Source: http://www.senat.fr/seances/s201607/s20160705/s20160705010.html
Timestamp: 2020-01-19 12:42:21+00:00

Document:
M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission des finances.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Je veux dire pourquoi nous ne suivrons pas l’avis du rapporteur sur ces deux amendements. J’abonderai dans le sens du ministre, en citant un extrait de deux auditions récentes que la commission des finances a organisées à la suite de l’affaire des « Panama papers ».
Ainsi, le 18 mai dernier, Mme Éliane Houlette, avocat général à la Cour de cassation, procureur de la République financier près le tribunal de grande instance de Paris, indiquait : « S’agissant du ″verrou de Bercy″, depuis 2013, nous avons constaté une diversification des plaintes, et si j’en juge par la dimension de certaines des personnes morales ou la qualité de certaines des personnes physiques concernées, je puis dire que rien n’est caché. Les types d’impôts visés se diversifient également : tant la fiscalité personnelle que la fiscalité professionnelle sont concernées, puisque nous avons aussi à connaître de questions touchant aux prix de transfert ou à la notion d’établissement physique stable en France.
« Le rôle de ″filtre″ assuré par la Commission des infractions fiscales est une bonne chose, dans la mesure où il faut être pragmatique : nous serions dans l’incapacité de traiter l’ensemble des plaintes. »
Et, le 15 juin dernier, Daniel Lebègue, président de Transparency International France nous confiait : « Penser que l’on combattra mieux la fraude fiscale en transférant à la justice les dizaines de milliers de dossiers traités chaque année par notre administration fiscale est plus que contre-productif. C’est une idée extrêmement dangereuse, parce que la justice est tout simplement incapable de faire face à ce travail !
« Cherchons plutôt à soutenir au mieux notre belle administration fiscale, qui n’a pas besoin de recruter des centaines de personnes, mais plutôt de se doter des moyens informatiques indispensables à ses missions. »
Au total, en tant que présidente de la commission des finances, il me semble prématuré de faire sauter le « verrou de Bercy » sans disposer de solution alternative viable. Peut-être faudra-t-il engager une réflexion, comme nous l’avons fait pour la répression des abus de marché, mais, en tout état de cause, il ne convient pas aujourd'hui de légiférer sur ce sujet. Je rejoins donc le ministre des finances sur ce point, et je tiens à rendre hommage à son administration, dont le travail a été salué par Daniel Lebègue. (MM. Jean-Jacques Filleul et Daniel Raoul applaudissent.)
Mme Nathalie Goulet. Je veux d’abord saluer la constance du rapporteur, qui a présidé la commission d’enquête sur l’évasion fiscale, dont Éric Bocquet était le brillant rapporteur : en 2013 et à chaque occasion, il n’a cessé de défendre la suppression du verrou de Bercy.
La position de M. Lebègue est extrêmement intéressante, mais c’est un ancien de Bercy…
Dans cette affaire, nous avons donc deux clubs, si je puis dire, qui travaillent ensemble, dans l’intérêt général évidemment. Mais l’opacité de Bercy, que notre collègue Alain Anziani avait contribué à réduire par ses nombreux amendements à la loi de 2013, existe aussi.
Je suis très favorable aux amendements visant à supprimer le « verrou de Bercy », et je l’ai toujours été. Dans l’hypothèse où l’un de ces amendements ne serait pas adopté ou s’il était repoussé par l'Assemblée nationale, il faudrait continuer, monsieur le ministre, à donner plus de transparence.
En effet, on n’a pas de données ; on ne connaît pas le nombre de dossiers traités, ni l’ampleur des affaires, ni celle des transactions dont on vient de parler longuement. Cette absence de transparence contribue à cristalliser et à crisper certaines positions sur ce sujet.
Pour ma part, je soutiendrai donc bien sûr énergiquement et des deux mains la position du rapporteur.
M. Pierre-Yves Collombat. J’indique tout d’abord que je m’efface devant le spécialiste : je vais retirer mon amendement, pour me rallier à la rédaction proposée par M. Bocquet et ses collègues du groupe CRC.
La situation est assez surréaliste : il ne s’agit pas d’empêcher les services de Bercy de fonctionner, ni de faire leur travail.
Mme Évelyne Didier. Bien évidemment !
M. Pierre-Yves Collombat. Ils font du bon travail. D’ailleurs, ils sont tellement bons qu’ils finissent, pour un certain nombre d’entre eux, par aller travailler dans les banques ! (Sourires.)
M. Michel Sapin, ministre. Pas ceux-là !
M. Pierre-Yves Collombat. Enfin bon… On en reparlera, car il y a des choses à dire !
Nous proposons simplement, en cas d’oubli – cela peut arriver ! –, que la justice puisse se saisir. Voilà le fond de l’affaire.
Mais, pour être un peu facétieux, je dirai que je constate que le changement n’est pas encore pour aujourd'hui. (Sourires sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. L'amendement n° 572 rectifié est retiré.
La parole est à M. Patrick Abate, pour explication de vote sur l’amendement n° 471 rectifié.
M. Patrick Abate. Monsieur le ministre, je ne doute pas du tout de votre volonté de vouloir faire avancer les choses ; je ne vous fais pas de mauvais procès. Et je ne mets surtout pas en doute la sincérité ni l’engagement de Christian Eckert, que je connais bien en la matière et qui s’est suffisamment exprimé.
Madame la présidente de la commission des finances, je comprends votre souci d’efficacité.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. J’ai cité des personnes que nous avons auditionnées !
M. Patrick Abate. Le travail est fait. Le système est efficace, on récupère de l’argent. Tant mieux pour le budget de l’État !
Le cadre législatif est constitutionnellement reconnu. Mais quel message voulons-nous faire passer ? Serait-ce un risque énorme que de faire sauter le verrou de Bercy ? Est-ce que cela ne vaut pas le coup de prendre le risque d’une transition compliquée entre deux systèmes successifs ?
En tout état de cause, il convient de noter le manque de transparence, ainsi que l’a évoqué notre collègue Nathalie Goulet. Le « verrou de Bercy » n’est pas si sain que cela, même s’il est efficace et n’est en aucune manière synonyme d’une vilaine complicité.
L’amendement n° 471 rectifié va dans le bon sens, car il va dans le sens de l’Histoire. Peut-être est-il prématuré de l’adopter ? Mais la Haute Assemblée a déjà validé un tel amendement. Aussi, il mérite qu’on lui accorde attention, et je vous demande, mes chers collègues, de bien vouloir l’adopter.
M. le président. La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis de la commission des finances. Je corrigerai quelque peu les propos du ministre.
Certes, le Conseil constitutionnel a jugé la question prioritaire de constitutionnalité déposée dans l’affaire Cahuzac, mais il doit statuer le 22 juillet sur une affaire pendante, qui porte précisément sur le verrou de Bercy.
M. François Pillet, rapporteur. L’audience a eu lieu aujourd'hui !
M. Albéric de Montgolfier. Elle a eu lieu hier, mais le Conseil constitutionnel rendra le 22 juillet sa décision sur la question de la constitutionnalité du fameux verrou de Bercy.
Au-delà de ces observations, je m’attacherai à évoquer, à l’instar de la présidente de la commission des finances, l’efficacité.
Aujourd'hui, deux voies existent. La voie fiscale est efficace, avec des procédures permettant le recouvrement des impôts et de pénalités importantes, la majoration pouvant aller, en cas de mauvaise foi, je le rappelle, jusqu’à 80 %. Et dans les affaires les plus graves, il est possible de poursuivre au titre du blanchiment de fraude fiscale.
Comme vient de le rappeler Mme la présidente de la commission des finances, le procureur national financier nous a confié ne pas avoir aujourd'hui les moyens de traiter l’ensemble des infractions fiscales qui lui seraient ipso facto transmises si cet amendement était adopté.
Nous avons eu récemment, monsieur le président de la commission des lois, une audition commune du garde des sceaux.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Tout à fait !
M. Albéric de Montgolfier. Il nous a dressé un tableau apocalyptique de la justice : manque de moyens, absence de budget, incapacité à traiter les affaires.
Je m’interroge donc aujourd'hui sur la véritable capacité de la justice, compte tenu de ses moyens limités – le constat du garde des sceaux est tout à fait éclairant ! –, à traiter le contentieux fiscal, qui est un contentieux de masse.
Je le répète, les affaires les plus graves, à travers le blanchiment de fraude fiscale, sont poursuivies par le parquet. D’ailleurs, l’administration fiscale dépose des plaintes, elle l’a fait récemment contre Google, une affaire qui a donné lieu à médiatisation. Concernant les autres affaires, qui font l’objet d’un contentieux de masse, l’administration fiscale assure le recouvrement des sommes dues et des pénalités, qui peuvent être importantes.
À vouloir faire sauter ce fameux verrou, je crains qu’on ne veuille résoudre un faux problème et que cela ne conduise qu’à engorger la justice. C'est la raison pour laquelle je voterai contre cet amendement. (MM. Daniel Raoul et Bernard Lalande applaudissent.)
Mme Évelyne Didier. J’aimerais verser quelques éléments au débat, avec toutes les précautions qui ont été données par mon collègue et que je reprends volontiers.
Il s’agit ici non pas de jeter la suspicion, mais de dire que nous ne sommes pas des techniciens : nous sommes des hommes et des femmes politiques. La justice est rendue au nom du peuple français. La transparence permet aussi aux gens de vérifier que ce que nous faisons, au nom de la justice, en tant que législateur, est conforme au souhait des personnes que nous représentons. On est en permanence dans le débat technicien et on oublie qui on est.
Je ne veux pas ici donner des leçons à qui que ce soit. Mais je veux simplement que nous nous rappelions qui nous sommes. Laisser aux techniciens, fussent-ils les meilleurs des experts, le soin de traiter ce genre de questions, ce n’est pas bien eu égard à notre rôle de représentant du peuple français.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 471 rectifié.
M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 420 :
Pour l’adoption 228
Le Sénat a adopté. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste.)
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 12 ter.
Au 1° de l’article 706–1–1 du code de procédure pénale, après la référence : « 432–11, », est insérée la référence : « 432-15, ». – (Adopté.)
DE LA TRANSPARENCE DES RAPPORTS ENTRE LES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS ET LES POUVOIRS PUBLICS
I. – Après la section 3 du chapitre Ier de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, est insérée une section 3 bis ainsi rédigée :
« De la transparence des rapports entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics
« Art. 18–1. – Un répertoire assure l’information des citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics.
« Ce répertoire est rendu public par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cette publication s’effectue dans un format permettant la réutilisation des informations, dans les conditions prévues au titre II du livre III du code des relations entre le public et l’administration.
« Ce répertoire fait état, pour chaque représentant d’intérêts, des informations communiquées à la Haute Autorité en application des règles prévues à la sous-section 2 et de celles transmises par le Président de la République, l’Assemblée nationale, le Sénat et le Conseil constitutionnel en application des règles déterminées sur le fondement des articles 18-2 à 18-4.
« Détermination et mise en œuvre des règles applicables aux pouvoirs publics constitutionnels
« Art. 18–2. – Le Président de la République détermine les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec lui ou un de ses collaborateurs. Il s’assure de leur respect par les représentants d’intérêts.
« Il peut se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission.
« Lorsque le Président de la République constate qu’un de ses collaborateurs a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles qu’il a déterminées, il peut en aviser son collaborateur et, sans les rendre publiques, lui adresser des observations.
« Art. 18–3. – Les règles applicables au sein de chaque assemblée parlementaire sont déterminées et mises en œuvre dans les conditions fixées à l’article 4 quinquies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
« Art. 18–4. – Le Conseil constitutionnel détermine les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec ses membres ou son secrétaire général. Le président du Conseil constitutionnel s’assure de leur respect par les représentants d’intérêts.
« Le président peut se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission.
« Lorsque le Conseil constitutionnel constate qu’un de ses membres ou son secrétaire général a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles qu’il a déterminées, le président du Conseil constitutionnel peut en aviser la personne concernée et, sans les rendre publiques, lui adresser des observations.
« Règles applicables aux autorités gouvernementales et administratives
« Art. 18–5. – Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente sous-section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l'artisanat dont l'activité principale ou accessoire a pour finalité d'influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur l’élaboration d'une loi ou d'un acte réglementaire, en entrant en communication avec :
« 1° A (supprimé)
« 1° Un membre du Gouvernement ;
« 2° Un membre de cabinet d’un membre du Gouvernement ;
« 3° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;
« 4° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du même I ;
« 5° à 9° (Supprimés)
« 10° Un membre d’une section administrative du Conseil d’État.
« Sont également des représentants d’intérêts, au sens du présent article, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa de l’article 18-5 et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même article 18-5.
« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens du présent article :
« a) Les élus, dans le strict exercice de leur mandat ;
« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;
« c) Les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs en tant qu’acteurs du dialogue social, au sens de l’article L. 1 du code du travail ;
« d) Les associations à objet cultuel, dans le respect des principes fixés à l’article 1er de la Constitution.
« Art. 18–6. – Tout représentant d’intérêts communique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique les informations suivantes :
« 1° Son identité, lorsqu’il s’agit d’une personne physique, ou celle de ses dirigeants et des personnes physiques chargées des activités de représentation d’intérêts en son sein, lorsqu’il s’agit d’une personne morale ;
« 2° Le champ de ses activités de représentation d’intérêts ;
« 3° La présentation des activités relevant du champ de la représentation d’intérêts menées l’année précédente auprès des personnes exerçant l’une des fonctions mentionnées à l’article 18-5, en précisant les coûts liés à l’ensemble de ces actions ;
« 4° Le nombre de personnes employées par les personnes mentionnées au premier alinéa du même article 18–5 et, le cas échéant, le chiffre d’affaires de l’année précédente ;
« 5° Les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec la représentation d’intérêts auxquelles appartient le représentant d’intérêts.
« Toute personne exerçant, pour le compte de tiers, une activité de représentation d’intérêts au sens du présent article communique en outre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique l’identité de ces tiers et le budget lié aux activités de représentation d’intérêts exercées pour chacun de ces tiers.
« Une délibération de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique publiée au Journal officiel de la République française précise :
« a) Le rythme et les modalités de transmission ainsi que les conditions de publication des informations qui lui sont communiquées ;
« b) Les modalités de présentation des activités du représentant d’intérêts.
« Art. 18–7. – Les représentants d’intérêts exercent leur activité avec probité et intégrité.
« Ils respectent les règles déontologiques déterminées par délibération de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique publiée au Journal officiel de la République française, en matière :
« 1° De transparence dans les contacts entre les représentants d’intérêts et les personnes exerçant les fonctions mentionnées à l’article 18-5 ;
« 2° D’accès aux institutions mentionnées au même article 18-5 ;
« 3° De sollicitation d’informations, de décisions et de documents officiels et leur diffusion à des tiers ;
« 4° D’intégrité de l’information transmise ;
« 5° De libéralités, dons et avantages aux personnes exerçant les fonctions mentionnées à l’article 18-5 ;
« 6° D’organisation d’événements ou de création d’organismes incluant la participation des institutions mentionnées à l’article 18-5 ou de leurs représentants.
« Art. 18–8. – La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique s’assure du respect des articles 18-5 à 18-7 par les représentants d’intérêts.
« Elle peut se faire communiquer par les représentants d’intérêts toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé.
« Ce droit s’exerce sur pièces ou sur place. Dans le cas où ce droit est exercé auprès d’un avocat, les demandes de communication s’exercent seulement sur pièces et sont présentées par la Haute Autorité auprès, selon le cas, du président de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ou du bâtonnier de l’ordre auprès duquel l’avocat est inscrit. Le président ou le bâtonnier de l’ordre auprès duquel le droit de communication a été exercé transmet à la Haute Autorité les informations demandées. À défaut du respect de cette procédure, l’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation ou l’avocat est en droit de s’opposer à la communication des pièces demandées par la Haute Autorité.
« La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique protège la confidentialité des informations et documents auxquels elle a accès pour l’exercice de cette mission, hors ceux dont la publication est prévue au présent article.
« Quiconque fait obstacle, de quelque façon que ce soit, à l’exercice des missions et prérogatives de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique prévues au présent article est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.
« 1° Sur la qualification à donner, au regard de l’article 18-5, à l'activité d'une personne physique ou d'une personne morale mentionnée au premier alinéa du même article 18-5, par les personnes mentionnées audit article 18-5 ;
« 2° Sur le respect des obligations déontologiques déterminées en application de l’article 18-7 par les personnes qui y sont assujetties.
« La Haute Autorité ou, par délégation, son président rend son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine.
« Art. 18–9. – Lorsque la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique constate, de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement, un manquement aux obligations prévues aux articles 18-6 et 18-7, le président de la Haute Autorité :
« 1° Adresse au représentant d’intérêts une mise en demeure de respecter les obligations auxquelles il est assujetti, après l'avoir mis en état de présenter ses observations ;
« 2° Avise la personne mentionnée à l’article 18–5 qui aurait répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d'intérêts mentionnée au 1°, et, le cas échéant, lui adresse des observations, sans les rendre publiques.
« Art. 18–10. – Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, fixe les modalités d’application de la présente sous-section.
« Art. 18–11. – Le fait, pour une personne répondant à la qualification de représentant d’intérêts prévue à l’article 18-5, de ne pas communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, les informations qu’elle est tenue de communiquer, est puni de 50 000 euros d’amende pour les personnes physiques ou d’un montant maximal équivalent à 1 % du chiffre d'affaires du dernier exercice clos pour les personnes morales.
« Les mêmes peines sont applicables à une personne qui, répondant à la qualification de représentants d’intérêts prévues par les règles déterminées en application des articles 18-2 à 18-4, ne communique pas, de sa propre initiative ou à la demande de l’autorité compétente, les informations qu’elle est tenue de communiquer.
I bis (nouveau). – Après l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il est inséré un article 4 quinquies ainsi rédigé :
« Art. 4 quinquies. – Le bureau de chaque assemblée parlementaire détermine les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec un parlementaire, un collaborateur du président de l’assemblée intéressée, d’un parlementaire ou d’un groupe constitué au sein de cette assemblée ainsi que les agents titulaires des services des assemblées parlementaires dont la liste est déterminée par le bureau.
« L’organe chargé, au sein de chaque assemblée, de la déontologie parlementaire s’assure du respect par les représentants d’intérêts de ces règles. Il peut, à cet effet, être saisi par les personnes mentionnées au premier alinéa. Il peut se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission.
« Lorsqu’il est constaté un manquement aux règles déterminées par le bureau, l’organe chargé de la déontologie parlementaire saisit le président de l’assemblée concernée. Les poursuites sont exercées à la requête du président de l'assemblée intéressé, après avis du bureau.
« Lorsque l’organe chargé de la déontologie parlementaire constate qu’une personne mentionnée au premier alinéa a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles arrêtées par le bureau, il peut en aviser la personne concernée et, sans les rendre publiques, lui adresser des observations. »
II. – À la seconde phrase du 5° du I de l’article 20 de la même loi, après le mot : « intérêts », sont insérés les mots : « , au sens de l’article 18-5, ».
III. – L’article 18-1, la sous-section 2 et la sous-section 3, à l’exception du deuxième alinéa de l’article 18-11, de la section 3 bis de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans leur rédaction résultant du présent article, et le II du présent article entrent en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la publication du décret en Conseil d’État prévu à l’article 18-10 de la même loi.
Par dérogation au premier alinéa du présent III :
1° L’article 18–9 et le premier alinéa de l’article 18-11 entrent en vigueur le premier jour du sixième mois suivant la publication du même décret ;
IV (nouveau). – Entrent en vigueur :
1° Au 1er janvier 2017, les articles 18-2 à 18-4 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique dans leur rédaction résultant du présent article et le I bis du présent article ;
2° Au 1er octobre 2017, le deuxième alinéa de l’article 18-11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique dans sa rédaction résultant du présent article.

References: l'article 12
 Art. 18
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 Art. 4