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Timestamp: 2020-07-12 09:07:10+00:00

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El interés público por la calidad, la autonomía universitaria y el respeto a la pluralidad de proyectos institucionales | La Ley de Educación Superior
4 El interés público por la calidad, la autonomía universitaria y el respeto a la pluralidad
de proyectos institucionales
Un balance sobre la aplicación del artículo 43 de la
A veinte años de la sanción de la Ley de Educación Superior (LES) en Argentina (agosto de 1995) y a dieciséis años del dictado de la resolución ministerial que aprobó estándares para la acreditación de la primera carrera que ingresaría al artículo 43 de la LES (Medicina, RM 535/99, agosto de 1999), resulta pertinente elaborar una revisión del camino transitado.
Del análisis de la normativa vigente y sus interpretaciones surge que, en noviembre de 2002, el Consejo de Universidades se manifestó en los siguientes puntos:
La interpretación que se efectúe de la normativa del artículo 43 tiene íntima relación con el concepto de autonomía universitaria, por lo que debe hacerse en consonancia con el mismo, considerándoselo como una excepción al concepto amplio de autonomía y aplicarse con criterio restrictivo.
El régimen de títulos consagrado por la ley establece como regla la autonomía de las universidades en esta cuestión, con las excepciones que determina el artículo 43, el que debe aplicarse con criterio de interpretación y aplicación, restrictivo y riguroso.
El fundamento de la excepción es la necesidad de garantizar a los habitantes un ejercicio responsable en aquellas profesiones que pongan en riesgo valores fundamentales.
La Ley de Educación Superior utiliza una técnica inversa, favorable a la autonomía. Es así que expresamente indica que las facultades que delega en las instituciones universitarias, pese a ser muy significativas en términos de ejercicio de la autonomía institucional, son meramente ejemplificativas (artículo 29). Esto invierte a favor de la autonomía las reglas de interpretación e implica que las universidades son autónomas para decidir en general, salvo en aquellas cuestiones expresamente limitadas.
Un principio básico de hermenéutica jurídica determina que cuando el intérprete encuentra enfrentadas una regla y su excepción, en la duda debe inclinarse por la aplicación de la regla. Dicho de otra forma, que las excepciones a una regla son de interpretación y aplicación restrictiva y rigurosa.
En consecuencia, si conforme a la norma la autonomía es la regla y cualquier limitación constituye excepciones a esa regla, podemos sentar al respecto algunas conclusiones que nos servirán de base para la interpretación del artículo 43:
Que las limitaciones a la autonomía resultan de interpretación y aplicación restrictiva y rigurosa.
Que en la duda el intérprete debe inclinarse por la vigencia de la regla.
Que en principio las limitaciones a la autonomía deben resultar expresas de una norma legal o, por lo menos, de una aplicación razonable del derecho vigente.
El límite a la autonomía estaría dado entonces por el interés público cuando este pudiera quedar comprometido por carreras que pongan en riesgo de modo directo, la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes.
En efecto, la acreditación de carreras, prevista en el artículo 43, tenía por objeto –originariamente- proteger el interés público en aquellas profesiones reguladas, cuyo ejercicio ponía en riesgo -de modo directo- la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. Para ello, requería el cumplimiento de condiciones mínimas de carga horaria, contenidos básicos, intensidad de la formación práctica, asociadas a las actividades reservadas con exclusividad para dichas profesiones reguladas, todo lo cual debía ser dispuesto por el Ministerio de Educación (ME), en acuerdo con el Consejo de Universidades (CU).
La regulación, de manera exógena a las universidades, de estos aspectos señalados en el artículo 43 de la LES constituye un avance sobre la autonomía institucional. Sin embargo, dicho avance tiene justificación en el riesgo directo que implica el ejercicio de actividades reservadas exclusivamente para profesiones reguladas por el Estado, en las que se ve afectado en modo directo el interés público por la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes.
A título ejemplificativo, y a los efectos prácticos, lo que el Estado deseaba garantizar era que, si un transeúnte tuviera un accidente en la vía pública, el profesional que fuera a asistirlo tuviera las competencias necesarias para mejorar sus chances de vida y recuperar su estado de salud, sin importar de qué institución universitaria hubiera egresado.
Es así que acerca de la certificación de la formación académica recibida, como de las actividades sobre las cuales tienen competencias y habilitan al ejercicio profesional los títulos con reconocimiento oficial, la LES respeta como principio general la autonomía, delegando dicha facultad a las instituciones universitarias. Luego, el Estado se reserva la facultad de intervención solamente para la determinación de la carga horaria mínima para todas las carreras en las que se emitiera título oficialmente reconocido (artículo 42) y, con carácter de excepción, interviene sobre los aspectos ya señalados, solamente cuando se dieran las previsiones del artículo 43.
Sin embargo, en la práctica las resoluciones adoptadas por el ME, así como los acuerdos plenarios del CU, devinieron en número de estándares que, además de atender los requisitos impuestos en el artículo 43 de la LES, buscaron también operar como mecanismos de aseguramiento de la calidad, que excedían los umbrales de las competencias profesionales, vinculadas con el ejercicio profesional de los títulos incluidos en el artículo 43.
Es así que el número de estándares se fue multiplicando, incorporando prescripciones sobre diversos aspectos de la vida, el gobierno y la gestión de las carreras afectadas, así como las de la institución universitaria que las albergan.
En el cuadro adjunto (ver Anexo 1) se puede observar la cuantificación de estándares, por área, señalando que el número máximo para la acreditación de una carrera del artículo 43 resultó ser de 126 estándares (Medicina, RM 535/99).[1] Como ejemplos enumeramos los siguientes:
“Promover el desarrollo intelectual, el espíritu crítico y el sentido ético de sus estudiantes; en un clima de libertad, equidad, solidaridad y respeto por la diversidad”.
“Contar con una estructura académico/administrativa que garantice el alcance de los objetivos institucionales”.
“Los Sistemas de información y registro deben ser oportunos, confiables y eficientes; para la toma de decisiones y el adecuado funcionamiento de la Institución”.
“Deberá tener un plan institucional de desarrollo estratégico”.
“El personal no docente/administrativo o de apoyo, debe ser adecuado en número y calificación para el funcionamiento de la carrera. Deben desarrollarse actividades de capacitación para este personal”.
“Deben existir programas de bienestar estudiantil”.
Probablemente, existan amplios consensos sobre la relevancia de estándares de este tipo. Sin embargo, resulta difícil justificar la correlación entre la verificación de su cumplimiento y el riesgo que justifique la intervención del Estado, por verse afectado en modo directo el interés público por la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes.
Asimismo, atentaría contra la diversidad que la evaluación y ponderación de estos estándares se realice sin contextualizarlos con los fines y propósitos declarados en los proyectos institucionales de cada institución universitaria. En tal sentido, parecería más aconsejable que aspectos como los propuestos en estos estándares sean evaluados en el marco de las instancias de internas de evaluación institucional y complementadas por las evaluaciones externas, tal como se lo promueve en el artículo 44 de la LES.
Estas intervenciones, resueltas en forma exógena a la institución universitaria evaluada y que avanzan más allá de las previsiones del artículo 43, remiten a cuestiones vinculadas con las relaciones entre autonomía e intervención estatal para atender el interés público, en el marco de la interacción entre universidad y Estado.
Sobre la base de esa hipótesis, los estándares definidos para la acreditación de carreras consideradas “de riesgo” en Argentina han avanzado sobre la regulación de aspectos cuya estandarización no fue prevista en forma explícita en la Ley de Educación Superior, resultando conveniente reflexionar sobre si los estándares adoptados resultaron eficaces para asegurar la calidad. Y en el caso de que sí lo hubieran sido, verificar si aún continúan siendo eficaces, de cara al futuro.
Existen acuerdos dentro del sistema universitario, avalados por las memorias de la CONEAU, respecto de que el camino transitado a través de las acreditaciones de carreras del artículo 43 contribuyó al aseguramiento de umbrales de calidad. En tal sentido, podríamos decir que resultó efectiva la intervención del Estado para garantizar que aquellos que obtuvieran títulos incluidos en las previsiones del artículo 43 (títulos que habilitan al ejercicio de actividades profesionales de riesgo), poseyeran las competencias debidas que lo habiliten efectivamente a su ejercicio profesional.
Pero, una vez alcanzados esos pisos mínimos de calidad, parecería adecuado revisar el criterio con el cuál se construyen los estándares de calidad.
La realidad de las instituciones universitarias, al momento de la sanción de la LES (1995), no pareciera ser la misma que la actual. En los veinte años transcurridos, todas ellas han debido atravesar múltiples procesos de evaluación institucional y de acreditación de carreras de grado y de posgrado. No existía en aquel entonces, al interior de la mayoría de las universidades, cultura de la evaluación, ni capacidad técnica instalada para planificar, en forma autónoma, procesos de evaluación institucional o de carreras.
Las previsiones de la LES, referidas a evaluación institucional y de carreras, y su posterior instrumentación a través de la CONEAU, exigieron a las universidades jerarquizar dichas funciones, creando gradualmente capacidades instaladas, que fueron derivando en verdaderos sistemas internos institucionales de calidad.
La cuestión de los estándares se vincula a tensiones que puedan surgir entre la diversidad de instituciones y la homogeneidad de requerimientos para asegurar la calidad.
Sobre este punto cabe tener presente además que los debates internacionales acerca del desarrollo de procesos de aseguramiento de la calidad resaltan la necesidad de revisar los mecanismos de evaluación de la calidad que emplean las agencias, atento a la creciente diversificación de instituciones y de ofertas académicas, la escasez de recursos financieros y humanos necesarios para llevar adelante las prácticas de evaluación institucional, entre otros factores (INQAAHE Fórum, 2012).
Si analizamos el fenómeno de la diversificación de instituciones de nivel superior (instituciones públicas y privadas; universidades e institutos universitarios; instituciones nacionales e internacionales; con oferta de educación virtual, entre otras) podemos, por un lado, reconocer el beneficio de dar respuesta con ello a las múltiples demandas del contexto (sociales, económicas, tecnológicas, etc.) y, por otro, identificar las limitaciones que este produce sobre los procesos evaluativos.
Surge de este modo un interrogante: ¿cómo balancear la diversidad (referida a las instituciones) y la homogeneidad (relativa a los requerimientos de calidad) a través de la efectiva implementación de procesos de acreditación?
Como respuesta a ello, la red internacional de agencias INQAAHE (Fórum 2012) -que nuclea más de 250 agencias de acreditación a nivel mundial-, a partir del análisis de las guías, normativas o criterios definidos por las agencias para implementar procesos de acreditación, señaló que existe una tendencia a adoptar estándares abiertos y no prescriptivos. Ello implica implementar menor cantidad de estándares con “mayor amplitud” en su definición, para favorecer la diversidad de instituciones y de programas/carreras, en detrimento de los requerimientos de estándares “bien operativos” pensados para proteger la reputación del país, aun frente al riesgo de peligrar la autonomía de las universidades.
Esta propuesta se complementa con el desarrollo de un sistema de calidad interna propio en cada universidad que suponga objetivos, criterios de calidad, sistemas de monitoreo y definición de resultados esperados, como así también la creación de una unidad de apoyo a la calidad educativa institucional, que articule su accionar con las agencias, de tal modo que se pueda descentralizar y sustentar parte del proceso de acreditación en las prácticas evaluativas de cada universidad.
Antes de retomar el análisis del caso en Argentina, retomaremos dos conceptos –ampliamente desarrollados en el presente estudio- que operarán como categorías para el análisis del balance entre la diversidad de instituciones y su regulación a través de estándares homogéneos. Estas categorías son:
“Consistencia externa”: implica que la institución universitaria (o la carrera) debe satisfacer un nivel o referencia de calidad predeterminado operacionalmente, en forma exógena a ella.
“Consistencia interna”: implica que la institución (o la carrera) debe satisfacer un nivel o referencia de calidad ajustable a sus propios principios y prioridades, conforme a sus propósitos y fines declarados.
Como ya vimos, en Argentina la autonomía universitaria está establecida en la Constitución como derecho. Luego, en el artículo 29 de la Ley de Educación Superior se explicitan algunas atribuciones que debe comprender dicha autonomía, las cuales son consideradas básicas y no taxativas. Es decir que la autonomía universitaria solo puede ser restringida en los casos en que explícitamente lo estableciera la propia ley, como ocurre en el artículo 43, entre otros.
Es así que, en el caso de la acreditación de carreras consideradas “de riesgo”, la aplicación de estándares exógenos a la institución se justificaría solamente en aquellos aspectos regulados por el artículo 43 de la LES (carga horaria mínima, contenidos básicos, intensidad de la formación práctica y actividades profesionales reservadas con exclusividad).
A excepción del caso antedicho, no se verifica en la LES motivo alguno que justifique la aplicación de estándares de calidad construidos con lógica de consistencia externa, en lugar de con lógica de consistencia interna.
Ello por cuanto la lógica de consistencia interna admite dar lugar a las intervenciones estatales (o exógenas de agencia), preservando la autonomía institucional (evaluaciones institucionales previstas por el artículo 44 de la LES).
Sin embargo, tanto la reglamentación como los procesos de evaluación estuvieron atravesados por algunos supuestos dominantes en el medio académico. Uno de ellos parece ser la asociación entre calidad y regulación.
Cabe tener en cuenta que la noción de regulación es específica de la profesión y no del título. La ley se refiere a las diversas normas (provinciales o nacionales) que regulan el ejercicio profesional, en ejercicio del poder de policía reservado por las provincias. Los títulos son todos regulados por el Ministerio de Educación desde que le dan validez nacional; bajo esta última perspectiva la observación del artículo no tendría sentido (CRUP, 2013).
Asimismo, la calidad no necesariamente es un juego de estandarización de productos y/o procesos y/o insumos. Por el contrario, la estandarización limita la diversidad y las diferencias de criterios para medir calidad -que son inherentes a los distintos tipos de propuestas educativas-. Así es que, en muchos casos, la tendencia a favorecer la homogeneización de algunos aspectos que exceden los alcances del artículo 43 de la LES puede terminar afectando esa diversidad, al condicionar la autonomía institucional.
Los procesos de acreditación de carreras de grado en la Argentina han ignorado, en muchos casos, estas consideraciones.
Concluimos entonces que, en los actuales estándares previstos para la acreditación de carreras incorporadas al artículo 43, se analizan aspectos cuya evaluación y ponderación es realizada por los pares evaluadores externos , sin contextualizarse con los fines y propósitos declarados en los proyectos institucionales de cada institución universitaria. De ese modo, su evaluación y ponderación quedan libradas a la discrecionalidad de los pares evaluadores, que suelen tomar como modelo valorativo su propia experiencia.
Esto muchas veces juega en contra de la necesidad de tomar diferentes modelos de calidad, para atender la diversidad del sistema, además de afectar a la autonomía de estas instituciones, la cual está garantizada por la Constitución Nacional y por la Ley de Educación Superior (LES).
En tal sentido, parecería más aconsejable que aspectos como los propuestos en estos estándares sean evaluados en el marco de las instancias de internas de evaluación institucional y complementadas por las evaluaciones externas, tal como se lo promueve en el artículo 44 de la LES.
Por otro lado, se repite un conjunto mayoritario de estándares homologables entre las distintas carreras incorporadas al artículo 43, que no surgen de la exigencia de dicho artículo de la ley en tanto no forman parte de los aspectos allí regulados, y su redacción -con lógica de consistencia externa- hace que atenten contra las garantías de autonomía institucional establecidas en el artículo 29 de la LES.
Entonces, considerando lo hasta aquí planteado, proponemos que para balancear la diversidad (referida a la institución) y la homogeneidad (relativa a los requerimientos de calidad), los aspectos que no surgieran explícitamente de las regulaciones previstas en el artículo 43 sean evaluados con lógica de consistencia interna, a través de los mecanismos previstos en el artículo 44 de la LES. Para ello, resultaría necesario realizar una revisión de los actuales estándares que se aplican para la acreditación de carreras incorporadas al artículo 43, de modo de redefinir o suprimir aquellos que no respondieran a los alcances previstos en dicho artículo.
Argentina, Ministerio de Cultura y Educación (1995), Ley Nº 24.521: Ley de Educación Superior.
Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) (2013), Reflexiones y aportes para la revisión de estándares y actividades profesionales reservadas a las titulaciones incorporadas al artículo 43 LES, Buenos Aires, CRUP.
De Vincenzi, Ariana (2012), “Informe sobre el Forum 2012 de INQAAHE”, Manuscrito no publicado, Consejo de Rectores de Universidades Privadas, Buenos Aires, Argentina.
INQAAHE, Guidelines of Good Practice in Quality Assurance (GGP), disponible en: https://goo.gl/2QLMDu (consultado el 7 de agosto de 2013).
IESALC-UNESCO (2007), Informe de evaluación externa de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) de Argentina, 10 al 13 de julio, Buenos Aires.
La RM 535/99 no figura en el cuadro adjunto, por ser una RM derogada y reemplazada por la RM 1314/07.↵

References: artículo 43
 resolución 
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