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Benito Maidana Gómez
1 INF/DP/0007/14 INFORME SOBRE LOS PLIEGOS DEL PROCEDIMIENTO ABIERTO DE CONTRATACIÓN DE SERVICIOS CONSOLIDADOS DE TELECOMUNICACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO 13 de junio de 2014
2 Índice I. ANTECEDENTES... 3 II. CONTENIDO... 5 III. OBSERVACIONES... 9 III.1 Valoración general... 9 III.2 Observaciones particulares III.2.1. División en lotes III.2.2. Duración del contrato y posibilidad de prórroga III.2.3. Revisión de precios III.2.4 Limitaciones en la modificación del contrato III.2.5. Solvencia económica y financiera y técnica y profesional III.2.6 Requisitos técnicos de obligado cumplimiento III.2.7 Admisibilidad de ofertas integradoras III.2.8 Criterios de adjudicación del contrato III.2.9 Periodo de implantación III.2.10 Acceso a la información precisa para elaborar las ofertas III.2.11 Reserva sin cargo III.2.12 Otras cuestiones... 24
3 El Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en Pleno, en su reunión de 13 de junio de 2014, ha aprobado el presente informe, relativo a los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y a los Pliegos de Prescripciones Técnicas (PPT) a regir en el procedimiento abierto de contratación de servicios consolidados de telecomunicaciones de la Administración General del Estado (fase 1), en el que se analizan las implicaciones de los mismos desde el punto de vista de la competencia efectiva en los mercados y la regulación económica eficiente. La solicitud de informe tuvo entrada en esta Comisión el 5 de mayo de La documentación recibida consiste en una versión de los mencionados Pliegos y una Memoria justificativa del procedimiento abierto de contratación de servicios consolidados de telecomunicaciones de la Administración General del Estado (AGE). Este informe se aprueba a solicitud del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP), en ejercicio de las competencias consultivas de la CNMC, en aplicación del artículo 5.2 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. I. ANTECEDENTES Los servicios de comunicaciones electrónicas se configuran como un eje del desarrollo económico. Como recoge el Informe Anual 2012 de la extinta Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, el sector de las comunicaciones electrónicas generó unos ingresos totales de millones de euros, suponiendo dichos ingresos aproximadamente el 3,3% del PIB español. En el año 2012, la inversión total del sector ascendió a millones de euros. El sector de las comunicaciones electrónicas es al mismo tiempo un importante catalizador de la productividad de las empresas, dada la innegable importancia de las tecnologías de la información y la comunicación en el crecimiento empresarial. Las Administraciones Públicas (AA.PP) intervienen en el sector de las comunicaciones electrónicas de formas muy diversas, tanto en calidad de agentes explotadores de red o prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas, como en su función de demandantes de dichos servicios. En este último ámbito, la AGE desempeña un papel fundamental. Según el Informe REINA , la cifra de gastos en Tecnologías de la información y las Comunicaciones (TIC) en la AGE ascendió en el año 2012 a millones de 1 Este informe, elaborado anualmente por el MINHAP, analiza la situación y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en esa Administración. 3
4 euros, de los cuales la partida para telecomunicaciones supuso aproximadamente un 26%. La importancia de las AA.PP 2 en su calidad de receptores de servicios viene no sólo reflejada en el volumen de contratación de estos agentes, sino también en una serie de factores intangibles tales como el valor reputacional que para los operadores de comunicaciones electrónicas tiene la prestación de servicios a los entes administrativos. La necesidad de adaptar la oferta a las necesidades específicas de las AA.PP redunda además en una mayor especialización y mejora de las redes de los operadores de comunicaciones electrónicas. De acuerdo con la memoria justificativa facilitada por el MINHAP, los servicios de telecomunicaciones en la AGE son contratados en la actualidad por los diferentes Ministerios y Organismos de forma separada y con criterios heterogéneos. Por ello existen múltiples redes de diversos operadores que soportan los servicios de transporte de datos, acceso a Internet, telefonía fija y telefonía móvil. Cada una de esas redes da servicio en su ámbito de competencias a sus sedes y empleados propios. Según la memoria citada, en la mayoría de casos estas contrataciones se realizan mediante procedimientos de licitación competitivos, pero todavía quedan algunas entidades que contratan estos servicios sin concurrencia tal como exige la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones y el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). El 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros creó la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA). La CORA presentó al Consejo de Ministros del 21 de junio de 2013 un informe que establece directrices en diferentes ámbitos y propone para su ejecución numerosas medidas encaminadas a eliminar duplicidades y redundancias y a mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas. En el ámbito de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC), el informe CORA propone, entre otras medidas, consolidar las comunicaciones y redes de la AGE por tratarse de infraestructuras y servicios comunes que pueden ofrecerse con más garantías y mayor eficiencia de un modo centralizado. Así, el 30 de octubre de 2013 se publicó la Orden 2 A este respecto pueden consultarse igualmente otros informes de la extinta CMT: Informe sobre la situación competitiva en la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas en el segmento empresarial y propuestas de actuación por la CMT (marzo de 2011) de67-400f-a275-8bf6edd624b3&groupid=10138 Informe de los Servicios de la CMT sobre la situación competitiva en el segmento empresarial (octubre de 2011) 6a38-4ab2-b265-fa6ce453d69c&groupId=
5 HAP/2027/2013 en la que se declaran de contratación centralizada los contratos de servicios de telecomunicaciones. Debido a la complejidad de unificar todas las redes y contratos existentes, se ha optado por implantar desde un principio el cambio de modelo a una red corporativa única y común, pero abordando todo el ámbito subjetivo en dos fases. La primera fase es la que se propone en el contrato y cuyos pliegos suscitan el presente informe. En ella participarán, en mayor o menor grado, todos los Ministerios a excepción del Ministerio de Defensa. La segunda fase tendrá un alcance global y está previsto licitarla antes de la finalización del contrato de la primera fase. Esta actuación encuentra amparo legal en el artículo 206 del TRLCSP 3 en el ámbito estatal establece que: 1. En el ámbito de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás Entidades públicas estatales, el Ministro de Economía y Hacienda podrá declarar de contratación centralizada los suministros, obras y servicios que se contraten de forma general y con características esencialmente homogéneas por los diferentes órganos y organismos. De acuerdo con los pliegos facilitados por el MINHAP, se trataría de una licitación pública para la adjudicación de un contrato del sector público (de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.1 y 2.3 del TRLCSP), que se califica como contrato administrativo de servicios (con arreglo a los artículos 5, 10 y 19 del TRLCSP) y está sujeto a regulación armonizada (de acuerdo con los artículos 13 y 16.1.a del TRLCSP, al encuadrarse en las categorías 1 a 16 del Anexo II del TRLCSP y ser su valor estimado superior a ). II. CONTENIDO El PCAP contiene 20 cláusulas y 7 anexos. Las cláusulas están referidas al objeto del contrato, ámbito subjetivo, órgano de contratación, naturaleza del contrato, régimen jurídico aplicable y documentos 3 La contratación de estos suministros, obras o servicios deberá efectuarse a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado, que operará, respecto de ellos, como central de contratación única en el ámbito definido en el apartado primero. La financiación de los correspondientes contratos, correrá a cargo del organismo peticionario. La contratación de obras, suministros o servicios centralizados podrá efectuarse por la Dirección General del Patrimonio del Estado a través de los siguientes procedimientos: a) Mediante la conclusión del correspondiente contrato, que se adjudicará con arreglo a las normas procedimentales contenidas en el Capítulo I del Título I de este Libro. b) A través del procedimiento especial de adopción de tipo [..]. El Sistema de Contratación Centralizada Estatal es un modelo de contratación específico de bienes, obras y servicios (denominados bienes, obras y servicios de utilización común) que, por sus especiales características, es susceptible de ser utilizado con carácter general por todos los departamentos. Dichos bienes y servicios pueden ser contratados por todos los organismos incluidos en el sistema a través de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación. 5
6 de carácter contractual, plazo de duración, presupuesto de licitación, modificaciones y valor estimado, condiciones de aptitud para contratar con el sector público, procedimiento de adjudicación del contrato, contenido y presentación de las proposiciones, criterios de adjudicación, calificación y valoración de las proposiciones, propuesta de adjudicación del contrato, garantías, adjudicación, formalización, ejecución y órgano responsable del contrato, cesión y subcontratación, recepción y pago del contrato, penalidades, resolución del contrato, derechos y obligaciones de las partes, prerrogativas de la Administración, régimen de invalidez, de recursos y jurisdicción competente. Los anexos se refieren a los Ministerios y Organismos de la AGE que constituyen el ámbito subjetivo del contrato, a la declaración responsable de cumplimiento de las condiciones establecidas legalmente para contratar con la administración, a los modelos de ofertas referidas a criterios no evaluables mediante fórmulas, a los evaluables mediante fórmulas y a los de ofertas integradoras, a los criterios de adjudicación y a las penalidades. El PPT contiene 6 apartados, los dos primeros dedicados a los aspectos generales del contrato y al plan de implantación global del servicio y los cuatro siguientes, de forma monográfica, a cada uno de los cuatro lotes respectivamente. A modo de resumen, las principales características de la licitación son las siguientes: En primer lugar (cláusula I de los PCAP), en su ámbito objetivo se incluye la prestación de los servicios de comunicaciones de voz y datos fijos y móviles, incluidos en el ámbito subjetivo, con una comunicación de calidad entre todas sus sedes y entre todos sus empleados, partiendo de la situación actual y con el objetivo de la convergencia de las redes actuales existentes. Se establece una división por lotes, cuyas características técnicas se hallan en los PPT: Lote 1: Red corporativa multiservicio y servicio de telefonía fija. Lote 2: Comunicaciones móviles. Lote 3: Internet. Lote 4: Red Internacional. En segundo lugar (cláusula II de los PCAP), en su ámbito subjetivo se detallan los Ministerios y organismos de la AGE incluidos en esta fase 1 4. En tercer lugar (cláusula V de los PCAP), la duración del contrato es de 4 años (entre el 1 de julio de 2015 y el 30 de junio de 2019) para cada uno de los lotes, con posibilidad de prórroga de mutuo acuerdo por un máximo de dos años más. 4 Incluidos en el Anexo I. En el mismo se recoge, en mayor o menor grado, la participación de todos los Ministerios, a excepción del Ministerio de Defensa 6
7 En cuarto lugar (cláusula VI de los PCAP), el presupuesto base de licitación para cada uno de los lotes durante las cuatro años es el que se expresa en el siguiente cuadro. La oferta económica deberá presentarse en términos de tarifa plana para los cuatro años 5, facturándose mensualmente y no procediendo la revisión de precios (salvo que existan modificaciones). Tabla 1. Presupuesto base de licitación LOTE OBJETO Presupuesto (IVA excluido) IVA (21 %) Presupuesto (IVA incluido) % total 1 Red corporativa multiservicio y servicio de telefonía fija , , ,23 66,12 2 Comunicaciones móviles , , ,44 10,76 3 Internet , , ,00 5,60 Red internacional , , ,21 17,52 4 Tarifa plana , , ,56 Comunicaciones satelitales de emergencia , , ,65 Total , , ,88 100,0 En quinto lugar (cláusula IX de los PCAP), se permite la presentación de ofertas integradoras que contemplen varios o todos los lotes, con estos rasgos: La presentación de una oferta integradora obliga a presentar una oferta individual para cada uno de los lotes que la componen. Sólo se podrá presentar una oferta integradora, que podrá referirse a varios o a todos los lotes. Para comparar la puntuación de una oferta integradora con las ofertas individualizadas por lotes se establecen unas ponderaciones para cada lote en función de su peso porcentual en el presupuesto base de licitación (indicado en la última columna de la derecha de la tabla 1). Para que el contrato se adjudique a una oferta integradora, ésta debe obtener mejor puntuación que la suma ponderada de las mejores ofertas individualmente consideradas. Además la puntuación individual de cada uno de sus lotes en la oferta integrada debe mejorar a la obtenida por las ofertas individuales presentadas por el mismo licitador. En sexto lugar, en cuanto a los criterios de adjudicación del contrato (cláusula X de los PCAP), se establecen distintos baremos para la valoración: La oferta económica, es decir, el precio propuesto, pesa un 50% en la puntuación de cada lote y se valora de acuerdo con la siguiente fórmula: Donde es la puntuación de la oferta en ese criterio (en este caso el precio). 5 Aparte de un descuento económico medido en función de la facturación en el Lote 3. 7
8 es la ponderación del criterio (en este caso el 50%). es el presupuesto planteado por la oferta en cuestión. es el presupuesto base de la licitación. es el presupuesto más bajo ofrecido. De esta forma, se asegura que la oferta más baja obtiene una puntuación equivalente al peso máximo de este criterio (0,5 en el caso del precio) y las ofertas con precios más altos obtendrían puntuaciones inferiores de acuerdo con una proporción lineal. Criterios (distintos al precio) evaluables mediante fórmulas, que pesan un 25% en el lote 1, un 30% en los lotes 2 y 3 y un 35% en el lote 4. Las fórmulas, obviamente, varían en función de si el criterio en cuestión es a maximizar o a minimizar. En los criterios a maximizar, la fórmula a aplicar es la siguiente: Donde es la puntuación de la oferta en ese criterio. es la ponderación del criterio. es el valor planteado por la oferta en cuestión. es el umbral de satisfacción mínimo. Si entonces sería un umbral de saciedad. Si entonces es el valor más alto planteado para ese criterio. Si entonces En los criterios a minimizar, la fórmula a aplicar es la siguiente: Donde es la puntuación de la oferta en ese criterio. es la ponderación del criterio. es el valor planteado por la oferta en cuestión. es el umbral de satisfacción mínimo. Si entonces sería un umbral de saciedad. Si entonces es el valor más bajo planteado para ese criterio. Si entonces De esta forma, se asegura que la mejor oferta obtiene una puntuación equivalente al peso máximo de ese criterio y las ofertas peores obtendrían puntuaciones inferiores de acuerdo con una proporción lineal. También existen tablas de valores (donde se presenta un intervalo discontinuo de valores discretos entre 0 y 1) y criterios lógicos SI/NO (donde la puntuación sólo puede ser 0 o 1). Criterios no evaluables mediante fórmulas, que cuenta con peso porcentual de un 25% en el lote 1, un 20% en los lotes 2 y 3 y un 15% en el lote 4. Se suelen valorar con puntuaciones discretas que asignan 0 puntos a una oferta inadecuada, 30 a una oferta suficiente, 70 a una oferta buena y 100 a una oferta muy buena. 8
9 Es de resaltar además que se exige un umbral mínimo del 60% en los criterios no evaluables mediante fórmulas para que el licitador pueda acceder a la segunda fase de valoración, donde se tienen en cuenta el precio y el resto de criterios evaluables mediante fórmulas. III. OBSERVACIONES III.1 Valoración general La CNMC comparte y valora positivamente las iniciativas dirigidas a lograr una mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos. Una mayor eficiencia en el uso de recursos públicos dentro de los procesos de contratación presenta ciertos elementos coincidentes con el ámbito de la política de competencia. Por ejemplo, si el sector público genera eventuales distorsiones en los mercados al actuar como demandante, dichas distorsiones serán precisamente inferiores cuanto menor sea el volumen de recursos invertido por parte del Estado en este tipo de licitaciones. Asimismo, el hecho de que el sector público busque menores precios lleva a una presión para la reducción de márgenes en las empresas que concurren a estos procesos, generándose efectos pro competitivos que se trasladan también a transacciones dentro del sector privado. Además, el ahorro presupuestario debería acabar revirtiendo en una menor presión fiscal, algo también positivo para la competencia, pues los costes financieros y de gestión asociados a obligaciones tributarias afectan a las PYMES y a las empresas nacientes proporcionalmente más que a las empresas de mayor tamaño y a los operadores incumbentes. En particular, dicha búsqueda de eficiencia y ahorro presupuestario a corto plazo debe efectuarse sin menoscabo de los principios garantes de una competencia efectiva 6, entre otros: i) facilitar la libertad de acceso a la licitación, ii) evitar la discriminación entre operadores, iii) reducir los riesgos de concentración del número de operadores y iv) contrarrestar el riesgo de comportamientos colusivos. El respeto a dichos principios será de hecho el mejor pasaporte para asegurar una asignación eficiente de los recursos a corto y a largo plazo. Por este motivo, se valora de forma especialmente positiva la remisión de los pliegos analizados por parte del MINHAP, y se recuerda nuevamente la idoneidad de este tipo de informes previos por parte de la CNMC de cara a poder pronunciarse sobre los posibles obstáculos a la competencia efectiva. 6 Recogidas en la Guía sobre Contratación Pública y Competencia de la CNMC. 9
10 La CNMC efectúa una valoración general positiva del procedimiento en la medida en la que éste es más abierto, transparente y competitivo que los existentes con anterioridad, en la medida en que corrige situaciones de hecho que contemplaban adjudicaciones de servicios de telecomunicaciones que se realizaban sin concurrencia pública y por ello sin competencia efectiva. Debe valorarse igualmente como positivo el ambicioso enfoque subjetivo de la iniciativa, que pretende abarcar a toda la AGE a medio plazo, ya que no parecen existir justificaciones técnicas o de otro tipo que fundamenten a priori un ámbito más restringido 7. No obstante, con independencia de su convergencia a largo plazo, se mantienen situaciones excepcionales 8 para ciertos entes públicos no incluidos en esta licitación que conservan evidentes asimetrías en cuanto al tratamiento de cuestiones esenciales (lotes, duración ) que merecerían cuanto menos una justificación explicativa respecto al tratamiento otorgado a las mismas en la licitación objeto de este informe. Sin perjuicio de lo anterior, existen una serie de cuestiones relacionadas con la promoción de la competencia y la regulación económica eficiente que llevan a realizar las siguientes observaciones particulares. III.2 Observaciones particulares III.2.1. División en lotes La cláusula I de los PCAP establece la división del contrato en 4 lotes, de acuerdo con lo descrito en la Tabla 1. Para mejorar su eficiencia se proponen a continuación una serie de alternativas conforme a las cuales podría procederse al re-diseño de los lotes, con el objetivo de asegurar la presencia del mayor número posible de oferentes al procedimiento que la AGE tiene previsto convocar. 7 No obstante, casi de forma coetánea a la tramitación de estos Pliegos, se han aprobado los relativos a la contratación de estos servicios en el ámbito de la defensa. 8 Cabe citar los casos de:(i) los entes pertenecientes a Seguridad Social: 3 años + 1 de prórroga 2 lotes (1. fijo+internet y todo lo demás y 2. Móvil y datos móviles) La oferta económica pesa un 60% Nivel de subcontratación máximo un 20% (ii) el Ministerio de Defensa: 4 años + 1 de prórroga. 3 lotes (1. fijo+internet 2. Móvil y datos móviles 3. Soporte y atención al usuario) La oferta económica pesa un 50% 10
11 III Red corporativa multiservicio y servicio de telefonía fija (lote 1) Este lote hace referencia a la prestación de servicios de comunicaciones de voz, datos y multimedia a través de una red de comunicaciones única, global, multiservicio y de altas prestaciones para toda la AGE en territorio español. La red estaría asimismo conectada con la troncal de la red Sara que conecta con el resto de AA.PP. El pliego incluye como parte de su objeto los servicios de definición, implantación, operación, mantenimiento y gestión de la red. El lote 1 incluye asimismo la provisión y mantenimiento del servicio de telefonía fija, junto con los correspondientes servicios de gestión, operación y mantenimiento de toda la infraestructura asociada. Esto implica que será responsabilidad del adjudicatario el análisis de la conveniencia de realizar las modificaciones, actualizaciones o sustituciones sobre el parque actual de centralitas para poder prestar el servicio demandado. Los servicios que forman parte del lote 1 pueden agruparse por consiguiente en dos grandes bloques. El primer bloque hace referencia a la conectividad de todas las sedes de la AGE y otros organismos, vía una red de telecomunicaciones que permita la comunicación entre ellas y hacia otras redes mediante VPNs de nivel 2 (Ethernet) y nivel 3 (IP), y conexiones seguras y encriptadas cuando sea necesario. El segundo bloque hace referencia al servicio de telefonía fija, tanto a llamadas entre las sedes como hacia el exterior (con cualquier usuario de otras redes). Este segundo servicio haría uso de la conectividad implementada mediante el primer servicio. Atendiendo a la estructura del lote 1, se propone su división siguiendo las siguientes especificaciones: - Separación de los servicios de conectividad y voz fija. Teniendo en cuenta que las redes telefónicas migran hacia estructuras NGN/VoIP, como el mismo pliego refleja, y por tanto hacia arquitecturas en la que la inteligencia de red para servicios de voz reside en plataformas independientes de los equipos que soportan los servicios de conectividad y transporte, sería factible que el servicio de telefonía fuera proporcionado por un operador distinto al que proporcione el servicio de conectividad. Con ello se facilitaría que operadores que, debido a su despliegue de red, no pueden optar en óptimas condiciones a la licitación de todo el lote 1 al no poder ofrecer conectividad de todas las tecnologías o en todas las ubicaciones demandadas, pudieran al menos optar a prestar el servicio telefónico fijo. En la memoria justificativa que acompaña al pliego de prescripciones técnicas se menciona explícitamente la posible separación de los servicios de voz y datos en lotes independientes. La memoria justificativa sin embargo rechaza esta posibilidad, dado que dicha separación en teoría impediría reutilizar las infraestructuras que la AGE emplea actualmente para gestionar de forma común los servicios de voz y datos. Además, según señala la memoria justificativa, esta fragmentación entre los servicios de datos y voz supondría un 11
12 aumento de los costes en nuevo equipamiento, y una mayor complejidad en la gestión y mantenimiento. Sin embargo, la introducción de tecnologías NGN/VoIP y redes multiservicio que permiten al mercado ofrecer soluciones para servicios de voz con modelos de negocio conocidos como over the top (OTT), debería facilitar la separación de ambos tipos de lotes, permitiendo en cualquier caso reutilizar aquellas infraestructuras de que se disponga para gestionar elementos que los servicios de datos y voz utilizan de forma común e integrada. En este sentido, en los pliegos objeto de informe se señala que los adjudicatarios deberán hacerse cargo de cualquier modificación en los equipos disponibles en las sedes que resulte necesaria para prestar el servicio (y que al finalizar el contrato pasarán a ser propiedad de la AGE). Dado este hecho, la reutilización de las infraestructuras ya adquiridas por la AGE no parece ser un elemento que justifique el que no se pueda llevar a cabo la separación de los lotes propuestos. Las mismas conclusiones son aplicables en relación con el lote 4 (red internacional), donde también sería posible la separación entre los servicios de datos y los servicios de voz. - Gestión de terminales y accesorios. El lote 1 también incluye el suministro, instalación, soporte y mantenimiento (incluyendo la reparación o sustitución) de todos los terminales, incluidos los accesorios, que se adquieran durante la vigencia del contrato, y la retirada de aquellos terminales que no se requieran. El adjudicatario podrá en este sentido optar por mantener los terminales actuales en los casos en los que esto sea posible, y deberá en todo caso mantener un stock permanente de terminales y accesorios en cada sede, gestionando dicho stock y los envíos. A fin de promover una mayor competencia en el suministro del equipamiento necesario para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el suministro y mantenimiento del equipamiento hardware (junto con la gestión del stock) debería licitarse como un lote separado. III Comunicaciones móviles (lote 2) El lote 2 comprende los servicios de telefonía móvil (incluyendo voz, datos y mensajes); los servicios de implantación, gestión y mantenimiento de la red corporativa de telefonía móvil y su interconexión con el sistema de telefonía fija del lote 1; el suministro de dispositivos móviles; y la implantación, gestión y mantenimiento de una plataforma corporativa de gestión de los dispositivos móviles corporativos. Dentro de este lote se incluyen varios grupos de servicios que, por sus características diferenciadas, podrían ser provistos por prestadores diferentes, obteniéndose así las correspondientes eficiencias tanto económicas como funcionales, al permitirse la entrada de adjudicatarios específicamente dedicados a cada uno de los servicios especificados. Atendiendo a la estructura del lote 2, se propone su división siguiendo las siguientes especificaciones: 12
13 - Servicios de voz y datos móviles corporativos. A este lote se presentarían principalmente los OMR (operadores móviles de red con espectro radioeléctrico) y los OMV Completos (operadores móviles virtuales con elementos de conmutación propios, numeración propia y capacidad de interconexión con otros operadores, sin espectro radioeléctrico) 9. - Gestión de terminales y accesorios. Los operadores móviles, principalmente los OMR, ofrecen sus tarifas de voz y datos combinadas con la posibilidad de compra de terminales (en particular, smartphones), los cuales en ocasiones están parcialmente subvencionados mediante las tarifas planas de servicios de voz/datos. Por su parte, los OMV Completos pueden encontrarse en desventaja al no disponer de una cobertura amplia de tipologías de terminales, dado en particular su menor poder de compra al disponer de un menor volumen de clientes. Los OMV Completos no disponen además por el momento de una oferta de terminales 4G competitiva, ya que no se auto-prestan este servicio por no disponer de los acuerdos de acceso necesarios con los OMR para la provisión de esta funcionalidad. Puede ser de gran interés obtener ofertas de los distintos proveedores de terminales en un sector liberalizado y dinámico que puede llevar a importantes descuentos y a una renovación de los mismos más inmediata. Como se verá en el gráfico 1 (pág. 15), el suministro de equipos es un subsector (la subclase 08111) donde se está produciendo un ajuste en precios particularmente competitivo. Dada esta situación, se propone licitar la provisión y reparación de los dispositivos móviles en un lote específico, separado de la prestación de los servicios de comunicaciones móviles. Así, se incrementaría la posibilidad de que se presentasen un mayor número de candidatos, cuya especialización sería justamente la de ser capaces de provisionar una amplia gama de dispositivos, incluyendo la renovación y reparación de los mismos. - Servicios de mensajería masiva. El envío de mensajes cortos SMS interpersonales es un servicio que estaría integrado dentro del lote específico de servicios de voz y datos móviles corporativos. Por su parte, el servicio de mensajería masiva detallado en los pliegos requiere de una operativa que ya no está asociada exclusivamente al operador móvil. En la actualidad, existen varios operadores prestadores del servicio de almacenamiento y reenvío de mensajes, entre los que se encuentran los propios operadores móviles (operadores de acceso) y otra serie de entidades que disponen de plataformas de almacenamiento y reenvío de SMS/MMS y 9 Aunque los OMR y OMV Completos podrían competir en principio en igualdad de condiciones, ya que por la volumetría de llamadas y de líneas móviles requeridas en el pliego ( líneas de voz y líneas de datos) la mayoría de OMV Completos podría asumir los requisitos, se debe prestar atención a determinadas exigencias contempladas en los pliegos que podrían condicionar la presentación de ofertas por los OMV Completos. Este punto se analiza en mayor detalle en el apartado 6. 13
14 están interconectados con los operadores móviles para enviar o recibir mensajes a los clientes de dichos operadores y permitir así a dichos usuarios el acceso a servicios de valor añadido. Al separar la licitación de los servicios de mensajería masiva, con sus funcionalidades específicas (tales como servicios de alertas y suscripciones, integración con servicios web, SMTP, notificaciones WAP push, envío de SMS certificados, etc.), se aseguraría la posibilidad de un mayor número de oferentes, especializados en este tipo de negocio y con la posibilidad de proponer componentes añadidos tales como una mejor integración con los sistemas y aplicaciones de la AGE. Por otro lado, el hecho de que estos lotes tengan distinto tamaño también es positivo para desalentar comportamientos colusivos de reparto del mercado. Sin embargo, debe tenerse presente el riesgo de subsidios cruzados por parte de la empresa ofertante 10 (sufragando pérdidas en un lote con beneficios de otro). III.2.2. Duración del contrato y posibilidad de prórroga La cláusula V de los PCAP establece un plazo mínimo de vigencia del contrato de 4 años (entre el 1 de julio de 2015 y el 30 de junio de 2019), con posibilidad de prorrogarlo otros dos años más. A este respecto, cabe efectuar las siguientes observaciones: En relación a la duración, la CNMC advierte de que los plazos de contratación excesivamente largos 11 suponen un cierre del mercado a la competencia efectiva. A la hora de valorar la duración del contrato es necesario considerar parámetros objetivos y vinculados al objeto del contrato (como, por ejemplo, la necesidad de amortización de ciertas inversiones necesarias en caso de adjudicación), no siendo necesariamente óptimo agotar los plazos máximos previstos por la legislación. En la memoria justificativa se argumenta la necesidad de un plazo de tal magnitud debido al extenso ámbito subjetivo del contrato y a la necesidad de consolidación de infraestructuras. La CNMC reconoce que se trata de un caso particularmente complejo pero advierte de que un plazo tan largo impedirá a la AGE acceder a los beneficios de la mayor presión competitiva que redunda en una mayor calidad tecnológica a menor precio. Este proceso competitivo es en la actualidad particularmente intenso en el sector de las telecomunicaciones (y se analiza con más detalle en el siguiente apartado) 10 Por ejemplo, si una empresa cuenta con una posición de dominio en el lote más grande podría presentar ofertas muy a la baja en los lotes más pequeños, enjugando dichas pérdidas con los beneficios que presumiblemente obtendrá con la adjudicación del lote de mayor tamaño. 11 Ver páginas de la Guía sobre Contratación Pública y Competencia de la CNMC. 14
15 Por lo que respecta a la posibilidad de prórroga durante dos años, la valoración es similar. En caso se ser realmente necesaria teniendo en cuenta causas objetivables que excedan tanto del mero incentivo a retener el contrato por parte del adjudicatario como a la tendencia de aversión al riesgo de la Administración contratante, la prórroga debería reducirse a un plazo mínimo sin necesidad de agotar plazos máximos. III.2.3. Revisión de precios La cláusula VI de los PCAP establece que no procede la revisión de precios durante la vigencia del contrato (entre el 1 de julio de 2015 y el 30 de junio de 2019). Al ser el plazo tan prolongando, la AGE podría no acceder a los beneficios de la mayor presión competitiva que redunda en una mayor calidad tecnológica a menor precio. No obstante, en la cláusula VI de los PCAP se establece que el acceso a evoluciones tecnológicas supondrá causa de modificación de las condiciones del contrato, entre ellas el precio. En el sector de las telecomunicaciones los efectos de este proceso de mejora tecnológica y reducción de costes han sido patentes en los últimos años, como muestra el gráfico 1. Mientras el Índice de Precios al Consumo (IPC) ha subido más de un 10% desde 2009, en el Subgrupo 0812 de equipos y servicios telefónicos 12 ha caído casi un 15%, lo cual supone un abaratamiento relativo de estos bienes y servicios de casi el 25%. Dicho Subgrupo 0812 está compuesto por dos subclases: la Subclase de equipos telefónicos y la Subclase de servicios telefónicos. El abaratamiento es aún más llamativo en la primera subclase, aunque apenas impacta en el índice del subgrupo al tener un peso más pequeño. Gráfico 1. IPC general y en subgrupos de comunicaciones (enero de 2009 = 100) 12 Los bienes y servicios incluidos en este Subgrupo y sus subclases están explicitados en la Nota metodológica del Índice de Precios al Consumo, en sus páginas 67 y
16 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) Es presumible que ese ajuste de precios y costes continúe en el sector en los próximos años. El hecho de que las empresas compitan con el esquema de precios actual y mantengan el contrato hasta mediados de 2019 significará muy probablemente que tenga beneficios extraordinarios. Esto es negativo, no sólo desde un punto de vista presupuestario (ya que es la AGE la que sufraga esos beneficios renunciando a un eventual ahorro) sino también desde la óptica de competencia (porque estos beneficios facilitan al incumbente perpetuarse en este acuerdo y/o ganar otros contratos privados aplicando subsidios cruzados). La solución más sencilla a este problema es la adopción de un plazo de vigencia del contrato más corto. Existen otras opciones, pero son más complejas: Un esquema del tipo IPC-X (tomando como IPC el del subgrupo 0812, de forma coherente con el Anteproyecto de Ley de Desindexación de la Economía española 13 ) permitiría que las ganancias de productividad se trasladen a un menor coste para el licitante. Sin embargo, los operadores podrían argumentar que cada uno de los lotes presenta una evolución dispar en los costes, con lo que adoptar una referencia agregada podría llevar a alguno de los lotes a incurrir en pérdidas, precisándose estimaciones de la evolución del coste a nivel más desagregado. La obligación de presentar las ofertas anualizadas (aunque sea para un contrato plurianual) permitiría comprobar en qué medida las empresas trasladan los menores costes futuros a unos menores precios. El problema es que para comparar las diferentes ofertas económicas en 13 Véase el IPN 111/13 relativo al Anteproyecto de Ley de Desindexación de la Economía Española de la CNMC 16
17 distintos periodos de tiempo habría que calcular el valor presente de dichos flujos de renta con previsiones de inflación y de tipo de interés. III.2.4 Limitaciones en la modificación del contrato Se deberían acotar y restringir las causas de modificación del contrato (cláusula VI de los PCAP), que son demasiadas, muy abiertas y sujetas a excesiva discrecionalidad, para intentar ajustarlas a lo que el TRLCSP señala como causas, claras, precisas e inequívocas. No cabe obviar que toda modificación del contrato sin acudir al libre juego de la oferta y la demanda en el mercado supone una limitación a la competencia y por ello debe ser objeto de interpretación restrictiva. Por otro lado, se prevén dos lotes (el lote 1 y el lote 2) donde parecen admitirse modificaciones al alza y a la baja del importe del contrato y coinciden en su porcentaje (20%), mientras en el lote 3 y el 4 existen diferencias en el porcentaje admitido de modificación al alza y a la baja. Dada la ausencia de justificación se recomienda una mayor fundamentación de esta asimetría de tratamiento. III.2.5. Solvencia económica y financiera y técnica y profesional La cláusula VII de los PCAP establece los criterios de solvencia económica y financiera y técnica y profesional. Para las empresas nacionales y no comunitarias, se exige su clasificación en el grupo V (Servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), el subgrupo 4 (Servicios de telecomunicaciones) y la categoría D (anualidad media sea igual o superior a euros). Para las empresas comunitarias se exige un volumen de negocios y un volumen de servicios anuales iguales o superiores al del presupuesto base de cada lote al que concurran. Desde un enfoque de competencia, parecería más razonable defender la homogeneización de los requisitos de solvencia para las empresas independientemente de su nacionalidad. Igualmente se considera necesario realizar las siguientes consideraciones: En primer lugar, teniendo en cuenta que el presupuesto base es para cuatro años, no debería imponerse un volumen de negocios anual igual o superior al de dicho presupuesto base. Además, incluso dividiendo el presupuesto base en cuatro años, un licitador no tendría por qué contar con dicho volumen de negocios en el momento de presentar la solicitud, pues si el licitador deviene en adjudicatario podría efectuar las inversiones necesarias para prestar el servicio en las necesarias condiciones. La exigencia de una determinada cifra de negocios puede actuar como una barrera de entrada, al requerir una cierta experiencia en el sector. Finalmente, es preciso recordar que estas restricciones no operan para las empresas nacionales y no comunitarias, debiendo recordarse que para las empresas comunitarias bastaría con que éstas últimas presentasen un volumen de negocios anual medio de
18 euros, existiendo una presunción de aptitud de los certificados de clasificación que pudieran ostentar en otros estados miembros de la UE. 14 III.2.6 Requisitos técnicos de obligado cumplimiento En concreto, se proponen las siguientes modificaciones en relación con los aspectos técnicos y criterios de valoración contenidos en el lote 2: - Requisitos de cobertura. Dentro de los requisitos técnicos del lote 2 se solicita que el adjudicatario disponga de cobertura 3G o superior, pudiendo solicitar la AGE la ampliación de cobertura para el cumplimiento mínimo de la cobertura 3G en determinadas sedes con características especiales. Resulta lógico incluir requisitos de cobertura como parámetro técnico a valorar a la hora de elegir el adjudicatario del lote que presta servicios de voz y datos móviles. Sin embargo, se deberían eliminar en la medida de lo posible las desventajas que suponen para los OMV Completos cualquier requisito adicional relacionado con la disponibilidad de cobertura extra, tal y como se desprende de los pliegos, donde por ejemplo se solicita del adjudicatario la instalación de elementos adicionales (reemisores, microestaciones ) para ampliar la cobertura en el interior de edificios, sótanos, aparcamientos, etc. La instalación de microestaciones para incrementar la cobertura en aquellas sedes que lo requieran sería fácilmente ofrecida por cualquier OMR. Sin embargo, los OMV necesitarían negociar esta funcionalidad con el operador OMR que le ofrece el acceso mayorista. Para propiciar una mayor igualdad competitiva entre los OMR y los OMV, se recomienda por consiguiente incorporar una cláusula de neutralidad tecnológica, especificando que para ampliar la cobertura del servicio de voz y/o datos móviles, el adjudicatario podrá implantar cualquier solución técnica que permita ampliar la cobertura del servicio móvil en determinadas sedes, sin especificar que sea forzosamente mediante la instalación de equipos de acceso 3G. En particular, podrían considerarse otras soluciones de acceso (por ejemplo, celdas WiFI) para solucionar los problemas de falta de cobertura, lo que permitiría a los OMV Completos competir en la prestación de tales servicios en igualdad de condiciones con los OMR. - Requisito de acuerdos de itinerancia (roaming). En el lote 2 se solicita que el adjudicatario cuente con acuerdos de itinerancia con las operadoras móviles de los países visitados, debiendo proporcionar el listado de acuerdos, junto con las tecnologías de acceso y servicios disponibles en sus redes. 14 A este respecto cabe recordar que el art. 66 del TRLCSP señala que no será exigible la clasificación a los empresarios no españoles de Estados de la UE, sin perjuicio de la obligación de acreditar su solvencia. En relación con dicha solvencia, el art. 84 del TRLCSP recuerda igualmente la presunción de aptitud de los certificados de clasificación o documentos similares que acrediten su inclusión en listas oficiales de empresarios acreditados. 18
19 Generalmente, los OMV Completos no disponen de acuerdos de itinerancia propios con operadores de otros países, siendo mediante soluciones de doble IMSI que los clientes de los OMV pueden hacer roaming en otros países como si fueran clientes del OMR. Es decir, los OMV utilizan el servicio de roaming de los OMR. Por consiguiente, para equilibrar las posibilidades de los OMV Completos frente a los OMR en este parámetro, podría asumirse que el número de acuerdos de itinerancia de los OMV corresponde con el de su OMR host. - Requisitos de localización GSM. Dentro de los requisitos técnicos del lote 2 se hace referencia a la existencia de elementos de información de posicionamiento, mencionándose expresamente métodos como el de ID de célula (Cell ID) y el ID de célula mejorada (Enhanced Cell ID). Esta información (Cell ID, Enhanced Cell ID) proviene de las estaciones base de los OMR, por lo que sólo podría ser ofrecida por los OMV Completos a través de un acuerdo específico con su OMR host. Por otra parte, dada la disponibilidad creciente de terminales tipo smartphone, cada vez hay una mayor disponibilidad de funcionalidades híbridas de posicionamiento, que combinan soluciones GPS con WPS (WiFi Positioning System). En consecuencia, y en aras de asegurar la mayor igualdad competitiva posible, se propone proceder al diseño de este requisito de acuerdo con el principio de neutralidad tecnológica 15, de forma que los agentes del mercado puedan plantear las soluciones tecnológicas que entiendan resultan más aptas para responder a los requerimientos de la AGE (y sin que dichas soluciones vengan específicamente predeterminadas en los pliegos). III.2.7 Admisibilidad de ofertas integradoras La cláusula IX considera la admisibilidad de ofertas integradoras (que integren varios o todos los lotes), algo que debe ponderarse en profundidad debido a sus riesgos para la competencia: i. favorece a los grandes operadores frente a los pequeños. En particular, se da ventaja a las empresas que presenten una oferta integradora incluyendo el lote 1, cuyo peso específico representa los 2/3 de todo el contrato. Así, al comparar la valoración de una oferta integradora con la suma ponderada de las mejores ofertas individualmente consideradas, utilizando como ponderación el peso de cada lote en el presupuesto base, 15 En aras de garantizar el respeto del principio de neutralidad tecnológica, debe eludirse en la medida de lo posible la referencia a tecnologías específicas, limitándose las especificaciones a describir las funcionalidades requeridas y no soluciones concretas. Por ejemplo, adicionalmente a lo ya señalado, tanto en el lote 1 como en el lote 2, en la descripción de la interconexión de las diferentes redes con la red telefónica de la AGE, debería evitarse hacer una referencia específica a una solución tecnológica determinada para la interconexión, como es la tipo Trunk SIP. 19
20 se da una ventaja a quien presente una oferta integradora incluyendo el lote 1, cuyo peso específico ya hemos señalado que es muy relevante. ii. facilita estrategias de subsidios cruzados, es decir, que las empresas ofrezcan precios conjuntos que enmascaren propuestas excesivamente bajas con el único fin de conseguir la adjudicación, distorsionando la competencia real en los distintos lotes individuales 16. Es cierto que la presentación de ofertas integradoras podría tener justificación tecnológica por el aprovechamiento de economías de escala y de alcance. Y tiene encaje legal, pues la presentación de ofertas integradoras está prevista en el artículo 5 del Real Decreto 541/2001, de 18 de mayo, por el que se establecen determinadas especialidades para la contratación de servicios de telecomunicación 17. Por otro lado, los PCAP establecen la obligación de presentar una única oferta integradora y llevarlo a la práctica puede implicar que un gran operador vea que la única estrategia sea integrar los 4 lotes, privando del acceso a operadores de tamaño medio y pequeño. Otras condiciones impuestas a las ofertas integradoras sí se consideran positivas, como el hecho de que deben presentar ofertas individuales para los lotes que integren, explicando además las sinergias que permiten el ahorro de costes y/o la mejora de calidad en la oferta integradora. También es positiva la valoración de la oferta integradora de manera separada por lotes. El problema es que para compararla con las ofertas individuales se establecen ponderaciones relativas para cada uno de los lotes en función de su peso en el presupuesto base de licitación (expresados en la tabla 1). Estos pesos, aunque razonables, no tienen por qué ser los adecuados, pues pueden resultar desfasados a medida que la tecnología y los costes avancen en cada lote de manera dispar (variando los pesos relativos de los lotes en el coste y en el tráfico). El recurso a estas ponderaciones relativas es obligado al estar los criterios de adjudicación basados en criterio adicionales al precio (asignados en ocasiones por mecanismos distintos a fórmulas), pues si el único criterio fuera el precio, la comparación entre ofertas individuales e integradoras sería inmediata (y no requeriría de ninguna ponderación). 16 En todo caso, como se he comentado en el párrafo anterior, la posibilidad de subsidios cruzados (con sus efectos perniciosos sobre la competencia) se mantiene incluso si sólo existen ofertas individuales, pues el lote 1 puede generar beneficios de un tamaño sustancial para cubrir pequeñas pérdidas en otro lote. 17 En todo caso, llama la atención está excepcionalidad con este sector en particular, cuando el artículo 86 del TRLCSP contempla la división en lotes, siendo dicha división en lotes más favorecedora de la competencia. Este tipo de consideraciones particulares ad hoc para sectores específicos deben limitarse lo máximo posible. 20
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References: artículo 5
 Real Decreto 
 artículo 206
 resolución 
 artículo 5
 Real Decreto 
 artículo 86