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“Bolivia en el contexto energético regional” Carlos Alberto López
Publicada porAdrián Behar Modificado hace 5 años
Presentación del tema: "“Bolivia en el contexto energético regional” Carlos Alberto López"— Transcripción de la presentación:
1 “Bolivia en el contexto energético regional” Carlos Alberto López
Seminario Internacional sobre Seguridad Energética en el Contexto Regional Santiago, Octubre 18 de 2007
2 1. De la “era del gas” al gas de la política
Bolivia, hace solo 5 años enfrentaba una situación en la que era victima de su propio éxito: en solo los 5 años anteriores había pasado de una posición irrelevante en términos energéticos regionales y de enfrentar, en 1999, el vencimiento de su único contrato de exportación de gas a la Argentina, del que había dependido para sustentar su industria petrolera y su economía por casi dos décadas y media, a una situación, que se llego a llamar la “era del gas” boliviano, en la que tras atraer ingentes inversiones e incrementar sus reservas en casi un 900% no contaba ya sino con el contrato de exportación a Brasil. De los 54.9 TCFs de reservas probadas y probables descubiertos en los 5 años anteriores, Bolivia solo tenia colocados 7.8 TCFs para exportación a Brasil y 1.0 TCF para el mercado interno. Hace 5 años Bolivia tenia demasiado gas y pocos mercados; hace 5 años en la región se perfilaba un proceso franco y proactivo de integración energética como resultado lógico de las asimetrías regionales en términos de disponibilidad de hidrocarburos en unos países y de creciente demanda de energía en otros. Hoy, Bolivia y la región enfrentan una situación diametralmente opuesta en la que, por un lado, la inversión en el sector en Bolivia se encuentra estancada, literalmente, en su mínima expresión, en la que su capacidad de producción esta al limite y sobrecomprometida, y en la que sus reservas apenas son suficientes para cubrir los compromisos, internos y externos, que el país ha asumido en los últimos dos años y, por otro, en la que los procesos de integración energética regional se encuentran o paralizados o seriamente cuestionados por una creciente, y me animo a decir, justificada desconfianza de compradores hacia proveedores. Esta presentación apunta a explicar la inevitable y negativa influencia de la política sobre Bolivia como proveedor regional de gas natural, el como y el porque de la increíble evolución del sector en solo 5 años y a mostrar su actual situación, sus probables perspectivas en el corto a mediano plazo y el efecto de estas sobre la seguridad energética y los procesos de integración energética regional.
3 1985–2002: periodo de reformas 4 periodos presidenciales completos
2 décadas de estabilidad política 17 años de reformas consistentes de mercado abierto BIT No. 1 UK Ley de Inversiones 1182 Ley de Integración Regional 1961 Ley de Hidrocarburos 1689 BIT No. 18 Argentina Ley de Privatización 1330 Ley de Capitalización 1544 Ley del Sistema Regulatorio 1600 Ley de Arbitraje 1770 Campaña elecciones presidenciales Estabilización económica DS 21060 96→ marco regulatorio 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Hiperinflación Crisis económica Privatización de YPFB Privatización del sistema de distribución Hacia el 2002, Bolivia había pasado por 17 años de reformas de libre mercado, de apertura económica, de atracción de capitales y de integración comercial en un proceso político y economico cumulativo marcado por la consistencia en las políticas y medidas adoptadas por sucesivos gobiernos. Ladrillo a ladrillo, el marco de política sectorial y legal para la industria petrolera había sido construido a lo largo de cuatro periodos presidenciales democráticos.
4 1996–2002: reformas y la “era del gas”
2007: $US 3,599.2 Bolivia, en las 6 décadas desde la creación de YPFB en 1936, nunca había presenciado dichos niveles de inversión en su industria petrolera, y sus reservas de gas nunca habían pasado de los 6 TCFs. Al ser un país primordialmente gasífero, el desarrollo de su industria petrolera había estado históricamente limitado a las necesidades del mercado interno y por la falta de mercados de destino para el gas natural. De pronto, en 1996, se había suscrito el contrato de exportación con Brasil y, para sustentarlo, se habían introducido condiciones atractivas para la inversión en el sector que permitieran incrementar las reservas hasta, ojala, el nivel necesario para soportar el nuevo contrato. Entre 1996, año de promulgación de la nueva ley de hidrocarburos, y 2002 Bolivia logro atraer mas de $US 2,400 millones de dólares de inversión extranjera en exploración y producción, pasando de un total acumulado en los seis años anteriores de $US 669.6, a un total acumulado en los siguientes seis de $US 3,048.5 millones. Sus reservas probadas y probables pasaron de 6.6 TCF en 1997 a 54.9 TCFs en 2002.
5 1985–2002: periodo de reformas En los seis años entre 1996 y 2002, las exportaciones de gas natural se duplicaron de 5.6 MMmcd y $US 94.2 millones a 13.4 MMmcd y $US 206 millones de dólares. Gracias a una creciente capacidad de producción, gracias al contrato de exportación suscrito en 1996 con Brasil, y gracias a un incremento sostenido del precio del petroleo al que las exportaciones se encuentran indirectamente indexadas, esas exportaciones se duplicarían nuevamente hasta 2006, a 30.6 MMmcd y $US 1,541 millones de dólares. Claramente, la “era del gas boliviano” y los prospectos del sector en Bolivia eran brillantes, tanto así que se pensó que era lógico que, como lo había hecho Trinidad Tobago solo unos años antes con tanto éxito, Bolivia explorara activamente la posibilidad de exportar gas natural liquido a los mercados de Norte América y que se empezara a pensar en duplicar la capacidad del ducto de 30 MMmcd hacia el Brasil.
6 2002-2006: La politización del gas
Discurso político Referéndum 2004 Recuperar el gas para los bolivianos Recuperar dignidad y soberanía Obtener una salida soberana al Pacifico Bolivianizar los precios Refundar YPFB LNG por puerto peruano Ni una molécula de gas a Chile Los impuestos son bajos e injustos Las petroleras nos engañan 2005: Pilares de la nueva ley 3058 Incrementar impuestos Sentar soberanía Re-fundar YPFB Industrializar el gas Lamentablemente, como en otros países que creen haber encontrado la gallina de los huevos de oro y la solución a todos sus problemas, en 2002 nos “vino la chiripioca”; y el ataque aun nos continua. Se avecinaba la campaña electoral para la 7a transición de gobierno en democracia desde su recuperación en Los partidos de izquierda, que habían sido coautores del proceso de reforma económica “neoliberal” de 17 años, y que habían perdido su identidad ideológica y su discurso en el proceso, requerían urgentemente volver a sus raíces. En ese momento, el socialismo del siglo 21 no había aun madurado ni en Venezuela ni en la región, así que no se tuvo ningún reparo en recurrir al gas natural y a los sentimientos nacionalistas siempre latentes en Bolivia y en nuestros países en Latinoamérica, como, en ese momento, único elemento capaz , primero, de aglutinar algún apoyo del electorado sin distinción de clase o región y, segundo, de incubar y promover su rechazo a uno de los principales candidatos en las elecciones, Gonzalo Sanchez de Lozada, quien con la capitalización o privatización de las empresas publicas, había impuesto su broche de oro al periodo de reformas. Así nació el discurso de “recuperar el gas para los bolivianos”, aunque a esas alturas el 98% del gas aun se encontraba enterrado a 4,000 metros de profundidad y aunque según la constitución de Bolivia, “los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera fuera el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado”. Así evoluciono el discurso político entre 2002 y 2004, con un contenido cada vez mas emotivo y nacionalista, que termino por el derrocamiento de un presidente, en el referéndum –o mas bien plebiscito- del gas de 2004 convocado por Carlos Mesa, en una nueva ley de hidrocarburos y, finalmente, en la nacionalización del gas. 2006: Decreto de Nacionalización
7 2002-2007: de la reforma a la incertidumbre
El gas de la política en vez de una política del gas 4 años - 4 presidentes 4 años - 12 ministros de hidrocarburos YPFB: 4 presidentes en últimos 2 años Precio de líquidos impuesto por decreto Elecciones presidenciales 2002 2003 2004 2005 2006 Referéndum del gas Campaña electoral: gas como instrumento político Nueva Ley 3058 Hidrocarburos Decreto de Nacionalización 29701 Nuevos contratos de operación Compañías acusadas de evasión Provisiones contractuales modificadas por decreto Resoluciones ministeriales contrarias a contratos Compañías acusadas de contrabando Crédito tributario sobre exportaciones anulado Policía interviene a petroleras Ejecutivos de petrolera sometidos a custodia policial Presidente escapa del país Presidente renuncia Instalación de Asamblea Constituyente A partir de 2002 el gas se convierte en el principal, si no en el único tema de debate publico, político y economico en el país. Por un lado las temidas transnacionales nos engañaban; por otro sobraban los expertos y las ideas, cada vez mas ideológicamente cargadas, de cómo repartir la torta de los crecientes recursos provenientes del gas. Gradualmente el país se cree el discurso sobre la necesidad de “recuperar el gas para los bolivianos” y la nacionalización del gas se consolida como elemento imprescindible del discurso proselitista y de campaña: las propuestas parten desde la “nacionalización autentica y patriótica” de los elementos mas radicales del MAS, hasta las de “nacionalización light” de los partidos de centro y centro-derecha. Después de un proceso de ablandamiento a las petroleras, con acusaciones casi diarias de engaño, evasión tributaria, contrabando y codicia y que al mismo tiempo generaba réditos políticos y proselitistas al encolerizar y a crispar los ánimos del electorado, la pregunta dejo de ser si se nacionalizaría el gas y paso a ser cuando y cuanto se nacionalizaría el gas. Extrañamente, las acusaciones y procesos en contra de las petroleras se diluyeron o desaparecieron en cuanto el nuevo gobierno asumió el poder en enero de 2006 y nunca concluyeron en dictámenes o sentencias judiciales ni a favor ni en contra de las empresas. La creación e imposición del nuevo régimen para el sector se implementó finalmente en cuatro fases: el referéndum del gas en 2004, la nueva ley de hidrocarburos en 2005, la nacionalización del gas en 2006, y la protocolización de los nuevos contratos en mayo de 2007.
8 2. El nuevo régimen
9 Propiedad estatal de la producción
3058, ARTÍCULO 16º (Propiedad de los Hidrocarburos)…..El Titular de un Contrato de Producción Compartida, Operación o Asociación está obligado a entregar al Estado, la totalidad de los Hidrocarburos producidos en los términos contractuales que sean establecidos por éste. DS 28701, ARTICULO 2.I. A partir del 1 de mayo del 2006, las empresas petroleras … están obligadas a entregar en propiedad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos YPFB, toda la producción de hidrocarburos Mas allá del régimen fiscal resultante del proceso iniciado en 2004, los siguientes tres componentes del nuevo marco legal para el sector, introducidos a partir de la Ley 3058 de mayo de 2005, constituyen los tres pilares fundamentales del nuevo régimen del gas. Todos reflejan un alto contenido político e ideológico en su tono y en su contenido. Primero, la propiedad estatal, ya no de los yacimientos o reservas de hidrocarburos, sino de la producción, establecida en …. El DS de nacionalización, norma de menor jerarquía que la ley, excede su mandato y no prevé ninguna compensación por la producción obligatoriamente entregada a YPFB en tanto los contratos hayan sido negociados y acordados
10 Comercialización: control Estatal
3058, ARTÍCULO 86º YPFB será el Agregador y/o Vendedor para toda exportación de Gas Natural, asignando los volúmenes requeridos a las empresas productoras…. 2. Las Empresas Productoras que obtengan mercados de exportación por negociación directa, establecerán con YPFB la asignación de volúmenes para la agregación. DS 28701, II. YPFB, a nombre y en representación del Estado, en ejercicio pleno de la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país, asume su comercialización, definiendo las condiciones, volúmenes y precios tanto para el mercado interno, como para la exportación y la industrialización Contrato de Operación Arts. 6.5 y 7.4 El Titular deberá presentar a YPFB para su aprobación los Programas de Trabajo y Presupuestos anuales…el Titular podrá realizar cambios al Programa de Trabajo y Presupuesto aprobados, siempre que cuente con la aprobación previa a dichos cambios por parte de YPFB; el Titular deberá presentar a YPFB, para su aprobación, un Plan de Desarrollo del o los Campos… Segundo, el absoluto control estatal sobre las condiciones, plazos, volúmenes y precios de exploración, explotación y comercialización interna y externa de los hidrocarburos. Aunque no hay expulsión de empresas ni confiscación de activos, existe una confiscación del medio y fuente de ingresos y de amortización y recuperación de las inversiones
11 Veto originario sobre actividades petroleras
3058, ARTÍCULO 114º (Ámbito de Aplicación). En cumplimiento a los Artículos 4º, 5º, 6º, 15º y 18º del Convenio 169 de la OIT, ratificado por Ley de la República Nº 1257, de 11 de julio de 1991, las comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios, independientemente de su tipo de organización deberán ser consultados de manera previa, obligatoria y oportuna cuando se pretenda desarrollar cualquier actividad hidrocarburífera prevista en la presente Ley. 3058, ARTÍCULO 115º (Consulta). En concordancia con los Artículos 6º y 15º del Convenio 169 de la OIT, la consulta se efectuará de buena fe,… para determinar en qué medida serían afectados y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las Comunidades y los Pueblos Indígenas y Originarios. Tercero, lo que el gobierno boliviano ha venido a llamar el “control social” de este sector estratégico a través de la otorgacion por ley, a comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios, de lo que en términos prácticos equivale a un veto sobre cada fase de la cadena de exploración y desarrollo de los hidrocarburos. Introduce un serio riesgo de enfrentar exacciones arbitrarias por parte de comunidades originarias o campesinas en cualquier fase del negocio que pueda “afectarlas”
12 Contratos de “operación”
Principales elementos Contrato hibrido: compañías relegadas a un papel de “prestadoras de servicios” y compensadas por el Estado, como en contratos de servicio, pero asumen el total del riesgo exploratorio, de desarrollo, operacional y financiero, como en contratos de operación Aprobación congresal requerida para cada contrato de operación individual Reembolso anual de “costos recuperables” sujeto a aprobación de YPFB Tasa de “compensación” sujeta a “negociaciones” individuales con YPFB Compañías obtienen una “retribución” neta del remanente de las ventas brutas inversamente proporcional al precio de venta pero que crece con la producción GoB take: 32% del valor de venta en 2002 → ahora: 65% campos menores / 75% para grandes campos Aprobación congresal del régimen tributario a aplicarse en la fase de desarrollo a partir de la declaratoria de comercialidad de cualquier contrato de exploración
13 Ley 3058, nacionalización y contratos
Exploración Producción Comercialización Transporte Almacenamiento Refinación Industrialización Distribución gas Mayoreo derivados Distribución derivados P E Ley 1689 2005- Ley nacionalización Cadena del negocio P E Sector privado Estado / YPFB
14 Competitividad no fue una consideración
“exportación de gas a larga distancia apunta típicamente a un take en el rango de 48% - 57%” 65% para campos menores 75% para grandes campos
15 Entonces, porque firmaron?
$US 1.24 → $US 1.19 Petroleras $US Petroleras (%) Precio boca de pozo 1.24 69.0% 1.79 2004 1.14 1.65 2003 0.80 68.4% 1.17 2002 0.94 66.6% 1.41 2001 0.81 63.8% 1.26 2000 0.47 62.0% 0.75 1999 0.67 14.0% 4.75 2006 0.69 29.3% 2.36 2005 1.19 25.0% 2007
16 3. La política y sus consecuencias
17 Colapso de la inversión / contracción de reservas
18 Reservas sobre-comprometidas
19 Perspectivas de reactivación en el corto plazo?
20 Perspectivas de reactivación en el corto plazo?
2007: 3 pozos en perforación
21 Perspectivas de reactivación en el corto plazo?
Septiembre 2007: 3 equipos
22 Producción al limite / incumplimiento de compromisos
2010: MMmcd de demanda Actual: -10 MMmcd contra DCQs
23 Requerimientos masivos de inversión
Condiciones para ir de A a B: Resolución del marco legal Resolución del marco regulatorio Estabilidad y seguridad jurídica Duplicar capacidad de producción Duplicar capacidad de tratamiento Duplicar capacidad de transporte Duplicar capacidad de compresión Inversión gas: + $US 3,200 millones + líquidos: + $US 7,000 millones Plazo: 2 años
24 Estado de situación Perspectiva empresarial en la actual coyuntura:
Marco legal y regulatorio aun sujeto a modificaciones (Ley, reglamentos, Asamblea) Nueva exploración sujeta a previa aprobación congresal de fase de desarrollo Actividades de exploración, desarrollo y transporte sujetas a veto originario/campesino Reservas de gas oficialmente desconocidas (ultima certificación en base a datos de 2004) Capacidad de transporte al limite Exportación a la Argentina, principal motivación para firma de contratos, en veremos Presentación de Acuerdos de Entrega y Planes de Desarrollo aun “en negociación” YPFB sujeto a ingerencia política; técnica y operativamente deficiente Anuncios de “renegociación” de Tratados Bilaterales de Inversión Amenazas periódicas de rescisión de contratos “si las petroleras no invierten” Cierre de válvulas como instrumento de presión al gobierno Demandas de sectores radicales por una nacionalización “autentica” Perdida de credibilidad / confiabilidad de Bolivia como proveedor
25 4. Perspectivas
26 Incluye Itau e Incahuasi
Perspectivas de reactivación en el corto plazo Incluye Itau e Incahuasi Inevitable declinación de campos antiguos …..
27 2002 En búsqueda de opciones California México Perú Brasil: 60 MMmcd
Trinidad Tobago /2006 16.2 MMmcd Mariscal Sucre – 200? Pacific LNG 16.5 MMmcd En consideración En construcción Regasificación Licuefacción En operación California México Brasil: 60 MMmcd Perú Argentina
28 2007 De la “era del gas” boliviano a la “era del GNL” del Cono Sur? ?
Vs. precio político $US 5.00/MMBtu 2007 Mariscal Sucre 35.5 MMmcd Deltana – 2014 18.9 MMmcd Trinidad Tobago – 2006/2012 57/76.6 MMmcd Perú LNG 16.5 MMmcd Peçem 4.8 MMmcd Río de Janeiro 12-14 MMmcd Mejillones 4.8 MMmcd ? São Francisco do Sul – 2010 6 MMmcd Sin contar, además, en el caso de Brasil con la producción de Campos y Santos que podrían, en principio, poner el gas natural en city gate Sao Paulo a entre $US / MMBtu contra un costo actual del gas boliviano de $US 4.51/ MMBtu en frontera y de $US 5.85 / MMBtu en city gate. Quintero 9.3 MMmcd Punta del Tigre, Uruguay 5.9 MMmcd En consideración En construcción Regasificación Licuefacción En operación Bahía Blanca, Argentina 2009, 10 MMmcd Cono Sur: MMmcd de demanda
29 De la “era del gas” boliviano a la “era del GNL” del Cono Sur?
Cual integración? Brasil Impacto político indulgencia Precio marginal Política: autosuficiencia Conversión a otras fuentes Temas geopolíticos Chile Prioridad: seguridad Temas geopolíticos Gas solo como respaldo Carbón / diesel / nuclear // // Bolivia Política interna Expectativas exageradas Aprobación congresal Inversión: retrasos/competitividad Capacidad a limite e incierta Cambios jurídicos Vacíos regulatorios Asamblea Constituyente // Argentina Resistencia provincias Precio marginal Capacidad / confiabilidad
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 ARTÍCULO 114
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