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Timestamp: 2020-07-11 13:20:35+00:00

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Il difensore civico comunale fra diritti di cittadinanza ed azione popolare
Antonello Sdanganelli
Il difensore civico comunale fra diritti di cittadinanza ed azione popolare *<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
Sommario. 1. Prospettive di riforma della figura del difensore civico. 2. Il difensore civico ed organizzazione comunale. 3. I diritti di cittadinanza nell’azione del difensore civico. 4. L’esercizio dell’azione popolare.
1. La figura del difensore civico stenta a svolgere un ruolo efficace e concreto nel nostro ordinamento, benché in Toscana (l.reg. Legge Regionale Toscana 21/1/1974 n.8) e Liguria (Legge Regionale Liguria 6/6/1974 n.17)- la disciplina della difesa civica risale già ad oltre un trentennio.
Mentre in alcune regioni l’istituto è pressoché inattuato[1], vaste aree del territorio nazionale sono prive della difesa civica comunale, ovvero, laddove essa sia stata attivata, spesso rappresenta una operazione di estetica istituzionale, poiché raramente soddisfa, in termini di profitto sociale, le aspettative della cittadinanza rispetto ad una maggiore responsabilizzazione dell’attività della P.A..
In un sistema amministrativo ancora permeato dell’esperienza burocratica dei secoli scorsi e resistente a metabolizzare le riforme degli anni novanta, si dubita della capacità minima della difesa civica di essere “pulce”[2] per stimolare la pesante macchina pubblica.
Nei Paesi in cui la P.A. opera conseguendo costanti e progressivi risultati di livello che si riversano sulla qualità dei servizi erogati in favore dei cittadini, l’Ombudsman rappresenta un elemento proattivo di completamento nel rapporto dei cittadini con la sfera politica ed amministrativa[3].
La sua esitante valorizzazione deriva dall’estraneità di fondo dell’istituto alla tradizione del nostro ordinamento[4], al punto che occorre domandarsi se il profondo distacco dialettico fra la classe partitocratrica autoreferenziale e la collettività abbia di fatto compromesso la situazione ambientale in cui coltivare la difesa civica.
La debolezza dell’istituto nella versione italica è comprovata dalla genericità e frammentarietà delle disposizioni statali che disciplinano il difensore civico comunale, rendendo problematico il suo inquadramento sistematico nell’ambito dell’organizzazione amministrativa generale[5].
Un tentativo di sistemazione armonica della difesa civica è rappresentato dalla proposta di legge <?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />Camera dei Deputati n.1879 del 2.11.2006 (iniziativa Spini, Migliori, D’Antona, Giachetti, Servodio) che, nel solco di una riforma globale della P.A., si prefigge di colmare due lacune del nostro ordinamento: la mancanza di una disciplina organica dell’istituto e di un difensore civico nazionale eletto dal parlamento in seduta comune(artt.11-15).
Fra le finalità che contrassegnano la proposta di legge, la struttura della difesa civica (art.2) articolata e graduata in difesa civica nazionale, regionale e comunale, indipendenti ed autonomi nei rispettivi ambiti di competenza (art.3), rafforza l’intervento del difensore civico a tutela dei diritti ed interessi nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico e di diritto privato limitatamente alle loro attività di pubblico interesse (art.6), informando la propria azione al perseguimento dell’equità anche attraverso il metodo della mediazione (art.7).
2. La disputa sulla natura del difensore civico è tuttora aperta e densa di spunti ricostruttivi.
Partendo dall’originaria collocazione della figura all’interno della l.8.6.1990 n.142 (art.8) di fianco alle petizioni, ai referendum, all’azione popolare, il difensore civico era inquadrato fra gli istituti di partecipazione popolare[6].
A tale impostazione si potrebbe obiettare che il vigente T.U.E.L. lo ha inserito fra le disposizioni generali, incentivando le funzioni di garanzia e di controllo a tutela dell’imparzialità e del buon andamento, a detrimento di un incerto ruolo politico-rappresentativo del difensore civico che, talvolta, sembra riaffiorare[7].
Particolare interesse suscita una recente pronunzia che assegna al difensore civico la funzione di "advocacy", cioè di difesa tecnica dei cittadini, anche un ruolo di mediazione e quasi di tramite tra governanti e governati, “quale autorità di garanzia extragiudiziale dei diritti umani degli amministrati”[8], focalizzando l’analisi sulle situazioni soggettive sottoposte alla tutela del difensore civico[9].
Altro orientamento inquadra il difensore civico fra le autorità indipendenti in virtù dell’indipendenza dalle autorità di governo[10], la terzietà, la natura paragiudiziale delle sue funzioni[11], negato da chi sostiene che esso non detiene l’esercizio di poteri autoritativi e normativi[12].
Al riguardo, l’adesione allo schema delle autorità indipendenti suppone il riconoscimento dell’elemento della soggettività[13] che nei riguardi del difensore civico è, evidentemente, difficilmente configurabile sotto l’aspetto strutturale. Del pari, la mancanza di poteri gestionali, finanziari e contabili autonomi costituiscono forti connotati differenziali fra le due figure.
L’osservazione dell’organizzazione comunale nel suo complesso induce ad includere il difensore civico, che non è estraneo né presenta indici rivelatori di alterità rispetto ad essa, proprio nel suo alveo, fra gli organi comunali.
Basta richiamare l’art.11 T.U.E.L. cit. per scorgervi i segni rivelatori dell’organo, quale “parte integrante e strumento della struttura”[14] dell’ente locale. La norma gli attribuisce le attività giuridiche finalizzate ad uno scopo, individua l’ambito operativo ad esse connesso, lo assegna ad una articolazione organizzativa conferendo i poteri necessari per il suo svolgimento[15].
La scelta del legislatore è stata netta nella definizione delle funzioni del difensore civico e nella sua collocazione all’interno dell’organizzazione comunale, stabilendo una relazione di compatibilità fra l’organizzazione comunale, che lo sostiene, e le funzioni neutrali a tutela “dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini”.
In tale quadro, il settore di intervento distribuito al difensore civico dalla legge statale, e specificato in sede statutaria e regolamentare, si intreccia con il fascio di competenze che esso esercita attraverso atti amministrativi dalla valenza non necessariamente provvedimentale[16], diretti ad avviare o sollecitare la definizione di procedimenti amministrativi riparatori rispetto agli abusi, disfunzioni, carenze e ritardi dell’amministrazione nei riguardi dei cittadini.
Esso è essenzialmente organo comunale, seppur funzionalmente indipendente dagli altri organi di governo o di gestione.
3. In un contesto così qualificante, il difensore civico può risollevare le sorti di un controllo civico in crisi[17], rappresentandone la naturale proiezione nei riguardi dei poteri pubblici a sostegno delle posizioni soggettive sottese alla cittadinanza-citizenship, che, rispetto alla cittadinanza-nationality legata all’appartenenza, definisce le conseguenze che detta appartenenza porta con sé, lo status che essa conferisce[18].
Quale defensor civitatis, il difensore civico è chiamato a promuovere e proteggere i diritti dei soggetti della civitas, i diritti di cittadinanza di tutti coloro che appartengono alla comunità territoriale, nei loro rapporti con le pubbliche amministrazioni[19].
Fissando come costante riferimento la centralità della persona umana e la priorità dei suoi bisogni vitali, la sua funzione antagonista alla maladministration, si pone ad adiuvandum per i cittadini, di orientamento per essi e per le pubbliche amministrazioni, al bonum facere, incentivando i valori della trasparenza, la buona amministrazione, l’equità.
Il nucleo della cittadinanza si estende oltre la titolarità di diritti di tipo politico, accrescendosi di una serie di posizioni che sono variamente riconducibili all'individuo per il fatto di essere abitante di una determinata realtà, da cui discende una nuova forma di cittadinanza, riferita alla pretesa giuridicamente tutelata ad ottenere una qualità della vita accettabile[20], con l’obbligo funzionale di assicurare ad ogni individuo che entri in contatto con i pubblici poteri una propria specifica utilità[21].
Il diritto alla qualità della vita, corollario della cittadinanza sociale, assume una consistenza più solida se la sua fruizione da parte del singolo avviene, a geometria variabile, nell’ambito della collettività territoriale, la cui adeguatezza si raffronta con il livello essenziale delle prestazioni che a tutti deve essere garantito[22].
Essa trova, del resto, significativa attinenza nell'art. 112 del T.U.E.L., approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che, dispone: «gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali». E’ appena il caso di soggiungere che la definizione di servizio pubblico locale è caratterizzata non già dalla “vuota rilevanza pubblicistica basata sulla semplice riconducibilità del servizio ad un ente pubblico”, ma, “l’eccezionale previsione” ex art.112 cit si giustifica solo dinanzi alla “realizzazione di prevalenti fini sociali e di promovimento dello sviluppo economico e civile delle relative comunità, realizzazione che certo non può essere riferita ad una mera prestazione economica svolta a favore di un Comune”[23]..
Il valore costituzionale dell’autonomia, rafforzata dal principio di sussidiarietà verticale[24], indica all'ente locale un percorso che trascende gli obblighi della legalità formale, e si distende verso la pianificazione ed erogazione dei servizi da fornire ai cittadini, contribuendo a definire, in concreto, la sfera della cittadinanza.
Qui l’azione pubblica è destinata ad approdare ad obiettivi funzionali di qualità superiore allo standard delineato dall'art. 117 Cost., che impegna al conseguimento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e su cui, in base all’art.120 Cost. si misura l’intervento sostitutivo statale volto a colmare l’eventuale inerzia degli enti sottostanti[25].
Nell’insieme di situazioni soggettive ricadenti sotto la tutela del difensore civico, che si addensano intorno al concetto di cittadinanza amministrativa, emerge la pretesa alla buona amministrazione, che, evidentemente, è un quid pluris rispetto all’imparzialità e buon andamento richiamati dall’art. 11 T.U.E.L. cit.
Infatti, la lettura della citata norma statale avulsa da un contesto spaziale più ampio, appare incompleta ed a tratti fuorviante, in quanto sembra riprodurre lo schema su cui finora riposava l’art.97 Cost., volto storicamente a privilegiare, pur affermando i canoni dell’imparzialità e del buon andamento, l'esercizio del potere piuttosto che lo svolgimento di un servizio o di una missione nei confronti del cittadino[26].
Da una visuale europea, volta ad anteporre i bisogni della persona rispetto alle esigenze dell’agire pubblico, si scorge con vigore l’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea[27], concepito nel capo V dedicato ai diritti di cittadinanza europea, che prevede, nella dialettica con la P.A.[28]: il diritto di ogni individuo a procedimenti imparziali, equi e tempestivi(comma 1); il diritto al contraddittorio, ad essere ascoltato prima di una decisione pregiudizievole per esso, il diritto di accedere agli atti interni, di ottenere una motivazione comprensibile(comma 2); il diritto al risarcimento del danni per lo svolgimento illecito della funzione amministrativa (comma 3).
Confluito nell’ art. II-101 del testo della Costituzione europea dall’iter tormentato, esso statuisce regole che attengono: alla sostanza delle decisioni amministrative (imparzialità ed equità); al tempo dell'azione medesima (il termine ragionevole); alle modalità di formazione delle decisioni (garanzia della partecipazione e diritto di accesso al fascicolo); agli obblighi di giustificazione delle decisioni medesime attraverso la motivazione; alla responsabilità della Comunità per i danni arrecati alle persone dallo svolgimento delle funzioni amministrative[29].
Se è pur vero che la Carta non costituisce ancora uno strumento giuridico vincolante[30], l'obiettivo principale, come emerge dal suo preambolo, è peraltro quello di riaffermare “i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dalla CEDU, dalle carte sociali adottate dall'Unione e dal Consiglio d'Europa, nonché dalla giurisprudenza della Corte e da quella della Corte europea dei diritti dell'uomo”, rappresenta, almeno, uno strumento ermeneutico funzionale alla rilettura degli istituti [31].
In tal senso, la salvaguardia dei diritti di cittadinanza nei riguardi della P.A. è temprata dalla disciplina sopranazionale, esaltando le funzioni del difensore civico comunale non più circoscritte ad un controllo della legalità formale delle attività del potere esecutivo[32], ma diviene sempre più ombudsman nella sua propensione ad assicurare posizione di vantaggio ai cittadini.
In altri termini, l’apporto salutare al cambiamento di prospettiva nella tutela dei diritti di cittadinanza intesi nella mutata accezione europea, ha consentito di trascendere l’area di situazioni ed aspettative di mero fatto o di merito riconducibili al buon andamento della P.A., per la cui tutela l’ordinamento positivo appresta esili rimedi[33].
La scelta di ricostruire il rapporto tra individuo e pubblica amministrazione attraverso la disciplina del capo V della Carta, dedicato alla cittadinanza, e privilegiare le pretese del primo nei confronti della seconda, testimonia e conferma l’irreversibile opzione della centralità dell’individuo e la pariteticità delle sue pretese rispetto alle modalità di svolgimento dell’azione pubblica.
4. In una dinamica relazionale epurata della sovraordinazione dell’autorità, dalla pienezza della protezione, in sede amministrativa, dei diritti di cittadinanza affidati al difensore civico, può giustificarsi l’estensione della legittimazione a proporre l’azione popolare di tipo sostitutivo-suppletivo in capo a quest’ultimo.
A ben vedere, l’art. 9 I° comma T.U.E.L. esclude che un organo amministrativo, possa assumere la qualità di attore popolare, poiché tale veste è riservata agli elettori.
Tuttavia, le disposizioni statutarie, nella parte in cui siano idonee ad incidere sui “modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio”[34], nella definizione delle prerogative del difensore civico, possono riconoscergli l’esercizio dell’azione popolare per far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia[35].
E’ stato affermato che il T.U.E.L. non esclude che, oltre al Sindaco, altri soggetti espressamente indicati dallo statuto, siano investiti della rappresentanza processuale, sottolineando il superamento di quell'orientamento teso a negare che con lo statuto l'ente locale possa attribuirla a soggetti diversi da quelli titolari della rappresentanza legale[36].
Da una lettura costituzionalmente orientata dell'articolo 6, comma 2, il quale prevede che lo statuto possa incidere sui modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente anche in giudizio, se ne ricava l'inclusione, nell'ambito delle materie disciplinate dallo statuto, della individuazione del soggetto investito del potere della rappresentanza processuale[37].
Con l’avvento del nuovo titolo quinto della Carta costituzionale si percepisce la valorizzazione dell'autonomia statutaria del Comune operata negli artt. 114 comma 2 Cost., che esclude, per la rappresentanza processuale, eventuali limiti derivanti da “leggi generali della Repubblica”, essendo venuto meno - per effetto di una significativa abrogazione, contestuale alla fissazione di soli limiti costituzionali (nuovi art. 114 e 117, Cost.) - il disposto costituzionale (art. 128 Cost.) che prevedeva quel limite e quella soggezione[38].
Del resto il difensore civico assume la veste di attore popolare non già in quanto portatore di una posizione soggettiva propria.
La traduzione mediante norma statutaria dell’azione popolare sostitutiva in favore del difensore civico si declina nel diritto processuale di chiedere la tutela giudiziale di una situazione soggettiva altrui[39].
La proiezione del difensore civico da segnalatore ad accreditato organo che agisce in via popolare-sostitutiva avverso “gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi” delle pubbliche amministrazioni nei confronti dei cittadini, si pone in linea con una vocazione già qualificata dal legislatore[40] e consolida il suo assetto nel sistema delle autonomie locali[41].
*Lo scritto è destinato agli “Atti del Convegno su: «Cittadinanza ed azioni popolari» - Copanello, 29-30 giugno 2007.
[1] La Calabria non ha mai eletto il difensore civico regionale; la Sicilia è priva di una normativa di settore.
[2] La metafora è di Borgonovo D., La Pulce e l’elefante: dieci anni di difensore civico, in Le Regioni, 1983 n.3.
[3] Pignataro S., La difesa civica nell’ordinamento italiano, Padova 2002, 35.
[4] Cfr. Bertolissi Mario, I fondamenti giuridici della difesa civica nell’ordinamento italiano, in Il difensore civico, Padova 1997, 145-148.
[5] Art.11 T.U.E.L d.lgs.267/2000 che prevede l'istituzione del difensore civico, con compiti di garanzia dell'imparzialità e del buon andamento; Art.127 T.U.E.L d.lgs.267/2000 che assegna la difensore civico la funzione di controllo si richiesta di un quarto dei consiglieri in materia di appalti, affidamento di servizi, forniture di elevato valore, personale.; art.25 l.241/90 come modificato dalla l.11.2.2005 n.15, che attribuisce al cittadino la possibilità di ricorrere al difensore civico in caso di diniego all’accesso di atti amministrativi; art.36 comma 2 l.5.2.1992 n.104 che prevede la costituzione di parte civile del difensore civico nei procedimenti penali in cui la parte offesa sia persona portatrice di handicap.
[6] Così in Mastropasqua, Il difensore civico, Bari 2003 p.55.
[7] V. T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 12 gennaio 2007, n. 266, che dall’elezione diretta da parte dei cittadini del difensore civico in alcune realtà comunali, ne fa discendere la natura “quasi politica”."
[8] T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 08 febbraio 2007, n. 133; T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 25 gennaio 2005, n. 275, in Foro amm. TAR, 2005, 1 73.
[9] Sull’argomento, in particolare: Ferrara r., Il difensore civico e la tutela delle situazioni giuridiche soggettive dei cittadini: note preliminari in margine ad un dibattito in corso, in Dir. Proc.Amm. 1997, pp. 231 ss.
[10] L’indipendenza può essere turbata dal rapporto fiduciario, reso evidente non soltanto dalla durata della carica (coincidente con quella del Consiglio comunale che conferisce il mandato), e dalla larga maggioranza di consensi richiesti per la nomina. Sulla natura fiduciaria del rapporto cfr. : T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 03 marzo 2005, n. 388, in Foro amm., TAR 2005, 3 876; Consiglio Stato , sez. V, 11 maggio 2004, n. 2964, in Foro amm. CDS 2004, 1423.
[11] L’accostamento alle autorità indipendenti è stata chiaramente affermata in: T.A.R. Veneto Venezia, sez. I, 25 giugno 1998, n. 1178. In dottrina: LOMBARDI R., Efficienza amministrativa, difensore civico e controllo di gestione, in Dir.Amm. I,I,1997, pp.153 ss.; Caianiello V., Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Foro Amm. 1997, 1, p. 344.
[12] E. Casetta, Riflessioni sul ruolo attuale del difensore civico, in Diritto dell’Economia, 1997, n.2, 227 ss. Sotto altro aspetto, T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 31 gennaio 2003, n. 511 “nonostante nè la legge nè la dottrina abbiano sinora fornito un criterio definitorio e/o un elenco esaustivo delle c.d. "Autorità Indipendenti", deve comunque ritenersi che la nozione di "Autorità Indipendenti" assunta dalla legge processuale amministrativa (più in particolare dall'art. 23 bis, l. Tar e successive modifiche ed integrazioni) a suo presupposto ai fini dell'applicabilità del rito speciale accelerato per il caso di impugnativa degli atti adottati da dette autorità, debba essere intesa in senso proprio e ristretto, come riferita a quegli organismi collegiali dotati di specifici apparati organizzatori autonomi appartenenti allo Stato c.d. "apparato" o "amministrazione", posti da leggi speciali di settore a sovrintendere a ordinamenti settoriali sensibili e di particolare rilievo sociale, in funzione di regolazione e controllo a tutela di interessi costituzionalmente rilevanti. Pertanto, una diversa e più ampliativa nozione di "Autorità Indipendenti" tale da includere nell'area di applicabilità della suddetta normativa speciale anche gli atti del Difensore Civico si esporrebbe a fondate critiche di costituzionalità sotto il profilo dell'ingiustificata compressione dei diritti di difesa (derivante dalle previsioni acceleratorie de quibus) a fronte di atti e provvedimenti del Difensore Civico che, di regola, non investono settori sensibili, a rileva costituzionale e, perciò, non offrono una base giustificativa ragionevole e sufficiente sul piano del bilanciamento degli interessi costituzionalmente coinvolti.
[13] Cfr. sul punto: Cerulli Irelli V., Premesse problematiche allo studio delle «amministrazioni indipendenti», in Mercati e amministrazioni indipendenti, a cura di Bassi e Merusi, Milano, 1993, 7.
[14] Caputi Jambrenghi V., L'organismo di diritto pubblico, in Dir. amm. 2000, 1, 13 ss, soprattutto per la sintesi delle posizioni dottrinarie sulla nozione di organo.
[15] Sugli elementi dell’organizzazione amministrativa vista nel superamento della tradizionale teoria dell’organo, v.: Franchini, in Trattato di diritto amministrativo- a cura di Cassese-, I, Milano, 2000, 236 ss.
[16] Sulle attribuzioni degli organi: S. Romano, Corso di diritto amministrativo, Padova 1932, 103-105.
[17] A. Romano Tassone, Il controllo del cittadino sulla nuova amministrazione, in Dir. Amm.. 2002, 2, 269 ss., il quale svolge una limpida riflessione sulla problematica consistenza delle condizioni di base del controllo civico sull'amministrazione.
[18] C.E.Gallo, La pluralità delle cittadinanze e la cittadinanza amministrativa, Dir. amm. 2002, 3, 481; G.U. Rescigno, Note sulla cittadinanza, in Dir. pubbl., 2000, 751; C. Corsi, Diritti fondamentali e cittadinanza, in Dir. pubbl., 2000, 793; C. Salazar, «Tutto scorre»: riflessioni su cittadinanza, identità e diritti alla luce dell'insegnamento di Eraclito, in Pol. dir., 2001, 373; A. Catania, Stato, cittadinanza, diritti, Torino, 2000; g. cordini, Elementi per una teoria giuridica della cittadinanza - Profili di diritto pubblico comparato, Padova, 1998; E. Castorina, Introduzione allo studio della cittadinanza, Milano, 1998; E. Grosso, Le vie della cittadinanza - Le grandi radici - I modelli storici di riferimento, Padova, 1997.
[19] R. Cavallo Perin, La configurazione della cittadinanza amministrativa, in Dir. amm. 2004, 1, 201, distingue la «cittadinanza amministrativa» dalla «cittadinanza sovrana», da intendersi come appartenenza ad una comunità diversa da quella sovrana, con legittimazione a posizioni soggettive che non dipendono dallo status di cittadino-sovrano. La cittadinanza amministrativa anzitutto può essere considerata come appartenenza ad una comunità territoriale, ed affermarsi come titolarità di posizioni soggettive: così come i cittadini sovrani sono titolari dei diritti politici (elettorato attivo e passivo).
[20] Consiglio Stato , sez. V, 23 settembre 2005, n. 5033, in Foro amm. CDS 2005, 9 2626
[21] Consiglio Stato , sez. V, 28 giugno 2004, n. 4790, in Foro amm. CDS 2004, 1773; idem, IV, 09 ottobre 2002, n. 5365, in Foro amm. CDS 2002, 2344
[22] Tematica sviluppata da F. Pugliese, Scritti recenti sull'amministrazione «consensuale»: nuove regole, nuove responsabilità, Napoli, 1996, p. 42
[23] Consiglio di Stato , 10 Marzo 2003, n. 1289 sez. V con nota di L.R. Perfetti, Nozione di servizio pubblico locale e fini sociali. Revirement del Consiglio di Stato in tema di servizi pubblici locali, in Foro amm. CDS 2003, 3, 1000.
[24] V., in particolare, g. falcon, Funzioni amministrative ed enti locali nei nuovi artt. 118 e 117 Cost., in Le Regioni, 2002, 384.
[25] Sulla dinamica di funzionamento della clausola costituzionale sui livelli essenziali v.: l. antonini, Competenza, finanziamento e accountability in ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali, in Riv. dir. fin. 2003, 1, 70
[26] D.U.Galetta, Il diritto ad una buona amministrazione europea come fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della Pubblica Amministrazione, in Riv. it. dir. pubbl. comunit. 2005, 3-4, 819 ss; A. Zito, Il "diritto ad una buona amministrazione" nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e nell'ordinamento interno, in Riv. it. dir. pubbl. comunit. 2002, 2-3, 425. Sostiene l’autore che tuttavia, la nostra Costituzione contiene in sé, se ci si rivolge alla sua ispirazione complessiva, tutte le premesse perché il rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione si atteggi e sia ricostruito in modo tale da collocare il primo al centro della scena e la seconda in posizione servente. E, a ben guardare, in questa direzione si è mossa la dottrina costituzionalistica ed amministrativistica sino a giungere ad esiti ricostruttivi che esaltano, nell'ambito dell'esercizio della funzione amministrativa, la dimensione del servizio anziché quella del potere.
[27] Proclamata solennemente dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione a Nizza il 7 dicembre 2000
[28] In dottrina il dibattito è presto apparso intenso:. A. Weber, Il futuro della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2002, 31 ss.; Gli scritti su “La Carta europea dei diritti”, in Riv. it. dir. pubbl. com., n. 1, 2001 (U. De Siervo, V. Atripaldi, G.G. Floridia, A. Giovannelli, M. Luciani, S. Mangiameli, E. Pagano, A. Ruggeri, R. Toniatti); U. De Siervo, L’ambigua redazione della Carta dei dritti fondamentali nel processo di costituzionalizzazione dell’Unione europea, in Dir. pubbl., 2001, 33; L. Torchia, Una Costituzione senza Stato, in Dir. pubbl., 2001, 405; L. Azzena, Giudice comunitario e la carta dei diritti fondamentali dell’Unione, nota a Conclusioni dell’Avvocato Generale Tizzano, in Corte di giustizia, sent. 8.2.2001, in C-173/99; A. Spadaro, La Carta europea dei diritti, fra identità e diversità, fra tradizione e secolarizzazione, in Dir. pubbl. com. eur., 2001, 621; M. Dogliani, Revisione dei Trattati o processo costituente, in Questione Giustizia, n. 2, 2000, 310
[29] La norma in questione rappresenta una "concretizzazione esemplificativa" di quello "standard minimo del diritto amministrativo moderno": Mindeststandard des modernen Verwaltungsrecht". Così hilf, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in Sonderbeilage zu Neue Juristische Wochenschrift, EuZW, NVwZ e JuS, 2000, p. 6.
[30] Corte giustizia CE, 27 giugno 2006- Causa C-540/03. Sulla immediata precettività: Tribunale I grado C.e.e., sez. I, 03 maggio 2002, n. 177.
[31] La Carta mostra di possedere una sua pregnante «forza giuridica», non riconducibile alle tradizionali categorie delle fonti. Così in: a. barbera, La Carta europea dei diritti:una fonte di ricognizione? Dir. Un. Eur. 2001, 2-3, 241 ss.
[32] Sulla crisi del principio di legalità e sulla necessità di garantire l’armonia del sistema attraverso un minimum di disciplina legislativa che non appesantisca l’azione amministrativa: F. Saitta, Contributo allo studio dell’attività amministrativa di esecuzione, Napoli 1995, 22.
[33] Ferrara R., op.ult.cit. 239-240.
[34] Art.18 Stat.Caravate(VA), art. 46 Stat.Villa Carcina (BS)
[35] Cfr. Zucchetti, La partecipazione del cittadino nelle autonomie locali, Milano, 446
[36] Cons. Stato IV, 19 giugno 2006, n. 3622, in Foro amm. CDS 2006, 6 1757; idem, 26 aprile 2006, n. 2291, in Foro amm. CDS 2006, 4 1162.
[37] Cass., sez. un., 16 giugno 2005 n. 12868, in Dir. e Giust., 2005, fasc. 29, 21, con nota di A. Forino, Lo statuto comunale è fonte normativa. Il giudice deve conoscerlo e applicarlo; Cons.giust.amm. Sicilia , sez. giurisd., 02 marzo 2006, n. 69, in Foro amm. CDS 2006, 3 1012.
[38] C.Scalinci, Nuovo titolo quinto della costituzione e autonoma statutaria: il comune in giudizio in base al proprio ordinamento, in Giur Mer. 2005, 9, 2040 ss. Sulla specialità della fonte statuto, intesa, nell'attuale gerarchia delle fonti, norma secondaria, il cui contenuto non può contrastare alle norme costituzionali ed alle altre norme ordinarie statali alle quali le norme costituzionali esplicitamente rinviano, e che può quindi prevedere dei contenuti diversi rispetto a quanto stabilito in « altre » leggi dello Stato e delle Regioni. V. italia, Nuovi problemi sugli statuti dei Comuni e delle Province, nota a T.A.R. Napoli Campania, 11 Marzo 2004, n. 2840 sez. I, in Foro amm. TAR, 2004, 10, 3057.
[39] Cfr. C.Mignone, L’azione popolare prevista dalla legge di riforma delle autonomie locali, in Dir.Proc.Amm. 1993, 248; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 24 ottobre 2005, n. 1984, in Foro amm. TAR 2005, 10 3273.
[40] Art.36 comma 2 l.5.2.1992 n.104 v.nota 4
[41] Con riferimento alla problematica della tutela giurisdizionale degli interessi diffusi v. de angelis, La tutela degli interessi diffusi nell'amministrazione: possibile ruolo del difensore civico, in Dir. proc. amm., 1991, 341 ss.

References: art.112
 art. 114
 Art.11
 Art.127
 art.25
 art.36
 Art.18
 art. 46
 Art.36