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Timestamp: 2020-05-29 14:53:11+00:00

Document:
Sentencia sobre Reelección Indefinida en Venezuela | Blog de Manuel Bermúdez Tapia
Sentencia sobre Reelección Indefinida en Venezuela
Expediente 08-1610
El 11 de diciembre de 2008, los ciudadanos FEDERICO ANDRÉS BLACK BENÍTEZ, FRANCISCO ESTEBAN RODRÍGUEZ RIJAS, NELSON GUILLERMO MARTÍNEZ LANDAETA, NEOMAR RAFAEL VECCHIONACCE MARTÍNEZ y MARCO YOMAR PURROY BLANCO, titulares de las cédulas de identidad Nos. 15.665.446, 19.242.502, 16.433.568, 14.892.830, 19.971.278 y 18.315.754, respectivamente, asistidos por la abogada Andrea Yissel Santacruz Salazar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo la matrícula Nº 136.655, interpusieron acción de interpretación respecto del contenido y alcance de los artículos 340, 6 y 345 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por auto del 18 de diciembre de 2008, se dio cuenta en Sala del escrito que encabeza estas actuaciones y se formó el expediente respectivo, designándose como ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe este fallo.
DE LA DEMANDA DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
Que los artículos constitucionales cuya concordada interpretación requieren son del tenor siguiente:
?Artículo 6. El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables?.
?Artículo 340. La enmienda tiene por objeto la adición o modificación de uno o varios artículos de esta Constitución, sin alterar su estructura fundamental?.
?Artículo 345. Se declarará aprobada la Reforma Constitucional si el número de votos afirmativos es superior al número de votos negativos. La iniciativa de Reforma Constitucional que no sea aprobada, no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucional a la Asamblea Nacional?.
Que ?las mencionadas disposiciones contienen una serie de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición debe corresponderle a [esta] Sala Constitucional, a los fines de generar la confianza y seguridad jurídica que requiere cualquier proceso de modificación constitucional?.
Que, respecto de la admisibilidad de esta acción, sostuvieron que su legitimación se funda en ?un interés legítimo y calificado, toda vez que quienes suscriben el presente recurso son ciudadanos venezolanos inscritos en el Registro Electoral del Consejo Nacional Electoral, y por tanto, electores frente a cualquier consulta refrendaria?.
Que ?esta situación evidencia un claro interés por conocer la correcta y congruente interpretación de los artículos 340, 6 y 345 de la Constitución, toda vez que una interpretación vinculante podría poner fin a la pública polémica existente en los actuales momentos, a través de la cual se debate sobre la posibilidad de introducir, vía enmienda constitucional, distintos e importantes cambios a nuestro sistema constitucional. Ello evitaría un conjunto de acciones y actuaciones de entes públicos y particulares, que iría en beneficio de la celeridad, economía procesal y seguridad jurídica de todos los venezolanos. Es decir, se requiere de una declaración de certeza de esta Sala Constitucional que opere como una especie de tutela preventiva para despejar las dudas y ambigüedades a que [han] hecho referencia?.
Que, en este sentido, ?el Presidente de la República ha anunciado, en varias alocuciones transmitidas en cadena nacional, que le ha pedido a la Asamblea Nacional el inicio de las discusiones pertinentes con el objeto de introducir ante el Consejo Nacional Electoral, una enmienda constitucional, a los fines de permitir la reelección ilimitada del Presidente de la República. El día 9 de diciembre de 2008, la presidenta de la Asamblea Nacional, diputada Cilia Flores, hizo la presentación formal, en cadena nacional, del Proyecto de Enmienda Constitucional, el cual será sometido a sus respectivas discusiones, planteándose la primera para el 18 de diciembre de 2008. Es por ello que se requiere que esa Sala Constitucional aclare las dudas que aquí se plantean, y así generar la claridad y la seguridad jurídica que requiere un asunto de tanta trascendencia nacional?.
Que ?la solicitud que ha hecho el Presidente de la República a la Asamblea Nacional se refiere a la modificación del artículo 230 de la Constitución, a los fines de permitir la reelección ilimitada del Presidente de la República. Ello podría `considerarse como una modificación a uno de los principios fundamentales de nuestro sistema de gobierno, esto es, la alternabilidad?.
Que, ?al mismo tiempo, es importante destacar que el pasado 2 de diciembre de 2007, se sometió a una consulta popular un proyecto de reforma constitucional, en el cual se establecía, entre una de las modificaciones constitucionales planteadas, la reelección ilimitada del Presidente de la República. Como es sabido, a raíz de esa consulta popular se rechazaron los planteamientos contenidos en dicho proyecto de reforma, razón por la cual ahora se quiere verificar si ahora, un año más tarde, puede volverse a someter a consulta popular, una de las modificaciones planteadas anteriormente, esto es, la reelección ilimitada. Ello, a la luz de la limitación consagrada en el artículo 345 de la Constitución, el cual establece que la iniciativa de reforma que ha sido rechazada no podrá presentarse en el mismo período constitucional?.
Que, así las cosas, ?estamos ante situaciones que requieren de un pronunciamiento inmediato [?] a los fines de obtener una correcta interpretación de los artículos 340, 6 y 345 de la Constitución, y más concretamente del contenido y alcance de lo que debe entenderse ?la estructura y principios fundamentales del texto Constitucional??.
Que ?lejos de ser un mero ejercicio académico, la presente solicitud de interpretación busca aclarar una serie de dudas legítimas de vital importancia y trascendencia para la vida política del país, para que de esta forma poder conocer con antelación la posibilidad de someter nuevamente a la consulta popular la modificación del artículo 230 de la Constitución, concretamente a los fines de permitir la reelección ilimitada del Presidente de la República?.
Que, sin embargo, ?el presente recurso no persigue sustituir otros remedios procesales existentes, ni mucho menos obtener una declaratoria con carácter de condena o constitutiva frente a otro sujeto procesal (público o privado). Se trata simplemente de obtener una interpretación judicial [?] que precise el alcance e inteligencia de unas normas constitucionales cuya aplicación afecta los intereses de todos los venezolanos, con miras a generar seguridad jurídica?.
Que, por otra parte, ?conviene igualmente destacar que a la presente solicitud de interpretación no se acumula ninguna otra pretensión procesal de naturaleza incompatible; ninguna de las Salas de ese Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado con anterioridad sobre el punto requerido; ni tampoco contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos?.
Que, en lo que atañe a la procedencia de esta acción mero declarativa, arguyeron que, en primer lugar, ?se requiere una interpretación vinculante de [esta] Sala Constitucional, a los fines de que aclare lo que debe entenderse por la estructura fundamental de la Constitución, toda vez que el artículo 340 señala que las adiciones o modificaciones que se propongan de uno varios artículos de la Constitución, a través del mecanismo de enmienda, no pueden ?alterar su estructura fundamental??.
Que, ?en el presente caso, [piden] que se verifique y aclare el límite expresamente impuesto por el texto constitucional, destinado a impedir que a través del mecanismo de la enmienda constitucional se puedan introducir cambios o modificaciones trascendentes para nuestro sistema de gobierno, nuestra forma de estado, o nuestros valores y derechos fundamentales. Esto quiere decir que las enmiendas están por necesidad sometidas a límites, `pues la facultad de modificar la Constitución no es para destruirla, sino simplemente para acoplarla a la realidad histórica, sin que pierda su identidad como estructura conformadora del Estado?.
Que, ?consecuencia lógica del sometimiento a límites del poder de enmienda constitucional, es la configuración de un fraude a la Constitución, cuando se pretende someter a la voluntad popular un proyecto de enmienda que excede los límites de lo permitido?.
Que, ?conforme a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución vigente, el período presidencial [es] de seis (6) años, pudiendo ser reelegido el Presidente de la República de inmediato y por una sola vez, para un nuevo período; es decir, existe un régimen de reelección limitada del mandato presidencial, en conformidad con el principio de la ?alternabilidad? en el Poder, contemplado en el artículo 6 de ese texto Constitucional?.
Que ?la propuesta de enmienda constitucional que ha anunciado el Presidente de la República y que comenzará a discutir la Asamblea Nacional, pareciera desconocer sustancialmente el `principio elemental de la alternabilidad del sistema de gobierno, al permitir la reelección inmediata del Presidente sin límite alguno?.
Que ?el artículo 6 de la Constitución establece que el sistema de gobierno venezolano ?es y será siempre?alternativo?? Con ello, se demuestra que nuestro constituyente quiso que la alternabilidad quedara en forma permanente, lo que implica que la única forma de modificar las normas que desarrollan este principio sería a través de una asamblea nacional constituyente, a través de la cual se puede modificar toda la estructura y principios consagrados en el Texto Fundamental?.
Que ?la reelección presidencial limitada a un período responde a ese principio básico y fundamental de la alternabilidad, de allí que no pueda plantearse su modificación a través de los mecanismos de la enmienda o reforma constitucional, ya que con ello se vulneraría la alternabilidad como principio fundamental de la Constitución, el cual responde a diversas razones, como son: el mantenimiento de un respeto mutuo entre las fuerzas políticas gobernantes y opositoras, lo que se logra con el conocimiento cierto de que el poder está concebido de forma temporal, de allí que las diversas fuerzas políticas se ven en la necesidad de respetar unas garantías mínimas y así evitar futuras retaliaciones; a la necesidad de conservar un sistema de partidos políticos y un liderazgo renovado; a evitar el abuso del poder como una herramienta para permanecer en el mismo y facilitar el mesianismo, el personalismo, el caudillismo?.
Que, por otra parte, estiman necesario un pronunciamiento ?sobre el alcance de la limitación contenida en el artículo 345 de la Constitución, el cual señala que ?la iniciativa de Reforma Constitucional que no sea aprobada, no podrá presentarse en mismo período constitucional a la Asamblea Nacional?.
Que se cuestionan ?si una misma modificación constitucional que fue sometida a la voluntad popular podría plantearse, en un mismo período constitucional, pero a través del mecanismo de la enmienda constitucional. Ello, considerando que una de las preguntas sometidas a la voluntad popular se refiere al mismo asunto que ahora se pretende nuevamente plantear?.
Que, ?en el caso concreto, ya [han] señalado que el pasado 2 de diciembre el Presidente de la República planteó un proyecto de reforma constitucional que fue rechazado por la mayoría de los electores. Es el caso, que en ese proyecto de reforma se planteaba la modificación del artículo 230 de la Constitución, concretamente a los fines de permitir la reelección ilimitada. Ahora, un año más tarde, se pretende plantear la misma consulta popular, pero a través de una enmienda constitucional?.
Que, a su juicio, ?la limitación contenida en el artículo 345 de la Constitución debe extenderse también, haciendo una interpretación integral y no aislada de las normas constitucionales, a los casos en que se pretenda repetir una misma consulta a través de enmienda constitucional?.
Con base en tales argumentos, solicitaron los actores que sean interpretados los artículos 340, 6 y 345 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a fin de determinar:
?1.- El alcance del concepto jurídico indeterminado ?estructura fundamental? de la Constitución, y en particular que se aclare si a través de una Enmienda Constitucional puede permitirse la reelección presidencial ilimitada, a pesar de que uno de los principios básicos de nuestro sistema de gobierno es la alternabilidad; y
2.- El alcance de la limitación contenida en el artículo 345 de la Constitución, a los fines de determinar la posibilidad de modificar (vía enmienda) el artículo 230 de la Constitución, para establecer la reelección ilimitada del Presidente de la República, cuando esta misma modificación ya fue rechazada por la voluntad popular el 2 de diciembre de 2007, un proyecto de reforma que contenía la misma modificación que ahora se quiere volver a plantear.
En relación con el procedimiento necesario para tramitar la presente solicitud de interpretación, [solicitan] que de considerarlo necesario esta Sala Constitucional convoque a una audiencia pública, a los fines de exponer oralmente los argumentos y consideraciones que se hacen referencia en el presente recurso?.
En lo que respecta a su competencia para conocer de la acción interpuesta, conviene recordar que la jurisprudencia de esta Máxima Juzgadora ha reconocido la existencia de la acción de interpretación constitucional (vid. stc. n° 1077/2000, caso: Servio Tulio León), como un mecanismo procesal destinado a la comprensión del texto constitucional, en supuestos determinados que pudieren generar dudas en cuanto al alcance de sus normas, cuyo conocimiento corresponde con exclusividad a esta Sala, como cúspide de la jurisdicción constitucional; distinguiéndola de la acción de interpretación (de ley) a que se refieren los artículos 266.6 constitucional y 5.52 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuya competencia se encuentra distribuida entre las distintas Salas que conforman este Máximo Tribunal, en atención a un criterio de afinidad entre sus competencias naturales y la materia sobre la cual verse el texto legal cuya exégesis sea requerida.
Como quiera que, en el presente caso, ha sido instada esta jurisdicción con el objeto de precisar el alcance de las normas contenidas en los artículos 6, 340 y 345 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con lo previsto en la letra b) de la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final del texto orgánico que rige las funciones de este Máximo Juzgado, en concordancia con el precedente jurisprudencial arriba citado, esta Sala es competente para resolver el caso de autos. Así se declara.
Dilucidada su competencia, con el propósito de determinar la admisibilidad de la pretensión de autos, la Sala estima conveniente reafirmar la doctrina que sobre este aspecto ha venido planteando desde que reconociera la existencia y relevancia de una especial acción mero declarativa destinada a precisar ?el núcleo de los preceptos, valores o principios constitucionales, en atención a dudas razonables respecto a su sentido y alcance, originadas en una presunta antinomia u oscuridad en los términos, cuya inteligencia sea pertinente aclarar a fin de satisfacer la necesidad de seguridad jurídica, siempre y cuando tal duda nazca de actos, hechos o circunstancias cuyo procesamiento o solución no le estén atribuidos a un órgano distinto? (véanse, entre otras, sentencias nos. 1077/2000, caso: Servio Tulio León; 1347/2000, caso: Ricardo Combellas y 457/2001, caso: Francisco Encinas Verde)
En atención a su propia finalidad, como mecanismo judicial ?esclarecedor y completivo y, en este estricto sentido, judicialmente creador; [y] en ningún caso legislativo?, se ha dejado sentado que constituyen causales de inadmisibilidad de la acción de interpretación constitucional las siguientes circunstancias:
En el caso sub lite, los accionantes adujeron su condición de electores debidamente registrados para dejar claro que, desde tal condición, participarían en un eventual referendo aprobatorio de una enmienda constitucional respecto del artículo 230 de la Carta Magna, con la finalidad de suprimir la restricción de inelegibilidad para el cargo de Presidente de la República luego de que resultare electo para un segundo mandato.
A este respecto, observa la Sala que mediante Gaceta Electoral Nº 473 de este año, órgano oficial de divulgación del Máximo Ente Comicial (ex artículo 275 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), fue publicado el contenido de la Resolución Nº 090116-0005, a través de la cual el Consejo Nacional Electoral convocó y fijó el día 15 de febrero del año que discurre, como oportunidad para la celebración de un referendo aprobatorio de la propuesta de Enmienda Constitucional, sancionada por la Asamblea Nacional el 14 de enero del mismo año; en cuyo texto se somete a consulta popular la modificación de los artículos 160, 162, 174, 192 y 230 de la Constitución.
El objeto de las modificaciones contenidas en la propuesta aludida, se contrae a suprimir las prohibiciones establecidas en tales normas respecto de la postulabilidad a los diferentes cargos de elección popular, derivadas de su ejercicio previo por parte de la misma persona, posibilitando de este modo su continua reelección.
Lo anterior, refleja que la solicitud planteada en esta causa se encuentra debidamente articulada con una situación fáctica real, dirigida entonces a obtener un dictamen aclarativo respecto de una incertidumbre específica que, de cara a la consulta referendaria aludida, resulta de especial interés para cualquier miembro del electorado, no sólo como actores fundamentales del proceso comicial en ciernes, sino ?en general- como titulares del derecho al sufragio activo y pasivo, cuyos alcances actuales serían tocados de manera incuestionable por el propio contenido de la enmienda constitucional propuesta por el Parlamento (véase stc. n° 2780/2003, caso: Elba Paredes Yéspica).
En cuanto al procedimiento a seguir para sustanciar la acción de interpretación de la Constitución, como quiera que no existe un trámite procesal fijado en la ley a tal efecto, desde su primera sentencia dictada sobre esta materia (vid. stc. n° 1077/2000, caso: Servio Tulio León), la Sala dejó establecida su facultad de emplazar mediante edicto los interesados, así como notificar a la Fiscalía General de la República y a la Defensoría del Pueblo, con el objeto de que ?no obstante tratarse de un asunto de mero derecho- formulen sus consideraciones respecto del sentido que ha de darse a las disposiciones constitucionales objeto de examen.
Sin embargo, la Sala ha admitido la posibilidad de omitir el llamado a los mencionados órganos del Poder Moral, así como el de los terceros interesados, en condiciones de urgencia que ameriten un pronunciamiento inmediato que resuelva la interpretación solicitada (vid. stc. nos. 457/2001, caso: Francisco Encinas Verde; 2231/2002, caso: Fiscal General de la República y, más recientemente, 1939/2008, caso: República Bolivariana de Venezuela).
En el presente caso, la Sala tiene la convicción de que la inminente celebración de un referendo aprobatorio respecto de la propuesta de enmienda constitucional sancionada por la Asamblea Nacional y en atención a la especial relevancia que reviste el asunto en los términos planteados supra, amerita que la presente causa sea resuelta sin la menor dilación posible, por lo que pasará inmediatamente a pronunciarse sobre su procedencia. Así se establece.
El objeto de la presente consulta, se contrae a determinar si ?a la luz de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 6, 340 y 345 de la Carta Magna- resulta viable enmendar la Constitución para consagrar lo que los accionantes califican como la ?reelección ilimitada? del Presidente de la República. En opinión de los actores, una conclusión positiva implicaría aceptar la afectación del principio fundamental de ?alternabilidad? en el ejercicio del Poder previsto en el artículo 6 del texto constitucional y, al mismo tiempo, la desatención de la prohibición contenida en el artículo 345 ejusdem, conforme a la cual la iniciativa de reforma constitucional que haya sido rechazada no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucional a la Asamblea Nacional. Sobre este punto, destacaron que el artículo constitucional cuya enmienda fue inicialmente propuesta (230), y que luego fue extendida a los artículos 160, 162, 174 y 192 del Texto Fundamental en el devenir de la discusión legislativa del proceso enmendatorio, con el objeto de permitir la reelección sucesiva para todos los cargos de elección popular, sin límites derivados del agotamiento de determinados períodos constitucionales, estaba contenido en el proyecto de reforma constitucional que fue improbado mediante referendo el 2 de diciembre de 2007.
En síntesis, dos son las interrogantes fundamentales objeto de la demanda de autos: (i) ¿puede enmendarse la Constitución con el objeto de permitir la reelección sucesiva de los gobernantes, sin que ello suponga una afectación al principio de alternabilidad en el ejercicio del poder? y (ii) ¿estaría sujeta tal modificación a las mismas restricciones previstas en el artículo 345 de la Constitución para la reforma?.
Para abordar tales cuestiones, siempre dentro del marco creado con ocasión de la propuesta de enmienda sancionada por la Asamblea Nacional que ha sido aludido previamente, debe la Sala partir de un análisis comparativo entre las figuras de la enmienda constitucional y la reforma constitucional como manifestaciones del poder constituyente derivado, con el fin de precisar sus respectivos alcances. Con miras a ello, interesa referir que el Título IX de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, denominado ?DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL? en sus Capítulos I y II regula ambas instituciones en los términos que siguen:
?Capítulo I
De la Reforma Consti tucional
Artículo 346. El Presidente o Presidenta de la República estará obligado u obligada a promulgar las Enmiendas o Reformas dentro de los diez días siguientes a su aprobación. Si no lo hiciere, se aplicará lo previsto en esta Constitución?.
En lo que toca a la enmienda constitucional, el artículo 340 supra citado refiere que su objeto es ?la adición o modificación de uno o varios artículos de esta Constitución, sin alterar su estructura fundamental?. Esta modalidad, supone entonces una mínima alteración de la ?Ley de Leyes?, incapaz de afectar en medida alguna su estructura fundamental, entendida no sólo desde una perspectiva formal en cuanto texto normativo ordenado por una particular sistemática, sino también desde un punto de vista material, como cuerpo continente de las decisiones políticas fundamentales, con una carga axiológica que la nutre y legitima su realización por parte del Estado y los ciudadanos que hacen vida en él.
La reforma constitucional, en cambio, resulta más omni- comprehensiva: se dirige a la ?revisión parcial de esta Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto Constitucional?. Mientras la enmienda no puede implicar la supresión de alguna norma del texto fundamental, acaso la modificación de unas o la adición de otras; la reforma produce una alteración de mayor intensidad que aquélla, pues se encamina a un reexamen parcial cuyos resultados conducen a la modificación e incluso sustitución total de una o varias disposiciones normativas, no obstante que deba preservarse la estructura y principios fundamentales de la Constitución, en los términos que arriba se expusieron.
En ambos mecanismos, la iniciativa corresponde por igual al quince por ciento (15%) de los electores y al Presidente de la República en Consejo de Ministros. También, en los dos supuestos, se concede iniciativa parlamentaria, no obstante se exijan distintos consensos dependiendo del mecanismo a utilizar para producir la modificación constitucional. La solicitud de enmienda puede partir de una fuerza equivalente al treinta por ciento (30%) de los diputados de la Asamblea Nacional; en el caso la reforma, se exige un acuerdo más sólido: la mayoría absoluta de sus integrantes.
En cuanto al trámite que ha de brindarse a la enmienda, nótese que la propia Constitución señala en su artículo 341.2 que ?Cuando la iniciativa parta de la Asamblea Nacional, la enmienda requerirá la aprobación de ésta por la mayoría de sus integrantes? y estará sujeta al mismo proceso de formación de leyes que estatuye la Carta Fundamental en sus artículos 202 y siguientes. Lógico es suponer que se exija este proceso mínimo pues, tratándose de un órgano colegiado y representativo, sólo agotado dicho cauce se forja eficazmente la voluntad del Parlamento. De lo anterior, se infiere con meridiana claridad que cuando la enmienda tenga su origen en cualquier otro titular de la iniciativa, no está sujeta a ese debate parlamentario y, por tanto, resta sólo convocar a referendo para su posible aprobación dentro de los treinta días siguientes a su presentación formal.
La reforma, como es natural en atención a sus alcances, supone una tramitación más compleja. A diferencia de la solicitud de enmienda e independientemente de quien ejerza la iniciativa, debe ser sometida a una triple discusión en el seno del Legislativo y su sanción requiere una mayoría calificada de dos terceras partes de sus integrantes (cfr. artículo 343 de la Constitución), cumplido lo cual deberá ser sometida a votación popular mediante referendo convocado al efecto por el Consejo Nacional Electoral dentro de los treinta días siguientes.
Lo anterior, revela que ?sin menoscabo de la facultad reconocida a otros promoventes- es auténticamente la Asamblea Nacional el órgano investido del poder constituyente derivado con miras a producir una revisión más exhaustiva del texto constitucional y, en esa medida, adquiere sentido la prohibición contenida en el artículo 345 de la Constitución de República en cuanto a que ?La iniciativa de Reforma Constitucional que no sea aprobada, no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucional a la Asamblea Nacional?, pues habiendo sido agotado ya su calificado debate, debe esperarse a la renovación de las fuerzas sociales que hacen vida dentro de ella para que pueda haber lugar a uno nuevo respecto de la propuesta fallida.
Al hilo de estos razonamientos, cabe advertir que tal limitante no puede aplicarse por analogía al caso de la enmienda constitucional, cuyo objeto puntual y, precisamente, por la menor intensidad de los cambios constitucionales que puede producir, no está sujeta a los mismos requerimientos y tampoco a las mismas restricciones impuestas para la reforma constitucional. De allí que el constituyente haya regulado los mecanismos de reforma constitucional (lato sensu) en capítulos separados, plasmando en cada uno de ellos sus notas distintivas y procedimientos disímiles de cara a sus especiales características.
Desde otra perspectiva, no puede negarse que el traslado de la prohibición aludida a la figura de la enmienda constitucional, supondría la aplicación extensiva de una barrera al derecho a la libre participación política de los titulares de la iniciativa constituyente, la cual estaría vedada por una obligante interpretación favorable y progresiva de ese derecho fundamental que sirve de base al modelo de ?sociedad democrática, participativa y protagónica? que se perfila desde el propio Preámbulo de nuestra Carta Fundamental.
En este punto, y en total armonía con las ideas ya esbozadas, resulta pertinente referir las consideraciones que sobre este aspecto contiene la Exposición de Motivos de la Carta Magna:
?La Constitución ha mantenido la clasificación que distingue entre la Enmienda y la Reforma Constitucional, incorporando, a su vez, la facultad de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente, para ser consecuentes con la idea de que es el pueblo el legítimo depositario del poder constituyente originario. Esto guarda concordancia con lo establecido en la misma Constitución que hace residir la soberanía en el pueblo quien puede ejercerla de manera directa o indirecta
En lo que respecta al procedimiento de enmienda, se superan las limitaciones establecidas en la Constitución de 1961, que hacían complicada la consecución de resultados efectivos. En el nuevo texto constitucional se ha previsto una manera más ágil y flexible y se procede a formular una definición de enmienda, entendida como la adición o modificación de artículos del texto, siempre y cuando no se altere la estructura fundamental?.
Así las cosas, la circunstancia de que la propuesta de reforma constitucional improbada el 2 de diciembre de 2007, contuviera entre sus múltiples innovaciones la posibilidad de sucesivas reelecciones para el cargo de Presidente de la República, no impone automáticamente la restricción que se ha comentado sobre una iniciativa de enmienda constitucional que toque este mismo aspecto, menos aún si ?como es notorio- la enmienda que será sometida a consulta referendaria se distingue de la reforma aludida en cuanto propone, como principio, la posibilidad de reelección continua para todos los cargos de elección popular. Dicha propuesta, claro está, debe respetar aquellos límites que derivan de los anotados caracteres de esta figura, esto es, esencialmente, que no comprometa la estructura fundamental de la Constitución.
Sobre este punto debe insistirse que el derecho a la participación política puede ser restringido por la Constitución o la ley, pero la limitación es de derecho estricto y no puede extenderse o ampliarse en perjuicio del titular de la soberanía. En consecuencia, si bien el artículo 345 de la Constitución impide presentar un proyecto de reforma rechazado en el mismo período constitucional, no podemos aplicar esta limitante ?por analogía? al procedimiento de enmienda; y le parece asombroso a esta Sala que se considere un fraude consultar al pueblo una modificación constitucional, en su condición de titular de la soberanía, si de una manera expresa no existe un impedimento para ello; siendo este el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia en su fallo Nº 17 del 19 de enero de 1999.
Llegados acá, atendiendo al pedimento interpretativo de los accionantes, corresponde entonces dilucidar si la modificación constitucional en comentarios supone afectación alguna de esa estructura fundamental invulnerable de la Constitución y, con tal propósito, la Sala estima pertinente reiterar las consideraciones vertidas mediante fallo n° 1488/2006, caso: Consejo Nacional Electoral, ratificadas en sentencia n° 2413/2006, caso: Caja de Ahorros del Sector Empleados Públicos, respecto del instituto de la reelección:
?[L]a Constitución de 1961 en materia de sufragio pasivo, tenía más limitaciones respecto a la posibilidad de reelección de los funcionarios, partiendo del propio Jefe del Estado quien tenía la imposibilidad de reelección hasta pasados dos períodos constitucionales. Esto, aunque aparentemente fue cambiado con la posibilidad de reelección de Gobernadores, en realidad tal reelección estaba limitada por el corto período a que estaban sometidos los Gobernadores que era de tres años, por lo que en realidad la reelección no tenía consecuencias mayores a las de un período presidencial de la época. No era pues, el sistema de elecciones de la Constitución anterior, proclive a la reelección, salvo, como se verá más adelante, en aquellos casos en que el mismo servía a intereses de partidos o particulares.
Tales premisas, sin duda influyeron en el legislador a la hora de la discusión y aprobación de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, por lo que la misma estableció, tal y como se ha visto en el presente fallo, la obligación en el artículo 126, parte in fine, que los Gobernadores y Alcaldes, para ser reelegidos, debían separarse del cargo. Todo ello, como se ha dicho, está vinculado a una visión del Estado reluctante al principio de reelección, visión que en la Constitución de 1999 ha cambiado en razón de los nuevos principios y valores que informan la misma y retoma ideas originarias de las ideas fundacionales de Venezuela como país independiente. Dada la influencia que en el modelo de un sistema político tiene el tratamiento de la reelección presidencial, deben hacerse algunos señalamientos sobre dicha figura, pues el tratamiento a ésta, configura los principios a aplicar para el resto de los cargos de elección popular.
Así, la Constitución de 1819, inspirada parcialmente en las ideas del Libertador Simón Bolívar (recuérdese la negativa de los Constituyentes de Angostura en consentir en la petición de liberación de los esclavos hecha por el Padre de la Patria), estableció la posibilidad de reelección inmediata, ya que de acuerdo con el artículo 3, sección primera del Título Séptimo, ?(?) la duración del Presidente será de cuatro años, y no podrá ser reelegido más de una vez sin intermisión?, planteando la visión del Padre de la Patria a la par de las del gran pensador norteamericano Alexander Hamilton, quien en ?El Federalista? expuso una defensa a la reelección como modelo de gobernabilidad legítimo dentro de un contexto democrático. Cabe hacer un análisis de las ideas de Hamilton, pues a pesar de haber transcurrido más de doscientos años de haber sido emitidas, las mismas tienen una actualidad que llama a la reflexión y que todavía se invocan en las discusiones que se generan con este motivo.
En este sentido, Hamilton señalaba que la reelección era necesaria para que el pueblo pudiera prolongar una administración positiva en su propio beneficio y aprovechando las virtudes del gobernante reelegido, pues la exclusión de éste a pesar de su buen gobierno, sólo traería más males que beneficios a la sociedad y perjudicaría el conducir del gobierno. Igualmente, consideraba que el impedir la reelección provocaría que disminuyeran los incentivos para el correcto proceder de los gobernantes al no tener el aliciente en la continuidad de su gestión, facilitando la tentación de actuaciones no adecuadas dada la inexistencia del incentivo que implica la aprobación de la gestión a través de la reelección, y además, privaría a la sociedad de una persona con experiencia y conocimiento en el manejo del cargo y que facilitaría por esta misma causa el mantenimiento del sistema político, de modo que su ausencia también tendría consecuencias para dicho sistema (Hamilton, Madison y Jay. ?El Federalista?. Fondo de Cultura Económica. México. 1994. artículo 72. pp. 308 y ss.).
Modernamente, Sartori, luego de analizar varios escenarios a favor y en contra de la reelección, llega a la conclusión que ?(?) el argumento fundamental a favor de la reelección es que los presidentes que gobiernan bien deben ser recompensados, y que desperdiciar a un buen presidente es indudablemente un grave desperdicio. No se puede negar que ambos bandos tienen razones válidas. No es un problema que tenga la misma solución para todos los países?. A esto agregaba ?(?) también es cierto que negar la reelección es negar la recompensa, y que esto constituye una grave falla? (Sartori, Giovanni. ?Ingeniería Constitucional Comparada?. Fondo de Cultura Económica. 1994. pp. 191 y 192). Este refuerzo de las ideas de Hamilton y de Bolívar, hechas por un investigador contemporáneo da fe de la vigencia de las mismas y de lo aplicables que son todavía a nuestra realidad. No se trata entonces, de una discusión interesada o circunscrita a las coyunturas del momento, es por el contrario, una discusión que ha mantenido su vigencia a lo largo del tiempo y que plantea la necesidad de una solución de acuerdo con las necesidades y realidades de cada sociedad, discutidas y planteadas por el poder originario del mismo y que se concretan en el Texto Constitucional, de ahí su trascendencia y la necesidad de verla en el todo del sistema jurídico y en relación con persona alguna.
No puede entonces, alterarse la voluntad del soberano, por medio de instrumentos parciales y que no tengan su origen en el propio poder constituyente, es a él al cual corresponde la última palabra, teniendo como se ha dicho como único límite, los derechos inherentes a la persona humana y derivados de su propia dignidad.
En consecuencia, esta Sala comparte los criterios expuestos, pues lo mismo que en los dispositivos citados, la reelección en nuestro ordenamiento no supone un cambio de régimen o forma del Estado, y muy por el contrario, reafirma y fortalece los mecanismos de participación dentro del Estado Democrático, Social de Justicia y Derecho que estableció el Constituyente en 1999. De igual manera, la reelección, amplía y da progresividad al derecho de elección que tienen los ciudadanos, y optimiza los mecanismos de control por parte de la sociedad respecto de sus gobernantes, haciéndolos examinadores y juzgadores directos de la administración que pretenda reelegirse, y por lo mismo, constituye un verdadero acto de soberanía y de ejercicio directo de la contraloría social. Negar lo anterior, es tanto como negar la existencia de sociedades cambiantes y en constante dinámica e interacción. Es pretender concebir el Derecho Constitucional como un derecho pétreo e inconmovible, ajeno a las necesidades sociales. Más aún, en nuestras sociedades, donde estas necesidades sociales son tan ingentes, los cambios constitucionales son más necesarios en la medida en que se constate su existencia para mejorar las condiciones de los ciudadanos en peor situación socioeconómica, pues la norma constitucional sólo debe estar a su servicio.
Por tales razones no puede afirmarse que la reelección no sea un principio compatible con la democracia, y por el contrario, puede señalarse que el mismo, dentro de un Estado de Derecho que garantice la justicia y los derechos de los ciudadanos, puede ser una herramienta útil que garantice la continuidad en el desarrollo de las iniciativas que beneficien a la sociedad, o simplemente sirva para que dichos ciudadanos manifiesten directamente su censura por un gobierno que considere no ha realizado sus acciones en consonancia con las necesidades sociales.
En nuestra evolución constitucional, ante la inexistencia de sistemas de gobierno que dieran a los ciudadanos elementos y condiciones que permitiesen el establecimiento de la justicia y el derecho, se optó en las sucesivas constituciones en negar la reelección como medio de contención de voluntades individuales dentro de un sistema clientelar o de favoritos. Prueba de ello es que, gratia exempli, el principio de no reelección no era aplicable a los Diputados y Senadores de acuerdo con la Constitución de 1961, justamente donde residían, por lo general, los representantes y dirigentes de los aparatos partidistas a quienes sí interesaba en estos estamentos la existencia de esta figura?.
Siguiendo la óptica abordada en tal fallo, apuntalada en la teoría del buen gobierno, conviene añadir que la eliminación de la causal de inelegibilidad para el ejercicio de cargos públicos derivada de su ejercicio previo por parte de cualquier ciudadano, en modo alguno trastoca el principio de alternabilidad en el ejercicio del poder. En efecto, el carácter alternativo de nuestro sistema de gobierno postulado por el artículo 6 de la Constitución, no supone un mecanismo de reparto de cuotas de poder a través del cual unos liderazgos deban declinar obligatoriamente a favor de otras legítimas aspiraciones, sino que, por el contrario, implica la efectiva y real posibilidad de que el electorado, como actor fundamental del proceso democrático, acuda a procesos comiciales periódicamente en los que compitan, en igualdad de condiciones, las diversas opciones políticas que integran el cuerpo social y así darle oportunidad de decidir entre recompensar a quienes estime como sus mejores gobernantes, o bien renovar completamente las estructuras de poder cuando su desempeño haya sido pobre. En conclusión, este principio lo que exige es que el pueblo como titular de la soberanía tenga la posibilidad periódica de escoger sus mandatarios o representantes. Solo se infringiría el mismo si se impide esta posibilidad al evitar o no realizar las elecciones.
Si al anterior aserto se suma la calidad de revocable de cualquier mandato de elección popular, en atención a la cual éstos se hallan sujetos al constante escrutinio de los electores como auténticos titulares de la soberanía, en los términos que propugnan los artículos 5, 6 y 72 de la Carta Magna, no puede sino concluirse que la posibilidad de la reelección continua no altera en forma alguna ?los valores democráticos que informan el ordenamiento jurídico constitucional -en los cuales el carácter participativo de la democracia en Venezuela refuerza y profundiza el ejercicio ético y responsable de la soberanía-, [en virtud de lo cual] aquellos cargos de elección popular en los cuales el Constituyente haya establecido límites para la reelección, éstos pueden perfectamente ser revisados, modificados o eliminados, a través de los mecanismos de reforma constitucional previstos en la Constitución de 1999? (vid. stc. nº 2413/2006, caso: Caja de Ahorros del Sector Empleados Públicos).
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara RESUELTA la interpretación de los artículos 6, 340 y 345 de la Constitución, en los términos expuestos en la parte motiva de este fallo.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de febrero de dos mil nueve (2009). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
n° 08-1610
1. La Sala se planteó, en primer lugar, ?¿puede enmendarse la Constitución con el objeto de permitir la reelección sucesiva de los gobernantes, sin que ello suponga una afectación al principio de alternabilidad en el ejercicio del poder?. Como respuesta, después de un análisis comparativo entre las figuras de la enmienda constitucional y la reforma constitucional, para ?dilucidar si la modificación constitucional en comentarios supone afectación alguna de esa estructura fundamental invulnerable de la Constitución?, ?estim(ó) pertinente reiterar las consideraciones vertidas mediante fallo n°. 1488/2006, caso: Consejo Nacional Electoral, ratificadas en sentencia n° 2413/2006, caso: Caja de Ahorros del Sector Empleados Públicos, respecto del instituto de la reelección? para el arribo a la conclusión de que ?la eliminación de la causal de inelegibilidad para el ejercicio de cargos públicos derivada de su ejercicio previo por parte de cualquier ciudadano, de modo alguno trastoca el principio de alternabilidad en el ejercicio del poder?.
1.1 Ahora bien, los fallos 1.488 y 2.413, de 2006 y 1.974/2007, declararon que ?la reelección en nuestro ordenamiento no supone un cambio de régimen o forma del Estado, y muy por el contrario, reafirma y fortalece los mecanismos de participación dentro del Estado Democrático, Social de Justicia y Derecho que estableció el Constituyente en 1999?, aserto que se compartió entonces y se comparte ahora y que resulta cualitativamente (más que cuantitativamente) distinto cuando se añade el adjetivo ?sucesiva? (o continua, como se hace ahora), porque una tal reelección, sin límite temporal alguno, contradice en forma insalvable, como se argumentará infra, el carácter alternativo ?que no alternable- que tiene y tendrá siempre el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen, de conformidad con el artículo 6 de su Constitución.
Lo que fue sometido a conocimiento, en revisión, de esta Sala, cuando dictó el acto jurisdiccional n.° 1.488/2006, fue una sentencia de la Sala Electoral que se pronunció acerca del deber de determinados funcionarios públicos, en determinadas circunstancias, de separarse o no de los cargos públicos que estuvieran ejerciendo para el momento de una nueva postulación, como condición de elegibilidad, con base en una interpretación de las normas electorales aplicables que el solicitante de la revisión de entonces objetó. La lectura de ambas decisiones, revela que ninguna de las partes del juicio electoral ni de quienes intervinieron en el constitucional, objetaron la posibilidad de reelección en el ordenamiento jurídico venezolano, razón por la cual no era ese el tema a ser resuelto sino, como se explicó, si un ciudadano que, para el momento de su postulación como candidato a alcalde, era un ?funcionario de mayor rango? en el gobierno municipal saliente, tenía o no el deber de separación del cargo antes de ser postulado.
Por su parte, la sentencia n.° 2.413/2006, también se contrajo a la revisión -que negó- de una sentencia de la Sala Electoral (n.° 73/2006) que juzgó una pretensión contenciosa electoral que tuvo por objeto la denuncia de que un ciudadano, que había sido electo Presidente del Consejo de Administración de la Caja de Ahorro Sector Empleados Públicos CASEP, se encontraba incurso en una causal de inelegibilidad porque venía ocupando ese mismo cargo en la Junta Directiva durante los dos lapsos anteriores, situación que le impedía optar a un nuevo período, de conformidad con el artículo 34 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares (que dispone que los miembros del Consejo de Administración, Consejo de Vigilancia y delegados, principales o suplentes, electos por dos períodos consecutivos, independientemente de las funciones que desempeñasen, no podrán optar a cargos en ningún Consejo o de delegado, mientras no haya transcurrido el lapso de tres años desde su última gestión) y lo que había decidido la Sala Electoral en su sentencia n.º 167/2003. Los interesados en la defensa de la legalidad de la elección señalaron que no era cierto que el presidente electo de aquella Caja se encontrase inmerso en inelegibilidad porque la Superintendencia de Cajas de Ahorro había dictado una resolución en la cual resolvió que los directivos de las Cajas de Ahorro que se encontraran desempeñando su cargo por haber sido electos bajo la vigencia de la Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro, podían optar nuevamente a lugares dentro de la Junta Directiva de la Caja de Ahorro a la cual pertenecieran, sin que se les aplicase el supuesto del artículo 34 de la entonces novísima Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares.
?, la Superintendencia de Cajas de Ahorro, a través de la Resolución N° DS-OAL-7864, pretende innovar e inclusive contradecir lo establecido por el legislador en el artículo 34 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, bajo un absurdo argumento de que la nueva Ley amplió el período de los miembros del Consejo de Administración, Consejo de Vigilancia, delegados, principales y suplentes en las Cajas de Ahorro. Es de hacer notar, que la Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro, que es aquella derogada por la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, establecía un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica similar a la que consagra el citado artículo 34, ya que dicha Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro establecía en su artículo 32, que los miembros del Consejo de Administración, Consejo de Vigilancia, delegados, principales y suplentes en las Cajas de Ahorro, que hayan sido electos por dos períodos consecutivos, para poder optar a un nuevo cargo debían dejar transcurrir un lapso de un (1) año, contados a partir de su última gestión.
?, aun cuando la Sala acertadamente desestimó la solicitud de revisión, por cuanto la misma no cumplía los requisitos que esta Sala ha establecido para su procedencia y además porque esa sentencia de la Sala Electoral ya fue objeto de otra solicitud de revisión ante esta Sala, la cual, mediante decisión no. 1671/06, declaró no ha lugar la solicitud, no obstante, en esta oportunidad se realizan amplias consideraciones acerca de la constitucionalidad y apego a la democracia de la figura de la reelección, las cuales son irrelevantes e innecesarias para la resolución del caso concreto.
Lo mismo tuvo que expresar quien discrepa cuando se aprobó, por mayoría, la sentencia n.° 1974/2007, en la que, a pesar de que se declaró la inadmisión de la demanda (de amparo), por la falta de actualidad y factibilidad del hecho futuro que se denunció como lesivo (?la presunta amenaza del ?(?) Principio de Alternabilidad (?)?, que se derivaría de la posible aprobación por parte de la Asamblea Nacional del Proyecto de Reforma Constitucional, presentado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela?), la Sala fue más allá y ratificó las decisiones que antes se mencionaron.
De acuerdo con los principios universales que rigen la actividad judicial de los tribunales constitucionales cuyas decisiones son vinculantes (todos, en los sistemas de control difuso de constitucionalidad ?por la vía del principio del stare decisis- y solo uno en los sistemas de control concentrado o, como el nuestro, mixto), la parte vinculante de la motivación de las sentencias constitucionales se limita a la ratio decidendi (“razón para decidir”), vale decir, los razonamientos interpretativos de normas, principios y/o valores constitucionales indispensables para la resolución del caso concreto. Por el contrario, toda consideración adicional, especialmente si es ajena al punto que debía resolverse, constituye obiter dicta (?dicho de paso?) y, como tal, no es vinculante.
Así, la sentencia que se comenta declaró que no había lugar a la revisión del veredicto de la Sala Electoral porque se ajustaba a derecho, pero decidió añadir consideraciones acerca de la posibilidad de reelección sucesiva para el ejercicio de cargos públicos, lo cual no fue materia de controversia de modo que, se concuerde o no con los criterios que allí se vertieron, ellos no son vinculantes. En todo caso, la lectura de ese fallo revela que, además de que se apartó ostensiblemente del tema que debía ser decidido, la Sala construyó su argumento a través de citas del acto de juzgamiento a que se hizo referencia, el n.° 1.488/2006 ?que, como ya se apuntó, se sólo se pronunció sobre la posibilidad de reelección por oposición a la imposibilidad de la misma- y de ellos, en forma inconexa, concluyó que, ?? de conformidad con las consideraciones antes expuestas, al no ser la reelección sucesiva contraria a los valores democráticos que informan el ordenamiento jurídico constitucional -en los cuales el carácter participativo de la democracia en Venezuela refuerza y profundiza el ejercicio ético y responsable de la soberanía-, aquellos cargos de elección popular en los cuales el Constituyente haya establecido límites para la reelección, éstos pueden perfectamente ser revisados, modificados o eliminados, a través de los mecanismos de reforma constitucional previstos en la Constitución de 1999.? (Subrayado añadido).
Basta la lectura del acto jurisdiccional para que se aprecie la incongruencia de la conclusión respecto a las consideraciones que venían de ser expuestas, conclusión que tuvo por finalidad ?dijo la mayoría sentenciadora- rebatir las siguientes afirmaciones que había hecho la Sala Electoral, que tampoco eran parte de la ratio decidendi de su decisión, sino un refuerzo de su conclusión acerca de la ilegalidad de la resolución administrativa que estaba examinando:
?A este respecto, es necesario tener en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico desde su Constitución de 1830, ha erigido como principio general y presupuesto democrático, la ?alternabilidad?, es decir el ejercicio sucesivo de un cargo por personas distintas, pertenezcan o no a un mismo partido. En este contexto, el término ?reelección?, alude a la posibilidad de que un funcionario sometido a elección pública, cuyo ejercicio se encuentre sujeto a un período previamente determinado o renovación periódica, pueda ser nuevamente postulado y electo una o más veces a la misma posición de Derecho (Cfr. NOHLEN, Dieter: La Reelección. En VVAA: ?Tratado Electoral Comparado de América Latina?. Fondo de Cultura Económica y otros. México, 1998. pp. 140 y ss.)
Este calificado ?derecho? de reelección, aunque justificado como un mecanismo de extensión del b
Esta entrada fue publicada en Artículos derecho constitucional el 5 febrero, 2009 por Manuel Bermúdez Tapia.
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