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Appalti – Finanziamento di scopo – Ospedali privati classificati – Disciplina europea – Applicabilità – Rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. – Noi Radiomobile™
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Appalti – Finanziamento di scopo – Ospedali privati classificati – Disciplina europea – Applicabilità – Rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.
Posted on 12 ottobre 2017 AuthorNoi RadiomobileLeave a comment
(Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 4 ottobre 2017, n. 4631)
Azienda ULSS n. 3, già Azienda ULSS 12 Veneziana, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’Avv. Prof. Chiara Cacciavillani, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Prof. Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello n. 55;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Ospedale dell’Angelo di Mestre non costituito in giudizio;
Ospedale classificato equiparato Istituto Sacro Cuore – Don Calabria di Negrar, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’Avv. Prof. Chiara Cacciavillani, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Prof. Franco Gaetano Scoca, in Roma, via Giovanni Paisiello n. 55;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda UlSS n. 3 già Azienda UlSS 12 Veneziana e di Regione Veneto e di Ministero della Salute e di Ospedale Classificato Sacro Cuore – Don Calabria di Negrar;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 luglio 2017 il consigliere Manfredo Atzeni e uditi per le parti gli avvocati Simone Cadeddu, Mauro Turrini, Chiara Cacciavillani e Andrea Manzi e l’avvocato dello Stato Attilio Barbieri;
1. Con il ricorso di primo grado, proposto al Tribunale Amministrativo del Lazio, sede di Roma, la società IBA Molecular Italy s.r.l. (di seguito “IBA”), attuale appellante, impugnava i provvedimenti e gli atti convenzionali con i quali la Unità Sanitaria Locale USLL n. 12 di Venezia e l’Ospedale dell’Angelo di Mestre (entrambe strutture sanitarie pubbliche) avevano affidato direttamente all’Ospedale Classificato Sacro Cuore di Negrar – di seguito “Sacro Cuore” – (struttura sanitaria di ispirazione religiosa, formalmente privata, ancorché inserita nel sistema pubblico della programmazione sanitaria della Regione Veneto, sulla base di apposita convenzione, nella sua qualità di ospedale classificato equiparato, riconosciuto Presidio Ospedaliero dell’Azienda ULSS di Bussolengo, come sarà specificato infra), senza il previo esperimento di una gara pubblica, la fornitura gratuita del radiofarmaco 18F-FDG – fluorodesossiglucosio – per la durata di tre anni, con il solo costo del trasporto del prodotto a carico delle amministrazioni destinatarie della fornitura.
Inoltre, la produzione stessa del radiofarmaco può essere autorizzata, come avvenuto nel caso di specie, ai sensi dell’art. 1 del d.m. 19 novembre 2003 (Attività di preparazione del radiofarmaco) il quale prevede che «la preparazione del radiofarmaco [18F] FDG può essere effettuata presso i centri di medicina nucleare delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate che risultano dotati di tomografo PET, di ciclotrone con annesso ambiente adibito all’allestimento di preparazioni radiofarmaceutiche, di servizio di farmacia e di personale in possesso dei titoli di specializzazione, nel rispetto delle vigenti disposizioni normative in materia» (comma 1) e che «la disponibilità del radiofarmaco, preparato secondo le indicazioni di cui al comma 1, è assicurata nei centri di medicina nucleare in questione, nonché nei centri PET, a condizione che questi ultimi siano forniti di tomografo già in attività o in via di sviluppo, tramite una rete di distribuzione diretta, nel rispetto dei previsti requisiti di qualità e di sicurezza, con particolare riferimento a quelli previsti dall’art. 5 della legge 31 gennaio 1962, n. 1860, e successive modificazioni» (comma 4).
Infine, quanto alla supposta natura transitoria del decreto ministeriale in parola che sarebbe ritraibile dalle premesse dello stesso, occorre considerare come tale finalità («Ritenuto di dover favorire, sul territorio, nelle more della adozione di apposite disposizioni normative e applicative, lo sviluppo e l’attività di un numero sempre più elevato di centri di medicina nucleare dotati di solo tomografo PET, al fine di rendere disponibile il radiofarmaco preparato presso i suddetti centri con ciclotrone e successivamente distribuito») colga soltanto uno degli aspetti regolatori del provvedimento che le stesse premesse, in altra proposizione («ravvisata la necessità di determinare criteri per l’individuazione di centri di medicina nucleare dotati di ciclotrone con annesso ambiente adibito all’allestimento di preparazioni radiofarmaceutiche e di servizio di farmacia, nonché di profili professionali specializzati per l’espletamento dell’attività di preparazione, di controllo e di distribuzione di radiofarmaci»), estendono in via autonoma ad ulteriori aspetti, ripresi poi nella parte dispositiva più sopra esaminata.
In particolare, l’art. 3, comma 1, lettera a), esclude dall’area normativa del decreto 219/06 le preparazioni magistrali («ai medicinali preparati in farmacia in base ad una prescrizione medica destinata ad un determinato paziente, detti «formule magistrali», che restano disciplinati dall’articolo 5 del decreto-legge 17 febbraio 1998, n. 23, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 aprile 1998, n. 94»), mentre l’art. 5, comma 1, esclude l’applicazione del Titolo III («Immissione in commercio») per i «medicinali preparati industrialmente su richiesta, scritta e non sollecitata, del medico, a ciò ritenuto idoneo dalle norme in vigore, il quale si impegna ad utilizzare i suddetti medicinali su un determinato paziente proprio o della struttura in cui opera, sotto la sua diretta e personale responsabilità».
5. La Sezione ritiene, quindi, che la prima argomentazione esposta dalla sentenza impugnata possa dare luogo a dubbi attinenti alla corretta interpretazione delle direttive europee, con particolare riguardo alla nozione di onerosità di cui all’art. 1, paragrafo 2, lettera a) della DIRETTIVA 2004/18/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, applicabile, ratione temporis, alla presente controversia. Secondo la citata disposizione, “Gli «appalti pubblici» sono contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi ai sensi della presente direttiva”.
“6. Un accordo concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione del presente codice, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
a) l’accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune;
b) l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico;
La Corte di giustizia ha però esplicitato i criteri sulla base dei quali compiere tale valutazione. In particolare: – il contratto di collaborazione deve essere stipulato esclusivamente tra enti pubblici; – nessun prestatore privato deve essere posto in posizione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti attraverso l’accordo; – la cooperazione deve essere retta esclusivamente da considerazioni connesse al perseguimento di interessi pubblici.
A tale riguardo, la decisione del TAR risulterebbe pienamente condivisibile alla luce della normativa nazionale italiana che, nel settore sanitario, adotta una nozione ampia di “ospedale pubblico”, comprendente anche alcune strutture formalmente private, ma individuate secondo rigorose procedure di “classificazione”, volte a valorizzare il ruolo assunto, anche storicamente, da enti assistenziali, prevalentemente di ispirazione religiosa, eretti o finanziati da privati, i quali hanno svolto – e svolgono tuttora – una funzione essenziale nell’attività sanitaria, assumendo un ruolo oggettivamente pubblico e di interesse generale.
La natura sostanzialmente pubblica stabilita dal legislatore nazionale, a questi particolari fini, non sarebbe smentita dalla circostanza che, per altri profili, la giurisprudenza della Cassazione ritenga che, per l’applicazione della disciplina in materia di lacoro dei dipendenti, gli Ospedali Classificati non debbano essere qualificati come amministrazioni pubbliche. In tal senso, secondo Cass. civ. Sez. lavoro, 23 giugno 2009, n. 14672, l’istituto della mobilità del personale delle Pubbliche Amministrazioni, previsto dall’art. 33 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, è preordinato alla copertura del fabbisogno di personale delle Amministrazioni medesime senza ricorrere a nuove assunzioni, ma utilizzando il personale eccedente di altre Amministrazioni pubbliche, sicché non può operare per realizzare l’assunzione di personale estraneo alla P.A.
Ne consegue che, nell’ambito degli enti appartenenti al Servizio Sanitario Nazionale, la mobilità non può essere attivata per il personale di enti ospedalieri “classificati” ai sensi degli artt. 1 e 20 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, giacché non ricompresi tra le Amministrazioni pubbliche. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di merito che aveva escluso la possibilità di ricorrere alla procedura di mobilità in relazione a personale di ospedale “classificato”, rilevando che la classificazione importa l’equiparazione agli enti del S.S.N. ai soli fini della valutazione del servizio e dei titoli del relativo personale per i concorsi per le assunzioni ed i trasferimenti, questi ultimi all’interno, però, di ciascun ordinamento).
8. In punto di fatto, è opportuno evidenziare che l’attività ospedaliera del Sacro Cuore risulta iniziata nel 1944. A seguito della legge statale ospedaliera del 1968, nel 1970 l’ospedale veniva classificato come “Ospedale Generale di Zona” ed “Ospedale Provinciale per Lungodegenti”, e inserito di diritto nella programmazione regionale, al fine di svolgere attività sanitaria pubblica. Pertanto, Sacro Cuore si configura, tuttora, come “ospedale classificato”, cioè come uno degli ospedali religiosi che erogano assistenza considerata materialmente pubblica dal legislatore nazionale, pur conservando la gestione privata, relativa al finanziamento, alla nomina degli amministratori, alle regole di funzionamento interno. Le riforme sanitarie statali del 1978 (legge n. 833/1978), del 1992-93 (D.Lgs 502/92 e 517/93) e del 1999/D.Lgs 229/99) hanno riconfermato questa configurazione.
Gli Ospedali Classificati sono individuati dall’art. 1 della legge dello Stato italiano 12 febbraio 1968, n. 132, e sono qualificati come gli “istituti ed enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che esercitano l’assistenza ospedaliera” (quinto comma).
In particolare, il citato quinto comma stabilisce che “Salva la vigilanza tecnico-sanitaria spettante al Ministero della sanità, nulla è innovato alle disposizioni vigenti per quanto concerne il regime giuridico-amministrativo degli istituti ed enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che esercitano l’assistenza ospedaliera.”
Il sesto comma, poi, prevede che “Gli istituti e gli enti di cui al quinto comma, ove posseggano i requisiti prescritti dalla presente legge, possono ottenere, a domanda, che i loro ospedali siano classificati in una delle categorie di cui agli articoli 20 e seguenti anche ai fini dell’applicazione delle disposizioni contenute nel titolo IV della presente legge” (sesto comma).
In particolare, il terzo comma dell’articolo richiamato stabilisce che “i rapporti delle unità sanitarie locali competenti per territorio con gli istituti, enti ed ospedali di cui al primo comma che abbiano ottenuto la classificazione ai sensi della L. 12 febbraio 1968, n. 132, nonché l’ospedale Galliera di Genova e con il Sovrano Ordine militare di Malta, sono regolati da apposite convenzioni”.
– provvedimento impugnati con il ricorso di primo grado, di cui al punto 1 della presente ordinanza;
– ricorso di primo grado;
– sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio, sede di Roma, Sezione III quater, n. 4772 in data 26 aprile 2016, appellata;
– atto di appello di Iba Molecular Italy s.r.l.;
– memorie delle parti;
– presente ordinanza.
Depositata in Cancelleria il 4 ottobre 2017.
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