Source: https://es.scribd.com/doc/159612145/Desequilibrio-economico-contrato-estatal
Timestamp: 2016-09-26 02:07:19+00:00

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Radicado No Actor Demandado Referencia
15.665 Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Instituto Nacional de Vías Acción contractual
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 18 de junio de 1998, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda. Advierte la Sala que la sentencia será revocada. La ponencia para fallo presentada por quien inicialmente tenía a su cargo el proceso no fue acogida, en Sala de 23 de abril de 2009, motivo por el cual pasó el proceso al Magistrado siguiente, correspondiéndole a este Despacho. I. ANTECEDENTES 1. La demanda La sociedad Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda., en ejercicio de la acción contractual, formuló demanda contra el Instituto Nacional de Vías –en adelante identificado con las siglas INVIAS-, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones
2 Exp. 15.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
Entre otras, que no es del caso mencionar, solicitó: “PRIMERA PETICIÓN PRINCIPAL “Que se declare que por causas no imputables al contratista, se rompió el equilibrio económico-financiero del contrato celebrado entre el FONDO VIAL NACIONAL (HOY INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS) y PAVIMENTOS Y CONSTRUCCIONES DE COLOMBIA LTDA., PAVICOL LTDA., identificado con el número 556 de 1991 cuyo objeto es la ejecución de las obras necesarias para la conservación y mejoramiento del sector SANTANDER DE QUILICHAO POPAYAN de la carretera CALI POPAYAN. “SEGUNDA PETICIÓN PRINCIPAL. “Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (ANTES FONDO VIAL NACIONAL) está en la obligación de restablecer la ecuación económica del contrato surgida al momento de la presentación de la propuesta por parte de PAVIMENTOS Y CONSTRUCCIONES DE COLOMBIA LTDA., PAVICOL LTDA. “PRIMERA PETICIÓN CONSECUENCIAL “Que en consecuencia se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (ANTES FONDO VIAL NACIONAL) a indemnizar a PAVIMENTOS Y CONSTRUCCIONES DE COLOMBIA LTDA., PAVICOL LTDA. los perjuicios sufridos por al ruptura del equilibrio del contrato, de la siguiente manera: “3.1. Para compensar la pérdida sufrida por PAVICOL LTDA., se ordenará pagar una suma de dinero igual al valor de las retenciones efectuadas a PAVICOL LTDA. en virtud de lo ordenado por el art. 123 de la ley 104 de 1993, y que a la fecha de presentación de esta demanda asciende a la suma de… ($165’905.568,71)… “3.2. Para mantener el valor intrínseco de la moneda, se ordenará pagar las sumas anteriores de manera actualizada… –fls. 1 a 2, cdno. Ppal.-. 1.2. Hechos de la demanda
3 Exp. 15.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
El Fondo Vial Nacional y la sociedad Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda., celebraron el contrato de obra pública No. 556 de 1991, cuyo objeto fue la ejecución de las obras necesarias para la conservación y mejoramiento del sector Santander de Quilichao–Popayán, de la carretera Cali-Popayán. El contrato se adicionó en cinco oportunidades, unas veces en plazo y otras en valor, y también tuvo una suspensión de plazo. Con posterioridad a la celebración del negocio el Congreso de la República expidió la ley 104 de 1993, por medio del cual creó la Contribución Especial, que gravó con un 5 % los contratos de obra pública sobre vías, y por su aplicación al contratista le han retenido $165’905.568,71. Ahora, esta Contribución fue cobrada por el INVIAS, pese que para la fecha de presentación de las ofertas –durante el proceso de licitacióne incluso al momento de firmar el contrato, no estaba vigente la ley 104, de allí que era imposible prever el impuesto, para prepararse económicamente y asumirlo. En estos términos, la contribución especial constituyó un hecho imprevisible e irresistible -que adopta las características de la teoría del hecho del príncipe-, y por eso mismo debe indemnizarse al contratista, toda vez que afectó su derecho a la propiedad y a la igualdad –porque se le impuso una carga excesiva, en comparación con las demás personas-. Todo lo anterior hizo incurrir a PAVICOL en costos adicionales, que rompieron el equilibrio financiero del contrato, al disminuir la utilidad calculada durante la ejecución del mismo. Agregó que la ruptura del equilibrio financiero, por razón de impuestos nuevos, puede obedecer a una medida adoptada por la entidad contratante o por cualquier otra entidad, siempre que sea estatal, y que incida en la economía del contrato. En este caso el Congreso también compromete al INVIAS.
cdno. por el contrario. como el tributo no fue creado por el INVIAS. Finalmente. Contestación de la demanda El INVIAS se opuso a las pretensiones de la demanda. 3. propuso las excepciones de: i) indebida acumulación de
pretensiones. toda vez que la crisis generalizada en
. En todo caso. Alegatos En auto de 4 de marzo de 1998 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión –fl. Ppal. El INVIAS. frente a algunos más. porque se pide un lucro cesante que no existe. No presentó alegatos. Insistió en que la creación de un impuesto no constituye una situación imprevista para el contratista.2. entonces no le es imputable el desequilibrio económico alegado.-. alegando que su obligación de cobrar el impuesto de la ley 104 no obedeció a un hecho imprevisible.) 3. 88.1. por ejemplo-. ni la causa de la demanda obedece a algún comportamiento contractual suyo –incumplimiento de sus obligaciones. también negó la ocurrencia de algunos hechos relatados en la demanda. además de que es propio de la soberanía tributaria imponer nuevos impuestos. teniendo en cuenta que el país atravesaba por una difícil situación económica. De otro lado. 55 a 59. era predecible la creación del tributo. 15. Cdno. 3.4 Exp. e intereses moratorios máximos. y ii) la genérica –por lo que apareciera probado en el proceso. aceptó otros. Ppal. La parte actora. y se atuvo a lo que se probara en el proceso.(fls.
2.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
3. No rindió concepto. Además. En consecuencia.
que estaba el país permitía prever la medida. Ministerio Público. Finalmente. negó la excepción de indebida acumulación de pretensiones.3. En primer lugar. se condenó a pagar $383’919. por ello hay falta de legitimación por pasiva -fls. 5. 96 a 110. cdno. El recurso de apelación Lo interpuso el INVIAS. el 26 de junio de 1998 –fl. cdno. ppal-. porque no los crea la entidad contratante. no el INVIAS. La sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño El a quo profirió sentencia el 18 de junio de 1998. ppal.315 porque no se ajusta a los derechos a la igualdad y a la propiedad privada patrocinar el desmedro económico que sufre el contratista con la nueva ley tributaria –fls. en lo que respecta a que la creación del tributo era previsible para el contratista.5 Exp. se separó del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. teniendo en cuenta que el contrato se celebró en 1991 y la ley 104 es de 1993. En una breve exposición de razones de fondo. la cual sólo
. siendo claro que esa suma no se contempló en su oferta ni en el contrato. pues en verdad es considerable el valor que debió pagar el actor. accediendo a las súplicas de la demanda. cdno.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. 4. desestimó el argumento propuesto por el INVIAS. Del mismo modo. según el cual los impuestos no generan desequilibrio financiero.-. consideró que los impuestos son ajenos al desequilibrio financiero del contrato. reiteró que fue el Congreso quien creó el impuesto. 90 a 92. 112. 1-. 15.
pero que los otros tres adicionales se firmaron en vigencia la ley 104. 118-. En segundo lugar. en el entendimiento de que si el contrato de obra se celebró en 1991. Por el contrario. cuestionó el argumento del a quo. de allí que la parte actora no puede alegar su incapacidad de prever el descuento. Frente a este razonamiento de la providencia. es evidente que esa circunstancia sorprendió al contratista. el razonamiento ya expuesto en
. cdno. que le haya impedido calcular el efecto económico del tributo. 6. CONSIDERACIONES Propone el recurrente dos problemas jurídicos: i) la necesidad de establecer si los impuestos que crea el legislador causan un desequilibrio financiero de los contratos. advierte la Sala que el estudio y decisión de este asunto tendrá como soporte. se aclara que el INVIAS envió un escrito antes de darse traslado para alegar. ppal-. 117. cuando realmente se abrió esta etapa del proceso. Ni las partes ni el Ministerio Público actuaron en esta oportunidad.6 Exp. No obstante. disminuyendo su patrimonio. quien es un tercero. en lo fundamental.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. pero no lo hizo luego. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. que sea imputable a la entidad contratante. y ii) si los contratos adicionales suscritos después de la entrada en vigencia de la ley 104 de 1993 pueden considerarse como un hecho desconocido para el contratista. Sobre el particular. 15. ni sostener que desconocía la norma –fl. afirma que el contrato inicial y los dos primeros adicionales se suscribieron antes de la ley 104. en relación con el contrato. y el impuesto se creó en 1993 –con lo cual se violó el derecho a la igualdad y a la propiedad-. esta situación la propició el Congreso.
debe responder por situaciones como: su propio incumplimiento o la adopción de medidas unilaterales -fl.
fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del orden Nacional”. P. actor Sociedad Castro Tcherassi y Cía Ltda.213. adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte-. 52-. de 11 de diciembre de 2003..0552-. de 7 de marzo de 2007 –exp.578.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. C.
oportunidades anteriores. y iv) el caso concreto. A. Num. actor Construca S. Ricardo Hoyos Duque. C.
En ambas providencias el Consejero Ponente fue el doctor Enrique Gil Botero. 19.. Para el efecto. C. 22).. María Elena Giraldo Gómez. María Elena Giraldo Gómez. 15.119. Sucesión procesal. expediente 16. 60 CPC. sentencias de 29 de mayo de 2003. 15.y de 19 de febrero de 2009 –exp. actor Sociedad Pavimentos Colombia Ltda.799 . actor Sociedad Castro Tcherassi y Cía Ltda. P. P. Artículo 1.. al ser reestructurado.
Se advierte que la sentencia impugnada será revocada.433. C. expediente 15. de 30 de octubre de 2003. actor Sociedad Pavimentos Colombia Ltda. desde el momento en que entró a regir la aludida norma..570. de 18 de septiembre de 2003. el cual prescribe que:
“Art. que luego desapareció –durante la ejecución del contrato 0809 de 1988. iii) la jurisprudencia aplicable al caso. es imprescindible precisar quién fue su sucesor procesal en el asunto sub iudice. especialmente las sentencias más recientes de esta Sección. 60 (Modificado Decreto 2282 de 1989. con ocasión de varios casos similares 1. Fallecido un litigante o declarado ausente o en
Sección Tercera. y sus adicionales-. P. ii) la contribución especial denominada impuesto de guerra. A. adquiriendo la denominación de Instituto Nacional de Vías –INVIAS-. “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Publicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen. Legitimación por pasiva en el proceso
Dado que la entidad pública contratante fue el Fondo Vial Nacional -establecimiento público de orden nacional. se debe estudiar el art.
. Ricardo Hoyos Duque y de 2 de septiembre de 2004. Ramiro Saavedra Becerra. expediente 14. y otra C.577.. actor Conciviles S. previo análisis de los siguientes aspectos: i) los contratos del Estado y la vigencia de la ley tributaria en el tiempo. mediante el decreto 2171 de 1992 –art.7 Exp. expediente 17. P. expediente 14.
1. expediente 21.
En el caso concreto. en el evento de que se extinga la persona jurídica que es parte en el proceso. como si hubiere hecho parte del mismo. 62. 62 del decreto 2171 de 1992.” (negrillas fuera de texto)
interdicción. Los demás contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. “Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil. siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. TRANSITORIO. CONTRATOS PERFECCIONADOS. hasta el vencimiento de los mismos. “El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable. “El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso.8 Exp. pero que no correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías. el proceso continuará con el cónyuge. se debe determinar si el contrato objeto del litigio corresponde a alguno de los objetivos y funciones a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-. “Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte.” (negrillas fuera de texto)
Según esta norma. Incluso. También podrá sustituirlo en el proceso. en uno de sus supuestos -el que interesa a este caso-. se seguirán ejecutando con relación a este Instituto. hasta el vencimiento de los mismos. Esta duda la despeja el art. el albacea con tenencia de bienes. o el correspondiente curador. el cual establece:
“Art. se decidirán como incidentes. para establecer cuál entidad pública debió suceder en el proceso por pasiva. Los contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional. el sucesor de ésta deberá continuar con la carga procesal que ocupaba aquella. o si acaso el pago de las obligaciones que se deriven del mismo debía sufragarlas al Ministerio de Transporte. y que correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías. 15. la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. se seguirán ejecutando con relación al Ministerio de Transporte. si no comparece al proceso este continuará y producirá los efectos. los herederos. podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. En todo caso. los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter.
Adelantar. FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministro de Transporte. Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia. 53 y 58 3. contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo. “5. “4. causada por la construcción y mejoramiento de la infraestructura de transporte de su competencia. a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran.9 Exp. “12. “13. “2.quedó a cargo de dicha entidad. bien sea directamente o mediante contratación. pues las competencias que se le asignaron fueron las relacionadas con la infraestructura vial de carreteras. conservación. Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. atención de emergencias. mantenimiento y atención de emergencias en sus infraestructuras viales. Dos delegados del Presidente de la República. mejoramiento. Las demás que se le asignen y correspondan a la naturaleza de sus funciones. “15. directamente o mediante contratación. 53. reconstrucción. los estudios pertinentes para determinar los proyectos que causen la contribución nacional por valorización en relación con la infraestructura vial de su competencia. “6. distribución y cobro de la contribución nacional de valorización. los monumentos nacionales cuando no estén a cargo de otras dependencias. así como las normas que deberán aplicarse para su uso. Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia. Dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos para el análisis.” (Negrillas fuera de texto) “ARTICULO 54. “14. “9. “7. de conformidad con la ley. “3. Elaborar conforme a los planes del sector la programación de compra de terrenos y adquirir los que se consideren prioritarios para el cumplimiento de sus objetivos. rehabilitación. se encuentra la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras ”. Asesorar y prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción. dentro del objetivo y las funciones asignadas al INVIAS por el Decreto 2171 de 1992 –arts. “11. Celebrar todo tipo de negocios. de conformidad con los respectivos contratos. cuando ellas lo soliciten. “8. OBJETIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Corresponde al Instituto Nacional de Vías ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras. y por eso podía ser la parte demandada en este proceso. Administrar y conservar.
En este orden de ideas. y demás obras que requiera la infraestructura vial de su competencia. liquidación.”
. Prestar asesoría en materia de valorización. puentes y túneles entregados en concesión. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías desarrollará las siguientes funciones generales: “1. Recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura vial de su competencia. 15. de manera la rehabilitación de parte de la vía Cali-Popayán –objeto del contrato en cuestión. exceptuando las carreteras. Proponer los cambios que considere convenientes para mejorar la gestión administrativa.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. revisarlos y emitir concepto para su presentación al Ministro de Transporte. “10.
“Art. programas y proyectos tendientes a la construcción. Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes.
tanto de la Corte Constitucional (C-922 de 2001. entonces. excepto cuando se trate de términos que hubieren empezado a correr. C-769 de 1998 y C-214 de 1994) como del Consejo de Estado. pues. actor: Uriel Antonio Loaíza Hurtado. Se acudirá. estos últimos mencionados en el concepto emitido por la Sala de Consulta y
Sentencias S-131 de 3 de junio de 2003. como quiera que los contratos adicionales fueron suscritos en distintos años. que por lo tanto. todos éstos aspectos se rigen por la ley vigente al tiempo de su iniciación -art. Los contratos del Estado y la vigencia de la ley tributaria en el tiempo. y la diferencia entre las leyes procesales y las sustanciales. a las situaciones reguladas en leyes sustanciales -no procedimentales. en cuanto a la vigencia de la ley en el tiempo.
2. coligiéndose que la regla general predominante sobre el punto es la de irretroactividad de la ley. 40-. a la legislación que regula la vigencia de la ley en el tiempo. en sentencias de 3 de junio y 2 de septiembre de 2003 4.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.rigen desde su vigencia y prevalecen sobre las anteriores y. Este aspecto es esencial en el proceso. donde se reiteraron los antecedentes jurisprudenciales en la materia. incluso bajo la vigencia de estatutos contractuales diferentes.10 Exp. y que la excepción a esa regla se da por indicación expresa del legislador. Por el contrario. es pertinente precisar que: La ley 153 de 1887 determina que las leyes procesales -de sustanciación y ritualidad de los juicios. ambas con ponencia del Consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez. Desde el punto de vista general. son de aplicación inmediata. actor: José Moisés Sarmiento Jiménez y S-417 de 2 de septiembre de 2003. actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas.
. T-438 de 1992.debe aplicarse la ley vigente al momento del acaecimiento del hecho que sanciona. 15. Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
establece que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo “de su celebración”. en relación con los actos y contratos celebrados en vigencia de la norma antigua. como regla general. y ahora en el 29 de la Constitución Política de 1991. como son la seguridad jurídica y la garantía de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho que se imputa.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Así. éstas dos últimas hipótesis se rigen por las normas vigentes para ese momento. por ejemplo. Así mismo. se advierte. en la aplicación del principio de irretroactividad de la ley sustancial. 15. de ocurrencia de tales eventos. para concluir.
“ARTÍCULO 300. la ley 153 de 1887. no será necesario repetir las operaciones o trámites que se hubieren cumplido conforme a disposiciones semejantes a las aquí consignadas”. se tiene en el Decreto ley 150 de 1976:
“ARTÍCULO 203. Los contratos que a la fecha de vigencia de este
Servicio Civil el 16 de octubre de 2002. pues. La irretroactividad de las leyes no procedimentales. DE LOS CONTRATOS QUE SE ESTÁN PERFECCIONANDO. en materia contractual. Los contratos que a la fecha de vigencia de este decreto se estuvieren perfeccionando. precisamente. que podrán demostrarse con los medios probatorios que ese precepto disponía. garantiza la efectividad de principios que son el pilar fundamental del Estado Social de Derecho. de acuerdo con lo preceptuado en el entonces artículo 26 de la Constitución Política de 1886. pero aplicando la nueva ley respecto “de la forma” de rendirse la prueba. salvo. esto es. en cuanto al modo de reclamar los derechos contractuales y a las penas por infracción de las estipulaciones. De otra parte. Tales disposiciones fueron tenidas en cuenta en los Estatutos Contractuales que se han dictado. En este último caso. DE LOS CONTRATOS QUE SE ESTÁN PERFECCIONANDO. en los artículos 38 y 39.11 Exp. podrán continuar su tramitación de acuerdo con las normas antes vigentes o acogerse a las reglas del presente Estatuto.
Diario Oficial 41. en relación con la existencia y su regulación normativa. en el actual estatuto contractual -la ley 80 de 1993. los contratos adicionales están sujetos a las mismas normas que gobiernan el principal. En el decreto-ley 150 de 1976 se previó la facultad de optar: por continuar el trámite de acuerdo con la ley anterior o por acogerse a la nueva normatividad. ha tenido variaciones.” 5
De las normas transcritas se deduce que el tratamiento de la ley en el tiempo. en el decreto-ley 222 de 1983 la opción de escogencia de régimen desapareció. el tema de la aplicación de la ley contractual al contrato principal y a sus adicionales. en materia de contratos adicionales celebrados bajo la vigencia de la ley 80 de 1993.
estatuto se estuvieren tramitando continuarán dicho procedimiento conforme a las normas antes vigentes”. el régimen contractual aplicable se determina con la ayuda de las disposiciones de los distintos estatutos contractuales precitados. que los contratos en curso continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración o iniciación.
En la ley 80 de 1993. dando paso a la aplicación de la ley vigente al momento de la celebración y. en otros términos. Ahora bien. Pero. pero que adicionaban un contrato principal celebrado bajo el decreto ley 222 de 1983. 15. DE LOS CONTRATOS. en materia de contratación estatal. los procedimientos de selección y los procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.el legislador determinó que los contratos y los procedimientos en curso se regirían por la norma anterior.12 Exp. Estatuto Contractual vigente:
“ARTÍCULO 78.094. Los contratos. es un tema diferente al fondo de la controversia objeto de
Promulgada el día 28 de octubre de 1993. porque estos ordenamientos disponen claramente y coinciden en que los contratos que se estuvieren tramitando continuarían sometidos a la norma anterior. PROCEDIMIENTOS Y PROCESOS EN CURSO. continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración o iniciación.
no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley. dispone:
"Las leyes. las normas tributarias se aplican hacia el futuro. a que se refieren los Decretos-ley 2. 2. Sobre los antecedentes de esta contribución ha dicho la Sala. que las contribuciones sólo pueden aplicarse a partir del período siguiente al de inicio de la vigencia de la respectiva ley. suscriban contrato de obra pública para la
En este caso se citará la sentencia de esta Sala de diciembre 11 de 2003.009 del 14 de diciembre de 1992. se repite. como lo es la vigencia de los tributos.
juzgamiento. (Resalta la Sala). normativamente no tiene incidencia en la situación concreta que se juzga. pues. y las demás leyes que la han reproducido.433. Actor: Sociedad Construcciones Civiles SA.009 de 1992 y 1. ordenanza o acuerdo”. porque.”
. a partir de la vigencia del presente Decreto. 1º. ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado.515 de 1993. en reiteradas decisiones -las cuales se citan a continuación. Todas las personas naturales o jurídicas que. Rad. La Contribución Especial -o impuesto de guerra-. con el fin de dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación:
“Art. que fue creada por el decreto legislativo No. así como las leyes 104 de 1993 y 241 de 1995. en materia tributaria y contributiva no resulta correcta la pretendida extensión de las normas vigentes al momento de la celebración del contrato principal. es la propia Constitución Política la que determina.6. porque. Textualmente el inciso final del artículo 338 constitucional.
En resumen. “Conciviles SA. aunque en materia contractual es cierta la aplicación de la ley vigente al momento de la celebración del contrato. clara y perentoriamente determina que. 16. 3.13 Exp.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. referente a los descuentos por contribución de guerra efectuados sobre los contratos adicionales. 15. ordenanza o acuerdo. la Constitución Política. en los siguientes términos.
Disponen estas normas que “Art.515. descontando previamente los impuestos que se causaran directamente en razón de éste” (decreto 265 del 5 de febrero de 1993). la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo.
construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público. de acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante. 123. en los casos en que no haya habido licitación. o. Igualmente. y de cada cuenta que cancele el contratista. 124. una relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior. las entidades contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente señaladas. deberán pagar a favor de la Nación. 123 y siguientes de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993. si lo hubiere. “El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución financiera que señale. según sea el caso. “Copia del correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la entidad pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” “Art. el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente. así como los que celebraran contratos adicionales a los ya existentes y se liquidaba “sobre el valor del contrato. cuando la oferta o cotización se haya presentado a las entidades de derecho público a partir del 1º de enero de 1993”. dependiendo de cada caso. posteriormente la mantuvo el art. deberán pagar a favor de los entes territoriales respectivos. Para efectos previstos en el artículo anterior. si lo hubiere. Desde entonces se sigue cobrando.”
. de 4 de agosto de 1993. Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o a la respectiva Secretaría de Hacienda de la entidad territorial. Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes . “PARÁGRAFO. Esta norma fue prorrogada por el decreto legislativo 1. La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este capítulo.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. que sólo modificó la forma como se pagaría. una contribución equivalente al 5% del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición”. una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante. o celebren contratos de adición al valor de los existentes. y de cada cuenta que cancele al contratista” 7.14 Exp.
Esta contribución debían pagarla “los contratistas cuando la respectiva licitación haya sido abierta con posterioridad al 1º de enero de 1993. departamentos o municipios. pues ya no sería deducida del valor total del contrato sino “del anticipo. 15.
que celebre con una entidad de derecho público un contrato para la construcción o mantenimiento de vías públicas o suscriba adiciones al mismo y el beneficiario de la contribución es la Nación. “PARÁGRAFO 1o. quedará así: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública. persona natural o jurídica. en general. los subcontratistas que los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución. terrestre o fluvial. montaje y operación de redes de inteligencia. 15. servicios personales. “Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones. recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas. compra de equipos de comunicaciones.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. 125. la convivencia pacífica. en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan hacer presencia real del Estado. la convivencia pacífica.
fue prorrogada por las leyes 241 de 1995. 548 de 1999. material de guerra. según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. el desarrollo comunitario y. con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación. prorrogada por la Ley 548 de 1999. Departamento o Municipio. puertos aéreos. 782 del 23 de diciembre de 20028 y la actual ley 1. que tengan por objeto la construcción de obras o su mantenimiento.15 Exp. a todas aquellas inversiones sociales que permitan hacer presencia real del Estado. 37. 418 de 1997. dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana. el bienestar social. reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones. En los casos en que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales. Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución consagrada en el presente capítulo deberán invertirse en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana. “Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley. El artículo 120 de la Ley 418 de 1997.106 de 20079. el desarrollo comunitario y. mantenimiento y operaciones de vías de comunicación.
. marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2.”
“Art. “Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deberán invertirse por el Fondo o Consejo de Seguridad de la respectiva entidad en dotación. “Autorízase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar convenios interadministrativos con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban construirse las sedes de las estaciones de policía.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión. “Las concesiones de construcción. El sujeto pasivo o responsable del pago de la contribución especial es el contratista. el bienestar social.
6. responderán solidariamente por el pago de la contribución del cinco por ciento (5%). “Parágrafo 1°. quedará así: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública. luego el Congreso lo incorporó a la legislación ordinaria y desde entonces tiene fuerza material de ley. los subcontratistas que los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución. a prorrata de sus aportes o de su participación”
“Art. 15. 213 Constitución Política-.
Departamento o Municipio del nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante.”
.16 Exp. “Parágrafo 2°. De la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra pública y otras concesiones. “Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley. Se trata. responderán solidariamente por el pago de la contribución del cinco por ciento (5%). El artículo 37 de la Ley 782 de 2002. En los casos en que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
“PARÁGRAFO 2o. que celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior. según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. “Las concesiones de construcción. Los socios. que tengan por objeto la construcción de obras o su mantenimiento. terrestre o fluvial. Departamento o Municipio. marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2. que celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior. mantenimiento y operaciones de vías de comunicación. “Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión. copartícipes y asociados de los consorcios y uniones temporales. “Autorízase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar convenios interadministrativos con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban construirse las sedes de las estaciones de policía. con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación. puertos aéreos. a prorrata de sus aportes o de su participación. Los socios. copartícipes y asociados de los consorcios y uniones temporales. de una medida de carácter general que se aplica a un sector determinado de la economía: los contratistas del Estado para la construcción o mantenimiento de las vías10. gravamen que si bien es cierto fue creado por el legislador excepcional en uso de las atribuciones del estado de conmoción interior -art. pues.
Allí se dijo. puesto que los contratistas reclamaban el restablecimiento del equilibrio contractual en razón de la nueva contribución creada por la ley. que examinó el decreto legislativo 2009 del 14 de diciembre de 1992. la determinación del sujeto pasivo del impuesto. que produzcan efectos serios en la ejecución del contrato de tal magnitud que impidan su cumplimiento pleno. 15. la Corte Constitucional sostuvo que dicho cargo no tenía fundamento “porque es facultad de la ley. b) El incumplimiento de la entidad estatal contratante y c) La modificación unilateral del contrato. porque no se establece un trato discriminatorio entre quienes se encuentren en la condición de contratistas de construcción y mantenimiento de vías”. que la ecuación contractual se puede afectar por: a) La ocurrencia de situaciones imprevistas no imputables a los contratantes. son ajenos a la ecuación contractual de los convenios celebrados con las entidades públicas. de acuerdo con la ley 80 de 1993. los impuestos fijados por el Congreso o las entidades territoriales. como
En la sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993.17 Exp. cuando "la equidad en los impuestos supone que las personas deben ser gravadas consultando su capacidad económica. se debe señalar que ella se refiere a aquellos hechos imprevisibles ajenos a la voluntad de los contratantes como la presencia de un estado de guerra o una crisis económica. y en el cual se buscaba una solución frente a los contratos que se habían celebrado antes de la ley 104 de 1993 y sobre los cuales se hicieron adiciones.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. porque obviamente se excluyen del incumplimiento y de la modificación unilateral del contrato. y. debe hacerlo por disposición superior. y no se quebranta el principio de la igualdad propio de la equidad en los tributos. es decir que presenten situaciones directamente relacionadas con la ejecución del contrato. el cual creó la contribución especial de que trata este proceso. ante la afirmación de los intervinientes de que dicha norma resultaba inequitativa porque hacía recaer toda la carga de la financiación de recursos “en unas pocas firmas contratistas de construcción de vías". solicitado por el señor Ministro de Transporte. la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció en el concepto No. respecto de la causal relativa a situaciones imprevistas no imputables a los contratantes. Esto llevó a esa Sala a concluir que: “. no por circunstancias coyunturales o con ocasión del contrato..
Una vez las entidades públicas contratantes empezaron a deducir dicha contribución de los contratos adicionales que se celebraron respecto a los contratos que venían en ejecución. 637 del 19 de septiembre de 1994.
.. pero en ningún caso teniendo en consideración la actividad que desarrollan”.
con desconocimiento de la Constitución y de la ley. expediente 14. 15. con el impuesto que se fijó para quienes celebren contratos de obra con el Estado. en el asunto estudiado. 637 del 19 de septiembre de 1994. “De manera que si el valor del contrato se incrementa en la suma que corresponde al porcentaje del impuesto. La jurisprudencia aplicable al caso. Como quiera que en el presente proceso las pretensiones del contratista son idénticas a las de otros casos resueltos por la Sala –como. la sentencia del 29 de mayo de 2003. El equilibrio económico del contrato
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. ello implicaría imposibilidad de hacer efectivo el gravamen y su traslado a la entidad pública contratante. CP. a partir de la vigencia de la ley. “En este orden de ideas es preciso concluir que los impuestos fijados por la ley.
Actor: Sociedad Pavimentos Colombia contra el Instituto Nacional de Vías. Concepto No.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. por ejemplo. por lo mismo. no constituyen factor que altere la ecuación económica de los contratos estatales. la actividad particular dedicada a celebrar contratos principales o adicionales de obras públicas para la construcción y mantenimiento de vías. Ricardo Hoyos Duque.18 Exp.”
sucede. viene al caso lo que en esa oportunidad se sostuvo: “1. no deben efectuarse reajustes en el valor inicial de los contratos de obra que incidan en el valor de los contratos adicionales que sea necesario celebrar.577 12-. colocando a los sujetos pasivos en igualdad de condiciones frente a la ley y a las cargas públicas. “Este impuesto grava.
como quiera que la equivalencia de las prestaciones recíprocas. que establecieron en favor de la administración los poderes exorbitantes de terminación y modificación unilateral de los contratos. otorgándole. 15. en los que se condicionó el ejercicio de estas facultades a la debida protección de los intereses económicos del contratista. reconocer el derecho del contratista al mantenimiento del equilibrio económico-financiero del contrato. “Sin embargo.
“(.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Allí se consagró el derecho del contratista al mantenimiento del equilibrio económico del contrato. no han sido éstas las únicas situaciones que se han tenido en cuenta para restablecer el equilibrio económico del contrato.19 Exp. 8). en el segundo. constituyen principios esenciales de esa relación con el Estado. habían sido desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia.
.) Ha sido una constante en el régimen jurídico de los contratos que celebra la administración pública. “En efecto. el derecho a conservar las condiciones económicas inicialmente pactadas. “La ley 19 de 1982 señaló los principios de la contratación administrativa que debía tener en cuenta el ejecutivo con miras a reformar el decreto ley 150 de 1976 y expedir un nuevo estatuto. el respeto por las condiciones que las partes tuvieron en cuenta al momento de su celebración y la intangibilidad de la remuneración del contratista. principios posteriormente recogidos en los artículos 19. ya que otros riesgos administrativos y económicos que pueden desencadenarse durante su ejecución y alterar las condiciones inicialmente convenidas por las partes. se ha reconocido que el equilibrio económico de los contratos que celebra la administración pública puede verse alterado durante su ejecución por las siguientes causas: por actos de la administración como Estado y por factores externos y extraños a las partes.. en el primer caso. 6º) así como el estimativo de los perjuicios que debían pagarse en el evento de que se ordenara unilateralmente su terminación (art.. 20 y 21 del decreto ley 222 de 1983. en tanto se previó el reembolso de los nuevos costos que se derivaran de las modificaciones del contrato ordenadas por la administración (art. el derecho a una indemnización y.
entre cargas y ventajas que el cocontratante ha tomado en consideración.
Consejo de Estado francés. Cie francaise des tramways. su simple enunciado es bastante vago y se corre el riesgo de asignarle un alcance excesivo o inexacto. Tampoco se trata de una equivalencia matemática rigurosa. ‘como un cálculo’. el ‘equivalente honrado’. en la modalidad de ley o acto administrativo (hecho del príncipe). o la imposición de un arancel. ajenas y no imputables a las partes. por ejemplo. “Y en los factores externos. como lo pone de presente la doctrina. “Es solamente la relación aproximada.20 Exp. “Es necesario precisar la significación y alcance del principio del equilibrio financiero en el contrato estatal. Este principio no constituye una especie de seguro del contratista contra los déficits eventuales del contrato. según la expresión del comisario de gobierno León Blum 13.
. tasa o contribución que afecten la ejecución del contrato.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. la creación de un nuevo tributo. sentencia de 11 de marzo de 1910. por cuanto. Allí se encuentra el acto de carácter general proferido por éste. se encuentran las circunstancias de hecho que de manera imprevista surgen durante la ejecución del contrato. 15. al momento de concluir el contrato y que lo ha determinado a contratar. “El equilibrio financiero del contrato no es sinónimo de gestión equilibrada de la empresa. como parece insinuarlo la expresión “ecuación financiera”.
“El primer tipo de actos se presenta cuando la administración actúa como Estado y no como contratante. que son manejadas con fundamento en la teoría de la imprevisión.
d. la Sala precisó lo siguiente: “1. Franck MODERNE et Pierre DELVOLVÉ. Tomo 2..
“Es sólo cuando ese balance razonable se rompe que resulta equitativo restablecerlo porque había sido tomado en consideración como un elemento determinante del contrato. París. 15. André de Labaudare. Congreso de la República.1 El hecho del príncipe “(.G. No obstante no se priva al contratista
André DE LAUBADERE. 1983. La justificación de esta posición radica en la ausencia de imputación del hecho generador del perjuicio cuando éste proviene de la ley.J. La incidencia directa o indirecta del acto en el contrato estatal. L. Tomo 1. La alteración extraordinaria o anormal de la ecuación financiera del contrato como consecuencia de la vigencia del acto. La expedición de un acto general y abstracto..D.21 Exp. b. lo cual permite afirmar que constituye un caso de responsabilidad contractual de la administración sin culpa15. Cit. número 1325. como factores que alteran el equilibrio financiero del contrato. 717.puede ser distinto de la administración contratante.
“Puede decirse que el principio del equilibrio del contrato administrativo juega con respecto a la responsabilidad contractual sin falta un papel análogo al que juega el principio de igualdad frente a las cargas públicas con respecto a la responsabilidad extracontractual sin falta”. se presenta cuando concurren los siguientes supuestos: a.554
. por cuanto el autor del acto -Nación. num 718. para la doctrina y la jurisprudencia francesa el hecho del príncipe (le fait du prince) se configura cuando la resolución o disposición lesiva del derecho del cocontratante emana de la misma autoridad pública que celebró el contrato.” En relación con la condición de la autoridad que profiere la norma general. c. Traité des Contrats Administratifs. Ob. 2ª edic. p. La imprevisibilidad del acto general y abstracto al momento de la celebración del contrato.”14 Al abordar el análisis del hecho del príncipe y la teoría de la imprevisión.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.)El hecho del príncipe como fenómeno determinante del rompimiento de la ecuación financiera del contrato.
ya que podrá obtenerla a través de la aplicación de la teoría de la imprevisión. hay una asimilación del álea administrativo al álea económico y la aplicación eventual de la teoría de la imprevisión. Buenos Aires. debe precisarse qué se entiende. no quedan comprendidas dentro del concepto de hecho del príncipe aquellas decisiones y conductas que correspondan a autoridades
JEAN RIVERÓ.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Volumen I p.
. entendemos que el hecho del príncipe debe ser siempre una decisión o una conducta que pueda imputarse a la misma autoridad pública que celebró el contrato.s. pero esto no sucede sino cuando la medida tiene una repercusión directa sobre uno de los elementos esenciales del contrato (por ejemplo: creación de una tarifa sobre las materias primas necesarias a la ejecución del contrato)”. cuando un decreto acto del Estado. y compartiendo la opinión sostenida por una parte importante de la doctrina. Universidad Central de Venezuela.
Tratado Integral de los Contratos administrativos. por ‘poder’ o ‘autoridad pública’. “De tal modo.
de la indemnización. Caracas. Derecho Administrativo. En este caso. designación.22 Exp. Al respecto sostiene Riveró: “La teoría no interviene jamás cuando la medida que agrava las obligaciones del cocontratante emana no de la persona pública contratante. el profesor argentino HECTOR JORGE ESCOLA 17 afirma: “En primer lugar. 15. la situación de los cocontratantes de las colectividades locales. agrava. “La teoría puede intervenir cuando la persona pública contratante dicta una medida general que agrava las cargas del cocontratante. esta última. a los fines de esa teoría. “En este sentido. ediciones Depalma. que hemos de preferir. pág. 141. 1984. por ejemplo. 1977. en materia social. 16 En esta misma línea. sino de otra persona pública. 456 s.
al respecto. será procedente alegar dicha teoría cuando la actuación de uno de éstos. debe tenerse en cuenta que en algunas ocasiones. con el carácter que tiene la administración en él como parte contratante. si bien para que se pueda predicar la existencia del hecho del príncipe se exige que la medida que incide de manera gravosa en el contrato provenga de una autoridad distinta de la contratante. no influyendo en el contrato de manera directa sino refleja. aunque con algunas variantes. que se presenta un hecho del príncipe cuando el Estado expide una medida de carácter general y abstracto que era imprevisible al momento de la celebración del contrato y que incide en forma directa o indirecta en el mismo. sino en su carácter de tal. No hay una conducta contractual. sino la conducta de una autoridad que está actuando en ejercicio de sus potestades y atribuciones y en su carácter y condición de autoridad pública. “…Por tanto. se entenderá que existe hecho del príncipe cuando se esté frente a decisiones o conductas que emanen de la misma autoridad pública que celebró el contrato administrativo y que ésta realiza en su carácter de tal autoridad pública (. “Y en este punto se observa que. para efectos de determinar la existencia del hecho del príncipe. en esencia. esa persona jurídica contratante actúa a través de distintos representantes.. que “.
públicas distintas de aquella que es parte en el contrato de que se trate ya sea que pertenezcan al mismo orden jurídico o a otro distinto. actuando a través de dos de sus órganos y en tal caso. es decir. por lo cual. la Sala manifestó en la mencionada providencia. precisando sin embargo. pero manteniendo. la doctrina francesa ha dicho: (…)
.23 Exp. el criterio que se describe... ella sigue siendo una misma autoridad administrativa. a nombre de la persona jurídica pública a la que ambos pertenecen. Cuando la misma proviene de otra autoridad se estaría frente a un evento externo a las partes que encuadraría mejor en la teoría de la imprevisión”. no como parte en el contrato.. el cual aplica perfectamente al caso objeto del presente proceso: “Sobre esta teoría.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. con verdaderas conductas contractuales. sólo resulta aplicable la teoría del hecho del príncipe cuando la norma general que tiene incidencia en el contrato es proferida por la entidad contratante. el hecho del príncipe se vincula a decisiones o conductas que la autoridad pública adopta. el hecho del príncipe se diferencia del hecho de la administración en que mientras que este último se relaciona directamente con el contrato. sin que por ello pierda su unidad e identidad. 15. recogiendo abundante doctrina al respecto. alterando en forma extraordinaria o anormal la ecuación financiera surgida al momento de proponer el contratista su oferta o celebrar el contrato. incide en el contrato suscrito por el otro.)”18
La Sección sostuvo con posterioridad la misma posición. “En este sentido.
será posible hablar de la existencia del hecho del príncipe.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. queda a cargo exclusivo
“De tal manera que.” (Sentencia de septiembre 18 de 2003. pero sin dejar de ser ella misma quien toma las decisiones o asume las obligaciones contractuales correspondientes.24 Exp. en la contratación y que en ese sentido fue decisiva para el cocontratante”. ya que “el álea “normal”. aún tratándose de resoluciones o disposiciones generales. determinante. esto es. por cuanto todo contratista debe asumir un cierto grado de riesgo. siendo el caso típico el de la Nación. así como la responsabilidad que de las mismas se pueda derivar. 15. por un álea anormal o extraordinaria. Con respecto a los otros supuestos de la teoría. El contrato debe afectarse en forma grave y anormal como consecuencia de la aplicación de la norma general. si la medida proviene de otra autoridad pero que pertenece a la misma persona jurídica contratante. Si la misma proviene de otra autoridad. determinante de perjuicios “comunes” u “ordinarios”. o cuando la ley o el reglamento afecten
alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial. La doctrina coincide en que para aplicar la teoría. pues de lo contrario se estaría en presencia del ejercicio de los poderes exorbitantes con los que cuenta la administración en el desarrollo del contrato (particularmente el ius variandi) y no frente al hecho del príncipe. persona jurídica que actúa a través de diversos representantes. esta teoría no resulta procedente frente a alteraciones propias o normales del contrato. se estaría frente a un evento externo a las partes que encuadraría mejor en la teoría de la imprevisión. “cuando ellas causen una verdadera alteración
o trastorno en el contenido del contrato. Ramiro Saavedra Becerra. Exp. la medida de carácter general debe incidir en la economía del contrato y alterar la ecuación económico financiera del mismo. la norma debe ser de carácter general y no particular.119)
La Sala considera que sólo resulta aplicable la teoría del hecho del príncipe cuando la norma general que tiene incidencia en el contrato es proferida por la entidad contratante. CP. 15. considerada al momento de su celebración.
responsabilidad del Estado. consiste en la calificación de la medida. quien debe absorber sus consecuencias: tal ocurriría con una resolución de la autoridad pública que únicamente torne algo más oneroso o difícil el cumplimiento de las obligaciones del contrato 19 De ahí que la dificultad que enfrenta el juez. Ese principio. 1992.25 Exp. que por esta circunstancia no fue tenido en cuenta al momento de su celebración. como consecuencia de ésta. como consecuencia de un acto imputable a la entidad contratante. 482.
. toda vez que si la manifestación por excelencia del soberano es la ley. Cabe señalar que este fue el criterio acogido en la exposición de motivos presentada por el gobierno en el proyecto de ley que luego se convirtió en ley 80 de 1993. 15. demostrado el rompimiento del equilibrio financiero del contrato estatal. MARIENHOFF. Ed. admite excepciones y se acepta la responsabilidad por acto legislativo cuando el perjuicio sea especial con fundamento en la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas. puesto que mientras en el primer evento se presenta una circunstancia ajena a la voluntad de las partes contratantes. III-A 3ª edición. Abeledo-Perrot. En cuanto a los efectos derivados de la configuración del hecho del príncipe. Buenos Aires. debe tratarse de un hecho nuevo para los cocontratantes.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. o cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial. de la entidad pública contratante.
MIGUEL S. era “la expedición de una decisión administrativa que ocasione una verdadera alteración o trastorno en el contenido del contrato. 15). en el segundo el acto general proviene de una de ellas. P. Tratado de Derecho Administrativo. pág. no existe.
del cocontratante. La expedición de la norma debe ser razonablemente imprevista para las partes del contrato. en la contratación y que en este sentido fue decisiva para el contratante” ( Gaceta del Congreso del 23 de septiembre de 1992. sin embargo. Como puede observarse. determinante. hay diferencias entre la teoría de la imprevisión y el hecho del príncipe. en principio. al momento de definir la aplicación de la teoría del hecho del príncipe. Allí se dijo que uno de los supuestos que podían dar lugar a la responsabilidad contractual del Estado. surge para ésta la obligación de indemnizar todos los perjuicios derivados del mismo.
lo cual es aplicable al caso objeto de este proceso: “En vigencia del decreto ley 222 de 1983 las adiciones relacionadas con el valor se perfeccionaban ‘una vez suscrito el contrato y efectuado el registro presupuestal’ y era requisito para poder iniciar la ejecución del contrato la adición de las garantías y el pago de los impuestos correspondientes.
GEORGES VEDEL. exp.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Edit.343.
. con fundamento en el daño especial. 27 de marzo de 1992. de los contratos adicionales en los contratos de obra pública por el sistema de precios unitarios. sino que es necesario que se demuestre su incidencia en la economía del mismo y en el cumplimiento de las obligaciones del contratista”. si puede decirse que es una figura propia de la contratación pública. p. en la sentencia del 29 de mayo de 2003 ya citada. Exigencia que está en consonancia con lo que a propósito de la responsabilidad por el hecho de la ley. sobrepase los normales sacrificios impuestos por la legislación” 21. y con fundamento en la jurisprudencia sobre las cargas impositivas en los contratos estatales20. de la cual se ha ocupado la jurisprudencia. Exp. de acuerdo con los planteamientos anteriores. que las mismas “no significan per se el rompimiento del equilibrio económico del contrato. La Sala también se ocupó. en los siguientes términos. ha señalado la doctrina: debe tratarse de un perjuicio que por su “especificidad y gravedad.588 (sección tercera) y conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 15. 4929 (sección cuarta).
Concluyó la Sala en esa oportunidad.”22
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 7 de octubre de 1938 (Sala Plena en lo Civil) y sentencias del Consejo de Estado del 11 de febrero de 1983. 21. Madrid. Era pues un imperativo legal cumplir dichas formalidades. Aguilar. “Si bien es cierto no ha existido claridad respecto a la naturaleza jurídica de los contratos adicionales. auto del 7 de marzo de 2002. 1980. muy semejantes a las exigidas para el perfeccionamiento y legalización de un contrato cualquiera. Derecho Administrativo. 6353 (sección tercera). en tanto el legislador no se ocupó de definirlos.26 Exp. Exp. 561 del 11 de marzo de 1972 y 637 del 19 de septiembre de 1994.
Allí se dijo que “lo procedente es. no prevista en el contrato principal. por tratarse de una realidad nueva.
En el examen de constitucionalidad del decreto legislativo 2009 de 1992. el contratista tenía derecho a la adición cuando fuera necesario modificar el valor convenido. efectuar por la administración misma. sin intervención del contratista. en el caso del contrato adicional para lo cual no se presenta la violación planteada por uno de los intervinientes. por lo mismo. Posteriormente. la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado diferenció los contratos adicionales a que se refería el art. tampoco resulta contrario a lo preceptuado por el artículo 363 de la Constitución Política. 15. 58 del decreto ley 222 de 1983 y la adición de los contratos a que hace referencia la ley 80 de 1993 (Concepto del 26 de agosto de 1998. por medio del cual se creó la contribución especial del 5% sobre los contratos celebrados con entidades públicas para la construcción y mantenimiento de vías. el presupuesto calculado para su ejecución resulta insuficiente y. Al respecto la Corte sostuvo: “El artículo revisado. al disponer que las personas naturales o jurídicas cuando ‘celebren contratos de adición al valor de los existentes’ deberán igualmente pagar la contribución del 5% sobre el valor de dicha adición. tiene autonomía en cuanto a la determinación de "plazos" y al "valor" del pago. Rad. simplemente. No ocurre los mismo. en el concepto del 18 de junio de 2002. Estas nuevas realidades contractuales se fijan de común acuerdo entre las partes conforme a lo previsto en el artículo 58 del Decreto 222/83.
.27 Exp. Rad. Difiere este valor proveniente del contrato adicional de la "revisión de precios" prevista en el artículo 86 del mismo estatuto contractual. a la no
Particularmente. sostuvo que dichos contratos no resultaban necesarios cuando “por una deficiente estimación de las cantidades requeridas para ejecutar el objeto contractual (alcance físico de la obra) descrito en el mismo contrato. 1439. a propósito de su aplicación a los contratos adicionales. se hace necesario disponer de una mayor presupuesto para pagar el valor total y real de su ejecución”. la cual no es más que la ejecución o desarrollo de una realidad contractual predeterminada. se cuestionó ante la Corte Constitucional la circunstancia de que si conforme al artículo 58 del Decreto ley 222 de 1983. un movimiento presupuestal para cubrir ese mayor costo de ejecución del contrato”.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. 1121). ya que recaía sobre una estipulación anterior a su vigencia en los contratos celebrados antes del 15 de diciembre de 1992. El contrato adicional si bien es cierto que se refiere a un objeto predeterminado entre la Administración y el contratista. resultaba patente la retroactividad del impuesto.
pudo también la sociedad contratista acudir a ese mecanismo. por cuanto las adiciones al valor “fueron formalizadas por las partes de acuerdo con las exigencias del art. esto es. demandar la declaratoria de ilegalidad de los mismos.” 23 (se subraya) De aquí se desprende la autonomía de los contratos adicionales.28 Exp. a los que la Corte Constitucional califica de nuevas realidades contractuales. También señaló la Sala que “si el equilibrio económico del contrato puede lograrse a través de la revisión de precios o ajuste de los mismos. 58 del decreto ley 222 de 1983. que era procedente el cobro de la contribución especial en los contratos adicionales. en la medida que los precios inicialmente convenidos hubieran resultado insuficientes para cumplir cabalmente
Sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993. si no existía la obligación legal para el contratista de suscribir contratos adicionales para incrementar el valor inicialmente estimado en el contrato principal. por cuanto en ellos expresamente se señaló que a dichos contratos les era aplicable “la contribución especial de que trata el artículo 123 de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993”. Fabio Morón Díaz. 15. además.
. “debió. Por consiguiente. en tanto dichos contratos se suscribieron y fueron objeto del cobro de la contribución especial. como lo alega la parte demandante. pues cabe recordar que la ley 104 de 1993 estableció que debían pagarla todas las personas que suscribieran contratos “o celebren contratos de adición al valor de los existentes”. que se definen por el mutuo acuerdo. entonces. en la misma sentencia del 29 de mayo de 2003.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Sostuvo la Sala. y ello es así si se tiene en cuenta que es la voluntad de las partes la creadora de esos nuevos derechos y obligaciones recíprocas. suscribieron los respectivos contratos adicionales y se cumplieron los requisitos presupuestales” y. MP.
retroactividad propia de las leyes tributarias que ordena la Carta Fundamental.
con la ejecución del contrato y haber demostrado el detrimento de la remuneración pactada que alega. y el criterio de la Sala en relación con lo que pretenden probar en el proceso. 1) Contrato No.885. 148 de 30 de marzo de 1994. 1.148 de 30 de diciembre de 1994. en la suma de $148’544. 2) Contrato No. 3) Contrato No. 15. así como su valor. la Sala acoge. así como su valor.1. El plazo pactado fue de 20 meses. cdno. 556. cuyo objeto consistió en adicionar el valor del contrato inicial. 4) Contrato No. cuyo objeto consistió en adicionar el valor del contrato inicial. amén de la utilidad que tiene observar los precedentes judiciales.262. de la siguiente manera –fls.310’527.036’416. 5. en $424’836.” Por la similitud del tema analizado con el problema que se involucra en el caso concreto. íntegramente. cuyo objeto consistió en adicionar el plazo del contrato inicial. 12 a 21.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. de la carretera Cali-Popayán –fls. en $210’718. 394 de 21 de mayo de 1993.29 Exp.646. Las pruebas aportadas y practicadas. a) Se encuentra demostrado que el 22 de julio de 1991 el Fondo Vial Nacional celebró con el actor el contrato de obra pública No. cuyo objeto consistió en adicionar el plazo del contrato inicial. los argumentos allí expuestos. Ppal. y el valor de $2.954. cuyo objeto fue la ejecución de las obras necesarias para la conservación y mejoramiento del sector Santander de Quilichao–Popayán. b) Este contrato se adicionó en cinco oportunidades. pues conservan plena validez.601.-. en materias idénticas.-. Ppal. en $1. 872 de 3 de noviembre de 1993.
. 22 a 36. cdno. El caso concreto 5.
515 de 1993-. 15. deberán pagar a favor de la Nación. Advierte la Sala que el contrato principal se celebró cuando no existía norma tributaria que regulara la contribución especial. lo cual ocurrió hasta el 2 de noviembre de 1993. una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. de manera que por esta otra razón ni siquiera ofrecería problema.407.30 Exp. pero el contrato adicional No. por celebrarse en vigencia de las normas que han mantenido la contribución especial del 5% del valor del contrato. Esta norma fue prorrogada.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.009. mediante el decreto No. por la ley 241 de 1995 25
El art. ii) 148 de 1994. 130 de 15 de marzo de 1995. y retomó el anterior impuesto.
5) Contrato No. por ende. y luego se expidió la ley 104 de diciembre 30 de 1993 24 -que tuvo una vigencia de 2 años-. 2. identificados con los números: i) 394 de 1993. norma que fue reproducida. cuyo objeto consistió en adicionar el plazo del contrato inicial. 1. 123 de la ley 104 de 1993 –publicada en el diario oficial de 31 de diciembre de 1993. La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este capítulo. son los que justifican el estudio que propone la parte actora. “PARÁGRAFO. departamentos o municipios. pues es posterior a una de las normas que introdujo la denominada Contribución Especial –decreto 1. A estos. a su vez. así como su valor. los contratos adicionales en valor. c) El 14 de diciembre de 1992 el Gobierno Nacional expidió el decreto No.”
.148 de 1994 y iv) 130 de 1995. iii) 1. No obstante.disponía: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes. 872 de 1993 no se afectó con el problema planteado por el actor en este proceso. según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante. que gravó con un 5% los contratos de obra pública sobre vías. por medio del cual creó la Contribución Especial. en $524’856. reducirá la Sala el análisis del tema.515 de 4 de agosto de 1993.
según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante. La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este capítulo. el cual quedó así: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes. cdno. “PARÁGRAFO. cdno. de pruebas-. obra una certificación del INVIAS. pero no se discrimina a qué contratos corresponden.098 –fl. Los argumentos del recurso de apelación Con base en las razones expuestas. Del mismo modo. en relación con los criterios de inconformidad expuestos en el recurso de apelación. pasa la Sala a concretar su análisis del tema. y que asciende a la suma de $211’263. En cada uno se especifica la retención del impuesto de guerra. que le haya impedido calcular el efecto económico del tributo. 133. de octubre 27 de 1997. en la cual consta la retención del 5% que hizo el INVIAS. 5.”
. 18 a 41. 15. que sea imputable a la entidad contratante. una contribución equivalente al cinco por ciento del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. a excepción de los contratos de construcción de vías terciarias y los de adición a éstos.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.31 Exp.2. d) Para acreditar el pago de la Contribución Especial.
-que también tuvo una vigencia de dos años. 62 de la Ley 241 de 1995 –publicada en el diario oficial de 14 de febrero de 1996modificó el 123 de la ley 104. se aportó copia auténtica de los comprobantes de pago a favor del contratista. el recurrente discute los siguientes aspectos de la sentencia: i) la necesidad de establecer si los impuestos que crea el legislador causan un desequilibrio financiero de los contratos. de los meses de agosto de 1994 a agosto de 1995 –fls. y ii) si los contratos adicionales suscritos después de la entrada en vigencia de la ley 104 de 1993 pueden considerarse como un hecho desconocido para el contratista. y en las pruebas aportadas al proceso. pero entró a regir el 14 de febrero de 1996-. En tal sentido. deberán pagar a favor de la Nación. de pruebas-.
El art. departamentos o municipios.
es decir. ii) El contrato No. Cuando se suscribió estaba en vigencia el decreto-ley 2. 15. por ello el contratista debió tenerlo en cuenta. ya que sin lugar a dudas impactaría sobre su utilidad.
Al respecto. Esos contratos adicionales en valor fueron: i) El contrato No. 394 de 21 de mayo de 1993. como presupuesto común. en $424’836. iii) El contrato No. luego. de allí que el contratista debió tenerlo en cuenta. y por tanto no se trató de un hecho imprevisto.009 de 1992 –desde hacía 5 meses-. 872 de 3 de noviembre de 1993 (que no quedó afectado por ninguna norma) cuyo objeto consistió en adicionar el valor del contrato inicial. Cuando se suscribió estaba en vigencia la ley 104 de 1993 –desde hacía un año-. pues bajo la teoría del hecho del príncipe como la de la imprevisión. Cuando se suscribió ya estaba en vigencia la ley 104 de 1993 –desde hacía tres meses-. como la ley 104 de diciembre 30 de 1993 -publicada en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1993. En el caso concreto.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
.148 de 30 de diciembre de 1994. que la medida que las origina sea imprevista.32 Exp.habían entrado a regir antes de celebrarse los contratos adicionales afectados con ellas –excepto el contrato No. luego no se trató de un hecho imprevisto. que al momento de la celebración del contrato no se pudiera precaver la ocurrencia del suceso que afecta la economía del contrato.601-. la Sala considera que el a quo se equivocó al concluir que se configuró el desequilibrio financiero alegado por el actor.009 de 14 de diciembre de 1992 y 1. como quiera que sin lugar a dudas impactaba su utilidad. 1. por esto debió tenerlo en cuenta el contratista. 148 de 30 de marzo de 1994. se exige. toda vez que sin lugar a dudas afectaría su utilidad.515 de 4 de agosto de 1993. luego no se trató de un hecho imprevisto. no es posible alegar su vigencia para configurar el desequilibrio económico. los decretos-ley 2.
En este orden de ideas. teniendo en cuenta que estaba vigente un impuesto que gravaba la actividad adicional que pretendía ejecutar. pues el contratista debió prepararse para esta consecuencia.-. en el parágrafo segundo de la cláusula segunda.-. de allí que resulta inconcebible que reclame por el daño que dijo producirle una ley que conoció y tuvo en cuenta cuando lo firmó. 123 de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993. o ii) desistir del negocio.” -fl. Ppal. renegociando el valor unitario de los ítems –en otras palabras. Incluso. 130 de 15 de marzo de 1995. sobre las actas de pago de estos contratos adicionales. 23. so pretexto de que este aspecto era inmodificable. en este caso las partes acordaron. en el parágrafo segundo de la cláusula segunda. Cdno.. de manera que resulta inconcebible que reclame por el daño que dijo producirle una ley que conoció y tuvo en cuenta cuando lo firmó. cuando los suscribió. Cdno. tampoco sería aceptable un argumento que defendiera la idea según la cual por tratarse de un contrato adicional los precios unitarios debían ser los mismos del contrato inicial.
Incluso. porque no satisfacía su pretensión económica. pues sin duda afectaba su utilidad. Ppal. 123 de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993. 25 vto. porque bien podría el contratista asumir una de estas dos conductas. luego no fue un hecho imprevisto.” -fl. pero con precios de mercado adecuados. con claridad meridiana debió tenerlo en cuenta el contratista. es decir. debió pedir la revisión del precio-. Para la fecha de suscripción estaba en vigencia la ley 104 de 1993 –desde hacía casi 15 meses-.33 Exp.
. También en este caso las partes acordaron. no constituye un hecho imprevisto. que: “Al presente contrato le es aplicable la contribución especial de que trata el art. Este criterio sería equivocado. 15. que: “Al presente contrato le es aplicable la contribución especial de que trata el art. al momento de celebrar los negocios: i) suscribirlos. el descuento de la Contribución Especial o impuesto de guerra.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. iv) El contrato No.
otra cosa sería que el impuesto se hubiera cobrado sobre contratos que no debían gravarse.
. Ahora. no se probó condicionamiento o coacción por parte de la entidad contratante sino que por el contrario se estableció la aceptación manifiesta y sin salvedades de la situación. su conducta evidencia todo lo contrario.” –Sección Tercera. pues de haber sido más precavido no se habrían generado las consecuencias que se dice padecer. pudiendo desistir de ellos. Además. porque antes de suscribirlos no existía ley que contemplara el impuesto. para que el juez definiera si en verdad lo era. Actor: Construca SA. no obra una prueba pericial que permita al juez llegar a conclusiones similares. lo cual encuentra apoyo en efecto en la ley pero lo que no es viable aceptar es la reiterada suscripción de contratos adicionales al valor del contrato sin salvedad alguna a esta cláusula en el entendido de encontrarse cobijado por el artículo 5 de la ley 80 de 1993. se solicite una indemnización por hechos imputables a la propia conducta. cuyo texto reza: (…) “Pero es que. 15. por razones del servicio. “Pero además si es que la coacción administrativa hubiese sido cierta.34 Exp. cuando no satisfacían su pretensión económica 26. pues suscribió varios negocios. frustrar la celebración del contrato adicional y colocar a la Administración en la adopción de una modificación unilateral del contrato. sin embargo. Exp. María Elena Giraldo. por parte del contratista. distinguiendo los contratos adicionales del original. sin haber desplegado ni previa ni concomitantemente actividad que permitiera a la Sala entender que en efecto la Sociedad demandante no aceptaba los términos del contrato adicional. si es que se consideraba que el acto era ilegal. que “Finalmente. es inadmisible que ahora. si acaso se le causó un daño al contratista. y ni siquiera de las pruebas aportadas es posible deducir algo como esto. Por tanto. toda vez que no existe un desglose de los valores descontados por cada contrato. luego de celebrados y ejecutados los negocios. la demandante pretendió excusar su aceptación a la cláusula de sometimiento a la contribución especial argumentando que no le era permitido. no está planteado en el proceso. detener la obra. en este caso. sentencia de octubre 30 de 2003.
En este orden de ideas. con su conducta. en este mismo sentido. 17. CP. este es imputable a su propia conducta. la Sociedad demandante pudo.213-.
También ha dicho la Sala. Este hecho. en vigencia de unas leyes que claramente señalaban las condiciones tributarias vigentes. la cual como acto administrativo habría podido ser objeto de demanda.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
esto es. interpretación y terminación unilaterales). “Por lo anterior. “ ‘Serán requisitos para que pueda iniciarse la ejecución del contrato. se suscribirá un contrato adicional que no podrá exceder la cifra resultante de sumar la mitad de la cuantía originalmente pactada más el valor de los reajustes que se hubieren efectuado a la fecha de acordarse la suscripción del contrato adicional. la actora sostiene que no procedía la celebración de contratos adicionales. los movimientos presupuestales necesarios para cubrir ese mayor costo de ejecución del contrato. En primer lugar.
Ahora. la adición y prórroga de las garantías y el pago de los impuestos correspondientes. afirmando además. sino que la Administración ha debido hacer. no hubo una ampliación del objeto contractual. se observa que el Decreto Ley 222 de 1983. aplicable al contrato de obra suscrito por las partes. se halla el atinente a la naturaleza de los convenios suscritos entre el INVIAS y su contratista. que los contratos adicionales proceden sólo en aquellos eventos en los cuales se modifica o adiciona el objeto mismo del contrato principal. cuando haya necesidad de modificar el plazo o el valor convenido y no se tratare de la revisión de precios prevista en este estatuto .. en atención a que el cálculo de obra estimada en el momento de celebrar el convenio de obra pública no fue adecuada. en su artículo 58 estipulaba: “ ‘Art. “La Sala no comparte las anteriores apreciaciones. los cuales a juicio de aquel. “ ‘Las adiciones relacionadas con el valor quedarán perfeccionadas una vez suscrito el contrato y efectuado el registro presupuestal. afirmando: “ ‘Las adiciones que se hicieron al contrato principal no tuvieron como fundamento una adición real al contrato.35 Exp. pues nada nuevo se agregó a su alcance físico original. denominados contratos adicionales. 15.Salvo lo dispuesto en el título IV (modificación. realmente no correspondían a la verdadera naturaleza de lo que es un contrato adicional. 434) (negrillas fuera de texto). sino una simple adecuación del valor estimado inicialmente en el contrato. O. no se presentaron mayores cantidades de obra por cambios introducidos al alcance físico de las metas determinadas en el objeto del contrato sino que esas mayores cantidades de obra surgieron de una deficiente estimación de las cantidades de obra requeridas para la ejecución de todo el objeto descrito en el contrato’ (fl. 58. entre otros que tratan exactamente el mismo tema. dicho de otra manera.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. en un caso similar. y que acoge la Sala en esta ocasión. sin el concurso del contratista. se dijo que:
“Dentro de los argumentos aducidos por la parte apelante.
. Las relacionadas con el plazo sólo requerirán firma del jefe de la entidad contratante y prórroga de las garantías. De los contratos adicionales.
“ ‘Las adiciones deberán publicarse en el Diario Oficial. estableciendo la prohibición tajante de modificar el objeto del contrato. no se ocupó de definir qué debía entenderse por contrato adicional. se observa que una cosa es el valor del contrato y otra cosa su forma de pago. tal como lo disponía el artículo 82 del Decreto Ley 222 de 1983. lo cual desvirtúa lo afirmado por el apelante en el sentido de que los contratos adicionales están reservados “. no hace necesaria la celebración de un contrato adicional por cuanto ello no implica modificar el valor.
“ ‘Parágrafo. procedían siempre que hubiera necesidad de prorrogar el plazo o modificar el valor convenido.. la cual puede pactarse por precio global. ni prorrogarse su plazo si estuviere vencido. por otorgamiento de concesión o por precios unitarios determinando el monto de la inversión. so pretexto de la celebración de contratos adicionales.
“De acuerdo con los términos de la anterior estipulación. a pesar de la claridad de la norma que en el anterior régimen hablaba de su celebración.Los contratos de empréstito distintos a los créditos de proveedores. lo que dio lugar a múltiples interpretaciones sobre su naturaleza y procedencia. no se someterán a lo dispuesto en este artículo’.. así.. “Pero el contrato estatal. “ ‘En ningún caso podrá modificarse el objeto de los contratos.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. los contratos adicionales contemplados en el Decreto Ley 222 de 1983.. a aquellos eventos en que se introducen modificaciones o adiciones al contrato mismo. como resulta ser
. que cuando se trata de contratos de obra a precios unitarios. (negrillas fuera de texto).” (fl.. “Sin embargo. independientemente de que con posterioridad se den circunstancias que conduzcan a su variación. 15. administración delegada y consultoría previstos en este estatuto. podrán adicionarse sin el límite fijado en el presente artículo.36 Exp. en la medida en que sea oneroso. 434). sino que la entidad contratante debe hacer los movimientos presupuestales necesarios para el reconocimiento de esos costos. la mayor cantidad de obra que resulte respecto de la calculada inicialmente para la correcta ejecución del objeto contractual -y que en consecuencia requiere de mayores recursos para pagar el valor real de la obra-. “El anterior Estatuto contractual de las entidades estatales. Decreto Ley 222 de 1983. se ha sostenido por ejemplo. cuando fuera necesario el aumento del plazo o del valor del principal. sin que la norma se hubiera ocupado de determinar las razones de tal modificación y exceptuando tan solo los casos en los cuales se realizara una revisión de los precios pactados. por el sistema de administración delegada. a su objeto . siempre debe tener un valor. ni pactarse prórrogas automáticas.
“ ‘Los contratos de interventoría. por el de reembolso de gastos.
en este caso. es evidente que el valor a pagar no puede ser el mismo pactado inicialmente.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda. Al respecto. la ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de éstas cuando alguna de las partes actúa temerariamente -art. en la medida en que surgiera mayor cantidad de obra necesaria para la ejecución del objeto contractual. había necesidad de efectuar aumentos al valor inicialmente pactado.” 27
La Sala acoge este análisis y lo hace propio. que lo son precisamente en el valor a pagar. dado que ninguna actuó de esa forma. dará una suma superior a la calculada. estipulaba la Revisión de Precios. CP: María Elena Giraldo. a la luz de lo estipulado en el artículo 58 del Decreto Ley 222 de 1983. por lo cual para su reconocimiento. el artículo 86 del mencionado Decreto. la mayor cantidad de obra que sea necesario ejecutar para el cumplimiento del objeto contractual. Sala de lo Contencioso Administrativo. y este cambio. sentencia de octubre 30 de 2003. En cuanto al tema de las costas.
En mérito de lo expuesto. el Consejo de Estado. en los siguientes términos: (…) “Se tiene entonces que. Sección Tercera. administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.213. todo esto sin perjuicio de los reajustes necesarios para la conservación del valor intrínseco del contrato. 55y. 15. es decir que el valor del contrato necesariamente varía. mediante la celebración de contratos adicionales. según las fórmulas matemáticas pactadas en él. Actor: Construca SA. y que la ley denominaba expresamente contrato adicional. puesto que al hacer la operación de multiplicar la cantidad de obra realmente necesaria de los respectivos ítem por el precio unitario fijado para ellos en el contrato. Exp. ella representaba un costo superior al previsto y calculado.37 Exp. en los contratos de obra pública por precios unitarios. FALLA
precisamente. no en el objeto a ejecutar. no habrá lugar a imponerlas.
. porque su lógica también aplica al caso concreto. debía ser recogido en un nuevo negocio jurídico que celebraran las partes. 17.
PRIMERO: Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. NOTIFÍQUESE. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
ENRIQUE GIL BOTERO Presidente
. SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia.
CÓPIESE. 15.38 Exp. devuélvase el expediente al tribunal de origen. el 18 de junio de 1998.665 Actor: Pavimentos y Construcciones de Colombia Ltda.
Utilizamos Polisíndeton, Cuando Abusamos de La Conjunción.
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References: Artículo 1
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 artículo 26
 artículo 338
 artículo 120
 artículo 37
 resolución 
 resolución 
 artículo 363
 artículo 58
 artículo 86
 artículo 58
 artículo 123
 artículo 5
 artículo 58
 artículo 82
 artículo 58
 artículo 86