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Timestamp: 2016-10-27 03:03:41+00:00

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96 I 21038. Auszug aus dem Urteil vom 16. September 1970 i.S. Hutter und Mitbeteiligte gegen den Grossen Rat des Kantons Thurgau.
R�f�rendum en mati�re de trait�s. Distinction entre le "concordat", soumis au vote populaire en vertu du � 4 litt. a Cst. thurgovienne, et le "trait� conclu avec d'autres cantons" dont l'approbation est dans la comp�tence du Grand Conseil en vertu du � 36 litt. e Cst. cant. (consid. 2). Application � l'adh�sion du canton de Thurgovie au "Concordat intercantonal visant � renforcer les mesures polici�res de s�curit�", pr�voyant la cr�ation d'une "police mobile intercantonale". Faits � partir de page 210
A.- Am 28. M�rz 1968 hat die Konferenz der Justiz- und Polizeidirektoren den Entwurf einer Interkantonalen �bereinkunft zur Verst�rkung der polizeilichen Sicherheitsmassnahmen BGE 96 I 210 S. 211genehmigt (IMP-�bereinkunft). Nach Art. 1 wird zur Verst�rkung der polizeilichen Sicherheitsmassnahmen unter dem Namen "Interkantonale Mobile Polizei" (IMP) ein gemeinsames Polizeikorps geschaffen, das zum Schutze der diplomatischen und konsularischen Vertretungen, der internationalen Organisationen und der internationalen Konferenzen in der Schweiz, zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung und bei Katastrophen eingesetzt werden kann. Die IMP kann nur von den Regierungen der Kantone, welche der �bereinkunft angeschlossen sind, und vom Bundesrat in Anspruch genommen werden (Art. 2). Sie wird aus Kontingenten gebildet, welche die der �bereinkunft angeschlossenen Kantone aus Beamten (Offizieren, Unteroffizieren und Soldaten) ihrer kantonalen und st�dtischen Polizeikorps zusammenstellen. �ber die Festsetzung und Zuteilung der Kontingente, die Rekrutierungsvoraussetzungen f�r die Polizeibeamten, die Ausr�stung und Ausbildung beschliesst eine vor allem aus den Polizeidirektoren der angeschlossenen Kantone bestehende Aufsichtskommission im Einvernehmen mit dem Bundesrat (Art. 3). Die Haftung f�r Schaden richtet sich nach besondern Bestimmungen, die in einem Anhang zur �bereinkunft enthalten sind (Art. 6). Der Beitritt zur �bereinkunft steht allen Kantonen offen, die bereit sind, allein oder gemeinsam mit einem andern Kanton ein Kontingent zu stellen (Art. 10). Nach Ziffer II Abs. 2 des Anhanges zur �bereinkunft urteilt �ber streitige Schadenersatz-, Genugtuungs- und R�ckgriffsanspr�che das Bundesgericht als einzige Instanz.
Der Bundesrat erteilte der IMP-�bereinkunft am 27. November 1968 die Genehmigung unter dem Vorbehalt, dass die Bundesversammlung den ihr unterbreiteten Entw�rfen zu zwei Bundesbeschl�ssen zustimme, was am 4. Juni 1969 geschah (AS 1969, S. 525 ff.). Der eine Bundesbeschluss betrifft die Unterst�tzung der IMP durch den Bund. Mit dem zweiten Bundesbeschluss wurde Ziffer II des Anhanges zur IMP-�bereinkunft genehmigt, soweit sie die Beurteilung streitiger Schadenersatz-, Genugtuungs- und R�ckgriffsanspr�che dem Bundesgericht zuweist.
B.- Der Regierungsrat des Kantons Thurgau unterbreitete dem Grossen Rat am 23. Dezember 1969 den Entwurf zu einem Beschluss �ber den Beitritt des Kantons zur IMP-�bereinkunft. In der Botschaft der Regierung wird zur Frage, wem BGE 96 I 210 S. 212die Befugnis zustehe, den Beitritt zur �bereinkunft zu beschliessen, ausgef�hrt: Nach � 4 lit. a der Kantonsverfassung (KV) unterl�gen Gesetze und Konkordate der Volksabstimmung. Unter Konkordat im Sinne dieser Bestimmung seien alle Vertr�ge �ber Gegenst�nde zu verstehen, die, wenn sie nur f�r den Kanton geregelt w�ren, der Mitwirkung der Stimmberechtigten bed�rfen. Dies sei gem�ss � 4 lit. c KV der Fall bei Gesetzen und Finanzbeschl�ssen �ber Ausgaben von einer bestimmten H�he. F�r alle andern interkantonalen Vereinbarungen sei nach � 36 lit. e KV der Grosse Rat zust�ndig. Bei der IMP-�bereinkunft handle es sich nicht um ein Konkordat mit gesetzgeberischem Charakter; sie betreffe einen Gegenstand der Verwaltung, die Polizei. Auch erw�chsen dem Kanton Thurgau mit dem Beitritt keine finanziellen Verpflichtungen, da die gesamten Ausbildungs- und Ausr�stungskosten der von den Kantonen zu stellenden Kontingente vom Bund �bernommen w�rden. Somit sei gem�ss � 36 lit. e KV der Grosse Rat zust�ndig.
C.- Der Grosse Rat des Kantons Thurgau fasste am 8. April 1970 "gest�tzt auf � 36 lit. e KV" folgenden Beschluss:
"1. Der Kanton Thurgau tritt der vom Bundesrat am 27. November 1968 genehmigten Interkantonalen �bereinkunft zur Verst�rkung der polizeilichen Sicherheitsmassnahmen vom 28. M�rz 1968 bei.
2. Dieser Beschluss tritt am 1. Juli 1970 in Kraft. Er ist zu ver�ffentlichen und vom Regierungsrat zu vollziehen."
In der Beratung hatte das Ratsmitglied Arne Engeli die Auffassung vertreten, der Beschluss m�sse der Volksabstimmung unterstellt werden, da es sich nicht um einen Staatsvertrag im Sinne von � 36 lit. e KV, sondern um ein Konkordat handle und nach � 4 KV alle Konkordate vom Volk zu genehmigen seien. Sein Antrag, den Beschluss der Volksabstimmung zu unterstellen, wurde indes mit 23 gegen 89 Stimmen abgelehnt.
D.- Gegen den Beschluss des Grossen Rates vom 8. April 1970 wurden gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG wegen Verletzung des � 4 KV zwei staatsrechtliche Beschwerden erhoben. Das Bundesgericht heisst sie dahin gut, dass es Ziff. 2 des Beschlusses aufhebt.
2. � 36 lit. e KV �bertr�gt dem Grossen Rat unter Vorbehalt der Volksrechte und des Bundesrechts die Befugnis zum BGE 96 I 210 S. 213Abschluss von Vertr�gen mit andern Kantonen und Staaten. Nach � 4 lit. a KV unterliegen alle Gesetze und Konkordate der Volksabstimmung. Es ist zu pr�fen, welche der in � 36 genannten Vertr�ge der Genehmigung des Volkes bed�rfen. Ein Konkordat ist eine interkantonale Vereinbarung (BGE 81 I 358, BURCKHARDT, Kommentar zur BV, S. 74, GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone, S. 483, GRISEL, Droit administratif suisse, S. 35 und 221, FAVRE, Droit constitutionnel suisse, S. 130 ff, AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse Nr. 884). In der Praxis werden indessen nicht alle interkantonalen Vertr�ge als Konkordate bezeichnet (GIACOMETTI, a.a.O. S. 482). Die thurgauische KV enth�lt keine Bestimmung, welche die Bedeutung des in � 4 verwendeten Ausdrucks "Konkordat" n�her umschreiben w�rde. Die Frage, was darunter zu verstehen ist, muss daher auf dem Wege der Auslegung unter Ber�cksichtigung des Zwecks und Zusammenhangs der Norm gel�st werden. Mit dem Grossen Rat und dem Regierungsrat darf unbedenklich angenommen werden, dass damit nicht, wie die Beschwerdef�hrer behaupten, alle Vertr�ge mit andern Kantonen gleichg�ltig welchen Inhalts gemeint sind. Denn irgendein innerer Grund, der daf�r spr�che, f�r Angelegenheiten, die der Grosse Rat oder Regierungsrat f�r das Kantonsgebiet abschliessend ordnen kann, die Zustimmung des Volkes zu verlangen, wenn sie statt dessen auf dem Vertragsweg f�r das Gebiet mehrerer Kantone gemeinsam geregelt werden, ist nicht ersichtlich. Soll die allgemeine Unterstellung der "Konkordate" unter die Volksabstimmung einen vern�nftigen Sinn haben, so muss daher der Begriff zweckentsprechend, n�mlich dahin beschr�nkt werden, dass darunter nur Verkommnisse �ber solche Gegenst�nde fallen, zu deren Regelung es nach der Verfassung allgemein, auch wenn sie einseitig nur f�r den eigenen Kanton geschieht, der Mitwirkung des Volkes bedarf. In diesem Sinn hat das Bundesgericht vor langem eine entsprechende Verfassungsnorm des Kantons Z�rich ausgelegt (BGE 40 I 395/6). Die Beschwerdef�hrer wenden freilich ein, der genannte Entscheid d�rfe nicht ohne weiteres herangezogen werden, da die z�rcherische KV ausdr�cklich nur "Konkordate �ber Gegenst�nde, welche im Kanton der Volksabstimmung unterstehen", dem obligatorischen Referendum unterstelle, welche Einschr�nkung die thurgauische KV nicht kenne. Sie �bersehen aber, dass damals, als jenes Urteil gef�llt wurde, die z�rcherische KV BGE 96 I 210 S. 214gleich wie die thurgauische Konkordate ganz allgemein und ohne Einschr�nkung der Volksabstimmung unterstellte. Die entsprechende Vorschrift (Art. 30 Abs. 2) lautete damals: "Der Volksabstimmung sind zu unterstellen: 1. alle Verfassungs�nderungen, Gesetze und Konkordate". Die Verfassungsregel ist erst am 4. Dezember 1955 in dem von den Beschwerdef�hrern erw�hnten Sinn ge�ndert worden. Die z�rcherische Verfassungslage war demnach damals so, wie es die thurgauische heute noch ist, und es besteht kein Anlass, die praktisch gleiche Frage heute anders zu entscheiden als fr�her. GIACOMETTI hat denn auch angenommen, der Begriff des Konkordates, wie ihn die Thurgauer Verfassung verwende, habe offensichtlich den gleichen Sinn wie der entsprechende Begriff der z�rcherischen KV (a.a.O. S. 485 Anm. 14). Die Regeln der �� 4 und 36 lit. e KV sind demnach in dem Sinne auszulegen, dass interkantonale �bereinkommen �ber Gegenst�nde, welche innerkantonal der Volksabstimmung unterstehen w�rden, dem obligatorischen Referendum unterstellt sind, w�hrend der Grosse Rat die �brigen Abkommen in eigener Kompetenz genehmigen kann. Ob sich die kantonalen Beh�rden in ihrer bisherigen Praxis ausnahmslos an diesen Grundsatz gehalten haben, nach welchem sie im hier zu beurteilenden Fall verfahren sind, ist nicht entscheidend. Massgebend ist, dass die dem angefochtenen Beschluss zugrunde liegende Auslegung der KV als sinnvoll und wohlbegr�ndet erscheint.
3. Es stellt sich demnach die Frage, ob die IMP-�bereinkunft Regeln enth�lt, welche, wenn sie allein f�r das Kantonsgebiet aufgestellt worden w�ren, der Volksabstimmung h�tten unterstellt werden m�ssen. Dabei ist zun�chst zu erw�gen, dass der Grosse Rat den Beitritt nur in eigener Kompetenz beschliessen durfte, wenn die IMP-�bereinkunft �berhaupt keine Regeln enth�lt, die, wenn sie nur f�r das Kantonsgebiet aufgestellt worden w�ren, dem Referendum unterfallen w�ren. Die IMP-�bereinkunft ist ein Ganzes, und wie ein innerstaatlicher Erlass auch dann der Volksabstimmung unterstellt werden muss, wenn er nur eine einzige oder einzelne der Zustimmung des Volkes bed�rftige Regeln enth�lt, so ist es nicht anders bei einem interkantonalen �bereinkommen. Die �bereinkunft enth�lt im �brigen keine Klausel, wie sie sich etwa in internationalen Vertr�gen findet und die dem einzelnen Kanton das Recht g�be, hinsichtlich einzelner Regeln einen Vorbehalt anzubringen und BGE 96 I 210 S. 215ihnen damit f�r sich die Verbindlichkeit zu entziehen. Wenn der Kanton Thurgau der IMP-�bereinkunft beitritt, gilt sie mit allen ihren Vorschriften f�r ihn wie f�r alle andern ihr angeschlossenen Kantone. Zudem ist festzustellen, dass der Anhang zur IMP-�bereinkunft rechtlich Teil der �bereinkunft ist, deren Art. 6 bestimmt:
"Die Haftung f�r Schaden richtet sich nach den Bestimmungen im Anhang zur �bereinkunft."
Wenn die Haftungsregeln in einen Anhang verwiesen wurden, geschah es aus technischen Gr�nden, damit n�mlich der Text des Konkordates nicht allzu sehr durch die ausf�hrlichen Haftungsvorschriften belastet werde (Bundesblatt 1968 II 790). Auf jeden Fall haben die im Anhang enthaltenen Vorschriften f�r einen beitretenden Kanton die gleiche Verbindlichkeit wie jene der �bereinkunft selbst, was sich schon aus deren Art. 6 ergibt. Der Grosse Rat durfte deshalb den Beitritt nur dann in eigener Kompetenz beschliessen, wenn er innerkantonal auch die im Anhang enthaltenen Vorschriften in eigener Zust�ndigkeit h�tte erlassen d�rfen.
4. Nach Art. 4 der �bereinkunft untersteht die IMP bei bestimmtem Aufgebot der Regierung des Kantons, der sie angefordert hat; im Einsatz haben die Polizeibeamten die Amtsbefugnisse der Polizeiorgane des Kantons, in dem der Einsatz erfolgt. Die Beschwerdef�hrer sind der Ansicht, mit der Annahme dieser Regeln begebe sich der Kanton eines Teils seiner Polizeihoheit und damit seiner Souver�nit�t, was nur mit Zustimmung des Volks geschehen d�rfte. Diese Argumentation h�lt nicht stich. Freilich wird den IMP-Beamten im Einsatz die gleiche Befugnis einger�umt wie den kantonalen Polizeiorganen, doch unterstehen sie der Regierung des Kantons, der sie angefordert hat. Die Amtsgewalt der IMP-Beamten, falls sie einmal vom Kanton Thurgau angefordert w�rden, k�nnte sich deshalb nur im Rahmen der Weisungen entfalten, welche die thurgauische Regierung erteilt, und zweitens kommt es (abgesehen vom Fall eines Aufgebotes nach Art. 102 Ziff. 10 BV, der hier nicht interessiert) gar nicht zu einem Einsatz des IMP-Korps, wenn es nicht durch die kantonale Regierung angefordert wird. Die Polizeihoheit des Kantons wird deshalb in dieser Hinsicht durch die IMP-�bereinkunft nicht angetastet. Sie wird es auch nicht dadurch, dass ein thurgauisches Kontingent beim Einsatz BGE 96 I 210 S. 216in einem andern Kanton der Regierung dieses Kantons unterstellt w�re. Der Kanton Thurgau w�rde in einem solchen Fall bloss im Rahmen des �bereinkommens einem andern Kanton einzelne Beamte zur Verf�gung stellen, wie das �brigens schon jetzt (zum Teil im Austauschverfahren) gelegentlich von einzelnen Kantonen praktiziert wird. Die von den thurgauischen Beh�rden im eigenen Kanton auszu�bende Polizeihoheit w�re dadurch in nichts eingeschr�nkt. Die Beschwerdef�hrer weisen ferner darauf hin, dass in � 2 Abs. 1 des thurgauischen Gesetzes betreffend die Organisation des Polizeikorps vom 10. November 1872 die Rekrutierungsvoraussetzungen f�r das kantonale Polizeikorps bestimmt seien, w�hrend nach Art. 3 Abs. 3 der IMP-�bereinkunft die darin vorgesehene Aufsichtskommission im Einvernehmen mit dem Bundesrat �ber die Rekrutierungsvoraussetzungen f�r die Polizeibeamten befinde. Durch diese Vorschrift der �bereinkunft wird die Polizeihoheit des Kantons ebenfalls nicht angetastet. Die Vorschrift des kantonalen Organisationsgesetzes h�tte f�r die Rekrutierung von Polizeibeamten im Kanton weiterhin unbeschr�nkt Geltung, und die Behauptung der Beschwerdef�hrer Hutter und Konsorten, es werde durch die IMP-�bereinkunft das genannte Gesetz ge�ndert, trifft nicht zu. Durch die von der Aufsichtskommission zu erlassenden Rekrutierungsvorschriften w�rde bloss bestimmt, welche der kantonalen Polizeibeamten, die alle die Bedingungen des Art. 2 Abs. 1 des Organisationsgesetzes erf�llen m�ssen, zur IMP detachiert werden k�nnen. Da nach � 15 des Organisationsgesetzes der Regierungsrat die n�hern Vorschriften �ber Organisation und Dienstverrichtungen des Polizeikorps zu erlassen hat, k�nnten auch innerkantonal ohne Volksabstimmung Vorschriften geschaffen werden, wonach f�r bestimmte Aufgaben nur Polizeibeamte eingesetzt werden, die neben den gesetzlichen Voraussetzungen gewisse zus�tzliche Bedingungen zu erf�llen haben.
5. Die Beschwerdef�hrer machen schliesslich geltend, durch die IMP-�bereinkunft bezw. die im Anhang dazu enthaltenen, die Haftung betreffenden Vorschriften werde das thurgauische Gesetz �ber die Verantwortlichkeit der Beh�rden, Beamten und Angestellten vom 25. September 1851 (VG) abge�ndert, weshalb das �bereinkommen der Volksabstimmung h�tte unterstellt werden m�ssen. Der Grosse Rat hat diese R�ge in seiner Beschwerdeantwort mit der Bemerkung abgetan, bei den zur IMP abgeordneten und dort Dienst leistenden BGE 96 I 210 S. 217Polizeileuten handle es sich nicht um Funktion�re, die unter den Begriff der "Beh�rden und Beamten" gem�ss � 1 des VG fallen k�nnten. Das ist durchaus zu bezweifeln, denn � 1 VG lautet:
"Alle Beh�rden und Beamten sind f�r ihre Verrichtungen verantwortlich. Diese Verantwortlichkeit trifft auch alle �ffentlichen Angestellten, sowie alle Personen, welchen vor�bergehend ein Amt oder eine �ffentliche Stelle oder Verantwortung �bertragen wird."
Bei dieser umfassenden Umschreibung des Anwendungsbereichs kann kaum angenommen werden, das VG finde keine Anwendung auf Polizisten, die, wenn nicht Beamte, so doch ohne Zweifel �ffentliche Angestellte sind (vgl. Z�ST, �ber die Verantwortlichkeit der thurgauischen Beh�rden und Beamten, Z�rcher Diss. 1954, S. 11/12, 123, 125 Anm. 44, 129 Anm. 63, 130 Anm. 65 und 66). Ist, wie demnach angenommen werden muss, das VG auch auf Polizisten anwendbar, so ist die Behauptung der Beschwerdef�hrer richtig, dass die IMP-�bereinkunft Haftungsregeln enth�lt, welche mit dem VG nicht im Einklang sind und die, falls sie nur f�r das Kantonsgebiet erlassen worden w�ren, der Volksabstimmung h�tten unterstellt werden m�ssen. Nach Ziffer I Abs. 4 des Anhanges zur IMP-�bereinkunft steht beispielsweise dem Gesch�digten gegen�ber dem fehlbaren Polizeibeamten kein Anspruch zu, w�hrend nach dem thurgauischen VG alternativ der Beamte oder der Staat haftet (� 30 VG: vgl. dazu O. K. KAUFMANN, ZSR 1953, 72 NF, S. 298a f.). Wollte man f�r das thurgauische Kantonsgebiet vom System der Alternativ-Haftung zum System der ausschliesslichen Staats-Haftung �bergehen, wie es die IMP-�bereinkunft in Ziffer I Abs. 1 des Anhanges vorsieht, so m�sste das ohne Zweifel auf dem Weg der Gesetzgebung, also unter Mitwirkung des Volkes, geschehen. Zudem richten sich gem�ss der IMP-�bereinkunft Art und Umfang der Ersatzpflicht und die Zusprechung einer Genugtuung nach den Grunds�tzen des eidg. VG. Auch das ist eine Vorschrift, die, wenn sie innerkantonal erlassen w�rde, das kantonale VG �ndern bezw. erg�nzen w�rde und deshalb vom Volk zu genehmigen w�re. Ferner richtet sich nach Ziffer II Abs. 4 des Anhanges die Verj�hrung (und Verwirkung) der Schadenersatz-, Genugtuungs- und R�ckgriffsanspr�che nach den Grunds�tzen des eidg. VG. Das thurgauische VG enth�lt aber in den �� 32 f. ausf�hrliche Verj�hrungsregeln, deren �nderung innerkantonal wiederum nur mit Zustimmung des Volkes zul�ssig w�re. Ginge man mit dem BGE 96 I 210 S. 218Grossen Rat davon aus, das thurgauische VG finde keine Anwendung auf Polizisten, so w�rde das an der Rechtslage nichts �ndern. In diesem Falle w�rden f�r die Haftung der Polizisten die Art. 41 ff. OR gelten und m�sste eine vom Bundeszivilrecht abweichende kantonale Regelung deshalb der Volksabstimmung unterbreitet werden, weil Art. 61 Abs. 1 OR daf�r den Weg der Gesetzgebung vorschreibt, was den Erlass eines eigentlichen Gesetzes oder doch von Bestimmungen, die auf einer verfassungsm�ssigen Kompetenzdelegation beruhen, voraussetzt (vgl.BGE 45 I 73E. 7). Es kommt hinzu, dass nach Ziffer II Abs. 2 des Anhanges zur IMP-�bereinkunft �ber streitige Schadenersatz-, Genugtuungs- und R�ckgriffsanspr�che das Bundesgericht als einzige Instanz urteilt. Wollte der Kanton innerkantonal die Beurteilung solcher Anspr�che dem Bundesgericht als einziger Instanz �bertragen, was er nach Art. 114bis Abs. 4 BV ohne weiteres tun k�nnte, so m�sste er das, da damit die Zust�ndigkeitsordnung der Gerichte ge�ndert w�rde, durch (Verfassung oder) Gesetz tun (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 467). Nach der bestehenden gesetzlichen Ordnung des Kantons Thurgau ist nicht das Bundesgericht erstinstanzlich zust�ndig, sondern eine kantonale Instanz. Es ergibt sich, dass die IMP-�bereinkunft bezw. deren Anhang sich zum Teil auf Gegenst�nde bezieht, deren Ordnung f�r das Kantonsgebiet durch Gesetz und damit unter Mitwirkung des Volkes erfolgen m�sste. Nach dem Gesagten muss deshalb die �bereinkunft der Volksabstimmung unterstellt werden. Es mag zun�chst unbefriedigend scheinen, dass wegen gewisser Regeln eine Volksabstimmung angeordnet werden muss, die in der Gesamtordnung der IMP-�bereinkunft als Nebenpunkte erscheinen, w�hrend der Grosse Rat hinsichtlich der haupts�chlichen Vorschriften des Konkordates, die sich auf die Bildung und Organisation der IMP beziehen, den Beitritt in eigener Kompetenz h�tte beschliessen k�nnen. Die Wahrung der Volksrechte, wie sie in der Kantonsverfassung verbrieft sind, verlangt aber, dass ein Konkordat auch dann der Volksabstimmung unterbreitet wird, wenn es nur nebenher Vorschriften aufstellt, die bei innerkantonaler Regelung dem obligatorischen Referendum unterst�nden. Ein innerstaatlicher Erlass untersteht ebenfalls dem obligatorischen Referendum, wenn er auch nur eine oder einzelne Regeln enth�lt, die der Genehmigung durch den Stimmb�rger bed�rfen.
81 I 358
Art. 102 Ziff. 10 BV,
� 1 VG,
� 30 VG suite... ,
Art. 114bis Abs. 4 BV

References: BGE 
 Art. 1
 BGE 
 Art. 85
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 4
 Art. 102
 BGE 
 Art. 3
 Art. 2
 BGE 
 BGE 
 Art. 41
 Art. 61
 Art. 114

Art. 102

Art. 114