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Timestamp: 2019-12-06 20:53:03+00:00

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El Registro Civil de Servicios de la ley 20/2011, de 21 de julio
Subdirectora General Adjunta de Nacionalidad y Estado civil
Como deseaban todos los que desde hace tiempo se empeñaron en modernizar a fondo el Registro Civil, el Proyecto de Ley que presentó el Gobierno en julio de 2010 a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria mereció la atención del legislador y el Boletín Oficial del Estado del viernes 22 de julio de 2011 publicó la Ley 20/2011, de 21 julio, del Registro Civil y la Ley Orgánica 8/2011, de 21 de julio, complementaria de la misma, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Recién publicado el Proyecto de Ley del Registro Civil en el Boletín del Congreso de los Diputados, esta revista me ofreció la oportunidad de escribir sobre las líneas novedosas del nuevo modelo de registro. Si en aquel momento ya no dudaba de la importancia del elemento informático y tecnológico como sustento de la misma institución del Registro Civil, al escribir ahora estas líneas estoy convencida no solo de que la institución registral demanda un sólido soporte informático, sino que es la atención al ciudadano la que verdaderamente exige el uso de las herramientas informáticas adecuadas y, sobre todo, de que el plazo de tres años no es precisamente holgado para poner en marcha todos los mecanismos necesarios para garantizar una satisfactoria entrada en vigor de la Ley 20/2011.
Al describir el prototipo de Registro Civil como registro electrónico, único y desterritorializado, presidido por la universalidad en el acceso y constituido por registros individuales y no por secciones y asientos dispersos, no debemos pensar en un moderno Registro Civil concebido como un fin en sí mismo, sino como una institución encaminada a una adecuada atención al ciudadano. Debemos pensar en todo momento que se trata de un registro obligatorio, cuyo acceso se debe facilitar por todos los medios que estén al alcance de los poderes públicos, sin acogerse al argumento de que las tecnologías de la información y la comunicación –las acuñadísimas TIC- son mecanismos sofisticados e inaccesibles para muchos ciudadanos usuarios del Registro Civil. En este caso, el éxito del argumento está prácticamente asegurado porque todos, antes o después, somos usuarios del Registro Civil.
"Al describir el prototipo de Registro Civil como registro electrónico, único y desterritorializado, presidido por la universalidad en el acceso y constituido por registros individuales y no por secciones y asientos dispersos, debemos pensar en un una institución encaminada a una adecuada atención al ciudadano"
Precisamente por este motivo, quiero centrar estas líneas en primer lugar en el carácter electrónico del Registro Civil que diseña la Ley 20/2011 y en la proyección de tal carácter en el servicio al ciudadano. En segundo lugar, en las tareas que a mi juicio sería preciso abordar cuanto antes para garantizar que la entrada en vigor de la Ley va a ser precisamente eso, un verdadero y efectivo incremento de los servicios al ciudadano.
Tramitación de la Ley 20/2011
Antes de entrar en estas materias no quiero privarme de la satisfacción de hacer una breve referencia al amplísimo apoyo parlamentario que ha logrado la Ley 20/2011 en su tramitación y a las circunstancias –algunas de ellas verdaderamente curiosas- que la han rodeado.
En primer lugar, aunque el plazo para ello fue prorrogado en muchas ocasiones, el número de enmiendas que finalmente se presentó no fue excesivamente alto dada la envergadura de la Ley y el vuelco del modelo tradicional del registro civil que ya había sido anunciado. En segundo lugar, la intervención de la Comisión de Justicia con competencia legislativa plena. En tercer lugar, el tono eminentemente técnico y jurídico de las enmiendas, despojado de intereses de índole política. Y, finalmente, basta consultar los diarios de sesiones disponibles en la página web del Congreso de los Diputados para verificar el acento moderado y conciliador del debate. Tan solo destacar el verso libre contenido en la disposición final sexta y, en menor medida por su vinculación con materia registral, la previsión de la disposición adicional octava. Ambas se relacionan con la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.
Aparte del triunfo de las instituciones y garantías democráticas que presiden todas y cada una de las leyes que aprueban nuestras Cámaras, el consenso entre los grupos parlamentarios pronostica que la entrada en vigor de la Ley 20/2011 y la implantación de su novedoso modelo de funcionamiento y llevanza no serán un proceso traumático. Más aún con la amplia experiencia iniciada en 1999, continuada a lo largo de un impecable camino normativo marcado por una encomiable y pausada coherencia interna.
"El Plan Estratégico de Modernización de la Justicia 2009 - 2012 diseñó el Proyecto Registro Civil de Servicios concibiendo al Registro Civil como un servicio público que 'ha de anticiparse al usuario, brindándole servicios de excelencia y calidad que garanticen la publicidad y seguridad jurídica de los actos registrales'"
Respecto de las circunstancias que han dado color y publicidad a la tramitación de la Ley sólo quiero hacer dos referencias muy breves. En primer lugar, recordar la polémica que suscitó en los medios de comunicación el asunto del orden de los apellidos. En ningún momento se sospechó que el debate ciudadano se centrara en esta cuestión, que superó incluso a la desaparición de los libros de familia. En segundo lugar, también fue una interesante coincidencia que surgiera la noticia en los medios de comunicación el asunto de los niños robados o las mal llamadas adopciones irregulares. Como más adelante indicaré, uno de los nuevos servicios que la Ley ofrece al ciudadano es que la dirección de los hospitales, clínicas y establecimientos sanitarios comunique a la Oficina del Registro Civil que corresponda los nacimientos que hayan tenido lugar en sus sedes. Precisamente por la cuestión surgida en esos momentos, algún grupo parlamentario enmendó el precepto proponiendo una redacción alternativa con un evidente contenido reglamentario para garantizar la identidad del nacido y la clara determinación de su filiación. La enmienda se transaccionó con el grupo enmendante en los términos que figuran en el inciso segundo del párrafo primero del artículo 46, remitiendo esas previsiones al desarrollo reglamentario. También este debate extraparlamentario fue un aliciente importante para abonar la reforma –ya en vigor- del artículo 30 del Código Civil.
Registro Civil electrónico y su proyección hacia el ciudadano.
El Plan Estratégico de Modernización de la Justicia 2009 - 2012 diseñó el Proyecto Registro Civil de Servicios concibiendo al Registro Civil como un servicio público que “ha de anticiparse al usuario, brindándole servicios de excelencia y calidad que garanticen la publicidad y seguridad jurídica de los actos registrales”.
Tan ambiciosa meta se materializa en objetivos más concretos. Como señala textualmente el mismo Plan Estratégico:
1. Modernizar el marco legal regulador del Registro Civil de España.
2. Concluir el proceso de digitalización de los fondos del Registro Civil y la modernización de los sistemas de información y gestión documental.
3. Mejorar la calidad del servicio prestado al ciudadano por las Oficinas del Registro Civil.
4. Mejorar la atención a los ciudadanos por parte del servicio del Registro Civil
5. Resolver los principales problemas de gestión que presenta el Registro Civil Central.
El decidido propósito de ofrecer un servicio público de Registro Civil a la altura de las más exigentes expectativas, llevó al Gobierno a incluir en el Proyecto de Ley que se remitió a las Cortes lo que hoy son los artículos 11 y 12 de la Ley 20/2011. Inmediatamente después de definir el objeto de la Ley y su naturaleza de registro público, los artículos citados enumeran una serie de facultades y obligaciones que se atribuyen al ciudadano que, sin ánimo de agotar la carta o catálogo de servicios del Registro Civil, sirven para situar al lector en una posición de usuario del servicio registral. Aún conscientes de su muy escaso valor normativo, ningún grupo parlamentario formuló enmienda de supresión a estos preceptos, pero sí de adición con el objetivo de incorporar mejoras técnicas. Evidentemente, estas enmiendas recibieron una inmejorable acogida y fueron incorporadas al texto definitivo de la manera que se consideró más satisfactoria para los intereses de todos los grupos enmendantes.
Bajo la rúbrica “Principios de funcionamiento del Registro Civil”, el Título II también es una buena muestra del espíritu didáctico del legislador. Frente a los principios registrales civiles dispersos en la Ley vigente y en el Reglamento del Registro Civil de 1958, los artículos 13 al 19 de la Ley 20/2011 enuncian de un modo ordenado y sistemático los principios de legalidad, oficialidad, publicidad, exactitud e inoponibilidad que imperan en el Registro Civil.
Sentado este marco claro y asequible a un lector no especializado en la materia registral intentaré mostrar a continuación cómo el carácter único y electrónico del nuevo Registro Civil son los rasgos que facilitan la prestación de un buen servicio al usuario.
Ya se ha señalado que el carácter electrónico es uno de los elementos que definen el nuevo Registro Civil. Y no se ha de entender que el carácter electrónico del Registro Civil es una característica exclusivamente predicable del funcionamiento interno del Registro, sino que ha de hacerse extensiva a las relaciones del Registro con los ciudadanos y con las Administraciones Públicas y funcionarios.
Aún a riesgo de simplificar en exceso la extraordinaria complejidad que entraña esta materia, sugiero la siguiente sistematización de los preceptos que se vinculan con el carácter electrónico –en el amplio sentido que acabo de apuntar- del nuevo Registro Civil como institución encaminada al mejor servicio al ciudadano:
Carácter del Registro Civil y dependencia del Ministerio de Justicia
El artículo 3 define el carácter único y electrónico del Registro Civil, cuyos datos serán objeto de tratamiento automatizado y se integrarán en una base de datos única. Por motivos obvios, es particularmente relevante que desde este momento se atribuye la competencia al Ministerio de Justicia sobre la estructura, organización y funcionamiento de la base de datos.
Esta previsión se complementa con otras dispersas a lo largo del texto de la Ley, que se ocupa de dejar bien atada en sede legal la competencia del Ministerio de Justicia sobre el Registro Civil y, en particular, la de la Dirección General de los Registros y del Notariado. Entre ellas:
- el artículo 20, que establece la dependencia general del Registro Civil,
- los artículos 21 y 22, respecto a la designación de Encargados y creación de Oficinas, con expresa mención a la dependencia funcional de aquéllos de la Dirección General de los Registros y del Notariado,
- los artículos 25 y 26 al especificar las competencias de la Dirección General de los Registros y del Notariado,
- el artículo 36, que remite a la Dirección General la aprobación de los modelos de asientos en soporte y formato electrónico,
- la disposición adicional sexta, que dispone la utilización de los sistemas y aplicaciones informáticas que provea el Ministerio.
"El carácter electrónico es uno de los elementos que definen el nuevo Registro Civil. Y no se ha de entender que el carácter electrónico del Registro Civil es una característica exclusivamente predicable del funcionamiento interno del Registro, sino que ha de hacerse extensiva a las relaciones del Registro con los ciudadanos y con las Administraciones Públicas y funcionarios"
Registro individual y código personal
El artículo 5 de la Ley define el registro individual y el 6 el llamado código personal. Es una de las claves en que se sustenta el nuevo modelo de Registro Civil. Recordemos que se prescinde de la vigente configuración en Secciones (Nacimientos, Matrimonios, Defunciones, Tutelas y Representaciones Legales), soportada en un modelo basado en la competencia territorial. Este modelo ha desembocado en la dispersión de los asientos relativos a hechos y actos de estado civil que afectan a una misma persona.
Naturalmente, esta dispersión ha tenido su trasunto informático y ha obligado a desarrollar –y obligará a perfeccionar- complejos procesos tecnológicos que permitan unificar en un historial único la información registral civil de cada individuo.
La confección de un registro individual –abierto con la primera inscripción, habitualmente de nacimiento- con la asignación de un código alfanumérico permite la localización síncrona y unívoca de los inscritos a través de un proceso informático simple. Este documento y su combinación con otros facilitará el acceso a información completa y la definitiva eliminación de documentos de utilidad hoy muy cuestionada como los libros de familia.
Se complementan ambos preceptos con la disposición adicional séptima de la Ley, que articula la vinculación del código personal asignado con la primera inscripción en el Registro Civil con el Documento Nacional de Identidad. Aunque probablemente será un proceso complejo, quedarán evidenciados los problemas con los que desde hace años ha sido preciso lidiar por el hecho de que la consignación del DNI o NIE no sea siempre un dato obligatorio en las inscripciones.
"El futuro Registro prescinde de la vigente configuración en Secciones soportada en un modelo basado en competencia territorial. Este modelo ha desembocado en la dispersión de los asientos relativos a hechos y actos de estado civil que afectan a una misma persona"
En definitiva, y en cuanto a la mejor atención al ciudadano, es ocioso señalar que cada persona podrá disponer en cualquier momento de información registral y permanentemente actualizada, tanto por procedimientos telemáticos como desde cualquier Oficina registral. Asimismo, las Administraciones Públicas y funcionarios en el ejercicio de sus competencias y bajo su responsabilidad podrán acceder a los datos que consten en el Registro Civil.
Es uno de los puntos en los que interesa hacer mayor hincapié y en los que el desarrollo reglamentario deberá contar con expertos juristas e informáticos. De momento, valga señalar que el artículo 7 de la Ley prevé que tanto la práctica de los asientos como la expedición de certificaciones se llevarán a cabo mediante la firma electrónica reconocida del Encargado.
Sobre el particular es preciso hacer varias consideraciones. El empleo de la firma electrónica en la práctica de los asientos conducirá s su extensión en soporte y formato electrónicos (artículo 36) y permitirá así abandonar el uso de los costosos libros físicos de hojas móviles que hoy –pese a practicarse asientos informatizados- se siguen empleando y son en los que materialmente consta la firma manual del Encargado.
Respecto a la expedición de certificaciones, señalar que el artículo 7 aludido prevé el uso de la misma firma electrónica reconocida y el artículo 81 restringe a los Encargados la competencia para la expedición de certificaciones. Sin embargo, consciente de la desmesurada exigencia de certificados del Registro Civil que se ha venido haciendo en el tráfico actual, la Ley 20/2011 ha salido al paso en su artículo 80.2 con una previsión importante que creo conveniente transcribir: “Las Administraciones y funcionarios públicos en el ejercicio de sus competencias sólo podrán exigir a los ciudadanos la presentación de certificados del Registro Civil cuando los datos objeto del certificado no obren en poder de aquéllas, o cuando fuere imposible su obtención directamente por medios electrónicos”.
"El empleo de la firma electrónica en la práctica de los asientos conducirá a su extensión en soporte y formato electrónicos y permitirá así abandonar el uso de los costosos libros físicos de hojas móviles"
Una vez más, la exigencia de certificado se ha convertido para el ciudadano en una carga administrativa y burocrática costosa que, sin duda en una buena parte de los casos en que es requerido, se podrá suplir con una mera verificación de los datos de estado civil que obran en la base de datos a través del acceso a la misma por parte del funcionario competente en el ejercicio de sus funciones.
No es necesario abundar en el beneficio que aporta al ciudadano la prestación de este servicio, ni tampoco en el hecho de que el uso de la firma electrónica puede ser uno de los vehículos que permitan tal acceso. En cualquier caso, es evidente el deseo del legislador de sustituir los certificados como medio habitual de publicidad del Registro por otros instrumentos. Y esta cuestión vincula directamente con la relación del Registro Civil con las Administraciones y funcionarios.
Comunicación del registro civil con las administraciones y funcionarios públicos
El artículo 8 de la Ley contiene dos previsiones fundamentales. En primer lugar, sustituye la comunicación de oficio prevista en el artículo 1º del Reglamento del Registro Civil vigente -actualmente operada a través de un arcaico auxilio registral- por una genérica comunicación electrónica, que posiblemente se reglamentará a través de mecanismos de interoperabilidad.
En segundo lugar, y esta previsión ya afecta a la debida y satisfactoria atención al ciudadano, se contempla el acceso de las Administraciones Públicas y funcionarios “en el ejercicio de sus competencias y bajo su responsabilidad”, a los datos que consten en el Registro Civil, y tal acceso se efectuará “mediante procedimientos electrónicos con los requisitos y prescripciones técnicas que sean establecidas dentro del Esquema Nacional de Interoperabilidad y del Esquema Nacional de Seguridad”.
Al margen de esta norma genérica, en el Título VII de la Ley y bajo la rúbrica “Publicidad del Registro Civil”, el artículo 80 invierte los actuales medios de publicidad y establece en primer lugar el acceso a los datos previsto en el artículo 8 y después la certificación, para matizar a continuación que sólo se podrá exigir certificado cuando los datos objeto del mismo no obren en poder de las Administraciones en los términos más arriba apuntados, matización que es coherente con la previsión recogida con el artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que contempla entre los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas el de no presentar documentos cuando “ya se encuentren en poder de la Administración actuante”.
Se evidencia de todo lo expuesto que la clave de la publicidad del Registro Civil no se encuentra solo en la expedición de certificaciones, sino más bien en el acceso a los datos obrantes en la base de datos del Registro tanto por parte de los interesados como de las Administraciones y de los funcionarios en el ejercicio de sus competencias. En relación con lo apuntado al principio de este apartado acerca de la interpretación amplia que ha de darse al término “electrónico”, considero fundamental definir con precisión en el momento que proceda qué ha de entenderse en este punto por “procedimiento electrónico” para brindar al ciudadano un correcto servicio que le libere en cuanto sea posible –quizá no sea preciso aguardar a la entrada en vigor de la Ley- de la carga administrativa de aportar certificados si ésta puede ser suplida por un procedimiento mucho más sencillo.
"La existencia de una base de datos única, a la que es posible acceder desde cualquier Oficina hace inoperantes las reglas competenciales que excedan lo meramente organizativo"
Lo mismo habría que apuntar respecto a la remisión de los documentos judiciales y notariales por medios electrónicos a que se refieren los artículos 34 y 35 de la Ley. El artículo 27 dispone que tanto los documentos judiciales como los notariales son títulos con acceso al Registro Civil. Y los artículos 34 y 35 prevén, respectivamente, la remisión al Registro Civil por medios electrónicos del testimonio de la resolución judicial cuyo contenido deba causar asiento por afectar al estado civil de las personas o de los documentos públicos que den lugar a asientos.
Otro de los hitos que configuran el nuevo modelo de Registro Civil es que se prescinde de las reglas de competencia territorial que por el momento lo rigen. La existencia de una base de datos única, a la que es posible acceder desde cualquier Oficina –ya sea para practicar asientos, como para expedir certificaciones u obtener información registral- hace inoperantes las reglas competenciales que excedan lo meramente organizativo. Así, el artículo 10 expresa esta regla de universalidad en términos de servicio al ciudadano disponiendo que tanto la solicitud de inscripción (y la práctica de la misma) como el acceso a la información contenida en el Registro se podrán efectuar en cualquiera de las Oficinas del Registro Civil con independencia del lugar en que se produzcan o hayan producido los hechos o actos inscribibles.
Es indudable el excelente servicio que se prestará así al ciudadano, al que le bastará acudir a cualquier Oficina para obtener la atención pretendida. No se quiere decir con esto que ahora no la obtenga, sino que podrá obtenerla de un modo más inmediato y eficaz, simplemente acudiendo a herramientas informáticas compartidas por todas las Oficinas del Registro y no al auxilio registral entre oficinas aisladas.
Desde un punto de vista jurídico, esta libertad para acudir a cualquier Oficina del Registro Civil puede generar la suspicacia de que el ciudadano “elija” el Encargado más favorable a sus intereses particulares o bien reproduzca su petición hasta que en una Oficina logre el propósito que pretende. El artículo 32 de la Ley elimina esta posibilidad acudiendo una vez más a procedimientos informáticos. La aplicación común de la que habrán de hacer uso todas las Oficinas del Registro dejará constancia de todas las solicitudes y declaraciones que formulen los ciudadanos –con los datos que les identifiquen- del contenido de la solicitud y de la actuación del funcionario, de modo tal que las Oficinas ante las que con posterioridad se formule idéntica solicitud podrán obrar en consecuencia.
Comunicación de hechos y actos inscribibles a través de medios electrónicos
Aunque haya pasado desapercibido en la tramitación de la Ley y haya tenido poca trascendencia en los medios de comunicación, éste es uno de los principales servicios que la Ley 20/2011 ofrece a los ciudadanos. El artículo 43 establece con carácter general que la comunicación al Registro Civil de los hechos y actos inscribibles podrá efectuarse “bien mediante la presentación de los formularios oficiales debidamente cumplimentados, bien mediante su remisión por medios electrónicos en la forma que reglamentariamente se determine”. Tal precepto permite a los ciudadanos tanto la comparecencia presencial ante el Registro Civil -recordemos, ante cualquier Oficina- para presentar sus formularios, como su remisión electrónica.
Pero este servicio va más allá al designar a la dirección de los hospitales, clínicas y establecimientos sanitarios como obligados a promover la inscripción de nacimiento y de defunción (artículos 45 y 63) y, más aún, al imponerles la obligación de comunicar los nacimientos y las defunciones al Registro Civil. Aunque pendientes de un importante desarrollo reglamentario, el artículo (46 para la comunicación de los nacimientos) y el artículo 64 (para la comunicación de las defunciones) imponen a la dirección de los hospitales y clínicas que la comunicación de los nacimientos y defunciones se efectúe mediante la remisión electrónica de los respectivos formularios oficiales debidamente cumplimentados y acompañados de la documentación precisa.
En definitiva, y aunque no quedan ni mucho menos agotados los servicios que el nuevo Registro Civil ofrece al ciudadano, sí podemos afirmar que nos hemos situado en un escenario diferente al actual. El carácter electrónico del Registro Civil es solo un elemento –sin duda importante- que lo caracteriza, pero no es el único. Quedan por analizar rasgos y características esenciales de orden jurídico que, sin duda, mentes más autorizadas que la mía no tardarán en abordar.
Qué hacer hasta la entrada en vigor de la Ley 20/2011
Visto ya a grandes rasgos el carácter electrónico del Registro Civil que diseña la Ley 20/2011, es evidente su dependencia de la solidez de los sistemas informáticos en que se sustenta. Afortunadamente, desde hace más de una década se ha venido avanzando en la informatización del Registro Civil y el hecho de dar sanción legal al Registro Civil electrónico es un paso fundamental que, además, no admite vuelta atrás.
"El carácter electrónico del Registro Civil es solo un elemento que lo caracteriza, pero no es el único. Quedan por analizar rasgos y características esenciales de orden jurídico que, sin duda, mentes más autorizadas que la mía no tardarán en abordar"
Esta afirmación –por añadidura formulada en una coyuntura difícil- nos debe incentivar no solo en la búsqueda de soluciones creativas y económicamente asequibles para facilitar la entrada en vigor de la Ley, sino también en la rentabilización del mucho esfuerzo económico y humano ya invertido en la modernización del Registro Civil.
Intentaré a continuación exponer las tareas que deben abordarse –o continuar la ejecución ya iniciada- para que el nuevo Registro Civil no sea percibido por el ciudadano como una institución plagada de cargas administrativas, sino como un instrumento a su servicio. Tanto las tareas de orden tecnológico que analizaré en primer lugar, como las de carácter normativo que señalaré después, justifican sobradamente que en el trámite parlamentario se consensuara la ampliación de dos a tres los años la vacatio legis inicialmente prevista en el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados.
*El proceso de digitalización es una tarea ya iniciada y que ha de estar concluida a la entrada en vigor de la Ley 20/2011. En la fecha en que escribo estas líneas, están digitalizados todos los Registros Civiles Municipales Principales, el Registro Civil Central en su práctica totalidad y cerca de 100 Registros Civiles Delegados a cargo de Jueces de Paz.
Con todos los matices y atemperaciones que será imprescindible hacer, el carácter electrónico del nuevo Registro Civil exige disponer de una base de datos única en la que consten digitalizadas y disponibles en la aplicación INFOREG las inscripciones practicadas desde 1950. Es difícil escribir en momentos de crisis económica sobre inversión en un proceso de digitalización de libros del Registro Civil, pero no debe olvidarse que la incorporación de la firma electrónica permitirá prescindir de los costosos libros físicos en el Registro Civil y que los Registros Civiles Delegados a cargo de los Jueces de Paz (destinatarios de libros) no desempeñarán funciones de Registro Civil.
La tarea pendiente de digitalización de los libros de los Registros Civiles Delegados es probable que exija un esfuerzo de reflexión y un nuevo diseño del proyecto para concluir el trabajo del modo más satisfactorio posible.
*Una de las circunstancias que más ha distorsionado el funcionamiento del Registro Civil ha sido la dispersión de criterios de actuación entre los diferentes Registros Civiles. Esta dispersión, además de sembrar el desconcierto entre los ciudadanos y las Administraciones, ha abonado el terreno para actuaciones fraudulentas de muy difícil control.
Junto a las Instrucciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, se ha acudido a la implantación de herramientas informáticas comunes en todos los Registros Civiles a fin de reconducir la tramitación de los expedientes y demás actuaciones registrales a parámetros homogéneos. Recientemente se ha iniciado la implantación del programa REGIUS. Se trata de un programa de gestión de expedientes del Registro Civil, cuidadosamente diseñado a través de unas guías de tramitación elaboradas por expertos en materia registral. Es de esperar que el uso generalizado de la base de datos única, de la aplicación INFOREG y de la aplicación de gestión de expedientes por parte de todos los Registros Civiles, logre consolidar cuanto antes sólidos criterios homogéneos de actuación.
*Una tarea fundamental y acuciante –ya proyectada, pero no iniciada- es la informatización de los Registros Civiles Consulares. Es una función que ha de estar concluida antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2011 que, recordemos, se fundamenta en un Registro Civil único y electrónico, en el que solo se extienden asientos electrónicos y que se almacenan en una base de datos única y electrónica. Recordemos también que cualquier Oficina del Registro Civil –las Consulares lo son- tiene acceso a la base de datos, ya sea para practicar asientos, ya sea para expedir certificaciones. Precisamente la distancia geográfica convierte la universalidad del Registro Civil único en un verdadero Registro Civil de servicios.
Además de la necesidad de contar con Oficinas Consulares informatizadas, la instalación del aplicativo INFOREG en los Consulados tiene el incentivo sobreañadido de que sus frutos se percibirán inmediatamente (por eso es recomendable informatizarlos antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2011) en el funcionamiento ordinario del actual Registro Civil Central. En el momento en que un Consulado se informatice y comience a practicar sus inscripciones en la aplicación INFOREG, no tendrá que remitir al Registro Civil Central los duplicados que le impone el artículo 12 de la Ley del Registro Civil, ni éste deberá formar los Libros de duplicados que preceptúa el artículo 18, ni tampoco se verá abocado el Central a remitir nuevos duplicados a los Consulados.
"La tarea pendiente de digitalización de los libros de los Registros Civiles Delegados es probable que exija un esfuerzo de reflexión y un nuevo diseño del proyecto para concluir el trabajo del modo más satisfactorio posible"
Sobra decir que, junto a un funcionamiento mucho más ágil, se salvarán los desajustes que inevitablemente genera el uso de un sistema a todas luces anticuado en un mundo con un tráfico humano tan intenso como el actual. Y, finalmente, concluirá de una vez por todas la siempre inacabada tarea de digitalización de los duplicados consulares, dado que las inscripciones practicadas en los Registros Civiles Consulares estarán permanentemente disponibles en la aplicación INFOREG.
*Ya se ha apuntado que la firma electrónica es la que, conforme a la Ley 20/2011, se utilizará tanto en la práctica de los asientos como en la expedición de los certificados del Registro Civil. No es por ello preciso abundar en la necesidad de incorporarla a la aplicación INFOREG para permitir la entrada en vigor de le Ley.
Pero por varios motivos quiero insistir en la importancia de comenzar cuanto antes con la ejecución de esta tarea, sin esperar a la vigencia de la Ley. El primer motivo, empezar a prescindir de los libros físicos. El segundo, el económico. El tercero, la expedición de certificados con firma auténtica del Encargado y del Secretario en los términos previstos por el artículo 7 de la Ley del Registro Civil vigente. El cuarto, generalizar la comunicación entre los Registros Civiles a través del simple acceso a la base de datos o a las aplicaciones de gestión de expedientes sustituyendo el envío de documentación y el anticuado y en ocasiones deficiente auxilio registral por el simple acceso electrónico.
No debemos olvidar que en el sistema actual coexisten varios tipos de inscripciones en la base de datos del Registro Civil, cada uno con un régimen diferente. Sin necesidad de explicar las características de las inscripciones digitalizadas y las particularidades que presenta su tratamiento informático, interesa señalar que la mayor complejidad actual la plantean las inscripciones informatizadas, esto es, las que han sido practicadas en el aplicativo INFOREG.
Nos encontramos con la situación de que a medida que se han informatizado los Registros Civiles, se practican asientos electrónicos en una aplicación informática sin que queden firmados electrónicamente. La firma del asiento tiene lugar cuando se imprime en el folio correspondiente (de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre) para incorporarlos al Libro de hojas móviles. De ahí que la obligación de cotejar el asiento informático con el libro físico para expedir certificaciones adquiera en este caso una trascendencia singular, que se evitaría si los asientos quedaran firmados en la aplicación a través de la firma electrónica del Encargado y del Secretario.
Evidentemente, la rápida implantación de la firma electrónica simplificaría y abarataría en buena medida el funcionamiento ordinario del Registro. No solo comenzaría la desvinculación de los libros físicos –porque la firma electrónica estaría incorporada al asiento- sino que también se simplificaría el proceso de certificación y la liberación de espacio físico en las Oficinas del Registro.
Dicho lo anterior, no parece imprescindible esperar a la inminente entrada en vigor de la Ley 20/2011 para incorporar la firma electrónica de los Encargados a la aplicación INFOREG.
Sin embargo, esta cuestión que parece tan clara y tecnológicamente asequible tropieza con otro problema importante, en este caso de orden económico y organizativo. Dotar de firma electrónica a los Encargados y Secretarios de 431 Registros Civiles Municipales Principales (de hecho ya lo están) y a los Encargados de Registros Civiles Consulares e imponer su uso en la práctica de los asientos es una tarea relativamente sencilla. Sin embargo, dotar de firma electrónica, instruir en su uso e imponer la autorización de los asientos a través de la misma a todos los Jueces de Paz es una labor a todas luces muy complicada de abordar. Además y como inmediatamente se apuntará, sería conveniente ponderar si este esfuerzo económico, humano y organizativo va a ser realmente útil si, en breve, va a operar un nuevo sistema de Registro Civil que prescinde de los Registros Civiles Delegados.
Estos cometidos de índole informática deben ser compaginados con otros de carácter normativo que es ineludible abordar cuanto antes para no dejar paso a la prisa ni a la improvisación. Estas iniciativas deberán regular la desjudicialización del Registro Civil, la revisión de la adquisición de la nacionalidad española por residencia y, por supuesto, el ingente desarrollo reglamentario que requiere la ley 20/2011.
*La desjudicialización del Registro Civil es uno de los pilares en que descansa la Ley 20/2011. Los motivos históricos y organizativos que aconsejaron encomendar el Registro Civil al Poder Judicial han desaparecido en la actualidad, pero no será labor sencilla desprenderlo de estructuras judiciales muy arraigadas que, pese a sus deficiencias, han ofrecido durante tantos años un servicio registral más que satisfactorio.
Ciertamente, la desjudicialización del Registro Civil operada por la Ley Orgánica 8/2011, de 21 de julio, complementaria de la del Registro Civil, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, garantiza que se ha abierto un camino con una improbable vuelta atrás. En primer lugar en lo que se refiere a su llevanza y, en segundo lugar en que actualmente hay práctica unanimidad en que la tarea registral civil avanza de un modo ineludible por el camino del Derecho Administrativo. Prueba de ello es que la Ley 20/2011 proclama valientemente en su disposición final primera como derecho supletorio la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común. Se prescinde así de la aplicación supletoria de las normas de la tan traída y llevada jurisdicción voluntaria y es posible que en poco tiempo se aclare la artificiosa naturaleza jurídica híbrida de la actividad registral civil.
"Sobra decir que, junto a un funcionamiento mucho más ágil, se salvarán los desajustes que inevitablemente genera el uso de un sistema a todas luces anticuado en un mundo con un tráfico humano tan intenso como el actual"
Sin embargo, es más que evidente que la Ley 20/2011 precisa un intensísimo desarrollo para su correcta aplicación. Y creo que la llevanza del Registro Civil es uno de los puntos donde la necesidad y la urgencia de este desarrollo es más manifiesta. Probablemente, impecables razones de jerarquía y técnica normativas requieran tanto normas con rango de ley como con rango reglamentario para desarrollar el régimen previsto en la Ley. No debe olvidarse que, conforme a la disposición adicional segunda de la Ley, las plazas de Encargados del Registro Civil se proveerán entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 y secretarios judiciales. La heterogeneidad de las normas reguladoras de ambos cuerpos y su futura coexistencia en los Registros no ofrecen un panorama precisamente fácil al futuro legislador.
En cualquier caso es una labor que debe ser abordada cuanto antes y, en mi modesta opinión, no se debe ignorar el patrimonio humano del que dispone el Registro Civil actual. Desconozco si la cortés pero rotunda respuesta de algún sector de la Magistratura ha encontrado el eco esperado, pero probablemente se debiera ponderar si es una buena medida prescindir sin más del caudal de conocimientos en materia registral civil del que disponen los Encargados de los actuales Registros Civiles Exclusivos que estarían dispuestos a continuar prestando sus servicios en el nuevo Registro Civil.
También en relación con esta cuestión, creo que es ahora el momento de reflexionar detenidamente sobre el modo en que va se a proceder a despojar de funciones de Registro Civil a los Juzgados de Paz. Pese a que sus funciones registrales son restringidas, han venido desempeñándolas muy dignamente durante muchos años y entiendo que el paso al nuevo modelo de Registro debe articularse de un modo paulatino, quizá trasladando progresivamente sus competencias a los Registros Civiles Principales de los que dependen.
En cualquier caso, insisto en que ha de ser un proceso fruto de la reflexión para que las nada desdeñables tareas que el artículo 20.3 de la Ley 20/2011 encomienda a los Ayuntamientos (recogida de solicitudes y documentación necesaria para las actuaciones ante el Registro Civil) puedan ser ejecutadas con eficacia desde que la Ley entre en vigor.
*Aunque puede parecer un asunto menor, el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia es hoy probablemente el obstáculo fundamental para el funcionamiento ágil de los Registros Civiles. No es momento de hacer una reflexión sobre las características de un procedimiento en esencia sencillo, pero que resulta extraordinariamente complejo en la práctica de su tramitación. El procedimiento comienza y concluye en los Registros Civiles, pero se tramita y resuelve en la Dirección General de los Registros y del Notariado, que solicita y recibe los informes preceptivos que exige el ordenamiento. Son, por otro lado, los Registros Civiles los que verifican a través de una entrevista personal el grado de integración del interesado en la sociedad española. La Dirección General –a través de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil- valora el expediente y resuelve por delegación del Ministro de Justicia. El expediente se devuelve al Registro Civil para el cumplimiento de los requisitos del artículo 23 del código Civil y la práctica de la inscripción. La centralización de números exorbitantes de expedientes en un solo centro directivo y, sobre todo, el colapso que producen las entrevistas de integración y las juras en los Registros Civiles, aconsejan la intervención de otras unidades u órganos administrativos.
"Los motivos históricos y organizativos que aconsejaron encomendar el Registro Civil al Poder Judicial han desaparecido en la actualidad, pero no será labor sencilla desprenderlo de estructuras judiciales muy arraigadas"
Sin entrar en la conveniencia de abordar también una reforma legal de la nacionalidad –más o menos ambiciosa- es imprescindible reformar el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia y sustraerlo, salvo en su inscripción, de los Registros Civiles. Téngase en cuenta que se trata de un procedimiento de naturaleza puramente administrativa y ajena a la actividad registral, por este motivo, ya se ha contemplado la posibilidad de encomendarlo a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.
Sin prejuzgar qué órgano o unidad ha de ser el más adecuado, la disposición adicional tercera de la Ley 20/2011 establece que las solicitudes de nacionalidad española por residencia “se iniciarán y tramitarán por los órganos de la Administración General del Estado que determine el Gobierno mediante Real Decreto”.
*Dicho todo lo anterior, y habiendo sin duda más cometidos que han quedado sin exponer, quiero concluir esta exposición señalando que el reto normativo más importante e inaplazable es la tarea preparatoria del desarrollo reglamentario de la Ley 20/2011. Bien es cierto que una buena parte del trabajo que acabo de apuntar ha de estar concluido antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2011 y que la ejecución de alguna tarea requerirá ser regulada a través del instrumento normativo adecuado. Y también es verdad que una correcta y pronta ejecución del proceso redundará en una satisfactoria aplicación de la Ley. Pero la envergadura de la Ley impone un desarrollo reglamentario intenso y riguroso.
No es necesaria una lectura muy detenida de la Ley para advertir las numerosas remisiones expresas al desarrollo reglamentario. Pero precisamente la lectura detenida permite percibir que se trata de un cuerpo normativo legal de muy difícil aplicación sin un desarrollo reglamentario coherente y debidamente meditado.
En mi opinión, el desarrollo reglamentario ha de diseñarse cuidadosamente y dividir las materias objeto de desarrollo en bloques temáticos. De este modo, se evitará la redacción de un instrumento reglamentario excesivamente extenso y de difícil manejo. Precisamente su excesiva extensión complicaría las reformas ágiles que demanda todo texto reglamentario para ser verdaderamente útil y operativo y complicaría el desarrollo que, a su vez, posiblemente requiera a través de norma reglamentaria de rango inferior. Naturalmente, deberán ser objeto de este desarrollo la actividad de la Dirección General de los Registros y del Notariado en el ejercicio de las funciones que la Ley le atribuye.
Respecto a los bloques temáticos, deberán abordarse al menos tres, con todas las divisiones y subdivisiones que se consideren pertinentes. El referente a materias jurídicas, el referente a materias organizativas y el referente a materias tecnológicas.
*Todas las tareas y cometidos que he descrito –y los que no- deben ir acompañadas de un adecuado proceso de gestión del cambio. Aunque no será labor fácil -en la mente colectiva reside la imagen prototípica de las filas inacabables a las puertas de los Registros Civiles- es preciso administrar una campaña veraz, realista y pausada.
Sin embargo, creo que en este proceso de gestión del cambio se debe hacer una incidencia especial en determinados operadores jurídicos que ocupan una posición que quizá podríamos llamar de intermediarios entre el ciudadano y el Registro Civil. Quiero referirme a Abogados, Procuradores, Notarios, Registradores o Gestores Administrativos. Se trata de colectivos profesionales –algunos dotados de estatutos jurídicos muy singulares- que en la prestación de sus servicios a los ciudadanos requieren cierta información o documentación del Registro Civil.
Salvo la buena voluntad que han mostrado algunas Oficinas del Registro Civil (por ejemplo, facilitando ventanillas u horarios para Abogados y Gestorías), entiendo que a estos colectivos no se les ha prestado la debida atención institucional y quizá sea ahora una buena oportunidad para establecer un nuevo cauce de colaboración. Aunque en este momento es prematuro aventurar cualquier solución, sin duda los Colegios Profesionales serán un instrumento de inestimable valor para canalizarla.
Por último, en este proceso de gestión del cambio creo que es imprescindible insistir en que con la entrada en vigor de la Ley 20/2011 asistiremos a una sucesión de acontecimientos que excederán de lo jurídico. Todas las Oficinas Registrales se dedicarán exclusivamente a funciones registrales, sin compartirlas con funciones jurisdiccionales. Y si la gran tarea que queda por delante se aborda con tiempo y reflexión, podemos augurar el éxito de la implantación del nuevo Registro Civil.
As wished by all those who long ago insisted on thoroughly modernizing the Registry Office, the legislator took in consideration the draft bill tabled by the government on July 26th 2010 before the Spanish Parliament. The Official Gazette of the Spanish State issued on Friday 22nd of July the Act 20/2011 of July 21st on the Registry Office and the Organic Law 8/2011 of July 21st, complementary of the first one, which modifies the Organic Law 6/1985 of July the 1st, on the Judiciary.
When the draft bill on the Registry Office had just been published in the Gazette of the Spanish Parliament, I was given the opportunity by this journal to write about the novelties of the new model of Registry Office. At the time, I already had no doubt about the relevance of computer science and technology for the support of the Registry Office. Now, as I write these lines, I am absolutely certain that this institution needs a robust IT service and that the citizen attention service requires the use of the right IT tools. But above all, I am convinced that three years isn’t time enough to put in place the necessary mechanisms to ensure a satisfactory entry into force of Act 20/2011.

References: artículo 46
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 20
 artículo 36
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 81
 artículo 80
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 80
 artículo 8
 artículo 35
 artículo 27
 resolución 
 artículo 10
 artículo 32
 artículo 43
 artículo 64
 artículo 12
 artículo 18
 artículo 7
 artículo 20
 artículo 23