Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-394-de-mayo-22-de-2002?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041cce5f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-23 20:56:48+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-394 de mayo 22 de 2002
SENTENCIA C-394 DE 22 DE MAYO DE 2002
CONTENIDO:ACCIÓN DE REPETICIÓN. EL TÉRMINO DE CADUCIDAD CUANDO EL PAGO SE HACE EN CUOTAS EMPIEZA A CORRER A PARTIR DE LA FECHA EN QUE EFECTIVAMENTRE SE REALICE ELPAGO O A MÁS TARDAR DESDE EL VENCIMIENTO DEL PLAZO DE 18 MESES PREVISTO EN EL ARTÍCULO 177 DEL C.C.A.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA DEL SERVIDOR PÚBLICO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD
Sentencia C-394 de mayo 22 de 2002
Bogotá D.C., veintidós de mayo de dos mil dos.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella demandó los artículos 1, 7 y 11 de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Mediante auto del 29 de Octubre de 2001, el Magistrado Ponente decidió admitir la demanda de la referencia, salvo en relación con los cargos contra los artículos 1 y 7, por considerar que no se dio cumplimiento en relación con ellos a los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, en consecuencia, otorgó un plazo de tres (3) días al actor para que corrigiera la demanda en este sentido. Al proveer sobre la admisión, se ordenó fijar el negocio en lista en la Secretaría General de la Corte, para asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y así mismo realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
El actor señala que el artículo 90 superior no establece para la acción de repetición ningún término de caducidad por lo que debe entenderse que la Constitución Política “no autoriza a imponer prescripción o caducidad al respecto”.
V.INTERVENCIONES
Señala que si bien el texto del artículo 90 de la Constitución no señala un término de caducidad para la acción de repetición, ello no significa que el Legislador no pueda establecerlo, pues es claro que “el diseño de las formas propias de cada juicio en general, y, el señalamiento de los términos procesales, en particular, es asunto o materia de reserva legal”.
Recuerda que esta Corporación en la sentencia C-832 de 2001 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil analizó el tema de la caducidad de la acción de repetición al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes del numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, y declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
Advierte al respecto que en relación con la norma atacada en el presente proceso, en la que también se incluyeron dichas expresiones, debe entonces hacerse idéntico condicionamiento en razón a que existe “un pronunciamiento anterior en el mismo punto de derecho”.
2.Academia Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Carlos Ariel Sánchez Torres atendiendo la designación efectuada por el presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el proceso de la referencia, dada la petición que se produjera en ese sentido por esta Corporación, solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma atacada, basado en que como lo ha explicado la jurisprudencia(1) el establecimiento de un término de caducidad para las acciones contencioso administrativas tiene como fundamento el principio general de seguridad jurídica y la eficiencia de la administración de justicia, por lo que en el presente caso no cabe ninguna duda sobre la constitucionalidad de una norma que simplemente desarrolla dichos principios.
En este sentido señala que la circunstancia de que el Constituyente no hubiera previsto expresamente dicho término no limita al legislador para establecerlo, pues de acuerdo con la Constitución es a éste a quien corresponde “señalar la forma y los procedimientos que han de agotarse para acudir a la administración de justicia”.
Afirma así mismo, que si bien la Ley 678 de 2001 no es la primera disposición que ha regulado la acción de repetición(2), ésta fue expedida con el fin de reglamentar de manera general el ejercicio de la misma como se desprende de su contenido y de la exposición de motivos respectiva(3).
Con base en lo anterior, concluye que, “…el término de caducidad consagrado en la norma acusada para la acción de repetición, en manera alguna desconoce el artículo 90 de la Carta Política, menos aún el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”.
III. 1. Cosa juzgada material en relación con la expresión “contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública”
El fenómeno de la cosa juzgada constitucional, lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia(4), no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.
En efecto, hay lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos."(5) En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política."(6).
Ahora bien, como lo señalan los intervinientes y la vista fiscal en sus escritos, esta Corporación en la Sentencia C-832 de 2001 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad"(7), contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
En la medida en que idéntica expresión se encuentra contenida en el primer inciso del artículo 11 de la ley 678 de 2201 atacado(8), esta Corporación deberá estarse a lo resuelto en dicha Sentencia en relación con esa expresión, por configurarse en relación con ella el fenómeno de cosa juzgada material.
Cabe precisar al respecto que no solamente el inciso aludido reproduce en su totalidad el texto del numeral 9° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(9), sino que la función que cumple la norma en uno y otro caso es idéntica, vale decir establecer el término de caducidad para la acción de repetición.
La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general(10).
Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia(11).
En materia de acción de repetición, aparte de las características y elementos antes anotados, la caducidad tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la administración, al señalarse un plazo perentorio para que se pueda acudir a la jurisdicción en lo contencioso administrativo a demandar de los funcionarios, exfuncionarios, o de los particulares que ejerzan funciones públicas, el reintegro de lo pagado por el Estado como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa(12).
El establecimiento de dicho plazo no significa que el Estado abandone su derecho a repetir lo pagado, sino que, en aras de su propio interés, que es el interés público, señala un momento a partir del cual en beneficio de la seguridad jurídica clausura la posibilidad de la tramitación del proceso de repetición. Como lo ha dicho la jurisprudencia en otros casos, lo que ocurre es que frente a dos valores caros al Estado constitucional y democrático de Derecho, el legislador los concilia mediante el establecimiento de un término preclusivo para que dentro de él se ejerza la acción(13).
“ARTICULO 71. DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO JUDICIAL. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial por un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
ARTICULO 73 COMPETENCIA. De las acciones de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos anteriores, conocerá de modo privativo la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.”
Frente a los cargos planteados esta Corporación recuerda que la potestad del legislador para desarrollar el contenido de la Carta Política no encuentra limitantes distintos al respeto de los preceptos, principios y valores constitucionales. En este sentido cabe señalar que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso y que es a él a quien ha sido atribuida la cláusula general de competencia normativa(14).
“(...)en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la V República enumera las materias que son competencia del Parlamento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso.”
Ahora bien esta Corporación también ha dicho en reiterada jurisprudencia(15), que el establecimiento de términos que predeterminan el normal trámite de los procesos judiciales o administrativos, es un desarrollo claro de la cláusula general de competencia del Congreso para hacer las leyes. La Constitución entrega en efecto al Legislador un amplio margen de configuración política de los procedimientos, puesto que con ello no sólo pretende otorgar un alto grado de seguridad jurídica a los administrados sino también busca la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta(16).
El legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades tanto judiciales como administrativas competentes. En este punto, el margen de configuración del legislador es muy amplio, ya que no existe un parámetro estricto para poder determinar la razonabilidad de los términos procesales. La limitación de éstos está dada por su fin, cual es permitir la realización del derecho sustancial. Al respecto la Corte ha señalado: ‘En virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial.’(17)”(18)
4.2. La ausencia de violación del artículo 84 constitucional(19).
“La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad la desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibicione del artículo 136 superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado” (20).
Dicho inciso segundo señala en efecto que “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas”.
“En la norma demandada, el pago definitivo que se haga al particular de la condena impuesta por el juez a la entidad, determina el momento a partir del cual comienza a contarse el término de dos años que el legislador ha establecido para la caducidad de la acción de repetición, toda vez que el presupuesto para iniciar la mencionada acción, es, precisamente, que se haya realizado tal pago, puesto que resultaría contrario a derecho repetir cuando no se ha pagado.
Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que “[ a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago – evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales- , los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria” (21)
De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1 (sic)(22), si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.”
En este sentido y para dar certeza a la fecha a partir de la cual se cuenta el término de caducidad de la acción de repetición, la Corte condicionó la exequibilidad de los apartes de la norma que fue sometida a su consideración(23) al entendido de que dicho término empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo(24).
Debe en consecuencia entenderse que la expresión “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago”, contenida en el segundo inciso del artículo 11 atacado solo es constitucional si se somete al mismo condicionamiento establecido por la Sentencia C-832 de 2001 para la expresión “contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad pública” es decir que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a mas tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
Por otra parte, la Corte constata que el demandante no formula cargo alguno en relación con el parágrafo del artículo atacado(25), cuyo contenido no se refiere a la figura de la caducidad sobre la que versa la demanda, por lo que esta Corporación, de acuerdo con reiterada jurisprudencia(26), se inhibirá para pronunciarse de fondo en relación con dicho parágrafo.
1. Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados en esta Sentencia, la expresión “la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años” contenida en el primer inciso del artículo 11 de la ley 678 de 2001.
2. ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia C-832 de 2001 en relación con la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad” contenida en el primer inciso del artículo 11 de la ley 678 de 2001.
3. Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados en esta Sentencia, el segundo inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, bajo el entendido que la expresión “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago” contenida en él, se somete al mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001, es decir, que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a mas tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
4. INHIBIRSE para decidir de fondo en relación con el parágrafo del artículo 11 de la ley 678 de 2001 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Magistrados: Marco Gerardo Monroy Cabra, Presidente—Jaime Araujo Renteria—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel Jose Cepeda Espinosa—Jaime Cordoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Eduardo Montealegre Lynett—Alvaro Tafur Galvis—Clara Ines Vargas Hernandez.
1 Cita para el efecto apartes de la sentencia C-832 de 2001, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil.
2 Cita al respecto el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 54 de la Ley 80 de 1993, y el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
3 Al respecto recuerda el objeto de cada uno de los diferentes capítulos de la Ley 678 de 2001, y de la exposición de motivos del proyecto que dio origen a la misma.
4 Sobre el fenómeno de la cosa juzgada material ver entre otras las Sentencias C-489/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz , C-146/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra , C-551/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis con S.P.V. Magistrado Jaime Araujo Rentería , C-774/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil con A.V. Magistrado Manuel José Cepeda Espinoza.
5 Ver Sentencia C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero.
6 Sentencia C-427/96 M.P Alejando Martínez Caballero.
7 La Parte resolutiva de la Sentencia al respecto señaló : “Declarar EXEQUIBLE la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
8 Artículo 11.- Caducidad. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública. (...)
9 “Artículo 136. Caducidad de las acciones (...) 9) la de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”
10 Ver Sentencia C- 832 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
13 Ver Sentencia C-709/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
14 Al respecto ver entre otras las Sentencias C- 527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C- 247 /02 M.P. Alvaro Tafur Galvis con salvamento de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
15 Al respecto, pueden consultarse entre otras las sentencias C-351 de 1994, C-370 de 1994,.C-166 de 1995, C-040 de 1997, C-078 de 1997, C-728 de 2000.
16 Ver Sentencia C-047/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
17 Sentencia C-652/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa .
18 Sentencia C-832 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
19 ARTICULO 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio
20 Ver l a Sentencia C-527 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
21 Sentencia C 188 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
22 La sentencia remite en realidad al numeral 5.1.
23 Numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Caducidad de las acciones (...) 9. la de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.” (Se subraya el parte demandado.)
24 “Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.”
25 Artículo 11 (...) Parágrafo. La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas, del acuerdo conciliatorio logrado o de la suma determinada mediante cualquier otro mecanismo de solución de conflictos, sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar.
26 Sobre la ineptitud sustancial de la demanda por ausencia de cargos ver entre otras las Sentencias C-721/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-328 de 2001, M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett y C-362 de 2001, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.

References: ARTÍCULO 177
 artículo 2
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 90
 artículo 71
 artículo 243
 artículo 136
 artículo 11
 artículo 136
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 84
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 177
 artículo 177
 artículo 11
 artículo 177
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 177
 artículo 11
 artículo 78
 artículo 54
 artículo 71
 artículo 136
 artículo 177
 Artículo 11
 artículo 136
 Artículo 11