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Timestamp: 2018-08-15 12:30:54+00:00

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Sobre el Decreto Nª 683/2018, la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional, y los excesos reglamentarios | Abogados.com.ar
Sobre el Decreto Nª 683/2018, la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional, y los excesos reglamentarios
Por José Manuel Ugarte (*)
¿Cambian las funciones de las Fuerzas Armadas, a través del Decreto Nº 683/2018?
El Decreto Nº 683/2018 relativo a funciones de las Fuerzas Armadas argentinas ha encendido un vigoroso debate en nuestra sociedad, que no parecería justificado si nos limitamos a una rápida lectura de su texto. No obstante, su detenido examen es necesario, porque, a través de él se persigue realizar un cambio fundamental en las funciones de las aludidas Fuerzas, asunto de evidente trascendencia.
Analizaremos, pues, detenidamente la cuestión.
¿Cuál es la modificación fundamental efectuada por el Decreto Nº 683/2018?
A través del Decreto Nº 683/2018, se efectúan modificaciones y agregados al Decreto Nº 727/2006, a través del cual se reglamentó –diez y seis años después de su sanción- la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional.
Respecto de las finalidades perseguidas por estas modificaciones, la motivación del nuevo decreto establece que la necesidad de cambiar la reglamentación existente de la Ley de Defensa surgiría… a las claras desde el mismo momento en que se observa que por un exceso reglamentario al momento de la determinación de los pormenores y detalles necesarios para la aplicación de la legislación existente, no resulta adecuado restringir las potencialidades para la Defensa Nacional…
¿En qué consistiría el aludido exceso reglamentario?
Yendo al primer artículo reformado –el artículo 1º del Decreto Nº 727/2006- advertimos que en su redacción originaria, previa a la reforma, se establecía que …Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior y en la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en lo concerniente a los escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en operaciones de apoyo a la seguridad interior.
Examinando el referido artículo, ahora reformado por el Decreto Nº 683/2018, el nuevo texto establece que …Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de la República Argentina; la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.
De la comparación entre ambos artículos, surge que la diferencia fundamental entre uno y otro es que la agresión de origen externo que determinará el empleo de las Fuerzas Armadas, en el texto derogado, para constituir objeto de la defensa nacional, debían ser perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, mientras que en el nuevo texto tal requisito no existe. Se requiere ahora respecto de tales agresiones de origen externo, que sean… contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de la República Argentina; la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas… requisito claramente de mayor amplitud y vaguedad, que el claro y preciso que establecía antes de su modificación, el Decreto Nº 727/2018.
Fundamentando el cambio realizado, se señaló en la motivación del Decreto Nº 683/2018 que… la Ley de Defensa Nacional expresa claramente en su artículo 2° que aquella “...es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”.
Que este tipo de agresiones no solo son de carácter estatal militar, sino que en ocasiones se manifiestan de otras formas que, sin dejar de tener su origen en el exterior, se desarrollan en nuestro territorio y/o tienen efectos en él, afectando intereses que la Defensa Nacional puede y debe contribuir a preservar….
En definitiva, la cuestión fundamental a resolver es la relativa a, si en la ley reglamentada, las agresiones de origen externo a repeler por la Defensa Nacional fueron exclusivamente aquellas protagonizadas por países externos, o bien si agresiones de otro tipo, como el narcotráfico o el terrorismo, pueden en la Ley Nº 23.554 constituir válidamente materia de la Defensa Nacional.
¿Qué se estableció en la Ley Nº 23.554 en relación a la naturaleza de la agresión que constituye objeto de la Defensa Nacional, y cuál fue la intención del legislador al respecto?
La primera observación a señalar, es que en el texto modificado, al referirse a las agresiones de origen externo a ser enfrentadas por la Defensa Nacional, se hace referencia a tales agresiones sin incluir, como lo hace el artículo 2º de la ley reglamentada, que deben ser agresiones de origen externo …que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva…En otras palabras, que, a diferencia de lo establecido por la nueva reglamentación, para la Ley Nº 23.554, no cualquier agresión de origen externo constituye materia de la Defensa Nacional, sino exclusivamente aquéllas que requieran el aludido empleo.
Aquí es importante recurrir al debate parlamentario de la Ley Nº 23.554.
En el primer día de debate de la Ley Nº 23.554 en la Cámara de Diputados[1] y puesto en tratamiento el dictamen de las Comisiones de Defensa y Asuntos Constitucionales de la Cámara que quien suscribe –a la sazón asesor del presidente de la Comisión, diputado Balbino Pedro Zubiri (UCR)- tuvo oportunidad de proyectar, y a través del cual se introdujeron significativas modificaciones al proyecto original, el diputado Antonio Gino Cavallaro (PJ) solicitó la introducción en el debate de otro proyecto presentado por el bloque justicialista.
Cabe señalar que el artículo 2º del dictamen de las Comisiones antes referidas definía a la Defensa Nacional del siguiente modo: …La Defensa Nacional es la integración y acción coordinada de todas las fuerzas morales y materiales de la Nación, para enfrentar las agresiones de origen externo.
Se concretan en un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos generados por éstas, tanto en tiempo de paz como de guerra. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes, los intereses nacionales y la plena vigencia del sistema democrático y constitucional…
Por otra parte, el proyecto cuya inclusión solicitó el diputado Cavallaro definía a la Defensa Nacional como … La Defensa Nacional abarca todas las actividades que se adopten en la Nación, bajo la conducción de las autoridades constitucionales, para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva, contra el enemigo externo potencial o real.[2]
Al fundamentar su posición sobre este aspecto, el diputado Cavallaro sostuvo que …La concepción radical ha logrado sacar un pie de la doctrina de la Seguridad Nacional, pero lamentablemente todavía mantiene el otro pegado a esta nefasta ideología; pues mientras por un lado en sus opiniones descarta la posibilidad de caracterizar algún enemigo interno —lo cual es totalmente compartido por nuestra vocación democrática—, por el otro incurre en el grave error de mantener la doctrina de la seguridad al equiparar e igualar la defensa con la seguridad, ya que en el artículo 2º del proyecto extiende los alcances de la defensa al enfrentamiento de todas las agresiones de origen externo sin distinguir su naturaleza..,[3]
El proyecto justicialista, en cambio, limita los alcances de la defensa a la atención de aquellos conflictos o agresiones que requieran o puedan requerir el empleo efectivo o disuasivo de las Fuerzas Armadas, evitando de esta manera la confusión entre Defensa Nacional y seguridad…
Es decir, que el referido legislador justicialista –junto con otros integrantes del entonces denominado sector renovador del justicialismo- cuestionaba el dictamen precisamente si bien en él se limitaba el ámbito conceptual de la defensa nacional a las agresiones externas, no se establecía qué naturaleza debían tener tales agresiones para constituir objeto de la defensa. Proponía que dichas agresiones requirieran o pudieran requerir el empleo efectivo o disuasivo de las Fuerzas Armadas.
El tratamiento del proyecto continuó con diversos oradores, Debemos destacar aquí, lo expresado por el diputado José Octavio Bordón (PJ) otro de los legisladores que se destacaron en el tratamiento del proyecto, quien señaló que …Felicito a la comisión por haber modificado, por ejemplo en su artículo 2º, el proyecto original, ya que éste no hacía ninguna diferenciación de fondo en la teoría de la Seguridad Nacional. Solamente podemos hablar de Defensa Nacional cuando hay una agresión externa en situación de confrontación militar…[4]
En una nueva intervención, el diputado Antonio Gino Cavallaro volvió a destacar que … quisiéramos que en base a la supresión y rechazo del plan de la doctrina de la Seguridad Nacional se diga expresamente que la agresión debe ser militar…[5]
Durante el curso de la sesión en que se dio [6]media sanción al dictamen de las Comisiones de Defensa Nacional y Asuntos Constitucionales, los diputados Balbino Pedro Zubiri, José Octavio Bordón y José Luis Manzano arribaron a la conclusión relativa a que era posible un acuerdo sobre el proyecto de Ley de Defensa, entre el radicalismo y el justicialismo, teniendo en cuenta que en este último, un importante número de diputados apoyaban la posición del sector renovador –reflejada en el proyecto justicialista que había sido puesto a discusión. En consecuencia, encomendaron a quien suscribe este artículo /redactar un proyecto de síntesis entre los dos proyectos en discusión, que tomara los aspectos más relevantes de ambos.
Estando dedicado a esa tarea, ésta debió dejarse de lado por haber requerido el senador justicialista Vicente Leonides Saadi que el acuerdo se llevara a cabo en el Senado. Por ello, la sesión concluyó con la aprobación del dictamen de las Comisiones de Defensa y Asuntos Constitucionales, con la oposición justicialista reflejada en una amplia diversidad de posiciones.
Efectivamente se arribó a un consenso en el Senado, del que derivaron modificaciones al proyecto, aprobándose el dictamen modificado en la sesión del 21 de octubre de 1986.[7]
Al haberse efectuado modificaciones, debía retornar el dictamen modificado a la Cámara de Diputados. No obstante, la Cámara de Diputados se abstuvo de impulsarlo, por razones y circunstancias que hemos opuesto en otro lugar.[8]
Producida la derrota electoral radical en las elecciones legislativas y de gobernadores de 1987, se iniciaron conversaciones entre los entonces oficialistas y opositores, procurando encontrar puntos de acuerdo que mejoraran la gobernabilidad, constituyéndose la Mesa del Consenso, siendo uno de los puntos propuestos por el justicialismo en dicha Mesa el tratamiento de la ley de defensa. Para ello se utilizó el borrador de consenso redactado por quien suscribe, asesor a la sazón del presidente de la Comisión de Defensa, diputado Balbino Pedro Zubiri (UCR) con el asesor del Partido Justicialista Licenciado Luis Tibiletti,[9]que debía sintetizar las posiciones de ambos partidos políticos sobre el tema.
En dicho borrador se definió a la defensa nacional como … La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.
Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y libertad de sus habitantes…
Se advertirá que fue acogido el requerimiento que había formulado el justicialismo en el debate parlamentario anteriormente citado en el sentido que la agresión para la que debía prepararse y ante la cual debía actuar la defensa debía ser una agresión externa de naturaleza militar, tomándose las palabras contenidas en el proyecto justicialista antes referido …para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva…haciéndose en lo restante una síntesis de las definiciones contenidas en dicho proyecto, con el dictamen de las Comisiones de Defensa Nacional y Asuntos Constitucionales.
Por ello, la Defensa Nacional se definió en el nuevo proyecto –cofirmado por el vicepresidente de la Comisión de Defensa Nacional, diputado Miguel Ángel Toma (PJ) junto con el presidente de dicha Comisión, diputado Balbino Pedro Zubiri (UCR) y otros legisladores, estableciendo (artículo 2º) que …La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.
Tratado el nuevo proyecto –que tomó obviamente en cuenta los antecedentes anteriores- en las sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación del 28 y 29 de diciembre de 1987, en el debate, el diputado Zubiri recordó la frustrada tentativa de alcanzar un acuerdo sobre el tema que se hiciera en 1985 …No me olvido de que hace dos años nos reuníamos en este recinto con un propósito idéntico al ahora perseguido. No vale la pena recordar ahora por qué se frustró el principio de acuerdo que existió en aquel momento entre las fuerzas mayoritarias que componen esta Cámara…[10]acuerdo alcanzado ahora, a través del aludido proyecto consensuado.
Señaló también Zubiri que ante la posibilidad de …un rebrote subversivo…que a la época se señalaba como amenaza que desaconsejaba limitar el empleo de las Fuerzas Armadas, como lo hacía el proyecto- que …si sumamos la Gendarmería Nacional a la Policía Federal, sin incluir las policías provinciales, observamos que reúnen alrededor de sesenta mil hombres, y las fuerzas de la subversión nunca juntaron más de quince mil efectivos, ni siquiera en su época de máximo auge…[11]
En dicha oportunidad, el diputado Zubiri sostuvo además: …¿Cómo se combate la subversión y el terrorismo en otras latitudes, en otros pueblos? ¿Cómo combate Francia la Acción Directa? ¿Cómo combate España al ETA? ¿Cómo combate Italia a las Brigadas Rojas? ¿Cómo combate Alemania a los grupos de Baader-Meinhoff? Estos países combaten a las organizaciones terroristas con fuerzas de seguridad especialmente adiestradas, posibilidad que aquí habrá que contemplar cuando tratemos la futura ley de paz interior o de seguridad interior. Pero se trata siempre de fuerzas de seguridad —Carabineros, Gendarmería, Guardia Civil, etcétera—; no se trata nunca de las Fuerzas Armadas en operaciones. No descarto la posibilidad de su intervención en un caso extremo. Lo que descarto es la inclusión de esta posibilidad en el texto de la ley, porque podría ocurrir que algún desaprensivo —que seguramente no será este Presidente— se valiese de esta posibilidad abierta en el país para hacernos volver a los planes Conintes interpretando que una protesta obrera, por ejemplo, es un conflicto interno. Tendríamos, entonces, de nuevo a las Fuerzas Armadas en la calle, reprimiendo las protestas obreras o los conflictos gremiales.
Nosotros no estamos dispuestos a que esto ocurra de nuevo en la República, porque no hace tanto que ocurrió para desgracia de todos los argentinos.
Es cierto, también, que es distinta la organización, el despliegue y el entrenamiento de las Fuerzas Armadas según tengan que combatir enemigos externos o internos. Nosotros queremos Fuerzas Armadas preparadas para enfrentar al enemigo externo. Al enemigo interno, llegado el caso, se lo combate de la misma forma en que se hizo en otros países del mundo, que no son ni más ni menos importantes que nosotros. Es decir, que no hay un solo argumento que haya abonado la necesidad de reinstaurar en el país la doctrina de la seguridad nacional.[12]
Como puede advertirse, se descartaba de plano el empleo de las Fuerzas Armadas para la lucha contra el terrorismo, u otras amenazas a la seguridad interior.
También sostuvo Zubiri, con relación a cómo se enfrentaba la problemática del terrorismo en otros países, que …Tenemos el ejemplo de los países más avanzados del planeta, en los que, bajo el amparo de la ley, se crean fuerzas de seguridad para combatir esos focos del terrorismo, pero sin desnaturalizar la función de las Fuerzas Armadas.[13]
En la misma sesión, el diputado Alende[14]expresó que …lo que la futura ley de defensa debe tener en cuenta es la agresión armada exterior por parte de una potencia extranjera, tal como lo solicitamos en la comisión….
Podrían efectuarse más citas aún. Pero consideramos suficientemente fundada la observación relativa a que lo que los legisladores entendieron al votar la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional fue que lo que debía preverse y enfrentarse a través de ella, era la agresión militar externa, descartándose expresamente su empleo para la lucha contra el terrorismo y otras amenazas a la seguridad interior, las que debían ser enfrentadas a través de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad.
Precisamente uno de los ejes del acuerdo alcanzado entre el radicalismo y el justicialismo para votar la ley, fue que al requisito de que se tratara de una agresión de origen externo planteado por el radicalismo, se agregara el de que tal agresión requiriera el empleo de las Fuerzas Armadas, expresión que los legisladores entendieron como referida a la producida por las fuerzas armadas de países extranjeros.
Por lo expuesto, y a la luz del texto de la Ley Nº 23.554 y de su debate parlamentario, no cabe compartir la aseveración contenida en la motivación del Decreto Nº 683/2018, respecto a que el artículo 1º del Decreto Nº 727/2006, haya constituido un exceso reglamentario.
Por el contrario, dicha norma reflejó lo que evidentemente constituyó la intención de los legisladores al votar la referida ley.
En cambio, lo que constituye un exceso reglamentario es el Decreto Nº 683/2018, dado que a través de él se vulnera no sólo la letra de la ley reglamentada –al omitirse en el artículo 1º calificar la agresión de origen externo, indicando que debía producir un conflicto que requiera el empleo de las Fuerzas Armadas-sino también su espíritu, al transgredirse uno de los aspectos que constituyeron materia del acuerdo entre los partidos políticos entonces mayoritarios y otros, que permitió la sanción de la referida ley : que no cualquier agresión de origen externo formara parte del ámbito de la defensa, sino exclusivamente aquéllas agresiones externas de naturaleza militar, protagonizadas por países extranjeros, descartándose expresamente al terrorismo y a otras amenazas contra la seguridad interior, las que fueron contempladas posteriormente en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, a la que nos hemos referido en un artículo publicado en este mismo medio.[15]
Teniendo en cuenta que el ejercicio de la facultad reglamentaria requiere precisamente la no alteración del espíritu de la ley objeto de ella (artículo 99 inciso 2º, Constitución Nacional) no cabe sino sugerir la rectificación pertinente, lamentando que un estudio insuficiente de la norma reglamentada y de sus antecedentes por parte de los funcionarios redactores del decreto en cuestión, haya llevado a la situación descripta.
(*) José Manuel Ugarte es abogado, especialista en Derecho Administrativo y Administración Pública y Doctor en Derecho (área Derecho Administrativo) por la Universidad de Buenos Aires, donde es asimismo profesor en grado y postgrado. Corredactor de las Leyes Nª 23.554 de Defensa Nacional y Nº 24.059 de Seguridad Interior
[1] Cámara de Diputados de la Nación, Sesión del 15 de agosto de 1985, 22ª reunión, 13ª. Sesión Ordinaria, Diario de Sesiones,
[2] Cámara de Diputados de la Nación, Sesión del 15 de agosto de 1985, 22ª reunión, 13ª. Sesión Ordinaria, Diario de Sesiones, pág. 458.
[3] Ibidem, pág. 465.
[4] 21 de agosto de 1981, 23ª reunión, continuación de la 13ª sesión ordinaria, Diario de Sesiones, pág. 530.
[5] Ibidem Diario de Sesiones, pág. 542.
[6] 21 de agosto de 1981, 23ª reunión, continuación de la 13ª sesión ordinaria.
[7] Senado de la Nación, 29a. reunión - continuación 22a. sesión ordinaria.
[8] Sobre las características y el debate de la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional remitimos a nuestro libro Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa, Plus Ultra-Librerías Yenny, Buenos Aires, 2005, y Editorial Académica Española, Saärbrucken, 2011, pág. 203-211 de la edición argentina.
[9] Sobre las circunstancias en que fue redactado el aludido borrador de consenso, que constituyó la base de la Ley Nº 23.554, V. de Gustavo Adolfo Druetta, Herencia militar y lucha parlamentaria, en la revista Nuevo Proyecto, Nº 5-6, Centro de Estudios para el Proyecto Nacional, Buenos Aires, 1989, pág. 185-202.
[10] Cámara de Diputados, 44a. reunión - continuación 5a. sesión extraordinaria (especial), Diario de Sesiones, 28 y 29 de diciembre de 1987 pág. 88.
[11] Ibidem página 93.
[12] Balbino Pedro Zubiri. 45 reunión, continuación 5 sesión extraordinaria, Diario de Sesiones, 29 y 30 de diciembre de 1987, pág. 201.
[14] 44 reunión continuación 5º sesión ordinaria 29 y 30 de diciembre, Diario de Sesiones, pág. 111.
[15] José Manuel Ugarte, ¿Es jurídicamente posible habilitar el empleo de las Fuerzas Armadas en seguridad interior, a través de la derogación o modificación del Decreto N° 727/2006?www.abogados.com.ar (acc. 29-7-2018).

References: artículo 1
 artículo 2
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