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Timestamp: 2019-02-16 16:10:24+00:00

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- 1.03.10
Anspruch und Wirklichkeit nach sechzig Jahren*;
aus: vorgänge Nr. 189, Heft 1/2010, S. 103-112
Gustav Heinemann hat in seiner Antrittsrede nach seiner Vereidigung als Bundespräsident am 1. Juli 1969 eine uns alle verbindende wichtige Erkenntnis zum Ausdruck gebracht, die bis heute nichts an ihrer Aktualität verloren hat:
"Nicht der Krieg ist der Ernstfall, in dem der Mann sich zu bewähren habe, wie meine Generation in der kaiserlichen Zeit auf den Schulbänken unterwiesen wurde, sondern heute ist der Frieden der Ernstfall. Hinter dem Frieden gibt es keine Existenz mehr."[1]
Seit Jahren macht uns Helmut Simon, der langjährige Bundesverfassungsrichter, immer wieder mit großer Überzeugungskraft auf ein Defizit aufmerksam, das offenbar werden lässt, wie unzureichend wir die rechtlichen Dimensionen der Heinemannschen Botschaft beherzigen: In den nunmehr fast 60 Jahren seit Inkrafttreten des Grundgesetzes ist, so Helmut Simon, bisher versäumt worden, das Friedensgebot des Grundgesetzes "ähnlich konkret herauszuarbeiten wie etwa das Sozialstaatsgebot oder das Rechtstaatsgebot." Vernachlässigt worden seien vor allem "die Folgerungen für die zivile Konfliktbearbeitung und deren Vorrang vor militärischer Gewaltanwendung." Simon hält es u. a. "für unerträglich, dass für diese Aufgabe lediglich ein verschwindend geringer Teil der Mittel zur Verfügung steht, wie wir sie für das Militär aufwenden."[2]
Ich bin von den Veranstaltern gebeten worden, in meinem Beitrag der Frage näher nachzugehen, wie es um den friedensstaatlichen Anspruch des Grundgesetz steht, insbesondere welche Bilanz sechzig Jahre nach seinem Inkrafttreten gezogen werden kann.
II. Das Grundgesetz - keine pazifistische Verfassung
Das Grundgesetz ist, anders als etwa die Verfassung Costa Ricas, jedenfalls seit der 1956 erfolgten Einfügung der so genannten Wehrverfassung, keine pazifistische Verfassung. Allen pazifistischen verfassungsrechtlichen Hoffnungen zum Trotz regelt nämlich Art. 87a GG, dass der Bund "Streitkräfte zur Verteidigung" aufstellt (Absatz 1), die allerdings - und dies ist sehr bedeutsam - "außer zur Verteidigung ... nur eingesetzt" werden dürfen, "soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt." (Absatz 2)[3] Diese "Nur-soweit-Regelung" soll verhindern, dass für die Aufstellung und damit auch für die Verwendung der Streitkräfte als Mittel der vollziehenden Gewalt "ungeschriebene Zuständigkeiten aus der Natur der Sache" abgeleitet werden.[4] Es gilt damit das Gebot strikter Texttreue.[5]
Was nach dem Grundgesetz unter "Verteidigung" zu verstehen ist, lässt sich zum einen der Entstehungsgeschichte des Art. 87a GG[6] und zum anderen dem Wortlaut der Regelung über den "Verteidigungsfall" in Art. 115a GG entnehmen: Es geht um die Situation, dass das "Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen" wird oder dass "ein solcher Angriff unmittelbar droht".
Der Normtext des Art. 87a Abs. 1 und 2 GG spricht allerdings von "Verteidigung", anders als die zunächst vorgeschlagene Fassung[7] aber nicht von "Landesverteidigung". Dies ist kein Redaktionsversehen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat, wie die Entstehungsgeschichte der Norm ausweist, bei Verabschiedung der Regelung im Jahre 1968 einen Einsatz der Bundeswehr im Rahmen eines NATO-Bündnisfalles als verfassungsrechtlich zulässig vorgesehen und dies auch im Text des Grundgesetzes erkennbar zum Ausdruck gebracht (vgl. etwa Art. 80a Abs. 3 GG). Deshalb ist davon auszugehen, dass "Verteidigung" im Sinne des GG alles, aber auch nur das umfasst, was nach dem geltenden Völkerrecht zum Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen (UN-Charta) gehört, der die Bundesrepublik Deutschland 1973 wirksam beigetreten ist.
Art. 51 UN-Charta gewährleistet - und begrenzt - für jeden Staat das Recht zur "individuellen" und zur "kollektiven Selbstverteidigung" gegen einen "bewaffneten Angriff" ("armed attack"). Er schließt die bewaffnete erbetene Nothilfe etwa im Rahmen der NATO zugunsten eines von einem Dritten angegriffenen Staates und damit auch Einsätze im "NATO-Bündnisfall" ein, soweit diese nach den Regeln der UN-Charta erfolgen. In jedem Falle darf ein Militäreinsatz eines Staates in Wahrnehmung seines Notwehr- oder Nothilferechts jedoch nach Art. 51 UN-Charta (nur) so lange dauern, "bis der Sicherheitsrat (der UNO) die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat." Das gilt damit auch für Einsätze der Bundeswehr "zur Verteidigung" nach Art. 87a GG.
Der Einsatz der Bundeswehr "zur Verteidigung" ist mithin ausschließlich in den Grenzen des Art. 51 UN-Charta als Abwehr gegen einen "militärischen Angriff" erlaubt,[8] jedoch nicht etwa zur Verfolgung, Durchsetzung und Sicherung ökonomischer, politischer oder geostrategischer Interessen. Die Ziele, z.B. Behinderungen beim Zugang zu Bodenschätzen und anderen wichtigen Ressourcen, zu Ölpipelines oder zu Absatzmärkten zu beseitigen oder gar politische und wirtschaftliche Einflusszonen zu schaffen und zu sichern, berechtigen ebenso wenig zu militärischer Gewaltanwendung in Gestalt individueller oder kollektiver Selbstverteidigung wie etwa die Wahrnehmung der wichtigen Aufgabe der Bekämpfung von individueller, organisierter oder terroristischer Kriminalität. Auch wenn es sehr mühsam und schwierig ist, terroristische, also kriminelle Täter zu ermitteln, vor Gericht zu stellen und den Nachweis ihrer individuellen Schuld zu führen, rechtfertigt dies nicht, diese Schwierigkeiten dadurch zu umgehen, dass man stattdessen auf militärische Schläge, so genannte "gezielte Tötungen" ("targeted killing") oder gar militärische Vergeltungs- und Bestrafungsaktionen setzt.
Der nach dem 11. September 2001 von der US-Regierung unter Präsident Bush jun. und ihren Verbündeten begonnene und bis heute andauernde Krieg gegen Afghanistan ist dafür ein bedeutsames und folgenschweres Negativ-Beispiel. Hier entschied man sich lieber für die Finanzierung von einflussreichen Warlords, die das Taliban-Regime stürzten und dabei zugleich schreckliche Menschenrechtsverletzungen begingen, zur Entsendung verdeckt operierender eigener "Spezialkräfte", zur Bombardierung mit Marschflugkörpern und schließlich auch zum Dislozieren eigener Kampfverbände und Truppen, die dort nunmehr im achten Jahr stationiert sind, ohne dass sich die Sicherheitslage in Afghanistan oder in den NATO-Staaten verbessert hätte - im Gegenteil. Dabei ließ erstaunen, dass gegen Osama Bin Laden, den angeblichen oder tatsächlichen Drahtzieher der terroristischen Anschläge von 9/11, wegen dieses Vorwurfs kein Haftbefehl erging.[9]Fehlten die Beweise? Die Bemühungen nach dem 11. September wurden nicht auf Strafverfolgung und Dingfestmachung der Tatverdächtigen gerichtet und begrenzt. Vielmehr wurden - unter Berufung auf das in Art. 51 UN-Charta verankerte Recht zur Selbstverteidigung - militärische Aktionen gegen das schon damals durch jahrzehntelange Kriege völlig zerstörte Afghanistan gestartet, die bis heute, acht Jahre danach, immer noch nicht beendet sind, obwohl die unmittelbare Gegenwärtigkeit der terroristischen Angriffe von 9/11, gegen die das Recht zur Selbstverteidigung in Anspruch genommen und reklamiert wurde, jedenfalls heute schlechterdings nicht mehr zu erkennen ist. Die zur Rechtfertigung von Militäraktionen im Rahmen von "Enduring Freedom" erfolgende Berufung auf das Selbstverteidigungsrecht kommt in Afghanistanim Übrigen jedenfalls heute deshalb nicht in Betracht, weil die UN unmittelbar nach dem 11. September 2001 eine Vielzahl von wirksamen Maßnahmen zur Terrorbekämpfung beschlossen und umgesetzt haben und ein - freilich durchaus kritikwürdiges - Konzept zum Neuaufbau Afghanistans beschlossen haben. Deshalb ist es - zurückhaltend formuliert - nicht nachvollziehbar, wie sich militärische Gewaltanwendung durch die USA und ihre Verbündeten in Afghanistan immer noch gegen einen "armed attack" im Zusammenhang mit dem 11. September richten soll.
III. Die zentralen Elemente des Friedensgebotes des Grundgesetzes
(1) Die Präambel, in der es heißt, dass das "Deutsche Volk", "von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen", sich kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben hat.
(2) Art. 1 Abs. 2 GG, wonach sich das Deutsche Volk "zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt" bekennt.
(3) Die Bindungen an "Recht und Gesetz" (Art. 20 III GG) und an die "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" (Art. 25 GG), wozu auch das völkerrechtliche Gewaltverbot gehört.
(4) Das Verbot des Angriffskrieges und von friedensstörenden Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören (Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG); der Auftrag an den Gesetzgeber zur Pönalisierung aller Verstöße gegen dieses verfassungsrechtliche Verdikt (Art. 26 Abs. 1 Satz 2 GG) sowie die Genehmigungspflichtigkeit von "zur Kriegsführung bestimmter Waffen" (Art. 26 Abs. 2 GG).
(5) Die Option, Hoheitsrechte durch (einfaches) Bundesgesetz auf "zwischenstaatliche Einrichtungen" übertragen zu können (Art. 24 Abs. 1 GG).
(6) Die jetzt in Art. 23 GG enthaltene Verpflichtung zur Mitwirkung an der europäischen Einigung.
(7) Die vorgesehene Möglichkeit der Einordnung in ein "System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" (Art. 24 Abs. 2 GG).
(8) das Gebot der Unterwerfung unter eine allgemeine, umfassende, obligatorische internationale Gerichtsbarkeit (Art. 24 Abs. 3 GG).
(9) das Demokratiegebot (Art. 20 Abs. 1 GG) und seine besondere Relevanz für das Verhältnis von Gesetzgeber und Exekutive in der Friedens- und Sicherheitspolitik. Im Folgenden möchte ich mich auf einen Bereich konzentrieren - Art. 24 Abs. 2 GG
- und mich zudem bei der von mir erbetenen bereichsspezifischen Bilanzierung von 60 Jahren Grundgesetz auf eher thesenartige Bemerkungen beschränken.
IV. Die Uminterpretation des Art. 24 Abs. 2 GG durch das Bundesverfassungsgericht
1. Während Absatz 1 des Art. 24 GG die Möglichkeit eröffnet, Hoheitsrechte durch einfaches Gesetz auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen, sieht Absatz 2 die Option einer Einordnung "in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" vor. Das BVerfG hat in seiner Out-of-Area-Entscheidung vom 12.7.1994[10] - anders als in seiner früheren Rechtsprechung - argumentiert, besser gesagt: behauptet, es sei "unerheblich", ob das von Art. 24 Abs. 2 GG adressierte "System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" "ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedsstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll".[11] Entscheidend sei, dass das System "durch ein friedenssicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit" begründe, und dieser Status der völkerrechtlichen Gebundenheit "wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet" und "Sicherheit gewährt". Auf dieser Grundlage hat das BVerG dann die NATO als ein "System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" i. S. von Art. 24 Abs. 2 GG qualifiziert.
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References: Art. 87
 Art. 87
 Art. 115
 Art. 87
 Art. 80
 Art. 51

Art. 51
 Art. 51
 Art. 87
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 1
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 BVerG 
 Art. 24