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Timestamp: 2018-05-22 17:56:57+00:00

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Ist die neue NRW-Quotierungsformel verfassungswidrig? | dasGleichstellungsWissen
Ist die neue NRW-Quotierungsformel verfassungswidrig?
Verwaltungsgerichte* erlassen und Oberverwaltungsgericht Münster bestätigt einstweilige Anordnungen gegen die Anwendung der neuen Formel in Einzelfällen
Mit Beschluss vom 21. Februar 2017 hat das Oberverwaltungsgericht (OVG) für Nordrhein-Westfalen (NRW) in Münster die erst zum 1. Juli 2016 neu eingeführte Gesetzesformulierung des § 19 Abs. 6 Satz 3 Landesbeamtengesetz (LBG NRW) als verfassungswidrig angesehen und sie daher in einem Konkurrentenverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht angewendet. Nach mancher Zeitungslektüre könnte man denken, dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) gesprochen hätte und die neue Definition des Frauenvorrangs bei gleichwertiger Qualifikation schon rechtskräftig „gekippt“ worden wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall! Zwar hat das OVG im konkreten Einzelfall die einstweiligen Anordnungen der Verwaltungsgerichte bestätigt, die neue Gesetzesformulierung des LBG NRW nicht anzuwenden, aber das besagt noch nicht allzu viel. Zum einen stehen in allen Einzelfällen die Hauptsacheverfahren noch aus, zum anderen können Gerichte oder andere Kammern desselben Verwaltungsgerichts bzw. Senate des Oberverwaltungsgerichts in anderen Fällen anders entscheiden, und schließlich darf über die Gültigkeit dieser Gesetzesnorm tatsächlich nur ein Verfassungsgericht (der Verfassungsgerichtshof NRW oder das Bundesverfassungsgericht) entscheiden.
Worum geht es bei der gesetzlich veränderten Quotierungsregelung in NRW?
Schon lange gibt es – bei Einstellungen und Beförderungen – im öffentlichen Dienst in Nordrhein-Westfalen wie auch in anderen Bundesländern eine leistungsabhängige Quotierung im Sinne eines bedingten Frauenvorrangs.* Dessen wesentliche Voraussetzungen sind eine gleichwertige Qualifikation der Bewerberin und des männlichen Konkurrenten sowie die Unterrepräsentanz von Frauen im relevanten Stellenbereich. Tatsächlich sind Frauen in den höheren Ebenen bzw. Beförderungsämtern der Laufbahnen nach wie vor unterrepräsentiert, was 2015 auch der vierte Bericht zur Umsetzung des Landesgleichstellungsgesetzes mit Statistiken zur Gleichstellung erwiesen hat.*
Im Einzelnen sind die Zahlen in den verschiedenen Bereichen der Verwaltung unterschiedlich, deutliche Fortschritte hat es in den Eingangsämtern der jeweiligen Laufbahnen (gehobener Dienst, höherer Dienst, Landesdienst, Richter/innen) gegeben, auch sonst kam es überall zu Steigerungen des Frauenanteils (außer in der männerdominierten Besoldungsgruppe A11, die vor allem den Polizeidienst betrifft) in der Zeit von 1999 bis 2012. Bei den Beförderungen und Höhergruppierungen hat der Frauenanteil für sich genommen wenig Aussagekraft, daher wurde im Bericht die Grundgesamtheit des Frauenanteils in der jeweiligen Laufbahngruppe herangezogen und dann festgestellt ob die Frauenanteile an Beförderungen und Höhergruppierungen über oder unter dem Frauenanteil in der Laufbahngruppe liegen und in welcher Größenordnung sie sich bewegen. Dabei stellte sich heraus, dass die Frauenanteile an den Beförderungen und Höhergruppierungen sämtlich unter ihren Anteilen an der Laufbahngruppe lagen.*
Die Landesgesetzgebung hat daher 2016 das Landesbeamtengesetz (LBG) geändert:* Der neue § 19 Abs. 6 Satz 3 LBG soll bei Beförderungen im Beamtenverhältnis dazu beitragen, dass mehr Frauen in höhere Hierarchiepositionen gelangen, indem die Feststellung der Gleichwertigkeit der Qualifikationsvoraussetzungen von Bewerber/inne/n der engeren Auswahl einfacher und transparenter gemacht wird. Dadurch soll der aufgrund der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte herausgebildeten Praxis begegnet werden, dass die Qualifikationsprofile der Bewerberin und des Bewerbers zum Zwecke der sog. Pattauflösung stark ausdifferenziert und „ausgeschärft“ werden. Dabei konnte bislang auf dienstliche Beurteilungen aus der gesamten vergangenen Laufbahn der Bewerberin und des Bewerbers zurückgegriffen werden, um am Ende doch zu einer Reihung zu kommen – nicht selten mit dem Mann als der bestqualifizierten Person. Mit der neuen Formel soll dagegen der bereits seit langem festgelegte Grundsatz der vorrangigen Beförderung von Frauen bei gleichwertiger Qualifikation (= Pattsituation) im öffentlichen Dienst (gemäß § 7 NRW-Landesgleichstellungsgesetz und § 19 Abs. 6 Satz 2 Landesbeamtengesetz) konsequenter durchgesetzt werden. Er kommt selbstverständlich nur zum Zuge, wenn die sonstigen Voraussetzungen für den Frauenvorrang bei qualifikatorischem Gleichstand erfüllt sind: D. h. Frauen müssen im relevanten Stellenbereich unterrepräsentiert sein, und bei der Einzelfallbetrachtung dürfen keine überwiegenden Gründe für den konkurrierenden Mann sprechen.
Der bedingte Vorrang für Frauen als das unterrepräsentierte Geschlecht war durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Rahmen mehrerer Urteile in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre gebilligt worden* und ist auch verfassungsrechtlich nicht mehr umstritten. Laut EuGH kann der so definierte Vorrang, soweit er vom Gesetzgeber festgelegt wird, nicht nur für den öffentlichen Dienst der Mitgliedstaaten gelten, sondern auch darüber hinaus für die Privatwirtschaft; im Einzelnen bestimmen die Mitgliedstaaten und ggf. ihre föderalen Untergliederungen, ob und für welche Bereiche der Grundsatz gelten soll. In Deutschland haben die Bundesländer dies unter Beschränkung auf den öffentlichen Dienst in den Landesgleichstellungs- oder Frauenfördergesetzen in jeweils leicht variierter Form getan; auch der Bund hat den Vorrang für die Bundesverwaltung festgelegt. Bezüglich der Beamtengesetze der Länder unterliegt die Materie der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG. Was dies im Einzelnen bedeutet, wird noch erläutert (s. u.).
Seit 1. Juli 2016 gilt nun in NRW für die Beförderung von Beamten und Beamtinnen (im Rahmen von § 19 Abs. 6 Sätze 1-4) das Folgende, markiert ist die Neuregelung:
„Beförderungen sind nach den Grundsätzen des § 9 des Beamtenstatusgesetzes vorzunehmen. Frauen sind bei im Wesentlichen gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung bevorzugt zu befördern, sofern nicht in der Person eines Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen. Von einer im Wesentlichen gleichen Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung im Sinne von Satz 2 ist in der Regel auszugehen, wenn die jeweils aktuelle dienstliche Beurteilung der Bewerberin und des Mitbewerbers ein gleichwertiges Gesamturteil aufweist.
Satz 2 und 3 finden Anwendung, solange im Bereich der für die Beförderung zuständigen Behörde innerhalb einer Laufbahn der Frauenanteil in dem jeweiligen Beförderungsamt entweder den Frauenanteil im Einstiegsamt oder den Frauenanteil in einem der unter dem zu besetzenden Beförderungsamt liegenden Beförderungsämter unterschreitet und der Frauenanteil in dem jeweiligen Beförderungsamt 50 Prozent noch nicht erreicht hat. […]“
In § 7 Landesgleichstellungsgesetz (LGG NRW) wird auf § 19 Abs. 6 LBG verwiesen, soweit es um die Übertragung höherwertiger Tätigkeiten bzw. Vorgesetzten- und Leitungsfunktionen oder die Begründung von Beschäftigungsverhältnissen mit einer höheren Entgeltgruppe geht; daher gilt die Festlegung der Gleichwertigkeitsfeststellung auch für entsprechende Personalmaßnahmen bei Tarifbeschäftigten außerhalb des Beamtenbereichs.
Die neue Formulierung des § 19 Abs. 6 Satz 3 LBG NRW zur Ermittlung von im Wesentlichen gleichen Qualifikationsvoraussetzungen wurde aufgrund eines Rechtsgutachtens des ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier,* ins Gesetz aufgenommen, um den Begriff der „Gleichwertigkeit“ von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gemäß Art. 33 Abs. 2 GG für die Personal auswählenden Gremien oder Personen im Sinne der Gleichstellungsförderung zu präzisieren, besser handhabbar und „gerichtsfester“ zu machen. Auf diese Weise soll der bedingte Frauenvorrang weniger leicht unterlaufen werden können.* Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist wiederum durch die Staatszielbestimmung des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 im Grundgesetz (GG) verankert.
Aktuelle Gesamtnote soll Ausgangspunkt für die Gleichwertigkeitsfeststellung sein
Satz 3 des § 19 Abs. 6 LBG macht die aktuelle Gesamtbeurteilung zum Maßstab für die Feststellung der im Wesentlichen gleichen Qualifikation. Das bedeutet im Klartext, dass ausschließlich an die Gesamtnote der jeweils letzten dienstlichen Beurteilung anzuknüpfen ist. Ältere Beurteilungen scheiden demnach aus, und auch der detaillierte Vergleich von Teilnoten oder Punkteständen in Teilbereichen soll für die Gleichwertigkeitsfeststellung im Normalfall keine Rolle spielen. Das Vorgehen im Normalfall wird hier mit der Formulierung „in der Regel“ umschrieben; das bedeutet, dass in Ausnahmefällen auch anders verfahren werden kann. Laut Gesetzesbegründung ist das der Fall, wenn zwar ein gleiches Gesamturteil vorliegt, „die zu vergleichenden aktuellen dienstlichen Beurteilungen in den Einzelbewertungen aber dennoch so gravierende Unterschiede aufweisen, dass offensichtlich nicht mehr von einer im Wesentlichen gleichen Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung ausgegangen werden kann“.
Satz 3 des § 19 Abs. 6 LBG macht die aktuelle Gesamtbeurteilung zum Maßstab für die Feststellung der im Wesentlichen gleichen Qualifikation. Das bedeutet im Klartext, dass ausschließlich an die Gesamtnote der jeweils letzten dienstlichen Beurteilung anzuknüpfen ist. Ältere Beurteilungen scheiden demnach aus, und auch der detaillierte Vergleich von Teilnoten oder Punkteständen in Teilbereichen soll für die Gleichwertigkeitsfeststellung im Normalfall keine Rolle spielen. Das Vorgehen im Normalfall wird hier mit der Formulierung „in der Regel“ umschrieben; das bedeutet, dass in Ausnahmefällen auch anders verfahren werden kann. Laut Gesetzesbegründung ist das der Fall, wenn zwar ein gleiches Gesamturteil vorliegt, „die zu vergleichenden aktuellen dienstlichen Beurteilungen in den Einzelbewertungen aber dennoch so gravierende Unterschiede aufweisen, dass offensichtlich nicht mehr von einer im Wesentlichen gleichen Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung ausgegangen werden kann“.* Mit einer solchen Regel-Ausnahme-Bestimmung lässt sich die vom Gutachter Papier geforderte „praktische Konkordanz“ zwischen Art. 33 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 2 Satz (1 und) 2 GG herstellen, d. h. eine möglichst weitgehende Realisierung der Ziele beider Normen (Bestenauslese und Frauengleichstellung) herstellen.
Schon der Gutachter Papier hatte in den allzu weitgehenden „Ausschärfungen“ der dienstlichen Beurteilungen den Missstand gesehen, der maßgeblich zum Leerlaufen des Frauenvorrangs führe, obwohl es doch zur Durchsetzung der Geschlechtergleichberechtigung und zum Abbau entsprechender Hindernisse (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) geboten sei, auch rechtliches Instrumentarium einzusetzen, um mehr Frauen gerade in höhere Verwaltungspositionen zu bringen.
Der Zweck der dennoch praktizierten vollen „Ausschärfung“ der Beurteilungen bestand und besteht erkennbar darin, noch so geringe Unterschiede aufzuspüren, um statt zu einer Gleichwertigkeit zu einer Qualifikationsreihung zu kommen. Stattdessen soll mit der neuen pragmatischen Ermittlungsmethode der im Wesentlichen gleichen Eignung in Bezug auf Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung von Bewerberinnen für Beförderungspositionen nun öfter ein Vorrang für die Frau erreicht werden – vorausgesetzt ist allerdings, dass Frauen im jeweiligen Stellenbereich unterrepräsentiert sind und es keine überwiegenden Argumente zugunsten des konkurrierenden Mannes gibt. Das Gleichstellungsziel ist, da es die Auswahl nach Qualifikation und Eignung nicht berührt, entweder weiterhin ein „Hilfskriterium“ oder aber eine selbständige normative Anforderung an Personalauswahlverfahren, die sich auf das verfassungsrechtliche Ziel der Geschlechtergleichstellung in qualifikatorischen Pattsituationen stützt. Gegenüber anderen Hilfskriterien dürfte sich diese Abwägungsanforderung in aller Regel als vorrangig erweisen. Nicht ohne Grund wird das Gleichstellungsziel in § 19 Abs. 6 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich genannt.
Die Durchsetzung des Hilfskriteriums behindert also nicht die vom Grundgesetz in Art. 33 Abs. 2 geforderte „Bestenauslese“.* Denn diese ist bereits beendet, wenn die Gleichwertigkeit der Qualifikationen der Bewerberin und des Bewerbers festgestellt ist; es gibt dann nämlich keine besser geeignete Person. Die Gleichwertigkeit wird gesetzlich als „im Wesentlichen gleiche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung“ (§ 19 Abs. 6 Satz 2 LBG) beschrieben. Dies ist die grundlegende Voraussetzung für die Anwendung des Frauenvorrangs bei Beförderungen, sofern nicht die Frau von vornherein als „besser qualifiziert“ einzustufen ist. Diese letztere Möglichkeit wäre im Rahmen der Bestenauslese zu prüfen; auch hier gibt in der Regel die Gesamtnote den Ausschlag.
Nach § 19 Abs. 6 Satz 2 LBG kommt es nicht darauf an, dass eine absolut gleiche Qualifikation festgestellt wird, denn dies ist bei Individuen als unmöglich anzusehen; vielmehr geht es um eine „im Wesentlichen gleiche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung“. Diese drei Qualifikationserfassungsbegriffe der „Bestenauslese“ sind dem Grundgesetz entnommen (vgl. Art. 33 Abs. 2) und beschreiben die persönlichkeitsbezogene, die auf Fähigkeiten und potenzielle Leistungen bezogene sowie die auf bereits erbrachte fachliche Leistungen bezogene Einschätzung der Person. Bei Beförderungen sind in erster Linie die bereits erbrachten fachlichen Leistungen, das Fachwissen und ähnliches relevant, weil diese Aspekte am stärksten auf die zukünftige Aufgabenbewältigung schließen lassen. Bei der Entscheidung für eine bestimmte Position können neben fachlichen Leistungen auch Eignungs- und Befähigungsaspekte eine Rolle spielen, letztere vor allem, wenn es um neuartige Aufgaben in der Beförderungsposition geht. Daher werden dienstliche Beurteilungen herangezogen. Während bei Beamtinnen und Beamten deren Vorgesetzte solche Beurteilungen in regelmäßigen Abständen schreiben müssen, können sich Arbeitnehmer/inne/n freiwillig und anlassbezogen beurteilen lassen. Bei Bewerbungen gibt es auch bei Beamtinnen und Beamten zusätzlich eine anlassbezogene Beurteilung. Die Beurteilung setzt sich regelmäßig aus Teilbewertungen zusammen, insgesamt liegt dem in der Regel ein Punktesystem zugrunde, das zu einer Gesamtnote führt.
Die Gesetzesergänzung soll die Vielfalt der interessengeleiteten „Ausschärfungsmöglichkeiten“ einschränken
Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung hatte vor der Gesetzesänderung in NRW in zahlreichen Entscheidungen festgelegt, dass bei der Konkurrenz einer Frau mit einem Mann in der Endrunde der engsten Auswahl nicht allein oder vorrangig die aktuellen Gesamtbeurteilungen bzw. deren Noten gegenübergestellt werden sollten, um eine gleiche Eignung festzustellen; vielmehr sollten sowohl in aktuellen als auch in länger zurückliegenden Beurteilungen zusätzlich die Einzelbeurteilungen im Hinblick auf spezifische teilfachliche Leistungen in Bezug auf die Anforderungen der Beförderungstätigkeit ausgewertet werden können. Dem Dienstherrn soll nach der Rechtsprechung bei der inhaltlichen Würdigung und dem Vergleich dienstlicher Beurteilungen grundsätzlich ein gewisser Entscheidungsspielraum zustehen, der der Nachprüfung durch die Gerichte entzogen ist. Dies wird damit begründet, dass das Beurteilungssystem durch verschiedene Personen in unterschiedlichen Behörden und an verschiedenen Orten ausgeübt wird und deshalb nicht exakt gleich funktionieren könne. Auch spielt die Komplexität und Schwierigkeit der fachlichen Materie u. U. eine Rolle für die nur begrenzte Nachprüfbarkeit der Auswertungsergebnisse durch Gerichte. Nach der Rechtsprechung kann u. U. sogar eine schlechtere Gesamtbeurteilung durch bessere spezifische Einzelnoten ausgeglichen werden, wenn diese im Hinblick auf die spezifischen Anforderungen des neuen Dienstpostens bedeutungsvoll sind.* Genau diese vielfältigen Möglichkeiten, ein Gleichwertigkeitsurteil am Ende zu vermeiden, waren jedoch als Problem und maßgebliche Ursache dafür erkannt worden, dass höchst selten Fälle von gleicher Qualifikation einer Frau bei der Beförderungskonkurrenz mit einem Mann festgestellt worden waren.
Zur Erklärung muss man auf die soziologische Dynamik eingeübter Strukturen und Handlungsweisen bei der Personalrekrutierung eingehen. Mit einer geschickten Ausdifferenzierung der Auswertung von Qualifikationselementen der Bewerber/innen und der dienstlichen Beurteilungen lässt sich das personell gewünschte Ergebnis meist begründen, sofern ein entsprechender Wille vorhanden ist. Aufgrund der vorhandenen Personalstrukturen und der eher männlichen Prägung höherer Hierarchiestufen in der Verwaltung – das gilt auch für die Privatwirtschaft – besteht nicht selten eine Präferenz für einen Mann, schon weil dann der Nachfolger dem Vorgänger ähnlich ist und für das Umfeld Kontinuität und Erwartungssicherheit in der Regel gewahrt werden. Das Fazit im Hinblick auf die Chancengleichheit der Geschlechter lautet: Handelt es sich nicht von vornherein um eine deutliche und unbestreitbare qualifikatorische Überlegenheit der Bewerberin, sondern um einen ungefähren Gleichstand von Mann und Frau, so sind die realen Chancen ausgewählt zu werden – trotz des gesetzlichen Frauenvorrangs – eher auf Seiten des Mannes.
Der Vorrang für die Frau tritt erst ein, wenn formal ein Qualifikationsgleichstand festgestellt ist, weil erst dann das sog. Hilfskriterium der Frauenförderung greifen kann. Voraussetzung ist dann aber noch, dass nicht in der Person des männlichen Bewerbers liegende Gründe überwiegen. Im Rahmen der Betrachtung des Einzelfalls wird also geprüft, ob solche überwiegenden Gründe ausnahmsweise für den Mann sprechen; dabei können sowohl persönliche Härtefallaspekte, wie z. B. Behinderung, eine Rolle spielen als auch persönliche Sonderqualifikationen oder Erfahrungen, die aber die grundsätzliche Gleichwertigkeit von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung nicht berühren.* Im Einzelnen ist auch hier vieles umstritten. Als sicher kann aber gelten, dass die Gleichheit der Qualifikation und das Nicht-Vorliegen von Einzelfall- oder Härtefallgründen zugunsten des Mannes die Voraussetzungen für die Anwendung des Frauenvorrangs sind, denn dies ergibt sich wiederum aus der EuGH-Rechtsprechung.
Die neue NRW-Quotierungsformel
Teil 1: Ist die neue NRW-Quotierungsformel verfassungswidrig?
Teil 2: Was haben die Verwaltungsgerichte und das OVG Münster mit welcher Begründung entschieden?

References: § 19
 § 19
 § 7
 § 19
 EuGH 
 Art. 74
 § 19
 § 9
 § 7
 § 19
 § 19
 Art. 33
 Art. 3
 § 19
 § 19
 Art. 33
 Art. 3
 § 19
 Art. 33
 § 19
 Art. 33