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Timestamp: 2020-02-20 21:52:38+00:00

Document:
Ejecutoria num. 2a./J. 93/2017 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 738273981
Número de Resolución: 2a./J. 93/2017 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 45, Agosto de 2017, Tomo II, página 819.
AMPARO EN REVISIÓN 126/2017. SISTEMA DE CLASIFICACIÓN HOTELERA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO PROMOVIDO CONTRA LOS ARTÍCULOS DE LA LEY GENERAL DE TURISMO Y DE SU REGLAMENTO QUE REGULAN A AQUÉL, SI SE IMPUGNAN CON MOTIVO DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LOS ACUERDOS PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 30 DE MARZO DE 2016, EMITIDOS POR EL SECRETARIO DE TURISMO. TURISMO. EL PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY GENERAL RELATIVA DEBE HACERSE EXTENSIVO RESPECTO DEL SISTEMA NORMATIVO IMPUGNADO POR VIOLACIÓN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LEGALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA Y RESERVA REGLAMENTARIA.
AMPARO EN REVISIÓN 126/2017. 14 DE JUNIO DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: A.P.D.; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO: O.V.M..
PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos primero y segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, sin que resulte necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO-Oportunidad y legitimación. El recurso de revisión que nos ocupa se presentó dentro del plazo legal de diez hábiles previsto para ello, dado que la sentencia recurrida se le notificó personalmente a la parte recurrente el cuatro de julio de dos mil dieciséis, por lo que el plazo aludido transcurrió del seis al diecinueve de julio del año en cita.(9)
En ese sentido, si el recurso se presentó el mismo día de su vencimiento, es decir, el diecinueve de julio de dos mil dieciséis ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, es evidente que su interposición resulta oportuna.
Por su parte, dado que el escrito de agravios se encuentra suscrito por **********, en su carácter de autorizado en amplios términos de la parte quejosa, personalidad le fue reconocida en proveído de veinte de abril de dos mil dieciséis, del expediente **********, luego entonces, es claro que se interpone por parte legitimada para ello.
TERCERO.-Actualización de causales de improcedencia. Antes de abordar el estudio de los agravios hechos valer por la quejosa en torno al estudio de fondo realizado por el Juez de Distrito sobre la constitucionalidad de los preceptos de la Ley General de Turismo impugnados, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte la actualización de diversas causales de improcedencia vinculada a la procedencia del presente juicio de amparo.
Así es, constituye un hecho notorio para quienes integran esta S. que, al resolver por unanimidad de cuatro votos el amparo en revisión 1205/2016, en sesión de diez de mayo de dos mil diecisiete, se estimó actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, respecto de los artículos 4, fracción XII, 9, fracción XVII, 57, fracción IV, 58, fracción X, y 70 de la Ley General de Turismo; así como los numerales 2o., fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87, fracción II, 88, fracciones II y III, décimo séptimo y décimo noveno transitorios del Reglamento de la Ley General de Turismo, al considerar esencialmente que dichas disposiciones únicamente contemplaban aspectos relativos a la implementación y gestión del sistema de clasificación hotelera y que no podían ser consideradas como marco regulatorio directamente relacionado con el Registro Nacional de Turismo. A partir de ello, fue que se arribó a la conclusión de que como las hipótesis normativas que prevén no se materializaron en los acuerdos administrativos reclamados en el juicio de amparo, la parte quejosa no logró acreditar el interés jurídico para impugnar dichas normas.
Ahora bien, atendiendo a que el asunto que nos ocupa participa de las mismas características que el resuelto por esta Segunda S., en sesión de diez de mayo de dos mil diecisiete, consecuentemente, con fundamento en el artículo 61, fracción XII, en relación con el numeral 107, párrafo primero (interpretado en sentido contrario), así como 63, fracción V, todos de la Ley de Amparo, lo procedente es sobreseer en el juicio respecto de los artículos 4, fracción XII, 9, fracción XVII, 57, fracción IV, 58, fracción X, y 70 de la Ley General de Turismo, así como los numerales 2, fracción XV, 83, fracciones V y VI, 85, 86, 87, fracción II, 88, fracciones II y III, décimo séptimo y décimo noveno transitorios del Reglamento de la Ley General de Turismo, habida cuenta que la quejosa tampoco acreditó el interés jurídico para controvertirlos en el presente medio de control constitucional.
CUARTO.-Estudio de fondo. En el primero de los agravios, la quejosa afirma que la sentencia recurrida es ilegal, porque:
- No cuestionó que la facultad genérica de la Secretaría de Turismo para emitir normas generales, ni que el titular del Ejecutivo Federal pueda delegar a los secretarios de Estado la facultad para expedir normas técnico administrativas, sino que el motivo de reclamo contenido en la demanda fue que el secretario de Turismo no puede establecer, mediante un acuerdo, la precisión de los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, pues ello es un elemento que debe estar contenido en la ley.
- En la demanda de amparo se cuestionó la constitucionalidad del artículo décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo sobre la base de que dicha norma delega a favor del secretario de Turismo la potestad para precisar -mediante acuerdos- los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, siendo que la delegación conferida en ese precepto reglamentario es indebida, pues, en su caso, ello debió establecerse en una norma de mayor entidad jurídica; sin embargo, tal aspecto no fue analizado en la sentencia de amparo.
El primer argumento es sustancialmente fundado, según se explica a continuación:
En la demanda de amparo, en cuanto a la precisión de los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, la parte quejosa expresó, en esencia, lo siguiente:
- La Ley General de Turismo vulnera el principio de legalidad, pues impone cargas y obligaciones a los particulares, pero sin precisar en forma clara los elementos necesarios para poder cumplir esos deberes, pues su texto es ambiguo, ya que si bien establece un concepto de "prestadores de servicios turísticos", lo cierto es que tal concepto es demasiado genérico y no permite identificar en forma precisa a los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, elemento indispensable para cumplir la obligación de inscripción legalmente prevista y que, por tanto, invariablemente debe estar contenido en un acto formal y materialmente legislativo; sin embargo, mediante los artículos reclamados de la ley controvertida se delega indebidamente a favor del secretario de Turismo la potestad para delimitar y precisar a los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, lo cual contraviene el principio de reserva de ley. Esto se evidencia en el contenido del artículo décimo quinto transitorio del reglamento de esa ley, el cual indebidamente habilita al secretario de Turismo para emitir los acuerdos en que se realice la clasificación de los diferentes prestadores de servicios turísticos (primer concepto de violación).
- El artículo 46, párrafo segundo, de la Ley General de Turismo señala que en las "disposiciones reglamentarias" se establecerán las personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo; sin embargo, tal precepto delega en una norma reglamentaria la regulación y establecimiento de los servicios que se entenderán como turísticos, siendo que tal atribución -en su caso- corresponde al titular del Poder Ejecutivo y no a la Secretaría de Turismo; máxime que el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, no establece tal atribución en favor de la Secretaría de Turismo, con lo cual se vulnera el principio de división de poderes.
- Derivado de lo anterior, los acuerdos reclamados son igualmente contrarios al régimen de distribución de competencias, pues se traducen en la materialización del indebido ejercicio de las atribuciones competencia del Legislativo o, en su caso, del titular del Ejecutivo (tercer concepto de violación, contenido a partir de la foja 31 del juicio de amparo e identificado como cuarto en la demanda de amparo).
En la sentencia de amparo, la Juez de Distrito estimó que el ejercicio de la potestad legislativa en materia de turismo permite a la autoridad autorizar a otras autoridades para emitir normas generales, las cuales están sujetas al principio de supremacía de ley, reserva de ley y subordinación jerárquica; es decir, es posible que el legislador habilite a otras autoridades diferentes a emitir determinado tipo de regulación general, lo cual realiza mediante cláusulas habilitantes que constituyen actos formalmente legislativos sujetos al principio de legalidad; además, estimó que, contrariamente a lo afirmado por la quejosa, la Ley General de Turismo precisa los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, pues el artículo 3, fracciones XI y XVIII, definen los conceptos "prestadores de servicios" y "servicios turísticos"; mientras que el numeral 46 de esa norma dispone que las disposiciones reglamentarias establecerán todas las personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo; por ende, aunque no se precisa cada uno de los servicios que puedan considerarse turísticos, esto es insuficiente para considerar violados los artículos 49 y 89, fracción I, constitucionales, porque fue en numeral 46, párrafo segundo, que el legislador facultó a la autoridad administrativa para establecer las personas físicas y morales obligadas a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, por lo cual, existe una habilitación legislativa.
Como puede apreciarse, en la sentencia recurrida, si bien se analizó el argumento relativo a que la Ley General de Turismo no establece los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, también es cierto que no se analizó sustancialmente el planteamiento esencial formulado por la quejosa, en el sentido de que la precisión de los sujetos obligados a cumplir con el deber de inscripción -como elemento esencial de la obligación- debe estar previsto en una ley o, en su caso, en un reglamento; esto es, en la sentencia no se constató si la precisión de los sujetos obligados a inscripción es un elemento esencial del deber impuesto y que, como tal, debe estar previsto en la ley, en atención al principio de reserva de ley; de ahí que resulta sustancialmente fundado el argumento en estudio.
También resulta fundado el argumento contenido en el primero de los agravios, relativo a la omisión de estudio del planteamiento de inconstitucionalidad vertido en contra del artículo décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo; lo anterior porque, como se ha indicado, en el primer concepto de violación, la parte quejosa se dolió (entre otras cuestiones) de que el artículo décimo quinto transitorio del reglamento en comento indebidamente delegó al secretario de Turismo la potestad para precisar el elemento "sujetos" por cuanto hace a la obligación de inscripción en el registro. Sobre este aspecto, en la demanda de amparo se manifestó:
"... violación que se agrava, al haberse delegado la facultad de señalar a los destinatarios de la norma a una autoridad administrativa, a través de una norma secundaria, como lo dispone el artículo décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo ..."(10)
Al respecto, si bien es cierto que la Juez se pronunció expresamente respecto del artículo 46 de la Ley General de Turismo, también es cierto que, en forma alguna, se pronunció en relación con la delegación de facultades contenida en el artículo décimo quinto transitorio del reglamento de la ley, a pesar de que la parte quejosa formuló argumento específico al respecto; de ahí lo fundado del tal motivo de agravio.
En este orden, al resultar fundado el agravio vertido en contra de lo resuelto en relación con la Ley General de Turismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, procede analizar el concepto de violación relativo, el cual es infundado, para lo cual, es necesario analizar los tópicos siguientes:
- Si la Ley General de Turismo contiene los elementos mínimos necesarios para que los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo cumplan con ese deber, particularmente por lo que hace a los sujetos obligados (seguridad jurídica).
- Si el artículo 46 de la Ley General de Turismo hace una delegación o habilitación en favor de una autoridad diferente de la legislativa para precisar los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo (legalidad jurídica).
El veintinueve de septiembre de dos mil tres, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional mediante la cual se incorporó la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Derivado de esa reforma al Texto Fundamental, el diecisiete de junio de dos mil nueve se publicó en el citado medio de difusión oficial, la Ley General de Turismo, en cuya exposición de motivos se expresó:
"Con toda intención se evitó definir, tanto las modalidades del turismo, como cada uno de los servicios que se consideran turísticos, en virtud de que tal convencionalismo limitaría los alcances de la ley.
"Justo es reconocer que la descentralización de funciones es un acto que responde al Pacto Federal, por lo que la actividad turística debe ser comprendida bajo esta dinámica. De esta manera, las entidades federativas, como uno de los principales actores, sabrán cuáles son sus facultades y obligaciones en materia de turismo para que en uso de ellas procedan a emitir la legislación que corresponde en cada jurisdicción de acuerdo a sus características y necesidades en materia turística ...
"Es así que de manera general se pretende lograr una ley que dote de derechos y obligaciones tanto a prestadores de servicios turísticos como a turistas, una ley que promueva la sustentabilidad y competitividad que requiere el sector turismo a favor del país ..."
Como puede advertirse, el legislador intencionalmente definió en forma genérica los principales conceptos para la aplicación de esa norma y reconoció que de detallar las modalidades del turismo y los servicios que se consideran turísticos, implicaría limitar los alcances propios de una ley.
Conviene ahora transcribir el contenido de los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 48, y 58, fracción V, todos de la Ley General de Turismo, los cuales disponen:
"XI. Prestadores de servicios turísticos: Las personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen, o contraten con el turista, la prestación de los servicios a que se refiere esta ley;
De la lectura conjunta de los preceptos transcritos se desprende que la existencia de la obligación (por parte de los prestadores de servicios turísticos) de inscripción en el Registro Nacional de Turismo; asimismo, se obtiene que ese deber está a cargo de las personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen o contraten con el turista, la prestación de los servicios dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación.
Esto es, en los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 48 y 58, fracción V, todos de la Ley General de Turismo, se establecieron una obligación y los sujetos obligados a su cumplimiento; por ende, es incorrecto lo afirmado por la quejosa, en el sentido de que la Ley General de Turismo establece una obligación, pero sin identificar a los sujetos obligados a su cumplimiento, pues como puede apreciarse, la citada ley define -aunque sea en forma genérica- a los prestadores de servicios turísticos y las actividades que se consideran ese tipo de servicios, lo cual permite identificar en un primer momento a los sujetos obligados a realizar la precisada inscripción.
Como puede advertirse, el argumento de la quejosa deriva únicamente de atender a lo previsto en el artículo 46 de la Ley General de Turismo, sin considerar que esa norma está vinculada con las demás disposiciones que integran ese ordenamiento jurídico, como lo son las fracciones XI y XVIII del artículo 3, 48, y 58, fracción V, de esa ley; por ende, cuando en la demanda de amparo, la parte quejosa aduce que, por cuanto hace al deber de inscripción en el registro, el numeral 46 de la ley, no define con precisión quiénes son los prestadores de servicios turísticos, es claro que tal argumentoes infundado, porque en los preceptos legales precisados se establecen los elementos necesarios para el cumplimiento de esa obligación.
En este sentido, si bien la ley brinda una definición de los sujetos obligados al cumplimiento de la obligación de registro y esa definición es genérica, dado que se no precisa en forma concreta a cada uno de los servicios turísticos que pueden prestarse, ello se debe a que en la exposición de motivos del proceso del cual derivó esa norma, se procuró evitar definir en forma pormenorizada a esos sujetos o las diferentes modalidades del turismo y los servicios correspondientes.
Como se ha indicado, en la Ley General de Turismo están previstos tanto la obligación de inscripción en el Registro Nacional de Turismo (artículos 48 y 58, fracción V), como los sujetos obligados a esa inscripción, que son los prestadores de servicios turísticos (definidos en el artículo 3, fracciones XI y XVIII), por lo cual, es claro que los elementos esenciales de la obligación están claramente delimitados por el acto formal y materialmente legislativo.
Incluso, cabe agregar que, al resolver la controversia constitucional 71/2009, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó, en lo que interesa, lo siguiente:
"Esta consideración fue puesta de manifiesto en la exposición de motivos de la Ley General de Turismo, en la que, en lo conducente, se dijo: ...
"Por otra parte, también es infundado el argumento relativo a que existen vacíos legales, en tanto que, según afirma el actor, la ley impugnada no determina claramente qué se entiende por ‘procesos’, ‘actividad turística’, ‘prestadores de servicios turísticos’, ‘servicios turísticos’, ‘turistas’, ‘región turística’, ni ‘zona de desarrollo turístico sustentable’. Ello es así, pues esos conceptos sí se encuentran desarrollados en los artículos 1 y 3 de la Ley General de Turismo impugnada, como se advierte de la transcripción efectuada.
Lo expuesto conduce a concluir que el argumento en estudio resulte infundado, pues, contrariamente a lo expresado por la quejosa, la Ley General de Turismo establece los elementos necesarios para el cumplimiento de la obligación prevista en sus artículos 48 y 58, fracción V, sin que las definiciones establecidas en las fracciones XI y XVIII de su artículo 3, deban estar repetidas en todas las normas relacionadas con el Registro Nacional de Turismo, particularmente, el artículo 46 de esa norma.
En otra parte, la quejosa aduce que el artículo 46 de la Ley General de Turismo es contrario a la Constitución Federal, ya que indebidamente delega o habilita a la autoridad administrativa (la cual es diferente de la legislativa) para emitir la regulación del Registro Nacional de Turismo, siendo que debería ser potestad correspondiente al legislador.
El anterior planteamiento resulta infundado; esto porque, contrariamente a lo afirmado por el quejoso, el artículo 46 de la Ley General de Turismo, no delega en el secretario de Turismo la precisión de los sujetos obligados a inscripción y de las actividades turísticas reguladas.
El artículo 46 de la Ley General de Turismo refiere que serán las "disposiciones reglamentarias" las que establecerán las personas físicas y morales obligadas a inscripción en el Registro Nacional de Turismo. La terminología utilizada por tal norma no habilita a la autoridad administrativa (secretario de Turismo) para emitir esa normatividad; esto, porque la habilitación implica la designación expresa de la autoridad a quien se faculta para emitir determinada norma y de la potestad conferida, supuestos que no están previstos en el referido precepto legal y, por consiguiente, debe entenderse que la emisión de la regulación correspondiente está encomendada al titular del Ejecutivo Federal mediante la facultad reglamentaria.
Para comprender lo anterior, es conveniente establecer el alcance del concepto "disposiciones reglamentarias" a que se refiere el artículo 46 de la Ley General de Turismo, lo cual exige hacer algunas consideraciones en torno a la facultad reglamentaria y a las cláusulas habilitantes, con base en lo siguiente:
En términos del artículo 89, fracción I, constitucional, la facultad reglamentaria permite y al mismo tiempo obliga al presidente de la República a emitir normas jurídicas generales, abstractas, obligatorias, coercibles e impersonales para desarrollar y detallar una ley en sentido formal y material. Estas normas se denominan reglamentos, y conforme al texto constitucional, su objeto es proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes emitidas por el órgano legislativo; es decir, desarrollar y completar en detalle las disposiciones de la ley, pero sin que el ejercicio de esa facultad pueda exceder el alcance de los mandatos del legislador, o bien, contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación.
En efecto, la facultad reglamentaria está limitada o acotada por el contenido propio de la ley a la cual se reglamenta, de tal suerte que el titular del Poder Ejecutivo (Local o Federal) podrá desarrollar mediante un reglamento lo previsto en la ley, pero sin exceder de lo previsto en ella o contrariarla.(11)
Aunque formalmente el reglamento es de naturaleza administrativa, materialmente comparte las características sustanciales de una ley, como son la generalidad, abstracción, obligatoriedad, impersonalidad y coercibilidad. Lo anterior quiere decir que, en cuanto a su generalidad, tanto la ley como el reglamento permanecen después de su aplicación, esto es, deben aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de personas; en cuanto a su abstracción, tanto la ley como el reglamento se refieren a un número indeterminado e indeterminable de casos; por lo que se refiere a su obligatoriedad, la ley y el reglamento deben ser observados por todos los sujetos a los cuáles van encaminados; en cuanto a su impersonalidad, se trata de disposiciones dirigidas a una pluralidad de personas, también indeterminadas o indeterminables; y finalmente, por lo que se refiere a su coercibilidad, ambos deben ser observados por los destinatarios, incluso en contra de su voluntad, so pena, en muchos casos, de hacerse acreedores de una sanción.
En cuanto a sus diferencias con la ley, además de la ya apuntada, en cuanto a que proviene del órgano Ejecutivo y no del Legislativo, el reglamento siempre está supeditado al contenido de la ley, así como esta última a la Constitución, sin que el reglamento pueda alterar su espíritu, ni el contenido y alcance de sus disposiciones. Por tal motivo, puede sostenerse que el reglamento crea o innova el derecho positivo, pero dentro del marco de la propia ley que le sirve de sustento.
En este aspecto, ninguna disposición constitucional autoriza al Ejecutivo para delegar su facultad reglamentaria a ningún órgano del Estado, pues es privativa de éste y, por tanto, a nivel federal, debe ser ejercitada directamente por el presidente de la República.
Lo anterior ha sido sustentado por Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia número P./J. 44/2014 (10a.), de rubro (sic) siguientes:
"TURISMO. LOS ARTÍCULOS 48, PÁRRAFO PRIMERO Y 54, EN LAS PORCIONES NORMATIVAS RESPECTIVAS, ASÍ COMO EL DIVERSO CUARTO TRANSITORIO, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY GENERAL RELATIVA, EN LOS QUE SE OTORGAN FACULTADES A LA SECRETARÍA DE TURISMO PARA EXPEDIR DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS, TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL. El citado precepto constitucional establece la facultad del presidente de la República de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, esto es, para emitir las normas reglamentarias que desarrollen el contenido de las leyes emanadas del Poder Legislativo. Así, el presidente de la República, en uso de dicha facultad podrá expedir ‘reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes’, que a su turno deberán ser refrendados por los secretarios de Estado a que el asunto corresponda, de tal suerte que se trata de normas subordinadas, ya que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino únicamente complementa las normas que expide el órgano legislativo. En esa tesitura, si conforme a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, constitucional, la facultad exclusiva e indelegable de expedir las normas reglamentarias necesarias corresponde al presidente de la República, tomando en cuenta que este tipo de atribuciones no pueden extenderse analógicamente a supuestos diversos a los expresamente previstos en la Norma Fundamental, es indudable que el artículo cuarto transitorio, párrafo primero, de la Ley General de Turismo, al establecer que la Secretaría de Turismo deberá emitir el reglamento correspondiente, es inconstitucional. En ese sentido, los artículos 48 párrafo primero y 54, en las porciones normativas respectivas, del citado ordenamiento legal, al prever, por un lado, la facultad de la mencionada secretaría para determinar, a través del reglamento correspondiente, la información que los prestadores de servicios turísticos deberán proveer a las autoridades competentes y, por otro, que dichos prestadores para operar deberán cumplir con los elementos y requisitos que determine la indicada secretaría mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, transgreden el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
En consecuencia, se infiere que el reglamento es un medio necesario para facilitar en la esfera administrativa el cumplimiento y exacta aplicación de la ley que, de manera exclusiva, le corresponde expedir al presidente de la República.
Asimismo, se aprecia que la facultad reglamentaria conferida al Ejecutivo no deriva de ninguna delegación del legislador ordinario, sino que encuentra su fundamento directamente en la Constitución; por ende, no es necesario que el legislador establezca en la ley, que el titular del Poder Ejecutivo emitirá el reglamento de determinada ley; esto pues, al existir fundamento constitucional para el ejercicio de esa facultad, es innecesaria la referencia o habilitación legislativa para su ejercicio; sin embargo, esto no impide al legislador reiterar en la norma que el titular del Ejecutivo podrá regular (mediante la facultad reglamentaria) algunos aspectos necesarios para la exacta observancia de la ley.
Por su parte, el sustento de carácter lógico o práctico del reglamento se explica por la imposibilidad de que el órgano legislativo pueda prever todas las contingencias que haya de enfrentar la autoridad en la aplicación de la ley, además de que, en muchas ocasiones, el proceso legislativo no puede tener la rapidez que requiere la evolución y desenvolvimiento de la materia que regula la misma norma. En este aspecto, la Constitución confiere única y exclusivamente al Ejecutivo facultades para complementar a través de normas generales la ordenación que la propia ley establece y, a su vez, proveer para el debido ejercicio de las funciones que le encomienda la misma norma.
En cuanto al contenido desarrollado en el reglamento, este tipo de normas debe observar el principio de legalidad, del cual derivan dos principios subordinados,(12) a saber:
a) Reserva de ley, conforme al cual, el reglamento no puede abarcar materias reservadas en forma exclusiva a la ley, por lo cual prohíbe que las materias cuya regulación deban estar en ley, sean previstas en reglamentos.
Otra forma en la cual una autoridad diferente del legislador puede emitir normas jurídicas generales, es a través de la habilitación expresa hecha por el legislador a favor de determinada autoridad para emitir una normativa específica. El fundamento constitucional de esta facultad está en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo ha establecido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(13)
Esta posibilidad deriva de que la ley, en cuanto norma general, difícilmente puede contener todas las disposiciones tanto técnicas como operativas necesarias para su debida implementación, por lo que cuando se requiere de regular aspectos muy determinados y especializados, resulta jurídicamente válido que el legislador habilite a una autoridad o entidad en específico para emitir una norma general, diferente de la ley, en la cual se regulen aspectos de carácter técnico.
A las normas resultantes de la habilitación pueden dárseles diversos nombres, como lo son disposiciones de observancia general, disposiciones normativas generales, disposiciones de carácter general, reglas generales administrativas, etcétera, pero la denominación que el legislador les asigne no les genera, per se, la característica de ser normas técnicas y especializadas, pues ello deriva de su propio contenido.
Incluso, cuando el legislador denomina a estas normas como reglamentos, no debe estimarse que se trate de un reglamento emitido en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues como se ha explicado, la facultad reglamentaria está reservada en forma exclusiva al presidente de la República.(14) Al caso, es aplicable la tesis siguiente:
"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.-De lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad del presidente de la República para emitir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, refrendados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, se infiere que tienen un contenido específico que los diferencia de las reglas generales administrativas, pues estas últimas son cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública; mientras que los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos y los acuerdos administrativos constituyen decisiones del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigidas a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado."(15)
La naturaleza jurídica de estas normas formalmente es la de actos legislativos, pero requieren la referencia expresa en la ley de la autoridad a quien se otorga esa potestad, así como de los aspectos que integrarán el contenido (al menos las bases y parámetros materia de la regulación) que, en ejercicio de tal atribución habrá de emitirse.(16)
A diferencia de la facultad reglamentaria, en las cláusulas habilitantes el legislador debe precisar tanto la autoridad, entidad o dependencia a quien confiere la potestad para emitir una norma técnica, como la materia de la habilitación, los principios y límites que habrá de observar la autoridad habilitada al ejercer esa potestad. Esto es de gran relevancia pues, como se ha indicado, respecto de la facultad reglamentaria, es innecesario que el legislador disponga que el Ejecutivo podrá reglamentar determinada ley, ya que es la propia Constitución Federal quien así lo establece.
Conforme con el criterio adoptado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas ejecutorias, el contenido de las normas derivadas del ejercicio de cláusulas habilitantes debe ser carácter técnico y especializado, pues si ese contenido está encaminado únicamente a desarrollar o complementar lo previsto en la ley, pero sin que sea necesario el conocimiento técnico (del cual carece ordinariamente el legislador), entonces, se tratará de aspectos que pudieron ser objeto de la facultad reglamentaria.
Incluso, esta habilitación puede referirse respecto de lo previsto en normas diferentes de la ley, como lo son los reglamentos, pero siempre en el entendido de que es el legislador quien, mediante la ley habilita o faculta a una autoridad determinada para emitir una norma jurídica que habrá de regular un aspecto técnico de la ley o de su reglamento.(17)
Entre los principios que deben observar este tipo de normas, encontramos los siguientes:
a) Reserva de ley, el cual opera en forma idéntica respecto de los reglamentos.
b) Reserva reglamentaria, el cual implica que la norma derivada de la habilitación no puede abarcar materias reservadas en forma exclusiva al reglamento de la ley, por lo cual, prohíbe que las materias cuya regulación deban estar en el reglamento, sean previstas en otro tipo de normas.
d) Preferencia reglamentaria, conforme con el cual, a menos de que se trate de normas de contenido técnico y de una gran especialización, tiene prelación la regulación emitida por el Ejecutivo a través de la facultad reglamentaria.
Sentado lo anterior, conviene transcribir el artículo 46 de la Ley General de Turismo, el cual dispone:
Como puede apreciarse, el segundo párrafo del precepto transcrito establece que serán las "disposiciones reglamentarias" las que establecerán -en forma precisa y detallada- las personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo.
Ahora bien, según se explicó, las cláusulas habilitantes exigen que el legislador (mediante la ley) faculte a una autoridad administrativa determinada para emitir una norma jurídicade carácter técnico, para lo cual es necesario que la ley establezca el marco jurídico mínimo que habrá de observar la autoridad habilitada; además, la habilitación está supeditada a diversos principios, entre ellos, el de reserva reglamentaria, conforme con el cual la norma resultante de la habilitación no debe abarcar la materia que ordinariamente corresponde al reglamento emitido en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el caso, el artículo 46 de la Ley General de Turismo, no identifica a una dependencia, autoridad, entidad u organismo, a cuyo favor deba entenderse expedida una habilitación del legislador para emitir determinada norma; por el contrario, ese precepto contiene una terminología amplia que no es apta para estimar la existencia de una cláusula habilitante; de ahí que no asista razón a la parte quejosa.
Además, no puede estimarse que tal precepto establezca la pretendida habilitación, dado que la precisión de las personas físicas y morales que prestan servicios turísticos y que deben cumplir con el deber de inscripción en el Registro Nacional de Turismo, no es un aspecto técnico, pues aunque requiere de conocimientos del sector turístico, también es cierto que la precisión de esos sujetos (prestadores de servicios turísticos) no exige de la aplicación de una ciencia, arte o práctica en específico.
Con base en lo expresado y contrariamente a lo expuesto por la parte quejosa, cuando el segundo párrafo del artículo 46 de la Ley General de Turismo establece que será mediante "disposiciones reglamentarias", que se precisen las personas físicas y morales obligadas a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, esto no entraña una habilitación del legislador hacia el secretario de Turismo para identificar a tales sujetos mediante la emisión de acuerdos; por el contrario, esto implica que ante la definición (amplia) prevista en la ley del concepto de prestadores de servicios turísticos y al imperar el principio de reserva reglamentaria, el desarrollo de ese aspecto debe estar en el reglamento de esa ley, pues de esa manera se logra proveer mejor en la esfera administrativa sobre la exacta observancia de la ley.
Ahora bien, toda vez que la quejosa impugnó diversos artículos de la Ley General de Turismo y de su reglamento, por considerarlos parte integrante de un sistema normativo, el pronunciamiento en torno a la constitucionalidad del artículo 46 de dicha ley debe hacerse extensiva a los diversos preceptos combatidos que conforman este sistema normativo, pues, en realidad, la quejosa no pretendió combatir específicamente cada uno de ellos, ni planteó agravio alguno en el presente recurso de revisión, en torno al estudio realizado por la Juez de Distrito respecto de cada uno de los preceptos en lo particular; sino que pretendió demostrar que todo ese sistema normativo configurado a través de la interrelación de todos esos preceptos, era inconstitucional, por violación a los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes, por definir defectuosamente a los prestadores de servicios turísticos, y por permitir que sea el secretario de Turismo y no el legislador, quien determine qué personas deben considerarse como tales y, por consiguiente, están obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo.
En efecto, habiéndose demostrado en los párrafos anteriores que dichos argumentos son infundados respecto del artículo 46 de la Ley General de Turismo, porque en el mismo no se establece una cláusula habilitante en favor del secretario de Turismo, para determinar qué personas deben considerarse como tales y, por consiguiente, están obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, dicho razonamiento es aplicable también para los artículos 3o., fracciones XI y XVIII, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 57, fracciones II y VI, 58, fracciones II y V, 69, y transitorios cuarto y sexto de la Ley General de Turismo, así como los artículos 4, fracción VII, 73, 83, 84, fracciones II y III, 88, fracción I, 89, 90, fracciones II, III, IV y VII, 92, 93, 94, fracción I, 95, fracciones II y III, y transitorios décimo, décimo primero, décimo tercero, décimo cuarto y décimo sexto del Reglamento de la Ley General de Turismo, preceptos todos que, como se ha señalado, configuran el sistema normativo impugnado por la quejosa; pero no por el contenido específico de cada uno de ellos, sino solamente en la medida que en dichos preceptos tampoco se establece una cláusula habilitante ni se permite de ninguna otra forma, que sea el secretario de Turismo quien determine qué personas deben considerarse como tales y, por consiguiente, están obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo. En consecuencia y por extensión, debe negarse el amparo también respecto de los preceptos en mención.
Finalmente, procede analizar el concepto de violación en el cual se adujo que el artículo décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo, es contrario al Texto Fundamental por delegar a favor del secretario de Turismo la potestad para precisar tanto a los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el registro, como los servicios turísticos específicos sujetos a regulación; sin embargo, toda vez que esa norma está íntimamente vinculada con el artículo 87, fracción I, del propio reglamento, previamente es indispensable realizar algunas precisiones.
Primeramente, debe indicarse que los preceptos indicados están íntimamente relacionados, según se evidencia de su contenido, el cual es:
"I. El catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos estén obligados a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, el cual deberá actualizarse de conformidad con las variaciones del mercado."
"Décimo quinto. La secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación, dentro de un plazo de noventa días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente reglamento, el acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos, cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, al que hace referencia el artículo 87, fracción I, de este ordenamiento."
Como puede apreciarse, el artículo 87, fracción I, del reglamento en comento establece la potestad para que el secretario de Turismo emita el acuerdo en que se determinen los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo; mientras que el precepto transitorio transcrito prevé el plazo para ejercer esa facultad; es decir, se trata de dos normas relacionadas con un mismo aspecto y, por tanto, integrantes del mismo sistema normativo, pues lo que se decida sobre uno de esos artículos invariablemente afectará al otro; máxime que posee mayor entidad jurídica lo referente a la norma que establece la facultad para emitir un acuerdo, frente a la norma que establece el plazo para ejercer tal potestad.
Ahora bien, en la demanda de amparo se reclamó la inconstitucionalidad de ambos preceptos reglamentarios, y en la sentencia de amparo, la Juez de Distrito negó el amparo respecto de esas normas, sin realizar un estudio del argumento expreso hecho en relación con la norma transitoria en comento; de ahí que resultó fundado el agravio correspondiente.
Luego, como en el primer agravio, además de aspectos relacionados con la constitucionalidad de la Ley General de Turismo, se planteó la omisión de estudio de los argumentos relacionados con el artículo décimo quinto transitorio del reglamento de esa ley, el cual está vinculado con el numeral 87, fracción I, del propio reglamento; entonces, es evidente que para emprender el estudio del concepto de violación en cuya omisión incurrió la Juez, es necesario analizar conjuntamente el segundo de los preceptos indicados.
Sentado lo anterior, ante la omisión de estudio precisada respecto del artículo décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo, con fundamento en los artículos 81, fracción I, inciso e), 83, y 107, fracción I, inciso e), todos de la Ley de Amparo, esta Segunda S. reasume su competencia originaria para conocer de este precepto, y ante la inconsistencia advertida con relación al artículo 87, fracción I, del reglamento citado, igualmente procede que esta Segunda S. analice conjuntamente el estudio de tales planteamientos, evitando así la posibilidad de que se emitan resoluciones contradictorias.
Hecha la precisión que antecede, los artículos 87, fracción I, y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo, son contrarios a los principios de reserva reglamentaria y de preferencia reglamentaria, que derivan de los artículos 16 y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque a través de tales preceptos, particularmente, mediante el primero de ellos, el presidente de la República indebidamente facultó al secretario de Turismo, para determinar en forma específica (mediante acuerdos), a los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo.
Como se ha explicado oportunamente, al imperar el principio de reserva reglamentaria, la precisión exacta de las personas físicas y morales obligadas a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, debe estar en el reglamento de esa ley, pues de esa manera se logra proveer mejor en la esfera administrativa sobre la exacta observancia de la ley, como lo mandata el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En este sentido, cabe agregar que la facultad reglamentaria no exige que el legislador faculte al titular del Ejecutivo a emitir un reglamento, pues es la propia Constitución Federal quien establece esa atribución, la cual no es necesario sea replicada en las leyes; sin embargo, nada impide que la ley recalque esa potestad.
Por consiguiente, como la determinación en forma específica de prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo es una potestad que corresponde al presidente de la República (dado que, según se explicó, el artículo 46, segundo párrafo, de la Ley General de Turismo, no contiene una habilitación); entonces, la delimitación de esos sujetos debe estar contenida en el reglamento de esa ley.
Sin embargo, mediante el artículo 87, fracción I, del reglamento reclamado, el presidente de la República delegó -de manera incorrecta- la facultad que le confieren tanto el artículo 46 de la Ley General de Turismo, como el numeral 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en favor del secretario de Turismo, para precisar los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, sin que exista norma legal que le faculte a realizar esa delegación de potestades; por ende, debe concluirse que el citado precepto legal, así como el artículo décimo quinto transitorio del reglamento en comento, son contrarios a los principios de reserva de ley y de preferencia reglamentaria, que derivan de los artículos 16 y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sobre estas bases, debe concluirse que, en lo relativo a la precisión de los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, es un aspecto que debe regularse en el reglamento de la materia, ello en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitiera el presidente de la República; esto porque, conforme a los principios de reserva y preferencia reglamentaria, debe privilegiarse al reglamento a efecto de que sea en esa norma en donde desarrollen los aspectos necesarios para la operatividad de la ley, a menos que se requieran de conocimientos técnicos de una autoridad, organismo o entidad específico, caso en el cual, el propio legislador deberá facultar expresamente a un ente determinado para emitir una norma técnica; luego, como en el caso no existe una habilitación expresa, entonces, es claro que, conforme con los principios indicados, es el reglamento la norma que debe contener la precisión de los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo.
Derivado de lo anterior, y toda vez que el artículo 87, fracción I, del citado reglamento está vinculado con lo previsto en el artículo décimo quinto transitorio de esa norma (el cual establece el plazo para emitir los acuerdos que precisen los sujetos obligados a inscripción),(18) entonces, procede hacer extensiva la declaratoria de inconstitucionalidad respecto de esa norma transitoria, por las razones explicadas en el presente fallo.
A mayor abundamiento, conviene indicar que el artículo 2 del Reglamento de la Ley Federal de Turismo,(19) vigente hasta el diecisiete de junio de dos mil nueve, contenía las definiciones de los operadores de servicios turísticos a quienes regían esas normas, lo cual evidencia que corresponde al Ejecutivo Federal el definir y establecer los operadores de servicios turísticos obligados a inscripción en el citado registro.
No es óbice que, conforme a los artículos 4, fracción XII, y 47 de la Ley General de Turismo,(20) corresponda a la Secretaría de Turismo: a) regular la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje; y, b) regular y operar el Registro Nacional de Turismo; esto pues, por una parte, lo relativo a la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje es un aspecto muy específico de los diferentes prestadores de servicios turísticos; es decir, en la precisión de estos sujetos existen diferentes categorías, entre ellas, los dedicados a la prestación del servicio de hospedaje, por lo cual, claramente se trata de un aspecto muy detallado y específico que, si bien se relaciona con la determinación de los sujetos, también es cierto que un aspecto corresponde a cuestiones genéricas (precisión de categorías sujetos obligados), y otro, a aspectos específicos (prestadores de servicios turísticos de hospedaje).
Además, la facultad regulatoria derivada del artículo 47 de la ley, debe entenderse acotada únicamente a los aspectos técnicos propios del Registro Nacional de Turismo, como lo es el sistema que habrá de utilizarse en su implementación, los plazos y mecanismos para su operación, pero sin que ello implique que corresponda a esa autoridad fijar o precisar a los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción.
En efecto, de estimar que el citado numeral faculta a la Secretaría de Turismo a emitir todas las normas relacionadas con el Registro Nacional de Turismo, incluidas aquellas que precisen los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción, esto implicaría desconocer los principios que operan respecto de las cláusulas habilitantes (particularmente los de reserva y preferencia reglamentaria).
Luego, como del ejercicio de la facultad prevista en el artículo 87, fracción I, en relación con el décimo quinto transitorio, ambos del Reglamento de la Ley General de Turismo, el secretario de Turismo emitió el "Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo", publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis, el cual dispone, en lo que interesa, lo siguiente:
"XVIII. Vuelo en globo aerostático."
"Tercero. Todas aquellas actividades económicas vinculadas con el turismo que no fueron incorporadas en el presente catálogo, pero que, de acuerdo a las tendencias del mercado y a la demanda de los turistas han sido identificadas por la secretaría, serán susceptibles de formar parte del presente instrumento. Para tal efecto, la actualización correspondiente se publicará en el Diario Oficial de la Federación."
"Agencia de viajes. Aquella que en su carácter de intermediario, tiene como actividad preponderante la creación, promoción, comercialización o contratación de servicios turísticos, realizando sus actividades de manera virtual o en establecimientos comerciales.
"• Agencia de viajes mayorista: Tiene como actividad la promoción y comercialización de productos turísticos, por ellas mismas o por conducto de agencias de viajes minoristas.
"• Agencia de viajes minorista: Es aquella que ofrece y vende al público consumidor, todo tipo de productos turísticos, entre ellos, los integrados por operadores de viajes y/o mayoristas.
"Guía de turistas. La persona física que proporciona al turista nacional o extranjero, orientación e información profesional sobre el patrimonio turístico, cultural y de atractivos relacionados con el turismo, así como servicios deasistencia; el cual puede prestar sus servicios bajo la modalidad de guía general o guía especializado en un tema o localidad específica de carácter cultural.
"• Línea aérea de transporte de pasajeros: Aquella que ofrece de manera general el servicio aéreo, sujeta a itinerarios, frecuencia de vuelo y horarios.
"• Línea terrestre de transporte de pasajeros: Aquella que presta el servicio de traslado terrestre, en forma regular, sujeto a horarios y frecuencias, para la salida y llegada de los vehículos.
"• Embarcación menor de recreo y deportiva. Aquella que con su diseño, construcción y equipamiento, está destinada a proporcionar, durante la navegación, condiciones de comodidad, con fines recreativos o deportivos, de descanso o para la práctica de alguna actividad acuática recreativa.
Como puede apreciarse, el numeral tercero de ese acuerdo transcrito identifica, en forma concreta y específica, a los prestadores de servicios turísticos que deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, para lo cual, se hace una división en dieciocho categorías diferentes en razón de la actividad o giro del prestador de servicios turísticos, los cuales son definidos en el anexo único de ese acuerdo.
Esto es, tal norma no contiene una regulación sobre aspectos técnicos los cuales exijan ser regulados por un órgano, autoridad, entidad o dependencia especializada en determinada rama del conocimiento; por ende, la regulación correspondiente debe ser materia del reglamento de la materia; en este orden, procede otorgar el amparo en contra de los artículos 87, fracción I, en relación con el décimo quinto transitorio, ambos del Reglamento de la Ley General de Turismo, así como en relación con los acuerdos siguientes:
"- Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo."
"- Acuerdo por el que se emite la Convocatoria Nacional de Inscripción al Registro Nacional de Turismo dirigida a los prestadores de servicios turísticos."
"- Acuerdo por el que se establece el formato único para los trámites del Registro Nacional de Turismo."(21)
Al caso, cobra aplicación, por analogía, el criterio siguiente:
"TURISMO. LOS ARTÍCULOS 48, PÁRRAFO PRIMERO Y 54, EN LAS PORCIONES NORMATIVAS RESPECTIVAS, ASÍ COMO EL DIVERSO CUARTO TRANSITORIO, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY GENERAL RELATIVA, EN LOS QUE SE OTORGAN FACULTADES A LA SECRETARÍA DE TURISMO PARA EXPEDIR DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS, TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL. El citado precepto constitucional establece la facultad del presidente de la República de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, esto es, para emitir las normas reglamentarias que desarrollen el contenido de las leyes emanadas del Poder Legislativo. Así, el presidente de la República, en uso de dicha facultad podrá expedir ‘reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes’, que a su turno deberán ser refrendados por los secretarios de Estado a que el asunto corresponda, de tal suerte que se trata de normas subordinadas, ya que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino únicamente complementa las normas que expide el órgano legislativo. En esa tesitura, si conforme a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, constitucional, la facultad exclusiva e indelegable de expedir las normas reglamentarias necesarias corresponde al presidente de la República, tomando en cuenta que este tipo de atribuciones no pueden extenderse analógicamente a supuestos diversos a los expresamente previstos en la Norma Fundamental, es indudable que el artículo cuarto transitorio, párrafo primero, de la Ley General de Turismo, al establecer que la Secretaría de Turismo deberá emitir el reglamento correspondiente, es inconstitucional. En ese sentido, los artículos 48, párrafo primero y 54, en las porciones normativas respectivas, del citado ordenamiento legal, al prever, por un lado, la facultad de la mencionada secretaría para determinar, a través del reglamento correspondiente, la información que los prestadores de servicios turísticos deberán proveer a las autoridades competentes y, por otro, que dichos prestadores para operar deberán cumplir con los elementos y requisitos que determine la indicada secretaría mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, transgreden el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."(22)
Ahora bien, no debe perderse de vista que en los agravios hechos valer por la recurrente, se combaten las consideraciones alcanzadas por el Juez de Distrito respecto de la constitucionalidad de los artículos de la Ley General de Turismo y su reglamento, que regulan el sistema de clasificación hotelera; en dichos motivos de disenso, por una parte, la quejosa impugna un indebido análisis realizado por el operador jurisdiccional sobre los argumentos formulados sobre dicha temática y, por otra parte, alega que, contrario a lo afirmado en la sentencia reclamada, los numerales del reglamento de referencia, relativos al mencionado medio de información turística, no prevén las bases para establecer la clasificación hotelera.
De igual modo, en esos planteamientos la impetrante de amparo aduce que el Juez de Distrito omitió analizar los conceptos de violación en los que tildó de inconstitucionales los artículos 4, fracción XII, 57, fracción IV, y 58, fracción X, de la Ley General de Turismo, debido a que imponen al particular la obligación de obtener la clasificación hotelera, pero sin precisar los elementos necesarios para cumplir con tal exigencia.
Al respecto, son inoperantes los agravios resumidos, ya que sobre el tema relativo al sistema de clasificación hotelera, su implementación y los artículos de la Ley General de Turismo y su reglamento, que prevén la operatividad y la obligación del sector de hospedaje a obtener la clasificación correspondiente, esta Segunda S. determinó que, en el caso concreto, la quejosa no acreditó el interés jurídico para impugnar las porciones normativas vinculadas a ese sistema de información turística.
Lo anterior debido a que a través de los acuerdos generales reclamados en el presente juicio de amparo, únicamente se materializó la exigencia para los prestadores de servicios turísticos de inscribirse en el Registro Nacional de Turismo; mientras que tal circunstancia no se actualiza en torno al diverso sistema de clasificación hotelera, en tanto que a la fecha en que se promovió la demanda de amparo no se habían expedido los lineamientos referentes al último de los mecanismos de información en cuestión.
En consecuencia, si se parte de la base de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó sobreseer en el juicio respecto de los numerales 4, fracción XII, 9, fracción XVII, 57, fracción IV, 58, fracción X, y 70 de la Ley General de Turismo; así como los numerales 2, fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87, fracción II, 88, fracciones II y III, décimo séptimo y décimo noveno transitorios del Reglamento de la Ley General de Turismo, todos relativos al sistema de clasificación hotelera, los agravios de la quejosa que versan sobre ese tema son inoperantes, dado que desapareció la condición a la que estaba sujeto el estudio de su eficacia jurídica, esto es, que la acción constitucional fuera procedente respecto de esas disposiciones normativas.
Al tenor de las consideraciones anteriores, lo procedente es modificar la sentencia recurrida, para el efecto de sobreseer en el juicio, en relación con los numerales 4, fracción XII, 9, fracción XVII, 57, fracción IV, y 58, fracción X, y 70 de la Ley General de Turismo; y 2, fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87, fracción II, 88, fracciones II y III, décimo séptimo y décimo noveno transitorios del Reglamento de la Ley General de Turismo; negar el amparo solicitado respecto del artículo 46 de la mencionada ley y de todos aquellos que forman parte del mismo sistema normativo; y, por último, conceder la protección constitucional por lo que hace a los preceptos 87, fracción I, y décimo quinto transitorio, ambos del reglamento de marras.
QUINTO.-Efectos del amparo. En razón de las conclusiones alcanzadas, y al determinarse la inconstitucionalidad del artículo 87, fracción I, y el décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo, lo conducente es conceder el amparo solicitado únicamente respecto de dichas normas generales, para el efecto de que, hasta en tanto no sea subsanado el vicio de inconstitucionalidad advertido en la presente ejecutoria, no se exija a la parte quejosa el cumplimiento de la obligación prevista en los artículos 48 y 58, fracción V, de la Ley General de Turismo, consistente en la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, amparo que se hace extensivo a los acuerdos generales reclamados como acto de aplicación de las normas inconstitucionales, esto es, a los acuerdos emitidos por el secretario de Turismo y publicados en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis.
Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de amparo respecto de los artículos 4, fracción XII, 9, fracción XVII, 57, fracción IV, 58, fracción X, y 70 de la Ley General de Turismo, así como los numerales 2, fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87, fracción II, 88, fracciones II y III, décimo séptimo y décimo noveno transitorios del Reglamento de la Ley General de Turismo, en términos del considerando tercero de la presente sentencia.
TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra del sistema normativo conformado por los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 57, fracciones II y VI, 58, fracciones II y V, 69 y transitorios cuarto y sexto de la Ley General de Turismo, así como por los artículos 4, fracción VII, 73, 83, 84, fracciones II y III, 88, fracción I, 89, 90, fracciones II, III, IV y VII, 92, 93, 94, fracción I, 95, fracciones II y III, así como los transitorios décimo, décimo primero, décimo tercero, décimo cuarto y décimo sexto del Reglamento de la Ley General de Turismo.
CUARTO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, en contra de los artículos 87, fracción I, y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo, así como en contra de los acuerdos reclamados, por las razones y para los efectos precisados en la presente ejecutoria.
Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.A.e.M.A.P.D. (ponente). La Ministra M.B.L.R. hizo suyo el asunto.
9. Al efecto, deben descontarse los días nueve, diez, dieciséis y diecisiete de julio del dos mil dieciséis por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
10. Foja 18 del cuaderno del juicio de amparo **********.
11. "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES." (Novena Época. Registro digital: 200724. Instancia: Segunda S.. Tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de 1995, materia administrativa, tesis 2a./J. 47/95, página 293).
12. "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES." (Novena Época. Registro digital: 166655. Instancia: Pleno. Tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009, materia constitucional, tesis P./J. 79/2009, página 1067).
13. "CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." [Décima Época. Registro digital: 2000202. Instancia: Primera S.. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, materia constitucional, tesis 1a. XXII/2012 (10a.), página 649].
14. Así lo sostuvo esta S. al resolver la contradicción de tesis CT. 34/2001, en la cual se estableció lo siguiente: "... pues aun cuando el Congreso de la Unión haya denominado a tales disposiciones como ‘reglamentos’ es importante señalar que mediante la referida autorización no se permite a una autoridad administrativa ejercer la facultad reglamentaria que constitucionalmente está reservada al presidente de la República, pues la normatividad que derive del ejercicio de esa potestad tiene tanto una naturaleza como una jerarquía diferente a la que corresponde a los reglamentos del titular del Ejecutivo Federal."
15. Novena Época. Registro digital: 187114. Instancia: Pleno. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2002, materia administrativa, tesis P. XV/2002, página 6.
16. "CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS." (Novena Época. Registro digital: 182710. Instancia: Pleno. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2003, materia constitucional, tesis P. XXI/2003, página 9).
17. "TURISMO. EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE ESTABLECE LA ATRIBUCIÓN DE LA SECRETARÍA DE TURISMO PARA EXPEDIR NORMAS OFICIALES MEXICANAS, NO CONTRAVIENE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." [Décima Época. Registro digital: 2006659. Instancia: Pleno. Tesis: aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, materia constitucional, tesis P. XXXVI/2014 (10a.), página 165 y Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de junio de 2014 a las 9:37 horas].
18. La vinculación de los preceptos reglamentarios en comento se hace más evidente de la fundamentación del acuerdo reclamado, en el cual se expresó: "E.O. de la Madrid Cordero, secretario de Turismo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 2, fracción XII de la Ley General de Turismo; 87, fracción I y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo; 1, 2 y 8, fracción XXX del Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo ..."
19. "Artículo 2 Para los efectos de la ley y de este reglamento se entiende por:
"III. Catálogo: el catálogo nacional turístico es el instrumento que permite a la secretaria difundir y promover los destinos turísticos nacionales, los prestadores de servicios inscritos en los términos del artículo 21 de este reglamento, así como los bienes y recursos naturales,organismos y facilidades que constituyan o puedan constituir factores para el desarrollo turístico;
"XII. Norma mexicana: la disposición de observancia voluntaria que tiene por objeto establecer las bases para la calidad y clasificación de los servicios turísticos;
"XV. Paradores de casas rodantes: las superficies al aire libre, delimitadas y acondicionadas, en las que puede instalarse equipo con el propósito de acampar, destinadas al estacionamiento de vehículos y casas rodantes en las que se proporcionan servicios complementarios a éstos."
20. "Artículo 47. Corresponde a la secretaría regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo, el cual será operado por los Estados, los Municipios y el Distrito Federal."
21. Todos emitidos por el secretario de Turismo y publicados ambos (sic) en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis. No obsta que sólo el primero de esos acuerdos se apoya en el artículo decimoquinto transitorio del reglamento analizado, y no así en el diverso numeral 87, fracción I, y que el restante acuerdo se apoya en preceptos diferentes; esto porque, si bien los preceptos analizados y a cuya inconstitucionalidad se arribó no forman parte de la fundamentación expresa de esos actos, también es cierto que al formar parte del mismo sistema normativo -relativo a las normas conforme las cuales los prestadores de servicios turísticos deben inscribirse en el Registro Nacional de Turismo-, al advertirse que indebidamente las normas para el cumplimiento de ese deber fueron emitidas por una autoridad diferente de aquella a la que legalmente corresponde emitir la regulación correspondiente, el otorgamiento de la protección constitucional igualmente debe extenderse a todos los actos que conforman el sistema normativo relacionado con ese deber. Es aplicable a lo anterior, la jurisprudencia siguiente: "LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN." «publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 251».
22. Décima Época. Registro digital: 2006592. Instancia: Pleno. Tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, materia constitucional, tesis P./J. 44/2014 (10a.), página 117 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas».

References: ARTÍCULO 46
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 46
 artículo 42
e contrario
 artículo 3
 artículo 46
 artículo 93
 artículo 46
 artículo 73
 artículo 46
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 89
 ARTÍCULO 89
 artículo 89
 artículo 89
 artículo 89
 artículo 92
 artículo 46
 artículo 89
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
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 artículo 2
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 ARTÍCULO 89
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 ARTÍCULO 56
 artículo 21