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Camps Mirabet, Nuria. La protección integral del patrimono cultural | Bienes (Ley) | Ley internacional
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Departament de Dret Públic. Programa de Doctorat
LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DEL PATRIMONIO
Tesis presentada para aspirar al título de Doctor/a en Derecho por:
Núria CAMPS MIRABET.
Realizada bajo la dirección del Dr. ALBERT GALINSOGA JORDÁ, Profesor titular de Derecho Internacional Público de la Universitat de Lleida.
Lleida, 5 de mayo de 2000.
CAPITULO PRIMERO: EL DERECHO INTERNACIONAL
SOBRE LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL Y LA SOBERANÍA DEL
I.- La evolución del derecho internacional relativo al patrimonio cultural
1.- Los orígenes de la protección del patrimonio cultural
El inicio del proceso de codificación
3.- El periodo de la Sociedad de Naciones
II.- La cooperación institucionalizada a escala universal
1.- Las nuevas funciones del Derecho Internacional contemporáneo
2.- La transformación de la soberanía estatal hacia la protección de intereses colectivos A.- La noción de patrimonio común de la humanidad y la protección internacional del patrimonio cultural B.- La “responsabilidad” colectiva de la Comunidad Internacional en la protección del patrimonio cultural a).- Respecto de los bienes muebles b).- Respecto de los bienes inmuebles
III.- La autonomía normativa del sector
1.- El Derecho Internacional Humanitario
A.- La Convención de la UNESCO de 1954 B.- La extensión de la protección ante tipos de conflictos armados
y armas no previstos anteriormente
2.- La protección del patrimonio cultural contra el tráfico ilícito:
A.- Características del tráfico ilícito de bienes culturales
B.- La noción de tráfico ilícito de bienes
C.- La Convención de la UNESCO de 1970 3.- La protección conjunta del patrimonio cultural y natural:
la Convención de la UNESCO de 1972
CAPÍTULO SEGUNDO: LA CONFIGURACIÓN DE LA PROTECCIÓN
INTERNACIONAL DEL PATRIMONIO CULTURAL COMO UN SECTOR
I.- Concepto y contenido
1.- La noción de bien cultural en el plano normativo
A.- Ámbito universal
B.- Ámbito regional europeo
2.- Categorización de los bienes culturales
A.- Criterios de conceptualización
B.- Criterios derivados de la naturaleza del bien
II.- Fuentes del Derecho internacional del patrimonio cultural
Procedimientos de creación normativa
A.- La costumbre
B.- Los tratados
2.- Naturaleza jurídica de las normas internacionales relativas a la protección internacional del patrimonio cultural
A.- Normas obligatorias
B.- Normas programáticas
III.- Principios sustantivos que rigen la protección internacional del patrimonio cultural
A.- El principio del respeto y valorización del patrimonio cultural
B.- El principio de publicidad, sensibilización y libre acceso
C.- El principio de libre circulación
D.- El principio de la financiación eficaz
E.- El principio de la solidaridad y de la cooperación internacional
2.- Principios correctores
A.- El principio del respeto a la soberanía del Estado
B.- El principio de la conservación in situ
C.- El principio de subsidiariedad
CAPÍTULO TERCERO: EL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL
I.- El reconocimiento de un estatuto jurídico específico para el bien cultural
especial referencia al régimen de la Unión Europea
1.- Sistemas específicos de protección internacional
2.- La inserción de normas de protección en instrumentos jurídico-internacionales reguladores de otros ámbito materiales
A.- Derecho Internacional Humanitario
B.- Derecho del mar y la protección del patrimonio cultural
3.- La regulación del comercio internacional de bienes culturales:
A.- El comercio de bienes culturales en el ámbito de la Unión Europea: régimen previsto en el Derecho originario
B.- Las medidas de protección adoptadas a través del Derecho derivado
II.- La creación de derechos y obligaciones específicos respecto de los bienes culturales
1.- Derechos específicos respecto de los bienes culturales
A.- Los derechos humanos y la protección del patrimonio cultural
a).- Los derechos culturales en el ámbito universal
b).- Desarrollos y especificidades en el ámbito regional europeo
2.- La creación de obligaciones específicas respecto de los bienes culturales
A.- Las obligaciones de los Estados: aspectos generales
B.- Las medidas concretas de protección
3.-Excepciones a las obligaciones de protección
A.- Cláusulas de excepción a la protección
B.- La restricción progresiva del alcance de las excepciones
CAPÍTULO CUARTO: LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL
EN EL ÁMBITO DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES:
ESPECIAL REFERENCIA A LAS FUNCIONES DE LA UNESCO
I.- La cooperación institucionalizada de ámbito universal: la UNESCO
1.- La UNESCO como organización internacional: aspectos generales
C.- Miembros
D.- Estructura y funcionamiento
2.- La función normativa autónoma de la UNESCO: las Recomendaciones
de la UNESCO relativas a los bienes culturales
a).- Recomendación sobre los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas
b).- Recomendación relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes
c).- Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro
d).- Recomendación sobre la protección en el ámbito nacional del patrimonio cultural y natural
e).- Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos y su función en la vida contemporánea
a).- Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas
b).- Recomendación sobre los medios más eficaces para hacer los museos accesibles a todos
c).- Recomendación sobre medidas encaminadas a prohibir e impedir la exportación, importación y transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales
d).- Recomendación sobre el intercambio internacional de bienes culturales
e).- Recomendación sobre la protección de los bienes culturales muebles
C.- Valoración de conjunto
3.- Funciones atribuidas a la UNESCO por los distintos instrumentos jurídico
internacionales en materia de patrimonio cultural
A.- La Convención de la UNESCO de1954
B.- La Convención de la UNESCO de 1972
a).- Asistencia preparatoria
b).- Asistencia de urgencia
c).- Formación
d).- Cooperación técnica
e).- Asistencia a actividades de promoción destinadas a dar a conocer mejor o a aplicar la Convención
4.- Órganos específicos en el marco de la UNESCO y la colaboración
A.- El Comité del Patrimonio Mundial
B.- El Centro del Patrimonio Mundial
C.- Organizaciones no gubernamentales en el ámbito del patrimonio cultural
a).- ONGs que tienen reconocido estatuto consultivo ante la UNESCO
b).- Otros organismos
II.- La cooperación institucionalizada en el ámbito regional europeo
2.- La acción del Consejo de Europa: órganos que participan
en la protección del patrimonio cultural
A.- Órganos generales
a).- La Asamblea Parlamentaria
b).- El Comité de Ministros
c).- El Consejo de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE)
B.- Órganos específicos
a).- La Conferencia Europea de Ministros Responsables del Patrimonio Cultural
b).- El Consejo de Cooperación Cultural
c).- El Fondo Cultural del Consejo de Europa
4.- La acción de la Unión Europea en el sector cultural
B.- El desarrollo progresivo de la acción cultural
C.- Nuevas perspectivas de acción a partir
a).- Objetivos
b).- Medios de acción
CAPÍTULO QUINTO: LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS
INTERNACIONALES PARA LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL
I.- Sistemas de control internacional en materia de patrimonio cultural
1.- Control sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Estadosp. 379
B.- El control ejercido por órganos ad hoc
a).- El sistema de control de la Convención de 1954
Aplicación al conflicto árabe-israelí
C.- El control institucional
a).- Ámbito universal
b).- Ámbito regional europeo
2.- Mecanismos de control de la protección de los derechos culturales
A.-. Control institucional y competencias
a).- Los procedimientos de control del ECOSOC
b).- El procedimiento de control de la UNESCO
B.- Órganos de control vinculados a instrumentos convencionales
II.- Los medios de arreglo pacífico de controversias
2.- Medios institucionales de las Organizaciones Internacionales
3.- Medios contemplados por la vía convencional
a).- La protección del patrimonio cultural en caso de conflicto armado
b).- La protección del patrimonio cultural contra el tráfico ilícito
c).- La protección del patrimonio cultural submarino
4.- Bienes culturales y disputas territoriales
III.- El régimen de la responsabilidad en materia
de protección internacional del patrimonio cultural
2.- La responsabilidad del Estado
A.- La responsabilidad del Estado por la violación
de obligaciones de comportamiento
a).- La inadmisibilidad de represalias y de otras contramedidas basadas en la reciprocidad
b).- La cuestión de los bienes culturales expoliados por prácticas coloniales
c).- Consideración del genocidio cultural o
B.- La responsabilidad del Estado por la violación de obligaciones de resultado
a).- La violación de la obligación de prevención:
el “asunto de las pirámides”
3.- La responsabilidad del individuo
A.- La responsabilidad individual vinculada
a actividades del Estado
b).- La exigencia de responsabilidad internacional del individuo ante órganos internacionales
d).- La remisión a los ordenamientos internos
B.- El tráfico ilícito de bienes culturales
a).- El régimen jurídico establecido por el derecho
convencional de ámbito universal
d).- El tráfico ilícito en el ámbito regional europeo
4.- Las consecuencias de la responsabilidad internacional
A.- El principio de restitución
a).- Hechos derivados de conflictos armados
b).- El problema de la restitución del patrimonio expoliado por prácticas coloniales
c).- La restitución de los bienes objeto de tráfico ilícito en tiempo de paz
B.- Otros problemas jurídicos vinculados a la reparación
Con relación al interés genérico que ha motivado el trabajo, cabe señalar que la evolución del Derecho internacional ha venido marcada por la tensión, según señala el profesor KISS, entre dos fuerzas antagónicas como son la voluntad de los Estados de ser soberanos y la necesidad de cooperación. El progreso científico y técnico ha acelerado la transformación de la sociedad y ha puesto de relieve una creciente interdependencia mundial, en especial en una serie de ámbitos en los cuales la cooperación internacional resulta indispensable tras la comprobación de las limitaciones de los ordenamientos jurídicos internos para alcanzar una protección adecuada en estos sectores.
Así se explica la reciente evolución del Derecho internacional tendente a la protección jurídico-internacional de intereses colectivos, paradigma de ello es la progresiva consolidación de un Derecho internacional de los Derechos humanos o del Derecho internacional del medio ambiente. En palabras del profesor CARRILLO SALCEDO “las principales líneas jurídico-positivas en las que estas nuevas dimensiones de las funciones del Derecho internacional se manifiestan son las siguientes:
Consolidación de un Derecho internacional para la protección de
intereses generales de la comunidad internacional en su conjunto, evidente en la limitación de ciertos espacios de interés internacional, en las libertades
del alta mar o en la protección internacional del medio ambiente (
En este sentido el profesor GALINSOGA JORDÀ sostiene que “las funciones del Derecho Internacional han evolucionado a partir del concepto clásico de coexistencia que no contemplaba la protección de intereses generales de la Comunidad Internacional. La libertad de acción de los Estados no estaba entonces limitada por un orden objetivo, sino más bien por los derechos subjetivos de otros Estados”.
La adopción de una normativa internacional destinada a la protección jurídica del patrimonio cultural plasma la existencia en este ámbito de un interés general de la Comunidad internacional. Sin embargo, no resulta exento de dificultad dirimir el alcance y los límites de dicho interés general si tenemos en cuenta que el patrimonio cultural depende esencialmente de la soberanía del Estado, hecho que es así reconocido en las normas internacionales de origen convencional.
A lo anterior cabe añadir la dificultad intrínseca a la delimitación del objeto de estudio debido a la amplitud y el carácter polisémico del término cultura que engloba distintas acepciones en un mismo concepto. Desde la percepción de Ortega y Gasset, cultura es el conjunto de ideas y referencias desde la que cada tiempo vive, de lo cual se infiere que patrimonio cultural podría ser todo.
De manera que si se estudiara la protección del patrimonio cultural latu sensu, deberían ser objeto de análisis las normas jurídicas protectoras de cualquier manifestación cultural. En este caso tal como afirma el profesor CASANOVAS Y LA ROSA “la noción de patrimonio cultural debería comprender muchas manifestaciones distintas de los “bienes culturales” propiamente dichos”; por tanto, cabría incluir, entre otras, la protección de los derechos de autor y conexos, la conservación de las
con lo cual el objeto de estudio resultaría casi
inabarcable. Por este motivo, desde un punto de vista jurídico y también por razones de eficacia, se ha optado por una definición más restringida de patrimonio cultural circunscrita fundamentalmente, a los bienes que tengan
un valor artístico, histórico o arqueológico, en definitiva el que podríamos identificar como patrimonio cultural de carácter material excluyendo del análisis el patrimonio cultural de carácter inmaterial o intangible, comprendido por el conjunto de manifestaciones culturales, tradicionales y populares emanadas de una comunidad, como son las tradiciones orales, las lenguas, la música, la literatura, la danza, el arte escénico, rituales,
No obstante, esta aproximación no resulta tampoco exenta de
dificultades si tenemos en cuenta que los límites de aquello que es considerado arte son imprecisos y subjetivos.
Asimismo, se ha tomado en consideración, por una parte, la tendencia creciente hacia una renovación del concepto tradicional de patrimonio cultural incluyendo en el mismo nuevas categorías como el paisaje cultural, el patrimonio industrial y el turismo cultural, tal como ha sido puesto de relieve en la Conferencia Intergubernamental de Políticas Culturales favorables al Desarrollo celebrada en Estocolmo bajo los auspicios de la UNESCO (30 de marzo a 2 de abril de 1998). Por otra parte y en conexión
con lo anterior, progresivamente se va afianzando una nueva visión más amplia e innovadora del patrimonio que lo vincula al desarrollo, concretamente el Informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo, Nuestra diversidad creativa subraya la necesidad de que el patrimonio cultural esté “al servicio del desarrollo”.
El objeto estudiado presenta el interés de manejar, por una parte, la aplicación de conceptos generales del Derecho internacional público a esta materia, como son : las nuevas funciones del Derecho internacional contemporáneo; la transformación de la soberanía estatal hacia la protección de intereses colectivos; la relación existente entre la noción de “patrimonio común de la humanidad” y la protección internacional del patrimonio cultural; los principales procedimientos de creación normativa; la interrelación entre derechos humanos y la protección del patrimonio cultural y la aplicación de las nociones de control internacional y responsabilidad internacional.
Por otra parte, plantea problemas jurídicos específicos que revisten especial importancia en aras a la posible configuración de la protección del patrimonio cultural como un sector autónomo:
- la existencia de unos principios sustantivos que rigen la protección del patrimonio cultural; - sistemas específicos de protección para los bienes culturales derivados principalmente de instrumentos jurídico-internacionales específicos pero también de instrumentos reguladores de otros ámbitos materiales de protección;
- la creación de derechos y obligaciones específicos respecto de los bienes culturales;
De todo lo anterior se desprende el interés teórico del objeto estudiado por los problemas jurídicos que plantea, complejidad que se ve incrementada por el análisis pluridisciplinar al que se presta la materia, ya que el estudio de algunas cuestiones va más allá de la disciplina del Derecho internacional público resultando de aplicación conceptos propios del Derecho internacional privado.
El objeto específico del trabajo se centra, pues, en el estudio de la normativa internacional destinada a la protección del patrimonio cultural a partir de la cual se analiza la evolución progresiva hacia el establecimiento de un sistema de cooperación institucionalizada a escala universal, así como el análisis del régimen jurídico-internacional del patrimonio cultural, sus características principales, las obligaciones que comporta, la función que desempeñan las Organizaciones internacionales, en particular la UNESCO y la aplicación de las normas internacionales en esta materia.
El estudio específico de los instrumentos jurídico-internacionales de aplicación a la materia se justifica porque un análisis profundo de los mismos permite deducir, los objetivos de la protección, la delimitación de la noción de bienes culturales objeto de protección, tarea que entraña gran dificultad, la distinta naturaleza de las obligaciones que de ellos se derivan, los principios rectores en este ámbito, la función de impulso que desempeñan las Organizaciones internacionales así como las tendencias en la evolución del derecho internacional relativo a la protección del patrimonio cultural.
Se estudia, asimismo, con especial detenimiento la protección del patrimonio cultural en el ámbito regional europeo a través de la cooperación institucionalizada, esencialmente en el marco del Consejo de Europa, así como la acción comunitaria en el sector cultural. Se incluyen ciertas referencias a la protección del patrimonio cultural en otros ámbitos regionales en particular, al sistema americano pero sin ánimo de exhaustividad sino más bien como ejemplo ilustrativo de otros sistemas de protección e incluso, en algunos supuestos, a modo de análisis comparativo que contribuye a completar el estudio prioritario del objeto específico en el ámbito regional europeo.
El método elegido para el análisis del objeto de la presente investigación es el método jurídico positivo, sin embargo debe ser completado, en especial en el caso de un objeto con notable carácter pluridisciplinar como el presente, desde otras perspectivas metodológicas; en particular desde una perspectiva histórico-sociológica
Las opciones metodológicas adoptadas responden a la evolución del Derecho Internacional contemporáneo, así como a las necesidades expresadas del medio social que regula. Se manifiestan estas opciones en los apartados dedicados a las fuentes, cuando se toma en consideración el valor normativo de los instrumentos normativos no vinculantes (recomendaciones de las OO.II., por ejemplo), en la medida en que expresan un consenso generalizado y que son susceptibles de recoger y generar una práctica de los Estados, susceptible de declarar, reafirmar, cristalizar o contribuir a establecer principios jurídicos vinculantes. También se hace patente en la adopción de una posición monista, aunque no extrema, en las relaciones entre el Derecho Internacional y los ordenamientos internos de
los Estados, que es especialmente notoria en el tratamiento de la responsabilidad internacional.
desarrollado en diversas fases:
- La primera fase se ha centrado en un análisis desde una perspectiva evolutiva de las normas destinadas a la protección internacional del patrimonio cultural; tomando en consideración, al mismo tiempo, las nuevas funciones del Derecho internacional contemporáneo estrechamente vinculadas a la transformación de la soberanía hacia la protección de intereses colectivos. - En una segunda fase, se ha intentado acotar el objeto de estudio desde una perspectiva normativa, estudiando los distintos instrumentos convencionales tanto de ámbito universal como regional. - En una tercera fase, se ha procedido a identificar los procedimientos de creación normativa así como la naturaleza jurídica de las normas creadas y los principios sustantivos que rigen la protección internacional del patrimonio cultural. Asimismo, se han analizado las funciones atribuidas a las Organizaciones internacionales por los distintos instrumentos jurídico internacionales en materia de patrimonio cultural. En el plano universal, se ha centrado especialmente en el estudio de la UNESCO, por una parte, de sus funciones normativas y, por otra parte, de las funciones que le han sido atribuidas en materia de promoción y control de la aplicación de las normas internacionales. En el plano regional europeo, teniendo en cuenta tanto la distinta naturaleza jurídica de los instrumentos normativos estudiados, como sus respectivos efectos jurídicos, se ha procedido al estudio de las Recomendaciones, Resoluciones y Convenios internacionales sobre la materia adoptados en el marco del Consejo de Europa, por una parte, y, por
otra, en el ámbito comunitario el análisis del derecho originario como del derecho derivado relativo al objeto de investigación.
La sistemática adoptada se basa en la adopción de los siguientes criterios fundamentales de sistematización:
1.- La distinción cronológica, anterior - posterior. 2. - La distinción entre Derecho aplicable en tiempo de paz y en caso de conflicto armado. 3.- La distinción entre Derecho universal y derecho regional, en especial el ámbito regional europeo. 4.- La distinción entre bienes muebles - bienes inmuebles. 5.- La distinción creación-aplicación de las normas jurídicas internacionales. 6.- La distinción entre normas vinculantes - no vinculantes.
La aplicación de dichos criterios ha conducido a la división de la investigación en cinco capítulos.
- En el Capítulo Primero, ha sido objeto de análisis la interrelación existente entre el Derecho internacional del patrimonio cultural y la soberanía del Estado. A este fin se ha partido del estudio, a grandes rasgos, de la evolución experimentada por el Derecho internacional relativo a la protección del patrimonio cultural desde sus orígenes hasta la progresiva consolidación de una cooperación institucionalizada a escala universal. En este sentido, se ha analizado desde una perspectiva general las nuevas funciones del Derecho internacional contemporáneo y la tendencia de la transformación de la soberanía estatal hacia la protección de intereses colectivos concretada en este ámbito específico. Para ello se ha procedido al
estudio de los diferentes convenios internacionales en los que se plasma esta tendencia a través del concepto de “responsabilidad” colectiva de la Comunidad internacional en la protección del patrimonio cultural. Asimismo el análisis de dichos Convenios ha servido para abordar la autonomía normativa de este sector.
- En el Capítulo Segundo se ha estudiado la configuración de la protección internacional del patrimonio cultural como sector jurídico. Para ello se ha procedido al análisis de algunas cuestiones de especial relevancia a fin de concretar la protección de los bienes culturales desde una perspectiva jurídica como son:
- La noción de bien cultural en el plano normativo y su conceptualización a través de diferentes criterios.
- Los procedimientos de creación normativa.
- Los principios que rigen la protección internacional del patrimonio cultural.
En relación con la primera de las cuestiones planteadas, la sistemática adoptada ha consistido en el análisis de los principales instrumentos internacionales vigentes tanto de carácter universal como regional para proceder a un estudio comparativo de los mismos a fin de obtener unos criterios de conceptualización de los mismos, descripción que ha sido completada por los criterios derivados de la propia naturaleza del bien, permitiendo todo ello en conjunto abordar la noción de bien cultural como un concepto formal que constituye una categoría jurídica plenamente adoptada por el Derecho internacional contemporáneo.
Por lo que respecta a la segunda de las cuestiones mencionadas, se ha llevado a cabo un examen global de las fuentes del Derecho internacional del patrimonio cultural, en particular se ha analizado la existencia de normas consuetudinarias referidas específicamente a este ámbito. Para ello, en este caso ha resultado, válido recurrir a la distinción tradicionalmente utilizada en esta materia entre las normas aplicables en caso de conflicto armado y las aplicables en tiempo de paz. Asimismo, han sido objeto de análisis los tratados que constituyen una de las vías más utilizadas para la protección del patrimonio cultural. Finalmente, se ha centrado el examen en la naturaleza jurídica de las normas internacionales aplicables a este ámbito, en este sentido se ha procedido a distinguir entre normas obligatorias, que a su vez contienen normas que crean obligaciones concretas y normas que estipulan obligaciones generales no concretadas y de desarrollo discrecional, y normas programáticas vigentes tanto en el ámbito universal como regional.
Respecto a la tercera de las cuestiones planteadas, a partir del análisis desde una perspectiva global del Derecho internacional vigente, se ha deducido la existencia de un conjunto de principios que informan el régimen jurídico que rige esta materia. La sistemática aplicada para el estudio de los mismos conduce a la distinción entre principios rectores, los cuales inspiran el conjunto de la normativa vigente en este ámbito y principios correctores por cuanto suponen una limitación la internacionalización de este sector.
- En el Capítulo Tercero, es objeto de análisis el régimen jurídico internacional de protección del patrimonio cultural. A partir de la normativa internacional vigente se ha procedido al estudio de los elementos que lo
caracterizan. En este sentido, cabe destacar el reconocimiento de un estatuto específico para el bien cultural que se concreta en la existencia de distintos sistemas de protección derivados esencialmente de las normas internacionales que se dedican exclusivamente a la protección del patrimonio cultural pero también de instrumentos jurídico-internacionales reguladores de otros ámbitos materiales, como es el Derecho internacional humanitario, el Derecho del mar y el comercio internacional; con respecto a este último se trata en mayor profundidad, dado el relevante interés que reviste, el sistema de protección previsto en el marco de la Unión Europea cuyo punto de partida es el artículo 36 del TCEE y que ha experimentado una notable evolución a partir de la entrada en vigor del mercado único, analizándose cuales son los instrumentos de protección adoptados. El análisis del régimen jurídico internacional de protección se completa con el examen de los derechos y obligaciones específicos respecto de los bienes culturales tanto en el ámbito universal como las especificidades que presentan en el ámbito regional europeo. Se cierra el capítulo con una referencia a las cláusulas de excepción que, en caso de conflicto armado, limitan la protección restando eficacia a los instrumentos jurídicos internacionales previstos al efecto.
- En el Capítulo Cuarto se ha abordado la protección del patrimonio cultural en el ámbito de las Organizaciones internacionales. El paradigma de la cooperación institucionalizada de ámbito universal en el ámbito de la protección del patrimonio cultural, lo constituye la UNESCO. Ello explica que se haga un análisis, aunque sin ánimo de exhaustividad, de los aspectos generales de la misma para analizar a continuación con una mayor profundidad su misión específica en la protección del patrimonio cultural. Con este propósito se examina la función normativa autónoma en esta
materia que se concreta en la adopción de una amplia variedad de Recomendaciones con idéntico objetivo último. Se procede a un estudio sistemático y detallado de las mismas -adoptando como criterio de distinción el de bienes inmuebles, bienes muebles- debido a que revisten especial interés por su carácter de orientadoras del comportamiento de los Estados preparando el terreno para la posterior adopción de normas vinculantes. Asimismo, son objeto de análisis las funciones de distinto alcance y naturaleza que le vienen atribuidas a la UNESCO por los instrumentos jurídico-internacionales vigentes en este ámbito; como complemento a lo anterior se estudian los órganos específicos para la protección del patrimonio cultural existentes en el marco de dicha Organización. Para el cumplimiento de su misión la UNESCO se vale de todos los recursos posibles de ahí que se analice la relevante función de colaboración e impulso de la Organizaciones no gubernamentales vinculadas a la UNESCO, así como la colaboración con “otros organismos” en determinados aspectos puntuales.
El estudio de la protección del patrimonio cultural en el ámbito de las Organizaciones internacionales resultaría incompleto sino se analizara la cooperación institucionalizada en el ámbito regional europeo puesto que el Consejo de Europa viene ejerciendo una relevante misión en este ámbito. Así pues, se estudia dicha acción así como, estableciendo un paralelismo con el estudio de la UNESCO, los órganos que participan en la protección del patrimonio cultural. Finalmente se estudia la acción cultural comunitaria, a partir de una visión progresiva de la misma y las nuevas perspectivas abiertas en el ámbito cultural en general y, con relación a la
protección del patrimonio cultural, en concreto, a partir del Tratado de la Unión Europea.
- Por último, en el Capítulo Quinto, se analiza la aplicación de las normas internacionales para la protección del patrimonio cultural. A este fin el estudio se ha centrado, en primer lugar, en el análisis de los diversos sistemas de control existentes para promover la observancia de las obligaciones contraídas por los Estados y asegurar su cumplimiento, procediéndose a una clasificación de los mismos en función de la naturaleza de los órganos que tienen a su cargo dicha misión. En segundo lugar, se ha procedido al estudio de los principios y normas vigentes en materia de protección del patrimonio cultural respecto al arreglo pacífico de las controversias que pueden suscitarse en la interpretación y aplicación de la normativa existente en este ámbito. Este análisis ha derivado en la distinción, por una parte, de los medios institucionales de las Organizaciones internacionales, esencialmente en el marco de la UNESCO y, por otra parte, los medios contemplados por los distintos instrumentos convencionales a partir de sus respectivos ámbitos materiales de regulación.
En tercer lugar, y a modo de corolario de lo anterior, se analiza el régimen de la responsabilidad internacional en esta materia. Para ello, se ha partido de la distinción entre la responsabilidad del Estado derivada del incumplimiento de obligaciones de comportamiento, y la derivada del incumplimiento de obligaciones de resultado. El estudio no quedaría completo sin analizar, asimismo, la responsabilidad del individuo por actos que vulneran los principios y normas internacionales en materia de protección del patrimonio cultural. Por último, se abordan las consecuencias de la responsabilidad internacional de lo cual se deriva el análisis de la
restitución de los bienes culturales diferenciando distintas perspectivas en función de la naturaleza de los actos con base a los cuales se considera ilícita.
fundamenta la presente investigación son las siguientes:
- En primer lugar, se ha acudido a las publicaciones que recogen los
instrumentos jurídico-internacionales dedicados a la protección del patrimonio cultural. Así, por lo que respecta al ámbito universal se han utilizado las publicaciones de la UNESCO, mientras que con relación al ámbito regional europeo se han utilizado por una parte, las publicaciones del Consejo de Europa en especial les “Rapports explicatifs” de los distintos Convenios y por otra parte, respecto a la normativa comunitaria se han utilizado las publicaciones de los Tratados constitutivos y en lo relativo al Derecho derivado, se ha consultado el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE, serie L y serie C).
- En segundo lugar, también se ha acudido a documentos del sistema
de Naciones Unidas, en especial a las publicaciones de los Documentos Oficiales de la Asamblea General, y cuando se ha considerado de interés para el objeto de estudio se ha acudido también a las Resoluciones del Consejo de Seguridad, así como a los Documentos Oficiales de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
- En tercer lugar, se ha acudido igualmente a la doctrina científica, cuya valiosa aportación ha orientado de forma determinante y ha
enriquecido el presente estudio. Diversas obras generales, monografías y aportaciones a obras colectivas en el marco de las cuales se han abordado, aunque en algunos casos sea de manera tangencial, cuestiones relativas a la protección del patrimonio cultural, han resultado de sumo interés en la realización de la presente investigación.
Una de las fuentes que resultan de mayor utilidad a la hora de realizar un análisis profundo y exhaustivo de las diversas cuestiones que plantea el objeto de investigación, lo constituye la consulta a los Cursos generales publicados en el Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye; así como la consulta de las revistas periódicas especializadas tanto las que se ocupan preferentemente de aspectos de Derecho internacional público como aquéllas que se centran en el estudio del Derecho comunitario. Entre las primeras cabe destacar la “Revista Española de Derecho Internacional”, la Revue Générale de Droit International Public, la Revue Belge de Droit International, la Rivista di Diritto Internazionale, Roma, la Comunità Internazionale, la Revue Hellenique de Droit International, la “Revista Internacional de la Cruz Roja”, la Revue Trimestrelle de Droit Européen, International and Comparative Law Quaterly, el “Anuario de Derecho Internacional”, el American Journal of International Law, el “Anuario Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional, el Annuaire de l’Institut de Droit International, el Netherlands Yearbook of International Law, el Annuaire Français de Droit International. Entre las segundas, la “Revista Derecho Comunitario Europeo” (anteriormente “Revista de Instituciones Europeas”), la Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, Cahiers de Droit Européen, la Revue Trimestrielle de Droit Européen, Common Market Law Review, etc.
A fin de consultar la documentación mencionada anteriormente se ha acudido a las bibliotecas y hemerotecas de diversos centros, entre otros, de la Universitat de Lleida, de la Universitat de Barcelona, así como la biblioteca depositaria de Naciones Unidas sita en la Universidad de Barcelona, la Université Libre de Bruxelles. Asimismo, se ha consultado la biblioteca general de la UNESCO con sede en París, la biblioteca del Consejo Internacional de Museos (ICOM) con sede en París, la biblioteca del Centro Unesco de Catalunya con sede en Barcelona, la biblioteca del Patronat Català del Pro Europa en las Delegaciones del mismo en Lleida y Bruselas, la biblioteca general de la Comisión Europea con sede en Bruselas. También se ha acudido al Centro de documentación y biblioteca del Gabinete técnico del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya, al Centro de Documentación Europea de la Universitat de Lleida, así como al Institut d’Etudes européennes de la Université Libre de Bruxelles.
Desde aquí quisiera agradecer la amabilidad y las orientaciones del conjunto de personas que me han prestado su valiosa ayuda en los diferentes centros a los que he acudido o consultado. En especial me gustaría destacar la amabilidad y dispuesta colaboración de la Sra. Susanna Martí del Centre Unesco de Catalunya, del Sr. David Martel del Centro del Patrimonio Mundial de la UNESCO, de la Sra. Jöelle Bouteiller de la sección de Documentación de la División del Patrimonio Cultural del Consejo de Europa, de la Sra. Montse Tafalla de la Biblioteca de Naciones Unidas de la Universidad de Barcelona y del Sr. Quintí Casals y la Sra Anna M. Lapeyra del Centro de Documentacion Europea de la Universitat de Lleida.
Annuaire Française de Droit International.
Annuaire de l’Institut de Droit International.
Agencia Internacional de la Energia Atómica.
Comité ad hoc para la protección de las minorias nacionales.
Confederación de Ministros Aliados de Educación.
Centre d’activités régional/Aires spécialement protégées.
Comité del Patrimonio Cultural.
Consejo de la Cooperación Cultural.
Comité director para las políticas urbanas y el patrimonio arquitectónico.
Comité Nacional Español.
Comisión Oceanográfica Internacional.
Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales de Europa./Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa.
CPM/WHC
Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
FPM/WHF
Agricultura. Fondo del Patrimonio Mundial.
Centro Internacional de Estudios para la Conservación y Restauración de Bienes Culturales.
Organización Internacional de la Policia Criminal.
International Organization for the Protection of Works of Art.
Italian Yearbook of International Law.
Journal de Droit International.
LPM/WHL
Organismo Internacional de la Energia Atómica.
OMI/OMCI
Organizacón de las Ciudades del Patrimonio Mundial.
Plan de Acción para el Mediterráneo.
PNUE/PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
Revue Belge de Droit International.
Rivista di Diritto internazionale.
Revue de Droit International, des Sciences Diplomatiques et Politiques.
Revue du Droit Public et de la Science politique en France et
Revista de Instituciones Europeas.
Revue Trimestrelle de Droit Européen.
Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne.
Recueil des Sentences Arbitrales, publicado por las Naciones Unidas
Tratado de la Comunidad Económica Europea.
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de sus
recursos. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
EL DERECHO INTERNACIONAL SOBRE LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL Y LA SOBERANÍA DEL ESTADO.
La protección del patrimonio cultural desde la perspectiva jurídica se presenta como uno de los sectores de reciente y progresiva internacionalización. El estudio de la evolución seguida desde la aparición de las primeras normas internacionales hasta la actualidad muestra ciertos paralelismos con otros sectores de reciente internacionalización.
Así, la afirmación y el reconocimiento de la dignidad de la persona humana y su traducción en normas internacionales se han producido desde la afirmación de la soberanía del Estado (normas de Derecho humanitario y normas sobre el trato a los extranjeros), para, en una fase posterior, desde una concepción distinta, hacerse también exigibles las obligaciones derivadas frente al propio Estado de la nacionalidad (derechos humanos y libertades fundamentales), limitando el concepto tradicional de la soberanía, que sólo se autolimitaba en la reciprocidad de las relaciones entre Estados
La protección del medio ambiente sigue un paralelismo estrecho en esta evolución, limitando aquí no ya la competencia personal del Estado respecto de sus nacionales, sino también el fundamento más firme de la concepción tradicional de la soberanía: la competencia territorial. Las
1 . GALINSOGA JORDÀ, Albert: “El estatuto de los refugiados en el Derecho internacional contemporáneo”, en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, Pablo Antonio (Coordinador): Refugiados: Derecho y solidaridad, ACNUR-Consejo General del Poder Judicial-Universidad de Sevilla, Sevilla, 1994, pp. 35 y ss.
normas internacionales relativas a la protección del medio ambiente no sólo limitan la libertad de los Estados en los espacios comunes -de los que tradicionalmente ha sido excluida su apropiación-, exigiendo un ejercicio racional y prudente de las libertades que rigen en estos espacios, sino que también establecen verdaderas obligaciones para los Estados respecto de la protección y conservación ecológica en territorios que se hallan bajo su competencia exclusiva.
Los principios y normas que rigen la protección del patrimonio cultural tienen con estos sectores del Derecho Internacional contemporáneo fuertes elementos comunes, que responden al reconocimiento de intereses públicos de carácter general de toda la Comunidad internacional, que deben ser preservados y protegidos. La protección de estos intereses colectivos puede llevarse a cabo tanto en plano relacional (tutela colectiva descentralizada), como en el plano institucional (tutela colectiva organizada), siendo este último el que se presenta como más idóneo ( 2 ). El objeto del presente capítulo es mostrar el origen y evolución de las normas e instituciones dirigidas a la protección del patrimonio cultural y a su tutela en el ámbito internacional, teniendo en consideración el efecto de tales transformaciones en la concepción de la soberanía del Estado.
2 . JIMÉNEZ PIERNAS, Carlos: “El concepto de Derecho internacional público”, en DÍEZ DE VELASCO, Manuel: Instituciones de Derecho internacional Público, 12ª ed; Tecnos, Madrid, 1999, p. 85.
RELATIVO AL PATRIMONIO CULTURAL.
La necesidad de proteger los bienes culturales surge, en principio, vinculada a la voluntad de preservarlos de la destrucción indiscriminada que padecen durante los conflictos armados; representa una parte ínfima de los múltiples esfuerzos emprendidos para mitigar los devastadores efectos de las guerras. Sin embargo, la idea de proteger los bienes culturales ha experimentado una evolución progresiva que ha tenido su correspondiente plasmación en instrumentos jurídicos internacionales. Se ha producido en este ámbito un desarrollo considerable desde los orígenes hasta la regulación actual; de modo que se ha considerado igualmente imprescindible la adopción de medidas destinadas a preservar los bienes culturales en tiempo de paz, puesto que el patrimonio cultural, al igual que el natural, se encuentra en una situación cada vez más crítica, amenazado de destrucción “no sólo por las causas tradicionales de deterioro sino también por la evolución de la vida social y económica que las agrava con fenómenos de alteración o de destrucción aún más temible” ( 3 ).
3 . Preámbulo de la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, de 16 de noviembre de 1972, véase: UNESCO: Convenciones y recomendaciones de la Unesco sobre la protección del patrimonio cultural”, PNUD/Unesco, 1990, p. 17 y ss.
1.- LOS ORÍGENES DE LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DEL PATRIMONIO CULTURAL.
Si nos remitimos a los orígenes de la protección de los bienes culturales vemos que es relativamente reciente ya que, hasta el siglo XIX, el ataque indiscriminado a los bienes culturales, el incendio, el pillaje, eran manifestaciones habituales de la violencia que dominaba los conflictos bélicos, “la guerra se hacía sin ningún tipo de orden” ( 4 ).
Esta afirmación, aun revistiendo un fondo de verdad general, debe ser matizada. En efecto, incluso en la Antigüedad más remota se conocieron y practicaron entre poderes políticos rivales ciertas reglas jurídicas. Hay que coincidir con el profesor TRUYOL y SERRA en señalar que, sin embargo, “el Derecho internacional de la Antigüedad fue un derecho precario y fragmentario, puesto que se fundamentaba en la religión, que en sus comienzos, poseía un carácter étnico, limitado a cada grupo, pueblo, ciudad o principado en particular” ( 5 ).
En la Antigüedad, un monumento histórico, una obra de arte, carecían de cualquier privilegio. En caso de conflicto armado era habitual recurrir al saqueo de los bienes enemigos sobre la base de un ius predae que constituía un modo válido de adquisición de la propiedad, y era práctica común arrasar la ciudad conquistada. El único limite era el respeto a los edificios sagrados dedicados al culto religioso, sin embargo, los templos, no se respetaban por
4 . MORALES POCH, Ivette: ”La protección de los bienes culturales en los conflictos armados”, Derecho y opinión, Universidad de Córdoba, octubre 1992, nº 0, pp. 91-100.
5 . TRUYOL Y SERRA, Antonio: Historia del Derecho Internacional Público, Tecnos, Madrid, 1998, p.16.
el valor intrínseco del bien cultural sino por su naturaleza religiosa debido a que, lo divino o sagrado era estrechamente vinculado a la guerra.
Es imposible calcular el número de obras de arte destruidas, algunas de las cuales formarían parte de lo que hoy se denomina patrimonio mundial con lo cual con su desaparición no sólo se ha empobrecido el patrimonio de un pueblo sino que es el patrimonio común de la humanidad el que se ha visto mermado ( 6 ).
La destrucción de los bienes culturales era considerada como una consecuencia inexorable de la guerra y el derecho de botín se concebía como “ley general” ( 7 ). En esta etapa no existían normas comúnmente aceptadas que regularan la conducta de los beligerantes, pudiéndose éstos valerse de todos los medios. Sin embargo, esta “ley general”, que caracteriza un período tan extenso de la Historia de la Humanidad, en el que se desarrollan civilizaciones tan diversificadas, también conoce sus inflexiones, matices y excepciones.
En el Oriente Próximo y el Asia Menor durante el período de los cinco grandes reinos o imperios (Babilonia, Egipto, el reino hitita de Asia Menor, el Mitanni al noroeste de Mesopotamia y Asiría) la guerra no se
6 . En este contexto se enmarca la destrucción de dos ciudades que eran centros de cultura muy prestigiosos, se trata de Cartago y Corinto, siendo esta última especialmente rica en monumentos artísticos A ello hace referencia el testimonio de Cicerón (De officiis, I, 11), citado en La tutela internazionale dei beni culturale in tempo di guerra, de Antonio FILIPPO PANZERA. G. Giappichelli Editore, Torino, 1993, p.13.
7 . “C’est une loi universelle et éternelle que, dans une ville prise par des ennemis en état de guerre, tout, et les personnes, et les biens appartienne aux vainqueurs” , Xénophon, Cyropédie (VII, 5, 73), citado por TOMAN, Jiri: La protection des biens culturels en cas
beneficiaba de una regulación que atenuara sus excesos y crueldades. No obstante, se ha distinguido la práctica babilona, y, sobre todo asiría ( 8 ), caracterizada por su extrema impiedad, del comportamiento de los egipcios y los hititas, mucho más humano.
Se han citado como precedentes de humanización de la guerra el Imperio persa de los Aqueménidas (hacia 550-351 a.C.), el Código de Manú en la India -que supone un primer Derecho de la guerra, que se caracteriza por una considerable humanización ( 9 )-, el Pentateuco hebreo con su espíritu hospitalario para los extranjeros -sin exclusión de esclavos e inmigrantes- o el pensamiento chino clásico desde Confucio (hacia 551-479 a.C.), cuyo pacifismo parte de la sumisión estricta de la política a la moral, desembocando en una doctrina de la “guerra justa”.
de conflit armé. Commentaire de la Convention de La Haye du 14 mai 1954,.Unesco, París 1994, p. 18.
8 . Una explicación razonable de esta diferencia podría atribuirse a la amenaza constante de los vecinos nómadas que Egipto no sentía por razones de mayor aislamiento geográfico. Sin embargo, esta razón no parece suficiente para justificar la crueldad de sus respectivas denominaciones. Mientras en el caso babilonio la técnica de dominación parecía basarse en la organización, en el caso asirio puede atribuirse la práctica del terror como una técnica de dominio (TRUYOL y SERRA, Antonio: Historia del Derecho y del Estado, vol. 1, Alianza Universidad, Madrid, 1991, p.34). Hay que tener en cuenta, sin embargo, la Asiria que destruye las ciudades que conquista hasta los cimientos es la “segunda Asiria”; es decir, aquella que surge a partir de mediados del siglo XIV a.C. (MEDINA ORTEGA, Manuel: Teoría y formación de la Sociedad internacional, Tecnos, Madrid, 1983, pp.259-260). 9 . Según señala PENNA, “De conformidad con la costumbre y con los textos espirituales, no podían ser atacados ni destruidos lugares de ceremonias religiosas, viviendas de personas que no participaban en la guerra o propiedades que no pertenecían a las fuerzas
El Dharmayudha, conceptualización hindú de la “guerra justa”, según el
armadas (
Agni Purana, consistía en respetar los huertos, jardines y otros lugares de culto” . “Después de la conquista, no cabe alterar las prácticas, los pactos ni las tradiciones familiares de ese país “ (Dharmasastras, reconcilaciones tardías de revelaciones sagradas que forman parte de los Smritis, fuente del Derecho humanitario hindú, citado por:
PENNA, L.R,: “Disposiciones escritas y consuetudinarias relativas a la conducción de las hostilidades y trato que recibían las víctimas de conflictos armados en la Antigua India”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 94, julio-agosto 1989, pp. 352-368.)
Durante el período de la Grecia clásica se produce un verdadero sistema intra helénico de Derecho internacional. Aunque el derecho de la guerra lo permitía todo contra el enemigo, a largo plazo las normas jurídicas fueron atenuando su rigor. Así, la necesidad de una declaración formal del estado de guerra, el respeto de los heraldos enemigos, la neutralización de los santuarios y de las propiedades de los dioses -que implicaba también la de aquellos que allí se refugiaban (derecho de asilo)- vinieron a limitar sus efectos. Es importante señalar que las alianzas de Ciudades (amphictiones) ya aseguraban con anterioridad el acceso pacífico a los sitios célebres, que tuvieran un carácter religioso, como el más famoso de ellos el templo de Apolo en Delfos ( 10 ).
El mundo romano sufrió una gran evolución a lo largo del periodo
de su dominación. Se ha afirmado que, inicialmente, “las instituciones
internacionales romanas estaban basadas (
comunidades políticas y en el mantenimiento de la paz internacional. La guerra sólo podía desencadenarse para reparar una injusticia y había que seguir un procedimiento interno muy complejo para declararla. Con posterioridad se conservarían ciertas formalidades y exigencias materiales siguiendo esta tradición. Cuando el Imperio romano era ya una realidad, la República siguió manteniendo las formas del Derecho internacional, por lo que sus formas de dominación ofrecían una enorme complejidad jurídica ( 11 ). Con el período helenístico se forjó el concepto de ius naturale o
en el respeto de las restantes
10 . Ibídem, pp. 25.
11 . MEDINA ORTEGA, Manuel: Teoría y formación de la Sociedad internacional, Tecnos, Madrid, 1983, p.288.
derecho común a todos los seres vivos, según ULPIANO, del cual una parte la constituye lo que se denominará el ius gentium, por el que se regirá la regulación de las guerras ( 12 ).
La práctica diferiría en los diferentes períodos históricos y en las distintas civilizaciones, pero cabe destacar que, a partir de la obra de CICERÓN (De officis), en la que se atiende con gran amplitud los problemas de moral y de derecho en su aplicación a otros pueblos y especialmente a los enemigos en tiempo de hostilidades, con la continuidad que recibirá con el estoicismo y SÉNECA, la limitación del recurso a la guerra y la proporcionalidad en su conducción habrán de estar presentes en la doctrina de manera que se anuncian ya las concepciones presentes en la obra de los clásicos del Derecho internacional y, especialmente, en Francisco de VITORIA ( 13 ). En el mundo islámico se aprecia igualmente una limitación del recurso a la guerra, en este sentido EL-DAKKAK, afirma que “la doctrina
preceptúa que las operaciones militares no deben sobrepasar
los límites de las necesidades militares”. Ello no impide que el botín de
islámica (
12 . LALINDE ABADÍA, Jesús: Las culturas represivas de la Humanidad, Universidad de Zaragoza, 1992, p.376.
13 . La toma del botín seguía siendo considerada legítima en tiempos de VITORIA, simpre que se tratara de una guerra justa, pudiendo el beligerante apropiarse de todo lo que sea necesario para compensar suficientemente las cosas que le habían sustraído y también los gastos ocasionados por la guerra. Pero esta doctrina, que ya en el Derecho romano y en la doctrina jurídica medieval permitía al vencedor apropiarse de todos los bienes muebles, fue sometida por VITORIA a la aplicación del principio de proporcionalidad y la evaluación equitativa en la que el vencedor debía actuar como un juez justo y no como parte beligerante, quedando fuera de dicha apropiación los bienes de los particulares. También consideró que, incluso cuando pudiera presentarse como totalmente necesario, el saqueo no era lícito per se (Francisco de VITORIA, De iure belli. Véase:
RODRÍGUEZ MOLINERO, Marcelino: La doctrina colonial de Vitoria o el Derecho de la paz y de la guerra. Un legado perenne de la Escuela de Salamanca, Librería Cervantes, Salamanca, 1993, pp.122-124).
guerra sea considerado legítimo en el Derecho islámico y que esté regulado incluso su reparto entre los combatientes, quedando prohibida la devastación de los bienes civiles, pero no su apropiación por los vencedores
La Edad Media no aportó modificaciones significativas. La práctica de la destrucción se perpetuaba basada en la doctrina de la "guerra justa" (bellum iustum) que surge en esta época ( 15 ); confería el derecho de hacer la guerra (jus ad bellum) sin tener en cuenta los medios utilizados (jus in bello), de modo que todo estaba permitido a aquél que luchaba en una "guerra justa", todo medio se consideraba lícito. Por tanto, los bienes culturales continuaban estando desprotegidos como en la Antigüedad; así, las guerras provocadas por motivos religiosos comportaban la destrucción sistemática de valores culturales de pueblos de confesiones diferentes. Ejemplos significativos de destrucción los constituyen los ejércitos germánicos, las Cruzadas o las invasiones árabes y otomanas que
14 . EL -DAKKAK, Said: “El Derecho internacional humanitario entre la concepción islámica y el Derecho internacional positivo”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 98, marzo-abril de 1990, pp. 111-125. Se cuenta que el califa Omar Ibn Al-Khettab vio, una vez que fue a Jerusalén para hacer las paces con sus habitantes, un templo judío que los romanos habían soterrado. Emprendió entonces, con su ejército, la evacuación de la tierra para despejarlo y restituirlo a los judíos, permitiéndoles cumplir alli sus deberes religiosos (EL -DAKKAK, Said: “El Derecho internacional humanitario entre la concepción islámica y el Derecho internacional positivo”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 98, marzo-abril de 1990, p. 123). En el mismo sentido: ZEMMALI, Ameur: “Algunas ideas humanitarias del imán Al- Awzai (700-774)”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 98, marzo-abril de 1990,
15 . La distinción entre bellum iustum, aquella que persigue el verdadero y propio derecho
y bellum iniustum, referida a la guerra que busca la satisfacción de intereses no tutelados como derecho, persiste con diversos matices durante todo el s. XVIII fundamentalmente
a través de las aportaciones de GROZIO, De iure belli ac pacis libri tres (1625), en
devastaban cuanto se encontraba a su paso. Cabe mencionar, como excepción algunos intentos de prohibición para proteger las iglesias por su carácter sagrado pero no fueron respetados ( 16 ).
En el siglo XV algunos autores, anticipándose al nuevo espíritu del Renacimiento, si bien aceptaban la doctrina de la guerra justa, empezaron ya a postular en favor de la moderación en los medios. El Renacimiento inauguró una actitud completamente diferente hacia la creatividad humana. El arte, el artista y la obra de arte, adquirieron un nuevo rango. Tal como explica NAHLIK ( 17 ) a partir del Renacimiento aquello que saldrá de la mano del artista ya no será considerado como una obra artesanal sino como un acto de creación, considerado un acto único que no se puede repetir ni copiar. A esta nueva concepción del arte contribuyó en gran parte Leonardo. Sin embargo se produjo una grave contradicción entre esta nueva visión del arte y la realidad de la práctica.
Durante el siglo XVI, e incluso XVII, se desencadenaron conflictos devastadores acompañados de destrucción y de saqueos de los cuales tampoco escaparon los bienes culturales entre ellos la Guerra de los Treinta Años. Los conquistadores españoles en América también utilizaron estos métodos devastadores, así, por ejemplo, Hernán Cortés hizo destruir todos
FRIGO, Manlio: La protezione dei beni culturali nel Diritto Internazionale. Università di Milano. Dott. A. Giuffrè Editore, 1986, p.64.
16 . Ejemplo de ello es el edicto promulgado, en 1158, por el Emperador germánico Federico I (1152-1194) en el que prohibía el pillaje, sin embargo no fue en absoluto respetado.
17 . NAHLIK, Stalislaw.E: "Protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé". Recueil des Cours de l’Academie de Droit International de La Haye, RCADI, vol. 120; 1967-I, pp. 61-163.
los edificios, templos y monumentos de Tenochitclan, capital del Imperio Azteca.
Ahora bien, paralelamente, a partir de la segunda mitad del siglo XVII, parece afirmarse progresivamente como práctica de los Estados la restitución de ciertos bienes, principalmente los archivos. Ello se deduce de los principales tratados de paz, en los cuales aparece como regla o cláusula generalmente observada la restitución de los archivos que han sido desplazados en el transcurso del conflicto, así como la restitución, a veces recíproca, de bienes sustraídos a los particulares. El primer ejemplo de los mismos lo constituye el Tratado de Münster (1648) relativo a la Paz de Westfalia en el cual se estipulan disposiciones relativas a la restitución de los archivos ( 18 ).
La restitución de bienes culturales diferentes de los archivos se irá introduciendo lentamente en algunos tratados. Así, cabe citar el Tratado de Oliva (1660) firmado entre Suecia y Polonia, en el cual se prevé, además de la restitución de los archivos, la restitución de la Biblioteca Real Polaca; el Tratado de Whitehall (1662) entre Inglaterra y los Países Bajos que hace mención expresa de las obras de arte pertenecientes a las colecciones de Stuart.
Algunos autores, considerados clásicos del Derecho Internacional, aunque de manera un tanto dispersa y poco coherente, empiezan a hacer
18 . Igualmente pueden citarse como ejemplos: el Tratado de Münster (1648) entre España y los Países Bajos, arts. XXIV y XXIX; el Tratado de Isla de los Faisanes (1659) entre España y Francia, art. CXII; el Tratado de Utrecht ( 1713) entre Francia y los Países Bajos, art. VI, véase: NAHLIK, Stanislaw E.: "Protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé". RCADI vol. 120; 1967-I, pp. 77-78.
referencia a las obras de arte. Así Albéric GENTILIS, les dedicó todo un capítulo en el que, simplemente a modo de reflexión, lamentaba la destrucción de obras de arte, consideraba que era una práctica que se había de evitar aunque el propio derecho la autorizara. GROCIO no hizo una mención explícita a los bienes culturales; reconocía el derecho de botín, pero señaló que el derecho de gentes había traspasado los límites que establece el derecho natural, y por tanto habría que evitar los excesos y “limitar la devastación” ( 19 ).
Con la Ilustración, ya en el siglo XVIII, la práctica de la expoliación de obras de arte empezó a ser abandonada gracias a una nueva concepción de la guerra, producto del Iluminismo, que fue recogida en el ámbito del Derecho por la evolución del pensamiento iusnaturalista. La doctrina empezó a ser más coherente, y su aportación contribuyó a la elaboración de normas jurídicas en este ámbito. Su contribución inicial se centró en lanzar la idea de "humanizar la guerra". Así, Justin GENTILIS defendía que "el derecho de gentes no admite ni la destrucción ni el robo de cosas que no tienen importancia en la conducción de la guerra" ( 20 ). La guerra debía limitarse a la destrucción del potencial bélico del enemigo sin atacar a personas y bienes que no estuvieran relacionados con el conflicto ( 21 ).
19 . GROTIUS: De iure belli ac pacis, (libro III, caps. VI y XII), (VERRI, Pietro: “La suerte de los bienes culturales en los conflictos armados. De la Antigüedad a la Segunda Guerra Mundial”, Revista internacional de la Cruz Roja, marzo-abril 1985, décimo año- Núm. 68, pp.67-85).
20 . GENTILIS, Justin: Dissertatio de eo quod in bello licet, Argentorari, 1690; (NAHLIK, Stanislaw E.: “Protección de los bienes culturales”, Las dimensiones internacionales del Derecho Humanitario, Instituto Henry Dunant, ed. Tecnos, UNESCO 1990, p. 203).
DE VISSCHER Charles: Les monuments historiques
et les oeuvres d’art en temps de guerre et dans les traités de paix, in Mouseion, 1939,
Al respecto puede consultarse
Con Emmerich de VATTEL se empezó a imponer la consideración de que "la destrucción voluntaria de monumentos públicos, de templos, de tumbas, de estatuas, de cuadros, etc, es condenada absolutamente, incluso
por el derecho de gentes voluntario
contribuyendo a difundir la idea de
que, en caso de guerra, todo beligerante debe salvaguardar los edificios que honran a la humanidad y que no contribuyen en manera alguna a hacer que el enemigo sea más fuerte ( 22 ).
No obstante, y a pesar de esta nueva tendencia, en está época se produjeron también excepciones notorias. El caso más flagrante, si bien no el único, fue el de las Guerras Napoleónicas a las que siguió un saqueo sistemático de obras de arte que eran transportadas a Francia con la
pretensión de reunir allí las obras maestras del arte de la época. Con este fin
se sustrajeron muchos bienes de Italia, España, Prusia, Egipto
ejemplo, cabe señalar que, tras la campaña de las tropas de Bonaparte en Italia, el acuerdo de armisticio o tratado de paz contenía cláusulas en las que se fijaba de manera expresa la obligación para los vencidos de entregar a
Francia un cierto número de obras de arte indicadas nominativa o cuantitativamente ( 23 ).
vol. 47-48, p.130, citado por FRIGO, Manlio: La protezione dei beni culturali nel Diritto Internazionale. Università di Milano. Dott. A. Giuffrè ed., 1986, p. 65.
22 . VATTEL explica “Pour quelque sujet que l’on ravage un pays on doit epargner les édifices qui font honneur à l’humanité, et qui en contribuent point à rendre l’ennemi plus puissant, les temples, les tombeaux, les bâtiments publics, tous les ouvrages respectables par leur beauté. Que gagne-t-on à les détruire? C’est se déclarer l’ennemi du genre humain, que de le priver, de gaité de coeur, de ces monuments de l’art de ces modeles de goût”, VATTEL Emerich: Le droit des gens ou principes de la loi naturelle, (NAHLIK, S.E: "Protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé". RCADI, vol. 120; 1967-I, pp.75-76).
Cuando se produjo la caída del Imperio napoleónico, las cuestiones políticas quedaron reguladas por el Acta final del Congreso de Viena (1815), en la cual no se incluye ninguna cláusula con relación a la restitución de las obras de arte sustraídas por Francia y su devolución a los países de origen. Sin embargo, las potencias aliadas reivindicaron unánimemente la restitución a través de una nota-circular, dirigida a otras potencias el 11 de septiembre de 1815, por Lord Castelreagh ( 24 ), que encuentra su fundamento jurídico en el incipiente principio de la integridad del patrimonio cultural nacional y en el carácter ilícito de las expoliaciones cometidas con ocasión de la guerra, ilicitud que se hace igualmente extensiva a la “cesión formal” de obras de arte a través de los tratados de paz.
2.- EL INICIO DEL PROCESO DE CODIFICACIÓN.
El “movimiento de codificación”, entendido por la Comisión de Derecho Internacional como “la reglamentación intergubernamental de cuestiones jurídicas de interés general y permanente“, encuentra su origen en el Congreso de Viena (1814-1815) en el marco del cual las Potencias
23 . Según pone de manifiesto NAHLIK, se convirtió en costumbre notoria que allí por donde triunfaban las tropas imperiales de Napoleón, pasaba a continuación el barón Vivant-Denon, director del Museo del Louvre, para elegir que obras del enemigo eran “dignas” de ser incorporadas al mismo.
24 . Según se expresaba en dicha nota del Secretario de Estado británico, Lord
Castlereagh, la conducta del gobierno republicano, después imperial, era “contrary to
every principle of justice and to the usages of modern warfare (
any middle line can be adopted, wich does not go to recognize a variety of spoliations
under the cover of traties, if possible more flagrant in their character than the acts of
culturels en cas de conflit armé". R.C.A.D.I., vol. 120; 1967-I, p. 80.
rapine ” véase: NAHLIK, Stalislaw E.: "Protection internationale des biens
signatarias del Tratado de París de 1814 aprobaron varias disposiciones destinadas a regular cuestiones que afectaban a intereses comunes como el régimen de los ríos internacionales, a la abolición de la trata de esclavos y al rango de los representantes diplomáticos. El profesor René-Jean DUPUY escribió que “Le travail codificateur apparaît dans l’État comme un facteur d’unité politique” y, admitiendo las diferencias entre la dimensión interna e internacional, manifestaba su convicción de que la creciente conciencia de la existencia de intereses comunes entre los miembros de la Sociedad Internacional permite conservar un paralelismo con dicha función de la labor codificadora” ( 25 ).
A partir del Tratado de París de 1814, en las distintas conferencias diplomáticas celebradas se aprecia “un esfuerzo de los gobiernos por desarrollar el derecho internacional mediante convenciones multilaterales” ( 26 ). Algunos ejemplos significativos los constituyen, la Convención de París sobre la propiedad industrial de 20 de marzo de 1883, la Convención de la Cruz Roja (Ginebra) de 22 de agosto de 1864. Sin embargo, fueron las Conferencias de La Haya de 1899 y 1907 las que supusieron un estimulo definitivo en favor de la codificación del derecho internacional.
Respecto a los bienes culturales los primeros intentos de codificación se sitúan también, en concordancia con lo expuesto más arriba, en el transcurso del s. XIX al producirse gradualmente una cierta humanización de la guerra en el plano jurídico internacional. De manera progresiva, se fueron consolidando las ideas surgidas en el siglo anterior, fruto de la
25 . DUPUY, René-Jean: “La codification du droit international a-t-elle encore un interêt à l’aube du troisième millenaire?”, en Studi in onore di Roberto Ago, vol. 1, Milano, 1987,
Ilustración. Se empezó a distinguir entre objetivos militares y objetivos no militares y la doctrina mantuvo firmemente que, en caso de bombardeos de objetivos no militares, debería evitarse el ataque a los bienes culturales. La práctica de los Estado confirma estos principios ( 27 ).
En general, se aprecia una mayor sensibilidad hacia el problema de la conservación de los bienes culturales, especialmente en caso de conflictos armados. Estas circunstancias propician que a partir de la segunda mitad del siglo XIX, se inicie el proceso codificador internacional del derecho de la guerra y en particular, que la protección de los bienes culturales empiece a ser objeto de regulación jurídica internacional.
Uno de los documentos que tuvo una gran influencia en la formación y codificación del derecho de la guerra, en el cual se reflejan los nuevos principios de humanidad en la conducción de las hostilidades, fue un reglamento interno para el servicio en campaña de los Estados Unidos, promulgado en 1863 y conocido como “Las Instrucciones de Lieber” ( 28 ). En lo que respecta a los bienes culturales, es de destacar que algunas de sus disposiciones constituyeron un ejemplo para la ulterior codificación en el plano internacional de las normas para la protección de los mismos ( 29 ). En
26 . NACIONES UNIDAS: La Comisión de Derecho internacional y su obra, Naciones Unidas, Nueva York,1996, 5ª ed., p. 2.
27 . NAHLIK, Stanislaw E.: "Protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé". RCADI, vol. 120; 1967-I, pp.85-86.
28 . Instructions for the Government of Armies of the United States in the Field, prepared by Francis Lieber and promulgated as General Order No. 100 by President Lincoln on 24 April 1863. Véase: SCHINDLER, Dietrich; TOMAN, Jiri (Directeur.): The Laws of Armed Conflicts. A Collection of Conventions, Resolutions and other Documents, 3ª ed. Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1988, .
29 . Las Instrucciones de Lieber establecían lo siguiente:
general, los principios que contiene tuvieron repercusiones en el desarrollo del derecho militar de otros países ( 30 ).
Algunos autores han señalado que la Instrucciones de Lieber contienen por primera vez, y aunque de una manera implícita, la primera referencia por escrito de un principio considerado durante mucho tiempo de derecho consuetudinario, se trata del principio de proporcionalidad ( 31 ), principio clásico o de base del Derecho de los conflictos armados, que se caracteriza por prohibir a los beligerantes toda acción que si bien se presenta como lícita in abstracto, aparece como ilícita in concreto en razón de su carácter excesivo, es decir, en razón de que no aportaría un real beneficio estratégico a su autor ( 32 ).
- “los bienes pertenecientes a las iglesias, a los hospitales u otros establecimientos de carácter exclusivamente caritativos, las instituciones educativas y a las fundaciones para el progreso de los conocimientos humanos, como escuelas, universidades, academias, observatorios y museos de arte u otros que tengan un carácter científico no pueden ser considerados como propiedades públicas en el sentido del art. 31; pero pueden ser utilizados cuando el servicio público lo exigua, y deben ser respetados” (art. 34). - “las obras de arte clásico, las bibliotecas, las colecciones científicas o los objetos de
deben ser preservados, al igual que los hospitales, de todo daño que no sea
inevitable, incluso si están en ciudades fortificadas que sean asediadas o
bombardeadas“(art. 35).
gran valor (
30 . Según señala Pietro VERRI, repercutieron en los reglamentos para el servicio en campaña de las tropas alemanas, inglesas, españolas, francesas, italianas, japonesas y rusas, que contienen disposiciones muy similares; véase: VERRI, Pietro: “La suerte de los bienes culturales en los conflictos armados. De la Antigüedad a la Segunda Guerra Mundial”, Revista internacional de la Cruz Roja, marzo-abril 1985, décimo año- Núm. 68, pp.128-129.
31 . BARDONET, Daniel: “Quelques observations sur le principe de proportionnalité en Droit International”, El Derecho Internacional en un mundo en transformación, Liber Amicorum en Homenaje al profesor Eduardo Jiménez de Arechaga, vol. II, Montevideo- Uruguay 1994, p. 1024.
El proceso codificador continua con un primer proyecto de acuerdo internacional que hace referencia a los bienes culturales. Se trata de la Declaración de Bruselas sobre las leyes y costumbres de la guerra de 27 de agosto de 1874 ( 33 ), aunque nunca fue ratificada, reafirma algunos de los principios que habían ido surgiendo anteriormente.
La Declaración establece que los bienes destinados al culto, a las obras de caridad y a la educación, a las artes y a las ciencias, incluso si son de propiedad pública, deben ser tratados como propiedad privada, es decir han de ser respetados. También determina de una manera expresa que el saqueo es contrario al Derecho internacional y prohíbe (artículo 13) cualquier tipo de destrucción de bienes del enemigo que no encuentre justificación en una necesidad imperativa de la guerra. En el marco del proceso de evolución de las normas relativas a la protección de los bienes culturales destaca la adopción en 1880, por unanimidad, por el Instituto de Derecho Internacional del Manual de Oxford sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre ( 34 ), el cual recibió en gran medida la influencia de la Declaración de Bruselas de 1874. Contiene dos disposiciones (artículos el 34 y 53) que son de aplicación en
32 . DAVID, Eric: Principes de Droit des conflits armés, Tome 2, ULB, Bruxelles, 1994 p.140; KWAKWA, E: The International Law of Armed Conflict: Personal and Material Fields of Application, Kluwer-Nijhoff, Dordrecht, 1992, pp. 38-39.
33 . La Conferencia de Bruselas se convocó a iniciativa de Alejandro II de Rusia (27 de julio-27 de agosto 1874) y recibió el impulso de Henry Dunant, el cual tampoco permaneció indiferente a los peligros que amenazaban los bienes culturales, véase TOMAN, Jiri: La protection des biens culturels en cas de conflit armé. Commentaire a la Convention de La Haye du 14 mai 1954. Collection Patrimoine mondial. Éditions UNESCO, París 1994, pp.24-25. La Declaración de Bruselas se puede consultar en el Anuario del Instituto de Derecho Internacional (I.D.I), 1877, I, p.291 ss, citado en FILIPPO PANZERA, Antonio: La tutela internazionale dei beni culturale in tempo di guerra, G. Giappichelli Editore, Torino, 1993, p.18.
materia de bienes culturales inmuebles. El primero de ellos, ( art. 34) es casi una reproducción literal del art. 17 de la Declaración de Bruselas ( 35 ), mientras que el segundo (art. 53), determina que no pueden incautarse los bienes de los ayuntamientos y los edificios dedicados al culto, a la caridad, a la instrucción, a las artes o a las ciencias.
La evolución de las normas relativas a la regulación de la guerra, y concretamente las referidas a la protección de los bienes culturales, adquiere un impulso definitivo con la Iª y IIª Conferencias internacionales de paz de La Haya desarrolladas en 1899 y 1907, respectivamente. Si bien la referencia a los bienes culturales (nomen iuris, todavía no utilizado en aquella época) no es muy extensa, la normativa adoptada, en particular el Reglamento sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre anexo al IV Convenio de 29 de julio de 1899 y al IV Convenio de 18 de octubre de 1907 y el IX Convenio sobre el bombardeo por fuerzas navales de 18 de octubre de 1907, representa un avance considerable respecto a los anteriores intentos de codificación
Las disposiciones sobre la guerra terrestre contenidas en el IV
Convenio de La Haya de 1907 recibieron, además, una confirmación
“admises
34 . Véase: Manual de Oxford de 1880 en Annuaire de l'I.D.I, 1882, V, p.159 y ss, en FILIPPO PANZERA, Antonio; op cit.; p.19.
35 . Este artículo 34 dispone lo siguiente: "En cas de bombardement, toutes les mesures nécessaires doivent etre prises pour épargner, si faire se peut, les édifices consacrés aux cultes, aux arts, aux sciences et à la bienfaisance, les hôpitaux et les lieux de rassemblement de malades et de blessés, à la condition qu'ils ne soient pas utilisés en meme temps, directement, pour la défense. Le devoir de l'assiégé est de désigner ces édifices par des signes visibles indiques d'avance à l'assiégeant".
l’expression, codifiée, des lois et coutumes de la guerre.( 36 ). A pesar de algunas restricciones y ciertas “lagunas” ( 37 ) que limitan una protección absoluta de los bienes culturales, estos Convenios han recibido la calificación de pioneros en el desarrollo de la protección de los bienes culturales en tiempo de guerra.
3.- EL PERIODO DE LA SOCIEDAD DE NACIONES.
Finalizada la Iª Guerra Mundial ya se puso de manifiesto que los
Convenios de La Haya de 1899 y 1907 no eran suficientes para lograr una adecuada protección de los bienes culturales, puesto que no pudieron
impedir la gran (destrucción, incendios, saqueos
la conflagración. La Conferencia de paz de 1919, confirmó la existencia del principio de la obligación de restitución -tradicionalmente presente en los tratados de paz desde la Paz de Westfalia- de todos los bienes que hubieran sido objeto de apropiación y transferencia ilícita durante el conflicto, abordándose el problema de la reparación de una manera exhaustiva.
Las disposiciones más interesantes respecto a la obligación de restitución de los bienes culturales sustraídos se hallan en el Tratado de
36 . La profesora Victoria ABELLÁN HONRUBIA, señala que en el preámbulo de este Convenio queda claramente explicitada la referencia a los principios generales humanitarios como limite al comportamiento de los beligerantes en los conflictos armados, al expresar en el mismo las Partes contratantes su “deseo de servir aún en el caso extremo de conflictos armados los intereses de la humanidad y las necesidades siempre en aumento de la civilización”; véase: ABELLÁN HONRUBIA, Victoria: “El Derecho Humanitario Bélico: evolución histórica”, La regulación jurídica internacional de los conflictos armados, Cruz Roja Española, Barcelona, 1992, p.61.
37 . En este sentido véase: DE BREUCKER, Jean: “Pour les vingt ans de la Convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels”, Revue Belge de Droit international, vol. XI, 1975-2, pp.530-531.
Versalles (con Alemania) de 28 de junio de 1919 (Art.238), en el Tratado
de Saint-Germain-en-Laye (con Austria) de 10 de octubre de 1919 (art. 189)
y el Tratado de Riga (con Rusia, Ucrania y Polonia) de 18 de marzo de 1921 (art. 11) ( 38 ).
Por primera vez se introdujo la restitución por sustitución o
restitución por equivalencia, así por ejemplo Alemania es obligada a
les manuscrits, incunables, livres
imprimés, cartes et objets de collection correspondant en nombre et en valeur aux objets semblables détruits dans l’incendie mis par l’Allemagne à
la Bibliothèque de Louvain” (Tratado de Versalles, art. 247, al.1.). Dicha sustitución de objetos perdidos por otros de análogas características constituyó un significativo precedente.
“fournir à l’Université de Louvain (
Desde la Iª Guerra Mundial, quedó demostrado que la regulación que
aportaban los Convenios de La Haya resultó demasiado sucinta y limitada para asegurar una protección eficaz de los bienes culturales en el transcurso del conflicto. A ello contribuyó igualmente el hecho de que se había producido un avance de los medios técnicos, como la ampliación del radio de los ataques terrestres y marítimos, dado el mayor alcance de los cañones, , así como el empleo de aviones durante las hostilidades lo cual contribuyó
a la expansión de las operaciones militares ( 39 ).
38 . Para un estudio exhaustivo de estos Tratados véase FRIGO, Manlio: La protezione dei beni culturali nel Diritto Internazionale, Università di Milano-Dott. A. Giuffrè Editore, 1986, pp 78-83.
39 . VERRI, Pietro: “La suerte de los bienes culturales en los conflictos armados. De la Antigüedad a la Segunda Guerra Mundial”, Revista internacional de la Cruz Roja, marzo-abril 1985, décimo año- Núm. 68, pp.133-134.
La gravedad de la destrucción que sufrieron muchas ciudades (Reims,
puso en evidencia las carencias existentes y la necesidad
de completar y perfeccionar los mecanismos jurídicos protectores de los bienes culturales. A partir de ahí surgió un interés creciente de la Comunidad internacional al respecto que se tradujo en múltiples iniciativas derivadas tanto de instituciones públicas como de asociaciones privadas. La mayoría de las tendencias apuntaban hacia la elaboración de una Convención especial, monográfica sobre esta materia.
Lovaina, Arras
Una de las primeras iniciativas al respecto partió de la Sociedad Holandesa de Arqueología, cuando todavía no había finalizado el conflicto ( 40 ). Dicha Sociedad presentó un informe al Ministerio de Asuntos Exteriores Holandés y a todas las asociaciones análogas de otros países en el cual se exponían algunas de las principales carencias del régimen de protección previsto en las Convenciones de La Haya, en especial el hecho de que dicha normativa no preveía la necesidad de preparar una adecuada protección de los bienes culturales ya en tiempos de paz, mucho antes del inicio de las hostilidades ( 41 ).
Más relevante en el proceso de codificación, fue otra iniciativa, puesto que no se quedó en un simple proyecto, fue la adopción del Tratado
40 . En abril de 1918 la Sociedad Neerlandesa de Arqueología (Nederlandsche Oudleidhundige Bond) propuso a la Reina de los Países Bajos convocar una conferencia internacional sobre la protección de los monumentos y objetos históricos contra los peligros de la guerra.
41 . La propuesta más interesante que presenta el proyecto presentado por la Sociedad Holandesa de Arqueología, es la de confiar ciertas funciones de prevención y control a una Oficina internacional, concretamente la misión de redactar un inventario público de edificios y monumentos históricos que, bajo el compromiso previo de no ser utilizados con fines militares, debieran ser respetados.
para la Protección de Instituciones Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos, denominado "Pacto Roerich" ( 42 ), firmado en Washington, en el marco de la Unión Panamericana, el 15 de abril de 1935, después de varias conferencias privadas celebradas en Brujas y Washington. Actualmente se halla en vigor en once Estados ( 43 ).
Este Pacto tiene por mérito ser el primer instrumento convencional, aunque a escala regional, que trata de una manera específica el problema del respeto y la protección acordados a los bienes y valores culturales y de su defensa, en todas las situaciones, es decir, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra con especial atención a los supuestos de conflictos armados. El Pacto Roerich tuvo una influencia decisiva y en cierto modo contribuyó a sentar la líneas básicas de toda la normativa internacional posterior, especialmente la Convención de La Haya de 1954.
En el ámbito universal, el proyecto más significativo fue el impulsado por la Oficina Internacional de Museos en 1937 ( 44 ). Tal como señala el
42 . La denominación de "Pacto Roerich" se debe a la iniciativa del profesor Nicolas Roerich pintor, poeta y humanista ruso, que tuvo el mérito de plantear el problema de la protección de los bienes culturales después de la Iª Guerra Mundial. Para ello puso en marcha una campaña en favor de un sistema de protección jurídica internacional que cubriera el conjunto de bienes e instituciones culturales; para una mayor información sobre el itinerario seguido por Roerich, hasta la firma del Pacto de 1935, vid:
ALEXANDROV, Emile: La protection du patrimoine culturel en droit international public, Sofía-Presse, 1978.
43 . Entró en vigor el 26 de agosto de 1935. Los Estados Parte son los siguientes: Brasil, Chile, Colombia, Cuba, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala, México, República Dominicana y Venezuela.
44 . Este proyecto deriva del encargo que la Oficina Internacional de Museos realizó a un grupo de expertos presididos por el profesor Charles De Visscher (integrado por Gouffre de Lapradelle, N. Politis, F. Moinevill y G.J. Sas), consistente en la elaboración de un proyecto de Convenio sobre la protección de los monumentos y obras de arte en caso de
profesor NAHLIK, “la mención de los conflictos internos así como las medidas detalladas que contiene en materia de evacuación al extranjero, permiten deducir que los autores del proyecto estuvieron muy influidos por los acontecimientos que se habían producido en España”.
Para proteger las obras de arte del Museo del Prado y otros tesoros artísticos particularmente amenazados por la Guerra Civil, se adoptó como medida la evacuación de estos bienes culturales hacia el extranjero para ser depositados en un país neutral, (Suiza) y bajo la protección de una Organización Internacional (la Sociedad de Naciones); preveyéndose que cuando la paz fuera restablecida los objetos evacuados serían restituidos al Gobierno de España para “conservarlos como propiedad común de la nación española” ( 45 ). Con ello se había sentado un precedente importante que tuvo su influencia en la redacción del Proyecto ( 46 ).
conflicto armado. Uno de los aconticimientos que contribuyó a poner de manifiesto la necesidad de adoptar un Convenio al respecto fue la Guerra Civil Española, la amplitud de las destrucciones que en el transcurso de la misma se llevaron a cabo.
45 . Así quedó dispuesto en el Acuerdo sobre el tesoro artístico español, firmado en el Castillo de Figueras el 3 de febrero de 1939 por D. Julio Alvarez del Vayo, Ministro de Estado del Gobierno Republicano Español y M. Jaujard, subdirector del Museo del Louvre en representación de un comité ad hoc constituído bajo la presidencia de M. David Weill presidente del Consejo de Museos Francés que organizó la evacuación hacia Ginebra. Fueron testigos de la firma de este Acuerdo M. LcLaren (British Museum) Pérez Rubio en representación de la Junta Republicana Española para la protección de los tesoros artísticos nacionales y el Dr. Miguel A. Marín jefe del Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña y asesor del Ministerio de Estado del Gobierno de la República. Para un estudio con mayor detalle del proceso de adopción de dicho acuerdo y de la evacuación de los bienes culturales especialmente amenazados, véase: MARÍN, Miguel A.: “Así salvamos los tesoros del Museo del Prado”, Historia y vida, nº 241, Año XXI, Barcelona-Madrid, abril 1988, pp. 70-78.
46 . El Comité de Dirección de la Oficina Internacional de Museos constata que la documentación relativa a la Guerra Civil Española “a été pour le Comité, d’une très grande utilité pour l’établissement des principes qui devront inspirer l’élaboration de la convention internationale envisagée” (Archives de la Société des Nations, Genève), citado por TOMAN, Jiri: La protection des biens culturels en cas de conflit armé.
El Proyecto de Convenio internacional, y de reglamento de ejecución, para la protección de los monumentos y obras de arte en el transcurso de los conflictos armados fue presentado al Consejo y a la Asamblea de la Sociedad de Naciones en 1938. Sin embargo no pudo llegar a ser adoptado y convertirse en una Convención debido al estallido de la IIª Guerra Mundial en 1939 ( 47 ). La importancia del Proyecto radica en que algunos de los preceptos que lo integraban, sirvieron de base a la Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, de 1954. El proyecto quiso conciliar las exigencias de la guerra con la máxima seguridad posible para los monumentos y obras de arte amenazadas por el conflicto. Ejemplo de ello es que tomó en consideración tanto la necesidad militar como las exigencias de la protección. La Convención de 1954, retuvo la perspectiva más restrictiva que había adoptado el proyecto al introducir la condición de la necesidad militar, la cual no se había tomado en consideración en el Pacto Roerich.
A pesar de todas las iniciativas reseñadas y de lo que parecía un consenso generalizado entre los Estados en torno a los principios básicos que debían inspirar la normativa internacional a adoptar, en el momento en que se desencadenó la IIª Guerra Mundial, los únicos preceptos
Commentaire de la Convention de La Haye du 14 mai 1954. Éditions UNESCO, París 1994, p.35.
47 . El gobierno de los Países Bajos, envió el Anteproyecto de Convenio a 62 gobiernos en enero de 1939 de los cuales el 3 de octubre de 1939 treinta Estados se declararon dispuestos a participar en una conferencia diplomática al respecto, otros no se pronunciaron de forma explícita pero se mostraron de forma general acordes a los principios del anteproyecto; la Asamblea General de la Sociedad de Naciones aceptó igualmente la oferta de los Países Bajos de preparar una conferencia diplomática, pero ya era demasiado tarde porque en este mismo año estalló la guerra, véase: TOMAN, Jiri: La
convencionales en vigor en Europa respecto a la protección de los bienes culturales eran las limitadas disposiciones de las Convenciones de la Haya de 1907 ( 48 ). Durante la conflagración hubo destrucción y saqueo de bienes culturales en todos los frentes. Los medios destructivos empleados durante
el conflicto permiten afirmar que la guerra fue total ( 49 ). Los bombardeos masivos alcanzaron a ciudades como Varsovia, Belgrado, Coventry,
las cuales sufrieron graves daños en su
Londres, Nuremberg, Dresde
, patrimonio histórico-artístico ( 50 ), poniéndose de manifiesto, un vez más, la
protection des biens culturels en cas de conflit armé. Commentaire de la Convention de La Haye du 14 mai 1954.Éditions UNESCO, París 1994, p.36.
48 . Al comienzo de la guerra algunos de los Estados beligerantes - como fue el caso de los gobiernos francés y británico, influidos por los trabajos que se venían desarrollando en el período interbélico- hicieron declaraciones de principios en las que afirmaban solemne y públicamente que en caso de guerra conducirian las hostilidades de manera que salvaguardarían a la población civil y que su deseo era preservar por todos los medios posibles “los monumentos de la civilización humana”, véase Les monuments et oeuvres d’art en temps de guerre. Office international des Musées, Publications de l’Institut international de coopération intellectuelle, París, 1939, p. 225, citado por CLÉMENT, Etienne: “Le concept de responsabilité collective de la communauté internationale pour la protection des biens culturels dans les conventions et recommandations de l’UNESCO”, R.B.D.I., 1993/2, vol. XXVI, p.535. Los Estados Unidos también crearon con el mismo fin la “American Commission for the Protection and Salvation of Artistic and Historic Monuments in War Areas”, así como un cuerpo especial de oficiales: los Monuments Fine Arts and Archives Officers e incluso dos órdenes (Instrucciones de 29 de diciembre de 1943 y de 26 de mayo de 1944) dadas por el General Eisenhower, Comandante en Jefe de las Fuerzas Aliadas, incluyen instrucciones precisas para la salvaguardia de los bienes culturales. 49 . La concepción de guerra total fue rechazada contundentemente por el Tribunal militar internacional de Nuremberg por considerar “dénie toute valeur aux princpipes moraux qui inspirèrent les conventions destinées à rendre les conflits armés plus humains” , a este respecto véase: DAVID, E: Principes de Droit des conflits armés, 1993-1994/1, ULB, Bruxelles, p. 143-145.
50 . Para un análisis con mayor detalle sobre como se llevó a cabo la destrucción y saqueo de bienes culturales en los diferentes frentes, véase: NAHLIK, Stanislaw E.: "Protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé". RCADI, vol. 120; 1967-I,
pp.105-110.
insuficiencia del Derecho internacional existente para proteger y preservar los bienes culturales de manera efectiva ( 51 ).
En el plano internacional, la preocupación por la protección de los bienes culturales en tiempo de paz es un fenómeno reciente si lo comparamos con la actividad normativa internacional existente en caso de conflicto armado, ya que no se inicia prácticamente hasta bien entrado el siglo XX.
Los Estados no apreciaban la necesidad de llevar a cabo una acción conjunta ni de que existiera una normativa jurídica internacional en este ámbito si no estaba dirigida a salvaguardar el patrimonio histórico-artístico de posibles daños causados por conflictos armados. Asimismo, consideraban que pertenecía a la esfera del Derecho interno exclusivamente, y no al ámbito internacional, todo lo relativo al saqueo de sitios arqueológicos, la protección de determinados inmuebles y de centros históricos y la transferencia ilícita de obras de arte.
De modo que se puede afirmar que la protección en el plano internacional del patrimonio cultural en tiempo de paz, es un fenómeno propio del siglo XX y más especialmente, encuentra su desarrollo y
51 . Para la protección de los monumentos históricos se recurrió a la institución de “ciudades abiertas”, prevista en el art. 25 del Reglamento del IVº Convenio de La Haya y en el art. 1º del IXº Convenio de La Haya (1907), en virtud de la cual queda prohibido su bombardeo; sin embargo, en ocasiones la declaración de “ciudad abierta” no era reconocida por el adversario.
aplicación concreta a partir de la IIª Guerra Mundial. Este hecho no es casual sino que se enmarca dentro de la evolución que experimenta el Derecho internacional en su conjunto a partir de la posguerra, que refleja las nuevas características que van transformando la sociedad internacional.
La Carta de las Naciones Unidas consagra la protección jurídica internacional de valores universales proclamados a través de principios de derecho internacional que contribuyen a su progresiva humanización. Al respecto, el profesor PASTOR RIDRUEJO afirma que “el Derecho Internacional de nuestros días se nutre de unos valores éticos - humanización, socialización, democratización- que, aun minimamente operativos, apenas si estaban presentes en la normatividad anterior a la segunda guerra mundial” ( 52 ).
Sobre las nuevas funciones del Derecho Internacional, en tanto que Derecho de una sociedad mundial, el profesor TRUYOL SERRA mantiene que “el derecho internacional ya no puede contentarse con delimitar entre ellas las competencias estatales; debe enfrentarse con el establecimiento de un orden comunitario adecuado a las dimensiones del planeta, cuyo objetivo primordial e inmediato no es otro que el de una promoción equilibrada y
52 . PASTOR RIDUEJO, José Antonio: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales; 7ª edición, Madrid, 1999, p.32.
armónica del desarrollo del conjunto de la humanidad considerada como un todo” ( 53 ).
El profesor CARRILLO SALCEDO, señala que “Las principales líneas jurídico-positivas en las que estas nuevas dimensiones de las funciones del Derecho internacional se manifiestan son, en mi opinión, las siguientes:
- Humanización del orden internacional (
- Consolidación de un Derecho internacional para la protección de intereses generales de la comunidad internacional en su conjunto, evidente en la limitación de los poderes de los Estados sobre ciertos espacios de interés internacional, en las libertades del alta mar o en la protección
internacional del medio ambiente. - Cristalización en la práctica internacional contemporánea de la noción jurídica de patrimonio común de la Humanidad ( 54 ).
Asimismo, a partir de la IIª Guerra Mundial se constata una mayor interdependencia entre los Estados, así como la progresiva evolución del derecho de la “coexistencia” hacia un derecho de la “cooperación”, vinculada a la emergencia de las Organizaciones internacionales en el plano universal y regional y la tendencia al multilateralismo. Se trata de realidades que contribuyen a modificar las relaciones entre los Estados observándose una creciente institucionalización de la Comunidad internacional.
53 . TRUYOL SERRA, Antonio: La Sociedad Internacional; Madrid, 1994, pp. 96-97.
54 . CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio: El Derecho Internacional en un mundo en cambio, Madrid, 1984, p.197 (el subrayado es nuestro).
En lo relativo a la protección internacional de los bienes culturales la relación entre el régimen jurídico y las funciones de las Organizaciones internacionales se halla en clara correspondencia. Así, las primeras iniciativas, que se sitúan en el periodo ínter bélico, se llevan a cabo al amparo de la Sociedad de Naciones, aunque sólo tenían por objeto los bienes muebles. Intentaron concretar la idea de cooperación internacional en ésta materia mediante la elaboración de normas convencionales.
En primer lugar, fue adoptado en 1933, a recomendación de la Asamblea de la Sociedad de Naciones, un proyecto de convención sobre la repatriación de objetos de interés artístico, histórico o científico, perdidos, robados o ilícitamente transferidos o exportados ( 55 ). A continuación se adoptó un Proyecto de Convención sobre la protección de tesoros nacionales de valor artístico o histórico, en 1936 ( 56 ); un Proyecto de Convención sobre la protección internacional del arte y de la historia de 1939. Asimismo, el Acta Final de la Conferencia del Cairo (1937) contenía algunos principios en materia de excavaciones arqueológicas, los cuales, si bien no tenían valor jurídico positivo, sirvieron de precedente para futuros instrumentos convencionales sobre esta cuestión.
2.- LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA ESTATAL HACIA LA PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS.
55 . Véase: 14 League of Nations O.J; 1933, p.1394; cfr. texto en O.I.M; Art et Archéologie. Recueil de législation comparée et de droit international, vol. I, Paris, 1939, p.114; en FRIGO, Manlio: La protezione dei beni culturali nel Diritto Internazionale. Università di Milano. Dott. A. Giuffrè editore, 1986, p 115.
56 . Véase: 17 League of Nations O.J; 1936, p.1310, e Mouseion, 1936, vol. 33-34, p. 283 ss, Ibidem, p.115.
El estudio de la protección del patrimonio cultural, por una parte, requiere un tratamiento que tenga en cuenta los aspectos multidisiciplinares que lo caracterizan y, por otra, lleva a la utilización en el plano jurídico de contribuciones de origen diverso que no siempre se puede calificar de fuente en un sentido propiamente jurídico.
Estas características son predicables igualmente de otros campos de interés en el plano internacional, como, por ejemplo, la protección del medio ambiente. La protección del patrimonio cultural presenta fuertes similitudes con este sector del Derecho internacional contemporáneo. Algunos autores abogan por un concepto amplio de medio ambiente que incluye a los bienes culturales. De tal manera que la protección internacional de los bienes culturales constituiría un ámbito específico dentro del ámbito general de la protección internacional del medio ambiente
Se trata en ambos casos de sectores jurídico-internacionales de reciente creación que tienen en común, en cuanto a su origen, la necesidad de dar respuestas urgentes desde la perspectiva del Derecho, a situaciones derivadas de catástrofes medioambientales, en un caso y, de los irreparables daños infligidos al patrimonio cultural por los conflictos armados y otras amenazas recientes, en otro.
El tratamiento de la protección internacional del patrimonio cultural, al igual que el de la protección del medio ambiente, tienen como punto de partida la soberanía estatal, noción que actúa como condicionante. Al igual
57 . En este sentido véase: FERNANDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, Carlos: “La protección internacional del medio ambiente”, Cursos de Vitoria-Gasteiz, 1988, p.299.
que la protección del medio ambiente, la protección del patrimonio cultural
se basa también en el respeto de la soberanía de los Estados, tal como lo
demuestra el sistema de protección internacional establecido por la
Convención de 1972, basado en el principio de subsidiariedad: “A la
Comunidad Internacional le corresponde ayudar, pero no suplantar, ni
sustituir a los ”
Estados ( 58 ).
Ahora bien, tal como sostiene FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE
ROMANI, se produce una evolución hacia una concepción funcional de la
soberanía. Se plantea la necesidad de redefinir el concepto de soberanía “en
orden a proteger el medio ambiente, donde se pone el acento no es en el
elemento territorial del tema sino en la gestión de ese medio, que debe ser
realizada teniendo en cuenta el interés existente de cara a su protección. Se
trata de que el Estado sea consciente de que, independientemente de sus
competencias territoriales, el medio ambiente, constituye un bien común de
todos los hombres” ( 59 ).
En el mismo sentido de redefinir el concepto de soberanía y, por
tanto, el poder del Estado sobre su territorio nacional se pronuncia DUPUY,
al señalar que es preciso subordinar “al respeto de determinados principios
la gestión que la humanidad delega a cada Estado sobre su territorio, lo que
representa una nueva forma de concebir el poder del Estado sobre su
territorio y la noción de soberanía, ya que proteger el medio ambiente es,
58 . CORRIENTE CÓRDOBA, José Antonio: “El Camino de Santiago y la protección internacional de los bienes culturales”, Anuario de Derecho Internacional, Universidad de Navarra, 1993, p.48.
59 . FERNANDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, Carlos: “La protección internacional del medio ambiente”, op. cit, p.172.
evidentemente, condicionar el ejercicio de las competencias nacionales”
La noción que fundamenta esta concepción innovadora de la
soberanía es la de “bien común” o “interés general” que hay que conservar.
Esta idea está presente en diversos instrumentos internacionales referidos a
la protección del medio ambiente ( 61 ), pero igualmente, de forma reiterada,
y en términos muy similares la hallamos en los Convenios internacionales
vigentes en materia de protección internacional del patrimonio cultural, lo
cual nos permite trasladar las anteriores consideraciones, entorno a un
concepto funcional de la soberanía del Estado, a este ámbito.
Así, en el Preámbulo de la Convención sobre la protección de los
bienes culturales en caso de conflicto armado, de 1954, se proclama que “la
conservación del patrimonio cultural presenta una gran importancia para
todos los pueblos del mundo ( y, por tanto, resulta conveniente
establecer un sistema eficaz de protección colectiva de este patrimonio.
El instrumento que consagra definitivamente esta idea es la
Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural,
de 1972. Así, cabe señalar algunas de sus disposiciones en las cuales se
halla presente; el artículo 4º estipula para cada uno de los Estados Partes
60 . DUPUY, René. Jean: “Introduction du sujet”, Colloque Workshop, 1975, Académie de Droit International de la Haye, pp. 16 y ss.
61 . La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmo 16 junio de 1972, en su Principio II estipula: “Los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación y ordenación, según convenga” (el subrayado es nuestro).
“la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio “.
Al respecto, KISS, sostiene que el ámbito de la protección internacional del patrimonio cultural es uno en los que se aprecia más claridad la noción de trust , entendido como un mandato ejercido en interés de las generaciones presentes y futuras; el patrimonio cultural debe ser conservado y gestionado, por y para las generaciones presentes, teniendo en cuenta los intereses de las generaciones futuras ( 62 ). Igualmente, el artículo 6º de dicha Convención establece:
“Respetando la soberanía de los Estados en cuyos territorios se encuentre el patrimonio cultural y natural a que se refieren los artículo 1 y 2 y sin
perjuicio de los derechos reales previstos por la legislación nacional sobre ese patrimonio, los Estados Partes en la presente Convención reconocen que constituye un patrimonio universal en cuya protección la comunidad
internacional tiene el deber de cooperar (
)” ( 63 ).
62 . KISS, considera que el concepto de trust comporta, desde el punto de vista material, la gestión de bienes en provecho de otros con el objetivo de conservar estos bienes para los destinatarios futuros. Se trata de uns institución detinada a facilitar la transmisión de ciertos bienes de una generación a otra, por tanto tiene un carácter esencialmente protector. KISS, Alexandre Ch: “La notion de patrimoine commun de l’Humanité”, op. cit; p.128-133.
63 . La Recomendación sobre la protección en el ámbito nacional del patrimonio cultural y natural adoptada por la Conferencia General de la UNESCO el mismo día que la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, el 16 de noviembre de 1972, declara de manera contundente que los Estados “en cuyo territorio estén situados bienes del patrimonio cultural y natural tienen la obligación de proteger esa parte del patrimonio de la humanidad y velar para que se transmita a las generaciones futuras”, el subrayado es nuestro.
Estas disposiciones permiten deducir la importancia de la Convención de 1972 para la teoría del Derecho internacional, ya que, tal como señalaba el profesor KISS, consagra el principio en virtud del cual ciertos bienes, aunque se hallen sometidos a la soberanía del Estado, revisten un interés que concierne a toda la Humanidad, y que por ello, deben ser conservados por la Comunidad internacional en su conjunto ( 64 ).
La consideración del patrimonio cultural como un “bien común“ cuya protección incumbe al conjunto de la Comunidad internacional, conduce a la actuación no sólo de los Estados, sino que, la existencia de un interés común, hace que se extienda también, a las relaciones multilaterales a través de la cooperación conjunta en el marco de las Organizaciones internacionales, las cuales, han ejercido una significativa labor de impulso en este ámbito.
De este modo, se explica la adopción de diversos convenios internacionales con el fin de instaurar un sistema cooperación entre los diferentes Estados. Tal como afirmaba VIRALLY, “todo este movimiento convencional procede, en definitiva, de la idea de un patrimonio recibido y que hay que transmitir. Se trata, de un lado, de un patrimonio natural, que no se limita a las especies vivas, sino que se compone también de espacios naturales privilegiados y amenazados, algunos de los cuales, por otra parte, constituyen hábitats necesarios para la vida de las diversas especies. Se trata también de un patrimonio cultural, especialmente de lugares amenazados y de monumentos, que deben ser protegidos” ( 65 ).
64 . KISS, Alexandre-Charles: “La notion de patrimoine commun de l’Humanité”, op. cit; p. 171.
Esta concepción condiciona la gestión estatal de estos bienes situados en su territorio y la orienta necesariamente hacia un deber de conservación y salvaguardia de los mismos en tanto que “herencia común”. Así, tal como afirma FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, “los Estados se hallan encargados de una verdadera función internacional”. La idea de función internacional aplicada al Estado, según VIRALLY, “aporta una gran novedad a la teoría del Estado (y a la concepción misma que se pueda tener de la Comunidad internacional)”.
Esta idea, anteriormente había estado reservada a las Organizaciones internacionales. Extendida al Estado, tiende a significar que la independencia cede el paso a la interdependencia. Se trata de una verdadera revolución. Nos dirigimos así hacia la admisión de conceptos que participan de estas “revoluciones” del Derecho internacional contemporáneo, al mismo tiempo que de la “crisis” denunciada por algunos (y de la cual estas “revoluciones” son evidentemente un aspecto o causa)” ( 66 ).
Uno de dichos conceptos, conexo a la noción de “bien común” o “interés general” de la Comunidad internacional, que fundamenta la concepción de una función internacional aplicada al Estado, es el de “patrimonio común de la humanidad”; puesto que ambos se caracterizan por implicar “una superación del exclusivismo propio de la noción clásica de soberanía territorial” ( 67 ). De ahí se infiere otro elemento que es predicable de ambas nociones; se trata de su carácter innovador, puesto que se
65 . VIRALLY, Michel: “Panorama du droit international contemporain. Cours général de
droit international public”,
C.A.D.I;
t. 183, 1983-V, p. 345.
66 . Ibídem, , p. 344
distancian de la concepción clásica del Derecho internacional, y encuentran dificultades para delimitar su alcance y precisar su formulación jurídica a través de instrumentos internacionales dotados de carácter obligatorio en aras a determinar la responsabilidad internacional del Estado en caso de incumplimiento.
El profesor CARRILLO SALCEDO, respecto a la noción de un patrimonio común de la Humanidad, señala que, a pesar de sus innegables ambigüedades, ha cristalizado jurídicamente en la práctica internacional; aunque continua siendo un concepto polémico ( 68 ) y que despierta antagonismos políticos ( 69 ). Al respecto el profesor CASSESE afirmaba al
67 . CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio: El Derecho internacional en un mundo en cambio, tecnos, Madrid, 1984, p.202.
68 . Algunos autores examinan desde una perspectiva crítica la noción de patrimonio común de la humanidad. En esta dirección JOYNER, afirma lo siguiente “the most that can be postulated about the present status of the CHM (common heritage of mankind) concept is that may indicate an emergent principle of international law. As yet the CHM is not a principle of international law erga omnes. The CHM today is neither the product of “instant custom” not jus cogens. Rather it is merely a philosophical notion with the potential to emerge and crystallise as a legal norm. The prime determinant of how, when or whether that norm-creating process will happen rests in the conduct os States. Whwn sufficient State prectice indicates clear, widw-spread acceptance of the CHM, its legitimacy in international law will be fixed. Until then, the CHM must remain only a conceptual ideal, not an international legal reality supported by State prectice”, JOYNER, Christopher C.: “Legal implications of the concept of the common heritage of mankind”, International and Comparative Law Quaterly, vol. 35, jan. 1986, p. 199.
respecto “parece probable que no tenga ninguna posibilidad de ser aceptado
por los países industrializados mientras no sea debidamente rebajado de
manera que tenga en cuenta sus intereses” ( 70 ); lo cual unido a la “ausencia
de un consensus de opinión en la Comunidad mundial, demuestra la
dificultad de expresarlo en una forma jurídica y vinculante” ( 71 ).
Estas consideraciones son de aplicación también a la idea de “bien
común” referida al patrimonio cultural que tampoco “ha desplegado todavía
todo su potencial ”( 72 ), pero está contribuyendo a instaurar un sistema de
cooperación internacional a través de la difusión, intercambio de
información, promoción de la investigación en materia de patrimonio
cultural y, en especial, a través de la asistencia internacional, que contribuye
69 . CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio: El Derecho internacional en un mundo en cambio, op. cit., p.202.
70 . CASSESE, Antonio: International law in a divided world”, Clarendon Press, Oxford, 1986, p. 391. Sobre esta cuestión GOMEZ ISA, sostiene que no podemos perder de vista las profundas contradicciones que existen a la hora de aplicar este innovador concepto. En todo momento se reflejan los intereses contrapuestos entre los países desarrollados y los países subdesarrollados, entre “el Norte” y “el Sur”. Prácticamente, en todos los ámbitos donde se ha pretendido que el Patrimonio Común de la Humanidad jugase un papel han surgido tensiones e intereses contrapuestos, con el consiguiente peligro de apropìación por parte de los países más industrializados, (GÓMEZ ISA, Felipe:
“Patrimonio Común de la Humanidad”, Estudios de Deusto, Universidad de Deusto, vol. 41/2, julio-diciembre 1993, p.189).
71 . CASSESE, Antonio: International law in a divided world”, Clarendon Press, Oxford, 1986, p. 391. En esta misma linea MALANCZUK afirma: “the common heritage of mankind principle, as applied to the utilization of resources in areas beyond national jurisdiction, has certainly brought a new and useful dimension into the general development of international law, but in essence it is still a controversial and vague political principle which has found some form of legal recognition in a restricted number of treaties and other instruments for a restricted number of States parties to them or supporting them”, MALANCZUK, P: “Space law as a branch of international law”, Netherlands Yearbook of International Law, 1994, p. 174.
72 . VIRALLY, Michel: “Cours géneral de droit international public”, R.C.A.D.I., 1983/V, tome 183, pp. 345 y ss.
a modificar la idea de reciprocidad tradicionalmente presente en las disposiciones convencionales. La práctica de los Estados en materia de tratados pone de manifiesto un progresivo incremento de tratados en los cuales se rompe la regla clásica del do ut des, en virtud de la cual “uno está obligado sólo en la medida en que la parte contraria se atiene a la misma obligación o a una obligación que corresponda, y por lo tanto, se encuentra libre de todo vínculo en cuanto la parte contraria viola sus compromisos” ( 73 ). El principio de reciprocidad en materia convencional, que se traduce en un beneficio directo e inmediato para los contratantes, no está presente en dichos tratados, de modo que, para el Estado contratante únicamente comportan obligaciones.
Ahora bien, existen diferencias conceptuales que no permiten una identificación total entre la noción de patrimonio común de la humanidad y la idea de bien común que fundamenta la protección internacional del patrimonio cultural. De ahí que este interés colectivo de protección, haya sido calificado, “desde un punto de vista técnico-jurídico” como un tertium genus entre el simple interés y el derecho subjetivo” ( 74 ).
73 . CASSESSE al valorar el impacto de los derechos humanos sobre la Comunidad internacional afirma que la oposición “reciprocidad” contra “exigencias comunitarias”, viene dada por la proclamación, en el plano internacional, del derecho de los pueblos a la autodeterminación y de los derechos de la persona humana, que ha supuesto la introducción de “una nueva dimensión” que ha roto la lógica de la reciprocidad suplantándola por una lógica nueva; se trata de la de los “intereses comunitarios”, que trascienden las ópticas nacionales de cada poderoso y reflejan exigencias colectivas y humanitarias de progreso social”, CASSESE, Antonio: Los derechos humanos en el mundo contemporáneo. Ariel, Barcelona, 1991, p.232.
74 . CASANOVAS Y LA ROSA, Oriol: “La protección internacional del patrimonio cultural”, IHLADI, vol. 10, p.109 basándose en el trabajo de CARDONA LLORENS, Jorge: “Interés, interés jurídico y derecho subjetivo en Derecho internacional público”,
De manera que los elementos que caracterizan la noción de patrimonio común de la Humanidad, como son la no-apropiación, la utilización racional, la gestión internacional y el reparto equitativo de los recursos no son de aplicación a la idea de “bien común” o “interés general” referida a la protección internacional del patrimonio cultural, en el mismo modo que se aplican a otros espacios como la Antártida, el espectro radioeléctrico o la Luna.
La Convención de 1972, si bien prevé un sistema de protección y asistencia internacional, “no establece ningún sistema de gestión internacional directa del patrimonio cultural dado que el régimen acordado se basa en el respeto de la soberanía de los Estados, el reconocimiento de los regímenes de propiedad establecidos por las legislaciones nacionales y el suministro de ayuda internacional está basado en el acuerdo con los Estados beneficiarios” ( 75 ).
Aunque lo anterior es cierto puede afirmarse igualmente, que la atribución de una obligación de salvaguardia del patrimonio cultural que recae sobre ciertos Estados, considerados como depositarios de valores comunes a toda la Humanidad, prevista por la Convención de 1972, introduce un principio fundamental que se aproxima al fundamento mismo del concepto de patrimonio común de la Humanidad.
Estudios en recuerdo de la profesora Sylvia Romeu Alfaro, Valencia: Universitat de Valencia, 1989, pp. 231-248.
75 . CASANOVAS Y LA ROSA, Oriol : “La protección internacional del patrimonio cultural”,op. cit; pp.69-70. En este mismo sentido se pronuncia CORRIENTE CÓRDOBA, al subrayar que “la presencia de la soberanía nacional y los derechos públicos y privados constituidos a partir de ella determinan un régimen jurídico del Patrimonio Cultural y Natural distinto del de esos otros bienes o espacios” , “El Camino de Santiago y la protección internacional de los bienes culturales”, Anuario de Derecho Internacional, Universidad de Navarra, 1993, p. 49.
Alexandre KISS, lo califica de patrimonio común de la Humanidad “por afectación” en contraposición al patrimonio común de la humanidad “por naturaleza”. Existen puntos de tangencia entre ambas acepciones, pero la característica fundamental común es el constituir la materialización del “interés común” de la humanidad o del “bien común”, ( 76 ), o responder a una “finalidad de interés general” como lo denominan algunos autores ( 77 ); mientras que la principal diferencia se encuentra en el principio de “no- apropiación” ( 78 ). La distinción entre ambas nociones, quedaría muy desdibujada si se primara la noción de trust, a la que se refiere KISS, como característica principal del patrimonio común de la humanidad, es decir su utilización y conservación para el bien común en interés de toda la humanidad.
76 . KISS, Alexandre-Charles: “La notion de patrimoine commun de l’Humanité”, R.C.A.D.I; t. 175, 1982-II, p. 231. En este mismo sentido el prof. BLANC ALTEMIR, considera que la noción de patrimonio común de la humanidad “se proyecta igualmente a otros ámbitos específicos como el cultural (patrimonio arqueológico y artístico) o el natural (especies salvajes y medio ambiente), en lo que se ha venido en llamar “el patrimonio común de la humanidad por afectación”, desde el momento en que la práctica totalidad de éste se encuentra bajo competencia estatal, faltando por lo tanto el elemento fundamental de la exclusión de soberanía”, BLANC ALTEMIR, Antonio: El patrimonio común de la Humanidad. Hacia un régimen jurídico internacional para su gestión, Ed. Boch, 1992, p.167.
77 . PRIEUR califica dicha finalidad de interés general para la humanidad como “un des axes essentiels de la coopération internationale de la fin du XX siècle”, (PRIEUR, Michel: “La Protection de l’environnement”, en BEDJAOUI, Mohammed: Droit International. Bilan et perpectives, Éditions A. Pedone-UNESCO, París, 1991, pp. 1085-
78 . BLANC ALTEMIR opina al respecto que “ciertamente, aunque el patrimonio cultural y natural no reúnen todos los criterios o requisitos enunciados al principio de este trabajo para identificar la noción de patrimonio común de la humanidad, es necesario señalar que su protección y preservación constituyen la materialización de un interés general de toda la humanidad, a cuya concreción y delimitación contribuye la noción de patrimonio común, con la que, por otra parte, guarda conceptualmente estrecha relación”,
Esta afirmación comporta necesariamente una mayor precisión sobre el contenido jurídico de la noción de “patrimonio común de la humanidad, en particular, con relación a la cuestión de la subjetividad internacional de la Humanidad, y, en última instancia, tal como señala KISS, a una cuestión concreta como es la de la representación: “¿quién puede hablar en nombre de la humanidad?”.
En el ámbito de la protección internacional del patrimonio cultural podría ser el Comité del Patrimonio Mundial, creado por la Convención de 1972, si bien, tal como se ha puesto de manifiesto, no gestiona directamente el patrimonio común de la humanidad aunque sí controla la gestión del mismo que llevan a cabo los Estados.
A este respecto el profesor CASANOVAS Y LA ROSA, afirma que “no se trata de que la humanidad o la comunidad internacional sean titulares de ningún tipo de derechos sobre bienes culturales concretos, o sobre el conjunto de ellos entendido como un patrimonio común. Estas nociones tienen trascendencia jurídica en tanto que, como ha dicho el profesor J.A. CARRILLO SALCEDO, son marcos de referencia que simbolizan la progresiva toma de conciencia de intereses colectivos, comunes que van más allá de los intereses nacionales, y que nos sitúan, por tanto, ante la intensificación y profundización de una de las funciones propias del Derecho internacional desde sus orígenes: La dimensión de la cooperación, como realidad distinta de la otra función básica del Derecho internacional, la coexistencia entre los Estados soberanos” ( 79 ).
BLANC ALTEMIR, Antonio: El patrimonio común de la Humanidad. Hacia un régimen jurídico internacional para su gestión, op. cit; p.189.
Recientemente, la Declaración universal sobre el genoma humano y los derechos humanos, adoptada por la UNESCO, el 11 de noviembre de 1997 ( 80 ), presenta una nueva aplicación del concepto de “patrimonio común de la Humanidad”, aplicándolo a un ámbito diferenciado, que no reúne las características de res communis que constituyen los aspectos comunes de los fondos oceánicos, el espacio ultraterrestre o la Luna y otros cuerpos celestes: prohibición de apropiación individual y utilización en función de objetivos intereses u objetivos comunes.
Si bien el hecho de que un monumento histórico pueda estar sometido a un régimen de propiedad pública o privada sin que ello influya o afecte a su eventual inscripción en la lista de bienes que pertenecen al patrimonio (cultural) de la humanidad, la aplicación del concepto al genoma humano se sitúa en una posición intermedia entre la de los bienes culturales y la contemplada en la Convención de las Naciones Unidas sobre la diversidad biológica. Este último instrumento jurídico explicita en su preámbulo que la conservación de la diversidad biológica “es una preocupación común de la humanidad”, pero no hace de los recursos biológicos un componente del patrimonio común de la misma. La situación jurídica intermedia del genoma humano hace que se le considere patrimonio común de la humanidad, aunque a “título simbólico”, hecho que determina un estatuto jurídico ambiguo ( 81 ).
79 . CASANOVAS Y LA ROSA, Oriol: “La protección internacional del patrimonio cultural”, op cit., pp. 105-106.
80 . Reafirmada en sus principios fundamentales por la Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas el día 9 de diciembre de 1998. Para un estudio sobre esta materia véase: BYK, Christian: “La déclaration universelle sur le génome humain et les droits de l’homme”, JDI, n.3, 1998, pp.675-695.
B).- LA “RESPONSABILIDAD” COLECTIVA DE LA COMUNIDAD
Al aludir al término responsabilidad, en este supuesto, nos estamos refiriendo a una acepción amplia de dicho concepto y no a la noción de responsabilidad en sentido estricto tal cual es definida desde la perspectiva del Derecho internacional y confirmada por la Jurisprudencia internacional, es decir, la relación nueva, surgida con ocasión de la comisión de un acto internacionalmente ilícito, y que suele concretarse en el deber de reparar.
Esta “responsabilidad” colectiva es la consecuencia derivada de la idea de “bien común” o “interés general” referidos a la protección del patrimonio cultural. Se trata de un concepto reciente surgido por primera vez durante la primera mitad del presente siglo y que ha ido adquiriendo gradualmente un mayor relieve. Los considerables perjuicios que han ocasionado sobre el patrimonio cultural algunos de los conflictos recientes, en particular el que se ha desarrollado en la Ex-Yugoslavia, han llevado a evocar en reiteradas ocasiones, en especial tras los bombardeos sufridos por la antigua ciudad de Dubrovnik, el concepto de “responsabilidad” colectiva para la protección del patrimonio cultural. En esta dirección se han incoado determinadas iniciativas para reforzar la protección de los bienes culturales
81 . BYK, Christian, “La déclaration universelle sur le génome humain et les droits de l’homme”, JDI, 1998, nº 3, pp. 675-695, esp. p. 682-686.
en caso de conflicto armado y dotar a la comunidad internacional de los medios necesarios para que en estos supuestos pueda ejercer esta “responsabilidad” colectiva.
A partir del “Pacto Roerich” o Tratado para la protección de instituciones artísticas y científicas, de 15 de abril de 1935, se ha desarrollado el concepto de “responsabilidad” colectiva para la protección del patrimonio cultural. Entre las iniciativas que llevaron a la adopción de este Tratado cabe hacer referencia a la Conferencia de Atenas de 1931 sobre la conservación de los monumentos históricos y las obras de arte, reunida a iniciativa de la Oficina Internacional de Museos, durante el transcurso de la cual se enunció la noción de patrimonio cultural universal ( 82 ). El Preámbulo del Pacto Roerich enuncia que “los monumentos inmuebles son preservados porque constituyen el patrimonio de la cultura de los pueblos”, esta referencia será retomada en la mayoría de los ulteriores instrumentos internacionales sobre la materia.
El anteproyecto de Convención internacional para la protección de los monumentos y obras de arte en el transcurso de conflictos armados de 1938, al que el estallido de la IIª Guerra Mundial no permitió prosperar, hace referencia a la protección de los monumentos, no tanto porque
82 . El Presidente del Comité de Dirección de la Oficina Internacional de Museos, Jules Destrée, en el informe de la Conferencia expresaba lo siguiente: “Parmi les conclusions adoptées par la Conférence d’Athènes, il en est qui constituent de véritables innovations dans l’ordre international. C’est l’admission d’abord, par la Conférence tout entière, de cette notion nouvelle, selon laquelle la sauvegarde des chefs-d’oeuvre dans lesquels la civilisation s’est exprimée au plus haut degré, intéresse la communauté des peuples. ( ) Qu’il me soit permis de noter ici qu’aucun autre domain peut-être, n’appelle davantage la collaboration internationale, que celui de la protection du patrimoine artistique”, “La conservation des monuments d’art et d’histoire”, Dossiers de l’Office international des musées. Institut International de coopération intellectuelle, Société des Nations, 1932; citado por CLÉMENT, Etienne; op. cit., pp. 534-551
constituyen el patrimonio nacional, sino en cuanto a patrimonio universal que debe conservarse en interés de la humanidad entera; resulta interesante destacar que esta concepción del patrimonio influiría decisivamente en la Convención de 1954.
Cuando se desencadenó la IIª Guerra Mundial, si bien sólo estaban en vigor las insuficientes disposiciones de las Convenciones de la Haya de 1907, los Estados contendientes realizaron algunas declaraciones con relación a los bienes culturales. El gobierno francés y el británico afirmaron su deseo de “preservar los monumentos de la civilización humana” y en este sentido, la Oficina Internacional de Museos preparó un modelo de declaración según la cual “la destrucción de una obra de arte es un empobrecimiento cultural de la humanidad entera” ( 83 ).
En el Preámbulo de la Convención de 1954 se reconoce por primera vez en un instrumento jurídico vinculante de carácter internacional “que los daños ocasionados a los bienes culturales pertenecientes a cualquier pueblo constituyen un menoscabo al patrimonio cultural de toda la humanidad, puesto que cada pueblo aporta su contribución a la cultura
“la conservación del patrimonio presenta una gran
importancia para todos los pueblos del mundo” y por tanto, conviene que ese patrimonio tenga una protección internacional”. A través de esta afirmación se está reconociendo implícitamente el concepto de “responsabilidad” colectiva para la salvaguardia del patrimonio cultural que será retomado y expresado con fórmulas diferentes en ulteriores
mundial ” ( )
83 . Les monuments et oeuvres d’art en temps de guerre, Office internacional des Musées, Publications de l’Institut international de coopération intellectuelles, Paris, 1939, citado por CLÉMENT, Etienne; op. cit. p. 537.
instrumentos adoptados por la UNESCO, fundamentalmente en las recomendaciones. Esta Organización ha contribuido no solo a reforzar sino también a ampliar las normas internacionales en las que se halla contenido el ejercicio de la “responsabilidad” colectiva de la Comunidad internacional en materia de protección de bienes culturales. a.- Respecto de los bienes muebles. Afecta particularmente a los supuestos de robo, exportación e importación ilícitas a los que se hallan expuestos. El desplazamiento de los bienes de su lugar de origen puede poner en peligro el patrimonio cultural de los pueblos que lo padecen; esta situación se produce con frecuencia en el caso de excavaciones arqueológicas clandestinas.)
La Recomendación sobre el intercambio internacional de bienes culturales, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, el 26 de noviembre de 1976, afirma con rotundidad: “Teniendo en cuenta que todos los bienes culturales forman parte del patrimonio cultural común de la humanidad y que cada Estado tiene una responsabilidad a ese respecto no sólo hacia sus propios nacionales sino también hacia la comunidad internacional en su totalidad”.
La noción de “responsabilidad” colectiva se encuentra recogida, aunque de una manera implícita, en la Recomendación sobre la protección de los bienes culturales muebles de 1978, en el Preámbulo de la cual se afirma que al representar los bienes culturales diferentes formas de cultura “forman parte del patrimonio común de la humanidad” y, en consecuencia, “cada Estado es moralmente responsable de su salvaguardia ante toda la comunidad internacional” (art. II, pár.2).
b).- Respecto de los bienes inmuebles.
El primer instrumento internacional sobre la protección de bienes inmuebles, adoptado por la UNESCO, en el que se perfila de una manera expresa la noción de “responsabilidad” colectiva para la protección del patrimonio cultural de la humanidad, así como la necesidad de instaurar una cooperación internacional a tal efecto, es la Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro, de 1968. La Recomendación en su Preámbulo pone de manifiesto que “es deber de los gobiernos de asegurar la protección y la conservación de la herencia cultural de la humanidad tanto como de promover el desarrollo social y económico” ( 84 ). Para cumplir este propósito insta a los Estados a tomar las medidas necesarias para fomentar entre sus nacionales el interés y el respeto tanto por su propio patrimonio cultural como por el de los demás pueblos (artículo III, pár. 31).
En la Recomendación sobre la protección en el ámbito nacional, del patrimonio cultural y natural, de 1972 el principio aparece formulado de una manera inequívoca y completa. La Recomendación solicita a los Estados la adopción de un conjunto de medidas de protección científicas, técnicas, administrativas, jurídicas, financieras, así como la articulación de una política educativa y cultural apropiada, con el fin de asegurar una adecuada protección al patrimonio cultural y natural situado en su territorio para que pueda ser transmitido a las “generaciones futuras” (Preámbulo). Determina que corresponde a cada uno de los Estados Partes en cuyo territorio esté situado el patrimonio cultural, la protección y conservación del mismo, pero matizando que se trata de unas “obligaciones no sólo
respecto de sus nacionales, sino también de la comunidad internacional entera” (artículo III, pár. 4) ( 85 ).
Igualmente, se pone de manifiesto el concepto de “responsabilidad” colectiva en la Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos y su función en la vida contemporánea, de 1976 que establece que los conjuntos históricos o tradicionales constituyen los testimonios más tangibles de la riqueza y de la diversidad de las creaciones culturales, religiosas y sociales de la humanidad, y, sin embargo se encuentran amenazados de deterioro e, incluso de desaparición total. Los conjuntos históricos y su medio deberían ser considerados como un “patrimonio universal irremplazable”. Además de la “responsabilidad” colectiva que propone la Recomendación, cabría también una “responsabilidad” distinta, que es la de los miembros de la Comunidad internacional. Se articularía en forma de cooperación multilateral o bilateral, así como a través de Organizaciones internacionales intergubernamentales y no gubernamentales (artículo VI, pár. 54).
La constatación de que la existencia de una responsabilidad frente a la Comunidad internacional por parte de los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones de protección del patrimonio cultural, se basa sólo en los textos de Recomendaciones, ha llevado a afirmar al profesor CASANOVAS Y LA Rosa que “sobre estas bases difícilmente puede afirmarse que la protección del patrimonio cultural constituya una obligación erga omnes en el sentido que existan normas que establezcan comportamientos exigibles por cualquier otro Estado y cuyo
84 . El subrayado es nuestro.
85 . El subrayado es nuestro.
incumplimiento genere responsabilidad internacional. De los textos internacionales de protección del patrimonio cultural y de la noción de “patrimonio cultural de la humanidad” más que la consagración de una obligación erga omnes se deriva el reconocimiento por parte del ordenamiento jurídico de que los bienes culturales constituyen una clase de bienes que tienen una regulación específica” ( 86 ).
III.- LA AUTONOMIA NORMATIVA DEL SECTOR.
El Convenio constitutivo de la UNESCO confiere a esta Organización el mandato a la Organización de velar "por la conservación del patrimonio universal de libros, obras de arte y monumentos de interés histórico o científico", para lo cual recomienda "a los pueblos interesados la adopción de convenciones internacionales que sean necesarias a tal fin" (artículo I, 2, c). Se iniciaba así la instauración de un plano institucional de carácter específico y de ámbito universal, que ha tenido y está destinado a tener una influencia complementaria a los esfuerzos desarrollados por los Estados y por instituciones científicas y particulares en el plano relacional.
De la constatación de las deficiencias inherentes al sistema normativo en vigor, agravadas por la gran capacidad de destrucción demostrada durante la IIª GM, deriva, en una parte importante, toda la actividad normativa internacional emprendida en la más inmediata posguerra que condujo a la adopción de una Convención específica sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado. Ésta se inscribe dentro del amplio movimiento humanitario, desplegado como reacción a las
86 . CASANOVAS Y LA ROSA, Oriol: “La protección internacional del patrimonio cultural”, op. cit; p. 108.
atrocidades cometidas durante la guerra, que pretendía evitar que en un futuro se volvieran a repetir, y que, en lo relativo a la protección del patrimonio cultural, recibe una impulso definitivo con la creación de la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
En este periodo progresivamente se produce, asimismo, una toma de conciencia de los graves perjuicios que amenazan, incluso en tiempo de paz, a los bienes culturales ya sean inmuebles, afectados no sólo por catástrofes naturales o vandalismo, sino también por el rápido progreso de los medios de producción, o muebles cuyas amenazas principales son las excavaciones clandestinas y el tráfico ilícito. A partir de este momento se da un impulso definitivo a la actividad internacional en materia de protección que se traduce en la adopción de una serie de instrumentos jurídicos internacionales, que serán importantes tanto cuantitativa como cualitativamente, y que en su conjunto conducen a una mayor profundización de la cooperación en este ámbito.
Estas consideraciones pueden trasladarse al ámbito de la protección del patrimonio cultural, en el cual la UNESCO desempeña una función prominente, que se puso de manifiesto especialmente a partir de la adopción, bajo sus auspicios de la Convención de 1972. La necesidad de su adopción deriva de la insuficiente protección de los sitios naturales o de las riquezas culturales frente al rápido deterioro, consecuencia de la evolución económica y social, que podía provocar destrucciones irreversibles. De alguna manera, la creciente preocupación respecto al patrimonio cultural, reflejada en el ámbito interno por la adopción de instrumentos específicos
destinados a su preservación, se dejó sentir igualmente, si bien con posterioridad, en el plano internacional.
El desarrollo normativo del sector se ha producido en varias etapas, siendo, como se ha señalado, decisivo el nuevo marco de cooperación institucionalizada a partir del impulso que ha recibido la protección de los bienes culturales desde la creación de la UNESCO. La primera etapa tiene como objeto la regulación específica de los derechos y obligaciones relativos a la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado. Se trata del establecimiento de un conjunto coherente de normas diferenciadas, que desarrollan los principios formulados en anteriores instrumentos jurídicos de Derecho Internacional Humanitario.
A).- LA CONVENCIÓN DE LA UNESCO DE 1954.
A iniciativa de los Países Bajos, en el marco de la IVª sesión de la Conferencia General de la UNESCO (París, 1949), se adoptó la Resolución 6.42 que proclamaba la defensa de los bienes de “valor cultural” ( 87 ). Posteriormente, durante la V Conferencia general de la UNESCO, que tuvo lugar en Florencia en 1950, el gobierno italiano presentó un anteproyecto de convención, que, a su vez, retomaba el Proyecto de la Oficina Internacional
87 . En cumplimiento de dicha Resolución la Secretaría emprendió un nuevo estudio en cooperación con el Consejo Internacional de Museos (ICOM), cuyo resultado se presentó en un informe (Document UNESCO: 5C/PRG/6) basado en el principio de la protección directa, la adopción de medidas preventivas y las sanciones que debían ser incluidas en una ley penal internacional, el mismo fue discutido en la V Conferencia General (1950).
de Museos, adecuándolo a las nuevas experiencias y a los nuevos medios de combate.
El Proyecto sirvió de base los trabajos preparatorios que dieron lugar a una Conferencia diplomática que se desarrolló en la Haya entre el 21 de abril y el 15 de mayo de 1954 ( 88 ) y que concluyó con la firma de la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, un Reglamento anexo para la aplicación de la misma y un Protocolo facultativo; todo ello en conjunto forma un “código” de protección de los bienes culturales que alcanza tanto a los bienes inmuebles como a los bienes muebles ( 89 ), y que, en opinión de algunos autores, los principios fundamentales de estos instrumentos son parte integrante del derecho internacional consuetudinario ( 90 ).
Debe señalarse, no obstante, que como es habitual en todo proceso de codificación del Derecho Internacional Humanitario, también en este caso se tuvo que intentar hallar el equilibrio entre las exigencias humanitarias y
88 . Para un estudio en mayor profundidad del iter normativo que precedió a la Convención de 1954, véase, TOMAN, Jiri: La protection des biens culturels en cas de conflit armé. Commentaire de la Convention de La Haye du 14 mai 1954,Éditions UNESCO, París, 1994, pp.39-42.
89 . En la Conferencia de La Haya estaban representados 56 Estados, entre los cuales 37 firmaron el Acta Final de la Conferencia intergubernamental sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado; 22 Estados firmaron el Protocolo. La Convención entró en vigor el 7 de agosto de 1956, de acuerdo con su artículo 33, en virtud del cual: “La presente Convención entrará en vigor tres meses después de haberse depositado cinco instrumentos de ratificación” siendo hasta 5 de enero de 2000 ratificada por 98 Estados mientras que el Protocolo ha sido ratificado por 82 Estados.; véase:
UNESCO: Convention and Protocol for the protection of cultural property in the event of armed conflict (The Hague, 14 may 1954), as at 5 January 2000.
el orden militar, hasta el punto que en la Convención, tal como se aprecia en varias de sus disposiciones, se hacen múltiples concesiones a las exigencias militares.
La Convención de 1954 en su conjunto supuso la coronación de los esfuerzos que se habían emprendido, especialmente a partir de siglo XIX, para impedir que los conflictos armados dañasen o destruyeran los bienes artísticos e históricos, o fueran lo menos afectados posible por las consecuencias que comportan los fenómenos bélicos. En este sentido, la Convención de 1954, constituye el primer conjunto coherente de normas jurídicas de ámbito universal consagrado enteramente a la protección de los bienes culturales. Se le atribuye el mérito de concentrar en un sólo instrumento las disposiciones relativas a la protección de los bienes culturales que hasta el momento permanecían dispersas en varios instrumentos jurídico-internacionales.
El texto de la misma manifiesta expresamente la intención de cumplir una función armonizadora y complementaria de la normativa existente, así se pone de manifiesto en el Preámbulo a través de una referencia general en la que se expresa la voluntad de vincular la Convención con la normativa previa existente ( 91 ); dicha manifestación recibe su concreción en el artículo 36 de la Convención con relación al cual debe ser interpretada ( 92 ). Con
90 . TOMAN, Jiri: La protection des biens culturels en cas de conflit armé. Commentaire de la Convention de La Haye du 14 mai 1954, Éditions UNESCO, París, 1994, p.41.
91 . El Preámbulo de la Convención se expresa en los siguientes términos “Inspirándose en los principios relativos a la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado proclamados en las Convenciones de La Haya de 1899 y de 1907 y en el Pacto de Washington del 15 de abril de 1935”
92 . Art. 36.1: “En las relaciones entre las Potencias que estén obligadas por las Convenciones de La Haya relativas a las leyes y usos de la guerra terrestre (IV) y a los
relación a la normativa anterior puede constatarse un hecho un tanto curioso y es que ni en el Preámbulo ni en el texto de la Convención se hace mención alguna de las Convenciones de Ginebra de 12 de agosto de 1949 para la protección de las víctimas de guerra, si bien éstas habían servido de inspiración para la Convención de 1954, como puede observarse a través del estudio de varias de sus disposiciones que son casi una reproducción literal de las Convenciones de Ginebra ( 93 ). Las experiencias de los recientes conflictos armados, en especial los que afectaron a Irak y Kuwait, a Croacia y a Bosnia Herzegovina, pusieron de manifiesto la necesidad de estudiar urgentemente la posible revisión de la Convención de La Haya de 1954 a fin de reforzar los medios de aplicación de la misma y su eficacia. A iniciativa del gobierno alemán en 1993 se pone en marcha el proceso de revisión. Bajo los auspicios de la UNESCO se celebraron varias reuniones de expertos (Lauswolt 9-11 febrer 1994, París 28 noviembre-2 diciembre 1994), las cuestiones principales que se abordaron fueron los requisitos exigidos para obtener una protección especial, los mecanismos de control de la aplicación y la cláusula de la
bombardeos por fuerzas navales en tiempo de guerra (IX), ya se trate de las del 29 de julio de 1899 o las de 18 de octubre de 1907, y que sean Partes de la presente Convención, esta última completará la anterior Convención (IX) y el Reglamento anexo a la Convención (IV) y se reemplazará el emblema descrito en el artículo 5 de la Convención (IX) por el descrito en el artículo 16 de la presente Convención en los casos en que ésta y el Reglamento para su aplicación, prevén el empleo de dicho emblema.” Art. 36.2: “En las relaciones entre las Potencias que estén obligadas por el Pacto de Washington del 15 de abril de 1935 para la protección de Instituciones Artísticas y Científicas y los Monumentos Históricos (Pacto Roerich) y que sean Partes en la presente Convención, ésta última completará el Pacto Roerich, y se remplazará la bandera distintiva descrita en el artículo II del Pacto por el emblema descrito en el artículo 16 de la presente Convención, en los casos en que ésta y el Reglamento para su aplicación prevén el empleo de dicho emblema.”
93 . A título de ejemplo concreto puede señalarse que el artículo 21 de la Convención de 1954 es casi idéntico al art. 8/8/8/9 de las Convenciones de Ginebra de 1949. En general las similitudes se aprecian en la terminología utilizada, en la utilización de un signo, en la obligación de difusión de la Convención etc.
necesidad militar. Finalmente, el 26 de marzo de 1999 en el marco de la Conferencia diplomática convocada por la UNESCO en La Haya, se adoptó el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado. Con la adopción del presente Protocolo se pretende, principalmente, establecer un sistema reforzado de protección y completar las medidas de aplicación de la Convención de 1954, intentando, al mismo tiempo, que las normas que rigen la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado reflejen la evolución del derecho internacional ( 94 ).
B).- LA EXTENSIÓN DE LA PROTECCIÓN ANTE TIPOS DE
Durante la Conferencia sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario aplicable a los conflictos armados, celebrada en Ginebra entre 1974 y 1977, se planteó de nuevo, si bien no como una cuestión principal, el tema relativo a la protección de los bienes culturales. Se adoptó la decisión de incluir en ambos Protocolos Adicionales una disposición sobre esta materia ( 95 ), reafirmándose algunos
94 . El Segundo Protocolo fue abierto a la firma, conforme al art, 40 del mismo, del 17 de mayo al 31 de diciembre de 1999 en La Haya. El 1 de enero de 2000 ha sido firmado por 39 Estados, pero no ha sido objeto de ninguna ratificación, según estipula su art. 43 el Protocolo entrará en vigor tres meses después de haberse depositado veinte instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
95 . Si bien durante la primera Conferencia de expertos gubernamentales celebrada en 1971, la protección de los bienes culturales fue objeto de propuestas presentadas por los expertos de México, Suecia, Suiza, la República Árabe Unida y Holanda, el CICR no recogió dichas propuestas en el proyecto de Protocolos sometido a la Conferencia de 1974-77, por considerar que ya quedaban protegidos por las disposiciones más precisas de la Convención de 1954. La iniciativa de insertar en el texto de los Protocolos
de los principios generales enunciados en la Convención de 1954
Conferencia adoptó también la Resolución 20 en la que se reconoce que la Convención de 1954 y su Protocolo Adicional, “constituyen un instrumento de primordial importancia para la protección internacional del patrimonio cultural de toda la humanidad contra los efectos de los conflictos armados”, y que la aprobación del artículo 53 “no será en modo alguno obstáculo para la aplicación de esa Convención”; la Resolución concluye instando a todos los Estados que no son partes “a que suscriban dicha Convención“.
A fin de completar esta evolución es preciso hacer una referencia a la Convención de Ginebra de 10 de octubre sobre Prohibiciones o Restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados ( 96 ). Esta Convención, adoptada dentro del proceso de reafirmación y desarrollo del Derecho Internacional Humanitario, responde a la necesidad de elaborar nuevos instrumentos jurídicos destinados a prohibir o limitar el empleo de ciertos métodos y medios de hacer la guerra ( 97 ). En concreto pretende
Adicionales una disposición destinada a la protección de los bienes culturales partió de una propuesta, en forma de enmienda, efectuada por Grecia, a la que se unieron España y Jordania, y en 1975, la Santa-Sede, Uruguay y Venezuela; TOMAN, Jiri: La protection des biens culturels en cas de conflit armé. Commentaire de la Convention de La Haye, Éditions UNESCO 1994, p. 404.
96 . La Conferencia diplomática sobre el Desarrollo y la Reafirmación del Derecho Internacional Humanitario aplicable en los conflictos armados adoptó la Resolución 22 (IV). En la misma, se recomendaba la convocatoria de una Conferencia Internacional que llegara a resultados concretos sobre la prohibición o la limitación de determinadas armas convencionales. La Conferencia tuvo lugar en Ginebra, del 10 al 28 de septiembre de 1979 y del 15 de septiembre al 10 de octubre de 1980. El 10 de octubre la Conferencia aprobó la Convención y tres Protocolos anexos. La Convención entró en vigor el 2 de diciembre de 1983. España es Estado parte en la Convención, véase: BOE 14 de abril de 1994; A. 1081, para España entró en vigor el 29 de junio de 1994.
97 . Esta idea ya se había puesto de relieve en la XXª Conferencia Internacional de la Cruz Roja de 1965 y por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos celebrada en
prohibir o limitar el uso de aquellas armas clásicas cuyos efectos son considerados excesivamente traumáticos o indiscriminados.
La Convención contiene disposiciones de carácter general, a modo de introducción, pero sin incluir disposiciones que prohíban directamente el empleo de dichas armas. Son los tres Protocolos anexos a la Convención los que contienen las disposiciones que estipulan la prohibición o restricciones del empleo de determinadas armas ( 98 ). Desde la perspectiva de la protección de los bienes culturales, los Protocolos más significativos son el Protocolo de Ginebra, de 10 de octubre de 1980, sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos (Protocolo II) y, en menor medida, el Protocolo de Ginebra, de 10 de octubre de 1980, sobre prohibiciones o restricciones del empleo de armas incendiarias (Protocolo III). El Protocolo II prevé la protección de los bienes culturales, p

References: artículo 36
 artículo 34
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 33
 artículo 36
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 21
 Resolución 
 artículo 53
 Resolución 
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