Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-658-03.htm
Timestamp: 2017-10-23 02:24:11+00:00

Document:
C-658-03
Sentencia C-658/03
TRAMITE LEGISLATIVO-Forma de contabilizar los términos constitucionales cuando media mensaje de urgencia
DEBATE LEGISLATIVO-Cumplimiento de términos
NORMA ACUSADA-Exequible en cuanto no se vulneraron los términos establecidos en la Constitución
Referencia: expediente D-4426
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 789 de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”.
Actor : Andrés De Zubiría Samper.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Andrés De Zubiría Samper presentó demanda contra la Ley 789 de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”
Artículo 6°. Recursos para el fomento del empleo y protección al desempleo. Las Cajas de Compensación Familiar administrarán en forma individual y directa o asociada con otra u otras Cajas un fondo para apoyar al empleo y para la protección al desempleado conforme los artículos 7°, 10 y 11 de la presente ley. El Gobierno determinará la forma en que se administrarán estos recursos cuando no puedan ser gestionados directamente por la Caja de Compensación Familiar.
Artículo 7°. Programas de microcrédito. Con cargo al treinta y cinco (35%) de los recursos que administren las Cajas del fondo de que trata el artículo anterior, conforme la regulación prevista para el fondo para apoyo al empleo y protección al desempleado, estas instituciones deberán realizar operaciones de crédito para la microempresa y la pequeña y mediana empresa, con objeto de promover la creación de empleo adicional.
Artículo 8°. Subsidio al desempleo. Como mecanismo de intervención para eventos críticos que presenten los ciclos económicos, créase el subsidio temporal al desempleo administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual se otorgará en las épocas que señale el Gobierno Nacional, previo concepto del Conpes.
Artículo 10. Régimen de apoyo para desempleados con vinculación anterior a las cajas de compensación familiar. Los Jefes cabeza de Hogar que se encuentren en situación de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema de Cajas de Compensación Familiar no menos de 1 año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, tendrán derecho con cargo a los recursos del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo de que trata el artículo 6° de la presente ley a los siguientes beneficios, por una sola vez y hasta que se agoten los recursos del fondo. La reglamentación establecerá los plazos y condiciones a partir de los cuales se reconocerá este subsidio:
Parágrafo 1°. Cuando el desempleado aporte el ciento por ciento (100%) de la cotización del dos por ciento (2%) sobre la base de dos (2) salarios mínimos, tendrá todos los mismos derechos que tienen los demás afiliados salvo al subsidio monetario. Esta misma regla se aplicará al trabajador independiente que aporte el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos, conforme el sistema de presunciones establecido dentro del régimen de salud. En todo caso las cajas podrán verificar la calidad de la información sobre los ingresos del afiliado para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley, o para hacerle dar cumplimiento a las normas generales sobre aporte.
c) Multas sucesivas a las entidades vigiladas hasta por una suma equivalente a diez mil (10.000) salarios mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, las cuales serán cancelados con cargo a los gastos de administración y cuyo producto se girará a favor del Fondo para el Fomento al Empleo y Protección al Desempleo previsto en la presente ley
Artículo 27. Compensación en dinero de vacaciones. Artículo 189 del C.S.T. subrogado por el Decreto – ley 2351/65, artículo 14: numeral 2.
Artículo 33. Cuotas de aprendices en las empresas. La determinación del número mínimo obligatorio de aprendices para cada empresa obligada la hará la regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, del domicilio principal de la empresa, en razón de un aprendiz por cada 20 trabajadores y uno adicional por fracción de diez (10) o superior que no exceda de veinte. Las Empresas que tengan entre quince (15) y veinte (20) trabajadores, tendrán un aprendiz.
Parágrafo. Cuando el contrato de aprendizaje incluida dentro de la cuota mínima señalada por el SENA termine por cualquier causa, la empresa deberá reemplazar al aprendiz para conservar la proporción que le haya sido asignada. Se prohibe la celebración de una nueva relación de aprendizaje expirada la duración de una anterior, con la misma o distinta empresa.
Artículo 35. Selección de aprendices. La empresa obligada a la vinculación de aprendices, será la encargada de seleccionar los oficios u ocupaciones objeto de este contrato de aprendizaje así como las modalidades y los postulantes para los mismos, de acuerdo con los perfiles y requerimientos concretos de mano de obra calificada y semicalificada así como de la disponibilidad de personal que tenga para atender oficios u ocupaciones similares. En el caso de capacitación de oficios semicalificados, se deberá priorizar a los postulantes a aprendices de los estratos 1 y 2 del Sisbén.
Artículo 41. Apoyo de sostenimiento. El SENA destinará el 20% de los recaudos generados por la sustitución de la cuota de aprendizaje en dinero que se refiere el artículo 34 de la presente Ley, a la cuenta “Apoyos de sostenimiento del presupuesto general de la entidad”, y con las siguientes destinaciones específicas:
Artículo 47. Cesantías en el sector público. Los servidores públicos con Régimen de Retroactividad de Cesantías, podrán acogerse libremente al Régimen Anualizado de Cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto - ley 3118 de 1968, Leyes 50 de 1990 o 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados.
El actor considera que la Ley 789 de 2002 viola los artículos 1, 2, 13, 45, 52, 53, 54, 58, 158 y 160 de la Constitución, por las razones que se resumen a continuación :
a) Violación del trámite legislativo. El demandante se refiere al trámite de los proyectos de ley en el Congreso de la República. Precisa que de acuerdo con la Constitución de 1991, se deben surtir las siguientes etapas : 1. discusión y aprobación en la comisión constitucional respectiva (1er debate); 2. discusión y aprobación en la plenaria (2do debate); 3. discusión y aprobación en la comisión de la otra corporación (primer debate); 4. discusión y aprobación en la plenaria de la otra corporación (2do debate); 5. sanción u objeción del proyecto por parte del Ejecutivo Nacional; y, 6. publicación (promulgación) de la ley en el Diario Oficial. Así mismo, la Constitución establece unos tiempos, de obligatorio cumplimiento en la tramitación de los proyectos de ley : “se debe dejar pasar ocho días para el tránsito de la comisión a la plenaria, al igual que deben transcurrir 15 días entre la finalización del debate en una cámara y el inicio de los debates en la otra corporación legislativa, de acuerdo con el artículo 160. Este aspecto es desarrollado en el Reglamento del Congreso (ley 5 de 1992).”
Sin embargo, el actor señala que la Ley 789 de 2002 “cuando se tramitó en el Congreso Nacional no se cumplieron los límites temporales señalados, como se puede probar de acuerdo con la lectura de las Actas de las comisiones séptimas de la Cámara de Representantes y del Senado (las cuales debatieron conjuntamente el proyecto de ley en atención a la solicitud de urgencia por parte del Gobierno Nacional) y de las Actas de las plenarias de las dos corporaciones legislativas (Senado y Cámara), en las cuales se debe precisar la fecha de su respectiva aprobación y si dejaron surtir los ocho días para ser debatido el proyecto en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.”
El actor afirma que se vulneró el artículo 160 de la Constitución, pues no se dejaron pasar los 8 días “entre la finalización del debate en las comisiones séptimas y el inicio del trámite en las plenarias del Senado y la Cámara”, por lo que deberá la Corte declarar la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 789 de 2002 y hacer prevalecer el artículo 160 de la Constitución.
b) De otro lado, el demandante considera que la Ley 789 de 2002 desconoce los postulados de la Constitución de 1991, agrupándolos así :
- Violación del postulado del Estado Social de Derecho : considera que algunos artículos de la Ley se oponen en forma directa a la protección de los trabajadores y a la obligación del Estado en la búsqueda de la superación de las desigualdades sociales. Como ejemplo de esta afirmación, el actor cita algunos artículos de la Ley 789, entre ellos, el 3, el 8, el 19. Y concluye :
“Por tanto es necesario declarar la inexequibilidad de la llamada reforma laboral contenida en la ley 789/02, ya que lo único que hace es seguir al pie de la letra los dictados de los organismos multilaterales económicos, como el FMI y el Banco Mundial y, de esta manera, restablecer la dignidad de la actividad de los trabajadores colombianos!”
- Violación de los fines esenciales del Estado : en opinión del actor, la Ley restringe los derechos adquiridos del trabajador como sucede con la limitación del subsidio familiar, con la creación temporal del subsidio al desempleo, la exclusión de los aportes al Sena, al Icbf, a las cajas de compensación, la ampliación de la jornada diurna hasta las 10 de la noche, entre otros puntos. Esto viola el artículo 2 de la Carta, por lo que debe declararse inexequible la Ley 789 de 2002.
- Vulneración del principio de igualdad : el actor alude a unas sentencias de la Corte Constitucional y, lo mismo que en los anteriores puntos, remite a algunos artículos contenidos en la ley, para concluir que la misma viola este principio.
- Violación de la protección especial de los adolescentes : el actor afirma que internacionalmente, se entiende por adolescente el período comprendido entre los 15 y los 25 años, sin embargo la Ley 789 de 2002, no los protege, como se observa en normas tales como los artículos 3, 14, 25, 26 y 51. Debe, entonces, declararse la inexequibilidad de la Ley.
- Vulneración del derecho a la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre : al establecer la flexibilización de la jornada laboral, se violan estos derechos y se debe declarar inconstitucional la Ley.
- Violación de los principios del derecho laboral : al referirse al artículo 53 de la Carta, el actor afirma que la Ley en mención viola los principios establecidos en la disposición constitucional, al contener normas como la de las indemnizaciones, la jornada laboral, entre otras.
- Violación de la obligación constitucional de la formación y la habilidad profesional y técnica : afirma que algunos artículos van contra esta obligación, pues permite la privatización de la formación técnica y que algunas empresas dejen de cotizar al Sena, al Icbf y a las cajas de compensación familiar. Por lo que debe declararse la inexequibilidad de la Ley.
- Violación de la unidad de materia : en opinión del actor algunos artículos no tienen relación con el título de la Ley, pues en el título no se precisa que se vaya a reformar el régimen de las cajas de compensación familiar, las que fueron reguladas por la Ley 21 de 1982. En consecuencia, los artículos 16 a 24 de la Ley 789 deben ser declarados contrarios a los artículos 158 y 168 de la Constitución.
En este proceso intervino el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue, que solicitó declarar a la Corte la exequibilidad de la Ley. Las razones se resumen así :
a) Respecto del trámite de la ley en el Congreso, la interviniente explicó los pasos que ésta surtió desde la iniciativa hasta la sanción presidencial para concluir que no existió la alegada vulneración.
La Ley 789 de 2002 tuvo origen en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional al Congreso el 21 de agosto de 2002. Se cumplió el requisito de publicación del proyecto junto con la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso Nro. 350 de 23 de agosto de 2002 y se repartió a la Comisión Séptima Constitucional.
Los artículos 160 y 163 de la Carta establecen el trámite cuando hay mensaje de urgencia. En estos casos excepcionales, al producirse la sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales para agilizar el trámite de un proyecto, no procede la aplicación del término de 15 días ordenado en el artículo 160 de la Carta, que establece que este período debe mediar entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra. Sobre este particular la Corte Constitucional se expresó en la sentencia C-025 de 1993.
Manifiesta que cada Comisión designó ponentes. En las Gacetas del Congreso Nos. 444, 449 y 471 de 2002 se publicaron las 3 ponencias que se presentaron para estudio del primer debate : un informe para estudio en la Comisión Séptima del Senado, otra en forma conjunta firmada por la mayoría de ponentes y el tercer informe firmado por el Senador Jesús Bernal y el Representante Venus Silva. Las ponencias fueron debatidas y aprobado su texto en las Comisiones conjuntas los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002, con el quórum reglamentario. El texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso Nro. 579 de 2002.
Respecto del trámite en las Plenarias de Senado y Cámara, señala la interviniente que cumplido el término de 8 días exigidos por el artículo 160 de la Carta, pasó a estudio de la Plenaria de la Cámara, cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 579 de 10 de diciembre de 2002 y el texto definitivo fue discutido y aprobado en las sesiones de los días 17 y 18 de diciembre de 2002. El texto definitivo aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 52 del 7 de febrero de 2003.
En la Plenaria del Senado se estudió la ponencia que fue publicada en la Gaceta No. 575 del 9 de diciembre de 2002. El texto definitivo fue discutido y aprobado en la plenaria el 19 de diciembre de 2002.
Debido a las discrepancias entre el texto aprobado en la plenaria del Senado y el aprobado en la plenaria de la Cámara se conformó una Comisión Accidental de Mediación. El informe de esta Comisión fue aprobado en las sesiones extraordinarias convocadas por el Presidente de la República, mediante decreto 3075 de 2002, en que se incluyó el proyecto objeto de análisis de manera independiente por cada Cámara.
En la Plenaria del Senado fue presentado, discutido y aprobado el texto definitivo, el 20 de diciembre de 2002, con el quórum constitucional requerido. En la Plenaria de la Cámara fue presentado, discutido y aprobado el día 20 de diciembre de 2002, con el quórum requerido.
La ley fue sancionada por el Presidente de la República acompañado de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y publicado en el Diario Oficial.
De acuerdo con lo anterior, concluye la interviniente que, la iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en las comisiones y plenarias respetando los plazos, trámites y quórum establecidos en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992.
b) De otro lado, sobre los cargos relacionados con la eliminación del subsidio familiar para mayores de edad, señala que la Ley 789 de 2002 les da un trato distinto a quienes son menores de 18 años y a quienes han alcanzado la mayoría de edad, en cuanto al derecho de recibir el subsidio. Señala la interviniente que al hacer la interpretación sistemática de las disposiciones, hay que concluir que el subsidio familiar se predica a favor de los niños, hace parte del derecho a la seguridad social y adquiere el carácter de fundamental cuando de menores se trata, pues, le permite al trabajador sobrellevar los gastos de las personas a sus cargo. En cambio, los que son mayores de edad se encuentran en plena capacidad de realizar una actividad productiva con la cual devenguen lo necesario para su sostenimiento. Además, si se trata de mayores de edad que se encuentran estudiando, esto no es óbice para procurarse su sustento y mantenimiento mediante becas, por ejemplo.
Respecto de los cargos por la jornada laboral, señala la interviniente que uno de los problemas en la crisis que vive el país es la rigidez de los contratos laborales. La Ley 50 de 1990 resultó insuficiente en tratar de flexibilizar el sistema. Ahora se trata de establecer condiciones que den lugar a dinamizar las relaciones de trabajo, en las que se vean beneficiados empleador y trabajador. Eliminando el pago de horas nocturnas y de dominicales y festivos, entre otros, resulta claro que se abre la posibilidad de manejar turnos que permitan que las empresas funcionen 24 horas al día durante 7 días, lo que hará necesaria mayor mano de obra y, en consecuencia, la demanda laboral aumentará.
En cuanto a la acusación contra el subsidio de desempleo, la interviniente manifiesta su sorpresa porque el demandante califique como inconstitucional la protección al desempleo, ya que se trata de una herramienta que desarrolla los postulados del Estado Social de Derecho y el reconocimiento a la dignidad humana, al garantizar un mínimo vital de quien no tiene empleo, ni recursos para su subsistencia.
Respecto de la supuesta violación al principio de unidad de materia, manifiesta que existe plena unidad de materia entre la protección social de que trata la ley con los temas por ella desarrollados. Además, el principio de unidad de materia debe interpretarse en forma amplia.
c) Vencido el término para la intervención ciudadana, llegaron a la Corte los escritos de los ciudadanos Humberto Jairo Jaramillo y Carlos Rodríguez Mejía.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3191, de fecha 7 de abril de 2003, solicitó a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos : declararse inhibida para fallar de fondo sobre la inconstitucionalidad de los artículos de la Ley 789 de 2002, por ineptitud sustancial de la demanda; y, declarar la exequibilidad de la misma, en cuanto al trámite legislativo. Las razones se resumen así :
a) Sobre la solicitud de inhibición, el señor Procurador considera que la omisión del actor de concretar la acusación impide el desarrollo de la discusión propia del juicio de constitucionalidad, pues no le corresponde al juez constitucional la función de presumir el querer del demandante y emitir pronunciamientos de fondo con base en demandas que no satisfacen las mínimas exigencias y se le estaría dando una vocación oficiosa, que no tiene.
Además, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 “no permite la formulación de cargos por inexequibilidad contra leyes consideradas en su conjunto, sino que exige la identificación de las disposiciones precisas que se asumen como inconstitucionales, la indicación de los mandatos superiores que se consideran vulnerados y la exposición de los motivos por los cuales se considera que esas normas resultan contrarias a lo señalado en esos mandatos.”
De acuerdo con los términos del auto admisorio de esta demanda, el único cargo que se aviene con los requisitos del Decreto 2067 de 1991, es el de presunta violación del trámite legislativo.
b) Sobre la presunta violación del trámite legislativo, el señor Procurador analiza el alcance del plazo establecido en el artículo 160 de la Constitución y concluye que los 8 días que alude la norma, se acataron. Explica esta afirmación así :
Los días a que establece el artículo 160 de la Carta son calendario, según el artículo 5 de la Ley 5 de 1992 y lo explicado en la sentencia de la Corte Constitucional C-607 de 1992. Estos términos se deben cumplir a cabalidad y transcurrir íntegramente (sentencias C-203 de 1995 y C-510 de 1996).
Dentro de este contexto, explica el señor Procurador lo que ocurrió en este caso :
El proyecto surtió primer debate en las Comisiones Séptimas constitucionales de Senado y Cámara, en sesión conjunta, de acuerdo con las autorizaciones de las mesas directivas de ambas cámaras, debido a la solicitud de trámite de urgencia por parte del Presidente de la República, según el artículo 163 de la Carta.
El proyecto fue aprobado en forma escalonada entre los días 12 al 28 de noviembre de 2002, según certificación de los Secretarios Generales de las Comisiones. Lo que significa que a partir del 29 de noviembre empezaba el término de 8 días a que alude la norma constitucional.
El segundo debate se surtió en la Plenaria de la Cámara, según la certificación de la Secretaría General, en las sesiones plenarias de días 17 y 18 de diciembre de 2002, y se aprobó la ponencia para segundo debate, de acuerdo con las actas de sesión Nros. 037 y 038 de esas fechas.
En cuanto al segundo debate en la Plenaria del Senado, el Secretario General certificó que fue aprobado en sesión del 18 de diciembre de 2002, según acta de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta Nro. 45 de 5 de febrero de 2003.
También, según las correspondientes certificaciones, el 20 de diciembre de 2002, en sesiones extraordinarias de las Plenarias del Senado y la Cámara se consideró y aprobó el informe de la comisión accidental de conciliación.
De acuerdo con lo anterior, concluye el señor Procurador :
“Por este orden, entre la aprobación del proyecto en primer debate que se tramitó en sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de Senado Cámara, ocurrida el 28 de noviembre de 2002 y el segundo debate en las respectivas Cámaras que acaeció entre el 17 y 18 de diciembre del mismo año, transcurrieron un número de días superior al mínimo que establece el artículo 160 de al Constitución Política entre el primero y segundo debate, por lo que el trámite legislativo en relación con este aspecto se ajustó a los lineamientos constitucionales.” (pág. 7 del concepto)
2. El examen de constitucionalidad sólo se ceñirá al cargo de violación del trámite legislativo en la expedición de la Ley 789 de 2002.
Desde el momento en que se admitió esta demanda, se advirtió que el actor pretendía la declaración de inexequibilidad de toda la Ley 789 de 2002 y no de algunos artículos en particular.
De allí que en el auto admisorio se precisó lo siguiente :
“Se admitirá esta demanda contra toda la Ley pues, no obstante que el ciudadano en su escrito menciona que algunos artículos de la misma violan determinadas disposiciones constitucionales, el magistrado sustanciador considera que el actor lo hace para apoyar su concepto de violación integral de toda la Ley y no como acusaciones individuales contra artículos en particular. Además, el propio actor lo dice al inicio de su demanda “por la presente, interpongo Acción Pública de Inexequibilidad contra la ley 789 de 2002”.”
Considera, la Sala, que no obstante los argumentos que expone el demandante contra la totalidad de la Ley 789 de 2002, el examen correspondiente sólo versará sobre la posible violación del trámite legislativo que, según el actor, consistió en el incumplimiento de los términos constitucionales establecidos en el artículo 160 de la Carta. Para tal efecto, se tendrán en cuenta las pruebas solicitadas a los Secretarios del Senado y de la Cámara sobre el trámite legislativo, pruebas que obran en el expediente en dos cuadernos.
En cambio, sobre las acusaciones generales del actor encaminadas a que se declare la inexequibilidad de la Ley 789 de 2002, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. El señor Procurador también solicitó este pronunciamiento a la Corte.
En efecto, el demandante agrupa sus acusaciones generales contra la Ley de la siguiente manera : violaciones, vulneraciones o amenazas del postulado del Estado Social de Derecho; de los fines esenciales del Estado; del principio de igualdad; de la protección especial de los adolescentes; a la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre de los colombianos; de los principios del derecho laboral; de la obligación constitucional de la formación y la habilidad profesional y técnica; y desconocimiento del principio de unidad de materia.
De acuerdo con la amplia jurisprudencia de la Corte (contenida en sentencias C-1052 de 2001, C-1193 de 2001, entre otras), formulaciones genéricas, confusas y sin relación causal no habilitan al juez constitucional para pronunciarse de fondo. En este caso, el demandante no identificó las normas legales de las cuales se derivan efectos considerados inconstitucionales, se limitó a mencionarlas a modo de ejemplo y ubicarlas dentro de cada uno de los postulados de la Carta supuestamente vulnerado. No realizó sustentación jurídica que relacione directamente los artículos de la Ley con determinadas normas constitucionales. La mayoría de las disposiciones que menciona las hace encajar en su propia interpretación de las normas contenidas en la Ley, pero sin demostrar su invalidez frente a la Constitución de manera específica, así como tampoco demuestra desde el punto de vista material, la razón de la inconstitucionalidad total de la Ley.
Es más, sobre el caso particular de la acusación de violación del principio de unidad de materia, el demandante si bien ubicó tal vulneración en relación con los artículos 16 a 24 de la Ley en mención, pues en su concepto el título de la Ley no incluye las cajas se compensación, que están reguladas por la Ley 21 de 1982, no expuso las razones por las cuales considera que esta inclusión contenida en las normas señaladas no guardan relación con el tema de la Ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Se queda en afirmaciones generales.
Son estas las razones por las que no se aceptará el examen general que pretende el actor, pues, una demanda contra una ley es perfectamente posible que se presente, se admita y se falle por esta Corporación, siempre y cuando estén expuestas las razones jurídicas por las que cada uno de los artículos que la componen violan determinadas disposiciones de la Carta.
Hechas las anteriores precisiones, se examinará, entonces, el cargo de violación de trámite legislativo.
3. El trámite legislativo de la Ley 789 de 2002.
Según el demandante, en este trámite no se respetaron los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución, en cuanto dice que “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.”
Para la interviniente del Ministerio del Interior y de Justicia y el Procurador los términos constitucionales se respetaron.
Debe, en consecuencia, procederse al examen del trámite legislativo relativo al cumplimiento de los términos constitucionales. Para tal efecto, habrá de hacerse un breve recuento de las fechas en que se sucedieron cada uno de los pasos principales que se surtieron en el Congreso y que culminaron con la expedición de la Ley 789 de 2002.
3.1 Recuento del primer debate conjunto dado por las Comisiones Séptimas Constitucionales permanentes al Proyecto de ley 057/Senado, 056/02 Cámara, en virtud de la solicitud del Presidente de la República de darle trámite de urgencia
- El 23 de agosto de 2002, el señor Ministro de Salud encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, con la firma del señor Presidente de la República, solicitó a los Presidentes del Senado y de la Cámara y a los Presidentes de las Comisiones Séptimas de cada Cámara impartir el trámite de urgencia a que se refiere el artículo 163 de la Carta y 191 de la Ley 5a de 1992. (fls. 57 y 58).
- Mediante Resolución Nro. 12 de 28 de agosto de 2002, la Mesa Directiva del Senado de la República autorizó a la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado para sesionar conjuntamente con la Comisión Séptima de la Cámara, para dar primer debate al Proyecto de ley 057/02 Senado. (fl. 6 segundo cuaderno)
- Mediante Resolución Nro. 16225 de 3 de septiembre de 2002, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes autorizó a la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara para realizar sesión conjunta con la Comisión Séptima del Senado y darle el debate respectivo al Proyecto de ley 057/02 Senado. (fls. 59 y 60).
- En la Gaceta del Congreso Nro. 350 de 23 de agosto de 2002, se publicó el Proyecto de ley 057/02 Senado, páginas 17 a 22 de la Gaceta. En las páginas 22 a 25 obra la exposición de motivos.
- En la Gaceta Nro. 444 de 25 de octubre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate al Proyecto de ley Nro. 057 de 2002 Senado, 056 de 2002 Cámara, presentada por los Senadores Oscar Iván Zuluaga y Jesús Puello y los Representantes Carlos Ignacio Cuervo, Albino García, Carlos Celis Gutiérrez, Miguel Durán, Miguel Arenas. Los ponentes solicitan que se dé primer debate. A continuación, en la misma Gaceta se publicó el Pliego de modificaciones a este proyecto.
- La Gaceta del Congreso Nro. 471, de fecha 6 de noviembre de 2002, publicó la “Ponencia Conjunta para Primer Debate al proyecto de ley Nro. 057 de 2002 Senado, 056 de 2002 Cámara”, suscrita por el Senador Jesús A. Bernal Amorocho y el Representante Venus Albeiro Silva, en la que piden negar la aprobación del articulado que tenga que ver con el Código Sustantivo del Trabajo y solicitan modificar otros temas relativos al Sena, Cajas de Compensación y al Icbf. (fls. 495 a 518 primer cuaderno).
- En la Gaceta del Congreso Nro. 497, de 14 de noviembre de 2002, se publica el Pliego de Modificaciones al proyecto en mención, presentado por el Senador Jesús A. Bernal Amorocho y el Representante Venus Albeiro Silva (fls. 536 a 542)
- La Gaceta Nro. 579 de 10 de diciembre de 2002, publicó la Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de ley Nro. 057 de 2002 Senado, 056 de 2002 Cámara en las páginas de 1 a 11 y el “Texto propuesto para segundo debate”(pág. 11 a 22), presentado por el Representante Carlos Ignacio Cuervo.
En la misma Gaceta 579 de 10 de diciembre de 2002, páginas 23 a 35, se publicó el “Texto definitivo al proyecto de ley 057 de 2002 Senado y 056 de 2002 Cámara”.
Obra, también en esta Gaceta una constancia en el sentido de que el texto que se publica en esa Gaceta corresponde al “aprobado en Sesiones Conjuntas de las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara, los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social, y al proyecto acumulado número 07 de 2002 Senado” (pág. 23).
Además, al final de este texto definitivo, en la página 35 de la Gaceta 579 citada, se lee una constancia de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, que resulta pertinente transcribir en su totalidad, pues establece con certeza los días en que se llevó a cabo el debate conjunto y la fecha en que éste finalizó :
“Bogotá, diciembre 9 de 2002
Proyecto de ley número 057/02 Senado, 056/02 Cámara, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y al proyecto acumulado número 07 de 2002 Senado, por la cual se crea el subsidio al desempleo. En sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara de esta Célula Congresual llevadas a cabo los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002, se inició con la lectura de la Ponencia para primer debate, la consideración del Proyecto de Ley presentado al Congreso de la República, por los señores Ministros de Hacienda y Trabajo y Seguridad Social, doctores Roberto Junguito Bennet y Juan Luis Londoño de la Cuesta. A continuación se procedió a la lectura de la proposición con que termina el informe de ponencia para primer debate y teniendo en cuenta que la proposición es positiva, se dio apertura al Primer Debate. Puesto en consideración el Pliego de Modificaciones, que contiene el articulado propuesto en la ponencia mayoritaria por parte de los señores ponentes Senadores Jesús León Puello Chamié, Oscar Iván Zuluaga (coordinador), y honorables Representantes Albino García, Carlos Celis Gutiérrez, Miguel Durán, Miguel Arenas y Carlos Ignacio Cuervo (coordinador), miembros de las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara respectivamente éstos fueron aprobados con las modificaciones que aparecen consignadas. Leída y discutida la ponencia minoritaria presentada por los honorables Congresistas Jesús Antonio Bernal Amorocho y Venus Albeiro Silva Gómez fue sustentada y sus artículos consignados en el Pliego de modificaciones y presentados como proposiciones sustitutivas fueron negados. Leídos y discutidos ampliamente todos y cada uno de los artículos, en consecuencia, hacemos constar, que los precedentes artículos con las respectivas modificaciones propuestas están consignadas y forman parte integral del texto definitivo elaborado por las Secretarías, tanto de Senado como de Cámara. Puesto a consideración el título del proyecto, éste fue aprobado por unanimidad de la siguiente manera : “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social”. Preguntadas las Comisiones si deseaban que el proyecto tuviera segundo debate, éstos respondieron afirmativamente. (...) La relación completa del Primer Debate se halla consignada en las Actas números 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011 y 012 de fechas 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002.” (fls. 577 y 577 vuelto).
De acuerdo con lo anterior, el primer debate concluyó el día 28 de noviembre de 2002 y se aprobó el texto definitivo del Proyecto de ley en mención, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso Nro. 579, de 10 de diciembre de 2002.
3.2 Segundo Debate. Plenarias y Plenarias extraordinarias.
- De acuerdo con la certificación del Secretario General del Senado de la República, de fecha 11 de febrero de 2003 “el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue el día miércoles 18 de diciembre de 2002, en sesión extraordinaria. Se pudo constatar un quórum deliberatorio de 98 Honorables Senadores, al ser sometido a su aprobación este proyecto fue aprobado por mayoría, tal como se encuentra transcrita dicha votación en el Acta de la Plenaria del Senado de la República en sesión extraordinaria que fue publicada en la Gaceta No. 45 miércoles 5 febrero 2003, el día 20 de diciembre de 2002, en sesión extraordinaria se consideró y aprobó el informe de mediación, publicado en la Gaceta No. 3 del 7 de febrero de 2003.” (fl. 2 segundo cuaderno).
- Según la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes, de fecha 5 de febrero de 2003, en las Sesiones Plenarias extraordinarias de la Cámara, convocadas por el Decreto 3075 de 2002, los días 17 y 18 de diciembre de 2002 “fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate, el articulado y el título del Proyecto de Ley Nro. 056/02 Cámara – 057/02 Senado “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”. En la misma certificación se da cuenta de la forma como fueron votados los distintos artículos, y los votos que se alcanzaron. Precisa, además que “fue considerado y aprobado en Sesión Plenaria extraordinaria (Decreto 3075 de 2002) el día 20 de diciembre de 2002, el informe de la Comisión Accidental de Mediación al proyecto de ley en comento, por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cinco (155) Honorables Representantes a la Cámara.” (fls. 53 y 54 primer cuaderno)
- En la Gaceta Nro. 43, de 5 de febrero de 2003, Cámara de Representantes, obran el Acta de Conciliación, de fecha 20 de diciembre de 2002 y el texto del Proyecto de ley a que se llegó en virtud del acuerdo correspondiente. (páginas 62 a 75 de la Gaceta)
- En la Gaceta Nro. 53, de fecha 7 de febrero de 2003, Senado de la República, página 33, obran el Acta de Conciliación, de fecha 20 de diciembre de 2002 y el texto único aprobado.
De acuerdo con lo anterior, la Plenaria de la Cámara de Representantes inició el Segundo Debate el día 17 de diciembre de 2002 y la Plenaria del Senado de la República, el día 18 de diciembre del mismo año.
En virtud del Decreto 3075 de 2002 el Gobierno citó a sesiones extraordinarias. El día 20 de diciembre de 2002, en cada una de las Plenarias fue considerado y aprobado el informe de la Comisión Accidental de Mediación al proyecto de ley en mención.
4. Forma de contabilizar los términos constitucionales en el trámite legislativo cuando media mensaje de urgencia.
El artículo 163 de la Constitución señala que el Presidente de la República puede solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En estos casos, las comisiones permanentes deliberarán conjuntamente.
Como lo recuerdan la interviniente y el señor Procurador, la Corte Constitucional en la sentencia C-025 de 1993, se pronunció sobre cómo se contabilizan los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución cuando existe el mensaje de urgencia del artículo 163.
En efecto, esta Corporación declaró exequible el inciso segundo del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, que prevé que cuando existe mensaje de urgencia, existe salvedad para respetar el lapso de los 15 días. Explicó la Corte que sólo debe respetarse el lapso no inferior a 8 días entre la terminación del primer debate (que se surtió en forma conjunta por las Comisiones Constitucionales) y la iniciación del segundo debate en las Plenarias de cada Cámara.
Por resultar totalmente pertinente para el cargo que se estudia, se trascribe el inciso demandado, y lo que explicó la Corte en la sentencia .
Artículo 183. (...)
La sentencia dijo al respecto :
“Lapso entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra en el evento de trámite de urgencia
37. Si bien entre la aprobación del Proyecto Ley en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160), la deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje de urgencia del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el cumplimiento de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por el Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación, carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos - se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario.
38. El artículo 183 de la ley 5ª de 1992 se limita a contemplar la hipótesis examinada y a establecer en ese caso la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras, sin esperar que transcurra el lapso de quince días. La norma legal armoniza correctamente el supuesto ordinario del artículo 160 con el extraordinario del artículo 163.” (sentencia C-025 de 1993) (se subraya)
Sobre el tema de la forma de contabilizar los términos para los debates en el Congreso, no sobra recordar que la contabilización de los días a que se refiere el artículo 160 de la Carta son hábiles, tal como se explicó en las sentencias C-607 de 1992 y se reiteró en la C-510 de 1996.
5. Análisis del lapso transcurrido entre la terminación del debate conjunto en las Comisiones Séptimas y el inicio en las Plenarias de cada Cámara en el Proyecto de ley 057/Senado, 056/02 Cámara.
De acuerdo con el recuento de los pasos y las fechas en que se surtieron los debates legislativos de la Ley 789 de 2002, se puede concluir que se respetaron los términos constitucionales y legales.
En efecto : el término de los 8 días se cumplió, pues, con fundamento en el mensaje de urgencia que medió por parte del Gobierno Nacional, las Comisiones Séptimas permanentes de Senado y Cámara deliberaron en forma conjunta el proyecto de ley, durante los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002. La aprobación del texto definitivo se publicó en la Gaceta de fecha 10 de diciembre de 2002.
Por su parte, en Sesión Plenaria realizada en la Cámara de Representantes los días 17 y 18 de diciembre de 2002, fue aprobado en segundo debate el texto definitivo del Proyecto de ley No.057/02 Senado, 056/02 Cámara. El día 20 de diciembre de 2002 fue considerado y aprobado el informe de la Comisión Accidental de Mediación, así se corrobora con la certificación expedida el 6 de febrero de 2003, por el Secretario General de la Cámara de Representantes, doctor Angelino Lizcano Rivera.
Y en Sesión Plenaria realizada en el Senado de la República el día 18 de diciembre de 2002, fue aprobado en segundo debate el texto definitivo del proyecto en mención. El 20 de diciembre de 2003, en sesión extraordinaria fue considerado y aprobado el informe de mediación, tal como lo certifica el Secretario General del Senado, doctor Emilio Otero Dajd, de fecha 11 de febrero de 2003.
Es decir, que se observó el término de los 8 días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en Comisión Conjunta y la respectiva plenaria, pues, las discusiones del primer debate que se iniciaron el 29 de octubre, culminaron el 28 de noviembre de 2002 y el inicio en las Sesiones Plenarias de Cámara y Senado ocurrió los días 17 y 18 de diciembre de 2002, respectivamente. Se superó ampliamente el término de los 8 días.
En cuanto al requisito de los 15 días que debe mediar entre la aprobación de una Cámara y su aprobación en la otra, en el caso en estudio, el agotamiento de dicho lapso no era necesario, en razón de la discusión conjunta del proyecto en las Comisiones Constitucionales Permanentes, tal como lo señala el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, norma que, se repite, fue declarada exequible en sentencia C-025 de 1993.
Igualmente, de las certificaciones expedidas por los Secretarios Generales de Senado y Cámara de Representantes, se evidencia que el mencionado proyecto de ley fue aprobado con las mayorías que para el efecto exige la Constitución.
En consecuencia, la Corte declarará exequible el trámite legislativo de la Ley 789 de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, únicamente respecto del cargo de que supuestamente no se respetaron los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución, y se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo en relación con los demás cargos contra la mencionada Ley.
Primero : Declarar exequible la Ley 789 de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, en cuanto no se vulneraron los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución.
Segundo : Declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación con los demás cargos contra la mencionada Ley.

References: Artículo 6

Artículo 7

Artículo 8

Artículo 10
 artículo 6
 resolución 

Artículo 27
 Artículo 189
 artículo 14

Artículo 33

Artículo 35

Artículo 41
 artículo 34

Artículo 47
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 2
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 5
 artículo 163
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 158
 artículo 160
 artículo 163
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 163
 artículo 160
 artículo 163
 artículo 183

Artículo 183
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 artículo 160
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