Source: http://psus.pl/zabezpieczenie-spoleczne-po-osiagnieciu-wieku-emerytalnego-cz-i/
Timestamp: 2019-10-21 20:19:02+00:00

Document:
Zabezpieczenie społeczne po osiągnięciu wieku emerytalnego, cz. I – Polskie stowarzyszenie Ubezpieczenia Społecznego PSUS
1. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 67 deklaruje prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego „w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego”, a także przy braku innych środków utrzymania, pozostawania bez pracy nie z własnej woli. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
Ustawa zasadnicza zakreśla ustawodawcy zwykłemu szerokie granice swobody kształtowania zarówno samego modelu zabezpieczenia społecznego, jak i poszczególnych jego elementów. Nie oznacza to jednak dowolności w stanowieniu prawa z tego zakresu. Ustawy zabezpieczeniowe powinny być bowiem stanowione tak, „aby z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia”. Zasadniczo możliwości te są wyznaczane przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak równowaga budżetowa1. Ważnym wyznacznikiem swobody kształtowania zabezpieczenia społecznego przez ustawodawstwo zwykłe jest podmiotowy charakter prawa do świadczeń2. W odniesieniu do osób już podlegających zabezpieczeniu społecznemu swobodę normotwórczą wyznacza ustawodawcy dodatkowo zasada ochrony praw nabytych3. W każdym przypadku regulacja ustawowa nie może naruszać istoty prawa
do zabezpieczenia społecznego. Tę wiąże się z pojęciem „minimum życiowego” pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb4.
Z powyższego wynika, że, po pierwsze, prawo do zabezpieczenia społecznego nie zostało zakwalifikowane ustrojowo jako prawo człowieka5. W ujęciu konstytucyjnym jest podmiotowym obywatelskim prawem socjalnym. Przysługuje wszystkim obywatelom. Z art. 67 Konstytucji można wnosić po drugie, że przepis ten nie może stanowić bezpośredniej podstawy dochodzenia przez obywateli prawa do świadczeń, bo „nie da się z niego wyprowadzić prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia”6. Po trzecie, że prawo do zabezpieczenia społecznego realizowane jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym w tych niejako „wykonawczych” ustawach. Po czwarte, że formy zabezpieczenia, a co za tym idzie również rodzaje świadczeń i warunki nabywania do nich prawa, a także sposób finansowania, mogą być zróżnicowane.
1.1. Podmiotowy i przedmiotowy zakres prawa do zabezpieczenia społecznego
Ustalając zakres podmiotowy i przedmiotowy konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego należy uwzględnić także przepisy międzynarodowe. Zasadnicze znaczenie ma w tym kontekście Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego7, bowiem do standardów w niej wyznaczonych odsyłają inne akty międzynarodowe o zasięgu powszechnym i regionalnym, w tym również unijnym. Konwencja ma zastosowanie zasadniczo do obywateli państwa, które ją ratyfikowało. W art. 68 przewiduje jednak powinność objęcia ochroną zabezpieczeniową także mieszkańców niebędących obywatelami państwa członkowskiego oraz pracowników najemnych będących obywatelami innego państwa członkowskiego. Zapewnienie takich samych praw pracownikom można uzależnić od istnienia umowy międzynarodowej przewidującej wzajemność w tej materii. Zakresem przedmiotowym Konwencja obejmuje, obok opieki lekarskiej, świadczenia z tytułu: niezdolności do pracy wskutek choroby pociągającej za sobą utratę zarobku, bezrobocia, przeżycia ponad ustalony wiek, wypadków przy pracy i chorób zawodowych, utrzymania dzieci (świadczenia rodzinne), macierzyństwa (ciąży, porodu i ich skutków oraz będącej ich wynikiem utraty zarobku), inwalidztwa oraz śmierci żywiciela rodziny. Prawo do świadczeń zabezpieczeniowych zostało ukształtowane jej przepisami jako prawo podmiotowe. Stosownie do art. 71 Konwencji, koszty świadczeń oraz związane z tym koszty administracyjne powinny być pokrywane „zbiorowo w drodze składek lub podatków, lub łącznie”. Znaczy to, że dla ustalenia pojęcia zabezpieczenia społecznego i zakresu przedmiotowego, sposób finansowania świadczeń zabezpieczeniowych nie jest sprawą pierwszorzędną, a nawet istotną.
W praktyce wykształciły się trzy formy zabezpieczenia społecznego – pomoc społeczna, ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie społeczne8. Dziś żadna z nich nie występuje w modelowo czystej postaci. Mimo to odmienności między nimi są dostrzegalne. Różni je przede wszystkim sposób finansowania świadczeń oraz warunki nabywania do nich prawa, a także przedmiot ochrony (rodzaje potrzeb, czy też rodzaje ryzyka podlegające ochronie).
1.2. Wiek emerytalny
Nie budzi żadnych wątpliwości twierdzenie, że osiągnięcie wieku emerytalnego (przeżycie ponad ustalony wiek) umożliwia korzystanie z ochrony zabezpieczeniowej. Wynika to jednoznacznie zarówno z art. 67 Konstytucji, jak i z przyjętych przez Polskę zobowiązań części V Konwencji nr 102 MOP. Wprawdzie w Konwencji nie występuje określenie wiek emerytalny, lecz, jak się wydaje, użyty w niej zwrot „przeżycie ponad ustalony wiek” nie jest określeniem pojęciowo innym niż nazwa przyjęta w polskim ustawodawstwie9.Termin „wiek emerytalny” nie jest używany poza Polską. Jego równoważnikiem znaczeniowym w większości regulacji prawnych innych państw jest mniej elegancki i bardziej frustrujący – wiek starczy. Z wiekiem emerytalnymzwiązany jest system świadczeń, do których prawo powstaje z tytułu ukończenia określonej liczby lat życia. Główne świadczenie związane z ryzykiem przeżycia ponad ustalony wiek, nazywane u nas emeryturą, występują najczęściej pod pojęciem renty starczej. Użycie w Konwencji, a więc w akcie międzynarodowym, określenia „przeżycie ponad ustalony wiek” jest w pełni usprawiedliwione (uzasadnione) nie tylko odmienną terminologią obowiązującą w różnych państwach, do których jest ona skierowana, ale także, a może nawet przede wszystkim, rozmaicie wyznaczoną jego wysokością. Wiek emerytalny jest wprawdzie ustalany na dość zbliżonym, ale niejednakowym poziomie. Bywa tożsamy dla wszystkich ubezpieczonych (mężczyzn i kobiet) lub zróżnicowany wedle płci oraz także innych kryteriów (np. dla wszystkich ubezpieczonych według rodzaju lub charakteru zatrudnienia, dla kobiet wedle liczby dzieci)10. Różnice w ustalaniu wieku, którego przeżycie łączone jest z prawem do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, wynikają z odmienności szeroko rozumianych warunków cywilizacyjnych – rozwoju gospodarczego, stosunków społecznych, doświadczeń historycznych, przesłanek kulturowych, czynników demograficznych i wynikających stąd celów polityki społeczno-ekonomicznej poszczególnych państw.
2. Ubezpieczenie jako forma zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego
Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia emerytalnego realizowane jest w pierwszej kolejności w ramach systemu ubezpieczeń społecznych11.
2.1. Powszechne ubezpieczenie emerytalne
Polski ustawodawca przyjął, zaleconą przez Bank Światowy w raporcie z 1994 r. trójfilarową (trójsegmentową) konstrukcję systemu emerytalnego12. Dwa pierwsze filary mają charakter przymusowy, a wypłata emerytur z obu części jest gwarantowana przez państwo. Dobrowolny filar III może mieć postać pracowniczego programu emerytalnego oraz oszczędzania na indywidualnych kontach emerytalnych (IKE)13. Pierwsza kojarzy się nieodparcie ze znanymi z przeszłości ubezpieczeniami grupowymi w pracowniczych (związkowych) kasach emerytalnych; druga – z indywidualnymi ubezpieczeniami ludowymi. Podmioty wykonujące zadania w zakresie ubezpieczenia emerytalnego w filarze III (dobrowolnym) zależą od przyjętej formy programu emerytalnego. Te zaś mogą mieć formę pracowniczego funduszu emerytalnego (utworzenie towarzystwa emerytalnego i funduszu) lub wnoszenia przez pracodawcę, na podstawie umowy, składek pracowników do funduszu inwestycyjnego oraz grupowego ubezpieczenia pracowników na życie z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym. Natomiast indywidualne konta emerytalne mogą być prowadzone przez fundusze inwestycyjne, zakłady ubezpieczeń, banki i podmioty prowadzące działalność maklerską.
Dobrowolny segment stanowi wprawdzie element uzupełniający systemu ubezpieczenia emerytalnego, ale, według powszechnej opinii, nie mieści się w kategoriach pojęciowych ubezpieczenia społecznego. Ocena ta, którą oczywiście podzielam, nie wynika tylko z jego konstrukcji normatywnej. Jej potwierdzenie można znaleźć także na gruncie sądowego prawa procesowego. Sprawy na tle ubezpieczenia z III filaru rozpoznawane są przez sądy powszechne w zwykłym trybie (według ogólnej procedury). Ze względu na bezdyskusyjnie prywatny
i uzupełniający charakter dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych pominę je w dalszych rozważaniach, koncentrując uwagę na niektórych tylko, wybranych kwestiach związanych z obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym (emeryturami z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz emeryturami kapitałowymi).
Zakres podmiotowy systemu ubezpieczenia społecznego został wyznaczony na tyle szeroko, że przyznaje mu się w literaturze cechę powszechności. Zostały nim objęte niemal wszystkie osoby uzyskujące przychód z tytułu działalności zarobkowej bądź innego rodzaju aktywności zawodowej czy parazawodowej – np. sportowej, politycznej, edukacyjnej, religijnej, a także osoby okresowo niewykonujące pracy (pozostające w stosunku zatrudnienia lub niezatrudnione), a ściślej – niezarobkujące w związku bądź to z koniecznością wykonywania obowiązków pozazawodowych (rodzinnych lub publicznych), bądź z innych przyczyn (brak pracy). Ubezpieczenie emerytalne ma, co do zasady, charakter obowiązkowy (przymusowy). Tylko wyjątkowo dopuszczalne jest ubezpieczenie się dobrowolne.
Świadczenia emerytalne finansowane są ze składek uiszczanych przez ich płatników w wysokości wynikającej ze stopy procentowej jednakowej dla wszystkich ubezpieczonych. Została ona ustalona na 19,52% podstawy wymiaru. Część składki wynosząca 7,3% odprowadzana jest do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego. W zależności od tytułu ubezpieczenia, składki opłacane są częściowo ze środków własnych ubezpieczonych i płatników, tylko ze środków własnych ubezpieczonych, tylko ze środków własnych płatników, a niekiedy również ze środków pochodzących z innych źródeł. Tymi innymi źródłami są zwłaszcza budżet państwa – bezpośrednio (osoby korzystające z urlopów wychowawczego i górniczego, pobierające zasiłek macierzyński) lub pośrednio (żołnierze niezawodowi, parlamentarzyści), budżety ośrodków pomocy społecznej (osoby sprawujące osobistą opiekę nad chorym członkiem rodziny), innych niż urzędy pracy podmiotów kierujących w celu podnoszenia lub zmiany kwalifikacji zawodowych (osoby pobierające stypendium w okresach stażu, szkolenia, przygotowania zawodowego), Fundusz Pracy (bezrobotni), Fundusz Kościelny (duchowni). Od tytułu ubezpieczenia zależy także sposób ustalania podstawy wymiaru składek. Generalnie można powiedzieć, że stanowi ją, tak czy inaczej rozumiany, przychód osiągany przez ubezpieczonego. Ale podstawę wymiaru składki może stanowić również kwota zadeklarowana przez ubezpieczonego, a w przypadkach nieuzyskiwania przez ubezpieczonego przychodu, minimalne wynagrodzenie lub jego procentowa część albo kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (osoby rezygnujące z pracy w celu sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny). W odniesieniu do większości ubezpieczonych obowiązkowo i zawsze w przypadku ubezpieczonych dobrowolnie podstawa wymiaru składki emerytalnej jest ograniczona do wysokości trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego.
Rodzaje świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, warunki nabycia do nich prawa, zasady ustalania ich wysokości, tryb przyznawania i wypłaty zostały określone w odrębnych przepisach. Tymi odrębnymi przepisami są zwłaszcza ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych14, o emeryturach kapitałowych15 oraz o emeryturach pomostowych16. W ustawie o emeryturach i rentach z FUS świadczenia z ubezpieczenia emerytalnego zostały uregulowane częściowo łącznie ze świadczeniami z ubezpieczenia rentowego. Takie rozwiązanie legislacyjne ma pewien walor, gdyż niektóre świadczenia mogą być i są objęte zarówno ubezpieczeniem emerytalnym jak i ubezpieczeniem rentowym (dodatek pielęgnacyjny, zasiłek pogrzebowy), wspólne są pewne kwestie związane z warunkami nabycia prawa do obu świadczeń (np. staż ubezpieczeniowy) i z mechanizmem zwiększania wysokości świadczeń (np. waloryzacja), czy też dotyczące zasad ich wypłaty oraz postępowań przed organem rentowym i odwoławczym. Jego wadą jest jednak to, że główne świadczenie z ubezpieczenia emerytalnego, jakim jest emerytura, zostało unormowane w kilku aktach prawnych o różnych zakresach przedmiotowych ich regulacji. W rezultacie powoduje to dalsze skomplikowanie i tak dostatecznie skomplikowanego prawa emerytalnego, a w konsekwencji trudności w odczytaniu przez ubezpieczonych przysługujących im uprawnień.
Emerytura składa się z dwu części – socjalnej (emerytura z FUS) oraz kapitałowej (emerytura kapitałowa). Prawo do emerytury z FUS nabywa ubezpieczony po osiągnięciu wieku emerytalnego wynoszącego 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet. Wysokość części socjalnej emerytury wyznacza iloraz podstawy obliczenia świadczenia (kwota składek na ubezpieczenie emerytalne zewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego) do średniego dalszego trwania życia dla osób w wieku równym wiekowi przejścia na emeryturę danego ubezpieczonego. Emerytura jest wypłacana z funduszu emerytalnego– wydzielonej części FUS przeznaczonej na ten tylko cel.
Emerytury kapitałowe przysługują osobom mającym ustalone prawo do emerytury z FUS. Mogą mieć postać emerytury okresowej lub dożywotniej. Prawo do emerytury okresowej nabywa członek otwartego funduszu emerytalnego, który ukończył 60 lat i zgromadził na rachunku OFE środki w kwocie równej lub wyższej od dwudziestokrotności kwoty dodatku pielęgnacyjnego. Wysokość świadczenia ustala się dzieląc kwotę środków zgromadzonych na rachunku członka OFE przez średnie dalsze trwanie życia. Emerytura okresowa jest wypłacana przez ZUS ze środków przekazywanych co miesiąc przez OFE na wskazany odrębny rachunek bankowy ZUS, którego ten jest dysponentem na podstawie udzielonego przez fundusz pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem. Prawo do emerytury dożywotniej nabywa członek OFE po ukończeniu 65 lat, jeżeli kwota hipotetycznej emerytury (iloraz kwoty składki i średniego dalszego trwania życia) jest równa lub wyższa niż 50% kwoty dodatku pielęgnacyjnego. Wysokość emerytury ustalana jest jako iloczyn miesięcznej stawki dożywotniej emerytury kapitałowej właściwej dla wieku emeryta i wskaźnika wyliczonego jako wysokość składki podzielonej przez tysiąc. Emerytury kapitałowe dożywotnie wypłacane są przez ZUS ze środków przekazywanych co miesiąc na odrębny rachunek bankowy ZUS przez fundusz dożywotnich emerytur kapitałowych, prowadzony przez zakład emerytalny, którego ofertę wybrał ubezpieczony.
Szczególną kategorię świadczenia z ubezpieczenia emerytalnego stanowi emerytura pomostowa. Przewidziano ją dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. zatrudnionych w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze17. Wiek emerytalny warunkujący nabycie do niej prawa został obniżony w porównaniu z wiekiem powszechnie wyznaczonym o 5, 10 lub 15 lat (wynosi on dla mężczyzn 60 lub 55 lat, dla kobiet 55 lub 50 lat albo 55 lat bez względu na płeć). Zróżnicowany jest również wymagany staż pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, który w ogólnym stażu ubezpieczenia wynoszącym 25 i 20 lat określony został na okres od 10 do 15 lat. Dodatkowym warunkiem nabycia prawa do emerytury pomostowej jest rozwiązanie z ubezpieczonym stosunku pracy, a niekiedy także orzeczenie o niezdolności ubezpieczonego do pracy w dotychczasowych warunkach lub charakterze. Emerytura pomostowa jest świadczeniem o charakterze przejściowym. Prawo do niej ustaje po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego. Jest też świadczeniem alternatywnym w takim znaczeniu, że prawo do niej ustaje lub w ogóle nie przysługuje w przypadku nabycia prawa do emerytury ustalonej na podstawie innych przepisów.
Wysokość emerytury pomostowej ustala się tak jak wysokość emerytury z FUS, z tą jednak różnicą, że w przypadku członkostwa ubezpieczonego w OFE podstawę obliczenia emerytury zwiększa się przez wskaźnik korygujący 19,52/12,22 stanowiący stosunek pełnej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne do wysokości składek zewidencjonowanych na koncie w ZUS. Poza tym, dzielnikiem jest zawsze średnie dalsze trwanie życia dla osób w wieku 60 lat. Emerytury pomostowe finansowane są z Funduszu Emerytur Pomostowych – państwowego funduszu celowego, którego dysponentem jest ZUS. Fundusz tworzony jest w pierwszej kolejności ze składek finansowanych w całości przez ich płatników, a stopa składki została ustalona jednolicie na 1,5% podstawy wymiaru. Ustawa o emeryturach pomostowych, podobnie jak ustawa emerytalna, a odmiennie niż ustawa o emeryturach kapitałowych, normuje inne także niż emerytura świadczenia z ubezpieczenia emerytalnego. Nie są one jednak wypłacane z funduszy emerytalnych.
Podstawową instytucją wykonującą zadania z zakresu ubezpieczenia emerytalnego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych – państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną. Można przyjąć, że Zakładowi przysługuje w tym zakresie generalna kompetencja, a w odniesieniu do ustalania prawa i wysokości emerytur oraz ich wypłaty (jeżeli pominąć obowiązki informacyjne) wyłączna. Jednakże zadania z zakresu ubezpieczenia emerytalnego w II filarze wykonywane są również przez posiadające osobowość prawną otwarte fundusze emerytalne, których przedmiotem działania jest „gromadzenie środków pieniężnych i ich lokowanie, z przeznaczeniem na wypłatę członkom funduszu po osiągnięciu przez nich wieku emerytalnego” oraz działające w formie spółki akcyjnej towarzystwa emerytalne, które są organami funduszu (tworzą fundusz, zarządzają nim i reprezentują go wobec osób trzecich), a także zakłady emerytalne, których zadaniem podstawowym ma być wypłata emerytury w części kapitałowej. Ponieważ nie zostały dotychczas uchwalone przepisy o zakładach emerytalnych, na razie (?) wypłaty emerytur kapitałowych – okresowej i dożywotniej – dokonuje ZUS.
Spory z przymusowego ubezpieczenia emerytalnego (I i II filar) rozpoznawane są w postępowaniu odrębnym jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jednak w odniesieniu do spraw o roszczenia ze stosunków prawnych między członkiem OFE z tym funduszem i jego organami przepisy procesowe stosuje się odpowiednio, a większość z nich została expressis verbis wyłączona.
System ubezpieczeń społecznych, mimo założonej jego powszechności, powszechny jednak nie jest. Nie zostali nim objęci rolnicy, żołnierze zawodowi, funkcjonariusze tzw. służb mundurowych, a spośród pracowników –prokuratorzy. Poza systemem ubezpieczeń znaleźli się sędziowie.
2.2. Rolnicze ubezpieczenie emerytalne
Dla rolników utrzymano dotychczasowy system rolniczych ubezpieczeń społecznych18. Ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlegają obowiązkowo rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny oraz jego domownicy, a także osoba pobierająca rentę strukturalną współfinansowaną ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a gdy renta ta wypłacana jest ze zwiększeniem na małżonka, także małżonek. Emerytura przysługuje ubezpieczonemu, który osiągnął wiek 60 lat kobieta i 65 lat mężczyzna, jeżeli ma okres wyczekiwania wynoszący co najmniej 100 kwartałów. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, prawo do emerytury nabywają ubezpieczeni, którzy ukończyli 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna posiadający okres ubezpieczenia wynoszący 120 kwartałów, a gdy przyczyną zaprzestania prowadzenia gospodarstwa były: wywłaszczenie gruntów, ich zbycie na cel uzasadniający wywłaszczenie lub trwałe wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej z przyczyn niezależnych od rolnika – 50 kwartałów. Do okresów ubezpieczenia zalicza się okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i ich rodzin (w latach 1983-1990), prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim po ukończeniu 16 roku życia przed 1 stycznia 1983 r.
Emerytura rolnicza składa się z dwóch części: składkowej, obliczanej jako 1% emerytury podstawowej za każdy rok podlegania ubezpieczeniu i uzupełniającej, wynoszącej 95%, jednak nie mniej niż 85% emerytury podstawowej. Zgodnie z zasadą wzajemnego zaliczania okresów ubezpieczenia, przy wymiarze części składkowej emerytury rolniczej uwzględnia się okresy ubezpieczenia z innego tytułu, ale w sposób uprzywilejowany, bo z półtorakrotnym ich przelicznikiem. Świadczenia finansowane są z funduszu emerytalno-rentowego tworzonego wprawdzie ze składek, ale wysokość składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jest raczej symboliczna. Kwartalna składka za jednego ubezpieczonego wynosi bowiem 30% emerytury podstawowej, tj. najniższej emerytury wypłacanej z FUS19. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że jest to składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, a zatem z tworzonego z niej funduszu finansowane są nie tylko świadczenia emerytalne, ale również rentowe. Zadania z zakresu rolniczego ubezpieczenia emerytalnego wykonuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Jej Prezes jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi.
Jakkolwiek ubezpieczenia rolnicze są niemal powszechnie krytykowane, względy natury czysto politycznej stanowią przeszkodę (jak się okazuje nie do przezwyciężenia) w ich zmianie. Jakiekolwiek próby w kierunku urealnienia systemu napotykają na stanowczy opór beneficjentów i ich reprezentantów (politycznych oraz zawodowych). Tę awersję do zmian uzasadnia się najczęściej „biedą” gospodarstw rolnych, brakiem jakiegokolwiek dochodu lub – ostatecznie – brakiem możliwości ustalania jego wysokości. Projektowane zmiany ubezpieczeń rolniczych20 mają kosmetyczne znaczenie. Można nawet przyjąć, że w przewadze są pozorne, by nie rzec cyniczne. Zamiana kwartalnego wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe na miesięczny (przy utrzymaniu kwartalnych okresów jej uiszczania) nie jest żadną zmianą, skoro składka miesięczna wynosi 10% emerytury podstawowej (a zatem kwartalna nadal 30%). Trudno za zmianę istotną uznać też zamianę kwartalnych okresów wyczekiwania na roczne (zamiast 100, 120 lub 50 kwartałów – 20, 25 lat lub 12,5 roku). Podniesiono wprawdzie wysokość składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników posiadających gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 50 ha, ale dodatkowej składki, ustalanej progresywnie w relacji do wielkości gospodarstwa, nie opłaca się za domowników. Z uzasadnienia projektu wynika, że zmiany (jeżeli w ogóle ustawa zostanie ostatecznie uchwalona) będą dotyczyły 1% (15,5 tys.) ubezpieczonych. Wpływ nowelizacji na budżet państwa będzie „nieznaczny”, gdyż roczny przypis składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników wzrośnie w jej efekcie o „niespełna 22,4 mln zł”21.
3. Zaopatrzenie jako forma zabezpieczenia emerytalnego
Prawo do emerytury nie zawsze związane jest z osiągnięciem określonego wieku. Niekiedy warunkuje je wysługa lat. Wedle wysługi lat, a nie dożycia ustalonego wieku, nabywają prawo do świadczeń emerytalnych żołnierze zawodowi22 oraz funkcjonariusze tzw. służb zmilitaryzowanych (mundurowych) 23. W zamyśle ustawodawcy mieli być oni włączeni do systemu ubezpieczeniowego. Jednakże na skutek protestów samych zainteresowanych ustawa systemowa została zmieniona i przywrócono tym grupom zawodowym dotychczasowe systemy zaopatrzeniowe24.
3.1. Emerytura wojskowa
Emerytura wojskowa przysługuje po 15 latach służby w Wojsku Polskim, liczonej z okresami równorzędnymi, tj. przypadającymi po 1 września 1939 r. okresami działalności w ruchu oporu, służby w armiach sojuszniczych, pobytu w niewoli lub w obozach dla internowanych żołnierzy. Równorzędnymi są także okresy służby uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej25. Na wniosek emeryta wojskowego, który ukończył 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna albo stał się inwalidą, a jego emerytura jest niższa od 75% podstawy jej wymiaru, do wysługi emerytalnej dolicza się przypadające po zwolnieniu ze służby okresy zatrudnienia wykonywanego co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy przed 1 stycznia 1999 r. oraz okresy opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne po 31 grudnia 1998 r. (lub nieopłacenia składek z powodu przekroczenia w trakcie roku kalendarzowego kwoty rocznej podstawy ich wymiaru).
Emerytura wojskowa dla uprawnionego legitymującego się 15-letnią wysługą wynosi 40% podstawy jej wymiaru. Stanowi ją uposażenie należne „w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby”. Żołnierzowi zawodowemu, który pozostawał w służbie przed 2 stycznia 1999 r. przysługują wzrosty emerytury w wysokości 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok służby (ponad 15 lat) oraz za poprzedzające służbę okresy składkowe, nie więcej niż za 3 lata, 1,3% podstawy za każdy rok okresów składkowych ponad 3 lata i 0,7% za okresy nieskładkowe. Ponadto emerytura ulega podwyższeniu w zależności od rodzaju służby (miejsca jej pełnienia) o 2% (w składzie personelu latającego na samolotach ponaddźwiękowych, w składzie załóg okrętów podwodnych, w charakterze nurków i płetwonurków, w zwalczaniu fizycznym terroryzmu) lub 1% (w składzie personelu latającego na pozostałych samolotach i śmigłowcach, w składzie załóg nawodnych wojskowych jednostek pływających, w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, w służbie wywiadowczej za granicą, w oddziałach specjalnych) bądź 0,5% za każdy rozpoczęty miesiąc służby na froncie w czasie wojny lub w strefie działań wojennych, o 15% emerytowi-inwalidzie, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Kwota emerytury nie może przekraczać 75% podstawy jej wymiaru. Jednakże w przypadku osoby, która była członkiem Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego, wysokość emerytury wynosi 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po 8 maja 1945 r.26
Prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń ustala wojskowy organ emerytalny, którym jest Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego27.
3.2. Emerytura policyjna
Emeryturę policyjną unormowano podobnie jak wojskową. Prawo do niej nabywa zwolniony ze służby funkcjonariusz posiadający 15 lat wysługi, liczonej z uwzględnieniem okresów równorzędnych. Stanowią je okresy: służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, Policji państwowej, Milicji Obywatelskiej, organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach28, organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego (z wyłączeniem służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego w latach 1944-1956, jeżeli funkcjonariusz przy wykonywaniu czynności służbowych popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu), służby wojskowej uwzględnianej przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej, służby w charakterze funkcjonariusza Służby Ochrony Kolei, jeżeli przeszedł bezpośrednio do służby w Milicji Obywatelskiej lub w Służbie Więziennej do 1 kwietnia 1955 r., zatrudnienia lub służby w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej i nauki w szkołach pożarniczych, w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa oraz funkcjonariusza pożarnictwa do 31 stycznia 1992 r.
Podstawę wymiaru emerytury policyjnej stanowi uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku. Emerytura policyjna wynosi 40% podstawy wymiaru za 15 lat służby i wzrasta oraz ulega podwyższeniu podobnie jak emerytura wojskowa. Wraz ze wzrostami emerytura policyjna nie może przekraczać 75%, a w przypadku wzrostu z tytułu inwalidztwa – 80% podstawy jej wymiaru. Jednakże w przypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach29 i pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r. emerytura wynosi 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w tych organach w latach 1944-1990 oraz 2,6% za każdy rok służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa i okresów równorzędnych. Zadania z zakresu policyjnego zaopatrzenia emerytalnego wykonuje Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a w odniesieniu do funkcjonariuszy Służby Więziennej – Dyrektor Biura Emerytalnego Służby Więziennej. W stosunku do funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń ustala Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego30.
Systemy zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy i funkcjonariuszy powiązane są z systemem ubezpieczenia społecznego licznymi doń odesłaniami. Poza odesłaniem generalnym, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych ustawami zaopatrzeniowymi stosuje się przepisy ustawy emerytalnej, z mocy odesłań szczegółowych przepisy tejże ustawy stosuje się odpowiednio w zakresie wypłaty świadczeń, ich zmniejszenia w razie osiągania przychodu z działalności stanowiącej tytuł ubezpieczenia, potrąceń i egzekucji ze świadczeń. Według zasad określonych w ustawie emerytalnej waloryzowane są emerytury wojskowa i policyjna oraz podstawa ich wymiaru. Okresy służby funkcjonariuszy, którzy nie nabyli prawa do emerytury policyjnej, traktowane są jako okresy składkowe, a sama służba jako praca w szczególnych warunkach. Świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy oraz ich rodzin finansowane są z budżetu. Dlatego za zwolnionego z czynnej służby żołnierza, który nie nabył prawa do emerytury wojskowej składkę przekazuje się do ZUS.
3.3. Stan spoczynku jako szczególna zaopatrzeniowa forma zabezpieczenia emerytalnego
3.3.1. Stan spoczynku sędziów
Sui generis zaopatrzeniową metodę przyjął ustawodawca w odniesieniu do sędziów. Nawiązując do tradycyjnych rozwiązań obowiązujących w okresie międzywojennym i po II wojnie światowej do 1964 r.31, dla sędziów Konstytucja przewidziała w przypadku osiągnięcia określonego wieku stan spoczynku (art. 180 ust. 3 i 4). Tym samym późniejsze ustawy ubezpieczeniowe bez zmiany ustawy zasadniczej nie mogły objąć zakresem podmiotowym tej grupy zawodowej. Z tej też zapewne przyczyny w art. 6 ust. 1 ustawy systemowej sędziowie – inaczej niż prokuratorzy – nie zostali wymienieni jako kategoria pracowników niepodlegająca obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (emerytalnego).
Przepisy art. 180 ust. 3 i 4 mają charakter ustrojowy. Sądy i trybunały wykonują władzę sądowniczą, przy czym wymiar sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej sprawują tylko sądy. Stan spoczynku wyznacza status sędziego po zakończeniu sprawowania urzędu i jest instytucją uzupełniającą gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Wyklucza to możliwość postrzegania tego uprawnienia w kategoriach konstytucyjnych praw podmiotowych. Podstawowym celem regulacji nie jest bowiem ochrona indywidualnych interesów osoby piastującej stanowisko sędziego, ale „zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu”32. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że „reżim stanu spoczynku i pochodzących od niego uprawnień socjalnych znajduje szczególne uzasadnienie jako jedna z gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Ten szczególny związek z art. 178 i art. 180 Konstytucji wręcz nakazuje przyjęcie odrębnych regulacji w zakresie statusu prawnego sędziów i ich rodzin”33. Trudno w tych okolicznościach podzielić opinię o jakimś „ustawowym przywileju” dla sędziów czy też postrzegać stan spoczynku jako złamanie samej zasady pod „konstytucyjnym pretekstem”34.
Prawo do uposażenia spoczynkowego powiązane jest, co do zasady, z wiekiem sędziego, wyjątkowo także okresem pełnienia służby. Sędzia przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia35. Na wniosek sędziego legitymującego się stażem pełnienia służby odpowiednio 25-letnim kobieta i 30-letnim mężczyzna może on przejść w stan spoczynku po osiągnięciu przez kobietę 55 i przez mężczyznę 60 lat. Przy tym do okresu pracy na stanowisku sędziego dolicza się czas pozostawania poza zawodem sędziowskim spowodowany represjami za postawę polityczną, jeżeli powrót do zawodu nastąpił najpóźniej do 31 grudnia 1990 r. Sędziowie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przechodzą w stan spoczynku z dniem ukończenia 70 roku życia lub na swój wniosek po ukończeniu 65 lat przez mężczyznę bądź 60 roku życia przez kobietę, jeżeli przepracowali nie mniej niż 9 lat na stanowisku sędziego tych sądów36. Uposażenie sędziego w stanie spoczynku wynosi 75% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę na zajmowanym stanowisku.
Nieco inaczej przedstawia się sytuacja sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Nabywają oni prawo do uposażenia spoczynkowego bez względu na wiek po zakończeniu 9-letniej kadencji37. Ponieważ do sędziów Trybunału Konstytucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące praw i obowiązków oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Sądu Najwyższego, uposażenie spoczynkowe wynosi 75% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę. Wynagrodzenie zasadnicze sędziów TK jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu wicemarszałka Sejmu. Sędziowie Trybunału w stanie spoczynku mają możliwość powrotu na poprzednio zajmowane stanowisko lub na stanowisko równorzędne poprzednio zajmowanemu. To różni ich od sędziów SN i NSA, którzy bez utraty prawa do uposażenia spoczynkowego mogą wykonywać tylko pracę naukowo-dydaktyczną.
Uposażenia spoczynkowe finansowane są ze środków budżetu państwa. W przypadku utraty prawa do uposażenia spoczynkowego sędzia obejmowany jest niejako ex post systemem ubezpieczenia emerytalnego. Jest wówczas za niego przekazywana do ZUS składka emerytalna.
3.3.2. Stan spoczynku prokuratorów
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy systemowej, ubezpieczeniom społecznym, w tym ubezpieczeniu emerytalnemu, nie podlegają prokuratorzy. Z mocy art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze38, do prokuratorów mają odpowiednie zastosowanie przepisy o stanie spoczynku sędziów.
Niejasne są przesłanki sytuowania prokuratorów na równi z sędziami. Trudno bowiem znaleźć jakiekolwiek merytoryczne argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem normatywnym, tj. zrównaniem sytuacji prawnej w zakresie zabezpieczenia emerytalnego (i nie tylko) obu tych grup zawodowych. Prokuratura nie tylko nie jest konstytucyjnym organem władzy sądowniczej, ale w ogóle nie ma umocowania w Konstytucji. Tym bardziej nie jest organem wymiaru sprawiedliwości. Naczelnym organem prokuratury jest Prokurator Generalny, którego funkcję sprawuje Minister Sprawiedliwości. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej i wchodzą w skład Rady Ministrów. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Rada Ministrów (wraz z Prezydentem RP) sprawuje władzę wykonawczą. Już sama ta okoliczność wskazuje na organizacyjne przypisanie prokuratury do władzy wykonawczej, a nie sądowniczej.
Prokuratorzy uczestniczą w postępowaniach sądowych na zasadzie podobnej jak przedstawiciele innych zawodów prawniczych – adwokaci czy radcowie prawni. Ustawowym zadaniem prokuratury jest „strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw”. Ze szczegółowego wykazu czynności wykonywanych w ramach tych zadań nie da się wywieść żadnych analogii do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Prokuratorom nie przysługują żadne atrybuty władzy. Są oni wprawdzie w wykonywaniu swych zadań niezależni (choć zarazem zobowiązani do wykonywania zarządzeń, poleceń i wytycznych przełożonego prokuratora, w tym dotyczących treści czynności procesowych), ale nie są niezawiśli. Prokuraturę jako instytucję państwową można porównać albo do takich instytucji kontrolnych, jak Najwyższa Izba Kontroli, albo do organów ścigania. Prokuratorzy w zakresie uprawnień emerytalnych powinni być więc traktowani podobnie jak kontrolerzy NIK, ewentualnie – co bardziej właściwe – jak funkcjonariusze Policji.

References: art. 67
 art. 67
 art. 68
 art. 71
 art. 67
 art. 2
 art. 2
Sui generis
 art. 6
 art. 180
 art. 178
 art. 180
 art. 6
 art. 62
 art. 10