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Timestamp: 2018-08-16 14:14:29+00:00

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﻿ Sentencia 1999-01787 de noviembre 22 de 2013
SENTENCIA 1999-01787 DE 22 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:COPIA DE DOCUMENTO PÚBLICO. EN CIERTAS CIRCUNSTANCIAS LA VALORACIÓN DE LAS COPIAS SIMPLES PUEDEN FLEXIBILIZARSE CON EL FIN DE PROTEGER LOS PRINCIPIOS DE LEALTAD PROCESAL, EQUIDAD Y BUENA FE. ESTO OCURRE CUANDO LA PARTE CONTRA LA CUAL SE ADUCEN LAS COPIAS CONSERVA EL ORIGINAL DE LOS DOCUMENTOS Y, POR LO TANTO, ESTÁ EN CAPACIDAD DE EFECTUAR UN COTEJO Y DE TACHARLAS DE FALSEDAD SI ELLO FUERA PROCEDENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, DOCUMENTO PÚBLICO, CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR, COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO, COPIA DE DOCUMENTO PÚBLICO
Sentencia 1999-01787 de noviembre 22 de 2013
Expediente: 25 027
Rad.: 25000 2326 000 1999 01787 01
Actor: Omar Ortiz Sandino
Demandado: Caja de Compensación Familiar Campesina (Comcaja) y Superintendencia del Subsidio Familiar
7. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a la indemnización por concepto de perjuicios materiales, supera la exigida por la norma para el efecto(2).
8. Debido a que la parte demandante aportó en copia simple varios documentos, tendientes a demostrar los hechos que sirven de sustento a sus pretensiones, es necesario precisar si estos pueden o no ser valorados por la Sala.
9. En repetidas oportunidades, el Consejo de Estado ha señalado que las copias de documentos públicos solo pueden ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial, si reúnen las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, a saber: (i) que hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial previa orden del juez donde se encuentre el original o la copia autenticada; (ii) que sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente y; (iii) que sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial. De manera que para que puedan ser considerados como elementos de prueba válidos para acreditar o hacer constar los supuestos de hecho que resultan de interés para el proceso, los documentos públicos y privados deben allegarse en original o copia auténtica.
10. No obstante, esta corporación también ha señalado que, en ciertas circunstancias, las exigencias legales para la valoración de las copias simples pueden flexibilizarse con el fin de proteger los principios lealtad procesal, equidad y buena fe(3). Esto ocurre cuando la parte contra la cual se aducen las copias conserva el original de los documentos y, por lo tanto, está en capacidad de efectuar un cotejó y de tacharlas de falsedad si ello fuera procedente. Así, en la sentencia 27 de octubre de 2011, se indicó que:
Además, con fundamento en el artículo 255 del Código de Procedimiento Civil es posible, sin contrariar lo dispuesto en los artículos 244 y 268 ibídem, conferir valor probatorio a las copias simples, cuando la parte contra la cual se aducen conserva original de las que señala fueron reproducidas y puede, por lo tanto, efectuar su cotejo y tacharlas de falsedad cuando no estén conformes, sin necesidad de que se practique la inspección judicial de que trata la norma.
En efecto, el artículo 255 citado prevé: “La parte contra quien se aduzca copia de un documento, podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia auténtica expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante inspección judicial, dentro de la oportunidad para practicar pruebas”.
Es cierto que la norma establece un trámite judicial para conferir autenticidad a las copias simples y es el cotejo con el original que se practique en una inspección judicial, a solicitud de la parte contra quien se aduce la prueba, el cual tiene como finalidad conferir certeza al documento que servirá como prueba, para así garantizar el derecho de defensa de quien no lo ha aportado.
Sin embargo, resultaría superfluo que la misma parte que tiene bajo su guarda los documentos originales, de los cuales la parte contraria afirma haber obtenido las copias que aporta, solicite inspección judicial para que se practique el cotejo, cuando esa misma parte puede practicar la confrontación sin intervención judicial y, en caso de encontrar disconformidad, proponer la tacha de falsedad de que tratan los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
La práctica del cotejo previsto en el artículo 255 citado debe quedar reservada para aquellos eventos en los cuales el documento original o la copia autenticada se encuentren en poder de un tercero y, por lo tanto, sin posibilidad de acceso por la parte en contra de la cual se aduce la prueba, para que sea la autoridad judicial la que disponga la exhibición del documento para asegurar su confrontación, con el fin de asegurar su derecho de defensa.
Más evidente aún resulta la carencia de necesidad de que autentiquen las copias simples en contra de quien tiene a su disposición los originales o copias auténticas anteriores, o de que estas se cotejen en diligencia de inspección judicial, en aquellos eventos en los que quien tiene estos bajo su guarda y en contra de quien se aducen las copias simples, en vez de tachar estas de falsedad, se remite a las mismas para fundamentar su defensa. Con ese comportamiento procesal ha de entenderse que la parte contra quien se aducen las copias ha verificado su autenticidad y las acepta como pruebas válidas dentro del proceso(4).
11. De conformidad con lo anterior, debe señalarse que las pruebas traídas en copia simple por la parte actora, que corresponden a los documentos expedidos por las demandadas, serán valorados por la Sala debido a que se entiende que los originales deben necesariamente reposar en sus archivos, y a que las copias no fueron tachadas de falsedad pudiendo haber sido cotejadas y, en cambio, fueron empleadas por las entidades para fundamentar su defensa. Los documentos, aportados en copia simple, que serán objeto de valoración son, entonces, los siguientes: (i) contrato de arrendamiento CA-03135-97, celebrado entre Comcaja y Omar Ortiz Sandino; (ii) oficio de fecha 30 de abril de 1998, suscrito por el director administrativo de Comcaja; (iii) concepto rendido por la división financiera y contable de la Superintendencia del Subsidio Familiar; y (iv) conceptos técnicos de fecha 8 y 28 de octubre de 1998, presentados por la división de servicios sociales de la misma entidad.
12. De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se tienen probados los, siguientes hechos relevantes:
12.1. El 6 de junio de 1997, el señor Omar Ortiz Sandino ofreció en venta a las directivas de la Caja de Compensación Familiar Campesina —Comcaja— el edificio La Ceiba, ubicado en la calle 9 Nº 24-35 del municipio de Yopal, departamento de Casanare por un valor inicial de 800 millones de pesos, que luego el oferente aceptó modificar a 750 millones de pesos (originales de las comunicaciones suscritas por el demandante —fls. 17-19, cdno. 2—).
12.2. El 31 de diciembre de 1997, Ornar Ortiz Sandino y el director administrativo de la Comcaja celebraron un contrato de arrendamiento con opción de compra sobre los pisos segundo, tercero y el semisótano del edificio La Ceiba, de propiedad del primero, para el funcionamiento de la sede de la entidad en Yopal. El término del contrato era de cuatro meses (4) contados a partir del 1º de enero de 1998, pero las partes acordaron que este podría renovarse por periodos iguales en el evento de que no llegaran a un acuerdo sobre la opción de compra (copia simple del contrato CA-0135-97 —fls. 4-7, cdno. 2—).
12.3. El 27 de febrero de 1998, el director administrativo de Comcaja presentó al señor Omar Ortiz Sandino una “carta de intención”, a través del cual le manifestó que !a entidad estaba “decididamente interesada en adquirir el edificio de su propiedad ubicado en la calle 9 Nº 24-35 del municipio de Yopal, Casanare (...)” y que había realizado las apropiaciones presupuestales pertinentes, de manera que los términos definitivos de la negociación y las condiciones generales de la oferta, que ascendía a la suma de $ 750.000.000, “ser[ían] sometidos a consideración y aprobación del consejo directivo de la corporación en la sesión programada para el jueves 26 de marzo de 1998” (original de la comunicación de fecha 27 de febrero de 1998 —fl. 24, cdno. 2—).
12.4. EI 26 de marzo de 1998, el consejo directivo de Comcaja resolvió aprobar el proyecto denominado “adquisición sede departamental Casanare”, por un valor de $ 763.000.000 pero “condicionado a la aprobación que del mismo haga la Superintendencia del Subsidio Familiar” (copia auténtica del acuerdo directivo 030 del 26 de marzo de 1998 —fls. 173-175, cdno. 1—).
12.5. El proyecto, cuyo propósito era dotar a Comcaja de una sede propia “que le permit[iera] consolidar su imagen como caja de compensación del agro colombiano y a la vez reubicar el recurso humano que en la actualidad se encuentra laborando en condiciones bastante incómodas, lo que conlleva una reducción en su productividad” (copia auténtica del texto del proyecto —fls. 176-190, cdno. 1), se remitió a la Superintendencia del Subsidio Familiar el 30 de abril de 1998 para su consideración y aprobación (copia del oficio remisorio —fl. 65, cdno. 2).
12.6. El 18 de agosto de 1993, la división financiera y contable de la Superintendencia emitió “concepto de viabilidad desde el punto de vista financiero” para la aprobación del proyecto en consideración a que Comcaja presentó durante 1997 un desempeño financiero y operacional adecuado, y a que el inmueble objeto del mismo incrementaba los activos fijos de la entidad, “produciendo un fortalecimiento del patrimonio y un aumento de su capacidad instalada” (copia del concepto —fls. 47-50, cdno. 2).
12.7. El 24 de agosto de 1998 se realizó el análisis técnico del proyecto. En el informe rendido por la ingeniera Sofía del Pilar Polanía, se indicó que el inmueble que se pretendía adquirir para ubicar la nueva planta de personal presentaba muy buenas características de ubicación y valorización, que se encontraba en buen estado de conservación y su precio era acorde a la oferta del sector y el costo de vida en el municipio de Yopal. No obstante, al mismo tiempo se señaló que:
(...) es importante determinar el uso que se le pretende dar al mismo [se refiere al inmueble], teniendo en cuenta que de acuerdo a un estudio realizado por Comcaja en octubre de 1996, un funcionario requiere en promedio 10.56 M2 para su respectivo puesto de trabajo, incluyendo aéreas comunes como baños, salas de juntas, recepción, archivos, depósito, salas de estar y circulaciones, dicha aérea(sic) puede ser en el caso más desfavorable de 9.47 M2 o 11.54 en el más favorable, entonces, si tenemos en cuenta que los empleados a reubicar son 25, el aérea(sic) que se utilizaría sería de 264 M2, lo cual nos permite concluir que el edificio que se pretende comprar estaría sobredimensionado para las necesidades administrativas de la corporación, pero si lo que se pretende es desarrollar una unidad integrada de servicios, es importante que la caja determine las necesidades de sus afiliados, teniendo en cuenta que la inversión que se pretende realizar es significativa y más aún si se tienen en cuenta con las adecuaciones (sic) que se deben realizar al inmueble para darlo al servicio (copia auténtica del concepto técnico —fls. 154-155, cdno. 1—).
12.8. El 28 de septiembre de 1998, el jefe la oficina jurídica dio visto bueno a la propuesta presentada por Comcaja para el pago del precio del inmueble, la cual consistía en que parte del mismo sería asumido por la entidad mediante subrogación del crédito hipotecario que el demandante había adquirido previamente con el Banco Central Hipotecario (copia auténtica del concepto jurídico —fls. 152-152(sic), cdno. 1—).
12.9. El 8 de octubre de 1998, la división de servicios sociales de la Superintendencia consideró viable el proyecto de inversión para la adquisición de la sede departamental en Casanare (copia del concepto técnico —fls. 54-58, cdno. 2—), pero el 28 de octubre siguiente presentó un nuevo concepto, en el que consignó lo siguiente:
Atendiendo las sugerencias e instrucciones impartidas por esta jefatura, el proyecto de inversión “Adquisición sede departamental Casanare”, por valor de $ 763 millones, en la modalidad proyectos nuevos, servicios, administración, se imprueba porque no cumple con la distribución de la inversión por servicios y afecta solamente administración, lo cual distorsiona la realidad del proyecto haciéndolo socialmente no viable (copia del concepto técnico —fls. 59-63, cdno. 2—).
12.10. El 29 de octubre de 1998, el actor radicó ante Superintendencia del Subsidio Familiar copia de una comunicación dirigida al director administrativo de Comcaja en la cual, luego de hacer un recuento de todas las actuaciones que siguieron a la entrega de la carta de intención y de la forma como él había dado cumplimiento a los requerimientos de documentación que le fueron formulados por la entidad, solicitaba que se le informara sobre el estado de la negociación pues consideraba que la larga espera a la que estaba siendo sometido le ocasionaba graves perjuicios económicos (original de la comunicación —fls. 29-33, cdno. 2—).
12.11. En respuesta a lo anterior, el jefe de la oficina jurídica de la Superintendencia del Subsidio Familiar envío al demandante una comunicación, fechada el 5 de noviembre de 1998, en la cual le manifestaba que, por mandato legal, los programas de inversión aprobados por los consejos directivos de las cajas de compensación familiar, debían someterse al estudio y aprobación de esa entidad. En consecuencia,
(...) sin que exista la debida aprobación previa por parte de este ente de control y vigilancia, las cajas no pueden realizar inversiones, así cuenten con otros requisitos como en el caso en comento, pues es claro que si los planes y programas de inversión de las cajas de compensación familiar no cuentan con la autorización respectiva de esta entidad, aquellas no podrán emprenderse bajo ninguna circunstancia y en caso de que así ocurra, su actuar sería contrario a las disposiciones legales que rigen su actividad, constituyendo dicha violación la nulidad del acto o contrato celebrado, por ausencia del requisito o formalidad que la ley prescribe para su validez.
Por lo anterior, debo advertir que en concepto de este despacho, a pesar de existir una carta de intención, esta es solo una expectativa porque, como antes se le expresó, no basta que la caja manifieste tener apropiaciones presupuestales, por cuanto este es solo un requisito de los exigidos por esta entidad para elaborar el correspondiente estudio de los proyectos antes de impartir ,o no la aprobación correspondiente (original de la comunicación de fecha 5 de noviembre de 1998 —fls. 34-35, cdno. 2—).
12.12. Mediante oficio 4776 que fue puesto en conocimiento de Comcaja el 20 de noviembre de 1998 y del señor Omar Ortiz Sandino el 15 de diciembre siguiente, el Superintendente del Subsidio Familiar tornó la decisión de improbar el proyecto en los siguientes términos:
(...) previo los conceptos de fecha 28 de agosto de la división financiera contable, 28 de septiembre de la oficina jurídica, 24 de agosto, 8 y 28 de octubre de la división de servicios sociales, imprueba la ejecución del proyecto de inversión adquisición sede departamental Casanare.
La inversión del edificio La Ceiba, ubicado en Yopal, Casanare, por valor total de $ 763.000.000,00 (que incluye gastos de escrituración, registro y beneficencia por $ 13 millones) en la modalidad proyectos nuevos, no cumple con la inversión por servicios y afecta solamente administración (sic), con lo cual distorsiona la realidad del proyecto, haciéndolo socialmente no viable (copia auténtica del oficio 446 de 1998 —fl. 197, cdno. 1—).
13. Debe la Sala determinar si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la administración por los perjuicios que hubieran podido ocasionarse al señor Omar Ortiz Sandino por cuenta de la improbación del proyecto de inversión para la adquisición de la sede departamental de Casanare, presentado por Comcaja a consideración de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Para ello, es indispensable establecer con certidumbre cuál es la causa del daño aducido en la demanda pues solo esto determina el objeto del litigio que debe resolverse. Así pues, la Sala deberá definir si el actor funda sus pretensiones indemnizatorias en un acto, un hecho o una operación administrativa.
14. La Sala ha señalado en repetidas oportunidades que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional (...)”(5).
15. De manera que si el daño procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, este deberá demandarse en ejercicio de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo. En cambio, si la fuente del daño es, como lo dice el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa.
16. En el caso sub examine, el daño deviene del ejercicio do la facultad confiada por la Ley 25 de 1981 a la Superintendencia del Subsidio Familiar para la “inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, entre ellas las cajas de compensación familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos” (art. 3º).
17. En concreto, lo que se cuestiona por el demandante, es la decisión de improbar el proyecto de inversión para la adquisición de la sede departamental de Casanare presentado por Comcaja a consideración de la Superintendencia del Subsidio Familiar, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 2150 de 1992(6), pues considera que la misma es arbitraria, caprichosa y contraria al principio de transparencia por cuanto contradice otras decisiones adoptadas al interior de la misma entidad que eran favorables a la negociación:
Uno de los principios fundamentales es la transparencia de los órganos del Estado y sus decisiones no pueden ser tomadas tan subjetivamente, sino que obligan sustentarse en la convivencia del interés público que es lo principal que debe protegerse.
No se detuvo el tribunal en el hecho cierto que los conceptos que se rindieron con respecto a la negociación del edificio La Ceiba de la ciudad de Yopal, por todos los organismos auxiliares de la Superintendencia del Subsidio Familiar fueron favorables a la negociación y que el técnico doctor Ricardo Avilés Casallas expresó que era viable el proyecto de inversión de adquisición de la sede departamental de Casanare por valor de $ 763.000.000,00 para atender los servicios de capacitación, recreación, mercadeo, administración y salud (...).
El edificio reunía todas las condiciones exigidas pues tan evidente es que el consejo directivo de Comcaja, en el Acuerdo 030 del 26 de marzo de 1998 (...) autoriza la firma del contrato de compraventa. Por manera que en contra del criterio de quienes necesitaban el edificio para sus programas y atención de sus usuarios, una y otra vez lo confirman en las comunicaciones que se le dirigen a mi poderdante y que obran en autos. Así tenemos que desde Bogotá y sin conocerse una inspección ocular o una mayor atención para tomar una decisión de esta naturaleza, un jefe de por sí y ante sí, simplemente ordena a la persona que había hecho los estudios pertinentes que cambie su concepto, para evitar así la negociación que se venía adelantando hacía más de dos años (...).
Aquí se trata de saber si el interés público prima sobre un concepto caprichoso e injusto de un funcionario de Bogotá, quien va en contravía de quienes están cumpliendo sus obligaciones en un sector que no por rico en petróleo, es pobre en servicios de salud, capacitación, mercadeo, etc. (fls. 272 y 273, cdno. 3).
18. En consideración a lo anterior, la Sala no tiene dudas de que lo que se persigue por el demandante es que se le indemnicen los perjuicios derivados de un acto administrativo que considera ilegal, arbitrario y viciado de una falsa motivación. Este acto administrativo no es otro que el oficio 4776 del 28 de octubre de 1998, mediante el cual el Superintendente del Subsidio Familiar comunicó al director administrativo de Comcaja su decisión de improbar la ejecución del proyecto de inversión para la adquisición de la sede departamental de Casanare.
19. El acto administrativo —ha dicho la jurisprudencia— es la expresión unilateral de la voluntad de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos. También se ha sostenido que:
El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestación de voluntad de un ente de derecho. Es una decisión que produce efectos jurídicos. La noción de decisión es entonces un concepto central dentro de esta materia y se infiere que para que la jurisdicción intervenga a modo de control se requiere que el objeto sobre el cual actúa, constituya en materia de manifestación intencional, la voluntad de una decisión (...). Así, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana es un manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención (...) en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para como consecuencia, crear, modificar o extinguir una relación de derecho(7).
20. Con fundamento en un criterio similar, la doctrina nacional ha indicado que en nuestro sistema jurídico el acto administrativo se caracteriza por su aspecto formal, material y finalístico, en la medida en que se trata de una manifestación de voluntad de quienes ejercen funciones públicas, orientada a extinguir, modificar, o crear situaciones jurídicas de carácter general o particular(8).
21. Siguiendo estos lineamientos jurisprudenciales y doctrinarios, resulta claro que, al margen de la calificación formal que se le dé a la de9isión (resolución, circular u oficio), esta constituirá un acto administrativo siempre que contenga una manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de un sujeto diferente, en ejercicio de la función administrativa a él atribuida conforme a la ley, que tenga carácter decisorio, es decir, que produzca efectos jurídicos, en cuanto cree, modifique o extinga situaciones jurídicas.
22. En relación con los oficios, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que, si bien estos, por regla general, no constituyen verdaderos actos administrativos, demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto no crean ni modifican situaciones jurídicas particulares, sino que se limitan a informar o comunicar el sentido de las decisiones adoptadas por la administración, pueden darse eventos en lo que estos oficios adquieren un carácter distinto, de auténticos actos administrativos, por lo que siempre será necesario analizar si los mismos contienen una manifestación unilateral de voluntad de la administración, encaminada a crear, modificar o extinguir una situación particular(9).
23. Al examinar el oficio 476 de 28 de octubre de 1998, la Sala observa que el mismo es la expresión de una función de carácter administrativo atribuida por la Ley 25 de 1981 a la Superintendencia del Subsidio Familiar, que es una entidad que hace parte de la rama ejecutiva del poder público (C.N., art. 115) y que tiene a su cargo la vigilancia y control de las cajas de compensación familiar con el propósito de garantizar que su constitución y funcionamiento se oriente al debido cumplimiento de la ley y de sus estatutos internos.
24. Por lo demás, este oficio constituye en sí mismo un verdadero acto administrativo porque a través suyo la Superintendencia manifestó su voluntad e intención de improbar el proyecto para la adquisición de la sede departamental de Casanare con fundamento en los elementos de juicio que ella misma recopiló por medio de sus distintas dependencias, encargadas, según lo dispuesto en el Decreto 2150 de 1992 de estudiar los aspectos contables, financieros, legales y técnicos de los planes de inversión sometidos a su consideración por parte de los consejos directivos de las entidades vigiladas.
25. Esta decisión produjo efectos jurídicos pues impidió que naciera a cargo de Comcaja la obligación de adquirir a título de compraventa el edificio La Ceiba de propiedad del señor Omar Ortiz Sandino, la cual, según se desprende de lo consignado en el artículo 1º del Acuerdo 30 del 26 de marzo de 1998, aprobado por el consejo directivo de la entidad (ver supra, párr. 12.4), estaba sujeta al cumplimiento de una condición suspensiva consistente, justamente, en que el Superintendente del Subsidio Familiar aprobara el proyecto para la adquisición de la sede departamental de Casanare.
26. Ahora bien, aunque el actor cuestionó los motivos que tuvo en consideración este funcionario para improbar el proyecto destinando a la compra del inmueble con fundamento en que son opuestos al principio de transparencia y que contradicen otras determinaciones adoptadas al interior de la propia entidad (ver supra, párr. 17), lo cierto es que esos motivos no pueden ser objeto de análisis en el marco de la acción de reparación directa puesto que ellos plantean una controversia sobre la legalidad del oficio 4776 del 28 de octubre de 1998, que es propia de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.
27. Ya en anteriores oportunidades la Sala ha señalado que, si bien es cierto que tanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como la de reparación directa son de tipo indemnizatorio, esta última no es el mecanismo procesal idóneo para cuestionar la legalidad de un acto administrativo pues ella responde a fines, móviles y motivos distintos a los de aquella. Así, mientras que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el daño proviene directamente del acto administrativo, en la de reparación directa este surge de la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble(10).
28. En estos términos y dado que, tal como se señaló, los cargos formulados en la demanda y en el recurso de apelación plantean cuestionamientos a la legalidad del acto por medio del cual el Superintendente del Subsidio Familiar improbó el proyecto de inversión para la adquisición de la sede departamental de Casanare, se considera que la acción procedente en este caso era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual —cabe señalarlo— ya había caducado al momento de la presentación de la demanda según se desprende del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que establece un plazo de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación o comunicación del acto administrativo(11). Luego, como no se procedió de esta forma, la Sala considera que la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción por lo cual revocará la sentencia apelada y, en su lugar, proferirá fallo inhibitorio.
29. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
1. REVOCAR la sentencia de 30 de abril de 2003, proferida por la Sección Tercera —Subsección B— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
2. DECLARAR que existe en este caso INEPTA DEMANDA por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
(2) En la demanda, presentada el 27 de junio de 1998, la pretensión mayor fue estimada en $ 700.000.000, monto que supera la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 1998 fuera de doble instancia ($ 18.850.000). Se aplica en este punto el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan .otras disposiciones”, que modifica el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo.
(3) Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado: 16 de abril de 2007, Expediente AG-25000-23-25-000-2002-00025-02, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, y 10 de marzo de 2011, Expediente 15.666; C.P. Danilo Rojas Betancourth.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de octubre de 2011, Expediente 20.450, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, Expediente 26.758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 7 de junio de 2007, Expediente 16.474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, de 19 de julio de 2007, Expediente 30.905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de abasto de 2005, Expediente 29.511, C.P. María Elena Giralda Gómez, entre otras.
(6) “ART. 7º—Funciones del superintendente. El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá, las siguientes funciones: (...) 10. Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse (...)”.
(7) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de enero de 1987, Expediente 549, C.P. Hernán Guillermo Mana Duque. En el mismo sentido, véase la sentencia de 20 de febrero de 2008, Expediente 21.845, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(8) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Procedimiento, eficacia y validez, Universidad Externado de Colombia, tomo II, Bogotá, 2003, pp. 131-136.
(9) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias de 22 de marzo de 2012, Expediente 0536-11, C.P. Gustavo Gómez Aranguren, de 19 de agosto de 2010, Expediente 1093-09, C.P. Gustavo Gómez Aranguren y de 24 de abril de 2008, Expediente 2653-04, C.P. Bertha Lucía Ramírez, entre otras.
(10) Ver entre otras, las sentencias con ponencia de Ruth Stella Correa Palacio de 10 de junio de 2009, Expediente 18139; 27 de abril de 2011, Expediente 19846 y 19 de septiembre de 2011, Expediente 21684.
(11) El oficio 4776 se comunicó al actor el 15 de diciembre de 1998 (ver supra, párr. 12.12) y la demanda se presentó el 24 de junio de 1999.

References: artículo 254
 artículo 255
 artículo 255
 artículo 255
 artículo 86
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 136
 artículo 44
 artículo 55
 artículo 2
 artículo 132