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DO REEXAME NECESSÁRIO À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: TRATAMENTO DESIGUAL (I)LEGÍTIMO DA FAZENDA PÚBLICA - PDF
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Elza Paixão Cesário
1 DO REEXAME NECESSÁRIO À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: TRATAMENTO DESIGUAL (I)LEGÍTIMO DA FAZENDA PÚBLICA Marianna Martini Motta Resumo: O texto aborda o reexame necessário no ordenamento jurídico nacional. Analisa as origens e os fundamentos que o mantém e tenta responder ao questionamento: é necessário mantê-lo no sistema processual civil à luz do princípio da isonomia consagrado na Constituição Federal de 1988? Palavras-chave: Reexame necessário. Origem. Fundamentos. Espécies. Natureza Jurídica. Efeitos. Hipóteses de cabimento. Manutenção ou extinção do ordenamento jurídico nacional. Princípio da isonomia. Comparação entre o Código de Processo Civil de 1973 e o Projeto do novo Código de Processo Civil Brasileiro. Abstract: The text describes the review required in the legal order. It analyzes the origins and the foundations that keeps it and tries to answer the question: is necessary to keep it in the system of civil procedure in the light of the principle of equality enshrined in the Federal Constitution of 1988? Keywords: Review required. Origin. Fundamentals. Nature. Effects. Hypotheses of the appropriateness. Maintenance or extinction of the legal order. Principle of equality. Comparison between Code Of Civil Procedure 1973 and Draft-law of new Brazilian Code of Civil Procedure. Sumário: Introdução. 1. Origem histórica do reexame necessá- Ano 2 (2013), nº 11, / ISSN:
2 12724 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 rio. 2. Fundamentos do reexame necessário. 3. Espécies de reexame necessário. 4. Natureza jurídica do reexame necessário Teoria do recurso Teoria do impulso oficial Teoria do ato complexo Teoria da condição de eficácia Teoria da condição de eficácia ex lege. 5. Efeitos do reexame necessário. 6. Hipóteses de cabimento do reexame necessário no CPC. 7. Tutela antecipada genérica (artigo 273) e tutela antecipada específica (artigos 461 e 461-A) em face da Fazenda Pública e o reexame necessário. 8. Manutenção ou extinção do reexame necessário do ordenamento jurídico nacional frente ao princípio da isonomia. 9. Comparação entre o reexame necessário no atual CPC e o Projeto de Lei 8.046/2010 (Projeto do novo CPC). Conclusão. Referências Bibliográficas. INTRODUÇÃO presente estudo destina-se a analisar, de maneira simples e singela, o instituto do reexame necessário. Não tem o condão de exaurir a matéria, ainda que escassa a bibliografia específica a respeito da remessa necessária. O interesse pela figura do reexame necessário surgiu da lide diária, das perguntas aparentemente sem respostas com as quais a autora se deparava em seu dia-a-dia de advogada pública. A indagação inicial partiu da observação do estatuto do reexame necessário diante dos princípios processuais civis insculpidos na Constituição Federal de 1988, em especial, do princípio da isonomia entre as partes. Seria a previsão do reexame necessário constitucional? Teria ele sido recepcionado pela atual Constituição Federal? Haveria motivos para subsistir na nova ordem constitucional? Esses e outros questionamentos deram início aos trabalhos. Tão logo feitas essas indagações, chegou-se a cogitar que
3 RIDB, Ano 2 (2013), nº o duplo grau de jurisdição obrigatório deveria ser eliminado do ordenamento jurídico nacional. As razões eram muitas e iam desde a alegação de que não passava de entrave ao trânsito em julgado da sentença, pois dificilmente o Tribunal reforma a decisão do juízo de primeira instância, bem como do fato de ser visto como protelatório do trânsito em julgado pelos advogados privados, e, ainda, visto como ônus ao Erário, pelos advogados públicos, pois aumenta o período de incidência de juros de mora e de correção monetária e, consequentemente, o pagamento devido pela Fazenda Pública. Assim, postos na balança apenas a rara reforma, pelo Tribunal, da sentença de primeiro grau e o pagamento a maior das condenações impostas à Fazenda Pública em razão dos juros e da correção monetária devidos no período entre a data da prolação da sentença e a data de sua confirmação ou reforma pelo Tribunal, a solução não poderia ser outra que não a que pendesse à extinção do reexame necessário do âmbito do processo civil. Ratificando a necessidade de extinção do reexame necessário do ordenamento jurídico atual ter-se-ia, ainda, uma vasta gama de princípios trazida pela inauguração do Estado Democrático de Direito com a nova ordem constitucional podendo-se destacar a celeridade, a economia e a igualdade processual. Ocorre que extirpar o instituto do ordenamento jurídico, ainda que aparentemente fosse a melhor solução, juridicamente não seria plausível. Ver-se-á que o estatuto da remessa necessária foi inserido na ordem processual civil com o intuito de proteger o patrimônio público, eis que está sob a égide da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. Todavia, se antes o reexame necessário era pautado por princípios administrativos, hoje o que o mantém no ordenamento jurídico e fará com que perpetue no novo CPC é o princípio da isonomia. Em outras palavras, é a necessidade de que as partes litiguem em condição de igualdade que faz com que o
4 12726 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 duplo grau de jurisdição obrigatório permaneça no ordenamento jurídico nacional. É sabido que, embora a Fazenda Pública ainda esteja melhor aparelhada nos últimos anos, ainda assim trabalha com enorme carga de trabalho e reduzido número de procuradores, o que faz com que litigue em disparidade com o particular, sendo necessária a intervenção supletiva do Estado, por meio do legislador, para conter essas diferenças de ordem processual. Para fins didáticos, conforme ser verá adiante, o presente estudo é dividido em nove capítulos. Parte-se da origem histórica e dos fundamentos, passa-se às espécies e à natureza jurídica para, então, se chegar às hipóteses de cabimento, analisando a (im)possibilidade de incidência da figura do reexame necessário nas decisões antecipatórias de tutela. Ao fim, analisase se é necessário mantê-lo ou retirá-lo do ordenamento jurídico nacional frente ao princípio da isonomia e faz-se breve comparação entre a remessa obrigatória no atual CPC e no Projeto de Lei 8.046/2010 anteprojeto do CPC. 1. ORIGEM HISTÓRICA DO REEXAME NECESSÁ- RIO Conta a história que o instituto do reexame necessário, também denominado no Código de Processo Civil revogado apelação ex officio, teve seu surgimento no Direito Medieval, mas sua utilização foi mais incisiva em Portugal, em meados do século XIV. Foi pensado inicialmente para o Direito Penal em razão da grande quantidade de poderes atribuídos ao magistrado no processo inquisitório, razão pela qual era necessária a criação de um instrumento para corrigir-lhe tal rigor (GATTO, 2011, p. 227). Assim, em 12 de março de 1355, foi criada, por meio das Ordenações Afonsinas, a apelação ex officio. Estava o juiz obrigado a interpor recurso contra suas próprias sentenças que
5 RIDB, Ano 2 (2013), nº tivessem julgado crimes de natureza pública ou cuja apuração se iniciasse por devassa (CUNHA, 2007, p. 174). No século XVI, em 1521, as Ordenações Afonsinas foram substituídas pelas ordens de Dom Manuel e estas, pelas Filipinas em Em todas foi mantida a apelação ex officio. No Brasil, o Código Filipino vigeu do período colonial até pouco tempo depois da independência (TOSTA, 2005, p. 106). Com a independência brasileira, em 1822, teve início no país um movimento pela criação de leis próprias. A inovação, no direito pátrio, foi a transposição da apelação ex officio do sistema penal para o processo civil. A análise da legislação indica que o reexame necessário teve sua primeira aparição no sistema processual civil brasileiro na Lei de 04 de outubro de 1831, que, em seu artigo 90, previa que o juiz deveria recorrer de ofício da sentença que proferisse contra a Fazenda Nacional, se excedesse a sua alçada. Art. 90. Fica extinto o actual Erario e o Conselho da Fazenda. As justificações n este Tribunal serão feitas perante os juízes Territoriaes, com audiência do Procurador Fiscal; e as Sentenças que nele se proferirem a favor dos justificantes, serão sempre appelladas ex-officio para a Relação do Districto, sob pena de nulidade. (TOSTA, 2005, p. 108) A partir da promulgação da Constituição Republicana de 1891, teve início o processo de codificação estadual, uma vez que seu artigo 34, item 23 atribuía ao Congresso Nacional a competência para legislar apenas sobre o processo na Justiça Federal, restando aos Estados legislarem a respeito dos feitos que tramitassem na Justiça Estadual. O reexame necessário (apelação ex officio) acabou por ter sido encampado por praticamente todos os Códigos Estaduais. Todavia, a fragmentação da legislação processual não foi mantida por muito tempo. A Constituição de 1934 acabou por unificá-la e prever, ainda que de modo tímido, o reexame necessário em seu artigo 76, parágrafo único e artigo 144, parágrafo único, o que foi mantido pela Constituição de 1937 no
6 12728 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 artigo 101, parágrafo único. Em 1939, com a promulgação do Código de Processo Civil, o reexame necessário foi previsto com validade para todo o território nacional. Em seu artigo 822, no capítulo destinado aos recursos, dispunha o CPC, in verbis: A apelação necessária ou ex-officio será interposta pelo juiz mediante simples declaração na própria sentença. Parágrafo único. Haverá apelação necessária: I das sentenças que declaram a nulidade do casamento; II das que homologam o desquite amigável; III- das proferidas contra a União, o Estado ou o Município. O Código de Processo Civil de 1973, no artigo 475, manteve o instituto do reexame necessário com algumas alterações. Dentre elas, destaca-se a mudança de seu nome, que antes era apelação ex officio, tendo passado a duplo grau de jurisdição e, paralelamente, seu deslocamento topográfico da matéria recursal para a da sentença e da coisa julgada. Em relação à expressão duplo grau de jurisdição, Pedro Decomian destaca que não é das mais felizes, na medida em que toda decisão que seja recorrível fica sujeita ao duplo grau de jurisdição, desde que dela seja interposto recurso, com atendimento de todos os pressupostos de admissibilidade correspondentes (2012, p. 107). Com o intuito de imprimir celeridade e economia ao sistema processual, em 26 de dezembro de 2001 foi promulgada a Lei , responsável por uma das minirreformas do CPC e pela alteração do artigo 475, que passou a ser redigido da seguinte maneira: Art Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: I proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público; II que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública (art. 585, VI).
7 RIDB, Ano 2 (2013), nº Nos casos previstos neste artigo, o juiz ordenará a remessa dos autos ao tribunal, haja ou não apelação; não o fazendo, deverá o presidente do tribunal avocá-los. 2 Não se aplica o disposto neste artigo sempre que a condenação, ou o direito controvertido, for de valor certo não excedente a 60 (sessenta) salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos do devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor. 3 Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente. 1 Dentre as alterações promovidas, pode-se elencar (a) a supressão do reexame necessário nos casos em que a sentença anular o casamento; nos casos em que a condenação ou direito controvertido for inferior a 60 (sessenta) salários mínimos; quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente; (b) a ampliação do leque de sujeitos com a inclusão do Distrito Federal, das Autarquias e Fundações Públicas, que, condenados, têm direito à ratificação da sentença pela instância superior; (c) o duplo grau de jurisdição obrigatório nos casos em que forem julgados procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública. 2. FUNDAMENTOS DO REEXAME NECESSÁRIO Conforme Rafael Sérgio Lima de Oliveira, deve-se diferenciar o fundamento ou razão do reexame necessário da finalidade, pois esta diz respeito ao objetivo pretendido com a previsão do instituto enquanto aquele se refere à base jurídica e fática sustentadora do reexame necessário no ordenamento ju- 1 BRASIL. Código de Processo Civil de Disponível em < Acesso em 05 fev
8 12730 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 rídico (OLIVEIRA, 2011, p. 173). A razão de ser do instituto diz respeito à proteção do interesse público em juízo. A remessa obrigatória intenta proteger os interesses da sociedade juridicamente titularizados nas pessoas públicas, fazendo com que a sentença prolatada no primeiro grau suba à instância superior para ser reanalisada na parte contrária ao erário, evitando que uma decisão juridicamente falha prejudique a sociedade. (OLIVEIRA, 2011, p. 174). Na exposição de motivos do Anteprojeto da Lei /2001, que disciplinava, dentre outros temas, o instituto do duplo grau de jurisdição, entenderam Athos Gusmão Carneiro e Sálvio de Figueiredo Teixeira que deveria ser mantido o reexame necessário no sistema processual brasileiro para melhor preservar os interesses do Erário, tutelando patrimônio que é, em última instância, de todos os cidadãos (CARNEIRO, 1998, p ). O fundamento do duplo grau de jurisdição ou reexame necessário pode ser visualizado no interesse em preservar determinados valores muito significativos, como os interesses da Fazenda Pública (...), exigindo-se, por isso, que decisões que lhes fossem desfavoráveis (muito embora pudessem estar corretas no caso concreto) fossem tomadas não apenas por um único órgão jurisdicional monocrático, mas confirmadas obrigatoriamente também por instância superior. (DECOMAIN, 2012, p. 109). Reforçando tal entendimento, tem-se o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, representado no acórdão relativo do Recurso Especial /RS, 2ª Turma, da relatoria da Min. Eliana Calmon, julgado em , que traz a instituição do reexame necessário como mecanismo de proteção do interesse público. 2 2 PROCESSUAL CIVIL - ART. 535, II, DO CPC - INEXISTÊNCIA DE MANI- FESTAÇÃO QUANTO A ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DISTINTO - REEXAME NECESSÁRIO - EFEITO TRANSLATIVO - AUSÊNCIA DE APE- LAÇÃO - PRECLUSÃO - INEXISTÊNCIA DE OMISSÕES - FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. 1. Inexiste omissão se o Tribunal de origem manifestou-se adequadamente acerca da
9 RIDB, Ano 2 (2013), nº Por outro lado, ressalta Gisele Welsch, é salutar que se pondere que o interesse público de que se trata sofre variações de acordo com o objeto da remessa necessária na hipótese considerada. Isso porque o instituto não é exclusividade do CPC, tendo previsão também em diversos outros diplomas normativos, e em todos eles sempre em prol do interesse público, mas nem sempre esse interesse público se traduz na defesa da Fazenda Pública (WELSCH, 2010, p. 58). Em prosseguimento, Rafael Sérgio de Lima Oliveira traz observação de que o fundamento do duplo grau de jurisdição obrigatório pode ser cindido em dois: um de ordem jurídica, outro de ordem fática (OLIVEIRA, 2011, p. 174). No que diz respeito à legitimação jurídica, deve-se buscála na Constituição Federal, uma vez que esta prevê a necessidade de salvaguardar o patrimônio transindividual. No dizer de Jorge Tosta, tal finalidade encontra-se amparada pela Constituição Federal que, em diversos dispositivos, tutela de maneira diferenciada o patrimônio público, através de instrumentos políticos ou jurídicos (TOSTA, 2005, p. 136). tese. Os embargos declaratórios têm por objetivo a supressão de omissões, obscuridades ou contradições verificadas na decisão impugnada, sendo descabida sua oposição para os casos em que se pretende obter uma interpretação distinta de determinada norma, porque o recurso destinado a tal fim é outro. 2. O reexame necessário, instituído como mecanismo de proteção do interesse público, tem por finalidade devolver ao Tribunal o conhecimento, tão-somente, das questões decididas em prejuízo do Estado. 3. Eventual reforma da decisão na parte desfavorável à Fazenda Pública, sem que exista recurso voluntário da parte adversa, implica a reformatio in pejus. Inteligência da Súmula 45/STJ. 4. Nas hipóteses em que aplicável a remessa obrigatória, o vencido em relação aos temas decididos favoravelmente ao ente público há de interpor o cabível recurso sob pena de, não o fazendo, operar-se a preclusão com respeito a essas questões. Precedentes. 5. Assim, à mingua da interposição do recurso de apelação, resta não-configurada contrariedade ao art. 535, II, do CPC. 6. Inadmissível o recurso especial se o Tribunal a quo resolveu a controvérsia com base em fundamento exclusivamente constitucional. 7. Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido.
10 12732 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 Exemplo disso é o inciso I do artigo 23, inciso XXI do artigo 37 e artigo 100 da Constituição Federal de No campo fático, dois argumentos subsidiam o reexame necessário: a possibilidade de falha da representação judicial do Poder Público em juízo e a corrupção dos agentes públicos no trato do Erário. Se no direito lusitano a reanálise da instância superior veio para atenuar os efeitos do processo criminal inquisitório, a análise história do instituto no direito processual brasileiro mostra que ele teve e ainda tem uma grande força quando a intenção é proteger o patrimônio público (OLIVEIRA, 2011, p. 165). Para Barbosa Moreira, o instituto é imprescindível uma vez que não se pode eliminar a falibilidade da Advocacia Pública, ainda que se conceba a qualidade de atuação dos procuradores do erário: Concedido que, em regra, os procuradores da Fazenda se mostrem diligentes no exercício de suas funções, disso não se deduz a impossibilidade de que algum deles, por este ou aquele motivo, deixe de interpor apelação contra sentença desfavorável. Será hipótese rara, mas não inconcebível. Pois bem, acode a tais casos a regra do art. 475, que para isso foi concebida (BARBOSA MOREIRA, 2007, p. 209). Não se pode deixar de aqui registrar a importante lição de Wesley Corrêa Carvalho, para quem, a supremacia e a indisponibilidade do interesse público são sempre assacadas em primeiro lugar ao se tratar de justificar a existência de prerrogativas processuais concedidas aos entes públicos, no entanto, ainda que subsidiariamente, não deixam de ser mencionadas questões de ordem isonômica. Para o citado jurista, o que justifica as prerrogativas da Fazenda Pública atualmente é o princípio da isonomia, e não o da supremacia e da indisponibilidade do interesse público (2013, p. 157). Como bem ressalta Ronaldo Campos e Silva, parafraseando Gustavo Binenbojm, o Estado Democrático de Direito é um estado de ponderação que se legitima pela proteção e defesa dos interesses coletivos e também dos interesses individuais.
11 RIDB, Ano 2 (2013), nº A identificação do interesse que deverá prevalecer há de ser feita mediante uma ponderação proporcional dos interesses em conflito, conforme as circunstâncias do caso concreto e a partir dos parâmetros erigidos pela Constituição, sem qualquer tipo de solução apriorística que permita antever a resolução do conflito de interesses em prol do interesse público (2012, p. 246). Assim, as prerrogativas da Fazenda Pública somente se justificam na medida em que sirvam de meio para alcançar a igualdade substancial no bojo do processo (CAMPOS E SIL- VA, 2012, p. 247). E eles têm razão. O que legitima as prerrogativas conferidas à Fazenda Pública em juízo atualmente não são os princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, mas, sim, a situação de desigualdade com que a Fazenda litiga em relação aos particulares, uma vez que responde a uma (...) quantidade cada vez maior de ações, acrescentando-se a isso os entraves burocráticos que dificultam muito a atuação expedita, principalmente no que tange à prestação de informações por órgãos da estrutura administrativa, para subsidiar a defesa do Poder Público em juízo (LIMA FRANCO, 2006, p.6). Exemplo disso pode ser retirado da seguinte situação: imagine um trabalhador gaúcho que residiu no estado do Mato Grosso por quinze anos, tendo trabalhado nesse período como empregado rural sem contrato de trabalho registrado em CTPS. Ao descobrir-se portador de moléstia que lhe impede de trabalhar, dirige-se à Agência da Previdência Social da localidade em que residia e tem seu pedido de benefício por incapacidade negado, em que pese ter sido constatada sua incapacidade para seu labor habitual. Passados alguns meses, falece. Os dependentes habilitados à pensão, que tinham permanecido residindo no interior do estado do Rio Grande do Sul, ingressam com pedido administrativo de pensão por morte na localidade em que residem, o qual também é negado sob a alegação da ausência da qualidade de segurado do de cujus junto ao Regime Ge-
12 12734 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 ral de Previdência Social. Irresignados, ingressam com ação judicial contra o INSS requerendo o reconhecimento da condição de segurado do de cujus do RGPS; o pagamento de auxíliodoença que o de cujus deveria ter recebido em vida; e, consequentemente, que o INSS seja condenado a lhes conceder pensão por morte. Para que seja possível defender a Autarquia Previdenciária, o procurador oficiante no feito deverá ter em mãos, no mínimo, cópias dos processos administrativos que indeferiram os dois benefícios previdenciários, além de cópias dos laudos médicos referentes às perícias pelas quais passou o de cujus junto ao INSS, e de consultas aos sistemas PLENUS e CNIS para saber se o de cujus já recebeu ou já requereu algum benefício previdenciário ou assistencial e em qual condição, bem como se possuía vínculos empregatícios em seu nome. Como foram realizados dois pedidos administrativos e em duas cidades/unidades federativas diferentes, deverá ser instruída a defesa da Autarquia com ambos os processos administrativos. Vê-se, portanto, que em razão do emaranhado de órgãos existentes, não há como ser feita a coleta de informações e de documentos de forma rápida. Isso reflete apenas uma das inúmeras situações de desigualdade que se encontra a Fazenda Pública frente aos particulares quando estão litigando, situação que se torna apta a subsidiar a extensão de prerrogativas à Fazenda Pública em juízo. 3. ESPÉCIES DE REEXAME NECESSÁRIO Dentre as classificações que são feitas, uma destina-se a dividir as espécies de reexame necessário em obrigatório e facultativo. O reexame é obrigatório quando a lei não oferece ao Juiz a possibilidade de decidir se determina ou não a remessa dos autos a outro órgão hierarquicamente superior (TOSTA, 2005, p. 157).
13 RIDB, Ano 2 (2013), nº Em contrapartida, é facultativo quando não impõe ao magistrado a necessidade de remessa dos autos à instância ad quem. É o que ocorre no artigo 898 da CLT, último resquício de exemplo do reexame facultativo. Das decisões proferidas em dissídio coletivo que afete empresa de serviço público, ou, em qualquer caso, das proferidas em revisão, poderão recorrer, além dos interessados, o Presidente do Tribunal e a Procuradoria da Justiça do Trabalho. 3 (sem grifo no original) 4. NATUREZA JURÍDICA DO REEXAME NECESSÁ- RIO Não consta no Código de Processo Civil (ou mesmo na legislação especial) dispositivo que indique, de forma segura e imune de dúvidas, a natureza jurídica do instituto (MAZZEI, 2011, p.420). Desse modo, a doutrina divide-se em 5 (cinco) correntes ao analisar a natureza jurídica do reexame necessário muito embora, na visão de Barbosa Moreira, o assunto sempre teve sabor exclusivamente acadêmico e está de todo superada (BARBOSA MOREIRA, 2007, p. 201) TEORIA DO RECURSO Tem, entre seus defensores, Sérgio Bermudes (1995, p. 159) e Araken de Assis (2001, p ). Em que pese inexistir no reexame necessário as características recursais da voluntariedade, tipicidade, dialeticidade, interesse em recorrer, legitimidade, tempestividade, preparo e juízo de admissibilidade, seus defensores atribuem ao reexame necessário a natureza recursal em razão de que um órgão ad 3 BRASIL. Decreto-lei 5.452, de (CLT). Disponível em < Acesso em
14 12736 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 quem faz a revisão da matéria julgada em primeiro grau pelo juiz, argumentando que quem recorre não é o juiz, mas o Estado. Essa parcela minoritária da doutrina consubstancia o reexame necessário como um sucedâneo recursal na medida em que há transferência, imposta pela lei, à instância superior do conhecimento integral da causa (ASSIS, 2007, p. 850). Todavia, embora o CPC de 1939 denominasse o atual instituto do reexame necessário como apelação de ofício, sua natureza recursal nunca foi realmente reconhecida. Trata-se de providência a ser obrigatoriamente adotada pelo magistrado, nas hipóteses em que legalmente prevista, consistente em ordenar que, uma vez vencido o prazo para que a parte sucumbente interponha seu recurso, os autos sejam submetidos à segunda instância, para reapreciação da matéria, com confirmação ou reforma (parcial ou total) daquilo que foi decidido. (DECOMAIN, 2012, p. 107) TEORIA DO IMPULSO OFICIAL A teoria do reexame necessário como impulso oficial é capitaneada por Pontes de Miranda (1997, p. 156). Ela nega a natureza recursal do reexame necessário sob a alegação de que inexiste a característica da voluntariedade, essencial aos recursos. Por conseguinte, como o juiz não é capaz de postular nos autos do processo em que proferiu sentença, ele determina a subida dos autos para reapreciação pelo órgão ad quem por meio do impulso oficial estabelecido pela lei processual. A apelação de ofício, seguindo a velha praxe, interpõese por simples declaração de vontade, que não se separa do despacho devolutivo (sempre que, nas leis, não há razões do apelado). A figura processual não é a inserção do Estado, através do próprio juiz, na relação processual, e sim a de impulso processual. O juiz é recorrente, sem ser parte, sem ser litisconsorte ou terceiro prejudicado. A própria situação de recorrente é-lhe conferida como explicação do impulso, que se lhe confia; porque rigorosamente, a apelação de ofício é
15 RIDB, Ano 2 (2013), nº apelação sem apelante. A conclusão poderia ser mecânica, feita pelo escrivão. A lei entregou esta missão ao próprio juiz (PONTES DE MIRANDA, 1974, p. 216) TEORIA DO ATO COMPLEXO Inicialmente defendida por Frederico Marques, foi por ele revista mais tarde. Essa teoria busca fundamentos no Direito Administrativo, em especial, na definição de atos complexos: envolvem necessariamente a manifestação de mais de um órgão, poder ou ente (MEDAUAR, 2006, p. 149). Do mesmo entendimento compartilha Rui Portanova. Para o desembargador gaúcho, algumas sentenças que envolvem interesse público são o primeiro momento de um ato judicial complexo, cujo aperfeiçoamento requer a manifestação do tribunal (2003, p ). No Superior Tribunal de Justiça, ainda é possível encontrarem-se adeptos dessa corrente. Exemplo disso é o acórdão proferido no REsp BA, da 1ª Turma, rel. Min. Humberto Gomes de Barros. PROCESSUAL DECISÃO CONTRÁRIA AO ES- TADO REMESSA EX OFFICIO NATUREZA DO FENÔMENO CPC ART. 475 APELAÇÃO TEMPES- TIVIDADE DISCUSSÃO INÚTIL AGRAVO RETIDO CONHECIMENTO. 1. A decisão de primeiro grau, contrária ao Estado, constitui o primeiro dos momentos de um ato judicial complexo, cujo aperfeiçoamento requer manifestação do Tribunal. 2. Quando aprecia remessa ex-officio, o Tribunal não decide apelação: simplesmente complementa o ato complexo. 3. Não faz sentido discutir-se a tempestividade de apelação manifestada pelo Estado, contra decisão de primeiro grau. É que tal decisão será necessariamente apreciada pelo Tribunal ad quem. 4. O agravo retido deve ser apreciado pelo tribunal, na assentada em que fizer a revisão ex officio (CPC, Art. 475). O Art. 523 do CPC deve ser interpretado de modo a não tor-
16 12738 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 nar inútil o Art Conforme o acórdão mencionado, o reexame necessário é um ato complexo porque o juiz, nesta hipótese, apresenta ao Tribunal um projeto de sentença que, aprovado, transforma-se em sentença, eficaz e apta a gerar coisa julgada. Em contrapartida, quando modifica o projeto, a Corte não estará reformando sentença. Estará ajustando a proposta que lhe parece deva ser a sentença correta TEORIA DA CONDIÇÃO DE EFICÁCIA A teoria do reexame necessário como condição de eficácia da sentença é a que ganhou mais adeptos na doutrina nacional. Embora a impropriedade terminológica, eis que condição refere-se a evento futuro e incerto, tem dentre seus seguidores expoentes da doutrina jurídica nacional como Nelson Nery Junior, Mendonça Lima, Barbosa Moreira, Arruda Alvim, Grinover e Tucci. Conforme essa teoria, a sentença é ineficaz quando presente alguma das hipóteses de reexame necessário. Apenas depois de reexaminada pelo Tribunal é que produzirá seus efeitos. Ou seja, não havendo o reexame, a sentença não transitará em julgado, razão pela qual se diz que está sujeita a uma condição. Trata-se de condição de eficácia da sentença, que, embora existente e válida, somente produzirá efeitos depois de confirmada pelo tribunal. (...) Enquanto não reexaminada a sentença pelo tribunal, não haverá trânsito em julgado, e, consequentemente, será ela ineficaz (NERY JUNIOR e NERY, 1999, p. 928). Inclusive, esse tem sido o entendimento perfilhado pelo 4 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial /BA. 1ª Turma. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j Disponível em < v= &tp=51>. Acesso em Idem.
17 RIDB, Ano 2 (2013), nº Superior Tribunal de Justiça em diversos de seus julgados 6 : RECURSO ESPECIAL ALÍNEA "A" REEXAME NECESSÁRIO INVERSÃO DOS ÔNUS DA SUCUM- BÊNCIA POSSIBILIDADE PRECEDENTES. A teor do disposto no artigo 475, inciso II, do Código Buzaid, a remessa necessária tem a natureza jurídica de "condição de eficácia da sentença". Por esse motivo, "tem translatividade plena, submetendo ao tribunal toda a matéria levantada e discutida no juízo inferior, mesmo que a sentença não a haja apreciado por inteiro" (Nelson Nery Júnior in "Princípios fundamentais - Teoria Geral dos Recursos", RT, 4ª edição, p. 57). Assim, mesmo que a parte não tenha manejado recurso de apelação e suscitado o exame, pela egrégia Corte julgadora, da questão relativa aos ônus sucumbenciais, ou, se, hipoteticamente, não tivesse sido ultrapassado o juízo de admissibilidade de recurso interposto, ao Tribunal competia a análise dos pontos controvertidos do processo, em razão do reexame necessário, pois, de acordo com as disposições do artigo 475 do CPC, "há a devolução obrigatória da apreciação da matéria para o tribunal ad quem" (in Pontes de Miranda, "Comentários ao Código de Processo Civil", tomo V, 1974, Forense, p. 218). Recurso especial provido para reconhecer que, a teor da decisão proferida pela egrégia Corte a quo, houve inversão dos ônus sucumbenciais no percentual fixado na sentença. 7 (sem grifo no original) Por outro lado, pequena parcela da doutrina vê o reexame necessário como condição de existência da sentença, e não de eficácia. Para essa corrente, sendo o reexame integrativo de certeza da sentença de primeiro grau, não se pode alegar que ela é existente se permanece a causa sem ser submetida ao reexame (TOSTA, 2005, p. 150). 6 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 259,204/PE, 5ª Turma. Rel. Min. Jorge Scartezzini. j ; Recurso Especial /ES. 2ª Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi. j ; Recurso Especial ª Turma. Rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa. j. em BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial /PR. 2ª Turma. Relator(a) Ministro Franciulli Netto. j Data da Publicação/Fonte DJ p RSTJ vol. 163 p. 216.
18 12740 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 Para Seabra Fagundes, Ao estipular a lei que de determinada sentença caberá recurso necessário, condiciona a integração e, consequentemente, a validez do pronunciamento jurisdicional ao dúplice exame da relação jurídica. Por imposição do seu texto, não haverá sentença, como ato estatal de composição da lide, antes que a segunda instância confirme ou retome o que na primeira se decidiu. Haverá um pronunciamento jurisdicional em elaboração, por ultimar, pendente de ato posterior necessário. O julgado estará incompleto, como se diz em acórdão do Supremo Tribunal Federal. É o que se infere da natureza e finalidade desse recurso de exceção (SEABRA FAGUNDES, 1946, p ) TEORIA DA CONDIÇÃO DE EFICÁCIA EX LEGE Por fim, essa teoria, capitaneada por Jorge Tosta (2005, p. 151 e 167), que refuta todas as anteriores, prega que o reexame não passa de uma condição suspensiva ex lege que, repita-se, em nada difere da que também está sujeita a sentença contra a qual foi interposto recurso. Para o citado jurista, (...) o reexame necessário é um mero instrumento legal de prolongamento do estado natural de ineficácia de algumas sentenças (TOSTA, 2005, p. 167). Ou seja, o reexame necessário apenas evita a coisa julgada. Ele não impede a execução provisória da sentença nos casos em que a lei deu à própria sentença eficácia imediata uma vez publicada como, por exemplo, nos casos dos incisos I a VII do artigo 520 do CPC. Significa que essa eficácia não é suspensa pelo reexame necessário. Na verdade, Jorge Tosta faz uma retificação na teoria da condição da eficácia da sentença, ao afirmar que a ineficácia da sentença irá ocorrer se o recurso voluntário cabível (seja ele apresentado ou não) detiver efeito suspensivo capaz de inibir eventual execução provisória. Em situação inversa, não tendo a apelação voluntária possibilidade de afastar (ordinariamente) a execução provisória, não se poderia cogitar em remessa como condição suspensiva de ineficácia da sentença
19 RIDB, Ano 2 (2013), nº (MAZZEI, 2011, p. 170). Rafael Sérgio Lima de Oliveira não vê diferença na distinção adotada por Jorge Tosta entre o reexame necessário como condição para a eficácia da sentença e a figura da condição suspensiva ex lege. Para ele, ambas as figuras impedem a produção dos efeitos do mesmo modo que o efeito suspensivo dos recursos. Ou seja, assim como os recursos, o duplo grau obrigatório às vezes não é dotado de efeito suspensivo (OLIVEI- RA, 2011, p. 170). 5. EFEITOS DO REEXAME NECESSÁRIO Em que pese o duplo grau de jurisdição obrigatório ter sido excluído do capítulo destinado aos recursos, merecem ser pesquisados seus efeitos tendo em vista que sua aplicação ocasiona uma revisão do julgado pela instância superior. Para tanto, a doutrina tem se utilizado da classificação dos efeitos dos recursos (devolutivo, translativo, suspensivo, expansivo e substitutivo) e analisado se incidem ou não na remessa necessária. O efeito devolutivo, inerente aos recursos, já é passível de ter sua incidência descartada de antemão, uma vez que está umbilicalmente ligado ao princípio do tantum devolutum quantum appellatum e ao princípio dispositivo. Ou seja, o juízo ad quem apenas analisa a matéria objeto de impugnação. Há, por assim dizer, à semelhança do que ocorre com o juiz em relação ao pedido inicial, o que se pode denominar de princípio da adstrição do juízo ad quem à impugnação (TOSTA, 2005, p. 85). Desse modo, a devolutividade é inaplicável ao reexame necessário tendo em vista que o Tribunal ad quem irá analisar a parte da decisão que prejudicou a Fazenda Pública mesmo que não tenha havido impugnação desta. O efeito translativo, informado pelo princípio inquisitório, é, por sua vez, aplicável no reexame necessário. Na prática, o que ocorre é a translatividade das matérias decididas contrariamente à Fazenda. Diante da indisponibilidade do interesse
20 12742 RIDB, Ano 2 (2013), nº 11 público versado no processo, a legislação autoriza o Tribunal Superior a fazer o reexame, mesmo quando não há impugnação da Fazenda Pública (OLIVEIRA, 2011, p. 171). Todavia, essa translatividade não é ampla, (...) ela é restrita à parte que prejudicou a Fazenda Pública (rectius: julgou contra a Fazenda). Logo, não se translada para o Tribunal as questões decididas em prol da Fazenda (TOSTA, 2005, p. 171). Corolário do exposto é a Súmula 45 8 do STJ, que proíbe a reforma da sentença para piorar a situação da Fazenda Pública. De fato, como também já se anotou, o reexame necessário existe como mecanismo destinado à proteção mais reforçada dos interesses da Fazenda Pública, que poderiam, em tese, restar prejudicados por decisão de instância originária, monocraticamente proferida, e que transitasse em julgado por falta de interposição de recurso. Em virtude desta sua finalidade, resta claro que a situação da Fazenda Pública não pode ser agravada pela decisão proferida ao realizar-se o reexame necessário. Se existe para beneficiá-la, não faria sentido que por seu intermédio se alcançasse justamente o resultado inverso. (DECOMAIN, 2012, p. 115). Entretanto, desse entendimento não compartilha Nelson Nery Junior (2003, p. 813). Para ele, no reexame obrigatório, o efeito translativo é pleno, estando o Tribunal autorizado a examinar integralmente a sentença, podendo modificá-la total ou parcialmente, inclusive agravando a situação da Fazenda Pública (NERY JUNIOR; NERY, 2003, p. 814). (...) é manifestação do efeito translativo no processo civil: transfere-se o conhecimento integral da causa ao tribunal superior, com a finalidade de estabelecer controle sobre a correção da sentença de primeiro grau. Daí por que, mesmo sem recurso das partes, pode haver modificação parcial ou total da sentença, mesmo em detrimento da Fazenda Pública. Fosse a remessa necessária decorrência do efeito devolutivo 8 No reexame necessário, é defeso, ao Tribunal, agravar a condenação imposta à Fazenda Pública.

References: artigo 90
 artigo 34
 artigo 76
 artigo 144
 artigo 101
 artigo 822
 artigo 475
 artigo 475
 artigo 23
 artigo 37
 artigo 100
 artigo 898
 artigo 475
 artigo 475
 artigo 520