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Timestamp: 2016-10-27 05:00:25+00:00

Document:
1A.319/2005 (28.08.2006)
1A.319/2005 /fzc
Arr�t du 28 ao�t 2006
agissant par Pro Natura Valais - Ligue valaisanne pour la protection de la nature,
Commune de Salvan, Administration communale, 1922 Salvan,
Conseil d'Etat du canton du Valais, 1950 Sion, repr�sent� par le D�partement des transports, de l'�quipement et de l'environnement du canton du Valais, Service des for�ts et du paysage, b�timent Mutua, rue des C�dres, 1951 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2.
constatation de la nature foresti�re,
recours de droit administratif contre l'arr�t de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 28 octobre 2005.
Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-apr�s: Pro Natura) s'est oppos�e aux plans du cadastre forestier relatifs aux endroits confinant � la zone � b�tir dans la commune de Salvan, dans le cadre de leur mise � l'enqu�te. Elle soutenait que les boisements sis dans les zones des "Maraitzes" et du "Mariadze" devaient �tre int�gr�s aux surfaces foresti�res.
Le 19 d�cembre 2002, une visite locale, organis�e par la commune, a eu lieu, en pr�sence notamment de la commune, de Pro Natura et de l'Inspecteur forestier. Le rapport de ce dernier, dat� du lendemain, conclut au maintien du cadastre forestier tel que mis � l'enqu�te.
Par d�cision de constatation de la nature foresti�re du 8 juin 2005, le Conseil d'Etat du canton du Valais a approuv� les plans du cadastre forestier de la commune de Salvan et a rejet� l'opposition form�e par Pro Natura.
Par arr�t du 28 octobre 2005, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a rejet� le recours de Pro Natura contre la d�cision du Conseil d'Etat.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, Pro Natura demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal et de dire que les boisements recens�s aux lieux-dits "Maraitzes" et "Mariadze" sont inclus comme aire foresti�re dans le plan du cadastre forestier. Subsidiairement, elle demande que le dossier soit retourn� au Tribunal cantonal, ou au Conseil d'Etat, pour compl�ter l'instruction et statuer � nouveau. Pro Natura se plaint d'une constatation manifestement incompl�te des faits pertinents ainsi que de la violation de son droit d'�tre entendu. Elle fait �galement valoir une violation des art. 2 LFo, 1 OFo et 1 de l'ordonnance cantonale sur la constatation de la for�t. Pro Natura r�it�re sa requ�te d'inspection locale et d'expertise foresti�re ind�pendante.
Le Tribunal cantonal a renonc� � se d�terminer. La Municipalit� de Salvan et le Conseil d'Etat ont d�pos� des observations et conclu au rejet du recours.
L'Office f�d�ral de l'environnement (ci-apr�s: OFEV) a d�pos� ses observations. Il a conclu qu'il n'y avait pas lieu de consid�rer les boisements recens�s par Pro Natura comme de la for�t.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 67 consid. 1 et les arr�ts cit�s).
1.1 La d�cision attaqu�e, prise en derni�re instance cantonale, porte sur une constatation de la nature foresti�re au sens des art. 10 al. 2 et 13 al. 1 de la loi f�d�rale sur les for�ts (LFo; RS 921.0). Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 46 al. 1 LFo en relation avec les art. 97 et 98 lit. g OJ; ATF 122 II 274 consid. 1a p. 277).
1.2 Pro Natura est reconnue comme association d'importance nationale vou�e � la protection de la nature; elle a, � ce titre, qualit� pour agir par la voie du recours de droit administratif (cf. art. 103 let. c OJ en relation avec les art. 46 al. 3 LFo et 12 de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage - LPN; RS 451; cf. aussi le ch. 6 de l'annexe � l'ordonnance relative � la d�signation des organisations habilit�es � recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage - ODO; RS 814.076).
1.3 Le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'abus et l'exc�s du pouvoir d'appr�ciation (art. 104 let. a OJ). Les droits constitutionnels font �galement partie du droit f�d�ral susceptible d'�tre revu dans le cadre du recours de droit administratif (ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2 p. 318; 129 II 183 consid. 3.4 p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254). L'arr�t cantonal ayant �t� rendu par une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets, ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris des r�gles essentielles de proc�dure (art. 105 al. 2 OJ).
Dans un grief de nature formelle qu'il convient de traiter en premier lieu, Pro Natura se plaint d'une constatation manifestement incompl�te des faits pertinents et d'une violation de son droit d'�tre entendu. Elle reproche � l'autorit� cantonale d'avoir refus� de proc�der � une inspection locale et de mettre en oeuvre une expertise.
2.1 Le droit d'�tre entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donn� suite � ses offres de preuves pertinentes (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 127 III 576 consid. 2c p. 578). Le juge peut cependant renoncer � l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticit� n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve r�sulte d�j� de constatations vers�es au dossier ou lorsqu'il parvient � la conclusion que ces preuves ne sont pas d�cisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'�tre entendu des parties que si l'appr�ciation anticip�e de la pertinence du moyen de preuve offert, � laquelle le juge a ainsi proc�d�, est entach� d'arbitraire (cf. ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les arr�ts cit�s).
2.2 Selon le Tribunal cantonal, une inspection locale a eu lieu le 19 d�cembre 2002 et a fait l'objet d'un rapport. Le dossier comprend en outre des plans, des photographies signalant les arbres, leur essence et leur emplacement. Ces documents n'�tant pas contest�s et les faits de la cause �tant suffisamment explicites, une nouvelle inspection des lieux ne serait pas n�cessaire. Le Tribunal cantonal motive son refus de mettre en oeuvre une expertise par la qualit� des documents techniques figurant au dossier (rapports d'un ing�nieur forestier et d'un biologiste) et par l'absence d'objections de Pro Natura � leur encontre.
Une inspection locale, mise sur pied par la commune, a effectivement eu lieu le 19 d�cembre 2002, en pr�sence des parties. Le compte-rendu de celle-ci est cependant extr�mement sommaire et le Tribunal cantonal ne peut �tre suivi lorsqu'il met en exergue la qualit� de ce document. Il ne contient pas m�me un recensement des diff�rentes essences foresti�res. Le seul point qui peut �tre retenu concerne les crit�res quantitatifs, qui ont, � cette occasion, �t� reconnus comme non remplis. S'agissant des crit�res qualitatifs, le rapport ne peut pas �tre pris en consid�ration. En effet, selon la jurisprudence, la constatation de la nature foresti�re doit s'appuyer uniquement sur les circonstances de fait (croissance, densit�, �ge, dimensions et fonction du peuplement), sans proc�der � une pond�ration des int�r�ts priv�s ou d'autres int�r�ts publics en pr�sence (ATF 124 II 85 consid. 3e p. 89). Or en l'esp�ce, l'Inspecteur forestier fait valoir que les massifs bois�s sont situ�s sur des terrains non constructibles, qu'une mise sous protection par le r�glement communal serait plus utile, que cette derni�re solution permettrait de responsabiliser la commune et d'�viter tout conflit "pour quelques arbres". Ces consid�rations sont totalement �trang�res � la constatation de la nature foresti�re et l'Inspecteur forestier ne pouvait faire l'�conomie de l'analyse des crit�res qualitatifs.
S'agissant des essences foresti�res, Pro Natura a toutefois �tabli un relev� des diff�rents secteurs bois�s ainsi que leur composition, qui n'a donn� lieu � aucune contestation. Quant aux crit�res qualitatifs, on observera que seule la fonction sociale, sous son aspect biologique et paysager, est en l'esp�ce litigieuse. Or le dossier contient deux rapports dat�s de mai et juin 2002 (concernant respectivement le "Mariadze" et les "Maraitzes") de A.________, biologiste, qui se d�terminent sur la valeur biologique et paysag�re des sites en cause. Celui-ci n'a certes pas �t� mandat� dans le cadre de la constatation de la nature foresti�re, mais par la commune, dans le cadre de la r�vision du plan d'affectation des zones, pour �valuer le caract�re constructible des parcelles concern�es. Dans la d�finition de son mandat, il pr�cise que son �tude a �t� men�e selon le principe de l'expertise ind�pendante, sans n�gociation avec les propri�taires ou les milieux associatifs. Les recommandations qu'il formule devraient donc �tre consid�r�es comme un cadre de discussion et non comme des solutions d�finitives faisant l'objet d'un consensus. Pro Natura rel�ve cependant avec raison que les conclusions de A.________ sont le r�sultat d'une pes�e des int�r�ts. Or ce ne sont pas les conclusions de ce dernier qui sont d�terminantes pour la pr�sente cause mais ses constatations relatives aux fonctions paysag�res et biologiques, qui, quant � elles, ne sont pas issues d'une pes�e des int�r�ts. Ses observations � cet �gard concordent du reste en grande partie avec celles de l'OFEV.
Les �l�ments du dossier �tant par cons�quent suffisants pour permettre au Tribunal cantonal de se prononcer, c'est � bon droit que ce dernier a renonc� � proc�der � une inspection locale et � mettre en oeuvre une expertise. Le grief tir� de la violation du droit d'�tre entendu doit d�s lors �tre rejet�. Pour les m�mes motifs, une expertise n'appara�t pas davantage utile dans le cadre de la pr�sente proc�dure. Il en va de m�me s'agissant de l'inspection locale, ce d'autant plus que l'OFEV s'est �galement rendu sur place le 4 mai 2006.
Pro Natura reproche � l'autorit� cantonale d'avoir mal appliqu� les crit�res quantitatifs s'agissant de trois boisements. Pour le surplus, elle reproche � l'autorit� cantonale de ne pas avoir retenu que les crit�res qualitatifs �taient remplis.
3.1 La loi f�d�rale sur les for�ts, qui a pour but g�n�ral la protection des for�ts, notamment la conservation de l'aire foresti�re (art. 1er et 3 LFo), d�finit la notion de for�t � son art. 2. On entend par for�t toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers � m�me d'exercer des fonctions foresti�res (� savoir des fonctions protectrices, �conomiques ou sociales), sans �gard � leur origine, � leur mode d'exploitation ou aux mentions figurant au registre foncier. L'art. 2 al. 2 LFo indique ce qui doit �tre assimil� aux for�ts, alors que l'art. 2 al. 3 LFo exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres ou d'arbustes isol�s, les haies, les all�es, les jardins, les parcs et les espaces verts. Dans le cadre de la l�gislation d'ex�cution qui leur est attribu�e (art. 50 LFo et 66 LFo), les cantons peuvent, dans les limites fix�es par le Conseil f�d�ral, pr�ciser la largeur, la surface et l'�ge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la for�t ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un peuplement pour �tre consid�r� comme for�t (art. 2 al. 4 LFo). Le cadre pr�cit� a �t� fix� � l'art. 1 al. 1 OFo de la fa�on suivante: surface comprenant une lisi�re appropri�e: de 200 � 800 m�tres carr�s; largeur comprenant une lisi�re appropri�e: 10 � 12 m�tres; �ge du peuplement sur une surface conquise par la for�t: 10 � 20 ans. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particuli�rement importante, les crit�res cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo). Selon l'art. 1 de l'ordonnance valaisanne sur la constatation de la for�t du 28 avril 1999, les valeurs quantitatives minimales sont fix�es � 800 m�tres carr�s de surface, � 12 m�tres de largeur et � 20 ans d'�ge.
3.2 En l'esp�ce, la question du crit�re quantitatif n'a fait l'objet d'aucun litige jusqu'� la pr�sente proc�dure devant le Tribunal de c�ans. Comme on l'a d�j� vu (consid. 2.2), il a �t� reconnu lors de l'inspection locale, en pr�sence des parties, que les boisements suppl�mentaires recens�s n'atteignaient pas les surfaces requises. Dans son annexe n� 4 au recours au Tribunal cantonal, Pro Natura a elle-m�me �tabli une liste des diff�rents boisements qu'elle estimait devoir �tre ajout�s � l'aire foresti�re. C'est elle-m�me qui a divis� les boisements en 21 secteurs, aucun d'entre eux ne remplissant les crit�res quantitatifs.
Selon l'OFEV, le boisement du secteur 16 n'existe plus depuis plusieurs ann�es et il n'est pas contredit par Pro Natura sur ce point. S'agissant du boisement 21, l'OFEV a retenu qu'il ne pouvait pas �tre consid�r� comme �tant en relation directe avec le massif forestier du Mariadze. Il a en effet relev� que le boisement et le massif forestier �taient s�par�s par une mince bande de pr� qui semblait avoir �t� depuis longtemps fauch�e et entretenue et que la v�g�tation et le sol se diff�renciaient clairement du massif forestier. Comme l'a observ� le Tribunal cantonal, la s�paration entre les deux secteurs est d'ailleurs m�me visible sur les photographies a�riennes. Il s'ensuit que le Tribunal cantonal pouvait consid�rer que le boisement 21 n'�tait rattach� � aucun massif forestier.
S'agissant enfin des boisements 1, 2, 3 et 10, Pro Natura soutient, pour la premi�re fois, qu'ils formeraient un tout homog�ne et qu'en ce qui les concerne, m�me les crit�res quantitatifs seraient remplis. L'OFEV va partiellement dans le sens de Pro Natura, en retenant que les essences sont similaires et qu'il n'existe pas de d�marcation nette entre les boisements 10, 1 et 2. Il remarque toutefois que ces d�limitations sont malais�es en raison de l'extr�me diversit� et de l'entrem�lement important des diff�rents milieux pr�sents sur le site. En effet, la nature bocag�re des sites concern�s n'est pas mise en discussion. Elle se distingue par l'entrem�lement irr�gulier d'une grande vari�t� d'�l�ments (prairies s�ches, mar�cages, v�g�tation buissonnante, boisements et affleurements rocheux improductifs). Il est donc d�licat de diff�rencier clairement ces �l�ments les uns des autres. Vu cette diversit� des milieux, Pro Natura �tant elle-m�me � l'origine de cette division sectorielle, le Tribunal cantonal n'a pas viol� le droit f�d�ral en retenant que les crit�res quantitatifs n'�taient remplis pour aucun des secteurs.
3.3 Pro Natura fait valoir que le Tribunal cantonal a ni� de fa�on injustifi�e l'existence d'une fonction paysag�re et biologique. Il se serait en particulier bas� � tort sur l'�tude du biologiste � cet �gard. Une fonction biologique et paysag�re existerait cependant en raison du caract�re bocager des sites.
En l'esp�ce, les crit�res quantitatifs n'�tant pas remplis (cf. consid. 3.2), il s'agit d'examiner si les �l�ments bois�s remplissent une fonction protectrice ou sociale "particuli�rement" importante (art. 2 al. 4 LFo, art. 1 al. 3 de l'ordonnance valaisanne sur la constatation de la for�t du 28 avril 1999), �tant pr�cis� qu'en l'esp�ce seule la fonction sociale est sujette � discussion. Une for�t remplit des fonctions sociales lorsqu'en raison de sa situation, de sa structure, de son peuplement et de sa configuration, elle offre aux hommes une zone de d�lassement; il en va de m�me lorsque par sa forme elle mod�le le paysage ou encore lorsqu'elle procure une protection contre des influences nuisibles pour l'environnement telles que le bruit ou des immissions, lorsqu'elle assure des r�serves en eau tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif et lorsqu'elle procure un milieu vital irrempla�able aux animaux sauvages ainsi qu'aux plantes de l'endroit. Fait �galement partie des fonctions sociales de la for�t la protection du paysage, c'est-�-dire la fonction optique et esth�tique d'un peuplement et son importance biologique en tant que milieu vital pour la flore et la faune (ATF 124 II 85 consid. 3d/bb p. 88).
En l'esp�ce, seules les facettes biologique et paysag�re sont litigieuses. Tant le biologiste A.________ que l'OFEV ont mis en �vidence la nature particuli�re des deux sites, qui se caract�risent par la pr�sence d'une mosa�que de diff�rents milieux (prairies s�ches, mar�cages, v�g�tation buissonnante, boisements et affleurements rocheux improductifs). Ces �l�ments sont typiques d'un paysage bocager. Ils se retrouvent �galement dans les r�gions des Rochers du Soir et des Planards, qui pr�sentent toutefois une densit� d'essences foresti�res beaucoup plus �lev�e et qui font de ce fait partie de l'aire foresti�re.
S'agissant du secteur du "Mariadze", A.________ a retenu que ce dernier n'avait rien d'exceptionnel sur le plan paysager, qu'il se composait de groupements v�g�taux assez r�pandus � l'�chelle r�gionale et qu'il jouait un r�le peu important pour la connexion des biotopes. Il a en revanche consid�r� que la grande population de tulipes sauvages et le point d'eau abritant une reproduction quantitativement importante de batraciens ainsi qu'une v�g�tation riveraine, �taient particuli�rement dignes de protection. S'agissant du secteur des "Maraitzes", il a consid�r� qu'il pr�sentait une grande valeur paysag�re. Il a cependant surtout fait r�f�rence au caract�re remarquable des marais. S'agissant des milieux secs, il a estim� que les esp�ces se retrouvaient dans la plupart des biotopes semblables de tout le secteur compris entre Salvan et les Planards.
Les conclusions de l'OFEV ne sont pas diff�rentes, m�me si l'OFEV semble attribuer un plus grand int�r�t aux sites concern�s. En effet, ce dernier leur reconna�t une valeur �cologique et paysag�re tr�s �lev�e. Il estime cependant que ces fonctions �cologique et paysag�re tr�s importantes ne sont pas dues � la pr�sence des �l�ments bois�s mais � leur interconnexion avec les autres milieux. En r�alit�, c'est la nature bocag�re des sites qui cr�e la fonction paysag�re et �cologique et non la pr�sence-m�me d'�l�ments bois�s. Vu leur faible surface, il ne serait donc pas possible de les consid�rer comme de la for�t.
En tant qu'�l�ment de la nature et du paysage, la protection de la for�t forme un tout et c'est aussi dans une vue d'ensemble qu'il faut examiner si des bosquets d'arbres peuvent �tre consid�r�s comme de la for�t. Mais le droit forestier ne saurait se substituer aux t�ches de l'am�nagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage (ATF 118 Ib 614 consid. 5b p. 621; 114 Ib 224 consid. 9a/ac p. 233; Markus Bossard, Der Begriff des Waldes und das kantonale Waldfestellungsverfahren, PBG aktuell 4/1997, p. 15). En l'esp�ce, le fait que les �l�ments bois�s participent au paysage particulier des sites en cause ne suffit pas pour les consid�rer comme de la for�t, quand bien m�me le paysage bocager des lieux-dits des "Maraitzes" et du "Mariadze" pr�sente vraisemblablement un int�r�t significatif sous l'angle de la conservation de la nature et du paysage.
Pour le surplus, Pro Natura critique le rejet par le Tribunal cantonal du statut forestier des boisements recens�s en raison de leur protection dans le cadre du plan de zones communal et de l'absence de menace li�e � d'�ventuelles constructions qui p�serait sur eux. Cette motivation est effectivement contraire au droit f�d�ral (cf. consid. 2.2). Le fait que des �l�ments bois�s seraient prot�g�s par la r�glementation communale, ou de toute autre mani�re, ne doit en effet pas �tre pris en consid�ration. Il ne s'agit pas d'�l�ments qui peuvent conduire � nier le caract�re forestier d'une surface. Le Tribunal cantonal n'a cependant pas exclusivement motiv� son arr�t de la sorte. Or Pro Natura n'explique pas en quoi les boisements exerceraient en eux-m�mes une fonction sociale particuli�rement importante ni ne conteste les observations du Tribunal cantonal � cet �gard. Dans ces conditions, l'avis de l'OFEV �tant au demeurant concordant, le Tribunal cantonal pouvait estimer que les boisements n'exer�aient en tant que tels aucune fonction sociale particuli�rement importante.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit �tre rejet�. L'art. 156 al. 1 OJ dispose qu'en r�gle g�n�rale, les frais judiciaires sont mis � la charge de la partie qui succombe. Or, selon une jurisprudence constante, dans la proc�dure du recours de droit administratif, les organisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnement sont normalement dispens�es du paiement de ces frais (ATF 123 II 337 consid. 10a p. 357). La commune de Salvan, qui n'est pas repr�sent�e par un avocat, n'a pas droit � des d�pens. Il en va de m�me pour le Conseil d'Etat du canton du Valais (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie � Pro Natura, � la Commune de Salvan, au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement.
Lausanne, le 28 ao�t 2006

References: art. 2
 art. 10
 art. 97
 ATF 
 art. 103
 art. 46
 ATF 
in fine
 art. 2
 art. 1