Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=BVerfG&Datum=23.03.1982&Aktenzeichen=2%20BvL%201/81
Timestamp: 2019-07-17 21:47:02+00:00

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BVerfG, 23.03.1982 - 2 BvL 1/81 - dejure.org
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BVerfG, 23.03.1982 - 2 BvL 1/81 (https://dejure.org/1982,96)
BVerfG, Entscheidung vom 23.03.1982 - 2 BvL 1/81 (https://dejure.org/1982,96)
BVerfG, Entscheidung vom 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 (https://dejure.org/1982,96)
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Zur Verfassungsmäßigkeit des Unterschriftenquorums bei Personalvertretungswahlen
Grundsatzentwurf des BVerfG - Personalvertreterwahl - Anzahl von Unterschriften - Verfassungsmäßigkeit - Ernsthafte Bewerbungen
Allerdings legt sich der Gesetzgeber auch bei Wahlen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich in einem gewissen Umfang auf die Grundsätze eines Wahlverfahrens fest (vgl. BVerfGE 60, 162 ; 71, 81 ).
Da das Recht der Koalitionen, an vom Gesetzgeber zur Vertretung von Arbeitnehmern geschaffenen Einrichtungen mitzuwirken, unter den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG fällt, ist mit dieser verfassungsrechtlich gesicherten Freiheit auch die Chancengleichheit der Koalitionen bei der Wahl verbunden (vgl. BVerfGE 60, 162 für Personalvertretungswahlen; BVerfGE 71, 81 für die Wahlen zu den Vollversammlungen der Arbeitnehmerkammern).
Dem Gesetzgeber ist daher, wenn er in den Bereich der Willensbildung bei Wahlen in einer Weise eingreift, die die Chancengleichheit beeinträchtigen kann, auch hier jede ungleiche Behandlung versagt, die sich nicht durch einen besonderen, zwingenden Grund rechtfertigen lässt (vgl. BVerfGE 60, 162 ; 71, 81 ).
Das Erfordernis einer gewissen Zahl von Unterschriften für die Einreichung gültiger Wahlvorschläge führt zu einer Beschränkung der Gleichheit des Wahlvorschlagsrechts (vgl. BVerfGE 60, 162 ).
aa) Das Erfordernis einer bestimmten Unterschriftenzahl für Wahlvorschläge ist hinreichend sachlich gerechtfertigt, wenn und soweit es dazu dient, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen (vgl. BVerfGE 60, 162 m.w.N.; 71, 81 ).
Unterschriftenquoren können auch das Ziel verfolgen, die Wähler davor zu bewahren, ihre Stimmen an aussichtslose Kandidaten zu vergeben (vgl. BVerfGE 60, 162 ).
Dies schließt eine Einbuße an Geschlossenheit des Vertretungsorgans im Interesse einer Repräsentanz auch von Minderheiten ein (vgl. BVerfGE 60, 162 ; 71, 81 ).
Sie darf der Wählerentscheidung möglichst wenig vorgreifen und nicht so hoch sein, dass Wahlbewerbern die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird (vgl. BVerfGE 60, 162 m.w.N.; 71, 81 ).
Die geringe Zahl der zu besetzenden Aufsichtsratssitze schließt eine zu große Zersplitterung von vornherein aus (vgl. BVerfGE 60, 162 für Personalvertretungswahlen).
Dem Zweck von Quoren, aussichtslose Kandidaten fern zu halten, ohne dabei die Teilnahme an Wahlen unnötig zu erschweren, wird grundsätzlich nur ein deutlicher Abstand zwischen Quorum und Wahlerfolg gerecht (vgl. dazu BVerfGE 60, 162 ; 67, 369 ).
aa) Das Bundesverfassungsgericht hat die Anforderungen, die sich aus Art. 3 Abs. 1 GG für die Gestaltung des Wahlrechts bei allgemeinen politischen Wahlen ergeben, in ständiger Rechtsprechung konkretisiert (vgl. etwa 22. Oktober 1985 - 1 BvL 44/83 - BVerfGE 71, 81 = AP GG Art. 3 Nr. 142, zu C I 1 der Gründe; 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 = AP GG Art. 3 Nr. 118, zu B I und II der Gründe).
Der Grundsatz der formalen Wahlgleichheit ist nicht auf den eigentlichen Wahlakt beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf die Wahlvorbereitungen und das Wahlvorschlagsrecht (…22. Oktober 1985 - 1 BvL 44/83 - aaO; 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - aaO; BAG 13. Mai 1998 - 7 ABR 5/97 - AP MitbestG § 12 Nr. 1 = EzA MitbestG § 12 Nr. 1, zu B I 1 c der Gründe).
Der Wahlgleichheitsgrundsatz gilt nicht nur für das Bundestagswahlrecht und für das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden (Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 GG), sondern als ungeschriebenes Verfassungsrecht auch für sonstige politische Abstimmungen (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 = AP GG Art. 3 Nr. 118, zu B I und II der Gründe).
Einschränkungen der formalen Wahlrechtsgleichheit können sich insbesondere aus Zweck und Zielsetzung der betreffenden Wahl rechtfertigen (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 = AP GG Art. 3 Nr. 118, zu B I und II der Gründe).
Dem Prinzip der Chancengleichheit der politischen Parteien im Parlamentswahlrecht entspricht bei Wahlen im Arbeits- und Sozialbereich der Grundsatz gleicher Wettbewerbschancen der Gewerkschaften (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 = AP GG Art. 3 Nr. 118, zu B II der Gründe; BAG 13. Mai 1998 - 7 ABR 5/97 - AP MitbestG § 12 Nr. 1 = EzA MitbestG § 12 Nr. 1, zu B I 1 c der Gründe mwN).
Dies gilt nicht nur für den eigentlichen Wahlakt, sondern bezieht sich auch auf die Wahlvorbereitung, insbesondere das Wahlvorschlagsrecht (BVerfGE 4, 375, 386 f.; 11, 266, 272; 11, 351, 363; 14, 121, 132 f.; 30, 227, 246; 41, 399, 417; 60, 162, 167).
Das Erfordernis von Unterstützungsunterschriften für die Einreichung gültiger Wahlvorschläge schränkt diese Möglichkeit ein, weil sich zum einen nur derjenige zur Wahl stellen kann, der für seine Kandidatur die vorherige schriftliche Unterstützung anderer Personen findet, und zum anderen die Wahlvorschläge derjenigen, die nicht die erforderliche Unterschriftenzahl beigebracht haben, unberücksichtigt bleiben (BVerfGE 60, 162, 167 f.).
Diese vom Bundesverfassungsgericht aus dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) hergeleiteten Grundsätze, die nach § 43a Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 1 GenG für die Wahl der Vertreterversammlung unter Berücksichtigung ihrer Besonderheiten entsprechend gelten (BGH, Urteil vom 22. März 1982 - II ZR 219/81, BGHZ 83, 228, 232), schließen Differenzierungen nicht grundsätzlich aus (BVerfGE 11, 266, 272; 60, 162, 168).
Der Genossenschaft verbleibt insoweit ein gewisser Spielraum bei der normativen Umsetzung (vgl. BVerfGE 60, 162, 168).
(1) Sie dient dem Ziel, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, um dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr einer Stimmzersplitterung vorzubeugen (vgl. BVerfGE 3, 19, 27; 4, 375, 381 f.; 60, 162, 168).
(3) Soweit das Bundesverfassungsgericht für Personalratswahlen ausgesprochen hat, die Zahl der Unterstützungsunterschriften dürfe nicht so hoch bemessen sein, dass auch solche Bewerber vom Wahlvorgang ausgeschlossen würden, die schon nach der Zahl der für ihren Wahlvorschlag beizubringenden Unterschriften absehbar ernsthafte Aussichten auf einen Sitz in der Vertreterversammlung hätten (BVerfGE 60, 162, 174), lag dieser Entscheidung eine andere Fallgestaltung zu Grunde.
Das Bundesverfassungsgericht hat dies in einem Fall angenommen, in dem der Wahlvorschlag zur Wahl des Personalrats durch ein Quorum von 1/10 der Wahlberechtigten - dies entsprach 1.848 Unterschriften - unterstützt werden musste und hierdurch auch Kandidaten von der Wahl ausgeschlossen wurden, die bei zehn zu besetzenden Sitzen und durchschnittlicher Wahlbeteiligung absehbar Erfolgsaussichten hatten (BVerfGE 60, 162, 163, 174;… vgl. zu einem entsprechenden Unterstützungsquorum bei der Wahl zur Vertreterversammlung: Schmitz-Herscheidt, Die Vertreterversammlung der Genossenschaft als rechtliches und organisatorisches Problem, 1981, S. 15).
Das Bundesverfassungsgericht hat die Anforderungen, die sich aus Art. 3 Abs. 1 GG für die Gestaltung des Wahlrechts bei allgemeinen politischen Wahlen ergeben, wiederholt konkretisiert; sie sind nicht auf den eigentlichen Wahlakt beschränkt, sondern beziehen sich auch auf die Wahlvorbereitungen, insbesondere das Wahlvorschlagsrecht (vgl. zusammenfassend BVerfGE 60, 162 (167 f.) m. w. N.).
Kennzeichnend für die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl ist wegen ihres engen Zusammenhangs mit dem demokratischen Prinzip ihr formaler Charakter: Jeder soll sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können (BVerfGE 60, 162 (167)).
Nach welchem System der Gesetzgeber die Besetzung der Vollversammlung ordnen will, obliegt zwar, ebenso wie die Zweckmäßigkeit einer Regelung, grundsätzlich seiner Entscheidung (vgl. BVerfGE 59, 36 (49); 61, 138 (149)); entscheidet er sich jedoch für eine Urwahl nach dem Verhältniswahlsystem, so unterwirft er sich damit grundsätzlich dem stärker formalisierten Gleichheitsgebot im Wahlrecht und den spezifischen Ausprägungen, welche die Wahlrechtsgleichheit unter dem Verhältniswahlsystem erfährt (vgl. BVerfGE 34, 81 (100); 60, 162 (171)).
Bei Zugrundelegung des Systems der Urwahl nach dem Verhältniswahlsystem dürfen dann Regelungen des Wahlvorschlagsrechts der Wählerentscheidung nur möglichst wenig vorgreifen (vgl. BVerfGE 60, 162 (168 f.) m. w. N.).
Der Grad der zulässigen Differenzierungen richtet sich auch bei Wahlen im Arbeits- und Sozialwesen nach der Struktur des jeweils in Frage stehenden Sachbereiches (vgl. BVerfGE 60, 162 (168) m. w. N.); er läßt sich nicht losgelöst vom Aufgabenkreis des zu wählenden Repräsentativorgans bestimmen (vgl. BVerfGE 51, 222 (235)).
a) Auf dieser Grundlage hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung das Erfordernis einer bestimmten Unterschriftenzahl für Wahlvorschläge als sachlich gerechtfertigt angesehen, wenn und soweit es dazu dienen sollte, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen (vgl. BVerfGE 60, 162 (168)).
Es liegt in der Natur des Systems der Verhältniswahl, daß es das Aufkommen kleinerer Gruppierungen begünstigt; der in ihm verankerte Minderheitenschutz ist darauf angelegt, ein Vertretungsorgan zu schaffen, in dem der Sitzanteil in möglichst genauer Übereinstimmung mit dem Stimmenanteil der verschiedenen berufsständischen und gewerkschaftlichen Organisationen sowie der von ihnen vertretenen berufs- und sozialpolitischen Auffassungen steht (vgl. BVerfGE 60, 162 (171)).
b)	Die Grundsätze der formalen Wahlgleichheit beschränken sich nicht auf den eigentlichen Wahlakt, sondern erstrecken sich auf das Vorfeld der politischen Willensbildung (BVerfG Urteil vom 24. Juni 1958 - 2 BvF 1/57 - BVerfGE 8, 51, 68) und damit auch auf die Wahlvorbereitungen und auf das Wahlvorschlagsrecht (BVerfG Beschluß vom 22. Oktober 1985 - 1 BvL 44/83 - BVerfGE 71, 81, 94 = AP Nr. 142 zu Art. 3 GG; Beschluß vom 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162, 167 = AP Nr. 118 zu Art. 3 GG, m.w.N.).
Es führt außerdem zur Nichtberücksichtigung der Wahlvorschläge aller derjenigen, die nicht die erforderliche Unterschriftenzahl aufgebracht haben, und beschränkt insoweit die Gleichheit des Wahlvorschlagsrechts (BVerfG Beschluß vom 23. März 1982, aaO).
Dazu darf ein Quorum nur so hoch festgesetzt werden, wie es erforderlich ist, um den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, einer Stimmenzersplitterung vorzubeugen und so das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern (BVerfG Beschluß vom 16. Oktober 1984 - 2 BvL 20/82 und 2 BvL 21/82 - BVerfGE 67, 369, 377 = AP Nr. 3 zu § 19 BPersVG; Beschluß vom 23. März 1982, aaO).
Dem Prinzip der Chancengleichheit der politischen Parteien im Parlamentswahlrecht entspricht bei Wahlen im Arbeits- und Sozialbereich der Grundsatz gleicher Wettbewerbschancen der Gewerkschaften (BVerfG Beschluß vom 23. März 1982, aaO).
Im Bereich des Arbeits- und Sozialwesens hat es sie zwar auf die Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Sozialversicherung (BVerfG Beschluß vom 24. Februar 1971 - 1 BvR 438/68 u.a. - BVerfGE 30, 227, 246 = AP Nr. 22 zu Art. 9 GG), zu Personalvertretungen (BVerfG Beschluß vom 23. März 1982, aaO, zum Bremischen PersVG 1974;… Beschluß vom 16. Oktober 1984, aaO, zum BPersVG 1974) und zu den Vollversammlungen der Arbeitnehmerkammern im Lande Bremen (…BVerfG Beschluß vom 22. Oktober 1985, aaO) angewandt, sich jedoch einer abschließenden Stellungnahme enthalten (…BVerfG Beschluß vom 22. Oktober 1985, aaO).
1.	Der Grad der zulässigen Differenzierungen richtet sich in erster Linie nach der Struktur des zu regelnden Sachbereichs, dem Aufgabenkreis des zu wählenden Repräsentativorgans sowie danach, auf welcher Stufe des Wahlverfahrens der Gesetzgeber mit welcher Intensität eingreift (BVerfGE 60, 162, 168; 71, 81, 96, jeweils m.w.N.).
Der Wahlgleichheitsgrundsatz gilt nicht nur für das Bundestagswahlrecht und für das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden (Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 GG) , sondern als ungeschriebenes Verfassungsrecht auch für sonstige politische Abstimmungen (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - zu B I und II der Gründe, BVerfGE 60, 162) .
Allerdings legt sich der Normgeber auch bei Wahlen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich in einem gewissen Umfang auf die Grundsätze eines Wahlverfahrens fest (vgl. BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162) .
Einschränkungen der formalen Wahlrechtsgleichheit können sich insbesondere aus Zweck und Zielsetzung der betreffenden Wahl rechtfertigen (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - zu B I und II der Gründe, aaO) .
Dem Prinzip der Chancengleichheit der politischen Parteien im Parlamentswahlrecht entspricht bei Wahlen im Arbeits- und Sozialbereich der Grundsatz gleicher Wettbewerbschancen der Gewerkschaften (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - zu B II der Gründe, BVerfGE 60, 162;… BAG 16. März 2005 - 7 ABR 40/04 - zu B III 3 d der Gründe, aaO; 13. Mai 1998 - 7 ABR 5/97 - zu B I 1 c der Gründe mwN) .
BVerfG, Beschlüsse vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, BVerfGE 60, 162, sowie vom 30.11.1965 -2 BvR 54/62 -, BVerfGE 19, 303.
Zwar folgt aus Art. 9 Abs. 3 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG, dass der vom BVerfG für allgemeinpolitische Wahlen entwickelte Grundsatz der formalen Wahlgleichheit auch für Wahlen zu den Personalvertretungen und hier insbesondere für das Wahlvorschlagsrecht gilt, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16.10.1984 - 2 BvL 20/82 u.a. -, BVerfGE 67, 369, sowie vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O., jedoch sind dadurch Regelungen nicht ausgeschlossen, die dazu dienen, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen.
BVerfG, Beschluss vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O., m.w.N.
BVerfG, Beschlüsse vom 16.10.1984 - 2 BvL 20/82 u.a. -, a.a.O., sowie vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O.
BVerfG, Beschlüsse vom 12.10.2004 - 1 BvR 2130/98 -, BVerfGE 111, 289, vom 16.10.1984 - 2 BvL 20/82 u.a. -, a.a.O., sowie vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O. .
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Rechtsprechung in den Entscheidungen vom 23. März 1982 (- 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 = AP LPVG Bremen § 48 Nr. 1) und vom 16. Oktober 1984 (- 2 BvL 20 und 21/82 - BVerfGE 67, 369 = AP BPersVG § 19 Nr. 3) bestätigt und ausgeführt, mit der durch Art. 9 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich gesicherten Betätigungsfreiheit der Koalitionen sei im Grundsatz auch deren volle Gleichberechtigung bei Personalvertretungswahlen verbunden (BVerfG 16. Oktober 1984 - 2 BvL 20 und 21/82 - BVerfGE 67, 369, 370 = AP BPersVG § 19 Nr. 3, zu I der Gründe).
Er nehme die damit verbundene Einbuße an Geschlossenheit der Personalvertretung im Interesse einer Repräsentanz auch kleinerer Minderheiten in Kauf (BVerfG 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162, 169 ff. = AP LPVG Bremen § 48 Nr. 1, zu B II der Gründe).
Dazu gehört das Recht, zur Wahrung und Förderung der innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten Einfluss auf die Wahl der Personalräte zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. November 1965 - 2 BvR 54/62 - BVerfGE 19, 303 , vom 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 und vom 16. Oktober 1984 - 2 BvL 20, 21/82 - BVerfGE 67, 369 ).
Ein Recht der Koalition, unter ihrem eigenen Namen einen Wahlvorschlag einzureichen, folgt daraus nicht; vielmehr genügt das Wahlvorschlagsrecht der wahlberechtigten Beschäftigten, sofern es nicht mit einem übermäßigen Unterschriftenquorum verbunden ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1982 a.a.O. S. 163, 169 f., vom 16. Oktober 1984 a.a.O. S. 371, 377 und vom 12. Oktober 2004 - 1 BvR 2130/98 - BVerfGE 111, 289 ).
BVerfG, 16.10.1984 - 2 BvL 20/82
Personalvertretungswahlen - Verfassungsmäßigkeit - Unterschriftenquorum
BVerwG, 25.09.1984 - 6 P 31.83
Wahl eines öffentlichen Personalrates - Verbot von Mehrfachunterschriften auf …
BVerwG, 25.09.1984 - 6 P 17.83
Leistung einer Unterschrift für einen Wahlvorschlag - Unterzeichnung zweier …

References: Art. 9
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 12
 § 12
 Art. 38
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 12
 § 12
 § 43
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 19
 Art. 9
 Art. 38
 Art. 9
 Art. 3
 § 48
 § 19
 Art. 9
 § 19
 § 48