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INTRODUCCIÓN GENERAL AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD - PDF
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Alba Quintero Iglesias
1 INTRODUCCIÓN GENERAL AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Miguel Carbonell Sumario: I. Introducción. II. Origen y características del control de convencionalidad. III. La postura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. IV. El reto de la cultura jurídica y el uso del derecho comparado. I. Introducción La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 tiene como uno de sus ejes vertebradores la apertura del sistema jurídico mexicano al ordenamiento internacional, con todo lo que ello supone: recepción de los tratados e incorporación de los mismos al derecho interno con rango constitucional, pero también reconocimiento del derecho derivado de los propios tratados y de la jurisprudencia de las jurisdicciones internacionales que han sido reconocidas por el Estado mexicano, entre otras muchas cuestiones. Es en el contexto de esa apertura en el que adquiere significado e importancia la cuestión del control de convencionalidad, que vamos a estudiar en las siguientes páginas. De hecho, el control de convencionalidad es uno de los puntos culminantes del conjunto de cambios que trajo consigo la reforma de Se trata, a reserva de precisarlo con detalle más adelante, de una manifestación que anuncia un profundo cambio de época para los juristas mexicanos. Las reglas del juego cambiaron: los estándares de nuestros razonamientos serán distintos en el fu- 672 68 MIGUEL CARbONELL turo, los actores responsables de garantizar los derechos humanos se ampliaron de forma importante, las técnicas de interpretación de los derechos variaron, etcétera. Empecemos por una obviedad: los tratados se firman para ser cumplidos. Esta afirmación puede parecer muy obvia, pero no es seguro que sus consecuencias lo sean tanto, a la luz de la experiencia mexicana cuando menos. Lo que se acostumbra a hacer en México demuestra que el compromiso de las autoridades respecto al cumplimiento de los tratados es bastante limitado. El Estado mexicano es entusiasta al momento de firmar tratados internacionales (los ha firmado por docenas, si bien es cierto que en algunos casos ha introducido ciertas reservas o cláusulas interpretativas), pero no demuestra la misma energía al momento de darle seguimiento a esa firma, implementando las medidas necesarias para aplicar a nivel interno los compromisos internacionales. En efecto, la firma de un tratado significa que el Estado parte asume una serie de obligaciones, como las siguientes: 1. Incorporación de normas en el ordenamiento jurídico interno que permitan aplicar el tratado internacional; 1 1 Sobre este punto, el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) quedó recogido en la sentencia del caso La cantuta vs. Perú, dictada el 29 de noviembre de En ella se señala lo siguiente: 171. En la Convención, este principio es recogido en su artículo 2o., que establece la obligación general de cada Estado parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma, para garantizar los derechos en ella consagrados, la cual implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio de effet utile) Ciertamente el artículo 2o. de la Convención no define cuáles son las medidas pertinentes para la adecuación del derecho interno a la misma, obviamente por depender ello del carácter de la norma que la requiera y las circunstancias de la situación concreta. Por ello, la Corte ha interpretado que tal adecuación implica la adopción de medidas en dos vertientes, a saber: i) la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención o que desconozcan los derechos allí reconocidos u obstaculicen su ejercicio, y ii) la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías. El Tribunal3 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Derogación de normas que se opongan a lo que dispone el tratado (en esto consiste, en parte, la llamada armonización del sistema jurídico interno respecto al internacional); 3. Realización de un diagnóstico respecto de los derechos regulados por los tratados internacionales, a fin de determinar con la mayor precisión posible en qué punto se encuentra el país al momento de firmar el tratado (este diagnóstico será el que suministre una herramienta de medición para saber si en el futuro el Estado avanza en la tutela efectiva de los derechos, si se mantiene igual o si retrocede); 4. Reorganización de las competencias de las autoridades para que en todos los niveles de gobierno existan medidas de prevención de las violaciones de derechos, así como capacidad de investigación, sanción y reparación de tales violaciones cuando ya se hayan producido (véase lo que al respecto dispone el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional). El control de convencionalidad es consecuencia directa del deber de los Estados de tomar todas las medidas que sean necesarias para que los tratados internacionales que han firmado se apliquen cabalmente. Recordemos que el artículo 1o. de la Convención Americana de Derechos Humanos señala que los Estados parte se comprometen a respetar los derechos que ella establece, pero también a garantizar su pleno y libre ejercicio; esto significa que el Estado mexicano tiene la obligación de respetar, pero también la de garantizar (mandato que se contiene igualmente en nuestro artículo 1o. párrafo tercero constitucional) los derechos previstos en los ordenamientos internacionales. El deber de garantía es el que da fundamento al punto 4 que se acaba de enunciar, según el cual toda la organización del Estado debe estar al servicio de los ha entendido que la obligación de la primera vertiente se incumple mientras la norma o práctica violatoria de la Convención se mantenga en el ordenamiento jurídico y, por ende, se satisface con la modificación, la derogación, o de algún modo anulación, o la reforma de las normas o prácticas que tengan esos alcances, según corresponda.4 70 MIGUEL CARbONELL derechos humanos, en la medida en que éstos derechos suponen la base de la legitimidad del quehacer estatal. Por otro lado, el artículo 2o. de la Convención Americana establece el deber (ya también señalado) de adoptar disposiciones de carácter interno a efecto de dotar de plena efectividad a sus normas. El texto del artículo 2o. se refiere a medidas legislativas o de otro carácter ; en este último supuesto ( medidas de otro carácter ) se encuentra la actuación de los jueces, los cuales desde luego juegan un papel fundamental en el cumplimiento de los mandatos de la Convención. También encontramos una precisión parecida en el artículo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; ambos mandatos han sido analizados y desarrollados en la observación general (OG) número 3 del Comité de Derechos Humanos de la ONU y la OG número 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la misma Organización de las Naciones Unidas. Lo que hemos dicho tiene como propósito recordar algo que es evidente: los Estados nacionales, cuando firman un tratado internacional, deben hacer todo aquello que esté a su alcance para cumplirlo, lo que incluye adaptaciones normativas, puesta en marcha de diagnósticos, implementación de políticas públicas y reorganización (desde un punto de vista procesal, pero también sustantivo) de la forma de resolver de los jueces. Los tratados obligan a todas las autoridades, de todos los niveles de gobierno (en el caso de que se trate, como sucede en México, de un Estado compuesto, por estar organizado a partir de los principios del federalismo), 2 sin que sea posible oponer ninguna norma o interpretación de derecho interno para dejar de observarlos. 2 Al respecto el artículo 28 de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone, en la parte que nos interesa, lo siguiente: 1. Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial.5 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 71 En este contexto, el control de convencionalidad debe entenderse como una herramienta que permite a los jueces contrastar las normas generales internas frente a las normas del sistema convencional internacional (tratados internacionales, pero también derecho derivado de los mismos). Esto significa que los jueces nacionales deberán desarrollar de oficio una serie de razonamientos que permitan la aplicación más amplia posible y el mayor respeto a las obligaciones establecidas por los tratados internacionales. Lo anterior puede conducir, en un caso extremo, a que un juez inaplique una norma interna cuando esté en contradicción con una norma internacional. Veamos ahora el origen y los alcances que la Corte IDH le ha dado al control de convencionalidad. II. Origen y características del control de convencionalidad El control de convencionalidad tiene su origen en el voto concurrente emitido por el destacado jurista mexicano Sergio García Ramírez en el caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala. En el párrafo 27 de su voto, García Ramírez apunta que No es posible seccionar internacionalmente al Estado, obligar ante la Corte sólo a uno o algunos de sus órganos, entregar a éstos la representación del Estado en el juicio sin que esa representación repercuta sobre el Estado en su conjunto y sustraer a otros de este régimen convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones fuera del control de convencionalidad que trae consigo la jurisdicción de la Corte Internacional. 2. Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la Federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su Constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención.6 72 MIGUEL CARbONELL El mismo Sergio García Ramírez vuelve sobre el tema en su voto concurrente razonado, emitido con ocasión de la sentencia del caso Tibi vs. Ecuador, 7 de septiembre de 2004, párrafo tercero. En ese voto García Ramírez sostiene que la tarea de la Corte Interamericana se asemeja a la que realizan los tribunales constitucionales. Éstos examinan los actos impugnados disposiciones de alcance general a la luz de las normas, los principios y los valores de las leyes fundamentales. La Corte Interamericana, por su parte, analiza los actos que llegan a su conocimiento en relación con normas, principios y valores de los tratados en los que funda su competencia contenciosa. Dicho de otra manera, si los tribunales constitucionales controlan la constitucionalidad, el tribunal internacional de derechos humanos resuelve acerca de la convencionalidad de esos actos. A través del control de constitucionalidad, los órganos internos procuran conformar la actividad del poder público y, eventualmente, de otros agentes sociales al orden que entraña el Estado de derecho en una sociedad democrática. El tribunal interamericano, por su parte, pretende conformar esa actividad al orden internacional acogido en la Convención fundadora de la jurisdicción interamericana y aceptado por los Estados parte en ejercicio de su soberanía. 3 El punto de vista de Sergio García Ramírez es acogido por la Corte Interamericana en la sentencia Almonacid Arellano contra Chile, emitida el 26 de septiembre de En el párrafo 124 de dicho fallo, la Corte afirma lo siguiente: La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación 3 García Ramírez, Sergio, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, México, Porrúa, 2007.7 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 73 de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esa tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete último de la Convención Americana. La Corte Interamericana sigue desarrollando el concepto y los alcances del control de convencionalidad en su sentencia Trabajadores cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros contra Perú), del 24 de noviembre de En el párrafo 128 de su pronunciamiento la Corte señala lo siguiente: Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces están sometidos a ella, lo que les obliga a velar por que el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex officio, entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales pertinentes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros supuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de este tipo de acciones. Este pronunciamiento es muy interesante, ya que señala el carácter oficioso con el que los jueces deben llevar a cabo el control de convencionalidad. No importa que se trate de un litigio de derecho público o de derecho privado: la eficacia de los tratados internacionales y el pleno cumplimiento de las obligaciones que en ellos se consignan, justifican que los jueces tengan siempre presentes las disposiciones convencionales al resolver los litigios8 74 MIGUEL CARbONELL objeto de su conocimiento. 4 Así lo ha entendido también, como lo veremos más adelante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sobre el aspecto que acabamos de comentar, Eduardo Ferrer señala que los jueces (de los Estados parte de la Convención Americana) no son simples aplicadores de la ley nacional, sino que tienen además una obligación de realizar una interpretación convencional, verificando si dichas leyes que aplicarán a un caso particular, resultan compatibles con la CADH; de lo contrario, su proceder sería contrario al artículo 1.1. de dicho tratado, produciendo una violación internacional, ya que la aplicación de una ley inconvencional produce por sí misma una responsabilidad internacional del Estado. 5 Otro paso interesante en la jurisprudencia de la Corte IDH sobre el control de convencionalidad se encuentra en la sentencia Heliodoro Portugal contra Panamá, emitida el 12 de agosto de 2008, en la cual se precisa lo siguiente: es importante destacar que la defensa u observancia de los derechos humanos a la luz de los compromisos internacionales en cuanto a la labor de los operadores de justicia, debe realizarse a través de lo que se denomina control de convencionalidad, según el cual cada juzgador debe velar por el efecto útil de los instrumentos internacionales, de manera que no quede mermado o anulado por la aplicación de normas o prácticas internas contrarias al objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos (párrafo 180). Luego de tales antecedentes, la doctrina del control de convencionalidad fue reiterada en muchos casos resultados por la Corte IDH, entre ellos varios contra México. Así sucedió en el 4 Ferrer, Eduardo, Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional en materia de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, Porrúa-UNAM, 2012, pp. 390 y Ibidem, pp. 371 y 372.9 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 75 caso Rosendo Radilla Pacheco contra México (2009; párrafo 339 de la sentencia), Fernández Ortega y otros contra México (2010; párrafo 234 de la sentencia), Rosendo Cantú y otra contra México (2010; párrafo 219 de la sentencia) y Cabrera García y Montiel Flores contra México (2010, párrafo 225 de la sentencia). A lo largo de su desarrollo jurisprudencial, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcances del control de convencionalidad, y ha ido variando de forma progresiva los términos utilizados. Así ha sucedido respecto de los sujetos que deben llevar a cabo el control de convencionalidad; en el desarrollo jurisprudencial de dicho control, la Corte IDH ha ido ampliando el espacio de los sujetos obligados a examinar la convencionalidad de actos y normas. Las líneas jurisprudenciales respectivas han atravesado al menos cuatro etapas, muy bien sintetizadas por Víctor Bazán. 6 En la primera etapa la Corte refiere que el sujeto que debe llevar a cabo el control de convencionalidad es el Poder Judicial (caso Almonacid Arellano); en un segundo momento la Corte señala a Órganos del Poder Judicial (caso Trabajadores Cesados del Congreso); en un tercer desarrollo ya se habla de Jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles (caso Cabrera García y Montiel Flores); y finalmente se establece que el control de convencionalidad recae en cualquier autoridad pública y no solamente el Poder Judicial (caso Gelman contra Uruguay). 7 Lo que podemos observar a través de estos cambios es una actitud progresista y garantista de la Corte IDH, al ir ampliando el número de sujetos que deben llevar a cabo el control de convencionalidad, lo que en el fondo supone nada más que aplicar de forma congruente y cabal el principio pro persona, además de que 6 Bazán, Víctor, Estimulando sinergias: de diálogos jurisdiccionales y control de convencionalidad, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), El control difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales, Querétaro, Fundap, 2012, p Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Interpretación, cit., nota 4, p. 376.10 76 MIGUEL CARbONELL se reitera el deber de los Estados de cumplir con lo que establecen los tratados internacionales, sin que para ello sea obstáculo lo señalado en el derecho interno. III. La postura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación La Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de fijar su postura sobre el control de convencionalidad en la resolución del expediente Varios 912/2010. Dicho expediente deriva de la consulta que el presidente de la Corte somete a consideración de los integrantes del Tribunal Pleno de la propia Corte, para efecto de la ejecución (en lo que corresponde al Poder Judicial de la Federación) de la sentencia de la Corte Interamericana dictada en el caso Rosendo Radilla Pacheco contra México, a la que ya hicimos referencia en el apartado anterior. La resolución de la Corte contiene un sinnúmero de cuestiones interesantes, unas de orden procesal y otras respecto al fondo del asunto que fue planteado por la sentencia Radilla Pacheco de la jurisdicción interamericana (por ejemplo respecto a las tareas de investigación del Estado mexicano en materia de desaparición forzada o sobre el alcance del fuero castrense). Vamos en este apartado a centrarnos en las partes de la resolución 912/2010 que guardan relación con el control de convencionalidad, dejando para otra ocasión el análisis de temas propiamente de fondo vinculados con dicha resolución. Hay cinco pronunciamientos que ahora interesan, realizados por la Suprema Corte y contenidos cada uno de ellos en distintas tesis jurisprudenciales que a continuación referiremos. 1. La SCJN reconoce que las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), derivadas de casos en los que México haya sido parte, son obligatorias en sus términos.11 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 77 La precisión de que la obligatoriedad se da en sus términos significa que las sentencias de la Corte IDH se deben ejecutar sin cuestionar ninguna de sus partes, ni añadir o quitar ningún elemento y sin regatear todos los actos que se deben realizar para que la sentencia se dé por cumplida. Los órganos internos no pueden cuestionar, de acuerdo con este criterio, la competencia de la Corte IDH ni el alcance con el que la ejercen. La sentencia contiene una cosa juzgada que debe ser simplemente aplicada. La tesis correspondiente es la 65/2011 del Tribunal Pleno, cuyo texto es el siguiente: 8 Sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Son vinculantes en sus términos cuando el Estado mexicano fue parte en el litigio. El Estado mexicano ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ello, cuando ha sido parte en una controversia o litigio ante esa jurisdicción, la sentencia que se dicta en esa sede, junto con todas sus consideraciones, constituye cosa juzgada, correspondiéndole exclusivamente a ese órgano internacional evaluar todas y cada una de las excepciones formuladas por el Estado mexicano, tanto si están relacionadas con la extensión de la competencia de la misma Corte o con las reservas y salvedades formuladas por aquél. Por ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aun como tribunal constitucional, no es competente para analizar, revisar, calificar o decidir si una sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos es correcta o incorrecta, o si excede en relación con las normas que rigen su materia y proceso. Por tanto, la Suprema Corte no puede hacer ningún pronunciamiento que cuestione la validez de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ya que para el Estado mexicano dichas sentencias constituyen cosa juzgada. Lo único procedente es acatar y reconocer la totalidad de la sentencia en sus términos. Así, las resoluciones pronunciadas por aquella instancia internacional son obligatorias para todos los órganos del Estado mexicano, al haber figurado como parte en un litigio concreto, siendo vinculantes para el Poder 8 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro III, diciembre de 2011, t. 1, tesis P. LXV/2011 (9a.), p. 556.12 78 MIGUEL CARbONELL Judicial no sólo los puntos de resolución concretos de la sentencia, sino [incluso] la totalidad de los criterios contenidos en ella. Varios 912/ de julio de Unanimidad de once votos en relación con la obligatoriedad de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos; votaron con salvedades: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas y Luis María Aguilar Morales. Mayoría de ocho votos en cuanto a la posibilidad de revisar si se configura alguna de las excepciones del Estado mexicano al reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de aquélla, o alguna de las reservas o declaraciones interpretativas formuladas por el Estado mexicano; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Encargado del engrose: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio. El Tribunal Pleno, el 28 de noviembre en curso, aprobó, con el número LXV/2011 (9a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a 28 de noviembre de Respecto de los criterios de la Corte IDH que hayan derivado de asuntos en los que México no sea parte, la Suprema Corte señala que tienen un carácter orientador. La tesis correspondiente (la 66/2011 del Pleno) tiene el siguiente texto: 9 Criterios emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando el Estado mexicano no fue parte. Son orientadores para los jueces mexicanos siempre que sean más favorables a la persona en términos del artículo 1o. de la Constitución federal. Los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que derivan de sentencias en donde el Estado mexicano no intervino como parte en el litigio son orientadores para todas las decisiones de los jueces mexicanos, siempre que sean más favorables a la persona, de conformidad con el artículo 1o. constitucional. De este modo, los jueces nacionales deben observar los derechos humanos estableci- 9 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro III, diciembre de 2011, t. 1, tesis P. LXVI/2011 (9a.), p. 550.13 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 79 dos en la Constitución mexicana y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación al interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana para evaluar si existe alguno que resulte más favorable y procure una protección más amplia del derecho que se pretende proteger. Esto no prejuzga la posibilidad de que sean los criterios internos los que se cumplan de mejor manera con lo establecido por la Constitución en términos de su artículo 1o., lo cual tendrá que valorarse caso por caso a fin de garantizar siempre la mayor protección de los derechos humanos. Varios 912/ de de julio de Mayoría de seis votos; votaron en contra: José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Encargado del engrose: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio. El Tribunal Pleno, el 28 de noviembre en curso, aprobó, con el número LXVI/2011 (9a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a 28 de noviembre de Este criterio de nuestra Suprema Corte genera alguna perplejidad y puede suscitar en el futuro algunos problemas de los que cabe dar cuenta. En primer término, parece que la Corte mexicana no tuvo en cuenta una distinción elemental entre lo que se conoce como puntos considerativos y puntos resolutivos. Evidentemente, los puntos resolutivos de las sentencias de la Corte IDH son obligatorios solamente para las partes que participaron en el juicio, como sucede en todo juicio. Esto significa que lo que la Corte IDH ordena en sus sentencias que se haga (una indemnización, garantías de no repetición, seguimiento de investigaciones, impartición de cursos, construcción de un monumento en memoria de las víctimas, etcétera), corresponde acatarlo de forma exclusiva al Estado parte que concurrió en el juicio. Es igualmente obvio, en consecuencia, que si México no formó parte de un juicio, no tiene ningún deber de acatamiento de los puntos resolutivos.14 80 MIGUEL CARbONELL Ahora bien, podemos decir lo mismo de las consideraciones jurídicas que, en la parte argumentativa de sus pronunciamientos, hace la Corte IDH? Qué tipo de obligación genera esa interpretación para los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos? El problema que genera la tesis de la SCJN que ya fue transcrita es que al reconocerle un criterio orientador a los criterios de la Corte IDH permite que, al resolver un caso concreto, cualquier autoridad judicial mexicana se oriente en un sentido distinto al que sostiene la jurisprudencia interamericana. Cuando eso suceda, qué va a pasar si ese criterio de un juez mexicano es finalmente revisado por la Corte IDH? Es muy probable que la Corte IDH ratifique su criterio y en consecuencia termine descalificando la interpretación que difiera del mismo, con lo cual una mala interpretación de la autoridad jurisdiccional mexicana podría dar como resultado que se condene al Estado mexicano por violar la Convención Americana. Además, no se estaría acatando la obligación de cumplir con lo dispuesto en la Convención, la cual adquiere sentido y significado en virtud de la interpretación privilegiada (y terminal, en la medida en que no puede ser revisada) que haga la Corte IDH. Dicha interpretación, desde mi punto de vista, debe ser considerada como integralmente obligatoria, tomando en cuenta las tareas que deben cumplir todos los Estados parte de la Convención Americana. Y dicha obligatoriedad se proyecta no solamente al quehacer de los jueces, sino al conjunto de autoridades del Estado mexicano, que están igualmente vinculadas (obligadas, para decirlo en rigor) por los pronunciamientos de la Corte IDH. Así como existe la denominada cosa juzgada (que cobra existencia y forma concreta en los resolutivos de las sentencias), debemos entender también que hay una cosa interpretada (contenida en las consideraciones jurídicas de las sentencias), la cual en el caso de la Corte IDH sí resulta obligatoria para todos los Estados parte de la Convención Americana, con independencia de si han sido o no parte en un juicio concreto. Por eso es que15 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 81 el artículo 69 de la Convención Americana de Derechos Humanos ordena notificar las sentencias no solamente al Estado que fue parte en el litigio, sino a todos los firmantes del propio pacto, a fin de que conozcan los elementos que figuran en los razonamientos de los jueces interamericanos. 10 En suma, me parece que no es del todo correcto el criterio de la SCJN según el cual los criterios interpretativos de la Corte IDH tienen carácter orientador. Lo correcto es considerar que los criterios interpretativos de la jurisdicción interamericana son del todo obligatorios y, en consecuencia, deben ser observados y aplicados en los que casos en que corresponda. En ese sentido se pronuncia el juez interamericano Eduardo Ferrer Mac-Gregor, quien en su voto razonado de la sentencia Cabrera García y Montiel Flores contra México señala que la jurisprudencia de la Corte IDH adquiere eficacia directa en todos los Estados nacionales que han reconocido expresamente su jurisdicción, con independencia de que derive de un asunto donde no han participado formalmente como parte material. Lo anterior, debido a los efectos de la norma convencional interpretada, que produce efectos expansivos de la jurisprudencia convencional y no sólo eficacia subjetiva para la tutela del derecho y libertad en un caso particular sometido a su competencia (párrafo 79). El mismo Ferrer Mac-Gregor apunta que pretender reducir la obligatoriedad de la jurisprudencia convencional sólo a los casos donde el Estado haya sido parte material equivaldría a anular la esencia misma de la propia CADH, cuyos compromisos asumieron los Estados nacionales al haberla suscrito y ratificado o haberse adherido a ella, y cuyo incumplimiento produce responsabilidad internacional La interpretación emprendida por el 10 Véase en el mismo sentido el razonamiento de Nogueira, Alcalá, Humberto, Los desafíos del control de convencionalidad del corpus iuris interamericano para los tribunales nacionales, en especial, para los tribunales constitucionales, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), El control, cit., nota 5, p. 351.16 82 MIGUEL CARbONELL tribunal interamericano a las disposiciones convencionales adquiere la misma eficacia que poseen éstas. 11 En el mismo sentido se expresa el ex magistrado y ex presidente de la Corte IDH, Sergio García Ramírez, quien señala que no es posible sostener que las interpretaciones establecidas por la Corte IDH constituyan un punto de vista atendible o desatendible, y no un acto de necesaria observancia implican, como prefiero decir, una interpretación vinculante de textos normativos asimismo vinculantes para los Estados, que deben ser atendidos y aplicados interiormente en los términos de la interpretación formal y final dispuesta por la Convención y ejercida por la Corte. 12 Ya hemos mencionado que la Corte IDH ha establecido el control de convencionalidad obligatorio y de oficio en varias sentencias contra el Estado mexicano. Conviene en este momento retomar una de ellas, ya que nos puede ofrecer una respuesta clara para entender mejor el punto que estamos abordando. En concreto, hay que recordar que en el párrafo 225 de la sentencia Cabrera y Montiel contra México la Corte IDH apuntó lo siguiente: 225. Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia 11 Ferrer Mac-Gregor, Interpretación, cit., nota 3, p García Ramírez, Sergio, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, cit., p En el mismo sentido, Nogueira Alcalá, Humberto, Los desafíos del control de convencionalidad del corpus iuris interamericano para los tribunales nacionales, en especial, para los tribunales constitucionales en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), El control, cit., nota 5, p. 351.17 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 83 en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos judiciales vinculados con la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana. Una discusión complementaria, que la SCJN no abordó en el expediente Varios 912/2010 pero que vale la pena anotar, tiene que ver con la obligatoriedad de criterios interpretativos contenidos no solamente en las sentencias de la Corte IDH, sino también en los pronunciamientos de la propia Corte contenidos en sus opiniones consultivas o bien en el dictado de medidas provisionales. La mayor parte de los autores que analizan este aspecto señalan que tales pronunciamientos son igualmente obligatorios, criterio con el que coincido del todo. 13 Con la mayor amplitud posible, debemos reconocer plena eficacia a todos los pronunciamientos de la Corte IDH, con independencia del acto procesal del que emanen o del tipo de competencia que haya sido ejercida por la Corte. Todavía más: habría que empezar a pensar en el grado de obligatoriedad que tienen otras expresiones normativas del derecho internacional de los derechos humanos, como pueden ser los informes y recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o las observaciones generales que emiten los comités encargados de la vigilancia y seguimiento de los tratados internacionales en la materia (comités que funcionan sobre todo en el ámbito de la ONU). 3. La SCJN sostiene, en congruencia con lo que ya había dicho la Corte IDH en algunas de las sentencias que ya hemos citado en el apartado precedente, que el control de conven- 13 Hitters, Juan Carlos, Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?, en Ferrer Mac- Gregor, Eduardo (coord.), El control, cit., nota 5, pp. 245 y ss.18 84 MIGUEL CARbONELL cionalidad corresponde a todos los jueces. Esto significa que la Corte da un paso fundamental para terminar con el monopolio a favor de los jueces federales para ejercer funciones de control de regularidad jurídica, a la luz de los tratados internacionales de derechos humanos. Pasamos de un modelo de control de constitucionalidad que podríamos llamar semiconcentrado (en el que participaban varios jueces, pero todos de nivel federal), a un modelo de mayor complejidad en el que se suma el control de convencionalidad y se amplía hacia todos los jueces. Lo que tenemos, en consecuencia, es un sistema difuso de control de convencionalidad. La tesis correspondiente que refleja el criterio que estamos comentando se va a transcribir en el siguiente apartado. 4. La formación del nuevo modelo de control de regularidad, que deriva de lo que llevamos dicho y en particular de la obligación difusa de ejercer control de convencionalidad, genera una cierta complejidad que ha precisado el Tribunal Pleno de la SCJN. La tesis correspondiente (que me permito transcribir en este momento, para pasar a comentarla en seguida y que resulta aplicable a lo señalado en el apartado inmediato anterior) es la siguiente: 14 Sistema de control constitucional en el orden jurídico mexicano. Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucio- 14 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro III, diciembre de 2011, t. 1, tesis P. LXX/2011 (9a.), p Véase el análisis de esta tesis y sus consecuencias que hace Cossío, José Ramón, Primeras implicaciones del Caso Radilla, Cuestiones Constitucionales, México, núm. 26, junio-diciembre de 2012, pp. 32 y ss.19 INTRODUCCIÓN AL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 85 nalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada. Ambas vertientes de control se ejercen de manera independiente y la existencia de este modelo general de control no requiere que todos los casos sean revisables e impugnables en ambas. Es un sistema concentrado en una parte y difuso en otra, lo que permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad o por inaplicación, de los que conozca la Suprema Corte para que determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional. Finalmente, debe señalarse que todas las demás autoridades del país en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad. Varios 912/ de julio de Mayoría de siete votos; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jorge Mario Pardo Rebolledo con salvedades y Luis María Aguilar Morales con salvedades. Ausente: y Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Encargado del engrose: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio. El Tribunal Pleno, el 28 de noviembre en curso, aprobó, con el número LXX/2011(9a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a 28 de noviembre de Como puede verse, la Corte hace una diferencia importante respecto al alcance de la facultad de los jueces locales y de los jueces federales, con relación al control de convencionalidad. Mejor dicho, la diferencia radica específicamente en las vías procesales a través de las cuales se ejerce el control y en los efectos que tendrán los pronunciamientos respectivos, según que sean emitidos por los órganos jurisdiccionales locales o federales. Lo que la Corte señala es que los jueces federales pueden (de conformidad con las reglas procesales existentes en materia de amparo, controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad) llegar a realizar una declaración que tenga por efecto la20 86 MIGUEL CARbONELL invalidación de una norma general. Esto implica que los jueces federales pueden terminar expulsando a la norma del sistema jurídico, de forma que (como regla general y salvo contadas excepciones) no pueda volver a aplicarse en ningún caso. Ahora bien, la facultad de los jueces locales abarca solamente (aunque no es poco, desde luego) la posibilidad de decretar la inaplicación de las normas generales, lo que tendría como efecto que tales normas no se apliquen a un caso concreto bajo conocimiento de las autoridades judiciales locales, sin que ello afecte a su vigencia ni limite la posibilidad del resto de autoridades para seguirlas aplicando a casos que se presenten más adelante. De acuerdo con lo anterior, los jueces federales pueden llegar a afectar la vigencia de una norma general; los jueces locales solamente se refieren a la aplicabilidad de las normas. El alcance en el primer caso es mayor, pero la facultad de las autoridades locales no es menor. La tesis transcrita plantea una siguiente cuestión, vinculada con las obligaciones de las autoridades no judiciales. A ella nos referiremos en la siguiente sección. 5. La tesis LXIX/2011, derivada del mismo expediente Varios 912/2010 que estamos comentando, establece los pasos que deben seguirse por parte de los jueces a fin de llevar a cabo el control de constitucionalidad y de legalidad. Se trata de lo que algunos autores han llamado los grados de intensidad en el ejercicio del control. 15 Los pasos que señala la tesis de la SCJN son los siguientes: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país al igual que todas las autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano 15 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Interpretación, cit., nota 3, p. 386. Mostrar más
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