Source: https://www.anuschek-nord.de/2011/07/kundigung-und-personalrat-in-mv1/
Timestamp: 2019-02-19 17:10:55+00:00

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Übungsfall: Bonuszahlung bei unterbliebener Zielvereinbarung Übungsfall: Ist für das Betriebsratsmitglied während seiner Freischicht ein Ersatzmitglied zu laden?
Fragen der richtigen Beteiligung des Personalrats bei Kündigungen in der Landes- oder Kommunalverwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern beschäftigen die Gerichte immer wieder. Das liegt nicht nur daran, dass die Beteiligung der Belegschaftsvertreter bei Kündigungen des Arbeitgebers stets ein Thema ist, bei dem die gegensätzlichen Interessen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer besonders deutlich zu Tage treten können. Es liegt auch daran, dass die gesetzliche Regelung dazu in § 68 Landespersonalvertretungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (LPersVG MV) ungewöhnlich und auch in sich nicht widerspruchsfrei ist. Außerdem gibt es Zweifel, ob die Regelung verfassungskonsform ist. – Um all diese Fragen anzusprechen, bedarf es mehrerer Artikel. Heute beginne ich mit der Darstellung des Webfehlers der gesetzlichen Regelung und gehe der Frage nach, ob sich aus den Gesetzesmaterialien erschließen lässt, was der Landtag bei seinem Gesetzesbeschluss eigentlich regeln wollte. Artikel, die den weiteren Fragen nachgehen, werden in unregelmäßigen Abständen folgen.
Wenn ein Arbeitgeber der öffentlichen Hand das Arbeitsverhältnis zu einem Arbeitnehmer kündigen will, muss er zuvor den Personalrat beteiligen. Das ist eine Selbstverständlichkeit, die alle Arbeitgeber der öffentlichen Hand trifft, gleich ob es sich um Bundes-, Landes oder Kommunalbehörden handelt. Die gesetzlichen Grundlagen für dieses Beteiligungsrecht ergeben sich allerdings aus ganz unterschiedlichen Gesetzen mit jeweils ganz eigenen Regelungen im Detail. Für Arbeitnehmer, die in einem Arbeitsverhälntis zur Bundesrepublik stehen, ist das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) zu beachten. Für Arbeitnehmer der jeweiligen Bundesländer und für Arbeitnehmer der Kommunen ist das jeweils zutreffende Landespersonalvertretungsgesetz (LPersVG) zu beachten. Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern und die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der kommunalen Verwaltungseinheiten in Mecklenburg-Vorpommern ist dies das Personalvertretungsgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 24. Februar 1993, veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern 1993, S. 125 (LPersVG MV).
Nach § 68 Absatz 1 Nr. 2 LPersVG MV hat der Personalrat bei Kündigungen mitzubestimmen. Das ist eine sehr personalratsfreundliche Regelung. Denn die Mitbestimmung ist die intensivste (stärkste) Form der Beteiligung des Personalrats an den Entscheidungen der Dienststelle. Im Bundesrecht hat der Personalrat bei Kündigungen zum Beispiel nur das sogenannte Mitwirkungsrecht, bei außerordentlichen Kündigungen (fristlosen Kündigungen) sogar nur ein Anhörungsrecht (§ 79 BPersVG). Es gibt aber weitere Regelungen in § 68 LPersVG MV, die daran zweifeln lassen, ob der Landesgesetzgeber dem Personalrat tatsächlich das starke Mitbestimmungsrecht bei Kündigungen einräumen wollte.
Mitbestimmung und Mitwirkung – Was macht den Unterschied?
Bevor die Zweifel und die Möglichkeiten ihrer Beseitigung vorgeführt werden, sollte man aber eine Folgenabschätzung machen. – Wo liegen eigentlich die Unterschiede zwischen dem Mibestimmungsrecht und dem Mitwirkungsrecht?
Wenn der Personalrat bei einer Entscheidung mitbestimmt, kann die Dienststelle die Entscheidung nicht gegen den Willen des Personalrats durchsetzen, die beabsichtigte Maßnahme ist also von der Zustimmung des Personalrats abhängig (§ 62 Absatz 1 LPersVG MV). – Hat der Personalrat dagegen nur ein Mitwirkungsrecht, kann die Dienststelle die beabsichtigte Maßnahme durchführen unabhängig davon, wie der Personalrat dazu steht, sie muss nur zuvor im gesetzlich gebotenen Umfang mit dem Personalrat über die Maßnahme diskutieren und die sonstigen Verfahrensschritte durchlaufen. Im Gesetzesdeutsch heißt das dann: „Soweit der Personalrat an Entscheidungen mitwirkt, ist die beabsichtigte Maßnahme vor Durchführung mit dem Ziele einer Verständigung rechtzeitig und eingehend mit ihm zu erörtern.“ (§ 62 Absatz 10 LPersVG MV).
Dieser grundsätzliche Unterschied zwischen beiden Beteiligungsformen wird allerdings durch mehrere ergänzende Regelungen abgeschwächt.
Einerseits kann der Personalrat auch dann, wenn er ein Mitbestimmungsrecht hat, die Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme nicht aus beliebigen Gründen oder gar ohne Grund verweigern. Vielmehr muss es sich um sachbezogene Argumente handeln, die zum Sinn und Zweck des Beteiligungsrechts passen. Auf diese Weise wird der Personalrat häufig gezwungen sein, der beabsichtigten Maßnahme (zähneknirschend) zuzustimmen. Macht er dies nicht, kann die Dienststelle das Stufenverfahren durchlaufen und bis in die Einigungsstelle gehen. Und je weiter dieses Verfahren betrieben wird, desto mehr werden die sachlichen Gesichtspunkte, die für und gegen die Maßnahme sprechen, und ihr spezifisches Gewicht im Mittelpunkt der Erörterung stehen. Hat der Kündigungswunsch des Arbeitgebers das ausreichende Gewicht, wird der Arbeitgeber in aller Regel auch die Zustimmung dafür bekommen, entweder vom Personalrat selber oder von der Stufenvertretung oder von der Einigungsstelle.
Andererseits muss der Arbeitgeber den Dialog auch beim Mitwirkungsrecht des Personalrats sehr ausgiebig betreiben. Denn beim Mitwirkungsrecht hat der Personalrat, wenn die Dienststelle nicht auf seine Argumente hört, immerhin noch das Recht, das Stufenverfahren einzuleiten. Im Stufenverfahren findet dann abermals eine umfassende Erörterung mit dem Ziel des Einvernehmens statt. Je nach der Ausgestaltung des Verwaltungsaufbaus kann sich ein weiteres Stufenverfahren unter Beteiligung des Hauptpersonalrats anschließen. Die oberste Dienstbehörde entscheidet endgültig; die Anrufung der Einigungsstelle ist also nicht vorgesehen, was sich im Bundesrecht aus der fehlenden Verweisung auf § 69 IV BPersVG in § 72 IV BPersVG ergibt. Das im im Landesrecht Mecklenburg-Vorpommern nicht anders, § 62 Absatz 10 LPersVG MV verweist nicht auf § 62 Absatz 5 LPersVG MV.
Letztlich ist zu beachten, dass es nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ohnehin verfassungswidrig wäre, in Personalangelegenheiten ein volles Mitbestimmungsrecht des Personalrats mit Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle vorzusehen (BVerfG 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 – BVerfGE 93, 37). Wenn man also zu dem Schluss käme, dass im Bundesland Mecklenburg-Vorpommern die Kündigung des Dienstherrn der Mitbestimmung unterliegt, müsste man ohnehin im Wege der verfassungskonformen Auslegung des LPersVG MV das Beteiligungsrecht etwas abschwächen (dazu gibt es Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts in drei Entscheidungen, die zum Hamburger Personalvertretungsgesetz ergangen sind: BVerwG 18. 5. 2004 – 6 P 13/03 – PersR 2004, 349 = PersV 2004, 386, BVerwG 24. 4. 2002 – 6 P 4/01 – AP Nr. 8 zu § 86 LPVG Hamburg = PersR 2002, 398 = PersV 2002, 542 und BVerwG 24. 4. 2002 – 6 P 3/01 – AP Nr. 6 zu § 86 LPVG Hamburg = PersR 2002, 395 = PersV 2002, 546; Einzelheiten dazu werden in einem späteren Artikel vorgestellt).
Man kann also sagen, es ist schon wichtig zu wissen, ob der Personalrat bei Kündigungen mitzubestimmen oder nur mitzuwirken hat; man sollte die praktische Bedeutung dieser Weichenstellung im dienstlichen Alltag allerdings nicht überschätzen.
Der Webfehler des LPersVG Mecklenburg-Vorpommern
Wie gesagt, es gibt trotz des eindeutigen Wortlauts von § 68 Absatz 1 Nr. 2 LPersVG MV Zweifel, ob der Gesetzgeber dem Personalrat wirklich das Mitbestimmungsrecht bei Kündigungen einräumen wollte. Diese Zweifel ergeben sich aus § 68 Absätze 5 und 6 LPersVG MV. Denn dort hat der Gesetzgeber etwas geregelt, was es bei einer echten Mitbestimmung eigentlich gar nicht geben kann.
Denn nach § 68 Absatz 5 LPersVG darf der Personalrat nur Einwendungen erheben, wenn diese in den engen Argumenatationskorridor der folgenden Aufzähung (Nr. 1 bis 5) passen. Und dann heißt es weiter: Wenn einem Arbeitnehmer gekündigt wurde, obwohl der Personalrat solche erheblichen Einwendungen erhoben habe, müsse man dem Gekündigten die Einwendungen des Personalrats bekannt machen. – Also ist der Gesetzgeber an dieser Stelle wohl davon ausgegangen, dass der rechtstreue Dienstherr eine Kündigung aussprechen dürfe, obwohl der Personalrat Einwendungen erhoben hat, also der Kündigung nicht zugestimmt hat. Das ist ein offensichtlicher Widerspruch zum Gedanken der Mitbestimmung und passt eigentlich nur zum Gedanken der Mitwirkung wie wir ihn aus dem Bundesrecht kennen. Der Gesetzestext ist an dieser Stelle auch nahezu wortgleich mit dem Text in § 79 BPersVG; auch dort gibt es den engen Argumentationskorridor mit den Nummern 1 bis 5.
Aber es kommt noch besser: Nach § 68 Absatz 6 LPersVG MV soll der Arbeitnehmer sogar einen Weiterbeschäftigungsanspruch nach Ablauf der Kündigungsfrist haben, wenn der Personalrat mit den Gründen aus § 68 Absatz 5 LPersVG der Kündigung widersprochen hat und der Arbeitgeber dennoch die Kündigung ausspricht. – Auch diese Regelung ist im Kontext eines Mitbestimmungsverfahrens völlig sinnlos. Denn der Arbeitgeber darf eine Kündigung ohne Zweifel erst dann aussprechen, wenn das Beteiligungsverfahren beendet ist. Und nach dem Mitbestimmungsverfahren kann eine Kündigung immer nur mit der Zustimmung des Personalrats ausgesprochen werden, entweder erteilt er sie selber oder die fehlende Zustimmung wird durch die Einigungsstelle ersetzt. Liegt die Zustimmung nicht vor Ausspruch der Kündigung vor, wäre diese schon aus diesem Grunde rechtswidrig. – Also sieht man auch an dieser Regelung, dass er Gesetzgeber in § 68 Absatz 6 LPersVG MV eine Regelung getroffen hat, die nur im Kontext des Mitwirkungsverfahrens Sinn macht, bei der Mitbestimmung aber nichts zu suchen hat.
Das alles ist seit langem bekannt und auch anerkannt. Die gesetzliche Regelung ist hier in sich widersprüchlich, sie hat einen Webfehler. Streit besteht eigentlich nur bei der Frage, wie man diese Widersprüche aufzulösen hat. – Da Gesetze von Menschen gemacht sind und Menschen sich symphatischerweise durch ihre Unvollkommenheit auszeichnen, steht die Rechtsprechung immer wieder vor dem Problem, wie man am besten mit widersprüchlichen Gesetzen umzugehen hat. Basis für alle weiteren Überlegungen sollte dabei immer der Versuch sein, den Willen des Parlaments beim Erlass des Gesetzesbeschlusses zu erkennen. Das soll im Folgenden geschehen.
Auslegungshinweise aus der Gesetzesgeschichte
Letztlich gibt es bis heute keine umfassende Erklärung, weshalb dem Gesetzgeber dieser Fehler unterlaufen ist. Wenn man sich den Entstehungsprozess des Gesetzes in den Jahren 1992/93 nochmals vor Augen führt, zeigen sich allerdings einige Aspekte, die das Fehlerrisiko bei der handwerklichen Umsetzung des Willens des Parlaments in einen Gesetzestext zumindest erhöht haben.
Die letzte Regierung der DDR, die aus den freien Wahlen im Früher 1990 hervorgegangen war, hatte im Sommer 1990 ein Personalvertretungsgesetz erlassen, das in seiner Architektur und in den meisten Einzelregelungen dem Bundespersonalvertretungsgesetz nachgebildet war („Gesetz zur sinngemäßen Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes – (BPersVG) – Personalvertretungsgesetz – der Deutschen Demokratischen Republik“ vom 22. Juli 1990, GBl. DDR I Nr. 52 S. 1014). – Nach dem Einigungsvertrag galt dieses Gesetz zunächst zur Wahrung der Kontinuität der auf dieser Basis gerade frisch gewählten Personalräte fort. Da Personalvertreteungsrecht nach dem Grundgesetz Ländersache ist, hatten die Länder allerdings das Recht, umgehend durch eigene Personalvertretungsgesetze für ihren Zuständigkeitsbereich neues eigenes Recht zu schaffen. Damit die neu entstandenen Bundesländer auch ausreichend Zeit für den Erlass eigener Landesgesetze haben, wurde für die Fortgeltung des Personalvertretungsgesetzes der DDR eine großzügige Frist bis zum 31. Mai 1993 festgelegt (Einigungsvertrag, Anlage I, Kapitel XIX, Sachgebiet A, Abschnitt III Nr. 15 – Diese Regelung ist später – wohl 2002 – als historisch überholt aufgehoben worden, weshalb es heute schwer fällt, zu dieser Gesetzesstelle noch einen Link zum Nachlesen anzubieten; hier ist der Text aber noch nachlesbar: http://www.verfassungen.de/de/ddr/einigungsvertrag90-i.htm).
In Mecklenburg-Vorpommern kam man mit dem Erlass eines eigenen Landespersonalvertretungsgesetzes in Verzug. Eigenartigerweise beruht auch das spätere Gesetz nicht auf einem Regierungsentwurf, der von den Fachleuten im zuständigen Ministerium vorbereitet wurde. Der gesamte parlamentarische Beratungs- und Entscheidungsprozess beruhte vielmehr ausschließlich auf zwei Gesetzentwürfen aus der Mitte des Parlaments. Am 21. Januar 1992 hatte die SPD-Fraktion ihren Gesetzesentwurf vorgelegt (Landtagsdrucksache 1/1275) und einen Tag später wurde von den beiden Regierungsfraktionen (CDU und FDP) gemeinsam der Entwurf vom 22. Januar 1992 vorgelegt (Landtagsdrucksache 1/1272). Keiner der beiden Entwürfe ist im einzelnen begründet; im CDU/FDP-Entwurf gibt es immerhin zu jeder Vorschrift spärliche Hinweise auf vergleichbare Regelungen im Bundesrecht oder in anderen Landespersonalvertretungsgesetzen. Die weitere parlamentarische Beratung bedarf noch einer eingehenden wissenschaftlichen Aufarbeitung, jedenfalls dauerte sie ungewöhnlich lange. Denn der abschließende Gesetzesbeschluss stammt erst vom 24. Februar 1993. Das Gesetz trat dann am Tag nach seiner Veröffentlichung (Gesetz- und Verordnungsblatt 1993 S. 125), also am 4. März 1993 in Kraft. – Es kann sicher nicht ausgeschlossen werden, dass das Gesetz unter dem Damoklesschwert des drohenden Außerkrafttretens des fortgeltenden Personalvertretungsgesetzes der DDR zum 31. Mai 1993 zuletzt unter einem gewissen Zeitdruck beraten und verabschiedet wurde.
Die Analyse der beiden Gesetzesentwürfe lässt eindeutige Rückschlüsse auf den Willen der Parlamentarier hinsichtlich der Beteiligung des Personalrats bei Kündigungen zu, man wollte allseits eine Mitbestimmung des Personalrats bei Kündigungen und keine bloße Mitwirkung. Denn beide Gesetzesentwürfe kennen als Instrument der Beteiligung nur die Mitbestimmung. Keiner der beiden Gesetzentwürfe enthält auch nur eine Regelung zum Mitwirkungsverfahren. Der SPD-Entwurf sieht in § 74 Absatz 1 bei Kündigungen ausdrücklich die Mitbestimmung vor. Und auch im CDU/FDP-Entwurf, der im Übrigen die Textvorlage darstellt, in die die Änderungswünsche des Parlaments eingearbeitet wurden, ist in § 68 Absatz 1 Nr. 21 die Mitbestimmung bei „Kündigungen von Angestellten und Arbeitern“ vorgesehen. Beide Gesetzentwürfe gehen auch von dem allgemeinen Verständnis des Begriffs der Mitbestimmung aus, wie die jeweiligen Vorschriften über die Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens zeigen.
Der Webfehler des späteren Gesetzes ist in gewissem Sinne allerdings schon im Gesetzesentwurf der Fraktionen von CDU und FDP angelegt. Denn schon dieser Gesetzentwurf hatte in § 68 Absatz 4 eine Regelung enthalten, die beinahe dem heutigen § 68 Absatz 5 LPersVG MV entspricht (zum heutigen § 68 Absatz 6 LPersVG gibt es keine Entsprechung in den Entwürfen). Zwischen dem Entwurf und der Gesetzesfassung gibt es aber einen kleinen Unterschied: Im Entwurf wird der Absatz eingeleitet mit den Worten „Gegen eine ordentliche Kündigungen können Einwendungen auch erhoben werden, wenn …“ (Hervorhebung durch den Autor). Daraus ist dann im Gesetz die Formulierung „Gegen eine ordentliche Kündigungen können Einwendungen nur erhoben werden, wenn …“ (Hervorhebung durch den Autor) geworden. Trotz dieser etwas offeneren Formulierung im CDU/FDP-Entwurf, die besser zu dem Beteiligungsrecht der Mitbestimmung passt, zeigt sich der Webfehler jedenfalls deutlich in dem Abschlusssatz des Absatzes, wo die Rede davon ist, dass dem gekündigten Arbeitnehmer die Einwendungen des Personalrats ausgehändigt werden müssen, was – wie oben aufgezeigt – eine Regelung ist, die bei der Mitbestimmung nichts zu suchen hat und die typischerweise zum Instrumentarium der Mitwirkung zählt.
Trotz des Webfehlers, der schon im Gesetzesentwurf der damaligen Regierungsparteien angelegt ist, ist die Aussage erlaubt, dass der Webfehler, wenn er denn erkannt worden wäre, ganz sicher zu Gunsten der Mitbestimmung gelöst worden wäre. Denn wie bereits hervorgehoben kennt der Gesetzesentwurf gar keine Differenzierung bei der Form der Beteiligung; der ganze Entwurf kennt nur das Instrument der Mitbestimmung und hat dieses auch vollständig und umfassend geregelt. Hätte man also den angelegten Webfehler zu Gunsten der Mitwirkung bei Kündigungen beheben wollen, hätte man nicht nur die Kündigung aus dem Katalog der Mitbestimmungsrechte entfernen müssen, sondern man hätte zusätzlich noch einen Katalog der Mitwirkungsrechte aufmachen müssen (heute § 68 Absatz 2 LPersVG MV) und Regelungen für das Mitwirkungsverfahren in das Gesetz aufnehmen müssen (heute § 62 Absatz 10 LPersVG MV).
Vergleicht man die ursprünglichen Gesetzesentwürfe und das spätere Gesetz lässt auch dies nur den Schluss zu, dass der Landtag bis zum Schluss von dem Willen beseelt war, bei Kündigungen dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht zu gewähren. Denn auch wenn man sich im Laufe der parlamentarischen Beratung dazu entschlossen hatte, das Mitwirkungsverfahren in das Gesetz aufzunehmen (§ 62 Absatz 10, § 68 Absatz 2 LPersVG MV), sollte dies offensichtlich nicht die Beteiligung bei Kündigungen betreffen. Diese ist im Katalog der Beteiligungsrechte mit Mitbestimmung verblieben und sie hat dort sogar noch ihren Platz gewechselt (von Nr. 21 im Entwurf CDU/FDP zur Nr. 2 im Gesetz). Angesichts dieses Umstandes kann ausgeschlossen werden, dass das Parlament zum Schluss bei Kündigungen doch auf die Mitwirkung eingeschwenkt ist und man nur sozusagen aus Versehen vergessen hatte, die Kündigung aus dem Katalog der Mitbestimmungstaatbestände in § 68 Absatz 1 LPersVG MV in den Katalog der Mitwirkungstatbestände in § 68 Absatz 2 LPersVG MV zu übertragen.
Der Blick in die Entstehungsgeschichte des Gesetzes zeigt zwei Dinge:
Der Landtag war bis zuletzt bewusst davon ausgegangen, dass der Personalrat bei Kündigungen das Recht der Mitbestimmung haben sollte.
Das offensichtliche Spannungsverhältnis zwischen der Mitbestimmung bei Kündigungen und § 68 Absatz 5 LPersVG MV ist den Parlamentariern bei der Verabschiedung des Gesetzes nicht bewusst geworden. Die „Verschlimmbesserung“ des Gesetzes durch die Anfügung von § 68 Absatz 6 LPersVG MV lässt keine anderen Schlüsse zu.
Es bleibt damit Aufgabe der Rechtsprechung, das Gesetz so zur Anwendung zu bringen, dass möglichst viel von dem Willen des Gesetzgebers, der aber in sich nicht widerspruchsfrei ist, umgesetzt werden kann. Wie die Rechtsprechung diese Aufgabe bis heute gelöst hat, wird in einem weiteren Artikel zu der Serie „Kündigung und Personalrat in Mecklenburg-Vorpommern“ beleuchtet werden.
One Response to Kündigung und Personalrat in Mecklenburg-Vorpommern (Teil 1)
Sehr geehrter Herr Anuschek,
ein sehr interessanter Artikel. Deckt sich zudem mit der Kommentierung zum PersVG M-V (Volgelsang/Bieler/Stange). Habe leider den Teil 2 nicht gefunden oder übersehen. Nun wird es ja gerade spannend, wie genau z.B. ein Fall der ordentlichen Kündigung im Sinne dieser Regelungen aus Sicht der Rechtsprechung zu lösen ist, soweit der PR nicht zustimmt.

References: § 68
 § 68
 § 68
 § 69
 § 72
 § 62
 § 62
 § 86
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 § 68
 § 68
 § 68
 § 79
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 § 74
 § 68
 § 68
 § 68
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 § 68
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