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Direito Constitucional I - Francisco Pedro Jucá - 1º semestre 2013 | Federação | Sistema Parlamentar
Direito Constitucional I - Francisco Pedro Jucá - 1º semestre 2013
Enviado por Fábio Peres
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Resumo de Direito Constitucional - Tudo Sobre Concursos
Aula 31,07,12
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Sobre a disciplina: introduo, contexto e posicionamento No primeiro semestre, ao estudar Direito e Poltica, vimos o Direito enquanto organizao, o Poder dentro do Direito e a relao necessria entre o Direito e a Poltica. Fazemos hoje um Direito que voltado para as nossas necessidades; mas para que o Direito cumpra o papel que se espera dele, este requer fora para que seja imposto. O Direito organiza a poltica, e a poltica d a fora necessria ao Direito. A Cincia Poltica serviu como preparao para o que vimos em Teoria do Estado e da Constituio, na qual j vimos um poder organizado na forma do Estado atravs de um instrumento (o Direito), organizado pela Constituio, que d forma ao poder poltico na sociedade e no Estado moderno. O Estado uma sociedade politicamente organizada. Para o desenvolvimento de uma sociedade essencial que esta tenha um territrio. No princpio no era assim: as sociedades (tribos) eram nmades, numa situao apropriada para quem vivia da coleta de produtos diretamente na natureza. Quando esta sociedade descobre que as plantas podem ser cultivadas para seu uso, fixa-se num lugar para esperar o desenvolvimento da colheita, e para cuidar dos animais domesticados, tornando-se sedentria e fixando-se num espao, que o territrio. No momento em que a sociedade se fixa faz-se necessrio que esta se organize, crie regras para garantir a estabilidade das instituies e sua perenidade. E, com o desenvolvimento do Estado, se criam as oportunidades para o surgimento da Constituio como conhecemos hoje. O Direito um sistema em que uma coisa est relacionada com a outra, e no qual elas se completam; no um arquiplago de ideias, mas um conjunto concatenado. O Direito um produto histrico da natureza: a sociedade o constri dentro do contexto da sua etapa histrica. um produto do seu tempo, por isso muda constantemente. O nosso Direito a nossa cara; ele tem as nossas qualidades e os nossos defeitos. A sociedade utiliza o Direito como o instrumento para resolver questes que lhe so colocadas naquele momento: existindo o problema, existe a regra; cessando o problema, cessa a regra. Entramos, agora, na organizao do poder, e na sua repartio: isso porque, mesmo com um ncleo definido, o poder no existe isoladamente. Ora, a organizao do Estado s pode ser estudada se soubermos como se faz essa repartio, seja no eixo horizontal ou no eixo vertical. Observe que: Repartio horizontal: a distribuio espacial do poder, relativa a forma da organizao do Estado (modelo unitrio ou simples vs modelo composto). O modelo composto mais conhecido o da Federao, no qual ser dada nfase por ser a base do nosso Estado. Repartio vertical: a distribuio do poder pelo critrio funcional, que estabelece divises pelas funes que o Estado exerce, tendo nfase: o na separao dos Poderes (quem faz o qu) o nos modelos constitucionais de organizao governamental (como a Constituio organiza os Poderes) o no exame individual de cada uma das estruturas organizacionais do exerccio dos Poderes (como o Legislativo, o Judicirio e o Executivo se estruturam).
Universidade Presbiteriana Mackenzie Fbio Peres da Silva Elaborado a partir das aulas ministradas pelo prof. Francisco Pedro Juc no 1 semestre de 2013
Direito Constitucional I Estado Unitrio
As primeiras organizaes polticas, que surgem na forma de reinos, so agrupamentos relativamente pequenos, ocupando territrios igualmente pequenos. Mesmo os chamados imprios so, de fato, um conglomerado de reinos unidos sob o comando de um imperador. Essas organizaes caracterizam-se por ter um nico centro de poder; todo o processo de deciso est no centro. Toda a distribuio de poder feita baseada no poder central, por formas que podem variar quanto forma, mas no no contedo: o poder delegado a um terceiro, que o exerce em nome de quem tem autoridade. Exemplo de repblica centralizada Portugal, dividido em autarquias territoriais, que so regidas por uma Lei Geral. As autarquias exercem suas atividades de forma descentralizada, mas obedecendo s ordens do poder central, que nomeia os governadores civis e militares. Apesar do aparente autoritarismo nessa forma de governo, observe-se que o sistema democrtico, visto que o poder central exercido por representantes escolhidos pela sociedade. Teoricamente o gabinete (primeiro-ministro) escolhe quem ele quiser; na prtica, contudo, a sociedade local ouvida sempre que se escolhe o governante local. Outro Estado centralizado: a Frana, que sob certos aspectos tem um sistema mais centralizado do que Portugal, a tal ponto que os prefeitos das cidades tem praticamente funo cerimonial. Tudo isso para dizer que no Estado unitrio no existe autonomia poltica. As divises internas apenas cumprem decises superiores, sem contest-las. No Estado unitrio podem existir trs tipos de divises internas: Administrativas (caso de Portugal): estabelecidas por ato unilateral do Poder Executivo. Feitas por lei (caso da Itlia e da Frana): leis votadas pelo Parlamento criam a diviso. Feitas pela Constituio (caso da Espanha): a Constituio divide internamente o pas. Nas trs hipteses, contudo, h subordinao ao poder central; o poder local no prprio, apenas exercido, ou executado, em nome de algum (de ordem de fulano ...). Atividade complementar: A partir de trs livros de Teoria Geral do Estado (Dallari, Quinto, Figueiredo, Betiolli, Bonavides ...), resumir o pensamento dos autores sobre a natureza e as caractersticas do Estado unitrio. O trabalho dever ser realizado em quatro partes: o resumo dos aspectos do primeiro autor, do segundo, do terceiro e a sntese pessoal do aluno.
Federao No incio o modelo unitrio foi predominante, por um largo perodo de tempo, com pequenas variaes (visto que no existem dois Estados iguais). Foi a partir da independncia das colnias que originaram os Estados Unidos da Amrica que se consagrou o modelo federativo, em contraposio ao unitrio. Observe-se que no incio a colonizao realizada por Portugal e Espanha seguia um sistema que tinha apenas como objetivo a explorao do territrio; Frana e Inglaterra, que entraram tardiamente no processo, mantiveram os territrios conquistados mas no o exploravam. Ocorre que as colnias americanas da Amrica do Norte nasceram de forma atpica, como efeito das guerras religiosas que contrapuseram catlicos e protestantes por toda Europa. Nessa poca a Inglaterra oferece proteo para todos os reformados europeus, que poderiam ir para uma terra nova, um Eldorado onde poderiam exercer sua religio livremente. Os protestantes que foram para a Amrica tinham caractersticas extraordinrias para a poca: Eram alfabetizados maciamente, j que para ser protestante essencial ler a Bblia; Eram pessoas estabelecidas em seus pases, que estavam saindo no para explorar um novo mundo, mas conscientes de que estavam indo num caminho sem volta. Eram famlias inteiras, que iam com seus prprios recursos para a nova terra. Cada grupo que embarcava para a nova terra o fazia sob uma espcie de contratos, onde constavam as responsabilidades do grupo, as tarefas de cada um e, principalmente, a forma pela qual se organizariam quando chegassem ao Novo Mundo. No foram para um lugar especfico, estabelecendo-se onde foi possvel, e criando Estados de fato, com governo e legislao diferentes para cada uma das colnias. Mas o fato que graas a essa extrema organizao, e aos seus objetivos comuns, as treze colnias prosperaram, consagrando o modelo conhecido como colnia de povoamento. O que nos interessa, contudo, que cada um desses doze ncleos se tornou, na essncia, um Estado unitrio, com instituies prprias, governo estabelecido e liderana reconhecida. Como prosperaram, atraram o interesse ingls, que re-estabeleceu o controle sob as colnias. No comeo as colnias sofreram bastante, pois lutavam descentralizadas; percebendo que no poderiam vencer sozinhas, firmaram um compromisso, o Pacto da Filadlfia, no qual se comprometiam a lutar em conjunto contra o invasor; mas ainda assim, devido falta de um Exrcito e de governo central, mantinham-se em desvantagem. Assim, foi firmado pelas 13 colnias, na Conveno da Filadlfia, um compromisso maior, no qual, de forma surpreendente, a Inglaterra retirou-se do campo de batalha durante as negociaes para o surgimento da confederao futura. Vitoriosos, os Pais da Ptria americanos se viram diante de um desafio imenso: criar um Estado novo, de imediato, a partir de treze entidades diferentes que, na prtica, funcionavam como Estados unitrios independentes, mas que sabiam que no sobreviveriam desunidos. E os desafios eram grandes, dignos da primeira federao dos tempos modernos.
Como, por exemplo, conciliar treze pequenos Estados com uma estrutura centralizadora? Resposta: os Estados soberanos renunciam soberania, mas preservando a sua autonomia poltica. Declaram, tambm, que se unem de forma indissolvel, e que, ao declararem essa unio indissolvel, renunciam tambm ao direito de secesso. Outra grande discusso na construo dessa Federao quanto distino entre os interesses do Estado (a antiga colnia) e os gerais, do conjunto de Estados (a Unio). A partir dessa distino que se estabelece o Pacto Federativo, ou o modo de organizao da federao que qualifica e distingue os interesses gerais do conjunto dos interesses de cada um dos componentes. Esta diviso de interesses faz com que juridicamente a Unio se estabelea com base naquilo que chamamos sobredireito, o que est por cima dos demais Direitos, visto que h o que regulamentado pelo Direito Federal (o da Unio) e os Direitos estaduais, que regulam o interesse de cada um dos Estados. Constata-se, pois, um processo poltico de formao das Federaes, a formao por reunio, na qual vrios Estados autnomos compem uma unio. Na Amrica-Imprio, os territrios sob domnio de Portugal e Espanha, o modelo centralizado das metrpoles prevalece. Os territrios espanhis se fragmentam em diversas repblicas; a rea portuguesa se mantm unida, no Imprio do Brasil. Em ambos os casos, o restante da Amrica segue os Estados Unidos no modelo de independncia, e tambm no modelo federativo, que segue o modelo oposto ao americano: uma federao por fragmentao, ou federao centrfuga, na qual o Poder central soberano e transfere a autonomia para pores regionais, que se tornam Estados-membros da Federao. Observe-se, no entanto, que a Federao que sai desse modelo naturalmente desequilibrada, visto que a Unio dona dos poderes e os transfere s entidades-membro. o caso do Brasil, que ser objeto do prximo tpico.
Federao: pacto federativo e competncias No h um modelo fixo e pronto de federao: todas as federaes so muito parecidas e todas as federaes so diferentes, na sua essncia, j que toda federao assim porque a Constituio o determina. Uma federao pode ter qualquer modelo, desde que tenha funcionalidade: funcionou, atendendo ao interesse geral e ao particular, vlido. O pacto federativo deve estar previsto na Constituio em suas clusulas ptreas; s nova Constituio poder alterar o pacto federativo. uma deciso poltica de vontade do povo, que opta por organizar o Estado e a ordem jurdica de uma determinada forma e com um determinado sentido; o contedo tico dessa deciso poltica a representao das ideias de Direito e de Justia que a sociedade possui, embasando tudo o que ser feito depois disso. Note que decises ticas so feitas a partir de conceitos subjetivos, que determinam, em sua forma, o que o justo em cada cultura (a nossa maneira de perceber o que justo). Estabelecer uma nova ordem, portanto, estabelecer um novo conjunto de valores, diferentes do anterior mas conservando elementos fundamentais da cultura que ainda existe. O pacto federativo deve estar especificado na Constituio pois l que esto definidas competncias e autonomia de cada ente federativo. Atividade complementar: Procurar os artigos que falam da Federao brasileira, na Constituio de 88. Referncia: Direito Constitucional Positivo, Jos Afonso da Silva.
A federao brasileira A herana do Estado brasileiro de um Estado unitrio. Foi d. Pedro I que unificou os territrios portugueses do Brasil e do Gro-Par no Imprio do Brasil; este se dividia em provncias, meras divises administrativas. Com o Ato Adicional, de 1826, importantes inovaes ocorrem: Estabelece a interpretao da Constituio Institucionaliza as provncias D poderes aos Presidentes de Provncia, indicados pelo Imperador Institui as Assemblias Provinciais, como instrumento de equilbrio entre a comunidade e a Presidncia da Provncia. Outra caracterstica marcante do Estado brasileiro: o municpio, desde o Imprio, concentrava grande poder, muito mais do que a provncia. O poder real do Imprio, de fato, estava no municpio e em quem os controlava, os coronis grandes proprietrios que exerciam a segurana privada do governo, atravs da Guarda Nacional, e que exerciam o poder sob os seus colgios eleitorais dos distritos. O fato que nos antecedentes da federao brasileira o municpio nasceu muito antes do Estado, o que provoca uma diferena fundamental do Brasil para as federaes americana e alem. Na prtica, isso significa que, enquanto os municpios nos EUA e Alemanha so de fato mera diviso poltica dos Estados, no Brasil o papel destes muito grande, a tal ponto que j conceituaram os Estados como conjuntos de municpios (isso se no lembrarmos de regies com mais status que o prprio Estado, como Campinas, Juiz de Fora ...). Proclamada a Repblica, j a primeira Constituio Republicana traz o Estatuto do Municpio, que , na prtica, o reconhecimento do status e da relevncia do municpio como estrutura poltica. Nossa primeira Constituio republicana, a de 1891, tentou instituir o princpio federativo; mas desde ento o municpio s cresceu em relevncia, a tal ponto que desde 1946 o municpio possui competncia expressa no texto constitucional; e durante a Repblica Velha o poder se desenvolveu de baixo para cima, com os prefeitos influenciando na eleio dos governadores, e estes, na eleio do Presidente. Esses percalos polticos produziram um federalismo extremamente centralizado, porque se deu uma competncia razovel para os Estados-membros e para os municpios, mas, como a repartio tributria e financeira concentrou-se na Unio, as responsabilidades dos entes regionais dependem dos recursos federais, o que consolida o domnio do poder central. Referncias: Pacto Imperial Coronelismo, enxada e voto
Repartio vertical (separao de poderes) Vimos anteriormente que as primeiras organizaes polticas da humanidade nasceram centralizadas e concentradas, e ainda que adotem diferentes formas de organizao, o poder de fato exercido por um grupo menor. o caso das monarquias absolutas, nas quais o poder se concentra num grupo extremamente restrito vinculado Coroa; atualmente o nico Estado que adota essa forma de governo o Vaticano, no qual o Papa um rei que manda com o poder da Cria. Caractersticas principais das monarquias absolutas: O poder exercido sem critrio predeterminado, nem condio (simplesmente acontece). um poder poltico exercido sem limitao (como se quer, do jeito que se quer, at onde se quer), de acordo com a vontade de quem exerce. um poder exercido sem responsabilidade poltica; aqueles que o exercem no esto obrigados nem a justificar nem a prestar contas dos seus atos. Na contramo do poder absoluto, desenvolve-se o que chamamos poder constitucionalista. O constitucionalismo , antes de tudo, uma luta pela limitao e pelo controle do poder; no um ato isolado, mas todo um processo baseado na ideia de que o poder absoluto fatalmente se desvia para o excesso e para o abuso. Tendo sua origem no racionalismo iluminista (cujas tenses explodiram na Revoluo Francesa), o constitucionalismo ocupou espao no pensamento filosfico. Hobbes nos mostra que a grande fora do pensamento absoluto est na concentrao de poderes, e que, se consegussemos um mecanismo de desconcentrar o poder, diminuiramos substancialmente o absolutismo. Para solucionar a questo, prope identificar as questes exercidas pelo Estado, e encontra duas atividades principais: Fazer as leis (atividade legislativa). Exercer a gesto dos negcios da sociedade, inclusive com a atribuio de aplicar a lei (atividade governativa) Montesquieu complementou as teses de Hobbes: influenciado pela agitao poltica da Revoluo Francesa: vivenciou a derrocada do Antigo Regime e as revoltas do Terceiro Estado contra o alto clero e a alta nobreza, que monopolizavam os privilgios do Estado e deixavam todos os encargos para o restante da populao. Embora Montesquieu fosse nobre, vale dizer que naquela poca havia dois tipos de ttulos: a nobreza de sangue, de carter hereditrio (descendentes dos antigos nobres), e a nobreza de toga (no-hereditria, concedida por feitos do portador do ttulo), da qual o filsofo fazia parte. Viajando para a Inglaterra, tomou contato com a Revoluo Gloriosa de Oliver Cromwell, que desmantelou o absolutismo ingls sem, contudo, liquidar a monarquia (o rei manda, mas no governa). Inspirado pelo modelo poltico ingls, Montesquieu escreve O esprito das leis, sua obra-prima, na qual identificou o papel do Estado e suas funes (legislativa e governativa), como o Poder Legislativo e o Poder Governativo (englobando Executivo e Judicirio). As influncias de Montesquieu chegaram Amrica, influenciando na formao dos Estados Unidos. Observe, contudo, que o filsofo francs no desenvolveu a teoria da tripartio de poderes; esta foi inovao americana, visto que como todas as colnias tinham, poca, sua Suprema Corte de Justia, tal instituio foi transposta para a Constituio do novo pas. A partir do momento que a Suprema Corte dos Estados Unidos elabora a teoria da supremacia da Constituio, afirmando que a Constituio est acima de todas as Leis, cria automaticamente o controle de constitucionalidade, tomando para si o poder de validar ou invalidar legislaes que estejam contra a Carta Maior: a afirmao do Poder Judicirio como autnomo, e como mediador dos demais Poderes. Universidade Presbiteriana Mackenzie Fbio Peres da Silva Elaborado a partir das aulas ministradas pelo prof. Francisco Pedro Juc no 1 semestre de 2013
Karl Lowestein, na sua obra Political power and government process, faz uma leitura atualizada dos Poderes, identificando com clareza as funes governamentais do Estado: determinao, execuo e controle. Por determinao entenda-se a definio dos grandes parmetros que regero a sociedade, funo do Poder Legislativo. A atividade de execuo trazer os parmetros para a realizade, tornando possvel sua execuo; funo que toca ao Poder Executivo. A terceira funo, que o poder de controle, dividida por Lowestein em dois: Controle poltico, que consiste no acompanhamento e fiscalizao das atividades dos governantes (atribuda ao Legislativo). Controle formal, o controle do que lcito, que consiste na submisso de todos ao Direito. atividade atribuda ao terceiro poder, o Judicirio, que o exerce atravs do controle de constitucionalidade (sob os Poderes) ou pelo controle de licitude (sob o cidado).
Governo Os limites jurdicos do Direito Constitucional podem ser extremamente tnues: o carter histrico e poltico mais importante em certos momentos que o respeito literal Lei, como no caso de Hugo Chvez e de Tancredo Neves, no qual a interpretao do contexto sobreps a interpretao legal. Justamente por tais particularidades to necessrio estudar sobre o governo. Governar, no sentido estrito, conduzir, no sentido de direcionar. sempre abstrato, j que no h modelo perfeito de governo e de governante; e, principalmente, um ato poltico, baseado principalmente na capacidade de interpretar o que o povo deseja e efetu-lo. ... tudo o que eu posso prometer para vocs sangue, suor e lgrimas. Ora, para interpretar fatos, formular respostas e estabelecer parmetros precisamos de um instrumento especfico, chamado governo, uma estrutura concreta e objetiva que nos d condies de realizar o que precisamos. O Estado, nesse contexto, uma estrutura destinada a organizar o governo; no existe para si, nem por si, mas para a sociedade, como um meio de seguir, buscar e realizar suas escolhas. Observe que no se governa o Estado, se governa a sociedade. Um fato relevante: tanto a formao do objetivo quanto forma de conduo do governo se submete limites e formas determinadas, na qual h uma margem de liberdade muito estreita; quando esses dois fatores so submetidos, no mximo possvel, aos parmetros da sociedade, temos um regime democrtico. Lembremos que a cidadania, nesse contexto, envolve a incluso do indivduo na sociedade, com todas as suas variveis, extremamente dinmicas; pode-se dizer que o governo surge da necessidade de organizar, viabilizar e racionalizar tais objetivos. Associa-se a funo do governo, erroneamente, a um dos Poderes do Estado, o Executivo; esta, no entanto, mais ampla, englobando tambm o Legislativo e o Judicirio, j que todos os Poderes englobam grandes grupos de funes exercidas pelo governo. As organizaes de governo so to variadas quanto as sociedades: d para dizer que no existem duas iguais. Existe uma linha geral, mas o modo de organizao de governo decorre da maneira pela qual os Poderes se separam; dependendo das atribuies que se d a um ou outro Poder temos um governo como este ou aquele perfil; possvel, contudo, classificar os modelos governativos existentes. De acordo com a ordem histrico-cronolgica, temos dois modelos : Parlamentarismo: o Poder Executivo sai de dentro do Legislativo, sendo que ambos os Poderes tem proximidades to grandes que chegam a se tocar. Presidencialismo: o Executivo e o Legislativo so separados. A partir da dcada de 50 variaes dos modelos acima geraram duas novas formas, mistas: Parlamentarismo semipresidencialista: seu maior exemplo a Frana, no qual o presidente chefe de Estado, tem poderes menores que o primeiro-ministro, mas que so mais relevantes (quem governa o premier, mas quem manda o presidente). Presidencialismo semiparlamentarista: o regime presidencialista, mas com progressiva e discreta transferncia de poderes para o Parlamento; neste o presidente governa precisando sempre de apoio do Congresso ( o caso do Brasil).
Modelos governativos: Parlamentarismo De acordo com a ordem cronolgica o primeiro modelo governativo foi o parlamentarismo. Surgiu na Inglaterra aps a Revoluo Gloriosa de Oliver Cromwell. Esta ops-se ao absolutismo (no monarquia), retirando os poderes absolutos do rei ingls e transferindo os poderes de governo para outra entidade, o Parlamento, corpo de representantes eleitos pela sociedade que assume a responsabilidade de governar em seu nome (mas mantendo o rei, motivo pelo qual se diz que o rei reina, mas no governa). O parlamentarismo um instituto concreto da democracia representativa, da sociedade que se governa atravs de representantes escolhidos expressamente para essa finalidade. Dentro do Parlamento escolhido o gabinete, que serve efetivamente como Poder Executivo (note que a separao entre Executivo e Legislativo no parlamentarismo muito tnue). um governo de maioria com responsabilidade poltica: no parlamentarismo a sociedade se pronuncia uma nica vez, quando se convocam as eleies gerais para o Parlamento. A partir da, todo o trabalho de formao do governo fica com o Legislativo, no que chamamos democracia de partidos: os partidos polticos indicam seus candidatos ao Parlamento, e o povo comparece s urnas, elegendo o Parlamento. O partido, ou a aliana de partidos, que elege a maioria do Parlamento (metade + 1 do nmero de cargos) ganha o direito de governar; e o lder do grupo majoritrio (quase sempre o presidente do partido) convocado para formar o governo, indicando os membros do gabinete para o Parlamento, que os elege. O gabinete, uma vez eleito, entra imediatamente em exerccio. Como a eleio do gabinete prerrogativa do Parlamento, este governa enquanto tiver a confiana poltica do Parlamento, que pode, a qualquer momento, destituir qualquer ministro do gabinete (ou mesmo o gabinete inteiro) atravs de um instrumento chamado voto de desconfiana. No se faz necessrio que o membro do gabinete tenha provas de corrupo, ou qualquer outra comprovao: se o Parlamento no confia no ministro, simplesmente o exonera, ou o prprio chefe do gabinete (primeiro-ministro) pedir para sair do governo. O gabinete governa e fiscalizado pelo Parlamento; porm a casa legislativa no pode simplesmente retirar gabinetes a seu bel prazer, pois as atividades de Estado e de governo so separadas (o Estado cabe ao rei ou ao presidente, eleito pelo Parlamento). Ao chefe de Estado, no parlamentarismo, cabe principalmente declarar crise parlamentar caso o Parlamento no consiga formar um gabinete: nesse caso o Parlamento dissolvido e so convocadas eleies parlamentares imediatamente. Observe que dissolver o Parlamento no fechar o Parlamento. Outra caracterstica do parlamentarismo: neste regime de governo o mandato dos membros do Legislativo no rgido, vencvel por queda de confiana do regime ou crise parlamentar.
Modelos governativos: Presidencialismo O presidencialismo uma inveno americana; foi elaborado pelo Direito Constitucional dos Estados Unidos quando da formao de seu Estado. Justificou-se pela origem e formao da sociedade americana, extremamente resistente monarquia absolutista que combateram, mas que no conhecia outra forma de Poder Executivo seno o poder do rei; e que, ao mesmo tempo, recusava o parlamentarismo e as instituies moda europia. George Washington, primeiro presidente americano, ofereceu Constituinte da Filadlfia a soluo: o governante ideal tem um perfil de rei, mas que rompe com todos os pilares de sustentao da monarquia: um rei escolhido por um povo por um tempo determinado, opondo-se vitaliciedade da monarquia e hereditariedade. um rei com responsabilidade poltica, na medida em que presta contas ao Parlamento. um rei submetido Constituio, s Leis e fiscalizao do Parlamento. Este rei, com tais caractersticas, o Presidente, introduzido pelos Estados Unidos da Amrica e copiado pelos governos que adotaram o regime posteriormente. O presidencialismo caracteriza-se principalmente pela unipessoalidade: as funes de chefe de Estado e governo so exercidas pela mesma pessoa, que encarna o Poder Executivo. Seus ministros (bem como todo o aparato que o compem) tm a natureza de ser linha auxiliar e, portanto, subordinada ao presidente, que pode escolher, nomear e demitir qualquer um deles quando bem entender.
Modelos mistos de governo Modelos mistos, tambm chamados modelos mutacionais, so aqueles que funcionam como um hbrido entre o presidencialismo e o parlamentarismo. So derivados das necessidades histricas: o parlamentarismo liberal europeu, em que pese as aes de todos os governos envolvidos, no impediu o surgimento da I Guerra Mundial e o desenvolvimento dos regimes totalitrios, baseados na incapacidade dos governos liberais de satisfazer as necessidades da sociedade. Assim surgiram regimes como o nazismo, o fascismo e o comunismo, de natureza autoritria. Observe que se o parlamentarismo europeu passou por crises, tambm ocorreu o mesmo processo com o presidencialismo americano. Este enfrentou a crise de 29, o New Deal e a reconstruo posterior sob os governos de Franklin Delano Roosevelt. Na segunda metade dos anos 50 ficou evidente que o modelo tradicional, de apenas duas alternativas de modelos governamentais (presidencialismo e parlamentarismo) estava defasado para a realidade de ento. Um dos pases que mais sofreu com a guerra, a Frana, contribuiu bastante para mudar essa viso: a II Guerra deixou o pas devastado, desunido, enfrentando as Guerras Coloniais e suas perdas econmicas e militares, alm dos problemas internos. Em 1957, no extremo da crise e sob ameaa de golpe militar, as lideranas francesas procuram o general Charles de Gaulle, fazendo um dramtico apelo para que unificasse o pas. Este aceitou, porm sob condies: no quis convocar o Parlamento, mas sim que o povo o convocasse; a Constituio seria substituda por outra, oferecida diretamente ao povo. Aceitas as condies, iniciava-se a V Repblica Francesa, com uma diferena relevante: um parlamentarismo onde o Presidente tem mais fora do que o Parlamento. uma revoluo no conceito, visto que as instituies do gabinete e do parlamento so mantidas: mas na Frana o chefe de Estado tem funes de governo, governando junto com o primeiro-ministro e concentrando em si muitas decises relevantes da Repblica, inclusive legislativas. Eis a, na Frana da 5 Repblica, o melhor exemplo de parlamentarismo semipresidencialista. No outro extremo, temos nos Estados Unidos o sistema que fizeram com que Roosevelt nascera. FDR foi bem sucedido em todos os aspectos, levou o pas condio de potncia, mas fez com que a figura do presidente ganhasse muita fora. Em resposta a esse exagero, a jurisprudncia da Suprema Corte fez com que o Congresso recebesse mais fora, obedecendo de maneira mais eficiente ao sistema de freios e contrapesos exigido pela democracia. Hoje os Estados Unidos da Amrica so um regime onde o Executivo manda, mas o Legislativo tem muita fora, num exemplo do chamado presidencialismo semiparlamentarista.
Os poderes do Estado Quando falamos em poderes do Estado estamos tratando de um sentido muito mais figurativo do que o que realmente significa, j que poderes so expresso da soberania, que por definio uma. Como a soberania una, o que se faz de fato a repartio de funes, exercidas pelos organismos que chamamos Poderes do Estado. Poder Legislativo A denominao Legislativo , na essncia, restritiva, visto que coloca nfase em apenas uma das funes do Poder Legislativo, fazer as leis. Suas funes, contudo, vo muito alm: na verdade fazer leis um dos aspectos menos importantes do Legislativo (!!!). Observe que: parlamento uma instituio de representao poltica; j o parlamentarismo um modelo organizativo de governo centrado no parlamento. O Parlamento a instituio por excelncia da representao poltica da sociedade; um instrumento da democracia representativa. Vale lembrar que no incio se aplicou a democracia direta (em Atenas), na qual os cidados votam diretamente para solucionar as questes relativas comunidade, de forma diferente da democracia representativa, na qual se escolhe dentre os membros da sociedade um grupo que a representa, conferindo mandato para que esse grupo decida por todos. Montesquieu, reconhecendo a desigualdade entre os homens, observa que efetivamente nem todos possuem a capacidade de cuidar dos interesses gerais da sociedade; reconhece, no entanto, que todos os homens so capazes de identificar e escolher entre seus prximos os que o so (seus representantes). Ora, o Parlamento, na instituio de Cromwell, composto por integrantes da sociedade que ela mesma escolhe de tal forma que a funo principal do parlamento realizar a representao poltica da sociedade. Com poucas excees, o parlamento um retrato fiel da sociedade que o elege, de tal forma que as contradies do parlamento so as contradies da sociedade (o chamado efeito-espelho, que no aceito por muitas pessoas). Todas as atribuies que se do ao Parlamento so decorrentes da representao poltica: ele as recebe e as exerce porque representa a sociedade. Carl Lowestein observa que nos nossos dias so atribudas ao parlamento trs funes bsicas: determinao: a funo da deciso poltica; cabe ao parlamento identificar, apontar, estabelecer os objetivos e caminhos que a sociedade escolhe (para onde queremos ir?). controle poltico: consiste, em linhas gerais, na funo de acompanhar e fiscalizar se os caminhos e objetivos estabelecidos esto efetivamente sendo seguidos ou obedecidos (estamos fazendo o que foi combinado?) legislao: fazer as leis que a sociedade julga que sejam feitas. Nessas trs funes encontramos um elemento comum: ao Parlamento cabe expressar o sentimento e a vontade mdia da sociedade, de tal forma que a determinao, o controle poltico e a legislao que vem do parlamento devem representar esse sentimento. Com relao s questes de maioria e minoria, o que podemos dizer que existem momentos de convergncia de interesses de parcelas da sociedade nossas noes de classes, hoje, esto superadas; e tanto as maiorias quanto as minorias so transitrias e superficiais. O que fica: a estrutura do Poder Legislativo uma instncia de deciso poltica, e, naturalmente, sua estruturao constitucional acompanha a estrutura constitucional do Estado. Desta forma, nos Estados de organizao simples, os unitrios, que tem centro nico de deciso, o Poder Legislativo simplificado (exemplos so Espanha e Portugal, de parlamento unicameral). Universidade Presbiteriana Mackenzie Fbio Peres da Silva Elaborado a partir das aulas ministradas pelo prof. Francisco Pedro Juc no 1 semestre de 2013
Nos centros de deciso complexa, em que h desdobramentos de ordem poltica, existem tambm desdobramentos de instncia decisria, que tornam a estrutura estatal complexa, e que do impacto na organizao do Parlamento. o caso de federaes, como a brasileira, que se desdobram em trs instncias ou esferas de deciso poltica, correspondentes s unidades da federao (por isso encontramos Poder Legislativo da Unio, do Estado e do Municpio, esse ltimo especfico do caso brasileiro).
Estrutura do Poder Legislativo brasileiro O Poder Legislativo, em sua natureza, instncia de deciso poltica, ou seja, a instituio na qual (e atravs da qual) a sociedade toma as suas decises polticas; entenderemos as decises polticas da sociedade como aquelas que consideramos grandes decises, ou que exprimem a vontade geral. Observe que as democracias representativas so formadas a partir de uma determinada proporcionalidade, respeitando os interesses de todos e possibilitando que as minorias defendam suas posies diante da maioria; h regimes, no entanto, onde a representao apenas da maioria, como na Inglaterra (voto distrital puro em um turno). O sistema de representao poltica acompanha a representao do Estado; logo a repartio constitucional de competncias alcana trs unidades polticas: a Unio, o Estado e o Municpio. Como a caracterstica fundamental desse sistema a autonomia da federao, na qual se d nfase ao autogoverno, pressupomos que quem governa deve tomar decises polticas e, considerando-se que nosso pas uma democracia, temos representao poltica presente em todas as instncias, a comear pelo municpio. O Poder Legislativo do municpio exercido pela Cmara Municipal, composta pelos vereadores. Exerce as trs funes constitucionais tpicas da representao poltica (determinao, controle poltico e produo legislativa). Os vereadores so eleitos para mandato de quatro anos, pelo sistema proporcional com renovao integral (eleio para todas as vagas disponveis). O que define sobre o que a Cmara decide e legisla a repartio de competncias, ou seja, sob aquilo que lhe determinado pela Constituio Federal. Tambm so dadas competncias de governo aos Estados-membros da federao, que precisam ser efetuadas por rgo especfico. No caso dos Estados o rgo competente a Assemblia Legislativa. Esta composta por deputados estaduais eleitos por quatro anos, com renovao integral. No caso da Unio nosso rgo legislativo o Congresso Nacional. Este composto por duas cmaras (bicameral), visto que existem dois tipos de representatividades, a saber, do povo e dos Estados da federao. A representao do povo feita atravs da Cmara Federal, cujos representantes tem o ttulo de deputados federais; estes so eleitos no sistema proporcional, com mandato de quatro anos e renovao integral da casa, com uma diferena fundamental: os deputados so eleitos por cada uma das unidades da Federao. J a representao federativa feita pelo Senado Federal. Este se compe por parlamentares denominados senadores, eleitos para mandato de oito anos, com renovao sempre parcial. As atribuies do Congresso Nacional so feitas pelo mesmo processo poltico existente nas Cmaras e nas Assemblias, mas com atribuies constitucionais especficas para cada uma das casas legislativas, Cmara e Senado, que funcionam de forma independente. Existem outras atribuies, contudo, que no so nem da Cmara nem do Senado, mas do Congresso todo (exemplos: a aprovao do Oramento da Unio e decises sobre veto); nesse caso o plenrio, formado por senadores e deputados, decide conjuntamente (agem como congressistas). O Senado a representao federativa: o senador no representa o povo, mas sim o Estado. Como nas federaes a regra que os Estados so iguais temos como consequncia que a representao federativa paritria: todos os Estados tem o mesmo nmero de senadores, trs. Tem atribuies constitucionais pertinentes Federao, como a regulamentao e o controle do endividamento e do crdito dos Estados ou as autorizaes de crdito exterior (interesse geral).
O pressuposto do Senado que este deve ter a funo de estabelecer o equilbrio entre a vontade popular e a vontade da federao por isso o limite de idade dos deputados federais de 18 anos, e o dos senadores de 35 anos (mais conservadores e mais maduros). Por semelhante raciocnio, alis, considera-se que o Senado no deve ser renovado integralmente, mas sim pelo chamado tero alternado: embora o mandato dos senadores seja de oito anos, a cada quadrinio renova-se ora um tero, ora dois teros da casa. Finalmente, justamente pela sua importncia, a eleio para o Senado diferente do padro adotado no Legislativo: majoritria, dada a funo deste como representante da maioria do Estado. Quanto representao das demais casas, feita de acordo com a populao, atravs de dados do IBGE que permitam razovel proporo entre a populao existente. Em nvel federal, contudo, h uma exceo, estipulando um nmero mnimo e mximo de deputados por Estado.
Organizao interna do Poder Legislativo As fontes regulamentares do Poder Legislativo so a Constituio e o Regimento Interno das referidas casas, que rege seu funcionamento. Observe que tudo o que for aplicado aqui vale para os trs nveis (federal, estadual e municpal). As normas que organizam os Legislativo podem ser: De estruturao: referem-se organizao do Poder Legislativo em si. Procedimentais: referem-se ao procedimento utilizado para efetuar seus trabalhos. Dois princpios so norteadores da organizao e do funcionamento do Poder Legislativo: o princpio da colegialidade e o princpio da proporcionalidade. O princpio da colegialidade: consiste em que todos os rgos do Legislativo sejam colegiados (formados por grupos de parlamentares) e, portanto, que todas as decises importantes sejam tomadas coletivamente. Esse princpio to representativo que reservada esfera de deciso individual exclusivamente para o presidente da mesa diretora, e, mesmo assim, especificamente para o andamento do trabalho; o caso da questo de ordem, uma situao em que se apresenta uma questo urgente, sem a qual no se pode prosseguir com as discusses O princpio da proporcionalidade: todos os partidos e grupos polticos presentes na casa participam proporcionalmente de todos os rgos da casa. proibida a excluso de qualquer grupo, por menor que seja (se um partido elege apenas um representante, ele tem o direito de fazer parte de todas as comisses da casa, participando e votando naquela em que ele quiser). Os rgos que compem o Parlamento so: O plenrio: composto por todos os parlamentares com assento na casa (que pertencem a ela). o rgo deliberativo mximo e definitivo no Parlamento, o que significa dizer que as decises que ele tome so as ltimas e definitivas no mbito da casa respectiva. Pode fazer absolutamente tudo, no tocante Lei e Constituio, estando subordinado apenas ao Poder Judicirio no tocante legalidade e constitucionalidade. A mesa diretora: tem como atividade dirigir os trabalhos e o funcionamento da casa, e organizar e administrar os servios de apoio; constitucionalmente a mesa tem um presidente e um secretrio, tendo cada casa inteira liberdade para fixar o nmero de vice-presidentes e de secretrios que ache necessrio, de acordo com o regimento da instituio. A composio dessa mesa obedece ao princpio da proporcionalidade, de tal forma que todas as bancadas tem representantes na mesa, na razo direta da sua dimenso. Observe que o presidente da mesa diretora, que tambm presidente da casa, no comanda os parlamentares: no importa qual o nvel administrativo, parlamentar no tem chefe. facultado aos parlamentos criar novos cargos, de acordo com suas necessidades. Existe um conjunto de rgos nos parlamentos fundamental para que o trabalho deste se desenvolva: so as comisses tcnicas, das quais duas so obrigatrias: a Comisso de Constituio e Justia, que exerce o controle prvio de constitucionalidade, bem como o controle jurdico e constitucional da casa; e a Comisso de Oramento e Finanas, que planeja e acompanha a execuo do oramento e faz a fiscalizao poltica das contas pblicas. Alm das supracitadas os parlamentos podem criar outras tantas, de acordo com a necessidade.
O quadro nos permite dividir as comisses em dois tipos: Permanentes (ex.: Constituio e Justia, Oramento e Finanas), que funcionam examinando e discutido os assuntos em carter permanente, tendo, ainda, a possibilidade de fazer sesses denominadas audincias pblicas, nas quais personalidades da sociedade so chamadas para contribuir substancialmente com os assuntos discutidos. Especiais: so institudas, ou criadas, para o exame de um fato, assunto ou tema determinado; ao concluir o estudo, e apresentar o relatrio dos trabalhos, so dissolvidas. Exemplo tpico so as Comisses Parlamentares de Inqurito, as famosas CPIs. Existem outras duas instituies relevantes para se entender o Poder Legislativo: A bancada: tradicionalmente o conjunto de parlamentares pertencentes a uma casa pertencentes a um determinado partido ou aliana de partidos (bancada do PT, do PSDB ...). A prtica parlamentar tem consagrado outros tipos de bancada, vinculados a determinados interesses (bancada evanglica, ruralista, da bola); constitucionalmente, contudo, tal representao no existe de direito. O lder de bancada: um integrante da bancada, escolhido pelo grupo com o encargo, ou atribuio, de coordenar os trabalhos ou a atuao da mesma. No o chefe da bancada, mas exerce uma influncia significativa no grupo poltico. Uma das atividades do lder indicar os representantes da bancada nas comisses tcnicas, sejam elas permanentes ou especiais, aps a diviso das vagas. O lder, nesse caso, expressa a vontade da maioria da bancada.
O processo legislativo Entender o processo legislativo necessrio para: 1. esclarecer como se produzem as normas no nosso sistema jurdico. 2. compreender o processo utilizado pelo Poder Legislativo para tomar suas decises. A Constituio , por definio, o estatuto do poder, e delimita o exerccio do poder poltico. O postulado do Estado de Direito exercido nos limites, nas condies e na forma estabelecida pela ordem poltica, com a finalidade de impedir o abuso (excesso) no exerccio do poder. A Constituio uma Lei de fazer Leis (Hans Kelsen) Como o Poder Legislativo limitado, na essncia, pela Constituio, nesta que esto inseridos os procedimentos referentes ao processo legislativo. Observe que o processo legislativo integra, via de regra, as clusulas ptreas da Constituio (no se admitem emendas a ele). Tipologia normativa do sistema: est nos dispositivos constitucionais do Poder Legislativo a lista contendo os tipos de normas existentes no sistema (no nosso sistema podemos ter leis x, y, z). Essa enumerao taxativa: no pode ser alterada. Tipologia normativa do sistema legal brasileiro: Emenda Constituio Lei Complementar Lei Ordinria Lei Delegada Medida Provisria Decreto Legislativo Existem tambm os Decretos do Executivo, Resolues, Instrues e Portarias, que sero vistos posteriormente, pois so atos do Executivo. Observe, ainda, que alm da tipologia acima descrita existem tambm as normas regimentais e procedimentais que regem o Legislativo como um todo. Quando falamos de procedimento estamos citando a normativa que estabelece a seqncia de atos obrigatrios que o Poder Legislativo dever utilizar (dela depende o controle formal da constitucionalidade das leis); se a matria produzida pelo Legislativo no seguir o processo legislativo ser inconstitucional (inconstitucionalidade formal). O processo legislativo se estrutura em trs fases: iniciativa, discusso e deliberao. Iniciativa: a competncia do Poder Legislativo para propor a criao de uma norma. Competncia ordinria ou comum: a regra, cabe a qualquer parlamentar pertencente casa, no mbito de sua competncia, podendo exerc-la de forma individual ou coletiva. Alm do parlamentar, qualquer comisso permanente ou especial da casa pode apresentar projetos. Competncia extraordinria ou excepcional: aquela externa ao Parlamento, sendo, por tal natureza, exclusiva e limitada. Observe que a competncia externa para propor uma lei, sendo que esta poder ser alterada posteriormente pelo Legislativo. o Exemplo a competncia exclusiva do Poder Executivo para determinadas matrias: organizao das Foras Armadas, proposta do oramento, arrecadao de impostos, entre outras matrias determinadas pela Constituio. o Outro exemplo est nas propostas que s o Judicirio pode pedir, como a extino e organizao de cargos e o Estatuto da Magistratura (pelo STF). Deliberao: a votao, ou a expresso de vontade, propriamente dita pelos parlamentares. Observe que de fato a terceira fase do processo, pois antes dela existe ... Discusso: a essncia da democracia; sem ela, no h processo algum.
O procedimento legislativo O documento no qual se inicia o processo legislativo, a proposio, dividido em duas partes: o projeto, propriamente dito, e a justificativa, na qual se tenta convencer os pares da viabilidade daquela proposta. Todo projeto de lei, contudo, est sujeito a modificaes (so raros, alis, os projetos que sofrem a chamada aprovao lisa, sem emenda alguma). atravs do procedimento legislativo que se torna possvel a discusso e participao efetiva de todos os envolvidos no processo decisrio, principalmente com o uso de mecanismos como a consultoria legislativa do Poder Legislativo brasileiro. As assessorias, contudo, no podem (e nem devem) ter poder decisrio, j que apenas quem tem mandato poltico est habilitado para isso. Uma vez pronto, o projeto apresentado mesa diretora, que no tem poder de censura: apenas apresenta e d seguimento ao documento. Cada projeto passa por estudos detalhados, nos quais se avalia o impacto da proposta na sociedade em todos os aspectos. Efetuado esse dossi, se divulga o projeto, por uma das trs formas possveis: Leitura em plenrio Divulgao no sistema Interlegis (site da Cmara ou do Senado) Divulgao no avulso do Legislativo. As comisses tcnicas possuem seus membros, mas qualquer parlamentar da casa pode entrar e participar das discusses (somente no pode votar). Feita a divulgao do projeto, a mesa abre prazo para a apresentao de propostas de alterao, sujeitas s mesmas regras da iniciativa (podem ser apresentadas por qualquer parlamentar individualmente ou coletivamente, obedecendo mesma tcnica da proposio). Estas emendas podem ser classificadas quanto ao objetivo pretendido pelo autor: Aditivas (a alterao consiste num acrscimo ao projeto) Supressivas (quando retiram alguma coisa do projeto) Modificativas (que pretendem mudana no texto do projeto) Recentemente admitiu-se um novo tipo de emenda, a aglutinativa, que se caracteriza por no inovar; limita-se a consolidar, ou adaptar, o contedo de outras emendas j existentes. Recebidas as emendas, a mesa remete o projeto para as comisses tcnicas. Obrigatoriamente todos os projetos passam pela Comisso de Constituio e Justia, que tem a atribuio regimental de manifestar-se pelo menos sobre trs aspectos do projeto: Constitucionalidade (julga se aquele projeto , ou no, compatvel com a Constituio) Juridicidade (refere-se insero da norma no sistema jurdico preexistente) Tcnica legislativa (diz respeito forma da redao) Quando o objeto da norma apenas jurdico, com o parecer da CCJ, ele vai ao Plenrio direto para deciso. Quando trata de outros assuntos, no jurdicos, ele passar por tantas Comisses quanto sejam os assuntos que eles tratam. Observe, ainda, que geralmente a mesa diretora, ao encaminhar o projeto, j deixa explcito qual o caminho que esta deve prosseguir; mas em certos casos, sob solicitao, a comisso tem a prerrogativa de receber o parecer de uma terceira. Em cada comisso, para cada projeto, designado um relator, que responsvel por seu prosseguimento; e em cada uma delas pode haver propostas de alterao (inclusive no Plenrio possvel alterar o projeto).
Votao, sano e veto Quando estudamos a estrutura do Parlamento vimos que o rgo mximo de deciso definitiva, no mbito da casa, o Plenrio. para l que as decises convergem, na ltima etapa antes de um projeto virar lei: a votao das propostas. Uma proposta ser aprovada: se obtm a maioria absoluta (50%, mais um), nos casos normais; se atinge uma maioria qualificada, em casos especficos (ex.: emendas Constituio). O quorum necessrio para se chegar maioria varia. Existem dois tipos de sesses nos Parlamentos: as comuns, que servem para atividades normais do Parlamento, e as deliberativas, convocadas para que se haja votao. Para que a sesso seja deliberativa se faz necessrio que um nmero mnimo de deputados esteja presente ao plenrio; o quorum qualificado, sem o qual no se pode votar um projeto (no caso brasileiro, de 2/3 dos membros da casa). A qualquer momento o lder de bancada pode pedir a contagem dos presentes (verificao de quorum); caso no haja o nmero mnimo, a sesso encerrada pelo presidente. Uma figura comum na atividade parlamentar a obstruo, por parte da oposio, para que se impea a votao de projetos, forando a situao a negociar. Ocorre, geralmente, quando o parlamentar informa que est no plenrio, mas no registrou presena. A votao pode ser: nominal, pela votao no painel; simblica, na qual no se contam os votos (por presuno). Observe que no existe votao secreta no Congresso, salvo nas hipteses determinadas pela Constituio (casos de punio). Ainda nesse caso, observe que a votao simblica feita apenas quando se aprova propostas por aclamao. Vota-se o projeto e, em seguida, as emendas, em caso de sua aprovao. Caso sejam aprovadas, estas so incorporadas ao texto, que passa por uma ltima reviso antes de ser remetido ao Poder Executivo; este participa do processo legislativo de duas formas: elaborando os projetos de sua competncia sancionando ou vetando os projetos aprovados pelo Legislativo. Caso exera o poder de veto, contudo, o chefe do Executivo s poder faz-lo nos casos previstos na Constituio, que, no caso brasileiro, estas devem se enquadrar nas duas hipteses: quando o projeto for considerado contrrio aos interesses pblicos ou quando o projeto for inconstitucional. O Executivo dever demonstrar, ou justificar, as razes do veto, que ser analisado pelo Legislativo, que pode aprov-lo ou rejeit-lo. Note que o Legislativo, em todos os casos, a ltima instncia de deciso para todos os projetos de lei. Para vetar ou sancionar o projeto o chefe do Executivo dever faz-lo no prazo de quinze dias teis a partir da votao; caso no ocorra, a sano automtica. O primeiro garantidor do direito o seu titular (Von ihering)
O Poder Executivo Comeamos o estudo do Poder Executivo conceituando tal instituio, para posicion-lo corretamente entre as funes do Estado. Tanto Lowenstein como Montesquieu falam a respeito do Executivo como aquele ao qual cabe a execuo das polticas de Estado, que o Parlamento expressou previamente, apontando as direes para a qual o governo deve seguir. Uma vez expressa tal vontade, cabe ao Executivo determinar como estas sero concretizadas, exercendo a sua discricionariedade (liberdade de escolha do administrador pblico) em relao s matrias previstas. Observe, contudo, que a discricionariedade est limitada pela Lei (no tem a ver com arbtrio, principalmente por causa de sua submisso ordem jurdica vigente). A discricionariedade, ainda, se orienta pela convenincia e pela oportunidade: de tal forma que baseado na situao poltica de momento que o Executivo exercer seu poder discricionrio. Cabe ao Executivo a elaborao das aes atravs da qual as polticas pblicas (atividades permanentes que o Estado desenvolve) sero executadas, bem como executar os planos, projetos e programas que lhe foram designados, transformando a ao poltica em fato concreto. Por consequncia, cabe ao Executivo verificar as demandas da sociedade, e atendlas atravs da prestao de servios pblicos, de tal forma que a natureza jurdica da funo executiva exatamente essa: fazer o prometido virar realidade. Observe que a funo do Executivo to importante quanto funo de representao poltica, j que executar to importante quanto planejar e discutir as polticas de Estado. Em consequncia de tal fato, o Executivo precisa de legitimidade, conseguida atravs de investidura eleitoral (que complementa a legitimao formal que o cargo j possui). A dificuldade maior do Executivo lidar com a concretizao das polticas, pois concretizar polticas pblicas mais difcil do que parece (tudo se pode, mas h consequncias de nossos atos que conseguimos manter, e outras, no). Nos modelos governativos parlamentaristas as escolhas e a formulao das polticas feita de forma colegiada pelo gabinete, que formula as decises e passa aos ministros o encargo de execut-las. No presidencialismo, contudo, a interpretao da execuo e a direo das polticas fica nas mos de uma pessoa: apenas e to-somente o chefe do Executivo tem investidura poltica, e todos os demais elementos do Executivo esto subordinados esta interpretao. Para executar corretamente seus encargos, o Executivo utiliza-se de duas atividades principais: a de direcionamento poltico do sistema e a da administrao. No parlamentarismo o direcionamento poltico feito pelo primeiro-ministro e pelos gabinetes dos ministros, e a execuo feita por uma burocracia profissionalizada e permanente, cuja atuao independe da direo e que exerce suas funes independente do governo de planto. No caso do presidencialismo existe uma mistura entre a direo poltica e a direo da execuo, o que fora o governo a trazer para dentro de si pessoal no-profissionalizado que preencha os cargos de confiana do sistema. A atribuio de competncias concretas ao Executivo , como nos demais poderes, matria constitucional; mas quase sempre esto relacionados s competncias de determinao das prioridades e competncias que permitam executar corretamente as atividades do Estado, em conformidade com o modelo de governo adotado na Constituio. Nos modelos parlamentaristas e presidencialistas as atribuies constitucionais esto claramente definidas; nos modelos mistos que existe uma confuso entre as competncias, devido a uma segunda repartio das atribuies, entre as chefias de Estado e de governo.
Direito Constitucional I Poder Executivo (continuao)
Conflitos entre Executivo e Legislativo: a Constituio Federal d ao Legislativo o poder de intervir no Executivo, em tese. Ocorre que h um complicador significativo: em todas as democracias partidrias as eleies para o Executivo e o Legislativo so simultneas, o que na prtica faz com que a governabilidade (capacidade de exercer com resultados o poder poltico) dependa da busca de apoio parlamentar pelo Executivo, a fim de que possa efetivamente administrar o Estado. Se por um lado o instrumento necessrio para que o pas possa ser governado, por outro ele fora que o Executivo domine o Legislativo, influenciando-o em sua pauta de forma muito maior do que o desejado, chegando, inclusive, a interferncias no que vai ou no ser aprovado, o que tumultua a separao de poderes, abalando o sistema de freios e contrapesos da democracia. No mrito dos confrontos, no resta a menor dvida de que uma democracia partidria, como as regras humanas em geral, no pode sofrer mudanas no meio do processo, e por esse motivo qualquer mudana nas regras partidrias fere o equilbrio de foras. Observe, contudo, que ao fim e ao cabo toda e qualquer mudana de posies visa a atender (ou no) ao interesse do Executivo, desnaturando a funo fundamental do Parlamento, da deciso poltica. O problema fundamental no decidir e estabelecer a deciso; o problema fundamental est em p-la em prtica.
O Poder Judicirio O terceiro Poder do Estado, como j foi visto, no nasceu como poder: nas concepes polticas clssicas de Hobbes e Montesquieu, embora fosse prevista a funo judiciria, esta era vista como parte da funo governativa. A construo do Judicirio como o conhecemos deve-se aos Estados Unidos da Amrica, que estabeleceram efetivamente um terceiro Poder do Estado. Observe a respeito que na Europa, exceo feita Alemanha, o Poder Judicirio tem atribuies e caractersticas mais modestas que nas Amricas; nesse pas a maior parte das atribuies judicirias cabe ao Executivo, e os juzes tem pouca autonomia em suas decises. Para entender efetivamente a importncia do Judicirio preciso que nos lembremos de Carl Lowenstein, quando ele nos fala do controle de juridicidade, que submete a interpretao legal a esse rgo, cabendo ao Judicirio trazer a lei para a realidade. Para que seja possvel trazer a lei para o mundo real o poder jurisdicional utiliza-se do monoplio da violncia legtima garantido para o Estado, de forma condicionada e limitada pelo Direito; de tal forma que consideramos o Poder Judicirio o responsvel pela concretizao do Direito, em relao aos indivduos, sociedade e tambm ao Estado e aos governantes. Observe que para exercer eficientemente a funo judicial preciso que o encarregado de exerc-lo tenha imparcialidade; da a necessidade de independncia do Judicirio, e sua conseqente autonomia administrativa e financeira. Assim, o Judicirio ganha a competncia de administrar a si prprio e ainda de administrar as suas finanas (ainda que sujeito fiscalizao e controle do Legislativo e do Tribunal de Contas). No basta, entretanto, que o Judicirio tenha autonomia para exercer a funo do controle formal: preciso que esta autonomia seja real (garantida), atravs de um Estatuto Constitucional, um conjunto de normas da Constituio que disciplinam uma determinada instituio. Para exercer as suas funes constitucionais existe o Poder Judicirio, que se compe dos juzes e tribunais. Assim como no o Presidente encarna o Poder Executivo, o juiz de fato o Poder Judicirio (o juiz , por si s, um rgo). Da a necessidade de se garantir sua independncia, atravs dos seguintes predicamentos: vitaliciedade: o magistrado s perde o cargo em virtude de sentena condenatria definitiva (coisa julgada, da qual no cabe nenhum recurso); inamovibilidade: o magistrado no pode ser transferido (inclusive no pode sequer ser promovido contra a sua vontade, podendo recusar promoo sem sofrer sano). irredutibilidade de subsdios: o juiz no pode ter reduo de vencimentos para que no sofra coao (embora tal princpio seja relativo). Observe que imparcialidade uma coisa, neutralidade outra: parte da condio humana uma determinada condio, j que cada um v o mundo ao seu modo. Ou seja, praticamente impossvel ser neutro, mas necessrio, at o fim, ser imparcial.
O Poder Judicirio: os Tribunais Superiores O que chamamos no Brasil de Tribunais Superiores no significa dizer que tais Tribunais so cortes revisionais das instncias inferiores. Embora parea um paradoxo, tal situao ocorre por conta da federao brasileira: no caso do Brasil, pas de costumes diversos, a legislao aplicvel a todo o territrio nacional, com sistema judicirio estadual, permitiu uma variao gigantesca (e, por isso mesmo, perigosa) nas aplicaes e interpretaes da lei. Soluo constitucional: a criao de Tribunais Superiores, encarregados de ser os guardies da legislao e dar a interpretao soberana a respeito da aplicao da norma jurdica. Nesse contexto, por exemplo, o TST tem a funo de fixar as linhas principais da interpretao que ser seguida em todo o territrio nacional, com o objetivo principal de manter a integridade do sistema. Os Tribunais Superiores so, na verdade, tribunais da federao: eles defendem a viso nacional dos Tribunais, visto que sua finalidade no ser Justia de partes, mas sim corte de Direito. Por esse motivo, alis, eles no conhecem de matria de fato, mas sim da interpretao do direito; eles no julgam a questo, julgam aquilo que o magistrado interpretou. Observe que, em consequncia desse fato, a ltima instncia onde se discute matria de fato no TJ e nos Tribunais Regionais; da ser chamado recurso ordinrio aquele que vai para essas cortes ( o recurso comum), e extraordinrio o que vai para os Tribunais Superiores, j que somente se pode apelar para essas instncias quando a lei est sendo descumprida na essncia. H no Brasil dois Tribunais Superiores especializados: TST (Tribunal Superior do Trabalho): tem a funo de ser o guardio da lei trabalhista em todo o territrio nacional; TSE (Tribunal Superior Eleitoral), o guardio e ltimo intrprete da lei eleitoral. A respeito da Justia Militar, uma particularidade que justifica sua existncia: ela possui competncia muito especfica, a de julgar a conduta ilcita de militares no exerccio da funo. No caso do Tribunal Superior Militar, no se pode consider-lo nem como Tribunal Superior nem como tribunal de federao: ele o segundo grau da Justia Militar das guarnies. O Judicirio , por definio, um Poder rvore: ele s age quando provocado, para que no seja influenciado e deixe de ser imparcial (j que aquele que indicia j condenou ou absolveu antecipadamente o feito). Para que seja possvel Justia ser independente rgos especficos foram criados para ter a iniciativa que o Judicirio no pode fazer sozinho: Ministrio Pblico e Advocacia-Geral.
O Estado brasileiro, na Constituio Federal Os princpios fundamentais do Brasil esto no artigo 1 de nossa carta constitucional: Constituio Federal, Art. 1, caput: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. Observe que por essa definio a Repblica Federativa do Brasil: unio indissolvel, no cabendo secesso; formada tambm pelo Distrito Federal e pelos Municpios, numa inovao jurdica especfica do nosso pas, j que d a esfera municipal o status de ente federativo. Essa autonomia do municpio to presente que a Constituio d o direito a tais entes de fazer sua prpria Lei Orgnica municipal (art. 29), que na prtica texto constitucional. Da mesma forma o Distrito Federal tem garantida sua Lei Orgnica, que tem status de Constituio (art. 32). Em consequncia desse detalhe a Constituio d aos municpios o direito de participar da repartio de competncias, assim como o Distrito Federal, na prtica um misto de Estado e Municpio, de forma diferente da sua concepo original como autarquia do Estado. Quanto ao Territrio Federal (artigo 33), j tivemos esse instituto no passado: Roraima, Amap e Fernando de Noronha tiveram status territorial at 88. Tem sua origem no Direito Constitucional norte-americano, j que as novas terras que iam sendo conquistadas pelos Estados Unidos eram administradas pela Unio em carter provisrio, para posterior emancipao. Toda essa organizao detalhada no prprio texto constitucional: Constituio Federal, Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. 1 - Braslia a Capital Federal. 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar. 3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. 4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. digno de nota o que diz a Lei a respeito da partilha dos bens e recursos naturais de posse dos entes federativos: pelo Brasil ser uma federao solidria, na qual os Estados mais ricos contribuem para a Unio, cabe compensao pelo bem (mas no limite do razovel). Constituio Federal, artigo 20, 1: assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
Direito Constitucional I Interveno federal
Embora a Constituio estabelea que os Estados e Municpios possuem autonomia, no existe direito absoluto, nem direito ilimitado: o meu direito acaba onde comea o direito do outro. Se no existe direito absoluto, nem direito ilimitado, no existe autonomia absoluta do Estado e do Municpio, visto que o Estado-membro dotado de autogoverno, mas opta por fazer parte de um ente maior (So Paulo faz parte do Brasil), perdendo sua autonomia nos assuntos que so de interesse da comunidade geral (no caso acima, So Paulo no pode se insurgir contra aquilo que seja de interesse do Brasil). Para que no fosse possvel intervir nos Estados-membros a torto e a direito, a Constituio Federal imps os critrios para o processo de interveno: Constituio Federal, art. 34: A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional; II - repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra; III - pr termo a grave comprometimento da ordem pblica; IV - garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da Federao; V - reorganizar as finanas da unidade da Federao que: a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior; b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei; VI - prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial; VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta. e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. Observe as hipteses de interveno: Secesso (art. 34, I) Invaso estrangeira ou de Estados-membros (art. 34, II) Comprometimento da ordem pblica (art. 34, III) Reorganizao das finanas da unidade da Federao (art. 34, V), em caso de suspenso de pagamento da dvida por mais de dois anos consecutivos (a) ou do repasse dos impostos fixados aos municpios (b). Quando o Estado se nega a cumprir lei federal (art. 34, VI), caso raro. Quando o Estado-membro se nega a respeitar um dos princpios do art. 34, VII. A respeito deste ltimo dispositivo (art. 34, VII), vale ressaltar dois fatos: No inciso (d), lembremos que o Brasil baseia sua federao na prestao de contas e de responsabilidades, que tem que ser apresentado populao a fim de evitar que o Estado-membro faa o que desejar. Quanto respeito da aplicao dos recursos compulsrios previstos no art. 34, VI, e, tratam-se dos recursos carimbados, determinados pela Constituio. A interveno um caso excepcional, para ser usado como ltimo recurso. Uma vez que seja proposta, contudo, sua execuo obrigatria e restrita rea com problemas (a autoridade maior intervm apenas para resolver o problema que justificou a interveno). Nomeia-se algum como interventor por prazo e objetivo definidos, notificando-se o Poder Legislativo para que o fiscalize. Ao final do prazo, ou alcanado o objetivo, finda-se a interveno.
O Poder Legislativo na Constituio brasileira (art. 44 75) Constituio Federal, Art. 44. O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Pargrafo nico. Cada legislatura ter a durao de quatro anos. Nos artigos 44 ao 47 o Poder Legislativo brasileiro estruturado. Nestes, so definidos: Artigo 44: a composio do Legislativo. Artigo 45: a forma pela qual se elegero os membros da Cmara. Artigo 46: a representao do Senado Federal, bem como a forma de eleio. Artigo 47: a forma de deciso na casa (votao por maioria absoluta) A respeito da eleio dos suplentes, bom que se diga que eles so eleitos em conjunto com os titulares, em chapa nica, no tendo sentido o questionamento sobre sua existncia. No artigo 48 so delimitadas as atribuies do Congresso Nacional, e a competncia do mesmo para legislar, com sano do Presidente da Repblica. No artigo 49, veremos as competncias exclusivas do Congresso, para as quais no existe sano ou veto do Executivo (o Legislativo decide de forma soberana). Os artigos 51 e 52 definem as competncias especficas de cada uma das casas, Cmara dos Deputados e Senado Federal. Lembremos que as casas podem trabalhar em conjunto, ou separadamente em alguns casos: compete ao Senado, por exemplo, aprovar chefes de misses diplomticas, ministros do STF, procuradores-gerais da Repblica, entre outros. Os artigos 53 a 56 so o que se chama de o Estatuto Constitucional do parlamentar: referemse s prerrogativas, aos direitos, prescries e penalidades s quais est sujeito o parlamentar. Alguns dispositivos relevantes desses artigos: a imunidade parlamentar, referente s opinies, palavras e votos; o foro privilegiado (somente podendo ser processado pelo STF, sob autorizao) a priso em flagrante somente em caso de crimes inafianveis. A imunidade parlamentar protege no o homem que ocupa o mandato, mas o cargo e os eleitores que votaram no cidado. Observe, no entanto, que esta imunidade no absoluta, como mostram os procedimentos referentes perda de mandato por quebra de decoro (art. 55); todo parlamentar sujeito a sofrer processo administrativo e punio, interna corporis (pela prpria casa). Outro fato relevante: se for negada a licena para processar parlamentar, suspende-se o prazo prescricional, de tal forma que, uma vez em que o indivduo perca a condio de parlamentar ou a casa autorize, ele volta a correr (mandato no justificativa para deixar de responder por crime). Observe, ainda, que no permitido renunciar aps o processo comear no Congresso, para escapar do processo que pode levar inelegibilidade por duas legislaturas. Tambm digno de nota o pargrafo 4 do artigo 60. Este fala sobre as clusulas ptreas, aquelas que no podem ser alteradas em nenhuma hiptese em nossa carta constitucional: 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.
O Poder Judicirio na Constituio Federal (art. 92 135) No artigo 92 da Constituio est estampada a estrutura do Poder Judicirio brasileiro, no qual veremos a discriminao dos seus rgos. Chamamos a ateno para a presena do Conselho Nacional de Justia na estrutura do Judicirio, mesmo sendo este um rgo administrativo. No artigo 93, veremos o chamado Estatuto da Magistratura, que regula a atividade dos juzes no Brasil, com a ressalva de que os direitos e deveres dos magistrados sero regulados posteriormente, por lei complementar delimitada pelo STF. A respeito do CNJ, regulado no artigo 103-B, trata-se de um rgo nascido para regular o Poder Judicirio e supervisionar a administrao da atividade da magistratura e dos tribunais. No uma soluo mgica, mas tem servido para coibir os excessos do Judicirio, cumprindo seu papel. Observe a respeito do CNJ que, ainda que seja dirigido pelo presidente do Supremo, no h como control-lo efetivamente, considerando-se que: as decises do CNJ so colegiadas o mandato temporrio (dois anos, com direito a uma reeleio) Quanto composio dos Tribunais Superiores, lembremos que a nomeao de seus membros obedece a ato complexo, nomeados pelo Presidente e endossados pelo Senado. No caso dos demais tribunais, a escolha obedece ao que est no caput do artigo 94 da Constituio: Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e Territrios ser composto de membros, do Ministrio Pblico, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notrio saber jurdico e de reputao ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao das respectivas classes. Observe que a quinta parte da composio dos tribunais composta por no-magistrados, o chamado quinto constitucional, introduzido em nosso ordenamento jurdico pela Constituio de 1934 com o objetivo de arejar a discusso das ideias, trazendo novas vises para o Judicirio.
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References: artigo 1
 artigo 20
 Artigo 44
 Artigo 45
 Artigo 46
 Artigo 47
 artigo 48
 artigo 49
 artigo 60
 artigo 92
 artigo 93
 artigo 103
 artigo 94