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[Sentencia T-0726-13] – Pension de vejez y mora en el pago de los aportes por parte del empleador
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Sentencia T-726/13
(Bogotá D. C., octubre 17)
PENSION DE VEJEZ Y MORA EN EL PAGO DE LOS APORTES POR PARTE DEL EMPLEADOR-Afiliado o beneficiario no debe soportar la mora en el traslado de los aportes al sistema ni la inacción de Colpensiones o las administradoras de fondos de pensiones en el cobro
Esta Corte ha establecido en varias oportunidades que la falta de pago de aportes a la seguridad social por parte del empleador no constituye motivo suficiente para negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que se reclama. La Corte ha sido clara en reiterar, que dado que la Ley 100 de 1993 otorga distintos mecanismos para que esas entidades efectúen los cobros correspondientes, incluso coactivamente, con el objeto de preservar la integridad de los aportes se entiende que la negligencia en el uso de dichas facultades, no puede servir de excusa para negar el reconocimiento y pago de una pensión, puesto que tal actitud equivaldría a imputar al trabajador las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones legales del empleador y la correlativa falta de acción de la entidad encargada del cobro de los aportes. Se colige que la mora patronal en el pago de los aportes destinados a pensión no constituye motivo suficiente para impedir el reconocimiento de la misma, dado que las entidades administradoras de pensiones cuentan con los instrumentos necesarios para realizar el cobro de las cotizaciones respectivas a los empleadores.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de vejez por cumplir con semanas cotizadas que no se tuvieron en cuenta por mora del empleador
Colpensiones vulnera el derecho a la seguridad social de un afiliado, cuando omite injustificadamente realizar el cobro de unos periodos en mora por el empleador y le hace oponible dicha mora al empleado, no contabilizando los periodos adeudados al momento de verificar el cumplimiento de la cantidad de semanas de cotización exigidas por la ley para acceder a la pensión de vejez, y niega el reconocimiento del derecho pensional al afiliado bajo el argumento de que no cumple con este requisito.
Referencia: expediente T-3.937.914.
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Tribunal Superior de Buga (Valle del Cauca) Sala Civil-Familia del 12 de marzo de 2013, que confirmó la sentencia Juzgado 3º Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca) del 4 de febrero de 2013.
Accionante: Flor Alicia Pizarro Valdés.
Accionado: Colpensiones.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: Seguridad social, trabajo, mínimo vital y dignidad humana.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: El no reconocimiento de la pensión de vejez por parte de la accionada.
1.1.3. Pretensión: Ordenar a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de vejez de la accionante.
1.2.1. La accionante es una señora de 74 años de edad, quien en una declaración de ampliación de los hechos rendida ante el juez de primera instancia manifestó que vive sola, que actualmente depende económicamente de su hija y que ocasionalmente percibe algún dinero aplicando inyecciones, con lo que compra alimentación y paga los servicios públicos.
1.2.2. Mediante resolución No. 105648 de agosto de 2010, el ISS (hoy Colpensiones) negó la solicitud de pensión de vejez presentada por la accionante. Posteriormente, el 28 de septiembre de 2010, la peticionaria interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la mencionada resolución.
1.2.3. Los anteriores recursos fueron resueltos por la entidad confirmando el acto administrativo atacado. En ambos, la entidad sustentó su decisión en que la señora Pizarro había perdido el régimen de transición del cual era beneficiaria, en tanto que al 25 de julio de 2005 no había cotizado las 750 semanas requeridas para mantener el régimen hasta el 2014; en consecuencia, la normatividad aplicable a su caso es la Ley 100 de 1993, la cual, para el año 2012 requería un total de 1.225 semanas cotizadas y la accionante hasta ese momento sólo había cotizado un total de 1.023 semanas.
1.2.4. Acorde con el tercer párrafo de la resolución 4752 de 2012, la accionante cotizó ininterrumpidamente, sin embargo dicho capital fue asignado a cubrir deudas del empleador. 1.3. Respuesta de la entidad accionada.
1.3.1. Colpensiones: La entidad accionada guardó silencio respecto de la solicitud realizada por el juez de instancia.
1.4. Decisiones de tutela objeto de revisión: 1.4.1. Sentencia del Juzgado 3º Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca) del 4 de febrero de 2013: Negó el amparo al considerar que la accionante efectivamente no cumple con los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión de vejez, pues al no tener cotizadas 750 semanas a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 la vigencia del régimen de transición para ella culminó el 31 de julio de 2010 y para esta fecha tenía cotizadas 946 semanas de las 1000 que establece la ley.
1.4.3. Sentencia del Tribunal Superior de Buga (Valle del Cauca) Sala Civil-Familia del 12 de marzo de 2013: Confirmó el fallo de primera instancia, replicando las razones expuestas por el juez en dicha providencia en relación con el no cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión de vejez, concluyendo que “ante la falta de certeza sobre la existencia del derecho reclamado por la accionante, no puede atribuírsele a la accionada la vulneración de los derechos fundamentales alegada”. II. CONSIDERACIONES.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental: Se alega la vulneración a los derechos fundamentales a la seguridad social, al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana.
2.2. Legitimación por activa: La accionante presentó la demanda de tutela mediante apoderado judicial.
2.1.3. Legitimación pasiva: El Instituto de Seguros Sociales en liquidación –hoy Colpensiones- se encuentra legitimado como parte pasiva en el presente proceso, dada su calidad de autoridad pública y sujeto al que se atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión (C.P., art. 86; D. 2591/91, art. 42). 2.1.4. Inmediatez: La Corte Constitucional ha insistido en varios de sus pronunciamientos sobre la importancia del presupuesto de la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela. Éste dicta que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se emplee como herramienta que premie la desidia, negligencia o indiferencia de los actores o, peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica. Este atributo ha sido considerado como una característica propia del mecanismo constitucional de protección reforzada de los derechos fundamentales.
En el presente caso, la Sala considera que se cumple con el requisito de inmediatez puesto que la acción de tutela fue instaurada el 21 de enero de 2013 y el último pronunciamiento del Seguro Social, negándole su solicitud de la pensión de vejez, fue el 29 de junio de 2012. Lapso que en consideración de esta Sala constituye un plazo razonable para la presentación de la presente acción de tutela. 2.1.4. Subsidiariedad: La Constitución Política en su artículo 86, instituyó la acción de tutela como un mecanismo judicial de aplicación urgente, de carácter subsidiario y excepcional, para reclamar la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en determinadas circunstancias. Ésta procede en los casos en que el afectado carezca de otro medio de defensa judicial, o se utilice como mecanismo transitorio, tendiente a evitar un perjuicio irremediable.
La Corte ha establecido que el juez constitucional tiene el deber de verificar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela teniendo en cuenta la situación fáctica que define el asunto sometido a su conocimiento y las particularidades de quien reclama el amparo constitucional. Y, ha resaltado que los mecanismos laborales ordinarios, aunque idóneos, no son eficaces cuando se trata de personas que reclaman el reconocimiento de un derecho pensional y se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta por su avanzada edad, por su mal estado de salud, por la carencia de ingreso económico alguno, por su condición de madre cabeza de familia con hijos menores de edad y/o por su situación de desplazamiento forzado, entre otras. Así, la Sala encuentra que la acción de tutela es, en el presente caso, el único mecanismo judicial eficaz para analizar la situación pensional de la accionante, teniendo en cuenta que se trata de una persona perteneciente al grupo etáreo de la tercera edad; circunstancia que la convierte en un sujeto de especial protección constitucional. Adicionalmente, por la deficiente situación económica de la accionante, al no contar con recursos económicos fijos. 3. Problema Jurídico.
La Corte Constitucional resolverá si: ¿Vulneró Colpensiones el derecho fundamental a la seguridad social de la accionante al negarle el reconocimiento de su derecho a la pensión de vejez, bajo el argumento de que no cumple con el requisito de semanas mínimas de cotización al SGSS en pensiones para acceder a la misma; puesto que, al haber perdido los beneficios del régimen de transición al no haber cotizado al 22 de julio de 2005 al menos 750 semanas, la ley que regula su situación pensional es la ley 100 de 1993 –la cual exigía 1225 semanas de cotización para el año 2012- y la peticionaria para esta fecha tan solo contaba con 1023 semanas cotizadas?
4. Derecho a la seguridad social en materia pensional.
El artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2005, define la seguridad social como un servicio público que se presta a todos los habitantes del país, “bajo la dirección, coordinación y control del Estado”, que debe responder a los “principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”. Adicionalmente, los incisos 1° y 4° establecen que en materia pensional se respetarán los derechos adquiridos. El artículo 53 de la Carta, establece que “el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”, mientras en el artículo 46 constitucional se garantiza la protección y asistencia a personas de la tercera edad. Adicionalmente, los principios generales del derecho al trabajo que la doctrina ha establecido y que en Colombia adquieren rango constitucional con el artículo 53 de la C.P., señalan que tratándose de trabajadores dependientes, la primacía de la realidad, la irrenunciabilidad, la favorabilidad, la condición más beneficiosa, el principio pro-operario, la justicia social y la intangibilidad de la remuneración deben imperar.
Así, la persona que cumple con los requisitos exigidos para acceder a una pensión, ipso facto adquiere el status de jubilado y por consiguiente tiene un derecho adquirido al reconocimiento pleno y oportuno de su jubilación. Así mismo, con el propósito de salvaguardar el derecho a la seguridad social en pensiones, la jurisprudencia ha insistido en el carácter de derecho subjetivo reclamable ante los funcionarios administrativos y judiciales.
5. Inoponibilidad de la mora patronal para el reconocimiento de la pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia.
Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha destacado la función que cumple el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en la protección efectiva de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de los adultos mayores. Como es obvio, para que surja la obligación de las entidades administradoras de pensiones de conceder esa acreencia, deben concurrir los requisitos de edad y monto de cotizaciones previstos por la Ley. Respecto de los aportes, la ley determina que para el caso de los trabajadores dependientes, éstos están conformados por los porcentajes que corresponden pagar tanto al empleado como al empleador. Aparte de lo anterior, a este último le corresponde descontar del salario del trabajador el porcentaje a su cargo y reportar el pago a la entidad administradora de pensiones a la que el trabajador se encuentre afiliado. Por otro lado, esta Corte ha establecido en varias oportunidades que la falta de pago de aportes a la seguridad social por parte del empleador no constituye motivo suficiente para negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que se reclama. La Corte ha sido clara en reiterar, que dado que la Ley 100 de 1993 otorga distintos mecanismos para que esas entidades efectúen los cobros correspondientes, incluso coactivamente, con el objeto de preservar la integridad de los aportes se entiende que la negligencia en el uso de dichas facultades, no puede servir de excusa para negar el reconocimiento y pago de una pensión, puesto que tal actitud equivaldría a imputar al trabajador las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones legales del empleador y la correlativa falta de acción de la entidad encargada del cobro de los aportes.
Sobre el particular cabe mencionar lo dicho en la sentencia T-106 de 2006, que a su vez reiteró lo sostenido en las sentencias T-363 de 1998, C-177 de 1998 y T-1106 de 2003. Se dijo en dicha ocasión:
De esta manera, cuando el empleador incurre en mora en el pago de los aportes a la entidad de seguridad social, corresponde a esta última proceder al cobro de las cotizaciones pendientes, incluso de manera coactiva si ello fuere necesario […]
“Vistas así las cosas, y teniendo en cuenta que […] el Seguro, no obstante la mora del patrono en materia de aportes por concepto de pensión, no tomó las medidas que la ley le brinda para conminarlo a cumplir con sus obligaciones y sin desconocer la reprochable actitud de la empresa demandada, no ve la Sala por qué deba la demandante correr con las consecuencias de las omisiones tanto del antiguo empleador como del Seguro Social” (Se subraya).
De lo expuesto se colige que la mora patronal en el pago de los aportes destinados a pensión no constituye motivo suficiente para impedir el reconocimiento de la misma, dado que las entidades administradoras de pensiones cuentan con los instrumentos necesarios para realizar el cobro de las cotizaciones respectivas a los empleadores.
En el presente asunto, la señora Flor Alicia Pizarro Valdés solicitó al Instituto de Seguros Sociales –hoy Colpensiones- el reconocimiento de la pensión de vejez, con fundamento en los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, los cuales cumple porque tiene más de cincuenta y cinco (55) años de edad y ha cotizado más de mil (1.000) semanas al régimen de prima media con prestación definida.
No obstante, el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento del derecho, porque ella no cumplió con los requisitos antes del 31 de julio de 2010, fecha establecida en el parágrafo transitorio 4° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005 como límite temporal de vigencia del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni tenía cotizadas al menos 750 semanas a la entrada en vigencia del mencionado Acto Legislativo para que el régimen de transición se le extendiera hasta el año 2014. Por lo tanto, consideró que el estudio de la solicitud pensional debe hacerse con base en los requisitos establecidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, los cuales, para el año 2012, consisten en haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad y haber cotizado mil doscientas veinticinco (1.225) semanas. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la accionante solo acreditó mil veintitrés (1.023) semanas de cotización al momento de solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez, concluyó que aquella no tiene derecho a la pensión de vejez reclamada porque no ha cumplido aún con los requisitos legales para acceder a la misma.
Al respecto, esta Sala de Revisión encuentra que: i) la peticionaria es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que a la fecha de entrar en vigencia el sistema general de pensiones (1° de abril de 1994) la señora Pizarro Valdés tenía más de treinta y cinco (35) años de edad; y ii) de acuerdo con el reporte de semanas cotizadas (historia laboral) a Colpensiones allegada por la accionante al expediente, la señora Pizarro Valdés no tenía cotizadas ni mil (1.000) semanas al 31 de julio de 2010, ni setecientos cincuenta (750) semanas al 25 de julio de 2005, en relación con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005. No obstante, encuentra la Sala que el incumplimiento alegado por la entidad accionada no deriva de la falta de cotización por parte de la afiliada, sino por dos factores que le son inimputables: (i) la mora de su empleador en el pago completo de las cotizaciones y, (ii) la indebida imputación de pagos por parte de la administradora a los periodos en mora. Al analizar en detalle el reporte de imputación de pagos de la afiliada Pizarro Valdés, la Sala observa que las semanas que aparecen cotizadas en el Resumen de Semanas Cotizadas por Empleador (RSCE) no concuerdan con los periodos efectivamente pagados por el empleador de la accionante, registrados en el Detalle de Pagos Efectuados (DPE) a partir de 1995. Para el periodo comprendido entre el 01/05/1998 hasta el 31/12/1998, en el RSCE aparecen como cotizadas 4,57 semanas y del 01/01/1999 al 31/12/1999 aparecen cotizadas 8,57 semanas; sin embargo, en el DPE aparece que el empleador pagó oportunamente estos periodospero los días cotizados aparecen en cero porque el pago fue “aplicado a periodos anteriores”. Esto significa que fueron pagos efectivamente recibidos por Colpensiones al ciclo declarado, pero que fue distribuido para sufragar deudas presentadas en periodos anteriores, motivo por el cual no se le reconoce al afiliado como semanas cotizadas. Colpensiones utilizó los pagos realizados por el empleador de la señora Pizarro, correspondientes a los ciclos comprendidos entre julio de 1998 a octubre de 1999, para cubrir periodos anteriores en mora por el mismo empleador pero nunca realizó el cobro posterior de los mismos, y por ello estos ciclos aparecen en cero, es decir, como no cotizados. En otras palabras, Colpensiones le está haciendo oponible a la señora Pizarro la mora de su empleador. Como se mencionó anteriormente, las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y en sus decretos reglamentarios así como la jurisprudencia, son claras al establecer, que en caso de mora del empleador es competencia de Colpensiones utilizar los mecanismos legales que están a su disposición, con el fin de exigir el pago de los aportes al empleador moroso e imponer las sanciones correspondientes. Al respecto, la Sala Segunda en la sentencia T-956 de 2012 indicó lo siguiente: “En cuanto a las funciones y facultades de las Administradoras de Pensiones, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, artículo 98 de la Ley 488 de 1998, el Decreto 1295 de 1994, artículo 828 del Estatuto Tributario, y los artículos 68 y 59 del Código Contencioso Administrativo, indican que le corresponde al ISS ejercer las respectivas gestiones de cobro contra el empresario moroso para obtener el pago de los aportes pendientes, tema abordado por la Corte Constitucional en la sentencia C-177/98, donde se dijo que:
En efecto, la Ley 100 de 1993 confiere herramientas para facilitar no sólo la eficiencia en el reconocimiento de los derechos a la seguridad social sino también la eficiencia en el cobro de las acreencias en favor de las entidades administradoras de la seguridad social, a fin de que se protejan y se hagan efectivos los derechos de todos los trabajadores y el principio de solidaridad. Igualmente, y con el fin de fortalecer estas posibilidades de cobro por parte de estas entidades, el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 determinó que las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro del libro quinto del estatuto tributario, “serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993”. En este orden de ideas, la entidad acusada no puede trasladar los efectos negativos de la mora del empleador y el incumplimiento de sus obligaciones como administradora de pensiones a la parte más débil de la relación, justificando el no reconocimiento de la pensión en un faltante de 36 semanas, que si bien es cierto, no aparecen registradas por motivos administrativos fueron trabajadas y cotizadas por la afiliada. De haber utilizado la entidad los mecanismos legales para cobrar los aportes adeudados por el empleador y de haber tenido en cuenta los pagos aplicados a periodos anteriores en mora, la accionante cumpliría holgadamente los requisitos, no sólo para mantener los beneficios del régimen de transición hasta el año 2014, sino para adquirir el derecho a pensionarse bajo el Decreto 758 de 1990. Los periodos que no fueron contabilizados por Colpensiones, y que son indispensables para completar el número de semanas requeridas de cotización, corresponden a los meses comprendidos entre: i) julio a diciembre de 1998, ii) enero a octubre de 1999, iii) mayo de 2002; para un total de 17 meses o 70 semanas aproximadamente. Estas semanas sumadas a las 714 reconocidas por Colpensiones como cotizadas por la accionante al 22 de julio de 2005 suman más de las 750 semanas exigidas por el Acto Legislativo 01 de 2005, lo cual le permitiría mantener el régimen de transición hasta el año 2014. Así entonces, dado que Colpensiones al 29 de junio de 2012 le reconoce un total de 1023 semanas, sin tener en cuenta las 70 semanas a las que se ha hecho referencia, la señora Pizarro Valdés tiene el derecho a la pensión de vejez consagrado en el Decreto 758 de 1990.
No puede, entonces Colpensiones negar la solicitud de pensión de vejez de la accionante haciendo recaer sobre ella el peso del incumplimiento del empleador moroso y de su propia desidia en el cobro de los aportes adeudados, porque no corresponde al trabajador asumir esa carga. Además se trata de una persona de avanzada edad que ha probado sumariamente que no cuenta con los recursos para sostenerse y que tiene derecho a acceder a la pensión de vejez para la cual trabajó durante toda su vida. En este orden de ideas, la negativa del Colpensiones de concederle la pensión de vejez debido a la mora del empleador en el pago de las cotizaciones, vulnera su derecho a la seguridad social. 7. Razón de la decisión.
En el presente asunto, la señora Flor Alicia Pizarro Valdés de 74 años de edad solicitó al Instituto de Seguros Sociales –hoy Colpensiones- el reconocimiento de la pensión de vejez. Colpensiones negó la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Pizarro Valdés, alegando que: (i) no cotizó el numero de semanas exigidas por el régimen de transición para acceder a la pensión de jubilación consagrada en el Decreto 758 de 1990, al extinguirse los beneficios de éste régimen, pues la accionante el 31 de julio de 2010 no había cotizado 1000 semanas, ni contaba con al menos 750 semanas al 25 de julio de 2005; (ii) tampoco consolidaba el derecho pensional de conformidad con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, pues a junio de 2012 tan solo había cotizado 1023 semanas de las 1225 requeridas. Con su actuación, Colpensiones vulneró el derecho fundamental a la seguridad social de la señora Pizarro Valdés en tanto que al realizar el conteo de semanas no tuvo en cuenta aproximadamente 17 periodos que habían sido cotizados por el empleador pero que habían sido imputados a la mora del empleador en periodos anteriores y la entidad no realizó el cobro posterior de estos periodos; haciéndole, de esta forma, oponible la mora de su empleador a la accionante. 7.2. Regla de la decisión.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del Tribunal Superior de Buga (Valle del Cauca) Sala Civil-Familia del 12 de marzo de 2013, que confirmó la sentencia Juzgado 3º Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca) del 4 de febrero de 2013, por las razones expuestas en la presente providencia, para en su lugar CONCEDER el amparo al derecho a la Seguridad Social de la señora Flor Alicia Pizarro Valdés.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO Y SIN VALOR JURÍDICO las Resoluciones No. 105648 de 2010, 4752 de 2012 y 900453 de 2012 del Instituto del Seguro Social –hoy Colpensiones-. En consecuencia ORDENAR al Instituto del Seguro Social –hoy Colpensiones- que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de este fallo, emita un acto administrativo mediante el cual proceda a reconocer y pagar a la señora Flor Alicia Pizarro Valdés, la pensión de vejez, de acuerdo con los argumentos expuestos en la presente sentencia, así como las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el momento en que la accionante adquirió el derecho a la pensión.
TERCERO.- En consecuencia, deberá el I.S.S. –hoy Colpensiones- realizar el recobro del valor adeudado por concepto de pensiones, al empleador moroso en los términos que disponga la ley. Asimismo, deberá rectificar y actualizar la historia laboral de la señora Pizarro Valdés.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 86
 artículo 48
 artículo 53
 artículo 46
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 33
 artículo 24
 artículo 98
 artículo 828
 artículo 54
 artículo 33