Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2016-00485-2218-2016-de-marzo-15-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_8f6235d5f99e4da79a57ce523ae41e80&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-05-21 18:48:14+00:00

Document:
﻿ AUTO 2016-00485/2218-2016 DE MARZO 15 DE 2017
AUTO 2016-00485 DE 15 DE MARZO DE 2017
CONTENIDO:SUSPENDEN IMPORTANTES NORMAS RELACIONADAS CON TERCERIZACIÓN LABORAL. SE SUSPENDE PROVISIONALMENTE LA NORMA QUE REGLAMENTÓ LOS LÍMITES LEGALES DE LA TERCERIZACIÓN LABORAL, ASÍ MISMO, SE DEJA SIN EFECTOS, DE MANERA TRANSITORIA, LAS DISPOSICIONES QUE INDICAN LO QUE DEBE ENTENDERSE POR BENEFICIARIOS Y PROVEEDORES DE SERVICIOS QUE PUEDEN SER OFERTADOS POR MODALIDADES DE CONTRATACIÓN DISTINTAS A LA DIRECTA. SE CONSIDERA, PRINCIPALMENTE, QUE EL GOBIERNO NACIONAL DESBORDÓ SU FACULTAD REGLAMENTARIA AL EXPEDIR ESTAS DISPOSICIONES. VALE LA PENA DECIR QUE LOS APARTES DEMANDADOS (NUMERALES 4°Y 6° DEL ARTÍCULO 2.2.3.2.1. DEL DECRETO REGLAMENTARIO 1072 DEL 2015) REGLAMENTABAN UNA NORMA QUE PROHÍBE QUE LAS ACTIVIDADES MISIONALES Y PERMANENTES SEAN CONTRATADAS A TRAVÉS DE COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO U OTRAS MODALIDADES DE INTERMEDIACIÓN LABORAL (ARTÍCULO 63 DE LA LEY 1429 DEL 2010). CON ESE OBJETIVO, EL GOBIERNO FIJÓ QUIÉNES PUEDEN INTERVENIR EN CONTRATACIONES DE NATURALEZA DISTINTA A LA DIRECTA Y, POR ENDE, ESTABLECIÓ LOS LÍMITES LEGALES DE LA TERCERIZACIÓN LABORAL, EN EL ARTÍCULO 1° DEL DECRETO 583 DEL 2016. DICHO MARCO NORMATIVO FUE DEMANDADO ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SE PRECISA QUE LOS APARTES NORMATIVOS CUESTIONADOS TERMINARON REGULANDO LA TERCERIZACIÓN LABORAL, LO CUAL DESBORDA EL CONTENIDO DE LA NORMA LEGISLATIVA EN LA CUAL SE BASABA ESTE EJERCICIO REGLAMENTARIO. ADEMÁS, LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL TERMINÓ ESTABLECIENDO CUÁLES SON LOS MECANISMOS LEGALES DE INTERMEDIACIÓN LABORAL, UN ELEMENTO ADICIONAL Y AJENO A LA PROHIBICIÓN DE LA QUE HABLA ESTA LEGISLACIÓNPOR TODO ESTO, SE DECRETÓ LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS NUMERALES 4.º Y 6.º DEL ARTÍCULO 2.2.3.2.1. DEL DECRETO REGLAMENTARIO 1072 DE 2015,49 EL CUAL FUE ADICIONADO POR EL ARTÍCULO 1.º DEL TAMBIÉN DECRETO REGLAMENTARIO 583 DE 2016.
TEMAS ESPECÍFICOS:JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, AGENCIA DE EMPLEOS, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO, FACULTAD REGLAMENTARIA, OUTSOURCING, FACULTADES DEL GOBIERNO
Auto 2016-00485 de marzo 15 de 2017
Número de referencia: 11001032500020160048500
Número interno: 2218-2016
Demandante: Asociación Colombiana de Empresas de Servicios Temporales(1), Acoset
Decisión: Se decreta medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 4º y 6º del artículo 2.2.3.2.1 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo
Conoce el despacho el proceso de la referencia con el informe de la secretaría para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 4.º y 6.º del artículo 2.2.3.2.1. del Decreto Reglamentario 1072 de 2015(2), el cual fue adicionado por el artículo 1º del también Decreto Reglamentario 583 de 2016(3).
La estructura expositiva de la presente providencia será la siguiente: (i) en primer lugar se precisarán algunos aspectos relativos a la medida cautelar de suspensión provisional; (ii) posteriormente, luego de transcribir los apartes normativos demandados, se procederá a resolver la solicitud de la medida cautelar estudiando los cargos de manera individual en el siguiente orden: a) primero se resumirá el cargo formulado, tanto en el escrito de suspensión provisional como en el concepto de violación de la demanda(4); b) luego, se expondrán los argumentos de oposición esgrimidos por el Ministerio del Trabajo; y c) finalmente, se hará el pronunciamiento del despacho.
Sobre el “contenido y alcance de las medidas cautelares”, el artículo 230 ibidem dispone que éstas:
“… podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda…”.
En múltiples ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la manera como la Ley 1437 de 2011(5) introdujo una reforma sustancial a la institución de la suspensión provisional. En efecto, ha precisado que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984(6) esta cautela solo procedía cuando se evidenciaba una «manifiesta infracción»(7) de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que, bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011(8), la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria o palmar a simple vista o prima facie(9).
Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011(10) establece la exigencia de acreditarse la vulneración de las normas superiores, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en la Ley 1437 de 2011(11) le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo requiere, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, pero, se insiste, exige la rigurosidad del juez en su estudio con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
Se trata de los numerales 4º y 6º del artículo 2.2.3.2.1. del Decreto Reglamentario 1072 de 2015(12), el cual fue adicionado por el artículo 1º del Decreto Reglamentario 583 de 2016(13), apartes normativos que a continuación se trascriben:
«ART. 2.2.3.2.1.—Definiciones. Para los efectos de la aplicación de las normas laborales vigentes en los procesos administrativos de inspección, vigilancia y control de todas modalidades de vinculación diferentes a la contratación directa del trabajador por parte del beneficiario, se aplicarán siguientes definiciones:
1. Se vincula personal para desarrollo de las actividades misionales permanentes a través de un proveedor de los mencionados en este decreto y
2. Se vincula personal de una forma que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes».
Primer cargo. Ejercicio desbordado de la potestad reglamentaria
Para el demandante, con la expedición de los apartes normativos impugnados, el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189.11 de la Constitución, puesto que, con el pretexto de reglamentar el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010(14), que versa sobre “contratación de personal a través de cooperativas de trabajo asociado”, reguló aspectos atinentes a otras mecanismos de vinculación de personal, como los que desarrollan las empresas de servicios temporales, los sindicatos, las agencias públicas y privadas de empleos y las bolsas de empleo, entre otras, y erradamente las definió todas como tercerización laboral, cuando en realidad, conceptualmente corresponden a la intermediación laboral.
En cambio, el Ministerio del Trabajo estima que «el desarrollo dado por el Gobierno Nacional (…) se ubica dentro del límite potestativo que fijan la Constitución y la ley para su reglamentación», toda vez que la norma reglamentaria demandada se limita a establecer definiciones que adicionan y complementan las contenidas en la Ley 1429 de 2010(15).
Sobre el particular anotar la Ponente, que la jurisprudencia, tanto constitucional(16) como contenciosa, tienen definido de manera uniforme y reiterada, que la potestad reglamentaria concedida al Gobierno por el artículo 189.11 de la Constitución, encuentra uno de sus límites y/o requisitos para su ejercicio, en el contenido mismo de la ley a reglamentar, aspecto que ha sido definido como el “límite material”.
Así por ejemplo, esta Corporación, Sección Cuarta, en sentencia de 15 de julio de 1994, proferida en el exp. 5393, con ponencia del Consejero Guillermo Chahín Lizcano, señaló, que «la potestad reglamentaria encuentra claros límites en la ley, de tal manera que no puede modificar o cambiar su contenido esencial»(17).
En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, verbigracia en la Sentencia C-302 de 1999(18), en la que afirmó que «La facultad con que cuenta el Presidente de la República de reglamentar la ley está sujeta a ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella(19)».
De conformidad con lo expuesto, lo que se debe analizar en el presente caso, es si el gobierno al reglamentar, a través de los apartes normativos demandados, el artículo 63 la Ley 1429 de 2010(20), que regula lo relacionado con la «contratación de personal a través de cooperativas de trabajo asociado», rebasó el límite material que el contenido de dicha norma le imponía. Entonces, habrá que remitirse a lo que esta ley señala.
En ese sentido resulta de la mayor importancia y utilidad traer a colación el análisis que la Corte Constitucional realizó en la Sentencia C-629 de 2011(21), respecto del contexto normativo de la Ley 1429 de 2010(22), con miras a precisar el sentido y alcance de su contenido material, para luego confrontarlo con el aparte normativo demandado. Dijo entonces la Corte lo siguiente:
Tal como se consigna en la ponencia para el primer debate del proyecto que finalmente terminaría siendo aprobado(23), uno de los principales retos que enfrenta el país actualmente es la generación de empleo formal. De conformidad con los cifras citadas en dicho documento en el 2009 la tasa de desempleo promedio se mantuvo en 12% a nivel nacional y alrededor del 61% de la población ocupada no cotizó a seguridad social según los datos estadísticas arrojados por la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, Ministerio de la Protección Social) y el RUA (Registro Único de Aportantes, Ministerio de Hacienda y Crédito Público), porcentajes que no han disminuido sustancialmente en los últimos años a pesar del crecimiento económico sostenido registrado a partir del 2003.
En la ponencia se consigna que la falta de generación de puestos de trabajo formales por parte de la empresa privada afecta especialmente a la población de bajos ingresos y a los jóvenes. Estos últimos han enfrentado tasas de desempleo alrededor del 20% durante los últimos diez años (entre 22% y 24% para el total nacional en el trimestre junio - septiembre 2009), mientras que en la población mayor de 30 años la cifra llega al 10% (es decir, el desempleo de los jóvenes es más del doble que el de los mayores de 30 años). De donde se concluye que “lograr que los colombianos, y en especial que los más jóvenes y los trabajadores de menores ingresos tengan acceso a empleos formales, con seguridad social y prestaciones que mitiguen varios de los riesgos que enfrenta la población, y que perciban un ingreso estable que como elemento fundamental para lograr un mayor nivel de bienestar, se debe convertir en objetivo central del Estado y de toda la sociedad(24)”.
La Ley 1429 de 2010 persigue entonces “romper el cuello de botella de la informalidad empresarial y laboral en Colombia, así como facilitar la vinculación laboral de los jóvenes y las mujeres con problemas de acceso al mercado laboral. En efecto, la informalidad, tanto empresarial como laboral, es una de las problemáticas que más afectan la productividad y el desarrollo del sector privado, además de convertirse en un obstáculo infranqueable en la reducción de la pobreza. Por consiguiente, es uno de los principales obstáculos para el crecimiento económico y el aumento efectivo del bienestar de muchos hogares colombianos”.
Para fortalecer ese tipo de empresas la ley persigue mejorar su productividad creando incentivos para su formalización. Al respecto se consigna en la ponencia “los estudios recientes destacan la existencia de otro tipo de informalidad, denominada de escape, y que es atípicamente grande en América Latina. En esa perspectiva, muchos agentes económicos escogen su nivel óptimo de adherencia con los mandatos del Estado, dependiendo del valor que asignen a los beneficios netos relacionados con la formalidad y la capacidad de fiscalización del Estado. En otras palabras hacen un análisis costo - beneficio de ser formales y muchas veces deciden permanecer en la informalidad. Desde el punto de vista de la formalización empresarial, es a este tipo de informalidad a la que va fundamentalmente dirigida la propuesta que aquí se presenta. En ese sentido, cobija tanto a las empresas actualmente informales como a las nuevas empresas, con el fin de garantizar que esos emprendimientos se hagan de manera formal(25)”.
En tal dirección se pretende “alterar la relación costo / beneficio entre informalidad / formalidad en las etapas iniciales de la formalización, de tal manera que se aumenten los beneficios de ser formal, se disminuyan los costos de formalizarse y se aumenten los costos de ser informal. Al mismo tiempo nivela a un grupo de trabajadores (los informales, los jóvenes, los desempleados y las mujeres mayores de 40 años) que por su situación se encuentran en una situación de desventaja para entrar al mercado laboral(26)”.
Igualmente en la ponencia también se señala que uno de los problemas que más afectan la formalización empresarial en Colombia consiste en que las cargas tributarias que deben afrontar las pequeñas empresas que inician actividades económicas son iguales que las que enfrenta una empresa grande, madura y consolidada. Se citan estadísticas según las cuales cerca del 75% de las empresas que se crean, dejan de funcionar antes de completar el tercer año. Sobre este particular se considera que “el hecho de que las empresas recientemente creadas incurran en grandes gastos, cuenten con poca liquidez y ostenten una limitada capacidad de gestión hace que cualquier modificación en sus costos de operación, por pequeña que sea, afecte significativamente su análisis costo - beneficio y, por ende, su decisión de continuar y operar en la formalidad”.
Por tal razón se considera una medida adecuada para garantizar la supervivencia de las pequeñas empresas recientemente creadas y de las que se formalicen a partir de la entrada en vigencia de la ley “establecer un sistema de progresividad para el pago del Impuesto sobre la renta y complementarios, para el pago de los aportes parafiscales y para la expedición y renovación del registro mercantil”. Esa medida se justifica con los siguientes argumentos: “dado que las pequeñas empresas, independientemente de si se encuentran en sus primeros años de operación, manejan flujos de inversión y de retorno muy reducidos (de montos bajos), cualquier modificación en su gasto o ingreso implica un alto impacto en sus finanzas. Como consecuencia de lo anterior, la relación costo - beneficio de ser formal de las pequeñas empresas es altamente sensible y puede verse modificada negativamente por un mínimo incremento u onerosidad de las cargas económicas requeridas por la legislación nacional. Es precisamente por esto que la decisión de ingresar o no a la formalidad, por parte de las pequeñas empresas, depende considerablemente de los costos adicionales que le signifique a cada negocio cumplir con las obligaciones legales exigidas por el ordenamiento jurídico nacional”. Estos propósitos aparecen enunciados a partir del artículo primero de la ley en el cual se consigna que este tiene por objeto “la formalización y la generación de empleo, con el fin de generar incentivos a la formalización en las etapas iniciales de la creación de empresas; de tal manera que aumenten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse”.
Entre los incentivos previstos en la Ley 1429 de 2010 para la formalización empresarial se cuentan: (1) la focalización de programas de desarrollo empresarial (art. 3º), (2) la progresividad en el pago del impuesto sobre la renta (art. 4º), (3) la progresividad en el pago de parafiscales y otros impuestos de nómina (art. 5º), (4) la progresividad en el pago del impuesto de industria y comercio y otros impuestos (art. 6º), (5) la progresividad en el pago de la matrícula mercantil y su renovación (art. 7º).
Así mismo, la ley prevé incentivos para la generación de empleo y formalización laboral en los sectores rural y urbano, dentro de los que se incluyen incentivos para la generación de empleos de grupos vulnerables tales como descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios de los aportes parafiscales y otras contribuciones de nómina a los empleadores que contraten jóvenes (art. 9º); descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios de los aportes parafiscales y otras contribuciones de nómina a los empleadores que contraten personas en situación de desplazamiento, en proceso de reintegración o en situación de discapacidad (art. 10); descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios de los aportes parafiscales y otras contribuciones de nómina a los empleadores que vinculen laboralmente a mujeres que al momento del inicio del contrato de trabajo sean mayores de 40 años y que durante los últimos 12 meses hayan estado sin contrato de trabajo (art. 11).
En el Informe VI de la Conferencia Internacional del Trabajo titulado “Seguridad social para la justicia social y una globalización equitativa”, se hace alusión a la posibilidad de acudir a este tipo de medidas para la promoción de la formalización del empleo en los siguientes términos: “algunos países conceden reducciones temporales o permanentes de las tasas de cotización de las pequeñas empresas en determinadas circunstancias. Es posible que tales políticas sean muy eficaces para superar las dificultades iniciales que se les plantean a las empresas nuevas o en crecimiento, pero necesitan concebirse de forma cuidadosa para evitar efectos negativos sobre la adecuación de las prestaciones ofrecidas, la equidad entre los grupos de personas aseguradas y la sostenibilidad financiera del régimen de seguridad social en su conjunto(27)”.
Nótese entonces que este tipo de previsiones no son consideradas inevitablemente contrarias a las normas internacionales del trabajo sino que se insiste en la necesidad de que sean concebidas de manera cuidadosa para evitar algunos de sus posibles consecuencias adversas sobre los trabajadores».
Luego de invocar la breve presentación realizada por la Corte Constitucional sobre los propósitos que animaron la expedición de la Ley 1429 de 2010(28) y de su contexto normativo, se pasará al examen de su artículo 63, objeto de reglamentación por parte del Decreto 583 de 2016(29) parcialmente demandado.
Dispone entonces el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010(30):
«ART. 63.—Contratación de personal a través de cooperativas de trabajo asociado. El personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.
El Ministerio de la Protección Social a través de las direcciones territoriales, impondrá multas hasta de 5.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a las instituciones públicas y/o empresas privadas que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán objeto de disolución y liquidación las Precooperativas y Cooperativas que incurran en falta al incumplir lo establecido en la presente ley. El servidor público que contrate con Cooperativas de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral para el desarrollo de actividades misionales permanentes incurrirá en falta grave».
La disposición trascrita establece, que el personal requerido para desarrollar actividades misionales permanentes en los sectores público y privado, no podrá ser vinculado a través de cooperativas de trabajo asociado, ni bajo ninguna otra forma de vinculación de intermediación laboral que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas vigentes. Igualmente señala la norma, que cuando en los casos excepcionales previstos por la ley, las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los asociados por las labores realizadas. Por último, el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010(31) preceptúa, que la entidad pública o privada que incurra en la prohibición de vincular personal para desarrollar actividades misionales permanentes, será multada con hasta 5.000 salarios; y que el servidor público que no respete dicho mandato responderá disciplinariamente por falta grave.
Ahora bien, como ya viene expuesto, a través del Decreto Reglamentario 583 de 2016(32), el Gobierno adiciona un capítulo 2.º al título 3.º de la parte 2ª del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo 1072 de 2015, con el propósito de reglamentar el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010(33), antes trascrito.
De dicho reglamento el actor cuestiona particularmente los numerales 4º y 6º del artículo 2.2.3.2.1., a través de los cuales se precisan varias definiciones «para los efectos de la aplicación de las normas laborales vigentes en los procesos administrativos de inspección, vigilancia y control de todas modalidades de vinculación diferentes a la contratación directa del trabajador».
De acuerdo con lo expuesto, encuentra la ponente que los enunciados normativos demandados desbordan materialmente el contenido esencial del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010(34), el cual hace referencia a la prohibición de contratar personal a través de cooperativas de trabajo asociado, ni bajo ninguna otra forma de vinculación de intermediación laboral, para desarrollar actividades misionales permanentes en los sectores público y privado, mientras que la norma reglamentaria, regula aspectos relacionados con la tercerización laboral, dentro de la cual ubica todas los mecanismos legales de intermediación laboral, aspectos estos que no están comprendidos en la referida ley.
Recuerda la Ponente, que tal como lo estudió la Corte Constitucional en la Sentencia C-629 de 2011(35), la Ley 1429 de 2010(36) se expidió con el propósito de reglar los procedimientos y el establecimiento de incentivos para formalizar el empleo en Colombia y generar más oportunidades para los jóvenes, por lo que en ella se contemplaron varios beneficios a favor de las pequeñas empresas durante las etapas iniciales de su constitución, tales como el fortalecimiento de programas de desarrollo empresarial, la instauración de descuentos en materia de impuestos, la simplificación de trámites y la creación del Sistema Nacional de Información de Demanda Laboral.
En ese orden de ideas, tampoco una lectura sistemática y de conjunto como la que se acaba de realizar, permite encontrar en el resto del articulado de la Ley 1429 de 2010(37), enunciado normativo alguno referido al tema de la «tercerización laboral» que el gobierno reguló en el Decreto Reglamentario 583 de 2016(38), so pretexto de desarrollar aquella.
Así las cosas, para la ponente es claro en esta etapa procesal, que a través de los apartes normativos demandados del Decreto Reglamentario 583 de 2016(39), el Gobierno Nacional, con el propósito de desarrollar el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010(40), excedió los límites materiales que la misma ley con su contenido le impuso.
Por tal razón se decretará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 4º y 6º del artículo 2.2.3.2.1 del Decreto Reglamentario 1072 de 2015(41), el cual fue adicionado por el artículo 1.º del también Decreto Reglamentario 583 de 2016(42).
Segundo cargo. Desconocimiento de los artículos 71 y siguientes de la Ley 50 de 1990, porque sólo las empresas de servicios temporales pueden realizar intermediación laboral
Tercer cargo. Desconocimiento de los artículos 71 y siguientes de la Ley 50 de 1990(43), según los cuales, a las empresas de servicios temporales les está permitido suministrar personal para que ejecuten funciones misionales para un beneficiario, de manera temporal
El tercer cargo se estructura contra el inciso 1º del numeral 6º del artículo 2.2.3.2.1 del Decreto Reglamentario 1072 de 2015(44), el cual hace referencia, a que es ilegal la «tercerización laboral» desarrollada a través de los mecanismos de vinculación mencionados, incluyendo las empresas de servicios temporales, cuando se vincule personal para el desarrollo de actividades misionales permanentes.
Alega la actora, que en los artículos 71 y siguientes de la Ley 50 de 1990(45), se autoriza a las empresas de servicios temporales suministrar personal para que ejecuten funciones misionales para un beneficiario, de manera temporal; disposiciones que en criterio de la parte demandante, son vulneradas por el aparte normativo censurado.
Al respecto los artículos 71 a 94 de la Ley 50 de 1990(46), que se invocan, disponen:
«ART. 71.—Es empresa de servicios temporales aquella que contrata la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de éstas el carácter de empleador.
ART. 74.—Los trabajadores vinculados a las empresas de servicios temporales son de dos (2) categorías: Trabajadores de planta y trabajadores en misión. Los trabajadores de planta son los que desarrollan su actividad en las dependencias propias de las empresas de servicios temporales. Trabajadores en misión son aquellos que la empresa de servicios temporales envía a las dependencias de sus usuarios a cumplir la tarea o servicio contratado por éstos.
ART. 76.—Los trabajadores en misión tienen derecho a la compensación monetaria por vacaciones y primas de servicios proporcional al tiempo laborado, cualquiera que éste sea.
ART. 88.—Las empresas de servicios temporales quedan obligadas a presentar ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, los informes estadísticos que éste le solicite relacionados con su oferta y demanda de mano de obra, frecuencia de colocación, ocupación, sectores de actividad económica atendidos, cuantías y escalas de remuneración. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reglamentará la manera de presentar dichos informes.
ART. 93.—El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social investigará e impondrá multas sucesivas hasta de cien (100) salarios mínimos legales mensuales a las personas que desarrollen la actividad de las empresas de servicios temporales sin la respectiva autorización, mientras subsista la infracción. La misma sanción será impuesta al usuario que contrate con personas que se encuentren en la circunstancia del inciso anterior.
ART. 94.—De la reglamentación sobre empresas de servicios temporales, están excluidas las empresas que prestan servicios diferentes al envío de trabajadores en misión, como las de suministro de alimentación y las que realizan labores de aseo. Las empresas de servicios temporales existentes al momento de entrar en vigencia la presente ley, deberán acreditar los requisitos exigidos en esta disposición, dentro de los seis (6) meses siguientes.»
En ese sentido, en esta etapa procesal no advierte la ponente contradicción alguna entre los enunciados impugnados y el articulado de la Ley 50 de 1990(47) que la demandante invoca como vulnerado, por lo que esta tercera censura no prospera.
Finalmente, en armonía con lo dispuesto por el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011(48), la decisión que en esta providencia se adopta sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, no implica prejuzgamiento.
Primero. CONCEDER la solicitud de medida cautelar formulada en la demanda por el señor Representante Legal de la Asociación de Servicios Temporales (ACOSET), Miguel Alberto Pérez García. En consecuencia:
Segundo. DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de los numerales 4º y 6º del artículo 2.2.3.2.1. del Decreto Reglamentario 1072 de 2015(49), el cual fue adicionado por el artículo 1º del también Decreto Reglamentario 583 de 2016(50).
1 En adelante Acoset.
2 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.
3 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
4 Ello en aplicación del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, que dispone entre otras, que «… la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud…».
6 Código Contencioso Administrativo.
7 Artículo 152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
9 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27-000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera Carmen Teresa Ortiz en el Expediente No. 11001-03-24-000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el Expediente No. 11001-03-27-000-2013-00014- (20066) y 17 de marzo de 2015 expedido por la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, en el Expediente 1100103150002014037990.
12 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.
13 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
14 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
15 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
16 Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-557 de 1992, C-028 de 1997, C-432 de 2004, C-1262 de 2005, C-953 de 2007, C-372 de 2009 y C-810 de 2014.
17 «Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de "necesidad" consagrado expresamente en el artículo citado (189.11 de la Constitución) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser obscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución, pues en tal circunstancia el reglamento no sólo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior. En consecuencia el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho. Si el texto es claro no requiere reglamentación, y sí el ejecutivo la realiza, cuando menos incurre en un ejercicio inocuo del poder reglamentario. Ahora bien, si modifica su contexto, adicionando o recortando, lo dispuesto en la ley, incurre en violación no solo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario en los términos referidos. Si bien el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la ley reglamentada en donde encuentra sus límites naturales sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento. En manera alguna la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de "arreglar la ley", para modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz sólo competente al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer las leyes con la facultad de reglamentarlas.»
18 Con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz.
19 También pueden consultarse las sentencias C-028 de 1997.
20 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
21 Con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto.
22 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
23 Ver Gaceta del Congreso de la República No.932, del diecinueve de octubre de 2010.
24 Ponencia para primer debate al Proyecto de ley 057 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, Gaceta del Congreso No.932 de diecinueve de octubre de 2010.
27 Informe VI de la Conferencia Internacional del Trabajo “Seguridad social para la justicia social y una globalización equitativa”, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2011, p. 99.
28 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
29 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
30 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
31 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
32 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
33 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
34 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
35 Con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto.
36 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
38 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
39 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
40 Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.
41 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.
42 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.
43 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
44 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.
45 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
46 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
47 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
48 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
49 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.
50 Por el cual se adiciona al título 3 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, un capítulo 2 que reglamenta el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 74 de la Ley 1753 de 2015.

References: ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 1
 ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 230
 artículo 231
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 189
 artículo 63
 artículo 189
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 2
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 229
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 231
 Artículo 152
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 150
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 63
 artículo 74
 artículo 63
 artículo 74