Source: http://kraken.slv.cz/Komp1/2014
Timestamp: 2018-09-22 17:54:18+00:00

Document:
Komp1/2014
Komp 1/2014-47
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Filipa Dienstbiera, JUDr. Petra Prùchy, JUDr. Jaroslava Hubáèka, JUDr. Jana Passera, JUDr. Karla ©imky a JUDr. Marie ®i¹kové v právní vìci ¾alobce: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábøe¾í Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti ¾alovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem námìstí Hrdinù 1634/3, Praha 4, za úèasti osob zúèastnìných na øízení I.) Krajský úøad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské námìstí 1245, Hradec Králové, II.) ARRIVA VÝCHODNÍ ÈECHY a. s., se sídlem Na Ostrovì 177, Chrudim, v øízení o kompetenèní ¾alobì dle § 97 a násl. zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve vìci sporu o pravomoc vydat rozhodnutí o odvolání osoby zúèastnìné na øízení II.) proti rozhodnutí osoby zúèastnìné na øízení I.) ze dne 19. 11. 2013, èj. 14740/DS/13/Fi, o ¾ádosti na odsouhlasení pou¾ití zdrojù VLAD na nákup nové odbavovací techniky,
I. P ø í s l u ¹ n é vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Krajského úøadu Královéhradeckého kraje ze dne 19. 11. 2013, èj. 14740/DS/13/Fi, j e Ministerstvo dopravy.
[1] Návrhem doruèeným Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 19. 3. 2014 se ¾alobce Ministerstvo dopravy proti ¾alovanému Ministerstvu vnitra domáhá rozhodnutí tvrzeného kompetenèního sporu vzniklého ve smyslu § 97 s. ø. s. mezi uvedenými správními orgány ve vìci sporu o pravomoc vydat rozhodnutí o odvolání osoby zúèastnìné na øízení 2) (dále jen dopravce ) proti rozhodnutí osoby zúèastnìné na øízení 1) (dále jen krajský úøad ) o ¾ádosti na odsouhlasení pou¾ití zdrojù VLAD (veøejné linkové autobusové dopravy) na nákup nové odbavovací techniky.
[2] Dopravce (v té dobì pod firmou CONNEX Východní Èechy a. s.) uzavøel s Královéhradeckým krajem (dále také objednatelem ) dne 30. 12. 2005 Smlouvu o závazku veøejné slu¾by k zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti èásti území Královéhradeckého kraje a úhradì prokazatelné ztráty (dále jen smlouva ).
[3] Dopravce podal dne 16. 7. 2013 ¾ádost o odsouhlasení pou¾ití zdrojù veøejné linkové autobusové dopravy na nákup nové odbavovací techniky, která mìla být instalována do vozidel v Královéhradeckém kraji pro zaji¹tìní kompatibility se systémem integrované regionální dopravy. Dopravce ¾ádost adresoval vedoucímu odboru dopravy a silnièního hospodáøství krajského úøadu.
[4] Vedoucí odboru dopravy a silnièního hospodáøství po¾ádal dne 9. 8. 2013 dopravce, aby upøesnil, zda se na Královéhradecký kraj obrací jako na objednatele veøejné linkové dopravy, nebo jako na krajský úøad, a za jakým úèelem souhlas vy¾aduje.
[5] Dopravce dne 28. 8. 2013 sdìlil, ¾e smlouva mezi dopravcem a objednatelem je uzavøena podle zákona è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì (dále jen zákon o silnièní dopravì ). Odborný odhad prokazatelné ztráty, který tvoøí pøílohu smlouvy, vycházel z vyhlá¹ky è. 50/1998 Sb., o prokazatelné ztrátì ve veøejné linkové osobní dopravì (dále jen vyhlá¹ka o prokazatelné ztrátì ). Tato vyhlá¹ka v § 2 odst. 1 písm. b) stanoví, ¾e pøimìøeným ziskem je èástka vynalo¾ená na investice související s provozováním veøejné linkové osobní dopravy, pokud s tìmito investicemi vyjádøil pro úèely jejich zahrnutí do výpoètu prokazatelné ztráty souhlas pøíslu¹ný dopravní úøad. Dopravce uvedl, ¾e nákup odbavovací techniky nepochybnì s provozováním veøejné linkové osobní dopravy souvisí a jeho ¾ádost tedy smìøuje k tomu, aby postupoval podle uvedených právních pøedpisù.
[6] Krajský úøad vydal dne 19. 11. 2013 rozhodnutí oznaèené v záhlaví, kterým ¾ádost o odsouhlasení pou¾ití zdrojù VLAD na nákup nové odbavovací techniky zamítl. ®ádost posoudil tak, ¾e se dopravce obrací na dopravní úøad. Uvedl, ¾e vyhlá¹ka o prokazatelné ztrátì byla zru¹ena ke dni 21. 9. 2004. Smlouva mezi dopravcem a objednatelem v¹ak byla uzavøena a¾ 30. 12. 2005. Namísto vyhlá¹ky o prokazatelné ztrátì na ni tedy dopadalo naøízení vlády è. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veøejné linkové dopravì a kterým se konkretizuje zpùsob výkonu státního odborného dozoru v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti (dále jen naøízení o prokazatelné ztrátì ). Povinnost, aby souèástí smlouvy o závazku veøejné slu¾by byl dopravcem pøedlo¾ený pøedbì¾ný odborný odhad dle § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì, byla zru¹ena ke dni 20. 5. 2010 [pozn. soudu: § 19b zákona o silnièní dopravì byl úèinný do 30. 6. 2010, zru¹en byl zákonem è. 194/2010 Sb., o veøejných slu¾bách v pøepravì cestujících a o zmìnì dal¹ích zákonù, který byl schválen dne 20. 5. 2010, ale nabyl úèinnosti dne 1. 7. 2010 (dále jen zákon o veøejných slu¾bách )]. Naøízení o prokazatelné ztrátì bylo zru¹eno ke dni 1. 7. 2010.
[7] Krajský úøad dospìl k závìru, ¾e není mo¾né udìlit souhlas, nebo» ten by mìl slou¾it jako podklad k následnému výpoètu pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty. K tomu je v¹ak nutné znát vý¹i pøimìøeného zisku. Výpoèet pøimìøeného zisku obsahovalo naøízení o prokazatelné ztrátì, které je v¹ak ji¾ zru¹ené. Za stì¾ejní dùvod pro zamítnutí ¾ádosti krajský úøad oznaèil § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách, podle nìho¾ platí, ¾e [p]ráva a povinnosti ze závazku uzavøeného podle dosavadních pøedpisù zùstávají zachovány v rozsahu stanoveném pøímo pou¾itelným pøedpisem Evropských spoleèenství a øídí se dosavadními právními pøedpisy . Krajský úøad dovodil, ¾e z tohoto ustanovení neplyne mo¾nost, aby dopravní úøad rozhodoval podle ji¾ zru¹eného právního pøedpisu. Pøechodné ustanovení se dle krajského úøadu vztahuje pouze na vztah objednatele a dopravce, nikoli na vztah dopravního úøadu a dopravce. Mezi nimi toti¾ ¾ádný závazek sjednán není a jedná se o vztah èistì veøejnoprávní (vztah vykonavatele státní správy a jejího adresáta). ®ádost zamítl dle § 51 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu (dále jen spr. ø. ), nebo» mìl za to, ¾e zjistil skuteènost, která znemo¾òuje ¾ádosti vyhovìt. V pouèení krajský úøad uvedl, ¾e je mo¾né podat odvolání k ¾alobci.
[8] Dopravce se proti uvedenému rozhodnutí odvolal.
[9] ®alobce usnesením ze dne 30. 12. 2013 odvolání postoupil ¾alovanému. Poukázal na to, ¾e od 3. 1. 2005 uzavírá závazky veøejné slu¾by v pøepravì cestujících veøejnou linkovou dopravou kraj v samostatné pùsobnosti. Od tohoto data se tedy prokazatelná ztráta vyúètovává kraji a z rozpoètu kraje je také hrazena. Dle názoru ¾alobce by tedy souhlas mìl udìlit objednatel a nikoliv dopravní úøad. Ve vìcech týkajících se smlouvy uzavøené v samostatné pùsobnosti nemohl rozhodovat krajský úøad v pøenesené pùsobnosti. ®alobce tedy dovodil, ¾e ve vìci rozhodl kraj prostøednictvím svého orgánu v samostatné pùsobnosti. Mìl za to, ¾e k vydání rozhodnutí o odvolání je proto podle § 178 odst. 2 spr. ø. pøíslu¹ný ¾alovaný.
[10] ®alovaný usnesením ze dne 13. 1. 2014 odvolání vrátil ¾alobci. Zabýval se výkladem zákona o silnièní dopravì a rozli¹ováním pøenesené a samostatné pùsobnosti u úkolù svìøených krajskému úøadu. Odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2007, èj. Komp 2/2006-28, podle nìho¾ v pøípadech, kdy zákon výslovnì neurèuje, v jaké pùsobnosti krajský úøad svìøenou èinnost vykonává, je nutné z kontextu celé právní úpravy usuzovat, zda jde o úkoly v pùsobnosti samostatné nebo pøenesené. ®alovaný tedy z ostatních ustanovení zákona o silnièní dopravì dovodil, ¾e pùsobnost a pravomoc svìøená dopravnímu úøadu byla výkonem státní správy, tj. u krajských úøadù výkonem pøenesené pùsobnosti. Z toho dùvodu i souhlas podle § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì mìl udìlovat dopravní úøad, zde krajský úøad v pøenesené pùsobnosti. ®alovaný pøitom mìl za to, ¾e pøíslu¹né ustanovení naøízení o prokazatelné ztrátì je aplikovatelné na základì § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách.
[11] ®alovaný mìl rovnì¾ za to, ¾e zákon o silnièní dopravì i po svìøení zabezpeèování základní dopravní obslu¾nosti krajùm [zákonem è. 1/2005 Sb., kterým se mìní zákon è. 243/2000 Sb., o rozpoètovém urèení výnosù nìkterých daní územním samosprávným celkùm a nìkterým státním fondùm (zákon o rozpoètovém urèení daní), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony; dále jen zákon è. 1/2005 Sb. ] nadále ponechal nìkteré úkoly dopravním úøadùm v pøenesené pùsobnosti. Jako pøíklad ¾alovaný uvedl kontrolu pou¾ití finanèních prostøedkù v pøenesené pùsobnosti dle § 19b odst. 4 zákona o silnièní dopravì (dle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 3. 2009, èj. Komp 4/2007-99). Dospìl tedy k závìru, ¾e k vydání rozhodnutí o odvolání je pøíslu¹ný ¾alobce jako nadøízený správní orgán krajských úøadù jako dopravních úøadù.
[12] ®alobce podal dne 19. 3. 2014 kompetenèní ¾alobu k Nejvy¹¹ímu správnímu soudu.
II. Struèné shrnutí obsahu ¾aloby
[13] ®alobce zhodnotil, ¾e mezi ním a ¾alovaným vznikl záporný kompetenèní spor ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ø. s. Domnívá se, ¾e k vydání rozhodnutí o odvolání je pøíslu¹ný ¾alovaný.
[14] ®alobce se nejprve zabýval vývojem právní úpravy. Obecnými dopravními úøady byly od 1. 1. 2003 krajské úøady (srov. § 2 zákona o silnièní dopravì ve znìní úèinném do 31. 5. 2012; od 1. 6. 2012 pak § 34 tého¾ zákona). Obecná místní pøíslu¹nost dopravního úøadu se v souèasnosti øídí sídlem úèastníka øízení, jde-li o právnickou osobu, nebo místem podnikání úèastníka øízení, jde-li o fyzickou osobu (§ 34 odst. 2 zákona o silnièní dopravì). Dopravní úøad je dle § 10 zákona o silnièní dopravì pøíslu¹ný k rozhodování o udìlení licence k provozování linkové osobní dopravy. K rozhodování o udìlení licence je pøíslu¹ný ten dopravní úøad, v jeho¾ územním obvodu se bude nacházet výchozí zastávka (§ 10 odst. 3 zákona o silnièní dopravì). Proti tomu ¾alobce poukázal na to, ¾e od 3. 1. 2005 se zaji¹»ování obecné dopravní obslu¾nosti pøesunulo do samostatné pùsobnosti krajù (§ 19a zákona o silnièní dopravì ve znìní do 30. 6. 2010; od 1. 7. 2010 § 2 a 3 zákona o veøejných slu¾bách). Stejnì tak smlouvu o závazku veøejné slu¾by, resp. smlouvu o veøejných slu¾bách v pøepravì cestujících uzavírá kraj v samostatné pùsobnosti (§ 19 zákona o silnièní dopravì ve znìní do 30. 6. 2010; od 1. 7. 2010 § 8 zákona o veøejných slu¾bách). Ten je pak dle ¾alobce pøíslu¹ný i k úhradì prokazatelné ztráty vzniklé na základì smlouvy.
[15] K úpravì prokazatelné ztráty ¾alobce zdùraznil, ¾e do 30. 6. 2010 hradil prokazatelnou ztrátu dle § 19b zákona o silnièní dopravì kraj ze svého rozpoètu. Obdobnì od 1. 7. 2010 zákon o veøejných slu¾bách stanoví v § 23, ¾e kompenzace poskytuje objednatel ze svého rozpoètu (pojem kompenzace nahradil pøedchozí pojem prokazatelné ztráty).
[16] Rozdìlení pùsobnosti kraje na samostatnou a pøenesenou pùsobnost v èinnostech vykonávaných podle zákona o silnièní dopravì upravoval do 2. 1. 2005 uvedený zákon v § 40c, podle nìho¾ byly pùsobnosti stanovené kraji výkonem pøenesené pùsobnosti. Od 3. 1. 2005 bylo toto ustanovení zru¹eno, urèení pùsobnosti se tak dle ¾alobce øídilo § 4 zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), který urèuje, ¾e pokud zvlá¹tní zákon upravuje pùsobnost krajù a nestanoví, ¾e jde o pøenesenou pùsobnost, platí, ¾e jde v¾dy o èinnosti patøící do samostatné pùsobnosti krajù. Od 1. 7. 2010 se § 40c do zákona o silnièní dopravì vrátil a urèuje, ¾e pùsobnost stanovená daným zákonem krajskému úøadu je výkonem pøenesené pùsobnosti. Souèasnì od tého¾ data nabyl úèinnosti zákon o veøejných slu¾bách, který v § 35 odst. 1 stanoví, ¾e práva a povinnosti ze závazku uzavøeného podle dosavadních pøedpisù zùstávají zachovány v rozsahu stanoveném pøímo pou¾itelným pøedpisem Evropských spoleèenství a øídí se dosavadními právními pøedpisy.
[17] ®alobce tedy z vývoje právní úpravy dovodil, ¾e licence k provozování veøejné linkové dopravy udìluje krajský úøad v pøenesené pùsobnosti, místní pøíslu¹nost je urèena umístìním výchozí zastávky linky. Smlouvy o závazku veøejné slu¾by uzavírá od 3. 1. 2005 kraj v samostatné pùsobnosti, místní pøíslu¹nost je urèena územním obvodem kraje. Prokazatelnou ztrátu od tého¾ data hradí kraj z vlastního rozpoètu rovnì¾ v samostatné pùsobnosti. Pøitom platí, ¾e práva a povinnosti zalo¾ené smlouvou o závazku veøejné slu¾by (uzavøené do 30. 6. 2010) zùstávají zachovány i po 1. 7. 2010 a øídí se dosavadními právními pøedpisy.
[18] Za dal¹í výchozí pøedpoklady ¾alobce pova¾oval i to, ¾e objednatel zaji¹»oval dopravní obslu¾nost území Královéhradeckého kraje od 3. 1. 2005 v samostatné pùsobnosti (vzhledem ke zru¹ení § 40c zákona o silnièní dopravì; k tomu ¾alobce odkázal na rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 2. 2008, èj. Komp 4/2006-103; ze dne 31. 12. 2007, èj. Komp 1/2007-54; ze dne 9. 8. 2011, èj. Komp 1/2011-69; ze dne 27. 9. 2011, èj. Komp 2/2011-90; a zvlá¹tního senátu pro øe¹ení kompetenèních sporù ze dne 21. 5. 2008, èj. Konf 31/2007-82). Proto objednatel uzavøel smlouvu s dopravcem dne 30. 12. 2005 v samostatné pùsobnosti. Jejich práva a povinnosti vyplývající z této smlouvy zùstávají zachovány a øídí se právními pøedpisy úèinnými pøed 30. 6. 2010.
[19] Dopravce ve své ¾ádosti odkazoval na § 2 odst. 1 písm. b) vyhlá¹ky o prokazatelné ztrátì, která stanovila, ¾e pøimìøeným ziskem je i èástka vynalo¾ená na investice související s provozováním veøejné linkové osobní dopravy, pokud s tìmito investicemi vyjádøil pro úèely jejich zahrnutí do výpoètu prokazatelné ztráty souhlas pøíslu¹ný dopravní úøad. Naøízení o prokazatelné ztrátì úèinné v dobì uzavøení smlouvy proti tomu v § 3 odst. 1 stanovilo: Pøimìøeným ziskem se pro úèely tohoto naøízení rozumí èástka, která se vypoète jako souèet èástky, která po zdanìní a po minimálním pøídìlu do povinných fondù nepøekraèuje 1/8 ceny autobusù (odstavec 4) pou¾ívaných zpravidla pro veøejnou linkovou dopravu zaji¹»ující dopravní obslu¾nost plnìním závazku veøejné slu¾by (dále jen veøejná linková doprava ), a èástky, která nepøekraèuje podíl ceny investic souvisejících s provozováním veøejné linkové dopravy odpovídající dobì ¾ivotnosti dle zvlá¹tního zákona, pokud s tìmito investicemi vyjádøil pro úèely jejich zahrnutí do výpoètu prokazatelné ztráty souhlas pøíslu¹ný dopravní úøad. Tento souèet se sní¾í o èástku celkových úèetních odpisù autobusù pou¾ívaných ve veøejné linkové dopravì, o èástku celkových úèetních odpisù investic souvisejících s provozováním veøejné linkové dopravy a o èástku pøiznané dotace ze státního rozpoètu na nákup novì vyrobených autobusù a dotace z rozpoètù krajù nebo rozpoètù obcí na nákup novì vyrobených autobusù.
[20] Pøimìøený zisk je pak dle ¾alobce prakticky souèástí prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silnièní dopravì ve znìní do 30. 6. 2010), nebo» sni¾uje tr¾by a výnosy dosa¾ené dopravcem o èástky, které ve skuteènosti nejsou vynalo¾eny dopravcem jako náklady na plnìní závazkù veøejné slu¾by. Jedná se tak o zisk dopravce a investice související s plnìním závazkù veøejné slu¾by, které v¹ak nebyly nebo nemohou být promítnuty do nákladù (napø. ve formì odpisù). Dopravce jejich zahrnutím do pøimìøeného zisku tvoøí finanèní rezervy napø. na obnovu vozidlového parku.
[21] Pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty tvoøil v¾dy povinnou souèást smlouvy o závazku veøejné slu¾by. V prùbìhu platnosti smlouvy v¹ak bì¾nì docházelo a dle ¾alobce stále dochází k modifikaci pøedbì¾ného odborného odhadu formou dodatkù ke smlouvì. ®alobce tedy shrnul, ¾e pøimìøený zisk vèetnì pøípadných investic nelze oddìlit od prokazatelné ztráty a jejího pøedbì¾ného odborného odhadu.
[22] ®alobce zdùraznil, ¾e od 3. 1. 2005 zákonodárce ponechal státní správì v pøenesené pùsobnosti toliko pravomoc v rámci výkonu státního odborného dozoru, tj. ke kontrole pou¾ití finanèních prostøedkù na zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti veøejnou linkovou dopravou (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu èj. Komp 4/2007-99 ji¾ zmínìný v odst. [11]; a rozsudek ze dne 17. 6. 2009, èj. Komp 4/2009-23; v nich Nejvy¹¹í správní soud vyslovil, ¾e výkon pøenesené pùsobnosti lze dovodit z u¾ití sousloví krajský úøad a nikoliv kraj ).
[23] Na novelu zákona o silnièní dopravì provedenou zákonem è. 1/2005 Sb., úèinným od 3. 1. 2005, dle ¾alobce nezareagovala vláda a neupravila naøízení o prokazatelné ztrátì. Tím do¹lo ke kolizi mezi právními pøedpisy. Od 3. 1. 2005 toti¾ kraj v samostatné pùsobnosti zaji¹»uje dopravní obslu¾nost kraje, uzavírá s dopravci smlouvy o závazku veøejné slu¾by a hradí jim prokazatelnou ztrátu. Av¹ak podle naøízení o prokazatelné ztrátì by dopravce mìl ¾ádat o souhlas s investicemi pro úèely jejich zahrnutí do výpoètu prokazatelné ztráty dopravní úøad místnì pøíslu¹ný podle sídla dopravce, který je právnickou osobou, nebo podle místa podnikání dopravce, který je fyzickou osobou. Toté¾ by pak platilo i o dal¹ích povinnostech plynoucích z naøízení o prokazatelné ztrátì-dopravce by napø. podle § 4 naøízení dokládal výpoèet prokazatelné ztráty nikoliv objednateli, kraji v samostatné pùsobnosti, který má prokazatelnou ztrátu hradit, ale dopravnímu úøadu.
[24] ®alobce poukázal na to, ¾e takový výklad vede v právì pøedlo¾ené vìci k nelogické situaci. Dopravci by toti¾ souhlas s investicemi dával Krajský úøad Pardubického kraje (místnì pøíslu¹ný podle sídla dopravce), zatímco prokazatelnou ztrátu by dle smlouvy hradil objednatel, tj. Královéhradecký kraj ze svého rozpoètu. Naøízení o prokazatelné ztrátì proto nelze aplikovat doslovnì.
[25] ®alobce mìl proto za to, ¾e je tøeba na základì racionální úvahy dospìt k závìru, ¾e souhlas s investicemi by mìl dávat objednatel (stejnì jako by mìl obdr¾et doklad o vyúètování prokazatelné ztráty dle § 4 naøízení o prokazatelné ztrátì). Naøízení o prokazatelné ztrátì je nutné vykládat teleologicky a ucelenì, a to ve smyslu zákona è. 1/2005 Sb., zejména v souladu se zámìrem zákonodárce pøevést ve¹kerou èinnost týkající se zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti kraje do samostatné pùsobnosti kraje. Zmínìný zámìr dle ¾alobce dokládá i zákon o veøejných slu¾bách, který zru¹il poslední relikt døívìj¹ího smí¹eného modelu-výkon státního odborného dozoru nad financováním dopravní obslu¾nosti. Od 1. 7. 2010 je i kontrola financování dopravní obslu¾nosti plnì v samostatné pùsobnosti kraje.
[26] ®alobce také podotkl, ¾e jako ústøednímu orgánu státní správy s pùsobností v dopravì je mu známo, ¾e k vydání novely naøízení o prokazatelné ztrátì nedo¹lo ani dodateènì, nebo» s ohledem na znìní zákona o silnièní dopravì i zákona è. 1/2005 Sb. (vèetnì dùvodové zprávy) bylo zøejmé, ¾e souhlas udílí druhá smluvní strana-objednatel. Aplikace sporného ustanovení naøízení o prokazatelné ztrátì dosud v praxi neèinila problémy. Novela nebyla nezbytná, proto¾e úprava úhrady prokazatelné ztráty v zákonì o silnièní dopravì mìla pøi výkladu naøízení o prokazatelné ztrátì pøednost pøed doslovným znìním naøízení, a to z dùvodu kolize s pøedpisem vy¹¹í právní síly, resp. se zákonem, který naøízení provádí.
[27] Podle názoru ¾alobce od sebe nelze oddìlovat pøimìøený zisk a prokazatelnou ztrátu, stejnì jako nelze oddìlovat prokazatelnou ztrátu a smlouvu o závazku veøejné slu¾by. Naøízení o prokazatelné ztrátì je tedy nutné vykládat podle zákona o silnièní dopravì ve znìní úèinném do 30. 6. 2010. Na pøedlo¾enou vìc nelze aplikovat úvahy Nejvy¹¹ího správního soudu týkající se státního odborného dozoru nad financováním dopravní obslu¾nosti (rozsudky èj. Komp 4/2007-99 a Komp 4/2009-23 ji¾ zmínìné v odst. [11] a [22]). To, ¾e souhlas by mìl udìlovat dopravní úøad, toti¾ neurèuje zákon o silnièní dopravì, ale jeho provádìcí pøedpis v rozporu se zákonem o silnièní dopravì. Ten èinnost upravenou naøízením svìøuje kraji v samostatné pùsobnosti. Dle názoru ¾alobce nelze souhlas s investicemi jako souèást pøimìøeného zisku a tedy i prokazatelné ztráty pova¾ovat za souèást státního odborného dozoru nad financováním dopravní obslu¾nosti.
[28] ®alobce tedy shrnul, ¾e smlouva byla objednatelem uzavøena v samostatné pùsobnosti. Objednatel hradí prokazatelnou ztrátu z rozpoètu kraje také v samostatné pùsobnosti. Èinnosti související s prokazatelnou ztrátou vykonává objednatel v samostatné pùsobnosti. Proto souhlas dle § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì mù¾e udìlit jen objednatel v samostatné pùsobnosti v rámci svých smluvních vztahù s dopravcem (zachování práv a povinností dle § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách). Objednatel nemù¾e o ¾ádosti rozhodovat jako dopravní úøad, nebo» to by odporovalo smyslu a úèelu zákona o silnièní dopravì. Navíc tuto èinnost nelze pova¾ovat za zachování práv a povinností smluvních stran dle § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách. Dopravní úøad není stranou smlouvy a ¾ádná práva a povinnosti mu ze smlouvy nevznikla, co¾ správnì dovodil krajský úøad [pozn. soudu: ¾alobce uvedl objednatel ].
[29] ®alobce tedy dospìl k závìru, ¾e k vyøízení ¾ádosti dopravce o udìlení souhlasu s investicemi dle § 3 naøízení o prokazatelné ztrátì je pøíslu¹ný Královéhradecký kraj (objednatel) v samostatné pùsobnosti.
[30] ®alobce dále uvedl, ¾e orgán veøejné moci, který obdr¾í podání, musí sám posoudit jeho obsah. Pova¾oval proto za nesprávný postup krajského úøadu, který vyzval dopravce k upøesnìní ¾ádosti. Krajský úøad mìl sám dospìt k závìru, ¾e ¾ádost mù¾e vyøídit jako objednatel v samostatné pùsobnosti. Skuteènost, ¾e krajský úøad nesprávnì dovodil svou pøenesenou pùsobnost a zapsal ji do písemného vyhotovení rozhodnutí, nemù¾e dle ¾alobce zmìnit pøíslu¹nost objednatele pro vyøízení ¾ádosti (na pøíslu¹nost krajského úøadu v pøenesené pùsobnosti). ®alobce tuto chybu napravil postoupením odvolání ¾alovanému. Dopravce mimoto v doplnìní ¾ádosti odkazoval na smlouvu, dle ¾alobce ¹lo tedy spí¹e dovodit, ¾e ¾ádal souhlas od objednatele.
[31] ®alobce tedy dovodil, ¾e souhlas mìl poskytnout objednatel-kraj v samostatné pùsobnosti. Proto je nadøízeným orgánem pøíslu¹ným k rozhodnutí o odvolání Ministerstvo vnitra (tj. ¾alovaný; § 94 odst. 1 krajského zøízení a § 178 odst. 2 spr. ø.).
III. Vyjádøení
III.1 Vyjádøení ¾alovaného
[32] ®alovaný uvedl, ¾e nespatøuje nic nelogického v tom, ¾e by souhlas dle § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì udìloval krajský úøad v pøenesené pùsobnosti. Zákon o silnièní dopravì obecnì upravuje èinnosti vykonávané v samostatné pùsobnosti i v pøenesené pùsobnosti (napø. státní odborný dozor). Proto i souhlas s u¾itím investic lze chápat jako výkon pravomoci dopravního úøadu na úseku státní správy, tedy pøenesené pùsobnosti.
[33] ®alovaný se na rozdíl od ¾alobce domníval, ¾e zmiòované rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu èj. Komp 4/2007-99 a Komp 4/2009-23 (odst. [11], [22] a [27]) jsou pro pøedlo¾enou vìc pøiléhavé. Nejvy¹¹í správní soud se v nich mimo jiné zabýval i tím, zda by v dùsledku pøevedení nìkterých úkolù krajù z pøenesené do samostatné pùsobnosti nemìly být vykonávány v samostatné pùsobnosti i nìkteré dal¹í èinnosti, které byly novelou (zákonem è. 1/2005 Sb.) opomenuty. Pøesto dospìl k závìru, ¾e pùsobnost, kterou zákon o silnièní dopravì ponechal i po novele dopravním úøadùm, zùstala pøenesenou pùsobností. ®alovaný nevidí dùvod, proè by se uvedený názor nemohl uplatnit i na naøízení o prokazatelné ztrátì, které pou¾ívá stejnou terminologii.
[34] Rovnì¾ pokud podle zákona o silnièní dopravì stále existují èinnosti vykonávané dopravními úøady v pøenesené pùsobnosti, bylo by nelogické a v rozporu s uvedeným zákonem, pokud by se § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì chápal jako svìøení èinnosti kraji do samostatné pùsobnosti. Právní síla zákona o silnièní dopravì tedy nepotøebuje pøevládat nad právní silou naøízení. ®alobce nerozli¹uje, ¾e zákon o silnièní dopravì nepøevedl v¹echny úkoly krajských úøadù v oblasti zabezpeèování dopravní obslu¾nosti kraje do samostatné pùsobnosti. Proto¾e nebyly pøevedeny v¹echny úkoly do samostatné pùsobnosti, ¾ádný konflikt mezi pøedpisy zde dle ¾alovaného nenastal. Naopak znìní § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì potvrzuje názor ¾alovaného, ¾e nìkteré úkoly svìøené krajským úøadùm jsou nadále vykonávány v pøenesené pùsobnosti. Mezi tyto úkoly tedy patøí i udìlování souhlasu s investicemi. Ve zbytku ¾alovaný odkázal na své usnesení, kterým vìc vrátil ¾alobci. Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhl, aby rozhodl, ¾e k vydání rozhodnutí o odvolání je pøíslu¹ný ¾alobce.
III.2 Replika ¾alobce
[35] ®alobce v replice uvedl, ¾e ¾alovaný upøednostòuje formalistický výklad § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì a opomíná jeho úèel a smysl. ®alobce trval na tom, ¾e by bylo nelogické, aby s investicí udìlil èi neudìlil souhlas stát jako tøetí subjekt, který není smluvní stranou, prostøednictvím Krajského úøadu Pardubického kraje. Stát by tímto zpùsobem zasahoval do smluvního vztahu a do samostatné pùsobnosti kraje, ani¾ by k tomu mìl zákonné zmocnìní (naøízení o prokazatelné ztrátì bylo k 1. 7. 2010 zru¹eno). Pokud by objednatel nesouhlasil s investicí, nemohl by rozhodnutí dopravce nijak ovlivnit a zamezit tak zvý¹ení prokazatelné ztráty, kterou hradí. Smyslem a úèelem § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì bylo umo¾nit stranì, která prokazatelnou ztrátu hradí ze svého rozpoètu, kontrolovat pøípadné zvý¹ení prokazatelné ztráty o investice dopravce. (Obdobné platí pro § 4 naøízení ve vztahu ke kontrole prostøednictvím pøedkládaných výpoètù prokazatelné ztráty.)
[36] Do 2. 1. 2005 byla prokazatelná ztráta hrazena ze státních finanèních prostøedkù prostøednictvím rozpoètu kraje. Stát tedy s investicemi vyslovoval souhlas a o prokazatelné ztrátì mu dopravce pøedkládal doklady. ®alobce v¹ak neseznal smysl a úèel takového postupu po 2. 1. 2005, kdy prokazatelnou ztrátu hradí kraj ze svých vlastních finanèních prostøedkù. Naopak, proto¾e kraj pøevzal financování základní dopravní obslu¾nosti, mìl by pøevzít i mo¾nost ovlivòovat vý¹i prokazatelné ztráty a její dokládání, jak tomu také v praxi je.
[37] Doslovný výklad naøízení o prokazatelné ztrátì je logický pouze v teoretické rovinì. Pøi aplikaci a zkoumání smyslu a úèelu pøíslu¹ných ustanovení (teleologický výklad) v¹ak neobstojí. ®alobce tedy trvá na svých ¾alobních tvrzeních.
III.3 Duplika ¾alovaného
[38] ®alovaný odmítl poznámku ¾alobce o údajném pøíli¹ formalistickém výkladu. Uvedl, ¾e pokud by se mìlo nìjaké jednání pova¾ovat za nelogické, pak je to jednání ¾alobce. Spor související s dopravní obslu¾ností i v¹echny právní pøedpisy, jejich¾ znalost je nutná pro pochopení a vyøe¹ení celého sporu, se pøímo dotýkají oblasti dopravy. Dle ¾alovaného by tedy bylo logické, kdyby se tímto typem sporu zabýval ¾alobce jako odborník na danou problematiku, který k tomu má lep¹í pøedpoklady ne¾ ¾alovaný. ®alobce se vyhýbá tomu, aby vykonával agendu, k jejímu¾ vedení disponuje ¹irokou ¹kálou odbornì kvalifikovaných úøedních osob. ®alovaný tedy shrnul, ¾e pokud by mìl soud nakonec rozhodnout ve prospìch ¾alobce, ¹lo by takové rozhodnutí mo¾ná odùvodnit po právní stránce, nicménì z logického hlediska by toto odùvodnìní mo¾né nebylo . Absurdní by podle nìj bylo, pokud by ve správním øízení týkajícím se prakticky pouze dopravních zále¾itostí mìl jako nadøízený odvolací orgán vystupovat ¾alovaný a nikoli ¾alobce.
III.4 Triplika ¾alobce
[39] ®alobce pøednì upozornil, ¾e pøedlo¾ená problematika není ryze dopravní. V rámci odvolacího øízení bude nutné vzít v úvahu komplexnìj¹í pohled na zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti, napø. i hlediska ekonomická (mimo jiné i úèetnictví, odpisy a posouzení ekonomické rentability po¾adovaných investic a jejich oprávnìnosti). Pøitom je bì¾né, ¾e v odvolacích øízeních si odvolací orgán musí pøi pøezkumu napadeného rozhodnutí ujasnit i otázky, které nespadají pøímo do oblasti jeho pùsobnosti. ®alobce tedy nepova¾uje za mo¾né urèovat pøíslu¹nost nadøízeného správního orgánu podle oboru, jeho¾ se správní (odvolací) øízení týká. Uznává pøitom, ¾e v nìkterých pøípadech to mù¾e znamenat nadmìrnou odbornou zátì¾ na urèitý správní orgán, urèuje-li se jeho pøíslu¹nost v ¹iroké oblasti spoleèenského a hospodáøského ¾ivota, jako je tomu u ¾alovaného. To ale není legitimním dùvodem pro popøení této pøíslu¹nosti. Názor ¾alovaného pøitom neobstojí ani pøed ustálenou judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu (rozsudky èj. Komp 4/2006-103, Komp 1/2007-54 ji¾ zmínìné v odst. [18] a rozsudek ze dne 31. 12. 2009, èj. Komp 6/2009-35).
IV. Posouzení vìci Nejvy¹¹ím správním soudem a) Procesní podmínky øízení
[40] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se v daném pøípadì jedná o kompetenèní spor, k jeho¾ projednání je pøíslu¹ný. Podle § 97 odst. 1 s. ø. s. soud rozhoduje kladný nebo záporný kompetenèní spor, jeho¾ stranami jsou-mimo jiné-ústøední správní úøady navzájem. Podle § 17 zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, je Ministerstvo dopravy ústøedním orgánem státní správy; podle § 12 odst. 1 tého¾ zákona je ústøedním orgánem státní správy rovnì¾ Ministerstvo vnitra. ®alobce i ¾alovaný jsou tedy ústøedními správními úøady. Lze tak uèinit závìr, ¾e se jedná o kompetenèní spor ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ø. s.
[41] V daném pøípadì jde o záporný kompetenèní spor, na který pamatuje § 97 odst. 3 s. ø. s., nebo» oba dotèené ústøední orgány státní správy popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v øízení o odvolání proti rozhodnutí krajského úøadu. Nejvy¹¹í správní soud je proto k rozhodování pøíslu¹ný podle § 97 odst. 4 s. ø. s.
[42] Nejvy¹¹í správní soud rozhodl o ¾alobì bez jednání. ®alobce ani ¾alovaný se ve lhùtì k tomuto postupu nevyjádøili, podle § 51 odst. 1 s. ø. s. se tedy má za to, ¾e k nìmu udìlili souhlas.
[43] Nejvy¹¹í správní soud dle § 100 odst. 1 s. ø. s. pøi rozhodování o kompetenèní ¾alobì vychází ze skutkového a právního stavu, který tu je v dobì jeho rozhodnutí. b) Posouzení kompetenèního sporu
[44] Pøedmìtem kompetenèního sporu je procesní otázka, který z ústøedních správních úøadù je nadøízeným správním orgánem pøíslu¹ným rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí krajského úøadu. Strany kompetenèního sporu se pøitom neshodují ani v tom, zda krajský úøad rozhodoval èi mìl rozhodovat v samostatné nebo pøenesené pùsobnosti.
[45] Z pohledu hmotného práva mìl krajský úøad rozhodovat o ¾ádosti ze dne 16. 7. 2013, kterou dopravce ¾ádal dopravní úøad o souhlas s investicemi. V upøesnìní ¾ádosti odkázal na § 2 odst. 1 písm. b) vyhlá¹ky o prokazatelné ztrátì, podle ní¾ platilo, ¾e pøimìøeným ziskem je èástka vynalo¾ená na investice související s provozováním veøejné linkové osobní dopravy, pokud s tìmito investicemi vyjádøil pro úèely jejich zahrnutí do výpoètu prokazatelné ztráty souhlas pøíslu¹ný dopravní úøad . Vyhlá¹ka o prokazatelné ztrátì v¹ak byla zru¹ena k 21. 9. 2004, zatímco smlouva mezi dopravcem a objednatelem byla uzavøena a¾ 30. 12. 2005. Prokazatelná ztráta hrazená objednatelem z rozpoètu kraje se tedy øídila naøízením o prokazatelné ztrátì úèinným od 21. 9. 2004 do 30. 6. 2010 a vydaným k provedení zákona o silnièní dopravì.
[46] Podle § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì rovnì¾ platilo, ¾e do výpoètu prokazatelné ztráty bylo mo¾né zahrnout pouze takové investice, s nimi¾ vyjádøil souhlas pøíslu¹ný dopravní úøad (ustanovení je citováno v odst. [19]).
[47] Právní úprava zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti od doby uzavøení smlouvy mezi dopravcem a objednatelem doznala znaèných a ne pøíli¹ dokonalých zmìn, jak je zøejmé i z pøedlo¾eného kompetenèního sporu. Ní¾e bude tedy vývoj právní úpravy nastínìn.
[48] Pravomoc dopravních úøadù v dobì do 30. 6. 2010 vycházela ze zákona o silnièní dopravì, který v § 2 odst. 22 vìtì první stanovil, ¾e dopravními úøady podle uvedeného zákona jsou krajské úøady. Podle § 19b odst. 4 zákona o silnièní dopravì byly dopravní úøady nebo Ministerstvo dopravy oprávnìny v rámci výkonu státního odborného dozoru kontrolovat pou¾ití finanèních prostøedkù na zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti veøejnou linkovou dopravou z rozpoètu kraje nebo ze státního rozpoètu. Podle § 34 odst. 1 zákona o silnièní dopravì dopravní úøady vykonávaly ve svém správním obvodu státní odborný dozor ve v¹ech vìcech, které nenále¾ely Ministerstvu dopravy.
[49] Z naøízení o prokazatelné ztrátì vyplývaly specifické pravomoci dopravních úøadù. Naøízení toti¾ podle § 1 mimo jiné konkretizovalo zpùsob výkonu státního odborného dozoru v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti. Podle § 3 odst. 1 dopravní úøad udìloval souhlas s investicemi. Podle § 4 dopravce vypoètenou prokazatelnou ztrátu za pøedchozí období dokládal dopravnímu úøadu ve formì propoètu a dokladu a dopravní úøad tyto dokumenty mìl ulo¾it po dobu následujících tøí let od okam¾iku úhrady prokazatelné ztráty. Podle § 6 naøízení si dopravce mìl rovnì¾ vypoèíst ztrátu ze ¾ákovského jízdného a dolo¾it její vý¹i pøíslu¹nému dopravnímu úøadu. V § 8 naøízení nadepsaného Výkon státního odborného dozoru v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti naøízení upravovalo skuteènosti, na nì¾ se má zamìøit kontrola pou¾ití finanèních prostøedkù.
[50] Pøitom je tøeba zdùraznit, ¾e dle èl. 79 odst. 1 Ústavy lze pùsobnost správních úøadù stanovit pouze zákonem. Za konkretizaci zpùsobu a výkonu státního odborného dozoru v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti by tak dle systematiky naøízení bylo mo¾né pova¾ovat pøedev¹ím § 8 naøízení. U ostatních pravomocí v¹ak není zcela zøejmé, zda se skuteènì jednalo pouze o konkretizaci pravomocí stanovených zákonem o silnièní dopravì, nebo o pravomoci novì upravené výhradnì naøízením. Není v¹ak pøedmìtem tohoto kompetenèního sporu posoudit ústavnost ji¾ zru¹eného naøízení, ani to pro vyøe¹ení sporu není nezbytné. ¨
[51] Právní úprava prokazatelné ztráty tvoøená zákonem o silnièní dopravì a naøízením o prokazatelné ztrátì byla od 1. 7. 2010 nahrazena odli¹nì koncipovaným zákonem o veøejných slu¾bách vydaným v návaznosti na Naøízení Evropského parlamentu a Rady (ES) è. 1370/2007 ze dne 23. øíjna 2007 o veøejných slu¾bách v pøepravì cestujících po ¾eleznici a silnici a o zru¹ení naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 a è. 1107/70 (dále jen naøízení (ES) è. 1370/2007 ).
[52] Zákon o veøejných slu¾bách upravuje uzavírání smluv o veøejných slu¾bách v pøepravì cestujících a poskytování kompenzací za tyto slu¾by. Zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti spadá do samostatné pùsobnosti krajù i obcí (§ 3 odst. 1 zákona). Kompenzace poskytuje objednatel ze svého rozpoètu (§ 23 odst. 1 zákona).
[53] Zákon o veøejných slu¾bách ji¾ tedy neupravuje prokazatelnou ztrátu, zpùsob jejího výpoètu a nestanoví ani ¾ádné pravomoci dopravním úøadùm. Podle § 25 zákona vykonává dohled nad dodr¾ováním zákona o veøejných slu¾bách Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e. Podle § 23 a 24 zákona má specifické (pøevá¾nì konzultaèní) pravomoci v oblasti kompenzací Ministerstvo dopravy. Souèasnì ani nyní úèinné znìní zákona o silnièní dopravì ji¾ neobsahuje pravomoc dopravních úøadù k výkonu státního odborného dozoru kontroly pou¾ití finanèních prostøedkù na zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti.
[54] Pro smlouvu uzavøenou mezi dopravcem a objednatelem v pøedlo¾ené vìci je koneènì podstatný § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách, podle nìho¾ platí, ¾e [p]ráva a povinnosti ze závazku uzavøeného podle dosavadních pøedpisù zùstávají zachovány v rozsahu stanoveném [naøízením (ES) è. 1370/2007] a øídí se dosavadními právními pøedpisy .
[55] Podle èl. 8 odst. 3 naøízení (ES) è. 1370/2007 zùstávají v platnosti smlouvy uzavøené v období od 26. 7. 2000 do 2. 12. 2009 na základì spravedlivého nabídkového øízení do uplynutí doby jejich platnosti, ale ne déle ne¾ po dobu tøiceti let. Smlouvy uzavøené v tém¾ období na základì jiného øízení ne¾ spravedlivého nabídkového øízení zùstávají v platnosti rovnì¾ do uplynutí doby jejich platnosti, pokud mají omezenou dobu trvání srovnatelnou s dobou trvání dle èl. 4 tého¾ naøízení. Ta v pøípadì autobusové dopravy èiní deset let.
[56] Nejvy¹¹í správní soud pøednì zhodnotil, ¾e spor mezi krajským úøadem a dopravcem není sporem z veøejnoprávní smlouvy, aèkoli se jí úzce dotýká. Lze pøipomenout, ¾e povahou smluv o závazku veøejné slu¾by se Nejvy¹¹í správní soud opakovanì zabýval (napø. rozsudek èj. Komp 1/2011-69 zmiòovaný v odst. [18], nebo rozsudek ze dne 22. 9. 2011, èj. Komp 5/2011-88; v¹echna zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Odkázal na usnesení zvlá¹tního senátu pro øe¹ení kompetenèních sporù èj. Konf 31/2007-82, zmínìné také v odst. [18], který uzavøel, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 zákona o silnièní dopravì je veøejnoprávní smlouvou subordinaèního charakteru a rozhodnout ve sporném øízení mezi stranami takové smlouvy pøíslu¹í správnímu orgánu urèenému dle § 169 odst. 1 písm. d) spr. ø.
[57] V pøedlo¾ené vìci se nejedná o spor mezi objednatelem a dopravcem. Práv a povinností ze smlouvy se týká pouze nepøímo, z dùvodu souvislosti s výpoètem prokazatelné ztráty. Dopravce se na krajský úøad obrátil jako na dopravní úøad dle vý¹e citovaných právních pøedpisù a podáním ¾ádosti chtìl zahájit zvlá¹tní správní øízení o udìlení souhlasu dle naøízení o prokazatelné ztrátì. Proto také proti rozhodnutí krajského úøadu bylo pøípustné odvolání, které proti rozhodnutím ve sporech z veøejnoprávních smluv pøípustné není (§ 169 odst. 2 spr. ø.). Spor mezi ústøedními správními úøady se vede právì o pøíslu¹nost rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí krajského úøadu.
[58] Z rozhodnutí krajského úøadu je pøitom nepochybné, ¾e rozhodoval jako dopravní úøad v pøenesené pùsobnosti. Sám dopravce se v ¾ádosti obracel na vedoucího odboru dopravy silnièního hospodáøství a ¾ádal souhlas dopravního úøadu , který, jak se dopravce domníval, mìl (stále je¹tì) vykonávat státní odborný dozor v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti. Krajský úøad v záhlaví svého rozhodnutí odkázal na § 34 odst. 1 písm. b) zákona o silnièní dopravì, podle nìho¾ (v dobì rozhodování krajského úøadu i v souèasnosti) státní správu podle tohoto zákona vykonává Ministerstvo dopravy a dopravní úøady; tìmi jsou mimo jiné krajské úøady. Zároveò byl ji¾ v dobì rozhodování krajského úøadu úèinný § 40c zákona o silnièním provozu, který stanoví, ¾e pùsobnost stanovená tímto zákonem krajskému úøadu je výkonem pøenesené pùsobnosti.
[59] Rozhodoval-li tedy krajský úøad v pøenesené pùsobnosti, zabýval se dále Nejvy¹¹í správní soud tím, kdo je nadøízeným správním orgánem krajského úøadu, pokud ten mìl za to, ¾e vykonává státní správu podle zákona o silnièní dopravì. Pøi øe¹ení této sporné právní otázky je tøeba vycházet z § 178 spr. ø. Systematikou § 178 spr. ø. ve znìní úèinném do 30. 6. 2009 se Nejvy¹¹í správní soud zabýval opakovanì (napø. rozsudky èj. Komp 1/2007-54 a èj. Komp 4/2006-103 zmínìné v odst. [18] a [39]). Vylo¾il, ¾e § 178 odst. 2 spr. ø. je nutné chápat jako speciální pravidlo ve vztahu k odst. 1 tého¾ ustanovení, nikoliv jako pravidlo subsidiární. Od novelizace správního øádu provedené zákonem è. 7/2009 Sb. s úèinností od 1. 7. 2009 jsou v¹ak uvedené judikatorní závìry ohlednì systematiky § 178 spr. ø. pøekonané. Správní øád nyní výslovnì stanoví, ¾e dle § 178 odst. 2 spr. ø. se postupuje pouze tehdy, pokud nelze nadøízený správní orgán urèit dle odst. 1 tého¾ ustanovení. Pravidlo obsa¾ené v § 178 odst. 2 spr. ø. se tak stalo subsidiárním ve vztahu k pravidlu obsa¾enému v odst. 1 tého¾ ustanovení.
[60] Nejvy¹¹í správní soud proto nejprve aplikoval pravidlo obsa¾ené v § 178 odst. 1 spr. ø. Podle nìj je nadøízeným správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvlá¹tní zákon. Neurèuje-li jej zvlá¹tní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popøípadì vykonává dozor.
[61] Podle § 34 odst. 1 zákona o silnièní dopravì vykonává státní správu podle tohoto zákona Ministerstvo dopravy a dopravní úøady. Podle § 34 odst. 6 zákona o silnièní dopravì vykonává Ministerstvo dopravy vrchní státní dozor ve v¹ech vìcech silnièní dopravy. Podle § 92 odst. 1 krajského zøízení jsou orgány územní samosprávy pøi výkonu pøenesené pùsobnosti podøízeny pøíslu¹nému ministerstvu. Podle § 92a krajského zøízení pøíslu¹ná ministerstva, do jejich¾ pùsobnosti nále¾í úseky státní správy vykonávané orgány kraje, mimo jiné pøezkoumávají rozhodnutí orgánù kraje vydaná na úseku pøenesené pùsobnosti ve správním øízení. Proto je pøíslu¹ným rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí krajského úøadu Ministerstvo dopravy, a to dle § 178 odst. 1 vìty druhé spr. ø.
[62] Aèkoli je tímto závìrem rozhodnut spor o pøíslu¹nost mezi ústøedními správními úøady, Nejvy¹¹í správní soud na nìm nemohl ustat. Ministerstvo dopravy toti¾ tvrdí, ¾e krajský úøad jako dopravní úøad k vydání svého rozhodnutí nebyl vìcnì pøíslu¹ný, a právì z toho dovozovalo pøíslu¹nost Ministerstva vnitra k rozhodnutí o odvolání. Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje s tím, ¾e krajský úøad jako dopravní úøad k vydání svého rozhodnutí nebyl vìcnì pøíslu¹ný, má v¹ak za to, ¾e k nìmu nebyl pøíslu¹ný ani kraj v samostatné pùsobnosti. Ministerstvo dopravy pøi rozhodování o odvolání proti rozhodnutí krajského úøadu musí vzít v úvahu následující závìry plynoucí z vý¹e popsané úpravy. Je tøeba pøipomenout, ¾e jako nadøízený správní orgán mù¾e rozhodnout i o nicotnosti rozhodnutí krajského úøadu dle § 77 odst. 1 spr. ø., pokud k rozhodnutí správní orgán nebyl vùbec vìcnì pøíslu¹ný.
[63] Pøesto¾e § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách stanoví, ¾e práva a povinnosti ze závazku uzavøeného podle dosavadních pøedpisù zùstávají zachovány a øídí se dosavadními pøedpisy, je tøeba mít souèasnì na pamìti i ji¾ zmiòovaný èl. 79 odst. 1 Ústavy, podle nìho¾ lze pùsobnost správních úøadù stanovit pouze zákonem. Zákon o veøejných slu¾bách v § 35 odst. 1 pøedev¹ím hovoøí o právech a povinnostech z uzavøeného závazku, jedná se tedy o práva a povinnosti smluvních stran. Z tohoto ustanovení nelze v souèasnosti dovodit pravomoc dopravního úøadu vymezenou ji¾ neexistujícím naøízením o prokazatelné ztrátì, kterou dopravnímu úøadu nyní úèinné zákony nepøiznávají. Takový postup by byl v rozporu s èl. 79 odst. 1 Ústavy, tedy neústavní. Z nyní úèinných právních pøedpisù zároveò nelze dovodit, ¾e by pravomoc dopravního úøadu vydat rozhodnutí o souhlasu s investicemi pøe¹la na jiný správní orgán. Pravomoc vydat rozhodnutí, kterým se udìlí souhlas s investicemi podle ji¾ zru¹eného naøízení o prokazatelné ztrátì, tedy v souèasnosti nemá ¾ádný správní orgán.
[64] K tému¾ závìru nadto dospìl i krajský úøad ve svém rozhodnutí. V odùvodnìní poukazoval na to, ¾e z § 35 odst. 1 zákona o veøejných slu¾bách neplyne mo¾nost, aby správní orgán vykonávající agendu dopravního úøadu rozhodoval dle ji¾ zru¹eného právního pøedpisu . Pak ale zvolil nesprávný postup, nebo» o ¾ádosti rozhodoval vìcnì a zamítl ji. I to musí být pøedmìtem posouzení Ministerstva dopravy.
[65] Pøednì by tedy Ministerstvo dopravy mìlo zhodnotit, zda jsou dány podmínky nicotnosti rozhodnutí krajského úøadu dle § 77 odst. 1 spr. ø. Pøitom se ministerstvo mù¾e opøít o podstatnou èást argumentace, kterou pøedkládalo v ¾alobì a dal¹ích svých vyjádøeních a která by takovému závìru nasvìdèovala. Nejvy¹¹í správní soud pøitom upozoròuje, ¾e po pøípadném prohlá¹ení rozhodnutí krajského úøadu za nicotné bude nutné se znovu zabývat ¾ádostí dopravce. Bude namístì zvá¾it, zda øízení o ¾ádosti bylo po právu zahájeno, tj. zda ¾ádost do¹la vìcnì a místnì pøíslu¹nému správnímu orgánu (§ 44 odst. 1 spr. ø.). V pøípadì, ¾e by správní orgány shledaly, ¾e ¾ádost nebyla doruèena vìcnì a místnì pøíslu¹nému správnímu orgánu, lze postupovat podle § 43 odst. 1 písm. b) spr. ø., tedy odlo¾it vìc proto, ¾e bylo uèinìno podání, k jeho¾ vyøízení není vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán.
[66] Závìrem Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e by» podle jeho názoru pravomoc vydat rozhodnutí o souhlasu s investicemi v souèasnosti nemá ¾ádný správní orgán, nebrání to smluvním stranám (dopravci a objednateli), aby si obdobný po¾adavek mezi sebou upravily smluvnì. Právì naopak, obzvlá¹tì ze strany objednatele (kraje), je takový postup prakticky nutný s ohledem na jeho povinnosti pøi hospodaøení s majetkem kraje, které mu zákony ukládají (srov. napø. § 17 krajského zøízení).
[67] Mimoto dopravce a objednatel u¾ k nìkterým zmìnám smlouvy plynoucím ze zru¹ení naøízení o prokazatelné ztrátì pøistoupili. Odstranili napøíklad odkaz na naøízení pùvodnì obsa¾ený v èl. V odst. 1 smlouvy. Zmìnili také povinnost dopravce pøedlo¾it vyúètování o prokazatelné ztrátì (pùvodnì § 4 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì; srov. odst. [49]) tak, ¾e dopravce vyúètování novì pøedkládá objednateli, nikoli dopravnímu úøadu (èl. V odst. 2 smlouvy ve znìní dodatku è. 59). Není tedy dùvod, proè by obdobnì nemohli upravit i souhlas s investicemi pùvodnì obsa¾ený v § 3 odst. 1 naøízení o prokazatelné ztrátì.
[68] Rovnì¾ lze znovu pøipomenout, ¾e doba trvání smluv o závazku veøejné slu¾by podle døívìj¹í úpravy je èasovì omezená {srov. èl. 8 naøízení (ES) è. 1370/2007 a tento rozsudek v odst. [55]}. Objednatel (kraj) by tedy mìl zvá¾it, zda i kvùli nedokonalé právní úpravì star¹ích smluv není namístì, aby zajistil dopravní obslu¾nost na svém území ji¾ podle nyní úèinného zákona o veøejných slu¾bách.
[69] Ze v¹ech shora uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e pøíslu¹ným orgánem k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí krajského úøadu ze dne 19. 11. 2013 je Ministerstvo dopravy (¾alobce).
[70] K usnesení ¾alobce ze dne 30. 12. 2013, kterým ¾alobce popøel svoji pravomoc, aè je podle rozhodnutí o kompetenèní ¾alobì jeho pravomoc dána, lze odkázat na závìry vyslovené v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu èj. Komp 4/2006-103 zmínìnému v odst. [18], [39] a [59], podle nich¾ je usneseními o postoupení vìci podle § 12 spr. ø. toliko upravováno vedení øízení. Usnesení tedy není tøeba ru¹it, nebo» nemù¾e zalo¾it pøeká¾ku vìci rozhodnuté ve smyslu § 48 odst. 2 spr. ø.
[71] Soud rozhodl dále o nákladech øízení, a to v souladu s § 101 s. ø. s., podle nìho¾ nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení o kompetenèní ¾alobì.
[72] Ustanovení soudního øádu správního upravující kompetenèní ¾aloby neobsahují zvlá¹tní ustanovení o náhradì nákladù osob zúèastnìných na øízení. Pou¾ije se tedy § 60 odst. 5 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v souladu s tímto ustanovením tak, ¾e osoby zúèastnìné na øízení nemají právo na náhradu nákladù øízení o kompetenèní ¾alobì. Osoba zúèastnìná na øízení má právo na náhradu pouze tìch nákladù, které jí vznikly v souvislosti s plnìním povinnosti, kterou jí soud ulo¾il; pøípadnì jí soud mù¾e z dùvodù zvlá¹tního zøetele hodných na návrh pøiznat i náhradu dal¹ích nákladù øízení. V daném pøípadì v¹ak Nejvy¹¹í správní soud osobám zúèastnìným na øízení splnìní ¾ádné povinnosti, v souvislosti s ní¾ by jim vznikly náklady, neulo¾il.

References: soud 
 § 97
 § 97
 § 2
 § 19
 § 19
 § 35
 § 51
 § 178
 § 3
 § 35
 § 19
 § 97
 § 2
 § 34
 § 10
 § 2
 § 8
 § 19
 § 23
 § 40
 § 4
 § 40
 § 35
 § 40
 § 2
 § 3
 soud 
 § 4
 § 4
 § 3
 § 35
 § 35
 § 3
 § 94
 § 178
 § 3
 soud 
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 4
 soud 
 soud 
 § 97
 soud 
 § 17
 § 12
 § 97
 § 97
 soud 
 § 97
 soud 
 § 51
 soud 
 § 100
 § 2
 § 3
 § 2
 § 19
 § 34
 § 1
 § 3
 § 4
 § 6
 § 8
 § 8
 § 25
 § 23
 § 35
 soud 
 soud 
 § 19
 § 169
 § 34
 § 40
 soud 
 § 178
 § 178
 soud 
 § 178
 § 178
 § 178
 § 178
 soud 
 § 178
 § 34
 § 34
 § 92
 § 92
 § 178
 soud 
 soud 
 § 77
 § 35
 § 35
 § 35
 § 77
 soud 
 § 43
 soud 
 § 17
 § 4
 § 3
 soud 
 § 12
 § 48
 Soud 
 § 101
 § 60
 soud 
 soud 
 soud 
 soud