189 k.p.c.). Powołanie się na nieważność, np. w drodze wytoczenia stosownego powództwa, może nastąpić w dowolnym czasie, nie jest ono ograniczone terminem.
Na tle tej ustawy powstaje zasadnicze pytanie, czego dotyczy nieważność: 1) czy nabycia nieruchomości rolnej w drodze dowolnego zdarzenia prawnego, np. czynności prawnej, orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej, dziedziczenia, nabycia posiadania, zapisu windykacyjnego lub zwykłego, nabycia z mocy prawa (ex lege), np. zasiedzenia, tak np. stanowczo J. Bieluk, czy nieważność dotyczy tylko nabycia w drodze czynności prawnej, a nie innych zdarzeń prawnych. Wykładnia gramatyczna i funkcjonalna (cel ustawy) wskazuje na pierwszą część tej alternatywy („nabycie nieruchomości rolnej jest nieważne”, art. 9 ust. 1 zd. 1). Niemniej przy takiej interpretacji pojawiają się podstawowe wątpliwości prawne. Sensowne jest mówienie o nieważności czynności prawnej. Natomiast w wypadku nabycia nieruchomości rolnej w drodze innego zdarzenia prawnego niż czynność prawna trudno chyba mówić o nieważności tego zdarzenia, np. orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej, nabycia z mocy prawa, np. dziedziczenia ustawowego, zasiedzenia. Trzeba by przyjąć, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadza nową samoistną podstawę nieważności tych innych zdarzeń prawnych niż czynność prawna (np. orzeczeń sądowych lub administracyjnych, nabycia z mocy prawa). Byłby to jednak ewenement. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują bowiem bezwzględnej nieważności orzeczenia sądowego, podobnie przepisy k.p.a. co do decyzji administracyjnej nie przewidują nieważności bezwzględnej, że orzeczenia te są bezwzględnie nieważne, tak jak czynność prawna. To samo dotyczy nabycia nieruchomości rolnej w drodze ustawy, np. dziedziczenia ustawowego lub zasiedzenia. Jak powiedziano, sensowne jest natomiast mówienie o nieważności czynności prawnej. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Możliwa jest skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego (art. 4241 i nast. k.p.c.) lub w ograniczonym zakresie skarga o wznowienie postępowania (art. 403 § 1 pkt 1 k.p.c.). Nadto w wypadku oddania w posiadanie nieruchomości rolnej bez zgody sądu (art. 9 ust. 1 zd. drugie pkt 2) trudno mówić o nieważności nabycia posiadania (tak np. J. Bieluk), które według w zasadzie ustalonego stanowiska literatury jest stanem faktycznym, a nie prawem podmiotowym. Poza tym wymaga rozważenia, czy nieważna jest umowa o przeniesienie posiadania (art. 348–351 k.c.), a ważne nabycie posiadania w ten sposób (tak np. J. Bieluk) (nie byłoby to logiczne), czy też nieważne jest także nabycie posiadania, co spotyka się z krytycznym stanowiskiem większości literatury. Jeśli nabycie nieruchomości rolnej następuje w sposób sprzeczny z ustawą, to niektórzy przyjmują, że orzeczenie jest wadliwe, ale ma moc prawną (dopóki w drodze nadzwyczajnych środków prawnych nie zostanie uchylone) i nabycie nieruchomości rolnej jest ważne. Poza sporem jest, że czynność prawna sprzeczna z ustawą jest bezwzględnie nieważna. Orzeczenie ustalające z art. 9 ust. 2 tej ustawy, podobnie jak z art. 189 k.p.c., jest deklaratoryjne, a nie konstytutywne (nieważność bezwzględna).
W ten sposób przedstawiono podstawowe konstrukcje ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wprowadzono ostre ograniczenia w nabywaniu nieruchomości rolnych lub gospodarstw rolnych, w wysokim stopniu zamrożono obrót rolny. Może to być podstawą wzmożenia obrotu nieformalnego i destabilizacji stosunków własnościowych w rolnictwie, uregulowanych ustawą uwłaszczeniową z 27 października 1971 roku. Ustawa obecna daje uprawnienia rolnikom indywidualnym, pojęcie to jest ostro dookreślone w ustawie. Zasada jest taka, że nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne może nabyć tylko rolnik indywidualny, chyba że działa wyjątek określony w ustawie. Osoby prawne, poza nielicznymi wyjątkami, zawsze muszą mieć zgodę KOWR-u na nabycie nieruchomości rolnej lub gospodarstwa rolnego. Ograniczenia zatem w zakresie obrotu rolnego w przypadku osób prawnych są silniejsze niż w wypadku osób fizycznych. Państwo zachowało pośrednią kontrolę nad obrotem ziemią rolną w drodze prawa pierwokupu lub wykupu. Można zastanawiać się, czy taka silna ingerencja w stosunki własnościowe w rolnictwie jest konieczna. Na pewno cel wprowadzenia szczególnych przepisów w obrocie ziemią rolną w postaci ochrony przed jej wykupem przez cudzoziemców i wykupem spekulacyjnym jest godny ochrony. Ziemia jest podstawą suwerenności Polski. Ma ona znaczenie strategiczne. Powinna ona także służyć wyżywieniu ludności, bezpieczeństwu żywnościowemu państwa. Nie zabezpieczono tego należycie, przez zakaz wykupu polskiej ziemi przez cudzoziemców, w drodze traktatów międzynarodowych, co było poważnym błędem strony polskiej. Powinno wprowadzić się zakaz sprzedaży ziemi na rzecz cudzoziemców. Nabycie ziemi przez cudzoziemców powinno być wyłączone, poza sytuacjami wyjątkowymi, nadzwyczajnymi, w szczególnych okolicznościach zezwoleniami w drodze decyzji administracyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych. Ustawodawca powinien opracować system ochrony ziemi, jako lokaty kapitału, przed wykupem przez cudzoziemców oraz obrotem spekulacyjnym, natomiast w pozostałym zakresie obrót ten powinien być swobodny. Trafnie nie wprowadzono, mimo pierwotnych prób, ograniczeń podziałowych gospodarstw rolnych. Nie ma ograniczeń podziałowych przy przeniesieniu własności nieruchomości rolnych (odpowiednika dawnego art. 163 k.c.) ani przy innych sposobach nabycia własności takich nieruchomości. Dziwi fakt, że utrzymano je na etapie zniesienia współwłasności (art. 213 k.c.), działu spadku (art. 1070 w zw. z art. 213 k.c.), podziału majątku wspólnego małżonków (art. 46 k.r.o. w zw. z art. 1035, 1070 i 213 k.c.). Skoro nie ma ich przy powstawaniu współwłasności, to dlaczego nagle pojawiają się przy wyjściu z tej współwłasności? Jest to zupełnie niezrozumiałe, nielogiczne, działa jako swoista pułapka prawna, z której często nabywcy nieruchomości rolnych nie zdają sobie sprawy. Nadto art. 213 k.c. jest swoistą klauzulą generalną (jeżeli podział gospodarstwa rolnego nie jest sprzeczny z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej, nie wiadomo, co to pojęcie oznacza, dowolność ocen sądów i biegłych z zakresu rolnictwa. Krytyce tego pojęcia poświęciłem inne opracowanie. Ograniczenia podmiotowe w postaci kwalifikacji rolniczych teoretycznych lub praktycznych są moim zdaniem zbędne. Wiedzę rolniczą trzeba na wszelkie możliwe sposoby upowszechniać, jest to istotny czynnik postępu rolniczego, lecz nie powinno to być przesłanką nabycia nieruchomości rolnej. Stanowi to bowiem silne ograniczenie zdolności prawnej osób fizycznych i prawnych, stymuluje także obrót nieformalny. Trafnie ustawodawca w noweli z 1990 r. wycofał się w zasadzie z ograniczeń rolnych. Powodem wprowadzenia szczególnego obrotu ziemią w PRL była perspektywa socjalizacji, uspołecznienia rolnictwa, czemu miały służyć szczególne ograniczenia rolne, jako jeden z instrumentów prawnych do przejmowania ziemi od rolników indywidualnych, tych instrumentów prawnych i ekonomicznych było bardzo wiele. Ten motyw (socjalizacji rolnictwa) odpadł obecnie. Jedynym motywem, który może obecnie uzasadniać szczególne ograniczenia w obrocie ziemią, jest jej ochrona przed wykupem przez cudzoziemców oraz obrotem spekulacyjnym kapitału krajowego i zagranicznego. Trzeba by tylko zastanowić się, w jaki sposób to uczynić. Drogi do tego są rozmaite, wskazałem je w innym opracowaniu. Jest to za ciasny gorset dla rolników polskich. Ograniczenia rolne w obrocie ziemią z Kodeksu cywilnego, w zasadzie zniesione w 1990 r., zostały w 2003 r. przywrócone tylnymi drzwiami pod pretekstem gospodarstwa rodzinnego (ustawy o ustroju rolnym). Obrót ziemią w obecnej chwili, podobnie jak w PRL, ma w istocie charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Nie jest to też model ekonomiczny. Od 1963 r. do 1990 r. w obrocie ziemią były ostre ograniczenia (kwalifikacje rolnicze, ograniczenia podziałowe gospodarstw rolnych, norma maksymalna zwykła lub uprzywilejowana). Ustawodawca obecnie powrócił do poprzednich ograniczeń obrotu ziemią rolną, wprowadzając system jeszcze ostrzejszy niż w PRL-u. Rolnictwo powinno być poddane środkom cywilnym i ekonomicznym, które są dwoma stronami tego samego medalu (prawną i ekonomiczną). Gospodarstwem rolnym uzasadnionym ekonomicznie jest gospodarstwo o obszarze od 50 do 150 ha. Gospodarstwem rodzinnym moim zdaniem nie jest gospodarstwo powyżej 150 ha. Przepisy ustawy wprowadzające wysoką normę maksymalną 300 ha użytków rolnych nie spełniają konstytucyjnego warunku, że ustrój rolny oparty ma być na gospodarstwie rodzinnym (art. 23), którym jest gospodarstwo oparte na osobistej pracy właściciela i członków jego rodziny (ewentualnie oparte na doraźnej, sezonowej pracy innych osób). Obecna ustawa pozwala na tworzenie gospodarstw dużych do 300 ha użytków rolnych, czyli obszarniczych, co jest źródłem konfliktów społecznych i wyzysku pracy. Od proponowanej przeze mnie normy maksymalnej 150 ha ustawodawca mógłby dopuścić wyjątki w przypadkach społecznie lub gospodarczo uzasadnionych, za zgodą sądu albo organu administracji publicznej.
Artykuł omawia podstawowe zagadnienia ustawy o ustroju rolnym. Omówiono m.in. cele ustawy, jej przedmiot, siatkę pojęciową, definicję nieruchomości rolnej i gospodarstwa rolnego, pojęcie nabycia nieruchomości rolnej, nabycie nieruchomości rolnej (art. 2a), pojęcie rolnika indywidualnego i kwalifikacji rolniczych, prawo pierwokupu (art. 3), prawo wykupu (art. 4), sankcję nieważności (art. 9), dokonano ogólnej oceny ustawy i sformułowano wnioski na przyszłość (de lege ferenda). Ustawa wprowadza ostre ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi i gospodarstwami rolnymi.
Pojęcia kluczowe: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego
[1] Tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2052, 2260, z 2017 r., poz. 60, 624, 2233.
[2] Dz.U. z 2016 r., poz. 585, z 2017 r., poz. 624.
[3] Por. np. J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego, Warszawa 2016, C. H. Beck, ss. 402; P. Księżak, J. Mikołajczyk (red. nauk.), Nieruchomości rolne w praktyce notarialnej, Warszawa 2017, Wolters Kluwer, ss. 336; P. Cejrowski i M. Miłosz (red.), Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego – komentarz, wyd. 1, Gdańsk 2016, Wydawnictwo Bernardinum, ss. 185; K. Maj, Zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego obowiązujące od dnia 30 kwietnia 2016 r., „Krakowski Przegląd Notarialny” 2016, z. 2, s. 49–105; K. Marciniuk, (w:) P. Czechowski (red. nauk.), Prawo rolne, Warszawa 2017, s. 220–246; Z. Truszkiewicz, Nieruchomość rolna i gospodarstwo rolne w rozumieniu U.K.U.R., „Krakowski Przegląd Notarialny” 2016, z. 2, s. 139–172; tenże, O kilku zagadnieniach na tle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (część I), „Rejent” 2017, z. 10, s. 41–68, część II, „Rejent” 2017, z. 11; H. Ciepła, Aspekty prawne obrotu gruntami rolnymi od 30.04.2016 r. na nowych zasadach ustalonych w ustawie z dnia 11.04.2003 r. o ukształtowaniu ustroju rolnego oraz w ustawie z dnia 14.04.2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, „Rejent” 2016, z. 9; A. J. Szereda, Problematyka orzeczenia sądu w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, KPN 2017, z. 2; J. Bieluk, Nowe zasady dziedziczenia gospodarstw rolnych po nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, „Studia Iuridica Agraria” 2016, t. XIV; B. Wierzbowski, Aspekty przestrzenne ustroju rolnego, „Studia Iuridica Agraria” 2016, t. XIV; E. Klat-Górska, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego – komentarz, wyd. 1, Warszawa 2014, ss. 153; M. Bidziński, M. Chmaj, B. Ulijasz, Ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – aspekt konstytucyjnoprawny, Toruń 2017.
[4] Dz.U. z 1971 r. nr 27, poz. 250 ze zm.
[5] Por. np. Z. Truszkiewicz, Nieruchomość, s. 139–172; K. Maj, Zmiany, s. 57–68.
[6] Por. np. Z. Truszkiewicz, Nieruchomość; K. Maj, Zmiany, s. 68–74.
[7] Por. np. J. Bieluk, Ustawa, s. 54–56.
[8] Por. np. K. Borówka, (w:) P. Cejrowski, M. Miłosz, Ustawa, s. 38–61; K. Maj, Zmiany, s. 80 i nast.; J. Bieluk, Ustawa, s. 61–109.
[9] Por. np. J. Bieluk, Ustawa, s. 61–109; M. Miłosz, (w:) P. Cejrowski, M. Miłosz, Ustawa, s. 38–61.
[10] Por. np. J. Bieluk, Ustawa, s. 121–145; K. Maj, Zmiany, s. 91 i nast.; P. Cejrowski, (w:) P. Cejrowski, M. Miłosz, Ustawa, s. 68–92.
[11] Por. np. J. Bieluk, Ustawa, s. 172–215; K. Maj, Zmiany; M. Miłosz, (w:) P. Cejrowski, M. Miłosz, Ustawa, s. 102–118, 172–178.
[12] Por. bliżej K. Kurosz, Prawo nabycia Agencji Nieruchomości Rolnych i zasada nabywania nieruchomości rolnej jedynie przez rolnika indywidualnego a zniesienie współwłasności, (w:) P. Księżak, J. Mikołajczyk, Nieruchomości rolne w praktyce notarialnej, Warszawa 2017, Wolters Kluwer, s. 92–97, 102–109.
[13] Por. bliżej co do krytyki tego poglądu K. Kurosz, Prawo, s. 92–101.
[14] K. Maj, Zmiany, s. 98–101; J. Bieluk, Ustawa, s. 262 i nast.; K. Borówka, P. Cejrowski, (w:) P. Cejrowski, M. Miłosz, Ustawa, s. 142–148.

References: art. 160
 art. 161
 art. 213
 art. 1035
 art. 1
 art. 2
 art. 461
 art. 461
 art. 46
 art. 2
 art. 553
 art. 553
 art. 231
 art. 2
 art. 2
 Art. 9
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 348
 art. 348
 art. 2
 art. 9
 art. 12
 art. 12
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 245
 art. 2
 art. 2
 art. 535
 art. 3
 art. 535
 art. 555
 art. 2
 art. 9
 art. 6
 art. 6
 art. 2
 art. 155
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 5
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 151
 art. 231
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 6
 art. 7
 art. 53
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 7
 art. 3
 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 Art. 3
 art. 4
 Art. 3
 art. 4
 art. 2
 Art. 4
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 4
 art. 3
 art. 4

Art. 2
 art. 3
 art. 4
 art. 2
 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 600
 art. 3
 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 9
 art. 9
 art. 189
 art. 163
 art. 213
 art. 1035
 art. 213
de lege ferenda