Source: https://www.feneme.org.br/lei-13-967-19-extincao-das-sancoes-disciplinares-aflitivas/
Timestamp: 2020-04-06 01:40:26+00:00

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LEI 13.967/19 – EXTINÇÃO DAS SANÇÕES DISCIPLINARES AFLITIVAS – FENEME
Por Luiz Augusto de Mello Pires – Advogado Criminalista
Integra o arcabouço jurídico brasileiro, desde o dia 26 de dezembro de 2019, porque esta é a data indicada como marco de sua vigência, a Lei 13.967/19 que, alterando o artigo 18, do Decreto 667/69, extinguiu as sanções disciplinares restritivas e privativas de liberdade aplicáveis aos servidores militares estaduais, concedendo aos Estados, ainda, o prazo de doze meses para editarem Códigos de Ética e Disciplina que adotem, como parâmetro de imposição de punições disciplinares, os princípios da dignidade da pessoa humana, da legalidade, da presunção de inocência, do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, e, por fim, da razoabilidade e proporcionalidade. No entanto, estes marcos temporais, os de vigência da legislação e adaptação dos Estados ao novo comando, têm gerado no seio acadêmico e nos Tribunais pátrios relevante controvérsia sobre o momento de eficácia plena da norma, razão que anima a elaboração destes singelos escritos em colaboração ao universo jurídico, sem nenhuma pretensão de esgotar o tema ou encerrar o debate.
Com efeito, em 26 de dezembro de 2019 veio à lume a Lei nº 13.967, através da qual, promovendo significativa alteração no artigo 18, do Decreto 667/69, assim estabeleceu:
VII – vedação de medida privativa e restritiva de liberdade” (grifei).
O texto em destaque, taxativo e claro, estabelece que não mais subsistem nos regulamentos disciplinares das polícias militares e dos corpos de bombeiros, sanção disciplinar que prive ou restrinja a liberdade destas categorias profissionais. Não há, pois, espaço para tergiversar sobre o fato de que a ordem legal baniu prisões e detenções disciplinares dos ordenamentos administrativos militares.
Assim, a quaestio juris que recomenda análise relaciona-se à vigência desta nova ordem, vale por dizer, o momento de sua eficácia plena.
Consoante se infere da dicção do artigo 4º da Lei 13.967/19, vê-se que o que o legislador federal, usando da faculdade que lhe confere o artigo 1º da Lei de Introdução as Normas de Direito Brasileiro (1), estabeleceu que “Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”, vale relembrar, em 29 de dezembro de 2019. Consequentemente, fixado o momento de vigência e fortalecida pela extinção de sanção que impõe, a Lei 13.967/19 ingressou no ordenamento jurídico espargindo efeitos imediatos em todas as direções de modo a atingir não apenas situações futuras, mas, não menos importante, para frear incontinenti o Estado relativamente às execuções dessas punições administrativas, ainda que fixadas em momento pretérito à edição da norma, porém, ainda não foram concretizadas. Sobre isto,
oportuno relembrar a lição do Ilustre Jurista José Eduardo Martins (2):
“(…) por efeito imediato da lei se deve entender aquele que atinge fatos e situações no exato momento temporal em que esta entra em vigor, não importando juridicamente se tais fatos e situações remontam ou não no seu nascimento a um antigo diploma legislativo por esta nova lei substituído” (grifei).
Sem dúvida, a Lei 13.967/19, nos termos da lição acima transcrita, porque em vigência plena a partir de sua publicação, revogou, de forma inexorável, Regulamentos Disciplinares das Polícias Militares na questão específica das sanções de detenção e prisão disciplinares. Ainda sobre este tema, definitiva é a lição sempre precisa do Eminente Professor Bandeira de Mello (3):
“Há leis que independem de regulamentos para a sua aplicação. Diz-se leis auto-executáveis. Salvo dispositivo em contrário, nesta categoria estão as que conferem poderes, estabelecem garantias e prescrevem proibições. Outras, no entanto, necessitam de regulamento para tornar possível a sua aplicação. A falta deste impede a sua execução. Por vezes, apenas parte dela se sujeita à regulamentação. Então, a que dela não precisa passa a ter eficácia desde logo, da data da vigência” (grifei).
A ponderação do Ilustre Professor cabe como luva à mão ao caso em exame. De fato, a Lei nº 13.967/19, estabeleceu poderes aos Estados para editarem novos Códigos de Ética e Disciplina, assegurou aos militares estaduais que as sanções disciplinares restritivas ou privativas de suas liberdades estão extintas, e, corolário lógico disto, impôs aos Entes Federativos o dever de regerem-se com base na nova ordem, proibida a insistência na manutenção das aludidas punições em seus regramentos. Trata-se de lei auto-executável. Tratam-se de normas gerais (4), inteligíveis e bastante específicas, que outorgam aos Estados a obrigação de construírem e aprovarem, através de lei estadual, Códigos de Ética e Disciplina que definam, especifiquem e classifiquem as transgressões disciplinares, que fixem normas relativas a sanções disciplinares, conceitos, recursos, recompensas, e, por fim, regulamentem o processo administrativo disciplinar e o funcionamento do Conselho de Ética e Disciplina Militares. Portanto, nada obsta a execução imediata deste comando legal, assim como nada mais é necessário que a União regre para possibilitar aos Estados que se amoldem a nova ordem. Isto, então, aliado à vigência imediata da norma que extingue as penas restritivas e privativas de liberdade, conduz à conclusão de que o argumento sobre o prazo de doze meses para suspender a execução dessas penas não encontra respaldo jurídico, nem lógico.
Enfatize-se, para ilustrar este contexto de revogação dos regulamentos estaduais militares no ponto em análise, que a Lei de Introdução as Normas de Direito Brasileiro assevera que as leis posteriores revogarão as que lhe forem anteriores sempre quando assim declarem, quando sejam incompatíveis ou quando regulem integralmente a matéria de que tratava a norma pretérita (5), aliás, nos exatos termos do que assegura a Carta Magna da República ao proclamar que as leis federais supervenientes suspendem a eficácia de lei estadual que lhes contrariar (6). Então, como referido, todos os regulamentos disciplinares dos Estados que contiverem a previsão de detenção e prisão, como punições administrativas aplicáveis aos servidores militares, estão neste ponto absolutamente revogados porque a Lei 13.967/19 trouxe regra que as incompatibiliza com o ordenamento federal e com os princípios gerais do Direito Brasileiro. Seja como for, na melhor das hipóteses para os Estados, a legislação que rege suas polícias militares estão suspensas relativamente a estas espécies de punições disciplinares.
Noutro giro, o caso em exame recomenda a abordagem do Direito Administrativo sancionador e do Direito Penal, na medida em que ambos guardam notável similitude. Diga-se que o jus puniendi estatal é sempre único, e, por isto mesmo, hodiernamente está pacificado que princípios de natureza constitucional, penal e processual penal, devem mesmo ser aplicados ao Direito Administrativo que objetiva sancionar servidores públicos. Não será infrutífero ponderar que as consequências aflitivas das sanções, especialmente as restritivas e privativas de liberdade, sejam elas de natureza penal ou administrativa, não destoam na essência, mas, sim, apenas e tão somente em seu aspecto formal, isto é, relativamente à autoridade que as impõe, como leciona o Eminente Jurista espanhol Garcia de Enterría (7). Consequentemente, parece inexistir dúvida de que os princípios que norteiam o Direito Penal, do ponto de vista epistemológico, constituem ponte segura à correta interpretação e aplicação do Direito Administrativo sancionador, de modo a que se estabeleça a devida limitação racional do ius puniendi estatal, em suas diversas formas e manifestações.
Nesta quadra de pensamento, exsurge com inegável força o princípio da retroação da lei mais benéfica de que trata o artigo 5º, XL, da Constituição Federal, quando assevera que a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu (8). Cláusula pétrea da Constituição cidadã, a regra é de que a nenhuma norma penal retroagirá para alcançar situações pretéritas em tese puníveis. Porém, não é a regra que interessa ao caso, mas, antes disto, assume relevância a estas considerações a exceção construída pelo legislador constituinte, aquela que assegura aos acusados em geral a aplicação, ainda que intertemporal, da norma que de qualquer modo lhe beneficie, por sinal, nos termos da lição definitiva da Suprema Corte de que “Em se tratando de norma penal mais benéfica ao réu, cumpre observar a retroação” (9). Constata-se, pois, que a lex mitior, objetivamente considerada, não é apenas aquela que descriminaliza determinado fato da vida, podendo e devendo ser assim considerada a norma que, assumindo feição de regra de Direito Administrativo sancionador, acaba por alterar a composição de determinado injusto típico, modificar a natureza, a qualidade, a quantidade ou a forma de execução da pena, estabelecer específica condição de punibilidade ou processabilidade, e, ainda, que de qualquer outro modo se exiba como mais favorável aos réus (10). Com esses enfoques, não se pode olvidar que a Lei 13.967/19, realmente, enseja modificação da natureza, da qualidade e da forma de execução das sanções disciplinares passíveis de imposição a esta categoria profissional, razão pela qual sua retroação é inevitável para extinguir aquelas que impõem aflição física aos seus destinatários finais.
Acresça-se a isto a sua eficácia mesmo diante da res iudicata, conforme apregoa o Código de Processo Penal Militar, não pode haver outra conclusão exceto a de que a Lei 13.967/19 baniu essas punições disciplinares do ordenamento jurídico brasileiro, razão pela qual constitui grave equívoco afirmar que, não obstante, permaneceriam íntegros seus efeitos até a edição do novo Código de Ética e Disciplina. É lição antiga de Direito Civil de que accessio cedit principal (o acessório está compreendido no principal), o que de outro modo significa dizer que punição inexistente – ou extinta – não pode gerar efeitos (11).
Noutro giro, impossível deixar de referir que a extinção destas sanções disciplinares traz à colação a aplicação de outro princípio de natureza constitucional e infraconstitucional, vale dizer, o da legalidade, inserto no artigo 5º, XXXIX, da Carta Política (12), repetido no artigo 1º do CPPM.
A Carta Maior, ao proclamar que não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal, estabeleceu princípio inalienável de que normas sancionadoras, tenham elas a natureza que tiverem, haverão de estabelecer uma conduta proibida e, concomitante, o preceito punitivo aplicável na hipótese de violação da regra comportamental. Nenhum ordenamento jurídico verdadeiramente democrático pode tolerar o arbítrio e a ausência de limites ao poder estatal, razão pela qual um Estado induvidosamente constitucional estabelece, previamente, o preceito primário a ser observado (norma proibitiva) e com ele o preceito secundário (sanção). E disto exsurge a consagração o brocardo latino “nullum crimen, nulla poena sine lege”, vale dizer, do princípio que estabelece real e intransponível limitação ao poder estatal de interferir na esfera da liberdade individual das pessoas.
Desta forma, todos os regulamentos disciplinares das polícias militares que contenham como sanção a restrição ou privação da liberdade dos policiais militares estaduais, com o advento da Lei 13.967/1, distanciaram-se do princípio da legalidade e, no ponto, tornaram-se inconstitucionais. Existe um rol específico de condutas puníveis (preceito primário), o que atende o princípio de que não há crime sem lei anterior que o defina. Mas, a partir de 26 de dezembro de 2019, esse rol não mais contém sua respectiva sanção (preceito secundário), porque extinta do ordenamento jurídico, razão pela qual não há falar em prévia cominação legal.
Em conclusão, a Lei nº 13.967/19 é claramente constitucional, está em plena e integral vigência desde o dia 26 de dezembro de 2019, razão pela qual suas estipulações, auto-executáveis, deverão ser imediatamente implementadas pelas Polícias Militares, sob pena de incursão, em tese, nas disposições da Lei 13.869/19 (13), as quais, enfatize-se, não se aplicam apenas às autoridades judiciárias.
1o Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.
(2) José Eduardo Martins: Da retroatividade da lei penal. São Paulo. Revista dos Tribunais, pág. 280.
Bandeira de Mello: Princípios Gerais de Direito Administrativo, Vol. I, Forense, pág. 320.
22. Compete privativamente à União legislar sobre:
Lei de Introdução, em seu artigo 2º, §1º, assevera que “A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior”.
4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Garcia de Enterría, Eduardo; Fernandez, Tomás-Ramón. Curso de direito
administrativo. Tradução de Arnaldo Setti. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 876.
“ 5ºTodos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XL – a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.
HC 118285/ SP – SÃO PAULO, Primeira Turma, Ministro Marco Aurélio, DJe 20.10.17
DOTTI, Rene Ariel. Curso de Direito Penal: Parte Geral. 3. Ed. São Paulo: RT, 2010, pág. 210.
(11) Art. 92 – CC:
“Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal”.
(12) “Não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”
(13) Art. 9º Decretar medida de privação da liberdade em manifesta desconformidade com as hipóteses legais:
Luiz Augusto de Mello Pires é Advogado Criminalista, CoPresidente da Comissão de Direito Militar da OAB-RS, Cursou Especialização em Direito Penal na Unisinos e Ciências Criminais na PUC-RS, Professor de Direito Penal na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (1993 a 1999), na Escola Superior do Ministério Público (1998 e 1999), na Escola Superior da Defensoria Pública do Estado do RS (1998 e 1999). Professor de Processo Penal na Universidade Luterana do Brasil, no ano de 2001. Professor convidado pela Escola Superior da Defensoria Pública do Estado para ministrar aulas de dicção e oratória nos cursos preparatórios às carreiras jurídicas. Palestrante e coordenador do Instituto Lia Pires. Palestrante convidado pela UNIPAMPA pa
ra proferir palestras sobre Tribunal do Júri. Palestrante convidado pelo Comitê Jurídico da FACISC, Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina, para proferir palestra sobre Direito Penal Empresarial e sobre matéria pontual de Direito Tributário. Artigos: “O Interrogatório na Justiça Militar – Incompatibilidade do Ponto de Vista da Norma Constitucional e Mundial”; “Ciclo Completo de Polícia” (FENEME); “Guarda Municipal – A Inconstitucionalidade da Lei nº 13.022/14”; “Plano de segurança: nem tudo que reluz é ouro…” (FENEME); “Polícia Militar – de heróis a vilões: uma síntese reconstrutiva a partir do Brasil colônia até a Carta Política vigente” (FENEME); “O crime de motim e a Ordem Ilegal: Paradoxos intransponíveis” (FENEME); “A competência da Polícia Judiciária Militar para investigação de crimes dolosos contra a vida”. “Inquérito Policial – A Defesa tem a palavra”; “RDBM à luz da nova ordem jurídica” (em construção); “A inconstitucionalidade da Extinção do TJM”; Elaboração da estrutura curricular para implantação do Curso de Extensão e Especialização em Direito Militar (co-participação Professor Jorge Cesar de Assis).

References: artigo 18
 artigo 18
 artigo 4
 artigo 1
 artigo 5
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 artigo 1
 artigo 2