Source: https://svjt.se/svjt/1935/321
Timestamp: 2020-06-03 12:11:47+00:00

Document:
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. | SvJT
Min företrädare, professor Reuterskiöld, har angivit förvaltningens ändamål vara att befrämja det allmänna och enskilda levernets trivsel. Denna på en gång enkla och målande bestämning anknyter till det för envar uppenbara förhållandet, att en välorganiserad och välfunktionerande förvaltning äger förmåga att inom ett samhälle upprätthålla den allmänna känsla av trygghet och trevnad, vilken man även kan beteckna såsom samhällsfriden, och vilken utgör en av grundvalarna för näringslivets blomstring och därigenom också för folkets allmänna välstånd.
För att förvaltningen skall kunna befordra trivseln i samhället är det nödvändigt, att förvaltningsorganen äro utrustade med erforderliga maktmedel, och att de kunna utveckla den för målets vinnande nödiga kraften. Effektivitetskravet kan likväl icke vara förvaltningens enda ledstjärna. Den samhällsordning, som överensstämmer med vårt folks kynne, har — om man bortser från taxeringsväsendet och rusdrycksförvaltningen, varest onekligen främmande tendenser göra sig gällande — icke varit den, där förvaltningsmyndigheterna äga obegränsade möjligheter att främja statsintressena eller med andra ord polisväldets stat. Det finnes i samhället även andra värden än statsorganens effektivitet. Det är denna iakttagelse, som kommertill uttryck i 31:a domarregelns ord: »Förty det är fast bättre att giva en brottslig lös, än pina och plåga honom som obrottslig är». Mot effektivitetskravet står alltså ett annat krav: rättssäkerheten. För att förvaltningen skall kunna fylla sitt ändamål fordras därför, att myndigheternas maktutövning icke får
21 — Svensk Juristtidning 1935.
322 HALVAR G. F. SUNDBERG.bero allenast av deras fria bedömande av vad förvaltningsändamålets uppnående i varje fall kan kräva. Dylikt skulle leda till godtycke. Maktutövningen måste i ett rättssamhälle hava en normbunden karaktär och dymedelst bära objektivitetensprägel. Och för maktutövningen måste i ett samhälle, som skall förtjäna namnet fritt, upprätthållas gränser till skydd för den enskildes frihet, hans egendom och hans privatliv, vilka gränser förvaltningsmyndigheterna icke få överskrida utan iakttagande av särskilda föreskrifter, avsedda att utgöra garantier mot övergrepp från statsorganens sida och sålunda till skyddande av medborgarna och den medborgerliga friheten. Endast härigenom kan säkerhet för enskild rätt vinnas och hos medborgarna skapas den trygghetskänsla, som är en omistlig förutsättning för det allmänna och enskilda levernets trivsel, och utan vilkens upprätthållande förvaltningen därför skulle motverka sitt eget ändamål.
Det är uppenbart, att rättssäkerhetskravet har väsentligt olika betydelse inom olika grenar av förvaltningen. På stora områden av statlig verksamhet uppkommer icke någon konflikt mellan effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkterna. Driver t. ex. staten en förvärvsverksamhet, vilken jämväl står öppen för medborgarna och sålunda icke innebär någon maktutövning gentemot de enskilda — såsom förhållandet är med statens reproduktionsanstalt eller statens domäner — behöver givetvis en sådan statsverksamhet icke vara underkastad andra statsorganens handlingsfrihet begränsande regler än dem, som gälla för de enskilda företagen. Något offentligt rättssäkerhetsintresse engageras då icke i verksamheten. Annorlunda är däremot förhållandet, om förvaltningsmyndigheterna äga utöva offentlig makt. Deras verksamhet riktar sig då mot medborgarna och medför inskränkningar i deras frihetssfär. I sådan händelse måste tillses, att maktutövningen sker på sätt och i former, som utesluta godtycke och trygga objektivitet. Och vidare gäller regeln, att enskild rätt och medborgerlig frihet icke få av förvaltningsmyndigheterna utan tvingande och laga skäl angripas.
En första garanti för rättssäkerheten inom förvaltningen kan anses ligga i den ur den Montesquieuska tredelningsläran härledda maktfördelningsprincip, på vilken vår statsrätt vilar. För-
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 323
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 323valtning — i vidsträckt mening — brukar stundom bestämmas såsom all den statsverksamhet, som varken är lagstiftning eller rättskipning. Definitionen är icke för svensk rätt alldeles träffande. Den framhåller likväl det också i vårt land föreliggande förhållandet, att förvaltningsmyndigheterna måste i sin verksamhet iakttaga, vad som genom lagstiftning och rättskipning blivit bestämt. I Sverige är även statsregleringen att anse såsom en självständig statsfunktion med verkan, att också denna kommer att uppställa förvaltningsmyndigheternas rörelsefrihetbegränsande regler. Jämväl är att beakta, att vi inom administrationens ram hava en jurisdiktionell verksamhet, vars självständiga karaktär bland annat framgår av förhandenvaron av fristående, i högsta instans dömande förvaltningsdomstolar sådana som regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och arbetsrådet. Konsekvent genomförd borde maktfördelningsprincipen verka, att förvaltningsmyndigheterna bleve bundna först och främst av de dömande organens domar och utslag men därjämte även av andra deras beslut i rena rättsfrågor. Det skulle sålunda, för att taga ett illustrerande exempel, icke kunna anses vara med maktfördelningsprincipen och därmed med rättssäkerheten förenligt, att K. M:t i statsrådet gåve nåd i ett fall, som högsta domstolen eller regeringsrätten förklarat icke kunna bliva föremål för sådan åtgärd.
En andra i statsrätten förankrad garanti för rättssäkerhetskravets iakttagande i förvaltningen utgör det klangfulla stadgande, återgivande århundradens nedärvda erfarenhet, vilket upptagits i RF § 16: »Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta» och »ingen från ort till annan förvisa». Grundlagsstadgandet uppställer den i ett kultursamhälle omistliga grundsatsen om den principiella okränkbarheten av den enskilde medborgarens frihet, av hans egendom och av hans bostad. Det torde icke behöva utvecklas, att de regler, som gälla för K. M:ts maktutövning, måste i lika mån avse de under K. M:t lydande förvaltningsmyndigheterna. Varje angrepp å den nyss beskrivna
324 HALVAR G. F. SUNDBERG.medborgerliga friheten är därför förvaltningsmyndigheterna normalt förbjudet. Endast i kraft av lagstiftningsakter — i lags eller förordnings form — äga myndigheterna beröva medborgaren hans frihet eller hans egendom eller intränga i hans bostad. Presumtionen talar i kraft av detta grundlagsstadgande för den enskildes okränkbarhet och mot förvaltningsmyndighetens maktutövning. En utveckling av samma grundsats finner man i taxeringsförordningens stadgande (§112) att i händelse av paria vota den mening skall bliva gällande, som länder till den skattskyldiges förmån. Grundsatsen har till konsekvens, att bevisskyldigheten för den kränkande åtgärdens rättsenlighet måste åvila förvaltningsmyndigheten. Detta är en tillämpning inom administrationens område av domarreglernas höga rättskultur: »All dom skall befästas med uppenbara skäl och bevis, ty domaren skall intet döma utan efter skäl och bevis. Där åklagaren intet kan bevisa, där är svaranden fri, ty åklagaren bör hava med sitt klagomål skäl och bevis.»
Rättssäkerhetskravet inom förvaltningen kommer till uttryck i förvaltningens arbetssätt. I väsentlig omfattning är nämligen detta kalkerat på domstolarnas. Detta har även en historisk förklaring. Den äldre svenska rätten kände icke någon principiell skillnad mellan förvaltning och rättskipning. Rikskollegierna och KB voro utrustade med vidsträckta dömande befogenheter, och domstolarna handlade både rättegångs- och förvaltningsärenden. Väl har sedermera lagstiftningen under inflytande av liberalismens idéer eftersträvat en skilsmässa mellan jurisdiktion och administration genom att upphäva styrelseverkens domsrätt i vissa mål och genom att till de allmänna domstolarna överflytta vissa dittills i administrativ väg behandlade mål. Tanken har dock icke kunnat annat än partiellt genomföras. Inom förvaltningens ram pågår alltfort en omfattande jurisdiktionell verksamhet, och denna befinner sig icke under avveckling utan har tvärtom under senare tider vuxit i betydelse genom de för särskilda verksamhetsgrenar tillskapade speciella förvaltningsdomstolarna. Skilsmässan har heller icke förmått åstadkomma någon väsensskillnad mellan rättskipning och förvaltning.
När den nyblivne juriskandidaten skall börja sin praktiska
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 325
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 325utbildning genom protokollsskrivning å ett domsagokansli eller i en rådstuvurätt, eller när förvaltningsadepten i ett ämbetsverk skall lära sig att »sätta upp» ett ärende, blir för båda den första uppgiften att finna ett likartat mål eller ärende, som kan tjäna dem till förebild vid redigerandet. Genom denna metod förvärvar tjänstemannen så småningom en samling förebilder, som hjälpa honom att utarbeta förslag till ämbetsverkets beslut och skrivelser i de enklare ärenden, han får handlägga. Allt eftersom hans rutin växer, kan han användas i större och svårare uppgifter, och därigenom skaffar han sig åter en allsidigare kännedom om verkets praxis.
När man talar om »förebilder», tänker man närmast på beslutets form. Är det fråga om dess innehåll, kallar man förebilden i stället »prejudikat». Det är allmänt bekant vilken vikt dylika äga inom rättskipningen. Inom förvaltningen spela emellertid prejudikaten även en framträdande roll. Också i ämbetsverken är därför prejudikatskännedomen av största betydelse. Självfallet äro prejudikaten framför allt av vikt i tolkningsfrågor. Men det vore felaktigt att antaga, att deras betydelse vore begränsad till dessa. Också i de inom förvaltningen talrika fall, där myndigheternas handlande uteslutande skall bero av deras fria skön, d. v. s. deras av bestämmelser obundna prövning av vad förvaltningsändamålet fordrar, utbilda sig successivt i myndigheternas praxis handlingsregler, i det prejudikat bygges på prejudikat. På detta sätt bindes utövandet av det fria skönet, tills det mer eller mindre förlorat sin karaktär av fritt och blivit normbundet.
I och för sig är det icke märkligare att förvaltningsmyndigheterna skapa en praxis, som de känna sig förbundna att följa, än att man ur högsta domstolens utmätande av ersättning för sveda och värk i olika rättsfall söker framdraga vissa regler, som kunna tjäna underdomstolarna till ledning. Ty förklaringen till prejudikatsskapandet är att söka i förvaltningsverksamhetens av rättssäkerhetskravet betingade strävan att undvika godtycke i maktutövningen. I instruktionen för befattningshavarna vid statsdepartement ålägges expeditionschef »att övervaka de löpande ärendenas behöriga gång samt tillse, att följdriktighet och enhetlighet därvid iakttages». Följdriktighet och enhetlighet är blott ett annat, å förvaltningen lämpat uttryck för rättssäkerhet. Kravet på följdriktighet och en-
326 HALVAR G. F. SUNDBERG.hetlighet gäller därför icke blott i statsdepartementen utan över förvaltningens hela fält, såvitt fråga är om maktutövning gentemot enskilda. Och följdriktigheten och enhetligheten vinnas och upprätthållas genom att förvaltningen arbetar med förebilder och prejudikat.
Rättssäkerhetskravet inom förvaltningen äger en faktisk garanti av avsevärd betydelse i det starka juristinslaget hos de maktutövande förvaltningsorganen. Härigenom kommer inomf örvaltningens område tillgång att finnas å den förtrogenhe tmed formernas användning och betydelse, som är ett av juristutbildningens mål. Den förberedande praktiska utbildning, förvaltningsjuristerna erhållit, har därjämte i mycket stor utsträckning ägt rum vid de allmänna domstolarna genom den s. k. tingsmeriteringen eller genom tjänstgöring vid rådstuvurätt. Detta skapar en s. a. s. personlig förbindelselinje mellan förvaltning och rättskipning, som måste verka i uniformerande riktning med avseende å metoder och arbetssätt. Av samma verkan är det kända förhållandet, att vägen till den centrala förvaltningens högre och betydelsefullare poster i mycket stor utsträckning går över hovrätterna, vilka därför expressivt karakteriserats såsom »den civila generalstaben». Att den grundliga utbildning och träning, som juristerna erhålla i underrätter och överrätter, även får sträcka sina verkningar till förvaltningsmyndigheterna är en omständighet, som måste bliva avväsentlig betydelse för upprätthållandet inom förvaltningen av samma grundlighet, självständighet och objektivitet, som karakteriserar vårt domstolsväsen.
I uniformerande riktning verkar också den omständigheten, att vi inom administrationens ram hava en omfattande förvaltningsjurisdiktionell verksamhet. Förfarandet vid förvaltningsdomstolarna visar sålunda stora likheter med det, som tillämpas vid de allmänna domstolarna. Redan härigenom måste den all jurisdiktionell verksamhet behärskande rättssäkerhetssynpunkten utöva sitt inflytande även på den övriga förvaltningens arbetssätt. Detta förstärkes ytterligare av det för svensk förvaltning karakteristiska förhållandet, att en och samma myndighet kan växlande funktionera såsom vanlig förvaltningsmyndighet och såsom förvaltningsdomstol. Det är uppenbart, att handläggningsmetoderna i de olika ärendena måste bliva av tämligen likartad natur, och att därigenom principen om följd-
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 327
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 327riktighet och enhetlighet måste verka över hela området för myndigheternas maktutövande verksamhet.
Behovet av konsekvens och stabilitet i förvaltningsverksamheten är bestämmande för de inom förvaltningen härskande handläggningsmetoderna. Rättssäkerhetskravet verkar, att förvaltningsmyndighetens beslut icke får byggas på befattningshavarens godtycke, utan liksom domen skall förvaltningsbeslutet »fattas på skäl och lag», d. v. s. framgå som resultatet av ett övervägande av vad som i det givna fallet är det objektivt riktiga. Det fria skön, som kan vara myndigheterna anförtrott, berättigar dem alltså icke till ett subjektivt bedömande. För varje ämbetsåtgärd måste tvärtom finnas objektiva och allmängiltiga skäl. Eller annorlunda uttryckt: det kan i varje förekommande fråga icke finnas mer än ett riktigt beslut, och det är detta, som myndigheten skall fatta. Härav åter framgår, att myndigheten icke äger att i sin maktutövning fullfölja något annat mål än avgörandet av vad som i fallet är objektivt riktigt. Det måste därför anses felaktigt, när en författning angiver ett visst syftes främjande såsom ledmotiv för författningens tilllämpning. Detta är emellertid fallet med rusdrycksförordningen. Där stadgas sålunda: »All försäljning av rusdrycker skall ordnas så, att syftet med de i denna förordning givna stadgandena (eller att så ringa skada som möjligt åstadkommes) i största möjliga utsträckning vinnes». Denna bestämmelse kan åberopas till stöd för ett annat handlande än det av en objektiv författningstillämpning betingade och giver sålunda skenet av effektivitetskravets prevalens i förhållande till rättssäkerhetskravet. Detta åter måste skapa — och har erfarenhetsmässigt också skapat — förvirring och godtycke i författningstillämpningen.
Den nu angivna objektivitetsprincipen måste för att ernå nödig effektivitet kompletteras. Ett objektivt bedömande av ett mål eller ärende förutsätter en tillfredsställande kännedom om de på fallet inverkande omständigheterna. Det blir i följd härav nödvändigt, att en utredning av dessa omständigheter äger rum. För dennas verkställande föreligga tvenne möjligheter. Antingen kan uppgiften läggas på den enskilde, vilken saken rör, eller ock måste myndigheten självmant förskaffa sig kännedom om relevanta fakta och förhållanden. Den förra vägen
328 HALVAR G. F. SUNDBERG.skulle, konsekvent tillämpad, innebära, att den enskilde, för att icke riskera rättsförluster, nödgades anlita juridiskt biträde. Detta skulle föga harmoniera med svensk rättsuppfattning, såsom redan framgår av att man icke ens vid de allmänna domstolarna genomfört något advokattvång. Därav åter följer, att man inom förvaltningen måste i princip beträda den andra vägen och låta det ankomma på myndigheten själv att ombesörja den utredning, som är erforderlig, för att ett välgrundat bedömande skall kunna äga rum. En dylik princip finnes för K.M:ts i statsrådet vidkommande angiven i RF § 10: »Innan ärendena hos Konungen i statsrådet föredragas, skola de, genom nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande ämbetsverk, av den föredragande beredas». Officialprincipen kan emellertid även lämpas å förvaltningsmyndigheterna. I den mån, som författningarna icke ålägga den enskilde att prestera bevisning, bör det därför få anses ankomma på förvaltningsmyndigheten att själv införskaffa utredningen. Självfallet kan principen icke drivas in absurdum. Den måste begränsas tillsådant material, som myndigheten utan sitt oskäliga betungande kan anskaffa. Principens kraft förstärkes, i den mån rättssäkerhetsintresset är i fallet engagerat. Gäller frågan enskild rätt eller frihet, har officialprincipen en annan och större tyngd än om ärendet avser spörsmålet, om en privatperson skall av förvaltningen tillerkännas en särskild förmån, exempelvis ett tillstånd till utövande av viss ekonomisk verksamhet. Är enskild rätt ej av ärendet berörd, får statens eget intresse av saken bestämma utredningens omfattning.
Såsom en konsekvens av officialprincipen kan man i viss mån betrakta kommunikationsprincipen. Denna är en tillämpning inom förvaltningens område av regeln, att ingen skall dömas ohörd. Principen innebär sålunda, att den, som saken angår, skall beredas tillfälle att avgiva yttrande och framlägga sina synpunkter. Kommunikationsprincipen upprätthålles allmänt inom förvaltningen, men den har givetvis sitt särskilda berättigande i sådana ärenden, där frågan rör enskild personsrätt eller frihet. Likväl plägar vid besvär även den myndighet,vars beslut överklagas, erhålla tillfälle att avgiva yttrande; här är emellertid kommunikationen blott ett medel för officialprincipens förverkligande.
Den nyss angivna grundsatsen, att förvaltningsmyndigheterna
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 329
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 329själva skola införskaffa erforderlig utredning, utesluter icke, att de därvid kunna vara beroende av den enskildes medverkan. Redan kommunikationsprincipen är ett uttryck härför. För bedömandet av ett ärende kan fordras en kännedom om fakta och förhållanden, som allenast står den enskilde till buds och utan hans medverkan icke alls eller icke utan oskäligt besvärkan av myndigheten erhållas. En ovillkorlig gräns för myndighetens anspråk å den enskildes medverkan måste likväl anses för handen. Myndigheten äger sålunda aldrig utan stöd avlag eller författning begära något handlande eller tålande från den enskildes sida, som för honom skulle innebära ett avstående från det skydd för hans frihet, hans egendom eller hans hemfrid, som RF § 16 avser att giva. Såsom en tillämpning av den grundsats, som kommer till uttryck i objektivitets- och officialprinciperna, bör gälla, att den enskilde alltid skall kunna förlita sig på att en förvaltningsmyndighet aldrig av honom begär en frihetsinskränkning eller en prestation, som myndigheten ej är genom lag eller författning berättigad att fordra. Det får nämligen icke bero av den enskildes författningskännedom att avvärja övergrepp från förvaltningens sida. Att myndigheten skulle äga genom indirekt hot — exempelvis genom antydande att den begärda medverkan låge i den enskildes »eget intresse» — förmå den enskilde att finna sig i ett övergrepp är givetvis i följd av denna tillförlitlighetsprincip uteslutet.
Rättssäkerhetens upprätthållande inom administrationen äger betydelsefulla garantier i förvaltningens allmänna organisation.
I första hand är därvid att hänvisa till det för vår rätt karakteristiska förhållandet, att förvaltningsverken äro fristående och oavhängiga i förhållande till den politiska styrelsemakten ochså lunda icke beroende av regeringens anvisningar. »Rikets kollegier, lantregeringen tillika med andra verk samt högre och lägre ämbetsmän skola förvalta de dem åliggande sysslor och värv, enligt de instruktioner, reglementen och föreskrifter, somredan givna äro eller framdeles kunna givas» och de skola därjämte »lyda Konungens bud och befallningar». Men denna K. M:ts befallningsmakt kan ingalunda av regeringen utnyttjas för anvisningar, huru ett ämbetsverk skall besluta i ett visst enligt gällande författningar under dess handläggning varande fall, där enskild rätt är i fråga. För verkens maktutövning gäl-
330 HALVAR G. F. SUNDBERG.ler objektivitetsprincipen, och avgörandet skall därför bestämmas av myndighetens egen uppfattning om det objektivt riktiga. Vägen till påverkande av förvaltningsmyndigheternas avgöranden är för regeringen i princip en förordning, icke en anvisning.
Denna myndigheternas objektivitet garanteras av den i RF§ 36 inskrivna principen, att de som bekläda domarämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets- och tjänstemän» än innehavare av förtroendeämbeten, icke kunna, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas». Stadgandet har ansetts gälla allenast sådana ämbets- och tjänstemän, vilka äga fullmakt å sina befattningar. Utvecklingen har emellertid gått i den riktningen, att denna oavsättlighetsprincip trängt ut långt över sitt ursprungliga område, om ock den därvid icke kunnat undgå att i vissa fall förtunnas. Erinras må, att flera domstolsavgöranden visa, att konstituerade befattningshavare icke utan stöd av förbehåll därom i anställningsakten ansetts kunna från sina befattningar entledigas. Till och med inom affärsverken har en oavsättlighetsprincip slagit igenom, i det en konstituerad befattningshavare enligt där gällande avlöningsreglementen kan i administrativ väg skiljas från befattningen allenast efter fel och försummelse i tjänsten. Även för kommunalt avlönade befattningshavarkategorier, såsom folkskollärare och polispersonal, kan man konstatera en liknande utveckling mot större säkerhet i anställningen.
Den självständighet hos befattningshavarna, som oavsättlighetsprincipen garanterar, vinner ett ytterligare stöd därav, att en ämbets- eller tjänsteman kan av domstol fällas till ansvar såväl för »förbrytelse i sitt ämbete, för egen fördel, eller för att annan gynna eller skada, eller eljest till kränkning av allmän eller enskild rätt eller säkerhet» som för »vårdslöshet, försummelse, oförstånd eller oskicklighet». De beslutande ämbets- eller tjänstemännen fatta under eget ansvar sina beslut. I följd härav är det sålunda i princip möjligt att vid domstol beivra åsidosättande av objektivitetsprincipen. Härigenom har en mäktig hävstång till rättssäkerhetskravets upprätthållande inom förvaltningen skapats.
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 331
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 331 Av betydelse för rättssäkerhetens upprätthållande är vidare, att i förvaltningens organisation den maktutövande och sålunda offentligrättsliga verksamheten särhålles från statens vinstsyftande eller affärsdrift. Denna princip finnes i RF § 60 deklarerad för ett speciellt fall genom förbudet mot förpaktande av statens inkomster. Stadgandet synes emellertid, ehuru riktat mot en viss typ av sammanblandning av maktutövning och privatdrift, böra anses såsom ett uttryck för en allmännare princip av innehåll, att offentlig makt skall utövas under offentligt ansvar och i offentligrättsliga former. Omvänt bör gälla, att om staten uppträder såsom företagare, skall den avlägga sina maktattribut och underkasta sig samma regler som gälla för de enskilda. Ett annat förhållande medför, såsom krigstidens kommissionsväsen ådagalade, irritation bland medborgarna och motverkar sålunda förvaltningens ändamål. Dessa kommissioner voro på en gång affärsdrivande och maktutövande. Härigenom kom den principiella likställighet mellan köpare och säljare, som är all sund affärsverksamhets grundval, att försvinna. Avtalen med de enskilda kunde ingås med förvaltningsorganets maktutövningshot såsom tyst eller uttryckligt påverkningsmedel. Ett sådant förhållande är principiellt felaktigt, enär det måste undergräva tilliten till förvaltningens objektivitet.
I sådana förvaltningsförhållanden, där staten intager partsställning, plägar man av skäl, liknande de anförda, vid sidan av den objektivt avgörande myndigheten skapa ett särskilt organ för iakttagande av statens partsintressen. I följd härav äga vi inom förvaltningens ram motsvarigheter till straffprocessens åklagarinstitution. Sålunda finnes i kammarkollegiumett särskilt advokatfiskalsämbete, vars uppgift är att tillse, bevaka och utföra kronans rätt och talan i ärenden, där kronans rätt är i fråga. I beskattningsnämnderna har på liknande sätt insatts ett kronoombud med uppgift att »tillse, att kronans intresse vid taxeringen till statlig inkomst- och förmögenhetsskatt varder behörigen iakttaget», och »skogsvårdsombudet har till åliggande att bevaka det allmännas rätt till skogsvårdsavgift för avverkat virke». En iögonenfallande inadvertens är dock, att kronoombudet tillika äger säte och stämma i den prövande myndigheten.
En likartad garanti för rättssäkerhetskravet ligger i upprätthållandet inom statsförvaltningens område av principen om be-
332 HALVAR G. F. SUNDBERG.fattningshavares ojävighet. De i RB 13: 1 omförmälda domarjäven böra sålunda »även lämpas till hushållningsmål». Härvid har dock gjorts den inskränkningen, att KB ej äro jäviga »i ekonomi- och politimål av allmän beskaffenhet, utan blott i sådana mål, som speciellt röra dem och deras egendom». Av samma grund böra icke i överinstansens avgörande av ett besvärsmål deltaga personer, vilka redan i underinstansen beslutit i samma ärende. Ett undantag från denna ojävighetsprincip råder inom beskattningsväsendet, i det prövningsnämnd delvis består av ledamöter av de underordnade taxeringsnämnderna. Detta principvidriga förhållande har en historisk förklaring däri, att beskattningsnämnderna tidigare icke voro, såsom nu, ett slags förvaltningsdomstolar utan medborgerliga uppskattningsorgan.1
Vid sidan av de garantier för rättssäkerheten inom förvaltningen, som utgöras av förvaltningens arbetssätt och handläggningsprinciper samt av dess självständighet och organisation i övrigt, finnas också särskilda för rättssäkerhetens upprätthållande betydelsefulla rättsinstitut.
Det främsta av dessa är besvärsrätten. Den ideella grunden till detta institut är det förut berörda förhållandet att, evad fråga är om beslutets rättsenlighet eller dess ändamålsenlighet, det riktiga beslutet icke kan vara mer än ett. Genom besvärsanförande bringas förvaltningssaken under förnyad prövning, och besvärsinstansen har därvid att undersöka, huruvida det överklagade beslutet är behäftat med någon felaktighet, som klaganden i besvären velat göra gällande vara för handen.
Besvärsrätt föreligger normalt inom förvaltningens hela område. Det är nämligen en för svensk rätt grundläggande princip, att underordnad myndighets beslut skall kunna genom besvär dragas under överordnad myndighets prövning och sålunda,
1 I bevillningsutskottets utlåtande nr 37/1935 har utskottsmajoriten sökt finna ett försvar för bibehållandet av denna instansernas sammanblandninggenom att göra gällande, att taxerings- och prövningsnämnd »strängt taget»borde »betraktas såsom skilda led inom samma organ och icke såsom från varandra fristående instanser». Uttalandets anmärkningsvärda oriktighet framgår av Tax F §§ 118, 119, varest stadgas, att »över beslut av taxeringsnämnd må besvär anföras» hos vederbörande prövningsnämnd och § 121, av vilken synes, att den, som ej hos prövningsnämnd inom föreskriven tid överklagat taxeringsnämdens beslut, förlorat sin talan.
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 333
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 333då förvaltningsmyndigheterna bilda en hierarki, i sista hand komma under K. M:ts bedömande. Denna i RF § 17 omförmälda rätt att gå till kungs står i princip öppen i varje mål eller ärende. Härifrån finnas dock flera undantag, vilka emellertid icke angripa besvärsrätten i och för sig. En typ utgöra sålunda de fall, där besvärsrätten avskurits på grund av ärendets bagatellartade karaktär; såsom exempel må nämnas röstlängdsbesvären, vilka såsom sådana ej kunna föras längre än till KB, men i samband med valbesvär, då rösträttsfrågan kan bliva av betydelse för valutgången, kunna dragas under den högsta instansen. En annan typ utgöra de fall, där en specialdomstol skapats för avgörande av ett visst slags mål; hit höra försäkringsrådet och arbetsrådet. Såsom en mellanform kunna måhända betraktas fattigvårds-, barnavårds- och mantalsskrivningsmålen, vilka stanna hos kammarrätten.
Prövningen av förvaltningsmål i högsta instans kan tillhöra K. M:t i högsta domstolen, såsom i mål rörande tvångsarbete och i ordningsmål enligt TFO, eller i regeringsrätten eller i statsrådet. Genom att »Konungens rätt att pröva och avgöra besvär, som jämlikt författningarna må hos Konungen fullföljas i statsdepartementen», i vidsträckt omfattning undandragits den politiska regeringsmakten och lagts hos regeringsrätten, har besvärsinstitutets karaktär av rättssäkerhetsgaranti väsentligt förstärkts. Även om fördelningen av målen mellan statsrådet och regeringsrätten är byggd på en formell enumerationsprincip, uppräknande vilka olika slag av mål som skola tillhöra högsta förvaltningsdomstolens prövning, har dock denna princip utformats på ett sätt, som låter den bliva ett om ock ofullkomligt uttryck för grundsatsen, att mål, där rättsfrågan ensam är aktuell eller väsentligen dominerar, skola tillförsäkras ett av politiska motiv oberoende bedömande, och sålunda risk för godtycke uteslutas.
Icke ens K. M:ts i statsrådet utövande av sina befogenheter är alldeles utan kontroll. Det parlamentariska ansvaret är givetvis av föga värde såsom rättssäkerhetsgaranti, då det maktägande partiet normalt finner sig nödsakat att per fas et nefas stödja den sittande ministären. Men konstitutionsutskottets granskning av statsrådsprotokollen och därur framgående anmärkningar, vilka såsom form för politiskt ansvarsutkrävande väsentligen äro föråldrade, kunna utveckla sig till en ny rätts-
334 HALVAR G. F. SUNDBERG.säkerhetsgaranti. Det är nämligen påfallande, att i utskottets arbete en strävan gör sig gällande att av politisera utskottets kontrollfunktioner och inrikta dess granskning på ett övervakande av att K. M:t i statsrådet iakttagit rättssäkerhetens krav.
För K. M:t i regeringsrätten — och i högsta domstolen —kan ur rent formell synpunkt riksdagens opinionsnämnd betraktas såsom en liknande garanti; någon påtaglig praktisk betydelse har denna institution likväl ej erhållit. Annorlunda är däremot förhållandet med riksdagens justitie- och militieombudsmän. Dessa skola »hava tillsyn över lagars och författningars efterlevnad», och de skola »vid vederbörliga domstolar i laga ordning tilltala dem, som uti sina ämbetens utövning av väld, mannamån eller annan orsak någon olaglighet begått eller underlåtit att sina ämbetsplikter behörigen fullgöra». JO och MO komma därigenom att handhava en kontroll av att myndigheterna icke göra sig skyldiga till övergrepp mot de enskilda, att gränserna för förvaltningsorganens maktutövning av samma organ respekteras, och att objektiviteten i administrationens verksamhet upprätthålles. JO:s och MO:s kontrollverksamhet är följaktligen såsom rättssäkerhetsgaranti av stor betydelse. Dessa ämbetsmän framstå såsom den enskildes stöd och värn mot eljest övermäktiga myndigheter. Kontrollmakt över förvaltningsmyndigheterna äger ock justitiekanslern, vilken skall »hava tillsyn över rättvisans handhavande och i sådan egenskap beivra fel, som av domare och ämbetsmän begångne bliva». Då emellertid kanslern har denna funktion »å Konungens vägnar», och han sålunda står inom förvaltningen, kan hans verksamhet icke ur den medborgerliga frihetens synpunkt hava samma betydelse som JO:s och MO:s.
Även må här påpekas några i svensk rätt upptagna principer, vilka verka såsom faktiska garantier mot godtycke från förvaltningsmyndigheternas sida.
Främst är därvid att erinra om den för vår rätt karakteristiska offentlighetsgrundsatsen. »Alla, såväl rättegångar som andra allmänna ärenden rörande handlingar, protokoll och beslut, av vad namn och beskaffenhet de vara må, evad de höra till den förflutna tiden eller till mål, som hädanefter förekomma», inom rättskipningen eller förvaltningen äro sålunda i princip tillgängliga för en var. I följd härav tvingas myndigheterna att arbeta i offentlighetens ljus, och den allmänna
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 335
FÖRVALTNINGEN OCH RÄTTSSÄKERHETEN. 335opinionens uppmärksamhet kan genom pressen fästas på deras åtgärder. Det är uppenbart, att detta förhållande måste verka såsom en kraftig hävstång till upprätthållande av följdriktighet och enhetlighet inom förvaltningen.
En annan garanti mot övergrepp från förvaltningsmyndigheternas sida ligger i de allmänna domstolarnas befogenhet att pröva vissa administrativa besluts lagenlighet. Rätt härtill äro tvivelaktigt för handen, då fråga uppkommer om tillämpning av författningar, utfärdade av underordnade förvaltningsmyndigheter. En för rättssäkerhetens upprätthållande betydelsefull verkan har även statens skadeståndsansvar för befattningshavares tjänsteåtgärder. Denna princip är likväl i vår rätt ännu ofullständigt utvecklad.
Såsom en faktisk garanti för rättssäkerheten i förvaltningen bör till sist nämnas förvaltningsrättsvetenskapen. Genom min företrädares, professor Reuterskiölds, verksamhet har denna disciplin förts fram från vad man kan kalla lagfarenhetsstadiet till att bliva en juridisk vetenskap. Förr var den väsentligen passiv och avsåg att bibringa de studerande kännedom om de olika författningar, som reglera förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Numera har förvaltningsrättsvetenskapen blivit aktiv och vill skapa ett system, genom vilket den förvirrande mångfalden av förvaltningsrättsliga företeelser skall kunna sammanhållas och behärskas. Möjligheten till en rättsvetenskaplig bearbetning av administrativ praxis beror därav, att följdriktighet och enhetlighet skola behärska denna praxis. Genom att framdeducera de rättsregler, som utkristalliseras i förvaltningsmyndigheternas verksamhet, genom att undersöka de förvaltningsrättsliga typfallen och genom att på grundval av författningar och praxis renodla de förvaltningsrättsliga begreppen kan förvaltningsrättsvetenskapen utöva inflytande på såväl den förvaltningsrättsliga lagstiftningen som på förvaltningsrättsmyndigheternas praxis. Detta förvaltningsrättsvetenskapens framträdande såsom en juridisk disciplin måste i sin tur bidraga till vinnandet av den följdriktighet och enhetlighet, som i rättssäkerhetens intresse skall vara förvaltningsverksamhetens ledmotiv.

References: domstolen 
 § 16
 § 10
 § 16
 § 60
 § 121
 § 17
 domstolen