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ANALISIS JURIDICO PROYECTO DE LEY GENERAL DE LA RELACION PUBLICA DE SERVICIO LICDA. ILEANA VEGA MONTERO 2010.
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1 ANALISIS JURIDICO PROYECTO DE LEY GENERAL DE LA RELACION PUBLICA DE SERVICIO LICDA. ILEANA VEGA MONTERO 2010
2 PROPONENTE DE ESTA INICIATIVA
Ministerio de Planificación y Política Económica( Mideplan). Trabajo desarrollado por la Subcomisión del Empleo Público: (Comisión de Eficiencia Administrativa y Reforma del Estado (CEARE). Desde el mes de junio de año 2007 ha venido trabajando en la elaboración de dicho proyecto de ley, dentro del marco del “ PLAN NACIONAL DE DESARROLLO JORGE MANUEL DENGO OBREGÓN”, impulsado por la Administración Arias Sánchez
3 OBJETO Y FINES DE ESTA LEY
Marco regulatorio general de empleo en el sector público, aplicable de forma universal a todas las personas que tienen relación laboral con la Administración Pública, independientemente de la naturaleza de la institución pública de que se trate .( Art.1 y 2). Regular todas las relaciones de empleo público, y en algunos aspectos las relaciones laborales privadas de entes públicos. No excluye a ningún ente público: Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Asamblea Legislativa, Tribunal Supremo de Elecciones, Contraloría General de la República Municipalidades, etc .
4 INTERPRETACION NORMATIVA
ART. 5. Establece que las normas de esta Ley “ deberán interpretarse conforme a las reglas y principios generales del Derecho Administrativo…” No aplicación de los principios del Derecho Laboral y de Seguridad Social, sino los Principios Administrativistas, que no son pro trabajador, sino pro- Estado.
5 NORMATIVA SUPLETORIA Y DEROGATORIAS
Art. 21: “Será solo de aplicación supletoria respecto de las Administraciones regidas por estatutos legales especiales institucionales o profesionales”. Art. 27 “ …El Estatuto de Servicio Civil y demás normativa legal especial sobre empleo público se aplicarán supletoriamente, respecto de sus disposiciones que puedan racionalmente generalizarse” Sin embargo, en el artículo 118, se establece: “Derogatorias. Esta Ley deroga cualquier otra general o especial que se le oponga en el ámbito de alcance establecido en el artículo 21 de la presente ley. Igualmente quedan derogados los reglamentos o cualquier otra disposición inferior a la ley que se oponga a la presente ley.”
6 FUENTES DEL REGIMEN JURIDICO
Art Establece como fuentes del ordenamiento aplicables a las relaciones de empleo público: a.- Constitución Política, sus principios y jurisprudencia constitucional; b.- Convenios internacionales aplicables; c.-.-Leyes vigentes, principios generales de empleo público y la jurisprudencia; d.- Reglamentos generales del Poder Ejecutivo; e.-Reglamentos autónomos institucionales. “ El Código de Trabajo y demás legislación laboral se aplicará al empleo público solo supletoriamente, a falta de normas administrativas escritas y no escritas y solo en cuanto sean compatibles con los principios propios del Derecho Público de empleo.” No serán los principios del Derecho Laboral y de Seguridad Social con los que se interpreten las normas de esta Ley, sino con los Principios Generales de Empleo Público ( Principios Administrativistas. Y lo más grave es que el Código de Trabajo se aplicará solo supletoriamente.
7 DERECHOS ADQUIRIDOS ART.66 “ Se consideran derechos adquiridos inalienables los ingresados real o jurídicamente a la esfera individual del servidor” A continuación se señala: “…sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas de esta Ley. No habrá derechos adquiridos respecto de disposiciones generales hacia el futuro…” Significa que a futuro cualquier derecho se puede modificar por ley o por disposición general.
8 INDEMNIZACION Por la posibilidad de cercenar “ derechos adquiridos”, el art. 64 regula sobre la INDEMNIZACION, para cuyo cálculo se limita a un tope máximo de 12 años de antigüedad
9 TRANSITORIO I PERDIDA DE DERECHOS ADQUIRIDOS
Transitorio I establece que: “ Las disposiciones reglamentarias vigentes que otorguen mayores derechos que los contemplados en esta Ley, continuarán aplicándose únicamente a los actuales servidores y por un período de cinco años, improrrogable.” Los mayores derechos que sean producto de reglamentos se perderán en 5 años después de la entrada en vigencia de esta Ley.
10 Sobre relaciones privadas de entes públicos
Se dispone que esta Ley no abarca a las relaciones laborales privadas de entes públicos, que son los que rigen su actividad por el derecho privado ( art 21) Por lo tanto estas relaciones se someterán a la aplicación del Derecho Laboral. Sin embargo se señala que el “conferimiento de los derechos laborales estará sujeto al principio de razonabilidad” ( art.22). Esto crea una discrecionalidad administrativa para que los diversos órganos , como Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, y los Tribunales Comunes, definan lo que es razonable o no. Establece que en las relaciones de empleo de servidores del Sector Público sometidos a una relación privada de empleo “ … tendrán la garantía de estabilidad solo cuando así lo disponga el reglamento autónomo del ente o una convención colectiva de trabajo…”( art 53) Ej: Correos de Costa Rica S.A.
11 Competencia de Sala Constitucional para valorar la razonabilidad y proporcionalidad de los derechos
El (art. 7) establece la posibilidad de que el Gobierno ( P.G.R, C.G.R y D.H) pueda impugnar ante la Sala Constitucional, por la vía de la acción de inconstitucionalidad “ los derechos y demás beneficios concedidos a los servidores públicos por ley, reglamento o costumbre, que sean nulos por adolecer en forma manifiesta de la debida razonabilidad” Inconveniente que se otorgue a la Sala Constitucional el valorar la razonabilidad o proporcionalidad de derechos o beneficios otorgados a los trabajadores. Existen votos salvados de Magistrados de la Sala Constitucional que estiman que la vía constitucional no es la adecuada para analizar la razonabilidad de normas laborales. OIT también ha criticado la anulación de cláusulas de convenciones colectivas a partir de ese tipo de valoraciones.
12 Creación de una jurisdicción de empleo público
Creación de una JURISDICCIÓN DE EMPLEO PÚBLICO, ubicada dentro de los Tribunales de Trabajo, Irracional y contradictorio, se aplicarán en sede laboral, principios del Derecho Administrativo, el Código Procesal Contencioso Administrativo y los principios establecidos en la Ley de Empleo Público, según disponen los arts. 3, 5, 6, 27 y 105 del proyecto. Pretende asegurar una tendencia en los fallos de los jueces y juezas de esa jurisdicción de empleo público , al exigir que los jueces que integren este juzgado, posean postgrado en Derecho Administrativo (art. 104).
13 Ampliación de discrecionalidad de la Contraloría General de la República
El proyecto (art. 7) le otorga una amplia discrecionalidad a la CGR, al otorgársele la competencia de no dar “eficacia para efectos presupuestarios a los actos y disposiciones generales administrativas en materia de empleo” que estime contrarios a esta ley
14 Sobre los servidores interinos
El artículo 24 dispone que: “ El nombramiento de servidores interinos solo procederá cuando se trate de ausencias temporales de titulares o mientras se realiza un concurso… La duración máxima del interinato será de 6 meses para servidores en plazas vacantes…” No se establece cuáles son las consecuencias para la persona interina, ni para la administración, en caso de que el nombramiento supere los seis meses, o en caso de que finalice el nombramiento de 6 meses sin que se haya nombrado a la persona titular o no se haya sacado a concurso la plaza.
15 Limitaciones al auxilio de cesantía
Limita el auxilio de cesantía para las personas nombradas en propiedad, según art 48: “ Únicamente los servidores nombrados en propiedad y conforme a esta Ley tendrán derecho al auxilio de cesantía normado en el Código de Trabajo…” Discriminatorio para los servidores interinos, sea por interinatos cortos o prolongados. Permite el despido del trabajador en cualquier momento, por que posibilita al patrono hacer adelantos en el depósito del auxilio de la cesantía, en las asociaciones solidaristas o fondos legales, (Fondo de Capitalización Laboral). De ahí que si un patrono que mediante depósitos adelanta ese pago, puede despedir en cualquier momento al trabajador.
16 .- Cursos de inducción En el artículo 37 párrafo final, se dispone como requisito para el nombramiento en propiedad, el haber completado “ el respectivo curso de inducción” Sin embargo, la ausencia de una regulación clara sobre este punto, puede generar conflictos laborales importantes.
17 Aumento de período de prueba
Se aumenta el período de prueba a seis meses, tanto para el ingreso en propiedad como para los ascensos (art. 42). Para los servidores que ingresan en propiedad por concurso de la Dirección General de Servicio Civil, como lo es el caso de los servidores docentes, técnico docentes o administrativo docentes, el período de prueba se aumenta “a un año de trabajo efectivo”. (art. 117 inciso b). Véase que habla de “un año de trabajo efectivo”, no se computa dentro del año las vacaciones de medio periodo o incapacidades del trabajador.
18 Régimen de salarios y límites en la creación de pluses
El artículo 68 establece que: “No podrá crearse o aumentarse ningún beneficio salarial, ni disponerse acto alguno con consecuencias salariales, si no se cuenta con el debido respaldo presupuestario, salvo el caso de reclamos procedentes.” Este artículo resulta nefasto para todo proceso de negociación salarial
19 Límites a los aumentos salariales
El (art. 68) establece “… semestralmente los salarios deberán reajustarse de acuerdo con el aumento por costo de vida que disponga el Poder Ejecutivo. Se excluye la negociación salarial para los empleados públicos, así como la discusión sobre la revisión del esquema o parámetros que deben tomarse en cuenta para el aumento salarial semestral.
20 Salario único El artículo 69 establece que : “ Cuando así lo disponga un patrono público, podrá acogerse al sistema de salario total único. El sistema podrá acordarse únicamente para los servidores de nuevo ingreso…” Pero a continuación señala que para los trabajadores ya ingresados, podrá establecerse el salario único, “… con la anuencia del funcionario e indemnizándolo en su caso, conforme al artículo 64, en relación con la diferencia de salario total en su perjuicio que pueda resultar del nuevo sistema” . Art 64 limita la indemnización “… a un mes por año servido, en un mínimo de tres meses y en un máximo de doce“.
21 Eliminación de aguinaldo, anualidades y otros pluses salariales en caso de implantación del salario único El inciso b) del artículo 43 establece como derechos de los trabajadores, el recibir además de pluses salariales, el aguinaldo y las anualidades, conforme a la normativa aplicable pero siempre “Y CUANDO NO SE ESTABLECIERE UN SALARIO UNICO” ( El énfasis es nuestro) Conforme el artículo 69, “el salario único se fijará anualmente y comprenderá un pago doble mensual en diciembre de cada año…” Esquema de salario único convierte en salario lo que hasta ahora es el pago del aguinaldo. ( Su cálculo incluye sueldos y sobresueldos recibidos en el año, exento, no perseguido por acreedores, solo responde por pensión alimentaria) Ese pago doble en el mes de diciembre sí estaría sujeto a todas las cargas sociales, impuesto sobre el salario y demás deducciones de ley, no incluye salarios ordinarios y extraordinarios recibidos en el año.
22 Potestad modificatoria IUS VARIANDI
Art. 32: “ Se reconoce como potestad patronal, la de introducir modificaciones necesarias a las condiciones de la relación, dentro de los términos de esta Ley.” Esta potestad de modificación implica puntos de conflicto , ya que según el artículo 59, no se puede disminuir “…el salario base y el derecho a anualidades por antigüedad, así como cualquier otro derecho o beneficio otorgado directamente por ley en tanto la ley se mantenga”. Elimina componentes salariales no establecidos por ley sí. Ej. Incentivo didáctico, Zona de Menor Desarrollo, entre otros. El artículo solo incorpora como limitación al Ius Variandi ( El salario base), excluyendo la disminución salarial y la degradación profesional. Por lo que claramente se aumenta la discrecionalidad administrativa , conforme al art 60, que establece que el Patrono público puede decidir trasladar o reubicar al servidor de su lugar de trabajo, si por urgencia se requiere. Dicha modificación se establece con perjuicio del trabajador, por que si tal traslado o reubicación le causa perjuicio al trabajador, éste podrá renunciar con derecho al pago del auxilio de cesantía o bien optar por la impugnación de la medida.).
23 ANUALIDADES El artículo 46 dispone que : “ Cada año de servicio que se complete en el Sector Público, con arrastre de antigüedad aun respecto de patronos de empresa pública, dará derecho al 3% de incremento en el salario base, durante todo el tiempo que el servidor permanezca en servicio, salvo que el servidor fuere calificado negativamente en su desempeño.” A la fecha la anualidad corresponde a un 1.96% del salario base, y que en este caso sí representaría un aumento.
24 Régimen sancionatorio
Sobre las faltas El proyecto define en términos genéricos las faltas sancionables por incumplimiento de las obligaciones del servidor por acción u omisión (art. 71 y 79 inciso b), las cuales luego califica de leves, graves y gravísimas (art. 74). Sin embargo, con una redacción poco técnica, señala en el artículo 74 que se sancionarán disciplinaria y civilmente, todas las faltas que “constituyan violación a esta Ley, a los principios y en general a la normativa que rige la administración del empleo”; formulación que resulta sumamente vaga, e innecesaria en función de lo ya señalado en el artículo 71 sobre incumplimiento de obligaciones.
25 Las faltas gravísimas (art
Las faltas gravísimas (art. 75), que posibilitan el despido, incluyen la pérdida de confianza, la ausencia a laborar injustificadamente dos días seguidos, o tres no consecutivos en el lapso de un mes (no un mes calendario, convirtiendo la jurisprudencia de la Sala Segunda). También el articulo 75 inc f) dispone como faltas gravísimas “Cualquier otra según las leyes o dispuesta razonablemente por reglamento”, lo cual permite que se creen causales de despido por medio de reglamentos: Inconstitucional. Artículo 192 de la Constitución Política establece que los servidores públicos “...sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”
26 Debido proceso Como regla general se establece que los derechos y sus condiciones de trabajo solo pueden ser afectados siguiendo el debido proceso. El Proyecto establece la posibilidad de no seguir el debido proceso en casos de urgencia a juicio de la administración, según lo dispone el art. 84: “Art.84. Debido Proceso Solo se podrán afectar los derechos de los servidores y las condiciones relevantes de la prestación de sus servicios previo el debido proceso. Quedan a salvo los casos de manifiesta urgencia, excepción que no será aplicable a ningún caso de imposición de responsabilidades (El resaltado es nuestro)
27 Se crea un procedimiento especial en lugar de aplicar el procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública (art. 86). Se establece que si el procedimiento se anula administrativamente, esto no afecta la interrupción de la prescripción, a diferencia de lo que es posible interpretar actualmente (art. 87). A diferencia de lo que sucede actualmente, donde hay jurisprudencia que indica que si iniciado el proceso administrativo este se paraliza por dos meses, caduca la potestad disciplinaria, el proyecto establece que caducará la potestad sancionatoria de la Administración, si pasaren seis meses o más de inactividad injustificada de la instrucción (art. 111).
28 .- El proyecto modifica la Ley de Jurisdicción Constitucional exclusivamente para las relaciones de empleo público y de empleo privadas de entes públicos, ya que establece que en caso de que se plantee un Recurso de amparo respecto de un procedimiento administrativo, éste no suspende el acto administrativo impugnado, salvo si es suspendido por el pleno de la Sala Constitucional y así se disponga expresamente. La Ley de Jurisdicción Constitucional establece la suspensión de pleno derecho, salvo si la Sala Constitucional establece lo contrario (art. 100)
29 Prescripción El plazo de prescripción para despedir aumenta de un mes (art del Código de Trabajo) a dos meses (art. 110). desde que se tuvo conocimiento de los hechos, plazo que puede correr desde la terminación de la investigación preliminar, y que corre a partir de la finalización del debido proceso. Para reclamar administrativamente, la prescripción para el trabajador es de 6 meses y de 2 años para reclamar judicialmente (art. 113). Diferencia con el Código de Trabajo (así como en el proyecto de Reforma Procesal Laboral) que establece un plazo de 1 año pero que corre hasta la finalización de la relación de empleo. La prescripción para anular actos administrativos por nulidad absoluta es de 5 años (art. 114 párrafo segundo), a diferencia de lo establecido en el Código Procesal Contencioso Administrativo que permite tal anulación mientras persistan los efectos del acto absolutamente nulo.
30 Falta de claridad en el pago del 100% después de los tres primeros días de incapacidad
Establece el pago completo del salario durante los tres primeros días de incapacidad (art. 43 inciso f). Indefinición del proyecto, no se aclara si después de los tres primeros días de incapacidad, el trabajador solo recibiría el subsidio de la C.C.S.S, Se pierde el porcentaje que paga el patrono, el cual conjuntamente con el subsidio que paga la C.C.S.S, se complete el 100% de su salario.
31 MODIFICACIONES AL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL
Normas supletorias del Estatuto del Servicio Civil: El actual artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil, nos remite al Código de Trabajo como norma supletoria principal. Sin embargo en este Proyecto, dicho artículo es modificado de la siguiente forma: “ “ Artículo 117. Modificaciones al Estatuto de Servicio Civil. Se introducen al Estatuto de Servicio Civil las siguientes modificaciones: d) En lo sucesivo el artículo 51 se leerá así: Artículo 51.- Serán fuentes supletorias de este Estatuto las que regulen el empleo público, los principios generales aplicables al empleo público, las leyes de empleo con alcances explícitos generales y la normativa del empleo privado que sea compatible con los principios propios del empleo público”.
32 El debido proceso para el despido, así como el reclamo por reclamaciones en contra de jefaturas, ya no serán levantadas por la Dirección General de Servicio Civil, sino internamente por cada Ministro o jerarca respectivo. La competencia de la Dirección General de Servicio Civil desaparece y se dispone que todo el procedimiento de una gestión de despido, estará a cargo del Tribunal del Servicio Civil , quien además tendría la última palabra autorizando o no el despido (art. 117 incisos a y c).
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José Armando López Baltodano

References: artículo 118
 artículo 21
e contrario
 artículo 24
 artículo 37
 artículo 68
 artículo 69
 artículo 64
 artículo 43
 artículo 69
 artículo 59
 artículo 46
 artículo 74
 artículo 71
 Artículo 192
 artículo 51
 Artículo 117
 artículo 51
 Artículo 51