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Timestamp: 2019-06-19 07:26:03+00:00

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BVerwG, 6 PB 19.08: Mitbestimmungsrecht, Weisung, Verweigerung, Zukunft
Urteil des BVerwG vom 28.08.2008, 6 PB 19.08
Mitbestimmungsrecht, Weisung, Verweigerung, Zukunft
Mitbestimmungsrecht, Weisung, Verweigerung, Zukunft, Leiter, Berechtigung, Halle, Ausnahme, Kompetenz, Staatsprüfung
BVerwG 6 PB 19.08 OVG 5 L 22/06
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 28. August 2008 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 30. April 2008 wird zurückgewiesen.
sind entweder nicht entscheidungserheblich oder haben keine grundsätzliche
3Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtsfrage, wenn ihre Klärung entweder
von allgemeiner Bedeutung für die Rechtsordnung ist oder wegen ihrer tatsächlichen Auswirkungen die Interessen der Allgemeinheit oder eines größeren Teils
der Allgemeinheit berührt. Entscheidungserheblich ist sie, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits von ihrer Beantwortung abhängt (vgl. Beschlüsse vom
22. August 2005 - BVerwG 6 PB 5.05 - PersR 2006, 35, insoweit bei Buchholz
251.21 § 91 BrbgPersVG Nr. 1 nicht abgedruckt, und vom 15. Mai 2008
- BVerwG 6 PB 20.07 - juris Rn. 7; BAG, Beschlüsse vom 22. März 2005
- 1 ABN 1/05 - BAGE 114, 157 <159 f.> und vom 14. April 2005 - 1 AZN
840/04 - BAGE 114, 200 <203 f.>).
4a) Die Entscheidung über die in der Beschwerdeinstanz gestellten Anträge zu 3
und 4 hängt nicht von der Beantwortung einer der Rechtsfragen ab, die der Antragsteller in der Begründung seiner Nichtzulassungsbeschwerde aufgeworfen
hat. Diese Anträge sind vielmehr unabhängig davon als unzulässig bzw. offensichtlich unbegründet abzuweisen.
5aa) Mit dem Antrag zu 3 will der Antragsteller die Rechtswidrigkeit der streitigen
Maßnahme festgestellt wissen. Hierfür fehlt ihm jedoch die Antragsbefugnis.
Eine solche hat der Personalrat nur, wenn er durch die begehrte gerichtliche
Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen
werden kann (vgl. Beschluss vom 23. September 2004 - BVerwG 6 P 5.04 -
Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 77 S. 5; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/
Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 83 Rn. 42;
Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 83
Rn. 27). Weder die förmlichen Beteiligungsrechte noch die allgemeinen Aufgaben des Personalrats berechtigen diesen, Maßnahmen des Dienststellenleiters
gerichtlich überprüfen zu lassen. Zwar hat der Personalrat darüber zu wachen,
dass die zugunsten der Beschäftigten geschaffenen Bestimmungen durchgeführt werden (§ 57 Abs. 1 Nr. 2 SAPersVG); diese Befugnis kann er auch gerichtlich geltend machen, wenn er sich bei ihrer Wahrnehmung durch den
Dienststellenleiter beeinträchtigt sieht. Ein Klagerecht gegen die Maßnahmen
des Dienststellenleiters, die dieser gegenüber Beschäftigten erlässt, ist daraus
jedoch nicht herzuleiten.
6bb) Mit dem Antrag zu 4 macht der Antragsteller einen Anspruch auf Rücknahme der streitigen Maßnahme geltend. Ein derartiger Anspruch steht ihm auch
dann offensichtlich nicht zu, wenn man von der Mitbestimmungspflichtigkeit der
in Rede stehenden Maßnahme ausgeht. In einem solchen Fall ist der Dienststellenleiter zwar objektiv-rechtlich verpflichtet, den Vollzug der Maßnahme
rückgängig zu machen, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist; auch
hat der Personalrat einen gerichtlich durchsetzbaren verfahrensrechtlichen Anspruch auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens (vgl. Beschluss vom
Rn. 10 m.w.N.). Einen Anspruch auf Rückgängigmachung der Maßnahme
räumt ihm das geltende Personalvertretungsrecht jedoch nicht ein (vgl. Beschluss vom 15. März 1995 - BVerwG 6 P 31.93 - BVerwGE 98, 77 <81>
= Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 4 S. 4).
7b) Mit dem Antrag zu 1 will der Antragsteller die Mitbestimmungspflichtigkeit der
in Rede stehenden Maßnahme nach § 66 Nr. 2 SAPersVG festgestellt wissen.
8aa) Den Anträgen zu 2 und 5 kommt gegenüber dem Antrag zu 1 keine eigenständige Bedeutung zu. Erweist sich die streitige Maßnahme als mitbestimmungspflichtig, so durfte das seinerzeit eingeleitete Mitbestimmungsverfahren
nicht abgebrochen werden (Antrag zu 2). Es muss folglich entweder neu eingeleitet oder fortgesetzt werden (Haupt- und Hilfsantrag zu 5).
9bb) Die Anträge zu 1, 2 und 5 beziehen sich auf die konkrete Einzelmaßnahme,
nämlich die Zulassung der Regierungsobersekretärin B. zum Vorbereitungsdienst für Rechtspfleger. Sollte diese Maßnahme inzwischen ihre Erledigung
gefunden haben, etwa weil die Beamtin ihre Ausbildung erfolgreich abgeschlossen hat, so wäre die bisherige konkrete Antragstellung unzulässig; der
Übergang zum abstrakten - vom konkreten Einzelfall losgelösten - Antrag
schiede als in der Rechtsbeschwerdeinstanz unzulässige Antragsänderung
ebenfalls aus (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - PersR
2007, 434 <435> m.w.N.).
10c) Soweit die aufgezeigten Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anträge zu 1,
2 und 5 nicht durchgreifen, gilt Folgendes:
11aa) Die Entscheidung über diese Anträge ist nicht von der Beantwortung der
Rechtsfragen zu a, d und f der Beschwerdebegründung abhängig. Diese Fragen beziehen sich auf die Rechtmäßigkeit der Zulassung zum Vorbereitungsdienst für Rechtspfleger. Das streitige Mitbestimmungsrecht beurteilt sich jedoch nicht nach der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme, sondern danach, ob die
Maßnahme als solche dem Mitbestimmungstatbestand nach § 66 Nr. 2
SAPersVG unterfällt.
12bb) Entsprechendes gilt für die Rechtsfragen zu b und e Alt. 1. Zwar ist hier
immerhin das Mitbestimmungsrecht des Personalrats angesprochen. Es wird
jedoch wiederum ein Bezug zur Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Maßnahme hergestellt, die aber nicht Voraussetzung für das Bestehen des Mitbestimmungsrechts ist.
13cc) Diesen Bedenken unterliegen zwar die Rechtsfragen zu c, e Alt. 2 und g der
Beschwerdebegründung nicht. Sie stellen sich jedoch im Rahmen der Anträge
zu 1, 2 und 5 nicht in dem formulierten weiten Umfang. Bezogen auf den Anlassfall, der Gegenstand der Antragstellung ist, lässt sich allenfalls die Formulierung folgender - der Beschwerdebegründung möglicherweise sinngemäß zu
entnehmender - Rechtsfrage erwägen:
„Unterliegt die Zulassung einer Beamtin des mittleren Dienstes bei der Oberfinanzdirektion, die über eine Hochschulzugangsberechtigung verfügt und im Wege der Beurlaubung ohne Dienstbezüge ein Studium der Rechtswissenschaften mit dem Bestehen der Ersten Juristischen Staatsprüfung abgeschlossen hat, zum Vorbereitungsdienst für Rechtspfleger der Mitbestimmung des Personalrats nach § 66 Nr. 2 SAPersVG?“
14dd) Diese Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung. Ihre Klärung ist
weder von allgemeiner Bedeutung für die Rechtsordnung, noch berührt sie wegen ihrer tatsächlichen Auswirkung die Interessen eines größeren Teils der Allgemeinheit. Die genannten Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn die aufgeworfene Rechtsfrage nur für die Entscheidung eines atypischen Einzelfalls von
Bedeutung ist. So liegt es hier.
15(1) Die einschlägigen Bestimmungen sehen die Zulassung zur Rechtspflegerausbildung für zwei Personengruppen vor: erstens für Bewerber mit Hochschulzugangsberechtigung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 RPflG i.V.m. § 2 der Rechtspfleger-Ausbildungs- und Prüfungsverordnung - APVO Rpfl - vom 23. September
2002, GVBl LSA S. 394) und zweitens im Wege des Aufstiegs für Beamte des
mittleren Justizdienstes (§ 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 RPflG i.V.m. § 18 APVO Rpfl).
Dass in den davon erfassten Fällen typischerweise und ganz überwiegend die
Mitbestimmung des Personalrats garantiert ist (§ 66 Nr. 1 Alt. 1 und Nr. 2
SAPersVG), ist nicht zweifelhaft. Weder dieser Grundsatz noch das System der
Mitbestimmung im öffentlichen Dienst überhaupt wird durch die Verneinung der
Mitbestimmung durch das Oberverwaltungsgericht im vorliegenden - atypischen - Fall in Frage gestellt.
16(2) Die Zulassung der Regierungsobersekretärin B. zum Vorbereitungsdienst für
Rechtspfleger liegt nunmehr fast drei Jahre zurück. Dass in diesem Zeitraum
solche oder vergleichbare Fälle sich im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten
oder der anderen Einstellungsbehörden nach § 3 Abs. 2 und 1 APVO Rpfl
ereignet hätten, wird in der Beschwerdebegründung nicht dargelegt (§ 72a
Abs. 3 Satz 2 Nr. 1, § 92a Satz 2 ArbGG). Für die Befürchtung des Antragstellers, Fälle der hier in Rede stehenden Art könnten sich in Zukunft ständig wiederholen, werden in der Beschwerdebegründung hinreichend konkrete
Anhaltspunkte nicht aufgezeigt. Die vom Antragsteller erstrebte Entscheidung
des Senats im Rechtsbeschwerdeverfahren würde daher ausschließlich der
personalvertretungsrechtlichen Einzelfallgerechtigkeit dienen. Dazu ist das
Rechtsbeschwerdeverfahren jedoch nicht bestimmt.
172. Mit der Divergenzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG
kommt der Antragsteller ebenfalls nicht zum Zuge.
18a) Auf den Senatsbeschluss vom 12. März 1986 - BVerwG 6 P 5.85 -
(BVerwGE 74, 100 = Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 7) kann sich der Antragsteller nicht stützen, denn die dort zur Zuständigkeit der Einigungsstelle vertretene Rechtsauffassung hat der Senat längst aufgegeben.
19Bis zum Ergehen dieser Entscheidung war in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass bei einem Streit zwischen Dienststelle und
Personalrat über das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts, der nach der
Verweigerung der vom Dienststellenleiter (zunächst) erbetenen Zustimmung
des Personalrats entstanden ist, die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung berufen sind (vgl. Beschlüsse vom 14. Juni 1968 - BVerwG 7 P 9.66 - BVerwGE
30, 39 <40> = Buchholz 238.3 § 67 PersVG Nr. 6 S. 18 und vom 19. September
1983 - BVerwG 6 P 32.80 - BVerwGE 68, 30 <35 f.> = Buchholz 238.37 § 72
NWPersVG Nr. 8 S. 16). Im Gegensatz dazu hat der Senat im Beschluss vom
12. März 1986 (a.a.O. S. 106 ff. bzw. S. 8 ff.) in derartigen Fällen die Zuständigkeit der Einigungsstelle für gegeben gehalten. Von dieser - noch im Beschluss vom 18. April 1986 - BVerwG 6 P 31.84 - (Buchholz 238.3 A § 69
BPersVG Nr. 8 S. 12) bestätigten - Auffassung ist der Senat bereits im Be-
schluss vom 25. August 1986 - BVerwG 6 P 16.84 - (Buchholz 238.3 A § 75
BPersVG Nr. 46 S. 54) der Sache nach abgerückt. Dort hat er es als selbstverständlich bezeichnet, dass in Fällen, in denen die Mitbestimmungspflichtigkeit
einer Maßnahme zwischen dem Dienststellenleiter und dem Personalrat strittig
ist, diese Frage im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren durch
die Verwaltungsgerichte geklärt werden kann. Im Beschluss vom 2. Februar
1990 - BVerwG 6 PB 13.89 - (PersR 1990, 114) hat der Senat bekräftigt, dass
an der Rechtsauffassung im Beschluss vom 12. März 1986 nicht festgehalten
wird, und zugleich die Auffassung der Vorinstanz bestätigt, dass die Entscheidung ausschließlich den Verwaltungsgerichten obliegt, wenn das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts streitig ist.
20Allerdings hat der Senat im Beschluss vom 27. Juli 1990 - BVerwG 6 PB 12.89 -
(Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 53 S. 9) darauf hingewiesen, er habe nicht
ausdrücklich die Auffassung geäußert, bei Streit über das Bestehen eines
Mitbestimmungsrechts obliege die Entscheidung ausschließlich den Verwaltungsgerichten. Aus diesem Vorbehalt lässt sich jedoch nicht zugleich der
Rechtssatz herleiten, der Dienststellenleiter müsse ein einmal eingeleitetes
Mitbestimmungsverfahren auch bei durchgreifenden Zweifeln gegen das Bestehen des Mitbestimmungsrechts fortsetzen. Dies kann auch nicht als offene
Frage behandelt werden, so dass der Senat veranlasst wäre, die Divergenzrüge
des Antragstellers in eine Grundsatzrüge umzudeuten. Denn dass der
Dienststellenleiter in einem Fall wie dem vorliegenden nicht gehalten ist, das
Mitbestimmungsverfahren vor einer gerichtlichen Klärung des Mitbestimmungsrechts fortzusetzen, ergibt sich eindeutig aus dem Gesetz.
21Die Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens auf der ersten Ebene wie auf
den folgenden Ebenen (Stufenverfahren, Einigungsstellenverfahren) setzt voraus, dass die fragliche Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt (§ 61 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1, § 62 Abs. 1 Satz 1 SAPersVG). Ob dies der
Fall ist, beurteilt sich nach den gesetzlichen Mitbestimmungstatbeständen
(§§ 65 ff. SAPersVG). Die Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens durch
den Dienststellenleiter ersetzt nicht ein fehlendes materielles Mitbestimmungsrecht. Sie kann in dieser Hinsicht auch den Leiter der übergeordneten Dienst-
stelle nicht binden, der im Stufenverfahren mit der Angelegenheit befasst ist
(§ 62 Abs. 1 bis 3 SAPersVG). Der Dienststellenleiter ist daher berechtigt und
verpflichtet, das Mitbestimmungsverfahren auf Weisung des Leiters der übergeordneten Dienststelle unter Hinweis auf ein fehlendes Mitbestimmungsrecht
abzubrechen. Der Personalrat erleidet dadurch keinen Rechtsverlust; ihm ist es
unbenommen, das von ihm in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht gerichtlich geltend zu machen (§ 78 Abs. 1 Nr. 3 SAPersVG).
22Nach alledem kann sich der erwähnte Vorbehalt im Senatsbeschluss vom
27. Juli 1990 nur auf die Endphase des Mitbestimmungsverfahrens beziehen.
Ist die Einigungsstelle angerufen worden (§ 62 Abs. 4 und 8 SAPersVG), so hat
diese, bevor sie über die Berechtigung der Einwände des Personalrats gegen
die beabsichtigte Maßnahme entscheidet, über ihre Kompetenz zu befinden;
diese hängt vom Bestehen des Mitbestimmungsrechts ab.
23Dass beim Streit zwischen Dienststelle und Personalrat über das Bestehen des
Mitbestimmungsrechts - von der erwähnten Ausnahme abgesehen - allein die
Gerichte zur Entscheidung berufen sind -, ist einhellige Auffassung der Kommentarliteratur zum Bundespersonalvertretungsgesetz (vgl. Ilbertz/Widmaier,
a.a.O. § 69 Rn. 2 und 46d; Gerhold, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 69 Rn. 63, § 71
Rn. 54; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD, Bd. V K § 69 Rn. 12f und 43;
Weber, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008,
§ 69 Rn. 189, § 71 Rn. 83; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 69 Rn. 74, § 83 Rn. 11). Der in der Beschwerdebegründung wiedergegebenen Auffassung von Reich (Landespersonalvertretungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt, 5. Aufl. 2007, § 61 Rn. 1),
der Dienststellenleiter könne das Mitbestimmungsverfahren nicht mehr beliebig
abbrechen, wenn er mit der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens das Mitbestimmungserfordernis bejaht habe, soll hier nicht widersprochen werden. Von
einem beliebigen Verfahrensabbruch kann indes keine Rede sein, wenn der
Dienststellenleiter mit dem Abbruch einer Weisung der übergeordneten Dienststelle folgt und sich dabei pflichtgemäß deren Auffassung zu eigen macht, das
ursprünglich angenommene Mitbestimmungsrecht bestehe in Wahrheit nicht.
24b) Der Senatsbeschluss vom 7. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 35.92 - (Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10) ist hier nicht einschlägig. Dort ging es darum, ob der Dienststellenleiter das Mitbestimmungsverfahren mit der Begründung abbrechen darf, die vom Personalrat geltend gemachten Zustimmungsverweigerungsgründe seien unbeachtlich (vgl. dazu ferner Beschlüsse vom
30. April 2001 - BVerwG 6 P 9.00 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 6
S. 4 ff. sowie vom 15. November 2006 - BVerwG 6 P 1.06 - BVerwGE 127, 142
= Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 Rn. 39). Bei dieser Fallvariante geht somit auch der Dienststellenleiter vom Bestehen eines Mitbestimmungsrechts
aus. Davon unterscheidet sich die vorliegende Konstellation, bei welcher der
Dienststellenleiter das Mitbestimmungsrecht nicht (mehr) für gegeben hält.
SAPersVG §§ 61, 62, 78
Streit über das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts; Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte; Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens auf Weisung der übergeordneten Dienststelle.
Beschluss des 6. Senats vom 28. August 2008 - BVerwG 6 PB 19.08
I. VG Halle vom 19.07.2006 - Az.: VG 11 A 20/05 HAL - II. OVG Magdeburg vom 30.04.2008 - Az.: OVG 5 L 22/06 -

References: § 91
 § 83
 § 83
 § 83
 § 66
 § 66
 § 66
 § 66
 § 2
 § 18
 § 3
 § 92
 § 72
 § 92
 § 69
 § 67
 § 72
 § 69
 § 75
 § 83
 § 62
 § 69
 § 69
 § 71
 § 69

§ 69
 § 71
 § 69
 § 83
 § 61
 § 80
 § 87
 § 76