Source: http://www.ordoiuris.pl/uwagi-do-projektu-ustawy-o-jawnosci-zycia-publicznego-z-dnia-13-listopada-2017-r
Timestamp: 2018-02-25 03:20:10+00:00

Document:
Uwagi do projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 13 listopada 2017 r. | Ordoiuris
Uwagi do projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 13 listopada 2017 r.
W ramach II tury konsultacji publicznych, Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris pragnie przedstawić rekomendacje do projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 13 listopada 2017 r. (dalej jako „projekt” lub „projekt ustawy”). Zakres opinii obejmuje przepisy projektu odnoszące się do dostępu do informacji publicznej oraz udziału organizacji społecznych w procesie legislacyjnym.
1. Dostęp do informacji publicznej
Szereg zmian w zakresie dostępu do informacji publicznej m.in. złagodzenie wymogu w zakresie uzyskania informacji przetworzonej jedynie do wykazywania istotnego (a nie szczególnie istotnego) interesu publicznego (art. 5 ust. 1 pkt 1 Projektu), obowiązek publikacji informacji publicznej udostępnionej na wniosek w BIP (art. 16 ust. 2a Projektu) czy wyraźne wskazanie, że jawne i dostępne są posiedzenia komisji sejmowych i senackich (w tym zakresie warto zwrócić uwagę na wynikającą z tej zmiany konieczność zmiany Regulaminu Sejmu; Regulamin Senatu przewiduje takie rozwiązania i może być w tym zakresie wzorem) oraz komisji jednostek samorządu terytorialnego, w tym komisji Rady m.st. Warszawy i rad dzielnic (art. 23 ust. 1 Projektu) zasługuje na pozytywną ocenę. Doprecyzowania wymaga jednak kilka rozwiązań zawartych w projekcie, które w praktyce mogą utrudniać, a czasem wręcz uniemożliwiać dostęp do informacji publicznej.
1.1. Definicja informacji przetworzonej
Z uwagi na daleko idące rozbieżności w orzecznictwie sądowym za pozytywne należy uznać dążenie projektodawcy do stworzenia definicji legalnej informacji przetworzonej. Brak takiej definicji w obecnie obowiązującej ustawie prowadzi często do niepewności co do praktycznej realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, gdyż podmioty zobowiązane do udostępniania informacji interpretują ten termin różnorako, co w praktyce utrudnia, a czasem wręcz uniemożliwia uzyskanie informacji publicznej.
Zaproponowana definicja, zgodnie z którą informacja publiczna przetworzona to „każda informacja publiczna, której podmiot zobowiązany do udostępnienia nie posiada w chwili wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale wytwarza ją dla wnioskodawcy w oparciu o posiadane zasoby informacyjne, a do jej wytworzenia wymagane są dodatkowe nakłady” jest w kontekście orzecznictwa nieostra i nie rozwiązuje praktycznych problemów w uzyskiwaniu informacji publicznej. Łączy ona w sobie co prawda dwa elementy, które wobec dotychczasowego braku definicji wykształciła doktryna prawa (nakład intelektualny, tj. nowa jakościowo informacja oraz dodatkowe nakłady).
To właśnie drugi z elementów, tj. „dodatkowy nakład” wymagany do wytworzenia informacji, może budzić wątpliwości z perspektywy określoności przepisu. Takie sformułowanie nie pozwala bowiem na dostateczne rozróżnienie między zwykłymi czynnościami organu, które nie mogą być podstawą do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, a czynnościami prowadzącymi do znacznego obciążenia podmiotu zobowiązanego powodujących zakłócenie jego normalnej pracy.
Wobec powyższego proponujemy uzupełnienie definicji informacji przetworzonej o negatywne przesłanki, które z całą pewnością, w świetle orzecznictwa, nie mogą być podstawą do uznania informacji za przetworzoną. Mogła by ona brzmieć następująco: informacja publiczna przetworzona to każda nowa informacja publiczna, która do jej wytworzenia w oparciu o posiadane zasoby informacyjne wymaga dodatkowych nakładów pracy przekraczających zwykłe czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej. Przetworzeniem informacji nie jest w szczególności selekcja dokumentów, ich anonimizacja, skorzystanie z materiałów archiwalnych lub źródłowych, czasochłonność wytworzenia informacji publicznej, czynności wiążące się z trudnościami organizacyjno-technicznymi[1].
1.2. Opłaty dodatkowe za udostępnienie informacji przekształconej
Za krok w dobrą stronę należy uznać rezygnację z konieczności uiszczania opłaty dodatkowej z góry, w sytuacji gdy udostępnienie informacji wiązałoby się z dodatkowymi kosztami związanymi ze wskazanym we wniosku udostępnieniem informacji lub koniecznością jej przekształcenia w sposób lub formę wskazaną we wniosku. Projektodawca przywrócił w zamian obowiązujący obecnie mechanizm i tym samym powielił jego wady. W obecnym stanie prawnym rozbieżna interpretacja dotycząca zarówno składników opłaty dodatkowej jak i chwili jej uiszczenia może utrudniać dostęp do informacji publicznej.
Mimo iż gramatyczna wykładnia prowadzi do wniosku, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien udostępnić informację w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty dodatkowej bez względu czy wnioskodawca uiścił opłatę, użyte w obecnie obowiązującej udip oraz w Projekcie wyrażenie „opłata odpowiadająca kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w sposób lub formę wskazaną we wniosku” jest na tyle nieostre, że prowadzi do swobodnej interpretacji i nakładania opłaty nieproporcjonalnie wysokiej, mającej na celu zniechęcenie wnioskodawcy i odstąpienie od złożonego żądania i w konsekwencji nieudostępnienie informacji. Dodatkowy problem wynika również z tego, że zarówno udostępnienie w sposób wskazany we wniosku lub przekształcenie informacji w sposób lub formę wskazaną we wniosku nie są tożsame z przetworzeniem informacji, bowiem prawodawca wiąże z tymi pojęciami różne skutki[2].
Racjonalne byłoby więc zawężenie tego wyrażenia i bardziej precyzyjne wskazanie, o jakie konkretnie koszty chodzi. Zauważyć przy tym należy, że charakter dodatkowy opłaty wskazuje, zgodnie z interpretacją sądów administracyjnych, że nie może ona obejmować normalnych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz obowiązkiem przekazywania danych statystycznych wynikający z realizacji ustawy o statystyce publicznej. W tym sensie nie obejmuje ona wszystkich kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. W związku z tym, opłata dodatkowa nie może być rozumiana np. jako konieczność zatrudnienia dodatkowych osób, chyba że wynika to ze szczególnej formy lub sposobu udzielenia informacji wskazanej we wniosku[3].
W przepisach wspólnotowych (art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji) wysokość tych kosztów została określona przez rzeczywiste koszty wytworzenia oraz przesłania dokumentu.
W świetle powyższego, komentowany przepis mógłby zatem brzmieć: „Jeżeli udostępnienie informacji publicznej na wniosek wymaga od podmiotu obowiązanego przekształcenia informacji w sposób wskazany we wniosku lub w formie w nim wskazanej, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę rzeczywiście odpowiadającą tym kosztom. Opłata dodatkowa nie może obejmować podstawowych kosztów funkcjonowania podmiotu obowiązanego ponoszonych w związku z wykonywaniem ustawowych zadań”.
W odniesieniu do postępowania zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, wydaje się, że wystarczające byłoby dodanie przepisu wskazującego termin, w którym wnioskodawca ma obowiązek uiścić opłatę dodatkową od momentu udostępnienia informacji.
2. Udział organizacji społecznych w procesie stanowienia prawa
Instrumenty przewidziane w rozdziale 5 Projektu mogą skutkować znacznym ograniczeniem udziału organizacji społecznych w pracach legislacyjnych, gdyż nakładają na nie dodatkowe, uciążliwe obowiązki, szczególnie jeśli organizacja społeczna ma dużą i zróżnicowaną grupę darczyńców – co stanowi gwarancję jej niezależności. W praktyce te wymogi są tak wysokie, że mogą doprowadzić do wyeliminowania lub radykalnego ograniczenia udziału organizacji społecznych w procesie legislacyjnym – a to z kolei budzi wątpliwości z perspektywy racjonalności postępowania legislacyjnego.
Te niepożądane efekty planowanych zmian mogą zostać złagodzone w szczególności przez podniesienie limitu wysokości darowizn podlegających ujawnieniu oraz stworzenie rejestru umożliwiającego stały udział w pracach legislacyjnych, bez konieczności zgłaszania się do każdej instytucji w każdym postępowaniu w sposób odrębny.
2.1. Definicja lobbingu
Wątpliwości w zakresie pewności stanowionego prawa budzi także przewidziana w projekcie definicja lobbingu, szczególnie w kontekście związanych z nią skutków prawnych przewidzianych w rozdziale 5 projektu.
Zgodnie z projektowanym art. 2 ust 1 pkt 6 lobbing to „każde działanie podmiotów niebędących organami władzy publicznej lub upoważnionymi przez te organy przedstawicielami, prowadzone metodami prawnie dozwolonymi nieuregulowanymi w ramach ustawowych procedur postępowania przed organami władzy publicznej zmierzające do wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku”. Zgodnie z tą definicją, lobbing obejmuje działania, które nie zostały uregulowane w ramach ustawowych procedur. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 projektu zgłoszenia lobbingu nie wymaga jedynie udział w konsultacjach publicznych lub w wysłuchaniu publicznym dotyczących projektów aktów normatywnych i dokumentów urzędowych.
Z powyższego nie wynika jednoznacznie, czy regulowane w Regulaminach Sejmu i Senatu zlecanie przez przewodniczącego komisji opinii oraz udział w posiedzeniach ekspertów, przedstawicieli środowisk i organizacji zainteresowanych przedmiotem pracy komisji oraz innych osób (zob. art. 154 ust. 3 Regulaminu Sejmu oraz art. 60 ust. 6 Regulaminu Senatu) rodzi po stronie wymienionych osób obowiązek zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Projektu. Ewentualne niedopełnienie tego obowiązku skutkować będzie wykluczeniem tych osób z prac komisji. Co więcej, niezaktualizowanie danych w ustawowym terminie będzie narażało te osoby na sankcję karną za składanie fałszywych zeznań. Zwrócić należy tu przede wszystkim uwagę, że udział wskazanych wyżej osób w posiedzeniu komisji oraz ewentualne przedstawienie opinii wynika z zaproszenia przewodniczącego (prezydium komisji) i jako takie nie powinno być traktowane jako lobbing, co w obecnym brzmieniu projektu nie jest jasne.
2.2. Obowiązek zgłoszenia
Zaprojektowana procedura zgłaszania zamiaru prowadzenia lobbingu dotyczące projektów aktów normatywnych i dokumentów rządowych przewidziana w art. 30 Projektu kreuje nieproporcjonalnie wysokie obowiązki, szczególnie po stronie organizacji społecznych, tym bardziej że ich niedopełnienie obciążone jest sankcją karną. Wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności budzą także normy ingerujące w ochronę dóbr prawnie chronionych innych osób, czyli te które przewidują powszechny dostęp do danych podmiotów finansujących działalność podmiotów zaangażowanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 4 zgłoszenie podlega udostępnieniu w BIP z wyjątkiem jedynie adresów osób fizycznych oraz zestawieniem źródeł dochodów osób fizycznych działających w imieniu własnym i nie będących lobbystą zawodowym.
Obecność organizacji społecznych w procesie stanowienia prawa jest jednym z warunków sprawnego funkcjonowania nowoczesnego państwa. Warunkiem skutecznego pełnienia funkcji strażniczej organizacji pozarządowych jest ich niezależność od władzy publicznej. W praktyce wiedza na temat wrażliwych danych darczyńców organizacji obywatelskich, które kontrolują i recenzują działania samorządów, administracji państwowej oraz wielkich firm, może służyć wywieraniu na nie presji, a w konsekwencji ograniczyć poziom ich rzeczywistej niezależności. Szczególnie narażeni na presję są najmniejsi darczyńcy organizacji obywatelskich. Są nimi najczęściej osoby fizyczne, których dane zgodnie z prawem podlegają szczególnej ochronie. Ponadto, dla organizacji, które mają dużą liczbę drobnych darowizn, taki wymóg może stanowić dużą i całkowicie zbędną uciążliwość biurokratyczną, szczególnie w kontekście konieczności dokonywania zgłoszenia w każdorazowo w przypadku zamiaru wzięcia udziału w pracach legislacyjnych za okres 12 miesięcy poprzedzających zgłoszenie wraz z obowiązkiem aktualizacji danych w terminie 14 dni od dnia ich wystąpienia. Tak sformułowane wymogi mogą okazać się nieproporcjonalnie dotkliwe dla tych organizacji. Musiałyby one ujawniać na bieżąco wpłaty wpływające od darczyńców – i to w każdym postępowaniu legislacyjnym, w którym byłyby zaangażowane – oraz aktualizować tę listę nie rzadziej niż raz na 14 dni.
Wobec powyższego warto rozważyć możliwość stworzenia rejestru służącego przejrzystości, który zawierałby dane na temat wszystkich podmiotów chcących wykonywać działalność lobbingową w rozumieniu projektu ustawy o jawności życia publicznego. Dobrym wzorcem może tu być Rejestr przejrzystości funkcjonujący obecnie w instytucjach Unii Europejskiej utworzony na mocy Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości[4]. Uwagę zwraca przede wszystkim, że zgodnie z Porozumieniem, Rejestr przejrzystości jest wspólny dla wielu kategorii podmiotów (w odniesieniu do Projektu mógłby to więc być wspólny rejestr służący także ujawnianiu lobbystów zawodowych). Wszystkie zarejestrowane podmioty obowiązane są przedstawiać informacje finansowe obejmujące pełny rok działalności i odnoszące się do ostatniego zamkniętego roku obrotowego w dniu wpisu do rejestru lub rocznej aktualizacji szczegółowych informacji zawartych w rejestrze. Rejestr przewiduje także zgłoszenie osób reprezentujących organizacje objęte obowiązkiem wpisu do rejestru lub pracującym dla takich organizacji, a na ich podstawie mogą być wydawane przepustki długoterminowe do budynków Parlamentu Europejskiego. Organizacje pozarządowe obowiązane są ponadto zgłaszać łączny budżet organizacji oraz zestawienie głównych kwot i źródeł finansowania.
Stworzenie takiego rejestru umożliwiłoby stały udział w pracach legislacyjnych, bez konieczności zgłaszania się do każdej instytucji w każdym postępowaniu w sposób odrębny. Wystarczające byłoby np. podawanie numeru identyfikacyjnego z rejestru przy każdej czynności podjętej w celu lobbingu nad projektami aktów normatywnych i dokumentów rządowych.
2.3. Wysokość darowizn podlegających ujawnieniu
Podtrzymując poprzednio wyrażone stanowisko, Instytut na rzecz Kultury Prawnej zwraca uwagę, że projektowana procedura zgłoszeń (które zgodnie z literalnym brzmieniem powinny być dokonywane odrębnie w zakresie prac nad każdą ustawą) może być znacznie uproszczona zarówno w zakresie obowiązków spoczywających na organizacjach społecznych jak i na instytucjach administracji publicznej.
Spośród możliwych rozwiązań warto rozważyć możliwość znacznego podwyższenia progu przychodów podlegających ujawnieniu. Punktem odniesienia mogą być kwoty określone w art. 18 ust. 1e oraz 1f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1888 z późn. zm.). Ujawnieniu podlegają na gruncie tych przepisów dane darczyńców będących osobami prawnymi, którzy przekazują środki na realizację działań z zakresu zadań publicznych jeżeli jednorazowa kwota darowizny przekracza 15 000 zł lub jeżeli suma wszystkich darowizn otrzymanych w danym roku podatkowym od jednego darczyńcy przekracza 35 000 zł. Zarazem trafne wydaje się przyjęte w aktualnym brzmieniu projektu odwołanie do wielkości pozwalającej uwzględnić przyszłe zmiany wartości pieniądza i sytuacji gospodarczej, jaką jest wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę. Zaproponować można w związku z tym zmianę progu powyżej którego istnieje obowiązek ujawniania darowizn, do 10-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
Odwołanie się przy okazji tworzenia listy darczyńców do kategorii roku podatkowego wymusiłoby również likwidację wymogu każdorazowego ujawniania darowizn z ostatnich 12 miesięcy przed złożeniem wniosku z koniecznością aktualizacji w ciągu 14 dni od dnia wystąpienia zmian, a jedynie z poprzedniego roku podatkowego.
Podmioty, o których mowa w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, otrzymujące darowizny już teraz zobowiązane są ujawniać dane (nazwę i adres) osób prawnych przekazujących darowizny oraz publikować je w Internecie, środkach masowego przekazu lub wykładać je w miejscach dostępnych. Komplementarność przepisów projektu oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych zmniejszyłaby obciążenia po stronie organizacji społecznych i wymagałaby dodatkowej pracy jedynie w postaci uzupełnienia wykazu o osoby fizyczne, co znacznie zmniejszyłoby biurokratyczne obciążenia.
W opinii Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris projekt ustawy wymaga zmian w zakresie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej oraz zasad i trybu prowadzenia lobbingu w pracach nad projektami aktów normatywnych i dokumentów rządowych. Proponujemy w związku z tym:
Dookreślenie definicji informacji publicznej przetworzonej przez wskazanie, jakie dodatkowe nakłady mają nadawać przetworzony charakter informacji publicznej, np. w sposób zaproponowany w pkt 1.1. opinii. Konieczność ta wynika przede wszystkim ze zróżnicowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz arbitralnych ocen organów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co z perspektywy osoby żądającej udostępnienia informacji publicznej rodzić może niepewności co do praktycznej realizacji swojego konstytucyjnego prawa do informacji.
Doprecyzowanie jakie składniki wchodzą w zakres pojęcia dodatkowych kosztów związanych z koniecznością przekształcenia informacji publicznej w sposób lub formę wskazaną we wniosku. Pozwoli to z jednej strony na ujednolicenie praktyki stosowania przepisów, a także zwiększy pewność w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Stworzenie rejestru służącego przejrzystości, który zastąpiłby projektowany wymóg zgłaszania lobbingu, w tym także przez organizacje społeczne. Zmiana ta podyktowana jest przede wszystkim zmniejszeniem biurokracji i usprawnieniem procedury prowadzenia lobbingu w pracach nad projektami aktów normatywnych i dokumentów rządowych.
Zwiększenie dolnego limitu kwot wpłacanych na rzecz finansowania działalności statutowej podmiotu zaangażowanego zainteresowanego pracami nad projektami aktów normatywnych i dokumentów urzędowych podlegających ujawnieniu w zgłoszeniu do kwot darowizn przewidzianych w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych, których darczyńców podatnicy zobowiązani na mocy tej ustawy są obowiązani ujawniać w zeznaniu podatkowym albo wielokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
[1] Por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11.
[2] Por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Art. 3, [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WK 2016. Z „przekształceniem” informacji nie wiąże się przede wszystkim żaden większy wkład intelektualny podmiotu zobowiązanego, który nadaje informacji jedynie nową formę, np. poprzez spisanie nagrania z posiedzenia organu kolegialnego czy skanowanie dokumentów papierowych i udostępnianie ich w formie elektronicznej – D. Fleszer, Zasady dostępu do informacji przetworzonej, „Samorząd Terytorialny” 1-2/2011, s. 93-94.
[3] Zob. M. Bidziński, Komentarz do art. 15, [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis.
[4] Porozumienie między Parlamentem Europejskim a Komisją Europejską w sprawie „Rejestru służącego przejrzystości” dotyczącego organizacji i osób samozatrudnionych zaangażowanych w opracowanie i realizację polityki Unii Europejskiej, L. 277/11, polska wersja językowa porozumienia dostępna pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014Q0919(01)&from=pl.

References: art. 2
 art. 30
 art. 154
 art. 60
 art. 30
 art. 30
 art. 30
 art. 18
 Art. 3
 art. 15