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Timestamp: 2017-12-13 16:50:50+00:00

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OLG Frankfurt: „Rundum-Sorglospakete“ von Privatfirmen bei Verkehrsüberwachung unzulässig – Verkehrsrecht Blog
von Alexander Gratz| 2017-05-17T10:37:49+00:00	17. Mai 2017|keine Kommentare
Das OLG Frankfurt musste sich in letzter Zeit häufiger mit Geschwindig­­­keits­messungen befassen, an deren Durchführung oder Auswertung Privatdienstleister beteiligt waren. Diese Bußgeldverfahren sowie ein Schadensersatzprozess, in dem eine Gemeinde den Ersatz entgangenen Gewinns wegen nicht durchgeführter Messungen begehrte, haben das OLG nun veranlasst, in der Besetzung mit drei Richtern noch einmal grundlegend zur Beteiligung von Privaten an Bußgeldverfahren und Messungen im Straßenverkehr Stellung zu nehmen (OLG Frankfurt, Beschluss vom 27.04.2017 – 2 Ss OWi 295/17); auf Grund der umfangreichen Begründung der Entscheidung (Volltext siehe unten) sollen hier nur einige der vom OLG angesprochenen Punkte genannt werden:
Die Verkehrsüberwachung dient in erster Linie der Verkehrssicherheit, wobei u. a. auch Lärm- und Umweltschutz eine Rolle spielen können. Hingegen seien weder die Sanierung kommunaler Haushalte noch die Bezahlung privater Dienstleistungen durch Bußgeldeinnahmen im Gesetz vorgesehen.
Dies und die Grundsätze zur Beteiligung von Privaten an Messungen oder deren Auswertung würden mittlerweile nicht nur in Einzelfällen, sondern struktuerell umgangen, was durch die Dienst- und Fachaufsichtsbehörden nachhaltig korrigiert werden müsse.
Es müsse – auch und gerade wenn das Messgerät nicht im Eigentum der Behörde steht – sichergestellt werden, dass die Privatfirma keinen Einfluss – auch nicht indirekt durch Drohung mit Kündigung des Vertrages – auf Zeit und Ort der Messungen nimmt.
Aus diesem Grund sei bereits die fallabhängige Vergütung von Dienstleistern bedenklich.
In der Vergangenheit hatten Gerichte angenommen, die reine Aufbereitung von Falldatensätzen (eine genaue Definition, was darunter eigentlich zu verstehen ist, konnte bisher noch niemand nennen) durch Privatunternehmen sei im Gegensatz zur Auswertung der Verkehrsverstöße zulässig, wenn die Ordnungsbehörde die aufbereiteten Daten danach wiederum auf Übereinstimmung mit den Originaldaten überprüft. Dazu meint das OLG: Es erscheint lebensfremd, dass die Behörde dieselbe Tätigkeit, für die die Privatfirma bezahlt wird, noch einmal wiederholt. Wenn die Behörde – wie geboten – die Originaldaten selbst in ein lesbares Format umwandeln und auswerten würde, sei nicht einzusehen, weshalb die Privatfirma dann diese Daten noch einmal aufbereiten müsste.
Die Überlassung von Arbeitnehmern an die Ordnungsbehörden, von denen dann behauptet wird, sie seien in die Behörde eingegliedert, sei oft eine reine Fiktion, die der ganzen Konstruktion den Schein der Rechtsstaatlichkeit verleihen soll.
Nach diesen Grundsätzen rechtswidrig ausgewertete Messungen könnten aber erneut und ohne Beteiligung des Privatanbieters ausgewertet werden, um dann eine Verurteilung des Betroffenen zu ermöglichen.
Nach den getroffenen Feststellungen fuhr der Betroffene am 31.07.2015 in seinem PKW die B… innerorts von O2 Richtung O3. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit ist auf diesem Straßenabschnitt auf 50 km/h beschränkt. An dieser Stelle wurde mittels eines geeichten stationären Geschwindigkeitsmessgerätes Typ X bei dem Betroffenen eine Geschwindigkeit abzüglich einer Toleranz von 3 km/h von 88 km/h gemessen.
Nach den zusammengefassten Feststellungen des Amtsgerichts gehört das betreffende Geschwindigkeitsmessgerät Typ X nicht der Stadt O2, sondern es wird der Stadt durch die juristische Privatperson A GmbH „zur Verfügung gestellt“. Das Messgerät verfügt über einen Eichschein vom 03.12.2014. Antragsteller der Eichung war die Fa. A GmbH. Die Messung wird durch den Zeugen B durchgeführt, der für das Messgerät entsprechend geschult ist. Der Zeuge B ist allerdings kein Bediensteter der Stadt O2, sondern ist mit „gesondertem Arbeitnehmerüberlassungsvertrag“ seit dem 01.08.2013 durch die Fa. A GmbH der Stadt O2 überlassen worden und für 20 Stunden pro Monat für die Stadt O2 tätig. Nach den Feststellungen des Amtsgerichts ergäbe sich bei „einem angenommenen Mindeststundenlohn von 8,50 EUR dabei ein Monatseinkommen von 170 EUR“. Seine Tätigkeit beschränkt sich auf das wöchentliche Abfahren der Messsäulen, Einsammeln der Daten und das „Einspeisen der Daten in das System“. Die Bildaufbereitung erfolgt anschließend durch die Fa. A GmbH, die die von ihr vorselektierten Daten zur endgültigen Auswertung und Entscheidung über die Verfahrenseinleitung an die Stadt O2 übergibt. Die abschließende Entscheidung erfolgt dann durch (festangestellte) kommunale Bedienstete.
Die Fa. A GmbH erhält für ihre Tätigkeit und dafür, dass sie der Stadt O2 das Messgerät, sowie den Zeugen B „überlässt“, eine erfolgsabhängige Vergütung. Je mehr Bußgeldverfahren aus dem „zur Verfügung gestellten Messgerät“ eingeleitet werden, desto höher ist der Ertrag für die Fa. A GmbH.
Wie das Amtsgericht rechtsfehlerfrei unter sorgfältiger Darlegung im Einzelnen zusammenfassend festgestellt hat, hat der Bürgermeister der Stadt O2 als zuständige Ortspolizeibehörde unter bewusster und gewollter Umgehung zwingender gesetzlicher Vorschriften Ordnungswidrigkeitsverfahren eingeleitet, bei denen die Beweismittel nicht durch den Hoheitsträger, sondern durch einen sog. privaten Dienstleister, – die Fa. A GmbH -, erhoben worden sind.
Die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 47 Abs. 1 OWiG gehört als typische Hoheitsaufgabe zum Kernbereich staatlicher Hoheitsausübung, für die im Fall von Verkehrsordnungswidrigkeiten gemäß § 26 Abs. 1 StVG Behörden oder Polizeidienststellen zuständig sind. Rechtsgrundlage für Maßnahmen der Verkehrsüberwachung durch allgemeine Ordnungsbehörden ist die Verordnung über die Zuständigkeit zur Verfolgung und Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten vom 07.04.1992 (GVBl. I S. 134) in Verbindung mit § 5a der Verordnung über die Zuweisung von Aufgaben der Gefahrenabwehr an die allgemeinen Ordnungsbehörden vom 18.07.1972 (GVBl. I S. 255), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.07.2005 (GVBl. I S. 546), die auch die Verwendung technischer Mittel zur Verkehrsüberwachung regelt (vgl. auch Verwaltungsvorschrift „Verkehrsüberwachung durch örtliche Ordnungsbehörden und Polizeibehörde“ vom 06.01.2006 des HMdI, StAnz 2006, S. 286). Eine eigenverantwortliche Wahrnehmung dieser Aufgaben durch Privatpersonen ist danach ausgeschlossen. Das schließt allerdings grds. nicht aus, dass die Verwaltungsbehörde sich technischer Hilfe durch Privatpersonen bedient, solange sie Herrin des Verfahrens bleibt (st. Rspr. der OLGs; vgl. nur für alle: OLG Frankfurt v. 03.03.2016 – 2 Ss-OWi 1059/15; OLG Stuttgart v. 25.08.2016 – 4 Ss 577/16; OLG Hamm v. 18.04.2016 – III-2 RBs 40/16). Die technische Hilfe von Privatpersonen bei Ermittlungshandlungen muss einen sachlichen Grund haben, darf nicht missbräuchlich sein und vor allem nicht in Bereiche eingreifen, die ausschließlich dem Hoheitsträger vorbehalten sind.
„Jeder Anschein mangelnder Objektivität und Unabhängigkeit ist zu vermeiden. Bei einem Leiharbeitnehmer, der bei einer örtlichen Ordnungsbehörde im Bereich der Verkehrsüberwachung tätig ist, können sachfremde Erwägungen zumindest dann nicht ausgeschlossen werden, wenn dieser zeitgleich Beschäftigter oder Inhaber eines Unternehmens ist, welches Dienstleistungen auf dem Sektor der Verkehrsüberwachung erbringt. (Deshalb) nehme ich zum Anlass, darum zu bitten, nur solche Arbeitnehmer für hoheitliche Aufgaben im Rahmen der Verkehrsüberwachung einzusetzen, die nicht zugleich auch Beschäftigte oder Inhaber eines solchen privaten Dienstleistungsunternehmens sind.“
Der Bürgermeister der Stadt O2 ist als hauptamtlicher Beamter auf Zeit in seiner vorliegenden Funktion als zuständige örtliche Ordnungsbehörde Teil der Landspolizeibehörde. Er hat das maßgebliche Recht zu kennen und kannte es nach den Feststellungen auch. Gleichwohl hat er unter bewusster und gewollter Umgehung der ihm bekannten gesetzlichen Vorschriften vorliegend insbesondere das Auslesen der Daten und das Sicherstellen der Daten nicht – wie gesetzlich verlangt – durch den Hoheitsträger durchführen lassen, sondern durch einen privaten Dienstleister. Das alleine würde bereits einen Verstoß gegen die Beweiserhebung begründen. Vorliegend greifen die Verstöße durch die Ortspolizeibehörde allerdings noch viel tiefer in die rechtlichen Strukturen einer rechtsstaatlichen Verkehrsüberwachung ein.
Das gesamte Geschäftsmodell der Fa. A GmbH mit der Stadt O2 ist bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der festgestellten Tatsachen ein sog. „Rundum-Sorglospaket“, bei der die Stadt O2 über die bloße Nutzung des Messgeräts hinaus nahezu vollständig die ihr gesetzlich auferlegten Pflichten auf den privaten Dienstleister übertragen hat. Damit das ganze Geschäftsmodell den Schein der Rechtstaatlichkeit erhält, ist seit dem 01.08.2013 die Fiktion einer Arbeitnehmerüberlassung konstruiert worden. Selbst der Erlass vom 28.07.2015, in dem nochmals ausdrücklich die gewählte Vorgehensweise untersagt worden ist, hat zu keiner Änderung der bestehenden Praxis geführt. Unberücksichtigt, dass die Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf private Personen schon per se bedenklich ist und auch als „Arbeitnehmerüberlassung“ nur unter besonderen Bedingungen und auch grds. nur nach den Maßgaben des AÜG in Betracht kommt (vgl. zum Ganzen schon Bayerisches Oberstes Landesgericht, Beschluss vom 05.03.1997 – 1 ObOWi 785/96 -, juris m.w.N.), kann schon bei einer Tätigkeit von 20 Stunden im Monat im Gegenwert von ca. 170 Euro von einer notwendigen Einbindung des Zeugen B in die Strukturen der Stadt O2 unter Aufgabe der Abhängigkeiten und des Weisungsrechts der Fa. A GmbH nicht ansatzweise ausgegangen werden. Darüber hinaus ist der Zeuge B auch noch Mitarbeiter des privaten Dienstleisters, der sich erfolgsabhängig aus den Erträgen der Messanlage bezahlen lässt, die er selbst zur Verfügung stellt und aus der er selbst die Beweismittel gewinnt, umwandelt und (vor)auswertet.
Dieser Bruch wird in der Folge vorliegend auch noch dadurch vertieft, dass nach dem „Einsammeln der Daten“ und „Einspeisen der Daten in das System“, bei dem es sich wohl um das „Auswertprogramm“ des privaten Dienstleisters handelt, die „Bildaufbereitung“ anschließend durch die Fa. A GmbH. erfolgt. Durch diese Vorgehensweise wird das primäre Beweismittel für den Verkehrsverstoß ohne eigene Kontrollmöglichkeit dem privaten Dienstleister zur weiteren Bearbeitung überlassen. Dass die Fa. A GmbH anschließend die eingesammelten, umgewandelten und ausgewerteten Messdaten der Stadt O2 überlässt, damit diese nun „selbstständig“ darüber entscheidet, gegen wen sie ein Bußgeldverfahren einleiten will, ist nur geeignet, eine für die Betroffenen und die Gerichte täuschende Fassade für die vorhergehende Umgehung zu bilden.
Ein allgemeiner Grundsatz, wonach ein Beweiserhebungsverbot ein Beweisverwertungsverbot nach sich zieht, besteht nicht (vgl. BGHSt 19, 325/331; 24, 125/128; 25, 325/331; 31, 304/307; 37, 30/32; 38, 214/219; BayObLGSt 1965, 128; OLG Köln VRS 60, 201). Soweit das Gesetz nicht selbst ein Verwertungsverbot vorsieht (wie z.B. in § 136a Abs. 3 Satz 2, § 252 StPO, § 393 Abs. 2 AO, § 51 BZRG), kann die Frage, ob eine rechtswidrige, in Grundrechte des Betroffenen eingreifende Ermittlungsmaßnahme als Ausnahme von dem Grundsatz umfassender Beweisaufnahme ein Verbot zur Verwertung des durch sie gewonnenen Beweisergebnisses zur Folge hat, nicht allgemein, sondern nur anhand des Einzelfalles entschieden werden (BGH NJW 1978, 1390 ; OLG Köln aaO). Bei einem Verfahrensverstoß ist dabei das Individualinteresse des Bürgers am Schutz seiner Rechtsgüter gegen das Interesse des Staates an der Tataufklärung zum Schutz der Allgemeinheit abzuwägen, um beurteilen zu können, ob eine solche Ausnahme gerechtfertigt ist. Dabei sind das Gewicht des Verfahrensverstoßes und seine Bedeutung für die rechtlich geschützte Sphäre des Betroffenen einerseits und andererseits die Erwägung, dass der Staat eine funktionstüchtige Rechtspflege zu gewährleisten hat, zu beachten (BGH NStZ 1988, 142 mit Anm. Dörig; BGH NStZ 1989, 375 mit Anm. Roxin 378 f.; BayObLGSt 1997, 46 Rn. 16). Diese Grundsätze gelten auch im Bußgeldverfahren, auch wenn diesem nur sog. Verwaltungsunrecht zu Grunde liegt.
Das vorliegende Verfahren gibt im Zusammenhang mit den Entscheidungen des Senats (OLG Frankfurt v. 03.03.2016 2 Ss-OWi 1059/15; B. v. 11.08.2016 – 2 Ss-OWi 562/16; B. v. 28.04.2016 – 2 Ss-OWi 190/16; B. v. 03.09.2014, 2 Ss-OWi 655/14 m.w.N.; jeweils nach juris) und dem Schadensersatzprozess, der dem Urteil des OLG Frankfurt vom 07.04.2017 (2 U 122/16) zu Grunde liegt Anlass, folgende Besorgnis zum Ausdruck zu bringen:
Die staatliche Verkehrsüberwachung umfasst präventive und repressive polizeiliche Aktivitäten im Verkehrsraum zur Erhöhung der Verkehrssicherheit. Sie ist eine hoheitliche Aufgabe der Gefahrenabwehr und wird durch die Polizeibehörden und allgemeine Ordnungsbehörden wahrgenommen. Sie ist vorrangig darauf ausgerichtet, Verkehrsunfälle, insbesondere mit schweren Folgen, zu verhüten und sonstigen Verkehrsgefahren entgegen zu wirken. Darüber hinaus dient sie auch dem Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsbeeinträchtigungen insbesondere durch Lärm und Abgase sowie der Leichtigkeit des Verkehrs (vgl. HessStaZ. 2015, S. 182 . „Verkehrsüberwachung durch örtliche Ordnungsbehörden und Polizeibehörden 1. Ziele der Verkehrsüberwachung:“).
Die gesetzlichen Grundlagen für die Verkehrsüberwachung und die Zuweisung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten sind diesbezüglich eindeutig und lassen bei objektiver Betrachtung auch keine Spielräume zu. Gleichwohl geben die von den Gerichten in den oben genannten Verfahren ermittelten Sachverhalte Anlass zur Besorgnis, dass im Bereich kommunaler Verkehrsüberwachung diese eindeutigen gesetzlichen Grundlagen, ministerialen Erlasse und gerichtliche Entscheidungen nicht nur nicht mit der notwendigen Sorgfalt beachtet, sondern – wie im vorliegenden Fall – bewusst und gewollt umgangen werden. Die dabei zu Tage getretenen Konstruktionen lassen ebenfalls befürchten, dass es sich nicht um Einzelfälle, sondern um strukturelle Verwerfungen handelt, die nicht mehr wie bisher durch das Eingreifen gerichtlicher Entscheidungen korrigiert werden können, sondern der nachhaltigen Korrektur durch den Einsatz der innenministerialen polizeilichen Dienst- und Fachaufsicht bedürfen (vgl. auch Sachverhalt OLG Frankfurt, Urteil v. 07.04.2017 – 2 U 122/16 Rn. 29: Unter dem „gemeinsam gewünschten Ziel“ des Verkehrssicherungsprojekts ist jedenfalls auch das Erzielen finanzieller Erträge zu verstehen, die aus dokumentierten Fällen von Geschwindigkeitsübertretungen resultieren).
Verkehrsüberwachung dient der Verkehrssicherheit. Jegliche Verknüpfung der Verkehrsüberwachung mit anderen nicht gesetzgeberisch legitimierten Gründen ist unzulässig. Eine solche „Verkehrsüberwachung“ wäre keine bußgeldbewehrte hoheitliche Maßnahme gemäß § 26 Abs. 1 StVG i.v.m. § 47 Abs. 1 OWiG mehr.
Steht das Messgerät nicht im Eigentum des Hoheitsträgers, muss sichergestellt sein, dass jegliche Einflussnahme des privaten Eigentümers auf die Verwendung des Messgeräts, namentlich Zeit, Ort und Umfang der hoheitlichen Messung, ausgeschlossen ist. Schon die Verknüpfung der Bezahlung des Messgeräts durch die erzielten Bußgelder ist dabei bedenklich, da damit bereits eine direkte Verknüpfung des wirtschaftlichen Erfolges des „Verleihers“ mit dem Einsatz des Messgeräts erzeugt wird. Dass dies nicht nur eine bloße Befürchtung ist, zeigt das Urteil vom 07.04.2017 (OLG Frankfurt 2 U 122/16). Die Vertragskonstruktion beinhaltete ein Kündigungsrecht des Überlassungsvertrages durch die Verleiher für den Fall nicht ausreichender Rendite. Damit wirkt der Verleiher direkt (durch Kündigung) oder indirekt (durch Drohung mit Kündigung) auf die Entscheidung des Hoheitsträgers über die Verwendung des „überlassenen“ Messgeräts ein.
Ist das nicht sicher gewährleistet, kommt es zum Bruch der Beweismittelkette und die Ordnungsbehörde leitet ein Verfahren ein, bei der sie nicht die gesetzlich verlangte Verantwortlichkeit des Hoheitsträgers für die Rechtmäßigkeit der Beweismittelgewinnung, insbesondere Authentizität der Messdaten, übernehmen kann (vgl. OLG Frankfurt v. 03.03.2016 – 2 Ss-OWi 1059/15). Für die gerichtliche Verhandlung entfällt dann u.a. die in § 256 StPO normierte Privilegierung für Handlungen und Erklärung öffentlicher Behörden.
Für die auch vorliegend gegebene vereinbarte Vorselektion durch private Dienstleister (oder auch „Vorauswertung“) ist insoweit kein Raum. Die Hinzuziehung privater technischer Hilfe ist auf die Bereiche beschränkt, in denen der Hoheitsträger keine ihm ausschließlich zugewiesene hoheitliche Aufgabe wahrnimmt.
Für die richterliche Überprüfung von Verkehrsordnungswidrigkeiten, denen in der Regel ein durch ein standardisierten Messverfahren gewonnenes Beweismittel zu Grund liegt folgt daraus, dass die Ordnungsbehörde, die gem. Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebunden ist, mit der Entscheidung nach § 47 OWiG ein Ordnungswidrigkeitenverfahren einzuleiten, die Gewähr übernimmt, dass die rechtlichen Voraussetzungen, namentlich die oben genannten Bedingungen, erfüllt sind. Die Überwachung wird durch die zuständige Fach- und Dienstaufsicht sichergestellt. Das Gericht kann und muss grundsätzlich davon ausgehen, dass die Ordnungsbehörden sich gesetzeskonform verhalten. Eine von Amts wegen durchzuführende Überprüfung dieser Voraussetzungen ist daher grds. nicht geboten. Bestehen beim Gericht Zweifel, kann es nach § 69 Abs. 5 OWiG verfahren. Bestehen im Einzelfall beim Betroffenen Zweifel obliegt es zunächst ihm, diese Zweifel durch Tatsachen zu erhärten, da er das Vertrauen in das rechtsstaatliche verwaltungsrechtliche Handeln erschüttern muss. Behauptungen „ins Blaue hinein“ braucht das Gericht, wie sonst auch, nicht nachzugehen.
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References: § 47
 § 26
 § 5
 § 136
 § 252
 § 393
 § 51
 BGH 
 § 26
 § 47
 § 256
 Art. 20
 § 47
 § 69