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Timestamp: 2018-01-21 14:54:00+00:00

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﻿ AUTO 2015-00017 DE AGOSTO 19 DE 2015
AUTO 2015-00017 DE 19 DE AGOSTO DE 2015
CONTENIDO:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LA DECLARACIÓN DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN ES UNO DE LOS ELEMENTOS DE LA NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, DE FORMA TAL QUE, SIN DICHA DECLARACIÓN DE VOLUNTAD, EL ACTO QUE SE EXPIDE PODRÁ CATALOGARSE DENTRO DE OTRA CATEGORÍA DEL ACTO JURÍDICO, SI SE QUIERE EN LA DE EJECUCIÓN, PERO NUNCA COMO ACTO ADMINISTRATIVO. ASÍ, LA DECISIÓN DE NOMBRAR Y CONFIRMAR UN NOTARIO POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL, CORRESPONDE A LA EJECUCIÓN DE UNA ORDEN PROFERIDA POR UN JUEZ, Y ESTÁ NO PUEDE SER OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA MEDIDA EN QUE NO TIENE COMO ORIGEN UN ACTO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CONSEJO DE ESTADO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Auto 2015-00017 de agosto 19 de 2015
Nulidad y restablecimiento del derecho - Auto que admite demanda
Bogotá, diecinueve de agosto de dos mil quince.
Esta corporación es competente para decidir en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor César Negret Mosquera contra del Gobierno Nacional, con fundamento en lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal es el siguiente:
“ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia
2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. (…)
Dicha norma rige el presente asunto por cuanto (i) se ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) las pretensiones no tienen contenido económico, por lo que carecen de cuantía; y (iii) se cuestionan actos proferidos por el Gobierno Nacional.
Ahora bien, el Reglamento del Consejo de Estado —Acuerdo 55 de 2003—, establece la distribución de los negocios entre las diferentes secciones que integran la Sala de lo contencioso administrativo, atendiendo principalmente el criterio de especialización.
Así, según el artículo 13 de dicho Acuerdo, a la sección quinta le corresponde el conocimiento de los siguientes temas:
7. Las acciones de cumplimiento, de manera transitoria, en virtud del parágrafo del artículo 3 de la Ley 393 de 1997.
Conforme dichas atribuciones y en atención a los fundamentos planteados en la demanda, para el despacho es incuestionable que el conocimiento de este proceso corresponde a la sección quinta.
Si bien el numeral 2 se refiere a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido electoral y, los actos que aquí se controvierten (certificaciones, decretos de nombramiento y resoluciones de confirmación) no tienen ese carácter, lo cierto es que el criterio de especialización que fija el Reglamento de esta corporación, impone que la sección de asuntos electorales, asuma el estudio del presente proceso, precisamente porque se censuran los actos de nombramiento de varios notarios del Círculo de Bogotá.
En ese orden, la conclusión necesaria es que, si la sección quinta conoce de las demandas contra actos propiamente electorales —elecciones o nombramientos— y las de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido electoral, le compete estudiar las que en ejercicio de dicho medio de control ordinario, se impetren contra actos electorales. Una postura distinta equivaldría a desnaturalizar la especialidad que le corresponde a esta sección.
Finalmente, no sobra advertir que el proceso bajo estudio no tiene carácter laboral, pues como se explicó, el actor controvierte actos de naturaleza electoral y las pretensiones de restablecimiento del derecho tienen la misma condición, puesto que se concretan en su nombramiento como notario en el Círculo de Bogotá. Además, la relación existente entre un notario y el gobierno —nacional, departamental según la categoría(9)—, no es laboral, pues no existen los elementos que permitan calificarla como tal(10).
De otra parte, debe precisarse que conforme lo dispuesto en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al ponente y no a la Sala, dictar la presente providencia.
Para efectos de admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es preciso verificar el cumplimiento de los requisitos formales indicados en los artículos 162, 163 y 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como los anexos relacionados en el artículo 166.
2.1. La demanda que ocupa la atención del despacho se ajusta formalmente a las exigencias del referido artículo 162, pues están debidamente designadas las partes, las pretensiones fueron formuladas de manera clara y precisa, narra los hechos que las fundamentan, identifica las normas violadas y explica el concepto de la violación y suministra las direcciones para las notificaciones personales de las partes y terceros interesados.
2.2. Igualmente, se individualizaron con toda precisión los actos administrativos que se demandan y se anexan las copias respectivas.
En este punto, conviene precisar que como se expuso anteriormente, en el acápite de las pretensiones —principales y subsidiarias—, el demandante solicitó la nulidad del acto por medio del cual se confirmó su nombramiento como notario 76 del Círculo de Bogotá, sin identificarlo por cuanto afirmó que no le había sido notificado y/o notificado dicho acto. Por tal razón, como petición previa, pidió que el despacho oficiara a la Superintendencia de Notariado y Registro para que lo remitiera.
No obstante, mediante memorial radicado el día 10 de agosto en la secretaría de esta sección, el apoderado de la parte demandante allegó, entre otros documentos, la Resolución 5788 de 27 de mayo de 2015, por medio de la cual el Superintendente de Notariado y Registro, confirmó el nombramiento de César Negret Mosquera como notario 76 del Círculo de Bogotá.
En ese orden, y en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante debería individualizar con toda precisión ese acto demandado, esto es, el acto que confirmó el nombramiento, pero ello resultaría inane pues como se explicará a continuación, no será objeto de estudio en el presente proceso.
2.3. En efecto, el Decreto 861 de 29 de abril de 2015 y la Resolución 5788 de 27 de mayo de 2015 no pueden ser objeto de estudio pues escapan al objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sobre el tema, el despacho reitera lo dicho por la Sala en anteriores oportunidades(11):
De conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en:
Por lo tanto, cuando se establece que la jurisdicción contencioso administrativa está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, ha de entenderse que los mismos son administrativos, es decir, aquellos que exteriorizan la voluntad unilateral de la administración y que se expiden con la finalidad de producir efectos jurídicos.
Así, la declaración de voluntad de la administración, es uno de los elementos de la naturaleza del acto administrativo, de forma tal que, sin dicha declaración de voluntad, el acto que se expide podrá catalogarse dentro de otra categoría del acto jurídico, si se quiere en la de ejecución, pero nunca como acto administrativo.
El Decreto 861 de 29 de abril de 2015 “por el cual se da cumplimiento a unos fallos judiciales y se designa un notario en propiedad en el círculo notarial de Bogotá”, tiene por motivación lo siguiente:
“Que el doctor César Laureano Negret Mosquera interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el radicado 2500023-25-000-2009-00259-01 de la cual conoció por reparto la subsección A - sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo 178 de 3 de febrero de 2009 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, por medio del cual se conformó la lista de elegibles para el círculo notarial de Bogotá, y se le restituyera “su derecho a ser nombrado y permanecer en el círculo notarial de Bogotá a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia”.
Que la subsección A - sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 13 de septiembre de 2012 declaró la “nulidad parcial del Acuerdo 178 del 3 de febrero de 2009, proferido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en relación a la calificación asignada al actor César Negret Mosquera”, y a título de restablecimiento del derecho ordenó al Consejo Superior de la Carrera Notarial “remitir su nombre al Gobierno Nacional, para su nombramiento como notario en propiedad tan pronto exista la primera vacante en el círculo notarial de Bogotá”.
Que la sección segunda Consejo de Estado (sic), mediante fallo del 20 de marzo de 2014, al resolver los recursos de impugnación presentados por las partes confirmó la Sentencia de 13 de septiembre de 2012, proferida por la subsección A - sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Que en el fallo de 20 de marzo de 2014, la sección segunda del Consejo de Estado sostuvo que “(…) se debe realizar la designación del señor César Negret Mosquera tan pronto exista la primera vacante en el círculo notarial de Bogotá, sin que dicha decisión afecte a ninguna de las personas de la lista de elegibles y mucho menos sus correspondientes nombramientos (…)”.
Que el secretario técnico del Consejo Superior de la Carrera Notarial, mediante documento del 04 de febrero de 2015, certificó que “la notaría setenta y seis (76) del Círculo de Bogotá fue la primera notaría vacante de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado en fallo del 20 de marzo de 2014” y “que en consecuencia y para dar cumplimiento a lo ordenado por el Honorable Consejo de Estado, se debe nombrar al doctor César Laureano Negret Mosquera, notario setenta y seis (76) del Círculo de Bogotá” (…)”.
Por otra parte, la Resolución 5788 de 27 de mayo de 2015 “Por medio de la cual se confirma el nombramiento de un notario”, consagra idéntica motivación a la trascrita con el fin de confirmar el nombramiento de César Negret Mosquera como notario 76 de Bogotá.
De la simple lectura de los referidos actos se desprende que, contrario a exteriorizar una verdadera voluntad de la administración, la decisión de nombrar y confirmar al señor Negret Mosquera como notario 76 de Bogotá por parte del Gobierno Nacional, no corresponden sino a la ejecución de una orden proferida por el juez del proceso ordinario.
De esta manera, la controversia que se suscita no puede ser objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la medida en que no tiene como origen un acto administrativo y por tanto, la parte resolutiva de esta providencia solo se admitirán las siguientes pretensiones:
1. Nulidad de la certificación del 4 de febrero de 2015, suscrita por el secretario técnico del Consejo Superior de la Carrera Notarial-CSCN, mediante la cual se afirmó que la “primera vacante” del círculo notarial de Bogotá, era la notaría 76, razón por la cual debía nombrarse al concursante César Negret Mosquera en esa notaria.
2. Nulidad de la certificación del 14 de abril de 2015, suscrita por el secretario técnico del CSCN, mediante la cual se concluyó que el Señor Gustavo Eduardo Vergara Wiesner debía ser nombrado en la notaría 16 del Círculo de Bogotá.
3. Nulidad del Decreto 862 de 29 de abril de 2015, suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, por medio del cual se nombró en propiedad al Señor Gustavo Eduardo Vergara Wiesner como notario 16 del Círculo de Bogotá.
4. Nulidad de la Resolución 5790 de 27 de mayo de 2015, suscrita por el señor Superintendente de Notariado y Registro, mediante la cual se confirmó el nombramiento del Señor Gustavo Eduardo Vergara Wiesner como notario 16 del círculo notarial de Bogotá.
5. A título de restablecimiento del derecho, que el Presidente de la República a) expida un nuevo decreto en el cual se nombre al señor César Negret en la notaría 16 del círculo notarial de Bogotá y b) reconozca la antigüedad en la carrera notarial del concursante César Negret Mosquera, desde el mismo día en que quedó en firme la lista de elegibles, esto es, desde el 3 de febrero de 2009 y hasta la actualidad.
B. Subsidiarias
2. Certificación del 15 de enero de 2015, suscrita por el secretario técnico del CSCN, mediante la cual se concluyó que Fernando Téllez Lombana debía ser nombrado en la notaría 28 del Círculo de Bogotá.
3. Nulidad del Decreto 125 de 21 de enero de 2015, suscrito por el Presidente de la Republica y el Ministro de Justicia y del Derecho, por medio del cual se nombró en propiedad a Fernando Téllez Lombana, como notario 28 del Círculo de Bogotá.
4. Nulidad de la Resolución 2063 de 24 de febrero de 2015, suscrita por el señor Superintendente de Notariado y Registro, mediante la cual se confirmó el nombramiento de Fernando Téllez Lombana como notario 28 del círculo notarial de Bogotá.
5. A título de restablecimiento del derecho, que el Presidente de la República: a) expida un nuevo decreto en el cual se designe al concursante César Negret Mosquera como notario de carrera en la notaría 28 del círculo notarial de Bogotá y; b) reconozca la antigüedad en la carrera notarial del concursante César Negret Mosquera, desde el mismo día en que quedó en firme la lista de elegibles, esto es, desde el 3 de febrero de 2009 y hasta la actualidad.
2.4. Superado lo anterior, es menester analizar si la demanda atendió al plazo que concede el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La referida norma indica:
“Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”;
2.4.1. Se recuerda que dentro de las pretensiones principales de la demanda se solicitó la nulidad del Decreto 862 de 29 de abril de 2015, por medio del cual se nombró a Gustavo Eduardo Vergara Wiesner como notario 16 de Bogotá y, la Resolución 5790 de 27 de mayo de 2015, que confirmó aquel nombramiento.
Como la demanda fue radicada el 31 de julio de 2015, se concluye que respecto de estas pretensiones, se presentó en tiempo, es decir, antes de que vencieran los 4 meses que concede la norma referida, incluso si se tiene en cuenta la fecha en que el acto complejo demandado fue proferido.
2.4.2. Entre las pretensiones subsidiarias se solicitó la nulidad del Decreto 125 de 21 de enero de 2015 por medio del cual se nombró a Fernando Téllez Lombana como notario 16 de Bogotá y la Resolución 2063 de 24 febrero de 2015 que confirmó dicho nombramiento.
Independientemente de la procedencia de la conciliación prejudicial en este tipo de acciones en las que se pretende la nulidad de un nombramiento, lo cierto es que en el presente asunto, la solicitud ante la procuraduría judicial para asuntos administrativos fue radicada el 20 de mayo de 2015, la audiencia se llevó a cabo el 29 de julio y al día siguiente fue expedida la certificación de que esta resultó fallida por falta de acuerdo(12).
De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(13) la presentación de la solicitud suspende el término de caducidad, lo que significa que entre el 20 de mayo y el 30 de julio dicho término estuvo en suspenso y se reanudó el 31 de julio de 2015, fecha en que la demanda fue radicada, lo que indica que fue radicada oportunamente respecto de estas pretensiones.
2.5. Por no haber sido objeto de la referida conciliación, la pretensión de restablecimiento consistente en que se ordene que: a) el Presidente de la República expida un nuevo decreto en el cual se designe al concursante César Negret Mosquera en alguna de las notarías que se encuentre vacante al momento de dictar el fallo, pero de conformidad con las reglas de concurso notarial, esto es dando prelación al criterio de escogencia manifestado por él, al momento de participar en el concurso; y b) reconozca la antigüedad en la carrera notarial del concursante César Negret Mosquera, desde el mismo día en que quedó en firme la lista de elegibles, esto es, desde el 3 de febrero de 2009 y hasta la actualidad; no será objeto de estudio en el presente proceso.
Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de que está investido el juez de lo contencioso administrativo quien, para restablecer el derecho particular, podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar éstas(14).
2.6. En los términos señalados, en virtud del cumplimiento de todos los requisitos para ello, la demanda se admitirá.
3. Ahora bien, en la demanda se solicitó la suspensión provisional del Decreto 861 de 29 de abril de 2015 por medio del cual se nombró a César Negret Mosquera como notario 76 del Círculo de Bogotá y del acto que confirmó dicho nombramiento.
Al respecto, baste señalar, que por haberse excluido del estudio del presente proceso dichos actos, no se le dará el correspondiente trámite a la medida cautelar solicitada por sustracción de materia, pues resultaría inane disponer el traslado de la solicitud para que el demandado se pronuncie sobre ella (CPACA, art. 233), teniendo en cuenta que por tratarse de actos de ejecución no son susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como se explicó líneas atrás.
Huelga manifestar que por tratarse de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y no una meramente electoral —en la que únicamente podría pedirse en la demanda(15)—, podría en cualquier momento del proceso, y debidamente sustentada, solicitarse una medida cautelar respecto de los actos que sí serán objeto del presente proceso, pues su finalidad es justamente, proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, como lo señala el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden, cabe recordar, que el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las medidas cautelares deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, al abstenerse el despacho de admitir las pretensiones de nulidad respecto de los actos cuya suspensión provisional se solicitó, no es posible el estudio de dicha medida cautelar.
4. Finalmente, se recuerda al demandante que, si a bien lo tiene, puede indicar una dirección de correo electrónico para surtir las notificaciones a través de dicho medio (art. 166, num. 7).
1. RECHAZAR la demanda instaurada a través de apoderado judicial por César Negret Mosquera, respecto de las siguientes pretensiones:
a. Nulidad del Decreto 861 de 29 de abril de 2015, suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, por medio del cual se nombró en propiedad al señor César Negret Mosquera como notario 76 del Círculo de Bogotá.
b. Nulidad del acto administrativo mediante el cual se confirmó el nombramiento del señor César Negret Mosquera, como notario 76 del Círculo de Bogotá —Resolución 5788 de 27 de mayo de 2015—.
2. ADMITIR la demanda únicamente respecto de las siguientes pretensiones:
3. ABSTENERSE de darle trámite a la solicitud de suspensión provisional respecto del Decreto 861 de 2015 y del acto que confirmó dicho nombramiento, por las razones expuestas en la parte motiva.
4. NOTIFICAR personalmente al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; al Ministro de la Justicia y el Derecho; al Superintendente de Notariado y Registro; y al jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, en la forma prevista en el numeral 1 del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
5. NOTIFICAR personalmente esta providencia al agente del Ministerio Público (CPACA, art. 171.2).
6. NOTIFICAR personalmente a los señores Gustavo Eduardo Vergara Weisner y Fernando Téllez Lombana, por tener interés directo en el resultado del proceso (CPACA, art. 171.3).
Séptimo. NOTIFICAR por estado esta providencia al actor (CPACA, art. 171.1).
Octavo. COMUNICAR esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, la cual si así lo decide podrá intervenir en la oportunidad prevista para ello.
(9) Artículo 161 del Decreto Ley 960 de 1970.
(10) Sobre la naturaleza jurídica del cargo de notario pueden consultarse las siguientes providencias: Sentencia de 25 de agosto de 2005, exp. 23001-23-31-000-2003-01418-01(3635), sección quinta; Sentencia de 8 de agosto de 2012, exp. 0002325000200212829-03 (1748-2007), sección segunda, subsección B; Sentencia de 11 de julio de 2013, exp. 470012331000201200055-01, sección quinta; Sentencia C-1212 de 21 de noviembre de 2001 de la Corte Constitucional, entre otras.
(11) Consejo de Estado, sección quinta, Auto de 14 de febrero de 2013, exp. 27001-23-31-0002012-00069-01, demandante: Yesid Mosquera Campas, demandado: Yezid Alberto Chamat Luna, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
(12) Folios 73-74.
(13) “ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
(14) Ley 1437 de 2011. Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Para restablecer el derecho particular, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor (negrilla fuera de texto).
(15) “ART. 277.—Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: (…)

References: artículo 149
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 125
 artículo 166
 artículo 162
 Resolución 
 artículo 163
 Resolución 
 artículo 104
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 164
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 21
 artículo 229
 artículo 230
 artículo 171
 Artículo 161
 artículo 2
 Artículo 187