Source: https://www.diritto.it/lart-25-del-decreto-ischia-condono-tombale-o-aiuto-ai-terremotati/
Timestamp: 2019-01-23 17:52:10+00:00

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L’abusivismo edilizio di Ischia, è un abusivismo peculiare.
D’altronde, secondo la prestigiosa rivista americana TRAVEL + LEISURE, l’isola più bella d’Europa per attrazioni, spiagge e paesaggi è proprio l’isola d’Ischia, la prima colonia greca dell’intero Mediterraneo occidentale, un inestimabile patrimonio dell’umanità che va tutelato e conservato per le generazioni future.
Infine, viene stabilito che “il procedimento per la concessione dei contributi sia subordinato all’accoglimento delle istanze” ma si specifica che tale contributo “non spetta per la parte relativa ad eventuali aumenti di volume oggetto del condono”.
Il vero nodo del contendere è, in ogni caso, l’ultimo periodo del comma 1 dell’articolo 25, laddove, come anticipato, è stabilito che, per la definizione delle istanze, “trovano esclusiva applicazione le disposizioni di cui ai Capi IV e V.
Va subito evidenziato, in proposito, che tale norma presenta un contenuto del tutto analogo a quello dell’articolo 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994, secondo cui, appunto, “le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28-2-1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento superiore a 750 metri cubi (…)”.
La norma in questione è stata, inoltre, ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte Costituzionale, la quale, con sentenza n. 196 del 2004, ha avuto modo di chiarire che il nuovo condono << si ricollega sotto molteplici aspetti ai precedenti condoni edilizi che si sono succeduti dall’inizio degli anni ottanta: ciò è reso del tutto palese dai molteplici rinvii contenuti nell’art. 32 alle norme concernenti i precedenti condoni, ma soprattutto dal comma 25 dell’art. 32, il quale espressamente rinvia alle disposizioni dei “capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni”, disponendo che tale normativa, come ulteriormente modificata dal medesimo art. 32, si applica “alle opere abusive” cui la nuova legislazione appunto si riferisce. Attraverso questa tecnica normativa, consistente nel rinvio alle disposizioni dell’istituto del condono edilizio come configurato in precedenza, si ha una esplicita saldatura fra il nuovo condono ed il testo risultante dai due precedenti condoni edilizi di tipo straordinario, cui si apportano solo alcune limitate innovazioni >>.
In caso di vincolo relativo “sopravvenuto”, la disciplina applicabile, secondo la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., fra le tante, Sez. VI, sentenza 18 gennaio 2018, n. 283), “è proprio quella dell’articolo 32 della legge n. 47/85 (così anche Cons. Stato, A.P., 22 luglio 1999, n. 20), dovendo l’amministrazione operare in concreto una verifica di compatibilità tra l’opera realizzata e lo specifico valore oggetto di tutela”.
Alle critiche del WWF si è, poi, associata Legambiente, la quale ha sostenuto che – fra i vincoli sopravvenuti maggiormente limitativi – vi sarebbe anche quello idrogeologico, imposto in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 47 del 1985, sicché il rinvio a tale normativa consentirebbe, con ogni evidenza, di bypassarne gli effetti con conseguente, grave compromissione del pubblico interesse in un territorio peraltro fragile e notevolmente a rischio.
Lo scopo principale del vincolo idrogeologico, che ha natura di vincolo “conformativo” della proprietà privata finalizzato a tutelare l’interesse pubblico, è – come è noto – quello di preservare l’ambiente fisico e quindi di garantire che tutti gli interventi che vanno ad interagire con il territorio non compromettano la stabilità dello stesso, né inneschino fenomeni erosivi, ecc., con possibilità di danno pubblico, specialmente nelle aree collinari e montane.
<< Nell’articolo 25 c’è scritto, infatti, che “per la definizione delle istanze trovano esclusiva applicazione le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47”.
E perché applicare alle domande per i condoni Berlusconi del 1994 e del 2003 “esclusivamente” i parametri del condono Craxi del 1985? Forse perché quelli consentirebbero di regolarizzare abusi superiori rispetto a quelli ammessi dai condoni successivi? E perché non c’è scritto che cosa ne sarà delle domande di sanatoria che non dovessero essere accolte?
Tuttavia, ritengo che l’assenza di ogni riferimento nella legge n. 47 del 1985 ai limiti volumetrici sia un falso problema, dal momento che, con l’art. 39 della legge n. 724 del 1994, le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge n. 47 del 1985 sono state modificate ed ulteriormente integrate.
Secondo il Consiglio di Stato, inoltre, “costituisce diritto vivente l’affermazione che, nel procedimento relativo al rilascio di un titolo edilizio, la situazione normativa vigente alla data di presentazione della domanda, in ragione del generale principio tempus regit actum, non rappresenta un vincolo per l’Amministrazione.
La risposta all’interrogativo finale (“e perché non c’è scritto che cosa ne sarà delle domande di sanatoria che non dovessero essere accolte?) è scontata!
Un focus sui dati reali forniti dagli uffici tecnici dei tre comuni interessati sugli immobili distrutti o danneggiati dall’evento sismico e soprattutto sulla normativa di riferimento e sul numero delle istanze di condono presentate aiuta – senz’altro – ad inquadrare meglio il problema e a comprendere le vere ragioni che hanno indotto il legislatore a “saldare” il terzo condono al primo.
E tanto anche alla luce della inequivoca definizione data al termine “edificio” dall’All.to 1 al D.P.C.M. del 5 maggio 2011, secondo cui per “edificio” deve intendersi, appunto, “una unità strutturale cielo terra individuabile per caratteristiche tipologiche e quindi distinguibile dagli edifici adiacenti per tali caratteristiche e anche per differenza di altezza e/o età di costruzione e/o piani sfalsati (…)”.
Ciò senza considerare che la coesistenza in un solo immobile di diverse parti assoggettate, in mancanza dell’art. 25, a regimi diversi, avrebbe anche innescato inevitabili contenziosi, dal momento che la giurisprudenza amministrativa ha precisato che la realizzazione di opere in ampliamento, in mancanza di una espressa norma di divieto, non può da sola giustificare il diniego del condono, occorrendo verificare se esse abbiano inciso in modo radicale sui beni oggetto di domanda, così impedendo all’amministrazione di effettuare la propria valutazione (Cons. Stato, Sez. VI, 14 agosto 2015, n. 3943).
Più specificamente, si è ritenuto in giurisprudenza (cfr., fra le tante, T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 14 ottobre 2011, 1439, e 10 dicembre 2009, n. 8608) che “l’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003 è previsione normativa che esclude dalla sanatoria le opere abusive realizzate su aree caratterizzate da determinate tipologie di vincoli con la novità sostanziale costituita dall’inserimento, in tale previsione, del requisito della conformità urbanistica all’interno della fattispecie del condono edilizio, che dà vita ad un meccanismo di sanatoria che si avvicina fortemente all’istituto dell’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001, piuttosto che ai meccanismi previsti dalle due precedenti leggi sul condono edilizio”.
La disposizione del comma 27 è, in ogni caso, anche illogica in quanto analoghe norme sulla sanabilità legata all’accertamento di conformità urbanistica erano – a ben vedere – già presenti nel sistema in via ordinaria e non era il caso di replicarle in una normativa di condono che è, per sua natura, straordinaria.
7. Comma 1 bis dell’articolo 25
Infatti, quanto all’obbligo di far precedere l’esame delle istanze dal parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, lo stesso era già previsto dall’articolo 32, comma 1, della legge n. 47 del 1985, per il quale, “fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”.
In ordine, invece, alla previsione del comma 17, lettera a), dell’articolo 32 del d.l. n. 269 del 2003, secondo cui ”le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora (…) siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva, per i delitti di cui all’articolo 416-bis, 648-bis e 648-ter del codice penale o da terzi per suo conto”, il legislatore ha ritenuto, con tutta evidenza – ed aggiungo giustamente – di estenderne gli effetti anche alle istanze di condono presentate ai sensi delle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994.
Tale modulo procedimentale – come sottolineato nella circolare attuativa del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio n. 4 del 3 dicembre 2018 – consiste nella valutazione complessiva e sincronica degli interessi pubblici coinvolti e consente di decidere anche in caso di mancata manifestazione espressa da parte di una delle amministrazioni partecipanti.
Quindi, niente di nuovo anche sotto tale profilo al netto del rilievo che attualmente, come chiarito anche dal Ministero dei Beni Culturali (Mibac) nella nota n. 23231/2018 dello scorso 28 settembre, redatta in risposta ad un quesito di un comune del Lazio, il mancato intervento della Soprintendenza in sede di conferenza di servizi non si qualifica come “assenza-assenso”, laddove il comune abbia già formulato il proprio parere negativo in ordine alla sanabilità delle opere.
Secondo il Ministero, infatti, l’istituto giuridico del silenzio-assenso (art.17-bis legge 241/1990), all’interno del procedimento di autorizzazione paesaggistica (articolo 146 d.lgs. 42/2004), è limitato alla sola ipotesi di proposta favorevole da parte dell’amministrazione procedente che – in caso di subdelega – è il comune.
Qualora quest’ultimo abbia espresso parere negativo, è da escludere l’esigenza di un “doppio controllo”, ossia la necessità di una seconda valutazione rimessa alla Soprintendenza, essendo peraltro difficile ipotizzare che quest’ultima, titolare della funzione di difesa estrema del vincolo, possa esprimersi favorevolmente.
Se, in definitiva, il comune “dice no”, il silenzio-assenso della Soprintendenza si allinea al parere negativo dell’amministrazione locale, configurandosi come “assenso” alla posizione negativa del comune.
Particolarmente illuminante, in proposito, è la sentenza ”Paudicio” della Corte Europea del 24 maggio 2007 (ricorso n. 77606/01) che ha condannato l’Italia per violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 CEDU (protezione della proprietà), nonché per violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, CEDU (diritto ad un equo processo) per il danno subito da un cittadino di Afragola dalla mancata esecuzione di una demolizione, pur oggetto di sentenza di condanna irrevocabile, di opere realizzate da terzi su di un fondo limitrofo a causa della pendenza da più di dodici anni di una istanza di condono ”senza che alcuna autorità si fosse pronunciata al riguardo“.
9. La questione contributiva
L’apparente “ossimoro” del terzo comma dell’articolo 25
Il comma 3 dell’articolo 25 prevede nella sua prima parte che “il procedimento per la concessione dei contributi di cui al presente capo è sospeso nelle more dell’esame delle istanze di condono e la loro erogazione è subordinata all’accoglimento di dette istanze”.
Così, infatti, si è espressa la Corte di Cassazione, Sez. II civ., nella sentenza n. 4255 pubblicata il 17 febbraio 2017, con la quale ha chiarito che “si verte in ipotesi di nuova costruzione quando la fabbrica comporti una variazione rispetto alle originarie dimensioni dell’edificio e, in particolare, comporti aumento della volumetria (Cass., Sez. Un., n. 21578 del 2011)”.
É una norma che è corretto, a mio avviso, definire norma eccezionale, piuttosto che norma speciale, in quanto finalizzata a fronteggiare le conseguenze di un evento sismico che, come è noto, ha interessato un consistente patrimonio edilizio, in parte distrutto, in parte danneggiato, oggetto di domande di condono edilizio il cui esame è assolutamente propedeutico a qualsiasi attività di ricostruzione.
La norma dell’art. 25 è, dunque, una disposizione di legge eccezionale anche se in tutte le ordinanze commissariali e disposizioni di legge succedutesi nel tempo la normativa post-sisma viene, in modo poco appropriato, definita normativa speciale e non eccezionale.
Le norme eccezionali sono norme che rappresentano, come è noto, un’eccezione rispetto ai principi generali dell’ordinamento giuridico per il soddisfacimento di esigenze lecite (v. ad es., la legge “annonaria” che in Italia ha regolamentato la distribuzione ed il prezzo delle derrate alimentari durante la seconda guerra mondiale).
Parlare di legge eccezionale in materia di eventi sismici sta anche a significare che tutto si può fare, se davvero lo si vuole, senza violare il principio di legalità e la stessa Costituzione.
Una volta tanto, lo strumento giuridico per porre un freno ai lacciuoli della burocrazia che spesso complica l’attività amministrativa e rende difficile la vita ai cittadini esiste e se ne può fare legittimo uso.
L’articolo 25 del decreto risponde proprio a tale finalità!
Un editoriale a firma di John Hooper pubblicato di recente sull’importante quotidiano britannico The Guardian spiega che la risposta alla domanda sul perché la tangenziale di Genova non è mai stata costruita è radicata nella storia dell’Italia del XX secolo.
Dopo la caduta della dittatura fascista di Mussolini – scrive Hooper – “gli italiani hanno creato un ordine democratico in cui nessuna persona può esercitare il potere assoluto. Il risultato è stato un sistema bizantino di controlli e contrappesi che rende quasi impossibile eseguire le cose rapidamente o in modo decisivo”.
A centotrentasei anni dalla posa della prima pietra, la cattedrale di Gaudì è stata sanata – in questo caso sì – con un vero e proprio condono tombale mediante pagamento di una sanzione di 36 milioni di euro al comune di Barcellona per la regolarizzazione retroattiva del progetto.
di Alessandra Concas 8 giugno 2018
Mobbing familiare, scatta l’addebito
di Alessandra Concas 11 dicembre 2018

References: sentenza 
 art. 32
 sentenza 
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