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Timestamp: 2020-08-11 21:37:49+00:00

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2020 julho 13 Archive | Portal do RI
TERÇA-FEIRA, 11 DE AGOSTO DE 2020 - 18:37 (horário de Brasília)
COMUNICADO Nº 101/2020
Postado em 13 de julho de 2020 às 07:22.
A PRESIDÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, publica para conhecimento geral a Resolução nº 325/2020 do Conselho Nacional de Justiça:
RESOLUÇÃO N°325,DE JUNHO DE 2020.
Nota da redação INR: Clique aqui para visualizar a íntegra do ato. (DJe de 10.07.2020 – SP)
Ambiental – Reserva legal do imóvel – Novo Código Florestal (Lei 12.651/2012) – Tempus regit actum – Art. 15 – Irretroatividade – Abordagem infraconstitucional – Área de preservação permanente – Cômputo – Impossibilidade – Art. 66 – Regularização – Aplicabilidade imediata – 1. Conforme estabelecido pelo Plenário do STJ, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista (Enunciado Administrativo nº 3) – 2. O Superior Tribunal de Justiça, em diversos julgados, tem defendido a tese de que, em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental (REsp 1728244/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 06/12/2018, DJe 08/03/2019, e AgInt no REsp 1709241/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 11/11/2019, DJe 02/12/2019) – 3. A declaração de constitucionalidade de vários dispositivos do novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 (DJE 13/08/2019), não inibe a análise da aplicação temporal do texto legal vigente no plano infraconstitucional, tarefa conferida ao Superior Tribunal de Justiça – 4. Ao apreciar a irretroatividade da norma ambiental, esta Corte, sem conflitar com o decidido pelo STF, não ingressa no aspecto constitucional do novo diploma legal, efetuando leitura de ordem infraconstitucional, mediante juízo realizado em campo cognitivo diverso – 5. O próprio STF considera que a discussão sobre a aplicação do novo Código Florestal a fatos pretéritos demanda análise de legislação infraconstitucional (RE 1170071 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29/11/2019, e ARE 811441 AgR, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16/09/2016) – 6. Nesse prisma, a declaração de constitucionalidade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012 não desqualifica a aferição da aplicação imediata desse dispositivo aos casos ocorridos antes de sua vigência – 7. Este Tribunal considera que “o mecanismo previsto no art. 15 do novo Código Florestal acabou por descaracterizar o regime de proteção das reservas legais e, em consequência, violou o dever geral de proteção ambiental. Logo, tem-se que não merece prosperar o acórdão combatido que permitiu o cômputo de Área de Preservação Permanente no percentual exigido para instituição de Área de Reserva Legal” (AgInt no AREsp 894.313/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 11/09/2018, DJe 17/09/2018) – 8. O art. 66 daquele diploma, ao prever hipóteses alternativas para a regularização de área de reserva legal, já traz em seu texto a possibilidade de retroação da norma, pelo que não há como afastar sua aplicação imediata – 9. Recurso especial parcialmente provido.
Postado em 13 de julho de 2020 às 07:19.
RECURSO ESPECIAL Nº 1.646.193 – SP (2016/0334601-2)
RECORRIDO : GUIOMAR DELLA TOGNA NARDINI
ADVOGADOS : LUCAS FERNANDES GARCIA E OUTRO(S) – SP247211ANA CAROLINA BIZARI – SP228973
CAROLINA BOSSO TOPDJIAN ANGELO – SP241012
AMBIENTAL. RESERVA LEGAL DO IMÓVEL. NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/2012). TEMPUS REGIT ACTUM. ART. 15. IRRETROATIVIDADE. ABORDAGEM INFRACONSTITUCIONAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. CÔMPUTO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 66. REGULARIZAÇÃO. APLICABILIDADE IMEDIATA.
1. Conforme estabelecido pelo Plenário do STJ, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista (Enunciado Administrativo n. 3).
2. O Superior Tribunal de Justiça, em diversos julgados, tem defendido a tese de que, em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental (REsp 1728244/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/12/2018, DJe 08/03/2019, e AgInt no REsp 1709241/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/11/2019, DJe 02/12/2019).
3. A declaração de constitucionalidade de vários dispositivos do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 (DJE 13/08/2019), não inibe a análise da aplicação temporal do texto legal vigente no plano infraconstitucional, tarefa conferida ao Superior Tribunal de Justiça.
4. Ao apreciar a irretroatividade da norma ambiental, esta Corte, sem conflitar com o decidido pelo STF, não ingressa no aspecto constitucional do novo diploma legal, efetuando leitura de ordem infraconstitucional, mediante juízo realizado em campo cognitivo diverso.
5. O próprio STF considera que a discussão sobre a aplicação do novo Código Florestal a fatos pretéritos demanda análise de legislação infraconstitucional (RE 1170071 AgR, Relator Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 29/11/2019, e ARE 811441 AgR, Relator Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 16/09/2016).
6. Nesse prisma, a declaração de constitucionalidade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012 não desqualifica a aferição da aplicação imediata desse dispositivo aos casos ocorridos antes de sua vigência.
7. Este Tribunal considera que “o mecanismo previsto no art. 15 do novo Código Florestal acabou por descaracterizar o regime de proteção das reservas legais e, em consequência, violou o dever geral de proteção ambiental. Logo, tem-se que não merece prosperar o acórdão combatido que permitiu o cômputo de Área de Preservação Permanente no percentual exigido para instituição de Área de Reserva Legal” (AgInt no AREsp 894.313/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/09/2018, DJe 17/09/2018).
8. O art. 66 daquele diploma, ao prever hipóteses alternativas para a regularização de área de reserva legal, já traz em seu texto a possibilidade de retroação da norma, pelo que não há como afastar sua aplicação imediata.
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, prosseguindo o julgamento, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e Sérgio Kukina, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, dar-lhe parcial provimento para afastar, tão somente, a aplicação do art. 15 da Lei n. 12.651/2012, nos termos do voto-vista do Sr. Ministro Gurgel de Faria, que lavrará o acórdão. Votaram com o Sr. Ministro Gurgel de Faria (Presidente) os Srs. Ministros Benedito Gonçalves e Regina Helena Costa.
Brasília, 12 de maio de 2020 (Data do julgamento).
1. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, com fundamento nas alíneas a e c do art. 105, III da Constituição Federal, contra Acórdão do TJ/SP, assim ementado:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. INSTITUIÇÃO DE RESERVA LEGAL REGRAS AUTOAPLICÁVEIS IMÓVEL COM ÁREA SUPERIOR A 4 (QUATRO) MÓDULOS FISCAIS). NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA PREVISTA NO ARTIGO 67 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/2012). POSSIBILIDADE DE CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NA RESERVA LEGAL (ART.15 DO CÓDIGO FLORESTAL VIGENTE). INSTITUIÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL PREVISTO NO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/2012), POR MEIO DO DECRETO 8.235, DE 5.05.2014, E DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 2/MMA, DE 6.5.2014 AVERBAÇÃO DA ÁREA DESNECESSIDADE.
1. Para os imóveis que medem mais de quatro módulos fiscais, a instituição de 20% de área de reserva legal, exigência da então Lei 4.771/65, também é feita pela Lei 12.651/2012 que a revogou, mas agora com a instituição de novas regras, sendo, portanto, plenamente autorizado o cômputo da área de APP na reserva legal, desde que preenchidos os requisitos do art. 15 da aludida lei. Ademais, a área de reserva legal pode ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, conforme preceitua o art. 20 da atual lei, sendo que sua localização deve ser aprovada pelo órgão ambiental competente e, quanto à regularização, esta poderá se dar na forma de recomposição, permissão de regeneração natural ou compensação (art. 66), atentando-se para os novos prazos concedidos para a recuperação e realização da reserva legal (arts. 29 e seguintes do Novo Código Florestal).
2. Dispõe expressamente o Código Florestal (Lei 12.651/2012, com redação dada pela Lei 12.727/2012) que a reserva legal deve ser registrada tão-somente no CAR (Cadastro Ambiental Rural) e que tal registro desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis. Assim, quanto à obrigação voltada ao registro da área de reserva legal no cadastro imobiliário por meio da averbação, procedimento que se reputava como necessário com o fim de permitir a fiscalização da manutenção e preservação de tal área contida nos imóveis rurais, vê-se que não mais exigida em função das recentes publicações do Decreto 8.235, de 5 de maio de 2014, e da Instrução Normativa 2/MMA, de 6 de maio de 2014, que estabelecem procedimentos a serem adotados para a inscrição, registro, análise e demonstração das informações ambientais sobre os imóveis rurais no Cadastro Ambiental Rural CAR, bem como para a disponibilização e integração dos dados no Sistema de Cadastro Ambiental Rural SICAR, registro público eletrôn ico de âmbito nacional, de forma a instrumentalizar as normas contidas na Lei 12.651/12 (fls. 477/486).
2. Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (fls. 604/609).
3. Em seu Apelo Especial, sustenta a parte recorrente, além de divergência jurisprudencial, afronta aos arts. 2o., caput, I, II e IV, e § 4o., II e III da Lei 6.938/1981 e ao art. 6o. caput e § 2o. da LINDB, sob o fundamento de que a aplicação imediata da Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal) ao caso permitira o cômputo das Áreas de Preservação Permanente (APP) no cálculo da Reserva Legal sem qualquer limitação, bem como a exploração econômica da Reserva Legal. Afirma, ainda, que a aplicação imediata do novo Código Florestal pode configurar retrocesso ambiental, além de permitir a descaracterização das áreas de preservação permanente e o comprometimento de suas funções biológicas. Alega também ofensa ao art. 167, II, item 22 da Lei 6.015/1973, ao argumento de que não há justificação para dispensa de averbação da reserva junto ao Cartório de Registro de Imóveis.
4. Contrarrazões apresentadas (fls. 626/637). O recurso foi admitido na origem (fls. 689/690).
5. O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da douta Subprocuradora-Geral da República DENISE VINCI TULIO, opinou pelo provimento do Recurso Especial, nos termos a seguir:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. ÁREA DE RESERVA LEGAL. CÔMPUTO NA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. APLICAÇÃO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. EXECUÇÃO. RETROATIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE.
1. O novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da incumbência do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1o., I) (AgRg no REsp 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/05/2016, DJe 07/06/2016). (AgInt no AgInt no AREsp 850.994/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2016, DJe 19/12/2016).
2. Quanto à alegação de divergência jurisprudencial, ao indicar o Recurso Especial 327.687/SP como paradigma, logrou êxito em demonstrar a similitude fático-jurídica com o presente caso, evidenciando que essa Corte Superior entendeu q ue o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da incumbência do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1o., I). (e-STJ fl. 554)
3. Dessa forma, a área de reserva legal florestal não pode ser integrada com a área de proteção permanente do imóvel.
4. Parecer pelo provimento do recurso especial (fls. 707/711).
6. É, em suma, o breve relatório.
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MOLDURA FÁTICA. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO NÃO CUMPRIDO PELOS ANTIGOS PROPRIETÁRIOS. IMÓVEL ALIENADO A TERCEIRO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) NÃO FIRMADO PELO ATUAL PROPRIETÁRIO. DIREITO INTERTEMPORAL. POSSIBILIDADE DO CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO CÁLCULO DA RESERVA LEGAL. VEDAÇÃO À ULTRATIVIDADE DO ANTIGO CÓDIGO FLORESTAL. RELATIVIZAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL ADQUIRIDO. A NATUREZA JURÍDICA DE DANO AMBIENTAL É PERMANENTE (CARÁTER CONTINUADO). APLICABILIDADE DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/2012). EFEITOS DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). O TAC FIRMADO COM ANTERIOR PROPRIETÁRIO OU POSSUIDOR DO IMÓVEL NÃO PRODUZIRÁ QUALQUER EFEITO SOBRE O ADQUIRENTE OU NOVO PROPRIETÁRIO OU POSSUIDOR, QUE DELE NÃO PARTICIPOU. INDEPENDENTEMENTE DA LEI SOB A QUAL FOI TOMADO O COMPROMISSO. A SUPERVENIÊNCIA DA LEI 12.651/2012 É APTA A MODIFICAR O TAC FIRMADO NA VIGÊNCIA DA LEI 4.771/1965. AVERBAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL NO CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS (CRI). NECESSIDADE DE PROCEDER À AVERBAÇÃO PERANTE O CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS (CRI) QUANDO NÃO HOUVER REGISTRO DA ÁREA DA RESERVA LEGAL NO CADASTRO AMBIENTAL RURAL (CAR). PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELO PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. RECURSO ESPECIAL DO PRESENTANTE MINISTERIAL PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Enunciado Administrativo 2).
2. Cinge-se a controvérsia acerca da obrigação do proprietário de imóvel rural em instituir Área de Reserva Legal em suas propriedades, com a possibilidade do cômputo de Área de Preservação Permanente (APP) no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel, desde que cumpridas as condicionantes previstas na Lei 12.651/2012, bem como sobre a (des)necessidade da averbação da referida área no Cartório de Registro de Imóveis (CRI).
3. MOLDURA FÁTICA.
4. Trata-se na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de GUIOMAR DELLA TOGNA NARDINI, fundando-se em Inquérito Civil instaurado objetivando coletar informações a respeito de dano ambiental no imóvel rural denominado SÍTIO SANTA CLARA, no distrito de EQUARANA, zona rural da comarca de CÂNDIDO RODRIGUES.
5. O Inquérito Civil Público foi instaurado contra os antigos proprietários do imóvel, sendo realizada vistoria por técnico da SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE, oportunidade em que se constatou a ausência de APP. Foi, então, celebrado Compromisso de Ajustamento de Conduta (fls. 94/98), não cumprido pelos compromissários, os quais alienaram o bem a ora recorrida, que também não providenciou a instituição da reserva, uma vez que rejeitou a proposta de firmar novo TAC (fls. 238).
6. HISTÓRICO DA LEI 12.651/2012.
7. A Lei 12.651/2012, com seu conteúdo normativo atual, resulta do esforço conjunto dos Três Poderes da República, a partir de um amplo – e longo – debate democrático, do qual participaram inúmeras instituições e setores da sociedade civil.
8. A definição do hodierno sentido da Lei 12.651/2012 passou pelo Poder Judiciário, com o julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 pelo STF, já no ano de 2018. Mediante ampla discussão, pautada principalmente na garantia de proteção ambiental suficiente e no princípio da proibição de retrocesso ambiental, a Corte Suprema confirmou a constitucionalidade da maior parte do Código.
9. Não se pode desconsiderar o largo esforço político-institucional que resultou na formação da Lei 12.651/2012, devendo-se privilegiar a opção política dos poderes Executivo e Legislativo – confirmada pelo STF – em flexibilizar determinados aspectos do regime anterior, sem, contudo, abolir a tutela do meio ambiente ou reduzi-la a níveis inaptos. Assim, a definição de qual será a Lei aplicável em cada caso concreto não pode perder de vista o histórico de aprovação do Novo Código Florestal e as democráticas decisões políticas e jurídicas que nele culminaram
10. SOBRE O DIREITO INTERTEMPORAL.
11. A (IN)EXISTÊNCIA DE DIREITO AMBIENTAL ADQUIRIDO.
12. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a aplicação do princípio da vedação ao retrocesso em matéria ambiental, contudo, deixando claro e expresso que tal princípio tem por escopo e limites a proteção ao núcleo essencial (núcleo duro) dos direitos e garantias socioambientais conquistadas, não podendo ser entendido como uma vedação geral para qualquer tipo de alteração legislativa que venha modificar, limitar ou restringir direitos e obrigações atinentes ao Direito Ambiental.
13. Não se pode acolher, de forma genérica, a tese de que o direito adquirido ambiental impediria a aplicação da Lei 12.651/2012 no caso ora tratado. As considerações a respeito do maior ou menor nível de proteção do Novo Código em relação ao antigo, ou à prevalência do interesse ambiental coletivo sobre o exercício individual do direito à propriedade, são questões já enfrentadas pelo STF em ações concentradas, de maneira que não se pode, agora, adotar a mesma argumentação para conferir ultratividade à Lei 4.771/1965.
14. PARÂMETROS PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO JURÍDICO PERFEITO.
15. Não se desconhece a jurisprudência da colenda Segunda Turma deste Tribunal Superior, segundo a qual a regra geral será a incidência da legislação florestal, de direito material, vigente à época dos fatos (PET no REsp. 1.240.122/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 19.12.2012), na qual se determina a aplicação da Lei 4.771/1965 para as degradações ambientais ocorridas em sua vigência.
16. No entanto, a questão merece uma ponderação adicional, pois a degradação ambiental de espaços territorialmente protegidos, como a APP ou a reserva legal, não se configura como ato jurídico perfeito, e, portanto, é incapaz de exigir a aplicação ultrativa da Lei na qual iniciada.
17. É firme o entendimento desta Corte Superior de que, nos casos de dano em tais espaços, não prescreve a pretensão de sua reparação, com a recuperação da área degradada, justamente porque essa espécie de dano apresenta natureza continuada, permanente (REsp. 1.081.257/SP, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 13.6.2018; AgRg no REsp. 1.421.163/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 17.11.2014). Com isso, o direito subjetivo da coletividade à recomposição do meio ambiente, pelo princípio da actio nata, nasce a todo momento, o que impede a fluência do prazo prescricional.
18. O ato jurídico – qual seja, o dano pela degradação do espaço protegido – não se qualifica como perfeito, completo ou finalizado, justamente pelo seu caráter contínuo, renovando-se de forma ininterrupta. A aplicação da Lei 12.651/2012 para as supressões de vegetação ocorridas durante a vigência da Lei 4.771/1965 não configura, desse modo, retroatividade sobre o ato jurídico já acabado, pois o dano permanece; a hipótese trata-se, isso sim, da tradicional aplicabilidade imediata da Lei aos fatos acontecidos em sua vigência.
19. Mantendo a jurisprudência desta Corte íntegra e coerente (art. 926 do Código Fux), faz-se necessário conferir interpretação una à qualificação do dano ambiental em espaços protegidos; se quanto à prescrição o referido dano é considerado permanente, também quanto ao Direito Intertemporal essa deve ser sua natureza.
20. DELIMITAÇÃO DA TESE ORA ADOTADA: a análise da existência e a recomposição do dano em APP, reserva legal ou outro dos espaços tutelados pelo Novo Código deve se pautar, atualmente, pela totalidade do regime da Lei 12.651/2012 (ressalvadas, por óbvio, as disposições declaradas inconstitucionais pelo STF), ainda que a degradação tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
21. SOBRE O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC).
22. Referente à assinatura de TAC com o Ministério Público (ou outro órgão ou ente para tanto legitimado), na vigência da Lei 4.771/1965, visando à recomposição da área danificada, distinguem-se, para tanto, duas situações: a) definir os efeitos do TAC firmado por pessoa diversa do atual proprietário ou possuidor do imóvel (a exemplo do alienante ou antigo possuidor); e b) estabelecer os efeitos da superveniência da Lei 12.651/2012 sobre o TAC tomado na vigência da Lei 4.771/1965, pela mesma pessoa que pleiteia a aplicação do Novo Código.
23. Caso firmado pelo antigo proprietário o TAC com o objetivo de recompor a reserva legal ou APP em seu imóvel e, posteriormente, alienado o bem a terceira pessoa (que não fez parte do TAC), os termos do ajuste com o Órgão Público não serão aplicáveis a este adquirente, porquanto lhe falta o requisito essencial de existência do TAC, a saber: o consentimento.
24. Nem se pode dizer que, neste caso, a natureza propter rem da obrigação de restaurar a reserva legal ou APP determinaria a vinculação do adquirente ao TAC firmado pelo antigo proprietário. Afinal, não se nega a obrigação do atual proprietário ou possuidor de recompor o meio ambiente, a qual permanece intacta, ainda que não tenha sido ele próprio o causador do dano, exatamente em razão do sobredito caráter propter rem (art. 2o., § 2o. do Novo Código Florestal).
25. A existência e extensão da obrigação, por outro lado, devem ser aferidas normalmente à luz da Lei 12.651/2012 – como em todos os demais casos –, pois não há, em relação ao novo proprietário ou possuidor do imóvel, qualquer TAC entre ele e o Órgão Público. Ou seja: para definir a Lei aplicável à situação, é irrelevante a existência de TAC firmado pelo antigo possuidor ou proprietário, ainda que a assinatura tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
26. Na realidade, ao colher o TAC, a Administração Pública – vinculada que é ao princípio da legalidade – sequer expressa, propriamente, sua vontade: ela apenas toma da pessoa o compromisso de ajustar sua conduta à Legislação, passando a cumpri-la, até porque a vontade do Estado não poderia diferir dessa providência, conforme observado a partir da interpretação dada ao art. 5o., § 6o. da Lei 7.347/1985 (os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais).
27. Diante dessas digressões, conclui-se, por tanto, que: (a) o TAC firmado com anterior proprietário ou possuidor do imóvel não produzirá qualquer efeito sobre o adquirente ou novo proprietário ou possuidor, que dele não participou, independentemente da Lei sob a qual foi tomado o compromisso; e (b) a superveniência da Lei 12.651/2012 é apta a modificar o TAC firmado na vigência da Lei 4.771/1965, incidindo o Novo Código.
28. AVERBAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL NO CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS (CRI).
29. Quanto ao pleito referente ao registro da averbação da Reserva Legal perante o Cartório de Registro de Imóveis (CRI), esta egrégia Corte Superior entende que a Lei 12.651/2012 não suprimiu a obrigação de averbação da Área de Reserva Legal no Registro de Imóveis, mas apenas possibilitou que o registro seja realizado, alternativamente, no Cadastro Ambiental Rural (REsp. 1.426.830/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 29.11.2016).
30. Isso quer dizer que a partir do Novo Código Florestal a averbação no Cartório de Registro de Imóveis será dispensada caso a Reserva Legal já esteja registrada no Cadastro Ambiental Rural (CAR), consoante dispõe o art. 18, § 4o. da Lei 12.651/2012 (REsp. 1.645.909/MG, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 19.12.2018; REsp. 1.276.114/MG, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 11.10.2016).
31. No causo dos autos ausente o registro no CAR, faz-se necessária a averbação da Reserva Legal junto à matrícula do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis.
32. Recurso Especial do Presentante Ministerial parcialmente provido apenas para impor a obrigação de proceder à inscrição da Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis.
1. Inicialmente, nos termos do que decidido pelo Plenário do STJ, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Enunciado Administrativo 2).
2. MOLDURA FÁTICA DO ACÓRDÃO RECORRIDO.
3. No mais, trata-se na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de GUIOMAR DELLA TOGNA NARDINI, fundando-se em Inquérito Civil instaurado objetivando coletar informações a respeito de dano ambiental no imóvel rural denominado SÍTIO SANTA CLARA, no distrito de EQUARANA, zona rural da comarca de CÂNDIDO RODRIGUES.
4. O Inquérito Civil Público foi inicialmente instaurado contra os antigos proprietários do imóvel, sendo realizada vistoria por técnico da SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE, oportunidade em que se constatou a ausência de APP. Foi, então, celebrado Compromisso de Ajustamento de Conduta (fls. 94/98), não cumprido pelos compromissários, os quais alienaram o bem a ora recorrida, que também não providenciou a instituição da reserva ao rejeitar novo TAC (fls. 238).
5. Em sentença o Juízo de piso julgou procedentes os pedidos da exordial para impor a ora recorrida a obrigação imediata de se abster de explorar a área de Reserva Legal e de proceder à recomposição da referida área no prazo de 2 anos a partir da vigência da Lei 12.651/2012, bem como de preceder à inscrição da Reserva Legal no Cadastro Ambiental Rural (CAR).
6. Irresignados ambas as partes recorreram em sede de Apelação ao Tribunal de origem o qual jugou prejudicado o recurso do Parquet e deu deu parcial provimento ao recurso do particular para instituir a área de Reserva Legal à luz do regramento da Lei 12.651/2012 – permitir o cômputo de Área de Preservação Permanente (APP) no cálculo do percentual da reserva legal do imóvel – tudo sob orientação dos órgãos ambientais e mediante a aprovação de projeto previamente enviado para tal fim, sob pena de multa diária a ser fixada na fase de execução do julgado em caso de descumprimento.
7. Já em sede de Recurso Excepcional o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO insurge-se, em síntese, contra a compensação do percentual de 20% APP no cálculo da Reserva Legal, bem como a desnecessidade da averbação da área no Cartório de Registro de Imóveis (CRI).
8. Com efeito, cinge-se a controvérsia acerca da obrigação do proprietário de imóvel rural em instituir Área de Reserva Legal em suas propriedades, com a possibilidade do cômputo de Área de Preservação Permanente (APP) no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel, desde que cumpridas as condicionantes previstas na Lei 12.651/2012, bem como sobre a (des)necessidade da averbação da referida área no Cartório de Registro de Imóveis (CRI).
9. HISTÓRICO.
10. A Lei 12.651/2012, com seu conteúdo normativo atual, resulta do esforço conjunto dos três poderes, a partir de um amplo – e longo – debate democrático, do qual participaram inúmeras instituições e setores da sociedade civil.
11. A tramitação legislativa do que viria a ser o Novo Código Florestal iniciou-se na Câmara dos Deputados, com a apresentação do Projeto de Lei 1.876 em 19.10.1999. Contando com apenas 34 artigos, o PL destinava-se, conforme sua exposição de motivos, a eliminar incertezas redacionais da Codificação anterior, aprimorando sua redação e esclarecendo o regime protetivo das áreas de preservação permanente (APPs) e da Reserva Legal.
12. Depois de mais de uma década nas Casas Legislativas, a redação aprovada da Lei 12.651/2012 buscou conciliar os diversos interesses envolvidos, ponderando a inafastável proteção do meio ambiente com a liberdade de iniciativa e a necessidade do desenvolvimento econômico sustentável. Tal compromisso, aliás, restou consignado nas próprias definições de APP e reserva legal, que conciliam a tutela ambiental com o bem-estar das populações humanas (art. 3o., II) e o uso econômico de modo sustentável (art. 3o., III).
13. Após o trâmite no Congresso, a intervenção direta do Poder Executivo manifestou-se na sanção parcial do Novo Código, com a aposição do veto presidencial a diversos dispositivos e a posterior edição da MP 571/2012 (convertida na Lei 12.727/2012), redigida para afastar os vácuos legislativos decorrentes dos vetos.
14. Por fim, a definição do hodierno sentido da Lei 12.651/2012 passou pelo Poder Judiciário, com o julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 pelo STF, já no ano de 2018. Mediante ampla discussão, pautada principalmente na garantia de proteção ambiental suficiente e no princípio da proibição de retrocesso ambiental, a Corte Suprema confirmou a constitucionalidade da maior parte do Código.
15. Diante disso, não se pode desconsiderar o largo esforço político-institucional que resultou na formação da Lei 12.651/2012, devendo-se privilegiar a opção política dos poderes Executivo e Legislativo – confirmada pelo STF – em flexibilizar determinados aspectos do regime anterior, sem, contudo, abolir a tutela do meio ambiente ou reduzi-la a níveis inaptos. Assim, a definição de qual será a Lei aplicável em cada caso concreto não pode perder de vista o histórico de aprovação do Novo Código Florestal e as democráticas decisões políticas e jurídicas que nele culminaram.
16. SOBRE O DIREITO INTERTEMPORAL.
17. A (in)existência de direito ambiental adquirido.
18. É sabido que, nos termos do art. 5o., XXXVI da CF/1988, a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada; é especialmente à luz dos três institutos referidos no dispositivo constitucional que devem ser solucionadas as controvérsias de direito intertemporal envolvidas na aplicação do Novo Código Florestal.
19. A respeito do direito (ambiental) adquirido, o saudoso Professor PAULO AFFONSO LEME MACHADO assegura que a questão está umbilicalmente relacionada ao princípio da vedação ao retrocesso ou da não regressão, fundamentado no art. 225 da Constituição Federal, segundo o qual a legislação e a regulamentação relativas ao meio ambiente só podem ser melhoradas e não pioradas (Direito Ambiental Brasileiro, São Paulo, Malheiros, 2018, p. 147).
20. Afinal, sendo o meio ambiente equilibrado um interesse de toda a coletividade (e, ainda, das gerações futuras), a aferição da existência ou não de um direito adquirido a determinado nível de proteção ambiental passa necessariamente pelo princípio da proibição de retrocesso, com o objetivo de identificar se determinada alteração legislativa é válida na ótica da tutela ambiental suficiente e adequada.
21. Nesse sentido, adotando essa interpretação do citado princípio, o eminente Ministro CELSO DE MELLO, no último voto prolatado e decisivo para este julgamento, concluiu o seguinte:
Reconheço, no entanto, que o princípio vedatório do retrocesso social, quando particularmente invocado em matéria ambiental, não se reveste de valor absoluto, como esta Suprema Corte já teve o ensejo de acentuar, ocasião em que, ao julgar a ADI 4.350/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, assinalou que o princípio da vedação ao retrocesso social não pode impedir o dinamismo da atividade legiferante do Estado, mormente quando não se está diante de alterações prejudiciais ao núcleo fundamental das garantias sociais.
22. O Supremo Tribunal Federal reconheceu, então, a aplicação do princípio da vedação ao retrocesso em matéria ambiental, contudo, deixando claro e expresso que tal princípio tem por escopo e limites a proteção ao núcleo essencial (núcleo duro) dos direitos e garantias socioambientais conquistadas, não podendo ser entendido como uma vedação geral para qualquer tipo de alteração legislativa que venha modificar, limitar ou restringir direitos e obrigações atinentes ao Direito Ambiental.
23. Não é plausível, assim, que o legislador fique indefinidamente vinculado às legislações anteriores e não possa alterar o modo de concretização de determinado direito social, do contrário, o princípio da vedação do retrocesso constituiria óbice absoluto a qualquer proposta legislativa tendente a redimensionar a concreção de um direito social, conferindo, assim, uma intangibilidade às normas infraconstitucionais que não é extensível nem mesmo às normas constitucionais.
24. Tais fatores demonstram que, na interpretação da Corte Suprema – a quem compete a guarda da Constituição Federal –, a Lei 12.651/2012 não introduziu retrocesso proibido à tutela ambiental, justamente porque o princípio da vedação ao retrocesso não implica imutabilidade ou engessamento da atividade legislativa. Destarte, concluir por um suposto direito adquirido da coletividade à aplicação da Lei 4.771/1965, em detrimento da incidência imediata da Nova Codificação, consistiria, por vias transversas, em afastar a decisão vinculante do STF em controle concentrado de constitucionalidade e consagrar a completa imobilização legislativa para um sem-número de situações.
25. Portanto, não se pode acolher, de forma genérica, a tese de que o direito adquirido ambiental impediria a aplicação da Lei 12.651/2012 nos casos ora tratados. As considerações a respeito do maior ou menor nível de proteção do Novo Código em relação ao antigo, ou à prevalência do interesse ambiental coletivo sobre o exercício individual do direito à propriedade, são questões já enfrentadas pelo STF nas sobreditas ações concentradas, de maneira que não se pode, agora, adotar a mesma argumentação para conferir ultratividade à Lei 4.771/1965.
26. Impende destacar que a própria Lei 12.651/2012 refere-se, em diversas ocasiões (nos arts. 7o., § 3o., 66 e 67, por exemplo), a fatos ocorridos na vigência da Lei anterior; a própria definição de área rural consolidada, contida no art. 3o., IV, baseia-se em fatos pretéritos, ocorridos até o dia 22.07.2008. Tais dispositivos tiveram sua constitucionalidade declarada pelo STF, de modo que negar a aplicabilidade imediata do Novo Código terminaria por descumprir a decisão da Corte Suprema, ou, em muitos casos – como no do art. 67 –, esvaziar completamente o sentido das normas.
27. PARÂMETROS PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO JURÍDICO PERFEITO.
28. A respeito do ato jurídico perfeito, a questão apresenta outras complexidades, ainda não apreciadas pela Corte Suprema.
29. Não se desconhece a jurisprudência da colenda Segunda Turma deste Tribunal Superior, segundo a qual a regra geral será a incidência da legislação florestal, de direito material, vigente à época dos fatos, na qual se determina a aplicação da Lei 4.771/1965 para as degradações ambientais ocorridas em sua vigência. Nesse sentido cita-se o aresto paradigmático:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/2012). REQUERIMENTO. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO CONTRA ACÓRDÃO. INVIABILIDADE. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECEBIMENTO COMO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC NÃO APONTADA. AUTO DE INFRAÇÃO. IRRETROATIVIDADE DA LEI NOVA. ATO JURÍDICO PERFEITO. DIREITO ADQUIRIDO. ART. 6o., CAPUT, DA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO.
1. Trata-se de requerimento apresentado pelo recorrente, proprietário rural, no bojo de ação de anulação de ato c/c indenizatória, com intuito de ver reconhecida a falta de interesse de agir superveniente do Ibama, em razão da entrada em vigor da Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal), que revogou o Código Florestal de 1965 (Lei 4.771) e a Lei 7.754/1989. Argumenta que a nova legislação o isentou da punição que o afligia, e que seu ato não representa mais ilícito algum, estando, pois, livre das punições impostas. Numa palavra, afirma que a Lei 12.651/2012 procedera à anistia dos infratores do Código Florestal de 1965, daí sem valor o auto de infração ambiental lavrado contra si e a imposição de multa de R$ 1.500, por ocupação e exploração irregulares, anteriores a julho de 2008, de Área de Preservação Permanente nas margens do rio Santo Antônio.
3. Precedente do STJ que faz valer, no campo ambiental-urbanístico, a norma mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, menos protetora da Natureza: O direito material aplicável à espécie é o então vigente à época dos fatos. In casu, Lei 6.766/79, art. 4o., III, que determinava, em sua redação original, a faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado do arroio (REsp 980.709/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 2.12.2008).
4. Ademais, como deixa claro o novo Código Florestal (art. 59), o legislador não anistiou geral e irrestritamente as infrações ou extinguiu a ilicitude de condutas anteriores a 22 de julho de 2008, de modo a implicar perda superveniente de interesse de agir. Ao contrário, a recuperação do meio ambiente degradado nas chamadas áreas rurais consolidadas continua de rigor, agora por meio de procedimento administrativo, no âmbito de Programa de Regularização Ambiental – PRA, após a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural – CAR (§ 2o.) e a assinatura de Termo de Compromisso (TC), valendo este como título extrajudicial (§ 3o.). Apenas a partir daí serão suspensas as sanções aplicadas ou aplicáveis (§ 5o., grifo acrescentado). Com o cumprimento das obrigações previstas no PRA ou no TC, as multas (e só elas) serão consideradas convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente”.
5. Ora, se os autos de infração e multas lavrados tivessem sido invalidados pelo novo Código ou houvesse sido decretada anistia geral e irrestrita das violações que lhe deram origem, configuraria patente contradição e ofensa à lógica jurídica a mesma lei referir-se a suspensão e conversão” daquilo que não mais existiria: o legislador não suspende, nem converte o nada jurídico. Vale dizer, os autos de infração já constituídos permanecem válidos e blindados como atos jurídicos perfeitos que são – apenas a sua exigibilidade monetária fica suspensa na esfera administrativa, no aguardo do cumprimento integral das obrigações estabelecidas no PRA ou no TC. Tal basta para bem demonstrar que se mantém incólume o interesse de agir nas demandas judiciais em curso, não ocorrendo perda de objeto e extinção do processo sem resolução de mérito (CPC, art. 267, VI).
6. Pedido de reconsideração não conhecido (PET no REsp. 1.240.122/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 19.12.2012).
30. No entanto, a questão merece uma ponderação adicional, pois a degradação ambiental de espaços territorialmente protegidos, como a APP ou a reserva legal, não se configura como ato jurídico perfeito, e, portanto, é incapaz de exigir a aplicação ultrativa da Lei na qual iniciada.
31. Explica-se. É firme o entendimento desta Corte Superior de que, nos casos de dano em tais espaços, não prescreve a pretensão de sua reparação, com a recuperação da área degradada, justamente porque essa espécie de dano apresenta natureza continuada, permanente (REsp. 1.081.257/SP, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 13.6.2018; AgRg no REsp. 1.421.163/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 17.11.2014). Com isso, o direito subjetivo da coletividade à recomposição do meio ambiente, pelo princípio da actio nata, nasce a todo momento, o que impede a fluência do prazo prescricional.
32. Por conseguinte, o ato jurídico – qual seja, o dano pela degradação do espaço protegido – não se qualifica como perfeito, completo ou finalizado, justamente pelo seu caráter contínuo, renovando-se de forma ininterrupta. A aplicação da Lei 12.651/2012 para as supressões de vegetação ocorridas durante a vigência da Lei 4.771/1965 não configura, desse modo, retroatividade sobre o ato jurídico já acabado, pois o dano permanece; a hipótese trata-se, isso sim, da tradicional aplicabilidade imediata da Lei aos fatos acontecidos em sua vigência.
33. O que não se pode é admitir o fracionamento da natureza jurídica do dano ambiental por degradação de espaços protegidos: de um lado, para a contagem da prescrição, considerá-lo como dano permanente, de modo a renovar o termo inicial do prazo prescricional e impedir com isso sua fluência; de outro, para definir qual a Legislação aplicável, tratar o dano como um ato jurídico perfeito, a atrair a incidência da Lei mais gravosa.
34. Mantendo a jurisprudência desta Corte íntegra e coerente (art. 926 do Código Fux), faz-se necessário conferir interpretação una à qualificação do dano ambiental em espaços protegidos; se quanto à prescrição o referido dano é considerado permanente, também quanto ao Direito Intertemporal essa deve ser sua natureza.
35. Consequentemente, a análise da existência e a recomposição do dano em APP, reserva legal ou outro dos espaços tutelados pelo Novo Código devem se pautar, atualmente, pela totalidade do regime da Lei 12.651/2012 (ressalvadas, por óbvio, as disposições declaradas inconstitucionais pelo STF), ainda que a degradação tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
36. SOBRE A EXISTÊNCIA DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC):
37. Ainda a respeito da possível existência de ato jurídico perfeito, há uma questão especial que merece ser analisada: a assinatura de TAC com o Ministério Público (ou outro órgão ou ente para tanto legitimado), na vigência da Lei 4.771/1965, visando à recomposição da área danificada.
38. Distinguem-se, para tanto, duas situações: a) definir os efeitos do TAC firmado por pessoa diversa do atual proprietário ou possuidor do imóvel (a exemplo do alienante ou antigo possuidor); e b) estabelecer os efeitos da superveniência da Lei 12.651/2012 sobre o TAC tomado na vigência da Lei 4.771/1965, pela mesma pessoa que pleiteia a aplicação do Novo Código.
39. Na primeira situação, é impossível reconhecer a vinculação do atual proprietário ou possuidor ao TAC firmado pelo anterior, independentemente da sucessão de Leis envolvidas no caso.
40. Quanto ao signatário original do TAC, os termos do ajuste lhe são vinculantes apenas por contarem com sua anuência; caso contrário, o Órgão Público passaria a ter o exacerbado poder de, independentemente do consentimento da pessoa, constituir contra ela verdadeiro título executivo extrajudicial, o que a Lei admite apenas em hipóteses específicas. Para a própria existência do TAC, ao revés, faz-se necessária a anuência da pessoa, sem a qual não se perfectibiliza a sua formação.
41. Nesse sentido, se o pessoa firma TAC com o objetivo de recompor a reserva legal ou APP em seu imóvel, e posteriormente aliena o bem a terceira pessoa (que não fez parte do TAC), os termos do ajuste com o Órgão Público não serão aplicáveis a este adquirente, porquanto lhe falta o requisito essencial de existência do TAC, a saber: o consentimento.
42. Nem se pode dizer que, neste caso, a natureza propter rem da obrigação de restaurar a reserva legal ou APP determinaria a vinculação do adquirente ao TAC firmado pelo antigo proprietário. Afinal, não se nega a obrigação do atual proprietário ou possuidor de recompor o meio ambiente, a qual permanece intacta, ainda que não tenha sido ele próprio o causador do dano, exatamente em razão do sobredito caráter propter rem (art. 2o., § 2o. do Novo Código Florestal).
43. A existência e extensão da obrigação, por outro lado, devem ser aferidas normalmente à luz da Lei 12.651/2012 – como em todos os demais casos –, pois não há, em relação ao novo proprietário ou possuidor do imóvel, qualquer TAC entre ele e o Órgão Público. Ou seja: para definir a Lei aplicável à situação, é irrelevante a existência de TAC firmado pelo antigo possuidor ou proprietário, ainda que a assinatura tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
44. A questão adquire outras complexidades, todavia, quando o TAC foi firmado na vigência da Lei 4.771/1965 pela mesma pessoa que pretende a aplicação do Novo Código ao caso.
45. Nesse caso, seria possível cogitar-se da existência de retroatividade mínima – também vedada pelo texto constitucional – na incidência da Lei 12.651/2012, haja vista que os efeitos futuros do TAC seriam, em tese, regidos por Lei que não estava vigente quando de sua formação.
46. Em contratos privados, não há qualquer dúvida de que tal entendimento estaria correto, pois o exercício da autonomia privado é efetivamente apto a criar nova relação jurídica entre as partes e estabelecer suas obrigações. Não é essa, entretanto, a melhor interpretação a ser conferida à hipótese, que é substancialmente diferente – e isso por três razões.
47. Em primeiro lugar, a assinatura do TAC não cria qualquer relação jurídica nova, do ponto de vista ambiental, uma vez que a relação e os deveres que vinculam os sujeitos ativo e passivo derivam da própria Constituição e da Legislação. Os deveres de proteção dos espaços protegidos pelo Código Florestal – antigo ou novo – não nascem com a assinatura do TAC; eles são, obrigatoriamente, antecedentes ao ajuste.
48. Desse modo, ao contrário de um negócio jurídico contratual, em que o exercício da autonomia contratual inaugura a relação jurídica e prevê inéditas obrigações, o TAC em matéria ambiental não cria, ele próprio, o dever de conservação ambiental, que já está positivado de forma objetiva no ordenamento jurídico.
49. Essa natureza institucional do TAC ambiental é, justamente, a segunda razão a determinar a aplicação do Novo Código à hipótese.
50. Lembre-se que o interesse público na conservação ambiental é indisponível, não cabendo ao legitimado para tomar o TAC transacionar ou fazer concessões quanto à tutela do meio ambiente. O conteúdo material do TAC ambiental é, pois, infenso a modificações pelo exercício da autonomia contratual, exatamente porque o TAC não é um contrato firmado pelo Poder Público.
51. Na realidade, ao colher o TAC, a Administração Pública – vinculada que é ao princípio da legalidade – sequer expressa, propriamente, sua vontade: ela apenas toma da pessoa o compromisso de ajustar sua conduta à Legislação, passando a cumpri-la, até porque a vontade do Estado não poderia diferir dessa providência.
52. Exatamente por isso, o art. 5o., § 6o. da Lei 7.347/1985 aduz que os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais.
53. Nesse dispositivo, conforme leciona o Professor HUGO NIGRO MAZZILLI, a Lei já indica o conteúdo material do TAC, do ponto de vista da Administração (ajustamento da conduta às exigências legais), e o fato de que o Órgão Público apenas toma, do causador do dano, obrigação de fazer ou não fazer (ou seja, a obrigação de que este torne sua conduta adequada às exigências da Lei), pois não têm os legitimados ativos da ação civil pública ou coletiva qualquer disponibilidade sobre o conteúdo material da lide (Compromisso de ajustamento de conduta: evolução e fragilidades e atuação do Ministério Público, Revista de Direito Ambiental, vol. 41, 2006, p. 93).
54. Somente a pessoa é quem, ao assinar o TAC, exterioriza propriamente uma manifestação de vontade. Para tanto, reconhece que a) sua conduta está em desconformidade com a Legislação, b) que está lhe é aplicável e, diante disso, c) assume o compromisso de adequar sua postura às exigências do ordenamento jurídico. O Poder Público, por outro lado, limita-se a colher o compromisso, até mesmo em razão da indisponibilidade da proteção ao meio ambiente e da natureza de ordem pública das normas ambientais.
55. É nesse sentido que, considerando que é a pessoa – e não a Administração – quem exara sua vontade no TAC, o emintente Professor JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO defende que a natureza jurídica do instituto é, pois, a de ato jurídico unilateral quanto à manifestação volitiva, e bilateral somente quanto à formalização, eis que nele intervêm o órgão público e o promitente (Ação Civil Pública: comentários por artigo, São Paulo, Lumen Juris, 2011, p. 222).
56. Diante dessas digressões, conclui-se, por tanto, que: (a) o TAC firmado com anterior proprietário ou possuidor do imóvel não produzirá qualquer efeito sobre o adquirente ou novo proprietário ou possuidor, que dele não participou, independentemente da Lei sob a qual foi tomado o compromisso; e (b) a superveniência da Lei 12.651/2012 é apta a modificar o TAC firmado na vigência da Lei 4.771/1965, incidindo o Novo Código.
57. AVERBAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL NO CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS (CRI).
58. Quanto ao pleito referente ao registro da averbação da Reserva Legal perante o Cartório de Registro de Imóveis (CRI), esta egrégia Corte Superior entende que a Lei 12.651/2012 não suprimiu a obrigação de averbação da Área de Reserva Legal no Registro de Imóveis, mas apenas possibilitou que o registro seja realizado, alternativamente, no Cadastro Ambiental Rural (REsp. 1.426.830/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 29.11.2016).
59. Isso quer dizer que a partir do Novo Código Florestal a averbação no Cartório de Registro de Imóveis será dispensada caso a Reserva Legal já esteja registrada no Cadastro Ambiental Rural (CAR), consoante dispõe o art. 18, § 4o. da Lei 12.651/2012 (REsp. 1.645.909/MG, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 19.12.2018; REsp. 1.276.114/MG, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 11.10.2016).
60. Entretanto, no causo dos autos ausente o registro no CAR, faz-se necessária a averbação da Reserva Legal junto à matrícula do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis.
61. Ante o exposto, dá-se parcial provimento Recurso Especial do Presentante Ministerial apenas para impor a obrigação de proceder à inscrição da Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis.
62. É o voto.
O SENHOR MINISTRO SÉRGIO KUKINA: Trata-se de recurso especial manejado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal local, assim ementado (fls. 479/480):
AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL INSTITUIÇÃO DE RESERVA LEGAL REGRAS AUTOAPLICÁVEIS IMÓVEL COM ÁREA SUPERIOR A 4 (QUATRO) MÓDULOS FISCAIS) NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA PREVISTA NO ARTIGO 67 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI Nº 12.651/2012) POSSIBILIDADE DE CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NA RESERVA LEGAL (ART. 15 DO CÓDIGO FLORESTAL VIGENTE) INSTITUIÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL PREVISTO NO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI Nº 12.651/2012), POR MEIO DO DECRETO Nº 8.235, DE 5.05.2014, E DA INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 2/MMA, DE 6.05.2014 AVERBAÇÃO DA ÁREA DESNECESSIDADE.
I – Para os imóveis que medem mais de quatro módulos fiscais, a instituição de 20% de área de reserva legal, exigência da então Lei n° 4.771/65, também é feita pela Lei n° 12.651/2012 que a revogou, mas agora com a instituição de novas regras, sendo, portanto, plenamente autorizado o cômputo da área de APP na reserva legal, desde que preenchidos os requisitos do art. 15 da aludida lei. Ademais, a área de reserva legal pode ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, conforme preceitua o art. 20 da atual lei, sendo que sua localização deve ser aprovada pelo órgão ambiental competente e, quanto à regularização, esta poderá se dar na forma de recomposição, permissão de regeneração natural ou compensação (art. 66), atentando-se para os novos prazos concedidos para a recuperação e realização da reserva legal (arts. 29 e seguintes do Novo Código Florestal).
II – Dispõe expressamente o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012, com redação dada pela Lei nº 12.727/2012) que a reserva legal deve ser registrada tão-somente no CAR (Cadastro Ambiental Rural) e que tal registro desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis. Assim, quanto à obrigação voltada ao registro da área de reserva legal no cadastro imobiliário por meio da averbação, procedimento que se reputava como necessário com o fim de permitir a fiscalização da manutenção e preservação de tal área contida nos imóveis rurais, vê-se que não mais é exigida em função das recentes publicações do Decreto nº 8.235, de 5 de maio de 2014, e da Instrução Normativa nº 2/MMA, de 6 de maio de 2014, que estabelecem procedimentos a serem adotados para a inscrição, registro, análise e demonstração das informações ambientais sobre os imóveis rurais no Cadastro Ambiental Rural CAR, bem como para a disponibilização e integração dos dados no Sistema de Cadastro Ambiental Rural SICAR, registro público eletrônico de âmbito nacional, de forma a instrumentalizar as normas contidas na Lei nº 12.651/12
Opostos embargos declaratórios por Guiomar Della Togna Nardini, foram eles rejeitados ante a inexistência dos vícios elencados no art. 535 do CPC/73.
O Parquet paulista questiona a aplicação do novo Código Florestal nas ações ambientais propostas na vigência da Lei nº 4.771/65, afirmando que tal entendimento afronta os princípios e objetivos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Assim, aponta como violados os arts. 2º, caput, I, III, e IV e 4º, II e III, da Lei nº 6.938/81.
Para tanto, defende que (fl. 534):
A Reserva Legal se destina essencialmente à conservação da biodiversidade e ao uso sustentável de recursos naturais, enquanto a APP tem como, objetivo preservar recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênito de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
Tratar tais espaços ambientais como equivalentes compromete a composição e a diversidade das espécies da flora e da fauna nativa destes espaços ambientais, já que a APP não protege as mesmas,espécies presentes na área de Reserva Legal, e,vice-versa.
Do mesmo modo, ao possibilitar a sobreposição de espaços ambientais completamente distintos (Reserva Legal e APP) quanto ao aspecto da funcionalidade biológica, o aresto recorrido’ também desconsiderou o principio da proibição de retrocesso ambiental; por meio do qual se estabelece que as conquistas jurídico-ambientais não podem ser reduzidas ou afastadas por alterações supervenientes da legislação ambiental, em prejuízo das futuras gerações.
Ao final, indica dissídio jurisprudencial com julgado desta Corte (AgRg no AREsp 327.687/SP), afirmando que deve prevalecer o entendimento de “impossibilidade de aplicação imediata da lei nova florestal por representar medida de forte retrocesso na defesa do meio ambiente, ao reduzir o patamar de proteção dos ecossistemas frágeis sem que haja as necessárias compensações ambientais” (fl. 549).
O ilustre Relator, em judicioso voto, delimitou a controvérsia a ser debatida como sendo “a obrigação do proprietário de imóvel rural em instituir Área de Reserva Legal em suas propriedades, com a possibilidade do cômputo de Área de Preservação Permanente (APP) no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel, desde que cumpridas as condicionantes previstas na Lei 12.651/2012, bem como sobre a (des)necessidade da averbação da referida área no Cartório de Registro de Imóveis (CRI)”.
Ao examinar a questão de direito intertemporal, afastou a tese de que o direito adquirido ambiental impediria a aplicação da Lei nº 12.651/2012 na presente hipótese, porquanto o Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, e da ADC 42, confirmou a constitucionalidade dos arts. 67 e 68 do novo Código Ambiental, pautando a discussão exatamente na garantia de proteção ambiental suficiente e no princípio da proibição de retrocesso ambiental. Dessa forma, não se poderia conferir ultratividade à Lei 4.771/65, como se pretende, a fim de garantir o cumprimento de um TAC firmado sob a égide do Código anterior.
Também afastou a pretensão de que o compromisso acordado no TAC (com os antigos proprietários), para a reparação da degradação ambiental em espaço protegido, seja aceito como ato jurídico perfeito, sob a compreensão de que o dano possui caráter contínuo, ante o direito subjetivo da coletividade à recomposição do meio ambiente.
O relator ressaltou, ainda, jurisprudência desta Corte segundo a qual a degradação ambiental praticada em espaços territorialmente protegidos, como a APP ou a reserva legal, possui caráter continuado, motivo pelo qual as ações de pretensão de cessação dos danos ambientais são imprescritíveis.
Nesse ponto, destacou conhecer e discordar do posicionamento adotado pela Segunda Turma, expresso na PET no REsp 1.240.122/PR, relator Ministro Herman Benjamin, segundo o qual, “no campo ambiental-urbanístico, a norma mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, menos protetora da Natureza”.
Assim, propõe a adoção da tese segundo a qual a existência e necessidade de reposição do dano em espaços tutelados pelo Código Ambiental deve ser pautada pelo regime da Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal), observada a exegese do STF no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, e da ADC 42, mesmo que a noticiada degradação tenha ocorrido na vigência da revogada Lei 4.771/65 (Código Florestal anterior).
Ao final, acolhe em parte a pretensão recursal, para impor à parte recorrida a obrigação de proceder à inscrição da Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis, forte na compreensão de que, a partir do Novo Código Florestal, a averbação no CRI será dispensada caso a Reserva Legal já esteja registrada no Cadastro Ambiental Rural (CAR), consoante dispõe o art. 18, § 4o. da Lei 12.651/2012, o que não ocorreu na hipótese dos autos.
Após o voto do relator, pedi vista antecipada dos autos para examinar mais de perto a questão.
Em um breve retrospecto sobre o tema, a Segunda Turma, já em 2012, houvera afastado a tese consubstanciada na existência de anistia ampla e irrestrita das infrações ou condutas lesivas ao meio ambiente, quando ocorridas em momento anterior à vigência da Lei 12.651/2012.
Segundo o decidido na PET no REsp 1.240.122/PR, nas palavras do relator, Sua Excelência o Ministro Herman Benjamin, “a recuperação do meio ambiente degradado nas chamadas áreas rurais consolidadas continua de rigor, agora por meio de procedimento administrativo, no âmbito de Programa de Regularização Ambiental – PRA, após a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural – CAR (§ 2°) e a assinatura de Termo de Compromisso (TC), valendo este como título extrajudicial (§ 3°). Apenas a partir daí “serão suspensas” as sanções aplicadas ou aplicáveis (§ 5°, grifo acrescentado). Com o cumprimento das obrigações previstas no PRA ou no TC, ‘as multas’ (e só elas) ‘serão consideradas convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente’ (PET no REsp 1.240.122/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/10/2012, DJe 19/12/2012).
Em seu voto, o mesmo relator fez sinalar, ainda que em obiter dictum, a compreensão de que a norma ambiental superveniente, mais benéfica, não poderia atingir os processos em curso, pois “o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da “incumbência” do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)”.
Posteriormente, com idêntica premissa hermenêutica, a Segunda Turma, ao apreciar o REsp 1.676.447/SP, compreendeu pela impossibilidade de compensação de eventuais Áreas de Preservação Permanente (APPs) em área destinada à Reserva Legal, afastando, nessa medida, a incidência do art. 15 da Lei 12.651/2012 (Código Florestal). Isso porque, no campo ambiental-urbanístico, valeria a norma mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, quando menos protetora da Natureza, concluindo que o “direito material aplicável à espécie é o então vigente à época dos fatos”.
AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. IRRETROATIVIDADE. APLICAÇÃO DO ART. 15 DA LEI 12.651/2012. COMPENSAÇÃO DE APPS EM ÁREA DE RESERVA LEGAL. PROIBIÇÃO DE RETROCESSO. PROTEÇÃO DOS ECOSSISTEMAS FRÁGEIS.
1. Cuida-se de inconformismo contra decisum do Tribunal de origem que possibilitou a compensação de eventuais Áreas de Preservação Permanente (APPs) em área destinada a Reserva Legal, fundamentando-se no art. 15 da Lei 12.651/2012 (Código Florestal).
2. Não se emprega norma ambiental superveniente de cunho material aos processos em curso, seja para proteger o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, seja para evitar a redução do patamar de proteção de ecossistemas frágeis sem as necessárias compensações ambientais. No mesmo sentido: AREsp 611.518/MS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 25/8/2015; EDcl no REsp 1.381.341/MS, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 27/8/2015; AREsp 730.888/SP, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 16/9/2015; AgRg no REsp 1.367.968/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 12/3/2014.
3. O STJ consolidou o entendimento de que “‘o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da ‘incumbência’ do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)’ (AgRg no REsp 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/05/2016, DJe 07/06/2016)” (AgInt no AgInt no AREsp 850.994/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 19.12.2016). Nesse sentido: EDcl no REsp 1.389.942/MS, Rel. Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 28.9.2017; AgRg no AREsp 364.256/MS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 21.9.2017, aguardando publicação.
(REsp 1.676.447/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/10/2017, DJe 17/12/2018)
A partir deste julgamento, é possível verificar a consolidação, em nossa jurisprudência, da compreensão de que não seria possível aplicar o disposto no art. 15 do novo Código Florestal, mais benéfico para o infrator, às infrações ambientais praticadas sob e égide da legislação anterior.
Neste sentido, destacam-se os seguintes acórdãos: REsp 1.605.841/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/06/2018, DJe 01/07/2019; AgInt no REsp 1.676.786/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12/06/2018, DJe 18/06/2018; AgInt no AREsp 1.115.534/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2018, DJe 27/06/2018; AgInt no AREsp 1.044.947/MG, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/10/2018, DJe 04/12/2018; e AgInt no REsp 1.521.487/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/08/2019, DJe 06/09/2019.
No entanto, o tema retorna ao debate com novo pano de fundo, qual seja, a superveniente declaração de constitucionalidade de importantes dispositivos do novo Código Florestal pela Excelsa Corte, fruto do conjunto julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4901, 4902, 4903 e 4937, bem assim da Ação Declaratória de Constitucionalidade 42.
Ao examinar o extenso acórdão prolatado nessas cinco ações objetivas, resta evidenciado que os debates sobre a constitucionalidade dos dispositivos impugnados se deram com foco na interpretação sistêmica das inovações trazidas pela Lei 12.651/2012, em especial no que se refere à reserva legal, às áreas de preservação permanente e aos mecanismos trazidos para reparação e sanção do dano ambiental causado.
Dentre as várias premissas teóricas adotadas no exame das referidas ações, o eminente Ministro Luiz Fux, relator no STF, chamou a atenção para o fato de que o debate seria norteado, não só pelas diretrizes trazidas na Constituição Federal, mas também pelos diversos tratados internacionais de que o Brasil é signatário, destacando, sempre, a complexidade no estabelecimento de critérios para a adoção de políticas públicas na seara ambiental.
Assim, fez pontuar que “as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de ‘retrocesso ambiental’, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas”(item 11 da respectiva ementa).
Nesse contexto, ao examinar a constitucionalidade do art. 15 do novo Código Florestal, concluiu o STF que “O cômputo das Áreas de Preservação Permanente no percentual de Reserva Legal resulta de legítimo exercício, pelo legislador, da função que lhe assegura o art. 225, § 1º, III, da Constituição, cabendo-lhe fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos, inclusive o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CRFB) e o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB). Da mesma forma, impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos” (item 22, letra p, da mesma ementa).
A partir do cenário assim estabelecido, passo a examinar o recurso especial, ressaltando que meu voto converge com o novo olhar proposto pelo preclaro Ministro Napoleão, no que se refere a este ponto.
O presente apelo nobre foi tirado de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, que tinha como objetivo impor ao réu a obrigação de averbar a área de reserva florestal correspondente a 20% do total da propriedade adquirida em 2012, a fim de fazer valer TAC firmado com os antigos proprietários, ainda na vigência da Lei 4.771/65.
No recurso especial, pretende-se a reforma do acórdão recorrido, no que afastou a necessidade de averbação da reserva florestal perante o Cartório de Imóveis, concluindo pela incidência do art. 15 do novo Código Florestal, que determinou a instituição de Reserva Legal, com o cômputo da Área de Preservação Permanente, além da inclusão do imóvel no CAR – Cadastro Ambiental Rural.
Entretanto, em vista do já referenciado contexto delineado no julgamento das ADIs 4901, 4902, 4903 e 4937, e da ADC 42, tenho que não há como permanecer hígido o entendimento outrora adotado por esta Corte, no sentido de que “o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da ‘incumbência’ do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)” (AgRg no REsp 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/05/2016, DJe 07/06/2016)”.
Por fim, merece registro que Parquet estadual, nas razões de seu especial, pretende a reforma do acórdão recorrido por afronta aos arts. 2°, I, III e IV, e 4°, II e III, da Lei n° 6.938/81, “para que seja afastada a possibilidade de aplicação imediata dos arts. 15 e 66 da Lei 12.651/12 ao presente caso” (fl. 553).
O relator, no entanto, propõe, na parte final de seu judicioso voto, que o recurso seja provido para que, nos termos do art. 18, § 4º, do novo Código Florestal, diante da ausência de registro do imóvel no CAR, seja imposto à parte recorrida que averbe a Área de Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis.
Assim, nota-se que o provimento jurisdicional proposto não encontra abrigo na pretensão recursal, que se limitou a requerer a incidência da anterior norma ambiental, mais severa, em razão do princípio da proibição de retrocesso ambiental.
Em acréscimo, anoto que o acórdão recorrido expressamente já impôs à ré a obrigação de “instituir a área de reserva legal à luz do regramento contido no novo Código Florestal acima ressaltado, tudo sob orientação dos órgãos ambientais e mediante a aprovação de projeto previamente enviado para tal fim nos prazos acima fixados, sob pena de multa diária a ser fixada na fase de execução do julgado em caso de descumprimento” (fl. 486).
Por derradeiro, esta Primeira Turma compreende que, “com o advento da Lei n. 12.651/2012, é dispensável a averbação da reserva legal no Cartório de Registro de Imóveis se houver prévio registro no Cadastro Ambiental Rural (CAR)”, e somente na ausência do registro na esfera administrativa é que se faz necessária a averbação da reserva legal junto à matrícula do imóvel (REsp 1.645.909/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/12/2018, DJe 19/12/2018).
ANTE O EXPOSTO, tendo em vista a afirmada declaração de constitucionalidade do art. 15 da Lei 12.651/2012, com o afastamento expresso da tese de que essa norma violaria o princípio constitucional da vedação do retrocesso ambiental, acompanho em parte o ilustre Relator (pois entendo desnecessária a também averbação da reserva legal no CRI), em ordem a negar provimento ao recurso especial do Ministério Público do Estado de São Paulo.
Após o bem-lançado voto do eminente relator, Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, em que deu parcial provimento ao recurso especial para impor ao recorrente a obrigação de inscrever a Reserva Legal no cartório de registro de imóveis, e do voto do eminente Ministro Sérgio Kukina, que acompanhou em parte o Relator, pedi vista dos autos e agora submeto o feito a julgamento.
Cuidam os autos de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em que visa impor aos réus obrigação “consistente na instituição, medição, demarcação e averbação de área de reserva florestal (…), bem como comprovar a existência de cobertura florestal em referida área, ou de que está cumprindo as condicionantes para a recomposição da área, e se abster de explorá-la ou nela promover ou permitir que se promovam atividades danosas, ainda que parcialmente.” (e-STJ fl. 407)
O sentenciante:
julgou parcialmente procedente a ação para impor à ré (i) a obrigação de apresentar em 180 dias projeto de instituição, medição e demarcação da área de reserva legal junto ao órgão ambiental estadual competente, bem como atender com exatidão e presteza todas as exigências formuladas pelo referido órgão ambiental; (ii) a obrigação imediata de se abster de explorar a área de reserva legal, bem como, se o caso, de proceder à recomposição da referida área em até 2 (dois) anos contadas da data da publicação da Lei n° 12.651/12, devendo tal processo ser concluído nos prazos estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental – PRA, de que trato o artigo 59 do novo Código Florestal e; (iii) obrigação de proceder a inscrição da reserva legal no CAR, no prazo de 1 (um) ano contada da sua implantação, prorrogável uma única vez, por igual período, desde que haja ato do Chefe do Poder Executivo. Em razão da sucumbência, deverá a ré arcar com as custas processuais. (e-STJ fl. 480).
Ambas as partes apelaram e o Tribunal de origem proveu em parte o apelo da parte ré, reputando prejudicada a apelação do Parquet, em acórdão que foi assim ementado (e-STJ fls. 479/480):
II – Dispõe expressamente o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012, com redação dada pela Lei nº 12.727/2012) que a reserva legal deve ser registrada tão-somente no CAR (Cadastro Ambiental Rural) e que tal registro desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis. Assim, quanto à obrigação voltada ao registro da área de reserva legal no cadastro imobiliário por meio da averbação, procedimento que se reputava como necessário com o fim de permitir a fiscalização da manutenção e preservação de tal área contida nos imóveis rurais, vê-se que não mais é exigida em função das recentes publicações do Decreto nº 8.235, de 5 de maio de 2014, e da Instrução Normativa nº 2/MMA, de 6 de maio de 2014, que estabelecem procedimentos a serem adotados para a inscrição, registro, análise e demonstração das informações ambientais sobre os imóveis rurais no Cadastro Ambiental Rural CAR, bem como para a disponibilização e integração dos dados no Sistema de Cadastro Ambiental Rural SICAR, registro público eletrônico de âmbito nacional, de forma a instrumentalizar as normas contidas na Lei nº 12.651/12.
O Parquet interpôs recurso especial, no qual aponta como violados os arts. 2º, caput, I, III, e IV, e 4º, II e III, todos da Lei n. 6.938/1981 (e-STJ fls. 523/553).
Questiona o recorrente a aplicação imediata dos arts. 15 e 66 da Lei n. 12.651/2012, os quais permitem o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da Reserva Legal (art. 15) e a possibilidade de o réu promover a compensação da Reserva Legal em outra área (art. 66), ao argumento de que “o aresto recorrido desconsiderou o princípio da proibição de retrocesso ambiental” (e-STJ fl. 534).
Pugna pelo “cumprimento das obrigações de instituir, demarcar e averbar área de Reserva Legal, em face dos réus, conforme estabelecido na Lei n° 4.771/65”.
Incontroversa a inexistência de averbação de reserva florestal legal na matrícula do imóvel (e-STJ fl. 408), a questão submetida a exame desta Corte diz respeito ao regramento legal aplicável para a referida averbação: se o novo Código Florestal, como entendeu o Tribunal a quo, ou a legislação ambiental anterior (Lei n. 4.771/65), como deseja o recorrente.
Acerca do tema, há diversos julgados nesta Corte nos quais se defende a tese de que, em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental. Ilustrativamente:
AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE COMPROMISSO DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL – TCRA. ALEGAÇÃO DE INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DO ART. 8º, § 3º, DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. ACÓRDÃO QUE CONCLUIU QUE O REFERIDO DISPOSITIVO NÃO ESTAVA REGULAMENTADO. FUNDAMENTO NÃO ATACADO NAS RAZÕES RECURSAIS. SÚMULA 283/STF. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF.
1. Hipótese em que o recorrente pleiteia a declaração de inexigibilidade de Termo de Compromisso de Recuperação Ambiental, mediante a aplicação retroativa do art. 8°, § 3°, da Lei 12.651/2012, que dispensa a autorização de órgão ambiental competente para a execução de obras, em caráter de urgência, de atividade de segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas públicas, razão pela qual o TCRA deveria ser desconstituído, pois o desassoreamento de margem de curso d’água em APP contida em área urbana se enquadraria na referida dispensa legal.
2. Sobre a questão, o Tribunal de origem concluiu: “não basta que a embargante alegue que a novel legislação ambiental permite a dispensa de autorização para realizar a supressão de vegetação nativa em área de preservação permanente, porque o disposto na Lei n° 12.651/12 não está regulamentado, não podendo se afirmar que a supressão de vegetação em APP pela Municipalidade de Jandira para desassoreamento de curso d’água seria, necessariamente, uma das hipóteses previstas no supracitado artigo de lei” (fl. 85, e-STJ).
Contudo, esse argumento não foi atacado pela parte recorrente e, como é apto, por si só, para manter o decisum combatido, permite aplicar na espécie, por analogia, os óbices das Súmulas 284 e 283 do STF, ante a deficiência na motivação e a ausência de impugnação de fundamento autônomo.
3. Ademais, ainda que superado tal óbice, o STJ consolidou o entendimento de que o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da incumbência do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I): AgInt no AREsp 894.313/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 11/09/2018, DJe 17/09/2018; AgInt no AREsp 1.115.534/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 19/06/2018, DJe 27/06/2018; AgInt no REsp 1.676.786/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 12/06/2018, DJe 18/06/2018; AgInt no AREsp 1.211.974/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 17/4/2018, DJe 23/04/2018; AgInt no REsp 1.597.589/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26/02/2018; REsp 1.680.699/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28/11/2017, DJe 19/12/2017; AgInt no AgInt no AREsp 850.994/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 19/12/2016; EDcl no REsp 1.389.942/MS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 28/09/2017; AgRg no EAREsp 364.256/MS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 08/05/2018; AgInt no REsp 1.544.203/MG, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 09/05/2018; REsp 1.680.699/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/12/2017; AgInt no AREsp 826.869/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 15/12/2016; AgInt no REsp 1.597.589/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26/2/2018; REsp 1.715.929/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26/02/2018; AgInt no REsp 1.363.943/SC, Rel. Ministro Gurgel de Farias, Primeira Turma, DJe 15/12/2017; AgInt no REsp 1.510.457/MS, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 26/06/2017; AgInt no REsp 1.389.613/MS. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 27/06/2017; AgInt no REsp 1.381.085/MS. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 23/08/2017; REsp 1.381.191/SP, Rel. Ministra Diva Malerbi, Segunda Turma, julgado em 16/06/2016, DJe 30/6/2016; AgInt no AREsp 826.869/PR, Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 15/12/2016; AREsp 611.518/MS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 25/08/2015; EDcl no REsp 1.381.341/MS, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 27/8/2015; AREsp 730.888/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 16/09/2015; REsp 1.462.208/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 06/04/2015; AgRg no REsp 1.367.968/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 12/03/2014; PET no REsp 1.240.122/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/12/2012.
(REsp 1728244/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/12/2018, DJe 08/03/2019). (Grifos acrescidos).
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. IRRETROATIVIDADE. TEMPUS REGIT ACTUM. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO. AUSÊNCIA. DEFICIÊNCIA RECURSAL. INEXISTÊNCIA.
1. O Plenário do STJ decidiu que “aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC” (Enunciado Administrativo n. 3).
2. Não há como fazer retroagir a novel legislação florestal para afastar o cumprimento de transação penal formalizada em Juizado Especial, sob a égide da norma revogada (desfazer rancho erguido em APP), pois é firme a posição desta Corte de que, em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental.
3. A irretroatividade do Novo Código Florestal assentada na decisão agravada não implica afronta à cláusula de reserva de plenário, porquanto sequer houve pronúncia de inconstitucionalidade de preceito legal, senão a interpretação do direito infraconstitucional aplicável ao caso.
4. O equívoco redacional do recurso ministerial acolhido – que menciona “averbação da área de reserva legal em imóvel rural” ao invés de “regularização de rancho em área de preservação permanente” constitui erronia terminológica (reserva legal x APP) – não impede a admissibilidade recursal, mormente porque, noutro trecho, foi explicitado de modo correto o objeto da ação.
(AgInt no REsp 1709241/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/11/2019, DJe 02/12/2019)
Divergindo desta orientação, o eminente Relator, em seu voto, defende que “a análise da existência e a recomposição do dano em APP, reserva legal ou outro dos espaços tutelados pelo novo Código deve se pautar, atualmente, pela totalidade do regime da Lei 12.651/2012 (ressalvadas, por óbvio, as disposições declaradas inconstitucionais pelo STF), ainda que a degradação tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965”.
Tal conclusão emana do posicionamento do Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 (DJE 13/08/2019), nas quais a Suprema Corte atestou a constitucionalidade de diversos dispositivos do novo Código Ambiental, entre eles, o art. 15 daquele diploma.
Com a mais respeitosa vênia, não compartilho da mesma compreensão.
Penso que a posição externada pelo STF, no controle concentrado de constitucionalidade, não impede a análise da irretroatividade do novo Diploma Legal, pois trata-se de abordagens diferentes.
A orientação desta Corte não ingressa no aspecto constitucional do novo diploma, nem poderia tê-lo feito, mas aprecia a irretroatividade da norma ambiental, amparada na LINDB. Isto é, efetua uma leitura de ordem infraconstitucional.
Acerca da inaplicabilidade da norma ambiental superveniente e “do problema da intertemporalidade jurídico-florestal”, transcrevo excerto do voto do em. Ministro Herman Benjamin (PET no REsp 1240122/PR – e-STJ fls. 616/618 –, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/10/2012, DJe 19/12/2012):
O esquema é bem simples: o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para
reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a pont de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da “incumbência” do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I). No mais, não ocorre impedimento à retroação e alcançamento de fatos pretéritos.
Dispõe o art. 6º, caput, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: a nova lei “terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada” (ou, nos termos do art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição, com redação assemelhada: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”).
A regra geral, pois, é a irretroatividade da lei nova (lex non habet óculos retro); a retroatividade plasma exceção, blindados, no Direito brasileiro, o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. Mesmo fora desses três domínios de intocabilidade, a retroatividade será sempre exceção, daí requerendo-se manifestação expressa do legislador, que deve, ademais, fundar-se em extraordinárias razões de ordem pública, nunca para atender interesses patrimoniais egoísticos dos particulares em prejuízo da coletividade e das gerações futuras.
Precisamente por conta dessa excepcionalidade, interpreta-se estrita ou restritivamente; na dúvida, a opção do juiz deve ser pela irretroatividade, mormente quando a ordem pública e o interesse da sociedade se acham mais bem resguardados pelo regime jurídico pretérito, em oposição ao interesse econômico do indivíduo privado mais bem assegurado ou ampliado pela legislação posterior. Eis a razão para a presunção relativa em favor da irretroatividade, o que conduz a não se acolherem efeitos retro-operantes tácitos, embora dispensadas fórmulas sacramentais.
Indubitável que ao legislador compete modificar e revogar suas próprias leis. Ao fazê-lo, porém, seja para substituí-las por outra seja para simplesmente no seu lugar deixar o vazio, a Constituição e a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro vedam-lhe atingir direitos adquiridos, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada constituídos sob o império do regime jurídico anterior. Em suma, a lei pode, sim, retroagir, desde que não dilapide o patrimônio material, moral ou ecológico, constitucional ou legalmente garantido, dos sujeitos, individuais ou coletivos: essa a fronteira da retroatividade.
Consequentemente, mesmo que na hipótese sob apreciação judicial seja admissível, em tese, a retroação (isto é, ausente qualquer antagonismo com o ato jurídico perfeito, direito adquirido e coisa julgada), incumbe ao juiz examinar a) o inequívoco intuito de excluir (animus excludendi), total ou parcialmente, o regime jurídico anterior quanto a fatos praticados ou sucedidos na sua vigência, e, até mais fundamental, b) o justo motivo para a exclusão – justa causa exclusionis -, que, no Direito Ambiental, deve estar totalmente conforme à garantia constitucional da manutenção dos processos ecológicos essenciais, acima referida.
Por certo, todo esse debate sobre a intertemporalidade jurídico-florestal não escapará, em boa parte das demandas, de ir além do ato jurídico prefeito. A questão maior, sem dúvida, será sobre o reconhecimento de direitos ambientais adquiridos, a última fronteira da dogmática jurídica brasileira, no âmbito da credibilidade e da efetividade da transformação normativa por que passou a Teoria Geral dos sujeitos (gerações futuras) e dos bens (autonomização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado) a partir de 1981 (com a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) e 1985 (com a Lei da Ação Civil Pública), chegando ao ápice de 1988 (com a Constituição cidadã).
Nessa matéria, incumbe ao juiz não perder de vista que a Constituição, em seu art. 225, caput, de maneira expressa, reconheceu as gerações futuras como cotitulares do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em paralelo, a legislação de disciplina da ação civil pública (especificamente o art. 81 do Código de Defesa do Consumidor) agasalha a quádrupla categorização dos direitos subjetivos em individuais, individuais homogêneos, coletivos stricto sensu e difusos.
Evidente, portanto, que o ordenamento brasileiro outorgou às gerações futuras (e à própria coletividade atual) a possibilidade, nessa sua condição de titular de direito subjetivo transindividual, de se beneficiar da proteção constitucional, na integralidade, conferida aos direitos adquiridos; a ser diferente, teríamos no art. 225, caput, um “direito meia-boca”, com nome e sobrenome de “direito”, mas sem os dotes e eficácia temporal que a todos os direitos, patrimonais ou não, tradicionalmente se atrelam e deles decorrem.
Por essa ótica, tanto ao indivíduo (visão individualístico-intrageracional), como à coletividade presente e futura (visão coletivo-intrageracional e coletivo-intergeracional) se garantem contra a retroatividade da lei posterior os direitos adquiridos sob o regime antecedente que se incorporarem ao seu patrimônio. Um e outro são sujeitos; um e outro contam com patrimônio constitucional e legalmente inabalável, que, além de material e moral no enfoque clássico, é também ecológico. Em suma, podemos e devemos considerar a existência de direitos ambientais adquiridos, que emergem a partir e sob o império de uma ordem jurídica pretérita revogada ou substituída por outra, na linha de clássicos direitos adquiridos ao estado, ao regime de bens no casamento, à posse e domínio, à aposentadoria, à posição contratual, etc. (Grifos acrescidos).
A menção pelo STF do princípio de proibição do retrocesso em matéria ambiental não conduz à solução distinta.
A proibição de retrocesso ambiental foi superada nas ações objetivas de controle de constitucionalidade ajuizadas no STF, sob o fundamento de que tal “rótulo” não poderia se sobrepor ao princípio democrático, “ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas” (ADC 42/DF, pág. 4). A esse respeito, transcrevo o seguinte trecho do acórdão proferido na ADC 42/DF (págs. 4/6):
(…) as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.
O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio democrático no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e Executivo, nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento sustentável do país como um todo.
(…) a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal demonstra deferência judicial ao planejamento estruturado pelos demais Poderes no que tange às políticas públicas ambientais. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224/SP (Rel. ministro Luiz Fux , julgamento em 05/03/2016), apreciou-se o conflito entre lei municipal proibitiva da técnica de queima da palha da cana-de-açúcar e a lei estadual definidora de uma superação progressiva e escalonada da referida técnica. Decidiu a Corte que a lei do ente menor, apesar de conferir aparentemente atendimento mais intenso e imediato ao interesse ecológico de proibir queimadas, deveria ceder ante a norma que estipulou um cronograma para adaptação do cultivo da cana-de-açúcar a métodos sem a utilização do fogo. Dentre os fundamentos utilizados, destacou-se a necessidade de acomodar, na formulação da política pública, outros interesses igualmente legítimos, como os efeitos sobre o mercado de trabalho e a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas. Afastou-se, assim, a tese de que a norma mais favorável ao meio ambiente deve sempre prevalecer ( in dubio pro natura ), reconhecendo-se a possibilidade de o regulador distribuir os recursos escassos com vistas à satisfação de outros interesses legítimos, mesmo que não promova os interesses ambientais no máximo patamar possível. Idêntica lição deve ser transportada para o presente julgamento, a fim de que seja refutada a aplicação automática da tese de vedação ao retrocesso para anular opções validamente eleitas pelo legislador. (Grifos acrescidos).
Da mesma maneira, o julgado pretoriano pronunciou a constitucionalidade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012, por entender que “o cômputo das Áreas de Preservação Permanente no percentual de Reserva Legal resulta de legítimo exercício, pelo legislador, da função que lhe assegura o art. 225, § 1º, III, da Constituição, cabendo-lhe fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos, inclusive o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CRFB) e o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB – com grifos)”.
Tais proposições, em meu entender, não embaraçam a compreensão de que as novas disposições normativas são irretroativas.
A Suprema Corte, ao assegurar a adequação da lei com a Carta Constitucional, não inibiu a análise da aplicação temporal do texto legal, no plano infraconstitucional, tarefa conferida ao STJ.
Com efeito, o próprio STF considerou que a discussão sobre a retroatividade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012 demanda exame de matéria cognoscível no plano infraconstitucional. Confira-se:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 06.12.2018. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPENSAÇÃO DA RESERVA LEGAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DISCUSSÃO SOBRE A RETROATIVIDADE DO ART. 15 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. LEI 12.651/2012. TEMPUS REGIT ACTUM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo acórdão recorrido que afastou, no caso dos autos, a aplicação do novo Código Florestal a fatos pretéritos, demandaria a análise de legislação infraconstitucional, o que inviabiliza o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública. (RE 1170071 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 05/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-261 DIVULG 28/11/2019 PUBLIC 29/11/2019).
Erigiu o mesmo entendimento quando foi provocado a analisar a alegação de afronta a direito adquirido e a ato jurídico perfeito, também em matéria ambiental:
EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUIÇÃO DE RESERVA LEGAL. LEI Nº 4.771/1965 (ANTIGO CÓDIGO FLORESTAL) E LEI Nº 8.171/1991. DIREITO ADQUIRIDO E ATO JURÍDICO PERFEITO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. RECURSO MANIFESTAMENTE INADMISSÍVEL. IMPOSIÇÃO DE MULTA . 1. Hipótese em que, para dissentir do entendimento do Tribunal de origem, seria imprescindível o reexame da legislação infraconstitucional aplicada ao caso. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973. (ARE 811441 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 26/08/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-198 DIVULG 15/09/2016 PUBLIC 16/09/2016).
Aqui convém anotar que a Corte Especial do STJ, espelhada no STF, entende que os conceitos de direito adquirido, de ato jurídico perfeito e de coisa julgada não são fixados pela Constituição Federal, mas sim pela legislação infraconstitucional, daí por que reputa “cognoscível o Recurso Especial que invoca a aplicação de direito adquirido à luz do art. 6º, § 2º, da LINDB (ex-LICC)” (EREsp 1.182.987/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, CORTE ESPECIAL, julgado em 1º/06/2016, DJe 19/09/2016).
Ora, se a análise da irretroatividade do diploma legal encerra questão infraconstitucional, matéria reservada pelo texto da CF/88 à apreciação do Superior Tribunal de Justiça, a compreensão de que o novo Código Florestal não pode retroagir “para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada”, formulada naquele campo cognitivo, não implica violação à adequação abstrata do texto legal com a Constituição Federal, missão conferida à Corte Constitucional.
No caso, a declaração de constitucionalidade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012 não desqualifica a aferição da aplicação imediata deste dispositivo aos casos ocorridos antes de sua vigência. Tal compreensão, reitero, não conflita com o decidido pelo STF, porque trata-se de juízos realizados em campos cognitivos diversos.
Afastar a aplicação do princípio da vedação do retrocesso para prestigiar o princípio democrático, em face das “opções validamente eleitas pelo legislador”, que atuo mediante a “faculdade” conferida pelo art. 225, § 1º, III, da Constituição, como fez o Supremo Tribunal Federal, não inibe a aplicação do princípio tempus regit actum, que “orienta a aplicabilidade da lei no tempo, considerando que o regime jurídico incidente sobre determinada situação deve ser aquele em vigor no momento da materialização do fato” (AgInt no REsp 1726737/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/12/2019, DJe 11/12/2019).
Acerca da hipótese, trago o precedente a seguir:
3. Desinfluente ao caso concreto o que decidido pelo Supremo Tribunal Federal ADI’s 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e da ADC 42, pois a vedação de retrocesso ambiental aqui invocada diz respeito à aplicação do novo Código Florestal a demandas iniciadas sob a égide da legislação anterior, e não à competência do Poder Legislativo para tratar dessa matéria. Ademais, o acórdão embargado sequer fez juízo sobre a constitucionalidade do art. 15 da Lei 12.651/2012.
(EDcl no AgInt no REsp 1597589/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2018, DJe 27/06/2018). (Grifos acrescidos).
Assim, sob o prisma de que as normas do novo Código Florestal não retroagem para alcançar situações pretéritas, dado o prestígio ao princípio do tempus regit actum e da proibição do retrocesso em matéria ambiental, o aresto recorrido merece ser reformado para que seja imposta à parte ré, ora recorrida, a instituição da área de reserva legal à luz da legislação vigente ao tempo da infração ambiental, afastadas as disposições do art. 15 da Lei n. 12.651/2012.
É que o preceito acima, ao admitir o cômputo da área de preservação permanente no cálculo do percentual de instituição da reserva legal, traz inovação que não deve retroagir para alcançar as situações consolidadas antes da vigência da novel legislação, dada a proibição do retrocesso em matéria ambiental, na linha da compreensão firmada no âmbito desta Corte.
A esse respeito, conferir os julgados a seguir:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR DANO AMBIENTAL. CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) NO PERCENTUAL DE RESERVA LEGAL. RECURSO ESPECIAL FUNDADO EM DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. PROVIMENTO. ART. 15 DA LEI 12.651/2012 (CÓDIGO FLORESTAL). NÃO MERECE PROSPERAR O ACÓRDÃO COMBATIDO QUE PERMITIU O CÔMPUTO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO PERCENTUAL EXIGIDO PARA INSTITUIÇÃO DE ÁREA DE RESERVA LEGAL ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.
I – Cuida-se de inconformismo contra decisum do Tribunal de origem que possibilitou a compensação de eventuais Áreas de Preservação Permanente (APPs) em área destinada a Reserva Legal, fundamentando-se no art. 15 da Lei 12.651/2012 (Código Florestal).
II – Consoante entendimento pacífico desta Corte “O novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da ‘incumbência’ do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)” (AgRg no REsp 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 07/06/2016; AgInt no REsp 1597589/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/02/2018, DJe 26/02/2018).
III – A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica em reconhecer que “a averbação da Reserva Legal é dever do proprietário ou adquirente do imóvel rural, independentemente da existência de florestas ou outras formas de vegetação nativa na gleba, devendo, igualmente, tomar as providências necessárias à restauração ou à recuperação das formas de vegetação nativa para se adequar aos limites percentuais previstos nos incisos do art. 16 do Código Florestal.” (AgInt no AREsp 159.855/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/03/2017, DJe 17/03/2017. No mesmo sentido: AgInt no AREsp 797.301/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/04/2018, DJe 17/05/2018.
(AgInt no AREsp 894.313/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/09/2018, DJe 17/09/2018) (Grifos acrescidos).
1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem, que computou a Área de Preservação Permanente (APP) na Área de Reserva Legal, diminuiu a cominação de multa diária e majorou o prazo para apresentação de projeto ambiental.
2. Não se emprega norma ambiental superveniente à época dos fatos de cunho material aos processos em curso, seja para proteger o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, seja para evitar a redução do patamar de proteção de ecossistemas frágeis sem as necessárias compensações ambientais. No mesmo sentido: AgInt no REsp 1.389.613/MS. Ministra Assusete Magalhães. Segunda Turma. DJe 27/06/2017; AgInt no REsp 1.381.085/MS. Ministro Og Fernandes. Segunda Turma. DJe 23/08/2017; REsp 1.381.191/SP, Relatora Ministra Diva Malerbi (desembargadora convocada TRF 3ª Região), Segunda Turma, Julgado em 16/06/2016, DJe 30/06/2016; EDcl no REsp 1.381.341/MS, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 27/08/2015; AgInt no AREsp 910.486/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/04/2017, e AgInt no AREsp 826.869/PR, Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 15/12/2016.
3. Assim, o STJ firmou o entendimento de que “o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da ‘incumbência’ do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)”.
4. É possível impor ao proprietário-possuidor a obrigação de recompor a cobertura florestal da área de reserva legal de sua propriedade independentemente de ter sido o autor da degradação ambiental. Isso porque as obrigações associadas às Áreas de Preservação Permanente e à Reserva Legal têm caráter propter rem e, conquanto não se possa conferir ao direito fundamental do meio ambiente equilibrado a característica de direito absoluto, ele se insere entre os direitos indisponíveis, devendo-se acentuar a imprescritibilidade de sua reparação e a sua inalienabilidade, já que se trata de bem de uso comum do povo (REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 12/04/2012, DJe de 17/04/2012; REsp 1.179.316/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 15/06/2010, DJe de 29/06/2010; AgRg nos EDcl no REsp 1.203.101/SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Turma, julgado em 08/02/2011, DJe de 18/02/2011, e REsp 1.381.191/SP, Relatora Ministra Diva Malerbi, desembargadora convocada TRF 3ª Região, Segunda Turma, julgado em 16/06/2016, DJe 30/06/2016).
5. A jurisprudência do STJ é forte no sentido de que o art. 16, c/c o art. 44 da Lei 4.771/1965 impõe o seu cumprimento no que diz respeito à área de reserva legal, independentemente de haver área florestal ou vegetação nativa na propriedade (REsp 865.309/MG, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 23/09/2008, DJe de 23/10/2008; REsp 867.085/PR. Ministro João Otávio de Noronha, Segunda Turma. DJ 27/11/2007 p. 293, e REsp 821.083/MG, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 25/03/2008, DJe de 09/04/2008).
6. Recurso Especial a que se dá provimento.
(REsp 1680699/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/11/2017, DJe 19/12/2017)
Já o art. 66 daquele diploma, ao prever hipóteses alternativas para a regularização da área de reserva legal, já encarta em seu texto a possibilidade de retroação da norma, como se observa, in verbis:
III – compensar a Reserva Legal. (Grifos acrescidos).
Se a própria lei admite sua aplicação imediata a situações pretéritas, por óbvio, não há falar em irretroatividade.
Convém ressaltar, por fim, que as questões relativas aos efeitos do TAC celebrado pelos proprietários anteriores e à necessidade de se proceder à averbação da área de reserva legal no cartório de registro de imóveis, abordadas no voto do em. Relator, constituem temas estranhos ao reclamo recursal.
Diante de todas essas considerações, renovando as vênias ao eminente Ministro relator, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso especial, para afastar apenas a aplicação do art. 15 do novo Código Florestal à hipótese.
Trata-se de Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 2ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no julgamento de apelação, assim ementado (fls. 479/480e):
AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL – INSTITUIÇÃO DE RESERVA LEGAL – REGRAS AUTOAPLICÁVEIS – IMÓVEL COM ÁREA SUPERIOR A 4 (QUATRO) MÓDULOS FISCAIS) – NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA PREVISTA NO ARTIGO 67 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI Nº 12.651/2012) – POSSIBILIDADE DE CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NA RESERVA LEGAL (ART. 15 DO CÓDIGO FLORESTAL VIGENTE) – INSTITUIÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL PREVISTO NO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI Nº 12.651/2012), POR MEIO DO DECRETO Nº 8.235, DE 5.05.2014, E DA INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 2/MMA, DE 6.05.2014 – AVERBAÇÃO DA ÁREA – DESNECESSIDADE.
I – Para os imóveis que medem mais de quatro módulos fiscais, a instituição de 20% de área de reserva legal, exigência da então Lei n° 4.771/65, também é feita pela Lei nº 12.651/2012 que a revogou, mas agora com a instituição de novas regras, sendo, portanto, plenamente autorizado o cômputo da área de APP na reserva legal, desde que preenchidos os requisitos do art. 15 da aludida lei. Ademais, a área de reserva legal pode ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, conforme preceitua o art. 20 da atual lei, sendo que sua localização deve ser aprovada pelo órgão ambiental competente e, quanto à regularização, esta poderá se dar na forma de recomposição, permissão de regeneração natural ou compensação (art. 66), atentando-se para os novos prazos concedidos para a recuperação e realização da reserva legal (arts. 29 e seguintes do Novo Código Florestal).
II – Dispõe expressamente o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012, com redação dada pela Lei nº 12.727/2012) que a reserva legal deve ser registrada tão-somente no CAR (Cadastro Ambiental Rural) e que tal registro desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis. Assim, quanto à obrigação voltada ao registro da área de reserva legal no cadastro imobiliário por meio da averbação, procedimento que se reputava como necessário com o fim de permitir a fiscalização da manutenção e preservação de tal área contida nos imóveis rurais, vê-se que não mais exigida em função das recentes publicações do Decreto nº 8.235, de 5 de maio de 2014, e da Instrução Normativa nº 2/MMA, de 6 de maio de 2014, que estabelecem procedimentos a serem adotados para a inscrição, registro, análise e demonstração das informações ambientais sobre os imóveis rurais no Cadastro Ambiental Rural – CAR, bem como para a disponibilização e integração dos dados no Sistema de Cadastro Ambiental Rural – SICAR, registro público eletrônico de âmbito nacional, de forma a instrumentalizar as normas contidas na Lei nº 12.651/12.
Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 604/605e).
Com amparo no art. 105, III, a e c, da Constituição da República, além de divergência jurisprudencial, aponta-se ofensa aos arts. 2º, caput, I, III e IV, e 4º, II e III, da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, alegando-se, em síntese, que a aplicação imediata dos dispositivos da Lei n. 12.651/2012, no caso em tela, afronta os princípios e objetivos fixados na Lei n. 6.938/1981, configurando “evidente retrocesso ambiental, além de permitir a descaracterização das áreas de preservação permanente e o comprometimento de suas funções biológicas” (fl. 544e).
Sustenta-se, ainda, a prevalência de “norma mais rigorosa e protetora vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, por melhor se adequar ao mandamento constitucional imposto ao Poder Público de ‘preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas’ (artigo 225, § 1º, inciso I)” (fl. 552e).
Com contrarrazões (fls. 614/624e), o recurso foi admitido (fls. 689/690e).
O Ministério Público Federal se manifestou às fls. 707/711e, opinando pelo provimento do recurso.
Por ocasião da sessão de julgamento de 13.08.2019, o Sr. Ministro Relator apresentou voto pelo conhecimento e parcial provimento do recurso especial, para, tão somente, impor à parte recorrida a obrigação de proceder sua inscrição da Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis, consoante os fundamentos estampados na seguinte ementa:
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE DO CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO CÁLCULO DA RESERVA LEGAL. VEDAÇÃO À ULTRATIVIDADE DO ANTIGO CÓDIGO FLORESTAL. RELATIVIZAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL ADQUIRIDO. A NATUREZA JURÍDICA DE DANO AMBIENTAL É PERMANENTE (CARÁTER CONTINUADO). APLICABILIDADE DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/2012). NECESSIDADE DE PROCEDER À AVERBAÇÃO PERANTE O CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS (CRI) QUANDO NÃO HOUVER REGISTRO DA ÁREA DA RESERVA LEGAL NO CADASTRO AMBIENTAL RURAL (CAR). RECURSO ESPECIAL DO PRESENTANTE MINISTERIAL PARCIALMENTE PROVIDO.
3. Histórico da Lei 12.651/2012.
4. A Lei 12.651/2012, com seu conteúdo normativo atual, resulta do esforço conjunto dos Três Poderes da República, a partir de um amplo – e longo – debate democrático, do qual participaram inúmeras instituições e setores da sociedade civil.
5. A tramitação legislativa do que viria a ser o Novo Código Florestal iniciou-se na Câmara dos Deputados, com a apresentação do Projeto de Lei 1.876 em 19.10.1999. Contando com apenas 34 artigos, o PL destinava-se, conforme sua exposição de motivos, a eliminar incertezas redacionais da Codificação anterior, aprimorando sua redação e esclarecendo o regime protetivo das áreas de preservação permanente (APPs) e da Reserva Legal.
6. Depois de mais de uma década nas Casas Legislativas, a redação aprovada da Lei 12.651/2012 buscou conciliar os diversos interesses envolvidos, ponderando a inafastável proteção do meio ambiente com a liberdade de iniciativa e a necessidade do desenvolvimento econômico sustentável. Tal compromisso, aliás, restou consignado nas próprias definições de APP e reserva legal, que conciliam a tutela ambiental com o bem-estar das populações humanas (art. 3º, II) e o uso econômico de modo sustentável (art. 3º, III).
7. A definição do hodierno sentido da Lei 12.651/2012 passou pelo Poder Judiciário, com o julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 pelo STF, já no ano de 2018. Mediante ampla discussão, pautada principalmente na garantia de proteção ambiental suficiente e no princípio da proibição de retrocesso ambiental, a Corte Suprema confirmou a constitucionalidade da maior parte do Código.
8. Não se pode desconsiderar o largo esforço político-institucional que resultou na formação da Lei 12.651/2012, devendo-se privilegiar a opção política dos poderes Executivo e Legislativo – confirmada pelo STF – em flexibilizar determinados aspectos do regime anterior, sem, contudo, abolir a tutela do meio ambiente ou reduzi-la a níveis inaptos. Assim, a definição de qual será a Lei aplicável em cada caso concreto não pode perder de vista o histórico de aprovação do Novo Código Florestal e as democráticas decisões políticas e jurídicas que nele culminaram.
9. Sobre o Direito Intertemporal.
10. A (in)existência de direito ambiental adquirido.
11. É sabido que, nos termos do art. 5º, XXXVI da CF/1988, a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada; é especialmente à luz dos três institutos referidos no dispositivo constitucional que devem ser solucionadas as controvérsias de direito intertemporal envolvidas na aplicação do Novo Código Florestal.
13. Portanto, não se pode acolher, de forma genérica, a tese de que o direito adquirido ambiental impediria a aplicação da Lei 12.651/2012 no caso ora tratado. As considerações a respeito do maior ou menor nível de proteção do Novo Código em relação ao antigo, ou à prevalência do interesse ambiental coletivo sobre o exercício individual do direito à propriedade, são questões já enfrentadas pelo STF nas sobreditas ações concentradas, de maneira que não se pode, agora, adotar a mesma argumentação para conferir ultratividade à Lei 4.771/1965.
18. Por conseguinte, o ato jurídico – qual seja, o dano pela degradação do espaço protegido – não se qualifica como perfeito, completo ou finalizado, justamente pelo seu caráter contínuo, renovando-se de forma ininterrupta. A aplicação da Lei 12.651/2012 para as supressões de vegetação ocorridas durante a vigência da Lei 4.771/1965 não configura, desse modo, retroatividade sobre o ato jurídico já acabado, pois o dano permanece; a hipótese trata-se, isso sim, da tradicional aplicabilidade imediata da Lei aos fatos acontecidos em sua vigência.
19. O que não se pode é admitir o fracionamento da natureza jurídica do dano ambiental por degradação de espaços protegidos, sempre em prejuízo do particular: de um lado, para a contagem da prescrição, considerá-lo como dano permanente, de modo a renovar o termo inicial do prazo prescricional e impedir com isso sua fluência; de outro, para definir qual a Legislação aplicável, tratar o dano como um ato jurídico perfeito, a atrair a incidência da Lei mais gravosa.
20. Mantendo a jurisprudência desta Corte íntegra e coerente (art. 926 do Código Fux), faz-se necessário conferir interpretação una à qualificação do dano ambiental em espaços protegidos; se quanto à prescrição o referido dano é considerado permanente, também quanto ao Direito Intertemporal essa deve ser sua natureza.
21. Consequentemente, a análise da existência e a recomposição do dano em APP, reserva legal ou outro dos espaços tutelados pelo Novo Código devem se pautar, atualmente, pela totalidade do regime da Lei 12.651/2012 (ressalvadas, por óbvio, as disposições declaradas inconstitucionais pelo STF), ainda que a degradação tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
22. Averbação da Área de Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis (CRI).
23. Quanto ao pleito referente ao registro da averbação da Reserva Legal perante o Cartório de Registro de Imóveis (CRI), esta egrégia Corte Superior entende que a Lei 12.651/2012 não suprimiu a obrigação de averbação da Área de Reserva Legal no Registro de Imóveis, mas apenas possibilitou que o registro seja realizado, alternativamente, no Cadastro Ambiental Rural (REsp. 1.426.830/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 29.11.2016).
24. Isso quer dizer que a partir do Novo Código Florestal a averbação no Cartório de Registro de Imóveis será dispensada caso a Reserva Legal já esteja registrada no Cadastro Ambiental Rural (CAR), consoante dispõe o art. 18, § 4º da Lei 12.651/2012 (REsp. 1.645.909/MG, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 19.12.2018; REsp. 1.276.114/MG, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 11.10.2016).
25. No causo dos autos ausente o registro no CAR, faz-se necessária a averbação da Reserva Legal junto à matrícula do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis.
26. Recurso Especial do Presentante Ministerial parcialmente provido apenas para impor a obrigação de proceder à inscrição da Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis.
Na mesma oportunidade, o Sr. Ministro Sérgio Kukina solicitou vista, encaminhando, na sessão de 03.12.2019, voto mediante o qual nega provimento ao recurso do Parquet, com fulcro no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, e da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42, pelo Supremo Tribunal Federal, em que declarada a constitucionalidade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012.
Na sequência, pediu vista antecipada o Sr. Ministro Gurgel de Faria, encontrando-se o feito em vista coletiva, nos termos do art. 161, § 2º, do Regimento Interno desta Corte.
Passo, então, à análise do recurso.
I. Da admissibilidade:
De início, peço licença para divergir do Sr. Ministro Relator, assim como do Sr. Ministro Sérgio Kukina, quanto ao conhecimento integral do recurso, uma vez que a insurgência relativa à violação aos arts. 2º, caput, I, III e IV, e 4º, II e III, da Lei n. 6.938/1981, atinentes aos princípios e objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, carece de prequestionamento, não tendo sido analisada, ainda que implicitamente, pelo tribunal de origem.
O requisito do prequestionamento pressupõe prévio debate da questão pelas instâncias ordinárias, à luz da legislação federal indicada, com emissão de juízo de valor acerca dos dispositivos legais apontados como violados, sendo pacífico nesta Corte que a ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo tribunal a quo impede o conhecimento do recurso especial, nos termos da Súmula 282 do Colendo Supremo Tribunal Federal (“é inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”).
(AgRg no REsp 1.327.122/PE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/04/2014, DJe 15/04/2014 – destaques meus).
(AgRg no REsp 1.374.369/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/06/2013, DJe 26/06/2013 – destaques meus).
Quanto à interposição do recurso especial pela alínea c do permissivo constitucional, este Tribunal Superior orienta-se pacificamente no sentido de que, em se tratando de dissídio jurisprudencial notório, como no caso dos presentes autos, revela-se possível a mitigação das exigências legais e regimentais acerca da demonstração da divergência pretoriana, na linha dos seguintes julgados:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CORREÇÃO MONETÁRIA. PARCELAMENTO DO PAGAMENTO DOS 28,86% POR ACORDO JUDICIAL. TERMO INICIAL DA CONTAGEM DO PRAZO PRESCRICIONAL. PAGAMENTO DA ÚLTIMA PARCELA. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. NOTÓRIA DIVERGÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
2. Em se tratando de notória divergência e nos casos de matérias reiteradamente examinadas por esta Corte, é de se dispensar o rigor formal na demonstração do dissídio. A transcrição de ementas que, por si sós, sejam suficientes a evidenciar a dissonância interpretativa, presta-se a ensejar a admissibilidade do recurso pela alínea c do permissivo constitucional.
(AgRg no AREsp 442.669/AC, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/06/2014, DJe 04/08/2014).
PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO – RECURSO ESPECIAL – DISSÍDIO NOTÓRIO – MITIGAÇÃO DE EXIGÊNCIAS FORMAIS – EXECUÇÃO – ÓBITO DA PARTE AUTORA – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA – NÃO OCORRÊNCIA – SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL ATÉ HABILITAÇÃO DOS SUCESSORES – PRECEDENTES DO STJ.
1. A Jurisprudência do STJ, em hipótese de notória divergência interpretativa, mitiga as exigências de natureza formal, tais como cotejo analítico, indicação de repositório oficial e individualização de dispositivo legal.
2. Nos termos dos arts. 265, I, e 791, II, do CPC, a morte de uma das partes importa na suspensão do processo, razão pela qual, na ausência de previsão legal impondo prazo para a habilitação dos respectivos sucessores, não há falar em prescrição intercorrente.
(REsp 1.369.532/CE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/11/2013, DJe 13/11/2013).
Desse modo, conheço do suscitado dissídio jurisprudencial, concernente à aplicação retroativa da Lei n. 12.651/2012.
Cinge-se a controvérsia à incidência retroativa do disposto nos arts. 15 e 66 do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), por força dos quais seria possível o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da Reserva Legal, sem qualquer limitação, bem como a compensação, desse último espaço territorial especialmente protegido, com outra área.
De fato, conforme se depreende dos votos encaminhados pelo Sr. Relator e pelo Ministro Sérgio Kukina, consoante a orientação firmada no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, e da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42, no qual foi examinada a constitucionalidade, dentre outros dispositivos, do art. 15 do novo Código Florestal, o princípio da vedação ao retrocesso ambiental não deve ser empregado de forma absoluta, sob a óptica ambientalista pura e simples, mas em ponderação a outros valores constitucionalmente caros, como o princípio democrático, do desenvolvimento sustentável e o direito de propriedade, apontados expressamente pelo Supremo Tribunal Federal, além de outros interesses difusos.
Transcrevo trecho da ementa do voto do Ministro Luiz Fux, Relator das citadas ações de controle de constitucionalidade:
(p) Art. 15 (Possibilidade de se computar as Áreas de Preservação Permanente para cômputo do percentual da Reserva Legal, em hipóteses legais específicas): (…). Em regra, consoante o caput do art. 12 do novo Código Florestal, a fixação da Reserva Legal é realizada sem prejuízo das áreas de preservação permanente. Entretanto, a incidência cumulativa de ambos os institutos em uma mesma propriedade pode aniquilar substancialmente a sua utilização produtiva. O cômputo das Áreas de Preservação Permanente no percentual de Reserva Legal resulta de legítimo exercício, pelo legislador, da função que lhe assegura o art. 225, § 1º, III, da Constituição, cabendo-lhe fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos, inclusive o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CRFB) e o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB). Da mesma forma, impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos; CONCLUSÃO: Declaração de constitucionalidade do artigo 15 do Código Florestal (destaque meu).
Sobre o tema, a lição de Paulo Affonso Leme Machado:
O conceito legal francês do princípio da não regressão afirma que a melhoria constante do meio ambiente deve levar em conta os conhecimentos técnicos e científicos do momento. Assim, a ação de melhoria deve estar fundada em conhecimentos científicos e técnicos atuais, para que não seja um aperfeiçoamento aparente ou falso. O princípio da não regressão “não deve ser caricaturado como contendo uma obrigação de congelar as disposições legislativas e regulamentares. Estas continuarão a evoluir, levando em conta o progresso dos conhecimentos científicos e técnicos”.
Posicionei-me em uma troca de ideias, em um encontro internacional em Murnau/Alemanha, sobre o princípio comentado: “o princípio da não regressão não deve ser visto como um privilégio apenas para o direito ambiental, mas como um interesse difuso e coletivo”. O não retrocesso legislativo e regulamentar deve abranger todos os direitos meta-individuais como o direito à saúde e o direito à educação.
(Direito Ambiental Brasileiro. 26. ed., rev., ampl. e atual. – São Paulo: Malheiros, 2018, p. 146 – destaques meus).
Assim, diante da interpretação esposada pelo Pretório Excelso acerca do “efeito cliquet” na seara ambiental, não se olvida a constitucionalidade do art. 15 da Lei n. 12.651/2012.
Todavia, penso que o deslinde da questão em tela não reclama a análise da higidez do novo estatuto ambiental – premissa já sopesada –, mas, em verdade, diz com a sua aplicação no tempo.
Com efeito, no âmbito do Direito Constitucional, berço teórico do princípio da vedação ao retrocesso, tal diretriz representa um limite à atuação do Poder Legislativo, para que os direitos fundamentais já conquistados pela sociedade não retrocedam de forma desproporcional e injustificada, dirigindo-se, desse modo, precipuamente, ao legislador, e, em menor grau, ao exegeta jurídico, que, noutro giro, deve estar especialmente atento às normas atinentes à aplicabilidade da lei no tempo, dentre elas, o princípio do tempus regit actum – segundo o qual deve ser observado o regime jurídico em vigor no momento da materialização fática.
Acerca do aspecto temporal de validade da norma jurídica, a didática ementa do acórdão da ADI n. 605 MC/DF, de relatoria do Min. Celso de Mello bem ilustra o ponto em debate:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA PROVISÓRIA DE CARÁTER INTERPRETATIVO – LEIS INTERPRETATIVAS – A QUESTÃO DA INTERPRETAÇÃO DE LEIS DE CONVERSÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA – PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE – CARÁTER RELATIVO – LEIS INTERPRETATIVAS E APLICAÇÃO RETROATIVA – REITERAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA SOBRE MATÉRIA APRECIADA E REJEITADA PELO CONGRESSO NACIONAL – PLAUSIBILIDADE JURÍDICA – AUSÊNCIA DO “PERICULUM IN MORA” – INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. É plausível, em face do ordenamento constitucional brasileiro, o reconhecimento da admissibilidade das leis interpretativas, que configuram instrumento juridicamente idôneo de veiculação da denominada interpretação autêntica. – As leis interpretativas – desde que reconhecida a sua existência em nosso sistema de direito positivo – não traduzem usurpação das atribuições institucionais do Judiciário e, em consequência, não ofendem o postulado fundamental da divisão funcional do poder. – Mesmo as leis interpretativas expõem-se ao exame e à interpretação dos juizes e tribunais. Não se revelam, assim, espécies normativas imunes ao controle jurisdicional. – A questão da interpretação de leis de conversão por medida provisória editada pelo Presidente da República. – O princípio da irretroatividade somente condiciona a atividade jurídica do Estado nas hipóteses expressamente previstas pela Constituição, em ordem a inibir a ação do Poder Público eventualmente configuradora de restrição gravosa (a) ao “status libertatis” da pessoa (CF, art. 5. XL), (b) ao “status subjectionais” do contribuinte em matéria tributária (CF, art. 150, III, “a”) e (c) à segurança jurídica no domínio das relações sociais (CF, art. 5., XXXVI). – Na medida em que a retroprojeção normativa da lei não gere e nem produza os gravames referidos, nada impede que o Estado edite e prescreva atos normativos com efeito retroativo. – As leis, em face do caráter prospectivo de que se revestem, devem, ordinariamente, dispor para o futuro. O sistema jurídico-constitucional brasileiro, contudo, não assentou, como postulado absoluto, incondicional e inderrogável, o princípio da irretroatividade. – A questão da retroatividade das leis interpretativas.
(ADI 605 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 23.10.1991, DJ 05.03.1993 PP-02897 EMENT VOL-01694-02 PP-00252 – destaque meu).
Dessarte, renovando vênia aos meus pares que já proferiram voto, a controvérsia em tela perpassa não pela compreensão do alcance do princípio da vedação ao retrocesso na seara ambiental, estampada no julgamento das ADIs ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, e da ADC n. 42, mas pela contraposição temporal das Leis ns. 4.771/1965 e 12.651/2012, em especial, a retroatividade do novel diploma às situações consolidadas na vigência do anterior.
Nesse diapasão, contrariamente ao revogado Código Florestal, a Lei n. 12.651/2012 permite ao proprietário ou possuidor incluir no cálculo do percentual de Reserva Legal as Áreas de Preservação Permanente existentes no imóvel rural, para atingir o patamar mínimo legal, nos termos a seguir:
§ 2º O proprietário ou possuidor de imóvel com Reserva Legal conservada e inscrita no Cadastro Ambiental Rural – CAR de que trata o art. 29, cuja área ultrapasse o mínimo exigido por esta Lei, poderá utilizar a área excedente para fins de constituição de servidão ambiental, Cota de Reserva Ambiental e outros instrumentos congêneres previstos nesta Lei.
II – (VETADO) (destaquei).
De outra parte, o novo Código Florestal, em seu art. 17, § 4º, também invocado nas razões de decidir do acórdão recorrido, assim dispõe:
§ 4º Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis, deverá ser iniciado, nas áreas de que trata o § 3º deste artigo, o processo de recomposição da Reserva Legal em até 2 (dois) anos contados a partir da data da publicação desta Lei, devendo tal processo ser concluído nos prazos estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental – PRA, de que trata o art. 59 (destaque meu).
O art. 66 do mesmo estatuto, inserido topograficamente no capítulo atinente às disposições transitórias do novel código florestal, possibilita que o proprietário ou possuidor de imóvel rural cuja área de reserva legal, em 22 de julho de 2008, seja inferior ao estabelecido no art. 12, regularize sua situação; in verbis:
§ 9º As medidas de compensação previstas neste artigo não poderão ser utilizadas como forma de viabilizar a conversão de novas áreas para uso alternativo do solo (destaque meu).
Depreende-se, portanto, a expressa retroatividade dos arts. 17, § 4º, e 66 da Lei n. 12.651/2012, mediante os quais o legislador conferiu ao proprietário ou possuidor alternativas de regularizar o imóvel rural desconforme com os parâmetros de reserva legal em 22.07.2008, com ou sem adesão ao Programa de Regularização Ambiental; diversamente, o art. 15 da Lei n. 12.651/2012 estabelece novo regime concernente à relação entre a área de Reserva Legal e a Área de Proteção Permanente, sem qualquer referência a situações passadas.
À vista disso, com a ressalva das normas expressamente retroativas, de rigor reafirmar o entendimento jurisprudencial há muito encampado por esta Corte segundo o qual as disposições do Novo Código Florestal, em regra, obedecem ao princípio do tempus regit actum, como espelham os julgados assim ementados:
(AgInt no REsp 1.709.241/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/11/2019, DJe 02/12/2019 – destaque meu).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DANOS AMBIENTAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE DO ADQUIRENTE. TERRAS RURAIS. RECOMPOSIÇÃO. MATAS. TEMPUS REGIT ACTUM. AVERBAÇÃO PERCENTUAL DE 20%. SÚMULA 07 STJ.
1. A responsabilidade pelo dano ambiental é objetiva, ante a ratio essendi da Lei 6.938/81, que em seu art. 14, § 1º, determina que o poluidor seja obrigado a indenizar ou reparar os danos ao meio-ambiente e, quanto ao terceiro, preceitua que a obrigação persiste, mesmo sem culpa. Precedentes do STJ: RESP 826976/PR, Relator Ministro Castro Meira, DJ de 01.09.2006; AgRg no REsp 504626/PR, Relator Ministro Francisco Falcão, DJ de 17.05.2004; RESP 263383/PR, Relator Ministro João Otávio de Noronha, DJ de 22.08.2005 e EDcl no AgRg no RESP 255170/SP, desta relatoria, DJ de 22.04.2003.
2. A obrigação de reparação dos danos ambientais é propter rem, por isso que a Lei 8.171/91 vigora para todos os proprietários rurais, ainda que não sejam eles os responsáveis por eventuais desmatamentos anteriores, máxime porque a referida norma referendou o próprio Código Florestal (Lei 4.771/65) que estabelecia uma limitação administrativa às propriedades rurais, obrigando os seus proprietários a instituírem áreas de reservas legais, de no mínimo 20% de cada propriedade, em prol do interesse coletivo. Precedente do STJ: RESP 343.741/PR, Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 07.10.2002.
6. A adoção do princípio tempus regit actum, impõe obediência à lei em vigor quando da ocorrência do fato.
7. In casu, os fatos apurados como infração ambiental ocorreram no ano de 1997, momento em que já se encontrava em vigor o Código Florestal Lei nº 4.771/65, não havendo que se perquirir quanto à aplicação do Decreto nº 23.793/94, que inclusive foi revogado por aquela lei.
12. Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.
(REsp 1.090.968/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/06/2010, DJe 03/08/2010 – destaques meus).
PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AMBIENTAL. APLICABILIDADE DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL A SITUAÇÕES PRETÉRITAS. IMPOSSIBILIDADE.
1. Inviável, por ausência de prequestionamento, a análise de questão que, a despeito de ter sido suscitada em contrarrazões, não foi alvo de manifestação pela Corte de origem. Além disso, tratando-se de matéria ambiental, prevalece o disposto no princípio tempus regit actum, que impõe obediência à lei em vigor por ocasião da ocorrência do fato ilícito, sendo, portanto, inaplicável o novo Código Florestal a situações pretéritas. Precedentes.
(AgInt no REsp 1.740.672/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/03/2019, DJe 03/04/2019 – destaque meu).
In casu, já sob a égide da Lei n. 12.651/2012, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em face da ora Recorrida, com amparo no Inquérito Civil n. 25/2008, instaurado em 13.06.2008 (Portaria n. 21/2008; fls. 14/15e), no qual foram constatados danos ambientais em imóvel rural, posteriormente por ela adquirido em 06.02.2012 (fl. 199e).
Ressalte-se que os antigos proprietários do imóvel chegaram a firmar, em 10.10.2008, Termo de Ajustamento de Conduta (fl. 51e; fls. 94/98e), o qual não chegou a ser cumprido, facultando-se, sem sucesso, à parte recorrente, posteriormente à alienação do bem, a celebração de igual avença.
Portanto, certificado o dano ambiental em momento anterior à vigência do novo Código Florestal, e considerando a natureza propter rem da obrigação ambiental, consoante o enunciado da Súmula n. 623 desta Corte (“As obrigações ambientais possuem natureza propter rem, sendo admissível cobrá-las do proprietário ou possuidor atual e/ou dos anteriores, à escolha do credor”), entendo que, na espécie, incabível aplicação retroativa do novo estatuto florestal, à exceção das disposições expressamente retroativas.
Posto isso, com a devida vênia ao Srs. Ministros Napoleão Nunes Maia Filho e Sérgio Kukina, CONHEÇO PARCIALMENTE do recurso, e, nessa extensão, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso especial do Ministério Público do Estado de São Paulo, para afastar, tão somente, a aplicação do art. 15 da Lei n. 12.651/2012, nos termos expostos.
STJ – REsp nº 1.646.193 – São Paulo – 1ª Turma – Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho – DJ 04.06.2020
Postado em 13 de julho de 2020 às 07:17.

References: ARTIGO 67
In casu
 ARTIGO 67
 artigo 59
in dubio
 ARTIGO 67
 artigo 15
In casu
In casu