Source: https://derecholocal.es/opinion/efectos-cumplimiento-y-extincion-de-los-contratos-del-sector-publico-en-la-nueva-regulacion-legal-novedades-relevantes
Timestamp: 2019-12-14 21:54:25+00:00

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Efectos, cumplimiento y extinción de los contratos del sector público en la nueva regulación legal: novedades relevantes - El Derecho Local
La Ley 9/2017, de 8 noviembre, de Contratos del Sector Público responde a la necesidad de transponer las nuevas Directivas Comunitarias 2014/24 -contratación pública- y 2014/23 -contratos de concesión. Estas Directivas presentan como novedad importante la preocupación por conseguir la integración de los aspectos medioambientales, sociales y laborales en la contratación pública, lo que incide no solamente en los procedimientos de adjudicación sino muy especialmente en la ejecución contractual que vamos a analizar.
La nueva regulación de estas cuestiones tiene su reflejo en el régimen jurídico del cumplimiento, efectos y extinción de los contratos administrativos que recoge la nueva Ley 9/2017. Ahora bien, recordemos que, como señala el Preámbulo la ley, no solo pretende la transposición de las nuevas Directivas, sino también conseguir una contratación pública más eficiente y que garantice mejores servicios a los usuarios. En base a ello, la ley introduce una gran cantidad de pequeñas pero significativas novedades, tratando de dar respuesta a muchas cuestiones que había puesto de manifiesto la práctica administrativa y la jurisprudencia.
La prestación del servicio público se canaliza ahora a través de dos contratos: el contrato de concesión de servicios y el contrato de servicios, en función de que exista o no transferencia de riesgo operacional al contratista. En ambos casos se requiere como actuación preparatoria el establecimiento del régimen jurídico, económico y administrativo de la prestación del servicio y la determinación del alcance de las prestaciones que deben llevarse a cabo en favor de los administrados. Como consecuencia de ello, se introduce una nueva categoría de contrato de servicios, los servicios que conllevan prestaciones directas en favor de la ciudadanía (art. 312 LCSP).
Con ocasión de la regulación de las concesiones de obras y servicios, la Ley introduce también una modificación de gran calado, al calificar a las contraprestaciones o tarifas que abonan los usuarios, como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias (1).
Señalemos también que se lleva a cabo una completa regulación de los diferentes órganos colegiados que desempeñan funciones en la contratación, destacando la propia de las Mesas de Contratación como órgano de asistencia técnica, que intervendrá en todos los procedimientos de contratación, salvo en los procedimientos negociados sin publicidad y en los procedimientos simplificados sumarios del art. 159.6 LCSP (art. 326 LCSP) y la de la Mesa especial de diálogo competitivo o del procedimiento de Asociación para la Innovación (art. 327 LCSP).
La Ley dedica su art. 328 a la regulación de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado como órgano específico de regulación y consulta del sector público estatal. A este órgano se encomienda también la cooperación con la Comisión Europea en lo referente a la contratación pública. En el seno de este órgano, se crea por la Ley el Comité de Cooperación en materia de contratación pública, con la finalidad de coordinar los criterios de interpretación seguidos por la Administración Pública en materia de contratación y establecer un espacio de coordinación y cooperación con las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en materia de contratación. Corresponde también a este órgano supervisar el funcionamiento de la Plataforma de Contratación del Sector Público y del ROLECE, analizar las cuestiones de contratación que resulten de interés y proponer los criterios de interpretación en materia de contratación pública.
La Ley regula también la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (art. 332 LCSP) como órgano independiente, desde un punto de vista orgánico y funcional, que tiene por objeto velar por la correcta aplicación de la legislación contractual, promover la concurrencia y combatir las ilegalidades en materia de contratación pública. Dentro de ella se integra la Oficina Nacional de Evaluación (art. 333 LCSP) que tiene por objeto evaluar y emitir informe sobre la sostenibilidad financiera de los contratos de concesión de obras y concesión de servicios, cuando se trate de contratos en que se realicen aportaciones públicas a la construcción o explotación de la obra o en los que la tarifa sea asumida total o parcialmente por el poder concedente.
Finalmente, la Ley se ocupa ampliamente del Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas por el Estado (arts. 337 a 345 LCSP), el Registro de Contratos del Sector Público (art. 346 LCSP) y la Plataforma de Contratación del Sector Público (art. 347 LCSP).Analizaremos más a fondo las modificaciones más relevantes introducidas en materia de efectos, cumplimiento y extinción de los distintos tipos de contratos.
1.- En cuanto a la DURACIÓN DE LOS CONTRATOS, la ley comienza por recoger en su art. 29 una regulación nueva y completa de la duración de los contratos, destacando la previsión del art. 18 de la Directiva 2014/23 en cuanto a la duración limitada de las concesiones y a la necesidad de justificar su duración cuando la misma exceda de cinco años.
Así, el art. 29.1 LCSP establece el principio general de que «la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas.»
El art. 29.4 LCSP señala que la duración de los contratos de suministros y servicios de prestación sucesiva será como máximo de cinco años, incluidas las prórrogas. La misma regla se reitera en el art. 29.5 LCSP para los suministros consistentes en el arrendamiento de bienes muebles.
En relación con las concesiones de servicios y de obras, el art. 29.6 LCSP recoge la duración limitada de las concesiones, exigiendo, si la concesión de obras o servicios sobrepasa el plazo de cinco años, que la duración máxima que se fije no exceda del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas junto con un rendimiento del capital invertido.
Desaparece por tanto la fijación de la prórroga por mutuo acuerdo de las partes que el art. 303 TRLCSP recogía para el contrato de servicios, así como la regla que imponía que la prórroga o prorrogas del contrato de servicios no superaran el plazo inicial del contrato De igual forma, desaparece la regla del art. 290 TRLCSP que limitaba la prórroga en el arrendamiento de bienes muebles a un periodo no superior al plazo inicial fijado.
Finalmente, el art. 29.2 LCSP recuerda que no cabe de ninguna forma la prórroga tácita del contrato.
A esta misma finalidad de garantizar la continuidad del servicio en beneficio de los usuarios, responde la regla que se introduce en el art. 288 LCSP para los contratos de concesión de servicios que tiene como objetivo fundamental garantizar la continuidad del servicio (2). A tales efectos, este artículo señala que «en caso de extinción del contrato por cumplimiento del mismo, el contratista deberá seguir prestando el servicio hasta que se formalice el nuevo contrato».
2.- El art. 190 LCSP recoge LAS PRERROGATIVAS ya clásicas en la ejecución de los contratos administrativos, si bien no solo menciona expresamente la facultad de interpretar los contratos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público o resolverlos, potestades recogidas tradicionalmente en nuestro Derecho, sino que también contempla expresamente las prerrogativas de declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato y suspender el contrato.
3.- El art. 191 LCSP establece el procedimiento para el EJERCICIO DE ESTAS PRERROGATIVAS exigiendo, como hacía la Ley anterior, la audiencia del contratista, el informe de los servicios jurídicos correspondientes y el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los supuestos de interpretación, nulidad y resolución en que se formule oposición del contratista y en los supuestos de modificaciones cuya cuantía aislada o conjuntamente sea superior a un 20% del precio inicial del contrato, IVA excluido, y su precio sea igual o superior a 6.000.000 de euros. Como novedad, se precisa que las modificaciones que requieren este informe del Consejo de Estado son solo las no previstas en el Pliego.
4.- En cuanto a la prerrogativa de SUSPENSIÓN DEL CONTRATO, el art. 208 LCSP establece una regulación mucho más amplia de la anterior. Como hacía el TRLCSP, se reconoce el derecho a la indemnización de daños y perjuicios por los periodos de suspensión y la obligación de documentar dicha suspensión en un acta.
5.- En relación a las PENALIDADES, se precisa que las que tienen por causa el cumplimiento defectuoso no podrán ser superiores al 10% del precio del contrato, límite que ya recogía la Ley anterior, si bien como novedad el total de las mismas no podrá superar el 50% del precio del contrato (art. 192 LCSP).
El art. 194 LCSP aclara que en los supuestos de incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso o de demora en que no esté prevista penalidad o que estándolo la misma no cubriera los daños a la Administración, esta exigirá al contratista la indemnización por daños y perjuicios.
Siguiendo la orientación de las Directivas antes señalada, el art. 201 LCSP ordena a los órganos de contratación tomar las medidas pertinentes para garantizar el cumplimiento de las obligaciones en materia medioambiental, social o laboral, señalando que el incumplimiento de estas obligaciones y en especial los incumplimientos o retrasos reiterados en el pago de los salarios o la aplicación de condiciones salariales inferiores a los convenios colectivos, si es grave y dolosa, dará lugar a la imposición de penalidades del art. 192 LCSP.
6.- Por su parte el art. 202 LCSP recoge la posibilidad de que los órganos de contratación establezcan CONDICIONES ESPECIALES DE EJECUCIÓN del contrato siempre que estén relacionadas con el objeto del mismo, las mismas no sean directa o indirectamente discriminatorias, resulten compatibles con el derecho comunitario y se recojan en los pliegos y en el anuncio de licitación.
Ahora el PCAP debe contemplar, al menos, una condición especial de ejecución en el contrato de las que se enumera en el art. 202.2 LCSP. Este apartado recoge un elenco importante de consideraciones de tipo medioambiental, social, laboral o de innovación.
7.- En materia de MODIFICACIÓN CONTRACTUAL, la Ley establece una nueva y completa regulación en los arts. 203 a 207 LCSP.
Como regla general los contratos solo pueden modificarse por las causas expresamente previstas en el Pliego o, excepcionalmente, en los supuestos legales de modificación (art. 203 LCSP).
La Ley distingue, por tanto, al igual que lo hacía la Ley anterior, entre los supuestos de modificación previstos en los Pliegos y los supuestos legales de modificación.
Las cláusulas de modificación prevista en los Pliegos, regulada en el art. 204 LCSP, deben determinarse de forma, clara, precisa e inequívoca, estableciéndose con precisión tanto los supuestos en que procederá la modificación, como las circunstancias que permiten la misma. A tal efecto la Ley requiere que la cláusula de modificación precise con suficiente detalle el alcance, límites y naturaleza de la modificación y las condiciones en que puede hacerse uso de la misma por referencia a circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva.
La claridad que se exige a la cláusula de modificación, según la Ley, «deberá ser tal que en todo caso permita a los candidatos y licitadores comprender su alcance exacto e interpretarla de la misma forma».
Las modificaciones legales o no previstas en los Pliegos solo podrán admitirse si la modificación se limita a introducir las variaciones en el contrato estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que demanda la modificación y si la modificación puede enmarcarse en alguno de los supuestos de modificación legal que se enumeran en el art. 205 LCSP:
Las modificaciones legales que acabamos de señalar solo serán obligatorias para el contratista si, aislada o conjuntamente, no superan el 20% del precio inicial del contrato IVA excluido (art. 206 LCSP). Si excede de este límite, la modificación no es obligatoria para el contratista, de forma que si no acepta por escrito la modificación, deberá procederse a la resolución del contrato, En base a ello, se introduce este supuesto como causa de resolución de los contratos en el art. 211.1.g) LCSP.
En cuanto al procedimiento de modificación, el art. 207 LCSP dispone para las modificaciones contractuales la aplicación del procedimiento que se haya previsto en el Pliego. En cuanto a las modificaciones legales, estas seguirán los trámites previstos en el art. 191 LCSP, requiriendo audiencia del contratista, informe de los servicios jurídicos correspondientes e informe preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuando la cuantía de la modificación sea aislada o conjuntamente superior a un 20 % del precio inicial del contrato, IVA excluid y además su precio sea igual o superior a 6.000.000 de euros. Además de ello, debe darse audiencia al redactor del proyecto o al redactor de las especificaciones técnicas del contrato para que en un plazo no inferior a tres días, realice las alegaciones que estime pertinentes.
Si el contrato está sujeto a regulación armonizada debe publicarse también en el DUOE, exceptuándose tan solo de esta regla ciertos supuestos de modificación cuando se trate de contratos de servicios y concesión de servicios del Anexo IV LCSP.
8.- En materia de SUBCONTRATACIÓN, la nueva regulación, recogida en los arts. 215 a 217 LCSP es más acorde con la Directiva 2014/24, aunque no deja de considerar la relación jurídica de subcontratación como una relación, en principio, ajena a la Administración Pública, que vincula solo al contratista y subcontratista.
El art. 215.1 LCSP comienza por admitir la subcontratación como regla general en la ejecución de todos los contratos, señalando que «el contratista podrá concertar con terceros la realización parcial de la prestación (...) salvo que la prestación o parte de la misma haya deba ser ejecutada directamente por el primero». La subcontratación se configura, por tanto, como una facultad de auto-organización del contratista que puede acudir a terceros o externalizar parte de las prestaciones del contrato. Acorde con la jurisprudencia comunitaria, que no estima adecuado limitar la subcontratación, la Ley hace desaparecer los porcentajes o límites a la subcontratación que había recogido tradicionalmente nuestro derecho, si bien la referencia a la subcontratación como «realización parcial de la prestación», no parece permitir la subcontratación de la totalidad de las prestaciones del contrato.
La Ley sigue manteniendo la posición tradicional del Derecho español de considerar que la subcontratación presupone la existencia de dos obligaciones distintas: la relación entre el contratista y la Administración, de carácter administrativo, y la relación jurídica entre el contratista y subcontratista, que tiene carácter privado (art. 215.7 LCSP), de forma que la subcontratación no genera ninguna relación entre subcontratista y Administración. En consecuencia, conforme al art. 215.4 LCSP, «los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal que asumirá, por tanto, la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración». El conocimiento que tenga la Administración de los subcontratos celebrados o la autorización que otorgue para la subcontratación no alterarán la responsabilidad exclusiva del contratista principal.
Producto de esta separación se sigue señalando que «los subcontratistas no tendrán acción directa frente a la Administración contratante por las obligaciones contraídas con ellos por el contratista como consecuencia de la ejecución del contrato principal y de los subcontratos».
La obligación de velar por el respeto de la legislación laboral en la ejecución de los contratos de las Administraciones Públicas determina, igualmente, la obligación de velar por el pago a los subcontratistas. De esta forma se mantiene en el art. 216 LCSP la obligación del contratista de abonar a los subcontratistas o suministradores el precio pactado en los plazos y condiciones fijados en el Pliego, señalándose que estos no podrán ser más desfavorables que los previstos en la Ley 3/2004, de 29 diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. La aceptación o verificación de los bienes o servicios por el contratista principal deberá producirse en el plazo de treinta días desde la entrega de los bienes o desde la realización del servicio.
Por su parte las Administraciones Públicas podrán comprobar el cumplimiento de estos pagos (art. 217 LCSP), debiendo los contratistas adjudicatarios remitir al ente público contratante, cuando este lo solicite, relación detallada de aquellos subcontratistas o suministradores que participen en el contrato. Asimismo, deberán aportar justificante de cumplimiento de los pagos. Estas obligaciones, deben constar en los anuncios y en los pliegos, se consideran condiciones especiales de ejecución y su incumplimiento permitirá la imposición de las penalidades
Finalmente, como forma de protección de los subcontratistas, estos no podrán renunciar válidamente a los derechos que tengan reconocidos en la Ley (art. 216 LCSP).
La CESIÓN DE CONTRATO solo procederá cuando se haya establecido en los Pliegos de forma inequívoca y clara. No obstante, la Ley parece partir de la regla general de la cesión del contrato, al señalar que «los Pliegos establecerán necesariamente que los derechos y obligaciones dimanantes del contrato podrán ser cedidos por el contratista a un tercero». Se exceptúan expresamente de la cesión los supuestos en que las condiciones personales del cedente hayan sido determinantes de la adjudicación del contrato y los supuestos en que la cesión restrinja de forma efectiva la competencia. Tampoco podrá autorizarse la cesión cuando implique una alteración sustancial de las características del contratista si estas constituyen un elemento esencial del contrato (art. 214 LCSP).
10.- En relación a LAS CAUSAS GENERALES DE RESOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS, la Ley mantiene las causas de resolución que ya recogía la Legislación anterior, aclarando para el supuesto de resolución consistente en el incumplimiento de obligaciones esenciales (art. 211.1.f) que para que proceda esta causa resolutoria será necesario que dichas obligaciones hubieran sido calificadas como tales condiciones esenciales en los pliegos o documento descriptivo y que además concurra en ellas el doble requisito de respetar los límites generales a la libertad de pacto y estar expresadas de forma precisa, clara e inequívoca, no siendo admisibles cláusulas de tipo general.
En cuanto a la causa de resolución consistente en la demora en el cumplimiento de los plazos del contratista (art. 211.1.d) LCSP), se precisa que en todo caso se considerará demora el retraso injustificado sobre el plan de trabajos establecido en el Pliego por un plazo superior a un tercio del plazo inicial del contrato incluidas las posibles prórrogas.
En consonancia con la regulación de la modificación, al recogerse como causa de resolución la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados por no ser posible modificar el contrato (art. 211.1.g), se introduce también como causa de resolución la modificación legal que exceda del 20% del precio inicial del contrato cuando no resulta aceptada por el contratista.
De acuerdo con las nuevas tendencias sociales de la contratación pública, se establece una nueva causa de resolución, consistente en el impago de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que ejecuten el contrato o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los convenios colectivos de aplicación (art. 211.1.i) LCSP).
El art. 212 LCSP contempla también de forma expresa la regla, reiteradamente establecida por el Consejo de Estado, consistente en que en el supuesto de concurrencia de varias causas de resolución, debe atenderse a la primera que haya aparecido en el tiempo.
Así, se mantiene la regla general de que el acuerdo marco no pueda exceder de cuatro años, salvo casos excepcionales debidamente justificados en el expediente, si bien se aclara que la duración de los contratos basados es independiente de la duración del Acuerdo Marco, rigiéndose por las reglas propias de cada contrato. Ahora bien, solo podrán celebrarse contratos basados dentro de la vigencia del Acuerdo Marco, siendo la fecha determinante de la comprobación de este requisito, la fecha de envío de las invitaciones para participar en la licitación o la fecha de adjudicación del contrato basado, si este se adjudica sin licitación. El art. 221 LCSP hace una regulación más completa del procedimiento de adjudicación de los contratos basados, diferenciando según el acuerdo marco sea con uno o varios licitadores.
El art. 222 LCSP recoge las posibilidad de modificación del acuerdo marco y de los contratos basados conforme a las normas generales de modificación. Ahora bien, no podrán introducirse modificaciones en el contrato basado que sean sustanciales respecto a lo establecido en el Acuerdo Marco. Los precios resultantes de la modificación del Acuerdo Marco no podrán superar en un 20 % a los precios anteriores a la modificación y en ningún caso pueden suponer precios superiores a los ofrecidos en el mercado por las empresas que forman parte del acuerdo marco.
Con el ánimo de impulsar la innovación en la contratación pública, el art. 222.2 LCSP dispone que los adjudicatarios del acuerdo marco puedan proponer al órgano de contratación la sustitución de los bienes adjudicados por otros que incorporen avances o innovaciones tecnológicas que mejoren las prestaciones o características de los adjudicados, siempre que su precio no se incremente en más de un 10% del precio inicial de la adjudicación salvo que el Pliego hubiera fijado otro límite. Se prevé también que el órgano de contratación pueda incluir nuevos bienes del tipo adjudicado cuando concurran motivos de interés público o de nueva tecnología y configuración respete a los adjudicados, si su comercialización de inició con posterioridad a la fecha límite de presentación de ofertas y su precio no excede el límite antes señalado.
12.- En relación a las CENTRALES DE CONTRATACIÓN, el art. 228 LCSP admite expresamente, además de las Centrales del Estado y Comunidades Autónomas, la posibilidad de que se creen Centrales de Contratación por las Corporaciones Locales por acuerdo del Pleno. No obstante, las Corporaciones Locales podrán adherirse al Sistema Estatal de Adquisición centralizada del Estado, a las Centrales de las Comunidades Autónomas y de otras Entidades Locales, así como a las Centrales de contratación, que creen por las Asociaciones de entidades que contempla la Disp. Adic. 5ª de la LRBRL (Disp. Adic. 3ª LCSP).
La regulación del contrato de obras no resulta alterada sustancialmente, de forma que las modificaciones que se introducen son meramente puntuales. En este sentido, el art. 233 LCSP, relativo al contenido del proyecto, modifica las cuantía por debajo de las cuales se puede simplificar, refundir o incluso suprimir algunos de los documentos que integran los proyectos de obras, que ahora se fija en 500.000 euros (antes era de 350.000 euros). Igualmente, cuando el presupuesto base de licitación, IVA excluido, sea igual o superior a 500.000 euros, será necesaria la supervisión del proyecto, antes de su aprobación (antes se fijaba en 350.000 euros).
La Ley remarca que el proyecto deberá contener un estudio geotécnico de los terrenos, salvo que ello resulte incompatible con la naturaleza de la obra. Dada la importancia que se otorga al estudio geotécnico, se introduce la responsabilidad del autor del proyecto, cuando el proyecto comprenda dicho estudio, si el mismo no hubiera previsto ciertas circunstancias que supongan un incremento en más de un 10% del precio inicial del contrato. En estos casos, será exigible la indemnización prevista para el autor del proyecto en el art. 315 LCSP si bien el porcentaje del 20% que se establece en este precepto, debe sustituirse por un 10%.
Por lo que respecta a la modificación del contrato de obras, el art. 242 LCSP prevé que si la modificación contempla unidades de obra que han de quedar ocultas posterior y definitivamente, deba comunicarse este extremo a la Intervención con un plazo de cinco días para que la misma pueda acudir al acto de medición parcial de las mismas si lo considera oportuno.
En relación con la recepción, el art. 243 LCSP posibilita la ampliación del plazo general de tres meses para aprobar la certificación final de obras, siempre que no se supere los cinco meses, en el caso de obras que superen los 12 millones de euros y presenten operaciones de medición y liquidación especialmente complejas.
Con relación a la responsabilidad por vicios ocultos, el art. 244 LCSP extiende expresamente la responsabilidad del contratista por vicios ocultos a los casos de vicios o defectos que afecten a la cimentación, soportes, vigas, forjados, muros de carga y elementos estructurales, que comprometan la resistencia mecánica y estabilidad de la construcción en la obra. Estas acciones prescriben en el plazo de dos años desde que los vicios o defectos se manifiesten, sin perjuicio de las acciones que puedan subsistir para exigir la responsabilidad por incumplimiento contractual. Por último, bastará la suspensión en el inicio de las obras por un plazo superior a cuatro meses (art. 245.b) LCSP) para que proceda la resolución contractual (antes era un plazo superior a seis meses).
El art. 14 de la Ley recalca en la definición del contrato de concesión de obras el elemento de la transferencia del riesgo operacional, abarcando el riesgo de demanda, de suministro o ambos. Se precisa que se considera que el contratista asume el riesgo operacional cuando no esté garantizado que en condiciones normales de funcionamiento el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni los costes en que haya incurrido, sometiéndose a las incertidumbres del mercado.
El art. 247 LCSP, al determinar el contenido del estudio de viabilidad, que constituye una de las actuación preparatorias y previas del contrato de concesión de obras, requiere que dicho estudio contenga una justificación de las ventajas que aconsejan acudir a este contrato por encima de otras opciones contractuales, los niveles de calidad a cumplir en la obra, la estructura administrativa que será necesaria para controlar su ejecución y el impacto de la concesión en la estabilidad presupuestaria. El estudio debe recoger también el valor neto de todas las inversiones, los costes de la concesión y los ingresos del concesionario, el riesgo operacional que este asume y los criterios precisos para valorar la tasa de descuento. Además, debe también analizar si existe o no una ayuda de Estado conforme al TFUE, si se prevén ayudas públicas para la construcción o explotación de la obra.
Por su parte, los pliegos deberán determinar, como parte de su contenido, la distribución de riesgos relevantes entre la Administración y el concesionario que se ha considerado en el contrato, con la consideración de que en todo caso el riesgo operacional debe corresponder al contratista (art. 250 LCSP).
La Ley recalca también que el riesgo operacional no podrá ser excluido en el supuesto de que se contemplen ayudas públicas a la construcción de la obra (art. 252 LCSP) y que el establecimiento de sistemas para medir la calidad del servicio, estableciendo ventajas o penalizaciones en función de esa calidad, no puede utilizarse como forma de limitar o excluir el riesgo operacional del concesionario (art.259 LCSP).
El art. 270 LCSP dispone que no existirá el derecho al restablecimiento por incumplimiento de las previsiones de la demanda.
Como ya hemos señalado al principio de esta exposición, el art. 267 LCSP determina expresamente la naturaleza jurídica de las tarifas que el concesionario perciba de los usuarios, como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias.
También como novedad, la Ley contempla en el art. 270.4 dos supuestos de desistimiento del contrato cuando el contrato resulte extraordinariamente oneroso para el contratista como consecuencia de: a) la aprobación de una disposición general por una Administración distinta de la concedente con posterioridad a la formalización del contrato, y b) que el concesionario deba incorporar a las obras o a su explotación, por venir obligado a ello legal o contractualmente, avances técnicos que las mejoren notoriamente y cuya disponibilidad en el mercado se haya producido con posterioridad a la formalización del contrato.
De acuerdo con la Directiva 2014/23, la concesión de servicios es un contrato a título oneroso en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación y gestión de servicios a uno o más operadores económicos. El objeto de dichos contratos lo constituyen por tanto servicios a cambio de una contrapartida consistente en el derecho a explotar los servicios, o este mismo derecho en conjunción con un pago, conllevando siempre la transferencia de un riesgo operacional al concesionario.
En base a ello, el art. 15 LCSP define el contrato de concesión de servicios sobre la base del elemento esencial de la transferencia al concesionario del riesgo operacional.
El art. 284 LCSP contempla la concesión de servicios como forma de gestión indirecta del servicio, de titularidad o competencia de la Administración, susceptible de explotación, dejando al margen de este contrato los servicios que conlleven ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos que no podrán ser objeto de contratación.
Conforme al art. 285 LCSP, los Pliegos contendrán las condiciones de prestación del servicio y el régimen económico de la concesión, fijarán las tarifas que deberán abonar los usuarios y los procedimientos para su revisión así como el canon que, en su caso, se prevea abonar a la Administración. Estos pliegos deberán determinar también la distribución de riesgos entre Administración y contratista, si bien el riesgo operacional debe corresponder en todo caso al contratista.
El art. 288 LCSP fija las obligaciones que debe cumplir el concesionario en la prestación del servicio -garantizar la continuidad convenida y el derecho a utilizarlo por los particulares, cuidar del buen orden del servicio pudiendo dictar las oportunas instrucciones, indemnizar los daños causados a terceros por su funcionamiento y respetar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad-. Si el contrato recae sobre un servicio público, la Administración conserva las potestades de policía (art. 287 LCSP)
La modificación de las características del servicio contratado y las tarifas se regirán por las reglas generales de modificación de los contratos (art. 290.1 LCSP). Si la modificación afecta al régimen financiero de la concesión, se deberá mantener el equilibrio que presidió el contrato, compensando a la parte correspondiente (art. 290.2 LCSP). La regulación de los supuestos de ruptura del equilibrio concesional se realiza de forma análoga a la concesión de obras, tanto en la determinación de los supuestos que pueden dar origen al desequilibrio (actuación de la Administración, modificación contractual o fuerza mayor) como en los medios de restablecimiento de ese equilibrio, incluido el supuesto de incremento del plazo contractual hasta el 15% de la duración inicial. Se recogen también por la Ley los supuestos de desistimiento del contrato antes analizados para el supuesto de que este devenga extraordinariamente oneroso.
Se ordena la aplicación del régimen de penalidades previsto para la concesión de obras, siempre que resulte compatible (art. 293.2 LCSP).
Entre las causas de extinción, se incluye el transcurso del plazo y se prevé la imposibilidad de embargar los bienes de la concesión que deben revertir a la Administración (art. 291.3 LCSP). Se regula también la intervención o secuestro de la concesión, si su objeto es la prestación de un servicio público, estableciendo su regulación por remisión a la concesión de obras (art. 293 LCSP).
También se incluye como causas de extinción del contrato la ejecución hipotecaria declarada desierta o la imposibilidad de iniciar el procedimiento de ejecución hipotecaria por falta de interesados, la demora superior a seis meses en la entrega de la contraprestación o de medios auxiliares a que se había obligado en el contrato, el rescate del servicio, la supresión del servicio por razones de interés público, la imposibilidad de continuar explotando el servicio y el secuestro o intervención de la concesión (art. 294 LCSP).
El art. 297 LCSP establece una remisión general, como regulación supletoria, al régimen de la concesión de obras, siempre que resulte compatible con la naturaleza de la concesión de servicios.
Son pocas las novedades que la Ley introduce al respecto. El art. 16 LCSP suprime la remisión que antes se hacía a la aplicación de las normas del Acuerdo Marco cuando se trataba de contratos de suministro en los que el empresario se obligaba entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva por precio unitario, sin que la cuantía total se definiera con exactitud por depender de las necesidades de la Administración y, en cambio, aclara expresamente que constituye contrato de suministro el contrato que tiene por objeto la adquisición de energía primaria o transformada (art. 16.3.d) LCSP).
Como novedad en materia de modificación, se permite incrementar el número de unidades a suministrar hasta el 10% del precio del contrato sin que sea preciso tramitar el correspondiente expediente de modificación, si el precio se determina por precios unitarios, así se ha previsto en el PCAP y se acredita la correspondiente financiación en el contrato originario (art. 301 LCSP).
En materia de resolución contractual se reducen los plazos para que el contratista pueda instar la resolución por suspensión del contrato. Así, el contratista podrá instar la resolución si la suspensión en el inicio del contrato, por causa imputable a la Administración, es por plazo superior a 4 meses –antes era por plazo superior a seis meses- y, de igual forma, cuando la suspensión del suministro es por plazo superior a ocho meses, una vez iniciado el contrato -antes era por plazo superior a un año- (art. 306 LCSP).
Como ya hemos señalado, la novedad más significativa radica en la introducción de los servicios que conllevan prestaciones directas a favor de la ciudadanía en el art. 12 LCSP.
Además de esta modificación, el art. 309 LCSP incorpora para los contratos de servicios la modificación legal que antes hemos señalado para el suministro, de forma que cuando la determinación del precio del contrato se realice por unidades de ejecución, el posible incremento del número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas, si no representan un incremento del gasto superior al 10% del precio, no constituye modificación.
Por último, el art. 308.2 LCSP establece una serie de prevenciones tendentes a evitar la cesión ilegal de trabajadores y la consolidación del personal de la contrata. Dicho precepto señala que en ningún caso puede instrumentarse la contratación de personal a través del contrato de servicios, incluidos los contratos menores. De la misma forma, extinguido el contrato no puede producirse la consolidación de personal, debiendo los responsables de los contratos abstenerse de realizar actos o desempeñar facultades que son propias del empresario y de la relación laboral que corresponde al contratista.

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 RESOLUCIÓN 
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