Source: https://issuu.com/ref_ricerche/docs/contributo_76
Timestamp: 2017-02-26 22:43:33+00:00

Document:
Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo76 by REF_Ricerche - issuu
Acqua N°76
Gestione unica:
chi vigila su affidamenti e subentri ?
Inadempienze, inosservanze delle leggi e resistenze degli enti locali stanno ritardando l’approdo alla gestione unica.
Il Governo si è occupato di rimettere mano alla governance, il cui riassetto, pur avviato, è lungi dal potersi dire compiuto.
A valle di questo percorso la criticità si trasferisce sugli affidamenti e sui subentri: è necessario rinforzare il presidio sui
tempi e sul rispetto delle procedure.
Non-fulfillment, non-compliance with laws and resistance of local authorities are delaying the achievement of a single
operator for each Optimal Territorial Area. Although the Government intervened in the water sector governance, its
reorganization, while initiated, is far from being concluded.
Downstream this path the criticality moved on awarding concessions and take over procedures: it is necessary to
reinforce the timing and compliance with procedures.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
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n. 75 - Acqua - Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%, gennaio 2017
n. 74 - Acqua - Idrico e finanza: è vero amore?, gennaio 2017
n. 73 - Acqua - Non può esservi tariffa senza “governo” del settore, dicembre 2016
n. 72 - Acqua - Verso il gestore unico per l’approvvigionamento idrico del Mezzogiorno, dicembre 2016
n. 71 - Acqua - Qualità e sicurezza dell’acqua destinata al consumo umano: verso un nuovo paradigma,
n. 70 - Acqua - 6 euro a testa: il costo dell’accesso universale all’acqua, novembre 2016
n. 69 - Acqua - Investimenti e MTI2: molto rimane ancora da fare, ottobre 2016
n. 68 - Acqua - Le reti di impresa: la gestione dei servizi pubblici si rinnova, ottobre 2016
n. 67 - Acqua - Efficienza del capitale: investire di più e meglio, settembre 2016
n. 66 - Acqua - Qualità tecnica: un percorso a due velocità, luglio 2016
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Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il
dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
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ISSN 2531-3215
Gestione unica: chi vigila su affidamenti e subentri ?
processo di riordino
Il riordino della governance del settore idrico, che presuppone il superamento dei Comuni nelle
funzioni di organizzazione e affidamento del servizio, si è dimostrato operazione assai complessa.
Dai provvedimenti che hanno istituito gli Enti di Governo d’Ambito (EGA) e chiesto alle Regioni di provvedere ad una nuova perimetrazione degli ambiti territoriali ottimali sono passati
oramai cinque anni1. Anche i termini perentori voluti dallo “Sblocca Italia”2 per la scelta della
forma di affidamento e per l’approdo alla gestione unica sono decorsi. L’Autorità per l’energia
elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI), chiamata a vigilare sullo stato di avanzamento di
questo processo, è recentemente giunta alla sua quinta relazione semestrale alle Camere.
Eppure le prescrizioni di legge, così come codificate nel d.lgs. 152/20063, sono sufficientemente chiare e vincolanti.
Fasi, soggetti e termini dell'adempimento
Istituzione Enti di
Governo d'Ambito
Delibera regionale (ove
non indicato già nella
Adesione Enti locali
art. 147 del TUA, come
60 gg dalla delibera di
modificato dallo “Sblocca individuazione degli Enti di
d'Ambito, scelta
forma di gestione,
art. 172 del TUA, come
modificato dallo “Sblocca
Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche
1 Gli EGA cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente esercitano le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali
a rete di rilevanza economica, scelgono la forma di gestione, determinano le tariffe praticate all'utenza, affidano la gestione
e su di essa esercitano la vigilanza e il controllo (art. 25, c. 1, L. 24 marzo 2012, n. 27)
2 D.l. 133/2014, convertito da L.164/2014
3 Come modificato dallo "Sblocca Italia".
Acqua n. 76 - febbraio 2017
L’esercizio dei
garantire “tempi
certi” al processo di
In caso di mancato rispetto dei termini o di inadempienza da parte degli enti locali o degli EGA
relativamente al rilascio delle infrastrutture del servizio idrico, alla redazione del Piano d'Ambito, alla scelta della forma di gestione e all’avvio della procedura di affidamento, i Presidenti
di regione sono chiamati all’esercizio dei poteri sostitutivi, ponendo le relative spese a carico
dell'ente inadempiente4. Nei casi di inosservanza delle norme anche da parte dei Presidenti
delle regioni, AEEGSI è tenuta a segnalare l’inadempienza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per la nomina di commissari ad acta.
A rinforzo di questo percorso il legislatore aveva altresì previsto la fattispecie della responsabilità erariale a carico dei soggetti inadempienti.
Il ruolo “d’ordine” affidato ad AEEGSI
supervisiona il
e segnala le
inadempienze…
Sin dal primo mandato di regolazione ad AEEGSI è stato affidato un compito di “presidio”
sull’osservanza della disciplina vigente, unitamente alla facoltà di segnalare i casi di grave inosservanza e di non corretta applicazione5. Il legislatore, consapevole delle resistenze locali alla
gestione unica, ha quindi codificato nello "Sblocca Italia" un esplicito mandato, chiedendo ad
AEEGSI di presentare semestralmente alle Camere una relazione sullo stato di avanzamento del
percorso e sul rispetto dei tempi previsti6.
Nello specifico, AEEGSI è chiamata a verificare:
• la costituzione degli EGA (cioè l’operato delle regioni);
• l'affidamento del servizio idrico integrato al gestore unico (cioè l’operato degli EGA);
• la partecipazione agli EGA e la concessione d'uso gratuito delle infrastrutture del servizio
idrico integrato ai gestori affidatari (cioè l’operato degli enti locali).
… in tutte le fasi e
in tutti gli aspetti,
esercizio compresa
Sembra plausibile ritenere che il mandato di vigilanza e segnalazione conferito ad AEEGSI debba poi naturalmente estendersi all’osservanza di tutte le norme del d.lgs 152/2006, che hanno
a che vedere con il perfezionamento dell’iter dell’affidamento, e in particolare di quelle procedure per le quali è previsto un esplicito ruolo in capo ad AEEGSI.
Sono questioni, immediatamente a valle dell’affidamento: l’individuazione del gestore e l’affidamento del servizio sono infatti condizione necessaria ma non sufficienti ad assicurare l’effettivo subentro e l’approdo alla gestione unica.
Sono certamente annoverabili in quest’ambito anche le procedure in materia di rapporti tra
4 D.lgs. 152/2006, art. 172.
5 Si veda “Individuazione delle funzioni di regolazione del servizio idrico integrato trasferite all'Autorità per l'energia elettrica ed il gas”, art. 3, alinea i) del DPCM 20 luglio 2012.
6 D.lgs. 152/2006, art. 172, c. 3 bis
autorità d’ambito e soggetti gestori7. In conformità agli schemi e ai disciplinari indicati da AEEGSI gli EGA sono infatti tenuti a redigere uno schema di convenzione con relativo disciplinare
da allegare ai capitolati di gara. E anche le convezioni esistenti devono essere adeguate in modo
da essere conformi alle medesime prescrizioni AEEGSI8.
Rientrano parimenti in questa casistica le norme che prescrivono che il gestore affidatario è
tenuto a corrispondere al gestore uscente un valore di rimborso, definito secondo i criteri stabiliti dalla medesima AEEGSI9. Come vedremo la mancanza di un accordo tra le parti circa la
definizione del valore di rimborso è un’ulteriore fonte di ritardi e contenzioso. Per questo motivo la stessa AEEGSI ha previsto che la determinazione del valore di rimborso sia sottoposta alla
sua propria verifica e ad approvazione.
Disciplina dei rapporti tra Enti d’ambito e gestioni, e determinazione del valore residuo sono i
due passi ulteriori per l’approdo alla gestione unica e rappresentano pertanto direzioni nelle
quali si esplica l’attività regolamentare e di vigilanza di AEEGSI.
Come vedremo più oltre, all’apprezzabile avanzamento nel riordino della governance non si
riscontrano esiti altrettanto soddisfacenti per l’avvio della gestione unica.
I tempi dell'affidamento
Il gestore del SII subentra Il gestore del SII subentra
agli ulteriori soggetti che
operano, all'interno del
medesimo ATO, sulla base medesimo ATO, sulla base
di affidamenti non
di affidamenti conformi
alla normativa pro
pro tempore vigente e
tempore vigente e
dichiarati cessati ex lege
d.lgs. 152/2006,
art. 172, c.2
art. 172, c.2 e 4
Gli Enti di Ambito che non
abbiano scelto la forma di
gestione e avviato la
provvedono ad adottare i
provvedimenti a tal fine
necessari, affidando il SII
al gestore unico
l'Ente d'ambito dispone
l'affidamento entro i 6
mesi antecedenti la data
art. 172, c.1
La procedura si conclude
con la corresponsione del
Convenzione di gestione?
Fonte: AEEGSI e Laboratorio REF Ricerche
7 D.P.C.M. 20 luglio 2012, art. 3, c. 1, lettera b)
8 D.lgs. 152/2006, art. 151, c 3
9 D.lgs. 152/2006, art. 153, c 2
Le convenzioni di gestione: l’affidamento e il subentro
minimo delle
nello schema di
Nel tentativo di omogeneizzare le regole che disciplinano i rapporti tra EGA e gestore affidatario, lo "Sblocca Italia" ha stabilito il contenuto minimo delle convenzioni di gestione, ovvero:
• durata dell’affidamento, non superiore a trenta anni,
• strumenti per assicurare il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione,
• disciplina delle conseguenze derivanti dalla cessazione anticipata dell’affidamento e i criteri e le modalità per la valutazione del valore residuo degli investimenti realizzati dal gestore
A tal proposito è opportuno sottolineare che la disciplina del valore di residuo non esaurisce la
più complessa materia delle condizioni del subentro, dal momento che stabilire convenzionalmente tale valore non comporta di per sé (anche se lo presuppone) l’obbligo della sua corresponsione da parte del soggetto subentrante (il quale non è assoggettato alla convenzione fra
Ente d’ambito e gestore uscente). Le norme dello “Sblocca Italia” hanno conferito universalità
all’obbligo di pagamento del valore di subentro, il recepimento delle prescrizioni AEEGSI nelle
convenzioni di servizio ne disciplina procedure e modalità (deliberazione 656/2015/r/idr).
La procedura è differenziata in base al fatto che si tratti di un gestore salvaguardato (art. 12)
oppure di un gestore unico d’ambito giunto a scadenza (art. 13), nell’implicito riconoscimento
che le gestioni in economia sono cessate ex lege.
Procedura di affidamento del servizio al gestore unico d'ambito
Schema tipo - gestioni
Schema tipo - altro
Avvio procedura Se cessazione
entro 6 mesi prima della
dall'avvenuta
Non indicato (il gestore
unico è già individuato)
In materia di affidamento la regolazione AEEGSI prescrive che l’EGA deve avviare le procedure
entro 18 mesi precedenti la scadenza della concessione o in caso di cessazione anticipata10
entro i 3 mesi successivi dall’avvenuta cessazione. Per quanto attiene la selezione del gestore e
l’affidamento, che non rileva per le gestioni salvaguardate in quanto in quel caso il gestore è già
individuato, è previsto il termine massimo dei 6 mesi antecedenti la scadenza.
Procedura di subentro da parte del gestore unico d'ambito
Sì, entro 60
pagamento: 180
corresponsione:
all'AEEGSI entro
30 gg da adozione
dell'EGA
Schema tipo gestioni
formulazione delibera EGA
> 60 gg da
60 gg da
Schema tipo altro
> 9 mesi dalla 60 gg da
Sì, entro 60 90 gg prima
il Gestore uscente
limitatamente alle
convenzione tipo e
i contenuti minimi
Un ulteriore contenuto minimo della convenzione di gestione è la modalità di determinazione del
“valore di subentro” e la relativa modalità di corresponsione. Su questo tema, le prescrizioni del
d.lgs 152/06 (art. 151, c. 2, lettera m) attribuiscono alla convenzione tipo la determinazione dei
criteri per definire il valore residuo e demandano di fatto all’accordo contrattuale tra il gestore e
l’Ente d’Ambito.
Con l’approvazione dello schema di convenzione AEEGSI ha dunque fissato i criteri e la metodologia
per la valorizzazione e ha indicato che la mancata corresponsione dello stesso costituisce un motivo
per l’estensione dell'affidamento, con l’obiettivo di garantire il mantenimento delle condizioni di
equilibrio economico-finanziario (Delibera 656/2015/R/idr, punto 5.2).
Dal punto di vista procedurale secondo lo schema di convenzione approvato da AEEGSI la definizione del valore di subentro si articola nei seguenti adempimenti:
1. proposta del gestore;
2. delibera dell’EGA entro 60 gg dal ricevimento della proposta del gestore;
3. verifica e approvazione da parte di AEEGSI entro 60 gg dalla delibera dell’EGA;
4. corresponsione del valore di rimborso entro i 90 giorni antecedenti il termine della concessione
del gestore uscente11.
10 Nel caso del subentro a gestioni salvaguardate (art. 12) non è disciplinato il caso della cessione anticipata
11 Entro il termine della concessione dunque il valore di rimborso dovrebbe essere già stato liquidato.
La ricognizione operata dal Laboratorio indica che nella fase del subentro si concentrano forti criticità, causate dal mancato accordo in merito alla quantificazione e corresponsione del valore di
rimborso, oltre che dalle resistenze di matrice ideologica.
All’atto del subentro vengono infatti a sommarsi:
• le criticità nelle valutazioni e nella scelta della modalità organizzativa (in house verso gara);
• i ritardi e il contenzioso riguardante le procedure per la selezione del soggetto affidatario;
• il contenzioso in merito alla determinazione del valore di rimborso;
• i ritardi connessi alla corresponsione del valore di rimborso (in particolare per il caso di ritorno
all’in house, laddove l’onere ricade sugli enti locali).
Parimenti critico ai fini del subentro è il trattamento dei contratti per la realizzazione di lavori che
vanno oltre la scadenza della concessione. Per questi contratti la convenzione tipo non precisa le
modalità del subentro, lasciandole alla libera determinazione tra le parti.
Visto il forte interesse nei confronti dell’affidamento, mostrato dal legislatore e anche da AEEGSI,
l’auspicio è che il mancato rispetto dei termini, al pari di forme più gravi di inadempienza non siano
più “tollerate”. La definizione del valore di subentro rappresenta una conditio sine qua non per l’affidamento, la cui mancata corresponsione determina necessariamente la continuità della gestione
da parte del gestore uscente. Per arginare i comportamenti opportunistici è necessario prevedere
sanzioni nei confronti del gestore affidatario, che possono arrivare sino all’escussione delle fideiussioni e alla decadenza dall’affidamento stesso. Data la previsione di poteri sostitutivi è dunque
opportuno che questi vengano esercitati da parte dei Presidenti delle Regioni.
Il paragrafo che segue descrive l’esperienza di alcuni territori, che lungi dall’essere esaustiva, bene
esemplifica l’eterogeneità delle casistiche di stallo amministrativo, cercando laddove possibile di
individuare dei punti di “rottura”.
UN affidamento, TANTE casistiche
Gestioni in economia resistenti
effettuati sulla
precedente, oltre a
realtà non conformi
Nell’ATO campano Sele, in attesa della piena operatività del nuovo Ente di Governo di Ambito unico
regionale (Ente Idrico Campano), il ruolo di autorità locale è ricoperto dal commissario nominato
per la liquidazione delle Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale, mentre la gestione del servizio è
assicurata dai gestori affidatari e da altri ancora operativi. Si documenta la presenza di ben 5 soggetti affidatari (ASIS salernitana reti e impianti, AUSINO servizi idrici integrati, CONSAC gestioni
idriche, Salerno Sistemi, SIIS), tutti secondo il modello dell’in house providing, oltre ad altri soggetti
minori che a vario titolo gestiscono porzioni di territorio (consorzi acquedottistici di bonifica e
soggetti al servizio di aree industriali). Pervasiva è poi la presenza di gestioni in economia degli enti
locali che proseguono la loro attività in tutti o in alcuni segmenti della filiera, pur essendo dichiarate
cessate ex lege a decorrere dalla data di entrata in vigore della Legge Galli.
avverrà non senza
Ne deriva un quadro fortemente frammentato, in cui il percorso della gestione unica d’ambito appare lungi dal potersi dire avviato e dove sembrano sussistere tutte le premesse per un lungo contenzioso.
Criticabili sono le valutazioni in materia di ammissibilità dell’adeguamento tariffario nelle diverse
casistiche. Nello specifico l’Autorità d’ambito ha inteso ammettere all’aggiornamento tariffario le
gestioni in economia, in quanto pur dichiarate cessate ex lege risultano assentite in base alla normativa pro tempore vigente12. Questa interpretazione per quanto priva di conseguenze tangibili13,
sottolinea le potenziali implicazioni delle interpretazioni dei provvedimenti della regolazione operate in sede locale.
Appare auspicabile un intervento chiarificatore da parte di AEEGSI che offra una interpretazione
autentica delle prescrizioni codificate nel metodo tariffario, al fine di escludere le interpretazioni e
la possibilità di disparità di trattamento per effetto delle scelte operate delle Autorità locali.
Imperia: quando la solidità finanziaria del gestore affidatario vacilla
creata ad hoc per
ad Imperia,
subentrando alle
L’affidamento del servizio da parte dell’Ente di ambito al gestore Rivieracque (delibera della Provincia di Imperia n. 29 del 13/11/2012 n. 29 del 13/11/2012) è giunto al termine di un processo
In seguito alla scelta del modello dell’in house providing, l’EGA ha previsto la costituzione ad hoc di
una società consortile da parte di tutti i Comuni ricadenti nel perimetro dell’ATO e delle due società
a totale controllo pubblico presenti sul territorio (SECOM e AMAIE). L’affidamento, della durata di
30 anni, attiene la gestione del servizio e prevede che l’avvio della gestione unica arrivi a compimento entro tre anni. A fronte dell’affidamento, i Comuni, ad eccezione di quelli autorizzati alla prosecuzione della gestione in forma diretta14, e gli altri gestori del servizio erano tenuti a consegnare
gli impianti, ma all’atto della effettiva costituzione della società (8/11/2012) non tutti i Comuni vi
hanno però aderito.
A seguito dei vari ricorsi, il Consiglio di Stato nel 2014 si è espresso negando la salvaguardia per
AMAT ed AIGA, che pertanto sono cessate ex lege, mentre per la gestione di Acquedotto di Savona,
ora Ireti, il TAR Liguria ha riconosciuto la salvaguardia.
12 Stando alla lettera del metodo tariffario sono esclusi dall’aggiornamento tariffario per tutto il periodo regolatorio “i gestori, diversi dal gestore d’ambito, cessati ex lege, che eserciscono il servizio in assenza di un titolo giuridico conforme alla
disciplina pro-tempore vigente”. Secondo l’autorità locale per l’esclusione devono entrambe verificarsi simultaneamente,
cosa che non accade nel caso delle gestioni in economia.
13 Tutti i Comuni sono infatti incorsi in una o più delle altre cause di esclusione previste dal metodo tariffario, quali: la
mancata adozione della Carta dei Servizi; la fatturazione all'utenza domestica di un consumo minimo impegnato; la mancata
consegna degli impianti al gestore d'ambito; la mancanza degli strumenti attuativi necessari per adempiere agli obblighi di
verifica della qualità dell'acqua destinata al consumo; il mancato versamento alla Cassa per i servizi energetici e ambientali
delle componenti tariffarie specificamente istituite, tra cui la componente UI1.
14 La legge regionale ligure estende la possibilità di gestione diretta ai Comuni con meno di tremila abitanti. Il provvedimento, impugnato dal Governo dinanzi alla Corte Costituzionale, è in attesa di giudizio.
Ad oggi la società
entrata nel vivo
della gestione,
Con riferimento al valore di subentro, la delibera di affidamento ha previsto l’obbligo di consegna
degli impianti, ma non si è espressa sul valore di rimborso da corrispondere alle gestioni uscenti.
Solo di recente il Consiglio Provinciale di Imperia ha quantificato la misura di tale indennizzo (circa
23 milioni da corrispondere al gestore AMAT e 2 milioni a beneficio del gestore AIGA). Il consiglio
ha chiesto ad AEEGSI di approvare con propria delibera il valore di riscatto, come previsto dalla
stessa AEEGSI nella convenzione tipo15.
La situazione che si è venuta a creare è di fatto lo stallo: la società affidataria è finanziariamente
impossibilitata a subentrare alle gestioni uscenti perché non in grado di liquidare il valore di subentro, in ragione del basso grado di patrimonializzazione e di un piano industriale che non contempla
sviluppi tariffari16. La verifica avviata a marzo 2016 da EGA Imperia al fine di verificare la capacità
di Rivieracqua di assolvere ai propri impegni di gestore unico, ad oggi non ha avuto conclusione.
L’esperienza di Imperia ben esemplifica il tema della sostenibilità finanziaria previsto dallo "Sblocca Italia" con riferimento al soggetto affidatario e alla relazione di accompagnamento che deve essere predisposta in sede di affidamento. In questo contesto, il ruolo di AEEGSI nella “validazione”
del valore di riscatto avrebbe il vantaggio di prevenire i contenziosi e offrire maggiore certezza ai
tempi del subentro.
Bergamo “vittima” della salvaguardia
affidatario,
gestioni di fatto
(salvaguardate e
L’EGA ha previsto, già nel 2007, l’affidamento al gestore unico (Uniacque) e al tempo stesso negato
la salvaguardia alle altre gestioni operanti sul territorio (Cogeide e Hidrogest)17. Le gestioni si sono
rivolte al TAR per contestare le delibere dell’Autorità locale.
Il TAR Lombardia, sezione di Brescia, nel 2014 ha accolto il ricorso di Cogeide, annullando la deliberazione dell’Ente d’ambito18, mentre ha rigettato il ricorso di Hidrogest19. Il Consiglio di Stato ha di
recente confermato le due sentenze emesse dal TAR Lombardia.
15 Il parere, come si è già avuto modo di dire, dovrebbe essere reso da AEEGSI entro 60 giorni dalla deliberazione dell’EGA.
16 Rivieracque ha ipotizzato di reperire le risorse finanziarie per pagare il valore di riscatto e ancor più per la realizzazione
del piano degli investimenti facendo ricorso al debito.
17 Si fa riferimento alla deliberazione n. 22 della conferenza dell’Ambito Territoriale Ottimale (11.12.2008) di verifica della
sussistenza dei presupposti e dei requisiti e alla nota del presidente dell’ATO del 17.12.2008, con cui sono state dichiarate automaticamente cessate le gestioni in capo all’attuale appellante, senza necessità di apposita deliberazione da parte dell’Ente
locale affidante, a far data dal 31.12.2006.
18 Il ricorso di Cogeide verteva sulla legittimità delle procedure di selezione del socio privato dell'azienda e nello specifico
sul fatto che la gara abbia avuto per oggetto la selezione di un partner privato, qualificato e dotato di esperienza e capacità
gestionale, e non la mera vendita di una partecipazione azionaria.
19 Nel caso di Hidrogest, invece, la salvaguardia è stata negata principalmente perché è stato ritenuto che la società non
svolgesse le diverse attività componenti i servizi idrici in maniera integrata. La natura in house di Hidrogest, il cui affidamento è considerato legittimo, non è infatti sufficiente a ritenere legittimata la proroga delle gestioni in essere, in quanto il
presupposto per sfuggire al meccanismo di cessazione automatica è l’esistenza di concessioni per il servizio idrico integrato.
Per l’avvio della gestione unica le criticità si trasferiscono sulla definizione delle condizioni per il
subentro di Uniacque a Hidrogest (in particolare per la quantificazione del valore di subentro). Le
sentenze non impediscono che Cogeide confluisca in Uniacque, punto sul quale pur tuttavia non è
ancora stato raggiunto un accordo.
Dal punto di vista tariffario, l’Autorità locale non ha sino ad oggi ammesso all’aggiornamento tariffario i gestori diversi dal gestore affidatario. AEEGSI ha non solo confermato per Hidrogest l’esclusione dall’aggiornamento per mancata consegna delle reti (delibere AEEGSI 582/2013 e 577/201420)
per l’intero periodo regolatorio 2012-2015, ma in virtù dei poteri ispettivi ha altresì comminato
una sanzione pecuniaria per l’incremento delle quote fisse applicato ad alcune utenze21.
Per i Comuni serviti da Cogeide, AEEGSI invece non ha invece ancora provveduto ad approvare il
moltiplicatore, lasciando in sospeso la determinazione delle tariffe22. L’esito del contenzioso riconosce a Cogeide la sussistenza dei requisiti di salvaguardia e quindi l’accesso all’aggiornamento
tariffario, sul quale l’Ente d’ambito sarà chiamato ad esprimersi.
L’esperienza sembra suggerire l’opportunità di adottare linee guida in materia di sussistenza del
riconoscimento dello status di soggetto salvaguardato, al fine di ridurre i contenziosi. Un ruolo in
questo senso potrebbe essere svolto dall’Osservatorio per i servizi pubblici locali istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico, ai sensi dell’art. 13, comma 25-bis, del D.L. 145/2013.
Varese: quando l’in house difetta di motivazione
Nel 2015 il TAR Lombardia23 ha annullato gli atti deliberativi coi quali è stata costituita la società
Alfa, che dovrebbe gestire il circolo integrato delle acque (captazione, distribuzione, smaltimento e
depurazione) in provincia di Varese. La sentenza del TAR chiede all’EGA di motivare in maniera più
approfondita la scelta di affidare il servizio idrico a una società pubblica secondo la formula dell’in
All’ATO di Varese viene contestato quindi un difetto di motivazione, per non aver supportato la scelta delle forma di gestione con un'analisi di economicità ed efficienza richiesta dall'ordinamento.
Nella relazione presentata, infatti, non si darebbe conto delle verifiche dei costi del modello organizzativo gestionale scelto, né verrebbero valutati i costi di costituzione e funzionamento della
società in house e mancherebbe il piano economico finanziario asseverato24.
20 AEEGSI non si è ancora espressa con riferimento al secondo periodo regolatorio.
21 Dalla verifica ispettiva è risultato che all’aliquota della quota fissa delle utenze ascrivibili alla tipologia “usi industriali” e
“uso promiscuo” è stato applicato un moltiplicatore tariffario pari a 3 in luogo del moltiplicatore tariffario pari a 1.
22 Secondo l’EGA, Cogeide sarebbe dovuta essere esclusa dall’adeguamento tariffario.
23 Sentenza N. 01102/2015.
24 Ai sensi del d.l. n. 138/2011 , art. 3-bis, c. 1-bis, e del d.l. n. 179/2012, art. 34, c. 20 in base al quale gli affidamenti dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica devono essere accompagnati da una relazione dell'Ente affidante che dia conto
della coerenza della forma di gestione con i requisiti previsti dall'ordinamento europeo nonché della concreta fattibilità ed
economicità della stessa. Le norme prevedono che in sede di affidamento venga predisposta una relazione che contenga
il piano economico-finanziario con la proiezione, per il periodo di durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, dell'assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e
dell'ammontare dell'indebitamento da aggiornare ogni triennio. Il piano economico-finanziario in questione deve essere
asseverato da un istituto di credito.
Nonostante la normativa definisca in modo chiaro le procedure per la scelta della forma di gestione,
non sempre le Autorità locali sono in grado di offrire adeguata motivazione a supporto delle scelte
operate. In mancanza di tali elementi pur tuttavia si deve presumere che la scelta sia stata viziata,
mancando dei requisiti necessari a documentare la piena intelligibilità delle scelte25.
Ciò che rileva ai fini del presente contributo è come ancora una volta sia demandato alla giustizia
amministrativa la soluzione di un impasse organizzativo interno, determinando uno slittamento nei
tempi di entrata a regime del nuovo assetto. Nonostante la normativa definisca in modo chiaro le
procedure da seguire per l’affidamento del servizio, non sempre le Autorità locali sono in grado di
portarle a termine. Tuttavia, proprio perché non è previsto in questi casi che vi sia la supervisione
o addirittura la validazione da parte di soggetti terzi, è difficile immaginare che la situazione possa
risolversi diversamente che con l’intervento del giudice amministrativo.
Da diversi anni le leggi individuano percorsi e procedure per pervenire alla gestione unica d’ambito.
La realtà è però spesso andata in altra direzione: dove non hanno prevalso le inadempienze, l’inosservanza delle prescrizioni di legge e le resistenze degli enti locali hanno condotto a contenziosi e a
stallo amministrativo, con la conseguenza di ritardare sine die l’approdo alla gestione unica.
In questi anni recenti il governo si è occupato di rimettere mano alla governance, il cui riassetto,
pur avviato, è lungi dal potersi dire compiuto. A valle di questo percorso si apre poi la frastagliata
realtà degli affidamenti e dei subentri, laddove gli esiti sono ancora poco confortanti e si rinvede la
necessità di presidio e di un supporto permanente.
L’operatività del gestore unico è obiettivo ancora lontano: troppo spesso il legittimo affidatario è infatti “impossibilitato” ad operare, a causa delle resistenze degli enti locali (mancata consegna delle
reti), del contenzioso amministrativo, o ancora degli errori e delle omissioni operate all’atto della
scelte dalle modalità organizzativa (valutazione delle ricadute dell’in house sulla finanza degli enti
locali, sostenibilità dell’equilibrio economico-finanziario, capacità finanziaria di liquidare il gestore
uscente, possibilità di reperire le risorse per realizzare gli investimenti, eccetera).
25 Per un approfondimento si rimanda a “Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte”, Contributo n. 57,
Allegato: Il riassetto della governance: la fotografia al 31 dicembre 2016
tramite legge
ha optato per
ambiti regionali
Istituzione degli
d’Ambito: processo
Adesione degli enti
locali agli Enti di
Governo d’Ambito
Dall’ultima relazione presentata da AEEGSI al Parlamento in chiusura di 2016 si confermano alcune criticità già note e situazioni in via di normalizzazione. Le Tavole in calce sintetizzano lo stato
dell’arte di seguito descritto.
Tutte le regioni, ad eccezione del Trentino Alto Adige, hanno provveduto con propria legge a definire i confini degli Ambiti Territoriali Ottimali. L’ultima in ordine cronologico è il Friuli Venezia
Giulia che nel mese di aprile 2016 ha previsto un unico ATO regionale, nel quale ricomprendere
anche eventuali Comuni oggi appartenenti all’ATO interregionale Lemene che ne facciano richiesta.
Alcune leggi regionali sono state impugnate dal Governo e sono ancora in attesa del giudizio della
Corte Costituzionale. Si tratta della Liguria dove il ricorso di legittimità costituzionale è sollevato
con riferimento all’istituzione di un terzo ambito ottimale sub-provinciale sul territorio provinciale
di Savona26, del Lazio, dove, in attesa del giudizio, è stata adottata una nuova legge per superare i
dubbi di costituzionalità avanzati dal Consiglio dei ministri in merito alla presunta prevaricazione
di competenze esclusive dello Stato, e della Sicilia (vedi contributo n.50 - La legge siciliana sul servizio idrico: un’intera Regione ripiomba nel caos, ottobre 2015)
Le regioni hanno delimitato gli ATO per lo più su base regionale, anche dove erano stati in passato
definiti più ambiti, ma in alcuni casi (5 regioni) si è preferito il perimetro provinciale e in altri l’individuazione dell’ambito ha seguito criteri idrografici e non amministrativi: si tratta del Veneto e delle
Marche. Anomala la scelta della Liguria che ha istituito 3 ambiti sub-provinciali per la provincia di
Più variegata è la situazione in riferimento alla istituzione degli EGA. Ad oggi, la maggior parte di
essi è stata istituita27, ma non sono ancora operativi in Abruzzo (nella seconda metà del 2016 sono
stati nominati gli organi principali), Campania (organi in fase di costituzione), Lazio e Umbria, dove
invece non si registrano novità nell’ultimo semestre. Nel caso del Molise, infine, recenti sentenze
del TAR28 hanno annullato tutti gli atti con i quali la giunta regionale del Molise aveva disposto sia la
costituzione dell’EGA sia la obbligatoria partecipazione/adesione a tale struttura di tutti i comuni
molisani. Le motivazioni della bocciatura sono riconducibili sia alla procedura seguita, che ha di
fatto escluso dalle decisioni il consiglio regionale, sia al contenuto.
All’istituzione dell’EGA segue l’adesione dei Comuni. Sul tema, la normativa prevede29 che gli enti locali ricadenti nel perimetro dell’ATO debbano partecipare obbligatoriamente all’EGA e trasferire ad
esso le funzioni e le competenze in materia idrica entro 60 giorni dalla delibera di individuazione (o
prima, se diversamente previsto nella legge o delibera istitutiva). In caso di inadempienza è previsto
l’esercizio di poteri sostituiti da parte del Presidente della regione, previa diffida all'ente locale ad
adempiere entro ulteriori trenta giorni.
26 Un precedente ricorso riguardava invece la disposizione normativa relativa ai Piani d'ambito e al fatto che prevedano al
loro interno agevolazioni tariffarie e adeguati interventi a sostegno dei piccoli Comuni.
27 Non chiara è la situazione della Calabria, dove la Regione ha provveduto (con DGR 183/2015) ad individuare l’EGA e successivamente (DGR 256/2015) a disciplinarne il funzionamento, pur non essendo ancora entrata in vigore la legge regionale
(disegno di legge approvato dalla giunta e proposto al consiglio). Per l’istituzione dell’Ente la delibera di Giunta fa quindi
riferimento alla vecchia legge regionale, L.R. 34/2010.
28 Sentenza n. 5 e n.6 del 2017.
29 D.lgs. 152/2006, art. 147, c. 1 e 1-bis, come modificato dallo “Sblocca Italia”.
Affidamento e
convenzioni di
gestione: in molte
realtà il processo
di affidamento al
gestore unico non è
Le procedure di adesione ancora in via di perfezionamento riguardano in alcuni casi singoli Comuni, 2 in Basilicata (per uno sono stati esercitati i poteri sostitutivi, per l’altro la Regione ha impugnato dinanzi al TAR la delibera comunale di non adesione) e 14 in Molise (per i quali sono stati
esercitati i poteri sostituitivi da parte del Presidente della giunta regionale) dove però le recenti
sentenze del TAR rimettono tutto in discussione, in altri casi invece interessano la maggior parte dei
Comuni, come in Calabria, dove circa 300 Comuni non hanno ancora formalizzato l’adesione, ad un
ente peraltro di cui l’effettiva istituzione è ancora in dubbio. Non da ultimo, va ricordato il caso del
Comune di Napoli che di recente (delibera 811/16, approvata il 19 dicembre) si è opposto all’adesione all’Ente Idrico Campano. Nello specifico il Comune ha deliberato di proporre ricorso al Capo
dello Stato avverso il provvedimento con cui il commissario ad acta di nomina regionale ad agosto
del 2016 ha deliberato l'adesione del Comune all'EIC e la presa d'atto dello Statuto dell'EIC stesso.
Il successivo passaggio attiene l’individuazione del gestore unico, l’affidamento e la stipula della
relativa convenzione di servizio. La ricognizione operata da AEEGSI mostra come su questo punto
molto resti da fare, per il cumularsi dei ritardi e delle inadempienze alle fasi precedenti: laddove
l’EGA non è operativo, va da sé che non abbia provveduto ad affidare il servizio.
Tra le regioni che hanno optato per un unico ambito regionale diverse le realtà in cui non è ancora
avvenuto l’affidamento al gestore unico di ambito regionale e persistono soggetti affidatari individuati a norma delle disposizioni previgenti: si tratta dell’Abruzzo, dove ciascuno dei 6 sub-ambiti
territoriali ha individuato a suo tempo un soggetto affidatario, e degli ATO Sele e Calore Irpino in
Ancora troppe
le gestioni non
conformi alla
fanno “resistenza”
Tra le regioni che hanno invece optato per ambiti sub regionali (provinciali o di bacino idrografico) si riscontrano casistiche diverse: in alcuni casi l’affidamento è quello effettuato sulla base della
vecchia normativa, come ad esempio in alcune ATO delle Marche e della Sicilia, in altre invece l’affidamento è avvenuto di recente, in osservanza della nuova disciplina, come ad esempio in Liguria
in provincia di Savona e nell’ATO di Varese in Lombardia, dove però l’affidamento ha riscontrato le
problematiche riportate.
A completamento del quadro è importante ricordare che in quasi tutti gli ambiti territoriali esistono
gestioni “salvaguardate”, assentite sulla base della disciplina pro-tempore vigente e non dichiarate
cessate ex lege, che gestiscono porzioni del territorio o singole fasi della filiera e che continuano
nella gestione fino a scadenza della concessione.
Diverso è il caso delle gestioni cessate ex lege, che si oppongono alla consegna delle reti e degli impianti al gestore affidatario. Il fenomeno assume in alcune regioni dimensioni pervasive. E’ il caso,
ad esempio, dell’ATO 3 Lazio Centrale Rieti, dove nonostante il recente affidamento del servizio, la
quasi totalità dei Comuni non ha ancora provveduto alla consegna delle infrastrutture. Tali situazioni, in quanto non conformi alla normativa vigente, dovrebbero chiamare il commissariamento degli
enti locali resistenti da parte dei Presidenti di regione.
In modo del tutto speculare le casistiche di Comuni autorizzati dagli EGA alla gestione diretta ai
sensi dell’art. 147 del d.lgs 152/06 (comma 2bis) e che resistono alla riconsegna degli impianti da
parte del gestore.
ATO unico regionale
ATO 1 ‒ Lazio Nord Viterbo
ATO 2 ‒ Lazio centrale Roma
ATO 3 ‒ Lazio centrale Rieti
ATO 4 ‒ Lazio meridionale Latina
ATO 5 ‒ Lazio Meridionale Frosinone
ATO GE ‒ Genova
ATO Centro-Ovest 1 (Savona)
ATO Centro-Ovest 2 (Savona)
ATO Centro-Ovest 3 (Savona)
ATO IM ‒ Imperia
ATO Est (La Spezia)
ATO Interregionale Lemene
Giulia/Veneto
Friuli-Venezia Giulia ATO unico regionale
(a decorrere dal 1 gennaio 2017)
ATO ORT ‒ Orientale Triestino
Ambito distrettuale Napoli
Ambito distrettuale SarneseVesuviano
Ambito distrettuale Sele
Ambito distrettuale Caserta
Ambito distrettuale Calore
ATO 1 ‒ Piacenza
ATO 2 ‒ Parma
ATO 3 ‒ Reggio Emilia
ATO 4 ‒ Modena
ATO 5 ‒ Bologna
ATO 6 ‒ Ferrara
ATO 7 ‒ Ravenna
ATO 8 ‒ Forlì Cesena
ATO 9 ‒ Rimini
ATO CEN ‒ Centrale Udine
ATO OCC ‒ Occidentale
ATO ORG ‒ Orientale Goriziano
ATO 1 ‒ Cosenza
ATO 2 ‒ Catanzaro
ATO 3 ‒ Crotone
ATO 4 ‒ Vibo Valentia
ATO 5 ‒ Reggio Calabria
L.R. 34/2012
L.R. 9/ 2011
L.R. 2/1997
D.P.G.R. 121/2015
ATO 1 ‒ Aquiliano
ATO 2 ‒ Marsicano
ATO 3 ‒ Peligno Alto Sangro
ATO 4 ‒ Pescara
ATO 5 ‒ Teramo
ATO 6 ‒ Chieti
L.R. 17/2015*
L.R. 1/2014
L.R. FVG 13/2005
L.R. Veneto 5/1998
L.R. 5/2014
D.G.R. 947/2014
D.G.R. 40/2014
Accordo 31.07.2006
L.R. FVG 5/2016
L.R. Veneto 17/2012
L.R. 13/2005
L.R. 23/2011
L.R. 15/2015
D.G.R. 126/2016
(disegno di legge che
sostituisce quello
allegato alla D.G.R.
183/2015)
L.R. 34/2010
L.R. 1 /2016
(modificata da L.R.
22/2016)
Legge regionale di
Sub ambiti
Istituito Operativo
- ATO Centro-Est: Città Metropolitana di Genova;
- ATO Centro-Ovest 1: Provincia di Savona;
- ATO Centro-Ovest 2: Provincia di Savona;
- ATO Centro-Ovest 3: Provincia di Savona;
- ATO Ovest: Provincia di Imperia;
- ATO Est: Provincia della Spezia.
Nelle more della piena operatività del nuovo
assetto, l'Ente di governo è rappresenato dalla
Conferenza dei Sindaci e dei presidenti delle
Consulte d’ambito, nelle more della piena
operatività dell’Autorità unica per i servizi idrici e
rifiuti (AUSIR) istituita a far data dall’ 1 gennaio
Agenzia territoriale dell'Emilia Romagna per i servizi
idrici e rifiuti ‒ ATERSIR, cui partecipano
obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della
Autorità Idrica della Calabria (AIC): ente pubblico
non economico rappresentativo della Città
Metropolitana di Reggio Calabria e di tutti i Comuni
calabresi, sarà istituito dalla L.R. Nelle more,
funzioni attribuite alla Regione ed esercitate dal
Dirigente generale del Dipartimento lavori pubblici
ed infrastrutture
Ente idrico campano (EIC). Statuto approvato dalla
Giunta regionale il 29 dicembre 2015. Organi in fase
di costituzione. Nelle more, i Commissari nominati
per la liquidazione dei soppressi Enti d'Ambito
adottano gli atti di ordinaria amministrazione.
Ente di Governo per i Rifiuti e le risorse Idriche della
Basilicata (EGRIB) che subentra alla Conferenza
Interistituzionale Idrica, già Autorità d'Ambito del
Servizio Idrico Integrato. Nelle more
dell’insediamento degli organi, è stato nominato un
Commissario straordinario (D.G.R. 117/2016)
Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato (ERSI).
Individuati gli organi, non ancora pienamente
operativo. Nelle more, nominato un Commissario
Unico Straordinario e le ex Autorità d’Ambito - poste
in liquidazione - continuano a svolgere le attività.
Ente di Governo di Ambito*
1 (dal
ricorso al Capo dello
Stato per l'adesione
"forzata" (commissario
ad acta)
304 Comuni (su 409)
1 (poteri sostitutivi
Regionale), 1 (ricorso al
Mancata adesione Enti
25 (3 trasferiti
L.R. 4/2015
L.R. 19/2015*
ATO 1 ‒ Palermo
ATO 2 ‒ Catania
ATO 5 ‒ Enna
ATO 6 ‒ Caltanissetta
ATO 7 ‒ Trapani
ATO 8 ‒ Siracusa
ATO 9 ‒ Agrigento
annullat
ATO 4 ‒ Ragusa
ATO 3 ‒ Messina
L.R. 9/2011 e s.m.i.
ATO 3 ‒ Torino
ATO 4 ‒ Cuneo
ATO 5 ‒ Astigiano, Monferrato
ATO 6 ‒ Alessandria
L.R. 7/2012
D.G.R. 285/2015
L.R. 13/1997
D.G.R. 1692/2013
L.R. 30/2011
L.R. 32/2015
L.R. 35/2014
L.R. 21/2010
ATO 1 ‒ Verbano Cusio Ossola e Pianura
ATO 2 ‒ Biellese, Vercellese, Casalese
ATO 2 ‒ Marche Centro Ancona
ATO 3 ‒ Marche Centro Macerata
ATO 4 ‒ Marche Centro-Sud Fermano e
ATO 5 ‒ Marche Sud Ascoli Piceno e
ATO BG ‒ Bergamo
ATO BS ‒ Brescia
ATO CO ‒ Como
ATO CR ‒ Cremona
ATO LC ‒ Lecco
ATO LO ‒ Lodi
ATO MB ‒ Monza e della Brianza
ATO MI ‒ Città Metropolitana di Milano
ATO MN ‒ Mantova
ATO PV ‒ Pavia
ATO SO ‒ Sondrio
ATO VA ‒ Varese
ATO 1 ‒ Marche Nord Pesaro e Urbino
Ente di governo dell’ambito della Sardegna ‒ EGAS,
al quale partecipano obbligatoriamente i Comuni
sardi. L’Ente - cui partecipa anche la Regione – è
divenuto operativo da aprile 2015
Assemblee Territoriali Idriche, composte dai sindaci,
con personalità giuridica di diritto pubblico e
autonomia amministrativa, contabile e tecnica. La
maggior parte non ancora operativa. Palermo:
formalmente insediata, nominato Presidente,
approvato Statuto; Trapani: insediata, approvato
Statuto, non ancora nominato il presidente; Catania:
insediata, approvato Statuto, nominati Presidente e
Vice Presidente; Agrigento, costituita, nominati
Presidente e Vice Presidente e Consiglio Direttivo.
Autorità idrica pugliese ‒ AIP, soggetto
rappresentativo dei Comuni pugliesi
Conferenze d'ambito, che operano, in nome e per
conto degli enti locali associati (Province e Comuni),
secondo modalità definite dall'apposita convenzione
Ente di governo dell’ambito del Molise (EGAM).
Nelle more della piena operatività, costituzione del
Comitato d’ambito e nomina del Direttore, il
Presidente della Giunta regionale ha nominato un
Commissario straordinario per lo svolgimento delle
Assemblee di ambito, costituite dai Sindaci dei
Comuni, o dagli Assessori loro delegati, e dai
Presidenti delle province in cui gli ATO ricadono.
Province e Città Metropolitana di Milano.
14 (poteri sostitutivi
14 Comuni (il
Regione ha esercitato i
poteri sostitutivi) che
hanno fatto ricorso al
ATO AV ‒ Alto Veneto
ATO B ‒ Bacchiglione
ATO BR ‒ Brenta
ATO LV ‒ Laguna di Venezia
ATO P ‒ Polesine
ATO V ‒ Verona
ATO VC ‒ Valle del Chiampo
ATO VO ‒ Veneto orientale
ATO 1 ‒ Toscana Nord
ATO 2 ‒ Basso Valdarno
ATO 3 ‒ Medio Valdarno
ATO 4 ‒ Alto Valdarno
ATO 5 ‒ Toscana Costa
ATO 6 ‒ Ombrone
ATI 1 ‒ Ambito 1
ATI 2 ‒ Ambito 2
ATI 3 ‒ Ambito 3
ATI 4‒ Ambito 4
* Tra parentesi gli Ambiti individuati dalla vecchia normativa e ancora vigenti
** Legge impugnata dal Governo, in attesa del giudizio della Corte Costituzionale
L.R. 21/2012
L.R. 27/1999
L.R. 17/2012
D.G.R. 856/2013
L.R. 23/2007
Consigli di bacino, quali forme di cooperazione tra i
comuni per la programmazione e organizzazione del
Bacino imbrifero montano ‒ BIM
Autorità Umbra per i Rifiuti e le Risorse Idriche
(AURI) - D.P.G.R. 121/2015.
Nelle more del completamento, le funzioni sono
esercitate dagli Ambiti Territoriali Integrati
Autorità idrica toscana ‒ AIT, ente rappresentativo
di tutti i Comuni appartenenti all'ambito territoriale
Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo76
Inadempienze, inosservanze delle leggi e resistenze degli enti locali stanno ritardando l’approdo alla gestione unica. A valle del percorso di riassetto della governance la criticità si trasferisce sugli affidamenti e sui subentri: è necessario rinforzare il presidio sui tempi e sul rispetto delle procedure.

References: art. 147

art. 172
 art. 172
 art. 3
 art. 172

art. 172

art. 172

art. 172
 art. 3
 art. 151
 art. 153
 sentenza 
 Sentenza 
 art. 3
 art. 34
 Sentenza 
 art. 147