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Timestamp: 2020-08-08 17:58:06+00:00

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BVerwG, 4 C 9.02: Unterhaltung, Wechsel, Zustand, Ausstattung
Urteil des BVerwG vom 28.08.2003, 4 C 9.02
Aktenzeichen: 4 C 9.02
Unterhaltung, Wechsel, Zustand, Ausstattung
BVerwG 4 C 9.02 Verkündet OVG 4 L 126/02 am 28. August 2003
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. August 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und Dr. J a n n a s c h
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. Oktober 2002 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Schleswig- Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 19. März 2002 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin nimmt den Beklagten auf Beteiligung an den Kosten für die Errichtung
einer Lichtzeichenanlage (Verkehrsampel) in Anspruch.
Am 21. Juli 1995 gab der Landrat des Kreises O. als Verkehrsaufsichtsbehörde dem
Straßenbauamt L. auf, zur Regelung des Fahrzeug- und Fußgängerverkehrs an der
Kreuzung Elisabethstraße/Albert-Mahlstedt-Straße/Lübsche Koppel im Stadtgebiet
der Klägerin eine Lichtzeichenanlage zu installieren. Die Elisabethstraße war im
Zeitpunkt der Anordnung die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 76. In Abstimmung mit
dem Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein erstellte das
Straßenbauamt einen Bauentwurf für die Anlage und bot der Klägerin mit Anschreiben vom 6. September 1996 den Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung an, in
der sich die Bundesrepublik Deutschland zur Aufstellung der Anlage und zur Übernahme von 75,14 % der Kosten verpflichtete. Die restlichen Kosten sollte die Klägerin tragen. Die Kostenverteilung beruhte im Wesentlichen auf den anteiligen Verkehrsbelastungen im Kreuzungsbereich durch die B 76 einerseits und die in der Stra-
ßenbaulast der Klägerin stehende Albert-Mahlstedt-Straße andererseits nach den
Ergebnissen einer Verkehrszählung vom 30. Mai 1996. Der Anteil der Lübschen
Koppel am Verkehrsaufkommen wurde nicht in die Kostenquote eingestellt, weil er
unterhalb der sog. Bagatellgrenze von 20 % lag. Die Klägerin beschloss, ihre Unterschrift von dem Resultat einer erneuten Verkehrszählung abhängig zu machen.
Nachdem nämlich der Landrat des Kreises O. die Albert-Mahlstedt-Straße aus Gründen der Sicherheit von Schulkindern und des Lärmschutzes zu Gunsten der Anwohner für den Durchgangsverkehr gesperrt hatte, hielt sie es für wahrscheinlich, dass
die Verkehrsbelastung des Kreuzungsbereichs durch die Albert-Mahlstedt-Straße
inzwischen ebenfalls unter die Bagatellgrenze gesunken und der Anlass für ihre in
der Verwaltungsvereinbarung vorgesehene Kostenbeteiligung damit entfallen war.
Die Zählung am 19. September 1996 ergab indessen, dass sich an dem Verkehrsaufkommen in der Albert-Mahlstedt-Straße nichts geändert hatte. Der von der
Klägerin nunmehr beabsichtigten Unterzeichnung der Verwaltungsvereinbarung kam
das Straßenbauamt zuvor. In Unkenntnis des Ergebnisses der neuerlichen Verkehrszählung widerrief es mit Schreiben vom 24. September 1996 die Finanzierungszusage des Bundes, weil die Lichtzeichenanlage aufgrund der geringer gewordenen Verkehrsbedeutung der Albert-Mahlstedt-Straße nicht mehr erforderlich sei.
Mit ihrem Einwand, die Verkehrszählung vom 19. September 1996 habe die Notwendigkeit der Anlage gerade bestätigt, fand die Klägerin kein Gehör.
Im Hinblick auf die Freigabe der Ortsumgehung E. der B 76 für den Straßenverkehr
im Oktober 1995 wurde die Elisabethstraße zum 1. Januar 1997 zur Gemeindestraße
herabgestuft. Trotz des damit verbundenen Wechsels in der Person des Trägers der
Straßenbaulast bestand die Klägerin auf der Umsetzung der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995. Sie kündigte an, im Fall der Weigerung des
Straßenbauamts werde sie der Anordnung nachkommen und den im Entwurf der
Verwaltungsvereinbarung ermittelten Kostenanteil vom Bund einfordern. Dessen
Zahlungsverpflichtung ergebe sich aus der Einstandspflicht für einen ordnungsgemäßen Unterhaltungszustand ehemaliger Bundesstraßen gemäß § 6 Abs. 1a FStrG.
Die Vertreter des Beklagten hielten dem in einer Besprechung am 13. Mai 1997 entgegen, die Vorschrift beziehe sich lediglich auf den verkehrssicheren baulichen Zustand der Straße selbst. Seiner Unterhaltungspflicht sei der Bund durch eine noch im
Jahre 1996 aufgebrachte neue Straßendecke und diverse Entwässerungsmaßnah-
men nachgekommen. Die gesetzliche Verpflichtung aus § 6 Abs. 1a FStrG erstrecke
sich nicht auf die Ausstattung einer Straße mit einer Lichtzeichenanlage. Aus diesem
Grund komme auch eine Beteiligung des Bundes an den Kosten nicht in Betracht,
obwohl die Erforderlichkeit der Anlage inzwischen nicht mehr in Zweifel gezogen
Nachdem die Klägerin die Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997 hatte aufstellen
lassen, verlangte sie vom Beklagten vergeblich die Erstattung des auf den Bund entfallenden Kostenanteils in Höhe von 72 508,41 DM. Ihre Zahlungsklage wies das
Verwaltungsgericht mit der Begründung ab, der geltend gemachte Anspruch lasse
sich auf § 6 Abs. 1a FStrG nicht stützen. Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit
einer Signalanlage sei eine Bau- und keine Unterhaltungsmaßnahme. Zur Unterhaltung zählten nur die Maßnahmen, die durch Instandhaltung oder Instandsetzung
- also Abnutzungserscheinungen und Schäden vorbeugend oder ausbessernd - die
Straßen in ihrem Bestand erhalten sollten oder sie ohne wesentliche Veränderungen
gegenüber dem früheren Zustand wiederherstellten oder erneuerten. Das Oberverwaltungsgericht gab der Berufung statt. Es führte aus, dass die erstinstanzliche Auslegung des § 6 Abs. 1a FStrG dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht werde. Bei der gebotenen funktionalen Betrachtungsweise seien zur ordnungsgemäßen
Unterhaltung, für die der alte dem neuen Baulastträger einzustehen habe, auch diejenigen Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs auf einer Straße nach den gesetzlichen Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts angezeigt seien. Dies gelte jedenfalls dann, wenn wie hier die Erforderlichkeit der Maßnahmen von der Straßenverkehrsbehörde nach pflichtgemäßer
sorgfältiger Erfassung und Abwägung aller für ihr Ermessen nach § 45 Abs. 1 StVO
maßgeblichen Gesichtspunkte, d.h. auch der finanziellen Interessen des Vollzugsund Kostenträgers einschließlich des technischen/betrieblichen Aufwandes, bestandskräftig festgestellt worden sei.
Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte
Die Revision hat Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hätte der Berufung der Klägerin
gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts nicht stattgeben dürfen.
1. Das Rubrum der Streitsache war von Amts wegen dahin zu berichtigen, dass
nicht, wie im Berufungsurteil bezeichnet, das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein, sondern das Land Schleswig-Holstein Beklagter ist.
Die mögliche Passivlegitimation von Landesbehörden ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen beschränkt. Allgemeine Leistungsklagen sind nach dem Rechtsträgerprinzip grundsätzlich gegen die Körperschaft zu richten, die nach dem materiellen Recht verpflichtet ist, den geltend gemachten Anspruch zu erfüllen (Meissner in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, § 78 Rn. 48; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll,
VwGO, 2. Aufl., § 78 Rn. 5). Dies kann hier nur die Bundesrepublik Deutschland
sein. Gleichwohl ist nicht sie die richtige Beklagte, sondern das Land Schleswig-
Holstein als deren gesetzlicher Prozessstandschafter. Dessen Verfahrensbeteiligung
folgt aus Art. 90 Abs. 2 GG, wonach die Länder (oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften) die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrage des Bundes verwalten. Die Auftragsverwaltung ist nach der genannten Verfassungsbestimmung umfassend geregelt und
bezieht sich ihrem Gegenstand nach auf den gesamten Umfang der Bundesstraßenverwaltung, mithin sowohl auf die Hoheitsverwaltung als auch auf die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen (BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 -
BVerfGE 102, 167 <173>; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 -
BVerwGE 62, 342 <344>). Hierzu zählt die Erfüllung aller Verpflichtungen, die mit der
Straßenbaulast im Zusammenhang stehen. In dem durch Art. 90 Abs. 2 GG gezogenen Rahmen erfüllen die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften zwar Bundesaufgaben; sie tun dies aber - dem Wesen der
Auftragsverwaltung entsprechend - aus eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226
<229>).
In der Berichtigung des Passivrubrums liegt kein Austausch der Beklagten, dem im
Revisionsverfahren das Verbot der Klageänderung (§ 142 VwGO) entgegenstünde.
Vielmehr wird klargestellt, dass das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr
Schleswig-Holstein als Vertreter des Landes Schleswig-Holstein am Verfahren beteiligt ist, nicht aber selbst die Rechtsstellung eines Beteiligten hat.
2. In der Sache verletzt das Berufungsurteil Bundesrecht, weil es auf einem unzutreffenden Verständnis des § 6 Abs. 1a FStrG beruht. Es stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
a) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1a FStrG erfüllt sind. Hiernach hat der bisherige Träger der
Straßenbaulast dem neuen Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, dass er die
Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß
Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit einer Lichtzeichenanlage ist keine Maßnahme der Unterhaltung. Eine Unterhaltungsmaßnahme beschränkt sich auf die Sicherung des vorhandenen Bestandes. Sie ist identisch mit dem, was gemeinhin mit
Instandhaltung und Instandsetzung bezeichnet zu werden pflegt, und umfasst die
Maßnahmen, die der Beseitigung des gewöhnlichen Verschleißes der Anlagen dienen, sowie die Reparaturen, derer es bedarf, um abgenutzte oder schadhafte Anlagenteile auszuwechseln (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - BVerwG 4 C 28.90 -
Buchholz 407.2 EKrG Nr. 17).
Dieses aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 1a FStrG abgeleitete Ergebnis wird durch die
Gesetzessystematik bestätigt. Mit dem Begriff der Unterhaltung knüpft die Vorschrift
an § 3 Abs. 1 FStrG an, der in Satz 1 festlegt, dass der Inhalt der Straßenbaulast alle
mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden
Maßnahmen umfasst, und in Satz 2 verlangt, dass die Träger der Straßenbaulast
nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen
Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder
sonst zu verbessern haben. Verletzt der bisherige Straßenbaulastträger seine Unterhaltungspflicht als Ausschnitt aus dem Aufgabenkatalog des § 3 Abs. 1 FStrG, ordnet
§ 6 Abs. 1a FStrG als Rechtsfolge an, dass er dem neuen Straßenbaulastträger dafür einzustehen hat. Voraussetzung für die Einstandspflicht aus § 6 Abs. 1a FStrG ist
mithin ein - auf die Unterhaltungspflicht bezogener - Verstoß gegen § 3 Abs. 1 FStrG.
Ein solcher Verstoß liegt hier nicht vor. Die Neuerrichtung einer Lichtzeichenanlage
kann nicht dem Begriff der Unterhaltung im Sinne von § 3 Abs. 1 FStrG zugeordnet
werden; denn diese Vorschrift differenziert ausdrücklich zwischen Bauen und Erweitern auf der einen und Unterhalten auf der anderen Seite. Das bestätigt der Umstand, dass das Straßenbauamt L. nicht nach § 3 FStrG, sondern aufgrund der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 zur Aufstellung der Lichtzeichenanlage verpflichtet war. Wie sich aus § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO ergibt, haben nicht die
Straßenbaubehörden zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Vielmehr ist diese Aufgabe grundsätzlich von
den Straßenverkehrsbehörden wahrzunehmen. Nur unter den in § 45 Abs. 2 Satz 1
und Abs. 3 Satz 3 StVO bezeichneten Voraussetzungen sind die Straßenbaubehörden berechtigt, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, die an sich den Straßenverkehrsbehörden vorbehalten sind, selbst zu ergreifen. Ansonsten beschränkt sich ihre Mitwirkung nach § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO darauf, die Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen in Ausführung der von den Straßenverkehrsbehörden getroffenen Anordnungen zu beschaffen, anzubringen und zu unterhalten. Befolgen sie die verkehrsbehördlichen Anordnungen, so kommen sie einer Verpflichtung nach, die sich nicht
aus der Straßenbaulast, sondern aus dem Straßenverkehrsrecht ergibt. Die in § 45
Abs. 3 und 5 StVO getroffene Regelung wird ergänzt durch § 5b Abs. 1 Satz 1 StVG.
Danach trägt der Träger der Straßenbaulast die Kosten der Beschaffung, Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und
-einrichtungen für diejenige Straße, in deren Verlauf sie angebracht werden oder angebracht worden sind. Auch diese Bestimmung ist straßenverkehrsrechtlicher und
nicht straßenrechtlicher Natur. Dass die Kostentragungspflicht nicht Ausfluss der
Straßenbaulast ist, machen im Übrigen Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des § 5b StVG
deutlich, die unter den dort genannten Voraussetzungen eine Überwälzung der Kosten auf andere Rechtsträger vorsehen.
b) Die Klägerin kann ihren Anspruch auch nicht auf § 683 BGB stützen, der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975
- BVerwG 6 C 163.73 - BVerwGE 48, 279 <285>). Der Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag hängt davon ab, dass der Geschäftsführer ein zumindest auch
fremdes Geschäft wahrgenommen hat. Das ist hier nicht der Fall. Die Klägerin meint
zwar, sie habe mit der Aufstellung der Lichtzeichenanlage das Geschäft der Straßenbauverwaltung des Beklagten betrieben, weil diese die ihr obliegende Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 nicht erfüllt habe.
Die Verpflichtung war aber zum 1. Januar 1997 mit der Folge auf die Klägerin übergegangen, dass sie mit der Errichtung der Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997
ein ausschließlich eigenes Geschäft wahrgenommen hat.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG gehen bei einem Wechsel der Straßenbaulast neben
dem Eigentum an der Straße und an den zu ihr gehörenden Anlagen alle Rechte und
Pflichten, die mit der Straße im Zusammenhang stehen, ohne Entschädigung auf den
neuen Träger der Straßenbaulast über. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut auf ein
weites Verständnis angelegt und beschränkt sich nicht auf die Anordnung des Wechsels nur von Rechten und Pflichten, die im Straßenrecht wurzeln. Ausgehend davon,
dass für einen ordnungsgemäßen Zustand einer Straße nur sorgen kann, wer die
hoheitliche Verfügungsgewalt besitzt, will sie sicherstellen, dass die mit der Verwaltung der Straße verbundenen Rechte und Pflichten grundsätzlich denjenigen Hoheitsträger treffen, der auch die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft innehat. Vom
Übergang sind nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FStrG lediglich Verbindlichkeiten ausgeschlossen, die zur Durchführung früherer Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen eingegangen sind. Ob daneben weitere Ausnahmen gelten sollen, kann offen bleiben.
Die Verpflichtung zur Beschaffung und Anbringung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen wird durch § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG jedenfalls auf den neuen
Straßenbaulastträger übergeleitet, weil sie an die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft
c) Der Klageanspruch ist ferner nicht als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch
begründet. Dessen Voraussetzungen liegen nicht vor, weil die Befreiung des Straßenbauamts L. von der Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom
21. Juli 1995 auf § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG beruht und somit nicht ohne Rechtsgrund
d) Der Senat hat abschließend erwogen, § 6 Abs. 1a FStrG durch eine analoge Anwendung zu Gunsten der Klägerin nutzbar zu machen, diesen Gedanken im Ergebnis aber verworfen. Zweifelhaft ist bereits, ob eine Vorschrift, welche die Rechtsbeziehungen zwischen Hoheitsträgern regelt, überhaupt einer Analogie zu Gunsten eines der Hoheitsträger zugänglich ist. Eine entsprechende Anwendung des § 6
Abs. 1a FStrG scheitert jedenfalls daran, dass eine planwidrige Regelungslücke nicht
feststellbar ist. § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG enthält den Grundsatz, dass der Übergang
der Straßenbaulast keine wechselseitigen Ansprüche der betroffenen Träger gegeneinander auslöst (Marschall/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl., § 6 Rn. 8).
Diesen Grundsatz hat der Gesetzgeber durch die dem Bundesfernstraßengesetz
nachträglich beigefügte Regelung des § 6 Abs. 1a FStrG insofern durchbrochen, als
der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger dafür einzustehen hat,
dass er die Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß unterhalten und den notwendigen Grunderwerb durchgeführt hat. Die
Bestimmung soll verhindern, dass der bisherige Träger der Straßenbaulast im Hinblick auf einen bevorstehenden Wechsel die laufende Unterhaltung zu Lasten des
neuen Trägers vernachlässigt (vgl. Begründung des Entwurfs BTDrucks 3/2159,
Abschnitt B, zu Nr. 5, S. 9). Mit der gesetzlichen Garantie, dass sich die Straße in
einem ordnungsgemäßen Erhaltungszustand befindet, hat es sein Bewenden
(BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 105.92 - ). Es ist eine
bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, den bisherigen Träger nicht auch für einen bestimmten Ausbauzustand haften zu lassen. Für eine Unterscheidung danach,
ob der unzulängliche Ausbauzustand aus einer Vernachlässigung der Pflicht aus § 3
Abs. 1 Satz 2 FStrG zur Erweiterung oder sonstigen Verbesserung der Bundesfernstraßen oder aus einer Missachtung einer verkehrsbehördlichen Anordnung herrührt,
gibt es keinen sachlichen Grund.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 37 072,96 €
Straßenrecht Fachpresse: ja
GG Art. 90 Abs. 2 BGB § 683 FStrG § 6 Abs. 1, 1a StVG § 5b Abs. 1 StVO § 45
Bundesfernstraße; Unterhaltung; Lichtzeichenanlage; Verpflichtung zur Aufstellung; Kosten der Aufstellung, Umstufung; Straßenbaulast; Übergang von Rechten und Pflichten bei Wechsel der -.
Urteil des 4. Senats vom 28. August 2003 - BVerwG 4 C 9.02
I. VG Schleswig vom 19.03.2002 - Az.: VG 3 A 154/99 - II. OVG Schleswig vom 29.10.2002 - Az.: OVG 4 L 126/02 -
4 C 9.02
Unterhaltung, Wechsel, Zustand, Ausstattung, Öffentlich, Vertreter, Begriff, Sicherheit, Landrat, Leistungsfähigkeit

References: § 6
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 Art. 90
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 § 683
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