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Timestamp: 2019-08-23 09:04:58+00:00

Document:
STC 332/1993, 12 de Noviembre de 1993 - Jurisprudencia - VLEX 15355994
STC 332/1993, 12 de Noviembre de 1993
Número de Recurso: Cuestión de Inconstitucionalidad nº 69/1989
1. El objeto de los procesos de declaración de inconstitucionalidad no es la norma -incluso en el supuesto de sucesión de normas en el tiempo-, sino la Ley, el texto legal o vehículo formal como «signo sensible» a través del cual se manifiesta el mandato normativo (STC 11/1981). Si ello es así incluso para el recurso directo, que es un medio de control de la constitucionalidad de normas en abstracto y no de un sistema normativo en su conjunto e integrado por diversas Leyes, con mucha mayor razón ha de serlo para la cuestión de inconstitucionalidad que responde en el diseño constitucional a un mecanismo de control en el que los hechos y las pretensiones deducidas en el proceso acotan y delimitan el ámbito del juicio de inconstitucionalidad. En este sentido conviene recordar que los arts. 163 de la Constitución y 35.2 de la LOTC pretenden evitar que las cuestiones de inconstitucionalidad se conviertan en un mecanismo abstracto de control normativo [F.J. 3]. 2. Aun cuando en las cuestiones de inconstitucionalidad la derogación de la norma, objeto del proceso constitucional, no impide, por sí sola, el juicio de constitucionalidad sobre aquella, pues la aplicación de la norma derogada al proceso «a quo» puede hacer necesario un pronunciamiento de este Tribunal, es claro que dicha circunstancia no concurre en el caso que nos ocupa, ya que el objeto litigioso del recurso contencioso-administrativo es una impugnación directa de Reglamentos en la que no se pretende la tutela judicial de derecho subjetivo alguno que hubiera podido nacer al amparo de la disposición impugnada, lo que hace innecesario cualquier pronunciamiento por parte de este Tribunal [F.J. 4].
Sentencia citada en: 14 sentencias, 11 artículos doctrinales
Comienza advirtiéndose que la facultad que el referido art. 390 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local reconoce a los Ayuntamientos para el establecimiento de tributos con «fines no fiscales», presenta muy pocas limitaciones, pues basta que se trate de un tributo de nueva creación, que no persiga una finalidad netamente fiscal y que con ello se pretenda «prevenir perjuicios a los intereses generales», siendo exigibles, en todo caso, que los fines perseguidos con el tributo sean de competencia municipal y que el Ayuntamiento correspondiente no disponga de medios coercitivos para lograrlos.
2. Por providencia de 23 de enero de 1989, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión promovida, dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 37.2 de la LOTC y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».
Hay que concluir, por ello y sin mayores consideraciones, que el señalado art. 31.1 C.E. no se ve afectado por la cuestión que aquí se suscita, consistente en si los tributos municipales y en especial los contemplados en el art. 390, denominados «tributos con fines no fiscales», que luego se definen como aquellos que no persiguen «una finalidad netamente fiscal», están sometidos a reserva de Ley en el sentido de que tienen que ser establecidos mediante Ley que al mismo tiempo determine sus elementos esenciales o configuradores.
Por el contrario, sí están comprometidos los demás preceptos constitucionales que se citan. El art. 133.1 declara que la potestad tributaria originaria corresponde al Estado, «mediante Ley». Junto a ésta se reconoce otra potestad en el apartado 2 de este mismo artículo, que viene siendo considerada como derivada (STC 4/1989: «el poder tributario de las Corporaciones locales tiene carácter derivado..."). Y el art. 31.3 C.E. dentro del Capítulo correspondiente a los «derechos y libertades», inserta la declaración, al hablar de sistema tributario y del gasto público, de que «sólo con arreglo a la Ley podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público».
b) El Tribunal proponente entiende que el principio de legalidad tributaria, que exige que los tributos se establezcan por Ley y no de otra forma -Ley que deberá contener los elementos esenciales o configuradores del impuesto-, es aplicable a todos los tributos propios de las Corporaciones locales, incluidos los llamados «tributos con fines no fiscales».
Respecto de la primera cuestión, sabemos que no es la misma la fórmula utilizada en cada uno de los dos apartados del art. 133, pues cuando habla de los tributos del Estado dispone su establecimiento «mediante Ley», en tanto que los de las Corporaciones locales lo será «de acuerdo con la Constitución y las leyes». Si recurrimos a los inmediatos antecedentes históricos (la Constitución de 1931) esa diferencia de expresión, que no parece que sea un mero recurso estilístico para evitar repeticiones, es bien rotunda: los impuestos han de votarse por las Cortes o por las Corporaciones locales, lo que significa que el principio de legalidad ha de ser absoluto cuando se trata de impuestos nacionales, mientras que en los municipales este título de su exigencia inmediata no podrá ser una Ley, puesto que las Corporaciones locales no puede dictarla, sino el instrumento técnico de que disponen, es decir, un acuerdo u Ordenanza fiscal, eso sí, «con arreglo a la Constitución y a las leyes». De este modo, la Ley, según esta interpretación, establece el tributo estatal y autoriza el local, lo que se corrobora por la propia Ley General Tributaria, cuyo art. 5 establece que «las Provincias y los Municipios podrán establecer y exigir tributos dentro de los límites fijados por las leyes».
Que ésta es la idea del legislador no puede ofrecer dudas a la luz de lo dispuesto por los arts. 178.1 a) a 185.1 del mismo Real Decreto Legislativo 781/1986. Todo esto es plenamente lógico y consecuencia de la autonomía tributaria de los Ayuntamientos (arts. 140 y 142 de la C.E.), que supone que, «de acuerdo con la Constitución y las leyes», o lo que es lo mismo, dentro de los límites que lo permitan, los Municipios pueden «establecer y exigir tributos». Por eso mismo, en fin, se ha hablado de una «reserva relativa», expresión acogida por la STC 19/1987, fundamento jurídico 4., anudándose así, además, otra consecuencia que resalta esa diferencia de alcance de la reserva de Ley, consistente en que las leyes tributarias no son susceptibles de impugnación judicial (a salvo el recurso de inconstitucionalidad), mientras que las Ordenanzas fiscales de los Municipios pueden ser controladas en contraste con la Ley que las autoriza por vía judicial.
Así las cosas, debe señalarse que los tributos con fines no fiscales no se configuran con carácter subsidiario respecto de los demás impuestos previstos en la Ley, ya que ese carácter subsidiario se refiere sin duda a los medios coercitivos. Es cierto que el objeto de estos tributos es peculiar, como su propia finalidad, y por fuerza indeterminado, asemejándose en cierta medida y en su finalidad a la multa coercitiva que la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 107) permite a la Administración Pública para la ejecución forzosa de sus resoluciones. De ello mismo dimana la inevitable inconcreción que impide que pueda precisarse el hecho imponible, así como cualquier otro elemento cualificador del tributo, salvo la finalidad perseguida, que es aquí la determinante, lo que, no obstante, no equivale a decir que no se establezca una modalidad tributaria aunque sea plural, pues dentro de la unidad de su finalidad cada fin concreto puede determinar un tributo. En definitiva, lo que hace el legislador es poner a disposición de los Ayuntamientos un instrumento no fiscal, o no «netamente fiscal», que precisa en conexión con unos fines que se explicitan, aunque la técnica de su constitución y aplicación sea la de los impuestos y, por tanto, venga sometido a un igual procedimiento (aprobación de la ordenanza, que tendrá que ser motivada).
Pero es que, además, no sólo ha quedado derogado el art. 390 y suprimidos los tributos locales con fines no fiscales, sino que hay que estimar, asimismo, derogada la Ordenanza reguladora del arbitrio con fin no fiscal «sobre pisos y edificios unifamiliares cerrados» aprobada el 6 de diciembre de 1985 por el Ayuntamiento de Castro del Río (Córdoba). La Ordenanza es una disposición reglamentaria local que está incluida en la cláusula del apartado 2 de la Disposición derogatoria de la Ley 39/1988, y no está comprendida entre los tributos locales que pueden o deben continuar exigiéndose hasta el 1 de enero de 1990 o de 1991 según los casos. De manera que al Ayuntamiento de Castro del Río sólo le es lícito exigir las deudas devengadas por razón de aquel tributo extrafiscal hasta el 31 de diciembre de 1988 -fecha de entrada en vigor de la Ley 39/1988 (Disposición final segunda), pues así lo permite la Disposición transitoria sexta de la repetida Ley 39/1988.
El art. 390 no autoriza sin una mediación legislativa ulterior que cumpla los requisitos de la jurisprudencia constitucional (es decir, no autoriza directamente) el establecimiento de tributos municipales con fines no fiscales. Es preciso que el legislador autonómico o estatal (según corresponda, atendidos no sólo los arts. 5, E, a) y b) y 106.1 L.R.B.R.L., sino al reparto de competencias en la materia a que apunta el «fin extrafiscal") concreten las particulares figuras tributarias de finalidad no fiscal posibles en cada campo y regulen en la medida necesaria los elementos esenciales del tributo. Entendido de esta manera -esto es, como régimen general del ejercicio con fines extrafiscales de la potestad tributaria local, que necesita ulterior concreción por el legislador autonómico o estatal para que les sea posible a los Ayuntamientos establecer y ordenar un determinado tributo con fin no fiscal-, el art. 390 cuestionado no viola el art. 133.2 C.E. en relación con el art. 31.3 C.E. Semejante reinterpretación es perfectamente compatible con su tenor, que no queda forzado o desfigurado en lo más mínimo, aunque se modifique su alcance al convertirlo en «norma incompleta» necesitada de una posterior intervención legislativa (estatal o autonómica), sin la cual no puede estimarse habilitado un Ayuntamiento para establecer ("imponer") y ordenar un tributo con fin no fiscal.
1. La presente cuestión de inconstitucionalidad versa sobre la posible incompatibilidad del art. 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, con lo preceptuado en los arts. 133.1 y 2 y 31.1 y 3 de la C.E. Esa incompatibilidad, a juicio del órgano judicial proponente de la cuestión, bien pudiera resultar del hecho de que, correspondiendo a la Ley la creación ex novo de toda figura tributaria y la fijación de sus elementos esenciales, el precepto del Texto Refundido cuestionado habilita la creación de tributos «con fines no fiscales» por parte de los Ayuntamientos desde la más absoluta indeterminación en la concreción de esos elementos básicos y esenciales, produciéndose así la consiguiente infracción de la reserva constitucional de Ley.
2. El Abogado del Estado suscita, no obstante, algunas objeciones de orden procesal relativas a la admisión de esta cuestión por la derogación de la norma legal cuestionada, así como por su falta de relevancia, y que, de concurrir cualquiera de ellas, pudieran hacer imposible el enjuiciamiento en sede constitucional de las dudas de constitucionalidad que en el Auto de remisión se plantean. Estas objeciones suscintamente expuestas son las siguientes: a) el art. 390 del precitado Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Régimen Local, y que ahora se cuestiona, carece de vigor, pues fue derogado por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre -después de dictarse el Auto de remisión de la cuestión, pero antes de que se registrara en este Tribunal el 12 de enero de 1989-, reguladora de las Haciendas Locales, en su Disposición derogatoria única, apartado 1., letra d), que suprime los tributos con fines no fiscales de los recursos posibles para la Hacienda de las Entidades Locales (arts. 2.1 y 60); b) además, la propia Ordenanza aprobada por el Ayuntamiento de Castro del Río (Córdoba) el 6 de diciembre de 1985, impugnada en el recurso contencioso administrativo previo, y en la cual se regula el controvertido arbitrio con fines no fiscales sobre pisos y edificios unifamiliares cerrados, debe estimarse derogada en aplicación del apartado 2. de la citada Disposición derogatoria única de la Ley de Haciendas Locales que indica que quedan derogadas «cuantas disposiciones de rango reglamentario regulen», a la entrada en vigor de la presente Ley -el 31 de diciembre de 1988-, las materias objeto de las disposiciones comprendidas en la cláusula derogatoria expresa del apartado anterior; c) por último, ni tan siquiera estaba en vigor al aprobarse la Ordenanza municipal discutida (1985) el precepto legal cuestionado, es decir, el art. 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, pues, en realidad, la Ordenanza a lo que dio aplicación fue al art. 126 del preconstitucional Real Decreto 3.250/1976, de 30 de diciembre, relativo a ingresos de las Corporaciones Locales.
Acaso el error de la Sala se deba a no haber advertido convenientemente que el objeto de los procesos de declaración de inconstitucionalidad no es la norma incluso en el supuesto de sucesión de normas en el tiempo, sino la Ley, el texto legal o vehículo formal como «signo sensible» a través del cual se manifiesta el mandato normativo (STC 11/1981, fudamento jurídico 2.). Si ello es así incluso para el recurso directo, que es un medio de control de la constitucionalidad de normas en abstracto y no de un sistema normativo en su conjunto e integrado por diversas Leyes, con mucha mayor razón ha de serlo para la cuestión de inconstitucionalidad que responde en el diseño constitucional a un mecanismo de control en el que los hechos y las pretensiones deducidas en el proceso acotan y delimitan el ámbito del juicio de inconstitucionalidad. En este sentido conviene recordar que los arts. 163 de la Constitución y 35.2 de la LOTC pretenden evitar que las cuestiones de inconstitucionalidad se conviertan en un mecanismo abstracto de control normativo (STC 127/1987, fundamento jurídico 1.).
Tampoco puede argüirse que el contenido del art. 390 del citado Texto Refundido de 1986 era coincidente, en lo sustancial, con el de los arts. 473 a 475 de la Ley de Régimen Local de 1955, al ser aquél resultado de la refundición de estos preceptos y del art. 126 del Real Decreto 3.250/1976 operada al amparo de la Disposición final primera de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, pues, por las mismas razones expuestas, referidas a que es la cuestión de inconstitucionalidad un mecanismo de depuración de «Leyes» y no de «normas», independientemente del concreto texto legal cuestionado, debió entonces cuestionarse dicha Disposición final.
STS 614/2010, 26 de Mayo de 2010

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