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Timestamp: 2018-01-18 18:01:52+00:00

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SENTENCIA nº 12 año 2017 dictada por DEPARTAMENTO SEGUNDO
Resolution: SENTENCIA nº 12 año 2017 dictada por DEPARTAMENTO SEGUNDO
Subject: Procedimiento de reintegro por alcance nº B-333/16; Sector Público Local; Informe de Fiscalización de Obligaciones pendientes de aplicar al Presupuesto, Reparos e Informes formulados por la Intervención y Acuerdos adoptados por los Órganos de Gobierno contrarios al Informe de la Secretaría de las Entidades Locales, Ejercicio 2013, en el que han intervenido, como demandante el Ayuntamiento de Gátova; Valencia
Resolution date: 26/10/2017
SENTENCIA NÚM. 12/2017
Dada cuenta del procedimiento de reintegro por alcance nº B-333/16, Sector Público Local, Informe de Fiscalización de Obligaciones pendientes de aplicar al Presupuesto, Reparos e Informes formulados por la Intervención y Acuerdos adoptados por los Órganos de Gobierno contrarios al Informe de la Secretaría de las Entidades Locales, Ejercicio 2013, en el que han intervenido, como demandante el Ayuntamiento de Gátova, representado por la Procuradora de los Tribunales doña ICV y con la asistencia letrada de D. JLNC, el Ministerio Fiscal que se ha adherido a la demanda y, como demandado, don LRL representado y defendido por el Letrado don FJSS, y de conformidad con los siguientes
PRIMERO.- Recibidas en la Sección de Enjuiciamiento las Actuaciones Previas nº 156/16, seguidas contra don LRL, ex Alcalde del Ayuntamiento de Gátova, por presunto perjuicio a los fondos públicos del Ayuntamiento como consecuencia de determinadas irregularidades en el pago de ciertas dietas y gastos de locomoción al entonces Alcalde del Ayuntamiento, se acordó por Providencia de 22 de diciembre de 2016, la apertura de la correspondiente pieza, el anuncio mediante edictos de los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable y el emplazamiento del Ayuntamiento de Gátova, de don LRL y del Ministerio Fiscal, a fin de que comparecieran en autos y se personaran en forma en el plazo de nueve días.
SEGUNDO.- Publicados los edictos correspondientes en el Boletín Oficial del Estado de 16 de enero de 2017, en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia de 23 de enero de 2017 y en el Diario Oficial del Comunidad Valenciana de 24 de enero de 2017, así como en el Tablón de Anuncios de este Tribunal, comparecieron en autos el Ministerio Fiscal, por medio de escrito recibido el 11 de enero de 2017, el Ayuntamiento de Gátova, por escrito recibido el 25 de enero de 2017, y el presunto responsable contable, don LRL, por medio de escrito recibido el 25 de enero de 2017.
TERCERO.- Por medio de Diligencia de Ordenación de 20 de febrero de 2017, se acordó tener por comparecidos a los anteriormente expresados y dar traslado de las actuaciones al Ayuntamiento de Gátova para que en el plazo de veinte días, dedujera, en su caso, la oportuna demanda.
CUARTO.- Con fecha 17 de marzo de 2017, se recibió escrito de la Procuradora de los Tribunales doña ICV, por el que, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gátova, formulaba demanda de reintegro por alcance contra don LRL, ex alcalde del Ayuntamiento, como responsable contable directo del perjuicio originado a los fondos públicos municipales como consecuencia de la falta de justificación de ciertas dietas y gastos de desplazamiento correspondientes a los años 2010 a 2013, por importe de VEINTE MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (20.533,92 euros), más los intereses legales y las costas del procedimiento.
QUINTO.- La demanda fue admitida a trámite por medio de Decreto de 25 de abril de 2017 en el que se acordó la tramitación del procedimiento por las reglas del juicio ordinario ordenándose, en consecuencia, el traslado de la demanda al demandado para su contestación en el plazo de veinte días. En dicho Decreto, se acordó asimismo oír a las partes sobre la cuantía del procedimiento.
SEXTO.- Por medio de escrito recibido en 12 de mayo de 2017, el Ayuntamiento de Gátova estimó la cuantía del procedimiento en la cantidad de 20.533,92 euros. El Ministerio Fiscal solicitó la fijación de la cuantía en la misma cantidad por medio de escrito recibido en 3 de mayo de 2017. La defensa del demandado, sin embargo, estimó una cantidad de 19.870,14 euros por considerar reintegrados ciertos importes.
La cuantía fue definitivamente fijada por Auto de 15 de junio de 2017, en la cantidad de VEINTE MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (20.533,92 euros), en atención al valor de la pretensión de responsabilidad contable ejercitada en la demanda.
SÉPTIMO.- Recibida la contestación a la demanda de don LRL, se acordó, por Diligencia de ordenación de 15 de junio de 2017, convocar a las partes a la audiencia previa al juicio el día 6 de julio de 2017, a las 12:00 horas.
OCTAVO.- La vista tuvo lugar en la fecha señalada con la asistencia de todas las partes quienes expusieron sus alegaciones. Demandante y demandado se ratificaron en sus escritos de demanda y contestación y el Ministerio Fiscal se adhirió íntegramente a la demanda formulada por el Ayuntamiento de Gátova. Como medios de prueba, se admitió la documental propuesta por todas las partes y consistente en la incorporación definitiva a los autos de todos los documentos obrantes en las actuaciones.
Al ser la documental la única prueba propuesta y debiendo el procedimiento quedar visto para sentencia, se concedió a las partes un trámite de conclusiones. En dicho trámite, el Ayuntamiento de Gátova impugnó todos los documentos aportados por la defensa del demandado negando su autenticidad.
PRIMERO.- Durante los años 2010 a 2013, ejercicios a los que se refieren los hechos que son objeto de enjuiciamiento, don LRL desempeñó el cargo de Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Gátova, Valencia, ostentando las facultades propias de dicho cargo.
SEGUNDO.- A lo largo del año 2013, por medio de Decretos del Alcalde, se ordenaron una serie de pagos a favor del mismo en concepto de “dietas y gastos de locomoción” devengados durante los años 2010, 2011 y 2012.
Dichos pagos, ordenados por y a favor de don LRL por los mencionados conceptos fueron los siguientes (Anexo I del Informe de Fiscalización, punto I.12 y folio 4 Actuaciones Previas):
Periodo/concepto
3.902,59
Madrid-Toledo/Teruel-Camarena
Dietas y Locomoción año 2010
Dietas y locomoción 1º semestre 2011
Dietas y locomoción 2º semestre 2011
TERCERO.- La Intervención municipal formuló reparo a cada uno de estos pagos pese a lo cual, se efectuaron. Dichos reparos se formulan por “no estar justificados en la forma que exige la legislación vigente y por no ser ésta la forma de justificar legalmente los gastos de locomoción. Por no ser el importe de las dietas y gastos de locomoción en el aprobado en las Bases de Ejecución del Ayuntamiento. En ambos casos, se confunden los conceptos de dietas y gastos de locomoción”.
CUARTO.- No se considera acreditada la efectiva realización por el Sr. RL de desplazamientos que justifiquen los pagos a que se refiere el anterior hecho segundo.
PRIMERO.- La demanda formulada por el Ayuntamiento de Gátova y a la que se ha adherido en su integridad el Ministerio Fiscal, se fundamenta en el presunto alcance a los fondos públicos municipales como consecuencia de la percepción injustificada por parte del demandado, don LRL, anterior Alcalde del Ayuntamiento, de determinadas cantidades en concepto de dietas y gastos de desplazamiento, durante los ejercicios 2010 a 2013, por importe de 20.533,92 euros.
Los pagos correspondientes fueron ordenados y cobrados por el Sr. RL con cargo al Presupuesto municipal y en contra de los reparos formulados por la Secretaria-Interventora.
La demanda se fundamenta tanto en la falta de justificación documental de dichos gastos por no estar justificados en la forma que exige la legislación vigente y por no ser ésta la forma en que se justifican los gastos de locomoción, como en la falta de justificación material, al no resultar procedente su abono por no concurrir los presupuestos legales que justificarían su percepción.
Señala también que el importe de las dietas y gastos de locomoción aplicado es superior al aprobado en las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento, confundiéndose además los conceptos de dietas con los de gastos de locomoción, llegándose en algunos casos a duplicarse el pago.
La demanda se dirige contra don LRL como responsable contable directo, por haber ordenado, en cuanto ordenador de pagos, y cobrado los mencionados pagos, considerándose salvada la responsabilidad de la Secretaría–Interventora por los reparos formulados.
Por todo ello, el Ayuntamiento de Gátova solicita la declaración de responsabilidad contable de don LRL y su condena al reintegro de la cantidad de 20.533,92 euros en que se cifran los perjuicios causados a los fondos públicos municipales, más los correspondientes intereses legales y las costas del procedimiento.
SEGUNDO.- La defensa del demandado se ha opuesto a la demanda invocando en primer lugar, la nulidad de las actuaciones alegando indefensión causada por la inadmisión de las alegaciones presentadas por su representado ante la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana en el curso de la fiscalización.
En cuanto al fondo, fundamenta una pretendida justificación de las indemnizaciones percibidas por su defendido en la justicia de su percepción por la dedicación prestada al Ayuntamiento sin recibir por ella remuneración y por el coste económico que dicha dedicación le ocasionaba, llegando a pagar gastos de su bolsillo. Alega también que si hubiera solicitado la “dedicación parcial” hubiera sido más costoso para el Ayuntamiento, por lo que más al contrario, ha supuesto un ahorro para el mismo.
Invoca una interpretación amplia del concepto de “indemnización” por razón del cargo, contenido en la Ley de Bases de Régimen Local y en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales (ROF). Junto a la contestación aporta nueva documentación alegando ser suficiente para la justificación. Plantea también haber reintegrado el exceso percibido por las dietas y gastos de desplazamiento por haber aplicado importes inadecuados, acompañando copia de una transferencia realizada a favor del Ayuntamiento por importe de 759 euros, de los que 662,78, corresponderían al principal y 96,22 a los intereses legales (folio 76 de la pieza principal).
Por último, en cuanto a la falta de justificación documental, alega que en la actualidad y a lo largo del presente mandato, es suficiente y bastante la presentación y confección del documento formalizado para el cobro de los diversos gastos, sin más apoyo documental para que éstos sean liquidados, apreciándose la veracidad de la autoridad que efectúa la solicitud de indemnización.
Con base en ello solicita la íntegra desestimación de la demanda formulada por el Ayuntamiento de Gátova contra su representado, por inexistencia de daño a los fondos públicos con imposición de las costas a la parte actora y que se fije la cuantía del procedimiento en la cantidad de 19.870,14 euros, tras deducir el ingreso efectuado por su representado.
TERCERO.- Antes de entrar en el estudio de la pretensión de responsabilidad contable deducida por el Ayuntamiento de Gátova, es preciso analizar la pretendida nulidad de las actuaciones por indefensión alegada por el demandado.
La defensa letrada del demandado sostiene que se le ha causado indefensión por quebrantamiento de las normas esenciales del proceso como consecuencia de la inadmisión, por extemporáneas, de las alegaciones que su representado presentó en su día como cuentadante ante la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana en el curso de la Fiscalización. Denuncia asimismo que dichas alegaciones tampoco fueron aceptadas en fase de actuaciones previas.
A estos efectos, conviene recordar que las presentes actuaciones traen causa del “Informe de Fiscalización sobre las obligaciones pendientes de aplicar el presupuesto, reparos e informes formulados por la Intervención y acuerdos adoptados por los órganos de gobierno contrarios al Informe de la Secretaría de las Entidades Locales, ejercicio 2013”, elaborado por la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, a la vista del cual, el Ministerio Fiscal detectó y denunció, en escrito de 9 de septiembre de 2015, las irregularidades que dieron lugar, primero, a las Diligencias preliminares nº 162/15-10 que desembocaron en el nombramiento de delegado instructor para la investigación de los hechos y después, al presente procedimiento de reintegro nº 333/16.
Pues bien, la defensa del demandado sostiene que en el curso de dicha fiscalización, se le causó indefensión por la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, como consecuencia de la inadmisión de sus alegaciones al borrador del informe de fiscalización, lo que debería determinar la nulidad de las actuaciones.
Esta pretensión no puede prosperar, en primer lugar, porque no es competencia de este órgano jurisdiccional entrar a conocer sobre la validez y eficacia de las actuaciones integrantes del procedimiento administrativo de fiscalización desarrolladas por la Sindicatura de Cuentas. El control de dicha fase de tramitación administrativa no corresponde a los órganos de la Jurisdicción contable (según los artículos 2 b), 15 a 17 de la LO del Tribunal de Cuentas y 49 de la Ley de su Funcionamiento y Auto de la Sala de Justicia 12/2009).
Por otra parte, en el curso de una fiscalización no se causa “indefensión” en el sentido alegado, y ello, entre otras razones, porque el Informe en el que culmina la fiscalización no contiene pronunciamiento de responsabilidad contra persona determinada alguna y no es vinculante para los Tribunales, entre ellos, éste órgano jurisdiccional (por todas, STS 22/98, de 3 de julio). A ello debe añadirse que el trámite de alegaciones previsto en la Ley al borrador de informe de fiscalización se concede a las personas responsables de las entidades fiscalizadas, pero en cuanto representantes de dichas entidades, no en cuanto personas físicas a título personal porque la fiscalización no se refiere a ellas.
Por otro lado, alega el interesado que sus alegaciones al mencionado Informe de Fiscalización tampoco fueron tenidas en cuenta por el delegado instructor en fase de actuaciones previas. Dichas alegaciones constan como anexo al acta de liquidación provisional, por lo que no puede decirse que hayan sido rechazadas, pero aun cuando el interesado así lo considerara, una vez concluidas las actuaciones previas de investigación, podría haber hecho uso del recurso que a su favor le concede el artículo 48.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas previsto precisamente para los casos en que “se causara indefensión o no se accediere a completar las diligencias”. Contaba por tanto con un trámite específico para hacer valer la supuesta indefensión que consideraba producida y no lo ha utilizado.
Hay que tener en cuenta, en cualquier caso, que los eventuales vicios o defectos que pudieran producirse en las actuaciones previas reguladas en el artículo 47 de la LFTCu, únicamente podrían causar indefensión en el seno y a los efectos de dicha fase del procedimiento, sin que, una vez iniciado el procedimiento jurisdiccional mediante la presentación de demanda, puedan formularse pretensiones de nulidad con base en irregularidades que hubieran podido producirse en la tramitación de las actuaciones previas. Una vez iniciado el procedimiento de reintegro por alcance en su fase jurisdiccional, los demandados disponen en él de plenas oportunidades de alegación y prueba, con arreglo a la Ley, por lo que únicamente cabrá alegar indefensión determinante de nulidad de actuaciones con base en infracciones legales cometidas en la propia tramitación del procedimiento jurisdiccional, y no en actuaciones anteriores a la incoación de dicho procedimiento, como son la fiscalización o las actuaciones previas.
Como tiene declarado la Sala de Justicia de este Tribunal, “la fase de actuaciones previas no condiciona ni lo que pueda decidir el órgano jurisdiccional, dentro de sus facultades, en el posible proceso que se incoe, ni que el demandante, pueda instar o no su demanda, ni su contenido ni las relaciones jurídicas subjetivas que puedan dimanar de esta última” (sentencia 14/2004, 14 de julio, entre otras). Las posibilidades de defensa del demandado ante la acción que se ejercite frente al mismo en el procedimiento jurisdiccional tampoco está condicionadas ni limitadas por las actuaciones previas del artículo 47 LFTCu. El demandante tiene derecho a ejercitar su acción de la manera que tenga por conveniente independientemente de lo que se haya declarado en fase de instrucción. Las actuaciones previas solo aparecen como preparatorias de la fase jurisdiccional posterior en la que las partes disponen de plenas oportunidades de defensa que no se ven condicionadas por la tramitación de las actuaciones previas ni por las conclusiones que se hubiesen plasmado en la liquidación provisional.
La relación jurídica procesal se construye por tanto ahora, en la primera instancia del proceso jurisdiccional, con plenitud de garantías para el derecho de defensa de las partes. Es en esta fase, plenaria y contradictoria, donde tiene sentido hablar de acción y de excepción, de demanda y de defensa, correspondiendo al órgano jurisdiccional ante el cual la misma se desarrolla la misión de velar por el respeto de estos derechos, lo que ha tenido lugar en todo momento del presente procedimiento, en el que se ha garantizado al ahora demandado todos los trámites y oportunidades legales previstos para alegar y probar lo necesario para la defensa de sus derechos e intereses.
En consecuencia, debe rechazarse la pretendida nulidad de las actuaciones invocada por la defensa del demandado, pues no se ha producido indefensión alguna en el curso del presente procedimiento jurisdiccional de reintegro por alcance.
CUARTO.- Entrando ya en el análisis de la pretensión de responsabilidad contable deducida por el Ayuntamiento de Gátova, la misma se fundamenta en el alcance ocasionado a los fondos públicos municipales como consecuencia de la falta de justificación documental, legal, adecuada y suficiente de los pagos efectuados por y a favor del Sr. RL en concepto de diversas dietas y gastos por desplazamiento durante los ejercicios 2010 a 2013, por importe de VEINTE MIL QUINIENTOS TREINTE Y TRES EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (20.533,92 euros).
En fundamento de esta pretensión, se alega que los gastos de desplazamiento abonados no son indemnizables por no acreditarse su necesidad al servicio del Ayuntamiento ni haber sido aprobados por éste, que dichos gastos no se justifican documentalmente en la forma que exige la legislación vigente, que la cuantía de los mismos y de las dietas cobradas son superiores a las aprobadas por las Bases de Ejecución del Presupuesto de Gátova, y que en algunos casos se duplican conceptos al cobrarse por un lado por kilometraje y, por otro, la gasolina, y cobrándose gastos de restauración además de las dietas. Todos estos pagos se realizaron además, en contra de los reparos formulados por la Intervención.
El alcance se define, en el artículo 72 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como “el saldo deudor injustificado” de una cuenta o grupo de cuentas, bastando para que se produzca, como tiene declarado la Sala de Justicia de este Tribunal (por todas, Sentencia 19 de diciembre de 2002), que “exista una cuenta que arroje un saldo deudor injustificado, siendo indiferente que el descubierto obedezca a la pura ausencia de numerario, o a la falta de acreditación de la falta de justificación del resultado negativo observado”.
Para valorar la existencia de alcance o perjuicio a los fondos públicos municipales, hay que centrarse por tanto en si los pagos ordenados (y cobrados) por el Sr. RL a que se refiere la demanda estuvieron o no legalmente justificados.
Los conceptos por los que se realizaron los pagos controvertidos se refieren a “dietas por comisiones de servicio” y a “gastos por locomoción”. Respecto al carácter legalmente indemnizable de dichos pagos, hay que atender a lo dispuesto en el artículo 75.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), que atribuye a los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a percibir “indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general de las Administraciones Públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el Pleno corporativo”.
Conviene precisar que la actual redacción del artículo 75.4 de la LRBRL únicamente contempla la indemnización de “gastos efectivos”. Esta redacción procede de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, que reformó la regulación anterior en la que se reconocía el derecho de los miembros de las Corporaciones Locales a ser indemnizados en términos más amplios, sin hacer referencia a “gastos efectivos”, y remitiendo exclusivamente a lo acordado por el Pleno en cuanto a cuantía y condiciones de la indemnización. Durante la vigencia de esta regulación, el Tribunal Supremo realizó una interpretación amplia de los conceptos indemnizables al amparo de la norma. En este sentido, la STS 3ª, Sección 4ª, de 18 de enero 2000, basándose en que el artículo 75.2 de la LRBRL se refería, en general, a “indemnizaciones”, sin hacer referencia a “gastos”, interpretó que la norma autorizaba el resarcimiento, no solamente de gastos, sino de daños o perjuicios derivados de otros conceptos como ganancias dejadas de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que tal trabajo o dedicación al cargo sea exigido, o la "pérdida" o dedicación de un tiempo a una actividad cuando se podía haber dedicado a otra actividad particular. Esta interpretación amplia no puede mantenerse tras la reforma de la LRBRL operada por la citada Ley 14/2000, ya que la reforma refiere expresamente las indemnizaciones a los “gastos efectivos” ocasionados en el ejercicio del cargo, al mismo tiempo que establece otros conceptos retributivos que dan una cobertura más adecuada a la compensación de las ganancias dejadas de obtener por los miembros de las Corporaciones Locales como consecuencia del tiempo requerido para el cumplimiento de los deberes del cargo (retribución por dedicación parcial, o asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación).
Siendo los pagos a que se refiere este proceso muy posteriores a la indicada reforma de la LRBRL por Ley 14/2000, no cabe admitir, por tanto, que las cantidades satisfechas al demandado por “dietas y locomociones” puedan considerarse justificadas como compensación al tiempo dedicado por el demandado a atender las funciones propias de su cargo. Los pagos que nos ocupan tienen carácter indemnizatorio y han de ser enjuiciados, por tanto, a la luz del artículo 75.4 de la LRBRL, en su redacción vigente al tiempo de los hechos, redacción que solamente contempla la indemnización de gastos efectivos ocasionados en el ejercicio del cargo, lo que excluye la procedencia de pagos no vinculados a gastos que reúnan la doble condición de ser “efectivos” y vinculados al “ejercicio del cargo”. Si el demandado hubiera pretendido una compensación económica por su dedicación al cargo, debería haber sometido a la aprobación del pleno de la Corporación el correspondiente acuerdo sobre retribuciones, conforme a lo previsto en el artículo 75.5 de la LRBRL, no pudiendo admitirse que la ausencia de un régimen retributivo adecuado aprobado por el pleno justifique la percepción de cantidades en concepto de indemnización que no respondan a gastos efectivos ocasionados por el ejercicio del cargo.
Es preciso comprobar, por tanto, a la vista de lo dispuesto en el artículo 75.4 de la LRBRL, si las cantidades cuyo pago fue ordenado por el demandado en concepto de indemnizaciones se referían a gastos efectivos que puedan considerarse vinculados al ejercicio de las funciones públicas que desempeñaba el demandado como Alcalde de Gátova.
A estos efectos, habrá de tenerse en cuenta también lo dispuesto en el artículo 13.5 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF), con arreglo al cual “todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido aprueba el Pleno corporativo”.
QUINTO.- Todos los pagos controvertidos en el presente procedimiento se realizan en concepto de “dietas y locomociones”. Así resulta de los decretos de la Alcaldía que ordenan los pagos obrantes en las actuaciones previas (folios 15, 22, 31 y 34); en el Decreto fechado el 7 de agosto de 2013, se hace referencia, además de a pagos por “dietas desplazamiento Madrid-Toledo y cam”, a otros por “cartas certificadas, fotos fiestas”. Estos últimos fueron expresamente excluidos del reparo de la Secretaria-interventora (folio 130 de las actuaciones previas) y no han sido objeto de reclamación en la demanda.
A efectos de comprobar si cabe considerar justificados los pagos realizados conviene examinar separadamente los que se pretenden justificar en concepto de dietas y locomoción, y los que, de acuerdo con la documentación presentada, se referirían a “otros gastos”.
En relación con los pagos por dietas y gastos de transporte, obran en las actuaciones, por un lado, la documentación presentada al Ayuntamiento para reclamar su realización, documentación que obra en las actuaciones previas, folios 36 y siguientes; por otro, se refiere también a estos pagos la documentación digitalizada presentada por el demandado mediante CD junto a su contestación, en particular, la contenida en los archivos pdf referidos a los cinco decretos de la Alcaldía que ordenaron los pagos cuestionados.
La documentación presentada al Ayuntamiento consiste en notas manuscritas que contienen los cálculos realizados para determinar el importe total de las dietas que se consideran devengadas en el periodo, en función del número de días y las horas de dedicación que se estiman empleados, así como el importe total de los gastos de locomoción que se consideran indemnizables, en función del número de kilómetros que se estiman recorridos con el vehículo particular del declarante (folios 37, 41, 42, 43, 52, 53 vto., 55, 57 y 59 de las actuaciones previas). Para algunos de los periodos se presentaron al Ayuntamiento, además de las notas manuscritas, impresos de liquidación de dietas y gastos de locomoción, si bien no referidos a ningún desplazamiento concreto, consignándose en ellos como “lugar de destino y motivo” una referencia genérica a “dietas y locomociones” del periodo a que se refiere la liquidación, y como “hora y fecha de salida”, la indicación de dicho periodo (folios 51 y 54 de las actuaciones previas). En uno de los casos, además de las dietas y kilometraje, se incluye en la liquidación una cantidad adicional de 948,48 euros en concepto de “otros gastos”.
Mención aparte merece el impreso de liquidación de dietas y locomoción en el que se consigna como lugar de destino y motivo “Viaje Madrid-Toledo Congreso Nacional de Pequeños Municipios. Viaje a Teruel y Camarena de la Sierra (400 Aniversario)”. En este impreso se liquidan únicamente “dietas”, pero las cantidades que se consignan en tal concepto no corresponden al número de días multiplicado por la dieta diaria, sino a gastos que se dicen realizados, acompañándose tickets para justificar los mismos. Por esta razón, esta liquidación será considerada al examinar la justificación de los pagos ordenados en relación con otros gastos distintos de las dietas y el kilometraje.
La documentación que el demandado acompañó a su contestación, en relación con los pagos que nos ocupan consiste en declaraciones de desplazamientos que se dicen realizados durante el periodo a que se refiere el Decreto, extendidas en los impresos utilizados por la Corporación municipal para la presentación de las cuentas de dietas y gastos de locomoción devengados como consecuencia del servicio. Estos impresos precisan la fecha y duración del desplazamiento, su destino y el motivo del mismo, incluyéndose en la liquidación únicamente el importe de la dieta que se considera devengada (media o completa, en función de la duración que se atribuye al desplazamiento), y la cantidad que se reclama en concepto de kilometraje en función de los kilómetros que se dicen recorridos.
Para que pudiera considerarse justificado el pago de dietas y la indemnización de gastos de transporte sería necesario, en primer lugar que estuviera acreditada la realización del viaje en los términos indicados en la declaración y, además, que se tratara de un desplazamiento legalmente indemnizable conforme a la normativa de aplicación.
En el caso que nos ocupa, no cabe considerar acreditada la realización de los desplazamientos que motivan los pagos a que se refiere la demanda. Ni documentación presentada al Ayuntamiento, ni la que a posteriori se ha presentado por el demandado en este procedimiento cumple los requisitos legalmente exigidos para que pueda considerarse debidamente justificada la realidad de los desplazamientos. A estos efectos, a falta de disposiciones especiales aprobadas por el pleno municipal, es preciso atender a las normas de aplicación general en las Administraciones públicas, a las que se remiten tanto el artículo 74.4 de la LRBRL como el artículo 13.5 del ROF. La norma de aplicación general a tener en cuenta en este caso es la Orden de 8 de noviembre de 1994 sobre justificación y anticipos de las indemnizaciones por razón del servicio, que exige la presentación de los siguientes documentos para la justificación de las dietas:
La documentación presentada para justificar los desplazamientos del Sr. RL no se ajusta a lo exigido en esta norma. No existe en ninguno de los casos, “orden de la comisión del servicio”, aprobada por el Pleno, que justifique su necesidad para el servicio del Ayuntamiento, ni tampoco “certificación del titular del órgano que propuso la orden la comisión de haberse realizado ésta”. En la documentación presentada al Ayuntamiento no se presenta ninguna declaración de itinerario ni cuenta justificativa detallada, con la única salvedad de la cuenta relativa a los viajes Madrid-Toledo y Teruel y Camarena de la Sierra que, por lo demás, como se ha indicado, no se refiere en realidad a dietas y kilometraje, sino a otro tipo de gastos.
Estas deficiencias no pueden considerarse salvadas mediante las “cuentas de dietas y gastos” aportadas por el demandado con su contestación, ya que si bien en ellas se identifican de manera más precisa los desplazamientos, indicando destinos, fechas, horas y motivos, no se aporta ningún “justificante original” de gasto, lo que, unido a la inexistencia de orden de comisión de servicio o documento equivalente, impide considerar acreditada la realidad del desplazamiento mismo. Hay que tener en cuenta, además, que las “cuentas de dietas y gastos” presentadas con la contestación no fueron presentadas al Ayuntamiento, a efectos de la justificación del gasto, pues no obra en ellas sello de entrada ni señal alguna de su presentación en las oficinas municipales, sino que son documentos confeccionados a posteriori y de manera unilateral por el demandado a los que únicamente cabe reconocer el valor de simples manifestaciones de parte, careciendo dichos documentos de valor probatorio sobre las manifestaciones que contienen.
Los únicos tickets o justificantes obrantes en las actuaciones son los que acompañan a alguna de las relaciones de “otros gastos” manuscritas que se incluyen en las liquidaciones (folios 44-46 de las actuaciones previas y páginas 111-117 del archivo “DECRETO 1.pdf”, 47-49 del archivo “DECRETO 2.pdf” y 71-79 del archivo “DECRETO 5.pdf”). Estos justificantes se refieren a gastos de muy variada naturaleza, efectuados en diferentes lugares y fechas, aunque en su mayoría en Gátova y en Valencia, y que no guardan relación con ningún desplazamiento concreto de los que se mencionan en las declaraciones. De hecho, en la documentación que se presenta con la contestación, estos tickets no se acompañan como anexo a ninguna de las declaraciones de viaje que se presentan, sino que se incorporan al final de los archivos pdf bajo la rúbrica general de “otros gastos”. No cabe considerar, por tanto que estos tickets acrediten la realidad de ninguno de los desplazamientos que se dicen realizados.
Tampoco cabe considerar acreditada la realidad de los desplazamientos que invoca el demandado para justificar la percepción de dietas y kilometraje por la documentación aportada con la contestación en el archivo denominado “DOCUMENTAL B.pdf”. En este archivo se aportan declaraciones por escrito de numerosos sujetos y entidades que afirman haber mantenido frecuentes reuniones con el demandado, cuando éste era Alcalde de Gátova, indicando fechas concretas en las que habrían tenido lugar algunas de dichas reuniones. Estas declaraciones, fechadas en los primeros meses del presente año 2017, muy lejanas en el tiempo, por tanto a las reuniones a las que se refieren, y que han sido emitidas, además, a instancia del demandado, no presentan a juicio de este tribunal, la solidez suficiente para deducir de ellas la efectiva celebración y precisamente en las fechas indicadas de las reuniones a las que se refieren, no siendo probable, salvo en algún caso excepcional, que el sujeto o entidad que emite la declaración lleve un historial detallado de todas las reuniones mantenidas, ni que conserve memoria o registro preciso de reuniones tan lejanas en el tiempo. Se ajusta más a las reglas de la experiencia que, como se indica expresamente en alguna de las declaraciones, las fechas de reuniones que en ellas se consignan se hayan determinado contrastando los datos de que pudiera disponer el declarante “con documentación y notas facilitadas por el propio Sr. RL” (así, en la declaración presentada como documento número 12), no reuniendo, en definitiva las características necesarias para ser tenidas como “justificantes originales” válidos de la realidad de los desplazamientos que se pretenden acreditar, a efectos de lo dispuesto en la citada Orden de 8 de noviembre de 1994.
Hay que tener en cuenta, además, que muchas de las declaraciones documentadas presentadas se refieren a reuniones que se habrían mantenido en Gátova y que, por tanto no darían lugar a desplazamiento alguno indemnizable y, en otros casos, no se indica el lugar en que se habrían producido las reuniones, ni la hora de comienzo y duración, lo que impediría, incluso si se considerase acreditada la celebración de las reuniones, determinar si las mismas requirieron o no un desplazamiento del Alcalde y, en su caso, la duración del desplazamiento a efectos de determinar la dieta procedente.
No existe en definitiva en las actuaciones ningún elemento probatorio que corrobore la realidad de los desplazamientos que el demandado alega para justificar los pagos de las dietas y gastos de locomoción a que se refiere la demanda, lo que basta para considerar dichos pagos injustificados y determinantes, en consecuencia, de un alcance en los fondos públicos del Ayuntamiento de Gátova.
SEXTO.- A lo anterior cabe añadir, que aunque pudiera considerarse justificada la realidad de los desplazamientos, no sería posible establecer la vinculación de los mismos con las funciones propias de la Alcaldía, al faltar, como se ha indicado, las órdenes de comisión de servicio o, en su defecto, documentos acreditativos del motivo de los viajes, no siendo a estos efectos suficiente, por las razones arriba indicadas, las meras manifestaciones de parte contenidas en los impresos de “cuenta de dietas y gastos” presentados con la contestación.
Por último, con referencia a los desplazamientos entre el domicilio del demandado en Valencia y Gátova, a que se refieren muchas de las “cuentas” presentadas con la contestación, sería igualmente improcedente el pago de dietas y gastos de transporte, incluso aunque hubiera quedado acreditada la realidad de dichos desplazamientos.
A estos efectos es preciso atender, a falta de normativa específica aprobada por el pleno municipal, a las normas de aplicación general en las Administraciones públicas, a las que se remiten tanto el artículo 74.4 de la LRBRL como el artículo 13.5 del ROF. La norma de aplicación general a tener en cuenta en este caso es el RD 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón de servicio, aplicable al personal al servicio de las Corporaciones locales, conforme a su art. 2.1.e). De acuerdo con el artículo 9.1 del RD 462/2002, dieta es “la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial” para el cumplimiento de una comisión de servicio con derecho a indemnización. Ahora bien, en lo que ahora interesa, el párrafo segundo del artículo 3.1 del Real Decreto establece que “en ningún caso, podrá tener la consideración de comisión de servicio el desplazamiento habitual desde el lugar donde se esté autorizado a residir hasta el del centro de trabajo, aunque éstos se encuentren en términos municipales distintos”.
De lo anterior deriva, en el caso que nos ocupa, la improcedencia del pago de dietas al Sr. RL los días en que se desplazaba desde su domicilio en Valencia a Gátova, lugar en que se encuentra la sede del Ayuntamiento y ha de ser considerado, por tanto, a los efectos del RD 462/2002, el “centro de trabajo”, en relación con el ejercicio de las funciones propias del Alcalde. Carecería de justificación, por tanto, cualquier pago que se hubiera efectuado al demandado en concepto de dieta por los días en que se desplazaba desde Valencia hasta el Ayuntamiento de Gátova para prestar los servicios propios de su cargo.
Tampoco serían legalmente indemnizables los gastos por kilometraje correspondientes a los desplazamientos del Sr. RL desde Valencia, lugar de su residencia, hasta Gátova para prestar los servicios propios de su cargo. A falta de disposiciones especiales aprobadas por el pleno municipal hay que atender en este punto a lo dispuesto en el artículo 17 del RD 462/2002, que vincula la indemnización por gastos de viaje a los realizados en cumplimiento de una comisión de servicio, lo que excluye la indemnización de los gastos de transporte desde el municipio en que se resida hasta el centro de trabajo, ya que dicho desplazamiento nunca puede tener la consideración de “comisión de servicio” conforme al citado artículo 3.1 del también citado RD 462/2002.
SÉPTIMO.- Si bien los Decretos de la Alcaldía que ordenaron los pagos cuestionados se refieren únicamente a los conceptos de “dietas y locomoción”, lo cierto es que tanto en la documentación presentada en el Ayuntamiento para justificar esos pagos como en la presentada por el demandado con la contestación a la demanda hay también notas manuscritas que contienen relaciones de tickets que se dicen pagados por distintos conceptos, en su mayoría, servicios de restauración, parking, taxis y combustible. Obran también en el procedimiento algunos tickets o justificantes que acompañan a alguna de las relaciones manuscritas de “otros gastos” (folios 44-46 de las actuaciones previas y páginas 111-117 del archivo “DECRETO 1.pdf”, 47-49 del archivo “DECRETO 2.pdf” y 71-79 del archivo “DECRETO 5.pdf”).
Hay que tener en cuenta también, en este apartado, la liquidación presentada por el demandado relativa a los viajes a Madrid-Toledo y Teruel-Camarena de la Sierra, ya que en esta liquidación no se incluyen dietas diarias ni kilometraje, sino el reembolso de determinados gastos que se dicen realizados con ocasión de dichos viajes, presentándose también tickets de los referidos gastos en el archivo “DECRETO 3.pdf” acompañado a la contestación a la demanda.
Los tickets y justificantes presentados hacen referencia a gastos de muy diversa naturaleza, realizados en distintas fechas y lugares, si bien en su mayoría en Gátova y Valencia. Nada hay en autos que permita establecer la necesaria vinculación de dichos gastos al ejercicio de las funciones públicas del demandado, lo que impide considerar justificado su reembolso con cargo a los fondos públicos municipales. En particular, los tickets relativos a servicios de restauración no indican la razón de la consumición ni expresan quiénes son los comensales, lo que no permite valorar la justificación de su pago con fondos públicos.
De la documentación presentada se deduce, además, que incluye gastos necesariamente realizados por personas distintas del Sr. RL, como sucede con los seis billetes de metro del viaje a Madrid-Toledo, que claramente corresponden a tres desplazamientos de dos personas, o con las dos entradas al Mausoleo de la Fundación Amantes de Teruel, que son entradas de grupo, como claramente indican tanto su precio (90 y 99 euros) como la indicación “conjunta” que aparece en ellas. Respecto a los viajes a Madrid-Toledo y a Teruel-Camarena de la Sierra, puede considerarse acreditada con la documentación presentada su realización, pero no hay elemento alguno en las actuaciones, más allá de la mera manifestación de parte, que acredite la finalidad pública de dichos desplazamientos. Cabe concluir, en definitiva, ante este cúmulo de irregularidades que afecta al pago de las cantidades expresadas en las relaciones manuscritas de “otros gastos” y a la documentación justificativa de dichas cantidades, que no puede considerarse tampoco admisible el reembolso de dichos gastos con fondos públicos municipales.
OCTAVO.- En conclusión, por las razones expuestas, los pagos realizados al Sr. RL en concepto de dietas y gastos de locomoción, objeto de la demanda, no pueden considerarse adecuadamente justificados, originándose un perjuicio a los fondos públicos del Ayuntamiento de Gátova constitutivo de alcance, por todos los conceptos reclamados en la demanda, que ascienden a la cantidad de 20.533,92 euros, más los intereses legales.
No obstante, se debe deducir de dicha cantidad el importe de la transferencia realizada por el Sr. RL de fecha 12 de mayo de 2017. El demandado ha admitido que los pagos ordenados en los Decretos de la Alcaldía se efectuaron aplicando a las dietas y gastos de kilometraje cantidades superiores a las aprobadas en las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Gátova (se aplicaron 60 euros por dieta y 0,19 euros/km, cuando los importes aprobados eran de 50 euros por dieta y 0,18 euros/km). No fue sino hasta el Acuerdo de 7 de junio de 2013 cuando se incrementaron dichos importes (folio 61 A.P.). Alega que la aplicación incorrecta de estas cantidades obedeció a un error que, una vez advertido, fue rectificado, reintegrando al Ayuntamiento las cantidades percibidas en exceso. En efecto, consta en actuaciones fotocopia del resguardo de una transferencia a favor del Ayuntamiento de Gátova, de fecha 12 de mayo de 2017 por importe de 759 euros. Dicho documento fue aportado por la defensa del Sr. RL en el trámite de audiencia para la fijación de la cuantía del procedimiento, alegando ser un reintegro de las cantidades cobradas de más en concepto de dietas y kilometrajes (662,78 de principal y 86,22 de intereses legales).
Aunque por las razones expuestas en los fundamentos anteriores no cabe admitir que el perjuicio causado a los fondos públicos del Ayuntamiento de Gátova se limite a las diferencias que pudieran establecerse por razón de las tarifas aplicadas para el cálculo de las dietas y el kilometraje, el reintegro efectuado por el demandado a favor del Ayuntamiento ha de tenerse en cuenta en concepto de reparación parcial del daño.
NOVENO.- Acreditada la existencia de un alcance (daño) efectivo, evaluable económicamente e individualizado a los fondos públicos del Ayuntamiento de Gátova, procede ahora analizar la concurrencia de los demás elementos o requisitos exigidos por la doctrina de la Sala de Justicia de este Tribunal de Cuentas para la declaración de responsabilidad contable.
Se cumple desde luego el primero de ellos que es la condición de cuentadante y gestor de fondos públicos del demandado, el Sr. RL, por cuanto, en cuanto Alcalde del Ayuntamiento, era el ordenador de pagos del Consistorio, teniendo el deber velar por el buen fin de los fondos municipales y rendir cuentas de los mismos. También en cuanto ordenador de pagos, fue quien autorizó y ordenó (y este caso también cobró) los pagos concretos que dieron lugar al alcance ocasionado.
También concurre el requisito de que el daño se desprenda de las cuentas que deben rendir las personas que intervengan, administren, gestionen, recauden o en general manejen fondos públicos, pues de las cuentas rendidas (o en este caso, de la falta de rendición adecuada de cuentas) por el Sr. RL se desprende a falta de justificación de los pagos generadores del alcance.
Existe también infracción de normativa contable y presupuestaria aplicable al sector público pues el Sr. RL incumplió las normas que regulan la ordenación y disposición del gasto en las Entidades Locales, en relación con la justificación de los gastos indemnizables (artículos 183 a 189 de la ley Reguladora de las Haciendas Locales).
Concurre también el elemento subjetivo del dolo, culpa o negligencia grave en la conducta del Sr. RL, apreciándose, cuanto menos, negligencia grave pues a pesar de los reiterados reparos formulados por la Interventora mediante los que se le advertía de la ilegalidad de su conducta, el Sr. RL no corrigió su actuación, sino que, haciendo caso omiso a dichos reparos, continuó ordenando pagos a su favor sin la necesaria justificación, cuando lo que debía, en cuanto gestor de fondos públicos, era extremar la diligencia en la custodia de los mismos.
En nada influyen las alegaciones sobre este punto que realiza la defensa del demandado apelando a la despreocupación y el poco apego al dinero de su defendido y a la dedicación plena y constante del Sr. RL al servicio del Ayuntamiento y a la atención de los vecinos y residentes, desempeñando funciones y tareas que iban más allá del cargo de Alcalde.
No se pone duda la dedicación y entrega al ejercicio de su cargo de Alcalde por parte del demandado, ni su carácter altruista al servicio del Ayuntamiento, ni su buena o mala intención en su proceder, sino que lo que se está enjuiciando es la justificación de los gastos cargados al erario municipal, justificación que resulta indispensable al tratarse de fondos públicos y que no ha sido cumplida.
Existe por último relación de casualidad ya que acreditada la acción, en este caso la orden de pago de dietas y locomociones no justificadas, y el daño producido, puede afirmarse la conexión directa o relación de causalidad, sin que pueda apreciarse que haya existido ninguna circunstancia que haya producido la ruptura de dicho nexo causal
DÉCIMO.- Por todo lo expuesto, procede estimar la demanda formulada por el Ayuntamiento de Gátova, a la que se ha adherido el Ministerio Fiscal, contra don LRL, deduciendo del importe reclamado en la misma la cantidad de 759 euros reintegrada por el demandado y, en consecuencia, declarar la existencia de un alcance a los fondos públicos del Ayuntamiento de Gátova por importe de DIECINUEVE MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (19.774,92 euros) siendo responsable contable directo del mismo el demandado, DON LRL.
Procede igualmente condenar al demandado al pago de los intereses legales devengados desde las fechas en que se realizaron los correspondientes pagos cuyo importe se determinará sumando a los intereses devengados hasta la liquidación provisional practicada el 16 de noviembre de 2016, ya cuantificados por el delegado instructor en 2.068,80 euros, los que se devenguen a partir de dicha fecha calculados sobre el principal del alcance con arreglo a los tipos legalmente establecidos y teniendo en cuenta el reintegro parcial efectuado por el demandado desde la fecha de su ingreso.
UNDÉCIMO.- Por último, respecto del pago de las costas procesales, procede su imposición al demandado, conforme al artículo 394.1 de la LEC, al haberse estimado íntegramente las pretensiones de la demanda, sin que a ello obste la reducción del importe de la condena derivada del reintegro parcial realizado por el demandado de 759 euros, ya que dicho reintegro fue realizado con posterioridad a la presentación de la demanda y por un importe escasamente significativo en relación con la cantidad total reclamada.
IV.-F A L L O
Estimo la demanda interpuesta por el Ayuntamiento de Gátova contra don LRL y en consecuencia:
PRIMERO.- Declaro el importe en que se cifra el alcance causado en los fondos públicos del Ayuntamiento de Gátova en la cantidad de DIECINUEVE MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (19.774,92 euros).
SEGUNDO.- Declaro responsable contable directo de dicho alcance a DON LRL.
TERCERO.- Condeno a DON LRL al pago del principal del alance ocasionado.
CUARTO.- Condeno a DON LRL al pago de los intereses legales en los términos expuestos en el Fundamento Jurídico décimo de la presente resolución.
QUINTO.- Condeno asimismo a DON LRL al pago de las costas.
SEXTO.- Ordeno la contracción de la cantidad en que se fija el perjuicio en la cuenta que corresponda según las vigentes normas de contabilidad pública.

References: artículo 48
 artículo 47
 artículo 47
 artículo 72
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 74
 artículo 13
 artículo 74
 artículo 13
 artículo 9
 artículo 3
 Real Decreto 
 artículo 17
 artículo 3
 artículo 394