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Timestamp: 2016-05-25 18:12:59+00:00

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Las transformaciones del estado y del derecho ante el control de la i…
Esta obra, perteneciente a la colección del Observatorio Vasco de Inmigración, analiza las diferentes trasnformaciones experimentadas por el Estado y sus elementos constitutivos frente a los procesos migratorios internacionales. El territorio, la soberanía y el Derecho son algunas de las cuestiones sobre las que se centra el estudio. Su autor, Iker Barbero, es miembro del Departamento de Derecho Administrativo, Constitucional y Filosofía del Derecho de la Universidad del País Vasco (UPV-EHU).
3cuadernos LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO Y DEL DERECHO ANTE EL CONTROL DE LA INMIGRACIÓN Iker Barbero
Edición: noviembre 2010Tirada: 500 ejemplaresEdita: Ikuspegi. Observatorio Vasco de InmigraciónImpresión: ITXAROPENA, S.A. Araba kalea, 15. 20800 Zarautz (Gipuzkoa)ISBN: 978-84-9860-473-3Depósito legal: BI-3425-2010
ÍndiceI. Las transformaciones del Estado ante los riesgos de la 7 globalizaciónII. El Derecho en los Estados vigilantes 131. El Derecho al servicio de la seguridad 132. El Derecho de Extranjería: Un Derecho específico para un nuevo grupo 16 de riesgoIII. El Derecho de Extranjería en la creación del estereotipo 21 inmigrante irregular-criminal1. El papel de la inmigración en la construcción del Estado Transnacional de 21 Vigilancia llamado Unión Europea2. El control de la inmigración en el Derecho de Extranjería español 30IV. Consecuencias prácticas de la “frontera” como elemento 41 principal del Derecho de Extranjería1. La frontera exterior: una vigilancia panóptica de la Fortaleza 442. Intervención en el más allá: la externalizacion del control de la inmigra- 48 ción irregular 2.1.Visado y control en las embajadas 50 2.2. Control privado: las compañías de transporte 53 2.3. Acuerdos de readmisión 53 2.4. Campos de retención en terceros países 54 2.5. Cooperación y desarrollo: una herramienta de doble filo 553. La frontera interna: los controles selectivos fronteras adentro 57 3.1. Fronteras legales: el "control selectivo" de los mecanismos de regula- 57 rización y sus consecuencias 3.2. El acceso a bases de datos públicas: entre reconocedoras de dere- 58 chos y espías de la policía 3.3. Los controles policiales de sospecha y detención 60 3.4. Las expulsiones 62 3.5. Los Centros de Internamiento para Extranjeros y el sistema peniten- 68 ciarioV. ¿Existen más fronteras? 75Referencias bibliográficas 77Anexo 85 3
LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO Y DEL DERECHO ANTE EL CONTROL DE LA INMIGRACIÓN Iker Barbero Departamento de Derecho Administrativo, Constitucional y Filosofía del Derecho Facultad de Derecho Universidad del País Vasco-Euskal Herriko UnibertsitateaResumen: Esta obra está enfocada al análisis de las transformaciones del Estado y de algunossus elementos constitutivos, como son el territorio y las fronteras, la soberanía o el Derecho, apartir del prisma de las migraciones internacionales. El argumento que se defiende es que mien-tras el Estado cede soberanía en aspectos como la economía, el medio ambiente o las teleco-municaciones, la inmigración es utilizada para la reafirmación de poder a través de la construc-ción de la alteridad (ya sea como inmigrante irregular, delincuente común, fundamentalista oterrorista potencial). Con este fin, el Estado blinda sus fronteras manteniéndose como una for-taleza transnacional y selectiva que limita las migraciones ya sea desde el país de origen, con-trolando el acceso desde el exterior o estableciendo una normativa especial de extranjería querefuerza la estratificación interna y una lógica de alteridad entre nacionales, comunitarios,extranjeros y extranjeros en situación irregular y/o culturalmente lejanos.
1 LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO ANTE LOS RIESGOS DE LA GLOBALIZACIÓNLos procesos de globalización neoliberal están incidiendo de manera directasobre la forma en que se gestionan las migraciones. Especialmente aquellosmecanismos de regulación de flujos más vinculados al mercado productivo seestán adaptando a las exigencias de una estrategia basada en la eficiencia eco-nómica: desregulaciones, neo-regulaciones, nuevos centros de decisión supra-transnacional…). Siguiendo las pautas de transformación jurídicas de la globa-lización –informalidad, neo-regulación, flexibilidad, etc. (Faria 2000)–, unanueva normativa ad hoc es la encargada de regular las migraciones “deseadas”con el objetivo que ésta resulte adaptable a las fluctuaciones del Mercado.Esto sin duda trastoca la concepción hegemónica que autores clave para unentendimiento sociológico-jurídico del Estado, como Weber o Kelsen, habíandesarrollado1. Ambos, desde muy diferentes visiones de la realidad jurídica ysocial del Estado, coincidían en algo que será elemental a la hora de analizarlas mutaciones contemporáneas del Estado: los elementos constitutivos delEstado eran el ejercicio de una soberanía desplegada sobre un delimitado terri-torio través de un Derecho que ostentaba únicamente el Poder. Hoy en día, encambio, es necesario cuestionarse cuál es el papel de ese modelo de Estado, ycuál es la situación de esos elementos constituidos.Para algunos autores como Habermas (2000), aquellas transformaciones a lasque nos referíamos anteriormente (supranacionalización, desregulación, etc.)están erosionando la figura del Estado en lo que refiere a su capacidad de con-trol, a la búsqueda de la legitimación democrática y a la capacidad de interven-ción. Dicho de otra manera, su soberanía interna o el control de lo que suce-1 Mientras que para Weber el Estado era “aquella comunidad humana que en el interior de un determi-nado territorio –el concepto del “territorio” es esencial a la definición– reclama para si (con éxito) elmonopolio de la coacción física legitima” (1964:1056), para Kelsen la idea de Estado se origina “comouna multitud de hombres que viven sobre una parte de la superficie terrestre claramente delimitada delas restantes constituyendo una organización de dominio a la que se da nombre de poder” (1979:124). 7
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberode dentro de su territorio y la soberanía externa o el control sobre las fronte-ras, están en decadencia2.Sin embargo, otra línea de pensamiento, asumiendo algunas de las bases plan-teadas por Habermas, matiza la idea de que el Estado, y sus elementos consti-tutivos estén siendo vaciados de contenido, planteando en cambio que másbien algunos Estados (no todos) están siendo transformados o desplazadoshacia otros ámbitos con el objetivo de adaptarse a los procesos globales. Estaes la tesis sostenida principalmente por Bob Jessop, Saskia Sassen o David Heldet al.Jessop, en su obra sobre el futuro del Estado capitalista (2008), aprecia tresestrategias o tendencias que son empleadas por ciertos Estados para alcanzaruna mayor significación en el contexto político contemporáneo.La primera tendencia que señala es la desnacionalización del Estado, entendi-da ésta como la desarticulación tanto territorial como funcional del aparatoestatal nacional fruto del surgimiento de organismos y entes institucionalessupra y subnacionales.En segundo lugar, la desestatalización de los regímenes políticos se produce aconsecuencia del cambio del papel del Estado en el gobierno y en la regula-ción. De ostentar una posición privilegiada, el Estado ha sido relegado a unamera posición de coordinador, moderador o ejecutor de las decisiones toma-das en espacios en los que intervienen organización y corporaciones con igualo mayor capacidad de decisión que los Estados.Y en tercer lugar, Jessop entiende que se está produciendo la internalizaciónde los regímenes de políticas públicas. Algunos actores clave se están expan-diendo para incluir agentes e instituciones extranjeras, al tiempo que se estándesarrollando vínculos interregionales y transfronterizos entre autoridades loca-les y regionales, y regímenes de gobernanza en diferentes formaciones nacio-2 Para Habermas, los Estados han perdido la autonomía para “contar con sus propias fuerzas para pro-porcionar a sus ciudadanos la protección adecuada frente a los efectos externos de decisiones tomadaspor otros actores, o frente a los efectos en cadena de procesos surgidos más allá de sus fronteras” (2000:124). Asimismo, el que un numero creciente de decisiones, motivadas por la necesidad de coordinacióne interdependencia, sean tomadas mediante acuerdos inter (supra) estatales implica, según Habermas,que éstas sean “sustraídas de la arena de la formación de opinión y la voluntad democráticas, que sonarenas exclusivamente nacionales” (idem). En último lugar, para Habermas, el hecho de que el capitalhaya adquirido la posibilidad de desterritorializarse, es decir, adquirir la capacidad de fluctuar haciamercados situados más allá del territorio nacional, ha derivado en un déficit de los recursos que elEstado dispone para intervenir a través del desarrollo de políticas sociales de legitimación. De estamanera la política interna del gobierno (desarrollo de los valores sociales, gestión del empleo, etc.) seve permanentemente subordinada a las pautas dictadas por un sector económico que amenaza con “suopción de salida” cuando las decisiones estatales planteen restricciones.8
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberonales. El objetivo es adaptar las necesidades del Estado nacional a través de suexpansión o proyección internacional.En definitiva, Jessop concluye que “no estamos asistiendo al surgimiento de una sola economía globalizadora basada en flujos que actúa en una relación de suma cero con una pluralidad de Estados nacionales territoriales”, sino que se trata de “intentos de reconstruir el Estado territorial nacional en respuesta a la globalización, o de establecer nuevas escalas territoriales como puntos dominantes o nodales en la institución de poder político” (2008:238).Para Sassen, el Estado ha sido, y también sigue siendo, un agente fundamen-tal del proceso de globalización, aunque la soberanía se haya visto descentra-lizada y el territorio parcialmente desnacionalizado. La globalización económi-ca, incluso en el campo de la inmigración donde el Estado aparenta ser aúnabsolutamente soberano, afirma Sassen, ha reconfigurado, de forma parcial,selectiva, y sobre todo estratégica, la intersección de la territorialidad y de lasoberanía tal y como habían sido configuradas a lo largo del último siglo3. Ladesnacionalización del territorio se produce a través de las prácticas de las cor-poraciones transnacionales y de la emergencia, aún fragmentaria, de nuevosregímenes jurídicos resultando en zonas específicas de libre comercio, locali-zadas en ámbitos geográficos estado-nacionales, pero que sin embargo, funcio-nal e institucionalmente, constituyen ámbitos sumamente desnacionalizados.Estas nuevas organizaciones supranacionales y los regímenes jurídicos privadostransnacionales emergentes a los que hacíamos referencia anteriormente, pene-tran en espacios donde la jurisdicción de los Estados nacionales se diluye enuna red de procesos y decisiones localizados en espacios externos al ámbitode soberanía de un solo Estado. Y, sin embargo, en su opinión, “la condición del Estado nación no puede quedar reducida a una significación declinante. La menguante capacidad del Estado para regular muchas de sus tareas no puede ser explicada simplemente por el hecho de que en la actualidad operan en el contexto de una economía global más que nacional. El propio Estado ha sido un agente clave en la aplicación de los procesos globales, y esta participación lo ha alterado bastante. La forma y el contenido de la participación varia según se trate de países muy desarrollados o países en vías de desarrollo” (2001:45)Por su parte, Held et al, hacen un minucioso repaso de los múltiples elemen-tos que han incidido en los distintos procesos de globalización (el comercio,3 Concretamente en su ensayo sobre la soberanía en la era de la globalización (2001), Sassen considera“la desregulación no simplemente como una pérdida de control por parte del Estado, sino como unmecanismo crucial para armonizar la yuxtaposición del consenso interestatal, al objeto de proseguir laglobalización y el hecho de que los sistemas jurídicos nacionales siguen siendo la instancia más impor-tante para garantizas los derechos de contrato y propiedad” (2001:44). 9
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberola violencia organizada, los movimientos migratorios, el Estado, etc.), y conclu-yen, al analizar esos procesos que “la globalización no presagia el fin de la polí-tica, sino su continuación por nuevos medios” (2002:555)4.Este nuevo escenario en el que el Estado ya no es un ente dominante del terri-torio sino que está sujeto a los insumos exteriores, desencadena una serie decircunstancias que son causa y consecuencia del nuevo panorama global: Laexistencia de una serie de fenómenos ecológicos, económicos, epidémicos, cri-minales o migratorios que genera en los gobernantes y en los individuos de lassociedades occidentales una serie de inseguridades reales, y otras “fabricadas”como califica Anthony Giddens (1994), a las que las estructuras políticas y jurí-dicas tradicionales no pueden dar respuesta. Nace así lo que Beck ha califica-do como “la sociedad del riesgo” (1998, 2002). “El riesgo es el enfoque moderno de la previsión y control de las consecuen- cias futuras de la acción humana, las diversas consecuencias no deseadas de la modernización radicalizada. Es un intento institucionalizado de colonizar el futuro, un mapa cognitivo. Toda sociedad, por supuesto ha experimentado peli- gros. Pero el régimen de riesgo es una función de orden nuevo: no es nacional, sino global. Está íntimamente relacionado con el proceso administrativo y téc- nico de decisión. Anteriormente, esas decisiones se tomaban con normas fijas de calculabilidad, ligando medios y fines o causes y efectos. La “sociedad del riesgo global” ha invalidado precisamente esas normas. (…) El concepto de ries- go y sociedad del riesgo combina lo que en tiempos era mutuamente excluyen- te: sociedad y naturaleza, ciencias sociales y ciencias de la materia, construcción discursiva del riesgo y materialidad de las amenazas” (Beck 2002:5).En este sentido, resulta interesante el concepto introducido por este mismoautor “Estados transnacionales cooperantes” (Beck 2001). Aunque el denomi-nado “terrorismo global” es la principal amenaza para los Estados liberales, enespecial tras el 11 de septiembre de 20015, la amenaza también es transpolable4 “La idea de gobierno o del Estado, democrático o de cualquier otro tipo, ya no se puede defender sim-plemente como una idea adecuada para una comunidad o un Estado nación políticos cerrados particu-lares. La idea de una comunicad de destino político, de una colectividad autónoma, ya no se puedeubicar significativamente dentro de las fronteras de un solo Estado nación. Algunas de las fuerzas y delos procesos más fundamentales que determinan la naturaleza de las oportunidades de vida dentro yentre las comunidades políticas ahora están fuera del alcance de los Estados-nación. Por supuesto per-siste el sistema de las comunidades políticas nacionales; pero hoy en día están articulados dentro decomplejos procesos y estructuras económicas, organizacionales, administrativas, legales y culturales quelimitan y controlan su eficacia” (2002:558-559).5 Pese a que algunos autores como Portilla Contreras han mostrado su desacuerdo sobre la novedad deltema (2004), para Beck “la amenaza terrorista globalizada abre una nueva era de cooperación transna-cional y multinacional. No conduce precisamente a un renacimiento del Estado nacional, sino al descu-brimiento y a despliegue de lo que yo llamo Estados transnacionales cooperantes. La capacidad deacción de los Estados se vuelve a descubrir y desplegar más allá de la soberanía y de las autonomíasnacionales, en la forma y con el poder de la cooperación interestatal ante una amenaza mundial común.Esto se está descubriendo y comprendiendo ahora en las repentinas cuestiones geopolíticas de la segu-10
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoa otros riesgos, entre los que destacan las migraciones o la delincuencia orga-nizada ante las que el único camino para preservar la seguridad nacional es lacooperación transnacional. Por esto mismo, lo que fuerza a los Estados a des-nacionalizarse y transnacionalizarse, es decir, a renunciar a la soberanía, es supropio interés por resolver sus problemas nacionales en un mundo globaliza-do. Beck presenta dos propuestas o tipos ideales de cooperación estatal trans-nacional: los Estados cosmopolititas y los Estados de vigilancia o ciudadelatransnacional.A diferencia de los Estados donde la diversidad interior, representada por lasminorías nacionales y los movimientos migratorios generados por la globaliza-ción constituye una amenaza, los Estados cosmopolititas en cambio, “subrayanla necesidad de combinar la capacidad de autodeterminación con la responsa-bilidad por los Otros, por los extranjeros, dentro y fuera de las fronteras nacio-nales” (idem: 26). La actitud que éstos asumen frente a los problemas globalesconsiste en atajar las causas que los generaron de manera colectiva, garantizan-do la coexistencia de las identidades y religiosas mediante el principio de latolerancia constitucional.Por el contrario, los Estados de vigilancia o ciudadela transnacional son el equi-valente de lo que se ha venido denominando Estados fortaleza, es decir, terri-torios donde la seguridad, tanto interna como externa, es preservada incluso através de la coacción física ejercida policial o militarmente, lo que conlleva alsacrificio de valores como la Libertad, la Democracia o los Derechos Humanos.La defensa de y en la ciudadela o fortaleza occidental se ejercita frente unosenemigos definidos a partir de una alteridad construida y representada por ladiferencia nacional, religiosa o cultural.Según Beck, la materialización de un Estado de este tipo derivaría en una polí-tica de autoritarismo democrático con un doble comportamiento: “Podría forjarse una política de autoritarismo democrático que se comportase de forma flexible hacia el exterior, frente a los mercados mundiales, y de forma autoritaria hacia el interior. Quienes se beneficiasen de la globalización debe- rían su suerte al neoliberalismo, mientras que entre los perdedores de la glo- balización se avivaría el miedo al terrorismo y a lo extranjero y se suministra- ría bien dosificado el veneno de la re-etnificación” (2001:26)En definitiva, mientras que la propuesta de Beck del Estado cosmopolita es aúnmás un deseo o una propuesta normativa que una realidad, el Estado de vigi-ridad interior privada de las fronteras de los ex Estados nacionales; pero también puede trasladarse acuestiones tales como la amenaza de una catástrofe climática, de la pobreza global, de los derechoshumanos y del quebranto de la dignidad humana en el mundo estatal poscolonial” (2001:26). 11
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberolancia transnacional se sitúa en el plano del “ser”, es decir, ya existe praxis sufi-ciente para confirmar su existencia como se pretenderá argumentar en lassiguientes líneas.12
2 EL DERECHO EN LOS ESTADOS VIGILANTESParafraseando a López Sala quien dice que las migraciones son fenómenosintrínsecamente políticos ya que implican “la transferencia de una persona dela jurisdicción de un Estado a la de otro y, en muchos casos, un cambio defi-nitivo o transitorio en la pertenencia a una comunidad social y política nacio-nal” (2006:131-132), también se podría decir que las migraciones internaciona-les son procesos intrínsecamente jurídicos desde el momento en que son losmúltiples ordenamientos jurídicos quienes construyen la categoría de extranje-ro-inmigrante. Además, desde el argumento mantenido a lo largo del texto quenos ocupa, debemos enfatizar que las migraciones internacionales ya no impli-can sólo la transferencia de una persona de la jurisdicción de un Estado a lade otro, como bien ha señalado esta autora, sino que cada vez más, las múlti-ples jurisdicciones se solapan, incluyéndose en una supra-jurisdicción encarga-da de controlar los movimientos de personas.1. El Derecho al servicio de la seguridadDe manera inherente al desarrollo de los Estados vigilantes transnacionales, enlas últimas décadas se ha venido produciendo la transformación del Derechomoderno, aparentemente, o al menos formalmente, basado en la universalidad,la justicia social y el garantismo, hacia un Derecho neoliberal dirigido a la ges-tión del riesgo desde parámetros criminológicos de control social y economi-cistas de eficacia.Como ha dicho Faria, el Estado se limita a producir normas e instituciones jurí-dicas “esencialmente descentralizadas, procedimentales y sobre todo, facilitadoras en oposición a aquellas altamente centralizadoras, sustantivas y finalistas que se desarrollaron en la posguerra por parte del Estado intervencionsita y con base en las políticas keynesianas de gestión macro-económica y en los programas de bienestar social” (2001). 13
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoCon el derrocamiento del Estado de Bienestar-Keynesiano y la decadencia enla que se ven sumergidas las estructuras sociales tradicionales (la familia, lossindicatos, la comunidad, etc.), el individuo queda desprovisto de los elemen-tos jurídicos, políticos y sociales que le proporcionaban seguridad y certidum-bre a la que estaba acostumbrado. La dependencia a los mecanismos de con-sumo y a un nuevo modelo de justicia economicista-criminal es presentadacomo antídoto a esos temores. Precisamente, en este sentido, Melossi enfatizaque el rigor a la desviación está vinculado con periodos de crisis (2007). Comose argumenta en este texto, es precisamente el clima de crisis de seguridad ybienestar generado lo que autoalimenta los temores y no al revés. Esta deca-dencia o transformación de determinados paradigmas de la modernidad gene-ra inseguridades que activan los mecanismos de control y punición.Durante los pasados veinte años, el efecto combinado de las “políticas neoli-berales” y “neoconservadoras” –la famosa idea de Law and order, de la disci-plina de mercado y la disciplina moral– ha creado una situación en la que másy más controles son impuestos sobre los pobres, mientras cada vez menos res-tricciones afectan las libertades mercantiles del resto (Garland 2003:105). Estecambio de tendencia jurídica hacia el control de la “miseria” responde al obje-tivo predeterminado de hegemonizar la lógica del mercado. Para ello, las téc-nicas de control social constituyen herramientas imprescindibles. A pesar deque, por un lado, la ideología neoliberal proclama la liberalización de losmedios de producción, por otro lado exige al Estado una fuerte intervenciónjurídica y coactiva para blindar las estructuras de desigualdad que permita sudesarrollo6.Un ejemplo eficaz de la vinculación entre la economía y la nueva racionalidadde los sistemas de control social, como argumenta De Giorgi en Toleranciazero es la aplicación de lenguaje actuarial basado en cálculos probabilísticos yestadísticas que establecen categorías de grupos poblacionales a partir de índi-ces de inseguridad (2005)7. No obstante, el objetivo de esta técnica no es redu-6 Aunque desregulación laboral o económica y control social y jurídico parecen conceptos antitéticos, lamaterialización de la “gran utopía neoliberal” (1998) a la que se refería Bourdieu, es precisamente eso.El éxito del neoliberalismo está garantizado por una precariedad y amenaza estructural que la garanti-za. En ese sentido, Wacquant también se refiere a este aspecto concreto diciendo que “lejos de contra-decir el proyecto neoliberal de desregulación y debilitamiento del sector público, el ascenso del Estadopenal (podría decirse en toda la sociedad occidental) viene a constituir como el negativo, en sentidoreverso pero también revelador. Traduce, en efecto, la puesta en práctica de una política de criminali-zación de la miseria, que es el complemento indispensable de la imposición del salario precario y malpagado, así como el replanteamiento –que le es concomitante– de los programas sociales en un senti-do restrictivo y punitivo” (2000: 96).7 El termino “actuarial”, como explica este autor, remite a los procedimientos matemáticos aplicados alos seguros y las estrategias e instrumentos que emplean las compañías para el cálculo de la cuantía dela prima a partir de la existencia de factores de riesgo. En este sentido, Rivera y Nicolás manifiestan que14
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberocirlo ni eliminarlo porque parte del hecho de que éste es inevitable. La lógicaactuarial aseguradora busca redistribuir el riesgo, manejar los grupos clasifica-dos o percibidos social o institucionalmente como fuentes de riesgo o peligro,o como De Giorgi ha acuñado en otro lugar, el “gobierno de la excedencia”(2006).Por otro lado, dado que se trata de un modelo jurídico y de control cuyo finúltimo es la eficiencia, uno de los caminos para alcanzarla es la administratiza-ción del Derecho punitivo. La racionalidad jurídico-formal del Estado deDerecho, la estricta legalidad muta, se transforma en racionalidad material, enel Estado legal, en la mera legalidad útil a la estrategia del neoliberalismo. Laexplicación reside en que como dice Ferrajoli, “mientras el axioma de mera legalidad se limita a exigir la ley como condición necesaria de la pena y del delito (nulla poena, nullum crimen sine lege), el principio de estricta legalidad exige todas las demás garantías como condicio- nes necesarias de la legalidad penal (nulla lex poenalis sine necessitate, sine iniuria, sine actione, sine culpa, sine iudicio, sine accusatione, sine probatione, sine defensione)” (1995: 95)8.Así, la separación existente entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativosancionador se difumina con el propósito de sortear el uso del Derecho Penalpara rehuir la aplicación de las garantías que se derivan del Estado de Derecho,tornándose así el Derecho Administrativo sancionatorio como un medio máseficaz y más eficiente que el Derecho Penal para lograr el manejo de poblacio-nes riesgosas.En definitiva, asistimos a la creación de un Derecho material con unas caracte-rísticas específicas, como la informalización jurídico-técnica y la pérdida degarantías; con un fin explícito, la seguridad; y con un fin tácito, poder crear unDerecho útil al proyecto político-económico neoliberal. Una de las principalesconsecuencias, como veremos a continuación, es la legitimación de la estruc-turación social a partir de normas jurídicas, es decir, que la sociedad admitaque, frente a la inseguridad, es necesario crear jurisdicciones o estatutos jurídi-cos especiales.“en estos procesos de identificación, clasificación y manejo, la informáticas y las nuevas tecnologíasconstituyen un indispensable instrumento para el almacenaje y procesamiento de datos (perfiles, ante-cedentes delictivos…) y para una más eficaz vigilancia y control” (2005:237).8 Con otras palabras, el mismo autor dice que “en todos los casos se puede decir que la mera legalidad,al limitarse a subordinar todos los actos a la ley cualquiera que sea, coincide con su legitimación for-mal, mientras la estricta legalidad, al subordinar todos los actos, incluidas las leyes, a los contenidos delos derechos fundamentales, coincide con su legitimación sustancial” (idem: 857) 15
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barbero2. El Derecho de Extranjería: Un Derecho específico para un nuevo grupode riesgoLa materialización de la legalidad en la gestión del riesgo se manifiesta de unaforma clara y contundente en determinados sectores poblacionales. Tal y comose ha venido perfilando a lo largo de las líneas anteriores, la inmigración, y másconcretamente la irregular (Campesi 2007)9, es uno de los fenómenos sobre losque se cierne la cultura de la sospecha, hostilidad y criminalización (Palidda2009)10.De este modo, en las tres últimas décadas, la inmigración ha aparecido en laagenda política y en la encuestas de opinión como uno de los principales pro-blemas sociales (Bigo 2004, Tsoulaka 2005), y el principal motivo reside en lanecesidad de poder evitar precisamente los riesgos derivados de la libertad decirculación, pero al mismo tiempo, atendiendo a la conveniencia y a las nece-sidades económicas11.Además el hecho de crear un grupo de riesgo, implica, no sólo poder contro-lar selectivamente, sino también encontrar un “chivo expiatorio” útil sobre elcual atribuir la carga y culpa de los problemas sociales. Desde un punto devista socio-económico, a la inmigración se le imputa el aumento del desem-pleo, el desarrollo de la economía sumergida, la crisis de bienestar y el dete-rioro del paisaje urbano, así como una amenaza contra los valores occidenta-les de Democracia y Derechos Humanos. Desde algunos medios, institucionesy normas jurídicas se ha construido un discurso en torno a la inmigración como9 Campesi, en su texto sobre “el control de la nuevas clases peligrosas” (2007), argumenta cómo esta ten-dencia europea a controlar la inmigración irregular, en Italia se materializa a través de la creación poli-cial y judicial de una tipología, el inmigrante irregular que sobrevive de la economía sumergida o depequeños crímenes. Su detención preventiva, está dirigida no tanto a la persecución de crimen en sí,sino a difundir la lucha contra la inseguridad pública que generan determinados segmentos sociales. Elnuevo procedimiento criminal permite a la policía determinar la peligrosidad, ya no a partir de cuali-dades morales del sujeto, sino a partir de su personalidad.10 En este sentido, como dice Palidda, criminalizar supone “someter a un sector concreto de la pobla-ción, aún cuando éste no ha cometido ninguna ofensa criminal, o habiéndola cometido, a un empeñoexcesivo cuando no abusos, amenazas o persecuciones arbitrarias medidas por parte de la policía o sis-tema judicial penal (…) de acuerdo a estereotipos positivos y negativos, esto es, prejuicios que parcial-mente corresponden a una representación social que comparte la mayoría de la sociedad creada a par-tir de la opinión pública difundida por líderes y representantes políticos” (2009:10-11).11 Como dice Bigo, “desde el comienzo de los 80, los políticos de los países ricos analizaron la globali-zación, el movimiento de personas, lo que llamaron migración, no como un oportunidad sino como unpeligro. Aceptaron la movilidad del capital y la movilidad de la gente rica, los consumidores en tránsi-to y los turistas, pero rehusaron a otorgar libertad de movimiento a la gente pobre, a los vagabundos,a la gente que escapa de desastres ecológicos, políticos o económicos. Los mercados y los políticosconstruyeron la (in)migración como una cuestión securitaria” (2004:63).16
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberodice Santamaría, a base de metáforas (oleadas, manadas, avalanchas, etc.) paraconstruir un problema: “En el discurso sobre la inmigración no comunitaria se insiste en que la gran afluencia de migrantes a Europa, cuya presión se mantendrá e incluso aumen- tará en el futuro, así como la presencia de un gran número de inmigrantes caracterizados por una vasta distancia cultural, provoca y/ agudiza “problemas sociales” como la crisis económica, la inseguridad ciudadana, el desempleo, el acceso a una vivienda digna, el fracaso escolar, la crisis fiscal de la seguridad social, la formación de guetos o bolsas de pobreza, el deterioro de barrios y ciudades y, en suma, de la convivencia ciudadana” (2002:125).Como dice Wacquant los inmigrantes son los enemigos convenientes, es deciruna especie de “símbolo y receptor de todas las angustias sociales” (2001:203).La aplicación del síndrome securitario a la gestión y control de los flujos migra-torios tiene un objetivo último: crear un prototipo jurídico sobre el cual aplicarun Derecho especial. Concretamente, recordando a De Lucas, el objetivo elDerecho de Extranjería es la construcción y gestión de la alteridad12. Esta cate-goría jurídica maldita responde al cruce de dos variables: la irregularidad y ladiferencia (profesión de la religión islámica, el color de la piel, o el acento). Enrelación a esta última variable, De Lucas, en otro lugar dice que “frente a este fobotipo –el inmigrante de la ribera sur, identificado en términos acríticos y generalizantes –pero sumamente eficaces ante la opinión pública– como fundamentalista islámico y terrorista– se justifica la inaplicación de las normas jurídicas de la Democracia y del Estado de Derecho” (2002).La obra Rastros de Dixan. La islamofobia y construcción del enemigo en la erapost 11-S (2009), recoge una serie de textos que hacen referencia a cómo seconstruye ese fototipo. La obra gira en torno a un caso concreto. El 19 de enerode 2008, un grupo de 11 personas originarias de Pakistán e India, vinculadas auna mezquita del barrio del Raval (Barcelona) eran detenidas acusadas de lapreparación de un atentado indiscriminado en el metro de Barcelona. Losmáximos representantes policiales y los medios de comunicación presentaronlas presuntas acusaciones sin contrastar y como ciertas, eliminándose así legal-mente la garantía de la presunción de inocencia. Éste es un buen ejemplo de12 De Lucas dice que “lejos del espejismo de describir la inmigración como un fenómeno que el Derechogestiona y de que da cuenta, una respuesta a la presencia de ese otro, se trata de reconocer cómo elDerecho de inmigración –que es (con excepciones) sobre todo un Derecho de extranjería o por mejordecir de extranjerización– contribuye a crear al inmigrante como otro (y la otra: el Derecho crea géne-ro, también en materia de inmigración), esto es, contribuye a los procesos que hacen de la inmigraciónsobre todo un objeto de regulación, control y dominación, como parte de un proceso de taxonomía (deteogonía) social, en un contexto muy preciso, el de la fragmentación y precarización del vínculo social,del que es emblema la degradación a escala global del estatuto del trabajador, del asalariado” (De Lucas2008b:217-218). 17
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberocómo inmigración, Islam y terrorismo se entremezclan a partir de dudosas con-jeturas e hipótesis policiales, propias de la instrucción penal, que sin embargoson presentadas, en connivencia y colaboración de los medios de comunica-ción, como pruebas irrefutables de que la amenaza se encuentra ya dentro, yfrente a la que es imprescindible actuar, pero sobre todo anticiparse, por cual-quier medio13.Ésta es precisamente la deriva hacia la que navegan algunas prácticas jurídicascon pretendida resonancia pública, y en concreto, la rama penal-procesal:construir la inmigración como categoría peligrosa, sobre la que es posible laaplicación de un Derecho distinto, o incluso, la suspensión de la norma. Estapostura, próxima a teorías cuasi-bélicas como el Estado de excepción deSchmitt o el Derecho penal del Enemigo de Jakobs, resurge en el momento enel que proliferan instrumentos jurídicos que justifican la flexibilización y rela-jación de las garantías en la lucha contra las amenazas14. Es este sentido, resulta interesantes las palabras de Benet Salellas, principal abogado de los detenidos13del Raval, “aquí es donde el Derecho penal se ha adentrado en un terreno especialmente resbaladizodesde una doble perspectiva: en primer lugar porque se permite a criminalización de células durmien-tes, esto es, grupos que no han preparado ni realizado ninguna acción violenta, pero de los que se sos-pecha –por parte de la investigación– que podrían estar dispuestos a ello; y en segundo lugar, porqueesta incriminación, más cuando se habla de proselitismo, se sustenta normalmente en apreciacionessubjetivas basadas en la religiosidad de los sujetos investigados y en sus relaciones personales o profe-sionales con personas que se encuentran en terceros países” (2009:67).14 Los principales países occidentales (EE.UU, Francia, Italia, Reino, etc.), han procedido a la ampliacióndel concepto del “enemigo” por medio de un endurecimiento de las políticas de seguridad. Así porejemplo, en el Reino Unido, la Anti-terrosim, Crime and Security Bill de 2001, al tiempo que recogemedias para combatir la financiación terrorista o medidas para el control de las comunicaciones, tam-bién concede competencias para expulsar a extranjeros sospechosos de terrorismo, para detener a losque están pendientes de deportación así como para denegarles el derecho de asilo. Durante estos pro-cesos, el “extranjero-enemigo” sospechoso ve seriamente limitado el derecho a la defensa así como lacreación de un antecedente durante diez años, según el cual, sus huellas digitales quedan retenidas paralas solicitudes de asilo e inmigración para impedir el uso de identidades múltiples para introducirse enel país para cometer atentados u otros crímenes graves. Tal vez el gesto más claro de la Anti-terrosimAct se recoge en el artículo 30 el cual inaplica prácticamente el artículo 5 de la Convención Europeade Derechos Humanos (relativo a los derechos de libertad y seguridad, detención internamiento…) adu-ciendo razones de excepcionalidad (en virtud del artículo 15 –amenazas o guerra– de la misma con-vención). Otro ejemplo paradigmático en esta materia es la ya célebre USA Patriot Act (Uniting andStrengthening America by Providing Apropiate Tools Required to Interrupt and Obstruct Terrorism)mediante la cuál se desarrolló fundamentalmente una ampliación del alcance de la Foreign IntelligenceSurveillance Act de 1978 y que ha supuesto la suspensión de los derechos civiles básicos reconocidosen la Cuarta Enmienda a la Constitución de 1787. Esta norma, por medio de la suspensión de ciertasgarantías procesales, otorga poderes absolutos al gobierno en su lucha contra la inmigración y la disi-dencia política. La expansión del concepto de terrorismo abarca tanto el ámbito doméstico, es decir,actos violentos, grupos políticos “domésticos” (incluidos los antiglobalización) y sus colaboradores, asícomo a no-ciudadanos sospechosos de terrorismo. A estos últimos se les puede mantener detenidosdurante siete días sin necesidad de presentar cargos bajo el pretexto de un cierto riesgo para la segu-ridad del país. Además, al hilo de esta legislación, los extranjeros indocumentados pueden permanecerdetenidos hasta que se ejecuta la expulsión, basada simplemente en la certificación del Fiscal Generalde que tiene argumentos razonables para creer que el no-ciudadano pone en peligro la seguridad nacio-nal. En caso de que no fuera ejecutable esa expulsión (apátridas, que su país se niegue a aceptarlos o18
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoLa consecuencia de la creación de la enemistad es, como dice De Lucas, la cre-ación de una serie de categorías en virtud de la cual el Derecho “contra el ene-migo” actúa en distintas instancias (2004). Primeramente, un “enemigo exte-rior”, es decir, aquella persona que deviene potencialmente emigrante irregu-lar; el “enemigo a las puertas”, para referirse a aquella persona que o bien selocaliza en un puesto fronterizo exterior o bien en el interior pero aún contro-lado por la policía de fronteras (por ejemplo, un aeropuerto) y finalmente unnuevo tipo de “enemigo interno”, el que viniendo de fuera consigue infiltrarse,consigue pasar la frontera para establecerse sin autorización en el territorioestatal.Si bien acabamos de referirnos a la creación de un Derecho estatutario queprevé la suspensión de ciertas garantías para determinados grupos socialesconsiderados peligrosos, ahora debemos plantearnos la reflexión sobre la exis-tencia de determinados lugares donde la anomia total constituye la normalidad,la regla donde recluirlos. A las personas que por devenir objeto de la biopolí-tica contemporánea de la excepción se ven desprovistas de su condición depersona, y sobre las que recae la suspensión permanente del Derecho, GiorgioAgamben las denomina Homo Sacer, y a la condición vital carente de toda cua-lidad humana nuda vida. Éste es precisamente el salto cualitativo sobre el queAgamben llama la atención en su tesis: “A un orden jurídico sin localización (el concepto clásico de estado de excep- ción en el que la ley es suspendida) corresponde ahora una localización sin orden jurídico. (…) Lo que caracteriza propiamente a la excepción es que lo excluido no queda por ello absolutamente privado de conexión como la norma; por el contrario, se mantiene en relación con ella en la forma de sus- pensión” (1998: 30).Para Agamben esas localizaciones actuales de nuda vida o estado de excep-ción, de una manera paradigmática son los campos de concentración, lugaresque consisten “en la materialización del estado de excepción y en la consiguiente creación de un espacio en el que la nuda vida y la norma entran en un “umbral de indistinción”, independientemente de su denominación o sus peculiaridades topográficas y donde el que se cometan o no atrocidades no es algo quenacionales de un país no respetuoso de los derechos humanos), el sujeto puede permanecer detenidoindefinidamente. En definitiva, y siguiendo las palabras de Muñoz Conde al referirse al Derecho penaldel enemigo, “el Derecho así entendido se convierte en un puro Derecho de Estado, en el que elDerecho se somete a los intereses que en cada momento determine el Estado o las fuerzas que lo con-trolen o monopolicen su poder. El Derecho es entonces simplemente lo que en cada momento convie-ne al Estado, que es, al mismo tiempo, lo que perjudica y hace el mayor daño posible a sus enemigos”(2005:171). 19
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barbero dependa del Derecho, sino sólo del civismo y del sentido ético de la policía que actúa provisionalmente como soberana” (1998:221-222).En la actualidad, la razón de ser de estos campos se basa en la crisis del nexofuncional de la modernidad, basado en la localización (un territorio) y undeterminado ordenamiento (el Estado), mediado por reglas automáticas de ins-cripción de la vida (el nacimiento o nación). Es en este momento cuando elEstado decide directamente entre sus funciones propias el cuidado de la vidabiológica de la nación. El campo de concentración deviene así el nuevo regu-lador oculto de la vida en el orden jurídico.Agamben, a demás de centrar su estudio en el campo de concentración en unsentido histórico (Alemania, Yugoslavia, etc) y contemporáneo (Guantánamo,extensible también a Abu Ghrabib)15, también se refiere a los múltiples camposy centros de internamiento así como las zonas de retención de los aeropuertosy zonas portuarias donde se amontonan, en principio de forma provisional, losextranjeros indocumentados bien a la espera del reconocimiento de su estatu-to de refugiado o a ser expulsados a su país de origen o a un tercer país. DiceAgamben, “el sistema político ya no ordena formas de vida y normas jurídicas en un espa- cio determinado, sino que alberga en su interior una localización dislocante que lo desborda, en que pueden quedar incorporadas cualquier forma de vida y cualquier norma. El campo como localización dislocante es la matriz oculta de la política en que todavía vivimos, la matriz que tenemos que aprender a reconocer a través de todas sus metamorfosis, tanto en las zones de attente de nuestros aeropuertos como en ciertas periferias de nuestras ciudades. Éste es el cuarto e inseparable elemento que ha unido, rompiéndola, a la antigua tri- nidad Estado-nación (nacimiento)-territorio” (2003:224).A través del análisis de las regulaciones y políticas adoptadas tanto a nivel dela Unión Europea como a nivel estatal, mantendremos que el Derecho deExtranjería, entendido en un sentido amplio, desempeña la función de: • construcción de grupos de riesgo, • de inmigrantes estigmatizados, • de contención exterior y control social interior de éstos, • así como de su confinamiento y/o expulsión del territorio.15 Agamben presta atención a estos lugares debido a que los sujetos allí recluidos carecen de estatuto deprisioneros de guerra determinado por la Convención de Ginebra, ni se enfrentan a imputación algunapor el quebrantamiento de leyes americanas. Al considerarlos meros detainees, se encuentran someti-dos a una mera soberanía de hecho, a una detención que no sólo es definida en un sentido temporalsino también realmente por su naturaleza, puesto que escapa totalmente a la ley y a toda forma de con-trol judicial.20
3 EL DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA CREACIÓN DEL ESTEREOTIPO INMIGRANTE IRREGULAR-CRIMINALEl Derecho de Extranjería se sirve de todo el espectro normativo –directivaseuropeas, leyes de extranjería, reglamentos, instrucciones administrativas, regu-laciones locales de civismo, etc.–, para el control de la inmigración, resultandodirectamente en la constante extranjerización, e indirectamente en la creaciónde irregularidad. Este apartado busca analizar cuál es el uso que el Estado hacedel Derecho de Extranjería, entendido éste como el conjunto normativo e ins-titucional destinado a controlar la entrada, la permanencia y salida de perso-nas extranjeras en el territorio delimitado por las fronteras estatales. Comodecíamos antes, el Derecho busca crear un “otro jurídico”, es decir, construir laalteridad con los objetivos de crear una categoría controlable a través de untratamiento jurídico especial, proporcionar al mercado de trabajo una mano deobra que cubra los puestos más precarizados, y finalmente, reafirmar elemen-tos constitutivos del Estado como la soberanía o el territorio en un tiempo enel que los cambios globales los ponen en cuestión.En este sentido, aunque es imprescindible ver el Derecho de Extranjería en elordenamiento jurídico español, es necesario no limitarse al Derecho de unEstado individual. Por eso mismo, puesto que la tendencia, como se verá, es lacooperación entre Estados, observaremos primeramente cómo la UniónEuropea ha establecido un potente sistema de fronteras externas-externaliza-das. Precisamente, volviendo la mirada a los tipos ideales de Beck de Estadostransnacionales, se pretenderá establecer una relación entre la tendencia euro-pea y el modelo de Estado transnacional vigilante.1. El papel de la inmigración en la construcción del Estado Transnacionalde Vigilancia llamado Unión EuropeaLa década de los ochenta es una fecha referente en el estudio de gestión delas migraciones en el territorio europeo. La idea con la que nace el Tratado 21
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoConstitutivo de Roma de 1957 era crear un espacio común de libertad de cir-culación de bienes y capitales. Esta idea debía ir acompañada, por un lado dela supresión de las fronteras divisorias entre los Estados miembros; y por otro,de la libertad de circulación de los trabajadores que debían prestar los servi-cios. Esto planteaba ciertos recelos pues existía la amenaza de que criminales,terroristas, traficantes e inmigrantes irregulares pudieran desplazarse de mane-ra ilimitada por dentro del nuevo territorio. Era necesario tomar medidas com-pensatorias que ofrecieran seguridad a los Estados miembros.En este sentido, el Grupo de TREVI (acrónimo de Terrorismo, Radicalismo,Extremismo y Violencia Internacional) que desde 1976 venía trabajandomediante reuniones informales de los Ministros de Justicia e Interior de losEstados miembros de la Comunidad Europea, creó dos herramientas que, en lamedida de lo posible, aportaran cierta seguridad interna.Por un lado, en 1986 se creó una comisión ad hoc para la inmigración que reci-bió el encargo de actualizar el sistema de puestos fronterizos exteriores, lacoordinación de políticas de visados y combatir la falsificación; y por otro, sepreparó la antesala de lo que a la postre devendría el Tratado de Schengen(1985) y su posterior Convenio de aplicación (1990). De esta manera, la inmi-gración irregular, junto con el terrorismo y la criminalidad organizada pasa aincorporarse al conjunto de amenazas a combatir que perdurará en la norma-tiva europea hasta la actualidad.Con el desarrollo de Schengen y su posterior incorporación a los Tratados deMaastrich, (1992) y Amsterdam (1997) se configuraba lo que se ha denomina-do la Europa Fortaleza, es decir, un sistema de fronteras exteriores, gestionadomediante un Sistema de Información y coordinado a través de la cooperaciónjudicial y policial interestatal, que veremos con más detenimiento.Sin ser el definitivo, el Tratado de Maastricht o de la Unión Europea fue unpaso importante en la transnacionalización del control de la inmigración alincorporar los ámbitos de Justicia e Interior (Título VI) al denominado Tercerpilar. Quitando el artículo 100 c del pilar comunitario, relativo a la libre circu-lación (y por ende también a materia de visados), el grueso de las disposicio-nes relacionadas a políticas migratorias en sentido estricto se encontraban enel tercer pilar del Tratado de la Unión, sobre cooperación en los ámbitos dejusticia e interior, es decir, recibían un trato intergubernamental. Es concreta-mente el artículo K.1 el que recoge, junto con lucha contra la droga y el frau-de internacional y la cooperación judicial, aduanera y policial, las políticas decruce de fronteras, asilo e inmigración como asuntos de interés común de laUnión.22
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoEl texto citado especifica que en materia migratoria adquieren relevancia a) lascondiciones de acceso al territorio de los Estados miembros y de circulaciónpor el mismo de los nacionales de terceros Estados; b) las condiciones deestancia de los nacionales de los terceros Estados en el territorio de los Estadosmiembros, incluidos el acceso al empleo y la reagrupación familiar; y c) lalucha contra la inmigración, la estancia y el trabajo irregulares de nacionalesde los terceros Estados en el territorio de los Estados miembros. Esta elevaciónal ámbito europeo significa, de algún modo, el reconocimiento de la necesidadde cooperar, es decir, ya no de forma individual sino interestatal, en materia devigilancia de la inmigración.Las herramientas que proporcionaba Maastricht eran fundamentales para pro-fundizar en el control migratorio pero planteaban ciertos problemas tanto delegitimidad de las decisiones tomadas como de eficacia en su posterior puestaen marcha (Monclús, 2004a). Primeramente, el hecho de que las resolucionesfueran elaboradas por el entramado burocrático y comisiones de expertos delos Estados miembros impedían la aportación de propuestas por parte de otrasinstituciones europeas como el Parlamento Europeo ni de los agentes sociales.Asimismo, resultaba difícil ejercer ningún tipo de control en sede europea, yasea parlamentario o judicial, por la escasa transparencia las distintas institucio-nes encargadas de la ejecución de las políticas (Europol, policías estatales…).Finalmente, el requisito de funcionar mediante unanimidad que exigía la coo-peración intergubernamental hacía que los procedimientos fueran lentos y enconsecuencia, se incumplieran los plazos prefijados.Con el paso al siguiente milenio se perfilaba un cambio hacia horizontes másgarantistas en materia de inmigración del ámbito europeo.Primeramente, la incorporación del acervo comunitario de Schengen y la decla-ración de competencia comunitaria en materia de inmigración y asilo pormedio del Tratado de Ámsterdam fue la manera de solventar los inconvenien-tes anteriores y dotar así de cierto control y legitimidad democrática las reso-luciones adoptadas.Por su parte, la cumbre del Consejo europeo de Tampere de 1999, a pesar delcarácter monográfico de Seguridad y Justicia, introduce elementos que a prio-ri demuestran un giro en materia de tratamiento de la inmigración.Primeramente, empleaba un lenguaje conciliador y receptivo con la inmigra-ción, pero con matices. Tanto en sus artículos tercero como cuarto, la inmigra-ción regular es acogida a compartir la libertad que no pueden alcanzar en suspaíses de origen y es causa de emigración. Son precisamente los valores euro-peos y las normativas sobre derechos humanos las que inspiran la creación de 23
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberopolíticas destinadas a ofrecer garantías para quienes deciden cruzar las fronte-ras externas y establecerse en el territorio europeo.Con todo, aún se establece una clara distinción entre inmigración legal, frutode una gestión coherente de las fronteras y por tanto digna de los beneficiosmencionados, y la inmigración ilegal que, por su conexión con actividadesdelictuales internacionales, debe ser eliminada. Además, este Consejo prevé lacreación de un órgano competente para la elaboración de la Carta de DerechosFundamentales de la Unión Europea aprobada posteriormente en el año 2000.Entre otras muchas atribuciones universales (dignidad, privacidad, libertad), ensus artículos 18 y 19, se consagran dos derechos básicos en materia migrato-ria: el derecho al asilo y el principio de non refoulement16 contenidos ya comosistema común de asilo en el texto aprobado en Tampere. Sin embargo, sepodría considerar que su redacción es pretendidamente excesiva al incluir lasmedidas represivas de devolución, expulsión o extradición en una carta desemejante naturaleza.En tercer lugar, Tampere abre la posibilidad de colaboración con los países deorigen de los inmigrantes a través del codesarrollo con el fin de “luchar contrala pobreza, mejorar las condiciones de vida y las posibilidades de trabajo, pre-venir los conflictos, consolidar los Estados democráticos y garantizar el respe-to de los derechos humanos, en particular los derechos de las minorías, de lasmujeres y de los niños”.Finalmente, aboga por una política de integración encaminada a reconocerderechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión(aunque vinculada al factor tiempo de residencia), así como a “fomentar laausencia de discriminación en la vida económica, social y cultural y a desarro-llar medidas contra el racismo y la xenofobia”.El rumbo hacia el que se dirigía la Unión Europea, especialmente tras la cum-bre de Tampere, en su medida, ofrecía elementos a través de los cuales poderplantear un horizonte de políticas migratorias elaboradas desde principiosgarantistas y cosmopolitas de reconocimiento de derechos y libertades a laspersonas inmigrantes.Sin embargo, este alentador panorama se vio completamente ennegrecido afinales de 2001, claramente influenciado por los atentados del 11 de septiem-bre de 2001, trasladando de nuevo, y de forma más radical aún, la materia de Este principio, entre otras garantías en caso de devolución, expulsión o extradición, garantiza que ésta16no se materializará a ningún país donde se corra “un grave riesgo de ser sometido a la pena de muer-te, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes”.24
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoinmigración a la perspectiva securitaria y anti-terrorista. Así, queda de manifies-to en las sucesivas cumbres de Laeken de diciembre de 2001 y, en especial, enla de Sevilla de 2002.La cumbre de Laeken enfatiza en el “refuerzo del espacio de libertad, seguri-dad y justicia” promoviendo medidas como la celebración de acuerdos de read-misión de inmigrantes irregulares expulsados17, solicitando que se elabore unplan de acción basado en la comunicación de la Comisión sobre la inmigra-ción ilegal y la trata de seres humanos. Pide al Consejo que desarrolle un sis-tema común de intercambio de información sobre el asilo, la inmigración y lospaíses de origen, la aplicación de Eurodac y un Reglamento orientado a apli-car de modo más eficaz el Convenio de Dublín, con procedimientos rápidos yeficaces.El Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002, centrándose principalmenteen la inmigración irregular y en su combate efectivo, define claramente lanueva dirección hacia la que deben encaminarse las instituciones europeas:lucha sin descanso contra la inmigración irregular, incluso en los países de ori-gen. Para ello, además de incidir en una mayor gestión coordinada e integra-da del sistema de fronteras exteriores, también llama a la celebración de acuer-dos de readmisión y colaboración con terceros países. A pesar de la voluntadde los gobiernos británico y español de recoger sanciones explícitas contra losEstados de origen que no colaborasen en la gestión-control de las migracio-nes18, finalmente quedó bien como incentivos economizados o como una “ame-naza” vinculada a los programas de desarrollo, según se interprete: “una cola-boración insuficiente por parte de un país podría dificultar la intensificación delas relaciones de dicho país con la Unión”.Tanto el Consejo Europeo de Salónica (2003) como el Programa de La Haya(2004)19, persistieron en la necesidad de reforzar la gestión eficaz fronteriza yde repatriaciones20, aunque con un tono menos rígido que en la cumbre deSevilla. Se habla de integración recíproca, bidireccional o incluso intercultu-17 Ver también el Libro verde de la Comisión europea de abril de 2002 sobre política común de repatria-ciones Días antes del Consejo se podían leer titulares como este “Blair y Aznar, contra todos en la cumbre de18Sevilla. Las sanciones a los países que no colaboren en el control de la inmigración ilegal, principalpolémica en el Consejo Europeo”. El País, 17/06/2002 “Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años. Una asociación para la reno-19vación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia” [COM (2005) 184 final]. Aprobadoen el Consejo de Europa de Bruselas20 Decisión 2004/573/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la organización de vuelos con-juntos para la expulsión, desde el territorio de dos o más Estados miembros, de nacionales de tercerospaíses sobre los que hayan recaído resoluciones de expulsión. 25
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoral, de participación en foros de todos los agentes, etc., pero siempre en refe-rencia a los inmigrantes residente regulares. La inmigración irregular continuasiendo una amenaza frente a la cual el texto fruto de la reunión del Consejo,animaba a no escatimar en tecnología punta para su contención (FRONTEX,SIS II, identificadores biométricos en los documentos de identidad, un servicioconsular europeo común, etc.).El blindaje final del modelo de Europa Fortaleza lo pretendió completar elTratado de Constitución Europea por medio de la constitucionalización de lasmedidas necesarias para el diseño de políticas de control de flujos migratoriosque venían siendo elaboradas desde los comienzos de Schengen (Monclús2004a: 115). Primeramente, de una manera prácticamente idéntica a lo quesucedía en la Carta Europea de Derechos Humanos, el incluir determinadasprácticas vinculadas al retorno forzado (devolución, expulsión o extradición)en el articulado encargado de consagrar el derecho de asilo, la prohibición deexpulsiones masivas y el principio de non refoulement (II-18 y II-19), es unamanera implícita de otorgar legitimidad constitucional como instrumentos decontrol a aquellas medidas de retorno.Por otro lado, remite a normas de Derecho derivado las principales herramien-tas normativas del control. En la Parte III (políticas y funcionamiento de laUnión), al referirse al Espacio de libertad, seguridad y justicia dispone que, enrelación a las políticas de control de fronteras, inmigración y asilo, serán leyeso leyes marco las que desarrollarían la medidas relativas a sistemas comunesen esas materias, para, a continuación, delimitar pormenorizadamente todo unelenco de medidas relativas a la gestión de las fronteras, inmigración y asilo(III-265 a 267). Se trataba de medidas determinadas a garantizar un sistema efi-caz en el control fronterizo y ampliamente restrictivo en el reconocimiento degarantías y peticiones de asilo. Estos artículos recogen expresamente medidascomo la expulsión y la repatriación como instrumentos de la política comúndestinados a luchar contra la inmigración irregular, así como la firma de acuer-dos de readmisión para hacer efectivas esas medidas.Además recoge la posibilidad de que se dicten leyes dirigidas a “establecermedidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinadaa propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residanlegalmente en su territorio” (III-267.4), entendiéndose así, que las políticas deintegración únicamente forman parte de manera indirecta de la política migra-toria comunitaria. Ahora bien, se hacen sucesivas referencias al “carácter sobe-rano de los Estados con respecto a la delimitación geográfica de sus fronteras”(III-265.3) o “establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales26
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberode terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajopor cuenta ajena o por cuenta propia” (III-267.5).En definitiva, el texto, mal llamado, constitucional, mientras que en lo querefiere al reconocimiento de derechos y garantías de los inmigrantes recoge loimprescindible para cumplir con el mandato de anteriores normativas interna-cionales al respecto (perdiendo incluso la oportunidad de otorgar la ciudada-nía europea a los extranjeros residentes de larga duración), la inclusión deaspectos como el asilo, la dignidad humana o el reagrupamiento, que deberí-an servir como garantías constitucionales, en realidad suponen la ratificacióncon rango constitucional de las medidas en materia de control de flujos.Un elemento fundamental para el análisis y entendimiento de la tendenciaeuropea contemporánea en materia de inmigración es la Directiva sobre losprocedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno denacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorioaprobada por codecisión por el Parlamento Europeo el 16 de diciembre de2008.Esta norma tiene su origen en lo que podríamos denominar los años más oscu-ros de la política de vinculación de la inmigración al terrorismo. Concretamenteen el Libro verde de la Comisión europea de abril de 2002 sobre política comúnde repatriaciones.Como ha manifestado De Lucas (2008a), en un código socio-jurídico, estadirectiva cumple una función manifiesta y otra latente. La función manifiestahace referencia al objetivo expreso de armonizar la legislación de los Estadosmiembros en materia de expulsión, devolución o repatriación de inmigrantesirregulares. Mientras que algunos países, como España o Francia, ya contabancon sus procedimientos internos (incluso más garantistas que la directiva),otros (Reino Unido, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Malta,Países Bajos y Suecia) carecían de limitaciones en este caso concreto.Con este objetivo, y en una línea similar a la ya apuntada por De Lucas, ladirectiva presenta las siguientes circunstancias controvertidas:• El artículo 3 de la directiva prevé la repatriación, retorno, o expulsión al país de origen del inmigrante, a un país de tránsito con el que la UE tenga acuer- do de repatriación, o a otro país al que el inmigrante decida ir, siempre que sea admitido. 27
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barbero• Según el artículo 15, los Estados podrán mantener recluidos en centros de internamiento, incluso en centros penitenciarios (artículo 16.1) durante un periodo ampliable hasta 18 meses, con escaso control judicial.• “Como último recurso y ello por el menor tiempo posible”, no obstante, la norma (artículo 10 y 17) también permite el internamiento y expulsión de menores no acompañados. También prevé la asignación de la guarda a un tutor designado o a unos “servicios de acogida adecuados” en el Estado de retorno.• Aunque se admite la posibilidad de la asistencia gratuita, sin considerarlo ni calificarlo como un derecho, la información contenida en la resolución de expulsión, además de poder ser ocultada por motivos de seguridad nacio- nal- pública o la persecución de otros delitos, ésta podrá estar redactada en “en una lengua que el nacional de un tercer país comprenda o pueda supo- nerse razonablemente comprende” (artículo 12).• Finalmente, se establece (artículo 11.2) que cuando una persona en situa- ción irregular sea expulsada, tendrá prohibida su entrada en territorio comu- nitario durante un periodo de cinco años.Por otra parte, y en referencia a la función latente a la que se aducía anterior-mente, esta directiva remite tanto a los inmigrantes en situación documentalirregular, pero en especial a la ciudadanía europea, el mensaje de la necesidadde combatir la inmigración irregular por todos los medios posibles. Frente aesta intención, podemos oponer tres objeciones o críticas:Primeramente, el hecho de que la norma europea haya sido aprobada al ampa-ro del procedimiento de codecisión, en la que ha intervenido el parlamentocomo institución democrática, contribuye a legitimar-legalizar el mensaje exclu-yente ante la ciudadanía.En segundo lugar, el hecho de que ciertas garantías no deban ser observadasde la manera estricta en un procedimiento sancionatorio de estas característi-cas, propaga el mensaje de que se justifica que ante el inmigrante irregular seaválida la suspensión de los derechos y garantías fundamentales lesionando, asíprincipios básicos del Estado de Derecho: a) posibilita la arbitrariedad adminis-trativa frente al control judicial (el internamiento podrá ser decidido inclusoprovisionalmente por las autoridades administrativas); b) implica una sanciónde internamiento ampliable hasta 18 meses y expulsión a partir de una faltaadministrativa; c) posibilita el internamiento de menores, terminantemente pro-hibido por el Derecho internacional de protección del menor; d) Dificulta la28
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoasistencia letrada por poder limitarse el derecho a ser informado debidamentedel procedimiento en el que se ve incurso.En tercer lugar, violando la máxima penalista de non vis in idem, incorpora alDerecho comunitario y de los Estados miembros, la cuádruple pena que impli-ca además de la expulsión conlleva, al internamiento previo, la posterior inter-dicción de regresar al territorio Schengen durante cinco años, incluye tambiénotra posible pena accesoria que es la expulsión a un país distinto al de origen,con quien exista acuerdo de devolución.Uno de los últimos documentos que mejor recogen la trayectoria y marcan elrumbo de la UE en materia de gestión de los flujos migratorios es el PactoEuropeo sobre Inmigración y Asilo, impulsado por Nicolás Sarkozy durante lapresidencia francesa de la Unión Europea y aprobado en la reunión de Cannesde la Comisión Ministros de Justicia e Interior del día 25 de septiembre de 2008.El objetivo de este pacto es impulsar las acciones contenidas en otros docu-mentos, en concreto, la Comunicación sobre Una Política Común deEmigración para Europa: principios, medidas e instrumentos (COM 2008/359de 17.6.08) y la Comunicación sobre el Plan de política de asilo. Un plantea-miento integrado de la protección en toda la UE (COM 360/2008 de 17.06.08).El documento está estructurado en torno a cinco ejes destinados a crear, citan-do a Sarkozy, una “inmigración escogida frente a la inmigración padecida” através de un sistema de filtros de elección, control, retención y expulsión de lainmigración. Uno de esos ejes del pacto es el denominado “Organizar la inmi-gración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capaci-dad de acogida determinada por cada Estado miembro y favorecer la integra-ción”. En este apartado el mensaje es claro: “El Consejo Europeo pide a losEstados miembros que apliquen una política de inmigración seleccionada, enparticular con respecto a las necesidades de su mercado laboral, y concertada,teniendo en cuenta el impacto que puede tener en los demás Estados miem-bros”.Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, la políti-ca de inmigración, control de fronteras y asilo ha dejado de ser un asunto inter-gubernamental del tercer pilar para ser plenamente un asunto de la Unión,completándose así el ciclo de transnacionalización del control de las migracio-nes. ¿Cuál será el nuevo rumbo, si es que lo hay?En definitiva, lo que late de fondo tanto en el derecho originario como en elderivado es la manifestación de una contradicción no resuelta entre la afirma-ción de normas, principios y valores acuñados por la cultura constitucionalista 29
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoy del Derecho de Gentes europeo (libertad, seguridad, diversidad, etc.) y lahabilitación de medidas de gravamen o lesivas, con mecanismos de controljurídico mínimos o ausentes, que funcionan desarrollando prácticas contrariasa aquellos valores y principios. Esa contradicción es fruto de la tensión entreel desarrollo de un Estado democrático con aspiraciones cosmopolitas y lamaterialización de un Estado vigilante. La consecuencia de esta tensión que seresulte a favor del segundo, tiene su plasmación en los ordenamientos jurídi-cos de los Estados miembros, de ascendencia demo-liberal, que para subsistiren el escenario de la globalización, sin embargo, se ven obligados a incorpo-rar y ejecutar aquellas normativas restrictivas de control y selección migratoria.2. El control de la inmigración en el Derecho de Extranjería españolEl Derecho de Extranjería español ha evolucionado en materia de control deinmigrantes, pautado en gran medida por las tendencias comunitarias. La con-descendencia entre el ente supranacional y el Estado comenzó desde elmomento en que se pasa a formar parte de la anterior Comunidad EconómicaEuropea. Desde entonces, la legislación española ha seguido las directrices enla materia como si de un ordenamiento centralizado se tratara.A la hora de analizar la evolución del control de las migraciones en el Derechode Extranjería en el período democrático, resulta útil la periodización similar alas efectuadas tanto por Aja (2006) como por Moya (2006), respondiendo aperíodos marcados tanto por la actividad legislativa como por las característi-cas migratorias:1. Primer período: Desde la Constitución de 1978 hasta la aprobación de la LO 7/1985, teniendo en cuenta las prácticas policiales y burocráticas del régi- men franquista.2. Segundo período: entre finales de los 80 y mediados de los 90, que supone el comienzo de la llegada de flujos migratorios y culmina con la elaboración de un nuevo reglamento en 1994.3. Tercer período: desde la segunda mitad de los 90 hasta la aprobación de la segunda ley de extranjería en enero de 2000.4. Cuarto período: entre 2000 y 2004, en la que la vertiginosidad de la modifi- cación legislativa ha facilitado el retroceso en el reconocimiento de dere- chos.30
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barbero5. Quinto período: a partir del 2004, comienzo del Gobierno socialista hasta el período actual.Evolución de extranjeros en España (1970-2008) 6.000.000 5.598.691 5.000.000 4.473.499 Nº extranjeros 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 AñosFuente: elaboración propia a partir de datos del INE y Blanco 2009.Antes de nada, es preciso aclarar que, como se ve en el gráfico, a finales delos 70 y principios de los 80, España, con apenas varios centenares de milesde extranjeros, no era un país de inmigración, ni por motivos económicos nipolíticos. Recién acababa de declararse el fin del régimen franquista, y se esta-ba viviendo una transición convulsa, España ni era un destino atractivo para lainmigración ni los sectores económicos demandaban mano de obra extranjera.Sin embargo, jurídicamente sí se podría hablar de cierto régimen de extranje-ría.La Constitución española de 1978, según la cual se caminaba hacia un sistemademocrático en el que además de un amplio reconocimiento de derechos a losciudadanos, también hacía lo propio con los extranjeros a través del artículo13.1 CE: “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas quegarantiza el presente Título en los términos que establezcan los Tratados y laLey”. Parecía abrirse así todo un campo de desarrollo de los derechos de losextranjeros en base al amplio Derecho internacional de derechos y garantíasexistente.Pues bien, hasta la aprobación de la primera Ley de Extranjería de 1985, la LO7/1985, las condiciones de aplicación, ejercicio y defensa de esos derechosquedó, como dice Moya, “en manos de la Administración, lastrada por la nor-mativa y práctica anterior (del régimen franquista), y los tribunales de Justicia,que desempeñaron un papel capital en la protección de este colectivo”(2006:52). 31
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoPor un lado, la actuación de los tribunales, mediante la sola interpretación dela Constitución y los Tratados Internacionales, fue decisiva en la garantía dederechos como las audiencias previas en procesos sancionatorios o los princi-pios de legalidad y tipicidad, que las autoridades administrativas no estabanacostumbradas a aplicar. Precisamente a través de la Sentencia 107/1984,Tribunal Constitucional ordenó el elenco de derechos que la Constitución pre-veía para los extranjeros “en los términos que establezcan los tratados y la ley”(art.13.1 CE)No obstante, la influencia de la interpretación de los tribunales no llegó aalcanzar al régimen de control de entradas. Se continuó aplicando las medidasdel régimen anterior, entre otras, el Decreto 552/1974, que habilitaba la discre-cionalidad de las autoridades al otorgar o denegar permisos de entrada y resi-dencia así como decretar expulsiones en casos de entrada irregular como san-ción de plano (sin pena alternativa), sin las garantías del artículo 13 del PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos21, por ser éstas limitadas a losextranjeros en situación regular. Algunas de estas normas franquistas estuvie-ron en vigor hasta la aprobación de la primera Ley de extranjería en 1985.El recién elegido gobierno socialista de Felipe González aprobó la primera LeyOrgánica de Extranjería, cuando apenas había 250.000 extranjeros en España.Pese a que no se recoge formalmente en la ley, la justificación de esa circuns-tancia paradójica, fue una exigencia para la entrada del Estado español en laComunidad Europea. Se convertía en la puerta de África a Europa. Españadebía dotarse de un sistema de control migratorio en lo que refería a visado,entrada y salida (voluntaria y forzosa), y la LO7/1985 se lo proporcionó. Comose señalaba en la propia exposición de motivos, el objetivo de esta ley eraaplicar toda la fuerza del Derecho para combatir la inmigración que declara-ba ilegal: “Es necesario diferenciar, con absoluta claridad, las situaciones de legalidad de las de ilegalidad. Por ello, la Ley asegura la plenitud de los derechos y las garantías para su ejercicio respecto de los extranjeros que se hallen legalmen- te en España. Y al propio tiempo, y en prevención de las alteraciones que pudieran en su caso producirse, respecto de la convivencia social, por la pre- sencia de extranjeros en términos no legales en España, desarrolla las medidas especificas para impedir tales situaciones”. Artículo 13 PIDCP: “El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en el pre-21sente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a laley; y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a talextranjero exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como someter su caso arevisión ante la autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas especialmente pordicha autoridad competente, y hacerse representar con tal fin ante ellas”.32
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoLa intervención administrativa en la declaración de situaciones de tránsito,estancia y residencia deviene en el buque insignia de esta norma. Como seña-la Blanco, “el texto no sólo está plagado, a lo largo y ancho de todas sus páginas, de refe- rencias directas e indirectas a la necesidad de controlar y reforzar las fronteras, sino que las propias directrices expresan el imperativo del control que, por aquel entonces, se constituyó como objetivo no solo prioritario, sino práctica- mente único” (2007:243).La presencia de conceptos jurídicos indeterminados, los defectos de la Ley ylos límites estructurales permitían la discrecionalidad administrativa y judicialen la interpretación de las medidas aplicables a los casos individuales.La aprobación del Reglamento 1119/1986, como dice Aja, “reproducía todos losdefectos de la ley, y añadía algunos más”: “Relegaba los derechos fundamentales a una sección de los últimos capítulos, desarrollando algunos criterios legales que después el TC anularía, e introdu- ciría el control policial de la documentación personal que no tenía cobertura en la ley y sólo resultaría legitimado con la aprobación de la posterior Ley de Seguridad Ciudadana, en 1992. No sólo ignoró los principios de seguridad jurí- dica que la ley requería por ejemplo la graduación de infracciones y de las san- ciones, sino que aumentó sus defectos al dejar abiertas muchas posibilidades de arbitrariedad administrativa” (2006:22).La norma reglamentaria al poco tiempo quedo obsoleta con la incorporación deEspaña en Schengen, la reorganización de las fronteras exteriores, y la aproba-ción del Tratado de Maastricht en 1992, que proyectaba la inmigración como untema estrella sobre el que comenzar a desarrollar competencias comunitarias.Por su parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 117/1987, venía nue-vamente a desdecir el mandato legal a favor de lo que disponían los tratadosinternacionales. Así, según su interpretación, derechos que en principio la leyreconocía exclusivamente a los españoles, debían ser extendidos también a losextranjeros, al menos en su contenido esencial.El auge económico que supuso la transición hacia un sistema políticamentemás estable y la integración europea convirtió España en un destino migrato-rio. Principalmente de África. El Estado español ya era un territorio de inmigra-ción. La cifra de extranjeros se acercaba al medio millón y la tendencia al cre-cimiento se consolidaba. Era la inmigración inesperada (Izquierdo 1996). Setrataba de una inmigración fuertemente masculinizada, que había accedido alterritorio en su mayoría por vías irregulares. 33
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker BarberoYa en 1990 el Gobierno había presentado una comunicación al Congreso delos Diputados sobre la Situación de los extranjeros en España, Líneas básicasde la política de extranjería, que finalmente fue aprobada como proposiciónno de ley el 9 de abril de 1991. Como dice Blanco esta norma constituía “la pri-mera declaración institucional sobre la filosofía que debería regir una políticade inmigración española” (2001:56). El texto señalaba tres facetas fundamenta-les: la política de inmigración e integración, el reforzamiento de fronteras y laayuda a países del llamado Tercer Mundo.Sin embrago, algunas de tareas quedaban especialmente reforzadas por lamayor presencia en las medidas de actuación que se recogían en el texto: con-trol de entradas, visados y control de fronteras; lucha contra el trabajo clandes-tino; política de promoción e integración social; reforzamiento de la actuaciónpolicial; mayor coordinación y centralización administrativa; reforma de losprocedimientos de asilo y refugio; la dimensión europea de una política deextranjería y, por último, potenciar la cooperación española al desarrollo.En 1994 se aprobó el Plan para la Integración de Inmigrantes, con el propósi-to de la promoción social y desarrollo personal de los inmigrantes que se ibanestableciendo en suelo del Estado español. Este aspecto de integración bidirec-cional entendido como “la gradual incorporación y participación de los inmi-grantes en la vida económica y social del país de acogida, en un clima de res-peto y aceptación recíprocas”, como señala Blanco “se perdería en las siguien-tes versiones de planes, políticas y programas de integración” (2007:245).Un par de años más tarde, a través del Real Decreto 155/1996, se aprobó elnuevo reglamento, que más que solventar las deficiencias de la LO 7/1985, lashizo más patentes. Redujo supuestos de expulsión a las infracciones más gra-ves y estableció las bases para un procedimiento más garantista, estableció lagraduación de infracciones (imposibilitando que se impusiera la expulsión porcualquier razón), limitó las condiciones para el internamiento (tal y como habíasentenciado el TC), pero sin embargo, mantuvo la discrecionalidad de los fun-cionarios de fronteras en materia de motivos de entrada, documentación nece-saria o insuficiencia de medios económicos. Un mes más tarde de la aproba-ción del reglamento, en marzo, el Partido Popular (PP) de José María Aznarganó las elecciones generales.El final de este período se caracteriza primeramente, por un incremento impor-tante de los residentes extranjeros, principalmente marroquíes y británicos, yen segundo lugar, por las entradas como turistas de originarios de Ecuador yColombia, que luego pasarían a estar en situación irregular de manera sobre-venida. Esta realidad social se vio marcada por una legislación en Extranjería34
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoque endurecía los requisitos de adquisición del visado de acceso y permisosde estancia y residencia, así como un endurecimiento o restricción de las soli-citudes de asilo, tras la reforma de la Ley 9/1994. A finales del 2000 ya habíaun millón de extranjeros residentes y los insuficientes instrumentos jurídicosprovocaban una situación de desbordamiento legal, tanto en materia de regu-lación de las migraciones como en la garantía de los derechos reconocidos.Estas circunstancias obligaban a una reforma íntegra.En 1998 se presentaron en el Congreso de los Diputados tres iniciativas parla-mentarias de Convergencia i Unió, Izquierda Unida y Grupo Mixto para refor-mar la LO 7/1985. En noviembre de 1999 se presenta la propuesta de Ley orgá-nica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial, tras haber sido consensuado en la Comisión Constitucional delCongreso. La propuesta hacía hincapié en el modelo de integración ya que, altiempo que extendía la cantidad de derechos reconocidos con independenciade la situación documental y facilitaba los trámites para obtener la residenciapermanente.A pesar de ser el PP el partido que en ese momento regentaba el Gobierno, sumayoría no cualificada hizo que sus pretensiones de torpedear la reforma fra-casaran. Entre otras, el grupo popular intentó pactar determinadas enmiendascon grupos como CiU, el Partido Nacionalista Vasco o Coalición Canaria, o evi-tar el trámite de urgencia para que la ley no se aprobara en esa legislatura. Noobstante, la tramitación se dirigió bajo la batuta de la oposición. Ante la emi-nente aprobación final, la reacción de algunos miembros del Gobierno del PPfue manifestarse públicamente en contra22.La nueva ley, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y liber-tades de los extranjeros en España y su integración social, podría calificarsecomo un punto de inflexión en materia de extranjería, y especialmente en con-trol de flujos. Primeramente, es una ley que nace del consenso y que recogelas propuestas de los partidos y sectores de la oposición, quedando la visióndel Partido Popular, en el Gobierno y principal grupo en las Cortes Generales,22 “El Gobierno busca el modo de impedir la aprobación de la Ley de Extranjería”: “Interior critica la lega-lización masiva de inmigrantes, la judicialización de algunos trámites y el hecho de que supondría unestímulo para que miles de extranjeros trataran de atravesar las fronteras españolas. Exteriores aseguraque no se adecua a los acuerdos de la UE firmados por España: Schengen y Tampere”, El Mundo, 17de noviembre de 1999; “Allí (en referencia al Ministerio de Exteriores y Economía, y en especial al delInterior) aducen que la norma tiene “defectos de redacción muy importantes” que podrían dificultar lalucha contra la inmigración irregular y el control de fronteras. Además, sostienen que algunos articula-dos de la ley van en contra de los criterios defendidos por los países miembros de la Unión Europeaen la cumbre de Tampere (Finlandia). También aseguran que no queda bien definida la diferencia entreinmigrantes con o sin papeles y que dificulta la expulsión de inmigrantes” El País, 18 de Noviembre de1999 35
Las transformaciones del Estado y del Derecho ante el control de la inmigración Iker Barberoen un segundo plano. En segundo lugar, suponía los reconocimientos demuchos derechos, especialmente los más vinculados al desarrollo de la perso-na y su integración como son los de participación social y educación. En ter-cer lugar, y pese a que aún preveía medidas coactivas contra las personas ensituación irregular, la nueva mejoraba las garantías principalmente en lo querefería a asistencia letrada así como control jurisdiccional en los procedimien-tos de internamiento y retorno.Esta ley subsistió solamente el tiempo en el que el PP gobernó en minoría,puesto que en el momento en el que alcanzó la mayoría absoluta, tal y comohabía mantenido durante la campaña electoral, anunció su reforma, sin eviden-temente ni siquiera desarrollar el reglamento de la LO 4/2000. Este anuncio sevio reforzado con las constantes alusiones a la inseguridad provocada por elnuevo tratamiento de la inmigración, mencionando entre otros los ataquesracistas de El Ejido (Almería)23.La Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros enEspaña y su integración social, nació con el objetivo de recortar aquellos avan-ces que se habían escapado al filtro del Gobierno popular. Además de recor-tar derechos de participación política y social (reunión y manifestación, asocia-ción, sindicación, huelga, o incluso intervención en audiencias municipales), odificultar los procesos de regularización ordinarios, el mayor cambio, comoseñala Aja, se encuentra sin duda en materia de infracciones y sanciones, alreinstaurar la posibilidad de imponer la sanción de expulsión por falta de per-miso de residencia, así como el procedimiento preferente de hacerla efectivaen 48 horas “impidiendo la tutela judicial efectiva, ya que en este plazo resul-ta imposible un pronunciamiento judicial” (2006:31).La transferencia de la materia de inmigración bajo el Ministerio de Interior y laconcentración del impulso gubernamental de todas las medidas relacionadasbajo la Delegación del Gobierno para la Extranjería e Inmigración no fuerondecisiones políticas innocuas jurídicamente hablando. La seguridad ciudadanay la inmigración se manifestaban como binomios indisolubles. Además, la inse-guridad la provocaban aquellos grupos a quienes sus raíces culturales les supo-nían un gran esfuerzo adaptarse, respectar y disfrutar los valores democráticosde tolerancia e igualdad, como exigía el claramente plan asimilativo GRECO23 “Matutes achaca los incidentes de Almería al aumento de los inmigrantes clandestinos” “El Ministro deAsuntos Exteriores, Abel Matutes, achacó ayer el brote de xenofobia en El Ejido al aumento de la inmi-gración irregular (…). Volvió a insistir en la necesidad de reformar la Ley de Extranjería. (…) Piquéhabía declarado el lunes que los incidentes xenófobos de El Ejido demostraban la necesidad de refor-mar la Ley de Extranjería, como defiende el PP en su programa electoral”, El País, 10 de febrero de2000.36

References: artículo 30
 artículo 5
 artículo 15
 artículo 100
 artículo 3
 artículo 15
 resolución 
 artículo13
 artículo 13
 Artículo 13
 Real Decreto