Source: https://orzeczenia.net/orzeczenie/r1y1x0ojk
Timestamp: 2020-07-11 03:51:12+00:00

Document:
Wyrok TK z 1989-10-04 (K 3/88) - Orzeczenia.net
Wyrok TK z dnia 04.10.1989 sygn. K 3/88
Sygrantura: K 3/88
Z dnia: 1989-10-04
Skład: Adam Józefowicz , Andrzej Kabat , Kazimierz Działocha (przewodniczący), Natalia Gajl , Stanisław Pawela (sprawozdawca)
z dnia 4 października 1989 r.
(K. 3/88)
Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Działocha
Sędziowie TK:	Natalia Gajl
Stanisław Pawela (sprawozdawca)
po rozpoznaniu w dniu 4 października 1989 r. na rozprawie z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli Sejmu PRL i Prokuratora Generalnego PRL, sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 4 ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy zmieniającej ustawę - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 20, poz. 108) z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
przepisy art. 4 ust. 3, ust. 4 (w części dotyczącej powołanego w nim ust. 3), ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy zmieniającej ustawę - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 20, poz. 108) są niezgodne z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 24 października 1988 r. o orzeczenie niezgodności art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124) z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Wniosek ten na żądanie Trybunału Konstytucyjnego uzupełniony został przez Rzecznika Praw Obywatelskich pismem z dnia 14 marca 1989 r.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono następujące argumenty.
Stosownie do art. 18 Konstytucji PRL - Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę własności osobistej obywateli. W orzecznictwie i doktrynie jest bezsporne, że pojęcie własności w Konstytucji PRL jest identyczne z cywilistycznym pojęciem mienia i obejmuje własność, inne prawa rzeczowe, prawa obligacyjne, w tym najem lokalu bez względu na sposób powstania.
Powołany we wniosku przepis ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. uchybia - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - art. 18 Konstytucji.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14 poz. 84) w radykalny sposób ograniczyła zasób mieszkań przydzielanych najemcom mocą decyzji uspołecznionych zakładów pracy i podlegających szczególnej regulacji prawnej.
Wprowadzono nowe pojęcie “mieszkania funkcyjnego”, obejmujące: a) lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji jednostek gospodarki uspołecznionej, przydzielane przez te jednostki ich pracownikom wchodzącym w skład pogotowia produkcyjnego i technicznego oraz pracownikom, których charakter pracy wymaga zajmowania mieszkania w danym budynku lub zespole budynków; b) wszystkie mieszkania w domach mieszkalnych zakładów górnictwa węglowego.
Pozostałe mieszkania zakładowe straciły swój dotychczasowy charakter (art. 63 ust. 3 Prawa lokalowego z 1974 r.). W konsekwencji w miejscowościach, w których obowiązywał najem na podstawie decyzji o przydziale mieszkania, decyzje o przydziale tych mieszkań przekazano terenowym organom administracji państwowej. Stosownie do art. 52 Prawa lokalowego z 1974 r. przydziały lokali mieszkalnych wybudowanych przez zakłady pracy, z wyjątkiem mieszkań funkcyjnych, były - z pewnymi wyjątkami - dokonywane przez terenowe organy administracji państwowej (t.o.a.p. ) na rzecz osób wskazanych przez te zakłady.
Należy dodać, że pojęcie “mieszkania funkcyjnego” uległo pewnemu rozszerzeniu mocą art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 37, poz. 244). W myśl przytoczonego przepisu do kategorii mieszkań funkcyjnych zaliczono wszystkie mieszkania w zakładowych domach górnictwa rud oraz transportu kolejowego, niezależnie od tego, czy zostały one przydzielone przez zakłady pracy i czy charakter pracy najemy wymaga zajmowania lokalu w danym budynku lub zespole budynków.
Mocą art. 1 pkt 42 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (art. 55 tekstu jednolitego Prawa lokalowego - Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165) dokonano zasadniczej zmiany rozstrzygnięć prawnych w kwestii mieszkań pozostających w dyspozycji zakładów pracy będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Zrezygnowano z pojęcia mieszkania funkcyjnego, wprowadzając w to miejsce pojęcie “mieszkania zakładowego”, obejmujące - w myśl art. 55 tekstu jednolitego Prawa lokalowego - poza dotychczasowymi mieszkaniami funkcyjnymi również wszelkie inne mieszkania znajdujące się w dyspozycji zakładów pracy będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, oddawane w najem na podstawie umowy najmu ich pracownikom lub innym osobom świadczącym pracę na rzecz tych zakładów przy czym “w dyspozycji zakładów pracy znajdują się lokale mieszkalne w budynkach stanowiących ich własność, albo pozostających w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz lokale mieszkalne wybudowane bądź uzyskane przez zakłady pracy z ich środków”. Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. stanowi, że lokale mieszkalne w domach objętych dyspozycją art. 55 tekstu jednolitego Prawa lokalowego, przydzielone przez zakłady pracy lub terenowe organy administracji państwowej stają się z mocy samego prawa mieszkaniami zakładowymi. Nie ma przy tym znaczenia, kto w momencie wejścia w życie rozpatrywanych przepisów był najemcą lokalu.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich ta, wynikająca z mocy samego prawa, zmiana charakteru mieszkań podlegających dotychczas unormowaniu na zasadach ogólnych, wprowadza poważne ograniczenie praw podmiotowych najemców tych mieszkań. Ograniczenie to wyraża się w tym, że:
1) Według ogólnie obowiązujących przepisów Prawa lokalowego małżonkowie wspólnie zajmujący lokal mieszkalny są z mocy prawa najemcami tego lokalu, choćby umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich lub przydział lokalu pozostającego w dyspozycji t.o.a.p. nastąpił na rzecz jednego z małżonków (art. 10 ust. 3); zasada ta nie ma zastosowania do mieszkań zakładowych (art. 56 ust. 3). W konsekwencji współmałżonkowi, nie będącemu najemcą lokalu w domu zakładowym, przysługuje w razie śmierci małżonka-najemcy tylko prawo do lokalu zamiennego (art. 57 ust. 4 w zw. z ust. 3), przy czym należy mieć na względzie, że lokal zamienny nie może przekraczać obowiązujących norm zaludnienia (art. 6 ust. 1 pkt 3), choćby poprzedni lokal był znacznie większy.
2) Zmiany w stosunku pracy najemcy lokalu mieszkalnego, nie będącego lokalem zakładowym, nie mają w świetle ogólnych przepisów prawa lokalowego żadnego wpływu na stosunek najmu. Natomiast w świetle art. 57 tego prawa umowa najmu mieszkania zakładowego może ulec rozwiązaniu przez wynajmującego w razie ustania stosunku pracy z pracownikiem będącym najemcą lokalu, przy czym prawo do lokalu zamiennego przysługuje jedynie w określonych sytuacjach, o których mowa w ust. 3 art. 57.
3) W stosunku do mieszkań zakładowych nie mają zastosowania przepisy art. 58 ust. 4 Prawa lokalowego, ani art. 691 k. c. (Wszystkie powołane w treści niniejszego uzasadnienia przepisy Prawa lokalowego bez bliższego oznaczenia odnoszą się do tekstu jednolitego tego Prawa - Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165).
Zdaniem wnioskodawcy instytucja mieszkań zakładowych może być uznana za uzasadnioną pod warunkiem, że obostrzona sytuacja najemców tych lokali była im znana przed zawarciem umowy najmu, i że zgodzili się oni na tę sytuację. W wypadku jednak, gdy stosunek najmu powstały na zasadach ogólnych, znacznie korzystniejszych dla najemcy i jego współmałżonka, ulega z mocy samego prawa zmianie na niekorzyść najemców - można mówić o szczególnym ograniczeniu uprawnień wynikających z własności osobistej w rozumieniu art. 18 Konstytucji.
Użyte w treści art. 18 Konstytucji pojęcie “poręczenia całkowitej ochrony” oznacza, że - odmiennie niż w stosunku do własności indywidualnej, o której mowa w art. 17 Konstytucji - wyklucza się dopuszczalność pogorszenia mocą ustawy zwykłej sytuacji podmiotu własności osobistej bez stosownego wyrównania.
W systemie prawnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - stwierdza dalej wnioskodawca - uprawnienia ustawodawcy do kształtowania norm prawa międzyczasowego nie zostały pozostawione jego całkowicie swobodnemu uznaniu.
W tej mierze wiążące są w szczególności te przepisy Konstytucji, które wytyczając bądź ustalając określone zasady prawne ustroju, wykluczają z racji swej treści lub celu możliwość stosowania rozwiązań prawa międzyczasowego, które by uchybiały owym zasadom prawnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich zaznacza, że wniosek dotyczy wyłącznie osób, które do dnia 1 stycznia 1988 r. (data wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r.) nie były najemcami mieszkań funkcyjnych, e stały się z tym dniem, z mocy samego prawa, najemcami mieszkań zakładowych. Wnioskodawca stwierdza w konkluzji swoich wywodów: “Ustawodawca dokonując w dniu 16 lipca 1987 r. zmiany Prawa lokalowego części dotyczącej mieszkań funkcyjnych (służbowych) powinien był zatem w przepisach przechodnich zamieścić klauzulę o nienaruszalności praw najemców lokali, które do dnia wejścia w życie tej zmiany nie były mieszkaniami funkcyjnymi. Brak takiej klauzuli rozpatrywany łącznie z art. 55 Prawa lokalowego prowadzi do uszczuplenia praw podmiotowych w sferze własności osobistej, a konkretnie praw podmiotów z tytułu. najmu - bez jakiegokolwiek ekwiwalentu. Jest to zatem ewidentne naruszenie dyspozycji art. 18 Konstytucji PRL”.
Prokurator Generalny PRL w piśmie z dnia 22 grudnia 1988 r. wniósł o uznanie niezgodności art. 4 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. z art. 18 Konstytucji. Podzielając stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich co do tego, że własność w znaczeniu konstytucyjnym obejmuje wszelkie prawa majątkowe bezwzględne, jak i względne (obligacyjne) wyraził pogląd, że prawo najmu jako prawo obligacyjne jest również chronione przez art. 18 Konstytucji. Zdaniem tego uczestnika postępowania, ograniczenia praw najemców mieszkań, wynikające z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, naruszają art. 18 Konstytucji.
Kwestionowany przepis - stwierdza w zakończeniu swoich wywodów Prokurator Generalny PRL- powinien być uzupełniony dodatkowym zapisem, że najemcy mieszkań, które przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. nie były mieszkaniami funkcyjnymi, a które stały się mieszkaniami zakładowymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy, zachowują swe dotychczasowe prawa.
Szef Kancelarii Sejmu pismem z dnia 31 marca 1989 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że do Sejmu wpłynął poselski projekt nowelizacji powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. i wniósł o niewyznaczanie terminu rozprawy do czasu rozpatrzenia przez Sejm tego projektu.
W dniu 7 kwietnia 1989 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy zmieniającej ustawę - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 20, poz. 108).
W związku z uchwaleniem tej ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 1989 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 września 1989 r. podtrzymał zarzuty zawarte w jego poprzednim wniosku z tym, że wniósł o orzeczenie niezgodności art. 4 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy zmieniającej ustawę - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 20, poz. 108) z art. 18 Konstytucji PRL.
W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że poprzez nowelizację art. 4 powołanej ustawy wprawdzie usunięto częściowo lukę dotyczącą braku przepisów przejściowych i rozszerzono zakres uprawnień do mieszkania zamiennego, jednakże znowelizowane przepisy pozostają nadal w niezgodzie z art. 18 Konstytucji.
Wnioskodawca ponownie powołał się na pogląd, według którego konstytucyjnym pojęciem własności należy obejmować mienie, a więc nie tylko własność w sensie ścisłym, ale i inne prawa (nie tylko rzeczowe, lecz i obligacyjne), a zatem i najem lokalu, bez względu na sposób jego powstania.
Z kolei “całkowita ochrona prawna”, o której mowa w art. 18 Konstytucji oznacza, że ochrona ta musi być pełniejsza (co do zakresu i intensywności) niż ochrona mienia nie będącego własnością osobistą. Oznacza to sformułowanie w Konstytucji dyrektywy dla ustawodawcy zwykłego co do jego sposobu postępowania.
Wnioskodawca przyznaje, że najem co do treści różni się oczywiście od prawa własności, a zatem i ochrona najemcy jest mniej intensywna niż ochrona właściciela. Jednakie stosownie do art. 690 k. c. do ochrony praw najemcy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności; jest to ważna wskazówka ustawodawcza dla bliższego określenia na ile ochrona najmu jest mniej intensywna od ochrony własności. Nie jest to różnica zasadnicza. Nie jest także możliwe na podstawie art. 18 Konstytucji - wyprowadzenie wniosku jakoby ochrona najemcy szła tak daleko, że niweczyłaby uprawnienia właściciela np. do wypowiedzenia najmu. Jednakie z art. 18 Konstytucji można wyprowadzić wniosek, że: a) przy wszelkich zmianach ustawodawczych dotykających intensywności ochrony najmu (zwłaszcza co do sposobu rozwiązania stosunku i ewentualnego ekwiwalentu za odjęcie prawa) konieczne jest honorowanie praw nabytych; b) w wypadku różnicowania statusów prawnych najemcy (np. w zależności od źródła powstania najmu) kryteria tego różnicowania wyrażające się w stabilności prawa, intensywności ochrony, wartości i zakresu udzielanego ekwiwalentu na wypadek odjęcia prawa muszą być jasne, przemyślane, a zwłaszcza nie mogą być przypadkowe i nie wiążące się z czynnikami, na które najemca nie ma żadnego wpływu.
Pojęcie ochrony praw nabytych, które stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywatela, jest bowiem - zdaniem wnioskodawcy - oparte na idei godnego ochrony prawnej interesu obywatela. Zaś ocena, czy interes jest godny ochrony, czy nie, musi uwzględniać także etyczny aspekt subiektywnego nastawienia obywatela.
Wnioskodawca stwierdza, że w świetle stanu prawnego w ostatnim dniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124) dotyczącego omawianej kategorii mieszkań:
- małżonkowie wspólnie zajmujący lokal mieszkalny z mocy prawa byli najemcami tego lokalu,
- zmiany w stosunku pracy najemcy nie wywierały żadnego wpływu na prawa podmiotowe do lokalu,
- terenowy organ administracji państwowej obowiązany był w miarę potrzeby przydzielić dany lokal w całości lub części dzieciom, osobom przysposobionym i rodzicom pozostałym po najemcy, który opuścił lokal,
- zgodnie z art. 691 k. c. w razie śmierci najemcy lokalu osoby bliskie, które stale z nim mieszkały aż do chwili jego śmierci, wstępowały w stosunek najmu.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ustawodawca dokonując w dniu 16 lipca 1987 r. nowelizacji Prawa lokalowego przeszedł do porządku nad ukształtowanymi w drodze ustawodawczej uprawnieniami i ekspektatywami. Brak przepisów przechodnich szczegółowo normujących ochronę praw nabytych doprowadził do naruszenia art. 18 Konstytucji. Nowelizacja omawianego art. 4 przez powołaną ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. nie zmieniła w zasadniczy sposób tej sytuacji, tj. utrzymała stan znamionujący ograniczenie praw podmiotowych i ekspektatyw. Ustawa ta przyjęła milcząco założenie, że prawo do lokalu zamiennego jest pełnym ekwiwalentem za pozbawienie prawa najmu osób, które przed 1 stycznia 1988 r. były najemcami w rozumieniu ogólnego reżimu prawa lokalowego. Tymczasem prawo do lokalu zamiennego nie jest ekwiwalentem utraconego prawa.
Zarzut dotyczący art. 4 ust. 3 powołanej ustawy wnioskodawca sprowadza do tego, że ustawodawca zmieniając reżim prawny na bardziej obostrzony posłużył się jedynie kryterium przedmiotowym, podczas gdy z uwagi na poszanowanie praw nabytych powinien był zróżnicować działanie tej klauzuli ze względu na kryteria podmiotowe. W art. 4 ust. 5 ustawodawca różnicuje wprawdzie reżim prawny dotyczący osób nie będących pracownikami dysponenta w dacie 1 stycznia 1988 r. (data stworzenia prawnego reżimu mieszkań zakładowych), zróżnicowanie podmiotowe wynikające z tego przepisu jest jednak niewystarczające. Przede wszystkim dlatego, że jednakowo traktuje się wszystkich dotychczasowych najemców mieszkań zakładowych, nie pracujących u dysponenta mieszkania, niezależnie od tego, jakie przyczyny decydują o tym fakcie, a poza tym z tej przyczyny, że “lokal zamienny”, do którego prawo przyznaje art. 4 ust. 5 omawianej ustawy, nie może być traktowany jako pełny ekwiwalent utraconego prawa najmu (własności osobistej w sensie konstytucyjnym).
Zdaniem wnioskodawcy ograniczenie własności osobistej, a w szczególności jej pozbawienie w drodze ustawodawstwa zwykłego, należy uznać za naruszenie art. 18 Konstytucji. Nie można bowiem wbrew temu przepisowi stwarzać podstaw prawnych zmuszających obywatela do zmiany lokalu zajmowanego dotychczas na podstawie bezspornego tytułu prawnego i przeniesienia się do lokalu o gorszych właściwościach. Nie jest bowiem obojętne gdzie zostaną skoncentrowane podstawowe interesy życiowe najemcy i jego rodziny.
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie wysłuchał przedstawicieli wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników postępowania.
Umocowany przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich rozszerzył swój wniosek obejmując nim również zarzut niezgodności art. 4 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe w brzmieniu nadanym przez art. 1 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. z art. 18 Konstytucji PRL. Umocowani przedstawiciele wnioskodawcy poparli swoje stanowisko sformułowane we wnioskach pisemnych. Również przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 22 grudnia 1989 r. i w całości podzielił argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich co do niezgodności art. 4 ust. 3, 4, 5 i 6 powołanej ustawy z art. 18 Konstytucji PRL.
Umocowany przedstawiciel Sejmu PRL, który wcześniej nie zajął stanowiska w sprawie w formie pisemnej, na rozprawie wyraził pogląd, że omawiane przepisy po dokonanej nowelizacji ich przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. nie pozostają w niezgodności z art. 18 Konstytucji. Sejm dokonał zmiany kwestionowanego art. 4 przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. pod wpływem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawców prawa lokalowego.
Przedstawiciel Sejmu zacytował szereg wystąpień posłów w dyskusji sejmowej nad zmianą art. 4 przedmiotowej ustawy, z których wynikało dążenie do stworzenia zakładom pracy możliwości dysponowania mieszkaniami, którymi administrują i ponoszą koszty ich utrzymania. Poprzedni stan prawny był przedmiotem uzasadnionej krytyki ze strony załóg pracowniczych, związków zawodowych i kierownictw zakładów pracy, utrudniał także stabilizację kadr pracowniczych. Nowelizacja art. 4 przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. wyeliminowała niedoskonałości dotychczasowej regulacji prawnej przez uzupełnienie przepisów przejściowych. Dalej idące zmiany - zdaniem przedstawiciela Sejmu - stanowiłby naruszenie art. 5 pkt 5 czy art. 79 ust. 5 Konstytucji.
W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.
1. Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów prawnych, które dotyczą rozpatrzonej sprawy, w szczególności kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów art. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r., a także mając na uwadze przebieg rozprawy - poczynił ustalenia co do stanu prawnego, jaki wprowadziły przepisy wspomnianego art. 4 kwestii mieszkań pracowniczych i sytuacji prawnej osób je zamieszkujących.
Przed zreferowaniem tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że przepisy art. 4 ustawy zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym mu przez ustawę nowelizacyjną z dnia 7 kwietnia 1989 r. należą do kategorii tzw. przepisów przejściowych (międzyczasowych). Przepisy te - jak wiadomo - odnoszą się do sytuacji związanej z następstwem norm prawnych w czasie i mają za zadanie określić jakie prawo stosuje się do stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm prawnych, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych. W danym przypadku przepisy spornego art. 4 ustawy rozstrzygają czy i w jakim zakresie nowe. rozwiązania prawne ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe, dotyczące mieszkań zakładowych, mają być po dniu 1 stycznia 1988 r. tj. po dniu wejścia w życie ustawy z 1987 r. - stosowane do mieszkań uznawanych wcześniej (tj. pod rządami ustawy z 1974 r. - Prawo lokalowe) za mieszkania funkcyjne, i w ogóle - jak wynika to z ustawy - do mieszkań wybudowanych lub uzyskanych ze środków zakładów pracy.
Trybunał Konstytucyjny podziela zasadniczo pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że przepisy art. 4 ujęte zostały bardziej z punktu widzenia przedmiotowego, tj. określają zmiany statusu prawnego mieszkań zakładowych w porównaniu z dawnymi mieszkaniami funkcyjnymi, niż z punktu widzenia zmienionego statusu prawnego osób zamieszkałych w tych mieszkaniach. Jakby zapomniano, że prawo reguluje skutki międzyludzkie, ich prawa i obowiązki a nie rzeczy (mieszkania). Ten “przedmiotowy” sposób skonstruowania przepisów przejściowych w art. 4 ustawy sprawia, że różnicowanie sytuacji prawnej osób (najemców mieszkań), których dotknął zmieniony status mieszkań zakładowych, jest niewystarczające, nie ułatwia w konsekwencji ustalenia jakich kategorii osób i w jakim zakresie dotyczą ostatnie zmiany sytuacji prawnej najemców mieszkań zakładowych. Wątpliwości jakie tutaj powstają odnoszą się przede wszystkim do przepisów art. 4 ust. 5 i 6 ustawy.
Oto podstawowe normy prawne wynikające z przedmiotowych przepisów przejściowych omawianego art. 4 ustawy, których znajomość potrzebna była dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy.
Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu dotychczasowe mieszkania funkcyjne w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, stały się ex lege mieszkaniami zakładowymi, jeżeli odpowiadają warunkom określonym w art. 50 ust. 2 w brzmieniu ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe, tj. jeżeli znajdują się w dyspozycji zakładów pracy będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Są to mianowicie mieszkania, które znajdują się w budynkach stanowiących własność lub pozostają w zarządzie zakładów pracy oraz mieszkania (lokale) wybudowane bądź uzyskane przez zakłady pracy z ich środków. Mieszkania zakładowe - dodajmy - oddawane są przez zakłady pracy w najem na podstawie umowy najmu pracownikom zakładów lub innym osobom, które świadczą pracę na rzecz tych zakładów. Inne mieszkania dawniej funkcyjne, tj. te które nie odpowiadają wyżej wymienionym warunkom określonym w art. 50 ust. 2 w brzmieniu ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. stały się z mocy art. 4 ust. 2 tej ustawy mieszkaniami “kwaterunkowymi”. Decyzje o ich przydziale wydane w czasie gdy były mieszkaniami funkcyjnymi, są bowiem - zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy - równoznaczne z decyzjami wydanymi przez t.o.a.p. na czas nieoznaczony.
Reżim mieszkań zakładowych rozciągnięto natomiast z mocy art. 4 ust. 3 ustawy na te lokale, które w dniu 1 stycznia 1988 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r.) nie były mieszkaniami funkcyjnymi, chociażby wybudowane zostały przez zakłady pracy lub uzyskane z ich środków. Idzie o te mieszkania, które przydzielone zostały przez t.o.a.p. po dniu 1 sierpnia 1974 r. (data wejścia w życie ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe) osobom wskazanym przez zakłady pracy dysponujące tymi lokalami. Ze względu na przydzielenie ich najemcom decyzją t.o.a.p. i niezależnie ostatecznie od tego, że były przydzielone osobom wskazanym przez zakłady pracy, stały się one w istocie mieszkaniami mającymi status tzw. mieszkań kwaterunkowych.
Rozciągnięcie na te właśnie mieszkania nowej sytuacji prawnej mieszkań zakładowych wywoływało spory prawne po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r., ono zrodziło także wątpliwości prawne Rzecznika Praw Obywatelskich. W konsekwencji art. 4 powołanej ustawy, także w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r., która nie usunęła wątpliwości Rzecznika, stał się przedmiotem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego w dalszym ciągu mowa będzie zasadniczo o sytuacji prawnej mieszkań, o które idzie w art. 4 ust. 3 ustawy, ściślej o sytuacji prawnej osób w nich zamieszkałych a ukształtowanych przez przepisy przejściowe przedmiotowego art. 4 ustawy. W celu uniknięcia trudnego języka i bardzo technicznych formuł wspomnianego przepisu art. 4, będą one dalej nazywane dawnymi mieszkaniami niefunkcyjnymi.
W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich oraz niniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy sytuacji najemców mieszkań zakładowych, którzy zamieszkują w mieszkaniach przydzielonych im jako funkcyjne lub w mieszkaniach zakładowych wynajętych im po 1 stycznia 1988 r.
2. Dotychczasowe przydziały mieszkań niefunkcyjnych, które po myśli powołanego art. 4 ust. 3 zostały podporządkowane reżimowi mieszkań zakładowych, przekształcone zostały z mocy ustawy w umowę najmu mieszkania na czas nieoznaczony (art. 4 ust. 4). Osoby, które otrzymały przydziały mieszkań niefunkcyjnych potraktowane zostały zatem tak samo, jak osoby mieszkające w mieszkaniach funkcyjnych, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. stały się generalnie mieszkaniami zakładowymi. W ten sposób sytuacja prawna osób mieszkających w lokalach niefunkcyjnych, kształtowana przez przepisy prawa lokalowego o szczególnym trybie najmu i zapewniająca im daleko idącą stabilizację prawa do mieszkania, uległa zasadniczej zmianie.
W konsekwencji umowa najmu mieszkań, o których tutaj mowa - tak samo jak umowa najmu mieszkania zakładowego - może być rozwiązana w przypadkach określonych w art. 51 a ust. 1 w brzmieniu ustawy z dnia 16 lipca 1987 r., w szczególności w razie ustania stosunku pracy z pracownikami oraz jeżeli zachodzą przyczyny uzasadniające wypowiedzenie najmu bez zastosowania obowiązujących terminów.
Jeżeli rozwiązano umowy najmu mieszkania z dotychczasowymi najemcami mieszkań niefunkcyjnych, którzy w dniu 1 stycznia 1988 r. nie byli pracownikami zakładu pracy dysponującego mieszkaniem, najemcom tym przysługuje prawo do mieszkania zamiennego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego. Prawo takie nie przysługuje jednak najemcom, z którymi stosunek najmu został rozwiązany z przyczyn uzasadniających wypowiedzenie najmu bez zachowania obowiązujących terminów (art. 4 ust. 5 zd. ostatnie).
Gdy idzie o sytuację prawną małżonka i byłego małżonka najemcy, z którym umowa najmu została rozwiązana, to zgodnie z art. 4 ust. 5 zdanie drugie (po średniku) w przypadku opuszczenia mieszkania przez takiego najemcę przysługuje mu prawo do mieszkania zamiennego. Sporne jest na tle brzmienia art. 4 ust. 5 omawianej ustawy czy prawo to przysługuje małżonkom w sytuacji określonej w tym przepisie, tj. w razie gdy stosunek najmu został rozwiązany z przyczyn uzasadniających wypowiedzenie najmu bez zachowania obowiązujących terminów. Takie samo prawo przysługuje małżonkowi i byłemu małżonkowi, a także osobom bliskim w razie śmierci najemcy po dniu 1 stycznia 1988 r. W tym ostatnim przypadku nie ma w stosunku do wymienionych osób zastosowania przepis art. 691 k. c. (art. 4 ust. 6).
3. Opisany stan rzeczy w zakresie sytuacji prawnej najemców danych mieszkań niefunkcyjnych zakwestionowany został przez wnioskodawcę z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Mianowicie z punktu widzenia zasady całkowitej ochrony własności osobistej, tj. art. 18 Konstytucji, oraz z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych, której Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku z dnia 14 kwietnia 1989 r. nie wyprowadza z żadnego konkretnego przepisu Konstytucji, lecz łączy ściśle - jak się wydaje - ze wspomnianym art. 18 Konstytucji.
Uzasadnienie tego zarzutu oparte zostało generalnie na porównaniu stanu prawnego, jaki istniał przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe w zakresie mieszkań niefunkcyjnych, z tym stanem prawnym, jaki został ukształtowany przez wymienioną ustawę (jej przepisy o mieszkaniach zakładowych) i mocą przepisów przejściowych, zawartych w treści art. 4 ustawy nowelizacyjnej z dnia 16 lipca 1987 r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r., przeniesiony został na dawne mieszkania niefunkcyjne. Porównywane stany prawne są, zdaniem wnioskodawcy, zasadniczo różne gdy idzie o sytuację prawną najemców i ich osób bliskich zamieszkałych w dawnych mieszkaniach niefunkcyjnych do dnia 1 stycznia 1988 r. i ich sytuację po tej dacie, podporządkowaną reżimowi mieszkań zakładowych. Jest to przy tym różnica na niekorzyść obecnej sytuacji tych najemców. Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r., bezpośrednio jej przepisy przejściowe z art. 4, naruszyły zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich w istocie nabyte w drodze ustawodawczej prawa i ekspektatywy. Wnioskodawca główną winą za to obciąża źle sformułowane przepisy przejściowe, w szczególności zarzuca im brak dostatecznego zróżnicowania sytuacji prawnej najemców mieszkań uznanych za mieszkania zakładowe. Pominięto w nich przede wszystkim fakt, że w stosunku do najemców dawnych mieszkań niefunkcyjnych zmiany w stosunku pracy najemcy nie wywierała żadnego wpływu na prawa podmiotowe do lokalu. Nie wywołuje natomiast sprzeciwu Rzecznika fakt, że najemca, który wypowiada stosunek pracy, z którym sprzężony jest stosunek najmu w mieszkaniu zakładowym - o czym najemca wie w chwili powstania najmu - podlega ochronie słabszej, niż ten, który w następstwie decyzji ustawodawcy, a więc bez swej woli stał się najemcą mieszkania uznanego za mieszkanie zakładowe.
Osobno wnioskodawca dowodzi, że prawo do lokalu zamiennego chociaż przyznane najemcy i jego bliskim w znacznym zakresie, nie stanowi stosownego ekwiwalentu utraconych praw podmiotowych bądź ekspektatyw.
4. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny kwestionowanych przepisów art. 4 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. z punktu widzenia zasad Konstytucji, wymienionych we wniosku. Nie związany jednak doborem norm odniesienia dokonanych przez wnioskodawcę rozszerzył je w stosunku do części przepisów określających podmiotowy zasięg obowiązywania kwestionowanych norm ustawy o pewne normy Konstytucji dotyczące ochrony rodziny. Idzie o normy wynikające z przepisów art. 79 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, których interpretacja wymaga, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także uwzględnienia treści przepisów art. 5 pkt 7 Konstytucji.
Przed oceną konstytucyjności przepisów art. 4 przedmiotowej ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. i powzięciem właściwych rozstrzygnięć Trybunał Konstytucyjny musiał dokonać wykładni wchodzących tutaj w grę norm Konstytucji. W pierwszej kolejności przeprowadził wykładnię normy art. 18 Konstytucji, ustanawiającej zasadę całkowitej ochrony własności osobistej. Treść tej zasady ustalił poprzez wykładnię przepisów samej Konstytucji, głównie wykładnię systemową. Odrzucił natomiast jako błędną, stosowaną niekiedy w praktyce organów orzekających, metodę ustalania treści pojęć i norm Konstytucji przy pomocy ustaw zwykłych.
Systemowa wykładnia Konstytucji w celu ustalenia właściwej treści art. 18 Konstytucji oznaczała przede wszystkim potrzebę porównania art. 18 Konstytucji z przepisami Konstytucji odnoszącymi się do własności społecznej, komunalnej i indywidualnej, a zatem z art. 12, 13, 15 pkt 2 i 3 oraz z art. 17 i 49 ust. 1 a Konstytucji, a ponadto także z - mającymi tutaj w części znaczenie - przepisami o prawach i obowiązkach obywatelskich, mianowicie z art. 87 ust. 2 i art. 91 Konstytucji.
Analiza powołanych przepisów Konstytucji prowadzi Trybunał Konstytucyjny do następujących wniosków, które stanowią podstawę oceny kwestionowanych przepisów art. 4 powołanej ustawy:
(1) Konstytucja przyjmuje ogólne (zwane w doktrynie - konstytucyjnym) pojęcie własności, tożsame z pojęciem mienia i rozumie przez nią wszelkie prawa majątkowe. Nie ogranicza więc pojęcia własności do własności w znaczeniu prawa cywilnego. Bez znaczenia dla konstytucyjnego pojęcia własności jest także to, czy dane prawo ma charakter prawa bezwzględnego czy względnego, czy ma podstawę w kodeksie cywilnym czy w innej ustawie.
Konstytucja różnicuje własność (mienie) w znaczeniu ogólnym, wyodrębniając różne postacie (rodzaje) z punktu widzenia przedmiotu i stopnia intensywności ochrony, lecz zróżnicowanie to dotyczy całości praw majątkowych, które składają się na pojęcie mienia. Inaczej - we wszystkich przepisach traktujących o własności ogólnonarodowej, spółdzielczej, komunalnej, indywidualnej i osobistej chodzi o te same prawa (dobra) majątkowe, chociaż należące do różnych postaci (rodzajów) własności w znaczeniu konstytucyjnym.
Gdy idzie o prawa do mieszkania jako składnik mienia osobistego (własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym), to należą do niego zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wszelkie formy prawne korzystania z mieszkań. Pojęciu temu na gruncie ustawodawstwa zwykłego odpowiadać będą zatem nie tylko własność domu jednorodzinnego, odrębna własność lokalu, własnościowe, spółdzielcze prawo do lokalu, lecz także lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu i najem mieszkań.
Należy podkreślić, że szerokie, ogólne pojęcie własności osobistej w Konstytucji odpowiada charakterowi pojęć i norm Konstytucji i znajduje wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej. Konstytucja reguluje całość stosunków politycznych i społecznych w państwie, wiele jej norm musi się cechować dużym stopniem abstrakcji, znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych. Określenie stosunku społecznego jednostek grup i narodu do dóbr majątkowych przy pomocy najogólniejszego pojęcia własności służy najlepiej charakterowi Konstytucji jako ustawy zasadniczej.
(2) Konstytucja określa - jakkolwiek nie wprost - przedmiot własności osobistej. Z przepisów Konstytucji, z porównania art. 18 z przepisami określającymi inne rodzaje własności (art. 12, art. 15, art. 17), w tym ich przedmiot, wynika że własność osobista obywateli obejmuje w zasadzie środki osobistego (indywidualnego) spożycia w szerokim tego słowa znaczeniu. W razie wątpliwości co do przynależności określonego dobra (prawa) do własności osobistej decyduje faktyczne przeznaczenie danego dobra bez względu na źródło jego pochodzenia. Dobrem takim jest bez wątpienia mieszkanie. Co więcej, jest to dobro podstawowe (elementarne) dla człowieka, z którym związane są wszystkie podstawowe funkcje jednostki ludzkiej i rodziny.
(3) Konstytucja określa sposób (stopień intensywności) ochrony własności osobistej. Jest to główna treść art. 18 Konstytucji wyrażona w niej expressis verbis. Norma Konstytucji stanowiąca o tym, że PRL “poręcza całkowitą ochronę (także prawo dziedziczenia) własności osobistej” zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oznacza, co następuje:
a) Konstytucja chroni własność osobistą bezpośrednio, mocą własnych norm, a więc nie tylko “na podstawie obowiązujących ustaw” jak w przypadku własności indywidualnej (art. 17). Jej ochrona nie wymaga zatem ustanowienia podstawy w ustawie zwykłej, jakkolwiek celowe będzie na ogół sprecyzowanie instrumentów prawnych tej ochrony w ustawie. W każdym razie odstępstwo od zasady ochrony Konstytucyjnej wymagałoby zawsze zmiany Konstytucji.
b) Art. 18 Konstytucji stanowi normę nakazującą ustawodawcy zwykłemu pozytywne kształtowanie treści prawa własności osobistej w sposób zabezpieczający jej aktualny stan i dalszy rozwój. Obowiązek rozwoju własności ustawodawca powinien realizować z uwzględnieniem funkcji jaką własność osobista ma pełnić w obecnym okresie przebudowy prawa i stosunków społeczno-gospodarczych w Polsce. Norma art. 18 Konstytucji zakazuje ustawodawcy zwykłemu ograniczać prawa, które składają się na własność osobistą w znaczeniu konstytucyjnym. Nie dopuszcza w szczególności takiej ich zmiany, która prowadziłaby do pozbawienia obywatela danego prawa majątkowego. Ograniczenie prawa własności osobistej dozwolone jest jedynie w razie wyraźnego zezwolenia Konstytucji, jak np. w przypadku art. 87 ust. 3 (przepadek mienia na podstawie prawomocnego orzeczenia w warunkach określonych przez ustawę) lub na zasadzie kolizji dwóch norm konstytucyjnych i dóbr przez nie chronionych.
c) Konstytucja nakazuje tłumaczenie i stosowanie norm ustaw zwykłych w sposób zapewniający całkowitą ochronę własności w znaczeniu wyżej określonym. Nie ma potrzeby umieszczania tego nakazu w ustawie zwykłej, jakkolwiek czyni to np. art. 139 k. c. w stosunku do przepisów tego kodeksu.
(4) Konstytucja nie określa zasadniczo treści poszczególnych praw majątkowych objętych pojęciem własności osobistej, nie określa nawet ich katalogu. W tej sprawie pozostawia swobodę ustawodawcy zwykłemu Swoboda ta oznacza także dopuszczalność zróżnicowania siły (znaczenia) poszczególnych praw majątkowych, np. własności w znaczeniu prawa cywilnego w stosunku do innych praw majątkowych, a co zatem idzie dopuszczalność zróżnicowania stopnia ich ochrony. Odnosi się to w całości m. in. do praw, których przedmiotem jest mieszkanie.
Wyłożone tutaj rozumienie art. 18 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny uczynił pierwszą podstawą oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów art. 4 ustawy o zmianie prawa lokalowego z dnia 16 lipca 1987 r. w brzmieniu nadanym mu nowelą z dnia 7 kwietnia 1989 r.
Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że najem mieszkań, wynikający m. in. z decyzji organu państwa, przewidzianej Prawem lokalowym, należy do praw majątkowych będących składnikami własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym i podlega całkowitej ochronie Konstytucji. Miał też na uwadze fakt, że prawo to ma za przedmiot mieszkanie - dobro o podstawowym, szczególnie cennym dla każdego znaczeniu. Prawo takie na podstawie ustawy z 1974 r. - Prawo lokalowe nabyli najemcy mieszkań, które nie zostały uznane przez tę ustawę za mieszkania funkcyjne (straciły dotychczasowy charakter mieszkań służbowych) i w miejscowościach, w których obowiązywał najem na podstawie decyzji o przydziale, decyzje w sprawach tych mieszkań po dniu 1 sierpnia 1974 r. były przydzielane przez terenowy organ administracji państwowej. Były wśród nich - jak to wynika z brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - także mieszkania wybudowane ze środków zakładów pracy. Prawo do mieszkania wynikające z owych decyzji o przydziale chronione było przepisami ustawy o szczególnym trybie najmu, które zapewniają dużą trwałość stosunku najmu mieszkania. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo lokalowe stosunek ten może być bowiem rozwiązany tylko przez sąd w następstwie powództwa wytoczonego przez wynajmującego i w sytuacji gdy zachodzą przyczyny uzasadniające wypowiedzenie najmu bez obowiązujących terminów.
Tymczasem przepisy art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r., podporządkowując dotychczasowe mieszkania niefunkcyjne (ściśle lokale “wybudowane lub uzyskane ze środków zakładów pracy”) reżimowi mieszkań zakładowych, które stwarzają wyraźnie słabszą ochronę prawa do mieszkania, naruszyły w istocie prawo najemcy wynikające z decyzji o przydziale.
Tę konkluzję uzasadnia całość ograniczeń dotychczasowego prawa najemcy do mieszkania, łącznie z pozbawieniem go tego prawa w określonych sytuacjach. Przepis art. 4 ust. 4 omawianej ustawy przekształcił stosunek najmu, oparty na przydziale i dający najemcy - jak powiedziano - dużą trwałość prawa do mieszkania, w stosunek umowny, który ulega rozwiązaniu w przypadkach określonych przez ustawę (art. 51 a ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r.), a zależnych od okoliczności związanych z innym stosunkiem prawnym, jakim jest stosunek pracy. Dzieje się tak pomimo, że w momencie powstania stosunku najmu opartego na decyzji o przydziale stosunek pracy najemcy nie miał żadnego znaczenia dla ustania i nawiązania stosunku najmu. Najemcy, o których tutaj idzie, nie będący w dniu 1 stycznia 1988 r. pracownikami zakładu pracy dysponującego mieszkaniem, mają wprawdzie z mocy art. 4 ust. 5 tej ustawy prawo do mieszkania zamiennego, lecz niezależnie od tego, że nie stanowi ono dostatecznego ekwiwalentu prawa utraconego - o czym później - to ponadto nie przysługuje im ono w razie rozwiązania stosunku najmu z przyczyn uzasadniających wypowiedzenie najmu bez zachowania obowiązujących terminów (art. 4 ust. 5 zdanie ostatnie).
Trybunał Konstytucyjny rozważył także zagadnienie stosunku praw najemców dawnych mieszkań niefunkcyjnych do prawa własności zakładu pracy w sytuacji gdy zakładom prawo takie przysługuje w stosunku do mieszkań wybudowanych lub uzyskanych ze środków zakładów pracy. Trybunał zważył, że prawo najemcy do mieszkania obejmuje przede wszystkim prawo do korzystania z lokalu (używanie lokalu). Ma ono według przyjętego poglądu charakter prawa bezwzględnego i zgodnie z art. 690 k. c. podlega ochronie odpowiedniej do tej, jaka przysługuje prawu własności. Ochrona taka przysługuje najemcy także w stosunku do wynajmującego. Powołany artykuł kodeksu cywilnego jest - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - konsekwencją konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej mieszkania i dobrze temu służy. Skoro tak, a ponadto biorąc pod uwagę znaczenie mieszkania jako dobra podstawowego dla człowieka, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przyznania pierwszeństwa - skądinąd silniejszemu niż najem - prawu własności. Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej mieszkania obydwa prawa majątkowe: prawo własności i prawo najmu mieszkania są jednakowo chronione, co nie oznacza bynajmniej pomijania zasadniczej różnicy między tymi prawami.
Mutatis mutandis powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niezgodności przepisów art. 4 ustawy dotyczących prawa najemcy do mieszkania z art. 18 Konstytucji należy odnieść do sytuacji prawnej małżonka i byłego małżonka najemcy, stworzonej przez przepisy przejściowe ustawy zawarte w art. 4 ust. 5 i 6. Uzasadnione jest to tym, że małżonek najemcy mieszkania niefunkcyjnego miał pod rządami ustawy z 1974 r. - Prawo lokalowe, przed jego nowelizacją z dnia 16 lipca 1987 r., prawo do tego mieszkania na zasadzie współnajemcy (art. 9 ust. 3 Prawa lokalowego w pierwotnym brzmieniu). Tego statusu pozbawiły go przepisy art. 4 ust. 4 ustawy, przekształcając status współnajemcy, podobnie jak najemcy - kształtowany przez decyzję o przydziale mieszkania - w status najmu umownego. Utraconych praw nie równoważy - jak zobaczymy - prawo małżonka najemcy i byłego małżonka do mieszkania zamiennego stosownie do art. 4 ust. 5 i 6 omawianej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że konstytucyjna zasada całkowitej ochrony własności osobistej nie chroni poza małżonkiem i byłym małżonkiem najemcy mieszkań niefunkcyjnych, innych - z wyjątkiem, o którym niżej - osób bliskich najemcy po śmierci najemcy lub po opuszczeniu przez najemcę lokalu. Osoby bliskie mają bowiem w świetle przepisów prawa lokalowego o szczególnym trybie najmu jedynie zależny (niesamodzielny) tytuł prawny do mieszkania, w którym mieszkają razem z najemcą. Tytuł ten musi ustąpić pierwszeństwa prawu własności zakładu pracy do mieszkań wybudowanych lub uzyskanych ze środków zakładu pracy jako prawu wyraźnie silniejszemu. Własność ta wiąże się ściśle z ważnymi interesami ekonomicznymi zakładów pracy i jest istotnym warunkiem skutecznej polityki zatrudnienia w tych zakładach. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny przyjął, że konstytucyjnej zasadzie pełnej ochrony prawa do mieszkania nie uchybia art. 4 ust. 5 ustawy, gdy pomija osoby bliskie w prawie do mieszkania zamiennego, ani art. 4 ust. 6 zdanie drugie gdy stanowi, iż w razie śmierci najemcy mieszkań niefunkcyjnych po dniu 1 stycznia 1988 r. nie ma w stosunku do tych osób zastosowania art. 691 k. c.
Od zreferowanego wyżej stanowiska należy - jak wspomniano - uczynić wyjątek w stosunku do określonej, stosunkowo wąskiej grupy osób bliskich. Są to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niepełnoletnie dzieci oraz osoby przysposobione przez najemcę mieszkania niefunkcyjnego. Prawa tych osób zostały zabezpieczone tylko na wypadek śmierci najemcy takiego mieszkania po dniu 1 stycznia 1988 r. przez przyznanie im prawa do lokalu zamiennego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego osobom tym powinno się zapewnić prawo do mieszkania zamiennego w każdym przypadku gdy osoby te nie zamieszkują z najemcą (lub współnajemcą) lub zachować im uprawnienia wynikające z art. 47 ust. 3 ustawy - Prawo lokalowe.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie oparte zostało na treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje rodzinie opiekę i ochronę państwa. Prawo rodziny do opieki i ochrony państwa jest elementem szerszej dyrektywy - normy programowej określonej w art. 5 pkt 7 Konstytucji. Państwo w trosce o dobro rodziny ma - zgodnie z art. 79 ust. 5 Konstytucji - dążyć m. in. do poprawy sytuacji mieszkaniowej. Trudno byłoby zatem uznać przepis art. 4 ust. 5 ustawy za przepis realizujący konstytucyjną zasadę ochrony rodziny.
Drugą podstawą kontroli konstytucyjności przepisów art. 4 ustawy kwestionowanych przez wnioskodawcę była zasada ochrony (nienaruszalności) praw nabytych.
Zasada ta w rozumieniu Trybunału Konstytucyjnego polega na zakazie pozbawiania obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych. Formuła ta oznacza, że 1) przedmiotowa zasada obejmuje zarówno prawa podmiotowe prywatne, jak i publiczne prawa podmiotowe (skuteczne względem państwa), a także - jak wynika to z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988 r. sygn. akt K. 1/88 w sprawie rent inwalidzkich - ich ekspektatywy, 2) idzie o prawa których źródłem (podstawą) jest ustawa zwykła, lecz które funkcjonalnie związane są z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez Konstytucję, stanowią bowiem realizację praw podstawowych (np. prawa do całkowitej ochrony własności osobistej czy konstytucyjnego prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy); 3) naruszanie zasady ochrony praw nabytych możliwe jest zarówno poprzez pozbawienie obywateli dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, jak i przez jego ograniczenie, które naruszy istotę (charakter) danego prawa. Nie oznacza to, że prawa nabyte są niezmienne. Zasada ich ochrony zakłada określoną swobodę w zakresie kształtowania (modyfikowania) treści danego prawa, bez możliwości przekroczenia jednak granic, o których wyżej była mowa; 4) zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza wreszcie dopuszczalności ograniczenia, a nawet pozbawienia obywatela prawa podmiotowego, jeżeli wymaga tego ważny interes społeczny, lecz tylko w zakresie niezbędnym i pod warunkiem pełnego wyrównania (ekwiwalentności) praw (korzyści) utraconych.
Trybunał Konstytucyjny nie może nie dodać, że zasada ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma ważne i wielokierunkowe uzasadnienie aksjologiczne. Stanowi oparcie dla wiarygodności państwa i jego organów w stosunkach z obywatelami, których zaufanie z kolei jest warunkiem skuteczności wykonywania władzy państwowej. Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień jest także wysoce niekorzystne dla stanu świadomości prawnej obywateli. Tracą oni w takich wypadkach szacunek dla samej idei prawa skoro w ustawach nie znajdują niezawodnego źródła swoich praw.
Pomimo tak doniosłego znaczenia społecznego zasada ochrony praw nabytych nie ma na gruncie obowiązującej Konstytucji samoistnej podstawy w postaci odrębnej formuły prawnej. Nie oznacza to jednak, że nie ma one ostatecznie oparcia w jej normach i zasadach, że nie jest tym samym zasadą konstytucyjną. Trybunał Konstytucyjny dostrzega ją w konsekwencjach norm Konstytucji, wyprowadzanych na zasadzie powiązań logicznych i instrumentalnych z treści tych norm. W przypadku zagadnienia rozpatrzonego w tej sprawie, zasada ochrony praw nabytych jest refleksem konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej (a więc treści art. 18 Konstytucji). Skoro bowiem Konstytucja poręcza całkowitą ochronę tej własności, tj. - jak powiedziano - zabezpiecza mocą swojej normy aktualny stan i dalszy rozwój tej własności, to wynika stąd, że prawa nabyte przez obywateli w sferze własności osobistej nie mogą być cofane przez ustawodawcę. Zasada ochrony praw nabytych jest zatem uzupełnieniem i rozwinięciem zasady całkowitej ochrony własności osobistej. Tym tłumaczyć można łączne potraktowanie tych zasad we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Ten sam związek istnieje między zasadą ochrony praw nabytych a zasadą niedziałania prawa wstecz, jak wykazano to w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988 r. w sprawie sygn. K. 1 /88. Z zasady niedziałania prawa wstecz - wyprowadzonej nota bene z innych zasad Konstytucji, mianowicie zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywatela do państwa - Trybunał Konstytucyjny wywodził w powołanym wyżej orzeczeniu, że “nie należy także stanowić przepisów, które by w jakiś sposób ograniczały katalog praw, mających podstawę w Konstytucji lub służących ich realizacji. Na stabilności i rozwojowym charakterze praw i obowiązków wspiera się bowiem zaufanie obywateli do państwa i jego społeczna siła”.
Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednak także ważny wniosek, sygnalizowany już wcześniej w ogólnej formule zasady ochrony praw nabytych, mianowicie, że zasada ta ochrania tylko te prawa, które mają podstawę ustawową i jednocześnie stanowią realizację podstawowych praw obywateli, a nie inne. Jeżeli zważyć jednak, że prawa podstawowe (konstytucyjne) stanowią szeroką determinację (podstawę) treści praw podmiotowych obywateli, to wynika stąd, że konstytucyjną ochroną praw nabytych objęte są wszystkie podstawowe dziedziny stosunków prawnych obywateli.
Badając przepisy art. 4 omawianej ustawy o zmianie prawa lokalowego z dnia 7 kwietnia 1989 r. z punktu widzenia przedstawionej zasady ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że sytuacja prawna najemcy mieszkania zakładowego pod rządem noweli z dnia 16 lipca 1987 r. w porównaniu ze statusem prawnym najemcy dawnych mieszkań niefunkcyjnych jest -jak to wynika ze stanu prawa przedstawionego na wstępie tych uwag - wyraźnie różna i niekorzystna dla tych pierwszych. W konsekwencji rozciągnięcie na najemców mieszkań niefunkcyjnych statusu prawnego najemców mieszkań zakładowych w drodze przepisu art. 4 ust. 3 ustawy doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych przez najemców dawnych mieszkań niefunkcyjnych. Utracili oni zasadniczo prawo do mieszkania, które miało mocną podstawę w decyzji o przydziale lokalu. Analogicznie ograniczeniu uległo prawo do mieszkania, jakie miał małżonek najemcy takiego mieszkania jako współnajemca w decyzji o przydziale. Także prawa innych (dalszych) osób bliskich uległy ograniczaniu. Te ostatnie jednak ograniczenia, wynikające z art. 4 ust. 5 i 6 ustawy jako oparta na tytule zależnym (pochodnym od praw najemców) nie naruszają zasadniczo nie tylko art. 18 Konstytucji, lecz także zasady ochrony praw nabytych. Także bowiem na gruncie tej zasady ustąpić muszą silniejszemu prawu własności zakładów pracy dysponujących mieszkaniami, zajmowanymi przez te osoby. Nie dotyczy to jedynie praw zależnych do mieszkania nabytych na mocy ustawy przed dniem 1 stycznia 1988 r. przez niepełnoletnie dzieci i osoby przysposobione. Bronią ich bowiem, jak powiedziano, osobne normy Konstytucji, ustanawiające opiekę i ochronę państwa nad rodziną.
Generalnie należy się zgodzić z wnioskodawcą, że nieuszanowanie przez kwestionowane przepisy przejściowe z dnia 7 kwietnia 1989 r. praw nabytych ma związek z wadami w ich konstrukcji, w szczególności w braku należytego zróżnicowania statusu prawnego najemców w tych przepisach. Trafny jest także ogólniejszy pogląd wnioskodawcy, że w przypadku zmiany ustawodawstwa dotyczącego najmu mieszkania “kryteria tego zróżnicowania wyrażające się w stabilności prawa, intensywności ochrony wartości i zakresu udzielanego ekwiwalentu na wypadek odjęcia prawa muszą być jasne, przemyślane, a zwłaszcza nie mogą być przypadkowe i nie wiążące się z czynnikami, na które najemca nie miał wpływu” (s. 4 wniosku). Sądzić jednak można, że powyższe zaniedbania legislacyjne nie miały decydującego znaczenia, że w istocie twórcom ustawy z 1987 i z 1989 r. o zmianie prawa lokalowego szło o to, by dać pierwszeństwo ekonomicznym interesom zakładów pracy dysponujących mieszkaniami pracowniczymi niż podstawowym zasadom konstytucyjnego porządku prawnego. Pominęli także te intencje, którymi kierował się ustawodawca w 1974 r. wyrażając w obowiązującym do dzisiaj wstępie do ustawy - Prawo lokalowe wolę stabilizacji uprawnień do mieszkania. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wychodzi szerzej na przeciw interesom zakładów pracy, które tak silnie podkreślał przedstawiciel Sejmu w trakcie rozprawy, lecz tylko do granic na jakie zezwala Konstytucja.
Z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny musiał rozpatrzyć osobno prawo do mieszkania zamiennego, przyznane w szerokim bez wątpienia zakresie osobom, które utraciły prawa wynikające z decyzji o przydziale lokalu niefunkcyjnego. Szło bowiem o odpowiedź na pytanie czy prawo to stanowi pełny ekwiwalent prawa utraconego w postaci stabilnego prawa do korzystania z mieszkania, wynikającego z decyzji o przydziale.
W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich z następujących względów:
1) Mieszkanie zamienne - tak jak pojęcie to ukształtowało obowiązujące prawo lokalowe - nie może przekraczać obowiązujących norm zaludnienia, tj. 7-10 m2 na osobę (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo lokalowe), chociaż w zasadzie powinno pod względem powierzchni odpowiadać dotychczasowemu lokalowi. Ponadto w przypadku przekwaterowania osoby z mieszkania zakładowego w budynku położonym na terenie gminy lokal zamienny może być wyposażony w gorsze urządzenia grzewcze niż dotychczasowy, a także może być położony w innej miejscowości niż mieszkanie zakładowe (art. 6 ust. 3 - Prawa lokalowego). Nie można wobec takich różnic przyjąć, że zasada ekwiwalentności praw została generalnie zachowana, chociaż w konkretnym przypadku mieszkanie zamienne może być lepsze od dotychczasowego.
2) Trybunał Konstytucyjny nie mógł pominąć faktu, iż najemca mieszkania, obejmując lokal niefunkcyjny w oparciu o decyzję przydziału t. o. a. p, a więc ze świadomością i pewnością dużej stabilizacji prawa do korzystania z mieszkania, związał z tym mieszkaniem plany i interesy życiowe własne i swojej rodziny na czas bliżej nieokreślony, a w szczególności na czas nie związany z pracą w zakładzie. W tym celu mieszkanie to wyposażył, zorganizował w nim warunki życia i pracy, w konsekwencji połączył się z nim także więzią psychokulturową.
Zasada ochrony praw nabytych nie obejmuje “praw” z art. 691 k. c., który z mocy art. 4 ust. 6 zdanie ostatnie omawianej ustawy nie ma zastosowania do osób bliskich najemcy w razie jego śmierci po dniu 1 stycznia 1988 r. Nie idzie tutaj bowiem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, o ukształtowane prawa podmiotowe najemcy ani ekspektatywy. Art. 691 k. c. przewiduje jedynie pewną perspektywę uzyskania mieszkania przez osoby bliskie po śmierci najemcy, które z nim stale mieszkały do chwili śmierci. Spełnienie tej perspektywy nie zależy od osób bliskich najemcy, ich starań, układających się w kolejny ciąg działań, związanych z reguły z upływem czasu, co musi doprowadzić do powstania roszczenia, a w końcu prawa. Starania takie, układające się w ciąg działań, są warunkiem konstatacji, że mamy do czynienia z ekspektatywą.
Mając to wszystko na względzie Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie WSA z dnia 04.12.2014, sygn. IV SAB/Gl 146/14
Orzeczenie WSA z dnia 27.11.2012, sygn. VI SA/Wa 1505/12
Orzeczenie NSA z dnia 28.01.2015, sygn. II GSK 2484/13
Orzeczenie WSA z dnia 28.06.2010, sygn. II SA/Rz 330/10
Orzeczenie WSA z dnia 23.04.2015, sygn. V SA/Wa 1386/14

References: art. 4
 art. 1
 art. 18
 art. 4
 art. 1
 art. 18
 art. 4
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 52
 art. 1
 art. 1
 art. 55
 Art. 4
 art. 55
 art. 57
 art. 57
 art. 58
 art. 691
 art. 18
 art. 18
 art. 17
 art. 55
 art. 18
 art. 4
 art. 18
 art. 18
 art. 4
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 18
 art. 4
 art. 18
 art. 18
 art. 690
 art. 18
 art. 18
 art. 691
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 18
 art. 4
 art. 1
 art. 18
 art. 4
 art. 18
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 79
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 50
 art. 50
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 51
 art. 4
 art. 4
 art. 691
 art. 18
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 79
 art. 5
 art. 4
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 12
 art. 17
 art. 87
 art. 91
 art. 4
 art. 18
 art. 15
 art. 17
 art. 18
 Art. 18
 art. 18
 art. 87
 art. 139
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 45
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 690
 art. 4
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 691
 art. 47
 art. 79
 art. 5
 art. 79
 art. 4
 art. 4
 art. 18
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 18
 art. 691
 art. 4
 Art. 691