Source: http://www.camera.it/leg17/410?idSeduta=0665&tipo=stenografico
Timestamp: 2018-10-18 00:12:30+00:00

Document:
Seduta n. 665 di lunedì 1 agosto 2016
ANNA MARGHERITA MIOTTO, Segretaria, legge il processo verbale della seduta del 18 luglio 2016.
PRESIDENTE. Comunico che, ai sensi dell'articolo 46, comma 2, del Regolamento, i deputati Angelino Alfano, Gioacchino Alfano, Amendola, Amici, Bellanova, Bernardo, Dorina Bianchi, Biondelli, Bobba, Bocci, Bonifazi, Michele Bordo, Borletti Dell'Acqua, Boschi, Matteo Bragantini, Bratti, Bressa, Brunetta, Bueno, Caparini, Capelli, Casero, Castelli, Castiglione, Catania, Antimo Cesaro, Cirielli, Costa, D'Alia, Dambruoso, Damiano, De Micheli, Del Basso De Caro, Dellai, Di Gioia, Fedriga, Ferranti, Fico, Fioroni, Gregorio Fontana, Fontanelli, Formisano, Franceschini, Garofani, Giacomelli, Giancarlo Giorgetti, Gozi, La Russa, Locatelli, Lorenzin, Losacco, Lotti, Lupi, Madia, Manciulli, Marazziti, Merlo, Migliore, Orlando, Gianluca Pini, Pisicchio, Portas, Rampelli, Ravetto, Realacci, Rosato, Rughetti, Sanga, Sani, Scalfarotto, Scotto, Velo, Vignali e Zanetti sono in missione a decorrere dalla seduta odierna.
I deputati in missione sono complessivamente ottantuno, come risulta dall'elenco depositato presso la Presidenza e che sarà pubblicato nell’allegato A al resoconto della seduta odierna (Ulteriori comunicazioni all'Assemblea saranno pubblicate nell'allegato A al resoconto della seduta odierna).
Discussione del disegno di legge: S. 2344 – Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali (Approvato dal Senato) (A.C. 3976) (ore 15,07).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge, già approvato dal Senato, n. 3976: Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali.
Avverto che lo schema recante la ripartizione dei tempi è pubblicato in calce al resoconto stenografico della seduta del 29 luglio 2016.
(Discussione sulle linee generali – A.C. 3976)
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare MoVimento 5 Stelle ne ha Pag. 2chiesto l'ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del Regolamento.
Ha facoltà di intervenire il relatore, onorevole Marchi.
MAINO MARCHI, Relatore. Grazie, Presidente, colleghi deputati, rappresentante del Governo, consegno una relazione dettagliata sulle modifiche alla legge n. 243 del 2012, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali all'esame dell'Aula.
PRESIDENTE. Prendo atto che il Governo si riserva di intervenire successivamente.
È iscritto a parlare l'onorevole Alberto Giorgetti. Ne ha facoltà.
ALBERTO GIORGETTI. Grazie, Presidente, rappresentante del Governo, onorevoli colleghi, Forza Italia si presenta a questo appuntamento e a questo dibattito con un atteggiamento assolutamente propositivo, nel merito, ovviamente, del testo che è stato a noi sottoposto e che abbiamo discusso in Commissione bilancio.
Riteniamo che sia positiva una fase che porta avanti un percorso progressivo di attuazione delle riforme previste, ovviamente, a livello costituzionale attraverso strumenti che diano una progressiva costruzione di quelle che sono le regole condivise sulla base delle quali ovviamente portare avanti sia l'attività di organizzazione della contabilità degli enti locali, sia Pag. 4quelli che sono gli obiettivi più generali del bilancio annuale, così come degli impegni in sede europea assunti dal nostro Paese.
Pertanto, come abbiamo fatto negli ultimi provvedimenti, cerchiamo di presentarci a questo appuntamento con la mente sgombera da logiche prettamente legate al ruolo di maggioranza o opposizione e cerchiamo di stare sul pezzo, nella speranza che questo tipo di interventi, progressivamente, migliorino quelle che sono le condizioni complessive del nostro Paese e la migliore gestione e allocazione delle risorse.
Diciamo ciò perché, pur comprendendo quelle che sono le necessità, anche, della maggioranza e, anche, evidentemente, della fase di pre-chiusura estiva dei lavori parlamentari, avremmo avuto maggiore soddisfazione nel caso in cui ci fosse stata la disponibilità, anche, a eventuali correzioni del testo al nostro esame, proprio per i motivi che ricordava prima, correttamente, il relatore Marchi in relazione ad alcune questioni che restano, se vogliamo, inevase e che noi avremmo preferito, magari, affrontare in questa sede, vista la presenza di una serie di emendamenti che, sostanzialmente, raccoglievano varie pulsioni, ben sapendo che al Senato è stato svolto un lavoro di mediazione che riteniamo complessivamente positivo. Quindi, questo testo è stato migliorato; forse, lo dico al relatore, avremmo potuto migliorarlo ancora, risolvendo alcuni degli argomenti a cui prima lo stesso Marchi faceva riferimento.
Come dicevo, ci troviamo in una fase di complessivo intervento sulle regole del bilancio dello Stato e degli enti locali che noi riteniamo comunque interessante. Riteniamo interessante, l'aspetto della progressiva intelligibilità di quelli che sono, ovviamente, i bilanci, ma anche il fatto di riuscire, nel tempo, ad avere un trascinamento, chiamiamolo così, sempre minore delle problematiche connesse a gestioni delle risorse che, nel tempo, troveranno una maggiore armonizzazione e un maggior utilizzo nei tempi che dovrebbero avere, ovviamente, gli interventi necessari non solo alle risposte per i territori e per gli enti locali, ma anche più in generale ad una logica di sviluppo.
Non dobbiamo dimenticare, poi, che ci troviamo in un momento particolare della nostra storia in cui vi è una difficoltà connessa non solo alla gestione delle finanze pubbliche, ma più in generale alla ripresa e allo sviluppo. Sappiamo molto bene che le risorse degli enti locali, soprattutto, in merito di investimento, sono risorse importanti che possono pensare di aiutare in modo significativo lo sviluppo e, quindi, anche la crescita, ovviamente, del prodotto interno lordo e più in generale un'azione di modernizzazione del Paese e dei servizi che credo stia a cuore a tutti noi, ben sapendo quali sono le difficoltà delle sfide globali.
Allora, innanzitutto, avremmo gradito che questo intervento – ma apprezziamo comunque lo sforzo che ha portato a questa norma, oggi – fosse venuto prima del varo della legge di stabilità.
Sappiamo molto bene che nella legge di stabilità, così come è stato correttamente ricordato, abbiamo avuto un'anticipazione di quelle che sarebbero state, poi, le determinazioni della maggioranza, relativamente all'inserimento dell'attuazione del cosiddetto pareggio di bilancio. Infatti, avremmo preferito poter discutere sulle regole, cambiandole assieme, prima di adottare una prima fase, chiamiamola così, di anticipo e sperimentazione, come avvenuto nella legge di stabilità.
Ma tant’è, la maggioranza ha preferito muoversi in questo modo e se ne è assunta la responsabilità, come è giusto anche che sia. Noi siamo oggi a discutere su questo provvedimento che riteniamo, dal punto di vista, ovviamente, del meccanismo, interessante; la sostituzione dei vincoli di competenza e di cassa con un unico saldo di competenza non negativo tra entrate e spese finali riteniamo che sia un passaggio in linea, oltre che con la Costituzione, con un percorso di miglioramento per quello che riguarda efficienza e competenza nei bilanci legati agli enti locali.
Sappiamo molto bene che – connesso a questo aspetto che, inesorabilmente, avrà Pag. 5degli elementi, anche, di adozione progressiva dei meccanismi che verranno, poi, ovviamente, verificati nel tempo – il nuovo saldo è basato anche sulla competenza finanziaria potenziata, introdotta dalla riforma della contabilità, che lo rende più vicino al saldo rilevato dall'ISTAT. Anche questo è un elemento positivo, perché la competenza finanziaria potenziata, di fatto, richiede una registrazione delle obbligazioni giuridiche in base alla loro esigibilità; questo è un ulteriore elemento che dà trasparenza e maggiore tenuta nel tempo a quelli che sono i percorsi di indebitamento e, soprattutto, la partecipazione anche a quello che è un dato nazionale complessivo. Quindi, andiamo nel senso di un miglioramento progressivo dell'intelligibilità dei bilanci.
C’è poi un'altra questione che prima veniva ricordata, tra le tante, ovviamente, rimaste appese. Innanzitutto, la vicenda di una disponibilità o meno, da parte dell'opposizione, in merito a un dibattito efficace per la modifica del testo unico degli enti locali. Noi, ovviamente, siamo disponibili, così come abbiamo dimostrato concretamente con una serie di presentazioni di emendamenti di merito, a discutere di quelle che sono le modifiche del testo unico degli enti locali, ritenendo che queste possano essere utili, evidentemente, a risolvere alcune aree di intervento che questa legge non risolve, così come non può risolverle la legge di stabilità; così lo storico connesso ai vari interventi, prima, ovviamente, legati al patto di stabilità interno, poi, agli obiettivi dati nelle varie leggi di stabilità, presto leggi di bilancio. Ciò significa che noi dobbiamo intervenire sul testo unico degli enti locali, andando a rimuovere quelle che sono alcune strozzature, alcune inefficienze e alcune contraddizioni che non possono essere risolte con interventi, diciamo così, autonomi.
Quindi, siamo disponibili a questo confronto, purché ci sia una disponibilità reale da parte della maggioranza a un confronto che porti a una sintesi alta; alta nell'interesse, ovviamente, delle autonomie locali e del Paese. Siamo dell'idea che il Fondo pluriennale vincolato alla soluzione trovata sia un punto di mediazione, così come ci è stato raccontato, ovviamente, dal Governo in Commissione bilancio; apprezziamo che ci sia stato un punto di mediazione, ma allo stesso tempo non ci possiamo considerare soddisfatti in merito alla necessità di considerare in modo stabile l'importo complessivo del Fondo pluriennale vincolato, piuttosto che, come è stato stabilito, avere un plafonamento annuale del Fondo pluriennale vincolato. Sappiamo che è una fase di transizione ed è giusto che ci sia un progressivo aggiustamento del tiro, però non vorremmo, poi, che in questo percorso partissero le dinamiche delle deroghe. Stiamo attenti perché nei prossimi anni, poi, ci troveremo a dover affrontare ovviamente questa nuova fase, anche dovendo gestire i percorsi e le richieste nei vari interventi di deroga. Da lì, la necessità ovviamente di individuare le coperture finanziarie adeguate nella legge di bilancio; coperture finanziare che forse andavano già, magari, in questa fase, in qualche modo, valutate e discusse. È giusto lavorare anche sulla prospettiva del funzionamento delle sanzioni e delle premialità. Abbiamo visto come la stratificazione della normativa in materia di sanzioni e di premialità abbia, di fatto, molto spesso, reso poco efficaci i vincoli che sono stati dati nella vita delle amministrazioni locali, in merito al funzionamento del Patto di stabilità interno. Ecco, su questo, io credo, siamo passati da situazioni di grande conflittualità parlamentare, per varare possibili limiti connessi agli obiettivi di finanza pubblica, per poi trovarci nel tempo a dover «smontare» il sistema sanzionatorio per consentire, comunque, ai comuni di chiudere i bilanci. Ecco, credo che su questo si debba agire con l'esperienza, ovviamente, che abbiamo accumulato in questi anni per fare in modo che il meccanismo delle sanzioni e delle premialità possa essere efficiente e possa essere funzionante, dando stabilità nel tempo, perché l'altra questione che noi consideriamo fondamentale è quella di arrivare ad avere maggioranze qualificate per approvare questa norma, però allo stesso tempo Pag. 6riuscire a considerare tale norma strutturata nel tempo, ovvero funzionante e con una prospettiva che consenta alle amministrazioni locali di poter pianificare in modo responsabile evidentemente i propri bilanci, secondo le regole che diamo e senza avere l'attesa di un'ulteriore modifica, di un'ulteriore deroga o di vari interventi di progressiva – diciamo così – proroga di situazioni ovviamente di congiuntura che passano da un sistema all'altro e che portano con sé delle eccezioni che poi, purtroppo, rischiano di diventare elementi non straordinari ma ordinari.
Il tema della rinegoziazione dei mutui l'abbiamo posto noi così come, più in generale, la questione dell'indebitamento e dell'uso degli avanzi. Apprezzo e apprezziamo la disponibilità della maggioranza e del Governo ad affrontare questo argomento. Avremmo preferito cercare di affrontarlo in questa sede; capiamo che lo sforzo era quello di discutere di una nuova regola che diventi standardizzata per gli enti locali e non più esclusivamente legata a una legge di bilancio annuale, la cui portata, ovviamente, è legata all'annualità ma i cui effetti sono nell'ambito del triennio e, a volte, per un periodo pluriennale. Riteniamo che questo meccanismo vada sicuramente considerato, ma resta il fatto della necessità di dover affrontare le questioni che pongono gli enti locali e, quindi, il tema dei residui e dell'indebitamento, così come dei mutui; sono evidentemente tre questioni che noi dobbiamo cercare di affrontare con risorse anche da stanziare in sede di leggi di bilancio, proprio per riuscire a dare delle risposte che io mi auguro non siano solo di congiuntura ma possano evidentemente dare più fiato agli enti locali per i prossimi anni, sempre nella logica, che prima ricordavo, che è quella degli investimenti e di una spesa, quindi, che sia produttiva e poco legata alla quotidianità, fra virgolette, e molto di più a interventi di carattere strutturale.
In mezzo a queste vicende – e richiamo il testo unico degli enti locali – evidentemente c’è tutta la partita dell'assunzione dei servizi e dell'accorpamento degli enti locali, la prospettiva ovviamente dell'incentivazione dell'unione dei comuni, tema che è stato affrontato drammaticamente – mi permetto di dire e lo dico anche al Viceministro Morando che ha più esperienza di me – in tutti i turni delle leggi finanziarie, poi leggi di stabilità, con il meccanismo delle risorse attribuite alle unioni dei comuni utilizzate per gli apparati piuttosto che per i servizi attivati, nonché il meccanismo sanzionatorio, il controllo e le regole. Sono tutti temi che evidentemente devono trovare – e adesso immaginiamo – una spinta maggiore da parte della maggioranza e del Governo prima di tutto e noi siamo disponibili al confronto, come stiamo dimostrando concretamente di voler fare, perché si tratta di una partita ormai non più rinviabile. Nel momento in cui andiamo a riformare la legge di bilancio andiamo avanti su un percorso che è quello di un'armonizzazione contabile interessante e importante, che dà trasparenza e omogeneità sempre di più ai bilanci dei territori piuttosto che a quello dello Stato centrale. Nel momento in cui andiamo verso l'integrazione di una legge di bilancio che porta in sé le modifiche dell'annualità e il pluriennale in un unico strumento e nella misura in cui andiamo avanti indicando la strutturazione del pareggio di bilancio per gli enti locali, abbiamo anche il dovere, io credo, di fare funzionare per davvero quelli che sono gli interventi di riforma che vadano progressivamente ad asciugare – diciamo così – le strutture delle autonomie locali, privilegiando i servizi piuttosto che gli apparati.
Mi rendo conto che è stata un'enunciazione che ha caratterizzato Governi di segno opposto nel tempo e, quindi, questo è un aspetto che è più semplice da dichiarare che da costruire e far funzionare tecnicamente. Però, abbiamo fatto dei passaggi importanti in questi giorni, forse non adeguatamente valutati anche all'esterno di queste Aule, se non dagli addetti ai lavori più stretti. Credo che su questo argomento sia possibile ancora oggi lavorare e sia un dovere, perché parte dell'efficienza che noi andiamo a identificare attraverso questi progressivi interventi potremmo Pag. 7valorizzarla ed enfatizzarla anche attraverso un percorso di riforma che vada a toccare ulteriormente le autonomie locali e le esperienze precedenti, credo in modo virtuoso.
Presidente, torneremo ovviamente – e qui vado a chiudere l'intervento – sui singoli emendamenti, che vogliamo discutere in quest'Aula. Vogliamo discuterli, ben capendo quali sono i margini assolutamente chiusi da parte della maggioranza per necessità anche tecniche, e quindi li illustreremo e cercheremo ovviamente di fare un'analisi puntuale di questi emendamenti per queste motivazioni, come dicevo, cioè per il fatto che comunque questo provvedimento lo consideriamo, fra virgolette, tardivo rispetto all'iniziale legge di stabilità. Noi ci esprimeremo comunque con un voto di astensione, che sarà un voto evidentemente legato a una fase di dialogo e di collaborazione attiva, a prescindere da maggioranza e opposizione, per il bene del nostro Paese ma soprattutto per il buon funzionamento delle amministrazioni locali e della contabilità pubblica. Riteniamo che questo sia un valore a prescindere ovviamente di chi ha il ruolo pro tempore di dover condurre e fare le scelte nell'interesse del Paese.
SIMONETTA RUBINATO. Grazie, Presidente. Per capire il rilievo del provvedimento al nostro esame oggi, vorrei ricordare le vicende della finanza locale rapidamente negli ultimi 6-7 anni, a partire dalla manovra di bilancio varata nel 2009 dal Governo Berlusconi e passando per i provvedimenti di finanza pubblica adottati dal Governo Monti in materia di riassetto degli enti locali. È stato attuato, in questi anni sulla scorta della grave crisi finanziaria e poi della crisi della finanza pubblica, un accentramento dei poteri decisionali nelle mani dello Stato sia negli aspetti normativi e costituzionali sia nella gestione delle risorse pubbliche, invocando il principio dell'equilibrio di bilancio e la competenza statale – in materia c’è stata anche una modifica costituzionale su questo – in materia di armonizzazione dei bilanci delle pubbliche amministrazioni e anche, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, del coordinamento della finanza pubblica.
Questo accentramento non è apparso in quegli anni supportato da un disegno complessivo di riordino. In effetti, si era sotto l’input di una grave crisi economica e finanziaria. Alla fine del 2012 il quadro veniva riassunto – e cito qui il professor Fabrizio Pezzani, ordinario di programmazione e controllo nelle pubbliche amministrazioni alla Bocconi – in questo modo: «Ho visto susseguirsi la serie infinita di riforme contabili degli enti locali che hanno caratterizzato questo periodo storico fino all'ultima recente» – eravamo alla fine del 2012. «Ne emerge una continua asimmetria tra l'inarrestabile prolificità normativa e la progressiva inefficacia e inefficienza dei sistemi di controllo, fino ad arrivare al disastro del sistema attuale: più si facevano e si fanno norme più il sistema di controllo peggiora, sia nell'incapacità di rilevare per tempo le criticità e le distorsioni nei meccanismi di spesa sia nell'incapacità di indirizzare l'attività delle pubbliche amministrazioni verso un impiego efficiente e responsabile della spesa». Questo, secondo il professor Pezzani, prima di tutto perché non si verifica, dopo l'introduzione delle norme, il loro reale funzionamento; poi un secondo motivo, che era quello che tratteggiava anche prima il collega Giorgetti, è quello relativo alla distanza tra amministrazioni centrali e periferiche, che si è ingigantita in quegli anni perché le prime vedono evidentemente la realtà dal desktop del PC, le seconde vivono i problemi reali sul campo e la visione che ne consegue è completamente diversa. Mentre le prime formulano i dettati normativi in un contesto di astrattezza giuridica, le seconde devono sforzarsi di applicarli ossessionate dal problema del rispetto delle normative e perdono di vista l'unitarietà della gestione, oltre che – questo è il punto fondamentale – la possibilità di rispondere ai bisogni delle comunità.Pag. 8
Un terzo motivo evidente a tutti è che «l'assetto istituzionale del Paese è stato in questi anni perennemente in mezzo a un guado tra modello centrale e federale, e i controlli sono stati pensati con una logica di uniformità in un Paese profondamente diverso nei territori. Il modello di controllo, quindi, non è coerente con il Paese reale, e quindi non funziona». Infine il Patto di stabilità, perché come era pensato «ragiona sui tetti di spesa, sugli input, e non si correla ai risultati, agli output; aumenta la rigidità quando bisognerebbe cercare l'elasticità, mentre il controllo deve andare su aree di risultato». Infine, ultima ragione che individuava il professore Pezzani, «bisogna ridurre la spesa corrente, che è il vero problema. Per farlo serve un orizzonte a medio e lungo termine per una programmazione efficace e delle regole stabili per il Patto di stabilità». Ricordo che in quell'anno il termine per i bilanci di previsione dei comuni fu portato addirittura al mese di ottobre.
In quel contesto veniva varata, anche in ossequio alle norme stabilite in sede europea, la legge n. 243, per dare attuazione al novellato articolo 81 della Costituzione, esplicitando le norme fondamentali volte ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci, nonché la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. Si badi bene: la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio di cui la legge n. 243 è il corollario, recepisce, come ci ha ricordato la Corte dei conti in audizione, i principi fondamentali della disciplina fiscale europea nell'intento di orientare l'intera gestione della finanza pubblica alla difesa dei sacrosanti principi di equità intergenerazionale e di stabilità finanziaria minacciati dall'accumulazione di un elevato volume di debito nel nostro Paese. Il fine, quindi, è buono, ma occorre che quei giusti principi siano attuati in modo ragionevole.
Superata la fase dell'emergenza finanziaria, sostanzialmente nel volgere di un triennio, procediamo ora giustamente a una parziale rivisitazione della legge n. 243, proprio in materia di bilanci di regioni ed enti locali. Quasi tutte le forze in Parlamento hanno riconosciuto come questo sia positivo, oltre ai soggetti interessati, cioè le rappresentanze di regioni e comuni. Le esigenze della riforma della legge n. 243, prima della sua integrale applicazione a decorrere dal bilancio 2017, sono due, sostanzialmente: rendere coerente la disciplina dei vincoli di finanza pubblica con il nuovo quadro di regole contabili di cui al decreto legislativo n. 118 del 2011, modificato con analogo decreto legislativo n. 126 del 2014, in tema di armonizzazione dei bilanci delle regioni e degli enti locali, una disciplina che ha dato maggiore trasparenza, comparabilità e ha avvicinato la lettura dei dati contabili delle amministrazioni locali a quella che è la lettura dell'Istat; e coerente con il superamento del Patto di stabilità interno in favore di un nuovo vincolo di finanza pubblica basato sul principio della competenza finanziaria potenziata. L'altro aspetto determinante che ci induce a questa riforma è sostenere, consentire, con uno sforzo anche del Governo, proprio con il superamento del meccanismo del Patto di stabilità, già partito con la legge di stabilità 2016 e avendo il Patto richiesto agli enti territoriali di fare avanzi consistenti in questi anni, con conseguenti e inevitabili scelte restrittive sulla spesa finale, in particolare quella per investimenti, sostenere, dicevo, una ripresa progressiva degli investimenti anche del comparto degli enti locali, perché possa portare il suo contributo alla crescita del Paese.
Certo, c’è ancora molta strada da fare per dare stabilità, certezza e ragionevolezza al quadro normativo in questo settore, ma non vi è dubbio che, a cominciare dal decreto-legge n. 78 del 2015 per continuare con la stabilità 2016, c’è stata un'inversione di tendenza, un cambiamento di segno, con lo stop ai tagli, il passaggio dal Patto di stabilità al pareggio di bilancio, i finanziamenti previsti per gli investimenti degli enti locali, in particolare nell'edilizia scolastica e ora anche nelle periferie eccetera eccetera. Il provvedimento in esame, superata quindi la fase di crisi acuta della finanza pubblica, Pag. 9modifica la disciplina della legge rinforzata in alcuni punti. Ne sottolineo i più rilevanti e la loro portata.
La modifica di più consistente interesse per gli enti territoriali è senza dubbio quella relativa al comma 1 dell'articolo 9: in linea con quanto previsto dalla legge di stabilità 2016, la nuova disposizione sostituisce i quattro vincoli di competenza e di cassa attualmente previsti con un unico saldo di competenza non negativo tra entrate finali e spese finali (una semplificazione assai rilevante); inoltre, con una modifica proposta proprio al Senato e approvata da tutti i gruppi in Commissione è stato introdotto, in modo strutturale a partire dal 2020, il Fondo pluriennale vincolato tra gli aggregati utili al rispetto del saldo di competenza. Questo è un passo avanti molto importante, anche rispetto alle aspettative dell'associazione dei comuni e degli altri enti territoriali, ma vorrei dire soprattutto alle attese delle nostre comunità.
La stabilizzazione di questa declinazione del saldo di competenza, nel quale viene incluso anche il Fondo pluriennale vincolato, è un obiettivo essenziale per consentire la programmazione degli investimenti, proprio ribaltando la logica di quanto avveniva con il Patto di stabilità. Sarà molto importante che, nella prossima legge di bilancio, il Fondo pluriennale vincolato venga inserito in una misura consistente – se possibile in modo completo nell'arco dei tre anni, nel saldo tra entrate e uscite – così da dare a questa norma la forza che essa deve sviluppare per favorire la ripresa del Paese e degli investimenti.
Abbiamo apprezzato quanto ha su questo chiarito il Viceministro Morando nella discussione al Senato, sottolineando come il principio di partenza sia stato rovesciato e, quindi, da una regola di sistema che stabiliva che l'inserimento del Fondo pluriennale vincolato tra le voci utili ai fini delle spese e delle entrate fosse deciso annualmente dalle leggi di bilancio. Si passa alla regola opposta in realtà: a regime dal 2020, il Fondo pluriennale vincolato è componente del saldo. Con riferimento alla norma transitoria per il 2017-2019, il Viceministro Morando ha sottolineato già al Senato come, fatte le dovute verifiche, può darsi che sia addirittura possibile un inserimento pressoché totale del Fondo nei saldi anche prima del 2020; questo credo sia una verifica estremamente importante che il Governo si è impegnato a fare.
Va sottolineata, all'articolo 9, anche l'eliminazione del vincolo rigido di destinazione di eventuali avanzi all'estinzione del debito dell'ente e, al comma 4, sempre dell'articolo 9, l'introduzione delle norme che affidano alla legge dello Stato di stabilire premi e sanzioni – anche premi e non solo sanzioni – secondo criteri di proporzionalità e, finalmente, di differenziazione degli enti, secondo che abbiano o meno rispettato i propri obiettivi.
Tuttavia, nonostante questi aspetti estremamente positivi, mi permetto di sottolineare, con riferimento al comma 3 dell'articolo 9, quanto riporta anche il Servizio studi nella sua relazione, cioè il fatto che la nuova formulazione del comma 3 non riporta la disposizione che ora è contenuta nell'ultimo periodo di tale comma, che prevede che ciascun ente territoriale possa in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione. Si tratta di una disposizione che rappresentava una misura di flessibilità aggiuntiva in favore degli enti locali, che, venendo meno, attribuisce all'intesa conclusa in ambito regionale una funzione essenziale, nel senso che l'ente non può ricorrere all'indebitamento in assenza dell'intesa prevista all'articolo 10.
Questa modifica può risultare problematica soprattutto per quegli enti che, avendo ben programmato negli anni, avendo pagato i propri debiti per investimenti e non avendo quindi avanzi da utilizzare, hanno la necessità, per fare investimenti, di contrarre mutui. Da questo punto di vista, questa norma di flessibilità dava dello spazio, lo rilevo, certo, perché poi ci sono le leggi dello Stato, ci sono le manovre di bilancio che facciamo Pag. 10ogni anno e quindi si potrà, mi auguro, intervenire nel senso di favorire questo. Molto rilevante per la gestione del debito locale è anche la revisione apportata all'articolo 10, che favorirà l'utilizzo del debito e le operazioni di investimento finanziate con gli avanzi di amministrazione degli esercizi precedenti attraverso apposite intese da concludere in ambito regionale. Qualora tali operazioni non siano soddisfatte dalle intese regionali, le stesse sono effettuate, grazie a una modifica apportata al Senato, sulla base di appositi patti di solidarietà nazionale. È stato così introdotto di fatto un livello nazionale di rimodulazione dei saldi di finanza pubblica assegnati agli enti territoriali. In sostanza la modifica all'articolo 10, in coerenza con la nuova formulazione dell'articolo 119, comma 6, della Costituzione, in cui viene confermato il ruolo della regione nel coordinamento e nel controllo del ricorso all'indebitamento degli enti territoriali, nello stesso tempo, introduce uno strumento di redistribuzione dei vincoli di finanza pubblica su scala nazionale. Questo fa i conti con quella che è la realtà di questo Paese, un territorio nazionale in cui le condizioni operative di partenza di diversi enti risultano molto differenziate, sia sul piano economico-finanziario, sia quanto a dotazioni infrastrutturali, nonché per le capacità di coordinamento tra istituzioni fin qui messe in luce.
Infine, al comma 5 si dà attuazione a quel principio di collaborazione istituzionale che spesso ha invocato la Corte costituzionale anche nel censurare di recente proprio alcuni passi della legge n. 243, prevedendo l'intesa della Conferenza unificata sul decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che disciplina criteri e modalità di attuazione delle operazioni di indebitamento e di utilizzo degli avanzi per gli investimenti negli enti locali.
Un'analoga attenzione al principio di leale collaborazione non è stata, a mio avviso, prestata nelle modifiche all'articolo 11 relative al concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, e così pure sotto questo aspetto, anche le modifiche dell'articolo 12 sono, a mio avviso, un po’ peggiorative rispetto all'impianto originario sul concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico, attraverso versamenti al Fondo per l'accertamento dei titoli di Stato in quanto le modalità oggi definite con legge dello Stato, quindi con una notevole semplificazione, ma anche qui con modalità meno rispettosa del principio di leale collaborazione tra livelli di governo che la Corte, con la sentenza n. 88 del 2014 aveva utilizzato proprio per censurare una norma, il comma 3, dell'articolo 12.
SIMONETTA RUBINATO. Vado alla conclusione.
SIMONETTA RUBINATO. Visto che non siamo così numerosi oggi a intervenire in Aula...
PRESIDENTE. Lo so, però dobbiamo rispettare...
SIMONETTA RUBINATO. Ha ragione. In conclusione, l'impegno necessario per la costruzione del sistema prospettato dalla riformulazione della legge n. 243, del rilancio del ruolo degli enti locali negli investimenti pubblici da più parti enfatizzato, comporta, secondo noi, una rinnovata e continuativa funzione di governo multilivello che superi la rigidità tecnicistiche più volte emerse anche nel recente passato a favore di un sistema in grado di coniugare flessibilità attuative e tenuta dei conti pubblici, dando attuazione nella prassi, oltre che nell'ordinamento, a quel principio di leale collaborazione a cui ci ha richiamati la Corte Costituzionale e la stessa Corte dei conti. Questo, e finisco davvero, significa procedere all'attuazione delle riforme monitorandone gli effetti e, se necessario, come è stato fatto in questo Pag. 11frangente, andando ad apportare delle correzioni che tengano conto dei mutamenti di scenario economico europeo e nazionale.
Questa materia, infatti, che sembra arida, è, in realtà, il cuore di una democrazia, perché è il quadro normativo da cui dipende il concreto riconoscimento, a partire dalle comunità locali, dei diritti civili e sociali alle persone nelle nostre comunità.
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Castelli. Ne ha facoltà.
LAURA CASTELLI. Grazie Presidente. Il presente disegno di legge proposto dal Governo, e già approvato in prima lettura dal Senato, modifica gli articoli 9 e 12 della legge rafforzata n. 243 del 2012, che introducono il principio dell'obbligo di equilibrio di bilancio degli enti locali e territoriali. Prima però di entrare nel merito delle modifiche apportate dal disegno di legge in esame, mi rammarico dell'iter superficiale e frettoloso con cui è stato trattato l'argomento nella Commissione di merito: solo un pomeriggio per vedere respinti tutti gli emendamenti presentati e portare subito in Aula un testo frettolosamente composto, non per la necessità di approvarlo subito, perché di fatto non è un decreto-legge, ma perché bisogna chiudere i lavori prima della pausa estiva. Non si può nemmeno accettare un iter così celere perché le norme sono state già valutate e sottoposte all'esame del Senato; forse il Governo sta già facendo le prove della soppressione del bicameralismo perfetto ? Eppure il presente disegno di legge nonostante i suoi cinque articoli è importante e meriterebbe un'analisi in un dibattito approfondito, perché nonostante qualche modifica condivisibile apportata durante l'iter al Senato, contiene delle norme che limitano l'autonomia sia finanziaria, che politica, delle autonomie locali, su cui il nostro gruppo parlamentare in Commissione ha proposto modifiche per un dibattito serio. Nella speranza di una maggiore attenzione ai temi della finanza locale, riproponiamo in Assemblea le nostre proposte emendative.
Innanzitutto, noi siamo contrari al pareggio di bilancio imposto dalla politica di rigore dell'Unione europea per lo Stato, e dunque anche per l'estensione del medesimo obbligo agli enti locali. Proprio in questi giorni, il Premier Renzi sbandiera il «no» alle politiche di rigore e inneggia ai nuovi investimenti; strano, visto che in questi giorni approviamo questo testo di legge. È un po’ tardi per cambiare rotta, dopo che la sua maggioranza, prima sostenendo il Governo Monti, poi nel triennio 2013-2015, ha messo in ginocchio, di fatto, il Paese, trascinandolo in una piena crisi di recessione.
L'obbligo di pareggio di bilancio va proprio nella direzione opposta ai proclami che abbiamo sentito dal Premier e oggi l'approvazione di questo provvedimento contraddice la volontà di cambiare rotta e dare impulso alla crescita e allo sviluppo, anzi conferma e rinforza i vincoli per le autonomie territoriali e locali già provate per i numerosi tagli di risorse.
In particolare, premesso che l'introduzione di un unico saldo non negativo in termini di competenza tra entrate finali e spese finali ci vede concordi, in quanto rappresenta non solo una semplificazione per gli enti locali, ma introduce una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse soprattutto per le spese di investimento, chiediamo un ulteriore sforzo del Governo per rafforzare la politica espansiva degli enti locali. D'altronde, dopo averli usati per anni come bancomat dei vostri fallimenti, sarebbe il minimo.
Come richiesto dagli enti locali tramite l'ANCI, anche tramite l'ANCI, che avete stranamente scaricato e non abbiamo capito il motivo, sarebbe auspicabile approvare una modifica che già a decorrere dal 2017 garantisca, a regime, l'utilizzo del saldo finanziario del Fondo pluriennale vincolato ai fini del calcolo del saldo non negativo, a prescindere dalla compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica. Ciò libererebbe risorse da destinare agli investimenti Pag. 12sul territorio e, quindi, allo sviluppo e soprattutto al benessere dei cittadini.
Riteniamo che il Governo si dovrebbe prendere in carico l'onore e soprattutto l'onere di provvedere alla copertura della maggiore spesa, attivando una seria spending review, non quella che abbiamo visto in questi anni, sulle amministrazioni centrali, in considerazione dell'elevato contributo versato dalle autonomie locali dal 2010 ad oggi, rispetto a quello imputabile ai tagli delle amministrazioni centrali, dove a tutt'oggi si concentrano sprechi e sovrapposizioni di funzioni soprattutto visti gli ultimi tagli fatti ai comuni e alle città metropolitane che a settembre avranno e metteranno davanti agli occhi di tutti le loro conseguenze drammatiche, i propri effetti drammatici, soprattutto sulla pelle dei cittadini.
Rileviamo sul testo la tendenza ad accentrare nelle mani del Governo prerogative che limitano fortemente il potere decisionale degli enti locali. In particolare, non condividiamo la parte della modifica dell'articolo 9, che introduce quote costanti ai fini del recupero dei saldi negativi nel triennio successivo. Inoltre, è stata aggiunta la disposizione che consente, con legge dello Stato, di disporre differenti modalità di recupero in base alle esigenze dei saldi di finanza pubblica. Tale disposizione appare più restrittiva nei confronti delle autonomie locali e lascia alla discrezionalità del Governo un eventuale recupero forzoso.
Esprimiamo anche perplessità nelle modifiche apportate all'articolo 11 che regola il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali in caso di ciclo avverso o eventi eccezionali. La nuova versione elimina la costituzione di apposito Fondo dello Stato – nello stato di previsione del MEF – destinato a finanziare mediante il concorso dello Stato i livelli essenziali e le funzioni fondamentali. La nuova versione del comma 1 non prevede alcun apposito Fondo, ma dispone che in caso di eventuali eventi eccezionali o in ragione dell'andamento avverso del ciclo economico, lo Stato concorra al finanziamento di certi livelli; della serie: se qualcuno vi darà i soldi, se verrete a piangere alla nostra porta, se al Governo andrà di darvi questi soldi e di riconoscere soprattutto i servizi essenziali. Voi siete pazzi ! Questo non è un atteggiamento adeguato per un Governo, che chiede agli enti locali di andare a bussare alla porta per garantire i servizi essenziali; non è ammissibile ! Tale formulazione lascia insoddisfatto tutto il mio gruppo, sia perché demanda alla legge dello Stato la determinazione del concorso per assicurare i livelli essenziali, che oggettivamente è da pazzi, sia perché non è dato sapere quali saranno i criteri per gli eventuali una tantum che verranno dati agli enti locali.
Anche in merito all'articolo 4, rileviamo un passo indietro, una restrizione dell'autonomia finanziaria e decisionale delle autonomie locali. Infatti, la modifica apportata dal testo originario ha soppresso la norma che attribuiva agli enti locali la facoltà, in sede di approvazione dei loro documenti di programmazione annuale, di determinare il contributo alla riduzione del debito pubblico detenuto dagli enti locali, soprattutto nelle fasi favorevoli del ciclo economico e nelle loro entrate proprie. Ora, il testo all'esame stabilisce che, nel rispetto comunque dei vincoli imposti dall'UE, gli enti regionali, i comuni, le province, le città metropolitane e poi le province autonome di Trento e Bolzano, tenuto conto del ciclo economico, partecipano alla riduzione del debito attraverso versamenti al fondo d'ammortamento dei titoli di Stato, secondo modalità determinate con legge dello Stato, sempre nel rispetto dei principi della legge n. 243 del 2012.
È evidente che il nuovo testo rafforza la decisione del contributo al debito pubblico in capo al Governo, ricorrendo alle leggi dello Stato: qui l'autonomia dei comuni e degli enti locali ve la siete dimenticata, oppure volete proseguire questa strada, che per noi cittadini porta al massacro e al drammatico scenario che ci state facendo vivere. Probabilmente non riuscite a lasciare la dovuta autonomia agli enti Pag. 13locali: o perché non vi fidate, o perché i vostri partiti politici non riescono più a tenersi le città, non lo so.
In conclusione, riteniamo che le nostre proposte emendative possano apportare delle migliorie al testo, che garantiscano maggiore autonomia all'azione politica nell'economia degli amministratori locali. Presidente, questo testo di legge fatto gli ultimi giorni prima di andare in ferie è l'ennesima pugnalata ai cittadini, che saranno gli unici che pagheranno per questi commi e numeretti messi uno dietro l'altro: dietro a questi numeri c’è la vita della gente !
(Repliche del relatore e del Governo – A.C. 3976)
PRESIDENTE. Ha facoltà di replicare il relatore, onorevole Marchi. Le sono rimasti dodici minuti.
MAINO MARCHI, Relatore. Presidente, non intendo certo utilizzarli tutti. Voglio dire che non è una questione che ci siamo inventati negli ultimi giorni prima di andare in ferie, perché è una questione che si è posta fin dal momento in cui si è detto che dal 2017 sarebbe entrata in vigore la legge n. 243, e si è visto che con quella formulazione ci sarebbero stati dei problemi rilevanti (i quattro saldi che abbiamo richiamato), e da lì l'esigenza di mettervi mano.
Il Governo da questo punto di vista ha proceduto, rispettando i tempi che si erano stabiliti quando si è discusso della legge di stabilità, e quando si discuteva anche della nuova legge di bilancio. Tra l'altro, tempi concordati anche con il Senato.
Tre battute, in riferimento soprattutto all'ultimo intervento; mentre credo che le questioni che ha posto l'onorevole Giorgetti ci permettano già in questo provvedimento, ma soprattutto anche nelle prossime settimane, nelle prossime occasioni, di avviare e di continuare un confronto serio sugli aspetti relativi alla finanza locale, all'ordinamento degli enti locali, io penso in modo particolare sul testo unico degli enti locali.
Tre battute. Il pareggio di bilancio per gli enti locali non è certo una novità: io ho cominciato a fare l'assessore a vent'anni nel 1977, c'era il decreto Stammati e prevedeva il pareggio di bilancio. Non è che le normative europee sugli enti locali hanno prodotto un'invenzione: l'abbiamo sempre previsto da tempo, perché si uscì da una fase di forte indebitamento degli enti locali, si fecero norme per cercare di mantenere i servizi che si erano costituiti, però nello stesso tempo anche regole perché non ci fossero altri processi che poi riportassero situazioni ingovernabili. Quindi, questa mi sembra, dal punto di vista perlomeno degli enti locali, non certamente una novità.
L'ultima questione è quella sul concorso dello Stato in situazioni avverse, che però prevedeva anche il contrario, il concorso Pag. 14degli enti locali in una situazione di crescita: noi oggi siamo in una situazione di crescita. Se rispettassimo quella regola o non l'avessimo cambiata, noi dovremmo prevedere già adesso un concorso degli enti locali per la riduzione del debito pubblico, e non invece quello che si sta prevedendo, che si è previsto con la legge di stabilità già dal 2015, a mio avviso, ma soprattutto dal 2016, e che pensiamo debba continuare, e cioè la possibilità per gli enti locali di tornare ad avere un ruolo fondamentale per lo sviluppo dal punto di vista soprattutto degli investimenti. E quindi certo ci può essere più discrezionalità, con le regole che abbiamo previsto dal punto di vista centrale; però credo che dovremmo aver ben presente che cosa voleva dire quella norma, se applicata di fronte ad una situazione che, anche se di crescita fragile, anche se di crescita non molto elevata, però è una fase che non è più quella che abbiamo conosciuto fino alla fine del 2014, e cioè di riduzione del PIL, ma siamo in una situazione esattamente opposta. Credo quindi che giustamente ci si sia data una maggiore flessibilità da questo punto di vista, per verificare anche con le leggi di bilancio quali sono le politiche che si possono mettere in campo, perché a tutti i livelli dello Stato ci sia la possibilità di dare il proprio contributo per la crescita del Paese (Applausi dei deputati Rubinato e Romano).
PRESIDENTE. Ha facoltà di replicare il rappresentante del Governo, Enrico Morando.
ENRICO MORANDO, Viceministro dell'economia e delle finanze. Signor Presidente, sì, effettivamente, capisco che non è una grande novità, ma questo disegno di legge assume a riferimento, anzi è attuativo dell'articolo 81 della Costituzione, quello in vigore, modificato abbastanza di recente: il quale – siccome sono cocciuto lo voglio ripetere per l'ennesima volta in queste Aule – non è vero che prevede il pareggio di bilancio, perché il pareggio di bilancio è il pareggio nominale totale delle entrate uguale al totale delle spese. Questo è il pareggio nominale !
Cosa è scritto nell'articolo 81 della Costituzione, così come novellato ? È scritto che i bilanci delle pubbliche amministrazioni realizzino, devono realizzare l'equilibrio di bilancio tenendo conto dell'andamento del ciclo economico: è la traduzione in termini di linguaggio costituzionale, di diritto costituzionale, della nozione di pareggio strutturale, nota agli economisti, cioè quel saldo di bilancio che realizza un equilibrio tenendo conto che il ciclo economico positivo e negativo influenza il risultato del bilancio, e cioè il saldo, e quindi per calcolare il pareggio strutturale si guarda al rapporto nominale tra entrate e spese, ma poi si depura il bilancio pubblico degli effetti su di esso del ciclo economico. Questa nozione non solo, come è stato ripetuto invece qui, non impedisce, ma promuove la politica fiscale anticiclica, risultando evidente che tale nozione di equilibrio di bilancio dice semplicemente questo: l'equilibrio di bilancio si realizza attraverso un saldo che oscilla attorno allo zero in rapporto all'andamento del ciclo, cioè se l'economia va bene bisognerà fare non il pareggio nominale ma un avanzo, al fine di realizzare, in situazione di ciclo positivo, le condizioni finanziarie per fare in modo che, quando l'economia entrerà in un ciclo negativo, esistano le risorse per fare disavanzo. Questo è quello che è scritto nella nostra Costituzione e io, a differenza di molti altri che si sono pentiti di avere scritto questo testo, io, che sono tra quelli che lo hanno scritto, rivendico questa scelta e penso che, finalmente, con il nuovo articolo 81, noi abbiamo una regola generale di tenuta del bilancio pubblico che spinge verso una politica fiscale esplicitamente e, sulla base di regole rigide, orientata ad esercitare una funzione anticiclica, perché spendere in deficit quando l'economia va bene di per sé è un'offesa agli interessi di quelli che verranno e agli interessi di quelli che sono presenti in quel momento, perché avrebbero un'economia che andrebbe bene a prescindere da quell'intervento in debito.
Quindi, abbiamo bisogno di introdurre quell'equilibrio che, invece, non c’è stato Pag. 15nel passato, utilizzando una formula, quella dell'articolo 81 vecchio, che, purtroppo, ha consentito che si determinasse quello che noi sappiamo essersi determinato in termini di volume globale del debito pubblico in Italia. Ma veniamo, in questo contesto, alla legge che stiamo discutendo, perché, se si stravolge il contesto regolatorio rappresentato dall'articolo 81, nulla di questa legge che stiamo discutendo è comprensibile. È comprensibile se lo si colloca dentro questo contesto; non a caso, la legge n. 243, che stiamo modificando, è una legge cosiddetta rinforzata, cioè è una legge di natura costituzionale, e, per questa ragione, può essere approvata soltanto con la maggioranza assoluta dei membri del Parlamento, comprese le modifiche.
Questa modifica, naturalmente, dovrà ottenere, come ha già ottenuto al Senato, anche alla Camera la maggioranza assoluta dei voti favorevoli, altrimenti essa non sarà introdotta, perché non è una legge qualsiasi: è una legge di sistema, che regola il rapporto, tra l'altro, in questo caso, occupandoci del titolo di questa legge che stiamo modificando, della relazione finanziaria tra Stato centrale e autonomie locali. Con questa legge – questa è la novità –, con questa innovazione della legge n. 243 va strutturalmente in soffitta il Patto di stabilità interno, perché è vero che la legge di stabilità 2016 lo aveva sostituito con la nuova regola, ma si trattava di una legge valida per un anno. Adesso noi stiamo strutturalmente decidendo che non c’è più il Patto di stabilità interno così come è stato introdotto nella seconda metà degli anni Novanta e come è sopravvissuto fino al 2015, sia pure con qualche variazione non strutturale.
Ora, penso che sarebbe ipocrita, in particolare da parte mia, che sono stato in Parlamento per tanti anni e da tanti anni mi occupo di questi temi, negare che il Patto di stabilità interno, di cui oggi vediamo con precisione e con nettezza i difetti, abbia avuto, tuttavia, un enorme ruolo nel realizzare l'operazione dello straordinario consolidamento di finanza pubblica che il Paese Italia, non questo Governo, il Paese Italia, nel corso di questi anni, ha realizzato. E negare questo elemento significa negare una parte enorme del lavoro che il Paese nel suo complesso ha realizzato su questo punto. Detto questo, proprio in rapporto al contenuto del nuovo, tra virgolette, articolo 81 della Costituzione, era evidente quale era il problema del Patto di stabilità interno che noi oggi andiamo a sostituire.
Era stupido, per dirlo con le parole del Presidente Prodi; era, cioè, un patto che, obbligando, di fatto, gli enti locali a fare avanzo, a prescindere dal ciclo, introduceva una politica prociclica assolutamente assurda, che finiva per ridurre il potenziale di innovazione implicito nell'azione di politica fiscale del sistema delle autonomie locali, e noi sappiamo quanto conti complessivamente per la finanza pubblica e per l'economia italiana questo sistema.
Ora, questo carattere stupido, eccessivamente prociclico, del Patto di stabilità interno ha motivato una richiesta di cambiamento radicale che è venuta, nel corso di tutti questi anni, crescendo. Lo sappiamo tutti cosa ci dicevano i sindaci: loro non parlavano di pareggio strutturale, di pareggio nominale, vedo la differenza. Dicevano, sostanzialmente, soprattutto se erano sindaci di comuni amministrati bene: ho i soldi lì per fare spese in conto capitale, per piacere fatemeli spendere, smettetela con questo Patto che mi impedisce di spendere i soldi che ho. In questo modo andavano al cuore del problema, cioè: potremmo fare politiche anticicliche di investimento su strutture che aiutano l'economia a crescere, non ce li fate fare con il Patto di stabilità interno.
La legge del 2016 ha superato questa situazione, ma i sindaci cosa ti dicono oggi ? Ti dicono: d'accordo, nel 2016 avete deciso così, ma adesso, nel 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 e così via cosa farete ? Noi gli stiamo dando la risposta, come ha detto giustamente il relatore, deputato Marchi. Ha detto: noi stiamo strutturalmente rispondendo a questa domanda dicendo «avete un obiettivo, il pareggio da realizzare per competenza, un solo saldo, naturalmente nel Pag. 16bilancio di previsione e nel consuntivo, e, attorno a questo elemento, organizzate la vostra politica nel medio periodo, finalmente con possibilità di programmazione di medio periodo».
Certo, il deputato Giorgetti ha sottolineato che si sarebbe potuto decidere subito, perché poi, di fatto, questa cosa come si fa ? Si fa, dice Giorgetti, e sappiamo tutti, introducendo immediatamente tutto il fondo pluriennale vincolato nel saldo. Se mettiamo subito tutto a partire dal 2017, abbiamo, di fatto, risolto il problema. Ora, questa, deputato Giorgetti – lei lo sa quanto lo so io – è una legge di sistema, è una regola di ordine generale. Se noi avessimo deciso, invece che dal 2020, dopo una fase di transizione, di considerare inserito completamente il fondo pluriennale vincolato nel saldo, noi avremmo dovuto coprire nell'immediato la norma, coprire finanziariamente.
Ora, scegliere dentro il bilancio di prendere delle risorse per fare una certa cosa è il fondamento dell'attività discrezionale delle maggioranze e del Governo, ma la regola che stiamo discutendo non è una regola della maggioranza, lei lo ha detto e io sono d'accordo, e non è una regola del Governo: è una regola di sistema, va votata con la maggioranza assoluta dei membri. È, cioè, una regola del gioco, sia pure il gioco del bilancio pubblico. Per questa ragione, noi abbiamo ritenuto che fosse più corretto nella regola di sistema introdurre la soluzione di sistema, il fondo pluriennale vincolato è inserito nel saldo, dicendo, invece, che, siccome c’è una transizione, è ovvio, poiché abbiamo spinto per quindici anni perché si costruissero avanzi, si sono costruiti grandi avanzi, che adesso andranno in assorbimento, ma nell'immediato sono grandi.
È del tutto evidente che, se io dicessi che immediatamente dal 2017 tutto l'avanzo entra nel saldo, tutto il fondo pluriennale vincolato entra nel saldo, starei dicendo che i 660 milioni che sono stati impiegati nella legge di stabilità 2016 per coprire questo inserimento parziale devono diventare alcuni miliardi per consentire l'inserimento totale a regime nell'immediato. Ma avrebbe senso che una regola del gioco fondamentale come questa nella tenuta di finanza pubblica contenesse una scelta discrezionale del Governo su dove andare a reperire le risorse per realizzare questa copertura ? La soluzione, nella fase di transizione, non può essere questa, a mio giudizio; non può essere questa per una ragione di fondo, che è quella che ho appena detto.
Più corretto, molto più corretto, a mio giudizio, stabilire, invece, che nella transizione, da qui al 2020, con legge triennale, con legge di bilancio triennale, il Governo, con il suo bilancio, scelta discrezionale fondamentale, stabilisce quanta parte del fondo pluriennale vincolato – al limite anche tutto, ma sarà, a quel punto, una scelta politica «di parte», tra virgolette, maggioranza e Governo – entra nel saldo. In questo modo, secondo me, abbiamo tenuto distinti due piani – quello della regola generale e quello della scelta discrezionale – che continuano a dovere essere considerati distinti anche in questa situazione di confusione politica che caratterizza la contingenza del nostro Paese. Dunque, sarà la legge di bilancio 2017-2019 a risolvere questo problema. Ultima cosa che voglio dire, grazie alla norma a regime, dal 2020 dentro il Fondo pluriennale vincolato e, quindi, risolti i problemi degli avanzi eccessivi accumulati in forza del vecchio Patto di stabilità interno che è andato definitivamente in soffitta, si apre adesso il cantiere della regolazione, cioè della eliminazione di quell'insieme mostruoso di vincoli per l'attività e per la gestione dei comuni, in particolare, che sono stati introdotti in coerenza con il Patto di stabilità interno così come era, perché se il Patto di stabilità interno è espresso prevalentemente attraverso il meccanismo del tetto di spesa e attraverso l'obbligo dell'avanzo è chiaro che sono i comuni stessi che poi chiedevano: ma diteci, visto che pretendete di governare da Roma il comune di Novi Ligure – per citare il mio comune –, come si fa nella gestione del personale, quali regole, quali vincoli, con il risultato che i vincoli si sono Pag. 17moltiplicati in maniera ossessiva. Oggi, con la regola del pareggio è chiaro che tutto cambia; a regime bisognerà, a mio giudizio, semplicemente eliminare quell'enorme volume di vincoli più o meno grandi che sono stati introdotti per consentire l'attuazione di un Patto di stabilità interno che, per le caratteristiche che aveva, reclamava vincoli messi centralmente e non decisi autonomamente dai comuni.
Discussione della mozione Manlio Di Stefano ed altri n. 1-01331 sulle linee della politica europea ed estera dell'Italia alla luce delle recenti emergenze internazionali (ore 16,18).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione della mozione Manlio Di Stefano ed altri n. 1-01331 (Nuova formulazione) sulle linee della politica europea ed estera dell'Italia alla luce delle recenti emergenze internazionali (Vedi l'allegato A – Mozione).
Avverto che lo schema recante la ripartizione dei tempi riservata alla discussione della mozione è pubblicato in calce al resoconto stenografico della seduta di venerdì 29 luglio 2016.
Avverto che sono state presentate le mozioni Gianluca Pini ed altri n. 1-01333 e Capezzone ed altri n. 1-01334 che, vertendo su materia analoga a quella trattata dalla mozione all'ordine del giorno, verranno svolte congiuntamente. I relativi testi sono in distribuzione.
È iscritta a parlare l'onorevole Marta Grande che illustrerà anche la mozione Manlio Di Stefano ed altri n. 1-01331 (Nuova formulazione) di cui è cofirmataria. Ne ha facoltà.
MARTA GRANDE. Grazie, Presidente. Oggi, siamo chiamati a discutere di politica estera, anzi, della politica estera, cosa che di per sé, anche in questa assise, può significare tutto e nulla. Il DNA culturale della nostra nazione, da sempre, coltiva i geni della diplomazia – il dialogo, la mediazione, il compromesso, sia pure inteso, quest'ultimo, nell'accezione unicamente positiva del termine – che hanno contraddistinto per forza di cose la storia d'Italia che è frutto di millenarie sovrapposizioni di civiltà e popoli agli antipodi e, molto spesso, capaci di pacifiche convivenze e proficue fasi di interscambio culturale e che hanno reso l'Italia il Paese meraviglioso che è. Antiche minacce, oggi, sono tornate d'attualità, il terrorismo internazionale, l'autonomia politica ed economica delle nazioni, l'Europa sempre più barcollante, incompleta, priva di certezze e la questione mediterranea, caratterizzata da Paesi che non fanno parte della Comunità Europea ma che, giocoforza, ne condizionino le scelte, le strategie, le posizioni presenti e future. Il vuoto di valori a cui, nostro malgrado, ci stanno condannando le classi politiche e dirigenti più giovani ci ha portato a considerare la politica estera alla stregua di un terreno di incontro-scontro neutro, quasi idealizzato, spesso percepito come distante e sostanzialmente non in grado di determinare i destini dei singoli individui, quanto le scelte interne dei singoli Paesi. Niente di più sbagliato e di più lontano dalla verità; la paura, l'incertezza, l'istinto prevalente di dover dare un volto e un nome alle differenti paure che si materializzano di fronte ai nostri occhi e che assumono forme vaghe e indistinte ci spinge a resistere, restringendo i nostri orizzonti, riducendo le nostre prospettive a breve e lungo termine.
Anche le piccole cose, le scelte in apparenza meno rilevanti, appartengono al mare magnum di una politica sempre più internazionalizzata e non possono essere assunte a prescindere dagli altri, vicini o lontani che siano.Pag. 18
La pace, la prosperità e la libertà si costruiscono su basi cooperative e su visioni di insieme complesse, articolate e coraggiose. Tutto ciò a prescindere dalle nostre singole volontà ed opinioni personali, perché il mondo di oggi non consente alla politica il lusso dell'autocompiacimento o la possibilità di isolarsi in un presunto «buen retiro», nell'attesa che passi la tempesta.
L'Italia può, vuole e deve incidere, pertanto non creda, il Governo, di potersi arroccare sul proprio Aventino, aggirando il nostro contributo con la scusa, francamente poco credibile per tutti, che tanto noi del MoVimento 5 Stelle – o altri partiti, piuttosto che la cosiddetta minoranza del PD, costituita da colleghi che, a tutt'oggi, ne rappresentano un pilastro – abbiamo fissa in testa l'idea unica di indebolire l'operato di chi, oggi, ci rappresenta nel mondo.
Dobbiamo armarci di determinazione e coraggio, rompere gli indugi, garantire una spinta propulsiva capace di invertire una tendenza consolidata negli ultimi anni, cioè quella di lasciare che le cose continuino ad andare stancamente come sempre.
Oggi, più che in ogni altro momento, il mondo può essere ricettivo rispetto alle proposte audaci, al superamento delle reciproche diffidenze culturali, alla promozione di una comune idea di pace e di rispetto delle differenze dei popoli e dei singoli individui. Il mondo è protagonista di una stagione di cambiamenti epocali e se la politica non saprà comprendere ed affiancare queste novità rischierà di ghettizzarsi ancora di più per condannarsi ad una sempre più veloce autodistruzione.
Già nel 2013 il MoVimento 5 Stelle ha parlato di Siria in una lunga ed articolata mozione a cui l'allora Governo Letta si dimostrò sordo e non offrì alcun margine di discussione; poi c’è la Libia, un Paese letteralmente distrutto a tavolino e dalle cui ceneri si è innescato un perverso effetto domino che ha determinato un’escalation di crisi; c’è la questione delle sanzioni alla Russia che il Governo ha provato ad eludere con alcuni passaggi diplomatici risoltisi in una bolla di sapone che ha lasciato scontenti tutti, il classico caso in cui la pezza è peggiore del buco. Poi, finalmente, sarà il caso di parlare dei giusti termini di Europa, la nostra Europa, che sta sprofondando sotto il peso dell'inerzia dei Paesi membri, senza che i vertici e le nomenclature trovino anche solo la forza per un tentativo di inversione di rotta.
Parliamo di immigrazione, certo, ma come farebbe un Paese grande e serio quale siamo, senza spunti demagogici, liberandoci da strumentalizzazioni volgari ed inaccettabili, integrando le ragioni dell'accoglienza al rispetto delle differenti culture, delle origini e delle regole esistenti, ma sforzandoci, comunque, di far prevalere il principio dell'accoglienza, affinché le nostre radici comuni di misericordia e tolleranza continuino ad essere più forti di qualsiasi odio.
Davvero, crediamo di poter candidamente parlare di scontro di civiltà, citando arditamente l'opera di Huntington e decontestualizzandone alcuni passaggi col solo scopo di travisarne il contenuto ? Davvero operazioni di questa natura non sono sufficienti per evocare in noi i sordidi spettri del secolo scorso che, approfittando del momento favorevole, alcuni tra i peggiori mostri della storia dell'umanità accendevano nel cuore degli ultimi, parlando di razza, religione, etnia ?
Crediamo, invece, che almeno fin quando non si supererà definitivamente il modello westfaliano, la politica deve rappresentare la stella polare degli equilibri internazionali ed ogni singola parola, ogni singolo incontro di vertici, ogni denuncia di bombardamenti, di stragi, di persecuzione deve trovare in quest'Aula un luogo di confronto, controllo, approvazione o opposizione.
La politica deve decidere, nessun altro; siamo qui, oggi, a chiedere di agire. Il Governo avrà tutto lo spazio che vorrà e saprà prendersi e, se ce ne fosse bisogno, la garanzia di non essere sabotato. Noi siamo per la proposta costruttiva che trova nella democrazia reale il terreno d'incontro perfetto, non siamo guastatori, gli italiani lo tengano a mente. Siamo uno dei Pag. 19Paesi del G7 e, come tale, l'Italia è del tutto legittimata a farsi promotrice di una nuova stagione di dialogo. La nostra Costituzione, la più bella del mondo, ripudia la guerra. Iniziamo a rispettarla attivamente, interrompendo la vendita di armi a Paesi che alimentano guerre civili o sostengono, anche indirettamente, il terrorismo; impediamo alle armi nucleari, chimiche e batteriologiche di transitare sul nostro territorio; attiviamoci in sede ONU per arrivare ad un processo di riconciliazione che consenta l'indizione in Libia di libere elezioni. È tutto possibile, non c’è nulla di irrealizzabile; banale a dirsi, ma basterebbe, anzi, basta, davvero poco (Applausi dei deputati del gruppo MoVimento 5 Stelle).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Andrea Romano. Ne ha facoltà.
ANDREA ROMANO. Grazie, Presidente. Se ogni crisi internazionale è diversa dalle altre c’è un elemento unificante che tiene insieme i tanti fronti di conflittualità di fronte ai quali ci troviamo in questo periodo; dalla Turchia alla Russia, dalla Libia all'Europa, dai flussi migratori all'offensiva jihadista, il tratto comune a tutti questi fenomeni pare uno solo: la crisi del multilateralismo, ovvero il crollo verticale della fiducia nella possibilità che istituzioni internazionali e sovranazionali possano essere gli strumenti giusti ed efficaci per governare il mondo e le sue crisi.
L'incrinarsi della fiducia nelle istituzioni sovranazionali è mosso da un potente ritorno della sovranità o, meglio, di una forma specifica di sovranità, una forma angusta, ristretta e limitata. È una forma di sovranità, questa, che sembra rifiutare la possibile e necessaria integrazione tra i diversi interessi nazionali e l'unico interesse della comunità internazionale.
Questa integrazione, difficile e complicata ma comunque possibile e necessaria, è stata la forma specifica attraverso la quale la comunità internazionale si è governata dopo la fine della guerra fredda. Per questo la crisi del multilateralismo preoccupa e ci preoccupa, perché rivela un pericoloso passo indietro rispetto alla direzione di marcia che la comunità internazionale sta percorrendo da quasi trent'anni. Da questo punto di vista chi dice che non possiamo tornare indietro non dice tutta la verità, perché la comunità internazionale non va in una sola direzione e, tra l'altro, è già accaduto in passato e potrebbe accadere nuovamente un ritorno indietro; penso all'inizio del Novecento, quando vi era una specie di globalizzazione, anche se era chiamata in altro modo, e di fronte a questo scenario la crisi delle istituzioni multilaterali dell'epoca, insieme al trionfo dei nazionalismi che avremmo chiamato oggi «sovranisti», portò, come sappiamo, ad un conflitto che fu dapprima politico e poi militare, per l'appunto, tra nazionalismi diversi.
Quindi, noi sappiamo già dove può portare il conflitto tra nazionalismi non governati e per questo abbiamo il dovere di interrogarci sulle ragioni di questa crisi, così come abbiamo il dovere di indicare come unica via d'uscita un rilancio concreto del multilateralismo, un rilancio politico e dunque realistico e non solo retorico delle forme attraverso le quali i diversi interessi nazionali possono convivere e cooperare.
Nel fare questo e, quindi, nel rilanciare il multilateralismo, teniamo fede anche alla visione fondamentale che i nostri padri costituenti definirono come base della politica estera della nostra Repubblica, una visione che nasceva, allora, dalla consapevolezza delle catastrofi nate dal conflitto per l'appunto tra nazionalismi e dall'urgenza di guardare al futuro con occhi diversi da quelli che avevano retto gli equilibri europei e mondiali nella prima metà del Novecento o, meglio, che non avevano retto quegli equilibri, tanto da provocare due catastrofiche guerre mondiali.
Quella visione dei nostri padri costituenti, così lungimirante, è quella che attraversa l'articolo 11 della nostra Costituzione, un articolo – e lo dico attraverso di lei, Presidente, specificatamente ai colleghi del MoVimento 5 Stelle – che soprattutto in quest'Aula dobbiamo sempre Pag. 20ricordare nella sua interezza, resistendo alla tentazione di citarne solo una parte, perché quell'articolo è strutturato su tre parti armoniche e d'insieme che, nella loro complessità, compongono uno straordinario quadro di valorizzazione del multilateralismo: il ripudio della guerra certamente come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, ma anche il consenso a limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri pace e giustizia tra le nazioni e, infine, la promozione del multilateralismo sotto forma delle organizzazioni internazionali rivolte a pace e giustizia.
L'interesse nazionale italiano è dentro questa rappresentazione multilaterale, che fu dei nostri padri costituenti, e noi per questo siamo e restiamo una nazione consapevole che solo svolgendo fino in fondo il proprio ruolo dentro alle istituzioni internazionali, di cui siamo parte, si può promuovere il nostro interesse nazionale e, quindi, il benessere dei nostri cittadini e la speranza di un futuro migliore per le future generazioni. È un'idea forte e insieme realistica dell'interesse nazionale italiano, un'idea che anima e promuove la nostra azione dentro l'Unione europea, perché finalmente essa comprenda che solo tornando ad occuparsi dei bisogni dei cittadini potrà essere superata la gravissima crisi in cui è precipitata. Ed è un'idea, questa, legata alla realtà di quello che ci circonda, perché coloro che parlano di ritorno alla sovranità nazionale, di uscita dall'euro o dall'Unione europea, che poi è la stessa cosa, non dicono tutta la verità agli italiani, perché, se dicessero tutta la verità ai nostri cittadini, allora, dovrebbero aggiungere che fuori dall'Europa o fuori dalla moneta unica non c’è maggiore benessere, non c’è maggiore giustizia, non c’è maggiore futuro, ma tutto il contrario del benessere, della giustizia e del futuro.
Multilateralismo, interessi nazionali e realismo politico sono le basi con cui il Partito Democratico guarda alle molte crisi che scuotono la comunità internazionale e insieme sostiene l'azione di un Governo che si sta muovendo nella giusta direzione per affrontarle. Pensiamo al terrorismo e alle comunità musulmane del nostro Paese, perché su questi due punti la necessità di rilanciare il multilateralismo si concretizza in due direzioni.
Da una parte, il piano militare e di sicurezza, dove l'Italia è impegnata a svolgere il proprio compito come Paese membro dell'ampia coalizione militare costituita contro Daesh, dentro la quale lavoriamo per l'addestramento dei soldati iracheni e per il coordinamento del gruppo internazionale di contrasto dell'attività di finanziamento di Daesh. È una coalizione, questa, che coinvolge anche numerosi Paesi arabi e che sta conseguendo importanti successi sul terreno, ma che richiede di essere ulteriormente rafforzata. L'altro capo del nostro approccio multilaterale alla lotta contro il terrorismo è la necessità di un coinvolgimento delle comunità musulmane e dei Paesi islamici e un impegno sul piano sociale e culturale, insieme alla spinta da promuovere verso le comunità musulmane affinché non solo si esprimano in modo netto contro il terrorismo e si adoperino attivamente e pubblicamente per un contrasto alla radicalizzazione, isolando e denunciando i fiancheggiatori del terrorismo presenti al proprio interno, ma, per citare le parole recenti del rettore di al-Azhar, «contrappongono, queste comunità, ad esso – ovvero al jihadismo – un'interpretazione pacifica dell'Islam».
Per quanto riguarda poi le migrazioni, cioè il fenomeno migratorio che così prepotentemente agita – e legittimamente – le nostre opinioni pubbliche e il nostro Paese, faccio presente che il Migration Compact è il risultato più avanzato proprio in termini di multilateralismo a cui l'Italia ha contribuito in sede europea per la gestione comune del fenomeno migratorio. Proprio perché siamo convinti della falsità della propaganda sovranista, che alimenta le paure degli italiani invece di contrapporre a queste paure risposte politiche concrete, noi crediamo che la fantomatica chiusura delle frontiere porterebbe con sé non tanto la soluzione al Pag. 21problema ma l'esatto contrario, come ci dicono alcune recenti esperienze a cui, tra l'altro, stiamo assistendo a pochi chilometri dalle nostre frontiere. E proprio per questo ci siamo impegnati in chiave europea non solo affinché i Paesi membri dell'Unione si assumano fino in fondo il peso di una condivisione di oneri e responsabilità, ma stiamo lavorando e stiamo investendo affinché l'Unione europea adotti, con il Migration Compact, una strategia operativa ed efficace per accordi di cooperazione rafforzata e di partenariato con i Paesi terzi e con i Paesi africani, in particolare con quelli di origine e di maggiore transito di flussi migratori e di rifugiati. Il nostro auspicio in quest'Aula è che quelle forze politiche che condiscono la falsa retorica della chiusura delle frontiere con gli slogan dell'aiutiamoli a casa loro comprendano che proprio il Migration Compact ha esattamente lo scopo che loro a parole intenderebbero perseguire, ovvero focalizzare la cooperazione europea e internazionale su quei Paesi africani dai quali originano i maggiori flussi migratori.
Concludo, Presidente, con un riferimento a due Paesi coinvolti in due recenti crisi internazionali a cui stiamo assistendo, ovvero la Turchia e la Russia: Paesi diversi naturalmente, spesso storicamente e anche recentemente in conflitto tra di loro, ma entrambi questi Paesi pervasi da una nuova ondata sovranista che rischia di travolgere sia i passi in avanti fatti da questi due Paesi negli standard dello Stato di diritto sia la loro integrazione nella comunità internazionale, con conseguenze gravi sia sul livello democratico dei due Paesi sia sulla stabilità della comunità internazionale. Nel caso turco la nostra chiara condanna del golpe, del tentativo di golpe militare in Turchia, espressa dall'Italia e da tutta l'Europa, non può impedire un giudizio fermo e coerente di non disponibilità a giustificare vendette, epurazioni, violazioni dello Stato di diritto o limitazioni degli spazi democratici, ovvero tutte azioni incompatibili con il rispetto dei diritti umani e con i pilastri della civiltà giuridica europea, che la Turchia, tra l'altro, si era impegnata a rispettare con la firma della CEDU. Tali azioni repressive indiscriminate, a cui abbiamo assistito in questi ultimi giorni, rischiano, tra l'altro, di peggiorare il contesto democratico del Paese e, in prospettiva, di comprometterne la stabilità e insieme di pregiudicare indefinitamente le prospettive della sua adesione all'Unione europea. Non è in alcun modo accettabile, quindi, l'adozione di quelle misure repressive messe in atto in queste ultime settimane dal Governo turco che, ben oltre i responsabili reali o presunti del tentativo di golpe, hanno colpito decine di migliaia di giudici, giornalisti, docenti e avvocati, responsabili unicamente di essere sospettati di scarsa lealtà verso il partito al potere. Tutto questo va ribadito, pur tenendo in considerazione i danni provocati dalla incoerente ed intermittente politica di alcuni Stati membri dell'Unione europea nei confronti del processo di adesione della Turchia all'Unione.
Nel caso della Russia, infine, l'obiettivo italiano è sempre stato e rimane quello del ripristino di normali relazioni economiche e commerciali tra il nostro Paese e la Russia. È un obiettivo, questo, che deve partire dal rispetto degli Accordi di Minsk e, dunque, dalla vigilanza internazionale sul rispetto, da parte russa, dell'intangibilità di confini nazionali di Paesi limitrofi e, insieme, dalla rassicurazione alla superpotenza russa che non esiste alcuna minaccia alla sua sicurezza, tanto meno da parte europea, e quella sulla sicurezza sarà tanto più forte quanto più deciso sarà l'investimento politico di potenza che ha retto il pianeta sul filo del conflitto globale nei decenni della Guerra fredda.
Quel periodo è finito, è finito per sempre, e la storica insicurezza russa deve resistere, anche con il nostro aiuto, alla tentazione di trasformare la percezione di un accerchiamento in una deriva aggressiva e revisionistica dei conflitti internazionali. Anche su questo, come sempre è accaduto nei confronti di Mosca, l'Italia è pronta a giocare fino in fondo il proprio ruolo di interlocutore sensibile verso le preoccupazioni di sicurezza della Russia.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Occhiuto. Ne ha facoltà.
ROBERTO OCCHIUTO. Presidente, io vorrei iniziare questo mio breve intervento sulla mozione posta all'ordine del giorno richiamando un dato che appartiene alla cronaca giornalistica degli ultimi giorni e che è sconvolgente nella dimensione numerica – che tra poco indicherò –, ma che è sintomatico anche dell'incapacità del nostro Governo, in particolare sui termini di politica estera e più in generale dell'insufficienza dell'Unione europea su questi stessi temi. Mi riferisco al dato dei 5.500 clandestini che nell'ultimo week-end di luglio, quello appena trascorso, sono sbarcati nel nostro Paese. È un dato che, come dicevo, è sconvolgente nella sua dimensione numerica, perché se lo rapportiamo a quello che potrebbe essere il dato del mese di agosto, se dovesse proseguire questa autoinvasione, in sostanza, di clandestini, a questo ritmo, ci restituisce una dimensione tragica di un fenomeno che è sfuggito al Governo del nostro Paese, ma soprattutto è sfuggito all'unico governo possibile di questo fenomeno, che è il governo delle istituzioni europee sui temi appunto di politica estera utili a fronteggiare i flussi migratori.
Che succederà a fine agosto, se gli sbarchi continueranno ad essere di questa dimensione quantitativa ? È un tema che dobbiamo mettere in cima alle questioni che riguardano la politica estera del nostro Governo e la capacità del nostro Governo di incidere sulle questioni di politica estera europea ? Credo proprio di sì, perché tutte le iniziative e le misure poste in essere fino ad oggi per fronteggiare il fenomeno migratorio non hanno avuto esiti positivi, i dati lo dimostrano, registrando di fatto il fallimento di una politica europea comune delle migrazioni.
Siamo quindi ancora molto lontani dal raggiungimento degli obiettivi che lo stesso Consiglio europeo ha fissato, ma che purtroppo ha fissato soltanto sulla carta: nel 2015 è aumentato di circa sette volte il flusso migratorio rispetto al 2014. Secondo Frontex, infatti, nel 2015 sono stati rilevati 1,83 milioni di attraversamenti irregolari di migranti alle frontiere esterne all'Unione europea, a fronte dei 283.500 dell'anno precedente. È un dato che va considerato e dal quale si deve leggere appunto l'incapacità dell'Europa e quindi anche del nostro Governo, in rapporto all'Europa, di porre in essere misure di politica estera utili a fronteggiare questa invasione. Noi riteniamo che alla luce di ciò sia urgente e improcrastinabile l'implementazione di una politica migratoria europea comune e coerente, che affronti il tema del controllo delle frontiere e della stabilità; affronti anche il tema dello sviluppo dei Paesi di origine e di transito e che contempli interventi mirati a contrastare gli scafisti in partenza dalla Libia e dalla Tunisia, unitamente a interventi di carattere umanitario per garantire, a chi ne ha diritto, di ricevere assistenza in Africa e accoglienza in Europa.
Vorremmo a tal proposito che fosse compiuto ciò che è previsto in EUNAVFOR MED, perché anche tale missione riporta risultati limitati; non è stata ancora avviata la fase 3 dell'operazione, proprio quella più importante, che prevede la possibilità di arrestare gli scafisti e di sequestrare o affondare le barche direttamente sulla costa di partenza e sullo stesso territorio libico. La fase 3 è la fase fondamentale della missione, perché permetterebbe di entrare nelle acque territoriali libiche, combattendo in maniera efficace gli scafisti. Rimanere bloccati alla fase 2 significa per il nostro Paese continuare a sostenere una missione che è in grado solo di alimentare l'immigrazione clandestina, come dimostrano appunto gli sbarchi degli ultimi giorni.
Anche sul tema delle ricollocazioni, che cosa ha fatto l'Europa e qual è stato il nostro contributo, il contributo del nostro Paese, per risolvere questo problema ? L'attuazione dei programmi di ricollocazione, all'11 luglio 2016, si è limitata in sostanza alla ricollocazione soltanto di 3 mila unità: 2.200 dalla Grecia e 843 dall'Italia. Ma vorrei ricordare che l'obiettivo fissato dalla Commissione era di riallocare 6 mila persone al mese, invece questo Pag. 23programma va avanti con grande lentezza, dimostrando ancora una volta l'incapacità dell'istituzione europea di costruire una comune solidarietà e un comune impegno rispetto ai temi di politica estera, anche rispetto a quei temi di politica estera che incidono evidentemente di più su questioni molto sentite dalle popolazioni europee, come quelle relative all'immigrazione. Infatti, se le politiche di ricollocazione son fallite, è proprio per le resistenze da parte di molti Stati membri, alcuni dei quali si sono addirittura rifiutati di aderire al programma.
È questa la capacità che ha l'Europa di trovare solidarietà sui temi di politica estera ? E qual è stato il contributo del nostro Paese, in questa direzione ? Vorrei ricordare che uno dei primissimi atti del Governo Renzi è stato quello di aprire una trattativa con gli altri Paesi d'Europa perché si nominasse la Mogherini Alto rappresentante della politica estera, in sostanza il Ministro degli esteri dell'Europa, per cui noi siamo nella paradossale condizione di essere il Paese che dovrebbe in qualche modo avere più responsabilità sulle scelte di politica estera dell'Europa, avendo contribuito alla nomina della Mogherini in maniera determinante, mentre siamo del tutto irrilevanti. Avremmo invece potuto chiedere, per esempio, di essere rappresentati nella Commissione con un ruolo di maggior peso, forse questo sarebbe stato più utile per il nostro Paese e per i nostri cittadini.
Credo che su tutto questo ci sia la necessità di una riflessione che consenta al nostro Governo di non ripetere gli errori del passato e di andare avanti, magari con maggiore convinzione, nella direzione di costruire una maggiore solidarietà europea sui temi di politica estera. È evidente, però, che oggi parlare di politica estera significa soprattutto parlare di costruire le condizioni per fronteggiare l’escalation terroristica che sta preoccupando molto i nostri cittadini e che rappresenta la vera emergenza del momento. Nel mondo, la scena è oggi occupata, in primo luogo, soprattutto dal profilo sinistro del califfato: la guerra che il Daesh ha scatenato contro l'Occidente, che ha di mira la sottomissione ideologica e in prospettiva quella militare dell'intero pianeta, ha subìto una terrificante accelerazione negli ultimi tempi, con un vero e proprio sciame di attentati, in una sequenza deliberata e a ritmo crescente in tutta Europa.
Assistiamo sgomenti ad un’escalation che finora ha trovato i leader europei uniti nella retorica, ma incapaci di coordinare qualsiasi strategia di tutela della sicurezza interna e di attacco al santuario del terrore. Il prevalere di miopi interessi particolari e di personalismi, senza capacità di leadership, ha aumentato la disaffezione verso le istituzioni europee, facendo diventare questa disaffezione, a volte, una vera e propria ostilità da parte dei cittadini. Rispetto agli allarmi che abbiamo lanciato dal febbraio del 2015, quando in quest'Aula abbiamo discusso di temi come quelli che oggi stiamo affrontando, e che abbiamo rinnovato negli ultimi mesi, rispetto al richiamo ad un'azione del nostro Governo che fosse tesa a radunare in un comune sforzo le potenze europee, non possiamo che constatare la caduta nel vuoto di qualunque spinta positiva a restituire al nostro continente, alle sue organizzazioni, e persino alla NATO, ruoli da protagonisti di un ordine pacifico. I settori critici e gli ambiti di propagazione della minaccia jihadista si sono ampliati. Se i territori sotto l'ordinamento para-statuale del Daesh si sono ristretti in Iraq, in Siria, forse in Libia, l'incisività delle azioni terroristiche di quanti hanno giurato fedeltà al califfo, anche fuori da questi territori, si è fatta più pervasiva, più vicina, più attuale, come dimostrano gli attentati perpetrati nel nostro continente, non avendo alcuno scrupolo nemmeno di salvaguardare, questi attentatori, la propria stessa vita o di preservarsi da gesti sacrileghi, invisi alla tradizione islamica. I terroristi del Daesh puntano sulle chiese, sulle piccole città, per comunicare che non esistono confini Pag. 24di alcun genere alle loro aggressioni mortali e non fanno distinzioni tra bambini, tra adulti, militari o sacerdoti.
Ora noi riteniamo che possano esistere due risposte dell'Occidente a questo attacco. Di queste risposte il nostro Governo ha il dovere di farsi carico in ogni sede sulla base di un mandato parlamentare ampio che il Presidente Renzi deve avere l'umiltà di chiedere e che noi non rifiuteremo di dargli come gruppo di Forza Italia, nella consapevolezza che il primo compito di uno Stato, di un consorzio di Stati, è quello di garantire la sicurezza dei propri cittadini, così come il primo compito di una forza politica responsabile sia quello di adoperarsi per dimostrare che c’è un Paese che, intero, si stringe attorno alla necessità di fronteggiare gli attacchi alla sicurezza dei cittadini. È utile però che il Presidente Renzi abbia quest'umiltà, che per la verità ha dimostrato di non avere nei messi passati. Ci sono due strade, una è quella di rispolverare Pratica di Mare. Dinanzi a un nemico totalitario, al male assoluto, così come fece Berlusconi qualche anno fa nel 2002 (eravamo subito dopo l'attacco terroristico del 2001 alle Torri Gemelle) che mise insieme America e Russia a Pratica di Mare, noi dovremmo avere la capacità di ripetere quella esperienza, quel precedente.
ROBERTO OCCHIUTO. Solo un minuto. Pratica di Mare fu un successo che noi dovremmo avere la capacità di recuperare; è questa la prima strada. La seconda strada è quella più complessa, è la strada di una risposta in qualche modo culturale a quanto sta avvenendo. Una risposta più complessa perché vorrei ricordarlo, Presidente: mentre ieri cristiani e musulmani pregavano insieme, la rivista del califfato metteva in prima pagina l'immagine di un terrorista che con la bandiera del califfato abbatteva una croce su una chiesa. È una strada più complessa, ma che abbiamo la necessità di percorrere perché rafforzare l'identità cristiana del nostro continente è la risposta che comunque è necessaria per fronteggiare questo problema.
Un'ultima, cosa Presidente, rispetto ai temi di politica economica. Oggi una leva di politica estera è costituita proprio dalla politica economica che non è più nella disponibilità dei singoli Paesi, ma è purtroppo ancor più nella disponibilità delle istituzioni sovranazionali, come, nel nostro caso, nella disponibilità dell'Europa. Allora rispetto a questo, sarebbe utile che ci impegnassimo perché ci possa essere un'Europa meno attenta ai vincoli di bilancio, più disponibile a richiamare per esempio la Germania alla reflazione, a una spinta dell'economia attraverso la reflazione. Noi vorremmo che anche questi temi fossero inseriti nell'agenda di Governo per quanto riguarda le scelte di politica estera (Applausi dei deputati del gruppo Forza Italia – Il Popolo della Libertà – Berlusconi Presidente).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Alli. Ne ha facoltà.
PAOLO ALLI. Grazie, Presidente. Oggi noi discutiamo una mozione presentata dal MoVimento 5 Stelle, dalla quale apprezziamo certamente l'intenzione, ma – ahimè – al di là dell'intenzione poco c’è da apprezzare. Io farò una veloce analisi di questa mozione che è nelle premesse un condensato di superficialità o di malafede, e nelle proposte un insieme di banalità o di irrealismo, e nel fare questa breve analisi cercherò anche di dire quali sono le posizioni dalla forza politica che rappresento.
Faccio qualche esempio dalla superficialità o della malafede. Vi è un evidente stato confusionale sul tema dei migranti e rifugiati che sono fenomeni diversi e che vengono costantemente confusi. Sulla Turchia, al di là di considerazioni anche condivisibili, si ignorano completamente le inquietanti connessioni con la Russia di cui vedremo gli esiti nel prossimo vertice tra i due Presidenti Putin ed Erdogan, vertice al quale il Presidente Erdogan porterà in dote i due piloti responsabili dell'abbattimento del jet russo che fino a Pag. 25qualche giorno fa erano eroi nazionali. Sulla Siria non si parla del vero responsabile di tutto quanto è accaduto, cioè il signor Assad, che non viene mai citato, anzi si parla di ripristino delle relazioni diplomatiche con la Repubblica Araba Siriana, evidentemente considerata un fenomeno di democrazia. Sulla Libia il MoVimento 5 Stelle decreta la fine del Governo Sarraj – bontà loro – e lancia l'idea di libere elezioni; ci spiegheranno come si fa a farle. Ma il culmine della disinformazione e della falsità avviene quando leggiamo quello che viene detto sulla NATO. La NATO che si trasforma da alleanza difensiva in aggressore. Qui ci si dimentica che la NATO, negli ultimi vent'anni, ha avuto ruoli fondamentali nella gestione dei post conflitti, nella protezione dei corridoi umanitari, nell'operazione di peacekeeping, di capacity building, nella prevenzione del terrorismo, incluso quello informatico, e nelle operazioni antipirateria. Ma per sostenere che la NATO è diventato un aggressore, vengono citate alcune guerre, come le guerre dalla NATO in Jugoslavia, Afghanistan, Iraq, Libia, Siria e altre. Allora facciamo solo qualche esempio: in Afghanistan ISAF fu una forza autorizzata dalle Nazioni Unite con il consenso dall'autorità afgana, alle cui operazioni parteciparono 85 Paesi; quindi non fu un'operazione NATO, fu a guida NATO, ma non fu un'operazione NATO. Enduring Freedom è addirittura basata sulla risoluzione n. 1510 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, che legittimava la partecipazione della NATO a un'operazione iniziata degli Stati Uniti. Sul Kosovo evidentemente vige questa narrativa putiniana di questo scambio Crimea-Kosovo: «cosa vi lamentate che noi abbiamo preso la Crimea, quando voi avete bombardato il Kosovo». Ma le operazioni in Kosovo furono autorizzate anche qui dalla risoluzione n. 1244 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite dentro il quale – devo ricordare – siede come membro permanente la Federazione russa. Sulla Libia cito la risoluzione n. 1973, sempre del Consiglio di sicurezza, approvata a maggioranza, senza il veto di Cina e Russia. Per poi arrivare alla chicca finale che è l'Ucraina considerata una guerra dalla NATO. Ma scusate qui siamo veramente al ridicolo e non esprimo altri apprezzamenti su questo.
In realtà, la NATO si conferma come la più grande alleanza politico-militare – e sottolineo politico-militare – che non si è espansa ad est, come anche qui la narrativa russa ci vuol far credere. È stato semplicemente il blocco ex sovietico che si è spostato a ovest, per scelta, dai Paesi baltici, giù fino alla Romania, alla Polonia, alla Bulgaria. Sono Paesi che nel proprio spirito di autodeterminazione hanno chiesto di entrare nell'Unione europea, nella NATO, e legittimamente sono stati accolti. Ci sono altri Paesi, la Georgia, l'Ucraina che vorrebbero fare questo passaggio, ma ovviamente ci sono grosse difficoltà e le sappiamo. Però nessuno comunque va a contestare a Putin di tenere accesi i conflitti in Transnistria, Abkhazia, in Sud Ossezia, in Nagorno Karabakh, oltre ovviamente a quelli del Donbass, accendendoli e spegnendoli a propria convenienza. Sul tema delle proposte, le poche cose normali che sono contenute in questa mozione sono già state dette o realizzate o in fase di realizzazione. Vi è il solito equivoco sulle sanzioni alla Russia; e poi le chicche che ho già citato: il ripristino delle relazioni con Assad, le libere elezioni in Libia come panacea di tutti i mali. E poi, Presidente, mi perdoni, ma che l'esercito debba limitarsi a difendere i confini nazionali, in un momento in cui ormai la difesa è sempre più collettiva, è una affermazione semplicemente irrealistica: perfino il Giappone sta uscendo dalla proprio neutralità, perché riconosce che senza la prevenzione non ci si può difendere.
Detto questo, come rilievi sommari su questo testo, devo dire che in un dibattito ampio di politica internazionale in quest'Aula bisognerebbe essere chiari sul posizionamento strategico, ma qui il MoVimento 5 Stelle non ci dice dove vuole stare: rafforzare la prospettiva euro-atlantica ? Chiudersi in un isolamento autarchico, Pag. 26e perciò antistorico ? Partire per improbabili avventure verso est ? Dentro l'Unione europea o fuori ? Con l'Unione europea o fuori ? Qui almeno devo dire che la parte lepenista del nostro Parlamento non fa mistero di dire: no all'euro e no all'Europa, almeno c’è una chiarezza; qui non si capisce. Con alcune inquietanti omissioni: Israele, nonostante recenti visite di autorevoli rappresentanti, non viene menzionato; il TTIP; la Cina, che sta determinando gli equilibri mondiali, è un illustre sconosciuto. Quindi questo è un dibattito di politica internazionale voluto dal MoVimento 5 Stelle e, mi perdoni, Presidente, zoppo in larga misura.
Detto questo, probabilmente questa indeterminatezza della posizione si spiega con il fatto che un movimento che ambisce a diventare partito di governo, movimento di governo, forse non può essere troppo preciso nelle proprie esposizioni, per ragioni evidenti. Noi invece abbiamo le idee molto chiare: la scelta di campo è indispensabile, e la nostra scelta è e continua ad essere solidamente dentro la prospettiva euro-atlantica, nel rapporto con gli alleati storici, gli Stati Uniti d'America e col blocco occidentale; certamente dentro un dialogo con tutti gli altri blocchi, compreso quello russo, ma un dialogo che deve essere paritetico, che deve essere a pari dignità, e che deve avere regole precise, che vengano rispettate anche dalla controparte. Serve, per far questo, più Unione europea; serve, per far questo, più difesa e più Alleanza atlantica: quindi non uscire dalla NATO ma rafforzarla, perché oggi la difesa è sempre di più collettiva, come già dicevo prima, e la NATO rimpiazza in larga misura quell'esercito comune europeo che non si riesce ad istituire, e che probabilmente difficilmente si riuscirà ad istituire, quindi teniamoci stretta l'Alleanza atlantica. E poi con un occhio alla Cina, allo sviluppo dell'Africa, con un occhio al grande Nord, dove si giocano partite strategiche per i prossimi decenni.
Dentro questa visione ci sta tutto: ci sta la lotta al terrorismo, ci sta la soluzione dei fenomeni migratori su cui abbiamo già tanto parlato, già ci siamo detti cose, ricette, risoluzioni e quant'altro. Ovviamente, tutto questo non cedendo a nessun compromesso su una serie di fattori: il rispetto dei diritti umani, il rispetto delle minoranze, la trasparenza dei processi decisionali, la protezione dei deboli; cose senza le quali la democrazia non esiste, perché noi oggi abbiamo Paesi che dicono di essere democratici semplicemente perché hanno indetto un processo elettorale, più o meno trasparente, ma dopo quello nulla più è accaduto di questi fattori, quindi soprattutto il tema dei diritti umani e quelli che ho elencato prima.
Sotto questo profilo il nostro Governo, contrariamente a quanto viene affermato nella mozione, e anche da qualche intervento che mi ha preceduto, ha messo in atto politiche chiare, dentro un'autorevolezza storica del nostro Paese che ci viene da sempre riconosciuta in campo internazionale, e con una prospettiva molto netta e molto chiara per il futuro. Noi dentro questa prospettiva vogliamo continuare a stare, evitando qualsiasi avventurismo e qualsiasi pericolosa semplificazione.
SERGIO BATTELLI. Presidente, ogni giorno appare più chiaro che la situazione geopolitica ed economica internazionale richiede all'Unione europea di ricoprire un ruolo importante nel panorama mondiale: un ruolo da protagonista che l'Unione non ha saputo conquistarsi, rimanendo a guardare da semplice comparsa priva di carisma e di idee.
L'Unione oggi deve innanzitutto dimostrare di essere in grado di essere coesa e di saper modificare il proprio processo decisionale, attualmente del tutto inadeguato rispetto alle sfide del futuro e dei mutamenti socio-economici che si prospettano all'orizzonte. Per combattere l'instabilità che genera odio, è necessario in primo luogo definire azioni programmatiche che mirino a rafforzare la coesione sociale, a migliorare la situazione occupazionale, in primis quella giovanile, soprattutto puntando sulla conoscenza, a far Pag. 27ripartire la crescita, e in particolare il benessere diffuso per tutti i cittadini attraverso politiche espansive, e non restrittive come avvenuto fino ad ora: Stati membri soffocati dal cappio sempre più stringente dell'austerità, che ha fatto disamorare chiunque dal progetto europeo iniziale.
Quello che stiamo dicendo non ce lo siamo inventati noi, ma è quanto previsto dall'articolo 4 TUE e dagli obiettivi prefissati dal Progetto Europa 2020. Ancor di più, per fronteggiare un'instabilità che trova terreno fertile e si radica nei conflitti sociali ancor più che religiosi, è ormai imprescindibile lavorare in primis a favorire la tutela dei diritti sociali attraverso politiche di welfare che siano condivise tra gli Stati membri. Noi riteniamo necessario creare al più presto i presupposti per contribuire ad un miglioramento effettivo dell'architettura dell'Unione, del metodo decisionale al suo interno e delle stesse istituzioni, rivelatosi inadatto ed inadeguato, e soprattutto fallimentare.
Negli ultimi decenni si è prima avuto un progressivo trasferimento di sovranità e competenze dagli Stati membri all'Unione: ovvero uno slittamento dei processi decisionali dal metodo intergovernativo, caratterizzato dal ruolo preminente del Consiglio dell'Unione, che vota all'unanimità, e da un ruolo accessorio del Parlamento europeo, relegato ad una funzione consultiva; al metodo comunitario, caratterizzato dal potere di codecisione tra Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione, e dal voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio, che costituisce sostanzialmente la regola nella produzione delle norme dell'Unione europea.
Il metodo comunitario, pertanto, consente al Parlamento europeo di partecipare alla procedura legislativa, di concerto con il Consiglio: in questo modo le decisioni vengono prese attraverso il dibattito dei membri del Parlamento europeo, diretta espressione dei cittadini dell'Unione europea che oggi li votano, in modo trasparente e condiviso. Il metodo comunitario comporta un coinvolgimento maggiore del Parlamento europeo nei processi legislativi, definitivamente dall'Atto unico europeo del 1987, che ha stabilito il passaggio dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata nel Consiglio dell'Unione, ed una partecipazione maggiore del Parlamento europeo. Tale metodo diminuisce il ruolo degli Stati membri, controbilanciandolo all'interno delle istituzioni europee e favorendo la triangolazione delle decisioni nell'ambito dello spazio europeo. Con il metodo intergovernativo, che continua a trovare applicazione nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune, al contrario si prevedono processi decisionali non ancorati a regole giuridiche precise e trasparenti, favorendo la possibilità per gli Stati membri di incidere maggiormente sull'adozione delle decisioni: questo comporta uno strapotere di alcuni Stati membri, che si trovano a prendere decisioni per l'Unione seguendo l'interesse solamente dei cittadini di quello Stato, gli unici cui devono rispondere, da essi eletti. È chiaro che ciò comporta un corto circuito: chi ha titolo, alcuni capi di Stato, vincolano tutti gli Stati e tutti i cittadini dell'Unione. Perché qualcuno eletto in un altro Stato dovrebbe decidere per gli italiani ?
Dopo così tanti mutamenti ed alla luce delle sfide attuali, appare evidente che una modifica di alcuni processi decisionali della UE, quale il ritorno di fatto verso un metodo intergovernativo sporco, e soprattutto il loro contesto socio-economico e politico, impongono un ripensamento delle strutture classiche di distribuzione dei poteri tra le istituzioni europee al loro interno, e tra gli Stati membri dell'UE: è necessario ridisegnare un panorama in cui tutti i cittadini sono più coinvolti, sono i decisori e beneficiano delle politiche dell'Unione, e non vengano estromessi o subiscano decisioni cadute dall'alto, da euro-burocrati oppure da capi di Governo eletti in altri Paesi. Oggi più che mai è necessario che sia i Parlamenti nazionali, sia il Parlamento europeo assumano ruoli in primo piano nell'individuazione ed affermazione dell'indirizzo politico dell'Unione, essendo la voce dei cittadini.Pag. 28
D'altra parte il Parlamento nasce come sede di rappresentazione e di rappresentanza dei cittadini dell'Unione europea, i quali vengono così coinvolti nelle scelte politiche che li riguardano. I cittadini europei in questo modo diventano i veri decisori politici nell'ambito dell'Unione europea, senza dover subire decisioni prese dall'alto o da altri, che li esautorano dai processi decisionali.
In questo contesto, di primaria importanza sarebbe dimostrare la credibilità internazionale e la coerenza di princìpi a cui l'UE si ispira, attraverso la ridiscussione e la sostanziale sospensione dell'accordo stipulato tra l'Unione europea e la Turchia, principalmente volto all'accoglienza e alla gestione coordinata dei flussi migratori che stanno interessando negli ultimi anni il territorio europeo. Si tratta in ogni caso – hanno stabilito – di un accordo illegittimo ai sensi dell'articolo 216 e seguenti del TFUE, perché non è stato adeguatamente ponderato e perché non è stato sottoposto al previo parere dei cittadini europei, che non hanno potuto esprimere il proprio consenso circa l'opportunità di contrattare con la Turchia, in violazione del principio democratico previsto nei Trattati europei. L'illegittimità dell'Accordo deriva anche dal fatto di essere stato stipulato con un Paese, appunto la Turchia, nel quale i principi democratici e lo Stato di diritto non vengono rispettati. Come si può professare di basarsi sui principi enunciati dal Trattato, ma assistere praticamente inermi all'epurazione e ai trattamenti inumani e degradanti di tutti coloro che sono stati ritenuti responsabili del fallito golpe del regime Erdogan ?
La Turchia si è dimostrata un Paese ben lontano dal riconoscimento e dalla tutela dei diritti umani, che è necessario al fine di legittimare l'ingresso nell'Unione Europea, articolo 2 del TUE, e che rappresenta uno dei cardini del diritto internazionale. Già prima le condizioni dei migranti erano in palese violazione dei diritti umani più basilari, come lo erano le restrizioni della libertà di stampa e di parola. Anche la sospensione imposta dal leader turco della Convenzione europea dei diritti dell'uomo dimostra un atteggiamento di repressione dei più basilari diritti dei cittadini e della loro dignità. In quest'ottica è pensabile mantenere in essere un patto con un Paese a forte rischio democratico, da tempo finanziato dalle istituzioni europee con ingenti fondi, per entrare a far parte dell'Unione europea ?
Al contempo, è indispensabile tenere in considerazione e ripensare anche i negoziati per l'ingresso nell'Unione europea e le ragioni, perché la Turchia ha beneficiato di ingenti risorse economiche al fine di favorire la strutturazione di uno Stato di diritto e il rispetto delle condizioni necessarie per l'adesione. Si fa riferimento, per esempio, ai programmi MEDA per il periodo 2000-2006, con un'assistenza finanziaria pari a circa 900 milioni di euro. Successivamente all'IPA, volto principalmente a sostenere il rafforzamento delle istituzioni, lo Stato di diritto, i diritti umani, la non discriminazione e lo sviluppo sociale, fino ad arrivare per il periodo 2014-2020 all'IPA 2.
Anche l'Europa, con la BEI, ha stanziato, nel periodo 2007-2011, 11,5 miliardi di euro. Infine, con il programma COSME 2014-2020, si è previsto lo stanziamento complessivo di 2,3 miliardi di euro. Si tratta, dunque, di una situazione piuttosto gravosa per l'Unione europea, la quale ha investito ingenti risorse finanziarie per l'adesione della Turchia, e in particolare per il rafforzamento dell'osservanza dei principi richiesti dai Trattati, senza, però, che questi fossero realmente soddisfatti. A causa della situazione previamente descritta, non sussistono – non sussistono – le condizioni per proseguire nell'adesione della Turchia all'Unione europea, almeno fino a quando non saranno rispettati i principi dello Stato di diritto richiesti dal Trattato di Lisbona ai sensi dell'articolo 2. Si ricorda, infatti, che, per aderire all'Unione europea, lo Stato richiedente deve presentare la relativa domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimità, previa approvazione della Commissione e del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza qualificata.Pag. 29
Inoltre, secondo quanto stabilito dal paragrafo 2, l'accordo è sottoposto a ratifica di tutti gli Stati contraenti, comportando il pieno coinvolgimento di questi nel processo di adesione. Non è possibile affrontare fenomeni della portata di quello in atto mediante, ad esempio, l'innalzamento dei muri per impedire il passaggio dei profughi, perché bisogna affrontare la problematica in modo organico e consapevole da parte di tutti. Il coordinamento tra gli Stati membri dell'Unione europea e l'adozione di politiche condivise si sono resi imprescindibili anche nella lotta al terrorismo. La gestione dell'immigrazione è una cosa seria, la gestione dell'immigrazione non può essere delegata alle decisioni di Capi di Governo, tanto più se, come in Italia, il Capo del Governo non è mai stato eletto da nessuno. Ieri, con il mio collega Valente, siamo stati a Ventimiglia: abbiamo visto in faccia il fallimento di queste politiche, lo abbiamo proprio visto in faccia.
Ci hanno raccontato che il Ministro Alfano è arrivato, ha detto «abbiamo risolto il problema», ma il giorno dopo la situazione era la medesima. I cittadini sono esasperati, non ce la fanno più, e i migranti sono nella stessa situazione, esasperati e abbandonati da uno Stato che non va oltre un tweet. Abbiamo visto migranti ammassati, esausti da politiche che non funzionano, lasciati in pasto alla malavita organizzata, che allunga le mani dove c’è disagio e tensione sociale, mentre voi, per pulirvi la coscienza, avete deciso di nascondere i problemi sotto il tappeto turco.
SERGIO BATTELLI. Ho finito, Presidente. Oggi l'Europa si sta giocando tutto, oggi deve essere l'Europa dei cittadini che deve decidere, oggi devono essere 500 milioni di cittadini europei a decidere, devono essere i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo; deve governare la democrazia, questa parola ormai dimenticata da questa Europa. 500 milioni di cittadini non possono dipendere da 27 persone: questa non è democrazia, ma una condanna che sarà fatale per questa Europa (Applausi dei deputati del gruppo MoVimento 5 Stelle).
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Carrozza. Ne ha facoltà.
MARIA CHIARA CARROZZA. Onorevole Presidente, onorevole sottosegretario, onorevoli colleghi, il 2016 è stato un anno di grande incertezza e di grande crisi internazionale. Le ultime settimane hanno ulteriormente peggiorato la situazione, con una serie di tragici eventi in una tragica successione, con sangue e violenza, battuti su tanti luoghi, in tanti Paesi, in senso globale, mettendo in discussione la stabilità generale e i rapporti tra Paesi, creando un clima di tensione e di forte preoccupazione nei cittadini europei e non, anche e soprattutto in Italia. I nuovi protagonismi internazionali di alcuni Paesi, con atteggiamenti di stampo muscolare e aggressivo, come quelli della Russia o della Turchia, oppure l'impegno in azioni unilaterali, come quelle della Cina, rendono complesso e difficile da leggere il contesto, gettando le ombre sullo scenario internazionale e la sua stabilità.
Questo stato dell'arte della politica internazionale crea un clima di incertezza, ma anche di sfiducia dei cittadini verso le classi politiche e di governo, verso le quali c’è un'attesa di risposte e di azioni volte ad affrontare la crisi. È obbligatorio da parte nostra, membri del Parlamento ed impegnati in Commissione affari esteri, rispondere opponendo un'analisi lucida e razionale, improntata ai nostri valori, alle nostre tradizioni democratiche e solidali. Dobbiamo dare il nostro contributo al fine di elaborare e condividere una strategia comune e unitaria di gestione della crisi, che tenga conto delle sfide economiche in corso, opponendo politiche comuni per far fronte ad eventi come quelli della Brexit o l'emergenza migratoria dall'Africa verso il nostro Paese oppure dalla via balcanica verso l'Europa, e per reagire ad attacchi terroristici che colpiscono tutti i Paesi, ma anche la Francia, la Germania, in scenari Pag. 30a noi vicini e familiari, mettendo in discussione il nostro modo di vivere e di sentirci liberi ed i nostri valori di fiducia nel prossimo e di convivenza civile.
Ricordiamo che l'Italia ha pagato un tributo di vittime negli attentati di Nizza e di Dacca e che è ancora vivo lo shock per i fatti di sangue avvenuti in chiesa in Normandia, fatti ai quali ieri è stata opposta una reazione innovativa e civile, che ci ha colpito molto, con le comunità musulmane e, in alcuni casi, gli stessi imam e le loro famiglie impegnati ad essere presenti in varie città e in varie chiese, in Italia e in Francia, durante le funzioni, in un gesto di presenza solidale che prende le distanze dal terrorismo jihadista e cieco che vuole separare e distruggere, temendo le risposte unitarie.
Atteggiamento, quello delle comunità musulmane, da incoraggiare, perché, a nostro avviso, rappresenta un progresso. In questo senso, se, da un lato, è vivo il dibattito interno al nostro Paese intorno a questo gesto delle comunità musulmane, dall'altro, ancora una volta, si può notare come la politica estera e la sua gestione abbiano un impatto immediato sulle nostre vicende interne, sulla vita di tutti i giorni e sulla convivenza. Occorre, quindi, prendere in mano la gestione della politica estera e sostenere dal Parlamento il Governo italiano in un impegno rinnovato a sostenere la rule of law a livello internazionale per continuare a costruire un ordine mondiale basato sul rispetto dei diritti umani, sulla libertà dei popoli e sulla risoluzione democratica e pacifica delle controversie. È chiaro come sullo sfondo di tutto questo ci sia necessariamente la richiesta di impegnarsi anche per l'abbattimento delle disuguaglianze e per un'opera di redistribuzione più equa delle risorse, nel senso anche di un ripensamento delle politiche di austerity che hanno caratterizzato l'Unione europea.
I prossimi anni saranno molto importanti per il nostro Paese: nel 2017 presiederemo il G7 e saremo presenti come membro non permanente del Consiglio di Sicurezza ONU, mentre nel 2018 presiederemo l'OSCE. L'Italia, quindi, si appresta ad assumere un ruolo di guida a livello internazionale, ed è giusto che il Parlamento si assuma le sue responsabilità, interloquendo con il lavoro del Governo e supportando il dibattito fra le forze politiche su temi di politica estera, in modo da coinvolgere, informare e rendere più consapevoli i cittadini delle strategie per far fronte alla crisi internazionale. In questo senso, desidero preannunciare la presentazione di una mozione da parte delle forze politiche di maggioranza per sostenere un impegno italiano sui vari problemi internazionali aperti in Europa e nel resto del mondo.
I punti salienti della mozione partono dal contesto internazionale. A tale riguardo, occorre ricordare e menzionare la situazione dei conflitti in Libia e il tentativo di ricostruire le istituzioni libiche in cui è molto impegnata anche l'Italia, gli effetti degli attentati jihadisti in Europa e in Asia e il loro impatto sui nostri problemi interni, le conseguenze dell'uscita dall'Unione europea del Regno Unito, il tentativo di golpe in Turchia e la violenta repressione che getta nello sconcerto chi assiste a questi eventi. Tutti eventi che rendono noi e il Mediterraneo uno dei centri nevralgici delle tensioni internazionali, acuite, molto recentemente, anche dal ruolo della Turchia nella politica migratoria e dalle recentissime insicurezze che una rottura potenziale fra l'Unione europea o fra la Germania e la Turchia avrebbe in termini di impatto sui flussi migratori, ben sapendo che non si può derogare al nostro ripudio della tortura e al rispetto dei diritti umani in nessun caso.
In Europa dovremo gestire il tema dell'immigrazione, del rapporto con la Turchia e dell'uscita del Regno Unito, con il suo impatto sulle istituzioni europee, con uno sguardo al ripensamento sulle politiche di austerity europee per recuperare i valori fondanti dell'Unione europea, valori in cui anch'io ho sempre creduto e tutti noi abbiamo creduto nel passato, costruendo questa Unione europea così com’è oggi: solidarietà, democrazia, certezza del diritto e pari opportunità. È chiaro che per il futuro dovremo lavorare Pag. 31per il rafforzamento delle politiche di difesa europea, ed è importante stimolare il Governo a rendere questo un atto prioritario per la nostra politica estera. Il vertice NATO dell'8 e 9 luglio ha affrontato non solo il tema della crisi a est, verso la Russia, ma anche i temi dell'immigrazione e della sicurezza rispetto al terrorismo internazionale che caratterizzano il fianco del sud. In questo senso, occorrerà dare maggior sicurezza al Mediterraneo e la nuova missione Sea Guardian si occuperà di questo. È da notare che la dichiarazione congiunta Unione europea-NATO, storica, così come è stata definita per garantire una maggiore cooperazione tra le due organizzazioni in tema di cyber sicurezza, sicurezza marittima, esercitazioni comuni, è da prendere con grande favore.
Sul tema della migrazione l'Italia manterrà un ruolo guida sul tema del Sud e del Mediterraneo, sostenendo il Migration Compact che deve essere una risposta fondata su un partenariato strategico con i Paesi del Sahel e dell'Africa subsahariana, che rappresentano le maggiori sorgenti dell'immigrazione dall'Africa. Ricordo, a tale proposito, che qui a Roma c’è stata la prima Conferenza ministeriale Italia-Africa nel maggio 2016 su questo tema. Nella lotta al terrorismo jihadista sono importanti sia l'azione militare sul campo della coalizione anti Daesh sia il lavoro con le comunità musulmane a cui ho già accennato. Occorre un coinvolgimento delle comunità che si attivino e si esprimano chiaramente per una netta condanna degli atti terroristici e di violenza, isolando i fiancheggiatori del terrorismo e combattendoli senza ambiguità. Questo è quello che si aspettano i cittadini italiani. Le azioni di addestramento dei soldati di polizia iracheni sono fondamentali, l'Italia deve continuare a dare il suo contributo proseguendo nella tradizione di capacity building delle istituzioni. Non dimentichiamo il fronte dello Yemen, dove sono in corso iniziative dell'ONU per far fronte all'iniziativa umanitaria e per contrastare la presenza di gruppi jihadisti, sostenendo l'avvio di una transizione politica in attuazione della risoluzione n. 2216.
L'Italia, quindi, deve rendersi responsabile e farsi promotrice di un Migration Compact per reperire risorse e fonti di finanziamento, al fine di sviluppare accordi di partenariato; deve proseguire nello sforzo di far concentrare l'interesse e l'attenzione verso il Mediterraneo, i flussi migratori e le tensioni che lo attraversano, anche orientando nuove azioni dell'Alleanza atlantica in tal senso. Infine, per chiudere questa carrellata di azioni che noi proponiamo al Governo, per quanto riguarda la Russia, l'impegno deve essere quello di sostenere le iniziative volte ad attuare gli accordi di Minsk, in modo da rendere sicura la stabilità dell'Ucraina e per ripristinare le normali relazioni economiche e commerciali fra l'Italia e la Russia.
Concludo, ringraziando per l'attenzione su questa discussione di politica estera, sulla mozione che verrà presentata anche dalle forze di maggioranza, auspicando una discussione fruttuosa su questi temi, perché io credo che i cittadini si aspettino da noi parlamentari un impegno anche maggiore su questi temi che non sono più vissuti come lontani o nelle stanze dei bottoni, ma sono vissuti come vicini a causa delle tensioni che tutti i giorni i nostri cittadini vivono in questa situazione di incertezza.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il sottosegretario di Stato per gli affari esteri e la cooperazione internazionale, onorevole Vincenzo Amendola.
VINCENZO AMENDOLA, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri e la cooperazione internazionale. Grazie, Presidente. Pag. 32Intervengo brevemente per formulare alcune considerazioni in questa seduta, per poi dare esclusivamente i pareri nella seduta di voto. Quindi, mi concentro su alcune riflessioni fatte dall'onorevole Grande, dall'onorevole Occhiuto, dall'onorevole Andrea Romano, dall'onorevole Alli e, da ultimo, dall'onorevole Carrozza, per mettere a verbale un po’ quella che non è una novità, perché il tentativo di raffigurare il nostro dibattito della politica estera come sospeso tra un Aventino – come diceva in un certo senso l'onorevole Grande – o in uno stress continuo rispetto alle vicende del contingente, che sono così pesanti, forse è un elemento che non fa onore né ai dibattiti fatti già in Parlamento e nelle Commissioni ma neanche agli interventi e alle scelte già di politica estera, condivisibili o meno, che sono state fatte da questo Paese.
Infatti, il punto principale, come sosteneva l'onorevole Romano è che ci troviamo di fronte a una crisi del multilateralismo asimmetrico che negli ultimi anni ha determinato degli squilibri e a cui si sono aggiunti dei fenomeni che non sono solo legati all'organizzazione multilaterale, ad un'architettura istituzionale in difficoltà, ma a cui si è aggiunto anche un altro problema: l'emergere nella nostra proiezione geopolitica principale, che è il Mediterraneo, di un disordine dovuto anche all'emergere di attori regionali o subregionali che determinano una difficoltà in più. Allora, dinnanzi a questo quadro, è evidente che la politica estera di un Paese europeo, fedele alle sue alleanze europeiste e transatlantiche, si trova a dover riorganizzare non solo una proiezione in base ai propri interessi nazionali e ai valori costituzionali ma anche alla risoluzione dei conflitti, perché il 2011 ha determinato uno sconquasso geopolitico nel Mediterraneo e nell'area dinanzi a noi o sul nostro confine, se pensiamo anche alla crisi ucraina, e su cui noi, con parole chiare, costruendo politiche estere e non isolandoci, non avendo l'idea di una non ingerenza, ma essendo necessariamente proiettati in questa tempesta perfetta, dobbiamo intervenire.
Il voto per il Brexit, il golpe fallito in Turchia, gli attentati jihadisti sono minacce intrecciate e, come sosteneva anche l'onorevole Occhiuto, proprio il terrorismo di matrice fondamentalista islamica è un nemico a cui tutti noi, su un fronte che è quello fisico del conflitto nel Medioriente, su quegli effetti che troviamo anche qui nei nostri confini europei, dobbiamo confrontarci. Quindi, se i cordoni del multilateralismo tradizionale si sono affievoliti, è nato quello che è un riemergere di un sovranismo, come è stato citato, con anche una devoluzione della deterrenza; la deterrenza, intesa come ordine regolatore dei conflitti, non è più ascrivibile solo ai grandi del quartetto, ai grandi del Consiglio di sicurezza, ma ha visto nel Medioriente, dal 2011 in poi, in Siria, in Libia e in altri contesti, addirittura, svolgersi un conflitto in cui gli attori regionali hanno preso un largo margine su una deterrenza, saltando quello che è l'obbligo del negoziato che invece è un valore politico fondante della nostra idea.
A questo tipo di discussioni noi dobbiamo essere abituati, non solo con mozioni, vedremo i testi, alcuni testi sono stati già presentati, il Governo darà i propri pareri, e non è una formula di rito. Il Ministro Gentiloni, ricordo che ha riferito proprio su questo tema e fa testo il suo intervento di sei giorni fa davanti alle Commissioni esteri e difesa per più di tre ore, da quando ha assunto le proprie funzioni è intervenuto, abbiamo contato, per ben quarantotto volte in Parlamento, una media di due volte al mese; questo per dire che siamo dentro un contesto di analisi, discussione, intervento e scelta politica che il Parlamento e il Governo, in questo contesto di riorganizzazione del multilateralismo, di difficoltà e di gravi minacce, deve prendere in considerazione.
La lotta al Daesh è il primo terreno su cui abbiamo discusso e abbiamo agito, non solo perché non siamo immuni, viste le quindici vittime italiane che piangiamo ancora, ma perché la risposta alla profonda preoccupazione che nel disordine alcune identità politiche utilizzino la religione, e – come citava l'onorevole Carrozza Pag. 33– gli antidoti li possiamo produrre anche in casa, viste le belle mobilitazioni di ieri, è come noi rispondiamo a questo rischio, come rispondiamo, però, cari colleghi, perché una prima scelta è stata fatta, è stata fatta nell'agosto del 2014 quando abbiamo scelto uno sforzo multidimensionale in contrasto a Daesh. Ciò significa invio di truppe per riorganizzare l'esercito iracheno e le forze peshmerga curde, significa l'invio dei carabinieri proprio in Iraq per riorganizzare le forze di polizia, significa presiedere il gruppo di lavoro sul contrasto ai canali finanziari, quello fatto dentro la coalizione che presidiamo insieme ad altre forze, significa ricostruire anche una presenza, con il nostro decreto missioni che abbiamo votato da poco, perché le vittorie militari da sole non bastano ma se a Mosul, a Raqqa e a Sirte, come in queste ore, Daesh viene sconfitto, la minaccia che avrà una lunga percorrenza nei nostri destini, evidentemente, ha un elemento di maggiore sollievo. Quindi, scelte sono state fatte anche in questa legislatura, scelte sono state fatte per quanto riguarda la presenza italiana, per quanto riguarda quello che è il nostro ruolo nel contrasto alla minaccia e sappiamo che non basterà, ma sappiamo che dentro ai confini europei, dentro a quelli che sono gli elementi che ci hanno sconvolto fino alla grave violenza di Nizza e agli altri attentati in Germania, si determina un'azione di contrasto, anche fatta su alcune altre leve, come quella culturale e quella della mobilitazione della società civile, che noi vogliamo costruire.
Poi ci sono le scelte, come diceva l'onorevole Grande, anche sulla Siria. Proprio adesso De Mistura ha rilanciato la possibilità negoziale con l'accordo delle forze siriane che si contrastano, ma la guerra civile – e noi lo diciamo dal 2011 – non ha una via d'uscita militare e l'unica soluzione è riorganizzare quel tavolo presieduto da Staffan De Mistura che proprio le Commissioni esteri hanno incontrato chiedendo fortemente la tregua. È una scelta passiva ? No ! È la scelta dell'intelligenza politica che ha riavvicinato, anche nel Medioriente di oggi, due superpotenze come la Russia e gli Stati Uniti, perché sappiamo benissimo che le minacce costruite e la via militare, oltre a veri e propri disastri umanitari come il bombardamento degli ospedali, ci vedono fuori da quella che è una strategia.
Questa è stata la posizione del nostro Paese dall'inizio, da quando questa legislatura si interrogò sul fallimento dei vertici di Ginevra, ma lo stesso vale per la Libia. L'auspicare libere elezioni è un qualcosa che vogliamo tutti, ma ricordiamoci che il Premier al-Sarraj, il Consiglio presidenziale e il Governo di accordo nazionale non sono stati imposti dalla comunità internazionale; ci sono stati due vertici in Marocco, due accordi di Skhirat nel dicembre 2015, un vertice a Roma, una risoluzione delle Nazioni Unite, che è la n. 2259, che hanno costruito un Governo di transizione che sta ancora lavorando per includere altre forze ma con un obiettivo prioritario quello di queste ore: sconfiggere Daesh a Sirte, che è il primo nemico della ricostruzione e dell'inclusività libica, per evitare che il risultato delle ultime libere elezioni, quelle fatte e che hanno visto l'elezione di Zeidan, non portino poi, in un Paese instabile, con istituzioni fragili e con minacce interne, al collasso che tutti noi abbiamo conosciuto e su cui abbiamo lavorato per ricostruire.
Non mi soffermo per brevità – e vado a concludere, Presidente – sulle considerazioni relative alla NATO che hanno fatto altri colleghi, sulla necessità di legare la NATO al lavoro dell'Unione europea e del suo sistema di difesa, alla riapertura, anche nel Consiglio NATO, di un rapporto con la Russia per determinare, nel quadro di un'alleanza, un rapporto di ingaggio su quelle che sono le crisi che ci vedono insieme.
In conclusione, sulla Turchia posso ribadire solo quello che il Ministro sei giorni fa ha detto su quella che è la nostra condanna non solo del golpe ma di atti che esulano da uno Stato di diritto post-golpe e che l'Italia, come l'Europa, deve mantenere aperto il dialogo proprio in queste ore, perché c’è un approccio – e concludo –, cari colleghi, su cui dobbiamo essere Pag. 34chiari e su cui alcuni elementi della mozione presentata mi lasciano un po’ così e lasciano aperti degli interrogativi. È la scelta europea, è la scelta delle alleanze, è la scelta dell'articolo 11, letto in tutte le sue due composizioni, che determinano per l'Italia una proiezione internazionale in alcune alleanze in base alle risoluzioni dell'ONU e in base alle risoluzioni di quelli che sono organismi anche da modificare, come diceva Battelli, come l'Unione europea. Ma questa attenzione oggi – e proprio oggi che il disordine mediorientale, i conflitti e la risoluzione dei conflitti necessitano più protagonismo – non ci può portare né ad un isolazionismo o un ritorno di una teoria della non ingerenza, che è fuori dalla storia del Paese; occorre, invece, lavorare di più, come faremo nel Consiglio di sicurezza, nel G7, nella presidenza dell'OSCE e anche nella presidenza della Comunità dei Balcani l'anno prossimo, per costruire soluzioni politiche nel quadro della storia della politica estera italiana.
Intervento di fine seduta (ore 17,29).
EMANUELE SCAGLIUSI. Chiedo di parlare.
EMANUELE SCAGLIUSI. Grazie, Presidente. Faccio questo intervento per sollecitare la risposta alla mia interrogazione scritta n. 4-13609 con riferimento alle informazioni incomplete, inesatte e mancanti sul sito istituzionale della Commissione adozioni internazionali che, non riunendosi da più di due anni, non aggiorna neanche il sito istituzionale. Nonostante, infatti, la recente nomina del Ministro Boschi, basta dare un'occhiata, ad esempio, alla sezione «la Commissione» sul sito per rendersi conto che Silvia Della Monica risulta ancora presidente e vicepresidente della CAI e che la dottoressa Filomena Albano, da quasi sei mesi nominata Garante nazionale per l'infanzia e l'adolescenza, risulta ancora essere membro della Commissione per le adozioni internazionali.
Quindi, sollecito tramite lei, insomma, la Presidenza del Consiglio e il Governo per l'aggiornamento dei dati sul sito istituzionale. In tema di adozioni internazionali garantire la trasparenza naturalmente è un obbligo che è già previsto per legge e che dovrebbe essere rispettato dalla Commissione.
Martedì 2 agosto 2016, alle 10:
(ore 15,30).
S. 2344 – Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali (Approvato dal Senato) (C. 3976).
— Relatore: Marchi.
3. – Seguito della discussione congiunta dei documenti:
Conto consuntivo della Camera dei deputati per l'anno finanziario 2015 (Doc. VIII, n. 7).
Progetto di bilancio della Camera dei deputati per l'anno finanziario 2016 (Doc. VIII, n. 8).
4. – Seguito della discussione delle mozioni Manlio Di Stefano ed altri n. 1-01331, Gianluca Pini ed altri n. 1-01333 e Capezzone ed altri n. 1-01334 sulle linee Pag. 35della politica europea ed estera dell'Italia alla luce delle recenti emergenze internazionali.
TESTO INTEGRALE DELLA RELAZIONE DEL DEPUTATO MAINO MARCHI IN SEDE DI DISCUSSIONE SULLE LINEE GENERALI DEL DISEGNO DI LEGGE (A.C. 3976)
MAINO MARCHI, Relatore. Il disegno di legge in esame interviene sulla legge n. 243 del 2012, mediante la quale sono state dettate le disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi del sesto comma dell'articolo 81 della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1. Tale comma, si rammenta, prevede che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti da una apposita legge (costituita, per l'appunto, dalla legge n. 243 del 2012), che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. Il requisito della maggioranza assoluta risulta altresì necessario anche per l'introduzione di modifiche alla legge n. 243 medesima, come prevede espressamente l'articolo 1, comma 2, della stessa.
In questa sede viene in rilievo in particolare – in considerazione del contenuto del disegno di legge in esame – il Capo IV (articoli da 9 a 12) della legge n. 243. Esso reca le disposizioni per assicurare l'equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, prevedendo, a tale ultimo fine, che nelle fasi favorevoli del ciclo economico sia determinata, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, la misura del contributo del complesso dei predetti enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della quota di entrate proprie di tali enti influenzata dall'andamento del ciclo economico.
Per le fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali è invece prevista una specifica disciplina volta ad assicurare il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali, mediante l'istituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso dello Stato all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.
Quanto al ricorso all'indebitamento da parte degli enti territoriali, previsto solo per finanziare spese di investimento e con l'obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito, viene stabilita una procedura di intesa a livello regionale per consentire che l'accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l'anno di riferimento, l'equilibrio complessivo a livello di comparto regionale, misurato in termini di cassa.
Le suddette disposizioni si applicano a decorrere dal 1o gennaio 2016.
Il disegno di legge in esame, come modificato nel corso dell'esame presso il Senato, si struttura secondo cinque linee di intervento, in corrispondenza di ciascuno degli articoli che compongono il Capo IV della legge n. 243.
In particolare, l'articolo 1 modifica in più punti l'articolo 9 della legge n. 243 del 2012 relativo all'equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, al fine di rendere coerente la disciplina dei vincoli di finanza pubblica che gli enti locali sono tenuti a rispettare, ai sensi della legge n. 243 del 2012, con il nuovo quadro di regole contabili, introdotte dal decreto legislativo n. 118 del 2011 e dal successivo decreto legislativo n. 126 del 2014, recanti la disciplina di armonizzazione dei bilanci regionali e locali.
In particolare, la lettera a) dell'unico comma di cui si compone l'articolo in esame modifica il comma 1 dell'articolo 9 della legge n. 243 del 2012, sostituendo i quattro saldi di riferimento ai fini dell'equilibrio Pag. 36dei bilanci delle regioni e degli enti locali ivi previsti – consistenti in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali e in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti – con un unico saldo non negativo (sia in fase di previsione che di rendiconto), in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali.
La sostituzione dei vincoli di competenza e di cassa con un unico saldo di competenza non negativo tra entrate e spese finali è in linea con quanto previsto per l'anno in corso dalla legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016), ai commi da 707 a 734, che hanno introdotto, a far data dal 2016, seppure in via transitoria, il vincolo del pareggio di bilancio per gli enti territoriali ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in luogo del precedente strumento del patto di stabilità interno. In sostanza, con la nuova formulazione del comma risultano soppressi gli obblighi di pareggio in termini di cassa e in termini di saldo corrente.
La lettera b), introducendo il comma 1-bis, specifica quali sono le entrate e le spese finali che rientrano nel computo del saldo non negativo indicato al comma 1. In particolare, la norma specifica che, ai fini della determinazione del saldo, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal D.Lgs. n. 118/2011 e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio.
La disposizione introdotta dalla lettera b) in esame è del tutto analoga a quella già vigente per il 2016, contenuta nel comma 711 della legge n. 208/2015. Tale comma 711 prevede inoltre, che, limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza che rientrano nel computo del saldo non negativo sia considerato il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa al netto della quota rinveniente dal ricorso all'indebitamento.
Relativamente a tale questione dell'inclusione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, nel computo del saldo, con una modifica inserita nel corso dell'esame al Senato, è stata prevista nel comma 1-bis in commento una fase transitoria per gli anni 2017-2019, durante la quale spetta alla legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, disporre l'introduzione del fondo pluriennale vincolato nel calcolo del saldo. L'inclusione definitiva nel saldo del citato fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali, è stabilita a decorrere dall'esercizio 2020.
La considerazione del Fondo pluriennale vincolato ai fini della determinazione dell'equilibrio complessivo fra entrate finali e spese finali in termini di competenza determina, in sostanza, una politica espansiva per gli enti che vi fanno ricorso, con oneri in termini di indebitamento netto.
La lettera c) sostituisce il comma 2 dell'articolo 9 della legge n. 243/2012 il quale prevede, nella versione vigente, che qualora, in sede di rendiconto di gestione, si registri un valore negativo, in termini di competenza, del saldo tra le entrate finali e le spese finali l'ente debba adottare misure di correzione tali da assicurare il recupero entro il triennio successivo. La riformulazione disposta dalla lettera c) in esame precisa che le misure di correzione devono essere ripartite in quote costanti per ciascun anno. Tuttavia, che per assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea, è previsto che con la legge dello Stato si possano prevedere differenti modalità di recupero del saldo negativo (in luogo di quella in quote costanti).
La lettera d) sopprime il comma 3 dell'articolo 9 della legge n. 243/2012 che disciplina la destinazione di eventuali saldi positivi destinandoli all'estinzione del debito maturato dall'ente e al finanziamento di spese di investimento, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dell'equilibrio dei bilanci.
La lettera e) sostituisce il comma 4 dell'articolo 9 della legge n. 243/2012 relativo alla definizione, con legge dello Pag. 37Stato, delle sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel caso di mancato conseguimento dell'equilibrio gestionale. La norma vigente prevede che le sanzioni si applichino sino al ripristino delle condizioni di equilibrio di cui al comma 1, da promuovere anche attraverso la previsione di specifici piani di rientro. La nuova formulazione del comma reca, invece, il rinvio alla legge dello Stato per la definizione oltre che delle sanzioni anche dei premi, in attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo, senza la previsione di specifici piani di rientro.
L'articolo 2 modifica in alcuni punti l'articolo 10 della legge n. 243 del 2012 concernente il ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali.
La lettera a) dell'articolo 2 sostituisce il comma 3 dell'articolo 10 della legge n. 243/2012, il quale prevede, nel testo vigente, che le operazioni di indebitamento sono effettuate sulla base di una procedura di intesa a livello regionale, per garantire, nell'anno di riferimento, che l'accesso al debito dei singoli enti territoriali avvenga nel rispetto dell'equilibrio complessivo a livello di comparto regionale (comprensivo cioè di tutti degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione), misurato in termini di «gestione di cassa finale» del saldo complessivo.
La nuova formulazione del comma 3 recata dalla lettera a) precisa che anche le operazioni di investimento realizzate mediante l'utilizzo dell'avanzo degli esercizi precedenti sono subordinate all'acquisizione delle suddette intese concluse in ambito regionale, le quali – nella nuova formulazione – devono garantire, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo non negativo di cui all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la regione stessa. Dunque, in coerenza con le modifiche apportate all'articolo 9 che hanno stabilito come unico saldo di equilibrio quello non negativo di competenza tra entrate e spese finali, scompare il riferimento al saldo di cassa finale.
Inoltre, per il medesimo motivo, la nuova formulazione non riporta più la disposizione, contenuta nel secondo periodo del testo vigente del comma 3, la quale prevede che ogni anno i comuni, le province e le città metropolitane comunicano alla regione (o alla provincia autonoma) di appartenenza il saldo di cassa che l'ente locale prevede di conseguire, nonché gli investimenti che intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento o con i risultati di amministrazione degli esercizi precedenti.
La nuova formulazione del comma 3 non riporta, altresì, la disposizione, ora contenuta nell'ultimo periodo di tale comma, che prevede che ciascun ente territoriale possa in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione. Il venir meno di tale disposizione, che rappresentava una misura di flessibilità aggiuntiva in favore degli enti locali, sembrerebbe volere attribuire all'intesa conclusa in ambito regionale una funzione essenziale, nel senso che l'ente non può ricorrere ad indebitamento in assenza dell'intesa medesima.
Qualora in sede regionale non siano possibili per gli enti locali interessati operazioni di indebitamento o di investimento, viene tuttavia introdotto un ulteriore livello mediante cui inserire a favore dell'ente locale eventuali spazi finanziari a tal fine. La nuova formulazione del comma 4, come sostituito dalla lettera b) dell'articolo in esame, prevede infatti che le operazioni di indebitamento e di investimento non soddisfatte dalle intese regionali sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionali, fermo restando il rispetto del saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, del complesso degli enti territoriali. La norma introduce, dunque, a tal fine, il riferimento all'utilizzo dello strumento del patto di solidarietà, che consente di attivare meccanismi di compensazione degli obiettivi finanziari assegnati agli enti territoriali, in questo caso a Pag. 38livello nazionale, finalizzati, in particolare, ad incentivare le spese di investimento degli enti locali.
La lettera c), infine, sostituisce il comma 5 dell'articolo 10 della legge n. 243/2012, il quale, nel testo vigente, prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza Unificata, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione dell'articolo 10 medesimo. La nuova formulazione del comma è volta a precisare che il suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri disciplina altresì le modalità attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano.
L'articolo 3 interviene sull'articolo 11 della legge n. 243 del 2012 inerente il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali. A seguito dell'intervento operato dalla norma in esame la disciplina di tale concorso viene completamente ridisegnata, mediante la soppressione del secondo e terzo comma del vigente articolo 11 nonché con una nuova – e sostanzialmente diversa – formulazione del primo comma dell'articolo medesimo dell'articolo 11.
L'articolo 11, com’è noto, disciplina il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.
Nel testo ora vigente esso prevede, al comma 1, l'istituzione di un Fondo straordinario nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento da parte dello Stato consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato. Il Fondo è finalizzato al concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico ovvero al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. La dotazione del fondo è determinata nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico e tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti territoriali, influenzata dall'andamento del ciclo economico.
Il comma 2 specifica che qualora le Camere autorizzino (ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 243), scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo programmatico, l'ammontare del Fondo viene determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti territoriali.
Il comma 3 infine stabilisce che il riparto del Fondo tra gli enti territoriali che fanno ricorso all'indebitamento ai sensi dell'articolo precedente è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e previo parere parlamentare da esprimere entro giorni dalla trasmissione alle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti.
La nuova disciplina dell'articolo 11 disposta dall'articolo 3 in esame è incentrata sulla soppressione del Fondo straordinario ora previsto dal comma 1, in luogo del quale la lettera a) dell'unico comma dell'articolo demanda alla legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla medesima legge n. 243 del 2012, le modalità del concorso statale al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, in ragione dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali. Nella lettera a) medesima si precisa che resta fermo quanto previsto dall'articolo 9, comma 5, della legge n. 243/2012, ovvero la possibilità per la legge statale di determinare ulteriori obblighi al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea e dall'articolo 12, comma 1 della medesima legge, ovvero il concorso Pag. 39degli enti territoriali ad assicurare, secondo modalità stabilite con legge dello Stato, la sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche.
In conseguenza della soppressione del Fondo sopra illustrato, la lettera b) dell'articolo 3 procede all'abrogazione dei commi 2 e 3 dell'articolo 11, nei quali:
si specifica che qualora le Camere autorizzino scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo programmatico, l'ammontare del Fondo viene determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti territoriali (comma 2);
si dispone che il riparto del Fondo tra gli enti territoriali che fanno ricorso all'indebitamento è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e previo parere parlamentare, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti (comma 3).
L'articolo 4 provvede alla modifica dell'articolo 12 della legge n. 243 del 2012, relativo al concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico.
In particolare, la lettera a), reca una modifica – di natura prevalentemente formale – al comma 1 dell'articolo, che nella versione vigente demanda alla legge dello Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti dalla legge n. 243 del 2012, il concorso delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano alla sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche. La lettera a) in esame elimina la precisazione che il concorso suddetto avvenga ai sensi dell'articolo 12, in quanto nella nuova formulazione dello stesso risultante dalle modifiche apportate dalle successive lettere b) e c) dell'articolo 4 in commento le modalità di tale concorso verranno stabilite con legge dello Stato.
Quanto alla lettera b), essa, nel modificare il comma 2 dell'articolo 12, demanda alla legge dello Stato la disciplina del concorso dei medesimi enti alla riduzione del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, da operare mediante versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, tenuto conto dell'andamento del ciclo economico. Si precisa che resta fermo quanto previsto dall'articolo 9, comma 5, ovvero la possibilità per la legge statale di determinare ulteriori obblighi al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea.
La lettera c) dispone l'abrogazione del comma 3, che disciplina il riparto del contributo degli enti territoriali al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
L'articolo 5 interviene sull'articolo 18 della legge n. 243 del 2012, al fine di equiparare l'Ufficio parlamentare di bilancio, per talune attività, agli enti ed uffici del Sistema statistico nazionale.
In particolare il comma 7 dell'articolo 18, sul quale interviene l'articolo 5 in commento, stabilisce che al fine di consentire all'Ufficio lo svolgimento dei propri compiti istituzionali, le pubbliche amministrazioni – vale a dire, a norma del precedente comma 6, tutte le amministrazioni pubbliche, gli enti di diritto pubblico e gli enti partecipati da soggetti pubblici assicurano all'Upb l'accesso a tutte le banche di dati in materia di economia o di finanza pubblica da loro costituite o alimentate.
L'articolo in esame aggiunge un periodo a tale comma, stabilendo che ai fini dell'accesso ai dati raccolti per fini statistici ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, l'Ufficio parlamentare di bilancio è equiparato agli enti ed uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale.
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References: articolo 81
 sentenza 
 articolo 81
 articolo 81
 articolo 2
 articolo 11