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REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - PDF
REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
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Germán Ortega Bustamante
1 REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Revista N 17
2 JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN Presidente de la República de Colombia MIEMBROS DE LA COMISIÓN Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Germán Vargas Lleras Viceministro de Agua y Saneamiento Iván Mustafá Durán Ministra de Salud y Protección Social Beatriz Londoño Soto Director General Departamento Nacional de Planeación Mauricio Santamaría Salamanca Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios César Alfonso González Muñoz Expertos Comisionados Alejandro Iván Gualy Guzmán - Director Ejecutivo Julio César Aguilera Wilches - Experto Comisionado Jaime Salamanca León - Experto Comisionado Silvia Juliana Yepes Serrano - Experta Comisionada Unidad Administrativa Especial William Wilches Rodriguez - Subdirector Técnico Ricardo Arturo Arias Beltrán - Jefe Oficina Asesora Jurídica Germán Arturo García García - Jefe Oficina Asesora de Planeación Clara Esperanza Cáceres Wills - Subdirectora Administrativa y Financiera Hitler Rouseau Chaverra Ovalle - Asesor grado 15 con funciones de Control Interno
3 Revista de Agua Potable y Saneamiento Básico N 17 Agoto de 2012 ISSN: x Diseño de carátula y coordinación editorial: Boris Del Campo Marín Coordinación editorial: Boris Del Campo Marín Javier Ernesto Gutiérrez Oviedo Diseño, diagramación e impresión Imprenta Nacional Fotografías carátula: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA Bajo Licencia CREATIVE COMMONS Atribución - Compartir Igual 2.0 Genérica (CC BY-SA 2.0) La Revista y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, no son responsables de las ideas y conceptos emitidos por los autores de los diferentes trabajos realizados. Se autoriza la reproducción total o parcial de los artículos de la revista citando la fuente y el autor.
4 CONTENIDO Reflexiones sobre participación privada en el sector acueducto y alcantarillado Jaime Salamanca León... 9 Metodología para evaluar la percepción, impacto y la equidad de los agentes del sector para los procesos misionales de regulación y asesoría de la CRA Alejandro Gualy Guzmán, Germán Arturo García García Análisis comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo bajo las metodologías establecidas en las Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 Carolina Gonzále, Érika Bibiana Pedraza ANEXOS
5 Reflexiones sobre participación privada en el sector acueducto y alcantarillado Jaime Salamanca León 1 Abstract El presente documento expone los avances de la participación privada desde la década del noventa del siglo XX, los cuales se analizan tanto desde el contexto macroeconómico del sector en general, como desde el comportamiento corporativo de las empresas públicas, privadas y mixtas. A continuación se estudian las tres etapas en las cuales se desarrollaron los procesos de participación privada, sus fallas, en especial las deficiencias relacionadas con el tratamiento de los riesgos, tanto de selección adversa de la etapa precontractual como el azar moral en la ejecución de los contratos. Finalmente, se proporcionan recomendaciones para el sector en términos de la aplicabilidad de la ley de asociaciones público-privadas y los mecanismos para formular proyectos exitosos a través de Project Finance Introducción Los servicios de infraestructura como electricidad, acueducto, alcantarillado y telecomunicaciones son factores críticos que garantizan 1 Experto Comisionado de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Este artículo es responsabilidad del autor y no compromete a la CRA. Colaboraron en la elaboración de este documento Ángela Bibiana González y Nancy Marrero, asesoras de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). 9 2 De acuerdo con Yescombe, E.R. (2007) Public-Private Partnership Principles of Policy and Finance. Elsevier- Amsterdam. Es un método para estructurar la financiación de largo plazo de grandes proyectos. Está basado en capitalización y endeudamiento garantizado por los flujos de caja generados por el proyecto y aportes públicos, cuando sean requeridos. Depende de una evaluación detallada de los riesgos de construcción, operación y mercado, y su asignación entre los inversionistas, prestamistas y otros agentes participantes, a través de acuerdos contractuales.
6 el funcionamiento y la eficiencia de las economías modernas. La provisión de estos servicios afecta significativamente la productividad, los costos y la competitividad e inciden en la reducción de la pobreza 3. El Estado tuvo el monopolio en la provisión de estos servicios durante varias décadas. Aunque inicialmente este esquema tuvo resultados satisfactorios, a finales de los años ochenta del siglo XX, el esquema decayó al presentar incrementos limitados en cobertura, deficiencia en la calidad del servicio y bajos niveles de eficiencia operacional. La Constitución Política de 1991 creó la posibilidad de que entes particulares prestaran los servicios públicos 4. La Ley 142 de 1994 y los desarrollos regulatorios que se derivaron de la misma establecieron el marco legal que hizo atractivo el sector de los servicios públicos a actores privados. La intervención del Estado a través de la regulación y el control de los servicios públicos tuvo como objetivos incrementar la cobertura, mejorar la calidad y ofrecer precios basados en principios de solidaridad para la población de bajos ingresos. Para el logro de estos objetivos, la ley planteó la promoción de la competencia y la participación del sector privado en la prestación de estos servicios. Dentro de este nuevo esquema, el sector de acueducto y saneamiento básico ha presentado desarrollos importantes en la participación privada en el servicio de aseo y, en menor escala, en los servicios de acueducto y alcantarillado, dadas las características de sus respectivos mercados. El sector de acueducto y alcantarillado se caracteriza por ser un monopolio natural con altos costos hundidos, 3 Guash, J. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions. World Bank Developing Studies, 2004, p. ix. 4 Artículo 365 de la Constitución Política de Colombia. 10 economías de densidad, economías de escala, y por proveer bienes de consumo masivo. El problema del Gobierno como agente principal (Regulador) es su dependencia de las conductas de los agentes económicos (Operadores), sobre los cuales no tiene información perfecta. Esta asimetría se manifiesta en la selección adversa de la etapa precontractual 5, al no disponer de todos los elementos de juicio para seleccionar al agente económico más idóneo (competencia por el mercado), y en el riesgo moral 6 de la etapa contractual. Esto sucede al no evaluar adecuadamente los riesgos y, por consiguiente, no tener claridad sobre las consecuencias de las acciones del agente y el principal. El papel del Regulador consiste en armonizar los intereses de los agentes económicos y de los usuarios, pues busca eficiencia económica, suficiencia financiera, equidad e integralidad de la tarifa. Asimismo, el Regulador debe implementar una política de precios de eficiencia que permita alcanzar los objetivos del Estado. Cabe resaltar que la mera regulación de precios no soluciona el riesgo moral al que se enfrentan los agentes económicos (Regulador y Operadores), y se presenta cuando el Operador o contratista no se comporta de forma eficiente de acuerdo con los incentivos planteados por el Regulador. 5 Los pliegos de condiciones deben tener elementos y parámetros que disminuyan la asimetría de información. 6 El riesgo moral trata de las conductas ocultas de los agentes económicos que el principal no puede observar con precisión. Jouravlev, Andrei. Regulación de la industria del AGUA POTable. CEPAL, volumen 1, 2001S.
7 Relación entre los intereses del Regulador, los Operadores y los usuarios Principal Gobierno-Regulador i1 i2 i3 Interés i1 Maximizar beneficio social Busca armonizar eficiencia económica, suficiencia financiera, equidad e integralidad del servicio con cobertura y calidad Usuarios Suscriptores Interés i3 Maximizar Utilidad~ Teoría del Consumidor Disponibilidad continua del servicio en calidad y cantidad a precios eficientes Agente Económico Operadores Públicos y y Privados Interés i2 Maximizar beneficios económicos Rentabilidad Después de 18 años de aplicar este esquema de regulación, y de posibilitar a los particulares la prestación de este tipo de servicios públicos, el inventario actual reporta empresas públicas, empresas con capital mixto y empresas privadas. Sin embargo, es momento de analizar si el comportamiento de estas empresas ha sido acorde con los objetivos de la regulación y si la operación de aquellas ha llevado a un mejor equilibrio del sector. En este trabajo se hace un recorrido por las características del sector, por su evolución macroeconómica y por las distintas fases del proceso de participación privada. Así mismo, se analiza la participación privada en el sector de acueducto y alcantarillado dentro de la Ley 1508 de 2012 de asociaciones públicoprivadas. Finalmente, se presentan conclusiones y recomendaciones en cuanto al tratamiento adecuado de riesgos y al uso correcto del Project Finance (PF) para futuros contratos de participación privada. Este documento está organizado así: el capítulo 2 analiza algunos indicadores macroeconómicos, en especial el PIB sectorial y su 11 evolución en el periodo ; el capítulo 3 compara el comportamiento de las empresas privadas, públicas y mixtas, analizando indicadores como cobertura, pérdidas de agua, continuidad, tarifas e inversión; el capítulo 4 describe las etapas del proceso de participación privada en el sector y sus dificultades, en especial hace énfasis en el manejo deficiente de riesgos de algunos contratos; el capítulo 5 analiza la participación privada dentro la Ley 1508 del 2012 de asociaciones público-privadas; por último, el capítulo 6 presenta las conclusiones y recomendaciones. 2. Tendencias macroeconómicas El PIB de acueducto y alcantarillado se define como el resultado económico de su actividad productiva. El Gráfico 1 presenta el comportamiento de la participación de los servicios de energía, gas, acueducto, alcantarillado, aseo y telecomunicaciones en el PIB nacional durante el periodo Se observa cómo, a excepción del sector de telecomunicaciones,
8 los servicios públicos presentaron una disminución en su participación en el PIB, ya que su crecimiento real fue inferior al del PIB nacional (4,1% anual) y al presentado por otros sectores, como el de la construcción, el cual creció en promedio 7,6% anual, mientras que el del comercio presentó un incremento promedio del 4,4% anual durante el periodo. La participación del sector de acueducto, alcantarillado y aseo ha tenido una disminución constante en la última década, pasando de 1,32% en el 2000 a 1,15% en el gráfico 1. Participación de los servicios públicos domiciliarios en el PIb ENERGÍA GAS AGUA., ALC., ASEO TELECOMUNICACIONES Fuente: DANE (Cuentas Nacionales - III Trimestre del 2011). Cálculos propios JSL. A partir del Valor Agregado de los suministros de los servicios de electricidad, gas, agua y saneamiento básico, y servicios de telecomunicaciones a precios constantes base Series desestacionalizadas. El Gráfico 2 presenta el comportamiento y participaciones del PIB desagregado del sector de acueducto y alcantarillado. El PIB real de los sectores de acueducto y alcantarillado presenta un crecimiento moderado en el periodo Lo anterior llevó a que la participación en el PIB de estos sectores pasara de 0,65% y 0,32% en el año 2002 a 0,57% y 0,27% en
9 gráfico 2. PIb Acueducto, PIb Alcantarillado y Participación en el PIb Nacional Miles de millones de pesos del 2010 $ $ $ $ $ $ $ $ $ 500 Porcentaje de participación 0,80% 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% $ - 0,00% PIB REAL ACUEDUCTO PIB REAL ALCANTARILLADO PIB REAL AMBOS PARTICIPACIÓN DEL ACUEDUCTO EN PIB TOTAL PARTICIPACIÓN ALCANTARILLADO EN PIB TOTAL Fuente: DANE (Cuentas Nacionales. Matriz de Utilización Producto). Cálculos propios JSL. Muestra tomada del Precios constantes El Gráfico 3 compara las variaciones anuales del PIB de los sectores de acueducto y alcantarillado con las del PIB nacional. medio del 4,8%, el crecimiento del PIB acueducto fue del 3,1%, y el de alcantarillado 2,6%, lo cual explica su pérdida de participación en el tiempo. Por otra parte, las variaciones del sector presentan tendencias cíclicas más marcadas que las presentadas por el PIB total. Mientras el PIB nacional presentó en el periodo un crecimiento anual prográfico 3. variación anual del PIb Nacional, PIb Acueducto y PIb Alcantarillado 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% -2,00% -4,00% Variación porcentual PIB nacional Variación porcentual PIB alcantarillado Variación porcentual PIB acueducto Fuente: DANE (Cuentas Nacionales. Matriz de Utilización Producto). Cálculos propios para Acueducto y Alcantarillado JSL. Muestra tomada del Variación porcentual anual. Precios constantes. 13
10 El crecimiento del PIB sectorial se puede explicar por el comportamiento de las siguientes variables: la variación anual del agua facturada por suscriptor, la variación anual del agua producida por suscriptor y las tasas de crecimiento de los suscriptores de acueducto y alcantarillado. En el Gráfico 4, basado en una muestra de 19 empresas 7, se observa que el agua facturada por suscriptor presenta una disminución promedio, durante el periodo , del -2,4% anual 8, mientras la disminución del agua producida por suscriptor, en este mismo periodo, fue del -2,1% anual 9. Por otro, lado los suscriptores de acueducto presentan un incremento del 2,7% anual y los de alcantarillado 2,8% anual 10. gráfico 4. variación anual de suscriptores, agua producida y agua facturada 0,06% 0,04% 0,02% 0% -0,02% -0,04% -0,06% 0,08% % Variación agua facturada por suscriptor % Variación susc. acueducto % Variación susc. alcantarillado % Variación agua producida por suscriptor Fuente: SUI-SSPD. Cálculos propios JSL. Muestra de 19 empresas de ciudades capitales: 1. Armenia, 2. Barranquilla, 3. Bogotá, 4. Bucaramanga, 5. Cali, 6. Cartagena, 7. Ibagué, 8. Manizales, 9. Medellín, 10. Montería, 11. Neiva, 12. Pasto, 13. Pereira, 14. Popayán, 15. Santa Marta, 16. Sincelejo, 17. Tunja, 18. Valledupar, y 19. Villavicencio. Muestra tomada del Variación porcentual anual. 7 Muestra de 19 empresas. Información del SUI-SSPD (anexo 1) Los anexos 2 y 6 corresponden al agua facturada por empresa por año y al agua facturada por suscriptor anual. 9 Los anexos 3 y 8 relacionan el agua producida por empresa al año y el agua producida por suscriptor anual. 10 Los anexos 4 y 5 presentan el número de suscriptores de acueducto y alcantarillado por empresa por año.
11 El mayor crecimiento de los suscriptores compensa la disminución de ingresos derivados del menor consumo de la población. Por esta razón, el comportamiento del PIB sectorial presenta un crecimiento positivo, pero moderado en la última década. Las tendencias de producción y consumo de agua se pueden apreciar en el Gráfico 5 11, en el cual se observa que la facturación de agua pasó de 19,2 m 3 mensuales 12 por suscriptor en 2003 a 15,2 m 3 en el , mientras que la producción pasó de 34,3 m 3 a 28,2 m 3 mensuales 14. Lo anterior evidencia que las pérdidas se han incrementado en los últimos años, lo cual también explica las bajas tasas de crecimiento del PIB sectorial. En el gráfico 5, la línea punteada presenta el número de metros que debe producir una empresa para facturar un metro cúbico. Este indicador pasó de 1,79 en el 2002 a 1,87 en el 2009 y 1,86 en el gráfico 5. Producción (P) y Facturación (F) de agua por m 3 por suscriptor anual 470,00 1,87 420,00 1,85 m 3 por suscriptor 370,00 320,00 Índice de (P) / F) 1,83 1,81 270,00 1,79 220,22 1,77 170,00 1,75 Agua producida por suscriptor en m 3 Agua facturada por suscriptor en m 3 m 3 producidos / m 3 facturados Fuente: SUI Cálculos propios JSL. Muestra de 19 empresas de ciudades capitales: 1. Armenia, 2. Barranquilla, 3. Bogotá, 4. Bucaramanga, 5. Cali, 6. Cartagena, 7. Ibagué, 8. Manizales, 9. Medellín, 10. Montería, 11. Neiva, 12. Pasto, 13. Pereira, 14. Popayán, 15. Santa Marta, 16. Sincelejo, 17. Tunja, 18. Valledupar, y 19. Villavicencio. Muestra tomada del Valores absolutos y proporción de agua producida sobre agua facturada. 11 Muestra de 19 empresas. Información del SUI-SSPD (anexo 1). 12 Agua facturada por mes = Agua facturada por año/ El anexo 7 relaciona el agua facturada por suscriptor por empresa por mes Agua producida por mes = Agua producida por año/ El anexo 9 muestra el índice de agua producida sobre agua facturada por empresa por año.
12 El gráfico 6 muestra las fuentes de financiación del sector de agua potable y saneamiento básico en los tres cuatrienios comprendidos en el periodo Se observa cómo los recursos públicos han crecido de 5,6 billones en el cuatrienio a 7,5 billones en el cuatrienio , lo cual indica que la mayoría de los municipios financian la inversión con recursos públicos provenientes del Sistema General de Participación (SGP), Regalías Directas y Presupuesto General de la Nación (PGN). Las tarifas representan el 27% de los recursos de financiación y equivalen a 2,7 billones en el cuatrienio gráfico 6. Inversiones en el sector por fuente de recursos Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 3. Análisis del comportamiento de las empresas Este análisis se realizó con base en la información de una muestra de 19 empresas de Acueducto y Alcantarillado con diferente naturaleza jurídica, así: 9 empresas públicas 16 (Empresas Públicas de Armenia, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, Em- presas Municipales de Cali EICE ESP, Empresa Ibaguéreña de Acueducto y Alcantarillado S.A. ESP Oficial de Ibagué, Empresas Públicas de Medellín ESP, Empresas Públicas de Neiva ESP, Empresas de Obras Sanitarias de Pasto (Empopasto) S.A. ESP, Empresa de Servicios Públicos de Valledupar (Emdupar S.A. ESP y Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio ESP.)); 5 empresas mixtas 17 (Acueducto Met % del capital público Participación de capital público de por lo menos el 50%.
13 ropolitano de Bucaramanga S.A. ESP, Aguas de Cartagena S.A. ESP, Aguas de Manizales S.A. ESP, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. ESP y Acueducto y Alcantarillado de Popayán S.A. ESP); y 5 empresas privadas 18 (Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. ESP, Proactiva Aguas de Montería S.A. ESP, Compañía del Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta S.A. ESP, Aguas de la Sabana S.A. ESP Sincelejo y Proactiva Aguas de Tunja S.A. ESP). Todas las empresas de la muestra operan en las principales ciudades del país, tienen más de suscriptores y atienden aproximadamente el 86% del total de suscriptores del país. Se analizaron los indicadores de cobertura, pérdidas de agua, continuidad, tarifas e inversión para el periodo El índice de cobertura de acueducto y alcantarillado se calcula como el número de viviendas con el servicio (suscriptores) dividido en el número total de viviendas 19. El índice de agua no contabilizada (IANC) se calcula mediante la fórmula 20 IANC = 1 - Agua facturada Agua producida El índice de continuidad es el reportado por las empresas al SUI (Sistema Único de Información), como porcentaje de horas diarias en las cuales se prestó efectivamente el servicio en el periodo Las tarifas se calculan como la tarifa media por metro cúbico por tipo de empresa. Se tomaron solamente las tarifas del estrato cuatro de los años 2003, 2006 y 2010, las cuales no presentan cargos por subsidios ni contribuciones. La ponderación de la tarifa de cargo fijo se realizó con base en el número de suscriptores de la empresa y la correspondiente a la tarifa de consumo básico de acuerdo con el agua facturada en metros cúbicos de la empresa. El consumo promedio en metros cúbicos se tomó del anexo 7, agua facturada por suscriptor (m 3 /mensuales). La inversión se calcula como la formación bruta de capital fijo (cuenta 16 del balance de cada empresa) más la cuenta de obras y mejoras en propiedad ajena de los prestadores privados y mixtos (cuenta 1915). La inversión y las tarifas se escalan a precios constantes de diciembre de 2010 con el índice de precios al consumidor (IPC) del DANE. Los balances, estados de resultados, producción de agua, facturación de agua, índice de continuidad y número de suscriptores son los reportados a la SSPD (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios) por cada empresa de forma anual a través del SUI. El gráfico 7 presenta la evolución del índice de cobertura de acueducto por cada grupo de empresas 21. Se resalta que el mejor comportamiento en el periodo lo presentan las empresas mixtas, que pasan de una cobertura del 79% en 200, al 95% en 2010, con un aumento de 16 puntos. Las empresas públicas y privadas aumentan su cobertura en 11 puntos en el mismo periodo. 18 Mayoría de capital privado. 19 Unidades de vivienda estimadas a partir del Censo y la proyección de población del DANE. 20 Ninguna empresa de la muestra compra agua El anexo 10 muestra la cobertura de acueducto por empresa.
14 gráfico 7. Evolución de coberturas de acueducto por tipo de empresa 97% 92% Porcentaje de cobertura 87% 82% 77% 72% Cobertura acueducto E. Públicas Cobertura acueducto E. Privadas Cobertura acueducto E. Mixtas Fuente: SUI Enero/2012. Proyección de la población del DANE. Cálculos propios JSL. Coberturas correspondientes al área urbana. Al analizar la evolución de las coberturas en el servicio de alcantarillado 22 del gráfico 8, se destaca que el mejor comportamiento, en el periodo, en cuanto a incremento de cobertura, también lo presentan las empresas mixtas, que pasaron del 75% en 2002 al 93% en 2010, con un aumento de 18 puntos. Las empresas públicas y privadas aumentaron su cobertura en 12 y 7 puntos, respectivamente, en el mismo periodo. En la ciudad de Montería, la cobertura pasó del 25% en 2002 al 32% en Según el informe definitivo de auditoría de la contraloría de la ciudad, la meta de cobertura para el final de la concesión (año 2020) es del 80% 24, lo cual indica la necesidad de desarrollar obras e inversiones para cumplir las obligaciones contractuales. 22 El anexo 11 presenta la cobertura de alcantarillado por empresa Sistema concesionado a Proactiva Aguas de Montería, de naturaleza privada, ver anexo Contraloría Municipal de Montería, octubre de Informe definitivo de auditoría gubernamental con enfoque integral. Contrato de Concesión celebrado entre la Alcaldía Municipal de Montería y la Empresa Proactiva Aguas de Montería S.A. ESP 1999, p. 24.
15 gráfico 8. Evolución de coberturas de alcantarillado por tipo de empresa 97% 92% Porcentaje de cobertura 87% 82% 77% 72% Cobertura acueducto E. Públicas Cobertura acueducto E. Privadas Cobertura acueducto E. Mixtas Fuente: SUI Enero/2012. Proyección de la población del DANE. Cálculos propios JSL. Coberturas correspondientes al área urbana. El gráfico 9 muestra la evolución del índice de agua no contabilizada (IANC) durante el periodo Las empresas privadas presentan las mayores pérdidas; el pico del año 2005 puede explicarse por el incremento del IANC de Barranquilla, que llegó al 65%; para el resto del periodo, el indicador presenta una tendencia constante y se ubica en el 57% para Las empresas públicas presentan un IANC constante del 42% entre ; en 2009 se aumenta en 4 puntos, alcanzando un nivel del 46%, incremento que se explica por el nivel de pérdidas del 74% presentado por Villavicencio en este año (anexo 12). Las empresas mixtas presentan el menor IANC y una tendencia decreciente hasta el año 2008, con un 34% de pérdidas. Aun cuando el indicador de este grupo para el 2009 aumentó 4 puntos, alcanzando el 37%, debido a los incrementos de 8 y 10 puntos presentados en Manizales y Pereira, este indicador continúa siendo el más bajo de los tres grupos analizados (anexo 12). 19
16 gráfico 9. Evolución índice de agua no contabilizada (IANC) por tipo de empresa 65% 60% 55% Porcentaje 50% 45% 40% 35% 30% Porcentaje ANC E. públicas Porcentaje ANC E. Privadas Porcentaje ANC E. Mixtas Fuente: SUI Enero/2012. Cálculos propios JSL. El índice de agua producida sobre agua facturada por tipo de empresa presenta la misma tendencia que las pérdidas de agua 25. El anexo 9 presenta el índice de agua producida sobre agua facturada por empresa por año 26. Al analizar la continuidad del servicio de acueducto, se encuentra que el resultado es similar al comportamiento de los demás indicadores. Las empresas mixtas presentan la mejor continuidad de la muestra, entre el 99,8% y el 99,7% en el periodo Las empresas privadas presentan un mejoramiento de la continuidad del 97,2% al 99,6% en el periodo , salvo en el año 2008, que se explica por la disminución presentada en Barranquilla, con un 95% (anexo 13). 25 Spiller, Pablo (2000) en el informe final del plan de acción y estrategia regulatoria estima unas pérdidas causadas por IANC en Colombia de US$500 millones anuales. 26 Las empresas privadas producen entre 2,15 y 2,58 m3 para facturar un metro cúbico, las públicas entre m3 y las mixtas entre 1.52 y 1.72 m3, estas últimas con el mejor indicador. Fuente: SUI Enero/2012. Cálculos propios. Indicador calculado como metro cúbico de agua producida anualmente por suscriptor dividido en los metros cúbicos de agua facturada anualmente por suscriptor. 20 Las empresas públicas presentan continuidad entre 99,6% y 97,7% en el periodo Villavicencio presenta el mayor problema en cuanto a continuidad del servicio, entre el 84% y el 88% en el periodo , lo cual afecta el comportamiento del indicador del grupo (anexo 13).
17 gráfico 10. Evolución continuidad del servicio de acueducto por tipo de empresa 100,0 99,5 99,0 Porcentaje 98,5 97,5 97,0 97,0 95,5 Continuidad % empresas públicas Continuidad % empresas privadas Continuidad % empresas mixtas Fuente: SUI Enero/2012. Cálculos propios JSL. En el gráfico 11 se presenta la evolución de la tarifa media por metro cúbico de estrato 4 del servicio de acueducto 27. Se observa que las tarifas han aumentado desde el 2006 en los tres tipos de empresa. Las empresas públicas 28 tienen las mayores tarifas en el año 2010 ($2.019/m 3 ), seguidas por las privadas ($1.880/m 3 ), que utilizan tarifas contractuales, y por último las mixtas ($1.601/m 3 ) (anexo 18). cio de alcantarillado 29, a precios constantes del 2010, ha aumentado en el periodo en los tres tipos de empresas. Las empresas públicas 30 presentan las tarifas más elevadas de alcantarillado en el año 2010 ($1.595/m 3 ), seguidas por las mixtas ($1.148/m 3 ) y por último las privadas ($1.043/m 3 ) (anexo 19). En el sector de alcantarillado, el gráfico 12 presenta la siguiente comparación. La tarifa media por metro cúbico de estrato 4 del servi- 27 La tarifa media de acueducto se obtiene de las tarifas de cargo fijo y consumo básico del servicio, presentadas en los anexos 14 y 16, respectivamente. 28 La empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá presenta la mayor tarifa media por metro cúbico de acueducto del total de la muestra para el año La tarifa es de $2.761/m3/mes a precios constantes del 2010 (anexo 18) La tarifa media de alcantarillado se obtiene de las tarifas de cargo fijo y consumo básico del servicio, presentadas en los anexos 15 y 17, respectivamente. 30 La empresa de Medellín presenta la mayor tarifa media por metro cúbico de alcantarillado del total de la muestra para el año La tarifa es de $1.768/m3/ mes a precios constantes del 2010 (anexo 19).
18 gráfico 11. Tarifa media por metro cúbico de acueducto por tipo de empresa. Estrato Pesos del 2010/m Tarifa media mensual m 3 Acueducto E. Públicas Tarifa media mensual m 3 Acueducto E. Privadas Tarifa media mensual m 3 Acueducto E. Mixtas Variación m 3 E. Públicas Variación m 3 E. Privadas Variación m 3 E. Mixtas Fuente: SUI Enero/2012. Cálculos propios JSL. gráfico 12. Tarifa media por metro cúbico de alcantarillado por tipo de empresa. Estrato Pesos del 2010/m Tarifa media mensual m 3 Acueducto E. Públicas Tarifa media mensual m 3 Acueducto E. Privadas Tarifa media mensual m 3 Acueducto E. Mixtas Variación m 3 E. Públicas Variación m 3 E. Privadas Variación m 3 E. Mixtas Fuente: SUI Enero/2012. Cálculos propios JSL. 22
19 El gráfico 13 presenta las inversiones reales de acueducto y alcantarillado por suscriptor (anexo 23). Las empresas públicas invirtieron por suscriptor más que las mixtas y las privadas. Las mixtas 31 invirtieron en promedio 33% menos que las públicas, y las privadas 83% menos que las públicas en el periodo (anexos 20, 21 y 22 de inversiones en acueducto y alcantarillado por empresa). La inversión presentó un aumento en el segundo cuatrienio, concentrado en el sector de alcantarillado. Las mayores inversiones de alcantarillado en plantas de tratamiento las hacen las empresas públicas de más de habitantes. De conformidad con la SSPD, algunas de estas inversiones no son incluidas en las tarifas de alcantarillado 32. gráfico 13. Inversión real en acueducto y alcantarillado por suscriptor por tipo de empresa ($/suscriptor) $ $ Pesos del 2010/m 3 $ $ $ $ Inversión de Ac. y Alc. por suscriptor Públicas Inversión de Ac. y Alc. por suscriptor Privadas Inversión de Ac. y Alc. por suscriptor Mixtas Variación m 3 E. Públicas Variación m 3 E. Privadas Variación m 3 E. Mixtas Fuente: SUI Enero 11/2012. Cálculos propios JSL. 31 En el anexo 23 se observa que del total de la muestra, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira, de naturaleza mixta, invirtió más por suscriptor en el periodo , con un monto $ /suscriptor Uribe, Eva María (2010) Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. SSPD. Presentación: Sector de Acueducto y Alcantarillado avances y perspectivas. Taller SSPD, CEPAL, GTZ.
20 4. Proceso de participación privada La participación de particulares en la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado es permitida por la Constitución de En esta materia, el artículo 365 de la Carta Política establece que los servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del Estado y es su deber asegurar su prestación eficiente a todos los ciudadanos colombianos. Asimismo, la Constitución establece que estos servicios pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso, el Estado se reserva el derecho de intervenir, mediante la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. El periodo se identifica como la primera etapa de participación privada en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Con base en la Constitución, en las ciudades que presentaban situaciones críticas se otorgaron contratos de transición para la operación de las empresas de servicios públicos; estos fueron los casos de Santa Marta, Montería y Barranquilla. En estos primeros contratos se concedió la administración del sistema a un operador privado. Las inversiones necesarias para la expansión de la cobertura estuvieron a cargo de los entes territoriales. La adopción de estos primeros esquemas transitorios no se tradujo en progresos significativos en la prestación del servicio: no se lograron mejoras en los indicadores de cobertura y calidad, se hizo evidente que la despolitización del negocio no era suficiente, y la carencia de un marco regulatorio para el sector sentenció los procesos. La segunda etapa del proceso de participación privada surgió con la Ley 142 de 1994, la cual expide el régimen de servicios públicos domiciliarios, dentro de los cuales se encuentran los de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible y 24 telecomunicaciones 33. El propósito principal de la ley fue crear un marco normativo para su prestación, cumpliendo los objetivos de cobertura, con calidad y a precios eficientes. La ley estableció los posibles regímenes regulatorios a los que debían someterse las empresas de servicios públicos, los cuales deben estar orientados por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia 34, y facultó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) para expedir las metodologías tarifarias. De conformidad con el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, cuando se celebren contratos mediante invitación pública para que empresas privadas hagan la financiación, operación y mantenimiento de los servicios públicos domiciliarios, la tarifa podrá ser un elemento que se incluya como base para otorgar dichos contratos. Las fórmulas tarifarias deberán atenerse en todo a los criterios establecidos en la ley. La Ley 142 y la expedición de las primeras metodologías tarifarias (1995) definieron el marco regulatorio que hizo atractivo el sector, incluso para la inversión extranjera. Durante esta segunda etapa del proceso se estructuraron contratos de concesión con inversión en ciudades como Santa Marta (1998), Palmira (1997), Cartagena (1995), Barranquilla (1997), Girardot (1997) y Tunja (1997). En estos contratos, una parte de las inversiones necesarias para la expansión del sistema fue financiada por los actores privados y la contrapartida por los entes territoriales. En esta segunda etapa de participación privada se presentaron algunas dificultades, dentro de las cuales vale la pena mencionar: 33 Artículo 1º Ley 142/ Artículo 87 Ley 142/1994.
21 los inversionistas mostraron poco interés en los mercados de municipios intermedios y pequeños; se estructuraron contratos de concesión incompletos sin una clara distribución de riesgos, y los contratos de interventoría presentaron deficiencias al no definir responsabilidades en el seguimiento de estos. La última etapa de participación privada se estructuró con el Programa de Modernización Empresarial (PME). De conformidad con el documento Conpes 2912 de 1997, el objetivo principal fue incrementar la cobertura y la calidad de los sistemas mediante la promoción de la participación privada en el sector. El Banco Mundial, a través de varios créditos, impulsó este programa 35, los principales objetivos fueron: promover la participación privada en el sector para crear eficiencia y sostenibilidad, expandir la cobertura en los municipios participantes y facilitar el acceso de la población de estratos bajos a los servicios. El programa implementado por el MA- VDT 36 tuvo como metas la incorporación de la participación privada en dos ciudades intermedias (contratos de operación con inversión) y 15 municipios pequeños (contratos de construcción-operación) ofreciendo asistencia técnica a los municipios y apoyo financiero a las empresas que adoptaran el programa, para garantizar su viabilidad financiera y la prestación del servicio a la población pobre. Los contratos de operación con inversión seguían un modelo de concesión donde el operador debía generar un flujo de caja eficiente que permitiera financiar parte de las inversiones pactadas en el contrato. Los contratos de construcción-operación seguían un modelo de contratación de obras 35 Créditos 3336 y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 25 públicas de infraestructura, donde la financiación de la inversión provenía del Gobierno y de los municipios. Para realizar la selección de operadores, el MAVDT y el Banco Mundial prepararon los modelos de pliegos de concesión, dentro de los cuales definieron el Plan de Obras e Inversiones (POI), que el operador debía cumplir, y se establecieron las tarifas de largo plazo, algunas de ellas contractuales 37. Los contratos de concesión se otorgaron al operador que propuso el menor costo que debía asumir el Gobierno para cumplir con el POI definido en la etapa de preinversión. Como resultados del PME, se estructuraron 11 contratos de concesión con inversión en 18 municipios intermedios y 3 contratos de construcción y operación en 7 municipios pequeños. Se observa que el resultado de las ciudades intermedias superó la meta del programa, pero no sucedió lo mismo con los municipios pequeños. Las mayores dificultades encontradas en esta tercera etapa del proceso se concentran en la deficiente información utilizada en la estructuración de los planes de inversión, los cortos tiempos de licitación (en promedio dos meses para elaborar las propuestas) y la no disponibilidad de recursos por parte de los operadores por diferentes razones (retraso en los giros de recursos públicos, pasivos existentes que retrasaron la entrada y venta de cartera con baja probabilidad de recuperación). Al igual que los contratos de concesión de la segunda etapa, los de esta tercera fase fueron incompletos, sin una clara distribución de riesgos: los contratos de construcción- 37 Tarifa contractual es la que se pacta en los contratos de operación que debe cumplir los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia de la Ley 142 (art. 87), pero no obliga a la aplicación de las metodologías tarifarias establecidas por la CRA.
22 operación, los cuales contaron con aportes públicos, presentaron características más de obra pública que de concesión. En estos contratos se vincularon contratistas de obra que no garantizaron el riesgo de operación de los sistemas. Asimismo, los contratos de interventoría no definieron adecuadamente las responsabilidades para su seguimiento; en este último aspecto, algunos municipios otorgaron la interventoría a firmas sin el perfil adecuado, que se concentraron en intervenir en las decisiones administrativas de los operadores, descuidando el seguimiento de los indicadores de cumplimiento pactados en el contrato 38. Actualmente existen registradas en el país 37 empresas privadas, que prestan sus servicios a localidades con menos de suscriptores, y 52 empresas que atienden municipios con más de suscriptores; asimismo, se registran 64 empresas mixtas con operación en municipios con menos de suscriptores y 21 empresas mixtas que atienden municipios con más de suscriptores. Los operadores privados se concentran en municipios de mayor tamaño, mientras que las empresas mixtas se encuentran en municipios relativamente pequeños. Manejo de riesgos en los procesos de participación privada en el sector de acueducto y alcantarillado De acuerdo a la experiencia del país en los procesos de participación privada descritos anteriormente, se pueden extraer los riesgos presentados, clasificándolos como riesgos de desarrollo, construcción, mercado, operación, financiero, político, legal, ambiental y regulatorio. 38 Banco Mundial (abril 2011). Reporte de resultados crédito 7077 para asistencia al proyecto de reforma del sector de acueducto y alcantarillado. Reporte No. ICR Riesgo de desarrollo 39. En el caso colombiano, el riesgo de desarrollo fue alto debido a la información incompleta de los sistemas por concesionar, lo cual llevó a formular planes de inversión deficientes. Los estudios de viabilidad no fueron confiables, y la realidad de la operación del sistema no coincidió con lo planeado. Riesgo de construcción 40. Durante las etapas de participación privada hubo problemas en la programación de inversiones (POI), que llevaron a incumplimiento de metas de cobertura y calidad que afectaron el equilibrio financiero de los contratos. Por ejemplo, en los contratos celebrados durante el PME con municipios pequeños, 39 Equivale al riesgo que se presenta cuando el proyecto no llega a buen término. Según Azpirtarte (2004), este riesgo se mitiga en la primera parte del proceso con un estudio de viabilidad confiable que cubra los aspectos técnicos, ambientales, económicos, financieros y legales. Este riesgo se debe atribuir al promotor del proyecto. 40 Corresponde al riesgo que se presenta cuando existen retrasos o desviación en los planes de construcción previstos que conllevaron costos mayores. También puede darse cuando no se disponen oportunamente los recursos necesarios. Para mitigarlo se requieren: a) pliegos de licitación claros y precisos con posibilidad de aclaraciones; b) selección del contratista con base en la oferta más ventajosa, teniendo en cuenta, además del precio, factores como plazo de entrega, eficiencia de los equipos, disponibilidad de servicio, repuestos, mantenimiento, etc. (entidad contratante); c) selección de un contratista técnica y financieramente fiable (entidad contratante); d) asegurar una interventoría calificada para la revisión de los diseños y seguimiento del proyecto (entidad contratante); e) llevar el seguimiento del proyecto de acuerdo con lo planeado (interventor); f) obtención de garantías mediante pólizas que cubran los riesgos derivados del incumplimiento de las obligaciones contractuales como son: buen manejo y correcta inversión del anticipo; devolución de pago anticipado; pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales; estabilidad y calidad de la obra; calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados; calidad del servicio; cumplimiento de las obligaciones propias de un contrato estatal, entre otras (contratista).
23 el Banco Mundial (2011) reportó que el constructor-operador seleccionado tuvo dificultades en mejorar la capacidad del sistema en los municipios 41, donde no se desarrollaron obras para mejorar la continuidad del flujo de energía eléctrica. De forma similar, el riesgo de construcción se observó en San Onofre, donde el contratista descuidó la inversión en la línea de conducción desde los tanques de almacenamiento a la red de distribución. Las deficiencias en la construcción implicaron el no cumplimiento de las metas de cobertura y calidad del servicio propuestos en los contratos. Riesgo de operación y mercado 42. Se presentó este riesgo cuando las proyecciones de demanda no consideraron cambios en los patrones de consumo que produjeron ingresos reales inferiores a los esperados y aumentaron el riesgo financiero. En los casos de contratos de construcción- operación, se vincularon constructores de obra pública sin experiencia en operación y mantenimiento de sistemas de acueducto y alcantarillado. Riesgo financiero 43. Se presentó este riesgo por la estructuración de proyectos sin 41 Soplaviento, Santa Rosa, Villanueva y San Estanislao de Kotska. 42 Se presenta cuando existen estimaciones deficientes de las proyecciones de demanda, los gastos de operación son superiores a los previstos, demanda insuficiente, riesgo regulatorio, falta de experiencia de las compañías encargadas de la operación y el mantenimiento, nuevas tecnologías y obsolescencia. Para amortiguar este tipo de riesgos se necesita: a) estudio de viabilidad fiable que cubra los aspectos técnicos, ambientales, económicos, financieros y legales; b) garantizar ingresos mínimos y/o extensión del período de concesión (Estado); c) estabilidad regulatoria en materia tarifaria (regulador); d) selección de operador especializado con capacidad técnica y financiera, preferible con vinculación de este como socio de la ESP (entidad contratante u Operador); e) pólizas que cubran los riesgos derivados del incumplimiento de las obligaciones contractuales (Operador). 43 Se revela cuando se estructuran proyectos sin cierre financiero. Los mecanismos para atenuar se deben 27 cierre financiero, al considerar dentro del flujo de caja ingresos no realizables por cartera y por deficiente estimación de las tarifas contractuales, lo cual llevó, en la mayoría de los casos, a renegociaciones de los contratos; un caso típico de esta problemática la presentó Montería, que renegoció el contrato de concesión siete veces, entre el 2000 y el 2010, incluyendo una modificación de tarifas en el 2003, solo tres años después de iniciada la concesión. En algunos casos no se estableció con precisión el equilibrio entre subsidios y contribuciones ni se hizo explícito el compromiso del municipio de cubrir los faltantes que garantizaran el cierre financiero. De igual manera, no se presentó cumplimiento oportuno de los aportes públicos establecidos en los contratos. Riesgo político 44. En el PME los contratos adjudicados al final de los periodos de los alcaldes tuvieron varios problemas: primero, los candidatos a la alcaldía hicieron oposición al proceso para aumentar sus votos, cuestionando su transparencia y asociando los procesos a intereses políticos; y, segundo, una vez elegido el nuevo alcalde, se ratificó la oposición de la Administración al operador privado, afectándolo al retrasar los aportes del Sistema General de Participación, lo cual llevó al incumplimiento de las metas, restó legitimidad al operador e indispuso a la comunidad 45. ejecutar en la etapa de preinversión, al desarrollar un estudio de viabilidad confiable con un esquema de financiación realista de acuerdo a las características del proyecto que permita la estructuración del contrato con cierre financiero. 44 Se presenta cuando existe impacto en los proyectos por cambios en la administración municipal. Una forma de atenuarlo corresponde a no firmar contratos en el último año de una administración (entidad contratante). 45 Burgos, Félix (2005). Documento de trabajo: Seguimiento de la Participación del Sector Privado en Acueducto y Alcantarillado realizada desde el Programa de Modernización Empresarial. Departamento Nacional de Planeación (DNP).
24 Del análisis anterior es evidente que los municipios deben distribuir adecuadamente los riesgos de los contratos de concesión con operadores privados, ya que se presentan errores importantes en su definición, distribución y mitigación. Durante los procesos de participación privada del sector acueducto y alcantarillado hubo falencias normativas en el análisis de riesgos y su distribución. Con la Ley 1150 de y el nuevo Decreto 734 de abril del se avanzó en cuanto a cubrimiento de algunos riesgos mediante las garantías que se deben tener en cuenta en los contratos en caso de incumplimiento, tanto de la seriedad de la oferta como de las obligaciones contractuales 48. Estos riesgos se cubren mediante pólizas, fiducia mercantil en garantía, garantía bancaria a primer requerimiento, endoso en garantía de títulos valores y depósito de dinero en garantía y mediante la debida aplicación de Project Finance, de forma que se garantice la adecuada distribución de riesgos. Riesgo legal 49. La primera etapa de participación privada de no contó con la Ley 142 de 1994 ni con el marco legal 46 Artículo 7º Ley 1150/ Artículos 5.1.2, 5.1.3, y Sobre garantías en la contratación de la Administración Pública. 48 Obligaciones contractuales: buen manejo y correcta inversión del anticipo; devolución del pago anticipado; pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales; estabilidad y calidad de la obra; calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados; calidad del servicio; los demás por incumplimiento de obligaciones. 49 Es el riesgo que implica regirse por la legislación del país. Según Azpirtarte (2004), entre las medidas que pueden tomarse para reducir este riesgo se encuentran el conocer el sistema legal; se puede recurrir a la asesoría de abogados especializados y aclarar las cuestiones dudosas con la entidad competente; asimismo, un aspecto importante en la contratación es el buen entendimiento de todos los términos del contrato. 28 apropiado para la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Riesgo ambiental 50. Se observó en el proceso al no definir las tasas ambientales en los contratos de concesión, tanto retributiva como de uso de agua, y su aplicación obligatoria solo se dio a partir del Riesgo regulatorio 51. En la segunda y tercera etapa del proceso se ha presentado bajo riesgo regulatorio, debido a la expedición de la Ley 142 de 1994, la cual garantizó estabilidad regulatoria y permitió la adopción de tarifas contractuales. A estos contratos se aplican las normas regulatorias vigentes en el momento de la contratación. 5. La participación privada y la Ley 1508 de 2012 La participación privada no debe ser el fin del Estado, per se, sino un medio para garantizar mayores niveles de cobertura y calidad a precios eficientes en los servicios de acueducto y alcantarillado. La Ley 1508 de 2012 define las asociaciones público-privadas (APP) como un instrumento de vinculación de capital privado para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados. Esta ley se puede interpretar como un intento del Gobierno para motivar la inversión y dar auge a la participación privada, 50 Se relaciona con el riesgo de que existan cambios en la legislación medioambiental, haciendo más rigurosas las exigencias ambientales y estableciendo las responsabilidades del contratista por afectación del medio ambiente. Este se puede mitigar mediante los estudios de impacto medioambiental y la correcta consideración de estos y de los costos de la gestión ambiental en los estudios de preinversión. 51 El riesgo regulatorio se presenta cuando la entidad encargada de la regulación introduce cambios en las reglas de juego de los prestadores del servicio; estos cambios se presentan generalmente en la metodología tarifaria o la regulación de aspectos como calidad.
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References: Artículo 365
 artículo 365
 artículo 87
 Artículo 1
 Artículo 87
 Artículo 7