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Timestamp: 2020-08-05 07:48:57+00:00

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﻿ Sentencia T-224 de abril 2 de 2014
SENTENCIA T-224 DE 02 DE ABRIL DE 2014
CONTENIDO:CARGAS CIUDADANAS QUE PONEN EN RIESGO LA SEGURIDAD PERSONAL, FUNDADAS EN EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD. EL ESTADO TIENE LA OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR A TODOS LOS RESIDENTES LA PRESERVACIÓN DE SUS DERECHOS A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD FÍSICA, COMO MANIFESTACIÓN EXPRESA DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL, ENTENDIDA COMO UNA OBLIGACIÓN DE MEDIO Y NO DE RESULTADO. NO OBSTANTE, EN ALGUNOS CASOS SE EXIGE COMO CARGA CIUDADANA, FUNDADA EN EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD, QUE LAS PERSONAS ASUMAN CIERTOS RIESGOS ESPECIALES, POR FUERA DE LOS ORDINARIOS QUE SE PREDICAN PARA TODA LA COMUNIDAD. ESTOS SON I) LOS QUE SE DERIVAN DE LA CONVIVENCIA EN SOCIEDAD II) LAS QUE SUBYACEN A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, YA SEA RESPECTO DE LAS PERSONAS QUE SE BENEFICIAN DE LOS MISMOS O EN RELACIÓN CON LOS INDIVIDUOS ENCARGADOS DE SU PRESTACIÓN, ES DECIR, LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:OBLIGACIONES DEL ESTADO, PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD SOCIAL, DERECHO A LA SEGURIDAD, MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL, CONFLICTO ARMADO INTERNO
Sentencia T-224 de abril 2 de 2014
Ref.: Expediente T-4147697
Bogotá, D.C., dos de abril dos mil catorce.
2. Indica que el 9 de junio de 2006 el comité de protección especial del Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— calificó el nivel de riesgo y amenaza del accionante como “extraordinario”. A partir de esta actuación, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura dispuso su traslado del municipio de Gigante (Huila) a la ciudad de Neiva.
7. Al considerar que las medias no eran suficientes para su nivel de riesgo, en mayo de 2009 solicitó nuevamente a la entidad que se le reforzara la protección a él y a su familia. Afirmó que su vida corría peligro ya que en horas no laborales quedaba desprotegido; que las amenazas de las cuales ha venido siendo objeto obedecían a los casos que ha conocido en ejercicio de sus funciones(1).
Señala que durante esos periodos conoció del proceso que se surtía contra el coronel Luis Alfonso Plazas Vega y de la medida de aseguramiento dictada en contra del señor Andrés Felipe Arias Leiva exministro de Agricultura y Crédito Público, alega que a partir de estos se generaron fuertes pronunciamientos en los medios de comunicación, lo cual aumentó el grado de intimidación.
10. Añade que ese mismo mes presentó nuevamente una petición ante el Presidente del entonces Consejo Superior de la Judicatura, solicitando el refuerzo de las medidas de seguridad para él y para su familia. No obstante, afirma que como consecuencia de la denuncia y de la decisión tomada contra el exministro, el general José Vicente Segura y el coronel Jesús María Losada, sin ofrecer mayores explicaciones, le retiraron los escoltas que le habían asignado.
11. Adiciona que además de haber sido objeto de seguimiento por parte de personas extrañas, mientras se encontraba en la ciudad de Bogotá, le comentaron que un allegado de uno de los milicianos que murió el día en que se llevaron su ganado (ago./2007) se encontraba trabajando como jardinero en el conjunto residencial donde vivía su esposa e hijos, circunstancia que puso en conocimiento de las autoridades.
En atención a los hechos narrados, el señor Orlando Fierro Perdomo acude en acción de tutela solicitando: (i) que se declare que se encuentra en situación de riesgo excepcional; (ii) que se declare que el Ministerio del Interior, a través de la UNP, tiene la obligación de implementar todas las medidas de seguridad que le permitan el disfrute a él y su familia de los derechos a la dignidad, a la vida, a la integridad, a la tranquilidad y al desempeño de cargos públicos; y (iii) que como consecuencia de lo anterior, las entidades en mención dispongan la protección de su domicilio y lugar de trabajo, y garanticen sus desplazamientos mediante la asignación de vehículo blindado y escoltas.
3.1. Mediante escrito del 27 de mayo de 2013, el Ministerio del Interior alegó carecer de legitimación por pasiva dentro del proceso de tutela. Esto al señalar que en virtud del artículo 16 del Decreto-Ley 4065 de 2011, “por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura”, correspondía a esa entidad “desarrollar la valoración del riesgo, con el fin de identificar de forma oportuna y con enfoque diferencial los niveles de riesgo de personas, grupos y comunidades de acuerdo a las poblaciones objeto de los programas de protección a cargo de la entidad”. En tal sentido, solicitó al juez de conocimiento denegar las pretensiones en lo que respecta a ese ministerio.
Como sustento de la decisión adujo la falta de legitimación por pasiva del Ministerio del Interior, toda vez que el Decreto-Ley 4912 de 2011 efectivamente radica en cabeza de la UNP la protección de los servidores públicos que se encuentran en riesgo.
2.2. El señor Orlando Fierro Perdomo, en escrito radicado con posterioridad al término que tenía para impugnar (jun. 19/2013), solicitó que se descartaran los argumentos expuestos por la UNP y en su lugar se modificara la decisión del a quo en el sentido de reconocerle la situación de riesgo excepcional, y consecuencialmente se le impartiera a la entidad accionada la orden de implementar, no de manera transitoria sino definitiva, todas las medidas de seguridad.
— Denuncia presentada el 6 de junio de 2006 ante el CTI de la Fiscalía con sede en Neiva. En el documento se destaca que los hermanos del accionante fueron retenidos durante varias horas en un predio de su propiedad, por miembros del Frente 17 de la FARC. También, que fue citado en dos ocasiones por “alias el Tigre”, con la advertencia de que no le diera información a nadie acerca del encuentro y bajo la amenaza de que si incumplía “lo [hacían] subir a la fuerza o le [daban] donde más le [dolía]”. Por último, declara que ha recibido llamadas extrañas preguntando por información y que no había hecho denuncias por estos hechos por el temor que ello le generaba (cdno. original, fl. 25).
— Escrito de la oficina de protección especial del DAS, de fecha 9 de junio de 2006, dirigido a la oficina de asesoría para la seguridad de la Rama Judicial, en la cual se remite el estudio de seguridad emitido por el comité técnico y que avala el nivel de riesgo “extraordinario” para que se adopten las medidas necesarias. No obstante, no obra el referido estudio (cdno. original, fl. 42).
— Formato único de noticia criminal de fecha 31 de agosto de 2007, en el cual el accionante pone en conocimiento de las autoridades el hurto de 45 semovientes por parte de miembros de las FARC, y la amenaza de desalojo que recibieron los trabajadores de la finca (cdno. original, fl. 32).
— Formato de ampliación de denuncia de fecha 23 de septiembre de 2008, en el cual el actor declara que nuevamente fueron hurtados semovientes de su propiedad por parte del grupo armado de las FARC, señalando que esta vez fue con colaboración del presidente de la junta de acción comunal de la vereda La Siria (cdno. original, fl. 34)
— Escrito de fecha 18 de mayo de 2009, dirigido a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Neiva, en el cual el actor pone de presente las distintas amenazas de las que ha sido objeto y solicita se tomen medidas de seguridad para poner a salvo su vida y la de su familia (cdno. original, fl. 62).
— Copia del artículo publicado en “RCN La Radio”, el 8 de julio de 2011, titulado “Comunidad jurídica apoya a magistrado que ordenó detener al exministro Arias” (cdno. original, fl. 49).
— Copia del artículo publicado en “el planeta.co”, el 27 de julio de 2011, titulado “duros cuestionamientos del expresidente Uribe a magistrado Orlando Fierro” (cdno. original, fl. 45).
— Copia del artículo publicado en “elespectador.com”, el 28 de julio de 2011, titulado “judicatura tilda de conjeturas calificativos de Uribe a magistrado” (cdno. original, fl. 47).
— Copia del artículo publicado en “Minuto30.com”, el 7 de agosto de 2011, titulado “Orlando Fierro, encarceló a Andrés Arias, denuncia amenaza contra su vida” (cdno. original, fl. 50).
— Escrito de fecha 8 de agosto de 2011, dirigido al Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual reitera la solicitud de protección de él y su familia. Como sustento refiere los hechos presentados hasta esa fecha (cdno. original, fl. 36).
— Escrito de fecha 18 de mayo de 2012, dirigido por el accionante al Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual solicita su trasladado por razones de seguridad a otro juzgado en la ciudad de Bogotá (cdno. original, fl. 40).
— Escrito de fecha 4 de junio de 2012, dirigido a la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual el actor hace una relación de las amenazas de las que ha sido víctima. En esta oportunidad señaló también que visualizaba constantemente un vehículo con las placas cubiertas de barro estacionado frente a su casa y que una persona que estuvo secuestrada por las FARC le mencionó que el jefe guerrillero del Frente 17 le había mandado a decir que le recomendaba “que se cuidara que le tenía muchas ganas”. Ante esta situación, solicitó ser trasladado a otro juzgado en la misma ciudad de Bogotá (cdno. original, fl. 59).
— Escrito de fecha 24 de julio de 2012, dirigido tanto al Consejo Seccional de la Judicatura del Huila como al Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual el accionante informa de su reintegro al cargo de carrera en la ciudad Neiva y solicita se le sigan prestando las medidas de seguridad (cdno. original, fls. 43 y 44).
— Escrito de ampliación de denuncia de fecha 25 de enero de 2013, dirigido a la oficina de asignaciones de la Fiscalía General de la Nación, en el cual pone de presente la información que la habían transmitido una patrulla de la Policía del posible secuestro de un funcionario judicial en la zona donde se encontraba ubicada su finca (cdno. original, fl. 28).
— Escrito de fecha 8 de febrero de 2013, dirigido a la dirección de la UNP en el que el accionante solicita le sea nuevamente asignado un vehículo blindado permanente y escoltas, dadas las amenazas que tiene en su contra (cdno. original, fl. 53).
— Escrito de fecha 12 de marzo de 2013, dirigido a la dirección de protección y servicios especiales de la Rama Judicial, en el que el presidente de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá solicita tomar medidas inmediatas tendientes a proteger la vida del accionante (cdno. original, fl. 57).
— Declaración juramentada ante la Fiscalía de Neiva de un suboficial del Ejército Nacional, el día 6 de mayo de 2013. Allí el declarante señaló que el motivo de la diligencia era “colocar en conocimiento al parecer el posible secuestro del señor Orlando Fierro Perdomo”. Igualmente, indicó que en el mes de marzo había sido contactado por un hombre que se hacía llamar “Diego”, quien le puso una cita en un lugar de la ciudad de Neiva, a la cual se dirigió en compañía del conductor y soldado profesional del Ejército Norbey Chala Polanía.
Agregó que “Diego” le manifestó que la guerrilla lo había obligado y pagado un millón ($ 1.000.000) de pesos para que viajara a Neiva y ubicara los lugares y momentos en que el señor Orlando Fierro visitaba esa ciudad, para avisarle a los informantes de dicho grupo y llevar a cabo su secuestro.
Asimismo, el Sub oficial señaló que “Diego” le había avisado que daba esa información porque no quería que le pasara nada al señor Fierro Perdomo y luego tener cargo de conciencia. Por último, dijo que luego del encuentro con “Diego” se había comunicado con el accionante para advertirle la situación y que lo había conocido personalmente en una visita que este hizo al Batallón donde reside (cdno. original, fl. 64).
— Declaración juramentada ante la Fiscalía de Neiva de un soldado profesional del Ejército, el día 6 de mayo de 2013. En la diligencia señaló que en el mes de marzo había conducido al suboficial del Ejército Nacional a un encuentro con un informante que daría aviso del posible secuestro del señor Orlando Fierro Perdomo. No obstante, indicó que no tenía conocimiento de la información suministrada, toda vez que él lo esperó en el carro mientras conversaban. Posteriormente, se subieron los dos al vehículo para luego dejar al informante en un punto de la ciudad (cdno. original, fl. 67).
— Copia de un artículo que se titula “Magistrado que decidió cárcel para Andrés F. Arias teme por su vida” (cdno. original, fl. 52).
El señor Orlando Fierro Perdomo considera que el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección —UNP— han vulnerado sus derechos fundamentales al no brindarle las medidas de protección necesarias para garantizar su seguridad y la de su familia, tras ser objeto de intimidaciones contra su vida por parte del grupo guerrillero de las FARC.
La jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que la noción de “seguridad” se proyecta en tres dimensiones distintas, a saber: (i) como un valor constitucional, (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho fundamental(2).
En la misma dirección, el artículo 2º Superior, establece que las autoridades están instituidas para salvaguardar a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades(3).
(ii) Respecto del segundo criterio, se ha dicho que la seguridad es un derecho colectivo, es decir “un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (C.P., art. 88)”(4).
(iii) Por último, en cuanto a la seguridad como derecho fundamental, se tiene que es aquél que permite a las personas recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen la obligación de sobrellevar, por rebasar los niveles normales de peligro implícitos en la vida en sociedad. Por esto, “el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”(5).
Este tribunal ha señalado que el derecho a la seguridad, a pesar de que no se encuentra expresamente nominado como fundamental en la Carta Política, proviene de una interpretación sistemática de la Constitución(6) y de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos(7).
En virtud de lo anterior, la Corte ha señalado que el derecho a la seguridad personal no se ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino que comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia pueden verse afectadas y que necesitan protección por parte del Estado; concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos para la existencia misma de las personas(8).
(i) Los miembros de partidos políticos que por su orientación han sido objeto de acciones violentas(9); (ii) los testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden público(10); (iii) los defensores de los derechos humanos(11); (iv) los reinsertados de grupos al margen de la ley(12); (v) las comunidades de paz(13); (vi) desplazados por la violencia(14); y (vii) los funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la República(15), entre otros.
Respecto de este último grupo, se tiene que, dentro del marco institucional del Estado algunos funcionarios pueden ser objeto de protección en el ámbito del amparo del derecho a la seguridad personal cuando se trata de autoridades públicas, en el evento que se llegue a acreditar directa o indiciariamente condiciones que extralimiten la normalidad de los peligros o riesgos a que están expuestos, (bien sea por la ubicación del lugar en donde realiza sus actividades, por las circunstancias del conflicto interno, o por la naturaleza de las funciones que estaba a su cargo), en aras de garantizar la vida y la integridad de los mismos(16).
En su desarrollo jurisprudencial sobre la salvaguarda del derecho a la vida, la Corte ha señalado que el Estado debe garantizar tanto el respeto como su protección. Por esto, las autoridades públicas están obligadas a abstenerse de ejecutar actos que violen dicha prerrogativa y evitar que terceras personas por cualquier motivo la desconozcan(17).
“El Estado debe responder a las demandas de atención de manera cierta y efectiva, pues ante la amenaza que se tiende sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto, es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida”(18).
Tal circunstancia condujo al reconocimiento de la seguridad personal como un derecho fundamental, al derivar su existencia de los principios de igualdad de las cargas públicas, el de justicia y equidad(19). En palabras de la Corte:
Es así como el Estado tiene la obligación de garantizar a todos los residentes la preservación de sus derechos a la vida y a la integridad física, como manifestación expresa del derecho fundamental a la seguridad personal, entendida como una obligación de medio y no de resultado, por virtud del cual son llamadas las diferentes autoridades públicas a establecer los mecanismos de amparo que dentro de los conceptos de razonabilidad y proporcionalidad resulten pertinentes a fin de evitar la lesión o amenaza de sus derechos(20).
En cuanto a este último punto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las actividades que realizan algunos funcionarios envuelven un mayor nivel de riesgo, como ocurre en el caso de los agentes de seguridad o de investigación o instrucción penal. Sin embargo, la Corte ha advertido que no se les puede exigir conductas heroicas respecto a la integridad de sus derechos fundamentales, de donde resulta que siempre que las cargas que deban asumir por razón de sus funciones envuelvan exigencias innecesarias, el deber de solidaridad que están llamados a cumplir debe ceder a su favor, permitiéndoles reclamar de las autoridades competentes los mecanismos imprescindibles para la preservación de sus derechos y en especial el de la seguridad personal(21).
El derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido por esta corporación como aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestos a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar(22).
De un lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado(23), precisando que tal clasificación resulta de gran importancia para diferenciar “el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”(24).
3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida”(25).
Conforme con lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario no se presenta vulneración alguna del derecho a la seguridad personal, ya que los riesgos que emanan de la existencia humana y de la vida en sociedad deben ser soportados por todas las personas. Por el contrario, cuando quiera que una persona está sometida a una amenaza concreta, bien sea ordinaria o extrema, estamos en presencia de la alteración del derecho a la seguridad personal, por encontrase en peligro la integridad física o la vida según el caso(26). En estos eventos el Estado tiene la obligación de adoptar los mecanismos de protección, con el fin de amparar a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de riesgo superior al normal, por su puesto siempre que se acrediten al menos sumariamente los hechos que permitan deducir la existencia de una amenaza real(27).
Tal situación conlleva a que las autoridades puedan identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes con el fin de impedir la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por razón de su labor están expuestas a un nivel de amenaza mayor, como por ejemplo los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, entre otros(28).
Por último, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las autoridades tienen la obligación de prestar medidas de protección individual a las personas que están expuestas a una amenaza, a pesar de no existir una norma concreta que los obligue, toda vez que los derechos fundamentales son vinculantes y la Carta tiene fuerza normativa directa(29).
Actuando de conformidad con el artículo 81 de la Ley 418 de 1997(30), posteriormente prorrogado por las leyes 548 de 1999(31) y 782 de 2002(32) el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior), puso en funcionamiento un programa de protección a personas que están en circunstancia de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por motivos relacionados con la violencia política o ideológica o con ocasión del conflicto armado interno.
El Decreto 2816 de 2006(33) diseñó y reglamentó el programa de protección de derechos humanos del mencionado ministerio con el fin de salvaguardar la vida, la integridad y la seguridad de la población que se encuentre en situación de riesgo cierto, inminente y excepcional como consecuencia directa y en razón de las funciones que desarrollan, ya sean políticas, públicas, sociales o humanitarias(34), al igual determinó que personas se consideraban destinatarias de dicho amparo(35).
Asimismo, señala cuales son los órganos competentes para el desarrollo del programa en mención: el Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior), quien lidera el programa y el comité de reglamentación y evaluación de riesgos —CRER—, quien recomienda y determina la duración de las medidas de protección. Agrega que la responsabilidad de protección y seguridad personal se llevará a cabo de manera conjunta con la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad (suprimido por el Decreto-Ley 4057 de 2011(36)), así como los demás organismos del orden nacional y territorial que se consideraran necesarios(37).
Con el objeto de proteger de manera especial a las personas que con ocasión del ejercicio de su cargo, actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, que se encuentran en circunstancia de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños a su vida, integridad personal o libertad, el Estado creó la Unidad Nacional de Protección(38), dentro del cual se dispuso que dicha entidad especializada debía asumir las funciones que ejercía el Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
La UNP es una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad(39). Entidad esta que junto con la Policía Nacional y el Ministerio del Interior tiene a su cargo el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de las personas, grupos y comunidades que están en situación de riesgo extraordinario con base en el artículo 1º del Decreto 4912 de 2011(40).
El artículo 6º de dicho decreto, modificado por el artículo 2º del Decreto 1225 de 2012(41), determinó las personas objeto de protección en razón del riesgo, entre los que fueron incluidos los servidores públicos, con excepción de aquellos que tengan o hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos y paz del Gobierno Nacional y los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, y la Fiscalía General de la Nación, quienes para su protección tienen su propio marco normativo (num. 16º).
En los casos correspondientes a servidores y ex servidores públicos, surtida la instancia del grupo de valoración preliminar, serán presentados individualmente ante un comité especial conformado por el director de la UNP o su delegado, el director de protección y servicios especiales de la Policía Nacional o su delegado y el subdirector de evaluación de riesgo de la UNP o su delegado, quienes definirán las medidas a implementar(42).
(ii) La notificación, segundo estadio. Una vez realizado el estudio, la decisión adoptada debe ser notificada al solicitante. En este sentido, el precitado artículo 40, en su numeral 8º, estableció que el contenido del informe debe darse a conocer al protegido a través de comunicación escrita. Como el precepto no discriminó entre personas de alto riesgo y personas de riesgo ordinario, ha de concluirse que el sujeto del estudio goza del derecho de conocer las razones por las que se le estableció un determinado nivel de riesgo. Igual obligación fue establecida en el artículo 28 del decreto en mención, que no solo impuso la obligación de informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron, sino que además la consagró como una de las responsabilidades de la UNP(43).
La autoridad competente tiene el deber de adoptar la medida de protección que sea: adecuada a la situación en la que se encuentra quien la pide, las cuales han de ser objeto de un cuidadoso estudio que, no obstante, no puede tardar en su realización; eficaz para amparar la vida, la seguridad y la integridad personal tanto la del solicitante como la de su núcleo familiar; oportuna, o sea que se proporcione en el momento adecuado; idónea para alcanzar el objeto de protección; y temporal, ya que solo se mantiene mientras persista la circunstancia que la motivaron(44).
8.1. El señor Orlando Fierro Perdomo presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección —UNP— por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal, a la tranquilidad y a desempeñar cargos públicos, al no brindarle las medidas de protección que considera necesarias para garantizar su seguridad y la de su familia, tras ser víctima de amenazas por parte del grupo guerrillero de las FARC.
En el presente caso existe que la comunicación de validación del estudio adelantado por el grupo de valoración preliminar allegada por la accionada (jun. 15/2013), en el que el Cerrem calificó el riesgo del demandante como “ordinario” y por tanto no merecedor de las medidas de protección especial en su favor, ni a favor de su grupo familiar.
8.7. Por lo expuesto, se revocará el fallo de tutela de segunda instancia, para en su lugar ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie las gestiones necesarias para que en un plazo máximo de diez (10) días valore nuevamente de manera objetiva y razonada la situación del accionante, incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las medidas de protección para la defensa de su seguridad personal y la de su familia(45). Para esto, deberá tener en cuenta todos y cada uno de los documentos que se allegaron al expediente de tutela.
1. REVOCAR el fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha tres (3) de julio de 2013, que a su vez revocó la decisión de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal y familiar del señor Orlando Fierro Perdomo como juez de la República.
2. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie las gestiones necesarias para que en un plazo máximo de diez (10) días valore nuevamente de manera objetiva y razonada la situación del accionante, incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las medidas de protección para la defensa de su seguridad personal y la de su familia. Asimismo, deberá tener en cuenta todos y cada uno de los documentos que se allegaron al expediente de tutela.
3. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, como medida provisional, mientras se adelanta dicho procedimiento, se implemente a favor del petente un esquema de seguridad.
(1) Entre los cuales destaca el relacionado con los secuestros del Senador Jorge Eduardo Gechen Turbay y de los Representantes a la Cámara Consuelo González de Perdomo y Orlando Beltrán Cuellar.
(2) Ver sentencias T-078 de 2013, T-719 de 2013 y T-234 de 2012.
(3) Cfr. Sentencia T-719 de 2003. La Corte analizó el caso de una ciudadana quien, a nombre propio y de su hijo menor de edad, presentó acción de tutela en contra del Ministerio del Interior y de Justicia y la dirección general para la reinserción, con el fin de que se les salvaguardara sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a la protección integral de la familia, tras el atentado mortal que sufrió su compañero permanente (desmovilizado voluntario del grupo guerrillero las FARC). Este tribunal protegió sus derechos y ordenó a la directora del programa de reincorporación a la sociedad civil de personas y grupos alzados en armas del mencionado ministerio que: valorara la situación de la peticionaria y la de su hijo, así como las características de riesgo que se cernía sobre ellos, y en el evento de detectarse la existencia de un riesgo extraordinario, adoptara las respectivas medidas de protección para evitar que dicho riesgo se materializara sobre la vida e integridad tanto de la accionante como la de su hijo, entre otras.
(6) El Preámbulo y los artículos 2º, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 superiores.
(7) Sentencias T-078 de 2013 y T-234 de 2012.
(8) Cfr. Sentencia T-078 de 2013. La Corte estudió el caso del gobernador de la comunidad indígena Chenche Buenavista, que presentó acción de tutela contra la UNP con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, presuntamente transgredidos por dicha entidad al suspenderle las medidas de protección. La Corte amparó sus derechos y ordenó a la entidad accionada que dispusiera de manera ininterrumpida la continuidad del esquema de seguridad, amparo que de ser necesario debía extenderse a su núcleo familiar. Lo anterior, mientras subsistieran los factores que dieron lugar a su otorgamiento.
(9) La Sentencia T-439 de 1992 estudió el caso de un integrante del Partido Comunista y de la Unión Patriótica, quien fue víctima de ataques contra su vida por parte de organismos de seguridad del Estado. La Corte determinó la necesidad de proteger la seguridad de los grupos, partidos o movimientos minoritarios, “en especial a aquellos que por su carácter contestatario pueden estar en la mira de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus prerrogativas”.
(10) Sentencia T-532 de 1995. En este asunto el actor, quien testificó en el caso del homicidio cometido contra una jueza de la República, presentó acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación por la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, al no recibir la protección debida. La Corte señaló que los testigos, por su condición de informantes o declarantes, ponen en peligro su vida, su integridad personal y la de su familia, por lo que surge para el Estado la obligación de otorgar la protección que merece el colaborador ante el riesgo al que puede quedar expuesto como consecuencia de su testimonio.
(11) La Sentencia T-590 de 1998 analizó el caso de un defensor de derechos humanos que estaba recluido en la Cárcel Modelo por presuntos nexos con el Ejército de Liberación Nacional —ELN—, y donde compartía su detención con miembros de los grupos paramilitares y narcotraficantes a quienes había denunciado por genocidio y otros delitos de lesa humanidad. Este tribunal amparó los derechos incoados y ordenó al Inpec que procediera a trasladar al actor a una de las casas fiscales de la institución carcelaria. Igualmente, declaró que hay un estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los defensores de derechos humanos y, en consecuencia, hizo un llamado de atención a todas las autoridades de la República para que cesara tal situación; solicitó además al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que, dentro de la obligación constitucional de guardar, proteger y promover los derechos humanos, se le diera un especial favorecimiento a la protección de la vida de los defensores de los derechos humanos.
(12) Sentencia T-719 de 2003. En este caso la accionante, una excompañera permanente de un reinsertado de la guerrilla de las FARC, asesinado después de haber abandonado voluntariamente el Frente 47 de dicho grupo armado y haber obtenido un indulto, solicitó amparo constitucional para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales y los de su hijo. La Corte sostuvo que al Estado le asiste el deber especial de proporcionar protección a estas personas, ya que “el derecho a la seguridad personal de los individuos reinsertados no puede tomarse a la ligera por parte de las autoridades: dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección por parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su seguridad personal”.
(13) Sentencia T-327 de 2004. En este asunto el representante de algunos miembros de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó interpuso acción de tutela contra la XVII Brigada del Ejército Nacional, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, a la libertad de locomoción, a la dignidad personal, a la privacidad del domicilio salvo orden judicial, y a la intimidad de sus integrantes, al considerar que estaban amenazados por la demandada, toda vez que tenía un plan de exterminio contra los miembros de dicha comunidad. Este tribunal tuteló los derechos incoados al considerar que los accionantes eran sujetos de especial protección en cuanto a su seguridad por parte del Estado, y ordenó al comandante de la brigada en mención que cumpliera con los requerimientos impuestos al Estado colombiano por la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre “Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia —Caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó”.
(14) Sentencia T-025 de 2004. Correspondió a la Corte estudiar la acción de tutela interpuesta por un grupo de personas desplazadas por la violencia, reiteró que el derecho a la seguridad personal de quienes se encuentran afectados por el desplazamiento se encuentra en permanente amenaza, ya que dicho fenómeno “conlleva riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados para varios derechos fundamentales de los afectados”.
(15) Sentencia T-1619 de 2000. En este caso una ciudadana, quien fue amenazada en ejercicio de su cargo como juez de la República, solicitó la protección de sus derechos a la vida y a la integridad de su familia. Con ocasión de dicha petición, el Estado la nombró en el servicio diplomático en el exterior, siendo desvinculada posteriormente. Por esto motivos interpuso acción de tutela contra el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores, con el objeto de obtener el amparo de los derechos en mención. La Corte denegó la protección solicitada, toda vez que “[dependía] de la valoración fáctica que deben adelantar las autoridades de inteligencia y de seguridad, en orden a determinar si tales factores de riesgo, en el presente subsisten o no”. Explicó que esta corporación “ha descartado, asimismo, que la tutela pueda aducirse como mecanismo transitorio, ante la eventual probabilidad de sufrir vulneración a causa de hechos o amenazas futuras e inciertas. Situación ésta que no se presentaba”. Sin embargo, previno al Ministro de Relaciones Exteriores y a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República, para que antes del regreso al país de la accionada y su familia, y según su situación, coordinaran con el DAS, el director de la Policía Nacional y el Ministro de Defensa Nacional la adopción e implementación de las medidas encaminadas a la protección de los derechos en mención, y que estas fueran informadas suficientemente y con la debida antelación a la peticionaria.
(16) Sentencia del 23 de mayo de 2012, radicación 54001-23-31-000-2003-01301-01 (41142). Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”.
(17) Sentencia T-686 de 2005. En este caso el accionante, Personero del municipio de Hispania, interpuso amparo constitucional para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la integridad física, a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por la mesa directiva del concejo municipal de la citada entidad territorial, puesto que después de conocer graves amenazas en su contra se negó injustificadamente a autorizar su reubicación laboral, temporal e indefinida, en la cabecera de otro municipio, a fin de permitirle adelantar desde allí el ejercicio de sus funciones. Esta corporación consideró finiquitada la acción de tutela por hecho superado, toda vez que se pudo constatar que las medidas de protección requeridas por el actor eran innecesarias, puesto que la situación y los motivos que llevaron a interponer el amparo habían desaparecido.
(18) En este asunto, se presentó acción de tutela en contra de la Secretaría de Salud del departamento de Antioquia y el Hospital Germán Vélez Gutiérrez del municipio de Betulia, por la presunta violación del derecho a la vida de una persona, ante la negativa de dichas entidades a trasladarla de su sitio de trabajo a causa de las continuas amenazas de que había sido objeto por parte de las FARC. La Corte amparó el derecho incoado y ordenó a las entidades demandadas que procedieran a proponer una respuesta efectiva a la petente (traslado, comisión de servicios o cualquier otra solución jurídica que protegiera su vida e integridad personal).
(19) Sentencia T-686 de 2005.
(20) Sentencia T-686 de 2005.
(22) Sentencia T-339 de 2010. En este caso un ciudadano interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la actitud omisiva de la entidad demandada, puesto que su esquema de seguridad no funcionaba en condiciones óptimas. Esta corporación tuteló el derecho a la seguridad personal y ordenó a la accionada que equipara a los dos escoltas y pusiera a su disposición un carro que le permitiera desplazarse con seguridad, advirtiendo que dichos mecanismos debían tomarse hasta que el comité de reglamentación y evaluación de riesgos determinará si el actor debía estar o no cobijado por tales mecanismos. Adicionalmente, pidió al accionante que presentara solicitud de protección ante el programa de protección de derechos humanos del ministerio en mención, para que fuera el comité de reglamentación y evaluación de riesgos el que determinará si tenía derecho a ser beneficiario de tales medidas.
(24) Sentencia T-234 de 2012. Correspondió a la Corte determinar si la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la libertad, a la seguridad personal y al acceso a la justicia de una persona, quien en su condición de defensora de derechos humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento forzado y constantes amenazas e intimidaciones, no había sido destinataria de ningún tipo de medida de protección, bajo la consideración de que el riesgo al que estaba expuesta era de naturaleza ordinaria. Este tribunal amparó sus derechos y, entre otras medidas, ordenó a las entidades accionadas que, conjuntamente, valoraran de manera objetiva y razonada la situación de la accionante, incluyendo las variables que fueran necesarias; al Ministerio del Interior, por intermedio de la UNP, que dispusiera y materializara las medidas de protección que necesitaba en su condición de defensora de derechos humanos, las cuales debían ser dispensadas de manera inmediata e ininterrumpida, mientras se definiera el esquema de seguridad que requería de acuerdo con su situación.
(25) Sentencia T-234 de 2012.
(26) Sentencia T-078 de 2013.
(27) Sentencia T-339 de 2010.
(28) Sentencia T-234 de 2012.
(29) Sentencia T-339 de 2010.
(30) “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. “ART. 81.—En armonía con lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley 199 de 1995, el Ministerio del Interior pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas que se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno que padece el país, y que pertenezcan a las siguientes categorías:
(31) “ART. 1º—Prorrogase la vigencia de la Ley 418 de 1997 por el término de tres (3) años, contados a partir de la sanción de la presente ley”.
(32) “ART. 28.—El artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así: Prorrogada vigencia, artículo 1º, Ley 1421 de 2010. (De la prórroga de la ley. Prorróguese por el término de cuatro (4) años).
ART. 81.—El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas, que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a las siguientes categorías:
(33) “Por el cual se diseña y reglamenta el programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y se adoptan otras disposiciones”.
(34) “ART. 1º—Objeto. El programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia tiene por objeto apoyar al Gobierno Nacional en la salvaguarda de la vida, integridad, libertad y seguridad de la población objeto del programa que se encuentre en situación de riesgo cierto, inminente y excepcional, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”.
(35) “ART. 2º—Población objeto. El programa prestará protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos:
(1) Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. (2) Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos. (3) Dirigentes o activistas de organizaciones de derechos humanos y miembros de la misión médica. (4) Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. (5) Periodistas y comunicadores sociales. (6) Alcaldes, diputados, concejales y personeros. (7) Dirigentes de organizaciones de población en situación de desplazamiento. (8) Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos o de paz del Gobierno Nacional. (9) Exfuncionarios que hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos o de paz del Gobierno Nacional.
(36) “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”.
(37) “ART. 3º—Competencia. Son órganos competentes para el desarrollo del programa de protección de derechos humanos, los siguientes:
PAR. 2º—Las responsabilidades frente al programa de protección a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, se irán reduciendo gradualmente en la medida en que se vayan cumpliendo las distintas etapas del proceso de traslado del mismo hasta su finalización, esto es, el 30 de diciembre de 2008. Igualmente, se irá reduciendo en forma gradual el cupo de escoltas contratistas hasta la finalización de dicho proceso.
PAR. 3º—El proceso de traslado del programa de protección, se llevará a cabo de acuerdo con el cronograma que el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, presente al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los quince días siguientes a la expedición del presente decreto”.
(38) Decreto 4065 de 2011, “Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección —UNP—, se establecen su objetivo y estructura”.
(39) “ART. 1º—Creación y Naturaleza Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, UNP. Créase la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Unidad Nacional de Protección, UNP, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, hará parte del sector administrativo del interior y tendrá el carácter de organismo nacional de seguridad”.
(40) “ART. 1º—Objeto. Organizar el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior”.
(41) “Por el cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011”.
(42) El artículo 8º del Decreto 1225 de 2012 adicionó al artículo 40 del Decreto 4912 de 2011.
(43) “ART. 28.—Responsabilidades de la Unidad Nacional de Protección. Serán las siguientes: (…) — Informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la solicitud de medidas de protección”.
(44) Sentencia T-853 de 2011.
(45) En similar sentido, la Corte se pronunció en Sentencia T-234 de 2012.

References: artículo 16
 artículo 2
 artículo 81
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 40
 artículo 28
 Resolución 
 artículo 6
 artículo 81
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 40