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Timestamp: 2019-04-26 08:14:20+00:00

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﻿ SENTENCIA SU-406 DE AGOSTO 4 DE 2016 UNIFICACION
SENTENCIA SU-406 DE 04 DE AGOSTO DE 2016
CONTENIDO:CAMBIO DEL PRECEDENTE JUDICIAL Y SU APLICACIÓN EN EL TIEMPO. SE PRECISA QUE, SI BIEN LA REGLA GENERAL INDICA QUE LA JURISPRUDENCIA RIGE CON EFECTOS INMEDIATOS Y EN ESTE SENTIDO VINCULA A LOS OPERADORES JUDICIALES QUE DEBEN TENERLA EN CUENTA EN SUS DECISIONES, LA AUTORIDAD JUDICIAL TAMPOCO PUEDE PASAR POR ALTO QUE, EN CIERTOS ESCENARIOS CONCRETOS, LA ACTUACIÓN DE LOS SUJETOS PROCESALES PUDO ESTAR DETERMINADA POR LA JURISPRUDENCIA VIGENTE PARA ENTONCES, POR LO QUE EL FALLADOR, AL MOMENTO DE PROFERIR SU DECISIÓN, DEBE ESTABLECER, A PARTIR DE UNA ANÁLISIS FÁCTICO, SI EL CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESULTÓ DEFINITIVO EN UNA POSIBLE AFECTACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES AL MODIFICAR LAS REGLAS PROCESALES CON BASE EN LAS CUALES, LEGÍTIMAMENTE, HABÍAN ACTUADO LOS SUJETOS PROCESALES Y, EN ESTE SENTIDO, EL JUEZ DE CONOCIMIENTO PUEDE, COMO EXCEPCIÓN A LA REGLA GENERAL DE APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA, INAPLICAR UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL EN VIGOR AL MOMENTO DE PROFERIR EL FALLO, PERO CONTRARIO A UNO ANTERIOR QUE RESULTÓ DETERMINANTE DE LA CONDUCTA PROCESAL DE LAS PARTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, DERECHOS FUNDAMENTALES, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, MODIFICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, REGLAS DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL
Sentencia SU406 de agosto 4 de 2016
1.2. La Nación - Ministerio de Transporte inició un proceso ejecutivo contra el Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., solicitando el pago de las sumas de dinero contenidas en las resoluciones 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, a través de las cuales, en su orden, el ejecutante liquidó unilateralmente el contrato No. 211 de 1996 suscrito entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el referido consorcio médico, y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera de las resoluciones.
1.6. Por escritos separados, la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. presentaron excepciones de mérito. La primera, impetró las que denominó inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por activa, nulidad de los actos administrativos contractuales, compensación y la genérica. La segunda, aquellas que llamó inexistencia del título ejecutivo complejo y/o invalidez de las resoluciones 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.
1.8. La anterior sentencia fue apelada por los apoderados de la Organización Clínica General del Norte Ltda. y del Consorcio Medinorte, quienes reiteraron el contenido de las excepciones propuestas. La alzada le correspondió a la Sección Tercera del Consejo de Estado, que mediante auto del 3 de octubre de 2008 decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad por el término de 3 años, atendiendo la solicitud elevada por la parte ejecutada, sobre la base de que “dentro del proceso ordinario contencioso administrativo 2003-1431-00 que cursa en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se discut(ía] la legalidad de los actos administrativos que sirven de título base de recaudo ejecutivo en el presente proceso”(1). Sin embargo, mediante auto del 13 de noviembre de 2014, la misma Sección de la misma Sala, reanudó el trámite del referido proceso, al advertir que “la parte ejecutada no allegó copia de providencia ejecutoriada en la que se hubiese puesto fin al citado proceso ordinario y que transcurrieron los tres (3) años que la ley establece como plazo para aportar dicha prueba”(2).
1.9. Finalmente, el recurso de apelación fue desatado en providencia del 12 de marzo de 2015, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia proferida por el a-quo y, adicionalmente, con base en la jurisprudencia vigente al momento en el que profirió el fallo, consideró que dentro de un proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción contenciosa, cuando el título lo constituye un acto administrativo, no pueden proponerse sino las excepciones de mérito a las que alude el inciso 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil —en adelante CPC—, conforme con la jurisprudencia sentada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo mediante Sentencia del 27 de julio de 2005, dentro del expediente 23.565.
Según expone la accionante, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 12 de marzo de 2015 que se acusa, no estudió las excepciones de mérito propuestas por los ejecutados, en tanto decidió acoger la jurisprudencia sentada en la Sentencia del 27 de julio de 2005, de la Sección Tercera de la misma Sala, que dispone que cuando “el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, solo es posible proponer como excepciones las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de las personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2º del artículo 509 del C.P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003”(3).
A partir de lo expuesto, señala que la sentencia acusada adolece de los defectos procedimental absoluto, sustantivo y fáctico(4).
2.1. Manifiesta que se configuran los defectos procedimental absoluto y sustantivo, en tanto la providencia acusada inobservó lo prescrito por el mismo Consejo de Estado en la sentencia del 4 de mayo de 2011, expediente 19.957, que establece en líneas generales que una litis debe resolverse con sujeción a la jurisprudencia vigente en el momento en el que se presentó una demanda o cuando se contestó la misma y se propusieron excepciones de fondo(5), y, además, desconoció lo expuesto por la sentencia de la misma corporación, del 13 de septiembre de 2001, del expediente 17.952, ya referida.
Reiteró que los documentos aportados como títulos ejecutivos cumplen los requisitos establecidos en el artículo 488 CPC, en la medida en que son documentos públicos que fueron aportados en copia auténtica, por ende su valor probatorio es el mismo que el del original y que, además, quedaron en firme y cobraron ejecutoria una vez se le notificó a la parte accionante la resolución por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acta en la que el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el contrato no. 211 de 1996. Sobre lo inmediatamente anterior, advirtió “que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia de ejecutoria de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquel no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la constancia que expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos contemplados en el artículo 62 del C.C.A.”.(6)
Añadió que en la providencia que se ataca “la Sala explicó las razones por las que, en su opinión, el Ministerio de Transporte tenía la competencia para liquidar unilateralmente el contrato 211 de 1996, pese a lo cual señaló que tal aspecto no era constitutivo de una excepción de fondo que pudiera ser alegada en un proceso ejecutivo, sino que, de probarse, constituiría una causal de nulidad del respectivo acto administrativo (artículo 84 del C.C.A.: acto administrativo expedido por organismo incompetente)”(7).
Sin embargo, advirtió que a la luz de la actual jurisprudencia de la Sección Tercera, dentro de los procesos ejecutivos no es procedente discutir la legalidad de los actos administrativos que integran el título que fundamenta la ejecución, pues en esos eventos, solo es posible proponer como excepciones “las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de las personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2º del artículo 509 del C.P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003”(8). Lo anterior, debido a que cuando el acto administrativo cobra firmeza, tiene la calidad de providencia que conlleva ejecución, por ello, resulta ser uno de esos actos jurídicos a los que se refiere el numeral 2º del artículo 509 CPC.
Añadió que, “(a]l margen de lo anterior, es oportuno anotar que los ejecutados promovieron el respectivo proceso ordinario contencioso administrativo tendiente a obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de base de recaudo ejecutivo, razón por la cual no pueden afirmar que se haya vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia por el hecho de que la Sala se abstuviera de analizar la legalidad de los actos administrativos dentro del proceso ejecutivo”(9).
Expuso que, a raíz de lo anterior, a través de la Resolución 3346 del 23 de diciembre de 1998, se liquidó unilateralmente el contrato no. 211 de 1996, resolución que fue recurrida por el contratista, recurso que tuvo que decidir el Ministerio de Transporte mediante Resolución 0002675 del 20 de diciembre de 1999, revocándola, porque el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia ya había sido liquidado.
Manifestó que con lo expuesto, se evidencia que fue la ley la que situó en cabeza del Ministerio de Transporte la titularidad de todos los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los activos del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, una vez finalizado su proceso de liquidación, de manera que, “una cosa es la cesión del contrato, como modo de transmisión de las relaciones contractuales entre vivos y otra bien distinta la sucesión o transmisión de los derechos y obligaciones que se siguen de la extinción o supresión de una persona jurídica de derecho público, que fue lo que sucedió”(10).
Reiteró que al finalizar la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, se produjo, por virtud de la ley, la trasmisión de los bienes y derechos de la entidad en favor del Ministerio de Transporte, por ello éste expidió la Resolución 0002675 de 1999, momento para el cual los accionantes no presentaron oposición de ninguna naturaleza.
Expuso que no existió defecto fáctico en tanto el fallador de instancia fundamentó su decisión en las pruebas obrantes en el expediente y encontró, de forma razonada, plenamente acreditado el título ejecutivo complejo que sustentó la pretensión ejecutiva del Ministerio de Transporte. Sobre ello, añadió que “(p]ara esta Sala de Sección, es proporcional y legítima la conclusión a la que arribó la Sección Tercera - Subsección “A” de esta Corporación, al considerar que la ejecutoria de los actos administrativos se da por las circunstancias expuestas en la ley (para el caso concreto artículo 62 del C.C.A.), y no por la constancia formal que para el efecto impone la autoridad que lo emitió. Dicha interpretación se acoge a lo señalado por la normatividad que resultaba aplicable a la litis, y de ninguna manera desconoce las garantías al debido proceso y derecho de defensa de la parte demanda”(11).
De igual forma, abordó el punto del presunto desconocimiento del principio de confianza legítima, al no aplicarse el precedente judicial vigente a la fecha de interposición de las excepciones. Respecto de ello, consideró que la autoridad judicial accionada había “respet(ado] las garantías constitucionales alegadas por la sociedad actora, en tanto del mismo texto de la decisión cuestionada, se observa que el asunto fue fallado de conformidad con la jurisprudencia vigente al momento de decidir su fondo.// Con la (...) de fecha 27 de julio de 2005, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado recogió cualquier postura previa, y señaló de forma unificada, que en materia de procesos ejecutivos, no es procedente excepcionar con argumentos enfocados a cuestionar la legalidad de los actos de recaudo ejecutivo, posición que, al tener efectos unificadores, resultaba vinculante para la autoridad judicial hoy accionada”(12).
6.1. Copias simples del proceso ejecutivo iniciado por el Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte(13).
7.4.1. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales de las personas. En efecto, la norma en cuestión dispone que “(t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces () la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (...)”.
Bajo tal premisa, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido reiteradamente que la acción de tutela procede también frente a actuaciones u omisiones de los jueces en las que se vulneren derechos fundamentales(14), en razón de su condición de autoridad pública. Sin embargo, dicha procedencia, como también lo ha indicado la propia Corte, es excepcional, de manera que no en todos los casos podrá acudirse al mecanismo de amparo constitucional. Lo anterior, encuentra fundamento, en el propio texto de la Constitución Política, cuyo artículo 86 -anteriormente citado-, establece que a la acción de tutela solo podrá acudirse “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que (...) se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (...)”.
“(...) (E]l panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático.”
En este escenario, es claro que el juez constitucional no puede terminar suplantando o desplazando al juez ordinario en el estudio de los asuntos que por su naturaleza le competen, ni tampoco, anulando decisiones que no comparte o, imponiendo su personal interpretación de las normas aplicables en un caso concreto. En ese sentido, esta Corporación ha indicado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales “(s]e trata de una garantía excepcional, subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos anteriores han fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no les violen sus derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de garantizar la adecuada aplicación del resto de las normas que integran el sistema jurídico o de los derechos que tienen origen en la ley”.(15)
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(16). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
“(...) (A]hora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”(24).
• a Relevancia constitucional
• b. Que se hayan agotado todos los mecanismos judiciales idóneos y adecuados, ordinarios y extraordinarios antes de acudir a la acción de tutela
c. Requisito de inmediatez
Esta corporación ha tenido oportunidad de explicar que establecer un término perentorio para el ejercicio de la acción de tutela es inconstitucional, pues, prima facie, la defensa de los derechos fundamentales no puede someterse a términos de caducidad. Sin embargo, también ha señalado que, de manera general, la acción de tutela debe interponerse dentro de un plazo razonable(25), estimado a partir del momento en el que tiene ocurrencia la amenaza o la vulneración de los derechos fundamentales.
En el caso sub examine, se enjuicia por medio de la acción de amparo presentada el 9 de julio de 2015(26), la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Con ello, queda establecido que la acción de tutela fue presentada menos de 4 meses después de que fue proferida la sentencia que se enjuicia, plazo que se tiene como razonable.
• d. Si lo que se alega es la existencia de una irregularidad procesal, debe ser evidente que la misma tiene a) un efecto decisivo en la sentencia que se impugna y b) afecta los derechos fundamentales del accionante, salvo cuando se trate de una prueba ilícita obtenida con violación de esos derechos
f. Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela
Esta Corporación ha establecido que el defecto procedimental se enmarca dentro del derecho al debido proceso(27), que entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio y, dentro del derecho de acceso a la administración de justicia(28), que implica el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la realización de la justicia material en la aplicación del derecho procesal(29).
En especial, frente a la configuración del defecto procedimental absoluto, la Corte ha sido enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto(30)), o (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido(31) afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”(32).
Por excepción, también ha determinado este Tribunal que el defecto procedimental puede estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando “(...) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia.”(33)
El defecto material o sustantivo, se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión(34).
También, la jurisprudencia de este Tribunal ha perfilado que se está ante un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso(35), no se encuentra vigente por haber sido derogada(36), o ha sido declarada inconstitucional(37); (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance(38); (iii) cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática(39); (iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada(40); o finalmente, (v) en el evento en que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador(41).
Según la jurisprudencia de este tribunal, dicho defecto se presenta cuando la decisión judicial se toma “(i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”(42).
Se ha señalado que el mismo puede presentarse en dos dimensiones: una negativa y otra positiva. La primera se materializa “(i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso(43); (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión(44); o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo(45). Y una dimensión positiva, que tiene lugar por actuaciones positivas del juez, en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión(46); o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia(47)”(48).
Si bien el artículo 13 de la Constitución establece que “(t]odas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación (...)”, resulta definitivo que, para ello, primero se determine cuál es el contenido de la ley, esto es, cuáles son los mandatos, derechos, libertades y oportunidades que en cada caso ella concede, para que, luego se reconozca el mismo tratamiento jurídico a casos que se encuentren en la misma situación de hecho y de derecho.
En esos términos, esta corporación precisó que “(e]l derecho de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia. Esta confianza no se garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se agota en la simple adscripción nominal del principio de legalidad. Comprende además la protección a las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme”(49).
7.8.1.4. Ahora bien, con la finalidad de garantizar la confianza legítima y la seguridad jurídica en el sentido que los preceptos normativos sean aplicados de manera uniforme frente a casos semejantes, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en resaltar la función que, para tal efecto, cumplen los órganos de cierre de cada jurisdicción al fijar el denominado precedente judicial, y que consiste en la fuerza obligatoria de las reglas fijadas en sus providencias y que desbordan el caso que resuelven, para ser aplicadas en otros semejantes(50).
7.8.1.5. Lo anterior implica una vinculación de la que no escapan los mismos órganos de cierre en relación con el precedente por ellos fijado. Esta situación ha sido nítidamente diferenciada por la jurisprudencia constitucional al distinguir entre precedente horizontal y vertical. “En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia”. (Resaltado del texto original)(51).
7.8.1.6. Todo lo dicho, permite concluir que las reglas fijadas en las providencias proferidas por los órganos de cierre, en cuanto autoridades de unificación de jurisprudencia, definen el contenido normativo de los textos jurídicos, es decir, de la ley en sentido amplio, y, con ello, vinculan a los órganos inferiores jerárquicamente, y a sí mismos, a determinada interpretación, lo cual se justifica, como ya se anotó, “con base en los fundamentos constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales”(52).
Lo anterior significa que la realización de la igualdad material en la administración de justicia, exige que el precedente no ha de aplicarse de forma automática e irreflexiva, de manera que, si por un lado, ante casos semejantes debe darse el mismo tratamiento legal, por el otro, frente a casos distintos se dé un trato diferenciado, cuando ello resulte razonablemente justificado(53).
7.8.2.2. En estos términos, la hermenéutica constitucional ha señalado que resulta posible, por parte de los órganos de cierre, cambiar el precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla con la carga argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio. Además, “para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho”(54).
Sobre estos posibles efectos, es pertinente tener en cuenta que, tratándose de los tránsitos legislativos, el Código General del Proceso ha previsto esta situación y define, a la luz del artículo del artículo 624, modificatorio del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que las normas que regulan los aspectos de la sustanciación y las ritualidades dentro del proceso empiezan a regir desde su entrada en vigencia, sin importar que el juicio haya iniciado(55). Sin embargo, esta regla se exceptúa en relación con las etapas y diligencias que ya se hayan iniciado, las cuales se rigen y deben resolverse por las normas aplicables cuando ello tuvo ocasión.
7.8.2.7. La conclusión presentada comparte, en cierto sentido, la posición sostenida por el Consejo de Estado —Sección Tercera—(56) en relación con el derecho de acceso a la administración de justicia en los casos en que un órgano de cierre ha modificado el criterio sobre la acción idónea para reclamar un derecho. Al respecto, dicha corporación definió que “es claro que luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que se sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio”.
La Nación - Ministerio de Transporte demandó ejecutivamente al Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados, S.A., cobrando las sumas de dinero resultantes de haber liquidado de manera unilateral el contrato 211 de 1996.
De otro lado, la Organización Clínica General del Norte Ltda. presentó las excepciones de mérito que llamó inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por activa, nulidad de los actos administrativos contractuales, compensación y la genérica y, Médicos Asociados S.A. presentó las de inexistencia del título ejecutivo complejo y nulidad y/o invalidez de las Resoluciones 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.
Como argumento central de las excepciones que denominó inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa por activa, expuso que el contrato no. 211 de 1996 celebrado entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia fue cedido al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia en el mes de octubre de 1998 a partir del mes de noviembre de 1998, pero que en el acta de liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del 31 de diciembre de 1998 no aparece la cesión del contrato al Ministerio de Transporte, ni acreencias, créditos o cuentas por cobrar en favor de este último. Por ello, dicho Ministerio carece de legitimación en la causa para cobrarle sumas de dinero(57).
A través de la excepción que denominó nulidad de los actos administrativos contractuales, solicitó la nulidad de la Resolución 005505 del 29 de junio de 2001(58); de la Resolución no. 7713 del 18 de septiembre de 2001(59); de la Resolución 3346 del 23 de diciembre de 1998(60); de la Resolución 3347 del 23 de diciembre de 1998(61); de la Resolución 3348 del 23 de diciembre de 1998(62) y de la Resolución 0002675 del 20 de diciembre de 1999, porque fueron expedidos con violación del debido proceso, con falta de competencia y de forma irregular.
En su opinión, el debido proceso se violó porque el ministerio no vinculó al Fondo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a la actuación administrativa que dio lugar a la expedición de los citados actos administrativos. Además, sustentó que el ministerio obró con falta de competencia al expedir los referidos actos administrativos porque “el contrato 211 de 1996 terminó en diciembre de 1998 y, para esa época, la posición de contratante la asumió el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de tal manera que el Ministerio no tenía relación alguna con el mencionado contrato y, por ende, no podía proferir los actos administrativos que contienen la obligación que se ejecuta”(63).
Aseguró que los aludidos actos administrativos adolecían de falsa motivación porque (i) no tuvieron en cuenta el hecho de que el Ministerio contratante le debía al contratista ciertas sumas de dinero, en tanto a favor de este último había operado el silencio administrativo positivo, por cuanto el 24 de febrero de 1998 habían elevado una petición a la entidad contratante, que nunca fue contestada, en la que le solicitaron les continuara cancelando el percápita de 1998 pero redistribuido de acuerdo con la estructura de costos del Acuerdo 84 de 1998 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y no como se había estipulado en el contrato, (ii) desconocieron la cesión del contrato realizada entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puerto de Colombia y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, (iii) no tuvieron en cuenta que a la fecha de expedición de las resoluciones mencionadas el contrato se venía ejecutando con el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y concluyó en diciembre de 1998 con el último pago realizado por el Fondo y (iv) no aparece en el acta de liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia la cesión del contrato al Ministerio de Transporte y mucho menos acreencia, crédito o cuenta por cobrar a favor de dicha entidad(64).
Por su parte, Médicos Asociados S.A. presentó las excepciones de mérito que denominó inexistencia del título ejecutivo y nulidad y/o invalidez de las resoluciones 005505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.
Sobre la excepción denominada inexistencia del título ejecutivo complejo(65), expuso que si bien en la demanda se aportó como título ejecutivo copia autenticada del contrato no. 211 de 1996 y de las resoluciones 005505 y 007713 del 29 de junio y 18 de septiembre de 2001, respectivamente, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle inadvirtió que en el artículo 2º de la Resolución 005505 del 29 de julio de 2001 se establece que el Consorcio Medinorte debe al Ministerio de Transporte la suma $1.125.752.184.00(66) y que, pese a ello, en la demanda se pidió librar mandamiento de pago por las sumas de $883.904.674,00 de capital, más el incremento del IPC y los intereses de mora liquidados a partir del 8 de octubre de 2001, fecha en la que la obligación se hizo exigible. Por lo anterior, según manifiesta, resulta evidente que las resoluciones base del título ejecutivo no reúnen los requisitos exigidos por el artículo 488 CPC, pues no concuerdan las sumas contenidas en éstas con las que efectivamente se cobran.
De igual forma, afirmó que el título ejecutivo no está debidamente conformado, pues si bien se aportó la copia autenticada del contrato 211 de 1996, del Otrosí de éste y de las resoluciones 005505 y 007713, del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente; no se presentó el original o la copia auténtica del contrato de cesión suscrito entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para así poderse acreditar la competencia del Ministerio de Transporte para proferir los actos de liquidación, y de contera su legitimación en la causa por activa en la demanda ejecutiva.
Finalmente, sobre la excepción denominada nulidad y/o invalidez de las resoluciones 5505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte, expuso que según el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales deben ser liquidados a más tardar 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene su finalización. Agregó que con base en el ordinal d) del numeral 10 del artículo 136 CCA, la caducidad de la acción contractual es de 2 años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar los contratos estatales, en el evento en que no se proceda a su liquidación en los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Sentado lo anterior, expuso que desde el 1 de enero de 1999, día siguiente de la terminación del contrato 211 de 1996 hasta el 18 de septiembre de 2001, fecha en la que éste se liquidó unilateralmente, transcurrieron 2 años, 8 meses y 18 días. De manera que al haber transcurrido un periodo de 2 años contado desde la fecha de terminación del contrato hasta la de su liquidación por medio de las resoluciones que son base del ejecutivo, el funcionario encargado de liquidarlo había perdido su competencia para ello, por ende las resoluciones que conforman el título ejecutivo eran nulas.
En efecto, considera esta Sala que las excepciones denominadas inexistencia del título ejecutivo e inexistencia de la obligación, fueron absueltas por la providencia que se enjuicia, pues la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo señaló con claridad que el contrato 211 de 1996, su Otrosí y las resoluciones 005505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, fueron aportados en copia auténtica y que por ende su valor probatorio era el mismo que el del original. Sobre ello, afirmó que las resoluciones anotadas no requerían de constancia de ejecutoria, en tanto eran actos administrativos que la adquirían una vez quedaran en firme sin que necesiten una constancia en tal sentido expedida por un funcionario judicial.
Para dar mayor contundencia a la idoneidad del título ejecutivo aportado, consideró el ente accionado que los títulos aportados como base de ejecución contenían obligaciones claras, expresas y exigibles en los términos del artículo 488 CPC. Resaltó que si bien el artículo 2º de la Resolución 5505 del 29 de junio de 2001 dice explícitamente que el Consorcio Medinorte debe al Ministerio de Transporte la suma de $1.125.752.184,00, del título ejecutivo se desprende que con ocasión del contrato el Ministerio de Transporte le pagó al Consorcio Medinorte $20.588.406.139,00, de los cuales solo $19.704.501.465,30 correspondieron al valor de los servicios prestados, de manera que la exacta diferencia que generan dichas sumas es de $883.904.674,00, que es el valor que sin respaldo alguno se le giró al contratista y del que se pidió reintegro en el proceso ejecutivo.
Respecto de ello, reiteró que el contrato 211 de 1996 fue suscrito entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., con el fin de que este último prestara los servicios médico asistenciales a la población cubierta por Foncolpuertos, compuesta por los afiliados forzosos y adscritos de Colpuertos en Buenaventura, Tumaco y Cali. Que, sin embargo, el Presidente de la República de la época, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, suprimió el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y ordenó su liquidación a través del Decreto Ley 1689 de 1997 y dispuso que la misma debía terminar a más tardar el 31 de diciembre de 1998.
Señaló que el artículo 8º del Decreto Ley 1689 de 1997 dispuso que la prestación de los servicios de salud a cargo de la entidad suprimida fuera asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los derechos adquiridos y que, “por tal razón, Foncolpuertos —en liquidación— cedió a este último el contrato 211 de 1996, a partir del 1º de noviembre de 1996”(67). Sobre el tema, anotó:
“El mismo Decreto-Ley 1689 estableció que, una vez concluida la liquidación de Foncolpuertos, los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos pasarían a la Nación - Ministerio de Transporte, a excepción de la atención de procesos judiciales y demás declaraciones de carácter laboral, que serían asumidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y las obligaciones pensionales que, en adelante, estarían a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep (artículo 5º, inciso final, Decreto-Ley 1689 de 1997).
En opinión de la Sala, la interpretación armónica de los precitados artículos del Decreto-Ley 1689 de 1997 y 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997 apunta a que Foncolpuertos —en liquidación— solo podía ceder las obligaciones contractuales y legales derivadas de los contratos que se hallaban en ejecución al momento de ser suprimida la entidad, con el único fin de garantizar la continuidad de los servicios que se hallaban a su cargo (en este caso, la prestación de los servicios integrales médico asistenciales); sin embargo, por expresa disposición normativa —artículo 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997—, se mantuvo en cabeza de Foncolpuertos —en liquidación— la obligación de liquidar los contratos que, con ocasión de la supresión de la entidad, hubieran terminado, cedido o sido objeto de traspaso, obligación que se debía cumplir, a más tardar, a la finalización del término señalado para cumplir la liquidación de la entidad.
Según se desprende de los antecedentes de la Resolución 2675 del 20 de diciembre de 1999, proferida por el Ministerio de Transporte, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puerto de Colombia —en liquidación— liquidó unilateralmente el contrato 211 de 1996, a través de la Resolución 3346 del 23 de diciembre de 1998, la cual fue recurrida en reposición por el contratista, pero la impugnación fue tramitada cuando la liquidación de ese fondo ya había finalizada, de modo que fue el Ministerio de Transporte al que le correspondió decidir el recurso interpuesto, en su condición de titular de los derechos y de las obligaciones del extinto Foncolpuertos, tal como lo había previsto el artículo 5º del Decreto-Ley 1689 de 1997. Así, el recurso fue decidido a través de la Resolución 0002675 del 20 de diciembre de 1999, por medio de la cual revocó el ministro la decisión impugnada y ordenó al Jefe de Adquisiciones y Contratos del Ministerio de Transporte adelantar la actuación tendiente a liquidar el mencionado contrato”(68).
A partir de lo anterior, consideró la Subsección accionada que el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el contrato “no porque hubiera sido parte de este o porque, en virtud de una cesión del mismo, hubiera asumido la posición contractual que detentaba Foncolpuertos antes de su supresión, sino porque la misma ley radicó en cabeza suya la titularidad de todos los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos de la entidad suprimida, una vez finalizado el proceso de liquidación de esta última entidad”(69).
Sobre ello, expuso que la Sala no comparte la posición de la parte ejecutada a través de la cual pretende hacer ver que la cesión del contrato era la única figura que le permitía al Ministerio de Transporte asumir competencia para liquidar unilateralmente el contrato no. 211 de 1988 pues, “una cosa es la cesión del contrato, como modo de trasmisión de las relaciones contractuales entre vivos y otra bien distinta la sucesión o transmisión de los derechos y obligaciones que se siguen de la extinción o supresión de una persona jurídica de derecho público, que fue, precisamente, lo que sucedió en este caso”(70).
Ahondó sobre la naturaleza de la figura jurídica de la cesión de contrato, y consideró que antes de que se produjera la extinción total de Foncolpuertos, éste cedió el contrato no. 211 de 1996 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que este último continuara prestando los servicios médico asistenciales, “pero, como ya vio, el artículo 11 el decreto reglamentario de dicho proceso mantuvo en cabeza de Foncolpuertos —en liquidación— la obligación de liquidar, entre otros, los contratos que hubieran sido objeto de cesión con ocasión de la supresión de esta entidad, antes de que finalizara ese mismo proceso, de tal suerte que la ejecución de las obligaciones contractuales derivadas del contrato 211de 1996 quedaron radicadas en cabeza del cesionario (Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales) y las obligaciones legales que según luego de la finalización del contrato, entre ellas, la de liquidarlo, en caso de no hacerlo de forma bilateral, siguieron en cabeza de Foncolpuertos -en liquidación-”(71).
Entonces, para la Sala, al concluir la liquidación de Foncolpuertos se produjo “por virtud de la ley y por la extinción de la persona jurídica de derecho público, la transmisión de los bienes, derechos y obligaciones de la entidad liquidada a favor del Ministerio de Transporte”(72). Seguidamente, argumentó que “contrario a lo que adujo el recurrente, no era necesario que Foncolpuertos —en liquidación— ni el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales transfiriera a través de un acto jurídico contractual (cesión del contrato), los bienes, derechos y obligaciones remanentes de la liquidación al Ministerio de Transporte, pues la misma ley, en el acto de supresión, se encargó de regular lo referente a la transmisión, a título universal, del patrimonio de la entidad extinguida”(73).
Precisó que, “así como la ley dice quienes están llamados a suceder a las personas naturales cuando fallecen, la misma ley de supresión de las entidades públicas (que equivale a la muerte de las personas jurídicas) dice a quienes se transmiten los derechos y obligaciones de la persona moral que se extingue y eso fue, precisamente, lo que sucedió en este caso, conforme a lo dispuesto además, en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 2º del Decreto-ley 254 de 2000”(74).
A partir de los anteriores argumentos, concluyó que el Ministerio de Transporte era competente y estaba legitimado para proferir las resoluciones 005505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, pues la ley había radicado en su cabeza la titularidad de todos los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia una vez finalizado su proceso de liquidación.
Para el Consejo de Estado, dicha excepción no podía prosperar, en tanto era evidente que a través de la petición elevada el 24 de febrero de 1998, los contratistas pretendían modificar la tarifa establecida en la cláusula segunda del contrato 211 de 1996, para que se calculara el pago mensual de los servicios prestados aplicando una tarifa más favorable a sus interese económicos. A este respecto, señaló el Ente accionado que el Consorcio Médico no podía pretender valerse de los efectos del silencio de la administración para modificar las estipulaciones contractuales o las obligaciones emanadas del contrato, pues la misma Ley 80 de 1993 preveía que las modificaciones a este último deben producirse de mutuo acuerdo o unilateralmente por parte de la administración a través de un acto administrativo.
Como se informa en el expediente, el ejecutado demandó a través de la acción contractual la nulidad las resoluciones 5505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca(75).
En dicha demanda, el 30 de abril de 2003, la Sociedad Médicos Asociados S.A., junto con la Organización Clínica General del Norte Ltda. presentaron demanda contra la Nación- Ministerio de Transporte solicitando que se declarara la nulidad de las resoluciones 005505 del 29 de junio de 2001 y la 007713 del 18 de septiembre de 2001 mediante las cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el contrato 211 de 1996 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición. De igual forma, pidió que se declarara que el accionado incumplió el contrato 211 de 1996 y que no podía ordenar su liquidación unilateral al haber transcurrido más de 2 años contados desde la fecha en que surgió la obligación legal de liquidarlo y la fecha en que se liquidó efectivamente. Solicitó que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condenara al demandado al pago de una indemnización por los perjuicios materiales ocasionados en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, con las respectivas actualizaciones.
En primera instancia, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2008 negó las súplicas de la demanda. Para ello, expuso que el Ministerio de Transporte para ordenar la liquidación del contrato 211 de 1996 lo hizo en el ejercicio de una facultad excepcional otorgada por el artículo 61 de la Ley 80 de 1993.
Sobre el hecho de que el Ministerio de Transporte había liquidado de manera unilateral el contrato, por fuera del término que la ley establece para el efecto, consideró que “ha sido una postura reiterada de esta Corporación que de no ser procedente la liquidación bilateral del contrato, la administración puede liquidarlo unilateralmente incluso después de los 6 meses previstos en la ley para ello, siempre y cuando no se haya notificado del auto admisorio de la demanda que pide la liquidación judicial”. Para sustentar tal argumento, hizo referencia a una sentencia proferida por la Sección Tercera el 21 de abril de 2004, bajo el radicado 10.857.
Precisó el Tribunal que conforme con los literales c) y d) del Nº 10 del artículo 136 (CCA], cuando el contrato no ha sido liquidado de forma bilateral y la administración tampoco ha logrado su liquidación unilateral, el interesado puede intentar la liquidación judicial, caso en el cual el término de caducidad de la acción contractual se contará a partir del vencimiento de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar, por lo que, con base en ello, “no existe la supuesta falta de competencia del demandado para liquidar unilateralmente el contrato, pues si bien este no ejerció dicha facultad dentro del término previsto en la ley, sí la ejerció el 29 de junio de 2001, fecha para la cual la accionante aún no había solicitado la liquidación judicial, único hecho que daría lugar a que el demandado (La Nación - Ministerio de Transporte] perdiera su competencia para liquidar el contrato”(76).
La decisión del tribunal fue apelada por Médicos Asociados S.A. y la segunda instancia correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo(77), que revocó la proferida por el Tribunal del Valle y declaró la caducidad de la acción.
Durante el trámite de dicha apelación y antes de proferirse la sentencia de segunda instancia dentro de la acción de nulidad contractual, en la segunda instancia del proceso ejecutivo que es objeto de cuestionamiento en la presente causa, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de octubre de 2008 decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, durante el término de 3 años, atendiendo la solicitud elevada por la parte ejecutada, sobre la base de que “dentro del proceso ordinario contencioso administrativo 2003-1431-00 que cursa en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se discut(ía] la legalidad de los actos administrativos que sirven de título base de recaudo ejecutivo en el presente proceso”(78). Superado dicho término, mediante auto del 13 de noviembre de 2014, la misma Sección de la misma Sala, reanudó el trámite del proceso ejecutivo, al advertir que “la parte ejecutada no allegó copia de providencia ejecutoriada en la que se hubiese puesto fin al citado proceso ordinario y que transcurrieron los tres (3) años que la ley establece como plazo para aportar dicha prueba”(79).
Conforme con ello, carece de fundamento el señalamiento del actor en el sentido de sostener que el Consejo de Estado, amparado en la nueva línea de jurisprudencia según la cual no cabe promover cualquier excepción de mérito en los procesos ejecutivos que tienen como título actos administrativos, sino solo aquellas relacionadas en el inciso 2º del artículo 509 CPC, se abstuvo de pronunciarse sobre las excepciones de mérito por ellos propuestas, en cuanto está acreditado que sí hubo pronunciamiento sobre las excepciones de mérito formuladas dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación - Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte y, la sola circunstancia de que el Consejo de Estado hubiese aducido el cambio de jurisprudencia al momento de resolver la segunda instancia dentro del referido proceso, no es un elemento de juicio suficiente para sostener la violación de los derechos fundamentales que se invocan en la presente causa.
Con ese propósito, debe decir la Sala que sobre este reparo, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo consideró, en primer lugar, que los documentos aportados al proceso como títulos ejecutivos se encontraba en copia auténtica y que en esa medida su valor probatorio era el mismo que el del original(80).
En segundo lugar, consideró que los actos administrativos que conforman el título ejecutivo quedaron en firme cuando se notificó a los ejecutados el contenido de la Resolución 7713 del 18 de septiembre de 2001, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 5505 del 29 de junio de 2001, que liquidó unilateralmente el contrato. Así, anoto que con ello “quedó agotada la vía gubernativa y ejecutoriada la decisión”(81). Añadió que “(c]abe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia de ejecutoría de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición contra aquél no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la constancia que expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos contemplados en el artículo 62 del C.C.A.”(82)
Para la Sala, resultan razonables las consideraciones realizadas por el Consejo de Estado, según las cuales los documentos aportados al proceso como títulos ejecutivos se encontraba en copia auténtica y que en esa medida su valor probatorio era el mismo que el del original(83), por lo que, por sustracción de materia, no debía haber hecho consideración alguna sobre la exigencia de la constancia que dijera que era primera copia. De igual forma, encuentra razonable la consideración realizada a partir de interpretar el contenido del artículo 62 CCA, según la cual los actos administrativos que conformaban el título ejecutivo no requerían constancia de ejecutoria en tanto aquellos la adquirían no por la anotación que en ese sentido hiciera un funcionario judicial, sino por encontrarse en firme y por no proceder en su contra recurso alguno.
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia.
Segundo. CONFIRMAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 26 de noviembre de 2015 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que a su vez confirmó el proferido el 16 de septiembre de 2015 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pero por las consideraciones expuestas en este fallo.
Magistrados: María Victoria Calle Correa—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Alejandro Linares Cantillo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva.Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General
1 Folio 368 cuaderno 2 de pruebas.
2 Folio 400 cuaderno 2 de pruebas.
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, exp. 23.565.
4 Dado que los defectos procedimental absoluto y sustantivo se fundamentan en los mismos argumentos, se estudiarán conjuntamente.
5 Folio 24. Cuando se cite un folio y no se diga el cuaderno, se entiende que hace parte del cuaderno 1 de la acción de tela.
6 Folio 207.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, exp. 23.565.
9 Folio 209.
10 Folio 217.
11 Folio 305 al respaldo.
12 Folios 305 al respaldo y 306.
13 Las copias consisten en 7 cuadernos de 120, 181, 175, 257, 210, 263 y (264 a 522) folios, respectivamente.
14 Sobre este particular puede consultarse la Sentencia T-933 de 2012.
15 Sentencia C-590 de 2005.
18 Ver entre otras la sentencia T-315 de 2005.
19 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.
23 Cfr. Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
24 Sentencia C-590 de 2005.
25 “La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”. Sentencia SU-961 de 1999.
26 Folio 195.
27 Consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
28 Consagrado en el artículo 228 de la Constitución.
29 Corte Constitucional, sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
30 “ Ver sentencia T-996 de 2003”
31 “ Cfr. Sentencias T-996 de 2003 y SU-159 de 2002. ´(se pretermiten etapas) señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición; (ii) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas´. (Tomado de la SU-159 de 2002)”
32 Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
34 Sentencias C-590 de 2005 y T-059 de 2015, entre otras.
35 Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.
36 Sentencia T-205 de 2004.
37 Consultar las sentencias T-804 de 1999 y T-522 de 2001.
38 Ver la sentencias T-1244 de 2004 y T-462 de 2003.
39 Sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004.
40 Sentencia T-056 de 2005.
41 Sentencia SU-159 de 2002. Citado de la sentencia T-781 de 2011.
42 Sentencia SU-226 de 2013.
43 Sentencia T-442 de 1994.
45 Sentencia T-417 de 2008.
46 Sentencia SU-159 de 2002.
47 En la Sentencia T-1082 de 2007, Caso en que prosperó una tutela contra providencia judicial, porque se había declarado la existencia de un contrato de arrendamiento partiendo de una prueba que no era aceptada por la ley como conducente para esos efectos
48 Sentencia T-147 de 2014.
49 Sentencia C-836 de 2001.
50 Al respecto la Sentencia T-446 de 2013 es clara al decir:
51 Sentencia SU-172 de 2015.
52 T-446 de 2013, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-335 de 2008.
53 Al respecto esta Corporación desde sus primeros años sostuvo en la Sentencia C-221 de 1992 sobre el principio de igualdad que éste “es objetivo y no formal (...) Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado (...) Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática”. Este alcance ha sido reiterado en fallos más recientes como en las Sentencias T-262 de 2009, T-387 de 2012 y T-386 de 20123, entre otras.
54 Sentencia C-400 de 1998, y en el mismo sentido las sentencias SU-047 de 1999, C-795 de 2004 y C-532 de 2013, entre otras.
55 Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:
56 Sentencia del 4 de mayo de 2011. Radicación número: 19001-23-31-000-1998-2300-01 (19.957).
57 Folio 74.
58 Por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato no. 211 de 1996.
59 Por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001.
60 Por medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de 1996.
61 Por medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de 1996.
62 Por medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de 1996.
63 Folio 409 del cuaderno 2 de pruebas.
64 Folios 409 y 410 del cuaderno 2 de pruebas.
65 Folio 123, cuaderno 1 de pruebas.
67 Folio 429 del cuaderno 2 de pruebas.
68 Folios 429 y 430 del cuaderno 2 de pruebas.
69 Folios 430 y 431 del cuaderno 2 de pruebas.
70 Folios 431, del cuaderno 2 de pruebas.
71 Folios 432 y 433 del cuaderno 2 de pruebas.
72 Folio 433 del cuaderno 2 de pruebas.
73 Folios 432 y 433 del cuaderno 2 de pruebas.
74 Folio 433 del cuaderno 2 de pruebas.
75 A dicho proceso le correspondió el radicado 2003-1431-00.
76 Sentencia del 21 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle dentro del proceso con radicado 76001-23-31-000-2003-01431-01. Tomado de la sentencia del 28 de mayo de 2015, de la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la que se absolvió la segunda instancia de la acción de nulidad contractual interpuesta por Médicos Asociados S.A. contra La Nación Ministerio de Transporte.
77 A dicho proceso le correspondió el radicado 76001-23-31-000-2003-01431-01, Expediente 36.695.
78 Folio 368 cuaderno 2 de pruebas.
79 Folio 400 cuaderno 2 de pruebas.
80 Folio 425 del cuaderno 2 de pruebas.
81 Folio 426 del cuaderno 2 de pruebas.
83 Folio 425 del cuaderno 2 de pruebas.

References: artículo 509
 artículo 509
 artículo 488
 resolución 
 Resolución 
 artículo 62
 artículo 509
 artículo 509
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 62
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 13
 artículo 624
 artículo 40
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 488
 artículo 60
 artículo 136
 artículo 60
 artículo 488
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 30
 artículo 8
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 52
 artículo 2
 artículo 61
 artículo 136
 artículo 509
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 62
 artículo 62
 artículo 29
 artículo 228
 Artículo 624
 artículo 40
 Resolución