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Timestamp: 2020-07-16 01:08:19+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz con EMPRESA DE FERROCARRILES DEL ESTADO (EFE)
Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz con EMPRESA DE FERROCARRILES DEL ESTADO (EFE) Rol: A4-09
Consejo para la Transparencia, 09/06/2009
Se deduce amparo en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado por supuesta denegación de información pública, en atención a que no se recibió respuesta a la solicitud de información por parte de la entidad reclamada. El Consejo declara inadmisible el amparo intentado por incompetencia sobre dicho organismo. (Con voto disidente).
DECISIÓN RECLAMO Nº A4-09
En sesión ordinaria N° 57 de su Consejo Directivo, celebrada el 9 de junio de 2009, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol A4-09, por denegación de acceso a la información, deducido en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24° de la citada Ley de Transparencia.
El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N° 20.285; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; el D.F.L N° 1, de 30 de junio de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, y el D.S. N° 13, de 2 de marzo de 2009, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueba el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante e indistintamente, el Reglamento, y,
Que el 7 de mayo de 2009 don Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz formuló una reclamación de amparo a su derecho de acceso a la información, en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, en adelante indistintamente EFE, señalando que la información entregada por dicha Empresa, en respuesta a su solicitud presentada el día 20 de abril de 2009, no correspondía a lo solicitado, en relación con el calendario de las reuniones del Directorio de EFE.
Que dicha Empresa, a través de don Franco Faccilongo Forno, Gerente General, se pronunció respecto de la solicitud de acceso a la información presentada por don Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz, el día 30 de abril de 2009, enviado, según consta en la copia respectiva, el día 04 de mayo del presente. El reclamante señala haber recibido dicha respuesta el día 06 de mayo de 2009. De acuerdo a lo anterior, la respuesta fue evacuada dentro de plazo de 20 días hábiles previsto en el artículo 14 de la Ley N° 20.285.
Que en dicha respuesta a la solicitud del reclamante se le indica que las sesiones ordinarias del Directorio se realizan los últimos jueves de cada mes y que sus sesiones extraordinarias no tienen calendario definido y se programan conforme a las necesidades de la empresa. Adicionalmente se señala que EFE se encuentra sujeta a la Ley de Acceso a la Información sólo cuando esta ley expresamente lo señale.
Que la razón aducida por don Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz para afirmar que lo anterior no se corresponde con lo solicitado es que “El señor Marcos Büchi Buc, Director de EFE ha utilizado su influencia en reiteradas ocasiones hacia mi persona en concomitancia con el señor Franco Faccilongo Forno y la señora Isabel Cubillos. Están vulnerando el acceso a la Información Pública establecida en la Ley 20.285. Las sesiones extraordinarias y ordinarias están definidas con anterioridad a lo expresado por EFE. No se cumple con la entrega de la calendarización solicitada”.
Que el 8 de mayo de 2009 este Consejo Directivo acordó, en su sesión ordinaria N° 49, dar traslado al Gerente General de EFE, decisión que se materializó a través del oficio N° 80, del día 12 de mayo de 2009, enviado por correo certificado y entregado en la agencia respectiva de correos el día siguiente.
Que el Gerente General de la Empresa reclamada presentó sus descargos u observaciones mediante el oficio GG N° 153/2009, de 2 de junio de 2009, señalando, en primer lugar, que la normativa de la Ley N° 20.285 aplicable a las empresas públicas está contenida en su artículo décimo, que establece normas claramente aplicables a EFE que dicen relación con obligaciones de transparencia activa y el deber de entregar información a la SVS, en conformidad a lo establecido en la Ley 18.046 sobre Sociedad Anónimas.
Agregan que, en cuanto a las obligaciones que impone el derecho de acceso a la información, la Empresa de Ferrocarriles del Estado no se encuentra sujeta al procedimiento de reclamación regulado en los artículos 24 y siguientes de la Ley N° 20.285, y que el Reglamento de esta Ley excluye expresamente de su aplicación a las empresas públicas creadas por ley. Por todo esto, el Consejo para la Transparencia carecería de facultades para el conocimiento de las reclamaciones sobre incumplimiento de obligaciones relativas al derecho de acceso a la información que eventualmente puedan afectar a dicha Empresa. Terminan afirmando que no obstante lo señalado, y en caso que el Consejo para la Transparencia tuviese un parecer diverso, EFE respondió el requerimiento que da origen a este amparo mediante el oficio GG N° 139, de fecha 30 de abril de 2009, informando al solicitante una vez más -pues ya le había entregado esta información- la programación de las sesiones ordinarias del Directorio de la Empresa. Lo anterior, conforme el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución y los artículos 3° y 4° de la Ley N° 20.285.
Que, en virtud de lo señalado precedentemente, la Empresa reclamada considera que en ningún caso ha denegado la información solicitada, a pesar de, a su juicio, no estar sujeta a los procedimientos relativos al derecho de acceso a la información, por lo que no es posible estimar que la Empresa ha dejado de cumplir con el principio de transparencia aplicable a la Administración Pública.
1) Que, de acuerdo a lo expuesto por las partes, este Consejo debe, antes de entrar al fondo del asunto sometido a su conocimiento, abocarse en determinar su competencia para conocer de las reclamaciones interpuestas en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, empresa pública creada por ley, en virtud de los artículos 24 y siguientes de la Ley de Transparencia. Para efectuar esta delimitación competencial es requisito pronunciarse sobre dos aspectos fundamentales: en primer lugar, respecto del alcance de las obligaciones que establece la ley a las empresas públicas creadas por ley; y, en segundo, acerca de la competencia del Consejo para conocer de las infracciones a dichas obligaciones.
2) Que en relación a las obligaciones que establece la Ley de Transparencia a las empresas públicas creadas por ley debe iniciarse por lo que establece su artículo 2°, inciso tercero, que dispone que “También se aplicarán las disposiciones que esta ley expresamente señale a las empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y sociedades en que éste tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio” (el destacado es nuestro). Esta norma exige como requisito esencial que el ámbito de aplicación esté dispuesto en forma expresa en la ley, con lo que genera una categoría especial de sujetos obligados. De ello da cuenta la opinión del Ministro Secretario General de la Presidencia, durante la discusión en sala en la Cámara de Diputados del Informe de la Comisión Mixta, al afirmar que las empresas públicas “serán regidas por la ley sólo cuando ésta haga mención específica de este tipo de entidades” (Historia de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, Biblioteca del Congreso Nacional, págs. 496 y 497, el destacado es nuestro).
3) Que el artículo décimo de la Ley N° 20.285 expresamente contempla las disposiciones que son aplicables a las empresas públicas, al establecer que:
“El principio de la transparencia de la función pública consagrado en el inciso segundo del artículo 8º de la Constitución Política y en los artículos 3º y 4º de la Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado es aplicable a las empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y a las sociedades en que éste tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio, tales como Televisión Nacional de Chile, la Empresa Nacional de Minería, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, la Corporación Nacional del Cobre de Chile o Banco Estado, aun cuando la ley respectiva disponga que es necesario mencionarlas expresamente para quedar sujetas a las regulaciones de otras leyes” (el destacado es nuestro).
Agrega luego, que “En virtud de dicho principio, las empresas mencionadas en el inciso anterior deberán mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, los siguientes antecedentes debidamente actualizados”, enumerando a continuación categorías de Transparencia Activa distintas de las que contempla para el resto de la Administración del Estado el artículo 7° de la Ley de Transparencia. Por su parte, el inciso final de la norma precitada establece que:
“Las empresas a que se refiere este artículo, cualquiera sea el estatuto por el que se rijan, estarán obligadas a entregar a la Superintendencia de Valores y Seguros o, en su caso, a la Superintendencia a cuya fiscalización se encuentren sometidas, la misma información a que están obligadas las sociedades anónimas abiertas de conformidad con la ley N° 18.046”.
De esta forma, la ley asimiló a todas las empresas mencionadas a las mismas normas que las sociedades anónimas abiertas, y entregó la potestad sancionadora de los directores responsables de la empresa infractora a la respectiva Superintendencia, de conformidad con las atribuciones y el procedimiento que establezca la ley orgánica de aquélla.
4) Que, con ello, la aplicación de las disposiciones de la ley a las empresas públicas se extiende únicamente a las referentes a la transparencia activa, con el contenido especificado en el artículo décimo recién transcrito. Adicionalmente, se exigió que estas empresas entreguen a la Superintendencia respectiva idéntica información a la que deben entregar las sociedades anónimas abiertas a la Superintendencia de Valores y Seguros. Sin embargo, nada se dijo en forma expresa –como exige el ya señalado artículo 2°, inciso tercero de la ley- sobre la aplicación de las normas referentes al derecho de acceso a la información que puede hacerse valer en un procedimiento de amparo. Por consiguiente, es dable concluir que dichas normas no se aplican a las empresas públicas creadas por ley.
Lo anterior es congruente con lo expresado por el Diputado Cardemil durante el segundo trámite constitucional de la Ley en análisis, en la discusión en sala de la Cámara de Diputados. Éste expresó: “…constituye un logro haber incorporado a los principios de transparencia activa y pasiva del artículo quinto (actual artículo décimo) a las empresas públicas creadas por ley. Éste fue un reclamo transversal del Congreso Nacional. Todos los diputados planteamos que no era posible que empresas públicas que manejan recursos fiscales no se dejaran fiscalizar”. Agregó que, en relación a la transparencia activa, “El artículo quinto señala que las empresas públicas regidas por el principio de transparencia deberán mantener a disposición del público, en su página web, marco normativo, estructura orgánica, funciones y competencia, estados financieros, filiales, composición de sus directorios, información consolidada del personal, remuneraciones percibidas por el directorio cada año, incluso las que provengan de funciones o empleos distintos del ejercicio de su cargo” y que “(E)n materia de transparencia pasiva, se consagra la obligación de darle a cualquier ciudadano al menos la información contenida en la FECU de una empresa privada, de una sociedad anónima y sanciona el incumplimiento de esta obligación con multa a beneficio fiscal”. Concluyó expresando que le “parece importante este avance; al fin dejamos a las empresas públicas sujetas a algún grado de requerimiento ciudadano en materia de información” (Historia de la Ley N° 20.285…, pág. 289).
5) Que, una vez definido el ámbito de aplicación de la ley a las empresas públicas creadas por ley, se deben precisar las competencias de este Consejo para verificar el cumplimiento de las obligaciones que la Ley hace exigibles en el artículo décimo a dichas empresas, esto es, las de transparencia activa. En este sentido, el artículo 32 la Ley de Transparencia radica en el Consejo la competencia para promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del
Estado y garantizar el derecho de acceso a la información. Competencias de promoción, fiscalización y garantía no sujetas a ninguna restricción, que puede ejercer en función de la materia respecto de todos los órganos que estén sometidos a la Ley de Transparencia, salvo aquellos autónomos constitucionales respecto de los cuales la Ley estableció expresamente una regulación diversa.
6) Que, en el artículo 33 de la Ley de Transparencia, donde se contemplan las funciones y atribuciones del Consejo, el legislador utiliza en reiteradas oportunidades la expresión “esta ley” para delimitar su ámbito competencial. Así ocurre, por ejemplo, en materia de fiscalización (letra a), aplicación de sanciones (letra a) y resolución de reclamos (letra b). Por consiguiente, es de relevancia determinar el alcance de la voz “esta ley” en el referido cuerpo normativo contemplado en la Ley N° 20.285.
7) Que, a juicio de este Consejo, la utilización en la Ley de Transparencia de la expresión “esta ley” no tiene como correlato la voluntad de restringir tal remisión únicamente a las normas establecidas en el “artículo primero” de la Ley N° 20.285, que contiene la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, sino que tal remisión se extiende a todo el cuerpo normativo contenido en la Ley N° 20.285, vale decir, a sus artículos primero a undécimo y su artículo transitorio.
En el caso de las empresas públicas, las disposiciones de “esta ley” que permiten reconocerle competencia a este Consejo corresponden, en forma exclusiva, a las disposiciones que le son aplicables en conformidad al artículo 2°, inciso tercero, de la Ley de Transparencia, vale decir, a las que “esta ley expresamente señale”. Estas últimas no son otras que las contenidas en el “artículo décimo” de la Ley N° 20.285, referidas a las normas sobre transparencia activa. Esto significa que la competencia del Consejo para la Transparencia sobre las empresas públicas creadas por ley está radicada y restringida a la promoción, fiscalización y sanción de las referidas normas de transparencia activa. En cambio, no es posible extender las normas relativas al derecho de acceso a la información (procedimiento de amparo) a las empresas públicas creadas por ley dado que el artículo décimo no las contempló. La mencionada conclusión es la única interpretación plausible que le da significado real o efecto útil a lo señalado en el artículo 2°, inciso tercero, de la Ley de Transparencia, ya que si no entendiéramos que la expresión está tomada en sentido amplio (criterio amplio referido a todo el cuerpo normativo de la Ley N° 20.285) no existiría en “esta ley” (criterio restringido referido sólo a la Ley de Transparencia) ningún artículo aplicable a las empresas públicas creadas por ley. En efecto, de aplicar tal criterio el “artículo décimo” estaría contenido en otro cuerpo legal, distinto de la Ley de Transparencia (“esta ley”), y la remisión del artículo 2°, inciso 3°, carecería de contenido.
Corrobora lo anterior lo expresado por el senador Sabag en la discusión en sala del informe de la Comisión Mixta ante el Senado, quien al definir institucionalmente al Consejo constató que se trata de un organismo “con tuición, respecto de estos temas (transparencia y acceso a la información), sobre todo el aparato administrativo del Estado y de las empresas públicas” (Historia de la Ley N° 20.285…, pág. 467, el destacado es nuestro).
8) Que, en base a lo precedentemente expuesto, este Consejo debe establecer su incompetencia para conocer de las reclamaciones de amparo al derecho de acceso a la información en contra de las resoluciones denegatorias emanadas de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, empresa pública creada por ley, por estimar que a su respecto no se aplican las referidas normas.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTS. 24 Y SIGUIENTES, 32 y 33 b), POR LA MAYORÍA DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:
1) Declarar su incompetencia para conocer de la reclamación de amparo a su derecho de acceso a la información formulada por don Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado.
2) Sin perjuicio de lo anterior, dejar constancia que en cumplimiento del Principio de Transparencia que rige el actuar de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, el referido requerimiento fue contestado al reclamante, mediante oficio GG N°139, con fecha 30 de abril de 2009.
3) Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz y al Gerente General de la Empresa de Ferrocarriles del Estado.
Decisión acordada con el voto en contra del Consejero don Raúl Urrutia Ávila, quien fue de la opinión de declarar la competencia del Consejo para conocer de la reclamación de amparo a su derecho de acceso a la información formulada por don Mauricio Leonardo Oyarzún Muñoz en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado y rechazar la solicitud de amparo al no configurarse la causal de denegación infundada alegada en contra de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), fundándose en las siguientes razones:
1) El artículo 1° de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, estableció en sus normas generales que la ley “regula el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información”.
2) Dentro de sus definiciones fundamentales, la ley dispuso que se entiende por órganos o servicios de la Administración del Estado “los señalados en el inciso segundo del artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado está contenido en el D.F.L. Nº 1-19.653, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia”. Norma esta última que dispone expresamente que la Administración del Estado estará constituida por las empresas públicas creadas por Ley.
3) En el mismo sentido se pronunció la Corte Suprema en el fallo de casación de fecha 28 de mayo de 2009, Rol N°6585-07, considerando noveno, en el que citando la historia fidedigna de la ley orgánica que rige al Banco del Estado de Chile y, en particular, la Relación Complementaria para ante la Junta de Gobierno, recoge la fundamentación que dispone que el banco “constituye un servicio público
descentralizado que integra la Administración del Estado” y agregó “que ello no obsta a que el Banco se rija por normas que ordinariamente son propias el sector privado, por cuanto ello no es sino una ficción legal destinada a facilitar su actividad comercial, que no puede tener la virtud de alterar la real naturaleza de la entidad” (énfasis agregado en el propio fallo).
En el mismo sentido y en reiteradas oportunidades, la Ley de Transparencia hace mención expresa a “los órganos de la Administración del Estado”, en los que se entienden incluidas las empresas públicas creadas por ley, como es el caso de EFE. A modo meramente ejemplar y en lo que interesa, podemos citar el artículo 10 que consagra el derecho de toda persona a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado; el artículo 14 y siguientes que contemplan el procedimiento de acceso; el artículo 25 relativo al procedimiento de amparo; y el artículo 32 en el que se reconoce en forma amplia que “El Consejo tiene por objeto promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y garantizar el derecho de acceso a la información”.
Por tanto, le es aplicable toda la normativa de la Ley de Transparencia a los órganos de la Administración del Estado, dentro de los que se encuentran las empresas públicas creadas por ley y, en especial, la Empresa de Ferrocarriles del Estado – EFE.
4) La anterior conclusión no se ve desvirtuada por la exigencia de señalamiento expreso que establece el artículo 2°, inciso tercero. De acuerdo al mencionado artículo, la ley al definir el ámbito de aplicación subjetivo contempló que “También se aplicarán las disposiciones que esta ley expresamente señale a las empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y sociedades en que éste tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio”.
En el particular, la utilización de la expresión “también” tuvo por objeto hacer alusión a la posibilidad de aplicar, además de las disposiciones señaladas en el inciso primero que se aplican a todos los órganos y servicios de la Administración (dentro de los que se encuentran las empresas públicas creadas por ley), otras normas especiales que se contemplen en la ley en forma expresa.
5) En aplicación del artículo 2°, inciso tercero, el artículo décimo estableció expresamente que “El principio de la transparencia de la función pública consagrado en el inciso segundo del artículo 8º de la Constitución Política y en los artículos 3º y 4º de la Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado es aplicable a las empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y a las sociedades en que éste tenga
participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio, tales como Televisión Nacional de Chile, la Empresa Nacional de Minería, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, la Corporación Nacional del Cobre de Chile o Banco Estado, aun cuando la ley respectiva disponga que es necesario mencionarlas expresamente para quedar sujetas a las regulaciones de otras leyes”.
Agrega el artículo décimo que “En virtud de dicho principio, las empresas mencionadas en el inciso anterior deberán mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, los siguientes antecedentes debidamente actualizados”, remitiendo a un listado especial de documentos que deben estar a disposición del público en el caso de las empresas señaladas, lo que constituye una aplicación directa de la exigencia establecida en el artículo 2°, inciso tercero, y una excepción al artículo 7 de la Ley de Transparencia, basada en la especial naturaleza de las entidades empresariales.
6) A mayor abundamiento y siguiendo con la revisión normativa de las normas aplicables a las empresas públicas creadas por ley, la norma constitucional citada por el artículo décimo consagra la regla general de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado y las excepciones de secreto o reserva establecidas por causales determinadas mediante ley de quórum calificado, sin distinguir si estamos ante la obligación de transparencia activa o una solicitud de amparo del derecho de acceso a la información.
Asimismo, las normas de la Ley de Transparencia citadas en el artículo décimo, artículo 3° y 4°, contemplan la exigencia que la función pública se ejerza con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella. Para ello, las autoridades y funcionarios de la Administración del Estado deben dar estricto cumplimiento al principio de transparencia de la función pública, el que consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley.
Por consiguiente, ni el artículo décimo, ni los artículos constitucionales y legales citados excluyen a las empresas públicas creadas por ley de la aplicación del principio de transparencia, en general, y de las normas de acceso a la información y el procedimiento asociado, en particular. Estableciendo, únicamente, una excepción en el caso de la transparencia activa, al contemplar categorías distintas a las generales, y no en el caso del amparo al derecho de acceso a la información.
7) En definitiva, de la normativa constitucional y legal citada precedentemente es dable concluir que ni la Constitución ni la ley disponen la no aplicación de las normas relativas al derecho de acceso a la información, ni la incompetencia del Consejo para la Transparencia para conocer de las solicitudes de amparo al derecho de acceso a la información cuando la denegación es dispuesta por una empresa pública creada por ley, como es el caso de EFE, por constituir un órgano de la Administración del Estado
y no existir norma expresa en contrario. Conclusión que me lleva a disidir del voto mayoritario en el caso particular que se sometió al conocimiento del Consejo.

References: artículo 24
 artículo 8
 artículo 14
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 33
 resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 14
 artículo 25
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 3