Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-622-de-agosto-14-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424470f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-19 00:36:48+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-622 DE AGOSTO 14 DE 2007
SENTENCIA C-622 DE 14 DE AGOSTO DE 2007
CONTENIDO:PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR. ALCANCE DE LA COSA JUZGADA. LAS SENTENCIAS QUE RESUELVEN LOS PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR HACEN TRÁNSITO A COSA JUZGADA RESPECTO DE LAS PARTES Y DEL PÚBLICO EN GENERAL, SALVO CUANDO SURJAN CON POSTERIORIDAD A LA SENTENCIA DESESTIMATORIA, NUEVAS PRUEBAS TRASCENDENTALES QUE PUDIERAN VARIAR LA DECISIÓN ANTERIOR. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 35 DE LA LEY 472 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR, EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES, FINALIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR, CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN POPULAR, CUMPLIMIENTO DE LA ACCIÓN POPULAR, FORMALIDADES DE LA ACCIÓN POPULAR
REVISTA TUTELA N°:102 DE JUNIO DE 2008, PG.983
Sentencia C-622 de agosto 14 de 2007
Sentencia C-622 de 2007
Ref.: Expediente D-6668
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
Bogotá, catorce de agosto de dos mil siete.
EXTRACTOS: «“LEY 472 DE 1998
ART. 35.—Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
Por dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la República (L. 472/98, art. 35) esta corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
Un primer grupo, del que forma parte quien interviene a nombre de la Defensoría del Pueblo y el propio Procurador General de la Nación, le solicitan a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del precepto impugnado, en el entendido que la sentencia que le pone fin a la acción popular hace tránsito a cosa juzgada, a menos que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez, caso en el cual debe entenderse que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho grupo coincide en señalar que, en atención a la trascendencia de los derechos colectivos protegidos a través de las acciones populares, como es el caso del medio ambiente y los recursos naturales, no cabe reconocerle efectos de cosa juzgada absoluta a las decisiones desestimatorias, ya que ello podría traducirse en una negación definitiva de esa categoría de derechos. Aducen que cuando se invoca una acción popular para la defensa de un derecho colectivo específico, es posible que para ese momento, y para aquel en que se produzca el fallo, no se cuenten con los conocimientos científicos y técnicos suficientes que permitan determinar los riesgos o daños que se le puedan causar al derecho, razón por la cual una sentencia que niega las pretensiones de la demanda no puede hacer tránsito a cosa juzgada absoluta sino relativa, de manera que se garantice la posibilidad a la comunidad de acudir nuevamente al proceso para asegurar la efectividad y vigencia del derecho colectivo afectado. Según su parecer, una interpretación contraria a la expuesta afectaría los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como también el principio de efectividad de los derechos colectivos.
Por su parte, un segundo grupo de intervinientes considera que la norma debe declararse exequible en forma pura y simple, es decir, sin ningún tipo de condicionamiento. El fundamento de tal solicitud, parte de considerar que es la propia Constitución Política la que asigna competencia al legislador para regular lo relacionado con las acciones populares, y entre otros aspectos, lo que toca con los efectos de la sentencia, que fue precisamente lo hecho por este a través de la norma acusada. Sostienen así mismo, que el alcance reconocido por la ley a la cosa juzgada es el propio de tal institución jurídica, siendo la fijación de sus efectos un problema más de aplicación que corresponde analizar y definir al juez competente en cada caso.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte abordará los siguientes temas: (i) procederá a reiterar la línea jurisprudencial entorno a la naturaleza jurídica y al contenido de las acciones populares, (ii) se referirá brevemente al instituto procesal de la cosa juzgada, (iii) conforme con ello, fijará el alcance de la norma demandada, (iv) se referirá al precedente existente en relación con la juzgada en acciones populares y, finalmente, (v) llevará acabo el análisis de constitucionalidad de la norma acusada.
3. Las acciones populares. Contenido, finalidad y características.
Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no solo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.
Al igual que ocurre con muchos de los derechos subjetivos, individuales —aun los de rango constitucional— el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud, integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle la relevancia que exige la protección y defensa de bienes tan valiosos no solo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma”.
A partir de tal definición, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos “de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero, etc” (1) .
Ha recordado la Corte que las acciones populares no son una institución reciente y novedosa dentro del sistema jurídico colombiano, pues en el Código Civil y en algunos otros ordenamientos, anteriores a 1991, ya se contemplaban acciones de ese tipo para: (i) la protección de bienes de uso público (C.C., arts. 1005 a 1007, 2358 y 2360), (ii) los casos de daño contingente (C.C., arts. 2359 y 2360), (iii) la defensa del consumidor (D.L. 3466/82), (iv) el espacio público y ambiente (L. 9ª/89) y (v) la competencia desleal (L. 45/90).
Sobre la constitucionalización de tales acciones, este tribunal expresó que ello obedece “a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos” (2) . Bajo esos nuevos supuestos, “[l]as personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad” (3) .
e) Las acciones, populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye también un carácter eminentemente restitutorio.
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden interese subjetivos, sino que son un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior.
La citada ley define como derechos e intereses colectivos (art. 4º), los siguientes: (1) el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (2) la moralidad administrativa; (3) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (4) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (5) la defensa del patrimonio público; (6) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (7) la seguridad y salubridad públicas; (8) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (9) la libre competencia económica; (10) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (11) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (12) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (13) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (14) los derechos de los consumidores y usuarios.
Tal y como lo ha precisado esta corporación, la enumeración que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de las acciones populares, tampoco se entiende agotada en dicho texto, toda vez que la propia ley señala que, además de los enunciados en la misma, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. Dispone igualmente el ordenamiento citado que los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 4º, estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley.
Cabe destacar que la Ley 472 de 1998 regula otros aspectos importantes en relación con el ejercicio de las acciones populares como son: a) los principios que rigen su trámite procesal (arts. 5º a 7º); b) la procedencia, agotamiento opcional de la vía gubernativa y caducidad (arts. 9º a 11); c) la legitimación para ejercitarlas (arts. 12 a 14); d) la jurisdicción y competencia (arts. 15 y 16); e) la presentación de la demanda o petición (arts.17 a 19); f) la admisión, notificación, traslado y excepciones (arts. 20 a 23); g) la coadyuvancia y medidas cautelares (arts. 24 a 26); h) el pacto de cumplimiento (art. 27); i) el periodo probatorio y los términos para alegar de conclusión (arts. 28 a 33); j) la sentencia y los efectos de la misma (arts. 33 a 35); k) los recursos y costas (arts. 36 a 38); l) los incentivos (arts. 39 y 40); y m) las medidas coercitivas (arts. 41 a 45).
4. La institución jurídica de la cosa juzgada. Definición y alcance.
En términos generales, la cosa juzgada hace referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales estas adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento.
De acuerdo con su definición, a la cosa juzgada se le atribuyen dos importantes consecuencias, que si bien se encuentran relacionadas entre sí, en todo caso mantienen una clara diferencia (4) . Una de naturaleza positiva, cual es el de vincular o constreñir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur), y otra de connotación negativa, que se traduce en la prohibición que se impone también al operador jurídico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en firme, evitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera. En este segundo efecto, lo que se pretende es no solo excluir una decisión contraria a la precedente, sino también cualquier nueva decisión sobre lo que ya ha sido objeto de juzgamiento anterior.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina especializada, la cosa juzgada es una institución compleja en razón a que la misma solo se predica de una determinada sentencia. Por eso, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran, en ambos juicios, tres requisitos comunes: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa e (iii) identidad de partes. Las llamadas “identidades procesales” constituyen, entonces, los límites a la existencia de la cosa juzgada. Así lo dispone el propio artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, al señalar que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
— Identidad de objeto, “es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”.
— Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), “es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”.
— Identidad de partes, “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de parte, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica”.
Sobre la identidad de partes, la doctrina y la propia jurisprudencia, coinciden en señalar que la misma marca el límite subjetivo de la cosa juzgada, en el sentido que en virtud de tal identidad la sentencia solo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto, no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. No obstante lo dicho, existe también consenso entre los especialistas, en el sentido de considerar que tienen la calidad de partes no solo los sujetos activo y pasivo de la relación procesal, sino igualmente todos los sujetos que, bajo las previsiones legales, se han incorporado voluntariamente al proceso, han sido citados para intervenir en el mismo, y, en todo caso, a quienes el fallo afecta en los propios términos de los litigantes principales.
De igual manera, la identidad de objeto y de causa, vistos de manera conjunta, fijan los llamados límites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender con ello, que esta se predica, si y solo si, de las causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia (causa petendi). En esa orientación, el artículo 17 del Código Civil señala que “las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas. Es por tanto, prohibido a los jueces proveer en los negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria”. Frente a los límites objetivos, ha explicado la jurisprudencia que para determinar su ocurrencia “habrá de examinarse siempre cuál es la pretensión deducida en juicio anterior, para que pueda analizarse si existe o no la cosa juzgada y, además, cuáles los fundamentos de dicha pretensión. Pues bien puede ocurrir que unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre los cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama jurisdiccional, en proceso (sic) diferentes” (5) .
Acorde con el alcance fijado a las llamadas identidades procesales, se ha sostenido que, por regla general, la fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plantearon la litis como parte o intervinientes dentro del proceso. En este sentido, el criterio imperante es que la cosa juzgada produce efecto inter partes. A esta modalidad, que como se ha dicho constituye la regla general, suele identificársele con el nombre de cosa juzgada relativa. No obstante, el ordenamiento jurídico, excepcionalmente, le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, que el efecto de cosa juzgada de una providencia obliga en general a todas las personas. A esta modalidad se le conoce con el nombre de cosa juzgada general o absoluta, y se establece por expreso mandato constitucional en materia penal (Const. Pol., art. 29) y constitucional (Const. Pol., art. 243), esto último en el campo del control abstracto de constitucional de las leyes, sin perjuicio de los demás casos que de manera especial pueda definir el legislador en ejercicio de su potestad de configuración política.
Finalmente, para garantizar la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jurídico ha dispuesto que esta puede proponerse como excepción previa, como excepción de mérito, mediante la impugnación por medio del recurso de apelación, o como causal de revisión en los términos de ley (CPC, art. 380). En esos términos, cuando el funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, dictar una sentencia inhibitoria.
5. Alcance del artículo 35 de la Ley 472 de 1998.
En la presente causa se demanda el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se fijan los efectos de las sentencias que resuelven las acciones populares. Al respecto, el mencionado artículo dispone expresamente que “La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general” (énfasis fuera de texto).
El hecho de que a través de las acciones populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores más o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se hayan querido extender los efectos de la sentencia que resuelve acciones populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuenta por supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse también al colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto.
Según quedó explicado en el apartado anterior, aun cuando la regla general es que las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, que solo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que la propia Constitución y la ley le reconozcan a ciertas decisiones efectos de cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en general.
“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación” (negrillas fuera de texto).
6. Jurisprudencia de la Corte en torno al alcance de la cosa juzgada en los procesos de acción popular.
Como ya ha sido referenciado, quien demanda en esta causa solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, por considerar que el alcance de cosa juzgada general que este le otorga a todas las sentencias que se dictan en los procesos de acciones populares, incluyendo los casos en que se desestiman las pretensiones, viola el principio de efectividad de los derechos colectivos, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, pues permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad a la decisión en firme se demuestre el efectivo quebrantamiento del interés colectivo.
De acuerdo con el artículo 27, el pacto de cumplimiento constituye una forma de terminación anticipada del proceso de acción popular, que se materializa en una conciliación o acuerdo de voluntades al que pueden llegar las partes para obtener la oportuna protección y restablecimiento de los derechos e intereses colectivos afectados. En ese contexto, la misma norma regula la manera como debe llevarse acabo el pacto, (i) previendo que el juez debe citar de oficio a una audiencia especial dentro de los tres días siguientes al traslado de la demanda, (ii) que a dicha audiencia deben concurrir todas las partes implicadas y el Ministerio Público (iii) que el pacto debe ser avalado por el juez, y (iv) que su aprobación “se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas”.
Frente a la figura del pacto de cumplimiento, en la Sentencia C-215 de 1999 la Corte encontró que, en términos generales, su finalidad encajaba dentro del ordenamiento constitucional y, antes que afectar el debido proceso y la tutela judicial efectiva, desarrollaba los principios de eficacia, economía y celeridad (C.P., art. 209), aplicables también a la administración de justicia. Sobre el particular, se dijo en la mencionada sentencia:
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo no solo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de ‘defensor de los intereses colectivos’, en los términos del numeral 4º del artículo 277 de la Carta Política.
Otro argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más aun, se reitera que la intervención del Ministerio Público garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su función de velar por la vigencia de tales derechos.
No obstante lo anterior, en la misma sentencia, la Corte se detuvo en el análisis del aparte del artículo 27 en el que se dispone que “la aprobación del pacto se surtirá mediante sentencia”. Ello en razón a que una interpretación armónica de tal mandato con el tenor literal del artículo 35, en el que se fijan los efectos de las sentencias de las acciones populares, llevaba a concluir que la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada general o absoluta, tal y como ocurre con todas las decisiones que resuelven acciones populares.
Consideró entonces la Corte que la exigencia de que el pacto se surtiera mediante sentencia, implicaba el sometimiento de la decisión a los efectos de cosa juzgada general o absoluta previstos en el artículo 35 de Ley 472 de 1999, lo cual, a juicio del tribunal, planteaba un verdadero problema de inconstitucionalidad, pues reconocerle tal alcance impedía que frente al surgimiento de nuevos hechos y nuevas informaciones técnicas se pudiera acudir posteriormente a una nueva acción popular.
Bajo ese entendido, la Corte se planteó el siguiente interrogante: “¿Puede el pacto celebrado por un solo demandante —legitimado para ello— conciliar sobre un derecho o interés colectivo que afecta a toda una comunidad, sin que después pueda volverse a presentar por otro afectado, una acción popular ante una nueva vulneración de los derechos sobre los cuales se concilió?”.
Entorno a dicho problema, aclaró la Corte que, tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no era constitucionalmente admisible reconocerle a la sentencia que aprueba el pacto la autoridad de cosa juzgada general o absoluta, en cuanto tal hecho afecta sustancialmente los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como también la efectividad de los derechos colectivos, de quienes no tuvieron oportunidad de intervenir en la actuación procesal, y que en el futuro, en su condición de miembros de la misma comunidad, pudieran verse afectados en los intereses que fueron materia del acuerdo.
“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de leas derechos e intereses colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición informaciones de carácter técnico de las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes al momento de conciliar la controversia.
Sin embargo, la Corte considera que se configura una situación diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar eI acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos, habrá de condicionarse la exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa”.
Con fundamento en tales argumentos, en la Sentencia C-215 de 1999 esta corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, concretamente de la regla según la cual “la aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia”, bajo el entendido “de que tal sentencia hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa”.
7. Exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998.
Una atenta y detenida lectura de la Sentencia C-215 de 1999, permite concluir que, través de dicho fallo, la Corte, si bien concentró el análisis de constitucionalidad en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en forma implícita, estableció una regla general entorno a los efectos de las sentencias que resuelven acciones populares. Dicha regla parte de considerar que, dada la naturaleza jurídica especial que identifica ese tipo de acciones, la decisión que le pone fin al proceso de acción popular no puede hacer tránsito a cosa juzgada general o absoluta en todos los casos, conforme lo prevé el artículo 35 de la citada ley.
En efecto, según se ha expresado, las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de los derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, como el patrimonio, el espacio público, la seguridad, la salubridad, la moral administrativa, la libre competencia, el equilibrio ecológico y el ambiente, entre otros, y cuya amenaza o violación puede a su vez afectar bienes esenciales del ser humano como la vida, la salud, la integridad y la tranquilidad.
En este contexto, por contraposición a las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer caer la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. Esto último significa que, a diferencia de lo que ocurre con las acciones que defienden intereses individuales o subjetivos, cuyo ejercicio radica exclusivamente en el titular de los mismos, para la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado esta legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho.
Son entonces la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a través de la acción popular —derechos colectivos—, la trascendencia social de los mismos y el hecho de que su defensa pueda ejercerse por uno solo de los afectados en nombre de la colectividad, las circunstancias que entran en tención con la decisión legislativa de reconocerle efectos generales o absolutos a todas las sentencias que ponen fin a las acciones. Esta claro que en los procesos donde se persigue la protección de derechos colectivos socialmente relevantes, caracterizados como se ha dicho por una titularidad difusa, cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisión anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y, además, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia Constitución del 91 instituyó para brindarles una protección real y efectiva.
Esto último se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o desestiman la protección de los derechos e intereses colectivos sometidos a juicio, pues, como lo señala el Ministerio Público en su concepto de rigor, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en gran medida generados por el desarrollo industrial y tecnológico, y que además de resultar de difícil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentación y definición de la acción popular, no se cuenta con los conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o violación. En estos casos, no resultaría constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acción popular haga tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos.
Aun cuando la jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia de la institución de la cosa juzgada, cuya función se centra —como se dijo— en garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima, obligando a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan e impidiendo que un mismo asunto sea sometido nuevamente a juicio, debe aclarar la Corte que, tratándose de las acciones populares, la importancia de los derechos e intereses en juego, justifican, desde una perspectiva constitucional, que se pueda plantear un nuevo proceso sobre una causa decidida previamente, lo cual tiene lugar únicamente cuando se trate de una sentencia desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisión anterior.
En los términos expuestos, la Corte, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, procederá a declarar la exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.
(1) Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(2) Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano (E).
(4) Sobre el tema se puede consultar, entre otras, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 21 de febrero de 1975 (M.P. Humberto Murcia Ballén) y del 24 de abril de 1984 (M.P. Humberto Murcia Ballén).
(5) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 24 de enero de 1983.

References: ARTÍCULO 35
 artículo 35
 artículo 88
 artículo 241
 artículo 4
 artículo 332
 artículo 17
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 27
 artículo 277
 artículo 27
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 35
 artículo 27
 artículo 35
 artículo 35