Source: https://www.elenacarnevali.it/2015/03/04/lautonomia-delle-regioni-e-i-referendum-consultivi/
Timestamp: 2018-09-26 09:27:29+00:00

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L’autonomia delle regioni e i referendum consultivi | Elena Carnevali
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– la regione Lombardia nella seduta del 17 febbraio 2015 ha indetto un referendum consultivo concernente l’attribuzione di ulteriori forme di autonomia ai sensi dell’articolo 116 terzo comma della Costituzione;
– già la regione Lombardia aveva approvato il 3 aprile 2007 la deliberazione n. VIII/367 (pubblicata sul bollettino della regione Lombardia n. 17, serie ordinaria del 23 aprile 2007) che impegnava il presidente della regione ad avviare il confronto con il Governo per definire e sottoscrivere un’intesa, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, con riferimenti ad ambiti relativi a dodici materie;
– il 30 ottobre 2007 il Consiglio dei ministri del Governo Prodi aveva avviato l’esame preliminare del disegno di legge per l’attuazione del terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione ed era stata firmata una intesa tra Governo e regione Lombardia con la quale si avviava il negoziato per verificare «le condizioni di trasferibilità delle competenze dallo Stato nazionale al governo regionale»;
con la caduta del Governo Prodi e le elezioni della primavera del 2008 entrato in carica il IV Governo dell’onorevole Berlusconi, il tavolo per l’attuazione delle attribuzioni di condizioni speciali di autonomia non fu più convocato. Il Ministro dell’interno pro tempore era Roberto Maroni, quello alle riforme per il federalismo Umberto Bossi, quello alla semplificazione amministrativa Roberto Calderoli;
– la stessa regione Lombardia aveva già chiesto l’avvio dell’intesa, senza procedere a referendum, in quanto non obbligatorio per legge;
– la legge finanziaria del 2014 (articolo 1, comma 571, legge n. 143 del 2013) ha previsto una procedura per tutte le regioni a statuto ordinano finalizzato all’attuazione della disposizione costituzionale. La procedura in questione si articola sulla previsione di un termine di 60 giorni entro il quale il Governo è tenuto ad attivarsi sulle iniziative regionali al fine dell’intesa prevista dalla Costituzione;
– i cittadini lombardi sono stati fatti partecipi della richiesta di cui la delibera regionale del 17 febbraio 2015 in quanto, nel programma di Governo la regione Lombardia ha individuato tra le priorità la richiesta al Governo e al Parlamento di una maggiore autonomia;
– la delibera consiliare non indica le funzioni che si intendono ottenere dal Governo, quindi il referendum consultivo così formulato non permette ai cittadini di condividere la responsabilità della scelta delle funzioni che dal Governo passerebbero alla regione, modificando così il rapporto dei cittadini e le imprese con la regione stessa e il Governo;
– il quesito referendario non chiarisce le materie che il consiglio regionale intende proporre al Governo per l’intesa, lasciandole vaghe e indeterminate, e riservandosi una autonomia di scelta in contrasto con lo stesso articolo 52 dello statuto regionale che regola l’indizione dei referendum consultivi. Lo statuto regionale infatti, regola la possibilità di indire referendum consultivi, se vertono «su questioni di interesse regionale, o su provvedimenti interessanti popolazioni determinate». Così come stato formulato il quesito, non emergono le questioni di interesse regionale per cui chiedere l’intesa, sottraendo così ai cittadini chiamati ad esprimersi di valutare il merito della proposta;
– in questa fase di crisi economica è inopportuno spendere 30 milioni di euro di denaro dei cittadini lombardi per avviare procedura prevista dalla Costituzione;
– si è in una fase di modifica della Costituzione, e Senato e Camera hanno approvato la modifica dell’articolo 116 della Costituzione. L’iter previsto per l’approvazione delle modifiche alla Costituzione prevede una seconda lettura di Camera e Senato e infine la proposta verrà sottoposta al vaglio dei cittadini attraverso referendum;
– per poter procedere fin da subito alla definizione di una bozza d’intesa occorre prendere come riferimento la regola della «doppia conformità» che nella fase di passaggio da una legge ad un altra permette di utilizzare le norme previste in entrambi i testi e comunque quelle più restrittive. Con questa logica le materie che possono essere oggetto di una intesa sono:
e) politiche attive del lavoro e all’istruzione e formazione professionale;
g) turismo –:
se non ritenga che non spetti all’autonomia delle regioni a statuto ordinario che la possibilità di avviare un referendum consultivo senza che, prima siano stati sentiti i comuni (comma terzo articolo 116) e sia stato definito il possibile contenuto di una intesa con il Governo per chiamare (nel caso) i cittadini ad esprimersi su un questito chiaro e definito e non su una procedura, e quali iniziative di competenza intenda adottare al riguardo.
Gasparini (primo firmatario), Fiano, Rampi, Braga, Gadda, Peluffo, Pollastrini, Mauri, Tentori, Casati, Giuseppe Guerini, Senaldi, Marantelli, Galperti, Prina, Malpezzi, Bazoli, Dell’Aringa, Cinzia Maria Fontana, Quartapelle Procopio, Rossi, Fragomeli, Carnevali, Cominelli, Scuvera, Guerra, Carra, Berlinghieri, Ferrari, Misiani
Interpellanza urgente presentata il 3 marzo 2015
La risposta del sottosegretario alla presidenza del consiglio Gianclaudio Bressa
(seduta del 13 marzo 2015)
Grazie Presidente, come illustrato dall’onorevole Gasparini, che interpella a nome di un nutrito gruppo di deputati della Lombardia, il Governo viene interpellato in relazione al fatto che il 17 febbraio di quest’anno il consiglio regionale della Lombardia ha assunto la seguente delibera: indizione di referendum consultivo, concernente l’iniziativa per l’attribuzione alla regione Lombardia di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
Si legge nella delibera: il consiglio regionale della Lombardia, sottolineato che l’autonomia politica e amministrativa delle regioni è un valore di rango costituzionale, sancito dall’articolo 114; ritenuta l’opportunità, ormai indifferibile, nella prospettiva di un rafforzamento delle prerogative autonomistiche spettanti alla regione e di riconduzione a un modello federale concreto di amministrazione e di gestione, di procedere all’indizione di un referendum consultivo, a base territoriale regionale, volto a domandare alla popolazione lombarda se la regione Lombardia debba intraprendere o meno iniziative istituzionali necessarie per richiedere allo Stato l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione; delibera: di indire referendum per l’espressione del voto sul seguente quesito: «Volete voi che la regione Lombardia, in considerazione della sua specialità, nel quadro dell’unità nazionale, intraprenda le iniziative istituzionali necessarie per richiedere allo Stato l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, con le relative risorse, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione e con riferimento a ogni materia legislativa per cui tale procedimento sia ammesso in base all’articolo richiamato?».
È del tutto evidente l’irritualità di questo procedimento che – e lo dico tra virgolette – «innova» la procedura costituzionale dell’articolo 116, terzo comma, ma che proprio per questa sua irritualità pone una serie di questioni molto rilevanti anche sul piano della legittimità del provvedimento stesso.
Cercherò di rispondere in estrema sintesi, ma devo evidenziare i problemi anche di carattere costituzionale che la delibera del consiglio regionale della Lombardia pone. Il primo: l’assoluta indeterminatezza del quesito formulato. C’è una sentenza della Corte costituzionale, n. 16 del 1978, relatore Livio Paladin, che in materia di referendum ha fatto scuola. Infatti in questa sentenza si sostengono alcune questioni che sono poi state quelle che hanno orientato i pareri della Corte relativamente all’ammissibilità o meno dei referendum.
Terzo, ed è il passaggio più importante di tutti e cito testualmente dalla sentenza: la sovranità del popolo non comporta la sovranità dei promotori e il popolo stesso deve essere garantito nell’esercizio del suo potere sovrano. Uno strumento essenziale di democrazia diretta non può essere infatti trasformato insindacabilmente in un distorto strumento di democrazia rappresentativa, mediante il quale si vengano in sostanza a proporre plebisciti o voti popolari di fiducia, nei confronti di complessive inscindibili scelte politiche dei partiti o dei gruppi organizzati che abbiano assunto e sostenuto le iniziative referendarie.
In questa sentenza, cito dalla n. 470, si dice: «Un referendum consultivo quale quello previsto dalla delibera in esame,» – qui si trattava di una delibera della regione Veneto – «per quanto sprovvisto di efficacia vincolante, non può non esercitare la sua influenza, di indirizzo e di orientamento, oltre che nei confronti del potere di iniziativa spettante al consiglio regionale, anche nei confronti delle successive fasi del procedimento di formazione della legge statale, fino a condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva competenza di organi centrali dello Stato: con la conseguente violazione di quel limite già indicato da questa Corte come proprio dei referendum consultivi regionali e riferito all’esigenza di evitare »il rischio di influire negativamente sull’ordine costituzionale e politico dello Stato«». Fin qui si cita la sentenza n. 256 del 1989.
C’è un’aggiunta, di valutazione estremamente interessante, fatta da Cheli, che dice: «A questo va aggiunto il rilievo che il procedimento di formazione delle leggi dello Stato (…) viene a caratterizzarsi per una tipicità che non consente di introdurre, nella fase della iniziativa affidata al consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo costituzionale e suscettibili di »aggravare«, mediante forme di consultazione popolare variabili da regione a regione, lo stesso procedimento». Voglio sottolineare il seguente passaggio: «non consente di introdurre, nella fase della iniziativa affidata al consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo costituzionale».
Il terzo problema è anch’esso riferibile a una sentenza della Corte costituzionale, la n. 496 del 2000, relatore Carlo Mezzanotte. Anche qui rilevano due questioni molto importanti. Cito sempre dalle sentenze: «L’intervento del popolo non é a schema libero, poiché l’espressione della sua volontà deve avvenire secondo forme tipiche e all’interno di un procedimento, che, grazie ai tempi, alle modalità e alle fasi in cui è articolato, carica la scelta politica del massimo di razionalità di cui, per parte sua, è capace, e tende a ridurre il rischio che tale scelta sia legata a situazioni contingenti». E mi pare che la fattispecie che stiamo analizzando sia molto condizionata da situazioni contingenti. Continuo sempre nella lettura della sentenza: «Sarebbe riduttivo esaminare la (…) questione soltanto nell’ottica dell’efficacia formale del referendum consultivo e limitarsi ad osservare che da esso non scaturirebbe alcun imperativo cogente o dovere giuridico inderogabile a carico del consiglio regionale (…). Non può essere trascurato, poiché è materia di apprezzamento costituzionale, che la rappresentanza regionale verrebbe comunque astretta ad un vincolo politico la cui forza appare in grado di offuscare la prospettiva puramente formale dell’ordine delle competenze interne alla regione. In questo caso, l’utilizzazione impropria di un istituto preordinato a rinsaldare i legami tra rappresentanti e rappresentati e che giammai potrebbe risolversi nella semplice manifestazione di opinioni di cui si arricchisce la dialettica democratica, fa sì che l’iniziativa revisionale della regione, pur formalmente ascrivibile al consiglio regionale, appaia nella sostanza poco più che un involucro nel quale la volontà del corpo elettorale viene raccolta e orientata».
Tutta questa giurisprudenza costituzionale ci fa capire che l’istituto del referendum non può essere utilizzato per diventare una sorta di pressione invalicabile nei confronti della libertà di azione, prima, del consiglio regionale nella sua attività legislativa e, poi, del Parlamento nazionale.
Allora, a queste considerazioni va aggiunto che questo referendum, la cui legittimità è quanto meno dubbia – come minimo dubbia, se non di più, molto di più –, ha un costo. Gli interpellanti quantificano il costo in 30 milioni di euro e il Governo non è in grado di valutarne l’attendibilità, ma indubbiamente costa. Questo è un fatto che credo debba essere tenuto in considerazione, anche se ovviamente non è il motivo per cui ci si debba o ci si possa opporre a forme di democrazia e di partecipazione diretta. Diventa solo un corollario, perché il problema del costo va rapportato al fatto dell’indizione di un referendum la cui legittimità è fortemente dubbia. Il problema del costo rileva solo a questo fine.
Il Governo non ha posto in essere fino ad oggi alcun atto formale e si dichiara, così come chiedono gli interpellanti, disponibile ad aprire subito un tavolo di confronto con la regione Lombardia, anche se è perfettamente consapevole che l’iniziativa istituzionale e costituzionalmente corretta spetterebbe alla regione Lombardia come, del resto, nell’aprile del 2007, la regione Lombardia ha già fatto, approvando una deliberazione che impegnava il presidente della regione Lombardia ad avviare il confronto con il Governo per definire e sottoscrivere un’intesa, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 116, terzo comma, con ambiti relativi a dodici materie. In altre parole, il consiglio regionale della Lombardia è già intervenuto, secondo le procedure costituzionalmente corrette, sul tema delle ulteriori forme e condizioni di autonomia che possono essere concesse.
Ma poiché il Governo ritiene che oggi siamo ancora a un livello di confronto politico-istituzionale, il Governo è disponibile ad un incontro da subito, dalla prossima settimana, con il presidente della regione, con il presidente del consiglio regionale e con chiunque decida la regione Lombardia, per definire i termini e i tempi per avviare un processo e un percorso istituzionalmente e costituzionalmente corretto per dare attuazione, per la Lombardia, all’articolo 116, terzo comma. Come ripeto, siamo ancora nei termini e nei tempi per un confronto politico-istituzionale serio e corretto e ringrazio gli interpellanti per avere fornito al Governo l’occasione di un intervento in Aula per formalizzare questa proposta.
Noi confidiamo nella possibilità che questo confronto si avvii e si concluda positivamente, ma abbiamo anche il dovere di sottolineare il fatto che l’intesa tra lo Stato e la regione non può essere condizionata attraverso strumenti costituzionalmente impropri, che assumono la forza di plebisciti o di voti popolari di fiducia, come ebbe a scrivere nella sentenza n. 16 del 1978 Livio Paladin. In questo caso, è un dovere preciso, prima ancora che una scelta politica, ipotizzare un conflitto di attribuzione che solo la Corte costituzionale può sciogliere. La Costituzione ha definito i termini del confronto tra Stato e regioni, quando si deve decidere di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia, all’articolo 116, terzo comma.
Questo articolo va rispettato e io dico che è anche il tempo di metterlo in pratica, di dargli vita, perché è dal 2001 che questo articolo fa parte della nostra Costituzione e nessuno l’ha mai utilizzato per le potenzialità che è in grado di esprimere. Pertanto, è tempo di dare vita a questo articolo, ma c’è solo un modo di farlo, ossia quello di attuare la Costituzione, non di aggirarla, di eluderla, di banalizzarla con un’astuzia procedurale. Il Governo è pronto a fare la propria parte e siamo convinti che anche la regione Lombardia non si sottrarrà.

References: articolo 52
 articolo 116
 sentenza 
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