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Timestamp: 2020-01-28 10:42:41+00:00

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La Vème République : le législatif (fiches.La Vème République \: le législatif.WebHome) - XWiki
La Vème République : le législatif
La Constitution de la Vème République a relègue le Parlement au titre IV alors que celle de 1946 lui faisait les honneurs du titre II. Cette mesure symbolique traduit une limitation des prérogatives et de la place du Parlement qui désormais vient après l’exécutif.
1. La composition et statut du Parlement
1.1. La désignation
1.1.1. L’élection des députés
1.1.2. L'élection des sénateurs
1.2. Le statut des parlementaires
1.2.1. Les incompatibilité et inéligibilités
1.2.2. Les immunités parlementaires
1.2.3. L'organisation du Parlement
2. Les missions du Parlement
2.1. Le vote de la loi
2.1.1. La loi de l’article 34 de la Constitution
2.1.1.1. Le domaine de la loi
2.1.1.2. L’initiative de la loi
2.1.1.3. La procédure d’élaboration de la loi
2.1.2. Les lois référendaires de l’article 11 de la Constitution
2.1.3. Les lois Constitutionnelles de l’article 89 de la Constitution et les lois organiques
2.1.4. Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution
2.2. Le contrôle de l’action gouvernementale
2.2.1. Les mécanismes de l’article 49 de la Constitution
2.2.1.1. L’article 49-1 : la question de confiance
2.2.1.2. L’article 49-2 : la motion de censure
2.2.1.3. L’article 49-3 : L'engagement de responsabilité sur un texte
2.2.2. Les questions écrites et orales
2.2.3. Les pouvoirs d’enquête
Le Parlement est bicaméral. Cela signifie qu’il est composé de deux chambres : l’Assemblée Nationale et le Sénat. Mais il s’agit d’un bicaméralisme inégalitaire dans la mesure où l’assemblée nationale, élue au suffrage universel direct, à toujours le dernier mot en cas de désaccord avec le Sénat dans le vote de la loi. De plus l’Assemblée Nationale dispose d’un pouvoir dont est privé le Sénat, elle peut renverser le gouvernement.
Depuis le 10 juillet 1985 le nombre des députés est de 577. Ils sont élus pour 5 ans, avec chacun un suppléant. Le scrutin est le scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans le cadre de circonscriptions électorales déterminées par la loi.
Le Sénat est élu au suffrage universel indirect. Les sénateurs sont élus par des grands électeurs (conseillers municipaux, généraux, régionaux …). Ils assurent la représentation des collectivités territoriales de la République. Avant 2003 les sénateurs étaient élus pour 9 ans ; le Sénat se renouvelant par tiers tous les trois ans.
Depuis la loi organique n°2003-696 du 30 juillet 2003, "réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat", et la loi n°2003-697 du 30 juillet 2003, "réforme de l'élection des sénateurs", les sénateurs sont élus pour six ans, l'assemblée se renouvelant par moitié tous les trois ans.
Les sénateurs sont au nombre de 348 (cet effectif ne peut, lui aussi, être désormais augmenté sans révision constitutionnelle) et sont répartis de la manière suivante : 326 en métropole ; 10 en outre-mer ; 12 pour les Français expatriés.
En cas de contentieux, l'élection des députés et sénateurs relève de la compétence du Conseil constitutionnel.
Le mandat parlementaire est incompatible avec les fonctions de Président de la République et de membre du Gouvernement.
On ne peut être à la fois député et sénateur, parlementaire français et représentant au Parlement européen, parlementaire et membre du Conseil Economique et Social, membre du Conseil Constitutionnel, membre du Conseil de gouvernement d'un TOM, "fonctionnaire" d'une Organisation internationale ou d'un Etat étranger, juré de Cour d'assises, parlementaire élu dans plusieurs circonscriptions.
Le mandat de parlementaire national est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants (loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux).
La loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur s’applique aux députés élus lors des élections législatives des 11 et 18 juin 2017. Cette loi renforce le régime des incompatibilités entre mandats parlementaires et fonctions électives locales. Ainsi, les nouvelles dispositions de l'article L.O. 141-1 du code électoral interdisent à tout parlementaire d'exercer une fonction exécutive locale comme, par exemple, celle de maire, maire d'arrondissement, adjoint au maire, président et vice-président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), président et vice-président d'un conseil départemental, président et vice-président d’un syndicat mixte, etc.
Par ailleurs, les nouvelles dispositions relatives au cumul entre mandat parlementaire et fonction exécutive locale ne laissent désormais plus de possibilité au parlementaire nouvellement élu de choisir entre son mandat de parlementaire et le mandat détenu lors de son élection comme député ou sénateur. Dès son élection, le parlementaire est donc en situation d’incompatibilité. Le député ou le sénateur est tenu de faire cesser cette incompatibilité en démissionnant du mandat ou de la fonction qu'il détenait antérieurement.
En outre le mandat est incompatible avec certaines fonctions comme par exemple des fonctions de responsabilité dans les entreprises publiques nationales.
Aucun membre du parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé, à l'occasion des opinions ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions de parlementaire (art. 26 al. 1).
La réforme de 1995 a modifié fondamentalement, après de nombreuses affaires ayant intéressées des parlementaires, le régime juridique applicable, notamment à propos de la levée de l'immunité parlementaire.
Avant la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 aucun membre du Parlement ne pouvait, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de l'assemblée dont il faisait partie, sauf en cas de flagrant délit.
Depuis 1995 selon le nouvel article 26 al. 2 à 4 : « Aucun membre du Parlement ne peut faire l’objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu’avec l’autorisation du Bureau de l’assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n’est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive.
« La détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert.
« L’assemblée intéressée est réunie de plein droit pour des séances supplémentaires pour permettre, le cas échéant, l’application de l’alinéa ci-dessus. »
Le principe de la séparation des pouvoirs veut que le Parlement soit indépendant financièrement du Gouvernement. C'est pourquoi les crédits budgétaires accordés aux assemblées sont dépensés librement sans aucun contrôle, ni a priori ni a posteriori, des administrations de l'Etat. Les crédits sont inscrits au projet de budget sur proposition d'une commission comprenant les questeurs des assemblées et présidée formellement par un haut fonctionnaire, un président de chambre de la Cour des Comptes. En outre le Parlement dispose de sa propre administration indépendante de l’exécutif.
Chaque assemblée vote son propre règlement intérieur qui détermine son organisation interne (fonctionnement) et les règles de la procédure parlementaire.
Les deux assemblée s’organisent en commission (commission des lois, des finances …) et en groupe politique.
Les missions traditionnelles d’un parlement consistent à : voter la loi, et le budget et à contrôler l’action du gouvernement.
Le droit parlementaire est assez complexe. Pour résumer de façon simple la procédure de vote de la loi il faut noter que l’initiative des lois est partagée entre le parlement et le gouvernement et que le texte doit être voté en terme identique par les deux assemblées. Cependant, il faut noter que le gouvernement s’il ne dispose plus du monopole de l’ordre du jour dispose encore de nombreux moyens de maitriser la procédure législative.
L'article 34 opère une véritable du rôle de la loi. Dans les régimes précédents de la IIIe et de la IVe Républiques, la loi, « expression de la volonté générale », pouvait intervenir dans tous les domaines : elle n'était limitée ni par la Constitution, en l'absence de possibilité de contrôler effectivement la conformité d'une loi à la norme fondamentale, ni par le règlement qui ne pouvait intervenir qu'en vertu d'une loi. Or la Constitution de 1958 semble renverser le rôle respectif de la loi et du règlement : l'article 34 limite la loi à une liste de domaines particuliers, tandis que l'article 37 dispose que le règlement peut couvrir tous les champs non attribués à la loi. C'est donc désormais le règlement, pris par le pouvoir exécutif, qui devient autonome.
En pratique, le rôle de la loi ne s'est pas transformé autant qu'il y paraît. D'une part, la liste des domaines attribués à la loi par l'article 34 est particulièrement large et couvre la plus grande part de l'activité normative. D'autre part, le Conseil constitutionnel, dont l'une des principales tâches, dans l'esprit du constituant, devait être de contenir le Parlement dans le domaine de la loi, a fini par accepter les interventions de la loi dans le domaine règlementaire. Il estime ainsi depuis sa décision « Blocage des prix et des revenus » du 30 juillet 1982 que « la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi ». En effet, la présence de dispositions à caractère réglementaire dans un texte de loi examiné par le Parlement n'empêche pas le pouvoir exécutif d'exercer ses prérogatives : il peut opposer l'irrecevabilité (article 41) ou obtenir plus tard le déclassement des dispositions concernées (article 37, alinéa 2). Le Conseil constitutionnel estime donc que de telles dispositions peuvent demeurer dans le texte de loi.
La séparation entre le domaine de la loi et le domaine du règlement n'est donc pas si tranchée qu'on l'a cru dans les premiers temps de la Cinquième République. Elle est toutefois rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 avril 2005 sur la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école : dans cette décision, il déclare que certains articles de la loi relèvent du domaine réglementaire, ce qui permettrait au Gouvernement de les modifier sans nécessité de recourir à la procédure prévue par l'article 37, alinéa 2.
Ainsi, à coté du domaine de la loi (article 34) il existe un domaine propre au règlement autonome (article 37). Les autres mesures réglementaires ne sont que des règlements dérivés.
Le mécanisme de l'article 41 de la Constitution permet Gouvernement ou au président d’un assemblée d’opposer l'irrecevabilité réglementaire à l'encontre d'une proposition de loi ou d'un amendement. En cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'Assemblée concernée, le Conseil constitutionnel est appelé à statuer dans un délai de 8 jours.
Le mécanisme de l'article 37, alinéa 2 de la Constitution permet pour les lois antérieures à 1958, de modifier une disposition législative par décret en Conseil d'État. Pour les lois postérieures à 1958, une procédure de délégalisation (ou de déclassification) est prévue. Le Conseil constitutionnel peut délégaliser une disposition réglementaire insérée formellement dans une loi ; c'est-à-dire lui retirer son caractère législatif. Une fois la décision rendue, ladite disposition est modifiée par voie de décret.
Dans un régime parlementaire l’initiative des lois est partagée par le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Lorsque l’initiative vient du gouvernement on parle de projet de loi. Lorsque l’initiative vient du parlement on parle de proposition de loi.
Jusqu’à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le gouvernement avait la maitrise de l’ordre du jour devant les assemblées. Dès lors, les projets de loi étaient considérablement favorisés par rapport aux propositions de loi. Depuis la révision de 2008 l’ordre du jour devant les assemblées est partagé. En pratique : deux semaines de séance sur quatre sont réservées au gouvernement et les deux autres (dont une impérativement au profit des activités de contrôle et de l'évaluation des politiques publiques) relèvent de l'ordre du jour fixé par les assemblées
Pour qu’une loi soit définitivement adoptée elle doit être votée en termes identiques par les deux assemblées. La procédure qui permet l’examen du texte de loi est communément appelé la navette parlementaire. En cas de désaccord l’assemblée nationale a le dernier mot.
Source : site de l’assemblée nationale)
L'article 11 de la Constitution définit la procédure de référendum législatif. Le référendum législatif pouvait porter à l'origine sur des questions relatives à l'organisation des pouvoirs publics ou à la ratification de traités importants. La loi constitutionnelle du 4 août 1995 a ajouté la possibilité de faire appel au référendum pour des réformes relatives « à la politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent », ainsi que l'obligation, lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, de faire une déclaration suivie d'un débat devant chaque assemblée. En outre, la modification constitutionnelle de 2008 a étendu le domaine du référendum aux questions d'ordre environnemental.
La procédure du référendum appartient au président de la République qui sur proposition du gouvernement ou du Parlement, peut décider la tenue du référendum (procédure présente dès l'origine de la Constitution de 1958). Un cinquième des parlementaires (soit 184 parlementaires sur 920), soutenus par un dixième des électeurs (soit environ 4,4 millions de Français), peuvent demander la tenue du référendum (procédure créée par la modification constitutionnelle de 2008). Dans ce cas, la demande prend la forme d'une proposition de loi. Cette nouvelle procédure résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et a été présentée comme un « référendum d'initiative populaire » en raison de l'accord nécessaire d'une fraction des électeurs, mais l'initiative relève techniquement des parlementaires.
Le référendum de l’article 11 permet également, toujours à l’initiative du président, de ratifier un traiter international. Ce fut le cas du traité de Maastricht en 1992.
La constitution de la V° République relève de la catégorie des constitutions rigides puisqu’elle prévoit pour la révision de son contenu, dans son titre XVI, et constitué d’un article unique (l’article 89) une procédure spéciale, dont la mise en œuvre est assez complexe. L’expérience prouve toutefois que la révision peut aussi se dérouler en dehors de l’article 89.
La révision constitutionnelle doit d’abord être votée en termes identiques par les deux assemblées. Mais l’étape finale de la procédure dépend, d’une part, de l’autorité qui a pris l’initiative de la révision et, d’autre part, d’une option ouverte au Président de la République. Si l’initiative de la révision a été prise par le parlement (proposition), une fois que chacune des deux chambres a adopté le texte dans les mêmes termes, il doit obligatoirement être soumis au référendum. S’il s’agit d’un projet, donc d’une initiative de l’exécutif. Le Président de la République peut décider de ne pas faire intervenir directement le peuple et soumettre le projet de révision au parlement convoqué en congrès, c’est à dire statuant les deux chambres réunies. Dans ce cas une majorité spéciale est requise car le projet ne deviendra loi constitutionnelle que s’il a réuni en sa faveur la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (art. 89, al. 3 de la constitution).
En 1958, la constitution dans son article 6 a prévu l’élection du Président de la République par un collège de grands électeurs, élus nationaux et locaux groupant environ 80 000 personnes. C’est ce collège qui a élu De Gaulle, premier président de la V° République. Mais, en 1962, celui-ci souhaite qu’à l’avenir l’élection du chef de l’Etat soit faite au suffrage universel direct. La révision de la constitution fut alors réalisée non pas par la procédure normale de révision de l’article 89 mais par la procédure du référendum de l’article 11.
Cette initiative a déclenché une controverse constitutionnelle dont les échos n’ont pas cessé de se faire entendre. En somme, on peut observer que la révision de la constitution de la V° République n’est pas très difficile à réaliser. D’abord, parce que la présence d’une majorité politique compacte en faveur du gouvernement et du président de la république que l’on observe très souvent à l’assemblée nationale et parfois, aussi, au sénat facilite l’adoption des reformes souhaitées par l’exécutif.
Les lois organiques ont un cadre plus limité, puisqu’il s’agit de lois qui complètent la Constitution. A ce titre elles sont systématiquement contrôlées par le Conseil constitutionnel.
On notera encore qu’il existe des contraintes procédurales particulières pour les lois organiques (qui complètent la Constitution) les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale.
L’article 38 de la Constitution prévoit que « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »
Des conditions strictes sont imposées sur le plan procédural. En effet, le Gouvernement doit déposer sur le bureau des Assemblées un projet de loi d'habilitation qui vaudra autorisation de légiférer une fois adopté. Doivent figurer les motifs ayant conduit à l'utilisation des ordonnances, le programme envisagé ainsi que deux délais. Le premier est dit "délai d'habilitation" : il fixe les bornes de la période pendant laquelle le pouvoir exécutif va pouvoir édicter des ordonnances. La Constitution n'impose aucune limite mais indique tout de même qu'il doit être "raisonnable". En pratique, il est en général de 3 à 6 mois. Le second délai définit la période au cours de laquelle devra intervenir la ratification des ordonnances par le Parlement. Elle s'effectue grâce au dépôt d'un projet de loi de ratification par le Gouvernement auprès du bureau des Assemblées.
L’article 49 de la Constitution organise la responsabilité politique du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale (en cela il traduit la nature parlementaire des institutions de la Véme République). L’article 49 se décompose en trois : deux relèvent de l’initiative du Gouvernement, un (en fait le second) de l’initiative des députés.
L'alinéa premier permet au Premier ministre d'engager la responsabilité de son gouvernement devant l'Assemblée nationale sur une déclaration de politique générale. Un vote négatif (à la majorité simple, contrairement aux deux alinéas suivants, plus protecteurs de l'exécutif) entraîne la démission du gouvernement.
L'usage dans un régime parlementaire est que le Premier ministre ou le gouvernement soit investi par le parlement. Cependant, il ne semble pas que ce vote soit une obligation (et ce malgré les controverses). Le gouvernement existe de par sa nomination par le président de la République (article 8), sans référence à une éventuelle investiture par l'Assemblée. L'article 20 précise, en faisant référence aux articles 49 et 50, qu'il est responsable devant le parlement, mais la constitution ne conditionne aucun de ses pouvoirs à son engagement de responsabilité.
La motion de censure est un moyen pour l'Assemblée nationale, à sa seule initiative, de forcer le gouvernement à la démission. C'est la mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, un élément caractéristique du régime parlementaire.
L'alinéa 2 s'attache, avec les moyens classiques du parlementarisme rationalisé, à rendre difficile tant le dépôt de la motion de censure que son adoption. Le but recherché est d'éviter l'instabilité gouvernementale. Le dépôt d’une motion de censure est limité en imposant pour chaqu’une la signature d'un dixième au moins des députés, chacun ne pouvant en signer que trois pendant la session ordinaire de l'article 28 (avant la réforme constitutionnelle de 1995 sur la session unique, une seule motion pour chacune des deux sessions ordinaires de l'année), une par session extraordinaire de l'article 29.
Un délai de quarante-huit heures doit s'écouler entre le dépôt de la motion et son vote. Lorsque le scrutin risque d'être serré, ces quarante-huit heures peuvent être mise à profit par le gouvernement pour convaincre quelques indécis.
Pour être adoptée, plus de la moitié des députés en fonction (on ne compte pas les éventuels sièges vacants, précise le règlement de l'Assemblée) doivent voter pour la motion. Le système ne laisse pas la place à l'abstention : un député peut voter la motion, ou ne pas la voter, auquel cas il est réputé ne pas souhaiter le renversement du gouvernement. On dit d'ailleurs qu'une motion qu'elle n'est pas adoptée, signifiant par là qu'elle n'a pas atteint la majorité, et non qu'elle est rejetée, ce qui voudrait dire qu'une majorité s'est déclarée contre ; or, seuls votent les partisans de la motion. Ce mécanisme, lors d'un scrutin serré, peut assurer la survie du gouvernement.
L'alinéa 3 permet au gouvernement d'imposer l'adoption d'un texte par l'Assemblée, immédiatement et sans vote, ce à quoi l'Assemblée ne peut s'opposer qu'en renversant le gouvernement par une motion de censure de l'alinéa 2. « Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée Nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. »
Les questions écrites sont adressées aux ministres dans le but soit d’obtenir des éclaircissements sur des points particuliers de la législation, soit de faire préciser un aspect de la politique du Gouvernement. Ce dernier dispose d’un délai de deux mois pour y répondre. Les questions écrites – près de 28 000 en 2005 – sont publiées chaque semaine, ainsi que les réponses des ministres, au Journal Officiel, édition des Questions de l’Assemblée nationale.
Les questions orales sont appelées lors de séances du mardi matin. Vingt cinq questions peuvent être inscrites par séance. Chaque question donne lieu, après avoir été exposée par son auteur, à une intervention du ministre chargé d’y répondre et, s’il le désire, à une réplique de l’auteur à laquelle le ministre peut répondre. Ces questions portent le plus souvent sur des sujets d’intérêt local.
En outre, l’Assemblée consacre deux séances par semaine aux questions posées au gouvernement, le mardi et le mercredi après-midi, de 15 heures à 16 heures. Le premier mercredi de chaque mois, les quatre premières questions sont consacrées à des thèmes européens. Avant chaque séance et au plus tard à 14 heures, les groupes, qui disposent d’un temps de parole tenant compte de leurs effectifs, font parvenir à la Présidence le nom du ou des auteurs de leurs questions et des ministres auxquels ces questions sont posées. Le thème des questions n’a pas à être communiqué.
En séance, le Président appelle les questions selon un ordre qui permet à chacun des six groupes d'intervenir le premier toutes les six séances, et de faire alterner une question posée par un membre d’un groupe de la majorité et une question posée par un membre d’un groupe de l’opposition.
La commission d'enquête est un instrument classique de contrôle du Parlement et est formée pour recueillir des éléments d'information "soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales". Elles sont prévues depuis 2008 par l’article 51-2 de la Constitution. Désormais, le droit à la création d'une commission d'enquête à l'Assemblée nationale ou au Sénat est garanti aux groupes d'opposition. Toutefois, cette nouvelle prérogative ne peut être sollicitée l'année précédant le renouvellement de l'assemblée ; ensuite un vote en séance publique est prévu, vote auquel ne peuvent participer que les seuls députés défavorables à la création de la commission d'enquête.
Elles sont constituées pour une période qui ne peut excéder six mois. Elles exercent leur contrôle sur pièces et sur place. Cela signifie, qu’elle peut se faire communiquer tous les renseignements et documents nécessaires et convoquer toute personne qui sera entendue sous serment dans des audiences publiques.
En complément des commissions d’enquêté, il existe des missions d'information. La mission d'information est créée par une commission permanente voire même entre commissions des deux assemblées.

References: L'article 34
 l'article 34
 l'article 37
 l'article 34
 l'article 37
 l'article 41
 l'article 37

L'article 11
 L'article 20
 l'article 28
 l'article 29