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Timestamp: 2019-02-23 03:02:45+00:00

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﻿ Sentencia 16257 de marzo 26 de 2009
SENTENCIA 16257 DE 26 DE MARZO DE 2009
CONTENIDO:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. ESTOS RECURSOS QUE SE CAPTAN A TRAVÉS DE LAS COTIZACIONES NO ENTRAN A ENGROSAR LAS ARCAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL YA QUE SE DESTINAN A FINANCIAR EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, SISTEMA DE SALUD, PRESCRIPCIÓN
Sentencia 16257 de marzo 26 de 2009
Rad. 25000-23-27-000-2002-00422-01-16257
C/Instituto de los Seguros Sociales
Extemporaneidad aportes parafiscales
Se decide la apelación del demandante contra la sentencia de 10 de agosto de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del Banco Bogotá S.A., contra los actos administrativos por medio de los cuales el Instituto de Seguros Sociales ISS decidió las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo por aportes patrono-laborales con corte a 30 de julio de 1999 más intereses liquidados a 12 de abril de 2000.
El 19 de mayo de 2000, la Unidad de Jurisdicción Coactiva del Instituto de Seguros Sociales libró el mandamiento de pago 0081MP/00 a cargo del Banco de Bogotá S.A., por $ 248.007.140 por no pago de aportes patrono-laborales con corte a 30 de julio de 1999 más intereses liquidados a 12 de abril de 2000, según “liquidación certificada de la deuda” (1) .
Contra el mandamiento de pago, el banco propuso las excepciones de pago efectivo, prescripción de la acción de cobro y falta de título ejecutivo, las cuales fueron decididas por Resolución 81 EX/01 de 5 de junio de 2001 que declaró parcialmente probada la excepción de pago respecto de los aportes realizados bajo el sistema históricamente denominado “facturación” por $ 120.210.803, negó la demás excepciones, por lo que ordenó que se continuara la ejecución por $ 158.050.572, según actualización de intereses a 29 de mayo de 2001.
La decisión anterior fue confirmada por medio de la Resolución 081/01REP de 1º de agosto de 2001 que resolvió la reposición, pero, de acuerdo con la actualización de la deuda ordenó continuar la ejecución por $ 217.917.227.
El Banco de Bogotá S.A., solicitó la nulidad del acto que decidió las excepciones contra el mandamiento de pago que expidió el Instituto de Seguros Sociales y el que lo confirmó; a título de restablecimiento del derecho pidió que se declarara improcedente la ejecución y se ordenara la devolución de $ 259.064.826 junto con los intereses correspondientes.
Invocó como normas violadas los artículos 83 de la Constitución Política; 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo; 11 del Decreto 326 de 1996; 488 del Código Sustantivo del Trabajo; 151 del Código de Procedimiento Laboral; 448 del Código de Procedimiento Civil; y 834 del estatuto tributario. El concepto de violación lo sintetiza así:
Si bien el mandamiento de pago no contiene los motivos que llevaron al ISS a iniciar el cobro coactivo en contra del banco, los antecedentes administrativos y el cruce de correspondencia efectuado por la demandada permitieron concluir que la controversia no se centraba en un simple retardo del banco en el pago de los aportes, sino en la diferencia de criterio de interpretación de normas que para la época regulaban el calendario de pagos (D. 228/95), que dadas las sucesivas disposiciones sobre la materia, crearon una gran confusión entre los aportantes lo que dio lugar a múltiples procesos de cobro coactivo.
El ISS tampoco se pronunció en los actos demandados sobre los argumentos expuestos por el banco en relación con algunas sumas que ya había cancelado.
La primera modificación la introdujo el Decreto 326 de 1996 que estableció un nuevo régimen de recaudo, autoliquidación y declaraciones, señaló que para los grandes aportantes el régimen empezaría a partir de 1º de julio de 1996, fecha hasta la cual se mantendrían los procedimientos existentes. Debido a las dificultades técnicas que se le presentaron al ISS, hubo una serie de decretos sobre procedimientos y formularios, pero el nuevo calendario de pagos no tenía aplazamientos. El artículo 11 del Decreto 326 dispuso que para los grandes aportantes que consolidaban información de sucursales, el plazo era el séptimo día hábil del mes.
Si se aceptara que el calendario de pagos vigente para 1997 era el señalado en el Decreto 228 de 1995, de todos modos, para los aportantes con NIT terminado en 4, el término coincidiría con el del Decreto 326 de 1996, pues señala el día 7 de cada mes, para lo cual, conforme a la ley deben descontarse los vacantes y feriados, según lo interpretó la Superintendencia Nacional de Salud (NURC 8010-1-51832).
2. Violación al principio de la buena fe.
Sólo hasta el año 2000 el ISS instruyó a los aportantes que el pago debía hacerse de acuerdo con el Decreto 326 de 1996 y, aunque al parecer era una posición oficial de la institución, la misma había sido ignorada por los funcionarios que daban las instrucciones.
Los pagos por concepto de aportes se realizaron dentro de los plazos establecidos por las normas para tal fin; sin embargo, dado el caos y la confusión generada por la abundante y confusa normatividad sobre el calendario de pagos, se debe aceptar durante los periodos cuyo cobro se pretende, la vigencia simultanea de los Decretos 228 de 1995 y 326 de 1996, como lo pretendió un proyecto de decreto suministrado vía fax por la dirección jurídica nacional del ISS, que aunque no tiene fuerza vinculante, sí es un indicio de la situación de incertidumbre que reinaba, incluso para los funcionarios del instituto.
3. Prescripción de obligaciones laborales.
La obligación discutida finalmente corresponde a aportes patrono-laborales por salud y pensión en razón a las prioridades establecidas por la ley para la imputación de los pagos relacionados con la seguridad social. En consecuencia y conforme con los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y el 151 del Código de Procedimiento Laboral, frente a las obligaciones exigibles con anterioridad al 19 de mayo de 1997, la acción de cobro estaría prescrita.
4. Inobservancia de los requisitos para la existencia y validez del título ejecutivo.
La liquidación certificada de la deuda no tiene fundamento en bases ciertas y no hay claridad en relación con las cifras que incorpora, de manera que no permite considerar que contenga una obligación clara, expresa y exigible.
Las resoluciones demandadas no tienen correspondencia con las declaraciones de autoliquidación presentadas por los periodos señalados en el mandamiento de pago. Los valores que se cobran supuestamente tienen origen en sanciones por extemporaneidad atribuidas al banco como consecuencia de una supuesta mora que por lo demás, nunca existió.
El ISS modificó las cifras incorporadas en los formularios de autoliquidación de manera arbitraria y sin garantizar el derecho de defensa del empleador, pues, profirió un acto con los efectos de título ejecutivo, sin mediar un proceso de determinación de la sanción en el que se pudieran discutir las bases tomadas oficialmente. Tampoco se cumplió con el cobro extrajudicial dentro de los tres meses en que se incurrió supuestamente en mora (D. 1161[113]/94).
5. Falta de competencia del funcionario que profirió la resolución de reposición.
El cobro que adelanta el ISS debe regirse por el procedimiento de cobro del estatuto tributario, por tal razón y conforme con el artículo 834 ibídem, se presentó reposición ante el jefe de división de cobranzas del ISS (por ser el inmediato superior de quien decidió las excepciones), pero el funcionario se abstuvo de resolver el recurso con fundamento en normas del procedimiento civil, las cuales no se aplican al caso concreto.
El Instituto de Seguros Sociales se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expuso en resumen lo siguiente:
1. El ISS adelantó el proceso de cobro coactivo por las evasivas del ejecutado, pues se agotó la etapa prejurídica sin que se hubieran obtenido resultados positivos pese a que desde un principio se ofreció al banco prestarle toda la colaboración para subsanar las posibles inconsistencias.
Conforme al Decreto 228[7] de 1995, el Banco de Bogotá debió pagar los aportes el día siete (7) de cada mes. El actor trata de confundir el término “días”, no obstante la ley es clara en indicar expresamente, que si la última fecha coincidía con sábado, domingo o festivo, el pago se debía efectuar el día hábil siguiente, es decir, la norma se refería a días calendario, de lo contrario no haría esa salvedad.
2. No se violó la buena fe. Los actos administrativos están revestidos de la presunción de legalidad que el administrado insistió en ignorar pese a las distintas aclaraciones de la entidad. Aunque el ISS admitió que eventualmente se presentaron errores en la aplicación del calendario de pagos, el demandante no probó que específica y oficialmente el ISS le indicó erradamente las fechas límite.
El proyecto de decreto que menciona el actor, tal como él mismo lo afirma, nunca tuvo fuerza vinculante, ya que nunca fue publicado, por tanto no constituye prueba válida.
3. La prescripción aducida por el actor es imprecisa, pues aunque se trata de obligaciones parafiscales a las que se les aplica el título V del estatuto tributario, como no existe una norma especial que regule el tema, es necesario remitirse a las normas del derecho común.
4. Conforme al artículo 24 de La Ley 100 de 1993 la liquidación mediante la cual la administradora determina el valor adeudado presta mérito ejecutivo, así mismo la ley autoriza a las administradoras, frente a autoliquidaciones confusas, inconsistentes o inexistentes, para elaborar una liquidación certificada de la deuda y proferir mandamiento de pago en contra del deudor. Es en el proceso de cobro coactivo cuando se verifican los valores y se actualizan o adicionan conforme a las circunstancias o inconsistencias que se prueben en las distintas etapas. La obligación existe y la cuantía es determinable.
Sí hubo cobro prejudicial, pero las dilaciones y evasivas del banco precipitaron el cobro coactivo. El hecho de que las acreencias de la seguridad social constituyan obligaciones parafiscales, no las equipara en todo a impuestos ordinarios, de manera que no todas las instancias y actuaciones que señala la legislación tributaria se aplican a la seguridad social.
5. No hubo falta de competencia del funcionario que decidió la reposición, pues aunque el artículo 834 del estatuto tributario establece que la reposición contra el acto que rechaza las excepciones propuestas la decide el jefe de cobranzas, de acuerdo con la estructura del ISS (Res. 336, feb. 6/98) no puede aplicarse esa regla, pues se determinó que el director jurídico de la seccional sea quien coordine las funciones de cobro coactivo. Señala igualmente que en esta clase de asuntos la función ejecutora propia del recaudo de cartera morosa recae en ese mismo funcionario.
El tribunal negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del tribunal los aportes patrono-laborales tienen carácter parafiscal, por lo tanto, se debe aplicar el artículo 817 del estatuto tributario, el cual establece claramente que el término de prescripción es de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. En consecuencia no hubo prescripción de las obligaciones discutidas.
El mandamiento ejecutivo expedido por la demandada fue precedido de un cobro persuasivo realizado por la firma DOS OA Ltda., durante el cual se le hizo claridad al banco sobre los valores y conceptos cobrados, de manera que el demandante tuvo oportunidad de conocer su estado de su deuda que fue el único fundamento del mandamiento de pago.
No se violó el debido proceso porque la obligación al inicio del cobro coactivo estuvo clara y plenamente determinada, a tal punto que permitió al banco presentar excepciones y recursos de ley.
Violación al principio de buena fe
Para los aportes anteriores al 8 de octubre de 1996 la fecha de pago es la establecida en el Decreto 228 de 1995 y para los posteriores a esta fecha, se rigen por el Decreto 1818 de 1996.
No obstante lo anterior, en el proceso no es posible verificar si efectivamente los pagos se hicieron o se realizaron dentro de los términos establecidos, pues, en la documentación que está en el expediente, no se encontraron los soportes de las entidades recaudadoras, obligación que está en cabeza de la actora.
Inobservancia de los requisitos establecidos por la ley para la existencia y validez de los títulos ejecutivos
El título ejecutivo que sustentó el cobro coactivo reúne los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el 24 de la Ley 100 de 1993, es decir, contiene una obligación clara, expresa y exigible, pues, se observa el nombre o razón social del deudor, la fecha de corte para capital, la fecha de corte para intereses y el valor total de la deuda.
Por lo anterior, los valores señalados en la liquidación certificada de la deuda pueden diferir de las autoliquidaciones presentadas, pues, legalmente solo se requiere que la obligación sea clara, expresa y exigible para que el acto emitido por la entidad demandada preste mérito ejecutivo.
Falta de competencia del funcionario que decidió la reposición
De acuerdo con la estructura del ISS se facultó al funcionario ejecutor de la coordinación nacional de cobro coactivo para resolver excepciones y recursos de reposición, por lo tanto, no se vulnera el artículo 834 del estatuto tributario, ya que la naturaleza de la figura permanece intacta, es decir se surte en forma horizontal y con el fin de que el funcionario autor del acto administrativo materia de la impugnación, revise nuevamente su actuación.
El demandante sustentó la apelación en los siguientes términos:
1. Prescripción: el tribunal se equivoca cuando pretende incluir los aportes al sistema de seguridad social dentro de los denominados aportes parafiscales, los cuales son los aportes al SENA, al ICBF y a las cajas de compensación familiar.
La obligación de afiliar a los trabajadores al sistema de seguridad social y aportar proporcionalmente para financiar los riesgos amparados por el mismo, emana del contrato de trabajo y se diferencian de los aportes parafiscales porque, si bien comparten algunas características, tales aportes no se invierten en beneficio del grupo, sector o gremio que los tributa, sino que su titularidad es la seguridad social con el fin de destinarlos específicamente a ella.
La obligación de realizar aportes al sistema de seguridad social es un derecho del empleado de carácter laboral, por lo tanto, el término de prescripción de la acción de cobro es de 3 años conforme con el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
2. El tribunal afirma que se cumplió el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, sin embargo no tuvo en cuenta las normas reglamentarias (D. 1161/94 y 2633/94) según las cuales, el término máximo con el que contaba el ISS para constituir en mora al banco era de tres meses al cabo de los cuales debía proferir la liquidación. Pero, en este caso, la entidad tardó más de tres años en iniciar el proceso prejurídico a través de la firma 2-OA y casi tres meses más en proferir la liquidación certificada de deuda.
3. Inobservancia de los requisitos que debe cumplir el título ejecutivo. La liquidación certificada de deuda que fue la base para la ejecución, no constituye título ejecutivo puesto que de la misma no fluye una obligación clara, sino que contiene una serie de cifras sobre las que no existe evidencia de cómo se determinaron, ni fue notificada al banco.
Cuando el documento no proviene del deudor se requiere que el ejecutor establezca las razones y forma en las que determinó las cifras que incorpora en la liquidación para así facilitar la contradicción del acto. En este caso, no se encontró ningún elemento del cual se pudiera inferir los periodos en mora y la forma como se liquidaron los intereses.
En cuanto a la notificación de la liquidación certificada de deuda se debe acoger la sentencia del Consejo de Estado dictada dentro del proceso de Wackenhut de Colombia S.A. en contra del Instituto de Seguros Sociales (2) .
4. Indebida valoración probatoria. Dentro del expediente sí se encuentran los formularios de autoliquidación de los doce periodos de 1997, los cuales fueron presentados dentro de los plazos establecidos por el Decreto 1818 de 1996. Según este decreto, el Banco de Bogotá cuyo NIT termina en 4, debía efectuar el pago de aportes en forma consolidada a más tardar el séptimo día hábil de cada mes, como en efecto se hizo, por lo tanto, la inclusión dentro de la liquidación certificada de deuda de sumas que tienen como origen intereses moratorios por pagos extemporáneos es nula por indebida motivación, en tanto que las extemporaneidades alegadas no existieron.
La demandada solicitó que se confirmara la sentencia, pues los aportes a la seguridad social son contribuciones parafiscales y para su cobro se debe aplicar el estatuto tributario, por expresa remisión de las leyes 33[54] de 1997, 488[91] de 1998 y 633 de 2000 y no las disposiciones previstas para el régimen laboral.
Cuando las autoliquidaciones presentan inconsistencias o no son claras, la ley autoriza a las administradoras a elaborar la liquidación certificada de la deuda, con base en la cual se profiere mandamiento ejecutivo. Los valores certificados se encuentran sujetos a verificación y durante el proceso coactivo se pueden actualizar conforme a las inconsistencias que se vayan encontrando, como en este caso, cuando se resolvieron las excepciones se verificó que en efecto la deuda presunta contenida en el mandamiento ejecutivo presentaba una incongruencia real, que finalmente se corrigió, por lo que se declaró parcialmente probada la excepción de pago respecto de algunos periodos y se ordenó seguir adelante la ejecución respecto de aquellos en los cuales se verificó que efectivamente existían saldos pendientes.
La liquidación certificada de la deuda que es base de este proceso determina claramente los conceptos que generaron la obligación y el monto de capital e intereses conforme al artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.
El Ministerio Público solicitó que se revocara la sentencia apelada y en su lugar se anularan los actos acusados por las siguientes razones:
1. Según jurisprudencia del Consejo de Estado las acreencias que se discuten en el asunto sub examine, tienen el carácter de parafiscales y la facultad para exigir su cobro prescribe a los cinco (5) años (3) .
2. La demandada pretermitió el procedimiento previsto en los artículos 13 del Decreto 1161 de 1994, 112 de la Ley 6ª de 1992 y 2º del Decreto 2633 de 1994, a efectos de constituir en mora al empleador como requisito previo al cobro coactivo y para el caso particular de los aportes al sistema general de pensiones y, además adelantar las acciones de cobro de manera extrajudicial, a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes de haber constituido en mora al empleador.
En este caso, no solo no se adelantó el procedimiento tendiente a constituir en mora al actor, sino que se pretendió adelantar la acción de cobro coactivo, pasados más de tres (3) años de haber ocurrido el incumplimiento.
Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por el Instituto de los Seguros Sociales que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago proferido por esa entidad contra el Banco de Bogotá S.A., para el cobro coactivo por aportes patrono-laborales con corte a 30 de julio de 1999 más intereses liquidados a 12 de abril de 2000.
Los cargos de apelación contra la sentencia de primera instancia insisten en que los actos demandados son ilegales por prescripción de la acción de cobro, inobservancia de los requisitos del título ejecutivo, violación del debido proceso e indebida valoración probatoria, los cuales serán resueltos en el orden propuesto.
Según el demandante los aportes al sistema de seguridad social no son aportes parafiscales, pues ellos son los aportes al SENA, al ICBF y a las cajas de compensación familiar. La obligación de cotizar de los trabajadores al sistema de seguridad social emana del contrato de trabajo, es un derecho del empleado de carácter laboral, por lo que la prescripción de la acción de cobro es de 3 años conforme con el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
Pues bien, sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social y su destinación específica conforme al artículo 48 de la Constitución Política, en términos de la Corte Constitucional, tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida están todos articulados para la consecución del fin propuesto por el Constituyente. Los mismos provienen básicamente de las cotizaciones de sus afiliados, establecidas por el Estado en ejercicio de su potestad impositiva (4) .
Como lo ha señalado la Sala, estas cotizaciones son contribuciones parafiscales, pues se cobran de manera obligatoria a un determinado número de personas para una destinación específica: satisfacer las necesidades en salud de esos afiliados, por tanto, no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad social, como expresamente lo señala el artículo 48 de la Carta Política, el cual no consagra ninguna excepción ni restricción (5) .
La prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella “comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio, lo cual es razonable pues unos y otros integran un todo indivisible” (6) . Tampoco pueden ser objeto de acuerdos de pago con acreedores en casos de reactivación económica (7) .
Ha sido enfática la Corte Constitucional en considerar que estos recursos que se captan a través de las cotizaciones no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud (8) .
En consecuencia, contrario a lo que considera el demandante, estos aportes a la Seguridad Social sí son contribuciones parafiscales, por lo que para su cobro se debe aplicar el estatuto tributario, conforme al artículo 54 de la Ley 383 de 1997, según el cual, “las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el libro quinto del estatuto tributario nacional, serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993”. Como dentro de estas contribuciones se cuentan aquellas en favor del ISS, debe acudirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas laborales, como lo pretende el actor.
Así las cosas, conforme al artículo 817 del estatuto tributario, antes de la modificación efectuada por la Ley 788 de 2002, el término de prescripción era el siguiente:
De acuerdo con lo anterior, la prescripción para el cobro de los aportes patronales opera en 5 años y como los valores u obligaciones fueron determinadas en la liquidación certificada de la deuda, título ejecutivo, se analizará el siguiente cargo sobre su validez, para establecer cuándo fue su ejecutoria y el inicio del término de prescripción.
2. Inobservancia de los requisitos del título ejecutivo.
El banco señala que el documento que sirve de fundamento al mandamiento de pago no contiene una obligación clara, expresa y exigible, sino una serie de cifras sin evidencia de su determinación. El cobro supuestamente tiene origen en sanciones moratorias por extemporaneidad en los pagos de los aportes, sin que hubiera mediado un proceso de determinación de la sanción y sin garantizar el derecho de defensa, pues, prácticamente se modificaron las cifras incorporadas en los formularios de autoliquidación sin ninguna explicación y sin que fuera notificado al supuesto deudor.
De los antecedentes del proceso se observa que el mandamiento de pago fue librado por el Instituto de Seguros Sociales con fundamento en los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, que disponen en su orden:
Y el 57 otorga facultades a las entidades administradoras para adelantar las acciones de cobro contra los empleadores que no efectúen el pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio, de conformidad con los artículos 79 del Código Contencioso Administrativo y 112 de la Ley 6ª de 1992 (9) .
El título ejecutivo aducido en el mandamiento de pago es la “liquidación certificada de la deuda”, donde consta que el Banco de Bogotá S.A., adeuda por concepto de aportes e intereses $ 248.007.140, por los periodos 9412 y anteriores y 9501 y siguientes, y en la misma certificación expresa:
“La presente certificación presta mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y se expide de acuerdo con lo previsto en la Resolución 0376 de enero 31 de 1997 de la Presidencia del ISS” (10) .
En la mencionada “liquidación certificada de la deuda” se establece el valor de la deuda con fecha de corte para capital el 30 de julio de 1999 y la fecha de corte para intereses el 12 de abril de 2000; distingue igualmente la deuda por el sistema de facturación y por el sistema de autoliquidación y anexa a la misma los cuadros correspondientes a los ciclos, meses de mora, aportes e intereses. Finalmente señala que se trata de deuda por pagos extemporáneos (11) .
De acuerdo con lo anterior y demás elementos de juicio que obran dentro del proceso, se observa que la deuda cuyo cobro pretende el ISS, obedece al pago extemporáneo de los aportes por parte del banco, sin liquidar y pagar los intereses de mora, por lo que hechas las imputaciones respectivas se generó un valor por aportes pendiente de pago, más los intereses moratorios respectivos.
Pues bien, del texto de la liquidación certificada de la deuda se observa que su naturaleza corresponde a la de un acto administrativo, pues, contiene una manifestación de voluntad administrativa con una decisión que produce efectos en derecho, se encuentra suscrita por el jefe del departamento financiero seccional de Cundinamarca y Distrito Capital, y es susceptible de control jurisdiccional, pues se trata de un acto definitivo que decidió directamente sobre los valores adeudados por el administrado.
Sobre el tema la Sala en sentencia de 17 de marzo de 2005 en la que se decidió un asunto similar al presente, señaló que la “liquidación certificada de la deuda” “constituye un verdadero acto administrativo y más concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a la actuación administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al interesado, aun cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues solo así se logra la firmeza del acto, y adquiere el mérito ejecutivo a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, para que pueda iniciarse el cobro por la vía de la jurisdicción coactiva. Esta norma se entiende en concordancia con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, cuando señala que la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado “prestará mérito ejecutivo”, pues una cosa es que la liquidación pueda convertirse en título ejecutivo, y otra bien diferente es que quede ejecutoriada y en consecuencia preste mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva” (12) .
Si bien la liquidación es un acto administrativo que contiene una obligación a cargo del banco y a favor del ISS, para que dicho documento preste mérito ejecutivo, debe contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible, y debe gozar de carácter ejecutivo y ejecutorio, para que la administración pueda cobrarlo por la vía coactiva.
En efecto, una vez determinada la obligación en cabeza de un particular mediante un procedimiento administrativo que culmina con una decisión con carácter ejecutivo y ejecutorio, la administración puede iniciar el proceso administrativo de cobro para hacer efectivo el pago de la obligación.
Como el cobro no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones, como en abundante jurisprudencia lo ha considerado la corporación; sino que el propósito es hacerlas efectivas mediante su ejecución, dentro de este proceso no pueden discutirse cuestiones que debieron ser objeto de debate en la vía gubernativa (E.T., art. 829-1) pues la ejecutoria supone que esas obligaciones han sido definidas previamente a favor de la entidad.
Conforme con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, entre los documentos que prestan mérito ejecutivo, está: “Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley” y advierte siempre que en él conste una “obligación clara, expresa y actualmente exigible”.
Concordante con lo anterior, el artículo 64 ibídem, dispone que los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados. La firmeza de los actos administrativos ocurre, conforme al artículo 62 ibídem, en los siguientes eventos:
Lo anterior implica necesariamente que el acto administrativo se notifique al interesado, pues, se trata de una decisión que ha puesto término a una actuación administrativa en la que se ha establecido una deuda a cargo del administrado (CCA, art. 44), y que de no ser así, no sería eficaz el acto para proceder a su ejecución ni la obligación adquiriría el carácter de exigible.
La necesidad de notificar el título ejecutivo para su discusión en vía gubernativa o judicial, cumple con el propósito de garantizar el derecho de defensa del deudor, toda vez que, establecida la obligación a su cargo procede el cobro, dentro de un proceso en el cual no pueden discutirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa (CPC, art. 561 y E.T., 829-1).
En el presenten caso, la “liquidación certificada de la deuda” no fue notificada al banco demandante, razón por la cual no adquirió firmeza, ni carácter ejecutorio, de manera que el ISS no podía iniciar el proceso de cobro coactivo, comoquiera que la obligación no era exigible ni el título eficaz para su ejecución. Su proceder conlleva la violación al debido proceso y al derecho de defensa del deudor. Prospera el cargo.
Por lo anterior, la Sala se releva del estudio de los demás cargos de la apelación, inclusive, por sustracción, el de prescripción como se anunció, y declarará la nulidad de las resoluciones demandadas, previa la revocatoria de la sentencia recurrida.
A título de restablecimiento del derecho se ordenará que el Instituto de Seguros Sociales reintegre al Banco de Bogotá S.A., $ 259.064.826 con los intereses a que haya lugar, suma que el banco canceló con ocasión del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra (13) , según la liquidación del crédito y las costas efectuada por la Resolución 081LIQ/01 de 23 de agosto de 2001 y confirmada por la 081LIQ/01-02 de 30 de agosto del mismo año y conforme se acredita con el acta de entrega de títulos valores y la Resolución 081TER/01 de 24 de octubre de 2001 por medio de la cual se decretó la terminación del proceso coactivo por pago total (14) .
1. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones 0081EX/01 de 5 de junio de 2001 y la que la confirmó 081/01 REP de 1 de agosto de 2001 expedidas por el Instituto de Seguros Sociales en el proceso de cobro coactivo adelantado al Banco de Bogotá S.A., por concepto de aportes patrono-laborales correspondientes a los periodos 1995/01 y siguientes con corte para capital a 30 de julio de 1999 y para intereses a 12 de abril de 2000, según mandamiento de pago 0081MP/00, por encontrarse probada la falta de ejecutoria del título ejecutivo.
2. A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE al Instituto de Seguros Sociales, que reintegre al Banco de Bogotá S.A., la suma de doscientos cincuenta y nueve millones sesenta y cuatro mil ochocientos veintiséis pesos ($ 259.064.826) M/L, con los intereses a que haya lugar.
RECONÓCESE a la abogada Gloria Edelcy Ferro García como apoderada del Instituto de Seguros Sociales.
Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Ligia López Díaz—Héctor J. Romero Díaz.
(1) Folios 12 y 40 c.a.
(2) Exp. 25000-23-27-000-2001-00940-01. C.P. María Inés Ortiz Barbosa.
(3) Sentencia de 30 de julio de 2004, Expediente 13392. C.P. Ligia López Díaz.
(4) Sentencia C-1040 de 2003.
(5) Sentencias de 31 de agosto de 2006, Expediente 14008 C.P. Ligia López Díaz y 30 de octubre de 2008, Expediente 16099. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(6) Sentencia C-1040 de 2003.
(7) Sentencia C-867 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(8) Sentencia C-577 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Doctrina reiterada en las sentencias SU-480 de 1997, T-569 de 1999, C-821 de 2001, entre otras.
(9) Artículo 112, Ley 6ª de 1992. “Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional, tales como (...) tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
(10) La Resolución 0376 de 1997 del ISS establece el procedimiento para determinar el saldo a cargo de un aportante del sistema de seguridad social que administra el Instituto de Seguros Sociales, en salud, pensión y riesgos profesionales y delega la facultad de declarar la existencia de la deuda, mediante liquidación certificada que determine el valor adeudado, en los siguientes funcionarios del nivel seccional conjuntamente: el jefe del departamento financiero y el coordinador de recaudo y cartera o quienes hagan sus veces (art. 2º).
(11) Folios 12 a 17 del c.a. 1.
(12) Sentencia de 17 de marzo de 2005, Expediente 14223. C.P. María Inés Ortiz Barbosa.
(13) El mandamiento de pago se libró inicialmente por $ 248.007.140. Con ocasión de las excepciones prosperó parcialmente la de pago por $ 120.210.803, sin embargo, el ISS ordenó seguir la ejecución por $ 158.050.572 en atención a la actualización de intereses del saldo respecto del cual no prosperó la excepción. Con ocasión del recurso de reposición, el ISS ordenó que se continuara la ejecución por $ 217.917.227 como consecuencia de la actuación de intereses a esa fecha. También condenó en costas del 15% del valor de la deuda.
(14) Folios 83 a 87 del cuaderno principal.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 resolución 
 artículo 834
 artículo 24
 artículo 834
 artículo 817
 artículo 488
 artículo 834
 artículo 488
 artículo 24
 artículo 488
 artículo 488
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 54
 artículo 817
 artículo 24
 Resolución 
 artículo 68
 artículo 24
 artículo 68
 artículo 64
 artículo 62
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 112
 Resolución