Source: http://docplayer.pl/1692837-N-kbf-4101-05-03-2013-p-13-037-wystapienie-pokontrolne.html
Timestamp: 2017-09-22 14:09:06+00:00

Document:
N KBF /2013 P/13/037 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE - PDF
N KBF /2013 P/13/037 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Download "N KBF-4101-05-03/2013 P/13/037 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE"
1 N KBF /2013 P/13/037 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej P/13/037 Funkcjonowanie instytucji gospodarki budżetowej Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów 1. Małgorzata Pawelec, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 6 września 2013 r. (dowód: akta kontroli str.1) 2. Sławomir Stężewski, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 6 września 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 2) Instytucja Gospodarki Budżetowej Centrum Usług Wspólnych, ul. Powsińska 69/71, Warszawa (zwane dalej CUW lub Centrum ) Mateusz Matejewski, Dyrektor Centrum Usług Wspólnych (od 8 listopada 2010 r. do 30 maja 2013 r.) Tomasz Buława, p.o. Dyrektora Centrum Usług Wspólnych (od 31 maja 2013 r.) i Dyrektor Centrum Usług Wspólnych (od 8 listopada 2013 r.) (dowód: akta kontroli str. 8-12) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność Centrum Usług Wspólnych w latach (I połowa). Centrum Usług Wspólnych osiągnęło w roku 2011 zysk w wysokości ,6 tys. zł, a w 2012 roku ,3 tys. zł. Źródłem zysku było przede wszystkim wydawanie i dystrybucja dzienników urzędowych. W 2013 r. (I połowa) sytuacja finansowa Centrum uległa znacznemu pogorszeniu, w związku z zaprzestaniem druku i sprzedaży dzienników urzędowych 1 oraz ze zniesieniem obowiązku publikacji sprawozdań finansowych w Monitorze Polskim B 2. W rezultacie w I połowie 2013 r. CUW poniosło stratę w wysokości ,3 tys. zł. Kierownictwo CUW podejmowało działania w celu poprawy kondycji finansowej, które zintensyfikowano dopiero w 2013 r. W realizacji zamówień centralnych przestrzegano przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Obniżenie oceny uzasadnia nie w pełni efektywne wykorzystanie niektórych nieruchomości oraz zbyt późne podjęcie działań na rzecz zwiększenia efektywności funkcjonowania jednostki. NIK zwraca uwagę, że ze względu na zmianę przepisów, 1 Art. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 117 poz. 676). 2 Art. 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). 2
3 już w 2011 r. wiadomym było, że od 2013 r. zlikwidowana zostanie najbardziej dochodowa działalność CUW. Ponadto kontrola wykazała następujące nieprawidłowości: sporządzenie sprawozdania finansowego za rok 2011 niezgodnie z postanowieniami ustawy o rachunkowości; nieokreślenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości szczegółowości sporządzania sprawozdania finansowego; dane w sprawozdaniu finansowym za rok 2011 wykazane zostały ze szczegółowością złotych i groszy, natomiast dane w sprawozdaniu finansowym za rok 2012 wykazane zostały w zaokrągleniu do tysięcy złotych; pomniejszenie funduszu podstawowego o wartość likwidowanych, nie w pełni umorzonych środków trwałych oraz o odpisy aktualizujące wartość środków trwałych oraz zwiększenie o rozwiązane odpisy aktualizujące wartość środków; wykazanie w sprawozdaniach finansowych za lata 2011 i 2012 zysku netto pomniejszonego o część zysku, przeznaczoną na dochody budżetu państwa, pomimo braku przesłanek do prezentacji części zysku netto jako zmniejszenia wyniku finansowego netto prezentowanego w bilansie i rachunku zysków i strat; ujęcie w ewidencji bilansowej nieruchomości będących w trwałym zarządzie oraz przeznaczonych na potrzeby KPRM, które nie spełniają definicji aktywów CUW. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Działalność instytucji gospodarki budżetowej 1.1. Organizacja instytucji gospodarki budżetowej Opis stanu faktycznego CUW działało na podstawie Statutu Instytucji Gospodarki Budżetowej Centrum Usług Wspólnych, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 16 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych (ze zmianami), a następnie zarządzenia nr 13 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 29 maja 2013 r. w sprawie ustalenia tekstu jednolitego Statutu Instytucji Gospodarki Budżetowej Centrum Usług Wspólnych (zwanego dalej Statutem ). Statut zawiera wszystkie elementy określone w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 3 (zwanej dalej ustawą o finansach publicznych ). W Statucie określono zasady gospodarki finansowej i nadzoru nad Centrum. Funkcję organu założycielskiego pełni Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (zwany dalej Szefem KPRM ), któremu CUW podlega. W Statucie uregulowano zakres informacji i sprawozdań przekazywanych osobie nadzorującej w KPRM, zakres czynności prawnych na które wymagana jest zgoda osoby nadzorującej, obowiązek przestrzegania procedur wewnętrznych KPRM w przypadku prowadzenia działalności na jej rzecz, a także obowiązek zatwierdzania podziału zysku przez organ założycielski. Natomiast w Statucie nie uregulowano pokrycia straty. (dowód: akta kontroli str.5-7, 43-53) Procedury systemu kontroli zarządczej przejęto z Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (zwanego dalej CO KPRM ). Procedury te zostały nadane 3 Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. 3
4 zarządzeniem Nr 20/2006 Dyrektora CO KPRM z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie określenia systemu kontroli finansowej w CO KPRM. W październiku 2012 r. Dyrektor CUW wydał zarządzenie w sprawie wprowadzenia zasad i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w CUW. Celem kontroli było wspomaganie procesu zarządzania, szczególnie poprzez ujawnianie i wskazywanie zjawisk niekorzystnych i niepożądanych. Ustalone nieprawidłowości W czerwcu 2013 r. p.o. Dyrektora powołał Zespół ds. Strategii i Kontroli Zarządczej w Centrum Usług Wspólnych w celu rozwoju strategii i systemu kontroli zarządczej. Do dnia zakończenia kontroli NIK wdrożono procedurę kontroli finansowostatystycznej dokumentów finansowo-księgowych, opracowano nowy Regulamin Organizacyjny CUW, zgodnie z którym z dniem 1 grudnia 2013 r. zaplanowano utworzenie Działu Strategii i Controlingu oraz opracowano Księgę zawierającą karty procesów. (dowód: akta kontroli str.13-35,73, , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości Funkcja centralnego zamawiającego Prezes Rady Ministrów zarządzeniem Nr 16 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wskazania centralnego zamawiającego do przygotowania i przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, udzielania zamówień oraz zawierania umów ramowych na potrzeby jednostek administracji rządowej (zwanego dalej zarządzeniem nr 16 ) wskazał CUW centralnym zamawiającym właściwym do realizacji zamówień centralnych na potrzeby jednostek administracji rządowej. W latach Szef KPRM wskazał do realizacji CUW 14 zamówień centralnych, z tego: w 2011 r. trzech zamówień na usługi telefonii ruchomej, karty flotowe oraz ubezpieczenia komunikacyjne; w 2012 r. pięciu zamówień na dostawę komputerów stacjonarnych i przenośnych, dostawę akcesoriów i materiałów biurowych, dostawę biletów lotniczych, usługi ubezpieczeniowe w zakresie ubezpieczeń majątkowych oraz usługi kurierskie; w 2013 r. sześciu zamówień na dostawę energii elektrycznej, dostawę samochodów osobowych, dostawę komputerów osobistych stacjonarnych i przenośnych oraz tabletów, dostawę oprogramowania w zakresie systemu informacji prawnej, usługi telefonii stacjonarnej oraz usługi kurierskie w zakresie przesyłek krajowych. Szef KPRM określił wysokość wynagrodzenia przysługującego CUW za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań w wysokości od 0,5 do 1,5% wartości umowy netto. Do wartości netto wynagrodzenia należało doliczyć podatek VAT. (dowód: akta kontroli str , ) Zadania wynikające z obowiązków CUW jako centralnego zamawiającego zostały powierzone pracownikom Wydziału Zamówień Publicznych. Średnioroczne zatrudnienie w ww. wydziale wyniosło w 2011 r. i 2012 r. 14 osób, a w I połowie 2013 r. 10 osób. W 2011 r. zrealizowano ogółem 323 postępowań 4 (w tym dla KPRM - 43 i zamówień centralnych - 3), w 2012 r. ogółem 239 postępowań 4 W trybie ustawy Pzp i poza tą ustawą. Większość postępowań CUW zrealizowało na potrzeby własne. 4
5 (w tym dla KPRM - 28 i zamówień centralnych - 5), a w I połowie w 2013 r. ogółem 84 (w dla KPRM 2 i zamówień centralnych - 1). (dowód: akta kontroli str ) W 2011 r. korespondencja pomiędzy jednostkami zamawiającymi a CUW odbywała się za pośrednictwem poczty elektronicznej. Od 2012 r., ze względu na potrzebę doskonalenia procesu obiegu dokumentów, Centrum korzysta z udostępnionej odpłatnie na okres 24 miesięcy platformy Marketplanet, a od 2013 r. pilotażowo także z platformy opracowanej samodzielnie przez CUW - CeZam. Funkcjonalność obu ww. platform umożliwiała między innymi przyjmowanie wstępnych i zweryfikowanych zapotrzebowań od zamawiających, przekazywanie planu centralnego na dany rok i projektów SIWZ do zaopiniowania, gromadzenie uwag do tych projektów, a także wysyłanie informacji o planowanych terminach publikacji ogłoszeń i otwarcia ofert oraz informacji dotyczących wniesionych odwołań i podpisanych umów. (dowód: akta kontroli str , , ) Przychody CUW z tytułu zadań centralnego zamawiającego wyniosły w 2011 r ,9 tys. zł, a w 2012 r ,3 tys. zł. Do 30 czerwca 2013 r. nie uzyskano z tego tytułu przychodów. W 2011 i 2012 r. w CUW nie ustalano kosztów realizacji zamówień centralnych (Centrum ewidencjonowało na wyodrębnionych kontach analitycznych koszty Wydziału Zamówień Publicznych, które następnie, w części dotyczącej zamówień realizowanych na potrzeby CUW, kluczem podziałowym były rozliczane na inne rodzaje działalności, a pozostała część kosztów była uznana za koszty prowadzonych zamówień na rzecz innych jednostek - łącznie na rzecz KPRM i jako centralny zamawiający). Od 2013 r. zmieniono sposób rozliczania kosztów Wydziału Zamówień Publicznych, w szczególności wyodrębniono koszty centralnego zamawiającego. W I połowie 2013 r. koszty te wyniosły 415,7 tys. zł. Na przykładzie badania losowo wybranych 25 faktur nie stwierdzono nieprawidłowości w naliczaniu wynagrodzenia przysługującego centralnemu zamawiającemu. (dowód: akta kontroli str , 430) Badaniem objęto pięć zamówień centralnych, przeprowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego 5, w wyniku których zawarto 382 umowy o wartości ogółem ,9 tys. zł. W wyniku analizy dokumentacji dotyczącej wymienionych zamówień stwierdzono, że zostały one przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 6 (zwanej dalej Pzp lub Prawo zamówień publicznych ). Kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty była cena (w przypadku paliwa także opust, a biletów lotniczych ilość linii lotniczych/przewoźników dostępnych w bazie danych narzędzia online). Ceny ofert mieściły się w limitach kwot przeznaczonych na ich realizację, a oferty spełniały wymagania określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Umowy zawarte z wyłonionymi w postępowaniach wykonawcami były zgodne ze złożonymi przez nich ofertami i zabezpieczały interesy zamawiającego. Wykonywanie wszelkich praw wynikających z umów, w tym również uprawnienia wynikające z gwarancji i rękojmi należały do jednostek zamawiających 7. 5 Dwóch z 2011 r.: telefonia ruchoma oraz karty flotowe i trzech z 2012 r.: dostawa tabletów, dostawa akcesoriów i materiałów biurowych oraz dostawa biletów lotniczych. 6 Dz. U. z 2013 r., poz ust. 3 zarządzenia nr 16 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wskazania centralnego zamawiającego do przygotowania i przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, udzielania zamówień oraz zawierania umów ramowych na potrzeby jednostek administracji rządowej. 5
6 (dowód: akta kontroli str , ) Z informacji uzyskanych od 62 jednostek 8 administracji państwowej (JAP), na rzecz których CUW prowadziło zamówienia centralne, dotyczących oceny centralnego zamawiającego w latach r. (I połowa) wynika, że: wyznaczenie CUW jako centralnego zamawiającego nie spowodowało zmniejszenia zatrudnienia w JAP; jako przyczyny tego stanu rzeczy jednostki wskazały na niewielki odsetek realizowanych zamówień centralnych w stosunku do wszystkich zamówień, prowadzenie zamówień specjalistycznych w zakresie przedmiotowym nie objętym zamówieniami centralnymi (na przykład zakup specjalistycznego sprzętu pomiarowego), pracochłonność współpracy z CUW (między innymi w związku z przygotowaniem różnych formularzy i opiniowaniem projektów SIWZ w zakresie szerszym w porównaniu do postępowań prowadzonych samodzielnie przez jednostki), czy na konieczność sprawowania nadzoru nad wykonywaniem umów i dokonywaniem rozliczeń umów, długi okres prowadzenia postępowań, w tym wykraczający poza dany rok budżetowy oraz wyłączenie z zamówień centralnych postępowań przetargowych finansowanych lub współfinansowanych ze środków UE; większość jednostek występowało do Szefa KPRM o wyrażenie zgody na samodzielną realizację zamówienia publicznego; było to, w latach , od kilku do kilkunastu razy w przypadku każdej jednostki; rozstrzygnięcia następowały bez zwłoki, tj. w terminie 14 dni od złożenia wniosku; sytuacja ta wynikała z opóźnień w realizacji postępowań centralnych; zgody otrzymywano czasowe i częściowe, z sugestią dodania w umowach klauzuli o możliwości wcześniejszego rozwiązania umowy, co zdaniem JAP wiązało się z wyższymi cenami; wykonawcy kalkulując ceny dla krótkiego okresu realizacji zamówienia i ograniczonego asortymentu dostaw/usług podwyższali ceny zakupu; JAP oceniły, że nabywane w zamówieniu centralnym dostawy i usługi były co do istoty adekwatne do ostatecznie ustalonych kryteriów przetargu; uwagi dotyczyły standaryzacji dostaw i usług, która wymuszała konieczność dostosowania swoich zapotrzebowań do ujednoliconych warunków opisu przedmiotu zamówienia; postępowania w zakresie danej dostawy, bądź usługi nie uwzględniały wszystkich potrzeb co do asortymentu (np. materiały biurowe) oraz parametrów technicznych (np. sprzęt komputerowy); za niecelowe JAP uznały zakup komputerów bez oprogramowania; kilka JAP wskazało na niską jakość nabytego papieru kserograficznego czy kleju; dostawy i usługi nabyte w ramach zawartych umów dostarczane były zgodnie z umową i terminowo; zastrzeżenia JAP dotyczyły terminowości realizacji harmonogramu postępowań przetargowych; harmonogram był zmieniany, a umowy były zawierane z opóźnieniem (np. postępowanie na dostawę materiałów i akcesoriów biurowych, biletów lotniczych, czy na świadczenie usługi telefonii komórkowej); jakość usług świadczonych przez CUW jednostki w przeważającej części oceniły na poziomie średnim; ocenę tę uzasadniono długotrwałością postępowań, często nie kończących się wyborem wykonawcy i niewystarczającym rozpoznaniem potrzeb zamawiających; postępowania były przedłużane i unieważniane. Istniała konieczność zawierania umów czasowych do momentu zawarcia umowy zasadniczej przez CUW; JAP wskazały także 8 Zapytania wysłano do 62 jednostek administracji państwowej dla których CUW zostało wyznaczone centralnym zamawiającym. Jedna jednostka nie udzieliła odpowiedzi na pismo kontrolera. 6
7 przykłady wyższych cen zakupów towarów i usług nabywanych po przetargu centralnym niż zakupów dokonywanych wcześniej samodzielnie; z badania NIK wynika, że jednostki w przetargach realizowanych samodzielnie w 2010 r. na nabyte towary uzyskały niższe ceny niż te zaoferowane po zamówieniu centralnym w 2012 r.; przykładowo 45,2% badanych jednostek w przetargu organizowanym samodzielnie nabyło kalkulatory o niższej cenie, 50% jednostek - segregatory, a 72,6% jednostek - papier do ksero; JAP zwróciły uwagę na potrzebę usprawnienia procesu szacowania wartości zamówienia; ustalanie przez CUW szacunkowej wartości zamówienia (np. zakup sprzętu komputerowego) na poziomie znacznie przekraczającym ceny uzyskane w przetargu miało negatywny wpływ na określenie ilościowowartościowe zamówienia i konieczność zabezpieczenia, jak się później okazało, zawyżonych środków finansowych, które mogły być przeznaczone na inne cele; prowadziło to do zamrożenia środków przez znaczną część roku i uwolnienia znacznej kwoty środków w ostatnich tygodniach roku budżetowego; zdaniem JAP system CeZam wymaga usprawnienia; system nie działał poprawnie, a usterki usuwane były z opóźnieniem; zdaniem JAP bezpośrednie kontakty z pracownikami CUW oceniono dobrze lub średnio; pracownicy CUW wykazali się w większości przypadków chęcią pomocy, jak też udzielali stosownych wyjaśnień i informacji, bez zbędnej zwłoki; kontakt z pracownikami był możliwy głównie za pośrednictwem poczty elektronicznej i systemu informatycznego; utrudniony był kontakt telefoniczny z uwagi to, że podane do kontaktu numery telefonu były trudno dostępne; wskazano na potrzebę organizowania większej ilości bezpośrednich spotkań/narad podczas których można by poruszyć i wyjaśnić szereg wspólnych dla JAP problemów. Jednostki zwróciły także uwagę na potrzebę skoordynowania działań CUW i KPRM w przypadku wydawania zgody dla wszystkich jednostek jednocześnie (bez konieczności wnioskowania indywidualnego), w sytuacji gdy przedłuża się proces przygotowania postępowania w CUW lub postępowanie zostaje unieważnione. Za zasadne uznały bardziej elastyczne podejście do zgłoszonych potrzeb, w tym rozważenie samodzielnego podpisywania umów ramowych zawartych przez centralnego zamawiającego. (dowód: akta kontroli str ) W odniesieniu do powyższego Dyrektor CUW ustosunkował się następująco: proces tworzenia dokumentacji przetargowej jest pracochłonny z uwagi na skalę zamówień centralnych i różne potrzeby JAP; centralizacja zamówień ma celu konsolidację zakupów celem uzyskania efektu skali, a to uniemożliwia objęcie zamówieniem wszystkich, w tym skrajnie różnych potrzeb jednostek; w celu zmniejszenia pracochłonności, utworzono elektroniczne formularze, które wymagają wpisywania danych liczbowych bez konieczności ich opisu; mając na uwadze zastrzeżenia JAP w zakresie szacowania zamówień centralnych, CUW w 2013r. przy ustalaniu wartości szacunkowej wykorzystało wycenę uzyskaną w ramach dialogu technicznego lub korzystało z opinii ekspertów rynkowych; mimo tego JAP zgłaszały zastrzeżenia; w 2013 r. skrócono proces przygotowania i przeprowadzenia postępowań w wyniku zwiększenia aktywności pracowników i zintensyfikowania wykorzystania platform elektronicznych. 7
8 Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego CUW podziela opinię JAP w zakresie potrzeby realizacji zamówień centralnych w ramach umowy ramowej, jednakże mając na uwadze 9 pkt 2 zarządzenia nr 16, który określa sposób pobierania wynagrodzenia dla CUW za przeprowadzone postępowanie tj. od wartości szacunkowej zamówienia centralnego w przypadku zawarcia umowy ramowej, CUW nie realizowało zamówień w ramach umów ramowych. Ich realizacja w obowiązującym stanie prawnym mogłaby spowodować, że JAP musiałyby ponieść koszt wynagrodzenia CUW liczonego od wartości szacunkowej umowy ramowej jeszcze przed realizacją zamówień wykonawczych, realizowanych w ramach umowy ramowej. Wykonawcy mogliby nie składać ofert wykonawczych, tym samym potrzeby JAP byłyby niezaspokojone, pomimo poniesienia kosztów z tytułu przeprowadzenia zamówienia centralnego przez CUW. (dowód: akta kontroli pismo ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości Efektywność działalności instytucji gospodarki budżetowej CUW powstało w wyniku przekształcenia gospodarstwa pomocniczego CO KPRM, a uzyskało osobowość prawną 31 grudnia 2010 r., tj. w dacie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Sprawozdanie finansowe CUW za rok 2011 sporządzone zostało według wzoru zawartego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, 9 (zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie szczególnych zasad rachunkowości ) pomimo, że rozporządzenie to nie obowiązuje w instytucjach gospodarki budżetowej. Sprawozdanie finansowe CUW za rok 2012 sporządzono zgodnie z wymogami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 10, (dalej określanej jako ustawa o rachunkowości ), za wyjątkiem niezamieszczenia informacji o wynagrodzeniu biegłego rewidenta lub podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego za rok 2011, jednostka stwierdziła popełnienie w poprzednich latach obrotowych błędu, w następstwie którego nie można uznać sprawozdania finansowego za rok lub lata poprzednie za spełniające wymagania określone w art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Błąd dotyczył nieutworzenia odpisu aktualizującego wartość nieruchomości w związku z trwałą utratą wartości oraz korekty naliczenia podatku dochodowego. W związku z powyższym w księgach roku 2012 dokonano korekt, w wyniku czego zmianie uległa suma bilansowa (spadek o ,4 tys. zł) oraz wynik finansowy (spadek o 758,1 tys. zł), ustalone na 31 grudnia 2011 r. CUW sporządza półroczne sprawozdania z wykonania planu finansowego, obejmujące analizę struktury i źródeł przychodów oraz analizę kosztów wraz z informacjami o zatrudnieniu, które przekazywane są KPRM. W latach CUW wykazało w sprawozdaniu finansowym dodatni wynik finansowy w wysokości odpowiednio ,5 tys. zł (po korekcie) w 2011 r. oraz 9 Dz. U. z 2013 r., poz Dz. U. z 2013 r., poz
9 53.059,4 tys. zł w 2012 r., przy czym zysk netto w obu latach został wykazany po pomniejszeniu o część zysku, którą zgodnie z 21 ust. 1 Statutu, przeznacza się na dochody budżetu państwa (wykazaną jako pozostałe obowiązkowe zmniejszenia zysku). Bez uwzględnienia powyższego zmniejszenia wyniku finansowego, zysk za rok 2011 wyniósł ,6 tys. zł (po korekcie), a za rok ,3 tys. zł. Wynik finansowy ustalony w Rb-40 sporządzonym za II kwartały 2013 r. wyniósł minus ,3 tys. zł. CUW uiściło podatek dochodowy odpowiednio 9.091,0 tys. zł (po korekcie) za rok 2011 i ,4 tys. zł za rok Ponadto, zgodnie z zapisami 21 ust. 1 Statutu, 40% zysku wypracowanego przez CUW przeznacza się na dochody budżetu państwa. Wpłaty z tego tytułu dokonywane są jednorazowo po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego i wynosiły ,1 tys. zł za rok 2011 i ,9 tys. zł za rok W roku 2013 r. (I połowa) CUW nie odprowadzało zaliczek na podatek dochodowy. (dowód: akta kontroli str , , ) Łączna kwota wpłat do budżetu państwa dokonana w latach przez CO KPRM wyniosła odpowiednio: ,9 tys. zł (z czego ,8 tys. zł z tytułu podatku dochodowego, a ,0 tys. zł z tytułu 50% osiągniętego zysku) za 2008 r., ,2 tys. zł (z czego ,4 tys. zł z tytułu podatku dochodowego, a ,8 tys. zł z tytułu 50% osiągniętego zysku ) za 2009 r. oraz ,0 tys. zł (z czego ,1 tys. zł z tytułu podatku dochodowego, a ,9 tys. zł z tytułu 50% osiągniętego zysku) za 2010 r. (dowód: akta kontroli str ) Przed przystąpieniem do analizy sprawozdań finansowych dokonano sprawdzenia prawidłowości ujęcia w księgach rachunkowych wybranych operacji gospodarczych. W wyniku badania stwierdzono, że: księgi rachunkowe CUW zostały otwarte na dzień 1 stycznia 2011 r.; jako salda bilansu otwarcia zostały wprowadzone kwoty wynikające z bilansu zamknięcia ksiąg CO KPRM na dzień 31 grudnia 2010 r., w tym wartość początkowa i umorzenie środków trwałych; (dowód: akta kontroli str ) w ewidencji bilansowej CUW ujęto nieruchomości przeznaczone, zgodnie z 38 Statutu, na wyposażenie Centrum (oddane przez organ założycielski w użyczenie na podstawie bezterminowej umowy) oraz nieruchomości, w stosunku do których CUW wykonuje, w imieniu KPRM, czynności wynikające z zarządu i administrowania (dalej określanych jako nieruchomości w zarządzie ); nieruchomości te znajdowały się także w ewidencji bilansowej CO KPRM. Nakłady zwiększające wartość początkową nieruchomości w zarządzie CUW dokonywane były zarówno ze środków CUW, jak i środków budżetowych, przekazywanych przez KPRM. W księgach rachunkowych CUW ujęto w 2012 r. odpis aktualizujący wartość nieruchomości według stanu na 31 grudnia 2012 r. (nieruchomości związane z drukiem i dystrybucją dzienników urzędowych) oraz według stanu na 31 grudnia 2011 r. (pozostałe nieruchomości); ponadto w księgach roku 2012 ujęto 9
10 odpis aktualizujący wartość ruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r.; (dowód: akta kontroli str , ) amortyzacja i umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych naliczane było od wartości historycznej, zarówno w przypadku składników majątku nabytych przez CO KPRM, jak i przez CUW; (dowód: akta kontroli str , 2491) w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. fundusz podstawowy CUW nie ulegał zwiększeniu z tytułu otrzymania nieodpłatnie środków trwałych. Fundusz podstawowy jednostki ulegał natomiast pomniejszeniu o: wartość likwidowanych, nie w pełni umorzonych środków trwałych (12,6 tys. zł w 2011 r.; 18,4 tys. zł w 2012 r. oraz 0,2 tys. zł do 30 czerwca 2013 r.) - niezgodnie z postanowieniami z art. 28 ust. 6 ustawy o finansach publicznych; wartość nieodpłatnie przekazywanych środków trwałych (w tym zakupionych, zgodnie ze Statutem, ze środków CUW na rzecz organu założycielskiego) w latach , zgodnie z art. 28 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych; wartość utworzonego odpisu aktualizującego wartość nieruchomości (w tym nieruchomości w zarządzie CUW), z tytułu stwierdzenia, w 2012 r., istotnego błędu dotyczącego zatwierdzonych sprawozdań z lat ubiegłych zgodnie z zapisami ustawy o rachunkowości skutki stwierdzonego błędu powinny obciążyć niepodzielony wynik z lat ubiegłych, a ze względu na brak przepisów ustawy o finansach publicznych co do sposobów pokrycia strat z działalności instytucji gospodarki budżetowej, jak również brak stosownych uregulowań w Statucie CUW, zmniejszenie funduszu podstawowego uznać należy za prawidłowe; wartość utworzonego odpisu aktualizującego wartość rzeczowych aktywów trwałych, które utraciły wartość w roku niezgodnie z postanowieniami z art. 28 ust. 6 ustawy o finansach publicznych oraz zwiększeniu, w związku z rozwiązaniem odpisów aktualizujących wartość rzeczowych aktywów trwałych, w latach 2012 i 2013 (niezgodnie z postanowieniami z art. 28 ust. 6 ustawy o finansach publicznych). (dowód: akta kontroli str ) Analiza sytuacji finansowo-majątkowej CUW, dokonana na podstawie sprawozdania finansowego za rok 2012 oraz przekształconych (w związku ze stwierdzonym istotnym błędem) danych za rok 2011 (bez uwzględnienia korekt nieprawidłowości opisanych poniżej) wskazuje, że: w strukturze aktywów najistotniejszą pozycją były środki pieniężne, które stanowią odpowiednio 76,8% sumy bilansowej w 2011 r. i 86,2% sumy aktywów w 2012 r.; wewnętrzne źródła finansowania, tj. fundusze własne, stanowiły w 2011 r. 58,4% sumy pasywów, a w 2012 r. ich udział wzrósł do 71,8% sumy pasywów; wzrost udziału własnych źródeł finansowania w sumie bilansowej wynikał nie tylko z osiągniętego zysku netto w roku 2012, ale także ze zmniejszenia wartości rozliczeń międzyokresowych przychodów, które do 2011 r. stanowiły istotną pozycję pasywów (ich wartość w 2011 r. wynosiła ,0 tys. zł, co stanowiło 23,4% sumy bilansowej, a w 2012 r. spadła do 275,9 tys. zł, co stanowiło 0,1% sumy bilansowej); rozliczenia międzyokresowe przychodów obejmowały do roku 10
11 2012 głównie opłaty za ogłoszenia w Monitorze Polskim B. Od 2013 r. nie ma obowiązku publikacji sprawozdań finansowych w Monitorze Polskim B, co spowodowało zmniejszenie wpłaconych zaliczek; przychody ze sprzedaży produktów, usług i towarów stanowiły w 2011 r. 95,8% przychodów ogółem, a w 2012 r. ich udział w sumie przychodów wynosił 93,0%; najistotniejszym źródłem przychodów była produkcja i sprzedaż dzienników urzędowych, w tym zamieszczanie ogłoszeń w Monitorze Polskim B; przychody z tego tytułu stanowiły odpowiednio w roku ,7% i w roku ,9% przychodów ogółem; koszty działalności operacyjnej stanowiły w 2011 r. 90,1% kosztów ogółem (z tego koszty produkcji i dystrybucji dzienników urzędowych 19,2% kosztów ogółem), natomiast w 2012 r. udział łącznych kosztów działalności operacyjnej w kosztach ogółem zmalał do 89,4% (w tym koszty produkcji i dystrybucji dzienników urzędowych spadły do 7,9% kosztów ogółem). Istotną częścią kosztów w 2012 r. były koszty związane z aktualizacją wartości aktywów niefinansowych (środków trwałych, zapasów, należności), które stanowiły 6,7% kosztów ogółem (w 2011 r. 1,2% kosztów); w latach 2011 i 2012 CUW wykazał zysk netto, jednak został on osiągnięty prawie wyłącznie w związku z produkcją i wydawaniem dzienników urzędowych; wskaźniki płynności przyjęły wysokie wartości, co związane jest z wysokim stanem środków pieniężnych. Z analizy danych ze sprawozdań finansowych CO KPRM za lata , sprawozdania finansowego CUW za rok 2012 (wraz z przekształconymi danymi za rok 2011) oraz danych o wykonaniu planu finansowego na 30 czerwca 2012 r. oraz 30 czerwca 2013 r. wynika, że w latach najistotniejszym źródłem przychodów, generującym zyski, była działalności związana z drukiem i dystrybucją dzienników urzędowych, obejmująca także zamieszczanie ogłoszeń w Monitorze Polskim B. Zysk z tego tytułu (bez uwzględnienia podatku dochodowego) wyniósł w 2008 r ,0 tys. zł, w 2009 r ,5 tys. zł, w 2010 r ,4 tys. zł, w 2011 r ,1 tys. zł, w 2012 r ,9 tys. zł. Wyniki te są wyższe niż zyski brutto wykazywane w sprawozdaniach finansowych, co oznacza, że pozostałe rodzaje działalności łącznie przynosiły straty. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw, od roku 2012 dzienniki urzędowe wydawane są w formie elektronicznej, natomiast zgodnie z ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, od 2013 r. zniesiony został obowiązek ogłaszania sprawozdań finansowych w Monitorze Polskim B. Wydawanie Monitora Polskiego B zostało zakończone w 2013 r., przychody z tytułu druku i dystrybucji dzienników urzędowych osiągnięte do 30 czerwca 2013 r. stanowiły 0,01% przychodów z tej działalności osiągniętych w 2012 r. i dotyczyły wyłącznie ogłoszeń, zgłoszonych do publikacji w Monitorze Polskim B w 2012 r. Przychody ogółem osiągnięte do 30 czerwca 2013 r. były o 78,9% (tj. o ,6 tys. zł) niższe niż przychody osiągnięte w I półroczu 2012 r., podczas gdy koszty ogółem były niższe odpowiednio o 29,9% (13.232,7 tys. zł). CUW w kolejnych latach osiągało zyski na działalności finansowej, wynikające z otrzymanych i naliczonych odsetek, głównie od lokat i na rachunku bankowym. Według danych wynikających z ksiąg rachunkowych, w 2011 i 2012 r. jednostka wykazała także zysk z tytułu pełnienia funkcji centralnego zamawiającego i z tytułu 11
12 prowadzenia postępowań o zamówienia publiczne na rzecz KPRM (do 30 czerwca 2013 r. nie osiągnęła przychodów z tego tytułu). W 2012 r. rentowna okazała się także działalność Biblioteki Rządowej. CUW ponosiło w kolejnych okresach straty m.in. z tytułu usług świadczonych na rzecz KPRM oraz na działalności ośrodków wypoczynkowych. (dowód: akta kontroli str ) W latach działalność CUW i wcześniej CO KPRM charakteryzowała się wysoką rentownością i dużą płynnością. Ta korzystna sytuacja finansowomajątkowa jednostki wynikała wyłącznie z wydawania dzienników urzędowych i publikacji sprawozdań finansowych w Monitorze Polskim B, przy czym opłaty za publikację sprawozdań ustalone były rozporządzeniem 11. W pierwszym półroczu 2013 r. sytuacja finansowa CUW uległa pogorszeniu, działalność podstawowa przyniosła straty, których nie pokryły zyski na pozostałej działalności operacyjnej i działalności finansowej. W latach (I połowa) Dyrektor CUW podejmował działania w celu racjonalizacji kosztów, takie jak ograniczenie niektórych kosztów funkcjonowania (wymiana oświetlenia terenu na energooszczędne, montaż monitoringu, montaż systemu regulacji temperatury), pozbycie się majątku zbędnego (przekazanie ośrodka w Jadwisinie), zamknięcie ośrodka w Warnie, a z działań kompleksowych podjęta została modernizacja ośrodka wypoczynkowego w Łańsku oraz restrukturyzacja zatrudnienia. Podjęte działania nie przyczyniły się w istotnym stopniu do poprawy kondycji finansowej jednostki. W 2013 r., to jest wówczas gdy wystąpił ujemny wynik finansowy dla całokształtu działalności, podjęto kompleksowe działania, w szczególności opracowano i przedstawiono organowi założycielskiemu analizy i strategie wykorzystania nieruchomości, na koniec 2013 r. zaplanowano zmiany organizacyjne w CUW, a na początek 2014 r. przewidziano opracowanie kompleksowej strategii. (dowód: akta kontroli str , , , , 1734, , ) Jako bariery ograniczające funkcjonowanie CUW wpływające niekorzystnie na wyniki finansowe w różnych obszarach działalności Dyrektor Centrum wskazał przede wszystkim przepisy ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Brak wyłączenia ustawy Pzp w odniesieniu do zakupów dokonywanych na rzecz klientów komercyjnych skutkuje utratą konkurencyjności Centrum. Trudności w tym zakresie Dyrektor zobrazował na przykładzie. CUW, chcąc wypełnić życzenia klientów Auto Serwisu, na przykład co do zastosowania części oryginalnych podczas naprawy ich samochodów (których wartość przekracza euro) zmuszone jest do przeprowadzenia przetargu. Powoduje to wydłużenie okresu realizacji usługi, ale także brak pewności co do wygranej w przetargu przez podmiot sprzedający oryginale części (ustawa Pzp wymaga dopuszczenia materiałów równoważnych). Problem ten dotyczy również zamówień realizowanych dla klientów branży poligraficznej, gdzie wartość kontraktów przekracza próg euro. Poza tym usługi na rzecz klienta komercyjnego mogły być wykonywane po zaspokojeniu potrzeb KPRM, CUW i innych jednostek sektora finansów publicznych. (dowód: akta kontroli str ) 11 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2001 r. w sprawie wysokości opłat za ogłaszanie obwieszczeń i ogłoszeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski B" (Dz. U. Nr 114, poz. 1216). 12
13 Ustalone nieprawidłowości Według stanu na 31 grudnia 2012 r. należności wyniosły 5.696,8 tys. zł z czego: terminowe 1.879,0 tys. zł, tj. 33,0% ogółu należności (w tym objęte umową przewidującą rozłożenie należności na raty), po terminie 3.817,7 tys. zł,tj. 67,0% ogółu należności, w tym do 30 dni 60,0 tys. zł, dni 36,7 tys. zł, dni 14,0 tys. zł, dni 158,5 tys. zł, powyżej jednego roku 3.428,4 tys. zł. Należności po terminie płatności zostały objęte odpisem aktualizującym ich wartość w wysokości 3.584,3 tys. zł. Należności przeterminowane powyżej roku dochodzone były na drodze sądowej. Zobowiązania (bez funduszy specjalnych) według stanu na 31 grudnia 2012 r. wyniosły ,9 tys. zł, nie wystąpiły zobowiązania wymagalne. (dowód: akta kontroli str , ) W I półroczu 2013 r. przeciętne zatrudnienie wyniosło 496 etatów. W porównaniu do przeciętnego zatrudnienia w 2012 i 2011 r. było ono niższe odpowiednio o 5,5 i 113,7 etatów. Zmiany w stanie zatrudnienia wynikały z Programu dobrowolnego rozwiązania umowy o pracę przez pracownika na mocy porozumienia stron z Centrum Usług Wspólnych wprowadzonego w grudniu 2011 r., ze zwolnień grupowych w 2013 r. oraz z naturalnej fluktuacji kadry pracowniczej. Wydatki na wynagrodzenia w 2012 r. wyniosły ,9 tys. zł i były niższe niż w 2011 r. o 20,5%. Wydatki te nie obejmują odpraw z tytułu dobrowolnego rozwiązania umów o pracę. W okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. z tytułu wynagrodzeń CUW wydatkowało kwotę ,0 tys. zł. (dowód: akta kontroli str. 814, 827, 837, ) Z zapisów umowy rachunku bankowego wynika, że nie przewiduje ona lokaty overnight, przewiduje jednak oprocentowanie środków zgromadzonych na rachunku bieżącym. W okresie objętym kontrolą, z tytułu lokat bankowych Centrum uzyskało przychody w wysokości odpowiednio 2.893,1 tys. zł za I półrocze 2013 r.; 8.224,1 tys. zł w 2012 r. i 4.899,0 tys. zł w 2011 r. (dowód: akta kontroli str. 2320, 2408, 2417, ) CUW ustalało i odprowadzało na rachunek dochodów budżetu wartość zrealizowanych (kasowo) dochodów z tytułu najmu nieruchomości Skarbu Państwa (14,0 tys. zł w 2011 r. i 7,6 tys. zł w roku 2012), uzasadniając to brzemieniem przepisów art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a oraz art. 111 pkt 8 ustawy o finansach publicznych. Kwota przychodów (ustalonych memoriałowo) korygowana była o niezapłacone należności z tytułu czynszów oraz pomniejszana o koszty związane z utrzymaniem wynajmowanych nieruchomości. Tak ustalony dochód uznawany był za dochód zrealizowany. (dowód: akta kontroli str ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Z wyjątkiem działalności polegającej na wydawaniu i dystrybucji dzienników urzędowych oraz publikacji ogłoszeń w Monitorze Polskim B, pozostałe rodzaje działalności CUW przynosiły niewielkie zyski lub generowały straty. Podjęte 13
14 działania nie przyczyniły się w istotnym stopniu do poprawy kondycji finansowej jednostki. Działania zintensyfikowano w 2013 r., to jest wówczas gdy wystąpił ujemny wynik finansowy dla całokształtu działalności. Zdaniem NIK można to było uczynić wcześniej, w okresie, gdy CUW posiadało zapewnione źródła zysku z tytułu wydawania i dystrybucji dzienników urzędowych, które mogły zapewnić niezbędne środki na restrukturyzację działalności. (dowód: akta kontroli str , , , , 1734, 2460, , ) 2. Sprawozdania finansowe CUW za lata 2011 i 2012 były niekompletne w zakresie Dodatkowych informacji i objaśnień, ponadto sprawozdanie finansowe za rok 2011 sporządzone zostało niezgodnie z postanowieniami ustawy o rachunkowości. Zgodnie z postanowieniami art. 4a ustawy o rachunkowości, Dyrektor CUW zobowiązany był do zapewnienia, aby sprawozdanie finansowe spełniało wymagania przewidziane w ustawie o rachunkowości. Dyrektor wyjaśnił, że przyczyną nieprawidłowego sporządzenia sprawozdania finansowego za rok 2011 był brak wytycznych dotyczących składania sprawozdań finansowych przez instytucje gospodarki budżetowej, natomiast niekompletne ujawnienie informacji w sprawozdaniu za rok 2012 wynikało z wcześniejszych doświadczeń CO KPRM, zgodnie z którymi zawieranie takich informacji nie było wymagane. (dowód: akta kontroli str , , ) 3. Dane w sprawozdaniu finansowym CUW za rok 2011 wykazane zostały ze szczegółowością do złotych i groszy, natomiast dane w sprawozdaniu finansowym za rok 2012 wykazane zostały w zaokrągleniu do tysięcy złotych (tj. stosując zasady przewidziane w art. 45 ust. 5 ustawy o rachunkowości), pomimo że, zgodnie z art. 5 ustawy o rachunkowości, przyjęte zasady (politykę) rachunkowości należy stosować w sposób ciągły, dokonując w kolejnych latach obrotowych jednakowego grupowania operacji gospodarczych, wyceny aktywów i pasywów, w tym także dokonywania odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych, ustalania wyniku finansowego i sporządzania sprawozdań finansowych ( ). Wybór szczegółowości sporządzania sprawozdania finansowego nie został dokonany w dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Dyrektor CUW nie podjął także pisemnej decyzji o zmianie dotychczas stosowanego rozwiązania w zakresie szczegółowości sporządzania sprawozdania finansowego na inne, przewidziane ustawą. Odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, ponosi Dyrektor CUW. Dyrektor CUW, w myśl art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, jest także odpowiedzialny za ustalenie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości. Dyrektor CUW wyjaśnił, że przy sporządzaniu sprawozdania za rok 2012 skorzystano z uprawnienia wynikającego z art. 45 ust. 5 ustawy o rachunkowości, nie wyjaśnił natomiast przyczyn braku formalnego udokumentowania zastosowanego uproszczenia. (dowód: akta kontroli str , ) 4. Fundusz podstawowy CUW był pomniejszany o wartość likwidowanych, nie w pełni umorzonych środków trwałych oraz o odpisy aktualizujące wartość środków trwałych oraz zwiększany o rozwiązane odpisy aktualizujące wartość środków, pomimo że ustawa o rachunkowości ani żadne przepisy szczególne nie przewidują ani nie dopuszczają korygowania funduszu instytucji gospodarki 14
15 budżetowej o operacje związane z likwidacją lub aktualizacją wartości środków trwałych (za wyjątkiem aktualizacji wyceny środków trwałych na podstawie odrębnych przepisów). Operacje te powinny być odnoszone w wynik okresu sprawozdawczego, a tym samym być uwzględniane przy ustalaniu kwoty wpłaty z zysku na dochody budżetu państwa, o której mowa w 21 ust.1 Statutu CUW. Wynik brutto oraz wpłata z zysku na dochody budżetu zostały z tego tytułu zawyżone w kolejnych latach odpowiednio: w 2011 r. wynik brutto o 12,6 tys. zł, wpłata z zysku o 5,0 tys. zł; w 2012 r. wynik brutto o 8.527,5 tys. zł, wpłata z zysku o 3.411,0 tys. zł; w 2013 r. wynik brutto o 0,2 tys. zł. Dyrektor CUW wyjaśnił, że przyczyną ujęcia odpisów aktualizujących wartość środków trwałych funduszowo był fakt, że pierwotnie wartość tych środków zwiększyła fundusz jednostki. Zdaniem NIK, nie powinno to mieć wpływu na zasady rachunkowości stosowane przez CUW. Ujęcie wartości nieruchomości jako zwiększenia funduszu było prawidłowe na mocy rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości, które obowiązywało w CO KPRM, jednak nie ma zastosowania w CUW. Główny Księgowy CUW wyjaśnił ponadto, że Centrum nie jest właścicielem nieruchomości, na które utworzono odpis. Zdaniem NIK, nie wyjaśnia to przyczyn zastosowania funduszowego ujęcia odpisów aktualizujących wartość środków trwałych innych niż nieruchomości. Ponadto, uznanie, iż wartość tych nieruchomości została błędnie wprowadzona do ksiąg rachunkowych (i tym samym doszło do zawyżenia funduszu CO KPRM, a następnie CUW), powinno wiązać się z konsekwentnym ujęciem tych składników majątkowych w ewidencji pozabilansowej, czego nie uczyniono. Jednocześnie wskazać należy, że brak przeniesienia własności nieruchomości, nie wyklucza sprawowania (zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 pkt 12 i pkt 15 ustawy o rachunkowości) kontroli nad tym składnikiem aktywów. W związku z tym, zdaniem NIK, nieruchomości przekazane CUW jako wyposażenie w formie użyczenia należy traktować jako składniki rzeczowych aktywów trwałych CUW. W tej sytuacji odpisy z tytułu trwałej utraty ich wartości powinny być odnoszone w koszty okresu, a nie stanowić korektę funduszu własnego. (dowód: akta kontroli str , , ) 5. W sprawozdaniach finansowych za lata 2011 i 2012 CUW wykazało zysk netto pomniejszony o część zysku, którą zgodnie z 21 ust. 1 Statutu przeznacza się na dochody budżetu państwa, pomimo braku przesłanek do prezentacji części zysku netto jako zmniejszenia wyniku finansowego netto prezentowanego w bilansie i rachunku zysków i strat. Dyrektor CUW wyjaśnił, że przyczyną ujęcia w rachunku zysków i strat części zysku netto jako innych obowiązkowych zmniejszeń są postanowienia 21 Statutu, które w sposób jednoznaczny ustalają, że 40% zysku przeznacza się na dochody budżetu państwa i nie ma możliwości przeznaczenia ich na inne cele, zaś przeznaczenie pozostałych 60% zatwierdza organ założycielski. Zdaniem NIK, powyższy sposób prezentacji powoduje, iż w sprawozdaniu finansowym nieprawidłowo przedstawiona jest sytuacja finansowa jednostki. W dodatkowych informacjach i objaśnieniach, będących częścią sprawozdania finansowego, ustawodawca przewidział zamieszczenie informacji o proponowanym podziale zysku, w celu wskazania na kierunki 15
16 Uwaga dotycząca badanej działalności Opis stanu faktycznego rozdysponowania wyniku finansowego (także obligatoryjne w świetle przepisów innych niż ustawy). (dowód: akta kontroli str , , ) 6. W ewidencji bilansowej CUW ujęto wartość nieruchomości będących w trwałym zarządzie oraz przeznaczonych na potrzeby KPRM, w odniesieniu do których CUW wykonuje czynności związane z zarządem i administrowaniem. Nieruchomości te nie spełniają definicji aktywów, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości i nie powinny być ujmowane w ewidencji CUW. (dowód: akta kontroli str ) Zdaniem NIK, CUW nie ma obowiązku odprowadzania na dochody budżetu państwa dochodów z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa oraz innych umów o podobnym charakterze. Nieruchomości przekazane zgodnie z 38 Statutu stanowią (w myśl postanowień art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) mienie CUW, a tym samym postanowienia art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 111 pkt 8 nie mają w tym przypadku zastosowania Gospodarowanie powierzonym majątkiem Szef KPRM w zarządzeniu Nr 16 z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia Instytucji Gospodarki Budżetowej Centrum Usług Wspólnych przeznaczył na wyposażenie CUW dziesięć nieruchomości. Nieruchomości te zostały przekazane umową z dnia 28 grudnia 2010 r. Szef KPRM powierzył, z dniem wpisu CUW do Krajowego Rejestru Sądowego, wykonywanie czynności wynikających z zarządu i administrowania w stosunku do sześciu nieruchomości w trwałym zarządzie KPRM. CUW zarządzało i administrowało nieruchomościami oraz ponosiło opłaty związane z ich utrzymaniem. Zgodnie z treścią 38 ust. 3 Statutu, nieruchomości przeznaczone na wyposażenie CUW powinny być przeniesione na własność IGB z zastosowaniem przepisów działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 12 w przypadku złożenia wniosku w powyższym zakresie przez organ założycielski. Terminu złożenia wniosku w Statucie nie podano. Do dnia zakończenia kontroli NIK żadna nieruchomość nie została przekazana na własność CUW. W związku z zapytaniem kontrolerów NIK, Dyrektor CUW nie dysponował wiedzą, czy organ założycielski podjął w powyższym zakresie działanie. (dowód: akta kontroli str.101, , 1734, ) CUW przejęło, na podstawie ewidencji gospodarstwa pomocniczego CO KPRM, należności, uprawnienia, obowiązki, środki pieniężne oraz rzeczowe składniki majątkowe inne niż nieruchomości ze szczegółowością pozwalającą na identyfikację każdego składnika z osobna. Przejęte przez Centrum ruchomości i nieruchomości (na wyposażenie i w administrowanie) zostały zaewidencjonowane w ewidencji bilansowej na właściwych kontach księgowych, z wyjątkiem dwóch nieruchomości w Warszawie przy ul. Grzesiuka (działka nr 95/12) i ul. Bernardyńkiej (działka 95/3). (dowód: akta kontroli str ) Dyrektor CUW podał, że nieruchomości (grunty) przy ul. Bernardyńskiej w Warszawie oraz przy ul. Grzesiuka w Warszawie nie zostały przekazane przez KPRM do CO KPRM/CUW, dlatego nie były ujęte w ewidencji środków trwałych CUW. 12 Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. 16
17 (dowód: akta kontroli str ) NIK zauważa, że nieruchomości te, zgodnie z 38 ust. 1 pkt 4 i 5 Statutu, przeznaczone były na wyposażenie CUW oraz zostały przekazane umową z dnia 28 grudnia 2010 r. i powinny być ujęte w ewidencji bilansowej. W toku przekształceń CO KPRM w CUW na przełomie r. nie przeprowadzono analizy majątku pod kątem potrzeb nowotworzonej jednostki. Nie nabyto w tym okresie na potrzeby CUW nowych składników majątkowych. (dowód: akta kontroli str. 1757) Dyrektor poinformował, że CUW jako następca prawny CO KPRM wstąpił w ogół praw. W związku z tym nie było potrzeby przeprowadzenia analizy majątku pod kątem potrzeb nowo tworzonej jednostki CUW, nie było także potrzeby nabycia nowych składników majątkowych. (dowód: akta kontroli str ) Zdaniem NIK sukcesja generalna nie wykluczała przeprowadzenia analizy sytuacji majątkowej i ewentualnego wcześniejszego przekazania zbędnych składników majątkowych (np. Ośrodek Wypoczynkowy w Jadwisinie) innym podmiotom, co przyczyniłoby się do optymalizacji kosztów. Szczegółowe prawa i obowiązki z tytułu powierzenia administrowania i zarządu nieruchomościami (w tym m.in. prowadzenia remontów, usuwania awarii, sprzątania pomieszczeń i utrzymania oraz konserwacji terenów zielonych) określały umowy zawarte pomiędzy Kancelarią Prezesa Rady Ministrów a CUW. W okresie objętym kontrolą zawarto pięć kolejno po sobie następujących umów: 28 grudnia 2010 r., 29 kwietnia 2011 r., 23 lutego 2012 r., 26 lutego 2013 r. oraz 22 maja 2013 r. Za wykonywanie świadczonych na podstawie tych umów usług CUW uzyskiwało miesięczne ryczałtowe, kwotowe wynagrodzenie, w okresie objętym kontrolą od 500 tys. zł w 2011 r. do tys. zł miesięcznie w 2013 r. Koszty inwestycji i remontów zarządzanych nieruchomości były finansowane z zysku CUW. CUW nie było upoważnione, bez zgody KPRM, do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, w szczególności: zmiany przeznaczenia nieruchomości lub i ich części, udzielania zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości, wynajmu sal konferencyjnych i innych pomieszczeń na terenie nieruchomości. Dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd wymagało zgody osoby nadzorującej. CUW nie mogło, bez zgody KPRM, przekazywać praw i obowiązków wynikających z umowy na rzecz osób trzecich. W okresie objętym kontrolą nie zaszła potrzeba uzyskania zgody osoby nadzorującej. (dowód: akta kontroli str , , 1613) Zdaniem NIK, określone w Statucie i umownie zasady gospodarowania środkami trwałymi zabezpieczają interesy Skarbu Państwa. W okresie 2011 r r. (I połowa) CUW nie dokonało zbycia nieruchomości. Wygaszono natomiast trwały zarząd KPRM (a zatem zarząd i administrowanie CUW) w stosunku do trzech nieruchomości (dwie nieruchomości w Jadwisinie i jedna w gm. Purda) oraz zarząd KPRM (użytkowanie CUW) do dwóch nieruchomości w Warszawie, przy ul. Grzesiuka (nr działki 95/12) oraz przy ul. Bernardyńskiej (nr 95/3). (dowód: akta kontroli str ) 17
18 Dokonywano analiz wykorzystania majątku. Majątek niewykorzystywany najmowano, dzierżawiono, zbywano lub likwidowano (złomowano, utylizowano). W latach 2011 I połowa 2013 r. CUW najmowało/wydzierżawiało m.in. lokale mieszkalne, pomieszczenia biurowe i magazynowe, powierzchnie w celu zainstalowania na nich automatu do sprzedaży napojów czy pod antenę telefonii komórkowej, stanowiska garażowe i parkingowe oraz udostępniało powierzchnię ogrodzenia nieruchomości przy ulicy Powsińskiej 69/71 pod banery reklamowe. Z tego tytułu ogółem w roku 2011 r. uzyskano przychód w kwocie 836,8 tys. zł, w 2012 r. 892,2 tys. zł a w I połowie 2013 r. 491,1 tys. zł. (dowód: akta kontroli str.1424, , , ) Dokonywano likwidacji, przekazania lub zbycia środków trwałych zniszczonych, w pełni umorzonych i zbędnych do działalności CUW (np. meble, sprzęt komputerowy, sprzęt wyposażenia ośrodków wypoczynkowych, samochody i inne). Na okoliczność przeprowadzenia tych czynności sporządzano protokoły zdawczoodbiorcze lub likwidacyjne. Były one podpisywane przez członków komisji i zatwierdzane przez Dyrektora CUW. (dowód: akta kontroli str ) W latach (I połowa) zbyto środki trwałe z grupy VII KŚT, 18 samochodów osobowych i 1 ciężarowy, w pełni umorzonych, i uzyskano z tego tytułu przychody w kwotach 32,4 tys. zł w 2011 r., 29,4 tys. zł w 2012 r. oraz 7,2 tys. zł w I połowie 2013 r. Na podstawie badania pięciu transakcji ustalono, że zbycia samochodów w latach r. (I połowa) dokonano zgodnie z przepisami rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe 13, tj. w każdym przypadku powołano komisję przetargową, zamieszczono ogłoszenie o przetargu, zażądano wadium oraz sporządzono protokół z przebiegu przetargu. (dowód: akta kontroli str ) Środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne wykorzystywane były na potrzeby statutowej działalności CUW. W toku kontroli ustalono, że nie w pełni wykorzystane były następujące nieruchomości: budynek tzw. ekspedycji przy ul. Powsińskiej 69/71 w Warszawie o powierzchni użytkowej m 2 ; budynek wykorzystywany był na potrzeby Wydziału Wydawnictw i Poligrafii między innymi jako magazyn Dzienników Urzędowych oraz Monitora Polskiego B; stan techniczny budynku określono jako zły, budynek nie był docieplony i nie posiadał instalacji pożarowej spełniającej aktualne wymagania; instalacje techniczne były przestarzałe i wyeksploatowane; pilnej naprawy wymagał dach i elewacja budynku; ze względu na zły stan techniczny budynku rozważano możliwość rozbiórki obiektu, jednak zgłosiły się podmioty zainteresowane najmem obiektu: w 2012 r. firma wysyłkowa, która po zapoznaniu się z ofertą i obiektem zrezygnowała z najmu, a w 2013 r. (I połowa) placówka edukacyjna, która wyraziła wstępne zainteresowanie najmem i wykonaniem prac remontowych; w 2013 r. nakłady na remont i docieplenie elewacji i dachu oszacowano na 750 tys. zł, a na remont wnętrza obiektu i modernizację jego instalacji 2.500,00 tys. zł; w 2013 r. Dyrektor CUW przedstawił organowi założycielskiemu koncepcję zagospodarowania budynku wraz z analizą opłacalności; 13 Dz. U. Nr 114, poz
19 Willa Nr 3 w ZR Parkowa; budynek był wykorzystywany do organizacji szkoleń dla małych grup ale został wyłączony z użytku w 2011 r. ze względu na zły stan techniczny; koszt odnowienia pomieszczeń budynku, wymiany instalacji i wygospodarowania dodatkowych pokoi noclegowych i sal szkoleniowych oszacowano na nie więcej niż 1.300,00 tys. zł; analiza opłacalności obiektu została przedstawiona organowi założycielskiemu w 2013 r.; Kompleks Recepcyjno-Wypoczynkowy Łańsk; ośrodek jest w znacznej mierze zdekapitalizowany, część obiektów jest zamkniętych i zdewastowanych (np. Hotel Leśny, częściowo garaże), inne wymagają pilnych remontów lub modernizacji (np. budynek GAWRA, stajnie), jeszcze inne - nakładów umożliwiających podwyższenie standardu (np. budynek PERKOZ); wynik finansowy KRW Łańsk wyniósł w 2011 r. (-) 2.299,0 tys. zł, w 2012 r. (-) 2.447,4 tys. zł, a w I połowie 2013 r. (-) 2.184, 3 tys. zł 14 ; w roku 2011 przebudowano kotłownię główną w budynku basenu (29,4 tys. zł 15 ) oraz zaaranżowano pokój hotelowy w budynku LESZCZ (13,5 tys. zł); w 2012 r. przebudowano system cieplny z zastosowaniem odnawialnych źródeł energii (1.753,4 tys. zł), zaaranżowano sale konferencyjne w budynku PERKOZ (470,3 tys. zł) i apartamenty hotelowe w budynku PUSZCZA (4,9 tys. zł), a także pokój hotelowy w budynku OKOŃ (33,5 tys. zł), zainstalowano kolektory solarne na budynkach Finka 3, 4, 5 (43,1 tys. zł); kontynuowano wymianę stolarki okiennej w budynkach: FINKA 1, 2, 3, 4, 5 (94,3 tys. zł), kontynuowano wymianę okien i drzwi w sali jadalnej w budynku PUSZCZA (18,5 tys. zł), wyremontowano pokrycie dachu budynku PUSZCZA (19,2 tys. zł); w 2013 r. kontynuowano przebudowę systemu cieplnego (226,9 tys. zł), kontynuowano aranżację sal konferencyjnych w budynku PERKOZ (58,6 tys. zł) oraz remont budynku PERKOZ (56,9 tys. zł); w 2013 r. CUW przedstawił organowi założycielskiemu projekt Strategii Rozwoju Kompleksu Recepcyjno- Wypoczynkowego w Łańsku ; w projekcie Strategii nakłady na zwiększenie bazy hotelowej na potrzeby klienta komercyjnego oszacowano na 5.360,00 tys. zł, a na modernizację obiektów hotelowych - na kwotę 560,00 tys. zł; Polski Dom Wypoczynkowy w Bułgarii w m. Św. Konstantyn i Elena k/warny; ze względu na pogarszający się wynik finansowy ((-) 684,7 tys. zł w 2011 r. i (-) 1.006,4 tys. zł w 2012 r.), w grudniu 2012 r., Dyrektor CUW podjął decyzję o zamknięciu działalności ośrodka; w I połowie 2013 r. ośrodek pozostawał w administrowaniu CUW, a koszty z tym związane wyniosły 307,7 tys. zł 16 ; Dyrektor CUW poinformował NIK, że ośrodek ma być przekazany do zasobów Skarbu Państwa przez organ założycielski; biurowiec przy ul. Powsińskiej 69/71 w Warszawie; w latach (I połowa br.) prowadzono remont budynku; przetarg na najem biurowca i sklepu zaplanowano na pierwszy kwartał 2014 r.; łączny przychód z wynajmu tych obiektów szacowano na ok. 60 tys. zł miesięcznie. (dowód: akta kontroli str , , , , 1734, ) Wskaźnik przychodów, stanowiący stosunek wartości przychodów z działalności do wartości początkowej środków trwałych na początek tego okresu, wyniósł odpowiednio 61,2% za 2011 r., 83,7% za 2012 r. oraz 5,5% za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. 14 Główne przychody KRW Łańsk przypadają na miesiące lipiec-sierpień (sezon urlopowy), tj. w II połowie roku. 15 W nawiasach podano wysokość poniesionych nakładów w danym roku. 16 Koszty całkowite funkcjonowania ośrodka wyniosły w 2011 r ,1 tys. zł, a w 2012 r ,4 tys. zł. 19
20 Ustalona nieprawidłowość Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego (dowód: akta kontroli str ) W działalności CUW w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono nieprawidłowość polegającą na nie zapewnieniu, w okresie objętym kontrolą NIK, efektywności wykorzystania niektórych nieruchomości. Zdaniem NIK działania podejmowane w latach były cząstkowe (wymiana oświetlenia terenu na energooszczędne, montaż monitoringu, montaż systemu regulacji temperatury) bądź polegały na pozbyciu się majątku zbędnego (przekazanie ośrodka w Jadwisinie), zamknięcie ośrodka w Warnie, a z działań kompleksowych podjęto modernizację ośrodka wypoczynkowego w Łańsku. W 2013 r. kontynuowano te prace, a także opracowano i przedstawiono organowi założycielskiemu analizy i strategie wykorzystania nieruchomości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Na obniżenie oceny wpłynął fakt, że CUW osiągało zyski prawie wyłącznie z wydawania i dystrybucji dzienników urzędowych, a działania na rzecz zwiększenia rentowności pozostałych rodzajów działalności podejmowane w latach były cząstkowe i nie przynosiły istotnych efektów, natomiast kompleksowe działania zostały podjęte dopiero w 2013 r. i nie uzyskano jeszcze wymiernych efektów. 2. Współpraca instytucji gospodarki budżetowej z organem założycielskim 2.1. Podstawy formalno-prawne współpracy instytucji gospodarki budżetowej z organem założycielskim Zgodnie z 7 Statutu CUW działalność na rzecz KPRM miała charakter odpłatny według cen ustalanych w drodze umowy zawartej na dany rok budżetowy. Umowy podpisane w latach (I połowa) zostały opisane poniżej. (dowód: akta kontroli str. 5-7, 43-55) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości 2.2. Świadczenia instytucji gospodarki budżetowej na rzecz organu założycielskiego oraz wzajemne rozliczenia Umowy zawarte pomiędzy CUW a KPRM w latach 2011 I połowa 2013 r. dotyczyły następujących działalności 17 : zarządzania nieruchomościami na rzecz KPRM oraz świadczenia innych usług (tj. obsługi teleinformatycznej, informatycznej, kancelaryjnej, gospodarczej, edytorskiej, obsługi Biblioteki Rządowej i obsługi gastronomicznej) (umowy: 28 grudnia 2010 r., 29 kwietnia 2011 r., 23 lutego 2012 r., 26 lutego 2013 r. oraz 22 maja 2013 r.); udzielania zamówień publicznych, tj. przygotowania i przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzenie rejestru postępowań, prowadzenie rejestru umów (zleceń) i wykonywanie uprawnień z tytułu rękojmi i gwarancji wynikających z zawartych umów (umowy: 28 grudnia 2010 r., 29 kwietnia 2011 r. i 21 lutego 2012 r.); 17 Umowy zawierano na czas określony, w nawiasach podano daty zawarcia kolejnych umów dla danej usługi. 20

References: Art. 1
 Art. 4
 art. 26
 art. 4
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 5
 art. 111
 art. 4
 art. 45
 art. 5
 art. 10
 art. 4
 art. 10
 art. 45
 art. 3
 art. 3
 art. 28
 art. 5
 art. 111