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⭐Prioridades de Política de la Industria Aseguradora. Siglo XXI
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Antonia Agüero San Martín
1 Parte I2 3 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora Siglo XXI Roberto Junguito Junio 20134 5 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora 1. INTRODUCCIÓN En Colombia, las preocupaciones y prioridades centrales de la industria aseguradora han sido supremamente variadas a lo largo de su historia y, como sería de esperar, han estado estrechamente vinculadas con los sucesos más sobresalientes de la economía nacional y del mundo. A mediados de los setenta, con la creación de la Federación de Aseguradores Colombianos, FASECOLDA, como resultado de la unión de las dos agremiaciones de aseguradores entonces vigentes, FASECOL y ASECOLDA, la prioridad inmediata del sector asegurador fue la conformación de un gremio único y representativo de la industria. Los años ochenta se caracterizaron por la volatilidad económica. El reto de la industria fue entonces fortalecer el seguro en Colombia en un ambiente de inflación e incertidumbre. Fue ésta la época de un sector asegurador altamente regulado por el Estado y el rol de la agremiación fue el de evitar que los controles frenaran el desarrollo de la industria. A comienzos de los noventa la preocupación central fue el impacto del proceso de apertura sobre el sector asegurador y las implicaciones de la nueva Constitución sobre el mismo. Con ésta se dio un primer paso hacia la liberalización del mercado asegurador y el reto de competir en una economía globalizada. También data de esa época la Ley 45 de 1990, que eliminó los controles de tarifas a los que estaba sometido el sector y simplificó la compleja regulación entonces vigente. Hacia 1993 se enfatizó el cambio de modelo para la seguridad social en Colombia y temas como las pensiones, la salud, la cobertura de riesgos profesionales y los seguros previsionales adquirieron especial importancia dentro de la agenda de la agremiación. En la segunda mitad de los noventa se dio énfasis al tema de la paz y la seguridad pública. En este capítulo se analizan las prioridades y los proyectos estratégicos desarrollados por la industria aseguradora colombiana desde los inicios del siglo XXI, así como el contexto económico, político y social en el que éstas se desarrollaron. En la segunda sección se hace una breve descripción del contexto económico y regulatorio en el que se desarrollaba la industria a principios de la década. La tercera parte trata sobre las prioridades del sector establecidas a mediados de la década, cuando se establecieron diez proyectos estratégicos de acción en los cuales la industria estaba involucrada. La cuarta sección detalla los temas de política y regulación en seguros que fueron surgiendo en los últimos años a raíz del acontecer nacional e internacional. Este capítulo busca así dar un panorama detallado del estudio, formulación y ejecución de las políticas y prioridades de la industria aseguradora colombiana en lo corrido del siglo XXI6 2. LA INDUSTRIA ASEGURADORA EN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI La industria aseguradora colombiana se vio adversamente afectada por dos grandes sucesos ocurridos con el cambio del siglo: la Crisis Asiática y el siniestro de las Torres Gemelas en Nueva York el 11 de septiembre de De un lado, la crisis asiática de 1999 repercutió negativamente sobre la economía colombiana y ésta registró la caída más severa del Producto Interno Bruto (PIB) desde la Gran Depresión, contrayéndose en un 4.2%. En ese año también, como consecuencia de los eventos externos y de lo sucedido con la actividad económica, se gestó una severa crisis financiera local originada en las corporaciones de ahorro y vivienda que se hizo extensiva al resto del sector bancario. El país, por lo demás, enfrentaba problemas fiscales en gran medida originados en el comportamiento de la actividad económica y por el cierre de acceso a los mercados internacionales de capitales lo que, además, provocó una significativa caída en las reservas internacionales. En esas circunstancias las autoridades económicas se vieron obligadas a entrar en un acuerdo formal con el Fondo Monetario Internacional del tipo de Facilidad Extendida (Extended Fund Facility) que le brindaba acceso a recursos externos en caso de iliquidez y a adoptar severas medidas de ajuste como resultado de la condicionalidad exigida por ese organismo para mantener la ayuda. Como era de esperar, la caída en la actividad económica nacional impactó la demanda de seguros en el país. Beenstock et ál (1988) y Outreville (1990) encontraron que el principal determinante de la demanda de seguros es el crecimiento económico. La experiencia internacional indica que tanto los indicadores de penetración, que miden la importancia relativa de las primas de seguros al PIB, como los de densidad, que corresponden al gasto por habitante en la compra de seguros, dependen de los incrementos o reducciones en el ingreso por habitante. Adicionalmente, el sector se vio afectado negativamente en el 2001 por la reducción en el acceso al reaseguro internacional y el incremento en sus costos a raíz del ataque a las Torres Gemelas, evento que se constituyó como el siniestro de mayor envergadura que habían cubierto las reaseguradoras internacionales hasta entonces. El impacto adverso sobre el sector asegurador originado en la situación económica de la nación se dio en varias vías. El primer impacto se dio en términos de unas primas inferiores a las que habían sido proyectadas. La penetración de la industria alcanzó el 2.3% frente al 3.5% que debía haber alcanzado para entonces (Salazar & Zuluaga, 2004). De otra parte, se consideró conveniente reforzar la regulación y supervisión de la actividad7 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora aseguradora y, ante todo, fortalecer lo relacionado con la solvencia y las reservas técnicas de las compañías y el establecimiento de formas de buen gobierno corporativo. A raíz de las discusiones adelantadas con el Fondo Monetario Internacional se evidenció también la importancia de adelantar una reforma al Régimen de Pensiones, cuyo primer paso se dio con la adopción de la Ley 797 de En la Evaluación sobre el Comportamiento del Sector Financiero (Financial Sector Assessment Program - FSAP) adelantada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional a mediados de la década, se reconocía que las primas se habían recuperado y éstas mostraban un crecimiento saludable entre el 2000 y el No obstante, recomendaba revisar las reglas sobre márgenes de solvencia y sobre reservas, pues los análisis adelantados mostraban que éstos no reflejaban los patrones de riesgo de las empresas aseguradoras de no vida 1. También hacía referencia a la liberalización financiera y argumentaba que el TLC debería tener un impacto limitado en el mercado. Desde el ámbito institucional señalaba que la supervisión del sector asegurador había mejorado los procedimientos, pero resaltaba que la Superintendencia había reducido dramáticamente el personal y la falta de experiencia y conocimiento eran de preocupación (IMF, 2005). La situación económica nacional e internacional ponía de presente a la industria aseguradora nacional no sólo la importancia que tenía el curso de la economía sobre el sector, sino la trascendencia de poner en marcha un plan estratégico que estableciera unas prioridades de política para el desarrollo y fortalecimiento financiero de la industria. Éste debería estar acompañado de acciones institucionales que dieran el aliento necesario a su gremio representativo, FASECOLDA, la capacidad técnica y el liderazgo para adelantar los estudios y propuestas correspondientes y gestionar las acciones correspondientes ante el Gobierno y el Congreso. 3. LAS PRIORIDADES DE LA INDUSTRIA A MEDIADOS DE SIGLO: PLAN DE ACCIÓN Y AVANCES El establecimiento de prioridades de política e institucionales de la industria aseguradora, que dieran respuesta a la crisis originada a inicios de siglo, se consolidaron a mediados de 2005 y se fijaron de manera explícita a inicios de Ello, luego de un ejercicio de Planeación Estratégica y de prolongadas discusiones en el seno de la Junta Directiva de FASECOLDA. En ese momento se plantearon diez temas estratégicos de estudio y pre- 1 Refiriéndose a seguros generales y patrimoniales8 paración de propuestas para el Gobierno y el Congreso que se consideraban claves para la consolidación del sector asegurador colombiano. El primer tema estratégico consistía en trabajar con el Ministerio de Hacienda y la Superintendencia Financiera en la actualización del marco regulatorio de la industria, en lo que se refería a los regímenes de reservas técnicas, de inversiones y de solvencia; para esto debería hacerse una revisión del estado actual y realizar propuestas de modificación. Un segundo frente era el relacionado con el seguro contra terrorismo; el tercero correspondía a un proyecto de normativa sobre terremoto que permitiese a las compañías utilizar modelos para el cálculo de las reservas técnicas basadas en sus riesgos propios; el cuarto se relacionaba con la preparación del sector frente a la liberalización financiera planteada en las negociaciones del TLC con los Estados Unidos; el quinto, comprendía la modificación a la Ley 80 de contratación pública para facilitar la suscripción de las pólizas de cumplimiento; el sexto, buscaba dar mayor viabilidad a las rentas vitalicias en el marco de una reforma pensional y modificar las restricciones que imponía la tasa de interés técnico del 4%; el séptimo, incorporaba tanto al seguro de automóviles como del SOAT y se refería a evaluar la conveniencia de establecer un seguro de responsabilidad civil obligatorio para los autos particulares; el octavo, se refería a las formas de estimular el seguro de vida, para lo cual un primer paso esencial era actualizar las tablas de mortalidad; el noveno, implicaba emprender acciones contra el ejercicio ilegal de la actividad aseguradora, en lo que se conoce como la des-institucionalización del seguro, y la última era proponer modificaciones al régimen tributario y financiero para hacer la actividad aseguradora más competitiva. Definidas las prioridades de acción en el 2006, los diez temas estratégicos de estudio comenzaron a ser desarrollados con el fin de preparar las propuestas basándose en criterios técnicos. A continuación se analiza uno a uno lo sucedido con los temas estratégicos. Como se podrá evidenciar, algunos de éstos permanecen en la agenda del gremio mientras que otros tantos han sido reemplazados por nuevos temas de relevancia para el sector. 3.1 Reservas Técnicas, Inversiones de Portafolio y Solvencia Reservas Técnicas La legislación entonces vigente en el área de reservas técnicas estaba basada en el Decreto 839 de Éste disponía una reserva de riesgos en curso, establecida como un valor a deducir del monto de la prima neta retenida con el propósito de proteger la porción del riesgo correspondiente a la prima no devengada; la reserva matemática, definida como la diferencia entre el valor actual del riesgo futuro a cargo del asegurador y el valor actual de las primas netas pagaderas por el tomador; la reserva para siniestros pendientes, con el9 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora propósito de establecer adecuadas cautelas para garantizar el pago de los siniestros ocurridos que no hubiesen sido cancelados o avisados durante el ejercicio contable, y la reserva de desviación de siniestralidad, para cubrir riesgos con una siniestralidad poco conocida, altamente fluctuante, cíclica o catastrófica. Posteriormente se estableció la reserva para seguros previsionales mediante los Decretos 2345 de 1995 y 495 de 2003, así como una reserva para siniestros pendientes no avisados para los seguros de invalidez y sobrevivencia. Para el ramo de riesgos profesionales se establecieron las reservas para siniestros ocurridos avisados, siniestros ocurridos no avisados, matemática y de desviación de la siniestralidad mediante los Decretos 2347 de 1995 y 2656 de En junio de 2005, la Superintendencia Bancaria propuso iniciar la revisión del Régimen de Reservas Técnicas, adelantando el estudio de cada una de ellas e indicó su intención de priorizar el análisis de cada reserva y desarrollar un plan de trabajo conjunto. Adicionalmente, la Superintendencia contrató con la firma FINAC (Finanzas y Actuaría S.A.S) un estudio sobre las reservas de los seguros previsionales de invalidez y sobrevivencia. En el 2006 se ratificó la conveniencia de priorizar y diseñar un plan de trabajo conjunto entre Gobierno e industria que incluyese una lista de las reservas que deberían revisarse indicando las prioridades del regulador, el cual buscaba enfocarse en aquellas concernientes a los ramos de seguridad social. No obstante las discusiones que se habían tenido con las autoridades, no fue sino hasta el 2007 cuando se preparó el primer documento sobre el tema de la revisión de las reservas técnicas, el cual se publicó en la Revista FASECOLDA 124 de 2007 con el título de Propuesta para modernizar el Régimen de Reservas Técnicas. La Superintendencia propuso como metodología el desarrollo de matrices de riesgo que permitieran identificar los riesgos en los procesos de suscripción y siniestros. El tiempo estimado inicialmente para el desarrollo del proyecto era de dos años, con entregables en el 2007 para la reserva de Riesgos en Curso y de Desviación de Siniestralidad para el ramo de Terremoto, y 2008 para las demás. Si bien se lograron algunos avances en esta materia, al sector le preocupada la metodología propuesta por la Superintendencia, dado que, teóricamente, no todos los riesgos que se identificaran en esas matrices deberían ser cubiertos mediante la constitución de reservas técnicas. Para la industria, algunos riesgos debían mitigarse con cambios regulatorios, fortaleciendo los procesos de supervisión o inclusive modificando los requerimientos patrimoniales de las entidades. Ante este panorama, en el 2008 FASECOLDA consultó con las autoridades y obtuvo su respaldo a la iniciativa de solicitar propuestas, seleccionar y contratar una firma consultora internacional con el fin de actualizar el régimen de reservas técnicas. Se escogió a la firma Watson Wyatt, que más tarde se fusionó con otra reconocida consultora para conformar a la actual Towers Watson. El objetivo de la consultoría era proponer un10 nuevo régimen de reservas técnicas para la industria (seguros generales, vida y seguridad social) que permitiera cubrir de manera adecuada los riesgos asumidos cumpliendo con los requerimientos de Solvencia II y estándares internacionales de contabilidad. De la consultoría se esperaba, además, un análisis del mercado colombiano y de los ramos y riesgos especiales, los avances regulatorios en esta materia en países de mayor desarrollo, la formulación de modelos de estimación para cada una de las reservas que se consideraran necesarias y una evaluación del impacto, escenarios de implementación y la preparación de un borrador de decreto. En el primer diagnóstico realizado por la consultora Watson Wyatt sobre el régimen de reservas técnicas del país entregado en 2009 se establecía que las reservas constituyen el principal recurso financiero con el cual cuentan las aseguradoras para hacer frente a las reclamaciones actuales y futuras de los asegurados. Desde el punto de vista conceptual, y para determinar la suficiencia de reservas, se argumentaba que éstas deberían permitir a las aseguradoras cumplir sus obligaciones de corto y largo plazo con prescindencia de la recaudación futura de primas. En ese sentido especificaba que, desde el punto de vista contable, las reservas técnicas representan el compromiso que mantiene la aseguradora con la masa de asegurados. Agregaba que para lograr esto resultaba necesario establecer un marco normativo moderno de reservas técnicas que cumpliese con estándares internacionales. Respecto al caso colombiano y luego de revisar la normativa vigente que, salvo lo correspondiente a seguros previsionales y riesgos profesionales, databa de 1991, concluía afirmando que parecía ser necesaria una revisión integral del actual sistema de reservas técnicas en procura de cubrir de manera adecuada los riesgos asumidos, en concordancia con los principios, estándares y guías de supervisión establecidos internacionalmente 2. La propuesta de los consultores incluyó algunas reservas básicas que comprendían la de prima no devengada, las de siniestros avisados y no avisados y las matemáticas. También sugerían otras no existentes incluyendo una reserva por insuficiencia de primas y una de calce para los seguros de largo plazo mediante la aplicación de un test de suficiencia de activos. Adicionalmente se propusieron metodologías especiales para los ramos de Riesgos Laborales y seguros previsionales de invalidez y sobrevivencia en las que se tienen en cuenta las particularidades de las mismas Durante los últimos años, esta propuesta ha sido analizada por la industria y por las autoridades de regulación y supervisión retroalimentando al consultor y derivando en modificaciones concretas en materia de reservas técnicas y metodologías de cálculo de las mismas 3. Este trabajo del consultor sirvió de base para el borrador de decreto preparado 2 Ver Towers Watson (2009). 3 Ver Cuevas, M. (2011)11 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora por el Ministerio de Hacienda que actualmente se discute con la industria para la revisión del régimen, tal como se había contemplado desde mediados de la década pasada Régimen de Inversiones Dada la relevancia del régimen de inversiones de las reservas técnicas para la industria, FASECOLDA manifestó al regulador el interés de adelantar un estudio en el que se evaluara, desde diferentes aspectos, la normatividad vigente en Posteriormente, en el 2007 se tomó la iniciativa de proponer modificaciones al régimen de inversiones con base en las recomendaciones presentadas en varios artículos técnicos publicados en Colombia. Éstos hacían referencia a las deficiencias encontradas en el régimen vigente 4, los estándares internacionales establecidos por organismos multilaterales como la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS, por sus siglas en inglés), la Organización Económica para el Crecimiento y Desarrollo (OECD) y la Asociación de Supervisores de América Latina (ASSAL), la comparación con los regímenes de inversión en otras jurisdicciones y las diferencias con el régimen vigente para los fondos de pensiones en Colombia. En general, los diferentes analistas recomendaban la adopción de regímenes que promovieran la diversificación de las inversiones, contribuyeran a la maximización de los rendimientos financieros, redujeran las posibilidades de insolvencia y facilitaran la composición de portafolios con activos de naturaleza, término y liquidez apropiados para asumir las obligaciones contraídas. Al régimen vigente se le criticaba por incluir únicamente inversiones en activos financieros, por sus restricciones en términos de calificación y bursatilidad, por la estrechez de los límites individuales y globales que dificultaban la estructuración de portafolios óptimos y por ser estático, pues excluía la posibilidad de invertir en nuevos instrumentos financieros. Se solicitaba a las autoridades incluir otros activos como inversiones admisibles de las reservas técnicas. Entre los activos no financieros se proponía admitir bienes raíces, nacionales e internacionales, proyectos de inversión en infraestructura, fondos inmobiliarios y forestales y cultivos de tardío rendimiento. Entre los activos financieros se solicitaba la inclusión de fondos de capital privado en el exterior, la inversión directa en títulos de renta variable del exterior, acciones de baja bursatilidad y/o en empresas de reciente creación, notas estructuradas, otros productos derivados, préstamos con garantía hipotecaria y operaciones de liquidez con el Banco de la República, tales como depósitos remunerados. Luego de la crisis financiera de finales de 2008, el Gobierno Nacional hizo una revisión de los regímenes de inversión de los inversionistas institucionales. Su propuesta de modificación fue socializada para revisión de la industria a mediados de Ésta, a 4 Ver Suárez (2006)12 juicio de FASECOLDA, recogía la mayoría de las solicitudes del gremio y constituía un avance acorde al desarrollo del mercado de capitales. El nuevo régimen de inversiones se estableció mediante el Decreto 2953 de 2010, que fijó límites diferenciales para compañías de vida y compañías de generales y capitalización, entendiendo la diferencia en la naturaleza de los riesgos cubiertos por ambos tipos de seguros. Además, se estableció un límite del 50% para la inversión en títulos de deuda de entidades vigiladas por la SFC. Para las compañías de generales y de capitalización se prohibió la inversión en bienes raíces, carteras colectivas abiertas con pacto de permanencia, carteras colectivas inmobiliarias, acciones no listadas en bolsa y productos estructurados (excepto para el ramo de terremoto). Se redujeron los límites de inversión para los Repos y simultáneas (del 10% al 5%) y transferencia temporal de valores (del 30% al 15%). También se fijaron límites de inversión por instrumento, como el límite a la exposición cambiaria (hasta el 35% del valor del portafolio) excepto para terremoto. Para la inversión de las reservas en moneda extranjera se incluyó la posibilidad de invertir en títulos de emisores nacionales denominados en moneda extranjera. Así mismo se fijaron nuevos límites de inversión por emisión (30% de la emisión) y de concentración de propiedad accionaria (hasta el 10%). Se eliminó el límite de inversión en entidades vinculadas entre sí y se prohibió la inversión en títulos emitidos por filiales y subsidiarias y filiales y subsidiarias de la matriz. Entre las nuevas alternativas de inversión se incluyeron instrumentos de emisores nacionales como participaciones en carteras colectivas inmobiliarias y certificados de depósitos negociables representativos de acciones; instrumentos de emisores del exterior entre los cuales figuraban acciones emitidas por entidades del exterior (las ADR o GDR) y fondos de capital privado en el exterior y otros activos tales como productos estructurados de capital protegido de emisores nacionales o del exterior. En cuanto a la calificación de las inversiones, ésta pasó de A- a grado de inversión (BBB- o su equivalente). En el caso de emisiones de nacionales en el exterior deben tener una calificación no inferior a la de mayor riesgo de la deuda pública externa. Naturalmente quedaron temas en discusión de importancia para la industria. Entre éstos, no se autorizó la inversión directa en empresas de reciente creación y se mantuvieron restricciones relativas al límite a la exposición en moneda extranjera sin cobertura. Con todo, esta actualización fue relevante para la industria al permitir contar con portafolios más acordes a los pasivos y la posibilidad de invertir en instrumentos atractivos recientemente desarrollados por el mercado de capitales. Así mismo, se mitigó el riesgo de contagio entre conglomerados y se homologaron regímenes entre fondos de pensiones y compañías de seguros13 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora Régimen de Solvencia En el 2009, y en ocasión a la revisión del marco de regulación financiera en el país como consecuencia de la crisis de 2008, el Gobierno inició la modificación del régimen de solvencia de la industria aseguradora buscando incluir la cobertura de otros riesgos adicionales al de suscripción. Hasta entonces, el margen de solvencia de la industria estaba basado en Solvencia I, y era calculado con base en la producción y siniestralidad de la industria cubriendo así únicamente el riesgo técnico. La relevancia del régimen de solvencia para la industria radica en que éste establece los recursos necesarios para poder enfrentar choques inesperados y hacer frente a sus obligaciones en estos casos, por lo que es de gran interés para el regulador en lo que se refiere a protección al consumidor y estabilidad del sistema financiero. En el 2009, el Gobierno presentó a FASECOLDA los cambios que se introducirían al margen de solvencia incluyendo dos nuevos riesgos para su cálculo: el riesgo de activo y el riesgo de mercado, éste último únicamente para compañías de seguros generales en la medida en que para las compañías de seguros de vida este riesgo se cubriría mediante la actualización del régimen de reservas. Para la medición del riesgo de activo, proponía utilizar el modelo aplicado por los comisionistas de bolsa para el cálculo de Activos Ponderados por Nivel de Riesgo (APNR), mientras que para el cálculo de riesgo de mercado se utilizaría la metodología de Valor en Riesgo (VeR). La Superintendencia establecería la metodología tanto para las compañías de generales como de vida. En síntesis, la propuesta del Gobierno incluía nuevos riesgos en el cálculo de la solvencia en línea con los estándares internacionales, compilaría en un solo decreto las disposiciones vigentes de patrimonio técnico y margen de solvencia y definiría el patrimonio adecuado en función del riesgo de suscripción (régimen actual), riesgo de activo y riesgo de mercado. La principal diferencia de opinión entre Gobierno e industria tuvo que ver con el hecho que en la propuesta se ignoraba la correlación entre los diversos riesgos, alejándose así de prácticas internacionales y haciendo la estimación muy ácida, lo que se traducía en un mayor patrimonio adecuado. A finales del año el Ministerio publicó la versión final para comentarios, la cual no recogió sugerencias del sector en esta materia. Así, se incluyeron dos nuevos riesgos para el cálculo del patrimonio adecuado: mercado y activo; además se asumió una correlación perfecta entre los tres riesgos, es decir, suponiendo que los tres riesgos podrían materializarse al mismo tiempo y requiriendo un capital suficiente para enfrentar este escenario. Se estimaba que las modificaciones propuestas implicarían un requerimiento de capital adicional por cerca de $ millones, y únicamente dos compañías requerirían capitalizarse para cumplir con la norma ya que el resto contaba con excesos de capital suficientes para el nuevo requerimiento. Así las cosas, el 7 de agosto de 2010 se expidió el Decreto 2954, mediante el cual se actualizó el régimen de patrimonio adecuado de la industria. En este se estableció que el14 cálculo del riesgo de activo se realizaría ponderando los activos de acuerdo a unas categorías definidas en el decreto, y la metodología de cálculo para el riesgo de mercado para las compañías de seguros generales sería la de VeR, y su definición estaría a cargo de la Superintendencia Financiera. Además se estableció una transición para su entrada en vigencia. Posteriormente, en el 2012, se dio una discusión con la Superintendencia Financiera con el fin de establecer la forma como se mediría el requerimiento de capital por riesgo de mercado. Respecto al riesgo de mercado se anotó que la metodología de Valor en Riesgo (VeR) debería tener un enfoque de balance económico (activos y pasivos) y que la estimación del riesgo de mercado debería considerar la exclusión de aquellos activos que estén calzando los pasivos de seguros. Dentro de las diversas discusiones que se dieron con el supervisor, se contempló la posibilidad de utilizar la metodología aplicada para bancos, y la discusión fue elevada al nivel de Junta Directiva dada la relevancia del tema. Finalmente, y luego de varias sesiones de trabajo, la Superintendencia Financiera expidió la Circular Externa 018 de 2012, que contiene las Reglas relativas a la administración del riesgo de mercado de los activos que respaldan las reservas técnicas de las entidades de seguros generales. En esta Circular se se estableció una metodología de cálculo similar a la de los bancos, en la que se suavizaron los choques para estimar las pérdidas esperadas. Si bien durante las discusiones no se logró definir una metodología para el cálculo del requerimiento de capital para el riesgo de mercado de compañías de seguros en línea con la experiencia internacional, tampoco se utilizó la misma metodología que aplica a otras entidades financieras, reconociendo la diferencia de la operación de la actividad aseguradora. 3.2 Seguro contra Terrorismo Respecto a los antecedentes de la iniciativa de establecer una cobertura frente al terrorismo cabe reiterar lo dicho anteriormente, y es que los eventos del 11 de septiembre de 2001 contra las Torres Gemelas de Nueva York tuvieron el impacto de restringir la cobertura contra terrorismo a nivel mundial. Como consecuencia de ello, en Colombia se limitó la capacidad del reaseguro y el costo de la cobertura se disparó, lo cual se trasladó al asegurado por la vía de mayores costos en la cobertura de actos malintencionados y terrorismo (AMIT). La relevancia de establecer coberturas contra el terrorismo era, adicionalmente, una necesidad sentida en Colombia en virtud de la situación de inseguridad interna. Luego del proceso de paz del gobierno Pastrana se había registrado un deterioro en los índices de seguridad y la perspectiva era la de agudización del conflicto interno. En Colombia existía la percepción de una guerrilla fortalecida. En esas circunstancias, los representantes del sector asegurador sostuvieron en junio de 2002 un diálogo con el recién electo presidente Dr. Álvaro Uribe Vélez, y en agosto de ese año se llevó a cabo el primer foro15 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora de terrorismo para el sector asegurador, donde se concluyó la necesidad de estructurar un fondo o pool de terrorismo para el sector asegurador colombiano y se encomendó a FASECOLDA liderar el proyecto. Desde ese momento se comenzó a establecer un diálogo técnico sobre las características actuariales que debería tener la cobertura y la forma de conseguir un consenso entre las compañías y con las autoridades. Dentro de los temas a definir se encontraban la decisión sobre un esquema de fondo o pool de seguros, si éste sería obligatorio o voluntario, en cuál capa jugarían las aseguradoras, cuál sería el papel del Gobierno y cuál sería su forma de financiamiento. La realidad de economía política fue que en el 2003 el sector asegurador no llegó a un acuerdo. Así las cosas, el Gobierno, por intermedio del Ministerio de Hacienda, retomó el proyecto y en el 2004 contrató una misión del Banco Mundial para estructurar una solución al problema. A su vez, este organismo contrató a la empresa EQCat. En el 2005 se sostuvo una reunión con el Ministerio de Hacienda para conocer el estado del proyecto del Fondo Nacional de Terrorismo y se concluyó que el Ministerio contemplaba las posibles formas de estructurar el Fondo y se encontraba a la espera de los resultados del proyecto contratado con el Banco Mundial para determinar la pérdida máxima probable para un evento terrorista en el país. Para tal efecto, había diseñado una serie de encuestas para aseguradores y asegurados relacionados con la cobertura de terrorismo. De acuerdo con los valores de pérdida máxima probable estimados, el resultado de las encuestas definiría la estructura del Fondo y si el mismo requería un proyecto de ley o una reglamentación. Del lado gremial, se trabajó en el diseño de un Fondo de Terrorismo, en el carácter que éste debería tener y en el papel que tanto el gobierno como las aseguradoras tendrían en la cobertura para riesgos de terrorismo en el mercado, en circunstancias exógenas en las que se generaría una restricción en la capacidad de reaseguro para este evento, así como en factores tales como la máxima pérdida probable. En el 2006, la industria consideró que los aspectos fundamentales por definir en relación con el tema sería la creación de una compañía de seguros cuyos accionistas serían las aseguradoras que explotaban la cobertura de terrorismo en los seguros generales. Esta nueva compañía se regiría por el derecho privado, cada aseguradora emitiría la cobertura a nombre de la compañía y la relación contractual sería entre la compañía y el asegurado. El porcentaje de participación en la nueva empresa se fijaría de acuerdo con la participación en el mercado del segmento de primas con estas coberturas. La compañía tendría una Junta Directiva conformada por cinco presidentes de compañías accionistas y la participación sería obligatoria. Se planteaba así crear la compañía con un patrimonio inicial de U$ , más el traspaso de la cartera de las primas no devengadas a ésta en una fecha aún por establecer. Esta compañía debería estar en capacidad de colocar negocios de reaseguro facultativo y se acogería a las normas de la Superintendencia Financiera que aplican a cualquier compañía de seguros que explota esta cobertura. Sin embargo, se planteaba un16 Régimen Especial para la misma con respecto al manejo y contabilización de las reservas. El Comité encargado del diseño estimaba que como complemento a la creación de la compañía, sería necesario crear un Fondo Estatal de destinación específica con un porcentaje de las primas (10%). La justificación era que el Gobierno Nacional se involucrara en la solución de mercado planteada, en particular mientras se fortalecía el Fondo. En reunión posterior de la industria se pudo determinar que varias compañías no compartían el esquema propuesto del pool. Las razones expuestas fueron la diversidad de composición en las carteras. Algunas compañías con capital extranjero no justificaban el envío de primas a un Fondo. Más importante aún, para entonces, el mercado estaba funcionando con la capacidad de reaseguro existente, que se encontraba en aumento. Las cifras demostraron que sólo existía una falta de cobertura de terrorismo para los riesgos grandes ya que los asegurados parecían estar satisfechos con la cobertura ofrecida. Se identificó una mayor capacidad de reaseguro para los negocios facultativos. Por lo tanto, la iniciativa de un esquema de protección contra terrorismo dejó ser una prioridad para la industria. Desde el ámbito del Gobierno también dejó de serlo, pues los avances en la política de seguridad democrática del Presidente Uribe en esos años comenzaban también a mostrar resultados positivos y el riesgo de terrorismo se veía disminuido. 3.3 Normativa sobre terremoto En el 2005, FASECOLDA solicitó a la Superintendencia llevar a cabo un trabajo conjunto para que las compañías de seguros pudiesen utilizar un software que calculara la Pérdida Máxima Probable (PML por sus siglas en inglés) de los cúmulos de terremoto. La Superintendencia solicitó un cronograma de actividades y convenir la designación de un asesor para acompañar a estas dos entidades en las mesas de trabajo respectivas. El objeto sería desarrollar una asesoría respecto de la información símica y de construcción de las condiciones que el software tendría que tener en cuenta para calcular el PML en Colombia, así como respecto de la información mínima que las compañías deberían recopilar de sus carteras para utilizar el software. Se sostuvo una reunión con Alberto Sarria, experto en el tema de sismología, y se analizó el alcance y la metodología del trabajo conjunto, en relación con la implementación del software para terremoto. Las autoridades continuaron estudiando el tema con el fin de preparar un decreto para establecer el nuevo sistema. En el 2007 anunciaron que en el decreto se establecería la obligación de utilizar modelos de estimación de pérdidas por sismo. En la visión del regulador, las reservas se constituirían en función de las primas puras que calcularía el modelo, y la compra del reaseguro catastrófico se haría de acuerdo con el PML que arrojase el modelo. Las compañías podrían utilizar el 50% de la reserva de desviación de siniestralidad en su17 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora estructura de reaseguro y recopilar la información de cada uno de los riesgos de su portafolio. Las entidades oficiales y los vigilados por la Superintendencia Financiera estarían obligados a suministrar la información de los riesgos y las compañías de seguros deberían garantizar una prima mínima sobre la cartera total de terremoto para garantizar suficiencia de reservas. Sólo hasta el 2009 el Ministerio de Hacienda publicó para comentarios un proyecto de decreto en esta materia. Las principales observaciones del gremio se refirieron a la modificación de la definición de retención neta, en donde se tuviese en cuenta los contratos de exceso de pérdida catastrófica en adición a los reaseguros proporcionales, los coaseguros y los deducibles; la modificación de los mecanismos de liberación de la reserva de desviación de siniestralidad, para permitir a las aseguradoras utilizar estos recursos como parte del programa de reaseguro del ramo y la forma de cubrir la pérdida máxima probable de la cartera de la compañía. Otras observaciones se refirieron al período de retorno, la definición de prima pura de riesgo y los plazos para la entrada en vigencia del decreto. Finalmente el 22 de diciembre de 2011 fue expedido el decreto 4865 por medio del cual se dictan las normas generales para el establecimiento de las reservas del ramo. Con la expedición del decreto, la Superintendencia Financiera de Colombia inició trabajos para la redacción de las circulares que dan alcance al mismo. FASECOLDA envió a la Superintendencia una propuesta de Circular que se refiere a la información mínima que las aseguradoras deben recopilar de sus carteras de terremoto, para su modelación. En conversaciones previas con el Supervisor, se estimó pertinente que ésta fuera la primera circular, en razón de los tiempos y costos asociados a la consecución de los datos de cada uno de los riesgos vigentes de las compañías de seguros. La propuesta fue estructurada con base en la experiencia internacional y con la participación de expertos en el tema. En diciembre de 2012 la Superintendencia puso a consideración del mercado el primer borrador de Circular sobre los formatos de información para terremoto. FASECOLDA envió comentarios a la citada Circular y en el momento de publicación del presente documento el Supervisor se encuentra revisando el documento enviado por el gremio. Una vez expedida la Circular sobre información mínima, la Superintendencia Financiera iniciará trabajos para expedir la Circular sobre el modelo estándar al que se refiere el decreto y que se utilizará en el cálculo de la prima pura de riesgo, la reserva de riesgos en curso, la reserva catastrófica y la pérdida máxima probable de las carteras de terremoto de las aseguradoras. Es importante anotar que las aseguradoras podrán utilizar otros modelos previamente no objetados por el Supervisor para realizar estos cálculos. La nueva normativa de terremoto permite un cálculo técnico de las primas puras en el ramo de terremoto, al tiempo que mejora de manera importante la información que las compañías de seguros tienen de sus portafolios de seguros. Esta misma información podrá ser utilizada por las aseguradoras en coberturas como incendio, AMIT, inundación, etc18 3.4 Preparación del sector frente a la liberalización financiera Si bien la literatura indica que la apertura comercial y financiera trae beneficios económicos representados en un mayor crecimiento económico en el mediano plazo y bienestar para los ciudadanos (Thirlwall, 2000), es igualmente conocido que también tiene costos potenciales, especialmente en el corto plazo, representados en el hecho de que algunos sectores pueden verse obligados a reestructurarse para ser más competitivos, y en algunos casos pueden darse importantes pérdidas de empleo, además de impactos negativos sobre la pobreza (Perry & Olarreaga, 2006). El beneficio neto de la negociación sólo se consolida al escoger la modalidad de apertura más adecuada en el momento oportuno. Aunque los beneficios de la apertura surgen inclusive cuando ésta se adelanta unilateralmente, de acuerdo con la teoría económica éstos son mayores cuando se hace en forma bilateral y mejor aún, multilateral (Junguito, 2005). Considerando que las condiciones mundiales no estaban listas para una negociación multilateral para Colombia desde el punto de vista económico, resultaba evidente que los mayores beneficios potenciales se darían en un tratado de libre comercio bilateral con los Estados Unidos, conocido como el TLC. Al fin y al cabo, era el principal socio comercial del país. Pero además, una negociación con Estados Unidos tenía otros beneficios colaterales. De una parte, se requería para sustituir los beneficios andinos temporales de la ATPDEA 5, cuyo vencimiento se daría a fines de De otra parte, acercarse a Estados Unidos desde el punto de vista comercial traería beneficios en términos de su ayuda para combatir el narcotráfico y la guerrilla. Para Estados Unidos, más allá de los beneficios económicos, la negociación con Colombia le era favorable en una coyuntura clave de su lucha contra el narcotráfico y en un momento en el que en el resto de Suramérica se daba un giro anti-yankee. En esas condiciones, lo que Colombia tenía que asegurar era que los costos potenciales de la negociación fuesen los menores posibles. Para esto era indispensable negociar bien y consolidar un consenso nacional sobre la negociación. Esto exigía a las autoridades establecer un equipo negociador conocedor y muy profesional y un mecanismo de amplia participación nacional, lo que ahora se puede afirmar que se logró. El sistema de información al país y a los sectores más interesados sobre el avance de la negociación fue oportuno y transparente y tanto el sector privado como el Congreso fueron debidamente consultados en el denominado cuarto de al lado. Para los sectores y actividades más sensibles y con costos potenciales en el empleo, principalmente de la agricultura, se lograron plazos amplios para la apertura, al tiempo que se evitó que la discusión pública se polarizara como ha sucedido en otros países. 5 Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act)19 Prioridades de Política de la Industria Aseguradora En el año 2004 los gremios del sector financiero, incluyendo a FASECOLDA, habían contratado con FEDESARROLLO un estudio sobre las modalidades que tenía la liberalización del sector financiero en los acuerdos de libre comercio y las implicaciones que tendrían sobre el acuerdo que se venía negociando con Estados Unidos. Para mediados de 2005 era evidente que la liberalización del sector asegurador era un compromiso de las autoridades colombianas dentro del TLC con Estados Unidos. Hasta entonces los seguros habían tenido una protección frente a la competencia extranjera, particularmente en el ramo de los seguros de personas. En las diversas reuniones de la Junta Directiva de FASECOLDA se informaba sobre los avances en las negociaciones del TLC con los Estados Unidos y sus implicaciones para el sector asegurador colombiano. Para entonces, se informaba que el acuerdo tendría un anexo especial de Seguridad Social donde se establecía que en todo lo relacionado con ésta, incluyendo los seguros que hacían parte de ella, Colombia se reservaba total soberanía para modificar el actual esquema, donde se exigía presencia comercial, sin sucursales, para la prestación de cualquier servicio financiero vinculado con la Seguridad Social. Con la demora en la firma del TLC con Estados Unidos, la preparación de la industria frente a la liberalización se pospuso y se le restó relevancia dentro de la agenda gremial. Posteriormente, en el 2008 el Gobierno sometió al Congreso el proyecto de reforma financiera. En éste se proponía abrir el sector de seguros de manera unilateral e inmediata a todo el mundo y no sólo al mercado Americano. Se anunció que habría una gradualidad para entrada en vigencia de los cambios sobre consumo transfronterizo y establecimiento de sucursales del exterior de 4 años, igual a la que se establecía en el TLC. En el proyecto se establecían los mismos parámetros que habían sido negociados en el TLC con Estados Unidos, con la diferencia de que la apertura no se daría únicamente con este país, sino con el resto del mundo, y que no se trataba de una apertura bilateral sino unilateral. 6 Tal como se explica en el capítulo titulado Aspectos Institucionales de la Industria Aseguradora, durante el trámite de esta reforma FASECOLDA discutió activamente con Gobierno y Congreso con el fin de que este proceso de apertura beneficiara a los consumidores y estimulara la competencia entre compañías nacionales y extranjeras en igualdad de condiciones. Finalmente se aprobó la disposición en mención abriendo la posibilidad de que a partir de julio de 2013 los colombianos compren seguros en el exterior, con algunas excepciones. Actualmente la industria se encuentra en discusiones con la Superintendencia Financiera con el fin de que se emita la reglamentación necesaria para su entrada en operación. Dentro de ésta se encuentra el registro de las operaciones de compra de seguros 6 Ver Herrera, R. (2011)20 en el exterior, los requerimientos para el establecimiento de sucursales, entre otros. El mayor avance en esta materia se logró en la última Reforma Tributaria, Ley 1601 de 2012, mediante la cual se adoptaron medidas en materia de igualdad tributaria en el IVA para seguros comprados dentro y fuera del país y así evitar asimetrías tributarias. Vale la pena resaltar que aunque Colombia se encuentra en procesos de negociación de tratados de libre comercio con otros países, la industria aseguradora se ha enfocado en la entrada en vigencia de la apertura contenida en la Reforma Financiera al ser ésta más amplia que lo que se contempla en otro tipo de tratados. 3.5 Modificación a la Ley 80 de contratación pública Mientras en la primera década de este siglo la tasa anual promedio de crecimiento en América Latina fue del 3.0%, en los países en vía de desarrollo del Asia fue del 7.2%. Esto se atribuía a que la inversión en América Latina, sobre todo, en infraestructura, había sido baja en comparación con otras economías emergentes. En promedio, la inversión anual en infraestructura era menor al 2% del PIB, cuando estudios del Banco Mundial estimaban se requiere de un nivel entre el 3 y el 6% para disminuir la brecha con otras economías emergentes (Perrotti & Sánchez, 2011). Diversos estudios habían encontrado que una buena infraestructura, al disminuir los costos logísticos, tiene un impacto directo sobre la competitividad de las economías. Un trabajo del Banco Mundial que utilizó información para cien países entre 1960 y 2000 identificó que en materia de inversión en infraestructura tanto el stock como la calidad de la misma resultaban ser determinantes para el crecimiento económico (Calderón & Servén, 2004). La coyuntura estaba dada para que se llevaran a cabo avances en infraestructura y competitividad. Se necesitaba invertir más e invertir mejor y el logro de estas metas sería determinante para el futuro de la región. Dada la estrecha relación entre seguros de cumplimiento y la inversión en infraestructura, cerrar la brecha en infraestructura podría ser la oportunidad para que el ramo adquiera un dinamismo importante como mecanismo para garantizar la ejecución de las obras de infraestructura en la región. Esto ya que tanto para la ejecución de los proyectos, como para la celebración de los contratos de consultoría en la etapa de estructuración, la contratación de una póliza de cumplimiento es un requisito en la mayoría de los países. Estas reflexiones explican el por qué de la preocupación central del sector asegurador colombiano en las discusiones sobre la modificación de la Ley 80 de contratación pública por cuanto las normas vigentes a mediados de la década dificultaba la expedición de pólizas de cumplimiento, dadas las prácticas internacionales y las condiciones exigidas por los reaseguradores. En esencia, el problema consistía en que las normas vigentes en Colombia Mostrar más
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