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﻿ Sentencia 2012-00255 de junio 7 de 2012
SENTENCIA 2012-00255 DE 07 DE JUNIO DE 2012
CONTENIDO:CONCURSO DE MERITOS. PARA LA SALA, ES CLARO QUE LA EXCLUSIÓN DE LA LISTA DE ELEGIBLES DE QUIEN HA PARTICIPADO EN UN PROCESO DE SELECCIÓN Y HA OBTENIDO UN PUESTO EN DICHA LISTA, CONSTITUYE UNA CIRCUNSTANCIA QUE PUEDE AMENAZAR Y VULNERAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y AL TRABAJO QUE MERECEN PROTECCIÓN INMEDIATA, LA CUAL NO SE GARANTIZA MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DADOS SUS TRÁMITES DISPENDIOSOS QUE PODRÍAN PROLONGARSE EN EL TIEMPO, MÁS ALLÁ DE LA VIGENCIA DE LA CITADA LISTA DE ELEGIBLES. LO ANTERIOR PONE DE PRESENTE LA INEFICACIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA LA DECISIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA DE EXCLUIR A LA ACTORA DE LA LISTA DE ELEGIBLES Y DA LUGAR A LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONCURSO DE MÉRITOS, LISTA DE ELEGIBLES EN EL CONCURSO DE MÉRITOS
Sentencia 2012-00255 de junio 7 de 2012
Rad.: 25000-23-27-000-2012-00255-01(AC)
Actor: Mary Pachón Pachón
En el presente asunto, la demandante pretende que se deje sin efectos la decisión contenida en el Oficio 030936-1 de 1º de marzo de 2012, suscrito por la directora de riesgos profesionales (E) del Ministerio del Trabajo, por medio del cual se le niega a la actora su solicitud de permanencia en la lista de elegibles para proveer las juntas de calificación de invalidez, por haber manifestado que “No acepta” la designación que le fuera hecha como suplente.
A juicio de la demandante, tal decisión vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, pues la finalidad de quien participa en un proceso de selección es ocupar un cargo que comporte una remuneración, lo cual no ocurre con el cargo de suplente. Además, asegura que la exclusión de la correspondiente lista de elegibles, por el hecho de que se negó a aceptar la designación como suplente, da lugar al absurdo de que ante la eventual vacante definitiva de alguno de los cargos de miembro principal, se privilegie a quienes obtuvieron un menor puntaje frente a los suplentes.
Dicha decisión constituye un acto administrativo de contenido particular y concreto, cuya legalidad debe debatirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. En tales circunstancias, la acción de tutela sería improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, cuyo numeral 1º se transcribe:
Sin embargo, excepcionalmente la acción de tutela procede aun cuando exista otro medio de defensa judicial si este no resulta eficaz, tal como se deduce del texto de la disposición transcrita cuando señala que “La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, la actora manifiesta que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio idóneo para obtener la protección de sus derechos fundamentales, comoquiera que la lista de elegibles de la cual fue excluida tiene una vigencia de tres (3) años, mientras que el proceso contencioso administrativo correspondiente podría durar más de ese término, de tal suerte que aún cuando obtuviera un fallo favorable, este sería inane.
Para la Sala, es claro que la exclusión de la lista de elegibles de quien ha participado en un proceso de selección y ha obtenido un puesto en dicha lista, constituye una circunstancia que puede amenazar y vulnerar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo que merecen protección inmediata, la cual no se garantiza mediante el proceso contencioso administrativo, dados sus trámites dispendiosos que podrían prolongarse en el tiempo, más allá de la vigencia de la citada lista de elegibles.
Lo anterior pone de presente la ineficacia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión de la entidad demandada de excluir a la actora de la lista de elegibles y da lugar a la procedencia excepcional de la acción de tutela, a la luz de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 antes transcrito, por lo cual se abordará el estudio de fondo del presente asunto.
En el caso concreto se encuentra probado lo siguiente:
— A folio 8 obra la lista de elegibles definitiva, publicada el 6 de octubre de 2011, dentro del concurso público para la selección de elegibles para las juntas de calificación de invalidez del país, en la cual consta que la demandante señora Mary Pachón Pachón, identificada con la cédula de ciudadanía 41.737.900, ocupó el puesto 25, dentro del perfil 3 abogados, con un puntaje de 78.0.
— A folios 15 a 26 obra la Resolución 4726 de 12 de octubre de 2011, emanada del Ministerio de la Protección Social, “Por la cual se designan los miembros de las juntas de calificación de invalidez y se adicionan salas de decisión de la Junta Nacional y de algunas juntas regionales con base en la lista de elegibles producto del contrato interadministrativo 362 de 2010 suscrito con la Universidad Nacional de Colombia y se dictan otras disposiciones”, en la cual consta que la actora Mary Pachón Pachón fue designada como miembro suplente de la señora Diana N. Guzmán Lara (miembro principal), en la primera sala de decisión.
— A folios 27 a 29 se encuentra el Oficio 347075, radicado el 10 de noviembre de 2011, suscrito por la actora, dirigido al director general de riesgos profesionales (E) del Ministerio de la Protección Social, por medio del cual manifiesta que:
“...la figura de la suplencia en la práctica es verdaderamente excepcional, para las ausencias temporales del miembro principal. Siendo así, en principio, no tiene sentido para mí nombrar de la lista de elegibles a un suplente que ocasionalmente va a actuar. Nadie se presenta a un concurso para ser suplente...
6. En tal virtud, en el caso de los abogados, las cuatro mencionadas salas habrán de proveerse, como miembros principales, con quienes hayan ocupado los mismos lugares en la lista de elegibles, como en efecto se hizo, A partir del quinto, ocupado por la suscrita, seguimos las personas en lista de elegibles, para que, en el evento de no aceptación o renuncia de alguno de aquellos, el aspirante que se encuentre seguidamente en dicha lista, lo reemplace como miembro principal.
Por lo tanto, en forma comedida, manifiesto que no acepto el cargo de miembro suplente de la Junta Nacional de Invalidez.
Al estar actualmente en primer lugar de la lista de elegibles , al quedar una vacante de miembro principal, en cualquiera de las salas, por renuncia o cualquier otra circunstancia, solicito ser nombrada en forma inmediata en ese cargo, toda vez que, reitero, no concursé para una sala en particular, sino para la junta en general. Por tanto, no renuncio a permanecer en la lista de elegibles, durante los tres años de su vigencia”.
— Dicha petición, fue resuelta por la entidad demandada, mediante Oficio 030936 de 1º de marzo de 2012, en el cual manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 100, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, el ministerio debe designar tanto a los miembros principales como a los suplentes en el mismo acto de la conformación de las juntas, con base en la lista de elegibles. Agregó que, tal como lo establece el artículo 12 del Decreto 2463 de 2001, el cargo de suplente es personal y que, al no haber sido aceptado este cargo, no hay razón para mantenerla en la lista de elegibles.
— A folios 33 a 36 obra la convocatoria para “Realizar el concurso público de selección de elegibles para integrar las juntas nacional de calificación de invalidez y regionales de calificación de invalidez del país”.
Las pruebas mencionadas dan cuenta de que la demandante, señora Mary Pachón Pachón, participó en la convocatoria realizada por el entonces denominado Ministerio de la Protección Social para “Realizar el concurso público de selección de elegibles para integrar las juntas nacional de calificación de invalidez y regionales de calificación de invalidez del país”; que fue incluida en la correspondiente lista de elegibles, en el puesto 25 del perfil 3 abogados; que fue designada como miembro suplente en la primera sala de decisión; que manifestó expresamente que no acepta tal designación, pero solicitó no ser excluida de la lista de elegibles mientras exista la posibilidad de ser nombrada como miembro principal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y/o mientras se encuentre vigente la citada lista y que dicha petición fue negada por la parte demandada, quien considera que no hay lugar a que la actora permanezca en lista de elegibles porque ya fue designada como miembro suplente y declinó tal nombramiento.
La demandante sostiene que el cargo de suplente no comporta remuneración alguna, por lo cual este no le interesa y estima que la no aceptación del mismo no puede acarrear su exclusión de la lista de elegibles, so pena de vulnerar sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y trabajo, bajo el entendido de que, a su juicio, “nadie concursa para ser suplente”.
En tales circunstancias, el problema jurídico del caso concreto, consiste en establecer si la designación como miembro suplente en la Junta Nacional de Calificación de Invalidez implica que se excluya de la lista de elegibles a quien es objeto de dicho nombramiento.
Para resolver el interrogante propuesto, la Sala estima útil hacer algunas precisiones acerca de la naturaleza jurídica de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de sus miembros, así como de la finalidad del concurso de méritos para acceder a cargos públicos.
Al efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“a. Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez.
Teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte es claro que el legislador no ha quebrantado las normas constitucionales que permiten a los particulares ejercer funciones administrativas, pues en el caso de las juntas de calificación de invalidez, dichas funciones se ejercen en el seno de una entidad pública, lo cual garantiza que el desempeño de las mismas sigue a cargo del Estado (C.P., art. 48), que simplemente se asesora de especialistas para emitir un concepto que requiere de conocimientos especializados. En consecuencia, la norma será declarada exequible por este aspecto”(1) (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Es claro entonces, que las juntas de calificación de invalidez son entidades de naturaleza pública, pertenecientes “al sector de la seguridad social que ejercen una función pública” y que sus miembrosson particulares que participan del ejercicio de dicha función.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con la finalidad del concurso de méritos y de los derechos fundamentales que pueden resultar amenazados o vulnerados cuando las actuaciones de las autoridades públicas no responden a dicha finalidad, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que:
“El concurso es el mecanismo considerado idóneo para que el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad, mida el mérito, las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y específicas de los distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre ellos al que mejor pueda desempeñarlo, apartándose en esa función de consideraciones subjetivas, de preferencias o animadversiones y de toda influencia política, económica o de otra índole. La finalidad del concurso estriba en últimas en que la vacante existente se llene con la mejor opción, es decir, con aquel de los concursantes que haya obtenido el más alto puntaje. A través de él se evalúa y califica el mérito del aspirante para ser elegido o nombrado. Así concebida la carrera, preserva los derechos al trabajo, a la igualdad y al desempeño de funciones y cargos públicos, realiza el principio de la buena fe en las relaciones entre las personas y el Estado y sustrae la actividad estatal a los mezquinos intereses de partidos políticos y grupos de presión que antaño dominaban y repartían entre sí los cargos oficiales a manera de botín burocrático.
El derecho al trabajo y el de desempeñar cargos y funciones públicas aparece lesionado en el caso de la persona no elegida que ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, con notorio desconocimiento del artículo 25 de la Carta Política, que reconoce a toda persona el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, y del 40, numeral 7º, ibídem, a cuyo tenor tal posibilidad hace parte del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esa persona es privada del acceso a un empleo y a una responsabilidad pública a pesar de que el orden jurídico le aseguraba que, si cumplía ciertas condiciones —ganar el concurso, en el caso que se examina—, sería escogida para el efecto. De allí también resulta que, habiendo obrado de buena fe, confiando en la aplicación de las reglas que el Estado ha debido observar, el aspirante debe soportar una decisión arbitraria que no coincide con los resultados del proceso de selección”(2) (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Lo anterior pone de presente que, tal como lo advierte la actora en su demanda de tutela, la finalidad de un concurso de méritos es permitir el acceso efectivo al poder público, es decir, la participación en el ejercicio de las funciones públicas, por parte de quien ha obtenido el mejor puntaje, lo cual se refleja en su inclusión en la correspondiente lista de elegibles.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el cargo de suplente en la junta de calificación de invalidez, el Decreto 2463 de 2001, establece en sus artículos 12, inciso 1º, 17, incisos 1º, 2º y 5º, 47, 48, 49, 50, inciso 3º y 52, numeral 1º, lo siguiente:
“ART. 12.—Conformación de las juntas de calificación de invalidez. Las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez estarán conformadas por el número de salas de decisión que determine el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual designará a sus integrantes principales y a sus respectivos suplentes, quienes tendrán el carácter de personales” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
“ART. 17.—Selección de miembros e integración de las juntas de calificación de invalidez. Quien aspire a ser miembro de las juntas de calificación de invalidez deberá inscribirse en la dirección general de salud ocupacional y riesgos profesionales o en las direcciones territoriales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, adjuntando los documentos que acrediten los requisitos.
Los resultados obtenidos serán públicos, de ellos se elaborará la lista de elegibles iniciando por quienes obtuvieron mayor puntaje y su vigencia será de tres (3) años” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
“ART. 47.—De los impedimentos y recusaciones. Los miembros de las juntas de calificación de invalidez estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los jueces de la República, conforme con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.
Si prospera la recusación por más de seis (6) veces en el respectivo semestre, la junta procederá a convocar al suplente para que actúe de manera permanente en reemplazo del miembro principal, para lo cual dará aviso a la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo y a la dirección general de salud ocupacional y riesgos profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
“ART. 48.—Renuncias. En caso de renuncia de cualquiera de los integrantes, se procederá a su reemplazo durante el periodo faltante, por el suplente si lo hubiere, o por quien designe el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de conformidad con el artículo 17 del presente decreto.
La permanencia en el cargo del miembro que presente renuncia se extiende hasta la fecha en que el suplente o el nuevo miembro entre en ejercicio de sus funciones” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
“ART. 49.—Actuación de suplentes. Los miembros suplentes tienen el carácter de personales y su actuación será requerida en los siguientes casos:
3. En ausencia de alguno de los miembros principales”.
“ART. 50.—Honorarios. (...)
(...)” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
“ART. 52.—Distribución de honorarios. El secretario de la respectiva junta de calificación de invalidez o sala de decisión, según sea el caso, distribuirá mensualmente los honorarios correspondientes a los dictámenes emitidos, en la siguiente forma:
1. El quince por ciento (15 por ciento) para cada uno de los miembros que hayan ejercido sus funciones en la junta o sala de decisión.
Las disposiciones transcritas establecen claramente que los suplentes designados para las juntas de calificación de invalidez, tienen la calidad de miembros de esta y que son escogidos y nombrados por el Ministerio del Trabajo, a partir de la lista de elegibles, luego de una selección pública y objetiva de los candidatos, para periodos de tres (3) años, iniciando por quienes obtuvieron mayor puntaje.
También disponen las normas que el suplente actuará en casos muy puntuales y solo ante la ausencia temporal o definitiva del miembro principal a quien suple en forma personal. Tales casos son: a) la integración parcial de la junta, b) que se haya declarado el impedimento o la recusación de un miembro principal y c) en ausencia de alguno de los miembros principales, quienes, en todo caso, deberán actuar hasta tanto el suplente “entre en ejercicio de sus funciones” (D. 2463/01, art. 48, inc. 3º).
Adicionalmente, los preceptos legales mencionados son claros en establecer que los miembros de las juntas de calificación de invalidez solo devengarán honorarios por dictamen emitido, siempre que hayan ejercido sus funciones en la junta o sala de decisión.
En tales circunstancias, la Sala estima que quien es designado como miembro suplente en las juntas de calificación de invalidez, no ejerce en forma efectiva las funciones propias del cargo sino hasta tanto falte el miembro principal a quien suple, lo cual es una eventualidad.
Dicho en otras palabras, es posible que quien es designado como suplente, jamás pueda acceder al ejercicio del cargo o función pública, si el miembro principal a quien está llamado a reemplazar no llega a faltar temporal o definitivamente.
Por lo tanto, la designación de una persona como miembro suplente no implica el ejercicio efectivo del cargo para el cual concursó, de tal suerte que dicha designación no satisface per se la finalidad del concurso público, cual es el acceso a la conformación, ejercicio y control del poder público, conforme quedó visto en párrafos precedentes y, en esa medida, no existe razón legal que justifique la exclusión de la lista de elegibles de quien ha sido designado miembro suplente en la junta de calificación de invalidez.
Así las cosas, se confirmará el fallo impugnado.
No obstante, la Sala estima útil precisar que la conducta de la demandante consistente en declinar la designación que le fuera hecha como suplente, en la citada entidad pública de la seguridad social, y pretender continuar en la correspondiente lista de elegibles, tampoco encuentra respaldo legal, pues, ello abriría la puerta para que ninguno de los miembros de la lista de elegibles aceptara tal designación, haciendo inane la norma que le permite al Ministerio del Trabajo integrar las juntas de calificación de invalidez con dicha lista (D. 2463/01, arts. 12 y 17).
Por lo tanto, lo procedente es que el designado suplente acepte su nominación sin que ello implique la exclusión de la lista de elegibles, pues ello solo será posible cuando se haya garantizado el acceso efectivo del suplente al ejercicio de las funciones públicas que motivaron su participación en el concurso.
Por tal razón, y para no hacer nugatorio el fallo de primera instancia, se adicionará la sentencia, en el sentido de otorgarle a la demandante una nueva oportunidad para aceptar el cargo de suplente que, se repite, no dará lugar a su exclusión de la lista de elegibles, hasta tanto entre en el ejercicio efectivo de sus funciones en forma definitiva. Aclarándole a la actora que si no acepta dicha designación será excluida de la mencionada lista.
1. ADICIÓNASE el fallo impugnado en el sentido de ORDENAR al Ministerio del Trabajo que otorgue a la demandante, una nueva oportunidad para aceptar el cargo de suplente que, se repite, no dará lugar a su exclusión de la lista de elegibles, hasta tanto entre en el ejercicio efectivo de sus funciones en forma definitiva, aclarándole a la actora que si no acepta dicha designación será excluida de la mencionada lista.
2. CONFÍRMASE la sentencia impugnada en todo lo demás.
3. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
4. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días (10) siguientes a la ejecutoria del presente fallo.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de junio de 2012».
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 12 de octubre de 2004. M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(2) Corte Constitucional, sentencia de 2 de abril de 1998, proferida en el Expediente SU-133. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

References: artículo 85
 artículo 6
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 41
 artículo 52
 artículo 12
 artículo 25
 artículo 17
 artículo 30