Source: https://tc.vlex.es/vid/supuesta-vulneracion-derecho-tutela-641646153
Timestamp: 2019-10-24 04:44:10+00:00

Document:
STC 83/2016, 28 de Abril de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 641646153
Número de Recurso: 4703-2012
Los recurrentes en amparo promovieron recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo contra el Real Decreto que declaró el estado de alarma con ocasión de la huelga de controladores aéreos de 2010, el acuerdo de Consejo de Ministros por el que se solicitaba autorización del Congreso de los Diputados para prorrogar dicho estado y el posterior Real Decreto de prórroga. El Tribunal Supremo inadmitió el recurso al entender que las resoluciones recurridas no eran fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa. Se deniega el amparo. Por un lado, la Sentencia considera que la inadmisión del recurso no disponiendo el órgano judicial del expediente administrativo no lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva. Se trata de un asunto circunscrito a la legalidad ordinaria y sobre el que los recurrentes obtuvieron fundada respuesta del Tribunal Supremo. Por otro, se declara que los reales decretos impugnados contenían disposiciones con rango de ley, por cuanto conforman la legalidad excepcional que desplaza a la ordinaria durante el estado de alarma, de manera que quedan fuera de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. De las pretensiones que se deduzcan en relación con tales normas conocerá en exclusiva el Tribunal Constitucional. En cuanto al acuerdo del Consejo de Ministros, carece de naturaleza administrativa: su único efecto es iniciar un procedimiento para que el Congreso de los Diputados autorice la prórroga del estado de alarma. La especial trascendencia constitucional del recurso de amparo reside en que plantea un problema o faceta en relación con un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina constitucional.
Sentencia citada en: 85 sentencias, 4 artículos doctrinales
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 27 de julio de 2012, doña María Eugenia Fernández Rico Fernández, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Pedro María Gragera de Torres y 326 personas más, cuya identidad figura en las actuaciones, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales a las que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta Sentencia.
Por Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, se encomendaron transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidas a la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), correspondiendo al Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire la adopción de las decisiones que procedieran para la organización, planificación, supervisión y control de los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA.
Por Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, se declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, al amparo del art. 4 c), en relación con sus apartados a) y d), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
El Congreso de los Diputados celebró sesión en fecha 9 de diciembre de 2010, que tuvo como único punto del orden del día la “comunicación del Gobierno que acompaña al Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo”.
El Consejo de Ministros, en fecha 14 de diciembre de 2010, acordó solicitar al Congreso de los Diputados autorización para prorrogar el estado de alarma hasta el 15 de enero de 2011.
Por Real Decreto 28/2011, de 14 de enero, se derogó el Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomienda transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA.
Los demandantes de amparo interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010 y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre.
La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por Auto de 30 de mayo de 2011, desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la providencia de 3 de marzo de 2011, declaró la admisión del recurso contencioso-administrativo promovido contra el Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, y la inadmisión del mismo en relación con la impugnación del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010 y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre.
Los demandantes de amparo interpusieron recurso de reposición contra el anterior Auto, que fue desestimado por Auto de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 1 de junio de 2012, en el que se reitera la argumentación del Auto recurrido.
En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda de amparo, se invoca en ésta, frente a las resoluciones judiciales impugnadas, la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso al proceso, al haberse inadmitido el recurso contencioso-administrativo sin que la Sala hubiera reclamado previamente el expediente administrativo (art. 51.1 LJCA), así como por no haber estimado fiscalizable ante la jurisdicción contenciosa la actividad administrativa impugnada.
Los demandantes de amparo consideran evidente la especial trascendencia constitucional del recurso de amparo (art. 49 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC), pues nunca se había declarado en nuestro ordenamiento el estado de alarma, lo que por sí justifica la importancia de su contenido “para la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. En este sentido, razonan que las resoluciones jurisdiccionales impugnadas han impedido que recaiga una sentencia de fondo que se pronuncie sobre los presupuestos establecidos en la ley y en la Constitución para proceder a la declaración del estado de alarma, sobre si las medidas adoptadas al amparo de dicha declaración fueron las adecuadas o si han comportado una restricción injustificada de los derechos fundamentales de las personas a las que afectó directamente [STC 155/2009 , de 25 de junio, FJ 1, letras a) y g)]. Más allá de las concretas vulneraciones del derecho fundamental alegado, este Tribunal ha de pronunciarse por vez primera sobre si son fiscalizables o no ante la jurisdicción contencioso-administrativa la declaración y prorroga del estado de alarma. Tampoco existe ningún pronunciamiento por parte de este Tribunal sobre la posible lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como consecuencia de la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo sin que previamente se hubiera reclamado el expediente administrativo (art. 51.1 LJCA).
Los demandantes sostienen, en primer término, que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51.1 LJCA, con carácter previo a resolver sobre la admisión o inadmisión del recurso contencioso-administrativo debía de haberse requerido a la Administración para que remitiese el expediente administrativo y, a la vista de su contenido, la Sala podría declarar, si así lo estimara, la inadmisión del recurso.
El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, habría también resultado vulnerado por la improcedente inadmisión del recurso contencioso-administrativo, pues los razonamientos en los que se funda esta decisión no encuentran respaldo ni en la Constitución, ni en la de la Ley Orgánica 4/1981, ni en el Reglamento del Congreso de los Diputados, chocando además con la doctrina del ATC 7/2012 , de 13 de enero.
Tampoco sobre estas disposiciones recae un control parlamentario, ni previo, ni coetáneo, ni posterior, como por el contrario se afirma en los Autos recurridos en amparo. Los demandantes infieren de la doctrina de este Tribunal (SSTC 196/1990 , de 29 de noviembre; 220/1991 , de 25 de noviembre, y 222/2006 , de 4 de julio) que la categoría de acto político excluido del control de los Tribunales del orden contencioso-administrativo ha quedado limitada, exclusivamente, a los actos referidos a las relaciones con otros órganos constitucionales, pero respecto de los que exista un control efectivo y cierto por el Parlamento. Sucede, sin embargo, que no existe un control parlamentario sobre la declaración del estado de alarma, que corresponde exclusivamente al Gobierno, sin que los arts. 116 CE y 4, 6 y 9 de la Ley Orgánica 4/1981 regulen el ejercicio de control que predica el Tribunal Supremo en sus Autos. La intervención del Congreso de los Diputados, como revela el acta de la sesión celebrada al respecto, se ha limitado a ser informado por el Gobierno de la actuación desarrollada y de los motivos que abocaron a la declaración del estado de alarma. Tal intervención, absolutamente pasiva, no constituye ningún tipo de control efectivo sobre la decisión gubernamental. Una vez declarado el estado de alarma por el Gobierno, lo único que procede es comunicarlo al Congreso de los Diputados, que a lo sumo podrá recabar la información y documentación que estime conveniente.
La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 19 de noviembre de 2012, acordó, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 49.4 y 50.4 LOTC, no admitir a trámite el recurso presentado por la Procuradora de los Tribunales doña María Eugenia Fernández Rico Fernández, en representación de doña Izaskun Arias de Erice y don Marco González-Vélez, al no haberse procedido a la subsanación del defecto puesto de manifiesto por diligencia de ordenación de 24 de octubre de 2012 (no presentación de poder).
La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por ATC 247/2013 , de 28 de octubre, acordó estimar justificada la abstención formulada por el Magistrado Excmo. Sr. don Juan José González Rivas, apartándole definitivamente del conocimiento del recurso de amparo, por concurrir la causa de abstención prevista en el art. 219.11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), al haber formado parte de la Sala que dictó los Autos recurridos en amparo.
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 5 de diciembre de 2013, admitió a trámite el recurso de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, acordó dirigir atenta comunicación a la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 153-2011, debiendo previamente emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, a excepción de los demandantes de amparo, para que si lo deseasen pudieran comparecer en el plazo de diez días en este recurso.
Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia, de 7 de enero de 2014, se tuvo por parte y personado al Abogado del Estado, acordándose dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales pudieron presentar las alegaciones que tuvieron por conveniente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.
El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 6 de febrero de 2014, que, en lo sustancial, a continuación se resume.
Comienza sus alegaciones poniendo de manifiesto que existen situaciones de hecho en las cuales el normal funcionamiento del orden constitucional se ve alterado y, en mayor o menor medida, en peligro, generándose una situación de anormalidad constitucional en la que el sistema ordinario constitucional no es suficiente para asegurar su restablecimiento. A tal fin, para reaccionar en defensa del orden constitucional, se prevén medidas excepcionales que implican, de hecho y de derecho, una alteración del sistema normal de distribución de funciones y poderes. Es lo que se denomina el derecho excepcional o de emergencia.
Por este sistema ha optado la Constitución al regular las situaciones de alteración del orden constitucional en su artículo 116, que forma parte del título V, dedicado a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, precepto desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981. Estados estos que se regulan de manera gradualista, existiendo un control por parte del Congreso de los Diputados más intenso en la medida en que se pasa de uno a otro, pudiendo también apreciarse en todos ellos un reforzamiento de los poderes del ejecutivo, al que se atribuyen determinados poderes excepcionales de los que carece en un supuesto de normalidad constitucional. Las funciones que en estos supuestos realiza el Gobierno no se integran en las normales, reguladas en el título IV CE (“Del Gobierno y de la Administración”), ni tampoco son normales los controles de su ejercicio. En cualquiera de los tres supuestos constitucionalmente previstos se pueden producir afectaciones de normas legales o asimiladas, esto es, puede el ejecutivo excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente (ATC 7/2012 , de 13 de enero, FJ 2) y, en todo caso, se producen limitaciones al ejercicio de determinados derechos fundamentales e incluso la suspensión de alguno de ellos durante la vigencia de alguno de los estados de emergencia (excepción y sitio).
Estas notas sobre la caracterización de los estados de emergencia, concluye el Abogado del Estado estas consideraciones generales, han tenido su reflejo en la doctrina del Tribunal Constitucional, siendo la resolución más relevante el ATC 7/2012 , de 13 de enero, cuyo fundamento jurídico 4 reproduce.
En relación con la primera de las infracciones del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) denunciada por los recurrentes, por haberse inadmitido el recurso contencioso-administrativo sin que el órgano judicial hubiera reclamado previamente el expediente administrativo (art. 51.1 LJCA), el Abogado del Estado considera que la interpretación sostenida en la demanda sobre el juego de los arts. 5 y 51.1 LJCA no encaja en la regulación legal de la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso por falta de jurisdicción, pues esta decisión puede producirse en cualquier fase del proceso, incluso en sentencia (art. 69 LJCA), por ser una cuestión de orden público y, por tanto, también antes incluso de reclamar el expediente administrativo si el Tribunal así lo entiende.
Por lo que se refiere a la queja relativa a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, el Abogado del Estado entiende, en contra de lo afirmado por los recurrentes en amparo, que la decisión del Tribunal Supremo no implica la existencia de una parcela de actuación del poder ejecutivo exenta de control parlamentario y judicial, pues existe, en todo caso, un control parlamentario.
Por su parte, el control judicial de los Reales Decretos de declaración y prórroga del estado de alarma, no está residenciado en la jurisdicción ordinaria, sino en la jurisdicción constitucional, por el carácter eminentemente constitucional de defensa de la propia Constitución de tales actuaciones normativas del ejecutivo y de su contenido material. El Abogado del Estado invoca de nuevo al respecto la doctrina del ATC 7/2012 , de 13 de enero, cuyo fundamento jurídico 3 reproduce, considerando que aquella doctrina elaborada en relación con el acto del Congreso de los Diputados que autoriza la prórroga del estado de alarma es aplicable a las dos disposiciones normativas dictadas por el Gobierno para la declaración y prórroga de dicho estado. Si bien la forma de tales disposiciones es la de decreto, como no puede ser de otra manera al ser del Gobierno, su contenido, que coincide con el acto de autorización de la prórroga, no puede tener sino el mismo valor normativo que se atribuye al acto de autorización. Siguiendo el razonamiento del citado Auto, la norma hay que calificarla en función de su contenido y, en este caso, el contenido incide directamente en lo regulado por normas de rango legal que limita o excepciona durante el estado de alarma, como no puede ser de otra manera, ya que los poderes del Gobierno en este estado no son ordinarios, sino extraordinarios, alterando el sistema usual de reparto de poderes constitucionalmente establecido.
En definitiva, residenciar el control de estas disposiciones normativas en el Congreso de los Diputados y en el Tribunal Constitucional no implica una vulneración del art. 24 CE, por lo que la decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo acordada por el Tribunal Supremo es coherente con nuestro sistema constitucional, con los mecanismos de control en él previstos y con la doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva y las resoluciones de inadmisibilidad (por todas, STC 181/2001 , de 17 de septiembre, FJ 3).
La representación procesal de los recurrentes de amparo evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 10 de febrero de 2014, en el que sustancialmente reproducen las efectuadas en la demanda.
El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 25 de febrero de 2014, que, en lo sustancial, se resume a continuación:
En relación con la denunciada lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso al proceso, porque el órgano judicial no había reclamado el expediente administrativo antes de inadmitir el recurso contencioso-administrativo, el Ministerio Fiscal, tras recordar que la interpretación de las normas procesales corresponde a los Tribunales ordinarios (SSTC 362/2006 , de 18 de diciembre, y 132/2011 , de 18 de julio), señala que el Tribunal Supremo ha expuesto los motivos de la falta de reclamación del expediente y de la posibilidad legal de acordar la resolución de inadmisión en el momento procesal en el que lo hizo, de modo que ninguna tacha de irrazonabilidad, arbitrariedad o error patente se puede atribuir a la resolución recurrida, que no puede ser tildada de rigorista y desproporcionada en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva.
Por lo que se refiere a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como consecuencia de la decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, el Ministerio Fiscal argumenta que el art. 97 CE enumera las funciones que competen al Gobierno, entre ellas, dirigir la política interior y ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. Mientras que estas dos últimas están sujetas al control de los Tribunales (art. 106.1 CE), el Gobierno responde solidariamente de la gestión política ante el Congreso de los Diputados (art. 108 CE). Existe, por tanto, un núcleo de la actividad política del Gobierno resultante del ejercicio de competencias constitucionales que se caracteriza por ser expresión del mayor grado de discrecionalidad y oportunidad, que es susceptible de fiscalización jurisdiccional en aquellos de sus elementos que estén definidos legislativamente y que no afecten al fondo de la decisión gubernamental. A salvo siempre la competencia del Tribunal Constitucional, el control de los actos de dirección política corresponde a las Cortes Generales.
El Tribunal Supremo (STS de 2 de octubre de 1987) y el Tribunal Constitucional (SSTC 204/1992 , de 26 de noviembre; 45/1990 , de 15 de marzo; 196/1990 , de 29 de noviembre; 220/1991 , de 25 de noviembre, y 74/1992 , de 7 de diciembre), con base en el citado art. 97 CE, han reconocido la existencia de una actividad política del Gobierno no sujeta a revisión judicial, pudiendo extraerse de la referida doctrina constitucional la conclusión, entre otras, no que la actividad del Gobierno como órgano constitucional no esté sometida al Derecho, sino únicamente que no es fiscalizable ante la jurisdicción contenciosa, al objeto de evitar una judicialización inaceptable de la vida política. Se trata de actos propios del Gobierno como órgano que desarrolla una función de dirección política, susceptibles de control por el Tribunal Constitucional cuando vulneren derechos fundamentales por aplicación analógica del art. 42 LOTC.
De lo expuesto, el Ministerio Fiscal resalta que los Reales Decretos 1673/2010 y 1717/2010 y el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010 son actos del Gobierno dictados como órgano constitucional en ejercicio de las funciones que le atribuye el título V CE, con el control del Congreso de los Diputados, lo que supone otorgarles naturaleza de actos de gobierno no sujetos a Derecho administrativo. En apoyo de que los citados actos son actos de autoridad, trae a colación la doctrina de las SSTC 26/1981 , de 17 de julio, y 33/1981 , de 5 de noviembre, en relación con la facultad de la autoridad gubernativa de adoptar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos en caso de huelga, para concluir que se trata de actos adoptados para restablecer la normalidad de un servicio esencial para la comunidad, como es el transporte aéreo, y emanados de una autoridad política, de modo que la responsabilidad del Gobierno es estrictamente política y, por ello, el control de sus decisiones y actos en los que se ha traducido la declaración del estado de alarma sólo puede ser político por parte del Congreso de los Diputados (art. 108 CE). En consecuencia, no se puede compartir la opinión de los demandantes de amparo de considerarlos como disposiciones dictadas por el Gobierno en el ejercicio de sus potestades reglamentarias o administrativas y, por ello, han de estimarse ajenos al control del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Admitido en abstracto el control de los actos políticos, de gobierno o de dirección política, bajo el epígrafe de actos de autoridad, respecto de cuestiones relacionadas con la protección de derechos fundamentales y la observancia de los elementos reglados, el Ministerio Fiscal estima necesario determinar el alcance del control jurisdiccional sobre estos actos.
El Ministerio Fiscal se refiere a continuación al alcance normativo de las disposiciones por las que se declara y prorroga el estado de alarma. Con base en la doctrina del ATC 7/2012 , de 13 de enero, sostiene que aunque revisten forma de decreto y, por tanto, en principio se trata de normas de rango inferior a la ley, susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 1 LJCA), el alcance jurídico y la repercusión que tienen temporalmente sobre el ámbito de aplicabilidad de disposiciones con rango de ley sugiere que su rango jurídico va más allá del de las simples disposiciones administrativas dictadas por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria o administrativa. Antes bien, los citados decretos se dictan en el ejercicio de una facultad constitucional atribuida al Gobierno (art. 116 CE), no pudiendo desconocerse, en cuanto a su alcance normativo, que materialmente alcanzan eficacia de ley desde el momento en que pueden condicionar la aplicabilidad de normas con rango de ley, de modo que atendiendo a esta vertiente material, presentan una eficacia jurídica equiparable a la de la ley, lo que necesariamente ha de repercutir en su control jurisdiccional, quedando excluidos, en razón de dicha eficacia, de la fiscalización por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La autorización del Congreso de los Diputados (arts. 116.2 CE y 162.2 RCD) para prorrogar el estado de alarma supone un efectivo control de la actividad del Gobierno, pues la Cámara ha controlado la regularidad formal y sustantiva de las condiciones para prorrogar la situación de emergencia. Que los grupos parlamentarios no hayan hecho uso de la facultad de propuesta que les confiere el artículo 162.3 RCD no significa pasividad por parte de la Cámara, ya que la autorización supone la asunción de la totalidad de las condiciones en que se solicitó la prórroga del estado de alarma, lo que ratifica el control por la Cámara de la decisión del Gobierno.
En este caso, se ha producido, si bien es cierto que a posteriori , un efectivo control de la declaración inicial del estado de alarma, pues la solicitud de autorización de la prórroga del estado de alarma por el Gobierno se efectuó en los mismos términos en los que se había declarado el inicial estado de alarma, lo que implica que la Cámara ha realizado una fiscalización efectiva del Real Decreto 1673/2010. En consecuencia, los Reales Decretos por los que se declaró el estado de alarma y su prórroga han sido refrendados y controlados por el Congreso de los Diputados, Cámara a la que le viene conferido dicho control, en tanto que actos políticos (arts. 108.1 y 116.2 CE).
En relación con la medida de militarización de los controladores de tránsito aéreo (art. 3 del Real Decreto 1673/2010, mantenida por el Real Decreto 1717/2010), el Ministerio Fiscal señala que los demandantes de amparo no denuncian concretos actos de lesión de derechos e intereses legítimos de los controladores, ni identifican qué ordenes emanadas de la autoridad competente (arts. 6 del Real Decreto 1673/2010 y Real Decreto 1717/2010) han conculcado aquellos derechos fundamentales, ni cómo la militarización ha causado un daño o lesión efectiva sobre sus derechos. No denunciándose una concreta lesión de un derecho fundamental, sino un hipotético peligro o riesgo para los derechos fundamentales que se enumeran en la demanda, la denuncia efectuada carece de justificación.
Tras reproducir la doctrina constitucional sobre el derecho de acceso a la jurisdicción [SSTC 44/2013 , de 25 de febrero, FJ 4, y 128/2013 , de 3 de junio, FJ 4], el Ministerio Fiscal entiende que la naturaleza que otorga el Tribunal Supremo a la autorización de la prórroga del estado de alarma y su trasmisión a los Reales Decretos de declaración de dicho estado y su prórroga como actos de carácter parlamentario, en cuanto que la Cámara asume su contenido al hacer suyos los términos en los que se interesó la prórroga del estado de alarma, convierte a aquellos Reales Decretos en decisiones del Gobierno ajenas al ámbito jurisdiccional contencioso-administrativo.
La prórroga del estado de alarma nace de una actuación conjunta del Gobierno y del Congreso de los Diputados. Puede decirse, por ello, que se trata de una potestad constitucional del Gobierno que comparte con la Cámara, pues está sometida a la autorización de ésta. En la medida en que dicha autorización se convierte en una conditio sine qua non , el acto determinante de la prórroga es un acto de la Cámara, un acto de naturaleza parlamentaria (ATC 7/2012 , de 13 de enero), por lo que la preeminencia del Congreso de los Diputados sobre la decisión del Gobierno hace que ese carácter parlamentario se imponga al posible carácter de acto de autoridad o político del Gobierno. El hecho de que una autorización de la Cámara no esté prevista para la inicial declaración del estado de alarma no es obstáculo para considerar razonable el otorgamiento de acto parlamentarizado al Real Decreto 1673/2010 que le ha dado el Tribunal Supremo, ya que el análisis del recurso de amparo no puede deslindarse de las circunstancias concretas en las que se produjeron las referidas declaración y prórroga. En este caso, el Ministerio Fiscal destaca que la solicitud de autorización de la prórroga se formuló en los mismos términos en los que se produjo la declaración del estado de alarma, por lo que la autorización parlamentaria supuso, como dice el Tribunal Supremo, la asunción y convalidación del Real Decreto 1673/2010 en cuanto a su forma y contenido, lo que a posteriori ha significado que el acto del Gobierno cuente con el refrendo del Congreso de los Diputados. Así pues, la prohibición de su fiscalización por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo resultaría de la parlamentarización de declaración del estado de alarma.
El Ministerio Fiscal concluye su escrito de alegaciones estimando que el Tribunal Supremo ha adoptado su decisión con base en una causa legal, que ha aplicado razonablemente, sin que pueda tildarse de rigorista en relación con el principio pro actione , por lo que estima que no ha resultado vulnerado el derecho de los demandantes de amparo a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, procediendo, en consecuencia, la desestimación del recurso de amparo.
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por Auto de 25 de febrero de 2016, acordó estimar justificada la abstención formulada por el Magistrado Excmo. Sr. don Antonio Narváez Rodríguez, apartándole definitivamente del conocimiento del recurso de amparo, por concurrir la causa de abstención prevista en el art. 219, apartados 13 y 16 LOPJ, al haber intervenido en representación del Ministerio Fiscal en el procedimiento seguido ante la Sala que dictó los Autos recurridos en amparo.
Con fecha de 1 de marzo de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sala Segunda, acordó recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
Por providencia de 26 de abril de 2016 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 28 del mismo mes y año.
La demanda de amparo tiene por objeto la impugnación del Auto de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 30 de mayo de 2011, confirmado en reposición por Auto de 1 de junio de 2012, en cuanto declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo núm. 153-2011 promovido por los ahora solicitantes de amparo contra el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, el acuerdo del Consejo de Ministros, de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por Real Decreto 1673/2010. Para el órgano judicial, como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia, los Reales Decretos y el acuerdo del Consejo de Ministros recurridos no son fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa, al tratarse de disposiciones que se sitúan fuera del ámbito definido para este orden jurisdiccional por los arts. 106 CE y 1 y 2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA).
La Sentencia de la Sección Tercera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de enero de 2015 (caso Arribas Antón c. España , § 46) exige que en los asuntos admitidos a trámite por este Tribunal Constitucional se explicite la razón de su especial trascendencia constitucional (STC 222/2015 , de 2 de noviembre, FJ 2).
La identificación del motivo de la especial trascendencia constitucional de la presente demanda de amparo, en atención a los criterios recogidos en la STC 155/2009 , de 25 de junio, FJ 2, no requiere un detenido esfuerzo argumental. En efecto, la cuestión nuclear suscitada, novedosa y de indiscutible relevancia constitucional, no es otra que la de la fiscalización jurisdiccional, con la consiguiente delimitación en nuestro ordenamiento de los ámbitos propios de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción constitucional, de los Reales Decretos por los que se declara el estado de alarma y se acuerda su prorroga, respectivamente, lo que, a su vez, presenta una indudable incidencia en el contenido del derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva en defensa de sus derechos e intereses legítimos, en la vertiente primigenia de este derecho, esto es, la del acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE). Así pues, la especial trascendencia constitucional del recurso estriba en que plantea un problema o faceta en relación con un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional.
Una vez identificado el motivo de la especial trascendencia constitucional, hemos de proceder a enjuiciar las quejas deducidas en la demanda de amparo, debiendo comenzar nuestro examen por aquella cuya hipotética estimación habría de conducir a la mayor retroacción de las actuaciones (SSTC 19/2000 , de 31 de enero, FJ 2; 70/2002 , de 3 de abril, FJ 2; 100/2004 , de 2 de junio, FJ 4, y 167/2014 , de 23 de octubre, FJ 3), cual es en esta ocasión la denunciada lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por no haber reclamado el Tribunal Supremo a la Administración el expediente administrativo antes de pronunciarse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
La queja planteada por los recurrentes en amparo bajo la cobertura del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), esto es, la procedencia o improcedencia de declarar la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción sin disponer el órgano judicial del expediente administrativo, no trasciende el ámbito de la mera y estricta legalidad ordinaria, respecto de la cual han obtenido del Tribunal Supremo, en su calidad de máximo intérprete de la legalidad ordinaria ex art. 123 CE, una respuesta razonada y fundada en Derecho, en modo alguno errónea o incursa en arbitrariedad, que, de conformidad con una reiterada doctrina constitucional, satisface cumplidamente el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, STC 205/2009 , de 23 de noviembre, FJ 2). Además, los recurrentes no han visto limitado o mermado su derecho de defensa, pues, en el trámite al respecto conferido por el órgano judicial, han podido alegar, como efectivamente han hecho, sobre la causa de inadmisibilidad del recurso advertida en dicho trámite y finalmente apreciada, por lo que en este caso no concurre una situación material de indefensión constitucionalmente relevante (por todas, STC 275/2005 , de 7 de noviembre, FJ 6).
La cuestión nuclear que suscita la demanda de amparo estriba en determinar si la decisión de inadmisión por falta de jurisdicción del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los Reales Decretos por los que, respectivamente, se declara el estado de alarma y se acuerda su prorroga vulnera o no el derecho de los recurrentes en amparo a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE). Cuestión que a los efectos de su enjuiciamiento, por su particular problemática, es preciso discernir de la que plantea la impugnación en la vía judicial del acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar el estado de alarma.
Los demandantes de amparo sostienen que los Reales Decretos por los que se declara y prorroga el estado de alarma son disposiciones de carácter general propias de la dirección de la Administración que carecen de rango o valor de ley, plenamente fiscalizables, por consiguiente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuya verdadera naturaleza de disposiciones de rango inferior a la ley no resulta modificada o transformada por la intervención prevista del Congreso de los Diputados. En su opinión, la decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo no encuentra cobertura en el ATC 7/2012 , de 13 de enero, cuya doctrina contraviene.
Por su parte, el Abogado del Estado, con base en la doctrina del citado ATC 7/2012 , considera, sin embargo, que las disposiciones dictadas por el Gobierno por las que se declara y prorroga el estado de alarma, aunque presentan la forma de decreto, tienen el mismo valor normativo que el reconocido a la resolución del Congreso de los Diputados por la que se autoriza su prórroga, pues su contenido incide directamente en lo regulado por normas con rango de ley, cuya aplicabilidad limitan o excepcionan durante la vigencia de dicho estado.
En el mismo sentido se pronuncia el Ministerio Fiscal, quien, con fundamento igualmente en el ATC 7/2012 , estima que el rango o valor de las decisiones de declaración del estado de alarma y su prórroga, pese a que revisten la forma de decreto, va más allá del de las simples disposiciones administrativas dictadas por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, en razón de su alcance jurídico y la repercusión que pueden tener temporalmente sobre el ámbito de aplicabilidad de normas con rango de ley.
Situado, pues, el núcleo del debate procesal en el ámbito del derecho de acceso a la jurisdicción, es preciso traer a colación el canon de enjuiciamiento constitucional de la queja planteada, establecido en una constante y reiterada doctrina sentada a partir de la STC 19/1981 , de 18 de junio, y sintetizada más recientemente, entre otras muchas, en las SSTC 167/2014 , de 22 de octubre, FJ 4, y 186/2015 , de 21 de septiembre, FJ 3.
No obstante, al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción y operar, en consecuencia, en toda su intensidad el principio pro actione , no sólo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican. En este sentido, y aunque la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales a que el acceso a la jurisdicción está sujeto constituye en principio una cuestión de mera legalidad ordinaria que corresponde resolver a los Jueces y Tribunales, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les atribuye el art. 117.3 CE, hemos señalado también que el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione , principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida.
Finalmente, hemos dicho también que el respeto que con carácter general ha de guardarse a la decisión de los Jueces y Tribunales adoptada en la aplicación e interpretación de la legalidad ordinaria, debe ser, si cabe, aún más escrupuloso cuando la resolución que se enjuicia es, como en este caso, del Tribunal Supremo, a quien está conferida la función de interpretar la legalidad ordinaria con el carácter complementario que le atribuye el art. 1.6 del Código civil. En el mismo sentido, por todas, STC 147/1997 , de 16 de septiembre, FJ 2.
Las partes personadas en el proceso de amparo discrepan, como se ha dejado constancia, sobre el rango y valor de los Reales Decretos por los que, respectivamente, se declara el estado de alarma y se acuerda su prórroga, así como sobre la proyección a este caso de la doctrina constitucional del ATC 7/2012 , elaborada en relación con el rango y valor de los actos del Congreso de los Diputados por los que se autoriza la prórroga del estado de alarma o la declaración y prórroga del estado de excepción o, en fin, se declara el estado de sitio.
Como hemos advertido en otras ocasiones, “los problemas relacionados con el sistema de fuentes sólo pueden abordarse partiendo del concreto contenido de la regulación recurrida” (STC 49/2008 , de 9 de abril, FJ 6).
Descendiendo de lo general a lo particular, en lo que al estado de alarma atañe, primero de los mencionados en el art. 116 CE, el art. 4 de la Ley Orgánica 4/1981 identifica las situaciones de emergencia o, en sus propios términos, las “alteraciones graves de la normalidad” que pueden dar lugar a su declaración, referidas, en síntesis, a emergencias naturales o tecnológicas, a crisis sanitarias, a situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad y/o a la paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garanticen los servicios mínimos (arts. 28.2 y 37.2 CE) y además concurra, respecto a este último supuesto, alguna de las otras situaciones definidas en el precepto.
La declaración del estado de alarma corresponde al Gobierno con carácter exclusivo y ha de llevarse a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. El decreto ha de determinar el ámbito territorial de vigencia del estado excepcional, su duración, que no podrá exceder de quince días, y los efectos de la declaración. El Gobierno debe dar cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto, de la declaración del estado de alarma, suministrándole la información que le sea requerida, así como la de los decretos que dicte durante su vigencia relacionados con aquélla (arts. 116.2 CE y 6 y 8 de la Ley Orgánica 4/1981). Esta dación de cuentas no altera el carácter exclusivo de la competencia gubernamental para declarar inicialmente el estado de alarma por un plazo máximo de quince días, configurándose como un mecanismo de información que puede activar e impulsar, en el marco de la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados, un control político o de oportunidad sobre la declaración del estado excepcional y las medidas adoptadas al respecto, así como, subsiguientemente, la puesta en marcha, en su caso, de los pertinentes instrumentos de exigencia de responsabilidad política. En este sentido, el Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) dispone que de la documentación remitida por el Gobierno se dé traslado a la Comisión competente, que podrá pedir la información y documentación que estime pertinente, previéndose la posibilidad de que el asunto pueda ser sometido inmediatamente al Pleno de la Cámara, si no estuviera reunido al efecto, o a la Diputación Permanente, si el Congreso estuviera disuelto o hubiera expirado su mandato (arts. 162 y 165 RCD). Se trata, en todo caso, de una intervención de la Cámara a posteriori , una vez que ha tenido lugar la declaración gubernamental del estado de alarma, y de naturaleza estrictamente política, esto es, que su resultado, si la intervención parlamentaria se llegase a concretar o formalizar en algo, no vincula jurídicamente al Gobierno, ni condiciona ni altera, por lo tanto, el contenido del decreto por el que se ha llevado a cabo la declaración del estado de alarma.
A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu ), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se prevé, entre otras, como medidas que pueden ser adoptadas, la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; la práctica de requisas temporales de todo tipo de bienes y la imposición de prestaciones personales obligatorias; la intervención y la ocupación transitoria de industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier clase, con excepción de domicilios privados; la limitación o el racionamiento del uso de servicios o del consumo de artículos de primera necesidad; la adopción de las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por una paralización de los servicios esenciales para la comunidad cuando no se garanticen los servicios mínimos; y, en fin, la intervención de empresas o servicios, así como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento, siéndole aplicable al personal movilizado la normativa vigente sobre movilización. Previsiones, todas ellas, cuya entidad adquiere particular relevancia para el enjuiciamiento que ahora abordamos.
Es preciso traer a colación, para afrontar ahora el valor o rango de los decretos de declaración del estado de alarma y su prórroga, la doctrina constitucional recogida en el ATC 7/2012 del Pleno de este Tribunal, que en sus alegaciones invocan tanto los recurrentes en amparo como el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
La aplicación de la doctrina constitucional reseñada llevó al Tribunal a concluir que “… el acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma o el de la declaración y prórroga del de excepción, que no son meros actos de carácter autorizatorio, pues tienen un contenido normativo o regulador (ya en cuanto hacen suyos el alcance, condiciones y términos del estado de alarma o de excepción fijados o solicitados por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara directamente los establece o introduce modificaciones en los propuestos), así como el acto parlamentario de declaración del estado de sitio son, todos ellos, decisiones con rango o valor de ley, expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja ex art. 116 CE en aras de la protección, en los respectivos estados de emergencia, de los derechos y libertades de los ciudadanos (en similar sentido, ATC 114/1991 , de 11 de abril, FJ 3)”.
Esta doctrina constitucional es perfectamente trasladable y aplicable al supuesto que ahora nos ocupa, sin que constituya al respecto obstáculo la circunstancia de que haya sido elaborada con ocasión de la impugnación de un acto o decisión parlamentaria. Y ello porque las locuciones “valor de ley”, “rango de ley” o “fuerza de ley” no quedan exclusivamente circunscritas en nuestro ordenamiento a actos o decisiones de origen parlamentario, pudiendo predicarse también la cualidad de la que son manifestación aquellas locuciones, sin necesidad de entrar ahora en consideraciones más detalladas, de actos, decisiones o disposiciones de procedencia gubernamental.
La decisión de declarar el estado de alarma por un plazo no superior a quince días es expresión del ejercicio de una competencia constitucional atribuida con carácter exclusivo al Gobierno por el art. 116.2 CE, en tanto órgano constitucional al que le corresponde ex art. 97 CE la dirección política del Estado. Se trata por lo tanto, como el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal señalan en sus alegaciones, de una competencia atribuida al Gobierno en su condición de órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración, como ya señalábamos en nuestras SSTC 45/1990 , de 15 de marzo, FJ 2, y 196/1990 , de 29 de noviembre, FJ 5.
La decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma no se limita a constatar el presupuesto de hecho habilitante de la declaración de dicho estado, esto es, la concurrencia de alguna o algunas de las situaciones o “alteraciones graves de la normalidad” previstas en la de la Ley Orgánica 4/1981 (art. 4) que pueden dar lugar a la proclamación del estado de emergencia, ni se limita tampoco a la mera la declaración de éste. La decisión gubernamental tiene además un carácter normativo, en cuanto establece el concreto estatuto jurídico del estado que se declara. En otras palabras, dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos. La decisión gubernamental viene así a integrar en cada caso, sumándose a la Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981, el sistema de fuentes del derecho de excepción, al complementar el derecho de excepción de aplicación en el concreto estado declarado. Y esta legalidad excepcional que contiene la declaración gubernamental desplaza durante el estado de alarma la legalidad ordinaria en vigor, en la medida en que viene a excepcionar, modificar o condicionar durante ese periodo la aplicabilidad de determinadas normas, entre las que pueden resultar afectadas leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar. Esta incidencia sobre la legislación vigente antes de la declaración del estado de alarma, incluidas las normas con rango de ley que pudieran verse afectadas, encuentra cobertura en el propio texto constitucional (art. 116.2 CE) y en la Ley Orgánica 4/1981 (art. 6), que imponen como contenido necesario del decreto en el que se formaliza la decisión gubernamental de la declaración la determinación de “los efectos del estado de alarma”, efectos que pueden implicar, como se dijo en el ATC 7/2012 , “excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria” (FJ 4). Esto es, la propia Constitución y la ley reclamada por el art. 116.1 CE para desarrollar sus previsiones habilitan los efectos jurídicos que sobre la legislación en vigor antes de la declaración, incluidas las normas con rango de ley, tiene o puede tener la decisión gubernamental que, revistiendo la forma de decreto del Consejo de Ministros, proclama el estado de alarma. Así pues, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma.
Por idénticas razones, no puede ser distinta la conclusión en relación con el rango o valor del decreto por el que se prorroga el estado de alarma. No obstante, en este caso, ha de resaltarse, además, la peculiaridad de que el decreto de prórroga constituye una formalización ad extra de la previa autorización del Congreso de los Diputados, esto es, su contenido es el autorizado por la Cámara, a quien corresponde autorizar la prórroga del estado de alarma y fijar su alcance, condiciones y términos, bien haciendo suyos los propuestos por el Gobierno en la solicitud de prórroga, bien estableciéndolos directamente. Al predicarse del acto de autorización parlamentaria, como ya se ha dejado constancia, la condición de decisión con rango o valor de ley (ATC 7/2012 , FJ 4), idéntica condición ha de postularse, pese a la forma que reviste, de la decisión gubernamental de prórroga, que meramente se limita a formalizar y exteriorizar el acto parlamentario de autorización.
Así pues, constatada con base en la argumentación expuesta la condición de decisiones o disposiciones con rango o valor de ley de la declaración gubernamental del estado de alarma y de su prórroga, hemos de concluir que las resoluciones judiciales impugnadas, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los demandantes de amparo contra los Reales Decretos 1673/2010, de 4 de diciembre, y 1717/2010, de 17 de diciembre, no han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), al resultar aquéllos excluidos, en razón de su valor o rango de ley, del ámbito de fiscalización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (arts. 106 CE y 1 LJCA contrario sensu ).
Ello no supone, como vienen a sostener los demandantes de amparo, que los citados Reales Decretos resulten inmunes a todo control jurisdiccional, sino que, al poseer rango y valor de ley, pese a revestir la forma de decreto, sólo cabe impugnarlos, de acuerdo con el modelo de jurisdicción de nuestro ordenamiento jurídico, ante este Tribunal Constitucional a través de los procesos constitucionales previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que tienen por objeto el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones y actos con fuerza o valor de ley [arts. 161 y 163 CE, 27.2 b) LOTC]. Sin perjuicio, como es evidente, de que los actos y disposiciones que puedan dictarse en su aplicación puedan impugnarse ante la jurisdicción ordinaria en cada caso competente (art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981) y los órganos judiciales puedan, al enjuiciarlos, promover cuestión de inconstitucionalidad contra los actos, decisiones o resoluciones con valor de ley de los que son aplicación, cuando consideren que puedan ser contrarios a la Constitución (ATC 7/2012 , FJ 3). Por consiguiente, la fiscalización por la jurisdicción constitucional de los Reales Decretos por los que se declara y se prorroga el estado de alarma no excluye, como no podría ser de otro modo, el control jurisdiccional por los Tribunales ordinarios de los actos y disposiciones que se dicten en su aplicación durante la vigencia del estado de alarma. Asimismo, las personas afectadas podrán interponer recurso de amparo constitucional, previo agotamiento de la vía judicial ordinaria, contra los actos y disposiciones dictados en aplicación de aquellos Reales Decretos cuando los estimen lesivos de derechos fundamentales o libertades públicas susceptibles de protección a través de este proceso constitucional, facultad que le confiere el art. 55.2 LOTC.
Los Autos recurridos declaran también la inadmisión del recurso contencioso-administrativo promovido por los demandantes de amparo en relación con el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar que “no toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el art. 97 del Texto constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo. Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales, como son los actos que regula el Título V de la Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de Ley, u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado art. 97 de la Constitución” (STC 45/1990 , de 15 de marzo, FJ 2). En tales casos, “el Gobierno actúa como órgano político y no como órgano de la Administración, no ejerce potestades administrativas ni dicta actos de esta naturaleza y, por lo mismo, su actuación no puede calificarse como ‘administrativa’ cuyo control corresponda ex art. 106.1 de la Constitución y 8 LOPJ a los Tribunales de justicia” (STC 196/1990 , de 29 de noviembre, FJ 5).
SAP Madrid 494/2008, 6 de Noviembre de 2008

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 artículo 116
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 resolución 
 artículo 162
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E contrario
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