Source: https://bayrvr.de/2017/03/13/der-gesetzentwurf-zur-effektiveren-ueberwachung-gefaehrlicher-personen-wider-rechtsstaatliche-kernsaetze-des-polizeirechts/
Timestamp: 2018-01-19 11:43:55+00:00

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Zwei der rechtsstaatlichen Kernsätze des Polizeirechts lauten: Der Schluss von der Aufgabe auf die Befugnis ist unzulässig und Eingriffe in die Grundrechte der Bürger erfordern (zumindest im Regelfall) eine konkrete Gefahr. Wird der vom 21.02.2017 datierende Vorschlag der Bayerischen Staatsregierung zur Änderung des Polizeirechts Gesetz, dann gelten diese beiden Kernsätze in Bayern nicht mehr. Darüber hinaus regelt der Gesetzentwurf, der sich derzeit in der Verbändeanhörung befindet, dass polizeiliche Präventivhaft künftig zeitlich unbegrenzt angeordnet werden kann. Im Folgenden werden besagte grundlegende Reformen des bayerischen Polizeirechts kurz vorgestellt. Anschließend wird begründet, weshalb der Gesetzesvorschlag gegen Grundgesetz und EMRK verstößt.
I. Der Entwurf der Bayerischen Staatsregierung
Der Gesetzentwurf enthält eine Vielzahl an Neuerungen und Erweiterungen polizeilicher Befugnisse. Nicht eingegangen werden soll hier auf die viel diskutierte Einführung einer Rechtsgrundlage für die elektronische Fußfessel und die neuen Möglichkeiten der Datenerhebung. Herausgegriffen werden zwei besonders gravierende Änderungsvorschläge:
1. Zum einen wird die Generalklausel um den Begriff der „drohenden Gefahr“ erweitert. Der Gesetzestext des neuen Art. 11 Abs. 3 PAG lautet:
2. Zum anderen wird in der Befugnisnorm für die Präventivhaft – die jetzt auch bei drohender Gefahr angeordnet werden kann – die zeitliche Obergrenze gestrichen. Die polizeiliche Präventivhaft soll damit nach der Vorstellung des Gesetzentwurfs keinem materiell-rechtlich vorgegebenen Limit mehr unterliegen; die Dauer der Haft soll der entscheidende Richter im Einzelfall in eigener Verantwortung festlegen.
II. Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz im Allgemeinen
Nach dem Gesetzesvorschlag soll der Polizei schon bei lediglich drohender Gefahr praktisch das gesamte Befugnis-Arsenal zur Verfügung stehen. Der Verstoß dieser Regelung gegen die Grundrechte des Grundgesetzes ist offensichtlich.
Zunächst ist die irreführende Terminologie des Gesetzentwurfs zu erläutern: „Drohende Gefahr“ klingt fast gefährlicher als „konkrete Gefahr“. Gemeint ist aber ein Sachverhalt, in dem gerade noch keine konkrete Gefahr zu erkennen ist. Es geht also darum, die polizeilichen Befugnisse in das Vorfeld einer konkreten Gefahr auszudehnen. Nach der bisherigen polizeilichen Dogmatik wird grundlegend zwischen abstrakter Gefahr und konkreter Gefahr differenziert. Der zentrale Unterschied liegt darin: Bei der konkreten Gefahr ist damit zu rechnen, dass ein bestimmter Schaden mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit eintreten wird; zur Verhinderung solcher konkreter Gefahren sind der Polizei Grundrechtseingriffe auf Basis der Standardbefugnisse oder der Generalklausel erlaubt. Eine abstrakte Gefahr ist hingegen bereits dann anzunehmen, wenn sich aus einer Sachlage nach allgemeiner Lebenserfahrungen konkrete Gefahren ergeben können. Abstrakte Gefahren genügen in der Regel nicht, um in die Grundrechte eingreifende Einzelmaßnahmen zu rechtfertigen; derartige Gefahrenlagen führen lediglich zur Zuständigkeit der Polizei. Abgesehen von Sonderbereichen wie der Gefahraufklärung ist im Hinblick auf die eigentliche Gefahrenabwehr bislang die Dichotomie von konkreter und abstrakter Gefahr völlig anerkannt. Die neu eingeführte „drohende Gefahr“ lässt sich deshalb nur als eine Form der abstrakten Gefahr einordnen. Damit verwirft der Gesetzesvorschlag den ehernen Grundsatz, dass aus der polizeilichen Aufgabe nicht schon die Befugnis für Grundrechtseingriffe folgt.
Diese Änderung der polizeilichen Generalklausel würde deshalb zu einer massiven Verschiebung der Tektonik von Freiheit und Sicherheit führen – zu Lasten der Freiheit. Eingriffe in die Grundrechte durch die Polizei wären in Bayern nicht mehr – wie bisher in der Regel – nur unter den dogmatisch gesicherten Voraussetzungen einer konkreten Gefahr zulässig, sondern allgemein schon im Fall einer vage definierten Form der abstrakten Gefahr. Die Gesetzesbegründung grenzt an dieser Stelle an Neusprech, wenn es heißt, es handle sich um eine „moderate, von den Voraussetzungen her eng begrenzte Arrondierung des polizeilichen Gefahrenbegriffs“.
Angesichts dieser verharmlosenden Worte ist noch einmal ins Gedächtnis zu rufen, dass es hier nicht um ein Spiel mit Begriffen und Kategorien geht, die beliebig austauschbar sind. Vielmehr ist die Abwehr einer konkreten Gefahr der legitime Zweck, der einen Grundrechtseingriff i.S.d. Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes rechtfertigen kann. Im Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit ist die konkrete Gefahr der Grund, weshalb in einer bestimmten Situation die grundrechtlich geschützte Freiheit zu Gunsten der Sicherheit zurücktreten muss; im Übrigen genießt aber die Freiheit Vorrang. Eine solche einigermaßen klar definierte Schwelle für Grundrechtseingriffe ist eine wertvolle rechtsstaatliche Errungenschaft.
Eine geradezu dreiste Irreführung ist es, dass die Gesetzesbegründung behauptet, die Rechtsprechung des BVerfG zum BKA-Gesetz aus dem Jahr 2016 legitimiere diese Neuregelung. Die entscheidende Passage des Urteils, auf die sich die Gesetzesbegründung beruft, lautet:
Selbst bei isolierter Betrachtung tragen diese Aussagen die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen nicht. Vielmehr ergibt sich daraus, dass Grundrechtseingriffe im Regelfall eine konkrete Gefahr voraussetzen, der Gesetzgeber aber ausnahmsweise von diesem „tradierten sicherheitsrechtlichen Modell“ abrücken darf. Keinesfalls kann man aus den Worten des BVerfG schließen, der Polizei dürften praktisch alle Befugnisse im Vorfeld einer konkreten Gefahr zur Verfügung gestellt werden.
Das BVerfG hat also lediglich entschieden, dass die Absenkung der Gefahrenschwelle für Überwachungsmaßnahmen zulässig sein kann. In der traditionellen polizeirechtlichen Diktion kann man diese Maßnahmen auch als Gefahrerforschungseingriffe bezeichnen. Genuin gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen wie Platzverweis, Sicherstellung oder Präventivhaft dienen nicht der Gefahraufklärung. Eine verfassungsrechtliche Billigung der Absenkung der Gefahrenschwelle für diese Maßnahmen ist dem Urteil des BVerfG zum BKA-Gesetz nicht zu entnehmen. Im Übrigen ist auch fragwürdig, ob die Identitätsfeststellung eine reine Überwachungsmaßnahme in diesem Sinne ist. Die Gesetzesbegründung betont vor allem deren abschreckende Wirkung:
Abgesehen davon ist darauf hinzuweisen, dass es im BKA-Urteil um die Bekämpfung von Terrorismus ging. Das BVerfG bezeichnet es als Besonderheit der Entscheidung, „dass es sich nicht um Normen handelt, die in ihrer Eingriffswirkung mit großer Streubreite gleichsam die gesamte Bevölkerung betreffen“ (Rn. 101). Dem bayerischen Gesetzesvorschlag ist hingegen keine Begrenzung auf drohende terroristische Gefahren zu entnehmen. Für die Identitätsfeststellung, die wie beschrieben nach der Vorstellung der Gesetzesbegründung auch einen Abschreckungseffekt erzeugen soll, genügt bereits die drohende Gefahr „der Begehung von Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit oder Straftaten“. Auf dieser Rechtsgrundlage könnte man beispielsweise jeden Samstag in den bayerischen Fußballstadien die Identität aller Ultra-Fußballfans feststellen; das „individuelle Verhalten“ (= die Zugehörigkeit zur Ultra-Bewegung) dürfte eine erhöhte Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten wie Beleidigung oder Körperverletzung indizieren.
Hätte sich die Bayerische Staatsregierung tatsächlich mit der Rechtsprechung des BVerfG auseinander gesetzt, so hätte man von den Änderungsvorschlägen Abstand nehmen müssen: Das BVerfG hat sich in den Jahren nach 9/11 in einer ganzen Reihe von Entscheidungen als Verteidiger der Freiheitsrechte erwiesen. Übergriffigem Verhalten durch sicherheitspolitisch motivierte Eingriffsmaßnahmen hat das BVerfG stets deutliche Grenzen gesetzt (z.B. in den Entscheidungen Präventive Telekommunikationsüberwachung, Rasterfahndung, Kontostammdaten, Online-Durchsuchung, Kfz-Kennzeichenerfassung, Vorratsdatenspeicherung). Es ist ausgeschlossen, dass der bayerische Gesetzgeber mit dem dargestellten Gesetzesvorschlag in Karlsruhe durchkommen würde, es sei denn, das BVerfG würde seine Rechtsprechung fundamental ändern (wofür es keine Anhaltspunkte gibt).
III. Präventivhaft verstößt gegen Grundgesetz und EMRK
Besonders gravierend ist die Neuregelung der Präventivhaft. Deshalb soll deren Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht noch einmal besonders hervorgehoben werden. Künftig würde schon eine „drohende Gefahr“ genügen, um aus präventiven Gründen in Haft genommen zu werden. In Kombination mit der Streichung der zeitlichen Beschränkung der Haft würde in Bayern damit das Guantanamo-Szenario eintreten: unbeschränktes Einsperren potenziell gefährlicher Personen.
a) Unverhältnismäßigkeit der Präventivhaft bei drohender Gefahr
b) Verfassungswidrigkeit der Streichung der zeitlichen Obergrenze
Ein Verfassungsverstoß wäre schließlich in der Streichung der zeitlichen Obergrenze der Präventivhaft zu sehen. Zwar dürfte das Gericht die Freiheitsentziehung nach Art. 18 Abs. 3 Satz 3 PAG i.V.m. § 425 Abs. 1 FamFG maximal für ein Jahr anordnen. Die Verfahrensvorschriften des FamFG stehen aber einer unbegrenzten Wiederholung der Anordnung nicht entgegen (§ 425 Abs. 2 und 3 FamFG). § 425 FamFG enthält keine materiell-rechtliche Regelung der zeitlichen Begrenzung von Freiheitsentziehung (wozu der Bundesgesetzgeber bei landesrechtlichen Hafttatbeständen auch keine Kompetenz hätte), sondern lediglich eine verfahrensrechtliche Vorgabe hinsichtlich der erforderlichen Prüfungsintervalle durch einen Richter bei langdauernder Freiheitsentziehung.
In Bezug auf die neue Möglichkeit, Präventivhaft schon bei „drohender Gefahr“ anzuordnen, wird die Unverhältnismäßigkeit durch die fehlende zeitliche Obergrenze zusätzlich unterstrichen. Das BVerfG betont das „zunehmende Gewicht des Freiheitsanspruchs bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung“ bei längerdauernder Freiheitsentziehung (s. beispielsweise die Entscheidung zur Unterbringung in der Psychiatrie im Fall M.). Eine lediglich drohende Gefahr genügt nicht, um den schwerwiegenden Eingriff in das Freiheitsgrundrecht bei langanhaltender Freiheitsentziehung zu rechtfertigen.
Es ist evident, dass eine Präventivhaft auf Grund nur „drohender Gefahr“ darüber hinaus gegen Art. 5 Abs. 1 EMRK verstieße. Art. 5 Abs. 1 EMRK ist im Hinblick auf die materiell-rechtlichen Vorgaben wesentlich strenger als Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Anders als das Grundgesetz enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EMRK einen abschließenden Katalog möglicher legitimer Zwecke, die eine Freiheitsentziehung rechtfertigen können. Zudem hat der EGMR den deutschen Polizeigewahrsam bereits mehrfach skeptisch beurteilt. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs lässt sich die Präventivhaft allenfalls auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b EMRK stützen. In dem Urteil O. gegen Deutschland aus dem Jahr 2013 präzisiert der EGMR die daraus folgenden strengen Anforderungen für die Verhängung von polizeilicher Haft zur Verhinderung von Gefahren:
„’Verpflichtung’ nach Artikel 5 Abs. 1 Buchst. b (muss) sehr eng eingegrenzt sein (…). Daraus folgt, dass die hier in Rede stehende Verpflichtung, friedlich zu bleiben und eine Straftat nicht zu begehen, nur dann ‚als spezifisch und konkret’ im Sinne dieser Konventionsbestimmung angesehen werden kann, wenn Ort und Zeitpunkt der bevorstehenden Begehung der Straftat sowie ihr potenzielles Opfer/ihre potenziellen Opfer hinreichend konkretisiert wurden. (…) Zusätzlich muss der Beschwerdeführer im Vorfeld seiner Ingewahrsamnahme die Erfüllung seiner Verpflichtung, den Frieden durch die Nichtbegehung einer spezifischen und konkreten Straftat zu wahren, versäumt haben. In Fällen, in denen es um eine derartige Pflicht geht, reicht es aus, wenn der Beschwerdeführer eindeutige und aktive Schritte unternommen hat, die darauf hindeuten, dass er seine Verpflichtung nicht erfüllen wird.“ (Rn. 93 f.; nichtamtliche Übersetzung des Bundesjustizministeriums)
Diese konventionsrechtlichen Anforderungen hat das BVerfG mittlerweile im Sinne seiner Görgülü-Rechtsprechung in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG inkorporiert. Damit sind alle staatlichen Stellen, einschließlich der Bayerischen Staatsregierung und des Bayerischen Landtags, gehalten, die restriktiven Vorgaben des EGMR für Präventivhaft zu befolgen. Die Definition der „drohenden Gefahr“ im neuen Art. 11 Abs. 3 PAG erfüllt diese Anforderungen nicht, denn weder Ort noch Zeitpunkt noch potenzielle Opfer einer bevorstehenden Straftat sind in diesem Fall hinreichend konkretisiert.
In der Entscheidung A. gegen Vereinigtes Königreich aus dem Jahr 2009 hat sich der EGMR zudem bereits mit der spezifischen Frage einer zeitlich unbegrenzten Freiheitsentziehung für Terrorverdächtige auseinandergesetzt. Dort erklärt der Gerichtshof diese Vorgehensweise ausdrücklich für mit Art. 5 Abs. 1 EMRK unvereinbar, weil sich hierfür in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EMRK kein zulässiger Rechtfertigungsgrund finden lässt:
Es ist deshalb insgesamt vollkommen schleierhaft, wie die Gesetzesbegründung zu der Behauptung gelangt, der Gesetzesvorschlag sei „im Sinne der Rechtsprechung des EGMR und des BVerfG“. Im Gegenteil: Der Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 EMRK liegt auf der Hand.
IV. Fazit: Dieser Gesetzesvorschlag trägt zur Erosion des Rechtsstaats bei
Es bleibt zu hoffen, dass der verfassungs- und konventionswidrige Gesetzesvorschlag in dieser Form den Bayerischen Landtag nicht erreicht.
Net-Dokument: BayRVR2017031301 (über die ohne Leerzeichen einzugebende Net-Dokumenten-Nummer ist der Beitrag über die BayRVR-interne Suche und – nach Indexierung – i.d.R. auch über Google jederzeit eindeutig identifizierbar und direkt aufrufbar)
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Dr. Martin Heidebach ist Akademischer Rat und Habilitand am Institut für Politik und Öffentliches Recht der LMU München und hat zum Thema „Grundrechtsschutz durch Verfahren bei gerichtlicher Freiheitsentziehung“ promoviert. Er unterrichtet das Polizeirecht im Examensvorbereitungsprogramm der LMU und kommentiert die Vorschriften zur Unterbringung und Freiheitsentziehung im Kommentar von Haußleiter zum FamFG. Der Beitrag erscheint parallel auf dem JuWiss-Blog.

References: Art. 11
 Art. 18
 § 425
 § 425
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 2
 Art. 5
 EGMR 
 Art. 5
 EGMR 
 Art. 2
 EGMR 
 Art. 11
 EGMR 
 Art. 5
 Art. 5
 EGMR 
 Art. 5