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Timestamp: 2019-12-13 16:01:52+00:00

Document:
Rif. Fascicolo n. 1147/10/VILA, prot. 64103/10/VILA/VL4
Oggetto: Procedura aperta di project financing per l’affidamento del servizio integrato inerente la gestione, l’esercizio, la manutenzione ordinaria, programmata e straordinaria degli impianti di pubblica illuminazione del territorio comunale ivi compresa la fornitura di energia elettrica, nonché la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento normativo, rifacimento, ristrutturazione, riqualificazione ed efficienza energetica degli impianti e conversione degli impianti con tecnologia LED – Comune di Tremestieri – importo concessione 7.900.000 (395.000 euro annui per venti anni IVA esclusa)
Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori datata 15/02/2011
Visto il parere dell’Ufficio Affari Giuridici datato 21/04/2011.
In data 14 ottobre 2010 con nota acquisita a prot. n. 64103/VILA la ditta SIMEI S.p.A., in qualità di concorrente della gara in oggetto, inviava esposto a questa Autorità segnalando presunte anomalie in relazione ad alcune clausole contenute nel bando e nell’annesso C.S.A. oltre ad altre discrasie procedurali.
Le contestazioni dell’istante afferivano al termine stabilito per la presentazione dell’offerta, pari a 56 giorni dalla data dell’invio del bando alla GUCE, considerato dall’esponente eccessivamente ridotto rispetto all’entità dell’appalto ed alla documentazione da presentare in sede di gara.
Rilevava inoltre l’istante che alcune richieste del bando erano a suo giudizio incoerenti con l’oggetto della gara; in particolare: la richiesta del possesso della SOA OG9 classifica 2, considerato che l’oggetto dell’appalto non riguardava la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica; il possesso della certificazione di qualità En Iso 9001 con specifica dizione “installazione di impianti fotovoltaici” in quando non era prevista l’installazione degli impianti suddetti nell’ambito dell’intervento in esame; la previsione dell’Abilitazione ESCO per il fotovoltaico considerata non attinente alla tematica della gara; oltre a richieste di capacità tecnica, fatturato e capitale sociale ritenute non proporzionate rispetto all’entità dell’appalto; obiettava infine l’esponente il mancato inserimento dell’intervento nel piano triennale delle opere pubbliche del Comune e segnalava anomalie nella costituzione della Commissione aggiudicatrice nella fase iniziale della gara.
Dall’esame della documentazione acquisita dall’ufficio istruttore nel corso del procedimento si è rilevato quanto segue.
Con deliberazione C.C. n. 44 in data 19/05/10 riguardante “Approvazione Programma Triennale Opere Pubbliche 2010 – 2012” venivano modificate le priorità del programma triennale già presentato con delibera consiliare n. 42 del 13/05/10, inserendo tra gli altri il progetto in oggetto per un importo complessivo di Euro 3.115.000; ciò in considerazione dell’intervenuta scadenza della convenzione con la medesima SIMEI s.p.a. che aveva fino ad allora gestito l’impianto di illuminazione.
Con determina del Responsabile del settore opere pubbliche del comune n. 93 del 14/07/10 veniva approvato il bando, il disciplinare di gara e veniva indetta la gara mediante procedura aperta ai sensi dell’art. 153 commi 1-14 del d.lgs 163/06; Nel bando era prevista l’aggiudicazione in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 83 del D. Lgs. 163/2006 e dell’art. 91 del D.P.R. 554/1999; le offerte dovevano pervenire, pena l’esclusione dalla gara, entro le ore 12:00 del 13/09/2010.
Nel disciplinare di gara era specificata la tipologia del servizio da gestire consistente nella: “attività di manutenzione ordinaria, straordinaria e programmata degli impianti di pubblica illuminazione del territorio comunale, ivi compresa la fornitura di energia elettrica nonché l’esecuzione di interventi di efficientamento energetico ed ottimizzazione dei consumi”.
Era inoltre indicata la seguente classificazione dei lavori “Categoria prevalente: OG10 = Classifica V; Categorie scorporabile non subappaltabile: OG9 = Classifica II; Categoria scorporabile non subappaltabile: OS19 = Classifica I. Per l’esecuzione dei lavori era comunque richiesto –a pena di esclusione- il possesso dell’abilitazione di cui alla Legge 46/1990 lett. A), e la Certificazione di Qualità ISO 9001 con la dicitura «Manutenzione e Gestione di Impianti di Pubblica Illuminazione e Installazione di Impianti Fotovoltaici»”.
Infine, fra gli altri requisiti, anche il “possesso dell’attribuzione dell’USER ID e della Password per l’accesso informatico per la prima parte dell’abilitazione ESCO (ernergy service company), come definita dalla delibera n. 103/2003 della AEEG (Autorita’ per l’energia ed il gas) e dal D.M. 20/07/2004 sull’efficienza Energetica”.
Gli atti di gara venivano inviati per via elettronica alla G.U.U.E. in data 19/07/10 per la pubblicazione con le forme previste all’allegato X punto 3 del Dlgs 163/06 e venivano inseriti lo stesso giorno nella banca dati TED (Tenders Eletronic Daily).
In data 08/09/10 la ditta SIMEI, concorrente alla gara in oggetto, presentava un primo ricorso al TAR per l’annullamento del bando di gara, ricorso successivamente integrato con motivi aggiuntivi in data 04/10/10.
Alla data di scadenza della gara in data 13/09/2010, erano pervenute alla S.A. n. 2 offerte presentate dalla ditta SIMEI S.p.A., ovvero l’esponente, e la ditta Di Bella Costruzioni srl.
Con provvedimento in data 14/09/10 veniva nominata la Commissione di gara costituita dal presidente, responsabile del settore lavori pubblici del Comune, e da due componenti interni all’Amministrazione;
In data 15/09/10 veniva svolta la prima seduta di gara nell’ambito della quale il Presidente rendeva noto alla commissione “di aver inoltrato in data 14/09/10 all’Ufficio del Genio Civile di Catania richiesta di segnalazione di n. 2 funzionari tecnici per la costituzione della commissione aggiudicatrice prevista dall’art. 84 del Dlgs 163/06”.
Nelle successive sedute di gara, svoltesi tra il settembre e l’ottobre 2010, la suddetta commissione, procedeva ad esaminare la documentazione amministrativa dei due concorrenti.
I funzionari tecnici richiesti al Genio Civile venivano nominati con provvedimento n. 4387/VII Dir del 21/09/10 ai sensi dell’art. 84 del Dlgs 163/06, successivamente autorizzati rispettivamente con D.D.G. n. 2698/A4 del 26/10/10 e D.D.G. n. 2700/A4 di pari data.
In data 18/11/10 si insediavano i nuovi componenti della commissione che risultava così composta dal presidente medesimo e dai due nuovi funzionari tecnici nominati, non si registrano agli atti provvedimenti di revoca della precedente commissione.
I suddetti componenti rilevavano nel corso della seduta che, in base a quanto prescritto al punto 26 del disciplinare di gara, la commissione che doveva esaminare tutti gli atti di gara doveva essere unica e cioè quella nominata ai sensi dell’art. 84 del codice.
In data 22 Novembre 2010 nel corso della 13° seduta il presidente rilevava che “il procedimento di gara fin qui svolto è stato condotto per mero errore materiale da una commissione amministrativa incompetente. Rilevata l’illegittimità di cui sopra il presidente da atto che la commissione regolarmente nominata provvederà…al riesame della documentazione amministrativa in precedenza scrutinata, stante che le buste contenenti le offerte tecniche ed economiche presentate dalle ditte partecipanti sono integre”. Nell’ambito della seduta la commissione, nel riesaminare la documentazione presentata dalla ditta SIMEI rilevava alcune discrasie e non conformità al bando dei documenti presentati dalla stessa.
In data 25/11/10 nel corso della seduta di gara n. 14, la Commissione oltre alle suddette discrasie già rilevate ne rilevava di ulteriori ed in definitiva dichiarava la SIMEI non ammessa a concorrere.
Successivamente, in data 11/01/11 con determina dirigenziale, veniva disposta l’aggiudicazione definitiva alla ditta Di Bella Costruzioni.
La problematica posta dall’istante afferisce principalmente alla congruità delle richieste formulate nel bando di gara in relazione alle attività previste nell’appalto. Ciò con particolare riferimento:
Alla tempistica richiesta per la presentazione delle offerte;
Ai requisiti tecnico - economici posseduti dal concorrente ai fini della partecipazione alla gara.
Ha contestato inoltre l’istante alcune discrasie procedurali consistenti:
Nel mancato inserimento dell’intervento nel piano triennale delle opere pubbliche del Comune.
Anomalie nella costituzione della Commissione aggiudicatrice nella fase iniziale della gara
In merito alla prima delle contestazioni, il Comune ha dichiarato di aver ottemperato all’art. 70 del codice argomentando che “gli atti di gara sono stati inviati per via elettronica alla G.U.U.E. in data 19/07/10” e pertanto, essendo immediatamente consultabili nella banca dati “TED (Tender Electronic Daily)” “al caso di specie appare applicabile la riduzione di sette giorni concessa dal…comma ottavo” del su citato articolo 70.
Ha rilevato altresì che occorre “conteggiare l’ulteriore riduzione di cinque giorni prevista dal successivo comma nono dato che la stazione appaltante ha offerto dalla data di pubblicazione del bando, l’accesso libero, diretto e completo a tutti gli atti di gara indicando inoltre nel bando l’indirizzo internet ove era possibile visionare la predetta documentazione”; tale riduzione, a parere della S.A., è cumulabile con la precedente di cui al comma 8 e pertanto il termine minimo per la ricezione delle offerte era da ritenersi pari a 40 giorni. L’Amministrazione ha manifestato di aver concesso in tutto 56 giorni dal che ha ritenuto di aver tenuto adeguatamente in conto della complessità della prestazione oggetto del contratto così come previsto dal comma 1 del su citato art. 70 del codice.
In merito alle suddette affermazioni si richiama la Determina n. 1/2009 di questa l’Autorità, emanata quale linee guida del Project Financing, nella quale in ordine alla procedura ex art. 153 commi 1-14 del codice è chiarito che “ la disciplina non indica più il termine di presentazione delle offerte; la fissazione dello stesso rientra, quindi, nella discrezionalità dell'amministrazione aggiudicatrice, nel rispetto dei limiti minimi previsti dall'articolo 70 e dall'articolo 145 del Codice, fermo restando il principio generale di cui al comma 1 del medesimo articolo 70, che prescrive alle amministrazioni di tenere conto della complessità della prestazione oggetto del contratto e del tempo ordinariamente necessario o per preparare le offerte”.
Il richiamato articolo 145, comma 1, del Dlgs 163/2006 – in relazione all’affidamento di concessioni di lavori pubblici quale di fatto è quella in esame – statuisce inoltre che “ai termini per la presentazione delle candidature e delle offerte si applica l’art. 70, con esclusione del comma 9 e del comma 11. Il Il termine per la presentazione della domanda di partecipazione non può, in ogni caso, essere inferiore a cinquantadue giorni dalla data di spedizione del bando, salva l'applicazione dell'articolo 70, comma 8”.
Nell’affidamento di tali tipologie contrattuali è, dunque, inapplicabile la riduzione dei termini di cui all’art. 70, comma 9 invocata dall’Amministrazione Aggiudicatrice a sostegno del proprio operato.
Con l’ulteriore considerazione che nelle concessioni di lavori pubblici rileva in modo particolare la disposizione di cui all’art. 70 comma 6 del Codice ai sensi del quale “in tutte le procedure, quando il contratto ha per oggetto anche la progettazione esecutiva, il termine per la ricezione delle offerte non può essere inferiore a sessanta giorni dalla data di trasmissione del bando di gara o di invio dell'invito; quando il contratto ha per oggetto anche la progettazione definitiva, il termine per la ricezione delle offerte non può essere inferiore a ottanta giorni con le medesime decorrenze”. E’ fatta salva, anche nelle concessioni, l’applicazione dell’art. 70, comma 7, contemplante una riduzione dei termini di 7 giorni, in caso di pubblicazione dell’avviso di preinformazione.
A ciò si aggiunga che ai sensi dell’art. 70, comma 10, del Codice nel caso in cui il bando imponga l’obbligo del sopralluogo, il termine minimo previsto dalla legge per la ricezione delle offerte deve essere aumentato in misura adeguata in relazione alla necessità ed alle modalità del sopralluogo preventivo; in caso contrario può avere l’effetto di pregiudicare l’interesse pubblico alla serietà dell’offerta ed al favor partecipationis (cfr. deliberazione n. 69/2007).
Ratio delle norme citate, infatti, è quella di consentire alle imprese interessate di conoscere con congruo anticipo l’indizione della gara e le modalità di partecipazione, nonché di formulare offerte sufficientemente ponderate ed idonee a conseguire l’aggiudicazione. Pertanto nel fissare tali termini, le stazioni appaltanti devono tenere conto del tempo ordinariamente necessario per predisporre le offerte, soprattutto nel caso in cui gli offerenti siano chiamati a redigere elaborati progettuali.
Nel caso in esame i concorrenti dovevano predisporre la progettazione preliminare in sede di gara, nonché la progettazione definitiva ed esecutiva (oggetto del contratto, come contemplato nell’art. 70, comma 6), oltre provvedere all’esecuzione dei lavori ed alla successiva gestione del servizio; era altresì previsto, nel bando, il sopralluogo obbligatorio, mentre non risulta sia stata effettuata la pubblicazione dell’avviso di preinformazione.
Nella fattispecie pertanto devono trovare applicazione le disposizioni soprarichiamate, contemplanti termini di ricezione delle offerte maggiori rispetto a quelli concessi dalla stazione appaltante nella procedura de qua, con la conseguenza che questi ultimi devono ritenersi non conformi al delineato quadro normativo di settore.
Per quanto attiene il secondo aspetto delle contestazioni mosse queste afferiscono alle richieste contenute nel bando dei requisiti tecnico - economici posseduti dai concorrenti ai fini della partecipazione alla gara, ritenuti dall’istante in parte incoerenti con l’oggetto dell’appalto, in parte sproporzionati all’entità dello stesso.
In particolare l’istante contesta la richiesta della SOA OG9 classifica 2, la quale secondo l’esponente risulterebbe incoerente con l’oggetto dell’appalto visto che il Project Finacing in oggetto non riguarda la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica.
Così come la richiesta della certificazione di qualità En Iso 9001 con la specifica dizione “installazione di impianti fotovoltaici”, pena l’esclusione, in quanto l’installazione degli impianti suddetti nell’ambito dell’intervento in esame non era prevista o specificatamente citata nello studio di fattibilità posto a base di gara.
Analoga contestazione veniva mossa con riferimento alla richiesta del “possesso dell’attribuzione dell’USER ID e della Password per l’accesso informatico per la prima parte dell’abilitazione ESCO (energy service company), come definita dalla delibera n.103/2003 della AEEG (Autorita’ per l’energia ed il gas) e dal D.M. 20/07/2004 sull’efficienza energetica”., e con riferimento alla richiesta di abilitazione di cui alla legge 46/90.
Al riguardo, per la verifica della fondatezza delle contestazioni mosse è da assumersi quale riferimento lo studio di fattibilità redatto dall’Amministrazione.
Lo studio di fattibilità, come chiarito nelle su citate linee guida dell’Autorità sul project financing, ha infatti una duplice valenza: “esso è atto propedeutico all’inserimento delle iniziative negli strumenti di programmazione, nonché documento a base di gara nelle nuove procedure ex articolo 153 del Codice”. Appare evidente, quindi, il ruolo sostanziale che viene ad “assumere lo studio di fattibilità e la necessità di individuarne chiaramente i contenuti minimi indefettibili, in relazione alla duplice funzione ad esso assegnata”; ed ancora “la corretta redazione degli studi di fattibilità da porre a base di gara, contenenti aspetti tecnico-progettuali, giuridico-amministrativi (compresi quelli urbanistici) ed economico-finanziari ha anche lo scopo di consentire la redazione di progetti preliminari, minimizzando il rischio di modifiche in fase di approvazione”.
Dal suddetto studio di fattibilità, nel suo complesso, si evince che l’obiettivo dell’intervento è il “contenimento del consumo energetico” che si intende perseguire con “l’adeguamento dell’intero impianto” esistente e tale adeguamento è riferito principalmente alla sostituzione della “tradizionale illuminazione pubblica a vapori di sodio” con “illuminazione a Led”, “in pratica l’intervento si riconduce alla riduzione dei consumi, miglioramento della sicurezza stradale, valorizzazione dei centri urbani e dei beni culturali e riduzione dell’inquinamento luminoso”. E’ specificato, nella relazione tecnica, che allo scopo “si rende possibile l’intervento di una ESCO (Energy Service Company) che realizza l’intervento, sostiene l’investimento economico e sarà ripagata attraverso i risparmi energetici sui costi di gestione che conseguiranno all’intervento”.
Nel predetto studio non viene data alcuna indicazione sulla necessità di conseguire i predetti risparmi energetici per il tramite dell’installazione di impianti fotovoltaici, né viene fornita alcuna indicazione su eventuali impianti fotovoltaici già esistenti, ed in qualche modo collegati o collegabili all’impianto di illuminazione, che necessiterebbero di manutenzione. Nell’oggetto stesso del bando è esplicitamente richiesta la “fornitura” di energia elettrica e non la produzione di energia.
L’evenienza che l’Amministrazione nel bando consideri quale elemento di valutazione l’uso di fonti rinnovabili e risparmio energetico”, e conferisca ad esso un elevato peso tecnico, non presuppone, a priori, che il concorrente debba fare uso necessariamente del fotovoltaico quale fonte rinnovabile e conseguire il risparmio energetico per il tramite di tale sistema.
La richiesta fatta, pena l’esclusione, della certificazione di qualità En Iso 9001 con la specifica dizione “installazione di impianti fotovoltaici” appare pertanto restrittiva in quanto non riferibile alle indicazioni fornite nello studio di fattibilità, dovendo più opportunamente essere considerata, per la tematica dell’appalto in questione, un eventuale requisito migliorativo proposto dal concorrente piuttosto che una “conditio sine qua non” per la partecipazione alla gara.
Analogamente, la richiesta del possesso della SOA OG9, quale categoria scorporabile non subappaltabile, appare non coerente con la tipologia degli interventi richiesti. La categoria OG9 è infatti rubricata come “impianti per la produzione di energia elettrica” e gli interventi di “costruzione, manutenzione, ristrutturazione,…” in essa elencati afferiscono a detti impianti di produzione; la richiesta di tale categoria di lavori non trova pertanto immediato riscontro nella specifica tematica della gara, che come già detto prevede la fornitura di energia, né negli atti di gara (studio di fattibilità) come forniti ai concorrenti e pertanto si ritiene incongrua.
Per ciò che attiene la richiesta del possesso della abilitazione di cui alla L. 46/09 questa Autorità, con Parere n. 24 del 27/09/2007, ha chiarito che “il possesso di attestazione SOA in una delle categorie OG9, OG10, OG11, OS3, OS4, OS5, OS9, OS14, OS16, OS17, OS19, OS22, OS27, OS28 e OS30 abilita le imprese allo svolgimento delle attività connesse alla esecuzione di lavorazioni attinenti agli impianti indicati nell'articolo 1 della Legge 46/90” e pertanto la specifica richiesta appare ridondante.
Differente aspetto assume la richiesta della cosiddetta “abilitazione” ESCO.
L’articolo 2, comma 1, lettera i) del DLgs. 115/2008 definisce la ESCO come una “persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell’utente e, ciò facendo accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell’efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti”.
L’opportunità di ricorrere ad una ESCO è segnalata nello stesso studio di fattibilità e stante le caratteristiche delle società suddette la richiesta appare attinente all’oggetto e alle finalità dell’appalto.
Tuttavia da quanto chiaramente esplicitato dall’Autorità garante per l’Energia l”accreditamento”, presso il sistema informativo della medesima Autorità, di una società ESCO non può considerarsi di per se una garanzia di adeguate capacità tecnico organizzativa del concorrente; la specifica richiesta di “accreditamento”, volta evidentemente a selezionare concorrenti specializzati nel settore, appare pertanto di per se insufficiente allo scopo dovendosi invece fare riferimento alla “certificazione dei risparmi di energia primaria conseguiti dal progetto di cui lo stesso è titolare”.
Per ciò che attiene la contestazione dell’istante relativa al mancato inserimento dell’intervento nel piano triennale delle opere pubbliche, gli atti esaminati dall’ufficio istruttore di questa Autorità confermano le affermazioni del Comune ovvero che “con deliberazione C.C. n. 44 del 19/05/10, all’oggetto <Approvazione Programma Triennale Opere Pubbliche 2010 – 2012> modificando le priorità del programma triennale OO.PP. 2010-2012 è stato inserito tra le altre il progetto il Progetto per la realizzazione della pubblica illuminazione in project financing” per un importo complessivo di Euro 3.115.000 (corrispondente all’importo stimato nello studio di fattibilità dei lavori di cui al contratto in oggetto); non si rilevano in merito specifiche discrasie procedurali.
Infine in relazione alla contestata illegittima costituzione della Commissione aggiudicatrice nella fase iniziale della gara., risulta, come da atti inviati dal comune, che in data 14/09/10 con nota a firma del Dirigente del settore 7 (che è anche il presidente di commissione), sono stati nominati quali componenti del seggio della gara in oggetto due funzionari interni del Comune.
La commissione così composta ha effettuato la valutazione della documentazione amministrativa presentata dai concorrenti.
Con nota del medesimo dirigente in data 21 settembre venivano nominati due ingegneri dirigenti del Genio Civile di Catania, successivamente insediatisi in data 18/11/10.
Non risultano atti o provvedimenti di revoca dei precedenti commissari, si osserva che i successivi verbali della Commissione, redatti dopo il 18/11/10, risultano firmati unicamente dal presidente e da tali ultimi due commissari.
La medesima Commissione, una volta insediata nella composizione definitiva, ha riconosciuto che la precedente, come composta, era “illegittima” e pertanto procedeva al riesame della documentazione amministrativa in precedenza scrutinata. A supporto di tale decisione citava, fra gli altri, il parere di precontenzioso di questa Autorità n. 74 del 9 luglio 2009.
In merito si ritiene che il citato parere sia conferente al caso in esame; risulta infatti che la nuova commissione ha proceduto al riesame di quanto effettuato dalla precedente “solo per l’attività valutativa vincolata a parametri oggettivi e predeterminati dal bando, senza alcun esercizio di discrezionalità tecnica”, le offerte economiche non risultavano infatti aperte. Per quanto attiene la corretta custodia delle buste e degli atti di gara essa è stata dichiarata, sotto la responsabilità dei commissari, ed attestata dagli stessi nei verbali di gara. In merito alla procedura adottata, per quanto sia da ritenersi irrituale l’assenza di un provvedimento di revoca della precedente commissione, non si ritiene sussistano illegittimità.
ritiene che il bando per la gara in oggetto non sia in linea con la normativa vigente, riguardo:
i prescritti termini di ricezione delle offerte che risultano inferiori ailimiti minimi previsti dall'articolo 70 e dall'articolo 145 del Codice per la specificità della gara in oggetto;
la richiesta del possesso della SOA OG9 e della certificazione di qualità En Iso 9001 con la specifica dizione “installazione di impianti fotovoltaici”, in quanto requisiti non coerenti con l’oggetto dell’appalto;
dispone la prosecuzione dell’attività di vigilanza da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture, anche al fine di monitorare il contenzioso in corso, acquisire il piano economico finanziario presentato in sede di offerta dall’aggiudicatario, il contratto e gli atti economici e finanziari correlati, in modo da verificarne la congruità con i documenti posti a base di gara per la concessione.
dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture della presente deliberazione al Comune di Tremestieri nelle persone del Sindaco e del Responsabile del Procedimento;
dispone altresì l'invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione al segnalante.

References: provvedimento n. 
 articolo 70
 art. 70
 art. 153
 articolo 70
 articolo 145
 articolo 153