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Timestamp: 2016-10-25 11:57:20+00:00

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1C_598/2014 � � Urteil vom 18. April 2016
vertreten durch Rechtsanw�lte Dr. J�rg Schneider und Micha B�hler,
A.________ ist als Journalist und Redaktor beim Schweizer Fernsehen (SRF) t�tig und dort f�r die Produktion der Sendung "Rundschau" zust�ndig. Am 4. M�rz 2014 gelangte er an die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt und ersuchte um Einsicht in die Steuerunterlagen der B.________ AG f�r die Jahre 1973 bis 2003. A.________ m�chte mit seinem Gesuch Informationen beschaffen �ber allf�llige Steuerrulings, d.h. verbindliche beh�rdliche Vorbescheide betreffend die Steuerfolgen eines bestimmten wirtschaftlichen Sachverhalts. Das Gesuch wurde zust�ndigkeitshalber an das kantonale Finanzdepartement weitergeleitet und von diesem am 18. M�rz 2014 abgewiesen.
Gegen diesen Entscheid f�hrte A.________ am 20. M�rz 2014 Rekurs an die Vorsteherin des Finanzdepartements bzw. an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Das Rechtsmittel wurde zust�ndigkeitshalber an das kantonale Appellationsgericht (als Verwaltungsgericht) �berwiesen. Dieses wies den Rekurs mit Urteil vom 8. Oktober 2014 ab. Es befand, das kantonale Informations- und Datenschutzgesetz sehe eine Einschr�nkung des Zugangs zu Informationen vor, wo eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht bestehe. Dies treffe vorliegend zu, denn die interessierenden Steuerdaten unterl�gen dem Steuergeheimnis. Es sei im vorliegenden Fall auch nicht m�glich, anonymisierte Daten zu liefern.
Gegen das Urteil des Appellationsgerichts vom 8. Oktober 2014 f�hrt A.________ am 2. Dezember 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Gew�hrung des Zugangs zu den Steuerdaten.
Das Bundesgericht hat die B.________ AG mit Verf�gung vom 16. September 2015 ins Verfahren einbezogen. In ihrer Stellungnahme vom 19. November 2015 stellt diese Antrag auf Abweisung der Beschwerde, eventuell auf R�ckweisung an das Finanzdepartement. Das Appellationsgericht und das Finanzdepartement beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdef�hrer hat repliziert.
1.1.�Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts, der unter keinen Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 BGG f�llt und daher mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (vgl. Art. 82 Abs. 1 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG).
1.2.�Der Beschwerdef�hrer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt und hat ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Obwohl die Interessen der B.________ AG durch das vorliegende Verfahren offensichtlich und in wesentlicher Weise ber�hrt werden, konnte sie sich vor den kantonalen Instanzen noch nicht zur Sache �ussern. Das Bundesgericht hat sie daher in den Schriftenwechsel einbezogen (Art. 102 BGG; zur Beiladung allgemein Urteil 8C_834/2013 vom 18. Juli 2014 E. 1.1; nicht publizierte E. 6.1 von BGE 133 II 35).
Der Beschwerdef�hrer w�nscht Einsicht in die "Steuerausweise" der B.________ AG f�r die Jahre 1973 bis 2003. Dieses Begehren ist insofern nicht ganz klar, als es sich beim Begriff des "Steurausweises" nicht um einen feststehenden und einheitlich benutzten steuerrechtlichen Fachausdruck handelt. Aufgrund des Rechtsbegehrens k�nnte man allenfalls davon ausgehen, dass der Beschwerdef�hrer bloss Einblick in die gegen�ber der B.________ AG ergangenen Veranlagungsverf�gungen anstrebe. Mit Blick auf den deklarierten Zweck des Einsichtsgesuchs - abzukl�ren, ob das genannte Unternehmen mittels Offshore-Firmen in illegaler oder zumindest illegitimer Weise Steuerersparnisse erzielt hat - wird indessen klar, dass der Beschwerdef�hrer dar�ber hinaus zumindest weitere Akten betreffend allf�lliger Steuerrulings einsehen m�chte, allenfalls sogar die gesamten Akten der Veranlagungsverfahren der betreffenden Jahre. Die genaue Tragweite des Rechtsbegehrens kann indes offenbleiben.
3.1.�Das Steuergeheimnis ist in Art. 39 des Bundesgesetzes �ber die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden vom 14. Dezember 1990 (StHG; SR 642.14) sowie in � 138 des basel-st�dtischen Gesetzes �ber die direkten Steuern vom 12. April 2000 (SG 640.100 StG/BS) geregelt (vgl. f�r die direkte Bundessteuer Art. 110 DBG). Gem�ss Art. 39 Abs. 1 Satz 1 StHG sind die mit dem Vollzug der Steuergesetze betrauten Personen zur Geheimhaltung verpflichtet. Etwas eingehender h�lt � 138 Abs. 1 StG/BS fest, dass Personen, die mit dem Vollzug des StG/BS betraut sind oder dazu beigezogen werden, �ber Tatsachen und Verh�ltnisse, die ihnen in Aus�bung ihres Amtes bekannt werden, und �ber die Verhandlungen in den Beh�rden Stillschweigen zu bewahren und Dritten den Einblick in amtliche Akten zu verweigern haben. Vorbehalten bleibt die Auskunftspflicht, soweit hierf�r eine gesetzliche Grundlage im Bundesrecht oder im kantonalen Recht besteht (Art. 39 Abs. 1 Satz 2 StHG bzw. � 138 Abs. 2 StG/BS).
Damit steht fest, dass die nachgesuchten Informationen grunds�tzlich dem Steuergeheimnis unterliegen und von diesem gesch�tzt werden. Davon ist auch die Vorinstanz ausgegangen.
3.2.�Das Steuergeheimnis dient zun�chst dem grund- und zivilrechtlich gesicherten Pers�nlichkeitsschutz sowie der Wahrung von Gesch�ftsgeheimnissen des Steuerpflichtigen. Es geht insofern �ber das Amtsgeheimnis hinaus, als der Steuerpflichtige aufgrund seiner sehr weitreichenden Offenlegungspflicht (Deklarations- und Auskunftspflicht) als besonders schutzbed�rftig erscheint und eine Durchbrechung des Geheimnisses aus diesem Grund lediglich in besonderen F�llen gestattet ist, in denen das Geheimhaltungsinteresse �berwiegende Interessen bestehen. Das Steuergeheimnis dient aber mittelbar auch der Sachverhaltsermittlung im Veranlagungsverfahren. Es erleichtert auskunftspflichtigen Dritten die ihnen obliegende Offenlegung, indem sie darauf vertrauen k�nnen, dass die gegen�ber den Steuerbeh�rden offengelegten Informationen nicht allgemein bekannt werden (vgl. HUGO CASANOVA/MARTIN ZWEIFEL, in: Schweizerisches Steuerverfahrensrecht, Direkte Steuern, 2008, � 10 Rz. 1; MARTIN ZWEIFEL, Verfahrensgrunds�tze und Veranlagungsverfahren, in: ASA 61 S. 417; vgl. auch BGE 135 I 198 E. 3.1 f�r die Interessenabw�gung im Hinblick auf die allf�llige Nicht-�ffentlichkeit einer bundesgerichtlichen Urteilsberatung).
3.3.�Die Vorinstanz hat die Wahrung des Steuergeheimnisses der B.________ AG gegen�ber den vom Beschwerdef�hrer namhaft gemachten Informationsanliegen abgewogen. Sie hat befunden, der Beschwerdef�hrer k�nne sich auf die Medienfreiheit nach Art. 17 BV und � 37 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. M�rz 2005 (SR 131.222.1; KV/BS) berufen, welche beide den ungehinderten Fluss von Informationen und Meinungen und namentlich die Kontrollfunktion der Medien als Bindeglieder zur �ffentlichkeit sicherstellen wollten. Diese Verfassungsgarantien k�nnten allerdings gest�tzt auf eine gesetzliche Grundlage eingeschr�nkt werden, wenn �berwiegende Interessen dies rechtfertigten. Bei der erforderlichen Interessenabw�gung h�tten die vom Beschwerdef�hrer ge�usserten Mutmassungen �ber allf�llige Steuerprivilegien der B.________ AG wenig Gewicht. Der Schutz des Vertrauens des Steuerpflichtigen in die Diskretion der Steuerbeh�rden und den Schutz seiner pers�nlichen Daten �berw�gen, weshalb dem Beschwerdef�hrer keine Einsicht zu gew�hren sei.
Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, das Steuergeheimnis geniesse absoluten Vorrang vor dem �ffentlichkeitsprinzip, da die Vertraulichkeit der Steuerdaten als dessen Schranke bereits in � 75 Abs. 3 KV/BS verankert sei. Der Kanton Basel-Stadt kenne ein besonders streng ausgestaltetes Steuergeheimnis; die Interessenabw�gung gegen�ber dem �ffentlichkeitsprinzip sei im Steuerbereich bereits verfassungsrechtlich bzw. gesetzlich vorweggenommen.
Der Beschwerdef�hrer erachtet das Urteil des Appellationsgerichts als unverh�ltnism�ssig und willk�rlich (Art. 5, 9 und 36 BV). Zudem moniert er einen Verstoss gegen die Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit (Art. 16 und 17 BV, Art. 10 EMRK), gegen diverse Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 2006 �ber Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) sowie gegen � 75 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt. Seine Anfrage richte sich nicht nach sensiblen Steuerdaten von Privaten, sondern fokussiere auf das Verhalten der Steuerbeh�rden bei der Aushandlung von Rulings, also auf amtliches Verwaltungshandeln. Es bestehe vorliegend ein �ffentliches Interesse an der m�glichst uneingeschr�nkten Geltung der Meinungs- und Informations- sowie der Medienfreiheit. Die Vertraulichkeit der Steuerdaten k�nne durch eine massvolle Zug�nglichmachung etwa mittels Anonymisierung gewahrt bleiben.
4.1.�Der Beschwerdef�hrer macht in erster Linie eine Verletzung von Art. 16 und 17 BV (Informations- und Medienfreiheit) geltend.
Die Informationsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 und 3 BV r�umt jeder Person das Recht ein, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zug�nglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Sie garantiert das Recht, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Beh�rden zu empfangen (Empfangsfreiheit). Des Weiteren umfasst die Informationsfreiheit den Anspruch, Informationen aus allgemein zug�nglichen Quellen zu beschaffen (Freiheit der Informationsbeschaffung). Ob eine Informationsquelle im Sinne der Verfassungsbestimmung als allgemein zug�nglich zu betrachten ist, bestimmt sich weitgehend nach der entsprechenden Umschreibung und Wertung durch den Verfassungs- und Gesetzgeber. Die Medienfreiheit gem�ss Art. 17 BV gew�hrleistet die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der �ffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen, verbietet die Zensur und sch�tzt das Redaktionsgeheimnis (dazu, mit Bezug auf die T�tigkeit der Medien: BGE 137 I 8 E. 2.3).
Da der Beschwerdef�hrer vorliegend seiner journalistischen T�tigkeit durch Einsicht in amtliche Akten nachgehen m�chte, erscheinen die Medien- und die Informationsfreiheit in vergleichbarer Weise betroffen. Beide k�nnen gest�tzt auf eine gesetzliche Grundlage eingeschr�nkt werden, wobei die Einschr�nkungen im �ffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verh�ltnism�ssig sein m�ssen (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Die nachfolgenden Erw�gungen gelten denn auch f�r beide Grundrechte.
4.2.�Das Bundesgericht hat sich in seiner ver�ffentlichten Rechtsprechung bereits mehrmals mit dem Verh�ltnis zwischen �ffentlichkeitsgrundsatz und Steuergeheimnis ge�ussert. Mit Bezug auf eine gesetzliche Regelung im Kanton Z�rich, welche die �ffentlichkeit der Steuerregister vorsieht, hat es ein �ffentliches Interesse an einer gewissen Transparenz �ber die Steuerverh�ltnisse anerkannt, solange damit nicht �berm�ssig in pers�nliche Verh�ltnisse eines Steuerpflichtigen eingegriffen wird (BGE 124 I 176). Diesen Grundsatz hat es kurz nach Inkrafttreten des BGG f�r seine eigenen �ffentlichen Urteilsberatungen best�tigt. Diese sind im BGG ausdr�cklich vorgesehen und liegen im �ffentlichen Interesse; das Anliegen eines Steuerpflichtigen, das Bekanntwerden seines (betragsm�ssig, aber nicht hinsichtlich seiner Zusammensetzung genau angegebenen) Einkommens und Verm�gens sowie der Modalit�ten seiner beruflichen Vorsorge zu verhindern, erscheint demgegen�ber als weniger bedeutsam (BGE 135 I 198 E. 3.2 S. 207 f.).
4.3.�Die Rechtslage unterscheidet sich im vorliegenden Verfahren insofern wesentlich von den oben dargestellten F�llen, als dort die beh�rdliche Handlung, die mit einem Eingriff in das Steuergeheimnis verbunden war, im Gesetz ausdr�cklich vorgesehen war. So sieht das Z�rcher Steuergesetz die �ffentlichkeit der Steuerregister ausdr�cklich vor, und gem�ss Art. 59 Abs. 1 BGG sind die m�ndlichen Urteilsberatungen des Bundesgerichts �ffentlich, ohne dass f�r Steuerverfahren eine allgemeine Ausnahme vorgesehen w�re. Vorliegend verh�lt es sich grundlegend anders: Gem�ss Art. 39 Abs. 1 StHG findet das Steuergeheimnis immer Anwendung, sofern keine gesetzlichen Auskunftspflichten bestehen (vgl. die �hnlichlautende Vorschrift des StG/BS). Solche sind vorliegend nicht ersichtlich: Der basel-st�dtische Verfassungsgeber hat das vom Beschwerdef�hrer angerufene �ffentlichkeitsprinzip gem�ss � 75 Abs. 2 KV/BS bzw. gem�ss dem kantonalen Informations- und Datenschutzgesetz (IDG; SG 153.260) in mehrerer Hinsicht eingeschr�nkt: Zun�chst steht das �ffentlichkeitsprinzip allgemein unter dem Vorbehalt �berwiegender �ffentlicher oder privater Interessen; in � 75 Abs. 3 KV wird es f�r den Steuerbereich sogar noch dahingehend eingeschr�nkt, dass die Vertraulichkeit von Steuerdaten ausdr�cklich vorbehalten bleibt. Damit hat der Kanton Basel-Stadt dem Steuergeheimnis bereits auf Verfassungsstufe einen sehr hohen Stellenwert beigemessen, was harmonisierungsrechtlich zul�ssig ist.
Mit den oben erw�hnten Erlassen haben der Bund und der Kanton Basel-Stadt die Abw�gung zwischen dem Pers�nlichkeitsschutz, der dem Steuergeheimnis zugrunde liegt, und dem Anliegen des ungehinderten Zugangs, namentlich der Medienschaffenden, zu staatlichen Informationen auf Gesetzes- bzw. Verfassungsebene vorab entschieden und dem erstgenannten Anliegen ein h�heres Gewicht beigemessen. Diese vom Gesetz- bzw. Verfassungsgeber in genereller Weise vorweg genommene Interessenabw�gung ist zul�ssig; sie ist zu respektieren und kann nicht auf gerichtlichem Weg korrigiert werden. Der Beschwerdef�hrer kann daher weder aus Art. 16 noch aus Art. 17 BVein Recht auf Einsicht in Steuerakten der Beschwerdegegnerin ableiten.
4.4.�Der Beschwerdef�hrer beruft sich auch noch auf Art. 10 EMRK. Es bleibt somit zu pr�fen, ob sich aus dieser Konventionsbestimmung ein Anspruch des Beschwerdef�hrers auf Zugang zu den interessierenden Akten ergibt.
Im Entscheid�
Leander gegen Schweden�vom 26. M�rz 1987, 9248/81, hielt der EGMR fest, es k�nne kein allgemeiner Anspruch auf Informationszugang aus Art. 10 EMRK abgeleitet werden. Grunds�tzlich gew�hrt Art. 10 EMRK dem Einzelnen demnach weder ein Recht auf Zugang zu Informationen, noch verpflichtet es die Beh�rden, dem Einzelnen Informationen zur Verf�gung zu stellen. Immerhin ist es den Beh�rden jedoch untersagt, eine Person am Empfang von Informationen zu hindern, die andere ihr zukommen lassen (wollen). Der mit dem Urteil Leander begr�ndete Grundsatz wurde vom EGMR seither immer wieder best�tigt (vgl. etwa k�rzlich den Entscheid�
Guseva gegen Bulgarien�vom 17. Februar 2015, 6987/07, � 36). Aus Art. 10 EMRK ergibt sich namentlich kein Anspruch auf Zugang zu Informationen, die der Staat geheim halten m�chte (�
Leander, a.a.O., � 74 f.). Von diesem Grundsatz ist der EGMR nur ganz ausnahmsweise in besonderen Konstellationen abgewichen (so etwa im Entscheid�
Tarsasag a Szabadsagjogokert gegen Ungarn�vom 14. April 2009, 37374/05). Eine solche Situation liegt im hier zu beurteilenden Fall nicht vor. Dem Beschwerdef�hrer steht somit auch gest�tzt auf Art. 10 EMRK kein Anspruch auf Zugang zu den Steuerakten der Beschwerdegegnerin zu.
Die �brigen vom Beschwerdef�hrer angerufenen Bestimmungen, namentlich des RTVG, verm�gen ihm ebenfalls keinen solchen Einsichtsanspruch zu verschaffen.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang tr�gt der Beschwerdef�hrer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Er hat der obsiegenden privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientsch�digung zu entrichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).

References: Art. 83
 Art. 82
 Art. 86
 Art. 90
 BGE 
 Art. 39
 Art. 110
 Art. 39
 BGE 
 Art. 17
 Art. 10
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 17
 BGE 
 Art. 59
 Art. 39
 Art. 16
 Art. 17
 Art. 10
 EGMR 
 Art. 10
 Art. 10
 EGMR 
 Art. 10
 EGMR 
 Art. 10