Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=121041&pageIndex=0&doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=489193
Timestamp: 2018-03-24 02:42:52+00:00

Document:
přednesené dne 27. března 2012(1)
Věc C‑83/11
Muhammadu Sazzaduru Rahmanovi,
Fazly Rabby Islamovi,
Mohibullahu Rahmanovi
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Spojené království)]
„Právo občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členského státu – Směrnice 2004/38/ES – Povinnost usnadnit vstup a pobyt „ostatních rodinných příslušníků“ – Dosah – Přímý účinek“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce poskytuje Soudnímu dvoru poprvé příležitost vyjádřit se k dosahu ustanovení čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(2).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Muhammadem Sazzadurem Rahmanem, Fazlym Rabbym Islamem a Mohibullahem Rahmanem, bangladéšskými státními příslušníky, na jedné straně, a Secretary of State for the Home Department na straně druhé, který vznikl v důsledku toho, že jim Secretary of State for the Home Department zamítl vydat povolení k pobytu ve Spojeném království jakožto rodinným příslušníkům vyživovaným státním příslušníkem členského státu Evropského hospodářského prostoru (EHP).
3. Článek 7 Listiny základních práv Evropské unie(3) stanoví, že „[k]aždý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace“.
4. Směrnice 2004/38 je kodifikací, která vznikla spojením jednoho nařízení a devíti směrnic do jednoho dokumentu a začleněním judikatury, která byla v předmětné oblasti vydána. Nahrazením jednotlivých právních režimů odpovídajících různým právním kategoriím, založeným na schopnosti vykonávat hospodářskou činnost, jediným statusem spočívajícím na občanství Unie, zavádí novou dimenzi u svobody pohybu, která se nyní stává základním atributem postavení občana Unie.
5. Směrnice 2004/38 podle vystupňovaného systému přiznává právo na pobyt „rodinným příslušníkům“, kteří jsou v jejím čl. 2 bodě 2 vymezeni jako manžel či manželka anebo partner, se kterým občan Unie uzavřel registrované partnerství uznané právními předpisy hostitelského členského státu jako manželství, potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, a takoví potomci manžela či manželky nebo partnera či partnerky, a rovněž předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, a takoví předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky.
6. Směrnice 2004/38 zohledňuje také rodinné příslušníky v širším smyslu a ukládá členským státům, aby za určitých podmínek usnadnily jejich vstup a pobyt na svém území.
7. Podle šestého bodu odůvodnění této směrnice:
„K zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu, a aniž je dotčen zákaz diskriminace z důvodů státní příslušnosti, by měl hostitelský členský stát postavení osob, které […] nejsou zahrnuty v definici rodinného příslušníka, a které tedy nemají automatické právo na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, přezkoumávat v souladu s vlastními vnitrostátními předpisy z hlediska otázky, zda by těmto osobám měl být umožněn vstup a pobyt s ohledem na jejich vztah k občanu Unie nebo na jakékoli další okolnosti, například jejich finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie.“
8. Článek 3 odst. 2 téže směrnice stanoví:
„Aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob:
9. Článek 8 odst. 5 směrnice 2004/38 stanoví:
„K vystavení osvědčení o registraci rodinných příslušníků občanů Unie, kteří jsou sami občany Unie, mohou členské státy vyžadovat předložení těchto dokladů:
10. Článek 10 této směrnice zní:
11. Směrnice 2004/38 byla do vnitrostátního práva Spojeného království provedena nařízením z roku 2006 o přistěhovalectví (Evropský hospodářský prostor) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006], ve znění nařízení z roku 2009 o přistěhovalectví [Immigration (European Economic Area) Regulations 2009](4).
12. Článek 7 nařízení z roku 2006 nadepsaný „Rodinný příslušník“ stanoví :
b) její potomci v přímé linii a takoví potomci manžela či manželky nebo partnera či partnerky, kteří jsou:
ii) jí vyživováni či vyživováni jejím manželem/manželkou či registrovaným partnerem/registrovanou partnerkou;
2) Za rodinného příslušníka studenta s bydlištěm ve Spojeném království podle prvního odstavce písm. b) nebo c) nelze považovat osobu po uplynutí doby tří měsíců, která běží od data vstupu studenta do Spojeného království, ledaže:
a) v případě uvedeném v prvním odstavci písm. b) je vyživovaným dítětem studenta nebo jeho manžela/manželky nebo registrovaného partnera/registrované partnerky; nebo
b) student spadá zároveň do některé z kategorií osob splňujících požadované podmínky uvedené v čl. 6 odst. 1.
3) S výhradou čtvrtého odstavce, každá osoba, která je členem širší rodiny a jíž byl vydán doklad rodinného příslušníka EHP, osvědčení o registraci nebo pobytová karta, se považuje za rodinného příslušníka dotčeného občana státu EHP, jestliže i nadále splňuje podmínky upravené v čl. 8 odst. 2, 3, 4 nebo 5 ve vztahu k tomuto občanovi státu EHP a pokud doklad, osvědčení nebo karta nepozbyly platnosti nebo nebyly odňaty.
4) Je-li dotčený občan státu EHP studentem, považuje se člen širší rodiny za rodinného příslušníka tohoto občana na základě třetího odstavce pouze tehdy, jestliže doklad rodinného příslušníka EHP byl vydán na základě čl. 12 odst. 2, osvědčení o registraci na základě čl. 16 odst. 5 a pobytová karta na základě čl. 17 odst. 4.“
13. Článek 8 nařízení z roku 2006, nazvaný „Člen širší rodiny“, stanoví:
„1) Pro účely tohoto nařízení se „členem širší rodiny“ rozumí každá osoba, která není rodinným příslušníkem občana státu EHP na základě čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) a která splňuje podmínky upravené ve druhém, třetím, čtvrtém nebo pátém odstavci.
2) Podmínku upravenou v tomto odstavci splňuje osoba, která je rodinným příslušníkem občana státu EHP, jeho manžela/manželky či registrovaného partnera/registrované partnerky a
a) má bydliště ve stejném státě EHP[(5)] jako občan EHP a je jím vyživovanou osobu nebo součástí jeho domácnosti;
c) splňuje podmínku upravenou pod písm. a), připojila se k občanu EHP ve Spojeném království a je i nadále jím vyživovanou osobu nebo součástí jeho domácnosti.
3) Podmínku upravenou v tomto odstavci splňuje osoba, která je rodinným příslušníkem občana EHP, jeho manžela/manželky nebo registrovaného partnera/registrované partnerky a jejíž vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči ze strany těchto osob.
4) Podmínku upravenou v tomto odstavci splňuje osoba, která je rodinným příslušníkem občana EHP a za předpokladu, že tento občan se nachází a je usazen ve Spojeném království, splňuje požadavky pravidel v oblasti přistěhovalectví (odlišné od požadavků pro povolení ke vstupu) za účelem získání povolení ke vstupu nebo pobytu ve Spojeném království na dobu neurčitou jakožto rodinný příslušník vyživovaný občanem EHP.
5) Podmínku upravenou v tomto odstavci splňuje osoba, která je partnerem/partnerkou občana EHP (kromě registrovaného partnera/registrované partnerky) a může rozhodující osobě dostatečně prokázat, že má trvalý vztah s občanem EHP.
6) Pro účely tohoto nařízení se „dotčeným občanem EHP“ ve vztahu ke členovi širší rodiny rozumí občan EHP, který, či jehož registrovaný(á) partner(ka), je rodičem člena širší rodiny pro účely druhého, třetího nebo čtvrtého odstavce nebo občanem EHP, který je partnerem/partnerkou člena širší rodiny pro účely odstavce 5.“
14. Článek 17 nařízení z roku 2006, nazvaný „Vydávání pobytových karet“, stanoví:
a) jestliže dotčený občan EHP je ve vztahu ke členovi širší rodiny osobou splňující požadované podmínky nebo občanem EHP, který má právo trvalého pobytu podle článku 15, a
15. Dne 31. května 2006 se Mahbur Rahman, bangladéšský státní příslušník, oženil s irskou státní příslušnicí pracující ve Spojeném království. Jeho bratr Muhammad Sazzadur Rahman, nevlastní bratr Fazly Rabby Islam a synovec Mohibullah Rahman požádali o vydání povolení k pobytu jakožto rodinní příslušníci státního příslušníka členského státu EHP.
16. Vzhledem k tomu, že Secretary of State for the Home Department tuto žádost zamítl, podaly tyto osoby žalobu k soudu příslušnému pro otázky přistěhovalectví, který prohlásil jejich žalobu za přípustnou a dospěl k závěru, že jsou „vyživovanými osobami“ a že jejich případ spadá do diskreční pravomoci podle čl. 17 odst. 4 nařízení z roku 2006. Secretary of State for the Home Department podal návrh na přezkum věci u Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, který rozhodl přerušit řízení a uvedl, že ačkoli věc vyvolává skutkovou otázku spojenou s existencí vztahu závislosti, vznáší rovněž právní problémy, jejichž vyřešení vyžaduje jasné pochopení dosahu ustanovení unijního práva.
17. K přezkumu souladu právní úpravy Spojeného království se směrnicí 2004/38 považoval Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, za nezbytné položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Ukládá čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38[…] členskému státu, aby přijal ustanovení usnadňující vstup a/nebo pobyt v členském státě kategorii ostatních rodinných příslušníků, kteří nejsou občany Unie […] a mohou splňovat podmínky čl. 10 odst. 2 [této směrnice]?
2) Mohou se ostatní rodinní příslušníci uvedení v první otázce dovolávat přímé použitelnosti čl. 3 odst. 2 [uvedené] směrnice […] v případě, že nemohou splnit žádný z požadavků uložených vnitrostátním právním předpisem?
3) Je kategorie ostatních rodinných příslušníků uvedená [v článcích] 3 odst. 2 a […] 10 odst. 2 směrnice [2004/38] omezena na ty, kteří pobývali ve stejném státě jako občan Unie a jeho manžel či manželka před tím, než se občan Unie usadil v hostitelském státě?
4) Musí být jakákoli závislost uvedená v čl. 3 odst. 2 [této] směrnice […], které se dovolává ostatní rodinný příslušník, aby si zajistil vstup do hostitelského státu, závislostí, která existovala v nedávné minulosti před tím, než se občan Unie usadil v hostitelském státě?
5) Může členský stát uložit zvláštní podmínky týkající se povahy či doby trvání závislosti ostatních rodinných příslušníků, stanovené v čl. 3 odst. 2 [uvedené] směrnice […], aby zabránil tomu, že tato závislost bude pouze umělá nebo zbytečná za tím účelem, aby příslušníku třetí země umožnila pobývat či pokračovat v pobytu na jeho území?
6) Musí závislost, které se ostatní rodinní příslušníci dovolávají proto, aby mohli vstoupit a pobývat v členském státě, trvat po určitou dobu či trvat neomezeně v hostitelském státě proto, aby byla vydána či prodloužena pobytová karta podle článku 10 směrnice 2004/38[…], a pokud ano, jak je třeba takovou závislost prokázat?“
A – Přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
18. Aniž Evropská komise výslovně vznesla námitku nepřípustnosti předběžné otázky, předkládá námitky ohledně relevance první položené otázky a tvrdí, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska přijalo legislativní ustanovení k usnadnění vstupu a pobytu osob, které tento členský stát považuje za osoby spadající do působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38, a že vzhledem k tomu, že odpůrci v původním řízení nepodali žádost o uznání skutečnosti, že se automaticky stali nositeli práva pobytu ve Spojeném království, je v tomto stadiu řízení jedinou otázkou položenou předkládajícímu soudu, zda žádosti musejí být předmětem diskrečního posouzení na základě těchto vnitrostátních ustanovení.
19. Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je řízení zavedené článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, jehož prostřednictvím Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, který je pro ně nezbytný k vyřešení sporu, jejž tyto soudy mají rozhodnout.
20. V rámci této spolupráce je pouze věcí vnitrostátního soudu, který rozhoduje spor a který musí nést odpovědnost za přijaté rozhodnutí, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze v případě, že je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také tehdy, pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(6).
21. Ve věci v původním řízení vnitrostátní soud Soudnímu dvoru podrobně vylíčil skutkový a právní rámec sporu v původním řízení, jakož i důvody, proč měl za to, že odpověď na položené otázky je nezbytná k vydání jeho rozsudku.
22. Vnitrostátní soud se táže především na osobní působnost čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 a na rozhodovací prostor, který toto ustanovení členským státům ponechává. Jak správně uvedla německá vláda, tyto otázky by nevyvstaly, kdyby uvedené ustanovení nevykazovalo závazný charakter a nevyžadovalo žádné legislativní opatření ze strany členských států. Otázka dosahu čl. 3 odst. 2 směrnice se tedy podle této vlády jeví jako předběžná.
23. Předkládající soud rovněž uvedl, že se dotazuje na to, zda povinnost usnadnit vstup a pobyt v souladu s vnitrostátní právní úpravou musí být zaručena soudem, spíše než aby byla předmětem diskreční posuzovací pravomoci správního orgánu(7). Tento soud chce především vědět, zda čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava Spojeného království, která svěřuje správnímu orgánu diskreční přezkumnou pravomoc žádostí o vstup a pobyt podaných členy širší rodiny. Jelikož předkládající soud zjevně nevylučuje možnost přiznat v průběhu řízení odpůrcům v původním řízení právo vstupu a pobytu na základě této směrnice, bude mít požadovaný výklad unijního právo přímý dopad na jejich situaci.
24. Z těchto úvah vyplývá, že domněnka relevance, která svědčí otázce výkladu unijního práva, zdaleka není vyvrácena, ale je naopak podpořena skutkovými a právními poznatky předloženými předkládajícím soudem, z nichž je zjevné, že tento soud nemůže otázku, která mu byla předložena, rozhodnout, aniž ví, zda odpůrci v původním řízení mohou být považováni za „ostatní vyživované rodinné příslušníky“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 a zda mohou v tomto postavení nárokovat odvozené právo pobytu vycházející z unijního práva. Podle mého názoru jsou tedy první i druhá až pátá otázka přípustné.
25. Naproti tomu lze pochybovat o přípustnosti šesté otázky.
26. Z předkládacího rozhodnutí(8) vyplývá, že vnitrostátní soud se chce prostřednictvím této otázky ve skutečnosti dozvědět, zda dospělé osoby, jimž je povoleno pobývat na území Velké Británie jakožto rodinným příslušníkům, a v důsledku toho i pracovat, musejí k tomu, aby mohlo být prodlouženo jejich povolení k pobytu nebo aby mohli získat povolení k trvalému pobytu, zůstat během doby platnosti povolení k pobytu vyživovanými osobami. Mám za to, že uvedená otázka je hypotetická a nemá dopad na věc v původním řízení, protože ze skutečností obsažených v předkládacím rozhodnutí nijak nevyplývá, že by odpůrci v původním řízení byli v situaci, v níž by museli žádat o prodloužení nebo obnovení svého povolení k pobytu, a nebyli by již osobami vyživovanými manželi Rahmanovými. Není přitom možné odpovědět na otázku položenou obecně a abstraktně, bez zohlednění důvodů, z nichž by žadatelé přestali být vyživovanými osobami. Odpověď by totiž mohla být odlišná například v závislosti na tom, zda si rodinný příslušník našel v hostitelském členském státě práci nebo zda je od nynějška vyživován jinou osobou s bydlištěm v jeho státu původu.
27. Jelikož Soudnímu dvoru nepřísluší, aby nad rámec konkrétního případu, který má soud řešit, odstraňoval veškeré výkladové obtíže, které mohly vyvstat z prováděcích ustanovení k čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 ve Spojeném království, musí být šestá otázka považována za nepřípustnou.
B – Odpovědi na otázky
28. Otázky formulované ve výroku předkládacího rozhodnutí se týkají tří odlišných problémů.
29. Hlavním zájmem předkládajícího soudu, jak vyplývá z první a druhé otázky, je určit rozsah povinnosti usnadnění vstupu a pobytu upravené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. K tomu, aby bylo možné poskytnout vnitrostátnímu soudu výklad unijního práva, který bude užitečný k vyřešení sporu, jenž mu byl předložen, mám za to, že je nezbytné přeformulovat první otázku, kterou je potřeba chápat tak, že obsahuje dvě části, z nichž první se týká toho, zda směrnice 2004/38 členským státům ukládá povinnost přijmout opatření určená k usnadnění vstupu a pobytu osob spadajících do působnosti jejího čl. 3 odst. 2, a v případě kladné odpovědi nastoluje druhá otázka problém povahy opatření, která mají členské státy přijmout.
30. Dále se Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, svou třetí a čtvrtou otázkou dotazuje na osobní působnost čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38, a to v tom smyslu, zda toto ustanovení zahrnuje výlučně ostatní rodinné příslušníky, kteří pobývali ve stejném státě jako občan Unie a kteří byli tímto občanem Unie vyživováni před tím, než se usadil v hostitelském členském státě. Jelikož vnitrostátní soud pochybuje o tom, že je s unijním právem slučitelný čl. 8 odst. 2 písm. a) nařízení z roku 2006, který upravuje podmínku pobytu ve stejném státě jako občan Unie, jež by mohla bránit žádosti odpůrců v původním řízení, musí být třetí otázka podle mého názoru chápána jako otázka spočívající v tom, zda čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 brání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje působnost tohoto ustanovení pouze na ostatní rodinné příslušníky, kteří měli pobyt ve stejném státě jako občan Unie před tím, než se usadil v hostitelském členském státě.
31. Svou pátou otázkou se pak předkládající soud táže na rozsah rozhodovacího prostoru ponechaného členským státům směrnicí 2004/38 ohledně podmínek přiznání práva vstupu a pobytu ostatním rodinným příslušníkům, a konkrétně na možnost členských států podmínit vydání nebo obnovení povolení k pobytu požadavky spočívajícími v povaze či době trvání vztahu závislosti, který musí existovat mezi žadatelem a občanem Unie.
32. Ačkoli Soudní dvůr dosud nerozhodoval o působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38, rozhodnutí, kterými vyložil jiná ustanovení této směrnice, odhalují nicméně přístup, který má v úmyslu sledovat, a umožňují proto vyvodit výkladová pravidla, která budou moci být použita u tohoto ustanovení a stanou se orientačním vodítkem pro odpověď na jednotlivé otázky.
33. Z judikatury vyplývají čtyři výkladová pravidla.
34. Na základě třetího bodu odůvodnění směrnice 2004/38, který stanoví, že jejím cílem má být zejména posílení práva volného pohybu a pobytu všech občanů Unie, Soudní dvůr v první řadě stanovil pravidlo, že občanům Unie nemůže na základě této směrnice příslušet méně práv než na základě aktů sekundárního práva, které tato směrnice mění nebo zrušuje(9).
35. Soudní dvůr zadruhé rozhodl, že ustanovení uvedené směrnice musejí být předmětem teleologického výkladu, který zohledňuje jejich užitečný účinek a cíl(10). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 odpovídá dvěma doplňkovým snahám.
36. Prvním cílem tohoto ustanovení je usnadnit volný pohyb občana Unie. První bod odůvodnění směrnice 2004/38 připomíná, že občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a individuální právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení(11). Z tohoto úhlu je právo na sloučení rodiny pojato jako právo, které je nerozlučně spjato s právem na volný pohyb občana Unie, a vychází z myšlenky, že tento občan může být odrazen od využití práva pohybu z jednoho členského státu do jiného, jestliže jej nemohou doprovázet jeho rodinní příslušníci. Sloučení rodiny tedy podléhá nepřímé ochraně z důvodu možného zásahu do užitečného účinku občanství Unie.
37. Ze šestého bodu odůvodnění směrnice 2004/38 vyplývá, že druhým cílem čl. 3 odst. 2 této směrnice je podporovat jednotu rodiny. Pohyb rodinných příslušníků občana Unie tedy není chráněn výlučně jakožto právo odvozené od práva volného pohybu občana Unie, protože se na něj vztahuje rovněž ochrana prostřednictvím práva na zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu.
38. Zatřetí Soudní dvůr rozhodl, že ustanovení zakotvující takovou základní zásadu, jako je zásada volného pohybu osob, musí být vykládána široce a nesmí být zbavena svého užitečného účinku(12). Soudní dvůr naopak přijal striktní výkladové pravidlo mezí svobody pohybu(13).
39. Začtvrté, podle ustálené judikatury z požadavků na jednotné uplatňování unijního práva a na zásadu rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii(14). Z toho vyplývá, že přestože znění určitého ustanovení směrnice 2004/38 neposkytuje žádné upřesnění toho, jak je třeba chápat výrazy použité v tomto ustanovení a neodkazuje ani v otázce významu, který je těmto výrazům třeba přiznat, na vnitrostátní právo, musejí být tyto výrazy chápány tak, že pro účely použití uvedené směrnice označují autonomní pojem unijního práva, který musí být na území všech členských států vykládán jednotně a s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém je použit, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž je součástí(15).
40. Z hlediska těchto výkladových pravidel, která poslouží jako vodítko, budu postupovat při posuzování jednotlivých otázek, které byly položeny předkládajícím soudem.
2. Posouzení jednotlivých otázek
a) K první otázce
41. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 členským státům ukládá povinnost přijmout opatření určená k usnadnění vstupu a pobytu ostatních rodinných příslušníků, kteří jsou občany třetí země a mohou splnit požadavky čl. 10 odst. 2 této směrnice, a v případě kladné odpovědi, jaká je povaha opatření uložených členským státům.
42. Ačkoli čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice přebírá ustanovení, které již figurovalo, třebaže v o něco odlišném znění, v nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství(16) a ve směrnici Rady 73/148/EHS ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb(17), neměl Soudní dvůr doposud příležitost vyslovit se k jeho přesnému dosahu. Ze srovnávací analýzy způsobů provedení čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 do práva členských států ostatně vyplývají značné rozdíly(18), které tím spíše vyžadují vyjasnění.
43. Považuji za nezbytné formulovat dvě úvodní poznámky ohledně osobní působnosti tohoto ustanovení.
44. Nejprve je třeba uvést, že ačkoli je otázka položena ve věci, která se týká státních příslušníků třetích zemí, může rovněž vyvstat u občanů Unie, kteří by přesto, že jsou v tomto postavení nositeli osobního a autonomního práva pobytu, požádali o právo pobytu odvozené od svého postavení rodinných příslušníků(19). Tato otázka může nastat i u osob, u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči občana Unie, jakož i u partnera, se kterým má občan Unie řádně doložený trvalý vztah, protože vstup a pobyt obou těchto kategorií osob musejí být rovněž usnadněny.
45. Dále je třeba zohlednit skutečnost, že ačkoli směrnice 2004/38 nepochybně rozšířila osobní působnost práva na sloučení rodiny přiznaného rodinným příslušníkům občana Unie tím, že do kategorie definované v čl. 2 bodu 2 této směrnice zařadila partnera, s nímž občan Unie uzavřel registrované partnerství, zůstává nicméně relativně omezující, protože na rozdíl od předchozí právní úpravy zahrnuje pouze „přímé“ předky a potomky a podřizuje uznání postavení rodinného příslušníka splnění podmínek věku a závislosti.
46. Rozsudek, který bude vydán a bude platit pro všechny kategorie osob spadajících do působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38, bude mít tedy zcela zvláštní význam, i když neobsáhne veškeré obtíže, které s sebou toto ustanovení relativně neurčitého dosahu nese. V první řadě bude mít praktický význam, protože případy, kdy si občané Unie přejí, aby mohli být doprovázeni rodinnými příslušníky, na něž se nevztahuje definice obsažená v čl. 2 bodě 2 směrnice 2004/38, nebo aby se k nim tito rodinní příslušníci mohli připojit, mohou být časté. Dále bude mít i význam teoretický, neboť toto rozhodnutí se stane součástí judikatury Soudního dvora, která se dosud vyvíjí a která je přínosem pro vytváření statusu občana Unie.
47. Proti sobě stojí dvě diametrálně odlišné výklady.
48. Podle maximalistického výkladu může být čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 chápán tak, že členským státům ukládá povinnost přijmout opatření, která v zásadě zakotvují subjektivní právo na vstup a pobyt ve prospěch především ostatních rodinných příslušníků občana Unie, kteří jsou na něj odkázáni výživou nebo jsou součástí jeho domácnosti.
49. Podle minimalistického výkladu může být toto ustanovení chápáno jako pouhá výzva postrádající závaznou právní hodnotu. V tomto světle by členské státy byly pouze vybídnuty k přijetí opatření, která usnadňují vstup a pobyt ostatních rodinných příslušníků, a nebyly by tedy vystaveny žádné sankci v případě nečinnosti. Uvedené ustanovení, které by se podobalo přání, aby členské státy jednaly, nebo pouhému doporučení, které není závazné(20), by bylo novým vyjádřením „měkkého“ práva, zbaveného veškerého donucovacího charakteru.
50. Ani jeden z těchto dvou „hraničních“ konceptů nelze podle mého názoru přijmout.
51. Proti maximalistickému výkladu lze předložit několik argumentů.
52. Nejprve je třeba zohlednit samotný výraz uvedený ve směrnici 2004/38. Zatímco směrnice přiznává automatické právo vstupu a pobytu „rodinným příslušníkům“ uvedeným v čl. 2 bodu 2 této směrnice, stanoví čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice pouze to, že každý členský stát „usnadňuje“ vstup a pobyt širšího okruhu rodinných příslušníků. Z těchto ustanovení jasně vyplývá, že unijní zákonodárce zamýšlel zavést u rodiny občana Unie rozlišování mezi nejbližšími členy rodiny, kteří mají skutečné a automatické právo vstupovat a pobývat s občanem Unie na území hostitelského členského státu, a vzdálenějšími rodinnými příslušníky, kteří nepožívají subjektivní právo vstupu a pobytu plynoucí ze směrnice 2004/38. Tato směrnice navíc stanoví, že každý členský stát usnadňuje vstup a pobyt „v souladu se svými vnitrostátními předpisy“, z čehož lze vyvodit, že vznik práva vstupu a pobytu nevyplývá přímo ze směrnice 2004/38, nýbrž nutně z vnitrostátního práva členského státu.
53. Toto rozlišování je podpořeno šestým bodem odůvodnění směrnice 2004/38, který představuje rozhodující prvek pro výklad jejího čl. 3 odst. 2, protože byl zaveden právě v zájmu vyjasnění dosahu tohoto ustanovení. Ačkoli ani návrh předložený 23. května 2001 Komisí(21), ani pozměněný návrh, který předložila dne 15. dubna 2003(22), neobsahovaly vysvětlující bod odůvodnění, vyplývá nicméně ze společného postoje (ES) č. 6/2004 přijatého Radou Evropské unie dne 5. prosince 2003(23), že Rada doplnila šestý bod odůvodnění „k upřesnění pojmu usnadnění upraveného v článku 3“. Tento nový bod odůvodnění přitom proti sobě staví osoby, které jsou zahrnuty do definice rodinných příslušníků ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38, jež požívají právo vstupu a pobytu kvalifikované jako „automatické“, a ostatní rodinné příslušníky, jimž takové právo přiznáno není.
54. Přesvědčivý není ani minimalistický výklad.
55. Z použití oznamovacího způsobu přítomného času v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 je třeba vyvodit, že toto ustanovení závazně ukládá povinnost členským státům, které musejí usnadnit vstup a pobyt ostatních rodinných příslušníků.
56. Podle představ svých autorů byla tedy uvedená norma pojata jako ustanovení nespadající do kategorie přání, ale byla naopak vybavena závazným charakterem pro členské státy, bez ohledu na šíři rozhodovacího prostoru, který jim byl ponechán.
57. Přínosné je srovnání výrazů použitých v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 a v čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny(24). Zatímco ze směrnice 2004/38 vyplývá, že členské státy „usnadňují“ vstup a pobyt rodinných příslušníků občana Unie, kteří nespadají do definice rodiny v užším slova smyslu, podle směrnice 2003/86 „mohou povolit“ vstup a pobyt příbuzným v přímé vzestupné linii, zletilým svobodným dětem, pokud se o sebe prokazatelně nedokáží postarat, a nesezdanému partnerovi osoby usilující o sloučení rodiny, který je státním příslušníkem třetí země.
58. Domnívám se proto, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 neposkytuje členským státům pouhou možnost, ale zavádí k jejich tíži skutečnou povinnost přijmout opatření, která jsou nezbytná k usnadnění vstupu a pobytu osob spadajících do působnosti tohoto ustanovení. Zbývá určit, jaká je podstata – přesný rozsah této povinnosti.
59. Zatímco dánská a polská vláda, vláda Spojeného království, jakož i Komise zastávají názor, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 zahrnuje pouze procesní povinnosti, AIRE Centre ve svém písemném vyjádření tvrdí, že z něj vyplývá „domněnka povolení“, takže v případě, že osoby spadající do kategorie ostatních rodinných příslušníků mohou předložit důkaz požadovaný čl. 10 odst. 2 písm. e) této směrnice, avšak nesplňují podmínky vyžadované vnitrostátním právem hostitelského členského státu, přísluší vnitrostátnímu soudu, aby rozhodl, zda jsou vnitrostátní ustanovení dostatečná k tomu, aby byl domněnce zakotvené v čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice přiznán plný účinek.
60. Existence povinností procesní povahy je podle mého názoru obtížně zpochybnitelná. Mám za to, že směrnice 2004/38 členským státům ukládá přinejmenším povinnost upravit pro osoby spadající do působnosti tohoto ustanovení možnost, aby na základě jejich žádosti o vstup a pobyt bylo vydáno rozhodnutí založené na pečlivém přezkumu jejich osobních poměrů, které bude v případě zamítnutí odůvodněno a bude napadnutelné žalobou.
61. Tento výklad dosahu čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 odpovídá vůli unijního zákonodárce, jak je uvedena v šestém bodě odůvodnění této směrnice, který stanoví, že hostitelský členský stát musí provést posouzení žadatelovy situace a zohlednit při tom různé okolnosti, jako jeho příbuzenský vztah k občanu Unie nebo jeho finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie.
62. Podle mého názoru se lze především opřít o poslední pododstavec článku 3 odst. 2 směrnice 2004/38, který výslovně stanoví, že hostitelský členský stát „pečlivě posoudí osobní poměry osob [uvedených v prvním pododstavci] a zdůvodní každé odepření vstupu či pobytu těchto osob“.
63. Nesdílím naopak názor AIRE Centre, podle něhož ostatním rodinným příslušníkům svědčí domněnka povolení. Požadavek vztahu závislosti na občanovi Unie stanovený v čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 podle mého názoru nepředstavuje domněnku, ale podmínku, která je předpokladem pro použití tohoto ustanovení. Uznání domněnky povolení, která by přímo vyplývala z této směrnice, se mi dále zdá být v rozporu s odkazem na oprávnění členských států definovat podmínky získání práva vstupu a pobytu, které implikuje část věty „v souladu se svými vnitrostátními předpisy“.
64. Povinnost usnadnění je formulována obecně, což každému členskému státu ponechává značný rozhodovací prostor, jehož rozsah je ještě zdůrazněn výslovným odkazem na vnitrostátní předpisy. Za těchto podmínek z ní nelze vyvozovat jakoukoli domněnku povolení. Mám za to, že směrnice 2004/38 zavádí pouze určitý stupeň harmonizace prostřednictvím ustanovení, které obsahuje pouze minimální požadavky, a které tedy umožňuje, aby přetrvávaly rozdíly mezi členskými státy v podmínkách vstupu a pobytu osob uvedených v čl. 3 odst. 2 této směrnice.
65. To neznamená, že členské státy mají úplnou svobodu usnadnit podle své dobré vůle vstup a pobyt osob, které spadají do působnosti tohoto ustanovení.
66. Jestliže unijní právní norma, která obsahuje výslovný odkaz na právní předpisy členských států, nemůže být v zásadě předmětem autonomního a jednotného výkladu(25), je třeba v souladu s judikaturou Soudního dvora posoudit právě přesné znění odkazu na vnitrostátní právní předpisy za účelem přesného vymezení rozhodovacího prostoru, který je členským státům ponechán(26).
67. Upřesnění výrazů použitých unijním zákonodárcem v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 pro vymezení osobní působnosti povinnosti usnadnění, byť jen ve formě vyloučení, podle mého názoru předpokládá autonomní a jednotný výklad pojmů použitých v tomto ustanovení k definici osob, na které se vztahuje, vylučující jakýkoli prostor pro uvážení. Z toho vyplývá, že členský stát nemůže oblast působnosti omezit buď přímo tím, že například rozhodne, že z opatření k usnadnění vyloučí rodinné příslušníky v přímé linii mimo rámec určitého stupně příbuznosti, příbuzné v pobočné linii nebo i partnera, se kterým má občan Unie trvalý vztah, anebo nepřímo úpravou podmínek, jejichž předmětem či následkem by bylo vyloučení některých kategorií osob, na které se vztahuje. Podle mého názoru nelze například podřizovat práva přiznaná partnerovi, s nímž má občan trvalý vztah, požadavku registrovaného partnerství nebo podmínce podobného zacházení s partnerstvím jako s manželstvím, tak jak ji obsahuje čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/38.
68. Prostor pro uvážení přiznaný členským státům navíc podle mého názoru zahrnuje dvojí omezení.
69. V první řadě platí, že na základě kritéria vyplývajícího z rozsudků ze dne 2. října 2003, Garcia Avello(27), ze dne 14. října 2008, Grunkin a Paul(28), a ze dne 22. prosince 2010, Sayn-Wittgenstein(29), převzatého do výše uvedeného rozsudku McCarthy(30), nesmí mít dotčené vnitrostátní opatření za následek neodůvodněnou překážku využití práva volného pohybu a pobytu na území členských států občanem Unie. Podle mého názoru by taková překážka byla závažná, kdyby se zjistilo, že občan Unie musel opustit území hostitelského členského státu, či dokonce a fortiori celé území Unie. V posledně uvedeném případě by z toho navíc podle upřesnění Soudního dvora v rozsudku ze dne 15. listopadu 2011, Dereci a další(31), vyplývalo, že by byl zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie, které by implikovala přiznání práva pobytu rodinným příslušníkům, protože tento pojem používá Soudní dvůr nejen jako hraniční kritérium pro určení použití unijního práva k tomu, aby do jeho ochranné sféry spadaly situace, které by z něj v případě neexistence přeshraničního prvku byly obvykle vyloučeny, ale také jako hmotněprávní pravidlo, protože skutečné využívání práva pobytu občanem Unie vede k přiznání práva pobytu jeho rodinným příslušníkům.
70. Zadruhé naráží prostor pro uvážení, který mají členské státy, na své limity u povinnosti respektovat právo na soukromý a rodinný život, zakotvené v článku 7 Listiny, které byla na základě čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce SEU přiznána stejná právní síla jako Smlouvám.
71. Soudní dvůr uznal, že základní právo na rodinný život je součástí obecných zásad unijního práva. Ve svém výše uvedeném rozsudku Metock a další konstatoval, že „jestliže by občané Unie nebyli oprávněni v hostitelském členském státě vést normální rodinný život, výkon svobod, které jim zaručuje Smlouva, by byl vážně narušen“(32). Ve svém výše uvedeném rozsudku Dereci a další Soudní dvůr připomněl, že článek 7 Listiny obsahuje práva odpovídající právům zaručeným čl. 8 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950(33), a že je tedy článku 7 Listiny třeba přiznat tentýž smysl a dosah, jaký je přiznán čl. 8 odst. 1 EÚLP v jeho výkladu judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, a poté uvedl, že předkládající soud měl v této věci přezkoumat, zda odepření práva na pobyt žalobcům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a rodinnými příslušníky občana Unie, porušuje právo na respektování soukromého a rodinného života(34).
72. Evropský soud pro lidská práva opakovaně judikoval, že článek 8 EÚLP nezaručuje cizincům „právo na volbu místa nejvhodnějšího pro rozvoj rodinného života“(35) a neobsahuje „obecnou povinnost státu respektovat u sezdaných párů jejich volbu společného bydliště a umožnit sloučení rodiny na svém území“(36). Tento soud měl nicméně za to, že tento článek může vytvářet pozitivní povinnosti vyplývající z účinného respektování rodinného života(37), spočívající v tom, že stát je povinen umožnit určité osobě vstup na své území.
73. Na základě tohoto výkladu Soudní dvůr rozhodl, že i když EÚLP cizinci nezaručuje žádné právo vstupu nebo pobytu na území daného státu, může vyhoštění osoby ze země, kde žijí její blízcí příbuzní, představovat zásah do práva na respektování rodinného života, které je chráněno článkem 8 odst. 1 EÚLP. Tento zásah porušuje EÚLP, pokud nesplňuje požadavky jejího čl. 8 odst. 2, tedy pokud není „upraven zákonem“, nesleduje jeden nebo více s ohledem na tento odstavec legitimních cílů a není „v demokratické společnosti nezbytný“, což znamená, že je „odůvodněn nevyhnutelnou společenskou potřebou“, a zejména je v přiměřeném poměru k legitimnímu cíli, který je jím sledován(38).
74. Kombinace práva pobytu spojeného s občanstvím Unie a ochrany soukromého a rodinného života, tak jak je provedena unijním právem, může tedy vést k založení práva pobytu ve prospěch rodinných příslušníků občana Unie.
75. Podle mého názoru nesmí být toto právo vyhrazeno nejbližším rodinným příslušníkům. Ačkoli článek 8 EÚLP zaručuje pouze výkon práva na respektování „stávajícího“ rodinného života a ačkoli bylo ve specifické oblasti vstupu, pobytu a ukončení pobytu osob, které nejsou státními příslušníky daného státu, rozhodnuto, že rodina musí být omezena na „rodinné jádro“(39), Evropský soud pro lidská práva přijímá nicméně jako obecné pravidlo extenzivní pojetí rodinného života(40), které je charakterizováno přítomností právních nebo faktických skutečností označujících úzký osobní vztah, což například umožňuje za určitých podmínek zahrnout vztahy mezi prarodiči a vnuky(41) nebo sourozenecké vztahy(42). Faktické vztahy mimo jakýkoli příbuzenský vztah byly rovněž kvalifikovány jako „rodinný život“(43).
76. Podle mého názoru zásada zákazu diskriminace zakazuje přijmout definici rodiny na základě proměnlivé geometrie, tedy podle toho, zda jsou rodinní příslušníci dotčeného občana Unie sami občany Unie, nebo státními příslušníky třetí země. Pro účely vymezení rozsahu základního práva na soukromý a rodinný život se pojem rodiny nemůže ani lišit podle více či méně restriktivních definic, které poskytují ustanovení sekundárního práva.
77. Z toho vyvozuji, že se základního práva na soukromý a rodinný život mohou v zásadě dovolávat všechny kategorie osob uvedené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38.
78. V případě situace odpůrců v původním řízení není na základě pouhých skutkových okolností uvedených v předkládacím rozhodnutí prokázáno, že odepření vydání povolení k pobytu ze strany Spojeného království bratrovi, nevlastnímu bratrovi a synovci pana Rahmana, porušuje soukromý a rodinný život paní Rahmanové. Podle mého názoru však může být tato otázka vyřešena pouze případ od případu, v závislosti na konkrétních okolnostech každého případu, a v důsledku toho připadne vnitrostátnímu soudu, jenž bude muset ověřit, zda existuje nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života paní Rahmanové.
79. Z výše uvedeného vyvozuji závěr, že:
– čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že členským státům ukládá povinnost přijmout opatření nezbytná k usnadnění vstupu a pobytu všech osob, které spadají do působnosti tohoto ustanovení, na své území, což předpokládá, aby dotčené osoby měly možnost získat právo vstupu a pobytu po pečlivém přezkumu jejich žádosti, při němž budou zohledněny jejich osobní poměry, a že v případě odepření žádosti bude vydáno dostatečně odůvodněné rozhodnutí, proti němuž je možné podat žalobu. Uvedené ustanovení neukládá členským státům povinnost přiznat automatické právo vstupu a pobytu ostatním rodinným příslušníkům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a kteří splňují požadavky čl. 10 odst. 2 písm. e) této směrnice;
– primární unijní právo, a především ustanovení upravující občanství Unie a ochranu soukromého a rodinného života, jakož i čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 brání tomu, aby členský stát státnímu příslušníkovi třetího státu, který spadá do oblasti působnosti tohoto ustanovení, odepřel pobyt na svém území, když tento státní příslušník usiluje o to, aby mohl bydlet se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Unie, pokud toto odepření má za následek neodůvodněnou překážku výkonu práva dotčeného občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států nebo nepřiměřeně zasahuje do jeho práva na respektování soukromého a rodinného života, což musí ověřit předkládající soud.
b) Ke druhé otázce
80. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda se článku 3 odst. 2 směrnice 2004/38 mohou dovolávat ostatní rodinní příslušníci, kteří by nemohli splnit požadavky uložené vnitrostátními právními předpisy.
81. Aniž je nezbytné vracet se podrobně k ustáleným zásadám, které upravují přímý účinek směrnic, připomínám, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že „ve všech případech, kdy se jeví, že ustanovení určité směrnice jsou z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná, lze se těchto ustanovení v případě, že ve stanovených lhůtách nebyla přijata opatření k jejich provedení, dovolávat proti jakémukoliv vnitrostátnímu ustanovení, které není v souladu se směrnicí, nebo i tehdy, pokud jsou tato opatření takové povahy, že v nich jsou vymezena práva, která mohou jednotlivci uplatňovat vůči státu“(44). Soudní dvůr někdy opomíjí dvojí požadavek přesnosti a bezpodmínečnosti a zaměřuje se jen na prostor pro uvážení, který mají členské státy, a vyzývá v tomto případě vnitrostátní soud, aby ověřil, zda se vnitrostátní zákonodárce pohyboval v mezích prostoru pro uvážení, vymezeného směrnicí(45).
82. Jak bylo uvedeno, obsahuje čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 podle mého názoru zvláštní povinnost, uloženou členským státům, upravit pro osoby spadající do působnosti tohoto ustanovení možnost získání práva vstupu a pobytu po pečlivém posouzení jejich žádosti. Tato minimální povinnost procesního charakteru vykazuje dvojí charakter přesnosti a bezpodmínečnosti, který je vyžadován k tomu, aby určité ustanovení obsažené ve směrnici mohlo vyvolat přímý účinek.
83. Navzdory poměrně značnému rozhodovacímu prostoru ponechanému členským státům zejména ke stanovení podmínek pro přiznání práv vstupu nebo pobytu jsem zdůraznil, že vnitrostátní právní předpisy nemohou omezit působnost čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 tím, že přímo či nepřímo omezí kategorie osob, na které se tento článek vztahuje. Mám tedy za to, že jednotlivci, kteří by byli vyloučeni z působnosti ustanovení vnitrostátního práva provádějícího povinnost usnadnění z důvodu zvláštních požadavků, které tato směrnice neupravuje, by se u vnitrostátního soudu mohli dovolávat neslučitelnosti této právní úpravy s čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice.
84. Je-li konkrétně v případě situace odpůrců v původním řízení prokázáno, že skutečně spadají do kategorie ostatních vyživovaných rodinných příslušníků ve smyslu směrnice 2004/38, mohli by napadnout odepření posouzení jejich žádosti, odůvodněné okolností, že neměli bydliště ve stejném státě jako manželé Rahmanovi před tím, než se usadili ve Spojeném království(46).
85. Z výše uvedených důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby na druhou otázku odpověděl tak, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 poskytuje ostatním rodinným příslušníkům splňujícím podmínky upravené v tomto ustanovení právo dovolávat se jej před vnitrostátním soudem, a to především proto, aby dosáhli toho, že nebudou použity zvláštní požadavky, které by omezily jeho působnost.
c) Ke třetí a čtvrté otázce
86. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je to, zda je kategorie ostatních rodinných příslušníků uvedená v čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 omezena na ty, kteří pobývali ve stejném státě jako občan Unie a jeho manžel či manželka před tím, než se občan Unie usadil v hostitelském členském státě.
87. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda stav závislosti vůči občanu Unie nebo jeho manželovi či manželce, požadovaný v čl. 3 odst. 2 písm. a) této směrnice, musel existovat v nedávné minulosti před tím, než se občan Unie usadil v hostitelském členském státě.
88. Úvodem připomínám, že v souladu se zásadou uvedenou v bodě 39 tohoto stanoviska a výkladem odkazu na právní předpisy členských států, který jsem právě navrhl, mám za to, že pojmy použité v čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice pro definování osob, na které se vztahuje toto ustanovení, musí být předmětem autonomního a jednotného výkladu.
89. Jelikož se uvedené ustanovení použije na všechny ostatní rodinné příslušníky, pokud jsou „osobami vyživovanými občanem Unie nebo [(47)] členy jeho domácnosti“, mám za to, tak jako Komise, že je třeba rozlišovat mezi situací „vyživovaných“ osob a situací osob, které jsou „členy domácnosti“ občana Unie.
90. Ačkoli se podle mého názoru rozumí samo sebou, že rodinný příslušník, který prohlásí, že je členem domácnosti občana Unie, musí prokázat, že s ním bydlí, a tedy nutně i ve stejném státě, mám naopak za to, že „vyživovaný“ rodinný příslušník nemůže být vyloučen z působnosti čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 z důvodu, že nebydlel ve stejném státě jako občan Unie, jehož chce doprovázet nebo se k němu připojit. Tento názor vychází z důvodů týkajících se jak znění ustanovení této směrnice a jejího účelu, tak i judikatury Soudního dvora.
91. Je totiž třeba uvést, že rodinní příslušníci, jejichž vstup a pobyt musejí členské státy usnadnit, jsou definováni ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. a) uvedené směrnice jako ti, kteří jsou „v zemi, z níž pocházejí“ osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti. Nic ve znění tohoto ustanovení neumožňuje mít za to, že obecný výraz „země, z níž pocházejí“, který zahrnuje členské státy i třetí země, by se měl vztahovat pouze na stát Unie, odkud pochází občan Unie, který využil svého práva volného pohybu. Některé jazykové verze ostatně prokazují, že pojem „země původu“ se vztahuje nutně na rodinné příslušníky, a nikoli na občany Unie(48).
92. Stejně tak čl. 10 odst. 2 písm. e) směrnice 2004/38, který taxativně vyjmenovává dokumenty, jejichž předložení může hostitelský členský stát vyžadovat od státních příslušníků třetích zemí spadajících do kategorie uvedené v čl. 3 odst. 2 písm. a) této směrnice za účelem vydání pobytové karty, stanoví, že tyto doklady mohou být vydány příslušným orgánem v „zemi původu nebo v zemi, z níž přijíždějí“, aniž upravuje možnost hostitelského členského státu požadovat doklady prokazující případný pobyt ve stejném státě, jako občan Unie.
93. Tento výklad je potvrzen účelem směrnice 2004/38, jímž je usnadnění volného pohybu občana Unie a zachování jednoty jeho rodiny, nezávisle na jakékoli otázce týkající se země, ze které ostatní rodinní příslušníci pocházejí či přijíždějí.
94. Soudní dvůr sledoval stejný přístup u definice pojmu vyživovaného potomka či předka, tak jak byl obsažen v právních aktech platných před směrnicí 2004/38, které upravovaly volný pohyb zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, jakož i poskytovatelů služeb.
95. Soudní dvůr vztah závislosti nijak nepodřídil jakékoli podmínce týkající se předchozího pobytu rodinného příslušníka a občana Unie ve stejném státě a rozhodl, že postavení „vyživovaného“ rodinného příslušníka je výsledkem faktické situace, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna občanem Unie, který využil svobody pohybu, nebo jeho manželem či manželkou(49).
96. Soudní dvůr navíc ohledně článku 6 směrnice 73/148 upřesnil, že nezbytnost materiální podpory musí existovat v členském státě původu nebo státě posledního pobytu příbuzného v přímé vzestupné linii „v okamžiku, kdy žádá o připojení se k občanovi Unie“(50).
97. Tento závěr je podle Soudního dvora nutný s ohledem na čl. 4 odst. 3 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství(51), podle něhož prokázání postavení závislého příbuzného v přímé vzestupné linii zaměstnance nebo jeho manžela ve smyslu článku 10 nařízení č. 1612/68 vyžaduje předložení dokladu vydaného příslušným orgánem „státu původu nebo státu posledního pobytu“ osvědčujícího, že jsou závislí na pracovníkovi či jeho manželovi(52).
98. Marně hledám důvody, které by mohly vést k přijetí jiné definice pojmu „vyživovaná“ osoba ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 a podmínit tuto kvalifikaci bydlištěm ve stejném státě jako občan Unie.
99. Podle mého názoru není nijak odůvodněn ani požadavek, aby situace závislosti existovala v nedávné minulosti před tím, než se státní příslušník Unie usadil v hostitelském členském státě, zatímco kritériem, které je třeba zohlednit, je okamžik, kdy je podána žádost o vstup a pobyt. Kdyby závislost existovala v okamžiku usazení se v hostitelském členském státě, avšak byla od té doby přerušena, nebude podmínka stanovená v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 splněna. Jestliže naopak situace závislosti vznikla až po vstupu občana Unie do hostitelského členského státu, bude moci být rodinný příslušník považován za „vyživovaného“. Tak by tomu mohlo být například v případě občana Unie, jemuž poté, co využil své svobody pohybu, vznikne vyživovací povinnost vůči synovci, jehož rodiče právě zemřeli.
100. Výkladová zásada připomenutá v bodě 34 tohoto stanoviska vede k přenesení pravidel vytvořených judikaturou za účinnosti ustanovení předcházejících směrnici 2004/38, aniž lze vyvodit jakoukoli skutečnost, která by mohla odůvodnit, aby byl pojem „vyživované“ osoby předmětem odlišného posouzení v závislosti na tom, zda dotyčný státní příslušník třetí země spadá do kategorie rodinných příslušníků uvedené v čl. 3 odst. 1 této směrnice nebo kategorie ostatních rodinných příslušníků uvedené v čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice.
101. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že:
– brání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje působnost tohoto ustanovení na ostatní rodinné příslušníky, kteří měli pobyt ve stejném státě jako občan Unie před tím, než se tento občan usadil v hostitelském členském státě, a
– pojem „vyživovaná“ osoba nepředpokládá, že vztah závislosti existoval v nedávné minulosti před tím, než se občan Unie usadil v hostitelském členském státě.
d) K páté otázce
102. Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda členské státy mohou podmínit vstup a pobyt ostatních rodinných příslušníků zvláštními požadavky týkajícími se povahy nebo doby trvání závislosti uvedené v čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38.
103. Odpověď na tuto otázku vyplývá nutně z předchozích odpovědí.
104. Pojem „vyživované“ osoby musí být ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 předmětem jednotné a autonomní definice, takže povinnost usnadnění, vykládaná tak, že zahrnuje možnost, aby žádost každé osoby spadající do působnosti tohoto ustanovení byla pečlivě přezkoumána a v případě odepření bylo vydáno dostatečně odůvodněné rozhodnutí, nemůže podléhat splnění zvláštních podmínek týkajících se povahy nebo doby trvání situace závislosti.
105. Vzhledem k tomu, že se naopak domnívám, že toto ustanovení neimplikuje automatické přiznání práva pobytu, nevidím zásadní překážku pro to, aby členský stát definoval zvláštní podmínky pro přiznání práva vstupu a pobytu za účelem zaručení existence, efektivity a doby trvání vztahu závislosti.
106. Tyto podmínky však musejí respektovat zásadu efektivity, což předpokládá, že nesmí prakticky znemožňovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem. Z toho vyplývá, že podmínky uložené členskými státy nesmí fakticky zbavit osoby spadající do působnosti uvedeného ustanovení jakékoli možnosti získat právo vstupu a pobytu. Nelze například připustit, aby vnitrostátní ustanovení stanovilo, že k tomu, aby měl státní příslušník třetí země právo pobytu, musí prokázat, že je vyživován občanem Unie po dobu delší než 20 let.
107. Kromě toho mohou podmínky týkající se povahy nebo doby trvání vztahu závislosti představovat omezení vstupu ostatních rodinných příslušníků, který však členské státy musejí usnadňovat. K tomu, aby byly tyto podmínky přípustné, musejí také sledovat legitimní cíl, být způsobilé zaručit uskutečnění tohoto cíle a nepřekračovat rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení.
108. Domnívám se tedy, že čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která podřizuje vstup a pobyt státního příslušníka třetí země podmínkám týkajícím se povahy nebo doby trvání vztahu závislosti, za předpokladu, že tyto podmínky sledují legitimní cíl, jsou způsobilé zaručit uskutečnění tohoto cíle a nepřekračují rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení.
109. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, následovně:
„1) Článek 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že ukládá členským státům povinnost přijmout opatření nezbytná k usnadnění vstupu a pobytu všech osob, které spadají do působnosti tohoto ustanovení, na své území, což předpokládá, aby dotčené osoby měly možnost získat právo vstupu a pobytu po pečlivém přezkumu jejich žádosti, při němž budou zohledněny jejich osobní poměry, a že v případě odepření žádosti bude vydáno dostatečně odůvodněné rozhodnutí, proti němuž je možné podat žalobu. Uvedené ustanovení neukládá členským státům povinnost přiznat automatické právo vstupu a pobytu ostatním rodinným příslušníkům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a kteří splňují požadavky čl. 10 odst. 2 písm. e) směrnice 2004/38.
2) Primární unijní právo, a především ustanovení upravující občanství Unie a ochranu soukromého a rodinného života, jakož i čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu, který spadá do oblasti působnosti tohoto ustanovení, pobyt na svém území, když tento státní příslušník usiluje o to, aby mohl bydlet se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Unie, pokud toto odepření má za následek neodůvodněnou překážku výkonu práva dotčeného občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států nebo nepřiměřeně zasahuje do jeho práva na respektování soukromého a rodinného života, což musí ověřit předkládající soud.
3) Článek 3 odst. 2 směrnice 2004/38 poskytuje ostatním rodinným příslušníkům splňujícím podmínky upravené v tomto ustanovení právo dovolávat se jej před vnitrostátním soudem, a to především, aby dosáhli toho, že nebudou použity zvláštní požadavky, které by omezily jeho působnost.
4) Článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že:
– brání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje působnost tohoto ustanovení na ostatní rodinné příslušníky, kteří měli pobyt ve stejném státě jako občan Unie před tím, než se tento občan usadil v hostitelském členském státě;
– pojem „vyživovaná“ osoba nepředpokládá, že vztah závislosti existoval v nedávné minulosti před tím, než se občan Unie usadil v hostitelském členském státě, a
– nebrání vnitrostátní právní úpravě, která podřizuje vstup a pobyt státního příslušníka třetí země podmínkám týkajícím se povahy nebo doby trvání vztahu závislosti, za předpokladu, že tyto podmínky sledují legitimní cíl, jsou způsobilé zaručit uskutečnění tohoto cíle a nepřekračují rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení.“
2 – Úř. věst. L 158, s. 77, a opravy Úř. věst L 229, s. 35, a Úř. věst. 2005, L 197, s. 34; (Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
4– Dále jen „nařízení z roku 2006“.
5 – Nařízení z roku 2011 o přistěhovalectví (Evropský hospodářský prostor) (novela) [Immigration (European Economic Area) (amendment) Regulations 2011] nahradilo slova „stát EHP“ slovy „jiný stát než Spojené království“. Za předpokladu, že tato změna, k níž došlo po předložení předběžných otázek Soudnímu dvoru, je bezprostředně použitelná v probíhajících řízeních, se mi nezdá, že je takové povahy, aby zpochybnila relevanci třetí otázky položené Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Spojené království), jelikož podmínka předchozího pobytu ve stejném státě jako občan Unie zůstává ponechána.
6 – Viz rozsudek ze dne 7. července 2011 Agafitei a další (C-310/10, Sb. rozh. s. I‑5989, body 25 a 27 a citovaná judikatura).
7 – Viz zejména bod 37 předkládacího rozhodnutí.
8 – Viz jeho bod 41.
9 – Viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2010, Tsakouridis (C‑145/09, Sb. rozh. s. I‑11979, bod 23 a citovaná judikatura).
10 – Viz rozsudek ze dne 25. července 2008, Metock a další (C‑127/08, Sb. rozh. s. I‑6241, bod 68).
11 – Viz rozsudky ze dne 7. října 2010, Lassal (C‑162/09, Sb. rozh. s. I‑9217, bod 29), a ze dne 5. května 2011, McCarthy (C‑434/09, Sb. rozh. s. I‑3375, bod 27).
12 – Viz výše uvedený rozsudek Lassal (bod 31).
13 – Viz rozsudek ze dne 3. června 1986, Kempf (139/85, Recueil, s. 1741, bod 13).
14 – Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Ziolkowski a Szeja (C‑424/10 a C‑425/10, Sb. rozh. s. I‑14035, bod 32 a citovaná judikatura).
15 – Tamtéž (body 33 a 34, jakož i citovaná judikatura).
16 – Úř. věst. L 257, s. 2. Článek 10 odst. 2 nařízení č. 1612/68 stanovil, že „[č]lenské státy umožní přijetí všech rodinných příslušníků, na které se nevztahuje ustanovení odstavce 1 a kteří jsou závislí na výše uvedeném pracovníkovi nebo s ním žijí v zemi posledního pobytu ve společné domácnosti“
17 – Úř. věst L 172, s. 14. Článek 1 odst. 2 směrnice 73/148 stanovil, že „[č]lenské státy podporují přijetí všech ostatních rodinných příslušníků státního příslušníka uvedeného v odst. 1 písm. a) nebo b) nebo jejich manžela či manželky, kteří jsou na nich závislí nebo kteří s nimi v zemi posledního pobytu žijí ve společné domácnosti.
18 – Viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování směrnice 2004/38/ES [COM(2008) 840 final]. V této zprávě vypracované dne 10. prosince 2008 se uvádí, že třináct členských států neprovedlo čl. 3 odst. 2 správně, zatímco deset členských států rozšířilo automatické právo pobývat s občanem EU také na tuto kategorii rodinných příslušníků (bod 3.1).
19 – Mohlo by jít o případ občana Unie, který nepracuje a nemá dostatečné prostředky k tomu, aby mu na základě čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38 bylo přiznáno právo pobytu po dobu delší než tři měsíce.
20 – Článek 288 poslední pododstavec SFEU.
21 – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států [COM(2001) 257 final].
22 – Pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států [COM(2003) 199 final].
23 – Úř. věst 2004, C 54 E, s. 12.
24 – Úř. věst. L 251, s. 12.
25 – Tento návrh je vyvozen, a contrario, z výkladového pravidla připomenutého v bodě 39 tohoto stanoviska.
26 – Viz zejména rozsudek ze dne 26. června 2001, BECTU (C‑173/99, Recueil s. I‑4881, bod 53).
27 – C‑148/02, Recueil, s. I‑11613.
28 – C‑353/06, Sb. rozh. s. I‑7639.
29 – C‑208/09, Sb. rozh. s. I‑13693.
30 – Body 49 až 53 tohoto rozsudku.
31 – C‑256/11, Sb. rozh. s. I‑11315, bod 66.
32 – Bod 62.
33 – Dále jen „EÚLP“.
34 – Výše uvedený rozsudek Dereci a další (body 70 až 72).
35 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Ahmut v. Nizozemsko ze dne 28. listopadu 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-VI, s. 2030, § 71.
36 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Gül v. Švýcarsko ze dne 19. února 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-I, s. 174, § 38, a výše uvedený rozsudek Ahmut v. Nizozemsko, § 67.
37 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Sen v. Nizozemsko ze dne 21. prosince 2001, Recueil des arrêts et décisions 2001‑I, § 31.
38 – Rozsudek ze dne 23. září 2003, Akrich (C‑109/01, Recueil, s. I‑9607, bod 59 a citovaná judikatura).
39 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Slivenko v. Lotyšsko ze dne 9. října 2003, Recueil des arrêts et décisions 2003-X, § 94.
40 – Aniž počítáme s tím, že občas poskytuje z hlediska soukromého života ochranu vztahům, které nemohly být ochráněny z titulu práva na rodinný život (viz výše uvedený rozsudek Slivenko v. Lotyšsko, § 95).
41 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Marckx v. Belgie ze dne 13. června 1979, řada A č. 31, § 45.
42 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Moustaquim v. Belgie ze dne 18. února 1991, řada A č. 193. K závěru o porušení článku 8 EÚLP představovaného vyhoštěním marockého státního příslušníka z Belgie bere Soudní dvůr v úvahu přítomnost sourozenců v Belgii.
43 – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek X, Y a Z v. Spojené království ze dne 22. dubna 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, § 36.
44 – Rozsudek ze dne 19. listopadu 1991, Francovich a další (C‑6/90 a C‑9/90, Recueil, s. I‑5357, bod 11). K použití tohoto pravidla na ustanovení směrnice 2004/38 viz rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Aladžov (C‑434/10, Sb. rozh. s. I‑11659, bod 32.
45 – Rozsudek ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Sb. rozh. s. I‑7405, bod 66, a citovaná judikatura.
46 – Viz část tohoto stanoviska odpovídající na třetí otázku.
47 – Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska.
48 – Například anglická verze má toto znění:
49 – Rozsudek ze dne 9. ledna 2007, Jia (C‑1/05, Sb. rozh. s. I‑1, bod 35 a citovaná judikatura).
50 – Tamtéž (bod 37).
51 – Úř. věst. L 257, s. 13.
52 – Výše uvedený rozsudek Jia, (bod 38).

References: čl. 3
 čl. 2
 čl. 6
 čl. 8
 čl. 12
 čl. 16
 čl. 17
 čl. 7
 čl. 17
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 soud 
 soud 
 čl. 3
 čl. 3
 soud 
 soud 
 čl. 3
 soud 
 soud 
 čl. 3
 soud 
 soud 
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 soud 
 čl. 8
 čl. 3
 soud 
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 4
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 6
 čl. 8
 čl. 8
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 8
 soud 
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 4
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 7
 soud 
 § 71
 soud 
 § 38
 § 67
 soud 
 § 31
 soud 
 § 94
 § 95
 soud 
 § 45
 soud 
 soud 
 § 36