Source: https://www.senat.fr/rap/l08-099-324/l08-099-324_mono.html
Timestamp: 2020-02-27 03:08:36+00:00

Document:
Rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Pierre JARLIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008
II. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » EN 2009
A. QUATRE PROGRAMMES DONT L'ÉVOLUTION EST TRÈS CONTRASTÉE
AMENDEMENT À L'ARTICLE 71 PRÉSENTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
AMENDEMENT PRÉSENTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES PORTANT ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 72
La présente mission RCT regroupe les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires, soit 2,274 milliards d'euros de CP en 2009 à périmètre constant 2008, et 2,336 milliards d'euros en CP à périmètre courant en raison de mesures nouvelles et de mouvements de périmètre.
Les mesures nouvelles et les mesures de périmètre affectant la mission RCT en 2009
- intégration d'une indemnisation des communes amenées à délivrer les nouveaux passeports sécurisés pour des citoyens ne résidant pas dans la commune (+ 6,3 millions d'euros) ;
- création de la dotation de développement urbain (DDU) destinée aux 100 communes les plus défavorisées et au financement de projets d'aménagements urbains répondant à des politiques prioritaires (+ 50 millions d'euros) ;
- prise en compte du versement en hors taxes des subventions d'exploitation des services régionaux de voyageurs à la SNCF (- 83 millions d'euros) ;
- création du fonds d'accompagnement des communes au titre du plan de restructuration des armées (+ 5 millions d'euros) ;
- compensation de nouvelles exonérations de fiscalité locale au titre des zones franches d'activité en outre-mer (+ 0,135 milliard d'euros) ;
- majoration de la DGD des régions d'outre-mer au titre des transferts de compétence intervenant au 1er janvier 2009 (40,5 millions d'euros) ;
- prise en compte dans les crédits de DGD du transfert des ports d'intérêt national et des aérodromes (+ 1,3 million d'euros) ;
- regroupement avec les dotations versées aux collectivités de métropole des subventions destinées à Mayotte et à la Nouvelle-Calédonie, précédemment inscrites sur la mission « Outre-mer » (+ 102 millions d'euros).
La mission RCT est constituée de quatre programmes :
- le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (739 millions d'euros) regroupe l'ensemble des concours financiers attribués aux communes et à leurs groupements gérés par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, en vue de répondre aux objectifs suivants : soutien à l'investissement local, couverture générale des charges de ces collectivités, renforcement de la péréquation et développement de l'intercommunalité ;
- le programme 120 « Concours financiers aux départements » (484 millions d'euros) se compose de deux dotations (dotation générale de décentralisation et dotation globale d'équipement) ;
- le programme 121 « Concours financiers aux régions » (799 millions d'euros) comprend une seule dotation (dotation générale de décentralisation) ;
- le programme 122 « Concours spécifiques et administration » (311 millions d'euros) regroupe, d'une part les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et, d'autre part, les moyens servant à l'administration des programmes de la mission (moyens de la direction générale des collectivités locales), ainsi que des crédits de DGD au titre de compétences transférées concomitamment à plusieurs niveaux de collectivités.
Les différents programmes de la mission connaissent des évolutions contrastées par rapport à la loi de finances pour 2008.
Les évolutions des différents programmes s'expliquent par les mesures nouvelles et les mesures de périmètre précédemment évoquées :
- programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » : intégration de la dotation forfaitaire « titres sécurisés » et de la dotation de développement urbain pour un total de 56.340.000 euros en autorisations d'engagement et de 47.132.243 euros en crédits de paiement ;
- programme 120 « Concours financiers aux départements » : prise en compte du transfert de certains immeubles classés au titre des monuments historiques, de la DGD fluviale en faveur de la Guyane et de l'évolution de la DGD en faveur des ports maritimes ;
- programme 121 « Concours financiers aux régions » : intégration des crédits de DGD relatifs aux transferts de compétence pour la Corse dans le domaine de la culture (12,3 millions d'euros), prise en compte du transfert de certains immeubles classés au titre des monuments historiques et réduction de 82,7 millions d'euros au titre du versement en hors taxes des subventions d'exploitation des services régionaux de voyageurs à la SNCF ;
- programme 122 « Concours spécifiques et administration » : intégration des aides pour les communes concernées par les restructurations de la Défense (5 millions d'euros) et prise en compte de dotations Outre-mer pour 102 millions d'euros.
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 prévoit l'indexation de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre 2009 et 2011 sur l'inflation prévisionnelle. Leur progression s'établit donc, à périmètre constant et hors mesures nouvelles, à 2 %2(*) en 2009, 1,75 % en 2010 et en 2011.
Les crédits de la mission RCT devraient pour leur part évoluer de la manière suivante :
présenté par M. Pierre Jarlier
III. Les objectifs prioritaires fixés en application de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales sont intégrés dans les contrats d'objectifs et de moyens relevant de la politique de la ville visés à l'article L. 1111-2 du même code.
Cet amendement vise à attirer l'attention sur la nécessité d'établir une coordination entre la contractualisation entre l'Etat et la commune, qui donnera droit au bénéfice d'une subvention au titre de la DDU et les contrats existant déjà dans le domaine de la politique de la ville, en particulier les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).
I. Dans l'article L. 3321-2, après les mots : « au revenu minimum d'insertion » sont insérés les mots : « , au revenu de solidarité active ».
II. Au treizième alinéa de l'article L. 3334-16-2, les mots : « et des primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles » sont remplacés par les mots : « , des primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale des familles ainsi que des contrats conclus et des prestations de revenu de solidarité active attribuées dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement des articles 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ».
Le présent article additionnel vise à prendre en compte, dans la répartition 2009 de la part insertion du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), les expérimentations du revenu de solidarité active (RSA) et de la réforme des contrats aidés conduites en 2008 par certains départements et, d'autre part, à permettre l'individualisation dans les comptes du département des dépenses relatives au RSA.
Le paragraphe I prévoit tout d'abord une mesure de coordination nécessitée par la généralisation du RSA. Il s'agit de permettre l'individualisation dans les comptes du département des dépenses relatives au RSA par une modification de l'article L.3321-2 du code général des collectivités territoriales. Le chapitre budgétaire relatif aux dépenses de RMI est maintenu, sa suppression ne pourra en effet être envisagée qu'après la fin de l'année 2009.
Le paragraphe II est relatif à la part insertion du FMDI.
Il a pour objet de prendre en compte, dans la répartition 2009 de la part insertion du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), les expérimentations du revenu de solidarité active (RSA) et de la réforme des contrats aidés conduites en 2008 par certains départements. En effet :
- dans les conseils généraux expérimentateurs du RSA, la prime mentionnée à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles disparaît au profit du RSA ;
- dans les conseils généraux expérimentateurs de la réforme des contrats aidés (contrats d'avenir mentionnés à l'article L. 322-4-10 du code du travail ; contrats d'insertion-revenu minimum d'activité mentionnés à l'article L. 322-4-15 du même code), les contrats sont soit remplacés par de nouveaux contrats expérimentaux dont le régime juridique est défini par la collectivité territoriale, soit co-existent avec de nouveaux contrats expérimentaux dont le régime juridique est défini par la collectivité territoriale.
Lorsque le département expérimente le RSA et les contrats aidés en même temps, les impacts se cumulent.
I. MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION
L'ensemble des modifications de première délibération aux articles rattachés a été examiné par votre commission des finances lors de sa réunion du 18 novembre 2008.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 67.185.820 euros les crédits de la présente mission, à titre non reconductible. Cet abondement bénéficie au programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » à hauteur de 1.500 euros et au programme « Concours spécifiques et administration » pour 67.184.320 euros.
Elle a également majoré de 8 millions d'euros les crédits de la présente mission sur le programme « Concours spécifiques et administration » et l'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales ».
Réunie le mardi 18 novembre 2008 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales et les articles 67 à 72 rattachés, et le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a resitué ces crédits dans le contexte général des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales défini par le projet de loi de finances pour 2009.
Les collectivités territoriales sont conduites à s'inscrire dans l'effort de redressement des finances publiques et l'ensemble des concours de l'Etat évoluera désormais au même rythme que ses propres dépenses, c'est-à-dire à celui de l'inflation. Toutefois, et par exception, le rythme de progression de ces concours sera, en 2009, de 2 %, soit 0,5 point de plus que l'inflation prévisionnelle, soit une hausse d'1,1 milliard d'euros par rapport à 2008.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est assurée d'un taux de progression égal à celui de l'enveloppe générale des concours de l'Etat. Pour 2009, et de manière exceptionnelle, elle se verra appliquer un taux de progression dérogatoire de 2 %, entrainant une hausse de crédits de 800 millions d'euros.
Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est désormais intégré dans l'enveloppe des dotations budgétaires et prélèvements sur recettes, tout en conservant ses règles de fonctionnement propres. Les augmentations de la DGF et du FCTVA étant supérieures à celle de l'enveloppe normée élargie des dotations de l'Etat, la différence sera compensée par une diminution à due concurrence de l'ensemble des variables d'ajustement. Cette diminution, qui était initialement de 22,81 % dans le projet de loi de finances pour 2009, a été ramenée à 17,7 % après le vote par l'Assemblée nationale.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a souligné que le projet de budget pour 2009 était également marqué par deux incertitudes concernant la prise en compte des résultats du recensement, dont l'impact sur la DGF devrait atteindre 300 millions d'euros, et les projets de réforme des finances locales incluant l'exonération temporaire de taxe professionnelle sur les investissements nouveaux.
Puis il a rappelé que cette mission ne constituait qu'une partie, très limitée, de l'effort financier total de l'Etat en direction des collectivités territoriales.
Il a apporté les précisions suivantes sur les quatre programmes de la mission :
- le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » augmente de 6,45 % du fait de l'intégration de la dotation forfaitaire « Titres sécurisés » et de la dotation de développement urbain pour 50 millions d'euros ;
- le programme « Concours financiers aux départements » progresse d'1,33 % en raison de la prise en compte de l'évolution de la dotation générale de décentralisation (DGD) en faveur des ports maritimes ;
- le programme « Concours financiers aux régions » baisse de 2,88 % et supporte une réduction de 82,7 millions d'euros au titre du versement en hors taxes des subventions d'exploitation des services régionaux de voyageurs à la SNCF ;
- le programme « Concours spécifiques et administration » augmente de 54 % en raison de l'intégration des aides pour les communes concernées par les restructurations de la défense et du transfert de dotations à destination de l'outre-mer pour 102 millions d'euros.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a indiqué que pour leur quasi-totalité, les crédits inscrits dans la mission correspondent à des dotations dont la norme d'évolution et la répartition sont fixées par la loi, réduisant la marge de manoeuvre du responsable des programmes.
Il a rappelé que le présent projet de la loi de finances, dans ses articles 11 et 12 prévoit toutefois pour 2009 de déroger aux règles d'indexation actuelles des dotations de fonctionnement et d'investissement, dont les montants seront reconduits à l'identique par rapport à 2008.
Il a observé que l'évolution des crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales (DGCL) était fortement contrainte, particulièrement depuis le 1er janvier 2008, date à laquelle les effectifs et dépenses de personnel de la mission ont été transférés sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Il a noté le très faible nombre d'indicateurs de performance rapporté aux montants des crédits de la mission et souligné qu'elle se prêtait difficilement aux exigences du contrôle d'efficacité prévu par la LOLF.
Il a rappelé enfin que l'annexe informative sur les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales, jointe à la mission et le « Jaune budgétaire » relatif à l'« Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales » apportaient au Parlement des éléments d'information appréciables.
Puis M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a présenté ses observations sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (ACT), où transitent plus de 86 milliards d'euros.
Il a indiqué que la première section du compte retraçait les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter.
S'agissant de la seconde section, qui retrace les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et regroupe 85 milliards d'euros, il a évoqué les conclusions du contrôle budgétaire sur les relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales conduit en 2007 par M. Michel Mercier.
Il a précisé que les informations, communiquées par le Gouvernement concernant le bilan global de ces relations, faisaient apparaître une situation de léger déficit, pris en charge par l'Etat pour un montant moyen annuel, sur la période 2001-2007, de 150 millions d'euros.
Il a proposé d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Jean Arthuis, président, a évoqué les conséquences de l'intégration du FCTVA dans l'enveloppe normée élargie. Il a rappelé les propositions incluses dans l'amendement adopté à l'article 15 du projet de loi de finances par la commission des finances concernant les variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Il s'est ensuite félicité de ce que le gouvernement ait retenu un taux de progression pour cette enveloppe et pour la DGF supérieur de 0,5 point au taux de l'inflation prévisionnelle.
M. Charles Guené s'est inquiété des effets de la prise en compte des résultats du recensement sur la DGF et des conséquences des modifications apportées sur ce point par l'Assemblée nationale.
M. Bernard Angels a exprimé son opposition aux dispositions du projet de loi de finances concernant les collectivités territoriales.
M. Jean-Pierre Masseret a souligné que ces dispositions entraînaient des pertes de ressources pour les régions.
Mme Michèle André s'est interrogée sur l'intégration, dans l'enveloppe normée, du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :
- les garanties apportées aux communes dont la population a diminué de 10 % au moins seront financées à l'intérieur de l'enveloppe de la DGF ;
- le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées est bien intégré au sein de l'enveloppe normée ;
- la réduction de l'exonération de la part communale de taxe sur le foncier non bâti agricole, et de sa compensation, proposée par la commission, pourra susciter des controverses du fait des difficultés actuelles du monde agricole.
Puis la commission a procédé à l'examen des articles rattachés à la mission.
Elle a adopté sans modification l'article 67, M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, ayant indiqué que cet article proposait une modification des règles d'évolution de certaines composantes de la DGF afin de préserver des marges de manoeuvre en faveur des dotations de péréquation et de financer les conséquences du recensement.
Elle a adopté sans modification l'article 68 qui vise à calculer hors TVA le droit à compensation des régions au titre de leur compétence en matière de services régionaux de voyageurs et l'article 69 qui prévoit d'atténuer les effets de la diminution de la dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP) en 2009 au profit des communes les plus défavorisées.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a précisé que seraient concernées 256 communes pour lesquelles la diminution de DCTP, en 2009 par rapport à 2008, sera égale à la moitié de la diminution moyenne.
A l'article 70, relatif à la la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a rappelé les termes de la proposition initiale de la réforme qui visait à réduire le nombre de communes éligibles et à modifier sensiblement les critères de répartition de la DSU.
Il a exposé les principales modifications apportées par le Gouvernement et adoptées par l'Assemblée nationale, qui prévoient que :
- l'essentiel de l'augmentation de la DSU, soit 70 millions d'euros, est concentré sur les 150 villes de plus de 10.000 habitants les plus défavorisées ;
- les 327 autres villes, classées dans la première moitié de la strate au vu de leurs difficultés socio-économiques, se verront garantir une progression minimale de 2 % ;
M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la solution intermédiaire trouvée à l'issue de la négociation entre le Gouvernement et les élus concernés. Puis la commission a adopté sans modification l'article 70.
A l'article 71, créant une nouvelle dotation d'aménagement urbain destinée à financer les projets d'aménagement et de développement des communes prioritaires éligibles à la DSU dans le cadre de priorités définies par le gouvernement, la commission a adopté un amendement visant à établir un lien entre les contractualisations existantes (notamment les contrats urbains de cohésion sociale) et les nouveaux contrats qui donneront droit à des subventions.
Elle a adopté sans modification l'article 72 créant un fonds, doté de 5 millions d'euros en 2009, destiné aux communes qui perdent des ressources du fait de la restructuration des armées.
Enfin, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 72 afin de prendre en compte, dans la répartition 2009 de la part insertion du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), les expérimentations du revenu de solidarité active (RSA) conduites en 2008 par certains départements et de permettre l'individualisation dans les comptes du département des dépenses relatives au RSA.
A l'issue de ces débats, la commission a adopté, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ». Elle a adopté sans modification les articles 67, 68, 69, 70 et 72 rattachés, a adopté un amendement à l'article 71 et un amendement portant article additionnel après l'article 72.
Réunie le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
* 2 Soit 1,5 % + 0,5 point à titre exceptionnel.

References: L'ARTICLE 71
 L'ARTICLE 72
 l'article 15
 l'article 67
 l'article 68
 l'article 69
 l'article 70
 l'article 70
 l'article 71
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 71
 l'article 72