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Timestamp: 2017-11-20 13:49:49+00:00

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Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. September 2008 - Az. 11 CS 08.1617
Beschluss vom 1. September 2008 - Az. 11 CS 08.1617
Bayerischer VGH · Beschluss vom 1. September 2008 · Az. 11 CS 08.1617
11 CS 08.1617
openJur 2012, 94474
1. Der Antragsteller betreibt in der Türkenstraße/Ecke Georgenstraße in M. eine Rechtsanwaltskanzlei. Er begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Anordnung der Antragsgegnerin, in der Isabellastraße in M. zwischen Georgen- und Elisabethstraße Haltverbotschilder mit dem Zusatz „Bewohner mit Parkausweis West Schwabing frei“ aufzustellen.
Mit straßenverkehrsrechtlicher Anordnung vom 19. Januar 2007 setzte das Kreisverwaltungsreferat der Antragsgegnerin das Parklizenzgebiet „West Schwabing“ fest. Das Lizenzgebiet wird durch die Georgenstraße im Süden und die Hohenzollernstraße im Norden, die Schleißheimer Straße im Westen und die Nordendstraße im Osten begrenzt. Innerhalb des Parklizenzgebietes gibt es drei unterschiedliche Parkregelungen. In den Zonen für Bewohnerparken ist das Parken nur den Bewohnern des Lizenzgebiets erlaubt, die eine entsprechende Parklizenz besitzen. Diese wird auf Antrag Bewohnern ausgestellt, die im Gebiet mit Wohnsitz gemeldet sind und ein Kraftfahrzeug auf ihren Namen zugelassen haben bzw. dauerhaft nutzen, falls sie nicht über einen privaten Stellplatz verfügen. In den Bereichen für Mischparken können die Inhaber einer Bewohnerlizenz kostenfrei parken. Andere Personen können die vorhandenen Parkplätze mit einem Parkschein nutzen, dessen Höchstgebühr für ganztägiges Parken auf 6 Euro begrenzt ist. In den Bereichen für Kurzzeitparken können alle Personen ausschließlich mit einem Parkschein parken, der 1 Euro pro Stunde kostet, wobei die Höchstparkdauer auf maximal zwei Stunden begrenzt ist. Im Lizenzgebiet werden werktags von 9.00 bis 18.00 Uhr ca. 31 % des vorhandenen Stellraums ausschließlich für Lizenzinhaber reserviert. Diese Quote erhöht sich für die Zeit ab 18.00 Uhr bis 23.00 Uhr auf ca. 48%. Mit Betriebssitz im Lizenzgebiet ansässige Gewerbebetriebe und Selbstständige erhalten eine Ausnahmegenehmigung pro Betrieb gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO, die pro Jahr 60 Euro kostet.
Mit Schreiben vom 10. Mai 2007 erhob der Antragsteller Widerspruch „gegen die in M. in der Isabellastraße zwischen Georgen- und Elisabethstraße“ aufgestellten Verkehrszeichen 290 mit dem Zusatzschild „Bewohner mit Parkausweis frei“ mit dem Antrag, die Verkehrszeichen zu beseitigen. Die Regierung von Oberbayern wies den Widerspruch im Widerspruchsbescheid vom 4. September 2007 zurück. Nach der Untersuchung eines externen Ingenieurbüros weise das Lizenzgebiet „West Schwabing“ unter den beplanten Schwabinger Gebieten den höchsten Parkdruck auf wegen der hohen Dichte von Geschäften und Lokalen. Die maximal zulässige werktägliche Reservierungsquote von 50 % tagsüber und 75 % in der übrigen Zeit werde deutlich unterschritten. Die Grundrechte des Art. 2, 3 und 12 GG würden durch die Parklizenzierung nicht verletzt.
Hiergegen erhob der Antragsteller am 4. Oktober 2007 Klage, über die das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden hat (Az. M 23 K 07.4397).
Den vom Antragsteller gestellten Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Anordnung der Beklagten, in der Isabellastraße in M. zwischen Georgen- und Elisabethstraße Verkehrszeichen 290 zu § 41 Abs. 2 Nr. 7 StVO mit dem Zusatz „Bewohner mit Parkausweis West Schwabing frei“ aufzustellen, anzuordnen und die Beklagte anzuweisen, die Verkehrsschilder bis zur rechtskräftigen Entscheidung zu verhüllen oder zu überkleben, lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 27. Mai 2008 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die straßenverkehrsrechtliche Anordnung vom 19. Januar 2007 ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO finde und nach derzeitiger Beurteilung rechtmäßig sei. Die Antragsgegnerin sei für ihren Erlass nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V. mit Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 ZustGVerk sachlich zuständig gewesen und erfülle diese Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis (Art. 6 ZustGVerk). Diese Anordnung unterliege auch materiell-rechtlich keinen Bedenken. Mit der Neuregelung der Verordnungsermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG sei die Voraussetzung dafür geschaffen worden, über das bisherige Anwohnerparken hinaus auch großräumigere Bereiche mit Parkbevorrechtigung für die Wohnbevölkerung zuzulassen, wenn dem Parkraummangel wegen fehlender privater Stellplätze und hohen Parkdrucks durch nicht quartieransässige Pendler oder Besucher nur durch eine entsprechende Anordnung abgeholfen werden könne. Für eine isolierte Betrachtungsweise der Isabellastraße habe für die Antragsgegnerin keine Veranlassung bestanden. Der Planungsbericht des Ingenieurbüros KHW vom 24. März 2005 belege, dass es sich bei dem Parklizenzgebiet West Schwabing um ein städtisches Quartier mit erheblichem Parkraummangel handle. Aufgrund der Zahl der in diesem Gebiet gemeldeten Fahrzeuge von über 4.500 bei etwa 2.000 Privat- und 2.600 öffentlichen Stellplätzen sei unter Berücksichtigung des hinzukommenden Zielverkehrs insbesondere durch Berufspendler, Besucher und Gäste die Stellplatzbilanz für die Bewohner negativ. Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht, da die Anordnung weder gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße noch den Antragsteller in seinen Grundrechten auf Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 GG) oder in seinem Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) verletze.
2. Der Antragsteller hat gegen diese Entscheidung Beschwerde eingelegt. Er macht geltend, dass der als Rechtsgrundlage für das Parkverbot herangezogene § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO verfassungswidrig und deshalb unwirksam sei. Die in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO vorgesehene Bevorzugung der Bewohner städtischer Quartiere verstoße gegen das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG). Dazu gehöre das Recht auf Mobilität in Gestalt des Fahrens mit dem Auto und der Grundsatz der allgemeinen Parkfreiheit. Schließlich würden die öffentlichen Straßen von allen Steuerzahlern, nicht nur von den jeweiligen Anliegern finanziert. Das Recht von Pendlern, in der Nähe ihres Arbeitsplatzes zu parken, berühre den Kernbereich ihrer privaten Lebensgestaltung. Die genannten Vorschriften verstießen auch gegen Art. 3 Abs. 3 GG, wonach niemand wegen seiner Heimat und Herkunft benachteiligt oder bevorzugt werden dürfe. Das verbiete es, Parkmöglichkeiten nur den Bewohnern städtischer Quartiere einzuräumen und Beschäftigte und Dauerparker anderer Heimat und Herkunft zu verdrängen. Einem Dachauer Pendler dürfe das Parkrecht nicht deshalb entzogen werden, weil er nicht in einem Münchner Quartier wohne.
Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1987 (NJW 1988, 433) lasse sich entnehmen, dass das Gericht Bewohnern und berufstätige Pendler wegen ihrer besonders engen Beziehung zu den jeweiligen Grundstücken als gleichwertig ansehe. Dem widerspreche die einseitige Bevorzugung der Bewohner in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG, § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO. Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 28. September 1994 (NJW 1995, 473) vertretene Ansicht, eine Differenzierung bezüglich der Parkberechtigung zwischen den in der Innenstadt wohnenden und den dort nur arbeitenden Menschen sei sachlich gerechtfertigt, sei von ihm nicht plausibel begründet worden. Zwischen Bewohnern und berufstätigen Pendlern seien keine Unterschiede festzustellen, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigten. Vielmehr hätten beide ein gleichwertiges berechtigtes Interesse, im Bereich des Hauses zu parken, in dem sich die Wohnung oder der Arbeitsplatz befinden.
Die der verkehrsrechtlichen Anordnung zu Grunde liegenden Vorschriften verstießen auch gegen das Recht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG), in dem sie nur den Bewohnern der Straßen, nicht aber den Pendlern ein Parkrecht einräumten. Die einseitige Bevorzugung der Bewohner verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, weil die davon betroffenen Betriebe Gefahr liefen, dass ihre Mitarbeiter sich andere Arbeitsstellen suchten. Diese Gefahr bestehe auch für die Kanzlei des Antragstellers.
Selbst wenn § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO verfassungsmäßig sein sollten, habe die Antragsgegnerin sie nicht rechtmäßig angewandt. Die angefochtene Allgemeinverfügung sei eine politische Entscheidung des Stadtrats gewesen, die nicht Grundlage für eine Rechtsanwendung sein könne. So sei gar nicht geprüft worden, warum in dem streitgegenständlichen Teil der Isabellastraße ein reines Bewohnerparkgebiet notwendig sei. Der Stadtratsbeschluss vom 5. April 2007 erwähne das Anbringen von Verkehrszeichen 290 in der Isabellastraße nicht. Die in § 45 Abs. 1 b Nr. 2a StVO genannten Voraussetzungen für die Anbringung der Verkehrsschildern lägen auch gar nicht vor. Die Vorschrift erlaube nur notwendige Anordnungen bei erheblichem Parkraummangel. Der streitgegenständliche Teil der Isabellastraße werde von den dortigen Bewohnern aber gar nicht voll genutzt, da Parkflächen in großem Umfang leer blieben. Das Bewohnerparken sei deshalb gar nicht notwendig. Die Antragsgegnerin beabsichtige ein flächendeckendes Parkraummanagement, das durch § 45 Abs. 1 b Nr. 2 StVO nicht gedeckt sei, weil es dem Grundsatz der Privilegienfreiheit des Straßenverkehrsrechts widerspreche.
Selbst wenn eine gewisse Notwendigkeit für eine Regulierung des Parkens bestehen sollte, habe es keine Veranlassung dafür gegeben, den Parkraum nicht in der Isabellastraße wohnenden Autofahrern vollständig zu entziehen. Dies verstoße gegen das Übermaßverbot, wobei zu beachten sei, dass § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO einen ausgesprochenen Ausnahmecharakter habe und daher nicht extensiv angewandt werden dürfe. Den Interessen der Bewohner hätte auch auf andere Weise Rechnung getragen werden können, z.B. tagsüber durch die Verwendung von Parkscheinen. Sich darauf zu beschränken, sei nicht im Sinne der Beklagten gewesen, weil sie dann keine Einnahmen in Höhe von 36,5 Mio. Euro erzielen könnte. Die Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung dürften jedoch nicht zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden.
den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Mai 2008 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Anordnung der Antragsgegnerin, in der Isabellastraße in M. zwischen Georgen- und Elisabethstraße Verkehrszeichen 290 zu § 41 Abs. 2 Nr. 7 StVO mit dem Zusatz „Bewohner mit Parkausweis West Schwabing frei“ aufzustellen, anzuordnen sowie die Antragsgegnerin anzuweisen, die Verkehrsschilder bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu verhüllen oder zu überkleben.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie der vorgelegten Behördenakten verwiesen.
1. Die Beschwerde, bei deren Überprüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die form- und fristgerecht dargelegten Gründe beschränkt ist, ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die straßenverkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 19. Januar 2007, soweit sie die Isabellastraße in M. betrifft, zu Recht abgelehnt.
Allerdings ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Als Verkehrsteilnehmer kann er als mögliche Verletzung seiner Rechte jedenfalls geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für eine auch ihn treffende, durch die entsprechenden Verkehrszeichen verlautbarte straßenverkehrsrechtliche Anordnung seien nicht gegeben. Darüber hinaus kann er beanspruchen, dass seine Interessen bei der behördlichen Ermessensausübung ohne Rechtsfehler abgewogen werden mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen (st. Rechtsprechung, z.B. BVerwG vom 27.1.1993 BVerwGE 92, 33).
Da der Antragsteller geltend macht, dass er selbst bzw. seine Mitarbeiter infolge der Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen nicht mehr kostenfrei in zumutbarer Nähe zu seiner Kanzlei parken könnten, ist eine derartige Rechtsverletzung nicht von vornherein ausgeschlossen.
2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Mit dem Verwaltungsgericht ist nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung davon auszugehen, dass die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin rechtmäßig ist.
Die verkehrsbehördliche Anordnung für die Einrichtung der streitgegenständlichen Parkraumbewirtschaftung findet ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 a StVO sowie in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Nutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Gemäß § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 a StVO treffen die Straßenverkehrsbehörden auch die notwendigen Anordnungen im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitliche Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen. Ob die genannten Gründe vorliegen und der behördliche Eingriff erforderlich ist, unterliegt in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung. Bei Erfüllung dieser Voraussetzungen bleibt der Behörde für ihre Entscheidung, ob und wie sie eingreifen will, nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO ein Ermessen, dessen Ausübung nur beschränkt rechtlich nachprüfbar ist (vgl. BVerwG vom 25.4.1980 Buchholz 424.151 § 45 StVO Nr. 8; vom 21.1.1999, VerkMitt 1999, 66; OVG Berlin vom 26.2.2008 Az. 1 B 35.05 (juris)).
2.1 Das Verwaltungsgericht ist zunächst zutreffend davon ausgegangen, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin für den der Anordnung des Kreisverwaltungsreferats vom 19. Januar 2007 zugrundeliegenden Beschluss vom 22. März 2006 zuständig war. Zuständig für den Erlass von Anordnungen nach § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO ist die Straßenverkehrsbehörde. Als Straßenverkehrsbehörden werden in § 44 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz StVO die nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder die Behörden, denen durch Landesrecht die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde zugewiesen sind, bestimmt. Nach Art. 2 Nr. 1 des bayerischen Gesetzes über Zuständigkeiten im Verkehrswesen (ZustGVerk) sind örtliche Straßenverkehrsbehörden die Gemeinden; untere Straßenverkehrsbehörden sind nach Art. 2 Nr. 2 ZustGVerk die Landratsämter, kreisfreien Gemeinden und die Großen Kreisstädte. Die Antragsgegnerin war somit als örtliche und zugleich untere Straßenverkehrsbehörde für den Erlass der angefochtenen Anordnung sowohl örtlich als auch sachlich zuständig. Da die Gemeinde nach Art. 29 GO durch den Gemeinderat verwaltet wird, soweit nicht der erste Bürgermeister selbstständig entscheidet (Art. 37 GO), war die Anordnung vom Gemeinderat (Stadtrat) zu beschließen, weil keine Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters (hier Oberbürgermeisters) gegeben war.
Die Beschlussfassung über die Einführung des Parklizenzgebietes gehörte nicht zu den laufenden Angelegenheiten i.S. des Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen. Vielmehr hatte die Einführung eines Parklizenzgebietes grundsätzliche Bedeutung und brachte wegen der damit verbundenen Investitionskosten erhebliche Verpflichtungen für die Antragsgegnerin mit sich, so dass der Stadtrat für die Beschlussfassung zuständig war. Von einer „politischen Entscheidung des Stadtrats, die nicht Grundlage für eine rein juristische Rechtsanwendung sein könne“, kann bei der Entscheidung des dafür zuständigen Gemeindeorgans nicht gesprochen werden.
Dass im Stadtratsbeschluss das Anbringen von Verkehrszeichen 290 zu § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO mit dem Zusatzschild „Bewohner mit Parkausweis frei“ nicht erwähnt wurde, trifft zwar zu, ist aber unschädlich, weil es sich insoweit nicht mehr um eine Angelegenheit von grundsätzlicher Bedeutung, sondern nur um den Vollzug der Entscheidung zur Parkraumbewirtschaftung handelte.
2.2 Das Verwaltungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO im vorliegenden Fall erfüllt sind. Die nach der Vorschrift erforderliche Notwendigkeit der verkehrsrechtlichen Anordnung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der streitgegenständliche Teil der Isabellastraße „von den dortigen Bewohnern gar nicht voll genutzt würde, weil Parkflächen in erheblichem Umfang frei blieben“. Zum einen handelt es sich bei dieser Aussage um einen subjektiven Eindruck des sich natürlich nicht ständig in der Isabellastraße aufhaltenden Antragstellers für die Zeit seit der Einführung des Parklizenzgebietes. Zum anderen darf nicht jede einzelne Straße im Parklizenzgebiet für sich isoliert betrachtet werden, weil § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO auf städtische Quartiere mit erheblichem Parkraummangel abstellt. Dass im Stadtviertel West Schwabing als Ganzes gesehen in der Zeit vor Einführung der Parkraumbewirtschaftung ein erheblicher Parkraummangel bestand, geht aus dem vom Ingenieurbüro KHW erstellten Planungsbericht vom 24. März 2005 eindeutig hervor. Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts verwiesen werden (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).
Unzutreffend ist auch das Argument des Antragstellers, dass keine Veranlassung dazu bestanden habe, den Parkraum nicht in der Isabellastraße wohnenden Autofahrern vollständig zu entziehen, was gegen das Übermaßverbot verstoße. Nach dem Planungsbericht des Ingenieurbüros KHW ist aufgrund der Strukturdaten damit zu rechnen, dass selbst bei einer Bewirtschaftung der Stellplätze die Parksituation für die Bewohner des Lizenzgebietes angespannt bleibt. Dies bedeutet, dass im Parklizenzgebiet neben Bereichen für Mischparken und Kurzzeitparken auch Bereiche mit reinem Bewohnerparken geschaffen werden mussten, damit die Bewohner in der Lage sind, freie Parkplätze zu finden. Da die Isabellastraße zwischen Georgen- und Elisabethstraße ganz überwiegend Wohnbebauung aufweist, ist es nicht willkürlich, sondern im Gegenteil sinnvoll, gerade dort Bewohnerparken vorzusehen. Zu berücksichtigen ist insoweit auch, dass die Stellplätze in diesem Bereich nicht ausschließlich den Bewohnern der Isabellastraße zur Verfügung stehen, sondern auch den Bewohnern der benachbarten Straßen, in denen kein reines Bewohnerparken angeordnet wurde. Der Einwand des Antragstellers, dass den Interessen der Bewohner auf andere Weise hätte Rechnung getragen werden können, z. B. durch ein Parkverbot für Nichtbewohner während der Abend- und Nachtstunden sowie durch die Anordnung der Verwendung von Parkscheiben tagsüber, ist ebenfalls nicht begründet. Wegen des starken Parkdrucks im Lizenzgebiet war die Einführung auch von reinen Bewohnerparkbereichen erforderlich, um die Ziele des Parkmanagements zu erreichen. Dass die Anordnung eines Bewohnerparkbereichs im streitgegenständlichen Teil der Isabellastraße nicht ermessensfehlerfrei ist, wurde bereits oben dargelegt. Eine Parkscheibenregelung hätte nicht die gleiche Wirkung gehabt, weil sie die Belegung der Stellplätze durch Fahrzeuge, die nicht auf Bewohner des Parklizenzgebiets zugelassen sind, nicht verhindert. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin zutreffend darauf hingewiesen, dass Parkscheibenregelungen häufig zum Zweck des Dauerparkens missbraucht werden, weil derartige Verstöße nur mit erheblichem Aufwand festgestellt und geahndet werden können.
Die angefochtene verkehrsrechtliche Anordnung ist schließlich nicht deshalb rechtswidrig, weil sie Bestandteil eines von der Antragsgegnerin beabsichtigten flächendeckenden Parkraummanagements innerhalb des Mittleren Rings ist, das nach Auffassung des Antragstellers nicht durch § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO gedeckt ist und gegen den Grundsatz der Privilegienfreiheit des Straßenverkehrsrechts verstößt.
Die Reichweite dieses Grundsatzes, der sich aus dem grundgesetzlich garantierten Gemeingebrauch herleitet, bestimmt sich nach dem konkreten Inhalt der jeweiligen gesetzlichen Regelung. Insoweit hat der Gesetzgeber mit der zum 27. März 2001 in Kraft getretenen Änderung der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG gemäß Gesetz vom 19. März 2001 (BGBl I S. 386) durch die Abkehr vom Anwohnerbegriff und der ihm immanenten engen räumlichen Beziehung zwischen Wohnung und Pkw-Abstellort, die in der Regel bei einem Nahbereich von zwei bis drei Straßen gegeben ist (vgl. BVerwG vom 28.5.1998 BVerwGE 107, 38), hin zu dem Begriff der Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel zum Ausdruck gebracht, dass ein auch nur annähernd zufriedenstellender Ausgleich zwischen dem Angebot von Parkflächen und der Nachfrage jedenfalls in Metropolen eine großräumige Verteilung erfordert, die durch die Ausführungsregelungen in der Straßenverkehrsordnung und der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift ermöglicht werden soll, wobei die zu konkretisierende maximale Ausdehnung solcher Bereiche nicht über 1.000 m liegen sollte (vgl. BT-Drs. 14/4304 S. 8). Der Verordnungsgeber hat entsprechend dieser gesetzgeberischen Absicht mit der zum 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Regelung des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 a StVO maßgeschneiderte Lösungen für die jeweilige örtliche Situation eröffnen wollen (vgl. BT-Drs. 751/01 S. 6). Schließlich bestimmt die Verwaltungsvorschrift, dass innerhalb eines Bereichs mit Bewohnerparkvorrechten werktags von 9.00 bis 18.00 Uhr nicht mehr als 50 %, in der übrigen Zeit nicht mehr als 75 % der zur Verfügung stehenden Parkflächen für die Bewohner reserviert werden dürfen.
Soweit die Anordnungen der Antragsgegnerin über die innerhalb des Mittleren Rings verwirklichten Parklizenzgebiete die genannten Vorgaben einhalten, beinhalten sie zwar eine Einschränkung des straßenverkehrsrechtlichen Grundsatzes der Privilegienfreiheit, die aber durch die Entscheidungen des Gesetzgebers und des Verordnungsgebers gedeckt und damit zulässig ist, soweit diese Regelungen nicht gegen das Grundgesetz verstoßen. Dass dies nicht der Fall ist, wird noch ausgeführt.
Die hier allein streitgegenständliche Anordnung über das Parklizenzgebiet West Schwabing entspricht den genannten Regelungen. Bezüglich des Grundsatzes der Privilegienfreiheit ist insofern von besonderer Bedeutung, dass im Lizenzgebiet tagsüber bis 18.00 Uhr nur ca. 31% des vorhandenen Stellplatzraums ausschließlich für Bewohner reserviert sind und sich dieser Anteil für die Zeit ab 18.00 Uhr bis 23.00 Uhr um ca. 17 % auf insgesamt 48 % erhöht. Damit werden die Obergrenzen gemäß X Nr. 4 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 45 StVO von nicht mehr als 50 % bzw. nicht mehr als 75 % deutlich unterschritten. Weiter ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass dem Antragsteller als Inhaber einer Rechtsanwaltskanzlei eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO erteilt wurde, die ihm das kostenfreie Parken im Lizenzgebiet „Akademieviertel“ erlaubt, in dem sich seine Kanzlei befindet.
Die angefochtene Anordnung verstößt auch nicht deshalb gegen § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO, weil sie es der Antragsgegnerin ermöglicht, durch die Parkscheinregelung in den Bereichen für Mischparken und Kurzzeitparken Einnahmen in Höhe von 3,63 Mio. Euro jährlich zu erzielen, bei denen es sich um durch diese Vorschrift nicht gedeckte Straßenbenutzungsgebühren handeln würde.
Diese Einnahmen aus der Parkraumbewirtschaftung berechtigen nicht zu der Annahme, dass nicht die Abwehr von Gefahren und eine Verbesserung der Parkraumsituation, sondern von der straßenverkehrsrechtlichen Ermächtigung nicht gedeckte fiskalische Überlegungen für den Erlass der Anordnung bestimmend waren. Denn die mit ihr verbundenen Personalausgaben von jährlich 911.280 Euro ab 2007, die einmaligen (investiven) Sachkosten von 330.800 Euro und die laufenden (budgetwirksamen) Sachkosten in Höhe von 292.400 Euro jährlich beim Kreisverwaltungsreferat sowie die einmaligen investiven Kosten in Höhe von 3.350.000 Euro, die laufenden Kosten für Unterhalt/Betrieb in Höhe von 270.000 Euro jährlich und die Personalkosten von 97.380 Euro jährlich beim Baureferat sind so erheblich, dass von auf Einnahmeerzielung gerichteten Maßnahmen nicht die Rede sein kann.
332.3 Die nach § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO zulässige Bevorzugung der Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel bei der Parkraumbewirtschaftung verstößt entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht gegen das Grundgesetz.
2.3.1 Die genannten Regelungen verletzen nicht das in Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Zwar gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne, d.h. jede Form menschlichen Handelns unabhängig von ihrem Gewicht für die Persönlichkeitsentfaltung (BVerfG vom 6.6.1989 NJW 1989, 2525). Abgesehen von einem absoluten geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist, ist die allgemeine Handlungsfreiheit allerdings nur in den Schranken des 2. Halbsatzes von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet, und steht damit insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Rechtsordnung (BVerfG vom 16.1.1957 BVerfGE 6, 32/37; vom 14.1.1987 BVerfGE 74, 129/152). Jede beschränkende Norm muss formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. In materieller Hinsicht bietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Maßstab, nach dem die allgemeine Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf (BVerfG vom 6.6.1989 a.a.O.).
Das Parken in der Nähe des eigenen Arbeitsplatzes fällt als Betätigungsform menschlichen Handelns zwar in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG. Es gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung und ist deshalb gesetzlichen Beschränkungen nicht grundsätzlich entzogen. Die vom Antragsteller mittelbar angegriffenen Vorschriften des § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO erlauben eine mit der Verfassung in Einklang stehende Beschränkung des Parkens in der Nähe des eigenen Arbeitsplatzes. Sie verpflichten die zuständige Straßenverkehrsbehörde keineswegs dazu, in städtischen Quartieren mit erheblichem Parkraummangel den vorhandenen Parkraum ausschließlich für die dortigen Bewohner zu reservieren. Vielmehr erlauben diese Vorschriften differenzierte Lösungen, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen. Dem entspricht die von der Antragsgegnerin für das Parklizenzgebiet West Schwabing getroffene Regelung, die sowohl Bereiche für reines Bewohnerparken, Mischparken und Bereiche für Kurzzeitparken vorsieht. In den Bereichen für Mischparken können die nicht in dem Lizenzgebiet wohnenden Arbeitspendler für eine Gebühr von maximal 6 Euro täglich ihre Fahrzeuge parken. Durch die Einräumung dieser Möglichkeit und die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO für jeden im Lizenzgebiet ansässigen Gewerbebetrieb bzw. Selbstständigen wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Genüge getan.
2.3.2 Die genannten Vorschriften verstoßen weder gegen das Benachteiligungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG noch den allgemeinem Gleichheitssatz Art. 3 Abs. 1 GG.
Der in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG, § 45 Abs. 1 b Nr. 2 a StVO verwendete Begriff der Bewohner städtischer Quartiere knüpft an den Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt der Berechtigten an, nicht an deren Heimat. Mit dem Begriff der Heimat i.S. von Art. 3 Abs. 3 GG ist die örtliche Herkunft eines Menschen nach Geburt oder Ansässigkeit im Sinne der emotionalen Beziehung zu einem geografisch begrenzten, den einzelnen mitprägenden Raum (Ort, Landschaft) gemeint. Durch den Wohnsitz oder den ständigen Aufenthalt in einem bestimmten städtischen Quartier wird die Heimat eines Menschen nicht bestimmt (vgl. BVerfG vom 14.3.2000 BVerfGE 102, 41). Das gleiche gilt sinngemäß für die ebenfalls in Art. 3 Abs. 3 GG angesprochene Herkunft.
2.3.3 Die genannten Vorschriften verletzen nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, indem sie bezüglich der Parkberechtigung zwischen den Bewohnern städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel und den dort arbeitenden Personen differenzieren. Es war in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass die Differenzierung der Parkberechtigung zwischen Anwohnern im Sinn der bis 26. März 2001 in Kraft gewesenen Fassung des § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und der bis 31. Dezember 2001 gültigen Fassung des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 StVO sowie „sonstigen Verkehrsteilnehmern“ aus sachlich gerechtfertigten Gründen erfolgte (BVerwG vom 28.9.1994 NJW 1995, 473; vom 28.5.1998 BVerwGE 107, 38). Dies gilt in gleichem Maße für die Differenzierung zwischen den vom Gesetzgeber nunmehr genannten Bewohnern städtischer Quartiere mit erheblichen Parkraummangel und sonstigen Verkehrsteilnehmern (Hentschel, StVR, 39. Aufl. 2007, § 45 StVO RdNr. 36; OVG Berlin vom 26.2.2008, a.a.O.). Die Behauptung des Antragstellers, dass zwischen Bewohnern und berufstätigen Pendlern keine Unterschiede erkennbar seien, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigten, trifft nicht zu. Denn die Bewohner werden durch eine Einschränkung ihrer Parkmöglichkeiten nicht nur bei ihren Fahrten von und zur Arbeit berührt, sondern auch bei allen Fahrten, die sie aus anderen Zwecken von ihrer Wohnung aus unternehmen wollen. Darüber hinaus stellt die mit der Parkraumbewirtschaftung beabsichtigte Verbesserung ihres Wohnumfelds einen sachlichen Grund für eine Differenzierung dar.
2.3.4 Die streitgegenständlichen Vorschriften verletzen nicht das durch Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistete Recht aller Deutschen auf Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Freizügigkeit bedeutet die Möglichkeit, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Geschützt ist der Wechsel des Wohnsitzes oder Aufenthaltsorts innerhalb des gesamten Bundesgebiets, wozu auch die Einreise in das Bundesgebiet zum Zweck der Wohnsitznahme gehört (Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 11 RdNr. 2 ff. m.w.N.). Die genannten Vorschriften berühren die Möglichkeit von nicht im betroffenen Quartier wohnenden Pendlern, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, nicht. Das vom Antragsteller in Anspruch genommene Recht zum Parken in der Nähe seines Arbeitsplatzes fällt nicht in den Schutzbereich dieses Grundrechts.
2.3.5 Es liegt auch keine Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG durch die angegriffenen Vorschriften vor. In der Bevorzugung der Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel gegenüber Pendlern liegt keine Verletzung des Rechts der im Lizenzgebiet tätigen Betriebsinhaber am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbegebiet schützt, soweit es überhaupt in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fällt, allein die Substanz der Sach- und Rechtsgesamtheit (BVerwG vom 22.4.1994 BVerwGE 95, 341/348). Art. 14 GG erfasst dagegen nicht die „allgemeinen Gegebenheiten und Chancen, innerhalb derer der Unternehmer seine Tätigkeit entfaltet und die keinen Bezug zu einem einzelnen Gewerbebetrieb haben“ (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 14 RdNr. 25). Die Einführung einer Parkraumbewirtschaftungszone greift weder im allgemeinen noch im konkreten Fall des Antragstellers in die Substanz eines Betriebes ein. Sie hat weder notwendiger Weise noch im konkreten Fall einen Bezug zu einem bestimmten einzelnen Gewerbebetrieb. Auf die nicht auszuschließende Gefahr, dass der Antragsteller durch ungünstige Parkmöglichkeiten in der näheren Umgebung seiner Kanzlei Mitarbeiter verlieren könnte, kann er sich deshalb unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht mit Erfolg berufen.
3. Nach alledem hat die Beschwerde des Antragstellers keinen Erfolg, so dass sie mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
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References: § 46
 Art. 2
 § 41
 § 45
 § 44
 Art. 1
 § 6
 Art. 3
 § 45
 § 6
 § 45
 Art. 3
 § 6
 § 45
 Art. 14
 § 6
 § 45
 § 45
 § 45
 § 45
 § 41
 § 146
 § 80
 § 42
 § 45
 § 6
 § 45
 § 45
 § 45
 § 45
 § 45
 § 44
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 29
 Art. 37
 § 41
 § 45
 § 45
 § 45
 § 6
 § 45
 § 45
 § 46
 § 45
 § 6
 § 45
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 § 6
 § 45
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 Art. 3
 Art. 3
 § 6
 § 45
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 6
 § 45
 § 45
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 154
 § 53
 § 52