Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US18853
Timestamp: 2019-09-20 01:43:36+00:00

Document:
U-I-158/95
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.158.95
Zakon o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80, 38/88, 27/89 in Uradni list RS, št. 19/91, 4/92, 58/93 in 87/97) (ZNZ), 11. in 19. a čl.
V Zakonu o notranjih zadevah se razveljavita 11. člen in 19.a člen, kolikor se nanaša na izvajanje posebnih operativnih metod in sredstev dela iz 1. in 2. točke drugega odstavka istega člena. Razveljavitev začne učinkovati v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu RS.
Na osrednjost in neposredno uresničljivost ustavnih pravic in na posebno mesto, ki ga imajo med njimi tiste ustavne določbe, ki varujejo človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo zasebnost in varnost (od 34. do 38. člena Ustave) je Ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U-I-25/95 z dne 27.11.1997, ko je presojalo ustavnost posameznih posebnih metod in sredstev iz 150. člena ZKP.
Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča je temeljne ustavne pravice mogoče omejiti le z zakonom, potem ko zakonodajalec opravi tehtanje ustavnih dobrin in ugotovi nujnost omejevalnega ukrepa. Ta ustavna zahteva pomeni, da mora biti vsako poseganje v pravico urejeno z zakonom določno in nedvoumno. Zakonska ureditev mora biti takšna, da izključi vsako možnost arbitrarnega odločanja državnega organa.
Ker je zakonska ureditev posebnih operativnih metod in sredstev iz 1. in 2. točke drugega odstavka 19.a člena ZNZ presplošna in ker iz ureditve ni razvidno, da bi zakonodajalec opravil tehtanje ustavnih dobrin in ugotovil nujnost uzakonjenih posegov v ustavne pravice, je z vidika ustavnega načela legalnosti nezadostna in kot taka v neskladju z Ustavo.
Zakon, razveljavitev, odložni pogoj.
Omejevanje in uresničevanje pravic.
Pravica do osebnega dostojanstva in varnosti.
Varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic.
Varstvo tajnosti pisem in drugih občil.
Interpretacija, zakon.
Ustava, 2., 15., 34., 35., 37., 38., 120., 160. čl.
Zakon o kazenskem postopku (ZKP), 150. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 24., 43. čl.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 20. 6. 1996 pridružena zadeva št. U-I-144/96 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 in št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994 (OdlUS III,62).
U-I-158-95.pdf
U-I-158-95_LM Krivic.pdf
U-I-158-95_Sklep.pdf
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Aleša Zalarja, predsednika Okrožnega sodišča v Ljubljani, in na pobudo Kasima Halilagića, ki ga zastopa Dušan Pajk, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 2. aprila 1998
1. V Zakonu o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80, 38/88, 27/89 in Uradni list RS, št. 19/91, 4/92, 58/93 in 87/97) se razveljavita 11. člen in 19.a člen, kolikor se nanaša na izvajanje posebnih operativnih metod in sredstev dela iz 1. in 2. točke drugega odstavka istega člena.
2. Razveljavitev začne učinkovati v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu RS.
1. Predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani zahteva oceno ustavnosti 11. in 19.a člena Zakona o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80, 38/88, 27/89 in Uradni list RS, št. 19/91, 4/92, 58/93 in 87/97 - v nadaljevanju: ZNZ) v tistem delu, ki se nanaša na omejitev človekove pravice do zagotovljenega varstva tajnosti pisem in drugih občil, kadar je to nujno za potek kazenskega postopka. Neustavnost izpodbijanih določb naj bi bila podana zato, ker obstaja med ZNZ in Zakonom o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 - v nadaljevanju: ZKP), kolikor urejata isto materijo - možnost omejitve varstva tajnosti pisem in drugih občil, kadar je to potrebno zaradi odkrivanja storjenih kaznivih dejanj - kolizija, ki se kaže v tem, da: - ZKP izrecno določa, zaradi katerih kaznivih dejanj je mogoče predlagati ukrepe, medtem ko ZNZ samo ohlapno določa, da je uporaba posebnih metod možna zaradi organiziranih, družbi posebno nevarnih kaznivih dejanj ali kaznivih dejanj, ki jih storijo mednarodne kriminalne združbe,
- ZKP kot predlagatelja ukrepa določa državnega tožilca, ZNZ pa ministra za notranje zadeve,
- ZKP določa časovno mejo veljavnosti ukrepov, ZNZ pa ne, - ZKP določa dodaten kriterij v drugem odstavku 150. člena, ki ga ZNZ ne predvideva,
- se po ZKP na izsledke ukrepov sodna odločba lahko opre, medtem ko se na izsledke po ZNZ ne more,
- preiskovalni sodnik o odreditvi ukrepov obvesti osumljenca, medtem ko po ZNZ obveznost obveščanja ni določena. Ker izpodbijani določbi ZNZ za urejanje enakih pravnih razmerij določata drugačne kriterije kot ZKP, ki je v razmerju do ZNZ kasnejši in specialnejši predpis, in ker se z nekoherentnostjo in protislovnostjo pravnega sistema zmanjšujeta zaupanje v pravo in pravna predvidljivost, naj bi bila po navedbah vlagatelja pobude kršena 14. in 2. člen Ustave. Z opisano ureditvijo pa naj bi bila kršena tudi določba 4. alinee 29. člena Ustave, po kateri je zagotovljeno vsakomur, ki je v kazenskem postopku obdolžen kaznivega dejanja, da ni dolžan izpovedovati zoper sebe ali svoje bližnje ali priznati krivdo.
2. Pobudnik trdi, da predstavlja določba 19.a člena ZNZ poseg v ustavno pravico do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave) in v varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave), ki jih je mogoče omejiti le ob pogojih iz 15. člena Ustave. Ti pogoji pa po mnenju pobudnika niso podani, ker je ureditev nedorečena in ker omogoča arbitrarno poseganje v človekove pravice. Posebej ga moti, ker se za poseg ne zahteva obstoj suma ali utemeljenega suma, zadošča že domneva, da gre za razkrivanje družbi posebno nevarnih kaznivih dejanj ali kaznivih dejanj, ki jih storijo mednarodne kriminalne združbe. Zaradi nedoločnosti predpisa je po mnenju pobudnika prizadeta pravna varnost, predvidljivost v pravu in zaupanje v pravo (2. člen Ustave). Poseganje v ustavne svoboščine s strani kateregakoli državnega organa naj bi nasprotovalo tudi načelu delitve oblasti, saj je s sistemsko interpretacijo Ustave možno priti do zaključka, da so občutni posegi v ustavno zajamčene svoboščine le stvar sodišča. Pobudnik se s tem v zvezi sklicuje na četrti odstavek 15. člena Ustave, ki zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in na 23. člen Ustave, ki vsebuje pravico do sodnega varstva. Poudarja še, da te določbe izpodbijani zakon le izjemoma priznava v 11. členu, v katerem predpostavlja za poseg v tajnost pisem in drugih občil sodno odločbo.
3. Vlagatelj zahteve Ustavnemu sodišču smiselno predlaga razveljavitev, medtem ko pobudnik izrecno predlaga, da se glede izpodbijane določbe ZNZ ugotovi njena neustavnost. Zavzema namreč stališče, da je izpodbijana določba ZNZ s sprejemom ZKP in posledično derogacijo prenehala veljati.
4. Državni zbor tako glede zahteve kot glede pobude meni, da sta neutemeljeni in da z izpodbijano ureditvijo niso kršene ustavne določbe. Vsebinsko podaja enoten odgovor, v katerem se sklicuje na drugi odstavek 37. člena Ustave, ki dovoljuje posege v tajnost pisem in drugih občil in v človekovo zasebnost, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države, vendar le na podlagi odločbe sodišča in če tako predpisuje zakon. Hkrati opozarja še na določbi 17. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah in 8. člena EKČP, ki naj bi bili glede dovoljenih posegov v človekovo zasebnost celo manj zahtevni kot Ustava. Opozarja, da Ustava ne omejuje posegov v zasebnost samo v primeru poteka kazenskega postopka, ampak tudi v interesu uvedbe kazenskega postopka in v interesu varnosti države - kar pa se ne pokriva nujno niti v celoti z ureditvijo v 150. in 151. členu ZKP, ki predpostavlja že izvršeno kaznivo dejanje. Gre namreč (lahko) za preprečevanje kaznivih dejanj, ugotavljanje, ali je bilo kaznivo dejanje storjeno (odkrivanje in razkrivanje) in še posebej za interese državne varnosti - kar vse ne more biti omejeno le na postopek po že izvršenem kaznivem dejanju. Po stališču Državnega zbora se določbe ZNZ in ZKP ne nanašajo na isto pravno situacijo: ZKP ureja uporabo posebnih metod po izvršenem kaznivem dejanju, ZNZ pa pred tem, kar utemeljuje tudi z dejstvom, da je bila ureditev v ZKP kasnejša in specialnejša, medtem ko sta bili določbi ZNZ uveljavljeni še pred sprejemom Ustave. Poudarja, da bodo ta vprašanja na novo urejena v Zakonu o policiji in sicer skladno z ureditvijo v ZKP. Navaja še, da se določbe 29. člena Ustave nanašajo le na konkretnega obdolženca v kazenskem postopku in da torej zanj v celoti veljajo določbe ZKP, medtem ko se dejstva in dokazi, ki niso bili zbrani v skladu z ZKP, ne morejo uporabiti zoper obdolženca v kazenskem postopku, torej tudi ne podatki, zbrani po izpodbijanih določbah ZNZ.
5. Sklep o obravnavanju obeh zadev - zahteve in pobude v enotnem postopku je Ustavno sodišče sprejelo na seji dne 20.6.1996.
6. Na seji dne 2.4.1998 je Ustavno sodišče na podlagi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) ugotovilo, da pobudnik izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti 19.a člena ZNZ v delu, ki se nanaša na ukrepe iz 1. točke drugega odstavka, izvedene s strani kriminalistične službe. V tem delu je pobudo sprejelo v obravnavo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Pristojnosti Ustavnega sodišča za odločanje so opredeljene v 160. členu Ustave in 21. členu ZUstS. Po teh določbah Ustavno sodišče ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonov ali zakonskih norm. Kolikor se navedbe vlagatelja zahteve in pobudnika nanašajo zgolj na vprašanje razmerij med dvema veljavnima zakonoma - ZNZ in ZKP - oziroma na vprašanje njune medsebojne (ne)skladnosti ter s tem povezane (ne)veljavnosti posameznih izpodbijanih določb, torej ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje. Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo v svojih odločitvah, je potrebno pri uporabi zakonskih predpisov, ki med seboj niso skladni, upoštevati interpretacijska pravila, to pa so zlasti pravila o razmerju med splošnejšimi (lex generalis) in posebnimi predpisi (lex specialis), poprej izdanimi (lex prior) in kasneje izdanimi predpisi (lex posterior).
8. Pristojno pa je ocenjevati, ali nasprotja znotraj pravnega reda ne kršijo načel pravne države (2. člen Ustave), in še pred tem, ali je izpodbijana zakonska ureditev kot taka, glede na vsebine, ki jih ureja, skladna z Ustavo.
9. Obe izpodbijani določbi sta bili spremenjeni (11. člen1) oziroma na novo vneseni (19.a člen2) v ZNZ v okviru obsežnejših sprememb in dopolnitev zakona, sprejetih v maju 1991. Določba 11. člena je (bila) uvrščena v I. poglavje med Splošne določbe, 19.a člen pa v poglavje o delu in organizaciji Republiškega sekretariata za notranje zadeve kot enega od organov za notranje zadeve (II. poglavje, 1. točka). Po navedbah predlagatelja sprememb in dopolnitev3 posebne metode in sredstva za delo VIS oziroma kriminalistične službe do teh sprememb nikoli niso bile zakonsko določene, temveč so bile opredeljene le v podzakonskih zveznih predpisih.
10. V skupščinskem gradivu se navaja, da je določba 11. člena je spremenjena skladno z določilom LI amandmaja k Ustavi SRS: od načela neprekršljivosti tajnosti pisem in drugih občil je mogoče odstopiti le na podlagi odločbe, ki jo izda sodišče na obrazložen predlog republiškega sekretarja za notranje zadeve.
Predlog mora navajati dejstva in okoliščine, ki kažejo na to, da je ukrep neogibno potreben za potek kazenskega postopka ali za varnost države in da ni v očitnem nesorazmerju s ciljem. To pomeni, da sme republiški sekretar ukrep predlagati šele, če z milejšimi posegi v varovane pravice posameznika ni mogoče zagotoviti varnosti države, kot tudi, da interes varnosti države ne sme biti pomembnejši od varovanih pravic posameznika. Sodišče o ukrepu odloča samostojno, v odločbi, s katero dopusti poseg, pa določi vrsto in obseg posega, čas trajanja posega in subjekte, ki so dolžni omogočiti izvršitev posega. Poleg teh omejitev ta člen vsebuje še eno omejitveno določbo, po kateri ONZ ne smejo uporabiti podatkov, za katere so izvedeli pri posegu, in tudi ne smejo teh podatkov posredovati drugim, če gre za podatke, ki niso v zvezi z nameravanim posegom.
11. Člen 19.a določa metode in sredstva, ki jih uporabljata varnostno-informativna in kriminalistična služba. Navedeni člen službi zavezuje, da morata, ko uporabljata posebne operativne metode in sredstva dela, izbrati tiste, ki bodo predvidoma najmanj vplivale na prizadeto osebo. Člen loči med operativnimi metodami, glede katerih si morata varnostno-informativna in kriminalistična služba predhodno pridobiti odločbo sodišča, in tistimi, za katere zadošča predhodno dovoljenje republiškega sekretarja za notranje zadeve. Odločba sodišča se zahteva v primeru uporabe kontrole telefona in drugih komunikacijskih sredstev in občil, kontrole pisem in drugih pošiljk. Ta člen omejuje uporabo omenjenih operativnih metod za potrebe kriminalistične službe, ki jih ne more uporabiti glede vseh vrst kaznivih dejanj, ampak le pri družbi posebno nevarnih, ki so organizirana ali jih storijo mednarodne kriminalne združbe.
Operativne metode in sredstva, glede katerih se zahteva predhodno dovoljenje republiškega sekretarja za notranje zadeve, so: tajno sodelovanje, tajno opazovanje in odkup predmetov.
12. Da gre pri posebnih metodah in sredstvih za ukrepe, ki posegajo v ustavne pravice - zlasti v zasebnost posameznika, v tem postopku ni sporno. Pač pa je med udeleženci sporna ustreznost obstoječe ureditve oziroma določenost teh metod, kot jih opredeljuje ZNZ. Po navedbah nasprotnega udeleženca naj bi bila zakonska ureditev ustrezna, ker izpolnjuje pogoje, ki jih za (dovoljen) poseg v ustavno varovano zasebnost določa drugi odstavek 37. člena Ustave.
13. Kakšen pomen in varstvo daje človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam Ustava, je Ustavno sodišče podrobneje navedlo v svoji odločbi št. U-I-25/95 z dne 27.11.1997, ko je presojalo ustavnost posameznih posebnih metod in sredstev iz 150. člena ZKP. Poudarilo je osrednjost in neposredno uresničljivost ustavnih pravic in svoboščin ter opozorilo na posebno mesto, ki ga imajo med njimi tiste ustavne določbe, ki varujejo človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo zasebnost in varnost (od 34. do 38. člena Ustave).
14.Omejitve ustavnih pravic so po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave (uresničevanje in omejevanje pravic) možne v primeru, ko je to v Ustavi posebej predvideno ali kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih. Glede na to, da omejitve predstavljajo izjeme od sicer z Ustavo zagotovljene zaščite pravic pred posegi, jih je treba ozko razlagati. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-137/93 z dne 2.6.1994 (OdlUS III, 62) so po ustaljenih in splošno sprejetih pojmovanjih kakršnekoli omejitve ustavnih pravic dopustne le, če so v skladu s t.i. načelom sorazmernosti, kar pomeni tri pogoje za dopustnost takih omejitev ali posegov: nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu. Poseg mora biti nujen v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali brez njega; poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj) - primeren v tistem smislu, da je z njim ta cilj možno doseči; v okviru sorazmernosti pa je treba tehtati pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic. Poleg teh kriterijev določa Ustava za poseg v določene pravice še posebne pogoje, kot je to v primeru poseganja v pravice iz 37. člena Ustave.
15. Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča je temeljne ustavne pravice mogoče omejiti le z zakonom, potem ko zakonodajalec opravi tehtanje ustavnih dobrin in ugotovi nujnost omejevalnega ukrepa. Ta ustavna zahteva pomeni, da mora biti vsako poseganje v pravico urejeno z zakonom določno in nedvoumno. Kot pravilno poudarja pobudnik, mora biti zakonska ureditev takšna, da izključi vsako možnost arbitrarnega odločanja državnega organa.
Zakonska ureditev mora poleg predvidljivosti zagotavljati zlasti učinkovit pravni nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabo. Pri tem velja opozoriti, da je zahteva po zakonski določnosti toliko bolj poudarjena, kolikor pomembnejša je varovana dobrina.
16. V luči povedanega in ob upoštevanju načelnih ugotovitev, ki jih vsebuje odločba št. U-I-25/95, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana zakonska ureditev že v načelu presplošna, da iz ureditve same ni razvidno, da bi zakonodajalec opravil tehtanje ustavnih dobrin in ugotovil nujnost uzakonjenih posegov v ustavne pravice in da je zato z vidika ustavnega načela legalnosti nezadostna.
17. Tako obstoječa ureditev metod in sredstev iz 1. točke drugega odstavka 19.a člena (tajno sodelovanje, tajno opazovanje in odkup predmetov) vsebuje le povsem splošne določbe o tem, kdo ukrep izvaja in kdo ga dovoljuje ter nekaj najbolj splošnih predpostavk za delovanje kriminalistične službe, ki so razvidne iz splošnih določb Zakona o namenu in ciljih njenega ukrepanja. Po izpodbijani ureditvi se obravnavane operativne metode lahko uporabijo s strani kriminalistične službe v zvezi z odkrivanjem kaznivih dejanj vedno, kadar le-ta oceni to za potrebno, pod pogojem, da pridobi pisno predhodno dovoljenje ministra za notranje zadeve, in da oceni, da gre za metodo, ki v konkretnem primeru v najmanjši meri vpliva na prizadeto osebo. Odrejanje in izvajanje operativne metode iz 2. točke drugega odstavka istega člena (kontrola telefona in drugih komunikacijskih sredstev in občil, kontrola pisem in drugih pošiljk) je sicer nekoliko natančneje urejeno, vendar ne dosti bolj določno, kot pogoje za takšen poseg določa Ustava v drugem odstavku 37. člena. Ker gre pri tej metodi za občuten poseg v tisti del zasebnosti, ki se nanaša na svobodo komunikacij in ki je varovan dvakrat - v 35. ter še posebej v 37. členu Ustave - je zakonska ureditev kljub temu oziroma prav zato še posebej nezadostna. Ni namreč dovolj, da zakon povzema ustavne zahteve. Vsebovati mora podrobna pravila, ki ob upoštevanju izrecnih ustavnih zahtev po eni strani preprečujejo arbitrarnost državnih organov, po drugi strani pa preprečujejo zlorabe uporabljenih posebnih metod in sredstev. Tako morajo biti opredeljene kategorije ljudi, ki jim je možno prisluškovati, natančneje morajo biti določena kazniva dejanja, trajanje prisluškovanja, predpisan mora biti postopek, po katerem se ravna s povzetki pogovorov, določene morajo biti okoliščine in pogoji za njihovo uničenje, urejeni kontrolni mehanizmi. Posebno vprašanje, na katerega opozarja pobudnik in ki se mu zakonska ureditev v celoti izogne, je vrsta in stopnja suma, ki se zahteva za uporabo posameznih metod. Predvsem pa so metode med seboj tako različne, da zahteva vsaka od njih samostojno opredelitev in natančno ureditev. Enako kot pri ureditvi posebnih ukrepov v ZKP tudi obstoječa ureditev v ZNZ ne upošteva v zadostni meri (naredi samo eno večjo delitev na kontrolo komunikacij in na ostale ukrepe), da so metode različne že glede na način zbiranja podatkov, da posledično posegajo v različne človekove pravice in da je različna tudi intenziteta poseganja - kar vse bi moralo kot okoliščine, ki so relevantne z vidika ustavnokonformne ureditve, predstavljati osnovna izhodišča za zakonodajno urejanje ukrepov, ki predstavljajo poseg v ustavne pravice.
18. Da je zakonska ureditev nezadostna, je mogoče zaključiti tudi, če se presoja opravi z vidika 120. člena Ustave (organizacija in delo uprave), po katerem morajo biti pristojnosti upravnih organov in njihovo delovanje vezani na Ustavo in zakon. Z vezanostjo delovanja izvršilne oblasti na zakon se poudarjeno udejanja legalitetno načelo kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Že načelo pravne države namreč zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo v svojih odločbah (npr. OdlUS IV, 51 in OdlUS III, 123) mora biti zakon vsebinska podlaga tako za izdajanje podzakonskih aktov kot tudi za posamične akte izvršilne oblasti, ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu v celoti v zakonskem okviru. Poudarilo je tudi, da se z zakoni ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja s tem njeno delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Zato mora biti namen zakonske ureditve jasno razviden, ukrepi pa - še posebej če gre za ukrepe, s katerimi se omejujejo ustavne pravice posameznikov - natančno določeni. Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme in določiti njihovo vsebino: nedopustno je, če prepusti določitev vsebine norme drugemu organu. Norme morajo biti predvidljive in sposobne preizkusa. Če norma ni jasno določena, je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov.
19. Nenazadnje izhaja iz gradiva Državnega zbora ob sprejemanju (novega) Zakona o policiji, da se zdi izpodbijana zakonska ureditev posegov nezadostna tudi predlagatelju novega zakona in - čeprav v odgovoru na zahtevo in pobudo trdi drugače - zakonodajalcu samemu. Predlagatelj med razlogi za izdajo zakona navaja tudi, da " ... bi zakon zaradi uresničevanja ustavnega načela, po katerem morajo biti vse omejitve temeljnih svoboščin in pravic določene z zakonom, podrobneje opredeljeval policijska pooblastila, posebne metode in sredstva ter vrsto in način uporabe prisilnih sredstev". V razpravi je Odbor Državnega zbora za notranjo politiko in pravosodje še posebej sprejel stališče oziroma priporočilo, da naj predlagatelj pri pripravi predloga zakona (za drugo obravnavo) prouči možnost preciznejše določitve posebnih metod in sredstev.
20. Da bo zadostil ustavnim zahtevam - tako tistim, ki jih določa Ustava za poseg v posamezne temeljne pravice kot tudi tistim, ki jih postavlja za urejanje delovanja policije kot organov izvršilne oblasti - bo moral zakonodajalec v postavljenem roku odpraviti opisane pomanjkljivosti obstoječe ureditve. Zlasti bo moral vsako posebno metodo dela policije urediti tako določno, da ne bo možna arbitrarnost in da bo zadoščeno pogojem, ki jih za poseg v posamezne pravice določa Ustava.
21. Da bo zadoščeno ustavnemu načelu pravne države tudi z vidika pravnega reda kot celote, pa bo moral zakonodajalec obenem poskrbeti, da bo nova ureditev postavila jasne meje med možnostjo uporabe ukrepov po ZNZ in tistih po ZKP, in s tem vzpostaviti stanje, ki bo jasno in predvidljivo, tako za organe, ki ukrepe odrejajo oziroma izvajajo kot tudi za državljane kot naslovnike pravnih norm. Sedanja ureditev je namreč očitno - že glede na različne razlage glede veljavnosti izpodbijanih določb ZNZ s strani vlagatelja zahteve, pobudnika in nasprotnega udeleženca - nedorečena tudi, kolikor se nanaša na razmerje med ukrepanji policije oziroma organov za notranje zadeve po ZNZ in tistimi po ZKP, ki kot kasnejši predpis ustreznih prehodnih določb z ozirom na ZNZ ne vsebuje. Obstoječa ureditev posebnih operativnih metod in sredstev v dveh predpisih dopušča namreč različne interpretacije. Različno se razlaga, v katerih situacijah je dovoljena uporaba (istih) posebnih metod in sredstev po enem ali drugem predpisu, različna pa so tudi stališča o tem, kakšne so pravne posledice uporabljenih ukrepov. Kot odprto se pojavlja v posameznih primerih celo vprašanje dokazne vrednosti tako pridobljenih izsledkov v morebitnem nadaljnjem kazenskem postopku, kar pa glede na naravo in vrsto ukrepov, s katerimi se posega v temeljne človekove pravice in svoboščine, še zlasti ni ustavno dopustno.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam -Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
1. 11. člen "Na obrazložen predlog republiškega sekretarja za notranje zadeve lahko sodišče odloči, da se v posameznem primeru odstopi od načela neprekršljivosti tajnosti pisem in drugih občil, če je to neogibno potrebno za potek kazenskega postopka ali za varnost države in če poseg ni v očitnem nesorazmerju s ciljem.
V odločbi, s katero se dopusti poseg, sodišče določi vrsto in obseg posega, čas trajanja posega in subjekte, ki so dolžni omogočiti izvršitev posega.
Če organi za notranje zadeve pri takem posegu izvedo za podatke, ki niso v zvezi z nameravanim posegom, jih ne smejo uporabiti niti posredovati drugim, razen če gre za podatke o kaznivem dejanju, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti."
2. 19.a člen "Varnostno informativna služba in kriminalistična služba lahko pod pogoji, ki jih določa ta zakon, uporabljata posebne operativne metode in sredstva dela. Pri tem morata izbrati tiste, ki bodo najmanj vplivale na prizadeto osebo.
Posebne operativne metode in sredstva dela so:
1. tajno sodelovanje, tajno opazovanje in odkup predmetov; 2. kontrola telefona in drugih komunikacijskih sredstev in občil, kontrola pisem in drugih pošiljk;3. protiprislušni pregled in tehnična zaščita objektov.
Operativne metode in sredstva iz 2. točke je dopustno uporabiti le pod pogoji iz 11. člena tega zakona. Kriminalistična služba jih lahko uporablja samo za odkrivanje in razkrivanje organiziranih, družbi posebno nevarnih kaznivih dejanj ali kaznivih dejanj, ki jih storijo mednarodne kriminalne združbe.
Za uporabo operativnih metod in sredstev dela iz 1. in 3. točke drugega odstavka je potrebno pisno predhodno dovoljenje republiškega sekretarja za notranje zadeve. Za izdajo dovoljenja za uporabo metod in sredstev dela iz 3. točke je potrebno soglasje varovane osebe ali predstojnika organa ali organizacije, ki se varuje."
3. Skupščinski poročevalec št. 7/91
Iz enakih razlogov kot v analogni zadevi št. U-I-25/95 (odločba z dne 27.11.1997 - razveljavitev členov 150-156 ZKP), sem tudi v tej zadevi glasoval proti razveljavitvi zadevnih zakonskih določb - zavzemal sem se torej zgolj za ugotovitev njihove neskladnosti z Ustavo (z rokom za uskladitev). Prilagam svoje ločeno mnenje k odločbi št. U-I-25/95 z dne 27.11.1997.
Čeprav se z veliko večino argumentacije v dolgi in temeljito obrazloženi odločbi strinjam, sem moral glasovati proti sprejetemu izreku in to iz dveh razlogov.
Najprej zato, ker po mojem mnenju ni prav zaradi nekaterih slabosti obstoječe zakonske ureditve (glej zlasti 61. točko obrazložitve) to ureditev kar razveljaviti in to ekstenzivno (kompletne člene 150-156 ZKP). Res je to razveljavitev z enoletnim odložnim rokom, toda celo ob najboljši volji pristojnega ministrstva, vlade in zakonodajalca, da se v tem roku sprejme nova, z Ustavo v celoti skladna ureditev spornih vprašanj, lahko ta načrt spodleti - in potem določen čas v boju zoper hujše oblike organiziranega kriminala preprosto ne bo mogoče uporabljati nobenega od ukrepov iz 150. člena ZKP, od katerih večina sama po sebi sploh ni ustavno sporna. Zgodi se lahko npr. to, da dobro in skrbno pripravljene ter vsebinsko nesporne zakonske spremembe ne bi bile v roku sprejete zato, ker bi vmes (iz povsem drugih razlogov) prišlo do razpada sedanje vladne koalicije, do nemožnosti formiranja nove in nato do razpusta državnega zbora ter predčasnih volitev. Ni važno, kako velika je ta možnost - važno je, da obstaja in da bi v takem primeru odgovornost za to, da bi si država sama zvezala roke v boju proti organiziranemu kriminalu, padla na Ustavno sodišče in na njegovo po nepotrebnem radikalno odločitev.
Na razpolago je bila namreč druga, skoraj v vseh pogledih boljša rešitev: namesto razveljavitve z rokom bi bilo treba uporabiti ugotovitveno odločbo, s katero bi bilo možno le za res sporne zakonske določbe (in ne kar za kompletno ureditev v členih 150- 156 ZKP) ugotoviti, da niso (v celoti) skladne z Ustavo, in naložiti zakonodajalcu odpravo ugotovljenih neskladnosti.
Zadnja, zaključna (torej 95.) točka obrazložitve s svojima prvima stavkoma utemeljenost mojega gornjega stališča po mojem mnenju jasno potrjuje: "Glede na navedeno Ustavno sodišče protiustavnosti izpodbijanih ukrepov ... kot takih ni ugotovilo. Ugotovilo pa je, da so protiustavni posamezni pogoji in posamezne določbe postopka ..., ker ne dajejo v zadostni meri jamstev, ki jih zagotavlja Ustava." Poudarjam: "v zadostni meri"|
V eni točki pa je moje stališče strožje od stališča večine.
Glede ukrepa iz 5. točke prvega odstavka 150. člena ZKP ("prisluškovanje v prostorih s tehničnimi napravami") sem mnenja, da je ta ukrep že sedaj ustavno dopusten le, kolikor se izvaja s prisluškovanjem pogovorom v prostorih "od zunaj" - kolikor se izvaja s tajnim nameščanjem naprav v stanovanju in torej z vstopom v stanovanje brez vednosti stanovalca, pa veljavno besedilo 36. člena Ustave to žal v celoti onemogoča (zakaj, bom pojasnil malo kasneje). "Žal" pravim zato, ker bi po mojem mnenju (skladno s tujimi izkušnjami) v boju proti najnevarnejšim oblikam kriminala najbrž moralo biti ustavno dovoljeno celo to - seveda ob strožjih pogojih in procesnih kavtelah, ki bi v večji meri zmanjševali možnost zlorabljanja takih izjemnih policijskih pooblastil.
Toda to bi morala Ustava dovoljevati, njen sedanji 36. člen pa tega ne dovoljuje. Zanimivo je, da se je na isto stališče v svojem pritrdilnem ločenem mnenju postavil tudi sodnik Šturm, celo z besedami: "Nesporno je, da 36. člen tak poseg prepoveduje." V tej točki torej odločbo (oziroma 78. točko njene obrazložitve) podpira samo pet sodnikov. Po mnenju sodnika Šturma bi bil kljub 36. členu tak poseg izjemoma dopusten "samo v primerih, če je ogroženo človekovo življenje, če je potrebno preprečiti mučenje ali če je ogrožena svoboda vesti ali veroizpovedi". Tudi sam seveda ne izključujem možnosti, da bi v kakšnem povsem konkretnem primeru, ko so zgoraj navedene ali morda še kakšne druge ustavne dobrine konkretno prišle v kolizijo z ustavno pravico nedotakljivosti stanovanja, tehtanje prizadetih dobrin po načelu sorazmernosti lahko pripeljalo do ugotovitve o ustavni dopustnosti nekega posega v ustavno pravico iz 36. člena, vendar, ponavljam, samo v povsem konkretnem primeru, pred Ustavnim sodiščem torej šele pri reševanju konkretne ustavne pritožbe - nasprotujem pa temu, da bi za primere, ki jih je naštel sodnik Šturm, smel že zakon kar vnaprej dovoliti izjemno dopustnost posega, ki ga 36. člen Ustave prepoveduje. Take izjemne posege, kadar jih opravičujejo povsem konkretne okoliščine, navsezadnje dovoljuje že kazenski zakonik, po katerem ni kaznivo dejanje tisto dejanje, ki je bilo storjeno v skrajni sili - torej za odvrnitev "nezakrivljene nevarnosti, ki je ni bilo mogoče odvrniti drugače, pri tem pa prizadejano zlo ni večje od zla, ki je grozilo".
Še nekaj o tem, zakaj 36. člen Ustave takih posegov ne dovoljuje, čeprav izrecno to v njem ni zapisano. V drugem odstavku tega člena piše le: "Nihče ne sme brez odločbe sodišča proti volji stanovalca vstopiti v tuje stanovanje ali v druge tuje prostore, niti jih ne sme preiskovati." Za primerjavo: nemška ustava npr. v 13. členu podobno omejitev predpisuje izrecno le za preiskave, za drugačne vstope v tuje stanovanje pa v nujnih primerih dopušča zakonsko dopustitev takih posegov v nedotakljivost stanovanja. Naša ustava pa gornjo omejitev izrecno postavlja vsakomur ("Nihče ne sme ...") in za vse primere, ne le za primer preiskave ("... niti jih ne sme preiskovati").
Če je "brez odločbe sodišča proti volji stanovalca" prepovedano vstopiti v tuje stanovanje , je jasno, da policija še vedno proti volji stanovalca v stanovanje vendarle lahko vstopi, če ima za to dovoljenje sodišča, prav tako pa je jasno, da pa tudi sodna odločba policiji ne dovoljuje vstopa, ne da bi stanovalec za to sploh vedel. To bi bilo ustavno dopustno šele, če bi bil 36. člen spremenjen in bi se glasil "proti volji stanovalca ali brez njegove vednosti". Zakaj je pri varovanju "stanovanjske zasebnosti" dan tako močan poudarek prisotnosti prizadetega? Domnevam, da zaradi preprečevanja možnih zlorab - ko bi npr. policija dovoljeni vstop na podlagi enega razloga dejansko izkoristila za kaj drugega (podtaknitev obremenilnega materiala, skriven odvzem česa itd.).
Strinjam se, da bi bilo ob sodobnem porastu zelo nevarnih oblik kriminala treba ustavno dopustiti v izjemnih primerih in pod ustreznimi procesnimi kavtelami tudi nameščanje prisluškovalnih naprav v stanovanju brez vednosti stanovalca - ponavljam, ustavno dopustiti. Sedaj namreč to ustavno ni dopuščeno - po mnenju mene in še dveh sodnikov. Tudi večinska odločba v 78. točki ugotavlja, da Ustava tega "izrecno" ne dovoljuje.
Implicitno dopustitev skuša zato najti v naslednjem razlogovanju:
- da tajna narava prisluškovanja "narekuje tudi tajno namestitev in odstranitev naprav za prisluškovanje" (se strinjam - toda ne nujno tajnega vstopa v stanovanje, saj se da prisluškovati tudi "od zunaj"),
- in da so "posledično, zaradi izvedbe ukrepa prisluškovanja, z zakonom /lahko/ omejene tudi zahteve ... drugega odstavka 36. člena Ustave", torej zahteva po vednosti prizadetega (s tem pa se ne strinjam).
Pri tem se sklicujem tudi na 32. točko obrazložitve, v kateri je pravilno poudarjeno, da "je po Ustavi prepovedan vsak poseg v naštete pravice, razen tistih, ki so izrecno dovoljeni". Ker je s sporno določbo ZKP izrecno dovoljeno le "prisluškovanje v prostorih s tehničnimi napravami", izrecno pa ne tudi odstop od prepovedi v 36. členu Ustave, da bi se smelo v stanovanje vstopiti brez vednosti stanovalca, bi moral že to - po kriterijih same večinske odločbe v njeni 32. točki - biti zadosten razlog za sklep, da je sporna zakonska določba ustavno dopustna le, kolikor se nanaša na prisluškovanje "od zunaj", da pa je njeno izvrševanje s tajnim vstopom v stanovanje s 36. členom Ustave, kakor se ta sedaj glasi, absolutno prepovedano.
Sporno 5. točko prvega odstavka 150. člena ZKP bi bilo torej po mojem mnenju treba razveljaviti - in to brez odložilnega roka. Če bi bil državni zbor mnenja, da boj proti organiziranemu kriminalu nujno zahteva tudi takšne posege v stanovanjsko nedotakljivost, ki jih sedanja dikcija 36. člena Ustave ne dovoljuje, bi imel možnost to ustavno določbo ustrezno dopolniti. Dokler pa je ustavna določba taka, kot je, jo je treba spoštovati. To zahteva od nas "pravna higiena", če se lahko tako izrazim. Striktno spoštovanje ustavno določenih človekovih pravic bi moralo biti najvišja vrednota. Če razvoj pokaže, da je bil ustavodajalec pri ustavnem začrtovanju obsega neke pravice in dopustnih posegov vanjo preveč liberalen, naj to svojo "napako" v ustavi pač za naprej popravi - izvajalci Ustave pa naj ustavne norme striktno spoštujejo. Vsaka ohlapnost pri tem je prenevarna, da bi si jo smeli dovoliti, saj ni res, da "enkrat ni nobenkrat", ampak nasprotno - enkratna popustljivost pri interpretaciji v škodo ustavnih pravic, kot so v ustavi zapisane, lahko vodi v vedno nove tovrstne ohlapnosti in popustljivosti.
A da ne bo nesporazuma: s tem pa seveda ne mislim, da izvajalcem ustave in s tem zlasti Ustavnemu sodišču ni dopustno po načelu sorazmernosti "tehtati" ustavnih dobrin, kadar ustavne določbe o njih pripeljejo do neposredne kolizije. Prav zato sem zgoraj skušal čim natančneje pojasniti, zakaj po moji presoji v tu obravnavanem primeru ne gre za tako neposredno kolizijo ustavnih določb, ko bi ena nekaj dovoljevala, druga pa to isto prepovedovala ali drugače urejala. Če še enkrat na kratko ponovim: 37. člen Ustave le na splošno dovoljuje zakonske posege v nedotakljivost človekove (in to le "komunikacijske"|) zasebnosti - 36. člen Ustave pa samostojno ureja nedotakljivost stanovanja in pri tem tajnih vstopov v stanovanje v nobenem primeru ne dovoljuje. Omenjeni ustavni določbi torej nista v neposredni medsebojni koliziji - zakonska ureditev je torej lahko taka (in bi zato tudi morala biti taka), da bi bila v skladu z obema.
Tajen vstop v stanovanje je tako hud poseg v ustavno varovano dobrino, da bi za njegovo zakonsko dopustitev morala biti tudi v ustavnem besedilu nedvoumna podlaga - v obravnavani zadevi pa dopustnost tega posega, kot že rečeno, niti v zakonu ni izrecno določena. Ne gre torej za kolizijo dveh ustavnih norm, ampak zgolj za potrebo po striktni subsumpciji sporne zakonske določbe pod obe ustavni določbi, kjer bi bilo treba ugotoviti, da sporna zakonska določba z eno je skladna, z drugo pa, kolikor naj bi implicitno dopuščala tudi tajen vstop v stanovanje, ne. Če bo morda kdaj prišlo do dopolnjevanja tu obravnavanih ustavnih določb, pa naj končno - primerjalnopravno - opozorim še na nekaj. Nemška ustavna ureditev "komunikacijske" zasebnosti se izrecno sicer nanaša samo na tajnost komunikacijskih tehničnih sredstev, kot so pošta, telefon ipd., vendar pa želim opozoriti na to, kako so tam uredili vprašanje pravnega varstva zoper posege v te ustavne dobrine. Takole (čl. 10/II GG): "Omejitve se smejo odrediti samo na temelju zakona. Če omejitev služi varstvu svobodne demokratične temeljne ureditve ali obstoju ali varovanju Zveze ali dežele, lahko zakon določi, da se tak ukrep prizadetemu ne sporoči in da na mesto pravne poti /namreč sodnega varstva ustavne pravice po čl. 19/IV GG - op.M.K./ stopi nadzor po organih in pomožnih organih, ki jih določi parlament."
V 78. točki obrazložitve se gornje razlogovanje opira na drugi in tretji odstavek 15. člena Ustave (kdaj lahko zakon predpiše način uresničevanja ustavnih pravic in kdaj jih lahko omeji)
Ustavno sodišče je na predlog Vlade z dne 8.10.1998 in Okrožnega sodišča v Ljubljani z dne 9.10.1998 na seji dne 14. oktobra 1998
Rok, določen v 2. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U- I-158/95 z dne 2.4.1998, se podaljša za šest mesecev.
1. Z odločbo št. U-I-158/95 je Ustavno sodišče dne 2.4.1998 odločilo, da se v Zakonu o notranjih zadevah (Uradni list RS, št. 28/80, 38/88, 27/89, 19/91, 4/92 in 19/93) razveljavita 11. člen in 19.a člen, kolikor se nanaša na izvajanje posebnih operativnih metod in sredstev dela iz 1. in 2. točke drugega odstavka istega člena. Hkrati je Ustavno sodišče odločilo, da začne razveljavitev učinkovati v roku šestih mesecev od objave odločbe v Uradnem listu RS.
2. Dne 8.10.1998 je Vlada Ustavnemu sodišču predlagala, da rok, določen s prej navedeno odločbo, podaljša za šest mesecev. V obrazložitvi predloga navaja, da kljub prizadevanjem Državni zbor do poteka roka, določenega z odločbo Ustavnega sodišča, ne bo mogel izpeljati zakonodajnega postopka za sprejem Zakona o Slovenski obveščevalno - varnostni agenciji, ki bi v svojih določbah upošteval odločitev Ustavnega sodišča in omogočil delovanje agencije. Glede na to naj bi bila po poteku roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče, agenciji onemogočena uporaba posebnih operativnih metod, kar bi lahko povzročilo nepopravljive posledice za varnost države. Onemogočeno naj bi bilo ažurno pridobivanje podatkov, potrebnih za spremljanje tujih obveščevalnih služb in upiranje njihovim aktivnostim, usmerjenim neposredno proti vitalnim interesom Republike Slovenije. Na področju operativnega varovanja določenih oseb in objektov pa naj bi bilo onemogočeno pravočasno pridobivanje podatkov, potrebnih za zagotavljanje varnosti najvišjih predstavnikov države, hkrati pa naj bi bilo onemogočeno celovito spremljanje varnostno izpostavljenih posameznikov, ki so povezani z mednarodnimi terorističnimi skupinami.
3. Okrožno sodišče v Ljubljani se pridružuje predlogu Vlade in navaja, da bi, če navedeni rok ne bi bil podaljšan, to sodišče kot neposredni izvajalec zakona moralo opraviti zahtevno in hkrati zelo odgovorno ustavnopravno presojo, ali je varnost države lahko zavarovana s sodnimi omejitvami komunikacijske zasebnosti tudi v primerih, ko zakon tega ne določa.
4. Ustava v prvem odstavku 161. člena določa, da razveljavitev protiustavnega zakona začne učinkovati takoj ali v roku, ki ga določi Ustavno sodišče, vendar pa ta rok ne sme biti daljši od enega leta. Ustava in Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) ne vsebujeta izrecnih določb, ki bi urejale pogoje za spremembo roka , ki ga je Ustavno sodišče določilo v okviru ustavnega pooblastila. Vendar to ne pomeni, da Ustavno sodišče ne bi moglo spremeniti svoje odločitve, če eden od udeležencev (v tem primeru Okrožno sodišče v Ljubljani) pred potekom roka navede razloge, ki opravičujejo njegovo podaljšanje znotraj meja, določenih z Ustavo.
5. Ustavno sodišče meni, da so razlogi, ki jih navajajo predlagatelji za podaljšanje roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče v 2. točki izreka odločbe št. U-I-158/95 z dne 2.4.1998, opravičeni, zato je sklenilo, kot je navedeno v izreku tega sklepa.
6. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jambrek in Šturm.
Aleš Zalar, predsednik Okrožnega sodišča
24. 8. 1995
Uradni list RS, št. 31/98, Uradni list RS, št. 70/98, OdlUS VII, 56 in OdlUS VII, 194
US18853

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 ZKP 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 ZKP 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 ZKP 
 ZKP 
 ZKP 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče