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Instrumentos de control parlamentario Estudio comparativo de 88 parlamentos nacionales
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Julia Alcaraz Lucero
1 Instrumentos de control parlamentario Estudio comparativo de 88 parlamentos nacionales Redacción y edición : Hironori Yamamoto2 Copyright Inter-Parliamentary Union 2007 Reservados todos los derechos Impreso en Suiza ISBN: La financiación del cuestionario sobre el que se basa gran parte de la presente publicación fue generosamente proporcionada por el Programa de fortalecimiento de la capacidad, del Instituto del Banco Mundial. Está prohibido reproducir, almacenar en un sistema de recuperación o transmitir esta publicación parcial o totalmente, de cualquier forma y por cualquier medio electrónico, mecánico, mediante fotocopiado, grabación o por otros medios cualesquiera sin autorización previa de la Unión Interparlamentaria. Esta publicación es difundida a condición de que no sea prestada, vendida, alquilada o difundida de cualquier forma, en el comercio o por otros medios cualesquiera sin el consentimiento previo del editor, con una representación o cubierta distintas de las de la publicación original y a reserva que la misma condición sea impuesta al editor subsiguiente. Publicado por la Unión Interparlamentaria Apartado Postal Le Grand Saconnex Ginebra, Suiza Tel. : Fax : Correro-e : Internet : Impreso por PCL Presses Centrales SA, Renens, Suiza3 Índice 3 Índice Preámbulo 7 Introducción 9 Parte 1: Las comisiones parlamentarias Sistemas de comisiones Labor de las comisiones relativa a la información del gobierno El gobierno en las comisiones Participación de los ciudadanos en las comisiones Informes de las comisiones Investigaciones parlamentarias Misiones 46 Parte 2: La cámara El ejecutivo en el parlamento Preguntas Debates Voto de confianza 70 Parte 3: Otras instituciones de control Los defensores del pueblo Las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) 80 Anexo : 83 Glosario 83 Parlamentos encuestados 88 Figuras Figura 1.1 : En cuántas comisiones puede participar un parlamentario? 28 Figura 1.2: Participación de los parlamentarios que no son miembros titulares en las reuniones de las comisiones 29 Figura 1.3: Celebra audiencias el parlamento en las comisiones? 31 Figura 1.4: Puede el parlamento crear comisiones de investigación? 42 Figure 2.1: Presentación de la política de un nuevo gobierno al parlamento 48 Figura 2.2: Intervenciones realizadas al inicio del período parlamentario de sesiones 49 Figura 2.3: Se reserva el parlamento tiempo para preguntas orales? 53 Figura 2.4: Periodicidad y frecuencia de los turnos de preguntas 534 4 Instrumentos de control parlamentario Figura 2.5: Preguntas orales anunciadas con antelación 55 Figura 2.6: Preguntas suplementarias 57 Figura 2.7: Pueden los parlamentarios presentar preguntas por escrito? 59 Figura 2.8: De qué manera se responde a las preguntas formuladas por escrito? 60 Figura 2.9: Plazo para la contestación del gobierno a las preguntas formuladas por escrito 61 Figura 2.10: Ampliación del plazo para contestar a las preguntas formuladas por escrito 62 Figura 2.11: Procedimiento para las interpelaciones 63 Figura 2.12: Quién puede presentar una interpelación? 64 Figura 2.13: Votos de censura 70 Figura 2.14: Requisitos para el inicio y la aprobación de una moción de censura 72 Figura 2.15: Procedimientos para la destitución de miembros del ejecutivo 74 Figura 3.1: Qué parlamentos reciben informes del defensor del pueblo? 78 Figura 3.2: Qué parlamentos reciben informes de las entidades fiscalizadoras superiores? 82 Recuadros Recuadro 1.1: Ejemplos de los diferentes sistemas de comisiones 15 Recuadro 1.2: Inspección anual de la Asamblea Nacional de la República de Corea a la administración del Estado 19 Recuadro 1.3: El Comité de Cuentas Públicas del Parlamento de Uganda 20 Recuadro 1.4: El Comité de Cuentas Públicas de la Cámara de los Comunes del Reino Unido 20 Recuadro 1.5: Pedido de auditoría cursado por la Cámara de Cancilleres del Japón 21 Recuadro 1.6: Asistencia del Tribunal de Cuentas a la Comisión Mixta sobre Proyectos, Presupuesto y Tributación del Brasil _ 21 Recuadro 1.7: Brasil : Examen de los planes y programas por parte de una comisión mixta 23 Recuadro 1.8: La Comisión de Equidad de Género del Senado de México 245 Índice 5 Recuadro 1.9: Control de la aplicación de la CEDAW en Sudáfrica 24 Recuadro 1.10: Control de la aplicación de la ley en el Parlamento Eslovaco 25 Recuadro 1.11: Subcomisiones de control en la Cámara de Representantes de Filipinas 25 Recuadro 1.12: La Comisión Mixta para el examen de normas de aplicación en el Canadá 27 Recuadro 1.13: Consultas con los ministros de la Cámara de Representantes de los Países Bajos 30 Recuadro 1.14: Sesiones abiertas en el Parlamento danés 34 Recuadro 1.15: Relación entre el Defensor Nacional del Pueblo y la Comisión de Peticiones de la Cámara de Representantes de los Países Bajos 36 Recuadro 1.16: Contenido de un informe habitual de una comisión 37 Recuadro 1.17: Funciones de un ponente en la Cámara de Diputados de Rumania 37 Recuadro 1.18: Clases de asesores de las comisiones parlamentarias en Croacia 38 Recuadro 1.19: Informes y manifestaciones de desacuerdo de la minoría en el Consejo Nacional austríaco 39 Recuadro 1.20: Presentación de opiniones a la Comisión de Finanzas y Presupuesto de la Cámara de Diputados de Luxemburgo 40 Recuadro 1.21: Discusión de los informes del Defensor del Pueblo en la Cámara de Representantes de Bélgica 40 Recuadro 1.22: Solicitud de poderes especiales por las comisiones existentes en la Asamblea Nacional francesa 43 Recuadro 1.23: Bélgica : Ejemplo de las atribuciones de una comisión de investigación 44 Recuadro 1.24: La Delegación Financiera de Suiza 46 Recuadro 1.25: Las misiones de información de la Asamblea Nacional francesa 47 Recuadro 2.1: Discursos inaugurales en los parlamentos bicamerales 49 Recuadro 2.2: Alocuciones de apertura en el Parlamento del Japón (la Dieta) 50 Recuadro 2.3: Comparecencias del poder ejecutivo en la Cámara de Diputados de México 51 Recuadro 2.4: Funcionamiento diario de la labor de la Cámara de Representantes de Australia 546 6 Instrumentos de control parlamentario Recuadro 2.5: Turnos de preguntas en la Asamblea Nacional francesa 54 Recuadro 2.6: Rotación de los ministros en la Cámara de Representantes de Irlanda 56 Recuadro 2.7: Firmas requeridas para la formulación de preguntas por escrito 59 Recuadro 2.8: Preguntas escritas y respuestas orales en la Cámara de Diputados de Rumania 61 Recuadro 2.9: Interpelaciones importantes y de menor importancia en el Bundestag alemán 65 Recuadro 2.10: Debate de los informes de los comités restringidos de la Cámara de los Comunes del Reino Unido en el Westminster Hall 67 Recuadro 2.11: La Conferencia de Presidentes, Francia 68 Recuadro 3.1: La Comisión sobre la Constitución, Parlamento sueco _ 79 Recuadro 3.2: El comisionado para las fuerzas armadas del Bundestag alemán 79 Recuadro 3.3: Las tres E de las auditorías de gestión 817 Preámbulo 7 Preámbulo La existencia de un sistema de gobierno democrático sólo es posible si median la transparencia y la responsabilización. En este sentido, la responsabilidad principal incumbe directamente al parlamento: mediante su función de control, y en nombre del pueblo al que representa, este órgano exige al gobierno la rendición de cuentas, y vela por que la política y la acción gubernamentales sean eficaces y acordes con las necesidades del público. El control parlamentario también es crucial para vigilar si el gobierno comete excesos. En la actualidad, el control parlamentario se extiende a todas las áreas de actividad. El sector de la seguridad, por ejemplo, ha dejado de ser tabú para el parlamento. La importancia y el alcance cada vez mayores del control parlamentario son decididamente positivos para la adopción de decisiones de ámbito nacional e internacional relativas a la gestión de los asuntos públicos. La Unión Interparlamentaria (UIP) se complace en presentar este nuevo estudio, un compendio de prácticas parlamentarias en materia de control, función que adopta diversas formas en distintos lugares del mundo. Se facilita en la obra información sobre la amplia gama de herramientas de las que los parlamentos ya disponen o a las que tal vez deseen recurrir; se analizan los elementos comunes y las diferencias entre las herramientas aplicadas en 88 países, y se proporcionan numerosos ejemplos. La UIP expone el abanico de opciones que los parlamentos y otros actores interesados podrán tomar como referencia al intentar potenciar la eficacia y la eficiencia. La Organización prevé continuar la investigación para evaluar cómo se utilizan estas herramientas en la práctica y cuáles son sus efectos y sus resultados. Animo a los lectores a utilizar esta publicación junto con la información disponible en el sitio web de la UIP (www.ipu.org), entre otras cosas, las descripciones por país de los recursos y mecanismos de control parlamentario recogidas en la base de datos PARLINE sobre parlamentos nacionales, así como el completo fichero creado al elaborar el presente estudio. Deseo transmitir mi más sincero agradecimiento al Sr. Hironori Yamamoto y al parlamento de su país, la Dieta Nacional del Japón. En comisión de servicios para la UIP, Hironori redactó y editó esta obra con gran esmero y dedicación. También deseo expresar mi agradecimiento al Instituto del Banco Mundial, que facilitó la financiación de la tarea inicial de recolección de datos que sirvió de base al presente estudio.8 8 Instrumentos de control parlamentario Espero que los parlamentos, los estudiosos y demás actores de este campo, así como los defensores de la democracia, encuentren esta obra provechosa para su cometido de fortalecer las instituciones parlamentarias. Anders B. Johnsson Secretario General9 Introduccíon 9 Introducción Por lo general, se habla del parlamento como del poder legislativo de un gobierno. Según el modelo de John Locke relativo a la separación de poderes, el poder legislativo y el poder ejecutivo deben estar separados. La legislación establece normas y el poder de ejecución, y el ejecutivo está subordinado al cuerpo legislativo, ante quien rinde cuentas. Por ser el órgano que representa al pueblo, el parlamento se encarga de verificar que la administración de la política pública refleje las necesidades de la población y las atienda. Asimismo, debe velar por que la política convenida se aplique correctamente y beneficie a los ciudadanos destinatarios. Esta tarea se ejecuta mediante el control parlamentario. En el presente estudio, basado en datos procedentes de 88 parlamentos de todo el mundo, se facilitan ejemplos concretos de los instrumentos utilizados por diferentes parlamentos para fiscalizar la gestión de sus gobiernos. Se espera que sirva de orientación práctica a quienes se desempeñan en el poder legislativo y a quienes trabajan para fortalecer los parlamentos a fin de que éstos ejerzan mejor su función de control. En esta obra, se emplea la siguiente definición de la expresión «control parlamentario» : «examen, vigilancia y supervisión del gobierno y los organismos públicos, con inclusión de la ejecución de la política y la legislación». Esta definición se centra en la finalidad y el carácter de las actividades de control, más que en las fases de procedimiento en las que tienen lugar. Comprende tanto la labor de las comisiones parlamentarias y del pleno de la cámara, como la de las sesiones que tienen lugar durante la fase parlamentaria de los proyectos de ley y el ciclo presupuestario. A partir de esta definición, las funciones clave del control parlamentario pueden describirse de la forma siguiente : detectar y prevenir los abusos, la conducta arbitraria o la conducta ilícita e inconstitucional por parte del gobierno y los organismos públicos. En el núcleo de esta función está la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos ; hacer rendir cuentas al gobierno por el uso que se hace del dinero de los contribuyentes. Detectar derroches que se produzcan en la maquinaria del gobierno y los organismos públicos. Por ello, puede mejorar la eficacia, la economía y la rentabilidad de las operaciones gubernamentales ;10 10 Instrumentos de control parlamentario velar por que las políticas anunciadas por el gobierno y autorizadas por el parlamento realmente se lleven a la práctica. Esta función comprende la vigilancia de la consecución de los objetivos establecidos por la legislación y previstos en los propios programas de gobierno, y mejorar la transparencia de las operaciones gubernamentales y mejorar la confianza del público en el gobierno, condición específica para la aplicación eficaz de la política. Para desempeñar estas funciones, los parlamentos se valen de una gama de instrumentos. Algunos están estipulados en el texto de la constitución de los países, pero es más usual que formen parte de las normas que rigen los procedimientos parlamentarios (el conjunto de dichas normas suele denominarse «reglamento», sin embargo, en el presente estudio se da preferencia al término «normas de procedimiento»). Estos instrumentos son de carácter diverso. El parlamento puede, sencillamente, pedir información al gobierno. El parlamento puede pedir al gobierno que aclare públicamente su política. El parlamento puede obtener información de fuentes ajenas al gobierno. El parlamento puede manifestar sus opiniones al gobierno y al público. Como último recurso, la constitución suele conferir poder al parlamento para destituir al titular de una cartera del poder ejecutivo en caso de estimarse que ya no desempeña debidamente su función. Hay una tendencia cada vez mayor a centrar la atención en las funciones de las comisiones parlamentarias, en particular, en su función de control; en el pasado, sin embargo, la discusión solía a girar en torno a su labor legislativa. Si bien los sistemas de comisiones están muy generalizados en todo el mundo, no todos son iguales. En algunos parlamentos hay comisiones permanentes que intervienen tanto en la formulación de leyes como en el control, mientras que en otros no ocurre lo mismo. Los poderes conferidos a las comisiones parlamentarias también difieren. Algunos parlamentos recurren más que otros a las comisiones especiales, o comisiones ad hoc. En muchos parlamentos, las comisiones permanentes supervisan los programas de los correspondientes departamentos del gobierno, en particular, por lo que respecta a las perspectivas de género y presupuestaria. Para examinar los aspectos negativos y los aspectos positivos de determinadas políticas y exigir responsabilidades a las autoridades a cargo suelen crearse comisiones de investigación.11 Introduccíon 11 Los informes de las comisiones parlamentarias constituyen vehículos fundamentales para formular recomendaciones al gobierno. En el presente estudio se describe cómo una comisión elige su programa de trabajo, organiza sus sesiones y elabora sus informes. Las comisiones también representan un punto de entrada para la participación de los ciudadanos en el quehacer parlamentario ; así pues, se puede recibir la opinión de expertos, o recurrir a ellos como asesores de las comisiones parlamentarias. Las comisiones pueden invitar a las partes interesadas a participar en las sesiones, o invitar a miembros del público para que presten testimonio. Las sesiones públicas celebradas por las comisiones parlamentarias pueden servir para informar a la población sobre cuestiones de política y sobre la labor del parlamento al respecto. Por su parte, el pleno de la cámara constituye un foro decisivo para el control del poder ejecutivo. Hay una amplia gama de instrumentos que pueden ser utilizados en la cámara, donde el parlamento puede escuchar a los ministros y al gobierno y someter a debate todo el conjunto de las políticas del gobierno. Para la rendición de cuentas por parte del gobierno, se recurre a los clásicos instrumentos del debate parlamentario y las preguntas; estos recursos permiten mantener discusiones específicas sobre temas concretos y obtener aclaraciones sobre la política gubernamental. Los debates parlamentarios pueden servir perfectamente a este propósito, en especial si la sesión está siendo difundida o si las actas se hacen públicas. La institución parlamentaria controla al poder ejecutivo, sin embargo, sería erróneo afirmar que estos dos poderes están completamente separados uno de otro. Si bien la constitución y otras leyes por lo general contemplan la supervisión del poder ejecutivo entre las funciones parlamentarias, a menudo se observa que el conjunto del poder legislativo no siempre supervisa al conjunto del poder ejecutivo. En algunos parlamentos, los miembros del gabinete deben ser parlamentarios y deben dar cuenta de las actividades del poder ejecutivo. En este caso, la cámara parlamentaria es un escenario en el que los diferentes actores emplean distintos instrumentos para el control de la administración y donde el gobierno puede defender sus decisiones. La presencia de miembros del gobierno en el parlamento en realidad es una cuestión de convención o de práctica, y no guarda relación directa con el sistema de gobierno (parlamentario, semipresidencial, presidencial). Valga como ejemplo el caso de Alemania, donde es práctica habitual que la mayoría de los ministros provengan del parlamento, mientras que en Austria, no se estila que12 12 Instrumentos de control parlamentario un ministro sea parlamentario. En la mayoría de los sistemas semipresidenciales, la constitución estipula que la pertenencia a los dos órganos es incompatible, pero al mismo tiempo permite que los miembros del gabinete asistan al pleno y a las comisiones parlamentarias. Es frecuente que los miembros del gobierno observen o participen en las labores de la cámara parlamentaria, sea en calidad de parlamentarios o por derecho. Si bien es posible que en la constitución se prevean ciertos instrumentos de control, las Normas de procedimiento establecen qué actores podrán utilizar determinados instrumentos, y en qué circunstancias. En una amplia minoría de parlamentos bicamerales, la cámara alta no desempeña funciones de control, competencia exclusiva de la cámara baja. El origen del control parlamentario se remonta a la época en que aún no habían surgido los partidos políticos modernos. Por consiguiente, es habitual que las Normas de procedimiento permitan a los parlamentarios recurrir a los diferentes mecanismos de procedimiento, como las preguntas parlamentarias y los debates breves. Algunos comentaristas estiman que estos instrumentos son ineficaces, pero tal vez se trate de una reflexión sobre el modo en que se emplean, y no sobre los propios instrumentos. Si bien es posible que algunas preguntas estén centradas en intereses restringidos a una circunscripción, el sistema de preguntas también permite plantear cuestiones de interés nacional. La información recabada mediante iniciativas individuales queda a disposición de todos los parlamentarios, y ello puede dar lugar a que se cuestione la actuación del gobierno en su conjunto. En algunos parlamentos, los grupos políticos parlamentarios, por lo general vinculados a partidos políticos ajenos al parlamento, también pueden poner en marcha procedimientos de control. En realidad, el hecho de que los partidos políticos estén o no autorizados a poner en marcha instrumentos de procedimiento incide en la forma en que se utilizan los instrumentos de que disponen los parlamentarios. Por un lado, los grupos políticos parlamentarios pueden coordinar el uso de determinados instrumentos para ejercer una fuerte presión en el gobierno. Por el otro, los dirigentes del partido que gobierna pueden desaconsejar el uso efectivo de los instrumentos de control entre sus miembros parlamentarios. Habitualmente, en las Normas de procedimiento se tiene en cuenta el equilibrio entre gobierno y oposición en el parlamento, y, en procedimientos como los debates, se suele favorecer a uno o más partidos de la oposición.13 Introduccíon 13 Con el presente estudio se pretende ofrecer un catálogo de los instrumentos utilizados para el control parlamentario en todo el mundo. Se examinan los aspectos de procedimiento más usuales de cada instrumento, y además se incluyen recuadros con ejemplos de países, en los que se ponen de relieve formas originales de aplicar los instrumentos conocidos, o instrumentos propios de un determinado país. No se pretende evaluar la idoneidad de los diferentes instrumentos de control, y en cierta medida se trata de un documento teórico. Tampoco se emiten juicios generales sobre qué conjunto de instrumentos o qué parlamento es más eficaz en comparación con otro. La ausencia de un instrumento en un determinado parlamento no necesariamente implica que su función de control sea «más débil» que la de aquellos que sí lo tienen. Del mismo modo, la presencia de una amplia gama de instrumentos de control en un parlamento no garantiza una aplicación eficaz. El meollo de la cuestión del control parlamentario eficaz es el concepto de poder, aspecto bien descrito en el siguiente extracto del capítulo sobre los parlamentos eficaces, de la reciente guía para el parlamento y la democracia en el siglo XXI, publicada por la Unión Interparlamentaria. Es en este ámbito de la labor parlamentaria que las relaciones de poder cobran máxima relevancia. No se trata sólo de los poderes relativos del parlamento y del ejecutivo, sino también del equilibrio de poderes entre los partidos y dentro de cada uno de ellos. En realidad, la configuración de poder de los partidos puede determinar a menudo la relación entre el parlamento y el ejecutivo. En un sistema presidencial, en situaciones en que detenta la mayoría parlamentaria un partido distinto del de la presidencia, el control parlamentario no es sólo riguroso, sino que la contienda partidaria puede fácilmente degenerar en obstrucción y bloqueo. En un sistema parlamentario, y en sistemas presidenciales cuando el mismo partido controla ambos poderes, se observa la tendencia contraria: el control corre el riesgo de debilitarse según la forma en que se ejerce el poder en el partido o coalición dominante, o la forma en que la competencia entre partidos hace que los disentimientos internos no se expresen públicamente. Entonces, si bien un control más riguroso del ejecutivo redundaría en beneficio de los partidos opositores, los miembros de un partido gobernante pueden utilizar su mayoría para proteger a los ministros contra un escándalo o un informe crítico. 1 1 BEETHAM, DAVID, El parlamento y la democracia: una guía de buenas prácticas. Unión Interparlamentaria : Ginebra, 2006.14 14 Instrumentos de control parlamentario Antecedentes del presente estudio El presente estudio se basa en las respuestas a un cuestionario enviado en 2001 conjuntamente por la UI y el Instituto del Banco Mundial (IBM) a todos los parlamentos del mundo. Se realizaron otras investigaciones para complementar la información sobre las disposiciones jurídicas relativas a esos parlamentos, pero sólo para complementar la información facilitada cuando los parlamentos no habían proporcionado respuestas detalladas o no habían respondido a todas las preguntas. Se recibieron respuestas de todas las regiones del mundo y de países con diferentes tradiciones parlamentarias, un total de poco menos de la mitad de los parlamentos nacionales del mundo. Pese a que se procuró especialmente obtener respuesta de una amplia gama de parlamentos, el estudio padece cierto grado de desequilibrio geográfico: 37 de los 88 parlamentos que respondieron son de países de Europa, y sólo ocho de América, por lo tanto, no está representado ni el Congreso de los Estados Unidos ni los parlamentos de gran parte de América Latina. Los porcentajes indicados en el texto y en los gráficos se refieren a los 88 parlamentos que facilitaron información sobre sus instrumentos de control. En el anexo figura una lista completa de esos parlamentos. Al final del documento se incluye un breve glosario con algunos de los términos clave utilizados en el estudio. Los datos recabados mediante la encuesta pueden consultarse en línea en el módulo sobre control parlamentario de la base de datos PARLINE relativa a los parlamentos nacionales, y los datos utilizados para elaborar las figuras y las estadísticas también pueden descargarse del sitio web de la UI (www.ipu.org).15 Parte 1 : Las comisiones parlamentarias 15 Parte 1: Las comisiones parlamentarias 1.1 Sistemas de comisiones Las comisiones existen en todos los parlamentos del mundo. Una comisión parlamentaria es un grupo de parlamentarios nombrados por una cámara (o por las dos cámaras, en el caso de las comisiones mixtas de los parlamentos bicamerales), al que se le encomiendan determinadas tareas. Una comisión ofrece un entorno que facilita el examen pormenorizado de los proyectos de ley, la supervisión de las actividades del gobierno y la interacción con el público y los actores externos. Una parte significativa de la labor parlamentaria ahora se lleva a cabo en las comisiones más que en la cámara originaria. Así pues, la cámara originaria remite asuntos a las comisiones, o las habilita para que elijan los asuntos que someterán a examen. Recuadro 1.1 : Ejemplos de los diferentes sistemas de comisiones Parlamentos de Europa continental Parlamentos basados en el modelo parlamentario de Westminster Comisiones legislativas permanentes Comisiones legislativas Comisiones permanentes no legislativas Comisiones especiales Comisiones no permanentes Comisiones permanentes Comisiones mixtas Comisiones mixtas Comisiones de investigación Subcomisiones Comisión de toda la Cámara Comisiones internas Las diversas comisiones de un parlamento conforman un sistema de comisiones, y cada parlamento tiene el suyo propio. En función de la historia de dicho órgano y de la tradición que se siga, se observan tipos generales de sistemas de comisiones. Sin embargo, su evolución es exclusiva de cada parlamento. Con el presente estudio, no se pretende clasificar los sistemas de comisiones por categoría, sino que se examinan los instrumentos de que disponen las comisiones parlamentarias y sus miembros para desempeñar su función de control. No todas las comisiones desempeñan funciones de supervisión. En el presente estudio no se abordan las comisiones internas, que se ocupan de la gestión y la administración dentro de la cámara. Además, suele considerarse que el pleno de la cámara, compuesto por todos los miembros de la cámara originaria, constituye una alternativa a la plenaria 2. 2 En el presente estudio no se analizan otros tipos de comisiones, como las comisiones de los partidos políticos y las comisiones gubernamentales.16 16 Instrumentos de control parlamentario En esta parte del informe, la principal distinción que se ha de establecer es la que existe entre las comisiones permanentes y las comisiones especiales (también llamadas comisiones ad hoc), creadas para el tratamiento de cuestiones concretas en un plazo de tiempo determinado. El parlamento también puede crear una comisión de supervisión general, que se encarga de coordinar la labor de control de otras comisiones permanentes. Dicha comisión puede recomendar que una comisión permanente investigue un problema determinado detectado por ella ; por su parte, las comisiones permanentes también pueden someter otros asuntos a consideración de la comisión de supervisión general. Muchos parlamentos tienen un conjunto de comisiones permanentes relacionadas con las áreas de política de los departamentos del gobierno (a las que en adelante se alude como «comisiones correspondientes a los departamentos de gobierno»). Estas comisiones pueden estar organizadas de modo tal que sean fiel reflejo de los órganos gubernamentales, si bien una comisión de este tipo puede supervisar más de un departamento, o un departamento podrá ser supervisado por dos o más comisiones parlamentarias. Por lo general, las comisiones permanentes se ocupan tanto de debatir los proyectos de ley como del control del correspondiente departamento de gobierno. La designación de las comisiones varía enormemente de un parlamento a otro, lo cual puede dar lugar a confusión. Puede ocurrir que dos comisiones lleven el mismo nombre, pero que en un parlamento una corresponda a un departamento de gobierno, y en otro a otro. La función fundamental de las comisiones parlamentarias es preparase para las deliberaciones que tienen lugar en el pleno de la cámara. Las comisiones elaboran informes y, en ocasiones, uno o varios de sus representantes participan en las discusiones plenarias sobre dichos informes. La importancia de la labor de la comisión radica en que, gracias a ella, en la cámara se realizan debates bien fundamentados. La existencia de muchas comisiones especializadas añade valor a la labor parlamentaria pues pueden trabajar simultáneamente abordando un mismo problema desde distintos ángulos. Por ejemplo, un plan de infraestructura gubernamental puede ser examinado desde el punto de vista de las finanzas públicas, del crecimiento económico, del género o de las repercusiones en las poblaciones locales. Además, las comisiones pueden actuar como órganos de intermediación entre los grupos de interés y las autoridades competentes, y pueden representar la vía de acceso de los ciudadanos a la labor del parlamento.17 Parte 1 : Las comisiones parlamentarias 17 En términos generales, la composición de una comisión refleja la de la cámara de origen. Normalmente, en una comisión los grupos políticos parlamentarios están representados de manera proporcional a su fuerza numérica en la cámara. Los grupos más pequeños pueden ser objeto de consideración especial a fin de asegurar su representación en las comisiones, ya sea como miembros de pleno derecho o como observadores. No obstante, la mera presencia de miembros de la oposición en las comisiones no basta para garantizar un control parlamentario eficaz; muchos otros factores inciden en la forma en que las comisiones ejercen su función de control. En primer lugar, cuando un grupo parlamentario constituye una mayoría parlamentaria, el mismo grupo puede ser mayoría en todas las comisiones. La labor de control de las comisiones requiere la cooperación del partido mayoritario, que normalmente es el partido en el poder; en consecuencia, el partido gobernante puede tener la posibilidad de restringir la esfera y el alcance de la labor de control. En segundo lugar, el partido gobernante puede monopolizar los puestos directivos de las comisiones si esos cargos se deciden por mayoría en la cámara. La composición de la dirección de una comisión es importante pues normalmente es ella quien se encarga de elaborar el proyecto de programa de trabajo de la comisión. En los parlamentos en los que son habituales las coaliciones entre varios partidos, los puestos directivos se distribuyen entre los distintos partidos. Muchos parlamentos cuentan con reglas que prevén que los partidos de la oposición ocuparán la presidencia de algunas comisiones y/o algunos cargos en el órgano directivo colectivo de la comisión (también conocido como mesa directiva). La descripción precedente corresponde sobre todo a las comisiones permanentes. Además de supervisar los departamentos de gobierno a través de las comisiones permanentes, el parlamento puede poner en marcha investigaciones sobre cuestiones específicas. Puede optar por encomendar una investigación a las comisiones existentes o crear comisiones especiales de investigación. Estas últimas recaban información sobre determinados sucesos y sus causas ; también examinan la administración financiera y técnica de los servicios públicos. El trabajo de las comisiones de investigación complementa la labor de control de las comisiones permanentes. En las secciones 1.6 y 1.7 se analizan los órganos parlamentarios de carácter no permanente. 1.2 Labor de las comisiones relativa a la información del gobierno Las comisiones permanentes que corresponden a departamentos del gobierno fiscalizan la administración del/de los departamento(s) pertinentes del poder18 18 Instrumentos de control parlamentario ejecutivo, ya sea por iniciativa propia o a solicitud de la cámara. En ocasiones, estas funciones están especificadas en las Normas de procedimiento. Por ejemplo, en el apartado 4) del artículo 49 del Reglamento del Parlamento Lituano se establece que una de las principales facultades de las comisiones es «examinar el programa del Gobierno; ya sea por iniciativa propia o a solicitud del Seimas, examinar los programas de actividades del Gobierno o de otras instituciones públicas, correspondientes a su ámbito específico, y presentar sus conclusiones al Seimas». Los directivos de la comisión se ocupan de elaborar el programa de trabajo, confiriéndoles un considerable margen para impulsar o para dificultar la labor de control de la comisión. Existen dos tipos de sistemas de dirección de una comisión. En algunos parlamentos, la adopción de decisiones compete exclusivamente al presidente de la misma; en otros, la comisión cuenta con un órgano directivo colectivo, o mesa directiva. Normalmente, en una mesa hay miembros tanto del partido en el gobierno como del/de los de la oposición. Por lo general, cada año, el poder ejecutivo elabora programas administrativos e informes sobre la evolución de las actividades. El análisis pormenorizado de estos documentos insume tiempo y puede durar todo un año. En los parlamentos en los que las comisiones permanentes intervienen en las deliberaciones sobre proyectos de ley y se ocupan del control del correspondiente departamento de gobierno, es importante reservar tiempo suficiente para las actividades de control. Ello puede lograrse, en primer lugar, celebrando con frecuencia sesiones no legislativas. Por ejemplo, en la Cámara de Representantes de Bélgica, al comienzo de cada período de sesiones anual, las comisiones permanentes establecen un programa semanal en el que se determina cuáles reuniones se reservan fundamentalmente para la labor legislativa, y cuáles para las preguntas e interpelaciones, y luego se comunica dicho programa a la Conferencia de Presidentes 3. En segundo lugar, las comisiones pueden establecer un período relativamente prolongado para sus actividades de control. A menudo, las comisiones parlamentarias visitan instituciones públicas y otros lugares, tanto de la capital como del interior, para examinar los detalles de programas administrativos específicos y su ejecución. 3 Cámara de Representantes de Bélgica, Normas de procedimiento, artículo 35. La Conferencia de Presidentes es la reunión del presidente y los vicepresidentes de la cámara, los ex presidentes de la cámara y los líderes de los grupos políticos parlamentarios.19 Parte 1 : Las comisiones parlamentarias 19 En la República de Corea, para realizar las inspecciones anuales de la administración pública las comisiones disponen de 20 días durante el período ordinario de sesiones de otoño. Recuadro 1.2 : Inspección anual de la Asamblea Nacional de la República de Corea a la administración del Estado Inmediatamente después de la ceremonia de apertura en el otoño, la Asamblea determina el período en el que se llevará a cabo la inspección de la administración del Estado y entra en receso. Es durante ese receso que las comisiones permanentes formulan y discuten los planes de inspección. Se convoca una sesión plenaria para aprobar la inspección de los organismos, tras lo cual la cámara vuelve a entrar en receso. En este segundo período de receso, las comisiones se preparan para las inspecciones. En cada período de sesiones se dispone de 20 días para la inspección de la administración del Estado. Finalizadas las inspecciones, el Gobierno presenta su plan presupuestario para el año siguiente y las comisiones comienzan a examinar las propuestas que figuran en el presupuesto. Fuente : Asamblea Nacional de la República de Corea, Programa parlamentario anual de 2005 (252 o período [extraordinario] de sesiones, 256 o período [ordinario] de sesiones) Control presupuestario El control presupuestario constituye una tarea decisiva de las comisiones permanentes correspondientes a departamentos del gobierno, pues la mayoría de los programas gubernamentales conllevan un presupuesto para su ejecución. A la inversa, la ley de presupuesto autorizada por el parlamento o en los documentos anexos a dicha ley figura cuánto dinero se asigna a cada uno de los objetivos de política que deben cumplirse con uno o más programas de gobierno. El control presupuestario es, por lo tanto, el instrumento clave con el cual las comisiones correspondientes a departamentos evalúan los programas gubernamentales. Si bien el examen de las comisiones se basa en la ley de presupuesto y en la contabilidad pública, el alcance de las investigaciones puede ampliarse, llegándose a cuestionar la idoneidad de una política. Comisión sobre la ejecución presupuestaria Muchos parlamentos cuentan con una comisión parlamentaria a la que se le encomienda la inspección de la ejecución del presupuesto en todos los departamentos de gobierno. En la mayoría de los casos, se trata de una comisión permanente 4. Se observan dos clases principales de comisiones ligadas a la ejecución del presupuesto. Una, la Comisión de Presupuesto, o de finanzas, que se corresponde con el Ministerio de Finanzas ; que tanto autoriza el proyecto de ley 4 En unos pocos parlamentos, se trata de una comisión especial creada cada año, que deja de funcionar cuando finaliza su trabajo sobre el presupuesto anual.20 20 Instrumentos de control parlamentario de presupuesto como examina los informes sobre su ejecución. La otra es la Comisión de cuentas públicas, que no interviene en las deliberaciones sobre el proyecto de presupuesto. La composición de esta última Comisión suele ser diferente a la de las demás comisiones permanentes, y suele estar presidida por un miembro de la oposición. Las comisiones de cuentas públicas normalmente examinan los informes presentados por la entidad fiscalizadora superior (que a menudo está a cargo de un Auditor General). En algunos países, las comisiones correspondientes a un departamento del gobierno también reciben informes de la entidad fiscalizadora superior. Por ejemplo, Austria y Alemania, donde una subcomisión permanente de la Comisión de presupuesto examina las cuentas públicas. Recuadro 1.3 : El Comité de Cuentas Públicas del Parlamento de Uganda En Uganda, en el artículo 148 de las Normas de procedimiento se estipula la composición del Comité de cuentas públicas. Al seleccionar los miembros de este Comité, la Comisión de gestión debe tomar en consideración la experiencia, las calificaciones y el equilibrio entre hombres y mujeres. También debe velar por que la mayoría de los miembros sean del partido de la oposición. El Comité de cuentas públicas está presidido por un miembro del partido de la oposición. Fuente : Parlamento de Uganda, Normas de procedimiento del 8 o Parlamento de Uganda [posterior a las elecciones de 2006], artículo 148. La comisión sobre la ejecución presupuestaria puede designar a algunos de sus miembros para que supervisen un determinado departamento de gobierno o aspectos específicos de la administración. Estos miembros se denominan ponentes. Método de trabajo Al redactar sus informes, la comisión sobre la ejecución presupuestaria puede centrarse en los informes anuales y los informes especiales de la entidad fiscalizadora superior, o utilizar el informe de esa institución como instrumento de referencia al redactar su propio informe o la resolución de la cámara sobre las cuentas públicas. Recuadro 1.4: El Comité de Cuentas Públicas de la Cámara de los Comunes del Reino Unido El Comité de Cuentas Públicas (por sus siglas en inglés, PAC), que por tradición está bajo la presidencia de un miembro superior del principal partido de la oposición, examina, por encargo de la Cámara, las cuentas que el Gobierno somete a su consideración. También realiza exámenes pormenorizados de los informes de gestión (value-for-money reports), presentados por el Tribunal de Cuentas, administrando las pruebas procedentes de los funcionarios contables según corresponda, y comunicando sus conclusiones a la Cámara. El Inspector Financiero o el Auditor General o su Mostrar más
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