Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160620/lois.html
Timestamp: 2020-02-22 16:39:16+00:00

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Commission des lois : compte rendu de la semaine du 20 juin 2016
Élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics - Examen du rapport et du texte de la commission
Modifier le mode de scrutin pour l'élection du Conseil général de Mayotte - Examen du rapport et du texte de la commission
- Présidence de M. Philippe Bas, président, Mme Michèle André, présidente de la commission des finances et M. Jean-Claude Lenoir, président des affaires économiques -
La commission procède à une audition commune avec la commission des finances et la commission des affaires économiques de M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, sur le projet de loi n° 691 (2015-2016) relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Je remercie Michel Sapin d'avoir répondu à l'invitation de la commission des lois pour une discussion sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Cette audition est élargie aux commissions des finances et des affaires économiques.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Nous sommes heureux d'accueillir Michel Sapin à l'occasion de l'examen d'un projet de loi qui a pour objectif d'assurer la compétitivité de notre système financier et la protection de notre économie, ainsi que celle des épargnants et des assurés. Ce texte nous incite à poursuivre notre réflexion sur la manière dont le Parlement doit intervenir en matière de droit financier. De plus en plus, nos lois sont écrites à Bruxelles ou par ordonnances, et les demandes d'habilitation se multiplient. Nos récents travaux sur l'application des lois ont montré que, si les ordonnances sont généralement publiées et les projets de loi de ratification déposés, la procédure n'aboutit pas toujours, à moins de passer par la voie d'un amendement gouvernemental. À nous de veiller au suivi des nouvelles ordonnances qui seront prises. Je me réjouis d'entendre le ministre sur ces sujets.
M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - L'Assemblée nationale a manifesté un grand intérêt pour l'agriculture, le commerce et l'artisanat, puisqu'elle a multiplié par neuf le nombre des articles consacrés à ces domaines, passant ainsi de 4 à 35 articles. L'imagination et l'initiative étaient au rendez-vous.
Sur l'agriculture, le projet de loi enrichi par l'Assemblée nationale reprend pour l'essentiel les propositions que nous avions inscrites dans un texte très largement adopté au Sénat, il y a quelques mois, que le vote d'une question préalable par nos collègues députés avait empêché d'aboutir. Les bonnes idées du Sénat ont été reprises par le Gouvernement et complétées par l'Assemblée nationale. On ne peut que saluer notre influence. Ces mesures portent sur la contractualisation, les conditions de formation des prix, le rôle accru de l'observatoire des prix et des marges, la traçabilité des ingrédients. D'autres innovations concernent l'encadrement des achats de terres agricoles.
Sur le commerce et l'artisanat, la commission des affaires économiques défend la nécessité de protéger les PME. La délégation aux entreprises présidée par Élisabeth Lamure s'est prononcée sur les délais de paiement de droit commun. Nous souhaitons également préserver un équilibre entre le respect des qualifications professionnelles exigées pour exercer un métier artisanal et le souci d'encourager l'initiative personnelle dans la lignée de la loi sur les auto-entrepreneurs. La commission des affaires économiques se réunira cet après-midi pour définir ses propositions.
M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. - J'ai l'honneur de porter ce texte en collaboration avec Jean-Jacques Urvoas pour les dispositions de procédure pénale, avec Stéphane Le Foll pour celles qui touchent à l'agriculture et avec Emmanuel Macron pour les questions économiques. Quels que soient les domaines de la vie économique et de la vie publique abordés, les objectifs sont les mêmes : d'une part, fixer des limites pour lutter contre une finance utilisée à des fins contraires à la morale et à l'efficacité économique ; d'autre part, encourager la meilleure utilisation possible de l'argent de la finance au service de la production, de la création d'emplois, de l'initiative et du développement économique. Autrement dit, sans être caricatural, il s'agit de distinguer entre une finance mal utilisée, qu'il faut combattre, et une finance indispensable au développement économique, qu'il faut encourager.
Cette loi dite « Sapin 2 » - et je ne peux que remercier ceux qui l'ont ainsi nommée - rappelle que j'étais déjà présent devant vous, il y a une vingtaine d'années, pour défendre les mêmes objectifs. En traitant du financement de la vie politique et de la transparence des marchés, la loi « Sapin » luttait contre la corruption sur le territoire national. La loi « Sapin 2 » porte la lutte au niveau transnational.
Les dispositions sur la protection des lanceurs d'alerte ont été considérablement enrichies par l'Assemblée nationale, à juste titre si l'on tient compte du récent rapport du Conseil d'État. Le législateur doit concilier la protection de la liberté d'expression du lanceur d'alerte et la sauvegarde des droits publics, la protection des droits des tiers, et en particulier le droit au respect de la vie privée. L'alerte éthique repose sur la responsabilité individuelle et le sens de l'intérêt général. Elle ne peut s'affranchir des règles qui encadrent sa publicité, qu'il s'agisse de son authenticité, de son bien-fondé ou de l'implication des autorités compétentes. Le droit actuel ne suffit pas à assurer cet équilibre. Chacun connaît les cas récents qui ont montré combien la protection des lanceurs d'alerte était insuffisante.
La loi doit donner une définition précise et étendue du lanceur d'alerte. Elle doit prévoir une protection pour ceux qui dénoncent de graves atteintes à la légalité, mais aussi pour ceux qui s'attaquent à des situations qui, sans être illégales, n'en sont pas moins choquantes dans une société comme la nôtre : les scandales de Luxleaks révélés par Antoine Deltour, par exemple.
Il s'agit également de déterminer un régime d'aides financières accordées au lanceur d'alerte pour faire face aux procédures judiciaires engagées contre lui, parfois pendant des années, ou pour faire valoir ses droits. La loi doit prévoir l'avance des frais de procédure judiciaire au bénéfice du lanceur d'alerte. Elle doit aussi garantir la réparation rapide des dommages financiers et moraux, à charge pour l'autorité publique de se retourner contre leurs auteurs pour récupérer la somme qu'elle aura versée au lanceur d'alerte.
L'Assemblée nationale a modifié les dispositions relatives au répertoire des représentants d'intérêts. C'est un système que vous connaissez bien, pour avoir créé un répertoire des représentants d'intérêts auprès du Sénat. L'Assemblée nationale a élargi la liste des autorités publiques auprès desquelles les représentants d'intérêts peuvent se manifester. Elle a prévu de nouvelles obligations déclaratives et créé une sanction complémentaire d'interdiction d'entrée en communication avec les autorités publiques, en cas de manquements répétés aux obligations légales. L'action des représentants d'intérêts doit être rendue transparente par la loi. Il ne s'agit pas de stigmatiser les représentants d'intérêts. Cependant, s'il n'y a rien d'anormal à faire valoir des intérêts privés, cela le deviendrait si on le faisait de manière dissimulée.
Je crois utile de rappeler que la transparence n'est pas sans limites. En plus des bornes fixées par la Constitution, le dispositif qui garantit la transparence doit rester opérationnel. S'il est trop compliqué, il sera inefficace. Je suis favorable à un registre unique, commun au Gouvernement et au Parlement - aux assemblées parlementaires d'en décider. Je suis favorable à l'application des mêmes obligations à l'ensemble des représentants d'intérêts, quelle que soit l'autorité publique avec laquelle ils communiquent. Les obligations déclaratives et déontologiques qui seront prévues par la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution, ne pourront pas méconnaître le droit à la liberté de communication. Dans ces conditions, le répertoire des représentants d'intérêts sera un outil qui participera de manière efficace à l'entreprise de re-légitimation de l'action publique engagée depuis quelques années.
En matière de lutte contre la corruption transnationale, les classements de l'OCDE sont très défavorables à la France, car notre législation et nos réglementations se conforment peu aux standards définis par l'organisation. Les classements des ONG, comme Transparency international, ne donnent pas une meilleure image de la France ou des entreprises françaises présentes à l'étranger. Même si nous bénéficions depuis 2000 d'un dispositif d'incrimination de corruption d'agents publics étrangers, pas une entreprise française n'a été définitivement condamnée à ce jour. Aux États-Unis, aux Pays-Bas ou en Grande-Bretagne, les mêmes faits seraient condamnés très lourdement. Cette situation nuit à notre image, à la compétitivité de nos entreprises et à notre souveraineté. Sans compter qu'il serait préférable que les amendes soient payées à l'État français plutôt qu'à la justice américaine...
Mieux prévenir : tel est le mot d'ordre pour lutter contre la corruption. Le projet de loi prévoit la création d'une Agence nationale de prévention de la corruption, qui prendrait la suite du service central de prévention de la corruption, avec des pouvoirs renforcés et des missions supplémentaires. Il impose aussi une obligation de vigilance aux grandes entreprises et aux établissements publics à caractère industriel et commercial. Enfin, il renforce notre arsenal répressif, en créant une peine complémentaire de mise en conformité des procédures de prévention et de détection de la corruption pour les entreprises. L'Assemblée nationale a également inscrit dans le texte la convention judiciaire d'intérêt public, qui sera un outil fort utile s'il est bien encadré et conforme aux principes du droit français (intervention du juge du siège, publicité des débats, etc.).
Vous pourrez encore améliorer le texte pour lui garantir sa pleine cohérence et veiller à ce que notre pays soit aux meilleurs standards en matière de lutte contre la corruption. J'attire cependant votre attention sur la nécessité de maintenir le pouvoir de sanction de l'Agence nationale de prévention de la corruption : c'est un gage de son efficacité et de sa célérité.
Pour encourager la modernisation de la vie économique, pour faire que la bonne finance aille au bon endroit, le projet de loi prévoit aussi de renforcer la régulation financière. On gagnera ainsi en stabilité financière et en compétitivité, tout en protégeant davantage les épargnants. Plusieurs mesures étoffent les pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Nous créerons en particulier un régime de résolution pour les assurances, une première en Europe, afin de renforcer la stabilité financière et la protection des assurés. Nous veillerons en regard à harmoniser le code de la mutualité, en dotant les mutuelles d'une gouvernance modernisée. Il vous sera proposé de travailler par voie d'ordonnance, sur ces sujets infiniment techniques. Soyez assurés que nous vous donnerons autant de précisions que possible sur le travail engagé.
L'Assemblée nationale a souhaité renforcer les pouvoirs du Haut Conseil de stabilité financière, créé il y a trois ans. C'est une institution qui veille à l'interaction entre les développements financiers et la stabilité économique. Je suis heureux que le Parlement ait compris le rôle majeur qu'elle pouvait jouer. Plusieurs de vos amendements ont du reste pour objet de renforcer le dispositif de sanction dans le domaine financier ou de préciser les pouvoirs de ce Haut Conseil. J'y suis globalement favorable, ainsi qu'à la disposition novatrice introduite par les députés pour lutter contre les pratiques prédatrices des fonds vautours. L'Assemblée nationale a trouvé un bon équilibre dans la rédaction, que je soutiens.
Une disposition adjacente du Gouvernement améliore la protection des biens d'États étrangers. Je tiens à préciser qu'elle n'a rien à voir avec la question des biens mal acquis. Bien évidemment, il ne s'agit pas de protéger les intérêts de tel ou tel État étranger, mais de mettre la France en conformité avec ses engagements internationaux, en protégeant uniquement les biens diplomatiques, sous contrôle du juge pour vérifier l'absence d'abus de droit.
Pour protéger les consommateurs et les épargnants, l'Assemblée nationale a souhaité, comme moi, interdire la publicité des plateformes internet qui proposent des instruments financiers très risqués. L'AMF avait attiré notre attention sur le nombre considérable de réclamations à ce sujet. De nombreuses personnes qui ont écouté les slogans « devenez trader en quelques jours » ou « jouez sur le Forex » ont été victimes de pratiques frauduleuses qui leur ont fait perdre beaucoup d'argent. Même sur les sites légaux, 90 % des investisseurs sont perdants. Nous allons renforcer la portée de l'interdiction votée par les députés.
Pour faciliter le financement de l'économie, le projet de loi crée un régime prudentiel adapté pour les régimes de retraite supplémentaire, en maintenant un niveau de protection élevé et en autorisant l'utilisation de cette épargne au profit du financement des entreprises françaises. Ces perspectives nouvelles de rendement pour les épargnants dégageront plusieurs dizaines de milliards d'euros pour le financement de l'économie.
Une partie de l'épargne sur livret de développement durable pourra être affectée au financement d'une personne morale relevant de l'économie sociale et solidaire, dont je rappelle qu'elle représente 10 % du PIB de la France. L'Assemblée a souhaité étendre en sa faveur les obligations d'emploi de l'épargne réglementée qui incombent aux banques. Vous préférez revenir au texte initial du Gouvernement : de mon point de vue pourtant, l'extension des obligations d'emploi inciterait les banques à investir davantage dans ce secteur et c'est la raison pour laquelle j'y étais favorable.
L'Assemblée nationale a cherché à favoriser plus fortement le parcours de croissance des entreprises, notamment artisanales. Le texte actuel maintient ainsi un niveau de qualification élevé pour l'accès aux professions artisanales, tout en clarifiant certaines situations qui relèvent des « activités multiservices » et qui bénéficieront d'une certaine souplesse. Les députés ont également voulu enrichir le volet agricole du texte, pour apporter plus de transparence sur les ventes de foncier agricole.
Enfin, s'agissant de la rémunération des dirigeants des sociétés cotées, je me félicite de votre approche constructive. Les députés ont introduit des dispositions, avec le soutien du Gouvernement. Votre rapporteur a proposé de clarifier et de renforcer le dispositif. Je serai favorable à vos propositions dès lors que l'équilibre du texte des députés sera respecté : l'assemblée générale des actionnaires doit non seulement pouvoir donner son avis mais également être en mesure de reconsidérer le niveau de la rémunération des dirigeants. C'est une révolution que la Suisse a déjà opérée. Comme chacun sait, il s'agit là du plus grand des pays révolutionnaires d'Europe centrale...
C'est avec une vraie émotion que, près de vingt-cinq ans après avoir présenté à votre assemblée un projet de loi portant quasiment le même titre, j'engage aujourd'hui le débat avec vous. Peut-être y aura-t-il une loi « 3 » ou même « 4 », mais je ne serai plus là pour la défendre dans vingt-cinq ans ou dans quarante ans...
M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions pour la précision et la clarté de votre exposé, sur une matière assez protéiforme.
M. François Pillet, rapporteur de la commission des lois. - Aborder en si peu de temps l'ensemble de ce texte que l'Assemblée nationale a enrichi de 57 à 172 articles est un défi difficile à relever. La création d'une Agence nationale de lutte contre la corruption, le répertoire unique des représentants d'intérêts, l'aggravation des sanctions pénales pour divers délits d'atteinte à la probité publique, la mise en place d'un statut général protecteur des lanceurs d'alerte sont autant de sujets forts. La France mérite certainement une meilleure image auprès de l'OCDE. Par conséquent, la commission des lois examinera ce texte attendu et annoncé depuis longtemps dans un esprit très constructif.
Les mesures qui concernent la transaction pénale ou la rémunération des dirigeants ne devraient pas poser de difficultés majeures.
Il n'en va pas de même pour les missions que vous proposez d'attribuer aux différents acteurs de la lutte contre la corruption. Le projet de loi réinjecte de la confusion entre, d'une part, la prévention et la détection de la corruption, qui peuvent relever de l'administration et, d'autre part, la répression, pour laquelle on ne saurait trouver meilleur garant que l'autorité judiciaire. Je m'étonne de ce glissement qui tend à donner aux autorités administratives des pouvoirs de nature pénale. On a créé récemment un procureur national financier, il serait légitime de le conforter dans cette mission de lutte contre la corruption. De mon point de vue, la répression, c'est l'autorité judiciaire. La prévention, ce peut être les autorités administratives avec des pouvoirs renforcés. Nous ne souhaitons pas que les autorités administratives et judiciaires soient confondues, cela serait immédiatement sanctionné par le Conseil constitutionnel.
Enfin, les entreprises françaises ne peuvent pas être soumises à des standards différents de ceux auxquels se soumettent leurs concurrents. Si, au nom de la simplification, on leur impose une gestion de leur activité plus complexe, le choix sera simple : il suffira d'une fusion pour qu'elles déplacent leur siège social hors de France. C'est une inquiétude que je n'ai cessé d'entendre lors des auditions que j'ai menées. Veillons à ne pas en faire plus que ce que demandent les autorités internationales.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur de la commission des finances. - La version initiale du projet de loi présentait des dispositions satisfaisantes. Certains ajouts de nos collègues députés ont nui à la cohérence du texte et introduit certains points gênants, comme à l'article 45 bis, notamment, sur le reporting pays par pays. On prévoit l'application anticipée en France de la directive européenne encore en discussion, avec des seuils d'application plus élevés pour les entreprises. Le risque est évident non seulement pour la compétitivité de nos entreprises, mais aussi en matière fiscale. Les autorités fiscales de certains pays risquent de taxer davantage nos entreprises qui y exportent leurs produits au détriment des recettes fiscales françaises. Restons prudents. Même si nous ne sommes pas contre la transparence, pourquoi vouloir appliquer seuls ces dispositions, alors qu'aucun instrument communautaire ne fixe des règles communes.
Nous avons également été très étonnés par le grand nombre de dispositions concernant les habilitations à prendre des ordonnances. Quand les délais sont contraints, il est tout à fait normal de procéder ainsi. Cependant, dans le texte, un certain nombre d'habilitations introduites par voie d'amendement ont un caractère très large, comme à l'article 21 bis A la disposition qui autorise le Gouvernement à réformer entièrement le code de la mutualité française par voie d'ordonnance. Nous n'avons aucune idée des intentions du Gouvernement sur le fond. Il faudrait au moins un débat parlementaire sur une telle réforme. Même interrogation sur l'article additionnel qui autorise à prendre des dispositions sur la technologie Blockchain, même si nous estimons que des dispositions sont utiles. On ne peut pas esquiver le débat parlementaire au profit d'habilitations du Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance.
Quant aux lanceurs d'alerte, il est prévu sans doute à juste titre de financer leur protection. Pour faire le pendant, il faudrait cependant prévoir d'indemniser les victimes en cas d'alertes infondées. Par ailleurs, je m'interroge sur le secret fiscal. Comment se combine-t-il avec la protection des lanceurs d'alerte ? Enfin, le texte prévoit qu'il reviendrait au Défenseur des droits de faire réparation aux lanceurs d'alerte des dommages moraux et financiers qu'ils auraient subis. Comment pourrait-il être en mesure d'évaluer ces dommages ? Le Défenseur des droits a surtout un rôle d'alerte. Quand il s'agit de réparer un préjudice, c'est à la justice française d'oeuvrer.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques. - La commission des affaires économiques est saisie par délégation d'un certain nombre d'articles qui a considérablement enflé après le passage du texte à l'Assemblée nationale. Le texte étudié lors des premières auditions n'a plus rien à voir avec le texte final. Je le regrette, en tant que rapporteur. Les députés ont ouvert de nombreux volets sans développer aucune vision d'ensemble, et cela dans des domaines où l'improvisation n'a pas sa place. La question du foncier agricole, celle des relations commerciales sont ainsi concernées au premier chef.
La protection du foncier agricole pose la question de la préservation des structures traditionnelles, souvent familiales, et de la libre disposition des terres par leurs propriétaires. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale étend de facto le droit de préemption des Safer. Certes, cette solution est sans doute utile pour lutter contre la spéculation ; elle n'en reste pas moins précipitée tant le sujet est complexe et ne peut donner cours au bricolage.
L'Assemblée nationale a multiplié les dispositions qui modifient le dispositif de la loi de modernisation de l'économie. Le Gouvernement a présenté un amendement autorisant les contrats pluriannuels en matière de relations commerciales et modifiant la date butoir de conclusion des contrats. Certains s'élèvent contre cette mesure qui risque de déstabiliser les négociations et de renforcer la position des distributeurs. J'aimerais avoir votre avis sur ce point.
La loi prévoit également de faire apparaître dans le contrat le prix moyen entre les producteurs et les entreprises, et entre les entreprises et les distributeurs, afin de garantir le prix le plus bas. L'idée peut être généreuse ; on risque néanmoins d'aller à l'inverse du but recherché. Qu'en pensez-vous ?
Enfin, l'Assemblée nationale a contenu l'ambition du Gouvernement sur l'ouverture des qualifications professionnelles, afin que l'activité artisanale ne soit pas dévalorisée. Le Gouvernement entend-il se satisfaire du compromis trouvé par les députés ?
Mme Michèle André, présidente. - J'ai été rapporteure pour avis de la loi relative à la consommation. L'article 25 bis supprime la phase de conciliation entre les créanciers et les débiteurs non propriétaires de leur logement. Il faut se demander dans quelle mesure il est concevable de priver ainsi les organismes HLM de la possibilité de faire valoir leurs droits et de traiter différemment les surendettés selon qu'ils sont propriétaires ou non.
Mme Élisabeth Lamure. - Certains dispositifs introduits par voie d'amendement à l'Assemblée nationale risquent de peser lourdement sur les PME, comme l'obligation de mettre en place une procédure interne pour recueillir les alertes dans les entreprises de plus de 50 salariés. Le seuil est bas : encore une mesure qui dissuadera les entreprises de se développer ! Les collectivités - villes de plus de 10 000 habitants, EPCI, départements - seront soumises également à cette obligation : ce sera autant de nouvelles charges pour elles. On nous demande de ratifier une ordonnance sur les marchés publics dont les dispositions sont bien complexes pour les PME. Idem pour les conditions strictes de l'accès à l'auto-liquidation de la TVA. Enfin, le reporting fiscal anticipe la directive européenne et abaisse le seuil de 750 à 50 millions d'euros de chiffre d'affaires.
Une autre disposition concerne la dérogation sur les délais de paiement pour les entreprises de grand export. La loi de modernisation de l'économie avait fixé de nouvelles règles ; la commission des affaires économiques a supprimé cette dérogation à une large majorité dans le projet de loi relatif à la consommation de 2014 ; la dérogation a été rétablie en novembre 2015 dans une proposition de loi rejetée par la commission des affaires économiques et finalement retirée par le groupe socialiste. La disposition revient dans ce projet de loi. Nos arguments restent les mêmes : l'allongement des délais de paiement se fait au détriment des PME. En 2014, l'observatoire des délais de paiement avait donné un avis défavorable à cette mesure. Pourquoi y revenir ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Vous défendez des mesures d'équilibre, mais en matière de lutte contre la corruption, a-t-on besoin d'équilibre ? Ne vaudrait-il pas mieux, comme le soutient mon collègue François Pillet, confier à la justice la sanction des délits ? On se perd dans cet amoncellement de dispositions, d'organismes, de mesures de prévention, et l'on en retire l'impression que les délits financiers ne sont pas vraiment considérés comme des délits. C'est à la justice de prononcer des sanctions.
M. Éric Bocquet. - La France étant en retard dans la protection des lanceurs d'alerte, votre texte était très attendu. Or les ONG, après le vote de l'Assemblée nationale, ont fait part de leur déception, de réserves vis-à-vis de la limitation de cette notion aux domaines de l'environnement ou de la sécurité publique. Ainsi, le nouveau cadre défini par le texte ne prendrait pas en compte la situation du lanceur d'alerte de LuxLeaks, Antoine Deltour.
Qu'entendez-vous par « finance mal utilisée » ? La bonne finance et la mauvaise finance, c'est un peu comme le bon chasseur et le mauvais chasseur du sketch des Inconnus : on a du mal à faire la différence...
M. Gérard Longuet. - La distinction que vous faites entre bonne et mauvaise finance n'est pas opérationnelle. En économie, chacun cherche à tirer parti du système existant ; ceux qui innovent sont d'abord mal reçus, et bien souvent les condamnés d'hier seront salués demain, et vice versa. À qui revient-il de tracer la frontière, sinon à l'autorité de la justice ? Je suis de culture libérale, mais je n'ignore pas que notre pays s'est construit autour de son État, à qui appartient le privilège de l'action publique. Or via les lanceurs d'alerte, soutenus par les ONG, il y a une privatisation de l'action publique. Les poursuites sont de la responsabilité de l'État, et plus précisément du parquet, elles ne sauraient être ainsi déléguées à l'initiative individuelle ou associative. Ces constructions légales sont inquiétantes car elles feront peser un soupçon de délit sur chaque innovation. Comment opérer le distinguo entre bon et mauvais comportement ? Entre bonne et mauvaise finance ? Un exemple : les grands exportateurs français sont bien souvent sollicités par les pays acheteurs pour des offsets, c'est-à-dire des contreparties industrielles. La corruption traditionnelle est condamnable, elle nuit d'abord aux entreprises en faussant la concurrence ; mais qui jugera de la validité des demandes d'offset ? Des lanceurs d'alerte dénonceront des concurrents bien placés... Je préférerais que cela reste sous l'autorité du juge.
M. Jacques Mézard. - Votre texte semble ignorer totalement la proposition de loi sur les autorités administratives indépendantes, déposée au Sénat et prochainement examinée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale. Entendez-vous en tenir compte ou poursuivez-vous votre route, sachant que les parallèles ne se rejoignent jamais ?
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Du moins dans le système euclidien...
M. Jacques Mézard. - Dans tous les domaines, la tendance est à la dé-judiciarisation ; les peines en matière financière ont été ramenées à cinq ans maximum, les délits correspondants peuvent donc faire l'objet de transactions pénales - une pratique devenue très courante. Je crains qu'un développement sans véritable contrôle des systèmes de protection des lanceurs d'alerte ne facilite l'utilisation de la procédure à mauvais escient. Il faut protéger ceux qui considèrent, à juste titre, que la loi n'est pas respectée ; mais il serait malvenu de développer des dispositifs qui bloquent notre pays et s'ajoutent à la complexité existante.
M. Michel Sapin, ministre. - Vous m'avez posé des questions très précises et concrètes, en particulier dans le domaine économique, et je ne suis pas en mesure de répondre à toutes ! Pour ce qui touche à l'agriculture, Stéphane Le Foll se tient à votre disposition. Je commence ainsi par un aveu d'ignorance, mais cela vaut mieux que de tenir des propos inexacts...
Beaucoup de vos remarques, légitimes, ne s'appliquent cependant pas à ce texte. Vous critiquez à bon droit la profusion des autorités administratives indépendantes, mais nous n'en créons aucune ici. Même si la tentation a existé, l'Assemblée nationale a jugé préférable de faire intervenir le Défenseur des droits, qui est une autorité indépendante et constitutionnelle. Nous cherchons, soyez-en assuré, à réduire le nombre de ces autorités, au nom de l'efficacité.
Je constate que les critiques de la distinction entre bonne et mauvaise finance viennent de deux personnalités très différentes, qui vont jusqu'à la tourner en dérision.
M. Gérard Longuet. - Nous cherchons à comprendre...
M. Michel Sapin, ministre. - La corruption, est-ce de la bonne finance ?
M. Gérard Longuet. - Où commence la corruption ?
M. Michel Sapin, ministre. - Corrompre des personnalités politiques et administratives au Nigeria ou ailleurs pour remporter un contrat, est-ce une bonne pratique ? C'est contraire aux principes éthiques et moraux. Économiquement, c'est une aberration car on emporte ainsi un marché par d'autres moyens que la qualité des produits et services délivrés ou le prix. Nos entreprises françaises sont les premières à dénoncer des mécanismes de cette nature. C'est pourquoi il faut veiller au respect des règles de l'OCDE dans tous les pays, en particulier les pays émergents qui n'ont pas de culture bien établie en la matière. Acheter une autorisation administrative ou la bienveillance des autorités n'est pas une manière convenable de procéder. La corruption transnationale sévit en premier lieu dans les pays pauvres. Ailleurs, elle est plus rare.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quand on vend des armes...
M. Michel Sapin, ministre. - On n'est pas obligé d'acheter des généraux pour vendre des armes !
Les pays en voie de développement pâtissent eux aussi de ces pratiques : l'argent dépensé par l'entreprise se répercute dans le prix payé par le pays ou le bailleur de fonds qui le soutient. Il est légitime, du point de vue économique, d'envisager des mécanismes de compensation industrielle ou des transferts de technologie, mais pas des compensations au profit d'individus, qui le placeront dans quelque île ensoleillée... Il est un peu trop caricatural, j'en conviens, d'opposer bonne et mauvaise finance.
M. Michel Sapin, ministre. - Néanmoins, il est des chasses de qualité, qui préservent la nature et associent toutes les parties prenantes, et d'autres bien différentes... C'est le fondement de ce texte : il y a des manières d'utiliser l'argent qui corrompent, d'autres qui sont très utiles. Ainsi, les règles prudentielles obligent les compagnies d'assurance à utiliser l'épargne de leurs clients dans des placements liquides et à court terme, comme des obligations d'État ; cela rend service à l'État, certes, mais pas forcément à l'économie. Il convient d'orienter les fonds vers des emplois utiles, les Français y sont profondément attachés.
Ce texte introduit-il une confusion entre les pouvoirs administratifs et judiciaires et le rôle des lanceurs d'alerte ? Ces derniers se contentent de divulguer des informations, ils ne provoquent pas les poursuites. Des révélations non pertinentes, destinées à porter atteinte à la réputation d'une entreprise ou motivées par la vengeance, ne donneront pas lieu à l'ouverture d'une information judiciaire.
Pas davantage de confusion entre la justice et l'autorité administrative. Cette autorité peut constater qu'une entreprise n'a pas mis en oeuvre des dispositifs de prévention et prononcer des sanctions administratives. Ce faisant, elle met en application l'obligation de vigilance créée par la loi : les entreprises doivent former leurs commerciaux appelés à intervenir dans des pays considérés comme dangereux, mettre en place des référents en matière de déontologie, etc. Mais la poursuite des faits de corruption reste entre les mains de la justice, quelle que soit la procédure utilisée, y compris la convention pénale. Je reconnais les imperfections rédactionnelles relevées par Éric Bocquet, mais l'objectif est sans ambiguïté. Nous souhaitons qu'Antoine Deltour reçoive la protection nécessaire. Le lanceur d'alerte est une personne qui révèle des faits illégaux ; pour les agents publics, la procédure est encadrée par l'article 40 du code de procédure pénale.
La principale difficulté réside dans la définition des pratiques contraires à l'intérêt général. Pour la santé, cela de ne pose pas de problème : les laboratoires qui n'agiraient pas dans des conditions éthiquement irréprochables sont visés. Il en va de même dans le domaine environnemental. Mais dans le domaine financier, c'est plus délicat - même si, dans notre exemple, l'État luxembourgeois a lui-même mis fin à la situation dénoncée par Antoine Deltour. Cela a donné lieu à une directive européenne prévoyant une transparence absolue sur la situation fiscale des entreprises et interdisant aux États de négocier des conventions fiscales sans coordination.
Mes équipes sont prêtes à travailler avec vous pour trouver la meilleure définition, sans pour autant porter atteinte au secret fiscal, qui protège les contribuables. Je n'hésiterai pas à prendre les mesures administratives ou judiciaires qui s'imposent en cas de divulgation.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Dans ce cas, pourquoi ne pas l'écrire dans le texte ?
M. Michel Sapin, ministre. - Nous sommes prêts à travailler avec le Parlement pour affiner l'écriture et prévoir le traitement de situations anormales comme celle qu'Antoine Deltour a dénoncée.
Le Défenseur des droits vérifiera les informations recueillies par le lanceur d'alerte, saisira éventuellement la justice des faits dénoncés et le soutiendra de deux manières : en le protégeant contre les discriminations - licenciement ou autres - que pourrait lui valoir son acte et, le cas échéant, en le soutenant financièrement, dans l'attente de l'indemnisation. Certains lanceurs d'alerte sont engagés dans des procédures extrêmement lourdes et longues.
L'article 45 bis prévoyant un rapport pays par pays - j'emploie le mot français ! -sur l'activité des multinationales fait débat. Les échanges entre administrations fiscales pour aider chaque État à percevoir les impôts qui lui sont dus sont déjà prévus dans la loi, en vertu d'une décision européenne. Des événements récents ont donné une actualité nouvelle à la question : ces informations doivent-elles être rendues publiques, accessibles aux citoyens et aux ONG ? En publiant de manière unilatérale les activités de ses multinationales, notre pays se mettrait en difficulté ; de plus, l'information apporterait peu aux citoyens, en l'absence de points de comparaison internationale. Le plus important est la réciprocité, qui ne figure pas dans les dispositions de l'OCDE, mais est prévue par le projet de directive en cours de discussion au Conseil des ministres des finances de l'Union européenne, l'Ecofin. Une décision du Conseil constitutionnel de 2015 a confirmé l'inconstitutionnalité de la divulgation publique de ces données. En revanche, la directive rendra constitutionnelle la disposition. Par conséquent, je suis favorable au rapport pays par pays, à condition que ce soit dans le cadre de cette directive européenne.
L'habilitation à légiférer par ordonnance : vieux débat... Monsieur Sueur, votre prédécesseur à la présidence de la commission des lois était particulièrement intransigeant sur ce point ! Mais vous n'ignorez pas que la transposition des directives européennes représente des paquets de législation considérables. Une ou deux des habilitations en cours méritent sans doute d'être précisées mais, globalement, elles sont de bonne administration, d'autant que vous n'auriez pas véritablement les moyens de travailler sur ces sujets. Je m'engage néanmoins à apporter des précisions au rapporteur général de la commission des finances sur l'habilitation que nous demandons pour réformer le code de la mutualité ; on pourrait, par exemple, la réduire aux secteurs sur lesquels nous souhaitons avancer.
Chargée de la mise en oeuvre de la procédure de lutte contre le surendettement avec les commissions départementales, la Banque de France a constaté la faible utilité du volet des procédures relatif à la recherche d'une conciliation. Il ralentit les décisions, sans garanties supplémentaires pour les personnes concernées. La disposition proposée par la Banque de France réduirait par conséquent leur durée, tout en conservant l'intervention du magistrat à chaque étape. Néanmoins, je n'ignore pas les préoccupations légitimes des banques et des organismes HLM, et nous sommes prêts à examiner le dispositif avec vous.
La réunion est ouverte à 9 h 10
La commission examine tout d'abord le rapport de M. Mathieu Darnaud et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 583 (2015-2016) relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La proposition de loi de Mme Tetuanui propose un nouveau régime électoral pour les communes associées de la Polynésie française. C'est le fruit d'un travail de concertation au niveau local entre les communes et les services de l'État, approuvé par le Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPCPF) à l'unanimité et par l'assemblée de la Polynésie française, consultée en application de l'article 74 de la Constitution. Ce texte adapte l'application du code électoral et du code général des collectivités territoriales à la Polynésie française. Enfin, il tient compte des contraintes territoriales particulières des archipels polynésiens qui, représentant la moitié de la superficie de la Corse, s'étendent sur une surface équivalente à l'Europe ; ainsi, certaines communes associées sont éloignées de 110 à 430 kilomètres de leur chef-lieu communal !
Le texte comporte d'abord des dispositions d'ordre électoral. L'article 1er établit un nouveau régime électoral des communes associées d'au moins 1 000 habitants. Les caractéristiques du mode de scrutin municipal sont conservées mais la répartition des sièges s'effectuerait en plusieurs temps. Le bulletin de vote comporterait les noms de candidats présentés par section. L'électeur voterait pour une liste ; la prime majoritaire serait attribuée au niveau communal pour une moitié des sièges, l'autre moitié serait répartie à la représentation proportionnelle au niveau de la section. L'article 3 introduit de nouvelles modalités d'élection du maire délégué dans les communes associées, qui serait issu par priorité de la liste majoritaire dans la commune associée. Enfin, l'article 12 prévoit une entrée en vigueur différée au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en mars 2020.
Un ensemble de dispositions portent sur le fonctionnement des collectivités polynésiennes. L'article 4 règle les conditions de recours à la téléconférence, qui se comprend au vu de l'éloignement des communes. L'article 9 autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fixer leur siège à l'extérieur de leur périmètre : il peut être plus simple aux élus des Marquises, par exemple, de se rendre à Papeete que dans l'une des îles de l'archipel...
Les articles 6 et 10 concernent le statut des élus polynésiens. Le premier permet au maire délégué d'une commune associée bénéficiant d'une délégation du maire de percevoir l'indemnité la plus favorable entre ces deux statuts, dans le cadre d'une enveloppe normée. L'article 10 accorde aux élus des EPCI percevant des indemnités de fonction une prise en charge de leurs frais de déplacement, parfois très supérieurs au montant de l'indemnité.
Enfin, plusieurs articles adaptent l'application du code général des collectivités territoriales à la Polynésie française. L'article 2 étend la faculté de création de sociétés publiques locales par les communes polynésiennes ou leurs groupements. L'article 5 élargit la délégation du conseil municipal au maire en matière de marchés publics, facilitant l'application du droit applicable en métropole. Les articles 8 et 11 comportent des adaptations et clarifications en matière de droit funéraire et de droit forestier ; l'article 7 modernise les notions applicables en matière de marchés publics dans le cadre de la refonte en cours du code des marchés publics applicable localement.
Mme Lana Tetuanui, auteur de la proposition de loi. - Je n'ai rien à ajouter à cet excellent exposé et demande à mes collègues de la commission des lois de soutenir ce texte.
L'amendement de clarification et de précision COM-2 est adopté.
L'amendement de correction de référence COM-3 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement COM-4 précise les modalités de désignation du maire délégué.
L'amendement de correction de référence COM-6 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-1 qui clarifie les dispositions de cet article relatives à la perception de l'indemnité par un maire délégué également adjoint au maire la plus favorable, le tout dans une enveloppe fermée.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Cet article ne prévoyait l'application des dispositions des articles 1er et 3 que « lors » du prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2020 ; mon amendement de correction COM-10 précise qu'elles s'appliqueraient « à compter » de cette date.
Mode de scrutin pour l'élection des conseils municipaux en Polynésie française
Clarification et précision
Faculté pour les communes de la Polynésie française et leurs groupements
de créer des sociétés publiques locales
Corrections d'erreurs de référence
et précision rédactionnelle
Modalités d'élection des maires délégués dans les communes associées
Précision des modalités de désignation du maire délégué
Rédactionnel et précision
Recours à la téléconférence pour les réunions du conseil municipal des communes composées
de plusieurs communes associées situées sur plusieurs îles
Indemnité du maire délégué bénéficiant d'une délégation du maire de la commune
Perception par un maire délégué adjoint au maire de l'indemnité la plus favorable entre les deux fonctions
Modernisation des dispositions relatives aux cimetières
et aux opérations funéraires
percevant des indemnités de fonction
Application des dispositions électorales au prochain renouvellement général
Application des dispositions électorales à compter
du prochain renouvellement général
La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Pierre Sueur et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 489 (2015 2016) tendant à modifier le mode de scrutin pour l'élection du Conseil général de Mayotte.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La proposition de loi de notre collègue Thani Mohamed Soilihi reprend un voeu unanime du conseil général de Mayotte - qui est devenu conseil départemental - pour l'application à cette île du régime électoral en vigueur dans les régions, également appliqué en Martinique et en Guyane.
Le conseil départemental de Mayotte exerçant déjà les responsabilités d'un département et d'une région, le texte lui confère un statut conforme à la réalité en établissant une assemblée unique. C'est une disposition nécessaire.
Le président du conseil départemental m'a indiqué, dans une lettre, qu'il était favorable à cette réforme qui fait consensus, mais demandait un délai supplémentaire pour réfléchir à tout ce qui pourrait l'accompagner. Or une feuille de route sur l'avenir et le devenir de Mayotte comportant 250 points a déjà été adoptée ; je voudrais également faire valoir que la durée de la navette parlementaire laisserait quelques mois pour poursuivre la réflexion.
La proposition de loi déposée par notre collègue a la particularité de ne pas fixer le nombre de membres de l'assemblée et leur répartition entre les sections. Il est seulement jugé souhaitable de conserver les treize cantons, qui deviennent des sections élisant chacune un binôme, comme aujourd'hui, pour constituer une assemblée territoriale de 26 membres. Ainsi pourra être mis en oeuvre un scrutin régional, avec une prime de 30 % attribuée à la liste ayant recueilli la majorité absolue au premier tour ou arrivée en tête au deuxième.
Au vu du rapport entre nombre d'élus et population dans les autres collectivités ultramarines - Guadeloupe, La Réunion, Martinique et Guyane - nous avons estimé convenable, avec le ministre de l'intérieur et la ministre des outre-mer, d'attribuer trois élus à chaque section. L'assemblée passerait ainsi de 26 à 39 membres ; mais un tel amendement, si je le présentais, tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution.
Nous avons par conséquent retenu, avec le Gouvernement, la solution suivante : j'ai rédigé un amendement fixant le nombre de membres de l'assemblée à 26 membres, et le Gouvernement propose un sous-amendement portant ce nombre de 26 à 39 membres.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est ce que l'on appelle le gouvernement éclairé !
M. Jean-Pierre Sueur. - Voilà le dispositif que je vous propose, qui met en place un scrutin à la fois départemental et régional, en réponse au voeu des élus de Mayotte.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie le rapporteur d'avoir ainsi enrichi la proposition de loi. Le précédent rapporteur, Mathieu Darnaud, a évoqué une réforme consensuelle pour la Polynésie française. Je peux vous assurer que je n'ai déposé ce texte que parce que j'ai été saisi d'une motion unanime du conseil général en 2014 : c'est la volonté de toute la classe politique de Mayotte de voir le statut de département-région évoluer. Lors de la présentation du dernier avis budgétaire de la commission des lois, j'avais demandé que Mayotte bénéficie de la dotation générale de fonctionnement (DGF) attribuée aux régions. Vous aviez alors, monsieur le président, relayé cette demande - à laquelle M. Sueur et Mme Tasca s'étaient montrés sensibles. Vous avez été entendu puisque, le 26 avril, le Premier ministre a acté l'attribution, dans la prochaine loi de finances, de la DGF régionale à Mayotte, au prorata des missions régionales exercées par la collectivité.
Il était tout aussi nécessaire que, comme en Martinique et en Guyane dans le cadre de la collectivité unique, le nombre d'élus corresponde aux compétences exercées. Mayotte compte en effet 26 élus pour une population équivalente à celle de la Guyane, dotée de 51 élus. Même avec 39 élus, nous restons loin du compte, mais un tiens vaut mieux que deux tu l'auras ! Comme l'a précisé le rapporteur, la procédure parlementaire ménage à la fois le temps de la réflexion et la possibilité d'amender le texte.
Après la création du département, au forceps, c'est une nouvelle étape dans le perfectionnement de l'organisation territoriale de Mayotte. J'ai agi - j'y insiste - sur la base d'une motion unanime du conseil général d'alors et j'ai transmis le texte de la proposition de loi à l'équipe actuelle du conseil départemental. Je vois dans l'absence de retour, positif ou négatif, de celle-ci le signe que ce texte va dans le bon sens.
Mme Catherine Tasca. - Votre texte, important et fondé, pose la question de la représentativité des institutions à Mayotte ; il nous est difficile de nous prononcer sur ce point tant notre connaissance des particularités mahoraises est parcellaire. Les évolutions dans l'île, dont l'intégration à la République est encore récente, ont été considérables, en particulier dans le domaine juridique où il a fallu ajuster dans le temps la coexistence de deux ordres. La complexité de la question de la représentativité s'explique aussi par la diversité de la société mahoraise. Sans nous arrêter aux questions juridiques et techniques, soyons conscients du chemin qui reste à parcourir pour cette société. L'élargissement de la base de représentation est une bonne réponse à cette complexité.
Mme Jacky Deromedi. - Je soutiens pleinement votre texte. Je connais bien la situation de l'île : c'est un territoire que nous devons aider !
M. Philippe Bas, président. - Avec l'accord unanime des représentants de Mayotte, ce texte se présentait sous les meilleurs auspices. Mais hier, le président du conseil départemental a adressé à la ministre des outre-mer une lettre où, sans marquer d'opposition sur le fond, il demande que soit traitée, en même temps que cette proposition de loi, la question de l'évolution des compétences de l'assemblée, sur le modèle d'autres collectivités ultramarines. Nous ne pouvons négliger d'en tenir compte. Je vous propose par conséquent d'examiner le rapport et les amendements et de nous assurer, avant l'examen en séance, que les feux sont au vert ; pour le moment, ils sont à l'orange clignotant, voire au rouge...
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je ne crois pas que ce texte aille à l'encontre de ce que souhaite le président du conseil départemental, que j'ai au demeurant informé de la proposition de loi dans un courriel daté du 30 mars. S'il y voyait des difficultés, j'aurais souhaité qu'il m'en fasse part ; j'aurais également aimé recevoir copie du courrier adressé à la ministre... La précédente équipe du conseil départemental et l'équipe actuelle ont été tenues informées. J'ai tenu une conférence de presse pour expliquer que notre département avait besoin de ce texte, sans susciter aucun son de cloche dissonant. J'assume mes responsabilités en déposant ce texte, et je demande à mes collègues de la commission de le faire aussi.
M. Philippe Bas, président. - Chacun connait votre sincérité. J'ai reçu copie du courrier que vous évoquez en arrivant ce matin. En voici la conclusion : « Au vu des enjeux conduisant à une telle réforme, vous comprendrez qu'il ne peut, à ce stade, être question que d'une simple révision de scrutin. Les élus de Mayotte demandent donc que soit ajourné l'examen de ce projet de loi et constitué le groupe de travail mentionné pour aboutir à une réforme globale institutionnelle pour Mayotte. » Nous ferons notre travail de législateur, mais voilà une difficulté politique que nous sommes tenus de prendre en compte, quelle que soit la manière dont nous trancherons.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Voici le texte de la motion adoptée à l'unanimité par le conseil départemental : « En cohérence avec la logique portée par la réforme territoriale et les autres collectivités territoriales uniques qui verront le jour en 2015 en Guyane et en Martinique, nous demandons l'application d'un mode de scrutin proportionnel de liste à deux tours sur la base d'une circonscription unique ». La proposition de loi a pour unique objet de répondre à cette demande. Il appartiendra à chacun de prendre ses responsabilités en séance si ce texte soulève quelque difficulté.
Dans son courrier, le président du conseil départemental demande que soient aussi traités la construction des collèges et lycées, la gestion des routes nationales, les mineurs isolés, le transport maritime entre Petite et Grande Terre ou la gestion du port de Longoni. Je ne m'oppose pas à ce que nous nous penchions sur ces sujets, mais ce texte n'est pas le cadre approprié. Ce n'est pas de bonne méthode que de tout traiter dans le même véhicule.
M. René Vandierendonck. - Je remercie le président Bas d'avoir porté ce courrier à notre connaissance. Je suggère que le président du conseil départemental reçoive notre rapporteur, si ses demandes n'ont été pas entendues...
M. Jean-Pierre Sueur. - Le sous-amendement n° 3 du Gouvernement, rendu nécessaire pour échapper à l'irrecevabilité financière, porte de 26 à 39 le nombre de membres de l'assemblée départementale et introduit en conséquence un tableau modifié de répartition des sièges entre sections. J'y suis favorable.
Le sous-amendement COM-3 est adopté.
L'amendement COM-1, ainsi sous-amendé, est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie la commission des lois.
M. Philippe Bas, président. - Elle en prend acte.
Insertion du dispositif au livre VI bis du code électoral
et coordinations nécessaires
Augmentation du nombre d'élus de 26 à 39
Puis, la commission examine le rapport de M. François Pillet et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 677 (2015-2016) tendant à prolonger le délai de validité des habilitations des clercs de notaires.
M. Philippe Bas, président. - L'impatience du Gouvernement à faire adopter le projet de loi Justice du XXIème siècle aurait pu laisser croire que cette adoption interviendrait avant le 1er août, date de l'abrogation prévue du dispositif d'habilitation des clercs de notaire : le texte comporte en effet des dispositions sur ce sujet. Mais deux précautions valant mieux qu'une, au vu du calendrier législatif, le Gouvernement a soutenu la proposition de loi, spontanément déposée il y a peu par Jacques Bigot, pour une adoption en juillet.
M. François Pillet, rapporteur. - Cette proposition de loi fournit une illustration éclairante de ce qu'un peu plus d'écoute et un peu moins de précipitation amélioreraient la qualité de la législation !
Le clerc habilité a la possibilité de lire l'acte notarial et de l'expliquer aux personnes qui ont saisi un notaire, ce dernier l'authentifiant par sa signature. Il facilite ainsi l'exercice des missions notariales. Cette proposition de loi concerne, au total, 9 958 personnes, ce qui n'est pas négligeable. La loi Macron visait, en supprimant l'habilitation des clercs, à créer un appel d'air dans les offices en les forçant à recruter des notaires salariés. Il convenait que la réforme entre en application le plus vite possible, et donc de réduire la période transitoire. Rapporteur de cet aspect du texte, j'avais averti le ministre du risque que les clercs habilités, en plus de perdre leur statut, soient licenciés, voire qu'ils perdent les avantages financiers associés à ce statut. J'écrivais dans mon rapport : « on ne peut exclure que cette suppression prive certains clercs, qui ne souhaitent pas, ou ne peuvent pas prétendre à devenir notaire, d'une part importante de leur activité ». J'ajoutais : « on ne peut exclure que ce contexte contrecarre l'effet d'appel d'air que la suppression de l'habilitation tente de susciter ». Cette analyse avait déterminé le choix de la commission spéciale.
Cette proposition de loi est par conséquent un retour à la solution proposée par le Sénat et rejetée à l'époque par le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Je vous propose de l'adopter sans modification. Il y aurait toutefois une solution préférable : laisser les clercs de notaire les plus âgés finir leur carrière avec la fonction de clerc habilité. Je ne vous l'ai pas proposé par amendement pour éviter, dans un esprit de responsabilité, que la date d'entrée en vigueur ne soit encore reportée.
M. Jacques Bigot, auteur de la proposition de loi. - J'ai relu nos travaux en séance publique et je concède que M. Pillet, dans sa sagesse et convaincu que les délais qu'espérait le ministre ne seraient pas tenus, avait été clairvoyant. Cela dit, personne, à ce moment, n'avait réagi à sa contre-proposition.
La proposition de loi accorde un délai de cinq ans aux clercs habilités pour obtenir la qualité de notaire, notamment par validation des acquis de l'expérience. L'Assemblée nationale a adopté cette mesure dans le projet de loi Justice du XXIème siècle - mais ce texte risque de ne pas être définitivement adopté avant le 1er août 2016, date prévue de l'abrogation du dispositif d'habilitation... J'observe que vous-même, monsieur le président, souhaitiez plus de temps pour l'examen de ce texte ! Je fonde l'espoir que la sagesse de l'hémicycle fera écho à la sagesse du rapporteur.
M. Philippe Bas, président. - Je n'ai pas demandé plus de temps pour l'examen du texte Justice du XXIème siècle, mais qu'on en délibère en deuxième lecture les 8, 9 et 10 juin en vue d'une CMP le 22 juin. La CMP a bien lieu aujourd'hui, mais sans deuxième lecture. Le Gouvernement s'est opposé, invoquant le seul motif de l'urgence. Il aura donc sans doute à coeur de faire aboutir ce texte d'ici fin juillet, lors de la session extraordinaire. Dans le cas contraire, nous saurons comment interpréter le refus du Gouvernement de faire examiner ce texte en deuxième lecture par le Sénat. Je vois dans la proposition de loi de M. Bigot l'aveu qu'il ne croit pas à une adoption rapide du texte Justice du XXIème siècle !
Enfin, la commission examine le rapport de M. François Pillet et les textes qu'elle propose sur le projet de loi n° 691 (2015-2016) relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et sur la proposition de loi organique n° 683 (2015-2016) relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte.
M. François Pillet, rapporteur. - Ce projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique traitait initialement ces trois thèmes en 57 articles, répartis en huit titres. L'Assemblée nationale a porté ce total à 172. Annoncé et attendu, le projet gouvernemental comporte des axes forts développés dans des dispositions extrêmement variées, notamment la création d'une agence anticorruption, la création d'un répertoire unique des représentants d'intérêts, l'aggravation des sanctions pénales pour divers délits d'atteinte à la probité publique, la mise en place d'un statut général protecteur des lanceurs d'alerte, l'extension des prérogatives de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et l'instauration d'une procédure de transaction pénale pour les entreprises mises en cause pour des faits de corruption.
En matière de modernisation de la vie économique, ce texte se présente comme un fourre-tout, caractéristique accentuée après son passage à l'Assemblée nationale. D'inspirations contradictoires, les mesures intéressant les entreprises créent de nombreuses obligations associées à une série de simplifications et d'assouplissements. L'actualité a motivé l'ajout d'une réglementation concernant la rémunération des dirigeants. Enfin, une proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits a été jointe à l'examen de ce texte.
Nonobstant les réserves qu'inspirent certaines innovations juridiques, imprécisions ou interrogations constitutionnelles, je vous invite à approuver les objectifs généraux du texte, à l'aborder dans un esprit constructif, à l'améliorer et à l'enrichir en corrigeant ou en écartant les dispositions inappropriées ou mal conçues au regard de leurs finalités légitimes. Enfin, il convient globalement de veiller à ce que le projet de loi ne désavantage pas les entreprises françaises vis-à-vis de leurs concurrentes étrangères.
La variété des sujets abordés justifie une discussion générale pour chaque volet. La transparence et la lutte contre la corruption reposent sur deux piliers : la prévention et la répression. Je vous inviterai à conforter les organismes chargés de la prévention et de la détection.
En revanche, pour les sanctions, il convient de s'en remettre systématiquement à l'autorité judiciaire, gage de transparence et d'indépendance, dont le corpus procédural fournit en outre déjà les principes d'équilibre des droits entre les parties, de débat contradictoire et de voies de recours qui s'imposeraient en cas de recours contre les sanctions. En matière de corruption, par conséquent, la justice d'abord. Pour le reste, nous parviendrons certainement à nous entendre.
La mise en place d'un répertoire unique des représentants de groupes d'intérêts doit préserver l'indépendance absolue des assemblées parlementaires et des pouvoirs publics constitutionnels, conformément à la Constitution.
La mise en place d'un statut protecteur des lanceurs d'alerte doit être équilibrée par la responsabilité civile et pénale de ces derniers en cas d'alerte à mauvais escient. Il est dès lors essentiel de bien définir la notion de lanceur d'alerte et d'assurer leur protection contre les discriminations. Je proposerai un mécanisme reposant sur les organismes et les règles existants.
La procédure de transaction pénale pour les entreprises mises en cause pour des faits de corruption est une innovation curieuse, mais j'en proposerai le maintien, dans des conditions compatibles avec les missions de l'autorité judiciaire.
S'agissant de la rémunération des dirigeants, je vous proposerai un système de nature à renforcer la démocratie actionnariale, de nature à pouvoir recueillir l'approbation des différentes parties prenantes.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Le texte initial soumettait huit articles à l'avis de notre commission, dont cinq délégués au fond. Après l'examen par l'Assemblée nationale, nous avons reçu 39 articles, dépourvus de fil conducteur : ainsi la question du foncier agricole est soudainement apparue dans le texte. Mes amendements ont été adoptés par notre commission, ainsi que deux amendements de M. Bizet et de M. César.
M. Alain Anziani. - Je salue la qualité du rapport et l'importance du travail mené dans un esprit d'ouverture. La nécessaire clarification conduite par le rapporteur a souvent été positive. Il convenait de préciser les missions de l'agence de lutte contre la corruption et, en particulier, de la renommer.
Votre souci de clarté dans la répartition des rôles entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire vous a conduit à supprimer la commission des sanctions, dont le rôle était pourtant précis et limité.
Nous approuvons suppression de dispositions redondantes du code pénal et de divers cavaliers.
Enfin, votre travail de précision contribuant à de meilleures définitions est bienvenu, mais attention à ne pas aboutir à dénaturer le texte. Ainsi, s'agissant de la définition du lanceur d'alerte, vous avez, à mon sens, été trop loin dans la graduation : votre amendement encadre le droit d'alerte au point de l'étouffer. C'est un retour en arrière...
M. Pierre-Yves Collombat. - Les objectifs poursuivis par le Gouvernement sont, comme d'habitude, excellents, et certaines dispositions de ce texte méritent d'être retenues. Cependant, au lieu de régler les dysfonctionnements constatés par un retour au fonctionnement normal des institutions, on préfère imaginer une véritable machinerie qui jette une obscure clarté autour du problème de la corruption...
M. Jacques Mézard. - Le texte qui nous arrive de l'Assemblée nationale est un salmigondis de dispositions. Certaines sont intéressantes mais, globalement, force est de constater que l'État pallie le délitement de son fonctionnement par la création de nouveaux instruments. Si les ministères des finances et de la justice fonctionnaient correctement, ces questions ne se poseraient pas !
L'excellent président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, que nous avons entendu la semaine dernière, nous indiquait que, sur les 19 000 déclarations d'intérêts et de patrimoine reçues en 2014, quinze avaient été transmises au procureur. Tout ça pour ça ? Les médias, évidemment, sont enchantés... Commençons par faire fonctionner les services de l'État, au lieu de créer des agences et autres hautes autorités ! Ou alors, continuons à supprimer des élus et à créer des bidules pour plaire au Monde et à Libération...
M. Jean-Yves Leconte. - Je partage le titre et l'esprit général de ce texte. Le mieux, pour lutter contre la corruption, est de voter des lois claires et compréhensibles ; or ajouter des obligations qu'aucune entreprise n'est en mesure de maîtriser totalement n'est pas la meilleure manière d'y arriver...
La proposition de loi organique donne au Défenseur des droits un nouveau rôle de soutien aux lanceurs d'alerte, mais est-ce vraiment de sa compétence ? Il apporte un appui individualisé aux personnes qui voient leurs droits bafoués ; or le lanceur d'alerte ne plaide pas pour lui-même, mais pour l'intérêt général. La protection du lanceur d'alerte privatise l'action publique et jette le soupçon sur la capacité du parquet, dans son indépendance relative, de traiter ces dossiers sans subir de pressions. Il aurait été plus lisible de s'attaquer enfin à une réforme du parquet !
M. Philippe Bas, président. - C'est un point de vue que beaucoup partagent.
Mme Jacqueline Gourault. - Voilà un texte curieux, fourre-tout, où il est difficile de discerner une ligne directrice et, partant, de prendre position. Certaines dispositions sont intéressantes, d'autres très compliquées. M. Mézard l'a dit, on réinvente des organismes alors que la République possède déjà les outils nécessaires.
Veillons enfin à bien garantir la séparation des pouvoirs, qui est l'un des fondements de notre République.
M. Alain Vasselle. - Les textes législatifs et réglementaires en vigueur comportent-ils des dispositions traitant des relations entre les lanceurs d'alerte et les médias ?
M. Philippe Bas, président. - Je propose que le rapporteur réponde aux questions au fur et à mesure que nous aborderons les articles auxquels elles se rapportent.
M. François Pillet, rapporteur. - Avant d'aborder les amendements, quelques mots sur la position que je défendrai, après avoir largement auditionné et beaucoup réfléchi, au sujet de l'Agence de prévention de la corruption.
Le texte initial a élevé un service administratif existant au rang d'agence afin d'en augmenter la visibilité, car elle représentera l'État dans les instances internationales consacrées à la corruption. Il donne à l'agence mission de dialoguer avec les entreprises, de leur donner avis et conseils. Elle pourra émettre des avertissements, par exemple lorsque l'entreprise ne remplit pas ses obligations en matière de prévention de la corruption, puis, le cas échéant, délivrer une injonction, et enfin prendre une sanction.
Je propose, pour ma part, de laisser à l'agence son rôle d'ange gardien au service des entreprises, de lui conserver la possibilité de délivrer des avertissements et, s'ils ne sont pas suivis d'effet, de solliciter l'autorité judiciaire en référé. Cette procédure est déjà appliquée par l'intermédiaire du président du tribunal de commerce ; c'est une procédure d'urgence conduite en quelques jours. Dans une hypothèse d'école, le juge peut même statuer dans l'après-midi dans le cadre du référé d'heure à heure. L'injonction prononcée par le juge a d'autant plus de poids que peut s'y ajouter une astreinte cumulative alors que la sanction administrative, délivrée une fois pour toutes, ne peut être aggravée. Le juge judiciaire, c'est en outre la garantie d'une procédure contradictoire, de voies de recours, alors que l'agence, elle, serait contrainte de se doter d'une organisation et d'une procédure ad hoc.
Alors que l'Assemblée nationale place le curseur de l'intervention du juge après l'injonction et la sanction administrative, je le place après l'avertissement, ce qui rend inutile l'existence d'une commission des sanctions au sein de l'agence. C'est donc un retour au juge judiciaire. Si elle constate un délit, l'agence s'en remettra au procureur : alors que nous avons créé un procureur national financier, il convient d'affirmer son rôle de référent.
M. Jean-Yves Leconte. - Je soutiens la position du rapporteur. L'observation des pratiques de différents pays m'a convaincu du risque que les agences anticorruption ne deviennent des machines de guerre au service du pouvoir politique. C'est pourquoi il convient de limiter leur action à la prévention. Dès lors que ces agences disposent de moyens d'investigation et sont investies d'un pouvoir de sanction, la vie publique est menacée.
M. Alain Richard. - Il est permis d'avoir un avis plus nuancé que celui du rapporteur. L'agence anticorruption n'a pas pour mission de sanctionner les délits mais d'observer à froid la situation dans les entreprises. Elle sanctionne le refus de transparence ou l'absence de procédures et de documents internes qui ne sont pas, à ce stade, des pièces à conviction. La sanction administrative me semble convenir. On peut ensuite débattre sur l'efficacité plus ou moins grande du juge judiciaire...
La corruption est un domaine très spécifique. Sera-t-elle traitée par des instances judiciaires spécialisées ou par le tribunal de grande instance compétent, avec le risque afférent d'une déperdition de l'information ? Vérification et sanction sont, ici, envisagées dans un cadre préventif, et non au sens d'un constat d'infraction.
M. Jacques Mézard. - J'aurais aimé disposer en amont d'une véritable étude d'impact : on aurait ainsi pu savoir ce qui se passe réellement, ce contre quoi nous avons à lutter, au lieu de s'en tenir à des généralités. Aucun bilan sérieux n'a été fait. Dans mon département, je n'ai jamais constaté de faits de corruption. Sans doute sommes-nous trop enclavés... M. Sapin nous a déclaré que sa loi visait avant tout les grands contrats passés à l'étranger : dans ce cas, que l'État fasse son travail !
Si, une fois de plus, on s'oriente vers une sanction administrative, comme le souhaite M. Richard, ce sera le pompon ! C'est le point culminant d'une politique de défiance systématique vis-à-vis des magistrats de l'ordre judiciaire. Il y a pourtant encore en France des juges d'instruction, un parquet financier... Seraient-ils incapables de traiter ces dossiers ?
M. Alain Anziani. - L'agence doit conserver des pouvoirs d'investigation, c'est ce qui fait son originalité. L'alinéa 4 de l'article 8 dispose que le magistrat qui dirige l'agence peut demander à la commission des sanctions d'enjoindre l'entreprise à adapter ses procédures de conformité internes ou de lui infliger une sanction pécuniaire, le cas échéant assorti d'une publication. Rien de ceci ne relève du pénal : une demande de mise en conformité sera beaucoup plus rapide qu'une saisine du juge judiciaire, dont le rôle et la fonction sont autres.
M. François Pillet, rapporteur. - L'objection de M. Richard est juridiquement incontestable : rien ne s'oppose à l'existence de sanctions administratives, mais il est curieux de créer une commission des sanctions au sein d'un service administratif de l'État. Sera-t-elle efficace ? En outre, les sanctions administratives peuvent faire l'objet de contentieux, d'où le risque de doubles procédures contentieuses parallèles.
M. Alain Richard. - Pas sur le même acte.
M. François Pillet, rapporteur. - Il n'est pas question d'empêcher l'agence de disposer de pouvoirs de contrôle, mais de les faire porter sur la prévention. En lui conférant des pouvoirs d'enquête, nous nous heurterions au refus du Conseil constitutionnel.
Monsieur Mézard, la France entière est parfaite, au-delà du Cantal ! Il n'y a, à ma connaissance, aucune décision récente de condamnation d'une grande entreprise sur une affaire de corruption.
M. Pierre-Yves Collombat. - Serait-ce dissimulé ?
M. François Pillet, rapporteur. - Pourtant, l'OCDE a fort mal noté la France, car elle n'a pas de législation propre à démontrer qu'elle a mis en place des règles de prévention contre la corruption.
Bref, notre différence de points de vue porte sur l'endroit où l'on place le curseur des pouvoirs de l'agence.
PROJET DE LOI RELATIF À LA TRANSPARENCE, À LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
ET À LA MODERNISATION DE LA VIE ÉCONOMIQUE
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-142 clarifie l'appellation de l'agence.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-143 clarifie le nom et les missions de l'Agence de prévention de la corruption.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-19 de M. Vasselle confère le statut d'autorité administrative indépendante à l'agence. J'entends d'ici M. Mézard ! Ce serait contraire à ce que nous avons décidé jusqu'à présent. Retrait, sinon rejet.
M. Alain Vasselle. - Vous préférez la laisser sous influence ?
M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur est cohérent : ce n'est pas une autorité administrative indépendante ; de ce fait, elle n'exerce pas de pouvoir de sanction.
M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai du mal à comprendre à quoi cette agence va servir. On ne découvre pas, tout d'un coup, un matin, que l'on a corrompu ou été corrompu ! Le ministre a avoué à demi-mot que la création de cette agence avait pour objectif d'éviter à la France de demeurer en queue de liste des pays corrompus, derrière des paradis fiscaux... À part cela, elle n'a aucun sens !
M. Philippe Bas, président. - Nous allons voir apparaître les missions de l'agence et le contenu à donner à la notion de prévention. L'agence devra veiller à l'application d'une méthodologie de prévention de la corruption dans les entreprises et les conseiller en ce sens.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-144, qui est de cohérence avec l'article 8, permet aussi de mettre fin aux fonctions de directeur en cas de manquement grave, alors que le texte de l'Assemblée nationale le rendait inamovible.
M. Alain Anziani. - Je ne voterai pas cet amendement, qui a aussi pour effet de supprimer par anticipation la commission des sanctions. Celle-ci a sa vocation, de nature administrative, plus rapide, plus spécialisée. Elle ne remet pas en cause le pouvoir judiciaire.
M. Alain Richard. - Les services à compétence nationale sont une forme de direction d'administration centrale, introduits par décret en Conseil d'État sous le gouvernement Juppé. Ils sont utilisés pour structurer des services dispensateurs de prestations, comme la météo. Leur organisation interne relève du pouvoir réglementaire. Nous dérivons en légiférant jusqu'au plus petit détail sur l'organisation d'une partie de l'administration centrale, qui est sous l'autorité de l'exécutif. J'accepte qu'on impose au directeur d'être un magistrat de l'ordre judiciaire, mais il doit être possible de mettre fin à ses fonctions comme à celles de n'importe quel directeur d'administration centrale. Si l'article 41 de la Constitution était appliqué correctement, tout ceci partirait à la corbeille...
M. Philippe Bas, président. - Cette agence anticorruption prend la suite d'un organisme créé par la loi, alors qu'il aurait dû l'être par un acte réglementaire.
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article a été validé par le Conseil d'État.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-130 empêche le Gouvernement de donner des instructions à l'Agence de prévention de la corruption. Or celle-ci est avant tout un service interministériel qui a, de plus, vocation à représenter la France au sein d'instances internationales : elle doit pouvoir recevoir des instructions, notamment du ministère des affaires étrangères. Avis défavorable.
L'amendement COM-130 n'est pas adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-129 inscrit dans la loi l'incompatibilité de fonctions du chef de service avec toute activité en lien avec la prévention de la corruption. Si son objectif est d'éviter les conflits d'intérêts, j'y suis favorable, mais il est satisfait tant par l'article 25 de la loi de 1983 sur les fonctionnaires que par la loi organique relative à la magistrature. Par ailleurs, une ambiguïté naît du fait que le chef de cette agence peut avoir des fonctions accessoires découlant de sa fonction de directeur d'une agence anticorruption. Retrait ?
M. Alain Anziani. - D'accord.
L'amendement COM-129 est retiré.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-145 clarifie les missions de l'agence. Il réaffirme la primauté de son rôle de prévention, c'est-à-dire, d'abord, de coordination interministérielle et d'élaboration de recommandations, en élargissant son champ à toute personne morale de droit public et privé. Certaines associations peuvent en effet être concernées par des problèmes de corruption.
M. Alain Richard. - Comme l'Association pour la recherche sur le cancer...
M. Alain Vasselle. - Le texte prévoit-il ce que l'agence ne peut pas faire ? Aura-t-elle le droit de communiquer auprès des médias sur ses travaux ? Attention aux dérives.
M. François Pillet, rapporteur. - Le secret professionnel et l'obligation de réserve s'appliquent.
L'amendement COM-20 tombe.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-146 définit mieux le délit d'entrave au droit de communication et retient une peine d'amende de 30 000 euros, plus conforme au principe constitutionnel de nécessité des peines, telle que le prévoyait le projet de loi initial suivant l'avis du Conseil d'État.
Je pensais le compléter par l'amendement COM-131 de M. Anziani, en ajoutant : « Un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles sont recrutés les experts, personnes ou autorités qualifiées auxquels il est recouru et les règles déontologiques qui leur sont applicables. »
M. Alain Richard. - Puisque l'agence est un service de l'État, il doit être fait référence à ses « agents » et non ses « membres ».
M. Philippe Bas, président. - C'est exact. Intégrons ce terme, ainsi que l'amendement COM-131 sur les conditions de recrutement des experts, selon la rédaction du rapporteur.
L'amendement COM-146 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement COM-131 ainsi rectifié.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-148 rectifié précise la définition du lanceur d'alerte. Celui-ci est une personne physique qui signale - plutôt que révèle -, dans l'intérêt général, de manière désintéressée - ce ne peut être une victime - et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation manifeste de la loi ou du règlement dont il aurait eu personnellement connaissance. Il se distingue du fonctionnaire obéissant à l'article 40 du code de procédure pénale, de la victime qui peut déposer plainte ou saisir le juge civil, ainsi que du journaliste qui est protégé par ailleurs.
M. Jean-Pierre Sueur. - À la dernière ligne, il convient de conjuguer le verbe non au conditionnel mais au futur de l'indicatif, en écrivant « dont il aura eu connaissance ». On ne peut considérer qu'il s'agit d'une hypothèse.
M. François Pillet, rapporteur. - Je suis d'accord.
M. Hugues Portelli. - Qu'entend-on par « intérêt général » ? Dans les années 1940, le délateur obéissait à l'intérêt général de l'époque ! Il en va de même des repentis de la mafia qui « balancent » les autres membres du clan. J'ai toujours été extrêmement réservé sur la notion de lanceur d'alerte, très subjective, qui ouvre la porte à n'importe quoi. Son introduction dans la loi est un vrai scandale !
M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas la première occurrence de la notion d'intérêt général dans le droit. Sa définition est assortie de nombreux critères tendant vers une certaine objectivité, mais je comprends la crainte que certains lanceurs d'alerte puissent se sentir autorisés à commettre des actes de délation au nom de leur conception de l'intérêt général. Ce qui importe n'est pas cette dernière, mais celle du juge.
Mme Éliane Assassi. - Ce n'est pas rassurant !
M. Jacques Mézard. - En effet.
M. François Bonhomme. - Je partage l'esprit des propos de M. Portelli, néanmoins la différence entre le signalement et la délation est celle entre un État de droit et un État non démocratique. Le terme « signalement » n'est pas choquant.
Par ailleurs, il n'est pas nécessaire d'être soi-même victime pour utiliser l'article 40 du code de procédure pénale.
M. François Pillet. - Celui qui utilise l'article 40 n'est pas un lanceur d'alerte.
M. François Bonhomme. - Enfin, agit-on « de manière désintéressée » lorsqu'on a un intérêt moral à agir ? Cet intérêt est plus large que l'intérêt de la victime ou que l'intérêt matériel. Bref, la notion est difficile à cerner.
M. Alain Marc. - Le lanceur d'alerte peut être de bonne foi mais manipulé. Il faut prévoir un antidote à la notion floue de lanceur d'alerte, en inscrivant des sanctions pour les personnes mal intentionnées qui arguent de l'intérêt général pour parvenir à d'autres fins.
M. Yves Détraigne. - La définition que propose le rapporteur est beaucoup trop large. Une « violation manifeste de la loi ou du règlement » peut concerner la délibération de bonne foi d'un maire qui n'aurait pas été examinée en commission. Un conseiller municipal pourrait se draper dans le costume de lanceur d'alerte pour ce type de bêtise courante ?
Mme Sophie Joissains. - Je partage les propos de M. Portelli. Cette définition trop large qui légitime toute délation me gêne, alors que deux articles du code de procédure pénale autorisent déjà le signalement de crimes et de délits.
M. Alain Anziani. - Je suis sensible à l'interpellation de M. Portelli, mais la question philosophique est plus large : c'est celle de la vérité et de ses variations dans l'histoire et la géographie... Les lanceurs d'alerte existent ; il ne s'agit pas de les inventer mais de les définir, de les encadrer, de les protéger. La définition proposée par le rapporteur est déjà restrictive par rapport à celle de l'Assemblée nationale et à la définition usuelle.
Pourquoi se limiter aux personnes physiques et exclure les personnes morales ? Une association pourrait endosser ce rôle.
Le rapporteur a également supprimé la mention des « faits présentant des risques ou des préjudices graves pour l'environnement ou pour la santé ou la sécurité publiques ». Pourquoi ne pas inclure ici ces dispositions plus spécifiques ?
De même, au troisième alinéa, l'Assemblée nationale précisait que « l'alerte ne saurait révéler quelque élément que ce soit relevant du secret de la défense nationale, du secret médical ou du secret des relations entre un avocat et son client ». Pourquoi ne pas tout rassembler dans la définition ?
M. Jacques Mézard. - Je rejoins totalement les observations de M. Portelli. Le rapporteur a fourni un effort remarquable pour définir quelque chose d'indéfinissable, qui n'a rien à voir avec le droit mais est l'expression d'une ambiance politique.
À qui le lanceur d'alerte signale-t-il un crime ou délit ? Qu'est-ce que l'intérêt général ? Il en existe des conceptions différentes, surtout lorsqu'il est confondu avec l'engagement politique. Qu'est-ce qu'une manière désintéressée ? Cela signifie-t-il l'absence de contrepartie financière, directe ou indirecte, ou est-ce plus large ? Qu'est-ce que la bonne foi ? Cela fait des siècles que les tribunaux ne parviennent pas à la définir !
Aller dans le bon sens quand on ne sait pas où l'on va ni comment on y va, c'est extrêmement difficile...
M. Alain Vasselle. - Je partage nombre de ces observations. Existe-t-il une définition jurisprudentielle de l'intérêt général, de la manière désintéressée et de la bonne foi ? Dès lors qu'il n'y a pas de référence solide sur ce dernier point, est-il opportun de l'inscrire dans le texte ? Quelle sera la relation entre les médias et les lanceurs d'alerte ? Les difficultés sont surtout liées à la perte d'anonymat. Je crains des dérives vers la délation.
M. Philippe Bas, président. - Je conçois que l'on puisse voir dans la notion de lanceur d'alerte un anoblissement de la délation, mais il faut être conscient que des lanceurs d'alerte ont eu un rôle très utile, en révélant par exemple des phénomènes de corruption. Il faut inscrire dans la loi les conditions dans lesquelles un fonctionnaire peut contrevenir à son devoir de réserve ou un salarié à son devoir d'obéissance. La procédure de révélation des faits obéit à des règles qui rendent l'alerte légale ou au contraire irrégulière, exposant son auteur à des sanctions. Le texte de notre rapporteur est plus restrictif que celui de l'Assemblée nationale. Si nous ne l'adoptons pas, nous examinerons en séance celui des députés...
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement est plus précis et plus restrictif. Mieux vaut amender le texte de la commission que de ne rien adopter.
Le lanceur d'alerte ne se confond pas avec la victime d'un préjudice né d'une infraction ou d'une faute, qui peut saisir les juridictions pénales ou civiles : elle est donc exclue de ce régime.
Le lanceur d'alerte devra franchir plusieurs marches : s'adresser à son supérieur hiérarchique dans l'entreprise ou l'administration ; à défaut, à une autorité administrative ; à défaut, à l'autorité judiciaire. En cas d'extrême urgence, en dernière limite, il peut alerter la presse. La procédure est encadrée et, s'il manque une étape ou s'il n'est pas de bonne foi, il n'est plus protégé mais responsable sur le fondement classique de l'article 1382 du code civil.
Profitons du délai dont nous disposons pour discuter de la définition du lanceur d'alerte, mais sans oublier que lanceurs d'alerte existent déjà dans notre droit, par exemple avec la loi de 2013 sur la fraude fiscale.
Mme Sophie Joissains. - Je suis choquée par la banalisation de la délation : tout un chacun pourra se dire lanceur d'alerte, que la situation concernée soit grave ou non. L'intérêt général peut également faire l'objet d'une définition très large. La situation doit être exceptionnelle pour que le lanceur d'alerte soit légitime.
M. Alain Anziani. - Révéler un crime ou un délit, ce n'est pas rien !
Mme Sophie Joissains. - Cela existe déjà dans le code pénal.
M. Alain Anziani. - Les divergences avec le rapporteur ne sont pas majeures. Nous souhaitons viser les personnes physiques et morales, ajouter l'environnement, la santé et la sécurité publiques dans la définition, ainsi que le dernier alinéa de l'article portant sur le secret, pour offrir une vision plus globale.
M. Hugues Portelli. - Dans la vraie vie, certains dénoncent ce qu'ils disent être sûrement des crimes ou des délits, puis affirment s'être trompés alors que le mal est fait et la dénonciation reprise dans la presse. Si vous ouvrez la boîte de Pandore, vous être perdus ! Je suis contre l'ensemble de ce dispositif.
M. Jacques Mézard. - Très bien.
M. Philippe Bas, président. - C'est toute la question : soit on amende cet article, soit on le rejette.
M. Yves Détraigne. - La définition de l'Assemblée nationale, à l'article 6 A, me paraît plus précise et encadrée que celle du rapporteur.
M. François Grosdidier. - Si d'habitude je suis toujours le rapporteur, là je vais dans le même sens : la définition de l'Assemblée nationale me convenait. Il ne s'agit en aucun cas d'instaurer la délation. Il faut au contraire combattre la tendance à la dénonciation des élus, qui fait les choux gras de la presse quotidienne régionale. N'importe quel pseudo-lièvre levé retient plus l'attention que la plus belle des réalisations publiques !
Le problème a été bien posé par l'Assemblée nationale : il s'agit de faits dénoncés de bonne foi, sans intérêt personnel. Celui qui dénonce de façon malveillante et intéressée s'expose à des poursuites. La part des choses est faite.
Mme Sophie Joissains. - La notion de gravité est importante pour montrer l'aspect exceptionnel de ce type de mesure et ne pas banaliser. Je propose d'écrire qu'un lanceur d'alerte est une personne physique qui dénonce une situation qui contrevient gravement à l'intérêt général, à la loi ou à un règlement.
Mme Éliane Assassi. - Cette question complexe révèle un autre problème : le lanceur d'alerte pallie ce qui n'existe pas ou qui ne fonctionne pas, tels que les droits d'intervention des salariés dans l'entreprise. La version du rapporteur est plus restrictive que celle de l'Assemblée nationale. Nous devrions nous attarder sur la définition de l'alerte.
M. Didier Marie. - On ne peut pas appréhender cette question sans rappeler que l'information circule dans un monde ouvert, mais que certains tentent de la masquer. Les lanceurs d'alerte n'existaient pas il y a quelques années. Si Edward Snowden n'avait pas agi, beaucoup d'informations ne nous seraient pas parvenues, or il n'est pas protégé. Une définition trop stricte empêchera les lanceurs d'alerte d'être reconnus et protégés comme tels. La gravité des faits est reconnue dans la définition de l'Assemblée nationale - qui sera sans doute dépassée et devra évoluer ultérieurement.
M. François Pillet, rapporteur. - Avant de proposer une rectification de mon amendement, je rappelle que le texte de l'Assemblée nationale rend les lanceurs d'alerte totalement irresponsables, pénalement et civilement. Ma rédaction revient à la sanction en cas de mauvaise foi ou de fausse alerte.
Je propose de modifier ainsi la rédaction de mon amendement :
« Un lanceur d'alerte est une personne physique qui signale, dans l'intérêt général, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation grave et manifeste de la loi ou du règlement dont il a eu personnellement connaissance.
« Une personne faisant un signalement abusif engage sa responsabilité sur le fondement de l'article 226-10 du code pénal et de l'article 1382 du code civil. »
Mme Sophie Joissains. - C'est beaucoup mieux.
M. Alain Anziani. - C'est pire ! On prévient d'emblée qu'on donnera un coup de massue dès que le lanceur d'alerte lèvera le nez ! La rigueur intellectuelle exigerait de définir le lanceur d'alerte au préalable, avant d'envisager sa responsabilité dans les articles suivants.
M. Philippe Bas, président. - La définition proposée par le rapporteur marque la limite à ne pas franchir : s'il s'agit de délation, la sanction tombe - de la main du juge.
M. Jacques Mézard. - Absolument.
M. Philippe Bas, président. - Il faut confiner l'alerte à ce qui est nécessaire dans l'intérêt public. Nous n'ignorons rien de Wikileaks ni des Panama Papers, mais ne permettons pas à n'importe qui de mettre en péril les intérêts de son entreprise, de son administration ou de sa collectivité. Distinguons le bon et vrai lanceur d'alerte du calomniateur.
M. Mathieu Darnaud. - Je souscris complètement à la dernière rédaction du rapporteur. Il faut afficher un équilibre pour éviter un flou artistique qui incitera à tendre vers la délation. Je ne partage pas l'avis de M. Anziani : rappeler sa responsabilité n'est pas donner un coup sur le nez du lanceur d'alerte, au contraire !
M. Philippe Bas, président. - C'est montrer que nous distinguons bien entre lanceur d'alerte et délateur.
M. Alain Vasselle. - Je rejoins M. Darnaud. Il faut absolument responsabiliser le lanceur d'alerte. Soit cette notion disparaît de la loi, soit elle suit la définition du rapporteur, qui fait bien mention de la gravité. Reste un questionnement sur la définition jurisprudentielle de l'intérêt général, du caractère désintéressé et de la bonne foi...
M. Hugues Portelli. - L'amendement COM-76 de Mme Goulet est plus explicite. Je reste hostile à la notion de lanceur d'alerte, mais si elle est introduite, il faut préciser les sanctions pénales contre celui qui agit de manière intéressée.
M. François Pillet, rapporteur. - Je rappelle ma proposition :
M. Hugues Portelli. - Pourquoi ne pas remplacer « de la loi ou du règlement » par « du droit en vigueur » ?
M. Philippe Bas, président. - Le droit en vigueur est très large, il va jusqu'aux arrêtés d'ouverture des pharmacies ...
M. François Pillet, rapporteur. - ... ou les conventions internationales.
L'amendement COM-148 rectifié ainsi rectifié, est adopté.
Les amendements COM-76, COM-132 et COM-16 tombent.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-149 codifie l'irresponsabilité pénale du lanceur d'alerte afin de le protéger de toute poursuite pour violation ou pour recel de la violation d'un secret protégé par la loi. Il conditionne également l'irresponsabilité pénale au respect des procédures de signalement définies par la loi : une personne diffusant une information au public sans respecter cette procédure préalable et en l'absence d'urgence ne bénéficierait pas de cette immunité.
L'amendement COM-78 tombe.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-150 rend obligatoire la procédure graduée de signalement des alertes. Il crée un cheminement : le supérieur hiérarchique ou la personne de confiance désignée par l'entreprise, les autorités administratives et judiciaires compétentes et, en dernier ressort, la presse.
M. Alain Vasselle. - Nous avons introduit la notion de déontologue dans l'administration. N'y aurait-il pas lieu de se rapprocher de la loi relative à la déontologie des fonctionnaires pour cette personne de confiance ?
M. François Pillet, rapporteur. - Nous avons été obligés d'adopter un terme général car les fonctionnaires ne sont pas les seuls concernés. Je précise par ailleurs qu'un lanceur d'alerte n'étant pas tenu au secret des sources, un journaliste pourrait voir ses sources révélées...
M. Alain Anziani. - Le texte de l'Assemblée nationale, déjà très précis et encadrant, évoquait un supérieur hiérarchique ou un tiers de confiance. Pourquoi avoir supprimé ce dernier ?
Le rapporteur propose le chemin de l'impossible :
« En dernier ressort, à défaut de traitement par l'un des organismes mentionnés au précédent alinéa dans un délai de trois mois, en cas de danger grave et imminent ou en présence d'un risque de dommages irréversibles, le signalement peut être rendu public. »
Ce chemin ne pourra évidemment pas être respecté, ce qui est piégeant pour tout le monde...
M. Jacques Mézard. - Le IV de cet amendement me pose problème. Toutes les entreprises de plus de 50 salariés et les communes de plus de 10 000 habitants, ainsi que les intercommunalités, devront mettre en place une procédure appropriée de recueil des alertes, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. J'attends le pire ! L'administration est capable de créer des usines à gaz terribles qui généreront une ambiance calamiteuse dans nos collectivités et nos entreprises. Quelle est l'intention du Gouvernement ? J'aimerais savoir à quelle sauce nous serons mangés...
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement exclut les entreprises.
L'amendement COM-150 est adopté.
Les amendements COM-77 et COM-133 tombent.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-151 explicite la confidentialité des informations recueillies par les destinataires de l'alerte, selon une proposition du Conseil d'État. Il garantit la confidentialité de la personne visée par un signalement jusqu'à son renvoi devant une juridiction de jugement. Enfin, il adapte la peine sanctionnant cette confidentialité afin qu'elle soit conforme à l'échelle des peines.
L'amendement COM-1 protège l'anonymat de la personne visée par une alerte dans l'attente d'une décision judiciaire. Avis favorable, sous réserve de le transformer en sous-amendement à mon amendement COM-151.
Les amendements COM-1, COM-60 et COM-97 ainsi rectifiés sont adoptés.
L'amendement COM-151 ainsi sous-amendé est adopté.
Les amendements COM-2, COM-61 et COM-98 sont satisfaits.
Article 6 E
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-152 insère dans le code du travail la protection des lanceurs d'alerte contre toute mesure de rétorsion en milieu professionnel, en complétant l'article du code qui pose le principe de non-discrimination. Cela autorisera le Défenseur des droits à intervenir sur le fondement de sa mission essentielle, à laquelle nous l'avons ramené - pour répondre à M. Leconte.
Article 6 FA
M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-79.
Article 6 FB
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-153 supprime cet article, satisfait par le droit en vigueur. En effet, le conseil des prud'hommes peut être saisi par un salarié contestant la rupture de son contrat de travail.
L'amendement COM-153 est adopté.
Article 6 FC
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-154 supprime cet article, les dispositions relatives au délit d'obstacle étant satisfaites par l'article 431-1 du code pénal, qui sanctionne le fait d'entraver de manière concertée l'exercice de la liberté d'expression.
Les amendements COM-134 et COM-135 tombent.
Article 6 F
M. François Pillet, rapporteur. - Le texte faisait du Défenseur des droits le banquier de la défense et de l'indemnisation du lanceur d'alerte. Mon amendement COM-155, identique à l'amendement COM-234 de la commission des finances, supprime cet article, à la satisfaction sans doute du Défenseur des droits, dont la fonction, nimbée d'une totale impartialité, aurait été profondément modifiée... Le lanceur d'alerte peut obtenir par voie judiciaire l'indemnisation, au besoin à titre provisionnel, des préjudices qu'il subit.
Les amendements COM-155 et COM-234 sont adoptés.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-156 supprime des suppressions, sans quoi on supprimerait la mission du Défenseur des droits en matière de lutte contre la discrimination envers une victime.
M. Philippe Bas, président. - L'article 7 a été délégué pour examen au fond à la commission des finances. Nous suivrons le rapporteur pour avis, auquel je donne la parole.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis de la commission des finances. - La commission des finances a donné un avis défavorable à l'amendement COM-80.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-235 généralise le dispositif de recueil des signalements et de protection des lanceurs d'alerte dans le secteur financier, sous la houlette de l'Autorité des marchés financiers et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-236 prévoit, à côté de la protection des lanceurs d'alerte, une protection des personnes faisant l'objet, à tort, d'un signalement malveillant.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-157 rectifié codifie l'obligation de mise en conformité pesant sur les sociétés et groupes d'au moins 500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires. Le soin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces mesures internes de prévention de la corruption serait renvoyé à un décret. Le contrôle de l'agence pourrait conduire à un avertissement adressé à la société. En revanche, le pouvoir d'injonction et de sanction de l'agence serait supprimé. En cas de manquement persistant, l'agence pourrait saisir le président du tribunal pour enjoindre, sous astreinte, à la société de mettre à niveau ses mesures internes.
L'amendement COM-157 rectifié est adopté.
Les amendements COM-81 et COM-136 tombent.
L'amendement COM-137 tombe.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-160 clarifie les conditions dans lesquelles devrait s'exécuter la peine de mise en conformité, dont le contrôle était effectué par l'agence de la prévention de la corruption, qui est un service administratif. Nous proposons de l'intégrer dans le schéma habituel de l'exécution des peines.
L'amendement COM-160 est adopté, ainsi que les amendements de cohérence COM-161 et COM-159.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-162 prend en compte le changement de périmètre dans le délit de favoritisme et permet de prononcer une peine complémentaire de publicité des condamnations pour les délits de concussion, qui ont été oubliés.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-30 de M. Reichardt, qui reprend la proposition de réforme du délit de favoritisme adoptée par notre commission le 16 mars dernier.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-163 supprime la création, pour une vingtaine de délits, d'une circonstance aggravante de bande organisée ou de réalisation au moyen de l'interposition de personnes physiques ou morales ou d'un organisme établis à l'étranger, permettant de doubler le quantum de peines initialement prévu. Ces circonstances aggravantes n'apparaissent pas pertinentes pour qualifier les délits concernés, dont elles porteraient les auteurs aux assises. De plus, les jurés n'ont pas la technicité voulue.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-164 supprime le critère de l'exercice de l'activité économique sur le territoire français, qui rendrait la loi pénale française applicable pour des faits de corruption et de trafic d'influence commis à l'étranger. Une réflexion sur la capacité de la justice française à sanctionner des comportements n'impliquant que très indirectement la France devrait être menée.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-165 supprime ce « cavalier ».
L'amendement COM-165 est adopté.
L'amendement COM-166 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-167 rectifié autorise le mécanisme de transaction avec une société mise en cause pour des faits de corruption. La transaction, en elle-même, n'est pas un ovni juridique complet : elle existe pour la composition pénale ou la comparution avec reconnaissance préalable de culpabilité. Néanmoins, elle est toujours accompagnée de la reconnaissance de l'existence d'un délit. Ici, il s'agit de transiger sans reconnaissance du délit, pour hâter la résolution du problème et éviter que l'entreprise ne fasse l'objet de poursuites dans un autre pays : c'est un gentlemen's agreement international, puisque rien n'empêche ces poursuites.
Pour faire entrer cet ovni dans notre droit sans s'attirer les foudres du Conseil constitutionnel, je propose de l'importer dans la prérogative du parquet de juger de l'opportunité des poursuites. Seul le procureur pourra demander la transaction. Le juge civil devra vérifier qu'elle est justifiée et en rapport avec l'intensité de l'infraction. La transaction est également possible lorsque l'affaire est devant le juge d'instruction, mais la culpabilité doit alors être reconnue ; nous ne modifions pas le texte de l'Assemblée nationale sur ce point. Enfin, dès que la transaction est exécutée, l'action publique s'éteint.
M. Philippe Bas, président. - Cet article est important. Le Gouvernement a beaucoup tâtonné, le Conseil d'État a refusé une première rédaction. L'Assemblée nationale a remis l'ouvrage sur le métier et notre rapporteur ajouté des précisions utiles qui donnent la possibilité aux entreprises françaises à l'international de prouver qu'elles respectent les standards, afin de ne pas être pénalisées, notamment aux Pays-Bas, en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux États-Unis.
Mme Sophie Joissains. - Je comprends le désir du rapporteur de s'aligner sur certains droits étrangers, mais je crains la création d'une exception par rapport aux autres justiciables. Les articles 1382 et 1384 du code civil existent déjà, en matière d'indemnisation du préjudice sans faute.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je comprends qu'il faille quelques faux-semblants, mais pourquoi soutenir des modes de résolution de problèmes qui sont des infractions ? Les délits financiers sont-ils différents par nature, comme autrefois les délits religieux ? Je soutiens le contraire.
L'amendement COM-167 rectifié est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-230 supprime l'extension de la compétence exclusive du procureur national financier à certains délits, pour maintenir une organisation plus souple des juridictions. J'ai été sensible à l'audition de Mme Houlette et vous propose une solution, proposée en son temps par M. Anziani, qui met un terme aux conflits de compétences entre les parquets par l'intervention du procureur général de Paris.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-168 limite l'extension des techniques spéciales d'enquête aux seuls faits de détournement intentionnel de fonds ou de biens publics. Aller plus loin poserait un problème constitutionnel.
M. François Pillet, rapporteur. - Les députés se sont éloignés de la rédaction initiale de cet article, en élargissant le champ d'application du répertoire numérique des représentants d'intérêts et en confiant sa constitution à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Ils ont prévu un répertoire commun aux pouvoirs publics - Présidence de la République, Assemblée nationale, Sénat, Conseil constitutionnel, Gouvernement -, qui serait élaboré par la Haute Autorité. Cette solution m'est apparue empiéter sur l'indépendance des assemblées parlementaires, car ce serait à la Haute Autorité de décider qui représenterait légitimement les intérêts devant elles - et non plus à leur règlement, comme c'est le cas aujourd'hui.
Avec les amendements COM-170, COM-171 rectifié, COM-172, COM-173, COM-174 et COM-175, je vous propose une rédaction qui préserve notre indépendance, tout en offrant les avantages d'un répertoire commun, accessible à nos concitoyens : chaque institution constituerait son propre répertoire - notre règlement, par exemple, continuerait de fixer les qualités des représentants, d'établir les règles de déontologie et les sanctions des manquements. Les listes ainsi constituées à la Présidence de la République, au Sénat et à l'Assemblée nationale seraient regroupées par la Haute Autorité, à charge pour elle de constituer une plateforme technique accessible à nos concitoyens. Les pouvoirs de la Haute Autorité seraient donc cantonnés à la liste afférant au Gouvernement - comme le prévoyait la rédaction initiale.
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi ne pas rétablir le texte du Gouvernement ?
M. Jacques Mézard. - Comment peut-on imaginer interdire à un parlementaire de s'entretenir avec qui il veut ? Je trouve malheureux que nous devions affirmer un principe aussi évident : c'est dire la situation où nous tiennent le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale...
M. Philippe Bas, président. - Merci de cette mise au point fort utile.
M. Alain Richard. - Je lis cet article comme fixant des obligations à ceux qui sollicitent un contact avec les parlementaires, pas à ces derniers : le répéter dans le texte ne fera alors que l'alourdir.
Petite observation de méthode : il est souhaitable que la liste des personnes représentant des intérêts soit homogène, mais cela ne peut résulter que de décisions conjointes des assemblées et du Gouvernement. S'agissant du Gouvernement, cette question concerne l'ordre administratif interne et relève donc du domaine réglementaire.
M. Philippe Bas, président. - Je partage ce point de vue.
M. François Pillet, rapporteur. - Pourquoi ne pas reprendre le texte du Gouvernement ? Parce qu'il est muet sur l'indépendance des assemblées. Dans la solution que je propose, chaque liste est effectivement indépendante et l'action de la Haute Autorité vaut seulement pour celle du Gouvernement.
Mme Jacqueline Gourault. - Très bien.
Les amendements COM-170, COM-171 rectifié, COM-172, COM-173, COM-174 et COM-175 sont adoptés.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-21 exclut les associations représentatives d'élus de la qualité de représentants d'intérêt privé. Il n'y a pas lieu de le faire : les trois associations d'élus figurent d'ailleurs déjà sur notre liste au Sénat, en particulier l'Association des maires de France. Avis défavorable.
M. François Pillet, rapporteur. - Défavorable à l'amendement COM-99 : nous ne modifions pas le texte de l'Assemblée nationale sur ce point.
Les amendements COM-100, COM-101, COM-102 et COM-138 tombent.
Les amendements COM-139 et COM-140 sont satisfaits.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-18 est un « cavalier » : avis défavorable.
M. Alain Vasselle. - Je cherche en vain un véhicule législatif pour cette disposition... Il n'est pas acceptable que la Caisse d'épargne puisse être l'actionnaire unique d'un organisme HLM : il y a un risque manifeste de conflit d'intérêts. Or la loi le permet...
M. François Pillet, rapporteur. - Je ne me suis pas prononcé sur le fond.
L'amendement COM-18 est déclaré irrecevable.
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article reprend des dispositions que nous avons adoptées le 2 juin dernier dans la proposition de loi de Jacques Mézard sur les autorités administratives indépendantes, laquelle arrive au terme de son cheminement : en conséquence, l'amendement COM-177 le supprime.
L'amendement COM-177 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - J'ai de sérieuses réserves sur la constitutionnalité de cet article qui porte sur le financement des partis politiques. Sans compter que c'est un « cavalier »...
L'amendement COM-179 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article rend publics tous les avis de la commission de déontologie de la fonction publique sur les fonctionnaires rejoignant le secteur privé. L'intérêt de cette publicité est limité. En outre, le rapporteur de l'Assemblée nationale préfère s'aligner sur la règle applicable aux avis de la HATVP. Je propose de le supprimer.
L'amendement COM-180 est adopté.
Division additionnelle avant l'article 15
L'amendement COM-181 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-182 précise l'habilitation du Gouvernement en vue de modifier le droit de la domanialité publique, pour respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. René Vandierendonck. - Attention, la manoeuvre est plus complexe qu'on ne le pense. Le Gouvernement entend déroger à l'ensemble du droit de la domanialité publique - c'est pourquoi des dispositions essentielles sont renvoyées à des ordonnances. Je n'aime pas que l'on prenne ainsi le législateur à l'envers : on occupe la galerie avec les lanceurs d'alerte, tout en taillant à la serpe dans le code général de la propriété des personnes publiques, dans les baux emphytéotiques, dans l'usage gratuit du domaine public ou encore dans les règles régissant les promesses de vente. Sur tous ces sujets importants, le Gouvernement nous dit : « Circulez, il n'y a rien à voir ! ».
M. Yves Détraigne. - Vous avez raison.
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article élargit les compétences de la société Tunnel Euralpin Lyon-Turin (TELT), responsable des travaux dans la zone transfrontalière du tunnel Lyon-Turin : mon amendement n° COM-184 supprime ce « cavalier ».
M. Jean-Pierre Vial. - Le tunnel Lyon-Turin, avec ses 57 kilomètres, sera le plus long du monde ; c'est un chantier de 8,5 milliards d'euros régi par le traité franco-italien de janvier 2001, dont l'article 4 concerne l'opérateur, la société TELT. Or les choses n'avancent pas au même rythme des deux côtés des Alpes. Côté italien, les choses sont fin prêtes : le Parlement a voté les transferts de propriété, les procédures respectent le droit européen, puisqu'avec les lois « anti-mafia », les Italiens ont les règles les plus exigeantes en matière de marchés, et le tunnelier a entamé le chantier de La Maddalena, avec déjà 5 kilomètres à son actif. Côté français, nous butons sur le transfert de foncier, du fait des règles régissant le tréfonds - qui n'existent pas en Italie. Depuis la conférence intergouvernementale à Rome, le 24 février 2015, notre droit est conforme, mais l'État n'a régularisé que 277 actes de transfert de propriété foncière, sur les quelque deux mille qui sont nécessaires à l'opération.
Comment faire, sachant que la déclaration d'utilité publique prendra fin dans un an ? Cet article habilite la société TELT à procéder aux opérations de transfert de propriété, en lieu et place de l'État : c'est une solution pragmatique. Elle avait été proposée en loi de finances, mais déjà repoussée comme « cavalier ». Or l'article 45 de la Constitution dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte » : c'est le cas ici, le cabinet d'Alain Vidalies me l'a confirmé ce matin, en m'alertant aussi que nous n'aurons pas d'autre véhicule législatif dans les délais. Si nous n'adoptons pas cet article, les acquisitions foncières pourraient ne pas être réalisées dans les temps, faute pour l'État d'avoir eu les moyens juridiques d'y procéder.
M. Philippe Bas, président. - Merci, l'alerte est lancée.
M. Alain Richard. - Ce tunnel est d'intérêt général, il demande une solution, soit par une introduction dans ce texte en invoquant le lien indirect, soit par la rédaction d'un texte ad hoc. Le calendrier suggère une réponse de bon sens.
M. François Pillet, rapporteur. - Le bon sens se heurte au risque de constitutionnalité. Je suis d'accord avec vous, Monsieur Vial : il y a urgence. Mais justement, ce texte risque d'avoir une issue trop tardive : entre la commission mixte paritaire, dont le sort est hasardeux, et la saisine probable du Conseil constitutionnel, nous perdrons beaucoup de temps. Mieux vaut, dans ces conditions, prévoir un projet ou une proposition de loi, comme nous l'avons fait ce matin pour les clercs de notaire habilités, qui fera l'objet d'un vote conforme : c'est plus efficace et plus rapide. En attendant, supprimons ce « cavalier ».
M. Jean-Pierre Vial. - Nous ne demandons pas d'échapper aux règles de la domanialité publique, mais seulement que la procédure soit confiée à la société TELT plutôt qu'au service des domaines. Les Italiens ont avancé plus vite que nous parce qu'ils n'ont pas à exproprier le tréfonds. La jurisprudence du Conseil d'État autorise l'indemnisation forfaitaire du tréfonds, mais nous sommes, dans notre droit, obligés de réaliser plus de deux mille actes, pour chaque propriété, dans un délai d'un an : il faut une solution pragmatique.
Le lien est établi avec ce texte, qui traite de la transparence et la lutte contre la corruption, puisque les règles appliquées sont du niveau de la législation « anti-mafia » italienne. Le risque constitutionnel n'est pas si important, assumons-le ! Ce matin, le cabinet d'Alain Vidalies m'a confirmé que nous n'aurons pas d'autre occasion...
M. Philippe Bas, président. - Je propose que le rapporteur s'en remette à la sagesse de la commission. La position du rapporteur est incontestable sur le plan juridique, mais je comprends l'importance du sujet. Puisqu'il faut trouver une solution en urgence, laissons prospérer cet article. Mais, comme le rapporteur a eu raison de le souligner, ce texte aurait toute chance d'arriver trop tard, je vous invite donc à présenter sans tarder une proposition de loi, en prenant soin de négocier avec le Gouvernement son inscription rapide à l'ordre du jour. Nous verrons lequel des deux lièvres arrivera le premier !
M. François Pillet, rapporteur. - Cette solution est sans doute la meilleure sur le plan de l'opportunité, mais il ne faudra pas négliger de déposer une proposition de loi.
L'amendement COM-73 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-75, qui reprend la proposition adoptée par notre commission le 16 mars.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-68 pourrait nuire à la clarté de l'ordonnance relative aux marchés publics. Je suis très réservé...
M. Jean-Pierre Sueur. - Il s'agit de l'ordonnance de M. Macron que nous sommes amenés à ratifier. Je profite de l'occasion pour remercier notre président d'avoir organisé un débat spécifique sur le sujet. J'ai repris dans cet amendement des positions déjà adoptées par la commission, mais je veux bien le reprendre pour y retravailler.
L'amendement COM-68 est retiré.
M. François Pillet, rapporteur. - Les amendements COM-69, COM-70 et COM-71 sont satisfaits.
Les amendements COM-69, COM-70 et COM-71sont satisfaits.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement de suppression COM-32.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je vote contre. L'Assemblée nationale a repris la rédaction du Conseil constitutionnel, il est dommageable de la retirer. Je vous proposerai de la rétablir en séance.
Article additionnel après l'article 16 ter A
Les amendements COM-82 et COM-83 sont rejetés.
Les amendements COM-84 et COM-85 sont satisfaits.
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article est satisfait par l'article 45 de l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession : je vous propose de le supprimer.
M. Philippe Bas, président. - Nous passons au titre III, dont une grande partie est déléguée au fond à la commission des finances. Il est d'usage que nous suivions l'avis de la commission ainsi saisie et que nous adoptions les amendements qu'elle a elle-même adoptés.
Les amendements COM-238, COM-239, COM-240 et COM-241 sont adoptés.
Les amendements COM-242 et COM-243 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement de clarification COM-246 aligne les modalités d'accès des conseils régionaux à FIBEN sur celles applicables aux banques et assurances.
Les amendements COM-247 et COM-248 sont adoptés.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-231 supprime cet article, qui est en contradiction avec la convention des Nations Unies du 2 décembre 2004 sur l'immunité juridictionnelle des États et de leurs biens : c'est un retour en arrière sur l'ensemble de la jurisprudence en matière d'immunité d'exécution, de nature à rendre impossible toute exécution contre les États étrangers et à engager la responsabilité sans faute de l'État français. Cet article et l'article 24 bis étant sensibles sur le plan diplomatique, j'ai invité le ministère des affaires étrangères à proposer une autre rédaction, sachant que, dans l'esprit de M. Sapin, cette mesure doit être limitée aux seuls actifs diplomatiques. D'ici là, je vous propose un amendement de suppression, à titre conservatoire. Dans son amendement COM-128, M. Darnaud proposait une rédaction plus fidèle à la convention, mais je l'invite néanmoins à le retirer. Même chose pour l'article 24 bis : retrait de l'amendement COM-127 rectifié au profit de l'amendement de suppression COM-232.
M. Alain Anziani. - La question est sensible, en effet, car elle concerne des engagements internationaux de la France. Notre système est très favorable aux créanciers d'États endettés, par exemple des fonds spéculatifs, qui viennent saisir les biens de ces États sur notre territoire, par facilité - c'est arrivé en particulier à l'ambassade d'Argentine, dont les comptes ont été saisis... Cette question est différente de celle des biens mal acquis, où c'est le juge pénal qui lance l'action. Il faut y réfléchir avant de supprimer cet article !
M. François Pillet, rapporteur. - Cette suppression n'est qu'à titre conservatoire, en attendant une meilleure rédaction.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis favorable à son maintien, sinon, quelle protection ?
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur redoute qu'une adoption conforme fige cette rédaction insatisfaisante : s'il supprime l'article, c'est pour trouver rapidement une meilleure rédaction, en bonne intelligence avec le ministère des affaires étrangères.
L'amendement COM-128 tombe.
M. François Pillet, rapporteur. - Même raisonnement que pour l'article précédent.
L'amendement COM-127 rectifié tombe.
M. Philippe Bas, président. - Nous abordons le titre IV, dont les articles 25 A, 25, 25 bis B, 26, 27 à 29, 29 bis, 29 ter et 29 quater ont été délégués à la commission des finances. Les articles 25 bis A, 29 bis A et 29 bis B ont été délégués à la commission des affaires économiques.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - La commission des finances a émis un avis défavorable à l'amendement n° 90.
M. Philippe Bas, président. - Nous vous suivons.
L'amendement COM-90 n' est pas adopté.
Article additionnel après l'article 25 A
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-249, nous plafonnons le versement en espèces pour la caution pénale. Les citoyens ordinaires n'ont plus le droit de faire des dépenses de plus de 300 euros en espèces, mais l'on a pu voir un trafiquant de drogue payer sa caution pénale de 500 000 euros en petites coupures ! Les billets embaumaient...
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article est un « cavalier ». Je note que la commission des affaires économiques propose également de le supprimer.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Nous pensons utile d'en conserver une partie.
Les amendements COM-186 et COM-222 sont adoptés.
L'amendement COM-250 tombe.
Les amendements COM-267 et COM-252 sont adoptés.
L'amendement COM-255 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Cet article est contraire au droit communautaire.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Cet amendement supprime un renvoi superfétatoire à un décret en Conseil d'État.
L'amendement COM-258 est adopté.
L'amendement COM-117 est retiré.
M. Philippe Bas, président. - Nous abordons le titre V, dont l'examen au fond a été délégué à la commission des affaires économiques. Nous nous en remettons donc à son avis.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Sur le vaste sujet du foncier agricole, arrivé de manière inopinée à l'Assemblée nationale, la commission des affaires économiques a décidé de surseoir. Nous continuons d'y travailler, quitte à présenter ultérieurement une proposition de loi, car ce sujet mérite assurément un texte. C'est pourquoi nous avons repoussé par principe tous les amendements sur le sujet.
M. René Vandierendonck. - Si je comprends bien, la commission des affaires économiques a rejeté ces amendements pour y revenir d'ici la séance ou prochainement ?
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Oui. Nous opterons sans doute pour une proposition de loi sur le foncier. Ce que propose l'Assemblée nationale, c'est la fin de l'agriculture paysanne : on fait porter dans les sociétés la terre uniquement sur du capital, distinct de l'acte de production ! Nous en reparlerons en commission l'année prochaine...
M. François Pillet, rapporteur. - C'est le syndrome des acquisitions de terres par les Chinois dans l'Indre.
M. René Vandierendonck. - Si souhaitez nous associer, nous avons quelques idées sur le droit de préemption... Plus on est de fous, plus on s'amuse...
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Merci, ce sera sûrement nécessaire.
Les amendements COM-25, COM-50 et COM-93 ne sont pas adoptés.
Article 30 AC
Les amendements COM-26, COM-59 et COM-96 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article 30 AC
Article additionnel après l'article 30 A
Les amendements COM-53, COM-35, COM-54, COM-55, COM-56, COM-57, COM-58, COM-95, COM-34, COM-5, COM-52et COM-94 ne sont pas adoptés.
Article 30 C
Les amendements COM-223, COM-224, COM-226, COM-228 et COM-225 sont adoptés.
Les amendements COM-10, COM-11, COM-3, COM-12 et COM-4 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-49, 91 et 92 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-28 et COM-29 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article 31 bis B
L'amendement COM-87 est retiré.
Les amendements COM-5 et 6 ne sont pas adoptés.
Article 31 bis D
Article 31 bis E
Article 31 bis G
L'amendement COM-15 tombe.
Article 31 bis H
Les amendements COM-8 et COM-14 tombent.
Article 31 quater A
Article additionnel après l'article 31 quater A
L'amendement COM-103 est retiré.
L'amendement COM-210 est adopté.
Article additionnel après l'article 31 sexies
Les amendements COM-7 et COM-9 ne sont pas adoptés.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-221 relève du domaine réglementaire. Retrait ?
L'amendement COM-221 est retiré.
M. Philippe Bas, président. - Les articles 32 à 35 ont été délégués à la commission des finances.
Les amendements COM-116, COM-118 et COM-119 sont retirés.
L'amendement COM-260 est adopté.
L'amendement COM-126 est retiré.
M. Philippe Bas, président. - Cet article est délégué à la commission des affaires économiques.
Les amendements COM-212, COM-213, COM-214 et COM-229 sont adoptés.
Les amendements COM-64, COM-65, COM-66 et COM-67 sont satisfaits.
M. François Pillet, rapporteur. - Cet article n'a aucun lien avec le projet de loi.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-37 reprend des dispositions de la proposition de loi de simplification du droit des sociétés, déposée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi et adoptée, avec modification, par notre commission.
Les amendements COM-120 et COM-47 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-115 n'est pas adopté.
L'amendement COM-189 est adopté.
L'amendement COM-106 et COM-107 sont satisfaits.
L'amendement COM-261 est adopté
L'amendement COM-262 est adopté.
Les amendements COM-233 et COM-41 sont adoptés.
Les amendements COM-108, COM-109, COM-110, COM-111, COM-112 et COM-113 sont satisfaits.
Article additionnel après l'article 46 bis
Les amendements COM-44 et COM-45 sont adoptés.
L'amendement COM-114 est satisfait.
L'amendement COM-62 est déclaré irrecevable.
M. François Pillet, rapporteur. - La jurisprudence exige déjà que soit prouvée la faute de gestion et qu'il existe un lien de causalité entre cette faute et l'insuffisance d'actif. Il n'est pas opportun de protéger les dirigeants négligents !
L'amendement COM-264 est adopté.
L'amendement COM-23 est déclaré irrecevable.
Article 54 bis B
Article additionnel après l'article 54 bis C
Article 54 bis D
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-196 a été rectifié, pour clarifier et préciser le rôle des actionnaires dans l'approbation de la politique de rémunération et dans celle des rémunérations individuelles des dirigeants des sociétés cotées. Le texte de l'Assemblée nationale n'est vraiment pas clair. C'est le renforcement de la démocratie actionnariale...
L'amendement COM-196 rectifié est adopté.
Article additionnel après l'article 54 septies
Les amendements COM-121, COM-122, COM-123, COM-124 et COM-125 sont déclarés irrecevables.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-36, COM-89 et COM-141.
M. Félix Desplan. - L'État se désengage des sociétés immobilières d'outre-mer, dont il est l'actionnaire majoritaire. Nous en prenons acte et proposons que les filiales d'établissements publics, et pas seulement les établissements publics eux-mêmes, puissent s'engager au capital de ces sociétés.
Les amendements COM-36, COM-89 et COM-141 ne sont pas adoptés.
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA COMPÉTENCE DU DÉFENSEUR
DES DROITS POUR L'ORIENTATION ET LA PROTECTION DES LANCEURS D'ALERTE
M. Philippe Bas, président. - Nous passons à l'examen des amendements à la proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte.
M. François Pillet, rapporteur. - Sans remettre en cause sa mission d'orientation des lanceurs d'alerte potentiels, l'amendement COM-2 intègre l'intervention du Défenseur des droits pour la protection des lanceurs d'alerte dans sa mission de lutte contre les discriminations, sans qu'il soit nécessaire de créer un collège spécifique.
L'amendement COM-1 tombe.
Le sort des amendements est retracé dans les tableaux suivants :
De l'Agence de prévention de la corruption
Création de l'Agence de prévention de la corruption
Clarification des missions de l'agence
Transformation de l'agence de prévention de la corruption en autorité administrative indépendante
Direction de l'agence par un magistrat judiciaire hors hiérarchie
Suppression de la commission des sanctions
Extension de l'interdiction des instructions
Missions de l'agence de prévention de la corruption
Clarification des compétences de l'agence
Remplacement de la publication au Journal officiel des recommandations
Droit de communication des agents habilités de l'agence de prévention de la corruption
Conditions de recrutement des experts et personnes qualifiées
Suppression du service central de prévention de la corruption
Protection absolue du secret de l'expert-comptable
Irresponsabilité pénale du lanceur d'alerte
Suppression de la protection absolue du secret médical et du secret des avocats
Procédure de signalement des alertes éthiques
Encadrement de la procédure
Précision de la procédure de signalement
Imposition d'une obligation de mettre en place des procédures internes pour les communes de 3 500 habitants et non plus 10 000
Précisions à la procédure de signalement
Confidentialité des données d'une alerte éthique
Protection de l'anonymat des personnes morales
Confidentialité de la personne morale
Interdiction de représailles à l'encontre d'un lanceur d'alerte
Possibilité de réintégration d'un agent public sanctionné pour avoir lancé une alerte éthique
Possibilité de saisir le conseil des prudhommes statuant en la forme des référés
Délit d'entrave au signalement
Amende civile en matière de diffamation
Financement de l'avance des frais de procédure
et de la réparation des dommages moraux et financiers
Suppression des régimes sectoriels particuliers concernant les lanceurs d'alerte
Maintien des régimes sectoriels
Mise en place d'un dispositif d'alerte dans le secteur financier
Généralisation du dispositif de recueil des signalements
Suppression de la protection sectorielle des lanceurs d'alerte
Amélioration de la protection des personnes faisant l'objet, à tort, d'un signalement
Obligation pour les grandes sociétés de mettre en place des mesures internes de prévention
et de détection des faits de corruption, sous le contrôle de l'Agence de prévention de la corruption
Clarification et codification de l'obligation de conformité, avec suppression du pouvoir de sanction de l'Agence de prévention de la corruption
Précision concernant le dispositif d'alerte interne
Précision concernant le pouvoir de sanction de l'agence
Demandes de contrôle de l'Agence de prévention de la corruption
Instauration d'une peine complémentaire de mise en conformité pour les sociétés ayant commis un délit de corruption, prononcée par le juge pénal et exécutée sous le contrôle de l'Agence française anticorruption
Modalités d'exécution de la peine de mise en conformité
Délit d'entrave à l'exécution de la peine de mise en conformité
Extension des peines complémentaires en cas de manquements à la probité
Publicité pour les délits de concussion
Incrimination du trafic d'influence d'agent public étranger
Suppression des circonstances aggravantes
Assouplissement des conditions de poursuite en France des faits de corruption ou de trafic d'influence commis à l'étranger
Suppression du critère lié à l'activité économique
Report du point de départ du délai de prescription pour les infractions occultes ou dissimulées
Instauration d'un mécanisme de transaction pénale, à l'initiative du parquet,
pour les sociétés mises en cause pour des faits de corruption
Clarification de la procédure de transaction, concernant notamment l'office du juge chargé de la valider et les règles de prescription
Extension de la compétence exclusive du parquet national financier
Extension de la possibilité de recourir aux techniques spéciales d'enquête
Encadrement de la possibilité
Rapport du Gouvernement au Parlement sur les données internationales sur les faits de corruption
commis par des entreprises et sur l'action diplomatique de la France dans ce domaine
Encadrement des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics
(périmètre, informations, contrôle, sanctions)
Restriction de la liste des responsables publics et pouvoir d'auto-organisation des pouvoirs publics constitutionnels
Encadrement des documents à communiquer
Détermination des règles déontologiques des représentants d'intérêts
Exclusion des associations d'élus du champ d'application du répertoire des représentants d'intérêts
Suppression de l'exclusion des organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs du champ d'application du répertoire de représentants d'intérêts.
Précision sur les informations à communiquer et relatives aux sources de financement des groupes d'intérêts
Précision sur les informations à communiquer et relatives aux rencontres des groupes d'intérêts
Précision sur les informations à communiquer
Montant de la sanction infligée à un représentant d'intérêts
Suppression d'une sanction d'interdiction d'entrer en communication avec un responsable public infligée à un représentant d'intérêts
Publicité automatique de la sanction financière infligée à un représentant d'intérêts
Interdiction pour une banque de détenir la majorité du capital d'une SA HLM
Irrecevable (48)
Rôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
Règles déontologiques applicables aux membres et des agents des autorités administratives
ou publiques indépendantes (obligations déclaratives, justification des mesures prises
pour la gestion des instruments financiers, contrôle des reconversions professionnelles)
Publicité des emprunts souscrits par les candidats et ceux souscrits
ou consentis par les partis et groupements politiques
Contrôle par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
de de la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle
par un ancien membre d'une autorité administrative ou publique indépendante
Publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique
sur la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle privée par un ancien fonctionnaire
Habilitation à moderniser et à simplifier certaines règles de la domanialité publique
Précisions sur l'habilitation concernant la domanialité publique
Aménagement de la zone d'aménagement concertée du quartier de Polytechnique de Palaiseau
Nouvelles compétences de la société Tunnel Euralpin pour la réalisation de la ligne ferroviaire Lyon-Turin - Relations entre l'État et cette société
Ratification et modification de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015
Identification de la maîtrise d'oeuvre
Modification de l'ordonnance relative aux marchés publics
Suppression d'une référence aux marchés globaux
Motivation de la décision de ne pas allotir un marché public
Suppression du dispositif des « offres variables »
Obligation de cautionnement en faveur des sous-traitants des marchés de partenariat
Limitation des marchés de conception-réalisation
Régime financier des marchés des organismes publics de l'habitat
Possibilité pour les offices publics de l'habitat de procéder à des paiements différés
Composition des commissions d'appel d'offres des organismes publics de l'habitat
Composition des commissions d'appel d'offres composés en majorité d'offices publics de l'habitat
Rôle de la commission d'ouverture des plis dans la procédure d'attribution
d'une concession de service non public
Habilitation à transposer la directive « MAD » (Market Abuse Directive)
et le règlement « MAR » (Market Abuse Regulation)
Suppression d'habilitations devenues sans objet
Transposition des dispositions répressives de divers textes européens en matière financière aux dispositifs de sanction mis en oeuvre par l'Autorité des marchés financiers
Application du plafond de sanction à 15 % du chiffre d'affaires devant le juge pénal
Application du plafond de sanction devant l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Élargissement des pouvoirs de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution visant à faciliter le rétablissement
de la situation financière et la résolution des organismes d'assurance
Précision de l'habilitation concernant les objectifs de la résolution des entreprises d'assurance
Habilitation à réformer le code de la mutualité
Élargissement des prérogatives du Haut conseil de stabilité financière
aux organismes d'assurance et renforcement de ses pouvoirs
Encadrement des mesures conservatoires du Haut conseil de stabilité financière
Interdiction pour les dirigeants des organes centraux des banques mutualistes d'exercer des fonctions dirigeantes au sein d'un affilié
Ouverture aux conseils régionaux de l'accès au fichier bancaire des entreprises
Avis des commissions des finances du Parlement
sur la liste des États et territoires non coopératifs)
Mise à jour annuelle de la liste des États et territoires non coopératifs
Encadrement de l'avis des commissions des finances par un délai
Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger
Encadrement de l'immunité
Encadrement de la protection
Modalités de paiement en matière de prêt sur gage
Modification par décret d'un plafond de versement en espèces fixé par la loi
Modification du versement en espèces pour le cautionnement judiciaire
Réduction de la validité des chèques de 12 à 6 mois
Adaptations de la procédure de traitement du surendettement
et suppression de la phase amiable lorsque le débiteur ne possède pas de bien immobilier
Rétablissement de la phase de conciliation entre débiteurs surendettés et créanciers
Sanctions administratives en matière de commissions d'interchange
pour les opérations de paiement liées à une carte
Interdiction de la publicité par voie électronique
pour les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués
Extension de l'interdiction de publicité pour les produits à risque aux instruments financiers cotés
Extension aux conseillers en investissements financiers de l'interdiction de la publicité par voie électronique
Interdiction de la publicité pour les prestataires
proposant illégalement les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués
Élargissement du champ de l'interdiction des publicités en faveur des produits financiers
Extension du champ de l'interdiction et transformation de la sanction pénale en sanction administrative
Interdiction du parrainage en faveur des produits financiers risqués
Ajout d'une sanction administrative et modalités d'application aux contrats en cours
Renforcement des obligations de transparence applicables au démarchage et à la publicité en faveur de certains investissements ouvrant droit à réduction d'impôt
Création d'une option solidaire pour le livret de développement durable
Suppression du changement de dénomination et de l'extension au livret A
Modification du plafonnement des frais à la charge du souscripteur d'un contrat d'assurances obsèques
Information préalable délivrée au consommateur
Information des emprunteurs sur les documents que doit contenir la demande de substitution d'assurance
dans le cadre d'un crédit immobilier
Information sur les documents relatifs aux demandes de substitution d'assurance
Rôle de l'assemblée générale dans une association ayant souscrit
un contrat d'assurance de groupe sur la vie ou de capitalisation
Possibilité pour l'assemblée générale de déléguer des pouvoirs au conseil d'administration
Exemption du droit de préemption des SAFER pour les cessions de droits sociaux
au profit d'un associé exploitant depuis plus de dix ans
Suppression de l'exemption de droit de préemption des SAFER pour les cessions au profit des salariés agricoles, aides familiaux et associés d'exploitation
Obligation de conserver dix ans les droits sociaux reçus en contrepartie d'un apport en société de terres agricoles
Possibilité pour la SAFER d'accepter une cession de part de société provenant d'apports en terres agricoles, même lorsque ces parts ont été détenues moins de dix ans
Allongement de trois à six ans de la durée de détention du bail par le preneur permettant d'échapper au droit de préemption des SAFER
Obligation d'affectation spéciale au sein du capital de toute société
des apports de droits ou biens immobiliers agricoles
Suppression de l'obligation d'affectation spéciale au sein du capital des sociétés des apports sous forme de terres agricoles
Suppression du fonds agricole
Remplacement du répertoire départemental de la valeur vénale des terres agricoles par un barème national
Modernisation du régime des baux ruraux
Remplacement du bail cessible par un bail en faveur de l'installation hors cadre familial
Définition nationale et non départementale de la surface maximale pouvant être prise par le bailleur pour la construction d'une maison d'habitation
Fixation au niveau national et non départemental de la surface de la parcelle de subsistance
Raccourcissement de la durée du préavis des concessions temporaires à usage agricole sur les réserves foncières de l'État ou des collectivités territoriales
Prise en compte d'indicateurs de coûts de production et de prix dans la contractualisation en agriculture, renforcement du rôle des organisations de producteurs et des obligations des acheteurs
dans le cadre des contrats-cadre
Simplification de l'exigence de référence à des coûts de production ou des prix de marché dans la contractualisation
Obligation de conclure un accord-cadre s'imposant aux contrats individuels
Possibilité de révoquer le mandat de facturation chaque année
Transmission d'informations aux organisations de producteurs lorsque la contractualisation est mise en oeuvre par accord interprofessionnel
Précision sur les indicateurs pouvant être utilisés dans les contrats agricoles
Communication aux organisations de producteurs des évolutions des ventes par l'acheteur des produits agricoles faisant l'objet d'une contractualisation
Instauration d'une négociation sur les volumes et les prix dans le cadre de la contractualisation agricole avant le 30 novembre de chaque année
Insertion de clauses sur les modalités de négociation annuelle entre acheteurs et organisations de producteurs dans les accords-cadres
Incessibilité à titre onéreux des contrats laitiers
Incessibilité à titre onéreux des contrats et obligations nés de contrats laitiers sur le lait de vache mais aussi sur le lait de brebis
Incessibilité à titre onéreux des contrats et des obligations nés des contrats laitiers
Suppression du droit de préemption des SAFER avec révision de prix
Saisine systématique du juge en cas de préemption des SAFER avec révision de prix
Suppression de rapport au Parlement
Élargissement des missions de l'Observatoire des prix et des marges et attribution d'un pouvoir d'injonction
de la publication des comptes sociaux au Président de l'Observatoire
Publication de la liste des entreprises ne répondant pas aux demandes de l'observatoire des prix et des marges
Demande de rapport au Parlement
Limitation dans le temps de la vente au déballage des professionnels
Transmission concomitante de la déclaration préalable à la vente au déballage à l'autorité chargée de la concurrence et de la consommation
Transmission de la déclaration préalable de vente au déballage à l'autorité compétente
en matière de concurrence et de consommation dans le département
Définition de l'abus de dépendance économique
Indication du prix des produits agricoles dans les contrats entre industriels et grande distribution
et dans les contrats avec les marques de distributeurs
Établissement dans les contrats LME d'un barème de prix unitaire prenant en compte les coûts de production agricoles
Établissement dans les contrats MDD d'un barème de prix unitaire prenant en compte les coûts de production agricoles
Nullité des clauses soumettant un partenaire commercial à des pénalités
pour retard de livraison en cas de force majeure
Publication, diffusion ou affichage obligatoire de la décision juridictionnelle
relative à une pratique restrictive de concurrence
Conférence publique de filière organisée par le Parlement suite à la remise
du rapport de l'Observatoire des prix et des marges
Conférences de filières placées sous l'égide du médiateur des relations commerciales
Représentation des producteurs et pas seulement des organisations de producteurs dans les Conférences de filières
Présence de Parlementaires au Comité de pilotage de l'Observatoire des prix et des marges
Suppression de la représentation des sénateurs et députés au sein du comité de pilotage de l'observatoire des prix et des marges
Mention du nom du rédacteur ou du négociateur dans la convention écrite
entre le fournisseur et le distributeur ou le prestataire de services
Possibilité de recourir à des conventions pluriannuelles dans le cadre des relations fournisseurs-distributeurs
et fournisseurs-grossistes et date impérative de conclusion au 1er février
Obligation de prévoir une clause de révision du prix comportant un indice en rapport avec les produits objets de la convention unique
Obligation de prévoir des indices publics de coût de production en agriculture et de prix de marché
Rétablissement de la durée des négociations commerciales
Suppression d'un rapport au Parlement
Obligation de prévoir de bonne foi la clause de renégociation du prix et que le seuil de déclenchement de cette clause ne soit pas manifestement excessif
Limitation de la rémunération des services rendus par une centrale d'achat internationale
Centrale internationale regroupant les distributeurs
Augmentation du quantum de l'amende civile en cas de pratique restrictive
Systématisation du recours aux prix révisables dans les marchés de fourniture de denrées alimentaires
Article 31 septies (Supprimé)
Clause obligatoire de révision de prix dans les marchés publics
de fourniture de denrées alimentaires
Clause de révision des prix des marchés publics de denrées alimentaires
Liquidation par anticipation de tout ou partie d'une retraite supplémentaire
Sortie en capital des contrats d'assurance retraite des travailleurs non salariés
Sortie en capital des contrats d'assurance retraite à cotisations définies
Sortie en capital des plans d'épargne retraite populaire aux faibles encours
Suppression de la condition de ressources pour le rachat d'un « mini-PERP »
Habilitation pour la modernisation du financement par dette des entreprises
Encadrement de l'habilitation
Prolongation du suramortissement pour les remontées mécaniques
Sanction des manquements aux règles relatives aux délais de paiement et délais de paiement dérogatoires pour les activités d'export hors du territoire de l'Union européenne
Suppression de la règlementation spécifique de délais de paiement pour les activités d'export
Maintien de la règle de plafonnement du montant des sanctions administratives en cas de manquement au concours
Maintien de la règle de plafonnement du montant des sanctions administratives en cas de manquement au concours dans le cadre des infractions au droit de la consommation
Institution d'un délai dérogatoire pour les entreprises de grand export
Aménagement du quantum des sanctions en fonction de la taille de l'entreprise
Application à l'ensemble des entreprises d'export des règles dérogatoires en matière de délais de paiement
Dispense de stage à l'installation
Possibilité pour l'État d'organiser et de financer des formations
aux métiers nouveaux à destination des chômeurs
Simplification des modalités d'apport du fonds de commerce à une société unipersonnelle
Simplification en matière de fonds de commerce
Simplifications concernant le droit des sociétés
Simplifications concernant les sociétés à responsabilité limitée
Exigence de qualification des artisans
Exigence de qualification pour les démonteurs d'automobiles
Extension de la faculté d'inscription au répertoire des métiers ou au registre des entreprises
Institution d'un seuil pour le droit de suite à l'immatriculation au répertoire des métiers
Faculté pour l'assemblée générale des actionnaires de désigner un administrateur
chargé du suivi des questions d'innovation et de transformation numérique
Définition du principe d'innovation
Habilitation pour la simplification des obligations de reporting
Simplifications concernant les sociétés par actions simplifiées
Simplification ponctuelle concernant les sociétés anonymes
Introduction d'un reporting pays par pays public pour les grandes entreprises
Extension des obligations de reporting aux entreprises de plus de 500 salariés ou dont le chiffre d'affaires est supérieur à 100 millions d'euros
Alignement du reporting public sur les propositions de la directive européenne et application au 1er janvier 2018 sous condition de son adoption
Élargissement du champ des entreprises soumises au reporting fiscal
Ratification, avec modifications, de l'ordonnance n° 2016-315 du 17 mars 2016
relative au commissariat aux comptes
Prise en compte des groupes de sociétés en matière de missions des commissaires aux comptes
Simplifications concernant les missions des commissaires aux comptes auprès des sociétés
Diverses simplifications concernant les sociétés commerciales
Simplifications concernant les sociétés anonymes
Simplification concernant les sociétés anonymes
Simplification concernant la société par actions simplifiée
Précision concernant l'approbation des conventions réglementées par l'assemblée générale
Simplifications concernant la société par actions simplifiée
Simplifications concernant les sociétés par actions et les dispositions communes aux diverses sociétés commerciales
Diverses simplifications
Simplification concernant la transformation d'une société quelconque en société par actions
Ouverture du capital des sociétés d'architecte
Exonération de la responsabilité pour insuffisance d'actif d'un dirigeant
ayant commis par négligence une faute de gestion ayant causé la liquidation judiciaire de la société
Autorisation temporaire de poursuite d'activité pour les laboratoires de biologie médicale
ayant déposé une demande d'accréditation mais non encore accrédités
Habilitation en vue de transposer la directive du 26 novembre 2014 concernant les actions nationales
en dommages et intérêts pour les infractions au droit de la concurrence
Suppression d'une mention superfétatoire
Ratification, avec modifications, de l'ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015
portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière
Modification de la hiérarchie des créanciers des établissements de crédit
Transformation de l'établissement public national Institut d'émission
des départements d'outre-mer en société par actions simplifiée détenue par la Banque de France
Aménagement du droit d'opposition du ministre des postes aux projets de cession d'actifs de la Poste
Obligation de mentionner le coût de gestion des déchets
sur les factures de vente de pneumatiques et répercussion du coût sur l'acheteur final
Élection de deux représentants du personnel à la commission de surveillance
Prolongation du mandat du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations jusqu'à son terme en dépit de la limite d'âge
Ratification de l'ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières
et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l'Autorité de régulation
Possibilité pour les communes de faire réaliser les enquêtes de recensement
par des agents assermentés d'un organisme chargé d'une mission de service public
Modalités d'approbation, par les actionnaires, des rémunérations allouées
aux dirigeants mandataires sociaux des sociétés anonymes cotées
Clarification des modalités d'approbation par les actionnaires de la politique de rémunération et de la rémunération individuelle
Relèvement du prix minimal de souscription des actions
en cas d'exercice d'options donnant droit à l'achat d'actions
Allongement de la période d'interdiction d'attribution d'options
donnant droit à l'achat d'actions
Contrôle par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
du remboursement, par les transporteurs aériens, des taxes et redevances liées à un titre de transport non utilisé
Exceptions à l'interdiction de la publicité en faveur des produits du « vapotage »
Possibilité pour les associations de gestion et de comptabilité
de créer des sociétés de participation d'expertise comptable
Maniement de fonds par les experts-comptables
Honoraires de résultats pour les experts-comptables
Nombre d'élus des conseils régionaux de l'ordre des experts-comptables
Création d'un statut d'expert-comptable en entreprise, cotisant à l'ordre
Détention du capital des sociétés d'expertise comptable
Participation au sein des sociétés publiques créées pour l'équipement
et le développement de l'outre-mer
Suppression de la possibilité pour les filiales majoritairement détenues par des établissements publics nationaux de la possibilité d'entrer au capital des SEM mettant en oeuvre les plans d'équipement et de développement des territoires d'outre-mer
Ajustement du crédit d'impôt dont peuvent bénéficier les organismes d'habitations
à loyer modéré au titre de l'acquisition ou de la construction de logements neufs dans les départements d'outre-mer
Extension aux opérations de location-accession en outre-mer
Habilitation en vue de supprimer le livre du code monétaire et financier
relatif à l'outre-mer et de créer un code monétaire et financier spécifique pour l'outre-mer
Extension des compétences du Défenseur des droits
Composition du collège du Défenseur des droits

References: l'article 34
 l'article 45
 l'article 21
 L'article 25
 l'article 40

L'article 45
 l'article 74
 L'article 1
 L'article 3
 l'article 12
 L'article 4
 L'article 9
 L'article 10
 L'article 2
 L'article 5
 l'article 7
 l'article 40
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 41
 l'article 25
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 1382
 l'article 6
 l'article 226
 l'article 1382
 l'article 431
 L'article 7
 l'article 15
 l'article 4
 l'article 45
 l'article 16
 l'article 45
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 25
 l'article 30
 l'article 30
 l'article 31
 l'article 31
 l'article 31
 l'article 46
 l'article 54
 l'article 54