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Timestamp: 2018-05-24 08:20:14+00:00

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ponteweb - Manutenzione degli immobili: Linee guida dell'ANAC per l’affidamento dei servizi
Il documento riguarda, in particolare, l’affidamento di contratti misti nei quali i servizi siano funzionalmente prevalenti rispetto ai lavori, ed affronta le principali problematiche riscontrate dall’Autorità nel settore, quali i criteri per la distinzione tra servizi e lavori, la necessità di effettuare un’attenta analisi dei fabbisogni e di programmare i servizi, l’attenzione che le stazioni appaltanti devono riporre nell’analisi del mercato di riferimento per definire aspetti rilevanti del disegno di gara quali il grado di integrazione dei servizi, la suddivisione in lotti e la determinazione dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi.
Le linee guida forniscono anche un “quadro logico” delle possibili attività di manutenzione.
Tale quadro, ricostruito sulla base delle prassi di acquisto, è finalizzato a fornire alle stazioni appaltanti uno strumento metodologico per inquadrare le diverse tipologie di attività (es. programmata, predittiva, migliorativa, a guasto) e implementare quelle più adatte in relazione al caso concreto.
Come per altri servizi avente carattere di complessità tecnico-organizzativa, l’Autorità ha suggerito di affidare i relativi contratti pubblici mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuando, altresì, possibili elementi di valutazione tecnica da considerare per valutare la qualità delle offerte.
1. L’inquadramento del servizio di manutenzione
In applicazione di tale principio, il comma 2, lett. c), dell’ art. 14 del Codice recita come segue: « Un contratto pubblico avente per oggetto dei servizi di cui all’allegato II e che preveda attività ai sensi dell’allegato I solo a titolo accessorio rispetto all’oggetto principale del contratto è considerato un appalto pubblico di servizi». Il comma 3 dell’art. 14 prosegue poi affermando che «ai fini dell’applicazione del comma 2, l’oggetto principale del contratto è costituito dai lavori se l’importo dei lavori assume rilievo superiore al cinquanta per cento, salvo che, secondo le caratteristiche specifiche dell’appalto, i lavori abbiano carattere meramente accessorio rispetto ai servizi o alle forniture, che costituiscano l’oggetto principale del contratto».
In linea con il criterio sostanzialistico di derivazione comunitaria1, la disposizione richiamata prevede, pertanto, che se l’oggetto principale del contratto è costituito da servizi e i lavori, benché di valore economico superiore al 50%, assumono carattere meramente accessorio, l’appalto sarà inquadrato come appalto di servizi.
La questione sorge anche il relazione a quanto previsto dall’art. 3, comma 8, del Codice e dall’allegato A del Regolamento, in base ai quali i lavori comprendono, tra l’altro, le attività di manutenzione di opere 2.
Sul punto, sia la soppressa Avcp che la giurisprudenza hanno osservato come il concetto di “manutenzione” rientri nell’ambito dei lavori pubblici qualora l’attività dell’appaltatore comporti un’azione prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi) che prevede l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. pareri di precontenzioso dell’Avcp del 13 giugno 2008, n. 184, del 21 maggio 2008, n. 151, del 3 ottobre, 2007, n. 55). Viceversa, qualora tali azioni non si traducano in una essenziale/significativa modificazione dello stato fisico del bene, l’attività si configura come prestazione di servizi 3.
In base a tale logica, sono da ascrivere alla sfera dei servizi le attività «amministrative» e di «supervisione» richiamate dall’art. 3, comma 1, lett. n), del Regolamento quali, ad esempio, la gestione, la pianificazione, il coordinamento degli interventi, nonché alcune azioni «tecniche» e «specialistiche», quali la conduzione degli impianti e gli interventi di manutenzione che non comportano una modificazione della realtà fisica nel senso poc’anzi indicato.
- la classificazione (se servizi o lavori);
- l’importo complessivo di tale attività;
- la qualificazione, certificazione, abilitazione ed ogni altra tipologia di requisito richiesta dalla normativa vigente per la sua esecuzione;
- le modalità di pagamento del corrispettivo (a corpo, a canone, a misura, ecc.).
L’attività di programmazione è fondamentale per una buona gestione del servizio e, di conseguenza, per la stessa conservazione degli immobili a cui l’appalto è finalizzato. In merito è stato evidenziato come la necessità di considerare l’intero ciclo dell’appalto si impone soprattutto con riferimento ai servizi di gestione dei patrimoni pubblici, riguardo ai quali la progettazione, spesso, risente di un approccio tradizionalmente focalizzato sulla realizzazione di interventi e di una frammentaria visione del processo di gestione dei servizi (cfr. determinazione Avcp del 6 novembre 2013, n. 5).
Le stazioni appaltanti, ciò nonostante, anche per ragioni legate alle difficoltà di assumere impegni economici pluriennali, preferiscono, talvolta, realizzare singoli affidamenti per interventi c.d. “a rottura” o “a guasto”, che mirano, principalmente, a riparare i beni oggetto di guasto o malfunzionamento.
La frammentarietà degli interventi, tuttavia, può costituire un costo aggiuntivo per l’amministrazione (conseguente, ad esempio, all’aggravarsi dei deterioramenti e alla perdita di funzionalità dei beni, all’eccessiva ripetizione delle procedure di affidamento) e comportare inefficienze sul piano amministrativo-gestionale 4.
In linea con le indicazioni fornite nella determinazione Avcp n. 5/2013, si ritiene, quindi, che la c.d. “manutenzione programmata” sia, in generale, la strategia più rispondente agli obiettivi di mantenimento di una struttura edilizia in piena efficienza e di conservazione del suo valore economico nel tempo anche se, come si vedrà nel successivo paragrafo, la buona conduzione dell’immobile (sempre in un’ottica di gestione e programmazione del servizio), non esclude, a priori, forme di intervento a guasto.
L’art. 38 del Regolamento definisce il piano di manutenzione come «[…] il documento complementare al progetto esecutivo 5 che prevede, pianifica e programma, tenendo conto degli elaborati progettuali esecutivi effettivamente realizzati, l’attività di manutenzione dell’intervento al fine di mantenerne nel tempo la funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza e il valore economico». La medesima norma definisce anche i contenuti del piano di manutenzione, e, in particolare, prevede che esso comprenda tre documenti operativi: il manuale d’uso, il manuale di manutenzione e il programma di manutenzione.
Il manuale di manutenzione si riferisce alla manutenzione delle parti significative del bene e, in particolare, degli impianti tecnologici 6: esso fornisce, in relazione alle diverse unità tecnologiche, alle caratteristiche dei materiali o dei componenti interessati, le indicazioni necessarie per la corretta manutenzione e per il ricorso ai centri di assistenza o di servizio.
E' evidente, dunque, come il legislatore, attraverso una specifica disciplina normativa, abbia voluto rendere cogente la necessità di prevedere, pianificare e programmare l’attività di manutenzione, al fine di mantenere nel tempo la funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza ed il valore economico dei beni realizzati.
Ne deriva che l’attività di manutenzione di una struttura edilizia e delle sue parti non può prescindere dai contenuti dell’apposito piano di manutenzione.
Ad esempio, con riferimento agli impianti tecnologici, a norma del comma 6 del suddetto art. 38 del Regolamento, il manuale di manutenzione deve riportare una serie di informazioni estremamente utili per l’amministrazione, quali la descrizione delle risorse necessarie per l’intervento manutentivo, le anomalie riscontrabili, le manutenzioni eseguibili direttamente dall’utente, le manutenzioni da eseguire a cura di personale specializzato ecc.. Tali informazioni permettono all’amministrazione di poter ottimizzare la gestione del servizio, svolgendo in autonomia e con risparmi di costo gli interventi che il manuale indica come eseguibili direttamente dall’utente ed esternalizzando, invece, tutti quelli che richiedono una particolare competenza o specializzazione.
L’individuazione delle anomalie per ciascun impianto tecnologico è un’informazione essenziale che consente di stabilire i cicli di controllo necessari per rilevare l’eventuale insorgenza di malfunzionamenti e guasti. Inoltre, la descrizione delle risorse necessarie per gli interventi di manutenzione costituisce una base informativa fondamentale per stimare il costo della manutenzione, in particolar modo il costo della manodopera, e per costruire correttamente la base d’asta per l’affidamento del contratto.
Indicazioni operative sull’affidamento del servizio di manutenzione programmata
Alla luce delle considerazioni svolte, si ritiene ottimale porre a base di gara il piano di manutenzione delle opere/impianti e richiedere ai concorrenti di proporre soluzioni migliorative rispetto a quanto in esso indicato. In assenza di un piano di manutenzione (o di un piano adeguato), la stazione appaltante dovrebbe richiedere ai concorrenti lo sviluppo (o il completamento) del piano di manutenzione stesso.
In allegato al presente documento (all. n. 4), viene fornita una rappresentazione di quello che può essere chiamato il “quadro logico” di un servizio di manutenzione, ovvero uno schema delle possibili attività connesse alla manutenzione degli immobili. Tale quadro, ricostruito sulla base delle diverse prassi di acquisto, è finalizzato a fornire alle stazioni appaltanti uno strumento metodologico per inquadrare le varie attività di manutenzione.
Secondo un quadro logico-sistematico le attività di manutenzione possono essere suddivise come segue:
1. attività di controllo: quali verifiche/letture periodiche a vista, pulizia di parti e componenti, ecc.;
2. attività di gestione/conduzione: quali variazioni del funzionamento degli impianti/locali, regolazione delle temperature di climatizzazione, ecc.;
3. manutenzione programmata, ovvero interventi di sostituzione di parti/consumabili (es. cambio filtri condizionatori, sostituzione periodica componenti caldaie, ecc.);
4. manutenzione predittiva (o su condizione), ovvero interventi di manutenzione effettuati a seguito del verificarsi di eventi che fanno presumere un possibile guasto;
5. manutenzione a richiesta/guasto, ovvero interventi a seguito di rottura o anomalie non prevedibili ex ante;
6. manutenzione migliorativa, ovvero interventi di miglioramento delle prestazioni dei beni (es. incremento potenza termica impianti di riscaldamento, adeguamenti normativi, ecc.);
7. lavori di adeguamento/rifacimento (es. rifacimento facciate esterne, sostituzione/ammodernamento impianti, ecc.).
Secondo le caratteristiche delle strutture e degli impianti, l’amministrazione, pertanto, potrà adottare una combinazione di attività che prevedono la manutenzione programmata, quella predittiva e quella a guasto.
Particolare attenzione, tuttavia, dovrà essere riposta nella scelta dell’uno o dell’altro approccio. In merito, fermo restando che indicazioni in tal senso dovrebbero essere contenute nel piano di manutenzione, appare ragionevole applicare la manutenzione programmata in tutti i casi in cui sia possibile prevedere, con elevata precisione, i livelli di usura (e quindi la frequenza del guasto) o nei casi in cui, a prescindere dallo stato di usura, sia necessario un controllo periodico fisso (ad esempio, quando questo è imposto da prescrizioni di legge). La manutenzione a guasto è più adatta, invece, in tutti i casi in cui non sia possibile individuare la frequenza del guasto e quindi programmare gli interventi. In generale, a seconda delle esigenze, la manutenzione potrà prevedere una o più tipologie di intervento tra quelle sopra indicate. Le difficoltà dell’amministrazione di prevedere quando sarà necessario effettuare gli interventi (salvo che non siano già parte della programmazione), portano a ritenere opportuna la predisposizione di procedure di affidamento ad-hoc nel momento in cui si verifica l’esigenza manutentiva in ordine gli interventi di cui ai punti sub 6) e 7).
Uno degli aspetti cruciali per il buon esito di una procedura di affidamento consiste nell’identificare in modo preciso gli impianti/strutture oggetto di manutenzione. A tale fine, il primo step da seguire è la rilevazione dei dati sulla consistenza e sulle caratteristiche tecniche del patrimonio immobiliare ed impiantistico dell’amministrazione, ovvero la costituzione e l’alimentazione della c.d. “anagrafica tecnica”. A tale riguardo, è importante che l’amministrazione sia dotata di database o archivi, nei quali siano contenute le informazioni sugli ambienti presenti nelle proprie strutture. In proposito, negli allegati nn.1-4 si illustra un esempio di come un database/archivio potrebbe essere concepito in relazione alla manutenzione di un complesso universitario 7. L’allegato n. 1, denominato «Database patrimonio», riporta un’esemplificazione di dati relativi al patrimonio immobiliare dell’amministrazione, nel quale è descritto il contenuto strutturale ed impiantistico di ciascun edificio/unità immobiliare 8.
Nell’allegato n. 2, denominato «Database caratteristiche dei beni», sono descritte le caratteristiche delle varie tipologie di strutture, impianti e dotazioni riportate nel Database patrimonio 9;
L’allegato n. 3, denominato «Database descrizione lavorazioni», contiene infine, un esempio di legenda delle varie attività di manutenzione richieste dalla stazione appaltante, che sono poi specificate nell’allegato 4. In particolare, nell’allegato n. 3 è inserito un esempio di descrizione delle varie attività di manutenzione per ciascuna bene/opera/impianto 10.
In sintesi, deve ritenersi che, solo dopo aver acquisito la disponibilità dei dati sulla consistenza dell’immobile ed aver individuato le varie attività che potrebbero rientrare nel servizio di manutenzione, l’amministrazione è in grado di definire le prestazioni da includere nell’oggetto del contratto e, quindi, di stabilire il fabbisogno manutentivo in relazione al proprio patrimonio, l’importo a base d’asta e i requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa per l’ammissione alla gara.
L’esito di tale operazione è esemplificato nell’allegato n. 4, denominato «Scheda attività», nel quale sono riportate le attività di manutenzione riferite ad un’aula del complesso universitario definito con le schede esemplificative precedenti. Nell’allegato in esame è riportato un esempio, per ciascuna tipologia di opera/impianto, di attività di manutenzione, con la suddivisione della stessa secondo il quadro logico: controllo, conduzione, manutenzione programmata, manutenzione predittiva, interventi a guasto 11.
Nel settore sanitario, ad esempio, non è infrequente che venga posta a base di gara la manutenzione di singoli impianti, come gli elevatori. Altre volte, invece, la manutenzione comprende servizi integrati, che possono riguardare anche le apparecchiature mediche, per le quali è richiesta la dimostrazione di specifici requisiti di professionalità/esperienza. Tuttavia, affinché l’esigenza di integrazione dei servizi non si traduca in una immotivata restrizione di accesso al mercato, è necessario che l’amministrazione effettui un’attenta analisi/indagine del mercato, al fine di acquisire informazioni in ordine al numero e alla tipologia agli operatori economici in grado di partecipare alla gara. Ciò, naturalmente, vale anche per i settori diversi da quello sanitario.
Al riguardo occorre analizzare, innanzitutto, le informazioni già possesso dell’amministrazione, a partire da quelle relative ai soggetti partecipanti e/o aggiudicatari di procedure analoghe svolte in precedenza, anche in relazione alle condizioni tecnico-economiche proposte.
Informazioni sui potenziali concorrenti potrebbero anche essere richieste a quelle amministrazioni che hanno espletato recentemente procedure di gara simili, per tipologia ed importo.
Per molte amministrazioni come i Comuni, le Università, i Ministeri o altri enti pubblici, l’acquisizione di tali informazioni potrebbe avvenire con il supporto della centrale di committenza della Regione di riferimento (qualora istituita) o di altre centrali o soggetti che hanno espletato procedure di gara in forma aggregata, i quali, avendo attivato convenzioni o altri strumenti di aggregazione degli acquisti, potrebbero disporre di dati di mercato molto utili per la predisposizione della gara.
Informazioni sul mercato potrebbero essere acquisite, altresì, dalle associazioni di categoria rappresentative delle imprese operanti nello specifico del settore.
Viceversa, qualora l’integrazione (in relazione alle dimensioni, varietà, specialità e complessità delle prestazioni richieste nel bando) determini una restrizione significativa del numero dei potenziali concorrenti, tale da poter compromettere lo sviluppo di un adeguato livello di concorrenza in gara, sarà opportuna un’impostazione di gara differente, ad esempio, tramite l’affidamento separato dei servizi che richiedono una particolare specializzazione 12, ovvero la suddivisione degli stessi in lotti funzionali nell’ambito della medesima gara ai sensi dell’art. 2, comma 1-bis, del Codice.
Si noti che la possibilità di suddividere in lotti funzionali può essere accompagnata da ulteriori misure volte a promuovere la partecipazione delle imprese di minori dimensioni e contenere i rischi di gestione dei contratti; in presenza di un numero molto elevato di lotti, ad esempio di tipo geografico, può essere utile valutare l’opportunità di porre un limite al numero di lotti che possono essere assegnati ad uno stesso concorrente 13. Tale limite, se ben calibrato (tenendo opportunamente conto del numero, della natura e della dimensione dei lotti e dei potenziali concorrenti per ciascun lotto), può favorire la concorrenza e incoraggiare la partecipazione delle imprese, soprattutto di quelle medio-piccole e di recente costituzione, che potrebbero essere incentivate a partecipare alla gara (e a presentare offerte vantaggiose).
Una scelta di tal genere, tuttavia, va ponderata sia in relazione alle concrete possibilità di aumento della partecipazione e, quindi, al vantaggio derivante dal maggior confronto concorrenziale in gara, sia in rapporto a possibili diseconomie; infatti, qualora un concorrente risulti vincitore di un numero di lotti superiore al massimo previsto nel bando di gara, la stazione appaltante dovrà riassegnare i lotti in “eccesso” al concorrente che segue in graduatoria e quindi a condizioni meno vantaggiose 14.
Nella scelta di affidare un unico contratto di servizi integrati in luogo di diversi contratti separati ovvero di procedere mediante suddivisione in lotti, infine, possono rilevare ulteriori fattori, quali, ad esempio, la qualità delle prestazioni, che potrebbe essere compromessa nel caso dell’eccessiva concentrazione di attività in capo ad un solo soggetto – elemento che spinge verso l’affidamento separato dei servizi – ovvero le potenziali economie di scala e/o di gestione nella gestione dei rapporti contrattuali che, viceversa, suggeriscono l’affidamento ad un unico contraente.
Nella decisione, inoltre, deve tenersi conto del fatto che laddove il contratto preveda molti servizi eterogenei, in particolar modo, nel caso limite del global service, la complessità di gestione e di coordinamento delle attività può crescere considerevolmente nel caso di contraenti aventi identità plurisoggettiva (come, ad esempio, i raggruppamenti temporanei) composti da un numero elevato di imprese.
Riguardo all’idoneità professionale, poiché i contratti prevedono, di norma, la manutenzione di una o più tipologie di impianto, sarà necessario che i concorrenti siano in possesso di tutte le abilitazioni specifiche per le singole tipologie di impianti o macchinari come, ad esempio, l’abilitazione professionale di cui al d.m. 22 gennaio 2008, n. 37. Si precisa, tuttavia che tale abilitazione costituisce un requisito di esecuzione e non di partecipazione, in quanto il possesso della medesima abilitazione può essere comprovato dall’impresa in fase esecutiva, proponendo, come responsabile delle attività in questione, un tecnico in possesso dei prescritti requisiti (cfr. Comunicato del Presidente dell’Avcp del 24 giugno 2011).
Per quanto attiene alla capacità economica, qualora sia richiesto un determinato fatturato, è indispensabile che lo stesso si riferisca alle sole attività di servizi e non anche a quelle inquadrate come lavori, in quanto, per le lavorazioni di importo superiori a 150.000 euro il requisito è assorbito dall’attestazione SOA, mentre per quelle di importo pari o inferiore a 150.000 euro tale requisito non è previsto (cfr. art. 90 del Regolamento). Sul punto, si deve ricordare, altresì, che l’art. 41, comma 2, secondo periodo, del Codice, stabilisce che «sono illegittimi i criteri che fissano, senza congrua motivazione, limiti di accesso connessi al fatturato». Alla luce di tale disposizione, è necessario indicare, nella determina a contrarre e/o nel bando, i motivi della richiesta di un fatturato minimo, che deve in ogni caso, essere stabilito in relazione alla entità, complessità e specificità dell’appalto, nel rispetto del principio di proporzionalità15. Al riguardo, si evidenzia che l’Avcp e la giurisprudenza hanno più volte affermato come la richiesta di fatturato relativa al triennio pregresso, qualora superi il doppio dell’importo a base della gara, debba ritenersi non proporzionata e lesiva della concorrenza (cfr. deliberazioni Avcp n. 20, 33 e 62 del 2007 e pareri Avcp 59 del 2009 e 95, 19 e 4 del 2010).
In tema di capacità tecnica, la stazione appaltante dovrà porre particolare attenzione alla definizione dei servizi analoghi di cui al comma 1, lett. a), dell’art. 42, stabilendo nel modo più preciso possibile i servizi che possono essere considerati “analoghi” a quelli oggetto di gara. Per ulteriori approfondimenti sul tema, si rinvia alla determinazione Avcp del 10 ottobre 2012, n. 4.
Sebbene tale soluzione sia pressoché obbligata dal carattere specifico e cogente delle disposizioni del Codice in materia di qualificazione per l’esecuzione dei lavori, non sfuggono gli aspetti critici della stessa, laddove si evidenzia il rischio di una eccessiva rigidità del sistema fondato sull’obbligatorietà dell’attestato di qualificazione anche nel caso di lavorazioni accessorie, per le quali la capacità di esecuzione potrebbe essere dimostrata ricorrendo ai requisiti di cui agli art. 41 e 42 del Codice (fatturato/servizi analoghi ecc.)17.
Nel caso siano previsti lavori accessori è indispensabile che la stazione appaltante identifichi nel modo più preciso possibile la natura, le caratteristiche e l’importo delle varie lavorazioni, in modo tale che la qualificazione che ne deriva sia commisurata all’effettiva entità degli interventi da realizzare.
In ordine alla distinzione delle lavorazioni in categorie prevalente e scorporabile/i, prevista per la qualificazione degli esecutori di lavori pubblici, si ritiene che tale principio operi anche in un appalto misto servizi/lavori, come anche la distinzione tra lavorazioni a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria.
L’art. 81 del Codice prevede che nei contratti pubblici la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La disposizione lascia ampia discrezionalità alla stazione appaltante in merito al criterio da utilizzare. Tuttavia, come già chiarito dall’Avcp nelle determinazioni del 24 novembre 2011, n. 7 e del 10 ottobre 2012, n. 4, tale scelta deve essere adottata in funzione degli elementi oggettivi del contratto e, in ogni caso, dovrà essere finalizzata a valutare le offerte in condizioni di effettiva concorrenza.
- connessi all’utilizzo dei beni (ad es. per consumi di energia e/o altre risorse);
- relativi al “fine vita”, come i costi di raccolta e di riciclo delle materie utilizzate per la manutenzione;
- imputabili a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi, a condizione che il loro valore monetario possa essere determinato e verificato (cfr. art. 68 della direttiva).
Tuttavia, se nel contratto sono inclusi interventi a carattere puntuale di esecuzione di lavori (ad esempio, la tinteggiatura delle pareti, il rifacimento della pavimentazione o la sostituzione di un dato impianto) è opportuno che il relativo corrispettivo non sia incluso nel canone periodico ma sia valutato separatamente, mediante un’offerta a corpo o a misura secondo le disposizioni dettate in materia dal Codice e dal Regolamento18.
1. Anagrafica tecnica. Soprattutto per quelle amministrazioni che non sono dotate di un database o archivio completo dei dati, può risultare utile valutare le proposte dei concorrenti in termini di modalità di censimento e acquisizione delle informazioni; potrebbe, ad esempio, prevedersi la costituzione di un’anagrafica tecnica dell’immobile, nella quale dovrebbero essere inserite e aggiornate tutte le informazioni relative al patrimonio immobiliare ed impiantistico, integrandole con quelle già esistenti. Tra gli aspetti oggetto di specifica valutazione tecnica potrebbero rientrare, in tal caso, anche il grado di dettaglio/profondità dei dati che il concorrente si impegna a rilevare (anche rispetto ad eventuali valori minimi previsti nel contratto).
2. Soluzioni IT per il governo dei servizi. Si potrebbe richiedere ai concorrenti di offrire delle soluzioni informatiche (applicazioni, cruscotti, ecc.) per l’elaborazione/fruizione dei dati sulle consistenze patrimoniali e per il monitoraggio delle attività che gli stessi concorrenti, in caso di aggiudicazione, metteranno a disposizione della stazione appaltante. In tal caso, la qualità della soluzione proposta potrebbe essere valutata in termini di architettura hardware e software, di prestazioni (scalabilità, portabilità, livelli di sicurezza, ecc.) e di integrazione con le infrastrutture/applicazioni già in dotazione della stazione appaltante.
3. Sistemi di controllo. Può essere utile valutare le proposte dei concorrenti circa i sistemi/strumenti che essi intendono utilizzare ed istallare (misuratori, sensori, rilevatori, ecc.) per rilevare alcuni dati/parametri significativi, quali i consumi energetici o i rischi di guasto.
4. Organizzazione del servizio. Si potrebbe richiedere ai concorrenti di illustrare le modalità con cui intendono organizzarsi per lo svolgimento dei servizi, ad esempio, in termini di strutture, call center, presidi, magazzini ecc. messi a disposizione del committente, ovvero di dotazione di materiali, attrezzature, strumentazione. Le proposte potrebbe essere valutate con riguardo a vari profili, come quelli della ripartizione delle attività in caso di partecipazione alla gara in forma aggregata (raggruppamento, consorzio, aggregazione di imprese aderenti al contratto di rete, ecc.) e della gestione di aspetti specifici, come le emergenze dovute a rotture o a guasti.
5. Risorse umane dedicate al servizio. Attenzione particolare dovrebbe essere riposta nella valutazione delle risorse in termini di personale/ore lavorate che il concorrente intende mettere a disposizione per lo svolgimento del servizio. Partendo dalla stima delle risorse necessarie e del relativo costo per lo svolgimento del servizio, la stazione appaltante potrebbe assegnare un punteggio tecnico all’impiego di risorse aggiuntive/presidi da parte del concorrente.
6. Programma operativo delle attività. Si potrebbe richiedere ai concorrenti una proposta su come si intende programmare il servizio e quali saranno le relative azioni operative che verranno sviluppate. In tale ambito, potrebbe essere richiesta una proposta migliorativa su quanto previsto dal piano di manutenzione e dal relativo programma ivi contenuto. In assenza del suddetto piano si potrebbe richiedere ai concorrenti l’elaborazione di un piano e di un programma di manutenzione da rilasciare entro la scadenza del contratto. Inoltre, potrebbero essere oggetto di valutazione le proposte migliorative rispetto agli importi-soglia, eventualmente fissati nel capitolato, entro cui gli interventi a guasto si considerano inclusi nel contratto.
7. Tempi di intervento. Potrebbero considerarsi proposte migliorative rispetto ad indicatori di tempestività dei singoli interventi di manutenzione (es. tempi per il ripristino funzionalità o sostituzione/riparazione degli impianti o dei beni).
8. Gestione ambientale e ciclo di vita. Possibilità di richiedere ai concorrenti proposte per il rispetto dell’ambiente e il contenimento dei consumi energetici. In tale ambito potrebbero rientrare eventuali criteri connessi alla valutazione dei costi e all’ottimizzazione delle prestazioni dei beni, nell’ottica del ciclo di vita.
Si sottolinea come tutte le attività di controllo debbano essere strettamente correlate a quanto espressamente disciplinato nei documenti contrattuali. In merito, tra i criteri indicati nella determinazione Avcp n. 5/2013, particolare importanza assumono la qualità del servizio misurata in termini di aderenza/conformità a tutti gli standard qualitativi/SLA richiesti nel contratto per ciascun tipo di attività, e l’adeguatezza della reportistica sulle prestazioni e le attività svolte. Il controllo, infine, deve riguardare anche il rispetto dei contratti collettivi e della normativa sul lavoro, sulla sicurezza, e in materia di tracciabilità dei flussi finanziari (cfr. par. 4.1. della determinazione Avcp n. 5/2013), nonché l’impiego delle risorse/mezzi/attrezzature e il rispetto delle soluzioni/migliorie dichiarate dall’aggiudicatario in sede di offerta.
Si evidenzia, inoltre, che il mancato utilizzo, in sede esecutiva, di strumenti di controllo del livello qualitativo delle prestazioni fornite dall’aggiudicatario rende difficoltoso, se non impossibile, valersi della possibilità di escludere da gare successive gli operatori economici che abbiano svolto precedenti contratti con negligenza e malafede [art. 38, lettera f), del Codice] e che l’utilizzo concreto di tale facoltà rappresenta un disincentivo efficace a scoraggiare la presentazione di offerte contenenti ribassi eccessivi e/o livelli qualitativi concretamente insostenibili.
Un ulteriore aspetto correlato alla corretta esecuzione del contratto riguarda l’operatività del sistema di premi e penali previsto dal Regolamento, funzionale alla predisposizione di adeguati incentivi al corretto svolgimento delle prestazioni contrattuali (cfr. art. 145 del Codice e art. 298 del Regolamento). In merito si rileva che la qualità/correttezza della prestazione non sempre viene garantita dalla struttura dei contratti, avuto riguardo al fatto che è spesso presente un rischio di moral hazard, cioè di comportamenti opportunistici da parte del contraente, tesi a ridurre il livello qualitativo delle prestazioni al di sotto degli standard pattuiti; in tali casi, l’applicazione delle penali in corrispondenza dell’accertamento dei singoli inadempimenti, può rappresentare un valido disincentivo. In merito ai criteri di misurazione delle prestazioni (SLA), infine, occorre, sottolineare come a ciascun parametro debba corrispondere, oltre alla misurazione, un effetto sanzione/incentivo dove i valori contrattuali siano mancati/migliorati, ivi compresi quelli diversi dal ritardato adempimento.
Altro aspetto importante da ricordare, al fine di evitare disguidi e controversie con l’affidatario, è che la stazione appaltante effettui i pagamenti nei termini previsti dalla legge. I ritardati pagamenti, oltre ad essere in contrasto con le disposizioni normative in materia, possono creare difficoltà finanziarie (soprattutto per le imprese di minori dimensioni) se non addirittura crisi di liquidità, in fase di svolgimento del contratto e disincentivare la partecipazione alle gare, con un danno in termini di minore concorrenza o di gare deserte.
Alla luce delle considerazioni svolte, è necessario che nel capitolato tecnico siano esplicitate:· le modalità di misurazione dei livelli di qualità dei servizi previsti nel capitolato stesso e offerti da parte dal concorrente;· le sanzioni (penali, risoluzione, etc.) o i premi previsti per ciascun caso di inadempimento o di miglioramento dei livelli di performance previsti (SLA, KPI, ecc.);· termini di pagamento previsti dalla normativa.

References: art. 14
 art. 38
 art. 90
 art. 41
 art. 68
 art. 145
 art. 298