Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3407
Timestamp: 2019-04-26 13:57:53+00:00

Document:
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 4 novembre 2010 : 1ère réunion
Réunion du 4 novembre 2010 : 1ère réunion
Mission administration générale et territoriale de l'etat - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Mission relations avec les collectivités territoriales compte de concours financier avances aux collectivités territoriales et articles 79 à 86 - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Mission immigration asile et intégration et article 74 - examen du rapport spécial - contrôle budgétaire de l'efficacité de la politique de démantèlement des filières d'immigration clandestine - communication (voir le dossier)
Audition de m. françois d'aubert délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs (voir le dossier)
La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'appuiera en 2011 sur une enveloppe budgétaire de 2,45 milliards en crédits de paiement, hors fonds de concours. Cette enveloppe est en recul de 5,6 % par rapport à 2010. L'année prochaine, la mise en oeuvre de la RGPP continuera de peser fortement sur cette mission qui prévoit la poursuite de la rationalisation du processus de délivrance des titres d'identité - dans la continuité du passage au passeport biométrique en 2009 -, le prolongement de la mise en place du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV), le recentrage du contrôle de légalité et la mutualisation des fonctions support.
La RGPP s'accompagne de la suppression de 2 107 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) sur 2009-2011 dans les préfectures. Elle vise notamment à dégager 122 millions d'économies, dont 104 millions en dépenses de personnel.
Dans ce contexte, le programme « Administration territoriale » est doté de 1,65 milliard et enregistre une baisse de 4,6 %. Son plafond d'emploi est fixé à 28 265 ETPT, soit une diminution de 764 emplois par rapport à l'exercice précédent. Créée en février 2007, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) tend à devenir un acteur essentiel de ce programme et à s'imposer comme une plaque tournante dans le paysage administratif national. En 2011, l'Agence continuera à développer de nouveaux projets parmi lesquels l'application FAETON, destinée à remplacer le fichier national du permis de conduire. Elle devrait également expérimenter une procédure de dématérialisation des actes d'état-civil et j'attire tout particulièrement votre attention sur ce point, car cette innovation pourrait permettre de dégager des gains de productivité très importants pour les communes.
Le financement de cette agence repose en 2010 sur une enveloppe de 189 millions d'euros, correspondant notamment aux recettes du droit de timbre sur les cartes nationales d'identité et sur le passeport biométrique. A cet égard, j'ai l'intention de déposer, en première partie du projet de loi de finances, un amendement pour réduire de 10 euros le montant du timbre fiscal acquitté par le demandeur d'un passeport biométrique. En effet, l'enquête demandée par notre commission à la Cour des comptes sur le coût du passeport biométrique a démontré que le coût moyen du passeport était de 55 euros, et que son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établissait à 69 euros. Or, le droit de timbre a été considérablement augmenté à l'occasion de l'adoption du passeport biométrique, passant de 60 à 89 euros pour un adulte.
Les crédits de paiement du programme « Vie politique, cultuelle et associative » diminuent de 31,2 %, avec un budget de 184,6 millions. Cette baisse reflète l'évolution du cycle électoral. Alors que cette année, les élections régionales pesaient sur le calendrier, l'année 2011 verra le déroulement d'élections moins lourdes à organiser : les élections cantonales, les élections sénatoriales et les élections territoriales à Mayotte ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon. L'organisation de ces scrutins devrait coûter 101,3 millions d'euros. Le coût prévisionnel des élections cantonales et sénatoriales est évalué, à respectivement, 92,5 millions et 1,71 million d'euros.
Comme chaque année, un classement des scrutins les moins onéreux est possible. L'élection sénatoriale ressort à un coût moyen par électeur de 0,13 euro, loin derrière l'élection présidentielle, dont le coût moyen s'élève à 4,60 euros. Les élections cantonales représentent, quant à elles, un coût prévisionnel de 4,38 euros par électeur.
Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » enregistre une hausse de 2,9 % des crédits de paiement. Cette année encore, il convient de souligner la fragilisation de ce programme du fait de l'évolution des frais de contentieux. Au 1er septembre 2010, ces dépenses s'élevaient déjà à 63 millions d'euros, pour une prévision en fin de gestion de l'ordre de 112,5 millions. On ne peut donc que s'inquiéter du respect de l'autorisation budgétaire accordée pour l'exercice 2010 - 86,9 millions consacrés à l'activité de conseil juridique et au traitement du contentieux, dont une enveloppe de 80,2 millions pour les seuls frais de contentieux - et d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépenses pour 2011.
S'agissant du contentieux particulier relatif à la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité et des passeports, 501 requêtes étaient en cours au 1er septembre, pour un montant total de 138,1 millions de demandes indemnitaires. A cette même date, le total des condamnations intervenues s'élevait à 33,8 millions. Ce contentieux est toutefois en voie d'extinction du fait du dispositif mis en place par la loi de finances rectificative pour 2008. Celle-ci a en effet prévu une indemnisation globale des communes sur quatre années, 2011 représentant la dernière tranche du versement. Une enveloppe de 32,5 millions est réservée dans ce but.
En conclusion et à titre personnel, je considère particulièrement préoccupante la mise en oeuvre de la RGPP dans les préfectures. Cette politique a pour conséquence de supprimer un nombre important d'emplois, avec en contrepartie l'espoir que la diffusion de nouvelles technologies permette de dégager des gains de productivité suffisants pour compenser ces suppressions. Or, ainsi que l'a mis en lumière ma récente mission de contrôle sur la RGPP dans les préfectures, ce pari est en passe d'être perdu. La qualité du service public s'en ressent donc. Je ne peux pas souscrire à cette logique d'ensemble.
Néanmoins, en tant que rapporteure spéciale de votre commission, je vous propose d'adopter sans modifications les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et chacun de ses programmes.
Merci pour ce rapport. Il y a quelques semaines, vous nous avez rendu compte de vos travaux de contrôle sur la mise en oeuvre de la RGPP dans les préfectures et vous nous avez alertés sur une mise en péril du bon fonctionnement des préfectures dans leur mission de délivrance des titres administratifs.
Enfin, vous allez nous proposer un amendement en première partie pour réduire le montant des passeports biométriques, dont les tarifs actuels semblent dégager des plus-values injustifiées.
La conclusion personnelle de Mme André est importante car la RGPP semble difficile à appliquer dans les préfectures. Quels sont les points d'achoppement, madame la rapporteure ? Les réformes se heurtent souvent à de petits détails. S'agit-il de la résistance des agents devant la modification de leurs méthodes de travail ? Pouvez-vous nous donner des exemples ?
Nous n'avons pas constaté de difficulté de la part du personnel. Le principal problème est que le ministère a anticipé des suppressions de postes alors que la nouvelle organisation du travail n'était pas encore connue. Ainsi en a-t-il été pour les cartes grises. Vous savez qu'aujourd'hui, ce sont les garages agréés qui délivrent les cartes grises. Les choses se sont globalement bien passées pour les voitures neuves. Certes, certains garages ont eu du mal à anticiper la mise en place de la nouvelle procédure, mais les grandes marques ont fait leur travail. En revanche, les choses se sont révélées bien plus délicates pour les véhicules d'occasion, car nos concitoyens n'ont pas voulu, dans leur majorité, s'adresser aux garages qui proposent leurs services contre rémunération. Les préfectures ont donc vu un afflux de demandes de cartes grises, alors que le personnel était réduit et que les outils informatiques n'étaient pas à la hauteur des nouvelles saisies à accomplir. Les files d'attente se sont donc allongées et le risque d'erreur s'est accru. Les préfectures ont dû faire appel à des vacataires et ont demandé à leurs agents de faire des heures supplémentaires. Aujourd'hui, on constate qu'il faut plus de temps pour faire la même opération qu'avant et que la sécurité est moindre, puisque les cartes grises ne sont plus directement données aux particuliers mais expédiées par la poste.
Pour les passeports biométriques, le ministère estimait que les mairies allaient faire le travail et il a réduit le personnel dans les préfectures. Mais le travail à accomplir dans les mairies est toujours important et les sous-effectifs sont désormais criants, puisque tous les passeports transitent par les préfectures avant d'être expédiés à l'ANTS. Bref, les analyses préalables n'ont pas été faites correctement.
Peut être restons-nous dans une phase de rodage.
Nous l'espérons. Nous avons demandé une amélioration du matériel informatique pour les cartes grises. Nous avons constaté des situations étonnantes : devant une préfecture, nous avons vu un camion d'un garage connu et agréé. Lorsque la file d'attente s'allongeait, les employés de ce garage allaient démarcher les gens dans la file pour leur proposer leurs services payants. C'est quand même curieux alors qu'il s'agit d'un service public !
Enfin, en tant qu'élus, on peut s'étonner que le contrôle de légalité n'ait plus lieu que de façon aléatoire. Nombre de documents échappent désormais à tout contrôle, car le personnel fait défaut pour procéder à des contrôles systématiques. Nous nous inquiétons également pour les futurs contrôles des chambres régionales des comptes. D'ailleurs, des agents du contrôle de la légalité nous ont dit qu'au lendemain de la tempête Xynthia, ils s'étaient précipités dans leurs archives pour voir s'ils avaient bien procédé à tous les contrôles. Ces agents, pour la plupart de catégorie C, travaillent au mieux, mais ils sont à la peine et ils subissent souvent des pannes informatiques que le public ne comprend pas.
M. le président de la commission est un remarquable théoricien de l'analyse systémique, mais je ne partage pas son engouement.
Dans votre note de présentation, vous dénoncez, madame André, le coût social élevé de la réforme en cours. En quelques années, le nombre de recours en légalité devant les tribunaux administratifs n'a cessé de croître. Ce qui a été gagné grâce à la RGPP risque d'être perdu à cause de cette inflation de contentieux. Ainsi, quand un permis de construire est annulé pour une raison de forme, le coût pour l'économie de notre pays est très élevé. Ne serait-il pas possible que notre commission se penche sur cette question ?
Par ailleurs, vous dites, madame la rapporteure, que l'information doit être égale et complète pour tous les électeurs. Avez-vous des inquiétudes à ce sujet ?
J'ai rencontré le secrétaire général du ministère de l'intérieur, qui a un temps envisagé l'abandon des professions de foi sur papier lors des élections. Je lui ai fait remarquer que tout le monde n'avait pas d'ordinateur et qu'il n'était pas rare que des citoyens ne soient informés de la tenue d'un scrutin que par l'envoi de la propagande électorale. Nous tenons donc à ce que tous nos concitoyens soient informés de la même manière : un régime comme le nôtre se doit d'adresser à chacun, par la poste, la profession de foi des candidats.
Enfin, il serait effectivement très utile de regarder l'évolution du coût des contentieux devant les tribunaux administratifs.
A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Mission relations avec les collectivités territoriales compte de concours financier avances aux collectivités territoriales et articles 79 à 86 - examen du rapport spécial
La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales » et les articles 79 à 86 du projet de loi de finances pou 2011.
Je vais d'abord vous présenter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », avant d'aborder la partie la plus importante de cet exposé, la présentation des huit articles rattachés à la mission.
La mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui est exécutée sous la responsabilité du directeur général des collectivités locales, regroupe les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires, et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Elle représente 2,5 milliards d'euros sur un effort financier de l'État en direction des collectivités territoriales de 59,431 milliards, hors fiscalité transférée, dégrèvements, subventions pour travaux d'intérêt local, subventions des ministères et crédits consacrés à la direction générale des collectivités territoriales.
Elle est constituée de quatre programmes : le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » doté de 775 millions d'euros ; le programme 120 « Concours financiers aux départements » regroupant 491 millions d'euros répartis entre la dotation générale de décentralisation et la nouvelle dotation globale d'équipement aux territoires ruraux créée par l'article 82 du projet de loi de finances ; le programme 121 « Concours financiers aux régions » dont les crédits s'élèvent à 891 millions en crédits de paiement pour la dotation générale de décentralisation ; le programme 122 « Concours spécifiques et administration » doté de 354 millions de crédits de paiement qui regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les moyens servant à l'administration des programmes de la mission, et les crédits au titre de compétences transférées concomitamment à plusieurs niveaux de collectivités.
Le principe du gel en valeur, sur la totalité de la période du budget triennal 2011-2013, des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales caractérise ce budget. Ce gel concerne toutes les dotations comprises dans « l'enveloppe normée », à l'exception du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et des amendes de police, qui sortent du périmètre de l'enveloppe.
La plupart des dotations retracées par cette mission sont donc gelées. Ainsi en est-il de la dotation forfaitaire « titres sécurisés », de la dotation de développement urbain (DDU), de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation régisseurs de police municipale et de la dotation globale d'équipement des départements.
S'agissant des dotations générales de décentralisation (DGD), qui sont calculées en fonction des charges transférées, quelques ajustements mineurs sont prévus.
Les dotations outre-mer, qui obéissent à des règles d'indexation spécifiques, échappent, de fait, à la règle du gel en valeur. C'est le cas notamment de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés, qui augmente de 2,2 %, et de la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires versée à Mayotte.
Pour ce qui est des crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales, les moyens en autorisations d'engagement augmentent fortement, ce qui correspond à une progression des dépenses d'informatique, liée au développement d'un module expert de contrôle budgétaire, au sein du projet ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé), et surtout au projet « Colbert départemental » qui assurera une plus grande fiabilité des échanges de données entre les préfectures et la DGCL, pour la répartition de la DGF.
J'en viens au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » dont les crédits s'élèvent à 86,695 milliards d'euros pour 2011.
Ce compte comporte deux sections. La première retrace les avances de l'État à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter, et la seconde retrace les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et représente 99,99 % des crédits.
La première section, dotée de 6,8 millions d'euros, est très peu active. Une seule collectivité territoriale est encore à ce jour concernée et le remboursement de son avance devrait intervenir d'ici la fin de l'année 2010. L'action 2 de ce programme est dotée de 800 000 euros et elle permet au ministre de l'économie d'accorder des avances aux collectivités qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme. Elle n'a pas servi depuis 1996. Il est donc, à mon sens, devenu inutile de provisionner cette action et je vous propose de supprimer ces crédits. C'est mon amendement n° 1.
L'augmentation de 50 % de la seconde section du compte est due au fait qu'en 2010 il n'y avait plus de taxe professionnelle alors qu'en 2011, le compte de concours financiers retracera les reversements de recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), de cotisation foncière des entreprises (CFE), d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et de taxe sur les surfaces commerciales.
Sous réserve de ces observations, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
Venons-en aux huit articles rattachés à la mission. L'article 79 proroge la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires (DSCEES) de Mayotte jusqu'en 2013 et majore son montant de 5 millions d'euros. Cette prolongation est nécessaire compte tenu du retard pris dans la mise en oeuvre d'une fiscalité de droit commun dans cette collectivité. Il faut donc prévoir un financement de la construction des établissements par une subvention de l'État. On peut s'étonner toutefois du doublement de son montant. Il faut probablement en conclure que, depuis 2003, les montants alloués à Mayotte étaient sous-évalués au regard des besoins de la collectivité et que cette forte augmentation est due à la départementalisation du territoire.
Je vous propose d'adopter cet article sans modification.
L'article 80 fixe, pour 2011, les évolutions de diverses composantes de la DGF afin de préserver des marges de manoeuvre pour les dotations de péréquation, dans un contexte de gel des concours de l'État. Il s'inscrit dans le prolongement des mesures adoptées dans les précédentes lois de finances pour 2009 et 2010, qui avaient prévu l'écrêtement du complément de garantie des communes et le gel de la croissance des dotations d'investissement, et dans le contexte général du gel des concours de l'État aux collectivités territoriales.
Cet article limite la progression des parts forfaitaires de la DGF de chacun des niveaux de collectivités territoriales.
Les modalités retenues sont les suivantes : pour le bloc communal, gel en valeur des dotations de base par habitant, écrêtement du complément de garantie des communes en fonction du potentiel fiscal - soit pour toutes les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen - et écrêtement de la dotation de compensation des communes et EPCI. Pour les départements, nous constatons le gel en valeur de la dotation de base par habitant. Autrement dit, la péréquation sera financée avec le produit de l'écrêtement des dotations de base. Nous évoluons donc vers une forme de péréquation horizontale, là aussi. Pour les régions, enfin, diminution de la dotation forfaitaire de 0,12 %.
Il n'y aura donc aucune réforme de fond pour la péréquation. L'écart, en termes de dotation par habitant, restera de un à quatre.
Tout est gelé. Mais la péréquation est traitée par ailleurs.
Les règles ainsi définies appellent plusieurs observations. Dans le contexte actuel, le gel des dotations forfaitaires est inévitable à double titre : il permet de prendre en compte les contraintes liées à l'augmentation de la population et au développement de l'intercommunalité et il assure simultanément une progression satisfaisante des dotations de péréquation.
Le dispositif de ciblage de l'écrêtement du complément de garantie mériterait d'être précisément évalué et sans doute moins concentré sur un petit nombre de collectivités. Je ne dispose pas cependant des éléments suffisants pour vous proposer de modifier la limite de 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national, limite au-delà de laquelle s'applique l'écrêtement.
Lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 23, relatif à l'évolution des compensations d'exonérations, qui vise à instituer en 2011 un prélèvement sur recettes de l'État d'un montant de 115 millions d'euros qui serait versé globalement à la DGF 2011. Le vote des articles de seconde partie à l'Assemblée pourrait donc modifier assez sensiblement les règles d'évolution fixées par cet article.
Dans ce contexte, se pose aussi la question de l'avenir du Comité des finances locales (CFL). Cette instance s'est en effet imposée ces dernières années comme un partenaire reconnu et efficace de l'État, du Parlement et des élus locaux. En proposant l'inscription directe dans la loi des divers montants des composantes de la DGF des collectivités territoriales, ce projet de loi de finances prive le CFL d'une grande part de ses compétences, ce qui est regrettable. Il convient donc, pour préserver ses prérogatives, de restaurer à son profit des marges de manoeuvre dans un contexte de gel durable des dotations, moins favorable que la période passée durant laquelle le CFL était amené à répartir la progression des concours de l'État.
Je vous propose de réserver la position de la commission sur cet article jusqu'à son examen par l'Assemblée nationale.
L'article 81 précise les règles d'évolution applicables en 2011 aux principales dotations de péréquation communale. Il prévoit une augmentation de la masse mise en répartition, au titre de la DSU-CS, de 77 millions d'euros, soit une progression de 6,23 %, et un accroissement de la DSR de 50 millions. Il propose également la prorogation en 2011 des modalités de répartition de la DSU en vigueur, c'est-à-dire la reconduction du mécanisme dit de « DSU cible » qui doit permettre, à titre transitoire, de concentrer pour une année supplémentaire l'essentiel de la progression de la dotation sur les communes les plus défavorisées. Enfin, il propose de maintenir à 50 millions le montant de la DDU pour 2011.
Cet article appelle deux observations : la réforme de la DSR qui a fait l'objet d'un groupe de travail au Comité des finances locales, pourrait être présentée sous la forme d'un amendement du Gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances. En outre, comme pour l'article 80, cet article aboutit à restreindre fortement le rôle du CFL dans la mesure où les règles d'évolution des dotations de péréquation figurent dans la loi.
Il convient donc de redonner des marges de manoeuvre au CFL. Le projet de loi prévoit en effet que la croissance de la DSR doit aller à la fraction « péréquation ». Il serait préférable de s'en remettre au CFL qui a toujours fait preuve de sagesse dans la répartition de la croissance de la DSR entre fraction « péréquation » et fraction « bourgs-centres ». C'est l'objet de mon amendement n° 2. Je vous propose donc d'adopter cet article sous réserve de cette modification.
L'article 82 crée une nouvelle dotation à destination des communes rurales par la fusion de la DGE et de la DDR. Cette dotation unique, intitulée dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), s'élèverait pour 2011, à 615,7 millions, soit les montants cumulés 2010 de la DGE et de la DDR. La DETR subventionnera les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes à fiscalité propre, situés essentiellement en milieu rural. Les critères retenus sont fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et EPCI à fiscalité propre, déjà en vigueur dans l'un ou l'autre des deux dispositifs fusionnés.
En ce qui concerne les modalités de calcul des enveloppes départementales, les critères retenus sont, pour 70 % du montant total de la dotation, la population et le potentiel fiscal moyen par habitant des EPCI éligibles, et pour les 30 % restants, la densité de population du département et le potentiel financier moyen des communes éligibles. Les charges territoriales sont donc prises en compte dans cette répartition, ce dont je me félicite. Ces modalités de calcul favorisent l'intercommunalité en réservant la plus grande part de l'enveloppe aux critères relatifs aux EPCI.
Un système de garantie est prévu afin que l'enveloppe départementale soit au moins égale à 90 % et au plus égale à 110 % du montant de l'enveloppe versée au département l'année précédente au titre de la DGE et de la DDR.
Une commission d'élus, sur le modèle de la commission d'élus de la DGE des communes, est créée. Cette mesure de simplification renforcera l'efficacité des subventions versées par l'État et réduira les délais d'instruction et de décision. Mais la nouvelle commission ne disposera pas de compétences aussi étendues que la commission d'élus actuellement en charge de la DDR, celle-ci étant consultée sur chacune des opérations subventionnables. Le texte définissant les attributions de la nouvelle commission d'élus DETR s'inspire, en effet, du modèle de la commission DGE qui n'est saisie pour avis que de la définition des catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, des taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles. Ce choix aboutit à priver les élus de compétences qu'ils exercent actuellement. Je vous présente donc un amendement n° 3 visant à rétablir ces compétences en prévoyant que la liste des opérations à subventionner et les montants des subventions sont soumis pour avis à la commission d'élus. En outre, afin de ne pas retarder les procédures de répartition des subventions en 2011, du fait des élections des nouvelles commissions, un autre amendement n° 4 prévoit qu'exceptionnellement en 2011 la commission d'élus de la DETR sera composée des deux commissions d'élus DGE et DDR fusionnées.
Je vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
L'article 83 fixe à 10 millions d'euros le montant du fonds destiné aux communes perdant des ressources du fait de la restructuration des armées. Je vous suggère d'adopter cet article sans modification.
L'article 84 tire les conséquences, pour les règles de répartition de la dotation de péréquation urbaine, de la généralisation du RSA au 1er juin 2009 en supprimant la référence au RMI. Il convient d'adopter cet article de coordination sans modification.
L'article 85 relève les seuils d'éligibilité à la garantie de dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale, attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale (CIF). Le seuil passerait de 0,5 à 0,6 pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et de 0,4 à 0,5 pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes à fiscalité unifiée. Le Gouvernement souhaite ainsi limiter le poids des garanties s'appliquant aux dotations d'intercommunalité des EPCI, qui rigidifient sa répartition. Ainsi, en 2010, 914 EPCI ont bénéficié de garanties pour un montant total de 275 millions, soit plus de 10 % du montant total réparti.
Cette mesure devrait dégager, sur la totalité des catégories d'EPCI, une économie de 10,7 millions en 2011, nécessaire pour financer la dotation d'intercommunalité. Toutefois, on observe que seuls 30% des EPCI bénéficient en 2010 de cette garantie malgré une forte progression ces dernières années. En outre, des EPCI qui se sont mis en situation d'augmenter leur CIF en 2010 ne bénéficieront pas de cette garantie en 2011 du fait du relèvement des plafonds. Je vous propose donc de réserver la position de la commission sur cet article jusqu'à son examen par l'Assemblée nationale.
L'article 86 actualise les dispositions relatives aux modalités de calcul des potentiels fiscaux et financiers des différents niveaux de collectivités territoriales. Le potentiel fiscal et le potentiel financier permettent d'établir une comparaison des richesses fiscale et financière potentielles, et non réelles, des collectivités les unes par rapport aux autres. Ils sont pris en compte dans le calcul des dotations de péréquation : pour le niveau communal, DSU-CS, DSR, DNP, dotation d'intercommunalité, ainsi que le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) ; dotation de fonctionnement minimale et dotation de péréquation urbaine pour les départements ; dotation de péréquation régionale pour les régions.
La suppression de la taxe professionnelle et la mise en place pour 2010 d'un régime transitoire avec la compensation relais ont rendu largement obsolètes les dispositions relatives aux modalités de calcul des potentiels fiscaux et financiers des différents niveaux de collectivités territoriales.
Cet article propose un dispositif en deux temps. Afin de préserver l'objectivité du calcul du potentiel fiscal, une distinction est faite entre l'année 2011 et les années suivantes pour éviter l'effet de la compensation-relais. Le potentiel fiscal pour 2011 prendrait donc en considération les taux moyens nationaux des trois impôts sur les ménages de l'année 2010 et les bases et taux moyens nationaux de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal 2010. Cette disposition permettrait de faire de 2011 une année de transition dans la répartition des dotations de l'État aux collectivités territoriales. A compter de 2012, serait mis en place un potentiel fiscal recalculé tirant les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle et des recompositions de fiscalité locale entre niveaux de collectivités.
Le II de cet article accorde un sursis d'une année au FSRIF, puisqu'il prévoit qu'en 2011 les bases et les taux de taxe professionnelle retenus sont ceux utilisés pour l'application du second prélèvement en 2010.
Je suis convaincu du bien-fondé de la position du Gouvernement pour 2011. Il est en effet judicieux d'écarter la compensation-relais dont la logique est très différente de celle retenue pour le calcul de la richesse potentielle. Pour ce qui concerne les définitions des potentiels fiscal et financier prévues à partir de 2012, je suis en revanche très réservé. Cet article a certes le mérite d'exister et constitue une base de réflexion. Il est également appréciable qu'il élargisse la définition actuelle du potentiel fiscal en l'ouvrant à l'ensemble des impositions économiques. Toutefois, il n'existe pas de simulations détaillées pour 2012 autres que celles réalisées par la mission confiée à l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale des finances et que l'on trouve dans le rapport Durieux. En outre, le projet de loi de finances propose plusieurs ajustements de la fiscalité économique locale qui auront des effets importants sur le potentiel fiscal des collectivités territoriales.
Du fait de cette grande incertitude, il serait plus raisonnable de laisser du temps à la réflexion, à la concertation et aux simulations et de reporter à plus tard la définition du potentiel fiscal 2012. Je vous présente un amendement, n° 5, en ce sens.
Merci pour ce rapport. Sur plusieurs points, notre commission ne pourra pas statuer définitivement tant que l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée. Nous sommes dans une période transitoire durant laquelle il n'est possible de prendre que des mesures conservatoires.
L'année prochaine, le complément de garantie au titre de la DGF pour les communes sera raboté de 150 millions et, contrairement à 2010 où l'on avait écrêté uniformément tout les communes, on devrait être plus sélectif en 2011. Mais j'ai du mal à comprendre puisqu'il s'agit d'écrêter des communes où le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen. Cette disposition va donc toucher des communes qui sont déjà sous le potentiel fiscal moyen ! On nous présente cela comme une mesure sélective afin de ne pas pénaliser tout le monde, et la mesure frappe à un niveau fort bas. Ne faudrait-il pas relever ce seuil ?
Je m'interroge aussi sur l'utilité de la DDU. Lorsqu'on est arrivé au terme du processus du doublement de la DSU, après l'avoir fait passer de 600 millions d'euros à 1,2 milliard, certains se sont émus et ont demandé à ce qu'elle continue à progresser de 120 millions tous les ans. Le Gouvernement a coupé la poire en deux : il ne l'a augmentée que de 70 millions mais il a créé la DDU, dotée de 50 millions, pour encourager les investissements. Ne faudrait-il pas remettre ces 50 millions dans la progression de la DSU ? Les communes les plus en difficulté ont plutôt besoin d'équilibrer leur section de fonctionnement que leur section d'investissement. Or, avec la DDU, on sélectionne sur dossier et on se demande toujours comment les choix ont été opérés. Les communes doivent, en outre, présenter des projets d'investissements alors que celles qui sont en difficulté ne peuvent en présenter tous les ans. Cette mécanique est complexe et elle rate son but. Par souci d'efficacité, je préfèrerais que l'on remette ces 50 millions dans la DSU.
On appliquait une baisse générale de 2 % sur le complément de garantie, de manière linéaire ; le choix, cette année, se veut péréquateur. Mais il ne touche pas que les communes les plus riches. Nous n'avons pas obtenu les simulations détaillées que nous demandions, mais 6 500 communes seraient concernées. Il est préférable d'attendre le vote de l'Assemblée nationale avant de faire bouger le curseur de l'écrêtement. Voilà pourquoi nous proposons de réserver notre décision. Cela dit, le potentiel fiscal visé est une moyenne nationale et non par strate.
Quelles communes l'écrêtement affecterait-il ?
Toutes celles au-dessus de ce seuil.
Y compris celles qui bénéficient du complément de garantie !
Je ne suis pas loin de penser comme vous sur la DDU. Pour autant c'est une subvention d'investissement, avec des programmes en cours, alors que la DSU aide au fonctionnement. Il paraît difficile de décider leur fusion par un amendement.
Je suis, comme toujours, admiratif devant l'expertise et la sagesse de M. Jarlier. Quel lien y a-t-il entre gel des dotations, péréquation et clause de revoyure ? Je souhaiterais plus de clarté.
La mission « Relations avec les collectivités territoriales » n'est pas directement concernée par la clause de revoyure, laquelle concerne les ressources fiscales mises en place à partir de la réforme de la taxe professionnelle. Je vous renvoie à l'article 63 du projet de loi de finances qui crée un fonds de péréquation directement lié à cette réforme.
Il faudra un jour mettre en cohérence la péréquation fiscale et les dotations afin d'éviter des injustices insupportables.
Méfions-nous du « syndrome de Washington » : ici aussi, nous connaissons la contestation du pouvoir central. Or la complexité atteinte par la fiscalité locale peut susciter les critiques véhémentes de certains élus territoriaux.
Il vient un moment où nous ne pouvons plus expliquer ce que nous faisons. Retraites, fiscalité, tout cela est compliqué et inégalitaire.
Les technocrates sont au pouvoir ...
Cela alimente la division entre la base et les élus.
Il y a un vrai problème de lisibilité. La DGF permettait une péréquation verticale mais l'on en est venu à écrêter des dotations pour financer la péréquation. Il faudrait que celle-ci intègre tous les éléments et soit traçable.
Si nos systèmes sont aussi complexes, c'est que nous ne savons pas très bien ce que nous voulons. Nous affirmons une règle pour en limiter aussitôt les effets, nous énonçons un principe en prévoyant des exceptions. Comment cela serait-il compréhensible ? Lorsqu'une réforme globale des dotations est intervenue en 2005, j'avais eu l'illusion de comprendre un peu, mais la complexité s'est installée, malgré les meilleures intentions du monde. Si c'était techniquement possible, il faudrait tout mettre à plat tous les trois ans, simplifier, éliminer les contradictions et les doublons. Mais les administrations n'ont rien à gagner à ce travail considérable et les parlementaires, qui ont mille choses à faire, n'ont pas la base de données ni les moyens de procéder à des simulations. On le voit bien avec la question sur la DSU et la DDU : comment faire sans la liste des communes concernées ? Alors on est prudent et l'on n'agit que quand un élu crie trop fort.
Nous ne sommes jamais parvenus à créer un système de simulation propre au Sénat. Il n'y a que quelques spécialistes, qui travaillent à la DGCL, et répondent à une demande politique. Certains amendements sont inspirés par des spécialistes, souvent formés à l'université de Rennes d'ailleurs... Il y aurait 800 critères pour la DGF. Tant qu'il y avait du grain dans la mangeoire, on pouvait agir, mais l'on ne peut réformer que quand il y a des gagnants ou qu'il n'y a pas de perdants. Or ici, on va écrêter des communes qui ne sont pas même à la moyenne du potentiel fiscal. On pourrait relever jusqu'à la moyenne.
Seules très peu de grandes villes seraient touchées.
Vous avez mentionné Rennes où, voilà une quarantaine d'années, a été créé un Institut des finances locales, à l'initiative d'Yves Fréville. Nous sommes un certain nombre à en être sortis. Un bureau d'études s'est créé, nous travaillons ensemble. Je suggère que pendant un mois, nous arrêtions de discuter des amendements pour prendre le temps d'élaborer des textes fondamentaux et nous constituer une culture commune. Je mesure les pressions, je vois aussi que l'on ne vote que des amendements : la suppression de la taxe professionnelle n'est pas un grand texte fondamental.
Il ne s'agit pas de rêver du grand soir fiscal mais de savoir quand interviendra la grande réforme de la péréquation et de la DGF. Jean-Jacques Jégou vous dirait que dans le Val-de-Marne, les écarts dont de 1 à 2 entre communes comparables ; la différence atteint 35 % en Seine-Saint-Denis. Commençons par traiter de la DGF.
Quand une réforme ne fait que des perdants, elle est vouée à l'échec. C'est pourquoi la réforme est difficile...
Elle n'a pourtant jamais été aussi nécessaire.
Seule la révolution est possible...
Ou la faillite ! Le Fonds monétaire international nous donnera alors ses instructions...
Le FMI n'a pas les experts pour cela...
Je remercie M. Jarlier de la clarté de son rapport. L'Assemblée nationale a essayé d'obtenir 115 millions d'euros supplémentaires qui pourront servir à ce que le nombre de communes touchées par l'article 80 passe de 6 000 à 3 000. Je souscris à votre proposition sur la DSR et je suis complètement d'accord avec vous pour la DETR : laissons le pouvoir aux élus, le donner aux préfets constituerait un retour en arrière. Le coefficient d'intégration fiscale des EPCI pourrait toutefois rester au niveau actuel. Un potentiel fiscal temporaire cette année ? Oui, mais on pourrait aussi statuer avec une clause de revoyure car, si l'on reporte la décision, nous n'aurions pas les simulations et serions obligés de réinventer quelque chose l'an prochain.
L'idée est de réserver cet article sur le CIF jusqu'au vote de l'Assemblée.
C'est le réalisme.
Nous irons nous former un mois à Rennes. En attendant le grand soir fiscal prévu pour le printemps...
S'agissant des 0,75 % de potentiel fiscal, nous avons demandé la réserve de l'article afin de ne prendre position qu'après que l'Assemblée aura voté la deuxième partie. Il est important de se rappeler, s'agissant de la DSR, que la fraction de « péréquation » concerne 34 000 communes, de sorte qu'elle n'a pas d'effet péréquateur réel. Il en serait autrement si l'on arrivait à 10 000 communes.
Il ne faut pas pénaliser les communautés qui viennent de prendre de nouvelles compétences. L'on ne peut pas arrêter un dispositif alors que l'on modifie le calcul de la richesse des collectivités. Une fois que les choses sont en place, il est difficile de les modifier. Laissons le temps de la concertation et attendons de disposer des simulations et de connaître les critères. Fixer un dispositif de potentiel fiscal pour 2012 serait prématuré.
Nous avons cinq amendements à examiner. L'amendement n° 1 supprime dans le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales » 800 000 euros qui ne servent à rien.
Ils n'ont pas été utilisés depuis 1996.
La commission adopte l'amendement n° 1 à l'article 50 (Etat D annexé) du projet de loi de finances pour 2011.
Avec l'amendement n° 2 à l'article 81, le comité des finances locales répartira la DSR entre ses deux fractions.
La commission adopte l'amendement n° 2 à l'article 81 du projet de loi de finances pour 2011.
Par les amendements n° 3 et 4, nous redonnons un pouvoir consultatif à la commission d'élus de la DETR et nous proposons qu'elle soit en 2011 constituée par la fusion des deux commissions existantes DGE et DDR.
La commission adopte les amendements n° 3 et 4 à l'article 82 du projet de loi de finances pour 2011.
L'amendement n° 5 supprime les dispositions relatives à la définition du potentiel fiscal au-delà de 2011.
La commission adopte l'amendement n° 5 à l'article 86 du projet de loi de finances pour 2011.
A l'issue de ces débats, elle décide de proposer au Sénat :
l'adoption des crédits du compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales » et des articles 81, 82 et 86 ainsi modifiés ;
l'adoption sans modification des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ainsi que des articles 79, 83 et 84.
Elle décide enfin de réserver sa position sur les articles 80 et 85 jusqu'à leur examen par l'Assemblée nationale.
Mission immigration asile et intégration et article 74 - examen du rapport spécial - contrôle budgétaire de l'efficacité de la politique de démantèlement des filières d'immigration clandestine - communication
La commission procède à l'examen du rapport de M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration », l'article 74 du projet de loi de finances pour 2011 et entend une communication du rapporteur spécial sur l'efficacité de la politique de démantèlement des filières d'immigration clandestine.
Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial
En 2011, la politique transversale de l'immigration et de l'intégration des étrangers représentera 4,25 milliards d'euros en crédits de paiement. La mission « Immigration, asile et intégration » n'en représente que 13,7 %, soit 562 millions d'euros, car seize programmes répartis entre treize missions et dix ministères y contribuent. Les principales contributrices sont les missions à caractère social : les dépenses liées à l'enseignement dispensé aux élèves étrangers représenteront plus de 2 milliards d'euros, soit 48 % des crédits de cette politique transversale.
De quelle manière le ministère des Affaires étrangères et européennes doit-il s'impliquer ?
Le sujet n'est pas assez abordé avec les pays tiers, source d'immigration. Hormis pour les pays avec lesquels nous avons passé un accord spécifique, il ne semble pas que la diplomatie française en ait fait une priorité. Approfondir cet aspect éviterait pourtant que les pays d'origine considèrent que ce dossier ne les regarde pas ou ne soient intéressés que par les revenus rapatriés de France.
N'est-ce pas plutôt le rôle du ministre de l'immigration ? M. Hortefeux, lorsqu'il détenait ce portefeuille, nous rendait compte de ses déplacements. N'y a-t-il pas une répartition des tâches ?
La France a passé huit accords, comportant des mesures financières positives, mais dans des pays comme la Russie, l'intervention des affaires étrangères est plus opportune.
Je vous remercie de ce rapport et de cette communication. Vous présentez un amendement ?
En effet, cet amendement abonde de 12,85 millions les crédits affectés à l'hébergement des demandeurs d'asile et au versement de l'allocation temporaire d'attente. Ceux qui sont prévus ne sont pas réalistes compte tenu de l'augmentation des demandes.
Je ne sais pas si ce complément suffira.
C'est un signe que nous donnons au Gouvernement. Il y a eu des décrets d'avance en 2010, 2009 et 2008. Cette situation n'est pas satisfaisante.
A l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement, proposé par le rapporteur spécial, modifiant la répartition des crédits entre les programmes de la mission.
Puis, elle décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » ainsi modifiés, et de l'article 74 sans modification.
Elle donne acte au rapporteur spécial de sa communication sur l'efficacité de la politique de démantèlement des filières d'immigration clandestine, qui sera annexée au rapport sur les crédits de la mission.
Puis la commission nomme Mme Marie-Hélène Des Esgaulx rapporteur spécial de la mission « Ecologie, aménagement et développement durable », en remplacement de M. Alain Lambert, et de la mission « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » (compte d'affectation spéciale créé dans le projet de loi de finances pour 2011).
Audition de M. François d'auBert délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs
La commission procède enfin à l'audition de M. François d'Aubert, délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs, président du groupe d'évaluation des juridictions non coopératives de l'OCDE.
Cela fait deux ans que notre commission prête une particulière attention à la question des paradis fiscaux. Elle a la chance d'être éclairée par notre rapporteur, Adrien Gouteyron, expert en la matière.
Nous avions reçu M. Saint-Amans, chef de la division chargée de la coopération internationale et de la compétition fiscale à l'OCDE, le 23 mars dernier.
Nous avons suivi les progrès accomplis par le forum mondial dans le cadre de la concrétisation de l'élan politique qui a conduit à la signature de 332 accords et conventions en 2009 et 2010. Nous sommes tout particulièrement intéressés par l'état d'avancement des travaux du groupe d'évaluation des juridictions non coopératives que vous présidez.
Le Forum mondial de l'OCDE sur la transparence et l'échange d'informations à des fins fiscales a lancé une évaluation, en deux étapes, de l'application des standards de l'Organisation, fondée sur le principe de l'examen par les pairs.
Une première phase a été déclenchée dès le premier semestre 2010. Les premiers résultats, adoptés lors de la réunion de Singapour des 29 et 30 septembre 2010, concernent les Bermudes, les Iles Caïmans, l'Inde, la Jamaïque, Monaco, le Panama, le Botswana et le Qatar.
Vous pourrez nous confirmer que la seconde phase d'examen devrait avoir lieu d'ici 2012 et que la première phase des examens de la France, de la Belgique et de l'Italie ont débuté. Le rapport nous concernant devrait être présenté au groupe d'évaluation en avril 2011.
Comment jugez-vous le déroulement de ces examens par les pairs ? Rencontrez-vous des difficultés particulières ? Qu'en est-il de la revue de la Suisse ? Quelles sont les premières conclusions que vous pouvez tirer de cette procédure en termes de renforcement de la coopération fiscale ? Pensez-vous que le critère de la signature de douze accords soit suffisant ? Ne faudrait-il pas durcir les critères de sortie des listes grises afin d'alléger votre contrôle ?
Comment l'Europe conduit-elle cette politique ? À côté des initiatives nationales, voit-on s'amorcer un front européen ?
François d'Aubert, délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs, président du groupe d'évaluation des juridictions non coopératives de l'OCDE
Je suis sensible à votre invitation : il est important que le Parlement suive de près la question de paradis fiscaux. Les conventions internationales seraient sans doute meilleures si l'exécutif ressentait la pression de l'examen parlementaire ! En effet, certaines clauses mériteraient d'être améliorées d'un point de vue rédactionnel.
La volonté exprimée au G20 de Londres a connu une traduction juridique avec la signature de près de 600 conventions de double imposition et accords d'échanges de renseignement. Les pays entrent ainsi dans le système de discipline collective mis en place dans le cadre du Forum mondial sur la fiscalité, rénové il y a un an à Mexico.
Le secrétariat de l'OCDE avait communiqué au G20 une liste noire, une liste grise et une liste blanche, cette dernière recensant les pays qui avaient fait un effort pour améliorer la transparence et l'échange de renseignements, en dépit d'une certaine lenteur. Il faut dire que sous George W. Bush, les États-Unis n'ont guère encouragé le système d'échange multilatéral, tout en signant des accords bilatéraux exigeants.
La liste blanche s'est aujourd'hui allongée. Au 19 octobre 2010, dix juridictions restaient encore sur liste grise, qu'il s'agisse de paradis fiscaux, de type « tax heavens », ou de type « financial center ». Pour être inscrit sur la liste blanche, il suffit d'avoir signé douze conventions, quels que soient les partenaires : on a ainsi vu fleurir des conventions de complaisance, par exemple entre Monaco et les Iles Féroé... Il n'y a plus de liste noire, et la liste grise s'épuise : Belize a déjà signé onze conventions ; le Vanuatu, Nioué et Nauru en sont proches. Le passage en phase 2 n'a été refusé qu'au Botswana et au Panama, qui a fait l'objet d'un rapport sévère.
L'évaluation concerne 95 pays qui ont accepté de subir un contrôle par leurs pairs. Elle porte sur la transparence et l'échange de renseignements. Parmi les dix critères retenus figurent la conclusion des conventions et accords avec des partenaires pertinents, le secret bancaire, les dispositifs comptables, l'identification des bénéficiaires et propriétaires. L'information existe-t-elle ? L'administration fiscale peut-elle se faire communiquer des renseignements par les banques ? L'évaluation donne lieu à d'éventuelles recommandations. C'est un moyen de pression sur les juridictions non coopératives.
Le système fonctionnant par consensus, les 95 pays doivent adopter les rapports qui conduisent à noter les pays, provoquant ainsi la crainte qu'un rapport sur un autre pays ne fasse jurisprudence... Le Panama, qui ne voulait pas être cité dans le rapport final, n'a pas eu gain de cause.
L'ambition est de traiter 40 pays par an, afin d'avoir achevé la phase 1 en 2012. Il n'y a pas de consensus pour recourir au naming and shaming d'une nouvelle liste noire stigmatisante, mais les États fautifs sont identifiés. Les pays gèrent en outre leurs propres listes noires selon des critères différents : si le Brésil ne liste que les États coupables de dumping fiscal, d'autres retiennent le critère plus large du défaut de transparence.
Les conventions bilatérales font souvent preuve d'originalité, mais toutes respectent à la lettre l'article 26 du modèle de convention de suppression des doubles impositions de l'OCDE. De nombreux pays ont pris des mesures internes pour limiter la protection du secret bancaire à usage fiscal. L'échange d'informations est le plus souvent à la demande, et non automatique, sauf avec certains pays de l'Union européenne, ou avec les anciennes possessions britanniques comme les Iles Caïmans : on est loin de l'anonymat !
Le Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), voté par les États-Unis, vise à « capturer » cinq millions de contribuables américains : il demande à tous les établissements financiers d'opérer un prélèvement à la source de 30 % sur les revenus de leurs clients américains, sauf s'ils communiquent leur identité et consentent à un échange automatique d'informations avec l'Internal Revenue Service (IRS).
J'avais proposé un amendement inspiré du FATCA à la loi de régulation bancaire et financière.
Les Britanniques privilégient une charte de bonne conduite avec les banques.
La Suisse projette de conclure des accords bilatéraux avec l'Allemagne et avec le Royaume-Uni, reposant sur l'extension du prélèvement libératoire existant à tous les revenus et tous les opérateurs financiers. Compte-tenu d'un dépôt évalué à 150 milliards d'euros, l'Allemagne espère récupérer 30 milliards d'euros de rentrées fiscales sur dix ans, à comparer aux 30 à 50 millions d'euros que perçoit la France avec le système actuel...
Ces accords ont-ils été signés ?
Des préaccords ont été négociés par M. Hans-Rudolf Merz, le ministre des finances suisse. Cette négociation est déjà critiquée. Le prélèvement libératoire s'accompagnera-t-il toujours d'un échange de renseignements, automatique, comme le veut la règle européenne, ou à la demande ?
Le prélèvement libératoire pourrait être la contrepartie de l'opacité...
L'article 26 de l'OCDE s'applique-t-il dans l'Etat du Delaware ? Qu'en est-il des îles anglo-normandes et du Luxembourg ?
Le Delaware, comme le Nevada, le Wyoming et le Montana, sont le « talon d'Achille » des États-Unis en matière de transparence fiscale. Le sujet sera soulevé lors de l'évaluation de ce pays.
Jersey et Guernesey sont soumis à la directive Épargne, et appliquent l'échange automatique d'informations - ce qui nous pose le problème de la réciprocité.
C'est un échange de fumée !
L'échange d'informations à la demande peut se révéler plus efficace, notamment quand il s'agit de montants élevés.
Quelle sera la force de frappe des États-Unis, dès lors qu'eux-mêmes ne respectent pas les règles ?
Les États-Unis avaient déjà demandé à UBS de communiquer les informations sur les comptes de citoyens américains. Ils étendent désormais la démarche à tout le secteur du private banking, le plus concerné par l'utilisation de places off-shore.
Faire figurer sur la liste blanche des pays aux pratiques douteuses met en cause la crédibilité de la démarche de l'OCDE. Le problème des trusts est source de blocage, par exemple en Jamaïque ou aux Bermudes. Monaco, « blanc comme neige », a signé ses douze conventions - mais aucune avec l'Italie, qui est pourtant son principal partenaire ! Enfin, la conclusion d'accords bilatéraux entre la Suisse, l'Allemagne et le Royaume-Uni, si elle s'accompagne de résultats importants, ne nuira-t-elle pas également à la crédibilité de la démarche de l'OCDE ?
Il n'y a pas d'ordre fiscal international. La souveraineté fiscale est le noyau dur de la souveraineté. Le système multilatéral de l'OCDE coexiste avec un réseau d'accords bilatéraux, qui ne fonctionne pas en réseau international. S'agissant des projets d'accord de la Suisse, je ne peux pas confirmer les chiffres parus dans la presse !
Avec 150 milliards d'actifs, rémunérés à 3 %, on n'arrive pas à 30 milliards de rentrées fiscales...
Si certains évadés fiscaux n'atteignent pas les 3 % de rémunération, d'autres clients, qui ont plus de 100 millions d'actifs financiers, les dépassent largement ! C'est un élément supplémentaire d'incertitude. La Suisse poursuit ses négociations bilatérales avec l'Allemagne et le Royaume-Uni ; ce dernier a signé l'an dernier un accord avec le Liechtenstein.
Comment ces accords bilatéraux seront-ils intégrés dans l'évaluation de ces pays ?
L'essentiel est que l'article 26 soit respecté, notamment sur l'échange de renseignements à la demande. Si c'est le cas, les accords seront conformes aux exigences de l'OCDE.
Il serait souhaitable que les bénéficiaires des trusts soient connus.
Il n'existe pas de registre international des trusts.
Un reporting pays par pays serait déjà une avancée ; certains pays disposent d'un tel registre, mais il n'est pas mis à jour...
Dans le droit anglo-saxon de common law, la notion d'abus de droit ou de fraude à la loi n'existe pas en tant que telle : c'est très gênant. Sans compter que certains pays, comme la Chine, n'ont pas choisi entre droit anglo-saxon et droit romain...
Il y a aussi des paradis fiscaux récents. Le Ghana, qui n'est pas membre des 95, a ainsi acheté clés-en-main un système de dérégulation vendu par Barclays, et tire profit de sa situation géographique privilégiée dans une région pétrolifère.
Ces pays se soumettent volontairement au contrôle ?
Ils vont être évalués.
Monaco, admis en phase 2, s'est enfin engagé à Singapour à lancer une négociation avec l'Italie en vue de conclure une convention ou un accord d'échanges de renseignements. L'Italie prend des initiatives à l'égard de Saint-Marin, dont les banques ont été mises sous tutelle de la Banque d'Italie à la suite d'affaires de blanchiment. Monaco compte également de nombreux résidents britanniques, mais, curieusement, le Royaume-Uni ne demande ni convention ni accord...
Il n'y a pas de trust en droit monégasque mais des trusts étrangers peuvent être enregistrés à Monaco. Les informations sont accessibles aux administrations fiscales requérantes, mais les propriétaires de moins de 25 % des actifs demeurent anonymes. Quant aux actions au porteur, elles concernent deux sociétés cotées bien connues : le problème est donc surtout formel.
Je ne suis pas du tout rassurée : c'est un rocher de Sisyphe que vous poussez devant vous. Mais comme Camus, je veux vous imaginer heureux...
Merci pour toutes ces informations. Je m'interroge sur la crédibilité globale de la démarche, cependant : le contrôle prend la forme d'une évaluation par les pairs. Or les exigences et le niveau d'éthique varient d'un pays à l'autre. Et la transparence des flux est-elle bien réelle ? Les outils pour traquer le blanchiment ou d'autres délits financiers se généralisent, mais il subsiste toujours des OFNI, des objets financiers non identifiés, qui circulent par les réseaux mafieux. Le Botswana, le Costa Rica, le Guatemala ou d'autres, en quête de respectabilité, ne laissent-ils pas, par accord tacite, des flux financiers douteux circuler dans la coulisse ? Le système OCDE peut-il obtenir des résultats autres que modestes ?
Un seul pays au monde peut-il affirmer que tout est parfaitement transparent sur son sol ?
Ce système du Forum mondial - et non de l'OCDE, même si l'organisation internationale en assume le secrétariat - est souple et repose sur une libre adhésion. Il regroupe aujourd'hui 95 pays, chacun contribuant aux dépenses de fonctionnement selon son niveau de PNB - la France cotise à hauteur de 100 000 euros - et certains pays n'auraient pas accepté le contrôle s'il avait pris une autre forme qu'une évaluation par les pairs. Il n'y aurait rien eu s'il n'y avait pas eu ce système, fondé sur le consensus, inspiré des méthodes de l'OCDE...
Les écarts de doctrines fiscales, le flou sémantique nous ralentissent aussi, bien sûr. Il y a les nuances, les différences de qualification juridique : ce qui est une « soustraction fiscale » en Suisse, autrement dit une évasion, sera considéré en France comme une fraude fiscale, etc. Si nous avons les moyens techniques de connaître l'immense majorité des mouvements financiers, par Swift et les chambres de compensation, encore faut-il disposer d'une instance qui prenne en charge la surveillance.
Il faudrait distinguer entre les flux légitimes, ayant un fondement commercial, économique, y compris lorsqu'ils transitent par des paradis fiscaux - pas forcément pour des motifs douteux mais en raison de leur souplesse juridique - et les flux illicites, comme le blanchiment. Celui-ci a fait l'objet d'une intéressante initiative de directive européenne, dans laquelle la fraude fiscale est considérée comme un sous-jacent aux opérations de blanchiment. La transposition est achevée en France. Elle est encore en cours dans d'autres États-membres. C'est en outre le Groupe d'action financière (GAFI), groupement intergouvernemental, et non l'OCDE, qui est compétent pour la surveillance de ces opérations.
L'argent de la drogue atteint des montants colossaux. Mais les sanctions deviennent aussi de plus en plus sévères et une amende record, 150 millions de dollars, a récemment été infligée à la banque Wachovia pour avoir été mêlée à des opérations de blanchiment au Mexique via les bureaux de change - qui sont l'équivalent de nos caisses d'épargne. Les pouvoirs publics peuvent aussi saisir les biens et les conserver. Le Parlement français a voté une disposition en ce sens il y a quelques semaines. Ce moyen est le plus efficace pour ruiner les gangsters.
La Banque d'Italie estime à 150 milliards d'euros le chiffre d'affaires annuel des mafias italiennes : le bénéfice net est environ de 50 % réinvestis dans des biens primitifs, maisons, immeubles, voitures, mais aussi dans les circuits financiers officiels. Certaines opérations frauduleuses combinent aspects fiscaux et autres trafics : il en va ainsi des carrousels de TVA, des droits d'émission de CO2, ou du trafic des éoliennes en Sicile, affaire dans laquelle un patron de la mafia a été arrêté à Trapani.
On ignore quelle est la part d'argent malhonnête investi en bourse et dans les entreprises : mais les banques sont de plus en plus vigilantes car elles craignent pour leur réputation. Le contrôle par les régulateurs nationaux et les commissions bancaires devrait s'étendre aux filiales et succursales à l'étranger, surtout celles qui sont spécialisées dans les opérations off-shore...
Il faudrait aussi une comptabilité établissement par établissement, qui fasse état de ces mouvements ! Ce n'est pas le cas aujourd'hui.
Le reporting pays par pays est effectivement une piste intéressante. Je ne sais pas quelle est la position du ministère des finances à ce sujet...
C'est simple : le ministère a repoussé toutes nos propositions en ce sens. Nous avions présenté un amendement, qui a été rejeté.
Une convention internationale qui était en préparation depuis de longues années vient enfin d'être signée, elle oblige les groupes de l'industrie extractive, miniers mais aussi pétroliers, à fournir des éléments extrêmement précis : on s'oriente peu à peu vers ce reporting pays par pays. La Bourse de Hong-Kong exige désormais de tous les candidats à la cotation - depuis l'introduction d'un groupe russe qui n'inspirait peut-être pas toute confiance... - une description de toutes leurs implantations dans le monde.
Sur ces questions, en particulier sur le reporting, un consensus doit pouvoir être trouvé entre nous.
Comment fonctionne le Forum ? Si tout repose sur le consensus, il n'y a pas de vote, je suppose ?
On applique la règle du « consensus moins un ». Le pays visé dans un rapport peut voter contre mais si tous les autres votent pour, le texte est adopté.
Cette méthode consensuelle doit prendre un temps considérable. La tâche est d'une ampleur et d'une complexité extrêmes. De quels moyens exactement disposez-vous ? Pouvez-vous faire appel à des experts de nos administrations ? Quels sont les circuits d'information et de décision ?
Les cotisations sont fonction du PNB. La méthodologie est claire : en phase 1, un questionnaire type est adressé aux pays membres, qui doivent y décrire leur système juridique ; la phase 2 est celle des échanges effectifs de renseignement. Les conventions en vigueur jusqu'alors décourageaient les bonnes volontés : après 25 demandes infructueuses d'entraide adressées à la Suisse, les enquêteurs, généralement, s'abstenaient... Quand après huit mois d'attente, on vous répond qu'il n'y a « rien à voir » parce que la soustraction fiscale n'est pas de la fraude, on est démotivé. Les nouveaux textes sont plus contraignants, les résultats seront meilleurs.
Avez-vous des chiffres et des éléments précis sur le nombre de demandes formulées, les suites données ? Les documents sont-ils à disposition du Parlement ?
Oui, les statistiques existent et sont à votre disposition.
C'était un autre de nos amendements ! Nous demandions que ces informations figurent chaque année dans une annexe au projet de loi de finances.
Nous pouvons plus simplement inviter ici, en commission, les personnes compétentes afin de nous donner toutes ces informations, notamment la direction de la législation fiscale (DLF). Ce sera notre prochaine audition.
Font défaut, en revanche, les indicateurs relatifs au fondement économique des flux, car ceux-ci sont bien difficiles à mesurer...
Le Forum est un enfant du G20, me semble-t-il.
Oui et les pressions sont fortes aux G20 contre les paradis fiscaux. Le prochain sommet organisé par la France comprendra un chapitre « régulation financière », avec un sous-chapitre « paradis fiscaux ».
Merci de nous avoir éclairés sur des problèmes que nous croyions réglés depuis longtemps. Vous nous avez déstabilisés et c'est tant mieux, car nous n'en serons que plus attentifs. Le processus est enclenché et de petits pas en petits pas, la pression sur les États non coopératifs s'accentue ; si bien que nous allons vers un monde mieux régulé...

References: l'article 82
 L'article 79

L'article 80
 l'article 23

L'article 81
 l'article 80

L'article 82

L'article 83

L'article 84

L'article 85

L'article 86
 l'article 63
 l'article 80
 l'article 50
 l'article 81
 l'article 81
 l'article 82
 l'article 86
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 26

L'article 26
 l'article 26