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Timestamp: 2018-12-16 10:09:35+00:00

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Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70077158285 RS
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70077158285 RS - Inteiro Teor
TJ-RS_ADI_70077158285_bd779.doc
Nº 70077158285 (Nº CNJ: 0081040-67.2018.8.21.7000)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação ao parágrafo 2º do artigo 1º da Lei n.º 12.248, de 23 de maio de 2017, do Município de Porto Alegre. remuneração de servidor público investido no cargo de Secretário Municipal. revogação do art. 67 da Lei n.º 6.203, de 3 de outubro de 1988, e o art. 77 da Lei n.º 6.309, de 28 de dezembro de 1988. Emenda parlamentar que acrescentou o referido dispositivo a projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. criação de novo limite remuneratório a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e Indireta, bem como do Poder Legislativo do Município de Porto Alegre, correspondente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. utilização indevida do parágrafo 7º do artigo 33 da Constituição Estadual. inconstitucionalidade formal e material.
Caso em que se afasta preliminar de não conhecimento da ação na parte em que se funda no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, sob o argumento de que tal preceito não seria de reprodução obrigatória, em razão do § 12 do mesmo artigo 37. Norma que é de reprodução obrigatória, conforme se extrai do seu conteúdo normativo, tornando viável o controle concentrado de constitucionalidade, pela Corte Estadual, em razão da omissão na Constituição do Estado, de norma de reprodução obrigatória. Precedentes jurisprudenciais.
Manifesta violação ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal (norma de reprodução obrigatória), combinado com os artigos 8º, 10, 31, parágrafo 1º, inciso III, 60, inciso II, alínea a, e 61, inciso I, todos da Constituição Estadual.
Presença de vício de ordem formal, consubstanciado na circunstância de que a emenda legislativa, que ensejou a normativa guerreada, não observou a pertinência temática, em relação ao projeto de lei original, encaminhado pelo chefe do Executivo, bem como por apresentar evidente aumento de despesa, malferindo o disposto no inciso I do artigo 61 da Constituição da República.
Também do ponto de vista material, há inconstitucionalidade na norma atacada, na medida em que o subteto remuneratório municipal, expressamente previsto na sistemática constitucional, é limitado em valor equivalente ao subsídio do respectivo Prefeito. Precedentes jurisprudenciais e referência doutrinária.
Por outro lado, ainda que se quisesse lançar mão da tese de que a expressão “Vereadores” – ao final do § 12 do artigo 37 da CF/88 – permitisse interpretar que os Estados Membros podem alterar o teto remuneratório também dos Municípios; tem-se que – por dedução lógica – a absoluta ausência da expressão “Vereadores”, na Constituição Estadual, acarreta concluir que o Constituinte Estadual não pretendeu estender o subsídio dos Desembargadores do TJRS também ao Municípios, ao redigir o § 7º do art. 33 da Constituição do Estado.
Caso em que se reconhece inconstitucionalidade do § 2º da Lei Municipal nº 12.248, do Município de Porto Alegre e também, por arrastamento, a inconstitucionalidade do artigo 3º da mesma Lei, o qual, por força do dispositivo objeto do pedido, revogou os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei Municipal 6.309/1988.
POR MAIORIA, REJEITARAM A PRELIMINAR E JULGARAM PROCEDENTE O PEDIDO.
ASSOCIACAO DOS AUDITORES FISCAIS DA RECEITA MUNICIPAL - AIAMU
FED NAC DOS AUTITORES E FISCAIS DE TRIBUTOS MUNICIPAIS - FENAFIM
SINDICATO MEDICO DO RIO GRANDE DO SUL - SIMERS
SIND. DOS SERV. DA CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE - SINDICAMARA
SIND. DOS SERV. PUB. DA ADM. TRIB. DO ESTADO DO RS - SINDIFISCO-RS
ASSOC. GAUCHA DOS AUDITORES E FISCAIS TRIBUTARIOS MUNIC. - AGAFIM
Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, por maioria, em rejeitar a prefacial e julgar procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, vencidos, tanto na prefacial, quanto no mérito, os Desembargadores Tasso Caubi Soares Delabary, Ney Wiedemann Neto, Liselena Schifino Robles Ribeiro e Luís Augusto Coelho Braga. Com relação à prefacial, vencido o Desembargador Luiz Felipe Brasil Santos.
Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro (Presidente), Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa, Des. Marcelo Bandeira Pereira, Des. Vicente Barroco de Vasconcellos, Des. Francisco José Moesch, Des. Luiz Felipe Brasil Santos, Des. Irineu Mariani, Des.ª Liselena Schifino Robles Ribeiro, Des. Luís Augusto Coelho Braga, Des. André Luiz Planella Villarinho, Des. João Batista Marques Tovo, Des.ª Angela Terezinha de Oliveira Brito, Des. Glênio José Wasserstein Hekman, Des. Tasso Caubi Soares Delabary, Des.ª Denise Oliveira Cezar, Des. Almir Porto da Rocha Filho, Des. Túlio de Oliveira Martins, Des. Ney Wiedemann Neto, Des. Ricardo Torres Hermann, Des.ª Adriana da Silva Ribeiro e Des. Pedro Luiz Pozza.
Inicialmente, acolho o relatório de fl. 795:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça, tendo por objeto a declaração de inconstitucionalidade formal e material do parágrafo 2º do artigo 1º da Lei n.º 12.248 , de 23 de maio de 2017, do Município de Porto Alegre , por manifesta violação ao artigo 37, inciso XI da Constituição Federal (norma de reprodução obrigatória) , combinado com os artigos 8º, 10, 31, parágrafo 1º, inciso III, e 60, inciso II, alínea a, todos da Constituição Estadual (fls. 04-24 e documentos das fls. 25-203).
Sobreveio manifestação da Associação dos Auditores-Fiscais da Receita Municipal de Porto Alegre – AIAMU, requerendo sua admissão ao feito na qualidade de amicus curiae (fls. 211-231 e documentos das fls. 232-297), o que foi admitido pelo Juízo (fl. 310).
Foi deferido o pedido liminar (fls. 298-311), tendo sido interposto o Agravo Regimental autuado sob o n.º 70077731768 (fls. 344-345), bem como opostos os Embargos de Declaração de n.º 70078347713 (fl. 785) , ambos pendentes de julgamento.
O Procurador-Geral do Estado, citado, em síntese, sustentou, preliminarmente , o não cabimento parcial da ação direta de inconstitucionalidade, argumentando que a regra contida no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal não seria de reprodução obrigatória, não se aplicando ao Estado do Rio Grande do Sul, destacando, também, que o controle de constitucionalidade em face da Magna Carta é cabível tão somente no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Assinalou que o artigo 31, parágrafo 1º, inciso III, da Constituição Estadual não alteraria tal circunstância, pois a previsão de limite máximo a ser fixado em lei para remuneração é a estabelecida no artigo 37, inciso XI, da Lei Fundamental, o que remete à exceção prevista no parágrafo 12 do mesmo artigo da Magna Carta, sendo incompatível com a opção pelo limite único vigente no Estado do Rio Grande do Sul. Requereu o acolhimento da aludida preliminar, para julgar incabível a ação na parte em que se funda na violação ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal.
No mérito, afastou a alegação de vício de inconstitucionalidade de ordem formal, sob o argumento de que, no caso dos autos, não estariam presentes as vedações estabelecidas pelo artigo 63, inciso I, da Constituição Federal, com relação à emenda parlamentar, quais sejam, impossibilidade de resultar em aumento de despesa e que verse sobre projeto de lei de iniciativa reservada. Destacou que a matéria objeto da emenda parlamentar, correspondente à norma questionada, não se inclui no rol de iniciativa reservada, não se podendo confundir fixação de teto remuneratório com o estabelecimento de aumento de remuneração. Sustentou inexistir aumento de despesa decorrente da emenda legislativa que culminou na norma vergastada, afirmando que, na realidade, poderia haver até mesmo diminuição da despesa com pessoal, por meio da aplicação do limite remuneratório previsto na norma impugnada. Refutou a existência de vício de inconstitucionalidade de ordem material a incidir no artigo legal questionado, na medida em que a Constituição Federal, por meio do parágrafo 12 do artigo 37, prevê a faculdade aos Estados-membros de fixar, no âmbito de seus territórios, um limite único, correspondente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado. Reiterou que o Estado do Rio Grande do Sul teria adotado a opção pelo limite único, conforme a Emenda Constitucional n.º 57/2008, na forma do parágrafo 7º do artigo 33 da Carta Estadual. Reiterou a impossibilidade de utilizar o artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal como parâmetro de controle de constitucionalidade no âmbito do Tribunal de Justiça. Requereu o não conhecimento da ação no que se refere às arguições de violação ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, bem como a improcedência da ação por ausência de inconstitucionalidade formal ou material (fls. 333-343).
Acostada nova manifestação da Associação dos Auditores-Fiscais da Receita Municipal de Porto Alegre, em que requereu a reconsideração da medida cautelar deferida (fls. 348- 355), tendo sido mantida a decisão liminar (fls. 600-601).
O Sindicato dos Servidores da Câmara Municipal de Porto Alegre – SINDICÂMARA - requereu sua admissão no feito, na qualidade de amicus curiae (fls. 358-367 e documentos das fls. 368-403), o que foi deferido pelo Juízo (fl. 404).
O Sindicato dos Administradores no Estado do Rio Grande do Sul – SINDAERGS - pleiteou seu ingresso nos autos, na condição de amicus curiae (fls. 408-415 e documentos das fls. 416-445), o que foi admitido pelo Juízo (fls. 470-471).
A Câmara Municipal de Porto Alegre, notificada, sustentou, em resumo, preliminarmente, o não cabimento parcial da ação direta de inconstitucionalidade, reproduzindo os argumentos deduzidos pela Procuradoria-Geral do Estado, sustentando que a regra contida no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal não seria de reprodução obrigatória, não incidindo em relação ao Estado do Rio Grande do Sul. Alegou que o limite do parágrafo 7º do artigo 33 da Carta Estadual não se aplica somente aos servidores do Estado, mas também aos servidores dos seus Municípios. Requereu o acolhimento da aludida prefacial, para fins de não conhecimento da ação na parte em que se funda na violação ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal. Arguiu a inconstitucionalidade do subsídio do Prefeito Municipal, por ser agente político, como parâmetro para fixação do limite remuneratório, por malferimento ao princípio da isonomia, insculpido no artigo 5º, inciso I, bem como ao previsto no artigo 39, parágrafo 1º, inciso I, ambos da Constituição Federal, já que não há reajuste do subsídio por razões eleitoreiras. Procurou afastar as alegações de vício de inconstitucionalidade formal e material na norma questionada, corroborando a argumentação já lançada pela Procuradoria-Geral do Estado. Destacou que o assunto em exame corresponde ao Tema 917 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o ARE n.º 878.911, em que firmada a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, alíneas a, c, e e, da Constituição Federal). Sublinhou que o dispositivo objurgado não diz respeito a nenhuma das matérias previstas no artigo 60 da Constituição Estadual, que delimita as competências legislativas privativas do Governador do Estado. Destacou que o Órgão Especial deve seguir a decisão proferida no ARE n.º 878.911, por força do artigo 489, parágrafo 1º, inciso VI, do Código de Processo Civil, ou justificar, nos termos da norma processual, a razão de não adotar o precedente invocado. Defendeu a inexistência de aumento de despesa decorrente da norma atacada, argumentando que a fixação do teto remuneratório ocorre para reduzir a remuneração e se projeta para alcançar leis futuras, de reajuste geral de vencimentos. Asseverou inexistir de vício de inconstitucionalidade de ordem material no dispositivo vergastado, esclarecendo que o Município de Porto Alegre adotou o limite único remuneratório autorizado pelo parágrafo 12 do artigo 37 da Constituição Federal, que somente excepciona os Deputados Estaduais e Distritais e Vereadores, evidenciando a possibilidade de o teto estabelecido no âmbito do Estado abranger os seus respectivos Municípios. Requereu a improcedência da ação (fls. 448-465 e documentos das fls. 466-469).
A Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais – FENAFIM - postulou sua admissão no feito, na qualidade de amicus curiae (fls. 474-506 e documentos das fls. 507-599), o que foi admitido pelo Juízo (fls. 600-601).
O Prefeito Municipal de Porto Alegre, notificado, defendeu a constitucionalidade da norma inquinada, questionando a ocorrência dos alegados vícios formal e material. Asseverou, em resumo, que a norma impugnada revela sintonia com a ordem constitucional, não havendo vício formal, já que a emenda parlamentar não representou aumento de despesa, pois mantidas as remunerações dos servidores, e guardou pertinência temática com a proposta inicial do Chefe do Poder Executivo. No que se refere ao vício material, assinalou que a eleição, no âmbito do Município de Porto Alegre, dos subsídios dos Desembargadores do Tribunal de Justiça como limite único remuneratório encontra pleno respaldo no parágrafo 12 do artigo 37 da Constituição Federal. Disse que a expressão “em seu âmbito”, com relação aos Estados e Distrito Federal, se aplica também aos Municípios, tanto que a citada regra constitucional excepciona os Vereadores. Requereu o não conhecimento da ação no que se refere às arguições de violação ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, por não ser norma de reprodução obrigatória em face da opção facultada pelo artigo 37, parágrafo 12, da Lei Maior, assim como a improcedência da demanda (fls. 607-619 e documento das fls. 620-621).
O Sindicato Médico do Rio Grande do Sul – SIMERS - pleiteou sua intervenção no feito, na qualidade de amicus curiae (fls. 624-634 e documentos das fls. 635-663), o que foi acolhido pelo Juízo (fls. 664-665).
Acostada nova manifestação do Sindicato dos Administradores no Estado do Rio Grande do Sul, em que requereu a rejeição da ação, na medida em que se funda em confronto direto entre a legislação municipal e a Constituição Federal, e, no mérito, sua improcedência (fls. 681-710).
O Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Tributária do Estado do Rio Grande do Sul – SINDIFISCO - postulou sua admissão no feito, na condição de amicus curiae (fls. 717-725 e documentos das fls. 726-764), o que foi admitido pelo Juízo (fls. 767-768).”
O Ministério Público, na condição de fiscal da ordem jurídica, se manifestou pela rejeição da preliminar e procedência do pedido.
A Associação Gaúcha de Auditores e Fiscais Tributários Municipais - AGAFIM - postulou sua admissão no feito, na condição de amicus curiae (fls. 855), pedido que também foi deferido (fl. 915).
Memoriais pelos amici curie Associação Gaúcha de Auditores e Fiscais Tributários Municipais – AGAFIM (fl. 924) e Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais – FENAFIM (fl. 938).
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público do RS, por intermédio de seu Procurador de Geral de Justiça, inquinando de inconstitucionalidade formal e material, o § 2º da Lei nº 12.248/2017 do Município de Porto Alegre.
Vale desde logo destacar que o referido parágrafo 2º (alvo da alegação de inconstitucionalidade) foi acrescentado via emenda legislativa (o projeto de lei original teve inicialmente iniciativa do chefe do executivo - Sr. Prefeito Municipal de Porto Alegre).
Eis a redação do dispositivo legal alegadamente inconstitucional:
Lei nº 12.248, de 23 de maio de 2017.
Art. 1º- O servidor público ocupante de cargo efetivo ou de emprego em quaisquer dos Poderes do Município de Porto Alegre, do Estado do Rio Grande do Sul, da União, de outros estados, do Distrito Federal ou de outros municípios, investido em cargo de Secretário Municipal, poderá optar pela remuneração do seu cargo efetivo ou emprego, acrescida do valor correspondente a 70% (setenta por cento) do subsídio do cargo de Secretário Municipal, previsto no inc. III do art. 1º da Lei nº 12.135, de 7 de outubro de 2016.
§ 1º O valor de que trata o caput não será incorporável nem computado ou acumulado para fins de concessão de acréscimos ulteriores.
§ 2º A remuneração total do secretário municipal resultante do disposto no caput deste artigo não poderá ultrapassar o limite único estabelecido no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, sendo esse limite estendido a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e da Administração Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre. (Parágrafo 2º promulgado em 05/07/2017 após rejeição de veto em 28/06/2017, conforme anexo que acompanha esta Lei)
Sobre o detalhamento do processo legislativo, especialmente em relação à emenda legislativa que inseriu na Lei o texto impugnado, falarei mais adiante.
Por resumo: pela lei impugnada, o teto para todos os servidores municipais de Porto Alegre, não é o do Prefeito.
O novo teto são os vencimentos dos desembargadores.
Note-se que, pela redação acima destacada, o teto remuneratório do secretariado municipal (e também de todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e da Administração Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre) não podem ultrapassar o subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do RS.
É o que consta do § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, referido expressamente pela lei ora impugnada, como limite remuneratório no âmbito do executivo municipal:
§ 7.º Para fins do disposto no art. 37, § 12, da Constituição Federal, fica fixado como limite único, no âmbito de qualquer dos Poderes, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, o subsídio mensal, em espécie, dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais. (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 57, de 21/05/08)
Em síntese, no que diz com o vício de natureza FORMAL, sustenta o autor que a inconstitucionalidade decorre justamente da circunstância de o referido dispositivo ter sido inserido via emenda parlamentar, matéria cuja iniciativa privativa legislativa compete ao chefe do Poder Executivo.
Também pelo fato de que, ao definir teto remuneratório equivalente ao subsídio de Desembargador do TJRS, acarretou aumento de despesa, com violação ao artigo 61 § 1º, II, a e 63, I da Constituição Federal, combinado com art. 8º e 60, II da Constituição Estadual .
No que diz com o vício de natureza MATERIAL , defende ser decorrente de violação direta à regra contida no art. 37, XI da CF/88 , com redação que lhe foi dada pela EC nº 41/2003, norma essa de reprodução obrigatória pelos Estados membros.
Nesse passo, ao alterar o teto remuneratório dos servidores municipais em valor superior ao subsídio do Prefeito, a lei municipal teria afrontado a literalidade da regra contida naquele dispositivo constitucional federal o qual, por ser de reprodução obrigatória dos Estados, configura inconstitucionalidade material, passível de controle concentrado por esta Corte Estadual.
Ao receber a inicial, deferi a tutela liminar de urgência para suspender os efeitos do dispositivo de lei atacado, decisão essa que foi atacada pelo Agravo Regimental n.º 70077731768, bem como opostos os Embargos de Declaração de n.º 70078347713, os quais estão sendo julgados em conjunto com a presente ação declaratória principal.
Também, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda e a repercussão social da controvérsia, deferi a inclusão no feito dos seguintes amici curiae:
- Associação dos Auditores Fiscais da Receita Municipal – AIAMU;
- Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais – FENAFIM;
- Sindicato dos Administradores no Estado do RS – SINDAERGS;
- Sindicato Médico do Rio Grande do Sul – SIMERS;
- Sindicato dos Servidores da Câmara Municipal de Porto Alegre – SINDICAMARA;
- Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Tributárias do Estado do RS – SINDIFISCO e
- Associação Gaúcha dos Auditores e Fiscais Tributários Municipais – AGAFIM.
Em sua totalidade, os amici curiae opinaram pela improcedência da ação, em síntese, alegando que o § 12 do artigo 37 da Constituição Federal (incluído via EC 47/2005) permite ao Constituinte Estadual alterar, no âmbito dos correspondentes territórios estaduais, o teto remuneratório previsto no inciso XI do art.377CF/888.
Caso em que este inciso XI do art. 37 da CF/88 (parâmetro constitucional violado), em face do permissivo do § 12, retiraria a obrigatoriedade de reprodução do inciso XI, que fixa o teto remuneratório do serviço público municipal no subsidio do Prefeito.
Razão pela qual, ponderam os “amigos da Corte”, a presente ação declaratória de inconstitucionalidade, no que diz com seu aspecto material, não seria cabível haja vista inexistir necessidade de reprodução obrigatória, na Constituição Estadual, do inciso XI do artigo 37 da CF/88.
Tema esse, aliás, trazido tanto em forma de preliminar de cabimento parcial da ação e também no mérito, relativo à inconstitucionalidade material.
Também defendem, tanto a Procuradoria Geral do Estado, o Prefeito Municipal, a Câmara Municipal, assim como os amici curiae, de um modo geral, que a fixação do teto remuneratório municipal no subsídio de Desembargador do Tribunal de Justiça, representa redução de despesas com a folha de pagamento do funcionalismo e não acréscimo de despesa, como defendido pelo autor.
Enquadrada a suma do caso, examino por tópicos separados os variados temas que envolvem a arguição de inconstitucionalidade aqui em exame, começando pelos questionamentos de ordem preliminar.
1. Norma de Reprodução Obrigatória
Seja permitido ao início destacar que a cabeça do artigo 37 da Constituição Federal emana comando no sentido de que todas as disposições contidas naquele dispositivo constitucional, a respeito da Administração Pública, devem ser – obrigatoriamente – observadas pelo diferentes entes públicos e diferentes “Poderes”, integrantes da organização político-administrativa do País.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte :
Nesse passo, a cogência do verbo “obedecerá” não deixa dúvida de que todas as normas previstas naquele dispositivo constitucional sejam obedecidas pelos diferentes entes e poderes componentes da organização político-administrativa brasileira, incluído o inciso XI do respectivo artigo 37 da CF.
Consequentemente, a circunstância de a norma constitucional federal ser de “repetição obrigatória” na Constituição Estadual, permite o controle concentrado de constitucionalidade, pelo Tribunal Estadual, mesmo que a norma federal não esteja reproduzida expressamente na Constituição do Estado.
No ponto, vale ter em conta a didática explanação vinda da petição inicial (fl. 15):
“... calha ressaltar que referida norma – artigo 37, inciso XI da CF/88 - é de reprodução obrigatória pelos Estados-membros e, portanto, serve, por si só, perfeitamente, para fins de parâmetro de controle abstrato de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça.
O artigo 37, inciso XI, da Carta da Republica revela norma central aplicável à administração pública nacional, que deve ser observada pelas unidades da Federação no exercício de sua capacidade de auto-organização, sendo, portanto, de repetição obrigatória na ordem constitucional dos Estados-membros e, portanto, passível de figurar como fundamento legítimo no controle abstrato de inconstitucionalidade pelas Cortes de Justiça ainda que fosse omissa a Constituição Estadual.
E isso porque as normas de reprodução obrigatória, conforme lapidar lição do Ministro Roberto Barroso , “ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos. Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local ” .
Tal posição, de resto, está sedimentada no Pretório Excelso:
(...) Nessa parte da decisão reclamada, deve prevalecer o entendimento desta Suprema Corte no sentido de que “[a] omissão daConstituição estaduall não constitui óbice a que o Tribunal de Justiça local julgue a ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal em confronto com norma de reprodução obrigatória (...) (Rcl 15985 RS, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 10/12/2014, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 30/01/2015 PUBLIC 02/02/2015)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA. OMISSÃO DA CONSTITUIÇÃO MARANHENSE. A omissão da Constituição Estadual não constitui óbice a que o Tribunal de Justiça local julgue a ação direta de inconstitucionalidade contra Lei municipal que cria cargos em comissão em confronto com o artigo 37, V, da Constituição do Brasil, norma de reprodução obrigatória . Agravo regimental provido. (RE 598016 AgR, Relator (a): Min. EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 20/10/2009, DJe-213 DIVULG 12-11-2009 PUBLIC 13-11- 2009 EMENT VOL-02382-07 PP-01293)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEIMUNICIPAL FRENTE À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: EFEITO SUSPENSIVO. I. - Cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, no Tribunal de Justiça estadual, que tem por objeto lei municipal frente à Constituição estadual, reproduzindo esta normas de reprodução obrigatória.
Cabimento do recurso extraordinário. II. - Precedentes do STF: Rcl 383/SP, Moreira Alves p/ o acórdão, ‘DJ’ de 21.5.93; RE 190.985/SC, Néri da Silveira, Plenário; RREE 182.576/SP e 191.273/SP, Velloso, 2ª T. III. – Recurso extraordinário: efeito suspensivo: deferimento: ocorrência dos requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora. IV. - Decisão do Relator referendada pelo Plenário. Agravo não conhecido. (Pet 2.788 AgR/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso)
No mesmo norte, a jurisprudência do Tribunal de Justiça Gaúcho:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE URUGUAIANA. SUBSÍDIO E GRATIFICAÇÃO NATALINA A PREFEITO E VEREADORES. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. VERBA DE REPRESENTAÇÃO E CONSTITUCIONALIDADE. 1 . Preliminar. Pedido de declaração de inconstitucionalidade de norma municipal frente à Constituição Federal. Possibilidade. Normas de reprodução obrigatória pela Constituição Estadual (...) (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70034382382, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Orlando Heemann Júnior, Julgado em 01/10/2012)
MUNICIPAL Nº 2.690/1990 DE SÃO VICENTE DO SUL. PRELIMINAR. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. CARGOS EM COMISSÃO. ATRIBUIÇÕES . Lei municipal que cria cargos em comissão na Administração Municipal. Ação Direta de inconstitucionalidade. Competência para o julgamento. Tribunal de Justiça. Art. 95, XII, d, da Constituição Estadual. Normas de reprodução obrigatória. Princípio da simetria. Preliminar rejeitada. Cargos de Chefe de Equipe. Atribuições descritas na norma que se ajustam às funções de direção e chefia. Inocorrência de violação dos artigos 8º, 20, caput e parágrafo quarto, e 32 caput, CE e artigo 37, II e V, CF. Demais cargos com atribuições meramente técnicas e burocráticas. Ausência de função típica de direção, chefia e assessoramento. Violação dos dispositivos constitucionais mencionados. Declaração de inconstitucionalidade. À UNANIMIDADE REJEITARAM AS RELIMINARES. POR MAIORIA, JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE A ADIN. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70037668530, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Rafael dos Santos Júnior, Julgado em 10/10/2011)
Portanto, plenamente viável o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal, por esta Corte Estadual, em face de norma contida na Constituição Federal, de reprodução obrigatória na Constituição do Estado, mesmo em caso de omissão do Constituinte local.
2. Não conhecimento parcial da ação, em razão do § 12 do artigo 37.
Neste ponto, o Procurador Geral do Estado, a Câmara Municipal de Porto Alegre e boa parcela dos amici curiae, sustentam o parcial conhecimento da ação, em razão do § 12 do artigo 37 da CF/88 permitir ao Constituinte Estadual regular de modo diferente o regramento dos tetos e subtetos definido no inciso XI do mesmo artigo 37.
Caso em que o § 12 – segundo defendem - funcionaria como uma “válvula de escape”, permitindo ao Estado não reproduzir a norma do inciso XI, sendo lícito o ente Estadual alterar o teto remuneratório – no âmbito do território Estadual – incluindo também o teto de todos os seus municípios integrantes.
Antes de mais, vale desde logo ter-se em conta que a perquirição acerca da dispensa de reprodução obrigatória, pelo Estado, dos tetos remuneratórios previstos no inciso XI - em razão do § 12 - é indagação que também remete à própria alegação de inconstitucionalidade material da lei municipal.
Ou seja, a possibilidade de o Estado vir a alterar, com base no §º 12, o teto remuneratório em seu âmbito – incluindo os Municípios que o compõe – tem relação com o próprio mérito da alegação de inconstitucionalidade material da lei municipal.
Isso porque, como visto, dado que todo o artigo 37 da CF/88 (incluídos todos os incisos e parágrafos que o compõe), deve ser observado obrigatoriamente pelos diversos entes públicos e poderes da República; então, a perquirição acerca da possibilidade de não se adotar os tetos previstos no inciso XI – em razão do § 12 – é exercício de interpretação constitucional que desata no exame da constitucionalidade material – como um todo – da lei municipal.
Isso tudo para dizer que o debate acerca da possibilidade de alteração do teto remuneratório municipal, em razão da faculdade de o Estado alterar o teto previsto no inciso XI, pela aplicação do § 12, será retomado por ocasião da análise da inconstitucionalidade material, propriamente dita.
Por ora, e já adiantando um tanto o mérito do debate, vale afastar a preliminar de não conhecimento parcial da ação, pelos fundamentos alinhados pela Procuradoria de Justiça, trazidos no parecer de fl. 812:
“Outrossim, inviável prosperar a tese, exposta por alguns dos defensores da norma objurgada, no sentido de que o artigo 37, inciso XI, da Carta Federal não se caracteriza como norma de reprodução obrigatória , tendo em vista que o Estado do Rio Grande do Sul utilizou a opção de teto remuneratório único, conferida aos Estados e ao Distrito Federal, em seu âmbito, pelo parágrafo 12 do citado dispositivo da Lei Maior, incluído pela Emenda Constitucional n.º 47/2005 .
Aventam tais interessados que, como a parte final do parágrafo 12 do artigo 37 da Magna Carta ressalva a situação dos Vereadores , a opção de teto único acolhida pelo Estado do Rio Grande do Sul aplica-se aos seus Municípios, que passariam a ter como referência remuneratória máxima o valor equivalente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça.
Ora, a expressão “Vereadores” na parte final do parágrafo 12 do mencionado artigo tão somente constou no texto da Emenda Constitucional n.º 47/2005, porquanto era a intenção inicial, constante da respectiva Exposição de Motivos (em anexo), que os Municípios, assim como os Estados e o Distrito Federal, pudessem adotar, obviamente mediante lei de iniciativa do Poder Executivo Municipal, como subteto o subsídio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça.
Assim, durante o trâmite legislativo da respectiva Proposta de Emenda Constitucional n.º 227/2004, a versão original, que sofreu inúmeras modificações no Congresso Nacional, previa a possibilidade de os Municípios adotarem o teto remuneratório estadual (conforme documento em anexo) .
Contudo, essa possibilidade restou rechaçada na versão derradeira da Emenda Constitucional n.º 47/2005 (em anexo), sendo facilmente detectável em seu conteúdo normativo a impossibilidade de aplicação do teto único estadual em relação aos Municípios .
A tese esboçada nos autos, no sentido de que a adoção do teto remuneratório único pelo Estado do Rio Grande do Sul autoriza a sua incidência em relação aos seus entes municipais, além de violar o próprio texto constitucional, visto que esse não prevê a pretendida extensão, acabaria por ferir de morte a autonomia municipal .
Como se percebe, a prerrogativa outorgada aos Estados e ao Distrito Federal, não foi estendida aos Municípios, cujos servidores têm a limitação limitada ao subsídio do respectivo Prefeito, conforme conclusão da própria Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados (documento em anexo) .
Desse modo, sob qualquer ângulo de análise, é possível e adequado o processo concentrado de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul no caso sob exame, para o fim de retirar o dispositivo impugnado do ordenamento jurídico.
Em razão disso, impõe-se o afastamento da pretensão de não conhecimento da ação no ponto em que suscita a inconstitucionalidade da normativa atacada por violação ao inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal.”
Rejeito a preliminar de conhecimento parcial da ação.
É incontroverso que o projeto de Lei nº 040/16, que gerou a Lei Municipal nº 12.248/17, trata de matéria de iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo.
Por igual, sabe-se que o § 2º, alvo da alegação de inconstitucionalidade, foi incluído via emenda legislativa.
Saliente-se que a apresentação de emendas parlamentares, mesmo em projetos de lei de competência reservada, é inerente à atividade legislativa, mui especialmente como forma de aperfeiçoamento e adequação de propostas de lei, assim como instrumento de afirmação do processo legislativo democrático, mediante a participação de parlamentares, representantes indiretos do povo.
Todavia, nas matérias de iniciativa reservada, o poder de emenda parlamentar deve, necessariamente, observar os seguintes requisitos, quais sejam:
1. pertinência temática em relação ao projeto de lei original encaminhado pelo chefe do executivo e
2. a proibição de aumento de despesas.
Para ilustrar, vale citar a ADI nº 2583, cuja ementa está assim redigida:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA LEI GAÚCHA N. 11.639/2001. CADASTRO DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CRIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS PELO PODER EXECUTIVO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. EMENDAS PARLAMENTARES EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. 2. As normas impugnadas, decorrentes de emendas parlamentares, estabelecem o procedimento a ser adotado pelo Poder Executivo estadual para a realização de inscrições no Cadastro de Contratações Temporárias, tema não incluído entre aqueles cujos projetos de lei são de iniciativa privativa do Governador do Estado. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 2583/RS, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 01/08/2011, unânime, DJe-164, divulgado em 25/08/2011, publicado em 26/08/2011). (Destaque não original).
Essa restrição às emendas parlamentares, em leis de iniciativa reservada do chefe do executivo, também é incontroversa e compartilhada por todas as entidades e partes deste processo.
O debate está no atendimento – ou não – de tais requisitos, ponto no qual todas as entidades aqui presentes defendem que há pertinência temática e não se verifica aumento de despesa, decorrente da emenda inquinada de inconstitucionalidade.
1. Pertinência temática
Para análise do atendimento da pertinência temática, necessário termos em conta o histórico do processo legislativo do Projeto de Lei nº 040/2016.
Dito isso, o projeto de lei em foco foi originário do Poder Executivo (fls. 65/68), encaminhado ao Legislativo em 19/12/2016 e criava verba de representação para os Secretários Municipais, correspondente ao valor do subsídio de Secretário do Município de Porto Alegre. Projeto esse que, como se observa da exposição de motivos (fl. 65), foi remetido - primeiramente - pela Administração anterior (gestão do Prefeito Fortunati), a pedido do então Prefeito eleito, como parte das tratativas para a transição de Governo.
Posteriormente, em 20/04/2017, a nova Administração encaminhou projeto substitutivo (fls. 93/95 dos autos), que reduzia a mencionada verba de representação ao equivalente de 70% do valor do subsídio de Secretário Municipal e incluía o art. 2º no referido projeto substitutivo.
Ou seja, o projeto de lei encaminhado pelo Prefeito atual, e que deve ser levado em consideração para avaliação da pertinência temática é o “projeto substitutivo”, encaminhado ao legislativo municipal em 20/04/2017.
Portanto, ao referirmos aqui o projeto de Lei “original” (encaminhado pelo chefe do poder executivo e objeto de emenda parlamentar) estaremos nos referindo ao “projeto substitutivo”, encaminhado pela atual gestão municipal.
Basicamente, no que aqui interessa, o projeto substitutivo original – de iniciativa do chefe do executivo – fez duas alterações em relação à primeira versão do projeto, encaminhada pela administração anterior, quais sejam:
- reduziu a verba de representação do Secretário Municipal para 70% do subsídio do cargo de Secretário (na primeira versão do projeto a verba de representação era de 100% do subsídio do cargo de secretário) e
- incluiu o “artigo 2º”, o qual referiu “ teto remuneratório” .
Vale termos em conta exatamente o texto original do “projeto substitutivo” que vem a ser o parâmetro para aferição da pertinência temática (fls. 95 dos autos eletrônicos):
Importante termos atenção à ementa do projeto encaminhado pelo Prefeito atual, que identifica, objetivamente, a matéria do projeto de lei:
“Dispõe sobre a remuneração de servidor público investido no cargo de secretário municipal.”
Ou seja, o projeto de lei original tratava de remuneração de um servidor público muito específico, qual seja: “a remuneração do servidor investido em cargo de Secretário municipal ”.
E claro, como dispositivo adicional, foi também incluído nesse projeto substitutivo o “artigo 2º” que apenas determinava que a remuneração desse servidor muito específico (Secretário Municipal) “deverá observar, em qualquer caso, o teto remuneratório vigente no Município de Porto Alegre”.
Mas qual é (ou era, até o advento da Lei ora em exame) o teto remuneratório do município de Porto Alegre, vigente à época do projeto de lei encaminhado pelo Prefeito?
E respondo logo: para além da previsão constitucional do teto remuneratório (tema que será aprofundado na análise da inconstitucionalidade material), a própria legislação municipal já identificava objetivamente: o teto é a remuneração do Prefeito.
Era o que regulamentava os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei Municipal 6.309/1988, vigentes à época do projeto original, que apresentam a seguinte redação:
Lei Municipal 6.203/1988:
Art. 67. Nenhum servidor ou funcionário do Município de Porto Alegre , poderá perceber , a qualquer título, remuneração total superior a percebida pelo Prefeito Municipal .
Lei Municipal nº 6.309/1988:
Art. 77 - Nenhum servidor ou funcionário do Município de Porto Alegre, poderá perceber, a qualquer título, remuneração total ou superior a percebida pelo Prefeito Municipal.
Ou seja, lícito dizer que a inclusão do “artigo 2º” no projeto substitutivo ao PL 040/16, encaminhado pelo Chefe do executivo atual, apenas referiu a que “a remuneração do servidor investido em cargo de Secretário municipal” deveria “ observar, em qualquer caso, o teto remuneratório vigente no Município de Porto Alegre”.
Mas não pode haver dúvida: o projeto original do Prefeito não dispôs, tampouco pretendeu modificar, o teto remuneratório de todo o funcionalismo público municipal.
Isso porque, o projeto de lei original do Prefeito nada dizia acerca dos artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988, vigentes à época.
Ou seja, com a devida vênia, ao contrário do que defendem as entidades de classe aqui representadas, na condição de amicus curiae, a inserção do “artigo 2º”, pelo Prefeito atual, no substitutivo, não ampliou o tema do projeto de lei para o teto remuneratório de todo o funcionalismo municipal, como realizado pela emenda legislativa.
Veio então a emenda legislativa que inseriu o “§ 2º” e “artigo 3º”, vindo a Lei nº 12.248/17 a apresentar a seguinte redação definitiva:
“LEI Nº 12.248, DE 23 DE MAIO DE 2017.
Dispõe sobre a remuneração de servidor público investido no cargo de Secretário Municipal e revoga o art. 67 da Lei nº 6.203 , de 3 de outubro de 1988, e o art. 77 da Lei nº 6.309 , de 28 de dezembro de 1988.
O PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE, Faço saber que a Câmara Municipal aprovou e eu, no uso das atribuições que me confere o inciso II do artigo 94 da Lei Orgânica do Município, sanciono a seguinte Lei: Art. 1º O servidor público ocupante de cargo efetivo ou de emprego em quaisquer dos Poderes do Município de Porto Alegre, do Estado do Rio Grande do Sul, da União, de outros estados, do Distrito Federal ou de outros municípios, investido em cargo de Secretário Municipal, poderá optar pela remuneração do seu cargo efetivo ou emprego, acrescida do valor correspondente a 70% (setenta por cento) do subsídio do cargo de Secretário Municipal, previsto no inc. III do art. 1º da Lei nº 12.135, de 7 de outubro de 2016. § 1º O valor de que trata o caput não será incorporável nem computado ou acumulado para fins de concessão de acréscimos ulteriores. § 2º A remuneração total do secretário municipal resultante do disposto no caput deste artigo não poderá ultrapassar o limite único estabelecido no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, sendo esse limite estendido a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e da Administração Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre.
(§ 2º Promulgado em 05/07/2017 com derrubada de veto em 11/07/2017, conforme anexo que acompanha esta Lei)
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 3º Ficam revogados o art. 67 da Lei nº 6.203, de 3 de outubro de 1988, e o art. 77 da Lei nº 6.309, de 28 de dezembro de 1988.
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE, 23 de maio de 2017.” (destaques não originais)
Como dito, somente o § 2º é alvo da alegação de inconstitucionalidade nesta ação.
Mas também o “artigo 3º” foi incluído em consequência da emenda legislativa que alterou o teto remuneratório municipal de “todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e da Administração Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre”, em razão da consequente revogação do teto já vigente (remuneração do Prefeito), previsto nos artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988 .
Portanto, não podemos ter dúvida:
Por ocasião da apresentação do “projeto de lei original”, pelo Sr. Prefeito, o tema (matéria) do projeto legislativo se restringia – como visto – à “remuneração de servidor público investido no cargo de secretário municipal.”
E o “artigo 2º” – incluído no projeto substitutivo do Chefe do Executivo atual – apenas fornecia regramento acessório determinando que “ o pagamento de valores previstos nesta Lei deverá observar, em qualquer caso, o teto remuneratório vigente no Município de Porto Alegre”.
E, como demonstrado, o teto remuneratório vigente – antes ainda de entrarmos da análise no plano Constitucional – já estava previsto como sendo a remuneração do Prefeito, nos artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988.
O que fez então a emenda legislativa?
Como visto, ao incluir o “§ 2º”, o parlamento municipal definiu que o teto remuneratório, não só dos Secretários Municipais, mas também de todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e da Administração Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre não poderia ultrapassar o limite único previsto no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
Ou seja, bem entendido, o projeto original apresentado pelo Chefe do Executivo – que tratava exclusivamente da matéria relativa à verba de representação/remuneração de servidor público investido em cargo de Secretário Municipal, após a emenda legislativa, passou a tratar de limite/teto remuneratório de todo o serviço público municipal, incluído o Legislativo Municipal.
Tanto é assim e tanto desbordou os limites temáticos do projeto original que, também inseriu o “artigo 3º” que revogou os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988.
Artigos esses que já previam – repito – no âmbito legislativo municipal, que “ nenhum servidor ou funcionário do Município de Porto Alegre, poderá perceber, a qualquer título, remuneração total superior a percebida pelo Prefeito Municipal.”
Ou seja, o desrespeito à pertinência temática é de tal modo flagrante que a redação final da Lei nº 12.248/17, após a promulgação do § 2º via emenda legislativa, revogou dispositivos das Leis Municipais nº 6.203/1988 e 6.309/1988, que sequer foram mencionados no projeto de Lei original encaminhado pelo Prefeito (projeto substitutivo).
Em outras palavras, o tema do projeto original era:
- remuneração/verba de representação de servidor público investido em cargo de Secretário Municipal .
E o tema incluído no § 2º - via emenda legislativa é:
- alteração do teto remuneratório de todo o serviço público municipal, mediante vinculação do teto único estabelecido no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
Portanto, há flagrante desatendimento do requisito da pertinência temática na emenda legislativa que acrescentou o “§ 2º” e o “artigo 3º” da Lei Municipal nº 12.248/17.
Só por aqui já teríamos fundamento suficiente para se dizer que o “§ 2º”, incluído na Lei via emenda parlamentar, atacado nesta ação, é inconstitucional por não respeitar o requisito da pertinência temática
Tanto é assim, que o atacado “§ 2º” foi alvo de veto do Sr. Prefeito, vindo o referido dispositivo a ser “Promulgado em 05/07/2017 com derrubada de veto em sessão legislativa de 11/07/2017”, como consta do próprio texto de Lei publicado em diário oficial.
Mas esse debate acerca do “veto” do Sr. Prefeito ao “§ 2º”, incluído via emenda legislativa, tem relação com o segundo requisito para emenda parlamentar, qual seja: a proibição de aumento de despesas .
2. Aumento de Despesa.
Vale desde logo nos atermos ao teor do veto do Sr. Prefeito ao “§ 2º”, encaminhado ao Parlamento Municipal em 23/05/2017 e que se encontra às fls. 162/164 destes autos:
Não obstante isto, a redação contida no § 2º do art. 1º do PLE nº 040/16, ao estender o limite estabelecido no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e Indireta, bem como do poder Legislativo do Município de Porto Alegre fere o princípio do federalismo conforme entendimento do saudoso Ministro do Supremo Tribunal Federal, Teori Zavascki, “se o STF decidir no sentido de que os procuradores municipais fiquem submetidos ao teto fixado pelo Estado, estaria a atentar contra a autonomia federativa do município, em especial a autonomia financeira.” Defendeu ainda não ser compatível com o princípio federativo submeter um teto de servidores municipais à fixação de remuneração por um estado-membro. “Não haveria inconstitucionalidade em se tratar de modo diferente procuradores dos municípios e procuradores dos estados.” (RE 663696/MP, rel Min. Luiz Fux, 13.4.2016).
Permitir a fixação de teto remuneratório do Estado do Rio Grande do Sul conforme previsto significa agravar a grave crise financeira que, apesar das medidas econômicas de contensão adotadas, ainda assola com severidade o Município de Porto Alegre.
Assim, Senhor Presidente, por entender que § 2º do art. 1º do Projeto de Lei 040/16 possui vício de iniciativa , fere o princípio do federalismo e é totalmente incondizente com a atual situação econômico-financeira deste Município , vejo-me obrigado a vetá-lo em sua totalidade, esperando o reexame crieterioso dessa Casa, com o acolhimento do manifesto ora apresentado.
Prefeito de Porto Alegre.”
Claro, não perco de vista, tal como ponderam vários dos amici curiae que, por ocasião dos debates parlamentares, para derrubada do veto, o líder do governo na Câmara à época – Vereador Cláudio Janta – transmitiu ao plenário mensagem de revogação do veto pelo Prefeito.
Nesse aspecto, vale destacar a manifestação da Associação dos Auditores-Fiscais da Receita Municipal de Porto Alegre – AIAMU, que, na condição de amicus curiae, em manifestação no agravo regimental nº 70077731768, contra a liminar aqui deferida, disse:
“A peticionária, em atenção ao princípio da colaboração, vem aos autos do presente agravo interno ajuizado pela Procuradoria Geral do Município, requerer a juntada das notas taquigráficas referentes à sessão legislativa de 28.06.2017 que aprovou a edição da lei tida por
No teor das notas , fica evidenciado que havia um veto inicial do Sr. Prefeito, mas que, no entanto, foi levado pelo líder de governo à época, Vereador Cláudio Janta, pedido realizado pelo próprio Poder Executivo para que esse veto fosse superado , autorizando, assim, a edição da lei nos termos em que hoje está posta.
Tal retificação requerida pelo Sr. Prefeito, materializado na sessão pelo então líder de governo, consta à fl. 17 das notas taquigráficas que seguem em anexo (doc. 01).”
Contudo, ainda que conste de “notas taquigráficas” que, por intermédio do líder do governo, o Sr. Prefeito “pediu” a superação do veto, fato é que essa mensagem, transmitida por interposta pessoa (líder do Governo) não teve o condão de impedir o prosseguimento da sessão plenária de derrubada do veto, vindo o “§ 2” a ser promulgado, após votação em plenário.
Também, convém destacar que a mensagem do líder do Governo não contradiz, com a mesma robustez de argumentação, os fundamentos formais alinhados no veto no sentido de que “ permitir a fixação de teto remuneratório do Estado do Rio Grande do Sul conforme previsto significa agravar a grave crise financeira” pois “totalmente incondizente com a atual situação econômico-financeira deste Município ,”.
Ou seja, o teor da manifestação formal do veto, mesmo se considerada eventual mensagem de revogação do veto, encaminhada pelo líder do Governo, já fornece indicativo de que o § 2º, incluído via emenda parlamentar, aumenta despesa com pagamento de pessoal.
Contudo, veio também aos autos, em especial em razão da colaboração da entidade Federação Nacional dos Auditores Fiscais de Tributos Municipais – FENAFIM (amicus curiae), um argumento de que a fixação do teto remuneratório do funcionalismo municipal, no subsídio dos Desembargadores do TJRS, ao invés de aumentar despesa, reduz despesa.
Vale ilustrar com a manifestação da FENAFIM à fl. 486 dos autos:
“Portanto, o projeto do Executivo, sem a emenda parlamentar, na sua origem, já trazia consigo impacto financeiro, como acentuou a Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara Municipal - CFOR.
E o que fez a emenda parlamentar foi apenas limitar esse impacto ao fixar o teto remuneratório do Desembargador , o que ocasionou, na verdade, uma economia para o Município, de modo que, evidentemente, não aumentou a despesa, mas ocorreu o contrário .
Essa situação, aliás, está demonstrada no mencionado parecer da Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara Municipal (fls. 175/178 dos autos),...”
E para tentar demonstrar, em números, a redução de despesa – a partir da fixação do teto no subsídio dos Desembargadores, a FENAFIM apresenta o seguinte raciocínio e tabela com cálculos.
É o que ilustro a partir da seguinte imagem da petição de fl.491:
(...)”. (fim da imagem).
Contudo, com a devida vênia, os números apresentados pelo referido amicus curiae apresentam distorção.
Isso porque as despesas com gastos de pessoal, previstas e executadas a partir das leis orçamentárias em destaque acima, naquele período em análise, não respeitaram qualquer teto.
É o que claramente se extrai do parecer da Comissão de Economia, Finanças, Orçamento e do Mercosul – CEFOR, da Câmara Municipal, por ocasião da análise do veto do Prefeito, e que se encontra na fl. 176/177 desses autos eletrônicos:
“Ainda nessa seara de possível impacto, é importante verificarmos que no ano de 2016, por força de decisão judicial e a revogação da OS 014/2013 o município não aplicou limite remuneratório. Diante dessa ausência de limite a despesa efetivamente liquidada com pessoal, conforme Relatório de Gestão Fiscal, foi de R$ 3,14 bilhões no ano.
Em meados do ano de 2016, conforme determina a Constituição Federal, foi encaminhado projeto de lei orçamentária anual LOA) que foi aprovado na Câmara Municipal de Porto Alegre definindo o orçamento de 2017, tendo o art. 2º da lei 12.176/2016 fixado a despesa de pessoal para 2017 em R$ 3,4 bilhões, ou seja 8,05% superior àquela realizada no ano anterior.
No mesmo mês de dezembro, o então prefeito de Porto Alegre que havia submetido e obtido aprovação da LOA nos patamares indicados acima, definiu por meio da homologação e atribuição de efeitos normativos à Nota Técnica 066/2016 da Procuradoria Geral do Município, que o limite remuneratório no município seria aquele previsto no § 7º do art. 33 da Constituição Estadual.
Tais fatos evidenciam que no planejamento orçamentário, apreciado e aprovado pela colenda Câmara de Vereadores, os valores fixados para despesas com pessoal já previam a situação de não aplicação de limite, fato esse corrigido pelo então prefeito municipal ainda no mês de dezembro de 2016.
Diante do todo exposto é possível concluir que:
1 - não há impacto financeiro na emenda aprovada pela Câmara Municipal de Porto Alegre e posteriormente vetada pelo prefeito;
2 - ao contrário, diante da execução orçamentária de 2016 e a Lei Orçamentária de 2017, verifica-se que na verdade ocorrerá uma economia aos cofres públicos, se derrubado o veto , em relação à despesa fixada de aproximadamente R$ 9 milhões;
Portanto, importante ficar muito claro: a aplicação do limite definido na emenda parlamentar, como sendo aquele teto único do Estado, previsto no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, somente representou “redução de despesa”, porque NÃO ESTAVA SENDO APLICADO TETO NENHUM.
A ausência de aplicação de qualquer teto é reconhecida, inclusive, pela manifestação da própria FENAFIM, ao analisar os dados orçamentários (fl. 490):
“Antes de explicitar o quadro acima, é importante reiterar – como constou no Parecer da CEFOR (fl. 167 dos autos) - que, no ano de 2016, em razão de decisão judicial e da revogação da OS 014/2013 , o Município não aplicou limite remuneratório nenhum .
Assim, o exame detalhado do quadro retro, demonstra que a importância de R$ 834.876,00 reflete a economia mensal obtida pela aplicação do teto instituído pelo dispositivo impugnado da Lei nº 12.248/2017, que atingiu 139 servidores municipais.”
Ora, se “o Município não aplicava limite remuneratório nenhum”, como dito no parecer da Comissão de Orçamento da Câmara Municipal (CEFOR) e também pelo próprio amicus curiae, então o “céu era o limite” para a remuneração do funcionalismo municipal.
E se “o céu era o limite”, então, a fixação de um teto correspondente ao subsídio do Desembargador do Judiciário Estadual, logicamente, irá significar economia.
Isso por que, pelo menos, passa a existir um teto.
Contudo, esse teto (subsídio dos Desembargadores do TJRS) é inadequado.
Primeiro, porque como visto antes, já havia, no plano legislativo municipal, a fixação de teto remuneratório, correspondente à remuneração do Prefeito.
Era o que previa os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988, revogados expressamente pelo artigo 3º da Lei nº 12.248/17 ora em exame, inserido na redação final da lei, em razão da redefinição do teto remuneratório pelo § 2º aqui atacado.
Isso no plano legal, infraconstitucional, em razão da revogação de dispositivos das Leis Municipais de 1988, até então vigentes.
Nesse passo, o aumento de despesa se revela na medida em que – caso fosse aplicado o teto correto (subsídio do Prefeito) – não haveria dúvida de que o Município teria economia de gastos se comparado com teto mais elevado (subsídio de Desembargador do TJRS).
É o que bem ilustra o parecer do Ministério Público de fl. 816/817:
“Como já visto, a criação de novo teto remuneratório, em evidente malferimento à ordem constitucional, para todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre, levada a efeito pelo parágrafo 2º do artigo 1º da Lei n.º 12.248, de 23 de maio de 2017, do Município de Porto Alegre, que fixou como patamar máximo remuneratório, não mais o subsídio do Chefe do Poder Executivo Municipal, mas, sim, o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, fazendo uso indevido do parágrafo 7º do artigo 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, acarretou inquestionável aumento de despesas .
Nos termos do artigo 1º, inciso I, da Lei Municipal n.º 12.135, de 07 de outubro de 2016, de Porto Alegre, que fixa os subsídios mensais do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais de Porto Alegre para a XVII Legislatura, período de 1º de janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2020, e dá outras providências, tem-se:
Art. 1º Ficam fixados os seguintes subsídios mensais para a XVII Legislatura, período de 1º de janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2020:
I – R$ 19.477,39 (dezenove mil, quatrocentos e setenta e sete reais e trinta e nove centavos), para o prefeito;
Por sua vez, assim dispõe o artigo 1º da Lei Estadual n.º 12.912, de 11 de março de 2008, que fixa o subsídio mensal do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, e dá outras providências, com a redação que lhe foi conferida pela Lei Estadual n.º 14.676, de 15 de janeiro de 2015:
Art. 1º O subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça e dos Juízes do Tribunal Militar do Estado do Rio Grande do Sul, limitado a 90,25% (noventa vírgula vinte e cinco por cento) do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, é fixado em R$ 30.471,11 (trinta mil, quatrocentos e setenta e um reais e onze centavos), a partir de 1.º de janeiro de 2015. (Redação dada pela Lei n.º 14.676/15)
Retira-se, portanto, das normas supramencionadas, que o atual subsídio do Chefe do Poder Executivo Municipal de Porto Alegre é de R$ 19.477,39 (dezenove mil, quatrocentos e setenta e sete reais e trinta e nove centavos), enquanto o subsídio destinado aos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado é equivalente à quantia de R$ 30.471,11 (trinta mil, quatrocentos e setenta e um reais e onze centavos).
Nessa toada, verifica-se que o impacto, a maior, resultante da indevida alteração do limite da remuneração no âmbito do funcionalismo público municipal , passando a considerar como valor máximo o equivalente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado, perfaz o montante de R$ 10.993,72 (dez mil, novecentos e noventa e três reais e setenta e dois centavos), por servidor beneficiado.
Portanto, não há como negar o considerável impacto orçamentário resultante da norma ora refutada, o que descortina a existência de inarredável vício de inconstitucionalidade de ordem formal a incidir no parágrafo 2º do artigo 1º da Lei n.º 12.248, de 23 de maio de 2017, do Município de Porto Alegre.”
Por tudo isso, resta demonstrado que a alteração do teto remuneratório, pelo § 2º da Lei Municipal nº 12.248/17, inserido via emenda parlamentar, para além de não apresentar pertinência temática, também implicou evidente aumento de despesa .
Ou seja, HÁ VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL no § 2º da referida e Lei e, por consequência, também no “artigo 3º” que revogou o limite remuneratório – já vinculado à remuneração do Prefeito – no plano legal, infraconstitucional.
Ainda no aspecto formal, vale por em destaque, o parecer Ministro aposentado do STF – ILMAR GALVÃO, trazido pela Associação dos Auditores-Fiscais da Receita Municipal de Porto Alegre – AIAMU, na condição de amicus curiae (fl. 257/296).
Parecer do Ministro aposentado do STF - ILMAR GALVÃO
Não perco de vista que a “Consulta” dirigida pela AIAMU ao ilustre ex-integrante do Pretório Excelso, Min. aposentado Ilmar Galvão, tinha por finalidade, justamente, afirmar a constitucionalidade da lei municipal que fixou o respectivo teto remuneratório da municipalidade de Porto Alegre, no subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, nos termos da Emenda Constitucional Estadual n.º 57, de 21/05/08.
Contudo – para além da análise de ordem material de constitucionalidade, feita pelo digno parecerista – a resposta final, ao “Quesito IV” da Consulta, reforça ainda mais o entendimento pela inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, do dispositivo legal acrescentado via emenda parlamentar.
Vejamos a resposta do Ministro ao “Quesito IV”, a partir da imagem que consta das fls. 295/296:
(Fim da imagem.)
Note-se que no início da resposta ao quesito, diz claramente o parecerista:
“De acordo com a regência Constitucional, os Municípios não possuem competência legislativa para tratar de teto remuneratório de seu funcionalismo público.”
Ou seja, se “os Municípios não possuem competência legislativa para tratar de teto remuneratório de seu funcionalismo público”, então, a Lei MUNICIPAL nº 12.248/17, que modificou o limite remuneratório no âmbito municipal, é inconstitucional, do ponto de vista formal, justamente porque carece o Município de competência legislativa para regular a matéria.
De qualquer forma, como dito, o parecer concluiu pela possibilidade de modificação do teto remuneratório municipal, via Emenda Constitucional Estadual (tema esse a ser enfrentado a seguir).
Mas também nessa hipótese – caso, em tese, se admitisse a possibilidade de alteração do teto municipal via Emenda Constitucional Estadual – o próprio parecer do ilustre Ministro diz “... tal medida, contudo, não afeta a autonomia municipal, já que, uma vez adotado o novo teto pela Constituição Estadual, compete à administração pública local avaliar, diante da sua realidade orçamentária, definir a política remuneratória dos servidores municipais, visto que a lei que concede aumentos salarial é de iniciativa reservada do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, c, CF).”
Ora, sendo a lei que define a política remuneratória dos servidores municipais de competência reservada do Poder Executivo; então – pela resposta ao “Quesito IV” contida no parecer – o § 2º da lei em exame, inserido no texto via emenda parlamentar e promulgado pelo Legislativo, após derrubada do veto do Sr. Prefeito, apresenta clara e manifesta inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa.
Isso porque, como demonstrado, a emenda parlamentar não respeitou a pertinência temática e aumentou despesa.
Com esse arremate, passo à análise da inconstitucionalidade material.
Objetivamente, o vício de inconstitucionalidade material consiste na alegação de que o § 2º da Lei nº 12.248/17 – ao vincular o teto remuneratório de todos os servidores municipais ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça – viola frontalmente o regime de tetos e subtetos remuneratórios, previsto no art. 37, XI da CF/88.
Regramento Constitucional que, no âmbito dos Municípios, diz que o teto remuneratório é o subsídio do Prefeito.
Como visto, o parâmetro constitucional é muito claro:
- nos Municípios, o limite remuneratório é o subsídio do Prefeito.
Acontece que o debate acerca da viabilidade constitucional de alteração do teto remuneratório municipal, decorre da regra inserida pela Emenda Constitucional nº 47 de 2005, que introduziu o § 12 do Artigo 37 da CF, dizendo:
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito , mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça , limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
Valendo-se desse § 12 do artigo 37 da Carta Política, o Constituinte Estadual, através da Emenda Constitucional nº 57/08, alterou o teto remuneratório no “âmbito” estadual com a inclusão do § 7º do art. 33 na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul:
A tarefa agora é perquirir se a expressão “em seu âmbito” , dita no § 12º do artigo 37 da CF, significa que os Estados membros estão autorizados a alterar o teto remuneratório de todo o “território” do Estado, incluindo, assim, todos os Municípios que o integram.
É justamente essa a tese defendida por todas as partes e entidades de classe interessadas nesta ação, qual seja a tese:
A de que o § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, ao se valer da faculdade do § 12 do art. 37 da CF, alterou o teto remuneratório de todo o “território” do Estado.
Mas, com a devida vênia, digo logo: a expressão em seu “âmbito” não equivale a dizer “território” do Estado.
Ao primeiro, porque seja na Constituição Federal, seja no próprio § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, não se lê o termo “território” ou qualquer referência que possa levar à ideia de “extensão territorial”.
Ao tratar dos entes federativos, integrantes da organização político-Administrativa da República Federativa Brasileira, a Constituição Federal se refere à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como entes “autônomos”.
É o que revela a regra básica de “Organização do Estado”, prevista no artigo 18 da CF:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos , nos termos desta Constituição.
Logo, quando o § 12 do art. 37 da CF diz:
“fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito , mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça,...”
Tanto quanto alcanço, o termo “âmbito” está a se referir ao Estado enquanto “ente” da Federação, autônomo do ponto de vista orçamentário e financeiro, tanto quanto os Municípios, que gozam de “autonomia” simétrica, enquanto entes federativos.
Ou seja, não há qualquer referência ou previsão, no plano Constitucional Maior, de que o § 12 do artigo 37 da Carta Política esteja a se referir a “território” ou “extensão territorial” dos Estados membros.
Para corroborar, vale destacar o seguinte trecho do parecer ministerial à fl. 824:
“No que toca ao, igualmente flagrante, vício de inconstitucionalidade de ordem material perceptível na norma inquinada, fundamental destacar que a faculdade conferida aos Estados pelo parágrafo 12 do artigo 37 da Constituição Federal , por óbvio, tão somente se aplica em âmbito estadual, e jamais aos Municípios, por absoluta falta de previsão , diante do próprio conteúdo normativo do aludido dispositivo da Lei Maior.
O Estado do Rio Grande do Sul lançou mão da faculdade a que alude o parágrafo 7º do artigo 33 da Constituição Estadual, que, evidentemente, apenas incide em nível estadual , com relação aos seus agentes públicos, inexistindo interpretação possível a permitir cogitar-se de conformidade da norma impugnada com relação à Constituição Federal.”
Na mesma linha de entendimento, é a lição doutrinária de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO ao asseverar que o teto remuneratório municipal – mesmo se considerada a faculdade prevista pelo § 12º do artigo 37 (introduzido pela EC 47/2005)– permanece sendo o subsídio do Prefeito, in verbis:
“13.4.4.3.2. TETO DAS REMUNERAÇÕES E SUBSÍDIOS
Desde a entrada em vigor da Constituição de 1988 existe a preocupação de estabelecer um teto para a remuneração dos servidores públicos. A primeira norma nesse sentido veio no artigo 37, XI, da Constituição.
Com a Emenda Constitucional nº 41/03, tenta-se novamente impor um teto, devolvendo-se ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, a competência para fixar os subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 48, XV), e alterando-se, mais uma vez, o artigo 37, XI , que passou a vigorar com a seguinte redação:
A leitura desse dispositivo, conjugada com outros dispositivos da Constituição, permite as seguintes conclusões:
d) o teto, no âmbito federal, é o mesmo para todos os servidores, correspondendo ao subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; no âmbito estadual, é diferenciado para os servidores de cada um dos três Poderes do Estado, sendo representado pelos subsídios dos Deputados, do Governador e dos Desembargadores, incluindo-se no teto destes últimos algumas categorias de servidores do Executivo (membros do Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos); pela Emenda Constitucional nº 47/05, foi acrescentado o § 12 ao artigo 37, permitindo que, para fins do teto previsto no inciso XI do caput, os Estados e o Distrito Federal fixem, por emenda à Constituição e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio dos Desembargadores e do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores; no âmbito municipal, o teto é igual para todos os servidores, sendo representado pelo subsídio de Prefeito ;
Ou seja, pelo que se deduz da lição da festejada doutrinadora, mesmo que o Constituinte Estadual, valendo-se do § 12 do artigo 37 da CF, resolva alterar o teto remuneratório – em âmbito Estadual (não território) – continua sendo o subsídio do Prefeito o teto em âmbito municipal.
Falo da referência ao termo “VEREADORES”, prevista ao final do § 12 do artigo 37 da CF.
Vale, novamente, termos em conta a redação do § 12 do artigo 37 da CF, com destaque ao ponto ora em análise:
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores . (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
Neste aspecto, é bem de ver que, praticamente em sua totalidade, as partes e entidades de classe aqui representadas (amici curiae), argumentam que a proibição da extensão do teto remuneratório modificado aos “vereadores” indica justamente a possibilidade de que o Constituinte Estadual, valendo-se do permissivo Constitucional maior do § 12 do art. 37, possa modificar o teto remuneratório, também em âmbito municipal.
Para ilustrar, vale termos em conta a manifestação do Sindicato dos Administradores no Estado do Rio Grande do Sul – SINDAERGS, o qual, na condição de amigo da Corte, disse à fl. 699/700:
“Importante salientar, contudo, para bem evidenciar o desacerto da interpretação que exclui o Município da regra constitucional em exame, a circunstância de que, em sua parte final, estão incluídos expressamente os Vereadores Municipais – “não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores ”.
8.6. – A exclusão expressa dos Deputados Estaduais e Distritais e Vereadores, tem sentido por força do que dispõem os artigos 27, § 2º 17 e 29, incisos VI e VII18, ambos da CF/88.
Destarte, não se pode interpretar de outra forma a expressão “em seu âmbito” , contida na regra do § 12 do art. 37 da CF/88 , que não seja o âmbito geográfico do Estado, nele incluídos os Municípios, pois não teria sentido, se assim não fosse, a alusão expressa aos Vereadores feita na parte final do dispositivo , estando eles excluídos do limite único, assim como os Deputados Estaduai s, em razão dos dispositivos constitucionais acima mencionados, mas não os demais servidores municipais.”
Primeiro, é importante termos em conta a robusta justificativa trazida pelo autor da ação, no sentido de que o termo “Vereadores”, ao final do § 12 do artigo 37 da CF/88, é resquício dos vários debates acerca da redação final da Emenda Constitucional 47/2005, ocasião em que, na redação final da referida emenda, foi excluída dos Municípios a possibilidade de majoração do teto, com base no § 12.
Repito, portanto, a transcrição já feita por ocasião da análise da inconstitucionalidade formal, transcrevendo novamente o seguinte trecho do parecer ministerial de fl. 811:
“Aventam tais interessados que, como a parte final do parágrafo 12 do artigo 37 da Magna Carta ressalva a situação dos Vereadores, a opção de teto único acolhida pelo Estado do Rio Grande do Sul aplica-se aos seus Municípios, que passariam a ter como referência remuneratória máxima o valor equivalente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça.
Ora, a expressão “Vereadores” na parte final do
parágrafo 12 do mencionado artigo tão somente constou no texto da Emenda Constitucional n.º 47/2005, porquanto era a intenção inicial, constante da respectiva Exposição de Motivos (em anexo), que os Municípios, assim como os Estados e o Distrito Federal, pudessem adotar, obviamente mediante lei de iniciativa do Poder Executivo Municipal , como subteto o subsídio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça.
Contudo, essa possibilidade restou rechaçada na versão derradeira da Emenda Constitucional n.º 47/2005 (em anexo) , sendo facilmente detectável em seu conteúdo normativo a impossibilidade de aplicação do teto único estadual em relação aos Municípios.
A tese esboçada nos autos, no sentido de que a
adoção do teto remuneratório único pelo Estado do Rio Grande do Sul autoriza a sua incidência em relação aos seus entes municipais, além de violar o próprio texto constitucional, visto que esse não prevê a pretendida extensão, acabaria por ferir de morte a autonomia municipal .”
Esse, apenas um primeiro enfoque.
Mas digamos – por hipótese – que a vedação da extensão do aumento do teto remuneratório a “Vereadores” (prevista ao final do § 12 do artigo 37 da CF) permitisse a interpretação de que é viável, constitucionalmente, também aumentar o teto remuneratório municipal via Emenda Constitucional Estadual – tal como defendem os amici curiae.
Para tanto - na tese dessa hipótese - o Constituinte Estadual, ao emendar a Carta Política local, caso efetivamente quisesse estender o teto modificado também aos Municípios, deveria expressamente ressalvar que o teto modificado não se estende aos Vereadores, tal como definido e determinado no próprio § 12 do artigo 37 da CF, em sua parte final.
Com essa lógica de simetria constitucional em conta, vejamos novamente a redação do § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, com redação dada pela Emenda Constitucional n.º 57, de 21/05/08:
§ 7.º Para fins do disposto no art. 37, § 12, da Constituição Federal, fica fixado como limite único, no âmbito de qualquer dos Poderes, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, o subsídio mensal, em espécie, dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais . (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 57, de 21/05/08)
E os “Vereadores”?
Poderão eles, pela redação do § 7º do art. 33 da Constituição do Estado, terem elevado o teto remuneratório ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça?
A dúvida se coloca na medida em que a Emenda Constitucional Estadual nada fala de “Vereadores”.
Como destacado no texto acima, disse a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul que somente os “Deputados Estaduais” não serão beneficiados com o teto remuneratório modificado.
Ou seja, lançando mão da tese de que a expressão “Vereadores” – ao final do § 12 do artigo 37 da CF/88 – permite interpretar que os Estados Membros podem alterar o teto remuneratório também dos Municípios; tem-se que – por dedução lógica – a absoluta ausência da expressão “Vereadores” na Constituição Estadual permite concluir que o Constituinte Estadual não pretendeu estender o subsídio dos Desembargadores do TJRS também ao Municípios, ao redigir o § 7º do art. 33 da Constituição do Estado.
Porque se efetivamente quisesse estender o teto modificado aos Municípios, deveria o Constituinte local – necessariamente – ressalvar que o teto modificado – para além dos “Deputados Estaduais” - também não se estenderia aos “Vereadores”, justamente em razão da proibição já contida no § 12 do art. 37 da Lei Maior.
Tanto é assim, que a Constituição do Estado de São Paulo, ao se valer da prerrogativa do § 12 do artigo 37 da CF, quando modificou o teto remuneratório no âmbito daquele Estado Paulista, por ser intenção daquele Constituinte local, disse expressamente que também estava alterando o teto em âmbito municipal.
É a colaboração que recolho da manifestação do Sindicato dos Servidores da Câmara Municipal de Porto Alegre – SINDICÂMARA que, por ocasião de manifestação no agravo regimental nº 70077731768, na condição de amicus curiae, trouxe cópia da Emenda Constitucional nº 46, à Constituição do Estado de São Paulo, publicada no Diário Oficial daquele Estado em 09/06/2018, com o seguinte texto (fl. 265 dos autos do agravo regimental):
Note-se que o Constituinte Estadual Paulista, ao aumentar o teto remuneratório no âmbito daquele Estado, valendo-se do § 12 do artigo 37 da CF, disse expressamente que o teto alterado incidia “no âmbito do Estado de São Paulo e seus Municípios (...), não se aplicando o disposto aos subsídios dos Deputados Estaduais e Vereadores .”
Claro que não estamos aqui a analisar a Constitucionalidade da Emenda Constitucional Paulista, em face da Constituição Federal.
Contudo, a redação daquela emenda Constitucional de São Paulo, em sede de interpretação analógica, confirma o entendimento ora defendido de que – caso o Constituinte Estadual Gaúcho quisesse realmente estender o novo teto remuneratório também aos Munícipios – deveria tê-lo feito expressamente na Constituição do Estado e com restrição aos “Vereadores”.
Logo, a completa omissão no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, quanto a eventual modificação de teto remuneratório dos Municípios, excepcionados os “Vereadores”, corrobora a tese aqui defendida de que o Constituinte Estadual Gaúcho não fez referência a teto remuneratório no âmbito municipal, ao promover modificação do limite remuneratório no âmbito estadual.
Isso, caso se queira considerar viável o entendimento de que o § 12 do artigo 37 da CF, ao mencionar “Vereadores”, permite a modificação, também, do teto remuneratório em nível municipal pelo Constituinte Estadual.
Seja como for, por tudo o que foi dito, o § 2º da Lei Municipal nº 12.248/17 também apresenta vício de INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.
Por fim, convém destacar que a inconstitucionalidade da modificação de teto remuneratório municipal ao subsídio dos Desembargadores do RS, já foi alvo de reconhecimento por este Colendo Órgão Especial, por ocasião do julgamento da ADI nº 70073063646, in verbis:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE IJUÍ. LEIS-IJUÍ Nº 6.353, 6.354, 6.355, 6.356 E 6.357 TODAS DE 13JAN16. NORMAS QUE ESTABELECEM COMO TETO DE REMUNERAÇÃO O SUBSÍDIO DO MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AFRONTA AO ART. 37, XI DA CF E ART. 8º, CAPUT DA CE. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL CONFIGURADA. 1. O inciso II do art. 1º das Leis-Ijuí nº 6.353/16, 6.354/16, 6.355/16, 6.356/16 e 6.357/16, cujas redações são idênticas, reproduzem apenas uma parte do art. 37, XI da CF, pois não levou em consideração a regra que limita a remuneração dos servidores municipais dentro do que foi estabelecido constitucionalmente, ofendendo frontalmente o princípio da simetria. 2. Da simples leitura do dispositivo constitucional, percebe-se que a reprodução da regra na legislação municipal não foi feita por completo. O fato é que o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal corresponde ao teto remuneratório para todos os agente públicos e o subteto remuneratório, no âmbito municipal, é o subsídio percebido pelo Prefeito. 3. Não é possível a aplicação de interpretação conforme a Constituição Federal, como pretende a Câmara Municipal de Vereadores de Ijuí, sem que afete a redação original do texto defeituoso.
4. A inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, via de regra tem eficácia ex tunc, sendo possível a atribuição de efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade somente em situações excepcionais que causem risco à segurança jurídica, o que não é o caso. 5. Evidenciada a ofensa aos arts. 8º, caput, da CE-89, bem como ao art. 37, caput e XI, da CF- 88, a procedência da ação direta de inconstitucionalidade é medida que se impõe. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70073063646 , Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Nelson Antônio Monteiro Pacheco, Julgado em 11/12/2017)
Portanto, procede o pedido declaratório de inconstitucionalidade do § 2º da Lei Municipal nº 12.248, sendo de rigor reconhecer também, por arrastamento , a inconstitucionalidade do artigo 3º da mesma Lei, o qual, por força dispositivo objeto do pedido, revogou os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei Municipal 6.309/1988.
ANTE O EXPOSTO, rejeito a preliminar e JULGO PROCEDENTE o pedido para DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE formal e material do parágrafo 2º do artigo 1º, e, por arrastamento, também do artigo 3º da Lei n.º 12.248, de 23 de maio de 2017, do Município de Porto Alegre por manifesta violação ao artigo 37, inciso XI da Constituição Federal (norma de reprodução obrigatória), combinado com os artigos 8º, caput, 10, 31, parágrafo 1º, inciso III, e 60, inciso II, alínea a, todos da Constituição Estadual.
DES.ª DENISE OLIVEIRA CEZAR – Bem, Presidente, vou fazer uma divergência muito singela. Realmente não posso entender como de reprodução obrigatória, na Constituição do Estado, a norma que diz respeito à fixação do teto remuneratório do Município, porque são entes federados absolutamente independentes.
Embora a Constituição da República, que trata de todos os entes federados, disponha, num mesmo artigo, a respeito do teto remuneratório da União, dos Estados e dos Municípios, essa norma se destina a cada ente na sua esfera de competência de atribuição, de organização e funcionamento da sua administração pública.
Se avançasse no mérito, provavelmente avançarei, estou acompanhando o entendimento de Vossa Excelência de que é evidentemente clara e irretorquível a definição da Consti...
Disponível em: http://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/646536389/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-70077158285-rs/inteiro-teor-646536399

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