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Timestamp: 2019-02-19 19:39:14+00:00

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﻿ SENTENCIA ACU-218 DE ABRIL 2 DE 1998
SENTENCIA ACU-218 DE 02 DE ABRIL DE 1998
CONTENIDO:SILENCIO ADMINISTRATIVO FRENTE A LAS RECLAMACIONES DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SILENCIO ADMINISTRATIVO, SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, USUARIO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, RECLAMACIÓN ANTE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS
Sentencia ACU-218 de abril 2 de 1998
Ref.: Exp. ACU-218
Actor: Luz Marina Caro López
Demandado: Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá - EPS.
Santafé de Bogotá, D.C., abril dos de mil novecientos noventa y ocho.
2. Según se narró en la solicitud, el 16 de diciembre de 1997 la demandante en ejercicio del derecho de petición solicitó a la Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá.
Que la petición no fue contestada, razón por la cual la demandante mediante comunicación de 13 de enero de 1998 solicitó al gerente de la entidad estatal que reconociera los efectos del silencio positivo, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término para resolver la petición, constituyendo esta actuación un requerimiento que no se respondió dentro de los 10 días siguientes.
Agregó la accionante que ha seguido recibiendo recibos de cobro del servicio telefónico en los cuales se le cobra recargo por mora y valor de reconexión; además, que el servicio fue suspendido ocasionándole un grave perjuicio.
Para la Sala la providencia impugnada debe ser revocada para en su lugar denegar por improcedente, de acuerdo al artículo 9º de la Ley 393 de 1997 la acción de cumplimiento formulada, dado que la accionante dispone de otros mecanismos para lograr el cumplimiento del acto administrativo presunto positivo que nació en los términos del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, como consecuencia del silencio de la administración frente a la petición que se le formuló, por parte de la ahora accionante, el 16 de diciembre de 1997.
Los documentos allegados muestran que cronológicamente lo ocurrido entre los extremos de esta acción, ha sido lo siguiente:
1. El 16 de diciembre de 1997, la accionante radicó ante la entidad demandada una petición, para que se le revisaran unas facturas de servicios de teléfonos correspondientes al mes de noviembre de 1997 y a las líneas telefónicas Nos. 3220005 y 3220009. De la lectura de petición (fl. 5, ya transcrita) que dicho sea de paso no se destaca por su precisión y claridad, la Sala infiere que lo pedido es que realizada la revisión de las facturas, los valores correspondientes a marcaciones servicios Comcel, sean descontados de dichas facturas.
2. El 13 de enero de 1998, la señora Luz M. Caro López, presentó ante la misma entidad un escrito en el cual pone de presente que no ha recibido respuesta a la petición formulada el 16 de diciembre de 1997, y requiere a la entidad para que en el plazo fijado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, reconozca en su favor los efectos del silencio administrativo positivo respecto de la petición (fl. 7).
3. Mediante comunicación de 28 de enero de 1998 (fl. 36), el vicepresidente comercial de la demandada citó a la accionante para que se presentara en la coordinación de la entidad con los documentos relacionados con las líneas telefónicas.
4. El 19 de febrero de 1998, mediante oficio 0224869 (fl. 42), la entidad prestadora del servicio público domiciliario le comunicó a la señora Caro López que “... con oficios Nos. 210906 y 210905 se atendió su derecho de petición comunicándole el trámite efectuado. Sin embargo como usted solicita la aplicación del silencio administrativo estamos remitiendo copia de todos los antecedentes a la oficina de peticiones, quejas y reclamos que es el área competente y quienes le informarán al respecto.
La forma y tiempo en que se presentaron los hechos relacionados, le permiten a la Sala concluir que según los términos del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, efectivamente se presentó un silencio de la administración frente al derecho de petición formulado por la accionante, silencio que trae como consecuencia el nacimiento a la vida jurídica de un acto administrativo presunto positivo, en relación con la petición.
Dice la norma mencionada:
“ART. 123.—Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
PAR.—Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”.
Como la petición formulada por Luz M. Caro a la Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá fue presentada el 16 de diciembre de 1997, debió ser resuelta por tardar el 7 de enero de 1998, fecha en que vencían los 15 días hábiles contados desde la presentación, de los cuales disponía la administración para resolver.
Como así no sucedió, se entiende que la petición fue resuelta en forma favorable, es decir, que el silencio de la administración trajo como consecuencia el nacimiento a la vida jurídica de un acto administrativo presunto positivo, cuyo contenido corresponde a que sí se van a descontar de la facturas de cobro correspondientes al mes de noviembre de 1997, los valores de marcaciones y servicio de Comcel.
Ahora bien, frente al incumplimiento de la entidad en relación con la obligación de hacer, clara, expresa y exigible, contenida en ese acto administrativo presunto que además es de carácter particular, su beneficiaria tenía varias vías para lograr que efectivamente se le hiciera el descuento que pretendía, a saber:
1. De acuerdo al mismo artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, podía acudir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para solicitar que además de imponer a la empresa prestadora del servicio público las sanciones a que hubiera lugar, se adoptaran por esa superintendencia las medidas pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto positivo.
2. Dado que dispone de un acto administrativo de carácter particular que contiene en su favor una obligación clara, expresa y exigible, acto nacido del silencio de la administración, puede acudir a la acción ejecutiva por obligación de hacer, para lograr que la administración haga el descuento.
En ambos casos, por supuesto, previo el agotamiento del trámite señalado por el artículo 42 del CCA, como requisito esencial para invocar el silencio administrativo positivo.
No comparte la Sala el criterio del a quo en el sentido de que frente al silencio positivo consagrado en la Ley 142 de 1994 y en el Decreto 2150 de 1995, no es necesario adelantar el trámite señalado en el artículo 42 del CCA Es criterio de esta Sala que tal procedimiento debe agotarse siempre que en casos como el que ahora se estudia se pretenden los efectos del silencio positivo. La Ley 142 de 1994, se limitó a señalar el término durante el cual la administración debía guardar silencio para que entonces se produjera la consecuencia positiva del mismo, pero nada dijo en relación con la forma de reclamar esos efectos; y por su parte el Decreto 2150 de 1995, se limitó a señalar el término dentro del cual la administración debía dar cumplimiento a los efectos positivos que se producían en relación con la petición, cuando no se respondía oportunamente, pero no indicó el procedimiento para invocar el silencio positivo.
El hecho de que la norma no haya incluido reglamentación alguna al respecto no permite entender que se suprimió el trámite señalado en el artículo 42 del CCA, entre otras razones porque esta norma está contenida en un código y éstos no pueden ser reformados por un decreto extraordinario como lo es el 2150 de 1995, dictado por el Presidente de la República con base en precisas facultades que le fueron conferidas a través del artículo 83 de la Ley 190 de 1995, para suprimir o reformar recursos, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública, con expresa prohibición de modificar códigos.
Anota la Sala que la acción de cumplimiento solo procede cuando no se dispone de otro mecanismo para lograr los efectos del acto administrativo, pero no es la idónea cuando el titular del derecho reclamado dispone de otros mecanismos para lograr su efectivización. En el sub exámine se disponía de otros medios tanto ante la administración, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como ante la jurisdicción.
De acuerdo a las consideraciones que anteceden, la Sala denegará por improcedente la acción de cumplimiento impetrada, frente a la existencia para la accionante de otros mecanismos idóneos para lograr el cumplimiento del acto administrativo presunto positivo que nació como consecuencia del silencio de la administración.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
REVÓCASE la sentencia impugnada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 6 de marzo de 1998, y en su lugar se dispone: NIÉGASE por improcedente la acción de cumplimiento a que se refiere la parte motiva de esta providencia..
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, dos (2) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Ricardo Hoyos Duque, presidente de Sala—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Daniel Suárez Hernández—Juan de Dios Montes Hernández—Germán Rodríguez Villamizar.
REF.: Expediente No. ACU-218
Demandante: Luz Marina Caro López
No comparto la decisión mayoritaria de la Sala, por las razones que paso a exponer:
1. Se afirma en la ponencia de la cual me separo que frente al incumplimiento de la administración de la obligación de hacer clara, expresa, particular y exigible contenida en el acto presunto configurada en razón del silencio administrativo positivo, la beneficiaria para lograr que se le hiciera el descuento que pretendía podía de acuerdo con el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 “acudir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para solicitar que además de imponer a la empresa prestadora del servicio público las sanciones a que hubiera lugar, se adoptaran por esa Superintendencia las medidas pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.”
Esta afirmación que pretende fundamentarse en el carácter subsidiario que de conformidad con el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 tiene la acción de cumplimiento, olvida que esa subsidiariedad se predica frente a otra vías o instrumentos judiciales para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo y no frente a actuaciones o procedimientos administrativos, como son los que se surten ante la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios.
2. Se afirma igualmente que
“Dado que dispone de un acto administrativo de carácter particular que contiene en su favor una obligación clara expresa y exigible, acto nacido del silencio de la administración, puede acudir a la acción ejecutiva por obligación de hacer, para lograr que la administración haga el descuento”.
En mi opinión, en el presente caso no se dispone de un título ejecutivo por la sencilla razón de que como lo exige el artículo 488 del C. de P.C. no existe un documento que provenga del deudor o de su causante.
Esa por demás ha sido la jurisprudencia reiterada de la sección para restarle todo tipo de efecto al silencio administrativo positivo que en forma equivocada consagró el artículo 2º numeral 16 de la Ley 80 de 1993, en relación con las reclamaciones o solicitudes que se presenten a la administración en el curso de la ejecución del contrato. Por tal razón, se ha abstenido de librar mandamiento de pago en esos eventos. Y es que aquí cabe preguntarse como lo hice en la discusión del proyecto: si el juez administrativo a través de una acción de cumplimiento no considera procedente impartir una orden a la administración para que cumpla una decisión favorable que por ministerio de la ley ha surgido para el ciudadano, mucho menos lo hará el juez ordinario en un supuesto juicio ejecutivo en el que la existencia misma del título está en discusión, justamente por la circunstancia que acabo de anotar.
Fue precisamente para este tipo de situaciones para que las que se consagró en el artículo 87 de la Carta Política la acción de cumplimiento. Así, el constituyente Alvaro Gómez Hurtado en la exposición de motivos del proyecto que sobre la materia presentó afirmaba:
“Por ello resulta inadmisible que las autoridades públicas, enfrente de los deberes que les impongan la Constitución y la ley con el afán de atender el interés general, puedan asumir actitudes pasivas e inertes, e incurran en conductas omisivas que, a la postre, constituyen inobservancia de sus deberes. Con tal comportamiento se defraudan —con muy graves consecuencias— las expectativas de los asociados que, esperanzadamente, guardan el obrar de sus autoridades (...)”.
3. Por último debo anotar que en asunto similar la Sala por mayoría de votos acogió la ponencia que presenté(1) y en la cual se llegó a conclusiones sustancialmente distintas a las que contiene el proyecto del cual me separo.
“Lo que se pretende mediante esta acción es que se reconozcan los efectos del silencio administrativo positivo derivado de la omisión de responder en término una solicitud relacionada con la prestación de un servicio público domiciliario, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 158 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y 9º del 2223 de 1996.
1. El marco jurídico: El silencio administrativo frente a las reclamaciones de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios.
a) El silencio administrativo. Este fenómeno jurídico puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”(2).
“El silencio administrativo puede ser negativo o positivo. El primero se produce cuando transcurridos tres meses contados a partir de la presentación de una petición, no se notifica decisión que la resuelva (art. 40, CCA); el segundo opera solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales (art. 41, CCA). Entre ambos tipos de silencio pueden destacarse las siguientes diferencias:
— Producido el silencio positivo surge un acto administrativo presunto, en tanto que el silencio negativo no da origen a un acto y sólo está concebido como un mecanismo con efectos procesales que permite continuar con el agotamiento de la vía gubernativa.
Hablar de un acto negativo presunto, tal como lo hace el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, en el caso del silencio administrativo con efectos negativos es un error de técnica jurídica pues por definición un acto es una manifestación de voluntad que produce una modificación en el ordenamiento y con el silencio negativo no se genera ningún cambio, por el contrario, se mantiene una situación preexistente.
— Como el silencio positivo produce un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos, una vez producido la administración no puede dictar un acto posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento expreso y escrito del titular o cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente contra el interés público o social, se cause agravio injustificado a una persona o fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales (arts. 69 y 73, CCA). En el silencio negativo, por el contrario, la administración tiene el deber de decidir sobre la petición inicial, mientras el interesado no haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 60, C.C.A).
A esa conclusión se llega a partir de la simple lectura del artículo 40 C.C.A que dice: “Transcurridos un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa” (subraya fuera del texto), lo cual se aplica también al silencio positivo tal como lo ha reconocido esta corporación en numerosas providencias(3).
Debe tenerse en cuenta que si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo, contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas.
Por último debe precisarse que un vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo solo establece la forma de acreditar su operancia;
b) El silencio administrativo en relación con la prestación de servicios públicos domiciliarios. El artículo 158 de la Ley 142 de 1994 fija un término de 15 días para que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios respondan los recursos, quejas y peticiones de los usuarios y otorgaba efectos de silencio administrativo positivo, en forma expresa, sólo a la omisión de resolver el recurso. Este es el texto de la norma:
“ART. 158.—Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él” (subrayas fuera del texto).
Los conceptos de petición, queja y recurso son diferentes: el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 define los recursos; el Decreto 1842 de 1991, “por el cual se expide el estatuto nacional del usuario de los servicios públicos domiciliarios”, en su artículo 45 define la queja, en tanto que a la petición se le da un significado más amplio, equivalente al uso ordinario de la expresión. Veamos:
“ART. 154.—De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato...”
“ART. 45.—De la queja. La queja es el medio por el cual el usuario o suscriptor pone de manifiesto su inconformidad con la actuación de determinado o determinados funcionarios, o su inconformidad con la forma y condiciones en que se ha prestado el servicio...”
El artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995, amplía los efectos del silencio administrativo positivo a las peticiones y quejas en estos términos:
“Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, la queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoria del acto administrativo presunto.
“PAR.—Para los efectos del presente capítulo, se entenderá que la expresión genérica de “Petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”.
Esto significa que por mandato del artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995, ante la omisión de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de responder dentro del lapso de 15 días tanto los recursos como las quejas y las peticiones presentadas por los usuarios opera el silencio positivo y por tanto, se producen actos administrativos presuntos generadores de derechos para sus titulares.
“La Corte Constitucional ha considerado que frente al silencio administrativo positivo no procede la acción de tutela por ser aquél un medio más eficaz para la protección del derecho que la misma acción constitucional. Dijo la Corte:
“El silencio administrativo positivo, en cuanto equivale a una decisión administrativa favorable a la petición formulada por la persona interesada, es una manifestación del derecho de petición de estirpe constitucional. Es evidente que esta concreción del derecho de petición como forma expedita de declaración de la titularidad del derecho supera en celeridad y eficacia a la misma acción de tutela, la cual por lo tanto no procede como medio para pretender su reconocimiento(4).
No obstante, con anterioridad a la vigencia de la Ley 393 de 1997, la Corte Constitucional concedía la acción de tutela para ordenar el cumplimiento del acto administrativo presunto, pero hoy el mecanismo de defensa adecuado es la acción de cumplimiento. Así lo reconoció la Corte al conceder en 1992 una tutela al derecho de acceso a documentos públicos cuando por la omisión de respuesta había operado el silencio administrativo positivo a favor del peticionario:
“...la conducta de la entidad pública, a su vez, encaja dentro de lo preceptuado en el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, que subrogó el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo. En dicho artículo se establece que, si pasados 10 días de la petición de documentos no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. El correspondiente documento, agrega, será entregado dentro de los 3 días inmediatamente siguientes.
“Otro mecanismo de garantía que debe ser analizado es el de la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución Nacional y que permite a los particulares acudir a cualquier autoridad judicial, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. Muy seguramente, en el futuro ésta será la acción procedente en casos como el que ocupa aquí a la Sala. Ahora bien, esta acción aun no está reglamentada por la ley. Esta falta de reglamentación no excusa las autoridades para que dejen de cumplir con el mandato constitucional que establece el derecho. En cambio, si puede ser alegada por parte de los particulares para optar por la acción de tutela”(5).
“Por último, no sobra considerar que a pesar de que el silencio administrativo positivo dé lugar al nacimiento de un acto presunto procede la acción de cumplimiento pues éste es un verdadero acto administrativo y además ni la norma constitucional (art. 87) ni la ley (art. 1º) excluyen este tipo de actos para la procedencia de la acción”.
Santafé de Bogotá, D.E., catorce de mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Aunque comparto la decisión, procedo a aclarar mi voto para advertir que en el presente caso se trata de una materia concreta con ley especial, cual es la de los servicios públicos domiciliarios o Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 158 dispone inequívocamente la competencia de la empresa y la necesidad de agotar ante ella la vía gubernativa antes de reclamar en nulidad y restablecimiento. Como existe pues procedimiento expreso, éste no puede ser sustituido por la vía de acción de cumplimiento para formular reclamos como los que presenta el actor.
Diferente es el caso en que por vía de acción de cumplimiento pueda ordenarse a la autoridad renuente, abstenerse de imponer sanciones pecuniarias o cobrar tarifas inexistentes o abiertamente ilegales.
(1) Expediente AC-5436, actor: Judith Correa Luque, sentencia de febrero 5 de 1998.
(2) Ernesto García-Trevijano Garnica. El silencio administrativo en el derecho español. Madrid. Ed. Civitas, 1990, Pág 789.
(3) Sobre el deber de resolver y notificar el acto durante el término del silencio administrativo positivo para que pueda producir efectos de suspensión pueden consultarse numerosas sentencias de la sección cuarta de esta corporación, entre ellas las del 92/09711, Rad. 3869, C.P. Carmelo Martínez Conn; 94705727, Rad. 5376, C.P. Guillermo Chain Lizcano; 93/02/18, Rad. 4310, C.P. Jaime Abella Zárate.
(4) Sentencia T-464 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(5) Sentencia T-473 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón».

References: artículo 9
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 123
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 83
 artículo 123
 artículo 9
 artículo 488
 artículo 2
 artículo 87
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 42
 artículo 158
 artículo 154
 artículo 45
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 25
 artículo 22
 artículo 87
 artículo 158