Source: http://www.intersindical.org/stepv/detotes/sentencia97/infosenat.htm
Timestamp: 2018-01-18 17:15:45+00:00

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Informe íntegro de los servicios jurídicos del Senado
Con fecha 24 de Enero de 2001 la Presidenta del Senado ha solicitado de esta Secretaría General informe en Derecho sobre la doctrina contenida en la Sentencia dictada en el recurso 1033/97 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 7 de Noviembre de 2000 interpuesta por la Federación de Enseñanza del Sindicato Comisiones Obreras contra la Resolución del Ministro de Administraciones Públicas de fecha 19 de Septiembre de 1996. Esta Sentencia se ha dictado en el marco del orden contencioso-administrativo y siguiendo los procedimientos de su ley reguladora.
En función del anterior requerimiento se eleva el siguiente:
El interés suscitado por la Sentencia que se analizará en el presente informe es evidente por muchas razones de diversa índole. Desde el punto de vista del Senado lo más relevante es la doctrina formulada acerca de la naturaleza jurídica de la ley de Presupuestos Generales del Estado y el ámbito de determinación que, acerca de su contenido, corresponde a las Cortes Generales y a la propia Cámara.
Lo anterior no empece para que, como luego se comprobará, aquella doctrina aparezca inserta en un ámbito de razonamiento más global de la propia Sala.
Por ello, y dada la naturaleza y finalidad del presente informe, se ha considerado oportuno seguir el esquema de argumentación del Tribunal, descomponiendo las diversas partes que lo integran y efectuar, al hilo de las mismas, las correspondientes observaciones o comentarios sobre las afirmaciones empleadas.
Asimismo, se plantea en la parte final de este informe un análisis sobre las cuestiones procesales subsiguientes a la emisión de la Sentencia analizada.
II. 1. La primera cuestión de la que se ocupa la Sala es, lógicamente, de la propia naturaleza jurídica del objeto impugnado. Esto es, la Resolución del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de Septiembre de 1996.
El Tribunal concluye en la naturaleza administrativa de dicho acto jurídico y por tanto en la susceptibilidad de su enjuiciamiento en el marco del procedimiento contencioso-administrativo.
A la conformidad o disconformidad con el ordenamiento de dicho objeto de impugnación debería, pues, ceñirse la parte dispositiva de la Sentencia. Los efectos de la misma parecen, sin embargo, ir más allá.
El Tribunal se ocupa asimismo de reafirmar su competencia para conocer sobre el recurso. Esta competencia fue fijada por un auto del Tribunal Supremo de 14 de Mayo de 1997, que se inhibió a favor de la Sala de la Audiencia Nacional.
Asimismo el Tribunal sentenciador afirma que su competencia trae causa de que "lo que ventila en este litigio es una cuestión de personal". Aún reconociendo que "las retribuciones de los funcionarios han de tener su reflejo en los Presupuestos Generales del Estado (...) ello no altera la competencia del Ministerio autor del acto en relación a los aspectos funcionariales de la Administración Pública", razón por la cual se mantiene tanto la competencia del órgano administrativo cuanto la del Tribunal para juzgar la causa (F.J. 1º).
La Sala pasa, acto seguido, a analizar la normativa que juzga relevante para el enjuiciamiento del contencioso (F.J. 2º). A este respecto considera aplicables la Ley de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, Ley 9/1987, de 12 de Julio, modificada por la Ley 7/1990 de 19 de Julio y el Convenio nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo. Estas normas, así como el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997 sobre condiciones de trabajo de la Función Pública (B.O.E. 225, de 20 de Septiembre de 1994, págs. 28743 a 28754; corrección de errores B.O.E. 228, de 23 de Septiembre de 1994, pág. 29266) se adjuntan como anexos al presente informe.
Acto seguido la Sentencia se dedica a estudiar el objeto de la negociación colectiva atribuída a los funcionarios y personal estatutario de las Administraciones Públicas, señaladamente lo contenido en los artículos 32, 33 y 35 de la Ley 9/1987.
Las principales conclusiones al respecto son las siguientes:
1.- Que las cuestiones relativas al incremento de retribuciones son objeto de negociación colectiva.
2.- Que existe una obligatoriedad de negociar sobre tal cuestión en cuanto existe una obligatoriedad de negociar sobre todas las materias contenidas en el artículo 32. Así resulta del artículo 34, a sensu contrario, puesto que tal precepto excluye expresamente de la obligación de negociar determinados aspectos, entre los que no se incluye la cuestión retributiva que nos ocupa.
3.- La exclusión de la negociación de las materias contenidas en el artículo 32, siempre que no se encuentren en algunos de los supuestos del artículo 34, sólo puede realizarse de acuerdo entre las partes, como resulta del artículo 33. Quiere ello decir, que dado que la negociación tiene por objeto las materias del artículo 32, que por exclusión no es obligatoria la negociación en los supuestos del artículo 34 y que el artículo 33 establece que se negociará sobre las materias que ambas partes estimen oportunas; resulta evidente que la exclusión de la negociación de algunas de las cuestiones del artículo 32 sólo podrá hacerse con el consentimiento de ambas partes negociadoras".
De este análisis extrae el Tribunal la primera consecuencia:
"Establecida la obligación de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el artículo 32 de la Ley 7/90, hemos de concluir que la exclusión del incremento retributivo de la negociación que nos ocupa, por decisión del órgano administrativo competente en materia de relación funcionarial, vulneró los artículos 32, 33, 34 de la Ley 7/90".
Establecido lo anterior, la Sentencia dedica su Fundamento Jurídico Tercero a estudiar el alcance de la obligación de negociar que afecta a las partes. Y extrayendo espíritu y planteamientos de la "rama social del Derecho" concluye que:
"Sin embargo el principio que venimos examinando: negociación efectiva y de buena fe no implica la necesidad de alcanzar un acuerdo aunque sí de intentarlo siempre que el desacuerdo no sea imputable a actitudes obstruccionistas de las partes. En este punto hemos de señalar: 1-Que la Administración vulneró la Ley en los términos señalados al excluir de la negociación de manera unilateral el incremento retributivo; 2- que la Administración tenía la obligación de negociar de buena fe el incremento que nos ocupa; y 3-Que la Administración no tiene obligación de llegar a un acuerdo sobre tal aspecto."
El punto de comparación del objeto impugnado no es sólo el ámbito normativo de las Leyes de 1987 y 1990 y el Convenio 151 de la OIT. Además hay que tener en cuenta la existencia de un Acuerdo de 15 de Septiembre de 1994 entre la Administración del Estado y los Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública. En su Capítulo VI se contiene lo siguiente:
Incremento de retribuciones para 1996 y 1997
1. Las retribuciones de los empleados públicos para 1996 y 1997 experimentarán un incremento según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios.
Se tendrá además en cuenta:
El grado de cumplimiento de las previsiones y de los compromisos sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior.
La previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas.
La valoración del aumento de productividad del empleo público derivado del desarrollo de acciones o programas específicos.
La evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país.
2. La aplicación de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre Administración y Sindicatos.
3. Para cada ejercicio se preverá la constitución de un Fondo para el mantenimiento del poder adquisitivo con las características previstas en el capítulo III de este Acuerdo y con los condicionamientos de evolución del PIB y del déficit presupuestario de cada año."
Para el ejercicio de 1995, el voto particular discrepante recuerda que regía lo dispuesto en el Capítulo II del mismo acuerdo, según el cual:
"Incremento de retribuciones para 1995
1. Teniendo en cuenta la previsión de crecimiento del PIB y los objetivos de reducción del déficit presupuestario para 1995, se acuerda incluir en el Proyecto de Ley de presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio un incremento de las retribuciones de los empleados públicos igual al incremento del IPC previsto en el Proyecto de presupuestos para 1995.
2. Este incremento se aplicará al personal funcionario y estatutario de forma proporcional sobre todos los conceptos retributivos de carácter fijo y periódico y sobre los créditos que financien los incentivos al rendimiento.
Para el personal laboral el incremento retributivo se aplicará sobre la masa salarial correspondiente".
Según la Sentencia estudiada:
"Conforme al artículo 35 de la Ley 7/90, tal Acuerdo -que fue publicado en el BOE- vincula a la Administración del Estado, desde su aprobación, en este caso por el Gobierno, según el citado artículo 35 y el 3.2 b) de la Ley 30/1984".
Es decir, el Tribunal sentenciador no considera jurídicamente relevantes los hechos transcurridos con posterioridad a los acuerdos adoptados por un Gobierno, esto es, la celebración de elecciones y la formación de un nuevo Gobierno y de diferentes mayorías en las Cámaras. Esta cuestión plantea la vinculación ultratemporal de acuerdos adoptados por órganos o gobiernos precedentes y la eventual aplicación del principio "rebus sic stantibus" a situaciones ciertamente cambiantes. En todo caso, no es este el objeto principal de este informe.
Una vez llegada a este punto la argumentación jurídica ya no es evitable por más tiempo la cuestión subsiguiente: la existencia de unos Presupuestos Generales del Estado donde deberían plasmarse los citados acuerdos. Veamos como afronta la Sala esta cuestión:
"Pero el problema jurídico que surge a partir de este momento es complejo y podría resumirse en los siguientes términos: conforme a los artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución, al Gobierno de la Nación corresponde la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación; lo que impediría la vinculación de tales Presupuestos a pactos previos adoptados por la Administración con los representantes de los funcionarios, puesto que la competencia en materia presupuestaria es originaria del Gobierno y las Cortes Generales y la obligatoriedad de los Pactos y Acuerdos regulados en el artículo 35 de la Ley 7/ 90, viene referido al ámbito competencial del órgano administrativo que se vinculó".
El planteamiento del problema es formalmente irreprochable, aunque la formulación correcta de un problema es condición necesaria pero no suficiente para una buena resolución del mismo.
A juicio de la Sala hay que conciliar necesariamente dos principios:
El respeto a los ámbitos competenciales constitucionalmente atribuidas a cada órgano.
El respeto y la preservación de la eficacia de las leyes, cuya vigencia no puede ser desvirtuada. En palabras del Tribunal:
"Este principio nos lleva a no interpretar nunca una Ley de forma que su contenido quede vacío o su efectividad y eficacia anulada, puesto que las leyes se producen para ser aplicadas en su alcance y contenido".
Sobre la base de las anteriores premisas, el Tribunal realiza unas valoraciones sobre el alcance del contenido de los artículos 28.1 (derecho de sindicación) y 37 (derecho de negociación colectiva y fuerza vinculante de los convenios y derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo) de la Constitución.
Hay que decir a este respecto que así como no cabe duda respecto a la atribución de la calificación de "derecho fundamental" para el derecho de sindicación, la interpretación extensiva que la Sentencia efectúa de ese calificativo (y eventualmente su régimen jurídico) para la negociación colectiva prevista en el art. 37.1 CE, choca con la propia doctrina del Tribunal Constitucional que reiteradamente ha tenido oportunidad de recalcar, especialmente al interpretar el artículo 81.1, que "los derechos fundamentales y libertades públicas" a que se refiere el artículo 81.1 de la Norma Suprema son los comprendidos en la Sección 1ª, Capítulo II, Título I, de su texto (entre otras STC 76/1983, de 5 de Agosto). Sección y Capítulo entre los que no está el art. 37.1 de la Constitución Española.
A juicio del Tribunal sentenciador:
"Admitido que el legislador puede, sin vulneración constitucional, ampliar el contenido de los derechos fundamentales más allá de su contenido esencial, dotándolos de una configuración legal más intensa que el propio mínimo constitucional, hemos de considerar el contenido que al derecho a la negociación colectiva de los funcionarios ha dado la Ley 7/1990 porque, aún no siendo de rango constitucional, tal contenido lo es legal, y por ello con la fuerza de obligar propia de tal norma jurídica"
Establecida esta "ampliación legal" de un teórico derecho fundamental, a la Sección se le plantea, no podía ser de otra manera, el ámbito de la vinculación de Acuerdos y Pactos. Parece lógico afirmar una vinculación entre quienes suscriben un pacto, así como fijar posibles consecuencias de su incumplimiento entre quienes aparecen como firmantes. Pero la cuestión toma otro sesgo cuando existe una necesidad de vincular a una tercera instancia (que no es parte en el acuerdo) para garantizar su eficacia: el Parlamento y a través de otro instrumento normativo: los Presupuestos Generales del Estado. Veamos cómo se autoplantea la Sección este dilema:
"Y así las cosas, si aceptamos que los Acuerdos y Pactos sólo vinculan si han sido convenidos directamente por las entidades con competencia para elaborar y aprobar el gasto público por medio de los Presupuestos llegamos al absurdo de que los mismos nunca serían vinculantes, cuando el propio artículo 35 declara su fuerza y eficacia vinculante expresamente, porque los órganos que según la propia Ley 7/90 tienen aptitud para la negociación colectiva, no son las Cortes Generales. Ello supondría una contradicción interna en la Ley que haría inexistente el derecho a la negociación colectiva, en el contenido y alcance por ella misma declarado, esto es, los Pactos y Acuerdos vinculan, en los términos del artículo 35 de la Ley 7/90, siempre que se cumplan las formalidades en él establecidas, y vinculan respecto de todas las materias contenidas en el artículo 32, que son objeto del ejercicio del derecho que se reconoce, ya que no existe exclusión respecto de ninguna de ellas"
Para solventar la cuestión y "conciliar" los preceptos la Sentencia afirma textualmente:
"1.- El artículo 134.1 de la Constitución, establece que el Gobierno -como poder ejecutivo, artículo 97 de la Constitución-, ha de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y las Cortes Generales, tras su examen y enmienda, aprobarlos. Pero tal aprobación no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa, y así resulta del artículo 66.2 del Texto Constitucional que distingue de modo claro entre tal potestad, la aprobación de presupuestos y el control del Gobierno; siendo todas ellas potestades claramente diferenciadas en su contenido y naturaleza".
"A) Que las Cortes Generales al aprobar el gasto público lo hacen con sometimiento a las Leyes por las mismas aprobadas, y ello porque tal acto no es más que la determinación de la finalidad que ha de aplicarse a lo ingresado por el Erario, realizado al margen de la potestad legislativa, y que como acto del poder público, se encuentra sometido a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico -artículo 9.1 de la Constitución-. Por la misma razón el Gobierno, en su elaboración de los Presupuestos, ha de respetar igualmente el Ordenamiento".
En resumidas cuentas, y por decirlo gráficamente, para la Sección de la Audiencia Nacional la Ley de Presupuestos Generales no es sino la acumulación de una serie de "asientos contables" derivados de pactos, acuerdos y obligaciones económicas contraídas por terceros ajenos a las Cortes Generales en el ejercicio de sus propias competencias. Éstas, lejos de tener capacidad de disposición sobre los contenidos de la Ley están inevitablemente obligadas a ser fedatarias públicas de los acuerdos entre partes trasladando sus efectos a los Presupuestos. Dicho de otro modo, se produciría una extensión automática e inevitable a las Cortes Generales de los efectos de Pactos y Acuerdos celebrados al amparo de lo previsto en las Leyes de referencia.
En Derecho, como en tantos otros aspectos de la vida, demostrar lo obvio es frecuentemente más difícil que lo contrario. En este caso son afirmaciones del propio Tribunal Constitucional las que permiten desmentir lo anterior.
"Desde la primera sentencia en la que abordó el tema de la Ley de Presupuestos, este Tribunal dio por sentado que se trata de una verdadera ley, considerando así superada la cuestión de su carácter formal o material de la ley (STC 27/1981, fundamento jurídico 2), No obstante la afirmación reiterada (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 2 y 65/1987, fundamento jurídico 3), de que el Parlamento aprueba los Presupuestos Generales que el Gobierno elabora (art. 134.1 CE) en el ejercicio de una función o competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 CE) hemos sostenido que los Presupuestos -en el sentido estricto de previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos- y el articulado de la ley que los aprueba integran un todo, cuyo contenido adquiere fuerza de ley, y es objeto idóneo de control de constitucionalidad (STC 63/1986, fundamento jurídico 5 )( STC 76/1992, de 14 de Mayo, fundamento jurídico 4ºA).
Más alto se puede decir, más claro no.
La pregunta podría ser ¿por qué se niega en la Sentencia el valor normativo legal de la Ley de Presupuestos, cuando esta cuestión hace ya mucho que está eliminada de los argumentarios doctrinales jurídicos y cuando el Tribunal Constitucional tan tajantemente se ha pronunciado sobre ella?
Aventurar hipótesis es siempre tarea complicada. Pero tal vez los propios datos normativos puedan avalar alguna respuesta. En efecto, el artículo 18 de la Ley 12/1996, de 30 de Diciembre de Presupuestos Generales del Estado dice lo siguiente:
"Uno. Con efectos de 1 de enero de 1997, las cuantías de los componentes de las retribuciones del personal del sector público estatal sometido a régimen administrativo y estatutario serán las derivadas de la aplicación de las siguientes normas:
a) Las retribuciones básicas de dicho personal, así como las complementarias de carácter fijo y periódico asignadas a los puestos de trabajo que desempeñe, no experimentarán variación respecto de las establecidas para el ejercicio 1996, sin perjuicio, en su caso, de la adecuación de estas últimas cuando sea necesaria para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo guarden la relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo.
b) El conjunto de las restantes retribuciones complementarias no experimentará variación respecto de las establecidas para el ejercicio de 1996, sin perjuicio de las modificaciones que se deriven de la variación del número de efectivos asignados a cada programa, del grado de consecución de los objetivos fijados para el mismo, y del resultado individual de su aplicación.
c) Los complementos personales y transitorios y demás retribuciones que tengan análogo carácter, así como las indemnizaciones por razón de servicio, se regirán por su normativa específica y por lo dispuesto en esta Ley.
Dos. Lo previsto en la presente Ley se aplicará, asimismo, a las retribuciones fijadas en pesetas que corresponderían en territorio nacional a los funcionarios destinados en el extranjero, sin perjuicio de la sucesiva aplicación de los módulos que procedan en virtud de la normativa vigente".
Es decir, su tenor es contrario, evidentemente contrario, a lo previsto en los Acuerdos firmados en su día por Gobierno y Sindicatos. Ante esa discrepancia, la técnica interpretativa en el ámbito jurídico permite acudir a criterios diferentes de solución.
a) Criterio competencial : Hay que aplicar siempre la norma que esté dictada por el órgano competente para su elaboración. En ese caso no sería aplicable la disposición o acuerdo que haya producido un órgano incompetente. En el caso que nos ocupa la competencia para acordar pactos entre Administración y funcionarios es del Gobierno y los Sindicatos ex Ley 9/1987, pero lo que es constitucionalmente indudable es que es a las Cortes Generales a las que compete el examen, enmienda y aprobación de la Ley de Presupuestos Generales, según el artículo 134.1 de la Constitución.
b) Criterio jerárquico: A tenor de este criterio la norma de rango inferior cede inevitablemente ante la que tiene superior jerarquía. Ya sabemos, si no por la sentencia objeto de análisis sí por el Tribunal Constitucional y la propia Constitución, que los Presupuestos Generales tienen rango de Ley. La sentencia estudiada parece, aunque no está tan claro, dar idéntico valor a los Pactos o Acuerdos firmados al amparo del artículo 35 de la Ley 7/1990. Esta hipostatización jurídica por la cual el acuerdo adquiere el mismo rango normativo que el artículo de la ley que contempla su posible existencia es, cuando menos, discutible, pero su refutación excedería del tiempo y objeto de este informe.
Admitase, por tanto, aunque fuese a efectos puramente dialécticos, que ello sea cierto. Aun así, nos encontraríamos ante dos normas jurídicas de igual rango: dos leyes. ¿Cómo solucionar el conflicto?
c) Criterio temporal: El más claro, tradicional y nítido criterio delimitador de conflictos entre normas de igual rango es el criterio temporal o cronológico: lex posterior derogat anterior. Pues bien, no hay duda de que los Pactos o Acuerdos son de 15 de Septiembre de 1994 y de que las Leyes que le sirven de cobertura son de 1987 y de 1990 respectivamente. Por contra, la Ley de Presupuestos Generales para 1997 es la Ley 12/1996, de 30 de Diciembre. No hacen falta comentarios adicionales para saber cuál es la ley posterior dentro de este criterio de solución de antinomias jurídicas.
Se podrá argumentar que la sentencia analizada no afirma radicalmente el valor normativo de los Acuerdos plasmados en el Pacto entre Gobierno y Sindicatos. La perspectiva entonces sería distinta. Se trataría no de contraponer dos normas jurídicas sino de afirmar la inexcusable vinculación para un tercero (las Cortes Generales) de los acuerdos válidamente celebrados entre Gobierno y Sindicatos.
Para salvar las barreras que la lógica y la hermenéutica jurídica oponían a esta solución la Sección se ve obligada a dar una vuelta de tuerca jurídica. Ya no es que el Presupuesto carezca de valor legal, es que, además, las Cortes Generales no son libres en su elaboración. Veamos:
"Tanto el Gobierno como las Cortes Generales -artículo 9.1 de la Constitución- y las Administraciones Públicas –artículo 103 del mismo Texto-, en la consecución y cumplimiento de los intereses públicos se encuentran sometidos a la Constitución y al resto del Ordenamiento. Y lo que ocurre es que en materia de retribuciones de los funcionarios se encuentran implicadas instituciones con intensos poderes reconocidos en la Constitución, precisamente porque tales retribuciones se encuentran incluidas en el concepto de gasto público, y se ven afectadas por los controles y garantías que respecto al mismo se establecen, pero sin que ello suponga una alteración a la regulación que en tales aspectos establece la Ley, que opera como un límite de la facultad de decidir el destino de los ingresos públicos y ordenación del gasto público, mientras la Ley se encuentre vigente; o lo que es lo mismo, el Gobierno y las Cortes Generales, estas últimas en el ejercicio de potestades no legislativas, encuentran un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público y por ello en la elaboración y aprobación de los Presupuestos cuando el Ordenamiento determina de forma vinculante un determinado gasto público."
Es decir, la previsión legal contenida en el artículo 35 de la Ley 7/1990, en la medida en que prevé la posible existencia de Pactos o Acuerdos está también imponiendo a terceros de manera incondicional sus propios contenidos. En la medida en que esos Pactos versaran sobre las retribuciones de funcionarios, las Cortes Generales quedan desapoderadas, por más que no hayan participado en su elaboración ni dado su consentimiento, de la posibilidad de fijar otras cifras o acuerdos sobre retribuciones. Por cierto, tampoco al alza. El Parlamento no puede, de acuerdo con esta sentencia, subir las retribuciones de los funcionarios públicos por encima de lo que acuerden Gobiernos y Sindicatos, ni siquiera cuando éstos hayan podido actuar unilateralmente.
8. La Sentencia entra igualmente en el estudio de si el acuerdo impugnado viola la Ley 7/1990. La conclusión es positiva por un doble orden de razones:
a) Por el carácter unilateral de la modificación efectuada por el Ministro de Administraciones Públicas respecto de los acuerdos previamente existentes.
b) Por la violación del principio de buena fe negocial que supone la exclusión de la materia negociada de los incrementos retributivos.
En función de ello, y para resolver el orden jurídico perturbado a juicio del Tribunal se aportan dos consecuencias jurídicas:
"1.- Respecto a la inaplicación del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 con vulneración del artículo 35 de la Ley 7/90; la consecuencia jurídica ha de ser la correcta aplicación de los contenidos de dicho Acuerdo en aquellos elementos que permiten su automática aplicación sin necesidad de negociación alguna, este aspecto no es otro que el automático incremento de las retribuciones según el incremento del IPC en el año 1997.
2.- En relación a otros incrementos que pudieran acordarse en el seno de la negociación considerando los factores señalados en el propio capítulo VI del Acuerdo; la consecuencia jurídica es la efectiva negociación de la Administración y los representantes de los funcionarios, en los términos recogidos en el Acuerdo y con efectividad de lo que resulte de la negociación colectiva, al año 1996, que es el momento al que viene referido el incumplimiento."
9. Pero estas consecuencias exigen necesariamente un pronunciamiento del Tribunal respecto del papel de los Presupuestos Generales del Estado y de la posición de las Cortes Generales.
"Como hemos visto tanto las Cortes Generales en la aprobación, como el Gobierno en la elaboración del gasto público, se encuentran vinculados por compromisos previos legalmente asumidos (...) que imponen que las partidas presupuestarias contemplen los desembolsos necesarios para el cumplimiento de esas obligaciones asumidas por la Administración; porque lo que no es posible es que, so pretexto de la elaboración de los Presupuestos, se eliminen compromisos de gastos válidamente asumidos por la Administración y cuya exigibilidad viene establecida en la Ley; puesto que los Presupuestos, en su vertiente del gasto público, han de ordenar el mismo, pero desde el respeto a la legalidad, y los compromisos asumidos válidamente, pues no innovan el Derecho, ni alteran las obligaciones jurídicas de la Administración, sino que establecen el destino de las partidas presupuestarias, atendiendo al Derecho y las obligaciones jurídicas exigibles a la Administración. Pues bien, un compromiso jurídico, cuya obligatoriedad respalda la Ley, es el incremento automático de las retribuciones de los funcionarios en la medida del crecimiento del IPC".
En resumidas cuentas, el Parlamento debe pedir a la Administración el listado de compromisos adquiridos y proceder a la correspondiente dotación presupuestaria, ya que en su tarea de aprobación de la Ley de Presupuestos, las Cortes "no innovan el Derecho, ni alteran las obligaciones jurídicas de la Administración". Seguramente por inadvertencia al Tribunal sentenciador le han pasado desapercibidas determinadas consecuencias institucionales derivadas de esta doctrina. En primer primer término ésta, exactamente ésta, es la vieja teoría en la que el Estado autoritario de Bismarck se basaba para eliminar o restringir suficientemente las capacidades presupuestarias de las Cámaras. Precisamente el principio democrático, no sin larga lucha, logró hacer prevalecer el carácter normativo del Presupuesto y, lo que es más importante, el triunfo de la voluntad popular encarnada en el Parlamento sobre el principio monárquico que representaba el Kaiser y su Canciller. En segundo término, éste debería estar claro en un Estado que adopta como forma política la Monarquía parlamentaria (artículo 1.3). O lo que es lo mismo, el Gobierno dirige y gestiona pero bajo la habilitación que le concede el Parlamento, especialmente en el ámbito presupuestario, de acuerdo con el artículo 134.
La Sentencia acaba explicitando los efectos económicos y la extensión subjetiva de la misma.
10. Por su parte, el voto particular, sensiblemente más escueto, se puede explicar del siguiente modo:
Existe un derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la Función Pública.
Este derecho no es un hecho simple, tal y como aparece constitucionalmente recogido. Se trata además de un derecho aplicable a personas sometidas a un régimen estatutario.
No se puede negociar lo que está fuera del ámbito de disponibilidad de las partes. Este principio aparece recogido en el propio tenor del artículo 32 de la Ley de Órganos de representación.
En todo caso la instrumentación de estos acuerdos requiere su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado.
Además, a juicio del voto particular:
"La relación de los preceptos citados, artículo 32 de la ley 7/1990 y 134 CE, producen la consecuencia de que el incremento de retribuciones de los funcionarios públicos está sujeto, en último término, a la voluntad del titular de la potestad legislativa, las Cortes Generales, que no están obviamente vinculadas a aceptar el pacto de terceros y que pueden desde aprobar la iniciativa, hasta modificarla sustancialmente o rechazarla."
El Magistrado recuerda el artículo de la Ley de Presupuestos Generales para 1997 antes transcrito.
Por último, el voto particular hace una interpretación del texto del Acuerdo Administración-Sindicatos aprobado por el Consejo de Ministros que difiere en su alcance del efectuado por la Sentencia. A juicio del Magistrado lo que tenía naturaleza de acuerdo para 1995, eran orientaciones o directrices para los ejercicios 1996 y 1997.
III EXAMEN DE LAS VÍAS DE RECURSO
1. El recurso de casación
Con carácter general, el artículo 86.1 LJCA establece que "las sentencias dictadas en una única instancia por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional [...] serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo". Es aplicable al caso presente la LJCA de 1998 porque según su disposición transitoria tercera, apartado 1, "El régimen de los distintos recursos de casación regulados en esta Ley será de aplicación a las resoluciones de las Salas de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional [...] que se dicten con posterioridad a su entrada en vigor [...]". Y esta LJCA entró en vigor a los cinco meses de su publicación en el B.O.E. (disposición final tercera), siendo la fecha de su publicación el 14 de julio de 1998.
La sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 7 de noviembre de 2000, establece en el fallo "que contra la misma no cabe recurso de casación siguiendo las indicaciones prescritas en el artículo 248 de la Ley Orgánica 6/1985". Este precepto, en su apartado 4, es el que obliga con carácter general a los jueces y tribunales a indicar los recursos que, en su caso, caben contra la sentencia.
Aunque no se señala expresamente por la Audiencia Nacional, a la conclusión de que la sentencia no es recurrible llega el tribunal al entender, como se señala en el cuerpo de la misma, que lo que se enjuicia es "un acto administrativo con incidencia en la esfera jurídica de quienes mantienen una relación jurídica de subordinación especial con la Administración -los funcionarios-, y emitida por el órgano administrativo competente para conocer de las relaciones funcionariales entre administración y funcionarios, en el seno del estatuto de la función pública"; en definitiva, que "lo que se ventila es este litigio es una cuestión de personal".
De aceptarse esta tesis resultaría de aplicación lo dispuesto en el artículo 86.2 a) LJCA, que exceptúa del recurso de casación "las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones públicas, salvo que afecten al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera".
Con ser cierto que, en su origen, la cuestión que se suscita es de personal al servicio de las Administraciones públicas, pues la demanda lo que plantea es la revisión de una Resolución del Ministro de Administraciones Públicas, de fecha 19 de septiembre de 1996, relativa a la negociación –o más bien a la no negociación- del incremento de las retribuciones de los funcionarios para 1997, también resulta patente del examen que se acaba de realizar de la sentencia que su argumentación y sus conclusiones exceden -y mucho- de la simple materia de personal, pues afectan al rango y fuerza de ley de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y a las potestades constitucionalmente atribuidas a las Cámaras en materia presupuestaria por el artículo 134 CE, de forma que la sentencia, en términos materiales y aunque no se señale expresamente, viene de facto a declarar la nulidad del artículo 18 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997. Dicho en otros términos, el cumplimiento de la sentencia de la Audiencia Nacional determinaría la contravención de un precepto claramente normativo de una norma con rango y fuerza de ley como es la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 (y eventualmente la contravención de otras disposiciones de carácter general y de rango reglamentario dictadas en aplicación de la citada Ley de Presupuestos).
A este respecto debe señalarse que la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo ha estimado cuestiones de inadmisibilidad en su día planteadas por el Abogado del Estado fundamentadas en que las resoluciones impugnadas habían adquirido rango de ley, lo que lleva al Alto Tribunal a apreciar defecto o ausencia de jurisdicción. Conforme a la misma.
"Tanto la Orden como el Decreto que se impugnan en esta litis es evidente, pues, que por la convalidación mencionada han dejado de tener el carácter con el que originariamente fueron dictados para adquirir rango legal. La ordenación de 27 de diciembre de 1956 sólo extiende los efectos de su acción revisora a las 'disposiciones de categoría inferior a la ley', según expresamente concreta en su artículo 1º, y por virtud de dicho precepto es incuestionable la falta de jurisdicción de esta Sala para conocer de los pedimentos que se deducen en relación con las dos disposiciones impugnadas, porque por las circunstancias convalidatorias de que han sido objeto, ya la solicitud resulta referida al contenido de una ley. Por cuanto queda expuesto, es pertinente acceder a la inadmisibilidad que se alega por la parte demandada porque el apartado a) del artículo 62 de la Ordenación referida la preceptúa cuando, como en este caso, el Tribunal carezca de jurisdicción para entrar en el enjuiciamiento del fondo del asunto. No es motivo impediente para ello el haber tenido lugar la convalidación legal después de iniciarse el recurso, ya que [...] todo el procedimiento se orienta y culmina en el acto decisorio de la Sala en el cual momento es esencial que la misma esté asistida por la necesaria jurisdicción, sin que ningún evento anterior a su fallo la haya privado de ella" (STS de 18 de octubre de 1969; en la misma línea SSTS de 20 de octubre de 1960, 13 de enero de 1958, 19 de enero de 1961 y 5 de junio de 1961).
De aplicarse la jurisprudencia reseñada el objeto de la litis ante la Audiencia Nacional no sería ya la Resolución del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 1996 sino el artículo 18 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997.
Por ello resulta razonable sostener que es de aplicación el apartado 3 del artículo 86 LJCA conforme al cual "cabrá en todo caso recurso de casación contra las sentencias de la Audiencia Nacional [...] que declaren nula o conforme a derecho una disposición de carácter general". A estos efectos cabe recordar que tanto las leyes como los reglamentos son disposiciones de carácter general
Por cuanto concierne al motivo del recurso, que debe encontrar su apoyo en alguno de los supuestos del artículo 88.1 LJCA, podrían ser cuando menos dos los alegables:
- El "abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción" (letra a), dado que la competencia de la Audiencia Nacional se constriñe a las materias de personal y, como se ha sostenido, el contenido material de la sentencia excedería tales límites. La STS de 19 de febrero de 1998 señala que este motivo "debe entenderse referido a los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, respecto de los demás poderes del Estado o los restantes órganos jurisdiccionales". Esta sentencia está tomada de la obra del profesor González Pérez (Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, 3ª edición, Madrid, 1998, volumen II, página 1569), autor que sostiene que este motivo incluye el supuesto de que la jurisdicción corresponda al Tribunal Constitucional o a otros poderes del Estado. Si, como sucede en el presente caso, lo que está en tela de juicio es la validez de un precepto legal, el conocimiento de este asunto entraría de lleno en el ámbito de las competencias del Tribunal Constitucional (artículo 161.1 CE y preceptos de desarrollo en la LOTC).
- La "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" (letra d), dado que la sentencia podría conculcar la Constitución en los preceptos que regulan la potestad presupuestaria (singularmente el artículo 134 CE), y resulta claramente contraria, como se ha indicado anteriormente, a una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el rango de ley de la Ley de Presupuestos, desconociéndose además lo dispuesto en el artículo 5.1 LOPJ cuando establece que los jueces y tribunales "interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos".
En lo concerniente a la legitimación para recurrir, el artículo 89.3 LJCA dispone que "el recurso de casación podrá interponerse por quienes hayan sido parte en el procedimiento a que se contraiga la sentencia o resolución recurrida". Como se deduce de la sentencia, han sido parte en la misma (primer antecedente de hecho) la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras y la Administración del Estado.
Una interpretación ciertamente no literal, sino sistemática, de los argumentos y fallo de la sentencia, y con incierta probabilidad de éxito, podría sustentar la legitimación de las Cámaras para el recurso de casación si se entendiera que el Congreso y el Senado, conforme a la legalidad, debieron ser emplazados –y no lo fueron- en la tramitación del recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional. La obligación de su emplazamiento vendría dada porque se trataba de un procedimiento en el que se ventilaban cuestiones que afectaban a sus potestades, tanto legislativas como presupuestarias, siendo por ello titulares cuando menos de un interés legítimo en la misma.
En ningún momento del procedimiento ante la Audiencia Nacional tuvieron las Cámaras conocimiento oficial ni oficioso de que se debatían cuestiones relacionadas con sus potestades. No sería exigible a las Cámaras que hubieran planteado su personación porque hasta no hacerse pública la sentencia en los medios de comunicación carecían de toda noticia sobre el procedimiento en curso. Por ello no cabe apreciar que existe falta de diligencia de las mismas en intentar su personación.
Antes bien, puede sostenerse que la Audiencia Nacional debió llamarlas al procedimiento mediante el debido acto de emplazamiento, todo ello de conformidad con los artículos 28.1.a), 29.1.b), 62, 64 y 65 de la LJCA de 1956, coincidentes en lo sustancial con los artículos 19.1.a), 21.1.a) y 49, 50 y 51 de la LJCA de 1998.
La ausencia de emplazamiento ha provocado la imposibilidad de obtener noticia jurídicamente relevante de un procedimiento que afectaba a tales órganos constitucionales (así definidos en el artículo 59.3 LOTC), aunque fuera a los solos efectos de sostener la falta de jurisdicción de la Audiencia Nacional. Ningún precepto reduce en principio la capacidad de las Cortes Generales, el Congreso de los Diputados y el Senado, ni su legitimación activa y pasiva, en materias que afecten a un derecho o interés legítimo; y es evidente que la defensa de sus competencias constitucionales puede calificarse de tal.
La jurisprudencia ha admitido limitadamente y con la exigencia de una actuación diligente y responsable el acceso a la casación de quien debiendo haber sido parte en el procedimiento no lo fue por motivos no imputables a su conducta. El auto de la Sección 2ª de 3 de febrero de 1998 admite personaciones extemporáneas aunque sin retroacción de actuaciones.
En todo caso se trata de una interpretación del artículo 89.3 LJCA cuya viabilidad no es en absoluto evidente.
Debe advertirse finalmente que el plazo para interponer el recurso de casación ordinario es de diez días desde el siguiente al de su notificación (artículo 89.1 LJCA)
2. El recurso de casación en interés de la ley
El artículo 100.1 LJCA permite interponer este recurso en relación con "las sentencias dictadas en única instancia por [...] las Salas de lo Contencioso-administrativo [...] de la Audiencia Nacional, que no sean susceptibles de los recursos de casación a los que se refieren las dos secciones anteriores [...]". Ello es posible, según este mismo precepto, "cuando estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada".
Esta misma norma restringe claramente la legitimación para interponer el recurso en interés de la ley, pues se reserva a "la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto", "las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto", "el Ministerio Fiscal" y "la Administración General del Estado". No parece que el Congreso y el Senado puedan subsumirse en alguna de las categorías citadas.
Por otra parte se trata de un recurso que pretende obtener "la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado" (artículo 100.2 LJCA), pero con unos efectos limitados pues "la sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida" (artículo 100.7 LJCA). Tiene pues una eficacia pro futuro, pero por medio del mismo no sería modificable la situación concreta derivada de la sentencia de la Audiencia Nacional.
3. Impugnación por razón de nulidad
La falta de emplazamiento de las Cámaras en el procedimiento ante la Audiencia Nacional que impide a éstas ser parte en el mismo abriría la vía a un incidente de nulidad de actuaciones derivado del artículo 240.3 LOPJ.
Este precepto abre, en efecto, la posibilidad excepcional del incidente de nulidad de actuaciones a quienes hubieran debido ser parte legítima en el procedimiento y formulen tal incidente por defectos de forma que hubieran causado indefensión, siempre que no haya sido posible denunciarlos antes de recaer sentencia y que ésta no sea susceptible de recurso en el que quepa reparar la indefensión sufrida.
Esta vía podría ser complementaria para el supuesto de que no se admitiera el recurso de casación. El plazo del recurso es de veinte días, se debería interponer ante la propia Audiencia Nacional y su resolución no es recurrible.
4. Impugnación en fase de ejecución
Dictada la sentencia y despejados los eventuales recursos contra la misma, debe procederse a su ejecución, potestad que recae exclusivamente en jueces y tribunales de acuerdo con el artículo 117.3 CE, lo que se confirma en el artículo 103 LJCA. En este precepto y en los siguientes (artículos 104 a 113) se contiene una serie de cautelas que pretenden asegurar la ejecución.
La futura ejecución de esta sentencia podría exigir que las Cámaras hubieran de ejercer sus potestades legislativas o presupuestarias, pues la habilitación de las sumas necesarias para hacer frente a la sentencia deberá afrontarse probablemente a través de futuras leyes de Presupuestos Generales del Estado o de proyectos de Ley de créditos extraordinarios o de suplementos de créditos.
Aunque nos movemos en un terreno de puras hipótesis y probablemente resbaladizo, en cumplimiento de la sentencia quizá el Gobierno viniera obligado a presentar a las Cámaras el correspondiente proyecto de ley.
Por una parte, puede suscitarse la duda acerca de cual es el margen de maniobra que tienen las Cámaras para tramitar un proyecto de semejante naturaleza: ¿aprobarlo sin más?, ¿enmendarlo?, ¿devolverlo al Gobierno?
Por otra, cabe en pura hipótesis que las Cámaras (singularmente el Congreso, pues es allí donde se han de presentar los proyectos de ley del Gobierno según el artículo 88 CE) pudieran plantear al Gobierno un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales de los regulados en los artículos 73 a 75 LOTC, al entender que éste invadiría una competencia de las Cámaras en la ejecución de la sentencia, invasión que podría referirse a la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1997 aprobada por las Cámaras de acuerdo con el artículo 134 CE, o bien a la concreta iniciativa que se presentara.
5. La impugnación ante el Tribunal Constitucional
Dentro del haz de competencias que la Constitución y su Ley Orgánica atribuyen al Tribunal Constitucional no es fácil hallar en el momento presente una vía de impugnación de la sentencia de la Audiencia Nacional.
Evidentemente debe descartarse el control de constitucionalidad: ni el recurso de inconstitucionalidad ni la cuestión de inconstitucionalidad son en el caso presente medios idóneos de defensa de las potestades de las Cámaras porque la actuación que pone en cuestión las mismas no puede reconducirse al examen de la compatibilidad de una ley con la Constitución, que es lo que exige el artículo 27 LOTC.
En el ámbito de los conflictos constitucionales es evidente que no se trata de un conflicto entre el Estado y una Comunidad Autónoma –o entre dos de éstas- ni tampoco un conflicto en defensa de la autonomía local.
Materialmente podría considerarse un conflicto entre las Cámaras y los órganos jurisdiccionales, si se entiende que la Audiencia Nacional desconoció las competencias del Congreso y del Senado en materia presupuestaria. Sin embargo, el artículo 73.1 LOTC, puesto en relación con el artículo 59.3, limita la legitimación activa y pasiva en este tipo de conflictos al Gobierno, el Congreso, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial. Y aunque este último es el órgano de gobierno del Poder Judicial (artículo 122.2 CE), sin embargo los jueces y magistrados en el ejercicio de la potestad jurisdiccional son independientes respecto a todos los órganos judiciales y de gobierno del Poder Judicial (artículo 12.1 LOPJ). Por ello, aunque pudiera afirmarse la existencia de conflicto, este se daría entre las Cámaras y un órgano jurisdiccional; y aunque exista legitimación activa del Senado y del Congreso para suscitarlo, falta un sujeto con legitimación pasiva pues la Audiencia Nacional, como cualquier órgano jurisdiccional, carece de tal legitimación en este tipo de conflictos, sin que pueda imputarse su actuación al Consejo General del Poder Judicial.
Por agotar las vías ante el Tribunal Constitucional podría plantearse un supuesto calificable "de laboratorio", en el que la acción no correspondería a la Cámara sino a sus miembros individualmente considerados: ¿sería posible que un Diputado o un Senador entendiera que la sentencia de la Audiencia Nacional vulnera el artículo 23 CE e interpusiera recurso de amparo en los términos del artículo 44 LOTC?
Palacio del Senado, a 29 de Enero de 2001

References: Resolución 
 Resolución 
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 artículo 34
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 artículo 33
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 artículo 32
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 artículo 35
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 resolución 
 artículo 81
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 artículo 97
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 artículo 18
e contrario
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 artículo 248
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 artículo 44