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Timestamp: 2016-10-27 03:02:38+00:00

Document:
I 174/03 (28.12.2004)
I 174/03
Arr�t du 28 d�cembre 2004
MM. et Mme les Juges Borella, Pr�sident, Leuzinger, Ursprung, Kernen et Fr�sard. Greffi�re : Mme Moser-Szeless
Office AI du canton de Fribourg, impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez, recourant,
V.________, intim�e,
agissant par ses parents A.________ et R.________
(Jugement du 23 janvier 2003)
V.________, n�e le 6 juin 1990, est atteinte de mucoviscidose depuis sa naissance. Ayant suivi un traitement d'ost�opathie dispens� par F.________, ost�opathe, elle a demand� la prise en charge d'un tel traitement par l'assurance-invalidit�. L'Office de l'assurance-invalidit� du canton de Fribourg (ci-apr�s: l'office AI) a refus� cette prestation par d�cision du 20 novembre 2001, motif pris que les ost�opathes ne figurent pas sur la liste des professions param�dicales reconnues par l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS).
Saisi d'un recours form� par V.________ contre cette d�cision, le Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, a �partiellement admis le recours� et renvoy� la cause � l'office AI pour instruction compl�mentaire et nouvelle d�cision (jugement du 23 janvier 2003). En r�sum�, il a consid�r�, d'une part, que la liste des membres du personnel param�dical autoris�s, � certaines conditions, � appliquer des mesures m�dicales de l'AI n'�tait pas exhaustive et que, d'autre part, F.________ �tait au b�n�fice d'une autorisation de pratiquer d�livr�e par le canton de Fribourg, de sorte que le traitement d'ost�opathie dispens� � l'assur�e devait �tre pris en charge dans la mesure ordonn�e par un m�decin. En cons�quence, il a renvoy� la cause � l'office AI pour qu'il requiert une ordonnance m�dicale.
Alors que V.________ a renonc� � se d�terminer, l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) conclut � l'admission du recours, en se ralliant � l'argumentation de l'office recourant.
1.1 M�me si elle ne met pas fin � la proc�dure, une d�cision de renvoi par laquelle le juge invite l'administration � statuer � nouveau selon des instructions imp�ratives, est une d�cision autonome, susceptible en tant que telle d'�tre attaqu�e par la voie du recours de droit administratif, et non une simple d�cision incidente (ATF 120 V 237 consid. 1a, 117 V 241 consid. 1 et les r�f�rences; VSI 2001 p. 121 consid. 1a), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
1.2 Dans la proc�dure de recours concernant l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral des assurances n'est pas limit� � la violation du droit f�d�ral - y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation - mais s'�tend �galement � l'opportunit� de la d�cision attaqu�e. Le tribunal n'est alors pas li� par l'�tat de fait constat� par la juridiction inf�rieure, et il peut s'�carter des conclusions des parties � l'avantage ou au d�triment de celles-ci (art. 132 OJ).
La loi f�d�rale sur la partie g�n�rale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2000, entr�e en vigueur au 1er janvier 2003, n'est pas applicable au pr�sent litige, d�s lors que le juge des assurances sociales n'a pas � prendre en consid�ration les modifications du droit ou de l'�tat de fait post�rieures � la date d�terminante de la d�cision litigieuse du 20 novembre 2001 (ATF 129 V 4, consid. 1.2 et les arr�ts cit�s). Il en va de m�me des modifications de la Loi f�d�rale sur l'assurance-invalidit� (LAI) et du R�glement sur l'assurance-invalidit� (RAI) du 21 mars 2003, entr�es en vigueur au 1er janvier 2004.
3.1 Aux termes de l'art. 13 al. 1 LAI, les assur�s ont droit aux mesures m�dicales n�cessaires au traitement des infirmit�s cong�nitales jusqu'� l'�ge de 20 ans r�volus. La personne assur�e a en r�gle g�n�rale droit seulement aux mesures qui sont n�cessaires et adapt�es au but de r�adaptation vis�, mais pas aux actes les meilleurs possibles selon les circonstances donn�es (cf. art. 8 al. 1 LAI). En effet, la loi entend simplement garantir une r�adaptation qui soit n�cessaire mais aussi suffisante dans le cas particulier. En outre, le r�sultat pr�visible d'une mesure de r�adaptation doit se situer dans un rapport raisonnable avec son co�t (ATF 124 V 110 consid. 2a, 122 V 214 consid. 2c et les r�f�rences; SVR 2003 IV n� 12 p. 35 consid. 1.1, VSI 2003 p. 216 consid. 2.3). Le droit � des mesures m�dicales en cas d'infirmit� cong�nitale existe sans �gard aux possibilit�s de r�adaptation ult�rieure � la vie professionnelle (art. 8 al. 2 LAI). Le but de la r�adaptation est de supprimer ou d'att�nuer l'atteinte � la sant� intervenue � la suite d'une infirmit� cong�nitale (ATF 115 V 205 consid. 4e/cc; SVR 2003 IV n� 12 p. 35 consid. 1.2).
Faisant usage de la d�l�gation de comp�tence pr�vue � l'art. 13 al. 2 LAI, le Conseil f�d�ral a �dict� l'Ordonnance du 9 d�cembre 1985 concernant les infirmit�s cong�nitales (OIC), contenant, en annexe, une liste d'infirmit�s r�put�es cong�nitales au sens de l'art. 13 LAI. Cette liste comprend notamment les troubles cong�nitaux de la fonction du pancr�as (mucoviscidose et insuffisance primaire du pancr�as) dont souffre V.________ (chiffre 459 de l'annexe � l'OIC).
4.1 L'ost�opathie est une m�thode de la m�decine compl�mentaire qui s'occupe du diagnostic et du traitement des troubles fonctionnels de l'appareil locomoteur. Son objectif est de diagnostiquer et de traiter les restrictions de mobilit� des structures anatomiques pouvant limiter l'organisme dans ses fonctions physiologiques. Selon la compr�hension de l'ost�opathie, ces restrictions de mobilit� peuvent se trouver dans tous les syst�mes du corps, comme les syst�mes musculo-squelettique, digestif, vasculaire, neurologique et d'�limination (Informations du Registre suisse des ost�opathes).
4.2 Le recourant a refus� la prise en charge du traitement ost�opathique, au motif que les ost�opathes ne figuraient pas dans la liste des professions param�dicales reconnues par l'OFAS. En proc�dure f�d�rale, il fait �galement valoir que par l'�tablissement de sa directive, l'OFAS a dress� une liste exhaustive des types de soins apport�s par du personnel param�dical et, partant, en a exclu l'ost�opathie.
4.3 Le chiffre 1202 de la circulaire de l'OFAS concernant les mesures m�dicales de r�adaptation (CMRM), invoqu� par le recourant, a la teneur suivante: �Les membres du personnel param�dical (personnes qui pratiquent les activit�s suivantes: soins infirmiers, physioth�rapie, ergoth�rapie, conseils nutritionnels, psychoth�rapie) qui exercent leur profession conform�ment aux prescriptions cantonales sont �galement autoris�s - mais uniquement sur l'ordre d'un m�decin - � appliquer des mesures m�dicales. Dans le cadre de cette circulaire, les logop�des et les th�rapeutes de la psychomotricit� sont assimil�s � des membres du personnel param�dical. En revanche, les conseill�res en allaitement ne font, du point de vue de l'AI, pas partie du personnel m�dical.�
4.4 Les instructions de l'administration, en particulier de l'autorit� de surveillance, ont valeur de simple ordonnance administrative; elles ne cr�ent pas de nouvelles r�gles de droit et donnent le point de vue de l'administration sur l'application d'une r�gle de droit et non pas une interpr�tation contraignante de celles-ci. Le juge des assurances sociales n'est pas li� par les ordonnances administratives. Il ne doit en tenir compte que dans la mesure o� elles permettent une application correcte des dispositions l�gales dans un cas d'esp�ce. Il doit en revanche s'en �carter lorsqu'elles �tablissent des normes qui ne sont pas conformes aux r�gles l�gales applicables (ATF 129 V 205 consid. 3.2, 127 V 61 consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a et les r�f�rences).
5.1 Selon l'art. 14 al. 1 let. a LAI, les mesures m�dicales comprennent le traitement entrepris dans un �tablissement hospitalier ou � domicile par le m�decin ou, sur ses prescriptions, par le personnel param�dical.
En vertu de l'art. 26bis al. 1 LAI, l'assur� a, notamment, le libre choix entre le personnel param�dical qui applique des mesures de r�adaptation, autant qu'il satisfait aux prescriptions cantonales et aux exigences de l'assurance. Le Conseil f�d�ral peut, apr�s avoir entendu les cantons et les associations int�ress�es, �tablir des prescriptions suivant lesquelles les personnes et �tablissements indiqu�s au 1er al. sont autoris�s � exercer leur activit� � la charge de l'assurance (art. 26bis al. 2). Il n'a toutefois pas fait usage de cette comp�tence en ce qui concerne le personnel m�dical, si bien que la r�serve en faveur des prescriptions en mati�re d'autorisation d'exercer une activit� n'entre pas en ligne de compte dans ce domaine de prestations (arr�t M. du 14 septembre 2000, I 187/00, consid. 2b).
Selon l'art. 27 al. 1 LAI, le Conseil f�d�ral est autoris� � conclure des conventions, notamment, avec le corps m�dical et les associations des professions m�dicales et param�dicales afin de r�gler leur collaboration avec les organes de l'assurance et de fixer les tarifs. Le Conseil f�d�ral a d�l�gu� cette comp�tence au D�partement f�d�ral de l'int�rieur (DFI) � l'art. 24 al. 2 RAI et stipul�, � l'al. 3 de cette disposition, que les qualifications professionnelles fix�es contractuellement valent comme exigences minimales de l'assurance au sens de l'art. 26bis al. 1 LAI pour les personnes qui appliquent des mesures de r�adaptation sans avoir adh�r� � une convention. Par cette disposition, le Conseil f�d�ral a pr�cis� les �exigences de l'assurance� au sens de l'art. 26bis al. 1 LAI (RCC 1988 p. 100 consid. 2a). Ainsi, le libre choix de l'assur� parmi les fournisseurs de prestations au sens de l'art. 26bis al. 1 LAI est soumis � la condition suppl�mentaire que le fournisseur choisi satisfasse aux exigences professionnelles fix�es dans la convention conclue entre l'OFAS (art. 24 al. 2 RAI) et l'association professionnelle dont il rel�ve, qu'il y ait adh�r� ou non (VSI 1999 p. 179 consid. 3c; arr�t M. du 14 septembre 2000 pr�cit�, consid. 2c).
En revanche, dans le cas o� le Conseil f�d�ral, respectivement l'OFAS, n'a pas conclu de convention au sens de l'art. 27 al. 1 LAI, le gouvernement f�d�ral peut fixer par arr�t� les montants maximums des frais de mesures de r�adaptation qui sont rembours�s � l'assur� (art. 27 al. 3 LAI). L'existence d'une convention conclue entre l'OFAS et, notamment, les associations des professions m�dicales et param�dicales ne constitue d�s lors pas une condition suppl�mentaire qui restreindrait le libre choix de l'assur� aux seules personnes exer�ant une activit� m�dicale ou param�dicale dont l'association professionnelle a r�gl� conventionnellement sa collaboration avec les organes de l'AI.
5.2 Le l�gislateur n'a pas pr�vu une �num�ration des personnes faisant partie du personnel param�dical habilit� � appliquer des mesures m�dicales au sens de l'art. 14 al. 1 let. a LAI, ni d�l�gu� la comp�tence au Conseil f�d�ral de d�finir plus pr�cis�ment ce cercle de personnes. Tout au plus, a-t-il autoris� celui-ci � �tablir des prescriptions sur l'autorisation d'exercer une activit� � charge de l'assurance, comp�tence dont le DFI n'a fait usage que dans le domaine de la reconnaissance des �coles sp�ciales en �dictant l'Ordonnance du 11 septembre 1972 sur la reconnaissance d'�coles sp�ciales dans l'assurance-invalidit� (ORESp, RS 831.232.41). Lors de la premi�re r�vision de l'AI, le Conseil f�d�ral a en effet renonc� � �tablir des r�gles g�n�rales relatives � la reconnaissance des fournisseurs de prestations dans l'AI, en raison de la diversit� des personnes et �tablissements � reconna�tre (Message du Conseil f�d�ral relatif � un projet de loi modifiant la loi sur l'assurance-invalidit� du 27 f�vrier 1967, ad art. 26 et 26bis, FF 1967 I 706). Par ailleurs, la d�l�gation de comp�tences au Conseil f�d�ral de conclure des conventions au sens de l'art. 27 al. 1 LAI, ou de fixer par arr�t� les montants maximums rembours�s pour les mesures de r�adaptation au sens de l'art. 27 al. 3 LAI, ne comprend pas, en tant que telle, l'autorisation de d�terminer les personnes qualifi�es de personnel param�dical. La jurisprudence n'a pas non plus d�fini de fa�on d�taill�e les personnes faisant partie du personnel param�dical, pr�cisant que ne peuvent �tre qualifi�es de personnel param�dical au sens de l'art. 14 al. 1 LAI que les personnes qui, comme les physioth�rapeutes, les logop�des et les chiropraticiens reconnus etc., disposent d'une formation sp�cifique appropri�e et exercent leur profession selon les dispositions cantonales dans chaque cas particulier (ATF 121 V 9 consid. 5a et les arr�ts cit�s).
Le fait que les ost�opathes ne figurent pas au titre de fournisseurs de prestations admis � prodiguer des soins � la charge de l'assurance obligatoire des soins, sur prescription ou sur mandat m�dical, au sens des art. 35 al. 2 let. e, 38 LAMal, et 46 � 52 OAMal, n'est pas d�terminant. En effet, � l'examen du syst�me l�gal pr�vu dans l'assurance-maladie, et conform�ment � l'�conomie g�n�rale de la LAMal, il appara�t que le l�gislateur a pr�vu un catalogue exhaustif des fournisseurs de prestations admis � pratiquer � la charge de l'assurance obligatoire des soins (art. 35 al. 2 LAMal), dont font partie les personnes prodiguant des soins sur prescription m�dicale ou sur mandat m�dical (art. 35 al. 2 let. e LAMal). Par la d�l�gation l�gislative pr�vue � l'art. 38 LAMal, le Conseil f�d�ral a re�u la comp�tence de r�gler l'admission, notamment, de cette cat�gorie de personnes et d'�num�rer de fa�on exhaustive les personnes prodiguant des soins sur prescription m�dicale � l'art. 46 al. 1 let. a � e OAMal (Eugster, Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], n� 237, p. 122; cf. aussi ATF 125 V 284). Un tel syst�me pr�voyant des catalogues de prestations (� ce sujet, voir ATF 129 V 170 consid. 3.2) et de fournisseurs de soins est �tranger � l'assurance-invalidit�.
5.3 Il r�sulte de ce qui pr�c�de que constituent le personnel param�dical dans l'assurance-invalidit� toutes les personnes qui appliquent des mesures m�dicales aux conditions de l'art. 14 al. 1 LAI et satisfont aux prescriptions cantonales et aux exigences de l'assurance (art. 26bis LAI).
Dans la mesure o� le chiffre 1202 CMRM �num�rerait de fa�on exhaustive les membres du personnel param�dical, comme le pr�tend l'office recourant, l'ordonnance administrative ne serait pas conforme aux r�gles l�gales applicables, d�s lors qu'elle restreindrait consid�rablement le cercle des personnes qualifi�es de personnel param�dical au sens de la loi.
6.1 Selon l'art. 14 al. 1 LAI, une prescription m�dicale est n�cessaire pour les mesures m�dicales fournies par un agent du personnel param�dical. Cette exigence implique qu'un m�decin ordonne le traitement en cause, en assume la responsabilit� et en surveille l'application (RCC 1974 p. 275 consid. 1c). Il n'y a pas prescription m�dicale lorsque le m�decin se contente d'adresser un patient chez un autre fournisseur de prestations (Eugster, op. cit., note de bas de page 267 au n� 168).
En l'esp�ce, comme l'a constat� la juridiction cantonale, le traitement dispens� par l'ost�opathe F.________ n'a pas �t� ordonn� par un m�decin. Par cons�quent, d�s lors qu'un m�decin ne saurait prescrire un traitement, alors que celui-ci est en cours ou d�j� achev� - en dehors des cas d'urgence -, l'une des conditions de l'art. 14 al. 1 LAI n'est pas remplie. Partant, la juridiction cantonale n'�tait pas en droit de renvoyer la cause au recourant pour qu'il �requiert ladite ordonnance�, mais aurait d� nier la prise en charge du traitement en cause par l'assurance-invalidit� et rejeter le recours.
6.2 Cela �tant, dans la plupart des cantons qui ont r�glement� l'activit� des ost�opathes, ceux-ci sont habilit�s � poser des diagnostics et prodiguer des traitements de mani�re ind�pendante (voir par exemple, art. 58 al. 1 du R�glement concernant les fournisseurs de soins et la Commission de surveillance du 21 novembre 2000 du canton de Fribourg [RSFR 821.0.12]; art. 63 al. 1 de la Loi sur l'exercice des professions de la sant�, les �tablissements m�dicaux et diverses entreprises du domaine m�dical [LPS] du 11 mai 2001 de la R�publique et canton de Gen�ve [RSGE K 3 05]). D�s lors, et eu �gard � l'objectif de l'ost�opathie (voir ci-avant consid. 4.1), on peut se demander si les ost�opathes font partie de la cat�gorie des professionnels de la sant� qui travaillent effectivement sur prescription m�dicale, soit sous la surveillance d'un m�decin. Etant donn� l'issue du litige, il n'y a toutefois pas lieu de r�pondre � cette question.
Il en va de m�me de la question de savoir si un traitement d'ost�opathie constitue, en l'esp�ce, une mesure m�dicale n�cessaire au traitement de l'infirmit� cong�nitale dont est atteinte l'intim�e, au sens des art. 13 al. 1 LAI et 2 al. 3 OIC. D'apr�s la seconde disposition, sont r�put�es mesures m�dicales n�cessaires au traitement d'une infirmit� cong�nitale tous les actes dont la science m�dicale a reconnu qu'ils sont indiqu�s et qu'ils tendent au but th�rapeutique vis� d'une mani�re simple et ad�quate. Selon la jurisprudence relative � l'exigence de la reconnaissance scientifique d'une mesure m�dicale, un traitement qui n'est pas � la charge de l'assurance obligatoire des soins en cas de maladie, faute de caract�re scientifiquement reconnu, ne peut en principe pas davantage �tre pris en charge dans le cadre des art. 12 et 13 LAI (ATF 123 V 60 consid. 2b/cc et les r�f�rences; voir �galement l'arr�t R. du 29 janvier 2004, I 19/03, consid. 2.4 et les arr�ts cit�s). Dans ce contexte, on pourrait se demander quelles sont les cons�quences, pour l'assurance-invalidit�, du fait que l'ost�opathie ne figure pas dans l'OPAS, ni au titre de prestations fournies par un m�decin ou un chiropraticien dont les co�ts ne sont pas pris en charge par l'assurance obligatoire des soins ou ne le sont qu'� certaines conditions (art. 1 OPAS et son annexe 1; art. 33 let. a OAMal en relation avec l'art. 33 al. 1 et 5 LAMal), ni au titre des prestations nouvelles ou controvers�es dont l'efficacit�, l'ad�quation ou le caract�re �conomique sont en cours d'�valuation (contrairement � six m�thodes de la m�decine compl�mentaire [ch. 10, annexe 1 � l'OPAS]; art. 1 OPAS et son annexe 1; art. 33 let. c OAMal en relation avec l'art. 33 al. 3 LAMal), ni encore au titre des prestations fournies sur prescription ou mandat m�dical qui ne sont prises en charge qu'� certaines conditions (chapitre 2 de l'OPAS; art. 33 let. b OAMal en relation avec l'art. 33 al. 2 LAMal). D�s lors que l'assurance-invalidit� n'a pas � prendre en charge le traitement ost�opathique litigieux, cette question peut �galement rest�e ind�cise.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours est bien fond� et que le jugement entrepris doit �tre annul� en cons�quence.
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, du 23 janvier 2003 est annul�.
Lucerne, le 28 d�cembre 2004
Le Pr�sident de la Ire Chambre: La Greffi�re:

References: art. 8
 art. 26
 art. 35
 ATF 
 ATF 
 art. 58
 art. 63
 art. 13
 art. 12
 art. 33
 art. 1
 art. 33
 art. 33