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Timestamp: 2017-04-24 01:34:30+00:00

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La inconstitucionalidad de la introducción del juicio político en la Ley Orgánica del Ministerio Público (ley 24.946)”
Lecciones de Derecho Penal - Buscador La inconstitucionalidad de la introducción del juicio político en la Ley Orgánica del Ministerio Público (ley 24.946)
Con la Reforma Constitucional del año 1994 se constitucionalizó al Ministerio Público como órgano extra-poder. La misma Carta Magna manda indirectamente a reglamentar dicho instituto por ley, que finalmente fue sancionada el 23/03/98 (Ley Orgánica del Ministerio Público). La objeción a dicha ley y que implica la razón de ser de este artículo es haber ampliado indebidamente (o inconstitucionalmente, si se prefiere, de manera más técnica) la lista de funcionarios públicos sujetos al juicio político en virtud del artículo 53 de la Constitución Nacional, al agregar al Procurador General de la Nación y al Defensor General de la Nación, que los convencionales no incluyeron en la enumeración constitucional. Las razones y demás aspectos relacionados con el tópico en cuestión serán abordados a continuación.
“El atropello sistemático a la Constitución Nacional es más grave cuando no se lo siente que cuando sí es sentido”.
El juicio político (que nuestra Constitución Nacional - en adelante C.N. - sólo menciona como juicio público pero que, dado la manera en la que se desarrolla, el órgano que lo lleva a cabo - el Congreso Nacional - y los funcionarios pasibles de ser acusados por el mismo - aunque sea opinable en el caso de los ministros de la Corte Suprema de la Nación - C.S.J.N. -, tema que dejaremos de lado para no desviarnos del tópico principal - ha recibido unánimemente por la doctrina el nombre de juicio político) a nivel nacional (no examinaremos para este ensayo dicho instituto en el orden provincial) implica un proceso especial de extrema gravedad institucional que sólo debe darse, por lo dicho, en situaciones excepcionales en las que no queda otro remedio jurídico que destituir a un alto funcionario a través del Congreso Nacional, que actúa, aunque pueda discutirse, como juez y cuyo fallo (no stricto sensu), según el artículo 60 de la C.N. “no tendrá más efecto que destituir al acusado (como ya se dijo), y aun declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación. Pero la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios”; los motivos la C.N. concisa y taxativamente los menciona en el art. 53 (en todo el texto supremo sólo tres artículos lo regulan: el 53, el 59 y el 60): mal desempeño, delito en el ejercicio de sus funciones o crímenes comunes (que bien pueden ser en el ejercicio de sus funciones). Los funcionarios que pueden y deben en su caso ser sometidos a dicho más que juicio, proceso político (que puede o no anteceder a un proceso judicial, de allí que muchos digan que es un ante-proceso judicial) la C.N. los menciona en el art. 53: el presidente, el vicepresidente, el jefe de gabinete de ministros, los ministros del Poder Ejecutivo y los ministros o miembros de la C.S.J.N. El problema jurídico y el quid de este artículo comienzan aquí. Esta lista, dada la supremacía de la C.N. sobre toda otra normativa estatal, debe ser considerada taxativa e imposible de ser extendida por leyes nacionales ni mucho menos decretos del Poder Ejecutivo o normas aún inferiores. La razón es sencilla: en el año 1994 cuando se reformó la Carta Magna, los convencionales agregaron al jefe de gabinete de ministros y ello nos da a entender que este instituto fue analizado durante el tiempo que funcionó la Convención Constituyente. Si finalmente decidieron dejar la lista con tan sólo esos funcionarios debe entonces entenderse que esa fue la voluntad de la Convención y aunque así no lo haya sido, y hubiese sido un error por parte de ella omitir determinados funcionarios, ese error no puede compensarse con la sanción de leyes que modifiquen sustancialmente el instituto, sino por otra Convención (principio de corrección funcional). Es verdad que hasta la misma Constitución manda a reglamentar derechos y otras cuestiones y el Poder Ejecutivo a su vez tiene la atribución de reglamentar las leyes, pero no en el caso del juicio político (aunque podamos sostener que se entiende implícitamente dado que un proceso de semejante envergadura no puede resumirse en tres artículos, y lo cual es verdad, pero en cuanto a la forma y no al fondo - y este tema pertenecería al fondo, que es competencia de la Convención -), pues la Convención, como he dicho, tuvo la oportunidad de tratar el tema y decidió dejar a ellos, y ningún funcionario puede, por medio de ninguna normativa, tergiversar lo que un órgano superior ha dispuesto como es el caso de la Convención Constituyente con respecto a los demás órganos públicos por supuesto inferiores; podríamos decir que el principio de taxatividad, más que todo utilizado en materia penal, no puede ser violado en este asunto dado, como dije anteriormente, la extrema gravedad institucional que conlleva este proceso. Habiendo medianamente entrado en el tema en cuestión debemos comenzar a hablar de lo que ha hecho el Congreso Nacional en contravención a todo lo dicho anteriormente con la sanción de la Ley Orgánica del Ministerio Público, órgano que se constitucionalizó en 1994 en el artículo 120 como extra-poder (sin bien existe otra normativa que no está exenta del mismo reproche vamos a estudiar únicamente este caso, que es tal vez el más relevante en lo que hace al juicio político por las razones que más adelante detallaré).
Debemos admitir, antes de entrar en el tema, que si consideramos implícitamente taxativa la lista de funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político en virtud de todo lo anteriormente expuesto, también debemos considerar taxativamente, por la magnitud también del tema, (aunque en este caso ya es más opinable por afectar como se verá, ya no a un funcionario o a la seguridad jurídico-política, sino a los ciudadanos directamente, al no permitirles candidatearse en la política electiva si no están afiliados o al menos poseen el respaldo de un partido político) lo que dispone el nuevo artículo 36 de la C.N. sobre la competencia de los partidos políticos para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, lo que no afectaría entonces en absoluto la legitimidad del artículo 2 de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos (ley 23.298) que dispone para estos últimos la “exclusividad” de la nominación de candidatos para cargos públicos electivos, por lo que no habría incompatibilidad sino armonía entre ambos textos (en este caso quien escribe no asiente tan pacíficamente con ello pero sería incoherente entonces con lo que hasta ahora expuesto y a exponer sobre la regulación del juicio político).
El Ministerio Público Nacional es una institución que se constitucionalizó con la Reforma del año 1994, en lo que sería la Segunda Parte (Autoridades de la Nación), Título Primero (Gobierno Federal), Sección Cuarta (Del Ministerio Público). Las tres secciones anteriores hacen referencia a los poderes o órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Los convencionales quisieron dotar a esta institución de independencia, autonomía funcional y autarquía financiera, para evitar injerencias indebidas del gobierno de turno y permitir que actúe, dado la importancia de su rol, con la mejor comodidad e imparcialidad posible. Las cualidades anteriormente mencionadas se desprenden del único artículo que lo norma, que es el 120 y cuyo texto dice: “El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.”
La independencia con respecto a los demás poderes también surge del hecho de estar normativizado en una sección aparte (la cuarta) como órgano extra-poder (o cuarto poder, según una doctrina minoritaria). Esta ubicación aparte en la C.N. es digna de aplauso ya que, por lo general, la mayoría de las provincias, por ejemplo Córdoba, (aunque esta sólo constitucionalizó al Ministerio Público Fiscal; el Ministerio Público Pupilar está regulado por ley - 7.982, de Asistencia Jurídica Gratuita -), en sus constituciones sitúan al Ministerio Público dentro del Poder Judicial; también se lo ha ubicado como dependiente del Poder Ejecutivo y un caso similar al de la Nación es el de Salta que en su artículo 167 dispone:
“En el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Público es autónomo e independiente de los demás órganos del poder publico.”
Como podemos ver la constitución sólo lo establece abstractamente y deja su reglamentación específica al Congreso que, en casos como estos, sanciona las llamadas “leyes orgánicas”, que es precisamente lo que hizo con el Ministerio Público el 23/3/98 con el número de ley 24.946. El artículo 1 de dicha ley es una ampliación de los principios generales establecidos en la C.N. y el resto la normativa específica.
Habiendo hecho esta pequeña introducción debemos entrar de lleno en el tema que nos ocupa y que es, como se titula el artículo, la inconstitucionalidad de la introducción del juicio político en esta ley. Ya habíamos dicho que los funcionarios mencionados en la Carta Magna debían ser considerados taxativamente ya que si la voluntad de los convencionales hubiese sido otra la hubiesen hecho saber en el mismo texto, y aclaramos además que un proceso de semejante gravedad institucional sólo puede llevarse a cabo excepcionalmente bajo las directivas constitucionales. Cierto es que el Congreso ha regulado específicamente el procedimiento pero ello sólo en pos de la forma y sin atacar el fondo que sí que se ha visto menoscabado al alterar la lista de posibles funcionarios a acusar, destituir e inhabilitar, en su caso, de esta manera, y que es lo que hace la ley en cuestión (más adelante veremos que la crítica a esta ley no pasa sólo por ello, sino también por el hecho de regular una institución constitucionalizada de la cual, de haber querido los convencionales incluir en la lista del artículo 53 al Procurador General de la Nación y al Defensor General de la Nación, lo hubiesen podido hacer sin ningún problema, ya que son los únicos dos funcionarios del Ministerio que sí nombra particularmente el texto supremo, y ya dijimos que en todo caso los errores de una convención sólo pueden ser reparados por otra convención en virtud del principio de corrección funcional, porque un poder de grado inferior - e incluso de naturaleza jurídica diferente, ya que se trata de un poder constituido - no puede suplir a otro de grado superior).
Ahora bien, habiéndonos adelantado indebidamente en la temática, transcribiremos la parte que importa del artículo 18 de la ley, que sería el blanco en la mira: (Mecanismos de remoción) El procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación pueden ser removidos por las causales y mediante el procedimiento establecidos en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional.
Los restantes magistrados (…)
Como podemos observar la ley ha ampliado indebidamente, o, sin eufemismos, inconstitucionalmente, ya que la C.N. en ningún lado lo permite, la lista de funcionarios del artículo 53 de la C.N. Algunos citan el artículo 19, diciendo que “lo que no esta prohibido está permitido”, pero el error, craso, es fruto de la total ignorancia o maquinación, pues ese artículo, a leguas, se está refiriendo a los casos particulares, sino cualquier juez podría un día ir al Senado a pretender presidirlo diciendo que “lo que no esta prohibido está permitido” (pues no existe una norma que diga: “los jueces no pueden presidir el Senado”). Pero el comentario es obvio, sólo dicho para demostrar la falacia en que incurren quienes invocan el artículo 19 para justificar lo injustificable.
Queda entonces preguntarnos que hacer ante semejante atropello a la Constitución, aplicando los principios de la Hermenéutica Constitucional. Lo que el Congreso debe hacer es establecer otro procedimiento de remoción para las máximas autoridades del Ministerio Público. Ya sabemos que en virtud de la Ley orgánica los restantes miembros del Ministerio sólo pueden ser removidos por un Tribunal de Enjuiciamiento por las causales de mal desempeño, grave negligencia o por comisión de delitos dolosos de cualquier especie (art. 18). Si bien el Procurador General y el Defensor General son las máximas autoridades del Ministerio Público Fiscal y del Ministerio Público de la Defensa respectivamente, bien podría adaptarse un procedimiento de remoción igual, similar o agravado dado la mayor responsabilidad que cargan como funcionarios públicos de máxima jerarquía en dichos ámbitos. Lo que no puede hacer el Congreso es pretender su remoción por la vía del juicio político, por los motivos que ya hemos harto reiterado. En cuanto a la práctica, sabemos que en caso de tener que proceder a la destitución de estos funcionarios se pedirá sistemáticamente el juicio político como manda la ley, y quien escribe duda que haya oposición al respecto ya que la crítica central de este artículo no pasa de ser más que una discusión sobre interpretación constitucional, pero que lamentablemente lleva a una actuación gubernamental errónea, pseudo-fundamentada en un articulado que, sin tener en cuenta una correcta exégesis de la Ley Suprema, viola sutilmente esta última. Las consecuencias del contenido de leyes de esta naturaleza no son nada comparado con otros terribles avasallamientos a las normas jurídicas, pero sin lugar a duda que ponen lo suyo para que nuestro Estado de Derecho caiga cada vez más en el estado de anomia casi total en el que estamos inmersos actualmente, en el que las normas, incluso constitucionales o de rango constitucional, se infringen sistemática e insensiblemente (lo que hace el problema aún más grave, añadiendo, a su vez, que son violadas más de arriba hacia abajo que viceversa, por lo que quienes deben dar el ejemplo sólo mal educan al resto de la sociedad, con las terribles consecuencias que ello conlleva) y que describiera tan afinadamente Carlos Nino en sus libros Un país al margen de la ley y Fundamentos de Derecho Constitucional. inicio

References: artículo 53
 artículo 60
 artículo 120
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 167
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 18
 artículo 53
 artículo 19
 artículo 19