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Timestamp: 2013-06-19 13:13:23+00:00

Document:
EUR-Lex - 52003DC0770
52003DC0770
Rapport de la Commission «Mieux légiférer 2003» conformément à l'article 9 du Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (11ème Rapport)
/* COM/2003/0770 final */
du document : 12/12/2003
d'envoi : 12/12/2003; transmis au Conseil
2 Améliorer l'environnement réglementaire
2.2 Mesures prises par la Commission
2.3 Action au niveau des institutions communautaires
2.4 Mesures prises par les États membres
3 Application des principes de subsidiarité et de proportionnalité
3.1 Cadre juridique et institutionnel
3.2 Application des principes par la Commission en 2003
3.3 Application des principes au processus législatif
Annexe 1: Activité législative en 2003
Annexe 2: Consultation publique en 2003
Annexe 3: L'analyse d'impact approfondie
Annexe 4: Nouvelles lignes directrices sur l'obtention et l'utilisation d'expertise
Annexe 5: Mise à jour et simplification de l'acquis communautaire
Annexe 6: Qualité rédactionnelle
L'amélioration de la législation et des processus législatifs est un défi permanent pour l'Union. Cette amélioration passe par un ensemble d'actions se renforçant mutuellement. Deux aspects importants de cet ensemble sont, d'une part, le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et, d'autre part, les efforts en matière de qualité et d'accessibilité de la législation communautaire.
Depuis décembre 1992, la Commission est tenue de présenter au Conseil européen un rapport annuel sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'article 5 du traité CE [1]. Plus récemment, l'Union a accordé une attention croissante à l'amélioration de l'environnement réglementaire au sens large, et en particulier à la qualité et l'accessibilité de la législation communautaire.
[1] La demande du Conseil européen d'Édimbourg (décembre 1992) a été ensuite incorporée dans l'accord interinstitutionnel sur les procédures pour la mise en oeuvre du principe de subsidiarité (1993), ainsi que dans le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité d'Amsterdam (1997).
Le onzième rapport [2] «Mieux légiférer» reflète ces évolutions et accorde une large place aux importants efforts consentis dans l'Union en 2003 pour améliorer la réglementation [3].
[2] Les références des précédents rapports sont indiquées en note de bas de page dans l'Annexe 1.
[3] Le rapport ayant été finalisé pour pouvoir être présenté à la réunion du Conseil européen de des 12 et 13 décembre 2003, il repose sur les données disponibles début novembre 2003.
Le présent rapport est divisé en deux parties. La première est consacrée au cadre général existant pour améliorer la réglementation. Elle fait le point sur la mise en oeuvre en 2003 du plan d'action de la Commission «Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire» [4]. Elle se penche également sur les progrès réalisés à d'autres niveaux dans l'Union, notamment l'adoption par le Parlement européen, le Conseil et la Commission de l'Accord Inter-Institutionnel (AII) «Mieux légiférer».
[4] Repris ci-après sous la dénomination de 'plan d'action' (COM(2002)278, 5 juin 2002).
La seconde partie du rapport porte sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Elle offre un aperçu du cadre juridique et institutionnel et évalue la manière dont la Commission applique ces principes dans l'exercice de son droit d'initiative et dont le Parlement européen et le Conseil en tiennent compte lorsqu'ils modifient des propositions.
Cette présentation en deux parties distinctes ne signifie pas qu'il n'existe aucun lien entre ces deux aspects. Au contraire, les mesures mises en place pour améliorer la réglementation devraient contribuer à un meilleur respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et vice versa. Cette structure a été choisie uniquement parce qu'elle permet un examen systématique des efforts très substantiels consentis au seind de l'Union pour améliorer la qualité et l'accessibilité de la législation.
2. AMELIORER L'ENVIRONNEMENT REGLEMENTAIRE
Les institutions de l'Union ont reconnu à plusieurs reprises combien il est important d'améliorer l'environnement réglementaire [5]. Il est en effet dans l'intérêt des citoyens européens de vivre dans un système plus efficace, performant et transparent. Un tel système crée également des conditions favorables à la compétitivité économique, à la croissance, à l'emploi et au développement durable.
[5] Ce fut encore le cas lors du Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 octobre 2003 (Conclusions de la Présidence, point 20 «Améliorer la réglementation»).
Le plan d'action 2002 de la Commission et les communications relatives à sa mise en oeuvre représentent les efforts les plus complets et les plus ambitieux consentis à ce jour pour atteindre ces objectifs.
Cependant, aucune stratégie visant à améliorer la réglementation ne peut réussir pleinement sans l'engagement politique ferme et soutenu de toutes les institutions de l'Union et des États membres. La Commission a une responsabilité particulière à trois niveaux: la préparation, le suivi et la mise en oeuvre de la législation. Le Parlement européen et le Conseil ont une responsabilité tout aussi importante lorsqu'ils examinent, modifient et adoptent des propositions. Idéalement, l'introduction d'une nouvelle législation ne devrait pas se faire au prix de solutions déraisonnablement complexes, qui nuisent à la qualité législative. Quant aux États membres, ils ont aussi un rôle important à jouer, car ils sont responsables de l'application et, dans le cas des directives, de la transposition de la législation communautaire au niveau national.
L'amélioration de l'environnement réglementaire constitue dès lors une responsabilité commune du Parlement européen, du Conseil, de la Commission et des États membres, que les mesures soient décidées et mises en oeuvre par chacun de ces acteurs ou conjointement.
En lançant son plan d'action, la Commission n'a donc pas seulement décrit les mesures qu'elle a l'intention de prendre sous sa propre responsabilité. Elle a également invité les autres institutions et les États membres à contribuer à cette amélioration. Pour les actions nécessitant une mise en oeuvre coordonnée ou conjointe, elle a proposé la conclusion d'un accord entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission (AII « mieux légiférer ») [6].
[6] Cf. section 2.3.
Les sections suivantes dressent le bilan des principaux développements en 2003, acteur par acteur (Commission, autres institutions de l'Union, États membres). Au stade actuel, la Commission est l'institution dont les objectifs et les actions sont les plus concrets. La section consacrée à ses activités est donc, par la force des choses, la plus longue. La Commission s'attend cependant à ce que les autres institutions de l'Union et les états Membres développent rapidement leurs contributions à l'amélioration du cadre réglementaire. Elle entend en rendre compte fidèlement dans ses prochains rapports annuels.
2.2. Mesures prises par la Commission
S'inspirant des réactions au livre blanc sur la gouvernance européenne [7] et de la résolution adoptée par le Parlement européen à la suite du rapport Kaufmann [8] et gardant à l'esprit les recommandations du « groupe intergouvernemental Mandelkern » [9], la Commission a proposé, en juin 2002, un cadre global pour «mieux légiférer» et un plan d'action visant à «simplifier et améliorer l'environnement réglementaire» [10].
[7] COM(2001)727, 25 juin 2001.
[8] Rapport sur le livre blanc de la Commission « gouvernance européenne » A5-0399/2001, adopté par le Parlement européenne le 29 novembre 2001 (OJ C 153E, 27 juin 2002, pp.314-322).
[9] Adopté en novembre 2001 (http://ue.eu.int/pressData/en/misc/ DOC.68853.pdf).
[10] COM(2002)275 du 5 juin 2002 et COM(2002) 278 du 5 juin 2002.
En 2002 et au début de 2003, la Commission a précisé son plan d'action à l'aide de huit Communications ciblées, tout en définissant parallèlement avec le Parlement européen et le Conseil une stratégie globale pour mieux légiférer. Ces deux tâches ont été menées à bien. À partir de mi-2003, la Commission s'est donc entièrement concentrée sur la mise en oeuvre des nouvelles procédures et pratiques.
Les initiatives de la Commission appartiennent, dans l'ensemble, à deux catégories: les mesures visant à une meilleure préparation de la législation communautaire et à un suivi plus étroit de l'adoption des actes législatifs de l'Union, d'une part, et les mesures visant à une meilleure mise en oeuvre des politiques communautaires, d'autre part.
Les principales mesures visant à une meilleure préparation législative comprennent: 1) des normes minimales de consultation; 2) des nouvelles lignes directrices pour l'obtention et l'utilisation d'expertise; 3) l'analyse d'impact; 4) une plus grande attention portée au choix des instruments; 5) l'utilisation d'une clause de révision dans les actes législatifs; et 6) la possibilité de retirer les propositions caduques ou dénaturées.
Les progrès sur le plan de la mise en oeuvre des politiques de l'Union passe essentiellement par: 1) le choix d'instruments mieux adaptés; 2) la mise à jour et la simplification de la législation en vigueur; et 3) des contrôles renforcés de la transposition du droit communautaire.
Compte tenu du champ couvert par le présent rapport, seules les actions et les évolutions majeures sont passées en revue, ce de manière résumée. Les mesures d'accompagnement, telles que la redéfinition de l'exposé des motifs accompagnant chaque proposition de la Commission [11] ou l'amélioration des mécanismes de coordination, ne sont pas abordées.
[11] L'exposé des motifs sert à présenter et expliquer la proposition de la Commission. De nouvelles instructions ont été préparées prenant en compte les engagements pris dans le cadre du plan d'action de la Commission et de l'AII « mieux légiférer ». Ces instructions devraient être approuvées par la Commission avant la fin 2003.
a) Nouvelles normes de consultation publique
En 2003, la Commission a rédigé 5 livres verts et 142 communications. Elle a également publié 73 rapports et organisé 60 consultations sur Internet via le site «Votre point de vue sur l'Europe», le point d'accès unique de la Commission en matière de consultation [12]. Ces chiffres témoignent de l'importance que la Commission attache à l'information ainsi qu'à la consultation [13].
[12] Voir http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_fr.htm.
[13] Pour une analyse détaillée de la consultation publique en 2003 et la nouvelle procédure de consultation, voir l'annexe 2.
Afin de permettre une meilleure identification du besoin d'action, des attentes et du type de mesures à prendre, la Commission a défini des normes minimales de consultation publique [14]. Sur la base d'un examen clôturé le 3 novembre 2003, la Commission constate que les normes minimales concernant la publicité relative aux consultations (point d'accès unique), les délais de réponse et la communication des résultats ont été appliquées de manière adéquate dans presque tous les cas. Un effort particulier doit cependant encore être consenti concernant le retour d'information aux contributeurs ('feedback'). Dans un nombre limité de cas, l'application des nouvelles normes de consultation a retardé l'adoption de la proposition concernée.
[14] COM(2002)704, 11 décembre 2002.
b) Nouvelle procédure d'analyse d'impact
En 2002, la Commission a adopté une nouvelle méthode d'analyse pour toutes les initiatives majeures de la Commission, qui tient compte non seulement de l'impact économique mais également de l'incidence sociale et environnementale de la proposition concernée [15]. Cette méthode comporte deux phases : une analyse préliminaire (donnant une vue d'ensemble du problème et des choix possibles) et une analyse d'impact approfondie (AIA).
[15] COM(2002)276, 5 juin 2002.
Sur le plan quantitatif, la Commission estime qu'environ 50 % des AIA initialement prévues seront achevées d'ici fin décembre 2003 [16]. Il semble que, dans quelques cas, l'obligation de procéder à une AIA soit à l'origine du retard pris par la Commission dans la mise en oeuvre de son programme de travail. Dans la mesure où les actions ne nécessitant pas d'AIA accusent un retard assez similaire, il faut bien constater que, bien souvent, le problème a d'autres origines. Ce taux de mise en oeuvre relativement faible apparaît comme le résultat d'une planification optimiste du programme de travail de la Commission pour 2003, d'un manque de ressources et/ou de difficultés politiques. Une analyse d'impact approfondie est un exercice exigeant, et les services ont dû s'adapter à cette nouvelle procédure.
[16] Pour une analyse détaillée des AIA, voir l'annexe 3.
Sur le plan qualitatif, les conséquences directes et indirectes de l'adoption d'une nouvelle procédure ont été globalement positives: elle a facilité la coordination interservices, encouragé la Commission et ses services à sortir des sentiers battus et contribué de manière significative à la recherche de solutions plus équilibrées.
Les premières AIA ont fait apparaître plusieurs problèmes de rodage que la Commission devra résoudre. Premièrement, les impacts environnementaux et sociaux devraient être évalués de façon plus circonstanciée . Deuxièmement, les AIA devraient inclure une discussion plus fouillée des principes de subsidiarité et de proportionnalité, en particulier lors de l'examen des mérites respectifs des différentes approches réglementaires. Troisièmement, l'analyse se concentre généralement sur une seule option. Les principales alternatives devraient être examinées plus systématiquement. Quatrièmement, la quantification des impacts, sans parler de leur monétisation, reste pour le moment limitée. Il s'agit manifestement de la partie la plus exigeante de l'exercice. Cinquièmement, des efforts supplémentaires devraient être consentis pour rendre les AIA plus accessibles au grand public.
Pour remédier à ces problèmes quantitatifs et qualitatifs, le Secrétariat Général et les directions générales horizontales de la Commission devront promouvoir une série d'initiatives nouvelles, détaillées à l'annexe 3.
c) Nouvelles lignes directrices pour l'obtention et l'utilisation d'expertise
À la suite de l'engagement pris dans le livre blanc sur la gouvernance européenne et dans le plan d'action «Science et société» de la Commission, cette dernière a adopté, en décembre 2002, une communication définissant les principes et les lignes directrices qui déterminent les bonnes pratiques en matière d'expertise [17]. Ces règles, qui encouragent la qualité, l'ouverture et l'efficacité, s'appliquent lorsque les services de la Commission recherchent et utilisent l'avis d'experts externes.
[17] COM(2002)713, 11 décembre 2002.
La mise en oeuvre des nouvelles lignes directrices a débuté à différents niveaux. La nécessité d'une ouverture maximale a été prise en compte dans la définition du nouvel «exposé des motifs type» et dans le cadre de «l'analyse d'impact approfondie». En outre, des initiatives ont été prises pour étendre et systématiser l'obtention d'expertise dans des domaines spécifiques. La Commission a notamment réalisé des progrès significatifs dans le domaine du «Soutien scientifique aux politiques», l'une des priorités du sixième programme cadre pour la R&D (2002-6). Le réseau électronique SINAPSE (information scientifique à l'appui des politiques en Europe) a été développé et la phase pilote commencera début 2004 [18].
[18] Pour une analyse détaillée de l'obtention et de l'utilisation d'expertise en 2003, voir l'annexe 4.
d) Mise à jour et simplification de l'acquis communautaire
Avec l'action-cadre «Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire» [19], adoptée en février 2003, la Commission a lancé un programme ambitieux destiné à garantir que la législation communautaire soit claire, compréhensible, actualisée et d'un emploi aisé.
[19] COM(2003)71, 11 février 2003.
Les résultats de la première phase de mise en oeuvre de l'action-cadre sont mitigés mais pas insatisfaisants [20]. L'achèvement du programme de consolidation représente une avancée majeure en terme de lisibilité. Un autre progrès essentiel est la participation progressive de différents services aux efforts de simplification de la législation, car elle témoigne d'un changement dans la culture réglementaire. Les points faibles portent principalement sur les actions à court et moyen terme visant à réduire le volume de la législation communautaire (codification et suppression de la législation caduque). Cependant, la Commission se réjouit du fait que le processus lancé en février 2003 semble se mettre fermement en place et devrait continuer à générer des bénéfices pour les citoyens et les autres utilisateurs de la législation communautaire.
[20] Pour une analyse détaillée de la mise à jour et de la simplification, voir les documents COM(2003) 623 et SEC(2003) 1085 du 24 octobre 2003, ainsi que l'annexe 5.
e) Choix des instruments
Dans son plan d'action pour 2002, la Commission soulignait la nécessité de porter une plus grande attention au choix des instruments utilisés pour poursuivre les objectifs du traité et mettre en oeuvre les politiques communautaires.
La Commission a proposé de revenir à la définition originale de la directive [21], en la limitant aux aspects essentiels que sont l'établissement d'un cadre juridique et les objectifs à atteindre et en laissant à l'exécutif communautaire et aux États membres une plus grande responsabilité dans la poursuite de ces objectifs.
[21] Selon l'article 249 du traité CE, «la directive lie tout État membre destinataire quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens».
En outre, la Commission a suggéré que, à côté des instruments «classiques» comme les règlements et les directives, l'Union pourrait envisager d'utiliser d'autres instruments susceptibles de se révéler plus souples et efficaces dans certaines circonstances. Comme ces instruments ne sont pas définis dans le traité, la Commission a proposé de les dénommer «instruments alternatifs». En plusieurs occasions récentes, le Parlement européen et/ou le Conseil ont mis en question les propositions de la Commission d'utiliser de tels instruments ou s'y sont carrément opposés [22]. Dans d'autres cas, une ou les deux branches du pouvoir législatif ont invité la Commission a abandonner l'idée d'une directive en faveur de solutions «non contraignantes», telles que les recommandations. Avec l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», les trois institutions disposent pour la première fois de définitions communes et ont approuvé les conditions et les procédures d'utilisation de la corégulation et de l'autorégulation.
[22] Voir point 3.3.b).
Par ailleurs, la Commission plaide, dans son livre blanc sur la gouvernance européenne, en faveur des agences communautaires dans des circonstances appropriées. Pour sauvegarder les aspects institutionnels et fonctionnels fondamentaux et faciliter la prise de décision concernant la création d'agences spécifiques, la Commission a invité les autres institutions à participer à la mise au point d'un cadre pour les agences dites «de régulation», c'est-à-dire celles devant jouer un rôle direct et officiel dans la réglementation communautaire [23]. Bien que les discussions interinstitutionnelles sur le cadre proposé par la Commission n'aient avancé que lentement, le nombre et l'importance des propositions relatives aux agences dont la création est à l'étude ont confirmé la tendance générale. Ainsi, en 2003, la Commission a initié des propositions visant à établir quatre nouvelles agences de régulation [24], tandis que l'Agence ferroviaire européenne faisait encore l'objet d'une négociation interinstitutionnelle.
[23] COM(2002)718, 11 décembre 2002.
[24] L'Agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures; le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies; l'Agence européenne pour la sécurité des réseaux et de l'information; l'Agence européenne des produits chimiques.
Enfin, la Commission a proposé des contrats et des conventions tripartites d'objectifs entre la Communauté, les États et les autorités régionales ou locales, en tant que moyen flexible de prendre en considération les contextes spécifiques lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques communautaires [25]. L'idée de base est de donner compétence aux autorités infranationales pour mettre en oeuvre des actions spécifiques visant à la réalisation des objectifs définis dans la législation communautaire. La phase expérimentale a été lancée en 2003, avec l'adoption par la Commission de trois projets pilotes proposés par des autorités locales et bénéficiant du soutien des États membres concernés [26]. Les résultats alimenteront la réflexion de la Commission sur l'utilisation de cet instrument.
[25] Voir le livre blanc sur la gouvernance européenne et le document COM(2002) 709, 11 décembre 2002.
[26] Un projet de Birmingham (Royaume-Uni) concernant la mobilité urbaine, un projet de Lille (France) relatif à la gestion des nouvelles zones urbaines et un projet de Pescara (Italie) portant sur la mobilité urbaine et la qualité de l'air.
f) Amélioration du contrôle de l'application du droit communautaire
Il appartient à la Commission de vérifier que la législation communautaire est mise en oeuvre correctement et de veiller, en étroite coopération avec les États membres, à ce qu'elle ait un effet réel. Après avoir codifié les mesures administratives concernant le traitement des plaintes [27], la Commission a adopté, en décembre 2002, une communication définissant une panoplie d'actions destinées à améliorer le contrôle de l'application du droit communautaire [28].
[27] COM(2002) 141, 20 mars 2002.
[28] COM(2002) 725, 11 décembre 2002.
Plusieurs mesures spécifiques sont mises en place actuellement dans le système de contrôle de la Commission. Désormais, la Commission inclut systématiquement dans les projets de directive une disposition imposant aux États membres de communiquer à la Commission des informations structurées et détaillées sur la manière dont le droit communautaire a été transposé en droit interne (tableaux de correspondance). Ces informations sont indispensables à la Commission pour contrôler la transposition correcte et en temps voulu de la transposition.
En outre, un site en ligne intitulé «Échéancier de transposition des directives» [29] permet à présent aux États membres et aux citoyens de consulter régulièrement les délais applicables à la transposition des directives communautaires. Cet instrument permet également une meilleure programmation de la transposition par les autorités nationales et devrait contribuer de manière significative à éviter les procédures d'infraction pour non-respect du droit communautaire.
[29] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_fr.htm
Le nouveau formulaire électronique standard pour la notification des mesures nationales de transposition est en cours d'élaboration par les services de la Commission. Une nouvelle interface intégrée dans la base de données de la Commission ASMODÉE II (gestion de la transposition dans les États membres) permettra aux administrations nationales d'avoir un accès direct à la partie non confidentielle des données internes de la Commission [30].
[30] Le Secrétariat général de la Commission fournit également des informations bimensuelles sur la communication par les États membres des mesures nationales d'exécution (http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_fr.htm
transpositions). En outre, dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne, les services de la Commission ont autorisé l'accès des nouveaux États membres à une nouvelle base de données sur la prénotification, qui fournit des informations sur les parties de l'acquis communautaire déjà transposées.
Le rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire fournit des informations plus détaillées sur ces questions, ainsi que sur d'autres sujets connexes. Il constituera une source d'information complète sur la transposition du droit communautaire et sur la gestion des procédures d'infraction par la Commission en 2003.
g) Autres actions
En décembre 1998, les trois institutions intervenant dans le processus législatif ont adopté l'accord interinstitutionnel sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire [31].
[31] JO C 73 du 17 mars 1999, p.1.
Les mesures suivantes ont été prises au cours des cinq dernières années dans le cadre de cet accord: le Parlement, le Conseil et la Commission ont élaboré et mis à jour un guide pratique commun à l'intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs; la Commission a réorganisé ses procédures internes en attribuant un rôle central au service juridique et a créé des unités juridiques dans les services ayant une activité juridique importante; elle a développé la formation à la rédaction des textes législatifs. En outre, les services responsables de la qualité rédactionnelle au Parlement européen, au Conseil et à la Commission ont étendu leur collaboration. La coopération avec les États membres a également été renforcée par des séminaires sur la qualité législative [32].
[32] Pour une analyse détaillée de la qualité rédactionnelle, voir l'annexe 6.
Clauses de réexamen et de révision
Dans son plan d'action de juin 2002, la Commission déclare que, sans préjudice de son droit d'initiative, elle prendra des mesures pour introduire, si nécessaire, une clause de réexamen, voire de révision, dans ses propositions d'actes. Sont notamment visés les actes soumis à des évolutions technologiques rapides, pour permettre une mise à jour et une adaptation régulières de la législation.
Dans des domaines tels que l'environnement [33], l'énergie [34], le secteur automobile [35] et les produits chimiques [36], des clauses faisant référence à l'adaptation future au progrès technique ont été ajoutées presque automatiquement. Des clauses de révision ont également été incluses dans les propositions de la Commission concernant la propriété intellectuelle et l'immigration [37].
[33] Décision relative à un mécanisme de surveillance, COM(2003) 51, 5 février 2003; règlement relatif à certains gaz à effet de serre fluorés, COM(2003) 492, 11 août 2003; règlement concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), COM(2003) 644, 29 octobre 2003.
[34] Proposition établissant un cadre pour la fixation d'exigences en matière d'éco-conception applicables aux produits consommateurs d'énergie, COM(2003) 453, 1 août 2003.
[35] Par exemple, la proposition relative à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques (COM(2003) 418, 14 juillet 2003) dispose que, au plus tard le 31 mars 2007, les États membres informent la Commission de l'application des procédures de réception par type et que, le cas échéant, la Commission propose les modifications jugées nécessaires pour améliorer le processus de réception par type.
[36] La proposition de règlement concernant la teneur en cadmium des engrais (2003/ENTR/40) contient, par exemple, une clause de révision autorisant la prise en compte des évolutions dans le domaine du traitement du phosphate visant à réduire le taux de cadmium.
[37] Directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial (JO L 251, 3 octobre 2003, p.12), et directive du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. (COM(2001)127, 13 mars 2001; accord politique au niveau du Conseil le 5 juin 2003).
Retrait des propositions en attente
La Commission reste déterminée à recourir davantage à la possibilité de retirer les propositions ayant perdu leur actualité. À cet effet, la Commission retire périodiquement des séries de propositions en attente et se propose de répéter cet exercice en 2004 [38].
[38] Le dernier exercice a conduit au retrait de plus de 100 propositions.
Dans son plan d'action, la Commission annonçait également son intention de recourir, si nécessaire, à des retraits plus politiques. Elle confirme son intention, dans le cadre de l'exercice de son droit d'initiative, de retirer ses propositions lorsque les modifications apportées par le Conseil et le Parlement européen en altèrent la nature ou conduisent à une complexité incompatible avec les dispositions du traité. Aucun cas de ce type n'a été signalé en 2003.
2.3. Action au niveau des institutions communautaires
L'amélioration de la qualité de la législation communautaire requiert une collaboration étroite entre les institutions impliquées dans le processus législatif, à commencer par le Parlement européen et le Conseil.
À l'invitation du Conseil européen de Séville de juin 2002, le Parlement européen, le Conseil et la Commission se sont mis d'accord sur un accord interinstitutionnel visant à «Mieux légiférer». Cet accord devrait être adopté et entrer en vigueur avant la fin de 2003. Les principaux objectifs de cet accord sont l'amélioration de la qualité de la législation communautaire et de sa transposition en droit interne. L'accord définit les meilleures pratiques et fixe de nouveaux objectifs et engagements. Les principaux éléments de l'accord sont les suivants:
* amélioration de la coordination interinstitutionnelle et de la transparence. Les trois institutions renforceront leur coordination via leur calendrier législatif annuel respectif afin d'atteindre un accord sur une programmation annuelle conjointe. En outre, la Commission et le Conseil s'engagent à renforcer leur présence et leur participation aux débats lors des réunions des comités et des séances plénières du Parlement européen;
* établissement d'un cadre stable pour les instruments «non contraignants» (« soft law »), qui devrait faciliter leur utilisation future. Les trois institutions se sont, pour la première fois, entendu sur une définition commune de la corégulation et de l'autorégulation [39]. Elles ont également imposé des limites et des conditions générales à l'utilisation de ces méthodes en définissant le rôle de chaque institution dans le processus et en veillant au respect des prérogatives des autorités législatives. Ainsi, la corégulation et l'autorégulation «ne sont pas applicables si les droits fondamentaux ou des choix politiques importants sont en jeu ou dans les situations où les règles doivent être appliquées uniformément dans tous les États membres». Dans le cadre de la corégulation, pour tout projet d'accord préparé par les parties intéressées, le Parlement et le Conseil auront le droit de proposer des modifications de l'accord, de s'opposer à son entrée en vigueur et, éventuellement, de demander à la Commission de soumettre une proposition d'acte législatif. S'agissant de l'autorégulation, la Commission tiendra le pouvoir législatif informé en lui indiquant les pratiques qu'elle juge efficaces et satisfaisantes en termes de représentativité;
[39] L'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» prévoit les définitions suivantes: corégulation: «...mécanisme par lequel un acte législatif communautaire confie la réalisation des objectifs définis par le législateur à des acteurs reconnus dans le domaine considéré (par exemple, agents économiques, partenaires sociaux, organisations non gouvernementales ou associations)»; autorégulation: «la possibilité pour les agents économiques, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales ou les associations d'arrêter entre elles et pour elles-mêmes des orientations communes au niveau européen (notamment codes de bonne pratique ou accords sectoriels)». Le fonctionnement du dialogue social (Articles 138 and 139 TCE) et les règles de standardisation fixées par la « nouvelle approche » ne sont pas affectés par l'accord interinstitutionnel.
* utilisation accrue de l'analyse d'impact dans le processus décisionnel communautaire. Lorsque la procédure de codécision est d'application, le Parlement et le Conseil envisageront la possibilité de faire analyser l'impact des amendements qu'ils entendent apporter à la proposition de la Commission. Les trois institutions examineront également la possibilité d'établir une méthodologie commune sur la base de l'expérience acquise;
* volonté de fixer un délai contraignant pour la transposition des directives en droit interne. Chaque directive doit préciser ce délai, qui doit être aussi bref que possible et, de manière générale, ne pas dépasser deux ans.
La Commission juge cet accord globalement cohérent avec les initiatives définies dans son plan d'action de juin 2002 en vue d'une meilleure réglementation. Il représente l'effort le plus ambitieux entrepris à ce jour en faveur d'une meilleure réglementation en associant les trois institutions dans une stratégie globale destinée à permettre de mieux légiférer au niveau communautaire, tout en respectant les responsabilités de chaque institution.
Dans son plan d'action de juin 2002, la Commission a également proposé la création d'un réseau législatif entre les institutions communautaires, afin de garantir la qualité de la législation. La Commission note avec satisfaction que le groupe technique à haut niveau pour la coopération interinstitutionnelle sera responsable de la mise en oeuvre et du suivi de l'accord.
L'AII «Mieux légiférer» ne devant entrer en vigueur qu'en décembre 2003, il était donc trop tôt pour procéder à une analyse détaillée de son impact. Dans le cadre de sa mise en oeuvre, la Commission a l'intention d'accorder une attention particulière:
* aux procédures d'adoption de propositions de simplification. L'AII reconnaît l'importance de la simplification du droit communautaire dérivé, conformément aux orientations proposées par la Commission. Bien qu'il n'ait pas été possible d'inclure dans l'AII des règles de procédure en la matière, celui-ci prévoit que, dans les six mois qui suivent son entrée en vigueur, le Parlement européen et le Conseil devront modifier leurs méthodes de travail en mettant en place, par exemple, des structures ad hoc chargées spécifiquement de la simplification législative;
* à la possibilité de mettre au point une méthodologie commune pour l'analyse d'impact, après examen des expériences des trois institutions dans ce domaine.
L'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» complète trois autres accords interinstitutionnels importants pour l'amélioration de la réglementation. Le premier est l'accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire (voir ci-dessus Section 2.2.g).
Le deuxième est l'accord interinstitutionnel du 20 décembre 1994 sur une méthode de travail accélérée pour la codification officielle des textes législatifs [40]. Il fournit un cadre pour la codification de la législation communautaire, mais les résultats ont été décevants. Cela est dû en grande partie au fait que, bien qu'il s'agisse d'un exercice purement technique, le processus législatif normal doit être appliqué intégralement. Plusieurs années peuvent s'écouler entre la préparation d'une proposition d'acte codifié par la Commission et son adoption. L'accord fait référence à une procédure accélérée, mais seules les procédures de comitologie du Parlement européen et du Conseil ont été simplifiées. Le temps est peut-être venu pour les institutions, neuf ans après l'adoption de l'accord, d'examiner les moyens d'établir une véritable procédure accélérée pour ce type de législation non sujette à controverse.
[40] JO C 102, 4 avril 1996. p. 2.
Le troisième accord est l'accord interinstitutionnel pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques [41], entré en vigueur en mars 2002. Il prévoit des techniques permettant de distinguer clairement , d'une part, les éléments fondamentalement nouveaux repris dans la proposition législative, et d'autre part, les éléments qui ne sont qu'une codification de textes existants. L'outil informatique de la Commission conçu spécialement pour la refonte des actes juridiques (Legiswrite Codification/Refonte) est en cours d'amélioration et est sur le point d'être d'adopté par le Conseil. La Commission a déjà pris plusieurs initiatives majeures dans le cadre de cet accord, et ces propositions sont à présent examinées par l'autorité législative. Une application correcte et efficace de l'accord dans ces cas pilotes devrait favoriser un recours plus extensif à la refonte.
[41] JO C 77, 28 mars 2002. p. 1.
Enfin, il faut rappeler que la Commission envisage également de mettre au point avec les autres institutions une approche commune pour l'obtention et l'utilisation d'expertise. L'ambition de la Commission est que ses lignes directrices puissent, avec le temps, former la base d'une approche commune pour l'ensemble des institutions et des États membres [42]. Étant donné que les lignes directrices sont appliquées progressivement par les services de la Commission, il est trop tôt pour identifier et codifier les bonnes pratiques susceptibles d'être utilisées par les autres institutions.
[42] Objectif figurant dans le livre blanc sur la gouvernance européenne et dans le plan d'action «Science et société» de décembre 2001.
2.4. Mesures prises par les États membres
Les États membres ont un rôle important à jouer sur le plan de l'amélioration de l'environnement réglementaire, dans la mesure où ils sont responsables de l'application et, dans le cas des directives, de la transposition de la législation communautaire au niveau national. Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a souligné l'importance de leur contribution dans la perspective de l'achèvement d'un marché intérieur pleinement opérationnel [43].
[43] Les États membres ont été invités à définir au niveau national «une stratégie visant, par une nouvelle action coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire, y compris le fonctionnement de l'administration publique» et à rationaliser la transposition de la législation communautaire (Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Lisbonne du 24 mars 2000, point 17).
En conséquence, les États membres ont lancé un exercice intergouvernemental visant à élaborer des lignes directrices pour leur collaboration. En novembre 2001, le groupe Mandelkern a présenté ses recommandations, qui ont été adoptées par le Conseil européen de Laeken de décembre 2001. En mai 2002, à La Rioja, les ministres responsables de la fonction publique ont adopté un programme spécifique à moyen terme traitant en partie d'amélioration du cadre réglementaire.
Parallèlement, la Commission a invité les États membres à prendre leurs responsabilités en matière de simplification et d'amélioration de la législation européenne. Cette responsabilité concerne essentiellement la transposition de la législation communautaire (comme indiqué au point 2.2), mais couvre également [44]:
[44] Section 3 du plan d'action - COM(2002)278.
* les analyses d'impact et les consultations publiques. Dans la ligne des recommandations du groupe Mandelkern, la Commission a encouragé les Etats Membres à analyser l'impact des projets législatifs nationaux dont la Commission reçoit notification [45]. Conformément à la stratégie définie par le Conseil européen de Lisbonne, les États membres doivent veiller à ce que les actes communautaires soient transposés en droit interne correctement et dans le délai fixé. À cette fin, il a été recommandé aux États membres de se consulter et d'évaluer les mérites des différentes approches susceptibles d'être utilisées pour atteindre les objectifs fixés par les directives. Des normes claires de consultation et d'analyse d'impact ont également été jugées indispensables. Par analogie avec ce qui est demandé aux institutions européennes, la Commission a souligné plus particulièrement que les propositions législatives soumises par les États membres pour adoption au niveau de l'Union doivent faire l'objet de consultations et d'analyses d'impact, de façon à garantir leur qualité [46];
[45] Directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information
[46] Les États membres disposent d'un droit d'initiative pour ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale (titre IV du traité UE).
* la contribution aux mesures de la Commission en faveur d'une meilleure réglementation, notamment dans le domaine de la simplification et de la transposition de la législation communautaire;
* l'établissement d'une bonne coordination entre la Commission et les États membres.
Les données disponibles sur les efforts des États membres en faveur d'une meilleure réglementation ne permettent pas d'évaluer de façon précise les progrès accomplis par les États membres. Une première analyse d'ensemble, comparant les efforts des Etats Membres, a cependant pu être menée à bien par la présidence grecque [47]. Il apparaît que:
[47] Rapport aux ministres responsables de la fonction publique des États membres de l'Union européenne sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du plan d'action du groupe Mandelkern en faveur d'une meilleure réglementation, Groupe spécial d'experts pour une meilleure réglementation (DEBR), Athènes, mai 2003.
* la plupart des États membres ont mis en place et appliqué des politiques horizontales visant à améliorer la réglementation;
* en ce qui concerne la transposition de la législation européenne [48], les méthodes et l'allocation des responsabilités restent très différentes;
[48] Dans certains cas, les ministères concernés sont responsables, tandis que dans d'autres, les ministères des affaires étrangères supervisent le processus.
* la majorité des États membres ont défini des procédures standards pour l'analyse d'impact. Dans certains cas, l'analyse d'impact est obligatoire pour toute initiative législative nouvelle. Des questions subsistent, toutefois, quant à la qualité et à l'utilisation systématique de telles analyses;
* s'agissant de la consultation publique, les États membres sont en train de mettre en place des procédures plus systématiques. Cependant, les pratiques continuent à varier considérablement à plusieurs niveaux: la consultation n'est pas toujours obligatoire; le délai de réponse varie entre 3 et 12 semaines; la publication et l'utilisation des résultats diffèrent. Les États membres ne recourent pas tous à Internet pour la consultation publique, mais son utilisation semble s'étendre;
* au cours de ces dernières années, des efforts visant à simplifier la législation en vigueur ont été déployés dans un grand nombre d'États membres. La plupart disposent à présent de programmes de simplification (souvent ciblés sur les PME), voire de politiques globales en la matière. Les États membres reconnaissent que leurs différences d'approche doivent être considérées comme un défi pour l'échange de savoir-faire et des meilleures pratiques;
* diverses mesures ont été suggérées pour améliorer l'échange d'information et la coordination. Le groupe informel des directeurs et experts pour une meilleure réglementation (DEBR), qui dépend des ministres responsables de la fonction publique, constitue actuellement le principal forum de discussion et d'initiatives en faveur d'une meilleure réglementation entre les États membres. Un programme à moyen terme a été lancé en vue de développer et d'échanger les meilleures pratiques dans le domaine de l'analyse de l'impact réglementaire. Il n'existe pas encore de forum général permettant la collaboration entre la Communauté et les autorités nationales en vue d'améliorer la réglementation, bien que la création d'un groupe de travail ad hoc du Conseil sur l'amélioration de la réglementation ait été proposée [49].
[49] Tant le Conseil des ministres (Concurrence - 30 septembre 2002) que les ministres de la fonction publique (résolution du 6 juin 2003) ont préconisé l'établissement d'un groupe de travail spécialisé sur l'amélioration de la réglementation au sein des structures du Conseil. La Commission a reconnu qu'un tel groupe pourrait apporter une contribution précieuse (communication sur la stratégie pour le marché intérieur 2003 - 2006).
Dans l'ensemble, les pratiques et les performances des États membres restent très diverses et, en l'absence d'une méthodologie commune, il est difficile de dresser un bilan fiable de leurs performances. La direction prise est néanmoins encourageante. Lors de leur réunion à Rhodes, en juin 2003, les ministres responsables de la fonction publique ont réitéré à l'unanimité leur soutien aux réformes et ont salué les initiatives communautaires. La coopération entre la Commission et les États membres ainsi qu'entre les États membres dépasse progressivement l'échange d'idées et d'expériences pour évoluer vers le développement d'actions et d'instruments communs.
3. APPLICATION DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITE ET DE PROPORTIONNALITE
3.1. Cadre juridique et institutionnel
a) Définition donnée par les traités
La subsidiarité et la proportionnalité figurent parmi les principes essentiels d'organisation de l'Union. Le traité sur l'Union européenne dispose en effet que toute action prise par l'Union pour atteindre ses objectifs doit respecter le principe de subsidiarité [50]. L'article 5 du traité instituant la Communauté européenne donne une définition générale de la subsidiarité et de la proportionnalité, indiquant quand et comment la Communauté doit agir. Un protocole annexé au traité d'Amsterdam fixe des critères précis pour l'application de ces principes [51].
[50] L'article 2 du traité sur l'Union européenne dispose que «les objectifs de l'Union sont atteints conformément aux dispositions du présent traité (...) dans le respect du principe de subsidiarité».
[51] Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. (voir http://europa.eu.int/eur-lex/fr/treaties/ dat/amsterdam.html
0105010010)
La subsidiarité est le principe directeur à utiliser pour définir la frontière entre les compétences des États membres et celles de l'Union européenne (Qui doit intervenir?) Si le domaine concerné relève de la compétence exclusive de la Communauté, la question ne se pose évidemment pas. Si la compétence est partagée entre la Communauté et les États membres, le principe établit clairement une présomption en faveur de la décentralisation. Le traité précise, en effet, qu'une action communautaire est justifiée uniquement lorsque:
* la question a des aspects transnationaux qui ne peuvent pas être réglés de manière satisfaisante par l'action des États membres (critère de nécessité I);
* une action au seul niveau national ou l'absence d'action de la Communauté serait contraire aux exigences du traité ou léserait grandement d'une autre manière les intérêts des États membres (critère de nécessité II);
* une action menée au niveau communautaire présenterait des avantages manifestes par rapport à une action au niveau des États membres (critère de la valeur ajoutée).
La subsidiarité est, par essence, un concept dynamique ou contingent. La capacité des autorités nationales à contrôler les questions transnationales varie, par exemple, dans le temps. Leur capacité de contrôle s'est réduite au cours des dernières décennies et est devenue insuffisante sur un certain nombre de questions. Par ailleurs, certaines mesures communautaires mises en oeuvre dans le contexte des années 1960 ne possèdent forcément plus la même valeur ajoutée en 2003. Comme le souligne le Protocole, la subsidiarité permet «d'étendre l'action de la Communauté lorsque les circonstances l'exigent et, inversement, de la limiter et d'y mettre fin lorsqu'elle ne se justifie plus.» Des transformations majeures dans l'Union et à l'étranger peuvent dès lors nécessiter un réexamen des prescriptions découlant de ce principe.
La proportionnalité est un principe directeur permettant de définir la manière dont l'Union doit exercer ses compétences, lorsqu'il a été établi que celle-ci devait intervenir (quelles doivent être la forme, la nature et l'ampleur de l'action communautaire?). Pour déterminer si une mesure respecte le principe de proportionnalité, il convient de vérifier si:
* les moyens utilisés sont aptes à réaliser l'objectif visé (critère d'efficacité);
* ces moyens ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (critère de résultat).
A priori, la proportionnalité laisse une marge de manoeuvre considérable aux organes législatifs de l'Union [52]. L'évaluation de l'efficacité et du résultat est souvent assez complexe. Dans la plupart des cas, il existera une variété d'options qui respectent le principe de proportionnalité. De manière assez légitime, les institutions intervenant dans le processus législatif devront toujours prendre une décision politique en faveur d'une option spécifique.
[52] Voir Cour de Justice des Communautés européennes, affaire C-84/94 Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord contre Conseil de l'Union européenne - directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail - recours en annulation, arrêt du 12 novembre 1996.
Ceci dit, les éclaircissements offerts par le Protocole concernant la proportionnalité établissent des limites précises. Premièrement, «la forme de l'action communautaire est aussi simple que possible» et, lorsqu'il se révèle nécessaire de légiférer, «il convient de donner la préférence à des directives plutôt qu'à des règlements» (critère de la contrainte - juridique - minimale). Deuxièmement, il convient de prendre en considération la nécessité de réduire au minimum la charge financière ou administrative pour tous les niveaux de gouvernement, les opérateurs économiques et les citoyens (critère du coût minimal). La troisième clarification - l'action communautaire doit «laisser une marge de décision aussi grande que possible au plan national» (critère du champ minimal) - fait double emploi avec les conditions déjà définies par le principe de subsidiarité. Elle précise toutefois que «sans préjudice de la législation communautaire, il convient de veiller au respect des pratiques nationales bien établies».
b) Obligations des institutions
L'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité est une responsabilité partagée par toutes les institutions de l'Union [53]. Le Protocole sur l'application de ces principes impose, en outre, des obligations institutionnelles spécifiques à la Commission, au Conseil et au Parlement européen.
[53] «Dans l'exercice de ses compétences, chaque institution veille au respect du principe de subsidiarité. Elle veille également au respect du principe de proportionnalité [...]», article 1 du Protocole.
La Commission est tenue, entre autres - sans préjudice de son droit d'initiative - de procéder à de larges consultations avant de proposer des textes législatifs, de motiver la pertinence de chacune de ses propositions [54] dans l'exposé des motifs joint à la proposition et d'évaluer la charge, financière ou administrative, incombant à la Communauté, aux gouvernements nationaux, aux autorités locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens.
[54] «Les raisons permettant de conclure qu'un objectif communautaire peut être mieux réalisé à l'échelon communautaire doivent s'appuyer sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c'est possible, quantitatifs» (article 4 du Protocole). Ces raisons peuvent être une évolution divergente de la législation nationale des États membres ou l'incapacité d'une mesure communautaire précédente à donner des résultats (voir, par exemple, la proposition de directive sur le crédit à la consommation).
Le Parlement européen et le Conseil doivent vérifier que les propositions de la Commission ainsi que les modifications qu'ils envisagent d'y apporter respectent les principes de subsidiarité et de proportionnalité [55]. En d'autres termes, le système actuel place la charge de la preuve sur les institutions qui participent au processus législatif de l'Union (Qui procède à l'évaluation?)
[55] Lorsque la procédure de codécision n'est pas d'application, le Conseil doit, en outre, informer le Parlement européen de sa position quant à l'application de l'article 5 du traité CE (article 12 du Protocole).
c) Débat constitutionnel sur la subsidiarité et la proportionnalité
En juillet 2003, la Convention européenne a proposé un cadre révisé pour la subsidiarité et la proportionnalité. Cette partie du projet de traité constitutionnel semble faire l'objet d'un vaste consensus. Si la CIG confirme ses orientations et si ses résultats sont ratifiés par tous les États membres, le système conçu par la Convention européenne pourrait être mis en place d'ici à 2006.
La principale innovation de ce cadre est l'obligation pour le législateur de revoir une proposition lorsqu'un nombre suffisant de parlements nationaux considèrent qu'elle ne respecte pas le principe de subsidiarité. Selon l'article 9 du projet de traité, si «les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité», «les parlements nationaux veillent au respect de ce principe» à l'aide d'un nouveau système de contrôle. À cet effet, les obligations et les procédure suivantes seront intégrées dans un nouveau protocole révisé sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité: les parlements nationaux seront systématiquement informés de toutes les propositions législatives, les propositions modifiées et les résolutions législatives sur le point d'être adoptées; ils pourront alors décider d'activer une système d'alerte précoce [56]. En outre, ils auront la possibilité, via les États membres, de saisir la Cour de justice des Communautés européenne des violations présumées de ces principes.
[56] Les parlements nationaux disposeront de six semaines pour transmettre un avis motivé sur la proposition ou la résolution. Si les avis émis représentent au moins un tiers du total des voix attribuées aux parlements nationaux, la Commission devra revoir sa proposition. Après une telle révision, la Commission pourra décider de maintenir, modifier ou retirer sa proposition, mais elle devra motiver sa décision.
Le système proposé offre un équilibre raisonnable. D'une part, il associe les parlements nationaux sans ralentir exagérément le mécanisme de décision de l'Union. De l'autre, il maintient intégralement le droit d'initiative de la Commission et les prérogatives des organes législatifs de l'Union.
3.2. Application des principes par la Commission en 2003
Comme il est impossible d'examiner dans le présent rapport toutes les propositions de la Commission à la lumière des conditions et des obligations résumées au point 3.1.b), plusieurs cas représentatifs sont présentés pour illustrer la façon dont la Commission a appliqué les principes de subsidiarité et de proportionnalité lors de la rédaction, la révision ou le retrait d'une proposition.
Conformément à l'engagement énoncé dans le livre blanc sur la gouvernance européenne, le rapport se concentre sur les actions correspondant aux priorités politiques identifiées dans le programme législatif et de travail de la Commission pour 2003 [57]. Quelques autres actions sont néanmoins examinées afin de donner un aperçu global des activités de l'Union.
[57] Le programme 2003 identifie trois priorités politiques: une Europe élargie, la stabilité et la sécurité, et une économie durable et solidaire, COM(2002) 590 final, adopté le 30 octobre 2002.
a) Quand la subsidiarité nécessite l'extension de l'action communautaire
La sécurité routière illustre très clairement dans quelles circonstances et pour quelles raisons l'Union considère que l'absence d'action à son niveau ne se justifie plus eu égard au principe de subsidiarité [58]. Les graves conséquences transnationales de plusieurs accidents majeurs ont fait ressortir la nécessité d'un niveau uniforme, constant et élevé de protection dans les tunnels du réseau routier transeuropéen. La nature de ces accidents et les problèmes qu'ils ont posés aux autorités nationales ont également démontré que l'action des États membres était manifestement insuffisante. La Commission a dès lors reconnu que des prescriptions minimales de sécurité pour les tunnels devaient être définies au niveau communautaire [59].
[58] Parmi d'autres cas exemplaires, voir la proposition de directive relative aux mesures et procédures visant à assurer le respect des droits de propriété intellectuelle (COM(2003) 46 du 30 janvier 2003), la proposition relative à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires (COM(2003) 229 du 2 mai 2003) et la proposition de modification des orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (COM(2003)564 du 1 octobre 2003).
[59] L'initiative fait partie du programme d'action pour la sécurité routière lancé par la Commission en 2003 et couvrant trois domaines: le comportement des usagers de la route, la sécurité des véhicules et les infrastructures routières.
Sur la base d'une analyse d'impact approfondie, la Commission est arrivée à la conclusion qu'une directive était nécessaire pour les tunnels les plus dangereux (ceux d'une longueur supérieure à 500 mètres), afin de prévenir les situations critiques qui constituent une menace pour la vie humaine, l'environnement et les installations du tunnel, et de garantir un niveau minimal de sécurité en cas d'accident [60].
[60] COM(2002) 769 du 30.12.2002.
Bien que le Parlement européen et le Conseil aient demandé plusieurs modifications concernant la nature des prescriptions organisationnelles et techniques proposées, nul n'a mis en doute le fait qu'une action communautaire était pleinement justifiée à la lumière du principe de subsidiarité.
Tous les cas ne sont toutefois pas aussi tranchés que la sécurité des tunnels, comme le prouve le débat sur les services publics. En mars 2002, le Conseil européen de Barcelone a invité la Commission à examiner l'opportunité d'adopter une directive-cadre sur les «services d'intérêt économique général». La Commission a répondu, en mai 2003, par la présentation d'un livre vert visant notamment à définir le rôle de l'Union dans la promotion de services publics de qualité [61].
[61] Livre vert sur les services d'intérêt général, COM(2003) 270 du 21.5.2003.
Pour la Commission, la définition du champ d'action et le choix de l'instrument approprié à ces matières constituent des questions délicates. C'est pourquoi elle a jugé nécessaire d'élargir le débat aux «services d'intérêt général» [62] et d'étendre la gamme des approches possibles examinées. La première étape de l'analyse a été l'organisation d'une consultation publique qui s'est achevée le 15 septembre 2003. Le questionnaire soumis au public a révélé à quel point l'application du principe de subsidiarité peut être difficile lorsqu'on se trouve confronté à des cultures politiques et administratives très différentes [63].
[62] Le livre vert précise la notion de «services d'intérêt général» en établissant une distinction entre les services d'intérêt économique général fournis par les grandes industries de réseau (progressivement libéralisés et soumis aux règles du marché intérieur), les autres services d'intérêt économique général, comme la gestion des déchets ou les services publics de radiodiffusion (soumis à des règles sectorielles partiellement harmonisées) et les services non économiques ainsi que les services sans effet sur le commerce (soumis aux règles nationales).
[63] La Commission a, entre autres, posé les question suivantes: le développement de services d'intérêt général de qualité doit-il être inclus dans les objectifs de la Communauté? Faut-il attribuer à la Communauté des compétences législatives supplémentaires dans le domaine des services d'intérêt économique et non économique général? Faut-il clarifier la manière dont les responsabilités sont partagées entre le niveau communautaire et les administrations des États membres? Y a-t-il des services (autres que les grandes industries de réseau) pour lesquels un cadre réglementaire communautaire doit être établi? Un cadre communautaire général pour les services d'intérêt général est-il souhaitable? Quelle serait sa valeur ajoutée par rapport à la législation sectorielle en vigueur? Quels devraient être les secteurs, les matières et les droits couverts? Quel instrument devrait être utilisé (directive, règlement, recommandation, communication, lignes directrices, accord interinstitutionnel)? Quelle a été à ce jour l'incidence de la réglementation sectorielle? A-t-elle engendré des incohérences?
b) Quand la subsidiarité demande l'arrêt de l'action communautaire
Si la subsidiarité permet d'étendre l'action de la Communauté lorsque les circonstances l'exigent, elle demande également de la limiter ou d'y mettre fin lorsqu'elle ne se justifie plus. La Commission a reconnu qu'une telle «contraction» doit être de rigueur à l'égard des règles de préemballage.
Afin de renforcer la protection des consommateurs et la transparence du marché et d'éliminer les obstacles au commerce, la Communauté a établi, dans les années 1970, des formats de préemballage obligatoires ou facultatifs pour un certain nombre de produits. Dans le cadre de l'exercice SLIM-IV (Simplifier la législation relative au marché intérieur), la Commission a réalisé une série d'analyses, d'études et de consultations publiques auprès des parties intéressées en vue d'évaluer le système existant et l'opportunité d'une dérégulation dans ce domaine. Différentes solutions (formats libres ou formats imposés) ont été examinées. Dans l'ensemble les formats libres et la normalisation volontaire semblent prendre le pas sur les formats imposés [64].
[64] Les analyses d'impact ne sont cependant pas encore achevées dans les secteurs suivants : vins, alcools, café, sucre, sel, farine, canettes métalliques et aérosols.
Il apparaît que, de manière générale, les objectifs de la législation sur les formats de préemballage sont déjà couverts par d'autres directives en vigueur (les consommateurs sont protégés par l'affichage des prix à l'unité et l'environnement par la directive sur les déchets d'emballage). Pour autant que les analyses d'impact en cours confirment ce point, la législation établie dans les années 1970 n'aurait plus raison d'être. Si les dernières analyses devaient au contraire indiquer que le maintien de formats de préemballage se justifient dans certains secteurs, la Commission en tiendrait compte dans la proposition qu'elle entend adopter en 2004 [65].
[65] Révision de la directive 75/106/CEE, annexe 3, et de la directive 80/232/CEE.
c) Quand la proportionalité demande à ce que les Etats Membres soient plus étroitement associés
En vertu du principe de proportionnalité, l'Union se doit de recourir à des moyens adéquats qui ne vont pas au delà de ce qui est nécessaire. Cela a amené la Commission à proposer des mesures de décentralisation vers les Etats Membres, en ce compris dans des domaines relevant de la compétence exclusive de l'Union. Les réformes récemment adoptées en matière de politique de la concurrence illustrent la chose.
Le règlement n°1/2003 [66] concerne l'application de deux règles fondamentales qui sous-tendent la politique de concurrence de l'Union européenne: l'interdiction des accords «qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun» (article 81 du traité CE) et l'interdiction d'exploiter de façon abusive une position dominante (article 82 du traité CE). Ce règlement augmente de façon significative les responsabilités confiées aux autorités nationales.
[66] Règlement (CE) nº 1/2003 du 16 décembre 2002 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, JO L 1 du 4 janvier 2003, p.1.
Le système d'autorisation précédent, établi par un règlement adopté en 1962, était fortement centralisé pour tous les accords restrictifs nécessitant une exemption. Si la Commission, les tribunaux nationaux et les autorités nationales chargées de la concurrence pouvaient tous appliquer la règle d'interdiction prévue à l'article 81, le pouvoir d'accorder des exemptions, moyennant une notification préalable des pratiques et des accords restrictifs, appartenait exclusivement à la Commission. Dans la perspective d'une Union sensiblement élargie, où la culture de concurrence a beaucoup évolué au cours des 40 dernières années et, plus particulièrement, où des règles de concurrence nationales ont été adoptées et des autorités nationales de la concurrence établies, il était urgent de moderniser les règles existantes, conformément à l'application dynamique du principe de subsidiarité.
Dans la foulée de son livre blanc de 1999 [67], la Commission a proposé, en 2000, un nouveau système décentralisé autorisant l'application des règles de concurrence tant par la Commission que par les autorités chargées de la concurrence et les tribunaux des États membres, tout en préservant le rôle exécutif spécifique de la Commission [68]. Afin d'utiliser au mieux les ressources de la Commission, les entreprises ne doivent désormais plus notifier les accords qu'elles passent entre elles pour bénéficier de l'application de l'Article 81(3) CE. Cela signifie que les accords remplissant les conditions énoncées dans cet article sont considérés comme licites. Le système renforce également la capacité des autorités des États membres à appliquer effectivement le droit communautaire au niveau national. Les mécanismes de coopération horizontale permettent, en effet, aux autorités nationales chargées de la concurrence, d'échanger des renseignements confidentiels et de s'aider mutuellement dans la recherche d'informations. Dans la mesure où la Commission demeure la seule autorité capable d'agir dans l'ensemble de l'Union européenne, elle continue à jouer un rôle central dans le développement du droit et de la politique de la concurrence de la Communauté, en veillant à ce qu'ils soient appliqués de façon cohérente et en empêchant toute renationalisation du droit communautaire de la concurrence.
[67] Livre blanc sur la modernisation des règles d'application des articles 85 et 86 du traité CE, COM(1999)101, 28 avril 1999, programme de la Commission nº 99/027.
[68] COM(2000) 582, 27 septembre 2000.
d) Forme d'intervention la plus simple possible
Le Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité prévoit que «la forme de l'action communautaire est aussi simple» que possible. Les propositions relatives à la sécurité routière, aux pratiques commerciales déloyales et aux substances chimiques illustrent le raisonnement adopté par la Commission lors du choix du niveau de contrainte [69].
[69] Parmi d'autres cas exemplaires, voir la proposition de directive mettant en oeuvre le principe de l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l'accès aux biens et services et la fourniture de biens et services (COM(2003) 657, 5 novembre 2003), et la proposition de directive établissant un cadre pour la fixation d'exigences en matière d'éco-conception applicables aux produits consommateurs d'énergie (COM(2003) 453 du 1 août 2003).
Améliorer la sécurité des déplacements des personnes et des biens est l'une des missions essentielles de l'Union européenne. Dans son livre blanc sur la politique européenne des transports, la Commission a proposé, en 2001, que l'Union européenne se fixe pour objectif ambitieux de réduire de moitié la mortalité sur les routes d'ici à 2010 [70].
[70] Livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix, COM(2001) 370, 12 septembre 2001.
Des études ayant démontré que les excès de vitesse, l'alcool au volant et la non-utilisation de la ceinture de sécurité sont les principales causes d'accidents dans tous les États membres et que des progrès peuvent être réalisés par le simple respect des règles existantes, la Commission s'est penchée sur les moyens d'améliorer l'application des réglementations nationales. S'appuyant sur les conclusions du programme d'action communautaire pour la sécurité routière de juin 2003, elle a proposé la définition de plans nationaux de contrôle intégrant les meilleures pratiques en la matière (contrôle du respect de la réglementation, sanctions appropriées en cas d'infraction et campagnes publicitaires) et l'établissement d'un mécanisme de contrôle transfrontalier organisant un transfert efficace d'information sur les infractions entre les autorités autorisées à prendre des sanctions.
La Commission a suggéré de répertorier ces mesures dans une recommandation unique [71]. La recommandation prévoit que, si les données fournies par les États membres indiquent que les mesures prises sont insuffisantes pour atteindre l'objectif fixé dans le livre blanc, des mesures de nature plus contraignante seront proposées.
[71] C(2003) 3861, 21 octobre 2003.
La question des pratiques commerciales déloyales des entreprises à l'égard des consommateurs représente un bon exemple de l'utilisation possible d'instruments de réglementation alternatifs. Les pratiques déloyales posent un problème pour le bon fonctionnement du marché intérieur (distorsion de concurrence) en raison d'une réglementation fragmentée et d'un manque de confiance des consommateurs.
Dans son analyse d'impact approfondie, la Commission examine une série d'approches possibles et les compromis qu'elles nécessitent [72]. Sur cette base, elle a conclu qu'une directive-cadre [73]. permettant de combiner législation traditionnelle et corégulation devrait suffire à atteindre les objectifs de l'Union concernant la protection des consommateurs et le marché intérieur. Sa proposition de directive-cadre prévoit la possibilité pour des groupes ou des associations d'établir des codes de conduite volontaires pour atteindre les objectifs de la directive. Une infraction au code ne serait néanmoins considérée comme déloyale que dans des conditions très précises (par exemple, la représentation trompeuse d'un produit devrait être telle qu'elle fausse matériellement la décision du consommateur au sujet du produit).
[72] SEC(2003) 724, 18 juin 2003.
[73] COM(2003) 356, 18 juin 2003.
La proposition relative aux substances chimiques (REACH), présentée le 29 octobre 2003, constitue un cas où, selon la Commission, il n'existe pas d'autre choix que d'adopter une réglementation, l'objectif ne pouvant être atteint efficacement au moyen d'un instrument moins contraignant.
La nécessité d'une réforme majeure dans le domaine des substances chimiques découle d'un large consensus selon lequel la législation en vigueur ne permet plus de répondre efficacement et adéquatement à la préoccupation du public à l'égard des effets potentiels des substances chimiques sur la santé et l'environnement. Parmi les problèmes particuliers figurent l'insuffisance des informations sur les substances chimiques mises sur le marché pour la première fois avant 1981 (propriétés, utilisation, risques, et mesures de réduction des risques), la charge pesant sur les autorités publiques, ainsi que la lenteur et le coût des analyses de risque. Pour répondre de manière appropriée aux préoccupations justifiées de toutes les parties intéressées, la Commission a pesé très soigneusement les avantages et les inconvénients de différents instruments, notamment en termes de coût pour le secteur et de charge administrative [74].
[74] Les discussions ont pris pour point de départ le livre blanc intitulé «Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques» (COM(2001) 88), publié par la Commission en février 2001. Les mesures proposées ont ensuite fait l'objet d'une vaste consultation auprès des parties intéressées du secteur, de la société civile, des ONG, des États membres et des institutions, ainsi que d'une AIA.
La Commission a finalement conclu que l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, devaient être organisés par un règlement unique (REACH) et gérés par une agence européenne des produits chimiques [75]. Le choix de la solution la plus encadrée dans la palette juridique de l'Union est justifié par plusieurs motifs. Un règlement offre la meilleure garantie contre une distorsion de concurrence, ce qui est crucial au vu des répercussions économiques de l'action envisagée. En outre, son suivi législatif par les États membres et son contrôle par la Commission sont relativement simples comparé à ce qu'exigerait une directive, en particulier parce que l'Union comptera bientôt 25 États membres. Enfin, le recours à un règlement se justifie en l'espèce par la complexité technique des questions à traiter, ce d'autant plus que des produits potentiellement dangereux sont concernés. L'utilisation d'instruments alternatifs plus souples, comme la corégulation ou l'autorégulation, est donc exclue a priori.
[75] COM(2003) 644, 29 octobre 2003.
e) Respect des pratiques nationales bien établies
Conformément au principe de subsidiarité, «sans préjudice de la législation communautaire, il convient de veiller au respect des pratiques nationales bien établies». La proposition relative à la question délicate de la recherche sur les cellules souches embryonnaires humaines illustre la manière dont la Commission s'acquitte de cette obligation [76].
[76] Parmi les autres cas exemplaires, voir la proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des Etats membres-COM(2003)502 de 14.9.2003.
Le sixième programme-cadre de R&D, adopté par le Conseil et le Parlement européen en 2002, autorise le financement de la recherche sur les cellules souches embryonnaires humaines dans le cadre de la lutte contre certaines grandes maladies. La nécessité d'une action communautaire a été clairement établie à l'époque. La proposition de la Commission vise à définir des règles éthiques strictes pour le financement des projets de recherche qui comportent le prélèvement de cellules souches sur des embryons surnuméraires humains [77]. Avec cette proposition, l'Union peut contribuer de façon responsable aux progrès de la science au bénéfice des patients du monde entier, tout en veillant, dans le même temps, à ce que de telles recherches se déroulent dans un cadre éthique clair. La coopération en matière de recherche au niveau communautaire évite les doubles emplois et contribue ainsi à réduire l'utilisation des embryons surnuméraires humains pour l'établissement de lignées de cellules souches. En outre, le financement communautaire stimule les échanges de résultats et d'expertise entre les équipes de recherche de différents États membres.
[77] COM(2003)390, 9 juillet 2003.
Ceci dit, l'Union a également dû prendre en considération la grande diversité qui existe dans les États membres quant à l'acceptabilité éthique de ce type de recherche, certains l'interdisant, d'autre pas. La proposition de la Commission précise dès lors qu'aucune recherche comportant l'utilisation d'embryons humains ou de cellules souches embryonnaires humaines, de quelque type que ce soit, ne peut être appuyée par un financement communautaire octroyé à une entité juridique établie dans un pays où de telles recherches sont interdites. Les participants aux projets de recherche doivent se conformer à la législation, à la réglementation et aux règles éthiques en vigueur dans les pays où la recherche doit être menée.
3.3. Application des principes au processus législatif
Dans l'ensemble, le Parlement européen et le Conseil ont introduit relativement peu d'amendements relatifs à la subsidiarité et à la proportionnalité. Lorsqu'il y avait divergence entre les avis du Parlement et de la Commission, la plupart des amendements du Parlement appelaient à une action plus large et plus intense au nom de l'Union (voir le règlement sur les concentrations). En certaines occasions, le Parlement a également soutenu que l'Union devait opter pour des instruments plus contraignants (cf. cas de la protection des piétons). Dans d'autres cas, toutefois, le Parlement a demandé que le champ d'action envisagé soit restreint et/ou qu'une forme d'intervention plus légère soit adoptée (voir paquet pétrole et gaz).
En tant que représentant des États membres et garant de leurs compétences, le Conseil est particulièrement attentif au respect strict des principes de subsidiarité et de proportionnalité par la législation de l'Union. Très souvent, son interprétation a été plus restrictive que celle de la Commission (concernant la justice pénale, par exemple). De temps à autre, le Conseil s'est cependant rendu compte que l'Union pouvait et devait agir d'une manière plus rigoureuse.
La plupart du temps, le dialogue interinstitutionnel a contribué à une interprétation impartiale des principes, et a permis de trouver des solutions équilibrées, soit que la Commission reconnaissait la validité d'un certain nombre d'arguments présentés par le législateur, soit que le législateur n'insistait pas sur tous ses amendements.
a) Limiter la portée et l'intensité de l'action proposée
La proposition visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel offre un bon exemple d'un débat dans lequel le Parlement estime que l'action proposée est trop interventionniste et dans lequel la Commission soutient que cette action est nécessaire pour atteindre les objectifs du Traité.
En 2002, la Commission a proposé un paquet "stocks pétroliers et gaziers", composé de quatre directives et visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement dans la perspective de l'achèvement du marché intérieur de l'énergie [78]. La proposition relative à la sécurité de l'approvisionnement en gaz, entre autres, prévoit des normes minimales en matière de sécurité des approvisionnements, la clarification du rôle des différents acteurs du marché et un mécanisme de solidarité en cas de difficultés majeures d'approvisionnement.
[78] COM(2002) 488, 11 septembre 2002.
Dans l'avis en première lecture qu'il a rendu le 23 septembre 2003, le Parlement a présenté six amendements concernant la subsidiarité, qui ont été partiellement rejetés par la Commission [79]. Les deux institutions, en particulier, n'ont pu s'entendre sur le champ précis de l'action (subsidiarité). Pour la Commission, la question devait être envisagée dans le contexte plus large de la libéralisation du marché et de la concurrence (la directive vise à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz de l'Union européenne en garantissant la sécurité de l'approvisionnement). Les mesures de sécurité doivent être compatibles avec les exigences d'un marché unique concurrentiel. Il faut donc arrêter des normes. Pour le Parlement; cette approche crée une confusion entre différents sujets et conduit à un catalogue européen, rigide et inacceptable, d'objectifs en matière de normes de sécurité d'approvisionnement. La Commission a rejeté cet argument.
[79] Communication de la Commission, SP(2003)3410/2, 17 octobre 2003.
Un accord a toutefois été trouvé sur les objectifs spécifiques à faire figurer dans la directive. L'article 4 de la proposition de directive définit de manière spécifique le nombre de jours d'approvisionnement que les États membres doivent assurer aux "consommateurs non interruptibles" en rapport avec des conditions météorologiques moyennes, des températures extrêmement basses ou des hivers froids, situations telles qu'il s'en produit statistiquement tous les cinquante ans. Le Parlement a proposé de remplacer toutes les spécifications par l'obligation, pour les États membres, de garantir que la sécurité de l'approvisionnement puisse être maintenue pour les "clients vulnérables à la lumière de leurs circonstances nationales". La Commission a reconnu la validité de l'argument et s'est déclarée prête à réviser sa proposition en conséquence.
Comme il fallait peut-être s'y attendre, l'interprétation la plus restrictive de la subsidiarité et de la proportionnalité a concerné les nouveaux domaines de compétences proches du noyau dur de la souveraineté nationale. La justice pénale en fait partie [80]. Un des principaux objectifs de l'Union est de créer une zone de liberté, de sécurité et de justice. Dans cette perspective, la pleine application du principe de reconnaissance mutuelle dans le domaine de la justice pénale, en particulier en ce qui concerne les décisions finales en matière pénale, est particulièrement importante (en raison du grand nombre d'affaires transnationales).
[80] Pour trouver un autre cas exemplaire de vues divergentes de la Commission et de certains États membres, voir la proposition des règlements concernant les polluants organiques persistants, COM(2003)333, 12 juin 2003.
Il est évident que des mesures s'imposaient pour atteindre cet objectif. En effet, la méfiance entre les autorités judiciaires est relativement grande en raison des divergences dans le niveau des garanties procédurales prévues dans les États membres [81]. La justice pénale étant un domaine très sensible, la Commission a accordé une attention particulière à la subsidiarité et à la proportionnalité lors de l'élaboration de sa proposition d'action (consultation intensive, publication d'un livre vert [82] suivi d'une analyse d'impact approfondie).
[81] Les principaux problèmes incluent: l'accès à l'assistance et à la représentation en justice tant avant le procès que pendant, l'accès à l'interprétation et à la traduction, l'information des suspects et des personnes mises en cause sur leurs droits, la protection adéquate accordée en particulier aux personnes vulnérables, l'assistance consulaire aux détenus étrangers.
[82] Livre vert de la Commission - garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans les procédures pénales dans l'Union européenne, COM(2003)75, 19 février 2003.
Différentes options politiques ont été analysées concernant l'introduction de garanties communes: pas de changement politique; une proposition substantielle ou une proposition limitée aux garanties "fondamentales" dans un premier temps avec l'engagement de couvrir les autres domaines plus tard. La dernière option est apparue comme étant la meilleure approche. Divers instruments ont alors été passés en revue: position commune, convention et décision-cadre prévue à l'article 34 du traité sur l'Union européenne. Une décision-cadre a semblé l'instrument le plus adapté pour obtenir un résultat concret dans un délai le plus court possible, tout en étant conforme aux conclusions de Tempere. Entre autres avantages, figuraient la possibilité d'un recours devant la Cour de justice européenne, procédure de mise en oeuvre relativement simple, ainsi que la possibilité pour la Commission de conserver un rôle de supervision et de contrôle de la mise en oeuvre dans la législation nationale.
Sur la base de ces constats, la Commission a conclu qu'une décision-cadre fixant des normes minimales pour les garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans les procédures pénales dans toute l'Union européenne, était une condition préalable à une reconnaissance mutuelle.
Si le Parlement européen a réagi positivement à la proposition [83], certains États membres s'y sont déclarés opposés et ont contesté la nécessité d'une telle mesure. Ils considèrent que l'organisation du système pénal reste un domaine qui relève de la souveraineté nationale et que la Convention européenne des droits de l'homme suffit en ce qui concerne des "normes minimales communes". Il a également été avancé que l'établissement de normes minimales communes au niveau de l'Union européenne risquerait d'entraîner un abaissement des normes, car certains pays pourraient saisir cette occasion pour réduire leur législation nationale.
[83] Le 21 octobre 2003, sa commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures a pleinement soutenu l'idée d'une décision-cadre. Les parlementaires européens ont présenté un certain nombre de recommandations visant à étoffer la proposition de la Commission, dont certaines ont été considérées par la Commission comme allant trop loin du point de vue du principe de la subsidiarité (par exemple, la recommandation concernant les conditions de détention).
b) Demander des actions plus larges et plus vigoureuses
L'intervention de l'Union en faveur de la protection des piétons constitue un exemple de situations où le Parlement s'est prononcé pour des moyens d'actions plus vigoureux [84]. Vu le nombre important de piétons et de cyclistes victimes d'accidents de la route, la Commission décida en 2001 d'agir pour améliorer leur protection en introduisant progressivement une conception plus sûre des structures frontales des véhicules particuliers. Elle obtint des fabricants automobiles européens, japonais et coréens l'engagement précis de modifier l'avant des véhicules afin que les collisions avec des piétons soient moins dangereuses. En juillet 2001, la Commission présenta cet engagement au Conseil et au Parlement, leur laissant la possibilité de s'en tenir là ou d'opter pour l'adoption d'un texte législatif basé reprenant les termes de l'engagement de l'industrie automobile [85].
[84] Parmi les autres cas exemplaires, voir proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires-COM(2003)52, 5.2.2003.
[85] COM(2001) 389, 11 juillet 2001.
Le 13 juin 2002, le Parlement européen a considéré que l'Union ne devait pas abandonner ses compétences législatives à des tiers lorsque la protection des citoyens était en jeu. L'accord lui est également apparu comme inapproprié pour les raisons suivantes. Dans la mesure où cet accord concerne principalement la construction de voitures particulières couvertes par le système d'homologation CE, il semblait nécessaire d'intégrer les nouvelles normes dans le système en place. De plus, la définition de règles harmonisées en ce domaine permettaient de mieux garantir non seulement la libre circulation des biens, mais aussi une concurrence équitable entre fabricants. En conséquence, le Parlement européen a demandé à la Commission d'introduire des mesures législatives concernant les tests portant sur les profils avant des voitures [86]. La Commission a proposé une directive devant être complétée par une décision de la Commission, établissant des exigences détaillées concernant les essais [87]. La directive a été adoptée le 14 novembre 2003.
[86] Voir la conclusion du Conseil lors de la 2389ème réunion du 26 novembre 2001, résolution du Parlement européen du 13 juin 2002.
[87] COM (2003) 67, 19 février 2003.
La proposition de modification du règlement sur les concentrations offre un bon exemple de débat au cours duquel le Parlement a jugé que l'action proposée accordait trop de compétences au niveau national et où la Commission s'en est tenue à son raisonnement sur la plupart des points parce que les amendements présentés par le Parlement auraient créé un déséquilibre en faveur de l'Union.
Depuis 1990, les opérations de concentration sont supervisées par un système unique pour toute l'Union européenne. Le règlement sur les concentrations [88] supprime l'obligation pour les entreprises de solliciter une autorisation auprès de plusieurs autorités nationales pour les opérations de concentration ayant une "dimension communautaire" et garantit un traitement équitable de toutes les opérations de concentration de ce type.
[88] Règlement CEE n°4064/89 du Conseil du 21 décembre 1989, JO L395 du 30 décembre 1989.
Sur la base de l'expérience acquise au cours des 12 dernières années, la Commission a décidé une refonte du règlement relatif aux concentrations et a présenté, fin 2002, une proposition [89] visant à optimiser la répartition des affaires de concentration entre la Commission et les autorités nationales de la concurrence. Conformément au principe de subsidiarité, la Commission a considéré que cet objectif pourrait être mieux réalisé par un système simplifié de renvois, sans modifier les critères actuels relatifs aux seuils des chiffres d'affaires pour la répartition des affaires de concentration. Le nouveau système doit donc être fondé sur un recours accru aux mécanismes de renvoi du règlement sur les concentrations, ainsi qu'à leur amélioration et leur utilisation au stade de la prénotification. Étant donné leur meilleure connaissance des circonstances de l'affaire, les parties notifiantes auraient un droit exclusif d'initiative à ce stade de la procédure. En d'autres termes, avant de notifier la concentration aux niveaux nationaux, les entreprises souhaitant fusionner auraient la possibilité de demander le renvoi de l'affaire à la Commission européenne.
[89] Proposition de règlement du Conseil relatif au contrôle des concentrations entre entreprises COM (2002) 711, 11 décembre 2002.
Dans son avis rendu le 9 octobre 2003, le Parlement européen a proposé un certain nombre d'amendements destinés essentiellement à fixer des exigences plus strictes pour le renvoi des concentrations de dimension communautaire aux États membres, tout en simplifiant le mécanisme de renvoi à la Commission des concentrations nationales ayant des effets transfrontaliers.
La Commission a rejeté ces amendements parce que le système global de réattribution des affaires entre la Communauté et les États membres, proposé par le Parlement, aurait été trop déséquilibré en faveur des renvois à la Commission, et a donc semblé préjudiciable au principe de subsidiarité. La décision finale du Conseil est attendue fin 2003.
Mieux légiférer en 2003
D'importants efforts ont été accomplis dans l'Union afin d'améliorer la qualité et l'accessibilité de la législation. Fin 2002 et début 2003, les efforts de la Commission ont porté essentiellement sur la présentation détaillée de son plan d'action intitulé "Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire", tout en définissant parallèlement avec le Parlement européen et le Conseil un accord interinstitutionnel jetant les bases d'une stratégie globale d'amélioration de la qualité de la législation communautaire. Ces deux processus ont été menés à bien. L'Union dispose maintenant d'une politique globale pour garantir un corpus législatif clair, actualisé et efficace, profitant en dernier ressort aux citoyens et aux opérateurs.
Toutefois, 2003 et 2004 sont des années de transition dans la mise en oeuvre de la plupart des actions et le présent rapport ne peut donc que se contenter d'un bilan des premières expériences. Globalement, cette phase initiale dans la mise en oeuvre n'a pas révélé la nécessité d'un réexamen majeur des orientations de la Commission, opinion qui semble être partagée par les autres institutions, les États membres et les parties concernées.
* Les initiatives clés de la Commission en matière d'analyse d'impact, d'obtention et d'utilisation d'expertise et de consultation publique ont progressé de manière satisfaisante. La Commission se félicite de la qualité des analyses d'impact réalisées en 2003, mais constate également les difficultés rencontrées pour garantir une programmation et une exécution fiables de ces analyses. Les normes concernant la publication des consultations sur un point d'accès unique, les délais de réponse et la reconnaissance des résultats ont été convenablement appliqués dans presque tous les cas. Malgré le travail supplémentaire exigé par ces nouvelles obligations, le nombre des consultations a augmenté. La Commission a cependant identifié certaines faiblesses dans la mise en oeuvre de ces actions, qui nécessiteront une action corrective.
* En ce qui concerne le choix des instruments pour poursuivre les objectifs du traité et mettre en oeuvre les politiques communautaires, la Commission constate que l'accord institutionnel "Mieux légiférer" fixe un cadre clair en matière de corégulation et d'autorégulation. Elle espère que cela facilitera leur utilisation à l'avenir. En outre, la Commission espère également des progrès rapides dans l'élaboration d'un cadre pour les agences de régulation et dans le développement des contrats tripartites.
* La surveillance stricte de l'action-cadre ambitieuse "Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire" a donné des résultats mitigés mais non insatisfaisants. L'achèvement du programme de consolidation et le changement progressif de culture réglementaire à l'intérieur et à l'extérieur de la Commission sont des résultats importants. Des améliorations significatives sont en cours en matière d'accessibilité de la législation communautaire, mais des points faibles ont été décelés dans la mise en oeuvre des actions visant à réduire le volume de la législation communautaire (codification et abrogation de la législation caduque).
* En ce qui concerne le renforcement des contrôles de la transposition de la législation communautaire, la Commission a mis en oeuvre plusieurs des actions prévues afin de renforcer la transposition. Elle prépare actuellement de nouvelles procédures visant à accélérer l'examen des plaintes.
* Concernant de nombreuses initiatives visant à améliorer la qualité de la législation, la Commission constate également d'importantes implications en matière de ressources et de temps - notamment pour les analyses d'impact et les nouvelles normes pour les consultations publiques et l'utilisation d'expertise.
* La Commission se félicite que les autres institutions reconnaissent que l'amélioration de la qualité de la législation est une responsabilité partagée et qu'un accord interinstitutionnel a été conclu sur les mesures nécessitant une action conjointe ou coordonnée. Il faudrait maintenant s'attacher à la mise en oeuvre de cet accord. La Commission se réjouit aussi des efforts déployés par les États membres en conséquence des recommandations de la Commission et du groupe Mandelkern, bien que les progrès soient variables.
* Enfin, la Commission reconnaît la nécessité de mettre au point des indicateurs et d'autres moyens permettant d'assurer la disponibilité d'une base motivée suffisante pour garantir un suivi permanent.
Application de la subsidiarité et de la proportionnalité en 2003
Dans l'ensemble, l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité a été satisfaisante en 2003. Le nombre restreint d'actions en justice devant la Cour de justice, invoquant la violation de ces principes et l'absence d'arrêts condamnant l'Union pour ce motif tend à confirmer cette analyse. Le fait que, même si les obligations de l'Union ont considérablement augmenté, moins de 400 propositions législatives ont été présentées en 2003 (moitié moins qu'en 1990) constitue une autre indication indirecte d'une application stricte des principes. L'examen du contenu de ces propositions vient également supporter cette évaluation: les règlements et les mesures détaillées étaient de loin l'exception; des arguments de poids en faveur de ces options étaient systématiquement avancés.
La qualité du dialogue interinstitutionnel a été bonne en 2003. Ce dialogue a contribué à trouver une solution équilibrée dans la plupart des affaires. La Commission a souvent reconnu les mérites des arguments présentés par le Parlement européen et le Conseil, et a modifié ses propositions en conséquence. Toutefois, à plusieurs occasions, la Commission a estimé que les amendements proposés par le législateur augmentaient la complexité et ne tenaient donc pas suffisamment compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité. La Commission entend rester vigilante tout au long du processus législatif, y compris lorsque le Parlement européen et le Conseil parviennent à un accord au stade de la conciliation.
Par essence, la subsidiarité est un concept dynamique. Elle permet à l'action communautaire d'être élargie lorsque les circonstances le requièrent, et, inversement, d'être restreinte ou discontinue lorsqu'elle n'est plus justifiée. Cette année a offert des exemples d'extension et de contraction. Cependant, comme la Commission l'a déclaré dans son programme de travail de 1997: "Il ne faut pas que, sous prétexte de subsidiarité ou de proportionnalité, l'on remette en cause l'acquis communautaire ou que l'on en revienne à la méthode intergouvernementale". La démocratie et l'efficacité seraient toutes deux perdantes.
La vigilance est nécessaire dans tous les domaines. L'adoption du cadre conçu par la Convention européenne pour la subsidiarité et la proportionnalité présenterait l'avantage d'accroître cette vigilance en impliquant les parlements nationaux, mais sans ralentir excessivement le mécanisme décisionnel de l'Union.
Les chiffres agrégés pour 2003 confirment la tendance observée depuis l'achèvement du marché intérieur : le volume de l'activité législative annuelle a diminué de façon sensible et est nettement inférieur, pour la deuxième année consécutive, à 400 propositions [90].
[90] Les chiffres pour 2003 concernent les propositions adoptées entre le 1er janvier et le 3 novembre.
En ce qui concerne les différents secteurs, un tiers de l'activité législative en 2003 était orienté vers les relations extérieures de l'Union (sa politique commerciale commune essentiellement) et son élargissement. Outre ces secteurs, les domaines les plus actifs étaient, par ordre décroissant : l'agriculture et la pêche, la santé, l'industrie, les transports et l'énergie et l'environnement. La production à ces niveaux est conforme aux chiffres des années précédentes. [91]
[91] Pour comparer avec les années précédentes, voir COM(1993) 545, 24 novembre 1993; COM(1994) 533, 25 novembre 1994; COM(1995) 580, 20 novembre 1995; ESC(1996) 7, 27 novembre 1996; COM(1997) 626, 26 novembre 1997; COM(1998) 715, 1 décembre 1998; COM (1999) 562, 3 novembre 1999; COM(2000) 772, 30 novembre 2000 ; COM(2001) 728, 7 décembre 2001; et COM(2002) 715, 11 décembre 2002.
La consultation publique est un outil indispensable pour améliorer la qualité des politiques et leur mise en oeuvre (le risque d'incompréhension et d'hostilité tend à diminuer lorsque les parties intéressées sont consultées à un stade précoce). Elle permet de mieux identifier la nécessité d'une mesure, les attentes et les types d'actions à entreprendre. Tout cela est particulièrement important pour des domaines dans lesquels la Commission a de larges compétences, qui sont toujours au stade de l'élaboration ou qui nécessitent une action législative permanente.
La Commission possède une longue tradition de larges consultations [92] par l'intermédiaire de différents canaux : livres verts, livres blancs, communications, forums (tels que le Forum européen de l'énergie et des transports), ateliers et consultations sur Internet [93]. La Commission participe également à diverses formes de dialogue institutionnalisé avec les parties intéressées dans des domaines spécifiques, le plus développé étant le dialogue social.
[92] Par « consultation », on entend le processus utilisé par la Commission pendant la phase d'élaboration des politiques pour susciter la collaboration des parties extérieures intéressées avant de prendre une décision.
[93] Voir en particulier l'initiative relative à l' « élaboration interactive de politiques » (IPM) (http://europa.eu.int/yourvoice/ ipm). L'IMP se compose de deux dispositifs d'écoute basés sur Internet recueillant les commentaires spontanés des citoyens et des entreprises concernant les difficultés quotidiennes que posent l'application des diverses politiques de l'Union européenne. En février 2003, le mécanisme de feedback ou retour d'information a été lancé à l'échelle de l'Union. Des milliers de commentaires sont collectés chaque année et plusieurs Directions Générales de la Commission ont déjà commencé à s'en servir dans le cadre de la définition des politiques à venir.
En 2003, la Commission a produit 5 livres verts et 142 communications. Elle a également publié 73 rapports et organisé 60 consultations sur Internet au moyen du site "Votre point de vue sur l'Europe", le point d'accès unique de la Commission pour les consultations [94]. De plus, la Commission travaille à la mise sur pied d'un Panel d'entreprises européennes (EBTP) offrant à ces dernières la possibilité de faire connaître leur avis sur les nouvelles propositions législatives et initiatives politiques en cours d'examen à la Commission (http://europa.eu.int/yourvoice/ ebtp).
[94] Voir http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_fr.htm.
Ces chiffres montrent le sérieux avec lequel la Commission fournit des informations complètes sur ses activités et la réflexion politique et sur la consultation. Le nombre de livres verts et de communications en particulier a augmenté de manière significative [95]. Les chiffres des dix dernières années sont tout aussi éloquents: tous secteurs confondus, la Commission a publié 43 livres verts, 19 livres blancs, plus de 1 350 communications et près de 1 500 rapports sur les actions de la Communauté.
[95] Communications adoptées entre le 1 janvier et le3 novembre: 142 en 2003; 96 en 2002; 125 en 2001; 112 en 2000; et 77 en 1999.
Le schéma sectoriel de consultation pour 2003 est globalement conforme à ceux des années précédentes. Les nombres les plus importants de consultations ont concerné, par ordre décroissant, l'agriculture, l'emploi et la politique sociale, les relations extérieures, l'industrie, la justice et les affaires intérieures, les transports et l'énergie, l'environnement, la politique économique et la société de l'information.
En revanche, la mise en oeuvre des consultations publiques par la Commission a considérablement changé sur le plan procédural en 2003. Conformément aux engagements pris dans le livre blanc sur la gouvernance européenne, la Commission a introduit des normes minimales pour la consultation publique, qui s'appliquent à toutes les grandes initiatives politiques [96]. La première étape a consisté à appliquer ces normes à toutes les propositions nécessitant une analyse d'impact approfondie.
[96] Communication de la Commission « Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées » COM(2002) 704, 11 décembre 2002. Ces nouvelles normes ont été adoptées après une large consultation pendant laquelle la Commission a appliqué par anticipation les meilleures pratiques qu'elle proposait. Avant d'adopter cette communication, la Commission a effectivement cherché l'avis des citoyens, des groupes d'intérêt, des associations, des opérateurs (voir COM(2002) 277, 5 juin 2002); elle a fait rapport sur les résultats et sur les réactions aux commentaires reçus.
Les principales innovations sont : la définition d'un délai minimal de consultation [97], l'obligation de faire rapport sur les résultats, l'obligation d'une rétroaction appropriée aux commentaires reçus et la mise en place d'un point d'accès unique pour les consultations publiques.
[97] Au moins huit semaines pour la réception des réponses aux consultations écrites ou un préavis de 20 jours ouvrables pour les réunions.
Sur la base d'un examen des analyses d'impact approfondies achevées en date du 3 novembre 2003, la Commission constate que les normes minimales concernant la publication sur le point d'accès unique, les délais de réponses et les rapports sur les résultats ont été convenablement appliquées dans pratiquement tous les cas. Le délai accordé aux répondants était souvent supérieur à la norme minimale. Le choix des groupes cibles n'a été contesté qu'à de très rares occasions. Toutefois, un effort particulier doit encore être déployé pour améliorer le retour d'informations aux collaborateurs. Dans la plupart des cas, trop peu d'informations concernaient la manière dont les commentaires ont été pris en compte dans la proposition ou pourquoi ils ont été écartés. Les réponses des services indiquent également que les nouvelles normes ont été appliquées au-delà des consultations liées aux analyses d'impact approfondies. Dans un nombre restreint de cas, un retard dans l'adoption d'une proposition était attribué à l'application des normes. On n'a pas pu établir de liens causals entre l'introduction des nouvelles normes et le nombre de contributions reçues ou leur représentativité [98].
[98] La quantité des contributions a été très variable. De 30 pour la consultation sur des questions très techniques à plus de 6 400 pour des propositions sur des questions d'environnement et de santé humaine telles que le règlement concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des produits chimiques (REACH).
En 2002, la Commission a adopté une nouvelle méthode d'analyse pour toutes les initiatives majeures de la Commission, qui tient compte non seulement de l'impact économique mais également de l'incidence sociale et environnementale de la proposition concernée [99]. Cette méthode comporte deux phases : une analyse préliminaire (donnant une vue d'ensemble du problème et des choix possibles) et une analyse d'impact approfondie (AIA). Utilisée parallèlement aux consultations formelles, elle fournit au Parlement européen et au Conseil une base solide pour les discussions législatives. Enfin, elle devrait renforcer la qualité et la cohérence des politiques de l'Union européenne.
[99] COM(2002)276, 5 juin 2002.
L'approche adoptée consistait à introduire progressivement cette nouvelle procédure à partir de 2003. Pour la première année, la Commission a prévu d'appliquer la procédure à 17% de ses propositions prioritaires (voir la liste 1 du programme législatif et de travail de la Commission pour 2004). En 2004, près de la moitié des initiatives majeures de la Commission seront rédigées sur la base d'une AIA [100].
[100] En chiffres absolus, la différence est moins significative (43 AIA prévues pour 2003 contre 46 pour 2004). Cela tient au fait que la Commission a décidé de limiter à 72 propositions sa liste de priorités pour 2004.
En termes quantitatifs, la Commission estime qu'environ 50% des analyses d'impact initialement prévues seront terminées pour fin décembre 2003 [101]. Ce taux de mise en oeuvre relativement faible semble relever d'un problème général lié à une programmation optimiste, à un manque de ressources et à des difficultés politiques [102]. Toutefois, dans un nombre restreint de cas, les services de la Commission ont signalé que les analyses d'impact approfondies étaient partiellement responsables d'un retard dans l'adoption des propositions. L'AIA est un exercice exigeant et les services ont dû s'adapter à la nouvelle procédure.
[101] Les propositions les plus importantes fondées sur une AIA incluent : la législation sur les instruments souples prévue par le protocole de Kyoto, la révision du régime du sucre, la révision du régime du tabac, les lignes directrices sur les réseaux transeuropéens et la législation sur les substances chimiques (REACH).
[102] À la mi-novembre 2003, le taux de mise en oeuvre du programme de travail de la Commission était en effet approximativement le même pour les propositions fondées sur une AIA et pour les propositions qui ne l'exigeaient pas. Il faut également signaler qu'un grand nombre AIA ont été reportées de quelques mois seulement pour être adoptées début 2004.
Au plan qualitatif, les conséquences directes et indirectes de l'introduction de la nouvelle procédure ont été largement positives. Tout d'abord, la nouvelle procédure a été appliquée de façon rigoureuse. Les directions générales ont adopté une approche constructive; elles ont réaffecté une partie de leurs ressources tant humaines que financières à cet exercice et ont coopéré activement avec les autres services de la Commission. L'analyse d'impact a, dans de nombreux cas, facilité considérablement la coordination interservices, fait reconnu par exemple pour la législation récemment proposée sur les substances chimiques. Dans l'ensemble, les analyses d'impact approfondies ont incité la Commission et ses services à avoir l'esprit ouvert et ont grandement contribué à trouver des solutions plus équilibrées [103].
[103] La formulation des propositions suivantes, par exemple, a été directement influencée par l'AIA. Dans le cas de la législation sur les mécanismes de flexibilité adoptée à Kyoto, l'évaluation d'impact a contribué à trouver une solution établissant un équilibre entre les considérations économiques et environnementales. Dans le cas de la directive (commerciale) sur les pratiques déloyales, une nouvelle option moins onéreuse pour les entreprises a été introduite après l'évaluation d'impact. De même, la proposition REACH sur les substances chimiques reposait sur l'analyse d'impact prenant en considération les coûts pour les entreprises comparés aux objectifs environnementaux et de santé.
Les premières AIA ont fait apparaître plusieurs problèmes de rodage que la Commission devra résoudre. Premièrement, la capacité des services à évaluer un impact qui va au-delà de leur domaine est, de façon très compréhensible, souvent restreinte. En conséquence, si la plupart des AIA envisagent, pour la forme, toutes les dimensions du développement durable, l'analyse détaillée tend à se limiter à un seul aspect. Les impacts environnementaux et sociaux devraient être évalués de façon plus circonstanciée . Deuxièmement, les AIA devraient inclure une discussion plus fouillée des principes de subsidiarité et de proportionnalité, en particulier lors de l'examen des mérites respectifs des différentes approches réglementaires. Troisièmement, l'analyse se concentre généralement sur une seule option. Les principales alternatives devraient être examinées plus systématiquement. Quatrièmement, la quantification des impacts, sans parler de leur monétisation, reste pour le moment limitée. Il s'agit de la partie la plus exigeante de l'exercice. Elle est pourtant souvent indispensable pour accroître la crédibilité des analyses d'impact. Cinquièmement, des efforts supplémentaires devraient être consentis pour rendre les AIA plus accessibles au grand public.
Afin de corriger les déficiences aux niveaux quantitatif et qualitatif, le Secrétariat Général et les services horizontaux de la Commission présenteront une série de nouvelles initiatives. Elles continueront à offrir des conseils et des orientations aux services opérationnels chargés de l'élaboration des analyses d'impact approfondies, et à encourager les services à mettre largement en commun leur capacité d'évaluation. Elles procèderont à un contrôle de qualité des évaluations d'impact (s'assurant en particulier que celles-ci couvrent toutes les dimensions d'une façon équilibrée et évaluent systématiquement toutes les options politiques viables, afin de préparer le terrain pour des décisions politiques en connaissance de cause). Une formation à l'analyse d'impact sera offerte à un maximum de 400 fonctionnaires de la Commission. En outre, les fonctionnaires disposeront d'indicateurs et d'un outil quantitatif actuellement en cours d'élaboration par des contractants extérieurs travaillant pour la Commission.
L'obtention et l'utilisation adéquates de l'expertise sont toutes deux cruciales et délicates. Il est bien sûr capital que les choix politiques soient fondés et actualisés à partir des meilleures connaissances disponibles. Mais dans certains cas, les questions à traiter, les données examinées et les interprétations peuvent être hautement controversées. Afin d'assureer la crédibilité, il est alors particulièrement important, d'une part, de démontrer que l'expertise obtenue possède la qualité appropriée et, d'autre part, d'assurer la transparence sur la manière dont les experts sont identifiés et sélectionéns, ainsi que sur la manière dont les résultats sont utilisés. L'obtention et l'utilisation de l'expertise doivent non seulement être crédibles, elles doivent aussi et surtout être efficaces. Les ressources étant limitées, les dispositions prises doivent être adaptées aux tâches à effectuer.
À la suite de l'engagement pris dans le livre blanc sur la gouvernance européenne et dans le Plan d'action « Science et société », la Commission a adopté en décembre 2002 une communication définissant les principes et les lignes directrices qui récapitulent les bonnes pratiques en matière d'expertise [104]. Promotion de la qualité, ouverture et efficacité sont les pratiques qui s'appliquent chaque fois que des services de la Commission recueillent et utilisent des avis d'experts externes.
[104] Communication de la Commission sur l'obtention et l'utilisation d'expertise par la Commission, COM(2002) 713, 11 décembre 2002.
La mise en oeuvre des nouvelles lignes directrices a débuté à différents niveaux. Premièrement, la nécessité d'une ouverture maximale a été prise en compte dans la définition du nouvel "exposé des motifs type" et dans le cadre de l'"analyse d'impact approfondie". Si la Commission a eu recours à des experts externes pour préparer une proposition, l'exposé des motifs qui accompagne la proposition doit inclure un court résumé décrivant la méthodologie utilisée, la liste des experts consultés, les avis reçus, la manière dont ces avis ont été pris en compte et, le cas échéant, doit indiquer comment accéder au(x) rapport(s) de l'/des expert(s). Pour les analyses d'impact approfondies, il faut également inclure des informations précises sur l'obtention et l'utilisation d'expertise [105].
[105] Voir par exemple, Le régime d'aide au secteur du tabac (p. 50-54); Vers une réforme de la politique sucrière de l'Union européenne (p.37-40); Directive du PE et du Conseil modifiant la directive établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, au titre des mécanismes de projet du protocole de Kyoto (p. 31 ; Communication sur l'immigration, l'intégration et l'emploi (p. 16).
En outre, des initiatives ont été prises pour élargir et systématiser l'obtention d'expertise dans des domaines spécifiques [106]. Douze "groupes consultatifs" ont été créés pour conseiller la Commission sur les différents thèmes du sixième programme-cadre de R&D. En 2003, leur travail s'est concentré sur la révision et les mises à jour des programmes de travail en vue du lancement du prochain groupe d'appels à propositions. Les nouvelles lignes directrices ont également été appliquées à l'élaboration de ce qu'il est convenu d'appeler le "Plan d'action 3%" lancé par le Conseil européen de Barcelone en mars 2002 [107]. Enfin et surtout, la Commission a réalisé d'importants progrès concernant l'"appui scientifique aux politiques", l'une des priorités du programme-cadre. Le réseau électronique SINAPSE (Scientific Information for Policy Support in Europe) (Information scientifique à l'appui des politiques en Europe) a été mis sur pied et la phase-pilote sera lancée début 2004. Ouvert à tous les scientifiques, aux organisations scientifiques et à toute personne ayant un intérêt pour les sciences, ce réseau électronique poursuit un triple objectif: renforcer la diffusion et l'utilisation du conseil scientifique en mettant sur pied une bibliothèque électronique d'avis et de conseils scientifiques publiés en Europe et ailleurs, permettre à la Commission de procéder à des consultations scientifiques informelles et donner à la communauté scientifique et aux autres parties prenantes la possibilité de déclencher une alerte avancée destinée aux pouvoirs publics à l'échelon européen pour les sensibiliser aux questions scientifiques.
[106] En 2003, the Autorité européenne de sécurité des aliments a émis plus de 100 avis scientifiques relatifs à la santé animale, au bien-être animal et à la santé des plantes, tâche précédemment remplie par divers comités scientifiques de la Commission. Un programme a été lancé afin d'améliorer les avis scientifiques et techniques destinés à la gestion de la pêche communautaire, entre autres, en renforçant sa coopération avec les États membres et les institutions scientifiques (COM(2003)625, 27 février 2003). D'autres initiatives ayant nécessité une utilisation particulière d'expertise extérieure incluent le « Plan d'action sur les technologies propres » de la DG Environnement qui présentera en décembre et la proposition visant à refondre le règlement sur l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes COM(2003)483, 5 août 2003).
[107] Le Plan d'action a pour objectif d'augmenter l'investissement dans la recherche et le développement technologique pour atteindre 3% du PIB de l'Union d'ici 2010.
Enfin, dans la mesure où la Commission considère la mise en oeuvre des principes et des lignes directrices comme un processus évolutif, un système de surveillance et d'examen a été progressivement mis en place. Les directions générales ont rédigé des rapports sur l'expérience qu'elles ont acquise dans la mise en oeuvre des lignes directrices et une collaboration interservices a été établie afin de mettre en commun l'expérience en matière d'obtention et d'utilisation d'expertise.
Avec l'action-cadre "Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire" [108], adoptée en février 2003, la Commission a lancé un programme ambitieux visant à faire en sorte que la législation communautaire soit claire, compréhensible, mise à jour et conviviale. Conçu comme le début d'un processus à long terme, le programme prévoit une période de démarrage intensive de deux ans, divisée en trois phases: phase 1 de février à septembre 2003, phase 2 d'octobre 2003 à mars 2004, phase 3 d'avril à décembre 2004. La Commission a présenté un premier rapport d'avancement en octobre 2003 [109].
[108] COM (2003) 71, 11 février 2003.
[109] Le premier rapport intérimaire expose les réalisations au cours de la phase 1 et le programme de travail pour la phase 2, voir COM(2003)623 et SEC(2003)1085, 24 octobre 2003.
Le programme a pour objectifs de simplifier le contenu de l'acquis, de le mettre à jour et de réduire son volume (par la consolidation, la codification et l'abrogation de la législation caduque) [110] et d'offrir une organisation et une présentation de l'acquis plus fiable et plus conviviale. La finalité de cet exercice n'est pas de déréglementer mais de remplacer les anciennes approches par des instruments de réglementation plus adaptés et proportionnels.
[110] Cet objectif est conforme à celui fixé en 2001 par le Président de la Commission afin de réduire le volume de l'acquis de 25% avant la fin de son mandat.
La simplification de l'acquis est évidemment le plus grand défi. Après avoir défini des indicateurs [111] de priorité pour contribuer à identifier les possibilités et les besoins en matière de simplification, la Commission passe actuellement au crible près de 20 secteurs pour détecter les possibilités de simplification. Quelques 170 directives et règlements ont déjà été identifiés comme des candidats confirmés ou potentiels à la simplification et sont actuellement attentivement examinés par les services de la Commission [112]. Au terme de la phase 1, la Commission aavit adopté 18 propositions de simplification. Au cours de la phase 2 (octobre 2003 à mars 2004), la Commission prévoit d'adopter 23 autres propositions ayant des implications en matière de simplification.
[111] Dans le cadre du programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise adopté par le Conseil le 20 décembre 2000 (OJ L 333, 29 décembre 2000, p.84), la Commission a prévu de procéder à une étude destinée à améliorer la cohérence et la qualité de ces indicateurs.
[112] La Commission a invité les États membres et les parties prenantes en général à passer au crible la législation communautaire et à indiquer les simplifications nécessaires. La task force «Better regulation», organisme indépendant mis en place par le gouvernement britannique, a annoncé son intention de présenter des propositions en 2004 concernant les domaines de la législation européenne nécessitant une simplification.
En ce qui concerne la réduction du volume de l'acquis, juin 2003 a vu l'achèvement du programme de consolidation [113] lancé en 1996. Plus de 2 200 familles d'actes législatifs [114] ont été consolidés et sont disponibles en ligne via EUR-Lex. Il est à signaler que cet exercice a été effectué sur une base multilingue et qu'avec l'élargissement, le nombre des langues officielles passe de 11 à 20.
[113] La consolidation consiste en un remembrement territorial, en dehors de toute procédure législative, de tous les éléments dispersés de la législation sur un thème spécifique (en d'autres termes, en une réunion dans un texte unique de l'acte original et des amendements ultérieurs). Cet exercice de clarification n'implique pas l'adoption d'un nouvel instrument et le texte qui en résulte ne produit pas d'effet juridique.
[114] Une famille est un ensemble de textes juridiques originaux et modifiés correspondants.
Le programme de codification [115], plus exigeant encore, lancé en novembre 2001, a atteint sa vitesse de croisière et devrait, malgré des obstacles importants, être terminé fin 2005 comme prévu. Durant la phase 1, la Commission a adopté 7 actes codifiés de la Commission et 15 propositions d'actes codifiés à soumettre à l'adoption du Parlement européen et du Conseil. Au cours de la phase 2, la Commission envisage d'adopter ou de proposer quelques 150 codifications.
[115] La codification implique l'adoption d'un nouvel instrument juridique qui intègre et abroge les instruments faisant l'objet de la consolidation (instruments de base, plus instrument(s) modificateur(s)) sans en changer la substance. Elle peut également être définie comme une consolidation formelle ou officielle.
En ce qui concerne la mise à jour de l'acquis, les efforts accrus déployés pour supprimer la législation caduque par abrogation officielle ou au moyen d'un instrument supplémentaire de "déclaration de caducité" commencent à produire des résultats concrets, bien que des retards soient à déplorer. La phase 1 devrait aboutir à l'élimination de 30 actes législatifs caduques. Quelques 600 autres, actuellement à l'examen, pourraient être partiellement éliminés pendant la phase 2.
L'amélioration de l'organisation et de la présentation de l'acquis s'est poursuivie. Des mesures visant à offrir un accès plus convivial à la législation communautaire seront prises d'ici la fin 2003. Des mesures ultérieures incluent une présentation plus ciblée sur le droit dérivé actuellement en vigueur et de portée générale (via CELEX et EUR-Lex).
Conformément à son engagement d'adopter une procédure transparente, la Commission présente des rapports intérimaires au terme de chacune des 3 phases ci-dessus, ainsi qu'un tableau de bord des progrès accomplis en matière de codification, d'abrogation et de déclaration de caducité.
Les résultats de la première phase de mise en oeuvre de l'action-cadre sont mitigés mais ne sont pas mauvais pour autant. L'achèvement du programme de consolidation est un service important qui profite, en dernier ressort, aux citoyens et aux opérateurs. Au nombre des autres grandes réalisations, figure la participation progressive des différents services aux efforts de simplification de la législation, car elle démontre qu'un changement de culture réglementaire se met en place. Les points faibles concernent essentiellement les actions à court et moyen termes destinées à réduire le volume de la législation communautaire (codification et abrogation de la législation caduque). Toutefois, la Commission estime que le processus, lancé en février 2003, est en train de s'imposer largement et qu'il devrait continuer à profiter aux citoyens et aux autres utilisateurs de la législation communautaire.
La Conférence intergouvernementale de 1997 a décidé d'annexer une déclaration au traité d'Amsterdam invitant le Parlement européen, le Conseil et la Commission à établir, d'un commun accord, des lignes directrices en vue d'améliorer la qualité rédactionnelle de la législation communautaire.
En décembre 1998, les trois institutions impliquées dans le processus législatif ont adopté l'accord interinstitutionnel sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire [116]. Elles se sont engagées à adopter les mesures suivantes: rédaction d'un guide pratique commun à l'intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs, organisation des procédures internes, création d'unités rédactionnelles, formation à la rédaction juridique et développement d'outils informatiques d'aide à la rédaction. Étaient également prévues une collaboration entre les services responsables de la qualité rédactionnelle au Parlement européen, au Conseil et à la Commission d'une part, et une coopération avec les États membres, d'autre part.
[116] JO C73 du 17 mars 1999, p. 1.
Rédigé en 2000, le guide pratique commun a été révisé en 2002 à la lumière de l'expérience acquise. Il sera prochainement mis à la disposition du grand public sur EUR-Lex (la page législative du site Internet Europa). En ce qui concerne l'organisation des procédures internes, la consultation inter-services offre la possibilité d'améliorer la qualité rédactionnelle alors que le texte n'en est encore qu'au stade de projet. Les suggestions des réviseurs juridiques sont alors incorporées dans l'opinion du Service Juridique (1100 projets couverts en 2002 contre 1750 pour les 11 premiers mois de 2003).L'engagement concernant les unités de rédaction a également été respecté. Les services de la Commission ayant une activité législative importante possèdent maintenant leurs propres unités juridiques qui centralisent l'expertise en matière rédactionnelle. Toutes les directions générales ont des coordinateurs législatifs dont la fonction inclut le contrôle de la qualité des propositions législatives et des projets de législation qu'elles produisent. Enfin, des réviseurs juridiques assurent une formation à la rédaction juridique depuis 2001 aux directions générales de la Commission qui interviennent le plus souvent dans le processus législatif. La prochaine étape prévue consistera à offrir des cours plus avancés axés sur les textes mêmes produits par les services. Enfin, la Commission a développé un outil informatique, appelé LegisWrite, pour harmoniser et améliorer la présentation de base des actes législatifs. Une nouvelle version de cet outil est en cours de développement, tandis que son usage est progressivement étendu.
En outre, la collaboration entre les réviseurs juridiques des trois institutions intervenant dans le processus législatif (Parlement européen, Conseil et Commission) se renforce. Une nouvelle impulsion est donnée à ces contacts par la nécessité de finaliser l'acquis communautaire dans les langues des pays candidats. De même, des liens plus étroits sont actuellement établis avec les services concernés d'autres acteurs tels que la Banque centrale européenne et l'OPOCE.
Enfin, la coopération avec les États membres a été renforcée par une série de séminaires sur la qualité législative, organisés à l'intention des fonctionnaires de la Commission et des États membres intervenant dans le processus législatif. Haut

References: l'article 9
 l'article 5
 l'article 249
 L'article 5
 L'article 2
 l'article 5
 l'article 9
 l'article 81
 l'Article 81
 L'article 4
 l'article 34