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Timestamp: 2018-09-23 22:41:30+00:00

Document:
Consiglio di Stato, Sez. VI, 11/6/2018 n. 3553
Sulla rimessione alla Corte di Giustizia dell'Ue sui limiti del ricorso al subappalto ex art. 118, d.lgs. n. 163 del 2006
Deve essere rimessa alla corte di giustizia la questione se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), gli artt. 25 della Direttiva 2004/18 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 e 71 della Direttiva 2014//24 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, che non contemplano limitazioni per quanto concerne la quota subappaltatrice ed il ribasso da applicare ai subappaltatori, nonché il principio eurounitario di proporzionalità, ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’art. 118, commi 2 e 4, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, secondo la quale il subappalto non può superare la quota del trenta per cento dell’importo complessivo del contratto e l’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con un ribasso non superiore al venti per cento.
N. 03553/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00700/2018 REG.RIC.
Tedeschi S.r.l. in proprio e quale Mandataria Rti, Consorzio Stabile Istant Service in proprio e quale Mandante Rti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Clarizia, Enzo Perrettini, Luca Albanese, Gaetano Zurlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
C.M. Service S.r.l. non costituito in giudizio;
C.M. Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Cardarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.P. Da Palestrina 47;
Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Bernardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 28;
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III n. 12511/2017, resa tra le parti, concernente Per l'annullamento:
a) del provvedimento n. 1443/2017, prot 27045, datato 12 aprile 2017, a firma del Direttore di Area Patrimonio e servizi economali con il quale l'Università degli Studi di Roma ha disposto aggiudicazione definitiva al RTI TEDESCHI SRL (mandataria) - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE (mandante) della procedura di gara per l'affidamento del servizio di pulizia da espletarsi nei locali in uso dell'Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, presso la Città Universitaria e le sedi esterne, per la durata di cinque anni, per un importo complessivo di Euro a base d'asta di euro 46.300.968,40 oltre iva; b)per quanto occorra del verbale di aggiudicazione rep 229 del 13 gennaio 2017, dal quale è risultato aggiudicatario, in via provvisoria, il costituendo RTI TEDESCHI SRL - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE per un importo complessivo di euro; c)di tutti verbali delle sedute nel corso della quali la Commissione di gara ha provveduto a valutare l'offerta formulata dal RTI TEDESCHI SRL - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE, nonché di quelle in cui ha analizzato i giustificativi forniti dal RTI aggiudicatario per il sub procedimento della verifica dell'offerta anormalmente bassa ai sensi dell'art. 88 del Dlgs 163 del 2006, in relazione al quale la ricorrente si riserva di proporre successivi motivi aggiunti dal momento che la documentazione ad esso afferente è stata esibita in data 5 maggio 2017; d)di ogni atto connesso, presupposto e conseguente a quelli impugnati sub a) e sub b).
Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da C.M. SERVICE SRL il 28\2\2018 :
Visti gli atti di costituzione in giudizio di C.M. Service S.r.l. e di Università degli Studi di Roma La Sapienza;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2018 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Clarizia, Perrettini, Zurlo, Bernardi, e Lattanzi in delega di Cardarelli.;
All’esito della procedura di gara, cui partecipavano 26 imprese, veniva disposta l’aggiudicazione definitiva, per un importo complessivo di euro 31.744.359,67 oltre IVA e oneri della sicurezza (per un ribasso del 30,74%), in favore del raggruppamento temporaneo di imprese costituito dalla società Tedeschi srl (mandataria) e dal Consorzio Stabile Instant Service.
1.2 Avverso tale esito proponeva ricorso giurisdizionale C.M. Service srl, - in proprio e nella qualità di mandataria del costituendo RTI con l’Impresa Piemonte srl – quale seconda in graduatoria) deducendo i seguenti motivi:
a) in virtù di quanto rappresentato nei giustificativi forniti per la verifica dell’anomalia, l’offerta aggiudicataria è risultata essere incentrata sull’affidamento dei servizi di pulizia oggetto dell’appalto a cooperative sociali di tipo B (estranee al RTI), per una quota superiore al 30% dell’importo complessivo della commessa, con un ribasso sulle prestazioni affidate superiore al 20%, ciò in violazione dell’art.118 comma 2 e comma 4 del d.lgs 163 del 2006, circostanza che oltre a rappresentare una violazione di norma imperativa, rende non credibile ed irrealizzabile l’offerta presentata;
Manifesta inaffidabilità delle giustificazioni rese per il procedimento di verifica dell’anomalia (e con esse l’accoglimento che ne è conseguito) in quanto: a) l’analisi effettuata dall’Università è risultata essere fondata su valori economici derivanti da un errato utilizzo della nozione delle “ore teoriche” e di “ore lavorate” - categorie che non ammettono confusione - al solo fine di rappresentare l’assunzione di costi inferiori rispetto a quelli che effettivamente sono necessari per l’erogazione dei
servizi offerti in conformità alle prescrizioni di gara; b) a seguito dell'accesso effettuato il 23 maggio 2017 presso la Direzione Provinciale del Lavoro, è stato possibile accertare che il RTI Tedeschi aveva assunto “tutto il personale già impiegato presso la stazione appaltante Università degli Studi di Roma “la Sapienza” alle stesse condizioni contrattuali ex art.4 lettera a) del CCNL Multiservizi/servizi integrati CIR a decorrere del 18.04.2017”, comprensivo quindi del personale inquadrato nei livelli retributivi che offerta aggiudicataria non aveva in alcun modo previsto (ossia n. 47 addetti di 3°, n. 19 di 4° e n. 1 di 5° livello) e, soprattutto, per i quali non era stato fornito alcun giustificativo nel procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta.
Ne consegue che l'Università ha aggiudicato l’appalto al RTI Tedeschi avendo valutato condizioni economico – organizzative che, disvelando la violazione di norme imperative (in specie ex art.118 del Dlgs 163 del 2006), risultando essere, oltre che manifestamente inattendibili, radicalmente diverse da quelle indicate in offerta e da quelle che concretamente sarebbero state realizzate in fase esecutiva: sicché la stazione appaltante ha solo fittiziamente verificato la congruità e l'affidabilità dell’offerta aggiudicataria.
1.3. Con sentenza 12511\2017 l’adito Tar Lazio ha accolto le domante proposte dalla CM Servizi “con riguardo ai motivi n. 1 e n. 2 del ricorso (quest’ultimo da leggere anche in relazione al motivo n. 5 di cui all’atto per motivi aggiunti)”: in primo luogo per l’assenza di una attendibile disamina in concreto relativa alle caratteristiche che avrebbe avuto il massiccio ricorso, mediante subappalto, alle cooperative sociali di tipo B, il quale costituisce elemento imprescindibile dell’offerta aggiudicataria che le ha permesso di giustificare l’elevato ribasso che è riuscita ad offrire; in secondo luogo per la riconosciuta violazione dell’art. 118, comma 4°, d. lgs. 163/2006 in quanto la le prestazioni lavorative affidate in subappalto vengono retribuite con corrispettivi ribassati di oltre il venti per cento (29,9 %) rispetto a quelli praticati dal medesimo RTI nei confronti dei propri dipendenti diretti.
A fronte della statuizione di cui alla sentenza impugnata nonché dei conseguenti motivi di appello, la norma di cui all’art. 118 d.lgs. 163\2006 diventa rilevante e decisiva ai fini della risoluzione della controversia in esame, sia con riferimento al limite del trenta per cento dettato dal comma secondo, sia relativamente al limite del venti per cento di cui al comma quarto. Infatti, oggetto della controversia è l’ammissibilità e sostenibilità dell’offerta, risultata aggiudicataria, il cui forte ribasso – che ha consentito l’aggiudicazione – è stato ottenuto attraverso un meccanismo che ha comportato la previsione di affidamento in subappalto di una parte delle attività da svolgere superiore al limite del 30 %, con riconocimento in favore delle imprese subappaltatrici di un compenso inferiore di oltre il 20 % rispetto a quanto praticato in favore dei propri dipendenti in base all’offerta.
2.1. Nella presente fattispecie vengono in rilievo, pertanto, le seguenti disposizioni dell’art. 118 del decreto legislativo n. 163 del 2006: “2. La stazione appaltante è tenuta ad indicare nel progetto e nel bando di gara le singole prestazioni e, per i lavori, la categoria prevalente con il relativo importo, nonché le ulteriori categorie, relative a tutte le altre lavorazioni previste in progetto, anch'esse con il relativo importo. Tutte le prestazioni nonché lavorazioni, a qualsiasi categoria appartengano, sono subappaltabili e affidabili in cottimo. Per i lavori, per quanto riguarda la categoria prevalente, con il regolamento, è definita la quota parte subappaltabile, in misura eventualmente diversificata a seconda delle categorie medesime, ma in ogni caso non superiore al trenta per cento. Per i servizi e le forniture, tale quota è riferita all'importo complessivo del contratto…..”; “4. L'affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall'aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento. ….”.
Il Collegio, quale Giudice di ultima istanza, deve sollevare analoga questione sulla omologa disposizione previgente, contenuta nell’art. 118 comma 2 e relativa al predetto limite del trenta per cento per l’affidamento in subappalto, estendendola anche alla ulteriore limitazione, contenuta nell’art. 118 comma 4 riprodotto (in una formulazione che peraltro appare ripresa anche dalla norma contenuta nel nuovo codice degli appalti, ex art. 105 comma 14 d.lgs. 50\2017).
Analogamente, la previgente disciplina di cui alla direttiva 2004/18 stabiliva a propria volta all’art. 25, intitolato «subappalto», quanto segue: «nel capitolato d'oneri l'amministrazione aggiudicatrice può chiedere o può essere obbligata da uno Stato membro a chiedere all'offerente di indicare, nella sua offerta, le parti dell'appalto che intende subappaltare a terzi, nonché i subappaltatori proposti. Tale comunicazione lascia impregiudicata la questione della responsabilità dell'operatore economico principale».
- “tuttavia, qualora i documenti dell’appalto impongano agli offerenti di indicare, nelle offerte, le parti dell’appalto che essi hanno eventualmente l’intenzione di subappaltare e i subappaltatori proposti, conformemente all’articolo 25, primo comma, della direttiva 2004/18, l’amministrazione aggiudicatrice ha il diritto, per quanto riguarda l’esecuzione di parti essenziali dell’appalto, di vietare il ricorso a subappaltatori quando non sia stata in grado di verificare le loro capacità in occasione della valutazione delle offerte e della selezione dell’aggiudicatario (v., in tal senso, sentenza del 18 marzo 2004, Siemens e ARGE Telekom, C-314/01, EU:C:2004:159, punto 45)”;
Nel successivo parere n. 782/2017, reso sul progetto di decreto correttivo al codice, l’organo consultivo, dopo aver dato atto della giurisprudenza della Corte di Giustizia secondo cui il diritto europeo non consente agli Stati membri di porre limiti quantitativi al subappalto, e chiarito che tale giurisprudenza eurounitaria si è formata in relazione alla previgente direttiva 2004/18, si è espresso nei seguenti termini: “la nuova direttiva 2014/24 consente agli Stati membri di dettare una più restrittiva disciplina del subappalto, rispetto alla maggiore libertà del subappalto nella previgente direttiva. Le direttive del 2014, rispetto alle precedenti del 2004, per la prima volta includono nella disciplina del subappalto finalità che finora erano state specifiche della legislazione italiana, ossia una maggiore trasparenza e la tutela giuslavoristica. È vero che nemmeno le nuove direttive, al pari delle previgenti, contemplano espressamente limiti quantitativi al subappalto, salva la possibilità per la stazione appaltante di esigere di conoscere preventivamente i nomi dei subappaltatori e la facoltà per gli Stati membri di imporre norme di tutela giuslavoristica. Tuttavia, la complessiva disciplina delle nuove direttive, più attente, in tema di subappalto, ai temi della trasparenza e della tutela del lavoro, in una con l’ulteriore obiettivo, complessivamente perseguito dalle direttive, della tutela delle micro, piccole e medie imprese, può indurre alla ragionevole interpretazione che le limitazioni quantitative al subappalto, previste dal legislatore nazionale, non sono in frontale contrasto con il diritto europeo. Esse vanno infatti vagliate, e possono essere giustificate, da un lato alla luce dei principi di sostenibilità sociale che sono alla base delle stesse direttive, e dall’altro lato alla luce di quei valori superiori, declinati dall’art. 36 TFUE, che possono fondare restrizioni della libera concorrenza e del mercato, tra cui, espressamente, l’ordine e la sicurezza pubblici”.
Per un altro verso, relativamente all’eliminazione del limite del 30 % per la parte di servizi subappaltabili, emerge la possibilità di avere aggiudicazioni nel quale l’adempimento è posto a rischio per la conseguente difficoltà di valutare la sostenibilità - e quindi la non anomalia – dell’offerta; come avvenuto nel caso di specie.
Invero, qualora dovesse ritenersi che il diritto eurounitario non ammette le limitazioni quantitative al subappalto, previste dall’art. 118 commi 2 e 4 d.lgs. 163\2006il giudizio dovrebbe concludersi con una sentenza di accoglimento dell’appello e conseguente, in riforma della sentenza impugnata, rigetto del ricorso della seconda classificata.
Davide Ponte Luciano Barra Caracciolo

References: art. 118
 sentenza 
 provvedimento n. 
 art.4
 art.118
 sentenza 
 sentenza 
 art. 105
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza