Source: https://www.senat.cz/informace/z_historie/studie/sbornik/c3.php?ke_dni=28.10.2006&O=11
Timestamp: 2020-02-24 11:12:44+00:00

Document:
Část třetí - Dvoukomorové parlamenty v naší minulosti : Senát PČR
Část třetí - Dvoukomorové parlamenty v naší minulosti
Mluvíme-li v této části práce o parlamentech, máme na mysli moderní zastupitelská tělesa, jejichž existence je spojena s přeměnou poddaných v občany a se šířením idejí konstitucionalismu a všeobecného volebního práva v 19. a 20. století, a nikoliv např. stavovská shromáždění. Takový charakter nemusejí nutně mít obě či všechny jejich komory, musí to ale platit o převažujícím prvku.
Nebudeme se proto zabývat institucemi zemských sněmů či sněmu generálního v období předbřeznovém. Zemské sněmy (český, moravský) v pozdějším období necháváme stranou pozornosti ne snad proto, že bychom jim upírali status parlamentu, jímž vedle své funkce vrcholného orgánu zemské samosprávy byly, nýbrž proto, že nebyly dvoukomorové. Členění do voličských kurií mělo jiný význam, vedlo k nastolení určitých sociálních poměrů uvnitř jediného orgánu.
Slovní spojení "naše minulost", předsazené v nadpisu, je minulostí státních útvarů, k nimž přináležely historické země. S těmito výhradami tak můžeme stručný přehled parlamentů v měřítku celorakouském započít v roce 1848.
Z pochopitelných důvodů spatřujeme těžiště této části práce v kapitole druhé; prvorepublikový senát byl inspirací i odstrašením tvůrců Ústavy ČR (viz úvod).
Bikameralismus v letech 1848 - 1918
Revoluční rok 1848 byl rokem zrodu dosud ještě nesmělého parlamentarismu v Rakousku. Myšlenka dvoukomorového parlamentu nebyla ve středoevropských podmínkách ničím neznámým a exotickým, "dvoukomorový systém byl součástí ústavní dogmatiky". Bylo lze se s ním setkat ve dvou základních podobách:
"Čl. 13 Spolkových akt, základního právního a politického dokumentu Německého spolku z roku 1815, předpokládal existenci zemských ústav jednotlivých členských států. Zastáncům konstitučního státu se tak dostalo významného argumentu proti představitelům "ancien régime". Jednotlivé spory probíhaly o charakter ústav (stavovské, reprezentativní), ne o samu jejich existenci." V německých státech plnily druhé (resp. v tomto případě "horní") komory, zřízené zemskými ústavami, roli protiváhy demokratických dolních sněmoven. Byly založeny na principu dědičném nebo jmenovacím.
Ve Švýcarsku byl právě v roce 1848, po překonání odporu větších kantonů, uskutečněn jiný typ druhé komory - komora regionální, resp. kantonální. Reprezentovala zájmy dílčích států, kantonů (každý zastoupen stejným počtem zákonodárců), vůči zájmům spolku jako celku.
V obou případech byly druhé komory rovnomocné komorám prvním.
První rakouská ústava, tzv. ústava Pillersdorfova (podle ministra vnitra) z 25. května 1848, zakotvovala dvoukomorový parlament, složený z Komory poslanců (150 zástupců velkostatkářů) a Senátu (komora pairů a notáblů - členy princové císařského domu starší 24 let a císařem jmenované osoby). Posláním Senátu bylo zejména být brzdou revoluci. Tak byl také vnímán a proto radikály odmítán. Císař byl přinucen vyhlásit volby pouze do Komory poslanců, jež se měla stát jednokomorovým říšským sněmem (to se stalo 16. května, 30. května byl vydán příslušný volební řád, ten stanovil tajnou volbu, rovné a téměř všeobecné volební právo) s úkolem připravit novou ústavu.
Návrh nové, kroměřížské, ústavy počítal opět s dvoukomorovým parlamentem. Tentokrát měla být druhá komora komorou zemí. Ze čtrnácti korunních zemí se mělo šest největších rozdělit na kraje, jež by vysílaly po jednom poslanci tak, aby každá země byla zastoupena šesti poslanci (rozdělení na kraje by zohledňovalo soužití více národů v korunních zemích). Komora zemí měla přispět k řešení stále zřejmějších národnostních problémů monarchie. Obě komory (komora zemí a dosti širokým okruhem voličů přímo volená lidová komora o 360 poslancích) byly ve věcech zákonodárství zásadně stejně silné; k usnesení říšského sněmu bylo třeba souhlasného usnesení obou komor - císař disponoval suspensivním vetem (změny ústavy týkající se postavení císaře podléhaly sankci).
Oktrojovaná ústava z března 1849, jež se nikdy nestala účinnou, zřídila Horní sněmovnu (komoru zemí), volenou zemskými sněmy na základě vysokého daňového censu, a Dolní sněmovnu, jejíž jeden poslanec měl odpovídat počtu cca 100 tis. obyvatel. Horní sněmovna měla mít polovinu počtu členů Dolní sněmovny. Zákonodárnou moc v říšských záležitostech vykonával císař společně s říšským sněmem, v zemských záležitostech společně se zemskými sněmy. Také v tomto parlamentu měly být komory rovnomocné, císař však měl místo suspensivního veta právo sankce.
Exkurs: K vývoji v Uhrách
Výklad o modelech dvoukomorového parlamentu proponovaných během jednoho revolučního roku můžeme doplnit stručným exkursem o vývoji v Uhrách.
V březnu 1848 se uherský sněm v Bratislavě usnesl na 31 zákonech, tvořících tzv. březnovou ústavu. Zákon č. 4/1848 upravil postavení Národního shromáždění. Skládalo se ze dvou komor: Horní sněmovny, jejíž organizace "zůstala nezměněna a byla i nadále vyhrazena pro dědičné členy, aristokraty a vysoké církevní hodnostáře", a Dolní sněmovny, volené na základě dosti omezeného volebního práva (cca 6% obyvatel země) na tři roky.
Po porážce revoluce ztratily Uhry právo na vlastní ústavní zřízení a byly začleněny do Císařství rakouského.
V roce 1861 byla "rozmnožená říšská rada", roku 1859 oživený poradní orgán panovníkův, rozšířený o notábly a delegáty zemských sněmů, rozdělena únorovou ústavou (císařské patenty č. 20-22/1861 ř.z.) na dvě sněmovny: poslaneckou sněmovnu a panskou sněmovnu.
Další výklad o panské sněmovně je relevantní i pro poměry podle prosincové ústavy z roku 1867, na jejím složení ani kompetencích se nic nezměnilo.
Poslanecká sněmovna byla komorou zemí - poslanci byli voleni (do r. 1873) zemskými sněmy, které byly založeny na systému kurií. Ty představovaly "kompromis mezi stavovským systémem zájmového zastoupení a buržoazními představami o vládě majetných kruhů".
Panská sněmovna (komora pairů a notáblů) byla složena z členů dědičných - plnoletých princů císařského domu, plnoletých hlav šlechtických rodů, držitelů rozsáhlých velkostatků, jimž císař propůjčil dědičné členství v panské sněmovně -, jmenovaných - pouze vynikající "předlitavští občané" (omezení od roku 1867), kteří byli doživotně jmenováni za své zásluhy o stát, církev, vědu nebo umění; mezi nimi např. František Palacký, Jaroslav Vrchlický, Antonín Randa - a virilních - arcibiskupové a biskupové s knížecí hodností.
K přijetí zákona bylo třeba souhlasného usnesení obou komor a císařské sankce.
Pokud jde o složení obou komor a zájmy reprezentované jejich členy, uvádí Schefbeck, že šlo vlastně o "dvě první komory".
Prosincová ústava z roku 1867, resp. zavedení přímých voleb do poslanecké sněmovny, vedla ke ztrátě charakteru poslanecké sněmovny jako komory zemí; postupné oslabování vlivu kuriálního systému (1896 - 1907) posléze také k eliminaci zájmového zastoupení.
Také podle prosincové ústavy bylo třeba k přijetí zákona usnesení obou komor a císařské sankce. Obě komory byly obdařeny citačním právem a právem kontrolovat vládu (včetně interpelací). Jeden z rozdílů mezi sněmovnami byl v tom, že zatímco poslanecká sněmovna si předsedu a místopředsedy volila, v panské sněmovně je jmenoval císař.
Současně s demokratizací poslanecké sněmovny se objevovaly úvahy o vhodnosti reformovat sněmovnu panskou a to právě směrem ke komoře zemí či komoře zájmové (např. při jmenování panovníkem respektovat profesní kritéria - podle vzoru tehdejšího italského Senátu). Reformní návrhy byly reakcí na snižující se schopnost jednotlivých národů na parlamentní půdě kooperovat. Byly součástí širších snah o záchranu říše.
Navrhováno tak bylo vytvoření Senátu složeného z jedné třetiny ze zástupců národních rad (reprezentace národní či národnostní), z jedné třetiny ze zástupců územních jednotek a z jedné třetiny ze jmenovaných členů. Podle jiného návrhu měla vzniknout Spolková rada složená ze zástupců národních a teritoriálních vlád, která měla sloužit jako poradní orgán a prostředník mezi centrem a zeměmi (oba návrhy z pera Karla Rennera, pozdějšího rakouského spolkového kancléře a prezidenta).
Jediná změna, k níž nakonec došlo, bylo stanovení počtu členů panské sněmovny zákonem z roku 1907 na 150 až 170.
Panská sněmovna byla kritizována současníky i po svém zániku (viz diskuse při tvorbě rakouské i československé ústavy). Zřejmě ne zcela právem. Nebyla rozhodně ztělesněním reakčních sil za každou cenu využívajících své moci (nebylo možné ji přehlasovat - zachovala si až do konce postavení, jež měla Sněmovna lordů do roku 1911) k otočení kola dějin zpět. Vždyť např. v období politických a sociálních změn, jež pairům jistě nebyly vždy po chuti, t.j. během XXI. zasedání (1911-1914) zamítla 4 z 83 zákonných předloh (t.j. cca 5%). Vědomí demokratického deficitu v éře všeobecného volebního práva zřetelně svazuje ruce.
V roce 1918 nebyl v rodícím se Československu osud příliš nakloněn úvahám o dvoukomorovém parlamentu. Celé státní zřízení nebylo plodem hlubokomyslných úvah, nýbrž, přinejmenším zpočátku, revolučního dění. Vždyť ještě zákon ze dne 28. října 1918 č. 11/1918 Sb. z. a n., o zřízení samostatného státu československého, stanovil v čl. 1: "Státní formu československého státu určí Národní shromáždění ve srozumění s Československou národní radou v Paříži. Orgánem jednomyslné vůle národa a také vykonavatelem státní svrchovanosti je Národní výbor." Ani to, zda má být nový stát republikou nebo monarchií nebylo v danou chvíli jasné, tím méně pak detailnější podoba nejvyšších státních orgánů.
Ve válečném roce 1918 se zdály být dosavadní parlamentní sbory příliš svázané s mocnářstvím na to, aby z nich mohlo vyrůst pro nový stát něco přínosného. Politický život byl výrazně poznamenán válkou: zemský sněm (instituce zřejmě méně demokratická než vídeňská říšská rada) nepracoval vůbec, říšská rada se stále více štěpila podle národního klíče. Byli to ostatně němečtí poslanci říšské rady, kteří již 21. října 1918 ustavili Prozatímní Národní shromáždění Německého Rakouska (Deutschösterreich), čímž nad slunce jasněji sdělili dynastii a říši, že s nimi již nepočítají. Poslanci říšské rady se navíc, vzhledem k pozdějšímu vývoji, poněkud diskvalifikovali prohlášením předsednictva Českého svazu, jenž byl klubem českých poslanců, jímž byla počátkem roku 1917 deklarována oddanost monarchii. Platformou nového parlamentu se tak v podmínkách dokonalého odcizení stávajícímu parlamentnímu životu stal orgán domácího odboje - Národní výbor. Jeho rozšířením podle klíče respektujícího výsledek voleb do říšské rady v roce 1911 vzniklo Revoluční Národní shromáždění.
Revoluční Národní shromáždění zůstalo, přes změny ve svém složení, po celou dobu svého trvání jednokomorovým. Jedním z jeho klíčových úkolů bylo schválení nové ústavy. Teprve poté měly proběhnout nové volby.
Příprava ústavy a úvahy o senátu
Nová ústava byla připravována od podzimu roku 1919 v součinnosti vlády (zejména ministra vnitra agrárníka Antonína Švehly) a osmnáctičlenného ústavního výboru Revolučního Národního shromáždění (předsedou výboru byl sociální demokrat dr. Alfred Meissner). Osnovu Ústavní listiny, která byla v lednu a únoru 1920 projednávána ústavním výborem, připravil odborový přednosta ministerstva vnitra prof. Jiří Hoetzel.
Ještě předtím, v červenci 1919, byla provedena anketa ústavního výboru o dvoukomorovém systému. Zástupci sociální demokracie a strany lidové (dr. Meissner a dr. Dolanský) se vyslovili pro jednokomorový parlament korigovaný buď vetem prezidenta republiky, nebo sborem odborníků. Druhou koncepcí byl přímo volený senát s věkovým censem (agrárníci) nebo nepřímo volený senát podle francouzského vzoru. Třetí pojetí bylo založeno na stavovské komoře (korporativní). Národní demokracie navrhovala částečné jmenování senátorů prezidentem republiky.
Anketa tak ukázala na dva základní účely zřízení druhé komory - 1) zdokonalit zákonodárství hlasem lidí zkušených a odborníků, 2) vyvážit sněmovnu volenou všeobecným volebním právem.
Hlava druhá, pojednávající o zákonodárné moci, byla předmětem četných sporů (byla zřejmě vůbec nejkonfliktnější hlavou Ústavní listiny). Zatímco vláda a řada politických stran (agrární, národně demokratická, slovenský klub) vyhodnotily zkušenosti s prací jednokomorového parlamentu jako nepříliš uspokojivé a předpokládaly tedy pro příště parlament dvoukomorový, strana sociálně demokratická a zprvu též katolická strana lidová se proti takovému záměru ostře postavily. Pokládáme za účelné připomenout si jejich argumenty.
Máme přece ještě v živé paměti "naší" druhou či horní komoru - panskou sněmovnu říšské rady. Ta byla sborem svrchovaně konzervativním a aristokratickým, oporou dynastie, brzdou pokroku. Nová, lidová republika chce kráčet vpřed, ne se nechat strhávat zpět závažím v podobě horní sněmovny. Senát je navíc nepopulární mezi dělníky (Meissner).
Suverenita lidu jest jediná a nedílná - není ji proto možné svazovat ani štěpit institucí parlamentu dvoukomorového. Vždy hrozí ochromení jeho demokratičtější složky složkou méně demokratickou, vždy hrozí ochromení vůle parlamentu.
"Aristokratická" sněmovna je nepřípustná, dvě "lidové" sněmovny jsou zbytečné.
Odpůrcům Senátu bylo oponováno poukazem na zahraniční vzory hodné následování. "Téměř ve všech ostatních civilizovaných státech, zvláště v těch, jež nám mohly býti vzorem daným historií, skládá se zákonodárný sbor ze dvou komor." Pouze nejméně konsolidované státy mají parlament jednokomorový.
Pokud jde o vůli lidu, platí prostě ve státech s dvoukomorovým parlamentem, že jejím výronem je shodné usnesení obou komor.
Demokratická legitimita obou komor nemusí (a z hlediska účelu ani nesmí) znamenat, že jsou stejné. "... obě sněmovny jsou na sobě pokud možno nezávislé, liší se navzájem co do svého vzniku a složení a při tom přece reprezentují vůli celého národa, nikoli pouze jeho jednotlivých složek." Proti přílišné konformitě obou komor "... bude nejlepším obráncem samozřejmá a rozumná rivalita, daná stejnou důležitostí obou komor." Stejnosti mohou bránit rozdíly v aktivním a pasivním volebním právu, ve způsobu a času konstituování apod.
Mezi praktickými důvody, jež měly svědčit zřízení druhé komory, byly uváděny tyto: Dvoukomorový parlament je pojistkou proti omylnosti - a to na obou stranách. Činnost dvou komor je prevencí ukvapených rozhodnutí či přílišného vlivu vůdců v jediném kolektivu.
"Existence senátu zaručuje daleko důkladnější, opětné projednání věci před jiným forem, jinými osobami, a nezřídka i s jiného hlediska. A to právě nejvíce mluví pro systém dvoukomorový." Již sama existence druhé komory vede komoru první k větší obezřetnosti a důkladnosti, musí počítat s tím, že se jejím dílem ještě někdo kvalifikovaně zabývá.
V neposlední řadě je dvoukomorový parlament projevem dělby moci - brání přílišné koncentraci moci v jednokomorovém parlamentu. Dvě různé skupiny lidí podléhají obtížněji dojmu, že stát jsou oni. Řečeno se zpravodajem Ústavní listiny dr. Boučkem, jenž parafrázoval Johna Adamse, jednoho z otců zakladatelů Spojených států amerických: "Nutnost dvou komor odůvodňoval líčením vad jediné sněmovny: podléhá neřestem, nerozvážnostem a křehkostem jako jednotlivec; jedná ukvapeně, dá se strhnouti vášní, nadšením a náladou; je hrabivá, vymyká se břemenům, která uvaluje na jiné; je chtivá moci, mohla by se prohlásiti za trvalou a zbaviti tak kontroly voličstva." Či v obdobném duchu o Senátu francouzské III. republiky: "Senát, který vytvořila, měl být zárukou svobody, hrází despotismu jediného shromáždění, jež by mělo přímo či nepřímo v rukou takřka celou státní moc."
To, že se senát nakonec v Ústavní listině objevil bylo dáno nutností dosáhnout konsensu alespoň mezi českými a slovenskými politickými stranami, když to nebylo možné se stranami národnostních menšin. Ústavní listina byla vydařeným plodem kompromisu (vedle dvoukomorového parlamentu bylo snad nejvýznamnější úlitbou jedněch druhým koncipování vztahu státu a církví).
Rozhodnutí o ústavním zakotvení druhé komory však ještě nebylo rozhodnutím o její konkrétní podobě a roli. Např. Československá strana socialistická prosazovala od roku 1918 tzv. hospodářskou sněmovnu s poradním hlasem (vedle sněmovny politické). Vláda měla být odpovědna oběma sněmovnám. Hospodářská sněmovna, rada či parlament (viz též výše v části první) mohla být podle některých představ zastupitelským orgánem kontrolujícím hospodářské aktivity vlády a státních podniků a podílejícím se na legislativní činnosti, podle jiných stavovskou reprezentací (delegáti profesních skupin), oslabující moc politických stran. V poměrech První republiky ale byly politické strany namnoze zakotveny právě ve stavech - typicky agrárníci - hospodářská komora by tedy paradoxně jejich moc mohla dále posílit.
Diskuse o podobě senátu v ústavním výboru pokračovaly jak nad osnovou Ústavní listiny, tak nad návrhem zákona o složení a pravomoci senátu.
Osnova Ústavní listiny předpokládala volený senát s osmiletým volebním obdobím. Hoetzel přitom doporučoval třetinu senátorů jmenovaných prezidentem republiky nebo jmenovaných veřejnoprávními korporacemi. Po čtyřech letech měla být volena vždy polovina senátorů. Princip částečného obměňování byl v samém závěru diskusí opuštěn v obavě před příliš častými volbami; Rašín argumentoval vysokými náklady. Aktivní a pasivní právo do obou komor bylo odlišeno věkovým censem. Prof. Hoetzel původně zamýšlel koncipovat senát jako nerozpustitelnou komoru kvůli kontinuitě zákonodárné moci. Tento návrh neakceptovala vláda; kontinuita výkonu zákonodárné moci jednou z komor byla posléze vyloučena i § 29 Úst. listiny ("Zasedání obou sněmoven se začíná a končí vždy zároveň."), z něhož se dovozovalo, že byla-li jedna komora rozpuštěna, nemůže druhá zasedat. V takové situaci přebírá zákonodárnou roli Stálý výbor. Vláda měla být odpovědna pouze poslanecké sněmovně (nemůže být vydána napospas dvěma eventuelně rozdílným většinám). Posláním senátu bylo korigovat zákonodárnou činnost poslanecké sněmovny.
Sociální demokracie byla zásadním odpůrcem senátu. Byla jej ochotna strpět pouze za předpokladu, že bude zcela demokratický (tzn. beze zbytku volený co nejvšeobecnějším volebním právem) a bude fungovat jako "korektiv Poslanecké sněmovny pro případ, že by v zákonodárné činnosti nějak pochybila." Meissner mluví o tom, že pozdržení v zákonodárném procesu umožní nové uvážení.
Na opačné straně pře stála národní demokracie: "Druhá komora má býti brzdou radikalismu a první komora má býti stimulací druhé komory."(Stránský) Vláda má být odpovědna pouze Poslanecké sněmovně, proto Senát nemůže blokovat rozpočet, neboť tím by vládě znemožňoval vládnout, de facto by ji svrhnul. "Ale ve všem ostatním musí býti senát naroveň poslanecké sněmovně, jinak nemá žádného smyslu. Senát neměl by přece býti pouhým komitétem, který by snad redigoval určité zákony." (Stránský)
Z řad národních demokratů se také ozývaly návrhy na jiný způsob konstituování druhé komory než je ustavení všeobecnou volbou. Prof. František Weyr, jenž byl jedním z národnědemokratických členů ústavního výboru, navrhoval Senát složený ze 150 volených a 25 jmenovaných členů. "Druhou komoru činí politicky cennou to, že se v ní najde více politické zkušenosti a inteligence než ve sněmovně poslanecké." Proto měl podle jedné z variant prezident republiky jmenovat z vynikajících osob 25 senátorů, další skupinou měli být virilisté, třetí kategorii senátorů měli tvořit delegáti určitých korporací (problémem se jevilo nedostatečné zakotvení zájmových korporací ve společnosti), 150 senátorů mělo být volených.
Jiný národnědemokratický poslanec, dr. Adolf Stránský, navrhoval 150 volených senátorů, doplněných 50 senátory delegovanými obchodními komorami, zemědělskými radami a odbory. Virilními senátory by byli rektoři vysokých škol.
Poslanec Bouček předložil v roce 1919 za skupinu navrhovatelů alternativní návrh ústavy. Dovolíme si jej obšírněji citovat, neboť jde o jedinou alternativu vládní osnovy, zajímavou též konstrukcí parlamentu.
Návrh předpokládal zřízení jednokomorového parlamentu - 250 členné poslanecké sněmovny - a jejího poradního sboru: "Moc zákonodárnou vykonává lid za účasti poslanecké sněmovny, jíž k ruce se dává sbor poradní..." Lid měl přímo rozhodovat o ústavních zákonech a o těch obyčejných zákonech, kde poslanecká sněmovna nerespektovala stanovisko poradního sboru (komory odborníků). Ten se měl skládat z prezidentů nejvyšších soudů, rektorů a děkanů vysokých škol, předsedů zemědělských rad, obchodních a živnostenských komor, komor advokátních, lékařských a inženýrských, notářských komor v Praze a Brně, předsedů úrazových pojišťoven a nemocenských pokladen s více než 5 tisíci členy.
Těžiště vztahu poslanecké sněmovny a poradního sboru tkvělo v § 15: "Poradnímu sboru náleží, aby ve lhůtě jemu poslaneckou sněmovnou dané, nebo nebyla-li mu dána, do měsíce ode dne, kdy mu byla osnova poslaneckou sněmovnou usnesená dodána, buď projevil s osnovou souhlas nebo dal poslanecké sněmovně radu, jak ji změniti. Nevysloví-li se včas, znamená to, že souhlasil. Přijme-li poslanecká sněmovna radu jí danou jen částečně, náleží poradnímu sboru, aby se znovu o osnově usnesl. Poradí-li sněmovně opět změny a ona na ně nepřistoupí, státní rada (t.j. vláda) předloží osnovu sněmovní i navržené změny voličstvu k rozhodnutí."
Pomineme-li skutečnost, že není upravena situace, kdy poslanecká sněmovna vůbec (ani částečně) nepřistoupí na radu poradního sboru (to je možné dovodit z ustanovení o tom, kdy rozhoduje lid), vidíme poradní sbor tak silný, že takto navržený jednokomorový parlament není v rozporu s Boučkovým opakovaným přihlášením se k myšlence parlamentu dvoukomorového.
Všechny podobné návrhy byly smeteny sociální demokracií, jež také zablokovala snahu přispět k většímu odlišení obou komor zvýšením aktivního volebního práva pro volby do senátu na 30 let (z 26 let předtím dohodnutých, aktivní volební právo pro volby do poslanecké sněmovny bylo 21 let, pasivní volební právo bylo stanoveno na 45 a 30 let). Podle kritického názoru prof. Bohumila Baxy tak v konečném důsledku Ústavní listina stojí na bázi kombinované soustavy dvoukomorové, neboť v určitých případech rozporu platí vůle jedné sněmovny za vůli celého Národního shromáždění.
Zajímavé je, že nikdo, přes rozšířené přesvědčení o nutné odlišnosti obou komor, nepokládal za důležité odlišit volební systémy pro obě komory (uvažovalo se též o většinovém systému, ale opět jen shodně pro obě komory). Stejně tak byla opuštěna myšlenka částečného obměňování senátu. Rozdílnost volebního období (8 let senát, 6 let poslanecká sněmovna) se ukázala iluzorní ve chvíli, kdy prezident republiky rozpouštěl obě komory současně, byly tedy plodem téže chvíle, téže nálady. Jejich politické složení bylo identické, díky menším volebním obvodům byly v senátu mírně zvýhodněny velké strany. Zajímavé ovšem je, že zatímco např. Zdeněk Neubauer viděl v různé délce volebního období obou komor šanci k profilaci senátu jako komory odlišné od poslanecké sněmovny, převažovala obava z přílišných rozdílů v jejich složení, které by mohly vést k častým konfliktům mezi komorami.
To se nakonec ukázalo být pro senát osudné. Přes nikoliv bezvýznamné ústavní postavení (silnější než u stávajícího Senátu - viz níže) byla instituce rozložena zevnitř, její politická vůle odumřela. Instituce jsou tvořeny lidmi - v tomto případě to byli lidé volení ve stejnou chvíli, stejným volebním systémem na přísně vázaných stranických kandidátkách pouze nepatrně odlišnou skupinou voličů, podřízení stranické disciplině utužované poslaneckými reversy a podporované judikaturou volebního soudu (podle Weyra a Neubauera bylo samo důsledné provedení zásady poměrného zastoupení těžko slučitelné se zákazem tzv. imperativního mandátu).
V mnoha případech tak selhalo přesvědčení poslance Boučka, který v únoru 1920 pravil: "Myslím, že se nezklamu, předpokládám-li, že senátoři téže politické strany nebudou se chtíti spokojovati úkolem ssacího papíru pro koncepty poslaneckou sněmovnou jim předložené."
Ústavní postavení senátu
Podívejme se v krátkosti na pravomoci senátu přiznané mu Ústavní listinou. Společně se Zdeňkem Peškou je můžeme rozlišit na funkce legislativní (nejvýznamnější), spoluúčast na moci výkonné (její kontrolu) a na funkce soudní. K těmto třem základním funkcím možno přiřadit okruh oprávnění autonomních.
Zákonodárná iniciativa náležela vládě a oběma sněmovnám (návrh zákona mohla podat skupina nejméně 11 senátorů resp. nejméně 21 poslanců). Návrhy zákona rozpočtového a branného předkládala výlučně vláda, a to poslanecké sněmovně. V ostatních případech mohla vláda návrh zákona předložit buď poslanecké sněmovně, nebo senátu (v drtivé většině případů předkládala vláda návrhy zákonů poslanecké sněmovně, čímž odmítla např. zavedenou britskou praxi pro nekonfliktní zákony - viz výše).
Ústavní zákony musely být schváleny oběma komorami, v ostatních případech stačil v určitých případech souhlas komory jediné.
Senát se měl usnést o návrhu zákona, přijatém poslaneckou sněmovnou, do šesti týdnů, poslanecká sněmovna o návrhu zákona, přijatém senátem, do tří měsíců. Lhůty mohly být dohodou sněmoven prodlouženy nebo zkráceny. Pokud se sněmovny ve lhůtě neusnesly, mělo se za to, že souhlasí s návrhem druhé sněmovny.
Poslanecká sněmovna mohla prosadit svou vůli přes odchylný názor senátu o určitém návrhu zákona hlasy nadpoloviční většiny všech poslanců (jde o návrhy zákonů, o nichž jednala nejdříve poslanecká sněmovna). Zamítl-li (tzn. jak zamítnutí, tak pozměnění návrhu zákona) senát návrh zákona tříčtvrtinovou většinou všech senátorů, musela jej poslanecká sněmovna přehlasovat třemi pětinami všech poslanců.
Návrhy senátu byly postoupeny poslanecká sněmovně. Pokud je zamítla a senát se opětovně usnesl o tomtéž návrhu nadpoloviční většinou všech senátorů, musela jej poslanecká sněmovna zamítnout podruhé, tentokrát nadpoloviční většinou všech poslanců. Pokud jej nezamítla, stal se návrh senátu zákonem. Ústavní praxe dospěla k možnosti senátu změnit poslaneckou sněmovnou změněný (t.j. v intencích § 44 odst. 4 Ústavní listiny vlastně zamítnutý) senátní návrh zákona a znovu jej postoupit poslanecké sněmovně, aniž by se na tom senát usnášel absolutní většinou senátorů. Poněkud nad rámec Ústavní listiny tak došlo k obohacení zákonodárné procedury o "kyvadlo" či "člunek" (z francouzského "la navette").
Významné bylo oprávnění usnášet se o zákonech vrácených prezidentem republiky. Zákon se totiž vracel Národnímu shromáždění, t.j. oběma komorám. Rozdílná usnesení obou komor vedla k nepřijetí zákona, což platilo i tehdy, nebylo-li ani v jedné z komor dosaženo většiny nutné k přehlasování veta, ledaže se při opětovném hlasování usnesla na přehlasování veta poslanecká sněmovna třípětinovou většinou všech poslanců. Pomineme-li právě uvedenou výjimku, součinnost dvou ze tří činitelů zákonodárného procesu (prezident republiky a senát - při hlasování o zákonu přijatém poslaneckou sněmovnou proti vůli senátu, poslanecká sněmovna a senát - při hlasování o zákonu přijatém potřebnou většinou v obou komorách, prezident republiky a poslanecká sněmovna - u senátního návrhu zákona, jenž nebyl zamítnut absolutní většinou poslanců a nyní jej vrátil prezident republiky) tak v zásadě mohla vést k překonání činitele třetího. Šlo tedy o institut vedoucí ke kooperaci vrcholných ústavních orgánů.
Zákonodárnou působností, a to v době od rozpuštění některé sněmovny nebo od uplynutí jejího volebního období do opětného sejití, a v době odročení nebo ukončení zasedání, byl obdařen Stálý výbor, složený ze šestnácti poslanců a osmi senátorů. Kontroloval vládu a veřejnou správu a přijímal neodkladná opatření, k nimž by jinak bylo třeba platnosti zákona. Stálý výbor plnil též úlohu výboru dohodovacího, což bylo vzhledem k jeho složení pro senát krajně nevýhodné.
Prostřednictvím Stálého výboru se senát podílel na výkonné moci. Do této kategorie funkcí je třeba zařadit spoluúčast při volbě prezidenta republiky (nehlasovalo se ovšem v oddělených kolegiích jako nyní), schvalování státního rozpočtu, právo interpelovat předsedu a členy vlády, citační právo, právo přijímat rezoluce (jako rezoluci s politickým, nikoliv právním dopadem by bylo lze posuzovat případné vyjádření nedůvěry vládě) a kontrolovat správní úkony, právo zřizovat kontrolní resp. vyšetřovací komise (provedené zákonem o jednacím řádu senátu).
Pokud jde o soudní pravomoc, měl senát k návrhu poslanecké sněmovny soudit prezidenta republiky pro velezradu a předsedu nebo členy vlády, poruší-li úmyslně nebo z hrubé nedbalosti v oboru své úřední působnosti ústavní nebo jiné zákony (provedeno zákonem č. 36/1934 Sb. z. a n., o trestním stíhání prezidenta republiky a členů vlády).
Do autonomní působnosti lze zařadit zřizování a ustavování svých orgánů, volbu funkcionářů, úpravu vnitřních poměrů, svobodné rozhodování o pořadu jednání atd.
Podle § 37 Úst. listiny měl základní zásady jednání a styky obou sněmoven upravit "v rámci předpisů ústavních", t.j. v mezích Ústavní listiny, zvláštní zákon. Své vnitřní poměry si měla každá sněmovna upravit ve své působnosti jednacím řádem. Onen zvláštní zákon nebyl nikdy přijat a jednací řády, takřka identické, byly naopak vydány jako zákony. Některá ustanovení těchto zákonů, ustanovení spíše technické povahy, bylo možné měnit pouhým usnesením komor. Obě komory, ač byly Ústavní listinou v tomto ohledu koncipovány v zásadě jako autonomní, tzn. oprávněné upravovat si své vnitřní poměry bez cizích zásahů, přeměnily se vydáním zákonů o jednacím řádu do podoby komor neautonomních (v Baxově oblíbené terminologii). Uvidíme ještě, že jednací řády jako zákony se tím u nás pevně etablovaly.
Do autonomie parlamentních komor zasahovali svou judikaturou volební soud (ověřování mandátu, spory o zánik mandátu při uplatnění tzv. poslaneckých reversů) a prezident republiky, který svolával, odročoval a ukončoval jejich zasedání.
Při přípravě Ústavní listiny byl zavržen senát jako politický korektiv poslanecké sněmovny založené na principu všeobecného volebního práva. Měl být spíše korektivem odborným, legislativním, technickým. Tomu ovšem neodpovídalo jeho složení (a snad to bezezbytku ani nepostihuje úlohu zákonodárného sboru) - politické strany sem, až na výjimky, nevysílali své největší experty oproštěné od stranických předsudků a nezávislé na stranické disciplině, kteří by mohli přispět k realizaci svébytné role druhé komory (to by asi bylo contradictio in adiecto). Sám byl stejně ovládán politickými stranami jako poslanecká sněmovna (viz výše).
Nemůžeme to však klást za vinu výlučně senátu samému. Těsně před přijetím Ústavní listiny bylo provedeno několik nešťastných změn. Nelze také říci, že by se v senátu nepracovalo. Statistiky dokládají konání desítek plenárních schůzí, stovek schůzí výborových, během meziválečného dvacetiletí bylo v senátu podáno více než tisíc iniciativních návrhů (snad třetina se objevila v poslanecké sněmovně - ze statistických dat však nelze vyčíst úspěšnost těchto iniciativ, byť je evidentní, že celá řada uspěla). Zasedalo zde mnoho významných osobností (jen z řad profesorů práva např. Bohumil Baxa, Albert Milota, Jan Kapras, Cyril Horáček st.); mezi senátory nalezneme také přední politiky (Soukup, Klofáč, Habrman, Modráček, Plamínková, Šrobár, Adolf Procházka), většina jich však patřila mezi poslance.
Senát zřejmě v mnoha případech zasáhl ku prospěchu návrhů zákonů, jež nebyly pokládány za politicky citlivé, jeho podíl na tvorbě státní politiky se však blížil nule.
"Pouze ve dvou vážných epizodách byli senátoři pojistkou proti "nepředloženostem" poslanců. Poprvé v roce 1920, kdy Sněmovna schválila velký schodek ve státním rozpočtu, aby mohla zvýšit platy státním zaměstnancům. Úřednická vláda Jana Černého pohrozila demisí. Stabilitu nového státu zachránili senátoři, kteří deficitní rozpočet odmítli, a poslanci tak dostali možnost hlasovat ještě jednou a jinak. O šest let později vyřešili senátoři parlamentní krizi, když se rozpadla koalice a právě v Senátu se dohodla nová koalice občanských stran s německou pravicí a slovenskými klerikály."
Prof. Pavel Peška podotýká k prvorepublikovému modelu dvoukomorového parlamentu: "Dvoukomorovost se ukázala jako zbytečnost. Senát se neosvědčil; byl kopií poslanecké sněmovny a usnesení obou komor bývala identická. O druhořadosti senátu svědčí i to, že jeho členem s výjimkou Klofáče nebyl žádný přední politik." Nesouhlasíme sice s příkrým hodnocením senátu jako zbytečného, ani s tím, že jediným z předních politků mezi senátory byl Klofáč, výstižné je však postižení identity senátu a poslanecké sněmovny co do složení jako klíče k pochopení onoho "neosvědčení se".
Ve veřejném životě ovládaném politickými stranami, při celkově inferiorním postavení Národního shromáždění, při zvoleném způsobu ustavování však nebylo možné čekat od senátu o mnoho více, těžko mohl hrát alespoň takovou roli, jakou se pokouší hrát Senát stávající (viz část čtvrtá). Právě to je dokladem rozdílu mezi postavením a rolí ústavní instituce.
Od 2. světové války do roku 1992
Příprava ústavy lidově demokratického Československa
Přestože zůstala Ústavní listina z roku 1920 v účinnosti během 2. světové války i po jejím skončení, došlo v ústavním systému republiky k mnoha významným změnám. Nebyla obnovena celá řada institucí zaniknuvších okupací Československa, jiné instituce nově vznikly. Mezi prvně jmenované patřil především senát Národního shromáždění a ústavní soud, mezi druhé národní výbory.
Zkušenosti s reálným fungováním senátu za První republiky nebyly právě uspokojující (viz kapitola druhá této části) - ještě v roce 1930 požadovala sociální demokracie ve svém programu jeho zrušení. Senát 17. prosince 1938 klidně ukončil svou 129. schůzi... a již se nikdy nesešel.
Ve specifických poměrech "prozatímního státního zřízení ČSR v emigraci" byla zákonodárná pravomoc svěřena prezidentu republiky, který vydával předpisy, jimiž se mění, ruší nebo nově vydávají zákony, v nezbytných případech formou dekretů k návrhu vlády a se spolupodpisem jejího předsedy (úst. dekret č. 2/1940 Úř. věst. čs, o prozatímním výkonu moci zákonodárné). Státní rada, další ze tří původních orgánů prozatímního státního zřízení, byla orgánem poradním a kontrolním, nikoliv zákonodárným. Později ustavená Právní rada, byť konstituovaná na základě zčásti obdobných argumentů, jimiž bylo v roce 1920 odůvodňováno ústavní zakotvení senátu - t.j. zvýšení kvality zákonodárství - měla spíše charakter státní rady ve Francii, Belgii či Itálii. Slučovala role správního soudu a právního experta vlády (prezidenta republiky).
Podle ústavního dekretu č. 18/1944 Úř. věst. čs., o národních výborech a Prozatímním národním shromáždění, bylo nepřímou volbou ustaveno jednokomorové Prozatímní národní shromáždění. Také Ústavodárné shromáždění, zvolené v roce 1946, bylo jednokomorové.
Zajímavější je, že návrh na zřízení dvoukomorového parlamentu nebyl podán ani v průběhu přípravy nové ústavy během let 1946 až 1948. Ve více než třísetčtyřicetistránkové publikaci Karla Kaplana: Příprava Ústavy ČSR v letech 1946 - 1948. Diskuse v Národní frontě a názory expertů (Praha, 1993) je o dvoukomorové soustavě zmínka na pouhých třech místech, přičemž v jednom z citovaných příkladů je navíc souvislost s bikameralismem pochybná. Jde jednak o důvěrnou zprávu generálního zpravodaje ústavního výboru Ústavodárného shromáždění prof. Vladimíra Procházky předsednictvu ÚV KSČ z 24. února 1947, jednak o návrh experta dr. Alfreda Meissnera na doplnění kapitoly V (vláda) nové ústavy ČSR ustanoveními o Právní radě z 25. července 1947. Třetí zmínkou je koncepce Dérerova.
Prof. Procházka shrnuje ve své zprávě klíčová témata probíhajících diskusí, upozorňuje na otázky, jež je třeba politicky rozhodnout a doporučuje též taktiku v další spolupráci či spíše soupeření při tvorbě nové ústavy. Pod bodem 6 zprávy "Pozice parlamentu" nalezneme mj. větu: "Dále se vyskytují snahy o zřízení druhé komory aspoň poradní ve formě nějakého sboru odborníků, zejména hospodářských a kulturních." Dokument, který by obsahoval konkrétnější podobu poradní komory, generálním zpravodajem pochopitelně odmítané, však v citované publikaci zahrnut není.
Návrh dr. Meissnera předpokládá existenci jednokomorového Národního shromáždění. Veden starostí o právní bezpečnost (stabilitu, jistotu) "doporučoval, aby (při neexistenci Senátu) právní kvalita zákonů byla po projednání poslaneckými výbory posouzena zvláštním sborem stojícím mimo parlament - Právní radou."
U předsednictva vlády měla být zřízena Právní rada. Její členy jmenoval a odvolával prezident republiky z řad osob stojících mimo Národní shromáždění. Zákon usnesený Národním shromážděním (a ne tedy teprve projednaný výbory, jak se uvádí v předchozím citátu) měl být před předložením prezidentu republiky prozkoumán, "není-li vadný z hlediska právnického". Klíčové ustanovení návrhu stanovilo: "Zní-li posudek Právní rady v tom směru, že zákon je z hlediska právnického vadný, může vláda vrátiti zákon do tří týdnů Národnímu shromáždění s tím, aby vzalo v úvahu posudek Právní rady. Národní shromáždění může zákon změniti anebo setrvati na svém původním usnesení."
Právní radu můžeme označit za neparlamentní orgán účastnící se s poradním hlasem zákonodárného procesu. Její role byla limitována volnou úvahou prezidenta republiky, pokud jde o odvolání jejích členů, a ještě více uvážením vlády, zda na základě posudku Právní rady zákon vrátí nebo ne (byť bylo posuzování zákona obligatorní). Je ovšem možné, že by k posudku Právní rady přihlížel prezident republiky při rozhodnutí, zda zákon vetuje. V tomto případě, na rozdíl od předchozího, by se muselo Národní shromáždění usnést absolutní většinou všech poslanců.
Úvahu o možném zřízení Právní rady můžeme uzavřít tím, že "země s jednokomorovým Parlamentem zpravidla hledají různé náhražky k vylepšení procesu tvorby zákona. Opakování diskuse, které prohlubuje nejdokonaleji právě v rámci dvou sněmoven její kontradiktornost, lze jen těžko uspokojivě suplovat."
Měla-li Právní rada plnit jeden z tradičních úkolů druhých komor, totiž přispívat ke kvalitě zákonodárství pečlivou kontrolou práce komory první, jinou z funkcí druhých komor, t.j. obhajobu určitých specifických zájmů, v tomto případě zájmů národních, mělo podle jednoho z expertů přizvaných k přípravě ústavy lidově demokratického Československa, dr. Ivana Dérera, vykonávat přímo jednokomorové Národní shromáždění. Národní shromáždění, zákonodárný orgán s celostátní působností, se mělo rozestupovat do tří národních rad: české, moravskoslezské a slovenské. Národní rady byly jednak orgány s právem přijímat zemské zákony v oblasti kompetencí vyhrazených zemím, jednak působily jako kurie v jednokomorovém parlamentu. K celé řadě usnesení bylo třeba většiny členů Národního shromáždění a současně členů jednotlivých národních rad. Ivan Dérer tak mohl národní rady označit za "nejvyššího ústavního strážce těchto zvláštních národních zájmů, které sledovat je jejich nejvlastnějším úkolem."
Dvoukomorový parlament nebyl při přípravě ústavy, později nazvané Ústava 9. května, vážně prosazován žádnou ze stran ani experty. Výjimkou byl náznak v návrhu Eduarda Táborského, blízkého spolupracovníka prezidenta Beneše, který připouštěl "státní radu jako poradní sbor odborníků. Týž autor na jednom místě svých úvah s vědomím přechodu k státu duálnímu nevylučuje druhou, národnostní komoru paritně složenou, eventuálně s odděleným hlasováním."
Pokládáme to za paradoxní, uvážíme-li, že dvě stěžejní otázky dvouletých diskusí, t.j. poměr Čechů a Slováků a úprava základních práv (k dohodě v zásadě došlo o rozsahu základních práv, nikoliv o jejich zárukách), ke zřízení dvoukomorové soustavy přímo vybízejí.
Vztah obou státních národů mohl být institucionálně reflektován druhou komorou, což se stalo až v roce 1968. Namísto toho byl zvolen asymetrický model jednokomorového celostátního parlamentu a specifických slovenských orgánů (Slovenská národní rada a Sbor pověřenců).
Pokud jde o druhou ožehavou otázku, jednou z institucí (vedle ústavního soudu, obecného a správního soudnictví), jež mohou zabezpečit stabilitu základních práv upravených ústavou (soudnictví bdí nad jejich realizací), je dvoukomorový parlament, pochopitelně za předpokladu nutného souhlasu obou komor ke změnám základního zákona. "Základní živnou látkou demokracie je obsah: svoboda, úcta k základním právům občanů a národů. Ale demokracie se mohou rozvíjet pouze pokud - poté kdy zavedly demokratický systém - si jej jsou schopny udržet. Demokratickým systémem míníme soubor pravidel - v nejprvnější řadě ústavu - která mají zásadní význam pro občanské soužití a skutečný výkon práv. Stát nikdy nesmí ztratit ze zřetele tyto zásady a pravidla, a musí zajišťovat nejvhodnější formy jejich ochrany: v tomto kontextu je dvoukomorový systém základním nástrojem k zajištění obecného zájmu. Proto by si horní sněmovna měla podržet své pravomoci v oblasti ústavních a volebních záležitostí a taktéž otázek ústavních záruk a individuálních i kolektivních práv občanů."
Je ovšem zřejmé, že poúnorový režim by se vypořádal s dvoukomorovým parlamentem stejně jako to udělal s parlamentem jednokomorovým nebo se Správním soudem.
Ústavní zákon o čs. federaci
Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, zachoval jednokomorové Národní shromáždění. Výrazem toho, že Československo bylo "jednotným státem dvou rovnoprávných bratrských národů Čechů a Slováků" byla existence Slovenské národní rady s velmi omezenou pravomocí a působností. Teprve rok 1968 s sebou přinesl federalizaci, jež měla vzápětí zřízení dvoukomorového parlamentu jako osvědčeného nástroje zajištění vlivu subjektů federace na osud společného státu.
V části druhé jsme pojednávali o americkém Senátu jako typické federativní komoře. V těchže souvislostech jsme se zmínili o Stavovské radě či Radě států ve Švýcarsku. Obě zmíněné federace jsou státy složenými z dílčích států, resp. kantonů. Právě tyto dílčí státy byly původními nositeli suverenity, byly základními stavebními prvky federací. S komorami zemí (dílčích států) jsme se setkali též v Německu a Rakousku.
Naproti tomu tzv. socialistické federace, kam vedle Československa patřily i Sovětský svaz a Jugoslávie, byly konstituovány na národním principu. Jednalo se o federace složené z národů, nikoliv primárně z dílčích států. Všechny tři federace se rozpadly kvůli národnostním tenzím.
V Evropě je tomuto typu složených států nejbližší Belgie, o jejíž budoucnosti bývají často vyslovovány chmurné předpovědi (viz portrét belgického parlamentního modelu hledání konsensu mezi jazykovými společenstvími v části druhé).
Čl.1 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, stanovil, že "Československá socialistická republika je federativní stát dvou rovnoprávných bratrských národů, Čechů a Slováků." Československá druhá komora se také příznačně jmenovala Sněmovna národů.
Federalizace byla přirozeným důsledkem dosavadního vývoje Československa. Na sklonku šedesátých let byly pro ni příznivé podmínky: reakce na inferiorní roli slovenských orgánů za vlády Antonína Novotného, liberalizace společnosti, akcent na demokratizaci v českých zemích.
Jestliže federalizace měla vést k naplnění zásady rovnoprávnosti obou národů, lze za garanci národní rovnoprávnosti pokládat zejména dvoukomorovou strukturu Federálního shromáždění. Zdá se, že šlo o obecně přijímanou tezi, byť např. významný účastník tehdejších diskusí Zdeněk Jičínský "navrhoval jednokomorový parlament, v němž by v určitých případech, ústavou stanovených, se uplatňoval zákaz majorizace, aby česká většina nemohla přehlasovat slovenskou menšinu".
Federální shromáždění (dále jen "FS") bylo složeno ze dvou rovnoprávných komor: Sněmovny lidu (dále jen "SL") o 200 poslancích a Sněmovny národů (dále jen "SN") o 150 poslancích. Mandáty do SL byly rozdělovány podle počtu obyvatel, ve SN byly obě národní republiky zastoupeny polovinou členů.
V přechodném období byla nejdříve ustavena Česká národní rada. Byla zvolena Národním shromážděním z řad jeho českých poslanců a z "význačných představitelů veřejného života českého národa". Národní shromáždění se následně transformovalo ve SL. Obě národní rady zvolily ze svých poslanců, kteří nebyli současně členy Národního shromáždění, členy SN.
Později byli poslanci FS voleni v přímých volbách v jednomandátových obvodech. Jednotná kandidátka Národní fronty vylučovala jakoukoliv politickou soutěž.
Věnujme několik slov pravomoci a působnosti FS. V podmínkách jednoty státní moci bylo jejím nejvyšším orgánem a jediným federálním zákonodárným sborem. Jak již uvedeno, byly obě komory rovnomocné.
FS se usnášelo na ústavních a jiných zákonech federace, pokud spadaly do federální kompetence, schvalovalo střednědobý národohospodářský plán a státní rozpočet, volilo prezidenta republiky, mohlo jednat o zásadních otázkách vnitřní a zahraniční politiky atd.
Skutečnost, že FS bylo nejen zákonodárným orgánem, nýbrž nejvyšším orgánem státní moci, je zřejmá např. z čl. 36 odst. 4 ústavního zákona o čs. federaci. Toto ustanovení přiznává FS právo zrušit nařízení nebo usnesení vlády, jakož i právní předpisy ústředních orgánů státní správy pro rozpor s ústavou nebo federálním zákonem.
K přijetí usnesení FS bylo zásadně třeba souhlasu obou komor. Tato zásada byla dále specifikována tak, že k usnášeníschopnosti SN bylo třeba přítomnosti nadpoloviční většiny poslanců zvolených v ČSR a nadpoloviční většiny poslanců zvolených v SSR.
K přijetí ústavních zákonů, vypovědění války a volbě prezidenta republiky bylo třeba kromě souhlasu tří pětin poslanců SL též souhlasu tří pětin poslanců SN zvolených v ČSR a tří pětin poslanců zvolených v SSR.
Značným nedostatkem ve faktické činnosti FS byla zavedená praxe konání společných schůzí obou sněmoven. Tím se smazává rozdíl v atmosféře a úhlu pohledu. Parlament jedná jako jednokomorový, s dále uvedenými vnitřními pojistkami ochrany zvláštních zájmů.
Čl. 42 zákona o čs. federaci vypočítával zákony, při jejichž projednávání se uplatňoval zákaz majorizace. Ty vyžadovaly souhlasu nadpoloviční většiny členů obou národních kurií SN. Jednalo se o zákony o státním občanství, o střednědobém národohospodářském plánu, státní rozpočty, daňové, měnové a cenové zákony, zákony v oblasti práce a sociálních věcí, zákony upravující právní poměry příslušníků bezpečnostních sborů apod.
Zákonodárnou iniciativu měli poslanci FS, výbory obou komor, prezident republiky, federální vláda a obě národní rady.
Schválený návrh zákona postoupila jedna komora komoře druhé. Ta se musela usnést do 3 měsíců, jinak platilo, že byl návrh zákona přijat.
Nepřijaly-li obě komory návrh zákona v identickém znění, mohly se usnést na svolání dohodovacího řízení. Nebyl-li návrh zákona přijat ve shodném znění do 5 měsíců od prvního hlasování, mělo se za to, že byl zamítnut. Znovu mohl být podán až po uplynutí jednoho roku. Dohodovací řízení bylo povinné při neshodě nad podobou zákona o státním rozpočtu.
Neúspěch dohodovacího řízení byl fakultativním důvodem rozpuštění FS prezidentem republiky.
O důvěře vládě jednaly obě komory. Obě byly obdařeny citačním právem, poslanci obou komor mohli interpelovat vládu a její členy a klást jim otázky.
Obě komory volily celkem čtyřicetičlenné předsednictvo FS, jež mezi jinými pravomocemi mohlo v době, kdy FS nezasedalo, vydávat zákonná opatření jako neodkladná opatření, ke kterým by bylo třeba zákona. Zákonná opatření musela být na nejbližším zasedání potvrzena FS, jinak pozbyla další platnosti. Předsednictvo FS vykonávalo své funkce i po uplynutí volebního období FS, dokud nebylo zvoleno předsednictvo nové.
FS bylo vskutku účinným nástrojem hájení národních zájmů. Rizika skrytá v poměrně velkoryse koncipován institutu zákazu majorizace se projevila teprve ve chvíli, kdy FS přestalo být ovládáno jedinou vůlí, vůlí státostrany. V okamžiku, kdy se představy obou národních reprezentací o cílech celostátní politiky začaly rozcházet, byl federální parlament paralyzován. Úvahy o reformě přitom narážely jednak na nedostatek citlivosti na straně české, jednak na nedostatek ochoty vzdát se takřka rozhodujícího slova na straně slovenské.
Návrhy na reformu federálního parlamentu
Jedním z námětů, jak dosíci změny byl např. návrh prezidenta republiky na zřízení Federální rady jako druhé komory obesílané národními radami. Členové Federální rady měli být současně poslanci jedné nebo druhé národní rady.
Jiným návrhem byl společný návrh ústavněprávních výborů obou komor, jímž mělo být zachováno dvoukomorové FS, složené z 200 členné Poslanecké sněmovny a 100 členného Senátu. V každé z republik mělo být na čtyři roky přímo voleno 50 senátorů. Senátoři volili společně s poslanci prezidenta republiky, mohli iniciovat vyslovení nedůvěry vládě, interpelovat členy vlády, podat ústavní žalobu, zřizovat vyšetřovací komise. Senát také disponoval citačním právem.
Všechna usnesení Senátu podléhala zákazu majorizace. Na zákonodárném procesu se Senát účastnil tak, že jeho souhlas vyžadoval reformulovaný výčet zákonů podle dosavadního čl. 42 ústavního zákona o čs. federaci. V těchto případech byli senátoři nadáni zákonodárnou iniciativou. O ostatních zákonech jednala pouze Poslanecká sněmovna, která se usnášela prostou většinou.
Návrhy zákonů byly podávány Poslanecké sněmovně. Senát je mohl schválit, zamítnout nebo změnit. Zamítnutí mělo povahu absolutního veta. Pozměňovací návrhy Senátu mohla Poslanecká sněmovna přijmout nebo zamítnout (to vedlo k zamítnutí celého návrhu zákona), mohla též připojit nové pozměňovací návrhy. To vedlo ke svolání dohodovacího řízení.
Senát byl účastníkem procesu ratifikace mezinárodních smluv. Měl právo iniciovat referendum.
Senátu byla přiznána výlučná působnost ve věcech souhlasu se jmenováním velvyslanců a vyslanců. Senát rovněž navrhoval kandidáty na funkce soudce Ústavního soudu. Předseda Senátu zastupoval prezidenta republiky ve výkonu jeho funkcí.
Posledním příkladmo uvedeným návrhem reformy federálního parlamentu, tentokráte v podobě nové ústavy spolkového státu, je návrh Ústavy Československé republiky ze dne 29. dubna 1991, předložený Sdružením pro republiku - Republikánskou stranou Československa.
Zákonodárnou moc vykonával Spolkový parlament, složený z 200 členné Poslanecké sněmovny a 120 členného Senátu. Obě komory volené přímo na čtyři roky mohl prezident republiky rozpustit.
Pro výkon mandátu senátora byl stanoven minimální věk 35 let. Senátoři měli právo požadovat od členů vlády informace a klást jim otázky.
Zákonodárná iniciativa náležela členům obou komor, prezidentu republiky, členům spolkové vlády a předsedům zákonodárných sborů a vlád jednotlivých spolkových zemí.
O návrzích ústavních zákonů, státním rozpočtu a státním závěrečném účtu, o nedůvěře vládě a jejím programovém prohlášení se usnášely obě komory na společném zasedání. Přijetí usnesení vyžadovalo dvě třetiny všech hlasů. Před změnami ústavy však bylo obligatorní vyvolání celostátní diskuse, jejímiž výsledky byl Spolkový parlament vázán.
O návrzích zákonů se obě komory usnášely odděleně. Byl-li návrh zákona zamítnut Senátem, mohl být proti jeho vůli přijat hlasy nejméně čtyř pětin poslanců.
Návrhy dílčích i komplexních změn federální ústavy, tu více (jako návrh ústavněprávních výborů), tu méně (jako návrh republikánů) propracované, neovlivnily nikterak podobu FS v krátkém období jeho svobodné existence. Očekávaný rozpad Československa zastavil i práce na nové ústavě. Československý bikameralismus se stal minulostí, na scéně se objevil dvoukomorový Parlament České republiky.

References: čl. 1
 § 29
 § 15
 § 44
 § 37
 soud 

Čl.1
 zákona č. 143
 čl. 36

Čl. 42
 čl. 42