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EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO - PDF
EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO
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Alfredo Reyes González
1 1.1. La lentitud del trámite Capítulo VIII EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO 1. Introducción El tema de la lentitud del procedimiento y su lesión a la efectividad de la tutela está presente desde tiempo immemorial en el derecho, pero ha comenzado a constituirse en su leit motiv. 1 En un mundo globalizado los Gobiernos toman conciencia de que la atracción de inversiones pasa de forma prioritaria por dotarse de una Administración eficaz. 2 Por ello quienes se dedican a tutelar las potestades de la administración y a protegerla de las consecuencias de sus arbitrariedades, sin importarles la demora para el particular, no advierten que descolocan más aun al país en el concierto de las naciones. La notoria prolongación, a veces de muchos años, en la tramitación de los asuntos obliga a tener una visión reflexiva y serena sobre la importancia actual y potencial de los plazos o términos, no sólo en la administración sino también en la justicia, donde la realidad hace que la única justicia oportuna sea la de las medidas cautelares, precautorias, autónomas, precautelares, etc.; sabido es también que la eficacia real de las sentencias judiciales de condena patrimonial a la administración por responsabilidad extracontractual son tan demoradas en el tiempo y de tan difícil ejecución como para tornarlas ilusorias para la mayoría de los mortales. 3 1 Como señala Zuccaro, Franco Oliviero, Il tempo ed il processo amministrativo, Milán, Giuffrè, 1999, p. 1, citando a Pacteau, B., Le caractère effectif de la protection des personnes dans le contentieux administratif français, p. 17, nota 16. Hasta se han ideado fórmulas matemáticas para medirlo: Clark, D. S. y Merryman, J. H., Measuring the duration of judicial and administrative proceedings, Michigan Law Review, noviembre de Tornos Mas, Joaquín, La simplificación administrativa y procedimental en el sistema español, en Sandulli, Maria Alessandra (dir.), Il procedimento amministrativo fra semplificazione e partecipazione. Modelli europei a confronto, Milán, Giuffrè, 2000, p Lo hemos explicado en el cap. XXI, La responsabilidad del Estado en la práctica, supra, t. 2, 10 a ed.2 VIII-2 el procedimiento administrativo A su vez, en lo que respecta al a veces interminable trámite administrativo sio no hay un pronunciamiento precautorio judicial, no tiene sentido ponerse en exigente con términos de días frente a un particular quejoso, cuando lo menos que le llevará a la administración completar 4 un trámite en sede administrativa es usualmente un lapso de varios años. 5 La calidad y eficiencia de la revisión judicial depende de la calidad y eficiencia de la actividad administrativa, 6 por lo cual la justicia que no corrige sino sanea los vicios administrativos creyendo con ello ser más eficaz y expeditiva, menos formalista no hace sino perpetuar las causas de su propia ineficiencia. 7 Se condena a sí misma a la revisión perpetua de actividad administrativa no fundada seriamente, no dictaminada seriamente, no dictada luego de un cuidadoso examen de las defensas y pruebas del particular, etc. Ese estilo colaborativo y comprensivo frente a una organización vertical que como tal siempre tiene tendencia y mentalidad autoritaria, lo único que logra es que la administración no la respete y luego ni siquiera cumpla sus sentencias, 8 multiplicando así la ineficiencia del sistema. 9 A su vez, muchos administrados y también muchos funcionarios públicos han aprendido a desarrollar, a través de los años de vida institucional y política de nuestro país, un acusado sentido de Realpolitik administrativa. Como en cualquier 4 Hay dudas acerca del momento en que concluye: infra, 14, La conclusión del procedimiento administrativo. 5 El art. 12 del decr. 1883/91 instruye a los agentes procurar la eficiencia de la gestión administrativa y el respeto de los plazos previstos por las normas vigentes. Ello debería tomarse como reconocimiento propio de una lentitud crónica. Las legislaciones por lo general no distinguen entre término y plazos. Es el uso que desde al menos 1964 damos a ambos vocablos, desde Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Aires, Álvarez, 1964, 1ª ed., p. 40 y ss.; ver también, posteriormente, Halperín, David Andrés, El carácter obligatorio de los plazos en el procedimiento administrativo nacional, RAP, 16: 27 (Buenos Aires, 1980); Los plazos en el procedimiento administrativo, en Tawil, Guido Santiago (dir.), Procedimiento administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2009, cap. XXII, pp , quien a su vez critica la posición contraria asumida por Hutchinson, Tomás, La caducidad en el procedimiento administrativo, RAP, 12: 9 (Buenos Aires, 1979). Ver también Muñoz, Guillermo Andrés, Los Plazos, en AA.VV., Procedimiento administrativo, op. ult. cit., p. 41 y ss.; Cassagne, Juan Carlos, Los plazos en el procedimiento administrativo, ED, 83: 897; Balbín, Carlos F., Curso de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, La Ley, 2007, cap. XIX, IV.5, pp ; Canosa, Armando A, Procedimiento Administrativo: Recursos y Reclamos, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2008, p. 349 y ss.; Los recursos, en AA.VV., Procedimiento administrativo, Buenos Aires, Ciencias de la Administración, 1998, p. 97 y ss.; Escola, Héctor Jorge, Tratado de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1975, p Ver Rodriguez Prado, Julieta, El procedimiento administrativo en la práctica. Principales cuestiones que se plantean, Tawil, Guido Santiago (dir.), Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2009, pp Merusi, F. y Sanviti, G., L ingiustizia amministrativa in Italia, Florencia, 1986, p. 69; Zuccaro, op. cit., p. 19, nota Es la misma simplificación que critica y matiza Vandelli, Luciano, Conclusioni, en Giornate di studi in onore di Massimo Severo Giannini, Bolonia, Spisa - Università di Bologna, 1997, pp , entre Derecho Púlico (considerado demasiado rígido e ineficiente) y Derecho Privado (flexible y adaptable.) 8 Talice, C., La giustizia amministrativa. Analisi dei caratteri e delle tendenze, Milán, 1998, p Zuccaro, op. cit., p. 20.3 el tiempo en el procedimiento VIII-3 juego, sea de guerra o de ajedrez, hay jugadas cuyo objetivo real no es el aparente e inmediato, sino uno a veces muy ulterior. Cada persona ve necesariamente el procedimiento en una proyección temporal: cómo será el problema de aquí a uno, tres, cinco, diez años? Si un gobierno acaba de asumir el poder y declara cesante sin sumario previo a determinado agente, por razones políticas, es obvio que no será ese mismo gobierno en el corto plazo el que podrá hacer lugar a un reclamo de dicho individuo, sea que pretenda indemnización o reincorporación. Pero hay dos términos en esa ecuación que pueden cambiar; ese mismo gobierno, en el mediano plazo, puede generalmente mudar de actitud. O también en el mediano o largo plazo puede haber y seguramente habrá otro gobierno distinto en su lugar, el cual sí podrá estar bien animado respecto al recurrente. Hasta puede ocurrir y frecuentemente ocurre, que el recurrente, cesante, etc. de ayer sea el Ministro o secretario de Estado de mañana. Sobran los ejemplos. También los funcionarios de la administración saben que el réprobo de hoy puede ser el elegido de mañana y ello usual mente les hace tener un cierto grado de prudencia y calma. El apuro, la urgencia, no es la impronta usual del agente público en las diversas etapas procedimentales a menos que los jueces los apuren con pequeñas multas diarias. 10 Las orientaciones judiciales en cuanto al mayor o menor control efectivo de la actividad administrativa también evolucionan e involucionan con frecuencia. 1.2 La inexistencia de un responsable del procedimiento Además, si ya se observó que en muchas ocasiones la decisión administrativa es anónima, 11 más anónima es aun la conducción del procedimiento. Y no es esto una fantasía, pues realmente nadie lo dirige; no hay un ser de carne y hueso al cual dirigirse para todo el trámite. 12 En nuestro procedimiento administrativo general, en efecto, no existe ninguna persona que esté encargada de la dirección del trámite, como lo es en cambio el instructor en un sumario. Los intentos de corregirlo estuvieron siempre destinados al fracaso, por utópicos o irrealizables. 13 Las mesas de entradas y jefes de despacho se limitan a resolver, en la oficina en que cada expediente se encuentra, cuál deberá ser el siguiente inmediato paso y 10 D Ornea, 25-IV-2003, Juzgado del Dr. Osvaldo C. Guglielmino (JFed. CA Nº 4) con nuestra nota, Hay Jueces en la Argentina: la inconstitucionalidad de la prohibición de imponer astreintes a los funcionarios públicos, LL, 2004-C, Ver Schwartz, Bernard, Administrative Law, Boston, 1976, 131, p. 374 y ss., esp. pp ; Boston, Little, Brown & Co., 1991, 3ª ed., p. 416 y ss., esp. pp y el análisis de los cuatro casos Morgan fallados por la Corte Suprema de los Estados Unidos. 12 Recuerda Schwartz, op. cit., p. 378 de la 1ª ed.; 3ª ed., p. 419, al presidente del Attorney General s Committee on Administrative Procedure: la repartición (Agency) es una gran organización oscu ra con la cual el ciudadano tiene que tratar. Es absolutamente amorfa. Él la aprieta en un lugar y ella aparece en otro. Nadie parece tener autoridad específica. Hay alguien llamado la comi sión, la superioridad (Authority); un ente metafísico omnisciente protector que parece flotar en el aire y no es un ser humano. Eso es lo que es desconcertante. 13 Muñoz, op. cit., p. 45, quien relata el último intento fracasado, el decreto 1883/91.4 VIII-4 el procedimiento administrativo le toca al subsiguiente jefe de mesa de entradas o de despacho decidir cuál será el nuevo paso o etapa procedimental y así hasta el infinito. Ninguna persona tiene en su mente o en sus registros todos los pasos del expediente 14 y son poco frecuentes los fluxogramas o es tudios del desenvolvimiento normal de un expediente. 15 En Italia, por el contrario, existe la figura, exigida por la ley 241/90, del responsable del procedimiento. 16 Debe ser una persona física, no un cuerpo colegiado y debe comunicarse su calidad de responsable a todos los interesados; 17 tiene responsabilidad civil, administrativa y penal, 18 p. ej., por omitir citar a los interesados. El incumplimiento de estos recaudos determina la nulidad de los actos de procedimiento y del acto final. 19 Otros países tienen experiencias de responsable del procedimiento, pero circunscriptas a casos especiales, al igual que nosotros: el sumariante, el instructor de la audiencia pública, etc La mutación normativa a través del tiempo La mutación de las normas hace imprescindible encarar su estudio con una perspectiva temporal, como ya lo enseñara Genaro Carrió para todo caso de derecho. 21 Recursos o reclamos que empiezan bajo un ordenamiento determinado, siguen su trámite con otro y terminan con un tercero. Cambian autoridades y gobiernos, cuando no el particular. La mutación es la regla incluso bajo un mismo sistema. 22 No existe por ello un principio de que una petición deba regirse en cuanto al procedimiento por las normas bajo las cuales se iniciara; 23 las posteriores se 14 Las mesas de entradas, tienen un registro histórico de todos los pasos del expediente hasta ese momento; pero lo que interesa es saber dónde el expediente debe luego ir hasta llegar a su con clusión final. Para contestar este tipo de interrogante como mucho lo que puede haber son estimaciones subjetivas basadas en la experiencia, pero nada más, porque cada funcionario subsiguiente que interviene en el trámite es frecuentemente dueño y señor de su etapa procedimental y por ende de la siguiente inmediata. Esto es la consecuencia del hecho lamentable que no exista ningún funcionario que sea responsable de toda la tramitación de un expediente, como ya lo señalamos en otro lugar. Ello lleva a que la administración adquiera características de anonimato e impersonalidad verdaderamente alarmantes para quien no sigue paso a paso el expediente, tarea que no es ciertamente sencilla. 15 Las decisiones más sencillas llevan pases superfluos: INAP, RAP, 25: 93 (Buenos Aires, 1967.) Qué decir de los trámites complejos en que intervie ne un particular recurrente, hay que producir prueba, informes y dictámenes, etc. Ampliar en Cassese, Sabino, Le basi del diritto amministrativo, Milán, Garzanti, 1997, 4ª ed., p. 333 y ss. 16 Sandulli, Aldo, Il procedimento, en Cassese, Sabino (dir.), Trattato di diritto amministrativo, t. II, Milán, Giuffrè, 2000, pp ; Virga, Pietro, Diritto amministrativo, vol. 2, Atti e ricorsi, Milán, Giuffrè, 1999, 5ª ed., pp y sus referencias de las notas 22 y Virga, op. cit., p. 60, notas 23 y Virga, op. cit., p. 61 y nota Virga, op. cit., p Sandulli, op. cit., p Ver las referencias que efectuamos supra, t. 1, cap. I. 22 Ouazzani Chahdi, Hassan, Droit administratif, t. I, Casablanca, Imprimerie Najah El Jadida, 1998, 2ª ed., p. 41 y ss. 23 Giannini, Massimo Severo, Corso di diritto amministrativo, vol. IV-I, Milán, Giuffrè, 1969, p No existe en el procedimiento administrativo un principio similar al de la perpetuatio jurisdictionis.5 el tiempo en el procedimiento VIII-5 aplican a los procedimientos en trámite, 24 salvo los actos y hechos cumplidos al amparo de las normas anteriores La relatividad de los diferentes términos en el procedimiento Si bien los plazos son teóricamente obligatorios para la administración y el particular, en la realidad el tiempo verdadero de cada uno asume una significación totalmente diversa. Ello importa desde un vamos la irrazonabilidad del aserto teórico mentado. Diversa en primer lugar por las consecuencias jurídicas del transcurso del tiempo, que al funcionario probablemente no le aca rreará, en forma personal, ninguna consecuencia disvaliosa, 26 en tanto que el particular se expone en algunos casos a perder su derecho. 27 En segundo lugar porque para el interesado el plazo se le presenta como una múltiple y quizás, a veces, angustiosa toma de decisión. Se enfrentará a la administración y eventualmente asumirá las consecuencias? Consultará un abogado o resolverá por sí? En el primer caso, a qué abogado acudirá? Son razonables los honorarios que le pi de? Cómo los 24 Giannini, op. cit., p Giannini, op. cit., pp Así el decreto 7314/72 dispuso Las disposiciones de la ley y del decr. 1759/72 se aplicarán también a las actuaciones administrativas pendientes a la fecha de su vigencia, con excepción de los trámites, diligencias y plazos que hayan teni do principio de ejecución o empezado su curso, los cuales se regirán por las disposiciones hasta entonces aplicables, sin que en ningún caso ello autorice a retrogradar los procedimientos (art. 2.) Lo mismo el decreto 1883/91, art. 24: El régimen sancionado por el presente decreto será de aplicación a los trámites que se inicien a partir de la fecha de su publicación. Ver las concordantes inquietudes de Hutchinson, Régimen de Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Astrea, 1995, 3ª ed., p. 217, respecto de cuándo exactamente se inicia un expediente o un trámite administrativo. 26 Pues si bien en teoría es responsable civil y administrati vamente por la mora, no son frecuentes los casos en que esa responsabi lidad se haya intentado efectivizar por la irregularidad de no pronunciarse, informar o dictaminar en tiempo. Si bien en el caso del funcionario letrado que lleva un juicio por la administración se le puede sancionar por dejar transcurrir un plazo procesal sin contestar un traslado, una demanda, etc., no abundan los supuestos en que se sancione a un funcionario administrativo por dejar transcurrir un plazo o término administrativo respecto de un particular, para expe dirse, dictaminar o informar. En el plano abstracto el decreto 1883/91 establece en su art. 16 la posibilidad de sanción (en los términos de la ley , reglamentada por decr. 1421/02) en caso de incumplimiento de los plazos por parte de los funcionarios intervinientes. No conocemos casos de aplicación de tal norma. Por ello, lo más eficaz para lograr que la administración actúe suele ser el amparo por mora de la administración. En la Ciudad de Buenos Aires, el art. 22, inc. e), ap. 1º) del decr. 1510/97, dispone expresamente que el incumplimiento de los plazos por parte de la Administración traerá aparejada la sanción disciplinaria de los agentes implicados, sin perjuicio de la responsabilidad personal y solidaria con el órgano administrativo por los daños y perjuicios. 27 Ver Halperín, El carácter obligatorio de los plazos en el procedimiento administrativo nacional, op. cit., p. 27 y ss. y sus remisiones; más recientemente Los plazos en el procedimiento administrativo, en Tawil (dir.), Procedimiento administrativo, op. cit., cap. XXII, pp , esp. p. 264 y nota 20(?). Como señala este autor, aunque nos ubica en una posición contraria, los plazos para recurrir, una vez agotadas las suspensiones, interrupciones y remisiones, son perentorios. Ese es el sentido en que se orienta la jurisprudencia judicial, lo cual no es sino la cabal demostración de la injusticia e irrealidad del sistema vigente; de allí nuestra crítica. Es aplicable enteramente la crítica de García de Enterería y Fernández, que uno puede perder su casa por recibir una notificación en sus vacaciones y no haber previsto quién conteste las notificaciones e interponga los recursos en su descanso anual. Ese es el sistema vigente, lo que no significa que sea razonable ni constitucional.6 VIII-6 el procedimiento administrativo pagará? Así, el administrado tiene diversas decisiones persona les que tomar, gastos que decidir asumir o no, consecuen cias que evaluar y ponderar, lo que muchas veces es total mente ajeno a su experiencia normal, a menos que sea un contratista o proveedor habitual del Estado. Todo ello de be hacerlo en el breve plazo de días extraordinariamente fugaces, 28 extremadamente fugaces, 29 de que se trate, sin que le valga de excusa tener mucho trabajo privado, en tanto que, al contrario, el funcionario puede alegar el re cargo de tareas como una causa para excederse de los plazos. Esta medición del tiempo en relación a la naturaleza humana del individuo viene consagrada en diversas normas, aunque no con la fuerza necesaria. En todo caso, cabe recordar que el art de la Convención Europea de Derechos Humanos garantiza en forma análoga el acceso a una tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas, en tanto que la americana garantiza en su art. 8 el derecho a obtener sentencia en un plazo razonable. La preocupación de las normas modernas es por el fugaz tiempo terreno del particular, no por el incorpóreo y eterno de la administración. No parecen entenderlo así quienes aplican e interpretan las normas locales prescindiendo del contexto supranacional. 30 El funcionario, por su parte, toma las resoluciones per tinentes como parte de su labor profesional, rutinaria o no, pero en todo caso desprovista del elemento de ansie dad, inseguridad, costo, etc., que la decisión opuesta tie ne para el particular y las toma con tranquilidad, sin prisa. Cuando el horario se acaba, lo natural es que deje lo inconcluso para el día siguiente. Cuando el mes se acaba, para el siguiente y así sucesivamente. No se pretenderá que haga en una semana o quince días lo que no puede materialmente ha cer. El funcionario que sin ser de jerarquía quiebra estas reglas es el rulebreaker y lleva sanción social ya que no jurídica. No es bien visto. Además, en la administración hay que consultar a colegas, jefes y empleados, elaborar consenso antes de actuar. Ése es el modo suave de denotar lo que otros señalan 28 Diez Sánchez, Juan José, El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional, Madrid, Civitas, 1992, p. 229; plazos fugaces para interponerlos y plazos alargados para resolverlos expresamente, cuando no más dilatados por aplicación del silencio administrativo (p. 236.) Distintos autores españoles formulan igual caracterización, que nadie por lo demás controvierte; ver García de Enterría y Fernández, Martín Mateo y otros. 29 La expresión pertenece a buena parte de la doctrina y ha sido seguida entre nosotros por Muñoz, Los plazos, op. cit., p. 44. La traemos aquí para mostrar que esta percepción es universal y absolutamente real. Hasta la jurisprudencia lo ha reconocido, p. ej. en Venezuela, señalando que en el ámbito administrativo los plazos de impugnación son extraordinariamente fugaces, RDP, 24: 122, Caracas, EJV, que recuerda Araujo Juárez, José, Tratado de derecho administrativo formal, Valencia, Venezuela, Vadell, 1998, 3ª ed., p. 322, cuyo énfasis tomamos. Cabe entonces preguntarse: si todos coincidimos en ello, no significa acaso que son irrazonables? Con el peso adicional de Gorordo y Romero, pensamos que sí. 30 Nos referimos al tema referenciado infra, 13, El potestativo recurso de reconsideración previo a la acción judicial del cap. IX; ver también t. 2, cap. XIII, 3.1.3, La cuestión del agotamiento de la vía administrativa, nota 37. Ver en cambio CSJN, Fallos, 316-3: 2539, Parra de Presto, 1993.7 el tiempo en el procedimiento VIII-7 como burocracia. Sin apuro, sin urgencia. En ocasiones hasta quizás pueda decirse que fríamente, tranquilamente. En cambio el particular no tiene posibilidad de alegar eximente parecida: si es necesario debe entonces él postergar su trabajo y su familia, pero no puede dejar de cumplirle a la administración el plazo que ella tan placentera, tan plácida y calmamente le fijó...? Se podría abundar mucho sobre el administrado y adminis trador frente a un plazo de procedimiento, pero con lo ex puesto basta para demostrar que no se trata de situacio nes comparables ni mucho menos iguales. Por ello, la afirmación tan común de que los plazos obli gan por igual a la administración y a los administra dos 31 nos parece insatisfactoria y disvaliosa, en primer lugar por absolutamente alejada de la realidad. En otras palabras, es una afirmación empíricamente falsa, que no puede entonces constituir un principio de derecho. El plazo para impugnar judicialmente un acto es fatal, de noventa días y puede reducirse a diez o quince si el particular no interpone en ese tiempo el recurso administrativo; 32 pero la administración no tiene plazo. Es que los plazos no pueden ni deben obligar por igual a ambos, en otro sentido. A la administración, incorpórea y eterna, no le hace mella el tiempo; al particular, con el tiempo se le va directamente la vida. Es grosera injusticia postular la equiparación de situaciones que no son para nada iguales. 33 Hasta los jueces lo constatan; 34 pero nada cambia si no es para peor. Agrega con agudeza e ironía Muñoz: Para la Administración, en cambio los plazos para decidir le parecen sumamente breves. Cuando no, una insolente intromisión del legislador en su privilegio de hacer esperar, prerrogativa propia de todo poder o de todo quien sienta que lo tiene. El hacer esperar, es el pasatiempo 31 Decreto-ley /72, art. 1 inc. e) ap. 1 ); España, art. 47; nuestro Proyecto de 1964, art. 320; Bolivia, art. 21 inc. I); Perú, art. 131 inc. 1º); Uruguay, art. 110, etc. La legislación y doctrina es en esto uniforme, al menos en la formu lación general del principio. 32 Muñoz, Los plazos, op. cit., p Podría incluso ensayarse un parangón con las conjeturas o hipótesis de la física: en la física no existe un intervalo de tiempo que sea indepen diente del sistema a que es referido, ni del estado de movimiento del sistema de referencia (Einstein); no puede hablarse de sucesos que acontezcan simultáneamente en sistemas no relacionados. Pues bien, en nuestro caso, no hay un único sistema de referencia que sea el procedimiento administrativo, una suerte de tubo al vacío en el cual caen galileanas plumas y pesas a la misma velocidad; no hay un sistema de referencia, sino dos: la vida de la administración, su propio proceso prácticamente atemporal y la vida del administrado, a la cual es superfluo calificar de finita, breve, etc. Cómo pretender que el sistema de referencia sea el mismo, para calificar y com parar por igual los tiempos en que se dan uno y otro? Si no tiene sentido hablar de sucesos que acontezcan simultáneamente en sis temas no relacionados, cómo medir con el mismo reloj y la misma vara a sucesos de administrado y administrador que no ocurren simultáneamente en sistemas relacionados, ni tampoco ocurren si multáneamente en un mismo sistema? 34 Como dice Muñoz, op. cit., p. 47, a quien transcribimos en este mismo parágrafo, que si bien es cierto que el sistema normativo (y jurisprudencial, agregamos nosotros) consagra solemnemente que los plazos son obligatorios tanto para la Administración como para los administrados, también lo es que las sanciones frente al incumplimiento son más rápidas, drásticas y eficaces en un caso que en el otro.8 VIII-8 el procedimiento administrativo milenario de toda persona que se siente importante desde el médico al empleado bancario, desde los políticos a los jueces. La antesala esa apropiación del tiempo ajeno es una metáfora muchas veces patética y siempre fastidiosa del poder La aplicación de los plazos de prescripción Frente a la realidad antes expuesta, consideramos opor tuno el categórico cambio de criterio en nuestra legisla ción que adelantara la Provincia de Corrientes, cuyo art. 195 establece que los plazos breves de días que esta blece para interponer recursos administrativos, son apli cables solamente cuando existen contrainteresados. A la inversa, no habiéndose constituído derechos en beneficio de terceros, ni pudiendo la resolución que se dicte perju dicar a éstos, el recurso podrá plantearse en cualquier mo mento, dentro de los plazos de prescripción. La posibilidad de plantear el recurso en cualquier mo mento dentro de los plazos de prescripción, o la remisión lisa y llana a los plazos de prescripción, no es por lo demás tan ajena como pudiera parecer a nuestras prácticas. Como explicamos en su lugar, la solución es aun más terminante en el caso de los actos nulos de nulidad abso luta, 35 respecto de los cuales en buenos principios no son aplicables no ya sólo los plazos de días de los recursos administrativos y ni siquiera los plazos de años propios de la prescripción de cualquier acción y derecho, sino que la acción y el re curso administrativo debieran considerarse imprescriptibles. 36 Sume mos a ello la inconstitucionalidad 37 de acortar por vía de legislación local la pres cripción del Código Civil y transformarla en caducidad irremisible. Se ha propuesto 38 que el trancurso del plazo no cierra la vía de los daños y perjuicios; a la inversa, se ha resuelto que la inconstitucionalidad es imprescriptible, no los daños La pérdida de todo derecho en quince días Los intentos de morigeración de los plazos administrativos que surge del acápite anterior, chocan contra un muro de roca frente a la reciente jurisprudencia que 35 Infra, 6, Inaplicabilidad de los términos. 36 Supra, t. 3, Introducción y cap. XI, 10, Su denominación. La afirmación de que hay nulidad absoluta en el acto administrativo; Salerno, Nulidad absoluta y prescripción, Buenos Aires, 1978, pp En contra Comadira, Julio Rodolfo y Monti, Laura (colaboradora), Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, t. 1, Buenos Aires, La Ley, 2002, comentario a los arts. 25 a 27, 7.3, p Quien primero destacó el principio en la doctrina fue Mairal, a quien siguieron Jeanneret de Pérez Cortés, María, Reflexiones sobre la admisibilidad de la acción por cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar dentro del plazo del art. 25 de la ley 19549, RDA, 3: 117; Aberastury (h.) y Cilurzo, Curso de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, p. 90; a todos los cuales adherimos aquí. 39 Sala V, Nóbile, LL, 1997-C, 831, con nuestra nota La inconstitucionalidad es imprescriptible, pero no los daños, LL, 1997-C, 830, reproducida en Cien notas..., op. cit., 64, pp En el caso se trataba de un acto reglamentario, por lo que la inexistencia de plazo era normal.9 el tiempo en el procedimiento VIII-9 ejemplifican los fallos Romero y Gorordo. 40 Pues a resultas de ello, parece ser opinión difundida, hoy en día, que vencido el plazo para interponer el recurso administrativo, el administrado pierde el derecho de recurrir y, además, también pierde su derecho de fondo. Pues, si uno relaciona este requisito con el del agotamiento de la vía administrativa, el derecho de fondo no se pierde vencidos los noventa días para iniciar la acción judicial, sino a partir del vencimiento de los diez o quince días previstos para plantear los recursos administrativos. 41 Es aplicable aquí lo que dice un autor respecto de otra solución jurídica: es una cuestión de brujería. 42 En rigor una herejía jurídica. Cabe esperar que la nueva composición de la CSJN pueda corregir tamaño desaguisado? 43 Esperanzadamente deberían ser los jueces de los tribunales inferiores quienes comiencen a señalar el camino constitucional correcto y promuevan de ese modo un reexamen de la cuestión en la Corte Suprema, pues no parece necesario tener que esperar a que un tribunal supranacional nos condene, una vez más, por irrazonable privación de justicia. Pero en todo caso es cuestión de ponerse a pensar en serio sobre una profunda reforma de la administración, causa originaria de todos estos problemas, sustituyéndola por tribunales administrativos independientes sujetos a contralor judicial suficiente y adecuado Caracteres generales de los plazos o términos Inaplicabilidad literal de la distinción procesal entre perentoriedad e improrrogabilidad La distinción entre perentoriedad e improrrogabilidad no tiene demasiada aplicación en el procedimiento admi nistrativo porque es distinta la situación procesal: en el derecho procesal la prorrogabilidad o improrrogabilidad de los plazos se refiere a la potestad del juez de ampliarlos o no; la perentoriedad se refiere a que 40 Ver supra, cap. III, 13, Criterio a seguir y 18.3, El plazo del art. 25: sus problemas empiezan en sede administrativa e infra, en este cap., 2.3.2, El caso del recurso fuera de término, 2.3.6, Conclusiones; 14.1, Primero, haber empezado y 14.2, El premio de los que vigilan; cap. IX, 13, El potestativo recurso de reconsideración previo a la acción judicial; cap. X, 1.3, La tendencia propuesta ( o real?) y 9.2, Es una espada de Damocles; cap. XI, 5.2, Elección de la vía judicial. 41 Muñoz, op. cit., p. 44. La bastardilla es nuestra. 42 Muñoz, op. cit., p. 46, refiriéndose al silencio en la ley española 30/ Lamentablemente, en los tiempos que corren parecen ser cada vez más los temas que sólo puede resolver correctamente la Corte Suprema, lo cual es imponerle una carga excesiva. Nos remitimos a nuestro trabajo Puede la Corte Suprema de Justicia de la Nación restituir la seguridad jurídica al país? LL, 2005-A, pp Reproducido en David Cienfuegos Salgado y Miguel Alejandro López Olvera (coords.), Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz. Derecho constitucional y política, México, D.F., Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, pp Es la sociedad, y dentro de ella la doctrina, los que deben orientar esos cambios. Si pocos denuncian y destacan el disparate, éste continuará y se mutiplicará. 44 Ver nuestro art. Administrative Procedure Reform: The Experience of the Americas, European Review of Public Law, Londres, Esperia, vol. 21_2/2009, pp Respecto a la sinonimia ver supra, nota 5, segunda parte.10 VIII-10 el procedimiento administrativo las partes pierden su derecho no usado en término, por el solo transcurso de éste, y se trata de una sanción a su inactividad procesal como litigantes. 46 Sin embargo, la distinción es inaplicable en sentido es tricto porque la administración actuaría en tal caso indebidamente en el doble carácter de juez y parte, con notoria violación al principio del debido proceso legal en cualquiera de sus manifestaciones históricas. Al no ser ella en caso alguno dentro del procedimiento general un tercero desinteresado del pro ceso, ni menos un tercero imparcial e independiente, 47 no cabe hablar a su respecto de plazos improrrogables o prorrogables en el sentido del derecho procesal. El decreto-ley /72 pareciera pres cindir de tal conceptuación, al referirse en el art. 1, inc. e), ap. 5, a su genérica prorrogabilidad, que establece como atribución de la administra ción y en el inc. 6º, a un único supuesto de pérdida de derecho por transcurso del término, tampoco muy catégorico. Surge ya de allí la regla general de la prorrogabilidad y no perentoriedad de los plazos o términos administrativos, si quisiéramos utilizar la terminología procesal Prorrogabilidad de los términos de los particulares Los términos es tablecidos para los particulares son prorrogables por la administración, 48 con la señalada e inexplicable excepción de los términos para recurrir, que son fatales no sólo en sede administrativa sino por arrastre también para la acción judicial, lo que conlleva una notoria denegación de justicia. En los demás casos, incluso ha de considerarse limitada la facultad de negar la prórroga solicitada por el par ticular. 49 La administración puede disponer la prórroga tanto 46 Pueden hacerse combinaciones de ambas soluciones, dependiendo de la legislación procesal: puede haber términos perentorios (las partes pierden su derecho al transcurrir el término), prorrogables (el término al ven cer el cual pierden su derecho es tanto el fijado directamente por la ley como el ampliatorio que en su caso puede disponer el juez) como improrrogables (el juez no puede ampliar el término fijado por la ley) y puede haber términos no perentorios (las partes no pierden necesariamente su derecho al vencer el término) prorro gables (el juez puede ampliar el plazo, sin perjuicio de que las partes no pierdan su derecho.) Lascano, Improrrogabilidad y perentoriedad de términos judiciales, LL, 19: 131; Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo, t. II, Buenos Aires, 1975, p. 517 y ss.; Balbín, op. cit., t. II, cap. XIX, V.4.1, pp , etc. 47 Y menos aun sería correcta una eventual asimilación de la administración a juez y del particular a parte, forzando enton ces los roles y poniéndolos en absoluta, definitiva e irrazonable de sigualdad. 48 Según el inc. 5 ) del inc. e) del art. 1, Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración, de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación. El decreto-ley se refiere a los términos de los particulares, no los estipulados para la administración. Cassagne, Los plazos en el procedimiento administrativo, op. cit., p. 909; Derecho Administrativo, op. cit, t. II, p. 346: la ley de procedimientos administrativos no acoge el principio de la improrrogabili dad como regla general; Diez y Hutchinson, Manual de derecho administrativo, t. 2, Buenos Aires, Plus Ultra, 1980, p Con ello se falsea, una vez más e irremediablemente, el aserto ilógico y falaz de una supuesta obligatoriedad por igual de los plazos para ambas partes, administración y administrado; no lo son en la realidad, y es por lo tanto carente de sustento fáctico suficiente y adecuado la afirmación contraria tan de boga en nuestros textos. 49 Comp. Cassagne, Los plazos, op. cit., p. 909; Derecho Administrativo, op. cit., t. II, p. 347, que asimila los casos de admisión y rechazo de la prórroga, aplicando a ambos la regla de que deben ser fundados y no perjudicar derechos de ter ceros.11 el tiempo en el procedimiento VIII-11 antes de operarse el vencimiento 50 como también después: 51 o sea que la prórroga puede disponerse con efecto retroactivo No perentoriedad Dentro del contexto explicado en los 1.1 y 1.2 cabe evaluar ahora la perentoriedad de los plazos en el procedimiento administrativo. Dando al vocablo perentorio el alcance de plazo que una vez transcurrido implica haber perdido irremisiblemente el derecho dejado de usar en término, 53 entendemos que no existe casi ningún plazo perentorio en el procedimiento administrativo. Resulta evidente a nuestro entender, que la supuesta perentoriedad de los plazos es no solamente irrazonable sino también plenamente injusta y disvaliosa. La débil argumentación de que lo contrario atenta contra la seguridad jurídica no pasa de ser un aserto meramente dogmático. 54 La mera existencia textual de un término no es un dato suficiente que permita establecer su perentoriedad. 55 Por ello no es ilegítima la decisión adoptada tardíamente ni se pierde la potestad administrativa por el mero transcurso del tiempo Plazo para acudir a la instancia judicial El DL /72, en efecto, sólo utiliza esta expresión en el art. 25 para referirse al plazo para acudir a la justicia, o sea que se trata de un plazo procesal ajeno al trámite ante la administración. Dado que este plazo puede ser suspendido por la interposición en término de recursos administrativos procedentes, o por el pedido de vista de las actuaciones, 57 pensamos que no es un plazo de caducidad. Y sabemos que es inconstitucional reducir localmente los plazos de prescripción del C.C. 50 Este supuesto está expresamente contemplado en el ap. 5 del inc. e) del art Araujo Juárez, op. cit., p. 267; Cassagne, op. loc. cit., nada se opone a que esa ampliación se conceda inclusive en los casos en que los respectivos términos se encuentren vencidos, supuesto no prohibido por el ordenamiento jurídico administrativo ni tampoco contemplado en la norma. 52 Esto, en contra de la doctrina que niega carácter retroactivo a los términos: Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4ª ed., p. 356 y ss.; 1995, 5ª ed., p. 387; Cassagne, op. cit., pp ; Derecho Administrativo, op. cit, t. II, p Comp. Fiorini, op. loc. cit.; Halperín, op. cit., p. 27; Comadira, Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentario al art. 1º, , p. 83; Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios, Buenos Aires, LexisNexis, 2003, 2ª ed. actualizada y ampliada, cap. VIII, 6.2, pp ; Cassagne, op. loc. cit. Ver supra, 2.1, Inaplicabilidad literal de la distinción procesal entre perentoriedad e improrrogabilidad. 54 Comp. Fiorini, op. cit., pp ; Docobo, Jorge J., El plazo de gracia en el procedi miento administrativo, LL, 1979-B, 105; Cassagne, op. loc. cit.; Halperín, op. loc. cit. La fundamental excepción es los recursos: CSJN, Lucrecio Leyes, Fallos, 315-2: 1604, Así la jurisprudencia italiana que cita Sandulli, Aldo, Il procedimento, en Cassese, Sabino (dir.), Trattato di diritto amministrativo, op. cit., p y nota 514; comp.virga, Pietro, Diritto amministrativo, op. cit., p. 59, nota Sandulli, op. cit., p y nota Aberastury (h.) y Cilurzo, op. cit., p. 88, quienes recuerdan a Cassagne, op. cit., p Ver supra, cap. IV, 8.2.12 VIII-12 el procedimiento administrativo Claro está, la jurisprudencia ve con buenos ojos la caducidad y no ha declarado ni tal vez declare su inconstitucionalidad. Lo que ciertamente no cierra el debate El caso del recurso fuera de término En lo que hace al plazo para interponer recursos admi nistrativos, a estar a los textos positivos, lamentablemente predomina el criterio de que pareciera ser perentorio 59 pero prorrogable, según surge del ap. 5º del inc. e); con todo, es un término que se suspende de pleno derecho ante el pedido de vista de las actuaciones. 60 Incluso, si ha trans currido el plazo con su prórroga (por suspensión automática o dispuesta por la administración), todavía puede el particular interponer la denuncia de ilegitimidad que si bien no lleva la calificación formal de recurso sustancial mente se le identifica. 61 Por ello pensamos que ni siquiera en este supuesto existe realmente perentoriedad en sentido estricto: compartimos la observación de Fiorini de que la admisión de la denuncia de ilegitimidad es una forma de sanear el recurso presentado fuera de plazo, puesto que la administración, también aquí, puede perfecta mente dar curso a la presentación no obstante el transcur so del plazo. 62 Este había sido uno de los grandes avances del procedimiento administrativo anterior al decreto-ley /72 que esta normativa y sus cultores destruyeron Aberastury (h.) y Cilurzo, op. cit., p. 89. De igual modo identifica Rejtman Farah, Mario, Impugnación judicial de la actividad administrativa, Buenos Aires, La Ley, 2000, p. 150, algunos antecedentes donde la supuesta perentoriedad no se aplica. 59 Canosa, Procedimiento Administrativo, op. cit., p. 351: el plazo para la interposición de recursos administrativos es perentorio. Conf. CSJN, Fallos, 315-2: 1604, año El cuestionamiento de actos generales a través de los actos de aplicación es vista por Rejtman Farah, Impugnación..., op. loc. cit., como un supuesto en donde la alegada perentoriedad encuentra alguna flexibilidad. También señala que al admitirse la posibilidad de impugnar los actos coligados dictados durante el procedimiento pre y post contractual es otro supuesto de no perentoriedad. 60 Art. 76 del reglamento. Comp. Fiorini, op. cit., t. II, p. 518, a quien critica Cassagne, op. cit., p. 898, nota 10; Derecho Administrativo, op. cit, t. II, p. 343, nota Ver Comadira, Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad, Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1996, p. 59; Procedimientos Administrativos..., comentario al art. 1º, , pp ; Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. VII, 1, pp ; Balbín, Carlos F., op. cit., t. II, cap. XIX, V.4.7, pp ; Docobo, El plazo de gracia, op. cit., pp. 105 y ss., p. 108: Una vez admitida, el trámite de la denuncia de ilegitimidad será igual al del recurso pertinente; Fiorini, Los recursos en la ley de procedimientos administrativos de la Nación, LL, 147: 1.278, 1.283: La denomi nación de denuncia de ilegitimidad distingue una forma de sanear se el recurso presentado fuera de plazo, pero una vez que ésto ha acontecido trátase de un recurso igual a los distintos que establece la ley; Derecho administrativo, op. cit., t. II, pp Fiorini, Los recursos, op. cit., p. 1283; en contra Halperín, op. cit., p. 29. Ver Canosa, Los recursos, op. cit., p Y es por cierto una prueba más que refuta la increíble tesis de que el procedimiento administrativo, y casi el derecho administrativo mismo, nacieron en la Argentina con ese decreto-ley, como expresa, con manifiesto desconocimiento de la etapa pevia del derecho administrativo nacional Cassagne, Juan Carlos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Comentada y Anotada, Buenos Aires, La Ley, 2010, pp. 3-4.13 el tiempo en el procedimiento VIII-13 No obstante lo expuesto, con cierta frecuencia la administración considera que es discrecional resolver el fondo de la denuncia de ilegitimidad y rechaza los recursos fuera de término con ese sólo fundamento. 64 En un caso tal vez extremo en que un funcionario letrado interpuso la denuncia de ilegitimidad en lenguaje inexacto y más de seis meses luego de dictado el acto y que la administración rechazó por la forma de manera expresa, la CSJN ha resuelto que el interesado perdió la vía judicial y que ello pudo declararse de oficio. 65 La CFCap, en voto dividido, ha resuelto en plenario adoptar el principio teórico sin al parecer sus limitaciones derivadas de los hechos del caso. 66 Si entendemos el concepto de perentoriedad en el sen tido de que el decaimiento de los derechos dejados de usar en término se produce automáticamente, de pleno dere cho, y que a la inversa cuando el término no es perentorio el decaimiento sólo se produce luego de acusada la rebel día por la parte y dispuesto por resolución expresa dicho decaimiento, solamente podría intentar hablarse de peren toriedad en el caso comentado de los recursos interpues tos fuera de término, cuando la administración funde expresamente el rechazo en esa circunstancia. 67 En todos los demás casos siempre se trata de una facultad que la administración podrá ejer cer, reuniendo al mismo tiempo la institución procesal del acuse de rebeldía como parte y de la decisión 64 En sentido similar, Muñoz, op. cit., p. 44; Comadira, Procedimiento administrativo y denuncia..., op. cit., p. 80, quien posteriormente ha expresado: la no revisibilidad judicial del acto que decide la denuncia, deriva, simplemente, del supuesto que lo habilita, esto es, de la extemporaneidad del recurso administrativo, y por tanto, de la extinción de la posibilidad de habilitar, en razón de dicha extemporaneidad, la instancia judicial, Derecho Administrativo. Acto..., op. cit, cap. VIII, 6.2.1, p. 212; Procedimientos Administrativos..., op. cit., comentario al art. 1º, pp Claro está que dicha posición ha signifcado, siguiendo la posición de Marienhoff, la extincion de la denuncia de ilegitimidad como institución del procedimiento administrativo argentino, con grave efecto deletéreo par el principio de legalidad de la administración. Son soluciones a favor de la autoridad las que, sumadas, llevan al estado de cosas que es dable observar en nuestros días. Se lo observamos personalmente a nuestro querido amigo, cuando todavía las cosas no eran tan graves como lo son ahora. 65 CSJN, Gorordo, LL, 1999-E, 186; Jeanneret de Pérez Cortés, La habilitación de instancia judicial en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, RDA, 27/29: 73; Comadira, El caso «Gorordo:» nueva jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de habilitación de instancia y revisión judicial de la denuncia de ilegitimidad, en Derecho Administrativo. Acto..., op. cit., cap. XVIII, p. 469 y ss.; Rejtman Farah, Un importante giro jurisprudencial en la revisión de oficio de la llamada «habilitación de instancia», LL, 1999-E, 185; Toranzo, Alejo, Declaración de «oficio» de la caducidad de la acción contenciosoadministrativa. La Corte Suprema se aparta de sus antecedentes menguando su autoridad vertical, LL, 1999-E, 757; Mántaras, Pablo, Corresponde verificar de oficio la habilitación de la instancia en el proceso contenciosoadministrativo?, LL, 2000-C, 131 y su aguda remisión a Tribiño en nota 16 y texto. 66 Romero, LL, 1999-E, 140. Ver la nota anterior y supra, 1.3, La mutación normativa a través del tiempo y notas 20 a 24, 1.6, La pérdida de todo derecho en quince días; infra, 2.3.2, El caso del recurso fuera de término, 2.3.6, Conclusiones, 14.1, Primero haber empezado, 14.2, El premio de los que vigilan; cap. IX, 13, El potestativo recurso de reconsideración previo a la acción judicial; cap. IX, 9.2, Denegación expresa de un recurso de reconsideración interpuesto fuera de término. Supra, cap. III. 67 Los precedentes mentados son ominosos. Pretenden modificar el plazo de 90 días hábiles judiciales y transformarlo en uno de 15 días hábiles administrativos. Así es como se construye un derecho administrativo autoritario, un poder hegemónico y descontrolado. La doctrina y la jurisprudencia son responsables por igual de este resultado.14 VIII-14 el procedimiento administrativo dando por decaído el derecho, como si fuera juez en el proceso; sien do una facultad que puede o no ejercerse y no tratán dose entonces de una pérdida automática de derechos, es obvio que ya no se trata en caso alguno de perentoriedad. Veremos a continuación algunos de estos casos en que puede declararse el decaimiento de un derecho por no haberlo usado el particular en término Caducidad de instancia administrativa La administración tiene la facultad pero no el deber de declarar la caducidad ante la inactividad del particular. A su vez dicha inactividad puede hacer procedente la caducidad siempre que ella sea exclusivamente determinante de que se paralice por su culpa el pro cedimiento, pues de lo contrario debería hacer lo necesario para proseguir con la instrucción de oficio del expediente. Por lo demás el particular no pierde nin guno de sus derechos y pruebas en las actuaciones produ cidas y el plazo que hubiere existido antes empieza a con tarse de nuevo a partir de la declaración de caducidad en caso de llegar a declarársela. 68 No es tampoco, entonces, un supuesto de perentoriedad en el sentido procesal del vocablo Alegato En cuanto al ejemplo del derecho a presentar el alegato, que puede darse por decaído conforme al art. 60 in fine de la reglamentación del decreto ley /72, cabe advertir que ello no empece a que el particular argumente sobre la prueba en cualquier momento, pues el art. 77 faculta, correctamente, a am pliar los fundamentos del recurso en cualquier tiempo has ta el momento de dictarse la resolución. 69 El supuesto decaimiento del derecho en el art. 60 del reglamen to no es pues tal, ya que puede ser ejercido en cualquier momento en virtud de la norma del art. 77, que es la que se ajusta a los principios del decreto-ley (informalismo, etc.) y por lo tanto la que debe prevalecer Defectos formales del recurso En todos los plazos administrativos es el propio régimen específico vigente de cada uno de ellos el que establece su carácter no perentorio; 71 cuando en alguna otra oca sión el propio reglamento se ocupa en cambio de carac terizar como perentorio algún plazo, 72 ello está en contradicción con el principio de carácter normativo 68 Infra, 11.2, La remisión en el caso de caducidad de las actuaciones y , Efectos de la caducidad. Balbín, op. cit., t. II, cap. XIX, IV.10, pp Halperín, op. ult. cit., p. 29, de esa ma nera podría el administrado suplir el alegato, p. 29; antes de la norma, Escola, Tratado, op. cit, pp ; Compendio, op. cit., t. II, p Conf. Cassagne, Derecho Administrativo, t. II, op. cit, p Balbín, op. cit., t. II, cap. XIX, IV.6.6, pp Nos remitimos al análisis de Halperín, op. loc. cit. 72 Así, el art. 77 in fine respecto de la corrección de de fectos formales del recurso, que analiza Halperín, op. cit., p. 31.15 el tiempo en el procedimiento VIII-15 superior del art. 1 del decreto-ley, que excluye la señalada perentorie dad. Es ilegal, pero si es posible, mejor es cuidarse y ajustarse a él Conclusiones De lo expuesto surge que en el procedimiento adminis trativo y como regla, no necesariamente el transcurso de los términos implica la pérdida del derecho dejado de usar en tiempo. Es materia que permite soluciones razonables a quien quiera hallarlas. Con ello concluimos que los plazos o térmi nos no son perentorios en el sentido del derecho procesal, aunque dejamos siempre a salvo que la caducidad judicial de 90 días sí es irremisible y en ella los tribunales pueden exigir, impropiamente, que el agotamiento de la vía administrativa se haya efectuado mediante la interposición en término del primer recurso administrativo, o sea escasísimos 10 ó 15 días, 73 lo que es insignificante para la administración y por ende carente totalmente de sustento fáctico a las lapidarias y hetéromas conclusiones que se le quieren desproporcionadamente afirmar. Esta nueva modalidad judicial de los últimos años ha venido de tal modo a endurecer exageradamente y sin motivo alguno el procedimiento administrativo y a pretender, de hecho, transformar el plazo de 90 días hábiles judiciales en uno de 15 días hábiles administrativos, tal como lo explicamos en el y sus referencias a los casos Gorordo y Romero. Esperemos que una nueva reflexión del asunto, a partir del dictado del decreto 229/00, permita revertir tan grave como injusta decisión. De lo contrario se tornará verdad la ya recordada profecía crítica de García de Enterría y Fernández, que por irse de vacaciones alguien puede perder todo su patrimonio... Es el colmo de la inseguridad jurídica. Cabe desear que los tribunales abandonen este camino, aunque nada indica que lo harán motu proprio si la doctrina y la sociedad no hacen oír su voz en ese sentido Obligatoriedad stricto sensu para los individuos? Ca be cuestionar la regla de que los plazos son obli gatorios para el particular, 74 pues ello no es absoluto a pesar de todo. No puede aseverarse sin más, como artículo de fe, que transcurrido cualquier término de que se tra te, si el particular no ha hecho uso de su derecho, lo pier- 73 La reforma española ha mejorado pero no resuelto las cosas, por lo que la crítica doctrinaria se ve allí algo apenas atemperada: ver García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo, t. I, Buenos Aires, Thomson/Civitas-La Ley, 2006, 12ª ed., 1ª ed. argentina, con notas de Agustín Gordillo, III, 1, p. 624; t. II, Buenos Aires, Thomson/Civitas-La Ley, 2006, 9ª ed., 1ª ed. argentina, también anotado, cap. XXIII, I, 2, p Como expresamos más arriba, el art. 1, inc. e) ap. 1 del decreto-ley nacional /72 parece contestar este interro gante por la afirmativa, al expresar sin distinción alguna que los plazos serán obligatorios para los interesados y para la administración.16 VIII-16 el procedimiento administrativo de. 75 Pero el fantasma de perder la vía judicial si no se interpuso en término el recurso está siempre allí. Vaya uno a explicarle al cliente Gorordo, Romero y otros. No le creerá, tal es el desafío al sentido común. 76 De las soluciones antes expuestas del derecho positivo surge, a nuestro modo de ver, que las propias normas vi gentes contemplan los plazos o términos para los par ticulares como indicaciones de carácter orientador y or denador para el trámite antes que como plazos imperati vos, excepto ahora por imperio de Gorordo y Romero la impugnación del acto para agotar la vía administrativa previa a la judicial. Salvo esa harto sustancial excepción, los demás plazos no tienen la finalidad del derecho procesal de concretar la preclusión de las diferentes fases del proceso y a su vez la admi nistración no debe actuar como oponente en el proceso. 77 Concluimos que el transcurso de los plazos: a) permite a la administración continuar con el procedimiento; b) impide en principio retrotraer etapas ya cumplidas, c) en cambio y con tales salvedades, no hace perder al particular sus derechos, salvo los casos en que expresa y funda damente se disponga lo contrario, como es el caso de la impugnación para agotar la vía; d) no impide su prórroga, incluso retroactiva; e) tampoco puede ser esgrimido para impedir el cuestionamiento que también interesa a la administración y al interés público que sirve de la even tual ilegitimidad de sus actos. No es el deber de la administración controlar como un litigante juris diccional el cumplimiento por la contraparte de sus plazos, acusar negligencia, etc., sino como gestora que debe ser del interés público, es ella misma quien debe controlar que sus actos sean legítimos, los hayan cuestionado en plazo o no; lo mismo para las pruebas 78 y otros aspectos de procedimiento que dirigidos a probar la ilegitimidad de sus actos. 75 Ver cap. III, 1.2, Carga del administrado y privilegio incausado de la administración. Valladar para el acceso a la justicia y nota 13; en este cap. VIII, 1.3, La mutación normativa a través del tiempo, 1.5, La aplicación de los plazos de prescripción, 14.1, Primero, haber empezado, 14.2, El premio de los que vigilan; cap. X, 1.3, La tendencia propuesta ( o real?) y 9.2, Es una espada de Damocles. 76 La caducidad de las actuaciones es potencial y condicionada, como surge del decreto-ley, art. 1, inc. e), ap. 8, La administración podrá dar por de caído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondien te [...] siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente; o sea, que la administración no tiene esta facultad en los procedimientos relativos a la previsión social (y por extensión salud, etc.) y aquellos en que aun sin serlo deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar compro metido el interés público. 77 Cassagne, Los plazos en el procedimiento administrativo, op. cit., pp ; Derecho Administrativo, op. cit, t. II, p Sin embargo este autor formula la regla general a la inversa, en el sentido de que en materia de plazos prima una suerte de obligatoriedad atenuada, o una obligatoriedad con rigorismo procesal atenuado, o como en sentido similar expresa Halperín, op. loc. cit., la regla es la obligatoriedad pero con importantes excepciones y situaciones especiales en que no funciona estrictamente de tal modo. Sea que la regla general sea formulada en el sentido de una obligatoriedad atenuada o con excepciones, o a la inversa como una regla de plazos meramente orientadores con algunas excepciones en que el plazo tiene mayor rigor, la cuestión es sólo de énfasis. Ver Balbín, op. cit., t. II, cap. XIX, IV.5, pp Ver supra, caps. VI y VII; t. 1, cap. I y sus referencias.17 el tiempo en el procedimiento VIII Días hábiles 3.1. Días corridos o hábiles Según el art. 28 del CC En los plazos que señalasen las leyes o los tribunales, o los decretos del gobierno, se comprenderán los días feriados, a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así. Esa regla ha mutado con el correr del tiempo. Fueron cada vez más los decretos o leyes que aclararon que tales o cuales plazos administrativos se computaban en días há biles, con lo que la regla ha sido prácticamente invertida. 79 El art. 1 inc. e) ap. 2º) del decreto-ley /72 dispone que los pla zos se contarán por días hábiles administrativos salvo dis posición legal en contrario o habilitación resuelta de ofi cio o a petición de parte. En forma similar resuelven las legislaciones provinciales. 80 Qué decir de aquellas situaciones, no infrecuentes, en que por cualquier causa la administración tiene asueto a partir de medio día o media tarde? 81 El término, desde luego, ha de considerarse prorrogado y no por otras tantas horas como fue el asueto, sino por el día hábil entero, cuando se trata de términos de días Días hábiles en la administración y en la justicia Es de destacar que se trata de días hábiles administrati vos, es decir, días en que trabaja la administración públi ca: la aclaración es conveniente pues cabe recordar que cier tos días de feria judicial (enero, Semana Santa) son hábi les para la administración pública y por lo tanto los tér minos siguen corriendo durante ellos; a la inversa, puede haber días de asueto administrativo que no lo hayan sido al mismo tiempo de la justicia. No se aplica al procedimiento administrativo la suspensión estival de plazos judiciales de los abogados. 83 A su vez, los plazos creados por las leyes para acudir a la justicia contra actos administrativos, pueden 79 Para su evolución ver Tawil, Guido S., El cómputo de los plazos para recurrir y los días hábiles administrativos, LL, 1986-E, 561, nota a Parodi, CNFed. CA, Sala IV, LL, 1986-E, CABA, art. 22, inc. e), ap. 2º); Córdoba, 61; Corrientes, 12; Mendoza, 154; Salta, 152; La Pampa, 3º inc. b) del reglamento; Buenos Aires, 68, comentado en Hutchinson, Procedimiento administrativo de la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Astrea, 1995, p Grau, Armando Emilio, Los plazos en días en los contratos administrativos, RADA, Buenos Aires, 1978, 19: 43-5, esp. p. 45, señala que el principio general del derecho administrativo es que en los plazos en días se computan solamente los hábiles y que Como en la legislación administrativa existen normas sobre la cuestión, es absolutamente inaplicable el art. 28 del Código Civil. 81 Caso usual, el día anterior al 25 y 31 de diciembre. También por causas de duelo nacional, especial festejo nacional, fuerza mayor que afecta a la administración pública, etc. Los feriados (faustos e infaustos) se han multiplicando en una verdadera consagración del ocio nacional 82 Conf. con esta solución Araujo Juárez, op. cit., p Virga, op. cit., p Si bien ello es así, en materia impositiva, aduanera y de la seguridad social se ha establecido una feria administrativa por la R.G. (AFIP) 1983 con las modif. R.G. (AFIP) 2078, disponiéndose que el ámbito de la AFIP no se computarán respecto de los pazos procedimentales, los días hábiles administrativos comprendidos dentro de los siguientes períodos: a) Del 1 al 15 de enero de cada año, ambas fechas inclusive, y b) el período que fije esta Administración Federal, teniendo en consideración la feria judicial de invierno que se establezca cada año para el Poder Judicial de la Nación.18 VIII-18 el procedimiento administrativo según los casos contarse en días hábiles judiciales o administrativos. Así p. ej. el art. 25 del DL /72 (se gún DL /77) fija un plazo de 90 días hábiles judiciales. En cambio una ley provin cial computa similar plazo en días hábiles administra tivos. 84 Dado que a través de los años suelen produ cirse modificaciones y también la jurisprudencia en el pa sado ha deparado alguna que otra sorpresa, la única regla segura para el particular es contar el plazo de todas las formas posibles y atenerse, en tanto sea posi ble, al menor. También conviene tomar nota de los feriados especiales que en determinadas ocasiones decretan los gobiernos, se gún ocasionales preferencias, pues con el transcurso del tiempo es cada vez más difícil encontrar quienes ten gan memoria de ellos Cómputo de los términos Los términos administrativos se deben contar a partir del primer día hábil siguiente a la notifica ción del acto. 86 La solución tradicional, si el día de la noti ficación es inhábil, ha sido computar el plazo desde ese primer día hábil siguiente al inhábil. 87 En otras palabras el día de la notificación no se computa en ningún caso: pero cada vez prevalece más el criterio de agregar un día adicional al cómputo, sobre la base de que la notificación debe hacerse en día hábil y al haber llegado en uno inhábil es el primero hábil siguiente el que hay que tomar como día de notificación. 88 Para determinar si ha sido presenta do en término, es necesario distinguir la forma en que ha sido presentado, como veremos ahora. 4.1 Escritos presentados en las oficinas administrativas Si se trata de un escrito presentado directamente en las oficinas administrativas, habrá que tener en cuenta en pri mer lugar el sello fechador; en ausencia u obli- 84 Salta, art Más complejo aun es el problema de Mendoza. 85 Como recuerda Bacacorzo, Ley..., op. cit., p.123, comentario al art. 50, con los días feriados o no laborables hay que tener cuidado. Además de los generales, hay días fes tivos para profesiones y ocupaciones, para instituciones y de pendencias públicas y hasta para regímenes y localidades cuyo olvido puede generar errores. Razón ésta, además, para que la administración no mire formal mente los plazos impuestos a los particulares para recurrir. También desconciertan a algunos intérpretes los distintos pronunciamientos de la Corte en materia de plazo de gracia: Ambrosino, María Silvana, Un plazo sin gracia, LL, SA, septiembre de 2006, p CC, art. 24; DL /72, 1º, inc. e), ap. 3º; Bue nos Aires, 68; Corrientes, 14, inc. b); Chaco, 51; Mendoza, 154; Salta, 152. Comp. Córdoba, 67 y 68. Ver González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común Ley 30/1992, de 26 de noviembre, t. I, Madrid, Civitas, 1997, p. 872 y ss. 87 González Pérez, Los recursos administrativos, Ma drid, 1969, 2ª ed., pp. 86-7; Comentarios a la ley de Procedimiento Administrativo, Madrid, Civitas, 1991, p. 488; Manual de Procedimiento Administrativo, Madrid, Civitas, 2000, 1ª ed., p. 210 y 2002, 2ª ed., p Gambier, Beltrán y Halperin, David Andrés, La notificación en el procedimiento administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1989, p. 58 y ss. (quienes analizan Parodi, LL, 1986-E, 562); Tawil, op. cit., p. 563 y ss., esp. p. 564; Hutchinson, op. cit., p. 12: Debe tenerse por operada la notificación en el siguiente día hábil; Aberastury (h.) y Cilurzo, op. cit., p. 117; Tribunal Fiscal de la Nación, DJ, , 590, nota 2 y DF, XIX: 576; Canosa, Los recursos, op. cit., p. 103.19 el tiempo en el procedimiento VIII-19 teración de és te y no habiendo otra prueba indiciaria, deberá estarse a la fecha enunciada en el recurso 89 y si éste no la tuviera, considerarlo como presentado en término, por el ya mencionado principio de que en la duda procesal debe estarse a favor del administrado Escritos presentados por carta Tratándose de un escrito enviado por cualquier medio postal (carta, carta documento, telegrama), debe tomar se la fecha de emisión y no la de recepción; tal fecha, es en su caso, la de entrega al correo. 91 Se considera en término la presentación hecha hasta la medianoche del úl timo día. 92 No habiéndose agre gado el sobre al expediente, o no pudiéndose leer en él la fecha del sello de correos, debe procederse de igual manera: tomar la fecha de la carta y en su defecto considerar que el recurso está presentado en término. 93 La presentación válida de escritos al correo la admitió primero la práctica y luego la norma. El art. 25 ha permitido mejorar este sistema, al esta blecer la obligación de los agentes postales de sellar el escrito que les sea exhibido en sobre abierto para ser des pachado por expreso o certificado, y una copia para cons tancia del interesado; sin perjuicio de ello, las oficinas ad ministrativas a las cuales llegan escritos por correo tienen también la obligación de guardar el sobre en el cual ha llegado el escrito, y agregarlo a las actuaciones juntamen te con su contenido Telegramas En los recursos enviados por telegrama, la fecha es también la de emisión Escribano público Desde luego, también es admisible la presentación ante escribano público, en cuyo caso se tomará como fecha aquella en que se haya labrado el acta notarial, encargán dose el escribano de su ulterior entrega a la administra ción. 89 Dictámenes, 71: 137 bis; regl. nacional, 25; CABA, 45; Prov. de Buenos Aires, 69; Chaco, art Reglamento na cional, art. 25; CABA, 45; Prov. de Buenos Aires, 69; Chaco, 52; Mendoza, 132. La Pampa, art. 27, no contiene la expresa aclaración que sí tiene el reglamento na cional, pero entendemos que la solución es la misma por aplicación de los principios generales del procedimiento. 91 R.N., art. 25; CABA, 45; Prov. de Buenos Aires, 70 in fine, Corrientes, 260, Men doza 132, Salta, 128. PTN, Dictámenes, 74: 109: Para facilitar su verificación conviene impartir instruccio nes al personal encargado de la recepción en el sentido de agre gar los respectivos sobres al expediente, cuidando de no dañar los sellos fechadores. Ver el caso particular de la Provincia de Buenos Aires que en su art. 70, distingue su escrito inicial de otros en cuanto al medio utilizado para su presentación y la fecha de recepción que se le adjudica: Botassi, Carlos, Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, Platense, 1988, pp González Pérez, Los recursos..., op. cit., p. 84, 89; Comentarios..., op. cit., p Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, t. III, Madrid, 1953, pp RN, art. 25; Ciudad de Buenos Aires, 45; Corrientes, 260; Men doza, 132; Salta, Reglamento nacional, art. 25; Ciudad de Buenos Aires, 45; Corrientes, RN, art. 25; CABA, 45; Prov. Buenos Aires, 70 in fine; Corrientes, 260; Mendoza, 132; Salta, 128.20 VIII-20 el procedimiento administrativo 4.5. Primeras horas del día siguiente A veces la legislación admite la presentación del escrito dentro de las dos primeras horas de atención al público del primer día hábil siguiente a aquel en que venció el término. 96 Otro supuesto diferente es la pre sentación con certifiación notarial que el escrito fue recepcionado el día hábil anterior, fuera del horario de oficiona, dentro del plazo que vencía a la medianoche de ese día; eso no requiere norma expresa. En el caso que ahora analizamos, en cambio, el escrito lo presenta el interesado o su representante sin certificación de escribano público y como un escrito co rriente. A veces es la jurisprudencia la que ha promovido esta interpretación, p. ej. la CSJN. En función de la remisión supletoria que el reglamento nacional de proce dimiento realiza a las normas del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, ella entendió aplicable el art. 124 de este cuerpo legal que admite la presentación válida del escrito en las dos primeras horas del día siguiente al del vencimiento del plazo. 97 Atento que el día corre hasta la medianoche, pero la administración no atiende al público durante las veinticuatro horas, la reforma del reglamento del decreto-ley /72 modificó el art. 25 admitiendo que los interesados presenten escritos en las dos primeras horas hábiles del siguiente día. Si bien este criterio no es todavía uniforme en las provincias con igual situa ción procedimental, 98 algunas ya lo admiten expresa mente Aplicación analógica de los términos Los términos que limitan temporalmente la facultad de impugnar actos administrativos constituyen una limitación al pertinente derecho del particular y por 96 Entre Ríos, art. 19: Cuando después de cerradas las oficinas administrativas se desee presentar un escrito, para estar dentro del día del término, podrá hacerse su presentación al día siguiente, dentro de las dos primeras horas de atención al público; CABA, art. 45: El escrito no presentado dentro del horario administrativo del día en que venciere el plazo, sólo podrá ser entregado válidamente, en la oficina que corresponda, el día hábil inmediato y dentro de las dos (2) primeras horas del horario de atención de dicha oficina; Prov. Buenos Aires, art. 69 del decreto-ley 7647/70, modificado por ley : El escrito no presentado dentro del horario administrativo del día en que venciere el plazo, podrá ser entregado válidamente el día hábil inmediato y dentro de las dos primeras horas del horario de atención. 97 CSJN, Fundación Universidad de Belgrano, Fallos, 300-2: 1070, 1978 y ED, 80: 630, con nota de Bidart Campos, German J.; Pearson, Marcelo M., Aplicación del plazo de gracia del art. 124 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación al procedimiento administrativo nacional, RAP, 7, Buenos Aires, 1979; Docobo, El plazo de gracia, op. cit., p. 105 y ss.; Botassi, Procedimiento..., op. cit, p. 241; Cassagne, Los plazos, op. cit., p. 899; Derecho..., op. cit., t. II, p. 344 y ss. Quien primero señaló la aplicación del art. 124 del CPCCN fue Fiorini, t. II, op. cit., p En visión estricta que no compartimos, Ambrosino, Un plazo sin gracia, op. cit., p O sea, que no prevén expresamente la presentación en las primeras horas hábiles del día siguiente como sí lo hacen Corrientes, Mendoza y Salta que pese a tener una remisión al código procesal local todavía no han concluido en aplicar también de modo supletorio esta institución procesal. De uno de estos casos da cuenta Pearson, op. cit., p Corrientes, art. 18; Buenos Aires, art. 69, 2º párrafo. Respecto del plazo de gracia en la provincia de Buenos Aires ver Oroz, Miguel H. E., El plazo de gracia en el procedimiento administrativo bonaerense y su consagración legislativa, LL, 2005-C, 1214. Mostrar más
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 artículo 183
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 Artículo 440
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 Artículo 1
 artículo 43
 Artículo 3
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 artículo 44

REAL DECRETO 
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