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Timestamp: 2019-01-20 01:38:41+00:00

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ZEuS, 4. Jahrgang, Heft 2 / 2001
Verlagerung der Zuständigkeiten für die Innen- und Justizpolitik nach dem Vertrag von Amsterdam - Intentionen, Probleme und Perspektiven
Ludwig Schmahl*
Die Innen- und Justizpolitik im Zuständigkeitsbereich der Europäischen Gemeinschaft
Aufnahme von Zuständigkeiten für Fragen der Innen- und Justizpolitik
Bewertung des Maastrichter Vertrages
Die Weiterentwicklung der Integration nach dem Vertrag von Maastricht
Verlagerung der Zuständigkeiten nach dem Vertrag von Amsterdam
Probleme bei der Verlagerung von Zuständigkeiten
Der Europäische Rat von Tampere
Schaffung eines einheitlichen Europäischen Rechtsraumes
Gesetzesinitiativen der Kommission
Der Rat von Nizza
I. Die Innen- und Justizpolitik im Zuständigkeitsbereich der Europäischen Gemeinschaft
Die Europäische Union steht vor großen Herausforderungen: Dazu gehören die Einführung einer neuen Währung, die Erweiterung um Mitgliedstaaten Mittel- und Osteuropas, aber auch die Weiterentwicklung der Integration.1 Das sind Risiken, die es zu überstehen gilt. Mit der Aufnahme der mittel- und osteuropäischen Beitrittskandidaten wird die europäische Politik um vieles reicher, aber auch um manches komplizierter werden.2
Die Innen- und Justizpolitik ist der jüngste Zweig der Materien, welche die Europäische Union hervorgebracht hatte. Als erstes Element der Innen- und Justizpolitik wurde der Artikel 100c durch Artikel 9 Nr. 23 des Vertrages vom 27. Februar 1992 in den EG-Vertrag eingefügt.3 Im Amsterdamer Vertrag von 1997, in Kraft getreten 1999, ist sie in besonderer Weise weiterentwickelt worden.4
Der EWG-Vertrag von 19575 enthielt keine Vorschriften über Gegenstände der Innen- und Justizpolitik, wie wir sie heute verstehen. Die Regelungen über die Freizügigkeit von Personen betrafen allein wirtschaftlich motivierte Personenbewegungen innerhalb der Gemeinschaft - Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Niederlassungsrecht für Selbständige und Unternehmen, aktive und passive Dienstleistungsfreiheit.
2. Die Einheitliche Europäische Akte
Ein konkreter Impuls für die Entwicklung einer Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik entstand erst durch den Auftrag des Europäischen Rates in Fontainebleau im Juni 1984, einen Bericht über das Europa der Bürger zu erstellen.6 Dieser Bericht, nach dem Vorsitzenden Adonnino-Bericht genannt, enthielt eine Fülle von Vorschlägen und befasste sich auch intensiv mit der Frage einer Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen, ohne aber zu einer eindeutigen Empfehlung in diesem Sinne zu gelangen.7 Das Weißbuch der Kommission über die Vollendung des Binnenmarktes vom Juni 1985 enthielt die Forderung, die Personenkontrollen an den Binnengrenzen bis Ende 1992 vollständig abzuschaffen, und schlug dazu eine Reihe von Ausgleichsmaßnahmen, u.a. eine europäische Visumpolitik, vor.8 Dieses Ziel fand durch die Einheitliche Europäische Akte Eingang in Artikel 8a EG-Vertrag (dann Artikel 7a, heute Artikel 14 EG-Vertrag).
Im Hinblick auf das Weißbuch hatten die für Einwanderungsfragen und die Terrorismus- und Drogenbekämpfung zuständigen Minister sowie der Vizepräsident der Kommission auf ihrer Tagung am 20. Oktober 1986 in London vereinbart, darauf hinzuwirken, dass die Freizügigkeit in der Gemeinschaft unter Voraussetzungen verwirklicht werden kann, die mit dem Erfordernis der Bekämpfung des Terrorismus, des Drogenhandels, sonstiger Straftaten sowie der illegalen Einwanderung vereinbar sind. Die entsprechenden Arbeiten betrafen neben den Kontrollen an den Außen- und an den Binnengrenzen, der Zusammenarbeit in bezug auf Reisepässe, dem Informationsaustausch zwischen den Einwanderungsbehörden, dem Asylrecht sowie den Reiseerleichterungen für EG-Bürger auch die Visumpolitik. Hierzu setzten die Minister eine aus hohen Beamten zusammengesetzte "Ad-hoc-Gruppe Einwanderung" ein, der für die Visafragen wiederum eine "Untergruppe Visa" zuarbeitete.9
3. Das Schengener Durchführungsübereinkommen
Im Laufe der Zeit gerieten die Arbeiten immer stärker unter den Einfluss der Bestimmungen des Schengener Durchführungseinkommens (SDÜ)10 vom 19. Juni 1990, das in Artikel 9 als Kern einer gemeinsamen Visapolitik eine verbindliche gemeinsame Liste von Drittstaaten, für deren Staatsangehörige alle Vertragsparteien die Visapflicht vorsehen, enthält, und in Artikel 17 Absatz 3 lit. d) die Schaffung einer einheitlichen Visamarke vorsieht. Die Visabestimmungen in Artikel 9 bis 18 SDÜ waren auch das Vorbild für die Artikel 17 bis 25 des Entwurfs eines Übereinkommens der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften über das Überschreiten der Außengrenzen, das im Juli 1991 praktisch unterzeichnungsreif ausgehandelt war, dessen Unterzeichnung aber an den Meinungsverschiedenheiten zwischen Spanien und Großbritannien über die Durchführung der Außengrenzkontrollen in Gibraltar scheiterte.11
In den Verhandlungen der Regierungskonferenz, die schließlich zum Vertrag von Maastricht führte, wurde bereits unter luxemburgischem Vorsitz im 1. Halbjahr 1991 deutlich, dass ein Vertrag über die politische Union, der seinen Namen verdient, auch Bestimmungen über Gegenstände der Innen- und Justizpolitik enthalten müsse. Den entscheidenden Anstoß für die Entwicklung hin zu den heutigen Vorschriften hatte Bundeskanzler Kohl auf dem Europäischen Rat in Luxemburg am 28. und 29. Juni 1991 gegeben. In einer Initiative, die in den Anhang der Schlussfolgerungen des Rates aufgenommen wurde, schlug der Kanzler u.a. die Erarbeitung von Bestimmungen über die Einwanderungs- und Ausländerpolitik vor, worin auch die Visapolitik enthalten war.12 Die Staats- und Regierungschefs erklärten sich mit den Zielsetzungen dieser Initiative einverstanden.
Mit dieser Vorgabe war zwar eine Festlegung der zu regelnden Gebiete erreicht, jedoch nicht die Definition der Rechtsform, in der die Mitgliedstaaten auf diesen Gebieten zusammenarbeiten sollten. Denkbar waren zwei Grundlösungen: Die Übertragung der erforderlichen Kompetenzen von den Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft oder die Beibehaltung der intergouvernementalen Zusammenarbeit in den rechtlichen Formen, die das Völkerrecht bereitstellt. Die Positionen, die die Mitgliedstaaten hierzu in der Regierungskonferenz bezogen, spiegelten auch etwas von ihrem Verständnis der Union insgesamt wieder, die hier entstehen sollte.13
4. Der Vertrag von Maastricht
Als Ergebnis der Verhandlungen wurde keine einheitliche Lösung, sondern ein Mischmodell festgelegt: Auf die EG konnten nur Kompetenzen in einem Teilbereich der Visapolitik übertragen werden, während der weitaus größte Teil der Innen- und Justizpolitik und auch der überwiegende Teil der Visapolitik im Rahmen von Titel VI des EU-Vertrages, also der sogenannten 3. Säule, behandelt wird. Damit ist ein einheitliches Rechtsgebiet auf zwei unterschiedliche Säulen der Union mit verschiedenen Verfahren, Rechtsinstrumenten und Funktionsverteilungen zwischen den Organen der EU aufgespalten worden.
a) Aufnahme von Zuständigkeiten für Fragen der Innen- und Justizpolitik
Artikel 100c EG-Vertrag ist das erste Element der Innen- und Justizpolitik, für das eine Zuständigkeit der Gemeinschaft begründet worden ist. Er wurde durch Artikel 9 Nr. 23 des Vertrages vom 7. Februar 199214 über die Europäische Union in den EG-Vertrag eingefügt. Auffällig ist, dass nicht die Visapolitik als geschlossenes Sachgebiet, sondern nur zwei Einzelfragen, die visapflichtigen Drittstaaten (Absatz 1) und die einheitliche Visagestaltung (Absatz 3 Satz 2) vergemeinschaftet worden sind. Dies lässt sich nur aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift erklären.15 Der Vertrag von Maastricht von 1992 war die Geburtsstunde der Europäischen Union. Für "Angelegenheiten von gemeinsamen Interesse" wie Asylpolitik, Schutz der Außengrenzen, Zuwanderungspolitik, polizeiliche Zusammenarbeit etc. wurde damit eine Zusammenarbeit festgelegt, die als Staatenzusammenarbeit intergouvernemental blieb.16 Sie folgte völkerrechtlichen Prinzipien wie z.B. dem Einstimmigkeitserfordernis. Daher waren auch die Mitwirkungsmöglichkeiten der Gemeinschaftsorgane, also Kommission, Europäisches Parlament und Europäischer Gerichtshof, begrenzt.
Lediglich bestimmte Materien der Visapolitik wurden rechtlich und institutionell Teil des eigentlichen Gemeinschaftsrechts, also der ersten Säule.
b) Bewertung des Maastrichter Vertrages
Trotz der ausgehandelten Kompromisse war es ein wichtiger Schritt hin zu einem "Europa der Bürger".17 So wurde Unionsbürgerschaft eingeführt und die Achtung der Grundrechte in der Europäischen Union ausdrücklicher Bestandteil des Unionsrechts. Jeder Unionsbürger erhielt in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hatte, unabhängig davon, ob er die Staatsangehörigkeit dieses Staates besaß, das aktive und passive Kommunalwahlrecht. Außerdem wurde das Amt des Bürgerbeauftragten geschaffen, an den sich die Unionsbürger mit Beschwerden über die Gemeinschaftsorgane wenden können.
c) Die Weiterentwicklung der Integration nach dem Vertrag von Maastricht
Insgesamt wurden im Innen- und Justizbereich etwa 70 Rechtsgrundlagen erlassen. Dafür sollen beispielhaft angeführt werden:
Aus dem Rechtsgebiet des Asylrechts:
die Entschließung zu Mindestgarantien für Asylverfahren (1995)18 und der
Gemeinsame Standpunkt betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtling" in Art. 1 des Genfer Abkommens (1996).19
Zum Thema Lastenteilung:
ie Entschließung zur Lastenteilung hinsichtlich der Aufnahme und des Aufenthalts vor Vertriebenen (1995)20 und der
Beschluss über ein Warn- und Dringlichkeitsverfahren zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen (1995).21
Bezüglich des Außengrenzübereinkommens wurde keine Einigung erzielt. Lediglich eine "Gemeinsame Maßnahme" für die erleichterte Einreise von drittstaatsangehörigen Schülern (1994) konnte verabschiedet werden.22
Im Visabereich wurden erlassen:
die Verordnung über eine einheitliche Visagestaltung (1996)23,
die Verordnung über die Festlegung derjenigen Länder, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenze im Besitz eines Visum sein müssen (1996)24 und die
Gemeinsame Maßnahme betreffend den Transit auf Flughäfen (1996)25.
Zum Thema der Harmonisierung der Vorschriften über die Zulassung von Drittstaatsangehörigen gab es ausschließlich Reaktionen im Rahmen von Entschließungen. Zum Beispiel:
die Entschließung über die Rechtsstellung von Staatsangehörigen dritter Länder, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten auf Dauer aufhältig sind (1996)26 und die
Entschließung über die Beschränkung für die Einreise von Staatsangehörigen dritter Länder in die Mitgliedstaaten zur Ausübung einer Beschäftigung (1996)27 und zur Aufnahme eines Studiums (1996)28.
Die Bekämpfung illegaler Zuwanderung beschränkte sich auf Empfehlungen, nämlich die
Empfehlung bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments und den Musterentwurf eines bilateralen Rückübernahmeabkommens (1995)29, die
Empfehlung betreffend die Abstimmung und Zusammenarbeit bei Rückführungsmaßnahmen (1996)30 und die
Empfehlung zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen (1996)31.
Als Ergebnis ist mithin zu bemerken, dass bei den Mitgliedstaaten im Bereich der dritten Säule eine große Zurückhaltung gegenüber bindenden Rechtsakten der Europäischen Union festzustellen war. Es bestand eine deutlich spürbare Abneigung, die zur Verfügung stehenden Rechtsinstrumente zu nutzen. Und selbst die "Gemeinsame Maßnahme" erhielt keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten in rechtlicher Hinsicht. Die große Zahl der Übereinkommen erwies sich als ungeeignet: Lange Ratifizierungszeiten und die nur politisch bestehende Verpflichtung erbrachten nicht die erhofften Fortschritte. Ein weiterer Integrationsschub konnte nach weit verbreiteter Meinung nur durch eine stärkere Bindung erzielt werden. Hinzu kam die Erkenntnis, dass Fragen des Asyls, der Einwanderung und der Grenzsicherung im Rahmen der Solidarität auf Dauer nur gemeinsam gelöst werden könnten.
5. Verlagerung der Zuständigkeit nach dem Vertrag von Amsterdam
Die Überführung weitgehender Befugnisse im Bereich der Innen- und Justizpolitik öffnete den Weg für eine verstärkte Zusammenarbeit.
a) Inhaltliche Änderungen
Kernbereiche der nationalen Identität wurden vergemeinschaftet und damit der Rechtsetzungskompetenz der Europäischen Gemeinschaft unterworfen. Es geht um die Bereiche "Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr"32 und damit im einzelnen um:
Außengrenzkontrollen,
Teile der Visapolitik,
Flüchtlingspolitik, einschließlich des vorübergehenden Schutzes und der ausgewogenen Verteilung von Flüchtlingen,
Einwanderungspolitik und
justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitenden Bezügen.
Für diese Materien hat die Gemeinschaft nunmehr eine Rechtssetzungskompetenz erhalten. Aus dieser Kompetenz folgt allerdings nicht, dass den Mitgliedstaaten in Zukunft ein Handeln in diesen Bereichen verwehrt ist, da das Gemeinschaftsrecht kaum Fälle echter ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz33 kennt. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hat die Gemeinschaft die Möglichkeit, mittels der in dem EG-Vertrag vorgesehenen Instrumente Recht in den vergemeinschafteten Bereichen zu setzen, allerdings immer unter dem Vorbehalt des Subsidiaritätsprinzips34.
b) Übergangsregelungen
Da die vergemeinschafteten Materien sehr sensible Politikbereiche betreffen, sind für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren besondere institutionelle Übergangsregelungen geschaffen worden. So ist vorgesehen, dass die Entscheidungen im Rat in den ersten fünf Jahren noch dem Einstimmigkeitsprinzip folgen - und dies ist ein typisch völkerrechtliches, nicht etwa supranationales Prinzip. In dieser Übergangsphase sollen die neuen Rechtsinstrumente im Bereich der Innen- und Justizpolitik erprobt werden.
Danach wird überprüft, ob und in welchen Bereichen auf qualifizierte Mehrheitsentscheidungen übergegangen werden kann. Ob die Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip auf dem heiklen Gebiet der Asyl- und Migrationspolitik aus nationaler Sicht wirklich vertretbar erscheint, muss dann sorgfältig geprüft werden. In den ersten fünf Jahren haben die Mitgliedstaaten außerdem ein Ko-Initiativrecht, das es ihnen ermöglicht, weiterhin Vorschläge einzubringen, wenn aus ihrer Sicht Regelungsbedarf besteht. Eine Ausnahme gilt für die Visapolitik, bei der bereits nach dem EG-Vertrag in der Fassung nach Maastricht mit qualifizierter Mehrheit entschieden wurde und es ein ausschließliches Initiativrecht der Kommission gibt. In diesem Rechtsbereich sind im März und April 2001 drei Verordnungen erlassen worden:
Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen.35
Verordnung (EG) Nr. 789/2001 des Rates vom 24. April 2001, mit der dem Rat Durchführungsbefugnisse zur Prüfung von Visumanträgen vorbehalten werden.36
-	Verordnung (EG) Nr. 790/2001 des Rates vom 24. April 2001 zur Übertragung von Durchführungsbefugnissen für die Durchführung der Grenzkontrollen und die Überwachung der Grenzen.37
II. Probleme bei der Verlagerung der Zuständigkeiten
Die Vergemeinschaftung ist nicht für alle Mitgliedstaaten in gleichem Umfang erfolgt. Großbritannien und Irland nehmen an der neuen Zusammenarbeit in der Innenpolitik im Rahmen der ersten Säule grundsätzlich nicht teil.38 Sie haben aber die Möglichkeit, sich einzelnen Maßnahmen entweder von vornherein oder später anzuschließen. Ähnliches gilt für Dänemark39, das jedoch die gemeinschaftsrechtlich beschlossenen Maßnahmen freiwillig in möglichst großem Umfange in innerstaatliches Recht umsetzen will. Die unterschiedliche Vertragslage innerhalb der Europäischen Union war der Preis für eine Zustimmung dieser Länder zu den Vertragsänderungen durch Amsterdam.
Nicht vergemeinschaftet wurden durch den Vertrag von Amsterdam die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und die polizeiliche Zusammenarbeit, die auch EUROPOL erfasst.40 Beide Bereiche verbleiben in der dritten Säule, werden aber detaillierter und mit größerer Regelungsdichte geregelt. Hervorzuheben ist dabei das neue Ko-Initiativrecht der Kommission, denn sie steht in besonderem Maße für die Wahrung des Gemeinschaftsgedankens und der Integration in Europa. Auch für die intergouvernementale Zusammenarbeit gibt es nun mit dem sogenannten Rahmenbeschluss, der an die Stelle der bisherigen sogenannten "Gemeinsamen Maßnahme" tritt, ein rechtlich bindendes Instrument, das einer Richtlinie ähnelt.
Eine weitere Neuerung, die der Amsterdamer Vertrag mit sich bringt, ist die Überführung des Schengen-Besitzstandes in den rechtlichen und institutionellen Rahmen der Europäischen Union. Bisher war die Zusammenarbeit der Schengen-Staaten rein völkerrechtlicher Natur.41 Im "Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den Rahmen der Europäischen Union" ist vorgesehen, dass die Zuständigkeiten des Schengen-Acquis in die neuen Kompetenzregelungen der ersten und der dritten Säule überführt werden. Eine vollständige Überführung in die erste Säule war nicht möglich, weil das Schengener Durchführungsübereinkommen auch Maßnahmen der - nicht vergemeinschafteten - polizeilichen Zusammenarbeit vorsieht.
Auch bezüglich der Schengenzuständigkeiten sind Sonderregelungen bzgl. der Nicht-Schengen-Staaten Großbritannien und Irland sowie bzgl. der schon bisher an die Zusammenarbeit im Rahmen von Schengen assoziierten Staaten Norwegen und Island vorgesehen.42
Eine komplexe Frage war auch die Übernahme des Schengenpersonals43, die inzwischen gelöst ist.
Schwierigkeiten entstanden durch die Neuregelung auch im organisatorischen Bereich: In der dritten Säule war ein Ausschuss hoher Beamter nach K. 4 EU-Vertrag vorgesehen. Damit sollte sichergestellt werden, das die fachliche Kompetenz auch auf höherer Ebene gewährleistet ist. Im Bereich der ersten Säule ist eine solche fachliche Instanz nicht vorgesehen. Der Ausschuss der ständigen Vertreter ist durch die Botschafter bei der Europäischen Union besetzt. Das damit entstandene Problem wurde in der Weise gelöst, dass ein neues, den Ausschüssen übergeordnetes Gremium, der "strategische Ausschuss" geschaffen worden ist.
Im wesentlichen gilt es, die bisher nur relativ unverbindlichen Entschließungen in das Rechtssystem des EG-Vertrages zu überführen. Problematisch ist dies besonders im Hinblick auf das zunächst weiter geltende Einstimmigkeitserfordernis für den Erlass von Rechtsverordnungen und Richtlinien. Daneben steht zu befürchten, dass der starke Grad der Flexibilisierung ein Rechtsgefüge schafft, welches kaum noch zu überblicken ist. Derartige Ergebnisse wirken sich negativ auf die Akzeptanz der europäischen Integration aus. Die Europäische Integration nähert sich ihrem Sättigungsgrad.44
Wie ist die Durchführung des Vertrages von Amsterdam in Angriff genommen worden?
1. Der Europäische Rat von Tampere
Die Innen- und Justizpolitik beansprucht im Gesamtgefüge der europäischen Aktivitäten mittlerweile einen bedeutsamen Platz. Um so mehr war zu begrüßen, dass sich der Europäische Rat nach Inkrafttreten des Vertrages bereits am 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere45 zum ersten Mal ausschließlich mit der Innen- und Justizpolitik beschäftigt hatte. Dies war ein Zeichen für einen erheblichen Bedeutungszuwachs in diesem Bereich. Ziel war es, säulenübergreifend politische Leitlinien für die Umsetzung des Amsterdamer Vertrages festzulegen und die weitere Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz zu bestimmen. Auf der Basis des in Wien Ende 1998 erarbeiteten Konzepts46 für einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts hat sich der Rat in Tampere auf die drei "Körbe" Asyl und Migration, Schaffung eines Europäischen Rechtsraum und grenzüberschreitende Kriminalität konzentriert. Inhalte und Perspektiven des Amsterdamer Vertrages sollten nun fünf Monate nach seinem Inkrafttreten erläutert und erkennbar werden.
a) Asyl und Migration
In Tampere haben sich die Staats- und Regierungschefs für ein umfassendes Migrationskonzept der Union ausgesprochen, das ausdrücklich Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen und Beschäftigungsmöglichkeiten sowie die Verhütung von Konflikten und die Festigung demokratischer Strukturen in Herkunftsländern anstrebt.
Im Bereich der Asylpolitik einigte sich der Europäische Rat auf eine graduelle Einführung eines "Gemeinsamen Europäischen Asylsystems". Es soll auf kurze Sicht unter anderem zu gemeinsamen Standards für ein gerechtes und wirksames Asylverfahren, gemeinsame Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern und die Annäherung der Bestimmungen über die Zuerkennung und die Merkmale der Flüchtlingseigenschaft führen. Auf längere Sicht soll auch ein unionsweit geltender einheitlicher Status für akzeptierte Asylbewerber eingeführt werden.
Zur Verbesserung der Integrationsbedingungen von anerkannten Asylbewerbern und anderen sich rechtmäßig langfristig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsangehörigen sollen diesen eine Reihe einheitlicher Rechte gewährt werden, die sich an die der EU-Bürger weitgehend anlehnen. Der Europäische Rat hat damit zumindest teilweise die Lücke des Amsterdamer Vertrages hinsichtlich der Integrationsproblematik geschlossen. Parallel hierzu sind umfassende Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit vorgesehen.
Im Bereich Einwanderung konnten sich die Staats- und Regierungschefs nur auf Informationskampagnen in Herkunftsländern, einen verstärkten Erfahrungs- und Informationsaustausch und die Ausarbeitung von EU-Rechtsakten gegen das Schlepperunwesen einigen. Fortschritte im Hinblick auf ein umfassenderes Einwanderungskonzept, das beispielsweise auch gemeinsame Kriterien hinsichtlich legaler Einwanderung vorsehen müsste, wurden nicht erzielt. Inzwischen gibt es Meinungen, dass die Union aufgrund zurückgehender Geburtenzahlen langfristig auf Zuwanderung angewiesen sein wird und daher frühzeitig ein adäquates gemeinsames System für legale Einwanderung eingerichtet werden sollte. Das bedeutete eine Abkehr von den im Flynn-Papier von 199447 geäußerten Thesen.
Dem deutschen Drängen auf ein System des Lastenausgleichs war ebenfalls kein Erfolg beschieden. Der Rat konnte sich nur auf die vage Formel einigen, dass bei einem "massiven Zustrom von Flüchtlingen irgendeine Form von Finanzreserve bereitgestellt werden könnte." Das Problem des "burden-sharing" wird daher weiter für Kontroversen sorgen. Es ist ein großen Anliegen der Bundesrepublik, im Rahmen der Solidarität eine gemeinsame Strategie für den Fall vermehrter Flüchtlingszuströme zu finden.
b) Schaffung eines einheitlichen Europäischen Rechtsraumes
In dieser Frage einigte sich der Rat auf wichtige neue Initiativen: So soll die Kommission "Leitfäden" zur justiziellen Zusammenarbeit und zu den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten für Betroffene veröffentlichen und dem Rat Mindeststandards zur Gewährleistung eines angemessenen Niveaus der Prozesskostenhilfe bei grenzüberschreitenden Rechtssachen vorschlagen. Der Rat soll zudem gemeinsame Verfahrensregeln für vereinfachte und beschleunigte Gerichtsverfahren bei verbraucher- und handelsrechtlichen Klagen mit geringem Streitwert sowie bei Unterhaltsklagen und bei unbestrittenen Forderungen verabschieden. Vorgesehen sind auch Mindeststandards für den Schutz der Opfer von Verbrechen bezüglich eines Zugang zu Schadenersatzansprüchen, einschließlich Prozesskosten.
c) Die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität
Fragen der Zusammenarbeit der Staatsanwaltschaften im Rahmen von Eurojust, die Einrichtungen einer Europäischen Polizeiakademie und die Verbesserung der Bekämpfung der Geldwäsche gehören zu den behandelten Themen. Sie beziehen sich aber nicht auf den Übergang von der dritten in die erste Säule der Europäischen Union, weil es sich ausschließlich um Themen der 3. Säule handelt.
2. Gesetzesinitiativen der Kommission
Eine Fülle von gesetzlichen Initiativen48 kennzeichnet die Bemühungen der Kommission, der Überführung der Innen- und Justizpolitik in die erste Säule Rechnung zu tragen.
Beispielhaft soll angeführt werden der
Vorschlag für eine Richtlinie über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft49, der
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung50 und der
Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Aufstellung der Liste von Drittländern, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visum sein müssen.51
Für das Jahr 2001 sind noch folgende Vorlagen geplant:52
Richtlinie über die Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen, die sich langfristig in einem Mitgliedstaat aufhalten (Februar 2001), die
Richtlinie über die Bedingungen für Einreise und Aufenthalt zum Zwecke eines Studiums oder einer Berufsausbildung (erstes Halbjahr 2001), die
Richtlinie über die Bedingungen für Einreise und Aufenthalt zur Aufnahme einer unbezahlten Tätigkeit (erstes Halbjahr 2001), die
Richtlinie über die Bedingungen für Einreise und Aufenthalt zum Zwecke einer Beschäftigung im Arbeitsverhältnis und zur selbständigen Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit (erstes Halbjahr 2001), die
Mitteilung über die Rückführungspolitik (erstes Halbjahr 2001) und
Vorschläge für ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Drittstaatsangehörigen durch horizontale Maßnahmen zur Unterstützung des Erfahrungsaustauschs und zur Entwicklung bewährter Praktiken.
Erwähnenswert ist auch die kürzlich erlassene Verordnung des Rates zum Familienrecht und über die Zustellung von Schriftstücken.53
3. Der Rat von Nizza
Es ist nicht nur eine beachtliche Bilanz von Gesetzesinitiativen zu bemerken. Auch der Gipfel von Nizza vom 7. bis 11. Dezember 200054 hat weitere Entwicklungen aufgezeigt.
Zum einen wurde die Charta der Grundrechte der Europäischen Union proklamiert. Sie definiert gemeinsame zivile, wirtschaftliche, politische und soziale Grundrechte. Zwar hat sie noch keine Rechtsverbindlichkeit, sondern nur die Form einer politischen Erklärung und gilt vorerst nur für die EU-Institutionen. In den Artikeln 18 und 19 wird das Recht auf Asyl und des Schutzes der Abschiebung festgeschrieben. Der Wortlaut des Artikels 18 stützt sich auf Artikel 63 EG-Vertrag, der die Union zur Einhaltung der Genfer Flüchtlingskonvention verpflichtet.
Zum anderen wird dem Artikel 67 EG-Vertrag eine Regelung hinzugefügt, wonach Maßnahmen betreffend Asyl und Einwanderung erst dann erlassen werden, wenn zuvor die gemeinsamen Regeln und wesentlichen Grundsätze für diesen Bereich festgelegt worden sind.
Die Kommission ist damit in Form des Entwurfs einer Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft vom 22. November 2000 nachgekommen. Diese Änderung bedeutet eine Zurückhaltung der Mitgliedstaaten hinsichtlich einer zu raschen Überführung der Asyl- und Einwanderungspolitik in die erste Säule der Europäischen Union.
Die Verlagerung von Zuständigkeiten der Innen- und Justizpolitik von der dritten in die erste Säule der Europäischen Union hat bisher einen Integrationsschub erbracht:
Der Übergang von Fragen des Asyls, der Einwanderung, der Visaverteilung, Außengrenzen und gerichtliche Zivilverfahren entspricht der Intention einer Solidargemeinschaft.
Es können in diesen Bereichen Rechtsquellen erlassen werden, welche im Vergleich zum bisherigen Bindungsgrad größere Rechtswirkungen für die Mitgliedstaaten bewirken.
Die im Vertrag aufgeführte Fünfjahresfrist ist in der Europäischen Union ein bewährtes Mittel, um politisch heikle Ziele auch wirklich zu erreichen.
Die Aktionsmöglichkeit der Europäischen Union ist durch eine ganze Anzahl von Entwürfen für Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen weitgehend genutzt.
Integrationshemmend ist die Flexibilisierung: Einige Staaten können sich aus der Rechtsbindung befreien. Diese Formulierungen im Vertrag waren aber notwendig, weil sonst keine Einigung erzielt worden wäre. Erfahrungsgemäß wird aber auch hier eine Annäherung zu erwarten sein.
Letztlich hat sich die Flexibilisierung doch als erfolgreich erwiesen. Eine europäische Integration kann immer nur mit den Mitgliedstaaten, nicht gegen sie vorangebracht werden.
In der Asyl- und Einwanderungspolitik fehlt die soziale und wirtschaftliche Integration. Auch die von Deutschland immer wieder vorangetriebene Frage der Lastenteilung bedarf einer befriedigenden Lösung.
Es muss bei den Mitgliedstaaten "Überzeugungsarbeit" geleistet werden. So hat der vor wenigen Tagen stattgefundene Rat der Innen- und Justizminister in Stockholm auf die Notwendigkeit eines einheitlichen Asylverfahrens und die Bekämpfung der illegalen Einreisen von Angehörigen aus Drittstaaten hingewiesen. Dabei ist vor allem an die Bekämpfung des Menschenhandels gedacht. Solche übereinstimmenden Äußerungen öffnen den Weg zu künftigen Rechtsentscheidungen.
Probleme werden die Abstimmungen der Gesetzesvorlagen bereiten. Im Übergangszeitraum ist die Einstimmigkeit erforderlich. Aber auch hier bleibt zu hoffen, dass eine Annäherung der Standpunkte der Mitgliedstaaten zu erzielen sein wird. Europa bewegt sich erfahrungsgemäß in Richtung Integration nur sehr langsam, aber stetig, und dann - rückblickend - auch erfolgreich.
* Professor Dr. jur. am Zentralbereich der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung in Brühl, Beauftragter für Europarecht und Europastudien. Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, den der Verfasser am 13. Februar 2001 am Europa-Institut der Universität des Saarlandes, Sektion Rechtswissenschaft, gehalten hat.
1 Näheres in Schmahl, Neue Entwicklungen in der Europäischen Union, 20 Jahre Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Brühl/Rheinland, 1999.
2 Schmahl, Der Erweiterungsprozess in der Europäischen Union, in: Neue Entwicklungen in der Europäischen Union, S. 191, Brühl/Rheinland, 1999.
3 BGBl. 1992 II, S. 1251, 1259.
4 BGBl. 1998 II, S. 318 i.d.F. der Bek. v. 28.4.1999 (BGBl. 1999 II, S. 416).
5 BGBl. 1957 II, S. 766 ff.
6 Näheres bei Nanz/Schmahl, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU/EG-Vertrag, 5. Aufl. 1997, Rdnr. 2 zu Artikel 100c.
7 Vgl. Europa der Bürger - Berichte des ad-hoc-Ausschusses für das Europa der Bürger an den Europäischen Rat, hrsg. vom Auswärtigen Amt, Bonn 1985, insbes. S. 10-12.
8 Luxemburg 1995, Nr. 47-56 (S. 14-16).
9 Vgl. Nanz, 3. Pfeiler der Europäischen Union, in: Integration 3/1992, S. 126 ff., 128.
10 BGBl. 1993 II, S. 1003 ff.
11 Zur Schengener Visapolitik ausführlich: Hildebrandt, Das Visumregime im Schengener Vertragswerk, in: Freizügigkeit in Europa, Bamberg 1996, S. 43-59.
12 Bulletin, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Nr. 78 v. 9.7.1991, S. 625, 630.
13 Näheres bei Nanz/Schmahl, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU/EG-Vertrag, Rdnr. 3 zu Art. 100c.
14 BGBl. 1992 II, S. 1253 ff.
15 Vgl. zu diesem Zusammenhang Hailbronner, Visa Regulation, CMLR 31 (1994), S. 969-995 und Nanz, Visapolitik, in: Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, Müller-Graff (Hrsg.), Baden-Baden 1996, S. 63-74.
16 Siehe: Schmahl, Das Recht der Europäischen Union, Heidelberg 1996, S. 36, 37.
17 Wessels, Maastricht-Ergebnisse, Bewertungen und Langzeittrends, Integration 1/1992, S. 2-16.
18 ABl. EG Nr. C 274 v. 19.9.1996, S. 13.
19 ABl. EG Nr. L 63 v. 13.3.1996, S. 2.
20 ABl. EG Nr. C 262 v. 7.10.1995, S. 1.
21 ABl. EG Nr. L 63 v. 13.3.1996, S. 10.
22 ABl. EG Nr. L 327 v. 19.12.1994, S. 1.
23 ABl. EG Nr. L 164 v. 14.7.1995, S. 1.
24 ABl. EG Nr. L 72 v. 18.3.1996, S. 2.
25 ABl. EG Nr. L 63 v. 13.3.1996, S. 8.
26 ABl. EG Nr. C 80 v. 18.3.1996, S. 2.
27 ABl. EG Nr. C 274 v. 19.9.1996, S. 3 ff.
28 ABl. EG Nr. C 274 v. 19.9.1996, S. 7-12.
29 ABl. EG Nr. C 274 v. 19.9.1996, S. 18-24.
30 ABl. EG Nr. C 5 v. 10.1.1996, S. 3 ff.
31 ABl. EG Nr. C 304 v. 14.10.1996, S. 1 ff.
32 Teil IV, Art. 61 ff. EG-Vertrag.
33 Vergleichbar mit Art. 73 GG.
34 Zum Subsidiaritätsprinzip: Siehe: "Protokoll Nr. 21 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit" zum Amsterdamer Vertrag, BGBl. 1998 II, S. 429 ff.
35 ABl. EG Nr. L 81 v. 21.3.2001, S. 1.
36 ABl. EG Nr. L 116 v. 26.4.2001, S. 2.
37 ABl. EG Nr. L 116 v. 26.4.2001, S. 5.
38 Siehe Protokoll Nr. 3 über die Anwendung bestimmter Aspekte des Artikels 14 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf das Vereinigte Königreich und auf Irland sowie Protokoll Nr. 4 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irland, BGBl. 1998 II, S. 429 ff.
39 Protokoll Nr. 17 über einige Bestimmungen betreffend Dänemark BGBl. 1998 II, S. 429 ff.
40 Siehe insb. nähere Ausführungen von Böse, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2000, Rdnr. 1 ff. zu Art.29.
41 Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen BGBl. II 1993, S. 1010.
42 Siehe im einzelnen Wiedmann, in Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2000, Rdnr. 1 ff. zu Art. 61.
43 Zur Übernahme des Schengen-Sekretariats: ABl. EG Nr. L 119 v. 7.5.1999, S. 49.
44 Isensee, Europa als politische Idee und als rechtliche Form, Berlin 1999, S. 129.
45 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat von Tampere, SN 200/99.
46 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat von Wien, SN 300/98, X.: Justiz und Inneres, Nr.83 ff.
47 Siehe: KOM(94) 23 endg./FSBN 92-77-64711-6.
48 Siehe Anlage zu: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft, KOM(2000) 757 endgültig.
49 Siehe: KOM(2000) 578 endgültig.
50 Siehe: Jai/339/2000 REV 1.
51 Kommissionsvorschlag: 6379/00 VISA 32 COMIX 185 (KOM(2000) 27 endg.).
52 Siehe mit Nachweisen: Mitteilung der Kommission an den Rat und Europäische Parlament für ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird: KOM(2000) 755 endgültig.
53 Siehe NJW, Beilage zu Heft 1/2001; ABl. EG Nr. L 160 v. 29.5.2000, S. 19.
54 Entwurf: SN 1016/1/01 REV 1, unterzeichnet am 26.2.2001.

References: Art. 1
 Art. 100
 Art. 61
 Art. 73
 Art.29
 Art. 61