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Timestamp: 2016-10-23 16:27:09+00:00

Document:
1A.228/2002 (25.02.2003)
1A.228/2002 /col
MM. les Juges f�d�raux Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud et Catenazzi.
R�publique et canton de Gen�ve (Etat de Gen�ve),
du 24 septembre 2002.
H.________, F.________, M.________, G.________ et B.________ (ci-apr�s: H.________ et consorts) ont adress� en juillet 1999 au D�partement de l'am�nagement, de l'�quipement et du logement de la R�publique et canton de Gen�ve (ci-apr�s: le d�partement cantonal) une demande pr�alable pour un projet de construction - un ensemble d'habitat group� - sur des terrains dont ils sont propri�taires � Vernier (parcelles n� 2936, 2937, 2938, 2939, 2940, 2941, 2942 et 2943). Ces terrains, actuellement cultiv�s, sont class�s dans la 5e zone du plan d'affectation cantonal, laquelle est une zone r�sidentielle destin�e aux villas, d'apr�s la d�finition de l'art. 19 al. 3 de la loi cantonale d'application de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LaLAT).
Le 20 avril 2000, le d�partement cantonal a refus� l'autorisation pr�alable en indiquant qu'"un reclassement en zone agricole [�tait] envisag� pour les parcelles consid�r�es, qui font partie d'une zone � b�tir d�limit�e le 19 d�cembre 1952". Ce refus est fond� principalement sur l'art. 17 LaLAT, qui permet au d�partement cantonal de refuser une autorisation de construire "lorsqu'une modification du r�gime des zones para�t n�cessaire [...] � l'effet de pr�venir une construction qui serait de nature � compromettre des objectifs d'urbanisme ou la r�alisation d'�quipements publics" (al. 1). La d�cision retient encore la non-conformit� du projet aux normes sur l'�quipement des zones � b�tir (art. 19 et 22 LAT [RS 700]) ainsi qu'� l'art. 24 LPE (RS 814.01), disposition relative aux zones r�sidentielles expos�es au bruit - en l'occurrence au bruit du trafic a�rien, les terrains litigieux se trouvant � proximit� de l'a�roport international de Gen�ve.
H.________ et consorts ont recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions. Par un prononc� du 18 octobre 2001, cette autorit� a admis le recours et renvoy� le dossier au d�partement cantonal "pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants", � savoir "pour examen des conditions pos�es � l'octroi de l'autorisation en mati�re d'�quipement des parcelles et de mesure de protection contre le bruit et d�livrance de l'autorisation sollicit�e, le cas �ch�ant sous conditions" (consid. C de ce prononc�). La Commission de recours a en particulier consid�r� que le motif de refus de l'art. 17 al. 1 LaLAT ne pouvait plus �tre invoqu� car, la mise � l'enqu�te publique du projet de modification du r�gime n'�tant pas intervenue dans les douze mois � compter de la d�cision de refus, le propri�taire reprenait donc "la libre disposition de son terrain selon les normes de la zone existante" conform�ment � ce que pr�voit l'art. 17 al. 2 LaLAT.
Le d�partement cantonal a recouru contre ce prononc� aupr�s du Tribunal administratif cantonal. Ce recours a �t� rejet� par un arr�t rendu le 24 septembre 2002. Les arguments justifiant, d'apr�s le recourant, un refus d'autorisation - les nuisances sonores excessives, l'absence d'un �quipement suffisant, l'effet anticip� n�gatif du projet de zone agricole au sens de l'art. 17 LaLAT et, enfin, le d�faut de validit� de la zone � b�tir d�limit�e en 1952 - ont tous �t� �cart�s.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Gen�ve demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de confirmer la d�cision prise le 20 avril 2000 par le d�partement cantonal. Il soutient que l'autorisation pr�alable de construire viole les art. 22 et 24 LPE, 19 et 24 LAT.
H.________ et consorts concluent � l'irrecevabilit� du recours de droit administratif, subsidiairement � son rejet.
1.1 La contestation porte sur une autorisation de construire au sens de l'art. 22 LAT (autorisation pr�alable, d'apr�s la r�glementation du droit cantonal genevois, r�serv�e aux art. 22 al. 3 et 25 al. 1 LAT). Selon l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif n'est alors recevable que si la d�cision attaqu�e, prise en derni�re instance cantonale, porte "sur la reconnaissance de la conformit� � l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone � b�tir", ou encore "sur des demandes de d�rogation en vertu des art. 24 � 24d [LAT]". En pareil cas, les cantons ont qualit� pour recourir (art. 34 al. 2 LAT). L'art. 34 al. 3 LAT dispose en revanche que les autres d�cisions prises en mati�re d'autorisations de construire par les autorit�s cantonales de derni�re instance sont d�finitives, le recours de droit public �tant r�serv�.
1.2 Le canton recourant se plaint d'une violation de l'art. 24 LAT, r�gissant les "exceptions pr�vues hors de la zone � b�tir". Or la 5e zone (zone r�sidentielle), dans laquelle sont class�s les terrains litigieux, est qualifi�e par le droit cantonal de zone � b�tir (cf. titre de l'art. 19 LaLAT). Les art. 24 ss LAT ne s'y appliquent pas, par principe, car les d�rogations �ventuelles � l'int�rieur de la zone � b�tir sont d�livr�es sur la base du droit cantonal (art. 23 LAT). En d'autres termes, quand une contestation porte sur une autorisation de construire dans une zone � b�tir au sens de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (cf. art. 15 LAT), que le projet soit ou non conforme � la destination de cette zone, l'application des art. 24 ss LAT n'entre pas en consid�ration et la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte en vertu de l'art. 34 al. 1 LAT.
1.3 Le recourant pr�tend toutefois que le Tribunal administratif aurait d� appliquer l'art. 24 LAT, apr�s avoir constat� que le plan g�n�ral d'affectation du canton avait perdu sa validit� � partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destin� � la construction; en d'autres termes, les terrains litigieux se trouveraient en r�alit� hors de la zone � b�tir. Le recourant se r�f�re aux art. 35 et 36 LAT.
1.3.1 Il incombait aux cantons, conform�ment � l'art. 35 al. 1 let. b LAT, de veiller � ce que les plans d'affectation fussent �tablis � temps, mais au plus tard dans un d�lai de huit ans � compter de l'entr�e en vigueur de la LAT (ce d�lai parvenait � �ch�ance le 31 d�cembre 1987). L'art. 36 al. 3 LAT pr�voit, pour cette phase interm�diaire, un r�gime provisoire: tant que le plan d'affectation n'a pas d�limit� des zones � b�tir, est r�put�e zone � b�tir provisoire la partie de l'agglom�ration qui est d�j� largement b�tie, sauf disposition contraire du droit cantonal.
1.3.2 A lire le recours de droit administratif, le canton de Gen�ve n'aurait, quinze ans apr�s l'�ch�ance du d�lai de l'art. 35 al. 1 let. b LAT, toujours pas adopt� un plan d'affectation d�limitant des zones � b�tir conform�ment aux principes du droit f�d�ral (cf. notamment art. 15 LAT) puisque la cr�ation de la 5e zone r�sulte d'un plan largement ant�rieur � la LAT (plan des zones du 19 d�cembre 1952). En outre, par leur situation, les terrains litigieux ne feraient pas partie de la zone � b�tir provisoire au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Aussi faudrait-il les assimiler � des terrains de la zone agricole, avant un classement formel dans cette zone qui devrait intervenir prochainement (apr�s une enqu�te publique en 2002, un projet de loi tendant � la modification du r�gime des zones a �t� r�cemment soumis au Grand Conseil).
Le Tribunal administratif a �cart� cette argumentation. Selon l'arr�t attaqu�, m�me dans l'hypoth�se o� le plan des zones n'aurait plus de "validit� formelle" depuis le 1er janvier 1988, il doit n�anmoins �tre appliqu� car les autorit�s comp�tentes ont toujours agi "comme si ce plan constituait malgr� tout une r�f�rence pour l'am�nagement de ce p�rim�tre".
1.3.3 Apr�s l'adoption de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, le canton de Gen�ve a adopt�, le 4 juin 1987, sa propre loi � ce sujet (la LaLAT, entr�e en vigueur le 1er ao�t 1987); celle-ci vise clairement � mettre en oeuvre, dans le canton, les principes de la loi f�d�rale, en particulier en mati�re de plans d'affectation (cf. notamment l'art. 1 let. b LaLAT; voir aussi l'Expos� des motifs du Conseil d'Etat in M�morial des s�ances du Grand Conseil 1985, p. 1904 ss, 1908). L'art. 12 al. 1 LaLAT dispose que, "pour d�terminer l'affectation du sol sur l'ensemble du territoire cantonal, celui-ci est r�parti en zones, dont les p�rim�tres sont fix�s par des plans annex�s � la pr�sente loi". Un de ces plans fixe le p�rim�tre de la 5e zone, � Vernier; il correspond, dans le cas des terrains litigieux, au p�rim�tre d'une zone constructible d'un plan auparavant annex� � une ancienne loi cantonale sur les constructions et les installations diverses (comme, sans doute, c'est le cas pour la plupart des secteurs class�s en 5e zone dans le canton - cf. Thierry Tanquerel, La participation de la population � l'am�nagement du territoire, th�se Gen�ve 1988, p. 244). Le plan de zones mentionn� � l'art. 12 LaLAT a ainsi �t� adopt� par le Grand Conseil, autorit� en principe comp�tente pour d�cider de l'affectation du sol dans le canton de Gen�ve (art. 15 al. 1 LaLAT); cette d�cision a �t� prise � l'occasion de l'adoption de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire, et ceci dans le d�lai de huit ans fix� par l'art. 35 al. 1 let. b LAT. Si l'autorit� cantonale de planification a choisi, � ce moment-l�, de confirmer la d�limitation de la 5e zone telle qu'elle avait �t� pr�vue plusieurs d�cennies auparavant, cela ne signifie pas qu'elle aurait alors renonc� � mettre en oeuvre les principes du droit f�d�ral relatifs aux plans d'affectation et � la limitation de l'�tendue des zones � b�tir (cf. art. 3 al. 3, art. 15 LAT). Le Plan directeur cantonal adopt� le 15 septembre 1989 par le Grand Conseil, �galement dans le but de satisfaire aux exigences de la nouvelle loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (art. 6 ss LAT), indique � cet �gard que la situation du canton de Gen�ve est particuli�re, parce que les autorit�s cantonales avaient d�j�, en 1929 et en 1952 notamment, pris des mesures de planification aux fins de limiter l'extension du territoire constructible; cette sp�cificit�, par rapport � la situation d'autres cantons, emp�chait d'envisager, globalement, une r�duction des anciennes zones � b�tir qui n'�taient pas surdimensionn�es et qui devaient plut�t faire l'objet d'adaptations ponctuelles, le cas �ch�ant (Plan directeur cantonal de 1989, introduction, p. 6/7; cf. aussi, dans ce document, les explications relatives au Plan sectoriel de l'urbanisation, p. 178).
Dans la pr�sente affaire, l'Etat de Gen�ve se borne � invoquer la date d'adoption du premier plan d�limitant la 5e zone � Vernier - le 19 d�cembre 1952 - pour d�nier toute port�e ou validit� � cette zone. Le recourant n'explique toutefois pas pourquoi la d�cision du Grand Conseil de confirmer cette affectation en 1987, en adoptant l'art. 12 al. 1 LaLAT, les plans annex�s � la loi ainsi que les r�gles d�finissant la destination de cette zone (art. 19 al. 3 LaLAT), pour les motifs expos�s parall�lement dans le Plan directeur cantonal de 1989, serait contraire aux buts et principes de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire. Les autorit�s cantonales de planification ont eu, � cette �poque, une position claire � ce sujet. On ne saurait pr�tendre actuellement, comme le fait l'auteur du recours de droit administratif sur la base de la seule comparaison de l'�tendue de la zone r�sidentielle avant et apr�s l'adoption de la LaLAT, que le canton de Gen�ve avait de fa�on g�n�rale renonc� � d�finir l'affectation de la zone � b�tir conform�ment aux exigences du droit f�d�ral. Il n'y a au surplus aucun motif, � l'occasion d'une contestation sur une autorisation de construire, de revoir plus en d�tail, � la demande de l'autorit� de planification, la justification du classement des terrains litigieux dans la zone � b�tir en 1987 (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; 125 II 643 consid. 5d p. 657; 121 II 317 consid. 12c p. 346; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232 et les arr�ts cit�s). Aussi l'application de l'art. 24 LAT n'entre-t-elle pas en consid�ration dans le cas particulier, le Tribunal administratif s'�tant � juste titre fond� sur les r�gles ordinaires pr�vues pour la zone � b�tir. Dans ces conditions, comme cela a d�j� �t� expos� (supra, consid. 1.2), l'art. 34 al. 3 LAT exclut la recevabilit� du recours de droit administratif.
1.4 Quand la d�cision, prise en derni�re instance cantonale au sujet d'une autorisation de construire, est fond�e non seulement sur des r�gles cantonales d'am�nagement du territoire mais �galement sur des dispositions de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE), la voie du recours de droit administratif peut �tre ouverte si l'application de ces normes du droit public f�d�ral est en jeu. Le r�gime de l'art. 34 LAT ne fait pas obstacle, dans cette mesure, � ce que la protection juridique soit soumise aux r�gles ordinaires des art. 97 ss OJ (art. 54 al. 1 LPE; cf. ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 233; 116 Ib 175 consid. 1a p. 178 et les arr�ts cit�s).
En l'occurrence, l'arr�t attaqu� est fond� sur des normes f�d�rales en mati�re de protection contre le bruit (l'art. 22 LPE et des r�gles d'ex�cution), et le recourant d�nonce une violation de ces r�gles. La qualit� pour former un recours de droit administratif est d�finie � l'art. 103 OJ. La collectivit� publique, ou l'autorit�, ne peut en principe pas invoquer la norme fixant les exigences de recevabilit� pour le recours des particuliers, � savoir l'art. 103 let. a OJ - sauf dans l'hypoth�se, manifestement non r�alis�e ici, o� elle agit � l'instar d'un simple particulier - car elle doit satisfaire aux conditions soit de l'art. 103 let. b OJ (pour certaines autorit�s f�d�rales), soit de l'art. 103 let. c OJ; en pareil cas, elle doit pouvoir se pr�valoir d'un droit de recours accord� par la l�gislation f�d�rale (cf. ATF 123 II 371 consid. 2 p. 373, 425 consid. 2 et 3 p. 427-429; 110 Ib 96; 110 V 127 consid. 1 p. 129; 108 Ib 167 consid. 2a p. 170). Or l'art. 56 al. 2 LPE (titre de l'article: Droit de recours des autorit�s) ne pr�voit pas, comme l'art. 34 al. 2 LAT, un droit de recours sans restriction pour les cantons; ce droit n'est en effet garanti que "lorsque des atteintes �manant d'un canton voisin affectent leur territoire". Cette condition n'est manifestement pas r�alis�e dans le cas pr�sent, le recours �tant form� par un canton contre une d�cision de son propre Tribunal administratif, � propos de nuisances provenant d'une installation situ�e sur son propre territoire.
1.5 Il s'ensuit que le recours de droit administratif est � tous �gards irrecevable. Il est superflu d'examiner la possibilit� de le convertir en recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) car, dans l'accomplissement de ses t�ches en mati�re d'am�nagement du territoire ou de protection de l'environnement, un canton n'est pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent pr�cis�ment contre lui (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219 et les arr�ts cit�s; arr�t 1P.555/1999 du 27 janvier 2000 dans la cause A�roport International de Gen�ve c. R�publique et canton de Gen�ve).
Il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). L'Etat de Gen�ve aura en revanche � payer aux intim�s, assist�s par un avocat, une indemnit� � titre de d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Une indemnit� de 2'000 fr., � payer � titre de d�pens aux intim�s H.________, F.________, M.________, G.________ et B.________, solidairement entre eux, est mise � la charge de l'Etat de Gen�ve.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des intim�s ainsi qu'au D�partement de l'am�nagement, de l'�quipement et du logement et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: art. 22
 art. 22
 art. 24
 art. 24
 art. 15
 art. 24
 art. 35
 art. 15
 art. 3
 art. 15
 ATF 
 art. 97
 ATF 
 ATF 
 ATF