Source: https://tc.vlex.es/vid/-342362578
Timestamp: 2020-01-20 00:26:25+00:00

Document:
STC 189/2011, 23 de Noviembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 342362578
Número de Recurso: 1506-2002
Sentencia citada en: 2 sentencias, 3 artículos doctrinales, una disposición normativa
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1506-2002, interpuesto por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra los arts. 2, 3, 5, en el inciso que comienza en “tanto el Consejo” y termina en “Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria”, 6 (apartados 3 y 4), 8, 9 y la disposición adicional única (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito registrado en el Tribunal con fecha 13 de marzo de 2002, don Roberto Granizo Palomeque, Procurador de los Tribunales en nombre y representación de Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3, 5, en el inciso que comienza en “tanto el Consejo” y termina en “Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria”, 6 (apartados 3 y 4), 8, 9 y la disposición adicional única (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Por otrosí solicitó la acumulación del presente recurso de inconstitucionalidad al interpuesto por la propia representación legal de los Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria (recurso este que se tramita bajo el núm. 1505-2002), con la que la Ley Orgánica 5/2001, objeto del presente recurso guarda una evidente relación de complementariedad, exigiendo una argumentación de conjunto como la desarrollada en la demanda.
La fundamentación que sustenta la impugnación frente a determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria se resume a continuación:
La representación procesal de los Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados comienza realizando algunas consideraciones generales sobre el significado del objetivo de estabilidad presupuestaria que se pretende alcanzar, sus implicaciones desde la perspectiva jurídica constitucional y los instrumentos legalmente establecidos a su servicio.
Así, se destaca en primer lugar que las dos leyes recurridas se deben situar en el contexto del cumplimiento de las exigencias de estabilidad establecidas en la Unión Europea que se examinan en el escrito que plantea el recurso.
A continuación se da cuenta en la demanda del contenido de las leyes recurridas, diferenciándose en el análisis entre los distintos procedimientos y efectos jurídicos para cada una de las Administraciones públicas, pues se señala que los instrumentos, técnicas y procedimientos para garantizar la vigencia efectiva de la estabilidad, se establecen de manera separada, dando lugar también a problemas de constitucionalidad diversos. Se desarrolla, así, en el escrito de los recurrentes como se impone la estabilidad o equilibrio presupuestario al sector público estatal, a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales.
En lo que se refiere a las Comunidades Autónomas es precisamente la ley cuyos preceptos se impugnan en el presente recurso, la Ley Orgánica 5/2001 de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria, la que recoge las reglas para el cumplimiento por parte de aquéllas del principio de estabilidad, reglas que son examinadas en el recurso planteado. Recuerda la representación procesal de los recurrentes que el marco de estabilidad presupuestaria tiene carácter básico, resultando aplicable a todas las administraciones públicas ex art. 149.1.13 y 149.1 18 CE, pero a la Ley 18/2001 general de estabilidad presupuestaria, que hubiera bastado para asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en el sector público estatal y en las entidades locales, se le ha tenido que añadir la Ley Orgánica 5/2001 al entenderse que las normas en que se contiene el nuevo sistema de cooperación financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas al servicio del objetivo de estabilidad debían revestir el carácter de Ley Orgánica, pues supone la parcial modificación de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
Tras el análisis inicial del contexto europeo y del contenido preciso de las leyes recurridas, el recurso analiza el contexto constitucional. Considera que una exigencia de cierta estabilidad es constitucionalmente razonable, según resulta del artículo 40.1 CE, debido a la necesidad de coordinación entre la política presupuestaria y la evolución de la coyuntura económica, con el fin de alcanzar un cierto equilibrio global, una cierta estabilidad económica que permita el progreso social y económico en los términos del citado precepto. Sin embargo, sostiene el recurso, que es a los titulares de los poderes públicos con competencias en la materia a quienes corresponde decidir sobre las orientaciones de la política económica. Y precisamente al traducir en términos absolutamente precisos los principios de estabilidad y equilibrio, obligación de equilibrio o superávit frente, por ejemplo, a las exigencias europeas que lo que prohíben son los déficits excesivos entendidos como aquellos superiores al 3 por 100 del producto interior bruto (PIB), los art. 3.2, 8 y 19 de la Ley 18/2001 y el artículo 3 de la Ley Orgánica 5/2001 incurren en un vicio de inconstitucionalidad al situar ilegítimamente al legislador en la posición del constituyente.
Para la representación procesal de los recurrentes se limita ilegítimamente las posibilidades de adopción de políticas económicas y sociales que siendo constitucionalmente legítimas pueden resultar incompatibles con el mantenimiento de un equilibrio tan rígidamente entendido, afectándose así al principio democrático y al pluralismo político (art. 1.1 CE).
Consideran los recurrentes que el concepto de estabilidad económica no puede ser válidamente objeto de una única interpretación que restrinja indebidamente las posibilidades de desarrollar políticas económicas y sociales que supongan déficits públicos, siquiera temporales, con lo que además quedaría comprometida la posibilidad de efectuar la asignación equitativa de los recursos públicos que el art. 31.2 CE reclama realice el gasto público. El recurso considera que el legislador ha dictado una norma meramente interpretativa que otorga un único sentido al principio de equilibrio o estabilidad vulnerando la doctrina establecida en la STC 76/1983, de 5 de agosto. Consideran los recurrentes que la existencia de un compromiso europeo, que es además más flexible que el recogido en las leyes impugnadas, no puede ser en todo caso utilizado como fundamento para la adopción de decisiones constitucionalmente ilegitimas.
La representación procesal de los Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso examina a continuación cómo incide el mecanismo legalmente previsto para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria sobre el proceso o ciclo presupuestario en el ámbito del sector público estatal, pues razona que tal mecanismo y sus efectos son inconstitucionales por alterar la distribución de competencias presupuestarias, entre el Gobierno y las Cortes Generales, que resulta del art. 134 CE. Así, destaca la demanda que el poder legislativo al establecer condiciona o limita la competencia exclusiva que la Constitución Española reconoce al Gobierno para la elaboración del presupuesto. Analiza entonces el escrito de los recurrentes los diferentes preceptos de la Ley 18/2001 que producen tal efecto.
Seguidamente se expone como afectan las leyes recurridas a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Comienza el escrito destacando que el art. 156 CE reconoce y garantiza a las Comunidades Autónomas la autonomía financiera autonomía que la jurisprudencia constitucional ha interpretado referida tanto a la autonomía para la obtención de ingresos como a la autonomía de gasto que implicaría, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, la competencia de las Comunidades Autónomas para elaborar, aprobar y ejecutar sus propios presupuestos, lo que entraña su competencia para decidir la estructura de su presupuesto de gastos de inversión y la ejecución de los correspondientes proyectos . La demanda reconoce que el Estado puede condicionar, no obstante, el ejercicio de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas imponiendo limitaciones al amparo de diversos títulos competenciales, entre ellos los títulos en los que se ha fundamentado el Estado para dictar las leyes recurridas.
No discute, por tanto, la demanda la existencia de títulos competenciales que habiliten al Estado para la adopción de medidas tendentes a preservar la estabilidad económica mediante la garantía del equilibrio presupuestario sino sólo si la imposición a las Comunidades Autónomas de una estabilidad concebida como equilibrio o superávit impone condicionamientos indebidos que no dejan el suficiente margen de libertad de decisión y son por ello inconstitucionales. Para los recurrentes no cabe hablar de libertad de las Comunidades Autónomas cuando el art. 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001 afirma que “en todo caso, vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”.
De acuerdo con el recurso la obligación de elaborar y liquidar sus presupuestos con equilibrio o superávit, con la práctica eliminación del endeudamiento autonómico, sería excesiva para la consecución de los fines que las leyes recurridas persiguen que no son otros que adecuarse a las exigencias de la Unión Europea. La imposición de tales obligaciones en el art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001 es contraria al art. 156.1 CE al limitar y restringir de manera no estrictamente indispensable la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
Asimismo consideran los recurrentes que la práctica eliminación del endeudamiento autonómico que generan las leyes recurridas no sería compatible con la autonomía financiera de las Comunidades para ordenar sus ingresos y gastos disponiendo de los recursos que les atribuye el art. 157.1 de la CE, por lo que el art. 9 y la disposición adicional única, apartado 3 de la Ley Orgánica 5/2001, al conducir a dicho resultado, serían igualmente inconstitucionales.
Continua el recurso afirmando que las competencias atribuidas al Consejo de Política Fiscal y Financiera en el art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, que dispone el procedimiento para la corrección de las situaciones de desequilibrio, dan lugar a una invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas que les corresponden como parte nuclear de la autonomía financiera que la Constitución les garantiza. Recuerda la demanda como, de acuerdo con dicho precepto, si la Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma aprobase los presupuestos en situación de déficit, por pequeño que sea, se deberá aprobar un plan económico-financiero de saneamiento. Lo mismo ocurre si el déficit es de resultado. El precepto impone que dicho plan sea aprobado por la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma si su normativa así lo exige, incluyendo en él la definición de las políticas de ingresos y gastos que deba aplicar la Comunidad Autónoma para corregir la situación de desequilibrio en los tres ejercicios presupuestarios siguientes, remitiéndose al Consejo de Política Fiscal y Financiera, el cual, controlará la actividad de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas mediante la comprobación de la idoneidad de las medidas, requiriendo a la Comunidad Autónoma un nuevo plan si el primero no fuese satisfecho. Argumenta la representación procesal de los recurrentes que dicho mecanismo parte de una situación objetiva de superioridad jerárquica del Consejo de Política Fiscal y Financiera respecto de los parlamentos autonómicos que subvierte los principios del Estado autonómico. Tal mecanismo sería, en opinión de los recurrentes, contrario a la doctrina sentada en la STC 76/1983, de 5 de agosto, sobre los controles que colocan a las Comunidades Autónomas en una situación de subordinación o dependencia jerárquica de la Administración del Estado.
Para la demanda la actuación del Consejo de Política Fiscal y Financiera no es, en puridad, una actuación coordinadora, pues sus funciones sólo se cumplen a partir de un objetivo inicial de estabilidad, en cuya definición sólo interviene de forma indirecta el Consejo a través de la emisión de un simple informe. La aprobación de los planes de reequilibrio económico-financiero por el Consejo interfiere en las competencias tributarias y presupuestarias que los respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen a su Parlamentos.
Por todos los argumentos señalados considera la demanda que serían inconstitucionales el art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001, en relación con el artículo 3.2 de la Ley 18/2001 y, por conexión los artículo 3, 5 (segundo inciso), 6 (apartados 3 y 4), la disposición adicional única.1 en sus apartados 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001. Asimismo serían inconstitucionales el art. 8 (apartados 2, 3, 4, 5, 7 y 8) y por conexión con él la disposición adicional única, apartado 2 de la Ley Orgánica 5/2001.
Examina, finalmente, la representación procesal de los recurrentes los efectos de las leyes recurridas sobre la autonomía de las entidades locales. Tras desarrollar en general las limitaciones que se derivan para el legislador ordinario del reconocimiento de la autonomía local como garantía institucional considera la demanda que imponer a las entidades locales un objetivo de estabilidad presupuestaria en términos de equilibrio o superávit, definido unilateralmente desde la instancia central estatal, con las implicaciones que ello tiene sobre el ejercicio del conjunto de las competencias locales, es contrario a la garantía constitucional de su autonomía. Por ello la fijación del objetivo de la estabilidad presupuestaria en los términos de los arts. 3.2, 19, 20 y 23 de la Ley 18/2001 así como por conexión la disposición adicional única, apartado 1 resultan inconstitucionales por violar la garantía institucional de la autonomía local del art. 140 CE y su autonomía financiera.
Concluye la demanda solicitando la acumulación del presente recurso con el recurso planteado contra diversos preceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, con la que la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, objeto del presente recurso guarda una evidente relación de complementariedad, exigiendo una argumentación de conjunto como la que se ha desarrollado por los recurrentes.
Mediante providencia de 23 de abril de 2002 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El día 14 de mayo de 2002 la Sección Segunda acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 8 de mayo de 2002 y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones.
Con fecha 17 de mayo de 2002 se registra un escrito de la Presidenta de Congreso de los Diputados comunicando al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso ni formular alegaciones y poniéndose a su disposición.
El día 16 de mayo de 2002 se registra en el Tribunal un escrito del Letrado jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de dicha Cámara, comunicando que comparece en relación con los recursos de inconstitucionalidad números 1451-2002, promovido por el Parlamento de Cataluña, 1454-2002, promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias; 1455-2002, promovido por el mismo órgano de la Comunidad Autónoma y 1460-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, así como en relación con los recursos números 1461-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña; 1462-2002, promovido por las Cortes de Castilla-La Mancha; 1463-2002, promovido por las Cortes de Castilla-La Mancha; 1467-2002, promovido por el Gobierno de Aragón; 1471-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; 1473-2002, promovido por el Gobierno de Aragón; 1487-2002, promovido por las Cortes de Aragón; 1488-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura; 1505-2002 y 1506-2002, promovidos por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista y 1522-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, todos ellos relacionados con la Ley 18//2001, de 12 de diciembre, y con la Ley Orgánica 5/2002, de 13 de diciembre.
Con fecha 3 de junio de 2002 se registra el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad número 1506-2002.
Antes de examinar los motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte demandante, el Abogado del Estado expone el contenido y finalidad de las leyes recurridas.
Sin ánimo de exhaustividad y señalando que el acierto técnico o político no puede ser objeto de debate constitucional en esta sede, el Abogado del Estado relaciona las razones que fundamentan las medidas legales. El Abogado del Estado precisa que en este apartado introductorio analizará por separado las medidas de orden presupuestario que se refieren a las Comunidades Autónomas y las que se refieren a las entidades locales, pues, aun siendo similares, requieren distinto tratamiento.
Tras analizarlas considera el Abogado del Estado que con las medidas legalmente establecidas no se afecta a las decisiones de la autoridad presupuestaria autonómica relativas a la previsión de ingresos y autorización de gastos respecto de cada una de las partidas del presupuesto, de manera que se produce la menor incidencia posible en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. En relación con la Administración local las previsiones son similares.
El Abogado del Estado destaca que el objetivo de la Unión Europea no es conseguir un endeudamiento neto máximo del 3 por 100, sino sanear las cuentas públicas para que la inexistencia de déficit permita el éxito en las políticas de crecimiento y pleno empleo, de modo que dicho 3 por 100 aparece como el punto en que se requiere una acción inmediata de corrección (en general, los arts. 4.3 y 104 del Tratado y, en especial, el Reglamento 1467/1997 y la resolución del Consejo de 17 de junio de 1997 —Pacto de estabilidad y crecimiento—, aludiendo esta última al objetivo a medio plazo de situaciones próximas al equilibrio o de superávit). A partir de esta premisa, el Estado español ha adoptado distintas decisiones legislativas de ordenación de su política económica, no tratándose del simple desarrollo o ejecución de decisiones europeas, sino de adopción de medidas de carácter estatal en el marco de los compromisos asumidos en la Unión Europea.
El Abogado del Estado afirma a continuación que no es correcto aplicar al presente supuesto la doctrina de que el legislador no puede dictar normas cuyo objeto exclusivo sea interpretar preceptos de la Constitución en un sentido determinado (STC 76/1983), pues en el supuesto que nos ocupa no se trata de imponer una interpretación constitucional determinada de una cuestión competencial sino del establecimiento de un objetivo de política económica general.
Seguidamente el Abogado del Estado se refiere a la repercusión del nuevo sistema sobre las competencias del Gobierno en materia presupuestaria afirmando, en esencia, que la atribución constitucional al Gobierno de la facultad de elaborar los proyectos de ley de presupuestos no supone que el Gobierno tenga absoluta libertad para determinar la estructura, condiciones y requisitos de los presupuestos. Cuando el Gobierno elabora los presupuestos debe hacerlo de acuerdo con lo que establezca en cada momento la ley.
Señala el escrito del Abogado del Estado que el recurso de inconstitucionalidad parte de la premisa de que los fines que persiguen las leyes impugnadas son los de la Unión Europea, concluyendo de ello que como ésta no impone el equilibrio o el superávit presupuestario existe un exceso competencial en el ejercicio del título contenido en el art. 149.1.13 CE. La demanda entiende, en suma, que la imposición del equilibrio presupuestario o superávit sin ningún criterio de flexibilización no es proporcionada al objetivo y vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
Para el Abogado del Estado, esta tesis impugnatoria se apoya en premisas que no responden a la realidad. De un lado, rechaza que el objetivo de la Unión Europea sea que el déficit presupuestario no supere el 3 por 100, sino alcanzar una situación de equilibrio o superávit. De otro, considera que el objetivo de las leyes recurridas no es, exclusivamente, cumplir los mínimos exigidos por la normativa comunitaria, sino que llega más lejos, como se señala en la exposición de motivos de la Ley 18/2001, y pretende potenciar el crecimiento y una convergencia real con los países más desarrollados. Se trata, por tanto, de un régimen normativo nuevo a través del cual el Gobierno puede, ex art. 149.1.13 CE, ejecutar decisiones de política económica de control del déficit, decisiones que se adoptan anualmente con la aprobación del Congreso y el Senado. Tampoco es correcto, continúa afirmando el Abogado del Estado, que no existan criterios de flexibilización del objetivo, pues cabe aprobar y liquidar los presupuestos sin cumplir el principio de estabilidad, pero en ese caso se establecen medidas para corregir la situación. Cabe también concretar el principio de estabilidad para cada Comunidad Autónoma con la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Así, en cuanto a la limitación de las potestades autonómicas de gasto, alude a las reiteradas Sentencias que reconocen al legislador estatal la posibilidad de limitar el aumento global de las retribuciones de los funcionarios, citando las SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 62/2001, de 1 de marzo, FJ 2. En definitiva, es la repercusión de las medidas de que se trate en la política económica lo que justifica su constitucionalidad, de manera que cuanto mayor sea dicha repercusión mayor puede ser la incidencia de la intervención estatal en la autonomía financiera autonómica. En su criterio, tal es el caso de la estabilidad presupuestaria, que en la actualidad constituye uno de los pilares esenciales de la política económica general.
Por lo que se refiere a la vertiente de los ingresos, la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, ha señalado que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto que por la existencia de un sistema tributario propio con potencia recaudatoria suficiente para cubrir sus necesidades financieras. Por tanto, tampoco desde la vertiente del ingreso la autonomía financiera autonómica es un concepto absoluto, especialmente porque la hacienda autonómica se nutre en buena medida de la aportación de partidas de los presupuestos del Estado. Finalmente, en cuanto a las decisiones que el Estado puede adoptar respecto del endeudamiento de las Comunidades Autónomas, la STC 11/1984, 2 de febrero, FFJJ 5 y 6, incardina la potestad autorizatoria del Estado en la llamada constitución económica, es decir, la considera un instrumento de la política económica, precisando que la potestad autorizatoria estatal, que se sustenta en el art. 149.1.11 CE, es de especial relevancia y está al servicio de una única política monetaria.
Manifiesta que esta medida tiene por objeto el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y supone una manifestación del principio de coordinación. Para el Abogado del Estado el procedimiento establecido se basa en el principio de coordinación de las Comunidades Autónomas con el Estado, previéndose distintos momentos en los que aquéllas pueden expresar su opinión, concluyendo que al final del proceso no existe una imposición forzosa ex lege a las Comunidades Autónomas en la configuración de su presupuesto. En contra de lo aducido por la demanda, no considera aplicable en este caso la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, porque lo que se declaró inconstitucional en dicha Sentencia fue un precepto que preveía una situación similar a la prevista en el art. 155 CE. Tampoco considera extensible aquí lo señalado en el fundamento jurídico 14 de la misma STC 76/1983, pues en este caso no existe un acuerdo necesario y vinculante del órgano de coordinación. Por tanto, no se produce infracción del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
En cuanto a la alegada infracción de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el Abogado del Estado manifiesta que la Ley 18/2001 supone, en el ámbito de la Administración local, una mínima innovación del ordenamiento jurídico, ya que el control del déficit y la tendencia a aprobar y liquidar los presupuestos locales en equilibrio ya estaba vigente tras las últimas modificaciones de la Ley de haciendas locales. El Abogado del Estado sostiene que las leyes recurridas no vulneran la autonomía local constitucionalmente garantizada, pues en absoluto se ha acreditado que sus disposiciones provoquen una situación de insuficiencia de las haciendas locales, acreditación que la STC 104/2000, de 14 de abril, FJ 5, exige para apreciar infracción del principio de autonomía local.
Mediante providencia de 4 de junio de 2002, el Pleno del Tribunal acordó tener por personado al Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de la Cámara, en el presente recurso de inconstitucionalidad, así como en los registrados con los números 1451-2002, 1454-2002, 1455-2002, 1460-2002, 1461-2002, 1462-2002, 1463-2002, 1467-2002, 1471-2002, 1473-2002, 1487-2002, 1488-2002, 1505-2002 y 1522-2002, según interesa en su escrito de 16 de mayo último, accediendo a la suspensión que pide del plazo para hacer alegaciones en los correspondientes recursos hasta tanto se resuelva sobre la acumulación de los mismos.
Por ATC 215/2002, de 29 de octubre, el Pleno del Tribunal decidió no haber lugar a la acumulación solicitada.
Se impugnan con este recurso de inconstitucionalidad los arts. 2, 3, 5, en el inciso que comienza en “tanto el Consejo” y termina en “Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria”, 6 (apartados 3 y 4), 8, 9 y la disposición adicional única (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.
La fundamentación que sustenta la presente impugnación es en buena medida coincidente con la recogida en el recurso de inconstitucionalidad 1505-2002 planteado por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso contra determinados artículos de la Ley 18/2001, general de estabilidad presupuestaria. La representación procesal de los recurrentes destaca que ambas leyes están estrechamente conectadas entre sí, como confirma el propio título de la Ley Orgánica 5/2001, que proclama su complementariedad de la Ley 18/2001, y como ponen de relieve sus respectivas exposiciones de motivos. No obstante los recurrentes han planteado un recurso autónomo frente a los preceptos recogidos en la Ley 18/2001, recurso finalmente no acumulado al presente por este Tribunal, por lo que en esta Sentencia únicamente nos corresponde la resolución de las impugnaciones dirigidas contra los preceptos referidos de la Ley Orgánica 5/2001. Ahora nos habremos de referir, no obstante, a aquellos preceptos de la Ley 18/2001 que se encuentren directamente conectados con los aquí impugnados, pues, en efecto, buena parte de la argumentación del recurso va dirigida contra “la construcción del principio de estabilidad presupuestaria” que define el art. 3.2 de la Ley 18/2001 general de estabilidad presupuestaria y a la que se remite el art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001 complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria, de clara conexión con varios de los preceptos impugnados en el presente recurso.
La representación procesal de los Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados considera, en esencia, que los preceptos recurridos vulneran la autonomía política y financiera de la Comunidad Autónoma reconocida en el art. 156 de la Constitución, sin que los títulos habilitantes que dan cobertura constitucional a la ley recurrida justifiquen el alcance de su regulación. Para los recurrentes el legislador ha dictado una norma meramente interpretativa que otorga un único sentido al principio de equilibrio o estabilidad vulnerando la doctrina establecida en la STC 76/1983, de 5 de agosto.
Ante todo, hemos de plantearnos la posible extinción de este proceso por virtud de la modificación de la Ley Orgánica 5/2001 por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, que afecta a varios de los preceptos aquí impugnados, cuestión ésta a la que la citada STC 134/2011, ha dado en su FJ 2 una respuesta negativa: “carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya” del ordenamiento, pero “constituyen una excepción a esta regla general aquellos supuestos en los que a través de un recurso de inconstitucionalidad lo que se traba en realidad es una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
Y en este caso ocurre que la modificación que dicha Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo introduce en la Ley Orgánica 5/2001 supone su sustitución por otra normativa que reproduce las mismas cuestiones objeto de controversia. Por tanto, tal como dijimos en la STC 134/2011, “ha de alcanzarse la conclusión de que, pese a su modificación o derogación, el recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, … mantiene vivo su objeto”.
Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la “consagración constitucional” —exposición de motivos— del “principio de estabilidad presupuestaria”, resulta claro que “es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar Sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que ‘en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones.’” (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3, 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2, 120/2011, de 6 de julio, FJ 2 y 157/2011, de 18 de octubre, FJ 2).
Y el apartado 1 de la nueva redacción del art. 135 CE establece que “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”. Estamos, pues, como ya dijimos en la STC 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3, “ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad —de la competencia— del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido”. Desarrollo que la nueva redacción del art. 135 CE en su apartado 3 encomienda a una ley orgánica, obviamente estatal.
Procede, en primer lugar, rechazar la alegación de los recurrentes de que el legislador ha dictado una norma meramente interpretativa que otorga un único sentido al principio de equilibrio o estabilidad vulnerando la doctrina establecida en la STC 76/1983, de 5 de agosto, pues la inclusión en la ley de definiciones de conceptos generales no supone en modo alguno que nos encontremos ante una norma meramente interpretativa en el sentido de la STC 76/1983 [FJ 4 c)], ni que el legislador estatal se haya situado en la posición propia del poder constituyente, pues una cosa es que dicho legislador realice, con pretensiones normativas de validez general, una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, con pretensiones de vinculación a las Comunidades Autónomas (tarea que, evidentemente, le está vedada), y otra muy distinta que, en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye para la ordenación general de la economía, dicho legislador proceda a establecer un objetivo de política económica general.
Estando clara, como ya declaramos en la STC 134/2011 y ratificamos en la STC 157/2011, ya citadas, la competencia estatal ex 149.1, 13 y 14 CE, por un lado, y art. 149.1.11 y 18 CE, por otro para dictar las normas controvertidas, “deberemos valorar en el examen de cada precepto impugnado si las competencias estatales en juego limitan o no de modo indebido las competencias autonómicas, en particular su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156 CE)” (STC 134/2011, ya citada, FJ 7).
Llegados así, como acabamos de indicar, al examen de los concretos preceptos impugnados, habrá que comenzar por el art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001, cuyo tenor es el que sigue:
A la misma conclusión desestimatoria hemos de llegar respecto de todos aquellos preceptos impugnados que se remiten al concepto de estabilidad fijado en el art. 3.2 de la Ley 18/2001. Esto es lo que ocurre con la disposición adicional única, apartado 4, cuyo texto es el siguiente:
El art. 3 de la Ley Orgánica 5/2001 se impugna por los mismos motivos que los preceptos ya citados. Dice así:
Y es de señalar que aunque tal precepto no fue impugnado en el recurso que dio lugar a la STC 134/2011, le son plenamente aplicables los mismos argumentos que venimos recogiendo, por lo que procede desestimar su impugnación.
El precepto supone “una reiteración del contenido del art. 3.2 de la Ley 18/2001 de manera que, por consecuencia de lo dicho respecto de este último precepto, debemos desestimar también la impugnación”
Procede igualmente la desestimación de la impugnación del art. 6 (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001. Su texto es el siguiente:
Debemos remitirnos a la, tantas veces citada, STC 134/2011, FJ 8 d), en la que desestimamos su impugnación con fundamento en las siguientes apreciaciones y conclusiones:
“Ninguna vulneración de la autonomía política y financiera … supone lo establecido en el art. 6.3 de la Ley Orgánica 5/2001, pues la fijación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas del “objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas” es una cuestión que por su naturaleza y alcance afecta, sin duda, a ‘la garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general’ [art. 2.1 b) LOFCA] y ha de ser adoptada, de acuerdo con nuestra doctrina ‘con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema’.”
Los recurrentes impugnan igualmente el art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001 cuyo tenor es el siguiente:
Aplicaremos también la doctrina recogida en la ya mencionada STC 134/2011, FJ 11, a la hora de desestimar la impugnación de este precepto, pues tal como entonces afirmamos:
Finalmente se recurren el art. 9 y la disposición adicional única (apartado tres) de la Ley Orgánica 5/2001. Este es su texto:
Nos remitimos, asimismo, para la desestimación de la impugnación de ambos preceptos a la STC 134/2011, FJ 8 e), en la que declaramos que “la necesaria autorización del Estado de las operaciones de crédito que pretendan realizar las Comunidades Autónomas cuando se constate a través de la información suministrada por éstas el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, según prevé el precepto impugnado, no vulnera la autonomía política y financiera de la Generalitat, pues ambas encuentran su límite en las competencias del Estado del art. 149.1.11 y 13 CE”.
Procedente será, por consecuencia, la desestimación del recurso.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra los arts. 2, 3, 5, en el inciso que comienza en “tanto el Consejo” y termina en “Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria”, 6 (apartados 3 y 4), 8, 9 y la disposición adicional única (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.
STC 51/2006, 13 de Febrero de 2006
STSJ Castilla y León 81/2008, 12 de Febrero de 2008

References: artículo 40
 artículo 3
 artículo 3
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 resolución 
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