Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2018/01/el-tc-refuerza-la-des-proteccion_7.html
Timestamp: 2019-01-18 22:08:07+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: El TC refuerza la (des) protección sanitaria de los inmigrantes en situación irregular. Notas críticas a la sentencia núm. 134/2017, de 26 de noviembre (con cinco votos discrepantes) y amplio recordatorio de la sentencia núm. 139/2016 de 21 de julio (y II).
El TC refuerza la (des) protección sanitaria de los inmigrantes en situación irregular. Notas críticas a la sentencia núm. 134/2017, de 26 de noviembre (con cinco votos discrepantes) y amplio recordatorio de la sentencia núm. 139/2016 de 21 de julio (y II).
Sentencia TC núm. 134/2017 de 26 de noviembre.
1. La nueva resolución del TC, de la que fue ponente el magistrado Antonio Narváez, encuentra su origen en el conflicto positivo de competencias interpuesto por el Gobierno del Estado contra una normativa autonómica vasca, en concreto el Decreto 114/2012 de 26 de junio, regulador del régimen de las prestacionessanitarias del SNS en el ámbito autonómico. Más concretamente, los artículos cuestionados son el 1, 2 (apartados segundo y tercero), 3, 4, 5 y 6 (apartados primero y segundo) 7 (apartados segundo y tercero) y 8 (apartados primero y segundo), así como también la disposición adicional primera.
En la introducción de la norma impugnada, puede leerse que pretende “profundizar en un desarrollo del ordenamiento básico que nos permita en la Comunidad Autónoma de Euskadi consolidar nuestras propias directrices de política sanitaria. A tal fin, y siempre desde el respeto al principio de legalidad y a los objetivos y principios sobre racionalización del gasto público que ha transmitido la nueva normativa básica estatal, es sin embargo nuestra convicción proceder a extender el compromiso que tenemos con la ciudadanía mediante la complementación del estatus prestacional básico estatal, hasta el límite de mantener los niveles de protección que hemos alcanzado en Euskadi, siendo ahora más conscientes si cabe del esfuerzo que ello supondrá gracias a los mayores niveles de transparencia que debemos asociar a la gestión pública”, así como también que “Los términos que acompañan a esta iniciativa son los propios de toda ampliación o mejora del ordenamiento básico que le es propio al espacio competencial autonómico con capacidades de desarrollo y ejecución de las políticas públicas correspondientes, y en particular a la competencia autonómica vasca de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica estatal en materia de «sanidad interior», prevista en el anteriormente citado artículo 18 del Estatuto de Autonomía”.
A los efectos del análisis de la sentencia del TC que motiva la presente entrada conviene recordar el contenido del art. 1 (“El presente Decreto tiene por objeto regular en la Comunidad Autónoma de Euskadi, el acceso a las prestaciones sanitarias contenidas en la cartera de servicios del Sistema Vasco de Salud a aquellas personas excluidas del ámbito de aplicación de la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos a través del Sistema Nacional de Salud por no tener la condición de asegurados ni de beneficiarios del mismo, así como la complementación de las condiciones financieras básicas en que se desarrolla la prestación farmacéutica”) y el art. 2 (“1.– En la Comunidad Autónoma de Euskadi podrán recibir las prestaciones de la cartera de servicios del Sistema Vasco de Salud las personas incluidas en el ámbito de aplicación de la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos a través del Sistema Nacional de Salud por tener la condición de asegurados o beneficiarios del mismo. 2.– También recibirán idénticas prestaciones sanitarias aquellas personas que dispusiesen de la Tarjeta Individual Sanitaria emitida en la Comunidad Autónoma de Euskadi con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 16/2012. 3.– Así mismo, podrán recibir las prestaciones de la cartera de servicios del Sistema Vasco de Salud las personas que cumplan simultáneamente los siguientes requisitos: a) Estar empadronadas en cualquiera de los municipios de la Comunidad Autónoma de Euskadi en el que tengan su domicilio habitual, por un periodo continuado de, al menos, un año inmediatamente anterior a la presentación de la solicitud de reconocimiento de la asistencia sanitaria. b) Ser persona perceptora de prestaciones económicas integradas en el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión o tener ingresos inferiores a la cuantía correspondiente a la renta básica para la inclusión y protección social de acuerdo a su normativa reguladora. c) No tener acceso a un sistema de protección sanitaria pública por cualquier otro título”)”.
2. En los antecedentes, se encuentran recogidas las argumentaciones de la abogacía del Estado y las respuestas de las letradas de los servicios jurídicos de la Administración autonómica.
A) Respecto a los primeros, hay una amplia exposición de las competencias estatales y la normativa en la materia (sanidad) cuestionada, con cita de los arts. 149.1.1, 1.16 (competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación general de la sanidad) y 1.17. Tras mencionar los cambios operados por el RDL 16/2012 para tener la condición de persona beneficiaria de la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos, y ponerlo en relación con la normativa de extranjería (LO 4/2000, de 11 de enero, art. 12, justamente modificado por dicho RDL), concluye que esta última norma citada “viene a remitir en bloque el reconocimiento y regulación del derecho a la asistencia sanitaria de los extranjeros a la regulación vigente en materia sanitaria”.
Tras esta breve introducción, se pasa a un análisis detallado de cada uno de los títulos competenciales alegados, defendiendo una argumentación que lleva a la exclusión autonómica de toda posibilidad de ampliar el ámbito subjetivo normado en el RDL 16/2012 y que se manifiesta en afirmaciones tales como “formulación de unas reglas comunes sobre los sujetos que tienen derecho a la asistencia sanitaria”, grave afectación del art. 43 de la Constitución “si se admitiese la incidencia de la legislación autonómica sobre el ámbito subjetivo del derecho a la asistencia sanitaria”, las competencias en materia de sanidad no se articularían según el binomio bases-desarrollo porque las “condiciones básicas agotan la materia, en cuanto que son competencia exclusiva del Estado”, y tal normativa “no es susceptible de mejora por la legislación autonómica”, ya que persigue “garantizar la igualdad efectiva de los ciudadanos independientemente de cuál sea su lugar de residencia”.
Gran parte de la argumentación de la abogacía del Estado sobre la condición de asegurado gira alrededor de los contenidos de la sentencia 139/2016, manifestando que en la fijación por el Estado de la condición de asegurado “concurre indudablemente la exigencia material de lo básico, y así, según refiere, se pronuncia la STC 136/2012, FJ 5, en la que se afirma el carácter materialmente básico de la definición de quiénes pueden considerarse asegurados y tener acceso al Sistema Nacional de Salud”, y al examinar la argumentación de la norma autonómica sobre el título competencial que le daría plena validez, subraya que el TC reconoce a las autonomías “la potestad de dictar leyes que tengan “incidencia sobre el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales”», pero se excluye que puedan «regular las condiciones básicas del ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales» (STC 154/1988) y, precisamente, dentro de esa normativa mínima que las Comunidades Autónomas han de respetar en su integridad, se halla la definición de los ámbitos subjetivo y objetivo de la prestación sanitaria del Sistema Nacional de Salud, a las que han de tener acceso sus usuarios en condiciones de igualdad efectiva (STC 136/2012, FJ 5)”.
Por consiguiente, la norma autonómica incurriría, en los preceptos impugnados, en inconstitucionalidad mediata por contradicción con la normativa estatal (RDL 16/2012) que ha desarrollado los mandatos y previsiones constitucionales en materia sanitaria, con rotunda afirmación de que “Ni la legislación básica del Estado deja espacio, como se ha dicho, para, en este concreto punto, modificar su regulación material de las condiciones de asegurado y beneficiario ni puede presentarse como un desarrollo de la ley estatal una norma que explícitamente tiene por finalidad establecer el acceso de personas que denomina “excluidas” (art. 1 del Decreto 114/2012) por la ley que supuestamente desarrolla».
B) En relación con las argumentaciones de las letradas de la Administración autonómica, en buena medida reproducen, como no podría ser de otra forma, la plasmada en la introducción del Decreto impugnado, enfatizando que la CE “interpretada por la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con el valor esencial de la salud pública y su articulación en condiciones que promuevan la igualdad real de los ciudadanos (art. 9.2 CE), ordena a los poderes públicos que regulen, establezcan y controlen un sistema que debe proveer con carácter universal las correspondientes prestaciones y servicios sanitarios (SSTC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 5, y 87/1985, de 16 de julio, FJ 2)”, y concretan que el contenido básico del derecho a la asistencia sanitaria corresponde establecerlo, efectivamente, al Estado, “pero, no en virtud del título recogido en el artículo 149.1.1 CE, sino del título competencial para regular las bases de la sanidad contemplado en el artículo 149.1.16 CE”.
Insistirán las letradas de la Administración autonómica en que la normativa básica, en interpretación jurisprudencial del TC, implica establecer una regulación uniforme y de vigencia en todo el territorio nacional, “a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que estime convenientes, dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre la misma materia”, que es justamente, alegan, aquello que ha hecho el Decreto impugnado, que en modo alguno desvirtuaría la normativa estatal sino sólo introduciría “alternativas propias, acomodadas a sus intereses y características”, enfatizando (en tesis nuclear de su argumentación, que será rechazada de plano por la mayoría de los miembros del TC) que “una ley básica que no deje ningún espacio para que se despliegue la competencia de desarrollo normativo autonómica vulneraría el régimen constitucional y estatutario de distribución de competencias”.
Para el gobierno vasco, lo único que hace el Decreto cuestionado es desarrollar la legislación básica del Estado, “el mínimo común denominador fijado por el legislador estatal”, mejorando así su ámbito de aplicación en los términos dispuestos en los art. 1 y 2, de tal manera que se desarrolla el texto estatal y ello además con plena acreditación de la sostenibilidad financiera necesaria para garantizar su aplicación efectiva, enfatizándose en fin que “a la luz del conjunto de factores concurrentes, concluye el escrito del Gobierno Vasco que el coste adicional de atender a estos pacientes puede considerarse insignificante en relación con el total al que ha de hacer frente, teniendo en cuenta el valor sanitario y social que representa el mantenimiento de su cobertura sanitaria completa”.
3. Cabe recordar, antes de pasar al examen de los fundamentos jurídicos de la sentencia y de los votos particulares discrepantes, que la aplicación de la norma fue suspendida en su momento, una vez instado el conflicto positivo de competencias, siendo posteriormente levantada dicha suspensión por auto núm. 239/2012 de 12 dediciembre. Por su importancia a efectos jurídicos constitucionales, y porque será alegado por el voto particular discrepante de cuatro magistrados como argumento para defender sus tesis sobre la desestimación del conflicto positivo de competencias, me permito reproducir un amplio fragmento del apartado 5 del auto:
“.. Así expuestos los perjuicios a los intereses particulares y generales que cada una de las partes plantea que pueden producirse si se mantiene o se alza la suspensión previamente acordada por el Tribunal, procede que realicemos la ponderación que es propia de este incidente cautelar. Esa ponderación exige colocar de un lado el interés general configurado por el beneficio económico asociado al ahorro vinculado a las medidas adoptadas por el Estado al redefinir el ámbito de los beneficiarios del sistema público de salud, y de otro el interés general de preservar el derecho a la salud consagrado en el art. 43 CE. Esa contraposición también tiene proyecciones individuales puesto que la garantía del derecho a la salud no sólo tiene una dimensión general asociada a la idea de salvaguarda de la salud pública, sino una dimensión particular conectada con la afectación del derecho a la salud individual de las personas receptoras de las medidas adoptadas por los Gobiernos estatal y autonómico. Además, el levantamiento de la suspensión se vincula, por cada una de las partes en este proceso, a perjuicios claramente identificados. Por un lado el Abogado del Estado se refiere a los perjuicios económicos derivados del levantamiento de la suspensión sin cuantificar exactamente ese perjuicio, y, por otro el Gobierno Vasco, desde un análisis prospectivo extraído de distintos estudios, alude a los perjuicios en materia de salud pública y de salud individual que se derivarían del mantenimiento de la suspensión, observándose, en este caso, la estrecha vinculación existente entre los intereses en liza y los perjuicios derivados del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
Teniendo en cuenta la concreción de los perjuicios derivados del levantamiento o del mantenimiento de la suspensión efectuada por las partes, así como la importancia de los intereses en juego, y apreciando este Tribunal que el derecho a la salud y el derecho a la integridad física de las personas afectadas por las medidas impugnadas, así como la conveniencia de evitar riesgos para la salud del conjunto de la sociedad, poseen una importancia singular en el marco constitucional, que no puede verse desvirtuada por la mera consideración de un eventual ahorro económico que no ha podido ser concretado, entendemos que se justifica el levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos referidos a la ampliación del ámbito subjetivo del derecho a acceder a la asistencia sanitaria pública y gratuita”.
4. Toca ahora ya entrar en los fundamentos jurídicos de la sentencia y destacar aquellos de sus contenidos más relevantes, en el bien entendido que el TC recurrirá en bastantes de sus argumentaciones a las tesis mantenidas en sentencias anteriores en las que ha debido pronunciarse sobre competencias constitucionales y estatutarias en materia de sanidad, con especial utilización de las contenidas en la sentencia 139/2016, analizada en el epígrafe anterior de la presente entrada.
A) En primer lugar, tras el examen de los preceptos cuestionados y de la jurisprudencia dictada sobre la materia, el TC concluye que es el art. 149.1.16 (competencia exclusiva del Estado en “Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos”) “el ámbito material más estrechamente relacionado con la presente controversia constitucional”.
En los apartado 4 y 5 el TC procede a un muy amplio y detallado examen de la normativa constitucional y estatutaria, y de su muy amplia jurisprudencia, sobre sanidad, es decir la distribución de competencias, pero no se limita sólo a la sanidad sino que realiza un muy cuidado análisis de qué y cómo ha interpretado el alto tribunal el concepto de bases, de básico, y las posibilidades de desarrollo autonómico de la normativa estatal, de tal manera que si nos quedáramos en la mitad del apartado 5 muy probablemente podríamos llegar a la conclusión de que la sentencia desestimaría el conflicto positivo de competencias…, pero será necesario seguir leyendo y comprobar como esa tesis se desvanece en la última parte del apartado 5 y se concreta en el apartado 6, en los que se manifiesta la visión ultraexpansiva del concepto de bases que acogerá el TC; visión o tesis que no es nueva, hay que decirlo, ya que se encuentra también en las sentencias que han estimado los conflictos positivos de competencias contra diversas normas autonómicas (Andalucía, Castilla-La Mancha) que fijaban la jornada laboral máxima de los funcionarios en 35 horas semanales, y que merecieron igualmente votos particulares fuertemente discrepantes por dicha interpretación ultraexpansiva del concepto de bases, en estas ocasiones referida al art. 149.1.18 CE, es decir, “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas”.
En efecto, en los apartados 4 y primera mitad del 5 se citan varias sentencias en las que fue delimitada el alcance de las bases estatales y la delimitación del espacio atribuido a las autonomías en su desarrollo, tratándose de una regulación “uniforme y mínima” sobre una materia que puede ser mejorada por las autonomías según los títulos competenciales incorporados a sus respectivos Estatutos, nuevamente con referencia al RDL 16/2012.
B) El interés específico de la presente sentencia radica en que se trata de la primera ocasión en que se suscita ante el TC “de un modo directo la cuestión de la naturaleza de la regulación básica del elemento subjetivo del Sistema de Salud”, siendo necesario para el TC “en la medida en que el presente conflicto competencial suscita, en este caso de modo frontal, la necesidad de que, desde el examen de constitucionalidad de los preceptos impugnados de la norma reglamentaria vasca, se aborde su acomodación al régimen de distribución de competencias previsto por el bloque de constitucionalidad, resulta necesario, con carácter previo, determinar el alcance de la normativa básica estatal en esta particular cuestión del ámbito subjetivo del derecho de acceso a las prestaciones sanitarias, para completar, de este modo, el régimen de distribución de competencias en la materia y poder, a continuación, pasar al concreto enjuiciamiento de constitucionalidad de los preceptos del Decreto 114/2012 impugnados”, y recordando ya la tesis contenida en la sentencia 64/2017 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 419-2013, promovido por el Gobierno Vasco contra varios artículos del RDL 16/2012 “conviene advertir que la exigencia de permitir a las Comunidades Autónomas un margen suficiente para ejercer su competencia de desarrollo legislativo de la normativa básica se predica del conjunto de la materia —en este caso, la “sanidad interior”—, no de aspectos concretos de la misma. No son pues infrecuentes los casos en los que resulta posible que la legislación básica agote legítimamente el espacio normativo en un subsector de aquella materia”, y añadiendo más adelante, en una afirmación que tanto puede ser útil para defender la actuación “de mejora” de las autonomía en una materia, como es la de sanidad, como para cerrar la puerta a la misma, que el reconocimiento a las autonomías para desarrollar el ámbito prestacional fijado por el Estado “se halla en función, precisamente, de los límites y del alcance que las propias bases del Estado fijen, con fundamento jurídico en los intereses generales que aquel justifique”.
C) A partir de aquí, el TC vuelve a recordar el contenido de la sentencia 139/2016, la conceptuación como “básico” de la delimitación del ámbito subjetivo de la condición de asegurado y beneficiario del SNS con cargo a fondos públicos, y subraya que en la presente sentencia se trata de determinar si esta normativa básica estatal “colma en su integridad el ámbito subjetivo del derecho a las prestaciones sanitarias, de tal manera que en el SNS establecido para todo el territorio del Estado el derecho de acceso a la cartera de prestaciones sanitarias tenga el mismo nivel de cobertura subjetiva”, apuntando ya la tesis afirmativa al sostener que el art. 3 del RDL 16/2012 “tiene una clara vocación de exhaustividad”, y que por ello la normativa autonómica deberá adecuarse a los términos en que la estatal regula la condición de asegurado y beneficiario del SNS, concluyendo de forma tajante y expeditiva, sin querer dejar ningún espacio de interpretación alternativa a la tesis que expondrá, que “la normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han establecido las bases recogidas en el tantas veces citado artículo 3 de la Ley 16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio especial previsto en el apartado quinto del citado precepto”. Más claro, agua…, al menos para la mayoría (7) miembros del TC, que no desde luego para los restantes (5), que sostienen tesis contrarias.
D) La tesis general defendida llevará consecuentemente a declarar la vulneración del orden competencial por la norma autonómica cuestionada, inconstitucional mediata en la medida que no vulneraría directamente preceptos constitucionales, sino que sería una vulneración mediata o derivada “por infringir una norma infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias”; conclusión a la que llegará después de analizar el carácter básico (exhaustivo en lo que respecta a las condiciones de asegurado y beneficiario del SNS) de la normativa estatal que se alega por la abogacía del Estado que ha sido vulnerada, como también tras analizar si es posible (y no lo será a juicio de la mayoría de los miembros de la Sala) salvar la contradicción que existiera entre las normas estatal y autonómica por vía interpretativa.
Llegados a este punto, la sentencia efectúa un amplio recordatorio del contenido del RDL 16/2012 y de la sentencia 139/2016, en la que se llegó a la conclusión del carácter básico “tanto formal como material” de su ámbito subjetivo de aplicación. A continuación, examina la normativa autonómica, que recordemos que amplia el citado ámbito subjetivo para incluir a personas (señaladamente inmigrantes en situación irregular) que habían quedado fuera del ámbito general de afectación subjetiva del SNS según la redacción modificada del art. 3, y la adición de los arts. 3 bis y 3 ter, de la Ley 16/2003, General de Sanidad, y concluye, en coherencia con la tesis general antes expuesta, que dicha ampliación es contraria a lo dispuesto en la norma estatal, “resultando en consecuencia ambas regulaciones incompatibles, por lo que procede declarar su inconstitucionalidad y nulidad”.
5. Como ya he indicado, la sentencia cuenta con un voto particular discrepante suscrito por tres magistrados y una magistrada, por una parte, y otro voto particular discrepante suscrito por el propio ponente de la sentencia, Antonio Narvaez.
A) Respecto a este último, el magistrado expone que su posición es “parcialmente contraria” a la defendida por la mayoría de los miembros de la Sala, por lo que la expone en su voto particular, y versa sobre la interpretación ultraexpansiva del concepto de bases respecto al ámbito subjetivo de afectación de los conceptos de asegurado y beneficiario que defiende la sentencia y que llevan a la declaración de inconstitucionalidad de varios preceptos del Decreto autonómico, que para el magistrado discrepante sí serían conforme al sistema de distribución de competencias en el bloque constitucional dedicado a la materia de sanidad, concluyendo que “debería haber sido desestimado en este extremo y declarada la capacidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco de ampliar el ámbito subjetivo de las prestaciones sanitarias. La razón no es otra que la de considerar que una doctrina, que se encuentra ya consolidada en el ámbito objetivo de las prestaciones sanitarias, tendría, también, que haber sido aplicada por este Tribunal al mencionado ámbito subjetivo de las prestaciones”.
Para el firmante, la normativa estatal respecto a la nueva regulación del ámbito subjetivo de la condición de asegurado y beneficiario del SNS no cerraría, no restringiría la capacidad de las autonomías para mejorar el mínimo común denominador establecido por el Estado, siempre y cuando, y desde luego, añado yo ahora, no hay duda de que así era en la normativa vasca, se respete el mínimo igualitario fijado en la normativa estatal “de vigencia y aplicación en todo el territorio nacional del derecho al disfrute de las prestaciones sanitarias”. Si se ha respetado esta obligación impuesta por la normativa estatal, no hay razón o argumentación jurídica alguna, en la nueva redacción de los preceptos de la LGS según el RDL 16/2012, que impida a las autonomías “ampliar el ámbito subjetivo de las prestaciones sanitarias”.
Especialmente interesante, desde una perspectiva tanto estrictamente jurídica como desde la más social de acercarse el derecho a una realidad que no puede ser desconocida por el legislador y tampoco, ni mucho menos, por los tribunales, es el recordatorio, que será efectuado con mucha mayor contundencia y dureza argumental en el voto particular de cuatro magistrados, de la existencia de una realidad social cual es la regulación por la gran mayoría de autonomías de una regulación propia (ahora ciertamente puesta totalmente en tela de juicio por la sentencia analizada) para dar cobertura sanitaria pública a personas excluidas de la misma por la regulación estatal.
El olvido, o la no toma en consideración por el TC de esta realidad social, lleva al magistrado discrepante a una doble conclusión jurídica, una de alcance concreto y otra de ámbito más general y muy merecedora de prestarle atención: el planteamiento de distribución competencial de la materia (sanidad) que efectúa la sentencia, por una parte, “no se corresponde con la doctrina ampliamente reiterada de este Tribunal respecto de la dinámica constitucional bases-desarrollo que establece el artículo 149.1.16 CE”, y por otra “… se ha dejado pasar una nueva oportunidad de elaborar una construcción de lo básico que devuelva algún sentido a la distribución de competencias sobre la indicada materia, amén de no haber podido avanzar en la construcción de una interpretación integradora de la Constitución como un todo”.
B) La misma contundencia jurídica que el voto particular anterior la posee el de los cuatro magistrados que han suscrito uno común, y mucho más en cuanto a la crítica jurídica-social que se efectúa de la tesis defendida por la mayoría de la Sala y que les lleva a aquellos a preguntarse si no les queda a las autonomía nada más que una “vía informal” (que de hecho es la que se está dando en varias de ellas, tanto de las dos cuya regulación formal han sido declarado inconstitucional, como en bastantes de las restantes, y que se manifiesta en “opciones políticas extremas y camufladas de carácter indirecto e informal, al estilo del dictado de instrucciones a los centros sanitarios de su competencia de que faciliten a todos los ciudadanos, con criterios de gratuidad y al margen de su situación jurídica o de su nacionalidad, las prestaciones sanitarias precisas para garantizar su derecho a la salud”) para proteger sanitariamente a quienes se han visto excluidos por la normativa estatal, algo que, además de ser desde la perspectiva de distribución competencial “incompatible con el concepto constitucional de bases tal y como el mismo ha sido acuñado por este Tribunal”, no sería desde luego la vía más jurídicamente adecuada “para procurar combatir la exclusión social derivada de una política restrictiva y centralizadora en materia sanitaria” como la llevada a cabo por la normativa estatal, por lo que si sólo les quedara esta posibilidad a las autonomías, y el voto particular considera, y con razón jurídica, que es la que “de manera silente ha venido a validar la sentencia de nuestra discrepancia”, …. “no solo confronta con la cláusula social enunciada en el artículo 1.1 de nuestro texto constitucional; adicionalmente cuestiona tanto el principio de seguridad jurídica, en su condición de pilar y motor del Estado de Derecho, como la estructura compleja de nuestro sistema político”.
Y enlazando el final del voto con su inicio, cabe decir que conjuga el contenido jurídico constitucional con el acercamiento a la realidad de la problemática social que provocó el RDL 16/2012, acercamiento no desprovisto en modo alguno, también de contenido jurídico, solo que desde una perspectiva de análisis radicalmente distinta y distante de la adoptada por la mayoría de los miembros del TC y que ha sido, en definitiva, la que ha quedado plasmada en la sentencia y que he tratado de explicar en epígrafes anteriores.
Esa mezcla jurídica y social queda perfectamente sintetizada en el apartado 2 del voto, en el que, en primer lugar se expone que dado que se debate sobre un conflicto positivo de competencias, los firmante concentrarán su discrepancia con la tesis de la mayoría en la interpretación efectuada por esta sobre la distribución competencial constitucional y estatutaria en materia de sanidad, e inmediatamente después se recuerda “el contexto de intensa polémica originada por el RDL 16/2012… que sirve ahora como parámetro de contraste”, en cuanto que tal polémica se trasladó al ámbito jurídico constitucional en varias sentencias dictadas en recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias interpuestos por varias autonomías contra diversos preceptos del RDL 16/2012, además obviamente de la núm. 139/2016, en las que ya se formularon votos particulares discrepantes, a cuya lectura íntegra los firmantes del voto actual “nos remitimos”, y que en gran medida se incorporan, en sus contenidos más relevantes y de carácter general sobre el modelo constitucional y estatutario de distribución de competencias, al ahora formulado a la sentencia 134/2017, es clara e indubitada manifestación de ello la afirmación contenida en el apartado 3, de que tales votos particulares adquieren “pleno significado en este ocasión”, ya que ante la constatación de que la reforma normativa del 2012 dejó sin cobertura sanitaria a algunos colectivos, señaladamente a los inmigrantes en situación irregular, “el mínimo estatal, antes universal, resulta ahora susceptible de mejora por las Comunidades Autónomas, con fundamento general en el principio de autonomía y fundamento específico en la competencia autonómica de desarrollo legislativo en materia de sanidad”.
La concepción que tienen los firmantes sobre la distribución competencial, aceptando que las autonomías pueden desarrollar, mejorar, ese mínimo común de ámbito estatal, es “consustancial a la diversidad territorial que otorga a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, que supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos, pues la autonomía significa precisamente la capacidad de adoptar políticas propias, en el marco de la Constitución y del Estatuto”, concepción que, afirman con claridad los firmantes, “… no solo no contradice, sino que deriva de la doctrina previa del Tribunal”.
A partir de esta tesis general, se van desgranando los argumentos que la sustentan, con apoyo en la propia doctrina constitucional, con cita en primer lugar de la sentencia núm. 98/2004, a la que han seguido otras muchas en idéntica línea argumentativa, que acepta que el “mínimo estatal, puede ser mejorado por las autonomías en su ámbito territorial de acuerdo a sus competencias”.
Más relevantes desde el plano general de interpretación integrada de los preceptos constitucionales (dicho sea incidentalmente, uno de los contenidos más destacados de mis explicaciones docentes es el que trata de inculcar al alumnado la necesidad de hacer una lectura conjunta de buena parte de los preceptos constitucionales, de todos aquellos que pueden incidir directa o indirectamente sobre una materia, y no efectuar nunca una lectura de un solo precepto sin tener en cuenta la relación con todos aquellos con los que puede tener relación) me parecen las argumentaciones contenidas en el apartado 2 b), en el que se subraya “una idea que ha sido esbozada en la jurisprudencia constitucional, pero que lamentablemente todavía no ha cobrado la necesaria relevancia en su generalizada aplicación. La Constitución solo puede ser comprendida e interpretada correctamente cuando se la entiende como unidad. En el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, el Tribunal Constitucional ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material. Por ello, también en este proceso, la efectividad del derecho a la protección de la salud hubiera debido presidir la interpretación de los títulos competenciales confrontados, a fin de respaldar, de entre las diversas interpretaciones posibles, aquellas que razonablemente permitan cumplir el mandato proclamado en el artículo 43 CE y alcanzar sus objetivos… “. Es justamente en este momento cuando el voto particular hace referencia al auto por el que se levantó la suspensión del Decreto 114/2012, ampliamente referenciado con anterioridad, para destacar que si la sentencia hubiera seguido las mismas pautas argumentativas que aquel, “el conflicto competencial hubiera debido ser desestimado en su integridad”.
La tesis de la sentencia respecto al carácter ultraexpansivo de la concepción de las bases en materia de sanidad (la afirmación es mía, obviamente) es para los firmantes, en tesis con las que lógicamente coincido, “un muro rígido e infranqueable, que impide por completo el despliegue de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo”, y de esta forma el TC acerca la noción de lo básico a una competencia legislativa exclusiva del Estado, con lo que “se socava por esta vía una más que consolidada doctrina constitucional sobre las competencias normativas compartidas en un Estado de estructura plural”. Un muro, dirigido más precisamente a determinados colectivos y que sí podría franquearse por otros, con lo que dejaría en la práctica de ser infranqueable y la norma estatal perdería “esa vocación de norma cerrada y exhaustiva pretendida por el legislador y confirmada por el TC, ya que ello “queda en entredicho cuando admite la ampliación del ámbito subjetivo de cobertura en función del nivel de renta (art. 3.3 de la Ley 16/2003, parcialmente afectado de nulidad, STC 139/2016, FJ 9) o el acceso a un sistema de protección sanitaria pública por título diferente al convenio especial [disposición adicional tercera del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, y art. 3 c) del Real Decreto 576/2013, de 26 de julio]”.
No es una sentencia, añado por mi parte y en la misma línea, que contribuya a reforzar el Estado de las autonomías, entendido este como el que permite una distribución competencial equilibrada entre aquello que debe llevar a cabo el Estado y lo que pueden realizar las autonomías para no ser sólo unas meras estructuras administrativas muy poco diferenciadas de lo que serían delegaciones provinciales.
La Comunidad Autónoma vasca sería pues competente para dictar el Decreto cuestionado, ya que, en aplicación de la jurisprudencia del TC, aquello que habría hecho sería mejorar el mínimo previsto para todo el Estado por el legislador estatal, y además con plena disponibilidad financiera para cubrir los gastos que supusiera la ampliación del ámbito subjetivo de aplicación de la protección dispensada con cargo a fondos públicos en materia sanitaria. No aceptarlo así, tal como ha decidido la mayoría del TC supone para los firmantes del voto “una quiebra en la jurisprudencia constitucional que hasta el momento presente ha delimitado las competencias estatales y autonómicas en materia de sanidad, anula una norma autonómica que trata de garantizar el derecho a la protección de la salud de colectivos especialmente vulnerables, mediante una ampliación de las prestaciones sanitarias que encaja perfectamente en el modelo constitucional de distribución de competencias”.
He dicho con anterioridad, y reitero ahora, que el voto particular no contenía sólo las consideraciones jurídicas discrepantes con respecto a la tesis de la sentencia sobre la distribución competencial en materia sanitaria, sino que también efectuaba unas valoraciones muy relevantes de aquello que debe ser, e interpretarse, la Constitución desde una perspectiva de profundización de su contenido social, algo por cierto que lamentablemente esta bastante ausente en las sentencias dictadas por el alto tribunal en los últimos años, con algunas escasas, y muy honrosas, excepciones.
Tales valoraciones son los que se recogen en el apartado 6 y que llevan a los firmantes a plantearse, como ya he indicado, como se está dejando de lado la cláusula del Estado social y democrático de Derecho recogida en el art. 1 de la CE. Si no supiera que estamos leyendo una sentencia del TC podríamos pensar que aquello que sigue a continuación es una tesis recogida en un artículo doctrinal con contenido fuertemente crítico, pero no, es la manifestación clara con la que los firmantes expresan su preocupación por la deriva del legislador estatal, avalada por el TC, en materia de derechos sociales, y de los que esta sentencia es un último ejemplo hasta este momento: con la involución normativa que supuso el RDL 16/2012 por excluir de su ámbito de aplicación a diversos colectivos y así apartarse “de manera brusca del principio de universalidad en el acceso a la asistencia sanitaria, final y felizmente alcanzado en el doble plano de su reconocimiento normativo y de su vigencia aplicativa por la Ley 16/2003..”, el gobierno que dictó la norma citada, y cuya referencia política es la misma que la del actual, aun cuando aquello que ha cambiado con respecto a 2012 es la composición de muchos gobiernos autonómicos, que han sido justamente los que han tratado de corregir esa deriva involucionista estatal, ha colocado entre paréntesis, según los firmantes del voto, “el fatigoso pero constante proceso de construcción y consolidación en la sociedad española del Estado de Bienestar. Por este lado, la concepción del Welfare State, propia del constitucionalismo social más avanzado, ha sido suplantada, en aras al logro de presuntos objetivos tales como la eficiencia y la racionalización económicas, por la del Workfare State”.
Si era clara la afirmación de la sentencia de que la vía del desarrollo autonómico del ámbito de afectación subjetiva de la protección sanitaria estaba vedada, no lo es menos la crítica formulada por cuatro magistrados a esa doctrina y a los riesgos que supone por el deterioro que implica del Estado social, con la desigualdad introducida en la protección sanitaria entre personas que viven en territorio español y que “ha acampado en todo el territorio nacional”.
7. No es de extrañar, y con ello concluyo, los temores expresados por algunas autonomías de ver sus normas cuestionadas en los mismos términos que la vasca y la de la comunidad valenciana. Pero, mientras tanto, todas aquellas que han dictado normas o instrucciones para corregir la desprotección generada por la norma estatal, seguirán intentando hacerlo, y así lo han manifestado sus dirigentes. Sirva como ejemplo las declaraciones del presidente de la Generalitat valenciana Ximo Puig el 19 dediciembre, poco después de tener conocimiento de la sentencia sobre su autonomía, que manifestó que “Cualquier persona que entre en un hospital o centro de salud de la Comunidad Valenciana va a ser atendida y en ningún caso se le va a cobrar ninguna factura sanitaria… En la Comunidad todos y todas tienen derecho a la sanidad, ahora y en el futuro".
Habrá que estar muy atentos al respecto.

References: resolución 
 artículo 18
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 3
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 43
 Real Decreto 
 Real Decreto