Source: http://www.tc.gc.ca/fra/sstc/Examen_LSF/chapitre6-393.htm
Timestamp: 2018-08-16 16:45:51+00:00

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﻿ Chapitre 6: Collecte , analyse et diffusion d'informations - Transports Canada
Chapitre 6: Collecte , analyse et diffusion d'informations
Pour faire progresser la sécurité, il est indispensable que les compagnies de chemin de fer et les organes de réglementation disposent des données nécessaires au bon moment. On ne saurait trop insister sur l'importance de solides données pour leur analyse rationnelle et leur interprétation. De même, le fait de renseigner clairement le public sur l'état de la sécurité ferroviaire revêt autant d'importance et joue un rôle crucial dans l'élaboration des politiques publiques. Le thème de la collecte, l'analyse et la diffusion de données sur la sécurité ferroviaire est revenu souvent tout au long des consultations. En règle générale, cette question suscite le mécontentement général. En notre qualité de Comité, même après avoir utilisé les données publiquement accessibles émanant de sources gouvernementales et avoir commandé une étude statistique1, nous avons éprouvé des difficultés à connaître le véritable état de la sécurité ferroviaire au Canada en raison de données insuffisantes.
Si l'on revient aux recommandations issues d'examens antérieurs de la sécurité ferroviaire2, on constate que les mêmes thèmes reviennent sans cesse, notamment l'insuffisance des données, l'absence d'analyse approfondie et l'absence d'indicateurs de rendement. Les mêmes carences existent toujours. Comme nous l'avons vu plus haut dans notre rapport, l'évaluation de la sécurité ferroviaire au moyen des données actuellement recueillies ne fournit pas un tableau détaillé ou sans équivoque de la sécurité du système ou de ce qu'elle devrait être. Nous admettons volontiers que l'évaluation de la sécurité ferroviaire est un sujet complexe qui fait intervenir un certain nombre d'entités. Malgré les efforts déployés au fil des ans pour améliorer cet élément de la sécurité ferroviaire, nous estimons que beaucoup d'éléments restent à améliorer et qu'il faut attacher un niveau de priorité élevé à l'atteinte de résultats.
6.1 Responsabilités relatives à la collecte, à l'analyse et à la diffusion d'informations
Un certain nombre d'entités recueillent, analysent et diffusent des statistiques et des données sur la sécurité ferroviaire, parmi lesquelles le Bureau canadien de la sécurité des transports, Transports Canada, les gouvernements provinciaux et l'industrie du transport ferroviaire à proprement parler.
Comme nous l'avons déjà vu, le Bureau canadien de la sécurité des transports (BST) est un organisme autonome qui relève du Parlement par le truchement du président du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Son principal objectif est de faire progresser la sécurité des transports en menant des enquêtes indépendantes sur les accidents ferroviaires, les sinistres maritimes, les accidents d'aviation et de pipeline. En termes simples, le mandat du BST consiste à répondre à trois grandes questions : Que s'est-il passé? Pourquoi cela s'est-il passé? Que peut-on faire pour atténuer les risques que cela se reproduise? Au coeur de ce processus, il faut déterminer les manquements à la sécurité, formuler des recommandations pour y remédier et rendre compte au public des résultats des enquêtes et des constatations. Le BST n'a pas pour objectif d'attribuer le blâme ou de déterminer la responsabilité, et ses constatations et recommandations ne sont pas exécutoires par les parties concernées. Les ministres du gouvernement fédéral ont néanmoins l'obligation de donner suite officiellement aux recommandations du BST en prenant des mesures ou en les planifiant.
Le Bureau obéit à un processus d'enquête rigoureux, notamment en validant les données et les faits pour assurer l'équité et l'exactitude des rapports avant de les publier à l'issue de ses enquêtes. Le BST n'a pas les ressources nécessaires pour procéder à une enquête approfondie sur tous les accidents. Dans le secteur ferroviaire, par exemple, sur près de 1 200 accidents ferroviaires par an, une douzaine environ font l'objet d'une enquête approfondie et sont signalés chaque année. La décision de procéder à une enquête approfondie dépend dans une large mesure de si le BST pense que cela contribuera à améliorer la sécurité. Il peut falloir un à deux ans pour qu'un rapport d'enquête soit rédigé et rendu public.
Une autre fonction importante assumée par le BST consiste à publier, sous forme globale, des statistiques sur les accidents de transport, ce qui englobe à la fois les accidents et les incidents. Le BST établit des statistiques mensuelles à partir de données qui lui sont signalées et publie des mises à jour actualisées et un rapport annuel. Les données sont diffusées au grand public sur le site Web du BST. Le Bureau est également tenu de rendre compte chaque année de ses activités au Parlement. Les données du BST sont la principale source de données sur les accidents dont se servent d'autres organismes, comme Transports Canada.
Les exigences relatives aux rapports sur les accidents imposées à l'industrie des transports sont énoncées dans le Règlement de la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports. Le Règlement définit ce qui Renforcer les liens : Un engagement partagé pour la sécurité ferroviaire 95 constitue un « accident ferroviaire à signaler » et un « incident ferroviaire à signaler ». Le Règlement prescrit également les données qu'il faut signaler au BST le plus vite possible dans le cas d'un accident ou un incident « à signaler ». Parmi ces données, il faut mentionner la date et l'heure de l'accident, le lieu, une description de l'accident ou de l'incident, l'ampleur des dégâts matériels subis par le matériel roulant et l'heure prévue d'arrivée du matériel de dégagement de la voie.
6.1.1 Transports Canada
Deux organismes au sein de Transports Canada sont chargés de recueillir des données qui ont trait à la sécurité ferroviaire : la Direction générale de la sécurité ferroviaire et la Direction générale du transport des marchandises dangereuses. Dans le cadre de son mandat, qui consiste à surveiller la réglementation des chemins de fer du Canada, la Direction générale de la sécurité ferroviaire exige de l'industrie qu'elle rende compte au Ministère des questions propres aux systèmes de gestion de la sécurité. En outre, les inspecteurs de la sécurité ferroviaire sont investis du pouvoir de solliciter des documents et des renseignements afin d'assurer le respect de la Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF). La Direction générale recueille par ailleurs divers renseignements auprès de l'industrie et d'autres sources pour suivre les activités de l'industrie et celles de ses propres inspecteurs de la sécurité ferroviaire pour les besoins de sa planification interne.
Une base de données en cours de constitution par la Direction générale de la sécurité ferroviaire, appelée Passerelle intégrée de la sécurité ferroviaire (PISF), fera appel à diverses sources d'informations, aussi bien internes qu'externes, afin d'aider la Direction générale à analyser les tendances, à gérer les risques et à prendre des décisions au sujet d'éléments comme le ciblage des inspections de sécurité et le déploiement de ses moyens. Pour les données sur les accidents, au lieu de constituer une base de données redondante, la Direction générale compte essentiellement sur la base de données du BST. La Direction générale ne se livre à aucune enquête officielle sur les accidents, car cela relève du domaine exclusif du BST, même si elle enquête parfois sur le respect des règles, des règlements et des normes établis en vertu de la LSF.
La deuxième entité au sein de Transports Canada qui recueille activement des données sur la sécurité ferroviaire est la Direction générale du transport des marchandises dangereuses. Cette dernière est l'organe de réglementation fédéral responsable de la manutention et du transport des marchandises dangereuses et la principale source d'informations sur les incidents concernant des marchandises dangereuses, pas seulement dans le domaine du transport ferroviaire, mais dans tous les autres modes de transport. En vertu de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses et de ses règlements, un régime de déclaration des accidents a été institué essentiellement pour qu'une intervention puisse être immédiatement déclenchée en cas de déversement réel ou éventuel. Le Centre canadien d'urgence transport (CANUTEC) est exploité par Transports Canada pour aider les responsables des interventions d'urgence à faire face aux urgences mettant en cause des marchandises dangereuses et tient lieu également de centre d'information et de recherche. La Direction générale du transport des marchandises dangereuses est donc en mesure de recueillir, de mettre à jour et de diffuser des données sur les événements concernant des marchandises dangereuses et de mettre ces données à la disposition des usagers.
En outre, Transports Canada publie annuellement Les transports au Canada, rapport dans lequel le Ministère rend compte sous forme sommaire de ses activités annuelles et où l'on trouve une mine de données statistiques sur tous les modes de transport. Toutefois, en ce qui concerne la sécurité ferroviaire, ce rapport contient peu de données en dehors de celles du BST sur les accidents ferroviaires.
6.1.2 Provinces et industrie
Les autorités provinciales, à des degrés variables, recueillent des renseignements sur les activités des chemins de fer, notamment des données sur les accidents au sujet des compagnies de leur compétence. En raison de la limitation des pouvoirs du gouvernement fédéral sur l'exploitation de tous les chemins de fer au Canada, comme nous l'avons vu au chapitre 4, les chemins de fer de compétence provinciale ne sont nullement tenus de déclarer les données sur les accidents à un organisme fédéral comme le BST ou Transports Canada. Néanmoins, le BST recueille des données auprès de certains chemins de fer de compétence provinciale, même s'il ne les combine pas ni ne les publie avec les données recueillies auprès des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.
Individuellement, les compagnies de chemin de fer recueillent des données sur la sécurité pour leurs propres besoins, en général dans le cadre de leurs procédés internes de saine gestion. Les données sur la sécurité qui ont trait à l'exploitation des chemins de fer sont indispensables aux compagnies pour s'autoévaluer, assurer la sécurité de leur exploitation, juger de leur rendement, planifier leurs activités d'entretien et atténuer les risques. Au nom de ses membres, l'Association des chemins de fer du Canada recueille et diffuse chaque année des statistiques sur l'industrie. Par exemple, son rapport annuel, Tendances ferroviaires, présente un cliché de la sécurité ferroviaire et contient quantité d'autres indicateurs de l'exploitation des chemins de fer au Canada.
6.2 Données insuffisantes
Trois phases distinctes, encore qu'interdépendantes, se rattachent à l'évaluation statistique de la sécurité ferroviaire - la collecte de données, l'analyse de données et la diffusion d'informations. Les progrès de la sécurité ferroviaire doivent être un objectif commun faisant intervenir les trois phases qui contribuent à la sécurité du public, à la sécurité des cheminots, à la protection des biens matériels et de l'environnement et qui profitent également aux compagnies de chemin de fer sur le plan de l'efficacité et de la rentabilité.
Au cours de nos consultations avec les intervenants, et par le biais d'autres études de recherche, on nous a adressé un message homogène selon lequel l'état actuel des données ne reflète pas fidèlement ni n'aide à améliorer la sécurité ferroviaire dans toute la mesure nécessaire, en raison d'un certain nombre de carences. Les carences dans la collecte, l'analyse et la diffusion des données ont été fréquemment mentionnées.
Beaucoup s'accordent à penser que les données publiées par le BST sur les événements ferroviaires ne donnent pas un tableau détaillé ou entièrement exact de la sécurité ferroviaire au Canada. Par exemple, les compagnies de chemin de fer peuvent avoir de la difficulté à interpréter les prescriptions relatives aux rapports qu'elles sont tenues de présenter conformément au Règlement sur le BST. à l'issue d'un accident, c'est à la compagnie de chemin de fer de déterminer si son matériel roulant a subi des dégâts qui compromettent la sécurité de son exploitation. La façon de déterminer cela peut prêter à confusion et il y a un manque d'homogénéité au sein d'une compagnie et entre plusieurs compagnies.
On a appris récemment qu'en raison d'une divergence d'interprétation des prescriptions du BST en matière de rapports, les données du CN qui remontent à 2002 ont été sous-déclarées. Il a donc fallu réviser les statistiques portant sur la période quinquennale jusqu'en 2007. Les ambiguïtés relatives à cette période se rapportent le plus souvent à des types d'incidents mineurs. Compte tenu de cette situation, nous croyons savoir que le BST est en train de réviser son règlement sur les rapports d'accidents/ incidents, lequel devrait entrer en vigueur en 2008.
Le BST s'en remet essentiellement aux compagnies dechemin de fer pour lui signaler les événements ferroviaires, sans aucune procédure structurée ou homogène de validation ou de contestation des données qui lui sont signalées. Le plus fréquemment, l'accident qui survient à une compagnie de chemin de fer ne fait pas l'objet d'une enquête officielle du BST et la détermination des causes de l'accident est laissée au soin de la compagnie. Il est fréquent que la cause ne soit pas immédiatement connue et qu'elle soit laissée en blanc lorsque les données sont signalées pour la première fois au BST. Trop souvent, la cause n'est jamais signalée au BST; celui-ci ne fait pas de suivi pour connaître cette cause, ce qui explique que la base de données sur les événements soit incomplète. Par exemple, le nombre de déraillements en voie principale dans la base de données du BST qui n'ont pas été codés avec une cause est passé de moins de 10 % en 1999 à près de 50 % en 2006 - ce qui explique que la base de données limite les conclusions que l'on peut en tirer3.
On nous a également signalé des problèmes dus à l'absence d'indicateurs de gravité qui pourraient aider à juger de la gravité d'un accident. Le seul indicateur apparent signalé est le nombre de wagons qui ont déraillé dans chaque accident, mais cela ne dit pas grand-chose sur la gravité d'un accident ou sur ses conséquences effectives. Un wagon dont les roues quittent la voie à basse vitesse, mais qui demeure en position verticale, est comptabilisé de la même façon qu'un wagon qui circule à grande vitesse, qui se renverse et qui déverse son contenu sur la voie. Aux États-Unis, en vertu des exigences de la Federal Railroad Administration (FRA) en matière de rapports, le principal critère de signalement d'un accident ferroviaire est que les dégâts aux matériels ferroviaires doivent dépasser une certaine valeur pécuniaire (qui s'établit actuellement à 8 200 $US)4. Cela permet de se faire une idée limitée de la gravité de l'accident.
Le Canada n'utilise pas de valeur pécuniaire comme critère de signalement ou comme indicateur de gravité. à moins que le Canada n'adopte des fourchettes pour la valeur des dégâts (p. ex. 8 200 $ - 15 000 $, 15 000 $ - 50 000 $, 50 000 $ - 200 000 $, etc.), une valeur seuil unique n'ajoute pas grand-chose pour déterminer le degré de gravité. En revanche, l'un des avantages qu'il y a à utiliser une valeur pécuniaire comme critère de signalement d'un accident est que c'est un critère clair, sous réserve que les dégâts puissent facilement être évalués et être traduits en termes pécuniaires. Le Comité privilégie l'étude de nouvelles idées pour illustrer la gravité des accidents ferroviaires au Canada.
Les critères de signalement des accidents et des incidents au Canada sont moins précis qu'aux États-Unis, où l'on utilise une valeur pécuniaire seuil. Les critères canadiens se prêtent plus à l'interprétation des compagnies de chemin de fer, comme nous l'avons mentionné plus haut. Pour qu'un accident soit signalé au BST, le règlement dispose que le matériel roulant doit subir des dégâts qui en compromettent la sécurité d'exploitation.
Les expressions « sécurité d'exploitation » ou « fait planer un risque ou une menace » introduisent un élément de subjectivité dans la détermination de l'obligation de signaler ou non un accident ou un incident. Il faudrait des directives claires émises par le BST et bien comprises par les compagnies de chemin de fer pour saisir les données avec précision. Malheureusement, ce n'est pas le cas, comme nous l'avons vu au sujet de la récente expérience du BST avec les données du CN.
Définitions du BST:
« accident ferroviaire à signaler » Accident résultant directement de l'utilisation de matériel roulant au cours duquel, selon le cas:
(b) le matériel roulant:
(iv) soit subit des dommages qui en compromettent la sécurité d'utilisation;
(v) soit subit ou provoque un incendie ou une explosion ou occasionne des dommages au chemin de fer de sorte que la sécurité des personnes, des biens ou de l'environnement est compromise;
« incident ferroviaire à signaler » Incident résultant directement de l'utilisation de matériel roulant au cours duquel, selon le cas:
(a) un risque de collision survient;
(g) tout membre d'équipage dont les fonctions sont directement liées à la sécurité d'utilisation du matériel roulant subit une incapacité physique qui le rend inapte à exercer ses fonctions et compromet la sécurité des personnes, des biens ou de l'environnement.
Règlement sur le Bureau de la sécurité des transports (DORS/92-446)
En règle générale, la comparaison des données canadiennes et américaines sur la sécurité ferroviaire telles qu'elles sont recueillies par les instances nationales équivaut à essayer de comparer des pommes et des oranges, compte tenu des différentes prescriptions en matière de rapports de chaque instance nationale. Les chemins de fer canadiens sont tenus de signaler leurs incidents aux instances américaines dans le cadre de leurs activités aux États-Unis selon les règles américaines. À des fins de comparaison, les compagnies déterminent également si un accident qui survient dans le cadre de leurs activités au Canada répond au seuil de signalement américain.
Si l'on considère les accidents par million de trains-milles, là où les accidents sont définis selon les critères américains, le CN et le CFCP soutiennent favorablement la comparaison avec les compagnies de chemin de fer américaines, si l'on se fonde sur leurs activités globales nord-américaines5. Il est intéressant de signaler que, si la définition américaine d'accident était adoptée au Canada au lieu des critères du BST, le nombre d'accidents à signaler au BST chuterait de 90 % ou même plus6. Nous sommes d'avis que l'analyse des accidents est facilitée par un plus gros volume de données et non pas un moindre volume et nous ne militons pas pour la révision des critères de signalement des accidents ou pour des indicateurs de gravité qui aboutiraient au signalement d'un moins grand nombre d'accidents et d'incidents que ce que prescrit actuellement le BST.
Les mesures de normalisation des données utilisées ne suffisent pas à refléter les changements survenus dans la charge de travail de l'industrie du transport ferroviaire avec le temps. Les volumes transportés par les compagnies de chemin de fer ont régulièrement augmenté7 et, en dehors d'influences tierces, comme l'étalement des villes, ont abouti à la multiplication des risques d'interface entre les gens/véhicules et le matériel roulant ferroviaire. À l'heure actuelle, la mesure la plus courante qui sert à normaliser le nombre d'accidents en un taux d'accidents comparable, en tenant compte des variations du volume d'activité ferroviaire, est le taux d'accidents par train-mille, généralement exprimé en accidents par million de trains-milles.
Le nombre de trains-milles n'est pas la seule mesure d'activité qui peut servir à normaliser les données. Lorsqu'on utilise les accidents par million de trains-milles, il est manifeste que les données ne fournissent pratiquement aucun renseignement complémentaire au sujet des tendances ferroviaires dans le temps, les chiffres se contentant de refléter le nombre absolu d'accidents par an8. Les décideurs auraient tout intérêt à disposer d'une base plus instructive pour normaliser le nombre d'accidents dans l'industrie du transport ferroviaire. Le recours au milliard de tonnes-milles brutes, par exemple, a été proposé comme solution prometteuse pour le transport des marchandises et comme solution qui permet de saisir les changements survenus dans la charge de travail et la productivité des compagnies de chemin de fer, comme des charges transportées plus lourdes9.
Un autre facteur limitatif tient au fait que les données du BST ne reflètent que les renseignements fournis par les chemins de fer de compétence fédérale sans saisir l'intégralité des entreprises de chemin de fer au Canada, qui englobent de nombreuses compagnies de compétence provinciale10. En outre, la taille de l'industrie se reflète mal dans les données en raison des changements survenus dans le nombre de chemins de fer de compétence fédérale, qui peut varier à mesure que des lignes de chemin de fer fédérales sont abandonnées, que des compagnies d'intérêt local provinciales sont créées ou, comme dans le cas de BC Rail, sont prises en charge par le CN, et que les grandes compagnies de chemin de fer provinciales sont absorbées dans le domaine fédéral. À notre connaissance, les données sur les accidents ne sont pas rajustées pour tenir compte de ces situations.
Même si le BST publie d'excellents rapports d'enquête détaillés sur les accidents et qu'il est reconnu comme chef de file mondial au chapitre des méthodes et des procédures d'enquête sur les accidents, il ne peut procéder qu'à un nombre infime d'enquêtes sur les accidents une année donnée. Sachant que le Bureau peut formuler des recommandations provisoires ou émettre des avis de sécurité, le Comité déplore qu'il faille souvent un ou deux ans pour qu'un rapport d'accident soit préparé et publié, ce qui a pour effet de ralentir le débit des informations fournies au public - public qui peut être pris d'angoisse lorsqu'il est témoin d'un accident notoire ou d'accidents répétitifs dans une même région.
Compte tenu de leurs problèmes intrinsèques, on peut donc dire que les données sur la sécurité ferroviaire présentent de nombreuses difficultés lorsqu'on cherche à en analyser le sens véritable. En outre, le BST n'est pas responsable de la surveillance de la sécurité et on ne peut s'attendre à ce qu'il procède à une analyse détaillée des données et des tendances qui devraient entrer en ligne de compte dans la politique de sécurité, les règlements, la surveillance et les mesures correctrices - qui restent essentiellement l'apanage de l'organe de réglementation.
Les auteurs de deux études de recherche que nous avons commandées ont reproché à la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada de ne pas en faire assez au chapitre de la collecte et de l'analyse systématiques des données et d'avoir une attitude réactionnelle plutôt que proactive11. Pour les données sur les événements ferroviaires (aussi bien les accidents que les incidents), la Direction générale de la sécurité ferroviaire compte beaucoup sur les renseignements qu'elle glane dans la base de données du BST - source d'informations qui a ses limites, comme nous l'avons vu plus haut. En revanche, les compagnies de chemin de fer se plaignent que Transports Canada présente un trop grand nombre de demandes d'information spéciales sans indiquer clairement la raison pour laquelle ces renseignements sont demandés, s'ils font partie d'une vérification, d'une inspection ou d'une enquête, ou s'ils ont un rapport avec la surveillance des systèmes de gestion de la sécurité. Les compagnies de chemin de fer déplorent également l'absence de rétroaction sur les activités de vérification et de collecte de données menées par l'organe de réglementation. Il ne semble pas y avoir de méthode cohérente de collecte des données au sein de la Direction générale.
Il faut donc des communications plus franches entre Transports Canada et les compagnies à cet égard. Mais il y a plus important, c'est l'absence d'un débit régulier d'informations et de données pour l'élaboration des politiques et la surveillance de la réglementation. Comme l'ont fait observer les chercheurs, Transports Canada semble se livrer à une analyse limitée des données et ne pas déployer beaucoup d'efforts pour évaluer le bilan de sécurité global de l'industrie du transport ferroviaire12.
En dehors de citer à nouveau les données sur les événements du BST, il n'y a pas d'autres indicateurs accessibles au public pour savoir si le réseau ferroviaire du Canada est sécuritaire ou s'il l'est plus qu'il l'était. Même si le Ministère se sert des données provenant de diverses sources pour établir ses priorités internes, cibler les inspections et régulièrement surveiller la conformité des compagnies de chemin de fer, il reste beaucoup à faire au niveau macro pour rendre compte de ces résultats à un auditoire plus vaste. Par exemple, en établissant des cibles de rendement avec l'industrie et en contraignant celle-ci à prouver à l'organe de réglementation que la sécurité s'améliore constamment, à la fois comme industrie et grâce à chaque compagnie, on pourra transformer une philosophie d'« accidents inévitables » en une attitude plus proactive.
Direction 2006, le programme échelonné sur 10 ans visant à réduire de 50 % les accidents aux passages à niveau et qui surviennent à des intrus, n'a sans doute pas entièrement atteint son objectif. Néanmoins, le programme s'est soldé par d'importantes réductions grâce à des mesures d'éducation, d'ingénierie, de recherche et d'application de la loi. Le Comité est d'avis que l'industrie du transport ferroviaire, moyennant l'appui des organes de réglementation, doit prouver la même amélioration continue de la sécurité que ce qu'elle fait pour les économies de coûts.
Il faut également que l'organe de réglementation se procure des renseignements auprès des compagnies de chemin de fer individuelles pour assumer son rôle de surveillant de la réglementation, que ce soit par le biais d'activités d'inspection, d'enquête ou de vérification. Or, l'organe a éprouvé des difficultés à obtenir des données sur la sécurité auprès des compagnies en raison du manque de clarté des règlements ou du motif qui se cache derrière les demandes d'informations. On a reproché à l'industrie du transport ferroviaire de faire preuve d'un manque de collaboration dans la fourniture de données ou de rendre la tâche plus difficile que nécessaire aux inspecteurs qui cherchent à obtenir des données.
Les compagnies de chemin de fer ont adopté des applications éminemment techniques pour produire des données à partir des activités d'inspection qui ont trait à la surveillance des voies et des matériels et traiter ces données pour planifier un programme d'entretien proactif. L'industrie mène également des enquêtes internes sur les accidents et les incidents. Ces procédés et ces informations devraient aider l'industrie à rationaliser la déclaration des renseignements nécessaires aux organes de réglementation de manière ponctuelle. Nous admettons que de nombreux petits chemins de fer ne sont sans doute pas aussi capables que les compagnies plus importantes de saisir et de déclarer leurs données par voie électronique à l'organe de réglementation et qu'il faudra donc prévoir des aménagements raisonnables dans ces cas.
Un élément qui n'est pas abordé dans notre mandat est celui de la sûreté ferroviaire. Il se peut qu'il faille envisager et peut-être même incorporer des prescriptions sur les données de sûreté dans les méthodes révisées de collecte et d'analyse des données sur la sécurité ferroviaire de Transports Canada. La question de la limitation des ressources ministérielles a également été signalée à notre attention comme facteur qui limite les responsabilités que peut assumer la Direction générale de la sécurité ferroviaire. Nous abordons cette question plus en détail au chapitre 11.
6.3 Collecte des données
Comme nous l'avons entendu dire au cours des consultations et dans de nombreux mémoires présentés par écrit, les données recueillies par les entités gouvernementales, principalement le BST et Transports Canada, ne permettent pas de se faire un tableau exact ou détaillé de la sécurité ferroviaire au Canada puisqu'elles se concentrent principalement sur les accidents et les incidents. Transports Canada consulte la base de données du BST pour y trouver des données sur les événements ferroviaires et complète cela en recueillant des données sur les activités qui se rapportent à son rôle de surveillant de la réglementation. Le Ministère tient par ailleurs une base de données distincte sur les accidents concernant des marchandises dangereuses. Mais ces données ne sont pas recueillies ni coordonnées dans le but de permettre à la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada de surveiller efficacement la sécurité globale du secteur ou d'évaluer l'efficacité de ses programmes, règlements, règles et normes. Les données actuelles ne permettent pas à l'organe de réglementation de s'acquitter de toutes ses responsabilités, et il faut immédiatement s'efforcer de déterminer quelles données sont nécessaires pour donner satisfaction aux entités gouvernementales et aider l'industrie à améliorer la sécurité ferroviaire.
Pour l'heure, on peut déplorer l'absence de mesures du rendement utiles et d'indicateurs proactifs/prévisionnels de la sécurité. L'idée de s'en remettre aux données limitées sur les accidents du BST ne permet pas de comprendre suffisamment la sécurité ferroviaire dans l'optique générale de la sécurité publique. Il faut donc que Transports Canada s'interroge sur l'éventail des besoins d'informations sur la sécurité ferroviaire au nom du gouvernement. Il est important de coordonner les efforts et de collaborer de près avec tous les intéressés pour déterminer ces besoins afin d'élaborer un protocole de collecte et de signalement des données qui soit prévisible, régulier et sur support électronique. Cela devrait également réduire le besoin pour l'organe de réglementation d'adresser des demandes spéciales d'informations à l'industrie. Lorsqu'il y est tenu, ces demandes doivent alors être parfaitement expliquées et justifiées.
En définitive, Transports Canada est responsable devant le gouvernement du Canada et le public de la sécurité du système ferroviaire national et c'est la raison pour laquelle le Ministère doit être au coeur des efforts visant à mieux comprendre et interpréter les données et à les traduire en politiques, en programmes et en règlements qui font progresser la sécurité ferroviaire.
Le BST doit poursuivre son mandat qui consiste à enquêter sur les accidents et à en rendre compte, mais il n'est pas nécessaire qu'il recueille des données sur les accidents ferroviaires; c'est à l'organe de réglementation d'assumer ce rôle. D'autres pays séparent ces deux rôles, au motif qu'il faut préserver la neutralité de l'organisme d'enquête. Il n'est pas nécessaire qu'un tel organisme prenne part à la collecte et à l'analyse des données qui alimentent le processus de réglementation.
Comme exemples d'autres administrations où la collecte et l'analyse des données sont beaucoup plus évoluées qu'au Canada, il faut mentionner le Rail Safety and Standards Board (RSSB) du Royaume-Uni et l'Office of Safety Analysis de la Federal Railroad Administration (FRA) des États-Unis.
La FRA tient une base de données sur son site Web pour mettre les données sur la sécurité ferroviaire à la disposition d'un vaste auditoire qui englobe le personnel de la FRA, les compagnies de chemin de fer, les organismes de recherche et de planification et le public. Près de 700 chemins de fer fournissent des données à la FRA et les requêtes peuvent remonter 10 ans en arrière ou même plus pour connaître les tendances. Un segment de la base de données est sécurisé et n'est accessible qu'au personnel de la FRA. Les visiteurs de ce site Web public ont accès à tout un éventail de données sur la sécurité ferroviaire qui traitent des accidents et des incidents. Par exemple, on y trouve des données sur les accidents par compagnie de chemin de fer, par état, par nombre d'inspections ainsi que des données sur les accidents aux passages à niveau rail-route. Les utilisateurs peuvent télécharger toute une diversité de fichiers dans la base de données de sécurité, commander des publications et visionner des données statistiques d'actualité sur la sécurité ferroviaire. La FRA et les intervenants collaborent pour apporter des changements à la base de données et les changements proposés doivent franchir le processus d'avis de projet de réglementation avant que les changements ne soient définitivement adoptés.
Le National Transportation Safety Board (NTSB) des États-Unis, qui est analogue au Bureau canadien de la sécurité des transports, mène des enquêtes sur les accidents de transport, notamment sur les accidents ferroviaires. Les rapports finals sur les accidents du NBST prenaient environ deux ans avant d'être publiés, mais le Bureau a depuis réduit ce délai à 15 mois et il vise un délai de 12 mois. Les rapports factuels rédigés par les enquêteurs du NTSB sont généralement accessibles au public dans les six mois qui suivent un accident. Le NBST n'enquête pas sur les accidents évités de justesse; pas plus qu'il ne recueille de données sur les accidents ferroviaires.
Le RSSB est une entreprise à but non lucratif qui appartient aux principaux intervenants de l'industrie du transport ferroviaire au Royaume-Uni, et il est indépendant de toute compagnie de chemin de fer. Il a pour mission de diriger et de faciliter les travaux de l'industrie afin d'améliorer continuellement le bilan des compagnies de chemin de fer sur le plan de la santé et de la sécurité et de faciliter l'atténuation des risques pour les voyageurs, les employés et le public. Il publie chaque année un rapport sur le bilan de sécurité qui analyse, mesure et fait connaître le bilan de sécurité de l'industrie et contient une analyse statistique détaillée de tout un éventail d'indicateurs de rendement. La Rail Accident Investigation Branch est un organisme indépendant distinct au Royaume-Uni qui enquête sur les accidents et les incidents ferroviaires. Le principal organe de réglementation est l'Office of Rail Regulation, dont la fonction primordiale est de réglementer le réseau ferroviaire national.
Le Canada aurait sans doute intérêt à étudier ces administrations et d'autres pour ce qui est des enquêtes sur les accidents, des méthodes et des activités de collecte des données et des façons dont ils mesurent le bilan de sécurité des compagnies de chemin de fer.
Transports Canada devrait être chargé de recueillir des données sur la sécurité ferroviaire et s'assurer que les besoins des organismes gouvernementaux sont satisfaits et qu'il n'y a ni redondance ni confusion pour les entités et les intervenants chargés d'établir des rapports. Il devrait y avoir un calendrier régulier pour l'établissement des rapports et les demandes ou requêtes spéciales doivent être accompagnées des motifs qui les justifient et leur nombre devrait être maintenu au plus bas niveau.
Le fondement d'une base de données quelconque consiste à recueillir les données voulues qui seront soumises à une analyse et qui produiront des interprétations utiles visant à répondre aux questions sous-jacentes. En l'occurrence, l'objectif est la sécurité ferroviaire et le désir de surveiller et de constamment améliorer le bilan de sécurité. Pour évaluer le bilan de sécurité d'une entreprise ou d'une branche d'activités, il faut un «éventail de mesures » judicieusement choisies. Les données peuvent provenir de diverses sources; aussi est-il important de comprendre d'emblée l'objectif, les indicateurs de rendement qui sont à la fois importants et utiles et la façon de recueillir et d'analyser les informations. Dans le milieu de la sécurité ferroviaire qui intéresse à la fois des entreprises privées et des entités responsables de la sécurité publique, la collaboration et l'action concertée sont nécessaires pour atteindre ce but commun.
Le rapport de l'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire de 1994, Sur la voie : L'avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, soulignait le besoin d'une collaboration entre l'organe de réglementation et l'industrie pour évaluer les données nécessaires et recueillir et analyser les données afin d'élaborer des normes de rendement utiles pour que l'organe de réglementation puisse s'acquitter de son rôle et que l'industrie puisse être tenue responsable de ses plans de sécurité.
L'Examen de la sécurité ferroviaire de 1998 a révélé que « les données actuelles et leur analyse ne constituent pas une base suffisante pour déterminer les influences passées sur la sécurité ou pour prévoir le bilan de sécurité futur », et « les données sur les systèmes de gestion de la sécurité ferroviaire, importantes pour évaluer l'état de santé du système, ne sont pas déclarées à Transports Canada ni recueillies par le Ministère ». En outre, « l'analyse effectuée sur les données existantes est plutôt limitée en raison de la pénurie de ressources », et « les recherches sur les questions de sécurité sont également limitées ».
En dépit des observations et des recommandations préalables, il semble à ce jour que peu de mesures aient été prises pour établir ce fondement crucial. À notre avis, la sécurité ferroviaire ne peut progresser si l'on ne peut pas compter sur des données précises, solides et ponctuelles. Comme nous l'avons déjà vu, à part quelques rares cas, la sécurité ferroviaire ne s'améliore généralement pas au niveau nécessaire, surtout lorsqu'on parle des déraillements en voie principale et des accidents hors d'une voie principale. Il est donc vivement conseillé d'adopter une approche axée sur la collaboration entre les organes de réglementation et l'industrie pour déterminer les données nécessaires. En tant qu'organe de réglementation responsable, Transports Canada doit s'attaquer aux problèmes de collecte et d'analyse des données, notamment à la gamme et au type de données nécessaires, à la fiabilité des données, aux facteurs de normalisation, à la saisie et à l'utilisation des données non exploitées sur la sécurité ferroviaire, de même qu'à l'établissement de nouvelles mesures des résultats de l'industrie.
Transports Canada devrait de toute urgence mettre en place un solide programme de collecte et d'analyse de données pour mesurer le bilan de sécurité des chemins de fer et il faudrait lui fournir les ressources nécessaires à cette tâche.
Les organismes gouvernementaux doivent prendre bien soin de ne pas surcharger l'industrie en l'obligeant à produire des rapports multiples ou redondants. La présentation des données doit être aussi simple que possible. Les rapports sur support papier manquent d'efficacité, ils peuvent donner lieu à des erreurs de transcription et il faut les éliminer dans la mesure du possible. Une base de données exhaustive sur la sécurité ferroviaire devrait permettre d'atteindre un certain nombre d'objectifs et de supprimer certains des problèmes mentionnés plus haut. La constitution d'une base de données sécurisée, accessible aux intervenants « autorisés » sur une base partagée et autorisant l'établissement automatique de rapports et leur actualisation avec un accès en direct, devrait répondre aux besoins des entités gouvernementales et de l'industrie. On prévoit également de créer un volet « accès du public » pour extraire les données.
Une base de données électronique sécurisée devrait être constituée pour permettre la présentation électronique des données sur la sécurité ferroviaire par les compagnies de chemin de fer.
Lorsque survient un accident ferroviaire, il faut aviser de nombreuses entités. Les compagnies de chemin de fer possèdent des listes actualisées des entités fédérales, provinciales, locales et privées à contacter, tout comme les plans d'intervention d'urgence des organismes locaux et provinciaux. Le fait de rendre compte immédiatement des accidents est important pour préparer une intervention suffisante le plus vite possible. À l'heure actuelle, les rapports sur les accidents ferroviaires ne sont pas centralisés, comme c'est le cas des accidents concernant le transport de marchandises dangereuses13.
Afin de se faire un tableau exhaustif des accidents ferroviaires, il est préférable que tous ces accidents soient signalés à un lieu central qui pourra aviser d'autres ordres de gouvernement et d'autres organismes. Comme nous le verrons plus en détail au chapitre 8, il faut améliorer la coordination des interventions en cas d'accident ferroviaire qui peut intéresser de nombreuses entités, depuis les secouristes comme les services locaux d'incendie, d'ambulance et de police jusqu'aux organismes nationaux et provinciaux.
Transports Canada, avec le concours d'autres ministères et organismes, devrait créer un système d'établissement de rapports à guichet unique pour rendre compte immédiatement des accidents et diffuser ces données à tous les ordres de gouvernement et aux organismes.
Alors que certaines données sur la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence provinciale sont recueillies par le BST, elles ne se reflètent pas dans les statistiques publiées par le BST. Les données du BST ne peuvent donc pas refléter le bilan de l'industrie du transport ferroviaire dans son ensemble. Cela ne suffit pas à l'organe de réglementation pour se faire un tableau exact de la sécurité ferroviaire au Canada. Comme nous l'avons déjà vu, il serait utile que la Direction générale de la sécurité ferroviaire surveille la sécurité en général - ce qu'elle ne peut pas faire actuellement en raison des données partielles recueillies par elle-même ou par le BST. La Direction générale de la sécurité ferroviaire doit devenir un centre de traitement des données chargé de recueillir et d'évaluer également les données sur la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence provinciale.
L'ajout des données provinciales devrait améliorer la détermination des problèmes de sécurité pour l'industrie ferroviaire au Canada et plus particulièrement pour l'industrie des compagnies d'intérêt local. (TRADUCTION)
Mémoire du gouvernement de la Nouvelle-Écosse, page 6.
L'organe de réglementation doit se faire un tableau de l'ensemble du réseau ferroviaire, en particulier lorsqu'il y a des droits de circulation et des accords conclus entre les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale et de compétence provinciale et que les compagnies de chemin de fer de compétence provinciale circulent sur des voies de compétence fédérale. Compte tenu du fait que le gouvernement fédéral n'exerce pas son pouvoir sur tous les chemins de fer du Canada, Transports Canada doit collaborer avec les instances provinciales et territoriales responsables des activités ferroviaires, idéalement par le biais du Groupe de travail fédéral-provincial de la sécurité ferroviaire dont on a parlé plus tôt. Ensemble, ils devront envisager un programme permettant de saisir les données provinciales sur la sécurité ferroviaire et d'en rendre compte pour surveiller et comprendre la sécurité ferroviaire nationale de manière plus exhaustive.
Transports Canada devrait collaborer avec les provinces pour constituer une base de données complète, contenant des données sur la sécurité des chemins de fer de compétence provinciale et de compétence fédérale.
Les pouvoirs de collecte de données d'un inspecteur de la sécurité ferroviaire lui sont conférés par l'article 28 de la LSF. Pour assurer le respect de la Loi, des règlements, des règles et des ordonnances, les inspecteurs peuvent « procéder à toute inspection » qui peut obliger un chemin de fer « à produire des documents nécessaires à l'inspection » et peuvent photocopier ou saisir des biens afin d'assurer l'administration et l'application de la Loi. Cet article de la Loi, tel qu'il est actuellement rédigé, limite la capacité de l'inspecteur à remplir entièrement et avec efficacité les fonctions nécessaires pour que le Ministère puisse surveiller et évaluer le degré de conformité de l'industrie. Au lieu d'avoir à se rendre sur les lieux d'un accident, l'inspecteur de la sécurité ferroviaire devrait pouvoir solliciter des renseignements en vertu de cet article depuis n'importe quel endroit pour qu'ils lui soient transmis par voie électronique, s'ils existent sur ce genre de support.
L'objectif n'est pas d'alourdir la charge de travail des chemins de fer ou d'insister pour que les copies papier des documents soient converties sous forme électronique, mais plutôt de faciliter les demandes raisonnables émanant des inspecteurs de la sécurité ferroviaire dans l'exercice de leurs fonctions. Des renseignements commercialement sensibles ne sont normalement pas exigés, mais, s'ils le sont, ils peuvent être protégés par Transports Canada aux termes des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information. Une réponse donnée dans les délais par la compagnie de chemin de fer constitue également un impératif important qui permet à un inspecteur d'exercer ses fonctions. L'objet de ces modifications proposées est de rationaliser leur travail. Elles n'ont pas pour but d'autoriser les inspecteurs à présenter un plus grand nombre de demandes spéciales de données, vu que celles-ci seront sans doute réduites par la création d'un impératif régularisé de déclaration des données dont il est question dans les recommandations qui précèdent.
Il faudrait modifier l'article 28 de la Loi sur la sécurité ferroviaire pour qu'il énonce clairement que:
l'inspecteur de la sécurité ferroviaire, -- dans l'exercice d'une fonction de vérification ou d'inspection, peut exiger que quiconque lui fournisse des renseignements ou des copies de documents existants sur n'importe quel support (électronique ou papier) prescrit;
6.4 Analyse des données
La façon dont les données sur la sécurité ferroviaire seront analysées, quels indicateurs revêtent de l'importance et la façon dont le bilan sera évalué sont des questions qu'il faut se poser dans le cadre du processus qui consiste à déterminer les informations et les données de base qu'il y a lieu de recueillir. Ces questions doivent être envisagées dans un esprit de collaboration entre l'industrie et les entités gouvernementales désireuses de comprendre et de faire progresser la sécurité ferroviaire - s'assurant ainsi que la collecte et l'analyse des données ne sont pas des activités distinctes lorsqu'on planifie un système informatique solide. Il est indispensable de déterminer dès le début du processus la façon dont les données brutes seront utilisées pour aboutir à des mesures utiles du rendement, des tendances et des comparaisons. Au lieu de compter sur les données qui ont toujours été recueillies, il faut concevoir de nouvelles mesures du rendement, des indicateurs de comparaison et des indicateurs avancés et les mettre en place en vertu d'un effort de collaboration.
Lors de l'élaboration de normes de rendement, la Direction générale de la sécurité ferroviaire pourrait y avoir recours pour juger du respect global des règlements, des règles et des normes sur la sécurité ferroviaire et ainsi être en mesure de cibler les inspections de sécurité de première ligne et les vérifications des SGS. Ces normes pourront également servir à déterminer là où il faut apporter des changements aux règlements et aux règles existants et à déterminer si la sécurité ferroviaire s'améliore. Le passage à des normes de rendement devrait se traduire en définitive par un moins grand nombre de règles et de règlements prescriptifs et par une plus grande dépendance à l'égard des SGS. L'établissement de cibles reposant sur de solides mesures du rendement profite à la fois à l'organe de réglementation et à l'industrie en ce sens que ces cibles représentent les objectifs à atteindre. La mesure d'un processus de gestion est essentielle à l'amélioration continue.
Les mesures existantes ont toujours été axées sur des résultats couramment exprimés sous forme d'accidents et de blessés - c'est-à-dire des mesures réactives face aux événements du passé plutôt que des mesures prospectives (c.-à-d. des indicateurs avancés), comme celles qui sont utilisées dans les affaires (prévisions des ventes, rendement du capital investi ou bénéfices escomptés). Des mesures, à la fois réactionnelles et proactives, qui reflètent l'étendue de l'industrie du transport ferroviaire sont nécessaires pour bien comprendre le bilan de sécurité. Des mesures intelligemment conçues devraient être acceptées par ceux qui prennent part à l'activité évaluée et ceux qui doivent utiliser ces mesures, en plus de leur être utiles. Elles doivent être simples, ne pas prêter à confusion, être compréhensibles, répétables et objectives. Elles doivent également pouvoir témoigner de certaines tendances, être rentables sur le plan de la collecte des données et fournir des renseignements ponctuels aux décideurs.
En termes économiques, un indicateur avancé est un facteur mesurable qui change avant que l'économie ne se mette à suivre une tendance particulière, et il contribue à prévoir les changements dans l'économie14. Dans le domaine de la sécurité ferroviaire, la détermination des indicateurs avancés est d'autant plus difficile que de nombreuses variables touchent la sécurité ferroviaire, notamment les dépenses d'investissement, les horaires de travail des employés et les heures supplémentaires, la qualité de la formation des employés, les voies et les matériels utilisés et les conditions météorologiques.
Il devrait néanmoins être possible de cerner certains indicateurs avancés qu'il y a lieu de suivre pour être plus prédictifs et proactifs au sujet de la sécurité ferroviaire.
Par exemple, les dépenses d'investissement dans l'infrastructure des voies et les données sur l'inspection des voies peuvent être corrélées aux accidents et aux incidents qui ont un rapport avec l'état des voies. Les accidents ferroviaires attribuables à une erreur humaine profiteront sans doute de l'analyse du volume et de la qualité de la formation dispensée aux exploitants, de leur connaissance des règles et de l'observation des comportements dangereux. L'examen des données sur les accidents évités de justesse et les incidents présente le même potentiel. Pour déterminer s'il existe un lien étroit entre les données recueillies et l'indicateur avancé, il faudra engager des ressources. L'élaboration de certains indicateurs avancés doit être envisagée parallèlement à d'autres activités de mesure du rendement que nous avons suggérées. Les évaluations comparatives et l'analyse des tendances revêtent une importance vitale pour maintenir et améliorer la sécurité ferroviaire et doit donc être abordée à la fois par l'organe de réglementation et par l'industrie comme tâche à « valeur ajoutée ».
Des statistiques utiles et à jour sont indispensables à tous les intervenants pour procéder à l'évaluation des risques pour la sécurité et prendre des décisions sur l'application des règlements. […] Les statistiques du BST présentent des limites en ce qui concerne l'évaluation judicieuse du bilan de sécurité et des risques pour la sécurité. (TRADUCTION)
Association des chemins de fer du Canada, Mémoire de l'ACFC au Comité (février 2007), page 17.
Nous sommes persuadés que la Direction générale de la sécurité ferroviaire doit créer un puissant bureau centralisé d'analyse des données sur la sécurité ferroviaire qui intégrera les données émanant de sources comme les vérifications régionales et nationales, les SGS, les inspections et les évaluations, les enquêtes sur les accidents ferroviaires, les rapports du coroner, les compagnies de chemin de fer et les plaintes du public. La base de données appelée Passerelle intégrée de la sécurité ferroviaire (PISF) est un point de départ naturel, mais, pour assumer ce rôle élargi, la Direction générale a besoin d'effectifs suffisants et qualifiés. Les données pourront alors faire l'objet de nombreux échanges à l'extérieur de la Direction générale avec le BST, d'autres segments de Transports Canada, les instances provinciales, l'industrie et le public.
Comme nous l'avons déjà mentionné, en 1994, les auteurs de Sur la voie et de l'Examen de la sécurité ferroviaire de 1998 ont recommandé que l'organe de réglementation s'acquitte de son rôle en tant qu'organisme de surveillance et de vérification en recueillant et en analysant des données et en établissant des indicateurs de rendement afin de mesurer le succès. Pour l'heure, nous constatons une impasse entre l'organe de réglementation et l'industrie pour ce qui est de déterminer les renseignements nécessaires et la façon de les saisir et de les échanger. L'industrie est d'avis qu'il y a trop de demandes d'informations spéciales qui émanent de Transports Canada - requêtes contestables quant au rôle de l'organe de réglementation. En revanche, Transports Canada a le sentiment d'avoir droit à tous les renseignements dont il estime avoir besoin en vertu de la LSF.
Les parties doivent dépasser ces points de vue et examiner le besoin d'informations dans une optique plus holistique, axée sur la rigueur et la prévisibilité. Un effort commun s'impose pour concevoir une méthode nationale systématique de collecte et d'analyse des données, fondée sur la transparence, la confiance et le sentiment d'un objectif commun. Pour réussir, la tâche ne doit pas s'enliser pour cause de positions inébranlables ou faute d'une date de parachèvement précise.
La LSF confère au gouverneur en conseil le pouvoir, aux termes de l'article 37 (Garde et conservation des registres concernant la sécurité), d'établir des règlements au sujet de la fourniture au ministre des renseignements nécessaires à l'évaluation du rendement du point de vue de la sécurité et à la prédiction des variations dans ce domaine. L'organe de réglementation ne s'est pas prévalu de cette disposition de la Loi, car il n'y a pas de règlements en place. Comme nous l'avons déjà vu, des prescriptions mûrement réfléchies sur un ensemble complet de données à même de produire des renseignements utiles et des indicateurs de rendement sur l'état de la sécurité ferroviaire au Canada seraient bénéfiques.
Les compagnies de chemin de fer sauraient ainsi ce qu'on attend d'elles et pourraient répondre aux demandes d'informations ordinaires au lieu de réagir aux demandes d'informations spéciales. Les compagnies établiraient des cibles plus précises en vue d'améliorer la sécurité, et l'organe de réglementation pourrait évaluer leurs progrès, mesurer l'impact de ses actions de manière plus scientifique par une analyse des tendances et apporter les correctifs nécessaires au niveau du système. En outre, la Direction générale de la sécurité ferroviaire serait en meilleure posture pour cibler les inspections, mener des vérifications et justifier avec plus d'efficacité les décisions sur l'établissement de règles et de règlements. L'article 37 est peut-être la meilleure façon d'enchâsser les impératifs relatifs à la collecte et à l'analyse des données.
Comme nous l'avons recommandé plus haut, Transports Canada doit de toute urgence mettre en place un solide programme pour mesurer le bilan de sécurité ferroviaire et se concentrer sur l'analyse des tendances, l'atténuation des risques et l'élaboration de stratégies pour remédier aux secteurs problématiques. Comme en témoignent certains programmes ciblés comme Direction 2006 et un vigoureux régime de transport des marchandises dangereuses, on a enregistré une baisse des accidents aux passages à niveau et des événements ferroviaires concernant des marchandises dangereuses. Tout porte à croire que ce même objectif peut être appliqué à la sécurité ferroviaire avec des résultats analogues. Quant à la collecte des données, la mise en place de mesures de rendement et d'analyse des données nécessite une approche concertée entre l'organe de réglementation et l'industrie pour s'entendre sur des résultats utiles et les atteindre.
Transports Canada devrait jouer un rôle plus dynamique dans l'analyse des tendances et les évaluations comparatives du rendement des compagnies de chemin de fer. Pour cela, il faudrait adopter une approche concertée avec les intervenants du gouvernement et de l'industrie afin de mettre en place des mesures utiles d'évaluation des risques et du bilan de sécurité. À cette fin, Transports Canada doit collaborer avec les intervenants pour:
6.5 Diffusion d'informations
La diffusion d'informations sur la sécurité au public est une fonction importante du gouvernement, à la fois du point de vue de la responsabilisation et de la transparence et pour faire progresser la sécurité. Le fait de prouver la sécurité du transport ferroviaire à tous les intervenants, surtout lorsqu'un si grand nombre de petites et de grandes collectivités sont traversées par des lignes de chemin de fer qui transportent toutes sortes de marchandises, contribue à réfuter les allégations dans les médias de la dangerosité du système, ce qui peut se produire après un accident ferroviaire ou une série d'accidents spectaculaires. D'autre part, si les membres du public jugent qu'un système est dangereux, ils peuvent se mobiliser davantage et participer à l'élaboration des politiques publiques.
Dans le contexte de la sécurité ferroviaire, la diffusion d'informations désigne à la fois la diffusion régulière de données statistiques et de données sur le rendement, et l'établissement de rapports sur les causes de certains accidents. Pour l'heure, le BST est le principal organisme qui diffuse des données sur les accidents et des rapports d'enquête sur les accidents. Si on donne suite à nos recommandations visant l'élargissement du rôle de l'organe de réglementation, Transports Canada sera alors chargé de fournir régulièrement des données statistiques sur la sécurité ferroviaire à tous les Canadiens. Le BST poursuivra son rôle actuel, qui consiste à préparer et à publier des rapports d'enquête sur les accidents.
Il faut également fournir au public des renseignements factuels, fiables et impartiaux sur les accidents ferroviaires le plus vite possible, pour prévenir les craintes ou les malentendus sur ce qui s'est passé. Cela vaut mieux que l'incertitude, qui incite les médias à se perdre en conjectures et qui exagèrent fréquemment l'importance d'événements pris individuellement. Le fait d'attendre des mois ou même des années avant qu'un rapport officiel d'enquête ne soit publié est loin de servir l'intérêt public. Bien que les rapports d'enquête détaillés soient fort utiles et qu'ils doivent être maintenus, il faut que le BST publie des déclarations factuelles le plus vite possible après tous les accidents graves (p. ex. ceux qui font des morts/blessés graves, qui causent des dégâts à l'environnement, qui piquent l'intérêt du public ou qui se sont produits dans des circonstances inhabituelles) à la manière des mémoires sur les accidents publiés par le National Transportation Safety Board des États-Unis.
La diffusion de renseignements utiles sur la sécurité ferroviaire et le bilan de sécurité, notamment de rapports sur le bilan des différentes compagnies de chemin de fer, contribue à la transparence et à la responsabilisation de l'industrie du transport ferroviaire et de l'organe de réglementation et permet d'améliorer la sécurité. Il ne devrait pas être difficile de rendre compte publiquement du bilan de chaque compagnie si les données sont traitées avec rigueur, qu'elles sont fiables et qu'elles ont un sens, et si l'organe de réglementation et l'industrie se sont entendus sur les paramètres et les protocoles d'établissement des rapports. L'opinion publique peut souvent aboutir à des actions positives au sujet de la sécurité lorsque les principaux responsables s'efforcent d'apporter les améliorations nécessaires.
Les rapports sur les activités d'application de la loi et sur certaines infractions suffisamment graves pour menacer le public ou l'environnement doivent être rendus publics. Transports Canada publie déjà des données au sujet de plusieurs des autres modes de transport sur les mesures d'application de la loi et de conformité. Ces données portent sur les amendes infligées aux pollueurs du milieu marin et aux compagnies aériennes et elles précisent quand certains certificats d'exploitation aérienne ont été suspendus. Le Comité est d'avis que la sécurité publique est renforcée lorsque ces données sont diffusées à un vaste auditoire et qu'il ne faut pas négliger l'influence de l'opinion publique sur la sécurité ferroviaire.
Pour s'assurer que le public est mis au courant des problèmes de sécurité ferroviaire, le gouvernement devrait publier:
L'industrie craint que, si elle fournit des renseignements au gouvernement, ces renseignements ne soient assujettis aux dispositions de la Loi sur l'accès à l'information et ne soient accessibles aux membres du public qui en font la demande. Même s'il est vrai que les renseignements recueillis par Transports Canada tombent sous le coup de la Loi, celle-ci prévoit certaines protections pour les renseignements relatifs à des tiers15. Parmi les principes fondamentaux de la Loi sur l'accès à l'information, il y a la transparence et la responsabilisation. Le Comité s'oppose vivement à toute tentative d'utilisation de la Loi pour empêcher que des problèmes de sécurité ne soient soumis à l'examen scrupuleux du public, étant donné que, pour améliorer la sécurité ferroviaire, il n'est pas question de garder le secret sur certaines données, mais plutôt d'agir dans la transparence et la responsabilisation.
En même temps, nous croyons savoir que certaines données recueillies par le BST et par la Direction générale de l'aviation civile de Transports Canada peuvent être interdites de divulgation par une loi ou un règlement pour les besoins de mener une enquête approfondie. Nous comprenons le point de vue de l'industrie selon lequel seuls les renseignements nécessaires à l'administration et à l'application de la LSF doivent être recueillis par l'organe de réglementation, et qu'il peut y avoir des cas qui justifient leur protection une fois qu'ils ont été recueillis et qu'ils sont en la possession du gouvernement. Transports Canada, comme l'industrie du transport ferroviaire, doivent examiner cette question et éclaircir les droits et les obligations de chaque partie.
De concert avec l'industrie, Transports Canada devrait déterminer si et dans quelle mesure les renseignements fournis par une compagnie de chemin de fer aux termes de la Loi sur la sécurité ferroviaire devraient être considérés comme des renseignements confidentiels.
1 Joseph F. Schulman, CPCS Transcom Limited, État de la sécurité ferroviaire au Canada (août 2007).
2 Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, Sur la voie : L'avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, rapport du Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (décembre 1994); et Transports Canada, Examen des modifications à la Loi sur la sécurité ferroviaire et des mécanismes de surveillance de la sécurité et de la conformité aux règlements: Rapport de de l'équipe de projet de Transports Canada (janvier 1998).
3 G.W. English et T.W. Moynihan, TranSys Research Ltd., Causes des accidents et stratégies d'atténuation (juillet 2007), figure 2; section 5.1.
4 Un accident à signaler à la FRA englobe une collision, un déraillement, un feu, une explosion… qui entraîne des dommages sérieux pour toutes les compagnies de chemin de fer concernées qui dépassent le seuil de signalement en vigueur. La valeur seuil est régulièrement mise à jour par la FRA pour refléter les hausses de coûts. En 2007, le seuil est passé de 7 700 $US à 8 200 $US et il porte sur les dégâts causés au matériel roulant de même qu'aux panneaux de signalisation, aux voies, à la superstructure des voies ou à la plate-forme, et comprend les coûts de main-d'oeuvre.
5 Schulman, État de la sécurité ferroviaire, op. cit., section 8.
6 Ibidem, section 7.3.
7 Entre 1995 et 2005, le volume de fret transporté par le secteur ferroviaire au Canada a augmenté d'environ 25 %. Le trafic a progressé de 292 millions à 368 millions de tonnes de fret ferroviaire entre 1995 et 2005. Voir Transports Canada, Les transports au Canada en 2006, Rapport annuel, addenda (mai 2007), tableau A6-8.
8 Schulman, État de la sécurité ferroviaire, op. cit., section 3.1.
9 Ibidem, section 9.2.1.
10 Toutefois, il faut signaler que, si un chemin de fer de compétence provinciale a un accident alors qu'il exploite un service sur une voie de compétence fédérale, cet accident doit être signalé au BST, conformément à son règlement sur le signalement des accidents.
11 English et Moynihan, Causes des accidents, op. cit., section 5.1.; Milt Poirier, QGI Consulting Ltd., Mesure du rendement de la sécurité ferroviaire (juillet 2007) section 6, « Transports Canada ».
12 English et Moynihan, Causes des accidents, op. cit.; Poirier, Mesure du rendement, op. cit.
13 Comme nous l'avons vu plus haut dans ce chapitre, CANUTEC est le centre de déclaration des accidents concernant des marchandises dangereuses.
14 Schulman, État de la sécurité ferroviaire, op. cit., case 9.1.
15 « “Tiers” Dans le cas d'une demande de communication de document, personne, groupement ou organisation autres que l'auteur de la demande ou qu'une institution fédérale », Loi sur l'accès à l'information (L.R., 1985, ch. A-1), art. 3. Les dispositions relatives à la façon dont les institutions gouvernementales doivent traiter les renseignements de tiers sont énoncées à l'article 20 de la Loi.

References: l'article 28
 l'article 28
 l'article 37
 L'article 37
 art. 3
 l'article 20