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Timestamp: 2016-10-27 22:49:15+00:00

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101 Ib 18934. Urteil vom 11. Juli 1975 i.S. Eidg. Departement des Innern gegen Marugg und Mitbeteiligte und Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden
Protection des eaux, autorisation de construire. 1. Qualit� du D�partement f�d�ral de l'int�rieur pour former un recours de droit administratif. D�lai de recours. La partie adverse ne peut tirer aucun argument en sa faveur du fait que la d�cision n'a �t� communiqu�e qu'apr�s coup au D�partement (consid. 1). 2. Rapport entre l'art. 19 et l'art. 20 LPEP. Interpr�tation de l'art. 20 formul� de mani�re inexacte (confirmation de la jurisprudence). L'art. 20 s'applique lorsque le bien-fonds est situ� � l'int�rieur du p�rim�tre du plan directeur des �gouts, mais hors des zones de construction. Notion de la zone de construction (consid. 2). 3. Principe de la bonne foi. Assurance donn�e par la commune quant � l'octroi d'une autorisation de construire? (consid. 3). Faits � partir de page 190
Die Baugesellschaft Mutschacker, welcher Max Marugg Ren� Glauser und August Suter angeh�ren, ersuchte Anfang 1974 die Gemeinde Zizers um die Bewilligung f�r den Bau eines Einfamilienhauses. Die kommunale Baukommission lehnte das Gesuch ab mit der Begr�ndung: Der Bauplatz befinde sich ausserhalb der Bauzone, und ein sachlich begr�ndetes Bed�rfnis im Sinne von Art. 20 GSchG und Art. 27 der Allgemeinen Gew�sserschutzverordnung (AGSchV) sei nicht nachgewiesen. Art. 25 der Bauordnung (BO) der Gemeinde Zizers, welcher nicht landwirtschaftliche Bauten im �brigen Gemeindegebiet unter bestimmten Bedingungen zulasse, sei durch das GSchG von 1971 �berholt.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden hiess die Beschwerde der Mitglieder der Baugesellschaft gegen diesen Entscheid teilweise gut und wies die Sache zu neuer Pr�fung des Baugesuches an die Vorinstanz zur�ck (Urteil vom 28. August 1974). Es f�hrte aus, der Bauplatz liege innerhalb des im generellen Kanalisationsprojekt (GKP) der Gemeinde abgegrenzten Gebietes, so dass Art. 20 GSchG nicht anwendbar sei. Auf jeden Fall verstosse der Standpunkt der Gemeinde gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, weil sie seinerzeit die Baubewilligung zugesichert habe. Das neue GSchG habe Art. 25 BO Zizers nicht ausser Kraft gesetzt. Falls nicht die von der Vorinstanz noch abzukl�renden Druckverh�ltnisse bei der Wasserversorgung oder bis jetzt nicht erw�hnte zwingende Vorschriften dem Bauvorhaben entgegenst�nden, sei die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen.
Gegen den Entscheid des kantonalen Gerichts, der den Parteien des kantonalen Verfahrens am 10. Januar und dem Eidg. Departement des Innern (EDI) am 11. Februar 1975 zugestellt worden ist, hat diese Beh�rde beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt, das Urteil aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. Das kantonale Gericht und die Mitglieder der Baugesellschaft beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Die Gemeinde Zizers schliesst auf Gutheissung der Beschwerde.
1. a) Nach Art. 103 lit. b OG ist das EDI als in der Sache - auf dem Gebiete des Gew�sserschutzes - zust�ndiges Departement zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichtes legitimiert. Diese Beschwerdelegitimation kann selbstverst�ndlich nicht von der Bedeutung und Tragweite der im konkreten Fall im Streite liegenden Frage abh�ngig sein. Es ist Sache des beschwerdeberechtigten Departementes zu entscheiden, ob es den Weiterzug eines Entscheides wegen der pr�judiziellen Tragweite oder wegen der Bedeutung des Einzelfalles f�r notwendig erachtet.
Zu Unrecht wirft das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden den dortigen "Gew�sserschutz-Instanzen" vor, sie h�tten die Frist zur Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde verpasst und m�chten nun mit Hilfe des EDI ein "rechtskr�ftiges" Urteil aufheben. Die Gemeinde Zizers und die kantonalen "Gew�sserschutz-Instanzen" hatten offensichtlich keine M�glichkeit, den beanstandeten Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten (vgl. Urteil Gemeinde Parpan vom 22. Februar 1974, teilweise ver�ffentlicht in BGE 100 Ia 274). Nach der Rechtsprechung ist eine Gemeinde auch nicht legitimiert, in Gew�sserschutzsachen der vorliegenden Art den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiterzuziehen (BGE 99 Ib 213 ff. E. 4 und zit. Urteil vom 22. Februar 1974, nicht publizierte E. 3). Nur die zust�ndige Bundesbeh�rde ist befugt, in einem solchen Fall das �ffentliche Interesse an der Durchsetzung des Gew�sserschutzrechts im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht zu vertreten.
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann auch geltend gemacht werden, von den kantonalen Beh�rden sei das Verwaltungsrecht des Bundes - im vorliegenden Fall das Gew�sserschutzrecht - nicht zur Anwendung gebracht worden, obschon es angewendet werden sollte. Die Versicherung des Verwaltungsgerichts, das angefochtene Urteil st�tze sich nicht auf gew�sserschutzrechtliche �berlegungen, vermag daher die Beschwerdelegitimation des EDI nicht auszuschliessen. Bundesrecht kann auch dadurch verletzt werden, dass man es zu BGE 101 Ib 189 S. 192Unrecht nicht anwendet. Das EDI ist im Bereich des Gew�sserschutzes zu einer entsprechenden R�ge legitimiert.
c) Auch der Einwand, f�r die Beschwerdegegner sei das Urteil des Verwaltungsgerichtes in Rechtskraft erwachsen, weil innert 30 Tagen seit der an sie ergangenen Mitteilung keine Beschwerde eingereicht worden sei, ist unbehelflich. Der in diesem Zusammenhang erw�hnte Art. 107 Abs. 3 OG bezieht sich nach seiner systematischen Stellung auf die Berechnung der Beschwerdefrist. Die mangelhafte Er�ffnung eines Entscheides soll die Rekursm�glichkeit f�r den Adressaten nicht beeintr�chtigen. Aus dieser Vorschrift l�sst sich nicht ableiten, andere am Verfahren Beteiligte k�nnten gegen die wegen mangelhafter Er�ffnung nachtr�glich noch zul�ssige Einreichung eines Rechtsmittels den Einwand erheben, der Entscheid sei f�r sie in Rechtskraft erwachsen. W�re Art. 107 Abs. 3 OG so zu verstehen, so w�rde er in vielen F�llen einer mangelhaften Er�ffnung zu einem unl�sbaren Widerspruch f�hren, indem derjenige, welchem der Entscheid nicht vorschriftsgem�ss er�ffnet wurde, zwar hinterher die Anfechtungsm�glichkeit noch h�tte, aber damit von vornherein dort nicht zum Ziel gelangen k�nnte, wo f�r andere am Verfahren Beteiligte die formelle Rechtskraft bereits eingetreten ist. Zu den "Nachteilen", welche Art. 107 Abs. 3 OG ausschliessen will, geh�rt die durch eine Beschwerde, welche wegen mangelhafter Er�ffnung erst nachtr�glich eingegangen ist, veranlasste �berpr�fung eines vorher f�r rechtskr�ftig gehaltenen Entscheides nicht.
d) Die Berufung auf die f�r die Parteien des kantonalen Verfahrens eingetretene formelle Rechtskraft des angefochtenen Entscheides steht dem Eintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht entgegen. Da dem EDI das Urteil des Verwaltungsgerichtes vorerst nicht mitgeteilt wurde, begann f�r die zust�ndige Bundesbeh�rde die Beschwerdefrist von 30 Tagen erst mit der nachtr�glichen Zustellung des Entscheides. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unbestrittenermassen innert dieser Frist erhoben worden.
e) Wegen der Versp�tung der Er�ffnung des Entscheides gegen�ber dem EDI und der Einreichung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Ablauf von 30 Tagen seit der Zustellung des Urteils an die Baugesellschaft Mutschacker ist �brigens den Gesellschaftern kein Nachteil erwachsen. Der angefochtene BGE 101 Ib 189 S. 193Entscheid ist ein R�ckweisungsentscheid, nicht eine definitive Baubewilligung; irgendwelche Dispositionen konnten gest�tzt darauf nicht getroffen werden. Bereits durch Brief vom 30. Januar 1975 gab das EDI dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden unter Zustellung einer Kopie an den Anwalt der Baugesellschaft Mutschacker bekannt, dass es die Frage einer Beschwerdef�hrung gegen das kurz vorher - am 10. Januar 1975 - den Parteien schriftlich er�ffnete Urteil pr�fen m�chte und daher um Mitteilung dieses Urteils ersuche. Die Gesuchsteller und Beschwerdegegner wurden also sogar innert der Frist von 30 Tagen seit der ersten Er�ffnung des Urteils auf die M�glichkeit der Beschwerde durch das EDI aufmerksam gemacht. Sie konnten somit nie in guten Treuen der Auffassung sein, es liege eine definitive, unanfechtbare Entscheidung vor. Die Frage, inwiefern gutgl�ubiges Handeln gest�tzt auf einen scheinbar rechtskr�ftigen Entscheid bei der Beurteilung einer nachtr�glichen Beschwerde ber�cksichtigt werden m�sste, stellt sich im vorliegenden Fall nicht (vgl. BGE 96 I 694 E. 2c). Die Tatsache, dass das den Gesuchstellern am 10. Januar 1975 er�ffnete Urteil vom EDI erst binnen 30 Tagen seit seiner Zustellung an diese Beh�rde (11. Februar 1975) formell angefochten werden konnte, hat somit auf die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde keinen Einfluss. Es ist auf alle R�gen in vollem Umfang einzutreten.
2. Der in Frage stehende Bauplatz befindet sich ausserhalb der Bauzone, aber innerhalb des die Bauzone �berschreitenden Perimeters des GKP.
a) Die Auffassung, in dieser Situation lasse sich dem GSchG �berhaupt keine L�sung entnehmen, ist offensichtlich nicht haltbar. Mit den Vorschriften der Art. 19 und 20 GSchG wollte der Gesetzgeber eine l�ckenlose Regelung aller F�lle von Neu- und Umbauten treffen. Dass der Wortlaut der Bestimmungen scheinbar eine L�cke offen l�sst, indem ein Bauvorhaben, das ausserhalb der Bauzone, aber innerhalb des GKP liegt, weder von Art. 19 noch von Art. 20 ohne weiteres erfasst wird, beruht auf einem durch die Entstehungsgeschichte erkl�rbaren Versehen: Entsprechend den Marginalien unterschied der bundesr�tliche Entwurf zwischen Baubewilligungen innerhalb und ausserhalb des GKP. Der St�nderat gab dem Art. 19 die heutige Fassung, welche vorab die Bauzonen BGE 101 Ib 189 S. 194und nur, wo solche fehlen, das GKP als massgebend erkl�rt (Amtl.Bull. S 1971 S. 139). Die Marginalien der Art. 19 und 20 blieben unver�ndert, und auch der Wortlaut von Art. 20 wurde der in Art. 19 vorgenommenen wichtigen Erg�nzung nicht angepasst. Daher ist in Art. 20 immer noch nur vom GKP die Rede, obschon die Bestimmung als Korrelat zu Art. 19 sinngem�ss so zu verstehen ist, dass sie sich auf das Gebiet ausserhalb der Bauzonen oder, wo solche fehlen, ausserhalb der GKP bezieht (vgl. BGE 101 I b 65). Trotz der unvollst�ndigen Formulierung des Art. 20 GSchG kann kein Zweifel dar�ber bestehen, dass der Gesetzgeber die Erteilung von Baubewilligungen gem�ss Art. 19 prim�r auf die Bauzone beschr�nken wollte und dass - beim Vorhandensein von Bauzonen - Bauvorhaben ausserhalb dieser Zonen nach Art. 20 zu beurteilen sind. Nur beim Fehlen von Bauzonen kommt behelfsm�ssig dem GKP die Abgrenzungsfunktion zu. Die vom St�nderat eingef�gte und vom Nationalrat best�tigte Regel, wonach bei Gemeinden mit rechtskr�ftiger Zonenplanung auf die Grenze der Bauzone und nicht auf das GKP abzustellen ist, muss folgerichtig angewendet werden, auch wenn versehentlich die Marginalien und der Wortlaut des Art. 20 GSchG der erg�nzten Fassung des Art. 19 nicht angepasst worden sind.
b) Aus dieser Auslegung ergibt sich f�r den vorliegenden Fall, dass das Baugesuch, welches sich auf ausserhalb der Bauzonen liegende Grundst�cke bezieht, gem�ss Art. 20 GSchG zu beurteilen ist. In der Regel wird der Perimeter des GKP mit dem Baugebiet �bereinstimmen (Art. 15 AGSchV). Trifft dies, wie im vorliegenden Fall, aus irgendeinem Grunde nicht zu, so ist nach der eindeutigen Fassung von Art. 19 der Zonenplan f�r die Anwendbarkeit dieser Vorschrift massgebend; die M�glichkeit von Bauten ausserhalb der Bauzonen richtet sich nach Art. 20. Dieser vom Gesetzgeber bestimmte Vorrang der Bauzonen gegen�ber dem GKP erscheint �brigens auch als sachlich begr�ndet: Ein GKP, dessen Perimeter das in der Zonenplanung ausgeschiedene Baugebiet �berschreitet, spiegelt entweder ein fr�heres Stadium einer vorwiegend auf kanalisationstechnischen �berlegungen beruhenden Planung wider oder umfasst - wie die Gemeinde dies im vorliegenden Fall geltend macht - auch Gebiete, die nur langfristig in mehreren Jahrzehnten eventuell f�r die �berbauung BGE 101 Ib 189 S. 195beansprucht werden m�ssen. Auf jeden Fall entspricht es dem Sinn der Art. 19/20 GSchG, Bauten auf einem ausserhalb der Bauzone, aber innerhalb des zu grossen GKP liegenden Grundst�ck nur zu bewilligen, wenn die Voraussetzungen von Art. 20 gegeben sind. Auch der Nachweis der technischen M�glichkeit eines Anschlusses an die �ffentliche Kanalisation vermag die Bewilligung einer nicht standortbedingten Baute ausserhalb der Bauzone nicht zu begr�nden. Die durch den rechtskr�ftigen Zonenplan gegebenen Beschr�nkungen des Baugebietes d�rfen nicht auf diesem Wege umgangen werden.
c) Auch das Argument, unter gewissen Voraussetzungen k�nnten nach kommunalem Recht nicht landwirtschaftliche Bauten im �brigen Gemeindegebiet bewilligt werden (BO Zizers Art. 25 Abs. 2) und daher sei dieses Gebiet Bauzone im Sinne des Art. 19 GSchG, ist nicht stichhaltig. Unter einer Bauzone im Sinne des Gew�sserschutzrechts kann nur ein nach der massgebenden Planung f�r die �berbauung vorgesehenes Gebiet verstanden werden. Wollte man nicht eingezonte Parzellen, auf denen nach kommunalem Recht ausnahmsweise doch gebaut werden darf, sofern der Bauherr selber f�r die notwendige Erschliessung sorgt, ebenfalls zur "Bauzone" rechnen, so w�rde damit der raumplanerische Zweck der Art. 19 und 20 GSchG verkannt und die Erreichung eines wesentlichen Zieles dieser Gesetzgebung in klarer Weise vereitelt.
d) Dass die Gesuchsteller Marugg, Glauser und Suter im Sinne von Art. 20 GSchG/Art. 27 AGSchV ein sachlich begr�ndetes Bed�rfnis an der Erstellung des projektierten Neubaus auf dem vorgesehenen Platz nachweisen k�nnten, wird von keiner Seite geltend gemacht. Die richtige Anwendung des Gew�sserschutzrechts f�hrt somit zur Abweisung des Baugesuchs.
Die von der Vorinstanz getroffene Entscheidung ist mit dem Bundesrecht h�chstens vereinbar, sofern nach dem Grundsatz von Treu und Glauben wegen verbindlicher Zusicherung der Gemeinde die verlangte Bewilligung erteilt werden muss, obschon sie gem�ss Art. 19/20 GSchG nicht erteilt werden k�nnte.
3. Die Pr�fung der Frage des Vertrauensschutzes f�hrt zu folgendem Ergebnis:
a) Am 1. Juni 1966 schloss die Gemeinde Zizers mit Max BGE 101 Ib 189 S. 196Marugg eine Vereinbarung, worin sich dieser verpflichtete, innert Jahresfrist zur Erschliessung des Baugebietes s�dlich der Kessir�fe unter Aufsicht der Gemeinde und nach deren Pl�nen die notwendigen Wasser- und Kanalisationsleitungen auf eigene Kosten zu erstellen. Die Gemeinde erkl�rte sich ihrerseits bereit, die erstellten Kanalisations- und Wasserleitungen sp�testens nach 10 Jahren k�uflich zu Eigentum zu �bernehmen. Die Berechnung des massgebenden �bernahmepreises wurde in der Vereinbarung geregelt.
b) Wie sich aus den Akten ergibt, wurden die Erschliessungsleitungen vertragsgem�ss erstellt. Durch eine als "Vergleich" bezeichnete Abmachung vom 16. M�rz 1972 �bernahm die Gemeinde die gem�ss der Vereinbarung vom 11. Juni 1966 erstellten Leitungen gegen Bezahlung von Fr. 52'000.--. Die f�r die Erschliessung (Wasserversorgung) des Gebietes notwendige Druckkesselanlage blieb im Eigentum von Marugg. In Ziff. 2 des "Vergleichs" wird ausdr�cklich festgehalten, dass die Vereinbarung vom 1. Juni 1966 damit hinf�llig werde.
c) Weder in der urspr�nglichen "Vereinbarung" (vom 1. Juni 1966) noch im "Vergleich" (vom 16. M�rz 1972) hat die Gemeinde dem Vertragspartner Marugg - etwa aufgrund eines �berbauungsprojektes - die bauliche Nutzung bestimmter Grundst�cke fest zugesichert. Wohl zeigt die getroffene finanzielle Abmachung mit einem freiwilligen Perimeter-Beitrag Maruggs von 30% der Leitungskosten, dass Marugg wegen der auf diese Weise zu erreichenden M�glichkeit baulicher Nutzung bereit war, die Erschliessungskosten vorzuschiessen und einen Teil davon selber definitiv zu �bernehmen (bzw. auf die von ihm realisierten Projekte zu �berw�lzen). In welchem Ausmass er aus der Erschliessung effektiv Vorteile hatte und welchen Anteil der Kosten er aufgrund des "Vergleichs" selber definitiv zu tragen bereit war, l�sst sich den Akten nicht entnehmen. Dies ist f�r die Entscheidung auch nicht ausschlaggebend; denn die mit der Gemeinde getroffenen Abmachungen enthalten auf jeden Fall keine verbindliche Zusicherung, dass auch die jetzt in Frage stehenden Grundst�cke �berbaut werden k�nnten. Nur wenn nachgewiesen w�re, dass der Beschwerdegegner Marugg durch eine derartige Zusicherung veranlasst worden w�re, eigene Mittel in die Kanalisationsleitung zu investieren und bei der �bernahme durch die BGE 101 Ib 189 S. 197Gemeinde nicht zur�ckzufordern, k�nnte sich die Frage stellen, ob nach Treu und Glauben der jetzt projektierte Bau doch zu bewilligen sei. Der Nachweis einer derartigen Zusicherung fehlt. Marugg konnte nicht davon ausgehen, er bekomme durch die Erstellung der Kanalisationsleitung einen Anspruch darauf, dass die �berbauung aller im Einzugsbereich dieser Leitung liegenden Grundst�cke bewilligt werde.
In den mit der Gemeinde getroffenen Abmachungen fehlt jedes derartige Versprechen. Aufgrund des "Vergleichs" hat die Gemeinde an Marugg als Ersteller der Leitungen "per Saldo aller Anspr�che" Fr. 52'000.-- bezahlt.
d) Nach der Rechtsprechung k�nnen beh�rdliche Zusicherungen nicht dazu f�hren, dass eine nach der massgeblichen Erkl�rung der Beh�rde eingetretene �nderung der gesetzlichen Vorschriften auf den Empf�nger der Zusicherung nicht anzuwenden w�re. Voraussetzung des Vertrauensschutzes ist also, dass die �nderung der beh�rdlichen Stellungnahme nicht auf einer Gesetzes�nderung beruht (BGE 99 Ib 101 ff. E. 4).
Das neue Gew�sserschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 ist am 1. Juli 1972 in Kraft getreten. Selbst wenn vor dem Bau der Kanalisationsleitung (1966) oder beim Abschluss des "Vergleichs" vom 16. M�rz 1972 (betr. �bernahme der Leitung) eine Auskunft oder Erkl�rung gegeben worden w�re, welche als Zusicherung der �berbauungsm�glichkeit f�r die in Frage stehenden Parzellen verstanden werden k�nnte, so st�nde eine solche Zusicherung der Anwendung des nachher in Kraft getretenen neuen Gew�sserschutzrechtes nicht entgegen.
e) Die aus Art. 20 GSchG sich ergebende Verweigerung der von der Baugesellschaft Mutschacker nachgesuchten Baubewilligung verst�sst somit nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Das angefochtene Urteil l�sst sich daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht halten.
100 IA 274,
96 I 694,
Art. 15 AGSchV suite... ,

References: Art. 20
 Art. 27
 Art. 25
 Art. 20
 Art. 25
 Art. 103
 BGE 
 BGE 
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 BGE 
 BGE 
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 19
 BGE 
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 19
 BGE 
 Art. 20
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 19
 Art. 20
 BGE 
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 25
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 19
 BGE 
 BGE 
 Art. 20

Art. 15