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Timestamp: 2019-04-26 01:40:41+00:00

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VEKO Online - Wissenschaft - Zur effektiven Zuverlässigkeitsprüfung von Sicherheitspersonal
Zur effektiven Zuverlässigkeitsprüfung von Sicherheitspersonal1
Von Prof. Dr. jur. Dr. h.c. mult. Rolf Stober, FORSI/DUW Berlin
A Rechtliche Ausgangslage bei der Zuverlässigkeitsüberprüfung
I Rechtliche Ausgangslage im Vorfeld der Beschäftigung von Sicherheitspersonal nach § 34a GewO
1. Verhältnis Sicherheitsunternehmen – Verwaltung
Der Beitrag untersucht die Frage, ob das gegenwärtig geltende Recht eine effektive Zuverlässigkeitsprüfung gestattet und welche Lösungsoptionen für eine Verbesserung der Situation in Betracht kommen.
Nach § 34a I 4 GewO darf der Gewerbetreibende mit der Durchführung von Bewachungsaufgaben nur Personen beschäftigen, die u.a. zuverlässig sind. Die Konkretisierung dieser Anforderung befindet sich in § 9 II der vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie auf Grund der Ermächtigung des § 34a II Nr. 3a GewO erlassenen sogenannten Bewachungsverordnung (BewachV)2. Danach hat der Gewerbetreibende die Wachpersonen, die er beschäftigen will, der zuständigen Behörde unter Übersendung der in § 9 I a BewachV genannten Unterlagen „vorher zu melden“. Satz 1 gilt nach § 9 III 3 BewachV entsprechend für gesetzliche Vertreter, soweit sie mit der Durchführung von Bewachungsaufgaben direkt befasst sind, und für die mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Personen.
Zur Überprüfung der Zuverlässigkeit holt die Behörde nach § 9 I 2 BewachV eine unbeschränkte Auskunft nach § 41 I Nr. 9 BZRG ein. In der Regel werden ferner Auskünfte bei der Polizei aus dem polizeilichen Informationssystem angefordert, die Einblicke in laufende bzw. eingestellte Ermittlungsverfahren gestatten3. Die Verfahrensregelung des § 9 BewachV wird durch § 15 BewachV ergänzt. Er verpflichtet Staatsanwaltschaften und Gerichte bei einschlägigen Straftaten dazu, die Gewerbeämter über Anklageerhebungen und Verurteilungen zu unterrichten, damit sie in der Lage sind, die Zuverlässigkeit erneut überprüfen zu können, ohne eine regelmäßige Registerabfrage vorzunehmen4. Darüber hinaus kann die zuständige Behörde zum Zwecke der Zuverlässigkeitsprüfung von Wachpersonen, die mit Schutzaufgaben im befriedeten Besitztum bei Objekten beauftragt werden sollen, von denen im Falle eines kriminellen Eingriffs eine besondere Gefahr für die Allgemeinheit ausgehen kann, gemäß § 9 II 2 BewachV zusätzlich bei der für den Sitz der Behörde zuständigen Landesbehörde für Verfassungsschutz die Abfrage des nachrichtendienstlichen Informationssystems veranlassen (sogenannte erweiterte oder vertiefte Zuverlässigkeitsprüfung)5.
Auf eigene Initiative können Sicherheitsunternehmen von Bewerbern lediglich ein sogenanntes „privates“ Führungszeugnis verlangen (s. auch DIN 77200 Punkt 4.11.1), das aber lediglich beschränkt Auskunft über das Vorleben von Bewerberinnen und Bewerbern gibt. In dem Führungszeugnis werden nämlich Straftaten erst ab einer bestimmten Mindeststrafe aufgeführt und ferner gelten selbst für schwerwiegende Straftaten Löschungsfristen, die eine durchgängige Rückverfolgung früherer Straftaten verhindern. Nach § 51 BZRG darf sich der Verurteilte, dessen Strafe nicht aufgenommen wurde oder getilgt ist, als unbestraft bezeichnen und braucht den der Verurteilung zugrunde liegenden Sachverhalt dem Sicherheitsunternehmen nicht zu offenbaren6. Außerdem kann eine SCHUFA-Auskunft beantragt werden, die aber lediglich nur über die finanzielle Leistungsbereitschaft Aussagen trifft. Bei einem Stellenwechsel besteht die Möglichkeit, Referenzen des bisherigen Arbeitgebers einzuholen.
2. Wechsel vom Unternehmens- zum Behördenmodell
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich bei dem Verfahren zur Ermittlung der Zuverlässigkeitsprüfung in der jüngeren Vergangenheit ein Paradigmenwechsel vollzogen hat. Während früher die Verantwortung für die Zuverlässigkeitsprüfung des Personals weitgehend bei den Gewerbebetreibenden selbst lag (unternehmensbezogener Ansatz), ist die Überprüfung durch das Änderungsgesetz v. 23.7.2002 infolge der Terroranschläge in den USA am 11.9.2001 ganz auf die zuständige Behörde übergegangen7, an dessen Erkenntnisse das Sicherheitsunternehmen gebunden ist. Die Novellierung bewirkte damit einen Übergang von dem Unternehmermodell auf das Behördenmodell. Diese Verlegung der Verantwortung für die Feststellung der Zuverlässigkeit hat ferner zur Folge, dass der Gewerbetreibende auch nicht ein Terrorismuslisten-Screening durchführen muss, das ihm nur aus hier nicht interessierenden außenwirtschaftsrechtlichen Gründen aufgegeben ist, da dem Rechtsinstitut des „zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten“ ein unternehmensbezogenes Zuverlässigkeitsverständnis zugrunde liegt8.
3. Verhältnis Sicherheitsunternehmen – Subunternehmen
Bislang wurde nur die rechtliche Ausgangslage im Verhältnis Sicherheitsunternehmen – Verwaltung dargestellt. Davon sind Informationsbedürfnisse zu unterscheiden, die zwischen einzelnen Sicherheitsunternehmen auftreten. Das ist dann der Fall, wenn – wie es gängige Praxis ist – Sicherheitsunternehmen bei Großaufträgen oder bei kurzfristigem Bedarf zusätzliche Ressourcen benötigen und deshalb Subunternehmen einschalten9. Das geschieht auf vertraglicher Basis, deren Ausgestaltung den Vertragspartnern obliegt. Zur Absicherung der Sorgfaltspflichten und zur Verhinderung eines Organisationsverschuldens gegenüber dem Auftraggeber der Sicherheitsdienstleistung muss das Sicherheitsunternehmen vom Subunternehmen Auskünfte und Nachweise über die Zuverlässigkeit des Subunternehmers und der einzusetzenden Beschäftigten verlangen. Das geschieht vornehmlich durch die Vorlage von bereits erwähnten Führungszeugnissen, die bekanntlich nur begrenzte Aussagekraft hinsichtlich der Zuverlässigkeit von Personal haben. Weitere Informationsmöglichkeiten stehen schon deshalb nicht zur Verfügung, weil auch das Subunternehmen – wie dargelegt – kaum an verwertbare Informationen gelangt.
II Spezialregelungen
1. Luftsicherheitsgesetz
Da Sicherheitsunternehmen nicht nur im Rahmen des § 34 a GewO, sondern darüber hinaus auch aufgrund spezieller Regelungen tätig werden, ist auch hierauf einzugehen. An erster Stelle sind die Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 7 LuftSiG zu nennen10, die insbesondere Dienstleister betreffen, die nach § 5 V LuftSiG als Beliehene zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben bei der Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen beteiligt sind. Nach § 7 I Nr. 3 i.V.m. § 7 III darf die Luftsicherheitsbehörde unbeschränkte Auskünfte aus dem Bundeszentralregister einholen und Anfragen bei den Polizeivollzugs- und Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie, soweit im Einzelfall erforderlich, dem Bundeskriminalamt, dem Zollkriminalamt, dem Bundesamt für Verfassungsschutz, dem Bundesnachrichtendienst, dem Militärischen Abschirmdienst und dem Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR stellen, um für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsame Informationen zu erlangen. Bei begründeten Zweifeln an der Zuverlässigkeit darf die Luftsicherheitsbehörde Auskünfte von Strafverfolgungsbehörden einholen. Ohne abgeschlossene Zuverlässigkeitsprüfung darf kein Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes gewährt werden (§ 7 VI LuftSiG). Der gegenwärtige Arbeitgeber wird über das Ergebnis der Überprüfung unterrichtet, wobei die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht mitgeteilt werden dürfen, es sei denn, sie sind für die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens erforderlich (§ 7 VII LuftSiG).
2. Atomrechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfungs-Verordnung
Eine weitere Spezialregelung enthält die atomrechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfungs-Verordnung11. Sie sieht nach § 3 I Nr. 4 der VO für Angehörige des Objektsicherungsdienstes eine „umfassende Zuverlässigkeitsprüfung Kategorie 1“ (§ 2 Nr. 1 VO) vor. Inhaltlich gleicht die in § 5 I aufgeführte Anfragepalette der zuständigen Behörde weitgehend § 7 LuftSiG, weshalb Details zu dieser sogenannten „Tiefenprüfung“ hier nicht wiederholt werden müssen.
3. UZwGBw
Kaum aussagekräftig ist das Gesetz über die Anwendung unmittelbaren Zwangs und die Ausübung besonderer Befugnisse u.a. durch zivile Wachpersonen (UZwGBw), dessen § 1 III lediglich ohne nähere Angaben darauf hinweist, dass zivile Wachpersonen auch daraufhin überprüft werden müssen, ob sie „persönlich zuverlässig“ sind.
4. Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG)
Da § 9 II 4 BewachV auch das Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) anspricht, ist auch auf diese Spezialregelung einzugehen. Allerdings ist nach § 1 II SÜG für die sachliche Anwendbarkeit Voraussetzung, dass der Betroffene Zugang zu Verschlusssachen hat, die „streng geheim, geheim oder VS-vertraulich“ sind, oder ihn selbst verschaffen kann bzw. bei einer Nationalen Sicherheitsbehörde tätig ist. Diese Varianten sind für Erbringungen gewerblicher Sicherheitsdienstleistungen eher untypisch. Allerdings gehen die §§ 24 ff. SÜG selbst davon aus, dass Sicherheitsprüfungen für nicht-öffentliche Stellen stattfinden können, zu denen auch Sicherheitsunternehmen zählen. Insoweit sieht § 27 SÜG vor, dass die zuständige Stelle nach Abschluss der Sicherheitsprüfung die nicht-öffentliche Stelle darüber unterrichtet, „dass der Betroffene zur sicherheitsempfindlichen Tätigkeit ermächtigt ist oder nicht“. Ferner hat die nicht-öffentliche Stelle die zuständige Stelle unverzüglich zu unterrichten, wenn sicherheitserhebliche Erkenntnisse über den Betroffenen oder andere in die Sicherheitsüberprüfung einbezogene Personen bekannt werden.
III Rechtliche Ausgangslage während der Beschäftigung von Sicherheitspersonal
Während der Zugang zu Bewachungstätigkeiten in § 34 a GewO und § 9 BewachVO ausdrücklich geregelt ist, schweigen Gesetz-und Verordnungsgeber zur Überprüfung der Zuverlässigkeit von Wachpersonal nach Aufnahme der Tätigkeit und damit während der Ausübung von Bewachungsaufgaben. § 9 BewachV nimmt lediglich rudimentär zur Beendigung der Bewachungstätigkeit dahin Stellung, dass der Gewerbetreibende für jedes Kalenderjahr Namen und Vornamen der ausgeschiedenen Wachpersonen unter Angabe des Beschäftigungsbeginnes zu melden hat. In der Verwaltungspraxis wird – soweit ersichtlich -die Zuverlässigkeit nach der Erstüberprüfung und der Aufnahme der Tätigkeit nur bei konkreten Anhaltspunkten einer möglicherweise entfallenen Zuverlässigkeit erneut überprüft. Die BewachV sowie die einschlägige Verwaltungsvorschrift enthalten diesbezüglich keine näheren Ausführungen. Es wird in Punkt 3.4.2 der BewachVwV lediglich allgemein darauf hingewiesen, dass der Geschäftsbetrieb in unregelmäßigen Abständen kontrolliert werden soll. In diesem Zusammenhang sei durch Stichproben festzustellen, ob der Gewerbetreibende die gewerberechtlichen Pflichten erfüllt. Das Sicherheitspersonal wird hier nicht erwähnt. In der Verwaltungspraxis findet – soweit ersichtlich – eine Zweitüberprüfung nur bei Hinweisen aus der Bevölkerung oder einer entsprechenden Medienberichterstattung statt12. Lediglich § 9 II 3 BewachV sieht vor, dass Zuverlässigkeitsprüfungen in dem dort genannten Ausnahmefall „auch nach Aufnahme der Tätigkeit einer Wachperson“ erfolgen können.
IV Rechtliche Ausgangslage bei öffentlichen Aufträgen
Gesetz- und Verordnungsgeber differenzieren außerhalb der in § 97 IV GWB vorausgesetzten unternehmensbezogenen Zuverlässigkeit nach geltendem Recht nicht zwischen privaten und öffentlichen Aufträgen für Sicherheitsdienstleistungen. Das ergibt sich insbesondere aus der Ausnahmeregelung des § 9 II 2 BewachV, wonach – wie dargelegt – für bestimmte Objektbewachungen eine erweiterte Abfrage hinsichtlich der Zuverlässigkeit erfolgen kann. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass abgesehen von der Spezialbewachungsklausel des § 9 II 2 BewachV bei Objektbewachungen der öffentlichen Hand, bei Infrastruktureinrichtungen und Dienstleistungen im öffentlichen Raum derzeit keine zusätzliche Zuverlässigkeitsprüfung stattfindet. Soweit öffentliche Aufträge von Behörden betroffen sind, kommt lediglich ein Führungszeugnis für Behörden nach § 34 a III GewO i.V.m. § 30 V und § 31 BZRG in Betracht, das den Sicherheitsunternehmen zur Verfügung gestellt werden kann, wenngleich die Übermittlung im Schrifttum wegen der unbeschränkten Auskunft nach § 41 I Nr. 9 BZRG als obsolet betrachtet wird13.
B Rechtliche und rechtspolitische Fragestellung
I Das Dilemma der Zuverlässigkeitsüberprüfung aus der Sicht des Bewachungsgewerbes
Nach der Schilderung der gegenwärtigen Rechtslage hinsichtlich der Überprüfung der Zuverlässigkeit von Sicherheitspersonal stellt sich die Frage, ob diese Regelungen ausreichend sind, um die vom Gesetzgeber gewollten Ziele effektiv zu erreichen. Das gegenwärtig zu beobachtende Dilemma stellt sich aus der Sicht des Bewachungsgewerbes wie folgt dar:
In der Öffentlichkeit wird dem Bewachungsgewerbe teilweise unterstellt, es würde jede Bewerberin und jeden Bewerber einstellen. Im Gegensatz dazu haben die Sicherheitsunternehmen kein Interesse an „schwarzen Schafen“ in ihren Reihen. Sie wollen vielmehr zweifelhafte Fälle vorbeugend vermeiden, um die Reputation des Unternehmens und der Branche zu schützen sowie spätere negative betriebliche und medienwirksame Reaktionen auszuschließen oder zu minimieren. Folglich besteht ein erhebliches Informationsinteresse auch vor dem Hintergrund, die gewerberechtlichen Pflichten zu erfüllen14.
Andererseits sind den Unternehmen hinsichtlich einer eigenverantwortlichen Überprüfung der Zuverlässigkeit künftiger Beschäftigter im Rahmen eines sogenannten „Pre-Employment-Checks“15 weitgehend die Hände gebunden. Sie verfügen, abgesehen von den Erkenntnissen des Führungszeugnisses und einer SCHUFA-Auskunft, kaum über Informationen und sie sind mit Ausnahme des § 34a III GewO sowie des § 7 VII LuftSiG, die eine Ergebnisübermittlung vorsehen, nicht am Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung beteiligt. Deshalb besteht die Gefahr, dass die Sicherheitsunternehmen bei der Anwerbung und Auswahl von Personal durch entsprechendes positives Auftreten der Bewerberinnen und Bewerber getäuscht werden und in eine Zuverlässigkeitsfalle geraten. Man denke nur an die Beschäftigung von Rechtsextremisten, die bekanntlich in Sicherheitsdienste drängen16.
Diese Gefahr besteht umso mehr, wenn sie aus den genannten Gründen Subunternehmen an der Ausführung von Aufträgen beteiligen, weil der Hauptauftragnehmer trotz sorgfältiger Recherchen aufgrund der Gesetzessituation nicht in der Lage ist, die Zuverlässigkeit des Subunternehmens und seiner Beschäftigten umfassend zu prüfen und so für die ordnungsgemäße Auftragserledigung zu garantieren. Hinzu kommt die finanzielle Seite. Die Unternehmen müssen regelmäßig in Vorlage treten, weil sie mit der Anmeldung von Wachpersonen Nachweise, Zeugnisse und Bescheinigungen vorlegen müssen (§ 9 I BewachV, § 7 II 2 LuftSiG), ohne dass zu diesem Zeitpunkt Gewissheit besteht, ob sich die Investition rentiert und die Person eingestellt werden kann17. Ferner haben die Unternehmen damit zu rechnen, dass die Beschäftigung von Personal untersagt wird, wenn die Unzuverlässigkeit nachträglich festgestellt wird (§ 34a IV GewO).
Zusammengenommen gehen die Unternehmer ein hohes Risiko ein, das einseitig ist, weil sie auf die Überprüfung der Zuverlässigkeit keinen Einfluss nehmen können. Das geltende Recht präzisiert nur die Pflichten der Sicherheitsunternehmen (§ 34a II Nr. 3 GewO) zum Schutz der Allgemeinheit und der Auftraggeber, ohne die berechtigten Interessen der Auftragnehmer angemessen zu berücksichtigen. Das gilt auch für den zu erbringenden Sachkundenachweis nach § 34 a I 5 GewO, dem keine entsprechende vertiefte Zuverlässigkeitsüberprüfung gegenüber steht, obwohl „Kontrollgänge im öffentlichen Raum“ durchgeführt werden können.
II Rechtsprechungs- und Literaturbefund, Verwaltungspraxis
Vor diesem juristischen und rechtstatsächlichen Hintergrund geht es folglich um die Frage, ob und inwieweit das Vorhaben der Zuverlässigkeitsüberprüfung dahin optimiert werden kann, dass Gewerbetreibende besser und schneller über Erkenntnisse der Behörden informiert werden, um ihrem Bedürfnis gerecht zu werden, nur zuverlässige Personen zu beschäftigen. Hier ist auch das Anliegen von Staat und Öffentlichkeit einzubeziehen, Gefahren präventiv abzuwehren18. Die damit verbundene komplexe Rechtsproblematik wurde bislang weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur thematisiert. Die den Gesetz- und Verordnungstext konkretisierenden und für den Verwaltungsvollzug wichtigen Verwaltungsvorschriften für das Bewachungsgewerbe treffen keine erhellenden Aussagen, weil die sich im Kern auf eine Wiederholung des Gesetzestextes beschränken.
Wenig aussagekräftig sind auch Erfahrungen aus der Verwaltungspraxis. So heißt es in dem Abschlussbericht der von der Innenministerkonferenz eingesetzten Projektgruppe „Zertifizierung von Unternehmen im privaten Sicherheitsgewerbe“ vom 19.8.2011 auf S. 16 zur parallelen Frage der Zuverlässigkeitsprüfung im Falle einer Zertifizierung wörtlich:
„Kriterien für die Beurteilung der Zuverlässigkeit ergeben sich insbesondere aus § 9 Abs. 2 BewachV. Diese werden durch die Projektgruppe als ausreichend angesehen“.
Diese Aussage bedeutet, dass die Projektgruppe die Zuverlässigkeitsproblematik weder inhaltlich noch verfahrensrechtlich hinterfragt hat und auch auf die Differenzierung zwischen § 9 II 1 und § 9 II 2 BewachV nicht eingegangen ist, sondern an dem überkommenen Regel-Ausnahmeverhältnis für Schutzaufgaben im befriedeten Besitztum festhält. Zwar wird in dem Papier behauptet, „mit dieser Erweiterung der Zuverlässigkeitsprüfung“ könne bewirkt werden, dass z.B. Sicherheitsdienste mit einer Nähe zu radikalen Partnern einer besonderen Prüfung unterzogen werden könnten. Tatsache ist aber, dass es sich nicht um eine Erweiterung der Zuverlässigkeitsprüfung handelt, sondern dass die Erlangung der geplanten Zertifizierung lediglich die bisher geltende gewerberechtliche Prüfung nach § 9 II BewachV voraussetzt. Deshalb formuliert die Projektgruppe letztlich keine neuen Ansätze zu einer modernisierten Überprüfung der Zuverlässigkeit.
In der Kommentarliteratur wird der hiesige Befund zwar bestätigt, indem ausgeführt wird, die in 34 a III GewO genannten Daten könnten für die Einstellungspraxis oder arbeitsrechtliche Konsequenzen des Bewachungsgewerbetreibenden von entscheidender Bedeutung sein, zumal eine differenzierte Entscheidungsgrundlage zur Verfügung gestellt werde19. Es werden aber keine Vorschläge zur Verbesserung gemacht. So heißt es in einem Kommentar fast resignierend, dass der Gewerbetreibende nach der Übermittlung der Daten nach § 34a III GewO „dann das Nötige zu veranlassen hat, also von einer Einstellung des Betroffenen abzusehen oder dafür zu sorgen hat, dass er nicht mit Überwachungsaufgaben betraut wird“20.
Ferner wird zutreffend darauf hingewiesen, dass der Gewerbetreibende über keine eigene Erkenntnisquellen hinsichtlich der Zuverlässigkeit eines Bewerbers verfüge, weshalb „er bei seiner Entscheidung ganz auf die Information des Gewerbeamtes angewiesen ist“21.
III Die effektive Zuverlässigkeitsprüfung als juristisches Neuland
Insofern steht fest, dass diese Abhandlung juristisches Neuland betritt. Die weiteren Ausführungen konzentrieren sich auf die für die Praxis wichtige Vorabprüfung der Zuverlässigkeit und vernachlässigen den Bereich der Überprüfung nach Aufnahme der Bewachungstätigkeit.
IV Kleine, mittlere und große Lösung als Regelungsoptionen
Um die Praxisrelevanz der aufgezeigten Rechtslage zu veranschaulichen, bietet es sich an, von einem Fallbeispiel auszugehen, dem ein realer Sachverhalt zugrundeliegt, der sich kürzlich ereignet hat. Er liefert eine solide Basis für potentielle Antworten, die aus drei Richtungen zu entfalten sind. Zum Einen ist zu prüfen, ob das geltende Recht ohne gesetzgeberische Eingriffe und Vermeidung eines Gesetzgebungsverfahrens dahin interpretiert werden kann, dass neue Verfahrenswege beschritten werden (Kleine Lösung). Zum anderen ist zu untersuchen, wie der Text des § 34 a GewO novelliert werden kann, um das Überprüfungsverfahren zu verbessern (Mittlere Lösung). In diesem Zusammenhang ist auch auf parallele Zuverlässigkeitsregelungen einzugehen, die Pate für eine Modifizierung sein können. Schließlich ist zu erwägen, ob es sinnvoll ist, die Zuverlässigkeitsprüfung im Rahmen eines neuen Gesamtkonzepts des § 34 a GewO in die Zuständigkeit der Innenministerien zu verlagern (Große Lösung).
C Realer Ausgangfall Florian L.22
Während einer Kontrolle des Hauptzollamtes Potsdam am künftigen Berliner Flughafen BER wurde am 2. August 2012 im Bereich der Zugangskontrolle der Baustellenverwaltung der polizeilich einschlägig bekannte 21-jährige Florian L festgestellt, den Sicherheitsbehörden dem islamischen bzw. salafistischen Spektrum zuordnen. Der Kontroll- und Feststellungort des L lag außerhalb des künftigen Luftsicherheitsbereiches. L war vor Ort als Praktikant für ein Unternehmen des Sicherheitsgewerbes als Objektschutzkraft im Bereich der Baustellencontainer tätig, das L wiederum einem weiteren Sicherheitsunternehmen zur Verfügung stellte. Dieses Unternehmen wiederum war Subunternehmer des letztverantwortlichen Auftragnehmers, dem zur Weiterreichung des Auftrages und dem Einsatz von L. am Flughafen keine Informationen vorlagen. L war nicht im Besitz eines Flughafensicherheitsausweises und hatte keine Zutrittsberechtigung zum Baustellengelände. Das Sicherheitsunternehmen, für das L vor Ort tätig war, war mit der Objektsicherung des Baustellenverwaltungstraktes betraut.
Die Motivlage von L zur Beschäftigung am Flughafen ist unklar. Es steht nur fest, dass L im Juni 2012 vom LKA Berlin als sogenannte „Relevante Person“ eingestuft wurde. Darunter werden u.a. Personen verstanden, die innerhalb des extremistischen/terroristischen Spektrums die Rolle einer Führungsperson, eines Unterstützers/Logistikers oder eines Akteurs einnehmen und objektive Hinweise vorliegen, die die Prognose hinsichtlich einer politisch motivierten Straftat von erheblicher Bedeutung, insbesondere im Sinne des § 100 a StPO, zulassen. Im Juli 2012 wurde L als „Gefährder“ höhergestuft, weil nach Einschätzung der Polizei aufgrund von bestimmten Tatsachen angenommen wurde, dass politisch motivierte Straftaten begangen werden können. Aufgrund dieser Erkenntnisse wurde L eine „Ausreiseverbotsverfügung“ zugestellt und er wurde im gesamten Schengenraum zur polizeilichen Beobachtung ausgeschrieben.
Zutreffend wird in einem Fachmagazin für Sicherheit in der Wirtschaft die Frage gestellt, wie der Fall Florian L hätte vermieden werden können23. Die Antwort nach dem geltenden Recht wurde bereits gegeben. Dass diese Rechtslage für Sicherheitsdienstleister unbefriedigend ist, hat auch der BDSW erkannt24. Er spricht sich dafür aus, deutlich mehr Wachleute als heute in sensiblen Aufgabenbereichen nach dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) überprüfen zu lassen. Dieses Gesetz nennt zahlreiche sicherheitsempfindliche Tätigkeiten, während der „normale Wachdienst“ nicht erwähnt wird.
D Der Verfahrensablauf nach § 34 a I 4 und III GewO i.V.m. § 9 BewachV als Grundlage für eine rechtliche Würdigung
Im Vordergrund der Untersuchung steht die Optimierung des Verfahrensablaufs bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit. Deshalb liegt es nahe, das im Gesetz und in der BewachV vorgesehene Verfahren in einzelne Schritte aufzuteilen und grafisch zu veranschaulichen, um daraus Rückschlüsse für eine Verbesserung zu ziehen. Dementsprechend werden die einzelnen Verfahrensabschnitte auf einer Zeitschiene dargestellt, die zugleich Auskunft über die Aufgaben der Beteiligten gibt:
E Die Sonderstellung des Bewachungsgewerbes und seine Einbettung in jüngere sicherheitsrelevante Entwicklungen
I Die Sonderstellung des Bewachungsgewerbes im Gewerbe- und Wirtschaftsverwaltungsrecht
Bevor Änderungsvorschläge präsentiert werden, ist es notwendig, zunächst auf die Besonderheiten des Bewachungsgewerbes im Unterschied zu anderen gewerberechtlichen und wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Erscheinungsformen einzugehen. Denn die Schilderung einer möglichen Andersartigkeit ist Voraussetzung für eventuelle Novellierungen.
Im Einzelnen existieren folgende Abweichungen:
Im Gewerberecht sind die zuständigen Behörden im Allgemeinen nicht an der Eignung des Personals eines Unternehmens interessiert (s. auch § 38 I Nr. 2 i.V.m. Satz 2 GewO). Vielmehr hat der Gesetzgeber die eventuelle Prüfung einer Zuverlässigkeit in die Hände des Unternehmens gelegt, das dafür die volle Verantwortung und damit auch das Risiko einer Fehleinschätzung trägt. Ein Ausnahmefall besteht nur in § 21 GastG, der aber ebenfalls nicht die Zulassung zur Beschäftigung betrifft, sondern erst greift, wenn die Tätigkeit aufgenommen wurde und danach konkrete Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des Beschäftigten bestehen. Diese Regelung entspricht § 34 a IV GewO.
Der Zugang zum Gewerbe ist aufgrund der Geltung der in Art. 12 I GG normierten Berufsfreiheit üblicherweise ohne behördliche Überprüfung zulässig (sog. Gewerbefreiheit). Das bedeutet, dass die Aufrichtung von Zulässigkeitsvoraussetzungen die Ausnahme darstellt25. Das ist nur dann der Fall, wenn – wie es auch in § 34 a I GewO heißt – der Schutz der Allgemeinheit oder der Auftraggeber entsprechende Einschränkungen gebieten. Insofern ist daran zu erinnern, dass das Bewachungsgewerbe zum Einen ein Vertrauensgewerbe ist26, dessen Dienstleistung ein besonderes persönliches Vertrauen beansprucht. Und zum anderen ist zu bemerken, dass das Bewachungsgewerbe ein gefahrgeneigtes Gewerbe ist, weil die Bewachung von Leben und Eigentum die Möglichkeit von Schädigungen der Auftraggeber und der Allgemeinheit konkludent einschließt. Das erklärt auch den Zweck der Zuverlässigkeitsüberprüfung, die als besondere Gefahrenabwehrmaßnahme im Interesse der davon betroffenen Allgemeinheit und der Auftraggeber zu verstehen ist.
Die zusätzliche Besonderheit des Bewachungsgewerbes besteht darin, dass es – wie die Formulierung des § 34 a V GewO zeigt – eine bestimmte Nähe zu Aufgaben der Polizei aufweist. Denn der öffentlichen Sicherheit als auch dem privaten Sicherheitsgewerbe obliegt der Auftrag, Schutz vor An- und Eingriffen zu gewähren. Damit enthält § 34 a GewO eine sicherheitsspezifische Komponente, die dem sonstigen Gewerberecht fremd ist (s. u. H.).
II Das Bewachungsgewerbe im Umfeld jüngerer rechtspolitischer und ökonomischer Entwicklungen
Der Gesetzgeber hat zwar diese Besonderheiten teilweise berücksichtigt und die einschlägigen Regelungen fortgeschrieben. Gleichwohl gibt es mehrere jüngere Entwicklungen, die noch nicht Eingang in das sogenannte Bewachungsgewerberecht gefunden haben, aber für hier interessierende rechtliche Würdigung von Bedeutung sind und letztlich das geltende Recht lückenhaft machen. Dieses Umfeld betrifft folgende Aspekte:
Das Bewachungsgewerberecht hat zwar auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 reagiert. Inzwischen sind jedoch neue Bedrohungen auszumachen, die u.a. auf dem Vordringen von Rechtsextremisten in das Bewachungsgewerbe und der zunehmenden Gefährdung kritischer Infrastrukturen27 beruhen28.
Die Rechts- und Sicherheitspolitik akzeptiert die privaten Sicherheitsdienstleister gegenwärtig als wichtigen Bestandteil der Sicherheitsarchitektur und erkennt den Beitrag zur Sicherheitsgewährleistung an.
Die öffentliche Hand verlagert aus unterschiedlichen Erwägungen bislang durch eigene Kräfte wahrgenommene Aufgaben auf private Dienstleister und kooperiert mit diesen oder schaltet sie in der Aufgabenerledigung ein29. Das geschieht vornehmlich durch die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge zum Schutz der behördlichen oder öffentlichen Infrastruktur. Der öffentliche Auftraggeber wird ebenfalls in § 34 a GewO als Schutzziel einbezogen. Deshalb besteht auch ein gemeinsames Interesse an einer zuverlässigen Aufgabenerledigung.
Der Sicherheitsmarkt zählt ausweislich statistischer Unterlagen zu den unumstrittenen Wachstumsmärkten mit Zukunftspotential, weshalb den Gewerbetreibenden möglichst wenig bürokratische und verfahrensbedingt verursachte Hemmnisse bei der Zulassung von Personen zum Gewerbe in den Weg gelegt werden sollten.
Das Verhältnis zwischen der öffentlichen Verwaltung und den Unternehmen hat sich grundlegend gewandelt. Während die Verwaltung früher von dem Grundsatz des Aktengeheimnisses und der Nichtöffentlichkeit geprägt war, befinden wir uns heute in einer Informationsgesellschaft, in der das Transparenzprinzip gilt. Man denke nur an die Informationsgesetzgebung und die damit verbundene Staatsfunktion Information, der auch Informationsrechte der Unternehmen entsprechen, die als Grundlage für Entscheidungen30 wie hier über die Einstellung von Bewachungspersonal benötigt werden.
F Kleine Lösung: Modifizierung des § 9 BewachV und der BewachVwV
I Änderung des Verfahrensablaufs in § 9 BewachV durch Vorverlegung der Zuverlässigkeitsprüfung
Nach dem geschilderten Verfahrensablauf erfolgt die Prüfung der Zuverlässigkeit erst nach Einreichung der vollständigen Unterlagen einschließlich des Unterrichtungsnachweises. Dieses Vorgehen hat zeitliche und finanzielle Nachteile, weil es eine Zeit der Rechtsunsicherheit für den künftigen Arbeitgeber schafft und eventuell nutzlose Kosten des Unterrichtungsverfahrens verursacht. § 34 GewO schreibt diese Reihenfolge nicht vor. Es ist auch nicht ersichtlich, welche Vorteile sie gegenüber dem hier vorgeschlagenen Vorziehen der Zuverlässigkeitsprüfung bietet. Im Gegenteil. Im Vordergrund des § 34 a GewO steht der Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigem Wachpersonal. Diese gesetzliche Wertung gebietet, dass möglichst rasch Klarheit über die Beschäftigungsmöglichkeit geschaffen wird. Schließlich liegt es auch im Interesse des betroffenen Bewerbers, wenn er frühzeitig erfährt, ob eine Anstellung zulässig ist, weil er letztlich den Folgen einer negativen Zuverlässigkeitsprüfung nicht entgehen kann. Deshalb sollte § 9 III 1 BewachV so umformuliert werden, dass der Gewerbetreibende die Personen melden soll, sobald feststeht, dass er sie beschäftigen will und ohne, dass weitere Unterlagen einzureichen sind. Auf diese Weise kann das Verfahren entbürokratisiert und beschleunigt werden.
II Einführung einer Fristenregelung in § 9 BewachV mit Zuverlässigkeitsfiktion
Im Interesse einer zügigen Erledigung der Zuverlässigkeitsprüfung ist zu erwägen, ob nicht eine Fristenregelung mit eingebauter Fiktionsfolge eingeführt werden soll. Nach dem im Wirtschaftsverwaltungsrecht üblichen Fristenmodell ist das Verfahren in angemessener Frist abzuschließen und das Ergebnis in angemessener Frist mitzuteilen31. Dieses Instrument läuft allerdings ins Leere, wenn der Fristenablauf folgenlos bleibt und das positive Prüfungsergebnis nicht fingiert wird (Zuverlässigkeitsfiktion). Im Interesse der Verfahrensbeschleunigung, die im Interesse aller Beteiligten liegt und den Besonderheiten des Gewerbes sowie der jüngeren Entwicklung Rechnung trägt, ist es deshalb angebracht, in § 9 BewachV eine derartige Fristen- und Fiktionsklausel aufzunehmen, die wie folgt lauten könnte:
„Die zuständige Behörde hat die Zuverlässigkeit binnen X Wochen zu prüfen. Verstreicht diese Frist und liegen keine besonderen Umstände vor, dann gilt die Zuverlässigkeitsprüfung als positiv.“
III Interpretation der in § 34 a III GewO vorgesehenen „Kann“- als „Muss“-Bestimmung
Nach § 34 a III GewO kann das Ergebnis der Überprüfung an den Gewerbetreibenden übermittelt werden. Diese Ermessensvorschrift ist nicht hilfreich, weil der Unternehmer darauf angewiesen ist, das Ergebnis zu erfahren, um daraus arbeitsrechtliche Konsequenzen zu ziehen32. Die Ermessensvorschrift steht im Widerspruch zu § 34 a I 4 GewO, der den Unternehmer verpflichtet, nur zuverlässige Personen zu beschäftigen und dafür zu sorgen, dass Wachleute kein Sicherheitsrisiko darstellen33. Das gilt insbesondere, wenn Wachleute zum Schutze sabotageempfindlicher Bereiche im Sinne des § 9 II 2 BewachV eingesetzt werden sollen oder öffentliche Aufträge erledigen34. Dieser Pflicht kann er aber nur dann nachkommen, wenn er über die entsprechenden Informationen verfügt. Im Hinblick auf das dargelegte Informationsbedürfnis in der Informationsgesellschaft ist deshalb die Ermessensklausel im Wege der Verordnungsgebung als „Muss“-Klausel zu ändern oder im Wege der Verwaltungsvorschrift als Ermessensreduzierung auf Null35 zu interpretieren. Diese Mitteilungspflicht gilt auch für die erweiterte Zuverlässigkeitsprüfung nach § 9 II 2 BewachV, weil die Tiefe der Überprüfung nichts an der Tatsache ändert, dass der künftige potentielle Arbeitgeber ein Informationsbedürfnis hat, das anderweitig nicht zu befriedigen ist. Datenschutzrechtliche Bedenken müssen wegen des Schutzzwecks des § 34 a IV GewO und des sicherheitssensiblen Gehalts dieser Vorschrift zurücktreten. Das wird insbesondere am Fall des Florian L. deutlich, der eine Prüfung nach § 9 II 2 BewachV hätte über sich ergehen lassen müssen, bevor er im Bereich der Flughafenbaustelle tätig wird. Es ist auch keine rechtsstaatlich angemessene Alternative, den § 34 a IV GewO heranzuziehen, und den Gewerbetreibenden die Beschäftigung der betroffenen Person zu untersagen36. Die Untersagung ist gewerberechtlich nämlich eine ultima ratio Maßnahme, die hier nicht im Verursachungs- und Verantwortungsbereich des Gewerbetreibenden liegt, weil allein der Bewerber für seine Eignung verantwortlich ist. Er muss deshalb bei Abwägung aller Gesichtspunkte37 hinnehmen, dass der Arbeitgeber von dem Ergebnis nachrichtendienstlicher Überprüfung erfährt. Im Übrigen geht die Spezialregelung des § 34 a GewO der Datenschutzregelung des § 11 GewO vor, wie sich insbesondere aus § 34 a III GewO entnehmen lässt
IV Ergänzung des § 9 BewachV um eine Subunternehmer- und Praktikantenklausel
Nach der dargelegten Praxis im Bewachungsgewerbe werden gelegentlich zur Erledigung von Bewachungsaufträgen auch Subunternehmer eingesetzt, die aus der Perspektive des Schutzzwecks des § 34 a GewO dieselben Pflichten wie die Hauptunternehmen haben. Wegen der Zunahme der Einschaltung von Subunternehmen ist es deshalb im Interesse des Schutzzwecks des § 34 a GewO angebracht, auch diesen Personenkreis ausdrücklich in § 9 BewachV aufzunehmen. Insoweit ist ein Satz zwei einzufügen, der das Meldeerfordernis auf Subunternehmen ausdehnt, wobei die Verantwortung hierfür beim Hauptunternehmer liegt. Unabhängig davon kommt es in jüngerer Zeit häufiger vor - wie der dieser Abhandlung zugrundeliegende Sachverhalt zeigt –, dass potentielle Bewerber im Sinne des § 34 a GewO zunächst als Praktikanten eingestellt werden, denen ebenfalls Bewachungsaufgaben übertragen werden. In diesen Fällen greift der Schutzzweck des § 34 a GewO ebenfalls, weil er im Interesse des Schutzes der Allgemeinheit und der Auftraggeber so interpretiert werden muss, dass er unabhängig von der Art und Qualität des Beschäftigungsverhältnisses alle Personen erfasst, die mit Aufgaben der Bewachung betraut werden. Vor diesem Hintergrund ist es zur Vermeidung einer Umgehung des Schutzziels des § 34 a GewO38 zur Lückenschließung angemessen, in § 9 BewachV eine Klarstellung dahin aufzunehmen, dass diese Vorschrift auch für Praktikanten gilt.
V Ausdehnung der Abfrage des nachrichtendienstlichen Informationssystems
Nach § 9 II 2 BewachV kann die zuständige Behörde bei der Überprüfung von Wachpersonen, die mit Schutzaufgaben im befriedeten Besitztum bei bestimmten Objekten beauftragt sind, zusätzlich eine Abfrage des nachrichtendienstlichen Informationssystems veranlassen. Diese Regelung ist schon deshalb unbefriedigend, weil sie auf schwer definierbare Einzelfälle gemünzt ist. Hinzu kommt, dass sich der Aufgabenbereich von Wachpersonen ändern kann. Das bedeutet, dass Personen nur dann erweitert überprüft werden, wenn von vornherein der spezielle Bewachungsauftrag feststeht und die Behörde auch davon erfährt. § 34 a GewO und die BewachV verpflichten den Unternehmer jedoch nicht, den vorgesehenen konkreten Bewachungsauftrag mitzuteilen. Da aber umgekehrt im Hinblick auf die dargelegten jüngeren Entwicklungen etwa im Bereich des Rechtsextremismus die Gefahr besteht, dass sich Personen bewerben, die nicht besonderen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen genügen, ist es zur Erreichung der Zielsetzung des § 34 a GewO zweckmäßig, den sachlichen Anwendungsbereich des § 9 II 2 BewachV zu verallgemeinern und den Behörden generell die Möglichkeit einzuräumen, eine Abfrage des nachrichtendienstlichen Informationssystems zu veranlassen.39 In diese Richtung ist auch Punkt 3.3.1.1 BewachVwV formuliert, der dazu ermächtigt, bei Verdachtsmomenten über die Regelung des § 9 II 2 BewachV hinaus eine Abfrage bei dem Landesamt für Verfassungsschutz zu stellen. Diese Erfordernis gilt insbesondere für den Schutz kritischer Infrastrukturen und öffentlicher Räume40. Hier besteht ein sachliches Bedürfnis nach einer erweiterten Zuverlässigkeitsprüfung41, die wegen des besonderen Schutzgutes Sicherheit verbunden mit dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit auch dem rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip entspricht und für den Betroffenen zumutbar ist. Insofern sei an § 7 III LuftSiG erinnert, der im Interesse des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 1 LuftSiG) eine umfassende Überprüfung der Zuverlässigkeit gestattet.42
Es wird empfohlen, § 9 II BewachV dahin zu novellieren, dass eine „große Zuverlässigkeitsprüfung“ auch dann in Betracht kommen darf, wenn Wachpersonen Tätigkeiten im Rahmen von kritischen Infrastrukturen wahrnehmen oder im öffentlichen Raum agieren sollen (ÖPNV, Shopping Malls, Bahnhöfe, Veranstaltungen, Gaststätten, Hotels, usw. – s. auch § 34 a I 4 GewO).
Zwar verlangen der Gleichheitssatz und das rechtsstaatliche Gebot der Verhältnismäßigkeit, dass auch bei der Zuverlässigkeitsprüfung nach Bewachungstätigkeiten zu differenzieren ist, um die Unternehmen und das Wachpersonal nicht zu überfordern. Diese Argumente ziehen hier aber letztlich nicht vor dem Hintergrund des – wie der Ausgangsfall eindrucksvoll belegt - mit Bewachungstätigkeiten verbundenen Gefährdungsrisikos der Allgemeinheit und der Auftraggeber bei wechselnden Bewachungsaufträgen, weshalb generell erhöhte Anforderungen an die Zuverlässigkeit gestellt werden dürfen.
VI Einführung einer Experimentierklausel
Die soeben vorgeschlagenen Ergänzungen und Änderungen können formell im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 34 a II GewO auch in einer Art Experimentierklausel verankert werden, die befristet gilt, um festzustellen, ob sich die Novellierungsvorschläge in der Praxis bewähren. Allerdings ist zu den genannten Vorschlägen generell zu bemerken, dass das BMWi jedenfalls in der Vergangenheit grundsätzlich nicht bereit war, Forderungen nach zusätzlichen beruflichen Anforderungen nachzukommen.
G Mittlere Lösung: Änderung der Gewerbeordnung und anderer sicherheitssensibler Zuverlässigkeitsregeln
I Auflösung der einseitigen Pflichtenstellung des Bewachungsunternehmers
Während die kleine Lösung sich darauf beschränkt, Modifizierungen jenseits gesetzgeberischer Aktivität allein durch den Verordnungsgeber vorzuschlagen, befassen sich die Lösungsoptionen der mittleren Lösungen mit Gesetzesänderungen des § 34 a GewO. Sie sind notwendig, sofern die Verordnungskompetenz nicht ausreicht oder weil das Anliegen der Gewerbeunternehmen bei Ausschöpfung der Interpretationsmöglichketen eine intensive Einbindung und Beteiligung am Verfahren der Zuverlässigkeitsprüfung nicht gestattet. In diesem Zusammenhang ist generell daran zu erinnern, dass § 34 a GewO den Gewerbetreibenden nur Pflichten auferlegt und gegenüber der Behörde keine Rechte einräumt. So ist in dieser Vorschrift ausdrücklich nur vom Schutz der Allgemeinheit und der Auftraggeber die Rede, während die Interessen der Gewerbetreibenden nicht genannt werden. Das ist insbesondere dann misslich, wenn – wie der Sachverhalt aufzeigt – der Bewachungsunternehmer auf Informationen angewiesen ist, auf die er keinen Anspruch hat, obwohl er eine Meldepflicht besitzt.
II Änderung des § 34 a III GewO als „Muss“-Bestimmung
Vor diesem Hintergrund ist es angebracht, § 34 a III GewO von einer Ermessenvorschrift in eine „Muss“-Bestimmung abzuändern, damit der Gewerbetreibende – wie dargelegt – in der Lage ist, aus dem Ergebnis der Überprüfung die entsprechenden arbeitsrechtlichen Folgerungen zu ziehen. Diese Option ist aber nur erforderlich, wenn eine unter F III vorgeschlagene Interpretation als „Ermessensreduzierung auf Null“ ausscheidet.
III Umstellung des Behörden- auf ein Unternehmermodell
Es ist allgemein bekannt, dass sich die Funktion und Bedeutung des § 34 a III GewO durch die Novellierung des Bewachungsgewerberechts im Jahr 2002 grundlegend geändert hat, weil die Verpflichtung zur Überprüfung der Zuverlässigkeit von künftigem Wachpersonal vom Unternehmen auf die Behörde übergegangen ist43 (Behördenmodell). Diese Verantwortungsverschiebung entspricht jedoch nicht den Interessen der Unternehmen, die im Interesse einer guten Unternehmensführung und einer sorgfältigen Personalgewinnung selbst mit eigenen Erkenntnisquellen feststellen wollen, ob ein Bewerber die notwendigen Zuverlässigkeitsmaßstäbe erfüllt. Insofern bietet sich eine erneute Umstellung des Behördenmodells auf das Unternehmermodell an. Das bedeutet, dass dem Bewachungsunternehmen die Pflicht auferlegt wird, bei geplanten Neueinstellungen eine Zuverlässigkeitsanfrage an die zuständige Behörde zu richten, die im Rahmen ihrer gewerberechtlichen Informationsverantwortung unter Berücksichtigung des in § 34 a GewO auferlegten Gefährdungspotentials zügig zu beantworten ist. Auf diese Weise gewinnt der Unternehmer Einfluss auf das Verfahren der Zuverlässigkeitsprüfung, ohne dass durch den auf die Anfrage folgenden Auskunftsanspruch die berechtigten Belange der Behörde geschmälert werden. Im Gegenteil. Diese Vorgehensweise ist in hohem Maße geeignet, den Schutzzweck des § 34 a GewO zu erreichen und die Unternehmen von Zeitverlusten und Kosten zu entlasten.
IV Heranziehung anderer sicherheitssensibler Gesetze
1. DIN 77200?
In der Diskussion wird gelegentlich darauf hingewiesen, dass die Überprüfung der Zuverlässigkeit von Wachpersonal nicht unbedingt nach den Maßstäben des § 34 a GewO erfolgen müsse, weil es parallele Verfahrensregelungen in anderen Gesetzen gäbe, die dafür ebenfalls in Betracht kämen. Diese Rechtsgrundlagen wurden bereits vorgestellt. An dieser Stelle ist nur zu klären, ob und inwieweit diese Bestimmungen für eine Überprüfung der Zuverlässigkeit von Wachpersonen in Frage kommen können. Von Vornherein scheidet eine Heranziehung der DIN 77200 aus, die zwar auf das Kriterium Zuverlässigkeit eingeht. Sie ist aber keine taugliche Norm für eine Optimierung des Prüfverfahrens, weil sie nicht an die Verwaltung adressiert ist und bekanntlich nur Empfehlungscharakter ohne rechtliche Bindung besitzt44.
2. Luftsicherheitsgesetz?
Die bereits geschilderte Zuverlässigkeitsregelung des § 7 LuftSiG ist zwar prinzipiell als moderne und zukunftsfähige Grundlage für eine vertiefte Zuverlässigkeitsprüfung geeignet. Denn zum Einen entspricht sie den gestiegenen und aktuellen Anforderungen im Sicherheitsbereich. Und zum Anderen betrifft sie schon heute die Wachpersonen, die auf Flughäfen tätig sind. Allerdings sind zwei Vorbehalte gegen eine generelle Übertragung auf eine Novellierung des § 34 a GewO auszumachen. Erstens ist die spezielle Zwecksetzung des § 1 LuftSiG zu berücksichtigen, die auf Flugzeugentführungen, Sabotageakte und terroristische Anschläge zugeschnitten ist. Und zweitens ist die Beschäftigung mit einer Beleihung verbunden, bei der öffentlich-rechtliche Amtsaufgaben wahrgenommen werden (§ 5 V LuftSiG). Dieser Status ist aber für die Beschäftigung von Sicherheitspersonal die Ausnahme, weshalb auch das Verfahren der Zuverlässigkeitsprüfung sehr intensiv ist. Vor diesem Hintergrund ist es aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht angemessen, diese Sonderregelung als allgemeine Verfahrensvariante in § 34 a GewO zu integrieren. Vielmehr sollen die verschärften Verfahrensregeln im Sinne des § 9 II 4 BewachV weiterhin nur dann herangezogen werden, wenn im Einzelfall eine Bewachung unter den Voraussetzungen etwa des SÜG erfolgen soll.
Mit diesem Ergebnis ist auch nicht geklärt, wie zu verfahren ist, wenn Personen auf Baustellen auf dem Flughafengelände tätig werden, wie es im Ausgangsfall zutraf. Sofern der Zutritt nur gelegentlich erfolgt, bedarf es keiner Überprüfung nach dem LuftSiG. Es muss aber sichergestellt sein, dass die Person permanent von Sicherheitspersonal begleitet wird45. Andernfalls ist eine luftsicherheitsrechtliche Prüfung wegen des Gefährdungspotentials dieser kritischen Infrastruktur erforderlich46.
3. Atomrecht und andere kritische Infrastrukturen?
Auch bei der Bewertung der atomrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfungs-Verordnung ist festzustellen, dass es sich um eine spezielle Normierung handelt, die sich inhaltlich hinsichtlich des Prüfungsverfahrens an das soeben erörterte LuftSiG anlehnt47. In beiden Fällen geht es um besondere kritische Infrastrukturen, weshalb man allenfalls diskutieren kann, ob die Sonderregeln insoweit für eine Überarbeitung des § 34 a GewO herangezogen werden sollen, als es um den Schutz von anderen kritischen Infrastrukturen geht. Diese Vergleichbarkeit ist gegeben für den Sektor Hafen- und Schiffssicherheit, weil dort ähnliche Kontrollen stattfinden und besondere Sicherheitskorridore existieren48. Aber auch insoweit wäre zunächst auf die einschlägigen landesrechtlichen Gesetze über Sicherheit in Häfen und Hafenanlagen zurückzugreifen, die in die Regelungszuständigkeit der Bundesländer fallen und nicht in die Gewerbeordnung integriert werden können.
Bahnhöfe, Bahnanlagen und Züge sind unbeschadet eines realen Gefährdungspotentials und bereits versuchter krimineller Angriffe einer anderen Sicherheitskategorie zuzuordnen, weil dort weder Zutrittskontrollen durchgeführt werden noch Sicherheitsbereiche bestehen. Im Hinblick auf die Bedrohungslage ist aber zu erwägen, ob der Einsatz von Sicherheitspersonal in den genannten Bereichen nur erfolgen darf, wenn eine erweiterte Zuverlässigkeitsprüfung stattgefunden hat. Insofern wird auf die bejahenden Ausführungen zu § 34 a GewO verwiesen.
4. UZwGBw
Das UZwGBw ist im Rahmen dieser Untersuchung kaum hilfreich, da es selbst keine näheren Feststellungen für das Verfahren der Zuverlässigkeit trifft. Die Unbestimmtheit der Regelung dürfte darauf zurückzuführen sein, dass dieses Gesetz zu einer Zeit entstanden ist, in der die Zuverlässigkeit noch nicht die Rolle spielte, die sie gegenwärtig einnimmt. Im Ergebnis ist die Spezialnorm für die hiesige Untersuchung nicht weiterführend und wird deshalb vernachlässigt.
5. Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG)
Bei der Suche nach vergleichbaren Regelungen liegt es nahe, auch das SÜG näher in Betracht zu ziehen, weil es sich ausschließlich mit der Zuverlässigkeitsprüfung von Personen befasst, die sich mit sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten beschäftigen. Dafür spricht auch die ausdrückliche Erwähnung des SÜG in § 9 II BewachV, der offensichtlich unterstellt, dass Personal von Sicherheitsfirmen von privaten oder öffentlichen Auftraggebern mit sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten im Sinne des § 1 I SÜG betraut werden kann49. Das bedeutet, dass bereits die Systematik des Verordnungstextes des § 9 II BewachV zwischen „normalen“ und „sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten“ im Sinne des § 1 SÜG unterscheidet, weshalb der Arbeitgeber und Auftragnehmer in beiden Fällen ein arbeitsrechtliches und auftragsrechtliches Interesse daran hat, dass er nur zuverlässige Personen beschäftigt. Wenn man der hier vertretenen Meinung zur Novellierung der BewachV und des § 34 a GewO folgt, dann ist festzustellen, dass die Überprüfungstiefe der Zuverlässigkeit nach § 12 SÜG weitgehend den in dieser Stellungnahme geforderten verschärften Anforderungen an das Verfahren im Sinne eines zu ändernden § 9 II BewachV entspricht. Zwar reduzieren sich die in § 12 SÜG genannten Tätigkeiten auf bestimmte Verschlusssachen im Sinne eines zu ändernden § 9 II BewachV. In diesem Zusammenhang ist jedoch zu bedenken, dass das SÜG aus dem Jahre 1994 stammt und etwa terroristische und rechtsextremistische Gefahren nicht ausdrücklich einbezieht. Insofern ist wegen der neuen Bedrohungsqualität der Sicherheit zu erwägen, den rechtlichen Anwendungsbereich des § 1 SÜG auszudehnen und mindestens den Schutz kritischer Infrastrukturen einzubeziehen, um entsprechende umfassende Überprüfungen zu ermöglichen. Aber auch im SÜG muss der Status des künftigen Arbeitgebers dadurch gestärkt werden, dass er das Recht erhält, sofort nach der Bewerbung eines potentiellen Beschäftigten gemeinsam mit dem Betroffenen eine Zuverlässigkeitsprüfung zu veranlassen.
6. Vereinheitlichung der Regeln über die Zuverlässigkeitsprüfung
Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, dass es unterschiedliche Verfahren zur Überprüfung der Zuverlässigkeit gibt, die in unterschiedlichen Gesetzen normiert sind, aber inhaltlich weitgehend konform gehen. Diese Ausgangslage hat für die Unternehmen eine Bürokratisierung zur Folge, die zugleich mit Zeitverlusten und finanziellen Nachteilen verbunden ist. Deshalb wird im Schrifttum eine Standardisierung der verschiedenen Überprüfungsverfahren vorgeschlagen, die auf die Zuverlässigkeit von Personen abstellen. Wörtlich wird dazu ausgeführt:50
„Durch eine Standardisierung … könnte einerseits eine Gleichstellung und damit eine gegenseitige Anerkennung von Zugangsberechtigungen zu den sicherheitsempfindlichen Stellen etwa von Atomkraftwerken, sensiblen Bereichen auf Flughäfen oder lebenswichtigen Einrichtungen in der Wirtschaft hergestellt werden. Damit wäre nicht nur die Frage nach der Gleichwertigkeit der einzelnen Überprüfungsverfahren hinfällig. Durch eine Vereinheitlichung könnten darüber hinaus Verfahrens- und Verwaltungsabläufe deutlich vereinfacht werden und die Bürokratiebelastung der Wirtschaft abgesenkt sowie die Zahl der Überprüfungsfälle gesenkt werden.“
Diesen Überlegungen ist im Interesse einer Optimierung der Gefahrenabwehr und der Zuverlässigkeitsüberprüfung auch im Interesse der davon Betroffenen uneingeschränkt zuzustimmen.
7. Informationsfreiheitsgesetze
Es wurde bereits erörtert, dass sich in der modernen Informations- und Kommunikationsgesellschaft das Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürger und damit auch zu Unternehmen in Richtung mehr Transparenz51 geändert hat. Eine Folge davon ist die Schaffung von Informationsfreiheitsgesetzen (IFG), die hier am Beispiel des einschlägigen Bundesgesetzes daraufhin geprüft werden sollen, ob sie den Bewachungsunternehmen Auskunftsrechte einräumen, die sie in § 34 a GewO nicht haben.
Ausgangspunkt ist § 1 IFG, wonach jeder nach Maßgabe des Gesetzes gegenüber den Behörden einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen besitzt. Der Zugang besteht darin, dass Auskunft erteilt und Akteneinsicht gewährt wird oder Informationen auf andere Weise zu Verfügung gestellt werden (§ 1 II IFG). Eine amtliche Information ist jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung (§ 2 Nr. 1 IFG). Der Informationsanspruch ist zum Schutz von besonderen öffentlichen Interessen u.a. eingeschränkt gegenüber Nachrichtendiensten und Stellen, soweit sie Aufgaben im Sinne des § 10 Nr. 3 SÜG wahrnehmen (§ 3 Nr. 8 IFG). Die übrigen Negativausnahmen äußern sich nicht zu Fragen des Informationsinteresses von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Zuverlässigkeit von zu beschäftigenden Personen. Außerdem müssen die Ausnahmen im Interesse des Gesetzeszweckes der Informationsfreiheit restriktiv interpretiert werden.
Im Übrigen ist § 5 IFG zu beachten, wobei der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden darf, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers, hier des Bewachungsunternehmen, das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt. Diese Voraussetzung ist eindeutig gegeben. Zum Einen kann es dem Unternehmen nicht zugemutet werden, eine unzuverlässige Person zu beschäftigen, nur weil ihm die erforderlichen Informationen vorenthalten werden. Zum Anderen ist die besondere Konstellation des § 34 a GewO einzubeziehen. Insbesondere bei der sicherheitssensiblen Bewachungstätigkeit liegt es auch im öffentlichen Interesse, dass niemand eingestellt wird, der von vornherein unzuverlässig ist. Diese Intention kommt ganz allgemein auch in § 3 IFG zum Ausdruck, der den Schutz besonderer öffentlicher Belange im Auge hat und in diesem Zusammenhang unter § 3 Nr. 1 lit. c auch Belange der inneren Sicherheit anführt.
Vor diesem Hintergrund ist es bei Abwägung der unterschiedlichen Interessen angebracht, den Bewachungsunternehmen einen Auskunftsanspruch gegenüber den zuständigen Behörden dahin zu gewähren, ob die zu beschäftigende Person Zuverlässigkeitsanforderungen genügt. Demgegenüber muss das datenschutzrechtliche Interesse des Betroffenen (s. auch § 8 I IFG) zurückstehen, weil andernfalls nicht sichergestellt werden kann, dass der Schutzzweck des § 34 a GewO erreicht wird. In diesem Zusammenhang muss man sich auch vergegenwärtigen, dass das Unternehmen ein berechtigtes Interesse hat, dass eine ihm gegenüber ausgesprochene hoheitliche Untersagung einer Beschäftigung nach § 34 a IV GewO vermieden wird. Dieser einschneidenden Maßnahme muss es dadurch zuvorkommen können, dass es frühzeitig über eine klare Auskunft verfügt, ob es eine Person beschäftigen kann oder nicht.
V Zur Heranziehung des Entwurfs des § 31 GewO (Bewachungsgewerbe auf Seeschiffen)
Abgesehen von der Prüfung geltender Spezialgesetze, die zur Zuverlässigkeit und deren verfahrensrechtlicher Ermittlung Stellung nehmen, ist auch der vom Bundeskabinett verabschiedete und in Erster Lesung im Bundestag behandelte § 31 GewO in die Überlegungen zur Reform der Zuverlässigkeitsprüfung einzubeziehen52. Denn es ist davon auszugehen, dass der Gesetzesentwurf den neuesten Stand der Prüfungsmodalitäten einschließlich europäischer Erkenntnisse berücksichtigt und die Bewachung von Seeschiffen ein hochsensibler Bereich und eine gefahrgeneigte Tätigkeit53 ist, der durchaus mit der schon existierenden und erörterten Ausnahmeregelung des § 9 II 2 BewachV vergleichbar ist, dessen sachliche Ausdehnung hier favorisiert wird (s.o. F 5). Denn auch ein Seeschiff ist für sich betrachtet ein befriedetes Besitztum, von dem im Fall eines kriminellen Eingriffs eine besondere Gefahr für die Allgemeinheit ausgehen kann. Nach E- § 31 I Nr. 1 GewO ist die Zulassung u.a. zu versagen, wenn der Antragsteller nicht die Anforderungen zur Sicherstellung der „Zuverlässigkeit der eingesetzten Personen, erfüllt“54. E- § 31 II Nr. 3a GewO ermächtigt durch Rechtsverordnung u.a. zur Festlegung von Pflichten des Bewachungsunternehmens bei der Auswahl und Einstellung der nach Absatz 1 Satz 1 eingesetzten Personen. Insbesondere können Regelungen getroffen werden hinsichtlich der Anforderungen „an die Zuverlässigkeit dieser Personen“.
Zu diesem Entwurf ist zu bemerken, dass der Gesetzestext selbst keine näheren Angaben macht, in welcher Tiefe die Zuverlässigkeit geprüft wird. Vielmehr bleiben der Wortlaut und der Begründungstext55 bei der Tatsache stehen, dass die Zuverlässigkeit zu prüfen ist. Gerade bei dem sicherheitssensiblen Schutz von Seeschiffen, der auch in der Begründung der Zielsetzung des Entwurfs zum Ausdruck kommt (Best Management Practices, Sondersituation, erhöhtes Gefährdungspotential auch hinsichtlich einer Bewaffnung) 56, hätte man Konkretisierungen erwarten dürfen, wie sie etwa im LuftSiG oder in § 34 a GewO enthalten sind. Denn schließlich soll sichergestellt werden, „dass nur zuverlässige und qualifizierte Sicherheitskräfte“ zum Einsatz kommen, um das Risiko von Gewalteskalationen zu senken57. Es ist fraglich, ob die Konkretisierung dem Verordnungsgeber allein überlassen werden kann, da hier auch grundrechtstangierende datenschutzrechtliche Erwägungen anzustellen sind. Unabhängig davon weicht E- § 31 GewO von den klassischen Ausgestaltungen insoweit ab, als er die Zuverlässigkeitsprüfung auf den Gewerbetreibenden verlagert58, der – wie dargelegt – nur Pflichten und kaum rechtliche Möglichkeiten besitzt, an geeignete Informationen über die Zuverlässigkeit von Bewerbern zu gelangen. Zwar wird mehrfach darauf hingewiesen, dass die Neuregelung von dem im Gewerberecht üblichen personenbezogenen Ansatz abweicht, weil sie sich an den Interimsrichtlinien der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) für Bewachungsunternehmen orientiere, dessen unternehmensbezogener Ansatz hier übernommen wird59.
Aus dieser Perspektive ist die derzeitige Ausgestaltung der Prüfung der Zuverlässigkeit und des dazu notwendigen Verfahrens ein Rückschritt gegenüber dem geltenden Bewachungsgewerberecht, das im Zuge des Terroranschlags vom 11.09.2001 dahin geändert wurde, dass die Zuverlässigkeitsprüfung auf die Behörde verlagert wurde (s.o. A I 1). Mit der Fassung des Entwurfs kann nicht sichergestellt werden, dass die insbesondere für die Bewachung von Seeschiffen erforderliche vertiefte Zuverlässigkeitsprüfung des Personals sorgfältig, umfassend und rechtzeitig erfolgt. Vielmehr stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber mit dem hier diskutierten Entwurf seiner Verpflichtung nachkommt, die Unternehmen und ihre Auftraggeber ausreichend vor Gefahren und Schäden zu schützen, die aufgrund unzureichender Vorprüfung durch unerkannt gebliebenes, unzuverlässiges Personal entstehen können. In diesem Zusammenhang kommt noch hinzu, wie es in der Begründung des Entwurfs ausdrücklich heißt, dass im Notfall nicht mit der schnellen Unterstützung durch hoheitliche Kräfte gerechnet werden kann60 und eine fortlaufende Überwachung und Überprüfung der Zuverlässigkeit vor Ort nahezu ausgeschlossen ist61. Der hier vertretene kritische Ansatz wird auch von der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN geteilt. So stellte die Abgeordnete Katja Keul anlässlich der Ersten Beratung des Gesetzes u.a. fest62:
„Sie lassen uns im Unklaren, wie Sie bei Ihrem unternehmensbezogenen Ansatz sicherstellen wollen, dass das von den Unternehmen eingesetzte Bewachungspersonal über die erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse verfügt… Die Frage stellt sich vor allem bei ausländischen Unternehmen und vor allem vor dem Hintergrund, dass Sie nicht beabsichtigen, Vor-Ort-Kontrollen durchführen zu lassen.“
H Große Lösung: Verlagerung der Zuverlässigkeitsprüfung und der Zulassung nach § 34a GewO auf die Innenministerien
I Der Vorstoß der Innenministerkonferenz und der Auftrag der Arbeitsgruppe „Zertifizierung privater Sicherheitsunternehmen“
Während die „kleine“ und die „mittlere“ Lösung von Änderungen innerhalb des Gewerberechts oder der Heranziehung anderer Sicherheitsprüfungsregeln für das Personal von Bewachungsunternehmen ausgeht, beschreibt die „große“ Lösung einen anderen Weg. Sie stellt sich der Frage, ob es Sinn macht, das Prüfungsverfahren und die Zulassung nach § 34 a GewO in die Hände der Innenministerien und ihnen untergeordneter Behörden zu legen. Diese Initiative mag auf den ersten Blick überraschen. Wenn man die reale Lage beobachtet, hat diese Lösung bereits einen Teil des Weges zurückgelegt. So ist daran zu erinnern, dass das jüngste Programm „Innere Sicherheit Fortschreibung 2008/2009“ der Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder einen Abschnitt über das „Verhältnis von Polizei und privaten Sicherheitsdienstleistern“ aufgenommen hat. Dort wird u.a. Folgendes angeregt:
„Zur Erreichung und Optimierung einheitlicher Standards soll eine Zertifizierung von Unternehmen im privaten Sicherheitsgewerbe verbindlich vorgeschrieben werden. Es ist darauf zu achten, dass die gewerberechtlichen Voraussetzungen erfüllt werden.“
Im Rahmen der Konkretisierung dieser Beschlüsse hat die Innenministerkonferenz in ihrer Satzung vom 8./9.12.2011 u.a. auch den Schutz deutscher Handelsschiffe durch zertifizierte private Sicherheitsunternehmen angesprochen, wie er nunmehr in dem bereits erwähnten § 31 GewO realisiert werden soll. Ausweislich des Abschlussberichts (S. 21) der Innenministerkonferenz wurde vorgeschlagen, eine gemeinsame Arbeitsgruppe unter Beteiligung der Wirtschaftsministerkonferenz einzurichten. Außerdem hat sich inzwischen die Arbeitsgruppe „Zertifizierung privater Sicherheitsunternehmen“ bei dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport konstituiert, die mit der Ausarbeitung entsprechender Vorschläge beauftragt ist.
II Die Zuverlässigkeitsprüfung zwischen Gewerbe- und Polizeiinteressen
An dieser Entwicklung zeigt sich eine Tendenz, die nicht nur fachlich zu begrüßen ist. Sie ist auch juristisch dringend aus Gründen der Systemgerechtigkeit staatlicher Maßnahmen geboten, wenn die gewünschte Optimierung erfolgreich und zielführend sein soll. Bislang erfolgte die Zuverlässigkeitsprüfung, Zulassung und Überwachung des Sicherheitsgewerbes im Rahmen des § 34 a GewO durch die zuständige Gewerbeordnungsbehörde. Das ist auf den ersten Blick einleuchtend, weil ein Gewerbe ausgeübt wird, weshalb es fraglich scheint, dass auf Landes- und Bundesebene Wirtschaftsministerien zuständig sind. Eine Beteiligung der Innensenatoren an der Zulassung und Ausübung des Bewachungsgewerbes ist nicht vorgesehen, wenn man von dem Sonderfall des § 9 II BewachVO absieht (sog. Erweiterte Zuverlässigkeitsprüfung). Bei näherer Betrachtung ist jedoch zu berücksichtigen, dass bei den Schlüsselbegriffen Sicherheitsdienste, Sicherheitswirtschaft und Sicherheitszertifizierung jeweils das Thema Sicherheit im Mittelpunkt steht und dass der Schwerpunkt der Aufgaben und Tätigkeiten von Sicherheitsaspekten, Gefahrenabwehrgesichtspunkten und Prävention geprägt ist. Ferner stehen der Schutzgedanke und die Bewachungsaufgabe im Vordergrund. Insoweit unterscheiden sich private Sicherheitsdienstleister erheblich von anderen Gewerbetreibenden, bei denen eher das Vermögen oder die Gesundheit regelungsbestimmend sind. Verfassungsrechtlich kommt hinzu, dass die privaten Sicherheitsunternehmen an der Realisierung des Raumes der Sicherheit, des Rechts auf Sicherheit mitwirken, weil sie – wie die Innenministerkonferenz im Programm Innere Sicherheit Fortschreibung 2008/2009 formuliert – die Unternehmen aus dem Dienstleistungsspektrum der privaten Sicherheit „ein wichtiger Bestandteil der Sicherheitsarchitektur“ und „ in der Prävention auf vielfältige Weise tätig“ sind.
III Verlagerung der Zuständigkeit auf die Innenministerien
Nimmt man die Kooperationsfelder mit der Bundespolizei hinzu (Flughäfen63, Bahn und demnächst Seeschiffe nach § 31 GewO), dann leuchtet ein, dass sich der Schwerpunkt der Tätigkeit der gewerberechtlich zugelassenen Sicherheitsunternehmen und des gewerberechtlich auf Zuverlässigkeit geprüften Sicherheitspersonals immer mehr vom Gewerbe wegentwickelt und seinen Schwerpunkt auf den Verwaltungssektor öffentliche Sicherheit und Ordnung verlagert. Vor diesem Hintergrund wird im Ergebnis über die Lösungsoptionen der gemeinsamen Projektgruppe der Innenministerkonferenz hinaus angeregt, das geltende gewerberechtliche Zulassungs- und Zuverlässigkeitsprüfungssystem dahin zu überdenken, ob nicht dem Vorbild anderer Staaten gefolgt werden soll, in denen das Sicherheitsgewerbe in die Zuständigkeit des Innenressorts fällt64 oder jedenfalls die Federführung bei der Polizei liegt. Diese Verschiebung hätte den Vorteil, dass die hier interessierende Zuverlässigkeitsprüfung nicht unter engen gewerberechtlichen Gesichtspunkten erfolgen würde, sondern verstärkt Belange der inneren Sicherheit einfließen könnten. Außerdem wäre voraussichtlich sichergestellt, dass eine kontinuierliche Überprüfung erfolgen könnte, die - wie dargelegt – bislang nicht praktiziert wurde. Die über den Schutzgedanken hergestellte fachliche Nähe der Sicherheitsunternehmen und ihres Personals zur Polizei könnte ferner dazu beitragen, dass es zu einem den Datenschutz beachtenden verstärkten Informationsaustausch zwischen Unternehmen und der zuständigen oder federführenden Behörde kommt.
Als Ergebnis der Untersuchung ist festzustellen, dass die gegenwärtige Ausgestaltung des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung für die Sicherheitsunternehmen unbefriedigend ist und über die Änderung der BewachV, des § 34 a GewO und von Spezialgesetzen optimiert werden muss, um den berechtigten Interessen der Gewerbetreibenden, der Bewerber, der Allgemeinheit und der Auftraggeber angemessen und ausgleichend Rechnung zu tragen.
[1] Die Abhandlung beruht auf Anregungen aus der Gewerbepraxis. Der Verfasser ist Direktor des Forschungsinstitutes für Compliance, Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (FORSI) an der Deutschen Universität für Weiterbildung (DUW) Berlin.
[2] In der Fassung der Bekanntmachung vom 10.7.2003 (BGBl. I, S. 1378), die zuletzt durch Art. 5 des Gesetzes vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I, S. 2515 ) geändert worden ist.
[3] Höfling, in: Friauf (Hg.), GewO, 253. Lieferung, 2011, § 9 BewachV Rn. 3a.
[4] Schönleiter, in: Stober/Olschok (Hg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, 2004, S. 198.
[5] Schönleiter, in: Stober/Olschok (Hg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, 2004, S. 198; Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, 60. Ergänzungslieferung 2011, § BewachV Rn. 9.
[6] S. auch Okpara, in: Stober/Olschok (Hg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, 2004, S. 464; E. Fischer, GewArch. 2006, 109, 111 f.
[7] Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, 60. Ergänzungslieferung 2011, § 9 BewachV Rn. 8 f.; Höfling, in: Friauf (Hg.) GewO, 253. Lieferung 2011, § 34a Rn. 11 und 93.
[8] Siehe BFH, U. v. 19.6.2012 – AZ: VII R 43/11; Hehlmann/Sachs, EuZW 2012, 527 ff.
[9] S. Olschok, in: info Sicherheit, 3/2012, S. 54.
[10] S. näher Juliane Arnhold, Die Zuverlässigkeitsprüfung nach § 7 LuftSiG, 2012, S. 13 ff.
[11] S. allgemein Bernd Scherer, in: Stober/Olschok u.a. (Hg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft, 2012, S.410 ff.
[12] S. zum Vollzug in Bayern E. Fischer, GewArch. 2006, 109, 111 f.
[13] Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, 60. Ergänzungslieferung, 2011, § 34 a Rn. 37.
[14] S. auch Höfling, in: Friauf (Hg.) GewO, 253. Lieferung 2011, § 34a Rn. 93.
[15] S. dazu Tesch, in: info Sicherheit 3/2012, S. 39.
[16] S. dazu Arnhold, a.a.O., S. 97 ff. und info Sicherheit 3/2012, S. 53.
[17] S. zu diesem Aspekt auch Tesch, info Sicherheit 3/2012, S. 39 f.
[18] S. schon Stober, in: Stellungnahme für die Arbeitsgruppe „Zertifizierung privater Sicherheitsunternehmen“ bei dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport v. Oktober 2012.
[19] Höfling, in Friauf (Hg.), Kommentar zur GewO, 253. Lieferung 2011, § 34a Rn. 93.
[20] Marcks, in Landmann/Rohmer, GewO, 60. Ergänzungslieferung 2011, § 34a Rn. 36.
[21] Marcks, a.a.o., Rn. 37; ebenso Höfling, a.a.O., Rn. 93.
[22] Der nachfolgende Sachverhalt beruht auf allgemein zugänglichen Medienveröffentlichungen. S. stellvertretend Info Sicherheit, Fachmagazin für Fragen der Sicherheit in der Wirtschaft 3/2012, S. 48 ff.; GIT SICHERHEITSMANAGEMENT 9/2012, S. 21.
[23] S. den Beitrag N.N. in: info Sicherheit 3/2012, S. 53 f.
[24] Olschok in: info Sicherheit 3/2012, S. 53f.
[25] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 17. Aufl., S. 155 ff.; Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 15. Aufl., S. 1 ff.
[26] S. zu diesem Begriff Ennuschat, in: Wank/Ennuschat, GewO Kommentar, 8.Auflage, § 35 Rn. 68.
[27] Hohnen, in: Stober u.a. (Hg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft, 2012, S. 94.
[28] S. dazu näher Arnhold, a.a.O., S. 97 ff.
[29] Stober, in: ders., u.a. (Hg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft, 2012, S. 29f.
[30] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 17. Auflage, § 27 III; Stober, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl., §§ 1und 2.
[31] S. näher Stober, in: Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 17.Auflage, § 34 III 6.
[32] S. auch Marcks, in: Landmann/Rohmer, 60. Ergänzungslieferung 2011, § 34a GewO Rn. 37.
[33] BT Dr 14/8386, S. 16 f.
[34] S. § 34a III GewO i.V.m. § 31 BZRG-Führungszeugnis für Behörden.
[35] S. näher Stober, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Auflage, § 31 Rn. 54 und 68.
[36] So aber Marcks, a.a.O., Rn. 38.
[37] S. dazu auch Höfling, in: Friauf (Hg.), Kommentar zur GewO, 253. Lieferung 2011, § 34a Rn. 95.
[38] S. dazu auch E. Fischer, GewArch. 2006, 109, 112 zum Vollzug in Bayern.
[39] Ähnlich Kötter, in Stober u.a. (Hg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft, 2012, S. 365.
[40] S. zu dem Gefahrenpotential Hohnen, in: Stober u.a. (Hg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft, 2012, S. 94.
[41] Ebenso ohne nähere Begründung der Bericht von Hylla über die Ergebnisse der Beschlüsse der IMK vom 9.12.2011, in: Stober (Hg.), Jahrbuch des Sicherheitswirtschaftsrechts, 2012 (im Erscheinen).
[42] S. näher Arnhold, Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG, 2012, S. 51 ff.
[43] S. näher Marcks, a.a.O. Rn. 37 f.
[44] BGHZ 139, 16.
[45] BT-Dr 14/7866, S. 68; Arnhold, Die Zuverlässigkeitsprüfung nach § 7 LuftSiG, 2012, S. 19.
[46] Arnhold, a.a.O., S. 198.
[47] S. auch Arnhold, a.a.O., S. 198.
[48] S. zur Vergleichbarkeit auch Arnhold, a.a.O., S. 198.
[49] Ebenso Schönleiter, in: Stober/Olschok (Hg.), Handbuch des Sicherheitsgewerbes, 2004, S. 98.
[50] Arnhold, a.a.O., S. 198.
[51] S. auch BVerwG, NVwZ 2012, 251 ff., Rn. 10 ff. und OVG Münster, NVwZ 2012, 902, 904.
[52] BT-Ds 17/10960 v. 10.10.2012.
[53] BT-Ds 17/10960, S. 5 f.
[54] BT-Ds 17/10960, S. 8.
[55] BT-Ds 17/10960, S. 23.
[56] BT-Ds 17/10960, S. 14.
[57] BT-Ds 17/10960, S. 14.
[58] S insbesondere Kabinettsentwurf S. 25; BT-Ds 17/10960, S. 21 und S. 25.
[59] Kabinettsentwurf S. 24; BT-Ds 17/10960, S. 21 f. und S. 24.
[60] BT-Ds 17/10960, S. 1 und S. 14.
[61] BT-Ds 17/10960, S. 22.
[62] Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 198. Sitzung v.18.10.2012, S. 24028.
[63] S. näher Arnhold, Die Zuverlässigkeitsprüfung nach § 7 LuftSiG, 2012; Stober, in: ders. u.a. (Hg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft, 2012, S. 30 f. und Lohmann, a.a.O., S. 430 ff.
[64] S. näher m.w.N. Stober, in: ders. u.a. (Hg.), Managementhandbuch, a.a.O., S. 44 und zu dieser Forderung auch Buhl, in: Stober (Hg.), Novellierung und Zertifizierung des Sicherheitsgewerbes im Dienstleistungsbinnenmarkt, 2011, S. 27 ff.

References: § 34
 § 34
 § 9
 § 34
 § 9
 § 9
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 § 41
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 § 38
 § 21
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 Art. 12
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 § 11
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 § 9
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 § 9
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 § 3
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 § 8
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 § 9
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 § 7
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 § 35
 § 27
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 § 7
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