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Timestamp: 2019-07-21 11:56:45+00:00

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VerfGH Bayern, 28.03.2003 - 7-VII-00, 8-VIII-00 - dejure.org
VerfGH Bayern, 28.03.2003 - 7-VII-00, 8-VIII-00
https://dejure.org/2003,5701
VerfGH Bayern, 28.03.2003 - 7-VII-00, 8-VIII-00 (https://dejure.org/2003,5701)
VerfGH Bayern, Entscheidung vom 28.03.2003 - 7-VII-00, 8-VIII-00 (https://dejure.org/2003,5701)
VerfGH Bayern, Entscheidung vom 28. März 2003 - 7-VII-00, 8-VIII-00 (https://dejure.org/2003,5701)
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Polizeiaufgabengesetz - Schleierfahndung
Zulässigkeit verdachtsunabhängiger Identitätskontrollen
Vereinbarkeit von Regelungen des Polizeiaufgabengesetzes in Bayern zur so genannten Schleierfahndung mit der Bayerischen Verfassung; Effizienz der Schleierfahndung; Gestattung von Einschränkungen der gewährleisteten Grundrechte nur bei zwingender Erforderlichkeit; Verdachtsunabhängige Eingriffe in Grundrechte unbeteiligter Dritter im Rahmen massenhafter Kontrollen; Ereignisunabhängige und verdachtsunabhängige Kontrollen
Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndung
NJW 2004, 1313 (Ls.)
NVwZ 2003, 1375
DVBl 2003, 861
VerfGH 56, 28
(a) Bei den in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Maßnahmen des kurzzeitigen Anhaltens, Befragens und Verlangens, mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen, handelt es sich um Eingriffe von geringer Intensität (vgl. OVG RP…, Urteil vom 27. März 2014 - 7 A 11202/13 -, juris, Rn. 29; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, juris, Rn. 114; jeweils zur Identitätskontrolle; vgl. auch Gnüchtel, NVwZ 2013, 980 [983], demzufolge die Eingriffsintensität der Maßnahme nach § 22 Abs. 1a BPolG auf geringerer Stufe als die Identitätsfeststellung anzusiedeln sei; a.A. HambOVG…, Urteil vom 13. Mai 2015 - 4 Bf 226/12 -, juris, Rn. 71, zur Identitätsfeststellung; VerfGH Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 2/98 -, juris, Rn. 81;… Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 376).
Hinzu kommt, dass unter den europarechtlichen Rahmenbedingungen, die systematische Kontrollen an Schengen-Binnengrenzen ausschließen (vgl. Art. 20, Art. 21 Schengener Grenzkodex), ein geeigneter Kontrollraum zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise durch Stichproben nach nicht zu beanstandender Einschätzung des Gesetzgebers nicht auf das unmittelbare Grenzgebiet beschränkt werden soll (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, juris, Rn. 111).
Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil die Maßnahmen als Element des Grenzschutzes dem Schutz bedeutsamer Güter dienen, deren Verletzung strafbewehrt ist, wobei nicht allein die unerlaubte Einreise selbst (§ 95 Abs. 1 Nr. 3 AufenthG), sondern auch die teilweise mit einer Strafandrohung von bis zu zehn Jahren versehene Schleuserkriminalität (§ 96 AufenthG) als Begleiterscheinung der unerlaubten Einreise einzubeziehen ist (vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, juris, Rn. 118).
Hier kommt in Anlehnung an den Normzweck des § 22 Abs. 1a BPolG als Einschränkung die Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreise in Betracht, die dem Schutz bedeutsamer Güter dient, deren Verletzung strafbewehrt ist, wobei nicht allein die unerlaubte Einreise selbst (§ 95 Abs. 1 Nr. 3 AufenthG), sondern auch die teilweise mit einer Strafandrohung von bis zu zehn Jahren versehene Schleuserkriminalität (§ 96 AufenthG) als Begleiterscheinung der unerlaubten Einreise einzubeziehen ist (vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, juris, Rn. 118).
Dafür, dass die Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG ebenso wie Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG innerhalb des vom Grundgesetz vorgege­benen Kompetenz­rahmens bleiben, insbesondere nicht die strafverfolgende, repres­sive, sondern die gefahrenabwehrende, präventive Tätigkeit der Polizei regeln, gelten die Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs in seiner Entscheidung vom 28. März 2003 entspre­chend (vgl. VerfGH vom 28.3.2003 = VerfGH 56, 28/44).
Das Recht der informationellen Selbstbestimmung ist eine Ausprägung der Menschenwürde und der Handlungsfreiheit (Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV; vgl. VerfGH vom 1.8.1997 = VerfGH 50, 156/178; VerfGH 56, 28/43).
Es schützt so vor unbegrenzter Erhebung, Spei­cherung, Ver­wendung und Weitergabe persönlicher Daten (vgl. VerfGH vom 24.10.1989 = VerfGH 42, 135/141; VerfGH 56, 28/43; BVerfGE 65, 1/43).
Daneben berühren Eingriffe wie die in Rede stehende Durchsuchung auch den Schutzbereich der allgemeinen Handlungs­freiheit (vgl. VerfGH 56, 28/54).
Kriterien sind insoweit die Gestaltung der Einschreit­schwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen (vgl. VerfGH 56, 28/49; BVerfG vom 14.7.1999 = BVerfGE 100, 313/375 f.).
a) Gesetzliche Regelungen müssen grundsätzlich so gefasst sein, dass der Betrof­fene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage konkret erkennen kann und sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. VerfGH vom 11.11.1997 = VerfGH 50, 226/248 f.; VerfGH 56, 28/45).
Dies betrifft vornehmlich den Bereich der Abwehr abstrakter Gefahren in Räumen mit grö­ßerem abstrakten Gefahrenpotential (vgl. VerfGH 56, 28/51).
Ebenso hat der Verfassungsgerichtshof in die von Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG in Bezug genommene Vorschrift des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG handlungsbegrenzende Tatbe­standselemente als ungeschriebene Tatbe­standsmerkmale in Auslegung dieser Norm hineingelesen (vgl. VerfGH 56, 28/50).
Dass die in Rede stehende Durchsuchung von Sachen zur Verfolgung dieser Zwecke geeignet ist, steht außer Frage (vgl. VerfGH 56, 28/48 f.).
In seiner Entscheidung vom 28. März 2003 hat der Verfassungsgerichtshof die Re­gelungen in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 PAG, die es der Polizei ermöglichen, in be­stimmten Bereichen verdachts- und ereignisunabhängige Identitätskontrollen durch­zuführen, als mit den Art. 101 und Art. 100 in Verbin­dung mit Art. 101 BV vereinbar erachtet; bei dem betroffenen Personenkreis ergebe sich ins­gesamt nur das Bild einer geringfügigen Grundrechtsbeeinträchtigung (VerfGH 56, 28/43 ff.).
Gleichwohl hat der Verfassungsgerichtshof insoweit im Weg der Auslegung handlungsbegrenzende Tatbestandselemente in den gesetzlichen Wortlaut hineingelesen (Lageerkenntnisse, einschlägige polizeili­che Erfahrung; vgl. VerfGH 56, 28/50).
Im Übrigen hat sich der Verfassungsgerichts­hof in der Entschei­dung vom 28. März 2003 mit der Durchsuchungsproblematik nur insoweit befasst, als sie speziell die Durchsuchung zum Zweck der Identitätsfeststel­lung betrifft; dabei hat er wesentlich auf die Umstände des Einzelfalls abgestellt (vgl. VerfGH 56, 28/54).
Insoweit handelt es sich, wenn man auch § 111 OWiG mit der Pflicht zu Personenstands- und Adressangaben gegenüber zuständigen Behörden wertet (vgl. VerfGH 56, 28/53), um einen insgesamt nicht gravierenden Eingriff.
Unbescha­det des Umstands, dass § 1 PAuswG nicht vorschreibt, einen Personalausweis mit sich zu führen, tritt die Notwen­digkeit, seine Identität zu belegen, auch in typischen Situa­tionen des täglichen Le­bens auf, etwa in Betrieben, Kantinen, bei Veranstaltun­gen, im Gesundheitswesen oder im Bereich des Arbeitsschutzes (vgl. VerfGH 56, 28/51).
Auch unter dem Gesichts­punkt der Strafandrohung geht es dabei vielfach um die Bekämpfung schwerwiegen­der Straftaten, teilweise um mit Freiheitsstrafe bis zu zehn Jahren be­drohter Verbre­chen (vgl. VerfGH 56, 28/50).
Auch bei dem im Vergleich mit der Identitätskontrolle wesentlich intensiveren Grundrechtseingriff der Sistierung nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. März 2003 einen entsprechend strengeren Regelungsstandard bei den Ein­schreitschwellen angenommen (vgl. VerfGH 56, 28/53).
Darüber hinaus wird die ab­strakte Ge­fahr im Rahmen der so genannten Schleierfahndung schon daraus hergeleitet, dass die in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG aufgeführten Örtlichkeiten und Einrichtungen zu den Räumen mit größerem abstraktem Gefahrenpotenzial gezählt werden (vgl. VerfGH 56, 28/51).
Da die Durchsuchung mitgeführter Sachen im Verhältnis zur Identitätsfest­stel­lung einen deutlich schwerwiegenderen Eingriff in die Grund­rechtspositionen aus Art. 101 und aus Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV darstellt, genügen aller­dings nur allgemeine Lageerkenntnisse oder (grenz-)polizeiliche Erfahrungssätze, wie sie für die bloße Identitäts­kontrolle in den Tatbestand des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG hineinzulesen sind (vgl. VerfGH 56, 28/50), nicht.
Für eine sol­che Prognose einer erhöhten abstrakten Gefahr kön­nen naturgemäß aber auch Eindrücke verarbeitet werden, die die handelnden Polizei­be­amten bei einer vorausgehenden Identitätskontrolle gewinnen, z.B. wenn sie ir­gend­welche Auffälligkeiten registrieren (vgl. VerfGH 56, 28/48).
Dabei kommt es nicht darauf an, ob - wie ich es für richtig halte - verdachts- und ereignisunabhängige polizeiliche Maßnahmen der Schleierfahndung im grenzfernen Bereich wie hier generell verfassungswidrig sind (anders der Verfassungsgerichtshof für die Identitätsfeststellung VerfGH 56, 28).
Die Methode ist auch deshalb abzulehnen, weil der Verfassungsgerichtshof die "Verdachts- und Ereignisunabhängigkeit" der Schleierfahndung je nach Maßnahme verschiedenartig einschränkt: für die Identitätsfeststellung in VerfGH 56, 28, jetzt für die Durchsuchung von Sachen.
Die Bedenken des Klägers an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift teilt das Gericht nicht (vgl. zur vergleichbaren Regelung im bayerischen Polizeiaufgabengesetz BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, NVwZ 2003, 1375).
§ 22 Abs. 1a BPolG ist hierbei die notwendige gesetzliche Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (vgl. BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, NVwZ 2003, 1375).
Insoweit verkennt der Kläger, dass der Eingriff in sein Persönlichkeitsrecht durch die Aufforderung, sich auszuweisen, in seiner Art und Intensität denkbar gering ist (vgl. hierzu BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, NVwZ 2003, 1375; BayVerfGH, Urteil vom 7. Februar 2006 - Vf. 69-VI-04 -, NVwZ 2006, 1284: "Bei der Identitätskontrolle ist es hinnehmbar, dass die Einschreitschwelle sehr niedrig angesetzt ist. Insoweit handelt es sich, wenn man auch § 111 OWiG mit der Pflicht zu Personenstands- und Adressangaben gegenüber zuständigen Behörden wertet (vgl. VerfGH 56, 28/53), um einen insgesamt nicht gravierenden Eingriff.
Unbeschadet des Umstands, dass § 1 PAuswG nicht vorschreibt, einen Personalausweis mit sich zu führen, tritt die Notwendigkeit, seine Identität zu belegen, auch in typischen Situationen des täglichen Lebens auf, etwa in Betrieben, Kantinen, bei Veranstaltungen, im Gesundheitswesen oder im Bereich des Arbeitsschutzes (vgl. VerfGH 56, 28/51)").
Andererseits ist durch das Erfordernis entsprechender Lageerkenntnisse und grenzpolizeilicher Erfahrung hinreichend gewährleistet, dass das Gesetz generell ein vollkommen willkürliches, durch kein Ziel determiniertes Kontrollieren ermöglicht (BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 -Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 -, NVwZ 2003, 1375).
Da die nach § 4 Abs. 2 und 4 HmbPolDVG a.F. zulässigen Maßnahmen aber allesamt der Datenerhebung dienen, ist das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG für diese Maßnahmen die "verbindende Klammer" (…vgl. VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 67;… vgl. ferner SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 202;BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 96, jeweils zur sog. Schleierfahndung).
§ 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. ermächtigt zu Eingriffen in den Schutzbereich des durch Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verbürgten Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung derjenigen Personen, die Adressat der in der Vorschrift vorgesehenen polizeilichen Maßnahme sind (…vgl. zur entsprechenden rechtlichen Einordnung von Maßnahmen der sog. Schleierfahndung: BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 25 f.;… SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 202 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 95;… VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 66 f.).
Mit dem Erfordernis "konkreter Lageerkenntnisse" wird eine relevante, die polizeilichen Befugnisse schon auf der Normebene beschränkende Eingriffsschwelle nicht formuliert (…i.E. a.A. wohl SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 218, 221 f.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 115;… VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 95 f., jeweils zur sog. Schleierfahndung).
Der erkennende Senat teilt zum anderen und dessen ungeachtet aber auch nicht die mitunter - und auch von der Beklagten - vertretene Auffassung, die dem Angehalten- und Befragtwerden sowie der Verpflichtung, ein mitgeführtes Ausweispapier zur Prüfung auszuhändigen, eine nur "sehr geringfügige" Eingriffsqualität zuspricht (so aber BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 114;… SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 237; vgl. ferner Kastner, VerwArch 92 [2001], 216, 254 f.).
Die nach § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. zulässigen Maßnahmen der Datenerhebung sollen gerade auch dazu dienen, die Voraussetzungen für weitergehende, auf gesonderten Rechtsgrundlagen beruhende Maßnahmen der Gefahrenabwehr zu schaffen, indem die dafür erforderliche Tatsachengrundlage erst ermittelt wird (…vgl. hierzu die Gesetzesbegründung: Bü-Drs. 18/1487, S. 14; siehe ferner BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 109).
Mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung muss sich eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lassen (VerfGH vom 28.3.2003 VerfGHE 56, 28/45; NVwZ 2014, 141/142 f.).
Dies verlangt nach Art. 11 Abs. 1 BayPAG zunächst eine im einzelnen Fall bestehende und somit "konkrete Gefahr" (vgl. BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 119; allgemein zum Begriff der konkreten Gefahr vgl. BVerfGE 115, 320 ; 141, 220 ; BVerwGE 116, 347 ).
Der Gesetzgeber verlangt, dass für die Durchführung einer solchen Kennzeichenkontrolle entsprechende Lageerkenntnisse vorliegen müssen (vgl. bereits BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 115).
Auch handelt es sich hierbei um einen auslegungsfähigen Begriff (vgl. BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 103; ebenso SächsVerfGH…, Urteil vom 10. Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 196).
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch, dass § 22a Abs. 1 PolG BW und § 14a Abs. 1 HSOG den Einsatz der Kennzeichenkontrolle nicht ausdrücklich vom Vorliegen polizeilicher Lageerkenntnisse abhängig machen, denn ein solches Erfordernis wird vom Gesetzgeber ersichtlich vorausgesetzt und lässt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Anordnung in die Vorschrift hineinlesen (vgl. bereits BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 115).
Dass bei der praktischen Anwendung womöglich auch Ergebnisse erzielt werden, die dem repressiv-polizeilichen Sektor zuzurechnen sind, ändert nichts an der schon im Tatbestand des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verankerten präventiv-polizeilichen Zweckbestimmung der Norm (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.3.2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. - BayVBl 2003, 560).
VerfGH Bayern, 09.05.2016 - 14-VII-14
Höhenbezogener Mindestabstand für Windkraftanlagen als Voraussetzung für deren …
Das genügt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot, weil mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewonnen werden kann (vgl. VerfGH vom 28.3.2003 VerfGHE 56, 28/45;… BayVBI 2014, 688 Rn. 92).
VerfGH Bayern, 23.01.2012 - 18-VII-09
Teilweise erfolgreiche Popularklage: Bußgeldbewehrtes Verbot von Werbeanlagen …
Es bestehen jedenfalls dann keine Bedenken, wenn sich mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lässt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 28.3.2003 = VerfGH 56, 28/45; VerfGH vom 30.9.2004 = VerfGH 57, 113/127; VerfGH vom 15.1.2007 = VerfGH 60, 1/6).
VGH Bayern, 08.03.2012 - 10 C 12.141
Polizeiliche Durchsuchung einer Person nach Identitätsfeststellung; Aufenthalt an …
VerfGH Bayern, 24.02.2010 - 7-VI-08
Durchsuchung eines PKW im Rahmen der so genannten Schleierfahndung
Zur Verfassungsmäßigkeit des verdeckten Einsatzes automatisierter …
VG Regensburg, 23.11.2016 - RO 3 K 16.485
Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeiträge
VerfGH Bayern, 05.02.2018 - 16-VII-16
Bauliche Mindestanforderungen für stationäre Einrichtungen für pflegebedürftige …
VG Berlin, 15.09.2017 - 1 K 229.16
Rechtmäßigkeit einer Identitätsfeststellung und einer körperlichen Durchsuchung; …
VG Berlin, 15.09.2017 - 1 K 759.16
VG Berlin, 25.06.2018 - 1 K 230.16
Rechtmäßigkeit einer polizeilichen Maßnahme; Identitätsfeststellung und …
OVG Berlin-Brandenburg, 18.12.2018 - 12 N 77.17
Informationszugang; exakte Grenzen kriminalitätsbelasteten Orts (Rigaer Straße); …
VGH Bayern, 12.11.2007 - 24 ZB 07.1799
Sicherheitsrecht: Fahrzeugdurchsuchung // Schleierfahndung; grenzüberschreitende …
VGH Bayern, 20.08.2009 - 15 ZB 08.2745
Umstreichanordnung; örtliche Bauvorschrift in Bebauungsplan; unbestimmter …

References: § 22
 § 22
 Art. 20
 Art. 21
 § 22
 Art. 22
 Art. 21
 Art. 13
 Art. 101
 Art. 22
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 101
 Art. 100
 Art. 101
 § 111
 § 1
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 101
 Art. 100
 Art. 101
 Art. 13

§ 22
 § 111
 § 1
 § 4
 Art. 2
 Art. 1

§ 4
 Art. 2
 Art. 1
 § 4
 Art. 11
 § 22
 § 14
 Art. 13