Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/dusledky-nesrozumitelnosti-a-nepredvidatelnosti-pravni-upravy.p431.html
Timestamp: 2020-05-30 18:30:34+00:00

Document:
Důsledky nesrozumitelnosti a nepředvídatelnosti právní úpravy | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Důsledky nesrozumitelnosti a nepředvídatelnosti právní úpravy
Ej 613/2004
k článku 1 odst. 1 Ústavy
k článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
Pokud je osvobození od povinnosti platit místní poplatek za odpady upraveno v obecně závazné vyhlášce nesrozumitelně a nepředvídatelně, musí jít negativní následky této právní úpravy k tíži autora, a nikoliv adresáta právního předpisu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2004, čj. 2 Afs 122/2004-69)
nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 487/2000 ze dne 11. 4. 2001 (svazek 22, nález č. 59, str. 31 Sb. ÚS).
Věra F. v Kutné Hoře proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, o kasační stížnosti žalovaného.
Městský úřad v Kutné Hoře rozhodnutím ze dne 19. 4. 2002 nevyhověl žádosti o prominutí poplatku za svoz komunálního odpadu za rok 2002 ve výši 800 Kč. Tuto žádost odůvodnili žalobkyně a její manžel tím, že již několik let nežijí v Kutné Hoře, nýbrž v Č., a trvalé bydliště v Kutné Hoře udržují pouze pro dostupnost úřadů, aniž v tomto městě produkují jakýkoliv odpad. Městský úřad dospěl k závěru, že se na žalobkyni a jejího manžela nevztahuje žádné z osvobození uvedených ve vyhlášce města Kutná Hora číslo 12/01, ve znění vyhlášky č. 4/2002 (dále též "vyhláška"), takže poplatek ve výši 400 Kč za osobu musí být z titulu jejich trvalého pobytu v Kutné Hoře uhrazen.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně i její manžel odvolání (doložené sdělením starosty obce Č., že oba trvale žijí v této obci), které bylo zamítnuto rozhodnutím Okresního úřadu Kutná Hora ze dne 10. 5. 2002 s odůvodněním, že v čl. 4 odst. 1 písm. e) vyhlášky se praví, že osvobození se nevztahuje na osoby žijící v jiné obci v ČR.
V souladu s tímto právním závěrem vydal Městský úřad Kutná Hora platební výměry ze dne 22. 11. 2002, jimiž vyměřil každému z obou manželů povinnost zaplatit poplatek ve výši 400 Kč.
Krajský úřad Středočeského kraje zamítl odvolání žalobkyně a jejího manžela rozhodnutím ze dne 17. 1. 2003. V důvodech konstatoval, že článek 4 odst. 1 vyhlášky má dvě věty, přičemž druhá věta stanovící výjimku z osvobození se s dostatečnou jasností vztahuje ke všem předchozím písmenům, tedy včetně písmene d). Doplnil také, že před novelou vyhlášky pod číslem 4/2002 by opravdu byli žalobkyně a její manžel od poplatku osvobozeni; po této novele, jež vsunula onu druhou větu obsahující výjimku z osvobození, tomu tak již ale není a poplatek byl vyměřen právem.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně i její manžel žalobu k Městskému soudu v Praze opřenou o tvrzení, že splnili všechny podmínky pro osvobození podle čl. 4 odst. 1 písm. d) vyhlášky, neboť podmínka obsažená za písmenem e) se vztahuje právě jen k tomuto písmeni. Poté vzal manžel žalobkyně svou žalobu zpět, což městský soud akceptoval.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje v té části, v níž zamítá odvolání proti platebnímu výměru vůči žalobkyni, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že zařazení věty o vyloučení osob žijících v jiné obci v ČR do předmětného písmene e), které upravuje osvobození osob nezdržujících se déle než jeden rok na území Kutné Hory z důvodu pobytu v zahraničí, je vskutku nesmyslné a pro logickou rozpornost
. Normotvůrce sice patrně zamýšlel vztáhnout výjimku z osvobození právě na písmena a) - d), ovšem systematické umístění této věty takovou aplikaci vylučuje a omezuje ji pouze na písmeno e), kde ovšem působí obsoletně. Negativní důsledky této vnitřní rozpornosti právního předpisu přitom nemohou jít k tíži fyzické osoby, jak vyplývá i z obecných ústavních požadavků na právní stát, což vyjádřil i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. II. ÚS 487/2000. Z toho důvodu žalobkyni opravdu vznikl nárok na osvobození od předmětného poplatku, neboť splnila všechny podmínky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. d) vyhlášky.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek Městského soudu v Praze kasační stížností, v níž brojil proti závěru o logické nekonzistenci čl. 4 odst. 1 vyhlášky a o nemožnosti přičítat negativní důsledky nelogičnosti tohoto ustanovení a jeho formulace k tíži jednotlivce, tzn. i žalobkyně. Podle stěžovatele je toto ustanovení třeba strukturovat tak, že předmětný odst. 1 se skládá ze dvou vět, přičemž první z nich se štěpí na pětici písmen a) - e) a končí spojením "(studium, stáž, zaměstnání)" a druhá věta ("Osvobození se nevztahuje na osoby žijící v jiné obci v ČR.") je větou samostatnou, vztahující se ke všem pěti písmenům tohoto odstavce. Tato druhá věta tak podle stěžovatele vyjímá ze všech osvobozených poplatníků podle písmen a) - e) ty, kteří by jinak splňovali podmínky citovaných písmen. Z této legislativní struktury tak vyplývá záměr obce vyjmout z osvobozených poplatníků osoby, které sice nežijí na území města Kutná Hora, ale mají zde trvalý pobyt; samotný faktický pobyt v jiné obci v ČR totiž není důvodem pro osvobození od místního poplatku ve městě Kutná Hora.
Rozhodná je v dané věci právní otázka správného výkladu článku 4 odst. 1 vyhlášky č. 12/01, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů ze dne 4. 12. 2001, již vydalo město Kutná Hora podle ustanovení § 15 zákona ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v tehdy platném znění. Právo obce vybírat místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vyplývá především z ustanovení § 1 písm. h) zákona o místních poplatcích a dále z § 10b cit. zákona.
Původní dikce článku 4 odst. 1 vyhlášky, nadepsaného "Osvobození a úlevy", byla následující:
Místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálního odpadu neplatí:
a) děti narozené v příslušném kalendářním roce,
b) občané kteří dovrší 80-ti a více let v kalendářním roce,
c) třetí a každé další z nezletilých a nezaopatřených dětí žijících s rodiči ve společné domácnosti,
d) fyzické osoby při celoročním pobytu mimo svůj trvalý pobyt (např. domovy důchodců, vězení, ústavy sociální péče, v sanatoriích, v nemocnicích, v ústavech pro dlouhodobě ležící, v dětských domovech, v klášterech) po předložení potvrzení o tomto pobytu,
e) fyzická osoba, která se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 rok (např. pobyty v zahraničí).
Tato vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 1. 2002 a s účinností ke dni 27. 2. 2002 byla novelizována vyhláškou č. 4/2002, a to tak, že byl změněn původní článek 4 odst. 1 vyhlášky rozšířením demonstrativního výčtu obsaženého v písmeni d) a písmeno e) bylo změněno do následného znění: "e) fyzická osoba, která se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (studium, stáž, zaměstnání). Osvobození se nevztahuje na osoby žijící v jiné obci ČR."
Právní otázka zde položená zní, zda větu o výjimce z osvobození pro osoby žijící v jiné obci ČR, obsaženou v závěru tohoto odstavce, lze vztáhnout i na osoby spadající do personálního vymezení obsaženého v jeho písmeni d), tedy i na žalobkyni. Pro posouzení této otázky je rozhodné zvážení normativních dopadů novelizace provedené vyhláškou č. 4/2002. Z ní není podstatné rozšíření demonstrativního výčtu obsaženého v závorce písmene d), neboť rozšíření demonstrativního výčtu nemůže samo o sobě měnit vymezení okruhu osob, na něž se ustanovení vztahuje, ale může být pouze vodítkem zviditelňujícím některé segmenty tohoto okruhu. Podstatné jsou tedy pouze následky včlenění oné věty o výjimce z osvobození.
Takto položená otázka umožňuje dvě odpovědi. Podle prvé z nich se tato výjimka vztahuje pouze na osoby vymezené přímo v písmeni e), tedy na fyzické osoby, které se prokazatelně nezdržují na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (např. studium, stáž, zaměstnání). Takový výklad by byl ovšem z důvodu přílišné kumulace podmínek
a nemožný, neboť by se buď mohl vztahovat na osoby, jež mají trvalý pobyt v Kutné Hoře (což je podle článku 2 odst. 1 vyhlášky definiční znak pro celý článek 4 vyhlášky), momentálně jsou ovšem v zahraničí a zároveň žijí v jiné obci v ČR, což se navzájem vylučuje, neboť osoba s trvalým pobytem v jedné obci nemůže žít zároveň v zahraničí a v jiné obci ČR; nebo by se vztahoval na osoby, které mají trvalý pobyt ("žijí") v jiné obci v ČR, ale momentálně se dlouhodobě zdržují v zahraničí. Množina takových osob by již na rozdíl od výše uvedené nebyla prázdná, nicméně její stanovení ve vyhlášce města Kutná Hora by nedávalo smysl, neboť by se týkalo osob, jež z hlediska sběru odpadků nemají s tímto městem žádnou souvislost. Místní normotvůrce by tak přijetím takového pravidla vykročil za hranice své osobní a místní působnosti. Navíc by takový výklad zaměňující trvalý pobyt v jiné obci (teoreticky vztáhnutelný na vlastníky rekreačních nemovitostí v Kutné Hoře trvale žijící v jiné obci) a "život" v jiné obci způsobil nevratný výkladový chaos v celé vyhlášce.
Druhou možnou odpovědí je, že se předmětná věta vztahuje ke všem pěti písmenům odst. 1, jež tvoří větu prvou, jak tvrdí stěžovatel. Tomuto výkladu však nenasvědčuje zejména systematika vyhlášky, z níž je jasně patrno přiřazení citované věty toliko do písmene e) analyzovaného ustanovení. Nenasvědčuje tomu ostatně ani fakt, že předmětnou větu nelze vůbec logicky konzistentně vztáhnout nejen k písmenu e) (jak je dovozeno výše), nýbrž ani k písmenům a) - c), neboť taková aplikace by vedla k protismyslnému závěru, že osoby osvobozené v těchto třech písmenech (patrně ze sociálních důvodů) by byly osvobozeny, pokud by měly na území Kutná Hora trvalý pobyt a zároveň se zde fakticky zdržovaly, pokud by ovšem začaly "žít v jiné obci ČR", pak by již osvobozeny nebyly, přestože by reálně zatěžovaly odpadové hospodářství města méně než osoby, které ve městě i fakticky žijí. Takový postup by byl zdůvodnitelný jedině jako jakási pochybná sankce za opuštění města a nelze na ně interpretačně reflektovat.
Je tak nutno shledat zřejmě jako jediný možný výklad, že se předmětná věta může logicky vztahovat pouze k osobám obsaženým v písmeni d), kde pouze existuje nenulová a výkladově přijatelná množina osob spadajících do úpravy obsažené v písmeni d) a zároveň do vymezení výjimky z osvobození. Za takovýmto výkladem se patrně skrývá úmysl normotvůrce osvobodit osoby, které nezatěžují odpadové hospodaření města Kutná Hora (či pouze nanejvýš příležitostně), a zároveň z tohoto osvobození vyloučit ty osoby, u nichž fakt, že nepobývají v Kutné Hoře, není patrně dán sociálními důvody příkladmo uvedenými v závorce, nýbrž vlastním úmyslem ve městě nepobývat.
Dospěl-li ovšem soud k závěru, že vyjímací věta se může z hlediska obsahu celého článku vztahovat jedině k písmeni d), nevyplývá z toho, že na základě takto formulované výjimky lze osvobození reálně odepřít. Daná výjimka je totiž formulována tak, že nutí některé osoby, které odpadové hospodářství města nezatěžují (resp. zatěžují stejně málo jako osoby uvedené demonstrativně v závorce), aby přesto platily poplatky stejně, jako kdyby ve městě pobývaly, což je sice nelogické, ale možné na základě široké normotvorné diskrece obce zakotvené v § 15 zákona o místních poplatcích, ve znění účinném do novely tohoto zákona zákonem č. 320/2002 Sb., tedy do 31. 12. 2002.
Zásadnější problém ovšem vyvolává umístění vyjímací věty až za písm. e). Toto umístění vskutku vyvolává u adresáta právní normy velmi silný a zcela legitimní dojem, že se tato věta patrně nevztahuje k písmeni d), nýbrž výhradně k písmeni e). Její umístění až za písmenem e) přitom nelze vysvětlit ani tím, že by se coby druhá věta odst. 1 měla vztahovat ke všem pěti písmenům tvořícím jeho větu prvou, jak tvrdí stěžovatel, neboť výše bylo vyloženo, že se z těchto pěti písmen může z povahy věci vztahovat výhradně k písmeni d), a její umístění až za písmeno e) je proto nutno označit za legislativně technickou chybu, k níž se ostatně stěžovatel sám přiznává.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti shledává zcela případným odkaz městského soudu na uváděnou judikaturu Ústavního soudu ČR, který k interpretaci právních předpisů v právu veřejném ve svém nálezu II. ÚS 487/2000 uvedl: "
Nelze se totiž ztotožnit s tím, aby negativní důsledky nedostatků v právní úpravě, ať už jde o absenci příslušných norem..., nebo jejich nesrozumitelnou formulaci, pokud jsou jimi ze strany státu ukládány povinnosti občanům (jednotlivcům), nesly právě tyto subjekty.
" Jedním ze základních atributů kladených na právní předpis v materiálně pojatém právním státě je jeho srozumitelnost a předvídatelnost následků. V případě podzákonných právních předpisů je tento požadavek umocněn principy zakotvenými v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nichž mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Pokud tedy Nejvyšší správní soud vychází z obecné základní premisy, že veřejná moc může činit pouze to, co jí právo výslovně dovoluje, a při konfrontaci tohoto požadavku s dikcí citované vyhlášky je zřejmé, že povinnost žalobkyně zaplatit místní poplatek (resp. vyloučení osvobození od zaplacení tohoto poplatku) byla stanovena nesrozumitelně, neshledal kasační stížnost důvodnou. Přestože totiž s největší pravděpodobností lze s ohledem na povahu věci předmětnou větu, vylučující osvobození od poplatku, vztáhnout toliko k čl. 4 písmeni d) vyhlášky, nelze od adresáta právní normy (tzn. od potenciálního plátce poplatku) spravedlivě očekávat, že k tomuto interpretačnímu závěru s ohledem na legislativní úroveň sporného ustanovení sám dojde. Negativní následky takto nesrozumitelného a nepředvídatelného právního předpisu je proto z uvedených důvodů nutno přičíst samotnému normotvůrci, a nikoliv adresátovi právní normy.

References: čl. 4
 čl. 4
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 4
 čl. 4
 § 15
 § 1
 § 10
 soud 
 § 15
 soud 
 čl. 4
 soud 
 čl. 4