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Timestamp: 2018-12-19 06:07:06+00:00

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﻿ Sentencia 2013-00264 de marzo 19 de 2015
SENTENCIA 2013-00264 DE 19 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR EN CUANTO A DECISIONES PROFERIDAS POR LAS ASAMBLEAS GENERALES DE CAJAS DE COMPENSACIÓN. SE PRECISA QUE NINGUNA DE LAS NORMAS QUE FACULTAN A LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR PARA EJERCER LA INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, LA HABILITAN PARA IMPROBAR LAS DECISIONES DE SUS ASAMBLEAS GENERALESPOR TANTO, SI OCURRE TAL CIRCUNSTANCIA SE ESTARÍA CONFIGURANDO UNA EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, QUÓRUM SOCIETARIO, CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, CONSEJO SUPERIOR DE SUBSIDIO FAMILIAR, SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR
Sentencia 2013-00264 de marzo 19 de 2015
Expediente: 11001-03-24-000-2013-00264-00
Demandante: Caja de Compensación Familiar - Cafam
Demandado: Superintendencia del Subsidio Familiar
Bogotá, D.C., diez y nueve de marzo de dos mil quince.
4.1. El acto administrativo acusado.
El acto parcialmente demandado es el artículo 1º de la Resolución 421 de 18 de julio de 2012, proferida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, en cuanto imprueba el segundo párrafo de la proposición 2, Regla General adoptada por la Asamblea General de Cafam en reunión celebrada el martes 22 de mayo de 2012, cuyo texto es del siguiente tenor:
ART. PRIMERO.—Improbar la parte pertinente de las decisiones de la Asamblea General Ordinaria de Afiliados a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, CAFAM, en reunión deI 22 de mayo de 2012, referente al segundo párrafo de la proposición 2 y proposición 3, de conformidad con la parte motiva del presente proveido(1).
La regla adoptada por la Asamblea General de Cafam en materia de honorarios y que fue posteriormente improbada por la demandada, reza lo siguiente:
Realizada por: ACCIONES Y VALORES, CLÍNICA DE OCCIDENTE, RAYOVAC, VARTA S.A., CAPITALIZACIONES MERCANTILES LTDA., MULTIPAN DÉ COLOMBIA S.A. Y FONANDES S.A.S.
“Se fija como remuneración mensual por honorarios para cada uno de los miembros del Consejo Directivo, un valor equivalente a un salario y medio mínimo mensual vigente neto, siempre y cuando asistan a por lo menos una reunión al mes.
Los mismos honorarios y bajo las mismas condiciones, recibirán cada uno de los miembros del Consejo Directivo que formen parte del Comité de Auditoría previsto en el sistema de control interno de la Corporación.
Sometida a consideración de la Asamblea, es aprobada por UNANIMIDAD”.
4.2. El problema jurídico a resolver.
De acuerdo con la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, el objeto del presente litigio consiste en determinar si el artículo 1º de la Resolución 421 de 18 de julio de 2012, proferida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, es o no violatorio de los artículos 6º, 29, 121 y 230 de la Constitución; 6º de la Ley 25 de 1981; 3º, 7º y 12 del Decreto 2150 de 1992; 20 de la Ley 789 de 2002; 22, 23 y 26 del Decreto Reglamentario 341 de 1988 y 42 de la Ley 1437 de 2011, (1) por cuanto al improbar la reforma estatutaria adoptada por la Asamblea General de Cafam en sesión celebrada el día 22 de mayo de 2012 bajo el argumento de que en su aprobación no se tuvieron en cuenta los lineamientos trazados por la Superintendencia, incurrió la Superintendencia en un exceso en el ejercicio de sus funciones de inspección vigilancia y control; (2) por cuanto al soslayar la Superintendencia las normas legales y estatutarias que regulan las condiciones que deben cumplirse en materia de convocatoria, quórum y número de votos requeridos para la adopción de una reforma estatutaria, se configuró una extralimitación de funciones; y (3) porque dicha entidad de vigilancia violó el debido proceso y motivó de manera indebida el acto acusado.
4.3. Las normas supuestamente violadas.
Las disposiciones que la parte actora relaciona como violadas, establecen ad pedem literae lo siguiente:
• Constitución Política de Colombia
ART. 6º—Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
ART. 121.—Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
ART. 230.—Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
• LEY 25 DE 1981
ART. 6º—El Superintendente del Subsidio familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes atribuciones:
a. Ejercer la representación legal de la Superintendencia, dictar actos y expedir las providencias referentes a la administración de personal y contratos y, en general, dirigir las dependencias a su cargo(2);
b. Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo referente al subsidio familiar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellos. En todo caso velar por el cumplimiento del objetivo del subsidio familiar de compensar los ingresos de los trabajadores de más bajos salarios, en proporción al número de personas a cargo;
c. Establecer o promover programas de coordinación entre los diferentes sistemas e instituciones del subsidio familiar tendientes a mejorar la compensación entre recaudos y pagos, y a disminuir los costos administrativos de las entidades vigiladas. En desarrollo de estos propósitos de afiliación de los empleadores y en el acceso a los servicios establecidos por las entidades bajo su vigilancia;
d. Estatuir normas y procedimientos uniformes para la elaboración, registro y control de los presupuestos y de la contabilidad de las entidades bajo su vigilancia. Semestralmente las entidades presentarán al superintendente los estados financieros correspondientes al ejercicio, para que este formule sus observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada;
e. Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, el límite máximo del monto anual de las inversiones, los gastos administrativos y la formación de las reservas, todo con el fin de procurar el máximo beneficio individual de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar.
f. Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse;(3)
g. Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad;
h. Reconocer, suspender, aprobar o improbar los estatutos internos de cada entidad sometida a su vigilancia; su personería jurídica; los actos de elección de sus asambleas de afiliados y organismos directivos;
i. Llevar el registro de las instituciones bajo su vigilancia, reconocer y ordenar el registro de sus representantes legales, de los integrantes de los consejos directivos y de los nombramientos que estos efectúen;
j. Velar por el cumplimiento del régimen de incompatibilidades para el ejercicio de sus funciones directivas y de elección dentro de la organización de las entidades bajo su vigilancia;
k. Imponer por medio de resoluciones motivadas las sanciones pecuniarias a que se hagan acreedores los representantes legales, miembros de Consejos Directivos y funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia;
l. Previa la aprobación impartida por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, al presupuesto anual de la Superintendencia del Subsidio Familiar, liquidar la contribución que le corresponda a cada una de las entidades sometidas a su vigilancia para proveer los ingresos correspondientes para su propio funcionamiento;
m. Comprobar que el revisor fiscal y su suplente, elegido por la asamblea, reúnan los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para estos cargos;
n. Ejecutar el control administrativo, financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia y cumplir las funciones que el Presidente de la República lo delegue(4).
• DECRETO 2150 DE 1992
ART. 3º—Competencia. Corresponde a la Superintendencia de Subsidio Familiar la vigilancia e inspección de las siguientes instituciones:
1. Las Cajas de Compensación Familiar;
2. Las demás entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar, en cuanto al cumplimiento de este servicio;
3. Las entidades que constituyan o administren una o varias de las entidades sometidas a su vigilancia, siempre que comprometan fondos del subsidio familiar.
ART. 7º—Funciones del Superintendente. El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones:
1. Ejercer la dirección de la Superintendencia, dictar los actos y providencias referentes a la administración de personal, y en general, dirigir las dependencias a su cargo;
2. Nombrar, remover y distribuir los funcionarios de la entidad y reasignar competencias entre las distintas dependencias, cuando ello resulte necesario para el mejor desempeño del servicio;
10. Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse;
11. Con el objeto de propender a la más eficiente administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad(5);
13. Aprobar o improbar los estatutos internos de cada entidad sometida a su vigilancia así como las modificaciones que se hagan a ellos;
14. Aprobar o improbar los actos de elección y de decisión de sus asambleas de afiliados y organismos directivos;
15. Llevar el registro de las instituciones bajo su vigilancia, reconocer y ordenar el registro de sus representantes legales, los integrantes de los Consejos Directivos y Revisores Fiscales, y posesionarlos en sus cargos;
16. Velar por el cumplimiento del régimen de incompatibilidades e inhabilidades para el ejercicio de funciones directivas y de elección dentro de la organización de las entidades bajo su vigilancia;
17. Absolver las consultas que se presenten en relación con las normas legales sobre subsidio familiar y las estatutarias sobre instituciones sometidas a su control;
18. Comprobar que el Revisor Fiscal y su suplente, elegidos por la asamblea del ente vigilado, reúnan los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para el desempeño de estos cargos;
19. Comprobar que el Director Administrativo y los Consejeros Directivos de los entes vigilados reúnan los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para el desempeño de estos cargos;
20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su vigilancia;
a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada.
27. Las demás que le atribuya la ley.
ART. 12.—Funciones de la División Legal. A la División Legal le corresponde:
1. Estudiar y tramitar para la aprobación los estatutos internos, el reconocimiento, suspensión y cancelación de las personerías jurídicas, la aprobación o improbación de los actos de elección de sus asambleas de afiliados y organismos directivos de cada entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia;
2. Velar por el cumplimiento del régimen de incompatibilidades e inhabilidades para el ejercicio de las funciones directivas y de elección dentro de la organización de las entidades bajo vigilancia de la Superintendencia del Subsidio Familiar;
3. Comprobar que el revisor fiscal y su suplente, elegidos por la asamblea del ente vigilado, reúnan los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para el desempeño de estos cargos;
4. Comprobar que el Director Administrativo y Consejeros Directivos de los entes vigilados reúnan los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para el desempeño de estos cargos;
5. Mantener el depósito legal de los estatutos de las entidades sometidas al control de la Superintendencia;
6. Expedir las certificaciones sobre existencia y representación legal de las entidades sometidas al control de la Superintendencia;
7. Expedir copias auténticas de los estatutos y documentos que hayan sido depositados en dicha entidad;
8. Llevar el registro de las instituciones bajo la vigilancia de la Superintendencia, reconocer y ordenar el registro de sus representantes legales, de los Revisores Fiscales, de los integrantes de los Consejos Directivos y de los nombramientos que estos efectúan;
9. Proyectar los actos de revocatoria directa y los recursos de reposición que interpongan en contra de los actos administrativos de la Superintendencia;
10. Proyectar resoluciones motivadas para la imposición de sanciones a los representantes legales, miembros de los Consejos Directivos y funcionarios de las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia;
11. Las demás funciones que el Superintendente le asigne o delegue.
• LEY 789 DE 2002
ART. 20.—Régimen de Inspección y Vigilancia. Las autorizaciones que corresponda expedir a la autoridad de inspección, vigilancia y control, se definirán sobre los principios de celeridad, transparencia y oportunidad. Cuando se trate de actividades o programas que demanden de autorizaciones de autoridades públicas, se entenderá como responsabilidad de la respectiva Caja o entidad a través de la cual se realiza la operación, la consecución de los permisos, licencias o autorizaciones, siendo función de la autoridad de control, verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley. Las autorizaciones a las Cajas se regularán conforme los regímenes de autorización general o particular que se expidan al efecto. El control se ejercerá de manera posterior sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia.
Para efecto de las solicitudes de información que se deban tramitar por otros órganos de control diferentes a las entidades de supervisión señaladas, tendrán los siguientes principios:
1. Coordinación interinstitucional. Conforme este principio, no se podrán modificar los reportes que hayan sido definidos por las Superintendencias del ramo, en relación a la información o procedimientos que allí se contienen.
2. Economía. No se podrá solicitar en forma duplicada información que se reporta a las entidades de control antes citadas. Para este efecto, los organismos de control que requieran información remitida a las Superintendencias mencionadas, deberán solicitarla a estas últimas. Cuando se requieran controles permanentes o acciones particulares de inspección, vigilancia y control, deberá acudirse a las Superintendencia de Subsidio y Salud, con el propósito de que se adelanten en forma coordinada.
Los estados financieros, que se reporten conforme las reglas contables que se definan por la Superintendencia Nacional de Salud y Superintendencia del Subsidio Familiar, deberán ser aceptados para todos los efectos, por todas las entidades con funciones de consolidación contable. Para efecto de las reglas contables y presentación de estados financieros que se deban expedir frente a las entidades mencionadas, primarán criterios que se definan por las entidades de supervisión mencionadas 104.
PAR. 1º—Las personas naturales que sean designadas por la Superintendencias de Subsidio y Salud para los procesos de intervención, se entenderán vinculadas por el término en que dure su labor o por el término en que dure la designación. Se entenderá, cuando medie contrato de trabajo, como contrato a término fijo las vinculaciones antes mencionadas. Para los procesos de intervención se podrá acudir al instrumento de gestión fiduciaria a través de las entidades facultadas al efecto. El control se ejercerá por regla general de manera posterior, salvo en aquellas Cajas en que la Superintendencia de Subsidio Familiar mediante resolución motivada que así lo disponga.
PAR. 2º—Será facultad del Gobierno Nacional, definir los casos en que será procedente la liquidación voluntaria de ramos de actividad de las Cajas de Compensación o Entidades Promotoras de Salud.
PAR. 3º—La inspección, vigilancia y control de las operaciones de crédito previstas en el numeral 11 del Artículo 16 de esta ley será ejercida por la Superintendencia de Subsidio Familiar dando aplicación a las reglamentaciones que dicte, de manera general para los establecimientos de crédito, la Superintendencia Bancaria para la administración del riesgo crediticio, especialmente en los temas relacionados con el registro, contabilización y establecimiento de provisiones sobre cartera de créditos.
• DECRETO REGLAMENTARIO 341 DE 1988
ART. 22.—Las decisiones que adopte la asamblea general con plena observancia de los requisitos de convocatoria y quórum deliberatorio y decisorio, exigidos por las normas legales y estatutarias, obligan a todos los miembros o afiliados de la caja de compensación familiar, siempre y cuando tengan carácter general y guarden armonía con la ley y con los estatutos.
ART. 23.—Las decisiones que se adopten sin observancia de los requisitos de convocatoria y quórum, sin el número de votos establecido legal o estatutariamente o excediendo el objeto legal de las cajas de compensación familiar, no serán válidas, previa calificación de la Superintendencia del Subsidio Familiar. El cumplimiento de las adoptadas con carácter individual no podrá exigirse a los afiliados ausentes o disidentes.
ART. 26.—Las decisiones de las asambleas podrán objetarse ante la Superintendencia dentro del mes siguiente a la fecha de la reunión. Esta facultad podrá ejercerse por cualquier afiliado hábil de la corporación, por el Revisor Fiscal, por el funcionario delegado por parte de la misma Superintendencia para presenciar el desarrollo de la asamblea o por cualquier persona que acredite un interés legítimo para ello.
• LEY 1437 DE 2011
ART. 42.—Contenido de la decisión. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada.
4.3. Análisis del caso particular.
Antes de abordar el estudio del caso, debe la Sala poner de presente que en la Audiencia Inicial celebrada el día 1º de diciembre de 2014 el Despacho declaró no probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda.
Luego de notificarse en estrados esa decisión, la apoderada de la demandada manifestó de manera expresa que “La Superintendencia no va a presentar recurso”, motivo por el cual no puede volver a plantearse esa discusión en el sub lite. Por ello, al reiterar de nuevo en su alegato de conclusión las excepciones que ya fueron decididas, incurre dicha profesional en una equivocación, al desconocer que la providencia que decidió tales excepciones ya cobró fuerza ejecutoria, lo cual además de distraer en forma innecesaria la atención de la Sala, contradice el principio condensado en la máxima “venire contra factum proprium non valet”, según el cual no es lícito, admisible ni correcto que una persona actúe en contravía de su propia conducta anterior.
En lo que concierne al hecho de que la Asamblea General de Cafam al aprobar el 22 de mayo de 2012 la reforma estatutaria de la cual forma parte el acto demandado no haya tenido en cuenta los “lineamientos trazados” por la Superintendencia, la Sala considera que la demandada incurrió ciertamente en una indebida motivación del acto administrativo, en una violación del derecho de defensa y en un exceso en el ejercicio de sus funciones de inspección vigilancia y control, pues como bien lo señala el Ministerio Público en su vista fiscal al invocar algunos apartes de la Sentencia T-108 de 2012, proferida por la honorable Corte Constitucional, el destinatario de una decisión administrativa mediante la cual se ha resuelto en forma adversa alguna petición “debe contar con todas las condiciones sustanciales y procesales para la defensa de sus intereses y para ello, por supuesto, requiere conocer los motivos de una determinada decisión a fin de controvertirla adecuadamente. [...] Es así como se reitera que un acto administrativo a través del cual se pronuncia la administración de fondo sobre el derecho de un ciudadano, que no esté debidamente motivado, vulnera su derecho fundamental al debido proceso administrativo. Tales actos deben contener las circunstancias de hecho y las razones de derecho que han llevado a su expedición, es decir, una fundamentación fáctica que no se base en meras afirmaciones, y una argumentación jurídica que no se limite a la citación de las normas relacionadas con el tema. La administración tiene el deber de hacer públicas las razones que conducen a adoptar tal decisión, siempre, pero especialmente, cuando el acto va a frustrar un interés de los gobernados, un deber que tiene fundamento en el derecho a la defensa (C.P., art. 29), ya que este derecho sólo puede efectivizarse si la administración consagra las razones que la conducen a tomar una decisión [...]”.
En este caso concreto, la simple revisión de las consideraciones expuestas por la Superintendencia del Subsidio Familiar en la Resolución 421 de 18 de julio de 2012, permite a la Sala concluir que la Administración no señaló en efecto de manera explícita, clara e inequívoca las razones por las cuales improbó parcialmente la reforma estatutaria adoptada por la Asamblea General, en el aparte referido a los honorarios a que tienen derecho los miembros del Consejo Directivo de Cafam por su participación en las sesiones del Comité de Auditoría, al señalar simple y llanamente que esa medida contraría los lineamientos trazados por ese organismo de control, sin entrar a especificarlos de manera expresa.
En efecto, en las consideraciones del acto acusado se señaló de manera expresa lo siguiente:
“Ahora bien, frente a la proposición de la Asamblea de fijar honorarios equivalentes a un salario y medio mínimo legal mensual vigente a cada uno de los miembros del Consejo de Directivo que conformen el Comité de Auditoría previsto en el sistema de control interno de la Caja, esta Superintendencia no puede aprobarla, la misma está en contravía de los lineamientos trazados por esta entidad de Inspección, Vigilancia y Control, pese a que el tema no es creación legal, en la actualidad se restringe a lo que en tal sentido haya decidido la asamblea de afiliados en cada caso, considerando que es justamente la asamblea la que elige a un sector de los miembros del órgano colegiado y es la máxima autoridad de cada Caja de Compensación Familiar” (resalta la Sala).
Esa falencia, a juicio de la Sala, constituye un motivo más que suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda, al impedirle a Cafam el ejercicio del derecho fundamental antes mencionado, configurándose una clara violación del artículo 29 de la Carta.
De igual modo resulta cuestionable que la Superintendencia del Subsidio Familiar, a pesar de haber admitido que en la aprobación de la reforma estatutaria se cumplieron todas las condiciones legales y reglamentarias en materia de convocatoria, quórum y número de votos requeridos para su adopción, haya decidido improbar el aparte ya mencionado, cuando lo cierto es que ninguna de las normas que facultan a la Superintendencia para ejercer la inspección, vigilancia y control de las Cajas de Compensación Familiar, la habilitan para improbar las decisiones de sus Asambleas Generales, por la inobservancia de unos lineamientos que no fueron determinados en las consideraciones del acto demandado, con lo cual se configura la alegada extralimitación de funciones.
En cuanto a los argumentos aducidos por la apoderada de la Superintendencia, debe la Sala destacar que todos ellos se fundan en razones de mera conveniencia, olvidándose que en los procesos de nulidad lo que se examina es la legalidad de los actos administrativos acusados.
En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley
1. DECLARAR la nulidad del artículo 1º de la Resolución 421 de 18 de julio de 2012, proferida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, “Por la cual se aprueban las decisiones adoptadas por la Asamblea General de Afiliados a la Caja de Compensación Familiar, Cafam, y se toman otras determinaciones”, de conformidad con las consideraciones señaladas en esta providencia.
2. Una vez quede en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.
1 El texto tachado es el demandado.
2 El aparte tachado fue declarado inexequible.
3 Declarado inexequible.
4 El aparte tachado fue declarado inexequible.
5 El aparte tachado fue declarado inexequible.

References: artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 resolución 
 Artículo 16
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 1
 Resolución