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Timestamp: 2019-10-14 10:16:23+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Ricardo Muñoz Parra con SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS
Ricardo Muñoz Parra con SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS Rol: C1862-16
Consejo para la Transparencia, 25/10/2016
Se dedujo amparo en contra de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información referente a la "copia de la totalidad de la información recibida y requerida por la SBIF referida a la denuncia relativa a irregularidades detectadas en las actuaciones del Banco de Chile, realizada por Rafael Fazio Molina con fecha 20 de noviembre de 2014. En particular, requerimientos de información por parte de la SBIF al Banco de Chile y otras personas y las respuestas a dichos requerimientos". El Consejo acoge el amparo.
Corte de Apelaciones de Santiago, 13/03/2018, 12929-2016
Corte Suprema, 09/04/2018, 4398-2018
Corte de Apelaciones de Santiago, 12929-2016
Corte Suprema, 4398-2018
DECISIÓN AMPARO ROL C1862-16
Requirente: Ricardo Muñoz Parra.
Ingreso Consejo: 07.06.2016
En sesión ordinaria N° 749 del Consejo Directivo, celebrada el 25 de octubre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información, rol C1862-16.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 3 de mayo de 2016, don Ricardo Muñoz Parra solicitó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en adelante e indistintamente, la SBIF o la Superintendencia, lo siguiente: "copia de la totalidad de la información recibida y requerida por la SBIF referida a la denuncia relativa a irregularidades detectadas en las actuaciones del Banco de Chile, realizada por Rafael Fazio Molina con fecha 20 de noviembre de 2014. En particular, requerimientos de información por parte de la SBIF al Banco de Chile y otras personas y las respuestas a dichos requerimientos".
2) RESPUESTA: El 31 de mayo de 2016, la SBIF respondió a dicho requerimiento de información mediante carta dirigida al solicitante, señalando en síntesis, que "se deniega la entrega de la información que requiere, en virtud de la causal prevista en el artículo 21 N° 5 de la ley N° 20.285 (...) La ley de quórum calificado que declara la reserva o secreto en este caso es la Ley General de Bancos, específicamente su artículo 7°", agregando que la referida reserva se estableció en el año 1925, con el fin de resguardar el interés nacional que fundamenta la supervisión que ejerce dicho órgano, mantener la estabilidad del sistema financiero y la seguridad de los depositantes, el resguardo de los derechos de los supervisados y el debido cumplimiento de las funciones de la SBIF.
3) AMPARO: El 7 de junio de 2016, don Ricardo Muñoz Parra, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información, en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.
4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación, admitió a tramitación el presente amparo y, mediante Oficio N° 6.116, de fecha 22 de junio de 2016, confirió traslado al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.
Mediante ORD. N° 821, de fecha 7 de julio de 2016, el órgano, junto con reiterar lo informado al solicitante en su respuesta, evacuó sus descargos y observaciones, señalando en síntesis que "esta Superintendencia viene en reiterar lo planteado en la carta de respuesta al señor Muñoz Parra de fecha 31 de mayo de 2016, atendido que los documentos cuya entrega se denegó corresponden a un intercambio de comunicaciones entre un organismo fiscalizador y una entidad fiscalizada en el marco del desempeño de sus funciones, y asimismo, antecedentes que a la luz de lo dispuesto por el artículo 7° de la Ley General de Bancos no pueden ser revelados a personas extrañas a la Superintendencia".
Asimismo, indica que "para ilustrar la total concordancia de esta excepción constitucional con los fundamentos del propio artículo 7° de la Ley General de Bancos, resulta necesario entender la razón misma de la existencia y fin de esta Superintendencia. Para tal efecto, se adjunta copia de la exposición de motivos del proyecto de Ley General de Bancos del año 1925 elaborada por una Misión de Consejeros Financieros, conocida también como Misión Kemmerer", acompañando copia del mencionado proyecto de ley.
Por último, finaliza el órgano mencionando la sentencia de la Excelentísima Corte Suprema, ingreso corte 13.182-2013 y lo señalado por el Tribunal Constitucional, en sentencia rol N° 2558-13, en que sostuvo que "los informes y antecedentes de empresas privadas que sean entregados a organismos de fiscalización no están comprendidos en el principio de publicidad consagrado en el artículo 8 de la Constitución, y por ende no se encuentran cubiertos por el derecho de acceso a la información establecido en la Ley N° 20.285".
5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Con la finalidad de esclarecer y resolver de mejor manera el amparo de la especie, el Consejo Directivo de esta Corporación, mediante Oficio N° 8.915, de fecha 8 de septiembre de 2016, acordó solicitar a la SBIF que remita a este Consejo los documentos consultados, indique si dictó algún acto administrativo y señalara si la entrega de la información podría afectar derechos de tercero.
Mediante Ord. N° 1.035, de fecha 14 de septiembre de 2016, el órgano reiteró lo señalado en sus descargos, en el sentido de que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la LGB, los funcionarios de la Superintendencia no pueden revelar información a personas extrañas al órgano, agregando que dicho deber de reserva tendría carácter absoluto, denegando la entrega de los antecedentes e información requeridos por este Consejo.
6) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL TERCERO: En conformidad a lo prescrito en el artículo 25 de la Ley de Transparencia, el Consejo Directivo de esta Corporación acordó conferir traslado y notificar el presente amparo al Banco de Chile, en su calidad de tercero eventualmente afectado con la entrega de la información solicitada, mediante oficio N° 9.985, de fecha 11 de octubre de 2016, a fin de que presente sus descargos y observaciones al presente amparo, haciendo mención expresa de los derechos que le asisten y que pudieran verse afectados con la publicidad de la información solicitada.
Hasta esta fecha, no existe constancia de que el tercero se haya manifestado en los términos referidos.
1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicha solicitud se refiere a copia de toda la información recibida y requerida por la SBIF, en relación con la denuncia realizada por Rafael Fazio Molina, con fecha 20 de noviembre de 2014, por irregularidades detectadas en las actuaciones del Banco de Chile. Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información solicitada, en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 7° de la Ley General de Bancos, en adelante, la LGB.
4) Que, en tal sentido, cabe tener presente que en las decisiones de los amparos rol C1266-11, C615-14 y C1308-16, entre otras, frente a la alegación sobre reserva de la información fundada en la citada disposición por parte de la reclamada, esta Corporación ha desestimado la aplicación del inciso 1° del artículo 7° de la LGB como causal de reserva, en relación con lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, pues ha razonado que dicha norma "(...) no puede conducir a una interpretación que suponga que todos los informes elaborados por los funcionarios de la SBIF o que los hechos, negocios o situaciones de que hubieren tomado conocimiento en el desempeño de su cargo sean secretos o reservados (...), (...) ya que ello invertiría, por vía interpretativa, la regla constitucional que exige al legislador establecer positivamente los casos de reserva y fundarlos en alguna de las causales del inciso 2° del artículo 8°" (el destacado es nuestro). Además se estableció que dicha norma no constituye en sí misma un caso de reserva, pues no otorga a los datos que indica el carácter de secretos o reservados sino que simplemente explicita un deber funcionario aplicable a las personas que, a cualquier título, presten servicios en la SBIF, sin habilitar a este órgano para fundar la denegación de información que obre en su poder (considerando 12° de la decisión del amparo Rol C1266-11 y considerando 7° de la decisión del amparo C39-12).
a) "Que, acorde con lo expuesto, procede analizar el carácter del artículo 7° de la Ley General de Bancos para cuyo efecto cabe considerar el contexto en que se encuentra inserto: Título I párrafo I sobre Organización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) y su personal, carácter funcionario que se advierte reforzado con las referencias textuales al personal referidas en los textos literales de los artículos 5° y 6° que le preceden inmediatamente (...). Como se advierte, es claro de la norma y su contexto que se trata de una infracción a una prohibición funcionaria que afecta a personas y no a la institución, consistente en revelar los informes, hechos, negocios o situaciones que conozca en el ámbito de su cargo, sancionada administrativa o penalmente según el caso, sin el alcance institucional que le atribuye la quejosa, como lo demuestra precisamente, tratándose del uso de información reservada o privilegiada en beneficio propio o de terceros, el artículo 62 N° 1 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1/19.653 sobre Bases Generales de la Administración del Estado y el correlativo delito penal tipificado en el artículo 247 bis del Código punitivo ubicado en el Título V del Código Penal, ‘De los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargos’ (...). Se trata entonces de una regulación jurídica que tiene como destinatarios a los funcionarios en las áreas de sus competencias propias, con las referidas sanciones administrativas y/o penales en caso de infracción. La publicidad y la transparencia, en cambio, con su regulación jurídica actual, antes que a las personas se refieren a los órganos del Estado (Emilio Pfeffer, Reformas Constitucionales 2005. Antecedentes, Debates, Informes páginas 30 y 31), lo que confirman los artículos 4° y 14 de la Ley de Transparencia al formular una clara distinción entre funcionarios y autoridades institucionales. Corrobora lo recién postulado el hecho de que el artículo 17 del Estatuto del Personal de la Superintendencia que establece una prohibición funcionaria de divulgar información, tenga idéntico contenido que el artículo 7° de la Ley de Bancos, de lo que se sigue que ambos rigen un mismo ámbito normativo, esto es, dirigido a los funcionarios" (considerando 7°) (énfasis agregado).
c) "es posible concluir que el citado artículo 7° de la Ley General de Bancos es una ley simple cuyo contenido no se ajusta a las excepciones a la publicidad que contempla el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución como para atribuirle el carácter de quórum calificado" (considerando 8°) (énfasis agregado).
9) Que, en tal sentido, la solicitud de información objeto del presente amparo, se refiere a los documentos o antecedentes que el Banco de Chile entregó a la SBIF en el marco de la denuncia por irregularidades, interpuesta por la persona que indica. Al respecto, cabe tener en consideración que, a propósito de las facultades de fiscalización con que está dotada la Superintendencia, según lo prescrito en el artículo 12 de la LGB "Corresponderá al Superintendente velar porque las instituciones
negocios (...) Para los efectos indicados, podrá examinar sin restricción alguna y por los medios que estime del caso, todos los negocios, bienes, libros, cuentas, archivos, documentos y correspondencia de dichas instituciones y requerir de sus administradores y personal, todos los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información acerca de su situación, de sus recursos, de la forma en que se administran sus negocios, de la actuación de sus personeros, del grado de seguridad y prudencia con que se hayan invertido sus fondos y en general, de cualquier otro punto que convenga esclarecer".
10) Que, sobre este punto, cabe reiterar que corresponde al afectado por la publicidad de la información requerida (en este caso, a la SBIF), acreditar de qué forma la publicidad de los antecedentes solicitados perjudican el bien jurídico protegido por la reserva, que correspondería, en este caso, al debido cumplimiento de las facultades del órgano (particularmente aquellas relacionadas con sus potestades fiscalizadoras), cuestión que en la especie no se verifica. En particular, revisado el tenor de la solicitud de información, circunscrita a los requerimientos de información por parte de la SBIF al Banco de Chile y otras personas, en el contexto de la denuncia aludida, y las respuestas a dichos requerimientos, esta Corporación estima que, de entregarse dichos antecedentes, en la especie, no se revelaría la forma específica en que se lleva a cabo la función fiscalizadora del órgano, los criterios utilizados por éste para evaluar adecuadamente a la entidad financiera objeto de amparo, ni mucho menos la estrategia de fiscalización ejercida por la SBIF a propósito de este reclamo en particular.
11) Que, en este sentido, atendidas las amplias facultades de fiscalización con que se encuentra investida la reclamada, resulta razonable sostener que los ciudadanos que se sientan afectados, sea desde el punto de vista legal, normativo, comercial, operativo o de atención, respecto de una determinada entidad bancaria, y que acudan a la SBIF a través de procedimientos de acercamiento entre cliente y entidad bancaria (establecidos por la propia reclamada), o por medio de solicitudes de acceso, tengan derecho a conocer la eficiencia y eficacia con que esta institución cumple, precisamente, sus funciones fiscalizadoras, idea que refuerza la publicidad de la información requerida y que lleva, también, a desestimar, aun cuando no fuere alegado explícitamente por el órgano, una eventual afectación al debido cumplimiento de sus funciones, contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.
12) Que, no obstante lo anterior, este Consejo, mediante oficio N° 8.915 de fecha 8 de septiembre de 2016, solicitó a la SBIF, remitir los documentos requeridos y recibidos en relación con la denuncia aludida en la solicitud, indicar si como consecuencia de lo anterior, dictó algún acto administrativo y señalar si la entrega de dicha información podría afectar derechos de tercero. Con fecha 14 de septiembre de 2016, mediante Ord. N° 1035, el órgano denegó la información a este Consejo, en virtud de los mismos argumentos señalados en su respuesta al solicitante y en sus descargos en esta sede. Del mismo modo, y de manera posterior, dada la falta de colaboración por parte de la Superintendencia, esta Corporación notificó el presente reclamo al Banco de Chile, en su calidad de tercero eventualmente afectado con la entrega de la información solicitada, mediante Oficio N° 9.985 de fecha 11 de octubre de 2016. No obstante lo anterior, una vez transcurrido el plazo para evacuar sus descargos, el Banco de Chile no se manifestó en los términos referidos.
13) Que, en consecuencia, habiéndose desechado la alegación de deber de reserva por parte del órgano, contenido en el artículo 7° de la LGB, en relación con el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, y habiéndose requerido a la SBIF el detalle de la información requerida y recibida con relación a la denuncia mencionada y habiéndose denegado ésta, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de los antecedentes solicitados, debiendo el órgano tarjar, previamente, aquellos datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la documentación que se entregue, como por ejemplo, número de cédula de identidad, domicilio particular, estado civil, entre otros, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, letra f), 4 y 7 de la ley N° 19.628, en aplicación del principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia, y en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la citada ley, así como también, aquellos que pudieran estar relacionados con el secreto bancario, en los términos dispuestos en el artículo 154 de la Ley General de Bancos, o, en su defecto, señalar expresa y fundadamente, tanto al reclamante como a este Consejo, si dichos antecedentes no existieran o no obraran en su poder, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 del Consejo para la Transparencia.
14) Que, respecto de lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en Recurso de Queja tramitado bajo el Rol N° 13.182-2013, este Consejo advierte que, a diferencia de la naturaleza de la información requerida en el caso objeto del presente amparo, la Corte estimó en su oportunidad que la información ordenada entregar por la decisión de amparo rol C306-13, estaba cubierta por la causal invocada del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en atención a consideraciones de "interés general", circunstancia contemplada en uno de los cuatro supuestos previstos en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política de la República, en atención, específicamente, a que "(...) la información solicitada puede comprometer la eficacia de la fiscalización que desarrolla la Superintendencia, desde que a partir de ella puede elaborarse un completo análisis de los criterios y estrategias de revisión de los entes sujetos a su control. No se trata de información inocua o meramente estadística relativa al funcionamiento de un servicio público, sino que tiene directa relación con la actividad de fiscalización que despliega la Superintendencia para el adecuado funcionamiento del mercado bancario y financiero" (considerando octavo). Sobre dicho argumento, cabe hacer presente que en ese caso la información requerida correspondía, en síntesis, a información estadística referida a la cantidad de fiscalizaciones, revisiones o auditorías efectuadas por la SBIF a bancos u otras instituciones financieras que la SBIF supervisaba y otras instituciones financieras, en un período determinado y desglosado en términos específicos, así como a la identidad de determinados fiscalizados (diez conglomerados financieros que la SBIF ha identificado). Sin perjuicio de ello, en la solicitud objeto del presente amparo, lo requerido específicamente se circunscribe a los antecedentes requeridos y recibidos por la Superintendencia, en relación con la denuncia señalada en la solicitud de información, y que, en su caso, pudieron haber servido de fundamento para la dictación de un acto administrativo posterior. En este sentido, esta Corporación estima que en la especie, no resulta plausible atender a razones de "interés general", circunstancia contemplada en uno de los supuestos previstos en el inciso segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental para reservar la información, cuestión que, aún es más, escapa a las alegaciones vertidas por la reclamada en el presente amparo, por lo que dicho razonamiento no procede ser aplicado por analogía en este caso, en que la naturaleza y contexto de la información requerida, son distintos de aquel que fundare el pronunciamiento de la Excma. Corte Suprema.
15) Que, finalmente, sin perjuicio de lo resuelto, vale tener en consideración que el órgano reclamado no accedió a la entrega de la información requerida por este Consejo, como una medida para mejor resolver el presente amparo, conforme se le solicitó en el oficio individualizado en el numeral 5 de la parte expositiva de esta decisión, situación que se le representará al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, en la parte resolutiva, como una falta a la debida colaboración que debe existir por parte de los órganos de la Administración del Estado, en los términos dispuestos en el artículo 34 de la Ley de Transparencia.
I. Acoger el amparo interpuesto por don Ricardo Muñoz Parra, en contra de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en virtud de las razones expuestas precedentemente.
II. Requerir al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, lo siguiente:
a) Entregar al reclamante copia de la totalidad de la información recibida y requerida por la SBIF al Banco de Chile y/o a otras personas, y las respuestas a dichos requerimientos, en relación con la denuncia relativa a irregularidades detectadas en las actuaciones del Banco de Chile, realizada por don Rafael Fazio Molina con fecha 20 de noviembre de 2014, debiendo el órgano tarjar, previamente, aquellos datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la documentación que se entregue, como por ejemplo, número de cédula de identidad, domicilio particular, estado civil, entre otros, así como también, aquellos que pudieran estar relacionados con el secreto bancario, en los términos dispuestos en el artículo 154 de la Ley General de Bancos, o, en su defecto, señalar expresa y fundadamente, tanto al reclamante como a este Consejo, si dichos antecedentes no existieran o no obraran en su poder, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 2.3 de la Instrucción General N° 10 del Consejo para la Transparencia.
III. Representar al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras su falta de colaboración en la tramitación del presente amparo, especialmente respecto de la falta de entrega de la información requerida por este Consejo para una mejor resolución del presente amparo, traduciéndose ello en una infracción a lo dispuesto en el artículo 34 y a los principios de facilitación, oportunidad y responsabilidad, previstos en el artículo 11, literales f), h) y j), respectivamente, de la Ley de Transparencia. Lo anterior, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reiteren tales infracciones.
IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Ricardo Muñoz Parra y al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras.

References: artículo 21
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 25
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 62
 artículo 247
 artículo 17
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 12
 artículo 21
 artículo 7
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 artículo 11
 artículo 33
 artículo 154
 artículo 21
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 34
 artículo 154
 resolución 
 artículo 34
 artículo 11