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Timestamp: 2019-10-18 22:31:09+00:00

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﻿ SENTENCIA C-566 DE JULIO 15 DE 2003
SENTENCIA C-566 DE 15 DE JULIO DE 2003
CONTENIDO:INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES Y SUS EXCEPCIONES. SE DECLARA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA LA EXPRESIÓN "ESTOS RECURSOS NO PUEDEN SER SUJETOS DE EMBARGO" CONTENIDA EN EL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY 715 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, EMBARGO DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Sentencia C-566 de julio 15 de 2003
Sentencia C-566 de 2003
Ref.: Expediente D-4361
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) del artículo 91 de la Ley 715 de 2001.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.654-1 del 21 de diciembre de 2001 y se resalta lo demandado:
ART. 91.—Prohibición de la unidad de caja. Los recursos del sistema general de participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de calidad”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de la Ley 715 de 2001, que es una ley de la República.
Para el actor el aparte acusado del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que establece la inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13 y 229), por cuanto establecen un trato discriminatorio en contra de los particulares a los que se les restringe la posibilidad de hacer efectivos sus derechos sustanciales a pesar de haber vencido en juicio a la administración.
Los intervinientes y la vista fiscal unánimemente se oponen a los cargos planteados por el demandante. Recuerdan que de manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha señalado la constitucionalidad de las normas que desarrollan el principio de la inembargabilidad de los recursos públicos establecido en el artículo 63 superior, como se desprende particularmente de las sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997 y C-793 de 2002 en las que respectivamente se examinó la constitucionalidad de los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996 y 18 de la Ley 715 de 2001. Recuerdan igualmente que como la misma jurisprudencia ha precisado, el principio de inembargabilidad no es absoluto por lo que en dichas sentencias se establecieron excepciones a la inembargabilidad aludida, para asegurar el pago de i) las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de obligaciones laborales, ii) de créditos que consten en sentencias o iii) en otros títulos igualmente válidos que contengan obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles.
En este sentido el Procurador General de la Nación solicita a la Corte estarse a lo resuelto en sus precedentes decisiones y en particular en la Sentencia C-793 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que en su parecer tiene el mismo contenido normativo de la disposición acusada.
En subsidio solicita a la Corte, como los demás intervinientes, la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada a partir de los criterios fijados en los precedentes fallos de la corporación que se refirieron a este tema.
Así las cosas corresponde a la Corte establecer si la expresión acusada contenida en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 vulnera o no los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como si son aplicables en este caso los criterios fijados por la corporación en su jurisprudencia sobre la materia.
Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno de i) La conformación del sistema general de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada; ii) Los criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones; y iii) La ausencia de cosa juzgada constitucional en el presente caso, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1. La conformación del sistema general de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada.
El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia les asigna la Ley 715 de 2001.
De acuerdo con el artículo 3º de dicha Ley 715 de 2001 el sistema general de participaciones está conformado por i) Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para salud, y iii) Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito general.
Según el artículo 4º de la misma ley el monto total del sistema general de participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 2º que equivalen al 4% de dicho monto (3) , se distribuye así: i) la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, ii) la participación para el sector salud corresponderá al 24.5% y iii) la participación de propósito general corresponderá al 17.0%.
(3) ART. 2º—(...) PAR. 2º—Del total de recursos que conforman el sistema general de participaciones, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos. Dicha deducción se distribuirá así: 0.52% para los resguardos indígenas que se distribuirán y administrará de acuerdo a la presente ley, el 0.8% para distribuirlos entre los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena en proporción a la ribera de cada municipio, según la certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación escolar de conformidad con el artículo 76.17 de la presente ley; y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos pensionales de salud, educación y otros sectores.
La distribución de los recursos para alimentación escolar será realizada de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional y los del Fonpet por su administración.
En desarrollo de los criterios fijados por la Constitución en los artículos 356 y 357 superiores la Ley 715 establece funciones específicas para las entidades territoriales en cada uno de estos sectores. Así, los artículos 6º y 7º de la ley establecen competencias en el sector educación para los departamentos, distritos y municipios; los artículos 43, 44 y 45 hacen lo propio en el sector salud; y los artículos 74, 75 y 76 lo hacen respecto de la participación de propósito general.
En desarrollo de los mismos criterios superiores la Ley 715 de 2001 establece igualmente el destino de los recursos de cada una de las participaciones aludidas.
Así, respecto de la participación para educación el artículo 15 señala las actividades que serán financiadas con los recursos que la conforman (4) ; el artículo 47 ( hace lo mismo respecto de la participación en salud (5) ; mientras que el artículo 78 fija el destino de los recursos de la participación de propósito general (6) .
(4) ART. 15.—Destinación. Los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:
PAR. 2º—Una vez cubiertos los costos de prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.
PAR. 3º—Transitorio. Con cargo a los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva.
(5) ART. 47.—Destino de los recursos del sistema general de participaciones para salud. Los recursos del sistema general en participaciones en salud se destinarán a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:
(6) ART. 78.—Destino de los recursos de la participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general.
El total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios en categorías especial 1ª, 2ª y 3ª, el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª, y el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Los recursos para el sector agua potable y saneamiento básico se destinarán a la financiación de inversiones en infraestructura, así como a cubrir los subsidios que se otorguen a los estrados subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
b) Equilibrio financiero entre las contribuciones y los subsidios otorgados a los estrados subsidiables, de acuerdo con la Ley 142 de 1994 o aquellas que la modifiquen o adicionen, y
PAR. 2º—Las transferencias de libre disposición podrán destinarse a subsidiar empleo o desempleo, en la forma y modalidades que reglamente el Gobierno Nacional.
PAR. 3º—Del total de los recursos de propósito general destínase el 10% para el deporte, la recreación y la cultura: 7% para el deporte y la recreación y 3% a la cultura.
Cabe precisar, pues el actor hace especial mención al respecto, que en el caso de los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, éstos podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general. Mientras que el 72% restante de los recursos de la misma participación asignada a dichos municipios, así como el total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la Ley 715 de 2001.
Ahora bien, la expresión acusada hace parte del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que a su vez hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (L. 715/2001, tít. V), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general.
En dicho artículo se establece que los recursos del sistema general de participaciones no harán “unidad de caja” con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Es decir que los recursos del sistema de participaciones no pueden confundirse con los demás recursos de las entidades territoriales, al tiempo que su administración deberá realizarse de manera separada y por cada sector, a saber educación, salud y propósito general.
Así mismo la norma señala como regla general aplicable a todas las participaciones que los recursos que las conforman, dada su destinación social constitucional, no pueden ser sujetos de i) embargo, ii) titularización u iii) otra clase de disposición financiera.
Cabe advertir que específicamente en relación con los recursos de la participación en educación dichos supuestos, incluido el de la inembargabilidad, se reiteran en el artículo 18 de la Ley 715 de 2001 (7) , disposición que fue declarada exequible en lo demandado de manera condicionada por la Corte en la Sentencia C- 793 de 2002.
(7) ART. 18.—Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del sistema general de participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (...)
Igualmente cabe señalar que en relación con el manejo de los recursos de la participación en salud, el artículo 57 de la misma ley, al tiempo que reitera la ausencia de unidad de caja de dichos recursos con las demás rentas de las entidades territoriales, fija algunas reglas especificas para su administración (8) .
(8) ART. 57.—Fondos de salud. Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del sistema general de participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que es tal sentido expida la Contaduría General de la Nación.
PAR. 1º—Para vigilar y controlar el recaudo y adecuada destinación de los ingresos del fondo de salud, la Contraloría General de la República deberá exigir la información necesaria a las entidades territoriales y demás entes, organismos y dependencias que generen, recauden o capten recursos destinados a la salud.
PAR. 2º—Sólo se podrán realizar giros del sistema general de participaciones a los fondos de salud.
3.2. Los criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones.
En relación con el principio de inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones esta corporación hizo un pormenorizado recuento de la evolución jurisprudencial en la materia en la Sentencia C-793 de 2002 que resulta pertinente recordar en esta ocasión.
“El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 —en su momento la normativa del presupuesto general de la Nación— se refiere a la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes (9) .
(9) El siguiente es el contenido del artículo 16 de la Ley 38 de 1989: “ART. 16.—La inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de las Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”.
b) La Constitución y el presupuesto
Los lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohíben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente en el presupuesto de rentas y gastos, salvo las excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos suplementales extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohíben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las asambleas departamentales o las municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al gobierno; fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las comisiones de presupuesto de cada cámara para dar primer debate a la ley de presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señala finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe el presupuesto o el gobierno no lo presente oportunamente.
Ordena pues el constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción a la ley normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del ministro de ramo.
Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el estatuto orgánico fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas la cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellos afines no previstos en el presupuesto nacional.
... La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del tesoro nacional ... por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del gobierno (10) .
(10) Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 44 de marzo 22 de 1990, M.P. Jairo Duque, por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad intentada por el ciudadano José Ríos Trujillo contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Expediente 1992.
En la Sentencia C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio cuestionado como son los atinentes a la noción de Estado social de derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por convenciones del trabajo ratificadas por el Estado colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.
En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el ciento por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.
(...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes: desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales.
En consecuencia, esta corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo —y embargo— a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (...)
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, éste será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (Resaltado fuera de texto).
La línea jurisprudencial trazadas en este sentido por la Sentencia C-546 de 1992, fue reiterada en las sentencias C-013 de 1993 (11) , C-107 de 1993 (12) , C-337 de 1993 (13) , C-103 de 1994 (14) y C-263 de 1994 (15) .
(15) M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1221 y 1222 de 1996 que establecían la inembargabilidad ... La Corte dijo ...
Así entonces, en ese momento la regla general era la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, y la excepción la constituía el pago de sentencias y de actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a cargo de las entidades oficiales, de acuerdo con las condiciones del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (16) .
(16) Según el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, las condenas contras las entidades públicas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. Esta expresión “dieciocho (18) meses”, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-555 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4. Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue subrogado por los artículos 6º y 55 de la Ley 179 de 1994, expedida en vigencia de la nueva Carta Política. Esta ley agregó que son también inembargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política, es decir las contenidas en los artículos 356 a 364.
Luego el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y los artículos 6º y 55 de la Ley 179 de 1994 fueron compilados como artículo 19 del actual estatuto orgánico del presupuesto —Decreto 111 de 1996—, normas hoy vigentes y que expresan lo siguiente:
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros con estas sentencias.
A su vez, el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante Sentencia C-354 de 1997, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. En esta oportunidad la Corte confirmó la aplicación del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias como las demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado. En la parte resolutiva la sentencia declara “Exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el artículo 6º de la Ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (resaltado fuera de texto).
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida Sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la Sentencia T-639 de 1996 (17) .
En suma, a partir de la Sentencia C-354 de 1997, por la cual se declaró la exequibilidad del artículo 19 del actual estatuto orgánico del presupuesto, la norma es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, y la excepción la constituye el pago de sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo de entidades públicas, para lo cual se acudirá al procedimiento señalado en el estatuto orgánico del presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo” (18) .
(18) Sentencia C-793 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
A partir de la línea jurisprudencial referida, la citada Sentencia C-793 de 2002 se ocupó de examinar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001 frente a los cargos planteados por el demandante en ese proceso referentes al supuesto desconocimiento de los derechos laborales de los docentes (arts. 1º, 25, 53 y 125 superiores).
En dicha sentencia la corporación además de retomar los criterios fijados en la jurisprudencia en materia de excepciones al principio de inembargabilidad, fijó para el caso de los recursos de la participación en educación del sistema general de participaciones un criterio adicional tendiente a proteger la destinación constitucional de los referidos recursos, consistente en que dichas excepciones sólo proceden en el caso de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715, frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715, es decir, las actividades que la misma ley asigna como destino para la participación en educación.
“7. De acuerdo con lo expuesto, la norma acusada (L. 715, art. 18), al disponer la inembargabilidad de los recursos que la entidades territoriales reciban del sistema general de participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo legislativo razonable del mandato contenido en el artículo 63 de la Constitución. Esto es así en tanto la protección de los recursos del sistema general de participaciones destinados al sector educativo tiene como finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas cautelares que impidan la ejecución de los correspondientes planes y programas (19) (...)
(19) De acuerdo con la definición contemplada en el artículo 128 de la Constitución Política, los recursos a que alude la norma impugnada hacen parte del tesoro público y deben ser igualmente objeto de protección. Con tales propósitos, como lo ha indicado la Corte en diferentes oportunidades, la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado —en este caso los de las entidades territoriales— para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta. Cfr. Sentencias C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; C-103 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía y C-263 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(C)onsidera la Corte que las excepciones al principios de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715 (20) . El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del sistema general de participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4º y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado (resaltado fuera de texto).
(20) La Ley 715 señala la finalidad y las actividades a que se destinarán los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones. En el artículo 15 dispone lo siguiente: “ART. 15.—Destinación. Los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:
PAR. 3º—Transitorio. Con cargo a los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar una validación del Ministerio de Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva”.
8. De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos—, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones”.
Con base en los anteriores presupuestos procede la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 91 parcialmente acusado.
3.3. La ausencia de cosa juzgada constitucional.
El señor Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad del aparte del artículo 18 de la Ley 715 de 2001 (21) en el que se establece la inembargabilidad de los recursos de la participación para educación, aparte que en su concepto tiene el mismo contenido normativo del que se acusa en el presente proceso.
(21) ART. 18.—Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del sistema general de participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera.
Al respecto la Corte constata que contrariamente a lo afirmado por el señor Procurador no cabe predicar la identidad normativa de las expresiones a que éste alude, pues éstas se encuentran insertas en normas cuyo contenido normativo no es el mismo.
Como ya se explicó en esta misma sentencia el artículo 18 de la Ley 715 de 2001 se refiere exclusivamente a la participación en educación, mientras que el artículo 91 parcialmente acusado (22) , que hace parte del título V de la misma ley en el que se fijan las reglas comunes aplicables a todas las participaciones que conforman el sistema general de participaciones, se refiere necesariamente a todas ellas.
(22) ART. 91.—Prohibición de la unidad de caja. Los recursos del sistema general de participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.
Tiene pues dicho artículo 91 un alcance y un contenido normativo más amplio que lo hace una norma distinta y que exige en consecuencia un pronunciamiento particular de constitucionalidad.
Así las cosas la Corte no atenderá la petición hecha por el señor Procurador para estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002 y procederá a efectuar el análisis de los cargos formulados por el demandante en este proceso, sin perjuicio de que, como se verá más adelante resulten plenamente aplicables en el presente caso los criterios señalados en dicha sentencia relativos al necesario respeto en este campo del mandato constitucional contenido en los artículos 356 y 357 superiores en relación con el destino de los recursos que conforman el sistema general de participaciones, así como los presupuestos reiterados en dicha sentencia respecto de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
Para el actor la disposición acusada desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia en cuanto establece una situación discriminatoria para los particulares que a pesar de vencer en juicio a la administración no pueden hacer efectivas sus derechos sustanciales por el hecho de la inembargabilidad de los recursos a que la norma alude, mientras que la administración sí puede embargar los bienes de dichos particulares cuando son objeto de ejecución por deudas contraídas con el Estado.
Afirma además que no encuentra sustento para el caso de la inembargabilidad de los recursos de la participación de propósito general que los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª pueden destinar libremente para inversión u otros gastos de la administración municipal, pues no ve cuál es la destinación social constitucional que justifique dicha inembargabilidad.
4.1. El análisis del cargo sobre la supuesta vulneración de los artículos 13 y 229 superiores.
Al respecto la Corte considera pertinente recordar que la inembargabilidad de los recursos a que alude la norma acusada encuentra sustento superior en el artículo 63 de la Constitución que establece lo siguiente:
Es decir que el legislador por mandato constitucional tiene la facultad de asignar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes, facultad que podrá ejercer siempre y cuando dicha asignación no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales.
Cabe recordar así mismo que el principio de inembargabilidad pretende proteger los recursos financieros del Estado, destinados, por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de sus fines esenciales. En este sentido, como lo ha señalado reiteradamente la Corte la embargabilidad indiscriminada de los recursos públicos, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular, por lo que dicha hipótesis resulta inaceptable, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta (23) .
(23) Ver Sentencia C-546 de 1992, Ms.Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
Desde esta perspectiva es claro que en lo que se refiere a la aplicación de medidas cautelares no resulta comparable el caso del Estado con el de un particular y que por lo tanto al no encontrarse en la misma situación de hecho no cabe en principio considerar vulnerado el derecho de igualdad en las circunstancias a que alude el accionante.
La Corte, empero, puso de presente en la Sentencia C-546 de 1992 que la aplicación irrestricta del principio de inembargabilidad podía significar en materia laboral el desconocimiento del principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a los trabajadores.
“El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (art. 2º).
Ahora bien, entre los principios mínimos fundamentales que al tenor de lo preceptuado por el artículo 53 de la Carta Política debe contener el estatuto del trabajo se encuentra el de la “...la igualdad de oportunidades para los trabajadores...” Este postulado es una especie del principio de igualdad cuya formulación genérica se consigna en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (art. 5º) e inherentes (art. 94).
A. Un pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de Previsión Social;
B. Un pensionado de una entidad pública con liquidez (cajas de previsión del Congreso, Presidencia, militares) estaría también en mejor posición que un pensionado de la caja;
C. Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión”.
Es por ello que la jurisprudencia precisó que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, éste será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (24) .
(24) “ART. 177.—Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del Ministerio Público frente a la entidad condenada ...
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria...”
De la misma manera frente a la necesidad de asegurar, entre otros derechos, el derecho al acceso a la administración de justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, la Corte señaló que dicho principio de inembargabilidad es aplicable solamente en el entendido que cuando se trate de sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia. Así mismo que no existe justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Por lo que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (25) .
(25) Sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Para sustentar dicha conclusión dijo la Corte:
“Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son “los demás bienes” que son inembargables, es decir, aquellos que, no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado. Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente” (26) (resaltado fuera de texto).
(26) Ibídem. Sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
En este sentido tal y como se desprende de las decisiones a que se ha hecho reiterada referencia en esta sentencia el citado principio de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto, pues el ejercicio de la competencia asignada al legislador en este campo para sustraer determinados bienes de la medida cautelar de embargo necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos reconocidos en la Constitución, dentro de los que se cuentan los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda.
Así las cosas, los referidos derechos deben ser tomados necesariamente en cuenta en el presente caso para considerar el alcance del artículo 91 parcialmente acusado, y en este sentido la inembargabilidad que en él se establece debe entenderse aplicable dentro de los parámetros a que se ha hecho referencia y por tanto sujeta a las excepciones señaladas en la jurisprudencia, en los términos que a continuación se precisan.
5. La exequibilidad condicionada de la expresión acusada.
Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, la Corte estima que son totalmente aplicables en el presente caso los criterios establecidos por la corporación en sus precedentes decisiones respecto del condicionamiento de la constitucionalidad de las normas que establecen la inembargabilidad de los recursos públicos.
Así mismo que en materia de recursos del sistema general de participaciones la Sentencia C-793 de 2002 precisó que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse respecto de los recursos de la participación de educación a que alude el artículo 18 de la Ley 715 de 2001 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la misma ley como destino de dicha participación. Y ello por cuanto permitir por la vía del embargo de recursos el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4º y regulado por los artículos 356 y 357 de la Constitución.
Cabe hacer énfasis en que dicho criterio —fijado en la Sentencia C-793 de 2002 solamente respecto de los recursos para educación del sistema general de participaciones— debe extenderse en el presente caso a los demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad a que más adelante se refiere la Corte respecto de los recursos que pueden destinar libremente los municipios de las categorías 4ª, 5ª y 6ª cuando éstos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento básico.
En este sentido, de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos de las participaciones en salud y propósito general, sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades que la Ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones.
Téngase en cuenta en efecto que el artículo 91 acusado hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (L. 715/2001, tít. V), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general y que es en relación con todas ellas que los mandatos constitucionales arriba enunciados deben aplicarse.
6. El caso de los recursos que pueden destinar libremente los municipios de las categorías 4ª, 5ª y 6ª. Aplicación de los criterios fijados en esta sentencia en materia de inembargabilidad cuando se trate de recursos que hayan sido destinados a financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico.
Frente a la afirmación del actor según la cual no existe sustento para la inembargabilidad de los recursos de la participación de propósito general que de acuerdo con el artículo 78 de la Ley 715 de 2001 los municipios de las categorías 4ª, 5ª y 6ª pueden destinar libremente para inversión u otros gastos de la administración municipal, la Corte considera necesario establecer una diferencia entre los recursos que en estas circunstancias se destinen para financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y los que se destinen para otros fines.
Al respecto debe tenerse en cuenta que el artículo 78 fija de manera precisa el destino de la totalidad de los recursos de la participación de propósito general con excepción de algunos porcentajes cuya destinación queda en manos de algunos municipios (27) .
(27) ART. 78.—Destino de los recursos de la participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general.
El total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías especial, 1, 2 y 3, el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª, y el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley.
El cambio de destinación de estos recursos estarán condicionado a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, en el sentido que el municipio o distrito tienen:
Cabe precisar en efecto que los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general. Mientras que el 72% restante de los recursos de la misma participación asignada a dichos municipios, así como el total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías especial, 1, 2 y 3 y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la Ley 715 de 2001.
Para la Corte si los referidos municipios deciden destinar los recursos de los que pueden disponer libremente para financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico, el porcentaje que así destinen, bien sea el 28% o uno inferior, deberá recibir el mismo tratamiento en materia de inembargabilidad que los demás recursos del sistema de participaciones. Dicha destinación armoniza en efecto plenamente con la destinación fijada por la Constitución y la ley para los recursos de la participación de propósito general y debe tener idéntica protección.
En este sentido la Corte declarará la constitucionalidad de la expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido igualmente que en el caso de los recursos de la participación de propósito general que de acuerdo con el primer inciso del artículo 78 de la Ley 715 de 2001 los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen para financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a las mismas reglas en materia de inembargabilidad a que se ha hecho referencia en esta sentencia, sin que puedan verse comprometidos los demás recursos de la participación de propósito general cuya destinación está fijada por el legislador, ni de las participaciones en educación y salud.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones.
Así mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la participación de propósito general que, de acuerdo con el primer inciso del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen al financiamiento de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a las mismas reglas señaladas en el párrafo anterior, sin que puedan verse afectados con embargo los demás recursos de la participación de propósito general cuya destinación está fijada por el legislador, ni de las participaciones en educación y salud.

References: ARTÍCULO 91
 artículo 91
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 artículo 91
 artículo 63
 artículo 18
 artículo 91
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 76
 artículo 15
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 artículo 78
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 artículo 16
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 artículo 177
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 artículo 19
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 artículo 6
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 artículo 18
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 artículo 1
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 artículo 63
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 artículo 13
 resolución 
 artículo 177
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