Source: https://tc.vlex.es/vid/2002-11-30-2-7-14-u-25-stc-230605
Timestamp: 2019-10-13 21:13:58+00:00

Document:
STC 178/2004, 21 de Octubre de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 230605
STC 178/2004, 21 de Octubre de 2004
Número de Recurso: 1661-2002
Cuestiones de inconstitucionalidad 4104/99 y 1661-2002 (acumuladas). Planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el art. 11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística; el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; el art. 2.2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Competencias sobre urbanismo y derecho de propiedad: cesiones de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano tras la nulidad de la ley estatal declarada por la STC 61/1997. Nulidad de preceptos estatales. Voto particular.
Sentencia citada en: 133 sentencias, 14 artículos doctrinales, 3 disposiciones normativas, 2 resoluciones administrativas
El Letrado del Parlamento Vasco presentó su escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2000. A su juicio, el planteamiento en el que se apoya la cuestión de inconstitucionalidad no guardaría sintonía con la jurisprudencia constitucional. De la doctrina sobre las condiciones básicas que se contiene en la STC 61/1997 se desprendería que el art. 149.1.1 CE permitiría al Estado, cuando éste lo considerase conveniente, regular las condiciones básicas que se imponen a la legislación de las Comunidades Autónomas. Pero la inactividad estatal no puede impedir, sin embargo, a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias en la forma prevista en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Sobre esta cuestión sería expresiva la doctrina de la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9, según la cual "el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles". Eso es lo que, según este escrito de alegaciones, sucedería con el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, que sólo habría sido desplazado por una condición básica estatal cuando se dictó el art. 14 LRSV, precepto que, por su parte, determinó que el legislador vasco procediera a acomodar su legislación a la nueva condición básica estatal.
El Letrado de los Servicios Jurídico-Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó su escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2000, conjuntamente para las cuestiones de inconstitucionalidad núm. 4104/99 y 5042/99 (planteada esta última por el mismo órgano judicial con respecto a idéntico precepto legal). La representación del Gobierno vasco comienza su escrito con la exposición del contenido de los títulos competenciales que entran en colisión en el presente caso, para lo que se sirve de la doctrina contenida en la citada STC 61/1997. Ante la inexistencia de condiciones básicas estatales garantizadoras de la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad que se refieran a la distribución de las plusvalías urbanísticas entre el titular de un terreno y la comunidad (art. 47, párrafo segundo, CE), se plantea en este escrito una doble posibilidad interpretativa: o bien se entiende que la inactividad legislativa estatal supone que el propietario del terreno patrimonializa el 100 por 100 del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano; o bien se entiende que la falta de ejercicio de esa competencia legislativa estatal lleva consigo una entrega a la Comunidad Autónoma de la regulación del porcentaje de cesión. Esta segunda es la interpretación que se defiende en estas alegaciones, que concluyen con la solicitud de que se dicte sentencia en la que se declare la constitucionalidad del precepto cuestionado.
Por su parte, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 14 de febrero de 2000, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicaba que el Congreso no se personaría en este proceso constitucional, ni formularía alegaciones, si bien se ponían a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudieran requerirse de la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Y por escrito registrado el 16 de febrero de 2000 la Presidenta del Senado comunicaba que, en virtud de la delegación conferida por la Diputación Permanente de este órgano constitucional, había adoptado el acuerdo de solicitar que se tuviera a la Cámara por personada en este proceso y de ofrecer su colaboración a los efectos de lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC.
El 20 de marzo de 2002 fue registrado en este Tribunal oficio de fecha 6 de marzo de 2002, remitido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se adjuntaba, entre otros testimonios, el del Auto del mismo órgano judicial, de 21 de febrero de 2002, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística; el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; todos ellos relativos a la cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbanizable. La cuestión se plantea por posible vulneración de los arts. 149.1.1 y 148.1.3 CE y 10.31 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
Por providencia de 16 de julio de 2002 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno vascos, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por convenientes; y publicar la incoación de la cuestión en el Boletín Oficial del Estado y en el del País Vasco.
Por escrito registrado en este Tribunal el 31 de julio de 2002 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Comienza este escrito, por una parte, destacando que, a diferencia de otras cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el mismo órgano judicial con respecto al artículo único de la Ley vasca 3/1997, en ésta se incluye también en la duda de constitucionalidad al art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996 y al art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que regulan la misma materia que la citada Ley vasca de forma patentemente incompatible con ésta. Por otra parte destaca el Abogado del Estado que, a su juicio, no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, sino sólo el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que era la única Ley estatal vigente reguladora de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable en el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado. La Ley 7/1997 es la "ley de conversión" del Real Decreto-ley 5/1996, que sustituiría la regulación de la disposición legislativa extraordinaria "con los efectos retroactivos inherentes a su objeto" (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2), de forma tal que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la ley de conversión por incompetencia no haría recobrar su vigencia al precepto del Decreto-ley, sino que tendría como consecuencia abrir camino directamente a la aplicación del art. 84.3 b) LS de 1976, norma que estaría amparada en el art. 149.1.1 CE.
El Pleno de este Tribunal, por Auto de 10 de febrero de 2004, acordó, conforme a lo dispuesto en el art. 83 LOTC, acumular la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 a la registrada con el núm. 4104/99.
Plantea la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dos cuestiones de inconstitucionalidad, que han sido acumuladas, en relación, la primera (cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99), con el art. 11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística; y la segunda (cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002), con los siguientes preceptos que, como aquél, también tienen como objeto la regulación del deber de cesión de aprovechamiento urbanístico: el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; el art. 2.2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
Art. 2. Aprovechamiento y cesión de suelo a los Ayuntamientos
3. Las obras de rehabilitación y la sustitución de la edificación sin aumento del volumen construido, aun en los casos de hallarse en el ámbito de una unidad de ejecución, no darán lugar a cesiones de aprovechamiento tipo a la corporación.
3. En suelo urbano, las unidades de ejecución cuyo objeto sea la reforma, renovación o mejora urbana, así como las obras de rehabilitación y la sustitución de la edificación sin aumento del volumen construido no darán lugar a transferencias ni a cesiones de aprovechamiento.
El Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99 centra la duda de constitucionalidad que suscita al órgano judicial a quo el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, en síntesis, en el pronunciamiento relativo a si una Comunidad Autónoma puede establecer, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de urbanismo, una cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, sin que previamente, en el ejercicio de la competencia que el art. 149.1.1 CE reserva al Estado, éste haya fijado dicha cesión como condición básica del ejercicio del derecho de propiedad en suelo urbano. El art. 11 de la Ley vasca 17/1994 se enmarcaría en el contexto de la definición del contenido del derecho de propiedad sobre terrenos situados en suelo urbano que había llevado a cabo el art. 27 LS de 1992. Pero, declarada la inconstitucionalidad de dicho precepto estatal, se suscita la cuestión relativa a si es constitucionalmente posible la regulación del precepto legal vasco sin que exista una norma del Estado que establezca, no ya los límites de la cesión de aprovechamiento en suelo urbano, sino la misma obligatoriedad de esa cesión en dicha clase de suelo, que no estaba prevista en el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (LS de 1976). Este texto refundido preconstitucional habría recobrado su vigencia como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la disposición derogatoria única, apartado 1, del texto refundido de la Ley del suelo de 1992 [STC 61/1997, FJ 12 d)], salvo, evidentemente, en lo que de aquél haya sido derogado tácitamente por los preceptos de la Ley del suelo de 1992 no declarados inconstitucionales.
El Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 y las alegaciones de las partes comparecidas delimitan unos términos de debate claramente análogos a los de la cuestión a la que aquélla ha sido acumulada para su resolución en una única sentencia. El proceso a quo deriva de la impugnación de una reparcelación en suelo urbanizable a la que la Administración urbanística había aplicado un porcentaje de cesión del 15 por 100 del aprovechamiento del sector. A juicio del órgano judicial la contradicción entre los dos preceptos en principio aplicables -el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que establece la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento, y el artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997, que obliga a una cesión del 15 por 100-, es "palmaria y evidente". Si el precepto legal vasco fuera inconstitucional, por oposición a un precepto básico estatal, quedaría sin cobertura legal la cesión del 15 por 100 del aprovechamiento que ha aplicado el municipio en la reparcelación. Esa inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad llevarían a la aplicación del art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que prevé la cesión sólo del 10 por 100. Pero, a juicio de la Sección, este precepto también es de dudosa constitucionalidad, pues basta la lectura de la STC 61/1997, de 20 de marzo (publicada en el BOE con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley del Estado), para concluir que los mismos argumentos con que se declaró la inconstitucionalidad del art. 27 (apartados 1, 2 y 4) LS de 1992 son aplicables al mencionado art. 2.2 de la Ley 7/1997: el carácter fijo y no mínimo de la cesión de aprovechamiento prevista en la Ley estatal y la utilización de concretas técnicas urbanísticas (aprovechamiento tipo, áreas de reparto) vulnerarían los arts. 149.1.1 CE (por lo que se refiere a la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad) y 148.1.3 CE (competencia autonómica en materia de urbanismo), según se expone en el fundamento jurídico 17 c) de la citada STC 61/1997.
Como ya se ha expuesto, plantea también el Abogado del Estado una objeción relativa a la extensión del objeto de este proceso constitucional. A su juicio, no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, sino sólo el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que era la única Ley estatal vigente reguladora de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable en el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado (la aprobación definitiva de la reparcelación, de fecha 19 de diciembre de 1997). La Ley 7/1997 es la "ley de conversión" del Real Decreto-ley 5/1996, que sustituiría la regulación de la disposición legislativa extraordinaria "con los efectos retroactivos inherentes a su objeto" (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2), de forma tal que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la Ley de conversión por incompetencia no haría recobrar su vigencia al precepto del Decreto-ley, sino que tendría como consecuencia abrir camino directamente a la aplicación del art. 84.3 b) LS de 1976, norma que estaría amparada en el art. 149.1.1 CE.
Conviene aquí recordar la jurisprudencia de este Tribunal relativa al art. 149.1.1 CE, en la que apoya su argumentación favorable a la constitucionalidad del art. 11 de la Ley vasca 17/1994 el escrito de alegaciones el Letrado del Parlamento Vasco: "La legislación que con base en este precepto constitucional pueda dictar el Estado deberá sin duda ser respetada por el legislador autonómico ... Constituirá también un prius del que deberá partir la regulación de las mismas. Sin embargo, en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas ?condiciones básicas? uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales. En suma, si el Estado considerara necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas éstas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, estos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquéllas, ya que, como queda dicho, constituyen un núcleo de regulación uniforme del que ineludiblemente debe partir la regulación" que de la materia dicten las Comunidades Autónomas (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9; doctrina reiterada, más tarde, precisamente para el ámbito de la regulación en materia de urbanismo y, en concreto, al enjuiciar otra Ley vasca relativa a la cesión de aprovechamiento urbanístico, en la STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 3). En definitiva, y por lo que se refiere a las cuestiones planteadas en este proceso constitucional, la Comunidad Autónoma puede legislar conforme a su criterio en materia de urbanismo, mientras el Estado no limite válidamente ese ámbito de libertad reguladora mediante el establecimiento de condiciones básicas en el ámbito de su competencia.
La lectura del texto transcrito obliga a aceptar el planteamiento de la cuestión realizado por el órgano judicial a quo. El apartado 1 del art. 2 de los dos textos legales estatales se vale para establecer la patrimonialización por el propietario de todo el aprovechamiento de referencia de un "complejo entramado de técnicas urbanísticas", "que pertenecen a la competencia exclusiva en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas": "terreno no incluido en una unidad de ejecución" y "aprovechamiento tipo del área de reparto". El apartado 2, además de establecer un porcentaje de patrimonialización (90 por 100) y, en consecuencia, de cesión (10 por 100), con carácter fijo, vuelve a incurrir en el mismo defecto de remitir a concretas técnicas urbanísticas: suelo urbano "incluido en una unidad de ejecución", "aprovechamiento tipo del área de reparto", "aprovechamiento medio de la unidad de ejecución"; como también hace el apartado 3: obras de rehabilitación y sustitución de la edificación "en el ámbito de una unidad de ejecución", "aprovechamiento tipo" (en el texto del Real Decreto-ley), "transferencias ... de aprovechamiento" (en el texto de la Ley). La regulación de los dos preceptos es, en consecuencia, inconstitucional.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez respecto de la Sentencia del Pleno de 21 de octubre de 2004, dictada en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 4104/99 y 1661-2002, al que se adhiere don Roberto García-Calvo y Montiel, Magistrado.
- Las cuestiones de inconstitucionalidad resueltas en la Sentencia plantean problemas de interés para la configuración dogmática del sistema de fuentes del Derecho, que es complejo en todos los ordenamientos basados en la división vertical o territorial del Poder, como acontece en nuestro Estado de las Autonomías (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 7).
- La situación en que ha quedado en el ordenamiento jurídico la Ley vasca 17/1994, tras el colapso sobrevenido de todo el régimen del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 26 de junio de 1992 (en adelante, LS 1992) suscita la pregunta de qué acontece en el sistema de fuentes cuando, como consecuencia de una declaración de inconstitucionalidad sobrevenida de normas básicas (como pretendía ser el artículo 27 LS, conforme a la disposición final única, 1 LS 1992) o de normas que fijan condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE (en la calificación que recibieron luego en la STC 61/1997) resultan afectadas las normas autonómicas que se concibieron y dictaron como normas de desarrollo, como es el caso del artículo 11 de la Ley vasca 17/1994.
- Hay que precisar, no obstante, que la Sentencia mayoritaria rechaza las dudas de la Sala a quo respecto del artículo 11 de la Ley del Parlamento vasco 17/1994, de 14 de abril, recordando que ha quedado en pie en el ordenamiento una condición básica estatal aprobada de conformidad con las exigencias constitucionales. Se trata del art. 20 LS 1992 que, en solitario, presidiría las cesiones de aprovechamiento urbanístico y serviría de cobertura al precepto autonómico cuestionado.
- Respecto de la segunda de las cuestiones de inconstitucionalidad me limitaré a expresar mi desacuerdo con la doctrina de la STC 61/1997, en lo que se refiere, además de la esencial cuestión de la supletoriedad, a la consideración de las áreas de reparto y del aprovechamiento tipo como técnicas urbanísticas subsumibles en las competencias autonómicas, y por ello ajenas al ámbito del artículo 149.1.1 CE. Incluso aceptando los postulados de la STC 61/1997 creo que, siguiendo en la línea progresiva de la STC 164/2001, de 11 de julio, no se debería haber declarado la inconstitucionalidad del apartado 1 de los dos preceptos estatales que disponen la patrimonialización del 100 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en el suelo urbano excluido de una unidad de ejecución. No comparto la distinción que se efectúa en el fundamento jurídico 9 respecto de lo que se dijo en los fundamentos 19-20 de la STC 164/2001, por lo que creo excesiva la fidelidad literal a la doctrina de la STC 61/1997 (que se aprecia en el FJ 8), sin los matices que ha representado nuestra doctrina posterior. Piénsese que el escenario de las fuentes del Derecho en esta segunda cuestión es muy distinto al de la cuestión de inconstitucionalidad 4104/99. En efecto, como reconoce la propia Sentencia, la disposición adicional única de la Ley vasca 3/1997 incorporó como Derecho autonómico las técnicas de la Ley del suelo de 1992 que habían sido declaradas inconstitucionales por incompetencia cuando fueron dictadas por el Estado. No fue la única Comunidad Autónoma que adoptó tal medida. Si el complejo entramado de técnicas urbanísticas había pasado ya al terreno del Derecho autonómico en el momento del Derecho aplicable para resolver esta segunda cuestión de inconstitucionalidad (antecedente de hecho 12) no veo gran diferencia entre la inexistencia de deberes de cesión en suelo urbano consolidado y patrimonialización del 100 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en suelo urbano excluido de una unidad de ejecución.
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STS 532/2013, 21 de Junio de 2013

References: Real Decreto 
 resolución 
 artículo 27
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 149