Source: http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/1c09d18d2d5ffb5b05256eee00709c02/12cb3ae1cb18972c05257fb9005fd884?OpenDocument
Timestamp: 2019-01-21 07:07:09+00:00

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, mencionando adicionalmente que las demás fuentes de producción de GLP pueden fijar libremente su tarifa.
Las medidas adoptadas en la Resolución CREG 066 de 2007 se expidieron por parte de la CREG con el fin de brindar las señales necesarias para la promoción de la competencia en la comercialización mayorista, que permitieran que en un futuro se llegara a la desregulación del precio de suministro de GLP, así como a garantizar la oferta de producto dentro de la prestación del servicio público domiciliario, diferenciando la posición de cada agente comercializador mayorista en el mercado Con el propósito de introducir señales para incentivar la entrada de potenciales nuevos comercializadores mayoristas y para eliminar cualquier barrera o indefinición que pudiese presentarse ante una iniciativa privada en este sentido, y buscando además garantizar la seguridad de suministro de producto y crear competencia al inicio de la cadena, la CREG determinó que para el GLP proveniente de otras fuentes o importado por terceros distintos a Ecopetrol, el precio sería fijado libremente por el comercializador mayorista. Sin embargo, la CREG reconoció que inicialmente la entrada de nuevos agentes capaces de dinamizar la competencia no será significativa en la medida en que existen restricciones en la disponibilidad de infraestructura de importación y transporte por ductos para grandes cantidades. Por lo tanto, al menos en el corto plazo, la seguridad de suministro de GLP para atender la demanda nacional de gas combustible seguiría dependiendo casi en su totalidad de Ecopetrol.. Lo anterior, en concordancia con los fines previstos en la Ley 142 de 1994 Ley 142 de 1994, Arts. 1 a 12..
De acuerdo con lo anterior, dentro del trámite de consulta de la regulación que se habría de adoptar para la definición de la remuneración del producto, dentro de las resoluciones CREG 066 de 2002, 072 de 2005, 066 de 2007 y el Documento CREG 034 de 2007, se estableció por parte de la CREG la necesidad de adoptar una metodología en la cual se habría de remunerar al productor con base en el costo de oportunidad El concepto de costo de oportunidad da una señal de precio eficiente a la oferta, puesto que quien produce el GLP obtiene al menos, lo que obtendría por venderlo en la segunda mejor alternativa., en este caso, de acceder al mercado externo. Lo anterior se hizo con el fin de abastecer la demanda interna (esto bajo la consideración que la capacidad de producción es suficiente para atender el mercado doméstico, sin necesidad de acudir sistemáticamente a la importación de combustible), trasladando la eficiencia del mercado externo al mercado doméstico, de acuerdo con la remuneración, a través de precios internacionales. En la teoría económica esto corresponde al costo de oportunidad de “paridad exportación”.
Ahora, para el caso del producto proveniente de Cusiana, dentro de estos antecedentes se debe tener en cuenta que la CREG, mediante Resolución CREG 123 de 2010, amplió el régimen de libertad regulada para todas las fuentes de suministro de GLP, tanto las que se encontraban en producción como las nuevas fuentes, que fueran comercializadas por Ecopetrol.
A partir de dicha decisión, se estableció que el precio máximo regulado de suministro del GLP producido en el campo de Cusiana sería determinado aplicando lo dispuesto en el artículo 3 de la Resolución CREG 066 de 2007, el cual corresponde al precio máximo regulado de suministro de GLP producido en la refinería de Barrancabermeja y en el campo de Apiay.
Esta decisión fue adoptada bajo la consideración que el costo de oportunidad de dicho producto era el mercado doméstico del interior del país, dada la dificultad de poder exportarlo. De igual forma, se advirtió la necesidad de eliminar la existencia de una doble señal de precios para el GLP comercializado por Ecopetrol y la posibilidad de que Ecopetrol pudiese arbitrar el precio y las cantidades en el mercado de GLP, si se mantenía el régimen de libertad vigilada que en dicho momento estaba planteado en la Resolución CREG 066 de 2007, ante la falta de prorroga en el contrato de asociación bajo el cual se podría dar la comercialización del GLP de Cusiana a través de un tercero diferente de Ecopetrol.
En relación con lo anterior, dentro de los análisis consignados por la CREG a efectos de adoptar dicha medida, en el Documento CREG 095 de 2010 se expuso lo siguiente:
Siendo el propósito principal de la regulación establecida en la Resolución CREG 066 de 2007 el de regular la posición dominante de Ecopetrol para evitar un abuso de la misma y además el de aprovechar la situación de autosuficiencia en la oferta nacional para atender la demanda, la CREG considera conveniente extender el régimen de libertad regulada a todas las fuentes nacionales que sean comercializadas por Ecopetrol determinando para cada caso en particular el precio aplicable. Conocida la cercana comercialización del GLP procedente del campo de Cusiana, se considera oportuno establecer en esta misma ocasión el precio para este producto en particular.”
Ahora bien, como parte de las medidas adoptadas en la Resolución CREG 066 de 2007 y la adopción de esta metodología, la CREG advirtió dentro del proceso de consulta la posibilidad de analizar la condición de valor de referencia, tomada como costo de oportunidad, como parte de la revisión de las condiciones del balance entre oferta y demanda, ante la evidencia de algún evento que afectara dicho balance y la señal de precio. Lo anterior, debido a que dentro del marco de prestación del servicio público domiciliario, la regulación, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 142 de 1994, debía brindar señales de precio eficiente que aseguraran el suministro de GLP para el servicio público domiciliario.
Ejemplo de esto, es el contenido del Documento CREG 046 de 2005, soporte de la propuesta regulatoria de la Resolución CREG 072 de 2005, en donde se manifestó lo siguiente por parte de la CREG, al momento de establecer que el costo de oportunidad era el de paridad exportación:
“Con base en lo anterior, se recomienda adoptar la paridad de exportación como la metodología para determinar el precio máximo regulado de suministro de GLP; por cuanto corresponde a la remuneración del costo de oportunidad del productor – comercializador durante la mayor parte del período tarifario según información sobre oferta y demanda conocida por la Comisión a la fecha.
Además, en concordancia con el objetivo de desregulación gradual de los mercados con potencial competitivo, la Comisión también implementaría la paridad importación cuando se observen las condiciones de acceso a la infraestructura de transporte y de importación y de homogeneidad del producto, posibiliten la nueva entrada de agentes en la actividad de comercialización de GLP” (Resaltado fuera de texto)
Igualmente, en el documento CREG 034 de 2007, que también hace parte del proceso de consulta de la Resolución CREG 066 de 2007, la CREG precisó lo siguiente:
"La regulación propuesta aborda los dos temas cruciales en la problemática actual del suministro de GLP al mercado colombiano: (i) da señales de largo plazo para incentivar la entrada de nuevos agentes, sean ellos productores locales ó importadores del producto, y (ii) limita las rentas del proveedor dominante al costo de oportunidad que puede obtener de su producción, con lo cual también se da una señal de eficiencia frente a los usos alternos de algunas corrientes que hoy se comercializan como GLP."
En este mismo sentido y atendiendo la finalidad que persigue la metodología de costo de oportunidad, la CREG adoptó medidas regulatorias como la expedición de la propuesta de la Resolución CREG 025 de 2008 y la Resolución CREG 059 de 2008, en la cual se consideró la necesidad de adelantar la aplicación de las disposiciones contenidas en la Resolución CREG 066 de 2007 “con el fin de disponer oportunamente de las señales apropiadas de precio que viabilicen, por una parte la importación de GLP que se pueda requerir para atender la demanda y por otra parte también garanticen disponibilidad de la oferta nacional”.
Ahora, las medidas regulatorias adoptadas por la CREG en este sentido y dirigidas al cumplimiento de dicho objetivo, en el marco de la comercialización mayorista, incluían aspectos no solamente desde el punto de vista tarifario, sino que estos incorporaban aspectos de la asignación del producto que estaban relacionadas con los parámetros de conducta de los agentes y su posición en el mercado. Ejemplo de esto es la propuesta regulatoria de la Resolución CREG 020 de 2010, como parte del reglamento de comercialización mayorista, y su documento soporte, D-020 de 2010, en donde la CREG expuso lo siguiente:
“El marco regulatorio asociado a la actividad de Comercialización Mayorista busca asignar claramente las responsabilidades asociadas con la garantía de abastecimiento de la demanda. Es así como la señal de precios, referenciada a un precio competitivo que se forma en un mercado internacional, responde a las condiciones de oferta y demanda del producto pero además involucra la responsabilidad asociada con la adecuada planeación y manejo del riesgo de incumplimiento en el suministro y/o entrega de producto en firme de acuerdo con las condiciones de contratación. De esta forma, los Comercializadores Mayoristas deben valorar en forma adecuada las acciones que deben tomar para evitar problemas de confiabilidad de manera que cumplan plenamente los contratos que suscriban.” (Resaltado fuera de texto)
“Durante el proceso de expedición de la nueva regulación, la CREG ha sido consciente de que el cambio de las reglas debe involucrar procesos de transición que les permita a las empresas existentes acomodarse a la nueva situación. Así, hoy existe una gran multiplicidad de compradores, bien Distribuidores o bien Comercializadores Mayoristas, que presentan diversidad de condiciones y se encuentran en diferentes estadios del proceso de transición. Para ellos, en este momento de transformación y siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos para adquirir el GLP, el acceso al producto no debería convertirse en una barrera que influya sus decisiones de permanencia, transformación o entrada al mercado y, por lo tanto, debe generarse un escenario en donde la asignación del GLP del que disponga Ecopetrol para el mercado se haga en igualdad de oportunidades de compra, en forma transparente para hacer claros los resultados de la asignación y en forma eficiente reflejando la disponibilidad a pagar de la demanda. Este proceso de asignación debe además servir para conocer de manera adecuada el balance de oferta/demanda que le permita a la CREG tomar decisiones oportunas para definir la señal de precios que asegure el suministro de GLP para el servicio público domiciliario de gas combustible”. (Resaltado fuera de texto)
En relación con lo anterior, como parte de las medidas regulatorias adoptadas por la CREG, en el marco de la comercialización mayorista del producto, los resultados de la aplicación de la oferta pública de cantidades (OPC), como mecanismo para la compra y venta del producto al por mayor, y el acceso al producto por parte de los diferentes agentes de la cadena, de acuerdo con lo previsto en el reglamento de comercialización mayorista de GLP, Resolución CREG 053 de 2011 Modificada por las resoluciones CREG 108 de 2011 y 154 de 2014., permiten evidenciar y conocer de manera adecuada, así como en un mayor grado de realidad, el resultado del balance entre oferta y demanda. Esto, toda vez que mediante dicha regulación se busca dar igual oportunidad a todos los agentes interesados en adquirir el producto nacional regulado para atender su demanda, sea esta residencial, comercial o industrial, de acuerdo con la aplicación que de éste mecanismo se viene realizando a partir del 1º de octubre de 2011.
De acuerdo con lo expuesto, la CREG ha advertido desde el proceso de consulta, así como dentro de las medidas adoptadas para la regulación de la comercialización mayorista de GLP, como parte de la adopción de la metodología de costo de oportunidad, que existe la posibilidad de analizar la condición de valor de referencia como parte de la actualización que se debe hacer del balance entre oferta y demanda.
Atendiendo lo anterior, la CREG expidió la Resolución CREG 079 de 2015 mediante la cual se adoptaron medidas regulatorias como parte de la actualización del balance oferta demanda del gas licuado de petróleo para las fuentes con precio regulado. Lo anterior, toda vez que le corresponde expedir a esta Comisión las medidas regulatorias oportunas que brinden señales de precio eficiente, en especial las asociadas a la escasez, que aseguren el suministro de GLP para el servicio público domiciliario, dando cumplimiento a los fines y criterios previstos en la Ley 142 de 1994, así como de los objetivos perseguidos por la regulación.
Esta medida regulatoria es resultado de la aplicación de la regulación vigente, prevista entre otras en la Resolución CREG 066 de 2007, para determinar el precio máximo de suministro a ser trasladado a los distribuidores de producto proveniente de fuentes reguladas, que en este caso corresponde al costo de oportunidad. Lo anterior, toda vez que la CREG identificó que el costo de oportunidad del GLP para el productor cambió dada la situación de los precios internacionales del butano y del propano, así como por la posibilidad de sustituir el gas natural por GLP en los procesos de combustión en refinería. Ante esta situación, la Resolución CREG 079 de 2015 busca enviar una señal de precios eficiente, concordante con la regulación vigente, que incentive al productor a ofrecer el GLP al mercado nacional para el servicio público domiciliario, en lugar de destinarlo al autoconsumo en su refinería Así mismo, con la Resolución CREG 079 de 2015 se pretende que para el comercializador mayorista con GLP de fuentes con precio regulado, en este caso Ecopetrol, sea indiferente entre utilizar gas natural y GLP en las refinerías. El objetivo de esta resolución es enviar una señal de precio para que el GLP que Ecopetrol tenía destinado para uso propio, sea puesto a disposición de los usuarios nacionales del servicio público domiciliario de GLP.. En relación con lo anterior, dentro de las consideraciones expuestas en dicho acto administrativo se mencionó lo siguiente:
“Como parte del análisis del balance entre oferta y demanda, la situación actual muestra que los precios internacionales, a los que se encuentra indexado el precio máximo de suministro de GLP para fuentes con precio regulado, han caído sustancialmente, hecho que tuvo inicio durante el segundo semestre de 2014. Se observa que en el último trimestre de 2014 el precio máximo regulado de GLP tiene su mayor disminución y si se revisa la variación de dicho precio entre enero de 2014 y enero de 2015 la reducción fue del orden del 26.7%.
A partir de enero de 2015, al comparar el promedio histórico de cantidades de GLP asignadas mediante OPC y la cantidad de producto ofertado, se pasó de una situación de exceso de oferta a una situación en la que se demanda todo lo ofrecido. Al analizar la cantidad de producto ofrecida por Ecopetrol, según comunicación de Ecopetrol del 20 de febrero de 2015, con radicado CREG No. E-2015-001630 y con asunto ‘Cantidades de GLP para la OPC del periodo abril 2015 – marzo 2016’, y el promedio histórico de las cantidades demandas en las OPC, se evidencia una posible coyuntura de desabastecimiento a partir del mes de julio de 2015. Con una demanda nacional cercana a los 45 millones de kg de GLP al mes y una oferta agregada de las fuentes con precio regulado, disponibles para las OPC, de 30 millones de kg al mes, se podría prever un déficit de oferta cercano al 33%.
Al efectuar el análisis por fuente, de la cantidad de producto ofrecido por parte de Ecopetrol para la OPC del periodo abril 2015 – marzo 2016, se puede identificar que la reducción notable en la oferta de GLP corresponde, entre otras, principalmente a la fuente Barrancabermeja. Revisando la información histórica de oferta para esta fuente y la información de oferta remitida por Ecopetrol, mediante comunicación con radicado CREG No. E-2015-001630, se evidencia un recorte de oferta del producto cercana al 50%.
En virtud del análisis anterior, en este momento el mercado internacional no refleja necesariamente el costo de oportunidad del producto en todas las fuentes con precio regulado. Con el fin de que el productor destine su producción al consumo de la demanda nacional, se debe entonces reconocer por lo menos el valor equivalente a su mejor alternativa.”
En este sentido, se evidenció en la Resolución CREG 079 de 2015 que ante la coyuntura de precios internacionales, los usos alternativos que tiene el productor se vuelven entonces el nuevo referente de la remuneración a pagar por el GLP, reflejando en estas circunstancias el costo de oportunidad del productor.
Ahora bien, se debe tener en cuenta que la regulación es una actividad continua que comprende el seguimiento de la evolución del sector correspondiente y que implica la adopción de diversos tipos de decisiones y actos adecuados tanto a orientar la dinámica del sector hacia los fines que la justifican en cada caso, como a permitir el flujo de actividad socio-económica respectivo. De esto hace parte igualmente el seguimiento del comportamiento de los agentes, a fin de orientar sus actividades dentro de los fines perseguidos en materia de servicios públicos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003..
Así mismo, las medidas regulatorias que se adopten deben propender tanto por la convergencia entre los intereses colectivos que persigue la prestación de los servicios públicos, como por aquellos intereses de las empresas en relación con la competencia, la iniciativa privada y la libertad de empresa, entendidas como la existencia de “relaciones jurídicas de equilibrio entre usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios” Corte Constitucional, Sentencia C- 075 de 2006..
Dicha convergencia a través de los mecanismos regulatorios debe garantizar el equilibrio entre la libertad económica (incentivo económico), la promoción de intereses colectivos concretos y la prestación de servicios públicos, es decir, la regulación ha de propender por hacer compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas Corte Constitucional, Sentencia C-353 de 2006.. Sobre este punto expone la Corte:
“Los órganos de regulación han de ejercer sus competencias con miras a alcanzar los fines que justifican su existencia en un mercado inscrito dentro de un Estado social y democrático de derecho. Estos fines se pueden agrupar en dos clases, a pesar de su variedad y especificidad. La primera clase comprende los fines sociales que el mercado por sí mismo no alcanzará, según las prioridades de orden político definidas por el legislador y de conformidad con el rango temporal que éste se ha trazado para alcanzarlos. La segunda clase abarca los fines económicos atinentes a procurar que el mercado funcione adecuadamente en beneficio de todos, no de quienes dentro de él ocupan una posición especial de poder, en razón a su predominio económico o tecnológico o en razón a su acceso especial al proceso de toma de decisiones públicas tanto en el órgano legislativo como en los órganos administrativos clásicos”.
“La regulación, en tanto que mecanismo de intervención del Estado, busca garantizar la efectividad de los principios sociales y el adecuado funcionamiento del mercado (…)”. Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003. (Resaltado fuera de texto)
Esto, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional Ver entre otras las sentencias de la H. Corte Constitucional C-150 de 2003, C-1162 de 2000, C-186 de 2011. ha precisado que la regulación, como mecanismo de intervención del Estado en la economía, así como las funciones que en esta materia le han sido atribuidas a las comisiones de regulación en materia de servicios públicos domiciliarios, se debe ejercer a fin de garantizar la prestación eficiente de los servicios, en este caso de energía eléctrica y gas combustible, el buen funcionamiento del mercado, los fines sociales del Estado Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006., la corrección de las imperfecciones del mercado Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003, C-1120-05 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección primera, Consejero ponente: doctor: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009), Núm. Rad.: 11001 032400020040012301., así como la satisfacción del interés general, entre otros.
En este sentido, se ha precisado por parte de esta Comisión, dentro de las medidas adoptadas en la Resolución CREG 066 de 2007 y la adopción de esta metodología, la posibilidad de analizar la condición de valor de referencia, tomada como costo de oportunidad, como parte de la revisión de las condiciones del balance entre oferta y demanda, ante la evidencia de algún evento que afectara dicho balance y la señal de precio. Lo anterior, debido a que dentro del marco de prestación del servicio público domiciliario, la regulación, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 142 de 1994, debía brindar señales de precio eficiente que aseguraran el suministro de GLP para el servicio público domiciliario.
Como resultado del análisis del balance entre oferta y demanda, así como del seguimiento a las medidas adoptadas en la Resolución CREG 079 de 2015, la Comisión, en dicha resolución, dio una señal de precio eficiente a las fuentes con precio regulado a fin de asegurar el suministro de GLP para el servicio público domiciliario. Sin embargo, para el caso de la fuente Cartagena, existen eventos que han sido identificados por parte de esta Comisión que le permiten establecer que el productor considera el mejor uso para el GLP corresponde al del mercado externo. Dichos eventos tienen relación con comportamientos del comercializador mayorista de precio regulado, con respecto a que este no está utilizando ni priorizando el producto como alternativa de combustible en los procesos de refinación y secado de gas natural, sino que, por el contrario, se ha destinado a la celebración de OPC adicionales, así como a contraer compromisos de exportación.
Mediante la Resolución CREG 036 de 2016 se sometió a consulta un proyecto de resolución “Por la cual se adoptan medidas regulatorias como parte de la actualización del balance oferta demanda del gas licuado de petróleo para las fuentes con precio regulado”. Frente a dicha propuesta regulatoria se recibieron los comentarios de los siguientes personas: Montagas S.A. E.S.P., Ecopetrol, AGREMGAS, Corporación Soluciones Energéticas Integrales S.A., Combustibles Líquidos de Colombia S.A. E.S.P., Unión de Empresas Colombianas de GLP – GASNOVA, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Ahora bien, ante los eventos planteados en relación con la alternativa de uso y destinación del GLP, del análisis de la situación del mercado en cuanto a la condición de valor de referencia tomada como costo de oportunidad, así como del resultado del proceso de consulta llevado a cabo a través de la Resolución CREG 036 de 2016, esta Comisión considera procedente y razonable incorporar a la propuesta inicial, las demás fuentes con precio regulado (Barrancabermeja, Cusiana, Dina y Apiay).
Esto en la medida en que el análisis llevado a cabo por la Comisión, incluido el proceso de consulta, permite evidenciar que: i) el comercializador mayorista de precio regulado, para el caso de la fuente Cartagena, presenta una disponibilidad adicional de producto, al ofrecido inicialmente en la OPC, cuya prioridad resulta ser diferente a la de ser utilizado como alternativa de combustible en los procesos de refinación y secado de gas natural; ii) esta misma situación se presenta en el caso de las demás fuentes con precio regulado, en particular, para la fuente Barrancabermeja; iii) se presenta la sustitución de una parte de la disponibilidad histórica de GLP proveniente de la refinería de Barrancabermeja, con la disponibilidad resultante de la entrada en operación de la refinería de Cartagena, al tiempo que la señal de precio dada por esta Comisión, con la expedición de la Resolución CREG 079 de 2015´, incentiva la adición de la disponibilidad de producto de esta última a la oferta de las demás fuentes; iv) que la CREG, atendiendo lo dispuesto en la metodología, estableció para las fuentes Apiay, Dina y Cusiana la aplicación del mismo costo de oportunidad de referencia para la fuente Barrancabermeja.
En este sentido, esta Comisión identifica que se deben adoptar medidas regulatorias oportunas como parte del balance oferta demanda de GLP, que den cumplimiento a los fines y criterios previstos en la Ley 142 de 1994, así como a los objetivos perseguidos por la regulación, en especial aquellos relacionados con brindar las señales de precio eficiente que permitan contar con una adecuada oferta de producto para atender la demanda nacional, asegurando el suministro de GLP para el servicio público domiciliario, reflejando en estas circunstancias el costo de oportunidad del productor. Así mismo, se considera que dichas medidas deben ser coherentes y concordantes con los ajustes que se realicen al reglamento de comercialización mayorista, de acuerdo con los fines y objetivos allí previstos.
ARTÍCULO 1. Medidas regulatorias como parte del balance oferta demanda de GLP. El precio máximo regulado, expresado en pesos por kilogramo, del GLP comercializado mediante OPC que cubra la demanda desde el primero de julio de 2016, en adelante, será el que resulte de aplicar las disposiciones vigentes de la metodología de la Resolución CREG 066 de 2007, de acuerdo con el costo de oportunidad allí previsto.
ARTÍCULO 2. Vigencia. Esta resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga las demás normas que le sean contrarias.
Dada en Bogotá D.C., a,
Creg065-2016.docx Creg065-2016.pdf

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ARTÍCULO 2
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