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Timestamp: 2020-08-12 07:54:28+00:00

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519974_Direito Administrativo II.pdf | Lei das Obrigações | Administração Pública
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I – Acção Administrativa (páginas seguintes)
II – Acto administrativo (J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo)
III – Contrato administrativo (J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo)
1 – Acção administrativa. 1.1 – Variedade dos fins da acção administrativa. 1.2 – Variedade dos conteúdos da acção administrativa. 1.3 – Variedade das formas da acção administrativa. 1.4 – Variedade da natureza jurídica das formas de acção administrativa. 1.5 – Variedade de efeitos da acção administrativa. 1.6 – Variedade do âmbito de incidência da acção administrativa. 1.7 – Variedade de modos de iniciativa da acção administrativa. 2 – Acção e inacção administrativa. 3 – A automação administrativa. 4 – Formas jurídico-administrativas da acção administrativa. 4.1 – Funções da regulamentação jurídica das formas de acção administrativa. 4.2 – Relevo jurídico da formalização de acções administrativas. 4.3 – Sistema clássico das três formas reguladas de acção administrativa. 4.4 – Desenvolvimentos do sistema clássico. 4.4.1 – Um sistema aberto, não taxativo, de formas de acção. 4.4.2 – Acção administrativa informal. 4.4.3 – Conjugação entre formas de acção administrativa. 4.4.4 – Liberdade de escolha entre formas de acção administrativa. 5 – Acção administrativa e relação jurídica administrativa. 6 – Acção administrativa e acção de particulares.
1 – Acção administrativa
A acção administrativa – função administrativa ou administração pública em sentido material, quer dizer, acção pública (state action) materialmente distinta de outras acções ou funções públicas (política, legislativa e jurisdicional) – indica o conjunto de acções concretas exercidas e levadas a cabo pelas organizações que integram a Administração Pública (entidades públicas e entidades privadas com funções administrativas). Ao contrário do que sucede com as outras funções públicas, que acusam uma tendência para a acentuada homogeneidade das formas ou dos instrumentos de acção (leis, no caso da função legislativa, sentenças, no caso da função jurisdicional), a acção ou função administrativa revela-se multiforme, posto que utiliza vários processos, metodologias ou esquemas de acção. Neste sentido, pode afirmar-se que variedade constitui uma palavra adequada para caracterizar o modo de desenvolvimento e de revelação
Direito Administrativo II – Lições à 2.ª turma
da acção administrativa: variedade que se detecta, pelo menos, ao nível dos fins, do conteúdo, da forma, dos efeitos, do âmbito de incidência e da iniciativa.
1.1 – Variedade dos fins da acção administrativa
A acção administrativa desenvolve-se sempre em vista da procura da
realização do interesse público. Pode mesmo dizer-se que a prossecução do interesse público constitui o elemento identificador e distintivo de toda e qualquer
acção da Administração Pública. Neste ponto, a acção administrativa não se distingue pela variedade, mas, ao contrário, pela homogeneidade e pela unicidade de fim.
A prossecução do interesse público apresenta-se, contudo, com um
recorte algo indefinido, e tem, por isso mesmo, de ser concretizado ou densificado pela indicação legal dos fins ou missões a prosseguir pela Administração Pública. Estes fins ou missões assinalam intencionalidades e modi operandi específicos que permitem distinguir diferentes tipos de acção administrativa. Assim, para assinalarmos os fins e missões mais relevantes da acção administrativa, teremos: i) a planificação e programação da acção, racionalizando a adopção de condutas futuras (administração de planificação); ii) a protecção de bens jurídicos – direitos subjectivos, ordem pública – contra perigos e ameaças (administração de polícia); iii) a prestação de serviços e o fornecimento de bens aos cidadãos (administração de serviço público); iv) a construção, gestão e manutenção de equipamentos e infra-estruturas de uso público (administração de infra-estrutura); v) o incentivo e o auxílio de actividades privadas de interesse geral (administração de fomento); vi) a regulação económica e social da economia e dos mercados (administração reguladora e de garantia).
1.2 – Variedade dos conteúdos da acção administrativa
A Administração Pública desenvolve múltiplas e muito variadas tarefas:
por exemplo, fiscaliza e vigia as actividades privadas (por ex., nos domínios económico, ambiental ou urbanístico), desenvolve acções tendentes a garantir a
tranquilidade e a ordem pública, sanciona infracções à lei, atribui subsídios,
constrói estradas, pontes, portos e aeroportos, presta serviços de utilização individual (por ex., nos domínios da saúde e da educação), gere equipamentos e infra-estruturas (museus, teatros, casas de música, no domínio da cultura, casas de habitação social, lares, no domínio social e da solidariedade, equipamentos de transportes ou de produção de energia, hospitais e escolas, no domínio dos serviços públicos), produz ou trata e fornece bens (por ex., água), assegura ou garante que certas actividades privadas são exercidas em certos termos, no mercado, pelos respectivos titulares (energia, telecomunicações) programa e planifica (por ex., o uso dos solos ou o abastecimento de electricidade),
abastece-se de produtos, adquire serviços, etc
Um dos traços que caracteriza
esse conjunto vasto de missões de que a Administração Pública se ocupa reside na radical variedade: tomem-se como exemplo as missões de fiscalização de actividades privadas, de construção e gestão de um quartel de bombeiros ou de realização de actividades de prestação de cuidados de saúde, para se perceber que a variedade de conteúdos das tarefas ou missões se apresenta como uma
marca indelével da actividade administrativa.
1.3 – Variedade das formas da acção administrativa
A acção administrativa não se revela multifacetada apenas ao nível dos
conteúdos e, por conseguinte, dos efeitos ou resultados jurídicos e práticos que
pretende produzir; outro tanto sucede quanto aos próprios instrumentos, modos e processos formais de acção, os quais também se revelam variados.
Alude-se, a este respeito, a um catálogo aberto das formas de acção administrativa. Assim, considerando os instrumentos, processos ou modelos de acção de que a Administração Pública se socorre para desempenhar as missões que lhe estão confiadas, verificamos que os organismos que integram aquela tomam ou adoptam decisões unilaterais (v.g., de proibição, de autorização, de imposição), emitem avisos e recomendações, dão opiniões e pareceres, outorgam contratos (v.g., de obras públicas, de aquisição de serviços), editam normas (v.g., para regular relações entre a universidade e os seus estudantes), aprovam planos e programas de acção, mas também executam, no plano factual ou físico, acções ou operações materiais (v.g., administração de vacinas). Trata-se, em todos os casos, de modelos, de processos ou simplesmente de esquemas e instrumentos de actuação com um recorte formal, que, por isso mesmo, não identificam o conteúdo que suportam, quer dizer, os efeitos ou os resultados em concreto desencadeados; de facto, a referência aos conceitos de decisão unilateral, de contrato, de norma, de plano ou de operação material remete para uma dimensão formal, explicando um “modo de actuar”, mas não fornece uma indicação sobre o conteúdo concreto em que tal agir se concretiza.
Estamos já em condições de perceber que a acção administrativa se pode expor e analisar segundo uma perspectiva metódica formal ou, pelo contrário, segundo uma visão que privilegia os conteúdos que se acolhem nas formas ou nos processos de acção. No presente texto, em que se pretende expor uma Teoria Geral da Actividade Administrativa, procuraremos não desvalorizar qualquer das duas perspectivas: assim, após o estudo, na Parte I, das formas de revelação da actividade administrativa, contactaremos, na Parte II, com os principais conteúdos acolhidos e efeitos jurídicos produzidos por essas mesmas formas.
Num ensaio de sistematização das formas da acção administrativa, uma distinção fundamental consiste em distinguir entre as acções de feição declarativa, que assentam e se traduzem numa declaração, e as acções materiais, que se concretizam numa dimensão física. Assim, teremos:
a) Acções declarativas, que se afirmam, pois, em comportamentos de tipo
declarativo, os quais, acrescente-se, podem determinar ou não determinar a produção de efeitos jurídicos: no primeiro caso, termos acções declarativas com
efeitos jurídicos (autorização, ordem, proposta); no segundo, surgem acções declarativas sem efeitos jurídicos (v.g., recomendação, informação);
b) Acções materiais (ou acções reais), que se precipitam na produção de um
resultado de facto ou material, ou seja, de um efeito que se projecta fisicamente na realidade – v.g., construção de uma ponte, realização de uma cirurgia,
leccionação de uma aula, limpeza de um edifício; aqui se integram igualmente as acções administrativas que envolvem o uso da força e da coerção (no âmbito da “execução coerciva de actos administrativos e de contratos” – artigo 149.º e segs. do CPA – e da “coacção directa”).
Por vezes, a acção material segue-se e pressupõe uma acção declarativa: assim sucede, em regra obrigatoriamente, com a execução (coactiva) de actos administrativos (cf. artigo 151.º do CPA). Para distinguir de todas as outras acções materiais, afigura-se adequado falar nesse caso de acções materiais de execução. Pode também verificar-se o contrário: a acção declarativa seguir-se e pressupor uma prévia acção material. Assim sucede quando a Administração autoriza a laboração de um estabelecimento depois de ter efectuado uma vistoria no local. Em casos particulares, poderá, à primeira vista, revelar-se menos fácil identificar se uma acção da Administração se apresenta como declarativa ou material. Um exemplo desta dificuldade é o acto de “exame”, designadamente no caso de exame oral. Pois bem, o exame oral, enquanto interrogatório feito pelos membros de um júri a uma pessoa constitui uma acção material; já a decisão sobre a classificação a atribuir ao examinando corresponde a uma acção declarativa.
1.4 – Variedade da natureza jurídica das formas de acção administrativa A acção administrativa pauta-se por exibir uma variedade também ao nível da natureza jurídica dos instrumentos que utiliza. Com efeito, a Administração lança mão, para a realização das suas missões, das formas que o Direito Administrativo disponibiliza – formas de direito administrativo –, mas também das formas de actuação acessíveis a qualquer pessoa que, portanto,
pertencem à esfera do direito privado. Neste âmbito, da utilização das formas de direito privado, ocupa uma posição de destaque o contrato, que, como se sabe, é o principal instrumento de produção de efeitos jurídicos no comércio jurídico privado. Reconhecendo a importância do fenómeno da administração em forma privada, vamos ocupar-nos, neste âmbito, sobretudo com as formas de acção administrativa específicas do direito administrativo. 1.5– Variedade dos efeitos da acção administrativa Considerando a acção administrativa em todo o seu conjunto e nas suas múltiplas e heterogéneas manifestações, mostra-se oportuno efectuar uma distinção que atende aos efeitos desencadeados ou induzidos pela acção da Administração. De acordo com esse critério, surgem-nos duas classes fundamentais de acções administrativas:
a) As acções que produzem ou que determinam a produção de efeitos
jurídicos, quer dizer, efeitos que “afectam o ordenamento jurídico”– trata-se das “acções jurídicas”, num sentido amplo (Rechtshandlungen);
b) As acções que determinam a produção de meros efeitos de facto, que não
envolvem, como consequência directa, uma transformação da ordem jurídica – são as “acções de facto” (Tathandlungen).
A circunstância de as “acções de facto” não produzirem efeitos jurídicos não quer dizer que não possam determinar consequências jurídicas: assim, por ex., a destruição de um objecto pode envolver para a Administração um dever de indemnização; a não execução de uma decisão favorável (v.g., se a Administração se recusa a efectuar o pagamento a que ficou obrigada por uma decisão anterior) representa o incumprimento de um dever e a Administração pode ser condenada a cumprir esse dever.
Conjugando a distinção de que agora nos ocupamos, atinente aos efeitos produzidos pela acção administrativa, com a distinção, efectuada no número anterior, entre acções declarativas e acções materiais, teremos que as acções materiais são acções de facto, uma vez que envolvem a produção de um resultado material que opera efeitos ou repercussões no plano do facto e não no plano do direito.
A situação apresenta-se já mais complexa no cenário das acções
declarativas. Com efeito, as acções declarativas podem: i) determinar a produção de efeitos jurídicos; ii) não determinar a produção de efeitos jurídicos, mas, em
vez disso, produzir, como as acções materiais, meros efeitos de facto.
A este segundo grupo pertencem as acções que assentam num
comportamento declarativo, numa “declaração de um órgão da Administração” (em regra, tratar-se-á de uma declaração de ciência) à qual a ordem jurídica não associa directamente a produção de efeitos jurídicos: eis o que se verifica com a prestação de informações, a recomendação para a adopção de uma conduta (“faça sexo seguro”; “compre produtos made in Portugal”), a advertência sobre a nocividade de um certo produto (“o tabaco mata”) ou a notícia que a Administração dá sobre um determinado facto.
Na Alemanha, a doutrina agrega as acções materiais e as acções declarativas sem efeitos jurídicos no conceito de “mera acção administrativa” (schlichtes Verwaltungshandeln). O referido conceito contrapõe-se ao de “acção jurídica administrativa (Verwaltungsrechtshandlung).
Por sua vez, em relação ao primeiro grupo – das acções declarativas com efeitos jurídicos –, a doutrina tem distinguido duas classes: as “declarações de vontade intencionalmente dirigidas à produção de efeitos jurídicos” (actos jurídicos em sentido estrito) e as “declarações de ciência ou de vontade a que a ordem jurídica associa directamente efeitos jurídicos independentemente da presença de uma vontade do autor nesse sentido” (actos jurídicos quase- negociais). Na nossa interpretação, o facto de o elemento vontade – componente volitivo (Willenskomponente) – ocupar lugar modesto no Direito Administrativo justifica que se considere um grupo único de “acções declarativas com efeitos jurídicos”, reunindo todos os comportamentos declarativos da Administração aos quais se associam consequências jurídicas predeterminadas na lei, bem como, por vezes, outras que a própria declaração estabelece. Com esta amplitude, as acções declarativas de efeitos jurídicos podem apresentar-se
como: i) actos administrativos; ii) regulamentos administrativos; iii) contratos administrativos; iv) meras declarações administrativas (cf. capítulos seguintes sobre cada uma destas figuras).
A alusão ao papel modesto da vontade no Direito Administrativo pretende
mostrar que talvez se revele inútil distinguir as acções declarativas a que preside o propósito de desencadear transformações jurídicas daquelas em que um tal propósito se encontra ausente. Na nossa interpretação, mais relevante do que essa distinção apresenta-se uma outra, que diferencia entre as declarações cujos efeitos jurídicos se encontrem totalmente predeterminados na lei e aquelas em que o órgão também contribui para o desenho dos efeitos jurídicos que a declaração vai produzir. Nestas últimas – em que os efeitos jurídicos não se produzem apenas ex lege, mas também ex voluntate –, impõe-se um “componente volitivo” e, por isso, a exigência de uma correspondência entre os efeitos da declaração e a vontade do respectivo autor. Por outro lado, importa observar que, apesar de o direito não exigir que a acção
da Administração corresponda a um comportamento desejado ou querido pelo
respectivo autor, não pode todavia o mesmo ser obtido contra a vontade, por
coacção exercida sobre o autor – veja-se, neste sentido, que padecem de nulidade
os actos administrativos praticados sob coacção, nos termos do artigo 133.º, n.º 2,
alínea e), do CPA. Ainda com interesse para a compreensão do papel da vontade no Direito Administrativo, veja-se o artigo 1.º, n.º 1, do CPA, onde se alude explicitamente à
“formação e manifestação da vontade da Administração Pública”.
Uma nota final, para observar que os efeitos postos em marcha pelas acções jurídicas podem ser definidos de forma consensual ou não consensual entre a Administração e o destinatário dos efeitos da acção – apesar de aparentar o contrário, a bifurcação entre consensual e não consensual não corresponde à dicotomia entre acções bilaterais e acções unilaterais; na verdade, há actos unilaterais da Administração cujo conteúdo foi determinado por negociações e compromissos assumidos no procedimento (v.g., actos administrativos consensuais); em sentido oposto, há negócios bilaterais cujo conteúdo não é objecto de negociação entre as partes (v.g., contratos administrativos de adesão).
1.6 – Variedade do âmbito de incidência da acção administrativa
Acabámos de ver que a acção administrativa se apresenta diversificada quanto aos conteúdos e quanto às formas ou instrumentos de concretização; mas a diversidade ocorre também quanto ao respectivo âmbito de incidência. Considerando este critério, temos três áreas ou sectores em que a acção da Administração se desenvolve:
i) Acção administrativa externa – Alude-se aqui à acção que a
Administração promove e desenvolve no contexto do seu relacionamento com os particulares (cidadãos, empresas e outras entidades criadas no seio da sociedade). Apesar de o carácter externo se poder encontrar também na acção interadministrativa (ver infra), sublinha-se que apenas no caso de que agora nos ocupamos se verifica a produção de efeitos ou de resultados num âmbito que transpõe as fronteiras da Administração Pública (projectando-se extra muros): na
verdade, neste horizonte, integram-se acções que põem “em contacto” entidades que pertencem à Administração Pública e entidades que lhe estão fora dela, que lhe são estranhas, posto que pertencentes à esfera privada, à sociedade civil. Por esta razão, o âmbito da acção administrativa externa pressupõe o encontro ou cruzamento entre o interesse público, protagonizado pela Administração Pública, e um interesse privado, radicado no particular tocado (beneficiado ou prejudicado) pela acção administrativa. Há, assim, uma diferença de raiz entre os interesses presentes ou envolvidos nos processos de relacionamento intersubjectivo promovidos no âmbito da acção administrativa externa.
ii) Acção interadministrativa – Têm-se aqui em vista as acções que se
desenvolvem num quadro de relacionamento entre duas entidades públicas, por ex., entre o Estado e um município ou uma universidade pública, entre dois institutos públicos ou entre um instituto público e uma associação pública. A diversidade de natureza jurídica das entidades que integram a Administração
Pública (entidades administrativas com personalidade de direito público, como os institutos públicos ou as associações públicas, mas também entidades com personalidade de direito privado, como as sociedades comerciais, as associações ou as fundações) conduz-nos a considerar ainda interadministrativas as acções (e
relações) que se processam entre entidades administrativas de direito público
as designadas entidades administrativas privadas (v.g., relações jurídicas
administrativas que se desenvolvam entre os municípios e as empresas municipais de que aqueles sejam accionistas únicos). Assim, quer se trate de acções que promovem o relacionamento entre entidades de direito público (por ex., acções de inspecção do Estado nas autarquias locais, no âmbito da tutela administrativa), quer se trate de acções que relacionam entidades públicas e entidades administrativas privadas (por ex., financiamento estadual de uma empresa pública), entram, em qualquer caso, em jogo acções de carácter intersubjectivo, que não esgotam a sua eficácia no interior da própria entidade responsável pela acção. De um ponto de vista formal, estão em causa formas de acção administrativa externa. Sem prejuízo disso, deve contudo sublinhar-se o carácter apenas formalmente externo, porquanto se trata, em todo o caso, de acções que projectam e esgotam os respectivos efeitos ou resultados no espaço “interior da Administração Pública” (intra muros). Ou seja, o tipo de acção em presença envolve o relacionamento entre duas entidades (daí, estar em causa uma acção de incidência externa), mas, pertencendo essas duas entidades à Administração Pública, poderá concluir-se que o âmbito da acção se esgota no “interior da Administração Pública”. Percebe-se agora que a acção interadministrativa desconheça o fenómeno do encontro ou cruzamento entre interesse público e interesses privados. Mas, note-se, isso não significa que não existam relações de tensão e até de conflito entre as entidades que se relacionam neste âmbito.
iii) Acção administrativa interna – Trata-se da acção que se desenrola no “interior de uma entidade da Administração Pública”. Estamos agora diante de uma acção intra-subjectiva, que não põe em contacto duas entidades, uma vez que se processa dentro de uma mesma entidade. Incluem-se acções que se desenvolvem na relação entre os órgãos dessa entidade, dentro dos seus órgãos, entre os seus órgãos e os serviços ou entre os seus órgãos e os trabalhadores. A pluralidade interna das pessoas colectivas (públicas ou privadas) – visível no facto de terem vários órgãos (por ex., órgãos que dirigem, outros que fiscalizam os órgãos que dirigem), bem como, já noutro plano, serviços, trabalhadores e agentes ao seu serviço – é a responsável pela existência de uma acção interna, que se desenvolve dentro da pessoa colectiva e em cujo âmbito podem processar-se relações jurídicas (internas). A relação de hierarquia ocupa, neste domínio, uma posição de destaque, uma vez que o vínculo hierárquico constitui uma importante fonte de actos internos (v.g., ordens, directivas e instruções que os superiores emitem e que obrigam os subalternos). Mas a acção administrativa interna pode ainda concretizar-se em acções materiais (v.g., limpeza de edifícios; redacção de documentos; colocação uma máquina em funcionamento), bem como em actos jurídicos internos de recorte variado (v.g., pareceres, recomendações). Em certos casos, surge a dúvida sobre se uma determinada acção projecta efeitos apenas no plano interno (esgotando a sua eficácia jurídica dentro da entidade) ou se, ao contrário, erradia uma eficácia externa, por, v.g., engendrar efeitos que se repercutem na situação jurídica pessoal de um membro da entidade (um trabalhador ou um titular de um órgão): se há casos indiscutíveis no sentido do carácter externo (v.g., aplicação de uma sanção disciplinar a um trabalhador), já em relação a outros podem subsistir dúvidas (v.g., actos no quadro do relacionamento entre um órgão e os respectivos titulares ou membros).
1.7 – Variedade de modos de iniciativa da acção administrativa A acção da Administração pode ser promovida por auto-iniciativa, ou seja, pela própria instância administrativa responsável pelo agir subsequente; outra via de promoção da acção administrativa passa pela hetero-iniciativa:
agora, são os particulares, ou outras instâncias públicas (no caso da acção interadministrativa) a desencadear o funcionamento da Administração, através de actos de iniciativa do mais variado recorte (queixas, reclamações, requerimentos, pedidos, etc.). A distinção entre auto-iniciativa ou iniciativa oficiosa, e hetero-iniciativa apresenta-se importante para a compreensão – diferenciada – dos pressupostos da existência de um dever legal de acção administrativa. Assim, no caso da hetero-iniciativa, existe um acto jurídico que constitui a entidade pública no dever legal de agir; já no cenário da auto- iniciativa, o dever legal, a existir, depende de uma verificação dos respectivos pressupostos, a efectuar pela própria entidade responsável pela acção subsequente.
2 – A acção e inacção administrativa A alusão à acção administrativa remete para um fazer, para a adopção de um comportamento (positivo) ou a prática de um acto. Mas o não fazer (abstenção, inacção ou inércia) também pode assumir relevância no domínio da acção administrativa. Assim sucede quando o não fazer da Administração surge num contexto em que a mesma se confrontava com um dever legal ou contratual de fazer, de adoptar um comportamento (por ex., um dever de proceder ou um dever de decidir). Em casos particulares, a lei poderá atribuir à inacção administrativa o valor e o efeito jurídico próprio de uma acção positiva: eis o que sucede com a figura do acto administrativo silente (v. infra). Mas, em regra, a inacção em cenários em que a Administração Pública tem um dever de acção não se associa
à criação ficcionada de qualquer efeito jurídico, limitando-se antes o direito a prever ou a permitir que se extraiam efeitos do incumprimento (por ex., responsabilidade civil e disciplinar, condenação da Administração à adopção do comportamento devido). A inacção administrativa poderá ainda revelar, sobretudo nos casos de acção de iniciativa oficiosa, uma tolerância da Administração. A tolerância
corresponde, em geral, a uma prática (à qual se pode associar uma atitude interna – a tolerância como virtude) que se traduz na renúncia ao exercício de um poder negativo relativo a comportamentos desaprovados pelo sujeito que tolera; como tal, a tolerância (toleratio) pressupõe uma conjugação entre scientia
e patientia. Ou, por outras palavras, a tolerância exige que o sujeito detenha a
possibilidade de exercer o seu poder (não se encontrando, por isso, numa situação de sujeição), assim como uma discordância (e não uma mera indiferença) perante o comportamento em causa. Assim, a tolerância pressupõe que a Administração se abstenha de exercer um poder que detém, ou, melhor, implica que a autoridade administrativa não exerça uma competência em que está juridicamente investida. Tendo em conta este sentido, não se estranhará que, no Direito Administrativo, o conceito de tolerância se encontre incindivelmente relacionado com a função inspectiva e fiscalizadora e com o exercício (ou a sua ausência) de poderes administrativos de carácter sancionatório (sanção de condutas ilícitas ou ilegais) – concretiza-se no consciente, activo, “fechar dos olhos”. Correspondente ao instituto anglo- saxónico da voluntary abdication of the law, a toleratio administrativa poder-se-á configurar como uma renúncia ao exercício de competências, em princípio, admissível apenas quando a sua finalidade consista em possibilitar a eficácia (o próprio funcionamento) do ordenamento jurídico ou quando a conduta não reprimida constitui um ilícito menor, uma “bagatela”.
3 – Automação administrativa A acção administrativa apresenta-se como uma acção imputada a organizações e entidades colectivas (a entidades públicas ou a entidades privadas com funções administrativas), mas, em concreto, consiste numa acção de pessoas humanas ou físicas que servem as referidas organizações e entidades, como titulares dos respectivos órgãos ou como trabalhadores. Hoc sensu, a acção administrativa apresenta-se como uma acção humana, feita por pessoas humanas e, por isso, da autoria e da responsabilidade imediata destas. Todavia, em numerosos sectores, a acção da Administração desenvolve- se com o concurso ou mesmo através de equipamentos e de plataformas electrónicas. A electrónica surge na vida administrativa, desde logo, como um suporte de comunicação e de contacto entre sujeitos (notificações electrónicas; envio de documentos por meios electrónicos; reuniões de órgãos colegiais por videoconferência): aqui, a acção administrativa continua a ser um processo posto em movimento por pessoas humanas, as quais, todavia, se relacionam ou contactam entre si e com os respectivos destinatários através de meios electrónicos. A ideia de procedimento administrativo electrónico surge relacionada com este tipo de aplicação da electrónica na Administração Pública: refere-se, além do mais, a um objectivo de desmaterialização (em geral, abolição do papel e dos documentos em suporte físico) e alude a uma utilização da electrónica como suporte ou plataforma de comunicação, bem como de registo de actos da Administração. No plano dos objectivos, crê-se que a desmaterialização, por si só, promove a simplificação procedimental, desde logo, por criar condições para um contacto mais fácil entre particulares e Administração, por ex., através de balcões electrónicos.
Para ilustrar a aplicação da electrónica com o objectivo da desmaterialização de procedimentos, veja-se o Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho, sobre o acesso às actividades de serviços, o qual estabelece, por ex., que “todos os pedidos, comunicações e notificações entre os prestadores de serviços e outros intervenientes e as autoridades administrativas competentes (…) devem poder
ser efectuados por meios electrónicos através do balcão único electrónico”. Um outro exemplo de balcão único electrónico é o “balcão do empreendedor”: cf. Decreto-Lei n.º 48/2001, de 1 de Abril, e Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril.
Em áreas particulares, a automação administrativa (Verwaltungsautomation) pretende não apenas contribuir para a simplificação e para uma certa forma de desburocratização administrativa, mas, mais do que isso, substituir a própria decisão humana na Administração: não se trata, de resto, de um fenómeno recente, pois, por ex., já há muito tempo, o polícia sinaleiro foi substituído pelos semáforos (os semáforos efectuam a regulação do trânsito, emitindo, de acordo com uma certa programação, “ordens” e “permissões”). Em todo o caso, foi sobretudo nos últimos anos que se pôde verificar uma assinalável expansão da electrónica como instrumento da própria produção de decisões administrativas, por ex., nos sectores da administração fiscal ou da administração da segurança social. O mesmo sucede no campo da contratação pública, com a adopção de procedimentos de adjudicação electrónicos (v.g., leilões electrónicos e sistemas de aquisição dinâmicos). Nestes sectores, é portanto, a própria decisão administrativa (a liquidação de um imposto ou de uma quantia a pagar, a adjudicação de um contrato) que surge adoptada por um equipamento informático, sem intervenção directa e imediata de uma pessoa.
O relevo e a aplicação crescentes da electrónica na vida administrativa
são responsáveis pela adopção de leis gerais sobre a administração pública electrónica: assim sucede em Espanha, com a designada Ley de Administración Electrónica, em Itália, com o Codice dell’Amministrazione Digitale ou, nos Estados
Unidos da América, com o E-Government Act.
4 – Formas jurídicas da acção administrativa
A referência às formas de acção administrativa (cf. supra, 1.3) chamou a
atenção para a variedade dos modos, dos instrumentos ou dos esquemas de que a Administração se serve para agir: a forma, nesse sentido, é pois a forma de
acção (Handlungsform). Sucede, todavia, que, por vezes, a ordem jurídica estabelece uma disciplina especificamente pensada para uma determinada forma de acção: neste caso, em que surge uma forma de acção administrativa juridicamente regulada, justifica-se aludir a uma forma jurídica (Rechtsform).
O conceito de forma jurídica da acção administrativa também pode ser utilizado
para referenciar a natureza jurídica de uma determinada forma de acção: de direito privado ou de direito administrativo. Sem desconsiderar a importância
desta distinção, a recordar que a Administração actua segundo o direito privado
e, portanto, com formas de direito privado (sobretudo, o contrato), situamos toda
a análise deste e dos sucessivos capítulos nas formas de acção administrativa
próprias do direito administrativo.
A regulamentação jurídica de determinadas formas da acção administrativa consiste em definir uma disciplina jurídica para um modelo ou categoria abstracta de acção, legalmente definida nos seus elementos constitutivos, e ao qual, na prática, se vão depois reconduzir acções jurídicas concretamente executadas pela Administração. O direito define, pois, em abstracto o regime jurídico de um modelo, de uma forma de acção típica. Esse regime aplica-se a todas as manifestações concretas e reais do referido modelo e constitui um “direito confeccionado”, “estandardizado”, uma espécie de “pronto-a-vestir” baseado num modelo ou numa forma e que serve para todas as aplicações que correspondam ao modelo ou que se encaixem na forma: neste sentido, a forma cumpre, simultaneamente, uma “função de armazenamento” (Speicherfunktion) de soluções disponíveis para a resolução de problemas práticos e uma “função de ordenação” (Ordnungsfunktion), visto que, em termos de construção dogmática, concentra em seu redor uma disciplina jurídica própria. Diz-se acção administrativa formal a acção que corresponde e que se reconduz a uma forma juridicamente regulada – acto (ou acção) formal é, portanto, todo o acto (ou acção) que deve obedecer a uma forma preestabelecida.
Veja-se, por ex., o que acontece com o acto administrativo, definido no artigo 120.º do CPA – a definição legal de uma figura de acto administrativo corresponde à acima referida definição abstracta um modelo, de uma forma de
acção à qual se reconduzem inúmeras espécies de actos. Pois bem, quando, independentemente do respectivo conteúdo, um determinado acto (v.g., uma sanção disciplinar, uma ordem para abandono de um local ou uma licença de construção) se reconduz ao conceito de acto administrativo, segue-se a aplicação de um regime jurídico preestabelecido, ditado em abstracto para a forma ou modelo a que o concreto acto corresponde. Assim, seja qual for a circunstância
desse acto, há um regime que vai aplicar-se necessariamente, apenas por se tratar de um acto administrativo: eis o que sucede quanto às menções do acto (artigo 123.º do CPA), quanto ao dever de fundamentação (artigo 124.º do CPA), quanto à
O mesmo raciocínio se aplica em relação a
outras formas jurídicas da acção administrativa, como o regulamento ou o contrato administrativo: também agora, a categorização de uma concreta norma ou de um específico contrato como, respectivamente, regulamento administrativo ou contrato administrativo implica a submissão dessas espécies concretas ao regime definido para as figuras abstractas (formas) de regulamento ou de contrato administrativo.
eficácia (artigo 127.º do CPA), etc
4.1 – Funções da regulamentação jurídica das formas de acção administrativa São várias as funções assinaladas à definição de formas jurídicas da acção administrativa, quer dizer, ao processo de formalização: i) uma função de racionalização e de ordenação, na medida em que o estabelecimento de soluções estandardizadas e padronizadas ordena e orienta o trabalho administrativo e evita o casuísmo jurídico, pernicioso numa “administração de massas”; ii) uma função de optimização do Direito Administrativo, associada a uma “redução da complexidade” e à delineação de regimes jurídicos homogéneos para acções administrativas com conteúdos muito diferenciados – assim, por ex., sem prejuízo de acolher conteúdos tão díspares (como autorizar, proibir, punir ou impor), a figura do acto administrativo submete-se, em todos os casos, a um regime jurídico homogéneo, pensado em função de uma forma e não do conteúdo que a mesma pode suportar; iii) uma função de garantia e de protecção jurídica, que se associa à existência de uma disciplina jurídica definida e estável, que protege o cidadão, prevenindo condutas erráticas.
4.2 – Relevo jurídico da formalização de acções administrativas
A existência de formas de acção administrativa juridicamente reguladas
reclama uma dupla distinção: i) por um lado, surge uma distinção entre acções administrativas formais e acções administrativas informais, dizendo-se formais os
tipos concretos de acções que correspondem ou que se reconduzem a uma forma, a um modelo e informais todas as outras; ii) por outro lado, impõe-se a distinção entre os vários tipos de acções formais, quer dizer, entre os vários tipos de formas juridicamente reguladas. O relevo jurídico da primeira distinção alcança-se facilmente: ao contrário das informais, as acções formais submetem-se a uma disciplina jurídica previamente definida, por vezes, simultaneamente nos planos procedimental, substancial e contencioso.
A segunda distinção, no interior das acções formais, comporta um relevo
baseado na diferenciação prévia entre regimes jurídicos a que se entende deverem submeter-se diferentes formas de acção administrativa: a percepção de um distinguere essencial ou radical entre regulamento, acto e contrato parece ser a
justificação histórica para a delineação de regimes jurídicos específicos para cada uma das figuras.
4.3 – Sistema clássico das três formas reguladas de acção administrativa
A leitura do índice do Código do Procedimento Administrativo permite logo
perceber quais são as formas jurídicas da acção administrativa, ou seja, as formas de acção administrativa reguladas no direito português. Com efeito, a Parte IV do CPA, com o título “Da Actividade Administrativa” divide-se em três capítulos, com as epígrafes “Do regulamento” (I), “Do acto administrativo” (II) e “Do contrato administrativo” (III) – o CPA foi alterado em 2008, pelo Decreto-
Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro (que aprova o Código dos Contratos Públicos), o qual revogou o Capítulo III da Parte IV, substituindo, na prática, a regulação do contrato
administrativo que aí se sediava pela disciplina hoje constante da Parte III do Código dos Contratos Públicos.
As referidas formas de acção constituem, pois, as formas juridicamente reguladas da acção administrativa no direito português. Não significa isso, já o sabemos, que a acção administrativa se esgote nas três formas reguladas. A Administração desenvolve muitas outras acções, que, todavia, não se encontram reguladas enquanto formas jurídicas. A lei até pode orientar a Administração na execução dessas acções (cf., por ex., o artigo 151.º, n.º 2, do CPA, sobre critérios a seguir na execução de actos administrativos), mas sem chegar ao ponto de definir uma disciplina para um modelo de acção recortado em abstracto. Embora com graus de diferente intensidade, em relação a cada uma das três formas consideradas, a ordem jurídica regulamenta aspectos relativos: i) ao procedimento de formação; ii) aos requisitos de validade e ao regime da invalidade; iii) ao regime do contencioso, mediante a definição de regras específicas quanto aos meios jurisdicionais de protecção dos interessados. Trata-se, em relação a cada caso, de uma disciplina que procura fornecer uma solução definitiva para necessidades específicas de regulação jurídica.
4.4 – Desenvolvimentos do sistema clássico De uma forma crítica, a doutrina mais recente vem chamando a atenção para alguns aspectos menos conseguidos do entendimento clássico das formas jurídicas da acção administrativa. Alude-se, neste contexto, ao excesso de rigidez que a teoria das formas introduz na acção administrativa; sugere-se a relativização do relevo jurídico da distinção das várias acções formais e da destrinça destas relativamente às acções informais, e assinala-se a tendência para um regime comum, aplicável a todos os tipos de acção administrativa;
sublinha-se que a compreensão das formas jurídicas acentua um estudo de “actos” quando, em vez disso, a análise deveria considerar “comportamentos”. Sem prejuízo da procedência de algumas dessas críticas, que previnem o risco da absolutização de uma teoria das formas, afigura-se-nos que a formalização apresenta vantagens indiscutíveis, além do mais, quanto: i) à consolidação de uma disciplina jurídica que a Administração deve observar; ii) à segurança jurídica, quer para a Administração, quer para os cidadãos; iii) à compreensão científica do Direito Administrativo. Por outro lado, e trata-se agora de um ponto decisivo, a formalização dos principais modos de acção administrativa não tem impedido a evolução do Direito Administrativo, nem tão-pouco tem travado o livre desenvolvimento dos modos de acção administrativa.
4.4.1 – Um sistema aberto, não taxativo, de formas de acção Correctamente, a doutrina tem observado não existir um numerus clausus de formas de acção administrativa. Esta asserção pretende explicar, desde logo, que às formas actualmente reguladas podem vir a juntar-se outras, pois não há qualquer imposição taxativa inerente à teoria das formas. Além disso, a observação pretende ainda sublinhar que a Administração não se encontra impedida de utilizar acções administrativas informais na prossecução dos objectivos que pautam a sua intervenção. Quer isto dizer que a não formalização de um certo modo de acção (v.g., protocolo ou acordo sem efeitos jurídicos vinculativos; “ameaça” de sanção) não representa, em si mesma, um obstáculo à utilização desse modo de agir – o obstáculo poderá resultar, não da circunstância de a forma não se encontrar prevista, mas de a Administração não estar autorizada a produzir uma acção com o conteúdo especificamente pretendido; dizendo de outro modo, o obstáculo pode estar no princípio da
legalidade administrativa, na dimensão da reserva de lei quanto ao conteúdo da acção administrativa.
4.4.2 – Acção administrativa informal A Administração não age sempre segundo modelos pré-definidos e formatados. Com efeito, em muitos casos, aquilo que a Administração faz não “encaixa” em nenhuma forma ou modelo juridicamente regulado. Quando o cenário é este, fala-se de acção administrativa informal.
Na nossa interpretação, ao contrário do que sustenta a doutrina corrente na Alemanha e do que um dos autores do presente texto já defendeu, importa evitar a correspondência entre acção administrativa informal e acção de facto. Por um lado, e neste ponto todos concordam, as acções de facto podem ter um conteúdo material e não declarativo (cf., supra, 1.4); por outro lado, pode haver acções com efeitos jurídicos, mas que não obedecem a uma categoria ou a um modelo regulado em abstracto. Assim nos parece suceder no caso das meras declarações administrativas. A explicação para a consideração de que as acções informais se caracterizariam pela ausência de produção de efeitos jurídicos encontra-se no facto de a doutrina pretender destacar sobretudo a ausência de vinculação jurídica de certas acções da Administração (v.g., protocolos e acordos sem eficácia jurídica; directivas e instruções não vinculativas): nestas hipóteses, a contraposição em relação às acções formais repousa essencialmente na ausência de efeitos jurídicos obrigatórios (com efeitos jurídicos obrigatórios, os enunciados desses actos corresponderiam a regulamentos, contratos ou actos administrativos). Ora, apesar de a ausência de efeitos jurídicos caracterizar aquelas acções, cumpre observar que acções de outro tipo, mas igualmente informais, podem produzir efeitos jurídicos.
A informalidade de uma acção administrativa não significa que o direito
a desconheça ou que seja ignorada por lei. O legislador pode mesmo estabelecer que um determinado órgão é o competente para praticar um acto informal (que não obedece a um modelo ou a uma forma): assim, por ex., o Decreto-Lei n.º 309/2001, de 7 de Dezembro, estabelece que a ANACOM pode recomendar aos operadores de comunicações as providências necessárias à reparação das
queixas dos utentes; por sua vez, a Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro, que cria
a Entidade Reguladora para Comunicação Social, estabelece que esta pode adoptar
directivas genéricas destinadas a incentivar padrões de boas práticas no sector da comunicação social, acrescentando que as mesmas não têm carácter vinculativo. Uma última nota se impõe ainda, para notar que o imperativo da formalização acaba por se fazer sentir em relação às acções informais, sobretudo quando as mesmas revelam uma eficácia (jurídica ou de facto) potencialmente agressiva para os direitos dos cidadãos. Em termos muito claros nestas hipóteses, é nítida a conveniência e mesmo a exigência de configuração de um regime jurídico que, em abstracto, defina as condições em que a Administração pode praticar acções desse tipo e as condições de protecção jurídica dos cidadãos.
4.4.3 – Conjugação entre formas de acção administrativa Um dos tópicos para que aponta a nova ciência do Direito Administrativo refere-se à mistura, à conjugação, à combinação entre formas e instrumentos da acção administrativa (Formen- und Instrumentenmix). Na verdade, por vezes, a produção de um certo resultado exige a combinação entre diferentes formas da acção administrativa: eis o que sucede no procedimento de formação de contratos de compras públicas, que inclui, além do contrato, um acto administrativo de adjudicação (escolha da melhor proposta: artigo 73.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos); por outro lado, no decurso da relação contratual e relacionados com esta surgem actos administrativos, os designados actos administrativos conformadores da relação contratual (cf. artigo 307.º do Código dos Contratos Públicos). Outro exemplo de combinação entre acto e contrato encontra-se nos contratos pelos quais a Administração Pública se vincula a praticar ou a não praticar um acto administrativo com um certo conteúdo (cf. artigo 337.º do Código dos Contratos Públicos). Situações semelhantes a esta última e outras formas de combinação podem verificar-se na relação entre contrato e regulamento administrativo. Ocorrências de Mix entre formas
diferentes de acção existem ainda no horizonte da execução coerciva de actos administrativos, por ex., quando a Administração contrata um terceiro para efectuar a prestação em falta pelo destinatário do acto (cf. artigo 157.º, n.º 2, do CPA).
4.4.4 – Liberdade de escolha entre formas de acção administrativa Um outro desenvolvimento na compreensão das formas da acção administrativa prende-se com a ideia de que, em muitas hipóteses, a Administração dispõe de uma liberdade de escolher a forma de agir. Visto por alguma doutrina como uma questão de “boa administração”, a regra da livre escolha entre as formas pressupõe também a escolha do regime jurídico aplicável a uma dada relação jurídica. O tema da livre escolha entre formas de acção tem- se colocado sobretudo a propósito da alternativa entre acto e contrato administrativo, ainda que se não esgote aí. A questão pode formular-se também a respeito da escolha entre a acção formal (v.g., um acto administrativo de ordem de retirada de um produto do mercado) ou a acção informal (v.g., alerta público sobre os efeitos nocivos desse mesmo produto). Ou ainda na liberdade de escolha entre um acordo informal (sem efeitos jurídicos) ou um contrato como instrumento de “regulação” de uma certa conduta. Do exposto não se deve inferir que a lei se revela indiferente quanto à escolha da forma da acção administrativa, remetendo esta escolha em todos os casos para os critérios de “boa administração”. Não é sempre assim. Desde logo, há casos em que os efeitos jurídicos a constituir implicam o uso de uma determinada forma: assim, por ex., a avaliação do aluno pelo júri de exame não pode deixar de repousar num acto declarativo e unilateral; trata-se de um caso em que “a natureza das relações a estabelecer” afasta a possibilidade de utilização do contrato.
5 – Acção administrativa e relação jurídica administrativa A exposição que privilegia a concepção de uma Teoria Geral da Acção Administrativa e que, nesse âmbito, se propõe sobretudo considerar as “formas”, conhece, como seu efeito directo e imediato, o desvalorizar de uma compreensão relacional do Direito Administrativo. Na verdade, o estudo da acção, das formas de acção, remete para uma visão unilateral, polarizada na Administração, que pretende captar os modos como esta actua: “a Administração em acção”. Menor atenção suscita, neste enquadramento, a compreensão do processo relacional, de contacto entre a Administração e os pólos a quem sua acção vai dirigida: “a Administração em relação”. Não se discute aqui a evidente importância dogmática e prática de um estudo focado na “relação jurídica administrativa” – o qual sugere automaticamente uma compreensão fixada num quadro relacional, bipolar (Administração e cidadão) ou eventualmente multipolar, e que, de forma imediata, suscita uma referência a direitos e a deveres recíprocos e, portanto, uma análise da relação jurídica nos seus ingredientes jurídicos de teor substantivo. Quer dizer, uma compreensão relacional atribui o primado dogmático ao conceito de relação jurídica administrativa e aproxima do direito privado os esquemas explicativos do Direito Administrativo. Por outras palavras, essa compreensão relacional explica a “actividade administrativa” a partir do esquema compreensivo proposto na dogmática do direito privado: a relação jurídica. Em todo o caso, em vez de uma compreensão relacional, centrada na noção de relação jurídica (administrativa), propõe-se, em geral, uma abordagem do Direito Administrativo a partir dos modos ou formas de acção da Administração, dos “processos de agir” de que a mesma se socorre. O eixo de compreensão do sistema administrativo desloca-se, assim, para “o que” a Administração faz ou para o modo como o faz. E, na nossa interpretação, este esquema explicativo revela-se correcto, desde logo do ponto de vista didáctico.
Mas, acrescente-se, também o consideramos adequado do ponto de vista cultural e dogmático, uma vez que a exposição focada nas formas de acção capta em termos mais precisos a situação particular em que a Administração se encontra colocada nas suas relações com os cidadãos. Reconhece-se, é evidente, um link entre acção administrativa e relação jurídica administrativa, pois as formas de acção constituem, em regra, instrumentos de que a Administração se serve para “entrar em relação” com outrem.
6 – Acção administrativa e acção de particulares Sabemos que a acção administrativa se refere à acção da Administração Pública; já a actividade dos particulares desenvolve-se, em regra, no âmbito privado e, claro, pode qualificar-se como acção privada. A dicotomia entre acção administrativa e acção privada apresenta-se, assim, em termos relativamente simples. Contudo, afigura-se conveniente sublinhar que os particulares podem desenvolver acções administrativas: eis o que sucede nos casos em que, por delegação ou concessão pública, são investidos de funções administrativas (exercício privado de funções administrativas; administração por particulares). Uma hipótese também relevante, mas de teor diferente, ocorre com o fenómeno que pode designar-se como particulares na Administração: aqui, os particulares, nesta qualidade (enquanto particulares), são incorporados ou integrados em órgãos da Administração – v.g., cidadãos chamados a compor as mesas eleitorais, que são órgãos da Administração Pública eleitoral. Uma situação semelhante a essa, e que se traduz também, numa expressão do fenómeno dos particulares na Administração ocorre como chamado funcionário de facto.
Apresenta-se controversa a compreensão jurídica da figura do funcionário de facto. Por funcionário de facto entende-se o particular que, sem vínculo formal que o ligue à Administração Pública, assume, sua sponte e com espírito de colaboração,
o exercício de funções próprias da Administração Pública. Em “tempos de normalidade”, o exercício das funções próprias da Administração por particulares não investidos pode até constituir uma conduta ilícita típica penal. Mas, em circunstâncias excepcionais (guerras, calamidades, como terramotos ou inundações graves), quando a Administração competente não está capaz de responder às solicitações e se torna necessário mobilizar “todas as forças”, entende-se que o exercício de funções públicas, mesmo de autoridade, por particulares sem investidura formal não preenche nenhum tipo de ilícito. Além disso, desde que as funções exercidas se revelem essenciais e inadiáveis, os actos praticados pelos particulares podem até ser imputados ou reconduzidos à Administração, “como se fossem praticados por um agente titulado”. Apesar de não existir aqui um acto de investidura, entende-se que a própria situação de facto – estado de necessidade – constitui a fonte da mesma, a qual se revela pois como uma investidura de facto.
Nos dois institutos a que acaba de se aludir – “administração por particulares” e “particulares na Administração” –, a ligação dos cidadãos à acção administrativa revela-se com grande nitidez e traduz-se, a final, em serem eles mesmos a responsabilizar-se por desenvolver a própria acção administrativa. Mas não se esgotam aqui os casos de ligação entre a acção administrativa e a acção dos particulares. Na verdade, em situações com recorte muito diferente, a acção dos particulares surge relacionada ou articulada com a acção administrativa. Assim sucede, no âmbito de procedimentos administrativos, quando são os particulares que, para a realização dos seus interesses pessoais, promovem ou desencadeiam a acção da Administração: solicitação de uma informação (artigo 61.º do CPA); apresentação de um requerimento (artigo 74.º do CPA) ou de uma comunicação prévia (por ex., para realizar uma operação urbanística); apresentação de uma proposta num procedimento de adjudicação de um contrato (artigo 56.º do Código dos Contratos Públicos). Estes actos, apesar de provenientes de particulares, cumprem uma função específica no interior de um procedimento administrativo, o que explica que se submetam à regulação do direito administrativo. Trata-se, portanto, de actos de particulares mas regulados pelo direito administrativo: atente-se, por ex., que o CPA regula como e onde se
apresenta e como se formula o requerimento, bem como os respectivos efeitos jurídicos; por sua vez, o Código dos Contratos Públicos regula como se apresenta e se formula a proposta, definindo também os efeitos jurídicos da mesma (v.g., a obrigação de a manter e não a alterar: artigo 65.º). O procedimento administrativo é, de resto, em geral a sede por excelência da relevância jus- administrativa da acção de particulares, ao nível da prova de factos, da audiência e, em certos casos, da aceitação do acto que a Administração pratica. Em casos especiais, a intervenção do particular no procedimento administrativo assume uma dimensão quase-constitutiva: assim sucede nos procedimentos de exame (v.g., exame de condução automóvel), em que a função da acção do particular reside em condicionar o sentido da decisão; num plano diferente, nos procedimentos de ajuramentação (v.g., procedimentos em que os portageiros das auto-estradas prestam juramento para poderem desempenhar funções de autoridade), o juramento, que é um acto do particular, revela-se decisivo para a produção de um efeito jurídico de Direito Administrativo. No cenário contratual (contratos administrativos), a acção dos particulares cruza-se com a da Administração e o resultado jurídico produz-se com base na confluência e na conjugação de declarações negociais administrativas e de declarações negociais privadas (de particulares). Num outro plano, a acção de particulares releva na esfera do Direito Administrativo quando a mesma consiste no cumprimento dos deveres ou restrições impostas por contratos ou decisões administrativas (v.g., cumprimento de uma ordem de remoção de um veículo) ou no cumprimento de deveres legais ou regulamentares fiscalizados pela Administração (v.g., dever de recenseamento).
A acção particular consistente no cumprimento de actos administrativos deve distinguir-se da actividade que os particulares exercem ao abrigo ou com fundamento em actos administrativos, v.g., actos de autorização ou de concessão. Neste caso, trata-se de actividades privadas, da esfera do direito privado, ainda que submetidas a regulação (fiscalização) pública. Quer isto dizer, para todos os
efeitos, que o particular que exerce uma actividade licenciada ou autorizada (v.g., ao abrigo de uma licença de construção) não está a cumprir – nem a executar – a licença ou a autorização, mas simplesmente a exercer uma actividade privada.
A acção dos particulares, quando ilícita, pode ainda conhecer uma relevância na esfera do direito administrativo sancionador (contra-ordenacional ou disciplinar).
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References: artigo 149
 artigo 151
 artigo 133
 artigo 1
 artigo 120
 artigo 151
 artigo 73
 artigo 307
 artigo 337
 artigo 157
 artigo 65