Source: http://www2.senat.fr/leg/ppl16-611.html
Timestamp: 2018-10-18 08:16:57+00:00

Document:
proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être
5 juillet 2017 : Évaluation des politiques publiques et du bien-être ( texte déposé au sénat - première lecture )
N° 611 rectifié
visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être,
De tels indicateurs susceptibles de remettre en cause la centralité du PIB dans nos systèmes de mesure se sont développés dans la foulée du rapport BRUNTLAND : des indicateurs de développement humain (celui du PNUD) ; de santé sociale ; d'inégalités et de pauvreté ; de sécurité personnelle ; des indicateurs environnementaux (PIB vert, empreinte carbone...).
À cet égard, les travaux de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (SSF) mise en place à la demande du Président de la République, Nicolas SARKOZY en 2008 constituèrent une critique radicale à l'encontre du PIB comme instrument de mesure central de « la richesse » des nations. Certains membres de la commission estimèrent « que l'une des raisons pour lesquelles cette crise avait pris de nombreuses personnes au dépourvu tenait au fait que notre système de mesure avait fait défaut et/ou que les acteurs des marchés et les responsables publics ne s'étaient pas attachés aux bons indicateurs statistiques. À leurs yeux, ni la comptabilité privée ni la comptabilité publique n'avaient été en mesure de jouer un rôle d'alerte précoce : ils n'avaient pu nous avertir à temps de ce que les performances apparemment brillantes de l'économie mondiale en termes de croissance entre 2004 et 2007 pouvaient être obtenues au détriment de la croissance à venir. Il est clair également que ces performances tenaient en partie à un «mirage», à des profits reposant sur des prix dont la hausse était due à une bulle spéculative ».
- le capital humain qui renvoie au niveau d'éducation de la société, aux compétences, aux niveaux de formation et de qualification du travail, etc. ;
Pour Jean-Paul FITOUSSI disposer d'un tel bilan patrimonial de la nation permet d'éclairer les choix politiques, notamment les choix budgétaires. Ainsi, mener des politiques très restrictives afin de réduire la dette publique d'un ou de plusieurs points de PIB conduit à détruire du capital économique public et privé, du capital humain, du capital social et du capital environnemental car l'on ne se donne plus les moyens d'entretenir, de renouveler le capital économique public et privé4(*), le capital humain, le capital social ni même de préserver et de réparer la nature. De telles politiques menées pour rendre plus riches les français conduisent au contraire à leur appauvrissement. La forte montée du chômage, notamment des jeunes, rend compte de l'importance de la destruction de capital humain. La perte de confiance dans les institutions qu'elle induit se traduit par une montée des extrémismes en France et dans nombre de pays européens - cf. audition de Jean-Paul FITOUSSI5(*), commission Stiglitz-Sen-Fitoussi ;
La conception de la soutenabilité forte rejette au contraire l'idée d'une substituabilité des différents types de capitaux et considère a fortiori que le capital naturel doit être préservé à un certain niveau (en termes de capacités physiques) pour permettre la régénération des écosystèmes. Dans cette conception, les évaluations monétaires de la nature sont refusées au profit d'indicateurs biophysiques (artificialisation des sols en ha ; empreinte carbone en surfaces terrestres...). Ces questions font débat aujourd'hui - cf. audition de Philippe FRÉMEAU, institut pour le développement de l'information économique et sociale (IDIES).
Faut-il donner une valeur monétaire à la nature, comme certains le pensent ? Selon quelles méthodes ? - cf. audition de Xavier TIMBEAU, observatoire français des conjectures économiques (OFCE).
II- Élaborer une nouvelle grille d'interprétation du monde à partir de nouveaux indicateurs qualitatifs et de bien-être pour évaluer et orienter les politiques publiques
« [L'élaboration de nouveaux indicateurs de richesse se traduit] par une compétition où sont en jeu les cadres d'interprétation du monde et les normes déterminant l'action pour les décennies qui viennent, une compétition en vue du choix des principes qui orienteront les politiques publiques et privées, une compétition dont l'enjeu est de rendre légitimes certains comportements, certains usages du monde, certaines actions, au détriment d'autres. Une compétition dont sortira la nouvelle grammaire et le nouveau code organisant les rapports des êtres humains entre eux et de ceux-ci avec la nature, et donc les nouvelles normes qui définiront notamment les modes de production et d'appropriation légitimes ».
- l'initiative « better policies for better life » (« de meilleures politiques pour une vie meilleure ») lancée par l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 2011 qui vise à mesurer le bien-être actuel à travers 11 dimensions différentes regroupées en deux grandes thématiques : d'un côté, les conditions matérielles prises en compte par des indicateurs de revenus et de patrimoine, d'emploi et de salaires et des indicateurs de logement et de l'autre la qualité de vie fondée sur des indicateurs plus qualitatifs (santé, équilibre vie professionnelle / vie privée, éducation et compétences, liens sociaux...). Pour Martine DURAND, directrice des statistiques à l'OCDE, la prise en compte de ces nouveaux indicateurs permet de mettre en évidence que si les inégalités liées à la croissance des revenus des plus riches, d'un côté et à la stagnation des revenus des plus pauvres, de l'autre se sont accrues avec la crise de la fin des années 2000, elles ont véritablement commencé à croître dans les années 80. De ce point de vue, le PIB est vraiment un mauvais indicateur de ce qui se passe au niveau des ménages ; le PIB peut croitre alors que le revenu des ménages lui décroît - cf. audition de Martine DURAND, Romina BOARINI, OCDE.
Dans la lignée du rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, la soutenabilité du bien-être est évaluée à travers les stocks de ressources que sont le capital naturel, le capital humain, le capital social et le capital économique. Chacun de ces stocks est mesuré d'un côté via des indicateurs de stocks : concentration de gaz à effet de serre, patrimoine foncier forestier par habitant, ressources en eau douce par habitant pour le capital naturel, niveau d'études des 25-35 ans pour le capital humain, confiance envers autrui et envers les institutions publiques pour le capital social, actifs fixes nets par habitant, capital intellectuel par habitant, etc. pour le capital économique et de l'autre via des indicateurs de flux : émission de gaz à effet de serre par habitants et prélèvement d'eau douce par habitant pour le capital naturel ; espérance de scolarisation (de 5 à 39 ans) pour le capital humain ; la formation brute de capital fixe et l'investissement dans la recherche et développement (R&D) pour le capital économique. La mesure de la durabilité du bien-être est également mesurée sous l'angle de facteurs de risque (espèces menacées pour le capital naturel ; tabagisme, obésité pour le capital humain ; endettement du secteur privé... pour le capital économique). Selon Martine DURAND, « aller au-delà du PIB » suppose d'intégrer les nouveaux indicateurs dans le pilotage des politiques publiques.
Au niveau national, les initiatives pour élaborer de nouveaux indicateurs de richesse (NIR) se sont également multipliées.
III- Démocratiser le processus de construction des indicateurs et d'évaluation des politiques publiques
Martine DURAND, « l'initiative du vivre mieux de l'OCDE, Futuribles, n° 142, 05/06, 2016.
Mais aujourd'hui, il est nécessaire que le Parlement et les citoyens s'approprient ces NIR dans une perspective d'efficacité politique accrue et d'amélioration du débat public via la démocratie participative.
Un usage approprié d'indicateurs pertinents, significatifs des politiques publiques menées, devrait être de nature à faire progresser le pilotage de nos politiques publiques et le rapport aux citoyens à qui elles sont destinées - cf. auditions de Martine DURAND, OCDE, et de Damien DEMAILLY, IDDRI.
Les nouveaux indicateurs de richesse doivent faire l'objet d'une appropriation par les parlementaires qui sont aussi chargés du contrôle et de l'évaluation des lois mais également par les citoyens. Il faut qu'une culture de l'évaluation à partir de nouveaux indicateurs (une culture de l'alter-évaluation) puisse se développer, fournir régulièrement des informations sur l'état des inégalités, sur l'état du patrimoine national, le bien-être et mettre en débat ces questions clé de société - cf. auditions de Laurent ELOI Laurent et Jacques LE CACHEUX, OFCE ; Dominique MÉDA et Florence JANY-CATRICE, Université Paris-Dauphine, Université Lille ; Jean-Paul FITOUSSI, commission SFF ; Martine DURAND, Romina BOARINI, OCDE.
Des avancées existent ; comme l'effort de l'administration de prendre en compte les NIR de la loi « Sas » dans les documents budgétaires (Projets annuels de performances, autrement dit les « bleus budgétaires »), de faire converger ces nouveaux indicateurs de richesse avec les indicateurs de la Lolf actuels- cf. audition de Véronique FOUQUE, Marine CAMIADE, Direction du budget7(*).
Mais il faut encore aller plus loin, notamment en ce qui concerne la comptabilité d'entreprise (RSE, normes IFRS) - cf. audition de Philippe FRÉMEAU, IDIES ; audition du Comité Pauvreté et politique.
De nombreux pays et ONG produisent aujourd'hui des indicateurs concurrents du PIB pour évaluer le bien-être des populations et sa soutenabilité, mais force est de constater que le PIB demeure encore un indicateur central voire fétiche, toujours utilisé par les gouvernements et commenté dans les médias - notamment dans les périodes comme celles d'aujourd'hui marquées par un fort ralentissement de la croissance allant de pair avec niveau de chômage qui semble incompressible.
Les propos d'Albert OGIEN expliquent l'importance accordée à la quantification chiffrée dans l'orientation de nos politiques publiques lorsqu'il parle « d'assujettissement du raisonnement politique aux catégories du raisonnement économique - ou plus exactement à celles du raisonnement gestionnaire qui organise aujourd'hui la conduite des affaires publiques [...]. Cette substitution d'une pensée de la quantité (qui est celle des indicateurs) à une pensée de la qualité (qui est celle des catégories de jugement ordinaire) vide le langage politique de sa signification en contribuant à accroître le fossé entre gouvernements et gouvernés » - cf. audition de Albert OGIEN, Centre d'études des mouvements sociaux/ Institut Mauss. Ces propos nous invitent à réintroduire un processus démocratique dans la construction même des indicateurs d'évaluation des politiques publiques qui doit être fondée sur une démarche indépendante et pluraliste.
Pour toutes ces raisons, cette proposition de loi composée de trois articles, vise à favoriser le développement de nouveaux indicateurs de richesse - des indicateurs qualitatifs -, leur utilisation et leur appropriation citoyenne afin de faire rentrer dans les moeurs une autre culture de l'évaluation fondée sur des indicateurs alternatifs au PIB.
L'article 1er institue le Conseil Parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être. Composé de 18 députés et de 18 sénateurs, assisté d'un comité scientifique, il a pour mission d'informer le Parlement sur les conséquences des politiques publiques sur le bien-être des populations et sa soutenabilité. Il a aussi pour mission de mettre en place une plateforme participative numérique relative aux NIR afin que les citoyens s'approprient les indicateurs alternatifs au PIB et fassent vivre le débat démocratique. Cette plateforme a pour objectif d'élaborer et de mettre en discussion citoyenne les nouveaux indicateurs afin de rétablir le lien entre politique et citoyens et d'attirer l'attention, notamment médiatique, sur l'état de la société à travers les grands enjeux démocratiques (cohésion sociale, inégalités, soutenabilité de la croissance...).
À cet effet, le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être organise chaque année au Sénat une conférence citoyenne sur l'état des inégalités en France.
L'article 2 propose un bilan d'évaluation de la pertinence des nouveaux indicateurs de richesse issus de la loi SAS.
À la suite de la loi Sas, 10 nouveaux indicateurs de richesse ont été créés : taux d'emploi ; effort de recherche ; endettement ; espérance de vie en bonne santé ; satisfaction dans la vie ; inégalités de revenus ; pauvreté en conditions de vie ; sorties précoces du système scolaire ; empreinte carbone et artificialisation des sols. En octobre 2016, le deuxième rapport issu de la loi Sas a été publié. Le troisième devrait l'être en octobre 2017.
Après ces trois exercices, qui donnent un premier retour d'expérience, il semble pertinent de mener un bilan d'évaluation de ces indicateurs.
Certains indicateurs pourraient être améliorés ou complétés par d'autres indicateurs plus qualitatifs. C'est notamment le cas du taux d'emploi qui ne permet pas de mesurer le niveau de la qualité des emplois8(*) et le degré de précarisation de la société française (part des contrats à durée déterminée, part des emplois à temps partiel, part des travailleurs pauvres...). Il ne nous renseigne pas sur les transformations en cours qui touchent le salariat dans un contexte de chômage massif et sur fond de mondialisation et de bouleversements technologiques et de révolution numérique. Or, de telles informations sont indispensables si l'on veut mesurer le degré de santé sociale, de cohésion de la société française.
A fortiori, l'un des axes de réflexion au coeur du bilan d'évaluation pourrait être la possibilité de créer plusieurs blocs d'indicateurs :
- Un indicateur de soutenabilité sociale regroupant des indicateurs d'inégalités fondés sur des indicateurs de répartition (inégalités de revenus, inégalités territoriales...), des indicateurs de taux d'emploi et de qualité d'emploi, des indicateurs de la sécurité économique qui confère aux individus la possibilité et la capacité de se projeter dans le futur, des indicateurs de développement humain. Ce premier bloc d'indicateurs devrait permettre de mesurer le caractère plus ou moins inclusif de la croissance, le degré de cohésion de la société et la nature égalitaire ou non de l'héritage transmis aux générations futures.
Comme le recommandait le rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, disposer d'indicateurs relatifs aux relations sociales, à la participation à la vie politique, de meilleures mesures de la santé, de l'éducation, des activités personnelles, semble indispensable pour appréhender la satisfaction dans les conditions de vie ;
- Un indicateur de l'état du patrimoine national : du capital productif, du capital humain, du capital social et du capital naturel ainsi que de son niveau d'entretien qui conditionne le bien-être futur ;
- Un indicateur de responsabilité écologique de la France dans le monde pour mesurer son impact écologique en recourant aux indicateurs d'empreinte carbone et de consommation carbone.
Disposer, par exemple, de ces trois blocs d'indicateurs permettrait de concurrencer le PIB, indicateur encore trop central aujourd'hui malgré sa perte de pertinence.
Pour ces principales raisons, l'article 2 propose un bilan d'évaluation des dix nouveaux indicateurs de richesse issus de la loi « SAS ». Il confie la réalisation de ce bilan au conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être institué par l'article 1er de cette proposition de loi.
L'article 3 concerne le rapport issu de la loi SAS, réalisé aujourd'hui par les services du Premier ministre.
La loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques, dite loi « SAS » prévoit que le gouvernement remette chaque année au Parlement un rapport présentant l'évolution de nouveaux indicateurs de richesse.
Ce rapport, publié pour la première fois en octobre 2016, rend compte de l'évolution de la société française au regard d'un tableau de bord composé de 10 indicateurs de richesse. Il se livre également à travers ces nouveaux indicateurs de richesse à l'évaluation de quelques-unes des réformes clés menées par le gouvernement.
Ce lien entre l'évaluation des politiques publiques et les nouveaux indicateurs de richesse permet de soumettre au débat public et citoyen des indicateurs alternatifs et capables de relativiser la place du PIB.
Cependant, pour que l'évaluation des politiques publiques participe pleinement du processus démocratique, et qu'elle bénéficie d'une légitimité auprès des citoyens, son objectivité doit être garantie. Dans cette optique, l'article 3 propose que le rapport issu de la loi « SAS » et remis par le gouvernement au Parlement puisse faire l'objet d'une contre-expertise indépendante. Cette contre-expertise pourrait être confiée à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), organisme indépendant de prévision, de recherche et d'évaluation des politiques publiques.
Cette proposition de loi s'articule avec la proposition de loi organique n° 610 rect. (2016-2017) visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de lois composée de deux articles.
L'article 6 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi rétabli :
« Art. 6 quater. - I. - La délégation parlementaire dénommée Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être a pour mission d'informer le Parlement sur la politique suivie par le Gouvernement, notamment en matière de choix budgétaires, au regard de nouveaux indicateurs de richesse. À cet effet, et sans préjudice des compétences des commissions permanentes ou spéciales, elle recueille des informations, met en oeuvre des programmes d'études et procède à des évaluations.
« II. - La délégation est composée de dix-huit députés et de dix-huit sénateurs désignés de façon à assurer, au sein de chaque assemblée, une représentation proportionnelle des groupes parlementaires et équilibrée des femmes et des hommes.
« Les députés sont désignés au début de chaque législature pour la durée de celle-ci. Les sénateurs sont désignés après chaque renouvellement partiel du Sénat.
« Après chacun de ses renouvellements, la délégation élit son président et son premier vice-président qui ne peuvent appartenir à la même assemblée.
« III. - La délégation est assistée d'un comité scientifique pluraliste composé de trente représentants d'organismes publics d'évaluation indépendants et d'universitaires. Les membres du comité scientifique sont désignés pour trois ans dans les conditions prévues par le règlement de la délégation.
« Le comité scientifique est saisi dans les conditions prévues par le règlement intérieur de la délégation, chaque fois que celle-ci l'estime nécessaire.
« IV. - La délégation met en place et anime une plateforme participative numérique relative aux nouveaux indicateurs de richesse dans les conditions prévues par le règlement intérieur de la délégation.
« Chaque année à l'occasion de l'examen de la loi de règlement, la délégation organise au Sénat une conférence citoyenne sur l'état des inégalités en France dans les conditions prévues par le règlement intérieur de la délégation.
« V. - La délégation est saisie par :
« 1° Le Bureau de l'une ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un président de groupe, soit à la demande d'un président d'une des commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution, soit à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs ;
« VI. - Les travaux de la délégation sont publics, sauf décision contraire de sa part.
« Les résultats des travaux de la délégation sont rendus publics.
« VII. - La délégation établit son règlement intérieur; celui-ci est soumis à l'approbation des bureaux des deux assemblées.
« VIII. - Les dépenses afférentes au fonctionnement de la délégation sont financées et exécutées comme dépenses des assemblées parlementaires dans les conditions fixées par l'article 7. »
L'article unique de la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Tous les trois ans, le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être évalue la pertinence des indicateurs de richesse existants. Il formule des propositions d'amélioration ou de création de nouveaux indicateurs dans le but de disposer notamment d'une mesure de l'état des inégalités économiques et sociales, du niveau de précariat, du degré de cohésion de la société, du patrimoine national et de sa soutenabilité, de la responsabilité écologique de la France dans le monde. »
La loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques est complétée par un article 2 ainsi rédigé :
« Art. 2. - Le rapport mentionné à l'article premier fait l'objet d'une contre-expertise réalisée par un ou plusieurs organismes indépendants désignés tous les deux ans par décret en Conseil d'État et insérée dans la publication du rapport. »
* 1 Plus connu sous le nom de « rapport Bruntland » du nom de la norvégienne Gro Harlem BRUNTLAND qui présidait à l'époque cette commission
Par ailleurs le FMI dénonce régulièrement les excédents budgétaires allemands. Le dernier rapport annuel de l'institution publié le 15 mai dernier souligne notamment l'accroissement du risque de pauvreté sur fond de croissance des inégalités de revenu, de montée de travailleurs pauvres et invite l'Allemagne à agir en faveur d'une croissance plus inclusive. Le FMI recommande à l'Allemagne d'augmenter les impôts des plus riches, d'accroître les salaires et de permettre une plus grande participation des femmes au marché du travail. Enfin, ayant à plusieurs reprises dénoncé l'insuffisance d'investissement dans les infrastructures publiques - notamment le manque d'entretien du réseau routier - le FMI juge que les marges budgétaire dont dispose l'Allemagne « devraient être utilisées pour des initiatives renforçant le potentiel de croissance, comme des investissements dans les infrastructures physiques et numériques, l'aide à l'enfance, l'intégration des réfugiés et l'allègement du poids fiscal sur le travail ».
* 8 Dans son avis sur l'état de la France, le CESE souligne que le taux d'emploi ne prend pas en compte la qualité des emplois et recommande de compléter cet indicateur par une approche plus qualitative de l'emploi Réconcilier la France. Rapport annuel sur l'état de la France 2017, CESE, Avis mai 2017, pp. 45-47.

References: L'article 1

L'article 2
 l'article 2
 l'article 1

L'article 3
 l'article 3

L'article 6
 Art. 6
 l'article 43
 l'article 7
 Art. 2