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Timestamp: 2016-10-27 03:10:01+00:00

Document:
2C_1035/2011 (19.04.2012)
2C_1035/2011
Arr�t du 19 avril 2012
Karlen, Seiler, Aubry Girardin et Donzallaz.
1. Commune de Val-de-Travers,
2. Commune du Locle,
3. Commune de Neuch�tel,
4. Commune de La Chaux-de-Fonds,
Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel, Ch�teau, rue de la Coll�giale 12, 2001 Neuch�tel 1.
Participation des communes aux frais de scolarisation de mineurs handicap�s dans les �tablissements sp�cialis�s (action de droit administratif en r�p�tition de l'indu),
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 14 novembre 2011.
Dans le canton de Neuch�tel, les communes ont vers� � l'Etat, pour les enfants handicap�s scolaris�s en �cole sp�cialis�e, par jour et par enfant, une contribution de 5 francs jusqu'en 1983, augment�e � 8 francs jusqu'en 1991, puis � 10 francs d�s 1992. Cette contribution n'a jamais �t� contest�e par les communes.
En adoptant, le 1er septembre 2004 (dans le cadre des modifications l�gislatives rendues n�cessaires par la nouvelle r�partition des t�ches entre cantons et communes et par l'abrogation de l'art. 19 LAI avec effet au 1er janvier 2008), le nouvel art. 3 de la loi du 22 novembre 1967 sur l'aide financi�re aux �tablissements sp�cialis�s pour enfants et adolescents du canton (LESEA; RSNE 830.10), qui pr�voit que les frais d'exploitation inh�rents � la prise en charge d'enfants ou d'adolescents domicili�s dans le canton sont support�s par l'Etat, le Grand Conseil a exprim� la volont� de transf�rer int�gralement le subventionnement des �tablissements sp�cialis�s au canton. Cette disposition est entr�e en vigueur le 1er janvier 2005.
Le 20 ao�t 2008, vu la loi sur l'organisation scolaire du 28 mars 1984 (LOS; RSNE 410.10), le Conseil d'Etat de la R�publique et Canton de Neuch�tel a adopt� une modification de l'arr�t� fixant les modalit�s de subventionnement des d�penses scolaires (scolarit� obligatoire) du 20 d�cembre 2000 (RSNE 410.106) comme suit:
"El�ves en �coles sp�cialis�es art. 5a (nouveau).-
1 La participation des communes aux frais de scolarisation de leurs ressortissants en �cole sp�cialis�e est �gale aux d�penses qu'elles engagent pour les �l�ves en �ge de scolarit� obligatoire au sens de la l�gislation scolaire.
2 Le montant de la participation communale est d�termin� annuellement sur la base de la derni�re version disponible des donn�es publi�es par l'Office f�d�ral de la statistique relativement aux d�penses publiques d'�ducation, en tenant compte des �l�ments suivants:
a) des charges de personnel assum�es par les communes, d�duction faite des subventions cantonales sur les traitements;
b) du co�t du soutien p�dagogique sp�cialis� anciennement cofinanc� par l'AI, le canton et les communes."
L'arr�t� est entr� en vigueur le 18 ao�t 2008. Il a �t� publi� dans la Feuille officielle du Canton de Neuch�tel du 22 ao�t 2008.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les communes de La Chaux-de-Fonds, du Locle et de Neuch�tel ont requis et obtenu du Tribunal f�d�ral l'annulation de l'art. 5a de l'arr�t� du 20 d�cembre 2000 dans sa version de 2008, en particulier parce qu'il �tait contraire � la loi sur l'aide financi�re aux �tablissements sp�cialis�s pour enfants et adolescents du canton, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2005 (arr�t 2C_692/2008 du 24 f�vrier 2009, partiellement publi� in: ATF 135 II 156).
Par m�moires de demande des 29 juin, 6 juillet et 8 juillet 2010, les communes de Neuch�tel, de la Chaux-de-Fonds, du Locle et de Val-de-Travers ont ouvert action devant le Tribunal administratif du canton de Neuch�tel (actuellement la Cour de droit public du Tribunal cantonal; ci-apr�s: le Tribunal cantonal) contre l'Etat de Neuch�tel en paiement du montant de, respectivement, 252'940,80 fr., 455'648,40 fr., 92'015,20 fr. et 79'284,40 fr., avec int�r�ts � 5% d�s le 30 avril 2009. Ces montants repr�sentaient les versements indus, selon elles, op�r�s en 2005, 2006 et 2007 en faveur de l'Etat et � sa demande au titre de "subsides scolaires compl�mentaires � l'AI" faute de base l�gale, constitutifs d'un enrichissement sans cause et donc sujets � restitution. Le litige portait donc sur des montants vers�s avant la modification, le 20 ao�t 2008, de l'arr�t� du 20 d�cembre 2000 ayant donn� lieu � l'arr�t du Tribunal f�d�ral du 24 f�vrier 2009, mais apr�s l'entr�e en vigueur de la LESEA, le 1er janvier 2005.
Le 14 novembre 2011, le Tribunal cantonal a rejet� l'action. Apr�s avoir relev� "qu'il semble" que depuis le 1er janvier 2005, la perception par l'Etat aupr�s des communes des contributions en cause en l'esp�ce �tait d�pourvue de base l�gale expresse (consid. 5a), il a estim� que l'ex�cution spontan�e et sans r�serve d'une obligation que les communes auraient pu contester en temps utile et dont l'ill�galit� a �t� constat�e ult�rieurement faisait obstacle � la mise en oeuvre de l'art. 62 CO et donc � la restitution de l'enrichissement sans cause. Selon lui, en payant chaque ann�e et sans r�serve, jusqu'en 2008 (pour 2007) les contributions litigieuses, fond�es sur une longue pratique, les communes avaient manifest� leur accord avec le financement qui leur �tait demand� et factur�. Elles ne pouvaient par cons�quent pas invoquer le fait d'avoir �t� dans l'erreur, � supposer m�me que l'on re-
tienne qu'elles n'avaient � l'�poque pas conscience de l'ill�galit� qu'elles estimaient pouvoir d�duire de l'arr�t du Tribunal f�d�ral du 24 f�vrier 2009.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les communes de Neuch�tel, de la Chaux-de-Fonds, du Locle et de Val-de-Travers demandent au Tribunal f�d�ral de condamner l'Etat de Neuch�tel � leur restituer les montants vers�s � tort pour les ann�es 2005, 2006 et 2007.
Se r�f�rant pour l'essentiel � sa d�termination dans la proc�dure cantonale, l'Etat de Neuch�tel conclut au rejet du recours, alors que le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours en se r�f�rant aux motifs de l'arr�t attaqu�.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office sa comp�tence (art. 29 al. 1 LTF). Il contr�le librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 134 III 379 consid. 1 p. 381 et la jurisprudence cit�e). Toutefois, conform�ment � l'art. 42 al. 1 et 2 LTF, dans la mesure o� elles ne sont pas imm�diatement donn�es, le recourant doit exposer en quoi les conditions de recevabilit� sont r�unies, en particulier en quoi il a qualit� pour recourir, sous peine d'irrecevabilit� (ATF 133 II 353 consid. 1 p. 356 et les r�f�rences cit�es; arr�t 1C_20/2009 du 30 janvier 2009).
D'apr�s l'art. 89 al. 1 LTF, la qualit� pour former un recours en mati�re de droit public est reconnue � quiconque a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente ou a �t� priv� de la possibilit� de le faire, est particuli�rement atteint par la d�cision ou l'acte normatif attaqu�, et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification. A l'origine, cette disposition a �t� pr�vue pour des particuliers. Cependant, une collectivit� publique peut aussi s'en pr�valoir dans certaines hypoth�ses (ATF 134 V 54 consid. 2.3.3.1 p. 58; 133 II 400 consid. 2.4.1 p. 406; 133 I 140 consid. 13.1 p. 143). Elle peut fonder sa qualit� pour recourir sur l'art. 89 al. 1 LTF si l'acte attaqu� l'atteint de la m�me mani�re qu'un particulier ou de fa�on analogue, dans sa situation mat�rielle (patrimoine administratif ou financier) ou juridique et qu'elle a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (arr�t 2C_609/2007 du 27 novembre 2008, consid. 1.3; ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406). Il en va ainsi lorsque son patrimoine financier est touch� par la perception d'une contribution (ATF 133 I 140 consid. 1.3.3 p. 143 s.) ou la condamnation � payer des dommages-int�r�ts fond�s sur une responsabilit� de droit civil ou sur des fondements analogues (ATF 135 II 156 consid. 3). Une collectivit� publique peut �galement faire valoir un int�r�t public digne de protection dans l'accomplissement de ses pr�rogatives de puissance publique par exemple en tant que cr�anci�re d'un �molument (arr�t 2C_712/2008 du 24 d�cembre 2008, consid. 1.3.2; ATF 119 Ib 389 consid. 2e p. 391) ou b�n�ficiaire d'une subvention (ATF 122 II 382 consid. 2b p. 383).
En l'esp�ce, les communes sont directement touch�es dans leur patrimoine par le fait d'avoir vers�, potentiellement sans cause valable, des sommes importantes � l'Etat de Neuch�tel, dits montants �tant originairement directement li�s � l'accomplissement d'une t�che publique (ATF 135 II 156, consid. 3; 134 II 45 consid. 2.2.1). C'est une question de fond et non de recevabilit� de savoir si, concr�tement, le droit � la restitution est fond�.
Le renvoi � des �critures ant�rieures ne remplit pas les conditions de motivation de l'art. 42 LTF et constitue un proc�d� irrecevable devant le Tribunal f�d�ral (arr�t 9C_331/2010 du 15 octobre 2010 consid. 1.1; ATF 131 II 384). Les observations du Conseil d'Etat du 19 ao�t 2010 sont par cons�quent irrecevables.
Sauf dans les cas cit�s express�ment par l'art. 95 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal f�d�ral (LTF; RS 173.110), le recours en mati�re de droit public ne peut pas �tre form� pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit constitutionnel f�d�ral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 135 III 513 consid. 4.3 p. 521s.) ou encore une violation du droit constitutionnel cantonal (art. 95 let. c LTF). Il appartient toutefois au recourant d'invoquer ce grief et de le motiver d'une mani�re suffisante (cf. art. 106 al. 2 LTF, ATF 136 I 65 consid. 1.3.1 p. 68). L'acte de recours doit donc, sous peine d'irrecevabilit�, contenir un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s et pr�ciser en quoi consiste la violation (ATF 135 III 232 consid. 1.2 p. 234). En particulier, il doit pr�ciser en quoi l'acte attaqu� serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif s�rieux et objectif, appara�trait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400).
Devant le Tribunal f�d�ral, les communes font valoir une violation du droit d'�tre entendu d'une part, "parce que la Cour cantonale n'a pas tenu compte d'une jurisprudence du Tribunal f�d�ral sans exposer pourquoi", et, d'autre part, parce qu'elle n'a pas examin� un point de droit essentiel. Elles estiment au surplus que l'arr�t attaqu� constitue une violation de l'art. 5 Cst. et qu'il est arbitraire (art. 9 Cst). En r�alit�, tous ces griefs se confondent dans la question de savoir si les art. 62 ss CO fondent un droit � obtenir r�p�tition des montants vers�s selon elles � tort � l'Etat.
5.1 Aux termes de l'art. 62 al. 1et 2 CO, celui qui, sans cause l�gitime, s'est enrichi aux d�pens d'autrui, est tenu � restitution. La restitution est due, en particulier, de ce qui a �t� re�u sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas r�alis�e, ou d'une cause qui a cess� d'exister. Selon l'art. 63 CO, cependant, celui qui a pay� volontairement ce qu'il ne devait pas ne peut le r�p�ter s'il ne prouve qu'il a pay� en croyant, par erreur, qu'il devait ce qu'il a pay�. L'art. 62 CO exprime le principe. Il a une port�e g�n�rale et s'applique � tous les cas d'enrichissement ill�gitime, sans �gard � leur origine. Il indique positivement � quelles conditions l'enrichi "est tenu � restitution". L'art. 63 CO est une r�gle sp�ciale qui limite le principe au seul cas o� l'enrichissement r�sulte d'une prestation faite � tort par l'appauvri. Il indique n�gativement � quelles conditions l'appauvri peut �tre dans ce cas priv� de sa cr�ance en r�p�tition (cf. PIERRE TERCIER, Le droit des obligations, 4e �d., ch. 1821 s., p. 369).
La jurisprudence et la doctrine (ATF 135 II 274 consid. 3.1; 124 II 570 consid. 4b avec r�f�rences; arr�t 2C_114/2011 du 26 ao�t 2011, consid. 2.1; cf. r�cemment: HERMANN SCHULIN, Obligationenrecht I, Basler Kommentar, 5e �d., B�le 2011, ch. 2 ad art. 62 CO) admettent que les r�gles de droit priv� relatives � l'enrichissement ill�gitime valent de mani�re analogue en droit administratif en tant que principe g�n�ral du droit. D�s lors que l'on soumet l'obligation de restituer aux art. 62 ss CO, il convient en principe d'appliquer ces dispositions avec leurs avantages et inconv�nients respectifs pour l'enrichi et le l�s�, sans en d�naturer le sens ou la port�e, quand bien m�me elles s'in- ncorporent dans un syst�me r�gi en partie par le droit public (ATF 130 V 414 consid. 3.3). Ce principe n'interdit toutefois pas de tenir compte des sp�cificit�s du droit public. En cette mati�re, on consid�re qu'une prestation n'est pas effectu�e sans motif juridique lorsqu'elle repose sur une d�cision mat�riellement erron�e mais entr�e en force, dans la mesure toutefois o� il n'existe aucun motif de revenir sur ce prononc� (cf. arr�ts 2C_114/2011 du 26 ao�t 2011, consid. 2; 2A.18/2007 du 8 ao�t 2007, consid. 3.3).
C'est � la lumi�re de ces r�gles qu'il faut trancher la pr�sente cause et, en particulier, examiner si les versements litigieux reposaient sur une base l�gale de droit cantonal. En effet ni les recourantes ni le Conseil d'Etat ne soutiennent que les versements litigieux auraient fait l'objet de d�cisions formelles de droit cantonal entr�es en force.
5.2 Dans l'arr�t 2C_692/2008 du 24 f�vrier 2009, proc�dant � un contr�le abstrait de constitutionnalit�, le Tribunal f�d�ral a annul� l'art. 5a de l'arr�t� fixant les modalit�s de subventionnement des d�penses scolaires. L'annulation de cette base l�gale n'est d'aucun secours pour les recourantes, puisqu'elle visait la modification de l'arr�t� par le Conseil d'Etat du 20 ao�t 2008 et que le pr�sent litige porte sur les versements effectu�s par les communes pour la participation aux frais relatifs aux ann�es 2005, 2006 et 2007. Contrairement � ce que semble penser le Tribunal cantonal (arr�t attaqu�, consid. 6a), le cas d'esp�ce n'est par cons�quent pas celui d'un changement de pratique obtenu par un recourant dont voudrait b�n�ficier un autre justiciable qui n'a rien contest� lui-m�me en temps utile (sur cette question: ATF 102 Ib 45; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol II, 3e �d., Berne 2011, p. 168).
5.3 A la question - seule d�terminante en l'esp�ce - de savoir si le droit cantonal contenait, pour les ann�es 2005, 2006 et 2007, une base l�gale justifiant la perception, respectivement le versement par les communes des participations aux frais, sous forme de "subsides scolaires compl�mentaires � l'AI", le Tribunal cantonal a r�pondu "qu'il ne para�t pas exclu a priori de d�duire de ces dispositions (note: art. 28 et 32 LOS/NE), implicitement, le principe du partage des responsabilit�s financi�res. Quoi qu'il en soit, il n'est en tout cas pas possible de consid�rer comme �tabli, d'embl�e, que les contributions litigieuses ont �t� vers�es sans cause valable." (arr�t attaqu�, consid. 6b, p. 6 s.).
5.3.1 Une d�cision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou lorsqu'elle heurte d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit� (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). A cet �gard, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arr�t attaqu� soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son r�sultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorit� intim�e para�t concevable, voire pr�f�rable (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5).
5.3.2 Le nouvel art. 3 LESEA, qui, selon l'arr�t 2C_692/2008 du 24 f�vrier 2009 a pour but de mettre le domaine de l'enseignement sp�cialis� int�gralement � charge du canton, est entr� en vigueur le 1er janvier 2005. Jusqu'au prononc� de l'arr�t du 24 f�vrier 2009, la port�e de l'art. 3 LESEA n'�tait pas claire, d'autant moins que la suppression de la participation de la Conf�d�ration d�coulant de la LAI ne devenait effective qu'au 1er janvier 2008. Par cons�quent, il n'est pas arbitraire de consid�rer que l'entr�e en vigueur de l'art. 3 LESEA n'a pas entra�n� de modification de la r�partition financi�re telle qu'elle avait lieu depuis des d�cennies entre canton et communes avant la suppression de l'aide de la Conf�d�ration en 2008 et de retenir, comme l'a jug� l'instance pr�c�dente au vu des art. 28 et 32 LOS/NE, que les contributions n'ont pas �t� vers�es sans cause valable entre 2005 et 2007.
Les conditions donnant droit � restitution des montants litigieux ne sont par cons�quent pas r�unies.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours. Succombant dans l'exercice de leurs attributions officielles dans une affaire mettant en cause leur int�r�t patrimonial, les communes recourantes doivent supporter un �molument judiciaire, solidairement entre elles (art. 66 al. 4 et 5 LTF). Elles n'ont pas droit � des d�pens (art. 68 LTF).
Les frais judiciaires, arr�t�s � 10'000 fr., sont mis � charge des communes recourantes solidairement entre elles.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux recourantes, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.
Lausanne, le 19 avril 2012

References: art. 3
 art. 5
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 106
 ATF 
 art. 62
 art. 62
 art. 62
 ATF 
 art. 28
 art. 3
 art. 28