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Timestamp: 2019-03-20 18:17:40+00:00

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CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010), Radicación número: 05001-23-26-000-1992-00117-01(18394)
“1. DECLARANSE NULAS la Resolución No. 001968 del 3 de septiembre de 1991, emanada de la Gerencia Seccional de Antioquia del Instituto de los Seguros Sociales y en virtud de la cual se declaró la caducidad del contrato 224 de 1991, celebrado entre el ISS y Scanografía Neurológica Limitada, para la asistencia diagnóstica y terapéutica institucional; y la Resolución No. 003002 del 16 de diciembre de 1991, emanada del mismo organismo, y en virtud de la cual se confirmó aquélla al resolver el recurso de reposición propuesto por el contratista.
2. En consecuencia, se condena al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES a devolver a SCANOGRAFIA NEUROLÓGICA LIMITADA el valor pagado por concepto de cláusula penal pecuniaria, si se hubiere verificado dicho pago.
4. Las sumas que deben pagarse se someterán al ajuste previsto en el artículo 178 del C.C.A. hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:
R= RhX INDICE FINAL
En donde el valor presente (R), se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la utilidad dejada de percibir por el actor en el saldo de ocho millones ochocientos mil ochocientos quince mil doscientos cuatro pesos (8.815.204.oo), desde el 5 de febrero de 1992, fecha a partir de la cual quedó ejecutoriada la declaratoria de caducidad, hasta la fecha de ejecutoria de la presente sentencia, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE y vigente el último día del mes de febrero de 1992. Esta misma fórmula se aplicará a la devolución de la cláusula penal pecuniaria, como índice final el último día del mes de ejecutoria de esta sentencia y como índice inicial el último día del mes en el que se pagó dicha suma.
5. NIEGANSE LAS DEMAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.
6. Se reconocer personería para actuar la Dra. SOL BEATRIZ CALLE D´ALEMAN, portadora de la tarjeta profesional No. 51661, en condición de apoderada sustituta del Dr. SAUL AGUIRRE y con las mismas facultades a éste conferidas.”
El presente proceso se originó en la demanda presentada el 25 de febrero de 1992, por la Sociedad Scanografía Neurológica Limitada, en contra del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Antioquia -en adelante también ISS o Instituto-, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., en la cual solicitó las siguientes declaraciones y condenas:
“Primera.- Que es nula la Resolución No. 001968, de septiembre 3 de 1991, dictada por el Instituto de los Seguros Sociales, mediante la cual se declaró la caducidad del contrato No. 224 de 1991, celebrado entre dicho instituto y la sociedad Scanografía Neurológica Limitada, representado el primero por su Gerente, doctor Guillermo Mejía Mejía, y la segunda por su Gerente, el doctor Mario de J. Vásquez Soto.
Segunda.- Que es igualmente nula la resolución No. 0003002, de diciembre 16 de 1991, por medio de la cual se confirmó la anterior.
Tercera.- Que el Instituto de Seguros Sociales es patrimonialmente responsable de los prejuicios materiales causados a la sociedad demandante como consecuencia de la declaratoria de caducidad del contrato, así como de los que más adelante se causen, sobre los cuales se condenará en abstracto.
Cuarta.- Que el Instituto de Seguros Sociales es igualmente responsable de los perjuicios morales causados a los doctores Mario de J. Vásquez Soto y Hernán Melo León, con la decisión tomada y que aquí se impugna.
2.1. Que el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Antioquia, celebró con Scanografía Neurológica Ltda, el contrato No. 224 de 1991, que tenía por objeto la atención de pacientes remitidos por el primero a la segunda, a fin de que ésta le prestara los servicios de “TOMOGRAFÍA AXIAL COMPUTARIZADA SIMPLE Y CONTRASTADA CON O SIN ALTA RESOLUCIÓN”; con una duración de un año, contado a partir del 16 de abril de de 1991, y su valor total era la suma de $30.000.000, habiéndose previsto una ejecución sucesiva que fuera cubriendo proporcionalmente el término del contrato.
2.2. Que el 10 de septiembre de 1991, y sin que previamente mediara requerimiento alguno, fue sorprendida la sociedad demandante con la notificación de la Resolución No. 001968, de 3 de septiembre anterior, por medio de la cual se declaraba la caducidad del aludido contrato, expedida por el Gerente Seccional del ISS, Seccional de Antioquia, no obstante que en ese momento se estaba dando cumplimiento al contrato por parte del contratista.
2.3. Que contra la anterior resolución presentó recurso de reposición, junto con los medios de prueba que aclaraban los cargos de “discriminación de pacientes” e “inoportunidad en la atención de los mismos poniendo en peligro sus vidas”, que se tomaron como causas para declarar la caducidad, sin embargo, el ISS negó reponer la decisión en Resolución No. 003002 de 16 de diciembre de 1991, notificada el 4 de febrero de 1992.
2.11. Que aun cuando el percance sufrido por los equipos únicamente involucraba a tres pacientes, y durante nueve años de relaciones entre las partes éstas habían sido normales, la entidad demandada no sólo le dio a su decisión de caducidad del contrato un alcance que no tenía, pues ésta no estaba ejecutoriada, sino que abusó de su poder e incurrió en un prejuzgamiento, porque hasta el 16 de diciembre de 1991 fue que se produjo la Resolución No.0003002, por medio de la cual se confirmó la medida.
También discrepó de que se hubiese infringido el artículo 29 superior, toda vez que, en su sentir: (i) la potestad discrecional de caducar el contrato está fundada en causas previamente determinadas en las que se considera inconveniente la relación contractual, pero para cuyo ejercicio la ley no ha indicado un procedimiento especial; (ii) en el presente caso, existieron antecedentes de reclamo de la entidad pública hacía la contratista, con miras a que se lograra la eficiencia del servicio prestado y se diera solución a los impasses presentados frente a los equipos; y (iii) a través de la vía gubernativa se garantiza al administrado la posibilidad de discutir y hacer uso de los medios de defensa para atacar la decisión tomada por la Administración.
Así mismo, esgrimió que no se desconocieron las normas del derecho privado (arts. 1602 y 1604 C.C.), porque si bien el contrato se rige por ellas, también se tiene una regulación especial y única, como ocurre en materia de caducidad, subrayando, además, que las causas eximentes aducidas por la contratista, relativas al funcionamiento de los equipos, son aún más fortuitas para la entidad pública accionada que para aquélla.
De otra parte, resaltó que se emitió la resolución de caducidad del contrato en el sub exámine, bajo los lineamientos contractuales (cláusulas primera y cuarta), con fundamento en un incumplimiento de la demandante, “…determinado en las quejas de los pacientes del seguro, en la información obtenida por personal de la institución que intervino en la comprobación de tales hechos, en los informes presentados por el Departamento de Servicio de Apoyo Técnico y demás aspectos probatorios…”; y cumpliendo con los elementos generales para su plena validez, esto es, la competencia del órgano, la formalidad escrituraría, la motivación exacta, y la oponibilidad mediante la concesión de los recursos pertinentes, en garantía del derecho de defensa.
Finalmente, formuló las excepciones de: (i) indebida (inepta) demanda, por cuanto considera que la resolución de caducidad es demandable mediante una acción ordinaria y no a través de la acción contractual; y (ii) inexistencia de la obligación indemnizatoria, pues no existe obligación atribuible a la demandada, según los argumentos de defensa esgrimidos.
5.1. Por auto de 22 de abril de 1992 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las documentales que se acompañaron con la demanda y su contestación y las demás solicitadas por las partes, con excepción de la prohibida por el artículo 199 del C. de P. Civil.
El demandado insistió en su oposición, pues para él están demostrados los hechos que fundamentaron la declaratoria de caducidad del contrato, a través de las declaraciones rendidas en el proceso, las cuales dan cuenta de que hubo un servicio discriminado para los pacientes del ISS y una atención deficiente con los equipos, porque: (i) las citas de tres pacientes fueron otorgadas para dos meses o un mes después de que se hizo la remisión; (ii) si bien existió el daño de los equipos, éstos estuvieron parados sólo por tres días y la intermitencia permitía prestar el servicio en un 60%; y (iii) con todo, el percance fue superado casi inmediatamente, circunstancia que no legitima que las citas a los pacientes se otorgaran para uno o dos meses después.
6.1. En la providencia apelada, el Tribunal a quo consideró, de entrada, que los actos administrativos surgidos con ocasión del contrato, y la caducidad es uno de ellos, están sujetos a la acción prevista en el artículo 87 del C.C.A., por lo que no podía prosperar la excepción de inepta demanda, dado el trámite correcto solicitado por la actora. Además, sobre la excepción de inexistencia de la obligación, agregó que corresponde al fondo de la controversia.
Al estudiar el caso concreto manifestó que, según los motivos expuestos en la Resolución 001968 de 3 de septiembre de 1991 -numerales 3 y 4- y en la Resolución No. 003002 de 16 de diciembre de 1991 -numeral 4-, en los que se señala y se confirma -respectivamente- el incumplimiento por parte del contratista de la obligación en la prestación del servicio de salud, no existía duda acerca de que la cláusula décima séptima del Contrato No. 224 de 1991, en sus literales a., c. y e., y las declaraciones de los usuarios Luis Fernando Correa Henao, Jorge Zuleta Montoya y José Ignacio Monsalve, respecto de las anomalías sucedidas los días 16, 23 y 25 de julio de ese año, fueron el soporte y apoyo para decretar la caducidad que se cuestiona.
Sostuvo que según el libro primero del Código Contencioso Administrativo, la actuación administrativa es diferente a la vía gubernativa, lo que significa que, previamente a la emisión del acto que declara la caducidad, debió existir una actuación administrativa que arrojara la demostración de los supuestos en que aquélla se fundamenta, tal y como lo confirma el artículo 64 del Decreto ley 222 de 1993, procedimiento que no puede iniciarse unilateralmente, sino que, cuando se inicia de manera oficiosa, como ocurrió en este evento, debe observar los artículos 28, 14, 34 y 35 de aquél código.
“[C]onforme al artículo 14 del C.C.A., al ser propuestas las quejas de los usuarios del ISS, era perfectamente previsible que afectaban al contratista Scanografía Neurológica Ltda., por lo que se podía saber con antelación que había un tercero determinado que tenía interés directo en las resultas de la decisión. No obstante y a pesar de ello, no fue citado al procedimiento. Por ello se encontró con una decisión sorpresiva, pues no fue escuchado previamente a ella, pues ni siquiera sabía que existía una queja antes de conocer la declaración de caducidad del contrato.
El artículo 34 se refiere a las pruebas y, aunque éstas pueden pedirse, decretarse y allegarse sin requisitos ni términos especiales, por lo que, en principio, las quejas de los usuarios podían servir para probar la causal de caducidad, era indispensable para que se tuvieran en cuenta al momento de decidir que hubieran sido conocidas por el contratista antes de que fuera tomada la decisión. Esto porque el artículo 35 del C.C.A. [lo] establece claramente (…).
En este sentido, afirmó que, al ser informado el ISS de las irregularidades que se venían presentando, actuó en forma justa y legal a decretar las pruebas correspondientes, “…situación ésta que fue advertida y notificada por el funcionario encargado de los servicios de salud, del Instituto de los Seguros Sociales, Seccional de Antioquia, doctor César González García, tal y como lo manifiesta el apoderado de la parte demandante en el hecho octavo, cuando dice: ‘en ningún momento la entidad demandada, hizo un requerimiento formal con respecto a las quejas de los pacientes en las cuales fundamentó su caducidad, a excepción de la llamada hecha por el doctor César González, a quien además de escucharle el anuncio de que se terminaría el contrato debido al llamado por él (incumplimiento del contratista)’”; como por confesión efectuada también por su apoderado cuando manifestó “no hubo pues, intimidación previa, sino una categórica notificación verbal del doctor González, según la cual el contrato se ‘terminaría’ porque Scanografía Neurológica lo había incumplido, discriminando a los pacientes de los Seguros Sociales y poniendo su vida en peligro, lo que está muy distante de la verdad.”
Adicionalmente, precisa la Sala que le corresponde resolver el recurso interpuesto en consideración a que la providencia apelada fue proferida en proceso de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor asciende a la suma de $10.000.000.00, y la mayor cuantía exigida para la fecha de presentación de la demanda -25 de febrero de 1992- era de $6.860.000,oo.
Según la demanda se persigue la declaratoria de nulidad de las resoluciones Nos. 001968 de 3 de septiembre y 0003002 de 16 diciembre, ambas de 1991, proferidas por el Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, mediante las cuales se declaró la caducidad del Contrato No. 224 de 1991, celebrado entre dicho Instituto y la sociedad Scanografía Neurológica Limitada, y se confirmó esta decisión, respectivamente; así como la responsabilidad patrimonial de aquél y la consecuente condena de perjuicios materiales y morales.
Para tal efecto, formuló, en esencia, dos cargos a saber: (i) vulneración al debido proceso (artículo 29 C.P.), toda vez que se omitió el requerimiento previo a la declaratoria de la caducidad del contrato, y se recogió las pruebas del presunto incumplimiento en forma irregular, todo sin previa controversia y sin constatar los argumentos de descargo; (ii) desconocimiento del principio pacta sunt servanda y la existencia de una fuerza mayor (funcionamiento irregular del equipo durante 10 días) como eximente de responsabilidad.
El Tribunal a quo, entre otros aspectos, declaró la nulidad de los actos administrativos atacados, al considerar que la caducidad del Contrato No. 224 de 1991 debió estar precedida de una actuación administrativa en la que se aplicara el artículo 29 de la Constitución Política que establece el derecho al debido proceso y se observaran los artículos 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, lo cual no sucedió en el sub exámine, porque: (i) el contratista no fue citado al procedimiento, no fue escuchado previamente y no conoció la existencia de las quejas antes de conocer la decisión que lo tomó por sorpresa; y (ii) la prueba no podía ser valorada para adoptar la medida, dado que fue secreta y no fue posible controvertirla, lo que la torna nula de pleno derecho, de conformidad con el inciso final del citado artículo 29 superior.
Así las cosas, el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, se circunscribe en verificar si en el trámite de expedición de las resoluciones demandadas en las que se declaró la caducidad del contrato, se infringió el artículo 29 de la Constitución Política que ordena la aplicación del debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas, por desconocimiento del procedimiento administrativo que debe seguirse en las actuaciones contractuales y, en particular, de los artículos 14, 28, 34 y 35 del del C.C.A.
Dentro del proceso quedaron acreditados los siguientes hechos particulares y relevantes para resolver el caso sub iudice[1]:
2.1. Que el 16 de abril de 1991, entre el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Antioquia y la Sociedad Scanografía Neurológica Ltda., se celebró el Contrato No. 224, de asistencia diagnóstica y terapéutica institucional, según copia auténtica allegada con la demanda (fls. 7 a 9 cd. ppal.). De este contrato, se destacan las siguientes cláusulas:
“PRIMERA: OBJETO. EL CONTRATISTA se compromete para con el INSTITUTO a prestar a los beneficiarios que le remita la Subgerencia de Servicios de Salud de la Seccional de Antioquia y las Direcciones de las Unidades Programáticas de la misma seccional, que acrediten la calidad de tales, con su tarjeta de comprobación de derecho vigente y su respectivo documento de identidad los servicios de: TOMOGRAFIA AXIAL COMPUTARIZADA SIMPLE CONTRASTADA CON O SIN ALTA RESOLUCION. PARAGRAFO.- EL CONTRATISTA para cumplir con el objeto de este contrato se compromete a: 1) Realizar los exámenes y/o los procedimientos por fuera de las Instalaciones del INSTITUTO y de acuerdo a las prescripciones del médico tratante. 2) Proveer los equipos especializados, las instalaciones y los recursos físicos necesarios para la realización de los exámenes contratados. 3) Prestar los servicios en forma oportuna.
SÉPTIMA: VALOR. Para todos los efectos legales, el valor de éste contrato no podrá exceder de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000.000.oo).
OCTAVA: FORMA DE PAGO. EL INSTITUTO pagará al CONTRATISTA los servicios que preste en cumplimiento del contrato en la siguiente forma: Anticipo del veinte por ciento (20%) sobre el valor total del contrato, por una sola vez, al inicio o a la prórroga del contrato, previa presentación de la cuenta de cobro, que el INSTITUTO cancelará una vez perfeccionado y fenecido el contrato. EL INSTITUTO para armonizar este anticipo, tomará de cada cuenta que presente EL CONTRATISTA, un veinte por ciento (20%). La suma restante o sea el ochenta (80%) se pagará una vez el INSTITUTO y la Auditoría Fiscal correspondiente revisen la cuenta(…)”
DÉCIMA QUINTA: MULTAS. En caso de incumplimiento parcial de las obligaciones pactadas en éste contrato por parte del CONTRATISTA, EL INSTITUTO impondrá a EL CONTRATISTA, multas sucesivas diarias equivalentes al uno por mil (1X1.000) del valor del contrato. Este valor será imputado al de los perjuicios que recibe EL INSTITUTO y podrá ser tomado de la garantía constituida.
DECIMA SEXTA: CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA. En caso de declaratoria de caducidad o de incumplimiento de las obligaciones por parte de EL CONTRATISTA, EL INSTITUTO impondrá mediante resolución motivada, como sanción pecuniaria una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor del contrato, sin prejuicio que se le apliquen las demás sanciones establecidas.
DECIMA SEPTIMA: CADUCIDAD. EL INSTITUTO se reserva el derecho de declarar la caducidad administrativa del presente contrato por las causales estipuladas en el artículo 62 del Decreto Ley 222 de 1983 y en especial por las siguientes: a) Mala atención a los beneficiarios del INSTITUTO. b) Cobro de medicamentos, procedimientos o servicios que no se hayan suministrado o practicado al beneficiario o que se le hayan suministrado o practicado sin orden previa del INSTITUTO. c) Cuando el INSTITUTO compruebe que por deficiencias en la calidad de la atención que se le debe otorgar al paciente se ponga en peligro su integridad física o se presenten complicaciones que agraven su estado de salud e impliquen la práctica de procedimientos. d) Cuando el INSTITUTO o el CONTRATISTA sean condenados por sentencia judicial a indemnizar daños y perjuicios causados a los beneficiarios, por errados procedimientos o negligencia en la prestación del servicio objeto del contrato. e) El trato discriminado a los beneficiarios del INSTITUTO frente a los demás pacientes de la institución. f) Cuando las dependencias del INSTITUTO encargadas del control, vigilancia e inspección de la ejecución del contrato presenten informes que a su juicio ameriten decretarla. g) Cuando la Superintendencia de Seguros de Salud lo solicite.
DECIMA OCTAVA: EFECTOS DE LA CADUCIDAD. Ejecutoriada la resolución de caducidad producirá los siguientes efectos: a) La terminación inmediata del contrato en el estado en que se encuentre. b) Liquidación del contrato y pago de las prestaciones a favor o a cargo de las de las partes. c) Si la declaratoria de caducidad se produce por culpa imputable al CONTRATISTA deben hacerse efectivas las multas, si se hubiere decretado antes, la cláusula penal o las garantías correspondientes. d) La resolución de caducidad presta mérito ejecutivo contra EL CONTRATISTA y las entidades que hayan constituido las respectivas garantías. e) EL CONTRATISTA sancionado con la caducidad, queda inhabilitado para contratar con entidades de derecho público por el término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la mencionada providencia.”
2.2. Que el 16 de julio de 1991, el señor Luis Fernando Correa Henao, informó a la Subgerencia de Servicios de Salud del ISS, que se había dirigido a donde el contratista Scanografía Neurológica Limitada para que se le realizara el examen de escanografía abdominal ordenado por el ISS, pero que al presentarle a la secretaría de esa firma la orden de remisión, ésta le respondió que no había citas sino hasta el mes de septiembre (copia auténtica del examen ordenado y la declaración a fls. 90 y 91 cd. ppal).
2.3. Que el 23 de julio de 1991, el señor Jorge Zuleta Montoya, a quien el ISS le había ordenado un examen de TAC de cráneo y orbita no contrastado, también declaró ante la Subgerencia de Servicios de Salud que se había presentado a donde el contratista Scanografía Neurológica Ltda., pero igualmente se le respondió que no había citas sino hasta el 16 de septiembre de 1991; además, anotó que había llamado el día anterior para averiguar cuánto se demoraba un examen y que en dicho centro, al conocer que se trataba de un paciente del ISS, se le dijo que las órdenes del Seguro Social se demoraban mucho para ser atendidas, debido a que éste le enviaba muchas órdenes (copia auténtica del examen ordenado y la declaración a fls. 94 y 95 cd. ppal.).
2.4. Que el día 25 de julio de 1991, también se presentó a la Subgerencia de Servicios de Salud el señor José Ignacio Monsalve Castaño y manifestó que desde hacía más o menos un mes y 10 días Scanografía Neurológica le había dado una cita para ese día a las 9:00 a.m, no obstante lo cual, después de hacerlo esperar, el médico lo llamó y le dijo que el equipo estaba descompuesto desde el día anterior, que el repuesto se demoraba para conseguirlo y que, por tanto, volviera al ISS para que le dieran cita en otra clínica porque allí no se podía (copia auténtica del examen ordenado y la declaración a fls. 93 y 96 cd. ppal.). Se dejó constancia en el acta de esa diligencia que la funcionaria María Eugenia Cuartas, por solicitud de la División de Servicios de Apoyo, llamó telefónicamente a Scanografía Neurológica Limitada para averiguar por un TAC SUBASTRAGALINO, contestándole una Señora de nombre Stella, quien le informó que si era “particular” el examen se lo “podían hacer en horas de la tarde o mañana”.
2.5. Que ese mismo 25 de julio de 1991, la División de Servicios de Apoyo, Subgerencia de Servicios de Salud, del Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, mediante memorando interno suscrito por los funcionarios César González García y Hernán Duque Restrepo (copia auténtica a fls. 100 y 101 cd. ppal.), solicitó concepto a la Oficina Jurídica sobre el manejo que se le debía dar al contratista Scanografía Neurológica Limitada, del cual se había recibido las siguientes quejas:
“- Caso paciente LUIS FERNANDO CORREA HENAO, Diagnóstico posible ABSCESO PANCREATICO, señalado como URGENTE y a quien se le expidió cita para 2 meses después.
- Caso paciente JORGE ZULETA MONTOYA, Diagnóstico posible metástasis a órbita o cerebro de cáncer próstata, cita asignada para Septiembre.
- Caso paciente JOSE IGNACIO MONSALVE CASTAÑO, a quien se le asignó una cita un mes antes para el día 25 de julio. En este día le dijeron que el equipo estaba descompuesto, lo cual comprobamos inmediatamente que era falso según diligencias adelantadas por nuestra funcionaria MARIA EUGENIA CUARTAS G. haciéndose pasar por un paciente privado.”
Además, sobre la situación descrita y la justificación del aludido memorando, el señor César Rodrigo González García, Jefe de la División de Servicio de Apoyo, Diagnóstico y Terapéutico del ISS, Seccional Antioquia, para la época de los hechos que suscitan este proceso, en declaración rendida el 27 de octubre de 1992 ante el Tribunal a quo (fls. 104 a 109 cd. ppal.), reiteró que tuvo conocimiento de que se presentaron dificultades con pacientes que eran remitidos a donde la contratista por las autoridades médicas del Seguro Social para practicarles algunos procedimientos.
2.6. Que, mediante Resolución No. 0001 de 3 de septiembre de 1991, se decretó la caducidad del Contrato de asistencia diagnóstica y terapéutica institucional No. 224 de 16 de abril de 1991, suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Antioquia y la Sociedad Scanografía Neurológica Ltda., con invocación de artículo 62 y ss. del Decreto 222 de 1983 y la Cláusula Décima Séptima del mismo, de acuerdo a lo que consta en la copia auténtica adjunta a la demanda (fls. 10 a 12 cd. ppal.).
En consecuencia, se dispuso: (i) la terminación del contrato, (ii) su liquidación, (iii) la efectividad de la cláusula penal estipulada a favor del instituto por valor de $300.000, bien por consignación del contratista, o tomada de los saldos que se le adeudaran o con cargo a la garantía única constituida; (iv) la inhabilidad del contratista para contratar con entidades de derecho público por el término de 5 años, contados desde la ejecutoria de la providencia; y (vi) la indicación de la procedencia de recurso de reposición contra la medida.
Que la Cláusula Décima Séptima del Contrato 224 de 1991, estipula la declaratoria de caducidad por parte de la Entidad contratante, cuando se presenten las causales del artículo 62 del Decreto Ley 222 de 1983 y enumera otras causales para ello, y como son en el numeral a.‘mala atención a los beneficiarios’, y en el numeral c. ‘cuando el Instituto compruebe que por deficiencias en la calidad de la atención que se le debe otorgar al paciente se ponga en peligro su integridad física o se presenten…´ y numeral e. ´el trato discriminado a los beneficiarios del Instituto frente a los demás pacientes de la institución’. Consideramos tipificadas las tres causales transcritas, dadas las anomalías denunciadas por los afiliados ya enunciados, respecto a la atención recibida del Contratista, al ser remitidos por la Subgerencia de Salud en busca de las prestaciones de los servicios de salud, y obtener de éste un trato discriminatorio e ineficaz, incumpliendo con las obligaciones contraídas.”
2.7. Que contra la anterior decisión la sociedad contratista interpuso el 20 de de septiembre de 1991, recurso de reposición, en el que discrepó en relación con la afirmación de que a los tres pacientes remitidos se le había dado un trato discriminatorio y se les había puesto en peligro sus vidas e integridad física, porque: (i) a los pacientes se les pospuso el turno del examen por encontrarse los equipos dañados; (ii) los pacientes no revestían de urgencia, pues eran remitidos con carácter ambulatorio y luego de practicados sus exámenes, por la evolución que habían tenido y el estado actual de su salud, llevan una vida normal; (iii) siempre permanecía un médico especialista para evaluar la urgencia y gravedad de los mismos y si a alguno era necesario posponerle la cita se debía a causas ajenas, como son los daños de los equipos, (iv) el número grande de solicitudes de exámenes por el Instituto hacía imposible su atención inmediata; y (v) Scanografía tiene una larga y valiosa trayectoria, y en los 9 de años de labores de la entidad ninguna entidad o paciente se ha quejado de mala atención, realizando su actividad con alta calidad y sin discriminación alguna (copia auténtica del escrito del recurso con constancia de recibo fl. 13 a 14 cd. ppal).
El ingeniero José Alejandro Rozo Ángel, Subgerente Técnico de la Siemens, en su calidad de autor del anterior informe, en declaración rendida el 27 de octubre de 1992 ante el a quo, ratificó su contenido y reconoció su firma (fls. 113 a 114 cd. ppal.). Igualmente, este oficio fue enviado el 23 de septiembre de 1991, por Scanografía Neurológica Ltda. al ISS, Seccional Antioquia (oficio en copia auténtica a fl. 88 cd. ppal.).
a) Por la señora Ana Lucía del Perpetuo Socorro, Médica Radióloga al servicio de Scanografía Neurológica Limitada para ese entonces, quien en declaración rendida ante el Tribunal a quo (fls. 110 a 111 cd. ppal.) sostuvo que la firma tuvo problemas serios en la ejecución del contrato con el ISS por daños del equipo o de la cámara, lo que es frecuente en ese tipo de máquinas y por eso contaba con asesoría de ingenieros en Medellín y Bogotá.
“…Se atendieron hasta el 10 de septiembre y se dejaron de atender porque nos llegó la caducidad del contrato. Yo llamé a la Subgerencia del Seguro, a Ramiro Roldán, le pregunte sí podía seguir atendiendo pacientes del Seguro, él hablo con el Dr. César González e inmediatamente me dijo: no puede atender un solo paciente más del seguro, entonces nos tocó llamar a todos los pacientes que teníamos citados para cancelarles la cita…” (fls. 116 cd. ppal.)
A este respecto, también depuso en el proceso el señor Pompilio de Jesús Yepes Builes (diligencia a fls. 112 a 113 cd. ppal.), quien, como paciente del ISS, además de haber presentado una queja ante el mismo el 10 de septiembre de 1991 (vid. fl. 92 ídem), aseveró que en relación con una orden del mes de agosto de 1991 para practicarse un TAC, en Scanografía Neurológica Limitada le fijaron la cita para dos meses después, esto es, para el mes de octubre de ese año, la que además le fue cancelada sin ninguna explicación; señaló que, finalmente, fue remitido a otra institución, y comentó que, con todo, por la gravedad del diagnóstico y en vista de la demora para la cita, había llamado como “particular” a Scanografía y allí le habían dicho que lo atendían en dos días, lo cual le pareció “el colmo”.
Igualmente, Ana Lucía Cardona, quien en su calidad de usuaria del Instituto de Seguros Sociales, afirmó en similar diligencia ante el a quo (fls. 11 a 122 cd. ppal.), que fue remitida a finales de julio para tomarse un examen en Scanografía Neurológica Limitada, pero la cita que le habían fijado para finales de septiembre nunca se cumplió, pues llamaron a cancelarla, arguyendo que ya no tenían contrato con el Seguro Social, razón por la que el Instituto la remitió a otra clínica en donde se le efectuó el TAC, que determinó la necesidad de una operación en la cabeza.
Así mismo, el Tribunal a quo tomó declaración de la señora Lucy Martínez de Muñoz (fls. 118 a 120 cd. ppal.), quien en su calidad de usuaria del ISS, señaló que fue remitida por el Instituto el 2 de agosto de 1991 a donde la contratista para hacerse un TAC, pero la cita que sólo se la dieron para el 16 de octubre de ese año luego se la cancelaron, porque habían terminado el contrato con el Instituto.
2.10. Que el 25 de septiembre de 1991, mediante oficio 02809716 (copia auténtica visible a fl. 22 cd. ppal.) el Subgerente de Servicios de Salud del ISS, Seccional Antioquia, solicitó a Scanografía Neurológica Ltda., el listado de los pacientes programados con examen al momento de producirse la declaratoria de caducidad del contrato, con el fin de reubicarlos en otro sitio.
2.11. Que con fecha 1 de octubre de 1991, Scanografía Neurológica Ltda., contestó el anterior requerimiento, enviando el listado solicitado con los nombres de los pacientes programados, el tipo de examen de esconagrafía y el teléfono de los mismos (copias auténticas fls. 23 a 26 cd. ppal.).
2.12. Que con fecha 11 de octubre de 1991, el señor Cesar González García, Subgerente de Servicios de Salud, amparado en los casos de los usuarios Correa, Zuleta y Monsalve, presentó informe a la Oficina Jurídica desestimando los argumentos presentados por la firma Scanografía Neurológica Limitada para los efectos del recurso de reposición (copias auténticas fls. 97 a 99 cd. ppal.).
2.13. Que la declaratoria de caducidad del Contrato No. 224 de 16 de abril de 1991 quedó en firme, toda vez que el Instituto negó reponer esta decisión en Resolución No. 003002 de 16 de diciembre de 1991, (copias auténticas de este acto a fls. 16 a 19 cd. ppal), para lo cual, con base en las quejas y en el informe del Subgerente de Servicios de Salud, entre otros motivos, adujo:
“Que para resolver el recurso de reposición se considera: 1. Que el 16 de julio de 1.991, se presentó a la Subgerencia de Servicios de Salud el Señor Luis Fernando Correa Henao, quien se había remitido a Scanografía Neurológica para un examen de scanografía (sic) abdominal, manifestando que se había presentado ante la Secretaría de la firma contratista, presentándole la orden de remisión del ISS, respondiéndole que no había citas para el mes de septiembre;
2. Que igualmente el 23 de julio de 1991, el pensionado Jorge Zuleta Montoya, fue remitido por el ISS a Scanografía Neurológica para que le realizarán un TAC de cráneo y probita no contrastado, también se le respondió que no habían citas sino hasta el 16 de septiembre de 1991, manifiesta además el pensionado: ‘Cabe anotar que el el día de ayer llamé a Scanografía Neurológica y averigué cuanto (sic) se demoraba un examen como el que me tienen que hacer y la señorita me respondió insitio (sic) mucho que le dijera por quien (sic) iba enviando y al decirle que era por el Seguro Social, me dijo que las órdenes del Seguro Social se demoraban mucho para ser atendidas, debido a que ésta (sic) Entidad le enviaba muchas órdenes’; 3. El día 25 de julio del año en curso, se presentó a la Subgerencia de Servicios de Salud el afiliado José Ignacio Monsalve Castaño, remitido por el ISS a Scanografía Neurológica, para que le practicaran (sic) un TAC SUBASTRAGALINO, manifestando que desde hacía más o menos un mes y 10 días le habían dado una cita para ese día (25 de julio) a las 9:00 a.m. Ese día a la hora señalada se presentó a la cita, entregó la orden del Seguro, y le dijeron que esperara, posteriormente apareció la Secretaria y manifestó que el equipo estaba dañado que regresara al ISS para que le dieran la remisión para otro contratista; inmediatamente una funcionaría de la Subgerencia de Servicios de Salud, llamó telefónica­mente a Scanografia Neurológica y le contestó una Señora Stella, preguntándole por un exámen (sic) de TAC SUBASTRAGALINO, le preguntó si era particular, la funcionaria del ISS, le respondió que sí, a lo que manifestó la persona de Scanografía Neurológica, que podrían hacer el examen en la tarde ó (sic) en la mañana; 4. Una semana después de ocu­rridos estos hechos, el Jefe de la División de Servicios de Apoyo, habló telefónicamente con el Representante Legal de la firma contratista, quien dijo que ellos habían evaluado el contrato y les daba para hacer dos ó (sic) tres procedimientos diarios equivalentes a $100.000.00 que se pro­ducen de dividir el valor del contrato por el número de días del año de la vigencia del mismo; 5. Es de tener en cuenta que el Instituto a nadie le ha asignado el paciente urgente; es importante resaltar que en Medicina existen dos conceptos: 1) Ambulatorio y 2) Hospitalizado, el primero implica que ‘el paciente no sea de atención urgente’, pero sí tener un pa­decimiento grave, como es el caso del señor Zuleta M., porque en la or­den se habla de una metástasis de carcinoma de próstata a órbita y posi­ble invasión intracraneana. El Tac, fué (sic) expedido para tomar deci­siones con el paciente y el hecho de no realizarlo oportunamente se está violando el contrato, en lo dispuesto en la cláusula segunda numeral 2°, de prestar a los beneficiarios los servicios en forma oportuna; con el exámen (sic) ordenado se buscaba exactamente brindarle una mejor calidad de vida al paciente, interviniendo oportunamente en un proceso de por sí grave, como es el cáncer de próstata; es obvio que cualquier médi­co en ejercicio de la profesión y en cumplimiento del Código de Etica, no puede rechazar la prestación oportuna de un servicio en caso grave, aduciendo que no es urgente. En el caso del señor José Ignacio Monsalve, también ambulatorio, nuevamente se confunde el concepto de urgencia con ambulatorio, ‘realmente el caso no era ni urgente ni grave’, pero este paciente se discriminó por ser remitido por el ISS, alegando daño del equipo; con relación al paciente Luis Fernando Correa Henao, se confun­de otra vez el criterio de urgencia con ambulatorio y se desconocen las indicaciones enviadas por el Médico ordenador del exámen (sic), cuando en la orden de julio 16, se anota muy claramente caso ‘urgente’ para ‘descartar abceso pancreático’; obviamente no se trataba de paciente hospitalizado, pero de gravedad y urgente dada la posibilidad de abceso pancreático, repito. Es importante anotar que con ningún contratista se tiene contratada específicamente la urgencia, sino que se remiten a los di­ferentes contratistas de acuerdo al procedimiento, es claro que la decisión de hacerlo ó no, evaluando la verdadera urgencia recae en el contratista. Que el hecho de que los pacientes no estén muertos ó (sic) se les haya presentado complicaciones de salud y que esten (sic) aparentemente lle­vando una vida normal, no es un criterio para decir retrospectivamente que ese exámen (sic) no era urgente, dada la gravedad de sus lesiones, adicionalmente no es el contratista quien debe evaluar ó (sic) o no la normalidad de la situación actual de los pacientes, porque solamente se limitan a hacer procedimientos, ordenados por el Médico tratante, quien tiene la responsabilidad del seguimiento y tratamiento del paciente.”
La anterior decisión fue notificada a la sociedad contratista mediante edicto desfijado el 4 de febrero de 1992 (copia auténtica a fl. 13 cd. ppal.).
2.14. Que según consta en oficio No. 833579 de 5 de junio de 1992, suscrito por la División de Presupuesto y Contabilidad, la ejecución financiera del contrato No. 224 de 1991, caducado el 3 de septiembre de 1991, fue la siguiente: valor total: $30.000.000; valor ejecutado: $21.184.796; saldo por ejecutar: $ 8.815.204 (original a fl. 103 cd. ppal).
2.15. Que la sociedad Scanografía Neurológica Ltda., además del contrato suscrito con el ISS, venía prestándole o había prestado esos mismos servicios del contrato a otras entidades, como a Empresas Públicas de Medellín, la Clínica Medellín, el Hospital Juan Pablo Tobón Uribe y el Hospital General de Medellín, quienes en comunicaciones enviadas a Tribunal a quo (originales a fls. 77, 80, 81, 84 cd. ppal.), manifestaron como buena y satisfactoria la calidad y oportunidad de los mismos.
2.16. Que en el mes de diciembre de 1991, Scanografía Neulógica Ltda., recibió del Instituto de Seguros Sociales el pago de servicios prestados, por fuera del contrato del sub lite, correspondiente a los meses de noviembre y diciembre de 1990 (copias auténticas de facturas, cuentas de cobro y recibos a fls. 27 a 35 cd. ppal.).
3. El debido proceso en la actividad contractual
Como en el sub lite se discute la vulneración del derecho del debido proceso (art. 29 C.P.) de la actora en la actuación que condujo a la declaratoria de caducidad del contrato celebrado con la Administración, motivo por el que se cuestionan los actos administrativos que contienen dicha decisión, estima la Sala que debe realizar las siguientes reflexiones en esta materia:
3.1. Derecho fundamental al debido proceso
El debido proceso es el conjunto de garantías mínimas que se deben reconocer a las personas dentro de las actuaciones judiciales y administrativas, en procura de obtener una sentencia o decisión justa sobre sus derechos (vida, integridad, libertad o patrimonio) involucrados en las mismas[2]. Se encuentra establecido en la Constitución Política de 1991 como derecho fundamental de aplicación inmediata (artículo 85), en los siguientes términos:
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso…”
“…el que la persona que haya sido sindicada de la comisión de un delito [o a la que se le impute una responsabilidad de otra índole o esté involucrado en una situación que pueda afectar sus intereses de libertad, vida o patrimonio], sea sometida en el curso del proceso judicial, a una serie de formas y de etapas que deben ser respetadas, a fin, primordialmente, de que pueda defenderse de los cargos que se le imputen y que el juez deba proferir sentencia con base en suficientes elementos probatorios, ya sea para absolverla o para condenarla. El debido proceso, implica, en primer término que toda persona sea juzgada por juez competente, esto es, que quien haya de decidir sobre culpabilidad o inocencia, tenga autoridad preestablecida para ello y, muy importante, que ofrezca la condición esencial de imparcialidad. El debido proceso significa [como dice BIDART], que: a) ningún ajusticiable pueda ser privado de un derecho, sin que se cumpla un procedimiento regular fijado por la ley; b) que ese procedimiento no puede ser cualquiera, sino que deber ser ´el debido proceso´; c) para que sea el ´debido´, tiene que brindar suficiente oportunidad al procesado de participar con la utilidad del proceso; d) esa oportunidad requiere que tenga conocimiento del proceso y de cada una de sus actos y etapas a fin de poder brindar pruebas, o de controvertirlas, o, en todo caso, de ser oído. En ello consiste básicamente el derecho de defensa”[3] (Negrilla ajena al texto original).
Como puede apreciarse, el debido proceso comporta varias garantías no limitadas pero si mínimas establecidas a favor del interesado que ha acudido o se la ha hecho comparecer a la administración pública o ante los jueces, a saber: (i) ser juzgado de acuerdo con la ley preexistente a la conducta que se le imputa (lex previa - iudicium per legem terre); (ii) no ser condenado sino por hechos que estén consagrados como delito o infracción al momento de su comisión (nulo crimen nulla sine lege); no ser sancionado, sino conforme a las sanciones consagradas previamente en la ley (nulum poena sine lege); (iii) no ser juzgado sino con arreglo al procedimiento y las formas propias para cada juicio señaladas en la ley y ante la autoridad judicial o administrativa competente (legale iudicium sourum), independiente e imparcial; (iv) a que se presuma su inocencia respecto de la conducta ilícita que se le atribuye hasta que no se le demuestre su culpa; (v) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho (non bis in idem); (vi) a la aplicación de la norma más favorable en materia penal; (vii) a aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en su contra; (viii) obtener la resolución de las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; entre otras garantías procesales para la realización del derecho sustancial de las personas, por cuya observancia y respeto deben velar los jueces y las autoridades en las actuaciones judiciales y administrativas.
Con otras palabras, es derecho de las partes o interesados explicar al juez o funcionario en la oportunidad que se le conceda su opinión sobre la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra, para que éstos conozcan todos los aspectos significativos del asunto sometido a su consideración, de manera que se les facilite dictar una sentencia o decisión justa o acertada en el derecho positivo o un acto con iguales predicados, de acuerdo con el evento. La audiencia, así concebida, es un imperativo de respeto al procesado, a la parte o al administrado, según el caso, a quienes les interesa que en una situación que les concierne no se tome una decisión en la que pueda resulta sancionada o perjudicada sin que se les dé la ocasión de manifestarse y defenderse[4].
En definitiva, el derecho al debido proceso rige con carácter obligatorio en las actuaciones judiciales y administrativas, como un bloque de principios y reglas aplicables por los jueces y las autoridades públicas en la relación procesal con el propósito de obtener una sentencia justa y acorde con el derecho material y el respeto de los derechos fundamentales de los individuos[5], en todas aquellas actuaciones tendientes a producir la constitución, modificación o extinción de un derecho o una obligación o la imposición de una sanción que puedan afectar sus intereses de libertad, vida o patrimonio.
Es decir, procura a las personas, en condiciones de igualdad, participación y respeto, que el asunto que les interesa será decidido por el juez o autoridad administrativa imparcialmente y sin arbitrariedades, mediante un proceso leal y justo. Por eso, bien se pregona en nuestro medio que tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocido en el Preámbulo de la Carta Política, como una garantía de convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional, en el entendido de que tutela la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y lo protege de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad judicial o administrativa que conoce y resuelve su situación jurídica[6], de manera que también se constituye en una condición para la validez de sus actuaciones y, por esa vía, en un mecanismo para la racionalización del poder[7] y de preservación de la seguridad jurídica[8].
En síntesis, el debido proceso elevado en nuestro ordenamiento jurídico a la categoría de derecho constitucional fundamental, en sus manifestaciones de principio de legalidad, juez natural, presunción de inocencia, derechos de contradicción, audiencia y defensa, aplicación de la Ley preexistente, observancia de las formas de cada juicio, valoración razonable de la prueba, inocencia[9] -entre otros- , es una garantía para los sujetos e intervinientes en cualquier actuación judicial o administrativa que, a su vez, obliga a los funcionarios judiciales y a las autoridades administrativas a respetarlos y asegurar su plena vigencia en la solución de cualquier conflicto o asunto judicial o administrativo.
3.2. La actividad contractual como actuación administrativa y su interrelación con el debido proceso
El Estado, para la satisfacción de los intereses y necesidades colectivas, requiere el aprovisionamiento de bienes y servicios y la ejecución de obras, lo cual obtiene mediante la contratación de los particulares o de las entidades que lo integran. Es decir, el contrato celebrado por las entidades públicas se fundamenta en el interés general, pues es un medio o instrumento al que recurren éstas en aras de conseguir sus objetivos institucionales, desarrollar sus funciones y cumplir la misión que dentro del Estado y la sociedad les ha sido confiada.
Por ello, el contrato estatal es una forma de actividad administrativa, dado que tiene por objeto la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, en armonía con los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ésta para su logro, quienes si bien concurren a él persiguiendo un interés particular, que consiste en el derecho a una remuneración razonable, proporcional y justa previamente estipulada, como retribución por el cumplimiento del objeto contractual, cumplen una función social que implica obligaciones[10]. O sea, todo contrato estatal es expresión nítida de la función administrativa[11], tanto en su celebración como en su ejecución, en el entendido de que persigue la realización de un interés público[12].
Precisamente, una tesis con rigor científico explica el fenómeno de la contratación administrativa a través de la teoría de la causa- fin, que representada por el interés público relevante se incorpora como elemento esencial al contrato y funciona durante toda su ejecución, siendo evidente que traduce el ejercicio de la función administrativa; es decir:
“[E]l contrato administrativo, a diferencia de los contratos regidos por el derecho privado, (…) procura la satisfacción de un interés público relevante, de realización inmediata o directa, que se incorpora al fin u objeto del acuerdo, proyectándose en su régimen sustantivo (…). La finalidad pública y no la competencia jurisdiccional es lo que define y tipifica la institución del contrato administrativo con rasgos peculiares que lo distinguen tanto del contrato civil entre particulares como del regido parcialmente por el derecho civil…”[13]
En efecto, la observancia del debido proceso en las actuaciones administrativas, incluyendo la contractual, es de tal trascendencia para la obtención de decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material, que su proyección en ellas tiene los siguientes alcances: [i] ser oído antes de que se tome la decisión; [ii] participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su terminación; [iii] ofrecer y producir pruebas; [iv] obtener decisiones fundadas o motivadas; [v] recibir notificaciones oportunas y conforme a la ley; [vi] tener acceso a la información y documentación sobre la actuación; [vii] controvertir los elementos probatorios antes de la decisión; [viii] obtener asesoría legal; [vii] tener la posibilidad de intentar mecanismos contra las decisiones administrativas[14].
Sin embargo, surge en el ambiente jurídico -doctrina y jurisprudencia- la válida inquietud acerca de la forma cómo todas las garantías enunciadas que integran el debido proceso rigen en materia de contratación, al igual que sobre la intensidad y el grado (pleno o limitado) con la que deben ser aplicadas en esta órbita de la actividad del Estado, sobre la base de que la norma constitucional (art. 29 C.P.) reconoció este derecho sin distinciones, pero sin olvidar que con el desarrollo de dicha actividad se persigue un interés general que debe ser satisfecho con eficiencia, eficacia, calidad y en los términos debidos para su obtención oportuna, de suerte que se asegure la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y el funcionamiento del Estado.
La Corporación, en el proceso de consolidación jurisprudencial respecto a la garantía del debido proceso en asuntos contractuales, concluyó en forma categórica que este derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política rige en los procedimientos administrativos, incluyendo dentro de éstos el contractual, sancionatorios o no, y que este mandato constituye un avance significativo en la defensa del ciudadano, deducción a la que llegó con base en los siguientes planteamientos:
“…Para la Sala, el mandato del artículo 29 constituye un avance significativo en la defensa del ciudadano y en la racionalización de los procedimientos administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la aplicación de este derecho, y su desconocimiento será cosa del pasado. Ahora, y pese a que la determinación del campo de aplicación de cada uno de los derechos que integra el debido proceso es un asunto que se deberá ir decantando caso a caso, es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases sobre las cuales esa tarea se debe realizar. En principio, todos los derechos que integran el debido proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional quiso extender, sin distinciones, este haz de garantías al campo administrativo. Esta idea no es más que la aplicación del principio del efecto útil en la interpretación de las normas, a la vez que una forma de realizar el mandato constitucional de manera efectiva. No obstante lo anterior, es forzoso aceptar que i) muchos de esos principios rigen en materia administrativa en forma plena y absoluta, ii) mientras que otros lo hacen en forma matizada, es decir, que no es posible hacer una trasferencia de ellos de la materia judicial a la administrativa, sin que sufran cambios y se transforme su estructura original. Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derecho a ser investigado o sancionado por la autoridad competente, a que se observen las formas propias del procedimiento, a que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se presuma la inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas y que se tome por nula la obtenida con violación del debido proceso, el derecho a la defensa, la posibilidad de impugnar la decisión condenatoria, el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, el principio de la favorabilidad y el derecho a que no se agrave la sanción impuesta cuando el apelante sea único. Pertenecen al segundo grupo otros, muy pocos: el principio de legalidad de la falta y de la sanción y la posibilidad de estar asistido por un abogado durante el procedimiento. Lo anterior no significa que, en algunos procedimientos administrativos, tales principios no rijan en forma plena. Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derechos se quiere significar, por ejemplo, que la ley no siempre es quien define las faltas y las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la definición de estos aspectos. En otras palabras, la reserva de ley de estas materias se relaja, y admite una alta colaboración del reglamento en su configuración. En cuanto al derecho a la asistencia de abogado durante el procedimiento, esta garantía no se ha trasladado al común de los procedimientos administrativos, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional -por ejemplo, en la sentencia C-071 de 1995-, quien asegura que este derecho no es predicable, como regla general, en los procedimientos administrativos. Valorado en su conjunto, el avance del derecho al debido proceso, en materia administrativa, ha sido formidable en los pocos años de vigencia de la Constitución, gracias a la categoría de derecho fundamental de que se reviste y que lo hace especialmente protegible…”[15]
Cabe resaltar que el desarrollo y la aplicación del derecho al debido proceso, encuentra mayor concreción en los procesos de selección contractuales, dado el nivel de detalle con que se encuentra reglado en las normas que ocupan del tema. Es válido afirmar que el derecho al debido proceso y las correlativas garantías de defensa y de contradicción, que según lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política rigen en los procedimientos administrativos -sancionatorios o no-, en la etapa precontractual tienen específicas reglas, como por ejemplo: (i) dar publicidad tanto a la convocatoria y reglas del proceso de selección o llamado a la licitación, como a los diferentes actos y hechos que se presenten dentro del procedimiento adelantado, garantizando a partir de ese conocimiento a los participantes o posibles oferentes la oportunidad de presentar observaciones sobre las bases del proceso y sus documentos; (ii) suministrar a quien demuestre un interés legítimo la información del proceso y las copias de los documentos que la integran, con sujeción a las reservas de ley; (iiii) observar las formas propias de los procesos de selección, mediante el desarrollo de etapas taxativas que aseguran la selección objetiva de la propuesta más favorable; (iv) cumplir con los términos preclusivos y perentorios fijados para asegurar que no se presenten dilaciones injustificadas en el procedimiento; (v) evaluar los ofrecimientos de acuerdo con reglas justas, claras y objetivas; (vi) brindar la posibilidad de controvertir los informes y conceptos y de presentar observaciones a los mismos, etc.; y (vii) motivar la actuación de la Administración y dar a conocer las razones de sus decisiones. Es decir, la observancia estricta de las etapas y las reglas de juego establecidas en las bases y documentos de los procedimientos o modalidades de selección del contratista garantizan el debido proceso, la igualdad, la libertad de concurrencia, la imparcialidad, la objetividad, la transparencia y, en últimas, la legalidad en la actividad contractual del Estado. No obstante, en la presente providencia no se abordará el análisis del debido proceso en la etapa precontractual dado el marco del litigio que se examina.[16]
Tratándose de alguno contratos[17], la Administración, como parte del negocio jurídico estatal, con el cual se persigue la satisfacción de las necesidades, carencias, exigencias y requerimientos de los asociados, se encuentra en una especial posición de mando (imperium) del contrato[18], privilegiada o de superioridad jurídica[19], que se caracteriza por el reconocimiento de poderes exorbitantes para controlar y dirigir el contrato, interpretarlo, modificarlo (ius variandi), terminarlo o caducarlo unilateralmente con sujeción a la ley, mediante la expedición de actos administrativos debidamente motivados que vinculan jurídicamente a su cocontratante, los cuales deben ser proferidos de conformidad con un procedimiento establecido y dentro de ciertos límites fijados por el orden jurídico[20].
Así las cosas, la Administración no solo tiene un poder de dirección y control en la ejecución del contrato, sino también con fundamento en el ius puniendi del Estado ciertas potestades sancionatorias que operan frente al incumplimiento de las obligaciones en que incurra el contratista, las cuales se pueden traducir en la terminación anormal y anticipada del contrato, como ocurre con el decreto de caducidad del mismo, o, sin que suceda su extinción, en medidas coercitivas y apremiantes para, precisamente, compelerlo a la observancia de los dictados del contrato y evitar así su incumplimiento total, de suerte que no se perturbe la prestación de los servicios o la obtención de los bienes u obras involucradas en el respectivo negocio jurídico.
La caducidad es la potestad exorbitante que tiene la Administración para terminar unilateralmente un contrato estatal con efectos hacia el futuro, en ciertos eventos contemplados en la ley, dentro de los que se encuentra el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista que repercuta seriamente en la ejecución del contrato, con el propósito de desplazarlo o removerlo de manera que pueda asumir aquella directamente la construcción de la obra o la prestación del servicio objeto del mismo o por medio de un tercero que cumpla las exigencias de idoneidad y capacidad necesarias para desarrollarlo[21].
El artículo 18 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Administración Pública, define la caducidad como aquella estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre[22].
Ahora bien, a la vez que el ejercicio de la potestad excepcional de la caducidad rompe el vínculo contractual y extingue el negocio jurídico estatal, sin reconocimiento indemnizatorio alguno a favor del contratista, priva a éste de los derechos que le habían sido concedidos en el contrato, en tanto su aplicación se origina en acciones u omisiones suyas e imputables a título de dolo o de culpa[23].
La definición actual de dicho instituto representa una importante modificación frente al régimen anterior del Decreto ley 222 de 1983 (arts. 61 a 65[24]), en el que la caducidad se encontraba establecida por la ocurrencia de varios supuestos exigidos en causales que no reflejaban la esencia de este instituto, pues, además de proceder por el incumplimiento de las obligaciones del contratista del que se derivaran consecuencias que hicieran imposible la ejecución del contrato o causaran perjuicios a la entidad pública contratante (art. 62 - f) o por aquellas que tuvieran por convenientes las partes en orden al exacto cumplimiento, podía declararse por factores personales o financieros del contratista que afectaban la capacidad de cumplimiento, como son su muerte o incapacidad física permanente, o su interdicción judicial, o la disolución de la persona jurídica contratista, o su incapacidad financiera (art. 62 ibídem)[25].
Bajo dicho régimen jurídico establecido en el Decreto 222 de 1983 –vigente para la época del contrato fuente del conflicto en estudio-, la declaración de caducidad producía los efectos de terminación unilateral y liquidación anticipada del contrato, razón por la cual también ordenaba esa normativa que debía hacerse mediante resolución motivada por el jefe de la entidad contratante “en la cual se expresarán las causas que dieron lugar a ella y se y se ordenará hacer efectivas las multas, si se hubieren decretado antes, y el valor de la cláusula penal pecuniaria convenida, si fuere el caso” (art. 64 ejusdem). Esta resolución debía notificarse personalmente a los interesados, o cuando ello no fuere posible, se publicaría un aviso en periódicos de amplia circulación, con inserción de la parte resolutiva; y contra ella sólo procedía el recurso de reposición dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación o de su publicación (ídem).
Sin embargo, en uno y otro régimen jurídico (Ley 80 de 1993 o decreto ley 222 de 1983), la caducidad se presenta como extinción unilateral del vínculo contractual, con el propósito de que se cumpla efectivamente con su objeto y se obtenga el interés general que se persigue con el contrato, es decir, opera como una resolución anticipada del contrato.
La jurisprudencia ha reconocido en la caducidad de los contratos ante el incumplimiento grave de las obligaciones del contratista, la sanción más drástica que la entidad pública contratante le puede imponer a su contratista[26], puesto que no sólo entraña el aniquilamiento unilateral del contrato ante su incumplimiento grave para lograr los fines perseguidos en el mismo, en condiciones que garanticen la adecuada y continua prestación del servicio, sino que comporta para él la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas por cinco (5) años fijada en la ley[27]; y que tiene una connotación resarcitoria, al implicar el cobro al contratista de las multas impuestas y de la cláusula penal pecuniaria pactada, así como la efectividad de las garantías del contrato, dado que se constituye en el siniestro del incumplimiento.
Empero, si bien la caducidad es una potestad sancionatoria, su legitimidad y su ejercicio gravita, primordialmente, como se señaló, en las necesidades públicas y en el cumplimiento de las funciones estatales que determinan la continuidad sin dilaciones e interrupciones del servicio público; es decir, con su declaración se pretende garantizar que en aquellos casos de grave afectación de los contratos por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista no se interrumpa o paralice su prestación y las funciones de las entidades contratantes, sino que, con esa terminación anticipada del contrato, se asegure su continuidad, mediante la correcta ejecución de su objeto directamente por la entidad afectada o por un tercero en reemplazo del contratista incumplido
En el anterior contexto, esta Sala ha señalado que los límites materiales para el ejercicio de la potestad de declarar la caducidad de un contrato estatal son: (i) el incumplimiento de las obligaciones esenciales por parte del contratista (lo cual excluye el incumplimiento de obligaciones accesorias o irrelevantes); (ii) que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato (esto es, no basta el sólo incumplimiento sino que éste debe ser de tal magnitud que haga nugatorio el cumplimiento de las prestaciones del contrato); (iii) que evidencie que puede conducir a su paralización (es decir, que tenga la virtualidad de impedir el cumplimiento del objeto contractual); (iv) que no medie un incumplimiento de las obligaciones de la entidad pública o ésta no haya puesto al contratista en situación de incumplimiento, y (v) que su aplicación esté precedida de audiencia del contratista[28], puesto que el ejercicio de tamaño poder de la Administración, que la sitúa en una posición privilegiada o de superioridad (potentior personae), debe respetar los derechos constitucionales al debido proceso y las garantías que el comprende, en especial, el derecho de defensa de los afectados con esta medida de excepción (art. 29 C.P.).
3.4. Alcance de la protección del principio del debido proceso en la adopción de la caducidad
“…La garantía constitucional del debido proceso se debe observar en el ejercicio de todas las actuaciones administrativas, y si la potestad sancionadora del contrato es una típica actuación administrativa (…) se concluye sin mayor esfuerzo que está sometida a las reglas de audiencia bilateral y contradicción, presunción de inocencia, reserva legal, etc., con ciertas atenuaciones que permiten armonizarlas con su finalidad de asegurar el cumplimiento del contrato. La prevalencia del interés público no es incompatible con los derechos y libertades de los administrados, lo que permite la aplicación del principio del debido proceso para disciplinar las medidas sancionatorias en la actividad contractual del Estado (…).
[L]as sanciones en materia contractual, revisten singular gravedad, como por ejemplo, la caducidad o la resolución del contrato por incumplimiento trae como consecuencia una inhabilidad para contratar con el Estado por el término de cinco años; o las multas que no sólo gravan el patrimonio del contratista sino que inciden desfavorablemente en su participación en las futuras licitaciones o concursos, por cuanto normalmente en todos los pliegos de condiciones o términos de referencia el cumplimiento de los contratos con las entidades públicas, constituye un parámetro de calificación y evaluación. Las sanciones afectan derechos fundamentales del particular que colabora con la gestión contractual pública, tales como el buen nombre y prestigio profesional, la libertad de empresa y de concurrencia, la igualdad de acceso a los beneficios del Estado y la garantía del patrimonio económico. La gravedad de las sanciones contractuales, como lo resalta la doctrina científica, impiden que se puedan aplicar de plano e imponen la necesidad que la Administración previamente a su adopción, observe un procedimiento que preserve la plenitud de las reglas del debido proceso.” [29] (Negrilla extratextual).
“…3.3. Primero, porque la ley, la doctrina y la jurisprudencia han coincidido en reconocer en esta cláusula, una prerrogativa o privilegio que se le otorga al Estado para dar por terminado un contrato donde él es parte, cuando el contratista ha desplegado ciertas conductas o se presentan circunstancias que, en general, impiden el cumplimiento eficaz y adecuado del objeto contractual, hecho que hace necesaria la intervención rápida de la administración a fin de garantizar que el interés general involucrado en el contrato mismo no se afecte, porque de hecho se lesiona a la comunidad en general. (…)
3.4. Segundo, porque su aplicación no puede confundirse con la facultad sancionatoria que se le reconoce a la administración en otros campos como el disciplinario, tributario, etc., en desarrollo de su potestad punitiva, que exige, por su misma naturaleza, la observancia de un debido proceso a efectos de imponer las sanciones correspondientes, tal como ha reconocido esta Corporación (…)
Es claro que en estos casos, el contratista debe poder participar en estas visitas, acceder a los informes que, sobre el cumplimiento del contrato, puedan estar efectuados tercero (v.gr. interventores) o la misma administración, gozando de la oportunidad para rebatirlos. Igualmente, está participando cuando rinde o responde requerimientos sobre el cumplimiento de sus obligaciones, e.t.c, y si bien no existe un procedimiento específico previo para la declaración de caducidad, estos pasos previos se constituyen en el mecanismo que le permite al contratista conocer de la inconformidad que sobre su conducta contractual puede tener el ente estatal correspondiente. Por tanto, sí existe, en estos casos, una intervención activa del contratista y, son estas "actuaciones previas", las que han de considerarse como el procedimiento que la administración debe agotar para declarar la caducidad, permitiéndose, entonces, la audiencia del contratista, garantizando así, su derecho a conocer y participar en la decisión de la administración. (…)
3.9. Lo anterior, sin embargo, no significa que el contratista esté indefenso o quede inerme ante el poder de la administración, pues el legislador le ha impuesto a ésta, la obligación de dictar una resolución -acto administrativo- donde quede plasmada la razón o razones que dan lugar a la aplicación a la cláusula de caducidad, con el objetivo no sólo de cumplir el requisito esencial de todo acto que emana de ella, cual es su motivación, sino otorgar al particular la posibilidad de controvertir la decisión misma. Primero, ante la propia administración a través del agotamiento de la vía gubernativa, y si ésta no prospera, acudir, entonces, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que se discuta en esta sede, si el empleo que el ente estatal ha hecho de la mencionada cláusula ha cumplido sus objetivos o, por el contrario, ha sido producto de su arbitrariedad.”[30] (Negrilla por fuera del texto).
(i) La finalidad misma de la medida que busca que ante el incumplimiento grave de las obligaciones del contratista que impiden lograr el objeto del contrato, se deba actuar con rapidez por la administración para terminarlo en procura de garantizar el interés general que en él se involucra y evitar así una lesión o daño a la comunidad; (ii) su naturaleza no disciplinaria, tributaria o de otra índole que exigen una forma de observancia del debido proceso; (iii) su configuración mediante hechos objetivos que debe alegar y demostrar el ente estatal en el correspondiente acto administrativo; (iv) el seguimiento previo por parte de la entidad en relación con la ejecución del contrato (visitas, informes, etc.) que permiten la comprobación de los hechos que dan lugar a la misma y que ha contado con la intervención del contratista, con lo cual se satisface el principio de la audiencia previa del mismo y su previo conocimiento y participación en la decisión; y, (v) el contratista siempre podrá discutir el acto administrativo ante la propia administración o ante la jurisdicción.
El Consejo de Estado en el ámbito de las potestades sancionatorias, como la declaratoria de caducidad (predicable a las otras potestades, como la de imposición de multas), ha exigido la aplicación del debido proceso dentro de las actuaciones administrativas previas a su decreto, pues, sostiene que siendo una medida de gran trascendencia, que implica no sólo la terminación anticipada del contrato, sino la inhabilidad por cinco años para contratar con el Estado, no se puede tomar en forma sorpresiva para el contratista a quien debe brindársele la oportunidad de ajustar su conducta a las estipulaciones contractuales y contradecir las imputaciones de incumplimiento que se le hacen por la administración, sin perjuicio de los recursos administrativos y las acciones judiciales que pueda presentar, postura que fue explicada en providencia de 24 de septiembre de 1998, con base en estos argumentos:
“…El artículo 77 de la Ley 80 de 1993 señala que ‘las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones contractuales´, en cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de dicha ley. De la normatividad del C.C.A. citada por la actora como infringida merece resaltarse el artículo 3º en cuanto señala que todas las actuaciones administrativas deben regirse por los principios orientadores, de los cuales se destaca la utilización de las normas de procedimiento para agilizar las decisiones (principio de economía), que se logre la finalidad con los procedimientos aplicados (principio de eficacia) y fundamentalmente que los interesados tengan la oportunidad ‘de conocer y de controvertir estas decisiones por los medios legales’ (principio de contradicción). Por su parte el artículo 14 hace referencia a la citación de terceros determinados que ´pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión´; el art. 28 en igual sentido establece el deber de comunicar la actuación administrativa iniciada de oficio a particulares que resulten afectados en forma directa; el art. 34 según el cual en las actuaciones administrativas se pueden pedir y practicar pruebas sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado y por último, el art. 35 señala que la decisión debe adoptarse habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones. (…) Como puede observarse, las anteriores normas aplicadas en su conjunto integran un procedimiento de imperativo cumplimiento en todas las actuaciones administrativas iniciadas de oficio por la administración, dentro de las cuales estarían por expresa remisión del art. 77 de la Ley 80 de 1993 las actuaciones contractuales que adelante la entidad pública contratante y que puedan incidir en la relación contractual.
De la doctrina constitucional citada merece destacarse el hecho de que en los procedimientos administrativos sancionatorios debe darse la oportunidad al interesado para expresar su puntos de vista antes de tomarse la decisión, como una manera de garantizar el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 Constitución Política) para así hacer efectivo el derecho de defensa y contradicción. De ahí que no basta con que esas decisiones estén debidamente motivadas y sean notificadas con el fin de que el particular pueda agotar los recursos gubernativos y judiciales en defensa de la legalidad o de los derechos que considera desconocidos por la actuación pública.
Si en gracia de discusión no se admitiera la aplicación de las normas de la primera parte del C.C.A., habría que acudir a las previsiones del art. 5º de la Ley 58 de 1982, según el cual ´A falta de procedimiento especial las actuaciones administrativas de nivel nacional, departamental y municipal se cumplirán conforme a los siguientes principios: audiencia de las partes, enumeración de los medios de prueba que puedan ser utilizados en el procedimiento; necesidad por lo menos sumaria de motivar los actos que afecten a particulares´ (se destaca). Adicionalmente, cuando el artículo 50 del C.C.A. establece que ´contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas´ proceden los recursos en vía gubernativa, significa que el acto definitivo como equivocadamente lo denomina la ley -sería más exacto llamarlo resolutorio- es el resultado de un procedimiento administrativo que previamente tuvo un trámite con intervención de las personas interesadas o afectadas con él. (…)
El carácter sancionatorio que reviste la declaratoria de caducidad del contrato estatal es algo que no puede ponerse en duda, ya que no sólo significa el aniquilamiento del contrato sino que comporta para el contratista la inhabilidad para celebrar contratos durante cinco (5) años (art. 8º lit. c) Ley 80 de 1993). (…) Si la declarativa de caducidad es el aniquilamiento de la relación contractual, es apenas obvio que una medida de tanta trascendencia en el contrato no se tome de manera sorpresiva para el contratista y se le brinde la oportunidad de ajustar su conducta a las estipulaciones contractuales. Es este el sentido del art. 18 de la Ley 80 de 1993 cuando señala que ´en caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado´, como sería la imposición de multas compulsivas. (…)
Aplicados los razonamientos anteriores al caso que se examina se tiene que la entidad demandada declaró la caducidad administrativa del contrato que celebró con la demandante para la prestación de servicios profesionales como instrumentadora quirúrgica a través de la resolución 291 de 2 de abril de 1997 y le imputó como causal de incumplimiento hechos que ocurrieron el mismo día de la expedición del acto -participación en el cese de actividades del personal de la salud que constituyeron riesgos y perjuicios en la vida e integridad de pacientes…- de acuerdo con informes que la contratista no pudo conocer para controvertir antes de que se tomara la decisión.
Esto hace que el proceder de la administración no se ajuste a los procedimientos que establece el Código Contencioso Administrativo, de obligatorio cumplimiento por disposición del art. 29 de la Carta y 77 de la Ley 80 de 1993 y que con ello desconoció y vulneró fundamentalmente el derecho de defensa que estatuye el art. 35 de la normatividad examinada.”[31] (Negrilla ajena al texto original).
De acuerdo con la providencia que antecede, los motivos por los que debe adelantarse un procedimiento previo a la adopción de la caducidad del contrato, consisten básicamente en que: (i) las actuaciones contractuales se sujetan, según remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, a las normas generales del Código Contencioso Administrativo (arts. 3, 14, 28, 34, 35 y 50) o, en su defecto, a las de la Ley 58 de la 1982 (art. 5), que imponen previa la decisión que en ellas se adopte adelantar un procedimiento en el que se le de la oportunidad de conocer y expresar previamente sus opiniones, o sea, con audiencia del interesado; (ii) con mayor razón de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución Política en los procedimientos administrativos sancionatorios debe darse la oportunidad al interesado para expresar sus puntos de vista antes de tomarse la decisión, como una manera de garantizar el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción; y (iii) el carácter sancionatorio que reviste la declaratoria de caducidad implica que no se tome de manera sorpresiva para el contratista y se le brinde la oportunidad de ajustar su conducta a las estipulaciones contractuales, so pena de que cuando no se le ha dado a conocer los diferentes factores que constituyen incumplimiento (requerimientos, apremios por retardo, órdenes previas, avisos por faltantes, etc.), se comprometa la legalidad de la medida[32].
Entonces se afirmó: “Distinto sería el caso cuando el contratista incumplido al menos está advertido de las consecuencias de su proceder en cuanto la administración le haya dado a conocer los diferentes factores que constituyen incumplimiento (requerimientos, apremios por retardo, órdenes previas, avisos por faltantes, etc.), con lo cual la declaratoria de caducidad no siempre será intempestiva y permitirá un análisis particular de los antecedentes en cada caso.”
Resulta por tanto que en el presente caso, no aparecen de manera manifiesta circunstancias de hecho que hiciesen necesario que la contratista fuese advertida previamente por la Administración, de la fecha exacta del vencimiento del plazo contractual y de las consecuencias derivadas del no cumplimiento de las prestaciones a su cargo dentro del mismo”.[33] (Negrilla por fuera de texto).
Posteriormente, en este mismo sendero la jurisprudencia para disipar cualquier vulneración al debido proceso señaló que cuando la Administración pretenda declarar la caducidad de un contrato debe adelantar un procedimiento en el que se le permita a la parte afectada ejercer su derecho de defensa, que como mínimo consiste en requerir al contratista para que cumpla el contrato[34], regla que consideró que no es absoluta en tanto en cada caso particular se determinará si había lugar o no a declarar la caducidad y si era necesario el requerimiento, como ocurre en aquellos contratos de interventoría o de obra en que la administración mantiene un control permanente de ella, al punto que participa paso a paso en la ejecución del mismo, hecho que le permita requerir, cuestionar y supervigilar al contratista[35].
“Por consiguiente, al contratista no se le vulneró el derecho de defensa con el acto administrativo que impugna, como quiera que la multa impuesta no fue ninguna sorpresa para el contratista, pues todo el tiempo fue informado de las irregularidades e inconformidades en que reparaba la contratante. Tratándose de una acto administrativo expedido dentro de la actividad contractual, la administración involucra al contratista en la toma de sus decisiones cuando con ocasión del desarrollo y ejecución del contrato le pone de presente, le manifiesta las actuaciones particulares que se van presentando en el contrato, a manera de quejas, reclamos, solicitud de mejorar el servicios, etc. De tal manera que lo que se pretende con las actuaciones administrativas en las que involucra al administrado, es evitar decisiones sorpresivas, intempestivas, que asalten la buena fue de los contratantes.” [36]
“[L]a Sala observa (…) que previamente a la declaratoria de caducidad del contrato, el municipio le corrió traslado al contratista de los informes de interventoría en los cuales se precisaba el incumplimiento del mismo, brindando la oportunidad de controvertirlo. Bajo estas circunstancias, no es equivocado sostener que la sociedad (…) conocía suficientemente las observaciones que había hecho la entidad contratante sobre su comportamiento durante el desarrollo del contrato y durante ese trámite administrativo tuvo la oportunidad de oponerse y controvertir los informes rendidos por el interventor. Después de concluido dicho procedimiento la administración sancionó al contratista, al declarar la caducidad del contrato, por esa razón no cabe concluir que se violó el derecho al debido proceso. En principio la decisión de la entidad contratante fue el resultado de los informes presentados por el interventor que revelaban el comportamiento del concesionario durante la ejecución del contrato…”[37] (Se resalta)
Adicionalmente, ha estimado la Sala que para la protección del derecho de defensa es necesario que los actos mediante los cuales se utilizan las atribuciones excepcionales estén debidamente motivados, puesto que es la única forma en que el contratista puede controvertir los fundamentos en que se basó la Administración para proferir la medida[38]. Incluso, destacó la jurisprudencia que para que surta efectos el acto administrativo contra quien va dirigida la medida excepcional, es menester que el mismo le haya sido notificado, momento a partir del cual se encuentra en la posibilidad de ejercer los recursos y mecanismos para controvertir la decisión, una vez ésta ha sido proferida[39].
De otra parte, es importante mencionar que la reciente reforma al estatuto de contratación pública, estableció en el primer inciso que “…[e]l debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales…”[40], precepto que representa un avance importante, pero que, como se vio, en aplicación directa del artículo 29 de la Constitución Política y normas legales concordantes ya había sido acogido por la jurisprudencia, incluso, con mayor proyección, en la medida en que la tendencia precedente a la norma lo amplió a los procedimientos administrativos en los que se utilicen las facultades excepcionales con independencia de que fueren sancionatorias o no, lo cual se determina en cada caso concreto[41]. En vigencia de dicha reforma, el Consejo de Estado ya resaltó la importancia de la potestad sancionadora de la Administración en la actividad contractual, en la que se sustenta la imposición de las multas, de la cláusula penal pecuniaria y de la caducidad y recordó que su correcto ejercicio exige observar los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad[42].
En conclusión, siguiendo esta línea de pensamiento, la jurisprudencia de la Sección ha precisado que el ejercicio de este tipo de facultades por parte de la Administración, dada su naturaleza sancionatoria, no puede ser utilizada de manera sorpresiva, toda vez que en ella debe aplicarse el debido proceso y, como corolario del mismo, debe brindarse una oportunidad al particular para que ejerza su derecho de defensa y adecue su conducta a los compromisos contractuales adquiridos[43].
3.5. Estado de la cuestión y entendimiento del debido proceso en la actividad contractual cuando la Administración pretenda declarar la caducidad del contrato
De acuerdo con lo expuesto, no es materia de discusión que el debido proceso consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, y que implica, entre otros aspectos, el derecho de ser juzgado por conductas que estén previamente contempladas en la ley, por juez o autoridad pública competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, con garantía de los derechos de presunción de inocencia, de audiencia, defensa y contradicción, entre otros, es extensiva a toda clase de actuación tanto judicial como administrativa, incluyendo dentro de ésta última las derivadas de la actividad contractual del Estado.
Por regla general, todos los derechos que integran el debido proceso deben ser aplicables en esta actividad administrativa en cumplimiento del mandado perentorio del artículo 29 de la Constitución Política y para lograrlo es necesario precisar la manera, forma y grado en que ello debe serlo, dado que el mismo debe ser armonizado con la naturaleza y objetivos de la contratación pública, en tanto los contratos son celebrados por las entidades públicas para cumplir los fines estatales (art. 2 C.P.)[44], la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines (artículo 3 de la Ley 80 de 1993), bajo el principio de legalidad, en desarrollo del interés general y en ejercicio de la función administrativa (art. 209 de C.P.).
Ahora bien, cuando el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, dispone que “las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones contractuales”, condiciona esa remisión “en cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de dicha ley”, de manera que las reglas contenidas en los artículos 3, 14, 15, 28, 29, 34, 35 y 36 del Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo-, y los artículos 3º a 8º de la Ley 58 de 1982, que le ordenan a las entidades públicas comunicarle a los interesados la existencia y el objeto de las actuaciones que los puedan afectar, y le otorga a éstos el derecho de formular descargos, solicitar pruebas o presentar alegaciones, y en particular el artículo 35, según el cual “… habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares…”, deben ser armonizadas con los fines de la contratación pública y la prevalencia del interés general.
No puede perderse de vista que la potestad sancionatoria encuentra su fundamento no sólo en el propósito de reprimir las faltas contractuales del cocontratante, sino principalmente en la necesidad de asegurar mediante ese poder la efectiva y debida ejecución del contrato y, por esta vía, la satisfacción del interés público, ante el incumplimiento grave de las obligaciones del contratista que impiden lograr el objeto del contrato, razón por la cual la Administración debe actuar con firmeza y celeridad delante de un contratista incumplido.
4. El incumplimiento del debido proceso en el caso concreto
En el caso analizado en relación con la vulneración al debido proceso, advierte la Sala que la entidad demandada mediante la Resolución No. 0001 de 3 de septiembre de 1991, confirmada por Resolución No. 003002 de 16 de diciembre de 1991 declaró la caducidad administrativa del Contrato No. 224, que celebró con la demandante el 16 de abril de 1991, para la asistencia diagnóstica y terapéutica institucional, mediante la prestación de los servicios de tomografía axial computarizada simple contrastada con o sin alta resolución, al estimar que se tipificaba un incumpliendo de la obligación de prestar a los beneficiarios del Instituto los servicios en forma oportuna y sin ninguna discriminación frente a los pacientes propios del contratista.
En efecto, muestran las pruebas que la decisión adoptada se fundamentó en los hechos sucedidos con los afiliados del ISS, señores Luis Fernando Correa Henao, Jorge Zuleta Montoya y José Ignacio Monsalve los días 16, 23 y 25 de julio de 1991, según declaraciones rendidas ante dicho Instituto, que, a juicio de la entidad demandada demostraban la configuración de las causales previstas en el artículo 62 del Decreto Ley 222 de 1993 y en particular las establecidas en la Cláusula Décima Séptima del Contrato 224 de 1991 en las letras a.”mala atención a los beneficiarios”, c. “cuando el Instituto compruebe que por deficiencias en la calidad de la atención que se le debe otorgar al paciente se ponga en peligro su integridad física o se presenten” y e. “el trato discriminado a los beneficiarios del Instituto frente a los demás pacientes de la institución.”
.- En el hecho octavo, cuando se señala: “en ningún momento la entidad demandada, hizo un requerimiento formal con respecto a las quejas de los pacientes en las cuales fundamentó su caducidad, a excepción de la llamada hecha por el doctor César González, a quien además de escucharle el anuncio de que se terminaría el contrato debido al llamado por él (incumplimiento del contratista)”;
.- En los argumentos del concepto de violación cuando apunta que “no hubo pues, intimidación previa, sino una categórica notificación verbal del doctor González, según la cual el contrato se ‘terminaría’ porque Scanografía Neurológica lo había incumplido, discriminando a los pacientes de los Seguros Sociales y poniendo su vida en peligro, lo que está muy distante de la verdad.”
Lo cierto es que la entidad pública demandada tomó la decisión con base en unos hechos que consideró tipificados en las causales de la cláusula décima séptima, sin enviar las quejas y el informe que fundamentaban sus conclusiones, y sin requerir explicaciones a la entidad contratante, es decir, que no le dio brindó en modo alguno la oportunidad de controvertirlos y presentar los argumentos que en su criterio justificaban su conducta o esclarecieran desde su perspectiva la realidad y verdad de los hechos e incumplimientos que se le endilgaban.
En tales circunstancias, salta a la vista que la contratista fue sorprendida con la terminación unilateral del contrato sin fórmula de juicio, esto es, sin que hubiera sido escuchada previamente en el procedimiento administrativo que adelantó el ISS para valorar la conducta de incumplimiento que se le atribuyó y que dio lugar a la adopción de la caducidad de su contrato y a la imposición de la sanción que ello implica. Esto hace que el proceder de la administración no se ajuste al procedimiento mínimo exigido por la jurisprudencia para cumplir con la disposición del artículo 29 de la Carta Política, lo que implica que con ello desconoció y vulneró el debido proceso de la actora y fundamentalmente su derecho de defensa.
En otros términos, para la Sala es evidente que la sociedad contratista Scanografía Neurológica Limitada no conocía previa y suficientemente el alcance y los pormenores de las observaciones que habían hecho los mencionados usuarios en sus declaraciones ante la entidad contratante sobre la prestación de los servicios objeto del contrato y su comportamiento durante el desarrollo de éste, como tampoco acerca del informe y el análisis realizado por la Subgerencia de Servicios de Salud de la entidad contratante, de forma que durante ese trámite administrativo no tuvo la oportunidad de oponerse y controvertir las quejas presentadas por aquéllos y el citado informe rendido por quien ejerció la supervisión del contrato.
No obstante, la Administración del ISS sancionó al contratista, al declarar la caducidad del contrato, razón por la cual cabe concluirse que se violó el derecho al debido proceso (art. 29. C.P), al omitir su vinculación a la actuación y, por contera, sorprenderla con una decisión de caducidad del contrato, sin haberle dado la oportunidad de ser oída previamente a la misma.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal a quo, mediante las cuales se anularon los actos demandados y se condenó a la entidad pública accionada, por cuanto encuentra demostrada la violación de la norma superior, toda vez que del acervo probatorio se desprende que los motivos que condujeron a la Administración a declarar la caducidad del contrato no fueron conocidos previamente por la Contratista, a quien ni siquiera le fueron trasladadas las pruebas recaudadas en la actuación y aducidas contra ella para soportar la sanción impuesta, con el fin de que presentará las explicaciones a que hubiera lugar y controvirtiera éstas.
[1] El acervo probatorio en el presente proceso está constituido por prueba documental aportada fundamentalmente con la demanda y por el ISS en oficios 02-836517 y 02-837132 de 3 de junio y 9 de julio de 1992 –fl.86-, la cual se estudiará a la luz de los artículos 251 y ss. del Código de Procedimiento Civil, en especial, en cuanto a su alcance probatorio. Por eso, en cuanto a los documentos se refiere, no sobra advertir que para la decisión se analizará el mérito de las pruebas documentales aportadas en original o copia auténtica, dentro de las respectivas oportunidades procesales. Igualmente, obran en el plenario, declaraciones rendidas dentro del proceso que se analizarán conjuntamente con las anteriores probanzas. Y, finalmente, se rindió un peritaje pericial, que desechó el juez a quo (fls. 129 a 130) por no estar demostrados los costos operativos y la utilidad del la contratista, lo que condujo a que se condenara en abstracto.
[2] El "due process of law" o "debido proceso legal", tiene origen en la Carta Magna sancionada en 1215 en Inglaterra. La Carta de Derechos o “Bill of Rights” que integra las diez primeras enmiendas de la Constitución de los Estados Unidos de América, elaboradas en 1789 y que entraron paulatinamente en vigor en los estados de esa federación hasta el 15 de diciembre de 1791, lo consagró en las enmiendas V, VI y VII. Y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, de la Revolución Francesa, lo estableció en los artículos 7, 8, y 9. Actualmente, varios instrumentos internacionales lo reconocen, entre otros: la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, artículos 10 y 11; la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo año artículo XXVI; el Pacto Interamericano de Derechos Políticos y Civiles de 1966, artículo 14; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, de 1969, artículos 8 y 9; la Convención de los Derechos del niño de 1989, artículo 40.
[3] Cfr. NARANJO, Mesa, Vladimiro; Teoría Constitucional e Instituciones Políticas, Edt. Temis, Séptima Edición, 1997, Pág. 509.
[4] Cfr. LARENZ, Karl, Derecho Justo, Ed. Civitas, 2001, Págs. 186 a 189.
[5] “En fin, se trata de una suma no taxativa de elementos que (…) buscan en su interrelación obtener una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando garantías que sean necesarias para la protección de derechos fundamentales dentro de la relación procesal, en procura de decisiones verdaderamente justas y materiales. En otras palabras, se busca equilibrio permanente en las relaciones surgidas del proceso y procedimiento administrativo, frente al derecho sustancial y a los derechos fundamentales de las personas y la comunidad en general.” Cfr. SANTOFIMIO, Gamboa, Jaime Orlando, Estudios sobre la reforma del Estatuto Contractual, Ley 1150 de 2007, Edt. Universidad Externado de Colombia 2009, Págs. 80 a 82.
[6] CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, Sentencia C- 214 de 28 de abril de 1994.
[7] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T- 945 de 4 de septiembre de 2001.
[8] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T- 195 de 6 de abril de 1999.
[9] Artículo 29 Constitución Política y Arts. 3 y 9 de la Ley 270 de 2006, Estatutaria de la Administración de Justicia.
[10] Art. 3 de Ley 80 de 1993.
[11] Artículo 209 -inciso primero- Constitución Política: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones…”
[12] ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Volumen I, Parte General, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1977, Págs. 110 y ss.
[13] CASSAGNE, Juan Carlos. El Contrato Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1999, Págs. 15 y ss.
[14] Cfr. SANTOFIMIO, Gamboa, Jaime Orlando, Ob. Cit. Págs. 80 a 82.
[15] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 10 de noviembre de 2005, Exp. 14567.
[16] Acerca de este principio en la etapa precontractual ver: CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de diciembre 2007, Exps.: 24715, 25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447 Acumulados.
[17] Aquellos en los cuales se pacten o entiendan incorporadas las cláusulas excepcionales al derecho común, establecidas en el artículo 14 y ss de la Ley 80 de 1993.
[18] De laubadére, André – Venecia, Jean Claude, Gaudemet Yves, Traité de droit administratif, T I, 14 Ed. 1996, pág. 51.
[19] BERÇAITZ, Miguel A, Teoría General de los Contratos Administrativos, Ed. de Palma, 1980, pág. 209.
[20] Establecidas en los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley 80 de 1993; aun cuando se ha reconocido también otras potestades que han sido consideradas como exorbitantes, por ejemplo, las multas.
[21] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 20 de noviembre de 2008, Exp. 17.031.
[22] Art. 18 de la Ley 80 de 1993. Existen otras causales especiales para caducar el contrato calificadas y establecidas por la ley, como por ejemplo: i) cuando se viole el deber de los contratistas de no acceder a peticiones y amenazas de quienes actúen por fuera de la ley con el fin de obligarlos a hacer u omitir algún acto o hecho, circunstancias que los contratistas deben informar a la entidad contratante y a las autoridades (Ley 487 de 1998, prorrogada y modificada por las leyes 782 de 2002 y 1106 de 2006 y No. 5 del art. 5 de la Ley 80 de 1993); ii) cuando en un proceso fiscal un contratista resultare responsable, en cuyo caso el organismo fiscal solicitará a la entidad contratante imponer la sanción de caducidad del contrato (art. 61 de Ley 610 de 2000); iii) por no prorrogar la garantía de los contratos, en los de concesión y obras por etapas (art. 5 del Decreto 679 de 1994) iv) cuando los contratistas no realicen los trabajos encomendados en el contrato con profesionales de ingeniería nacional (Ley 64 de 1978); v) cuando se incurra en mora de cuatro meses en el pago de las obligaciones al sistema de seguridad social y parafiscales (art. 1 de la Ley 828 de 2003), y, finalmente, vi) las especiales para ciertos tipos de contratos, como los de concesiones mineras, en los cuales se consagran en forma especial las causales de caducidad de los mismos (art.112 de la Ley 685 de 2001).
[23] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 15 de marzo de 2001, Exp. 13.352.
[24] Normas que, en su orden, señalaban la obligación de pactar la caducidad, las causales de caducidad, los efectos, la forma de su declaratoria y la presunción de su inclusión en los contratos en que fuera obligatoria, respectivamente.
[25] Estas causales se encuentran ahora previstas para la terminación unilateral del contrato en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, además de la situación de orden público.
[26] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 19 de agosto de 2004, Exp. 10.652.
[27] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 21 de abril de 2004, Exp. 12.852.
[28] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 20 de noviembre de 2008, Exp. 17.031.
[29] Cfr. ESCOBAR Gil, Rodrigo, Teoría General de los Contratos de la Administración Pública, Edt. Legis, 1999, Págs. 362 a 364.
[30] CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Primera de Revisión, Sentencia T- 569 de 8 de octubre 1998.
[31] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Auto de 24 de septiembre de 1998, Exp. 14.821. Con todo, es de anotar que esta providencia fue anterior a la Sentencia T- 569 de 8 de octubre 1998 proferida por la Corte Constitucional y a ella había precedido la Sentencia No. T-145 de 1993 de esa misma Corporación en la que había manifestado la falta de respaldo constitucional de la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, sin vinculación previa del afectado, en razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso.
[32] En Sentencia de 9 de julio de 1998, Exp. 13.900, el CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, había sentado las bases para el desarrollo de esta tesis, así: “…siendo el derecho de defensa parte sustancial del debido proceso, y el derecho a la audiencia previa, inherente a la esencia de tales derechos fundamentales, todas las veces que el reglamento no sea explícito en reconocer esas garantías, la administración está en el deber de acudir al C.C.A., para llenar el vacío y, en todo caso, otorgarle al interesado la oportunidad de expresar su opinión, antes, naturalmente, de decidir. Los recursos por vía gubernativa no suplen esa exigencia, porque se trata de otra fase de la actuación, en la que se discute la decisión con quien haya participado en el procedimiento de formación de la misma…” Posteriormente, se prohíjo esta misma tesis en Sentencia de 28 de noviembre de 2002, Exp. 14040.
[33] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Auto de 4 de mayo de 2000, Exp. 17.871. En igual sentido: Auto de 13 de diciembre de 2001, Exp. 19.443, en el que se dijo: “…como el acto demandado no se fundó en un hecho intempestivo para el contratista, sino en el vencimiento de un término contractual pactado y conocido previamente por él como se deduce de lo afirmado por el actor en el hecho 13 de la demanda: (...), no resulta evidente la violación al debido proceso administrativo que se aduce…”
[34] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Autos de 15 de mayo y 17 de julio de 2003, Exp. 24.101 y 24.436.
[35] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Auto de 5 de abril de 2001, Exp. 13.919
[36] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 29 de mayo de 2003, Exp. 18.091.
[37] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Auto de 24 de julio de 2003, Exp. 18.091.
[38] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 6 de noviembre de 1992, Exp. 7.030.
[39] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 20 de mayo de 1993, Exp. 7.455: ... la declaración de caducidad sólo surte efectos legales a partir de la notificación que en debida forma se haga a la parte contratista del acto administrativo que la declare; Auto de 14 de noviembre de 2002, Exp. 22849, “ya se había indicado la importancia de la debida notificación de los actos administrativos en cuanto atañe al estudio del fenómeno de la caducidad. Se dijo, entonces, que la notificación ha sido entendida como una garantía al derecho de defensa de los particulares frente a las decisiones de la administración…”
[40] Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre la modalidades selección, publicidad y selección, y se dictan otras disposiciones”.
[41] Sobre el alcance de esta norma Vid. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencias de 7 de octubre de 2009, Exps. 17.936 y 18.496.
[42] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 13 de noviembre de 2008, Exp. 17.009.
[43] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de 2 de febrero de 2006, Exp. 8.385.
[44] Constitución Política: “Artículo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 178
 artículo 87
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 29
 resolución 
 resolución 
 artículo 199
 artículo 87
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 64
 artículo 14
 artículo 34
 artículo 35
 artículo 29
 artículo 29
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 resolución 
 artículo 62
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 62
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 Resolución 
 resolución 
 artículo 29
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 artículo 18
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 77
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 50
 resolución 
 artículo 77
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 77
 artículo 35
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 62
 artículo 29
 artículo 14
 artículo 40
 Artículo 29
 Artículo 209
 artículo 14
 artículo 17
 Artículo 17