Source: https://www.bufetecasadeley.com/ausencia-de-reclamacion-previa-contra-administracion-publica/
Timestamp: 2019-04-20 15:29:06+00:00

Document:
Falta de reclamación previa dificulta proceso contra administración pública
Calle José Abascal, 58 - 1º D puerta B - 28003 Madrid91 441 46 59moc.y1555774146eleda1555774146sacet1555774146efub@1555774146ofni1555774146
La ausencia de reclamación previa en el plazo legal obsta para que la Mutua reinicie el procedimiento con ulterior reclamación
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 4ª de lo Social) de 14 de diciembre de 2015, recaída en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 744/2015
La ausencia de reclamación previa en el plazo legal obsta para que la Mutua reinicie el procedimiento con ulterior reclamación.
En nuestro Sistema procesal –tanto si se trata del orden jurisdiccional civil como del contencioso administrativo o del social- las respectivas leyes exigen llevar a cabo una reclamación administrativa previa a cualquier demanda que pretenda formularse contra una Administración pública.
Esta exigencia tiene como fundamento el hecho de que dicha Administración pública, en sus diversas modalidades y manifestaciones, viene constitucionalmente obligada a actuar confirme a la ley, y así lo exige el artículo 103.1 de la Constitución española al señalar que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
Por ello, el legislador, tratando de evitar en la medida de lo posible una litigiosidad que pudiera considerarse innecesaria, ha arbitrado esta medida de reclamación administrativa previa a la vía judicial, para conceder a la Administración la posibilidad de reconocer por sí misma el derecho que de ella pretende reclamarse. Así lo ha señalado también reiteradamente el Tribunal Constitucional.
Por lo que al orden jurisdiccional se refiere, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) contiene dos preceptos en los que se exige esta reclamación previa: el artículo 69, que la exige para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos (precepto en el que ahora no nos interesa fijarnos), y el artículo 71, referido específicamente a la reclamación administrativa previa a la interposición de demandas en el campo de la Seguridad Social, cuyos cuatro primeros apartados transcribimos seguidamente:
<<Artículo 71. Reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de prestaciones de la Seguridad Social.
Será requisito necesario para formular demanda en materia de prestaciones de Seguridad Social, que los interesados interpongan reclamación previa ante la Entidad gestora de las mismas. Se exceptúan los procedimientos de impugnación de las resoluciones administrativas expresas en las que se acuerda el alta médica emitidas por los órganos competentes de las Entidades gestoras de la Seguridad Social al agotarse el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días de la prestación de incapacidad temporal.
La reclamación previa deberá interponerse ante el órgano competente que haya dictado resolución sobre la solicitud inicial del interesado, en el plazo de treinta días desde la notificación de la misma, si es expresa, o desde la fecha en que, conforme a la normativa reguladora del procedimiento de que se trate, deba entenderse producido el silencio administrativo.
En los procedimientos de impugnación de altas médicas no exentos de reclamación previa según el apartado 1 de este artículo la reclamación previa se interpondrá en el plazo de once días desde la notificación de la resolución.
Si la resolución, expresa o presunta, hubiera sido dictada por una entidad colaboradora, la reclamación previa se interpondrá, en el mismo plazo, ante la propia entidad colaboradora si tuviera atribuida la competencia para resolver, o en otro caso ante el órgano correspondiente de la Entidad gestora u organismo público gestor de la prestación.
Cuando en el reconocimiento inicial o la modificación de un acto o derecho en materia de Seguridad Social, la Entidad correspondiente esté obligada a proceder de oficio, en el caso de que no se produzca acuerdo o resolución, el interesado podrá solicitar que se dicte, teniendo esta solicitud valor de reclamación previa. Del mismo modo podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho y sin perjuicio de los efectos retroactivos que proceda dar a la misma>>.
El supuesto contemplado por la sentencia objeto de este comentario no resulta ya novedoso en tanto en cuanto existen en la actualidad varios fallos del Tribunal Supremo en el mismo sentido que éste (y a alguno de ellos nos hemos ya referido en comentarios precedentes), pero sí porque la doctrina que en esta sentencia se sigue es muy reciente en el tiempo, ya que arranca de dos sentencias recaídas hace menos de un año, concretamente ambas fechadas el 15 de junio de 2015 y votadas en Sala General.
Tanto en los supuestos enjuiciados a partir expresado día 15 de junio último como en el presente, concurría la particularidad de que la parte litigante no era la persona beneficiaria de una prestación –que viene siendo lo habitual-, sino la Mutua aseguradora deudora de su pago, que trataba de oponerse a la prestación que el INSS había reconocido.
-Por resoluciones de 23/6/2009, 15/9/2009 y 17/6/2009, por la Dirección Provincial del INSS, se reconocieron a la esposa de un fallecido, Dª Tatiana, respectivamente pensión de viudedad, el derecho a percibir una indemnización a tanto alzado y el derecho a percibir el auxilio por defunción derivadas del fallecimiento a causa de enfermedad profesional de su esposo D. Eladio. El INSS, por resolución de 22/9/2009 declaró responsable del abono de dichas prestaciones a la Mutua Asepeyo.
-Contra esta resolución no llevó a cabo la Mutua ninguna reclamación hasta la fecha a la que después se aludirá, limitándose a consignar el capital coste de renta de las aludidas prestaciones.
-La Mutua presentó el día 25 de mayo de 2013 solicitud de revisión de la antes mencionada Resolución del INSS de 22 de septiembre de 2009, siéndole denegada por otra resolución de fecha 10 de julio de 2013.
-En fecha 24/7/2013 presenta dicha Mutua escrito de reclamación previa contra la resolución del INSS últimamente citada, que fue desestimada por el INSS en resolución de 30/7/13 que confirmaba en todos sus extremos la resolución impugnada. Agotada la vía previa se interpone demanda el 2/9/2013.
-El correspondiente Juzgado de lo Social desestimó la demanda, pero en sede de suplicación se estimó dicho recurso, revocando la resolución del INSS y declarando la Sala que era dicho Instituto el responsable de las prestaciones, ya que el fallecimiento del esposo de doña Tatiana parecía haberse debido a enfermedad común. Y entendía dicha Sala de suplicación que, al no haber prescrito el derecho de la Mutua a discutir quién era el responsable de las prestaciones, estaba Asepeyo en tiempo hábil para formular la demanda, tras el agotamiento de la oportuna reclamación administrativa previa.
-Contra la sentencia de suplicación ejercitó el INSS recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que se alegaba infracción del art. 71 Ley 36/2011 de 10 de octubre LRJS y art. 71 LPL, en relación con los arts. 56, 57, 62 y disposición adicional Sexta Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, aportando la consiguiente sentencia contradictoria con la recurrida, lo que dio lugar a la admisión a trámite de este recurso y a que el Tribunal Supremo se pronunciara –una vez más en tan corto periodo de tiempo- en el sentido en el que ya lo había hecho en las dos aludidas sentencias de 15 de junio de 2015 seguidas por varias más.
Teniendo en cuenta que la doctrina en la materia es ya muy reiterada, por más que lo haya sido en muy poco tiempo a partir del momento en el que se instauró, el Tribunal Supremo se limita a transcribir ahora los razonamientos que se contenían en las dos sentencias de 15 de junio de 2015, votadas por el Pleno de la Sala.
Y el hecho de que todavía esta doctrina es poco conocida, como lo demuestra la importante cantidad de litigios que sobre ella vienen produciéndose, es el que da lugar a que hayamos creído conveniente traerla ahora aquí, a pesar de que ya en su dia dimos cuenta de este criterio a través de un comentario a una de las aludidas sentencias del Pleno, criterio que entonces resultaba inédito.
Dice ahora el Tribunal, transcribiendo los razonamientos de las dos sentencias de Sala General en las que se instauró la doctrina que nos ocupa:
<<Decíamos en las sentencias de Pleno, que, aun cuando la Sala ha sostenido que el defectuoso agotamiento de la vía administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social, por inobservancia del plazo de treinta días que establece el art. 71.2. LRJS, no afecta al derecho material controvertido y no supone prescripción alguna, sino que únicamente comporta la caducidad en la instancia y la correlativa pérdida del trámite -tal y como resulta ahora del art. 71.4 de la vigente LRJS , a cuyo tenor “… podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho…”-, ni el precepto ni la jurisprudencia tradicionales, limitan la posibilidad de reiniciar la reclamación previa a los beneficiarios de las prestaciones ni impide utilizar la misma a las entidades colaboradoras. Y ello por las siguientes consideraciones:
“a).- En primer lugar, no ha de perderse de vista que la previsión del referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común administrativo, en el que en aras al principio de seguridad jurídica, al interés general en juego y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo [arts. 56 y 57 LRJAP /PAC], se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido consentido [al no haberse recurrida en tiempo y forma] o por ser reproducción de otro consentido [art. 28 LJCA]. Y si se excepciona de tal consecuencia a la «materia de prestaciones de Seguridad Social», hoy en el art. 71 LRJS y antaño en nuestra más temprana jurisprudencia [desde la citada resolución en interés de Ley], muy posiblemente ello sea atribuible al presumible desvalimiento jurídico de los beneficiarios y a la consideración de que ciertos mecanismos protectores -frente a su desconocimiento legal- no solamente no están privados de justificación, sino que incluso responden más adecuadamente al principio de irrenunciabilidad de los derechos al que en ocasiones alude el Tribunal Constitucional (así, SSTC 120/1984, de 10/Diciembre ; 14/1985, de 1/Febrero ; y 97/1987, de 10/Junio ) y que en todo caso ha sido consagrado por nuestra más antigua doctrina.(vid., por ejemplo, las SSTS 07/05/53 Ar. 1217 ; 14/02/61 Ar. 1596 ; 04/04/61 Ar. 1419…).
b).- De otra parte, una cuidada lectura del referido art. 71 LRJS nos induce a pensar que la excepción va exclusivamente referida al «reconocimiento» de las prestaciones, que era precisamente a lo que se limitaba la jurisprudencia que el precepto ha positivizado, y que la misma -la excepción- tiene por destinatario implícito al «beneficiario», no a las Entidades colaboradoras, las que incluso se contemplan -apartado 3- como sujetos pasivos de la reclamación previa. Así, las expresiones utilizadas por la norma [«materia de prestaciones»; «alta médica»; «solicitud inicial del interesado»; «reconocimiento inicial»; «modificación de un acto o derecho»; y -sobre todo- «en tanto no haya prescrito el derecho»], resultan del todo ajenas a la reclamación efectuada por la Mutua Patronal frente al INSS, casi tres años después de dictada la resolución, pretendiendo que se deje sin efecto no los términos de la «prestación», sino la imputación de su responsabilidad, y que con su consentimiento había adquirido firmeza, pero que se pretende impugnar ahora tras novedoso criterio jurisprudencial en la materia.
c).- Finalmente, tampoco cabe argumentar la literalidad de la DA Sexta LRJAP /PAC [«La impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo en los términos previstos en el artículo 2º … de la Ley de Procedimiento Laboral … se regirán por lo dispuesto en dicha Ley»], para extender un comprensible privilegio procesal de los beneficiarios a quien no disfruta de tal cualidad. De un lado, porque la referida DA nada añade a la cuestión, puesto que no comporta interpretación alguna del art. 71 LRJS , que es de lo que aquí se trata; y de otra parte, casi parece ocioso recordar -frente al argumento del Fiscal, sobre la «desigualitaria interpretación»- que en materia de igualdad son criterios básicos: 1) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; 2) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas; 3) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas, o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; y 4) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos (entre las más recientes, SSSTC 63/2011, de 16/Mayo, FJ 3; 117/2011, de 4/Julio, FJ 4; 79/2011, de 6/Junio , FJ 3; -Pleno- 41/2013, de 14/Febrero, FJ 6 ; ;- Pleno- 61/2013 ).
A estas argumentaciones hemos de atenernos, con acogimiento favorable del motivo de casación unificadora, tal y como también propone [esta vez] el Ministerio Fiscal. En consecuencia, la doctrina correcta es la que se plasma en la sentencia de contraste>>.
De esta forma, estima el recurso, casando la sentencia de suplicación y, consiguientemente, confirmando la del Juzgado. Y ello sin necesidad de examinar el segundo motivo, esto es, aquél que se refería al fondo de la cuestión en el sentido de que –al derivar de enfermedad profesional la muerte del causante- era a la Mutua a la que incumbía hacerse cargo de las prestaciones de referencia.
Y en este punto dice la Sala que ni siquiera es preciso razonar nada al respecto, ya que el hecho de que deba quedar firme la resolución del INSS como consecuencia de no haber ejercitado la Mutua en tiempo hábil la reclamación previa, nos lleva al mismo resultado.
La cuestión que se debatía en las presentes actuaciones consistía en determinar si la no impugnación de una resolución del INSS en el plazo previsto por el art. 71.2 LRJS, impide que la Mutua aseguradora, a la que por aquella decisión se le imputó responsabilidad en el abono de una prestación derivada de enfermedad profesional, pueda reclamar en vía judicial frente a aquella imputación antes de que haya prescrito el derecho sustantivo.
Pretendía la Mutua Asepeyo acogerse a la doctrina que ya había sentado el Tribunal Supremo en una antigua sentencia de fecha 7 de octubre de 1974 –dictada en un recurso en interés de ley y que dio lugar a que después el legislador acogiera esa doctrina, reflejándola en el inciso final del apartado 4 del art. 71 de la LRJS-, aplicándola al supuesto de que fuera una mutua aseguradora quien utilizara esa facultad en el caso de que tratara de oponerse a una resolución del INSS en la que éste hubiera reconocido una determinada prestación. Pero la Sala sienta ahora la doctrina en el sentido de que esa posibilidad que, primero la jurisprudencia y ahora la propia ley procesal confiere al beneficiario, no resulta extensible a las mutuas aseguradoras, pues éstas no tienen, para el legislador, la consideración de parte débil o desfavorecida atribuible a los trabajadores y a los beneficiarios de la Seguridad Social.
Finalmente, es de ver cómo el Tribunal Supremo justifica, en el apartado c) de su último fundamento, que la desigualdad de trato que conforme a esta doctrina se colige para las mutuas aseguradoras con respecto a los beneficiarios de las prestaciones, no supone la discriminación prohibida por el art. 14 de la Constitución española, porque el deber de igualdad solamente existe respecto de personas y situaciones exactamente iguales, mas no cuando entre las unas o las otras existen desigualdades, en cuyo caso lo que resultaría injusto sería el trato igualitario.
Artículo elaborado por los abogados laboralistas de BUFETE CASADELEY
E-mail: moc.y1555774146eleda1555774146sacet1555774146efub@1555774146ofni1555774146

References: artículo 103
 artículo 69
 artículo 71
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 2
 resolución 
 resolución 
 resolución