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Timestamp: 2018-11-19 05:39:48+00:00

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Dr. Jorge H. Lavopa
La vigencia de las normas adoptadas en los procesos de integración: dificultades derivadas de su incorporación al derecho interno.
Hace casi ya 3 años, los días 2 y 3 de diciembre de 1996 en la ciudad de Montevideo, tuve el honor de ser invitado por el Secretario General de la ALADI a un evento similar al presente denominado también “La dimensión jurídica de la integración del Mercosur”.
En aquella oportunidad destaqué algunos aspectos vinculados con nuestro proceso de integración que hoy podemos decir se han agudizado.
Dije en aquel entonces: “Tenemos entonces que hay una realidad distinta, por eso decidí realizar un enfoque sistémico. Sistémico por qué? Porque hay dos variables que no podemos dejar de tener en cuenta y que están indesolublemente unidas. Una es la idiosincrasia. La otra la estructura de los sistemas políticos. En Europa el sistema es parlamentario. En nuestros países el sistema es, tipificado por Lowenstein, como neo-presidencialismo, ni siquiera presidencialismo, porque hay uno de los Poderes, el Ejecutivo, que va a tomar preponderancia directa o indirectamente sobre los otros dos poderes. Con lo cual podemos concluir que el Mercosur puede llegar a ser algo realizable en pocos años y también destruido en pocos segundos.” Lo que hoy a 3 años tiene plena actualidad.”
“El Protocolo de Ouro Preto mantiene la mecánica de creación de derecho utilizada antes de su entrada en vigencia. Los subgrupos de trabajo, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico-Social, elevan recomendaciones que serán las motoras de posibles normas del Mercosur. Es decir, recomendaciones que son elevadas al Grupo Mercado Común y quien las transformará en resoluciones. La única distinción que podemos hacer, es que las recomendaciones de la Comisión Parlamentaria Conjunta son elevadas al Consejo por el Grupo Mercado Común. Es decir, las recomendaciones elaboradas por la Comisión Parlamentaria no se van a transformar en resoluciones, sino que se van a transformar en decisiones, las que pueden llegar a ser proyectos de protocolos adicionales al ACE 18.”
“El problema que se nos presenta es cómo van a ingresar esas normas a cada uno de los estados partes. Y acá viene un fenómeno que es el que estamos estudiando ahora en el CARI, porque hay algunas contradicciones que prácticamente nosotros los argentinos no las tenemos, gracias a la reforma de la Constitución, pero que puede llegar a ser contradictorio en los otros países.”
“Fíjense ustedes que Ouro Preto establece todo un procedimiento para la incorporación de las normas del Mercosur a los estados parte. Establece también la obligatoriedad de que esas normas sean incorporadas a cada uno de los países. Por un lado está la obligación de que sean incorporadas y por otro lado hay un procedimiento para que entren en vigencia simultáneamente en los cuatro países, con lo cual estamos frente a situaciones que pueden ser conflictivas. Por ejemplo: una norma, una resolución del Grupo Mercado Común -tomo normalmente como ejemplo los reglamentos técnicos de la miel, de la papa, de la cebolla, del ajo, etc.- que se incorporó a un país a través del nivel jerárquico que le corresponda, como puede ser una Resolución de la Secretaría de Industria y Comercio, la Secretaría de Agricultura, de la que corresponda. Y en otro u otros no. Nos encontramos con que esa norma del Mercosur se internaliza a través de una norma propia de ese país, con lo cual se nacionaliza. Y es norma interna: es decir, los que viven en ese país tienen que cumplirla. Y acá viene la relación “habitante del Mercosur”. La pregunta es, qué va a pasar con los habitantes de los otros países respecto de ese país. Ese es uno de los interrogantes que dejo planteado. Porque esto no es ya una discusión en la que van a entrar los países porque cumplieron o no cumplieron. Ya vamos bajando a lo que es el ciudadano común, a lo que es el productor, el pequeño productor que de golpe se puede encontrar directamente quebrado porque tiene que cumplir ciertas reglas, ciertos requisitos técnicos que no puede. Entonces le caben dos posibilidades: esperar que venga el problema, el conflicto y seguir como está, o hacerle frente diciendo: voy a ponerme en condiciones para que cuando esto esté vigente en los cuatro países yo esté en condiciones de competir.”
Como observaremos a continuación, a tres años del trabajo citado, las cosas no sólo no han mejorado sino que a mi juicio se han agravado.
Un hecho concreto, esto es la falta de internalización del “Protocolo de Medidas Cautelares” por parte del Gobierno de Brasil frustró el embargo de un buque, en Santos Dumont, anclado en el puerto de Belen, solicitado por la justicia argentina.
Lamentablemente los hechos nos dieron la razón, lo que nos obligó a tratar el tema mediante un trabajo que denominamos: “La endeblez de la estructura jurídica del Mercosur”.
En el abordamos la cuestión constitucional, la naturaleza de los órganos del Mercosur, la creación del derecho del Mercosur y su internalización en los Estados Partes y formulamos una serie de críticas y propuestas para enderezar las desviaciones que viene sufriendo la estructura jurídica del Mercosur en los últimos tres años.
Párrafo especial merece la llamada cuestión constitucional en el Mercosur. Para ello es necesario formular ciertas aclaraciones respecto del lugar jerárquico que habrán de ocupar las normas internacionales en los derechos internos de cada uno de los Estados. Podemos así hablar de:
1. Supranacionalidad (para ser mas claro lo denomino supraconstitucionalidad). Significa que la norma internacional es superior a la Constitución Nacional de ese estado.
2. Supralegalidad. Como la palabra lo indica las normas internacionales son superiores a las leyes, no a la Constitución de ese estado.
3. Legalidad. En ese estado se aplica el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, lo que significa que si una norma internacional ha sido incorporada mediante una norma interna (dualismo) esta puede ser derogada por una norma posterior y el estado responderá por los perjuicios que esto pueda causar.
Recordada esta distinción de la doctrina estamos en condiciones de afirmar, en primer término, que las normas del Mercosur, sean originarias o derivadas no son superiores a las Constituciones Nacionales de los Estados Partes.
Si puede existir supralegalidad, es decir, que los tratados, protocolos, y eventualmente las normas emanadas de los órganos del Mercosur pueden ser superiores a las leyes internas de cada Estado, tal como ocurre después de la reforma de la Constitución Argentina de 1994 (art. 75 incs. 22 y 24) y una incipiente jurisprudencia en este sentido que avanza en los otros países.
También legalidad, esto es, que la ley posterior deroga a la anterior de aplicación en los tres países y en Argentina antes de la reforma constitucional de 1994.
De esta manera, el tratado y los protocolos que dan origen a la creación del Mercosur generan la obligación para los Estados Partes de incorporar las normas derivadas de los mismos a cada uno de sus ordenamientos internos, manteniendo siempre la supremacía de sus respectivas Constituciones Nacionales. (Es ilustrativo al respecto, el artículo del doctor Luiz Olavo Baptista: “Insercao dos tratados no Dereito brasileiro” donde explica cómo se produce dicha incorporación al derecho interno de Brasil y la relación que se crea entre las normas internacionales. Revista de Informacao Legislativa. Brasilia. Año 33- Nro. 132.Oct-Dic 1996. Senado Federal. Secretaría de Documentacao e Informacao)
Conforme al art. 42 P.O.P que dice:
“Las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este protocolo tendrán carácter obligatorio y cuando sea necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”
Naturaleza de los órganos del Mercosur
Los órganos del Mercosur no son comunitarios, son intergubernamentales.
Es imprescindible hacer esta distinción porque de ello dependerá la vigencia del derecho que según el Tratado de Asunción (TA) y el Protocolo de Ouro Preto (POP) pueden crear y la obligatoriedad de su aplicación en los Estados Partes.
Para ello es necesario recordar en primer término, que los órganos comunitarios son órganos independientes de los países que integran esa comunidad, es decir, una vez integrado dicho órgano toma decisiones propias, con independencia de los intereses de los gobiernos que los designaron y teniendo como objetivo la creación del derecho "comunitario" que habrá de regir sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados que integran esa organización. Según el Tribunal de Justicia Europeo: “el orden jurídico comunitario prevalece sobre los ordenes jurídicos nacionales”. Ello significa que la primacía comprende a todas las normas comunitarias, sean estas originarias o derivadas y se ejerce en relación a todas las normas nacionales (administrativas, legislativas, jurisdiccionales y constitucionales). En consecuencia, ni el derecho constitucional de un estado miembro podría constituir un obstáculo a la primacía. (CJCE, 14/12/71, Politi, as. 43/71, Rec., 1039; CJCE, 13/7/72, Comisión c/Italia, as. 48/71, Rec., 533; CJCE, 9/3/78, as. 106/77, Rec., 609.). Para avanzar en la creación de ese derecho sus decisiones normalmente son tomadas por mayoría absoluta y solo en algunas ocasiones por unanimidad.
Con respecto a los segundos, esto es, los órganos intergubernamentales, están integrados por funcionarios que representan a sus respectivos gobiernos y actúan según las instrucciones que de ellos reciben. Sus decisiones deberán ser tomadas por consenso -unanimidad o, mejor aun, que estén todos de acuerdo- y con la presencia de todos los Estados Partes. Estos son los órganos creados por el TA (art. 16) y el POP (art. 37).
Una vez dictada la norma Mercosur, esta deberá ser incorporada como derecho interno de cada uno de los Estados Partes y estará siempre jerárquicamente subordinada a sus respectivas Constituciones Nacionales.
También podemos destacar una de las particularidades que caracterizan este proceso de integración, que consiste en que en muchas oportunidades los mismos funcionarios que integran los órganos del Mercosur que crean normas jurídicas, son los mismos que van a actuar en la internalización de esas normas en sus respectivos Estados. Circunstancia esta que aún no se realiza a nivel legal como toda vez que la CPC se limita a elevar recomendaciones al CMC a través del GMC.
"Art. 16 TA.: Durante el periodo de transición las decisiones del Consejo del Mercado Común y del Grupo Mercado Común serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes."
"Art. 37 POP. : Las decisiones de los órganos del Mercosur serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes."
La creación del derecho del Mercosur
Antes de pasar al análisis del mecanismo de creación del derecho del Mercosur es necesario recordar lo que significa monismo y dualismo según la doctrina y jurisprudencia generalizadas, las cuales podemos resumir de la siguiente manera:
Al hablar de monismo y dualismo nos referimos a la relación que existe entre las normas de derecho internacional -que regulan las relaciones entre los estados- y las normas de derecho interno de cada uno de esos estados.
La teoría monista, bajo el presupuesto de la unidad del derecho, propone la existencia de dos subsistemas jurídicos relacionados jerárquicamente. La unidad implica que las normas se hallan subordinadas unas a otras, formando un sólo ordenamiento jurídico; ello excluye la posibilidad de plantearse el problema de la aplicación directa ya que el derecho internacional integraría, sin mas, el orden jurídico estadual. (Conf. Moncayo, Vinuesa, Gutiérrez Posse; “Derecho Internacional Público”, Editorial Zavalía, 1987, Tomo I, pág. 53.)
Los que adhieren a la teoría dualista afirman la coexistencia de dos ordenamientos jurídicos independientes con su propio ámbito de validez y su propio campo de acción y las normas internacionales deben ser incorporadas al ordenamiento jurídico nacional a través de normas de derecho interno.
Formulada esta breve descripción conceptual, es necesario destacar que, ya sea por razones de soberanía, de políticas nacionales, de seguridad, o simplemente de tradición jurisprudencial, los países de América Latina se caracterizaron por la utilización del sistema dualista. Aún hoy todos los países que integran Mercosur lo hacen, circunstancia esta que no nos debe sorprender. Creemos que no va a ser fácil pasar, así como así, de una estructura mental dualista a una monista, por mas anacronismo jurídico que la dualista parezca. Sostener lo contrario es desconocer esta realidad y ello es sumamente peligroso ya que nos puede llevar a cometer errores como lo demuestra el fallo antes mencionado; esto es, desconocer los antecedentes en la materia, en este caso de Brasil, que como quedó demostrado aplica el dualismo en forma ortodoxa.
Lo que estamos manifestando está expresamente contemplado en las normas del Mercosur ya sea en el reglamento del GMC homologado por Dec 4/91 del CMC, como en los arts. 38 a 40 del POP que establecen un procedimiento de creación de derecho del Mercosur y su posterior internalización en los Estados Partes que sin duda podemos calificar de dualista, aún para aquellas normas derivadas, esto es, las creadas por los órganos del Mercosur: Decisiones del CMC, Resoluciones del GMC y Directivas de la CCM.
Dicen los mencionados artículos del POP:
"Art.38: Los Estados Partes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar en sus respectivos territorios el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el articulo 2 de este Protocolo.
Paragrafo Único - Los Estados Partes informarán a la Secretaría Administrativa del Mercosur las medidas adoptadas para este fin."
"Art.40: Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este Protocolo deberá seguirse el siguiente procedimiento:
II) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del Mercosur comunicará el hecho a cada Estado Parte.
III) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del Mercosur, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales."
Respecto de lo establecido en el último párrafo del punto III del art. 40, ¿no es acaso éste, el último eslabón que perfecciona una norma jurídica, esto es, su publicación en el Boletín Oficial respectivo, para que se repute "conocida por todos"?. Evidentemente para el POP quedaría internalizada una norma una vez cumplido este requisito.
También el dualismo se ve reflejado en la realidad cuando la Secretaria del Mercosur publica, en el informe denominado “Incorporación de las Normas de Mercosur en el Orden Jurídico de los Estados Partes”, las normas nacionales con las que se internalizan en cada uno de ellos.
En definitiva creemos que en la actualidad, conforme las normas citadas, el sistema que rige en el Mercosur sigue siendo el dualista, por mas anacrónico que algunos lo consideren. Esa es la realidad y estamos convecidos de que este fallo difundido por la prensa, muestra uno de los problemas jurídicos planteados en el Mercosur por no tener en cuenta este procedimiento de internalización de sus normas en los Estados Partes.
La pregunta clave es en qué momento una norma emanada de un órgano del Mercosur -Decisión, Resolución o Directiva- entra en vigencia, es aplicable, y puede ser ejecutada por orden de los jueces de los Estados Partes.
El propio articulo 40 transcripto es el que provoca todos estos interrogantes. Si el procedimiento que él establece no se ha cumplido en su totalidad, ¿podemos decir que esa norma del Mercosur esta vigente simultáneamente en los cuatro Estados Partes?. ¿Cuál es el valor de esa norma si un Estado la ha internalizado y otro no?. ¿Cuáles pueden ser sus consecuencias?. ¿Adónde nos puede llevar la invocación de una norma cuya validez es dudosa en un proceso judicial?. Creemos que estos interrogantes y muchos otros más que son hoy el déficit de la estructura jurídica del Mercosur pueden acarrear perdidas económicas incalculables, no solo para los particulares, sino para los Estados Partes, quienes serán los responsables de los perjuicios que esta anomalía pueda causarles, ya sea frente a los propios particulares como frente a los otros Estados, sean estos miembros del Mercosur o no.
Observese que los Estados Partes dictaron dos resoluciones, a mi juicio más que resoluciones declaraciones políticas, en las que reconocen este estado de situación; ellas son las resoluciones 22/98 y 23/98 que a continuación transcribo:
GMC/RES Nº 22/98
VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y la Decisión Nº 4/91 del Consejo del Mercado Común.
Que debe distinguirse entre la normativa MERCOSUR que requiere ser incorporada por vía legislativa, de aquella que puede serlo por vía administrativa.
Art 1 Los Estados Partes realizarán los máximos esfuerzos para la incorporación, antes de la XXXI Reunión Ordinaria del Grupo Mercado Común, de la normativa MERCOSUR no incorporada hasta el presente al ordenamiento jurídico nacional por razones de carácter administrativo.
Los Estados Partes informarán sobre los avances registrados en tal sentido en la XXXI Reunión Ordinaria del Grupo Mercado Común.
Art 2 Solicitar, por intermedio del Consejo del Mercado Común, a la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR que arbitre los medios para que los Poderes Legislativos de los Estados Partes den consideración prioritaria a los distintos proyectos en trámite parlamentario de normativa MERCOSUR aprobada hasta el presente, que requiere incorporación por la vía legislativa.
VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, la Decisión Nº 4/91 del Consejo del Mercado Común y las Resoluciones Nº 8/93, 91/93 y 152/96 del Grupo Mercado Común.
Art 1 Todos los proyectos de Resolución y Decisión deberán ser remitidos a las respectivas Secciones Nacionales del Grupo Mercado Común con diez (10) días de anticipación a la realización de la Reunión Técnica Preparatoria del GMC, a efectos de permitir el análisis interno de la norma y de los trámites necesarios para su incorporación.
Art 2 El artículo anterior se aplicará salvo circunstancias excepcionales establecidas por consenso en el Grupo Mercado Común.
Art 3 Todos los proyectos de Directivas deberán ser remitidos a las respectivas Secciones Nacionales de la Comisión de Comercio del MERCOSUR con diez (10) días de anticipación a la realización de la Reunión de ese órgano, a efectos de permitir el análisis interno de la norma y de los trámites necesarios para su incorporación.
Art 4 Los proyectos de normativa MERCOSUR a que hacen referencia los artículos 1 y 3 a ser aprobados por los órganos con capacidad decisoria (Consejo del Mercado Común, Grupo Mercado Común y Comisión de Comercio del Mercosur) y a ser incorporados por vía administrativa, indicarán -cuando corresponda - el plazo en que se cumplirá dicha incorporación a los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes, contado a partir de la fecha en que la norma haya sido aprobada por el órgano de que se trate.
Art 5 Dentro del plazo a que hace referencia el artículo anterior, los Estados Partes deberán: i) Incorporar al ordenamiento jurídico nacional la normativa (Protocolo de Ouro Preto - Art. 40 inc. i); ii) Comunicar a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR los actos internos de incorporación (Protocolo de Ouro Preto - Art. 40 inc. i), indicando asimismo los casos en los cuales la normativa no requiere incorporación a su ordenamiento interno.
Art 6 La entrada en vigencia simultánea de la normativa MERCOSUR se rige por lo dispuesto en los inc. ii y iii del art. 40 del Protocolo de Ouro Preto.
Art 7 Los proyectos de Decisiones, Resoluciones y Directivas que se sometan a los órganos con capacidad decisoria indicarán -cuando sea posible-, para cada Estado Parte, las autoridades involucradas en la adopción del acto correspondiente para su incorporación y la naturaleza que debe revestir ese acto.
Art 8 La Presidencia Pro Tempore requerirá periódicamente a los Estados Partes la remisión de información a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR sobre los actos internos de incorporación.
Art 9 Para los Reglamentos Técnicos rige en todos sus términos el contenido de la Resolución GMC Nº 152/96 "Directrices para la Elaboración y Revisión de Reglamentos Técnicos MERCOSUR".
A modo de conclusión podemos decir que este fallo del Superior Tribunal de Justicia de Brasil ha puesto en evidencia la endeblez de la estructura jurídica del Mercosur, demostrando en primer término la imperiosa necesidad de que legisladores, funcionarios, abogados, jueces y demás personas interesadas del Mercosur conozcan los procedimientos de internalización de las normas de todos los Estados Partes.
La Secretaría Administrativa del Mercosur también debería hacer conocer estas anomalías cuando las hubiere, informando no solamente los pasos que han dado los Estados Partes para internalizar las normas sino también las diligencias que faltan hasta que entren efectivamente en vigencia y puedan ser aplicadas pues de lo contrario se está atentando contra la propia estructura jurídica del Mercosur y además ocasionando graves perjuicios a los particulares con negativas consecuencias políticas y económicas tanto intra-Mercosur como fuera de él.
Los inimaginables logros alcanzados en los aspectos comerciales intra-Mercosur, el impacto geopolítico causado en todas las latitudes, su fuerza negociadora a nivel internacional, no pueden ser pulverizados de un golpe por no contar con una estructura jurídica sólida, en la que tanto los estados como sus habitantes sean o no del Mercosur, se sientan protegidos claramente, dejando de estar sujetos a vaguedades y confusiones legales, que no hacen mas que poner en peligro la totalidad del proceso de integración que se intenta alcanzar.
Muchas son las propuestas al respecto que se vienen formulando en publicaciones; seminarios; reuniones de trabajo de especialistas en las diversas ramas del derecho, legisladores y funcionarios de los cuatro países; sin alcanzar soluciones a los problemas planteados.
Es por ello que requerimos la urgente revisión del TA. y del POP. para fijar reglas claras respecto de la internalización, vigencia y ejecución de las normas emanadas de los órganos del Mercosur en los Estados Partes.
Es necesario que se adopte una desición política que transforme ese “embrión de derecho comunitario” con que lo bautizamos allá por el año 1992 (El Derecho 8 de septiembre de 1992 pag. 7), en un ser ya formado, mediante la creación de algún órgano comunitario que resuelva determinados temas específicos e impulse el proceso de integración iniciado, aplicando reglas claras que le den seguridad y no incertidumbre a los habitantes del Mercosur.
De lo contrario, si estamos dispuestos a seguir construyendo este sistema “a la criolla” de creación del derecho del Mercosur, pongamos toda nuestra materia gris e imaginación para obtener los mismos resultados de seguridad jurídica. A tal efecto nos puede ayudar, como lo tengo dicho en varias publicaciones, nuestra idiosincracia y sistema de gobierno (neopresidencialista latinoamericano según Karl Lowestein) para que en las cumbres presidenciales se logre que los avances políticos sean acompañados con la debida prolijidad jurídica.
Entre tanto proponemos la creación inmediata de un órgano ad-hoc integrado por abogados de los Estados Partes del Mercosur que ejerza el control jurídico previo al dictado de las normas por los órganos del Mercosur. De esta manera nos veríamos protegidos en cierto modo de los errores y horrores jurídicos que se cometen actualmente. Esto, sin renunciar a nuestra propuesta de creación de un órgano jurisdiccional permanente, sea éste de carácter comunitario o intergubernamental, de interpretación obligatoria en una primera etapa que puede ser de cinco años, para pasar posteriormente a constituirse en un tribunal de alzada del Mercosur.

References: resolución 
 Resolución 
 Artículo 2
 Artículo 2
 Resolución 
 Decisión Nº 
 Decisión Nº 
 Resolución 
 Resolución