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Timestamp: 2019-03-25 22:05:35+00:00

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Rechtsprobleme des Einsatzes von Drohnen zur Tötung von Menschen | Frieden durch Recht Rechtsprobleme des Einsatzes von Drohnen zur Tötung von Menschen | Frieden durch Recht
Rechtsprobleme des Einsatzes von Drohnen zur Tötung von Menschen
Von Dr. Peter Becker, Rechtsanwalt, Marburg
Die Verwendung von Drohnen für Kampfeinsätze wird von den USA seit über einem Jahrzehnt praktiziert; und zwar durch die US-Army in Afghanistan und durch den CIA insbesondere in Pakistan. Viele andere Staaten haben Beschaffungsprogramme für Drohnen aufgelegt. Dazu zählt auch Deutschland. Der Einsatz der Drohnen zur Tötung von Menschen wirft aber gravierende Probleme des Humanitären Kriegsvölkerrechts auf, und zwar vor allem wegen der Unsicherheiten bei der Zielbestimmung und der übermäßigen Tötung von Zivilisten als „Kollateralschäden“. Der Aufsatz beleuchtet diese Probleme anhand des Humanitären Kriegsvölkerrechts und des deutschen Völkerstrafgesetzbuchs. Er kommt zu dem Ergebnis, dass bewaffnete Drohnen keineswegs „ethisch neutral“ sind. Es ist absehbar, dass der Bundeswehr ähnliche Probleme wie beim Kundus-Zwischenfall erwachsen, aber als Appendix zu jedem Einsatz.
I. Die Diskussion über Drohnen in den USA und Deutschland
Die USA sind derjenige Staat, der am längsten und in weitaus größtem Umfang, beginnend im Jahr 2001, Drohnen in bewaffneten Konflikten und zur Terrorbekämpfung einsetzt. In den USA ist daher eine breite politische und rechtliche Diskussion darüber entstanden, ob der Einsatz von Drohnen zur Tötung von Menschen mit dem Völkerrecht vereinbar und politisch vernünftig ist. Große Aufmerksamkeit hat der „Filibuster“ des Senators Rand Paul am 6. März 2013 gefunden, in dem er in zwölf Stunden und 52 Minuten lang über Zweifel an dem Einsatz von Drohnen sprach. Das primäre Ziel Pauls war es, die Nominierung von John Brennan zum neuen Direktor des Auslandsgeheimdienstes CIA durch das Plenum des Senats zu verzögern. Dieses Ziel hat Paul erreicht. Der eigentliche Adressat von Pauls Filibuster war aber Präsident Barack Obama, dessen Engagement beim Einsatz von Drohnen im Krieg gegen mutmaßliche Terroristen Paul scharf kritisiert. Brennan sei Obamas williger Vollstrecker bei dem umstrittenen Drohnenprogramm. Er lege dem Präsidenten regelmäßig „kill lists“ mit den Namen von zur Tötung per Drohnenangriffen empfohlenen Terrorverdächtigen vor. Paul kritisierte besonders, dass Obama sich das Recht anmaße, mutmaßliche Terroristen auf den bloßen Verdacht hin töten zu lassen, diese könnten irgendwann einmal eine Gewalttat gegen Amerika oder amerikanische Interessen verüben.
In Deutschland läuft eine entsprechende Diskussion. Auf Anregung des Verteidigungsausschusses des Deutschen Bundestags hat der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technik eine Studie zu „Stand und Perspektiven der militärischen Nutzung unbemannter Systeme“ beim Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag in Auftrag gegeben. Die im Mai 2011 veröffentlichte Studie blieb vor allem Antworten auf politische Fragen schuldig. Die Diskussion eskalierte, nachdem Bundesverteidigungsminister Thomas de Maizière Kampfdrohnen in einem Zeitungsgespräch im August 2012 als „ethisch neutrale Waffe“ einordnete und angekündigt hatte, Kampfdrohnen für die Bundeswehr ab dem Jahr 2014/2015 beschaffen zu wollen. Er argumentierte, eine Kampfdrohne sei nichts Anderes als ein Flugzeug ohne Pilot. Die SPD-Bundestagsfraktion stellte die politischen und rechtlichen Probleme in einer Großen Anfrage vom 17. Oktober 2012 zusammen. Darin werden nicht nur die rüstungs- und rüstungsexportpolitischen Fragen angesprochen, sondern vor allem auch die völkerrechtlichen Implikationen. Die völkerrechtliche Lage selbst wird in der Anfrage nicht angesprochen. Gefragt wird auch nicht, ob es einen verfassungsrechtlichen Befund gibt, den eine deutsche Bundesregierung beachten müsste. Das spricht dafür, die Sach- und Rechtslage knapp, aber mit weiterführenden Hinweisen versehen, darzustellen.
II. Rolle der Drohnen im modernen Kriegsgeschehen
Es war vor allem der Vietnam-Krieg, der zu einer Änderung der Kriegsstrategie führte. Während die Franzosen als vietnamesische Kolonialmacht noch in die große Schlacht um ihre Garnison Dien Bien Phu verwickelt waren, die sie verloren, war die US-Armee zur Entwicklung einer neuen Strategie gezwungen, nachdem sie den Krieg übernommen hatte. Die Nordvietnamesen agierten fortan als schwer auffindbare Guerilla-Kämpfer; eine Kriegsführung, auf die die Amerikaner mit der Entlaubung der Wälder mittels Agent Orange reagierten, um die Kämpfer überhaupt orten zu können.
Das Terror-Attentat auf die Twin Towers in New York beantworteten die USA mit der Bombardierung Afghanistans zwecks Sturz der Taliban-Regierung, die der Unterstützung der Al Kaida-Terroristen in Afghanistan verdächtigt wurde. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen befasste sich sofort mit dem Attentat; sein Vorsitzender wies die USA auf das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 der UN-Charta hin; zur Selbstverteidigung muss ein Staat allerdings nicht „ermächtigt“ werden, es steht nach dem Wortlaut des Art. 51 dem angegriffenen Staat „naturgegeben“ zu. Schon am 12. September beschloss der NATO-Rat – mit Beteiligung Deutschlands – erstmals in seiner Geschichte den „Bündnisfall“ nach Art. 5 des NATO-Vertrags. Es kam aber zunächst nicht zu einem Einsatz der NATO. An ihre Stelle trat vielmehr die Operation Enduring Freedom (OEF) als „weltweiter Krieg gegen den Terror“. Die völkerrechtliche Basis ist allerdings strittig, wie darzustellen sein wird. Da eine Verteidigung der Taliban gegen die USA völlig aussichtslos war, kapitulierte die Regierung schnell. Seither führen die Taliban den Kampf gegen die amerikanischen „Aggressoren“ mit anderen Mitteln, nämlich mit kriegerischen Maßnahmen, die die USA als Anschläge von „Terroristen“ bezeichnen. In der deutschen Politik hat als erster der ehemalige Bundesverteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg die Vorgänge in Afghanistan als „Krieg“ bezeichnet.
Die Kriegsführung ist aber eben nicht mehr die herkömmliche, sondern eine „asymmetrische“: Die sog. Terroristen zwingen der Gegenseite eine Kriegsführung nach Guerilla-Methoden auf: Der Kombattant taucht auf und verschwindet wieder, er schießt, aber er legt auch Bomben, er verfällt immer wieder auf neue Methoden, um den unerwünschten Eindringling zu bekämpfen. Damit entsteht eine Kriegsführung, die nicht nur die militärische Strategie, sondern auch das Völkerrecht herausfordert. Die technische Entwicklung wird genutzt zum Zwecke der Ausspähung mit Drohnen; aber eben nicht nur zur Ausspähung, sondern auch zur Liquidierung des „Terroristen“ vor dem Attentat. Die Vorfeldinvestigation erfordert notwendig geheimdienstliche Mittel. So kommt es, dass innerhalb der Kriegsführung auch der amerikanische Auslandsgeheimdienst CIA eine große Rolle spielt. Die Aktion des CIA und der Army greifen ineinander. Dass Präsident Obama diese Kriegsführung favorisiert, ist auf seine Versicherung im Wahlkampf zurückzuführen, er bringe seine Soldaten lebend nach Hause. Die Devise „No boots on the bottom“, keine Scharmützel mehr, in denen Soldaten auf schwierig zu fassende Gegner stoßen, erzwingt aber geradezu eine neue Form der Kriegsführung.
Nur: Die „Kollateralschäden“ sind so riesig, dass diese Form der Terroristenbekämpfung ein „Terrorzuchtprogramm“ ist, wie Jürgen Todenhöfer schreibt. Und es entstehen eben – wohl – unlösbare völkerrechtliche Probleme.
III. Das völkerrechtliche Dilemma der Targeted Killings
Die rechtliche Herangehensweise an die Targeted Killings muss bei den Grundsätzen beginnen: Liegt eine völkerrechtlich tragfähige Ermächtigung vor? Diese kann nur liegen in
• der Ermächtigung zur Ausübung militärischer Gewalt durch den Sicherheitsrat (Art. 42 UN-Charta)
• oder in rechtmäßiger Inanspruchnahme des Selbstverteidigungsrechts nach Art. 51 UN-Charta.
Sogenannte „Humanitäre Interventionen“, zu denen sich Staaten selbst legitimieren, liefern keine völkerrechtlich tragfähige Ermächtigung. Jede nach diesen Maßstäben illegale Kriegsführung, die mit der Tötung von Menschen einhergeht, ist ein Völkerrechtsbruch, für den sich der fragliche Staat nach den völkergewohnheitsrechtlichen Regelungen über die Staatenverantwortlichkeit verantworten muss. Verstößt eine Tötung überdies gegen fundamentale Regelungen des humanitären Völkerrechts, ist sie Kriegsverbrechen.
Kriegsverbrechen sind per definitionem nur Handlungen, welche das Recht des bewaffneten Konflikts (ius in bello) verletzen und durch das internationale Strafrecht kriminalisiert sind (vgl. Statut des Internationalen Strafgerichtshofs). Der „bloße“ Umstand, dass ein Staat überhaupt militärische Gewalt anwendet, ohne nach der UN-Charta berechtigt zu sein, erfüllt den Tatbestand des Kriegsverbrechens noch nicht. Die UN-Charta gehört nicht zum Recht des bewaffneten Konflikts. Sie gehört vielmehr zum sog. Kriegsverhinderungsrecht, d. h. dem ius ad/contra bellum.
Der Unterscheidungsgrundsatz, der dem Schutz der Zivilbevölkerung vor den Auswirkungen des Krieges zu dienen bestimmt ist und daher direkte Angriffe auf Zivilpersonen verbietet, gehört zu den „cardinal principles constituting the fabric of humanitarian law“. Daher stellt die absichtliche Tötung einer Zivilperson nach Art. 8 Abs. 2 a (i) ICC-Statut ein Kriegsverbrechen dar. Die Frage, ob das Zielobjekt (noch) Kombattant oder (schon) Zivilist ist, bedarf also sorgfältiger Aufklärung, weil sie über Legalität oder Illegalität der Tötung entscheidet.
Geheimdienste sind keine Kombattanten. Sie dürfen nicht töten. Eine „Lizenz zum Töten“ gibt es nicht.
1. Die völkerrechtliche Rechtslage nach der UN-Charta
Die UN-Charta ist die Antwort auf den Zweiten Weltkrieg. Sie ist vom Ansatz her als Abkommen zur weltweiten Friedenssicherung zu verstehen. Eine zentrale Vorschrift ist Art. 2 Abs. 4, der wie folgt formuliert ist: „Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“
Danach ist schon die Androhung von Gewalt völkerrechtswidrig. Dennoch wird gegen diese Regel vielfach verstoßen; man denke etwa an die Angriffsdrohungen Israels gegen den Iran.
In der UN-Charta gibt es nur zwei Ausnahmen vom Gewaltverbot:
• Die Ermächtigung des Sicherheitsrats nach Art. 42, der aber einige Verfahrenskautelen vorgeschaltet sind, etwa ein Untersuchungsrecht und die Feststellung der Friedensgefährdung (Art. 39);
• das Selbstverteidigungsrecht des Art. 51, das aber ebenfalls zahlreiche Bedingungen aufweist.
So muss etwa
• ein „bewaffneter Angriff“, eine „armed attack“ vorliegen.
• Wenn der Sicherheitsrat sich der Sache angenommen und Maßnahmen beschlossen hat, erlischt das Selbstverteidigungsrecht (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 UN-Charta).
Zwar hat die Generalversammlung im September 2005 auf dem World Summit die „responsibility to protect“ bestätigt. Die Generalversammlung machte jedoch deutlich, dass nur die Vereinten Nationen als Vertreter der internationalen Gemeinschaft die responsibility to protect übernehmen könnten. Die Vereinten Nationen können also in Fällen von Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit Maßnahmen nach Kapitel VII autorisieren. Die einseitige „Humanitäre Intervention“ bleibt völkerrechtswidrig.
2. Die „Operation Enduring Freedom“ (OEF)
Am 11. September 2001 flogen zwei von Terroristen gekaperte Passagierflugzeuge in die Twin Towers in New York. Diese stürzten zusammen. Der benachbarte Tower 7 stürzte auch zusammen, obwohl gar kein Flugzeug hineingeflogen war. Auffällig war auch, dass ausgerechnet am 11. September alle Air Bases, deren Besatzungen die Abwehr eines terroristischen Flugzeugabsturzes geübt hatten, in Manövern engagiert waren, die fatalerweise verhinderten, dass die Militärmaschinen rechtzeitig die gekaperten Flugzeuge erreichten. Die US-Regierung wertete dieses Attentat als Angriff i. S. d. Art. 51 der UN-Charta, griff deswegen den Staat Afghanistan an, weil dort Osama bin Laden als Drahtzieher des Attentats vermutet wurde. Nach tagelanger Bombardierung Afghanistans wurde die Taliban-Regierung gestürzt. Osama bin Laden wurde aber nicht gefunden. Er wurde von der US-Regierung auch nie wegen dieses Attentats steckbrieflich gesucht.
Es ist auch höchst zweifelhaft, ob bin Laden wirklich der Drahtzieher hinter diesem Attentat war. Die Taliban-Regierung hatte jedenfalls schon vor dem Angriff angeboten, bin Laden auszuliefern. Dieter Deiseroth verweist auf ein Reuters-Interview mit Elmar Brok, MdEP. Dieses Angebot hätten die Amerikaner aber nicht angenommen. Stattdessen bombardierten sie Afghanistan.
Art. 51 der UN-Charta ist auf diese Vorgehensweise nicht anwendbar.
Der Sicherheitsrat hat sich die Selbstverteidigungsthese nicht zu Eigen gemacht. Er hat offen gelassen, ob deren Voraussetzung nach seiner Auffassung im konkreten Fall erfüllt war. Vor allem
• hat es keinen bewaffneten Angriff i. S. d. Art. 51 Satz 1 der Charta gegeben.
• Außerdem hatte der Sicherheitsrat bereits im September und im Oktober 2001 ein umfangreiches Paket aus seiner Sicht notwendiger militärischer Maßnahmen gegen den internationalen Terrorismus beschlossen, insbesondere die Ergreifung und Verfolgung der Täter.
Deswegen war das Selbstverteidigungsrecht erloschen. Hier liegt der Grund für die zurückhaltenden Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts im Tornado-Beschluss vom 3. Juli 2007:
„2. Der ISAF-Einsatz in Afghanistan ist ein Krisenreaktionseinsatz der NATO i. S. d. neuen Strategischen Konzepts von 1999. Zwar hat der NATO-Rat am 12. September 2001 in Reaktion auf die Terroranschläge gegen die Vereinigten Staaten von Amerika vom Vortag erstmals in der Geschichte der NATO den Bündnisfall nach Art. 5 des NATO-Vertrags festgestellt. Rechtlich muss aber der ISAF-Einsatz strikt getrennt betrachtet werden von der ebenfalls in Afghanistan präsenten Operation Enduring Freedom, die sich völkerrechtlich auf die Feststellung des Bündnisfalls und vor allem auf das Recht zur kollektiven Selbstverteidigung i. S. v. Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen beruft (vgl. BTDrucks 14/7296, S. 1 f.). […]
Die militärische Intervention der Operation Enduring Freedom gegen das afghanische Taliban-Regime seit Oktober 2001 war eine Reaktion der Vereinigten Staaten von Amerika und verbündeter Staaten auf diese Anschläge, in der Annahme, dass das Terrornetzwerk Al-Qaida als Urheber der Anschläge in Afghanistan einen wesentlichen Rückzugsraum gehabt hatte, teilweise von afghanischem Boden aus operiert hatte und vom Taliban-Regime unterstützt worden war. Deshalb hat sich die Operation Enduring Freedom für die Anwendung militärischer Gewalt in Afghanistan in völkerrechtlicher Hinsicht stets auf das Recht zur kollektiven Selbstverteidigung i. S. v. Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen berufen.“
Das Bundesverfassungsgericht identifiziert sich offensichtlich nicht mit der US-amerikanischen Rechtsauffassung zur völkerrechtlichen Begründung der OEF. Das ist im Bundesverteidigungsministerium wohl erkannt worden. Kurz danach zog sich jedenfalls die Bundeswehr aus der OEF zurück; wahrscheinlich auf der Grundlage der Einschätzung, dass die Rechtsgrundlage Selbstverteidigung für diesen Verstoß gegen das Gewaltverbot nicht tragfähig war.
Das Ergebnis ist, dass die OEF wahrscheinlich von Anfang an völkerrechtswidrig war und dass jedenfalls nach der Befassung des Sicherheitsrats und dem Beschluss, die Attentäter mit den Mitteln des Strafrechts zu verfolgen, eine völkerrechtlich tragfähige Ermächtigung zur Kriegsführung nicht mehr vorlag. Das bedeutet für Tötungen durch Drohnen im Rahmen der OEF, dass alle Einsätze schon deswegen rechtswidrig sind.
3. Der International Security Assistance Force-Einsatz (ISAF-Einsatz)
Anders muss der ISAF-Einsatz behandelt werden, an dem Deutschland beteiligt ist. Er hat eine völkerrechtlich tragfähige Ermächtigung, weil der Sicherheitsrat, beginnend mit der Resolution 1386 (2001), die Ermächtigung zur Ausübung militärischer Gewalt erteilt hat. Der Deutsche Bundestag hat diese Resolutionen, ab 2005 auf der Basis des Parlamentsbeteiligungsgesetzes, dahingehend umgesetzt, dass auch deutsche Soldaten auf dieser Basis militärische Gewalt ausüben dürfen.
a) Die Kriterien für den Einsatz von Kampfdrohnen
Sehr fraglich ist aber, ob in diesem Zusammenhang Kampfdrohnen eingesetzt werden können. Das ist der Fall, wenn die Zielbestimmung (also die Aufnahme in die „Joined Effects List“ [JEL] bzw. die „Joined Prioritized Effects List“ [JPEL] – die sog. „Kill List“ – durch den amerikanischen Präsidenten) zweifelsfrei die Eigenschaft der Zielperson als Kombattant festlegt.
Kritisch wird es, wenn die Zielidentifizierung zweifelhaft ist und möglicherweise Zivilisten getroffen werden. Maßgeblich ist das Zusatzprotokoll II zum Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nichtinternationaler bewaffneter Konflikte vom 8. Juni 1977 (ZP II). Danach ist zunächst zu fragen, ob ein „nichtinternationaler bewaffneter Konflikt“ vorliegt; im Gegensatz zum „internationalen bewaffneten Konflikt“. Für einen internationalen Konflikt ist entscheidend, dass „zwei Völkerrechtssubjekte (d. h. Staaten) gegeneinander kämpfen“. Das ist in Afghanistan nicht der Fall, da die Taliban als eine der Konfliktparteien keine völkerrechtliche Anerkennung, auch nicht in Form eines De-Facto-Regimes, genießen. Davon geht auch die Bundesregierung aus. Während also im internationalen bewaffneten Konflikt Kombattanten, erkennbar an ihrer Uniform, töten und getötet werden dürfen, muss man im nichtinternationalen bewaffneten Konflikt genauer hinschauen. Denn gewohnheitsrechtlich gelten mögliche Beteiligte nur „im Zweifel“ als Zivilpersonen.
Die tatsächliche Lage in Afghanistan ist aber schwieriger. Mit Christoph Safferling muss geklärt werden, ob Beteiligte „de facto-Kombattanten“ sind. Dafür ist Art. 13 ZP II maßgeblich. Nach Art. 13 Abs. 2 ZP II dürfen Zivilpersonen nicht das Ziel von Angriffen sein. Gemäß Art. 13 Abs. 3 ZP II dürfen Zivilpersonen nur ausnahmsweise getötet werden, „sofern und solange sie unmittelbar an den Kampfhandlungen teilnehmen“. Sie müssen dafür in eine organisierte bewaffnete Oppositionsgruppe integriert sein und eine „continuous combat function“ ausüben.
Es ist völlig unbekannt, wie die US-Armee und der CIA mit diesen Kriterien umgehen. Es müssten mehrere Prüfungsschritte beachtet werden, für die Anleihen beim Recht des internationalen bewaffneten Konflikts im ZP I hilfreich sind:
Erstens muss geklärt werden, ob die Zielperson überhaupt ein Mitglied der nichtstaatlichen Konfliktpartei ist und ob sie innerhalb dieser Gruppierung eine „continuous combat function“ ausübt. Maßgeblich für das Vorliegen einer „continuous combat function“ ist allein, ob die fragliche Person eine Tätigkeit ausübt, die der Durchführung von Feindseligkeiten im Namen der nichtstaatlichen Konfliktpartei gegen die staatliche Konfliktpartei dient. Daher ist nicht nur der direkt kämpfende bewaffnete Kämpfer ein legitimes Ziel. Auch der „Schreibtischtäter“ kann Mitglied der Konfliktpartei sein. Insoweit deckt sich das Recht des nicht-internationalen bewaffneten Konflikts mit dem Recht des internationalen bewaffneten Konflikts. Denn auch im internationalen bewaffneten Konflikt sind Generäle der Staatsstreitkräfte Kombattanten und mithin zulässige militärische Ziele, auch wenn sie nur am Schreibtisch Strategien ausarbeiten.
Gehört die Zielperson nicht der nicht-staatlichen Konfliktpartei an, ist sie als Zivilperson zu qualifizieren. Dann kommt es für die Rechtmäßigkeit einer Tötung zunächst darauf an, ob sie zum Zeitpunkt des Angriffes direkt an den Feindseligkeiten teilnimmt. Wann dies der Fall ist, ist in seinen Einzelheiten völkerrechtlich bis heute hoch umstritten. Einigkeit besteht jedoch darüber, dass eine Handlung, um als direkte Teilnahme an den Feindseligkeiten qualifiziert werden zu können, drei konstitutive Elemente erfüllen muss. Erstens muss die Handlung eine gewisse Schädigungsschwelle überschreiten („Threshold of Harm“). Zweitens muss jene Handlung in einem direkten Kausalzusammenhang zu der Schädigung stehen („Direct Causation“). Drittens muss die Handlung einen Bezug zu den Kampfhandlungen aufweisen („Belligerent Nexus“). In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass ein Angriff ausweislich des insoweit klaren Normenwortlauts – „unless and for such time“ – nur in dem Moment erfolgen darf, in dem die Zielperson tatsächlich an den Feindseligkeiten teilnimmt. Ob die fragliche Person in der Vergangenheit an den Feindseligkeiten teilgenommen hat oder ob sie es in Zukunft vorhat, ist mithin ohne Bedeutung. Bestehen Zweifel darüber, ob eine Person direkt an den Feindseligkeiten teilnimmt, gilt zum Schutze unbeteiligter Zivilpersonen eine Zweifelsfallregelung, der zufolge eine direkte Teilnahme nicht vorliegt.
Nimmt die fragliche Zivilperson nach Maßgabe der dargelegten Drei-Schritt-Prüfung zum Zeitpunkt des Angriffes zweifelsfrei an den Feindseligkeiten teil, hat dies nach umstrittener aber zutreffender Ansicht gleichwohl nicht zur Folge, dass sie in jedem Fall zum Abschuss freigegeben ist. Im Lichte der Grundsätze militärischer Notwendigkeit und der Humanität ist eine Tötung vielmehr nur dann zulässig, wenn zum Angriffszeitpunkt kein geringeres Mittel zur Verfügung steht, um die militärische Bedrohung, die von jener Person ausgeht, auszuschalten.
Das sind die Kriterien für die Auswahl und die Festlegung der Zieleignung.
b) Angriff auf militärisches Objekt mit unverhältnismäßigen zivilen Opfern
Ein Angriff auf militärische Objekte („militärische Infrastruktur“, zweifelhaft „Tanklaster in Kundus“) ist zulässig, der auf zivile nicht. Wenngleich die objektsbezogene Unterscheidungspflicht im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt – anders als im internationalen bewaffneten Konflikt – keine ausdrückliche vertragliche Regelung erfahren hat, gilt sie gleichwohl inhaltsgleich auf der Ebene des Völkergewohnheitsrechts. Ein Objekt ist demnach dann militärischer Natur, wenn es alternativ aufgrund seiner Beschaffenheit oder seines Standortes oder seiner Zweckbestimmung oder seiner Verwendung wirksam zu militärischen Handlungen beiträgt und deren Neutralisierung in der Situation einen konkret militärischen Vorteil darstellen würde. Im Zweifel liegt immer ein ziviles Objekt vor (vgl. Art. 52 Abs. 3 ZP I).
Wenn bei einem notwendigen Angriff auch Zivilisten getötet werden, werden zivile Opfer in einem gewissen Umfang wohl hinzunehmen sein. Bei einem Luftangriff, bei dem auch zivile Opfer getötet werden können, müsste allerdings als Vorsichtsmaßnahme die Zivilbevölkerung gewarnt werden, um so alles Erforderliche zu tun wenn es die Umstände des Angriffs erlauben, d. h. wenn der Überraschungsmoment nicht gerade das wesentliche Merkmal des Angriffs sein soll.
Das bedeutet für Drohnen: Angriffe auf zivile Objekte – Wohnhäuser, zivile Pkw – müssen unterlassen werden; sie sind keine „militärischen Objekte“. Bei ihnen ist wahrscheinlich, dass Zivilpersonen getötet werden, die durch das humanitäre Völkerrecht geschützt sind.
c) Das Verhältnis zwischen legitimen militärischen Zielen und Zivilisten
Selbst wenn das Ziel eines Drohnenangriffs ein legitimes militärisches Ziel darstellt, bedeutet dies nicht automatisch, dass der Angriff rechtmäßig ist. Vielmehr muss als zusätzliche Angriffsbeschränkung der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet werden, der im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt völkergewohnheitsrechtlich gilt. Ein Angriff ist unter dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dann rechtswidrig, wenn damit zu rechnen ist, dass er auch Verluste an Menschenleben unter der Zivilbevölkerung, die Verwundung von Zivilpersonen, die Beschädigung ziviler Objekte oder mehrere derartige Folgen zusammen verursacht, die in keinem Verhältnis zum erwarteten konkreten und unmittelbaren militärischen Vorteil stehen.
In der Presseberichterstattung über ISAF-Drohneneinsätze wird immer wieder von einer Vielzahl ziviler Opfer berichtet. Das Verhältnis militärischer zu zivilen Opfern ist vom Afghanistan Analysts Network (AAN), einer Nicht-Regierungsorganisation (NGO), näher untersucht worden. Das AAN wird insbesondere von skandinavischen Regierungen unterstützt, im Jahr 2011 von Schweden, Norwegen, Dänemark und den Niederlanden.
Das AAN hat in der Zeit vom 1. Dezember 2009 bis 30. September 2011 3.771 ISAF-Pressemitteilungen ausgewertet, von denen sich 2.365 mit sog. „capture or kill raids“ befasst haben. Es habe 3.873 Tote gegeben, von denen aber nur 174 als „leaders“ betrachtet wurden, 5 Prozent der Getöteten. 13 Prozent der Personen seien gefangen genommen worden. Im Ergebnis seien über 80 Prozent der Betroffenen nicht in Kriegshandlungen verwickelt gewesen. Eine klare Feststellung – X Kombattanten, X Zivilisten – konnte nicht getroffen werden.
Man muss also genau hinschauen: Jeder Angriff ist einzeln zu betrachten. Der „bloße“ Umstand, dass der Anteil getöteter Zivilpersonen im Verhältnis zu Kombattanten unverhältnismäßig hoch war, lässt nicht die automatische Schlussfolgerung zu, dass sämtliche Angriffe unverhältnismäßig waren. So ist denkbar, dass ein Angriff gar kein ziviles Leben gekostet hat und die Summe der getöteten Zivilpersonen das Ergebnis der übrigen Angriffe ist. Im Ergebnis war aber wohl die weit überwiegende Zahl dieser Angriffe unverhältnismäßig und rechtswidrig, weil sich andernfalls das Gesamtverhältnis nicht erklären lässt. Das A und O ist also die Aufklärung der Einzelfälle. Da die Abläufe häufig schwierig aufklärbar sind (Kundus war da wohl eine Ausnahme), sind die Aufstellung von Kriterien für die Definition des de facto-Kombattanten im nichtinternationalen bewaffneten Konflikt und Transparenz entscheidend wichtig.
d) Die Beteiligung Deutschlands
Zum einen ergibt sich aus einer Anfrage der Bundestagsfraktion der Grünen zu den Wikileaks-Protokollen, dass eine deutsche Spezialeinheit Task Force 47 der US-Task Force 373 Zielpersonen namentlich bekanntgegeben hat, die daraufhin von den Amerikanern unter „Einsatz tödlich wirkender Gewalt“ gejagt worden seien: „Aufklärungsergebnisse deutscher Kräfte tragen im Rahmen des ISAF-Targeting zur Auswahl potentieller militärischer Ziele und zu deren Identifizierung bei.“
Sollte dabei die Zielpersonenfestlegung rechtlich ungesichert gewesen sein, wären die deutschen Mitwirkungshandlungen nicht nur Beihilfe, sondern Mittäterschaft. Beschränkte sich die deutsche Mitwirkung darauf, dass die deutsche Infrastruktur für die amerikanische rechtswidrige Kriegsführung eingesetzt wird, würde es sich um verbotene Beihilfe handeln.
Die deutschen Unterstützungshandlungen verstoßen, wenn die völkerrechtlichen Vorgaben nicht eingehalten sind, also nicht nur gegen das Strafrecht, sondern auch gegen das Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta. Deswegen muss Deutschland sicherstellen, dass die Kriegsführung im Rahmen der ISAF rechtmäßig ist.
Die Bundesregierung muss dazu selbst aufklären oder bei den Amerikanern Auskünfte einholen.
4. CIA-Tötungen insbesondere in Pakistan
Auch in Pakistan werden im „war on terror“ Drohnen eingesetzt, aber nicht vom Militär, sondern vom CIA. Zwar halten sich auch in Pakistan Taliban auf. Aber in Pakistan findet kein nicht-internationaler bewaffneter Konflikt statt.
Ben Emmerson, der UN-Sonderberichterstatter für Menschenrechte und Terrorbekämpfung, besuchte in der Zeit vom 11. bis 13. März die pakistanische Hauptstadt Islamabad. Dieser Besuch fand im Rahmen einer laufenden Untersuchung des Sonderberichterstatters statt, in der überprüft werden sollte, wie sich der Drohneneinsatz und andere zur Terrorbekämpfung eingesetzte Formen der gezielten Tötung auf Zivilisten auswirken. Nach zahlreichen Gesprächen erklärte er vor der Presse, die Position der Regierung Pakistans sei ganz klar. Sie sei mit dem Drohneneinsatz der USA auf pakistanischem Territorium nicht einverstanden und betrachte ihn als Verletzung der Souveränität und der territorialen Integrität Pakistans. Nach einer Statistik des pakistanischen Außenministeriums hätten seit 2004 mindestens 330 Drohnen-Angriffe auf dem Territorium Pakistans stattgefunden. Dabei seien mindestens 2.200 Menschen getötet und zusätzlich mindestens 600 Menschen schwer verletzt worden. Nach Regierungsangaben seien mindestens 400 der Getöteten sicher als Zivilisten identifiziert worden, weitere 200 gehörten vermutlich auch nicht zu den Kombattanten.
Aber: Die CIA ist als Geheimdienst kein Kombattant. Sie darf schon deswegen nicht töten. Eine „Lizenz zum Töten“ gibt es nicht. Ein pakistanisches Gericht hat jetzt die Regierung des Landes angewiesen, die amerikanischen Drohnenangriffe zu stoppen und die unbemannten Flugzeuge notfalls abschießen zu lassen. Der Richter verurteilte die Angriffe als Kriegsverbrechen, denen bisher Tausende Zivilisten zum Opfer gefallen seien, und machte den Geheimdienst CIA dafür verantwortlich.
Nach dem Humanitären Kriegsvölkerrecht ist die Tötung von Menschen nur ausnahmsweise erlaubt, und zwar dann, wenn ihr Kombattantenstatus gesichert ist. Dieser ist gesichert, wenn der Steuermann der Kampfdrohne unmittelbar beim Angriff erkennen kann, dass die Person an Kampfhandlungen teilnimmt, etwa weil sie eine Waffe trägt oder weil ein Kampfgeschehen unmittelbar erkennbar ist. Ferner ist die Aufnahme einer als Kombattant erkannten Person zulässig, wenn es sich nachweisbar um eine Führungskraft handelt. Schließlich muss gewährleistet sein, dass der Angriff den Kämpfer beim unmittelbaren Kampf oder bei der Vorbereitung des Kampfes trifft. In allen anderen Fällen ist die Tötung des (Interims-) Kombattanten nicht erlaubt.
Nicht erlaubt sind die Tötung von Zivilisten und der Angriff auf zivile Objekte, weil mit der Tötung von geschützten Zivilpersonen gerechnet werden muss und eine Warnung regelmäßig nicht möglich ist. Eine Tötung durch einen Geheimdienst ist unzulässig. An diesen Kriterien müssen die Ziellisten und die konkrete Zielbestimmung („targeting“) ausgerichtet werden.
IV. Die deutsche Rechtslage
1. Das materielle Recht
Das deutsche materielle Recht stimmt mit dem Völkerrecht überein. Denn nach Art. 25 Satz 1 GG sind die „Allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ Bestandteil des Bundesrechts. Zu den allgemeinen Regeln gehört auch das Humanitäre Kriegsvölkerrecht. Das bedeutet, dass die völkerrechtlichen Regeln von deutschen Gerichten unmittelbar angewandt werden können und müssen.
Dazu kommen die Regeln des Völkerstrafgesetzbuchs (VStGB): Nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 VStGB ist es verboten, im bewaffneten Konflikt, sei er international oder nichtinternational, eine „geschützte Person“ zu töten. Was geschützte Personen in diesem Sinne sind, ergibt sich aus der – untersuchten – völkerrechtlichen Lage.
Dazu kommt die Strafbarkeit nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 11 II VStGB: Danach ist maßgeblich, ob eine verbotene Methode der Kriegsführung vorliegt. Zum einen muss strikt zwischen zivilen und militärischen Objekten unterschieden werden (sog. Diskriminierungsgebot nach Art. 48 ZP I und Art. 13 II Satz 1 ZP II). Außerdem ist der militärische Nutzen eines Angriffs stets zu den zivilen Opfern ins Verhältnis zu setzen (Verhältnismäßigkeitsprinzip). Überwiegt der militärische Nutzen, sind zivile Opfer hinzunehmen (Kollateralschäden), Art. 51 Abs. 5 ZP I. § 11 Abs. 1 Nr. 1 VStGB stellt aber klar, dass ein Angriff auf die Zivilbevölkerung als solche oder auf einzelne Zivilpersonen überhaupt verboten ist.
Dazu kommt die Strafbarkeit nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. § 11 Abs. 2 VStGB: Nach dieser Vorschrift ist ein Angriff verboten, wenn sicher erwartet werden kann, dass die zivilen Opfer außer Verhältnis zu den erwarteten konkreten und unmittelbaren militärischen Vorteilen stehen. Es muss objektiv eine Tathandlung vorliegen, die bei Ex-ante-Betrachtung sicher zu unverhältnismäßigen zivilen Schäden führen wird. Subjektiv muss vom Handelnden diese Konsequenz seiner Tat auch als sicher erkannt werden.
2. Zum Einsatz von Kampfdrohnen durch die Bundeswehr
Die Analyse der Rechtslage nach dem Humanitären Kriegsvölkerrecht und dem Bundesrecht zeigt, dass die Hürden für einen völkerrechtsgemäßen Einsatz so hoch sind, dass die Gefahr des rechtswidrigen Einsatzes jederzeit besteht. Kampfdrohnen wären daher allenfalls dann „ethisch neutral“, wenn gewährleistet werden könnte, dass sie nur legal eingesetzt würden. Die Bedingungen für die Legalität eines Einsatzes sind allerdings schwer zu beurteilen. Im Grunde müsste der steuernde Soldat immer einen Rechtsberater der Bundeswehr neben sich haben, um sicher zu sein, dass der Einsatz legal ist.
Die deutsche Justiz befasst sich zurzeit mit dem Fall des deutschen Islamisten Bünyamin E., der am 4. Oktober 2010 im Nordwesten Pakistans durch die Rakete einer vermutlich US-amerikanischen Drohne getötet wurde. Die Bundesanwaltschaft prüft, ob Bünyamin E. ein „Kombattant“ war, der gezielt getötet werden durfte. Oder war er womöglich nur Zivilist, dessen Tod die Angreifer aber gleichwohl als einen verhältnismäßigen „Kollateralschaden“ in Kauf nehmen durften? Die Antwort ist möglicherweise einfacher, als es hier scheint. Wenn es sich nämlich um eine CIA-Drohne handelte – wofür der Einsatz in Pakistan spricht –, dann hat hier ein Geheimdienst getötet, der keine „Lizenz zum Töten“ hat.
Wie groß die Probleme sind, ergibt sich möglicherweise aus der Großen Anfrage der SPD-Bundestagsfraktion vom 17. Oktober 2012 zur Haltung der Bundesregierung zum Erwerb und Einsatz von Kampfdrohnen. Die Fragen 11 bis 17 befassen sich mit den „völkerrechtlichen Implikationen“. Die Fragestellung zeigt, dass der Fraktion wohl eine höchst kritische juristische Analyse zur Verfügung stand. Die Antwort steht aus.
3. Die Rechtslage bei den US-Einrichtungen auf deutschem Boden
Mit den Vorgaben für die deutschen Behörden – insbesondere Überwachungs- und Untersuchungspflichten – hat sich das Bundesverfassungsgericht schon in der Entscheidung des Zweiten Senats vom 26. Oktober 2004 befasst:
„Nach dem verfassungsrechtlichen Maßstab sind die Behörden und Gerichte der Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, alles zu unterlassen, was einer unter Verstoß gegen allgemeine Regeln des Völkerrechts vorgenommenen Handlung nichtdeutscher Hoheitsträger im Geltungsbereich des Grundgesetzes Wirksamkeit verschafft, und gehindert, an einer gegen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts verstoßenden Handlung nichtdeutscher Hoheitsträger bestimmend mitzuwirken.“
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit Blick auf die amerikanischen Flugbewegungen bereits zweimal zum Thema geäußert; zum einen in einem Urteil betreffend den Flughafen Leipzig/Halle, zum anderen in einer Entscheidung vom 20. Januar 2009 zur Air Base Ramstein. Diese Air Base wurde auf Basis einer Vereinbarung über die Verlegung der Flugverkehrskapazitäten der US-Streitkräfte vom Flughafen Frankfurt (Main) nach Ramstein ausgebaut. Die Genehmigung dafür wurde im Juni 2003 erteilt. Gegen diese Genehmigung wurde geklagt. Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens wurden auch völker- und verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Nutzung des ausgebauten Flugplatzes für die US-amerikanischen Kriegs- und Militäroperationen in Afghanistan und im Irak erhoben. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz sah in seinem Urteil vom 21. Mai 2008 keine Rechtsgrundlage für Maßnahmen auf Basis dieser Bedenken. Die Revisionsbeschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit dem Beschluss vom 20. Januar 2009 zurück. In diesem Beschluss führte es aber aus:
„Die Erlaubnis zum Einflug von ausländischen Luftfahrzeugen, die im Militärdienst verwendet werden, erteilt das Bundesministerium der Verteidigung […] Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn die Benutzung des deutschen Luftraums die öffentliche Sicherheit, zu der auch die allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehören, gefährden würde. Erlaubnisfreien Flügen kann der Einflug in das deutsche Hoheitsgebiet untersagt werden, wenn der Verdacht besteht, dass der Verkehr die öffentliche Sicherheit stört oder geeignet ist, Handlungen zu dienen, die verfassungswidrig i. S. d. Art. 26 Abs. 1 GG sind. Entsprechendes gilt für Flugbewegungen, die gegen das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot oder Art. 2 Abs. 4 UN-Charta verstoßen (Urteil vom 24. Juli 2008 a. a. O. Rn. 86) [zu Leipzig/Halle; Anm. d. Verf.]. Besondere Vorschriften für die Nutzung des deutschen Luftraums durch die in Deutschland im Rahmen der NATO stationierten US-Streitkräfte enthält Art. 57 Abs. 1 Satz 1 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut (ZA-NTS) in der Neufassung von 1994 (BGBl 1994 II S. 2594, 2598 – vgl. hierzu Urteil vom 21. Juni 2005 – BVerwG 2 WD 12.04 – NJW 2006, 77 <98> – insoweit in BVerwGE 127, 302 nicht abgedruckt).
Der Senat hat ferner bereits entschieden, dass weder Art. 25 GG noch das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot es gebieten, den für die Ausführung des Luftverkehrsgesetzes zuständigen Genehmigungs- und Planfeststellungsbehörden ein eigenständiges Prüfungsrecht bezüglich der Vereinbarkeit der Luftraumnutzung mit den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einzuräumen (Urteil vom 24. Juli 2008 a. a. O. Rn. 88 – 91). Die Behörden und Gerichte der Bundesrepublik sind zwar durch Art. 25 GG grundsätzlich daran gehindert, innerstaatliches Recht in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die die allgemeinen Regeln des Völkerrechts verletzt; sie dürfen nicht an einer gegen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts verstoßenden Handlung nichtdeutscher Hoheitsträger bestimmend mitwirken […]“
Aus beiden Entscheidungen ist zu schließen, dass die Bundesregierung nicht an ihrer Praxis festhalten kann, die sie in der Antwort auf die Kleine Anfrage der Grünen betreffend die „Informationspolitik zum Afghanistan-Einsatz“ dargelegt hat. Die Fraktion fragte nach der Operation „Wadi-Kauka“ von US-Spezialkräften (wohl OEF), „bei der mehrere Tage lang Dörfer bombardiert wurden“. Sie wollte wissen,
• wie viele Personen getötet, verletzt oder gefangengenommen wurden,
• wie viele Zivilistinnen und Zivilisten getötet oder verletzt wurden,
• inwiefern bei der Operation die in Masar-i-Sharif stationierte US-Einheit TF (Task Force) 373 beteiligt war,
• inwiefern die Operation auch Zielpersonen galt, die auf einer der vom Sprecher der Bundesregierung am 28. Juli 2010 genannten Liste enthalten waren,
• wann die Bundesregierung über die Operation, und wann über deren Ziele und Erfolg unterrichtet wurde.
In der Antwort hieß es, dass über die Opfer insgesamt „der Bundesregierung keine wissenswerten Angaben“ vorliegen. Ferner: „Über die durch die Operation verursachten Opfer unter der Zivilbevölkerung gibt es keine Erkenntnisse.“
Über diese Operationen muss sich die Bundesregierung aber Erkenntnisse verschaffen. Denn es ist davon auszugehen, dass die amerikanischen Kampfdrohnen über die Air Base Ramstein transportiert werden. Außerdem findet sich im amerikanischen Military Construction Program der Hinweis, dass die Drohnen über den „Satcom Teleport“ in Ramstein gesteuert werden. Diese Einrichtung wird gebraucht, um adäquate und schnelle Informationen für den Einsatz zu beschaffen und zu transportieren. Das bedeutet, dass dieses Vorgehen von Stationierungskräften von der Bundesregierung unterbunden werden muss. Außerdem unterstützt das Bundesverteidigungsministerium die amerikanischen Drohneneinsätze. Das ergibt sich aus der erwähnten Anfrage der Bundestagsfraktion der Grünen zu den Wikileaks-Protokollen, wonach eine deutsche Spezialeinheit Task Force 47 der US-Task Force 373 Zielpersonen namentlich bekanntgegeben hat, die daraufhin von den Amerikanern unter „Einsatz tödlich wirkender Gewalt“ gejagt worden seien. Sollte dabei die Zielpersonenfestlegung rechtlich ungesichert gewesen sein, wären die deutschen Mitwirkungshandlungen nicht nur Beihilfe, sondern Mittäterschaft.
Beschränkte sich die deutsche Mitwirkung darauf, dass die deutsche Infrastruktur für die amerikanische rechtswidrige Kriegsführung eingesetzt wird, würde es sich um verbotene Beihilfe handeln.
Die deutschen Unterstützungshandlungen verstoßen also ggf. nicht nur gegen das Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta, sondern auch gegen das deutsche Strafrecht. Deswegen muss Deutschland sicherstellen, dass die Kriegsführung über Ramstein und im Rahmen der ISAF rechtmäßig ist.
Daher darf die Bundesrepublik Deutschland nicht wegschauen, sondern muss ermitteln und sicherstellen, dass sich die USA bei Inanspruchnahme deutscher Logistik völkerrechts- und verfassungsmäßig verhält.
V. Klagerecht des Bürgers gegen völkerrechtswidrige Gewalt
Aus den allgemeinen Regeln des Völkerrechts, die als Bundesrecht gelten, ergibt sich, dass die Bundesregierung die Ausübung völkerrechtswidriger Gewalt von deutschem Boden aus unterbinden muss. Außerdem kann – was weitgehend unbekannt ist – jeder Bürger entsprechende Unterlassung verlangen. Das ergibt sich aus Art. 25 Satz 2 GG. Dort heißt es, dass „die Allgemeinen Regeln des Völkerrechts […] Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets“ erzeugen. Die herrschende Auffassung der deutschen Verfassungsrechtslehre ist, dass Art. 25 Satz 2 GG eine Anspruchsgrundlage darstellt. Diese Auffassung kann sich unmittelbar auf den Parlamentarischen Rat stützen. Es ist Carlo Schmid zu verdanken, dass der Parlamentarische Rat die Allgemeinen Regeln des Völkerrechts als integrierenden Bestandteil des Bundesrechts etabliert hat, vorab „in der Weise, dass sie unmittelbare Rechte und Pflichten für alle Bewohner des Landesgebietes (Inländer und Ausländer) erzeugen sollen […] Durch diese Fassung (solle) zum Ausdruck gebracht werden, dass das deutsche Volk gewillt ist, im Völkerrecht mehr zu sehen als nur eine Ordnung, deren Normen lediglich die Staaten als solche verpflichten.“
Carlo Schmid maß dem Art. 25 GG geradezu Modellcharakter bei: „Den weiteren Schritt, den wir tun sollten, ist, abzuweichen von der bisherigen Doktrin des Völkerrechts, wonach das Völkerrecht nur adressiert ist an die Staaten und nicht an die einzelnen Individuen […] Ich glaube, dass es nicht schaden könnte, wenn unser Land das erste wäre, das mit diesem Herkommen bricht und klar zum Ausdruck bringt, dass das Völkerrecht nicht eine Rechtssphäre irgendwo ist – die meinetwegen ‚dort oben handelt unveräußerlich‘ –, die gerade deshalb nicht zum Zuge kommt, sondern dass es eine Rechtssphäre ist, die auch unser innerstaatliches Rechtsleben bedingt und bestimmt und sich unmittelbar an den einzelnen Deutschen wendet, ihn berechtigend und verpflichtend.“
Und weiter: „Die einzige wirksame Waffe des ganz Machtlosen ist das Recht, das Völkerrecht. Die Verrechtlichung eines Teiles des Bereichs des Politischen kann die einzige Chance in der Hand des Machtlosen sein, die Macht des Übermächtigen in ihre Grenzen zu zwingen.“
Diese Auffassung hat dann unmittelbar in den Wortlaut des Art. 25 Eingang gefunden, wenn es dort heißt, dass „die allgemeinen Regeln des Völkerrechts […] den Gesetzen vor[gehen] und […] Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes“ erzeugen.
Nach dem Wortlaut des Art. 25 Satz 2, nach seinem Sinn und nach dem Willen des historischen Verfassungsgebers sollte auch der Bürger sich auf das Gewaltverbot berufen können. Daher steht dem Bürger die Berufung auf das Gewaltverbot zu.
Es gibt allerdings bisher kein Urteil eines deutschen Verwaltungsgerichts, das einem persönlichen Anspruch auf Unterlassung von völkerrechtswidriger Gewalt nach Art. 25 Satz 2 GG zur Geltung verholfen hat. Das Urteil des VG Köln vom 14. März 2013 stimmt der hier vertretenen Auffassung zu, lehnt aber eine Klagebefugnis mangels persönlicher Betroffenheit ab.
Sollte die hier entwickelte Rechtsauffassung sich durchsetzen, könnte dies überraschende – und ermutigende – Konsequenzen haben. Sollten nämlich Drohnen als probates Mittel moderner Kriegsführung am Völkerrecht scheitern, könnte sich möglicherweise die Vernunft in Form ziviler Konfliktbearbeitung durchsetzen. Nach Art. 2 Abs. 3 der UN-Charta legen die Mitglieder Konflikte „so bei, dass der Weltfriede, die internationale Sicherheit und die Gerechtigkeit nicht gefährdet werden“. Dazu gibt es zahlreiche ältere Resolutionen. Die Einzelheiten finden sich in Art. 33. Auch der Sicherheitsrat kann in jedem Stadium einer Streitigkeit geeignete Verfahren oder Methoden für deren Bereinigung empfehlen (Art. 36 Abs. 1 der Charta) bzw. selbst einen Vermittlungsvorschlag unterbreiten (Art. 38). Wäre es daher so, dass Waffen nicht mehr eingesetzt werden können, sei es aus militärischen oder rechtlichen Gründen, könnte sich endlich Vernunft durchsetzen.
VI. 15 zusammenfassende Thesen
(1.) Kampfdrohnen werden von den USA in Afghanistan – dort von der US-Army – und in Pakistan, im Jemen und in Somalia – dort durch den Geheimdienst CIA – eingesetzt.
(2.) Für diesen Einsatz gelten die Regeln des Allgemeinen Völkerrechts, und zwar insbesondere das Gewaltverbot des Art. 2 Abs. 4 UN-Charta und die Regeln des Humanitären Kriegsvölkerrechts.
(3.) Verstößt ein militärischer Einsatz gegen das Gewaltverbot, dürfen überhaupt keine Waffen – auch keine Drohnen – eingesetzt werden. Das gilt derzeit insbesondere für die Operation Enduring Freedom (OEF), die sich vielleicht unmittelbar nach 9/11 auf das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 UN-Charta stützen konnte. Nachdem sich der Sicherheitsrat des Falles angenommen hatte, war das Selbstverteidigungsrecht erloschen. Die OEF operiert daher ohne völkerrechtliche Grundlage. Daher ist der Drohneneinsatz im Rahmen der OEF völkerrechtlich unzulässig.
(4.) Der Einsatz von Drohnen durch den CIA ist ebenfalls illegal. Nur Kombattanten dürfen nach Art. 1, 3 der Haager Landkriegsordnung töten. Geheimdienstmitarbeiter sind keine Kombattanten; eine „Lizenz zum Töten“ gibt es nicht. Derartige Tötungen sind nach allgemeinem Strafrecht zu beurteilen.
(5.) Der ISAF-Einsatz ist völkerrechtsmäßig, weil er auf einem Mandat des Sicherheitsrats basiert. Kombattanten dürfen im Rahmen dieses Einsatzes gegnerische Kombattanten töten.
(6.) Kämpfer der Taliban werden nach den Regeln des Humanitären Kriegsvölkerrechts als „De-Facto-Kombattanten“ in einem nichtinternationalen bewaffneten Konflikt eingeordnet. Für sie gelten insbesondere die Regeln des Art. 13 des Zusatzprotokolls II zu den Genfer Rot-Kreuz-Abkommen. Sie können daher getötet werden, wenn sie in „continuous combat action“ verwickelt sind.
(7.) Treffen diese Voraussetzungen nicht zu, sind diese Personen als Zivilisten zu behandeln und dürfen nicht getötet werden. Die legal operierenden Kombattanten müssen sich vergewissern, ob die Zielpersonen als Kämpfer erkennbar sind, etwa durch das Tragen von Uniformen oder Waffen, und ob sie in Kampfhandlungen auftreten. Sind diese Bedingungen nicht erfüllt, ist die Tötung illegal.
(8.) Zivilisten genießen nach dem Humanitären Kriegsvölkerrecht Schutz. Sie dürfen allenfalls dann getötet werden, wenn diese Tötung durch einen legitimen militärischen Zweck gerechtfertigt ist („Kollateralschaden“). Es gilt ein strenger Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
(9.) Ist zu erwarten, dass Zivilisten allein oder in unverhältnismäßiger Weise getötet werden, ist der Angriff zu unterlassen. Das gilt etwa beim Angriff auf Wohnhäuser oder zivile Pkw.
(10.) Völkerrechtlich gelten daher so strenge Vorkehrungen für den Drohneneinsatz, dass gezielte Tötungen nur bei völlig klarer Zielpersonenbestimmung und Gewährleistung des zulässigen Angriffs vorgenommen werden dürfen.
(11.) Die deutsche Rechtslage entspricht aus zwei Gründen der völkerrechtlichen:
• Zum einen gelten nach Art. 25 Satz 1 GG die Allgemeinen Regeln des Völkerrechts – dazu zählen das Gewaltverbot und das Humanitäre Kriegsvölkerrecht – als Bundesrecht in Deutschland und binden daher Verwaltung und Gerichte unmittelbar.
• Außerdem sind nach §§ 8 und 11 des Völkerstrafgesetzbuchs Tötungen, die nicht militärisch – d. h. nach Kriegsvölkerrecht – gerechtfertigt sind, verboten und strafbar.
(12.) Da die Gefahr illegalen Einsatzes nicht ausgeschlossen werden kann, müssen Kampfdrohneneinsätze generell unterbleiben. Sie können daher auch nicht als „ethisch neutrale Waffen“ eingeschätzt werden, wie dies Bundesverteidigungsminister de Maizière vor kurzem erklärt hat.
(13.) Die US-Army nutzt in Deutschland Einrichtungen, die ihr im Rahmen von Stationierungsabkommen überlassen sind. Zur Nutzung dieser Einrichtungen – auch durch Luftfahrzeuge – haben das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Bundesregierung verpflichtet ist, rechtswidrige Verhaltensweisen „nichtdeutscher Hoheitsträger“ zu unterbinden.
(14.) Die Bundesregierung muss sich daher Gewissheit darüber verschaffen, was die US-Army in den Niederlassungen treibt. Rechtswidrige Verhaltensweisen muss sie unterbinden.
(15.) Das gilt auch für den Drohneneinsatz: Die amerikanischen Drohneneinsätze werden über Satellitenempfangsstationen gesteuert, die auch in Ramstein stationiert sind. Außerdem ist davon auszugehen, dass die Drohnen von amerikanischen Transportflugzeugen über Ramstein transportiert werden. Daher muss die Bundesregierung eingreifen.
Anmerkung der Schriftleitung: Der Verfasser ist Co-Präsident der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA), Vorstandsmitglied der Juristinnen und Juristen gegen atomare, biologische und chemische Waffen – für gewaltfreie Friedensgestaltung (Deutsche Sektion der IALANA).
Philip Alston, Bericht des Sonderberichterstatters über außergerichtliche, summarische oder willkürliche Hinrichtungen für die Generalversammlung der Vereinten Nationen, A/HRT/14/24/ADD.6 v. 28.5.2010; Centre for Civilians in Conflict, The civilian impact of drones – Unexamined costs, unanswered questions, Human Rights Clinic, Columbia Law School, 2012; International Human Rights and Conflict Resolution Clinic (Stanford Law School) and Global Justice Clinic (NYU School of Law), Living under drones, injury and trauma to civilians from US-drone practices in Pakistan, Sept. 2012; Peter W. Singer, Do drones undermine democracy?, New York Times, 21.1.2012; Micah Zenko, Ten things you didn’t know about drones, Foreign Policy, March/April 2012; Dieter Bergen/Katherine Tiedemann, Washington’s Phantom-War, The effects of the U. S. drone program in Pakistan, Foreign Affairs, July/August 2011 (die Autoren sind Forscher an der „New America Foundation“).
Matthias Rüb, FAZ v. 8.3.2013.
Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, 2008 (Melzer hat 12 Jahre für das International Committee of the Red Cross [ICRC] als Rechtsberater gearbeitet und ist jetzt Research Director of the Competent Centre for Human Rights an der Universität von Zürich); Peter Rudolf/Christian Schaller, Targeted Killing, SWP-Studie, Jan. 2012; Kai Ambos, Drohnen sind Terror, Süddeutsche Zeitung, 17.10.2012, S. 2, und zahlreiche Zeitungsveröffentlichungen.
Im April 2013 kündigte de Maizière allerdings an, dass eine Beschaffungsentscheidung in der laufenden Legislaturperiode nicht mehr getroffen werde.
BT-Drs. 17/11102, bisher nicht beantwortet.
Fragen II 11 bis 17.
Vgl. zu dieser These William Blum, Killing Hope: US Military and CIA Interventions since World War II, 1. Aufl. 1987, 2. Aufl. 1995, in Deutschland erschienen unter dem Titel „Zerstörung der Hoffnung“, 2008.
Vgl. dazu Christian Tomuschat, Internationale Terrorismusbekämpfung als Herausforderung für das Völkerrecht, DÖV 2006, 357.
Vgl. dazu Maximilian Schulte, Asymmetrische Konflikte, Eine völkerrechtliche Betrachtung aktueller bewaffneter Auseinandersetzungen zwischen Staaten und nichtstaatlichen Akteuren, 2012; Herfried Münkler, Die neuen Kriege, 2004; Bundesblatt, Asymmetrische Kriegsführung und Humanitäres Völkerrecht, Möglichkeiten der Weiterentwicklung, Anhang 3, S. 5575 ff., vgl. http://www.admin.ch/ch/d/ff/2007/5575.pdf <23.5.2013>.
taz v. 25.1.2010; vgl. auch cicero online v. 28.1.2011 (Jürgen Todenhöfer war als MdB Entwicklungspolitischer Sprecher der CDU-Bundestagsfraktion).
Dieter Deiseroth, „Humanitäre Intervention“ und Völkerrecht, NJW 1999, 3084; Generalversammlung der Vereinten Nationen, World Summit 2005.
IGH, Advisory opinion on the legality of the threat or use of nuclear weapons v. 8.7.1996, ICJ Rep. 1996, S. 226 (257), para. 78.
GA Res 60/1 (2005), 2005 Word Summit Outcome, „Responsibility to protect populations of genocide, warcrimes, ethic cleansing and crimes against humanity“.
Daraus sind die sog. „Verschwörungstheorien“ entstanden: vgl. Matthias Bröckers/Christian Walther, 11.9. – Zehn Jahre danach: Der Einsturz eines Lügengebäudes, 2011; Andreas von Bülow, Der 11. September und die CIA, 2. Aufl. 2011; Paul Schreyer, Inside 9/11: Neue Fakten und Hintergründe zehn Jahre danach, 2011; Marcus B. Klöckner, 9/11: Der Kampf um die Wahrheit, 2011; anders der offizielle Untersuchungsbericht des amerikanischen Kongresses: The 9/11 final report of the national commission in terrorists attacks upon the United States, official government edition, 2004; vgl. auch Der SPIEGEL, 5/2003, ähnlich auch 17/2003; dazu Susanne Kirchhoff, Mediendiskurs über 9/11 und den „war on terror“.
Dieter Deiseroth, Jenseits des Rechts, Deutschlands „Kampfeinsatz“ am Hindukusch, Blätter für deutsche und internationale Politik, 2009, 45, 49.
Deiseroth (Fn. 16), Blätter für deutsche und internationale Politik, 2009, 45, 48.
BVerfGE 118, 244, 265 f.
So offenbar auch Michael Rahe, Die Tornado-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts – zwischen Friedenswahrung und Angriffskrieg, Kritische Justiz 2007, 404.
Vgl. dazu die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen v. 16.8.2010, BT-Drs. 17/2757, beantwortet am 8.9.2010, BT-Drs. 17/2884, insbes. Antworten 8 ff.
Dazu und zum Folgenden Christoph Safferling/Stefan Kirsch, Die Strafbarkeit von Bundesangehörigen bei Auslandseinsätzen: Afghanistan ist kein rechtsfreier Raum, JA 2/2010, 81.
Vgl. dazu Knut Ipsen, Kombattanten und Nichtkombattanten, in: Dieter Fleck (Hrsg.), Handbuch des Humanitären Völkerrechts in bewaffneten Konflikten, 1994; Christan Schaller, Private Sicherheits- und Militärfirmen in bewaffneten Konflikten, Völkerrechtliche Einsatzbedingungen und Kontrollmöglichkeiten, SWP-Studie, Sept. 2005; Christan Schaller, Humanitäres Völkerrecht und nichtstaatliche Gewaltakteure – Neue Regeln für asymmetrische bewaffnete Konflikte, 2007, 20.
In der Antwort auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der Grünen v. 16.8.2010, BT-Drs. 17/2757, Antwort v. 8.9.20120, BT-Drs. 17/2884, Nr. 27.
Vgl. dazu Art. 1 und 3 HLKO sowie das Erste Zusatzprotokoll zu den Rot-Kreuz-Abkommen, ZP I, Teil III Methoden und Mittel der Kriegführung, Kombattanten- und Kriegsgefangenenstatus, sowie Teil IV Zivilbevölkerung, Art. 48 ff.
Safferling/Kirsch (Fn. 22), JA 2/2010, 84; zum Begriff Kai Ambos, in: Münchner Kommentar zum Völkerstrafgesetzbuch, VStGB, 5. Aufl. 2008, vor §§ 8 ff., Rn. 40.
ICRC interpretive guidance on the notion of direct participation in hostilities under international humanitarian law, 2009, S. 33.
Zu den Details vgl. Nils Melzer, Unmittelbare Teilnahme an den Feindseligkeiten, 2012, S. 53 ff.
Melzer (Fn. XX), S. 93.
Melzer (Fn. XX), S. 95 ff.
Hierzu Safferling/Kirsch (Fn. 22).
Jean-Marie Henckaerts/Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Volume I: Rules, ICRC, 2005, S. 26, 27.
Dieter Fleck, The Handbook of International Humanitarian Law, 2008, 179, 442.
Schaller; Humanitäres Völkerrecht und nichtstaatliche Gewaltakteure – Neue Regeln für asymmetrische bewaffnete Konflikte, 2007, 25; ähnlich Knut Dörmann, in: Münchner Kommentar zum VStGB, § 11 Rn. 91.
Henckaerts/Doswald-Beck (Fn. XX), S. 48, 49.
Ein deutscher Mitarbeiter ist Thomas Ruttig, der sich lange Jahre bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin, einem Beratungsorgan der Bundesregierung, mit Afghanistan befasst hat.
Months of ISAF Press Releases, A Knock on the Door, AAN Thematic Report 10/2011; dazu gibt es eine ISAF-Antwort, zu der das AAN mit Press Release vom 14.10.2011 Stellung genommen hat.
BT-Drs. 17/2757, 17/2884.
Office of the High Commissioner of Human Rights, Islamabad, 14.3.2013.
FAZ, 10.5.2013, S. 6; Andrew Buncombe, The Independent v. 9.5.2013; das ganze Urteil ist zu finden unter http://www.peshawarhighcourt.gov.pk/images/wp%201551-p%2020212.pdf <23.5.2013>.
IGH, Advisory Opinion zur Verträglichkeit von Atomwaffen mit dem Völkerrecht v. 8.7.1996, abgedruckt in: IALANA (Hrsg.), Atomwaffen vor dem Internationalen Gerichtshof, 1997; VG Köln, Urt. v. 14.3.2013, 1 K 2822/12.
Vgl. Safferling/Kirsch, VStGB, 85 f.
Vgl. Knut Dörmann, in: Münchner Kommentar zum VStGB, § 11 Rn. 95.
Das fragt die Süddeutsche Zeitung Nr. 34, 2013.
BT-Drs. 17/11102.
BVerfGE 112, 1.
Es folgen die Verweise auf BVerfGE 75, 1, 18 f.; 109, 13, 26; 109, 38, 5.
BVerwG, Urt. v. 24.7.2008, 4 A 3001.07.
BVerwG, Urt. v. 20.1.2009, 4 B 45.08.
Kleine Anfrage v. 16.8.2010, BT-Drs. 17/2757, Antwort v. 8.9.2010, BT-Drs. 17/2884.
Department of the Air Force, Fiscal Year (FY) 2011, Budget Estimates, February 2010.
Vgl. etwa Ondolf Rojahn, in: Ingo von Münch/Philip Kunig, GG, 5. Aufl. Jahr, Art. 25 Rn. 29; Christian Hillgruber, in: Bruno Schmidt-Bleibtreu/Hans Hofmann/Axel Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 25 Rn. 18; a. A. Matthias Herdegen, in: Theodor Maunz/Günter Dürig, GG, Art. 25 Rn. 48 ff.
Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee v. 10.–23. August 1948, in: Vorname Bucher, Der Parlamentarische Rat 1948–1949, Bd. 2, 1981, 504 ff., 517.
Carlo Schmid, Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, 5. Sitzung 18.11.1948, S. 66.
Carlo Schmid, 12. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen, 15.10.1948, in: Eberhard Pikart/Wolfram Werner, Der Parlamentarische Rat 1948–1949, Bd. 5/I, 1993, 313 ff., 321.
1 K 2822/12.
Vgl. dazu Rainer Hofmann, Zur Bedeutung von Art. 25 GG für die Praxis deutscher Behörden und Gerichte, in: Walther Fürst/Roman Herzog/Dieter C. Umbach (Hrsg.), FS für Wolfgang Zeidler, 1987, 1885; ders., Art. 25 GG und die Anwendung völkerrechtswidrigen ausländischen Rechts, ZaöRV 49, 1989, 41.
Knut Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, 1166.

References: Art. 51
 Art. 51
 Art. 5
 Art. 51
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 42
 Art. 51
 Art. 51

Art. 51
 Art. 51
 Art. 5
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 52
 Art. 2
 Art. 25
 § 8
 § 11
 § 11
 Art. 48
 Art. 13
 Art. 51
 § 11
 § 11
 § 11
 Art. 26
 Art. 2
 Art. 57
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 2
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 2
 Art. 33
 Art. 2
 Art. 51
 Art. 1
 Art. 13
 Art. 25
 Art. 1
 Art. 48
 § 11
 § 11
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25