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Timestamp: 2019-12-07 07:36:44+00:00

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Urteil des VGH München, 02.02.2001, 20 ZB 00.3551 (Boden)
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VGH München, 02.02.2001, 20 ZB 00.3551
Titel VGH München, 02.02.2001, 20 ZB 00.3551
Orientierungssatz Zur Haftung kreisangehöriger Gemeinden für die Sanierung von Deponien
Norm KrW-/AbfG § 36 Abs. 2
Leitsatz Kreisangehörige Gemeinden als ehemalige Inhaberinnen von Deponien, die bei der Neuorganisation der Abfallbeseitigung nicht auf den Landkreis wurden, haften für die Sanierung dieser Deponien. Diese Haftung wird jedenfalls im Außenverhältnis nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Gemeinden sich im Gegensatz zu Landkreisen nicht nach Art. 7 Abs. 5 Nr. 2 BayAbfG (AbfG-BY) durch Abfallgebühren refinanzieren können.
Entscheidungsdatum 02.02.2001
Aktenzeichen 20 ZB 00.3551
Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten) und § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) gestützte Antrag bleibt erfolglos.
Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Klägerin ist als Inhaberin der Deponie S... im Sinne von § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG anzusehen. Sie ist bzw. war (Mit-)Inhaberin der streitgegenständlichen Deponie. Inhaber einer Anlage ist diejenige Person, die die Verfügungsgewalt über die Anlage innehatte und die Betriebsführung wahrgenommen hat, d.h. der Betreiber der Anlage. Wer im Einzelfall Betreiber ist, kann nicht allein nach formalrechtlichen Gesichtspunkten, sondern nur unter Berücksichtigung sämtlicher konkreten rechtlichen, wirtschaftlichen und sonstigen tatsächlichen Gegebenheiten entschieden werden. Maßgeblich ist sowohl die tatsächliche und rechtliche Verfügungsmacht, die es einem Betreiber ermöglicht, im Hinblick auf die Anlage die notwendigen Entscheidungen selbst zu treffen, als auch die wirtschaftliche Stellung, die dem Betreiber zumindest zu einem nicht unwesentlichen Teil die Nutzungen überlässt und ihm gleichzeitig mindestens anteilig die Kosten auferlegt. Betreiber ist regelmäßig auch derjenige, in dessen Namen und auf dessen Rechnung die Anlage geführt wird (BayVGH vom 10.12.1996, NVwZ 1997, 1023, vom 21.1.1999, Az. 20 ZB 99.129, VGH Mannheim vom 15.12.1987, NVwZ 1988, 562 zum gleichlautenden früheren § 10 Abs. 2 AbfG). Maßgeblich zur Beurteilung dieser Frage ist zunächst der Gestattungsvertrag zwischen der Klägerin und den Grundstückseigentümern vom 1. Dezember 1966. Dieser beantwortet die Frage zwar nicht eindeutig, aus den sonstigen Umständen ergibt sich jedoch, dass die Klägerin Betreiberin ist. Für die Betreibereigenschaft der Klägerin spricht, dass auf der Deponie nur Ablagerungsgut aus den Städten A...- und N... sowie den später hinzugekommenen Gemeinden abgelagert werden durfte (§ 2 des Gestattungsvertrags). Darüber hinaus hat die Klägerin sich verpflichtet, die öffentlich-rechtlichen Genehmigungen einzuholen (§ 4 Abs. 2 des Gestattungsvertrags). Dies hat sie in der Folgezeit auch getan und die entsprechenden Genehmigungen (Baugenehmigungen vom 30.3.1967 und 10.8.1967) sind ihr gegenüber ergangen. Auch die Klägerin geht selbst in der Zweckvereinbarung vom 8. Mai 1968 davon aus, dass sie mit der Stadt A... auf dem von den Eheleuten O... zur Verfügung gestellten Platz einen gemeinsamen Müllabladeplatz betreibt. Sie sieht sich selbst als Betreiberin, was insbesondere in § 1 Abs. 4 der Zweckvereinbarung zum Tragen kommt, wonach beide Städte gemeinsam für alle aus dem Betrieb dieses Müllabladeplatzes erwachsenen Verpflichtungen und Verbindlichkeiten haften. Als Argument gegen ihre Betreibereigenschaft verweist die Klägerin auf § 4 Abs. 1 des Gestattungsvertrags, wonach die Grundstückseigentümer die volle Aufsicht über den Müllabladeplatz übernehmen und die ordnungsgemäße Betreibung des Platzes besorgen, einschließlich der Herrichtung der verkehrssicheren Anfahrt hierzu, und gemäß § 4 Abs. 3 die Erfüllung der gemachten Auflagen übernehmen, d.h. die damals bekannten Auflagen gemäß den in den Anlagen beigefügten Schreiben der Fachbehörden. Die Grundstückseigentümer haben ihre Aufgabe jedoch nur so gesehen, dass ihnen lediglich die Aufsicht und Betreuung des Müllplatzes vertraglich übertragen wurde; Betreiber sollten die beteiligten Städte und Gemeinden sein (Schreiben der Grundstückseigentümer vom 8.4.1976, Blatt 255 der Akten). Die Verpflichtungen der Grundstückseigentümer waren damit abschließend geregelt. Soweit jedoch darüber hinaus Anlagen notwendig werden (evtl. Auffangbecken), hat sich die Klägerin verpflichtet die Errichtung solcher Anlagen zu übernehmen (§ 4 Abs. 3 Gestattungsvertrag). Damit hat sie für weitere damals nicht geforderte Maßnahmen die Verantwortung übernommen. Tatsächlich waren demnach die Verhältnisse so, dass die Grundstückseigentümer vor Ort sich um den ordnungsgemäßen Ablauf auf der Deponie gekümmert haben bzw. kümmern sollten, jedoch die Klägerin - ggf. mit und neben der Stadt A... - für den gesamten Betrieb verantwortlich war. Dies ergibt sich zum einen aus den Vereinbarungen mit den anderen Gemeinden sowie zum anderen aus ihrem Auftreten gegenüber den Aufsichtsbehörden. Die Klägerin hatte die Möglichkeit, im Hinblick auf die Anlage die notwendigen Entscheidungen zu treffen, ihr standen zusammen mit den anderen Gemeinden die Nutzungen zu und sie hatte auch gegenüber den Grundstückseigentümern und den Behörden die Verantwortung für die Deponie übernommen. Wenn sich die Klägerin jetzt auf die Betreibereigenschaft der Grundstückseigentümer berufen wollte, würde sie sich zu ihrem früheren Verhalten in Widerspruch setzen. Soweit die Grundstückseigentümer durch den Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 17. März 1976 als Verantwortliche der Deponie angesehen wurden, kann die Klägerin daraus nichts zu ihren Gunsten herleiten. Der Bescheid wurde damals von den Eheleuten O... angefochten (Blatt 255 der Akten), ohne dass ausweislich der Akten ein Widerspruchsbescheid ergangen ist oder sich ein Klageverfahren angeschlossen hat. Damit konnte aber nicht verbindlich eine Inhabereigenschaft der Grundstückseigentümer festgelegt werden.
Die Inanspruchnahme der Klägerin ist auch nicht wegen des langen Zeitraums seit der Stilllegung der Deponie unverhältnismäßig. Ob eine förmliche Stilllegungsanzeige erstattet wurde, ist aus den Akten nicht erkennbar. Das Landratsamt A... hat lediglich der Regierung von Oberbayern mit Schreiben vom 22. August 1978 mitgeteilt, dass die Deponie seit Ende 1977 saniert und rekultiviert ist. Im Jahre 1987 hat das Wasserwirtschaftsamt T... im Wege der Gewässeraufsicht festgestellt, dass bei der ehemaligen Mülldeponie Sickerwasser austritt und eine umgehende Sanierung notwendig ist (Blatt 304 der Akten). Dies wurde der Klägerin mit Schreiben des Landratsamts A... vom 11. August 1987 auch mitgeteilt. Sie hat damals nicht die Notwendigkeit solcher Sanierungsmaßnahmen und ihre Verantwortung hierfür bestritten. Somit war der Klägerin bereits 1987, ca. 9 Jahre nach der Stilllegung, bekannt, dass Sanierungsmaßnahmen zu treffen sind. Nach langem Hin und Her zwischen den Behörden wurde ihr mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 15. Oktober 1996 aufgegeben, für die Altdeponie S... von einem qualifizierten Ingenieurbüro Untersuchungen zur Feststellung der tatsächlichen räumlichen Ausdehnung der Deponie, der hydrogeologischen Situation, der Belastung des Grundwassers sowie der Belastung der Bodenluft mit deponiespezifischen Stoffen durchführen zu lassen. Diesen Bescheid hat die Klägerin zunächst bestandskräftig werden lassen und legte erst mit Schreiben vom 21. April 1998 unter Beantragung der Wiedereinsetzung Widerspruch ein, der jedoch als unzulässig zu betrachten ist. Insoweit hat die Klägerin damit ihre Verantwortung akzeptiert und sie wurde nicht erst 22 Jahre nach Stilllegung der Deponie von einem Sanierungsbescheid überrascht. Der Klägerin war bereits 9 Jahre nach Einstellung der Ablagerungen bekannt, dass Nachsorgemaßnahmen getroffen werden müssen. Der Senat sieht deshalb die Inanspruchnahme der Klägerin nicht als unverhältnismäßig an (vgl. hierzu BVerwG vom 6.5.1997, NVwZ 1997, 1000; vom 12.3.1999 Az. 7 B 260/98, BayVGH vom 10.12.1996, NVwZ 1997, 1023). Es handelt sich auch um keine unzulässige Wiederholung einer Sanierungsanordnung. Eine solche liegt bereits deshalb nicht vor, weil der an die Grundstückseigentümer gerichtete Bescheid vom 17. März 1976, die
Betriebsphase betrifft, während es nun um Nachsorgemaßnahmen geht. Darüber hinaus können auch noch später, wenn neue Erkenntnisse vorliegen, weitere Maßnahmen getroffen werden, um eine gemeinwohlverträgliche Ablagerung sicherzustellen. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG knüpft an die in §§ 10, 11 KrW-/AbfG enthaltene Grundpflicht zur gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung an, welche erst erfüllt ist, wenn eine ordnungsgemäße Endablagerung auf Dauer gesichert ist.
Die Anordnung war an die Klägerin zu richten. Nach § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG soll die Behörde den Inhaber auf seine Kosten verpflichten, die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, die erforderlich sind, Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu verhüten. Die Vorschrift legt den Adressaten der Anordnung fest und schreibt vor, dass der Inhaber die Kosten für die Erfüllung der notwendigen Maßnahmen zu tragen hat. Der Wortlaut und der Sinn der Vorschrift ist dahingehend zu verstehen, dass nur in besonderen Fällen von einer Anordnung abgesehen werden kann. Die Inanspruchnahme des Inhabers der Anlage geht jedenfalls zunächst den Grundsätzen des allgemeinen Sicherheitsrechts zur Störerauswahl vor (BayVGH vom 6.6.1997, BayVBl 1997, 756). Die Ausgestaltung als Soll-Vorschrift lässt keinen Raum, zwischen dem Verpflichteten für die Maßnahme und dem Kostenträger zu trennen. Dem steht der Wortlaut entgegen, da der Verpflichtete auch die Kosten zu tragen hat (vgl. Brandt, Ruchay, Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, RdNr. 62 zu § 36). Dass die Klägerin die Kosten (zusammen mit den anderen beteiligten Gemeinden, wobei ein Verteilungsschlüssel bereits vereinbart war) nicht aus haushaltsrechtlichen Gründen tragen kann, kann ernsthaft nicht in Frage gestellt werden. Dem Senat ist zwar das von der Klägerin angesprochene Problem bewusst, dass die Gemeinden als Betroffene zur Zeit für die Verpflichtungen aus Altdeponien, die im Rahmen des Übergangs der Aufgaben der Abfallbeseitigung auf die Landkreise oder kreisfreien Städte nicht von diesen übernommen wurden, weder Zuschüsse bekommen noch diese Kosten nach Art. 7 Abs. 5 Nr. 2 BayAbfG durch Abfallgebühren auf die Bürger umlegen können und somit im Gegensatz zum Beigeladenen, wenn er die Deponie übernommen hätte, die Kosten selbst tragen muss. Diese Rechtslage rechtfertigt es jedoch nicht, eine Ausnahme von der Soll-Vorschrift zu machen, da Kostengesichtspunkte keinen Ausnahmetatbestand darstellen. Nur wer als Inhaber verantwortlich ist, hat - im Außenverhältnis - die Kosten zu tragen. Inhaberin aber war, wie ausgeführt, die Klägerin. Ob sie Alleininhaberin war oder Mitinhaberin neben der Stadt A..., spielt keine Rolle, da sie im letzten Falle - wiederum (nur) im Außenverhältnis - die Haftung als Gesamtschuldnerin treffen würde. Der Beigeladene kann nicht herangezogen werden, da er mangels Übernahme niemals Inhaber geworden ist. Für die Übernahme bestehender zulässiger Anlagen sah Art. 21 Abs. 4 BayAbfG 1973 (GVBl. S. 324) ein eigenes Verfahren vor, das nicht durchgeführt wurde. Daraus folgt auch, dass keine Verpflichtung zur Übernahme bestand.
Der sich gegen die Kostentragung der Klägerin richtende Hilfsantrag Nr. 1 ist unbegründet, weil er der gesetzlichen Regelung des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG widerspricht. Insoweit besteht, wie oben bereits ausgeführt, kein Ermessen für die Behörde. Etwas anderes mag sein, ob die Klägerin Rückgriff auf den Landkreis nehmen kann oder sonst Unterstützung erhalten sollte. Diese Frage, die an das obige Problem anknüpft und in Bayern schon zu politischen Überlegungen geführt hat, ist aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, das nur das Außenverhältnis und nicht eine etwaige Refinanzierung der Klägerin betrifft.
Der den Ausschluss von Rückgriffsansprüchen bekämpfende Hilfsantrag Nr. 2 ist unbegründet, weil der angefochtene Bescheid in dieser Richtung keine Regelung enthält. Weder im Tenor noch in den Gründen ist eine derartige von der Klägerin beanstandete Feststellung zu finden.
Der Rechtsstreit weist auch keine erheblichen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten auf. Die aufgetretenen Rechtsfragen sind in der Rechtsprechung geklärt (vgl. hierzu die Rechtsprechungshinweise in Nr. 1 der Gründe). Tatsächliche Schwierigkeiten bestehen auch nicht, da der von der Antragstellerin vorgetragene Sachverhalt überschaubar ist. Damit entfällt auch die grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

References: § 36
 Art. 7
 § 124
 § 124
 § 124
 § 36
 § 10
 § 1
 § 4
 § 4
 § 36
 § 36
 § 36
 Art. 7
 Art. 21
 § 36
 § 154
 § 162