Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/2305
Timestamp: 2020-08-10 08:45:13+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 176/1993
SENTENCIA 176/1993, de 27 de mayo
ECLI:ES:TC:1993:176
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1.371/92, promovida respecto del art. 64.1, segundo inciso, de la Ley de Arrendamientos Urbanos por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 4 de Almería. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos quien expresa el parecer del Tribunal.
La cuestión trae causa del juicio de cognición núm. 220/91, seguido a instancia de don Francisco Puerta Romero contra don Arcadio Cayón Magdaleno sobre resolución de contrato de arrendamiento de vivienda. De las actuaciones remitidas se desprende que el actor en el proceso a quo es propietario de tres viviendas en el inmueble en que reside el demandado, quien ocupa una de ellas como arrendatario y al que el demandante pretende denegar la prórroga legal en virtud de la causa de necesidad prevista en el art. 62.1 de la L.A.U. Frente a esto, el inquilino demandado aduce su condición de funcionario jubilado, por lo que, de acuerdo con lo establecido en el art. 64.1 de la Ley arrendaticia, tiene más derecho que los demás locatarios a permanecer en el arrendamiento, ya que es contra quien en último lugar debe intentarse la denegación meritada.
2. La Sección Cuarta del Tribunal, mediante providencia de 22 de junio de 1992, acordó tener por recibidas las actuaciones remitidas por el Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de Almería, y, a los efectos previstos en el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, expusiera lo que estimase procedente sobre la posible falta de las condiciones procesales para la admisión de la cuestión planteada. Cumplimentado este trámite, la Sección Primera del Tribunal, por providencia de 21 de julio de 1992, acordó: 1) incorporar a los autos el escrito de alegaciones del Fiscal General del Estado y admitir a trámite la cuestión promovida; 2) dar traslado de las actuaciones recibidas promoviendo la cuestión, conforme establece el art. 37.2 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaran convenientes; 3) publicar la incoación de la cuestión en el Boletín Oficial del Estado.
4. Mediante escrito presentado el 11 de septiembre de 1992, efectuó sus alegaciones el Abogado del Estado, quien suplicó que se dictara en su día Sentencia por la que se declarase que el art. 64.1, segundo inciso, de la L.A.U. no es contrario al art. 14 de la Constitución.
A) La duda planteada por el Juez proponente carece de fundamento constitucional en cuanto a su formulación. La norma cuestionada establece ciertamente una desigualdad, pero, como es sabido, no basta con ello para que se produzca una vulneración del art. 14 C.E.; se precisa, según una reiteradísima doctrina constitucional, que el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable, debidamente proporcionada al fin de la norma; sobre la inexistencia de tal justificación, o sobre su posible existencia, no existe ningún razonamiento en el Auto que promueve la cuestión (sin que las alegaciones que hicieron en su día las partes nos ilustren tampoco mucho sobre el particular). En definitiva, se tendrá que indagar ahora, en abstracto, si la desigualdad establecida posee o no tal tipo de justificación; y, concretamente, lo que se establece con relación a funcionarios y pensionistas, puesto que son las condiciones que concurren únicamente en el demandado en el proceso a quo, sin que sean de aplicación en modo alguno las restantes previsiones del precepto cuestionado.
C) La consideración preferencial de los funcionarios y pensionistas responde a criterios objetivos y no arbitrarios, derivados de una consideración necesariamente empírica y general de estos colectivos en relación con su necesidad de vivienda. En los funcionarios concurre la circunstancia legal del deber de residencia (art. 77.1 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964), relacionado directamente con su deber de servir los intereses generales (art. 103 C.E.). En los pensionistas, concurre habitualmente alguna circunstancia personal que les impide o dificulta la posibilidad de trabajar y obtener ingresos (la edad, la incapacidad), que constituye justamente el hecho causante de la pensión. Y en ambos casos estas circunstancias concurren con otra, plenamente cierta: las retribuciones de ambos colectivos no se establecen por las reglas del libre mercado (al que se tendría que acudir para obtener una nueva vivienda), sino que vienen determinadas por un previo régimen legal (leyes presupuestarias, normativa de retribuciones, etc.), que posee una rigidez indudablemente muy superior a las condiciones del libre mercado laboral. Parece legítima la consideración empírico-general de la escasez de las retribuciones de ambos colectivos, en relación con el libre mercado; ello es un lugar común en la doctrina que estudia la función pública. Y la combinación de ambas circunstancias (funcionario y pensionista) acentúa aun más este efecto, debido a la peculiar manera en que el ordenamiento establece actualmente la cuantía de las pensiones de los funcionarios (que se calculan sobre las retribuciones básicas, excluyéndose las importantísimas retribuciones complementarias). Este es el caso del proceso a quo, en que el inquilino que se pretende desalojar es un funcionario jubilado de 80 años de edad que se vería obligado a obtener una nueva vivienda en condiciones de libre mercado.
Todo ello lleva en definitiva a la conclusión de que la forma en que el legislador ha establecido el orden de prioridades no es manifiestamente arbitraria o irrazonable y responde a criterios objetivos; su definitiva configuración y ordenación, ponderando comparativamente los casos, corresponde al legislador, sin que pueda afirmarse que en tal ponderación quede patente infracción alguna del art. 14 C.E.
5. El Fiscal General del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el 20 de septiembre de 1992, en el que interesó del Tribunal que dictara Sentencia por la que se declarase que no se opone al art. 14 C.E. el art. 64.1.2 L.A.U. en lo relativo a la preferencia otorgada a los funcionarios jubilados y pensionistas.
A) Es preciso poner de relieve, ante todo, que el órgano judicial plantea la cuestión de inconstitucionalidad sin manifestar las dudas ni determinar las razones en que funda la contraposición del precepto cuestionado y el art. 14 C.E. De otra parte, es de observar que la cuestión se circunscribe no a la totalidad de la norma, sino únicamente a la preferencia que otorga la Ley al funcionario público jubilado y al pensionista.
En efecto, el funcionario público jubilado y el pensionista presentan una serie de caracteres que les diferencian razonablemente del resto de los arrendatarios y esta diferencia hace que la distinción de trato tenga una justificación objetiva y razonable. El funcionario público jubilado y el pensionista han alcanzado una edad o una situación que supone el cese en su actividad laboral, lo que significa la imposibilidad de seguir trabajando por imposibilidad física y legal. Han perdido, pues, desde el punto de vista económico, parte de su poder adquisitivo al recibir una remuneración sustancialmente menor que la que recibían por su trabajo, lo que limita la posibilidad de lograr una existencia física y moral adecuada a sus necesidades y les imposibilita para encontrar otra vivienda de la misma entidad, de alquiler o venta, debido al desajuste entre sus ingresos y el precio de ésta. El declive físico, la soledad y la disminución de la posibilidad de afecto que a esa edad se produce se verían agravados por el abandono de la casa en la que han desarrollado su vida sin posibilidad de encontrar un nuevo asentamiento vital e independiente, lo que supone un impacto psicológico de grave transcendencia. Esta situación fáctica se considera en la vida social como digna de una mayor protección social y solidaridad, constituyendo una justificación proporcionada, racional y objetiva de la preferencia que en el orden de prelación establece el art. 64.1 y 2 L.A.U. y por ello esta situación no puede ser considerada discriminatoria para el resto de los arrendatarios. Hay que tener presente que la protección a la tercera edad, donde suelen encontrarse los jubilados y pensionistas, es un valor constitucional a través de lo dispuesto en el art. 50 C.E.
1. Por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 4 de los de Almería se cuestiona la constitucionalidad del art. 64.1, segundo inciso, del Texto Refundido de la Ley de Arrendamientos Urbanos, aprobado por el Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre, por entender el órgano judicial que dicho precepto resulta contrario al art. 14 C.E.
Según el art. 64.1 L.A.U., en las fincas arrendadas por pisos, el arrendador que intentare la denegación de la prórroga legal del contrato locativo al amparo del caso primero del art. 62 -esto es, invocando la necesidad, para sí o para sus ascendientes o descendientes, de ocupar la vivienda o local dados en arrendamiento- "deberá ejercitar su derecho sobre la vivienda que se halle habitualmente deshabitada, siempre que constituya medio adecuado a sus necesidades. En defecto de las de esta clase, sobre la que no sirva de hogar familiar; sucesivamente, sobre la ocupada por familia menos numerosa, y en último lugar, sobre las correspondientes a funcionarios públicos o del Movimiento, en activo o jubilados, pensionistas y quienes, además de vivir en ellas, ejerzan en las mismas profesión u oficio por el que satisfagan contribución. El clero secular ocupará, en el orden de prelación, el mismo lugar que el funcionario público. Los casos de igualdad se resolverán en favor del inquilino más antiguo".
El órgano proponente de la cuestión plantea la duda de inconstitucionalidad respecto de la preferencia establecida en favor de los funcionarios, los pensionistas, el clero secular y ciertos profesionales. Ahora bien, en el proceso a quo la acción denegatoria de la prórroga se halla dirigida frente a un arrendatario en quien concurre la condición de funcionario público jubilado, por lo que, en atención al carácter concreto del control de normas que a través de la cuestión se promueve, es ese aspecto de la regulación legal el que ha de examinarse, sin perjuicio de que una eventual declaración de inconstitucionalidad hubiera de extenderse, por conexión o consecuencia, a otros extremos de dicha regulación (art. 39.1 LOTC).
El razonamiento contenido en el Auto de planteamiento de la cuestión se limita a expresar la posible inconstitucionalidad del art. 64.1, segundo inciso, de la L.A.U. por oposición al art. 14 C.E., en cuanto proclama la igualdad de los españoles ante la ley, sin discriminación alguna tanto personal como social. Esta parquedad argumental implica que el órgano judicial se ha circunscrito a manifestar la existencia de su propia duda sin aducir los fundamentos que la sustentan; lo que no facilita la decisión de este Tribunal, al que únicamente cabe adoptar como respuesta a las razones por las que los órganos del Poder Judicial vienen a dudar, en un caso concreto, de la congruencia entre la Constitución y una norma con rango de ley (STC 126/1987, fundamento jurídico 3º).
2. Así planteado el thema decidendi, -y al margen de la parca fundamentación de la posible inconstitucionalidad alegada por el Juez proponente de la presente cuestión-, dos extremos merecen ser señalados previamente. En primer lugar, y pese a constituir una jurisprudencia muy reiterada de este Tribunal, conviene recordar con carácter general, como recientemente se ha hecho en la STC 110/1993, fundamento jurídico 4º (con cita de la STC 76/1990, fundamento jurídico 9.A y de una amplia jurisprudencia anterior) que no toda desigualdad de trato legislativo en la regulación de una determinada materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la ley del art. 14 de la Constitución, sino únicamente aquellas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse iguales y sin que posean una justificación objetiva y razonable; pues como regla general el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hechos se apliquen iguales consecuencias jurídicas. Por lo que dicho precepto constitucional, en cuanto límite al propio legislador, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación objetiva y razonable; prohibiendo el principio de igualdad, en suma, aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos o razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. A lo que cabe agregar que también es necesario para que la diferencia de trato sea constitucionalmente lícita que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por el legislador, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. "En resumen, el principio de igualdad no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador" (STC 110/1993, fundamento jurídico 4º).
En segundo lugar también debe recordarse que esta doctrina sobre el principio de igualdad ya ha sido expuesta, más específicamente, en relación con diversos preceptos de la Ley de Arrendamientos Urbanos (AATC 652/1984, 76/1985, 203/1985 y 554/1984). Y en particular, este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el precepto aquí cuestionado, el art. 64.1 L.A.U., en relación con la preferencia que en el mismo se contiene en favor de los pensionistas (ATC 265/1984), afirmándose allí que si el legislador, al regular el derecho del arrendador a provocar la extinción del arrendamiento rompiendo con la prórroga legal por causa de necesidad, establece una prelación que, obviamente, comporta situaciones de ventaja y desventaja para los arrendatarios colocados en uno u otro lugar del orden escalafonado de preferencia, esta es "una actuación constitucionalmente legítima en tanto no atente a valores constitucionales"; precisando que"desde luego, no es contrario al art. 14 C.E., en tanto no se introduzca en la indicada regulación condiciones o circunstancias personales o sociales de las que típicamente o en la fórmula abierta con la que se cierra aquel precepto constitucional, entrañen discriminación". A lo que se ha agregado que la preferencia selectiva de la que gozan los pensionistas, "no se acusa en una consideración global del art. 64 citado que constituya en si una situación de prerrogativa discriminatoria para los arrendatarios que gocen de una posición menos favorable en el orden de prelación o carezcan de esta posición favorable" (ATC 265/1984, fundamento jurídico 4º).
3. Partiendo de la anterior doctrina, en el presente caso ha de estimarse que la preferencia atribuida por el art. 64.1 L.A.U. al arrendatario en quien concurre la condición de funcionario jubilado -al igual que la de pensionista- no entraña una discriminación contraria al art. 14 C.E.
En efecto, el trato más favorable dispensado en la regulación legal a los funcionarios jubilados -como el concedido a los pensionistas- no carece de una justificación objetiva y razonable; y la diferenciación resultante es proporcionada a la finalidad de la norma. Basta considerar que en una legislación de carácter tuitivo como la de arrendamientos urbanos la finalidad de esta preferencia legal es la de permitir que los funcionarios públicos jubilados continúen en la vivienda de la que son arrendatarios; continuidad que se justifica por circunstancias personales como la avanzada edad de los interesados y, asimismo, por ser más reducidos sus ingresos económicos. Lo que puede hacer difícil que este grupo de personas, tras su jubilación, tenga acceso a una nueva vivienda; existiendo, por tanto, una justificación objetiva y razonable de la desigualdad de trato cuyo fundamento último se halla en los principios del Estado social que nuestra Constitución proclama, como se dijo en la STC 23/1989, fundamento jurídico 4º. De otra parte, cabe estimar que la diferencia de trato resultante es proporcionada a la finalidad perseguida por el legislador; sin que ese resultado pueda considerarse desmedido o excesivamente gravoso, ya que la preferencia aquí considerada, por operar dentro de un orden de prelación que tiene en cuenta distintas situaciones de la vivienda y las circunstancias de varios grupos de ocupantes, es de carácter relativo.
Por último, el trato más favorable concedido en la regulación legal a los funcionarios jubilados puede encontrar otro fundamento adicional y sobrevenido en el art. 50 C.E., que obliga a los poderes públicos a promover el bienestar de los ciudadanos durante la tercera edad y atender a sus problemas específicos, entre ellos el "de vivienda". Situación en la que evidentemente se encuentran los funcionarios públicos jubilados, por imperativos legales relativos a la edad de jubilación. A lo que no obsta, claro está, que el citado precepto constitucional no imponga la preferencia establecida por el art. 64.1 L.A.U., pues corresponde a la libertad de configuración del legislador articular los instrumentos, normativos o de otro tipo, a través de los cuales se haga efectivo el mandato que contiene la Constitución, sin que ninguno de ellos resulte a priori constitucionalmente obligado.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra en la Sentencia dictada en la C.I. 1.371/92
1. El motivo primordial de mi discrepancia reside en no haber inadmitido este Tribunal la presente cuestión de inconstitucionalidad por haber incumplido el Juez a quo el requisito de la exteriorización, en el auto de planteamiento de la cuestión, del "juicio de relevancia" (art. 35.2 LOTC).
El examen de las actuaciones muestra que dicha relevancia constitucional de la norma impugnada no concurre en modo alguno, pues, según se desprende de las manifestaciones de los co-demandados, de un lado, existe una vivienda desocupada propiedad del actor y, de otro, es asimismo propietario de una vivienda arrendada a familia menos numerosa. Si tales extremos fácticos han quedado probados en el proceso, es evidente que la circunstancia de "funcionario jubilado" de uno de los inquilinos, en nada ha de afectar a la resolución del contrato por denegación de la prórroga legal, ya que este requisito solo ha de resultar de aplicación en defecto de la existencia de "casas deshabitadas" arrendadas o de "familias menos numerosas" que habitan en tales viviendas arrendadas (art. 64.1 L.A.U.).
Al haberse limitado el Juez de Primera Instancia a cuestionarse el art. 64.1.2º, sin exteriorizar el "juicio de relevancia" (como si de un recurso de inconstitucionalidad se tratara), ni argumentar prácticamente nada sobre la inconstitucionalidad del precepto, me parece claro que debió ser inadmitida la presente cuestión de inconstitucionalidad.
2. Mi discrepancia con el fondo de la cuestión es mucho menor, pues estoy de acuerdo con la presente Sentencia en que, por supuesto, el establecimiento por el legislador de un orden de prelación entre arrendatarios a los efectos de denegar la prórroga del arrendamiento por necesidad de ocupación del arrendatario, no es inconstitucional, como tampoco lo es que, dentro de dicha prelación, el legislador proteja a los "funcionarios jubilados". Ahora bien, el alcance de dicha protección debe limitarse, no tanto a la condición de "funcionario" del inquilino, cuanto a la de jubilado o, dicho en otras palabras, si bien es constitucionalmente irreprochable que el legislador proteja la relación arrendaticia de quien, como consecuencia de la jubilación, sufre una merma (muy considerable, por cierto, en nuestro país) de sus ingresos netos, ya no lo es tanto la de que dicha protección se efectue exclusivamente por la sola condición de "funcionario" del arrendatario (que es lo que, en realidad quiso tutelar la obsoleta legislación arrendaticia del franquismo, todavía vigente). No se olvide, en este sentido, que la norma discrimina, tanto al funcionario jubilado, cuanto al que se encuentra "en activo" y que, si la desigualdad de trato del funcionario jubilado (como la de todos los miembros de la tercera edad, pues también la norma protege a los "pensionistas") está, por las expresadas razones, constitucionalmente justificada, no ocurre lo mismo con el funcionario en servicio activo que puede encontrarse, frente a los demás españoles, en una situación privilegiada y carente de justitifación objetiva alguna. Pero esta última situación, no ha sido objeto de examen en la presente Sentencia, por lo que ha de quedar imprejuzgada.
Madrid, veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 1371-1992
En relación con el art. 64.1, segundo inciso, de la Ley de Arrendamientos Urbanos. Voto particular
Como recientemente ha recordado la STC 110/1993, no toda desigualdad de trato legislativo en la regulación de una determinada materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la Ley del art. 14 de la Constitución, sino únicamente aquellas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse iguales y sin que posean una justificación objetiva y razonable, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hechos se apliquen iguales consecuencias jurídicas. El principio de igualdad «no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador» [F.J. 2].
En relación con diversos preceptos de la Ley de Arrendamientos Urbanos (AATC 652/1984, 76/1985, 203/1985 y 554/1984), y, en particular, en relación con el art. 64.1 L.A.U., respecto de la preferencia que en el mismo se contiene en favor de los pensionistas (ATC 265/1984), este Tribunal ha afirmado que si el legislador, al regular el derecho del arrendador a provocar la extinción del arrendamiento rompiendo la prórroga legal por causa de necesidad, establece una prelación que, obviamente, comporta situaciones de ventaja y desventaja para los arrendatarios colocados en uno u otro lugar del orden escalafonado de preferencia, esta es «una actuación constitucionalmente legítima en tanto no atente a valores constitucionales»; precisando que, «desde luego, no es contrario al art. 14 C.E., en tanto no se introduzca en la indicada regulación condiciones o circunstancias personales o sociales de las que típicamente o en la fórmula abierta con la que se cierra aquel precepto constitucional, entrañen discriminación» [F.J. 2].
El trato más favorable dispensado en la regulación legal a los funcionarios jubilados -como el concedido a los pensionistas- no carece de una justificación objetiva y razonable; y la diferenciación resultante es proporcionada a la finalidad de la norma. El trato más favorable concedido en la regulación legal a los funcionarios jubilados puede encontrar otro fundamento adicional y sobrevenido en el artículo 50 C.E., que obliga a los poderes públicos a promover el bienestar de los ciudadanos durante la tercera edad y atender a sus problemas específicos, entre ellos el «de vivienda» [F.J. 3].
Artículo 64.1 inciso 2
Artículo 64.1, ff. 1 a 3, VP
Artículo 35.2, VP
Juicio de relevanciaJuicio de relevancia, f. 1, VP
Arrendamientos urbanosArrendamientos urbanos, ff. 1, 2, 3, VP
JubilaciónJubilación, f. 3
Orden de prelación entre arrendatarios para denegar la prórroga legalOrden de prelación entre arrendatarios para denegar la prórroga legal, f. 1, VP
Prórroga legalPrórroga legal, f. 3

References: resolución 
 resolución 
 artículo 50

Artículo 64

Artículo 64

Artículo 35