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[Sentencia C-0751-13] – Constitucionalidad Ley 1527 de 2012 – Marco general para la libranza o descuento directo | laboralparatodos.com
[Sentencia C-0751-13] – Constitucionalidad Ley 1527 de 2012 – Marco general para la libranza o descuento directo
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Sentencia C-751/13
Expedientes D-9332 y D-9340 (Acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1527 de 2012 “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”
Alfredo Beltrán Sierra, Clemencia Dupont Cruz y Clara Inés González Aranda
Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013).
Los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra y Clemencia Dupont González (D-9332), y Clara Inés González Aranda (D-9340), en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, formularon sendas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1527 de 2012 “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.
En sesión llevada a cabo el diez de octubre de 2012, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular las demandas radicadas bajo los números D-9332 y D-9340 con la finalidad de que se tramitaran conjuntamente y se decidieran en una misma sentencia.
Mediante Auto del 29 de octubre de 2012, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir las demandas, dispuso su fijación en lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó además a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes remitir originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las que consten los antecedentes legislativos de los trámites de la Ley 1527 de 2012.
De igual forma, en el citado auto se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministro de Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo, así como invitar a participar a los decanos de las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario y Externado de Colombia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para que emitan concepto en relación con la disposición demandada, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Efectuados los trámites constitucionales y legales previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
A continuación se transcribe el texto completo de la Ley 1527 de 2012, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.414 de 27 de abril de 2012:
Dada en Bogotá, D. C., a 27 de abril del año 2012.
3.1.	Fundamentos de la demanda
3.1.1. Para los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra y Clemencia Dupont Cruz (D-9332), la formulación de la presente demanda de inconstitucionalidad tiene dos objetivos primordiales. El primero de ellos es advertir, básicamente, sobre los diversos vicios de procedimiento en los que incurrió el legislador dentro del íter legislativo que antecedió a la promulgación y publicación de la Ley 1527 de 2012, al haberse desconocido allí no solamente el principio de unidad de materia, sino también las reglas básicas de discusión, aprobación y votación de un proyecto de ley para convertirse en ley de la República. El segundo, por su parte, tiene que ver con llamar la atención con motivo de la alteración del carácter solidario de la propiedad privada y la desprotección tanto del trabajo en todas sus modalidades como del salario, que produce la aplicación de la disposición normativa objeto de reproche.
3.1.2. De manera preliminar, los actores destacan que en todo procedimiento legislativo que se adelante con rigor deben acreditarse una serie de presupuestos para la debida formación de la ley, sin los cuales no podría conferírsele validez al proceso mismo requerido para la expedición de aquella, que tendría, por contera, que ser retirada del ordenamiento jurídico en virtud de la supremacía de la Constitución Política consagrada en el artículo 4º Superior.
3.1.3. Partiendo de esa consideración, proceden a explicar y comentar en qué consistieron los yerros de procedimiento alegados como sustento de la inconstitucionalidad invocada frente a la Ley 1527 de 2012, al tiempo que a plantear algunos argumentos dirigidos contra su contenido material, según se ilustra en la demanda en cinco secciones relativas a (i) violación del régimen constitucional y procedimental durante la discusión y aprobación del proyecto en primer debate, (ii) discusión y aprobación del proyecto en segundo debate en la Cámara de Representantes en forma contraria a la Constitución, (iii) inexequibilidad de la Ley 1527 de 2012 por violación de los artículos 160 y 161 Superiores, (iv) inexequibilidad total de la Ley 1527 de 2012 y (v) violación del artículo 158 de la Constitución Política por derogar normas ajenas por completo al contenido de la Ley 1527 de 2012, en los términos que a continuación se sintetizan.
(i) Violación del régimen constitucional y procedimental durante la discusión y aprobación del proyecto en primer debate. En concepto de los demandantes, en el trámite del primer debate del proyecto de ley que se convirtió finalmente en la Ley 1527 de 2012 se contravino lo dispuesto tanto en los artículos 152 y 157 de la Constitución Política, como en los artículos 94, 115 y 158 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
– Ausencia de discusión en sede de primer debate
Al efecto, señalan que una vez presentado el citado proyecto en la Secretaría de la Cámara de Representantes el 26 de agosto de 2010 con su correspondiente exposición de motivos y rendida la ponencia respectiva, de acuerdo como aparece en la Gaceta del Congreso No. 801 del 22 de octubre de 2010, el primer debate se llevó a cabo en la Comisión Tercera Constitucional Permanente de esa Corporación en sesión del 9 de noviembre de 2010, de la cual se da cuenta en la Gaceta del Congreso No. 16 del 7 de febrero de 2011.
En esa última gaceta incluso consta que, antes de iniciar la discusión referida al proyecto, el representante a la cámara Simón Gaviria Muñoz solicitó a la presidencia de la comisión que se diera lectura a la proposición con la cual terminaba la ponencia en la que se instaba a dar primer debate al mismo, lo que fue aprobado por veintidós de los representantes que integran dicha célula legislativa.
A renglón seguido puntualizan que el vicepresidente de la comisión, que presidió la sesión, pidió que se le informara acerca de la cantidad de artículos que comprendían el proyecto y respondido que lo integraban 14, incluido el de vigencia, la secretaría agregó que había sobre la mesa 4 proposiciones modificativas de los artículos 4, numeral 6º del artículo 3, artículo 11 y artículo 2. Consecutivamente, la presidencia ordenó a la secretaría leer dichas proposiciones, promoviéndose con posterioridad la eliminación del numeral 6º del artículo 3, una nueva definición de lo que habría de entenderse por “entidad operadora” que, a su turno, modificaría el “literal c del artículo 2” con un nuevo texto, una reforma al artículo 4 del proyecto en lo que hace a “derechos del beneficiario” con un nuevo texto y una última modificación al artículo 11, en lo referido a “portales de información sobre la libranza” con un nuevo texto.
En seguida, aducen, que el vicepresidente de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes expresó: “Señor secretario, ponemos a consideración de esta plenaria, vamos a votar el articulado del proyecto y las proposiciones leídas. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado; favor llamar a lista señor secretario. Y la pregunta? Si esta plenaria quiere que este proyecto sea ley de la República? Y título del proyecto señor Presidente”, luego de lo cual la subsecretaría advirtió: “Vamos a votar lo siguiente: articulado del proyecto con las modificaciones leídas por esta Secretaría; el título del proyecto el cual me permito leer ‘Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones’. Y el querer que este proyecto pase a segundo debate”. De esa forma se ordenó la votación y se procedió a la misma, que contó con veintitrés votos afirmativos de los representantes, razón por la que fue aprobado “el articulado con las modificaciones leídas, el título del proyecto y el querer que este proyecto de ley siga su trámite”.
Teniendo como fondo ese escenario, los demandantes arguyen que el trámite del proyecto de ley fue tan acelerado en su primer debate, que quien fungía como presidente de la sesión, esto es, el vicepresidente de la comisión, “ni siquiera abrió el debate sino que, con afán, inmediatamente después de leídas cuatro proposiciones modificatorias del articulado inicial del proyecto dispuso, sin más, que vamos a votar el articulado del proyecto y las proposiciones leídas” agregando además que “anuncio que va a cerrarse, queda cerrado”, lo que en su sentir significa cerrar el debate sin siquiera abrirlo, pues “suprimió de tajo la deliberación sobre el contenido del proyecto (…) lo cual implica desconocimiento absoluto y profundo de la democracia que exige que los proyectos se discutan, o por lo menos que se abra la discusión para permitir que si algunos de los miembros del Congreso quieren discutirlo procedan a ello, lo que aquí, como se ve, no ocurrió”.
Por tanto, el que se haya despachado tan rápidamente el proyecto en primer debate, deja entrever que no se permitió la discusión, una por una, de las proposiciones modificatorias efectuadas al mismo en los estrictos y precisos términos del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, así como tampoco, una vez cerrada la discusión, proceder a la pregunta ¿Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) la modificación propuesta? Antes bien, lo que a su juicio aconteció con las 4 proposiciones modificatorias de los distintos artículos del proyecto original fue que aquellas se decidieron en conjunto, sin deliberación previa y por separado, mediante votación “con grave detrimento de la deliberación democrática”.
Aunado a lo anterior, anotan que quien presidía la sesión ordenó de inmediato que se votara el articulado en general, las proposiciones leídas y el título del proyecto, sin que se reparara en el hecho de que frente a éste último la votación debía ser por entero independiente y en todo caso precedida de la pregunta formulada por conducto del Secretario, previa su lectura tras haberse aprobado el articulado del proyecto, ¿Aprueban los miembros de la Comisión (o Corporación, si se trata en sesión plenaria) el título leído?. Esto último, en consideración de los actores no es una simple formalidad, visto que el título del proyecto debe coincidir con el articulado mismo y por eso es que resulta exigible una votación autónoma y con absoluta claridad en relación con lo que es objeto de votación, pues “el proceso legislativo debe ser transparente”, lo que, de suyo, “excluye extrañas mescolanzas como ésta por cuya senda transitó la Comisión guiada por quien presidía la sesión y con anuencia absoluta y sin reparo de sus integrantes, que así prosiguieron con la violación del principio democrático en la formación de la ley”.
Así mismo, precisan que el presidente de la sesión también olvidó que luego de aprobarse el título del respectivo proyecto de ley debía cuestionar, seguidamente, la voluntad de los senadores o representantes en torno a si, en efecto, querían que el proyecto de ley aprobado se convirtiera en ley de la República, en defecto de lo cual el subsecretario procedió a incluir dicho interrogante dentro del variado elenco de asuntos por decidir a través de una sola votación, tal y como se requería para acelerar el impulso del trámite que hasta ese momento se estaba surtiendo.
– Falta de anuncio previo para votación
A manera de complemento de lo precedentemente expuesto, los actores sostienen que, de acuerdo con la Gaceta del Congreso No. 1010 del 1º de diciembre de 2010, el aludido trámite del proyecto de ley incurrió en abierta violación de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, acorde con el cual ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado, a la vez que transgredió tanto el artículo 151 Superior como el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, habida cuenta que “la discusión y votación del proyecto de ley No. 066 de 2010 Cámara en la sesión del 9 de noviembre de 2010 (…) carece de validez constitucional, pues es evidente que fue anunciada la deliberación y votación sobre el proyecto el 3 de noviembre de 2010, cuando ya se había agotado el orden del día de la sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, como un asunto extraño que no podía válidamente ser realizado en esa sesión”.
Efectivamente, bajo esa óptica, el anuncio no podía hacerse “aprovechando la circunstancia de encontrarse reunidos los miembros de una Comisión en cualquier momento, en cualquier sitio y sin convocatoria previa, pues esta sería una reunión fuera de las condiciones constitucionales y esto no es lo que establece como requisito constitucional en el trámite de un proyecto el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003; ni tampoco puede aducirse que concluido el orden del día establecido para una ‘sesión conjunta’ de Comisiones Constitucionales análogas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, pueden realizarse actos propios de cada una de dichas Comisiones en la misma sesión, pues si aquella ya cumplió con el objeto para el cual fue citada, el acto que se realiza después de concluida la sesión aludida no es un acto oficial de una de tales Comisiones pues faltaría nada menos que el requisito de haber sido convocada previamente”.
Es claro, entonces, en criterio de los actores, que una vez agotado el orden del día para el cual fueron convocadas a sesión conjunta las Comisiones Terceras Constitucionales de la Cámara de Representantes y el Senado de la República el 3 de noviembre de 2010, ni el Presidente de la Comisión Tercera de la Cámara ni los miembros de ésta que asistieron a la sesión conjunta tenían competencia para tratar asuntos atinentes específica y exclusivamente a la órbita competencial de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, dentro de los cuales se incluye el anuncio de los proyectos que habrían de ser sometidos a su consideración y votación en sesión posterior. De ahí que tales actuaciones se inscriban dentro de lo establecido en el artículo 149 de la Carta Política, al amparo del cual, cualesquiera reunión de miembros del congreso, por fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez y los actos en dicha ocasión realizados no podrán tener efecto alguno.
(ii) Discusión y aprobación del proyecto en segundo debate en la Cámara de Representantes en forma contraria a la Constitución.
– Falta de lectura y discusión de proposiciones
Por medio de este acápite, los demandantes pretenden demostrar que en el marco de la discusión y aprobación del articulado del proyecto de ley, algunos congresistas propusieron enmiendas al articulado como efectivamente se establece en el artículo 162 Superior, las cuales, sin embargo, no fueron leídas en su integridad por la Secretaría al iniciarse el debate, por obra de expresa disposición de la Presidencia de suprimir dicho trámite, como consta en la Gaceta del Congreso No. 719 del 26 de septiembre de 2011, en la que textualmente se expresa por parte del Presidente de la sesión plenaria “Vamos a hacer lo siguiente doctor Alfonso, no leer toda la proposición, decir qué término se pidió y qué se aceptó, entonces por favor, yo le pido que como usted sabe que fue lo que se le anexó”, procediéndose así en forma sucesiva frente al restante grupo de proposiciones presentadas. Dicho en otros términos, los actores ponen de presente que una vez cerrada la discusión se omitió dar lectura nuevamente a la proposición que sería objeto de posterior votación.
A título ilustrativo de la violación argüida, los actores traen a cuento la votación de los artículos 1 y 2, que se hizo apresuradamente y en conjunto con “las proposiciones presentadas”, pero que no fueron leídas de acuerdo con lo que se sugiere del repaso de la Gaceta del Congreso No. 719 de 26 de septiembre de 2011. Igualmente, con respecto al artículo 4º, expresan que había un sinnúmero de proposiciones, incluida una de autoría de los ponentes para simplificar el mencionado artículo, cuya lectura incluso se pretermitió, continuándose con la discusión y dándose por cerrada, siendo aprobada instantáneamente la norma.
Algo parecido aconteció con el artículo 9º del proyecto, que según afirman, en medio de la confusión reinante por el desorden de la sesión fue eliminado por vía de una proposición que fue admitida por la plenaria sin la debida presentación y sin siquiera haberse leído.
Acentúa todo lo revelado, en su sentir, la flagrante violación que del numeral 4º del artículo 11 de la Ley 5ª de 1992 se cometió por parte de la Presidencia de la respectiva sesión, al dejar de lado la pregunta a la plenaria, una vez cerrada la discusión, sobre si aprobaba el artículo propuesto, bien sea que fuere el original o en caso de que se tratara de una modificación, si se consentía la misma. Cuestión que, valga anotar, “brilla por su ausencia en la aprobación de todos y cada uno de los artículos que fueron objeto de modificación en la sesión”.
Inclusive, sugieren, que dentro de lo previsto por el aludido numeral, también se omitió cuestionar concretamente la voluntad legislativa de la Corporación a efectos de convertir el proyecto en ley de la República, lo cual comporta, de bulto, el desconocimiento de las normas constitucionales y procedimentales básicas en la materia frente a la aprobación del proyecto de ley en segundo debate por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes.
(iii) Inexequibilidad de la Ley 1527 de 2012 por violación de los artículos 160 y 161 de la Constitución Política en la etapa de conciliación.
– Falta de anuncio previo para votación del proyecto de ley
Luego de repasar brevemente la forma como se ejercía la función legislativa antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y de referir la dinámica a partir de la cual se autorizó la creación de las comisiones accidentales de conciliación a fin de evitar discrepancias entre las Cámaras por cuenta del texto de un proyecto de ley, lo que posteriormente llevó a que el texto inicial del artículo 161 Superior fuera modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, los demandantes hacen hincapié en el hecho de que no puede existir preeminencia de una de las dos Cámaras sobre la otra en la integración de las comisiones de conciliación, las cuales estarán conformadas por un mismo número de senadores y representantes que, en pie de igualdad, se reunirán conjuntamente en procura de ajustar los textos disímiles y, en todo caso, de no ser ello posible, definirlo por mayoría. Su producto final, esto es, el texto escogido, será sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias, previa publicación del mismo por lo menos con un día de anticipación.
Sobre la base del anterior recuento, los actores aseveran que si bien en el procedimiento legislativo que se reprocha se cumplieron los requisitos alusivos a la conciliación de textos y su publicación, no se hizo lo propio con el anuncio previo de someter a votación el proyecto de ley en sesión diferente a aquella en que se formule, norma que estiman “de aplicación imperativa con respecto al texto acordado por los conciliadores de la Cámara de Representantes y el Senado de la República sobre un proyecto de ley”, toda vez que “ese texto reemplazaría si obtiene su aprobación en las dos Cámaras al que éstas inicialmente habían aprobado con algunas discrepancias. Por ello si después de repetido el segundo debate persiste la diferencia se considera negado el proyecto”.
Por último, subrayan que la ausencia de conocimiento del proyecto de manera anterior a la votación del informe de conciliación, que se convirtió en el texto definitivo de la ley, implica la transgresión del artículo 161 de la Carta Política, consecuencia lógica del desconocimiento del deber jurídico de anunciarlo previamente y en sesión distinta, de conformidad con las voces del citado artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, actualmente integrado al artículo 160 Superior.
(iv) La Ley 1527 de 2012 por su contenido es inexequible en su totalidad. Sobre el particular, argumentan los actores, con apoyo en variada jurisprudencia constitucional en la que se abordan las diversas formas asociativas y solidarias de economía como alternativas de satisfacción de necesidades colectivas, que la Ley 1527 de 2012 vulnera los artículos 1, 13, 58 y 333 de la Constitución Política. Esto último, dado que en su primer artículo se concede una autorización general para que cualquier persona jurídica o patrimonio autónomo realice operaciones de libranza o descuento directo, sin que se hayan hecho distinciones de ningún tipo entre las entidades habilitadas para tal efecto, entre las que se encuentran las cooperativas y precooperativas, entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades y aquellas personas jurídicas que se encuentran autorizadas legalmente para el manejo del ahorro público, es decir, bancos, corporaciones financieras, compañías comercializadoras, de leasing, de factoring.
Desde esa óptica, a las entidades que conforman el sector de la propiedad solidaria, que carecen de accionistas y del ánimo de lucro “se les coloca en pie de igualdad con poderosas compañías financieras y bancarias que captan ahorros del público, que tienen por objeto la prestación de servicios con ánimo de lucro y que por su naturaleza son diferentes de aquellas”. Lo anterior no significa otra cosa distinta a que a las organizaciones conformadas por trabajadores o empleados, asentadas alrededor del principio y valor de la solidaridad, se las asimile con las entidades que realizan profesionalmente actos de captación y manejo del ahorro público, aprovechamiento, crédito y descuentos con fines especulativos para repartirse las ganancias o pérdidas, producto de su actividad mercantil.
Al decir de los actores, entonces, no obstante que la Constitución Política dispone expresamente darle un tratamiento especial a la propiedad solidaria, la entrada en vigencia de la Ley 1527 de 2012 ubica a las cooperativas en un mismo plano de igualdad frente a cualesquiera entidad financiera del Estado regulada bajo un régimen por entero distinto, con menoscabo de la fórmula político ideológica adoptada por el constituyente de 1991, específicamente en lo que hace a la existencia de instituciones orientadas a la protección y defensa de los intereses de las mayorías no pudientes y de los trabajadores y sus organizaciones sociales. Premisa de la que no están exentas las cooperativas, pues por ser consideradas como “una forma de expresión de la propiedad solidaria, han de tener un trato diferente al de las entidades financieras mercantiles de forma que hagan efectivo, con ese tratamiento, el derecho a la igualdad y, al mismo tiempo, protejan a los trabajadores como lo prevén los artículos 1 y 13 Superiores”.
Así las cosas, a pesar de constituir un límite a la potestad de libre configuración normativa del legislador, el tema de la protección y promoción de la propiedad solidaria no fue observado en el marco del trámite legislativo que en esta oportunidad se tacha de inconstitucional. Por el contrario, al igualarse a cooperativas y a entidades mercantiles del orden financiero, “so pretexto de la libre competencia, se les condena a sucumbir, ya que es evidente que éstas últimas tienen, por su poder económico, mayores posibilidades de concentración del crédito y, por ello, las cooperativas podrían soportar un proceso gradual de disminución de sus operaciones, desconociendo los postulados de promoción que para ellas ordena la Constitución Política en sus artículos 58 y 333”.
Ahora bien, no siendo suficiente lo enunciado, los demandantes también invocan la infracción de los artículos 1, 25 y 53 Superiores por parte de la Ley 1527 de 2012, al estimar que su aplicación trae consigo el desconocimiento ostensible del derecho al trabajo en todas sus modalidades, especialmente en lo referente a los principios mínimos entre los que se cuenta el de la irrenunciabilidad de las prerrogativas de orden laboral.
Para justificar el anterior aserto, alegan que el Código Sustantivo del Trabajo comprende un amplio cuerpo normativo de disposiciones dirigido a la protección del salario con la estricta finalidad de que los trabajadores perciban una remuneración dineraria de manera periódica, como es el caso de los artículos 59, 150, 151 y 152 ínsitos del mismo, por virtud de los cuales se establece la improcedencia de descuentos a los salarios excepto cuando se trate de orden judicial o con autorización expresa del trabajador, al igual que se permiten para cuotas sindicales y acceso a la vivienda en condiciones especiales pero con la expresa prohibición de efectuar retenciones o deducciones salariales incluso con orden escrita del trabajador cuando el total de la deuda supere el monto del salario del trabajador en tres meses.
Disposiciones que, según los actores, fueron soslayadas por el artículo 3º de la Ley censurada, por cuanto establece que tratándose de libranzas o descuentos directos ‘quedarán exceptuadas de la restricción contemplada en el numeral segundo del artículo 149 del Código Sustantivo del Trabajo’, entendiéndose por tal el levantamiento de la prohibición de endeudamiento mencionada, por sumas superiores a tres salarios mensuales del trabajador. Tan así es que “la oferta de crédito para la fácil adquisición de bienes y servicios servirá como un señuelo para que los trabajadores comprometan su salario sin tener en cuenta el límite que antes se establecía por la ley para protegerles y permitirles percibir mensualmente una parte al menos de la remuneración de su trabajo, lo que significa que en vez de acatar el principio de progresividad de la protección laboral se da un paso atrás para auspiciar la libre competencia crediticia, lo que implica una disminución en la protección que al trabajo y desde luego a los salarios ordenan los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, lo que cobra mayor relevancia en un Estado social de Derecho”.
(v) Violación del artículo 158 de la Constitución por derogar normas ajenas por completo al contenido material de la Ley 1527 de 2012. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, alusivos al presupuesto de la unidad de materia y a la inadmisibilidad, por ende, de toda disposición o modificación que sea introducida en una ley y que no se refiera al contenido mismo de aquella, los actores advierten que en el caso concreto de la Ley 1527 de 2012, aunque ésta tiene por objeto el establecimiento de un marco general para la libranza o descuento directo, tal y como también se enuncia en su título, allí también se expresa que se dictan otras disposiciones, las cuales no parecen tener, en principio, relación alguna con el eje temático de la ley, incurriéndose así en clara violación del principio de unidad de materia.
En su criterio, basta con citar el artículo 15 de la preceptiva demandada, relacionado con ciertas derogaciones específicas de varias disposiciones legales, para notar a simple vista que del mismo se evidencia la absoluta falta de concordancia entre las normas que son derogadas y el contenido material de ley que lo contiene. Al efecto, mientras que en los 14 artículos que le preceden se regula el marco jurídico general concerniente a la libranza o descuento directo, advierten que el artículo 15, en cambio, produce la derogatoria de normas que, en modo alguno, tienen conexión objetiva o razonable con los tópicos y la materia dominante de la ley de la cual hace parte.
A efectos de ilustrar lo explicado proceden a transcribir las normas que fueron objeto de derogación por vía del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 y que incurren en la violación de la citada exigencia, de la manera que a continuación se sigue:
a. El Artículo 8 numeral 2 del Decreto-Ley 1172 de 1980:
“Art. 8o. Prohíbese a las sociedades comisionistas de bolsa, (“a sus socios”: esta expresión fue derogada por la ley 45 de 1990, art. 99) y a sus administradores.
2o) Negociar por cuenta propia, directamente o por interpuesta persona, acciones inscritas en bolsa, exceptuando aquellas que reciban a título de herencia o legado, o las de su propia sociedad comisionista de bolsa;…”
b. El parágrafo 4 del artículo 127-1 del Estatuto Tributario:
“ARTÍCULO 127-1. CONTRATOS DE LEASING. Los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra, que se celebren a partir del 1º de enero de 1996, se regirán para efectos contables y tributarios por las siguientes reglas:
1. Los contratos de arrendamiento financiero de inmuebles, cuyo plazo sea igual o superior a 60 meses; de maquinaria, equipo, muebles y enseres, cuyo plazo sea igual o superior a 36 meses; de vehículos de uso productivo y de equipo de computación, cuyo plazo sea igual o superior a 24 meses: serán considerados como un arrendamiento operativo. Lo anterior significa, que el arrendatario registrará como un gasto deducible la totalidad del canon de arrendamiento causado, sin que deba registrar en su activo o pasivo, suma alguna por concepto del bien objeto de arriendo. Cuando los inmuebles objeto de arrendamiento financiero incluyan terreno, la parte del contrato correspondiente al terreno se regirá por lo previsto en el siguiente numeral.
PARAGRAFO 4º. Todos los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra, que se celebran a partir del 1º de enero del año 2012, deberán someterse al tratamiento previsto en el numeral 2 del presente artículo, independientemente de la naturaleza del arrendatario”.
c. El parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995:
“ARTÍCULO 89. LEASING EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA. Los contratos de arrendamiento financiero, o leasing, celebrados en un plazo igual o superior a 12 años y que desarrollen proyectos de infraestructura de los sectores transporte, energético, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento básico, serán considerados como arrendamiento operativo; en consecuencia el arrendatario podrá registrar como un gasto deducible la totalidad del canon de arrendamiento causado, sin que deba registrar en su activo o pasivo suma alguna por concepto del bien objeto de arriendo, a menos que se haga uso de la opción de compra.
PARÁGRAFO. Los contratos de arrendamiento financiero, o leasing, previstos en este artículo, no podrán celebrarse sino dentro de los doce (12) años siguientes a la vigencia de la presente ley; a partir de esa fecha se regirán por los términos y condiciones previstos en el artículo 127-1 de este Estatuto”.
d. El artículo 173 de la Ley 1450 de 2011:
“ARTÍCULO 173. APLICACIÓN DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES. A los trabajadores independientes que tengan contratos de prestación de servicios al año, que no exceda a trescientos (300) UVT mensuales, se les aplicará la misma tasa de retención de los asalariados estipulada en la tabla de retención en la fuente contenida en el artículo 383 del E.T., modificado por la Ley 111 de 2006”.
3.1.4. Realizadas las anteriores precisiones, los demandantes le proponen a este Tribunal que declare la inexequibilidad del precepto normativo censurado en toda su integridad.
3.2.1. Por su parte, la ciudadana Clara Inés González Aranda (D-9340) impetra a esta Corporación la inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, al considerarlo violatorio de los artículos 150 Num 12, 154, 158, 338 y 341 de la Constitución Política. Para sustentar su acusación revela las que, en su parecer, se perfilan como razones de inconstitucionalidad del indicado artículo, a saber:
En primer lugar, arguye que contraviene el principio de unidad de materia expresamente fijado en la Carta Política y que ha sido objeto de profusa referencia en la jurisprudencia constitucional como eje de la actividad legislativa propiamente tal, en la medida en que lo que dispone frente a la retención en la fuente aplicable a los pagos de los trabajadores independientes, disposición de carácter tributario, no encuentra sintonía de índole causal, ideológica, temática, sistemática o teleológica con el objeto de la Ley en general, cual es, precisamente, el de establecer un marco general normativo de la libranza o del descuento directo efectuado sobre la nómina de un trabajador para cancelar un crédito.
En segundo término, se encarga de sugerir la contravención que en su sentir se produce de la facultad exclusiva que tiene el Gobierno para modificar el Plan Nacional de Desarrollo consagrada en la Ley 1450 de 2011, en razón a que la disposición legal impugnada dispone su derogación parcial, aun cuando su jerarquía normativa es inferior.
Finalmente, subraya el desconocimiento del principio de legalidad tributaria, al no fijarse con necesaria precisión en el aparte acusado la base de cálculo de la retención, provocando así interpretaciones ambiguas al no determinarse si es neto o bruto el porcentaje susceptible de dicho cálculo.
3.2.2. A manera de corolario, la demandante insiste en reprobar el artículo que acusa por inconstitucional, no solamente por considerar que fue incorporado de forma precipitada en un texto tributario cuando su raigambre era eminentemente crediticia, sino porque varía una legislación específica, esto es, la Ley 1450 de 2011, mediante un proceso legislativo tendiente a examinar asuntos por entero distintos.
1.	Federación Colombiana de Compañías de Leasing -FEDELEASING-
Mediante escrito radicado en esta Corporación, Francisco Javier López Chaves, obrando en nombre y representación de la Federación Colombiana de Compañías de Leasing -FEDELEASING-, por vía del poder conferido por su Presidente y representante legal, intervino en el trámite del presente juicio con la pretensión de que la disposición legal impugnada fuese declarada exequible.
Después de verificar los requisitos que han de ser agotados a fin y efecto de que un proyecto se convierta en ley de la República y de reparar en el trámite parlamentario surtido con motivo de la radicación del Proyecto de Ley No. 066-2010 Cámara, valiéndose para ello de la jurisprudencia constitucional y de los extractos pertinentes de las distintas Gacetas del Congreso, el interviniente responde a cada uno de los cargos esgrimidos por los demandantes siguiendo para tal efecto la metodología adoptada en la demanda D-9332.
Conforme con ello, empieza por advertir, en lo que respecta a la supuesta violación del régimen constitucional y procedimental durante la discusión y aprobación del proyecto en primer debate que, contrario a lo declarado en el escrito acusatorio, en ningún momento se suprimió la deliberación del contenido del mencionado proyecto, pues como consta en el Acta de Comisión 17 del 9 de noviembre de 2010 Cámara, el Ponente Dr. Simón Gaviria además de exponer de manera clara en qué consistía el mismo, informó que aquel contaba con pleno consenso por parte de los integrantes de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, situación que se vio reflejada apenas fue cerrada la discusión al no producirse objeción alguna a la proposición efectuada por el Dr. Gaviria y al votarse, en consecuencia, de manera favorable por parte de veintidós de los veintinueve representantes para darle primer debate al citado proyecto.
Por manera que en su opinión nunca fue desconocida ni omitida la discusión del proyecto, el cual contó con un alto grado de consenso dentro de la célula legislativa, por lo que para su aprobación no fue necesaria una amplia deliberación.
Ahora bien, en punto del alegato en torno a las proposiciones modificatorias realizadas al proyecto, el interviniente, con base en la Gaceta del Congreso No. 16 del 7 de febrero de 2011, resalta que para su aprobación no se cumplió con lo exigido literalmente en los numerales 2º y 4º del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, sin que por tal motivo pueda llegar a calificársele como un vicio sustantivo, habida cuenta que no viola ningún principio o valor constitucional y que tampoco ostenta la entidad suficiente para afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras y, en últimas, la validez misma de la Ley 1527 de 2012.
Concluye este acápite de su exposición refiriéndose a la falta de violación del artículo 160 de la Constitución Política, como quiera que en las Gacetas del Congreso No. 165 de 2010 y 1010 de 2011 sí consta que se anunció por la Presidencia a los integrantes de la Comisión Tercera Constitucional de la Cámara de Representantes que el proyecto sería sometido a debate y votación en sesión distinta como lo ordena la Constitución y la Ley. El asunto es que dicho anuncio se produjo en sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales de Cámara y Senado, lo cual, en todo caso, no lo invalida ipso facto, puesto que se llevó a cabo al finalizar el día para el cual fueron citadas las comisiones, dejándose por sentado que los proyectos que serían anunciados correspondían a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
En lo tocante a la discusión y aprobación del proyecto en segundo debate en la Cámara de Representantes en forma contraria a la Constitución, el interviniente señala, con apoyo en el Acta de Plenaria 73 del 16 de junio de 2011 Cámara, que todas y cada una de las proposiciones fueron leídas, dilucidadas por el ponente Dr. Simón Gaviria y aprobadas por unanimidad en votaciones diferentes, entre las que se encuentra incluida, por supuesto, aquella confeccionada respecto del artículo 4º.
Frente al artículo 9º del proyecto, anota que éste fue suprimido para favorecer a las personas que llegaran a adquirir los productos y servicios establecidos con la normativa, haciéndola mucho más justa.
Adicionalmente, manifiesta que aunque el Secretario no haya formulado de manera idéntica a como se encuentra plasmado en el numeral 4º del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, las preguntas respectivas a la conformación de la voluntad de los legisladores para aprobar las modificaciones e incluso el título del proyecto, lo cierto es que sí inquirió sobre tales cuestiones por otras vías obteniendo votaciones aprobatorias, siendo apenas un aspecto de forma que no incide de manera estructural en la técnica legislativa.
En el caso de la solicitud de inexequibilidad de la Ley 1527 de 2012 por violación de los artículos 160 y 161 de la Constitución Política, el interviniente sostiene que el dicho de los demandantes no se ajusta a la realidad, en la medida en que se cumplió a cabalidad con el presupuesto establecido en la Constitución que corresponde a la publicación previa, por lo menos con un día de anticipación, del texto escogido para su posterior debate y aprobación de la respectiva plenaria, pues el informe de conciliación fue rendido y publicado el día 12 de diciembre de 2011 y aprobado por el Senado en pleno el día 14 de diciembre de ese mismo año.
Tampoco les asiste razón a los actores, en su criterio, al afirmar que la Ley 1527 de 2012 es inexequible en su contenido material por violar la propiedad solidaria y el trabajo, en el entendido de que tal disposición busca brindarle a cualquier persona una opción para adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza con claro soporte en su salario, sus pagos u honorarios o su pensión, a través de una mayor oferta relacionada con las entidades operadoras de la libranza o descuento directo que, valga anotar, se encuentran en igualdad de condiciones para desarrollar y prestar los servicios establecidos por la ley, dado que no existen barreras de entrada o prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de la actividad económica, brindando así plenas garantías para el efectivo desarrollo del derecho a la libre competencia.
De suerte que en el caso de las cooperativas del orden financiero bien puede afirmarse que se encuentran equiparadas con los establecimientos de crédito, inclusive por vía de expresa disposición legal, esto es, por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la Ley 454 de 1998, razón adicional que refuerza el hecho de que la ley impugnada no establece ningún mandato de trato igualitario a destinatarios que se hallan en posiciones disímiles.
Para finalizar, el interviniente hace particular énfasis en los cargos de las demandas dirigidos a poner de manifiesto la falta de unidad de materia en el trámite del proyecto que dio lugar, ulteriormente, a la Ley 1527 de 2012, especialmente en tratándose de sus artículos 13 y 15. Al respecto, asegura que ambas solicitudes escasamente envuelven una mera indicación de las normas constitucionales presuntamente transgredidas junto con la justificación de su violación, sin llegar nunca a demostrar en realidad la ausencia de coincidencia temática y material entre tales preceptos y el restante grupo de artículos que abarca la ley objetada.
2.	Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Vencido el término de fijación en lista, Juan Manuel Charry Urueña, actuando como apoderado especial del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, se pronunció sobre el proceso de la referencia con el objetivo de brindar algunos elementos de juicio que permitan a este Tribunal adoptar una decisión de fondo acerca de la conformidad que, en su concepto, existe entre la Ley 1527 de 2012 y las previsiones de la Carta Política de 1991.
De entrada, despacha desfavorablemente el cargo proyectado contra el artículo 13 de la norma sub-exámine, al resaltar que el mismo fue derogado por virtud de la Ley 1607 de 2012 y que ello fue constatado, con posterioridad, por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-122 de 2013, en donde se declaró inhibida para fallar, justamente, por la carencia de objeto existente al no ser posible un pronunciamiento de fondo relativo a la constitucionalidad de una norma que no producía efectos en el ordenamiento jurídico.
En lo que se refiere a los posibles vicios de trámite durante el procedimiento legislativo, señala, con riguroso fundamento en las Sentencias C-737 de 2001 y C-168 de 2012, que un debate al interior de una célula legislativa debe entenderse suplido incluso cuando no haya habido controversia alguna, máxime cuando las intervenciones de los congresistas son potestativas y, por consiguiente, no son presupuesto para la aprobación del proyecto de ley. Inclusive, ha de recalcarse que las mismas reglas constitucionales y legales que gobiernan los debates no exigen como tal que el Congreso desarrolle éstos conforme a una determinada intensidad o bajo especiales condiciones o parámetros para medir su suficiencia.
En ese sentido, las consideraciones vertidas por el demandante devienen improcedentes para cuestionar la exequibilidad de la Ley 1527 de 2012, pues en su proceso de formación se sometió al conocimiento de las distintas comisiones el proyecto para su discusión, existiendo oportunidad para que los congresistas participaran del mismo.
Más adelante, con motivo del presunto incumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, trae a colación la Sentencia C-822 de 2011, para con ella significar que en el trámite legislativo que se reprueba se observaron por completo los requisitos establecidos en el Artículo 160 Superior sobre la racionalización de los debates, concretamente aquel referido a permitir a los congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, para evitar que sean sorprendidos con votaciones intempestivas.
Entiende, además, por lo que respecta a la irregularidad presumiblemente ocurrida en segundo debate ante la Cámara, en tanto las proposiciones sugeridas no fueron leídas en su integridad por la Secretaría al iniciar el debate, que no toda irregularidad que pueda presentarse durante el trámite legislativo da lugar a que se invalide una norma, pues a pesar de haberse comprobado su existencia, su trascendencia no compromete la voluntad democrática.
En último lugar, relieva la expedición de la Sentencia C-015 de 2013, por obra de la cual se resolvió no avalar la constitucionalidad del artículo 15 de la precitada Ley 1527 de 2012, toda vez que en él se disponía la derogatoria de varias disposiciones legales, como son el artículo 8º numeral 2 del Decreto-ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario y el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995, que quebrantaban el principio de la unidad de materia. De modo que, en relación con dicho artículo, se configura el fenómeno de la cosa juzgada.
3.	Universidad Libre -Facultad de Derecho Bogotá-
El Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, con el apoyo académico de uno de sus miembros, perteneciente al área de derecho procesal, participó de la controversia suscitada a propósito de las demandas de inconstitucionalidad promovidas contra la Ley 1527 de 2012 y, en consecuencia, solicitó a esta Corporación que declarara su inexequibilidad total por no ajustarse a las previsiones de la Constitución Política de 1991.
Acogiendo en buena medida los postulados de ambos libelos, el Coordinador de dicho Observatorio aduce que la norma demandada se opone a los artículos 1, 13, 58 y 333 de la Constitución Política, esencialmente porque anula la distinción que el Legislador había dispuesto entre la economía solidaria y la privada, materializada alrededor de los marcos regulatorios diferenciados por su actividad y de la supervisión, vigilancia y control del Estado.
Y es que las Cooperativas, como expresión de la propiedad solidaria, al no ser destinatarias de un trato especial, están sometidas a un déficit de protección que, probablemente, lleve a su paulatina desaparición, dada su incapacidad de enfrentar en igualdad de condiciones a las entidades financieras mercantiles.
En íntimo enlace con lo tratado, expresa que la oferta del crédito para la adquisición de bienes y servicios provocará un efecto nocivo en los ingresos de los trabajadores colombianos, consistente en que aquellos contraerán muy fácilmente obligaciones sin ningún tipo de límite o tope legalmente establecido, lo que entraña la violación no solamente del principio de progresividad en materia laboral, sino incluso de los artículos 25 y 53 Superiores.
Hace notar igualmente que se viola el principio de unidad de materia, en tanto el artículo 15 de la norma enjuiciada estipula la derogación de varias disposiciones legales que no se hallan temáticamente en conexidad con los contenidos ni con los sujetos destinatarios de la regulación de la modalidad de crédito por libranza. Baste, como muestra, el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, jerárquicamente muy por encima del carácter ordinario del mandato que la deroga.
Continúa su intervención refiriéndose al artículo 13 juzgado que versa sobre la retención en la fuente de los pagos y abonos que se efectúen a trabajadores independientes, pero que no detalla los elementos de la obligación tributaria, generando una ambigüedad que admite la adopción de distintas interpretaciones. Supuesto contrario a los principios de legalidad y certeza jurídica como notas características de los tributos.
4.	Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia, Jorge Eliécer Manrique Villanueva, intervino en el trámite de la acción por conducto de memorial en el que propuso retirar del ordenamiento jurídico la Ley 1527 de 2012.
Según su apreciación general, entre las acusaciones por vicios de forma afloraría el cargo enderezado a demostrar la ausencia de discusión de las proposiciones modificatorias en el seno del primer debate del proyecto de ley, en razón de que su articulado se votó de inmediato pretermitiéndose de plano la etapa de deliberación de las propuestas de modificación del proyecto, lo que en su sentir constituye un vicio insubsanable de procedimiento.
Idéntica postura mantiene respecto del anuncio previo que se surtió en vigencia de la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara, que no podía hacerse en virtud de que no se trataba de un asunto expresamente autorizado en la Constitución Política.
Mientras tanto, de los reproches al contenido material de la ley toma partido a favor de aquel que le adjudica al artículo 3º de la Ley 1527 de 2012 la violación directa de los artículos 25 y 53 del texto constitucional, en el entendido de que la eliminación del límite legal de endeudamiento compromete seriamente el salario del trabajador, convirtiéndose, prima facie, en una medida regresiva que sacrifica irrazonablemente los principios mínimos del trabajo para enaltecer la libre competencia crediticia.
5.	Academia Colombiana de Jurisprudencia
Gabriel de Vega Pinzón, en cumplimiento del encargo que le fuera deferido por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino en el trámite del presente juicio, a efectos de demostrar ante esta Corporación la exequibilidad de la disposición tachada de inconstitucional.
Como primera aproximación, sostiene que durante el procedimiento de formación de la que ahora es la Ley 1527 de 2012 no se configuraron vicios o anomalías sustanciales de ninguna naturaleza, al (i) darse cabal discusión y aprobación del proyecto de ley en primer debate de la Cámara de Representantes, (ii) prevalecer el principio de instrumentalidad sobre las formas ante el hecho de la aprobación conjunta de las proposiciones planteadas, (iii) no existir prohibición alguna de efectuar un anuncio previo para discusión y votación de un proyecto en sesión posterior en trámite de sesiones conjuntas, una vez agotado el respectivo orden del día, (iv) haberse explicado por parte del ponente las proposiciones modificatorias presentadas, aunque no fueran leídas en su integridad y, finalmente, (v) no acreditarse que el informe de conciliación no fue objeto de anuncio previo en la plenaria de cada una de las cámaras.
Adosado al análisis de cada una de las etapas del trámite legislativo, el interviniente pone de relieve que la Ley por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo no contradice, en modo alguno, los postulados constitucionales aludidos por los demandantes, en definitiva porque lo que se pretende con la norma es la ampliación de la oferta de créditos de libranza a los potenciales beneficiarios, especialmente asalariados, contratistas y pensionados, en procura de lograr un mayor acceso de éstos al crédito y beneficiar el libre juego de la competencia que, a su turno, desemboca en el reconocimiento de condiciones más favorables para los interesados. Manifestación esta última que acoge a las cooperativas, las que, sin embargo, no son las únicas proveedoras de esa clase de servicios.
Junto a ello añade que, si bien la restricción del artículo 149 del Código Sustantivo del Trabajo termina por carecer de fuerza vinculante, lo cierto es que el mismo cuerpo normativo prevé, en beneficio del trabajador, que no pueda recibir menos del 50% neto de su salario o mesada pensional, con los correspondientes descuentos de ley. Margen plausible que, en su leal saber y entender, respeta los designios constitucionales de protección del mínimo vital y móvil como prerrogativa iusfundamental, en los términos enunciados en la jurisprudencia constitucional. Con todo, habría lugar únicamente a una excepción, que estaría ligada a los casos en que el solicitante del crédito de libranza devengue tan sólo un salario mínimo legal mensual vigente o mucho menos de esa suma, evento que haría factible un fallo condicionado en este sentido.
En lo que atañe al desconocimiento del principio de unidad de materia, arriba a la conclusión conforme a la cual esta Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-015 de 2013, que declaró inexequible el aparte acusado del artículo de la Ley 1527 de 2012. Al mismo tiempo, da cuenta de la derogatoria expresa de que fue objeto el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012 por vía de la reciente reforma tributaria contenida en la Ley 1607 de 2012, motivo por el cual, al presentarse ‘sustracción de materia’, invita a este Tribunal a inhibirse respecto de los cargos endosados a dicho precepto.
6.	Ministerio del Trabajo
Obrando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, Myriam Stella Ortíz Quintero hizo llegar a esta Corporación un escrito por medio del cual respalda la exequibilidad de la Ley 1527 de 2012.
Ha de advertirse, en todo caso, que la interviniente se abstiene de proferir juicio alguno en lo relacionado con la presunta vulneración del régimen constitucional y procedimental en la aprobación del proyecto de ley, por considerar que se trata de un asunto cuya trama desborda la competencia del Ministerio.
En lo que resta, es decir, frente a los cargos precisados contra el contenido material, realiza un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre la especial protección que el ordenamiento jurídico colombiano le reconoce al trabajo y al salario, acentuando el hecho de que el artículo 149 del C.S.T. fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1429 de 2010, el cual comprende claras restricciones para la realización de deducciones, retenciones o compensaciones dinerarias con el salario devengado por el trabajador, de manera que solo pueden realizarse para cada caso por orden expresa de éste o en virtud de mandamiento judicial. Prohibición que se extiende aunque exista orden escrita del trabajador ‘cuando quiera que se afecte el salario mínimo, legal o convencional, o la parte del salario declarada inembargable por la ley’.
Acerca de la conveniencia de la Ley, explica que “el uso continuo y la importancia que el crédito de libranza ha adquirido por la constante oferta y demanda, hace que quienes están en la cotidianidad del sistema se hayan dado cuenta de las falencias y vacíos que existen en la práctica respecto de la normatividad existente, por lo que es de esa forma que se entiende la iniciativa legislativa impulsada, hoy Ley de la República, como normatividad especial, específica e integradora en parámetros generales sobre la implementación y mecanismos de funcionamiento de la figura. Es así que por la inestabilidad, desconocimiento y disgregación de la normatividad existente antes de la ley, se evidenciaban problemas dentro de la aplicación e interpretación de aquella, que de una manera u otra se advertían con un carácter menos garantista con respecto a los derechos del trabajador, (…)” lo que, en últimas, la norma cuestionada sí regula.
Esa orientación permitiría concluir que “la norma demandada resulta más garantista que el régimen y la normatividad que hasta la fecha se venía aplicando, por cuanto lo que genera es estabilidad jurídica sobre el asunto”.
Empero, si aun en gracia de discusión llegaran a acogerse las aspiraciones de los demandantes, exige que se ponderen los elementos en tensión -igualdad social vs. libertad- con el objetivo de que no sean afectados tanto el mercado de oferentes del crédito de libranza como el desarrollo de mejores condiciones para el consumidor en el tráfico de la actividad financiera propiamente dicha.
V.	COADYUVANCIAS CIUDADANAS
Los ciudadanos Juan Diego Buitrago Galindo y Arturo Duica Amaya se hicieron partícipes del litigio suscitado a propósito de la acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra la Ley 1527 de 2012 y exhortaron a la Corte Constitucional para que declarara su inexequibilidad.
El primero de ellos pretende, concretamente, que se disponga la inconstitucionalidad del artículo 8º de la señalada preceptiva, porque a más de ser imprecisa en su redacción, atenta contra el principio de reserva de ley estatutaria al modificar el alcance de los artículos 10 y 13 de la Ley 1581 de 2012, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.
Dicho de otra manera, se estaría alterando el manejo sobre el acceso y la circulación restringida del habeas data o autodeterminación informática en materia de seguridad social, autorizando a las entidades operadoras de la libranza o descuento directo el suministro de datos propios de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El segundo, por su parte, se adhiere a la conjetura nutrida por varios intervinientes en la dirección de echar de menos los principios de unidad de materia y de consecutividad en la gestión legislativa de la que emanó la Ley 1527 de 2012, razón por la que pone en duda su constitucionalidad.
El Procurador General de la Nación, mediante Concepto No. 5577, del 30 de mayo de 2013, al pronunciarse sobre la causa de la referencia, solicitó a esta Corporación que declarara la exequibilidad del precepto normativo demandado por los cargos de orden procedimental.
Así mismo, instó a este Alto Tribunal para que resolviera inhibirse en el caso del artículo 13 por ineptitud sustantiva de la demanda y que declarara la existencia de cosa juzgada en cuanto hace al artículo 15, por haber sido declarado inexequible al violar la regla de la unidad de materia.
En razón a lo primero, la Vista Fiscal considera que la demanda D-9340 no satisface el conjunto de requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para que la Corte Constitucional emita un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 1527 de 2012. Lo anterior, debido a que la demandante se limitó a enunciar la violación del principio de unidad de materia y de la iniciativa exclusiva que le asiste al gobierno para reformar o derogar el Plan Nacional de Desarrollo, así como del principio de legalidad en materia tributaria sin que para ese propósito especificara, siquiera mínima y razonablemente, las razones con base en las cuales sustentaba su acusación.
Frente a lo segundo, estima conveniente señalar la Sentencia C-015 de 2013, por medio de la cual se decidió la inexequibilidad del artículo 15 de la preceptiva acusada, motivo de más que robustece la solicitud ante la Corte de estarse a lo allí pronunciado.
Siguiendo con su intervención, el Ministerio Público informa que procedió a revisar el procedimiento legislativo que antecedió a la Ley 1527 de 2012 junto con las pruebas obrantes dentro del proceso, de lo cual coligió que en ningún momento la discusión sobre el proyecto fue objeto de elusión y que, por el contrario, todos los congresistas, en cada uno de los debates, anunciados previamente, participaron de manera activa, cumpliéndose así con los parámetros materiales que han de tenerse en cuenta frente a la presentación de proposiciones, cuales son la unidad de materia, la identidad relativa y el principio de consecutividad.
Bajo esas líneas generales, asevera que la acusación dirigida por los demandantes en lo referido al anuncio efectuado una vez finiquitada la sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales permanentes de la Cámara y el Senado, parte de un presupuesto indiscutiblemente errado, como es el de creer que el anuncio no podía hacerse aprovechando la circunstancia de encontrarse reunidos los miembros de una comisión en cualquier momento, ya que en realidad lo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003 es que el anuncio sea previo para lograr que los miembros de las comisiones, según corresponda, estén al tanto de lo que se va a debatir y votar en cada sesión y no sean sorprendidos con la inclusión de proyectos cuyo miramiento y votación no hayan sido anunciados. De ahí que la dinámica del anuncio no encuentre fórmula única de ejecución, pudiendo, entonces, hacerse de diversas formas, tal y como aconteció en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República.
A su vez, añade que el cargo relativo a las proposiciones votadas que supuestamente no fueron leídas carece de sustrato, merced a que en la Gaceta del Congreso 719 del lunes 29 de septiembre de 2011, aparece constancia de que se garantizó el requisito de publicidad, puesto que los miembros integrantes de la Comisión conocieron el contenido de las proposiciones y decidieron no plantear enmiendas al articulado. Lo que sí ocurrió fue que para su aprobación no se utilizó la ‘fórmula sacramental’ establecida en el artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, no obstante lo cual debe privilegiarse el principio de instrumentalidad de las formas, a la luz del cual si bien pueden generarse algunas fallas procedimentales, las mismas pueden ser reemplazadas o saneadas a lo largo del proceso legislativo propiamente dicho.
Tratándose de la violación del derecho a la igualdad respecto de las entidades que hacen parte del sector de la economía solidaria, apunta que no es acertado delinear un cargo semejante en atención a que la misma ley impugnada por los demandantes las incluye en sus artículos 1 y 2 como entidades operadoras, lo que, per se, no significa que se les condene a desaparecer, puesto que esa posibilidad dependerá de su organización para desarrollar y prestar los servicios financieros conforme a la normatividad contenida en la Ley 454 de 1998 “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito”, que en el Título IV, Capítulo I, regula lo atinente a la actividad financiera del cooperativismo.
Posteriormente llama la atención acerca de la prohibición consagrada en el artículo 149 del Código del Trabajo sobre el endeudamiento por sumas superiores a tres salarios mensuales del trabajador, que aunque sirvió de puntal para alegar el menoscabo de los derechos al trabajo y al salario, fue modificada a través del artículo 18 de la Ley 1429 de 2010, el cual estableció que no se puede efectuar la retención o deducción sin mandamiento judicial, aunque existe orden del trabajador, cuando quiera que se afecte el salario mínimo legal o convencional o la parte del salario declarada inembargable por la ley.
Forzoso resulta para el Señor Procurador, con base en lo consignado, concluir que no se afecta el principio de progresividad de la protección laboral que, huelga agregar, queda salvaguardado a través de los mínimos establecidos en la ley que actualmente los contiene.
2.	Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas por resolver
2.1.	Alcance de las demandas presentadas contra la Ley 1527 de 2012
Así las cosas, en uso de la facultad conferida por los artículos 154 de la Constitución Política, 140 de la Ley 5ª de 1992 y 13 de la Ley 974 de 2005, se presentó a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley 066 de 2010 Cámara, por medio del cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
En cuanto hace a lo procedimental, aducen que (i) en sede del primer debate en Cámara de Representantes no se discutieron las proposiciones modificatorias planteadas al proyecto de ley y se hizo una sola votación en conjunto tanto para aquellas como para el título de la iniciativa y el articulado en general, cuando debía hacerse por separado; (ii) se vulneró el artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003 pues el anuncio para la discusión y aprobación del citado proyecto se efectuó cuando ya se había agotado el orden del día de la sesión conjunta celebrada entre las Comisiones Terceras Constitucionales de Cámara y Senado; (iii) en segundo debate en Cámara no fueron leídas separada y plenamente las proposiciones modificatorias; y (iv) no hubo anuncio previo a la votación del informe de conciliación que se convirtió en el texto definitivo de la ley.
2.2.	Las posiciones asumidas respecto de las demandas en las intervenciones y en la vista fiscal
2.3. Cuestiones previas
En tales condiciones, si bien la posibilidad de intervenir “como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros” está reconocida a “cualquier ciudadano”, al tenor de lo consagrado en el artículo 242 de la Constitución Política, lo cierto es que esta Corporación ha considerado que los términos en los que se presenta la demanda que da origen al proceso trazan los linderos sobre el sentido y el alcance de las cuestiones que llegaren a debatirse en el mismo, por lo que se ha abstenido de pronunciarse en torno a disposiciones que, no obstante no haber sido demandadas, resultan cuestionadas en los escritos de intervención o en relación con cargos inéditos, estructurados por quienes participan en calidad de intervinientes y no por el demandante.
Coadyuvar una demanda presentada por otro es, entonces, una alternativa al alcance de todo ciudadano, sin que ello de lugar a una alteración radical del libelo demandatorio que, en la práctica, lleve a variar su sentido y alcance a través de la anexión de pretensiones nuevas y de razones por completo distintas a las oportunamente manifestadas para intentar demostrar la inconstitucionalidad invocada.
En ese contexto, ha de insistirse en que la intervención del ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo sólo será apreciada en cuanto coadyuva la demanda en los términos en que fue presentada.
Por vía de expresa disposición constitucional y legal, las providencias que la Corte dicta en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional -C.P. art. 243, Ley 270 de 1996, arts. 46 y 48-. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en los distintos ámbitos de su competencia, y concretamente en el campo del control abstracto de constitucionalidad, “adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo”.
No en vano la hermenéutica constitucional ha puesto de manifiesto que la cosa juzgada cumple dos propósitos fundamentales: uno primero alude a salvaguardar la supremacía e integridad normativa de la Carta, de suerte que se garantice de una forma coherente, consolidada y consistente el respeto de la misma por parte de todos los poderes públicos y de los propios particulares. El segundo se refiere a asegurar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, en cuanto por su intermedio “se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta”.
Y ha sido producto de esa armonización del objetivo de la seguridad jurídica con las garantías ciudadanas propias de los procesos de constitucionalidad, para evitar así posibles excesos en su aplicación, que la jurisprudencia de esta Corte le ha reconocido variados alcances al instituto de la cosa juzgada constitucional, los cuales son claramente apreciables a partir de las decisiones que son adoptadas en cada uno de los fallos. En el entendimiento de que es a la Corte Constitucional a quien corresponde fijar los efectos de sus propias decisiones, este Tribunal ha dicho que, inclusive cuando, prima facie, la cosa juzgada constitucional está llamada a producir un efecto absoluto o definitivo, la misma puede proyectarse con un alcance relativo, de manera que, dependiendo de la decisión adoptada, desde el punto de vista de su alcance, la cosa juzgada puede ser absoluta o relativa, distinción que supone consecuencias jurídicas distintas.
De esa manera, ha procedido a explicar que existe cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional”. Junto con ello, también ha puntualizado que hay cosa juzgada relativa, cuando “el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’”.
En los eventos en los que en nueva demanda se acuse una norma que ya ha sido juzgada por la Corporación, el alcance de la cosa juzgada, ha dicho esta Corte, es la determinada en la sentencia previa que resolvió sobre la misma norma. De ahí que por la condición de órgano límite que le corresponde asumir a esta Corporación llegue a despachar, verbigracia, las solicitudes referentes a disposiciones cuya constitucionalidad ha sido decidida, con una orden de “estarse a lo resuelto” en providencias anteriores como marco de referencia objetivo y previo y, en todo caso, como fórmula de consecución de la seguridad jurídica.
Así entendido, la regla general es que las sentencias que la Corte Constitucional profiere hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, a menos que en ellas la Corporación haya limitado los alcances de la misma, caso en el cual se está en presencia de una cosa juzgada relativa. Tal y como lo ha dejado establecido la propia jurisprudencia, “mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”, de manera que sobre las normas en ellas juzgadas no cabe un nuevo pronunciamiento.
Pues bien, en la línea del análisis que se realiza, concuerda esta Corte con lo señalado por el Ministerio Público y por varios de los intervinientes, en el sentido de considerar que respecto del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, sin que haya lugar a un nuevo pronunciamiento de fondo. En efecto, en la Sentencia C-015 de 2013, esta Corporación asumió el conocimiento de una demanda ciudadana promovida contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1527 de 2012, el cual se acusaba por vulnerar el artículo 158 de la Constitución Política al regular asuntos sustantivos ajenos al contenido temático de la ley -principio de unidad de materia-.
“Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8º numeral 2 del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”. (aparte demandado en subrayas)
“Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”.
2.3.2. Ahora bien, la derogatoria de normas jurídicas es el efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, que puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior, la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua, y la tercera cuando quiera que una ley reglamenta toda una materia regulada por una o varias normas precedentes, aun cuando no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley.
ARTÍCULO 198. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga el inciso 2o del artículo 9o, los artículos 14-1, 14-2, la expresión “prima en colocación de acciones” del inciso 1o del artículo 36-3, y los artículos 244, 246-1, 287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1o del artículo 457-1, 466, 469, 470, 471, 474, 498 del Estatuto Tributario, el artículo 5o de la Ley 30 de 1982, el artículo 153 de Ley 488 de 1998, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 6o de la Ley 681 de 2001, el artículo 64 del Decreto-ley 019 de 2012, los numerales 1 al 5 del inciso 4o y el inciso 5o del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429 de 2010, el artículo 123 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, el Decreto número 3444 del 2009 y sus modificaciones, el artículo 28 de la Ley 191 de 1995, el parágrafo 1o del artículo 2o de la Ley 1507 de 2012 y todas las disposiciones que le sean contrarias.
PARÁGRAFO. Las disposiciones contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario, entrarán en vigencia para conductas cometidas a partir del año gravable 2013”. (Subrayas y negrillas fuera de texto)
Desde luego, en la mencionada providencia, la Corte Constitucional explicó, en relación con el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, que el mismo había desaparecido del ordenamiento jurídico colombiano, merced a su derogatoria expresa por cuenta del artículo 198 de la Ley 1607 de 2012 y a que no tenía la virtud de producir efectos ultractivos, como quiera que la materia reglada obedecía al régimen de retención en la fuente sobre la renta de los trabajadores independientes y no podía, por ende, seguir proyectándose sobre hechos ocurridos con posterioridad al año fiscal correspondiente.
De acuerdo con ese entendimiento, esta Corte arribó a la conclusión conforme a la cual el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, al derogar una norma -artículo 173 de la Ley 1450 de 2011- que para la fecha del juicio de constitucionalidad ya se había derogado, impedía por sustracción de materia la realización de un examen material, debiéndose la Corte declarar inhibida para pronunciarse de fondo.
Al haber perdido su vigencia tanto el artículo 13 como el aparte normativo del artículo 15, incluidos ambos en la Ley 1527 de 2012, por fuerza de la aplicación inmediata de una ley posterior, no existe para esta Corporación dispositivo normativo alguno -objeto de control- sobre el cual quepa pronunciarse ni mucho menos efectos de ultraactividad que hagan factible impulsar una decisión de fondo. Siendo así las cosas, esta Corte se abstendrá de resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones reseñadas debido a la ocurrencia del fenómeno de la derogatoria que las ha impregnado.
Así pues, jurisprudencialmente se ha dejado en claro que, para que exista demanda en forma y, a la postre, esta Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, el promotor del respectivo escrito de acusación, además de tener que señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y las disposiciones superiores que estima violadas, debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo cual se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.
Las dos primeras exigencias, conforme indica la misma jurisprudencia, cumplen un doble propósito. De un lado, la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un ejemplar de la publicación oficial, de acuerdo con las previsiones del artículo 2° del citado Decreto 2067 de 1991; y, por otro, que se señale de forma relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del actor resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes para el juicio.
Ahora bien, frente al último de los presupuestos que exige consignar en el texto de la demanda las razones o motivos a partir de los cuales se entiende que la norma acusada infringe la Constitución, ha hecho énfasis la Corte en que el mismo impone al ciudadano que hace uso de la acción pública una carga particular, consistente en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la norma que pone en tela de juicio y éste se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”, que permitan establecer la existencia de una oposición objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. Dicho en otros términos: la proposición de una verdadera controversia de raigambre constitucional.
Lo anterior se traduce en que sólo habrá lugar a la activación del respectivo juicio de inconstitucionalidad, si la acusación presentada se apoya en razones (i) claras, esto es, cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor; (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.
En el presente caso, considera la Corte que las acusaciones efectuadas por los actores frente a la Ley 1527 de 2012 buscan proyectar, sobre toda ella, el efecto de inconstitucionalidad deprecado, siendo tan sólo el objeto exclusivo de su cuestionamiento los artículos 1 y 3 de la aludida preceptiva. Aplicando, entonces, los criterios fijados por la jurisprudencia, se tiene que si bien en la demanda se identifican las normas constitucionales presuntamente vulneradas y la ley que es acusada de contrariarlas, no logra demostrarse específicamente las razones por las cuales tales disposiciones normativas se oponen a la Constitución Política ni la manera como ellas tendrían la virtualidad de irradiar las consecuencias de inconstitucionalidad que se les atribuye, a todo el conjunto de la ley.
Por tales motivos, que además dan cuenta de la indeterminación a la que se vería sometida esta Corte respecto de la identificación de los contenidos normativos que específicamente habrían de ser examinados, se estima que no pudo concretarse una acusación directa en contra de los artículos 1 y 3 de la Ley 1527 de 2012 ni, a partir de ella, contra el texto íntegro de la ley, pues nunca se llevó a cabo, en los cargos analizados, la demostración de una oposición objetiva y verificable entre su contenido y la Constitución Política.
De hecho, como ya se anotó, las elucubraciones que sirvieron de fundamento a los cargos por medio de los cuales se predicaba la inconstitucionalidad total de la Ley 1527 de 2012, se construyeron a partir del alcance que, a título personal, los actores le atribuyen específicamente a dos de sus artículos y que, en estricto sentido, no emerge necesariamente del contenido de éstos.
2.4.	El problema jurídico planteado
Como se dejó apuntado en el primer tramo de esta providencia, entre los yerros endilgados se encuentra que (i) en sede del primer debate en Cámara de Representantes no se discutieron las proposiciones modificatorias planteadas al proyecto de ley y se hizo una sola votación en conjunto tanto para aquellas como para el título de la iniciativa y el articulado en general, cuando debía hacerse por separado; (ii) se vulneró el artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003 pues el anuncio para la discusión y aprobación del citado proyecto se efectuó cuando ya se había agotado el orden del día de la sesión conjunta celebrada entre las Comisiones Terceras Constitucionales de Cámara y Senado; (iii) en segundo debate en Cámara no fueron leídas separada y plenamente las proposiciones modificatorias; y (iv) no hubo anuncio previo a la votación del informe de conciliación que se convirtió en el texto definitivo de la ley.
Habida cuenta que los recién mencionados vicios de inconstitucionalidad son de forma, a la Corte le corresponde determinar si la demanda fue presentada en término y sólo, en caso de haberlo sido, tendrá que entrar a resolver, uno a uno, los cuestionamientos planteados en orden a dilucidar el modo como en concreto se desarrolló el trámite legislativo y determinar si en él se acataron las previsiones constitucionales y legales respectivas o si, por el contrario, tales mandatos fueron quebrantados.
3.	El término de presentación de la demanda
Al tenor de lo previsto en el numeral 4º del artículo 242 de la Constitución, “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Como quiera que la Ley 1527 de 2012 fue publicada en el Diario Oficial No. 48.414 el 27 de abril de 2012 y que los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra y Clemencia Dupont Cruz radicaron demanda en su contra el 26 de septiembre de 2012, es claro que la acción de inconstitucionalidad fue incoada en término.
4.	Análisis de la iniciación del trámite legislativo del proyecto que luego se convirtió en la Ley 1526 de 2012
4.1. Trámite en la Cámara de Representantes
4.1.1. Radicación y publicación del proyecto de ley y de la exposición de motivos
El Proyecto de Ley “por medio del cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones” inició su trámite en la Cámara de Representantes. El mismo fue radicado en la Secretaría General de esa Corporación, el día 26 de agosto de 2010, a través de los Representantes Simón Gaviria Muñoz y David Barguil, entre otros, correspondiéndole el número de radicación 066 de 2010 Cámara.
Entre los aspectos que propiciaron la presentación de la iniciativa legislativa, está la posibilidad real de dinamizar en Colombia el mercado de alquiler y la adquisición de vivienda, además del acceso a créditos educativos y bienes de consumo básico, entre ellos planes complementarios de salud, auxilios funerarios, electrodomésticos, vehículos o viajes. Logrando la masificación de este tipo de crédito se permitiría, no sólo a los trabajadores asalariados sino a los pensionados, adquirir bienes y servicios de cualquier naturaleza respaldados por su salario, sus pagos u honorarios, sus prestaciones sociales o su pensión, dentro de los parámetros que sobre el particular ha fijado la Corte Constitucional.
Ahora bien, como quiera que son puntuales los defectos procedimentales de los que se sirven los demandantes para impugnar la formación de la Ley 1527 de 2012, se atendrá esta Corte al estudio específico de aquellos en el íter legislativo, a partir de la jurisprudencia que sobre cada asunto particular ha sido producida para resolver la demanda que ahora ocupa su atención. En consecuencia, se analizarán los vicios de procedimiento de la manera que a continuación se propone:
4.2.1. Ponencia para primer debate
La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Tercera Permanente de la Cámara, fue presentada por los representantes Simón Gaviria Muñoz, Gerardo Tamayo Tamayo, José Joaquín Camelo Ramos, Mónica del Carmen Anaya Anaya, Felipe Fabián Orozco Vivas y Hernando José Padaui Álvarez, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 801 del 22 de octubre de 2010. En dicho texto, se propone a la Comisión Tercera de la Cámara “darle primer debate al proyecto al Proyecto de Ley número 066 de 2010 Cámara”.
Cabe mencionar que en la Gaceta del Congreso No. 165 del 7 de abril de 2011, consta que la discusión y aprobación del citado proyecto, por parte de la Comisión Tercera de la Cámara, fue anunciada el 3 de noviembre de 2010 para llevarse a cabo en la próxima sesión ordinaria, esto es, en la sesión del 9 de noviembre de 2010, tal como aparece en el Acta No. 17 del 9 de noviembre de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso No. 16 del 7 de febrero de 2011.
Luego de efectuado el anuncio, en la sesión de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, el 9 de noviembre de 2010, tuvo lugar la discusión y aprobación, en primer debate, del Proyecto de Ley 066 de 2010 Cámara, que fue aprobado por votación nominal y pública de 23 representantes, tal y como consta en el Acta 17 de la misma fecha de discusión y aprobación, publicada en la Gaceta No. 16 del 7 de febrero de 2011 -páginas 21 y 22-, en los siguientes términos:
“Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
Con fundamento en las razones expuestas, nos permitimos rendir ponencia positiva y en consecuencia solicitamos a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes darle primer debate al Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente, el proyecto consta de 14 artículos, incluida la vigencia; hay sobre la mesa cuatro proposiciones a los artículos 4º, numeral 6 del artículo 3°, el artículo 11 y el artículo 2º.
Elimínese el numeral 6 del artículo 3º, del Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones. Es decir, eliminan el numeral 6 del artículo 3°.
El artículo 2° dice que quedará así, el literal c) del artículo 2º:
Leída la proposición del literal c), del artículo 2°.
Artículo 4°. Modifíquese el artículo 4° del Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones, así:
Artículo 4°. Derechos del beneficiario. El beneficiario tiene el derecho de escoger gratuitamente cualquier entidad operadora, así como aquella a través de la cual se realiza el pago de su nómina, prestaciones sociales económicas, o pensión, y a solicitar que los recursos descontados de sus salarios, prestación social económica, aportes, compensación o pensión, sean destinados a una cuenta AFC, o a otra de igual naturaleza. En ningún caso, el empleador o entidad prestadora podrá cobrar o descontar cuotas de administración, comisión, o suma alguna por realizar el descuento o el giro de los recursos, so pena de ser objeto de las sanciones previstas en el artículo 208 y siguiente del Decreto 663 de 1993, o estatuto orgánico del sistema financiero, las cuales le serán aplicables por la autoridad que corresponda después de adelantar el procedimiento sancionatorio que le sea aplicable a la respectiva entidad pagadora. Cuando el beneficiario tenga la calidad de consumidor financiero, estará amparado por el título de la Ley 1328 de 2009, los demás consumidores estarán amparados por el estatuto de protección al consumidor y las normas que lo modifiquen y adicionen.
Proposición modificativa del artículo once, del Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara el cual quedará así:
Artículo 11. Portales de información sobre la libranza. Las Superintendencias Financiera de Sociedades y de Economía Solidaria dispondrán cada una de un portal de información en Internet en su página institucional publicada en la web, que permita a los usuarios comparar las tasas de financiamiento de aquellas que ofrezcan crédito para vivienda, planes complementarios de salud y/o educación a través de libranza. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publicará igualmente a diario en su página web institucional el registro nacional de las personas jurídicas inscritas para efectuar operaciones de libranza, así como un vínculo en acceso de las tasas comparativas publicadas por la Superintendencia.
Por el SÍ (aprobando el articulado con las modificaciones leídas, el título del proyecto y el querer que este proyecto de ley siga su trámite) los honorables Representantes:
Arango Torres Jaír
4.2.1. La jurisprudencia constitucional relativa al trámite de las proposiciones
No han sido pocos los pronunciamientos proferidos por esta Corporación en relación con el tema de las proposiciones consagradas en la Ley 5ª de 1992, cuyos artículos 112 a 115 establecen sus principales notas características: (i) en discusión una proposición, sólo serán admisibles las solicitudes de modificación, adición, suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración de sesión permanente, y votación nominal o secreta; (ii) el Congresista autor de la proposición de modificación, adición o suspensión, debe presentarla por escrito y firmada, sin necesidad de incluir razones o argumentos, y una vez en discusión podrá hacer uso de la palabra para sustentarla.
“El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia. Ahora bien, por debate, siguiendo la definición legal consignada en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, debe entenderse ‘El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación…’. Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate.”
Teniendo como fondo lo anterior, cabe precisar que de manera previa al sometimiento a votación de una propuesta, ésta debe ser conocida en su integridad por los participantes en el debate, en los términos establecidos en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, que consagra el procedimiento de votación de las mismas, explicando que cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse.
Esta Corte coincide en señalar, como en su momento lo hicieron la Vista Fiscal y varios de los intervinientes, que la supuesta irregularidad atribuida por los demandantes al trámite del proyecto de ley en primer debate en Cámara de Representantes, en relación con la forma como se decidieron las proposiciones modificatorias al articulado del mismo no logra acreditarse, en la medida en que, según se lee de la Gaceta No. 16 del 7 de febrero de 2011, luego de que el ponente Simón Gaviria Muñoz expresara los beneficios de convertir el proyecto en ley de la República y de que se decidiera presentar ponencia positiva para darle primer debate al citado Proyecto, nada se dijo en su contra, por lo que se procedió a abrir el registro de inmediato y frente al cual se presentaron veintidós 22 votos de aprobación.
En este punto, cabe hacer especial énfasis en la interpretación que del artículo 94 del Reglamento del Congreso, la Ley 5ª de 1992, ha efectuado esta Corte en su jurisprudencia sobre la institución jurídica del debate. Su importancia es cardinal, en la medida en que, por su intermedio, se permite madurar la decisión definitiva que en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la respectiva célula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte, garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición individual que van asumir, y por la otra, permitir también la valoración colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la decisión por adoptar.
Ahora bien, el debate, como elemento consustancial del principio de participación política parlamentaria, es precisamente una manifestación del derecho de deliberación reconocido a los integrantes del Congreso, de su derecho de hablar, de expresarse, el cual se encuentra respaldado en la representación popular que detentan todos y cada uno de los miembros que integran las Cámaras. Es pues expresión de la representación de los ciudadanos, en cuanto a ellos les asiste el interés de que sus voceros en el Congreso tengan la oportunidad de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al contenido de las distintas iniciativas, en el entendido que, en todo caso, éstas van dirigidas a producir sus efectos frente al conglomerado social.
El artículo 94 del Reglamento del Congreso, la Ley 5ª de 1992, al definir lo que se entiende por debate, dispone que es “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación (…)”, precisando la misma norma que éste se inicia “al abrirlo el Presidente y termina con la votación general” Así entendido, el debate se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no tiene validez. En lo que toca con el debate parlamentario, la legitimidad de las decisiones que tome el órgano legislativo, depende, entre otros factores, de que sus integrantes tengan la oportunidad de deliberar o debatir.
La importancia del deber parlamentario en la realización del principio democrático ha sido objeto de variada jurisprudencia en la que se ha puesto de manifiesto uno de sus cimientos: la participación libre de los congresistas en la deliberación de las cuestiones sometidas a su conocimiento. Particularmente, en la Sentencia C-473 de 2005, esta Corporación resolvió avalar la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara “por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones”, al encontrar que en las dos plenarias de las Cámaras, citadas para darle aprobación al informe de conciliación, se había garantizado la oportunidad de debatir, a pesar de que no hubo discusión pues ninguno de los congresistas hizo manifiesto su interés de intervenir. Conforme con ello concluyó la Corte:
“De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se presentó el debate que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación.”
Entiéndase, por tanto, para el presente caso, que el derecho a debatir se satisfizo cuando el órgano directivo de la Cámara de Representantes, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantuvo abiertos los espacios de participación con las debidas garantías democráticas, es decir, brindaron a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones sobre el proyecto de ley 066 de 2010, sin que se hubiera presentado discusión alguna en torno a las proposiciones modificatorias.
Conforme se expuso, en la Gaceta del Congreso No. 165 del 7 de abril de 2011 se publicó el Acta Número 01 de 2010 en la que consta la sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República para abordar el estudio y aprobación de una serie de proyectos, principalmente, sobre temas económicos y de hacienda y crédito público.
Una vez finiquitado el orden del día de los temas para los que se convocó la sesión conjunta, hizo uso de la palabra el señor Presidente de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes Ángel Custodio Cabrera Báez, quien le pide a la Secretaria que anuncie los proyectos de dicha Comisión para efectos de su ulterior discusión y aprobación. En efecto, la Secretaria de la Comisión Tercera de Cámara, en atención al artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 se permitió anunciar los proyectos que serían objeto de debate y votación el día 9 de noviembre en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. En la respectiva Acta, el listado de proyectos anunciados, en su orden, fue el siguiente:
“1. Proyecto de ley número 091 de 2010 Cámara, por la cual se dictan normas en materia de costos de los servicios que prestan las entidades financieras y se dictan otras disposiciones.
2. Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
3. Proyecto de ley número 080 de 2010 Cámara, por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor, se crea una contribución para la defensa del mismo y se dictan otras disposiciones.
4. Proyecto de ley número 084 de 2010 Cámara, por la cual se dictan disposiciones para el fortalecimiento administrativo del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
5. Proyecto de ley número 093 de 2010 Cámara, por medio de la cual se modifica el inciso primero del artículo 93 de la Ley 1328 de 2009 y se dictan otras disposiciones.”
4.3.1. Los requisitos para la acreditación del anuncio previo de discusión y votación de los proyectos de ley
El inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. Igualmente, esta regla establece que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
Se parte de la base que la expresión de la voluntad de los parlamentarios en el sentido de aprobar un proyecto de ley tiene fundamento legítimo, desde la perspectiva de la representación democrática de la que están investidos, cuando se han informado debida y previamente acerca del contenido de la iniciativa y del momento en que ésta será sometida a la discusión y votación por parte de la cámara correspondiente. Por el contrario, cuando estas etapas del procedimiento legislativo son realizadas de manera sorpresiva, se frustra la posibilidad de que los senadores y representantes consientan informadamente sobre la aprobación del proyecto de que se trate, lo que, de suyo, comporta una serie de graves implicaciones frente a la participación política, la conformación de las mayorías necesarias para la aprobación de los proyectos de ley y la protección de las garantías de la oposición.
Bajo esta orientación, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el requisito del anuncio previo a la discusión y votación “no puede considerarse una mera formalidad por cuanto cumple con un propósito específico vinculado con la idea de afianzar y profundizar el sistema democrático así como con la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso de la República mediante la adopción de un conjunto de medidas y la introducción de un grupo de reglas procedimentales. Resulta, pues, congruente con estos fines, que, con suficiente antelación a la votación, quienes deban resolver sobre si aprueban o no un proyecto de ley se informen y adquieran conocimiento relativo a la materia respecto de la cual recaerá su decisión. De otro modo, se desvirtuaría el proceso de creación legislativa y se reduciría a ser una instancia en la que las decisiones se adoptan de manera irreflexiva y desinformada. || El requisito de los anuncios apunta también a la necesidad de que el procedimiento legislativo sea más transparente por cuanto sólo a partir del aviso previo a la votación, las y los congresistas estarán preparadas (os) para el acto de decisión y no las (los) tomará por sorpresa privándolas (los) de la oportunidad de reflexionar sobre cómo ha de recaer su decisión y hasta qué punto resulta conveniente u oportuno para el Estado colombiano votar un proyecto de ley determinado. Esto únicamente se cumple cuando el anuncio y la votación se efectúan en sesiones distintas así como cuando no se interrumpe la cadena de anuncios, para efectos de lo cual el anuncio debe redactarse de manera que este determinado o sea determinable el día en que tendrá lugar la votación. || Así, pues, el anuncio previo a la votación de un proyecto de ley resulta ser uno de los requisitos del procedimiento legislativo. Con el fin de poner claramente de relieve este aspecto es preciso no perder de vista que los requisitos constitucionales son de ineludible cumplimiento por el Congreso de la República. Se indicó más arriba, que tales exigencias materializan elementos propios del principio democrático como son la publicidad, la participación política, las garantías de la oposición y la transparencia del debate parlamentario. Su trasgresión afecta la validez del acto jurídico en dos planos igualmente importantes: de cara a la legitimidad externa del acto – respecto de la transparencia que se exige de esta suerte de actuaciones frente a la ciudadanía en general -, así como en correspondencia con su legitimidad interna, esto es, dentro del procedimiento que se surte en el Congreso de la República, en relación con los miembros de dicha Corporación”.
La Corte ha considerado que el anuncio de la discusión y votación de los proyectos de ley no está sometido a fórmula sacramental alguna, a condición de que la expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. Por lo tanto, la Corte en diversas decisiones ha ejercido una interpretación flexible de las expresiones utilizadas por las cámaras para efectuar el anuncio. De esta manera, se ha otorgado validez constitucional a expresiones como “considerar” o“debatir” e, incluso, ha entendido que el simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 constitucional. Ello, en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional.
Pues bien, tomando como fondo los criterios jurisprudenciales acabados de reseñar, si bien los demandantes alegaron la vulneración del artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 por cuanto la discusión y aprobación del proyecto de ley fue anunciado luego de haberse agotado el orden del día de la sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales de Cámara y Senado, lo cierto es que el artículo 160 Superior no se entiende vulnerado por cuanto la exigencia que establece es que el anuncio para la discusión y aprobación de un asunto sea previo a fin y efecto de garantizar que los miembros de la comisión estén al tanto de lo que se debatirá y votará en cada sesión y eviten ser sorprendidos con la inclusión de proyectos cuyo estudio y análisis no ha sido abordado.
Encuentra esta Corte, además, que en el caso concreto se acreditan todas y cada una de las condiciones materiales y procedimentales que la jurisprudencia ha esbozado como elementos integrantes del anuncio, toda vez que fue hecho por el Presidente de la comisión respectiva en sesión distinta y previa a aquella en que se realizó la votación del proyecto, siendo su fecha cierta y la votación realizada en la sesión específicamente anunciada, esto es, el 9 de noviembre de 2010, como consta en la citada Acta 01 de 2010, que da cuenta de la sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República.
4.4. Ausencia de lectura y discusión de proposiciones en sede del segundo debate en Cámara de Representantes
4.4.1. Ponencia para segundo debate
La ponencia para segundo debate en Plenaria de la Cámara, fue presentada por quienes rindieron ponencia para primer debate y publicada en la Gaceta del Congreso No. 227 del 3 de mayo de 2011 (págs., 1 a 8, a folios 59 a 62 del cuaderno de pruebas 1) en la cual se propuso “dar segundo debate al Proyecto de Ley número 066 de 2010 Cámara”.
4.4.2. Anuncio para votación en segundo debate
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, la votación del Proyecto de Ley 066 de 2010 Cámara, por parte de la Plenaria de la Cámara, fue anunciada el día 15 de junio de 2011, para llevarse a cabo en la sesión del día 16 de junio de ese mismo año o para la siguiente en la que se debatieran proyectos de ley o actos legislativos, tal y como consta en el Acta No. 072 del 15 de junio de 2011, publicada en la Gaceta No. 732 de 2011 del 28 de septiembre de 2011. El texto del anuncio es el siguiente:
Proyecto de ley número 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.
4.4.3. Aprobación en segundo debate
En sesión plenaria de la Cámara de Representantes, del 16 de junio de 2011, tuvo lugar la discusión y aprobación, en segundo debate, del Proyecto de Ley 066 de 2010 Cámara, de conformidad con el anuncio que se realizó en la sesión inmediatamente anterior esto es, en la sesión del 15 de junio de 2011.
Según Acta de Plenaria Número 73 del 16 de junio de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso No. 719 del 26 de septiembre de 2011, dentro de los proyectos para segundo debate en el orden del día se encontraba el radicado con el número 066 de 2010 Cámara. Como consta en el Acta Número 73 del 16 de junio de 2011, la aprobación del proyecto y la deliberación de las enmiendas se dio de la siguiente manera:
Tiene 13 artículos, el artículo 3°, 5°, 7°, 8°, 10, 11, 12 y 13 no tienen proposiciones, puede usted, someter el articulado señor Presidente, que no tiene proposiciones.
Presidente, no sé, el doctor Óscar Marín, pero a mí me parecería importante, hay unos Institutos de Fomento y Desarrollo en el país llamados Infis, si el Ponente permite, una proposición en el artículo 2°, numeral C, Entidad Operadora, se incluyan los Infis.
El artículo 1° tiene dos.
Una proposición dice Presidente: Adiciónese la expresión Fondo de Empleados al artículo 1° del Proyecto de ley 066 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones, el cual quedará así: Artículo 1°. Objeto de la Libranza o Descuento Directo, cualquier persona natural asalariada.
Dice: Adiciónese el artículo 1° del Proyecto de ley 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones, el cual quedará así: Artículo 1°: Igual que en la proposición anterior, señor Presidente, es adicionarle, la frase Fondo de Empleados.
El artículo 6º, tiene una proposición de Felipe Fabián, de Hernando Padaui, y del doctor Gaviria y dice: Artículo 6º obligaciones del empleador o entidad pagadora.
Modifíquese el artículo 6º al Proyecto de ley 066 de 2010 Cámara, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
El cual quedará así: Artículo 6º, obligación del empleador o entidad pagadora, todo empleador o entidad pagadora estará obligado a deducir, retener y girar las sumas de dinero a que haya lugar, de pagar a sus asalariados contratistas afiliados o pensionados, los valores que estos adeuden a la entidad operadora para ser depositados a órdenes de esta, previo consentimiento expreso escrito e irrevocable del asalariado contratista afiliado o pensionado en los términos técnicos establecidos en el acuerdo, que deberá constituirse con la entidad operadora en virtud a la voluntad y decisión que toma el beneficiario al momento de escoger libremente su operadora de libranza, y en el cual se establecerán las condiciones técnicas de operativas necesarias para las transferencias de los descuentos.
Parágrafo 1°. Si el empleador o entidad pagadora no cumple con la obligación señalada en el presente artículo, por motivos que le sean imputables, será solidariamente responsable por el pago de la obligación adquirida por el beneficiario del crédito.
Parágrafo 2°. En caso de desconocerse el orden de giro estipulado en este artículo, el empleador o entidad pagadora será responsable por los valores dejados de descontar al salariado asociado afiliado o pensionado por los perjuicios que le sean imputable por su descuido. Firman Hernando Padaui, Felipe Fabián Orozco.
Aprobado por unanimidad, señor Presidente.”
La Corte, teniendo en cuenta la jurisprudencia que sobre el tema se ha proferido y que fue expuesta para responder a otro de los vicios procedimentales presuntamente acontecidos en el trámite de la Ley 1527 de 2012, nuevamente ha de resaltar que, según lo recabado en el Acta de Plenaria Número 73 del 16 de junio de 2011, la irregularidad endilgada no logra comprobarse, en atención a que no solamente no hubo discusión sobre el articulado que no fue objetado en su contenido, sino que además se analizaron los artículos objeto de proposición y el consenso sobre los mismos, siendo aprobados por unanimidad.
Los artículos faltantes y las proposiciones aceptadas fueron nuevamente leídas y, en consecuencia, votadas. Cuestión similar que ocurrió en el caso de las proposiciones a los artículos 2, 4 y 6 del proyecto, que fueron leídas en su integridad y aprobadas por unanimidad.
Así mismo, la eliminación del artículo 9 del proyecto fue planteada por la dirección de la Presidencia de la Plenaria, que una vez preguntado sobre el particular a la Plenaria, ésta acordó sobre su eliminación, sin objeción alguna.
4.5. Falta de anuncio previo para votación en sede de los informes de conciliación
Finalmente, como último reproche al procedimiento legislativo los demandantes señalan la inexistencia de anuncio previo para la votación del texto conciliado del proyecto de ley 066 de 2010 Cámara, lo que contraviene los dictados de los artículos 160 y 161 Superiores.
Es importante destacar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que los requisitos de la validez constitucional del trámite legislativo se extienden hasta la etapa de la conciliación, cuando ésta tiene lugar dentro del proceso de formación de las leyes. Así, por ejemplo, lo expresó en sentencia C-307 de 2004, en los siguientes términos:
“La exigencia de publicidad del trámite legislativo se extiende hasta los informes de conciliación cuando quiera que haya de acudirse a esa instancia y que para garantizar la racionalidad del debate sería necesario que tales informes fuesen publicados antes de que se sometan a la consideración de las respectivas plenarias. Tal consideración está hoy consignada de manera expresa en la Constitución, puesto que el artículo 161 Superior, tal como fue modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, dispone que el texto escogido por la comisiones de conciliación que integren las cámaras se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, previa publicación, por lo menos, con un día de anticipación”.
En efecto, en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, la votación del informe de conciliación del Proyecto de ley 066 de 2010 Cámara, fue anunciada el 13 de diciembre de 2011, para llevarse a cabo en la sesión del día siguiente, esto es, el 14 de diciembre de ese mismo año, tal y como consta en el Acta de Plenaria No. 107 del 13 de diciembre de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso No. 62 del 12 de marzo de 2012. El texto anunciado fue el siguiente:
Proyecto de ley número 066 de 2011 (SIC) Cámara, 280 de 2011 Senado, por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.
En los términos expuestos, puede la Corte concluir que no solamente se llevaron a cabo la conciliación de textos y su publicación, sino que además para su votación se realizó el anuncio previo de conformidad con los presupuestos legales y jurisprudenciales existentes, como quiera que fueron realizados dentro de la sesión correspondiente, por el respectivo Secretario siguiendo instrucciones del Presidente de la Cámara, con el fin de dar cumplimiento a lo prescrito en el Artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, para una fecha determinada y que la votación se realizó en la oportunidad prevista para ello.
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-015 de 2013, mediante la cual se declaró inexequible la expresión “el artículo 8º numeral 2 del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995”, contenida en el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo, por sustracción de materia, con respecto a la expresión “el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011” correspondiente al aparte restante del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, y en relación con el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el resto de la Ley 1527 de 2012.

References: artículo 13
 artículo 242
 artículo 4
 artículo 158
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 11
 artículo 115
 artículo 8
 artículo 151
 artículo 169
 artículo 8
 artículo 149
 artículo 162
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 161
 artículo 9
 artículo 161
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 3
 artículo 149
 artículo 158
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 Artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 127
 artículo 173
 artículo 383
 artículo 13
 artículo 115
 artículo 160
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 115
 artículo 13
 artículo 8
 Artículo 160
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 15
 artículo 173
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 149
 artículo 13
 artículo 149
 artículo 18
 artículo 8
 artículo 13
 artículo 15
 artículo 13
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 115
 artículo 149
 artículo 18
 artículo 8
 artículo 242
 artículo 15
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 artículo 158
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 173
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 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 2
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