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El subsidio a gasolinas y diesel - PDF
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Raúl Valenzuela Miranda
1 El subsidio a gasolinas y diesel El precio de las gasolinas y el diesel es un tema de gran preocupación pues la mayoría de las personas e industrias dependemos del energético para realizar nuestras actividades. La realidad es que en México, estamos acostumbrados a pagar un precio por la gasolina que no corresponde a lo que cuesta producirlo y mucho menos importarlo. Ésta es la razón por la que el gobierno, en el 2009, empezó a aumentar el precio mes a mes. Si bien esta alza de precios parece una medida totalmente injustificada, en realidad busca erradicar una política nociva como la de los subsidios a los energéticos. 1. La metodología de asignación de los precios La política de los precios de gasolinas y diesel, y en general de todos los petrolíferos se han establecido bajo la lógica de reflejar los costos de oportunidad en una economía abierta. De manera que se pueda contar con las condiciones e instrumentos necesarios para que los precios puedan adecuarse a la oferta y a la demanda. De acuerdo a las legislación actual, existen dos pasos para definir el precio de venta al consumidor de la mayoría de petrolíferos: el primero se refiere al establecimiento del precio al productor que refleje los verdaderos costos de oportunidad, y el segundo, el precio final al consumidor donde se integran los costos de transporte, de margen comercial y los impuestos. Para el caso de las gasolinas y diesel, la Secretaría de Economía (SE) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) son las encargadas de establecer una metodología de precios bajo la regulación de la Ley Orgánica de la Administración Público Federal. Dicha metodología establece que para obtener el precio al productor se valoran los costos de oportunidad, es decir, el precio de las gasolinas y el diesel en el mercado internacional, ajustándolo en caso de ser necesario, por diferencias de calidad, costos de transporte y manejo del combustible. De acuerdo con la Secretaria de Energía (Sener) en la Prospectiva de Petrolíferos , las referencias internacionales que se toman en cuenta son las de la región de la Costa norteamericana del Golfo, de la siguiente manera: Para Pemex Magna se utiliza la referencia de Unleaded Regular 87; Para Pemex Premium se emplea la Unleaded Regular 87 o Unleaded premium 93; y Para Pemex Diesel se emplea la Fuel Oil #2 Low Sulfhur. En resumen, el precio al productor se obtiene por la suma del costos de producción con base en la referencia internacional, los ajustes por calidad y el costo de transporte y manejo. El precio de venta al público de gasolinas y de diesel al que venden los distribuidores de Pemex (gasolineras) se define a través de la siguiente metodología: Como ya lo habíamos mencionado la SE y la SHCP son las encargadas de crear un precio administrado, esto es, un precio establecido y regulado por el sector público en mercados no competitivos, y no por las fuerzas del mercado internacional, lo que se refleja en menores costos que los de oportunidad.
2 Este precio al usuario final se define por la suma del precio al productor, mermas del precio al público, el margen comercial o de servicio a clientes de Pemex, el costo de flete / transporte a las estaciones de servicio y tres cargos tributarios por la enajenación de gasolinas y el diesel - Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios (IEPS), Impuesto al Valor Agregado (IVA) y una cuota estatal (IEPS estatal). El IEPS es una tasa aplicable ajustada de manera automática en relación a la variación de los precios entre el precio al productor y el precio público al consumidor que se determina cada mes por la SHCP. Para elaborar el IEPS la SHCP se basa en la metodología expuesta en el artículo 2ª fracción I de Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIESP) publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 30 de diciembre de En dicho artículo se contempla que para definir el IEPS la SHCP tiene que considerar el porcentaje del valor de los siguientes elementos: los precios de referencia internacional en precios spot 1 del mercado de Costa de Golfo de Estados Unidos, los ajustes por calidad, los costos netos de transporte, el margen comercial y el costo de manejo a los expendios autorizados. Una vez definido el valor de estos elementos, la SHCP calcula las tasas aplicables para cada combustible y en cada agencia de ventas de Pemex y las publica en DOF. El IEPS es un impuesto indirecto ya que los contribuyentes no lo pagan directamente sino que lo trasladan o cobran a sus clientes. Por ello, se encuentre reflejado en el precio final al consumidor. El IVA por su parte, es un impuesto indirecto que se refiere a la tasa pagadera por la enajenación de bienes, prestación de servicios, importación y uso o goce temporal de bienes y servicios. Es una tasa general que equivale al 16% en todo el territorio, excepto en las zonas fronterizas que es del 11%. La cuota estatal se deriva de la estructura del IEPS, esto es, en el 2008 bajo una reforma a la LIESP se estableció, en el artículo 2ª fracción II, una cuota estatal (un valor monetario por unidad de un bien) a la venta final al público en general en territorio nacional de gasolinas y diesel. Estas cuotas se desarrollaron con la idea de recaudar mayores recursos que serían destinados a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, quedando establecidas de manera fija de la siguiente manera: Gasolina Magna: 36 centavos por litro Gasolina Premium UBA: centavos por litro. Diesel: centavos por litro En resumen, el precio al productor y al consumidor queda de la siguiente manera: Precio de Referencia Internacio nal Ajuste por calidad Transporte Manejo Precio Productor 1 El precio de una transacción de Mercado abierta de entrega inmediata de una cantidad de producto en un lugar específico en donde se compra en el punto de venta a la tasa de mercado actual.
3 Precio productor Mermas Flete/Trans porte Margen Comercial /Servicio IEPS IVA Couta Estatal (IEPS estatal) Precio al público 2. Los subsidios Los subsidios a gasolinas y a diesel originados en el 2006, han estado en continuo debate ya que el cálculo de los montos, a partir de las metodologías descritas, presenta enormes espacios de opacidad y falta de información lo que dificulta el poder descifrar el monto real. No obstante, para este ejercicio hemos tomado dos metodologías que nos permiten comparar ambos resultados. La primera, obtiene el subsidio por la resta del precio internacional de referencia (mercado estadounidense) menos el precio al que se vende al interior del país. La segunda, con base en el esquema de la determinación de precios de gasolinas y de diesel, y los montos oficiales publicados por la SHCP, el subsidio se origina cuando el Gobierno Federal deja de recaudar el IEPS, al descontarlo del precio final a los consumidores. 2.1 Los subsidios generados por un precio menor que el del mercado internacional Definir el precio de venta al usuario final es un asunto complicado pues debe pasar por varios filtros y condiciones para ser determinado. Las dependencias encargadas de hacerlo (SE y SHCP) - por ser un precio administrado y no definido por la dinámica del mercado internacional - lo han hecho bajo esquemas no competitivos, es decir, han instituido precios más baratos que los costos de producción y venta en los mercados estadounidenses. El resultado no ha sido más que la aplicación de un subsidio que se obtiene de la diferencia entre el precio promedio de Estados Unidos menos el precio de las gasolinas y diesel que pagamos los consumidores en México. El subsidio a gasolinas y diesel no se estableció como una política por sí misma, sino ha sido el resultado del aumento y descenso de los precios del mercado internacional, pues si este precio aumenta se genera un subsidio. Por lo anterior, el gobierno mexicano decidió establecer un precio de venta administrado y así no habría necesidad de depender de las fuerzas económicas internacionales pues de esta manera, los precios no se ajustan automáticamente, sino que lo hacen lentamente, generalmente mediante decretos emitidos por el Gobierno Federal. Caso contrario es el precio de Estados Unidos y el de la mayoría de los países donde son altamente elásticos con referencia a los precios internacionales de los hidrocarburos, es decir, se ajustan automáticamente a la evolución del mercado. Las ventajas de mantener un sistema de libre determinación de precios, es que tanto el precio de la gasolina como el del diesel reflejan los verdaderos costos de producción, además de que bajan y suben de acuerdo al precio del petróleo sin generar pérdidas. Por el contrario al tener los esquemas administrados, el precio siempre se determina a la alza independientemente del mercado, llegando en algunos puntos a ser más alto que el de referencia internacional.
4 En Inteligencia Pública hemos realizado un ejercicio que pretende determinar los montos reales del subsidio a las gasolinas a partir de la información pública y de la escasa información que brindaron la Secretaría de Energía, y Pemex a través de peticiones específicas de transparencia. Para obtener el monto del subsidio por un precio menor que el de referencia internacional se construyeron las siguientes bases de datos, todas con base en el periodo y en las unidades de medida de pesos por litro: 1. Generación de la base de datos del precio de gasolinas y diesel en México a. Para conformar la base de datos de los precios en México se investigó en el portal de la SENER en la sección de estadísticas: Sistema de Información Energética en la sección de hidrocarburos, la información sobre petrolíferos, para así obtener la base de datos de la estructura de precios de los petrolíferos. Una vez ahí, se exporta la base del periodo mensual de los años del 2006 la 2012 y del precio de las gasolinas Pemex Magna, Pemex Premiun y Diesel. b. La información de la base anterior se reporta en pesos por metro cúbico, por lo cual, para obtener el precio por litro, se realizó la conversión dividiendo el precio por metro cúbico entre mil que son los litros por metro cúbico. c. Finalmente, para fines estadísticos y de comparación, se sacaron las tasas de crecimiento del precio por litro de manera mensual, tanto en cantidad como en porcentaje. Al igual que los promedios de los precios por litro por año. 2. Base de datos del precio de gasolinas y diesel del mercado internacional a. Para construir la base de los precios del mercado internacional se buscó en la U.S. Energy Information Administration el precio de venta de gasolinas y diesel del mercado de la Costa del Golfo de Estados Unidos. Esta referencia internacional se utilizó con base en el Artículo 2ª fracción I de la LIEPS, pues es la referencia que se usa para determinar los precios del productor y el IEPS. Sin embargo, a manera de comparación, se quiso también obtener el precio de venta promedio de Estados Unidos, para así poder identificar el subsidio con la Costa del Golfo de Estados Unidos vs el de Estados Unidos. b. Una vez localizadas las bases de datos de ambas referencias se exportó la base de datos diseñada en la misma página de la siguiente manera: i. Se delimitó el periodo mensual de los años del 2006 al ii. Se seleccionaron las variables Regular gasoline, Premium gasoline y Diesel Ultra Low Sulfur. 1. El criterio para escoger estas variables fue por el contenido de octanaje y azufre de manera que se pudiera homologar con las propiedades de las gasolinas en México. 2. Es decir, la gasolina Magna en México tiene 87 octanos y la regular en Estados Unidos tiene entre 85 y 88 octanos. La Premium en México es de 92 octanos, siendo su equivalente la Premium en Estados Unidos que tiene más de 90 octanos. Finalmente, el diesel presenta una situación más compleja pues es de bajo sulfuro (de 15 a 500 partes por millón (ppm), y su semejante Diesel Low- Sulfur fue descontinuado desde el 2008, por lo que se decidió
5 tomar el precio del Diesel Ultra Low Sulfur (de 15 y menos ppm), debido a que la diferencia entre precios era mínima. c. Obtenida las bases de datos, la información de los precios de las gasolinas y diesel de Estados Unidos y de la Costa del Golfo se reporta en dólares por galón, por lo que para homologar las unidades de medida con las de México se realizaron dos conversiones: i. Conversión del precio de galones a litros: se divide el precio de galón entre que es la cantidad de litros que contiene un galón estadounidense. ii. Conversión del precio en dólares por litros: se pasa de dólares a pesos mexicanos. Se utilizó el tipo de cambio FIX para la fecha de liquidación que es utilizado por el Banco de México para solventar obligaciones denominadas en dólares liquidables en el país al día siguiente de la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF). d. Obtenido el precio en pesos por litro, se realiza el cálculo de la tasa de crecimiento de los precios de manera mensual (tanto en porcentaje como en cantidad), así como los promedios de los precios por año en ambas referencias. 3. Base de datos sobre los subsidios a gasolinas y diesel a. Una vez estructuradas las dos bases de datos anteriores, se realiza de manera individual el cálculo de subsidios por litro de los combustibles. Es decir, se obtiene el subsidio por Magna, Premium y Diesel con base en lo siguiente: i. Para el cálculo de subsidio de la gasolina tipo Magna, se restan los precios de Regular de la Costa del Golfo de Estados Unidos menos los de Pemex Magna. Lo mismo con los precios por litro de la Regular de Estados Unidos. ii. Para el caso del subsidio de la gasolina tipo Premium, se saca de la diferencia entre los precios de Premium de la Costa del Golfo de Estados Unidos menos los de Pemex Premium. Lo mismo con los precios por litro de la Premium de Estados Unidos. iii. Para el subsidio al Diesel, se resta los precios de Diesel Ultra Low Sulfur de la Costa del Golfo de Estados Unidos menos los de Pemex Diesel. Lo mismo con los precios por litro del Diesel Ultra Low Sulfur de Estados Unidos. b. Para los tres casos la diferencia que se obtiene es igual al subsidio en pesos por litro, que de acuerdo al mes y a los precios será positiva si es que existe un subsidio. c. Para identificar el porcentaje que representa ese subsidio en el precio internacional se realizara una regla de tres, es decir, el subsidio por 100 entre el precio internacional. Para observar la variación de cada subsidio se saca la tasa de crecimiento mensual y los promedios de los subsidios y las tasas de crecimiento en precio y porcentaje. 4. Base de datos del monto final de subsidios de gasolinas y diesel a. Esta base de datos es la que compila todos los cálculos mencionados anteriormente. Para crear esta base se generaron los montos en dos partes: primero el cálculo del monto del subsidio con la referencia a la Costa del Golfo de Estados Unidos, y la segunda con la referencia de Estados Unidos en general.
6 b. Para definir los montos de cada subsidios se siguieron estos pasos: i. De los datos obtenidos en la base de datos sobre subsidios a gasolina y diesel, se clasificaron por litro de Magna, Premium y Diesel con la finalidad de identificar el monto de cada uno y el monto total. ii. Se multiplicaron por el deflactor del PIB - obtenido del portal de Transparencia Presupuestaria- para medir el crecimiento real de los precios en la economía de México a lo largo del tiempo. iii. Para generar el subsidio por barril se multiplica el valor obtenido del paso anterior por 159 (número de litros que tiene un barril estadounidense). iv. Esta cifra se multiplica por el volumen de ventas de Magna, Premium y Diesel realizadas diariamente del 2006 al 2012, obtenidas del Sistema de Información Energética. Este cálculo nos da el monto de subsidio por miles de barriles diarios, el cual se multiplica por los días de cada mes para obtener el monto mensual y finalmente se suman para sacar datos anuales. A través de la construcción de estas cuatro bases de datos se obtiene el monto de los subsidios derivado de la definición de un precio administrado. Si bien pareciera que el subsidio reportado por esta metodología debiera coincidir con el que se saca a través del IEPS, se observa que esta metodología no es más que la base para alcanzar el monto no recaudado por el IEPS, el cual explicaremos mejor a continuación. 2.2 Los subsidios generados por el IEPS El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, comúnmente conocido como IEPS, fue establecido hace 33 años, sin embargo, cobró relevancia cuando su recaudación mostró una tendencia negativa. Tal fue el caso en el 2006 cuando el precio internacional de los petrolíferos se encontró por encima de los $40-45 dólares y el IEPS pasó de una recaudación fiscal neta de 1.2% del PIB en 2002 a convertirse en un subsidio de millones de pesos o 1.8% del PIB en el Esto sucedió debido a que el IEPS no se estaba ajustando de acuerdo al mercado sino por el establecimiento del precio administrado de la SHCP. Originalmente el IEPS fue establecido para ajustar el precio del productor, que anteriormente se quedaba por debajo de los precios del mercado. A fin de equilibrar estos precios con los del mercado internacional, se estableció el IEPS, el cual se suma al final de los costos de producción antes de IVA. Por lo tanto, el IEPS debería resultar en una tasa variable como una manera de ajustar los precios internos a los del mercado internacional. Sin embargo, cuando la SHCP, adopta su doble papel, es decir, el de establecer el precio de venta al público y el IEPS, la brecha entre los precios del productor y el consumidor se alarga. Esto debido a que cada vez que aumentan los costos en el mercado internacional el precio del productor que sí se cotiza en el mercado internacional aumenta, mientras que el precio al consumidor se queda por debajo, por ser administrado, lo que disminuye la recaudación del IEPS. Es por ello que para reportar montos de subsidios, el gobierno no utiliza el término de subsidio a gasolinas sino la cantidad reportada del IEPS a la enajenación de gasolinas y diésel (Articulo II, fracción I) con valor negativo en el Presupuesto de Egresos Fiscales y en los Informes mensuales y 2 John Scott (2011). Quién se beneficia de los subsidios energéticos en México? CIDE. Editor México DF., p.6.
7 trimestrales de Finanzas Públicas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como en la Cuenta Pública federal. Ello, debido a que representa un impuesto que el gobierno deja de recaudar en el proceso de generación de la renta petrolera. Este impuesto se calcula como se establece en el Artículo 2ª fracción I considerando los siguientes elementos: los precios de referencia internacional en precios spot del mercado de la Costa de Golfo de Estados Unidos, los ajustes por calidad, los costos netos de transporte, el margen comercial y el costo de manejo a los expendios autorizados. Para obtener los montos del IEPS se crearon dos bases de datos enumeradas a continuación: 1. Base de datos del monto del IEPS reportados por la SHCP en sus Informes trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública; y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. a. Esta base se construyó con los datos reportados por la SHCP sobre el valor del IEPS, para ello se dividió en tres partes : i. En la primera se buscó en los informes trimestrales en la parte del anexo estadístico de finanzas públicas, el monto reportado como el IEPS a gasolinas y diesel Artículo 2ª fracción I con un valor negativo, armando así el costo mensual del IEPS reportado. ii. Para la generación del monto esperado del IEPS para el año se utiliza la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal. Este monto se diseña por el volumen esperado de ventas de gasolinas y diesel conforme al artículo 2ª Fracción I de la LIEPS: el precio de referencia, los ajustes por calidad, los costos de manejo y los costos netos de transporte y el margen comercial que haya fijado Petróleos Mexicanos (PEMEX) a los expendios autorizados. iii. Se obtienen los montos finales reales que reporta la Cuenta de la Hacienda Pública Federal por el IEPS a gasolinas y diesel artículo 2ª fracción I en el apéndice estadístico de Ingresos Presupuestarios de los Resultado Generales puesto que, este refleja ya el monto ajustado y real en todo el año. 2. Base de datos del monto al IEPS reportados en la estructura de los precios. a. La SENER, en su portal del Sistema de Información Energética, reporta en la parte de información de petrolíferos de hidrocarburos la estructura de precios por petrolífero, ahí se puede observar claramente el valor negativo del IEPS en pesos por metro cubico. b. Para calcular el monto del IEPS total, se armó una base con los siguientes datos: i. Se separan los precios del valor del IEPS por cada energético, para después acomodarlo por Magna, Premium y Diesel. ii. Debido a que estos montos se reportan en pesos por metro cubico y en negativo, se convierten a positivo y se dividen entre 1000, que son los litros por metro cubico.
8 iii. Estos datos se multiplican por el deflactor del PIB obtenido del portal de Transparencia Presupuestaria para medir el crecimiento real de los precios en la economía de México a lo largo del tiempo. iv. Para conseguir el IEPS por barril se multiplica el valor obtenido del paso anterior por 159, que es el número de litros que tiene un barril estadounidense. v. Este dato se multiplica por el volumen de ventas de Magna, Premium y Diesel realizadas diariamente del 2006 al 2012 obtenidas del Sistema de Información Energética. Este cálculo nos dará el monto de subsidio por miles de barriles diarios. vi. Se multiplica el valor anterior por los días del mes y se suman para obtener los montos anuales. El valor del IEPS ha sido el monto del subsidio más significativo puesto que, lo relevante no es alcanzar un precio internacional, sino evitar las pérdidas en el sistema de establecimiento de precios. Esto sucede con el IEPS pues ese dinero que se deja de recaudar es dinero que se deja de invertir en mejores procesos de producción. El IEPS no es más que otro impuesto que el Gobierno Federal deja de recaudar, provocando grandes costos económicos y de oportunidad. Fuentes: Secretaría de Energía (SENER). Sistema de Información Energética U.S. Energy Information Administration Banco de México Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuenta de la Hacienda Pública Federal. John Scott (2011). Quién se beneficia de los subsidios energéticos en México?
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