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Timestamp: 2019-08-24 17:30:59+00:00

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Caso stadio della Roma: tra corruzione propria e corruzione per l’esercizio della funzione - Ius in itinere
di redazione · Pubblicato 12 Luglio 2019 · Aggiornato 8 Luglio 2019
Nota a sentenza Corte di Cassazione, Sezione VI Penale, 29 gennaio 2019, n. 4486.
A cura di: Alessia Maione e Rosita Pernelli. Il lavoro e la stesura dell’elaborato sono frutto della riflessione e collaborazione delle due autrici.
Sommario: 1. Introduzione – 2. Ricostruzione del fatto – 2.1. Il reato di corruzione propria come configurato dai giudici di merito – 2.2. Motivi di doglianza avanzati dal ricorrente – 3. Principio di diritto espresso dalla Cassazione – 4. Quaestio iuris: la corruzione attraverso le riforme – 4.1 Articoli 318 e 319 cod. pen.: confronto tra le due fattispecie incriminatrici – 5. Considerazioni finali.
Con la sentenza n. 4486 del 2019, la Suprema Corte è tornata ad occuparsi delle note vicende concernenti la costruzione del “Nuovo Stadio della Roma”, rimarcando il confine tra le due fattispecie di corruzione propria (art. 319 cod. pen.) e corruzione per l’ esercizio della funzione (art. 318 cod. pen.) previste nel nostro codice a seguito delle modifiche apportate dalla legge Severino (‎Legge 6 novembre 2012, n. 190).
2. Ricostruzione del fatto.
La pronuncia della VI Sezione trae origine da un procedimento cautelare che vede coinvolto Adriano Palozzi, consigliere della regione Lazio e candidato alle elezioni regionali del 2018, con l’ accusa, tra le altre, di aver ricevuto dall’ imprenditore Luca Parnasi, proprietario dei terreni sui quali sarebbe dovuta avvenire la costruzione dello stadio, una somma di 25000 euro per il compimento di singoli atti e comportamenti riconducibili al suo ufficio e in generale per l’ asservimento delle sue funzioni pubbliche agli interessi del Parnasi e del gruppo imprenditoriale a lui riconducibile.
Il progetto per la costruzione dello stadio viene presentato nel marzo 2014 in Comune di Roma dal presidente della A.S Roma sulla scorta dell’ accordo siglato con una società del gruppo imprenditoriale del Parnasi incaricata di realizzare l’ opera. A partire da questo momento viene avviato un complesso iter burocratico conclusosi nel 2017 a seguito dell’ apertura di due Conferenze dei servizi. Secondo i giudici di merito, in questo contesto, il Parnasi e sui sodali avrebbero intrapreso contatti con soggetti della P.A e con esponenti politici impegnati nelle procedure amministrative riguardanti l’approvazione del suddetto progetto, promettendo e/o consegnando loro denaro o altre utilità. Le intercettazioni evidenziavano il ricorso a quello che viene descritto dai giudici come “metodo Parnasi”, vale a dire il ricorso alla corruzione quale modalità per la gestione di tutti i progetti imprenditoriali del gruppo, attuata attraverso elargizioni a rappresentati politici o organi amministrativi.
2.1 Il reato di corruzione propria come configurato dai giudici di merito
In questa cornice viene a collocarsi la corruzione del Palozzi il quale avrebbe gravemente violato i suoi doveri di fedeltà, imparzialità e correttezza, usando in modo distorto il suo ruolo, i cui canoni di esercizio, come si legge nella sentenza, sarebbero stati alterati perché condizionati dal conseguimento della utilitas conferita dal Parnasi, dando così luogo ad un’ attività contraria ai doveri d’ ufficio. Il Palozzi è stato, di conseguenza, sottoposto alla misura cautelare degli arresti domiciliari, confermata in sede di riesame. A suo carico sono stati sollevati i seguenti capi di imputazione:
a) delitto di finanziamento illecito ai partiti;
b) delitto di corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 cod. pen.);
c) delitto di emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti.
Il Tribunale del riesame ha riportato la condotta del Palozzi nell’ alveo del reato di corruzione “propria” ex art. 319 cod. pen., previsto dal legislatore come fattispecie di corruzione più grave. I giudici hanno ritenuto, a tal proposito, sufficiente considerare lo stabile asservimento della funzione pubblica agli interessi dell’ imprenditore senza valutare la riconducibilità delle azioni alla presenza effettiva di un singolo atto amministrativo contrario ai doveri di ufficio. Gli elementi emersi consentivano, infatti, di individuare una serie di attività compiute dal Palozzi, nello svolgimento della sua funzione, espressione del rapporto privilegiato intrattenuto con il Parnasi. Per altro, il consigliere regionale sin dal suo primo incontro con quest’ ultimo aveva manifestato, consapevole del progetto stadio, la “piena disponibilità” in caso di vittoria alle elezioni. Ne derivava, quindi, l’ offerta di sostegno economico per le elezioni formulata dal Parnasi al Palozzi e la «connessa trattativa per stabilire le modalità (illecite) attraverso le quali far arrivare velocemente il finanziamento».[1]
2.2 Motivi di doglianza avanzati dal ricorrente
Avverso l’ordinanza resa dal Tribunale di Roma in sede di riesame, ha presentato ricorso per Cassazione l’ interessato lamentando la circostanza che il Tribunale avrebbe pretermesso la documentazione prodotta dalla difesa circa la inutilità della corresponsione in vista del progetto dello stadio, in quanto lo stesso doveva ritenersi all’ epoca già definito. Pertanto, la condotta tenuta dal Palozzi avrebbe dovuto essere al più ricondotta nell’ ipotesi di corruzione ex art. 318 cod. pen., trattandosi di una generica ed indefinita messa a disposizione per il futuro, non caratterizzata dal compimento di un atto contrario ai doveri d’ ufficio.
3. Principio di diritto espresso dalla Cassazione
La Suprema Corte ha accolto il motivo di doglianza presentato dal ricorrente, precisando, altresì, la linea di confine che divide le due fattispecie di corruzione ex art. 318 e 319 cod. pen.
La Corte, richiamando quanto già precedentemente affermato,[2] ha stabilito che i fenomeni di corruzione sistemica, caratterizzati da un accordo corruttivo che impegna permanentemente il pubblico ufficiale a compiere una serie di atti ricollegabili alla funzione esercitata, devono essere ricondotti nella previsione della nuova fattispecie dell’ art. 318 cod. pen. Il discrimine tra le due ipotesi corruttive resta pertanto segnato, secondo gli Ermellini, dalla progressione criminosa dell’ interesse protetto in termini di gravità da una situazione di pericolo (il generico asservimento della funzione) ad una fattispecie di danno (con la individuazione di un atto contrario ai doveri di ufficio).
4. Quaestio iuris: la corruzione attraverso le riforme
L’ intervento della Cassazione si inserisce nel solco della precedente giurisprudenza di legittimità, risultando pienamente coerente alle riforme in materia di contrasto alla corruzione. In verità si era registrata una spaccatura in seno alla VI Sezione della Suprema Corte: un orientamento ha continuato infatti a ritenere che, anche a seguito delle modifiche apportate dalla c.d. “legge Severino”, le condotte di stabile asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali di terzi, tradotti in atti formalmente legittimi, dovevano essere ad ogni modo inquadrati nel reato di corruzione per un atto contrario ai doveri d’ ufficio (art. 319 cod. pen.), perché finalizzati alla realizzazione di interessi diversi da quelli istituzionali.[3]
I crescenti fenomeni «dell’ affarismo e della corruttela»[4] hanno progressivamente assunto un carattere altamente «sistemico»[5] e pervasivo, addentrandosi nei gangli dell’ economia, della politica e dell’ impresa.
La corruzione, dunque, si sostanzia, pur non esistendo un’ accezione unica ed universalmente accettata, in uno “scambio di favori” realizzato attraverso «un incontro di volontà tra un soggetto qualificato e un soggetto privato»,[6] avente ad aggetto «il mercimonio dell’ attività funzionale della pubblica amministrazione».[7]
Al fine di fronteggiare tali fenomeni dilaganti, il legislatore è intervenuto più volte nel corso degli anni. Oltre alla lontana, ma ampliamente discussa, proposta “Cernobbio”, elaborata sull’ onda della vicenda “tangentopoli” da parte di alcuni magistrati del pool “ Mani Pulite”, una particolare attenzione merita il d.d.l n. 4434 di riforma dei delitti di corruzione (l. 6 novembre 2012 n. 190) che ha provveduto a riformulare l’ art. 318 cod. pen., ora rubricato come “corruzione per l’ esercizio della funzione”, in modo da rendere più evidente i confini tra le diverse forme di corruzione previste nel nostro ordinamento.
4.1 Articoli 318 e 319 cod. pen.: confronto tra le due fattispecie incriminatrici
In passato, il modello di incriminazione era connesso alla compravendita di un “atto d’ ufficio” del pubblico funzionario.[8] Il testo originario dell’ art. 318 cod. pen. disciplinava il fatto del pubblico ufficiale che “ per compiere un atto del suo ufficio, riceveva, per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli era dovuta, o ne accettava la promessa”; il trattamento sanzionatorio prevedeva la pena della reclusione da sei mesi a tre anni. Tuttavia, la giurisprudenza aveva riscontrato notevoli difficoltà probatorie nell’ individuazione, volta per volta, dei singoli atti oggetto
dell’ accordo corruttivo e aveva reagito estendendo in malam partem l’ ambito applicativo della corruzione propria,[9] in modo da includervi l’ asservimento della funzione pubblica agli interessi del privato corruttore, circostanza, questa, che si realizza ogni qual volta «il privato prometta o consegni al soggetto pubblico denaro od altre utilità, per assicurarsene, senza ulteriori specificazioni, i futuri favori».[10] Tutto ciò ha contribuito a determinare una «rarefazione dell’ atto d’ufficio»,[11] per «privilegiare il momento del patto corruttivo».[12]
In questo quadro si colloca l’ intervento legislativo del 2012 motivato dall’ intento di attribuire espressa legittimazione normativa alla sopravvenuta esigenza di sanzionare il mercimonio della funzione, anche a prescindere dal compimento di singoli atti.[13] A questo scopo, si è scelto di modificare non già la fattispecie di corruzione propria, bensì quella della corruzione “impropria” di cui all’ art. 318 cod. pen., fino a quel momento incentrata sulla compravendita di un atto conforme ai doveri d’ ufficio.
Come la Corte ha avuto modo di specificare nella sentenza, la nuova formulazione della fattispecie configura una ipotesi meno grave di corruzione, come in passato, ma mentre nella precedente versione la fattispecie era pur sempre prevista come reato di danno in violazione del principio di correttezza e del dovere di imparzialità del pubblico ufficiale, dovuto alla compravendita di un atto d’ ufficio, nella nuova tipizzazione il legislatore ha inteso ricomprendere tutte le forme di “compravendita della funzione”, non connesse causalmente al compimento di un atto contrario ai doveri d’ ufficio.
In definitiva la nuova norma si propone, da un lato, di adeguare la risposta sanzionatoria alla «metamorfosi qualitativa del fenomeno corruttivo»[14] (la pena è passata da un minimo edittale di sei mesi ad un anno e da un massimo di tre a sei anni di reclusione), dall’ altro, di armonizzare il nostro ordinamento alle indicazioni provenienti dagli organi sovranazionali. Ne discende che, l’ attuale art. 318 cod. pen. ha esteso l’ area di punibilità ad ogni fattispecie di monetizzazione del manus publicus, a prescindere da una logica di «formale sinallagmaticità»[15] e sempre che non sia accertato un nesso di strumentalità tra la dazione e il compimento di un atto contrario ai doveri d’ ufficio, ipotesi, quest’ ultima, riconfluita nell’ art. 319 cod. pen., la quale testualmente stabilisce: “il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri d’ ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni”.
I giudici della Suprema Corte hanno dunque sottolineato come il baricentro del reato non è più l’ atto di ufficio da compiere o già compiuto, ma l’ esercizio della funzione pubblica.[16] Ciò risulta esplicitato dalla rubrica e dal testo dell’ art. 318 cod. pen. dove è scomparso ogni riferimento all’ atto d’ ufficio e alla sua retribuzione, nonché ogni connotazione circa la conformità o meno dell’ atto ai doveri d’ ufficio e, ancora, alla relazione temporale tra l’ atto e l’ indebito pagamento. Pertanto, la corruzione per l’ esercizio della funzione contiene divieti rivolti al pubblico funzionario di non ricevere denaro o altre utilità in ragione della funzione pubblica esercitata e, specularmente, al privato di non corrispondergliene.
Il mercanteggiamento della funzione pubblica in cui si sostanzia la corruzione è da sempre presente in ogni forma di società ed è connotata da un elevato disvalore penale, minando i valori democratici e, al tempo stesso, pregiudicando l’ economia pubblica e la stessa legittimazione dell’ azione degli apparati dello Stato. Essa si manifesta, quindi, mediante un uso distorto della funzione pubblica con finalità estranee e antitetiche all’interesse della collettività.[17]
Tra le problematiche sorte in riferimento a questa disciplina, viene in rilievo la frammentarietà delle figure criminose che ha sollecitato molteplici interventi da parte del legislatore.
Lo stesso bene giuridico tutelato è stato oggetto di ampi dibattiti. In origine l’ accento veniva posto a tutela del prestigio della pubblica amministrazione, si partiva, infatti, da un’ impostazione fortemente autoritaria e stato-centrica, espressione del codice del 1930. Progressivamente, si sono resi necessari interventi costituzionalmente orientati che hanno spostato la ratio di tutela del bene giuridico verso i tradizionali beni istituzionali di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.).
In conseguenza di ciò, l’ essenza della corruzione risiede, oggi, nel pactum sceleris a prescindere dall’ effettivo compimento di un atto contrario ai doveri d’ ufficio.
In questa prospettiva si pone la decisione della Suprema Corte la quale ha derubricato la condotta del Palozzi in termini di “corruzione per l’ esercizio della funzione” (art. 318 cod. pen.) contrariamente a quanto precedentemente affermato dal Tribunale di Roma che aveva invece previsto come ipotesi di reato quella di “corruzione propria” (art. 319 cod. pen).
La condotta ascritta al Palozzi, infatti, si sostanzia nella “vendita della funzione pubblica” consistente nella generica messa a disposizione dalla quale non è scaturita nessuna promessa né tanto meno il compimento di atti contrari a doveri d’ ufficio. Il Tribunale non ha valutato che allo stato dei fatti la questione dello stadio era già definita e che, pertanto, le condotte “attive” del ricorrente in realtà sarebbero comportamenti materiali privi di efficacia giuridica.
Il legislatore ha inteso, con la nuova formulazione dell’ art. 318, secondo la logica del pericolo presunto, prevenire la compravendita degli atti d’ ufficio e garantire al contempo il corretto funzionamento della pubblica amministrazione. In conclusione, è da considerare coerente con il principio di legalità formale l’ orientamento espresso dalla Cassazione sebbene non manchino talune criticità. Invero, come sostiene autorevole dottrina[18], considerare il mercimonio della funzione oggettivamente meno grave della compravendita di un atto contrario ai doveri d’ufficio è piuttosto opinabile, in quanto «può apparire comparativamente più grave proprio il comportamento del soggetto pubblico che piega agli interessi dei privati la sua attività funzionale».[19]
Questo dimostra che pur aderendo alla pronuncia della Suprema Corte la lotta alla corruzione pare tutt’ altro che chiusa. In tale prospettiva è da ultimo intervenuta la legge del 9 gennaio 2019 n. 3, nota come “Spazzacorrotti”, che ha inasprito il regime sanzionatorio portando il minimo edittale da uno a tre anni ed aumentando il massimo da sei a otto anni.
Occorre ad ogni modo rimarcare che l’ intervento del diritto penale nell’ arginare i fenomeni corruttivi deve pur sempre essere ispirato ad una logica di extrema ratio. Dunque, appare sempre più pregnante l’ esigenza di porre un freno alla “tendenziale atipicità” verso la quale sono scivolati i delitti contro la Pubblica amministrazione e, segnatamente, i delitti di corruzione, sempre più oggetto di scelte demagogiche. Queste zone d’ ombra hanno determinato un’ estensione dell’ interpretazione giurisprudenziale, generando il rischio di indebite ingerenze dei magistrati nell’ ambito delle scelte politico-discrezionali.
L’ intervento della VI Sezione nel caso in questione appare, in ultimo, ancor più apprezzabile: compito della giurisprudenza è quello di garantire una corretta sussunzione del fatto concreto nella fattispecie astratta racchiusa nel codice, assicurando, sempre, il rispetto del principio di proporzionalità tra illecito e sanzione.
[1] M.C. UBIALI, Inchiesta stadio della Roma: la Cassazione delinea con chiarezza il confine tra corruzione propria e corruzione per l’ esercizio della funzione, in Riv. Diritto penale contemporaneo, 2019.
[2] Cass., Sez. VI, n.49226 del 25 settembre 2014, Chisso, Rv. 26135.
[3] Cass., Sez. VI, 14 giugno 2017 (dep. 27 luglio 2017), n. 35940, Bonanno.
[4] Cfr. CAZZOLA, Della corruzione, Bologna, 1988; DELLA PORTA-VANNUCCI, Corruzione politica e pubblica amministrazione, Bologna, 1994; CERQUETTI, Tutela penale della pubblica amministrazione e tangenti, Napoli, 1996.
[5] G. FIANDACA, E. MUSCO, Manuale di Diritto penale, parte speciale, I, 5a ed., Bologna, 2012, 158ss.
[6] C. BENUSSI, Diritto penale della pubblica amministrazione, Padova, 2016,cit., 234.
[7] G. FIANDACA, E. MUSCO, Manuale di Diritto penale, parte speciale, I, 5a ed., Bologna, 2012, 218ss.
[8] C. BENUSSI, Diritto penale della pubblica amministrazione, Padova, 2016, 235.
[9] F. ANTOLISEI, Manuale di diritto penale, Parte speciale, II, 16a ed., Milano, 2016, 421ss; C.F GROSSO, Dazione o promessa di denaro al pubblico ufficiale «in ragione delle funzioni da lui esercitate»: corruzione punibile o fatto penalmente atipico?, in Foro it., 1996, 414.
[10] Cass. Sez. Fer., 25 agosto 2009, n. 34834, in CED Cass. 2009; Cass. Sez VI, n. 30058 del 16 maggio 2012, Di Giorgio, Rv. 253216.
[11] PELISSERO, I delitti di corruzione, in MATTARELLA e PELISSERO, La legge anticorruzione, 287.
[12] C. BENUSSI, Diritto penale della pubblica amministrazione, Padova, 2016,cit., 236.
[13] G. FIANDACA, E. MUSCO, La recente riforma dei reati contro la pubblica amministrazione, I, 5a ed., Torino, 2013, 18.
[14] C. BENUSSI, Diritto penale della pubblica amministrazione, Padova, 2016,cit.,262.
[15] Cass, Sez VI, n. 19189 del 11 gennaio 2013, Abbruzzese, Rv. 255073.
[17] Conv. Penale sulla corruzione del gennaio 2007 ( rat. in Italia con l n.110 del 2012), disponibile qui: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016802f40f7
[18] G. FIANDACA, E. MUSCO, La recente riforma dei reati contro la pubblica amministrazione, I, 5a ed., Torino, 2013, 17ss.
[19] G. FIANDACA, E. MUSCO, op. cit., 18 ss.
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