Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/stavebni-rizeni-souhlas-dotcenych-organu-statni-spravy-ochrana-ovzdusi-povoleni-zrizeni-zdroje-znecistovani.p1120.html
Timestamp: 2020-07-14 18:53:26+00:00

Document:
Stavební řízení: souhlas dotčených orgánů státní správy. ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Stavební řízení: souhlas dotčených orgánů státní správy. Ochrana ovzduší: povolení zřízení zdroje znečišťování
Ej 132/2007
Stavební řízení: souhlas dotčených orgánů státní správy
Ochrana ovzduší: povolení zřízení zdroje znečišťování
k § 126 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.*)
k § 3 odst. 8, § 17 odst. 1 písm. c) a odst. 3 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší)
I. Účelem § 126 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je vedle ochrany dalších důležitých veřejných zájmů také ochrana životního prostředí. Tyto zájmy chrání tzv. „složkové zákony“, které tvoří právní okolí stavebního zákona a které upřesňují, jaká povolení, závazná stanoviska, posudky nebo vyjádření jsou v daném řízení zapotřebí, případně zda je souhlas orgánu, jenž příslušné zájmy hájí, vůbec nutný.
II. Ustanovení § 17 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, je ve vztahu k § 126 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, v postavení
legis specialis
legi generali
. Pokud tedy z taxativního výčtu v § 17 odst. 1 písm. c) a § 17 odst. 3 vyplývá, že v řízení týkajících; se malých stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší není souhlasné stanovisko dotčeného orgánu ochrany ovzduší třeba, pak stavební úřad nemůže zamítnout žádost o vydání příslušného povolení s pouhým odkazem na stanovisko, které si vyžádal nad rámec zákona, aniž by se sám dostatečně vypořádal s tím, zda žadatel o vydání stavebního povolení na zřízení malého stacionárního zdroje splnil povinnosti dané § 3 odst. 8 tohoto zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 1 As 16/2006-54)
Bytové družstvo P. proti Krajského úřadu Moravskoslezského kraje o stavební povolení, o kasační stížnosti žalobce.
Městský úřad Bruntál dne 22. 9. 2003 zamítl žádost žalobce o vydání stavebního povolení na zřízení plynové kotelny.
Žalovaný odvolání proti tomuto rozhodnutí dne 15. 12. 2003 zamítl.
Žalobu, jíž žalobce napadl rozhodnutí žalovaného, Krajský soud v Ostravě dne 15. 12. 2005 zamítl, neboť přisvědčil argumentaci žalovaného ohledně výkladu a aplikace § 126 stavebního zákona, podle něhož je stavební úřad v případě, dotýká-li se řízení zájmů chráněných zvláštními předpisy, oprávněn rozhodnout jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí (dotčeného orgánu státní správy).
Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně vyložil § 126 stavebního zákona, a to zejména ve vztahu k obsahu § 17 zákona o ochraně ovzduší. Stavební zákon v citovaném ustanovení uvádí, že stavební úřad může rozhodnout pouze v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí. Dotčené orgány státní správy však mohou vydávat stanoviska, vyjádření, souhlasy či nesouhlasy jen v tom případě, že zákon, podle něhož tyto veřejné zájmy hájí, jim to přímo ukládá a tuto činnost dostatečně specifikuje. Jinými slovy dotčený orgán státní správy musí mít oprávnění takové stanovisko, vyjádření, souhlas či nesouhlas vydat. Jestliže takové oprávnění v příslušném zákoně uvedeno není, pak nelze stanovisko dotčeného orgánu, ať má jakoukoliv formu, považovat za stanovisko vydané v souladu se zákonem. Z toho vyplývá, že stavební úřad v Bruntále nepostupoval zákonným způsobem, když si pro stavební řízení zahájené na základě žádosti stěžovatele vyžádal stanovisko Městského úřadu v Bruntále, odboru pro životní prostředí a zemědělství, které bylo negativní, a ve svém důsledku bylo jediným důvodem k zamítnutí žádosti o vydání stavebního povolení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal zejména na § 48 odst. 1 písm. u) a § 50 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší, podle nichž příslušelo postavení dotčeného orgánu státní správy na úseku ochrany ovzduší v územním, stavebním a kolaudačním řízení, jehož předmětem byl malý zdroj znečišťování ovzduší, jak orgánu obce, tak orgánu kraje. Nelze dovozovat, jak to učinil stěžovatel, že v případě řízení o vydání stavebního povolení na zřízení malého zdroje znečišťování není nutno vyžadovat povolení dle § 17 zákona o ochraně ovzduší s odůvodněním, že taková forma stanoviska je předepsána pouze pro posuzování středních, velkých a zvláště velkých zdrojů znečišťování ovzduší. Nelze taktéž dovozovat, že by orgán kraje a orgán obce neměl v daném řízení postavení dotčeného orgánu státní správy, a stavební úřad proto nebyl oprávněn vyžadovat jeho stanovisko. Žalovaný závěrem konstatoval, že stavební úřad byl povinen postupovat v souladu s § 126 stavebního zákona a plně respektovat stanoviska dotčených orgánů státní správy.
(...) Spornou otázkou je v dané věci výklad § 17 zákona o ochraně ovzduší ve vazbě na § 126 stavebního zákona. Stavební zákon v citovaném ustanovení ukládá stavebnímu úřadu povinnost v případě, že se řízení podle stavebního zákona dotýká zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodnout jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který tyto zájmy chrání. V posuzovaném případě se jedná o veřejný zájem na ochraně ovzduší, zvláštním zákonem je tedy zákon o ochraně ovzduší a dotčeným orgánem státní správy byl podle dikce zákona ve znění v předmětném období, kdy byla žádost stěžovatele o stavební povolení zamítnuta (tedy v roce 2003), jak orgán obce [§ 50 odst. 1 písm. a)] , tak i orgán kraje [§ 48 odst. 1 písm. u)].
Nejvyšší správní soud ze soudního i správního spisu ověřil, že v tomto konkrétním případě byl dotčeným orgánem státní správy na úseku ochrany ovzduší Městský úřad Bruntál, odbor životního prostředí a zemědělství, který jakožto orgán obce pro účely řízení o vydání stavebního povolení na zřízení plynové kotelny pro stěžovatele vydal dne 29. 7. 2003 vyjádření, v němž neudělil souhlas se zřízením kotelny, neboť podle jeho názoru stěžovatel nedoložil splnění podmínek dle § 3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší. Podle zmíněného ustanovení jsou právnické a fyzické osoby povinny, je-li to pro ně technicky možné a přijatelné, u nových staveb a při změnách staveb stávajících využít centrálních zdrojů tepla, popřípadě alternativních zdrojů, pokud je jejich provozování v souladu s tímto zákonem a předpisy vydanými k jeho provedení. Současně jsou povinny ověřit technickou a ekonomickou proveditelnost kombinované výroby tepla a energie.
(...) Ze systematiky zákona o ochraně ovzduší je logicky dovoditelné, že povinnosti právnických a fyzických osob stanovené v § 3 zákona musí být splněny vždy, pokud jde o novou stavbu nebo změnu stavby stávající, a stavební úřad se proto musí splněním těchto podmínek vždy zabývat a zkoumat je. A právě proto, že zákon posuzování výše zmíněných kritérií technické proveditelnosti a ekonomické přijatelnosti blíže nespecifikuje, musí být z rozhodnutí stavebního úřadu seznatelné, jak splnění obou kritérií posoudil. Dotčené orgány mají ve svém stanovisku navíc primárně posuzovat vliv navrhované stavby na kvalitu ovzduší, nikoli technickou proveditelnost a ekonomickou přijatelnost příslušného stavebního záměru. Oba dotčené orgány proto na citované ustanovení stavební úřad jen upozornily, ale konkrétní problém, zda stěžovatel tyto povinnosti splnil či nikoli, již neřešily. Pouhý odkaz na stanoviska dotčených orgánů ochrany ovzduší ze strany správních orgánů tedy v souvislosti s § 3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší nepostačí a nemůže nahradit vlastní správní uvážení stavebního úřadu v tomto směru. Na tomto místě je třeba na okraj poznamenat, že je nutno posuzovat ekonomickou přijatelnost využití centrálního zdroje tepla ve srovnání s navrhovaným záměrem zřízení vlastní plynové kotelny z hlediska možností stěžovatele, nikoli z hlediska provozovatele centrálního systému, kde o ekonomické výhodnosti udržení co největšího počtu odběratelů tepla není pochyb.
Směrodatné pro posouzení věci je pouze to, zda stavební úřad měl či neměl požadovat stanoviska dotčených orgánů ochrany ovzduší, týkala-li se žádost o vydání stavebního povolení malého stacionárního zdroje znečišťování ovzduší, a zda stavební úřad měl či neměl v tomto případě sám posoudit, zda stěžovatel splnil povinnosti dané ustanovením § 3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší. Krajský soud se proto měl ve svých úvahách ubírat tímto směrem a měl jasně říci, zda se stavební úřad a správní orgán II. stupně správně vypořádal s tím, zda stěžovatel skutečně splnění povinností dle citovaného ustanovení neprokázal, a z čeho tento závěr vyvodil. Pro odpověď na naznačenou otázku je klíčový výklad § 126 stavebního zákona ve vztahu k § 17 zákona o ochraně ovzduší.
Účelem § 126 stavebního zákona je vedle ochrany dalších důležitých zájmů především ochrana životního prostředí.
„Právní okolí“
stavebního zákona tvoří celá řada zákonů chránících jednotlivé zvláštní zájmy, a to zejména zájmy veřejné. Tyto předpisy obsahují ustanovení, jež upřesňují, jaká povolení, závazná stanoviska, posudky nebo vyjádření jsou v daném řízení zapotřebí, případně zda je ze strany orgánu, který hájí příslušné zvláštní zájmy, k vydání rozhodnutí jeho souhlas vůbec nutný. Dikce § 126 tomuto účelu zcela odpovídá, a slouží jako
„zastřešující“
zmocnění pro stavební úřad souhlasy, vyjádření a stanoviska od dotčených orgánů požadovat, cit.:
„Dotýká-li se řízení podle stavebního zákona zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí.“
Z toho plyne, že ve vztahu k ustanovení § 126 stavebního zákona je ustanovení § 17 zákona o ochraně ovzduší v postavení
. Chráněným zájmem je zde ochrana životního prostředí, a podle tzv. „složkového zákona“ je to v posuzovaném případě ochrana kvality ovzduší, přesněji řečeno ochrana před vnášením a vypouštěním znečišťujících látek do ovzduší. Souhlasy a povolení podle ustanovení § 17 citovaného zákona slouží jako prevence a omezování znečišťování této složky životního prostředí. Z důvodové zprávy k návrhu zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že oproti předchozí právní úpravě [zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami (zákon o ovzduší)] byl institut vydávání souhlasu k umisťování a povolování staveb velkých a středních zdrojů včetně jejich změn a k uvedení do provozu nahrazen institutem vydávání stanoviska, na jehož řízení se nevztahuje správní řád. Co je však důležité, je to, že se vždy jednalo pouze o
„velké a střední zdroje“
znečišťování (do současné úpravy přibyla i kategorie
„zvláště velkých zdrojů“
). Předmětem schvalování ze strany dotčených orgánů ochrany ovzduší nikdy nebyly tzv.
„malé zdroje“.
Z toho je zřejmý úmysl zákonodárce tuto kategorii zdrojů ze schvalovacího procesu, v němž je nutný souhlas dotčeného orgánu, vynechat a podřídit tyto zdroje méně přísnému režimu s ohledem na jejich menší tepelný výkon, a tedy i předpokládanou menší míru znečišťování ovzduší. Tomu nasvědčuje i kategorizace těchto zdrojů právě podle kritéria jmenovitého tepelného výkonu v ustanovení § 4 odst. 5 písm. a) až d) zákona o ochraně ovzduší. Je proto logické, že zdroje s nejnižším emisním limitem nepodléhají stejně přísné regulaci ze strany státu jako zdroje větší, mimo jiné i proto, že do kategorie
„malých zdrojů“
spadá většina zdrojů vytápění, které si instalují v obytných zónách fyzické osoby a menší právnické osoby, typicky bytová družstva. Jednak je správní řízení vzhledem k počtu těchto menších subjektů rychlejší a hospodárnější, navíc těmto
„malým znečišťovatelům ovzduší“
, pokud splní povinnosti stanovené zákonem, zůstává v přiměřené míře zachována svoboda volby systému vytápění (této problematiky se dotýká z jiného úhlu pohledu i nález Ústavního soudu Pl. ÚS 37/96, publikovaný pod č. 71/1997 Sb.). Zájmy provozovatelů centrálních zdrojů tepla jsou přitom dostatečně chráněny výše již několikrát zmíněným ustanovením § 3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší.
Ustanovení § 17 odst. 1 písm. c) a odst. 3 obsahuje výčet zdrojů znečišťování ovzduší, u nichž je nutné v řízení o povolení stavby stanovisko příslušného dotčeného orgánu ochrany ovzduší a u nichž nelze vydat územní rozhodnutí bez souhlasného stanoviska těchto orgánů s odkazem na odst. 1 téhož ustanovení (
„Příslušný orgán ochrany ovzduší vydává stanoviska a povolení k řízením podle zvláštního právního předpisu, která obsahují podmínky ochrany ovzduší ...“
). Souhlasné stanovisko je tedy ze zákona povinné v řízeních, která se týkají
„zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů“
. Jestliže tzv.
„malé zdroje“
ve výčtu nefigurují, ačkoli zákon všechny zdroje znečišťování v § 4 odst. 1, 4 a 5 definuje podle jejich typu a velikosti, a na jiných místech pak mezi nimi důsledně rozlišuje (srov. např. § 9, § 12, § 19, § 40, § 48, § 50 a § 54 vs. § 5, § 6, § 9, § 11, § 13 atd.), je nepochybné, že se jedná o výčet
, a zákonodárce tak malé zdroje z povinnosti mít souhlasné stanovisko dotčených orgánů ochrany ovzduší vyjímá. Toto ustanovení navíc od přijetí zákona o ochraně ovzduší v tomto ohledu nedoznalo žádných změn (tzn.
do výčtu nikdy zahrnuty nebyly), a i předcházející právní úprava [zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami (zákon o ovzduší)] v ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) vyžadovala souhlas orgánu státní správy ochrany ovzduší České republiky pouze
„k umísťování a povolování staveb velkých a středních zdrojů znečišťování včetně jejich změn a k jejich uvedení do provozu“
a k umísťování a povolování staveb malých zdrojů znečišťování jen v určitých případech (a to tehdy, nebyla-li jejich dokumentace schválena jako typový podklad nebo vzorový projekt, a nejednalo-li se o zdroje stanovené k posuzování shody podle zvláštního zákona, pokud nařízení vlády vydané k jeho provedení nestanovilo jinak). Jiný výklad, než že pro
znečišťování ovzduší souhlasná stanoviska dotčených orgánů ochrany ovzduší obce ani kraje nejsou povinným podkladem pro vydání rozhodnutí, je proto vyloučen. Ke stejnému závěru dospěla i Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP), která ve svém sdělení stavebnímu úřadu ze dne 13. 8. 2003, které je založeno ve správním spise a které měl stavební úřad k dispozici, uvedla, že jedná-li se o malý spalovací zdroj, pak s odkazem na § 17 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ovzduší není ČIŽP kompetentní k vydání vyjádření k této stavbě a není ani účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že vydávání povolení v tomto typu řízení bylo v působnosti ČIŽP do 31. 12. 2002, od 1. 1. 2003 pak přešlo do působnosti krajských úřadů. Přestože tedy k datu předmětného sdělení již ČIŽP nebyla dotčeným orgánem v tomto řízení, nelze pominout jasné konstatování nedostatku
ze strany orgánu, který dříve dotčeným orgánem byl, pro případ řízení týkajícího se
„malého zdroje“
s odkazem na § 17 zákona o ochraně ovzduší. Stavební úřad měl toto stanovisko k dispozici, ale naložil s ním tak, že obsah sdělení nevzal v potaz, a
„ČIŽP již na základě této informace dále nezahrnul mezi orgány státní správy dotčené výše uvedenou stavbou“
, jak to výslovně uvedl v odůvodnění svého rozhodnutí v prvním stupni ze dne 22. 9. 2003.
S ohledem na vše shora uvedené je možno uzavřít, že v řízení o vydání stavebního povolení na zřízení malého stacionárního zdroje znečišťování ovzduší není podle § 17 odst. 1 písm. c) a odst. 3 zákona o ochraně ovzduší stanovisko dotčeného orgánu státní správy povinným podkladem pro vydání rozhodnutí a stavební úřad nemůže zamítnout žádost o vydání stavebního povolení s poukazem na to, že musel respektovat stanoviska dotčených orgánů ochrany ovzduší, která si vyžádal nad rámec zákona, aniž by se sám vypořádal s otázkou, zda stěžovatel splnil povinnosti podle ustanovení § 3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší. V žádném z citovaných stanovisek dotčených orgánů totiž nezazněl jednoznačný a přesvědčivě odůvodněný závěr, že stěžovatel ve správním řízení větší ekonomickou přijatelnost vytápění předmětného domu z vlastní plynové kotelny vzhledem k možnosti využití stávajícího centrálního zdroje tepla neprokázal. Tím spíše se pak stavební úřad nemůže zaštítit těmito stanovisky jako jediným důvodem k zamítnutí žádosti o vydání příslušného stavebního povolení.

References: § 126
 zákona č. 50
 zákona č. 83
 § 3
 § 17
 zákona č. 86
 § 126
 zákona č. 50
 § 17
 zákona č. 86
 § 126
 zákona č. 50
 § 17
 § 17
 § 3
 soud 
 § 126
 soud 
 § 126
 § 17
 § 48
 § 50
 § 17
 § 126
 § 17
 § 126
 soud 
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 soud 
 § 126
 § 17
 § 126
 § 126
 § 126
 § 17
 § 17
 § 4
 § 3
 § 17
 § 4
 § 9
 § 12
 § 19
 § 40
 § 48
 § 50
 § 54
 § 5
 § 6
 § 9
 § 11
 § 13
 § 11
 § 17
 soud 
 § 17
 § 17
 § 3