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Timestamp: 2016-10-25 17:28:08+00:00

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127 II 17720. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 1. Mai 2001 i.S. K. gegen Polizei- und Milit�rdepartement und Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, art. 60 LAsi, Convention d'�tablissement du 13 d�cembre 1930 entre la Suisse et la Turquie; r�fugi� reconnu, autorisation d'�tablissement, droit � changer de canton, recevabilit� du recours de droit administratif. Aucun droit � changer de canton ne peut �tre d�duit de l'art. 60 al. 2 LAsi. En revanche, les conventions d'�tablissement entre la Suisse et le pays d'origine des r�fugi�s poss�dant une autorisation d'�tablissement en Suisse sont applicables, si bien qu'il existe en l'esp�ce un droit � changer de canton. Le recours de droit administratif est donc recevable (consid. 2). Conditions auxquelles le changement de canton peut �tre refus� au r�fugi� titulaire d'une autorisation d'�tablissement et pouvant invoquer une convention d'�tablissement. Comme le reproche de fain�antise fait au r�fugi� ne pouvait constituer un motif d'expulsion, c'est � tort que le changement de canton a �t� refus� en l'esp�ce (consid. 3). Faits � partir de page 178
K. (geb. 1952) reiste am 7. M�rz 1991 zusammen mit seiner Ehefrau und vier Kindern in die Schweiz ein. Er stellte ein Asylgesuch und wurde mit seiner Familie dem Kanton Z�rich zugeteilt. Am 7. August 1992 wurde das Asylgesuch gutgeheissen. Die Fremdenpolizei des Kantons Z�rich erteilte am 19. April 1996 die Niederlassungsbewilligung. K. meldete sich im September 1996 im Kanton Z�rich ab und sprach am 4. Oktober 1996 bei der Fremdenpolizei des Kantons BaselStadt zwecks Erteilung der Niederlassungsbewilligung vor. Wegen F�rsorgebed�rftigkeit wurde das Gesuch am 28. Januar 1997 abgelehnt.
Den drei T�chtern, welche inzwischen m�ndig geworden waren und selber einer Erwerbst�tigkeit nachgingen, wurde von der Fremdenpolizei wiedererw�gungsweise bzw. auf Rekurs hin durch das Polizei- und Milit�rdepartement des Kantons Basel-Stadt die Niederlassungsbewilligung erteilt. Im �brigen, also bez�glich der Eheleute K. und dem Sohn H., hielt das Polizei- und Milit�rdepartement in seinem Entscheid vom 8. Mai 2000 aber an der Verweigerung des Kantonswechsels fest. In der Entscheidbegr�ndung wurde festgehalten, aufgrund der Neuregelung durch das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) k�nne die Niederlassungsbewilligung nicht mehr deshalb verweigert werden, weil die Familie f�rsorgeabh�ngig sei. Doch lasse sich ein solcher Entscheid vorliegend auf den Ausweisungsgrund der Nichteinf�gung in die geltende Ordnung (Art. 10 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 26. M�rz 1931 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder [ANAG; SR 142.20]) st�tzen.
2. a) Der Beschwerdef�hrer ist anerkannter Fl�chtling. Er verf�gt damit gem�ss Art. 2 Abs. 2 AsylG �ber das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz. Nach Art. 58 AsylG richtet sich die Rechtsstellung der Fl�chtlinge in der Schweiz nach dem f�r Ausl�nderinnen und Ausl�nder geltenden Recht, soweit nicht besondere Bestimmungen, namentlich des Asylgesetzes und des internationalen Abkommens vom 28. Juli 1951 �ber die Rechtsstellung der Fl�chtlinge (Fl�chtlingsabkommen; SR 0.142.30), anwendbar sind. Personen, denen Asyl gew�hrt wurde, haben gem�ss Art. 60 Abs. 1 AsylG Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich ordnungsgem�ss aufhalten. Darunter ist der Kanton zu verstehen, dem die asylsuchende Person nach ihrer Einreise zugewiesen wurde (Art. 41 Abs. 1 der Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 �ber Verfahrensfragen [AsylV 1; SR 142.311]). Ein Anspruch auf Regelung der Anwesenheit in einem anderen Kanton steht dem Fl�chtling gest�tzt auf Art. 60 Abs. 1 AsylG nicht zu (BGE 116 Ib 1, wo das Bundesgericht den Anspruch auf Kantonswechsel eines Fl�chtlings mit Aufenthaltsbewilligung abgelehnt hat). Nach Art. 60 Abs. 2 AsylG besteht nach mindestens f�nf Jahren ordnungsgem�ssen Aufenthalts Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung, wenn kein Ausweisungsgrund nach Art. 10 Abs. 1 lit. a oder b ANAG vorliegt. Auch aus dieser Bestimmung l�sst sich ein Anspruch auf Kantonswechsel nicht herleiten. Die unbefristete Niederlassungsbewilligung (Art. 6 ANAG) gilt wie die Aufenthaltsbewilligung nur f�r den Kanton, der sie ausgestellt hat (Art. 8 Abs. 1 ANAG). Will ein Ausl�nder mit Niederlassungsbewilligung den Kanton wechseln, ben�tigt er dazu eine neue Bewilligung, deren Erteilung grunds�tzlich im freien Ermessen (Art. 4 ANAG) der Beh�rde steht (Art. 8 Abs. 1 und 3 ANAG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 der Vollziehungsverordnung vom 1. M�rz 1949 zum Bundesgesetz �ber Aufenthalt und Niederlassung BGE 127 II 177 S. 180der Ausl�nder [ANAV; SR 142.201]); einen Anspruch auf Kantonswechsel verschafft die Niederlassungsbewilligung als solche nicht (BGE 123 II 145 E. 2a S. 149; BGE 116 Ib 1 E. 1c S. 4; PETER KOTTUSCH, Die Niederlassungsbewilligung nach Art. 6 ANAG, in: ZBl 87/1986 S. 536). Da sich die Rechtsstellung der Fl�chtlinge vorbeh�ltlich abweichender Bestimmungen nach derjenigen der �brigen Ausl�nder richtet (Art. 58 AsylG), l�sst sich die Sonderbestimmung von Art. 60 Abs. 2 AsylG nicht ausdehnend auf andere Kantone beziehen. Sie ist, wie das Bundesgericht zur analogen Regelung von Art. 28 des fr�heren Asylgesetzes festgehalten hat, Sonderbestimmung lediglich hinsichtlich der erforderlichen Aufenthaltsdauer und des damit verbundenen Rechtsanspruchs, nicht aber im Blick auf die Anforderungen bei einem Kantonswechsel (BGE 123 II 145 E. 2a S. 149).
b) Hingegen kann sich nach dem allgemeinen Ausl�nderrecht ein Anspruch auf Kantonswechsel ergeben, wenn der Ausl�nder aus einem Land stammt, mit dem die Schweiz einen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat. Gem�ss Art. 14 Abs. 4 ANAV kann bei einem Kantonswechsel die Bewilligung im neuen Kanton dem niedergelassenen Ausl�nder, der heimatliche Ausweispapiere eines Staates besitzt, mit dem ein Niederlassungsvertrag besteht, nur verweigert werden, wenn ein Widerrufs- oder Erl�schensgrund gem�ss Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG besteht. Mit der T�rkei, dem Heimatstaat des Beschwerdef�hrers, besteht ein derartiger Niederlassungsvertrag (Niederlassungsabkommen vom 13. Dezember 1930 zwischen der Schweiz und der T�rkischen Republik; SR 0.142.117.632), weshalb t�rkische Staatsangeh�rige mit Niederlassungsbewilligung grunds�tzlich Anspruch auf Kantonswechsel haben. Das Bundesgericht hat �berdies gest�tzt auf Art. 26 in Verbindung mit Art. 6 des Fl�chtlingsabkommens entschieden, dass das Erfordernis des heimatlichen Ausweispapiers auf Fl�chtlinge nicht anwendbar sei, weil es sich dabei um eine Bedingung f�r den Kantonswechsel handelt, die ihrer Natur nach von Fl�chtlingen nicht erf�llt werden kann (BGE 123 II 145 E. 2c S. 151). Das Bundesamt f�r Ausl�nderfragen zieht nun allerdings grunds�tzlich in Zweifel, dass Niederlassungsabkommen auf Fl�chtlinge Anwendung finden. Es gehe nicht an, dass sich ein Fl�chtling gleichzeitig auf seinen Fl�chtlingsstatus und auf die Rechte als B�rger eines Landes berufe, aus dem er geflohen sei.
c) V�lkerrechtliche Vertr�ge verpflichten den Vertragsstaat zun�chst gegen�ber dem anderen Vertragsstaat. Es ist insoweit der BGE 127 II 177 S. 181Heimatstaat, dem aus dem Niederlassungsvertrag der Rechtsanspruch auf vertragsgem�sse Behandlung seiner Staatsangeh�rigen zusteht (GEORGES J. PERRIN, Droit international public, Z�rich 1999, S. 640, Rz. 4; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, V�lkerrecht, 9. Aufl., K�ln et al. 1997, S. 305, Rz. 1602). Es leuchtet ein, dass der Heimatstaat regelm�ssig kein Interesse daran hat, einem Staatsangeh�rigen, der aus dem Land geflohen ist, diplomatischen Schutz zu gew�hren und die Rechte aus dem Niederlassungsvertrag in Anspruch zu nehmen. Dar�ber hinaus gilt eine Person nicht mehr als Fl�chtling, wenn sie sich freiwillig wieder unter den Schutz des Landes stellt, dessen Staatsangeh�rigkeit sie besitzt (Art. 1 Bst. C Ziff. 1 des Fl�chtlingsabkommens). Es scheinen diese Zusammenh�nge zu sein, welche das Bundesamt f�r Ausl�nderfragen annehmen lassen, ein Fl�chtling k�nne sich nicht auf den Niederlassungsvertrag berufen.
Indessen wird damit zweierlei verkannt. Zum einen �ndert der fehlende diplomatische Schutz nichts an der grunds�tzlich bestehenden v�lkerrechtlichen Verpflichtung der Schweiz aus den Niederlassungsvertr�gen (WALTER K�LIN, Rechtliche Aspekte der Schweizerischen Fl�chtlingspolitik im Zweiten Weltkrieg, Bern 1999, S. 147). Zum andern stellt sich die Frage gar nicht auf dieser Ebene. Normen des V�lkerrechts sind, sobald sie f�r die Schweiz rechtskr�ftig geworden sind, fester Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung und von allen Staatsorganen einzuhalten und anzuwenden (BGE 124 II 293 E. 4b S. 307 f.). Eines besonderen Aktes f�r die Transformation der v�lkerrechtlichen Regel in das Landesrecht bedarf es nicht (BGE 120 Ib 360 E. 2c S. 366). Mit der v�lkerrechtlichen Verbindlichkeit erlangt ein Staatsvertrag landesrechtliche Wirkung (BGE 122 II 234 E. 4a S. 237). Der ausl�ndische Staatsangeh�rige ist damit auf innerstaatlicher Ebene Inhaber der Rechte, die aus dem Staatsvertrag fliessen, und er kann diese vor den innerstaatlichen Gerichten geltend machen (PERRIN, a.a.O., S. 639, Rz. 2). Hierf�r ist er weder darauf angewiesen, dass ihm sein Heimatstaat diplomatischen Schutz gew�hrt, noch muss er, was mit der Stellung als Fl�chtling unvereinbar w�re, um solchen ersuchen. Es ist das Bundesgericht, welches den Niederlassungsvertrag als innerstaatliches Recht anwendet. Es entspricht denn auch der Lehrmeinung, dass das v�lkerrechtliche Fremdenrecht und namentlich die bilateralen Niederlassungsvertr�ge auch auf Fl�chtlinge Anwendung finden (OTTO KIMMINICH, Der Internationale Rechtsstatus des Fl�chtlings, K�ln et al. 1962, S. 157; WALTER K�LIN, a.a.O., BGE 127 II 177 S. 182S. 147, 151). Der Auffassung des Bundesamtes f�r Ausl�nderfragen, der Beschwerdef�hrer k�nne sich aufgrund seines Status als Fl�chtling nicht auf den Niederlassungsvertrag mit der T�rkei berufen, kann daher nicht gefolgt werden, und auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
3. a) Der Kantonswechsel und damit die Niederlassungsbewilligung im Kanton Basel-Stadt kann dem Beschwerdef�hrer nur verweigert werden, wenn ein Widerrufs- oder Erl�schensgrund gem�ss Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG besteht (Art. 14 Abs. 4 ANAV). In Betracht f�llt diesbez�glich vorliegend einzig der Erl�schensgrund der Ausweisung (Art. 9 Abs. 3 lit. b ANAG), auf welchen das Verwaltungsgericht seinen Entscheid st�tzt. Nach der Rechtsprechung muss die Ausweisung nicht verf�gt oder vollzogen worden sein, um die Niederlassungsbewilligung im neuen Kanton zu verweigern, sondern es gen�gt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Art. 10 Abs. 1 ANAG) und die Ausweisung nach den gesamten Umst�nden angemessen, d.h. verh�ltnism�ssig (BGE 125 II 521 E. 2a S. 523), erscheint (Art. 11 Abs. 3 ANAG). Die Niederlassungsbewilligung kann im neuen Kanton nicht mit der Begr�ndung verweigert werden, dass der Gesuchsteller im bisherigen Bewilligungskanton verbleiben k�nne. Es muss vielmehr ein Ausweisungsgrund aus der Schweiz gegeben sein, oder allgemeiner ein Grund, der den Widerruf oder das Erl�schen der urspr�nglich erteilten Niederlassungsbewilligung rechtfertigen w�rde (BGE 105 Ib 234; unver�ffentlichtes Urteil vom 30. M�rz 1995 i.S. P.).
b) Das Bundesgericht hatte bisher nicht dar�ber zu entscheiden, unter welchen Umst�nden einem Fl�chtling mit Niederlassungsbewilligung, der sich auf einen Niederlassungsvertrag berufen kann, der Kantonswechsel verweigert werden darf. In BGE 123 II 145 stellte sich nur die Frage, ob das Fehlen heimatlicher Ausweispapiere den Anspruch auf Kantonswechsel hindert, was das Bundesgericht verneint hat. Das allgemeine Ausl�nderrecht (Art. 10 Abs. 1 ANAG) kennt vier Ausweisungsgr�nde, n�mlich die gerichtliche Bestrafung wegen eines Verbrechens oder Vergehens (lit. a), die fehlende Einf�gung in die geltende Ordnung (lit. b), die Gef�hrdung der �ffentlichen Ordnung infolge Geisteskrankheit (lit. c) und die F�rsorgeabh�ngigkeit (lit. d). Nach Art. 28 des fr�heren Asylgesetzes, das bis 31. September 1999 in Kraft stand, hatte der Fl�chtling, dem Asyl gew�hrt wurde, nach f�nf Jahren Anspruch auf Niederlassungsbewilligung, wenn gegen ihn kein Ausweisungsgrund vorlag. Das Bundesgericht bezog diese Regelung auf die BGE 127 II 177 S. 183Ausweisungsgr�nde des allgemeinen Ausl�nderrechts. Die Ausweisung eines Fl�chtlings unterliegt zwar einer weiteren Schranke, indem der Fl�chtling nur ausgewiesen werden darf, wenn er die innere oder �ussere Sicherheit der Schweiz gef�hrdet oder die �ffentliche Ordnung in schwerwiegender Weise verletzt hat (Art. 44 des alten, Art. 65 des neuen Asylgesetzes). F�r die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung gen�gt es aber, wenn ein Ausweisungsgrund im Sinne von Art. 10 Abs. 1 ANAG gegeben ist (BGE 123 II 529 E. 3 S. 532). Das neue Asylgesetz hat diese Rechtslage best�tigt, allerdings die Ausweisungsgr�nde, welche die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung rechtfertigen, auf jene von Art. 10 Abs. 1 lit. a und b ANAG beschr�nkt (Art. 60 Abs. 2 AsylG).
c) Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass auch f�r die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung bei einem Kantonswechsel auf die Regelung von Art. 60 Abs. 2 AsylG abzustellen sei, und es erachtet vorliegend den Ausweisungsgrund der Nichteinf�gung in die geltende Ordnung wegen Arbeitsscheu des Beschwerdef�hrers als erf�llt. Damit wird allerdings die Tragweite der Niederlassungsvertr�ge verkannt. Letztere berechtigen ausl�ndische Staatsangeh�rige, die �ber eine Niederlassungsbewilligung verf�gen (BGE 119 IV 65 E. 1a S. 67), sich auf dem Gebiete des anderen Vertragsstaates frei niederzulassen, wie Art. 1 des Staatsvertrags mit der T�rkei ausdr�cklich festh�lt. Dieses Recht kann nur dann verweigert werden, wenn Gr�nde vorliegen, die den Widerruf oder das Erl�schen der urspr�nglich erteilten Niederlassungsbewilligung rechtfertigen w�rden (BGE 105 Ib 234 E. 3 S. 236 f.), was nicht schon der Fall ist, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt, sondern nur, wenn sich die Ausweisung aus der Schweiz im Sinne von Art. 11 Abs. 3 ANAG im konkreten Fall als verh�ltnism�ssig erweist. Der Kantonswechsel kann mit anderen Worten verweigert werden, wenn Anlass zur Ausweisung best�nde, der urspr�ngliche Bewilligungskanton davon aber, aus welchen Gr�nden auch immer, absieht. Unter solchen Umst�nden kann der neue Kanton nicht verpflichtet sein, die Bewilligung zu erteilen. Das Appellationsgericht hat nun allerdings nur gepr�ft, ob es dem Beschwerdef�hrer zumutbar sei, wieder in den Kanton Z�rich zur�ckzukehren, was f�r die Verweigerung des Kantonswechsels nicht ausreicht, denn es m�sste die Ausweisung aus der Schweiz im Sinne von Art. 11 Abs. 3 ANAG sich als verh�ltnism�ssig erweisen (BGE 105 Ib 234 E. 3 S. 236). Zu ber�cksichtigen ist ferner, dass bei einem Fl�chtling die Ausweisung nur zul�ssig ist, wenn er die innere oder �ussere Sicherheit der BGE 127 II 177 S. 184Schweiz gef�hrdet oder die �ffentliche Ordnung in schwerwiegender Weise verletzt hat (Art. 65 AsylG). Das Bundesgericht hat die Zul�ssigkeit der Ausweisung bejaht bei Vergewaltigung (unver�ffentlichtes Urteil vom 1. Juli 1994 i.S. K.) und im Falle schwerer Widerhandlung gegen das Bet�ubungsmittelgesetz, der weitere Delikte vorangegangen waren (unver�ffentlichtes Urteil vom 25. August 1995 i.S. M.). Die dem Beschwerdef�hrer vorgehaltene Arbeitsscheu verm�chte die Ausweisung nicht zu rechtfertigen. Entsprechend darf auch der Kantonswechsel nicht verweigert werden.
105 IB 234,
124 II 293 suite... ,
125 II 521,
art. 60 al. 2 LAsi,
Art. 11 Abs. 3 ANAG suite... ,
Art. 10 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 26. M�rz 1931 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder [ANAG; SR 142.20],
Art. 2 Abs. 2 AsylG,
Art. 10 Abs. 1 lit. a und b ANAG,
Art. 65 AsylG

References: Art. 100
 art. 60
 Art. 2
 Art. 58
 Art. 60
 Art. 60
 Art. 60
 Art. 10
 Art. 14
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 Art. 60
 Art. 28
 Art. 14
 Art. 9
 Art. 26
 Art. 6
 BGE 
 BGE 
 Art. 9
 BGE 
 Art. 28
 BGE 
 Art. 65
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 60
 Art. 1
 Art. 11
 Art. 11
 BGE 

art. 60

Art. 11

Art. 10

Art. 2

Art. 10

Art. 65