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Timestamp: 2019-09-18 14:34:29+00:00

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CONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 11 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - Rafael De Carvalho Pedro - JurisWay
Este trabalho versa sobre a autonomia que os Municípios possuem para instituir e cobrar tributos. Nesse sentido, cabe questionar se uma lei infraconstitucional pode limitar o poder conferido pela própria Constituição.
Rafael de Carvalho Pedro[1]
Douglas Genelhu de Abreu Guilherme[2]
Federação é um sistema de governo caracterizado pela autonomia e independência de seus entes federados, porém com advento da Lei de Responsabilidade Fiscal surge o questionamento a constitucionalidade do dispostivo que condiciona o repasse das transferências voluntárias à instituição e cobrança de todos os tributos referentes ao ente federado. No Brasil a competência administrativa é dividida entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os Municípios possuem autonomia administrativa e política, contudo não possuem autonomia financeira já que dependem financeiramente de outros entes federados. O federalismo fiscal brasileiro delimita qual a competência de cada ente federado para a instituição e cobrança de seus tributos, além de descrever a incidência das transferências constitucionais. A lei de Responsabilidade Fiscal surgiu no intuito de expor e justificar as despesas com obras e serviços públicos. O artigo 11 da Lei de Responsabilidade fiscal descreve em qual hipótese poderá ter transferências voluntárias. Município que não institui e cobra seus tributos não necessita de transferências voluntárias. O estudo do artigo 11 da Lei Complementar 101/00, a luz dos princípios da autonomia dos entes federados, da moralidade administrativa e eficiência administrativa leva à conclusão que o referido artigo é constitucional.
Palavras- Chave: Federação. Autonomia. Competência. Facultatividade.
A lei de Responsabilidade Fiscal surgiu no intuito de expor e justificar as despesas com obras e serviços públicos, atribuindo transparência as atividades do serviço público. Contudo, o artigo 11 preleciona que as transferências voluntárias serão possíveis se o ente beneficiário tiver instituído e cobrando todos os tributos que os competem.
Na República Federativa do Brasil é assegurado através da Constituição de 1988 que os entes federados serão autônomos para a criação de tributos de sua competência. Dessa forma, não seria possível o questionamento da não criação de um tributo por parte dos entes federados.
É sabido que no Brasil a forma de Estado adotado é a federalista. Ela é caracterizada pela junção de vários entes políticos, até então independentes, submetidos a uma Lei Maior, com renúncia de soberania, mas sem perder sua autonomia.
Mas que sistema Federativo seria esse em que os entes federados não possuam autonomia para instituir ou não os impostos de sua competência, e uma lei complementar restringir uma competência estabelecida pela Constituição?
Este trabalho versa sobre a autonomia que os Municípios possuem para instituir e cobrar tributos. Nesse sentido, cabe questionar se uma lei infraconstitucional pode limitar o poder conferido pela própria Constituição. Além disso, é importante salientar que no direito brasileiro é possível a convivência entre princípios distintos. Portanto não se pode analisar o princípio federativo isoladamente, devendo também ser analisado os princípios da moralidade e eficiência administrativa.
O tema explicitará se a Lei Complementar, de maneira específica, a Lei de Responsabilidade Fiscal, conflita ou não com a Constituição, além de estudar se os administradores públicos municipais possuem autonomia para instituir e cobrar impostos, ou se sua competência é limitada. A relevância do tema refere-se ao fato de discutir se a Constituição é soberana em matéria tributária ou se uma lei infraconstitucional pode limitá-la.
A metodologia utilizada no presente artigo é a revisão bibliográfica, consistindo no estudo da Constituição, da Lei Complementar 101/00, doutrina e artigos relacionados ao assunto.
Para tentar alcançar o objetivo traçado, o trabalho está dividido em dois capítulos (não incluídos introdução e conclusão), nos quais no capítulo 2 tratará sobre o Estado federal através da divisão de competência, autonomia dos municípios, federalismo fiscal brasileiro. No capítulo 3 será abordado a Lei de Responsabilidade Fiscal discorrendo sobre a origem da lei, análise do artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal, facultatividade de competência tributária frente à Lei de Responsabilidade Fiscal, o artigo 11 e os princípios da moralidade e eficiência administrativa.
2 DO ESTADO FEDERAL
Federação é uma forma de estado que teve sua origem nos Estados Unidos da América em 1787. O surgimento originou-se após a reunião de 13 ex-colônias inglesas que declararam politicamente independente de sua Coroa e uniram-se perante uma Lei Maior, a Constituição.
A forma Federativa tem por fundamento a junção de diversos Estados autônomos com governo próprio, que se reúnem para formar um Estado superior sem que percam sua autonomia, apesar de não serem mais totalmente independentes. Os Estados renunciam parte de sua soberania uma vez que se sujeitam a uma Lei Maior comum a todos os Estados.
É importante salientar, que nas lições de Guilherme percebe-se que para alguns o federalismo teve inicio com as Cidades-estados gregas na Antiguidade, ou até mesmo com a federação de igrejas no Império Romano. Contudo, tais fatos ocorridos na história não retiram a originalidade dos Estados Unidos para a criação do referido sistema. (2010, p. 129 – 130)
No Brasil é adotada a forma Federativa, porém, segundo Guilherme, sua origem teve caminho inverso, tanto que é classificado federalismo centrífugo. Aqui, não houve a união de vários estados independentes e sim a divisão de um Estado soberano em entidades territoriais que passariam a ter autonomia em determinados assuntos. (2010, p. 130)
A forma federativa brasileira foi instituída através da Constituição da Republica de 1891. No entanto é sabido que o Estado brasileiro tem fortes tendências a um poder centralizador, conforme a doutrina “o Brasil não tem acentuadas tradições federativas”, afirma Bastos. (apud GUILHERME 2010, p. 133).
Vale ressaltar, que mesmo adotando a forma federativa, o Brasil em dois momentos retornou ao poder político centralizador (período autoritário), sendo em 1937 devido um golpe de Estado e em 1964 com o golpe militar que lamentavelmente instituiu a ditadura.
O federalismo não tem sua aurora de forma igualitária em todos os países, ele nasce de acordo com as características específicas de cada território. Portanto, não há que se falar em um país como exemplo, e sim que esta forma visa à descentralização do poder, com o reconhecimento, valorização de seus entes.
2.1 DA DIVISÃO DA COMPETÊNCIA
O Estado Federal é caracterizado por possuir uma organização descentralizada[3], tanto administrativa quanto política. Sendo assim, existe uma divisão de competência entre os entes federados para a garantia de suas autonomias. Nas palavras de José Afonso da Silva (2007, p.479), competência é definida como “as diversas modalidades de poder que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”.
A organização do Estado brasileiro quanto à divisão de competência é compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios configurando assim o pacto federativo determinado na Constituição Federal de 1988 e demonstrando a descentralização e a harmonia entre os seus entes. Sendo assim, o cidadão sofre influências do Município (local), do Estado (regional), da União (federal). Caso ocorra quebra dessa harmonia o Supremo Tribunal Federal (STF) tem competência para dirimir a contenda. Atestou Bastos (2001, p.292) “O Estado Federal é soberano do ponto de vista do direito internacional ao passo que os diversos Estados Membros são autônomos do ponto de vista do direito interno".
Como já anteriormente citado, a Federação exige a repartição de poderes entre os entes federados. Desta forma, são previamente determinados na Constituição os poderes que cada ente federativo possui para o exercício de sua autonomia.
Doutrinadores discutem se os Municípios realmente têm autonomia na federação. José Afonso da Silva (2007, p.475) preleciona, “Não existe Federação de Municípios. Existe Federação de Estados”. A justificativa é que esses entes não possuem um poder judiciário próprio e não possuem representantes no Senado Federal.
Por outro lado, Bastos defende que os Municípios têm natureza de ente federativo devido à sua importância na Federação. Apesar das discussões doutrinárias, os Municípios são considerados ente federativo, devido à organização político-administrativa da Constituição Federal, em seu art. 18, que estabelece como entes federativos a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Com o advento da Carta de 1988, a autonomia municipal galgou uma posição federativa jamais alcançada nas Constituições antecedentes. A Constituição em seu art. 29 estabelece que os Municípios sejam regidos por Lei Orgânica, votada em dois turnos, e aprovada por quorum qualificado de dois terços dos membros da Câmara Municipal. Não obstante, o art. 30 discrimina sua competência como ente federativo.
Vejamos a opinião de Bonavides:
A combinação dos três artigos será doravante a pedra angular de compreensão da autonomia do município, que qualitativamente subiu de degrau com a adição política feita ao todo federativo, em cujo arcabouço se aloja. Houve assim inovação de fundo e substância, cuja profundidade se mede pela importância da mudança operada. Essa mudança espanca muitas dúvidas que pairavam no passado tanto nas regiões da doutrina como na jurisprudência, acerca da autonomia municipal e dos seus limites teóricos e objetivos, que, de ultimo, lhe foram traçados com mais amplitude, generosidade, e precisão. (2007, p.346)
A Carta de 1988 estabeleceu com bastante propriedade a competência dos entes federados e de sobremaneira determinou a competência dos Municípios, ente que está em contato direto com a população.
2.2 AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS
Os Municípios são entes federados com competência estabelecida constitucionalmente. Contudo, a autonomia não pode ter como parâmetro somente a descentralização do poder, é necessário possuir autonomia política, administrativa e financeira para gerir o próprio ente.
Na concepção de Hely Lopes Meirelles, os seguintes princípios asseguram a mínima autonomia municipal:
a) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de autogoverno (eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores); c) poder normativo próprio ou autolegislação (elaboração de leis municipais dentro dos limites de atuação traçados pela Constituição da República); d) poder de auto-administração (administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre os tributos e suas rendas)(2008, p.94).
O Município é competente para gerir os assuntos de interesse local, porém, deve-se observar que um interesse municipal também possa ser regional e/ou federal. Cite-se como exemplo as estações de tratamento de esgoto que interessam todos os entes federados no sentido de proteger o solo, o ar e os corpos d’água melhorando qualidade de vida de todos os seres vivos, alem de estabelecer um equilíbrio ecológico do meio ambiente. Dessarte, Hely Lopes afirma, “a diferença é de grau, e não de substância”. (2008, P. 136 – 138). Tal assertativa, de forma sucinta demonstra que o desenvolvimento e o gerenciamento competem a todos os entes.
Todavia, no Brasil sempre ocorreu a centralização do poder, principalmente o financeiro, na União. Dessa forma, o montante tributário arrecadado pelos Municípios é ínfimo, dependendo assim sempre de repasses federais e estaduais para sua existência. Portanto, pode-se concluir que os Municípios não são autônomos, pois raríssimos são os que conseguem gerir sem contar com os repasses.
O jurista Ataliba:
valorizar o Município implica reconhecer um direito inato, fundamental de todo ser humano, de projeção social, que é o direito de resolver, juntamente com os vizinhos, os problemas que lhes dizem imediatamente respeito na vida diária (1985, p. 194).
Constitucionalmente os Municípios são considerados autônomos, contudo por estar mais próximo à população acabam enfrentando diversas situações das quais exijam mais recursos, logo, a atribuição de autonomia financeira significa a efetiva soberania administrativa. Tão logo, percebe-se que os Municípios possuem apenas autonomia política e administrativa, pois a autonomia financeira em relação aos outros entes federados é inexistente, com raríssimas exceções.
3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei Complementar nº 101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, adveio no intuito de expor e justificar as despesas com obras e serviços públicos, atribuindo transparência as atividades do serviço público.
A Constituição Federal em seu artigo 163, inciso I, prevê edição de lei complementar para a fixação de princípios norteadores das finanças públicas no Brasil. Vejamos:
A Lei ganha destaque por expandir os instrumentos de controle de gastos públicos. Dessa forma, evita a irresponsabilidade fiscal do administrador público, forçando-o a utilizar o orçamento disponível de forma equilibrada e consciente.
Para Cavalcanti a Lei foi um marco legislativo, tanto que:
A Lei de responsabilidade Fiscal consolida e formata o federalismo brasileiro. Corrige os erros e as imperfeições do sistema de federalismo fiscal existente em nosso País. (2001, p.9).
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal os gestores públicos passaram a contar com um instrumento de ajuda para a administração dos recursos públicos. A norma consolida o federalismo fiscal brasileiro ao mesmo tempo em que exige dos gestores públicos obrigações fiscais mais rígidas.
3. 1 ORIGEM DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um marco legislativo na história do Brasil. Ela regula e dá transparência aos gastos públicos, exigindo do administrador público eficiência na prestação dos serviços à sociedade, incentivando o crescimento e desenvolvimento econômico e social do país.
Na Europa com a implantação do “Euro” como moeda única para os países. Ficou evidente que os países europeus estavam caminhando para a formação de bloco econômico, no qual os Estados renunciariam parte de sua soberania com o intuito objetivar algo maior, a cooperação entre os Estados.
Ao criar uma moeda única com o intuito de cooperação e almejando custos macroeconômicos, ainda pairava sobre os países se os benefícios da adoção da moeda compensaria seus custos. Nessa perspectiva foi formulada por Robert Mundell a Teoria das Áreas de Excelência Monetária, pelas quais discutiria os custos e benefícios de um país ao abrir mão de sua moeda (CAVALCANTI, 2001)
Com a teoria de Mundell ficou evidenciado que para a garantia de um bloco econômico forte era necessário garantir a política fiscal e instrumentos necessários para combater os problemas econômicos. Os países agora são cooperados em um bloco econômico, desta forma uma crise econômica em um país afetaria todo o bloco, tendo em vista a moeda única.
Para a segurança do bloco econômico os países são obrigados a instituírem e cobrarem todos os seus impostos, pois existe uma política de transferências fiscais entre os países como maior arrecadação para com o país de menor arrecadação. Logo, criar-se-á uma economia forte para todos os países da União Europeia. Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu tendo como base a União Europeia, uma vez que o modelo de cooperação entre os Estados se enquadra perfeitamente na forma federativa brasileira.
3.2 ANÁLISE DO ARTIGO 11 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
O artigo 11 da Lei Complementar 101/00 preleciona:
Na leitura do artigo citado percebe-se que a partir de maio de 2000, só haverá transferências voluntárias se o ente beneficiário tiver instituído e cobrando todos os tributos que o compete.
A lei em seu artigo 25 define o que são transferências voluntárias, vejamos:
Entende-se por recurso corrente aqueles destinados a cobrir as despesas orçamentárias que visam à manutenção das atividades governamentais, tal como, receita tributária (IPTU, ICMS, IRRF) entre outras. Recursos de capital são aqueles provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinado a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital; e, ainda, o Superávit do Orçamento Corrente, temos como exemplo de recurso de capital a alienação de bens.
O artigo 11 afronta a competência constitucional para a instituição de tributos, tendo em vista que os Municípios, já anteriormente citado, dependem financeiramente da União e de seu Estado devido à concentração de receitas, principalmente na União.
Diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram ajuizada no Supremo Tribunal Federal, sendo a mais conhecida a ADIN nº 2238-DF que teve indeferida por unanimidade a liminar no tocante ao artigo 11, parágrafo único, contudo ainda está pendente o julgamento do mérito.
3.3 FACULTATIVIDADE DE COMPETÊNCIA TRIBUTARIA FRENTE À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Agora existe determinação expressa para a criação de tributos, tendo por base a responsabilidade fiscal, uma vez que é vedada a transferência voluntária para o ente omisso na instituição de seus tributos. Vale ressaltar, que essa vedação não atinge as transferências constitucionais elencadas nos artigos 157 ao 159 da Carta Magna.
O não exercício da competência para instituição de tributos implica diretamente em renúncia fiscal. O ente é obrigado a instituir seus tributos para poder ter direito as transferências voluntárias.
É plausível a vedação, pois, se um ente não necessita instituir tributos para sua manutenção também não precisará de transferências voluntárias, afinal, o ente ainda não esgotou sua fonte arrecadadora. Logo, caso precise de verbas ele terá subsídios próprios para auferi-la.
Cada ente federativo possui autonomia tributária para gerir sua administração. A competência tributária é instituída pela Constituição em forma de outorga e não de imposição para a instituição de tributos.
A Constituição não cria tributos; ela outorga competência tributária, ou seja, atribui aptidão para criar tributos. Obviamente, ainda que referidas na Constituição as notas que permitem identificar o perfil genérico do tributo (por exemplo, “renda”, “prestação de serviços” etc.), a efetiva criação de tributo sobre tais situações depende de a competência atribuída a este ou àquele ente político ser exercitada, fazendo atuar o mecanismo formal (também previsto na Constituição) hábil à instituição do tributo: a lei. (AMARO, 2008, p.99)
Todos os entes federados são aptos para instituir os tributos que os competem. Sendo assim, possuem arrecadação própria e devem usa-la para sua manutenção, socorrendo-se em último caso as transferências voluntárias. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, os entes federados devem esgotar sua fonte arrecadadora para usufruírem de transferências voluntárias.
3.4 O ARTIGO 11 E OS PRÍNCIPIOS DA MORALIDADE E EFICIÊNCIA
Devido à obrigação imposta pelo artigo 11 da Lei Complementar nº 101/00 foram ajuizadas ADINs no intuito de declarar o referido artigo inconstitucional, como anteriormente citado. Contudo, ainda não houve uma decisão do STF declarando constitucional ou não o artigo.
No direito positivo constitucional é possível à convivência de diversos princípios. Não há que se falar que um princípio se sobrepõe a outro, podendo haver o máximo de proteção e aplicabilidade a todos. Neste estudo, verifica-se o conflito do princípio federativo, moralidade e eficiência.
A pretensão de validade absoluta de certos princípios com sacrifício de outros originaria a criação de princípios reciprocamente incompatíveis, com a conseqüente destruição da tendencial unidade axiológico-normativa da lei fundamental. Daí o reconhecimento de momentos de tensão ou antagonismo entre os vários princípios e a necessidade, atrás exposta, de aceitar que os princípios não obedecem, em caso de conflito, a uma "lógica do tudo ou nada" antes podem ser objeto de ponderação e concordância prática, consoante o seu "peso" e as circunstâncias do caso. (CANOTILHO, 1992, p.196)
Não obstante, o egrégio Supremo Tribunal Federal também possui o entendimento de que é possível a convivência entre princípios:
Não há, no sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição. O estatuto constitucional das liberdades públicas, ao delinear o regime jurídico a que estas estão sujeitas - e considerado o substrato ético que as informa - permite que sobre elas incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistência harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros." (RTJ 173/807-808, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Pode-se questionar que o referido artigo afeta o princípio federativo, pois limita a facultatividade da administração pública para instituição de tributos. Contudo, o principio federativo não deverá ser analisado isoladamente devendo ser analisado juntamente com o principio da moralidade e eficiência.
A Federação pressupõe governos distintos com seus poderes de atuação delimitados. No tocante ao Direito Tributário, a Constituição em seus artigos 153, 155 e 156 delimita a competência para a criação de impostos de cada ente federativo. Essa autonomia outorgada para os entes é clausula pétrea, pois não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir a forma Federativa do Estado, é o que diz o artigo 60, § 4º, inciso I, da Carta Magna.
Deve-se analisar não apenas o principio federativo, como também os princípios da moralidade administrativa e da eficiência. O princípio da moralidade consiste em analisar não apenas a legalidade de um ato administrativo como também a conduta e os motivos ensejadores de determinado ato. José Afonso da Silva discorre acerca de moralidade administrativa:
moralidade administrativa não é moralidade comum, mas moralidade jurídica. Essa consideração não significa necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa, como disse Hauriou, que a moralidade administrativa consiste no conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da administração (2007, p.668).
Através desse princípio pode-se concluir que nem todo ato legal é honesto, ou seja, um administrador que deixa de instituir um imposto com fins meramente eleitoreiro o ato é legal, mas com vicio de imoralidade.
Por sua vez, o principio da eficiência, ampara o artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal, haja vista o intuito desta de expor e justificar as despesas com obras e serviços públicos, fiscaliza a qualidade e o desempenho do agente público frente aos seus atos. Sendo assim, os atos do administrador público são mais responsáveis, forçando-o a utilizar da melhor maneira possível o orçamento disponível. Nas lições de Hely Lopes Meirelles a eficiência administrativa é definida como:
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno principio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas como legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço publico e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (2001, p.90)
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro eficiência consiste em:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação de serviço público. (2009, p.82) (grifos originais).
Não obstante, vejamos as lições de Cavalcanti sobre o tema após a análise dos princípios:
Nesse sentido, Lei Complementar que venha a disciplinar as finanças públicas, objetivando a criação e implantação do conceito de gestão fiscal responsável, é norma que não só se adapta ao ordenamento constitucional, mas principalmente busca fazer com que princípios constitucionais tidos como premissas fundamentais tenham validade e eficácia plena. Nesse sentido, a LRFnão só é constitucional, mas é também instrumento de aplicação dos objetivos de nosso legislador constituinte. (2001, p.85)
Percebe-se, após análise dos três princípios, que a lei complementar tende a confirmar a autonomia do ente federativo, principalmente do Município, pois com a instituição de todos os seus tributos o ente federativo terá uma abrangência maior em sua fonte arrecadadora; diminuindo, em partes, a relação de dependência. A Lei não visa se sobrepor ao principio federativo, mas demonstrar que os outros princípios constitucionais, moralidade e eficiência, também possuem validade e eficácia.
O Município buscará a instituição de todos os seus tributos para poder contar com as transferências voluntárias, uma vez que o ele possui a menor fatia do bolo tributário e necessita das transferências para poder gerir satisfazendo as necessidades de sua limitação territorial.
Vale ressaltar as conclusões de Cavalcanti acerca do tema que “os administradores públicos já começaram a convergir e está surgindo no Brasil uma cultura de administração pública responsável, um círculo virtuoso com efeitos favoráveis à economia nacional e à população brasileira.”(2001, p.133).
O Município, ao instituir todos os seus impostos objetivando as transferências voluntárias, aumentará sua arrecadação e consequentemente diminuirá sua dependência em relação aos outros entes federativos.
Pode-se citar o intuito da Lei nas palavras de Cavalcanti:
A Lei de Responsabilidade Fiscal ilumina os entes da Federação. Dá transparência às contas públicas e funciona como um importante instrumento de indução de investimentos públicos e privados. Esta lei, somada a um plano consistente que indique as oportunidades de investimento em infra-estrutura e obras sociais, funcionará como indutora de investimentos sociais e verdadeiro instrumento de distribuição de renda. (2001, p. 133).
A lei visa impor ao administrador uma administração consciente e independente pautada na transparência de seus atos, diminuindo assim o hábito de recorrerem aos Entes maiores criando uma dependência financeira que frustrará o princípio da autonomia e independência dos entes federados.
Ante o exposto, conclui-se que uma leitura simples do artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal suscita dúvida sobre sua constitucionalidade, visto que fere diretamente a autonomia dos entes federados para a criação de impostos. Tanto, o é, que tramita no STF uma Ação Direta de Inconstitucionalidade sobre o referido tema.
A federação no Brasil surgiu com a divisão de um Estado soberano, que segundo a Constituição de 1891, concederia autonomia aos seus entes federados em determinados assuntos. Logo, ocorreu uma divisão de competências que anteriormente era concentrado na União e não a junção de vários Estados independentes em um Estado soberano.
Percebe-se que na divisão da competência tributária entre os entes federados, os Municípios ficaram com uma parte menor na arrecadação de tributos, dependendo sempre das transferências, voluntárias ou não. Portanto, pode-se afirmar que os Municípios não possuem autonomia financeira, apesar de serem entes federados.
A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu com o intuito de controlar os recursos públicos por meio da gerência da informação. A norma tem a intenção de aumentar a transparência na gestão de gastos público, permitindo assim meios de controle e punição para os governantes que não agirem de forma correta com o dinheiro público.
Conclui-se que o artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal é constitucional, sendo que ele garante a aplicabilidade dos princípios constitucionais da moralidade administrativa e da eficiência na administração da coisa pública. E não fere o principio federativo, já que os municípios para usufruírem de transferências voluntárias precisariam instituir e cobrar todos os seus tributos, diminuindo assim sua dependência financeira frente aos outros entes federados.
CONSTITUTIONAL LAW OF ARTICLE 11 OF FISCAL RESPONSIBILITY
Federation is a system of government characterized by autonomy and independence of its federated units, but with the advent of the Fiscal Responsibility Law questioning the constitutionality of dispostivo arises which affects the transfer of voluntary transfers to the imposition and collection of all taxes related to federated entity. In Brazil the administrative jurisdiction is divided between the Union, States, Federal District and Municipalities. Municipalities have administrative and political autonomy, yet not have financial autonomy as financially dependent on other federal entities. The Brazilian fiscal federalism which delimits the jurisdiction of each federated entity for the imposition and collection of their taxes, and to describe the incidence of constitutional transfers. The Fiscal Responsibility Act arose in order to expose and justify expenditure on public works and services. Article 11 of the Law of Fiscal Responsibility describes in which hypothesis can be voluntary transfers. Municipality does not adopt its taxes and charges need not voluntary transfers. The study of Article 11 of Complementary Law 101/00, the light of the principles of autonomy of federal agencies, the administrative morality and administrative efficiency leads to the conclusion that the provision is constitutional..
Keywords: Federation. Autonomy. Competence. Now optional.
ATALIBA, Geraldo. Município e Constituinte. Revista de Direito Público. São Paulo, nº 76, p. 193-6,out/dez, 1985.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 20. ed., atual. São Paulo: Malheiros, 2007.
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CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional Didático. 7. ed. rev., ampl. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
CAVALCANTI, Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001.
GUILHERME, Douglas Genelhu de Abreu. Contradições e Perspectivas para a Federação Brasileira. Revista Jurídica da Presidência. Brasília, Vol.12, nº 97, p. 127-52, jun/set, 2010.
MARTINS, José Eduardo Figueiredo de Andrade. Análise acerca da inconstitucionalidade do art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3325, 8 ago. 2012. Disponível em: . Acesso em: 15 abr. 2014.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal: finanças públicas democráticas. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
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[1] Acadêmico do Curso de Direito da Universidade Vale do Rio Doce.
Email: rafael-848@hotmail.com
[2]Orientador Professor Mestre do Curso de Direito da Universidade Vale do Rio Doce.
Email: douglasguilherme@univale.br
[3] A Constituição do Brasil em seu art. 1º assegura que a forma de Estado adotada é o federalismo. Assim sendo, a própria Carta Magna estabelece a competência e a responsabilidade tributária de cada ente federado, evitando que os entes instituam e cobrem os mesmos tributos ou tributos que não lhes pertençam. Desta forma, os artigos 153 a 156 da Constituição Federal estabelece a competência de cada ente federado para a instituir e cobrar seus impostos.
No direito brasileiro a competência referente à partilha do poder de tributar é exclusiva. O constituinte assegurou a abrangência tributária de cada ente de forma rígida, impossibilitando a usurpação de competência. Contudo, existe a ressalva no caso de guerra externa ou em sua iminência em que a união poderá instituir impostos extraordinários.
Apesar de existir a divisão de competência, no Brasil existe um sistema de divisão de receitas que inicia no art.157 e finda no 162 da Constituição de 1988, no qual a União é obrigada, a repassar uma parcela de seus imposto aos Estados-Membros e aos Municípios, e os Estados-Membros também são obrigados, a repassar uma parcela de seus impostos aos seus Municípios. Esses repasses garantidos pela Constituição asseguram principalmente aos Municípios, sua autonomia administrativa, pois, eles arrecadam apenas três impostos o que é insuficiente para que possam ter autonomia financeira.
Percebe-se que no federalismo brasileiro os entes são autônomos no aspecto político, contudo existe uma cooperação por força constitucional na qual “pretendia funcionar como um repasse equitativo de recursos, o que poderia resolver disparidades nacionais, e proporcionar estabilização em todo o País.” (CAVALCANTI, 2001, p.61).
Importante frisar que também por força do art. 160 da Constituição a União poderá condicionar os repasses ao pagamento de seus créditos. Ou seja, para os Estados, Distrito Federal e Municípios receberem seus repasses terão que pagar seus créditos, inclusive de suas autarquias, ou poderão ter seus repasses retidos.
2 - Entretanto, de acordo com a lei 9.610/98, art. 46, não constitui ofensa aos direitos autorais a citação de passagens da obra para fins de estudo, crítica ou polêmica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor (Rafael De Carvalho Pedro) e a fonte www.jurisway.org.br.

References: ARTIGO 11
 artigo 11
 artigo 11
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 artigo 163
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 artigo 25
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 artigo 60
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