Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/skolstvi-jmenovani-profesorem-kontrasignace-predsedy-vlady.p3540.html
Timestamp: 2020-03-29 03:03:40+00:00

Document:
Školství: jmenování profesorem; kontrasignace předsedy vlády | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Školství: jmenování profesorem; kontrasignace předsedy vlády
k čl. 63 odst. 3 Ústavy
k § 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)
Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat profesorem osobu navrženou na jmenování příslušnou vysokou školou nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády (článek 63 odst. 3 Ústavy; § 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 242/2016-43)
Věc: a) doc. RNDr. Ivan O. a b) Univerzita Karlova v Praze proti prezidentu republiky o jmenování profesorem, o kasační stížnosti žalobců.
Vědecká rada Matematicko-fyzikální fakulty Univerzity Karlovy v Praze se na svém 9. zasedání dne 4. 6. 2014 usnesla na návrhu, aby byl žalobce a), který byl v té době docentem Katedry fyziky povrchů a plazmatu na této fakultě, jmenován profesorem pro obor fyzika – fyzika povrchů a rozhraní. Následně se dne 27. 11. 2014 Vědecká rada Univerzity Karlovy v Praze usnesla v reakci na návrh děkana Matematicko-fyzikální fakulty, že doporučuje, aby byl návrh na jmenování žalobce a) profesorem předložen prostřednictvím ministra školství, mládeže a tělovýchovy prezidentu republiky. Tento návrh předložil rektor Univerzity Karlovy v Praze dne 28. 11. 2014 ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy.
Návrhy vědeckých rad vysokých škol na jmenování 45 profesorů, které obdržel od rektorů do 31. 1. 2015, postoupil ministr školství, mládeže a tělovýchovy prezidentu republiky dopisem ze dne 27. 3. 2015. Dne 8. 4. 2015 vláda usnesením č. 251 doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování profesorů uvedených v seznamu v části IV materiálu čj. 360/15, včetně žalobce a).
Dne 20. 4. 2015 odeslal prezident republiky ministru školství, mládeže a tělovýchovy rozhodnutí o jmenování 42 profesorů. Dne 6. 5. 2015 pak zveřejnil na svých webových stránkách tiskovou zprávu nazvanou „
“. Obdobnou zprávu poté prezident republiky zveřejnil na svých webových stránkách také dne 28. 5. 2015 poté, co přijal ministra školství, mládeže a tělovýchovy, rektora Univerzity Karlovy v Praze a rektorku Vysoké školy ekonomické, které seznámil s důvody, které ho vedly k odmítnutí jmenování vysokoškolským profesorem u tří navržených kandidátů, včetně žalobce a).
Dne 20. 11. 2015 podali žalobci k Městskému soudu v Praze žalobu na nečinnost podle § 79 s. ř. s., jíž se domáhali, aby bylo prezidentovi republiky (žalovaný) uloženo vydat rozhodnutí, kterým jmenuje žalobce a) profesorem. Po poučení ze strany městského soudu upravili
žaloby tak, že se domáhali, aby městský soud vydal rozsudek, jímž podle § 81 odst. 2 s. ř. s. uloží žalovanému, aby rozhodl ve věci jmenování žalobce a) profesorem, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku.
Během řízení doložil žalovaný městskému soudu svůj dopis ze dne 19. 1. 2016 adresovaný ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. V něm vyjádřil své rozhodnutí nejmenovat profesory trojici kandidátů, včetně žalobce a), přičemž ohledně důvodů, které ho vedly k tomu, že se neztotožnil s návrhem vědeckých a uměleckých rad vysokých škol na jejich jmenování, odkázal na tiskovou zprávu ze dne 28. 5. 2015 uveřejněnou na webových stránkách.
Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 21. 9. 2016, čj. 10 A 186/2016-83. Vyšel z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž některé činnosti prezidenta mají povahu správních úkonů, takže prezident vystupuje v pozici správního úřadu
, a jiné formu ústavních aktů, v nichž prezident republiky realizuje pravomoc ústavního činitele. Městský soud shledal, že při jmenování profesorů, podobně jako při jmenování soudců, spadá činnost prezidenta republiky pod zákonnou definici rozsahu přezkumné pravomoci správních soudů ve smyslu § 4 s. ř s. Zaprvé prezident republiky v obou případech vystupuje z pozice orgánu moci výkonné, zadruhé jeho rozhodnutí jmenovat či nejmenovat soudce či profesora významným způsobem zasahuje do veřejných práv a povinností kandidáta na danou funkci, zejména do svobody vědeckého bádání ve smyslu čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a zatřetí se jedná o činnost v rámci veřejné správy. Pokud Nejvyšší správní soud v dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že jmenování soudce podléhá jako správní akt soudnímu přezkumu, musí podléhat stejnému přezkumu i jmenování profesora.
Dospěv k závěru, že je žalovaný v této věci pasivně legitimován, zabýval se městský soud jeho tvrzenou nečinností ve věci jmenování žalobce a) profesorem. Tiskové zprávy žalovaného ze dne 6. 5. 2015 a ze dne 28. 5. 2015 nebyly dle městského soudu rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. Ovšem vzhledem k tomu, že podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval soud na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, zohlednil zaslání dopisu žalovaného ze dne 19. 1. 2016 ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. Tento dopis označil za rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť z něj byl zřejmý jasný projev vůle žalovaného (vůle nejmenovat) vztažený v konkrétní věci (návrh na jmenování profesorů) ke konkrétním osobám [žalobce a) a další dva kandidáti], přičemž byl adresován tomu, kdo mu návrh v souladu se zákonem o vysokých školách, podal (ministru školství, mládeže a tělovýchovy). Formální označení aktu, chybějící kontrasignace ze strany předsedy vlády, ani absence náležitostí dle § 68 správního řádu, nemohly dle městského soudu nic změnit na tom, že o rozhodnutí v materiálním smyslu šlo, přičemž
nebyla ani otázka, zda byl tento akt po obsahové stránce dostatečný, náležitý, zákonný či přezkoumatelný. Podstatná nebyla ani otázka, komu a jakým způsobem bylo jeho rozhodnutí oznámeno, respektive, komu oznámeno též být mělo. Z judikatury městský soud dovodil, že pokud je rozhodnutí vydáno, eventuální nedostatek oznámení rozhodnutí některému z účastníků není nedostatkem vydání rozhodnutí, nýbrž nedostatkem v oznámení již vydaného rozhodnutí tomuto účastníkovi řízení. Proti případnému nedoručení rozhodnutí některému z účastníků řízení lze ovšem brojit toliko zásahovou žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s., nikoli žalobou na nečinnost.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
Stěžovatelé zejména vytýkali městskému soudu, že neshledal nečinnost žalovaného. Dopis ze dne 19. 1. 2016 podle nich nelze považovat za rozhodnutí, takže žalovaný dosud žádné rozhodnutí nevydal a jeho nečinnost v tomto směru trvá. Městský soud přitom nebyl oprávněn dotvářet vůli správního orgánu tam, kde ji správní orgán neprojevil, zvlášť když byl tímto správním orgánem prezident republiky.
Poukázali také na to, že podobně jako v řízení v souběžné věci nejmenování profesorem doc.
et Ing. Jiřího F., Ph. D. nebyl ani v případě stěžovatele a) dopis ze dne 19. 1. 2016 rozhodnutím, nýbrž toliko sdělením, že ve věci jeho nejmenování profesorem žalovaný již dříve rozhodl a na tomto svém rozhodnutí trvá. Stěžovatelé tedy trvali na tom, že ani ve věci jmenování stěžovatele a) profesorem žalovaný dosud žádné rozhodnutí nepřijal. Podle stěžovatelů se navíc i v případě záporného rozhodování, tedy rozhodování o nejmenování, má uplatnit kontrasignace ze strany předsedy vlády či jím pověřeného člena vlády, neboť i rozhodnutí o nejmenování je rozhodnutím ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Stěžovatelé polemizovali s názorem městského soudu, že záporné rozhodnutí prezidenta republiky nemůže být spolupodepsáno předsedou vlády v případě předchozího kladného souhlasu vlády. Stěžovatelé zdůraznili, že Ústava nevyžaduje předchozí souhlas vlády, a nadto může být předchozí kladné rozhodnutí vlády revokováno. Bez požadavku kontrasignace by negativní rozhodnutí žalovaného nebylo nijak omezeno. Takový výklad by ovšem žalovanému dával nijak nelimitovanou pravomoc. Přitom podle čl. 63 odst. 4 Ústavy za tato rozhodnutí odpovídá vláda Poslanecké sněmovně, neboť prezident republiky není z výkonu své funkce za tato rozhodnutí podle čl. 54 odst. 3 Ústavy odpovědný.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti trval na tom, že jeho dopis ze dne 19. 1. 2016 splňoval parametry rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť zakládal, měnil, rušil nebo závazně určoval práva a povinnosti stěžovatele a).
Stěžovatelé zareagovali na vyjádření žalovaného replikou, v níž upozornili na skutečnost, že § 73 odst. 4, podle něhož se na jmenování profesorem správní řád nevztahuje, byl do zákona o vysokých školách vložen teprve zákonem č. 137/2016 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. 9. 2016, a na řízení o jmenování profesorů zahájené schválením konkrétních kandidátů vládou dne 8. 4. 2015 jej tedy nelze vztahovat. Krom toho odmítli názor městského soudu v otázce kontrasignace. Podle jejich názoru městský soud ve snaze najít praktické řešení pro situaci, kdy prezident republiky nerespektuje zákon, rezignoval na požadavek, že kontrasignaci podléhají všechna rozhodnutí prezidenta republiky vydaná podle čl. 63 odst. 1 a 2 Ústavy. Tento požadavek je nicméně odrazem zásady sebeomezení a kooperace, která dopadá na subjekty účastnící se kontrasignace. Ústava předpokládá, že díky uplatnění těchto zásad dospějí prezident republiky a vláda, respektive její předseda, ke kompromisu. Nepředpokládá naopak, že by bylo možno od požadavku kontrasignace ustoupit. Dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 kontrasignován nebyl, přitom ústavní požadavek na kontrasignaci jeho rozhodnutí nelze obejít.
[35] Stěžovatelé dále namítali, že zde žádné negativní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. o nejmenování stěžovatele a) profesorem není, neboť takové rozhodnutí nebylo kontrasignováno. Požadavek kontrasignace dále zdůraznili a rozpracovali v replice k vyjádření žalovaného.
[36] Požadavkem kontrasignace, tedy spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, podmiňuje čl. 63 odst. 3 Ústavy platnost těch aktů prezidenta, které jsou vyjmenovány v odstavci 1, a dále těch, které jsou ve smyslu odstavce 2 zakotveny pouze v zákoně, včetně
jmenovat profesory podle § 73 zákona o vysokých školách. Není tedy pochyb o tom, že pro rozhodnutí o jmenování profesora je kontrasignace nutná. K odmítnutí takovou pravomoc vykonat však z níže uvedených důvodů kontrasignace potřebná není.
[37] Kontrasignace je tradičně považována za prostředek zajišťující, že se na akty prezidenta, který podle čl. 54 odst. 3 Ústavy není z výkonu své funkce odpovědný, bude vztahovat ústavněpolitická odpovědnost vlády vůči parlamentu. Kontrasignace je tedy „
důsledek parlamentní formy vlády, ze které vyplývá požadavek, aby byla státní moc vykonávána orgány odpovědnými parlamentu
“ (Herc, T. In Rychetský, P. a kol.
Ústava České republiky, ústavní zákon o bezpečnosti České republiky: komentář
. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 636). Kontrasignací je tak podmíněn pouze výkon pravomoci prezidenta, nikoli rozhodnutí prezidenta svou pravomoc nevykonat. Jakkoli totiž odmítnutím prezidenta vykonat pravomoc mohou být zasažena legitimní očekávání toho, kdo na základě předchozího postupu ostatních orgánů očekával, že vůči němu prezident svou pravomoc uplatní (na čemž Nejvyšší správní soud založil v rozsudku čj. 4 Ans 9/2007-197 nutnost podrobit rozhodnutí o nejmenování justičních čekatelů soudnímu přezkumu), je to teprve samotné vykonání jeho pravomoci v podobě jmenování, kterým vznikají zásadní a trvalé důsledky, za něž podle ústavodárce je třeba nést ústavněpolitickou odpovědnost. Z povahy parlamentní republiky je tímto nositelem odpovědnosti nikoli neodpovědný prezident, ale vláda, jež je odpovědná Poslanecké sněmovně. I komentářová literatura přitom dospívá k závěru, že kontrasignaci podléhá pouze výkon pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje právní stav (Vyhnánek, L. In Bahýľová, L. a kol.
Ústava České republiky: komentář
. Praha: Linde, 2010, s. 780).
[38] Jinak řečeno, teprve tím, že prezident vykoná své pravomoci podle článku 63 Ústavy, tedy například sjedná či ratifikuje mezinárodní smlouvu, pověří či odvolá vedoucího zastupitelské mise, vyhlásí volby do některé komory Parlamentu, udělí amnestii či jmenuje generály, soudce či profesory, vyvolá natolik závažné důsledky nejen v právech a povinnostech dotčených osob, ale i ve fungování právního a politického systému republiky a jejích orgánů či v jejích mezinárodních vztazích, že je potřeba, aby za tento výkon jeho pravomoci nesla vláda ústavněpolitickou odpovědnost. Prezidentovo rozhodnutí nevykonat tyto jeho pravomoci naopak sice může být vnímáno úkorně těmi, kteří očekávali, že je vykoná, obvykle však nevyvolává zásadní ústavněpolitické důsledky, s nimiž by musela být svázána odpovědnost vlády [takové závažné důsledky by sice mohlo mít například rozhodnutí prezidenta republiky nevypsat v řádném termínu volby, jak mu přikazuje čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy, i zde je však kontrasignace z povahy věci vyloučená, neboť nelze spolupodepsat prosté nekonání]. Rozhodnutí prezidenta republiky nevykonat své pravomoci vyjmenované v čl. 63 odst. 1 a 2 Ústavy, včetně rozhodnutí nejmenovat profesorem osobu navrženou na jmenování příslušnou vysokou školou, tedy nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.
[39] Nelze ostatně přehlédnout ani praktické problémy, k nimž by nutně vedla opačná odpověď, kterou prosazují stěžovatelé. Znamenala by totiž, že by prezident republiky a vláda museli vždy najít shodu buď na pozitivním rozhodnutí směřujícím k vykonání kontrasignované pravomoci, nebo na negativním rozhodnutí, jímž by prezident republiky ve shodě s vládou výkon této pravomoci odmítl, například v podobě nejmenování profesora. Takový výklad by bez zřejmého důvodu zvyšoval možnost neshod a „
patových situací
“ v případě, že by vláda projevila předběžně vůli kontrasignovat rozhodnutí prezidenta o jmenování profesorem, zatímco prezident republiky by se následně jako v nyní posuzovaném případě rozhodl tuto kompetenci nevykonat. V parlamentní republice s přímo voleným prezidentem přitom není mezi prezidentem odvozujícím se přímo od lidu a vládou politicky odpovědnou Poslanecké sněmovně arbitr, který by takové neshody mohl řešit, takže trvání stěžovatelů na tom, že se vláda a přímo volený prezident republiky musejí vždy shodnout buď na vykonání, nebo na nevykonání
, by vedlo k neřešitelným situacím.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí nevykonat kontrasignovanou kompetenci nevyžaduje samo kontrasignaci. Pokud tedy vláda projeví vůli kontrasignovat rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování navržených profesorů a prezident republiky následně rozhodne, že konkrétního navrženého profesora nejmenuje, pak nedojde ke jmenování profesorem. Takové negativní rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., aniž by i ono muselo být kontrasignováno předsedou vlády nebo jím pověřeným členem vlády. Ani tato kasační námitka tedy není důvodná.

References: čl. 63
 § 73
 zákona č. 111
 § 73
 zákona č. 111
 § 79
 soud 
 § 81
 soud 
 soud 
 § 4
 čl. 15
 soud 
 soud 
 § 65
 § 81
 soud 
 § 68
 soud 
 § 82
 soud 
 čl. 63
 čl. 63
 čl. 54
 § 65
 § 73
 soud 
 čl. 63
 § 65
 čl. 63
 § 73
 čl. 54
 soud 
 čl. 63
 čl. 63
 soud 
 § 65