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Timestamp: 2016-10-22 19:40:07+00:00

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127 V 579. Arr�t du 19 janvier 2001 dans la cause T. contre Service de l'emploi du canton de Vaud et Tribunal administratif du canton de Vaud
Art. 66a, 66b et 66c LACI; art. 90a al. 4 OACI: Allocations de formation. - L'assur� qui est au b�n�fice d'un dipl�me d'une haute �cole mais non reconnu sur le march� du travail suisse peut pr�tendre des allocations de formation, s'il remplit par ailleurs les autres conditions du droit � ces prestations. - La m�thode de calcul des allocations de formation pr�conis�e au chiffre F 34 (depuis le 1er janvier 2000, le chiffre F 33) de la Circulaire relative aux mesures de march� du travail (MMT) - laquelle fait d�pendre le montant des prestations de la situation �conomique respectivement de l'assur� et de son conjoint - est contraire aux art. 66c al. 2 LACI et 90a al. 4 OACI, car elle introduit de nouveaux crit�res qui sont �trangers au texte l�gal. Faits � partir de page 58
A.- Titulaire d'un dipl�me d'�conomiste d�livr� par l'Universit� X (Mac�doine), T., m�re de famille, a exerc� en Suisse diverses activit�s � temps partiel, notamment comme vendeuse. Inscrite au ch�mage depuis le 1er novembre 1997, elle a per�u d�s cette date des indemnit�s journali�res fond�es sur un gain assur� de 1'750 francs Eprouvant des difficult�s � retrouver un travail, elle a pr�sent�, le 15 juin 1998, une demande d'allocation de formation au Service de l'emploi du canton de Vaud (ci-apr�s: le service) pour pouvoir entreprendre un apprentissage d'employ�e de commerce. Le 5 janvier 1999, l'assur�e a �t� engag�e en qualit� d'apprentie aupr�s de Z moyennant un salaire mensuel de 1'100 francs pour une p�riode s'�tendant du 11 janvier 1999 au 30 juin 2001.
C.- Reprenant ses conclusions formul�es en premi�re instance, T. interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont elle requiert l'annulation. Le service a conclu au rejet du recours.
Invit� par le juge d�l�gu� � se d�terminer, le seco a conclu � l'admission partielle du recours en ce sens que la cause devait �tre renvoy�e au service pour qu'il proc�de � un nouveau calcul des prestations. En effet, certains param�tres figurant dans le mod�le de calcul de la circulaire MMT n'avaient pas �t� pris en consid�ration dans le cas particulier. Les parties ont eu la possibilit� de prendre position: la recourante a confirm� son point de vue, tandis que le service s'est ralli� aux conclusions du seco.
1. a) Aux termes de l'art. 66a al. 1 LACI, l'assurance peut octroyer des allocations pour une formation d'une dur�e maximale de trois ans � l'assur� qui: (let. a) remplit l'une des conditions fix�es � l'art. 60, 1er alin�a, lettre b, (let. b) est �g� de 30 ans au moins et (let. c.) n'a pas achev� de formation professionnelle ou qui �prouve de grandes difficult�s � trouver un emploi correspondant � sa formation. Les allocations sont octroy�es uniquement si l'assur� est en possession d'un contrat de formation qui pr�voit un programme de formation et un certificat correspondant au terme de la formation (art. 66b al. 1 LACI). Ne peuvent toutefois b�n�ficier des allocations les assur�s qui poss�dent un dipl�me d'une haute �cole ou d'une haute �cole sp�cialis�e ou qui ont suivi une formation de trois ans au moins, sans dipl�me, � l'un de ces �tablissements (art. 66a al. 3 LACI).
2. a) Le montant et la dur�e des allocations de formation sont d�finis � l'art. 66c LACI. Selon l'al. 2 de cette disposition, les allocations correspondent � la diff�rence entre le salaire effectif et un montant maximum fix� par le Conseil f�d�ral. L'al. 1 pr�cise que le salaire effectif est celui que verse l'employeur au travailleur; il doit �quivaloir au moins au salaire d'apprenti correspondant et tenir compte de fa�on appropri�e de l'exp�rience professionnelle de ce dernier.
b) Le 1er juin 1997, l'OFIAMT (aujourd'hui seco) a �dit� une Circulaire relative aux mesures de march� du travail (MMT) dont font notamment partie les allocations de formation (chap. 6 de la LACI). La partie F de cette circulaire (chiffres F01 � F98) codifie la pratique administrative en la mati�re; elle est compl�t�e par une annexe o� figure un mod�le de calcul sous forme de tableau ("Mod�le pour le calcul des allocations de formation [AFO]").
aa) Le chiffre F34 (depuis le 1er janvier 2000, le chiffre F33), qui traite plus particuli�rement de la mani�re de proc�der au calcul des allocations, disposait - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 1999 - ce qui suit:
"Dans sa d�cision d'octroi des AFO, l'autorit� comp�tente prend comme
somme de d�part le montant n�cessaire � l'assur�, resp. � sa famille, pour
subvenir � ses besoins essentiels mais au maximum 3'500 francs. Pour
d�terminer plus exactement la somme de d�part l'autorit� comp�tente
examine la situation personnelle et familiale de l'assur� et peut requ�rir
de ce dernier toute information et justificatif n�cessaire. La situation
financi�re de l'assur�, resp. de sa famille, avant d'�tre au ch�mage ainsi
que sa situation financi�re au moment o� il pr�sente sa demande d'AFO,
sont examin�es afin de d�terminer les besoins essentiels � prendre en
consid�ration. Au besoin l'autorit� comp�tente se base sur les normes
relatives au minimum vital valables en mati�re de poursuites pour dettes
bb) D'apr�s le mod�le pour le calcul des allocations, l'administration �tablit d'abord, en pour-cent, la contribution respective de l'assur� et de son conjoint � l'entretien de la famille, en se fondant sur les derniers salaires r�alis�s par chacun d'entre eux avant le ch�mage. Elle �value ensuite les charges mensuelles du m�nage (minimum vital, loyer etc.) au moment de la demande d'allocation et impute � l'assur� le montant de chaque charge dans une mesure proportionnelle � sa contribution � l'entretien de la famille. La somme des d�penses ainsi imput�es � l'assur� repr�sente le montant qui lui est n�cessaire pour subvenir aux besoins essentiels de sa famille, c'est-�-dire le "montant maximum" vis� par l'art. 66c al. 2 LACI. Selon les circonstances du cas, ce montant peut �tre inf�rieur ou sup�rieur � 3'500 francs; s'il d�passe cette limite, il est ramen� � 3'500 francs. Le chiffre obtenu moins le salaire d'apprenti vers� par l'employeur donnera le montant effectif de l'allocation de formation revenant � l'assur�.
3. a) La circulaire MMT a �t� �dict�e en vertu de l'art. 110 LACI qui autorise le seco, en tant qu'autorit� de surveillance charg�e d'assurer l'application uniforme du droit, � donner des instructions aux organes d'ex�cution. Destin�e � servir de guide aux caisses de ch�mage dans la mani�re dont elles vont mettre en oeuvre les mesures relatives au march� du travail, cette circulaire fait partie des ordonnances administratives dites interpr�tatives.
Bien que de telles ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur les droits et les obligations des administr�s, elles n'en ont pas pour autant force de loi. En particulier, elles ne lient ni les administr�s, ni le juge, ni m�me l'administration dans la mesure o� elles ne dispensent pas cette derni�re de l'examen de chaque situation individuelle. Par ailleurs, elles ne peuvent cr�er de nouvelles r�gles de droit, ni contraindre les administr�s � adopter un certain comportement, actif ou passif. En substance, elles ne peuvent sortir du cadre de l'application de la loi et pr�voir autre chose que ce qui d�coule de la l�gislation ou de la jurisprudence (ATF 125 V 379 consid. 1c et les r�f�rences; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I: Les fondements g�n�raux, 2e �dition, Berne 1994, p. 266 ss; BLAISE KNAPP, Pr�cis de droit administratif, 4e �dition, B�le/Francfort-sur-le-Main 1991, n. 365 ss; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. I, Neuch�tel 1984, p. 90; RAYMOND SPIRA, Le contr�le juridictionnel des ordonnances administratives en droit f�d�ral des assurances sociales, in: M�langes Andr� Grisel, Neuch�tel 1983, p. 803 ss).
b) Dans ses observations, le seco soutient que le montant pr�vu par l'art. 90a al. 4 OACI en relation avec l'art. 66c al. 2 LACI est un "montant g�n�ral maximum (qui) ne constitue qu'une limite fix�e vers le haut". En ce sens, le l�gislateur aurait r�serv� une certaine latitude � l'administration quant aux crit�res � fixer pour d�terminer concr�tement le montant des allocations de formation. A cet �gard, BGE 127 V 57 S. 62la prise en compte, dans le calcul des prestations, de la situation familiale et personnelle des assur�s, constituerait - toujours selon le seco - la seule mani�re de garantir l'�galit� de traitement entre ceux-ci.
4. L'art. 66c al. 2 LACI reprend de mani�re inchang�e le texte figurant � l'art. 66b al. 2 du projet de loi du Conseil f�d�ral relatif � la deuxi�me r�vision partielle de la LACI. Ce texte n'a donn� lieu � aucune discussion lors des d�bats parlementaires, ni fait l'objet de commentaires particuliers en doctrine (cf. notamment THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 617 sv.; DANIELE CATTANEO, I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro nella legge sull'assicurazione contre la disoccupazione [LADI], in: Il Ticino e il diritto, Lugano 1997, p. 243).
D'apr�s le message du Conseil f�d�ral du 29 novembre 1993 � l'appui de la r�vision, les allocations de formation ont pour but d'inciter les ch�meurs de plus de trente ans sans qualification professionnelle d'entreprendre une formation, en compensant le sacrifice �conomique que ces derniers doivent consentir durant cette p�riode - �quivalant � la diff�rence entre le salaire d'un apprenti et celui d'un travailleur non qualifi� - par un soutien financier correspondant de l'assurance-ch�mage (FF 1994 I 363). La ratio legis de l'art. 66c al. 2 LACI est donc de procurer aux ch�meurs qui souhaitent acqu�rir une formation un revenu comparable � celui qu'ils r�aliseraient sans qualifications sur le march� du travail. C'est ce revenu que vise l'expression "montant maximum" au sens de la disposition pr�cit�e et que le Conseil f�d�ral a �t� charg� de d�terminer. Ce dernier l'a fix� � 3'500 francs, soit une somme correspondant � la r�mun�ration moyenne vers�e � un assur� dans le cadre des programmes d'occupation [cf. Commentaires de l'OFIAMT ad art. 90a concernant les modifications de l'OACI, r�vision pour le 1er janvier 1996].
Bien que suivi du terme "maximum", on ne voit pas que ce montant puisse varier - comme le voudrait le seco - en fonction de la situation personnelle des assur�s avant et apr�s leur ch�mage. En effet, si l'on devait appliquer un tel crit�re, certains assur�s seraient amen�s, selon les circonstances, � r�aliser durant leur formation un BGE 127 V 57 S. 63revenu inf�rieur � celui qu'ils obtiendraient s'ils se contentaient d'accepter des emplois non qualifi�s. Cela les d�couragerait d'entreprendre un apprentissage au lieu de les inciter � combler leurs lacunes en mati�re de formation professionnelle.
En r�alit�, le mod�le de calcul propos� par le seco introduit de nouveaux crit�res qui non seulement ont un effet direct sur l'�tendue du droit aux prestations des assur�s mais sont �trangers au texte l�gal. Cela revient, de la part de l'administration, � subordonner l'octroi de prestations d'assurance � d'autres conditions que celles figurant dans la loi et l'ordonnance d'ex�cution, ce qu'elle n'est pas en droit de faire (ATF 126 V 282 consid. 4b, ATF 124 V 261 consid. 6b, ATF 109 V 169 consid. 3b).
5. Il s'ensuit que le syst�me de calcul des allocations de formation contenu dans la circulaire MMT, lequel fait d�pendre le montant des prestations de la situation �conomique respectivement de l'assur� et de son conjoint, est contraire � l'art. 66c al. 2 LACI. La recourante a d�s lors droit durant toute sa p�riode de formation � un montant de 2'400 francs (3'500 francs - 1'100 francs), de sorte qu'il convient de renvoyer la cause au service pour qu'il rende une nouvelle d�cision dans ce sens. Le recours est bien fond�.
126 V 282,
art. 66c al. 2 LACI,
Art. 66a, 66b et 66c LACI,
art. 90a al. 4 OACI,
art. 66a al. 3 LACI suite... ,
art. 66a al. 1 LACI,
art. 66b al. 1 LACI,
art. 66a et 66b LACI,
art. 90a OACI,
art. 110 LACI

References: Art. 66
 art. 90
 art. 66
 art. 90
 ATF 
 ATF 

art. 66

Art. 66

art. 90

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art. 90

art. 110