Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zastosowanie_idei_public_governance_w_prawie_administracyjnym-ebook/p118739i195341
Timestamp: 2017-01-24 03:12:48+00:00

Document:
Zastosowanie idei public governance w prawie administracyjnym [Iwona Niżnik-Dobosz] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE Cyfroteka.pl
Co ludzie dzisiaj czytają? Co ludzie najczęściej czytają? CYFRowy Otwieracz Książek Zastosowanie idei public governance w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Copyright © by Difin SA Warszawa 2014
Publikacja dofinansowana przez Wyższą Szkołę Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Państwową Wyższą Szkołę Zawodową w Tarnowie oraz Izbę Rzemieślniczą oraz Małej i Średniej Przedsiębiorczości z siedzibą w Tarnowie.
Grzegorz Krawiec cz. I rozdz. 1
Halina Zięba-Załucka cz. I rozdz. 2
Magdalena Frańczuk cz. I rozdz. 3
Maria Baran cz. I rozdz. 4
Piotr Feczko cz. I rozdz. 5
Marcin Kamiński cz. II rozdz. 1 Paweł Chmielnicki cz. II rozdz. 2
Agata Barczewska-Dziobek cz. II rozdz. 3 Magdalena Małecka-Łyszczek cz. II rozdz. 4 Monika Augustyniak cz. II rozdz. 5 Marcin Rulka cz. II rozdz. 6 Katarzyna Płonka-Bielenin cz. II rozdz. 7
Magdalena Kisała cz. II rozdz. 8 Tomasz Moll cz. II rozdz. 9 Anna Surówka cz. II rozdz. 10 Adam Nita cz. III rozdz. 1 Leszek Bielecki cz. III rozdz. 2 Ireneusz Nowak cz. III rozdz. 3
Piotr Dobosz cz. IV rozdz. 1
Witalij Iwanowicz Malimon cz. IV rozdz. 2
Anna Haładyj cz. IV rozdz. 3
Anzhelika J. Kernychna cz. IV rozdz. 4
Vladimir Popovych cz. IV rozdz. 5
Radosław Mędrzycki cz. IV rozdz. 6
Kamila Kurczewska cz. V rozdz. 1
Piotr Ruczkowski cz. V rozdz. 2
Jarosław Czerw cz. V rozdz. 3
Paweł Daniel cz. V rozdz. 4
Iwona Niżnik-Dobosz cz. VI rozdz. 1
Dmytro Iwanowicz Dzwinczuk, Andrij Waldemarowicz Mazak cz. VI rozdz. 2
Tomasz Skica, Jacek Rodzinka cz. VI rozdz. 3
Mariusz Fijałkowski cz. VI rozdz. 4
Anna Wójtowicz-Dawid cz. VI rozdz. 5
Viktorija Druk cz. VI rozdz. 6
Recenzja: dr hab. Marek Mączyński
ISBN 978-83-7930-283-3
Difin SA Warszawa 2014
tel. 22 851 45 61, 851 45 62 fax 22 841 98 91
Księgarnie internetowe Difin: www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl
Wykaz najczęściej stosowanych skrótów Wprowadzenie 9
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych i ustrojowych zasad prawa administracyjnego Rozdział 2. Społeczeństwo obywatelskie a konstytucyjne zasady społeczne Rozdział 3. Świadomość prawna a kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego Rozdział 4. Kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego na Ukrainie: realia, problemy, perspektywy Rozdział 5. Governance a przemiany prawa administracyjnego od F.J. Goodnowa do S. Rose-Ackerman 15
Rozdział 1. Formy partycypacji podmiotów prywatnych w procesach wykonywania zadań publicznych w polskim porządku prawnym Rozdział 2. Straż gminna jako studium porażki idei governance Rozdział 3. Zasada partnerstwa w relacjach administracji z obywatelami. Zarys problematyki 69
Rozdział 4. Nowa perspektywa postrzegania administracji publicznej jako uczestnika sieci na przykładzie współdziałania z podmiotami ekonomii społecznej Rozdział 5. Budżet partycypacyjny jako instrument uczestnictwa mieszkańców w sprawowaniu władzy na poziomie lokalnym – wnioski i postulaty Rozdział 6. Partycypacja elektroniczna na szczeblu lokalnym na przykładzie budżetu partycypacyjnego miasta Łódź Rozdział 7. Udział organizacji pozarządowych w wykonywaniu zadań publicznych wyrazem realizacji zasady public governance Rozdział 8. Zlecanie funkcji administracji publicznej podmiotom niepublicznym Rozdział 9. Wniosek jako klasyczna forma inicjatywy społecznej 113
Rozdział 10. Instrumenty uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego w procesie decyzyjnym i wykonywaniu zadań publicznych na przykładzie gminy Kalwaria Zebrzydowska 171
Część III. Partycypacja, współdziałanie i niewładczość na poziomie stosowania prawa Rozdział 1. Niewładcze metody oddziaływania na treść powinności podatkowych Rozdział 2. Organizacja społeczna w postępowaniu podatkowym jako przejaw próby wpływu społeczeństwa obywatelskiego na proces decyzyjny w administracji publicznej Rozdział 3. Organizacja społeczna jako podmiot na prawach strony w postępowaniu podatkowym Część IV. Polityka administracyjna
Rozdział 1. Savoir-vivre administracji publicznej Rozdział 2. Ukraina – Polska: współpraca w dziedzinie kultury, edukacji i nauki Rozdział 3. Wdrażanie koncepcji public governance w polityce ochrony środowiska 185
Rozdział 4. Doskonalenie mechanizmu zarządzania państwem w branży ekologicznej w kontekście integracji europejskiej Rozdział 5. Ustawodawczo-prawne założenia mechanizmu państwowej polityki municypalnej na Ukrainie Rozdział 6. Analiza gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych z uwzględnieniem partycypacji organizacji pozarządowych 255
Rozdział 1. Zastosowanie zasad public governance w prawie publicznym jako wyraz zachodzących zmian społecznych i technologicznych Rozdział 2. Komunikacja elektroniczna w polskim i niemieckim postępowaniu administracyjnym w ujęciu komparatystycznym Rozdział 3. Teoretyczne i praktyczne aspekty dostępu obywateli do informacji publicznej w Polsce Rozdział 4. Realizacja zadania publicznego jako przesłanka udzielania informacji publicznej 283
Rozdział 1. Płaszczyzny i ranga prawnego partnerstwa izb rzemieślniczych oraz małej i średniej przedsiębiorczości z administracją publiczną jako przykład realizacji idei public governance Rozdział 2. Modernizacja przygotowania zawodowego urzędników państwowych na Ukrainie Rozdział 3. Zarządzanie wiedzą w samorządzie terytorialnym jako komponent public governance Rozdział 4. Młodzieżowa rada gminy jako organ o charakterze konsultacyjnym Rozdział 5. Kontrola zarządcza a public governance 331
Rozdział 6. Problemy doskonalenia administracji publicznej w sektorze turystycznym w świetle integracji europejskiej Ukrainy 394
k.c. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 121)
k.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 2671 ze zm.)
O.p. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.)
p.p.s.a. . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
u.d.p.p.w. . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku pub-
licznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.)
u.f.p. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.)
u.f.s. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2009 r., Nr 52, poz. 420 ze zm.)
u.i.d.p.p. . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 235 ze zm.)
u.p.e. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 262)
u.p.s. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.)
u.p.z. . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.)
u.r.l. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 15 kwietnia 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 706)
u.rz. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz.U. z 2002 r., Nr 112, poz. 979 ze zm.)
u.s.g. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)
u.s.p. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.)
u.s.s. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz.U. Nr 94, poz. 651 ze zm.)
u.s.w. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.)
u.w.t. . . . . . . . . . . . . . . . . . ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeź-
wości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., Nr 1356 ze zm.)
GSP-PO . . . . . . . . . . . . . . Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa
KPP . . . . . . . . . . . . . . . . . Kwartalnik Prawa Podatkowego m.r.g. . . . . . . . . . . . . . . . . młodzieżowa rada gminy NSA . . . . . . . . . . . . . . . . . Naczelny Sąd Administracyjny
OSP . . . . . . . . . . . . . . . . . Orzecznictwo Sądów Polskich
PiP . . . . . . . . . . . . . . . . . . Państwo i Prawo
POP . . . . . . . . . . . . . . . . . Przegląd Orzecznictwa Podatkowego
PP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Przegląd Podatkowy
SN . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sąd Najwyższy
ZNSA . . . . . . . . . . . . . . . . Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
ST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samorząd Terytorialny
Tradycyjnym problemem badawczym na styku nauki prawa administracyjnego, nauki administracji i polityki administracji jest wzajemna przenikalność i współko-
rzystanie ze swojego dorobku przez te trzy nauki, tak nierozerwalnie związane z po-
jęciem administracji publicznej. Kolejnym poważnym zagadnieniem jest na ile polski ustawodawca korzysta z postulatów i uwag formułowanych przez naukę wobec jego prawotwórczej działalności i zaniechań. Jest rzeczą oczywistą, że ustrój państwa de-
terminuje ustawowy model administracji publicznej. Konstytucyjne i ustawowe zasady jej budowy i działania odpowiadają zarazem na pytanie o typ i formę państwa. Jednak ustrojowy, wynikający z powszechnie obowiązującego prawa model administracji pub-
licznej może być wykorzystywany w sposób nawiązujący do różnych kierunków, szkół administrowania sprawami publicznymi formułowanymi przez naukę administracji i polityki administracyjnej, kompatybilnymi z założeniami konstytucyjnymi budowy tej administracji. Co więcej, ustawodawca może tworzyć przepisy prawne utrwalające lub też nie zachowania administracji publicznej koherentne z danym kierunkiem, szkołą administrowania w obrębie administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego. Problem tkwi bowiem m.in. w odpowiednio kształtowanych podstawach prawnych dla tworzenia m.in. polityki administracyjnej. Rząd w ramach posiadanych konstytucyjnych możliwości kształtowania polityki zagranicznej i wewnętrznej pań-
stwa może w różnym stopniu wykorzystywać dorobek nauki administracji i polityki administracyjnej. Ustrojowe i organizacyjne normy prawa administracyjnego stwarzają podstawy prawne do wyboru określonej polityki administrowania sprawami publicznymi i metody wykonywania zadań publicznych. W centrum zainteresowania tej monografii znajduje się pojęcie nauki administracji i polityki administracyjnej, jakim jest public governance podnoszące „proces zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji publicznej”1. Poszczegól-
ne części podejmują zasadnicze problemy zarządzania publicznego w zestawieniu z prawem publicznym (konstytucyjnym, administracyjnym, finansowym) polegające odpowiednio na optymalnym wykorzystaniu potencjału społeczeństwa obywatelskiego, 1 J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe zarządzanie publiczne, Kwartalnik: Ad-
ministracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka Nr 1 (10) 2008 r. , s. 6. 12
zasady pomocniczości, decentralizacji, partycypacji, współdziałania i niewładczości przy wykonywaniu zadań publicznych oraz stosowaniu prawa, polityki administracyjnej, otwartości i e-komunikacji w administracji publicznej, efektywności i odpowiedzialno-
ści administracji publicznej. Charakterystycznym aspektem tej monografii jest udział Autorów z Ukrainy, którzy prezentują swoje podejście do tytułowej problematyki i jej znaczenie z perspektywy państwa pretendującego do Unii Europejskiej. Rangę tematu doceniła Pani prof. dr hab. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatel-
skich, która objęła honorowym patronatem konferencję „Zastosowanie idei governance w prawie publicznym w Europie Środkowej i Wschodniej”, Rzeszów 21 października 2013 r. Konferencja współorganizowana przez Katedrę Prawa Administracyjnego Wyż-
szej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie oraz Instytut Administracyjno- -Ekonomiczny Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Tarnowie stała się zaczy-
nem dla pomysłu przygotowania tej monografii. Nie byłoby jej bez znaczącej pomocy organizacyjnej i finansowej ze strony Władz Rektorskich, zarówno Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie jak i Państwowej Wyższej Szkoły Zawodo-
wej w Tarnowie, a także Izby Rzemieślniczej oraz Małej i Średniej Przedsiębiorczości w Tarnowie. Jak przystało na monografię poświęconą public governance powstała ona dzięki współpracy sieci, na którą złożyli się Autorzy, w/w Sponsorzy, oraz Osoby, które pochwyciły zamysł książki jako słuszny i celowy. Za to wszystko, jako redaktor i współ-
autor, serdecznie dziękuję Wszystkim wyżej wymienionym, a ponadto szczególne wyrazy podziękowania składam Paniom dr Katarzynie Kurzępie-Dedo, Prodziekan Wydziału Administracji i Nauk Społecznych WSIiZ w Rzeszowie oraz doc. dr Annie Gądek, Dyrektor Instytutu Administracyjno-Ekonomicznego w Tarnowie. Wprowadzenie: Konteksty pojęcia governance i jego rola wobec społeczeństwa Część I obywatelskiego
Dr GrzeGorz Krawiec Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Kluczowym pojęciem związanym z administracją publiczną jest pojęcie dobrej administracji, które dotyczy standardów jakości administracji (jej działania oraz or-
ganizacji) określonych w przepisach prawa. Można postawić tezę, że jest to obecnie wręcz pojęcie definiujące tę gałąź prawa. Prawo do dobrej administracji (a więc pra-
wo w znaczeniu podmiotowym) odnosi się do uprawnienia jednostki do żądania od organów administracji publicznej działania oczekiwanego oraz zgodnego z zasadami przejrzystości i uczciwości.
Koncepcja dobrej administracji łączy się z koncepcją good governance. Zwrot ten – trudny do przetłumaczenia, a także do zdefiniowania1 – przetłumaczyć można jako dobre rządzenie lub dobre zarządzanie (sferą publiczną). Good governance jest kon-
cepcją, która w badaniach administracji publicznej uwzględnia osiągnięcia teorii or-
ganizacji i zarządzania, gdy tymczasem dobra administracja ustanawia pewne legalne standardy jakości wykonywania usług publicznych2.
Governance określić można jako „proces zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w któ-
rej miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji publicznej”3. Z de-
finicji tej wynika zatem wprost, że relacje między organami administracji publicznej, a innymi podmiotami (w szerokim znaczeniu), nie są oparte na tradycyjnych relacjach, w których dominowało władztwo organu i jego nadrzędność. Relacje te mają charak-
ter „poziomy” – sieciowy, co determinuje odmienny charakter więzi między różnymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne. działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, Wrocław 2009, s. 139.
1 J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, (w:) Prawna 2 G. Krawiec, Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 23.
3 J. Supernat, Administracja publiczna, governance…, s. 139.
Część I. Wprowadzenie: Konteksty pojęcia governance i jego rola wobec społeczeństwa…
W pierwszej kolejności skupić należy się jednak jeszcze na kwestiach terminolo-
gicznych. I tak, w literaturze wyróżnia się trzy obszary governance: corporate governance, public governance i good governance4.
Jak wskazują A. Chrisidu-Budnik oraz J. Korczak, corporate governance w sektorze publicznym dotyczy przede wszystkim problematyki kontroli zarządczej i partnerstwa publiczno-prywatnego. W obszarze public governance można wyodrębnić pięć kierun-
ków, z których każdy dotyczy innego aspektu omawianego zjawiska (socio-political go-
vernance, administrative governance public – policy governance, contract governance, net-
work governance). Każdy z nurtów zakłada kreowanie sieci nowych lub wykorzystanie sieci istniejących dla realizacji celów publicznych5.
Pojęcie good governance wprowadził Bank Światowy na początku lat 90. XX wie-
ku6. Zaistniał on dzięki mechanizmom unijnej polityki spójności. Good governance jest koncepcją znaną również na gruncie europejskim pod nazwą european governance. Jej założenia przedstawione zostały w Białej Księdze „European Governance” – European Governance. A White Paper, Bruksela 25 lipiec 2001 r., COM(2001).
W Księdze tej wskazuje się wiele sukcesów, jakie odniosła Wspólnota Europejska. Niemniej jednak istnieją powody, dla których należy wypracować nowe standardy za-
rządzania publicznego:
1. Powodem tym mogą być obszary, w których istnieją jeszcze niezaspokojone potrze-
by społeczne i publiczne, gdzie Unia nie potrafi wypracować właściwych rozwią-
zań; chodzić tu może m.in. o rynek pracy (problem bezrobocia), bezpieczeństwo żywności, przestępczość, konflikty na granicach Unii Europejskiej oraz jej rola w świecie.
2. Nie dostrzega się znaczenia aktywności Unii w zakresie zwiększenia praw jednostek oraz jakości ich życia. Jednostki nie dostrzegają, iż w obszarach, w których następuje wzrost praw jednostki oraz jakości życie, jest to zasługa bardziej Unii niż działań podejmowanych na gruncie narodowym. Jednocześnie jednak obywatele oczekują, iż Unia Europejska działać będzie w sposób tak samo efektywny oraz widoczny jak rządy narodowe.
3. Państwa członkowskie nie informują się we właściwy sposób o tym, jakie czynności podejmuje Unia Europejska oraz o swoich działaniach w Unii. Ponadto Unia Eu-
ropejska jest zbyt łatwo obwiniana przez państwa członkowskie za trudne decyzje, co do których te państwa się przecież zgodziły lub ich nawet żądały.
4. Wiele osób nie zna różnic pomiędzy organami i instytucjami Unii Europejskiej. Nie rozumieją oni, kto podejmuje decyzje, które mają na nich wpływ.
Samorząd Terytorialny 2012, nr 1–2, s. 90 i wskazana tam literatura.
4 A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, Związek jednostek samorządu terytorialnego jako struktura sieciowa, 5 Tamże, s. 90–91.
6 M. Dębicki, A. Jaxa-Dębicka, W poszukiwaniu good governance, (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, (red.) J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 195.
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych… 17
5. Ponadto, obywatele w nie czują się Europejczykami. Oczywiście oczekują szerokich działań podejmowanych przez organy i instytucje unijne, ale nie ufają już skompli-
kowanemu systemowi postępowania w sprawach, w jakich oczekują działania.
W celu zapobieżenia tym negatywnym zjawisko, w Białej Księdze zaproponowano pięć kryteriów, których spełnienie oznacza dobre zarządzanie:
1. Otwartość, polegająca na tym, że instytucje i organy powinny pracować w możliwie najbardziej otwarty sposób. Wraz z państwami członkowskimi powinny aktywnie informować o tym, czym jest Unia Europejska oraz o podejmowanych przez nią rozstrzygnięciach. Należy przy tym stosować język, który jest zrozumiały dla danej wspólnoty; „bez takiej komunikacji nie jest możliwy wzrost zaufania do rozbudowa-
nych, strukturalnie skomplikowanych instytucji, często zajmujących się problemami trudnymi do przełożenia na język przeciętnego obywatela”7.
2. Partycypacja. Jakość, odpowiedniość działań oraz efektywność Unii Europejskiej zależy od zapewnienia szerokiego udziału społecznego. Dotyczy to wszystkich szczebli administracji i wszystkich elementów procesu decyzyjnego. Ważny jest udział organizacji społecznych i pozarządowych w działalności administracji. Cho-
dzi zatem o zapewnienie szerokiego udziału społeczeństwa w pracach administra-
cyjnych na wszystkich poziomach władz publicznych – multilevel partnership8.
3. Odpowiedzialność (rozliczalność), co oznacza precyzyjne określenie zakresu odpo-
wiedzialności poszczególnych instytucji i organów. Rola tych podmiotów w proce-
sie legislacyjnym oraz wykonawczym powinna być przejrzysta. Każda z instytucji unijnych musi wyjaśniać i brać odpowiedzialność za to, co robi w Europie. Potrze-
ba jednak również większej przejrzystości i odpowiedzialności ze strony państw członkowskich oraz tych wszystkich podmiotów, które są zaangażowane w proces rozwoju i implementacji polityki Unii Europejskiej, niezależnie od szczebla, na jakim podmiot ten jest usytuowany.
4. Efektywność, która polega na tym, iż działania organów i instytucji unijnych po-
winny być efektywne i podejmowane we właściwym czasie. Efektywność zakłada również działanie za pomocą odpowiednich, proporcjonalnych środków (zasada proporcjonalności) oraz podejmowanie decyzji na właściwym szczeblu: zgod-
nie z zasadą subsydiarności, wszelkie działania przeprowadza się na szczeblu jak najbliższym dla jednostki; na szczeblu wyższym działa się jedynie wówczas, gdy szczeble niższe nie są w stanie efektywnie wykonać danego działania.
5. Spójność (koherentność). Działalność organów i instytucji unijnych musi być spójna i łatwo zrozumiała. W ramach Unii Europejskiej wzrasta potrzeba spójności, co jest spowodowane m.in. zwiększeniem się zadań Unii, wyzwaniami takimi jak zmiana klimatu lub problemy demograficzne; to wszystko wpływa na działalność Unii. Spójność zakłada przywództwo polityczne i silną odpowiedzialność części organów 7 Tamże, s. 200.
8 A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, Związek jednostek…, s. 90.
ści podmiotów regionalnych i lokalnych;
szenie jej efektywności;
i instytucji unijnych w celu zapewnienia zwartości w kompleksowym systemie wy-
konywania zadań.
Zastosowane zasady mają zaś przyczynić się do osiągnięcia następujących celów:
– budowa relacji Unii Europejskiej ze społeczeństwem obywatelskim;
– zwiększenie zastosowanie umiejętności i praktycznego doświadczenia w działalno-
– budowa publicznego zaufania w sytuacji, gdy w procesach decyzyjnych stosuje się – wspieranie przejrzystego zdefiniowania celów polityki Unii Europejskiej i zwięk-
– ustanowienie nowych warunków do powstawania unijnych agencji regulacyjnych;
– ponowne zdefiniowanie roli i odpowiedzialności każdej Instytucji.
Ze wskazanej na początku niniejszego artykułu definicji wynika, że proces wy-
konywania zadań publicznych w koncepcji governance przybierać może formę sieci. Sieć jest formą „transferu zróżnicowanych zasobów pomiędzy jej uczestnikami”9. Sieć nie jest przedmiotem zainteresowania jedynie nauki administracji (i innych nauk społecznych czy nauk o zarządzaniu). Jej znaczenie jest również doniosłe w prawie administracyjnym. W literaturze podkreśla się bowiem, że „pojęcie sieci jako czyn-
nika porządkującego relacje ustrojowe i organizacyjne pomiędzy podmiotami admi-
nistrującymi, odchodzącego od pojęcia hierarchizacji i jednocześnie tradycyjnie poj-
mowanej decentralizacji, stanowi jedno z wyzwań współczesnego ustrojowego prawa administracyjnego”10. Tradycyjne pojęcia nabierają zatem nowego znaczenia. Rzecz jasna, odejście od tradycyjnego znaczenia nie może mieć nagłego, czy wręcz rewolucyj-
nego charakteru; należy mieć natomiast na względzie to, by stosowane pojęcia służyły „lepszemu opisaniu rzeczywistości i zapewnieniu stosowania prawa w sposób efektywny i odpowiedni dla obu stron stosunku prawno – administracyjnego”11. Na gruncie ustro-
jowego prawa administracyjnego do osiągnięcia tego celu przyczynić się może nowe rozumienie zasady decentralizacji, na której definicję istotny wpływ ma pojęcie sieci. M. Kulesza, niezwykle krytycznie oceniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (ograniczające samodzielność gminy), stwierdził, że „Trybunał nie rozumie, że współ-
cześnie decentralizacja nie polega jedynie na samodzielności w sferze imperium (…), dziś bowiem samorząd i decentralizacja stanowią podstawę samodzielnego zarządzania sprawami publicznymi przede wszystkim w rozumieniu gospodarczym, w systemie sieciowym, a nie hierarchicznym, przez osiąganie korzyści społecznych i gospodar-
9 A. Chrisidu-Budnik, Organizacje sieciowe w sektorze publicznym, (w:) Prawna działalność…, s. 161.
10 I. Niżnik-Dobosz, Współdziałanie jako pojęcie redefiniujące administracyjne prawo ustrojowe, (w:) Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, (red.) B. Dolnicki, Warszawa 2012, s. 162–163.
11 I. Lipowicz, Dylematy zmiany siatki pojęciowej w nauce prawa administracyjnego, (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administra-
cyjnego Zakopane 24–27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 25.
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych… 19
czych w skali lokalnej czy regionalnej, poprzez (…) organizowanie dostarczania usług publicznych, współdziałanie i zarazem konkurowanie z innymi samorządami, udział w rynkach ponadlokalnych i ponadregionalnych itp., że zamiast aneksji terytorialnej należy podejmować współpracę z sąsiadami w celu realizacji zadań w szerszej skali”12. Niewątpliwie konstrukcje i instytucje prawne znane dotychczas zmieniają zatem swoje znaczenie – pod wpływem różnych czynników zewnętrznych. Przedstawione zaś przez Kuleszę rozumienie decentralizacji odpowiada zasadom good governance. Widoczne jest więc znaczenie sieci (jako elementu składowego zasady governance) w ustrojowym prawie administracyjnym, mimo że – jak podkreśla się w literaturze – governance nie odnosi się do struktur władzy, lecz do funkcji governing, w sensie wykonywania zadań władzy, z punktu widzenia sposobów działania, procesów i jakości rządzenia13. Z powyższej analizy pojęcia governance (także european governance) wynika zatem, że jest ono bardziej nastawione na procesy, czyli na wyjaśnienie postępowania mającego na celu realizację zadań publicznych. Governance zatem „wyjaśnia proces kształtowania i realizacji polityki społecznej. Celem jest tutaj zidentyfikowanie najważniejszych akto-
rów i ich roli w tym procesie oraz wskazanie, jak ich zachowania i wzajemne kontakty kształtują świadczenie usług publicznych”14. W działalności związanej z wykonywaniem zadań publicznych żaden pojedynczy aktor nie dysponuje zasobami wystarczającymi dla samodzielnego wykonywania władzy, niezależnego przeprowadzania określonych przedsięwzięć biznesowych czy publicznych. Zaś postęp technologiczny, oczekiwa-
nia społeczne, złożoność problemów itd. wymuszają kreowanie sieci15. W tym sensie governance stanowi odejście w zarządzaniu publicznym od hierarchicznej struktury w znaczeniu weberowskim, ku sieciom opartym na relacjach poziomych. Realizowanie celów publicznych odbywa się nie tylko poprzez realizację władczych form działania administracji, ale także przez negocjacje, wzajemne ścieranie poglądów czy uzgadnianie wspólnych wartości16.
W materialnym prawie administracyjnym występuje wiele takich nowych form współdziałania organów administracji publicznej z różnymi podmiotami zewnętrzny-
mi, które nie mają charakteru władczego. Spośród wielu takich form wymienić można m.in. lokalną grupę działania, określoną w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich17. Jak podkreśla się w literaturze, grupa taka jest „formą współdziałania jednostek samorządu terytorialnego i organizacji pozarządo-
administratywistów, Samorząd Terytorialny 2009, z. 12, s. 20.
12 M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych 13 A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, Związek jednostek…, s. 88–89.
14 J. Supernat, Administracja publiczna…, s. 144.
15 A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, Związek jednostek…, s. 89.
17 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173.
wych o trwałym charakterze, wyodrębnionej instytucjonalnie organizacji i wyposażoną w przymiot osobowości cywilnoprawnej (…) W jej ramach nawiązane mogą być więzi kooperacji pomiędzy wieloma gminami (możliwe jest współdziałanie między wieloma gminami w układzie ponadgminnym lub ponadwojewódzkim). Jednocześnie warun-
kiem sine qua non jej istnienia, a szczególnie możliwości przydziału środków publicz-
nych związanych z realizacją zadań, jest nawiązanie więzi współdziałania pomiędzy gminą a podmiotami prywatnymi działającymi lokalnie – organizacjami pozarządo-
wymi i przedsiębiorcami”18.
Z kolei analiza przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjal-
nym19 daje podstawę do stwierdzenia, że formą współdziałanie jest również centrum integracji społecznej, którego celem jest aktywizacja osób bezrobotnych i nieaktywnych zawodowo.
W materialnym prawie administracyjnym znajdują się również przepisy, które nakazują współpracę między organami administracji publicznej; i tak przykładowo, art. 1 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi20, który stanowi, że organy administra-
cji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowa-
nia w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi.
Wskazane wyżej formy współdziałania mają jedynie przykładowy charakter – jest ich znacznie więcej. Oprócz jednak takich form, przepisy materialnego prawa admini-
stracyjnego stanowią o możliwości zawierania umów przez organy administracji pub-
licznej z obywatelem. Przykładem takiej umowy jest kontrakt socjalny. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej21 przewiduje, że jest to pisemna umowa zawarta z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny (art. 6 pkt 6 tej ustawy). I chociaż kontrakt jest umową (a więc formą niewładczą), to jednak skutki niewykonania kontraktu mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej: „w przy-
padku odmowy zawarcia kontraktu socjalnego oraz niedotrzymywania jego postano-
wień pracownik socjalny będzie mógł wnioskować o odmowę przyznania świadczenia, uchylenie decyzji przyznającej świadczenie lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych”22. Zauważyć jednak należy, że nie jest to typowa umowa cywilnoprawna, albowiem po pierwsze, zawarta jest na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i związana 18 A. Barczewska-Dziobek, Instytucjonalne formy współdziałania jednostek samorządu terytorial-
nego z organizacjami pozarządowymi, (w:) Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 19–20.
19 Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 ze zm.
20 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.
21 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.
22 S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawa, Warszawa 2008, s. 203.
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych… 21
jest z realizacją zadań publicznych, a po drugie, nie stosuje się do niej wszystkich zasad prawa cywilnego: „w zakresie zawarcia kontraktu socjalnego nie obowiązuje przewi-
dziana w prawie cywilnym zasada swobody umów, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego”23.
Materialne prawo administracyjne stanowi również podstawę zawarcia umowy o dofinansowanie24.
Takie nowe formy pojawiają się coraz częściej. Są to nowe formy partycypacji obywateli i ich organizacji w wykonywaniu zadań publicznych. Kierując się zapewne troską o zwiększenie takiej partycypacji (a partycypacja taka jest jednym z kryteriów governance), Prezydent RP przedstawił projekt ustawy o wzmocnieniu udziału miesz-
kańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw25. Wprowadzał on nowe formy udziału mieszkańców w wykonywaniu zadań publicznych (konsultacje, wysłuchanie obywatel-
skie, zapytanie obywatelskie oraz obywatelska inicjatywa uchwałodawcza) oraz nowe formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego (m.in. konwent powiatowy).
Spotkał się on ze zdecydowaną krytyką przedstawicieli doktryny prawa26 oraz praktyków. I tak, przykładowo, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazała, że „zakres zmian i mnogość interwencji w różne dziedziny funkcjonowania samorządu powoduje, że wprowadzenie ustawy w przedstawionej formie może wywołać liczne perturba-
cje poważnie utrudniające jego działanie. Projekt ustawy tak mocno ingeruje w ustrój samorządu terytorialnego, że staje się w rzeczywistości potencjalną czwartą ustawą ustrojową”27. Zmieniona propozycja – jako projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie tery-
torialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw – został wniesiony do Sejmu28. Mimo dokonanych zmian nadal budzić może pewne wątpliwości. Dokonując bowiem oceny powyższych projektów, stwierdzić należy, że chociaż pewne proponowane instytucje są interesujące, a niektóre nawet potrzebne, to jednak samo ich wprowadzenie nie spowoduje zwiększenia partycypacji społecz-
23 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 1437/2008, LexPolonica nr 2475904.
24 Por. np. ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712); ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz. 619 ze zm.).
25 Projekt ten znajduje się na stronie: http://www.prezydent.pl/download/gfx/prezydent/
pl/…/3/…/projekt_ustawy.rtf E2 80 8E.
26 Por. m.in. I. Niżnik-Dobosz, Współdziałanie jako pojęcie redefiniujące…, s. 175–176.
27 Wystąpienie generalne nr RPO-674564-V/2011/PM z dnia 3 lipca 2011 r., dostępne na stronie: 28 Druk sejmowy nr 1699, VII kadencja Sejmu.
http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/pdf/2011/05/674564/1576960.pdf.
nej w wykonywaniu zadań publicznych. Ważne jest bowiem to, by osiągnąć taki stan, w którym obywatele chcieli by korzystać z przysługujących im uprawnień. Jednym z czynników, który ma wpływ na udział obywateli w życiu publicznym (a tym samym – jak się wydaje – przyczynia się do skutecznego funkcjonowania demokracji), jest świadomość obywateli: „publiczność nieświadoma własnej sytuacji i przez to niezmo-
bilizowana do działania, nie może w sensowny sposób określać się sama”29.
Problem braku udziału obywateli w realizacji zadań publicznych jest jednak istot-
niejszy niż się powszechnie sądzi. Brak partycypacji społecznej może bowiem przy-
czynić się do zaniku zdobyczy wolnej Polski po roku 1989: „ciągle słychać skargi na niewystarczające zaangażowanie obywateli, na alienację władzy, na niedorozwój społe-
czeństwa obywatelskiego. A bez zaangażowania obywateli w sprawy publiczne samo-
rządność nie istnieje. Tych problemów z tego też względu nie można lekceważyć, po-
nieważ bez poparcia społecznego samorządność będzie powoli zamierać pod naciskiem wszystkich grup zainteresowanych scentralizowaniem państwa”30. Jak się wydaje, przedstawione wyżej nowe formy współdziałania będą coraz częś-
ciej pojawiać się w polskim systemie prawa. Niektóre z nich stanowią i stanowić będą alternatywną wobec decyzji administracyjnej formę kształtowania wzajemnych praw i obowiązków. Pojawia się jednak pytanie, czy polskie przepisy procesowe są dostoso-
wane do tych nowych form. Odpowiedź jest negatywna. Polskie prawo procesowe to klasyczne postępowanie jurysdykcyjne, które „nastawione” jest na konkretyzację praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej. Poszczególne etapy postępowania administracyjnego są tak skonstruowane, by efektem tego postępowania było wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej, odpowiadającej prawu i zgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy. Te przepisy procesowe nie są stosowane do innych niż decyzja form działania administracji publicznej, chyba że przepis prawa przewiduje taką możliwość. Do postępowania w przedmiocie nowych form współdziałania nie można zatem zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chy-
ba, że przepis prawa daje taką możliwość: i tak art. 14 wskazane wyżej ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udzia-
łem Europejskiego Funduszu Rybackiego stanowi, że do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepi-
sów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków. Analiza tego przepisu daje podstawę do stwierdzenia, że przepisy kodeksu znajdujące się po określeniu „z wyjątkiem” znajdują zastosowanie do umowy o dofinansowanie. Stosowanie przepisów postępowania admi-
nistracyjnego w przypadku określonym w tym przepisie ma jednak charakter fragmen-
taryczny (albowiem stosuje się tylko niektóre przepisy), oraz wyjątkowy, co implikuje 29 J.A. Scholte, Globalizacja, tłum. K. Ślęczka, Sosnowiec 2006, s. 404.
30 J. Regulski, Samorządność i społeczeństwo obywatelskie – kilka pytań i wiele wątpliwości, Samorząd Terytorialny 2013, z. 3, s. 5.
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych… 23
za sobą określony sposób wykładni. Zauważyć jednak należy, że instytucje jurysdyk-
cyjnego postępowania administracyjnego dostosowane są do decyzji administracyjnej, a stosowanie niektórych z nich w odniesieniu do innych form działania administracji byłoby problematyczne.
Nie ma zatem przepisów, które regulowałyby postępowania w sprawie nowych form działania administracji publicznej, związanych z nowymi formami udziału oby-
wateli i ich organizacji w wykonywaniu zadań publicznych. Na marginesie zauważyć można, że projekt ustawy – Przepisy Ogólne Prawa Administracyjnego31 przewidywał w rozdziale 6 przepisy (w tym związane z procedurą) dotyczące porozumień i umów międzynarodowych.
Polskie postępowanie administracyjne ma charakter jurysdykcyjny, w „klasycznym” znaczeniu; kończy się więc ono wydaniem decyzji administracyjnej, w której organ władczo i jednostronnie dokonuje konkretyzacji praw i obowiązków adresata tej de-
cyzji. Dokonać można analizy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z punktu widzenia zasady good governance. W literaturze podkreśla się, że polska proce-
dura administracyjna odpowiada standardom dobrej administracji. B. Adamiak podaje, że rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego „odpowiadają w pełni standardom przyjętym w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, a na-
wet w wielu rozwiązaniach prawnych kształtują prawa jednostki wobec administracji publicznej, zapewniając jej szersze uprawnienia”32.
Ostatnie nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego zdają się jednak potwierdzać tezę, że polska procedura administracyjna zaczyna odbiegać od zasady good governance. Założeniami tej zasady są m.in. otwartość i partycypacja. W uzasadnieniu projektów nowelizacji wielu przepisów kodeksu znaleźć można troskę projektodawców o te wartości. Zmiany takie uzasadniane są więc często koniecznością rozszerzenia m.in. udziału stron w postępowaniu; stronom należy stworzyć szerszą możliwość dzia-
łania w postępowaniu. Przykładem jest nowelizacja art. 7 k.p.a., dokonana artykułem 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi33. Po tej nowelizacji art. 7 k.p.a. brzmi następująco: „w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes oby-
wateli”. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że „nowelizacja art. 7 zmierza 31 Druk sejmowy nr 3942 (VI kadencja). Zauważyć jednak należy, że projekt ten – opracowany z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich – spotkał się z negatywną oceną niektórych przedsta-
wicieli nauki prawa administracyjnego – por. np. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 268, gdzie projekt Przepisów Ogólnych Prawa Administracyjnego określono jako niefortunny.
32 B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 43.
33 Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.
do zaktywizowania stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postę-
powania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy”. Jednak w literaturze przedmiotu ocenia się, że dokonana zmiana nie wprowadziła żadnych zmian: nowelizacja nie zmienia dotychczasowych zasad aktywności strony w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie wpływa na problem ciężaru dowodu, ani nie wnosi nic nowego do problematyki inicjatywy dowodowej organu administracji pub-
licznej i stron postępowania oraz zakresu tej inicjatywy34. Są również takie postępowa-
nia, w których strony nie będą aktywnie przyczyniać się do załatwienia sprawy: „jako co najmniej naiwne należy ocenić przypuszczenie, że strony będą aktywnie pomagać organom administracji w wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawach zmierzających do nałożenia na nie obowiązku lub odebrania wcześniej przyznanego uprawnienia”35. Zauważa się, że „należy też rozważyć, czy czasami nadmierna aktywność stron nie jest przyczyną przewlekłości postępowań administracyjnych, której projektodawca także pragnie zaradzić”36. Uwaga ta jest o tyle istotna, że wspomniana nowelizacja miała przecież zapobiec również przewlekłości postępowania administracyjnego, a przecież efektywność jako jedno z kryteriów good governance, zakłada m.in. podejmowanie dzia-
łań we właściwym czasie. W kontekście efektywności pojawia się także inne pytanie dotyczące postępowania administracyjnego, wraz z sądową kontrolą działania i zaniechania organów admini-
stracji publicznej. Chodzi mianowicie o kwestię, czy w każdej sprawie administracyjnej (nawet tej najprostszej), wykorzystywać całe „instrumentarium procesowe”. Wiele po-
stępowań administracyjnych ma za przedmiot drobne sprawy (chodzi m.in. o sprawy dotyczące przyznania zasiłku celowego w niewielkiej kwocie, sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego itd.). Jak się wydaje, zgodne z zasadą efektywności jest to, by nie w każdej sprawie uruchamiać całe instrumentarium – nadmierny formalizm jest także zjawiskiem negatywnym, a sprzeczne z zasadą efektywności jest uruchamianie sądowej kontroli administracji publicznej w sprawie np. przyznania zasiłku celowego w niewielkiej kwocie, zważywszy, że koszty postępowania przed sądami administracyj-
nymi będą znacznie większe. Oczywiście, nie oznacza to postulatu pozbawienia stron jej gwarancji procesowych w drobnych i prostych sprawach. Chodzi natomiast o to, by w każdym postępowaniu strona miała zagwarantowane pewne prawa (a więc o to, by istniała „baza”, podstawowy katalog gwarancji procesowych dla każdego postępo-
34 A. Skóra, Obowiązek aktywizacji stron w postępowaniu dowodowym – w kwestii zmiany art. 7 k.p.a., (w:) red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Analiza i ocena zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012, s. 67–68. Również G. Rząsa podaje, że nowelizacja nie zmieniła obowiązujących w postępowaniu administracyjnym reguł ciężaru dowodu w znaczeniu formalnym (G. Rząsa, Znaczenie nowelizacji art. 7 i 8 k.p.a. dla modelu administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, tamże, s. 88).
35 A. Korzeniowska-Polak, Dylematy nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 2012, z. 2, s. 7.
36 Tamże, s. 8.
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych… 25
wania), natomiast inne, szczegółowe gwarancje procesowe strony byłyby odmienne w zależności od przedmiotu sprawy. Należy znaleźć odpowiednią równowagę między gwarancjami procesowymi strony postępowania, a efektywnością i szybkością postępo-
wania. Stanowisko takie prezentowane jest w doktrynie; Z. Kmieciak w uproszczeniu i elastyczności tworzonych reguł widzi „remedium na dostrzegane od dłuższego czasu, nie tylko w Polsce, słabości procedur i pełnej reglamentacji procesowej. Powinna ona raczej wyznaczać w formie dostatecznie ogólnych klauzul ramy postępowania, wyko-
rzystując – w niezbędnym zakresie – technikę odesłań do innych regulacji prawnych”37. Autor ten, odwołując się do sformułowanych w obcych systemach prawnych „postula-
tów zerwania z nadmiernym formalizmem procedury administracyjnej, stwierdził (…), że współcześnie bardziej uzasadniony wydaje się wybór modelu regulacji ramowej, wraz z systemem niezbędnych odesłań, w miejsce procedury wysoce sformalizowanej, której nieuchronnie towarzyszy zjawisko dekodyfikacji. Przy takim ujęciu problem pożądane-
go modelu procedury można sprowadzić do odpowiedzi na pytanie o potrzebę opraco-
wania jednej regulacji procesowej, bądź też zespołu powiązanych ze sobą procedur”38. W efekcie uznać należy, że polskie postępowanie administracyjne jest przestarzałe i nie odpowiada standardom nowoczesnej procedury, którą cechuje szybkość i elastyczność, przy zachowaniu standardów ochrony procesowej dla strony. Tymczasem w Polsce wprowadza się instytucje mające dyscyplinować urzędników (np. metryczka akt sprawy, skarga na przewlekłość), czy też nowe formy odpowiedzialności urzędników (odpo-
wiedzialność majątkowa za rażące naruszenie prawa), które nie dość, że wprowadzają zamęt, to dodatkowo przedłużają postępowanie. Działania takie są sprzeczne z zasa-
dami good governance.
Koncepcja good governance – którą zajmują się przedstawiciele nauki administracji, teorii organizacji i zarządzania oraz innych nauk – ma również konkretne odniesienie do norm prawa administracyjnego. Przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, dokonując analizy przepisów tej gałęzi prawa z perspektywy tej koncepcji, powinni ją traktować jako pewien wzorzec, według którego należy oceniać przepisy prawne (odrębnie, ale także z systemowo) – i określać, czy odpowiadają one standardom ot-
wartości, partycypacji, odpowiedzialności, efektywności oraz koherentności. Zasady te jednak powinny być jednak uwzględniane w procesie stanowienia prawa.
Wprowadzanie nowych instytucji prawnych powinno być poprzedzone ustale-
niem, jakie konsekwencje będzie miał dany przepis prawa (czy np. nie przyczyni się do zmniejszenia efektywności danej instytucji). Jak się wydaje, respektowanie zasad 37 Z. Kmieciak, O ułomności regulacji prawnej wyłączenia pracownika, organu i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu administracyjnym (załatwienia sprawy), Państwo i Prawo 2013, z. 11. Stanowisko określone w tym akapicie autor ten wyraził również na seminarium „Nowe tendencje w prawie administracyjnym”, które odbyło się 18 października 2013 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie.
38 A. Krawczyk, Dylematy kodyfikacji postępowania administracyjnego (Forum Dyskusyjne, Wisła – Czarne, 12–15 V 2013), Państwo i Prawo 2013, z. 11, s. 130–131.
good governance łączy się również z koniecznością szerszego spojrzenia (na cały system prawny), w sytuacji, gdy na gruncie jednej gałęzi prawa dokonuje się pewnych zmian (np. wprowadzania nowych regulacji prawnych). Prawo stanowi jeden system, w któ-
rym każdy z elementów ma swoje miejsce. Przy dokonywaniu nowelizacji jednej gałęzi prawa (np. w zakresie postępowania cywilnego), warto zwrócić uwagę na to, czy no-
welizacji nie wymagają (oczywiście tylko w odpowiednim zakresie) podobne przepisy prawne obowiązujące w innych gałęziach prawa (np. w prawie i postępowaniu admi-
nistracyjnym). Ponieważ postępowanie cywilne różni się od postępowania sądowo-
administracyjnego (chociaż związki między nimi są i były widoczne) i postępowania administracyjnego, to jednak dojrzały twórca prawa powinien myśleć kompleksowo i „ogarniać” cały system prawa. W rzeczywistości jest jednak inaczej. By nie być go-
łosłownym, podać można następujący przykład. Ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego39 dokonano m.in. no-
welizacji art. 165 § 2 k.p.c., który po wejściu w życie tej ustawy (w dniu 17 sierpnia 2013 r.) brzmi: „Oddanie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu”. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, zmiany zmierzają do usunięcia sprzeczności między treścią art. 165 § 2 i 11355 k.p.c., a przepisem art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiającym zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Niezgodność ta została dostrzeżona przez Komisję Eu-
ropejską, która zainicjowała już przeciwko Polsce postępowanie o naruszenie z art. 258 Traktatu, wydając w październiku 2012 r. tzw. uzasadnioną opinię i wzywając do usu-
nięcia naruszenia. Kolejnym krokiem Komisji w tej sprawie może być wniesienie skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a całe postępowanie ostatecznie może prowadzić nawet do poważnych konsekwencji finansowych dla Polski. Należy dodać, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie prejudycjalnej Alder et Alder (C-325/11) stwierdził sprzeczność art. 11355 k.p.c. z rozporządzeniem nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczącym doręczania w państwach członkowskich doku-
mentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (doręczanie dokumentów) oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1348/2000 (Dz.Urz. UE L 324 z 10.12.2007, s. 79). Z tego względu zachodzi pilna potrzeba wprowadze-
nia zmian w przepisach dotyczących stron mających miejsce zamieszkania, zwykłego pobytu lub siedzibę w państwie członkowskim UE innym niż Polska.
Problem ten występuje również w postępowaniu administracyjnym. Zachowanie terminu nie będzie możliwe, gdy przed jego upływem pismo nadano w zagranicz-
nej placówce pocztowej: „do zachowania terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest nadanie odwołania wyłącznie w polskim urzędzie pocztowym lub polskiej pla-
39 Dz.U. z 2013 r., poz. 880.
Rozdział 1. Założenia koncepcji good governance wobec materialnych, proceduralnych… 27
cówce konsularnej. Natomiast nadanie odwołania w terminie w jakimkolwiek urzę-
dzie pocztowym za granicą nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania”40.
Jeżeli zatem dana osoba przebywa zagranicą, to może skorzystać jedynie z urzędu konsularnego. Nadanie pisma w zagranicznej placówce pocztowej nie wywołuje zaś skutku przewidzianego w art. 57 § 5 k.p.a. (uznanie terminu za zachowany). We wcześ-
niejszych orzeczeniach sądy administracyjne wyraźnie podkreślały, że nadanie pisma w placówce pocztowej zagranicznego operatora lub w placówce polskiego operatora, ale niemającego statusu operatora publicznego, przed dniem upływu terminu nie prowadzi do zachowania terminu41.
Zgodnie natomiast bowiem z art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi42, „oddanie pisma w polskiej pla-
cówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu”43. Oznacza to zatem, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu44. Przy czym chodzi tu o „pla-
cówkę pocztową operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe”, a nie o inny podmiot świadczący na terenie Polski usługi pocztowe: „W wypadku oddania pisma innemu podmiotowi niż Poczta Polska, chociaż posiadającemu uprawnienia do wykonywania usług pocztowych, datą jego wniesienia jest dzień, w którym pismo wpłynęło do Sądu. W art. 83 § 3 ppsa, regulującym kwestię zachowania terminu do dokonania czynności procesowej, mowa jest bowiem o oddaniu pisma w polskim urzędzie pocztowym. Zwrot ten należy odnieść wyłącznie do placó-
wek Poczty Polskiej”45.
Szkoda zatem, że wprowadzając zmiany w procedurze cywilnej, nie zwrócono uwa-
gi na podobne przepisy, obowiązujące na gruncie innych procedur (a konkretnie po-
stępowania administracyjnego i sądowo – administracyjnego). Rzecz jasna, specjaliści z zakresu postępowania cywilnego nie muszą wykazać się znajomością innych procedur, niemniej jednak, znajomość taka, oraz troska o efektywność i stabilność całego systemu prawa świadczyłaby pozytywnie o osobach i podmiotach odpowiedzialnych za stano-
wienie prawa.
40 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2010 r. II SA/Kr 731/2010.
41 Wyrok NSA z dnia 27 listopada 1997 r., SA/Po 1273/96, niepublikowany, por. również A. Matan, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, t. I, Kraków 2005, s. 571
42 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.
43 W brzmieniu od dnia 1 stycznia 2013 r., nadanym przez art. 153 ustawy z dnia 23 listopada 44 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r. I OZ 87/2011, 45 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2011 r. II FZ 28/2011, 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529).
LexPolonica nr 2464618.
LexPolonica nr 2480580.
Prof. Dr hab. halina zięba-załucKa Katedra Prawa Administracyjnego Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie obecnie: Katedra Prawa Konstytucyjnego Uniwersytet Rzeszowski
I. Koniecznym warunkiem istnienia społeczeństwa obywatelskiego jest to, by jego członkowie uświadamiali sobie swą przynależność do tego społeczeństwa jako cało-
ści, a także do niektórych z wielu różnorodnych, składających się na nie wspólnot czy warstw, takich jak rodziny, rody, kościoły, grupy etniczne, instytucje polityczne i wspólnoty religijne. Społeczeństwa obywatelskie umacniają obywatelskie tradycje, odwołujące się do jego historii, jego osiągnięć jako społeczeństwa obywatelskiego, do dziejów jego instytucji – politycznych, sądowniczych, prawodawczych – wspólnej jego członkom kultury, wyrażonej w ich języku, do napisanych nim, powszechnie znanych dzieł literackich, do wspólnej im oceny pewnych znaczących wydarzeń historycznych i wielkości pewnych postaci, które wyróżniały się w przeszłości1.
Wymienia się sześć warunków niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania spo-
łeczeństwa obywatelskiego: suwerenem władzy jest naród sprawujący ją poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio, władza działa w granicach i na podstawie prawa, system źródeł prawa uwzględnia interesy obywateli, istnieje prawny system ochrony praw i wolności obywateli, funkcjonują instytucje gwarantujące przestrzeganie praw, zapewnia się obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu społecznym, istnieją praw-
ne gwarancje tworzenia organizacji wyrażających interesy obywateli2.
Podzielam pogląd P. Sarneckiego, iż „do truizmów należy już twierdzenie, że de-
mokratyczne instytucje ustrojowe mogą funkcjonować właściwie dopiero w ramach odpowiedniej struktury społecznej, dla której przyjęła się nazwa «społeczeństwo łeczeństwo obywatelskie, Kraków 1994, s. 13.
1 E. Shils, Europa i Społeczeństwo Obywatelskie – rozmowy w Castel Gandolfo, (w:) Co to jest spo-
2 www.pldg.pl.
Rozdział 2. Społeczeństwo obywatelskie a konstytucyjne zasady społeczne 29
obywatelskie»”3. Warto, za wspomnianym autorem, przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który określił, że „społeczeństwo obywatelskie kształtujące się od 1989 r. to społeczeństwo wolnych, świadomych, aktywnych i zaangażowanych w sprawy publiczne obywateli. Obywatele nie mają żadnych przeszkód prawnych organizowania się w sposób odpowiadający ich potrzebom, celom i interesom. Nie ma takiego elemen-
tu życia publicznego, w którym nie uczestniczą obywatele zorganizowani w organi-
zacjach społecznych, stowarzyszeniach czy fundacjach (…). Konstytucja tworzy prze-
słanki dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, w którym właśnie obywatele, zorganizowani w różnych strukturach formalnych (…) realizują swoje cele wpływając na sprawy publiczne (…). Konstytucyjne ramy modelu społeczeństwa obywatelskie-
go zawarte są w przepisach art. 11–13 Konstytucji, ze szczególnym uwzględnieniem art. 12 (…). To właśnie związek art. 12 z art. 4 Konstytucji określa demokratyczny charakter państwa i społeczeństwa”4.
Współcześnie w wielu państwach obserwujemy rozwój różnych form społeczeń-
stwa obywatelskiego, partycypacji społeczeństwa w rządzeniu państwem oraz związanej z nimi koncepcji tzw. otwartego rządu5. Zasada otwartego rządu ma więc swych bene-
ficjentów w postaci poinformowanych obywateli, którzy są świadomi swego znaczenia i wpływu na wykonywanie władzy publicznej6. Jak zauważył TK „powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie urzeczywistnienia demokratycznych zasad funk-
cjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym”7. Idea otwartego rządu łączy się z pojęciem społeczeństwa obywatelskiego8. Według B. Banaszaka „współ-
czesna koncepcja otwartego rządu obejmuje także element partycypacji w procesach decyzyjnych, co oznacza, że bez większego ryzyka można wskazać jej trzy podstawowe elementy:
a) odpowiedzialność władzy publicznej za działania i zaniechania;
b) jawność działania władzy publicznej umożliwiająca poznanie przyczyn, motywacji c) otwartość sensu stricte, co oznacza, że rząd wysłuchuje obywateli i bierze ich stano-
lub materiałów wykorzystanych w procesie stanowienia lub stosowania prawa;
wisko pod rozwagę w trakcie projektowania i wdrażania swej polityki”9.
Konstytucyjnego, (red.) M. Zubik, Warszawa 2006, s. 595.
3 P. Sarnecki, Organizacja społeczeństwa obywatelskiego, (w:) Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału 4 Orzeczenie TK z 27.05.2003 r. (K 11/03), OTK-A 2003/5, poz. 43, s. 663, 569.
5 B. Banaszak, Jakie zmiany w Konstytucji RP są potrzebne, (w:) Aktualne problemy reform konsty-
6 Tamże, s. 20.
7 OTK ZU 9/A 2009, poz 135.
8 M. Jabłoński,Społeczeństwo obywatelskie a konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, (w:) Dziesięć lat konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (red.) E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 89.
tucyjnych, (red.) S. Bożyk, Białystok 2013, s. 19.
9 B. Banaszak, Jakie zmiany…, s. 21.
Podstawowym elementem teoretycznych rozważań o społeczeństwie obywatelskim jest więc jego relacja w stosunku do instytucji państwa. Relacja ta uwidacznia się, gdy przyjmie się, iż społeczeństwo obywatelskie to zespół instytucji społeczno-politycznych stworzony z pięciu elementów:
•	władzy publicznej, która jest ograniczona i odpowiedzialna przed społeczeństwem,
•	rządów prawa,
•	sfery publicznej skupiającej zainteresowanych obywateli,
•	systemu rynkowego wolnego od bezprawia i korupcji,
•	dobrowolnych stowarzyszeń różnego typu.
Do tej pory istniała skłonność przeciwstawiania społeczeństwa obywatelskiego państwu. A. Ławniczak zauważa, że konstytucja ze swej istoty nie może jednak pro-
mować nurtu antypaństwowego, a takie właśnie znaczenie często przypisuje się społe-
czeństwu obywatelskiemu10.
Jak słusznie stwierdza A. Turska, w tej sytuacji „dokonane zmiany w konfiguracji zależności państwo-społeczeństwo tworzą nową kategorię obywatelstwa. Nie mieści
Zastosowanie idei public governance w prawie administracyjnymAutor: Iwona Niżnik-Dobosz
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zastosowanie_idei_public_governance_w_prawie_administracyjnym-ebookRO/p118739i195341" target="_blank" title="Zastosowanie idei public governance w prawie administracyjnym [Iwona Niżnik-Dobosz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Zastosowanie idei public governance w prawie administracyjnym [Iwona Niżnik-Dobosz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 1
 art. 14
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 165
 art. 165
 art. 18
 art. 258
 art. 11355
 art. 57
 art. 83
 art. 83
 art. 153
 art. 11
 art. 12
 art. 12
 art. 4