Source: http://www.monitoruljuridic.ro/act/decizia-nr-153-din-6-mai-2020-asupra-obiec-iilor-de-neconstitu-ionalitate-a-legii-privind-abrogarea-unor-prevederi-referitoare-la-pensiile-de-serviciu-i-indemniza-iile-pentru-226653.html
Timestamp: 2020-08-07 17:52:15+00:00

Document:
﻿ DECIZIA nr. 153 din 6 mai 2020 asupra obiecţiilor de neconstituţionalitate a Legii privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 489 din 10 iunie 2020
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale, obiecţie formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite prin Hotărârea nr. 1 din 29 ianuarie 2020, transmisă cu Adresa nr. 148 din 30 ianuarie 2020 a preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 652 din 30 ianuarie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 167A/2020.
3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţine că legea criticată, în ansamblul său, încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5), ale art. 16 alin. (1) şi (2), ale art. 124 alin. (3), ale art. 125, ale art. 126 alin. (1), ale art. 131, ale art. 132 alin. (1) şi ale art. 147 alin. (4), pentru considerentele grupate în motivele de neconstituţionalitate expuse în cele ce urmează.
(1) Încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) cu referire la art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, în componenta sa referitoare la calitatea legii
4. Se invocă, în consideraţiile prealabile, repere cuprinse în jurisprudenţa Curţii Constituţionale asupra exigenţelor constituţionale ce derivă din dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, respectiv în Decizia nr. 31 din 27 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016, paragrafele 19, 20 şi 22, Decizia nr. 456 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 971 din 16 noiembrie 2018, paragraful 9, Decizia nr. 391 din 4 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iunie 2019. Sub acest aspect, se susţine că legea criticată încalcă exigenţele constituţionale invocate prin nerespectarea procedurii parlamentare, reglementarea lacunară şi vidul de reglementare creat, discrepanţa dintre intenţia legiuitorului şi realitatea reglementării, deficienţele în privinţa activităţii de documentare, precum şi nerespectarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE).
5. Astfel, în ceea ce priveşte procedura parlamentară, se susţine că aceasta a fost derulată cu încălcarea dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j) şi ale art. 75 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, cel puţin în ceea ce priveşte dispoziţiile vizând statutul deputaţilor şi al senatorilor şi cele referitoare la statutul judecătorilor şi procurorilor.
6. Se arată, în acest sens, că legea ce formează obiectul sesizării a fost supusă dezbaterii şi adoptării Senatului, ca primă Cameră sesizată, iar Camera Deputaţilor a fost Cameră decizională. Această ordine de sesizare a Camerelor este contrară dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie, conform cărora „stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora“ se realizează în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului. De asemenea, proiectele de lege şi propunerile legislative privind statutul judecătorilor şi procurorilor, adoptate prin lege organică, se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, Senatul fiind Cameră decizională, aşa cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 75 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie. Nerespectarea ordinii de sesizare a Camerelor Parlamentului constituie, implicit, un viciu de constituţionalitate, apreciindu-se că „diferenţa în privinţa ordinii de sesizare a Camerelor Parlamentului ar fi exclus ab initio modificarea prin legea în discuţie a unui număr de 13 legi în cadrul acestei proceduri“.
7. Se susţine, totodată, că legea a fost adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, cu amendamentele din Raportul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială a Camerei Deputaţilor. În condiţiile în care Senatul, ca primă Cameră sesizată, a respins legea, rezultă că modul de adoptare a acesteia de către Camera Deputaţilor încalcă principiul bicameralismului. Se invocă în acest sens paragraful 60 din Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, prin care Curtea Constituţională a statuat asupra acestui principiu. Se aduce astfel atingere principiului supremaţiei legii în sensul art. 1 alin. (5) cu referire la art. 16 alin. (2) din Constituţie.
8. Potrivit sesizării, exigenţa constituţională a calităţii legii este viciată şi din perspectiva incoerenţei şi lipsei de previzibilitate a procesului legislativ, în contextul în care o propunere legislativă pentru abrogarea pensiilor speciale a fost respinsă de Senat la 26 martie 2018, iar o altă propunere legislativă care viza abrogarea unor prevederi din domeniul pensiilor de serviciu a fost adoptată tacit de Senat în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a III-a din Constituţie, fiind înregistrată pe rolul Camerei Deputaţilor. Sub acest aspect, se arată şi că nu poate fi omis faptul că atât propunerile legislative menţionate, cât şi legea ce formează obiectul prezentei sesizări au fost avizate negativ de Consiliul Legislativ.
9. Cu privire la caracterul lacunar şi vidul de reglementare se susţine că legea în discuţie se rezumă - cu excepţia unor dispoziţii de modificare a Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal - la instituirea unor prevederi de abrogare a normelor referitoare la „pensiile speciale“ cuprinse în Legea nr. 96/2006 (art. 49 şi 50), Legea nr. 303/2004 (art. 82, 83, 83^1, 83^2, 83^3, 84, 85 şi 85^1), Legea nr. 567/2004 (art. 68^5), Legea nr. 7/2006 (art. 73^1), Legea nr. 216/2015 (abrogată integral), Legea nr. 47/1992 (art. 71 alin. 1-4), Legea nr. 223/2007 (art. 42^1-42^8), Legea nr. 94/1992 (art. 49 alin. 4-5, art. 51 alin. 2-18), Legea nr. 406/2001 [art. 2 lit. b), art. 3 alin. 1], Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 (art. 210) şi Legea nr. 35/1997 (art. 9 alin. 4). Se apreciază, în acest sens, că dispoziţiile criticate din lege prezintă un vădit caracter lacunar şi creează un vid de reglementare în privinţa condiţiilor în care beneficiarilor legilor respective li se stabileşte dreptul la pensie. Existenţa acestui vid de reglementare este confirmată chiar prin dispoziţiile art. 15 din lege, care prevăd că, în termen de 6 luni, vor fi elaborate şi supuse dezbaterii Parlamentului legi specifice privind „schemele de pensii ocupaţionale“ pentru fiecare categorie în parte de beneficiari de pensie de serviciu, conform reglementărilor anterioare.
10. În susţinerea discrepanţei dintre intenţia legiuitorului şi realitatea reglementării se susţine că, deşi intenţia manifestă a legiuitorului a fost de a elimina toate categoriile de pensii denumite „de serviciu“ sau „speciale“, în realitate, se constată că reglementarea omite anumite categorii de pensii circumscrise uneia dintre cele două noţiuni menţionate, cum sunt, spre exemplu, pensiile speciale menţinute în privinţa militarilor şi a poliţiştilor, în considerarea „restricţiilor impuse de lege pe perioada activităţii“, deşi restricţii şi incompatibilităţi similare sunt impuse tuturor categoriilor profesionale vizate în exercitarea funcţiilor publice specifice.
11. Se subliniază şi faptul că opţiunea legiuitorului de menţinere a pensiilor de serviciu militare şi de eliminare a pensiilor de serviciu ale magistraţilor este contrară jurisprudenţei lipsite de orice echivoc a Curţii Constituţionale (Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000), în care s-a reţinut că o asemenea ipoteză este contrară dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Constituţie. Or, respectarea jurisprudenţei respective era obligatorie pentru legiuitor, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie şi în virtutea argumentelor de final ale Deciziei nr. 873 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, prin care Curtea a reţinut că „atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept“.
12. În ceea ce priveşte activitatea de documentare se evidenţiază caracterul deficitar al legii, prin faptul că, deşi prin dispoziţiile criticate sunt abrogate „pensiile de serviciu“, legiuitorul îşi exprimă lipsit de echivoc intenţia de a promova ulterior „legi specifice privind schemele de pensii ocupaţionale pentru fiecare categorie în parte“. Cu alte cuvinte, prin dispoziţiile criticate sunt abrogate „pensiile de serviciu“ pentru a se institui în viitor „pensiile ocupaţionale“. Or, în virtutea exigenţei constituţionale a calităţii şi a previzibilităţii legii, legiuitorului îi revenea sarcina ca, anterior procesului de elaborare şi adoptare a reglementării criticate, să realizeze activitatea de documentare expres prevăzută de art. 20 din Legea nr. 24/2000. Realizarea efectivă a unei asemenea activităţi de documentare anterioare elaborării unei reglementări atât de complexe ar fi fost de natură să evite riscul simplei abrogări şi să permită o revizuire documentată a legislaţiei în materie.
13. Deficienţele în privinţa fundamentării legii sunt reliefate şi de caracterul lacunar şi formulările nespecifice stilului normativ şi unui act normativ cu un profund impact social utilizate în expunerea de motive, aspecte semnalate inclusiv în avizul negativ emis de Consiliul Legislativ. Se apreciază că, în contextul menţinerii pensiei speciale numai în privinţa anumitor categorii profesionale, lipsa unei motivări explicite şi obiective cu privire la celelalte categorii profesionale cărora le este suprimat dreptul echivalează cu lipsa unei justificări necesare şi rezonabile privind diferenţa de tratament, ceea ce imprimă opţiunii legiuitorului un caracter arbitrar, cu consecinţa atingerii aduse principiului nediscriminării consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat în jurisprudenţa dezvoltată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO). Astfel, deşi legiuitorul a optat, pe de o parte, să menţină restricţiile şi incompatibilităţile specifice tuturor categoriilor profesionale vizate de lege, pe de altă parte, a procedat la suprimarea unui drept statutar numai pentru unele dintre categoriile vizate, fără a justifica în mod obiectiv şi rezonabil, nici măcar la nivel de aparenţă, măsura adoptată prin legea în discuţie. Menţinerea obligaţiilor şi suprimarea drepturilor corelative reprezintă o opţiune legislativă incompatibilă cu standardele minime ale statutului de drept, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie. Diferenţa de tratament devine discriminare numai atunci când autorităţile statale introduc distincţii între situaţii analoage şi comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă şi obiectivă.
14. Referitor la cerinţa respectării jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a CJUE, se invocă prevederile art. 21 din Legea nr. 24/2000, care consacră această obligaţie la elaborarea unui act normativ. Se susţine că reglementarea criticată nesocoteşte jurisprudenţa Curţii Constituţionale cel puţin în privinţa pensiilor de serviciu ale magistraţilor, reglementate de dispoziţiile Legii nr. 303/2004, abrogate prin art. 2 din legea ce formează obiectul sesizării, precum şi jurisprudenţa CJUE, aspecte ce urmează a fi dezvoltate în motivarea neconstituţionalităţii intrinseci a legii.
(2) Încălcarea principiului independenţei judecătorilor, consacrat de art. 124 alin. (3) din Constituţie, şi afectarea statutului constituţional al procurorilor, reglementat prin art. 132 alin. (1) din Constituţie, cu referire la art. 1 alin. (3) din Constituţie
15. Se susţine, astfel, invocându-se şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, că, „din perspectiva dispoziţiilor art. 124 alin. (3) şi art. 132 alin. (1) cu referire la art. 1 alin. (3) din Constituţie, vulnerabilitatea constituţională a măsurii de eliminare a dreptului la pensie de serviciu în cazul magistraţilor este o constantă în jurisprudenţa Curţii Constituţionale“, instanţa instituţională reţinând fără echivoc faptul că „statutul constituţional al magistraţilor - statut dezvoltat prin lege organică şi care cuprinde o serie de incompatibilităţi şi interdicţii, precum şi responsabilităţile şi riscurile pe care le implică exercitarea acestor profesii - impune acordarea pensiei de serviciu ca o componentă a independenţei justiţiei, garanţie a statului de drept, prevăzut de art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală“. Se invocă, în acest sens, Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000 şi Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, precitate.
16. Cu referire la jurisprudenţa CJUE, se arată că asigurarea pentru magistraţi a unei remuneraţii adecvate constituie unul dintre pilonii independenţei şi eficienţei justiţiei ca serviciu public, iar în dreptul la remuneraţie al magistratului trebuie inclus şi dreptul la o pensie de serviciu aflată, în ceea ce priveşte cuantumul, în legătură directă cu indemnizaţia primită pentru activitatea desfăşurată. Aceste aspecte sunt recunoscute nu doar pe plan naţional, dar şi la nivel european: formele de pensie profesională reprezintă un element de remunerare (Hotărârea CJUE în Cauza C-262/88, Barber v. Guardian Royal Exchange Assurance Group şi preambulul Directivei 2006/54/CE), iar perceperea de către judecători a unei remuneraţii cu un nivel adecvat în raport cu importanţa funcţiilor pe care le exercită constituie o garanţie a independenţei acestora, la fel ca inamovibilitatea (Hotărârea CJUE, Marea Cameră, în Cauza C-64/16, Associaθ\'e0o Sindical dos Juizes Portugueses împotriva Tribunal de Contas, paragraful 45).
17. În susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt expuse şi exigenţe cuprinse în documente internaţionale, care, în pofida faptului că nu au caracter obligatoriu, se recomandă a fi luate în considerare, cel puţin din perspectiva obligaţiei de documentare impuse legiuitorului prin dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 24/2000, care prevăd că, în procesul de elaborare a legii, este necesar a se cunoaşte „reglementările similare din legislaţia străină, în special a ţărilor Uniunii Europene“. În acest sens sunt menţionate documentele internaţionale despre care se arată că au fost avute în vedere chiar de Curtea Constituţională şi care astfel se impunea a fi luate în considerare de legiuitor şi din perspectiva obligaţiei de cunoaştere şi respectare a jurisprudenţei instanţei de contencios constituţional. Sunt invocate astfel:
- Principiile fundamentale privind independenţa magistraturii, adoptate de cel de-al VlI-lea Congres al Naţiunilor Unite pentru prevenirea crimei şi tratamentul delincvenţilor (Milano, 26 august-6 septembrie 1985) şi confirmate de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite prin rezoluţiile nr. 40/32 din 29 noiembrie 1985 şi nr. 40/146 din 13 decembrie 1985, care prevăd în mod expres, prin art. 11, că „durata mandatului judecătorilor, independenţa acestora, siguranţa lor, remuneraţia corespunzătoare, condiţiile de muncă, pensiile şi vârsta de pensionare sunt în mod adecvat garantate prin lege“;
– Recomandarea nr. R (94) 12 cu privire la independenţa, eficacitatea şi rolul judecătorilor, adoptată la 13 octombrie 1994 de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei, care, subliniind importanţa independenţei judecătorilor în scopul întăririi preeminenţei dreptului în statele democratice şi în considerarea art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi a Principiilor fundamentale privind independenţa magistraturii mai sus amintite, a stabilit, printre alte importante măsuri pe care statele membre urmează să le adopte, şi pe aceea „de a veghea ca statutul şi remuneraţia judecătorilor să fie pe măsura demnităţii profesiei lor şi a responsabilităţilor pe care şi le asumă“;
– Carta europeană privind statutul judecătorilor, adoptată cu ocazia reuniunii multilaterale având ca obiect statutul judecătorilor în Europa, organizată de Consiliul Europei în perioada 8-10 iulie 1998, unde, la art. 6.4, se prevede că „statul asigură judecătorilor care au atins vârsta legală de încetare a funcţiei lor, după exercitarea acestei funcţii cu statut profesionist pe parcursul unei anumite perioade de timp, plata unei pensii al cărei nivel să fie apropiat posibil de nivelul ultimei sale remunerări în activitatea jurisdicţională“;
– concluziile Avizului nr. 1 (2001) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni referitor la standardele privind independenţa puterii judecătoreşti şi inamovibilitatea judecătorilor, unde se stabileşte că „remunerarea judecătorilor trebuie să fie corespunzătoare cu rolul şi responsabilităţile acestora şi trebuie să asigure în mod adecvat plata concediilor medicale şi a pensiei. Ea trebuie protejată prin prevederi legale specifice împotriva diminuărilor şi trebuie să existe prevederi privind mărirea salariilor în raport cu creşterea preţurilor“;
– Declaraţia cu privire la principiile de independenţă a justiţiei, adoptată de Conferinţa Preşedinţilor de Instanţe Supreme din Europa Centrală şi de Est, din 14 octombrie 2015, care stabileşte, în art. 27, că „Judecătorii trebuie să primească o compensaţie pe măsura profesiei şi îndatoririlor lor şi să dispună de condiţii adecvate de lucru. Judecătorii trebuie să beneficieze de o instruire adecvată. De asemenea, judecătorilor trebuie să li se asigure facilităţi pentru desfăşurarea activităţii care să reflecte importanţa statului de drept în societate. Instanţelor trebuie să li se asigure un număr suficient de judecători şi de personal auxiliar calificat. Remuneraţia judecătorilor trebuie să fie ferită de posibile reduceri prin legislaţie. Trebuie să existe garanţii pentru a se menţine o remuneraţie rezonabilă a judecătorilor în caz de dizabilitate, cât şi pentru plata pensiei care trebuie să fie în legătură rezonabilă cu remuneraţia primită în perioada de activitate. Remuneraţia şi condiţiile de lucru ale judecătorilor nu pot fi modificate în dezavantajul judecătorilor în timpul mandatului, cu excepţia situaţiilor deosebite de natură economică sau bugetară“;
– concluziile Avizului nr. 18 (2015) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor privind poziţia puterii judecătoreşti şi relaţia ei cu celelalte puteri ale statului în democraţia modernă, unde se evidenţiază că legitimitatea puterii judecătoreşti şi a fiecărui judecător îşi are fundamentul în Constituţia statului, dobândind o „legitimitate constituţională“, aşa cum rezultă din capitolul VIII, pct. 4 - „Legitimitatea puterii judecătoreşti şi a fiecărui judecător este dată, în primul rând şi în primul rând, de constituţia fiecărui stat membru, toate aceste state fiind democraţii guvernate de principiile statului de drept. Constituţia creează puterea judecătorească şi prin aceasta conferă legitimitate puterii judecătoreşti în ansamblu şi fiecărui judecător care îşi exercită autoritatea ca parte a puterii judecătoreşti: legitimitate constituţională“. Legitimitatea constituţională a fiecărui judecător care are garantate drepturile titularului nu trebuie să fie subminată de măsuri legislative sau executive luate ca rezultat al schimbării puterii politice (pct. 13-15 şi 44);
– concluziile Avizului nr. 21 (2018) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, unde se reţine că „Autorităţile competente trebuie întotdeauna să pună la dispoziţia puterii judecătoreşti fonduri suficiente pentru ca aceasta să îşi poată îndeplini cu demnitate şi în mod corespunzător misiunea care îi revine. Salarii adecvate, pensii la atingerea limitei de vârstă şi alte beneficii sociale, un grad de încărcare cu sarcini de lucru care să poată fi gestionat, o infrastructură corespunzătoare de lucru şi siguranţa locului de muncă, atât pentru judecători, cât şi pentru personalul instanţelor, toate acestea sunt elemente vitale pentru legitimitatea şi buna reputaţie a unui sistem judiciar. Acestea sunt, de asemenea, garanţii importante împotriva fenomenului corupţiei în interiorul sistemului judiciar“.
18. În continuare, se susţine că independenţa financiară a judecătorului reprezintă o componentă esenţială a independenţei justiţiei, pensia de serviciu fiind inclusă în cariera judecătorului, alături de numire, formare profesională continuă, evaluare şi promovare, pensionarea marcând momentul final al carierei judecătorului şi având semnificaţia juridică a unui drept câştigat, care trebuie să producă efecte juridice indiferent de circumstanţe. Pensia de serviciu a magistraţilor reprezintă o compensaţie parţială a absenţei unor drepturi fundamentale, cum sunt drepturile exclusiv politice (dreptul de a fi aleşi în Camera Deputaţilor, Senat, în funcţia de Preşedinte al României ori în organele administraţiei locale, precum şi dreptul de a fi aleşi în Parlamentul European) şi drepturile social-economice (dreptul la negocieri colective în materie de muncă, dreptul la grevă, libertatea economică), precum şi a incompatibilităţilor stabilite la nivel constituţional pe parcursul întregii cariere profesionale [potrivit art. 125 alin. (3) din Constituţie, funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior, o dispoziţie similară fiind prevăzută în privinţa procurorilor de art. 132 alin. (2) din Constituţie]. Acestor incompatibilităţi li se adaugă interdicţiile prevăzute de art. 5-11 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. Pe de altă parte, stabilirea pensiei de serviciu a judecătorilor ţine seama de responsabilităţile şi riscurile profesiei de judecător, care privesc întreaga durată a carierei acestuia.
(3) Încălcarea caracterului obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, consacrat în art. 147 alin. (4) din Constituţie
19. Invocându-se art. 147 alin. (4) din Constituţie care stabileşte caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, se susţine că acesta este încălcat, întrucât este nesocotită jurisprudenţa Curţii Constituţionale (deciziile nr. 20 din 2 februarie 2000 şi nr. 873 din 25 iunie 2010, precitate), prin care s-a statuat asupra pensiilor de serviciu ale magistraţilor.
(4) Încălcarea principiului nediscriminării în raport cu prevederile art. 16 alin. (1) coroborat cu art. 125, art. 126 alin. (1), art. 131 şi art. 132 din Constituţie
20. În acest sens, se susţine că eliminarea pensiei de serviciu pentru magistraţi, cu excepţia magistraţilor militari, care vor beneficia în continuare de pensie de serviciu în raport cu această ultimă calitate, introduce un element de discriminare în interiorul corpului magistraţilor, fără a exista o justificare rezonabilă şi obiectivă pentru o astfel de situaţie, întrucât statutul magistraţilor nu poate fi diferenţiat în funcţie de calitatea părţilor din dosarele repartizate acestora sau de natura cauzelor soluţionate, ci doar de nivelul veniturilor salariale ale acestora, şi strict în funcţie de nivelul ierarhic al instanţei la care funcţionează. În acelaşi context, se menţionează că ar trebui avut în vedere faptul că, atât timp cât pentru unele categorii profesionale, care au obligaţii în sfera ordinii publice, cum sunt, spre exemplu, poliţiştii, se consideră justificată - cum de altfel este şi firesc - păstrarea pensiei de serviciu, nu există niciun motiv ca pentru categoria profesională a magistraţilor, ale căror activităţi implică inclusiv atribuţii decizionale pentru protejarea ordinii publice, să nu fie menţinută pensia de serviciu. Sub acest aspect, din perspectiva unei aşa-numite „piramide a ordinii publice“, opţiunea legiuitorului de a menţine pensia de serviciu în privinţa poliţiştilor nu poate fi înţeleasă privită în oglindă cu opţiunea aceluiaşi legiuitor de eliminare a pensiilor de serviciu ale magistraţilor, cărora, finalmente, le revine rolul de a superviza/cenzura activitatea poliţiştilor. Se observă faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a analizat şi a reţinut anterior încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie în ipoteza în care pensiile de serviciu ar fi menţinute în cazul militarilor şi ar fi eliminate în cazul magistraţilor. Sunt citate, în acest sens, considerentele Deciziei nr. 20 din 2 februarie 2000. Faţă de cele expuse, se subliniază că, în temeiul art. 20 alin. (1) din Constituţie, se impune a fi avută în vedere jurisprudenţa dezvoltată de CEDO cu privire la principiul nediscriminării, în temeiul art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în sensul că „o discriminare constă în a trata în mod diferit, cu excepţia justificării obiective şi raţionale, persoane aflate în situaţii comparabile“ (Hotărârea din 21 februarie 2008, pronunţată în Cauza Driha împotriva României, Cererea nr. 29.556/02, pct. 37).
21. Pe rolul Curţii Constituţionale se află şi obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale, formulată de Avocatul Poporului.
22. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 653 din 30 ianuarie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 168A/2020.
23. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se susţine că legea este neconstituţională în ansamblul său, fiind afectată de vicii de neconstituţionalitate extrinsecă. Criticile formulate sunt grupate aşa cum se va arăta în cele ce urmează.
(1) Vicierea procesului legislativ de adoptare a legii prin nerespectarea art. 65 alin. (2) lit. j) din Legea fundamentală
24. Se susţine că, din analiza conţinutului normativ al legii adoptate în plenul Camerei Deputaţilor, se constată că aceasta operează modificări în privinţa statutului deputaţilor şi senatorilor şi a stabilirii indemnizaţiei acestora, reglementând abrogarea art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată. Aceste din urmă prevederi reglementează, în esenţă, cu privire la drepturi patrimoniale ce decurg din statutul de parlamentar, respectiv stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă, cuvenită deputaţilor şi senatorilor. Or, potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie, stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora au loc în şedinţa comună a celor două Camere. În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptat Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, republicat, care prevede la art. 13 pct. 10 faptul că Senatul şi Camera Deputaţilor se întrunesc în şedinţe comune pentru stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora. Totodată, potrivit art. 14 din acelaşi regulament, convocarea Camerelor în şedinţă comună se face de preşedinţii acestora, de comun acord. Faţă de cele menţionate, se apreciază că abrogarea dispoziţiilor art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, în şedinţa separată a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, contravine art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie. Abrogarea unor texte dintr-o lege adoptată în şedinţa comună a celor două Camere, aşa cum este Legea nr. 96/2006, republicată, nu poate avea loc în procesul legislativ desfăşurat în şedinţe separate ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.
25. Cu referire la convocarea în şedinţă comună, se mai arată că, deşi Camera Deputaţilor şi Senatul au fost convocate în sesiune extraordinară în perioada 27-31 ianuarie 2020, totuşi, propunerea legislativă privind eliminarea pensiilor de serviciu pentru deputaţi şi senatori, judecători şi procurori, personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor, poliţişti, funcţionari publici cu statut special, funcţionari publici parlamentari, membrii corpului diplomatic şi consular al României, membrii Curţii Constituţionale şi pentru personalul aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă din România (care a devenit Legea privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale) a fost inclusă pe ordinea de zi a şedinţei Camerei Deputaţilor, convocată, de asemenea, în sesiune extraordinară în perioada 20- 31 ianuarie 2020, eludându-se astfel prevederile constituţionale ale art. 65 alin. (2) lit. j) şi ale Regulamentului activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.
(2) Încălcarea principiului obligativităţii deciziilor Curţii Constituţionale, reglementat de art. 147 alin. (4) din Constituţie
26. Potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii Constituţionale, începând cu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În consecinţă, aşa cum a statuat instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 sau Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010), atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte cele stabilite de Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul deciziilor sale, sens în care sunt invocate şi considerentele Deciziei nr. 650 din 25 octombrie 2018, prin care Curtea a statuat că „deşi decizia sa nu se identifică cu norma/actul legislativ, efectele sale sunt similare acestuia, astfel că, prin intermediul acestora, decizia stabileşte reguli de conduită ce se impun a fi urmate, drept care face parte din ordinea normativă a statului“.
27. Din această perspectivă, se apreciază că propunerea legislativă supusă controlului de constituţionalitate prezintă grave vicii de neconstituţionalitate, din moment ce legiuitorul nu s-a supus obligaţiei de a respecta deciziile Curţii Constituţionale, nesocotind nu doar considerentele unor decizii, ci chiar dispozitivul deciziilor pronunţate de instanţa de contencios constituţional. În ceea ce priveşte stabilirea şi acordarea pensiilor speciale, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-au cristalizat o serie de repere de natură constituţională de a căror respectare cumulativă legiuitorul este obligat să ţină seama în procesul de legiferare, în virtutea principiului loialităţii constituţionale, astfel: pensiile speciale nu reprezintă un privilegiu; pensiile speciale sunt instituite în considerarea unui anumit statut al categoriei profesionale respective; necesitatea existenţei unei raţiuni suficient de puternice care să justifice eliminarea pensiilor speciale pentru o serie de categorii profesionale; interdicţia eliminării pensiilor speciale pentru anumite categorii profesionale în considerarea statutului constituţional al respectivelor categorii profesionale. Or, în ceea ce priveşte actul normativ criticat, legiuitorul nu a respectat aceste exigenţe, dezvoltate pe cale jurisprudenţială de Curtea Constituţională, prin deciziile nr. 871 din 25 iunie 2010, nr. 873 din 25 iunie 2010, nr. 77 din 30 ianuarie 2019, sens în care sunt dezvoltate mai multe critici.
28. Se susţine, astfel, inexistenţa justificării motivate a măsurii eliminării indemnizaţiilor/pensiilor în privinţa unor categorii profesionale avute în vedere de actul normativ. Enumerând categoriile profesionale vizate de legea criticată, Avocatul Poporului precizează că, anterior prezentei legi, Parlamentul a avut şi alte încercări de a elimina pensiile de serviciu ale unor categorii profesionale, prilej cu care Curtea Constituţională, prin deciziile nr. 871 din 25 iunie 2010 şi nr. 873 din 25 iunie 2010, a stabilit că „pensiile speciale, nefiind un privilegiu, ci fiind instituite de către legiuitor în considerarea unui anumit statut special al categoriei profesionale respective, pot fi eliminate doar dacă există o raţiune suficient de puternică spre a duce în final la diminuarea prestaţiilor sociale ale statului sub forma pensiei“. Această motivaţie este întemeiată, din moment ce, în trecut, toate pensiile de serviciu, eliminate prin prezenta propunere legislativă, au fost justificate, în optica legiuitorului, de împrejurări deosebite ţinând de statutul, interdicţiile şi incompatibilităţile stabilite chiar la nivel constituţional pentru unele categorii profesionale, dar şi de activitatea desfăşurată.
29. Se arată că, în cazul de faţă, raţiunea pentru care legiuitorul a înţeles să renunţe la pensiile de serviciu pentru aceleaşi categorii profesionale pentru care anterior era justificată acordarea nu a fost în mod riguros fundamentată, ci apare ca fiind arbitrară. În realitate, propunerea legislativă a fost motivată sumar, după cum rezultă din expunerea de motive. În plus, după cum a remarcat şi Consiliul legislativ în avizul său negativ, din martie 2019, în redactarea actului normativ „nu se foloseşte un limbaj specific stilului normativ, ci o serie de exprimări improprii unui instrument de prezentare şi motivare, uneori incorecte din punct de vedere logic“. Or, prevederile legale neclare şi lipsite de transparenţă pot fi corectate de legiuitor prin evenimente legislative specifice, precum completarea sau modificarea normei respective, nicidecum pe calea abrogării, care are caracter definitiv. În acest sens se apreciază că măsura aleasă de legiuitor apare, mai degrabă, ca o sancţiune aplicată beneficiarilor pensiilor de serviciu, doar pentru că, în prezent, în fondul activ legislativ s-a constatat „lipsa unor prevederi clare, obiective şi transparente“.
30. Se mai susţine că inexistenţa unor argumente rezonabile şi proporţionale care să reprezinte o contrapondere puternică la motivaţia care a stat la baza acordării indemnizaţiilor/pensiilor de serviciu determină neconstituţionalitatea eliminării indemnizaţiilor/pensiilor pentru anumite categorii de beneficiari ai pensiilor necontributive enumerate în ipoteza normei juridice, precum şi nerespectarea interdicţiei eliminării pensiilor speciale pentru anumite categorii profesionale în considerarea statutului constituţional al acestora, cu consecinţa încălcării deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.094 din 15 octombrie 2008, nr. 873 din 25 iunie 2010, nr. 1.283 din 29 septembrie 2011, nr. 297 din 27 martie 2012, nr. 22 din 20 ianuarie 2016 şi nr. 262 din 5 mai 2016. Astfel, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, sa constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 1 lit. c) din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor - prin care se eliminau pensiile de serviciu ale judecătorilor, procurorilor şi judecătorilor, respectiv magistraţilor - asistenţi ai Curţii Constituţionale. Prin această decizie, instanţa de contencios constituţional a stabilit că statutul constituţional al magistraţilor - statut dezvoltat prin lege organică şi care cuprinde o serie de incompatibilităţi şi interdicţii, precum şi responsabilităţile şi riscurile pe care le implică exercitarea acestor profesii - impune acordarea pensiei de serviciu ca o componentă a independenţei justiţiei, garanţie a statului de drept, prevăzut de art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Astfel, Curtea Constituţională a constatat, printre altele, că dispoziţiile cap. II din Legea nr. 303/2004 stabilesc o serie de incompatibilităţi şi interdicţii pentru judecători, cum ar fi: interzicerea desfăşurării de activităţi comerciale, de activităţi de arbitraj în litigii civile, comerciale sau de altă natură, interzicerea dobândirii calităţii de asociat sau de membru în organele de conducere, administrare sau control la societăţi civile, societăţi comerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare ori financiare, companii naţionale, societăţi naţionale sau regii autonome, a calităţii de membru al unui grup de interes economic; nu pot face parte din partide sau formaţiuni politice şi nici să desfăşoare sau să participe la activităţi cu caracter politic; sunt obligaţi ca în exercitarea atribuţiilor să se abţină de la exprimarea sau manifestarea, în orice mod, a convingerilor lor politice; nu îşi pot exprima public opinia cu privire la procese aflate în curs de desfăşurare sau asupra unor cauze cu care a fost sesizat parchetul; nu pot să dea consultaţii scrise sau verbale în probleme litigioase, chiar dacă procesele respective sunt pe rolul altor instanţe sau parchete decât acelea în cadrul cărora îşi exercită funcţia şi nu pot îndeplini orice altă activitate care, potrivit legii, se realizează de avocat etc.
31. În ceea ce priveşte statutul judecătorilor constituţionali se apreciază că reglementarea în Constituţie a procedurii de desemnare a acestora constituie o garanţie a independenţei acestora şi a exercitării cu imparţialitate a atribuţiilor ce le revin conform Legii fundamentale. Această funcţie este una de rang înalt în cadrul autorităţilor statului, rolul său fundamental derivând din competenţele care revin Curţii Constituţionale, unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România, menită să garanteze supremaţia Constituţiei. În esenţă, mandatul judecătorilor constituţionali are următoarele particularităţi: este un mandat de drept constituţional, deoarece este reglementat prin Constituţie [art. 142 alin. (2) teza întâi]; dobândirea, exercitarea şi încetarea mandatului se realizează în condiţiile prevăzute de Constituţie şi de Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale; este un mandat exercitat în cadrul unei autorităţi jurisdicţionale; este unic, neputând fi reînnoit sau prelungit [art. 142 alin. (2) teza a doua din Constituţie]; pe durata exercitării mandatului, judecătorul constituţional este inamovibil, se bucură de imunitate şi este incompatibil cu oricare altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul juridic superior (art. 61 din Legea nr. 47/1992). Toate aceste trăsături definesc regimul juridic al mandatului judecătorului constituţional ca fiind un regim constituţional, Legea fundamentală instituind garanţiile privind exercitarea acestuia. Factorii ce asigură independenţa şi imparţialitatea Curţii Constituţionale sunt modul de desemnare a membrilor săi, durata mandatului şi inamovibilitatea membrilor în cursul exercitării acestuia, precum şi existenţa unei protecţii adecvate împotriva presiunilor exterioare.
32. Cu privire la pensia de serviciu, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat, de principiu, că aceasta se acordă unor categorii socioprofesionale supuse unui statut special, respectiv persoanelor care în virtutea profesiei, meseriei, ocupaţiei sau calificării îşi formează o carieră profesională în acel domeniu de activitate şi sunt nevoite să se supună unor exigenţe inerente carierei profesionale asumate atât pe plan profesional, cât şi personal (Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016). În considerarea situaţiei specifice a unor categorii socioprofesionale, legiuitorul poate institui tratamente juridice diferenţiate atât prin condiţii şi criterii de acordare derogatorii, cât şi printr-un mod de calcul şi cuantum diferite ale pensiilor (deciziile Curţii Constituţionale nr. 684 din 15 decembrie 2005, nr. 455 din 30 mai 2006 şi nr. 119 din 15 februarie 2007).
33. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie a statuat că aceasta a fost instituită în vederea stimulării stabilităţii în serviciu şi formării unei cariere în magistratură. Conform reglementărilor legale, pensia de serviciu se acordă la împlinirea vârstei de pensionare numai magistraţilor care, în privinţa totalului vechimii lor în muncă, îndeplinesc condiţia de a fi lucrat un anumit număr de ani numai în magistratură. Instituirea pensiei de serviciu pentru magistraţi nu reprezintă un privilegiu, ci este justificată în mod obiectiv, ea constituind o compensaţie parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutului special căruia trebuie să i se supună magistraţii. Astfel, acest statut special stabilit de Parlament prin lege este mult mai sever, mai restrictiv, impunând magistraţilor obligaţii şi interdicţii pe care celelalte categorii de asiguraţi nu le au. Într-adevăr, acestora le sunt interzise activităţi ce le-ar putea aduce venituri suplimentare, care să le asigure posibilitatea efectivă de a-şi crea o situaţie materială de natură să le ofere după pensionare menţinerea unui nivel de viaţă cât mai apropiat de cel avut în timpul activităţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 20 din 2 februarie 2000).
34. Referitor la situaţia consilierilor de conturi, prin deciziile nr. 873 din 25 iunie 2010 şi nr. 1.283 din 29 septembrie 2011, Curtea Constituţională a constatat că eliminarea pensiei de serviciu a judecătorilor, procurorilor şi judecătorilor, respectiv a magistraţilor-asistenţi ai Curţii Constituţionale este neconstituţională, întrucât încalcă principiul independenţei justiţiei, prevăzut de art. 124 din Constituţie. Curtea a stabilit că „statutul constituţional al magistraţilor - statut dezvoltat prin lege organică şi care cuprinde o serie de incompatibilităţi şi interdicţii, precum şi responsabilităţile şi riscurile pe care le implică exercitarea acestor profesii - impune acordarea pensiei de serviciu ca o componentă a independenţei justiţiei, garanţie a statului de drept, prevăzut de art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală“. În aceste condiţii, instanţa de contencios constituţional, prin Decizia nr. 1.283 din 29 septembrie 2011, a analizat dacă personalul Curţii de Conturi urmează să beneficieze de acelaşi tratament juridic, respectiv dacă statutul acestuia reclamă un tratament juridic identic cu cel al magistraţilor în privinţa pensiei de serviciu.
35. În primul rând, Curtea Constituţională a reţinut că noţiunea de „personal al Curţii de Conturi“ a fost analizată explicit de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010. Astfel, în redactarea Legii nr. 94/1992, reprezintă personal al Curţii de Conturi atât consilierii de conturi, auditorii publici externi, personalul de specialitate al Curţii, cât şi ceilalţi angajaţi ai acestei instituţii, indiferent de statutul lor socioprofesional, deşi consilierii de conturi au atât o altă reglementare constituţională şi legală, cât şi un statut juridic diferit în raport cu celelalte categorii de personal existente la nivelul Curţii de Conturi. În al doilea rând, prin decizia menţionată, în privinţa pensiei de serviciu, Curtea Constituţională a reţinut că nu avea competenţa de a face nicio deosebire în cadrul personalului Curţii de Conturi atât timp cât personalul la care se asimila în final regimul lor juridic - magistraţii - înceta să mai beneficieze de pensie de serviciu. În al treilea rând, Curtea a constatat că, după adoptarea Deciziei nr. 873 din 25 iunie 2010, din punct de vedere constituţional, s-a deschis posibilitatea de a aprecia dacă există o similitudine între statutul constituţional şi legal al magistraţilor şi cel al altor categorii socioprofesionale, fapt ce le-ar îndritui pe acestea din urmă sau unele dintre acestea la încasarea unei pensii de serviciu, similar magistraţilor. În al patrulea rând, prin Decizia nr. 1.283 din 29 septembrie 2011, Curtea Constituţională a statuat după cum urmează: „Consilierii de conturi au atât o altă reglementare constituţională şi legală, cât şi un statut juridic diferit în raport cu celelalte categorii de personal existente la nivelul Curţii de Conturi.“ Pornind de la acest ultim aspect, Curtea Constituţională a constatat că, de principiu, considerentele care au fundamentat Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 se aplică, în mod corespunzător, şi consilierilor de conturi. De asemenea, prin Decizia nr. 1.094 din 15 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că membrii Curţii de Conturi sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili pe toată durata acestuia; sunt supuşi incompatibilităţilor prevăzute de lege pentru judecători; nu pot face parte din partidele politice sau să desfăşoare activităţi publice cu caracter politic; le este interzisă exercitarea, direct sau indirect, a activităţilor de comerţ, participarea la administrarea ori conducerea unor societăţi comerciale sau civile şi nu pot fi experţi ori arbitri desemnaţi într-un arbitraj. Totodată, Curtea Constituţională a constatat că şi consilierii de conturi au incompatibilităţile prevăzute pentru judecători la art. 125 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia „Funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior“.
36. Aşadar, Curtea Constituţională a constatat că asimilarea consilierilor de conturi, sub aspectul incompatibilităţilor, cu magistraţii este realizată printr-o normă de rang constituţional. În consecinţă, s-a reţinut că statutul consilierilor de conturi reclamă acelaşi tratament cu cel al judecătorilor sub aspectul modului de stabilire a cuantumului pensiei, dar nu şi sub cel al condiţiilor necesare a fi întrunite pentru a se putea emite decizia de pensionare, legiuitorul fiind liber să stabilească atât criteriile, cât şi condiţiile de pensionare. Legiuitorul nu are însă nicio marjă de apreciere în privinţa modului de stabilire a cuantumului pensiei consilierilor de conturi, mod care trebuie să fie identic cu cel aplicabil judecătorilor.
37. Faţă de aceste argumente, întrucât adoptarea legii, ca parte a procesului legislativ, vizează votul final exercitat de către Parlament asupra ansamblului legii, iar procesul legislativ care a condus la adoptarea legii analizate nu a respectat exigenţele constituţionale, se apreciază că întreaga lege este lovită de vicii de neconstituţionalitate extrinsecă, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 65 alin. (2) lit. j) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie.
38. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a transmite punctele lor de vedere.
39. Guvernul a comunicat puncte de vedere în ambele dosare, în sensul respingerii sesizărilor de neconstituţionalitate ca neîntemeiate.
40. Precizează că legea-cadru care reglementează domeniul asigurărilor sociale este Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aceasta având ca principiu de bază principiul egalităţii de tratament care asigură tuturor participanţilor, contribuabili şi beneficiari, un tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege. În sistemul public de pensii, în afara pensiilor care se plătesc, conform legislaţiei-cadru în domeniu, pe baza principiului contributivităţii, se stabilesc şi se plătesc de către casele teritoriale de pensii şi pensii de serviciu acordate unor categorii socioprofesionale. În majoritate, pensiile de serviciu au fost reglementate prin statutele profesionale ale respectivelor categorii socioprofesionale, considerându-se necesară aprecierea desfăşurării activităţii în anumite condiţii specifice, cum ar fi compensarea unor interdicţii sau incompatibilităţi specifice anumitor profesii. Particularitatea tuturor categoriilor pensiilor de serviciu constă în faptul că partea din pensia de serviciu care depăşeşte pensia din sistemul public de pensii este suportată din bugetul de stat. Mai mult, sunt categorii de beneficiari ai pensiei de serviciu care nu îndeplinesc condiţiile de acordare a pensiei din sistemul public de pensii, au vârsta mai mică decât vârsta standard de pensionare, situaţie în care cuantumul pensiei de serviciu este suportat integral din bugetul de stat. Pensiile de serviciu prevăd criterii diferite de acordare, mai avantajoase, condiţii de vechime şi vârstă distincte faţă de cele din sistemul public de pensii, în favoarea anumitor categorii profesionale, şi au fost adoptate prin legi cu caracter special.
41. Se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 871 din 25 iunie 2010, arătându-se că instanţa constituţională a stabilit că eliminarea pensiilor speciale se poate dispune atunci când „există o raţiune, o cauză suficient de puternică spre a duce în final la diminuarea prestaţiilor sociale ale statului sub forma pensiei“, constatând faptul că o atare cauză poate fi reprezentată de necesitatea reformării sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităţilor existente în sistem şi, nu în ultimul rând, situaţia bugetului de stat, precum şi a bugetului asigurărilor sociale de stat. Totodată, se mai desprinde faptul că doar dreptul la pensie este garantat de Constituţie, nu şi cuantumul acesteia, astfel încât legiuitorul este îndreptăţit să modifice, ori de câte ori apare această necesitate, condiţiile şi criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul şi cuantumul acestora. Aşadar, acordarea acestui supliment (pensia specială), neavând ca temei contribuţia la sistemul de asigurări sociale, ţine de politica statului în domeniul asigurărilor sociale şi nu se subsumează dreptului constituţional la pensie, ca element constitutiv al acestuia. De altfel, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat în acest sens şi cu alte ocazii, spre exemplu, prin deciziile nr. 1.270 din 27 septembrie 2011, nr. 1.380 din 18 octombrie 2011 şi nr. 687 din 28 iunie 2012.
42. Se arată, citându-se din expunerea de motive a legii criticate, că, în concordanţă cu practica Curţii Constituţionale menţionată, cu ocazia adoptării Legii privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale, legiuitorul şi-a exercitat dreptul exclusiv de a dispune, în funcţie de politica socială şi fondurile disponibile, asupra acordării pensiilor speciale, precum şi asupra cuantumului şi condiţiilor de acordare. În acelaşi sens sunt evidenţiate referirile la practica relevantă în această materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului, arătată la punctul V al considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.283 din 29 septembrie 2011.
43. Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, privind obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor ţării, se apreciază că între actul normativ criticat şi această dispoziţie constituţională nu există o legătură directă. Astfel, o eventuală atingere adusă normelor constituţionale s-ar putea aprecia doar în raport cu alte dispoziţii din Legea fundamentală. În ceea ce priveşte principiul independenţei judecătorilor, consacrat de art. 124 alin. (3) din Constituţie, se apreciază că acesta nu este încălcat de actul normativ supus controlului, deoarece nu poate fi stabilită o relaţie de tipul cauză-efect între cuantumul pensiei şi independenţa magistraţilor. De altfel, chiar în jurisprudenţa Curţii Constituţionale indicată de autoarea sesizării (Decizia Curţii Constituţionale nr. 873 din 25 iunie 2010) s-a reţinut faptul că art. 124 alin. (3) din Constituţie nu conţine expressis verbis o obligaţie a existenţei pensiei de serviciu a magistraţilor. Se apreciază că nu sunt încălcate nici prevederile constituţionale cuprinse în art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, întrucât aceasta nu presupune uniformitate, astfel că pot fi instituite tratamente juridice distincte pentru anumite categorii de persoane sau grupuri, dacă există o justificare obiectivă şi rezonabilă, sens în care se invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 1.359 din 13 octombrie 2011 şi nr. 1.237 din 6 octombrie 2010.
44. Pentru ipoteza în care Curtea ar trece peste motivele anterior menţionate, Guvernul ţine să precizeze că „prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 a Curţii Constituţionale, de asemenea invocată de autoarea sesizării, s-a constatat neconstituţionalitatea acelor prevederi din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor care vizau doar transformarea pensiilor de serviciu ale unei anumite categorii profesionale, respectiv cea a magistraţilor. Cu privire la eliminarea celorlalte categorii de pensii, instanţa de contencios constituţional a stabilit că această măsură nu încalcă prevederile Constituţiei României şi, deci, nu există motive pentru ca ea să nu fie menţinută“. De asemenea, argumentele prin care se încearcă să se demonstreze o nerespectare a prevederilor art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţia României nu pot fi avute în vedere decât, eventual, în ceea ce priveşte analizarea constituţionalităţii dispoziţiilor art. 1 din legea supusă controlului de constituţionalitate, care se referă la modificarea Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Deci, autoarea excepţiei nu a probat o eventuală nerespectare a respectivelor norme constituţionale şi în ceea ce priveşte măsurile dispuse cu privire la statutul celorlalte categorii profesionale. Totodată, actul normativ care constituie obiectul controlului de constituţionalitate cuprinde, la art. 11 şi 12, dispoziţii care reglementează cu privire la modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, iar sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu cuprinde argumente care să probeze şi neconstituţionalitatea acestor prevederi.
45. Prin urmare, faţă de aceste aspecte se apreciază că apare ca fiind neîntemeiată solicitarea autoarei sesizării de a fi constatată o neconstituţionalitate in corpore a prevederilor Legii privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale.
46. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Preşedintele Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere.
47. La dosarele cauzelor au fost ataşate o serie de adrese şi memorii amicus curiae, prin care se solicită Curţii Constituţionale fie admiterea sesizărilor de neconstituţionalitate şi constatarea neconstituţionalităţii legii criticate, fie respingerea sesizărilor şi eliminarea pensiilor speciale.
48. Astfel, în susţinerea obiecţiei/obiecţiilor de neconstituţionalitate, după caz, şi constatarea neconstituţionalităţii legii criticate sunt următoarele memorii/puncte de vedere/ solicitări:
- Memoriul Asociaţiei Pensionarilor din cadrul Curţii de Conturi, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 347 din 29 ianuarie 2020;
– Memoriul Sindicatului Naţional al Funcţionarilor Publici, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 358 din 30 ianuarie 2020;
– Punctul de vedere al Curţii de Conturi a României, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 729 din 31 ianuarie 2020;
– Memoriul Asociaţiei Naţionale a Pensionarilor din Serviciul Auxiliar de Specialitate al Instanţelor Judecătoreşti şi Parchetelor, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 747 din 3 februarie 2020;
– Memoriul Asociaţiei „Iniţiativa pentru Justiţie“, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 760 din 3 februarie 2020;
– Memoriul Asociaţiei Ambasadorilor şi Diplomaţilor de Carieră din România, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 778 din 3 februarie 2020;
– Memoriul Amicus curiae al Asociaţiei Forumului Judecătorilor din România, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 945 din 11 februarie 2020;
– Memoriul Amicus Curiae formulat de Asociaţia „Themis-Casaţia“ a foştilor judecători şi magistraţi-asistenţi ai Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.051 din 14 februarie 2020;
– Punctul de vedere al Consiliului Superior al Magistraturii, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.099 din 17 februarie 2020;
– Memoriul Amicus curiae al Sindicatului Funcţionarilor Publici Parlamentari din Senatul României, al Sindicatului Salariaţilor din Camera Deputaţilor şi al Sindicatului Funcţionarilor Publici Parlamentari din Camera Deputaţilor, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.387 din 26 februarie 2020;
– Memoriul Amicus curiae al Asociaţiei Magistraţilor din România (AMR), al Uniunii Naţionale a Judecătorilor din România (UNJR), al Asociaţiei Judecătorilor pentru Apărarea Drepturilor Omului (AJADO) şi al Asociaţiei Procurorilor din România (APR), înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.490 din 4 martie 2020;
– Memoriul Amicus curiae formulat de Curtea de Apel Târgu Mureş, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.536 din 4 martie 2020;
– Memoriul Amicus curiae depus de un grup de magistraţi pensionari, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.619 din 9 martie 2020;
– Raportul întocmit în calitate de amicus curiae de domnul Nelu Ciobanu, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 2.279 din 5 mai 2020.
49. În susţinerea legii criticate, respectiv exprimând poziţii împotriva pensiilor speciale, au fost depuse la dosare solicitări ale mai multor persoane, respectiv:
- Notificarea domnului Elemer Magyari, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 806 şi nr. 831 din 5 februarie 2020;
– Adresa domnului Cristian Zăinescu, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 821 din 5 februarie 2020;
– Adresele domnului Petru Isailă, înregistrate la Curtea Constituţională cu nr. 822 şi, respectiv, nr. 832 din 5 februarie 2020;
– Adresa domnului Marian Ghinea, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 823 din 5 februarie 2020;
– Adresele domnului Mihai Balici, înregistrate la Curtea Constituţională cu nr. 824 din 5 februarie 2020 şi nr. 873 din 6 februarie 2020;
– Notificarea domnului Eduard Cristian Irimiea, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 828 din 5 februarie 2020;
– Adresa domnului Grigore Mureşan, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 829 din 5 februarie 2020;
– Adresa domnului Mihai Răducu, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 830 din 5 februarie 2020;
– Adresa domnului Dumitru Bogdan, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 833 din 5 februarie 2020;
– Adresa domnului Gheorghe Enache, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 936 din 10 februarie 2020;
– Adresa domnului Mircea Popencu, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.330 din 25 februarie 2020.
50. Prin Hotărârea Plenului Curţii Constituţionale nr. 7 din 16 martie 2020 s-a dispus preschimbarea termenului de judecată din data de 18 martie 2020 la data de 29 aprilie 2020, iar prin Hotărârea Plenului Curţii Constituţionale nr. 10 din 9 aprilie 2020 s-a dispus preschimbarea termenului de judecată la data de 6 mai 2020. La această dată, având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituţionalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, Curtea a dispus conexarea Dosarului nr. 168A/2020 la Dosarul nr. 167A/2020, care a fost primul înregistrat şi în care s-a pronunţat prezenta decizie.
examinând sesizările de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, dispoziţiile criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
51. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze sesizările de neconstituţionalitate.
52. Astfel, sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 167A/2020 a fost formulată prin Hotărârea nr. 1 din 29 ianuarie 2020 a Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 168A/2020 a fost formulată de Avocatul Poporului, ambii autori fiind titulari ai dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu obiecţii de neconstituţionalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie. Obiectul sesizărilor se încadrează în competenţa Curţii, delimitată de textele mai sus menţionate, acesta vizând Legea privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limite de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale, adoptată de Parlament, dar nepromulgată de Preşedintele României. În ceea priveşte termenul de sesizare se constată că, potrivit fişelor legislative, legea criticată a fost adoptată în data de 28 ianuarie 2020 de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. În data de 29 ianuarie 2020 a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 3 februarie 2020 a fost trimisă la promulgare. Atât sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cât şi cea formulată de Avocatul Poporului au fost înregistrate la Curtea Constituţională în data de 30 ianuarie 2020, în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie.
53. Prevederile constituţionale invocate în susţinerea obiecţiilor de neconstituţionalitate sunt cuprinse în art. 1 alin. (3) care consacră statul de drept, art. 1 alin. (5), potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“, art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 20 - Tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 65 alin. (2) lit. j), potrivit căruia „Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: (...) j) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora“, art. 75 alin. (1), referitor la ordinea de dezbatere a proiectelor de legi şi a propunerilor legislative în Camerele Parlamentului, cu raportare la art. 73 alin. (3) lit. l), potrivit căruia se reglementează prin lege organică „organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi“, art. 124 alin. (3), potrivit căruia „Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii.“, art. 132 alin. (1), potrivit căruia „Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei“, şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, care stabileşte caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale. Se invocă, de asemenea, art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care consacră principiul nediscriminării.
54. Examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, Curtea constată că în motivarea ambelor sesizări de neconstituţionalitate au fost formulate critici calificate ca fiind de neconstituţionalitate extrinsecă, vizând procedura legislativă şi nerespectarea caracterului general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, iar, cât priveşte sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, au fost formulate şi critici distincte, de neconstituţionalitate intrinsecă, cu referire la statutul constituţional al magistraţilor. Curtea va proceda, mai întâi, la analiza parcursului legislativ al legii ce formează obiectul sesizărilor, pusă în discuţie în ambele sesizări de neconstituţionalitate şi esenţială în soluţionarea acestora.
(1) Parcursul legislativ al legii criticate
55. Potrivit fişelor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului şi, respectiv, Camerei Deputaţilor, iniţiatorii propunerii legislative cu titlul „Lege privind eliminarea pensiilor de serviciu pentru deputaţi şi senatori, judecători şi procurori, personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor, poliţişti, funcţionari publici cu statut special, funcţionari publici parlamentari, membrilor corpului diplomatic şi consular al României, membrilor Curţii Constituţionale şi a personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă din România“ sunt 4 parlamentari aparţinând Partidului Naţional Liberal: 2 deputaţi şi 2 senatori.
56. Potrivit expunerii de motive, propunerea legislativă „doreşte eliminarea pensiilor de serviciu pentru deputaţi şi senatori, judecători şi procurori, personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor, poliţişti, funcţionari publici cu statut special, funcţionari publici parlamentari, membrii corpului diplomatic şi consular al României, membrii Curţii Constituţionale şi personalul aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă din România“. În realizarea acestui obiectiv se propune modificarea următoarelor legi: Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar, Legea nr. 216/2015 privind acordarea pensiei de serviciu membrilor Corpului diplomatic şi consular al României, Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Legea nr. 223/2007 privind Statutul personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă din România. Propunerea legislativă a fost înregistrată la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, cu nr. L206 din 6 mai 2019.
57. Cu Adresa înregistrată la Biroul permanent al Senatului cu nr. 47 din 8 martie 2019, Consiliul Economic şi Social a transmis Aviz nefavorabil cu privire la această propunere legislativă, cu următoarea motivare: „fiecare categorie de salariat este titularul unei pensii de serviciu acordată în baza unei legi speciale, prin urmare nu se poate promova o lege generală care să reglementeze toate categoriile socio-profesionale care beneficiază de pensii de serviciu.“
58. Cu Adresa înregistrată la Biroul permanent al Senatului cu nr. 47 din 22 martie 2019, Consiliul Legislativ a transmis Aviz negativ cu privire la propunerea legislativă. În cuprinsul Avizului sunt sesizate aspecte legate de procedura legislativă, existenţa obligaţiei de solicitare a unei informări din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie, precum şi obligaţia de întocmire a fişei financiare cu respectarea art. 21 din Legea 69/2000. Se evidenţiază faptul că din expunerea de motive nu reiese că soluţia preconizată a fost precedată de o temeinică fundamentare, că aceasta nu respectă structura instrumentului de prezentare şi motivare şi nu foloseşte un limbaj specific stilului normativ. Se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale vizând reglementarea dreptului la pensie în general, precum şi cu privire la pensiile de serviciu în special, aspecte de neconstituţionalitate a reglementării, precum şi existenţa unor iniţiative legislative precedente similare, care au fost avizate negativ. Se concluzionează că, având în vedere cele enunţate cu privire la soluţiile legislative din proiect, „dar şi numeroasele imperfecţiuni de redactare, sistematizare şi tehnică legislativă, propunerea legislativă nu poate fi promovată“.
59. Cu Adresa înregistrată la Biroul permanent al Senatului cu nr. 206 din 7 iunie 2019, Guvernul a transmis punctul său de vedere în care invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 20 din 2 februarie 2000 şi nr. 871 din 25 iunie 2010, jurisprudenţa CEDO şi CJUE în care distinge în privinţa părţii contributive a pensiei de serviciu, statuându-se că aceasta este un drept patrimonial, iar lezarea sa constituie o privare de proprietate în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale, dar şi o discriminare în sensul art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenţie. Invocând şi considerentele Deciziei nr. 1.237 din 6 octombrie 2010 a Curţii Constituţionale, Guvernul concluzionează că „propunerea legislativă creează posibilitatea încălcării dispoziţiilor art. 44, art. 47 alin. (1) şi art. 53 din Constituţie“. Cu privire la o parte dintre categoriile profesionale vizate, Guvernul sesizează faptul că o soluţie legislativă în forma propusă va conduce la apariţia unui vid legislativ, fiind afectate, totodată, şi dispoziţiile art. 44 şi 47 din Constituţie. Referitor la eliminarea pensiilor de serviciu ale judecătorilor, ale procurorilor şi ale magistraţilor-asistenţi, se invocă soluţia şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 873 din 25 iunie 2010 şi consecinţa încălcării, prin propunerea legislativă, a prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor acestei Curţi. Referitor la alte categorii profesionale vizate de reglementarea criticată, respectiv personalul auxiliar de specialitate de la instanţe şi parchete, poliţişti, funcţionari cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, membrii Corpului diplomatic şi consular, este prezentată raţiunea introducerii pensiilor de serviciu şi se invocă inechităţi create prin propunerea legislativă. Faţă de cele expuse, se concluzionează că „Parlamentul va decide cu privire la oportunitatea adoptării acestei iniţiative legislative“.
60. Cu Adresa înregistrată la Biroul permanent al Senatului cu nr. 47 din 25 aprilie 2019, Consiliul Superior al Magistraturii a transmis Avizul negativ cu privire la propunerea legislativă, fundamentat, în esenţă, pe jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 873 din 25 iunie 2011 şi Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000), prin care s-a statuat că pensiile de serviciu nu sunt un privilegiu, iar, cât priveşte categoria profesională a magistraţilor, s-a apreciat că stabilitatea financiară reprezintă una dintre garanţiile independenţei justiţiei. Potrivit punctului de vedere ataşat Avizului negativ, propunerea legislativă este contrară celor decise de Curtea Constituţională.
61. În ceea ce priveşte examinarea propunerii legislative la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, Comisia pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională a transmis Aviz negativ, Comisia pentru constituţionalitate a transmis Aviz negativ, Comisia pentru administraţie publică a transmis Aviz negativ, Comisia pentru drepturile omului, egalitate de şanse, culte şi minorităţi a transmis Aviz negativ, Comisia pentru transporturi şi infrastructură a transmis Aviz negativ, Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări şi Comisia pentru muncă, familie şi protecţie socială au depus Raport comun negativ. Potrivit Raportului comun menţionat, acesta a avut în vedere toate avizele negative, precum şi argumentele prezentate în şedinţele comisiilor de reprezentanţii Ministerului Afacerilor Interne, ai Ministerului Apărării Naţionale, ai Ministerului Justiţiei şi ai Consiliului Superior al Magistraturii. Se consemnează în acest sens că „respingerea are la bază argumente legate de forma în care acest act normativ a fost prezentat Paramentului pentru dezbatere şi adoptare, cât şi argumente legate de fondul acesteia“.
62. În data de 19 iunie 2019, propunerea legislativă a fost înscrisă pe ordinea de zi a Senatului, fiind respinsă (nr. de voturi: DA = 45; NU = 15; Abţineri = 2). În aceeaşi dată s-a comunicat Camerei Deputaţilor respingerea propunerii legislative.
63. Propunerea legislativă a fost înregistrată la Camera Deputaţilor cu nr. 292 din 24 iunie 2019, fiind prezentată la aceeaşi dată în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor.
64. În cadrul procedurii în Camera de reflecţie, Comisia pentru drepturile omului, culte şi problemele minorităţilor naţionale a transmis Aviz negativ. Comisia pentru politică externă a transmis Aviz negativ. Comisia pentru egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi a transmis Aviz favorabil. De asemenea, Comisia pentru muncă şi protecţia socială a depus Raport favorabil, cu 21 de amendamente admise şi 6 amendamente respinse. Curtea observă că Raportul se referă nu numai la propunerea legislativă înregistrată cu nr. 292/2019, ci şi la o propunerea legislativă înregistrată cu nr. 166/2018, cu titlul „Lege pentru abrogarea pensiilor speciale“. Potrivit Raportului, „în urma dezbaterilor, membrii comisiei au hotărât, cu majoritate de voturi (două împotrivă şi două abţineri) adoptarea cu amendamente a propunerii legislative Plx 292/2019 şi respingerea propunerii legislative cu nr. Plx 166/2018, prevederile acesteia fiind preluate în textele adoptate de comisie“. Se precizează că „iniţiativele legislative au fost respinse de Senat în şedinţele din 19 iunie 2019 şi 26 martie 2018“.
65. În data de 28 ianuarie 2020, propunerea legislativă a fost dezbătută în Plenul Camerei Deputaţilor, fiind adoptată (rezultat vot pentru = 247, contra = 0, abţineri = 21).
66. În ambele sesizări se susţine neconstituţionalitatea legii în ansamblul său, pe baza unor critici subsumate, cât priveşte sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, principiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, care consacră statul de drept, supremaţia Constituţiei şi respectarea legii, în componenta vizând calitatea legii, cu referire punctuală la nerespectarea procedurii parlamentare în privinţa ordinii de sesizare a Camerelor Parlamentului, precum şi a principiului bicameralismului, deficienţele în privinţa activităţii de documentare, reglementarea lacunară şi vidul de reglementare creat, discrepanţa dintre intenţia legiuitorului şi realitatea reglementării, nerespectarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale. Parte dintre critici, referitoare la nerespectarea procedurii parlamentare de adoptare a legilor şi deciziilor Curţii Constituţionale sunt dezvoltate, deopotrivă, în sesizarea Avocatul Poporului. Curtea va examina în mod distinct fiecare categorie de critici, cu raportare, în mod corespunzător, la textele constituţionale invocate.
(2) Criticile de neconstituţionalitate referitoare la nerespectarea procedurii parlamentare de adoptare a legilor
(2.1) Susţinerile privind încălcarea dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j) şi art. 75 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, în ceea ce priveşte dispoziţiile vizând statutul deputaţilor şi senatorilor şi cele referitoare la statutul judecătorilor şi procurorilor.
67. Se susţine, în esenţă, că legea criticată a fost supusă dezbaterii şi adoptării Senatului, ca primă Cameră sesizată, iar Camera Deputaţilor a fost Cameră decizională, contrar normelor constituţionale invocate, care stabilesc o altă procedură în privinţa reglementărilor referitoare la statutul deputaţilor şi al senatorilor, precum şi a celor referitoare la statutul judecătorilor şi al procurorilor.
68. Textele constituţionale invocate au următorul cuprins:
- Art. 65 alin. (2) lit. j): „Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: (...) j) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora“;
– Art. 73 alin. (3) lit. l): „Prin lege organică se reglementează: (...) l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi“;
– Art. 75 alin. (1): „Se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată, Senatului.“
69. Cu privire la interpretarea acestor dispoziţii constituţionale, Curtea Constituţională a statuat că, „în urma revizuirii Constituţiei din anul 2003, procedura de adoptare a legilor organice şi ordinare s-a modificat radical, în sensul că fiecare Cameră a Parlamentului a fost înzestrată cu o anumită competenţă, iar sesizarea Camerelor a fost supusă unui regim constituţional strict reglementat de art. 75 din Constituţie. S-a ajuns la conceptualizarea noţiunilor de Cameră de reflecţie şi Cameră decizională, tipologii de Camere expres calificate ca atare prin Constituţie, în funcţie de domeniul în care este adoptată legea respectivă“ (a se vedea Decizia nr. 431 din 21 iunie 2017, paragraful 28, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 20 iulie 2017 cu trimitere, în acest sens, cu titlu exemplificativ, la Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015).
70. Desigur că pot exista reglementări care să privească mai multe domenii, sens în care Curtea Constituţională a reţinut că „în ceea ce priveşte competenţa de a dezbate şi a adopta proiectele de legi şi propunerile legislative, dispoziţiile art. 75 alin. (1) din Constituţie stabilesc calitatea de primă Cameră sesizată, respectiv Cameră decizională, în funcţie de materia de reglementare care face obiectul legiferării. Aşa fiind, dispoziţiile constituţionale ale art. 75 alin. (1) stabilesc criteriile în funcţie de care fiecare Cameră îşi poate determina competenţa. În practică se pot ivi situaţii în care unul şi acelaşi act normativ să cuprindă dispoziţii care aparţin mai multor domenii de reglementare, care intră în competenţa decizională a ambelor Camere. Pentru astfel de situaţii, dispoziţiile art. 75 alin. (4) şi (5) din Constituţie prevăd că «(4) În cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit alineatului (1), intră în competenţa sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă şi cea de-a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă», respectiv că «(5) Dispoziţiile alineatului (4) referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător şi în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere». Întrucât criteriile de partajare a competenţelor celor două Camere, precum şi modalitatea de soluţionare a unor eventuale conflicte de competenţe sunt expres prevăzute în Legea fundamentală, fiecare Cameră a Parlamentului este obligată să aplice întocmai dispoziţiile art. 75 din Constituţie“ (Decizia nr. 1.018 din 19 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 22 iulie 2010).
71. Aplicând aceste considerente de principiu în prezenta cauză, Curtea reţine că reglementarea drepturilor magistraţilor, între care şi dreptul la pensie, priveşte statutul profesiilor respective, subsumat garanţiilor de independenţă a justiţiei, precum şi, cât priveşte procurorii, rolului constituţional al Ministerului Public. În acest sens, Curtea Constituţională a reţinut, referitor la conţinutul normativ al art. 125 alin. (2) din Constituţie - Statutul judecătorilor, că „se subsumează celui al art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, acest din urmă text constituţional cuprinzând toată sfera de relaţii sociale privitoare la justiţie, respectiv organizare, funcţionare, statut. (...) Or, nu este de conceput ca unele elemente ce ţin de statutul judecătorilor să fie reglementate printr-o lege organică adoptată de Senat în calitate de Cameră decizională, iar altele de Camera Deputaţilor în calitate de Cameră decizională. Legiuitorul constituant derivat nu s-a îndepărtat de la unitatea de procedură şi reglementare care trebuie să caracterizeze relaţiile sociale care privesc justiţia, eventuala dificultate de interpretare în sensul anterior arătat rezultând din faptul că, la data adoptării Legii de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, nu existau mai multe legi care să reglementeze relaţii sociale referitoare la justiţie, ci una singură, respectiv Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească. Or, chiar dacă intenţia legiuitorului constituant derivat a fost aceea ca organizarea judiciară, statutul judecătorilor şi procurorilor şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii să fie reglementate prin legi separate, nu se poate trage concluzia că s-a dorit şi reglementarea unor proceduri distincte în privinţa sesizării Camerelor Parlamentului“ (Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 3 august 2017, paragraful 28).
72. Tot astfel, câtă vreme prin legea criticată sunt modificate şi dispoziţii ale Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, prin dezbaterea separată în Senat şi, respectiv, în Camera Deputaţilor, au fost încălcate dispoziţiile art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie care impun ca stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora să se facă în şedinţă comună a Camerelor Parlamentului. În acest sens Curtea Constituţională s-a mai pronunţat, reţinând următoarele: „cu privire la cerinţele de calitate ale legii (...) analizate, Curtea constată că aceasta priveşte statutul deputaţilor şi senatorilor, domeniu de reglementare care, potrivit art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituţie, este rezervat legii organice, iar adoptarea unei asemenea legi, având în vedere obiectul său, se face în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului, conform art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie, cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie“ (Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, paragraful 31).
73. Faţă de considerentele enunţate, Curtea constată că sunt întemeiate criticile referitoare la nerespectarea ordinii de sesizare a Camerelor Parlamentului cu privire la modificarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, precum şi nerespectarea obligaţiei constituţionale de dezbatere a reglementărilor privitoare la drepturile deputaţilor şi ale senatorilor în şedinţa comună a celor două Camere a Parlamentului, cu consecinţa încălcării, prin legea ce formează obiectul controlului de constituţionalitate, a dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j) şi ale art. 75 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie.
(2.2) Susţinerile privind nesocotirea principiului bicameralismului, cu consecinţa încălcării principiului supremaţiei legii în sensul art. 1 alin. (5) cu referire la art. 16 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia nimeni nu este mai presus de lege
74. Se susţine, în esenţă, că legea a fost adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, cu amendamentele din raportul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială din Camera Deputaţilor, or, în condiţiile în care Senatul a respins legea, acest mod de adoptare a sa în Camera Deputaţilor contravine principiului bicameralismului.
75. Cu privire la principiul constituţional invocat de autorii sesizării, Curtea Constituţională are o bogată jurisprudenţă prin care a statuat că, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32).
76. Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53, precitată).
77. Având în vedere aceste considerente, Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea acestor criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, precitată, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 54). Totodată, în sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale, evaluarea respectării criteriilor menţionate impune un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecţie şi cea adoptată de Camera decizională, prin raportare inclusiv la conţinutul proiectului sau propunerii legislative, în sensul de filosofie, de concepţie originară a actului normativ. Conchizând cu referire la aceste dezvoltări jurisprudenţiale, Curtea a statuat că, pentru verificarea respectării principiului bicameralismului trebuie avute în vedere: „(a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“ (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63).
78. În situaţii precum cea din speţă, respectiv atunci când Camera de reflecţie a respins propunerea legislativă, iar Camera decizională a adoptat-o, Curtea a reţinut că „acest act de voinţă politică, concretizat prin votul de respingere al primei Camere, nu oferă Camerei decizionale posibilitatea de a face abstracţie de scopul iniţial al legii, de concepţia şi filosofia propunerii legislative, astfel cum se reflectă în obiectul de reglementare al legii“ (a se vedea Decizia nr. 718 din 8 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 998 din 15 decembrie 2017, paragraful 51; a se vedea şi Decizia nr. 298 din 26 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 535 din 28 iunie 2018). Altfel spus, faptul că în Camera decizională a fost adoptată o propunere legislativă respinsă în Camera de reflecţie nu este de natură să aducă atingere, în sine, principiului bicameralismului. Numai în ipoteza în care în Camera decizională ar face abstracţie de scopul iniţial al legii, de concepţia şi filosofia propunerii legislative, în sensul criteriilor anterior enunţate, s-ar produce o astfel de încălcare. În cauză însă motivele de neconstituţionalitate formulate se referă la o pretinsă încălcare, în sine, a principiului bicameralismului, prin adoptarea acesteia de Camera Deputaţilor „în condiţiile în care Senatul, ca primă Cameră sesizată, a respins legea“. Curtea nu poate reţine criticile menţionate, întrucât această posibilitate este reglementată în art. 75 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia „după adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv“, şi, de asemenea, nu au fost sesizate abateri de la principiul bicameralismului în sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale citate.
79. În consecinţă, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile raportate la art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie, referitoare la principiul bicameralismului.
(3) Criticile de neconstituţionalitate referitoare la nerespectarea exigenţelor de calitate a legii
(3.1) Susţinerile privind deficienţe în activitatea de documentare, cu consecinţa încălcării principiului supremaţiei legii în sensul art. 1 alin. (5) cu referire la art. 16 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia nimeni nu este mai presus de lege
80. Autorii sesizărilor susţin, în esenţă, caracterul deficitar al expunerii de motive la propunerea legislativă, lipsa unei motivări explicite şi obiective cu privire la categoriile profesionale cărora le este „suprimat dreptul“, în sensul abrogării dispoziţiilor referitoare la pensia de serviciu, lipsa documentării prealabile elaborării unei reglementări atât de complexe (documentare ce ar fi fost de natură să evite riscul simplei abrogări şi să permită o revizuire documentată a legislaţiei în materie), cu consecinţa atingerii aduse principiului nediscriminării consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie.
81. Referitor la aceste susţineri, Curtea reţine, mai întâi, că dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu raportare la cele ale art. 31 din Legea nr. 24/2000, circumscrise cerinţelor de calitate şi predictibilitate a legii invocate de autorii sesizării, stabilesc o serie de reguli în privinţa conţinutului instrumentului de motivare, menite să asigure o fundamentare temeinică a proiectului de lege. Astfel, potrivit art. 31 din Legea nr. 24/2000: „(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni: a)motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. (…); b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri; d) impactul asupra sistemului juridic - implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă; e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite; f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ; g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale (…)“.
82. Or, văzând conţinutul expunerii de motive, Curtea observă că aceasta nu respectă normele citate. Iniţiatorii legii pornesc de la o premisă exprimată sentenţios în primul paragraf al expunerii de motive, în sensul că „lipsa unor prevederi clare, obiective şi transparente de stabilire a categoriilor profesionale ce ar putea să beneficieze de pensii de serviciu, precum şi lipsa unei limitări a cuantumului pensiilor de serviciu a transformat acest sistem de pensii de serviciu într-una dintre cele mai mari probleme ale României.“ În continuare, se invocă „sentimentul de dezaprobare, nemulţumire şi frustrare faţă de acest sistem de pensii de serviciu“, precum şi o cercetare sociologică „din perioada 27 noiembrie-5 decembrie 2018“, pe „un eşantion reprezentativ“ (fără a se preciza ce înseamnă aceasta), din care ar rezulta că „peste 80% din populaţia României solicită eliminarea pensiilor de serviciu, cunoscute ca pensii speciale“. „Sentimentul“ invocat şi studiul menţionat obligă legiuitorul - potrivit celor consemnate în aceeaşi expunere de motive - să intervină pentru „stoparea acestui fenomen care generează nemulţumire“. Se invocă apoi - fără a se prezenta niciun studiu sau alt instrument de documentare - „diferenţe colosale“ în privinţa cuantumului pensiilor, pensii „revoltătoare“, „anomalii sociale ireversibile“, de unde concluzia că „abrogarea cât mai urgentă a prevederilor legale privind existenţa pensiilor de serviciu este necesară şi chiar obligatorie“. Se mai invocă argumentul de natură financiară, respectiv „dezechilibre majore la fondul de pensii“ şi cheltuielile anuale cu plata pensiilor de serviciu, de asemenea fără a se prezenta nicio documentare de natură să susţină această concluzie.
83. Pe lângă limbajul nespecific instrumentelor de motivare, remarcat de Consiliul Legislativ în Avizul său negativ, Curtea mai constată lipsa fundamentării concluziei de la care se porneşte în expunerea de motive, în sensul de studii, lucrări de cercetare, evaluări statistice, referiri la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect, documente oficiale care să susţină în mod obiectiv datele prezentate şi concluziile enunţate, de natură să justifice intervenţia normativă. Tot astfel, nu se prezintă impactul socioeconomic şi nici impactul asupra sistemului juridic. Nu rezultă eventuale consultări care ar sta la baza propunerii legislative. Considerentele generale astfel cum au fost enunţate în expunerea de motive nu sunt suficiente din perspectiva cadrului constituţional şi legal aplicabil procedurii legislative. Propunerile legislative trebuie fundamentate în mod obiectiv, cu date concrete, care să permită o evaluare corectă a măsurilor propuse.
84. Expunerea de motive apare, astfel, ca un început de instrument de motivare, în sensul că prezintă un context social şi deficienţe ale legislaţiei în vigoare (lipsă de claritate, obiectivitate, lipsa unei limitări a cuantumului pensiilor de serviciu), fără a realiza o analiză şi a identifica soluţii care să răspundă în mod real problemelor sesizate. Se propune doar abrogarea unor dispoziţii cuprinse în diverse legi speciale, fără a se sesiza diferenţele de domeniu de reglementare (dovadă şi faptul că nu au fost respectate procedura de sesizare a Camerelor şi regulile procedurale de dezbatere incidente pentru o parte dintre normele modificate) şi fără vreo corelare legislativă sau propunere de reglementare de natură să stabilească dispoziţiile care se vor aplica în locul celor abrogate.
85. În lipsa motivării, în sensul arătat, a legii adoptate, nu se poate cunoaşte, aşa cum întemeiat observă autorii sesizării, raţiunea pentru care o parte dintre pensiile de serviciu sunt „eliminate“, iar altele păstrate şi nici reglementarea aplicabilă în continuare categoriilor profesionale vizate. Or, explicarea clară a soluţiilor legislative propuse şi a efectelor preconizate este cu atât mai necesară, din perspectiva principiului legalităţii invocat, în condiţiile în care prin propunerea legislativă sunt abrogate dispoziţii din acte normative care reglementează categorii profesionale diferite, cu un specific bine determinat, legea având, din această perspectivă, un pronunţat caracter eterogen.
86. În jurisprudenţa sa, instanţa constituţională a reţinut că lipsa de fundamentare temeinică a actelor normative şi caracterul sumar al instrumentului de prezentare şi motivare contravin exigenţelor de claritate, predictibilitate a legii şi securitate a raporturilor juridice impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Astfel, de exemplu, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Curtea Constituţională a reţinut că „în expunerea de motive nu se regăseşte motivarea asupra niciuneia dintre soluţiile preconizate, ceea ce este contrar prevederilor constituţionale şi legale mai sus indicate“ [ale art. 29-31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative referitoare la motivarea proiectelor de acte normative, sub aspectul instrumentelor de prezentare şi motivare, precum şi al cuprinsului şi redactării motivării şi ale art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală (...)]. Tot astfel, prin Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012, Curtea a constatat că „dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, instituie obligaţia fundamentării actelor normative. (...) Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuţie determină, pentru motivele arătate, încălcarea prevederilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) potrivit cărora, «În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie», precum şi ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii“ (pct. 2.21 şi 2.22).
87. Tot astfel, prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Curtea a reţinut că „faţă de obiectul iniţiativei legislative, pronunţat tehnic, de strictă specialitate, (...) motivarea formală, fără o temeinică fundamentare a legii criticate, afectează calitatea şi predictibilitatea sa, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.“ (paragraful 80) În consecinţă Curtea a constatat că „sunt întemeiate şi criticile formulate în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept şi, între valorile sale, principiul dreptăţii. Fundamentarea temeinică a iniţiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituţionale menţionate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale şi dreptăţii sociale. Accesibilitatea şi previzibilitatea legii sunt cerinţe ale principiului securităţii raporturilor juridice, constituind garanţii împotriva arbitrarului, iar rolul controlului de constituţionalitate este de a asigura aceste garanţii, opuse oricărei intervenţii legislative arbitrare. Astfel fiind, Curtea reţine că lipsa motivării soluţiilor legislative este de natură să aducă atingere şi dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept şi principiul dreptăţii, în sensul argumentelor anterior prezentate“ (paragraful 81).
88. Pentru considerentele enunţate, Curtea constată că sunt întemeiate criticile referitoare la deficienţe în privinţa activităţii de documentare şi de fundamentare a legii, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) raportate la art. 1 alin. (3).
(3.2) Susţinerile privind caracterul lacunar al legii şi crearea unui vid de reglementare. Discrepanţa dintre intenţia legiuitorului şi realitatea reglementării, cu consecinţa încălcării principiului supremaţiei legii în sensul art. 1 alin. (5) cu referire la art. 16 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia nimeni nu este mai presus de lege
89. În strânsă legătură cu criticile referitoare la insuficienţa instrumentului de motivare şi lipsa de documentare, autorii sesizării mai susţin caracterul lacunar al legii şi vidul de reglementare, „ceea ce imprimă opţiunii legiuitorului un caracter arbitrar“. În acord cu aceste susţineri, Curtea constată că deficienţele anterior sesizate şi analizate determină, într-adevăr, o reglementare lacunară, care nu răspunde în mod real intenţiei de reglementare. În mod obiectiv o astfel de reglementare, cuprinzând un „amalgam“ de norme cu caracter abrogator, nu poate să rezolve „problema“ enunţată de iniţiatori în debutul expunerii de motive, determinând, în schimb, insecuritatea juridică în ceea ce priveşte regimul juridic al pensiilor.
90. Tocmai pentru a preveni astfel de situaţii, art. 6 din Legea nr. 24/2000 stabileşte, în alin. (1), că „Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului“, iar, în alin. (2), că „Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare“.
91. În acelaşi sens, Curtea Constituţională a constatat, de principiu, că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). Curtea a constatat, de asemenea, prin Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68, că art. 1 alin. (5) din Constituţie consacră securitatea juridică a persoanei, concept care se defineşte ca un complex de garanţii de natură sau cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Tot astfel, CEDO a statuat că legea trebuie să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerinţa de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecţie adecvată împotriva arbitrarului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, şi Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunţată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66).
92. Or, reglementarea adoptată abrogă dispoziţii cuprinse în mai multe legi, vizând numeroase statute profesionale, esenţial diferite, al căror rol şi importanţă socială şi/sau constituţională sunt stabilite de fiecare reglementare în parte, fără a propune nicio soluţie sau normă legislativă care să înlocuiască sau să o coreleze cu sistemul legislativ în vigoare.
93. „Perspectiva“ unei viitoare reglementări („în termen de 6 luni“) stabilită în finalul legii, în sensul introducerii de pensii „ocupaţionale“, „pentru fiecare categorie în parte“ nu este de natură să ofere o soluţie imediată, ci să confirme vidul de reglementare determinat de intrarea în vigoare a legii criticate. Practic, se abrogă normele referitoare la pensionare cuprinse în legi speciale care reglementează statutul judecătorilor, al procurorilor, al magistraţilor-asistenţi, al personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, al funcţionarilor publici parlamentari, al membrilor corpului diplomatic şi consular al României, al personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă, al personalului Curţii de Conturi, al judecătorilor Curţii Constituţionale, al Avocatului Poporului, al persoanelor care au avut calitatea de şef al statului, stabilindu-se că în viitor („în termen de 6 luni“) se va reglementa situaţia acestora, adică se vor supune Parlamentului „legi specifice“ pentru „fiecare categorie în parte“, care să reglementeze „schemele de pensii ocupaţionale“. Prin acest mod de reglementare se creează, în mod evident, insecuritate juridică pentru toate categoriile vizate, şi se creează o bulversare a acestui domeniu de reglementare.
94. Pentru considerentele enunţate, Curtea constată că sunt întemeiate criticile referitoare la caracterul lacunar şi vidul de reglementare creat de legea adoptată, cu consecinţa neconstituţionalităţii acesteia prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie.
(4) Criticile de neconstituţionalitate referitoare la nerespectarea caracterului general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, cu consecinţa încălcării art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi a principiului supremaţiei legii în statul de drept în sensul art. 1 alin. (5) cu referire la art. 1 alin. (3) din Constituţie
95. În sesizările formulate se invocă, pe de o parte, statuările Curţii Constituţionale referitoare la problematica de principiu a stabilirii şi acordării pensiilor speciale, iar, pe de altă parte, statuările referitoare la problematica pensiilor de serviciu ale magistraţilor.
96. În ceea ce priveşte aspectele de principiu menţionate, sunt enumerate „repere de natură constituţională de a căror respectare cumulativă legiuitorul este obligat să ţină seama în procesul de legiferare“, respectiv: pensiile speciale nu reprezintă un privilegiu; pensiile speciale sunt instituite în considerarea unui anumit statut al categoriei profesionale respective; necesitatea existenţei unei raţiuni suficient de puternice care să justifice eliminarea pensiilor speciale pentru o serie de categorii profesionale; interdicţia eliminării pensiilor speciale pentru anumite categorii profesionale, în considerarea statutului lor constituţional, sens în care obiecţia de neconstituţionalitate a Avocatului Poporului cuprinde referiri la mai multe categorii profesionale.
97. În ceea ce priveşte pensia de serviciu a magistraţilor, la care se referă ambele sesizări de neconstituţionalitate, sunt prezentate considerentele care au fundamentat soluţiile pronunţate de Curtea Constituţională, cu precădere prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000 şi Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat şi critici distincte sub acest aspect, cu referire la cadrul constituţional şi legal care configurează statutul specific al magistraţilor. Întrucât însă, prin aceste critici, sunt susţinute considerentele care au fundamentat pronunţarea deciziilor Curţii Constituţionale invocate ca temei de neconstituţionalitate prin raportare la art. 147 alin. (4) din Constituţie, Curtea va proceda şi în acest caz, potrivit jurisprudenţei sale, la o analiză mediată de art. 147 alin. (4) din Constituţie, iar nu la o analiză distinctă a încălcării dispoziţiilor constituţionale deja constatate ca fiind încălcate prin soluţii legislative precedente similare celor acum criticate (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 581 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 737 din 22 septembrie 2016).
98. Examinând jurisprudenţa invocată, într-o ordine ce ţine de cronologia acesteia, iar nu în mod special de obiectul deciziilor pronunţate, Curtea constată că, prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, a reţinut „că instituirea pensiei de serviciu pentru cadrele militare şi pentru magistraţi nu reprezintă un privilegiu, ci este justificată în mod obiectiv, ea constituind o compensaţie parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale cărora trebuie să li se supună militarii şi magistraţii. Astfel, aceste statute speciale stabilite de Parlament prin legi sunt mult mai severe, mai restrictive, impunând militarilor şi magistraţilor obligaţii şi interdicţii pe care celelalte categorii de asiguraţi nu le au“.
99. Prin aceeaşi decizie, Curtea a constatat că „reglementarea în vigoare a pensiei de serviciu pentru militari, ca şi cea a pensiei de serviciu pentru magistraţi, cu diferenţele pe care această pensie le prezintă faţă de pensia comună de asigurări sociale, nu constituie o încălcare a principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii, principiu prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituţie. Această constatare se bazează pe specificul comun al activităţii militarilor şi magistraţilor, care, astfel cum a rezultat din analiza anterioară a dispoziţiilor constituţionale şi legale aplicabile, impune celor două categorii profesionale obligaţii şi interdicţii severe, precum şi riscuri sporite, ceea ce justifică în mod obiectiv şi rezonabil o diferenţiere a regimului juridic de pensionare faţă de regimul stabilit pentru alţi asiguraţi care nu sunt supuşi aceloraşi exigenţe, restricţii şi riscuri“. Curtea a invocat şi dispoziţiile art. 11 şi 20 din Constituţie, referitoare la raportul dintre reglementările interne şi cele internaţionale, Carta socială europeană revizuită, adoptată la Strasbourg la 3 mai 1996 şi ratificată de România prin Legea nr. 74 din 3 mai 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 4 mai 1999, jurisprudenţa sa referitoare la aplicarea principiului egalităţii în faţa legii şi al nediscriminării, în deplin acord cu jurisprudenţa CEDO, în aplicarea prevederilor art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (de exemplu, prin hotărârea pronunţată în Cauza Marks contra Belgiei, 1979).
100. Totodată, Curtea a constatat că abrogarea dispoziţiilor referitoare la pensia de serviciu pentru magistraţi este contrară exigenţelor actuale pe care importante documente internaţionale le exprimă în mod direct cu privire la drepturile magistraţilor, în considerarea importanţei rolului acestora în apărarea statului de drept, respectiv:
- „Principiile fundamentale privind independenţa magistraturii“, adoptate de cel de-al VII-lea Congres al Naţiunilor Unite pentru prevenirea crimei şi tratamentul delincvenţilor (Milano, 26 august-6 septembrie 1985) şi confirmate de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite prin rezoluţiile nr. 40/32 din 29 noiembrie 1985 şi nr. 40/146 din 13 decembrie 1985, care prevăd în mod expres prin art. 11 că „durata mandatului judecătorilor, independenţa acestora, siguranţa lor, remuneraţia corespunzătoare, condiţiile de muncă, pensiile şi vârsta de pensionare sunt în mod adecvat garantate prin lege“;
– „Recomandarea nr. R (94) 12 cu privire la independenţa, eficacitatea şi rolul judecătorilor“, adoptată la 13 octombrie 1994 de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei, subliniind importanţa independenţei judecătorilor în scopul întăririi preeminenţei dreptului în statele democratice şi în considerarea art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi a „Principiilor fundamentale [ale Organizaţiei Naţiunilor Unite] privind independenţa magistraturii“, care a stabilit, printre alte importante măsuri pe care statele membre urmează să le adopte, şi pe aceea „de a veghea ca statutul şi remuneraţia judecătorilor să fie pe măsura demnităţii profesiei lor şi a responsabilităţilor pe care şi le asumă“;
– art. 6.4 din „Carta europeană privind statutul judecătorilor“, adoptată în anul 1998, care prevede că „În mod special, statutul garantează judecătorului sau judecătoarei care a împlinit vârsta legală pentru încetarea funcţiei, după ce a exercitat-o ca profesie o perioadă determinată, plata unei pensii al cărei nivel trebuie să fie cât mai apropiat posibil de acela al ultimei remuneraţii primite pentru activitatea jurisdicţională“.
101. Din examinarea documentelor internaţionale menţionate, Curtea Constituţională a reţinut „preocuparea organismelor care le-au adoptat de a se promova independenţa şi imparţialitatea judecătorilor, ţinând seama că judecătorii se pronunţă asupra vieţii, libertăţilor, drepturilor, îndatoririlor şi bunurilor cetăţenilor. În acest context, o importanţă deosebită o au măsurile preconizate pentru asigurarea unui statut, a unei remuneraţii şi a pensiei adecvate pentru magistraţi, precum şi a garantării prin lege a acestora“. De asemenea, Curtea a constatat că „în toate aceste documente principiile şi măsurile stabilite cu privire la statutul şi drepturile magistraţilor sunt puse în relaţie directă cu prevederile art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi cu cele ale art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la dreptul fundamental al oricărei persoane de a fi judecată de un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege.“ În aceste condiţii, Curtea Constituţională a constatat că, deşi unele dintre documentele internaţionale menţionate au valoare de recomandare prin prevederile pe care le conţin şi prin finalităţile pe care le urmăresc, fiecare dintre acestea vizează direct texte cuprinse în pacte şi în tratate la care România este parte şi, prin urmare, se înscriu în spiritul prevederilor art. 11 şi 20 din Constituţie. Totodată, Curtea Constituţională a reţinut că raţiunile pe care se întemeiază prevederile din actele internaţionale avute în vedere în considerentele anterioare ale acestei decizii se află în convergenţă cu dispoziţiile art. 123 alin. (2) din Constituţie, conform cărora „Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii“. Într-adevăr, aceste dispoziţii constituţionale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituţionale obligatorii pentru Parlament, care are îndatorirea de a legifera instituirea unor mecanisme corespunzătoare de asigurare reală a independenţei judecătorilor, fără de care nu se poate concepe existenţa statului de drept, prevăzută prin art. 1 alin. (3) din Constituţie. În concluzie, Curtea a reţinut că abrogarea art. 103 din Legea nr. 92/1992, referitor la pensiile de serviciu ale magistraţilor, contravine şi principiului stabilit prin art. 123 alin. (2) din Constituţie.
102. Tot astfel, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională a reţinut că „atât independenţa justiţiei - componenta instituţională (conceptul «independenţei judecătorilor» nereferindu-se exclusiv la judecători, ci acoperind sistemul judiciar în întregime), cât şi independenţa judecătorului - componenta individuală, implică existenţa unor numeroase aspecte, cum ar fi: lipsa imixtiunii celorlalte puteri în activitatea de judecată, faptul că niciun alt organ decât instanţele nu poate decide asupra competenţelor lor specifice prevăzute prin lege, existenţa unei proceduri prevăzute de lege referitoare la căile de atac ale hotărârilor judecătoreşti, existenţa unor fonduri băneşti suficiente pentru desfăşurarea şi administrarea activităţii de judecată, procedura de numire şi promovare în funcţie a magistraţilor şi, eventual, perioada pentru care sunt numiţi, condiţii de muncă adecvate, existenţa unui număr suficient de magistraţi ai instanţei respective pentru a evita un volum de muncă excesiv şi pentru a permite finalizarea proceselor într-un termen rezonabil, remunerare proporţională cu natura activităţii, repartizarea imparţială a dosarelor, posibilitatea de a forma asociaţii ce au ca principal obiect protejarea independenţei şi a intereselor magistraţilor etc“. Curtea a mai reţinut că „este indubitabil faptul că principiul independenţei justiţiei nu poate fi restrâns numai la cuantumul remuneraţiei (cuprinzând atât salariul, cât şi pensia) magistraţilor, acest principiu implicând o serie de garanţii, cum ar fi: statutul magistraţilor (condiţiile de acces, procedura de numire, garanţii solide care să asigure transparenţa procedurilor prin care sunt numiţi magistraţii, promovarea şi transferul, suspendarea şi încetarea funcţiei), stabilitatea sau inamovibilitatea acestora, garanţiile financiare, independenţa administrativă a magistraţilor, precum şi independenţa puterii judecătoreşti faţă de celelalte puteri în stat. Pe de altă parte, independenţa justiţiei include securitatea financiară a magistraţilor, care presupune şi asigurarea unei garanţii sociale, cum este pensia de serviciu a magistraţilor“. În concluzie, Curtea a constatat că „principiul independenţei justiţiei apără pensia de serviciu a magistraţilor, ca parte integrantă a stabilităţii financiare a acestora, în aceeaşi măsură cu care apără celelalte garanţii ale acestui principiu“. Cu referire la Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, precitată, precum şi la aspectele de drept comparat, Curtea a concluzionat că „statutul constituţional al magistraţilor - statut dezvoltat prin lege organică şi care cuprinde o serie de incompatibilităţi şi interdicţii, precum şi responsabilităţile şi riscurile pe care le implică exercitarea acestor profesii - impune acordarea pensiei de serviciu ca o componentă a independenţei justiţiei, garanţie a statului de drept, prevăzut de art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală“. Prin urmare, Curtea a constatat că dispoziţiile art. 1 lit. c) din Legea privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor - prin care se elimină „pensiile de serviciu ale judecătorilor, procurorilor şi judecătorilor, respectiv magistraţilor asistenţi ai Curţii Constituţionale“- sunt neconstituţionale în raport cu principiul menţionat.
103. În acelaşi sens, prin Decizia nr. 433 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 10 decembrie 2013, Curtea a reţinut că „are o bogată jurisprudenţă prin care arată, în esenţă, că reglementarea regimului juridic al pensiilor de serviciu într-un mod diferit decât cel propriu sistemului general al asigurărilor sociale nu constituie o discriminare în sensul art. 16 alin. (1) din Constituţie sau al art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. S-a reţinut, în acest sens, că, potrivit prevederilor art. 47 alin. (2) din Constituţie, dreptul la pensie, ca şi celelalte forme de asistenţă socială se exercită în condiţiile stabilite de lege. (…) În considerarea situaţiei specifice deosebite a unor categorii socioprofesionale, legiuitorul poate institui tratamente juridice diferenţiate atât prin condiţii şi criterii de acordare derogatorii, cât şi printr-un mod de calcul şi cuantum diferite ale pensiilor (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 684 din 15 decembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, Decizia nr. 455 din 30 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 22 iunie 2006, sau Decizia nr. 119 din 15 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 252 din 16 aprilie 2007). Aşa fiind, legiuitorul a reglementat, la art. 82 din Legea nr. 303/2004, condiţiile în care judecătorii, procurorii, magistraţii-asistenţi de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor, precum şi foştii judecători şi procurori financiari şi consilierii de conturi de la secţia jurisdicţională care au exercitat aceste funcţii la Curtea de Conturi pot beneficia de pensia de serviciu. La acordarea acestui beneficiu, legiuitorul a avut în vedere importanţa pentru societate a activităţii desfăşurate de această categorie socioprofesională, activitate caracterizată printr-un înalt grad de complexitate şi răspundere, precum şi de incompatibilităţi şi interdicţii specifice“.
104. În acelaşi sens, Curtea a statuat şi prin Decizia nr. 501 din 30 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 14 august 2015, prin care a reamintit jurisprudenţa mai sus menţionată (paragraful 15), observând, totodată, că „pensia de serviciu pentru magistraţi a fost reglementată iniţial de art. 81^5 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 197 din 13 august 1992, introdus prin art. 1 pct. 40 din Legea nr. 142/1997 privind modificarea şi completarea Legii nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 170 din 25 iulie 1997, care în urma republicării Legii nr. 92/1992 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259 din 30 septembrie 1997 a devenit art. 103 din acest act normativ. Cu privire la pensia de serviciu a magistraţilor, Curtea a statuat că aceasta a fost instituită în vederea stimulării stabilităţii în serviciu şi formării unei cariere în magistratură. Conform reglementărilor menţionate, pensia de serviciu se acordă la împlinirea vârstei de pensionare numai magistraţilor care, în privinţa totalului vechimii lor în muncă, îndeplinesc condiţia de a fi lucrat un anumit număr de ani numai în magistratură. Instituirea pensiei de serviciu pentru magistraţi nu reprezintă un privilegiu, ci este justificată în mod obiectiv, ea constituind o compensaţie parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutului special căruia trebuie să i se supună magistraţii“ (paragraful 16). Tot astfel este şi Decizia nr. 574 din 20 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 540 din 2 iulie 2019, iar, cât priveşte regimul sever al incompatibilităţilor magistraţilor, Decizia nr. 45 din 30 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 5 martie 2018.
105. Curtea subliniază caracterul constant al jurisprudenţei sale referitoare atât la regimul juridic general al reglementărilor în domeniul pensiilor, cât şi al pensiei de serviciu a magistraţilor. Atât înainte, cât şi după revizuirea Constituţiei, pronunţându-se asupra diverselor reglementări care s-au succedat în domeniu, Curtea a statuat, în mod consecvent, asupra aceleiaşi interpretări a normelor constituţionale de referinţă, sens în care a invocat, de fiecare dată, în deciziile sale, jurisprudenţa consistentă creată, relevantă în raport cu obiectul concret al fiecărei cauze. Faţă de această jurisprudenţă, Curtea constată, în acord cu susţinerile autorilor sesizării, că legea criticată nesocoteşte deciziile instanţei de contencios constituţional menţionate.
106. Astfel, legea adoptată porneşte de la o premisă contrară deciziilor Curţii Constituţionale prin care s-a statuat în mod expres faptul că pensiile de serviciu nu constituie un privilegiu.
107. De asemenea, sub aspectul reglementării generale a categoriilor de destinatari vizate, legea contravine deciziilor Curţii Constituţionale prin care, cu referire la exigenţele impuse de principiul egalităţii consacrat de art. 16 din Constituţie, Curtea a subliniat că acordarea sau neacordarea pensiilor de serviciu trebuie să se bazeze pe o analiză a statutului specific diverselor profesii (o parte dintre acestea regăsindu-se în jurisprudenţa invocată de Avocatul Poporului), pentru a stabili, în mod fundamentat, dacă acest statut justifică un tratament diferit sub aspectul reglementării pensiei.
108. Totodată, cu referire la statutul magistraţilor, analizat cu precădere în sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, legea criticată nesocoteşte atât soluţia cât şi considerentele deciziilor menţionate, prin care Curtea Constituţională a statuat, în mod consecvent, că abrogarea reglementărilor referitoare la pensia de serviciu a magistraţilor (judecători, procurori, magistraţi-asistenţi de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curtea Constituţională, judecători ai Curţii Constituţionale) încalcă dispoziţiile constituţionale care consacră independenţa justiţiei. Acest principiu constituţional trebuie să fie respectat de orice reglementare referitoare la salarizarea şi, respectiv, reglementarea pensiilor în materie. Nivelul adecvat al remunerării şi al cuantumului pensiilor magistraţilor reprezintă o compensaţie parţială a lipsei unor drepturi fundamentale, din categoria drepturilor exclusiv politice (dreptul de a fi aleşi în Camera Deputaţilor, Senat, în funcţia de Preşedinte al României ori în organele administraţiei locale, precum şi dreptul de a fi aleşi în Parlamentul European) şi a drepturilor social-economice (dreptul la negocieri colective în materie de muncă, dreptul la grevă, libertatea economică), precum şi a incompatibilităţilor stabilite la nivel constituţional pe parcursul întregii cariere profesionale [potrivit art. 125 alin. (3) din Constituţie, funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior, o dispoziţie similară fiind prevăzută în privinţa procurorilor de art. 132 alin. (2) din Constituţie]. Acestor incompatibilităţi li se adaugă interdicţiile prevăzute de Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. Pe de altă parte, stabilirea nivelului pensiei ţine seama de responsabilităţile şi riscurile profesiei de magistrat, care privesc întreaga durată a carierei acestuia.
109. Cu referire la efectele deciziilor sale, atât în cauzele menţionate, cât şi, în mod constant, în jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat că „potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, deciziile pronunţate de Curtea Constituţională sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor, având aceleaşi efecte pentru toate autorităţile publice şi toate subiectele individuale de drept. (...) Mai mult, în acord cu jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, autoritatea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. (...). Prin sintagma «considerente pe care dispozitivul deciziei Curţii se sprijină» se înţelege ansamblul unitar de argumente, care, prezentate într-o succesiune logică realizează raţionamentul juridic pe care se întemeiază soluţia pronunţată de Curte. (...) Această structură este una unitară, coerentă, întregul ansamblu argumentativ constituind fundamentul concluziei finale, astfel încât nu poate fi acceptată teza potrivit căreia în conţinutul unei decizii a Curţii ar putea exista considerente independente de raţionamentul juridic care converge la soluţia pronunţată şi, implicit, care nu ar împrumuta caracterul obligatoriu al dispozitivului actului jurisdicţional. Prin urmare, întrucât toate considerentele din cuprinsul unei decizii sprijină dispozitivul acesteia, (...) autoritatea de lucru judecat şi caracterul obligatoriu al soluţiei se răsfrânge asupra tuturor considerentelor deciziei.“ (a se vedea Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017).
110. Cât priveşte, în sine, rolul Curţii Constituţionale şi efectul deciziilor pe care aceasta le pronunţă, instanţa constituţională a subliniat în mod consecvent că „este unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 47/1992], cu plenitudine de jurisdicţie în privinţa atribuţiilor sale. (...) Decizia Curţii Constituţionale face parte din ordinea juridică normativă [a se vedea Decizia nr. 847 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august 2008], (...). Totodată, întrucât nu poate fi separată de efectele de drept constituţional pe care aceasta le produce, decizia se prezintă ca un tot unitar sub aspectul naturii şi efectelor sale juridice. (...) Deciziile simple (sau extreme) de admitere a sesizărilor de neconstituţionalitate sau cele sub rezervă de interpretare constituie un izvor formal distinct al dreptului constituţional, preiau forţa juridică a normelor constituţionale pe care le interpretează şi se adresează tuturor subiectelor de drept. Prin urmare, deşi are caracter jurisdicţional, art. 147 alin. (4) din Constituţie conferă deciziei antereferite forţa normelor constituţionale, pe care nu o limitează la cazul dat, ci îi atribuie un caracter erga omnes, ceea ce înseamnă că ea trebuie respectată şi aplicată de către toate subiectele de drept cărora li se adresează. De aceea, Curtea apreciază că, deşi decizia sa nu se identifică cu norma/actul legislativ, efectele sale sunt similare acestuia, astfel că, prin intermediul acestora, decizia stabileşte reguli de conduită ce se impun a fi urmate, drept care face parte din ordinea normativă a statului“ (Decizia nr. 650 din 25 octombrie 2018, paragraful 451).
111. Astfel fiind, Curtea subliniază că legiferarea cu încălcarea deciziilor Curţii Constituţionale este incompatibilă cu statul de drept, consacrat de prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie. În acest sens sunt, de altfel, şi motivele de neconstituţionalitate formulate în sesizări, subsumate principiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5).
112. Pentru toate aceste considerente, Curtea constată că sunt întemeiate criticile autorilor sesizărilor referitoare la nerespectarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, cu consecinţa încălcării, prin legea criticată, a dispoziţiilor art. 147 din Constituţie care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, precum şi a dispoziţiilor art. l alin. (5) cu referire la art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră supremaţia Constituţiei şi respectarea legii în statul de drept.
113. Conchizând asupra criticilor de neconstituţionalitate analizate, Curtea reţine că legea criticată are un caracter profund eterogen, vizând statute profesionale diferite, precum şi funcţii de demnitate publică, tratate împreună din perspectiva pretinsului deziderat de eliminare a „pensiilor speciale“, fără a se respecta, în consecinţă, exigenţele impuse atât din punctul de vedere al formei specifice fiecărui domeniu de reglementare, cât şi al fondului reglementărilor. Astfel, în procedura de adoptare s-au încălcat ordinea constituţională de sesizare a Camerelor Parlamentului şi regulile aplicabile dezbaterilor parlamentare pentru parte din domeniile de reglementare. De asemenea, legea a fost adoptată cu încălcarea exigenţelor de calitate a reglementării, respectiv fără nicio documentare sau fundamentare, cercetare sau studiu de impact, ca simplă reacţie de „abrogare“ a unor prevederi legale pretins a crea „sentimente“ negative şi cheltuieli bugetare semnificative. Tot astfel, legea a fost adoptată cu încălcarea caracterului general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale şi în pofida avizelor negative (Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Superior al Magistraturii), respectiv a punctului de vedere al Guvernului, în care s-au semnalat jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale în această materie şi caracterul obligatoriu al acesteia.
114. Curtea a subliniat în repetate rânduri, în jurisprudenţa sa, importanţa respectării procedurii parlamentare de adoptare a legilor. În ansamblul normelor constituţionale, dispoziţiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează şi sunt subsumate principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie“. Curtea Constituţională a invocat în acest sens şi recomandările Comisiei de la Veneţia, cuprinse în raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), în care s-a reţinut că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct. II A5). Sub acest aspect sunt relevante, între altele, potrivit aceluiaşi document, existenţa unor reguli constituţionale clare în privinţa procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvată, existenţa evaluărilor de impact înainte de adoptarea legilor (Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragrafele 31-33) Aceste considerente desprinse din raportul intitulat Rule of law checklist au fost întărite, recent, de Comisia de la Veneţia, cu prilejul Avizului referitor la modificarea legilor justiţiei, context în care a subliniat că „(...) într-un stat cu adevărat democratic, bazat pe statul de drept, este obligatoriu să se asigure că, în toate etapele procesului de reformă, toate părţile interesate sunt implicate fie direct, fie printr-o consultare adecvată. Comisia a fost extrem de critică pentru situaţiile în care actele Parlamentului care reglementează aspecte importante ale ordinii juridice sau politice au fost adoptate într-o procedură accelerată (…). O asemenea abordare a procesului legislativ nu poate oferi condiţii pentru consultări adecvate cu opoziţia sau cu societatea civilă. Mai ales atunci când se adoptă decizii cu privire la probleme de importanţă majoră pentru societate, cum ar fi reformele judiciare, consultări ample şi de fond care implică diferitele forţe politice, contribuţia sistemului judiciar şi a societăţii civile, este o condiţie esenţială pentru adoptarea unui cadru legal care este practicabil şi acceptabil pentru cei în cauză şi în conformitate cu standardele democratice.“ (paragrafele 32-34 din Avizul privind modificările Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii adoptat de Comisia de la Veneţia la a 116-a plenară, Veneţia, 19-20 octombrie 2018).
115. Tot astfel, Curtea a subliniat importanţa respectării exigenţelor de calitate a legii, cu referire la motivarea şi fundamentarea actelor normative, precum şi obligativitatea deciziilor sale în unitatea lor dată de considerente şi dispozitiv. În acelaşi raport anterior citat (Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară, Veneţia, 11-12 martie 2016, paragraful 111), Comisia de la Veneţia a subliniat „importanţa adoptării de către Parlament a legislaţiei în conformitate cu decizia Curţii Constituţionale“, această conformare constituind un criteriu al statului de drept.
116. Astfel fiind, încălcarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la procedura legislativă, a exigenţelor de calitate a legii mai sus analizate, precum şi a celor care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale determină ca legea ce face obiectul sesizării să fie neconstituţională în ansamblul său, în raport cu dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5), art. 65 alin. (2) lit. j) şi art. 75 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. l), precum şi cu art. 147 alin. (4).
117. Constatând neconstituţionalitatea legii în ansamblul său, pentru motivele de neconstituţionalitate enunţate, şi în acord cu jurisprudenţa sa constantă în materie, Curtea nu va mai proceda la examinarea celorlalte critici de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 355 din 23 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 26 iulie 2018, sau Decizia nr. 76 din 30 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 20 martie 2019).
118. În ceea ce priveşte efectul juridic al deciziei de constatare a neconstituţionalităţii legii în ansamblul său, Curtea reţine că acesta este circumscris art. 147 alin. (2) şi (4) din Legea fundamentală şi jurisprudenţei Curţii în materie, astfel că Parlamentului îi revine obligaţia de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, iar, în ipoteza iniţierii unui nou demers legislativ, de a se conforma celor statuate prin decizia Curţii.
119. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
Admite obiecţiile de neconstituţionalitate formulate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Avocatul Poporului şi constată că Legea privind abrogarea unor prevederi referitoare la pensiile de serviciu şi indemnizaţiile pentru limită de vârstă, precum şi pentru reglementarea unor măsuri în domeniul pensiilor ocupaţionale este neconstituţională în ansamblul său.
Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, ﻿ DECIZIA nr. 153 din 6 mai 2020

References: articolul 31
 articolul 40
 articolul 55
 articolul 58
 articolul 73
 articolul 79
 articolul 102
 articolul 105
 articolul 117
 articolul 118
 articolul 120
 articolul 126
 articolul 142