Source: http://storm-knirsch.de/mediapool/136/1360359/data/verfassb.htm
Timestamp: 2017-06-29 00:18:06+00:00

Document:
C. Storm-Knirsch, Wilhelmshöher Str. 24, 12161 Berlin (Friedenau), Tel.: 030 - 851 37 88, Mobil 0151 - 27 03 69 69 (neu), Fax 030 - 852 07 72, storm-knirsch@t-online.de, www.storm-knirsch.de
Entwurf einer Verfassungsbeschwerde, die gegen jede, auch erstinstanzliche Hauptsachenentscheidung zulässig sein dürfte, die sich auf die Grundsatzentscheidung des Bundessozialgerichts (Zeitfenster-Urteil)
vom 08.11.2000 stützt:
Redaktionell bearbeitet von Carola Storm-Knirsch am 24. Dezember 2001
Diese Datei umfasst etwa 40 Seiten
(Kein Anwaltszwang)
Redaktionsschluss Ende Februar 2001
der Psychologischen Psychotherapeutin
Dipl.-Psych. N. N.
(ggf. Verfahrensbevollmächtigter)
Anwendung der Übergangsvorschrift des § 95 Abs. 10/11 Satz
1 Nr. 3 SGB V in der Fassung des Gesetzes vom 16. 6. 1998 (BGBl. I S. 1311/1317)
durch das LSG Berlin unter Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.
Unter Bezugnahme auf die (ggf.) beigefügte Vollmacht erhebe ich
(namens der Beschwerdeführerin) Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag,
den als Anlage 1 beigefügten Beschluß des (L)SG
X vom ...
Az. ... aufzuheben.
Die am ... geborene Beschwerdeführerin ist seit 19XX Diplom-Psychologin.
Sie erhielt ihre Ausbildung in tiefenpsychologisch fundierter Psychotherapie
zunächst studienbegleitend und sodann berufsbezogen an dem von Prof.
Dr. X gegründeten und geleiteten Institut. Dieses Institut, an dem
sie auch supervidiert wurde, ist inzwischen vom Landesamt für Gesundheit
und Soziales Berlin als Ausbildungsstätte im Sinne der Neuregelungen
des PsychThG anerkannt.
Die Beschwerdeführerin begann ihre selbständige Berufstätigkeit
in eigener psychotherapeutischer Praxis unter ihrer o. g. Anschrift im Laufe
des Jahres 1993.
Mit dem Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten,
des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften
Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze vom 16.06.1998 (BGBl. I S. 1311)
wurden die genannten Berufe in berufs- und sozialrechtlicher Hinsicht erstmals
gesetzlich geregelt. Für die bisher psychotherapeutisch Tätigen
enthält das Gesetz Übergangsvorschriften, die ihnen unter bestimmten
Voraussetzungen neben der Approbation auch die sozialrechtliche Zulassung
ermöglichen sollten, und zwar bedarfsunabhängig.
Nach Inkrafttreten des Gesetzes erteilte das Landesamt für Gesundheit
und Soziales Berlin der Beschwerdeführerin auf ihren Antrag mit Wirkung
vom 04.01.1999 die Approbation als Psychologische Psychotherapeutin.
Die Beschwerdeführerin hatte dazu die Erfüllung der Voraussetzungen
der Übergangsvorschriften des § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 4 PsychThG
(BGBl. I 1998 S. 1311/1315) nachgewiesen.
Soweit nach Nr. 4 alternativ zu anderen Möglichkeiten erforderlich
war, daß der Antragsteller "am 24. Juni 1997 für die Krankenkasse
tätig" war, hat die Approbationsbehörde den Nachweis als
ausreichend angesehen, daß die Beschwerdeführerin bis dahin überhaupt für die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) tätig war. Ein
Mindestumfang dieser Vortätigkeit ist für die Approbation
bundesweit nicht verlangt worden. Die Beschwerdeführerin war
insoweit seit 1995 im Kostenerstattungsverfahren nach § 13 Abs. 3 SGB V tätig mit insgesamt 146 Behandlungsstunden bis zum
Weiter hat die Beschwerdeführerin am XX. 12. 1998 beim Zulassungsausschuß
für Ärzte und Psychotherapeuten, Zulassungsbezirk Berlin, den
Antrag auf Zulassung, hilfsweise Ermächtigung nach den sozialrechtlichen
Übergangsvorschriften des § 95 Abs. 10/11 SGB V gestellt. Sie
hat dazu die Approbationsurkunde eingereicht (§ 95 Abs. 10 Satz 1 Nr.
1 SGB V), ferner zum Fachkundenachweis (§ 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 2 i.V.m.
§ 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V) und zu § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3 SGB
V (sog. Zeitfenster) alle der Approbationsbehörde für die
Approbation vorgelegten Nachweise über Ausbildung und Vortätigkeiten.
In allen Nachweisen wird zugleich bescheinigt, daß sie die jeweiligen
Approbationsvoraussetzungen in einem inzwischen durch den Bundesausschuß
der Ärzte und Krankenkassen anerkannten Behandlungsverfahren (sog.
Richtlinienverfahren) erbracht hat, nämlich entsprechend ihrer Ausbildung
in tiefenpsychologisch fundierter Psychotherapie.
Der Zulassungsausschuss hat den Zulassungsantrag durch Beschluss
vom XX.07. 1999 (Anlage 2) ohne Prüfung der gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen
und ohne vorherigen Hinweis mit der in tatsächlicher und rechtlicher
(vgl. dazu § 38 Ärzte-ZV) Hinsicht unzutreffenden Begründung
zurückgewiesen, die Beschwerdeführerin habe das polizeiliche Führungszeugnis
nicht vorgelegt. Das Führungszeugnis hatte sich inzwischen eingefunden.
Sodann hat das SG Berlin mit dem als Anlage 3 beigefügten Beschluss
vom XX.07.1999 (...) den dort gestellten Antrag der Beschwerdeführerin
zurückgewiesen, sie im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig
zur vertragsärztlichen Versorgung zuzulassen.
Auf die dagegen eingelegte Beschwerde hat das LSG Berlin mit dem als
Anlage 4 beigefügten Beschluss vom 22. 9. 1999 ( ... )
den Beschluss des SG Berlin geändert und den Berufungsausschuss
für Ärzte im Wege einstweiliger Anordnung verpflichtet, die Beschwerdeführerin
zur vertragsärztlichen Versorgung als Psychologische Psychotherapeutin
Dabei hat das LSG Berlin die Anforderungen des § 95 Abs. 11 Satz
1 Nr. 3 SGB V (Zeitfenster) als erfüllt angesehen, obwohl
die Beschwerdeführerin nur 146 Behandlungsstunden für die GKV
im Zeitfenster nachgewiesen hatte. Der ebenfalls am 22.09.1999 in einer
Parallelsache betreffend eine Delegationspsychologin mit 152 Stunden im
Zeitfenster ergangene weitere Beschluss des LSG Berlin ist in NZS 2000,
207 veröffentlicht.
In der Sache der Beschwerdeführerin hat das LSG Berlin die weitergehende
Beschwerde wegen nach seiner Auffassung bestehender Bedenken gegen die volle
Erfüllung des Fachkundenachweises (§ 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 2 i.V.m.
§ 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V) zurückgewiesen. Wir halten diese Bedenken
für unbegründet, worauf es aber hier nicht ankommt.
Der Berufungsausschuss für Ärzte ist der einstweiligen
Anordnung durch Beschluss vom XX.10.1999 nachgekommen. Die KV Berlin
hat der Beschwerdeführerin daraufhin durch Bescheid vom XX.11.1999
ebenfalls vorläufig die Abrechnungsgenehmigung erteilt.
Auf dieser Grundlage führt die Beschwerdeführerin in ihrer
Praxis seitdem psychotherapeutische Behandlungen bei Versicherten der GKV
wie eine Vertragsbehandlerin durch und rechnet diese mit der KV Berlin ab.
Sie hat ihre Praxis inzwischen völlig auf die Behandlung von Versicherten
der GKV ausgerichtet.
Sodann hat der Berufungsausschuss für Ärzte den Widerspruch
der Beschwerdeführerin gegen den Beschluß des Zulassungsausschusses
vom XX.07.1999 durch den als Anlage 5 beigefügten Beschluß vom
XX.08. 2000, der Beschwerdeführerin zugegangen am XX.11.2000, zurückgewiesen.
Zur Begründung hat er ausgeführt, sie erfülle mit 146 Behandlungsstunden
für die GKV im Zeitfenster die Voraussetzungen des § 95 Abs. 10/11
Satz 1 Nr. 3 SGB V nicht. Das LSG Berlin habe seine in den Beschlüssen
vom 22.09.1999 dazu vertretene Auffassung inzwischen in ständiger Rechtsprechung aufgegeben.
Dazu werden im Beschluß des Berufungsausschusses umfangreiche Obersätze
zum Begriff der Teilnahme und zahlreiche in Eilverfahren ergangene einschlägige
Entscheidungen des LSG Berlin angeführt, beginnend mit dem Beschluß
vom 07.03.2000 - L 7 B 18/00 KA ER -. Die Fachkunde ist vom Berufungsausschuß
Gegen diesen Beschluß hat die Beschwerdeführerin rechtzeitig
beim SG Berlin Klage erhoben (Az ... ). Termin ist noch nicht anberaumt.
Das Bundessozialgericht (BSG) hat am 08.11.2000 mehrere
Sprungrevisionen betreffend die Auslegung des § 95 Abs. 10/11 Satz
1 Nr. 3 SGB V (Zeitfenster) verhandelt und entschieden, u. a. zum
Aktenzeichen B KA 52/00 R. Wegen der inzwischen vorliegenden schriftlichen
Begründung dieses Urteils nehme ich auf den hier als Anlage 6 beigefügten
Ausdruck Bezug. Auf diesen Ausdruck beziehen sich die hier später angeführten
Seitenzahlen dieses Urteils des BSG.
Unterstellung (fiktiv):
Das LSG Berlin (oder das SG Berlin) hat die zugunsten der Beschwerdeführerin
erlassene einstweilige Anordnung vom 22. 9. 1999 durch Beschluß vom
... unter Bezugnahme auf die Entscheidungen des BSG vom 08.11.2000 aufgehoben.
Die Beschwerdeführerin kann daher nicht mehr mit der KV Berlin abrechnen
und keine Versicherten der GKV mehr behandeln. Das früher in größerem
Umfang angewendete Kostenerstattungsverfahren (§ 13 Abs. 3 SGB V) wird
nämlich seit der Neuregelung der psychotherapeutischen Versorgung praktisch
nicht mehr angewendet.
Die Verfassungsbeschwerde ist nach § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Behauptung
zulässig, die (unterstellt ergangene) Entscheidung des LSG Berlin vom
... ( Anlage 1 ) verletze das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus
Art. 12 GG (vgl. dazu unten 2.).
Der Rechtsweg ist erschöpft im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG. Gegen die im Verfahren der einstweiligen Anordnung ergangene Entscheidung
des LSG Berlin ist ein ordentliches Rechtsmittel nicht mehr zulässig.
Zwar reicht eine Erschöpfung des Rechtsweges im Eilverfahren dann nicht
aus, wenn das Hauptsacheverfahren noch hinreichende Möglichkeiten bietet,
der Grundrechtsverletzung abzuhelfen (vgl. BVerfG NJW 2000, 1779 und 3416).
Diese Möglichkeit ist hier jedoch nicht realistisch.
Denn schon das LSG Berlin vertritt abweichend von seinen Entscheidungen
vom 22.09.1999 betreffend die Beschwerdeführerin und in NZS 2000, 207,
inzwischen in ständiger Rechtsprechung (vgl. die Hinweise im Beschluß
des Berufungsausschusses vom XX.08.2000, Anlage 5 , der Beschluß des
LSG Berlin vom 09.05.2000 ist veröffentlicht in NZS 2000, 575), bestätigt,
im hier angefochtenen Beschluß vom .., eine der Beschwerdeführerin
nachteilige Auffassung mit einer auf das Hauptverfahren übertragbaren Bestimmtheit. Im Hinblick auf die Grundsatzentscheidungen des BSG vom
08.11.2000 zu den Voraussetzungen des Zeitfensters ( Anlage 6 ), die noch
erheblich strengere Anforderungen u. a. an den Umfang der Teilnahme stellen
dürften als das LSG Berlin, ist zweifelsfrei mit einem für die
Beschwerdeführerin negativen Ausgang des Hauptsacheverfahrens schon
wegen Nichterfüllung des Zeitfensters zu rechnen. Die vorherige abschließende
Durchführung des Hauptsacheverfahrens unter dem Gesichtspunkt des §
90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erscheint daher nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift
als überflüssig.
Nach Erlaß der kürzlich auf Sprungrevisionen ergangenen Grundsatzentscheidungen
des BSG vom 08.11.2000 ist es der Beschwerdeführerin nicht zuzumuten,
zusätzlich zum Eilverfahren auch noch den Rechtsweg im Hauptsacheverfahren
mit ungewisser Dauer, aber zu erwartendem klaren Ausgang zu erschöpfen
(vgl. BVerfGE 9, 3/7 f.; 18, 224/231; 27, 253/269; 78, 155/160 f.; 80, 40/45;
ferner z.B. Kley/Rühmann in Umbach/Clemens, BVerfGG, § 90 Rdn.
84, 89, 91; Lechner/Zuck, BVerfGG, 4. Aufl., § 90 Rdn. 130 f., 142;
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdn. 203; je m.w.N.).
a) Verfassungsrechtliche Rüge
Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Verfassungsbeschwerde
die Verletzung des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch das LSG Berlin.
Die Entscheidung über die übergangsrechtliche Zulassung/Ermächtigung
zur vertragsärztlichen Versorgung betrifft die Berufsausübung
der Beschwerdeführerin. Sie macht geltend, daß die Vorschrift des § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3 SGB V nicht hinreichend deutlich erkennen läßt, die darin vorausgesetzte Teilnahme
müsse einen wie immer gearteten Mindestumfang gehabt haben.
Die vom BSG und vom LSG Berlin vertretene Auffassung läßt sich
mangels hinreichend deutlicher gesetzlicher Vorgaben nicht in der
nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gebotenen Weise
auf eine die Berufsausübung beschränkende Entscheidung
des Gesetzgebers zurückführen.
Im Ergebnis wird daher die Berufsausübung der Beschwerdeführerin und bundesweit mehrerer tausend Antragsteller unter Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt, sondern durch die Zulassungsgremien und letztlich das BSG, soweit diese eine beschränkende
Auffassung vertreten. Die Beschwerdeführerin beruft sich dazu auf die
vom BVerfG in ständiger Rechtsprechung vertretene sog. Wesentlichkeitstheorie,
vgl. dazu im einzelnen unten c).
Wegen der mitentscheidenden Auswirkungen für die Grundrechtsausübung
sind die formellen Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht
nur bei der Rechtssetzung, sondern bei Zweifeln über die Reichweite
einer die Berufsausübung einschränkend regelnden Gesetzesvorschrift
auch bei der Rechtsanwendung strikt zu beachten. Dabei geht es nicht
lediglich um Formalien. Vielmehr berührt die Frage, welche Reichweite
die Verwaltung und die Fachgerichte der gesetzlichen Regelung unter Beachtung
des Gesetzesvorbehalts und der Wesentlichkeitstheorie beimessen dürfen,
die Grundrechtsausübung in ihrem materiellen Gehalt.
Die Betroffenen müssen Grundrechtsbeschränkungen nur auf der Grundlage eindeutig erkennbarer Entscheidungen des Gesetzgebers
hinnehmen. Jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt wird nicht nur das Grundrecht
der Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 GG, sondern auch dasjenige
aus Art. 14 GG verletzt. Denn der Verstoß gegen Art. 12 Abs.
1 Satz 2 GG hat zugleich zur Folge, daß die Möglichkeit der Erzielung von Einkünften aus eingerichteter selbständiger Praxis
ohne gesetzliche Grundlage erheblich eingeschränkt wird.
b) BVerfG NJW 2000, 3416
Von der Erhebung in Betracht kommender weiterer verfassungsrechtlicher
Rügen sehen wir mit Rücksicht auf die in NJW 2000 = NZS 2000,
395 veröffentlichte Entscheidung des BVerfG vom 30.05.2000 ab.
Jener Entscheidung können wir jedoch nicht entnehmen, wie das BVerfG
die Vorschrift des § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3 SGB V und die dazu vertretene
Ansicht des LSG Berlin im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG und die Wesentlichkeitstheorie beurteilt. Die angeführte
Entscheidung enthält dazu keine Ausführungen. Das BVerfG hat darin
Zulässigkeitsbedenken vorangestellt. Soweit es dennoch Grundrechtsfragen
behandelt hat, ist uns nicht bekannt, welche Verfassungsverstöße
die dortige Beschwerdeführerin gerügt hatte.
Aus den nachfolgenden Erwägungen besteht für die Beschwerdeführerin
deshalb Anlaß, die Verletzung des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu rügen
und das BVerfG jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt, auch im Hinblick auf
die inzwischen ergangenen Entscheidungen des BSG vom 08.11.2000 und dessen
mehr als fragwürdige Urteilsbegründung, erneut mit der Übergangsvorschrift
des § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3 SGB V zu befassen.
In diesem Zusammenhang ist ferner hervorzuheben, daß die Bedeutung der Reichweite des Zeitfensters über den Einzelfall der Beschwerdeführerin weit hinaus geht. Es sollen bundesweit rund 6.000 approbierte Psychologische Psychotherapeuten betroffen sein (vgl. die Erfolgsmeldung KV-Blatt Berlin
01/01 Seite 8, Anlage 7), jedenfalls eine sehr große Anzahl. Nach
Mitteilung von Berufsverbänden sind etwa 80 % aller Ablehnungen in Zulassungsverfahren nach § 95 Abs. 10/11 SGB V mit Nichterfüllung des Zeitfensters begründet worden.
c) Verfassungsrechtliche Grundlagen
Wir gehen im Anschluß an die Rechtsprechung des BVerfG zur Kassenzulassung
von Ärzten (vgl. BVerfGE 11, 30/40 f.) davon aus, daß die Übergangsvorschrift
des § 95 Abs. 10/11 SGB V die Berufsausübung der übergangsrechtlich
approbierten Psychologischen Psychotherapeuten regelt. Daher ist Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten.
Nach der vom Bundesverfassungsgericht zum allgemeinen Gesetzesvorbehalt
und speziell zu Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG in ständiger Rechtsprechung
vertretenen Wesentlichkeitstheorie muß der Gesetzgeber
im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen (vgl. zunächst BVerfGE 49, 89/126 f. m.w.N.; Scholz
in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rdn. 306 ff.). Er darf die im Regelungsbereich wesentlichen Entscheidungen also nicht dem Handeln der Verwaltung überlassen
(BVerfG, a.a.O. S. 127) oder der Rechtsanwendung durch die Fachgerichte und dem Richterrecht (vgl. dazu Scholz, a.a.O. Rdn. 316 m.w.N.).
Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Regelung die Merkmale
eines Grundrechts-"Eingriffs" erfüllt (BVerfGE 49, 89/126;
40, 237/249), sondern nur darauf, ob sie für die Grundrechtsausübung wesentlich ist (Scholz, a.a.O. Rdn. 307). Auch die Gewährung oder
Nichtgewährung von Leistungen oder Chancen unterfällt dem Gesetzesvorbehalt
mit allen seinen Ausprägungen (BVerfGE 40, 237/249). Maßstab
für die Wesentlichkeit ist die auf Grundrechte bezogene Intensität der getroffenen Regelung (vgl. BVerfGE 49, 89/127; Scholz, a.a.O. Rdn.
Das gilt auch im Zusammenhang mit den Voraussetzungen der Kassenzulassung
für Psychologische Psychotherapeuten. Auch wenn durch die Neuregelung
der psychotherapeutischen Versorgung der Versicherten der GKV Rechtspositionen
der bisherigen nichtärztlichen Behandler nicht verschlechtert, sondern
verbessert werden (vgl. BVerfG NJW 2000, 3416/3417), kommt es darauf für
die Anwendung des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht entscheidend an. Denn diejenigen
Antragsteller, denen die Kassenzulassung nur unter Berufung auf Nichterfüllung
des Zeitfensters versagt wird, bringen die nach der maßgebenden Vorstellung
des Gesetzgebers erforderlichen fachlichen Voraussetzungen für die
Behandlung von Kassenpatienten (vgl. § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 und
2 i.V.m. § 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V) mit. Entsprechendes gilt bei Erfüllung
der Ermächtigungsvoraussetzungen des § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1
Das Zeitfenster (§ 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V) hat mit diesen
fachlichen Voraussetzungen nichts zu tun. Wird solchen Antragstellern durch
die vom BSG und LSG Berlin vertretene zulassungsfeindliche Auslegung
die Eingliederung in das System der GKV verwehrt, so handelt es sich um
die Nichtgewährung einer Chance und damit eine beschränkende Regelung der Berufsausübung, die dem Gesetzesvorbehalt in
der Ausprägung der Wesentlichkeitstheorie unterliegt.
Auch der spezielle Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erfordert
zwar keine ausdrückliche oder im Wortsinne bestimmte normative Regelung
für Berufsbeschränkungen. Jedoch fällt die folgenschwere Interessen- und Güterabwägung in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers, der die Reichweite der beschränkenden Regelung hinreichend selbst zum Ausdruck bringen muß (BVerfGE 54, 224/234
f.; 63, 226/288 f.; vgl. auch BVerfGE 98, 49/60 ff.; Scholz, a.a.O.), und zwar deutlich (BVerfGE 73, 280/294; 82, 209/224).
Zu den wesentlichen, vom Gesetzgeber selbst klar zu treffenden Entscheidungen
gehörten hier im Bereich der Übergangsvorschriften des Gesetzes
vom 16.06. 1998 einschließlich des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr.
3 SGB V hinreichend bestimmte Vorgaben betreffend geforderte Vortätigkeiten
der Antragsteller, wo ein Mindestumfang für erforderlich gehalten wird. Insoweit waren klare gesetzliche Festlegungen erforderlich, weil
es sich um einschneidende übergangsrechtliche Berufsausübungsregelungen
handelt, von deren beschränkender Reichweite die weitere berufliche Existenz der Betroffenen abhängt.
Insoweit durfte der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlichen Gründen der Rechtsanwendung keine vermeidbaren Spielräume lassen, insbesondere
nicht, weil er einen etwa gewollten Mindestumfang der Vortätigkeit
auch im Zeitfenster mit einfachen sprachlichen Mitteln hätte ausdrücken können. Es hätte deshalb auch gar kein vernünftiger Grund
bestanden, insoweit eine Festlegung nicht im Gesetz selbst zu treffen, sondern
sie entgegen dem Vorbehalt des Gesetzes unkontrolliert der Rechtsanwendung zu überlassen.
Für die vom BSG unterstellte Ausgestaltung des Zeitfensters als
"flexible" Härtefallregelung enthält das Gesetz keine,
geschweige denn eindeutige Vorgaben.
Die Anforderungen an die deutliche Erkennbarkeit einer die Berufsausübung
beschränkenden, vom Rechtsanwender in Anspruch genommenen Reichweite
der Regelung steigen mit der Intensität ihrer Auswirkungen auf
die Grundrechtsausübung (BVerfGE 83, 130/145; 87, 287/316 f.; vgl.
auch 101, 312/322 f.). Hier ist die existentielle Bedeutung der Kassenzulassung für die Berufsausübung in freier Praxis zu berücksichtigen,
so daß keine geringen Anforderungen an die Erkennbarkeit der Reichweite
der die Berufsausübung regelnden und beschränkenden Vorschrift
des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V zu stellen sind.
Diese Anforderungen sind im Hinblick auf die vom LSG Berlin und BSG
vertretene Auslegung nicht erfüllt.
Insbesondere in dieser Auslegung beschränkt die Vorschrift die Berufsausübung
der frei praktizierenden Psychotherapeuten in einem Maße, daß
dies einer Beschränkung der Berufswahl zumindest sehr nahe kommt.
Denn etwa 80 bis 90 % der Bevölkerung sind gesetzlich krankenversichert.
Der frei praktizierende Psychologische Psychotherapeut kann daher ebenso
wie der Arzt in vergleichbarer Situation (vgl. BVerfGE 11, 30/44 f.; 12,
144/147 ff.) seinen Beruf wirtschaftlich gesehen ohne Kassenzulassung nicht sinnvoll ausüben.
Bei den Psychologischen Psychotherapeuten kommt noch hinzu, daß
verbleibende Möglichkeiten der selbständigen Berufsausübung
ohne Kassenzulassung ebenfalls kaum wahrgenommen werden können. Denn
auch in Betracht kommende andere Kostenträger (insbesondere private
Krankenkassen und Beihilfestellen) machen ihre Einstandspflicht bekanntlich
weitgehend von einer Behandlung durch Psychotherapeuten mit Kassenzulassung
abhängig. Das Kostenerstattungsverfahren (§ 13 Abs. 3 SGB V) ist
jedenfalls faktisch tot.
Da das Zeitfenster nichts mit der in § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 2 i.V.m.
§ 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V und in § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB
V geregelten Fachkunde der Antragsteller zu tun hat und seine Voraussetzung
nach Inkrafttreten des Gesetzes nicht mehr erfüllt werden konnte, bewirkt
die Regelung im Ergebnis eine Kontingentierung der Kassenzulassung
und kommt der Beschränkung der Berufswahl nach Art einer objektiven Zulassungssperre gleich.
In solchen Fällen müssen zumindest die grundlegenden Kriterien
für die Auswahl unter den die sonstigen Zugangsvoraussetzungen
erfüllenden Bewerbern in Gesetz selbst enthalten sein (vgl. BVerfGE
73, 280/295).
Nicht nur wegen der berufsexistenziellen Bedeutung, sondern zusätzlich
aus weiteren Gründen sind an die deutliche Erkennbarkeit einer berufsbeschränkenden
Reichweite des Zeitfensters strenge Anforderungen zu stellen:
Der Gesetzgeber hatte gerade im Rahmen der Regelung der übergangsrechtlichen
Kassenzulassung der Psychologischen Psychotherapeuten mit weitem Gestaltungsspielraum
überaus gegensätzliche Interessen zu berücksichtigen
und schwierige Güterabwägungen vorzunehmen. Nicht zuletzt deshalb
haben die Bemühungen des Gesetzgebers, die psychologischen Psychotherapeuten
berufsrechtlich und sozialrechtlich zu integrieren, bis zur Verabschiedung
des Gesetzes vom 16.06.1998 über 20 Jahre gedauert. Es liegt
auf der Hand, daß sich die an einer Beschränkung der Zahl der
zugelassenen Behandler interessierten Gruppen im Gesetzgebungsverfahren
insbesondere für stark einschränkende Voraussetzungen einer übergangsrechtlichen
Kassenzulassung der Psychologischen Psychotherapeuten eingesetzt haben.
Auch nach Inkrafttreten des Gesetzes sind die Regelungen besonders anfällig für Einflußnahmen starker Interessengruppen
geblieben, denen die Übergangsvorschriften zu großzügig
ausgefallen sind. So haben nicht nur die sog. Richtlinienverbände,
die u. a. die ärztlichen Psychotherapeuten vertreten, sondern insbesondere
die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) alsbald nach Inkrafttreten
des Gesetzes Auffassungen zur Auslegung und Anwendung der Übergangsvorschriften
verbreitet, die erkennbar auf eine möglichst geringe Zahl
kassenzugelassener Psychologischer Psychotherapeuten abzielten.
Der praktisch bedeutsamste Ansatz war insoweit das Zeitfenster
des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V. Dazu hat die KBV mit
dem hier als Anlage 8 beigefügten Rundschreiben ihrer Rechtsabteilung
an die regionalen KVen vom 18.08.1998 neben vielen anderen für
die Übergangsrechtler nachteiligen Interpretationen die aus Seite 4
des Rundschreibens ersichtlichen Vorgaben für das Zeitfenster gemacht
(vgl. auch Schirmer, Justitiar der KBV und der BÄK, MedR 1998, 435/442
unter Hinweis auf das Rundschreiben).
Ferner wurde behauptet, die Zahl der nach Übergangsrecht
bedarfsunabhängig zuzulassenden Psychotherapeuten würde
bei weitem zu hoch werden. Bei großzügiger Handhabung
der Übergangsvorschriften wäre ein Überangebot an Behandlern
zu befürchten und eine daraus folgende Honorarmisere. Diese
Behauptung hat sich inzwischen als haltlos erwiesen (vgl. den als Anlage
9 beigefügten Hinweis auf die Ärzte-Zeitung vom 23.08.2000 betreffend
das Ergebnis von Untersuchungen des Zentralinstituts für die Kassenärztliche
Versorgung, wonach der Versorgungsgrad bundesweit nur 46 % ausmacht).
Die bei den KVen eingerichteten Zulassungsgremien sollen zwar richterliche Funktion haben, also unabhängig entscheiden.
Sie waren aber mit Interessenvertretern zu besetzen, die mit großer
Mehrheit der Linie der KBV und der regionalen KVen folgten, der sich außer
den Vertretern der Ärzte auch die Vertreter der Krankenkassen und der
Richtlinien-Psychologen angeschlossen haben.
Die Zulassungsgremien haben daher die Vorgabe der KBV bundesweit
im wesentlichen wie ein Gesetz übernommen oder jedenfalls die
Erbringung von mindestens 250 einschlägigen Behandlungsstunden
im gesamten Zeitfenster verlangt, so auch in Berlin. Da sich die in den
Zulassungsgremien meist nur mit einem Mitglied vertretenen Minderheiten
von vornherein nicht durchsetzen konnten, sind nach den Feststellungen von
Berufsverbänden (z. B. Berufsverband Deutscher Psychologen - BDP-;
Deutscher Psychotherapeutenverband - DPTV -) bundesweit etwa 80 % der Ablehnungen
mit Nichterfüllung des Zeitfensters begründet worden.
Bei der Regelung der übergangsrechtlichen Zulassung, hier speziell
der Reichweite des Zeitfensters, handelt es sich somit um einen sehr sensiblen
Bereich, in dem innerhalb des verfassungsrechtlichen Gestaltungsspielraums
des Gesetzgebers unterschiedliche Lösungsmöglichkeiten in Betracht
kamen. Auch von daher oblag es verstärkt dem Gesetzgeber, das Ergebnis
seiner rechts-, berufs- und sozialpolitischen Abwägungen im Gesetz
selbst deutlich zum Ausdruck zu bringen. Ist dies nicht eindeutig genug
in bestimmter Richtung geschehen, so haben sich die Verwaltung (Zulassungsgremien)
und die Fachgerichte bei der Inanspruchnahme von Auslegungsspielräumen
jedenfalls zurückzuhalten, soweit die Regelung von erheblicher Tragweite
für die Ausübung von Grundrechten ist. Ein solcher Fall ist hier gegeben.
Dabei handelt es sich um ein grundlegendes Problem der Gewaltenteilung,
nämlich der Abgrenzung der Aufgaben der Gesetzgebung und der Rechtsprechung.
Denn auch in die Entscheidungsfindung der Gerichte können unzulässig
Elemente der Rechtssetzung einfließen, wenn Tatbestände anscheinend
offen formuliert sind oder vermeintlich bestehende Auslegungsspielräume
in Anspruch genommen werden. Wir geben uns insoweit keinen Illusionen hin,
insbesondere nicht nach Bekanntwerden der Entscheidungen des BSG vom 08.11.2000
und ihrer schriftlichen Begründung.
In solchen Fällen sind auch die Fachgerichte dafür anfällig,
derjenigen Auffassung den Vorzug geben, die ihren eigenen rechts- und berufspolitischen
sowie sonstigen Vorstellungen am ehesten entspricht. Gleiches gilt für
meist unbegründete Vorurteile gegenüber grundlegenden Neuerungen,
hier gegenüber den nach Vorstellung des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs.
13/8035 Seite 2) in das System der GKV grundsätzlich einzugliedernden
nichtärztlichen Behandler.
Wir halten es in diesem Zusammenhang nicht für zufällig, daß
sich das BSG im wesentlichen der von der KBV im Rundschreiben vom 18.08.1998
vertretenen, extrem zulassungsfeindlichen Auffassung angeschlossen hat.
Der KBV geht es offensichtlich darum, die ärztlichen Psychotherapeuten
gegen die Konkurrenz der nunmehr als gleichberechtigt einzugliedernden
nichtärztlichen Behandler zu schützen, obwohl deren fachliche
Qualifikation nach dem Willen des Gesetzgebers die Einbeziehung rechtfertigt.
Vorbehalte gegen die neuen Behandler sind unbegründet. Es wird leicht
übersehen, daß nach den Feststellungen des Gesetzgebers in der
Vergangenheit positive Erfahrungen mit den Tätigkeiten von psychologischen
Psychotherapeuten gemacht worden sind und sich diese bei der psychotherapeutischen
Versorgung bewährt haben (BT-Drs. 13/8035 Seite 13). Das gilt nicht
nur für die Delegationpsychologen, sondern auch für die im Kostenerstattungsverfahren
nach § 13 Abs. 3 SGB V tätig gewesenen nichtärztlichen Psychotherapeuten.
Diese haben nach Angaben von Berufsverbänden die notwendige Versorgung von GKV-Patienten zu rund 50 % mitgetragen. Das war gerade der Anlaß
für die vom Gesetzgeber beabsichtigte grundsätzliche Eingliederung
auch dieser Behandler in das System der GKV.
Das Zeitfenster wird aus unserer Sicht dazu mißbraucht, dem ohne eindeutige Vorgaben des Gesetzgebers entgegen zu wirken.
Wegen der besonderen Sensibilität der Materie müssen im Rahmen
der Anwendung der Wesentlichkeitstheorie somit strenge Anforderungen an
die hinreichend deutliche Erkennbarkeit gesetzlicher Vorgaben für eine
berufsbeschränkende Reichweite der Zeitfenstervorschrift gestellt werden.
Diese Anforderungen müßten nachgewiesen erfüllt sein, soweit behauptet wird, es sei damit mehr als eine bloße Stichtagsregelung
mit Eckdaten gemeint, mit der eine Niederlassungsschwemme übergangsrechtlich
approbierter Psychologischer Psychotherapeuten mit dem Ziel der gleichzeitigen
Kassenzulassung verhindert werden sollte.
Es ist nämlich ein grundlegender Unterschied, ob sich eine
Berufsausübungsregelung in ihrer beschränkenden Reichweite
auf eine Meinungsbildung und Entscheidung auf parlamentarischer Ebene zurückführen
läßt, die im Gesetz einen deutlichen Ausdruck findet, oder auf
eine Entscheidung einzelner Richter.
Übergriffe der Verwaltung und Rechtsprechung in den der Gesetzgebung vorbehaltenen Bereich sollen mit dem Gesetzesvorbehalt in der Ausprägung der vom BVerfG vertretenen Wesentlichkeitstheorie nach unserem Verständnis gerade verhindert werden.
Fehlt es für eine die Grundrechtsausübung einschränkende
Auslegung an hinreichend deutlichen Vorgaben im Gesetz, so nehmen die Fachgerichte
im Ergebnis eine allein dem Gesetzgeber vorbehaltene Funktion wahr, wenn
sie diese Auslegung dennoch vertreten. Das ist verfassungswidrig.
Ein solcher Fall ist hier gegeben. Das BSG und das LSG Berlin schaffen
neue Zulassungsvoraussetzungen und setzen damit im Ergebnis Bundesrecht.
d) Unbestimmte Rechtsbegriffe, verfassungskonforme Auslegung
Soweit es um die Frage geht, ob die vom BSG und vom LSG Berlin vertretenen
oder ähnliche Auffassungen mit dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs.
1 Satz 2 GG vereinbar sind, ist die Grenze zur einfachgesetzlichen Auslegung
allerdings fließend. Die Gesetzesauslegung seitens der Fachgerichte
kann zwar grundsätzlich nicht zur Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht
gestellt werden (BVerfG NJW 2000, 3416). Eine solche Überprüfung
ist auch nicht Gegenstand dieser Verfassungsbeschwerde. Auch wir gehen davon
aus, daß es grundsätzlich zulässig sein muß, bei gesetzlichen
Berufsausübungsregelungen unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (vgl.
z.B. BVerfGE 80, 257/265 ff. und 269/279; 82, 209/224).
Diese Befugnis ist jedoch entsprechend dem Sinn und Zweck des Gesetzesvorbehalts
zu begrenzen. Gleiches gilt für die Befugnis der Fachgerichte, unbestimmte
Rechtsbegriffe zu interpretieren. Auch bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe
sind jedenfalls Bestimmtheitsanforderungen zu stellen, die die Annahme
rechtfertigen, der Gesetzgeber selbst habe in verfassungsrechtlich gebotener
Weise die Reichweite der berufsbeschränkenden Regelung festgelegt und
nicht der Rechtsanwender. Denn das BVerfG betont in demselben Zusammenhang,
daß die gesetzliche Regelung Umfang und Grenzen der beschränkenden Regelung "deutlich" erkennen lassen muß (BVerfGE 82,
209/224; vgl. auch BVerfGE 49, 89/126; 73, 280/294). Die verwendeten Tatbestandsmerkmale
müßten "aussagekräftig genug (sein), um als unbestimmte Rechtsbegriffe gehandhabt und überprüft werden zu können"
(BVerfGE 82, 209/225).
Sinnverwandte Begriffe für deutliche Erkennbarkeit sind:
klare, eindeutige, unmißverständliche Erkennbarkeit oder leichte
Feststellbarkeit (vgl. etwa Brockhaus-Wahrig, Deutsches Wörterbuch,
1981, Band 2, Seite 206 Stichwort "deutlich").
Die Rechtssätze des BVerfG zur Wesentlichkeitstheorie würden
weitgehend leer- laufen, wenn sich der Gesetzgeber seiner Verantwortung,
die etwa beschränkende Reichweite von Berufsausübungsregelungen
in ihrem wesentlichen Gehalt selbst zu bestimmen, durch Verwendung sehr
offener Tatbestände entziehen könnte. Ähnlich bedenklich
wäre es, wenn die Fachgerichte die Möglichkeit hätten, unter
Berufung auf die Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs der Vorschrift einen
Inhalt beizulegen, der zwar nach einfacher Auslegung möglicherweise
in Betracht kommen mag, sich dem Rechtsbegriff aber nach den anerkannten
Auslegungsgrundsätzen jedenfalls nicht mit der nach Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gebotenen Klarheit entnehmen
Das bedeutet für die Rechtsanwendung durch die Fachgerichte:
Gesetzliche Berufsausübungsregelungen sind unter Beachtung
des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungskonform auszulegen. Werden unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, so ist bei der Auslegung die Wesentlichkeitstheorie zu berücksichtigen.
Daraus folgt, daß die Fachgerichte unbestimmten Rechtsbegriffen
eine berufsbeschränkende Reichweite nur in den Grenzen verfassungskonformer Auslegung beilegen dürfen. Es muß mit einer dem Gesetzesvorbehalt
und der Intensität der Einschränkung der Grundrechtsausübung
entsprechenden Eindeutigkeit feststehen, daß der Gesetzgeber
im Rahmen seines Regelungsspielraums von mehreren Regelungsmöglichkeiten
gerade eine die Grundrechtsausübung stärker einschränkende Regelung gewollt hat.
Dies muß von den Fachgerichten in den Entscheidungsgründen
mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Überzeugungskraft dargelegt
Wir verstehen nach alledem die Rechtsprechung des BVerfG zur Wesentlichkeitstheorie
in ihrer praktischen Bedeutung zusammenfassend dahin:
Im Wege verfassungsrechtlicher Prüfung ist wertend festzustellen,
ob der verwendete unbestimmte Rechtsbegriff im Sinne deutlicher Erkennbarkeit
der Reichweite der beschränkenden Regelung aussagekräftig genug
ist, um die von den Fachgerichten vertretene Auslegung entsprechend dem
Sinn und Zweck des Gesetzesvorbehalts zu tragen. Die Anforderungen steigen
mit der Intensität der Auswirkungen der Regelung auf die Grundrechtsausübung,
die hier erheblich ist. Dabei sind gleichermaßen alle anerkannten
Auslegungsmethoden einzubeziehen. Die danach gebotene Gesamtwürdigung und nicht lediglich die Berücksichtigung von Teilaspekten muß
die Annahme rechtfertigen, der Gesetzgeber selbst habe die vom Rechtsanwender
angenommene berufseinschränkende Regelung mit der verfassungsrechtlich
gebotenen Deutlichkeit (= Eindeutigkeit, Klarheit, Unmißverständlichkeit,
leichten Feststellbarkeit) getroffen. Daran fehlt es hier.
e) Verfassungsrechtliche Grenzen der Auslegung betreffend das Zeitfenster
Die Vorschrift des § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3 SGB V lautet:
"(10) Psychotherapeuten werden zur vertragsärztlichen Versorgung
3. in der Zeit vom 25. Juni 1994 bis zum 24. Juni 1997 an der ambulanten
psychotherapeutischen Versorgung der Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung
teilgenommen haben."
Diese Regelung ist nach unserer Ansicht dahin aufzufassen, daß
es sich ähnlich wie bei § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG betreffend
die übergangsrechtliche Approbation um eine reine Stichtagsregelung
handelt. Sie ist lediglich mit einem zweiten Eckdatum (25.06.1994)
versehen sowie auf die ambulante Versorgung der Versicherten der GKV als
Kostenträger beschränkt worden.
Mit dieser erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingefügten
Vorschrift sollte nach den ungünstigen Erfahrungen mit Art. 33 §
3 Abs. 1 des Gesundheitsstrukturgesetzes (GSG) vom 21. 12. 1992 (BGBl. I
Seite 2266) betreffend Ärzte im Ergebnis lediglich eine auf die Kassenzulassung
ausgerichtete Welle von Praxiseröffnungen durch übergangsrechtlich
approbierte Psychologische Psychotherapeuten verhindert werden.
Wer eine weitergehende Beschränkung der Berufsausübung der Übergangsrechtler behauptet, muß überzeugend nachweisen, daß dies deutlichen Vorgaben des Gesetzgebers entspricht.
Der Vorschrift ist aber nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte
sowie Sinn und Zweck der Norm nicht, erst recht nicht eindeutig zu
entnehmen, daß die Teilnahme im Zeitfenster einen wie immer gearteten
Mindestumfang oder sonstige zusätzliche Voraussetzungen gehabt
haben muß (vgl. ausführlich z. B. Plagemann, unveröffentlichtes
Gutachten vom 07.12.1998, hier beigefügt als Anlage 10). Dies haben
wir im Zulassungsverfahren und im Eilverfahren vor dem SG Berlin und dem
LSG Berlin eingehend begründet.
Da die einfachgesetzliche Auslegung hier nicht zur Nachprüfung gestellt
werden kann und soll, müssen wir gegen unsere Überzeugung unterstellen,
daß die vom BSG als oberster Fachinstanz vertretene Auslegung
nach einfachem Recht überhaupt möglich ist.
§ 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V läßt aber bei verfassungskonformer
Auslegung jedenfalls nicht mit der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und den
oben dargelegten Besonderheiten erforderlichen Deutlichkeit (Klarheit, Eindeutigkeit,
Unmißverständlichkeit, leichten Feststellbarkeit) erkennen, daß
nur solche Antragsteller im Sinne der Vorschrift "teilgenommen haben",
deren Teilnahme nach Art und Umfang Mindestvoraussetzungen erfüllt
hat. Sie enthält insoweit auch keinerlei gesetzliche Vorgaben.
Insbesondere läßt sich der Vorschrift nicht eindeutig entnehmen,
daß der Gesetzgeber im Sinne der Auffassung des BSG und des LSG Berlin
nur einen Rahmen abstecken und es der Rechtsanwendung überlassen
wollte, innerhalb dieses Rahmens in jedem Einzelfall festzulegen,
wann die jeweiligen Antragsteller im Hinblick auf Zeitpunkt und Umfang
ihrer Teilnahme im Zeitfenster und sonstige Umstände (z. B. Art und
Umfang sonstiger Tätigkeiten) im Sinne der Vorschrift teilgenommen haben.
Das wäre im übrigen auch im Hinblick auf eine gleichmäßige
Handhabung bedenklich (Art. 3 GG).
Ein derart offener Tatbestand entspräche insbesondere nicht dem
sonstigen Regelungssystem der ineinander greifenden Übergangsvorschriften
der §§ 12 PsychThG, § 95 Abs. 10/11 und 95c Satz 2 Nr. 3
SGB V i.V.m. § 12 PsychThG mit ihren sehr detaillierten und genauen
Festlegungen erforderlicher Mindestumfänge von Vortätigkeiten.
Der Gesetzgeber wollte damit seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung
aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nachkommen, die genaue Festlegung etwa
für erforderlich gehaltener Mindestumfänge verlangter Vortätigkeiten
wegen der weitreichenden Folgen für die Grundrechtsausübung im
Gesetz selbst vorzunehmen und nicht anderen Stellen zu überlassen.
Weder das Gesetz selbst noch die von der Gegenauffassung allein angeführten,
ihrerseits nicht eindeutigen Materialien enthalten hinreichend klare Anhaltspunkte
dafür, daß der Gesetzgeber an die Teilnahme besondere Anforderungen
stellen wollte, etwa nach Art einer bestandsschutzwürdigen Substanz
im Sinne der Auffassung des BSG und des LSG Berlin oder sonst eines wie
immer zu bestimmenden Mindestumfangs.
In diesem Zusammenhang ist über die schon aus dem Gesetz selbst
klar erkennbare Regelungstechnik und Systematik hinaus als wesentlicher
Gesichtspunkt bereits an dieser Stelle hervorzuheben:
Der Gesetzgeber war sich der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit
detaillierter Festlegungen im Gesetz selbst bewußt. Er wollte seiner
Verpflichtung aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit offensichtlich nachkommen.
Das ergibt sich mit besonderer Deutlichkeit aus Entstehungsgeschichte und amtlicher Begründung zu § 95 Abs. 11 SGB V. Dessen
ursprüngliche Entwurfsfassung (BT-Drs. 13/8035 Seite 10) enthielt keine
zahlenmäßigen Vorgaben zu den Voraussetzungen der Sockelqualifikation/Nachqualifikation.
Vielmehr war ursprünglich vorgesehen, daß das Nähere über
Inhalt und Umfang der Nachqualifikation in den Richtlinien nach § 92
Abs. 6a SGB V festgelegt wird. Abweichend davon sind auf Grund der Gesetz
gewordenen geänderten Fassung (BT-Drs. 13/9212 Seite 21) die Voraussetzungen
der Sockelqualifikation und damit auch der Nachqualifikation im Gesetz selbst
zahlenmäßig genau definiert worden "um verfassungsrechtlichen Bedenken Rechnung zu tragen" (BT-Drs. 13/9212 Seite 40 zu §
95 Abs. 11 SGB V).
Die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung erfordere ein
"Mindestmaß" an Kenntnissen und Erfahrungen in einem Behandlungsverfahren;
die "festgelegten" Stunden erfüllten dieses "Mindestmaß"
(amtliche Begründung a.a.O. Seite 40).
Gleiches folgt aus Entstehungsgeschichte und amtlicher Begründung
zu § 95c SGB V. Denn auch dort war in der ursprünglichen Entwurfsfassung
vorgesehen, daß das Nähere zu den Anforderungen an den Fachkundenachweis
in den Richtlinien nach § 92 Abs. 6a SGB V geregelt wird (BT-Drs. 13/8035
Seite 10 f.). Demgegenüber sind diese Anforderungen nach Maßgabe
der Gesetz gewordenen Entwurfsfassung des § 95c Satz 2 SGB V im Gesetz
selbst genau definiert worden, "um verfassungsrechtlichen Bedenken Rechnung zu tragen" (BT-Drs. 13/9212 Seite 41 zu Nummer 11 - §
95c SGB V, vgl. auch Seite 37 linke Spalte Abs. 2).
Die genaue Festlegung des Mindestumfangs von Vortätigkeiten im Richtlinienverfahren
im Gesetz selbst ist dann für die Übergangsrechtler im Wege der
Verweisung in § 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V auf die in § 12 PsychThG
bestimmten Mindeststundenzahlen erfolgt.
Das Bestreben des Gesetzgebers, aus verfassungsrechtlichen Gründen für erforderlich gehaltene Mindestumfänge von
Vortätigkeiten gegebenenfalls im Gesetz selbst genau zu bestimmen,
zieht sich somit wie ein roter Faden durch die Übergangsregelungen
und kommt auch in Entstehungsgeschichte und amtlicher Begründung zu
§ 95 Abs. 11 und § 95c SGB V klar zum Ausdruck.
Dies berücksichtigen das BSG und das LSG Berlin ebensowenig wie
viele andere Gesichtspunkte, die dem gewünschten Auslegungsergebnis
Das BSG unterstellt dem Gesetzgeber, er habe die Festlegung eines angeblich
erforderlichen Mindestumfangs der Teilnahme im Zeitfenster des § 95
Abs. 11 Satz 1 Nr. 3 SGB V im Sinne einer "flexiblen" Härtefallregelung
den Zulassungsgremien und letztlich den Gerichten überlassen wollen.
Das ist nicht nachvollziehbar, weil der Gesetzgeber ausweislich der amtlichen
Begründung zu Nr. 1 derselben Vorschrift aus verfassungsrechtlichen
Gründen Mindestanforderungen an Vortätigkeiten gerade im Gesetz
selbst definieren wollte, um verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine
Überlassung an andere Stellen Rechnung zu tragen.
Das BSG sieht diesen Widerspruch nicht, weil es auf die entsprechenden
Passagen der amtlichen Begründung gar nicht eingeht.
Diese Passagen sprechen in Verbindung mit vielen anderen Gesichtspunkten
entschieden gegen die Annahme, das Auslegungsergebnis des BSG entspreche
deutlichen Vorgaben des Gesetzgebers.
f) Anwendung in Rechtsprechung und Schrifttum vor dem 08.11.2000
Gegen die Annahme, die berufsbeschränkende Reichweite des §
95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V im Sinne wie immer gearteter Mindestanforderungen
an die Teilnahme sei aus dem Gesetz deutlich erkennbar, spricht zunächst
einmal die Wirklichkeit der sehr unterschiedlichen Beurteilung in Rechtsprechung und Schrifttum. Dieser Gesichtspunkt unterstützt zumindest die
oben dargelegte verfassungsrechtliche Einschätzung. Dazu nehmen wir
auf die als Anlage 11 beigefügten zahlreichen Gerichtsentscheidungen
Es handelt sich um die in JURIS zu § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3 SGB
V gespeicherten Gerichtsentscheidungen (Stand: 16.01.2001) und eine vom
BDP zur Verfügung gestellte Zusammenstellung, in der zahlreiche weitere
Gerichtsentscheidungen enthalten sind (Stand: 13.04.2000). Sämtliche
Entscheidungen werden in den von uns angefertigten Vorblättern I (28
einschlägige Entscheidungen von Sozialgerichten) und II (10 einschlägige
Entscheidungen von Landessozialgerichten) nach schlagwortartig zusammengefaßten
Obersätzen aufgeführt.
Die danach vertretenen, erheblich voneinander abweichenden Ansichten
zur Reichweite der Vorschrift dürften für sich sprechen, soweit
es um die oben dargelegte verfassungsrechtliche Beurteilung geht. Dabei
fällt auf, daß gegebenenfalls auch ein für erforderlich
gehaltener Umfang der Teilnahme ganz unterschiedlich beurteilt und bestimmt
oder wiederum nur mit unbestimmten Begriffen umschrieben wird, insbesondere
auch von den betreffenden Landessozialgerichten.
Vor allem die vollkommen gegensätzlichen Entscheidungen jeweils
des 7. Senats des LSG Berlin vom 22.09.1999 (NZS 2000, 207)
und vom 09.05. 2000 (NZS 2000, 575) belegen, daß die spätere
Entscheidung nicht für sich in Anspruch nehmen kann, die darin angeführte
Reichweite der Vorschrift sei dem Gesetz im Sinne der Wesentlichkeitstheorie
hinreichend deutlich zu entnehmen.
Denn anderenfalls wäre es nicht möglich gewesen, daß
derselbe Senat zuvor mit überzeugend erscheinender Begründung
nach grundsätzlicher und deshalb veröffentlichter Erstbefassung
die Auffassung vertreten hat, es sei kein Mindestumfang der Teilnahme
erforderlich. Das LSG Berlin hat sich in der späteren Entscheidung
auch weder mit seinen früheren Argumenten auseinander gesetzt, noch
ist er auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und die Wesentlichkeitstheorie und die
damit zu verbindende Frage deutlicher Erkennbarkeit der erforderlichen gesetzlichen
Vorgaben eingegangen.
Erheblich unterschiedlich sind auch die Auffassungen im Schrifttum,
was in gleicher Weise gegen die deutliche Erkennbarkeit von Mindestanforderungen
an die Teilnahme spricht (gegen Mindestanforderungen vor allem ausführlich
Plagemann, Gutachten vom 07.12.1998, hier beigefügt als Anlage 10,
Tittelbach, SGb 1999, 397 ff. und Gleiniger, NZS 2000, 486; ferner z. B.
Pulverich, PsychThG, 3. Aufl., S. 193; Plagemann/ Kies, MedR 1999, 413/415;
Sprengell, SGb 1999, 286/288; für - meist unbestimmt umschriebene -
Mindestanforderungen z. B. Schirmer, Justitiar der KBV und BÄK, MedR
1998, 435/442; Behnsen, SGb 1998, 565/571; Heddemann, BKK 1998, 354/359;
Stock, NJW 1999, 2702/2705).
Schließlich spricht als Rechtstatsache nicht zuletzt auch der Umfang der Entscheidungsgründe des Urteils des BSG vom 08.11.2000 gegen
die Annahme, diese Auffassung lasse sich auf deutliche Vorgaben des Gesetzgebers
Wenn das BSG eine derart umfangreiche Begründung braucht, um darzulegen,
was nach seiner Ansicht in die schlichten Worte "teilgenommen haben"
alles hinein zu interpretieren sei, kann dem nicht eine deutliche, also
klar, eindeutig, unmißverständlich erkennbare, leicht feststellbare
Entscheidung des Gesetzgebers zu Grunde liegen. Dabei setzt sich das BSG trotz des Umfanges der Entscheidungsgründe noch nicht einmal mit den in Rechtsprechung und Schrifttum zuvor eingehend dargelegten Gegenargumenten auseinander.
g) Verfassungsrechtliche Überprüfung der tragenden Begründungselemente
der Auffassungen des BSG und des LSG Berlin im einzelnen
Wir beschränken uns auf die Auswertung der Entscheidungen des BSG
vom 08.11.2000 sowie des für die Sache der Beschwerdeführerin
zuständigen LSG Berlin in NZS 2000, 575.
aa) Allgemeine verfassungsrechtliche Beurteilung
Das BVerfG hat es bereits für zweifelhaft gehalten, wenn auch letztlich
noch nicht entschieden, ob grundrechtsbeschränkende Rechtsnormen in
einer Auslegung, die der Richter lediglich unter Berufung auf Sinn, Zweck
und Grundgedanken einzelner Gesetzesbestimmungen gewinnt, dem Gesetzesvorbehalt
des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG genügen (vgl. BVerfGE 34, 293/301; 54,
224/235). Diese Zweifel müssen zumindest dann durchgreifen, wenn sich
der von Fachgerichten angeführte Sinn und Zweck einer Regelung bei
der erforderlichen Gesamtwürdigung nicht einmal eindeutig genug feststellen
läßt. Das ist hier der Fall.
Jedenfalls ist der Richter nach der Rechtsprechung des BVerfG gehalten,
zu prüfen und auch darzulegen, ob, inwieweit und aus welchen Gründen
seine Entscheidung in die Freiheit der Berufsausübung eingreift oder
sie sonst beschränkt, ferner daß dies den im Gesetz zum Ausdruck
gekommenen Absichten des Gesetzgebers entspricht (BVerfGE 54, 224/235).
Die Entscheidungen des BSG vom 08.11.2000 und des LSG Berlin in NZS 2000,
575, befassen sich mit diesen Fragen entweder gar nicht oder jedenfalls
nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise. Die Begründungen bleiben auf der Stufe einfachrechtlicher Auslegung. Gleiches gilt für
die in der Anlage 11 abgehefteten Entscheidungen der Landessozialgerichte
Bayern, Hessen und Baden-Württemberg, soweit danach eine ins Gewicht fallende Tätigkeit, ein "gewisser" Mindestumfang oder
sonst ein unbestimmt umschriebener Mindestumfang der Vortätigkeit im
Zeitfenster erforderlich sein soll.
Die Entscheidungen des BSG und des LSG Berlin gehen insbesondere mit
keinem Wort auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und die
Wesentlichkeitstheorie in der Ausprägung der Rechtsprechung des BVerfG
ein, die im übrigen sonst auch vom 6. Senat des BSG in ständiger
Rechtsprechung übernommen worden ist (vgl. BSGE 70, 285/292 unter Hinweis
auf BVerfGE 49, 89/126; 73, 280/ 295; 82, 209/224; ferner BSGE 81, 143/145
f.). Der 6. Senat des BSG hat selbst hervorgehoben, die (berufsregelnde)
gesetzliche Regelung müsse so gefaßt sein, daß sie Umfang
und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen läßt (BSGE 70, 285/292;
vgl. auch BSGE 81, 143/146: "... mit der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2
GG notwendigen Klarheit ..."). Daß sich der Gesetzesvorbehalt
des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht auf Grundrechts-"Eingriffe"
im rechtstechnischen Sinne beschränkt, ist bereits ausgeführt
Hier bestand schon im Hinblick auf die in den zurückliegenden Jahren
in Rechtsprechung und Schrifttum sowie von der KBV und den Berufsverbänden
zur Reichweite des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V vertretenen,
erheblich unterschiedlichen Auffassungen verstärkt Anlaß, auf
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und die Wesentlichkeitstheorie einzugehen und das
gewünschte Auslegungsergebnis daran zu messen. Es besteht Anlaß
zu der Annahme, daß das BSG von nachvollziehbaren Ausführungen dazu abgesehen hat, weil es nicht möglich war zu begründen, daß und weshalb sich die vertretene Reichweite der Vorschrift mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Deutlichkeit aus dem Gesetz ergibt.
Das BSG behauptet lediglich an zwei Stellen der Begründung seines
Urteils (Seiten 16 und 34), es sei etwas deutlich zum Ausdruck gekommen.
Beide Hinweise gehen jedoch fehl. Ein Charakter der Vorschrift als Härtefallregelung
in dem vom BSG angenommenen Sinne ist entgegen seiner Behauptung nicht "im Normtext" hinreichend deutlich zum Ausdruck gekommen (Seite
Nicht einmal aus der amtlichen Begründung ergibt sich klar,
an welche von mehreren in Betracht kommenden Härtegesichtspunkten der
Gesetzgeber gedacht hat. Die sog. Sockelqualifikation (§ 95 Abs. 11
SGB V) wird vom BSG nur als Beleg angeführt, daß der Gesetzgeber
angeblich gewollte Mindesterfordernisse an die Vortätigkeit im Zeitfenster
zahlenmäßig nicht habe festlegen wollen (Seite 34: "Noch
deutlicher ...."). Die Prämisse, Mindesterfordernisse seien überhaupt
gewollt, soll mit den Ausführungen zur Sockelqualifikation nicht erkennbar
belegt werden. Im übrigen sprechen gerade die geringen Anforderungen
des § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V an den Umfang der erforderlichen
Vortätigkeit im Richtlinienverfahren mit aller Deutlichkeit gegen die
vom BSG vertretene Auslegung (vgl. dazu unten h) bb).
Die vom Gesetzgeber vorgesehene Möglichkeit der Sockelqualifikation
würde nämlich praktisch leerlaufen, wenn entsprechend der Auffassung
des BSG im Zeitfenster regelmäßig mehr Stunden, und zwar ebenfalls
im Richtlinienverfahren, nachzuweisen wären, als nach § 95 Abs.
11 Satz 1 Nr. 1 SGB V für die Sockelqualifikation insgesamt im Richtlinienverfahren
erforderlich sind. Auch das spricht gegen die eindeutige Erkennbarkeit des
Erfordernisses überhaupt eines wie immer gearteten Mindestumfanges
der Vortätigkeit im Zeitfenster.
Dementsprechend ist auch eine Befassung des BSG und des LSG Berlin mit
den auf Grund der erheblichen Intensität der Auswirkungen sogar gesteigerten
Anforderungen an die deutliche Erkennbarkeit der von den Gerichten in Anspruch
genommenen Reichweite der Zeitfenstervorschrift nicht ersichtlich.
Die Gründe der Entscheidungen des BSG und des LSG Berlin belegen
auch sonst nicht, daß die angenommene Reichweite des § 95 Abs.
10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V auf nach Verfassungsrecht erforderlichen deutlichen
gesetzlichen Vorgaben beruht. Das BSG stellt im wesentlichen zunächst
auf Bedarfsplanungsgesichtspunkte ab, sieht in der Zeitfenstervorschrift
deshalb eine Härtefallregelung mit ganz bestimmter Zielrichtung und
geht daran anknüpfend davon aus, die Teilnahme setze den Aufbau einer
bestandsschutzwürdigen Praxissubstanz in der Weise voraus, daß
im Zeitfenster GKV-Patienten in der Regel bis zum Umfang einer Halbtagstätigkeit
(250 Behandlungsstunden im Zeitraum von 6 bis 12 Monaten im Sinne des Rundschreibens
der KBV vom 18.08.1998) behandelt worden sind.
Bei diesen Prämissen handelt es sich um Rechtsbehauptungen,
die anscheinend den eigenen rechtspolitischen Vorstellungen des BSG
entsprechen und für eine schlüssige Begründung des gewünschten Auslegungsergebnisses benötigt werden. Sie werden aufeinander bezogen und wechselseitig zur Begründung jeweils der weiteren Prämisse verwendet, ohne daß im Hinblick auf die einzelnen entscheidungserheblichen
Prämissen (Regel-Ausnahme-Verhältnis von bedarfsabhängiger
und bedarfsunabhängiger Zulassung; Härtefallregelung bestimmter
Zielrichtung; schutzwürdige Praxissubstanz) deutlich erkennbare Regelungsabsichten
des Gesetzgebers nachgewiesen werden. Die Prämissen sind teilweise sogar offensichtlich unzutreffend.
Nach dem Inhalt der Begründung der Entscheidung des BSG besteht
auch Anlaß zu Zweifeln, ob das BSG die in Rechtsprechung und Schrifttum
angeführten zahlreichen Gegenargumente der abweichenden Meinung überhaupt
zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Danach setzt die
Teilnahme im Zeitfenster nach Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte
sowie einem begrenzten Sinn und Zweck der Norm keinen irgendwie gearteten Mindestumfang der Vortätigkeit im Zeitfenster voraus, was teilweise
sehr eingehend begründet und belegt wird.
Das BSG gibt den Meinungsstand (vgl. oben zu f) nicht ordnungsgemäß wieder, sondern führt im wesentlichen nur Stellungnahmen und Gesichtspunkte an, die für seine Ansicht sprechen.
Das BSG geht weder auf abweichende Meinungen von Landessozialgerichten
ein, die sich u. a. ausdrücklich auf den Gesetzesvorbehalt des Art.
12 Abs. 1 Satz 2 GG berufen, noch befaßt es sich etwa mit den eingehenden
Stellungnahmen von Plagemann (Gutachten vom 07.12.1998, hier Anlage 10),
Tittelbach, SGb 1999, 397 und Gleiniger, NZS 2000, 486. Statt dessen wird
für die abweichende Meinung allein die kurze Kommentierung von Pulverich,
PsychThG, 3. Aufl., Seite 193 f. angeführt und so vermittelt, es handele
sich um eine zu vernachlässigende Mindermeinung.
Es entsteht daher der Eindruck einer einseitig auf ein Ergebnis ausgerichteten Entscheidung, und zwar ausschließlich im Sinne der von der KBV im Rundschreiben vom 18.08.1998 vertretenen Interessen. Über
die von mir anschließend weiter darzulegende Verfassungswidrigkeit
des Auslegungsergebnisses hinaus entspricht das Urteil daher auch sonst nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen an die abwägende Entscheidung eines obersten Fachgerichts.
bb) Bedarfsplanungsrecht
Das BSG begründet seine Auffassung im Wege einer mitentscheidenden
Prämisse einleitend mit einem Regel-Ausnahme-Verhältnis
von bedarfsabhängiger und bedarfsunabhängiger Zulassung
(Urteil Seiten 8 bis 17). Die Einbeziehung der Psychologischen Psychotherapeuten
in die Bedarfsplanung wird in diesem Zusammenhang als eines der zentralen
Elemente des Gesetzentwurfs bezeichnet (a.a.O. Seite 38) und für die
Auslegung der Wendung "teilgenommen haben" in § 95 Abs. 10/11
Satz 1 Nr. 3 SGB V entscheidend herangezogen. Es läßt sich jedoch
nicht, erst recht nicht mit der im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
erforderlichen Eindeutigkeit feststellen, der Gesetzgeber habe unter dem
Gesichtspunkt der Bedarfsplanung mit Hilfe des Zeitfensters in der Weise
eine die Berufsausübung erheblich einschränkende Regelung gewollt,
daß ein wie immer zu bestimmender Mindestumfang der Teilnahme zu verlangen
Die gesamten Ausführungen des BSG zur bedarfsabhängigen Zulassung als Grundsatz und der bedarfsunabhängigen Zulassung als Ausnahme sind zur Begründung der von ihm angenommenen Reichweite
des Zeitfensters ungeeignet.
Sie beruhen auf der nicht belegten und unzutreffenden Annahme,
das angeführte Regel-Ausnahme-Verhältnis gelte bereits für die Übergangsrechtler. Insoweit handelt es sich um eine petitio principi (Erschleichung des Beweises; Vorwegnahme dessen, was erst bewiesen
werden soll). Es verstößt gegen die Denkgesetze,
allein daraus, daß Antragsteller, die das Zeitfenster nicht im angeblich
erforderlichen Mindestumfang erfüllen, im Ergebnis darauf angewiesen
seien, nach dem 31. 12. 1998 Anträge auf bedarfsabhängige Zulassung
für nunmehr nicht gesperrte Planungsbereiche zu stellen, Schlüsse
für die Auslegung des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V zu ziehen.
Die übergangsrechtliche Zulassung/Ermächtigung, um deren
Voraussetzungen es hier allein geht, ist von Gesetzes wegen ausschließlich
bedarfsunabhängig.
Daneben ist eine bedarfsabhängige Zulassung auf die bis zum
31. 12. 1998 zu stellenden Anträge der Übergangsrechtler im Gesetz überhaupt nicht vorgesehen. Es ist daher nicht verständlich,
woraus das BSG seine auf Seite 16 der Urteilsgründe geäußerte
Annahme herleitet, § 95 Abs. 10 Satz 1 SGB V differenziere zwischen
Berufsangehörigen, die in überversorgten Gebieten zugelassen werden
können, und solchen, die ihren Zulassungswunsch nur abhängig von
der Bedarfslage realisieren können. Denn diese Vorschrift enthält
eine solche Differenzierung nicht. Sie kennt ebenso wie § 95 Abs. 11
Satz 1 SGB V für die bis zum 31.12.1998 zu stellenden Anträge
der Übergangsrechtler bundesweit nur die bedarfsunabhängige Zulassung
ohne regionale Besonderheiten.
Die bedarfsunabhängige Zulassung/Ermächtigung ist nach Übergangsrecht
also die Regel und nicht die Ausnahme von einem Prinzip der bedarfsabhängigen
Zulassung. Dieses Prinzip greift nach dem Gesetz erst ab dem 01.01.1999.
Das BSG bezieht schließlich im Zusammenhang mit dem unzutreffend angeführten bedarfsplanungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis die nach § 95 Abs. 11 SGB V vorgesehene übergangsrechtliche Ermächtigung nicht ein.
Diejenigen Antragsteller, die lediglich die fachlichen Voraussetzungen
der Sockelqualifikation (§ 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V) nachweisen
können und nach Auffassung des BSG wegen zu geringen Umfangs der Teilnahme im Zeitfenster nicht bedarfsunabhängig zu ermächtigen
seien, haben nicht die vom BSG bei seiner Argumentation unterschiedslos
vorausgesetzte Alternative der bedarfsabhängigen "Zulassung".
Denn sie erbringen nicht den "vollen" Fachkundenachweis, sondern
nur die Sockelqualifikation, die allerdings nach den Vorstellungen des Gesetzgebers
auch für die künftige Behandlung von GKVersicherten ausreichen
und die sog. Nachqualifikation und die endgültige bedarfsunabhängige
Zulassung ermöglichen soll.
Eine bedarfsabhängige Ermächtigung solcher Antragsteller kommt nach dem Gesetz nicht in Betracht. Dieser Personenkreis wäre
dann völlig ausgeschlossen. Das würde sogar für die Antragsteller
gelten, die ihre Praxis in einem ab 01.01.1999 nicht gesperrten Bezirk betreiben.
Dieses unverständliche Ergebnis wird vom BSG auch im Zusammenhang
mit Härtegesichtspunkten nicht einbezogen. Das BSG unterstellt vielmehr
einfach, daß alle von seiner Auslegung des Zeitfensters betroffenen
Antragsteller auf die bedarfsabhängige "Zulassung" ausweichen
Die Ungeeignetheit jeglicher bedarfsplanungsrechtlicher Erwägungen
für die Auslegung des Übergangsrechts ergibt sich nicht nur aus
der klaren Regelung des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 i.V.m. Abs. 12 SGB V,
sondern auch aus dahinter stehenden sachlichen Erwägungen. Der Gesetzgeber
geht nämlich davon aus, daß Verhältniszahlen unter
Einbeziehung der Psychologischen Psychotherapeuten erstmals festgelegt
werden, wenn nach Entscheidung über die übergangsrechtlich
gestellten Anträge auf bedarfsunabhängige Zulassung/Ermächtigung
feststeht, wie viele Psychotherapeuten nach Übergangsrecht bedarfsunabhängig
zugelassen/ermächtigt worden sind (vgl. BT-Drs. 13/9212 S. 40 zu §
95 Abs. 10 SGB V: "Auf Basis der dann zugelassenen Psychotherapeuten
hat der Bundesausschuß die Verhältniszahlen festzulegen").
Das ergibt sich eindeutig aus der Regelung des § 101 Abs. 4 Satz
2, 3 und 6 SGB V in der Fassung des Gesetzes vom 16.06.1998, die ebenfalls
zum Übergangsrecht gehört. Darin heißt es, der allgemeine
bedarfsgerechte Versorgungsgrad für die Arztgruppe im Sinne des Satzes
1 (überwiegend oder ausschließlich psychotherapeutisch tätige
Ärzte und Psychotherapeuten) sei erstmals zum Stand vom 01.01.1999
zu ermitteln; zu zählen seien die zugelassenen Ärzte sowie die
Psychotherapeuten, die nach § 95 Abs. 10 SGB V zugelassen werden; bei
der Feststellung der Überversorgung nach § 103 Abs. 1 SGB V seien
die ermächtigten Psychotherapeuten nach § 95 Abs. 11 SGB V mitzurechnen.
Auf Seite 9 seines Urteils gibt das BSG zwar § 101 Abs. 4 Satz 2
SGB V wieder, bezieht jedoch die seiner Argumentation entgegenstehenden
Sätze 3 und 6 nicht ein.
Ergänzend dazu wollte der Gesetzgeber mit der Vorschrift des §
95 Abs. 10/11 Satz 2 SGB V ("Der Zulassungsausschuß hat über
die Anträge bis zum 30. April 1999 zu entscheiden.") erreichen,
daß der Bundesausschuß möglichst früh im Jahre 1999
(erstmals) Verhältniszahlen festlegen kann (vgl. BT-Drs. 13/9212 Seite
40 zu § 95 Abs. 10 SGB V a.E.).
Auf diese gesetzlichen Regelungen und Zusammenhänge geht das BSG nicht ein.
Es führt zwar auf Seite 12 der Urteilsgründe an, daß
es in der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktionen der
CDU/CSU und F.D.P. ausdrücklich heißt, daß Zulassungsbeschränkungen
"erstmalig" für Zulassungsanträge gelten, die nach dem
30.06.1999, d. h. nach dem für die Anträge der Übergangsrechtler
vorgesehenen Stichtag gestellt werden (vgl. BT-Drs. 13/8035 Seite
16). Dennoch führt das BSG den Grundsatz der bedarfsabhängigen
Zulassung als für die Auslegung des Übergangsrechts wesentlich
an, was unverständlich ist.
Die völlige Ausklammerung der übergangsrechtlichen Zulassung/Ermächtigung
nach § 95 Abs. 10/11 SGB V als solcher aus dem Bedarfsplanungsrecht
beruht darauf, daß der Gesetzgeber gar nicht wissen konnte, wie viele
übergangsrechtliche Zulassungsanträge und wie viele Zulassungen
oder Ermächtigungen in den einzelnen, ab 01.01.1999 erstmals einzurichtenden
Planungsbereichen zu erwarten waren. Er wußte deshalb insbesondere
auch nicht, inwieweit damit die von ihm vorgefundene allgemeine gravierende
Unterversorgung im Bereich der Psychotherapie in welchen künftigen
Planungsbereichen behoben wird und in welchen nicht, soweit es um die erforderlichen
Behandler mit Kassenzulassung geht.
Eine Steuerung der Bedarfsdeckung mit Hilfe der Übergangsregelungen
war daher nicht möglich, so daß sich der Gesetzgeber im Übergangsrecht für die bundesweite bedarfsunabhängige Zulassung/Ermächtigung als Regelfall entscheiden mußte.
Das BSG hat dieses klar erkennbare Konzept des Gesetzgebers nicht
Die vom BSG angeführte Bedarfsplanung sollte somit nach dem klar
ausgedrückten Willen des Gesetzgebers erst nach Abschluß der bedarfsunabhängigen Zulassung/ Ermächtigung der Übergangsrechtler
im Jahre 1999 nunmehr erstmals unter Einbeziehung auch der Psychologischen
Psychotherapeuten einsetzen. Daß die Bedarfsplanung auch für
die Psychologischen Psychotherapeuten gilt, was das BSG umfangreich ausführt,
ist selbstverständlich und verfassungsrechtlich völlig zweifelsfrei.
Es ist eindeutig Bestandteil des Übergangsrechts, daß dem Bedarfsplanungsrecht nur diejenigen Psychotherapeuten unterworfen sind,
die ihren Zulassungsantrag erst nach dem für die Übergangsrechtler maßgebenden Stichtag stellen.
Die übergangsrechtliche Zulassung/Ermächtigung als solche
steht dagegen sowohl aus rechtlichen als auch aus tatsächlichen Gründen
von vornherein außerhalb jeder Bedarfsplanungserwägungen.
Es ist daher ausgeschlossen, solche Erwägungen dennoch für die Auslegung der Übergangsvorschrift des Zeitfensters heranzuziehen.
Sofern das BSG mit seinen unklaren Ausführungen zum Bedarfsplanungsrecht
etwas anderes behaupten will, entbehrt dies nach alledem einer nachvollziehbaren
Grundlage. Es bestand für den Gesetzgeber gar kein vernünftiger
Anlaß, einzelne Tatbestandsmerkmale der generell als bedarfsunabhängig
ausgestalteten übergangsrechtlichen Zulassung/Ermächtigung mit
Elementen des Bedarfsplanungsrechts zu verbinden.
Das BSG führt auf Seite 12 seines Urteils aus, mit der Bindung der
bedarfsunabhängigen Zulassung an das Zeitfenster auf Grund der Beschlußempfehlung
des BT-Ausschusses für Gesundheit zu BT-Drs. 13/9212 betreffend die
Gesetz gewordene Fassung des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V habe
die Zahl der bedarfsunabhängig zuzulassenden Psychotherapeuten
gegenüber dem ursprünglichen Entwurf zu BT-Drs. 13/8035 reduziert
werden sollen. Allein diese Tatsache besagt jedoch nichts dazu, in welchem
Umfang und unter welchen Gesichtspunkten die Reduzierung erfolgen
sollte. Auch insoweit kann das BSG keine deutlichen Vorgaben des Gesetzgebers in Anspruch nehmen.
Zwar wären nach § 95 Abs. 10/11 SGB V in der ursprünglichen
Entwurfsfassung (BT-Drs. 13/8035 Seite 10) alle übergangsrechtlich
approbierten Psychologischen Psychotherapeuten bedarfsunabhängig zuzulassen
gewesen, wenn sie nur zusätzlich den übergangsrechtlichen Fachkundenachweis
erbringen. Insbesondere war eine ambulante Vortätigkeit für die
GKV, gegebenenfalls in eigener Praxis als Zulassungsvoraussetzung seinerzeit
noch nicht vorgesehen.
Bedarfsunabhängig zuzulassen gewesen wären nach der ursprünglichen Entwurfsfassung insbesondere auch solche bisher nicht in eigener niedergelassener Praxis tätig gewesene Psychologische Psychotherapeuten,
die nach § 12 Abs. 1 PsychThG (Fallgruppe der Erfüllung lediglich
der Qualifikation für Mitwirkung am Delegationsverfahren), § 12
Abs. 2 PsychThG (ohne Tätigkeit in eigener Praxis) oder vor allem nach
§ 12 Abs. 4 PsychThG (Angestellte und Beamte) approbiert worden sind.
Gleiches gilt etwa für diejenigen nach § 12 Abs. 3 Satz 3 PsychThG
approbierten Psychologischen Psychotherapeuten, deren ambulante Tätigkeit
für die GKV vor dem 25.06.1994 endete oder erst nach dem 24.06.1997
begonnen hat. Für deren Approbation reichte eine Vortätigkeit
für die in § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG genannten anderen
Kostenträger aus.
Soweit der vorbezeichnete Personenkreis nach der Gesetz gewordenen Fassung
des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V dann von der bedarfsunabhängigen
Zulassung/Ermächtigung ausgeschlossen worden ist, hat die Einfügung des Zeitfensters im Ergebnis zu einer erheblichen Reduzierung der Gesamtzahl der nach Übergangsrecht zuzulassenden/zu ermächtigenden
Psychologischen Psychotherapeuten geführt.
Das BSG berücksichtigt dieses nicht.
Es kann deshalb auch mit seinen Ausführungen zur vom Gesetzgeber
beabsichtigten Reduzierung der bedarfsunabhängig zuzulassenden Psychotherapeuten
nicht belegen, daß diese Reduzierung mit Hilfe des Zeitfensters
im Sinne einer klaren Entscheidung des Gesetzgebers mit dem Erfordernis
eines wie immer gearteten Mindestumfangs der Teilnahme im Zeitfenster verbunden
Soweit es um eine beabsichtigte Reduzierung der Zahl der bedarfsunabhängig
zuzulassenden Psychotherapeuten geht, kommt gerade wegen der Ungeeignetheit
der Einbeziehung des Bedarfsplanungsrechts nach Wortlaut und Systematik
als erheblich näher liegend in Betracht, daß die Einfügung
des Zeitfensters lediglich den begrenzten Zweck haben sollte, nach den Erfahrungen
mit der Vorschrift des Art. 33 § 3 Abs. 1 des GSG vom 21.12.1992 (BGBl.
I Seite 2266) eine Niederlassungsschwemme übergangsrechtlich approbierter Psychologischer Psychotherapeuten zu verhindern.
Mit dem GSG ist seinerzeit die Bedarfsplanung für kassenzugelassene
Ärzte eingeführt worden. Art. 33 § 3 Abs. 1 GSG ermöglichte
es jedoch allen Ärzten, auf Grund eines bis zum 31.01.1993 gestellten
Antrages bedarfsunabhängig die Zulassung als Vertragsarzt zu
erhalten und die verträgsärztliche Tätigkeit sodann bis zum
31.10.1993 aufzunehmen. Dies führte seinerzeit zu einer Welle entsprechender
Anträge und Praxiseröffnungen.
Das BSG erwähnt zwar Art. 33 § 3 Abs. 1 GSG und die damaligen
Folgen im Zusammenhang mit Art. 3 GG (Urteil Seite 12 f.) und vor allem
auf Seite 40 f. der Entscheidung, zur darauf bezogenen Bedeutung des 24.06.1997 als Stichtag. Es zieht jedoch überhaupt nicht in Erwägung,
daß der Zweck der Einfügung des Zeitfensters auf diesen
Gesichtspunkt begrenzt sein kann.
Zur Verhinderung einer Welle von Praxiseröffnungen entsprechend
den Vorgängen im Jahre 1993 reichte eine bloße Stichtagsregelung mit zweitem Eckdatum im Hinblick auf eine zeitnahe Tätigkeit in
eigener Praxis u. a. für die GKV aus. Es war dazu nicht erforderlich,
das eingefügte Erfordernis einer Vortätigkeit im Zeitfenster für
die GKV in eigener Praxis darüber hinaus mit wie immer gearteten
Mindestanforderungen hinsichtlich des Umfanges dieser Tätigkeit
Derartiges kommt im Gesetz auch in keiner Weise zum Ausdruck, insbesondere
nicht mit der nach Verfassungsrecht gebotenen Unmißverständlichkeit.
Die umfangreichen Ausführungen des BSG zur Einbeziehung der Psychologischen
Psychotherapeuten in die Bedarfsplanung liegen nach alledem im Grunde
neben der Sache. Dennoch zieht das BSG aus der nicht belegten und
offensichtlich unzutreffenden Prämisse, das Bedarfsplanungsrecht einschließlich
des Grundsatzes der Bedarfsabhängigkeit der Zulassung als Regelfall
bestimme die Reichweite des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V, schwerwiegende Folgerungen für die Auslegung. Es wird daraus die Berechtigung
hergeleitet, ohne die nach Verfassungsrecht erforderlichen klaren Vorgaben des Gesetzgebers für die Teilnahme im Zeitfenster auf bestimmte, in ihrer konkreten Zielrichtung ebenfalls nicht belegte Härtegesichtspunkte abzustellen, und den Aufbau einer bestandsschutzwürdigen Praxissubstanz
durch Behandlung von GKV-Patienten im Zeitfenster zu verlangen, noch dazu
bis zum Umfang einer annähernden Halbtagstätigkeit.
Eine derartige Begründung verstößt gegen das verfassungsrechtliche
Gebot einer Auseinandersetzung mit Grundrechten der Betroffenen und insbesondere
gegen die Verpflichtung der Fachgerichte, zu prüfen und festzustellen,
ob ihre Auslegung hinreichend deutlichen Vorgaben des Gesetzgebers entspricht.
cc) Härtefallregelung bestimmter Zielrichtung, schützenswerte
Das BSG begründet seine Auffassung weiter damit, bei der Auslegung
sei der in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 13/9212 Seite 40) ausdrücklich
formulierte und im Normtext (angeblich) hinreichend zum Ausdruck gekommene
Charakter des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V als Härtefallregelung
zu berücksichtigen (Urteilsgründe Seite 16 f., 32, 37 f.). Im
selben Zusammenhang wird ausgeführt, die Vorschrift knüpfe mit
der Wendung "teilgenommen haben" an eine schützenswerte Praxissubstanz an, die im Zeitfenster aus der Behandlung von GKV-Patienten
vorhanden gewesen oder geschaffen worden sein müsse (a.a.O. Seite 16
Dabei handelt es sich ersichtlich um eine Folgerung aus der Prämisse,
die Vorschrift sei eine Härtefallregelung bestimmter Zielrichtung.
Beide Erwägungen werden wiederum mit den einleitenden Argumenten des
Bedarfsplanungsrechts verknüpft. Diese haben sich als ungeeignet erwiesen,
die vom BSG behauptete Zielrichtung der Vorschrift in der verfassungsrechtlich
erforderlichen Weise zu belegen. Sie geben daher auch nichts für die
Richtigkeit der daran anschließenden weiteren Prämisse her, die
Vorschrift habe unter Härte- und Bestandsschutzgesichtspunkten die
behauptete Zielrichtung.
Eigenständig begründet wird diese weitere Prämisse nicht. Auch dabei handelt es sich im wesentlichen um eine petitio principii. Denn es wird nicht oder jedenfalls nicht hinreichend dargelegt,
weshalb sich dieser Regelungszweck mit der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
verfassungsrechtlich gebotenen Deutlichkeit und Bestimmtheit unter mehreren
Möglichkeiten als Wille des Gesetzgebers feststellen lasse. Die Berufung
des BSG auf die ihrerseits nicht hinreichend eindeutigen Materialien (BT-Drs.
13/9212 S. 40) reicht dazu nicht aus (vgl. dazu ergänzend unten h)
Entgegen der Behauptung des BSG kommt zunächst einmal im Normtext
("teilgenommen haben") auch nicht andeutungsweise
zum Ausdruck, daß es sich um eine Härtefallregelung der
behaupteten Art handeln sollte.
Weiter wird insbesondere nicht belegt, weshalb der nicht im Gesetz, sondern
nur in den Materialien verwendete Begriff "unbillige Härte"
unter mehreren rechtspolitisch denkbaren Möglichkeiten klar erkennbar
gerade die vom BSG angenommene Ausprägung haben soll. Auch der vom
BSG auf Seite 16 der Urteilsgründe angeführte Hinweis des BVerfG
in NJW 2000, 3416 f. auf BT-Drs. 13/9212 Seite 40 besagt nichts darüber,
an welche Härtegesichtspunkte konkret zu denken ist.
Für bereits in eigener Praxis niedergelassene Psychotherapeuten,
die dort u. a. GKV-Patienten behandelt haben, ist die Verweisung auf einen ab dem 01.01.1999 zu stellenden Antrag auf bedarfsabhängige Zulassung und die damit verbundene Notwendigkeit der Verlegung ihrer Praxis in einen ab 1999 nicht gesperrten Bezirk jedenfalls im Regelfall immer eine Härte. Das folgt schon daraus, daß diese Psychotherapeuten
dann ihre am bisherigen Niederlassungsort gegründete Praxis allein
deshalb aus ihrer Sicht nutzlos aufgeben müßten, um die immerhin
schon begonnene Tätigkeit für die GKV fortzuführen.
Das BSG begründet nicht, weshalb der Gesetzgeber klar ersichtlich
für die Unbilligkeit dieser Härte maßgeblich gerade auf
den Umfang der bisherigen Tätigkeit im Zeitfenster abstellen wollte
und nicht lediglich auf den Gesichtspunkt überhaupt der Behandlung
u.a. auch von GKV-Patienten in niedergelassener Praxis im Zeitfenster.
Für die Auffassung des BSG gibt mit der erforderlichen Deutlichkeit
noch nicht einmal die zitierte amtliche Begründung etwas her und erst
recht nicht das Gesetz selbst, um dessen Auslegung es hier allein geht.
Die Materialien wären im übrigen ohnehin nur ein Teilaspekt, der
für sich nicht ausreichte, wenn ein entsprechender Wille des Gesetzgebers
nicht hinreichend deutlich im Gesetz selbst zum Ausdruck kommt. Jedenfalls daran fehlte es hier.
In diesem Zusammenhang nicht nachvollziehbar ist ferner der Hinweis des
BSG, der von ihm angenommene Charakter des § 95 Abs. 10 Satz Nr. 3
SGB V als Bestandsschutz- und Härtefallregelung komme schließlich
darin zum Ausdruck, daß im Gesetz selbst keine strikte zeitliche Vorgabe
für den Umfang der Teilnahme an der psychotherapeutischen Versorgung
in der Vergangenheit festgelegt wird; der konkretisierungsbedürftige Begriff der Teilnahme an der psychotherapeutischen Versorgung ermögliche
den Zulassungsgremien eine flexible, den Besonderheiten jedes Einzelfalles
Rechnung tragende Handhabung (Urteilsgründe Seite 17).
Auch insoweit dreht sich die Argumentation des BSG im Kreise.
Es ist schwierig, sich damit überhaupt auseinanderzusetzen, zumal
das BSG auf Seite 18 der Urteilsgründe im Widerspruch zu den
vorangegangenen Ausführungen davon ausgeht, für die Teilnahme
müßten "bestimmte Voraussetzungen" erfüllt
sein; der Psychotherapeut müsse im Zeitfenster in niedergelassener
Praxis Versicherte der GKV in anerkannten Behandlungsverfahren "in
einem bestimmten Mindestumfang" behandelt haben.
Das BSG befindet sich in einem Erklärungsnotstand, weil es
sich mit der Tatsache konfrontiert sieht, daß der gewünschten
Auslegung das Fehlen tatbestandsmäßiger Vorgaben betreffend einen
Umfang dieser Vortätigkeit entgegen steht. Um dies zu überwinden,
beruft sich das BSG darauf, es handele sich um eine "flexible"
Dieses ist ein verfassungswidriges Unterfangen.
Das Fehlen strikter gesetzlicher Vorgaben betreffend einen Umfang der Vortätigkeit im Zeitfenster belegt nicht, schon gar nicht in
der verfassungsrechtlich erforderlichen Weise deutlich, klar oder unmißverständlich,
daß der Gesetzgeber entsprechende Vorgaben im Gesetz deshalb nicht
gemacht hat, weil er zwar an einen Mindestumfang gedacht hat, die Bestimmung
des Umfanges aber im Sinne einer flexiblen Härtefallregelung Einzelfallentscheidungen
der Zulassungsgremien überlassen wollte, und zwar ohne die geringsten
tatbestandsmäßigen Vorgaben für eine Handhabung in der Praxis.
Die Ausfüllung einer so verstandenen Zulassungsvoraussetzung
würde völlig der Willkür der Zulassungsgremien und Fachgerichte
Eine derart unbestimmte gesetzliche Regelung würde so offensichtlich gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, daß schon deshalb
nicht angenommen werden kann, der Gesetzgeber habe dies gewollt.
Das Tatbestandsmerkmal "teilgenommen haben" entspricht mangels
irgendwelcher, auch nur andeutungsweise in die Richtung der vom BSG angenommenen
flexiblen Handhabung gehender ergänzender Zusätze schon gesetzestechnisch
nicht einer flexiblen Härtefallregelung.
Abgesehen von der generellen Unzulässigkeit einer Überbewertung einzelner in der amtlichen Begründung verwendeter Worte, ergibt
sich dafür entgegen der Annahme des BSG nicht einmal etwas aus den
Worten "unbillige Härte" in der BT-Drs. 13/9212 Seite
40. Denn die Begründung der Einfügung einer gesetzlichen Regelung
mit Härtegesichtspunkten besagt nicht, daß die Vorschrift
darüber hinaus auch inhaltlich eine flexible Härtefallregelung
mit Entscheidungsspielräumen für den Rechtsanwender sein
Die Ausführungen des BSG auf Seite 17 f. der Urteilsgründe
zur fehlenden Festlegung bestimmter Mindestanforderungen an den Umfang einer
Teilnahme im Zeitfenster belegen auch sonst nicht die deutliche Erkennbarkeit
eines Charakters des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V als Bestandsschutz-
und Härtefallregelung im vom BSG angenommenen Sinne.
Denn das BSG bezieht die naheliegende Erwägung nicht ein, daß
die unterbliebene Festlegung eines Mindestumfanges der Vortätigkeit
im Zeitfenster auf der Vorstellung des Gesetzgebers beruhen kann,
die Teilnahme brauche keinen irgendwie gearteten Mindestumfang gehabt
Für diese Vorstellung spricht insbesondere die Systematik der Übergangsregelungen der §§ 12 PsychThG, 95 Abs. 10 und
11 SGB V mit ihren zahlreichen detaillierten genauen Festlegungen für
erforderlich gehaltener Mindestumfänge von Vortätigkeiten (vgl.
dazu ergänzend unten h) bb).
Diese Systematik spricht jedenfalls entschieden gegen die Annahme,
der Gesetzgeber habe im Hinblick auf das Zeitfenster deutlich zum Ausdruck
gebracht, die Teilnahme im Zeitfenster müsse so umfangreich gewesen
sein, daß die bedarfsunabhängige Zulassung unter Vertrauens-
und Bestandsschutzgesichtspunkten gerechtfertigt sei.
Das BSG unternimmt auf Seite 17 f. und 33 f. der Urteilsgründe ganz untaugliche Versuche, das im Vergleich zu der sonstigen Festlegung von
Mindestumfängen erforderlicher Vortätigkeiten auffällige Fehlen einer solchen Festlegung in § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3
SGB V zu erklären. Es besteht Anlaß zu der Annahme, daß
es damit sogar ausdrücken will, es sei auch deshalb vom Erfordernis
eines Mindestumfanges auszugehen, weil der Gesetzgeber nicht ausdrücklich
im Gesetz bestimmt habe, es sei kein Mindestumfang erforderlich.
Damit würde die Wesentlichkeitstheorie in ihr Gegenteil verkehrt.
Entgegen der Annahme des BSG besagen schließlich auch seine Erwägungen
auf Seite 17 oben der Urteilsgründe zum Erfordernis sachlicher Gründe
für eine Ungleichbehandlung der von der Nichterfüllung
bzw. Erfüllung des Zeitfensters Betroffenen nichts für die nach
Verfassungsrecht erforderliche deutliche Erkennbarkeit der vom BSG angenommenen
Reichweite des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V.
Das BSG bringt auch insoweit ausschließlich eigene rechts- und berufspolitische Vorstellungen ein, die für die Auslegung nicht maßgebend sein können. Denn der Gesetzgeber war im
Rahmen des nur ihm zustehenden Gestaltungsspielraums nicht auf die Erwägungen
des BSG beschränkt, um die Regelung des Zeitfensters verfassungsrechtlichlich
zu rechtfertigen. Er konnte ohne Verstoß gegen Art. 3 GG für
die bedarfsunabhängige Zulassung/Ermächtigung an eine Teilnahme
ohne irgendwie gearteten Mindestumfang im Sinne einer bloßen Stichtagsregelung
mit zwei Eckdaten anknüpfen.
Der sachliche Grund für die Differenzierung und Verweisung
aller anderen Antragsteller auf die bedarfsabhängige Zulassung
liegt dann darin, daß letztere im Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzentwurfs überhaupt noch nicht oder jedenfalls dazu nicht zeitnah (d. h. vor dem 25.06.1994) in niedergelassener Praxis Versicherte der GKV behandelt haben.
Dieser Grund deckt sich im wesentlichen mit dem bereits oben auf Seite
25 hervorgehobenen Gesichtspunkt der Verhinderung einer Niederlassungsschwemme
mit dem Ziel der Kassenzulassung. Daraus folgt, daß die für die
Auslegung als mitentscheidend angeführte Behauptung auf Seite 16 der
Urteilsgründe des BSG ebenfalls nicht zutrifft, "nur" sein
Verständnis zur Reichweite des Zeitfensters rechtfertige die "Privilegierung"
der mit § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V gemeinten Gruppe im Wege
der bedarfsunabhängigen Zulassung.
Gegen eine derartige bloße Stichtagsregelung, die vom BSG überhaupt nicht in Erwägung gezogen wird, bestehen auch sonst grundsätzlich
keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es liegt im übrigen im Wesen
einer Stichtagsregelung, daß in Grenzbereichen vermeintliche Ungerechtigkeiten
auftreten können. Das gilt insbesondere bei übergangsrechtlichen
Zulassungsvorschriften mit zeitlichen und sonstigen Voraussetzungen betreffend
die Ableistung von Vortätigkeiten.
Wir halten es daher für unsachlich, wenn der von uns und
von einem gewichtigen Teil der Fachgerichte und des Schrifttums vertretenen
Auffassung, es sei kein irgendwie gearteter Mindestumfang der Vortätigkeit
im Zeitfenster erforderlich, entgegen gehalten wird, es könne doch
nicht sein, daß ein einziger Behandlungsfall im Zeitfenster
für die Teilnahme ausreicht. Soweit sich das BSG auf Seite 32 der Urteilsgründe
ähnlich äußert, beruht dies auf der unbewiesenen Unterstellung,
es handele sich um eine Härtefallregelung des vom BSG angenommen
h) Richtlinienverfahren auch im Zeitfenster, Bindung an den Praxisort
im Zeitfenster, Bedeutung gleichzeitiger Beschäftigungsverhältnisse
im Zeitfenster, Beauftragungsverfahren
aa) Richtlinienverfahren im Zeitfenster
Die oben dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken gelten auch für
die Annahme des BSG, es könnten nur Vortätigkeiten für die
GKV im Zeitfenster berücksichtigt werden, die in einem Richtlinienverfahren
erbracht worden sind (Urteilsgründe Seite 19). Denn auch insoweit nimmt
das BSG lediglich auf die zuvor aufgestellten Prämissen Bezug,
deren Überzeugungskraft im Sinne deutlicher Erkennbarkeit einer entsprechenden
Zielrichtung aus dem Gesetz nicht nachgewiesen wird.
Auch unabhängig davon spricht gegen deutliche Erkennbarkeit zusätzlich,
daß die Zulassungsvoraussetzung des § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 3
SGB V im Gegensatz zu § 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 SGB V nicht auf den Fachkundenachweis gemäß § 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V
und damit ein Richtlinienverfahren Bezug nimmt. Das legt die Annahme
nahe, daß es für die Teilnahme lediglich auf die Behandlung von
GKV-Patienten als solche ankommt.
Ferner spricht auch in diesem Zusammenhang die Vorschrift des §
95 Abs. 11 Satz 1 SGB V gegen deutliche Erkennbarkeit gesetzlicher Vorgaben
im Sinne der Auffassung des BSG. Nach dessen Ansicht würde die Sockelqualifikation
bei relativ geringen Gesamtanforderungen an eine im Richtlinienverfahren
erbrachte Vortätigkeit (vgl. § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V)
davon abhängen, daß für die Vortätigkeit im Zeitfenster
(Nr. 3 der Vorschrift) die Anwendung des Richtlinienverfahrens in regelmäßig
viel größerem Umfang (nach der inzwischen angelaufenen Praxis
des LSG Berlin regelmäßig 750 Stunden im Zeitfenster - s. Urteil
v. 09.05.2000 - L 7 B 19/00 KA ER) nachzuweisen wäre als nach Nr. 1
derselben Vorschrift für die Ermächtigungsfachkunde.
Nr. 1 hätte dann neben Nr. 3 keine praktische Bedeutung. Der Gesetzgeber hätte auf § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V gleich verzichten können, wenn die Auffassung des BSG zuträfe.
Zugleich führt das BSG die Bemühungen des Gesetzgebers ad absurdum, mit der Festlegung des Mindestmaßes einer Vortätigkeit
im Richtlinienverfahren in Nr. 1 verfassungsrechtlichen Bedenken Rechnung
zu tragen (vgl. BT-Drs. 13/9212 Seite 40 zu § 95 Abs. 11 SGB V). Denn
das BSG will die Festlegung des (nach seiner Ansicht regelmäßig
größeren) Mindestmaßes einer Tätigkeit im Richtlinienverfahren
über Nr. 3 (Zeitfenster) letztlich doch den Zulassungsgremien überlassen,
da es sich beim Zeitfenster um eine "flexible" Härtefallregelung
Dies alles ist insgesamt nicht stimmig, spricht jedenfalls gegen deutliche
Erkennbarkeit entsprechender gesetzlicher Vorgaben.
Auch sonst belegt das BSG nicht, woraus sich deutlich ergeben soll, daß
die Antragsteller die Anwendung des Richtlinienverfahrens nicht nur für
die Fachkunde, sondern darüber hinaus auch für die Teilnahme im
Zeitfenster nachweisen müßten.
Das Gesetz stellt für das Zeitfenster allein auf die Tatsache der
ambulanten Versorgung der Versicherten der GKV ab. An dieser Versorgung
wirken auf Grund gesetzlicher Verpflichtung u. a. die Krankenkassen
mit (§ 72 Abs. 1 SGB V). Diese haben in der Vergangenheit u. a. im
Rahmen des § 13 Abs. 3 SGB V Behandlungen durch nichtärztliche
Psychotherapeuten bestandskräftig bewilligt. Diese Psychotherapeuten
haben damit ohne weiteres an der Versorgung teilgenommen. §
95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V hat nichts mit dem Fachkundenachweis zu
tun, der anderweitig geregelt ist.
Soweit es um die Erstattungspsychotherapeuten geht, ist im übrigen
allgemein bekannt, daß die gesetzlichen Krankenkassen im Rahmen der
Kostenerstattung nach § 13 Abs. 3 SGB V nicht immer entscheidend auf
das angewendete Verfahren abgestellt haben, wenn sie auf Grund Systemversagens
auf diese Weise die notwendige psychotherapeutische Behandlung sicherstellen
mußten. Es liegt nahe, daß der Gesetzgeber auch deshalb in § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V von einer Bezugnahme auf § 95 c Satz 2 Nr. 3 SGB V abgesehen hat.
Alle diese Gesichtspunkte zieht das BSG ebenfalls nicht in Erwägung.
Seine Ansicht stellt sich auch insoweit lediglich als Instrument dar,
die Zulassung/Ermächtigung von Übergangsrechtlern ohne klare gesetzliche
Vorgabe unter allen nur denkbaren Gesichtspunkten weiter zu beschränken.
Im übrigen hat die Beschwerdeführerin auch die Behandlungen im
Zeitfenster in dem Richtlinienverfahren durchgeführt, in dem sie ausgebildet
bb) Praxisort
Das BSG führt weiter aus, die Vortätigkeit im Zeitfenster müsse
an dem Praxisort erfolgt sein, für den die Zulassung begehrt wird (Urteilsgründe
Seite 25 f.). Obwohl die Beschwerdeführerin den im Zeitfenster vorhandenen
Praxisort beibehalten hat, soll hier auch auf diesen Punkt eingegangen werden,
da auch insoweit der Eindruck bestätigt wird, daß das BSG die Vorschrift am Gesetz vorbei auslegt. Insoweit gilt das oben Ausgeführte
insbesondere deshalb entsprechend, weil sich schon nicht feststellen läßt,
daß sich die vom BSG angeführten Gesichtspunkte der Bedarfsplanung
und die darauf gestützten Bestandsschutz- und Härtefallerwägungen
mit der nach Verfassungsrecht erforderlichen Deutlichkeit aus dem Gesetz
Im übrigen führte die Auffassung des BSG zur Schädlichkeit eines Wechsels des Praxisortes gerade unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsplanung
im Hinblick auf § 95 Abs. 11 SGB V zu unverständlichen Ergebnissen.
Hat etwa ein Antragsteller, der lediglich die Sockelqualifikation des §
95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V erfüllt und im Zeitfenster GKV-Patienten
behandelt hat, nach dem 24.06.1997 seine Praxis aus einem ab 1999 gesperrten
Bezirk in einen dann nicht gesperrten Bezirk verlegt, so könnte er
dort nach BSG wegen Nichterfüllung des Zeitfensters nicht einmal eine bedarfsabhängige Ermächtigung erhalten. Denn ein Anspruch auf bedarfsabhängige Ermächtigung unter den Voraussetzungen
der Sockelqualifikation des § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V ist im Gesetz nicht vorgesehen.
cc) Andere Beschäftigungsverhältnisse
Das BSG geht ferner davon aus, das Bestehen anderer Beschäftigungsverhältnisse
im Zeitfenster neben der Tätigkeit in eigener niedergelassener Praxis
stelle eine Teilnahme im Sinne des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr.
3 SGB V in Frage. Für eine solchen Ansatz enthält das Gesetz gleichfalls keine deutlich erkennbaren Vorgaben. Das ist hier
ebenfalls zu erwähnen, obwohl die Beschwerdeführerin keine anderen
Beschäftigungsverhältnisse hatte.
dd) Beauftragungsverfahren
Soweit das BSG schließlich meint, eine Tätigkeit im Beauftragungsverfahren
sei generell nicht als Teilnahme im Sinne des Zeitfensters anzusehen
(Urteilsgründe Seite 29 ff.), sind für diese berufseinschränkende
Betrachtungsweise ebenfalls keine klaren gesetzlichen Vorgaben dargelegt
oder sonst ersichtlich. Auch dieser Punkt ist hier aus grundsätzlichen
Erwägungen zu erwähnen, obwohl die Beschwerdeführerin davon
Das Gesetz stellt nur darauf ab, ob der Antragsteller an der ambulanten psychotherapeutischen Versorgung der Versicherten der GKV teilgenommen hat.
Auf welcher rechtlichen Basis dies erfolgte und wie die Behandlungen formal zu Lasten der GKV abgerechnet wurden, ist nach dem Gesetz für die Teilnahme im Zeitfenster ohne Bedeutung.
Das wird vom BSG für die Tätigkeit im Kostenerstattungsverfahren
anerkannt. Es ist aus dem Gesetz nicht, jedenfalls nicht deutlich erkennbar,
daß für das Beauftragungsverfahren etwas anderes gelten soll.
Für die vom BSG angeführten Erwägungen gibt das Gesetz nichts her. Behandlungen im Beauftragungsverfahren sind daher jedenfalls
dann zu berücksichtigen, wenn sie in eigener niedergelassener Praxis
Auch die Behandlung der Fragen zu oben aa) bis dd) durch das BSG
zeigt, daß es durchweg ohne klare Vorgaben des Gesetzgebers eigene rechts- und berufspolitische Vorstellungen einbringt. Das BSG will damit
auf Grund einseitiger Betrachtungsweise nach Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens
denjenigen Interessengruppen doch noch zum Erfolg verhelfen, die sich mit solchen oder ähnlichen Vorstellungen im Gesetzgebungsverfahren nicht durchsetzen konnten.
i) LSG Berlin NZS 2000, 575 (Urteil v. 09.05.2000 - L 7 B 19/00 KA
Da die Beschwerdeführerin unmittelbar durch die Entscheidung eines
Berliner Gerichts betroffen wird, soll ergänzend zu den Ausführungen
des LSG Berlin in NZS 2000, 575, Stellung genommen werden, gegen die im
Grundsatz die gleichen verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen wie gegen
die Entscheidung des BSG.
Woraus das LSG Berlin folgert, die Zulassungs- und Ermächtigungsvoraussetzungen
des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V stellten für die Psychologischen
Psychotherapeuten eine Belastung nach Art eines präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt dar, wird nicht dargelegt.
Sie trifft deshalb nicht zu, weil der vom Zeitfenster betroffene Personenkreis
nicht nur über die Approbation verfügt, sondern auch über
die für die Behandlung von GKV-Patienten gesetzlich vorausgesetzte
übergangsrechtliche Fachkunde (§ 95 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 und 2
i.V.m. § 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V) oder Ermächtigungsfachkunde (§
95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V). Weshalb ihnen die Behandlung von Kassenpatienten präventiv verboten und nur ausnahmsweise zu gestatten sein soll, ist nicht nachvollziehbar.
Das Zeitfenster hat mit der fachlichen Qualifikation nichts zu tun.
Anscheinend werden aus dieser unzutreffenden rechtlichen Konstruktion
aber schwerwiegende Folgerungen gezogen.
Das LSG Berlin (a.a.O.) führt dann weiter aus, die Erforderlichkeit
der Teilnahme im Zeitfenster belege, daß der Gesetzgeber die bedarfsunabhängige
Zulassung/Ermächtigung davon abhängig gemacht habe, daß
der Antragsteller in dieser Zeit durch die Versorgung von Patienten aus
dem Kreis der gesetzlich Krankenversicherten ein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortführungsmöglichkeit seiner Tätigkeit
begründet und durch einen dadurch angesammelten Patientenstamm einen
Anspruch auf Bestandsschutz erworben hat.
Diese Rechtsbehauptung, welche im Wege der Auslegung erst einmal
näher begründet werden müßte, und zwar nach Verfassungsrecht
mit eindeutigem Ergebnis, vermag die erforderliche Begründung nicht zu ersetzen. Auch das BVerfG hat in der vom LSG Berlin angeführten
Entscheidung vom 16.03.2000 (NJW 2000, 1779) diese Auffassung nicht vertreten,
sondern sich darin lediglich mit der ganz anderen Frage befaßt, ob
auch von den Übergangsvorschriften nicht erfaßte frühere
Behandler ohne Studienabschluß in Psychologie unter Bestandsschutzgesichtspunkten
in das System der GKV einzubeziehen sind.
k) Herkömmliche Auslegungsmethoden
Soweit es um die Anwendung der herkömmlichen Auslegungmethoden
geht, läßt die Entscheidung des BSG keinen klaren Aufbau
erkennen. Ergänzend sollen daher unter den dargelegten verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkten noch einige Einzelheiten hervorgehoben werden. Danach bleibt
es dabei, daß sich bei der erforderlichen Gesamtwürdigung ein
Auslegungsergebnis im Sinne der von einem Teil der Fachinstanzen und vom BSG angenommenen berufsbeschränkenden Reichweite des §
95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V jedenfalls nicht mit der verfassungsrechtlich gebotenen Deutlichkeit (Klarheit, Eindeutigkeit, Unmißverständlichkeit, Leichtigkeit) feststellen läßt.
Der Wortlaut der Vorschrift steht jedenfalls der Annahme entgegen,
der Gesetzgeber habe deutlich genug vorgegeben, an den Umfang der Teilnahme
im Zeitfenster seien Mindestanforderungen irgendwelcher Art zu stellen.
Teilgenommen im Wortsinne hat jeder, der überhaupt u. a. eine Behandlungstätigkeit für die GKV im Zeitfenster erbracht hat. Denn der Begriff "....teilgenommen haben" wird nicht einmal durch einen unbestimmten Zusatz in eine Beziehung zu einem Umfang der Teilnahme gesetzt. Ein solcher Zusatz wäre aber
Voraussetzung für die Annahme, der Gesetzgeber habe sich, wie
nach Verfassungsrecht (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) erforderlich, eindeutig
für das Erfordernis einer über die bloße Teilnahme als solche
hinausgehenden umfangreicheren Teilnahme entschieden.
Dem Begriff "teilnehmen" im Sinne einer Aktivität sinnverwandt
sind u.a. Begriffe wie: sich an etwas beteiligen, bei etwas aktiv mitmachen,
etwas benutzen, sich einer Leistung, Möglichkeit o. ä. bedienen
(vgl. Brockhaus-Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 1981, Band 6, Seite 196
Stichwort "teilnehmen"). Danach setzt die Wendung "teilgenommen
haben" keinen Mindestumfang der Beteiligung an der ambulanten
Versorgung der Versicherten der GKV voraus, sondern nur, daß diese Möglichkeit tatsächlich wahrgenommen worden ist.
Das BSG macht zwar auch Ausführungen zum Wortlaut der Vorschrift
(Seite 28 f. der Urteilsgründe), die aber nur auf die Systematik bezogen
werden und hier zu unten bb) zu behandeln sind.
Es darf bezweifelt werden, daß der Wortlaut der Vorschrift überhaupt eine Auslegung zuläßt, es sei ein wie immer gearteter Mindestumfang dieser Vortätigkeit erforderlich.
Jedenfalls belegt er nicht die nach Verfassungsrecht erforderliche deutliche
Erkennbarkeit einer derartigen Reichweite, sondern er spricht wegen des
Fehlens ergänzender, auf einen Mindestumfang hindeutender, gesetzestechnisch
einfacher Zusätze dagegen.
In diesem Zusammenhang läßt sich entgegen der Annahme des
LSG Berlin (NZS 2000, 575/576) auch nicht feststellen, der Gesetzgeber habe
mit § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V auf eine Regelungstechnik zurückgegriffen,
die bereits in den Übergangsbestimmungen der bis Ende 1998 geltenden
Psychotherapie-Vereinbarung enthalten war. Dort wird vielmehr in §
12 Abs. 2 und 3 immerhin darauf abgestellt, daß Leistungen "regelmäßig" erbracht worden sind. Ein solcher oder ähnlicher Zusatz fehlt
in § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V. Die Regelung ist daher auch
unter diesem Gesichtspunkt alles andere als eindeutig im Sinne der Auffassung
des BSG und des LSG Berlin.
Soweit ein ganz erheblicher Mindestumfang der Teilnahme im Zeitfenster
für erforderlich gehalten wird, geht das BSG auf die Systematik der
Übergangsregelungen des Gesetzes vom 16.06.1998 kaum ein. Mit der Gesetzessystematik
kann insoweit auch nicht belegt werden, daß die vom BSG insoweit vertretene
Auslegung auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und der Wesentlichkeitstheorie entsprechenden klaren gesetzlichen Vorgaben beruht. Vielmehr spricht die Systematik umgekehrt gegen eindeutige Erkennbarkeit einer
die Berufsausübung derart beschränkenden Reichweite der Vorschrift.
Daß die auf die Gesetzessystematik bezogenen Erwägungen des
BSG auf Seite 33 f. der Urteilsgründe zum Fehlen der Festlegung eines
Mindestumfanges ungeeignet sind, das Auslegungsergebnis zu stützen,
es habe sich um eine "flexible" Härtefallregelung handeln
sollen, ist bereits dargelegt, vgl. oben zu g) cc). Das BSG hätte
sich umgekehrt die Frage stellen müssen, inwieweit die Systematik des Übergangsrechts seiner Auffassung entgegen steht. Damit befaßt es sich ebensowenig wie überhaupt mit möglichen Gegenargumenten.
Denn die Regelungssystematik der Übergangsvorschriften des
Gesetzes spricht entschieden dafür, daß sich der Gesetzgeber
der aus Art. 12 Abs. 1 Satz GG und der dazu vertretenen Wesentlichkeitstheorie
des BVerfG folgenden Notwendigkeit bewußt war, Mindestumfänge von Vortätigkeiten dort, wo er sie für erforderlich gehalten
hat, genau und für alle Antragsteller einheitlich im Gesetz festzulegen.
Denn er hat an insgesamt 8 Stellen der berufs- und sozialrechtlichen
Übergangsvorschriften der §§ 12 PsychThG, 95 Abs. 11 SGB
V solche Mindestanforderungen zahlenmäßig genau bestimmt.
Daß der Gesetzgeber damit in § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB
V von ihm erkannten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine Festlegung
durch andere Stellen Rechnung tragen wollte (vgl. BT-Drs. 13/9212 Seite
40 zu § 95 Abs. 11 SGB V; siehe auch Seite 41 zu § 95c SGB V)
ist bereits ausgeführt (vgl. oben Seite 16 f.). Auch §§ 95
Abs. 10 Satz 1 Nr. 1, 95c Satz 2 Nr. 3 SGB V knüpfen für den übergangsrechtlichen
Fachkundenachweis an die in § 12 PsychThG festgelegten Mindestumfänge
der Vortätigkeiten an. Eine solche Bestimmung hat der Gesetzgeber weder
in § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG noch in § 95 Abs. 10/11 Satz
1 Nr. 3 SGB V getroffen, obwohl dies auch dort mit einfachen sprachlichen
Mitteln möglich gewesen wäre, wenn der Gesetzgeber einen wie immer gearteten Mindestumfang der Vortätigkeit auch dort gewollt hätte.
Dies dürfte das BSG auch erkannt haben, worauf die nicht nachvollziehbare Konstruktion einer "flexiblen" Härtefallregelung beruht,
für die sich weder aus dem Gesetz noch sonst etwas ergibt, schon gar
nicht eindeutig. Ein offener Tatbestand, der die Festlegung eines
Mindestumfanges der Vortätigkeit im Zeitfenster ohne irgendwelche Vorgaben
den Zulassungsgremien und den Fachgerichten überließe, würde
nicht nur der Funktion des Gesetzesvorbehalts zuwiderlaufen, sondern
wäre auch ein Fremdkörper im Regelungssystem der Übergangsvorschriften
des Gesetzes vom 16.06.1998.
Systemwidrig wäre ferner bei ähnlichem Gesetzeswortlaut
eine unterschiedliche Regelungstechnik der Übergangsregelungen des
§ 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG einerseits und § 95 Abs. 10/11
Satz 1 Nr. 3 SGB V andererseits. Zu § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG
hatte niemand bezweifelt, daß es sich um eine reine Stichtagsregelung
handelt. Die Approbationsbehörden sind nicht auf die Idee gekommen,
die dort angesprochenen Vortätigkeiten für bestimmte Kostenträger
(alternativ auch die GKV) müßten einen wie immer gearteten Mindestumfang
Dementsprechend haben alle Antragsteller, soweit es um diese Voraussetzung
ging, auch dann die Approbation erhalten, wenn sie am 24.06.1997
nur in geringem Umfang etwa "für die Krankenkasse"
tätig waren. Auch die Beschwerdeführerin hat ihre Approbation
im Hinblick auf § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG allein unter dem
Gesichtspunkt ihrer Vortätigkeit für die GKV erhalten, die nach
der Rechtsprechung des BSG als Teilnahme im Sinne der rechtsähnlichen
Vorschrift des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V nicht ausreichen
Die Übergangsvorschrift des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB
V ist § 12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG nachgebildet, ohne daß
der Wortwahl "teilgenommen haben" statt "tätig waren"
eine entscheidende Bedeutung zukäme. Für die Zwecke der übergangsrechtlichen
Kassenzulassung ist die Regelung lediglich auf die ambulante Versorgung
der Versicherten der GKV als Kostenträger beschränkt und mit einem zweiten Eckdatum versehen worden, um insoweit nur eine zur Einbringung
des Gesetzes relativ zeitnahe Vortätigkeit für die GKV
Das BSG will in anderem Zusammenhang (Urteilsgründe Seite
21 und 27 bis 29) unter Berufung auf die Systematik des Gesetzes aus einer unterschiedlichen Wortwahl entscheidungserhebliche Gesichtspunkte herleiten.
Der Gesetzgeber habe in den Übergangsvorschriften teilweise darauf
abgestellt, die Betroffenen müßten "mitgewirkt"
haben, während sie nach § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V "teilgenommen haben" müßten. Insoweit handelt es sich jedoch um Spitzfindigkeiten,
mit denen nicht belegt werden kann, daß der Gesetzgeber eindeutig
an einen wie immer gearteten Mindestumfang der Teilnahme im Zeitfenster
gedacht hat. Das gilt auch im Hinblick auf die andere Wortwahl in §
12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG ("tätig waren", "Leistungen
.... anerkannt worden sind").
Alle Begriffe sind jedenfalls in einer Weise sinnverwandt, so daß
mit der unterschiedlichen Wortwahl nicht begründet werden kann,
es sei deutlich erkennbar, daß der Gesetzgeber im Gegensatz zu §
12 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 PsychThG bei § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB
V einen Mindestumfang der Vortätigkeit gewollt habe. Das BSG behauptet
dies auch nicht, da es sich mit dem Verhältnis dieser beiden Vorschriften
zueinander gar nicht befaßt.
Auf gesetzessystematische Erwägungen könnte sich das BSG für
seine Auffassung, es sei ein Mindestumfang der Vortätigkeit im Zeitfenster
erforderlich, auch nicht berufen, soweit es in anderem Zusammenhang (Erfordernis
der Tätigkeit in eigener niedergelassener Praxis) anführt, die
Vorschrift rekurriere mit dem Begriff der Teilnahme "erkennbar"
auf einen in § 95 Abs. 1 und 3 SGB V verwendeten Rechtsbegriff. Denn
beide Vorschriften gelten für zugelassene/ermächtigte Ärzte.
Die vom Zeitfenster betroffenen Übergangsrechtler hatten jedoch keine Kassenzulassung und konnten daher nicht in einem zugelassenen Vertragsärzten vergleichbaren Umfang an der Versorgung der Versicherten der GKV teilnehmen.
Das gilt insbesondere für die Erstattungspsychotherapeuten,
die gemäß § 13 Abs. 3 SGB V von Gesetzes wegen nur bei nachgewiesenem
Systemversagen, also nach-rangig für die GKV tätig werden
konnten. Es besteht insoweit keine rechtsähnliche Vergleichbarkeit
mit den in § 95 Abs. 1 und 3 SGB V gemeinten zugelassenen/er-mächtigten
Insbesondere die Erstattungspsychotherapeuten hatten wesentlich beschränktere Teilnahmemöglichkeiten als zugelassene Ärzte, was dem Gesetzgeber
auch bekannt war. Die Annahme des BSG auf Seite 35 des Urteils, der
Begriff der Teilnahme im Zeitfenster müsse sich am Leitbild der vertragsärztlichen Tätigkeit ausrichten, erweist sich daher
insgesamt als haltlos.
Im übrigen lassen die Bestimmungen des § 95 Abs. 10 SGB V betreffend
die Teilnahme der Vertragsärzte bzw. die Voraussetzungen einer
Nichtteilnahme (vgl. § 95 Abs. 6 SGB V) eine Anknüpfung an einen Mindestumfang ebenfalls nicht erkennen (so seinerzeit noch zutreffend
LSG Berlin v. 22.09.1999, NZS 2000, 207/208 zu § 95 Abs. 6 SGB V,).
Soweit es um die Sockelqualifikation geht, ist bereits oben Seite
30 f. dargelegt worden, daß die vom BSG verlangte Anbindung des Zeitfensters
an einen Mindestumfang dieser Vortätigkeit im Richtlinienverfahren
mit den relativ geringen Anforderungen des § 95 Abs. 11 Satz 1 Nr.
1 SGB V an die gesamte im Richtlinienverfahren erbrachte Vortätigkeit
nicht zu vereinbaren wäre.
Das LSG Berlin vertritt im Anschluß an die Entscheidungen
des BSG vom 08.11.2000 in ständiger Praxis die Auffassung, daß
Antragstellern, die die Sockelqualifikation des § 95 Abs. 11 Satz 1
Nr. 1 SGB V (500 dokumentierte Behandlungsstunden oder 250 dokumentierte
Behandlungsstunden unter qualifizierter Supervision, je im Richtlinienverfahren)
achweisen können, im Regelfall die Ermächtigung wegen Nichterfüllung
des Zeitfensters zu versagen ist, wenn sie nicht mindestens 750 Richtlinien-Behandlungsstunden
für die GKV erbracht haben.
Ein derart widersinniges Ergebnis kann nach der Systematik des Gesetzes
nicht als eindeutiger Wille des Gesetzgebers unterstellt werden.
cc) Historische Auslegung (Entstehungsgeschichte, Materialien)
Die Entstehungsgeschichte des § 95 Abs. 11 Nr. 1 SGB V und
des § 95c SGB V, auf die bereits oben Seite 16 f. hingewiesen worden
ist, spricht deutlich gegen die Annahme des BSG, der Gesetzgeber
habe einen Mindestumfang der Vortätigkeit im Zeitfenster gewollt
und erst recht eindeutig dagegen, er habe die nähere Bestimmung
im Sinne einer "flexiblen" Härtefallregelung den Zulassungsgremien überlassen wollen.
Auch der Entstehungsgeschichte des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3
SGB V läßt sich jedenfalls nichts Deutliches für die Auffassung
des BSG entnehmen. Es ist bereits ausgeführt (oben Seite 24 f.), daß
die Einfügung des Zeitfensters auf Grund BT-Drs. 13/9212 schon
für sich genommen auch ohne Mindeststundenzahl zu einer erheblichen
Reduzierung der bedarfsunabhängig zuzulassenden/zu ermächtigenden
Psychologischen Psychotherapeuten führt. Für die Annahme, der
Gesetzgeber habe mit einem im Gesetz gar nicht ausgedrückten Erfordernis
eines wie immer gearteten Mindestumfangs der Teilnahme im Zeitfenster darüber
hinaus die Zahl der Zuzulassenden noch weiter einschränken wollen,
fehlt es nach der Entstehungsgeschichte an deutlichen Anhaltspunkten.
Das BSG ist im Ergebnis den Vorgaben im Rundschreiben der KBV vom 08.08.1998 (Anlage 8) gefolgt, das sich auf Seite 4 zum Zeitfenster
im wesentlichen auf die Gesetzesmaterialien BT-Drs. 13/9212 Seite 40 zu
§ 95 Abs. 10 SGB V beruft.
Die hier interessierenden Passagen dieser Materialien lauten vollständig
"Eine bedarfsunabhängige Zulassung erhalten allerdings
nur diejenigen Psychotherapeuten, die darüber hinaus in der Zeit vom
25. Juni 1994 bis 24. Juni 1997 bereits an der ambulanten Versorgung der
Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung im Delegationsverfahren
oder im Wege der Kostenerstattung nach § 13 Abs. 3 SGB V teilgenommen
haben, wobei diese Teilnahme nicht für den gesamten Zeitraum verlangt
wird. Gemeint sind die Leistungserbringer, die in der Vergangenheit in niedergelassener
Praxis an der psychotherapeutischen Versorgung der Versicherten teilgenommen,
unter anderem daraus ihr Erwerbseinkommen erzielt haben, und für die
es deshalb eine unbillige Härte darstellte, wenn sie nach Inkrafttreten
des Gesetzes nur noch bedarfsabhängig an der Versorgung der Versicherten
teilnehmen, d.h. sich nur in nicht gesperrten Gebieten niederlassen dürften.
Im Gegensatz dazu ist es gerechtfertigt, den Personenkreis, der erst nach dem 24. Juni 1997, dem Tag der Einbringung des Gesetzentwurfs im
Deutschen Bundestag, an der ambulanten Versorgung der Versicherten der gesetzlichen
Krankenversicherung teilgenommen hat, auf die ­ bedarfsabhängige
- Niederlassung in nicht gesperrten Planungsbereichen zu verweisen."
Die KBV führt im Rundschreiben vom 18.08.1998 nur die ersten beiden Sätze dieser Passage an, obwohl gerade auch der dritte
Satz von Bedeutung ist. Soweit es um die Bedeutung der Worte "unbillige
Härte" geht, ist oben zu g) cc) bereits ausgeführt worden,
weshalb dem nicht, jedenfalls nicht eindeutig entnommen werden kann, daß
damit gerade diejenigen Härtegesichtspunkte gemeint sind, die das BSG
zur Unterstützung seiner Auslegung anführt.
Insoweit ist hier zusammenfassend nochmals hervorzuheben, daß es
unabhängig vom Umfang einer Tätigkeit für die GKV im Zeitfenster
regelmäßig bereits eine unbillige Härte bedeutet,
eine schon begonnene eigene Praxis schließen zu müssen
und in einem ab 01.01.1999 dann nicht gesperrten Planungsbezirk eine Praxis allein deshalb neu gründen zu müssen, um auch Kassenpatienten behandeln zu können.
Dementsprechend stellt der mit den Worten "Im Gegensatz dazu ...."
eingeleitete dritte Satz der oben zitierten amtlichen Begründung
für die Abgrenzung ausschließlich auf den Zeitpunkt der Teilnahme vor oder nach dem 24. 6. 1997 ab. Auf einen Umfang der Teilnahme wird in der amtlichen Begründung nirgends Bezug genommen.
Selbst der amtlichen Begründung läßt sich somit die vom
BSG in Anspruch genommene Zielrichtung des Zeitfensters nicht eindeutig
entnehmen. Die Wendung "unbillige Härte ..." geht
weder für sich allein und erst recht nicht unter Berücksichtigung
des weiteren Inhalts der amtlichen Begründung klar genug in die vom
BSG vertretene Richtung.
Denn bereits in diesem Satz wird weiter nur darauf abgestellt, daß
die betreffenden Leistungserbringer "unter anderem" ihr
Erwerbseinkommen im Zeitfenster aus der Tätigkeit für die GKV
erzielt haben. Das spricht jedenfalls nicht eindeutig für die Maßgeblichkeit
eines Mindestumfanges dieser Tätigkeit. Soweit das BSG in diesem Zusammenhang
behauptet, andererseits müsse die Teilnahme vom Umfang her für
das gesamte Erwerbseinkommen "bedeutsam" gewesen sein (Urteilsgründe
Seite 35), erscheint dieser Zusatz nicht einmal in der amtlichen Begründung.
Ferner heißt es im vorangegangenen ersten Satz, die Teilnahme werde
nicht für den gesamten Zeitraum verlangt, ohne daß sich
die amtliche Begründung dazu verhält, wo der ausreichende Teilzeitraum
innerhalb des Zeitfensters anzusiedeln sei. Der Teilzeitraum kann daher
auch zu Beginn des Zeitfensters liegen.
Diese Möglichkeit wird vom BSG nicht einbezogen, soweit es
auf Seite 38 der Urteilsgründe ohne weiteres davon ausgeht, entscheidungserheblich
sei der Umfang gegen Ende des Zeitfensters. Selbst die amtliche Begründung
ergibt nichts für die Annahme des BSG, die Teilnahme setze zumindest
den Aufbau einer schutzwürdigen Praxissubstanz gegen Ende des Zeitfensters
Die vom BSG angeführten Bestandsschutzerwägungen sind
weitgehend gegenstandslos, weil auch nach der amtlichen Begründung
in Betracht kommt, daß die Teilnahme während eines Teilzeitraums
ausreicht, der zu Beginn des Zeitfensters liegt und etwa nur das erste Jahr
Weiter wäre auch der dritte Satz der oben zitierten amtlichen
Begründung einzubeziehen ("Im Gegensatz dazu ..."). Dieser
Satz spricht entschieden für eine bloße Stichtagsregelung,
weil daran angeknüpft wird, ob die ambulante Versorgung von Versicherten
der GKV vor oder nach dem 24.06.1997 stattgefunden hat. Auf diesen Teil der amtlichen Begründung geht das BSG in diesem Zusammenhang nicht ein.
Selbst die amtliche Begründung ist somit nicht hinreichend eindeutig
im Sinne der Auslegung des BSG, sondern allenfalls ihrerseits auslegungsbedürftig.
Schon deshalb ist es ausgeschlossen, die vom BSG angenommene Reichweite des Zeitfensters oder überhaupt die Stellung von Mindestanforderungen
an den Umfang der Teilnahme im Zeitfenster maßgeblich auf die amtliche
Begründung und die darin verwendeten Worte "unbillige Härte"
Im übrigen ist nicht die ihrerseits nicht eindeutige amtliche Begründung auszulegen, sondern das Gesetz selbst. Dieses enthält
keine klar erkennbaren Anhaltspunkte für das Erfordernis eines Mindestumfangs
der Teilnahme im Zeitfenster. Die Auffassung des BSG beruht daher
auch auf einer unangemessenen Überbewertung der amtlichen Begründung.
Diese kann die Zielrichtung des Gesetzes schließlich immer nur unvollkommen
andeuten und stellt keine verläßliche Kommentierung dar. Auf
sie allein könnte eine Auslegung ohnehin nicht gestützt werden.
dd) Sinn und Zweck der Vorschrift (teleologische Auslegung)
Die teleologische Auslegung setzt voraus, daß Sinn und Zweck
der auszulegenden Vorschrift feststehen. Die vom BSG behauptete Zielrichtung
des § 95 Abs. 10/11 Satz 1 Nr. 3 SGB V (Bedarfplanung, Bestandsschutz-
und Härtefallerwägungen) läßt sich jedoch, wie oben
dargelegt, nicht mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Eindeutigkeit
feststellen. Das BSG gibt seine eigenen rechts- und berufspolitischen Vorstellungen als solche des Gesetzgebers aus, ohne dies mit der nach Verfassungsrecht (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) erforderlichen Überzeugungskraft darzulegen.
Mit der für eine Grundrechtsbeschränkung nötigen Eindeutigkeit
ist als Zielrichtung des Zeitfensters allein feststellbar,
daß mit dem gegenüber der ursprünglichen Entwurfsfassung
neuen Erfordernis der Teilnahme an der ambulanten psychotherapeutischen
Versorgung der Versicherten der GKV im Zeitfenster nach den negativen Erfahrungen
mit Art. 33 § 3 Abs. 1 GSG 1993 eine Welle von Praxiseröffnungen mit dem Ziel der Kassenzulassung verhindert werden sollte.
Eine solche Niederlassungsschwemme wäre nach der ursprünglichen
Entwurfsfassung des § 95 Abs. 10/11 SGB V (BT-Drs. 13/8035 Seite 10)
möglich gewesen (vgl. oben Seite 25 f.). Um dem entgegenzuwirken, bedurfte es nicht der Festlegung eines wie immer gearteten Mindestumfangs
der Teilnahme im Zeitfenster. Das Übergangsgesetz bestimmt deshalb
anders als in § 12 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 und 2, Satz 3 Nr. 1, 2 und 3,
Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und 2 und Satz 3 Nr. 1, 2 und 3 PsychThG sowie §
95 Abs. 11 Satz 1 Nr. 1 SGB V keinen Mindestumfang der Vortätigkeit
im Zeitfenster.
Das BSG begründet seine die weitere Berufsausübung der
Betroffenen stark einschränkende Auslegung des § 95 Abs. 10/11
Satz 1 Nr. 3 SGB V durchweg mit Unterstellungen bestimmter rechts-
und berufspolitischer Regelungsabsichten des Gesetzgebers. Es wird jedoch
nicht belegt, daß innerhalb des Entscheidungsspielraums des Gesetzgebers
gerade diese Erwägungen mit der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und der
Wesentlichkeitstheorie verfassungsrechtlich erforderlichen Deutlichkeit
(Klarheit, Eindeutigkeit, Unmißverständlichkeit, leichten Feststellbarkeit)
im Gesetz zum Ausdruck gekommen sind.
Das BSG befaßt sich nicht mit der sonst auch von ihm vertretenen
Wesentlichkeitstheorie, geht von rechtlich unzutreffenden Prämissen
aus, argumentiert einseitig und bezieht dabei abweichende Ansichten, andere wesentliche Auslegungsgesichtspunkte und insbesondere die Systematik der Übergangsvorschriften mit ihren strikten Vorgaben betreffend für erforderlich gehaltene Mindestumfänge von Vortätigkeiten nicht ein.
Die verfassungsrechtlich unzureichende Begründung der Entscheidung
des BSG bestärkt uns in der von Anfang an vertretenen Auffassung, daß
es sich bei der Verbindung des Zeitfensters mit wie immer gearteten Mindestumfang
dieser Vortätigkeit um eine bloße Erfindung der KBV handelt.
Damit soll die Zahl der zuzulas-senden/zu ermächtigenden Psychologischen Psychotherapeuten am Gesetz vorbei weiter beschränkt werden, weil
dies offenbar berufspolitisch als zweckmäßig an-gesehen wird.
Dies hat das BSG mitgemacht, ohne auf die Wesentlichkeitstheorie einzugehen
und auch nur ansatzweise zu begründen, weshalb seiner Auslegung deutlich
ausgedrückte Vorstellungen des Gesetzgebers zugrundeliegen.
Dieses Vorgehen des BSG ist geeignet, das Vertrauen in die Rechtsprechung
der oberen Bundesgerichte zu erschüttern und den Rechtsfrieden zu beeinträchtigen.

References: § 95
 Art. 12
 § 12
 § 13
 § 95

§ 95
 § 95
 § 38
 § 95

§ 95
 § 95
 § 95
 § 90

Art. 12
 § 90
 §
90
 § 90
 § 90
 § 90
 Art. 12
 § 95
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
 § 95
 Art. 12
 Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95
 Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95

§ 95
 § 95
 § 95
 § 13
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 95
 § 12
 Art. 33
 §
3

§ 95
 Art. 12
 § 95
 § 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 95
 § 92
 §
95
 § 95
 § 92
 § 95
 §
95
 § 95
 § 12

§ 95
 § 95
 § 95
 §
95
 § 95
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 95

Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95
 Art.
12
 § 95
 Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 §
95
 § 101
 § 95
 § 103
 § 95
 § 101
 §
95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 12
 § 12

§ 12
 § 12
 § 12
 § 95
 Art. 33
 § 3
 Art. 33
 § 3
 Art. 33
 § 3
 Art. 3
 § 95
 § 95
 Art. 12
 § 95
 Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95
 Art. 3
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 §
95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 13
 §
95
 § 13
 § 95
 § 95
 § 95
 §
95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 §
95
 § 95
 §
12
 § 95
 Art. 12
 Art. 12
 § 95
 § 95
 § 95
 § 12
 § 12
 § 95

§ 12
 § 95
 § 12
 § 12
 § 95
 § 95
 § 12
 § 95
 §
12
 §
12
 § 95
 § 95
 § 13
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95

§ 95
 § 13
 § 95
 Art. 33
 § 3
 § 95
 § 12
 §
95
 § 95
 Art. 12