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Timestamp: 2016-10-21 09:12:19+00:00

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98 Ia 509. Urteil vom 2. Februar 1972 i.S. Ernst Kunz AG gegen Einwohnergemeinde Olten und Regierungsrat des Kantons Solothurn.
Base l�gale des restrictions � la libert� du commerce et de l'industrie. 1. Pour les restrictions cantonales � la libert� du commerce et de l'industrie, seule une base l�gale au sens mat�riel est requise par le droit f�d�ral. Les cantons peuvent cependant pr�voir que de telles atteintes doivent reposer sur une base l�gale sp�ciale, formelle ou qualifi�e de quelque autre fa�on (consid. 2). 2. Selon la constitution soleuroise (art. 12 ch. 2 et 31 ch.11), doivent �tre pr�vues dans une ordonnance du Grand Conseil ou une loi cantonale non seulement les restrictions � la libert� du commerce et de l'industrie qui concernent tout le canton, mais �galement celles qui sont n�cessaires en mati�re communale (consid. 3). Dans quelle mesure les communes soleuroises peuvent-elles soumettre � des restrictions de police l'ex�cution d'installations int�rieures? (consid. 4). Faits � partir de page 51
BGE 98 Ia 50 S. 51
A.- Am 25. August 1967 erliess der Gemeinderat der Stadt Olten ein "Reglement �ber die Erteilung von Bewilligungen f�r Elektrizit�ts-, Gas-, Wasser- und Abwasserinstallationen" (im folgenden mit "Reglement" abgek�rzt). Laut � 1 ist zur Ausf�hrung derartiger Hausinstallationen eine Bewilligung des zust�ndigen st�dtischen Werkes erforderlich; die Werke haben �berdies das Recht, bewilligungspflichtige Arbeiten durch ihre Installationsabteilungen selber ausf�hren zu lassen. � 2 nennt die Voraussetzungen, unter denen die Bewilligung an private Installationsbetriebe erteilt werden kann. Diese m�ssen u.a. ihren Sitz in der Gemeinde Olten oder in einer von den st�dtischen Werken mit Gas oder Wasser versorgten Gemeinde haben; an Firmen in "benachbarten Gemeinden" kann die Bewilligung erteilt werden, wenn sie sich bereit erkl�ren, sich an einem in � 17 des Reglementes vorgesehenen Pikettdienst "angemessen" zu beteiligen.
B.- Am 29. Juni 1970 stellte die Firma Ernst Kunz AG, Wohlen (Kanton Aargau), beim Wasserwerk der Stadt Olten das Gesuch, es sei ihr f�r einen Neubau in Olten die Bewilligung f�r die Ausf�hrung der Sanit�rinstallationen zu erteilen. Nachdem die zust�ndige Werkkommission am 1. Juli das Gesuch und am 12. August ein Wiedererw�gungsgesuch der Firma abgelehnt hatte, f�hrte diese beim Gemeinderat der Stadt Olten Beschwerde, welche am 2. Oktober 1970 abgewiesen wurde, im wesentlichen mit der Begr�ndung, die Wegstrecke zwischen Wohlen und Olten sei zu gross und verunm�gliche einen reibungslosen Reparaturdienst der Firma an den von ihr erstellten Wasser- und Abwasserinstallationen. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn, bei dem die Firma Ernst Kunz AG daraufhin Beschwerde eingereicht hatte, sch�tzte mit Entscheid vom 16. Juli 1971 den Standpunkt des Gemeinderates der Stadt Olten.
C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates f�hrt die Firma Ernst Kunz AG rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie eine Verletzung von Art. 12 Ziff. 2 KV und Art. 31 BV r�gt. Art. 12 Ziff. 2 KV bestimme, dass Verordnungen, welche die Handels- und Gewerbefreiheit beschr�nkten, vom Kantonsrat auszugehen h�tten. An einer derartigen BGE 98 Ia 50 S. 52speziellen Rechtsgrundlage fehle es im vorliegenden Fall. Ausserdem verletze der angefochtene Entscheid materiell die in Art. 31 BV gew�hrleistete Handels- und Gewerbefreiheit. Der Beschwerdeantrag lautet dahin, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen.
D.- Unter Hinweis auf die Erw�gungen des angefochtenen Entscheides beantragt der Regierungsrat Abweisung der Beschwerde.
1. Der Einwand, es fehle dem beanstandeten Reglement an der in Art. 12 Ziff. 2 KV geforderten besonderen rechtlichen Grundlage, wird erstmals in der staatsrechtlichen Beschwerde erhoben. Doch sind neue Vorbringen auch bei Beschwerden, welche die Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges voraussetzen, grunds�tzlich zul�ssig, wenn die letzte kantonale Instanz, wie dies hier anzunehmen ist, freie Kognition besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte; eine Ausnahme gilt nur f�r Beschwerden wegen Willk�r und solche, bei denen die R�ge, eine andere Verfassungsbestimmung sei verletzt, mit derjenigen der Willk�r zusammenf�llt (BGE 94 I 132 Erw. 5, 655 oben, mit Hinweisen auf fr�here Entscheide). Diese Ausnahme trifft hier, wie aus den folgenden Erw�gungen hervorgeht, nicht zu, weshalb auf die erw�hnte neue R�ge einzutreten ist.
2. Nach dem Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung m�ssen die der Freiheit des B�rgers gezogenen Schranken auf gesetzlicher Grundlage beruhen, d.h. sich auf eine generellabstrakte Norm st�tzen, die ihrerseits verfassungsm�ssig ist (BGE 91 I 462 Erw. 3 a, BGE 90 I 323 Erw. 3). F�r kantonale Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit verlangt Art. 31 Abs. 2 BV lediglich eine gesetzliche Grundlage im materiellen Sinn. Den Kantonen bleibt es aber unbenommen, weiterzugehen und vorzusehen, dass derartige Anordnungen einer besonderen, formellen oder sonstwie qualifizierten gesetzlichen Grundlage bed�rfen (BGE 91 I 463, BGE 87 I 453 Erw. 4).
Der Kanton Solothurn hat von dieser M�glichkeit Gebrauch gemacht. Art. 12 Ziff. 2 der Kantonsverfassung vom 23. Oktober 1887 (KV) lautet: BGE 98 Ia 50 S. 53
"Art. 12 Nach Massgabe und in Ausf�hrung der Bundesverfassung werden ausdr�cklich gew�hrleistet:
2. Die Freiheit des Handels und der Gewerbe (Art. 31 BV).
Die dem Kanton diesfalls gestatteten beschr�nkten (richtig wohl: beschr�nkenden) Verordnungen haben vom Kantonsrat auszugehen. Einzelne Verf�gungen des Regierungsrates sollen sich genau in den Schranken der Verfassung und dieser Verordnungen bewegen."
Dementsprechend wird in Art. 31 KV, welcher die Befugnisse und Obliegenheiten des Kantonsrates aufz�hlt, dieser u.a. als zust�ndig erkl�rt zum "Erlass der den Kantonen zustehenden beschr�nkenden Verordnungen betreffend die Aus�bung von Handel und Gewerbe" (Ziff.11).
3. Die Auslegung kantonalen Verfassungsrechts pr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich frei (BGE 97 I 32 Erw. 4 a, mit Hinweisen). Vorweg stellt sich die Frage, ob der Verfassungsgeber den Erlass s�mtlicher die Handels- und Gewerbefreiheit beschr�nkenden Vorschriften dem Kantonsrat �bertragen wollte oder ob er in Art. 12 Ziff. 2 und Art. 31 Ziff. 11 KV lediglich die den ganzen Kanton betreffenden Beschr�nkungen im Auge hatte und die autonome Rechtssetzungsbefugnis der Gemeinden unber�hrt lassen wollte. Die �brigen Verfassungsbestimmungen geben hier�ber keine Auskunft, insbesondere auch nicht Art. 54 KV, welcher die Gemeinden zur selbst�ndigen Rechtssetzung "innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze" erm�chtigt. Sinn und Wortlaut von Art. 12 Ziff. 2 KV sprechen gegen eine einschr�nkende Auslegung zugunsten der Gemeinden. Unmittelbar vor der fraglichen Vorschrift erw�hnt die Kantonsverfassung die in Art. 31 BV gew�hrleistete Handels- und Gewerbefreiheit. Dies legt die Annahme nahe, dass der solothurnische Verfassungsgeber, wenn er anschliessend von den "dem Kanton" gestatteten Beschr�nkungen sprach, dabei nicht an eine innerkantonale Kompetenzabgrenzung gegen�ber den Gemeinden dachte, sondern unter "Kanton" das kantonale Staatswesen in seiner Gesamtheit verstand; er wollte offenbar f�r s�mtliche Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit, die die Bundesverfassung den Kantonen �berhaupt gestattet, eine besondere gesetzliche Grundlage vorschreiben. Diese Auslegung wird best�tigt durch den Wortlaut der entsprechenden Kompetenzvorschrift in Art. 31 Ziff. 11 KV, wo von den den "Kantonen" zustehenden Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit die Rede ist.
BGE 98 Ia 50 S. 54
Demnach muss auch f�r die im Bereiche der Gemeinden notwendig werdenden Beschr�nkungen die in Art. 12 Ziff. 2 KV geforderte besondere Grundlage vorhanden sein.
Aus den erw�hnten Verfassungsbestimmungen geht andererseits auch hervor, dass die Handels- und Gewerbefreiheit beschr�nkende Vorschriften nicht notwendigerweise auf dem Wege der formellen Gesetzgebung erlassen werden m�ssen, sondern dass der Kantonsrat auf diesem Gebiet ein selbst�ndiges Verordnungsrecht besitzt.
4. Das beanstandete Reglement der Einwohnergemeinde Olten, welches die Ausf�hrung von Hausinstallationen durch private Installateure als bewilligungspflichtig erkl�rt und grunds�tzlich nur einheimische Installateure zu solchen Arbeiten zul�sst, ber�hrt unmittelbar die Handels- und Gewerbefreiheit; es bedarf daher der Grundlage in einer kantonsr�tlichen Verordnung (oder in einem formellen Gesetz). Ob eine derartige Grundlage vorhanden ist, pr�ft das Bundesgericht, da es um die Tragweite von Art. 12 Ziff. 2 und 31 Ziff. 11 KV geht, frei. Solothurnische Gemeindereglemente der vorliegenden Art bildeten im �brigen schon wiederholt Gegenstand von staatsrechtlichen Beschwerden (BGE 94 I 18 ff; ZBl 1960, S. 242 ff; nicht ver�ffentl. Entscheid vom 5. Dezember 1956 i.S. Crivelli), doch ist eine Verletzung der soeben genannten Verfassungsbestimmungen bis anhin nie ger�gt worden, so dass sich aus jenen Entscheiden f�r die hier zu beurteilende Frage nichts ableiten l�sst.
Die Gemeindeordnung von Olten, auf die sich das Reglement formell st�tzt, reicht als Grundlage nicht aus. Auch das kantonale Gemeindegesetz vom 27. M�rz 1949 und die dazugeh�rige, vom Kantonsrat genehmigte Vollziehungsverordnung vom 13. September 1949 enthalten keine, jedenfalls keine ausdr�ckliche Norm, auf die sich ein kommunales Hausinstallationsmonopol st�tzen liesse oder die die Gemeinden im Bereich der Hausinstallationen zu gewerbepolizeilichen Beschr�nkungen erm�chtigen w�rde. Der Regierungsrat hat in seiner Vernehmlassung zu der in der staatsrechtlichen Beschwerde erstmals aufgeworfenen Frage der gesetzlichen Grundlage keine Stellung genommen. Hingegen hat er im angefochtenen Entscheid auf � 32 des kantonalen Wasserrechtsgesetzes vom 27. September 1959 verwiesen. Danach k�nnen die Einwohnergemeinden den Anschluss an die kommunale Wasserversorgung als obligatorisch BGE 98 Ia 50 S. 55erkl�ren; eine gleichartige Regel, die sich auf Kanalisation und Wasserversorgung bezieht, findet sich in � 7 Ziff. 3 des kantonalen Baugesetzes vom 10. Juni 1906. Diese Bestimmungen verleihen den Gemeinden insoweit ein faktisches Monopol, als sie neben den kommunalen Anlagen keine privaten Wasserversorgungs- und Kanalisationsnetze zu dulden brauchen; ein solches Monopol besitzen sie �brigens weitgehend schon als Eigent�mer des �ffentlichen Grundes (BGE 95 I 148 Erw. 3). Die genannten kantonalrechtlichen Vorschriften sagen jedoch nichts aus �ber die hier strittige Frage, wer die Erstellung und den Unterhalt der am kommunalen Verteilernetz angeschlossenen Leitungen und Anlagen im Innern der H�user, d.h. die sogenannten Hausinstallationen, zu besorgen habe. Insbesondere r�umen sie den Gemeinden keine Kompetenz ein, auch auf diesem Gebiet ein Monopol f�r sich zu beanspruchen oder die Ausf�hrung von Hausinstallationen durch Private gewerbepolizeilichen Beschr�nkungen zu unterstellen. W�rde die solothurnische Kantonsverfassung, wie dies in den meisten andern Kantonen zutrifft, f�r Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit keine besondere gesetzliche Grundlage verlangen, so liesse sich die Zust�ndigkeit der Gemeinden zum Erlass derartiger Vorschriften wohl aus ihrer autonomen Rechtssetzungsbefugnis ableiten. Nach solothurnischem Verfassungsrecht liegt jedoch diese Zust�ndigkeit ausschliesslich beim Kantonsrat (bzw. beim kantonalen Gesetzgeber), der auch die im Wirkungskreis der Gemeinden notwendig werdenden Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit ausdr�cklich vorsehen muss. An einer solchen kantonalrechtlichen Norm fehlt es hier; jedenfalls ist ihr Vorhandensein weder von der Gemeinde noch vom Regierungsrat dargetan worden.
5. Schon aus diesem vorgenannten Grunde ist der gest�tzt auf das fragliche Reglement ergangene Beschwerdeentscheid des Regierungsrates aufzuheben, ohne dass noch zu pr�fen w�re, ob er materiell mit der in Art. 31 BV gew�hrleisteten Handels- und Gewerbefreiheit im Einklang steht. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.
Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, wird sie im Sinne der Erw�gungen gutgeheissen und der angefochtene Entscheid wird aufgehoben.
91 I 463 suite... ,
94 I 18,
95 I 148

References: BGE 
 Art. 12
 Art. 31
 Art. 12
 BGE 
 Art. 31
 Art. 12
 BGE 
 Art. 31
 BGE 
 Art. 12
 BGE 
 Art. 31
 Art. 12
 Art. 31
 Art. 54
 Art. 12
 Art. 31
 Art. 31

BGE 
 Art. 12
 Art. 12
 BGE 
 Art. 31