Source: http://kraken.slv.cz/5As24/2008
Timestamp: 2018-09-19 18:03:09+00:00

Document:
5As24/2008
è. j. 5 As 24/2008-92
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní vìci ¾alobce: Pra¾ské slu¾by, a. s., se sídlem Pod ©ancemi 444/1, Praha 9, zast. Mgr. Martinem Øandou, LL.M., advokátem se sídlem Truhláøská 13-15, Praha 1, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2007, è. j. 10 Ca 306/2006-45,
Rozhodnutím ze dne 25. 7. 2006, è. j. 4169/M/06, 51291/ENV/06, sp. zn. R/1846, ministr ¾ivotního prostøedí (dále jen ministr ) zamítl jako nepøípustný rozklad ¾alobce proti rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí (dále jen ministerstvo ) ze dne 10. 4. 2006, è. j. OODP/38282/5519/4128/05. Tímto rozhodnutím ministerstvo vzneslo námitku k plánované pøepravì 40 000 000 kg odpadu z mechanického tøídìní odpadù ze Spolkové republiky Nìmecko do Èeské republiky v období od 17. 10. 2005 do 16. 10. 2006, za úèelem spálení za souèasného vyu¾ití vzniklé energie ve Spalovnì komunálních odpadù Male¹ice, kterou provozuje ¾alobce. Oznámení o pøepravì odpadu podala spoleènost DAR Duale Abfallwirtschaft und Verwertung Ruhrgebiet GmBH (dále oznamovatel ). Rozklad podal ¾alobce z toho dùvodu, ¾e s ním nebylo jednáno jako s úèastníkem øízení, pøesto¾e je stranou pøíslu¹né smlouvy o odbìru odpadù a rozhodnutí ministerstva se jej dle jeho tvrzení úzce dotýkalo.
®alobce napadl rozhodnutí ministra ¾alobou u Mìstského soudu v Praze. Dle názoru ¾alobce do¹lo k poru¹ení jeho procesních práv, proto¾e mu nebylo pøiznáno postavení úèastníka správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù. Jedná se o záva¾nou procesní vadu, která mù¾e mít za následek nesprávné èi nezákonné rozhodnutí ve vìci. ®alobce pøitom své úèastenství v øízení opírá o znìní § 14 odst. 1 zákona è. 71/1967 Sb., správní øád (dále jen správní øád ). Tím, ¾e stì¾ovateli byla na základì nesprávného výkladu § 55 odst. 1 zákona è. 185/2001 Sb., o odpadech a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o odpadech ), upøena mo¾nost úèastnit se øízení, bylo dotèeno také jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost dle èl. 26 Listiny základních práv a svobod, právo na spravedlivý proces dle èl. 36 Listiny a byla tím rovnì¾ zalo¾ena nerovnost mezi smluvními stranami vý¹e uvedené smlouvy. Stì¾ovatel tak nemìl mo¾nost uplatnit procesní obranu proti nesprávné klasifikaci zamý¹leného úèelu pøepravy provedené správním rozhodnutím 1. stupnì.
Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 11. 2007, è. j. 10 Ca 306/2006-45, ¾alobu zamítl, pøièem¾ svùj rozsudek odùvodnil následujícím zpùsobem:
Za stì¾ejní mìstský soud oznaèil otázku, zda mìlo být ¾alobci pøiznáno právo být úèastníkem správního øízení, které bylo zahájeno oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù. Mìstský soud zároveò dospìl k závìru, ¾e ¾alobce disponuje aktivní procesní legitimací dle § 65 s. ø. s. k podání ¾aloby proti rozhodnutí ministra, neztoto¾nil se tedy s návrhem ¾alovaného, aby byla ¾aloba z dùvodu nedostatku aktivní legitimace ¾alobce odmítnuta.
Mìstský soud dále konstatoval, ¾e otázka úèastenství v øízení zahájeném oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù je upravena v § 55 odst. 1 zákona o odpadech. Ten za úèastníka øízení oznaèuje pouze tzv. oznamovatele (zde tedy vý¹e uvedenou nìmeckou spoleènost), èím¾ fakticky vymezuje, ¾e rozklad je oprávnìn podat pouze oznamovatel, a nikoli jiné osoby. Pojem oznamovatele byl pøitom definován v èl. 2 písm. g) Naøízení Rady (EHS) è. 259/93, o dozoru nad pøepravou odpadù v rámci Evropského spoleèenství, do nìj a z nìj a její kontrole, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen naøízení è. 259/93 ); pod tam vymezený okruh osob nelze ¾alobce zaøadit, a to také proto, ¾e oznámení provedla nìmecká spoleènost. Jak zdùraznil mìstský soud, § 55 odst. 1 zákona o odpadech jednoznaènì uvádí, ¾e úèastníkem øízení zahájeného oznámením dle tohoto ustanovení je pouze oznamovatel, co¾ koresponduje se snahou zákonodárce zcela konkrétnì (v souladu s vý¹e specifikovanou právní úpravou Evropských spoleèenství) vymezit otázku úèastenství v tomto speciálním øízení.
Úèastenství ¾alobce v daném øízení nelze opírat o znìní § 14 odst. 1 správního øádu, nebo» v tomto pøípadì se jedná pouze o pøedpis subsidiárního charakteru, který se nepou¾ije v pøípadì, kdy zvlá¹tní zákon (zde tedy zákon o odpadech) stanoví nìco jiného. Tato skuteènost ostatnì vyplývá z § 82 zákona o odpadech.
Mìstský soud rovnì¾ dospìl k závìru, ¾e napadeným rozhodnutím nebylo zasa¾eno do práv ¾alobce dle èl. 26 a 36 Listiny. Napadené rozhodnutí se netýká oprávnìní ¾alobce podnikat, ten naopak musí respektovat platnou právní úpravu a nemù¾e se domáhat, aby soud rozhodl v rozporu s ní. Tím, ¾e mìstský soud poskytl ¾alobci soudní ochranu, kdy¾ spornou otázku projednal a rozhodl, nedo¹lo ani ke zkrácení ¾alobcových práv dle èl. 36 odst. 2 Listiny.
Rovnì¾ se dle mìstského soudu ¾alobce mýlí, pokud se domnívá, ¾e tím, ¾e nemù¾e být úèastníkem daného správního øízení, je zalo¾eno nerovné postavení mezi úèastníky uzavøené obchodní smlouvy. Mìstský soud pøitom odli¹il veøejnoprávní vztahy vyplývající z pøedmìtného øízení, v nìm¾ oznamovatel ¾ádá správní orgán o souhlas s oznamovanou èinností, a soukromoprávní otázky vyplývají z dané smlouvy, která nadto ve svém bodì 6.4 stanovila, ¾e bez souhlasù pøíslu¹ných úøadù obou zemí (ÈR a SRN) smlouva nenabude úèinnosti.
®alobce (stì¾ovatel) napadl rozsudek Mìstského soudu v Praze vèasnou kasaèní stí¾ností opírající se o dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s., tedy namítal nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem a dále vady øízení pøed mìstským soudem, které mìly v daném pøípadì spoèívat v nepøezkoumatelnosti jeho rozhodnutí pro nedostatek dùvodù.
Stì¾ovatel ve své kasaèní stí¾nosti v prvé øadì zopakoval svou argumentaci uvedenou ji¾ v ¾alobì. Uvedl, ¾e s ním ministerstvo nejednalo jako s úèastníkem správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù, pøesto¾e byl jednou ze tøí stran smlouvy o odbìru odpadù (dal¹í stranou byl oznamovatel a dále spoleènost AlphaEcoConsulting, a. s., jako¾to koordinátor). Tím nemìl stì¾ovatel mo¾nost zasáhnout do prùbìhu správního øízení. Pokud jedna ze stran smlouvy (oznamovatel) nevyvíjí dostateènou aktivitu, dal¹í smluvní strany nemají ¾ádnou mo¾nost dosáhnout nápravy a vytváøí se asymetrie mezi stranami smlouvy. Stì¾ovatel v této souvislosti poukázal na smlouvy o pøevodu nemovitostí zapsaných v katastru nemovitostí, kde jsou úèastníkem øízení v¹echny smluvní strany. Stì¾ovatel opìt pøipomnìl, ¾e nemìl mo¾nost brojit proti nesprávné klasifikaci zamý¹leného úèelu pøepravy odpadu provedené ministerstvem.
Vý¹e uvedené závìry mìstského soudu pova¾uje stì¾ovatel za nezákonné z následujících dùvodù:
Dle názoru stì¾ovatele je pøedev¹ím tøeba interpretovat § 55 odst. 1 zákona o odpadech tak, ¾e úmyslem zákonodárce nebylo omezit okruh úèastníkù øízení výhradnì na oznamovatele, doslovný výklad daného ustanovení zde dle stì¾ovatele není na místì. Pokud mìstský soud odkazoval na subsidiární pou¾ití správního øádu dle § 82 zákona o odpadech, pak právì z tohoto ustanovení vyplývá, ¾e § 14 odst. 1 správního øádu na pøedmìtnou situaci dopadá a se stì¾ovatelem mìlo být jednáno jako s úèastníkem správního øízení.
Stì¾ovatel dovozuje, ¾e ¾alobou napadeným rozhodnutím do¹lo k zásahu do jeho práv èi oprávnìných zájmù, nebo» mu výsledek správního øízení znemo¾nil domáhat se splnìní závazku ze smlouvy. Do¹lo také k zásahu do jeho práva podnikat dle èl. 26 Listiny, pøièem¾ tento zásah pøekroèil povolené meze stanovené èl. 4 Listiny. Stejnì tak se stì¾ovatel cítil dotèen na svých právech vyplývajících z èl. 36 Listiny.
Tím, ¾e stì¾ovatel nemohl vystupovat jako úèastník správního øízení, do¹lo i k oslabení jeho práv v soukromoprávní sféøe, pøièem¾ vznikla nerovnost v postavení smluvních stran, nebo» ¾alobce nemìl na rozdíl od oznamovatele mo¾nost obrany ve správním øízení. K tomuto tvrzení mìstský soud uvedl pouze formulaci ¾alobce se mýlí , ani¾ by své tvrzení nále¾itì odùvodnil, èím¾ své rozhodnutí zatí¾il vadou nepøezkoumatelnosti.
Vzniklou nerovnost smluvních stran nemù¾e dle stì¾ovatele zhojit ani fakt, na který mìstský soud odkazoval, ¾e ve smlouvì o odbìru odpadu smluvní strany s nutností vydání souhlasu ministerstva poèítaly. Stejnì tak nelze zcela oddìlovat veøejnoprávní správní øízení a soukromoprávní sféru, zvlá¹tì pak v situaci, kdy veøejnoprávní souhlas pøedstavuje podmínku pro realizaci soukromoprávního ujednání. Úèastníci smlouvy, kterým nebylo pøiznáno postavení
úèastníka správního øízení, nemají pøi výkladu zákona, k jakému dospìl mìstský soud, ¾ádnou efektivní mo¾nost bránit se nepøíznivému veøejnoprávnímu rozhodnutí a dosáhnout realizace soukromoprávní smlouvy. Mo¾nost domáhat se v soukromoprávní rovinì náhrady ¹kody proti oznamovateli v pøípadì jeho liknavého postupu ve správním øízení pova¾uje stì¾ovatel za nedostateènou.
Stì¾ovatel také uvádí, ¾e s ohledem na znìní naøízení è. 259/93, na nì¾ se odvolával i mìstský soud, lze dospìt k opaèným závìrùm, tedy takovým, ¾e stì¾ovatel mìl být úèastníkem øízení pøed správním orgánem. Svùj závìr stì¾ovatel opírá zejména o èl. 7 odst. 1 a 5 naøízení è. 259/93, dle kterého mìl pøíjemce urèitá práva v pøíslu¹ném øízení (obdr¾ení kopie potvrzení o pøijetí oznámení a o splnìní podmínek pro pøepravu), z èeho¾ stì¾ovatel dovozuje, ¾e naøízení è. 259/93 konstruovalo pojem úèastníka øízení jinak ne¾ zákon o odpadech, a fakticky pøíjemci toto postavení pøiznávalo. U¾ s ohledem na aplikaèní pøednost tohoto naøízení pøed zákonem o odpadech by tak mìl být stì¾ovatel pova¾ován za úèastníka pøíslu¹ného øízení.
Stì¾ovatel uzavírá, ¾e mìstský soud posoudil otázku úèastenství ve správním øízení nesprávnì. Naopak mìl správní rozhodnutí obou stupòù zru¹it a vrátit vìc k dal¹ímu øízení ¾alovanému, popø. pøedlo¾it vìc Ústavnímu soudu ve smyslu èl. 95 odst. 2 Ústavy.
®alovaný se ke kasaèní stí¾nosti vyjádøil tak, ¾e nesouhlasí se závìry stì¾ovatele, ¾e by postupem ministerstva a následnì ministra, kdy stì¾ovateli nebylo pøiznáno postavení úèastníka správního øízení, do¹lo k poru¹ení jeho procesních práv. ®alovaný odkázal na § 55 odst. 1 zákona o odpadech, který za úèastníka pøedmìtného správního øízení oznaèuje výluènì oznamovatele. Není pøitom mo¾né aplikovat § 14 odst. 1 správního øádu, nebo» v dané situaci citované ustanovení správního øádu pøedstavovalo pøedpis obecný (subsidiární) k ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech, a proto bylo nutné pou¾ít ustanovení zákona o odpadech jako¾to pøedpisu zvlá¹tního.V tomto ohledu ¾alovaný odkázal na pøíslu¹né soudní rozhodnutí v obdobné vìci, a to na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 5. 2002, è. j. 5 A 175/2000-24.
®alovaný rovnì¾ popíral, ¾e by vydáním napadeného správního rozhodnutí do¹lo k poru¹ení práv stì¾ovatele dle èl. 36 odst. 1 Listiny, popø. postupem mìstského soudu k poru¹ení práv stì¾ovatele dle èl. 36 odst. 2 Listiny. Stì¾ovateli ji¾ byla dostateèná soudní ochrana poskytnuta.
Dále ¾alovaný uvedl, ¾e v otázce tvrzeného poru¹ení práv dle èl. 26 Listiny se ztoto¾òuje se závìry mìstského soudu; rozhodnutí ¾alovaného se netýká stì¾ovatelova práva podnikat, ani neomezuje provozování jeho pøedmìtu èinnosti. Stì¾ovatel je v¹ak povinen respektovat zákonnou úpravu pøeshranièní pøepravy odpadù. V tomto ohledu není pravdou, ¾e by se mìstský soud namítanou nerovností smluvních stran nezabýval; uèinil tak na stranì 8 napadeného rozsudku.
Takté¾ dle ¾alovaného není mo¾né souhlasit se závìrem, ¾e by naøízení è. 259/93 pøiznávalo postavení úèastníka øízení i pøíjemci odpadu. Naøízení se k otázce úèastenství v øízení o plánované pøepravì odpadù nevyslovuje, pøièem¾ tuto otázku jednoznaènì øe¹í § 55 odst. 1 zákona o odpadech. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù tak ¾alovaný navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud podanou kasaèní stí¾nost zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud v prvé øadì konstatuje, ¾e v daném pøípadì byl rozklad stì¾ovatele zamítnut dle § 60 správního øádu jako nepøípustný. Dle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu (rozsudek ze dne 5. 12. 2003, è. j. 5 A 14/2002-35, publikovaný pod è. 287/2004 Sb. NSS, usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 26. 8. 2008, è. j. 8 As 51/2006-105, www.nssoud.cz, rozsudek ze dne 27. 11. 2008, è. j. 2 As 53/2007-111, www.nssoud.cz) v pøípadì ¾aloby smìøující proti rozhodnutí, jím¾ bylo odvolání (resp. rozklad) ¾alobce zamítnuto jako opo¾dìné èi nepøípustné, pøezkoumává správní soud napadané rozhodnutí pouze z toho hlediska, zda skuteènì bylo, èi nebylo odvolání (rozklad) ¾alobce po právu zamítnuto jako opo¾dìné èi nepøípustné, zda tedy odvolatel (¾alobce) byl, èi nebyl zkrácen na svém veøejném subjektivním právu na pøezkoumání správního rozhodnutí prvního stupnì. Samotnému pøezkumu zákonnosti správního rozhodnutí 1. stupnì se tedy správní soudy v tomto øízení vìnovat nemohou.
Mìstský soud tedy zcela dùvodnì zamìøil ve¹kerou svou pozornost na otázku, zda právní úprava úèinná v rozhodné dobì pøiznávala stì¾ovateli právo být úèastníkem pøedmìtného správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù, èi nikoliv. Ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech pøitom výslovnì hovoøí o tom, ¾e úèastníkem øízení zahájeného oznámením podle tohoto odstavce je pouze oznamovatel . Naproti tomu § 14 odst. 1 správního øádu, který mìl být dle stì¾ovatele aplikován pøednostnì, stanovil, ¾e úèastníkem øízení je ten, o jeho¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech má být v øízení jednáno nebo jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny; úèastníkem øízení je i ten, kdo tvrdí, ¾e mù¾e být rozhodnutím ve svých právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech pøímo dotèen, a to a¾ do doby, ne¾ se proká¾e opak .
V daném pøípadì nemìl Nejvy¹¹í správní soud pochyb o správnosti výkladu podaného mìstským soudem, nebo» okruh úèastníkù pøedmìtného øízení je zcela jednoznaènì a taxativnì vymezen zvlá¹tním ustanovením § 55 odst. 1 zákona o odpadech, pøièem¾ se omezuje pouze na subjekt jediný, tedy na oznamovatele. Naproti tomu § 14 odst. 1 správního øádu pøedstavuje ustanovení obecné, jeho¾ aplikace je vylouèena existencí ji¾ citovaného ustanovení zákona o odpadech.
V této souvislosti lze skuteènì odkázat ji¾ na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 5. 2002, è. j. 5 A 175/2000-24 (zveøejnìný v Soudní judikatuøe è. 4/2002, str. 329), podle nìho¾ nepøíslu¹í postavení úèastníka øízení jiným osobám, kde zvlá¹tní zákon urèuje výslovnì, kdo je jediným úèastníkem øízení, a-a contrario-tak vyluèuje kohokoli jiného, aby takové postavení mìl, jak to èiní ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona . Obdobnì lze uvést ze závìrù usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, è. j. 7 A 56/2002-54, publikovaného pod è. 162/2004 Sb. NSS, ¾e pokud zákon (zde se jednalo opìt o § 14 odst. 1 atomového zákona) výslovnì a jednoznaènì omezuje okruh úèastníkù øízení o vydání povolení na ¾adatele o povolení, je jediným úèastníkem øízení tento ¾adatel. Toto omezení úèastenství, které ve spojení s § 65 s. ø. s. zamezuje mo¾nosti tøetích osob domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí, není v rozporu s èl. 36 Listiny základních práv a svobod (srov. také rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, è. j. 2 As 12/2006-111, ze dne 31. 7. 2007, è. j. 7 As 50/2007-137 a 7 As 51/2007-127, v¹echny dostupné na www.nssoud.cz).
V pøípadì kolize ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech a § 14 odst. 1 správního øádu je tedy tøeba dát dle zásady lex specialis derogat legi generali pøednost zákonu zvlá¹tnímu, speciálnímu, pøièem¾ za speciální je nutno pova¾ovat tu normu, je¾ má u¾¹í vymezení, a» u¾ vìcné, èi osobní, co¾ je v daném pøípadì nepochybnì ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech oproti obecnì pou¾itelnému ustanovení § 14 odst. 1 správního øádu.
Obecnì lze tedy øíci, ¾e jiným osobám (tedy ani stì¾ovateli) nelze pøiznat postavení úèastníka øízení tam, kde zvlá¹tní zákon výslovnì urèuje, kdo je jediným èi výluèným úèastníkem, jako je tomu u § 55 odst. 1 zákona o odpadech. V ji¾ jmenovaném rozsudku ze dne 29. 3. 2007, è. j. 2 As 12/2006-111, www.nssoud.cz, rovnì¾ v souvislosti s výkladem atomového zákona Nejvy¹¹í správní soud konstatoval, ¾e jazykový výklad ( ) je zde mo¾no omezit na prostou úvahu, ¾e pokud zákon øíká, ¾e ¾adatel (pozn.: v pøedmìtné vìci oznamovatel ) je jediným úèastníkem øízení, je tøeba to vykládat tak, ¾e jediným úèastníkem øízení je ¾adatel . Z hlediska teleologického výkladu, pokud by zákonodárce mìl v úmyslu, aby mo¾ný okruh úèastníkù pøedmìtného správního øízení byl ¹ir¹í, mohl by to uèinit prostým vypu¹tìním slova jediným (pozn.: v pøedmìtné vìci pouze ). Pokud to tak neuèinil, nelze to chápat jako formulaèní rozmar zákonodárce, nýbr¾ je tøeba respektovat, ¾e jeho úmyslem v daném pøípadì bylo tuto novou normu konstruovat jako restriktivní, uzavøenou normativnímu dopadu jiných norem stejné právní síly a speciality, (pozn.: nemluvì ji¾ o normách obecných) je¾ by potenciálnì mohly vymezení okruhu úèastníkù v tomto typu øízení roz¹íøit . (Toto rozhodnutí ostatnì pro¹lo testem ústavnosti, kdy¾ ústavní stí¾nost proti nìmu smìøující Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. IV.ÚS 1791/07, http://nalus.usoud.cz.)
Obdobnì se vyjadøuje judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu mj. i v pøípadì vztahu § 78 odst. 1 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon) a § 14 odst. 1 správního øádu, a to napø. v rozsudku ze dne 9. 12. 2004, è. j. 7 As 29/2003-78, publikovaném pod è. 943/2006 Sb. NSS: Není pochyb o tom, ¾e definice podle § 78 odst. 1 stavebního zákona je definicí taxativní, tedy uzavøenou, je¾ jinou osobu, ne¾ která bude odpovídat rozsahu této definice, jako úèastníka kolaudaèního øízení nepøipou¹tí. Definice okruhu úèastníkù uvedená v § 78 odst. 1 stavebního zákona je nepochybnì speciální úpravou ve vztahu k úpravì úèastenství uvedené v § 14 odst. 1 správního øádu. To ostatnì vyslovil ji¾ Ústavní soud v odùvodnìní svého nálezu ve vìci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveøejnìného pod è. 95/2000 Sb. (té¾ zveøejnìno jako nález è. 42 ve svazku 17 Sbírky nálezù a usnesení Ústavního soudu). Pokud by tedy mìl být úèastníkem kolaudaèního øízení je¹tì nìkdo jiný ne¾ subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. (Toto rozhodnutí také pro¹lo testem ústavnosti, kdy¾ ústavní stí¾nost proti nìmu smìøující Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 114/05, http://nalus.usoud.cz.). Obdobnì se pak Nejvy¹¹í správní soud vyslovil napø. i v rozsudku ze dne 26. 10. 2007, è. j. 4 As 18/2006-70, www.nssoud.cz.
S ohledem na uvedené tedy nemù¾e uspìt ani argumentace stì¾ovatele øízením o povolení vkladu do katastru nemovitostí dle zákona è. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných vìcných práv k nemovitostem. Ustanovení § 4 odst. 1 tohoto zákona (které pøedstavuje ustanovení speciální ke správnímu øádu) toti¾ urèuje, ¾e úèastníky øízení o povolení vkladu jsou úèastníci toho právního úkonu, na jeho¾ podkladì má být zapsáno právo do katastru. Zde se úèastenství na daném øízení tedy odvozovalo nikoli od § 14 odst. 1 správního øádu jako¾to pøedpisu obecného, ale od ji¾ citovaného ustanovení pøedmìtného zákona, které, jak ji¾ bylo øeèeno, pøedstavuje ustanovení zvlá¹tní (a tedy zároveò navazovalo na § 14 odst. 2 správního øádu, podle nìho¾ byl úèastníkem øízení i ten, komu zvlá¹tní právní pøedpis takové postavení pøiznával). Paradoxnì tedy daná argumentace stì¾ovatele podporuje závìr mìstského soudu o tom, ¾e je tøeba postupovat dle pøedpisu zvlá¹tního, upravuje-li taxativnì úèastenství v øízení, a nikoli dle pøedpisu obecného.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e speciální ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech upravuje otázku úèastenství v øízení zahájeném oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù, které podal oznamovatel, zcela jednoznaènì a tedy zpùsobem nepøipou¹tìjícím jiný, ani extenzívní výklad ne¾ ten, ¾e jediným úèastníkem tohoto øízení je právì oznamovatel.
Lze jistì souhlasit s tím, ¾e pokud by naøízení è. 259/93 upravovalo otázku úèastenství v pøedmìtném správním øízení, pøièem¾ § 55 odst. 1 zákona o odpadech by byl s takovou komunitární úpravou v rozporu, musel by zùstat neaplikován a pøednost by dostala úprava v naøízení (princip pøednosti pøímo pou¾itelného komunitárního práva). Naøízení è. 259/93 se ov¹em otázkou úèastenství v daném øízení nezabývalo a tato otázka tak byla pøímo upravena pouze vnitrostátním právním pøedpisem, tedy § 55 odst. 1 zákona o odpadech, je¾ je souèástí èásti deváté tohoto zákona (Pøeshranièní pøeprava odpadù) pøijaté k adaptaci uvedeného naøízení v rámci èeského právního øádu (nyní tato èást zákona slou¾í k adaptaci naøízení ES è. 1013/2006, je¾ od 12. 7. 2007 nahradilo naøízení è. 259/93). Z ustanovení èl. 7 odst. 1 a 5 naøízení è. 259/93 pøitom rozhodnì právo pøíjemce na úèastenství v øízení nevyplývalo, jak dovozoval stì¾ovatel, nebo» dle tìchto ustanovení mìl pøíjemce pouze obdr¾et kopie pøíslu¹ných dokumentù (viz vý¹e). Z práva na obdr¾ení tìchto kopií, které byly zasílány pøíjemci pouze na vìdomí, nelze konstruovat právo na to být úèastníkem správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù zahájeného oznamovatelem; samo naøízení ani se zasláním tìchto kopií pøíjemci dal¹í úèinky nespojovalo. Nejvy¹¹í správní soud provedl analýzu dosavadní judikatury Soudního dvora, z ní¾ nevyplynulo, ¾e by se Soudní dvùr k této otázce vyjádøil. Uvedené závìry v¹ak pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za natolik zøejmé a nepøipou¹tìjící jiný výklad, ¾e odùvodòují pou¾ití doktríny acte clair vytvoøené Soudním dvorem Evropských spoleèenství (viz rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve vìci 283/81 Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, [1982] ECR 3415). Dal¹í námitky opírající se komunitární právo stì¾ovatel neuplatnil, Nejvy¹¹í správní soud se tedy pøípadnými dal¹ími souvislostmi øe¹ené otázky s komunitárním právem nezabýval.
Stì¾ovatel rovnì¾ namítal v souvislosti s odepøením úèastenství v daném øízení poru¹ení jeho práva podnikat dle èl. 26 Listiny, dále poru¹ení jeho procesních práv zaruèených èlánkem 36 odst. 1 a 2 Listiny a také ústavního principu rovnosti vyjádøeného v èl. 1 Listiny. Tuto námitku nelze interpretovat jinak, ne¾ ¾e stì¾ovatel namítá rozpor § 55 odst. 1 zákona o odpadech s ústavním poøádkem, nebo», jak ji¾ bylo øeèeno, jiný výklad tohoto ustanovení, ne¾ ¾e úèastníkem øízení je pouze oznamovatel, dané ustanovení s ohledem na svou jednoznaènou dikci nepøipou¹tí (jiný výklad by byl contra legem), pøièem¾ samozøejmì nejen správní orgán, ale i soud je zákonem vázán (èl. 95 odst. 1 Ústavy). Pokud by tedy Nejvy¹¹í správní soud dospìl k pøesvìdèení, ¾e tato zákonná úprava je skuteènì v rozporu s ústavním poøádkem, nezbývalo by mu ne¾ vìc dle èl. 95 odst. 2 Ústavy [a § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s.] pøedlo¾it Ústavnímu soudu, jak ostatnì stì¾ovatel zmiòoval v kasaèní stí¾nosti. Nejvy¹¹í správní soud má ov¹em za to, ¾e pøedmìtnou zákonnou úpravu lze pova¾ovat za ústavnì konformní.
Nejvy¹¹í správní soud pøedev¹ím souhlasí s mìstským soudem, ¾e je v daném pøípadì tøeba dùslednì rozli¹ovat rovinu soukromoprávní a rovinu veøejnoprávní. Z hlediska soukromoprávního byla v daném pøípadì uzavøena mezi stì¾ovatelem, vý¹e uvedenou nìmeckou spoleèností a dal¹ím subjektem oznaèeným jako koordinátor smlouva o odbìru odpadù, z jejích¾ ustanovení vyplývají dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu výluènì práva a závazky tìchto smluvních stran soukromoprávní povahy. Jiná vìc je, ¾e tato smlouva ke svému naplnìní vy¾adovala veøejnoprávní povolení pøíslu¹ného správního orgánu s pøepravou odpadù do Èeské republiky. Naøízení è. 259/93 v této souvislosti stanovilo (v terminologii èeské doktríny i soudního øádu správního) veøejnou subjektivní povinnost tzv. oznamovateli, tj. subjektu definovanému v èl. 2 písm. g) naøízení è. 259/93, pøepravu odpadù z jednoho èlenského státu do druhého a» ji¾ za úèelem jeho odstranìní (èl. 3 odst. 1 naøízení) èi vyu¾ití (èl. 6 odst. 1 a èl. 10) pøedem oznámit pøíslu¹ným správním orgánùm dotèených èlenských státù. Této povinnosti oznamovatele pak odpovídalo veøejné subjektivní právo té¾e osoby, aby jí byl vydán souhlas pøíslu¹ných orgánù èlenských státù s uskuteènìním pøepravy, resp. ve vymezených pøípadech, aby proti pøepravì odpadù pøíslu¹né orgány nevznesly námitky, pokud oznamovatel vyhovìl v¹em podmínkám stanoveným naøízením è. 259/93 a v pøípadì pøepravy do ÈR té¾ podmínkám stanoveným v mezích naøízení zákonem o odpadech. § 55 odst. 1 zákona o odpadech, ve znìní úèinném v dobì rozhodování správních orgánù, tedy na tuto úpravu navazoval tím, ¾e právì s oznámením spojoval zahájení øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù a zároveò stanovil, ¾e úèastníkem tohoto øízení je pouze oznamovatel (tj. navrhovatel v øízení zahájeném jím podaným návrhem-viz § 18 odst. 1 správního øádu). Obdobnì § 55 odst. 2 zákona o odpadech, ve znìní úèinném v dobì rozhodování správních orgánù, vymezoval pøípady, kdy byl oznámení o pøepravì odpadù povinen podat pøíjemce, pøièem¾ jediným úèastníkem takového øízení byl opìt pouze pøíjemce, tj. navrhovatel v takovém øízení.
Je tedy zøejmé, ¾e rozhodnutí vydané ve správním øízení podle § 55 odst. 1 zákona o odpadech mohlo zakládat veøejná subjektivní práva a povinnosti pouze pro adresáta tohoto rozhodnutí, tj. pro oznamovatele, a pouze oznamovatel tedy také mohl nést veøejnoprávní deliktní odpovìdnost [viz § 66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech] za pøípadné poru¹ení podmínek ve vìci pøeshranièní pøepravy odpadù v tomto rozhodnutí stanovených. O právech a povinnostech pøíjemce tedy v tomto øízení pøímo rozhodováno nebylo, jiná vìc je, ¾e byl prostøednictvím smluvního ujednání ekonomicky zainteresován na tom, aby uvedená pøeprava odpadu byla povolena, pøípadnì, aby byla povolena za urèitých podmínek. Toto smluvní postavení v¹ak pøíjemci bez dal¹ího nemù¾e zalo¾it právo na úèast ve správním øízení, jak se domnívá stì¾ovatel. Tvrzení, ¾e ka¾dý, kdo je stranou soukromoprávní smlouvy, její¾ uskuteènìní závisí na vydání veøejnoprávního povolení, má bez ohledu na zákonnou úpravu ústavní právo na úèastenství v pøíslu¹ném správním øízení, je neudr¾itelné, nebo» uplatnìní takového principu by vedlo k absurdním dùsledkùm, napø. by se úèastenství ve stavebním øízení mohli v takovém pøípadì domáhat v¹ichni, kdo se mají po vydání stavebního povolení smluvnì podílet na realizaci povolované stavby a ji¾ o tom se stavebníkem uzavøeli smlouvu. Naopak, je tøeba zdùraznit, ¾e je plnì na úèastnících daného smluvního vztahu, jaké soukromoprávní dùsledky si dohodnou pro pøípad, ¾e by pøíslu¹né veøejnoprávní povolení nebylo vydáno a jakým zpùsobem budou tedy ve smlouvì pro tento pøípad o¹etøeny jejich zájmy.
Uvedená právní úprava tedy nemohla být v rozporu s principem rovnosti smluvních stran, jak dovozoval stì¾ovatel, nebo» nezakládala smluvním stranám z hlediska jejich soukromoprávních vztahù nerovné postavení, navíc jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu, princip rovnosti nelze chápat absolutnì, ale pouze tak, ¾e zákon nesmí èinit mezi osobami, je¾ se nacházejí ve srovnatelném postavení, neodùvodnìné rozdíly, v daném pøípadì ov¹em, jak ji¾ bylo vysvìtleno, oznamovatel na stranì jedné a pøíjemce na stranì druhé ve srovnatelném postavení nebyli, nebo» právì oznamovatel na rozdíl od pøíjemce nesl oznamovací povinnost a právì jejím splnìním, tj. oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù se zahajovalo pøíslu¹né správní øízení. V této souvislosti je nutno odmítnout i námitku nepøezkoumatelnosti rozhodnutí mìstského soudu, nebo» ten se s tímto argumentem stì¾ovatele, by» struènì, vypoøádal, kdy¾ na str. 8 svého rozsudku poukázal právì na rozdíl mezi soukromoprávní sférou úèastníkù smluvního vztahu na stranì jedné a pøedmìtnou veøejnoprávní regulací na stranì druhé, co¾ pova¾uje v dané vìci za klíèové rovnì¾ Nejvy¹¹í správní soud.
Z vý¹e uvedených dùvodù nemù¾e být posuzovaná právní úprava v rozporu ani s èl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, nebo» jestli¾e se v daném správním øízení, jak bylo vý¹e uvedeno, pøímo nerozhodovalo o subjektivních právech a povinnostech pøíjemce, neodporovala v daném pøípadì skuteènost, ¾e pøíjemce nebyl úèastníkem tohoto øízení, principu, ¾e ka¾dý se mù¾e domáhat svého práva stanoveným postupem, a to ve stanovených pøípadech u jiného orgánu, ne¾ je soud. Jiná vìc je, zda a pøípadnì do jaké míry by pøíjemce mohl být na svých právech (èi oprávnìných zájmech) rozhodnutím vydaným v pøedmìtném správním øízení dotèen. Ji¾ pøedchozí právní úprava dle § 14 odst. 1 správního øádu, jí¾ se v této vìci dovolával stì¾ovatel, by» byla zvlá¹tním zákonem vylouèena, definovala dvì kategorie úèastníkù øízení-ty subjekty, o jejich¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech se v øízení jednalo, a dále pak ty subjekty, jejich¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohly být rozhodnutím pøímo dotèeny. Nový správní øád è. 500/2004 Sb., ji¾ striktnì odli¹uje na jedné stranì právì ¾adatele a dal¹í osoby, jim¾ má být rozhodnutím zalo¾eno, zmìnìno nebo zru¹eno právo èi povinnost, nebo prohlá¹eno, ¾e právo èi povinnost mají nebo nemají (§ 27 odst. 1) a dal¹í dotèené osoby, pokud mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny na svých právech a povinnostech (§ 27 odst. 2), pøièem¾ jim pøiznává v nìkterých procesních otázkách odli¹né postavení. U druhé kategorie úèastníkù dle obecné úpravy správního øízení je dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu v odùvodnìných pøípadech z ústavnìprávního hlediska pøípustné, aby byla jejich úèast v øízení vylouèena zvlá¹tním zákonem.
Jestli¾e také rozhodnutí, které je v tomto správním øízení vydáno, pøímo nezakládá práva ani povinnosti stì¾ovatele, není v daném pøípadì poru¹ením práva na soudní ochranu ve správním soudnictví dle èl. 36 odst. 2 Listiny, ¾e stì¾ovatel není oprávnìn napadnout takové rozhodnutí (tj. v daném pøípadì správní rozhodnutí 1. stupnì, resp. rozhodnutí 2. stupnì vydané dle § 59 správního øádu k rozkladu øádného úèastníka správního øízení, tj. oznamovatele-viz vìc sp. zn. 5 As 25/2008) správní ¾alobou. Samotným tvrzením stì¾ovatele, ¾e byl zkrácen na svých právech právì tím, ¾e byl jeho rozklad proti správnímu rozhodnutí 1. stupnì zamítnut jako nepøípustný, se ov¹em správní soudy zabývaly právì v pøedmìtné vìci, pøièem¾ ho neshledaly dùvodným. Navíc skuteènost, ¾e stì¾ovatel není aktivnì legitimován k ¾alobì proti vý¹e uvedeným rozhodnutím, nebo» nejde o rozhodnutí, jimi¾ se zakládají mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (§ 65 odst. 1 s. ø. s.), ani nebyl úèastníkem správního øízení, aby mohl svou ¾alobní legitimaci odvozovat do § 65 odst. 2 s. ø. s., je¹tì neznamená, ¾e by nemohl splòovat podmínky uvedené v § 34 s. ø. s. pro pøiznání procesního postavení osoby zúèastnìné na øízení vyvolaném správní ¾alobou oznamovatele, vèetnì následného práva kasaèní stí¾nosti proti rozhodnutí krajského soudu o takové ¾alobì (viz procesní situace ve vìci, o ní¾ Nejvy¹¹í správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 31. 10. 2008, è. j. 2 As 44/2007-212, publikovaným pod è. 1768/2009 Sb. NSS).
Tyto skuteènosti kromì toho nejsou na újmu mo¾nostem ochrany stì¾ovatele poskytované soudy rozhodujícími v obèanském soudním øízení, pokud jde o jeho soukromoprávní nároky, které pøípadnì vyplývají z jím uzavøené smlouvy, èi které by z ní mohly vyplývat, pokud by stì¾ovatel takové podmínky v dané smlouvì sjednal. Právì tato soudní ochrana je primárnì zaruèena èlánkem 36 odst. 1 Listiny.
Skuteèností, ¾e se stì¾ovatel nemohl úèastnit daného správního øízení, nebylo poru¹eno ani jeho právo podnikat dle èl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Veøejnoprávní regulace pøeshranièní pøepravy odpadu, je¾ sleduje veøejný zájem na ochranì ¾ivotního prostøedí a veøejného zdraví, jako taková jistì pøedstavuje urèité, ov¹em ústavnì pøípustné (srov. èl. 26 odst. 2 a èl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod) omezení práva podnikat v tomto oboru, resp. vymezuje podmínky, za nich¾ je takové podnikání mo¾né, av¹ak stì¾ovatel musí v ka¾dém pøípadì respektovat zákonnou úpravu, podle ní¾ veøejnoprávní povinnost po¾ádat o povolení pøepravy odpadu má oznamovatel, a nikoliv pøíjemce odpadu.
Nejvy¹¹í správní soud tak uzavírá, ¾e neshledal dùvody pro pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu ve smyslu èl. 95 odst. 2 Ústavy. Posuzované ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech pouze s ohledem na úèel a smysl dané právní regulace restriktivnì urèuje okruh úèastníkù pøíslu¹ného správního øízení (takové omezení není, jak bylo ilustrováno vý¹e, ojedinìlé), pøièem¾ jeho aplikací nedo¹lo k poru¹ení ¾ádného ze stì¾ovatelem uvádìných ústavních práv.

References: soud 
 § 14
 § 55
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 55
 § 55
 § 14
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 55
 soud 
 § 82
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 § 55
 § 14
 § 55
 soud 
 § 55
 soud 
 soud 
 § 60
 soud 
 soud 
 § 55
 § 14
 soud 
 § 55
 § 14
 § 14
 § 14
 § 65
 § 55
 § 14
 § 55
 § 14
 § 55
 soud 
 soud 
 § 78
 § 14
 § 78
 § 78
 § 14
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 4
 § 14
 § 14
 soud 
 § 55
 § 55
 § 55
 soud 
 soud 
 soud 
 § 55
 soud 
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 § 55
 § 18
 § 55
 § 55
 § 66
 § 14
 § 59
 § 65
 § 34
 soud 
 soud 
 § 55