Source: https://podcrto.si/racunsko-sodisce-zakaj-ga-pravzaprav-imamo-in-kako-ucinkovito-je/
Timestamp: 2019-02-22 16:00:12+00:00

Document:
Računsko sodišče: zakaj ga pravzaprav imamo in kako učinkovito je • Pod črto
Vodilni uslužbenci državne agencije za trg vrednostnih papirjev (ATVP) so zelo zaposleni ljudje. Tako zelo, da si po njihovem lastnem prepričanju zaslužijo tudi več kot 10.000 evrov letnega dodatka k plači zaradi povečanega obsega dela . Poleg rednih delovnih zadolžitev se namreč po pojasnilih ATVP ukvarjajo še s posebnimi projekti, kot je na primer priprava predlogov zakonov s področja delovanja agencije.
Toda: tudi ostali javni organi sodelujejo pri pripravi zakonov s svojega področja delovanja. Za to delo vodilni v teh organih ne prejemajo nikakršnega dodatka.
Zakaj si je torej lahko nekdanji direktor ATVP Damjan Žugelj med letoma 2010 in 2014 izplačal skupno za 77.700 evrov bruto dodatka zaradi povečanega obsega dela, medtem ko so v večini ostalih ministrstev, uradov, javnih agencij takšni dodatki le sanje zaposlenih? Odgovor se najverjetneje skriva v tem, da ATVP financirajo izključno podjetja, ki jih nadzoruje. Vsako podjetje, ki želi na primer svoje delnice ponuditi v prodajo na borzi, mora za to agenciji plačati določeno takso. Torej nekakšen poseben davek. Agencija pa lahko tako pobran denar nameni tudi za dodatke k plačam.
Večina ostalih javnih organov takšnega luksuza nima: financirajo se iz državnega proračuna. Uradniki na finančnem ministrstvu bi organu, ki ima toliko denarja, da lahko poleg plač izplačuje še dodatke, najverjetneje kaj hitro privili pipico državnega denarja.
Vendar tudi izplačevanje dodatkov na ATVP predstavlja siromašenje proračuna. Glede na zakonodajo mora agencija presežek prihodkov od taks nad odhodki za svoje delovanje nakazati v državni proračun. Višji kot so dodatki k plačam vodilnih, manj denarja se torej steče v skupno blagajno.
Izplačila dodatkov vodilnim na ATVP so vsaj sporna. A ob novinarskih vprašanjih o nenavadnih poslovnih praksah tako ATVP kot tudi druge uradne inštitucije ponudijo identičen odgovor: poslovanje inštitucije nadzoruje računsko sodišče. Kar naj bi bilo torej zagotovilo, da inštitucija posluje pravilno.
Tako nam je v primeru ATVP odgovorilo ministrstvo za finance, ki predlaga zakonodajo s področja dela agencije. Toda: poslovanje ATVP je računsko sodišče nazadnje pregledalo leta 2003. Sicer je maja lani računsko sodišče izdalo še revizijsko poročilo o financiranju in delovanju javnih agencij in skladov s splošno ugotovitvijo o preohlapno urejenem področju izplačevanja dodatkov k plačam v agencijah in skladih.
Računsko sodišče je »najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji,« je zapisano v 150. členu Ustave. Je torej nekakšen finančni policist: preiskuje lahko katero koli ministrstvo, občino, javno agencijo, javne zavode, kot so vrtci in šole, ter ostale javne inštitucije, pa tudi podjetja v državni lasti. Revizorji sodišča so pri izbiri, koga in kaj bodo revidirali, neodvisni. Na podlagi revizij, ki po navadi trajajo leto dni ali več, izdajo revizijsko poročilo z opisom nepravilnosti poslovanja javnega organa. V revizijah se ne osredotočajo le na oceno spoštovanja zakonodaje pri poslovanju javnega organa, temveč tudi na smotrnost in gospodarnost poslovanja –torej, ali organ javni denar porablja učinkovito.
Izgovarjanja na pristojnost revidiranja računskega sodišča pa odpirajo vprašanje o učinkovitosti nadzora nad javnimi organi. Poslovanja nekaterih organov ni sodišče pregledalo še nikoli. Kar ni nič nenavadnega. Težko bi pričakovali, da bo ustanovi z nekaj več kot 90 zaposlenimi revizorji do danes uspelo pregledati množico agencij, skladov, občin, osnovnih, srednjih šol, občin in ostalih javnih organov, ki jih je skupaj slabih 4000.
»Zavedamo se, da smo pogosto tudi izgovor. In da obstaja enormna vrzel v pričakovanju, kaj bi računsko sodišče lahko naredilo in kaj lahko dejansko naredi,« pojasnjuje Tomaž Vesel, predsednik računskega sodišča.
Sodišče se prav zaradi velikih pričakovanj vse bolj pogosto loteva sistemskih revizij. V sistemskih revizijah ne ocenjujejo pravilnosti poslovanja posameznega javnega organa, temveč pravilnost poslovanja na področjih, ki so skupna več javnim organom. V reviziji pravilnosti financiranja javnih agencij in skladov so na primer primerjali izplačevanje dodatkov k plači v več javnih agencijah in skladih. V reviziji so poleg vprašljivih dodatkov revizorji odkrili še previsoke sejnine članov svetov dveh agencij, pri še dveh agencijah pa višina sejnin sploh ni bila omejena.
Na podlagi tega poročila je na primer vlada pripravila nov zakon o javnih agencijah, ki naj bi popravil te anomalije. »To si mirno vzamemo kot učinek našega dela,« poudarja Vesel. Pa čeprav je pričakoval, da bodo skladi in agencije na podlagi usmeritev in priporočil računskega sodišča ukrepali že sami. »Pričakovali smo več intervencije po posameznih agencijah, pa je po mojem mnenju ni bilo. Pričakovali smo menjave v svetih agencij pa jih tudi ni bilo. Predvsem pa smo pričakovali razmislek, katere agencije in skladi so sploh potrebni. Ali pa bi lahko naloge realizirali v okviru nalog ministrstva. Do te presoje je prišlo deklarativno, dvomim pa, da je bila opravljena na način, ki bi ga pričakovali,« pove Vesel.
Preberejo tisto, kar jim ustreza
Težave računskemu sodišču povzroča tudi selektivno branje revizij tistih, ki jih je sodišče revidiralo. Primer so večmilijonski posli ministrstva za delo z računalniško aplikacijo ISCSD. To aplikacijo uporabljajo centri za socialno delo za dodeljevanje socialnih pomoči in ostalih prejemkov upravičencem. Ministrstvo podjetju Comland že leta posel oddaja neposredno, mimo javnega razpisa. Obrazložitev za to početje je vedno enaka: le Comland je sposoben vzdrževati in nadgrajevati omenjeno aplikacijo.
Računsko sodišče je julija 2013 v reviziji aplikacije zapisalo, da dajanje poslov Comlandu mimo javnega razpisa krši zakon o javnih financah in verjetno tudi zakon o javnem naročanju. Kljub temu je ministrstvu lani Comlandu mimo javnega razpisa spet oddalo posel vzdrževanja aplikacije v skupni višini 6,4 milijona evrov. Ministrstvo je lani poslovanje mimo javnih razpisov med drugim utemeljilo tudi z zapisom v reviziji računskega sodišča, ki priznava, da ima »ministrstvo pri srednjeročnem načrtovanju in informacijskega sistema določene omejitve ter se mora včasih hitro odzvati na nepredvidene spremembe predpisov, ki zahtevajo pomembne prilagoditve in nadgradnje informacijskih sistemov.«
Toda: kot je jasno razvidno iz revizije, te omejitve ne dopuščajo poslovanja mimo zakonov. »Efekt selektivnega branja [revizij] nas zelo skrbi,« je o primeru aplikacije ISCSD povedal predsednik računskega sodišča Tomaž Vesel. Zaradi tega vsaka revizija vsebuje tudi priporočila za izboljšanje poslovanja in popravljalne ukrepe. A tu, kot pravi Vesel, trčijo v drug problem: računsko sodišče ne sme biti kreator politike. »Če na primer rečemo, da moramo dati več subvencij za zaposlovanje mladih, potem kreiramo politiko! Morda bi nekoč lahko dosegli širši konsenz v družbi, da bi nam to pravico tudi dali. Ker bi s tem dosegli večje učinke.«
Bo pa Vesel politiki predlagal širitev pristojnosti sodišča na področju kaznovanja. Teh računsko sodišče danes praktično nima. Vladi lahko ob hujših nepravilnostih predlaga razrešitev posameznega funkcionarja – primer tega je bil predlog za razrešitev Karla Erjavca kot ministra za okolje v Pahorjevi vladi. Kot ostali javni organi lahko policiji poda ovadbo. Zavezujočih ukrepov ali sankcij pa javnim organom, javnim uslužbencem ali funkcionarjem ne more naložiti.
»Ena izmed idej je, da bi računsko sodišče določeni fizični osebi lahko izreklo prepoved razpolaganja z javnimi sredstvi. Kot ultimativna sankcija, ki jo davkoplačevalci pogrešajo.« Država sodišču teh pristojnosti po pojasnilih Vesela dolgo časa ni želela podeliti v prepričanju, da bodo odgovorni za ravnanje z javnim denarjem odpravili nepravilnosti že na podlagi negativnih ugotovitev sodišča. »Ampak morda pa res še nismo vsi na tem nivoju razvoja,« razmišlja Vesel.
Pobude za revizije dežujejo
Politika, javnost in posamezne interesne sfere od računskega sodišča pričakujejo vedno več. Študentsko združenje Iskra je na primer letos zaradi stalnih očitkov o nepravilnostih dalo pobudo za nov zakon o skupnosti študentov, ki vključuje redne revizije računskega sodišča. Kot smo spomladi poročali na podcrto.si, je študentska organizacija v Ljubljani (ŠOU) v zadnjih letih na deset tisoče evrov namenila za vprašljive namene: študije o zadovoljstvu študentov s ŠOU, svetovalne usluge bivših študentskih politikov in zaposlitev nekdanjih študentskih funkcionarjev na kampusu ŠOU. Iskra v predlogu zakona, ki ga je uradno vložila Združena levica, predlaga, da naj delo študentskih organizacij računsko sodišče revidira na vsaki dve leti.
Tomaž Vesel. Foto: Računsko sodišče
V praksi takega predloga praktično ni mogoče izvesti, poudarja Vesel. Številnih javnih zavodov sodišče še nikoli ni revidiralo. Obenem je najrazličnejših pobud za revizijo med 400 in 500 na leto. Porastejo predvsem v volilnih letih. »Te pobude je treba dati v nek proces in resurse optimalno porabiti, torej tam, kjer pričakuješ največje učinke,« razloži Vesel.
Učinki revizij so po prepričanju Vesela občutni. »Trdno živimo v prepričanju, da prihranimo več, kot porabimo. Drugače bi imeli ključen problem s svojim lastnim obstojem.«
Relativno ima po opažanju Vesela računsko sodišče več pozitivnih učinkov pri revidiranju lokalne samouprave. Predloge za odpravo nepravilnosti, ki jih sodišče ugotovi v eni občini, po navadi upoštevajo tudi druge. Razlog je dobra povezanost občin prek skupnosti občin Slovenije. Javno zavodi, agencije in skladi pa med seboj niso povezani. »Prvič, ker jim tak način delovanja ne ustreza, in drugič, ker njihovo delovanje pokrivajo različna resorna ministrstva. To je velik problem,« pojasnjuje Vesel.
Notranji revizorji, ki jih nihče ne posluša
Kako torej ob dejstvu, da eno samo računsko sodišče ne more nadzorovati več tisoč javnih organov, obenem pa se njihovih priporočil ne upošteva vedno, izboljšati nadzor in posledično pravilnost delovanja javnega sektorja?
Vesel vidi odgovor v notranjih revizorjih. Večji državni organi imajo namreč zaposlene svoje lastne revizorje, ki revidirajo pravilnost delovanja organa. Toda: notranjih revizorjev vodje takih organov pogosto ne poslušajo.
Primer je notranja revizija izplačila dodatkov za stalno pripravljenost sodnikom, o kateri smo pisali na podcrto.si. Notranja revizija sodišč je leta 2014 ugotovila, da sodišča nekaterim sodnikom plačujejo dodatek za stalno pripravljenost med vikendi in prazniki za odločanje o nujnih zadevah, na primer o priporu osumljenca. A sodnikom v praksi ni treba biti stalno pripravljen celoten vikend za odločanje o zadevi v zakonskih rokih. Z racionalizacijo stalne pripravljenosti bi slovenska sodišča lahko po ugotovitvah notranjih revizorjev prihranila skupno do milijon evrov na mesec. Seveda pa bi se s tem ukrepom ustrezno znižale plače nekaterih sodnikov.
Razen enega sodišča nobeno ni vpeljalo predlaganih sprememb za racionalizacijo svojega dela. V službi za odnose z javnostjo so to dejstvo komentirali s pojasnilom, da so notranji revizorji ekonomisti, nimajo pravnih znanj in izkušenj in se zato v svoji analizi najverjetneje motijo. Zato jih predsedniki posameznih sodišč tudi niso upoštevali.
Zdaj je revizijo stalne pripravljenosti na sodiščih napovedalo tudi računsko sodišče. »Zaznali smo, da notranji revizorji ne uspejo uveljaviti sprememb, zato smo reagirali z revizijo na to temo. [Sodišča so] zelo dober primer, ki ilustrira, da je notranji revizor največkrat v šibki poziciji, predvsem glede uveljavljanja sprememb,« pove Tomaž Vesel.
Računsko sodišče ne more pregledati vsakega javnega organa, ki ne upošteva priporočil svojih lastnih notranjih revizorjev. Vesel zato priložnost vidi v večji povezanosti notranjih revizorjev z računskim sodiščem. »Tu vidim zelo veliko rezervo, ki bi z različnimi usmeritvami in načinom sodelovanja z nami prinesla velike rezultate,« je prepričan Vesel. S takšnim povezovanjem bi notranji revizorji dobili tudi več prepotrebne avtoritete.
Računsko sodišče bi tako koordiniralo delo notranjih revizorjev, obenem pa bi te lahko »posojalo« tistim manjšim javnim organom, ki takšnega revizorja nimajo. Notranji revizorji se trenutno ne ukvarjajo dovolj z vprašanji smotrnosti in gospodarnosti poslovanja javnih organov in tu bi lahko s koordinacijo ter svojim znanjem in izkušnjami pripomoglo računsko sodišče, je prepričan Vesel.
Na Banki Slovenje se revizorjev otepajo
Več pristojnosti računskega sodišča ne sprejmejo vsi vedno z odprtimi rokami. Eden izmed organov, ki se nadzoru najbolj upira, je po pojasnilu Vesela Banka Slovenije. »Na vse kriplje se borimo za nedvomno pristojnost računskega sodišča nad revidiranjem Banke Slovenije.« pove Vesel.
Po njegovem opažanju je glede pristojnosti revidiranja centralnih bank v zadregi cela Evropa. In zato ostale evropske države z zanimanjem spremljajo, kakšna bo odločitev glede revidiranja centralne banke v Sloveniji.
Slovenski politiki takšna revizija po pojasnilih Vesela ne ustreza. Finančni sistem je dolga leta reguliral samega sebe. Vse posledice takšnega nadzora nad samim seboj je razkrila finančna kriza. »Učinki te samoregulacije so tako dramatični, da se politiki bojijo novega vala teh učinkov,« pove Vesel. Z drugimi besedami: država se boji, kakšne nepravilnosti lahko revizija sodišča še razkrije v bankah in kakšne negativne vplive na celoten finančni sistem lahko imajo razkritja v takšni reviziji.
Kaj smo naredili s sredstvi EU?
Poleg bank se želi Vesel v prihodnosti osredotočiti na še eno področje, ki ga ne nadzoruje nihče: učinkovitost porabe evropskih sredstev. V preteklih letih so sicer mnogo prahu dvignile periodične zamrznitve črpanja več 100 milijonov sredstev EU zaradi ugotovljenih nepravilnosti pri njihovi porabi. Leta 2013 smo na podcrto.si razkrili, da je evropska komisija zaradi goljufij s sredstvi EU Sloveniji začasno zamrznila črpanje 242 milijonov sredstev EU. Leta 2014 se je zgodba ponovila: zaradi favoriziranja pri javnem naročanju nam je Bruselj zamrznil črpanje 400 milijonov sredstev EU.
Nadzor nad pravilnostjo porabe EU sredstev se je v zadnjih letih izboljšal. Nihče pa ne nadzoruje, ali smo sredstva porabili smiselno. »Ne moremo se ukvarjati samo z vprašanjem, koliko sredstev EU smo pridobili, angažirali, čeprav je že v tem delu velik problem. Ukvarjati se moramo tudi z učinki leta kasneje. Kje so bili učinki, kaj je šlo narobe, so bila morda [sredstva porabljena] popolnoma zgrešeno. Kaj so prinesle subvencije, kaj je prinesel ta ali oni program,« razmišlja Vesel. Računsko sodišče vidi kot izključno pristojnega za revidiranje teh učinkov, saj se druge inštitucije s tem vprašanjem ne ukvarjajo.
Drugo pomembno, a zanemarjeno vprašanje, pa je po Veselovem prepričanju realnost najrazličnejših državnih strategij. Te pogosto niso v skladu med seboj, z mednarodnim pravom oziroma nimajo nikakršnih dejanskih učinkov. »Tu moramo reagirati in sem bomo usmerili več energije,« zagotavlja Vesel.
Ob ugotovljenih nepravilnostih je skrajni ukrep računskega sodišča kazenska ovadba zaradi domnevnih nepravilnosti. Na sodišče so pod vodstvom prejšnjega predsednika Igorja Šoltesa letele kritike, da ugotovljene nepravilnosti premalokrat deli s policijo. Zdajšnji šef Tomaž Vesel poudarja, da so od njegovega prevzema vodenja sodišča junija 2013 podali več ovadb kot prej. S policijo so pred dvema letoma sklenili sporazum o rednem obveščanju o ugotovitvah revizorjev. »Zdaj delamo tako, da določene dele revizijskih poročil skupaj s podporno dokumentacijo predajamo policiji. To smo naredili že pri nekaj deset poročilih.« Z nacionalnim preiskovalnim uradom in policijo imajo po Veselovem zatrjevanju zelo dobro sodelovanje – pri eni izmed zadnjih revizij se je policija na poročilo odzvala praktično na dan izdaje poročila.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 

Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče