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Timestamp: 2020-05-31 19:36:22+00:00

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Processo: 00897/14.7BEVAR
Relator: Ricardo de Oliveira e Sousa
Descritores: INIMPUGNABILIDADE DO ATO; EFICÁCIA EXTERNA; ABERTURA DO PERÍODO DE DISCUSSÃO PÚBLICA DE PROPOSTA DE REVISÃO DE PDM
Sumário: I-	A impugnabilidade do ato depende apenas deste consubstanciar uma (i) decisão materialmente administrativa de autoridade cujos efeitos produzidos (ii) se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere.
II- O estabelecimento de um período de discussão pública da proposta de revisão do PDM reflete uma decisão administrativa que não se circunscreve apenas à realidade intra-orgânica do respetivo Município, antes projetando os seus efeitos jurídicos na esfera jurídica de todos os Munícipes em matéria do direito de participação na elaboração do Plano de Ordenamento do Território.
III- Logo, por ser um verdadeiro ato administrativo dotado de eficácia externa, é suscetível de ser alvo de controlo jurisdicional.*
Recorrente: QUERCUS - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
Recorrido 1: MUNICÍPIO DE (...)
QUERCUS - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA, devidamente identificada nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 13.03.2019, promanado no âmbito da Ação Administrativa intentada contra por si intentada contra o MUNICÍPIO DE (...), que julgou procedente a suscitada exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato posto em crise nos autos, e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.
Alegando, a Recorrente formulou as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “
1. Deverá ser revogado despacho saneador-sentença que decidiu pela inimpugnabilidade do ato objeto da presente ação de anulação de ato administrativo.
2. A A. recorrente peticiona a Anulação do Ato Administrativo praticado pelo Município da (...) em 13 de junho de 2014, que deliberou a abertura do período de discussão pública da Proposta final da primeira revisão do Plano Diretor Municipal de (...) e que foi publicado no DR, 2a Série, n° 116 de 19 de junho de 2014.
3. À data da prática do Ato impugnado, 13 de junho de 2014, ainda não estavam reunidos os pressupostos estabelecidos na lei para que fosse declarado aberto o período da discussão pública da primeira revisão do PDM.
4. O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) publicado no DL 380/99 de 22 de setembro, estabelece no seu Art.º77.° as condições para que se possa submeter a discussão pública a proposta de alteração do PDM.
5. O artigo 77°, n.° 3, do RJIGT, que a abertura do período de discussão pública só pode ocorrer “concluído o período de acompanhamento e, quando for o caso, decorrido o período adicional de concertação”.
6. A deliberação camarária de 13 de junho de 2014, que procedeu à abertura do período de discussão pública da proposta de revisão do PDM, violou a lei aplicável.
7. Não havia ainda parecer final da Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional (REN) sobre a delimitação da Reserva Ecológica de Lisboa) Nacional (REN), bem como não havia ainda parecer sobre a delimitação da zona de Reserva Agrícola Nacional.
8. Resulta dos Autos que em 20-03-2014, a CCDR Centro informa que a adenda remetida em fevereiro de 2013 e sobre a qual tinha recaído o parecer da CNREN de 29-07-2013, não correspondia à proposta de delimitação da REN de (...) objeto do parecer de 2006. Informa também que a adenda enviada em 2014 é a versão correta, isto é, coincidente com a proposta de REN apreciada pela CNREN em 2006” (negrito e sublinhado nosso).
9. A apreciação da segunda adenda começou na 53a reunião ordinária da CNREN, ocorrida em 29-05-2014, estando agendada a sua continuação no próximo dia 24-07-2014.”
10. A Lei obriga que sempre que a proposta de revisão do PDM implicar a alteração da delimitação da RAN ou da REN, a planta de condicionantes, a submeter à discussão pública dever conter a delimitação da RAN, devidamente aprovada pela Comissão Regional da Reserva Agrícola, e a proposta de delimitação da REN a aprovar por RCM, após o devido parecer da Comissão Nacional da REN.
11. Tal não aconteceu no caso sub judice.
12. Ora, colocar a Discussão Publica uma proposta de alteração do Plano sem que estejam reunidas as condições, designadamente as condicionantes, e sem que tenham sido emanados os Pareceres necessários para que tal proposta de alteração seja válida é o mesmo do que coartar o direito de participação dos administrados, porque os mesmos não se podem validamente pronunciar sobre o que ainda não existe.
13. O Município ao decidir decretar a abertura do período de discussão pública, antes de reunidos todos os pareceres necessários à cabal apreciação das alterações ao PDM propostas, logrou não sujeitar tal revisão do PDM à nova lei dos Solos, entretanto publicada, para que fosse possível o enquadramento do plano na norma transitória expressa no n.° 82 da Lei n.° 31/2014 de 30 de maio de 2014 - Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento do Território e de Urbanismo;
14. A Lei n.° 31/2014 de 30 de maio de 2014 - Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento do Território e de Urbanismo entrava em vigor no dia 30 de junho de 2014 e seria aplicável aos casos pendentes nos termos estabelecidos no seu Art.º 82.°
15. Assim, o Réu ao declarar aberto o período de discussão pública, sem que estivessem, contudo, verificadas todas as condições para o efeito, logrou “escapar” à aplicação da nova lei dos solos.
16. Tal conduta, pode consubstanciar fraude à lei porque objetivamente não estavam reunidas as condições para que se submetesse a discussão pública a proposta de alteração do PDM.
17. Não obstante, esta conduta da autoridade recorrida não constitui um vício autónomo da deliberação impugnada, porém permite avaliar a gravidade das consequências do ato ilicitamente praticado.
18. O Meritíssimo Tribunal a quo decidiu que o ato administrativo é inimpugnável porque “este ato não define qualquer situação jurídica pois não envolve um conteúdo decisório limitando-se a colocar e m discussão pública uma determinada proposta (da revisão do PDM). Assim, esta deliberação não afeta a esfera jurídica de quaisquer interessados neste procedimento, constituindo um mero ato de trâmite do procedimento dirigido à elaboração e aprovação deste PDM”.
19. Ora, a A. Recorrente, pelas razões de facto expostas supra e de direto expendidas de seguida não se pode conformar com esta decisão pelo que recorre da mesma requerendo a sua revogação e, em consequência, a procedência da ação nos termos e com os fundamentos que aqui se alegam.
20. O Ato administrativo sob recurso é impugnável porquanto produz efeitos externos e é constitutivo de direitos.
21. Ao decretar a abertura do período de discussão pública, no dia 13 de junho de 2014, ou seja, 13 dias após a publicação da nova Lei de Bases dos Solos, mas antes da sua entrada em vigor, o Município logrou conseguir que tal lei não fosse aplicável ao processo de revisão do PDM e, assim, tal ato foi constitutivo de direitos.
22. Porém e por outro lado, também logrou impedir os Administrandos munícipes do seu direito à cabal participação no processo de revisão do PDM (previsto no supra citado Art.º 77.° do RJIGT) porquanto os mesmos não se podem pronunciarem sobre o que desconhecem e o que ainda não existia à data que é a saber a aprovação das alterações à REN e à RAN, referidas no Plano de revisão, mas ainda condicionadas à sua aprovação.
23. O ato de abertura do período de discussão pública é assim um ato ilegal, porque praticado sem que estivessem reunidos os seus pressupostos de facto e de direito condicionantes da sua validade e logrando assim defraudar o objetivo da Lei de Bases do Solo que é o de ser aplicável aos processos de revisão pendentes e em curso.
24. Ao contrário do que decidiu a Sentença sob recurso o ato impugnado tem efeitos externos, é constitutivo de direitos e por isso é impugnável, sendo sindicável jurisdicionalmente.
25. Incumbe neste caso ao Tribunal sindicar se estavam reunidas objetivamente as condições previstas no Art.ºº 77.° do RJIGT para que fosse declarado aberto, naquele momento dia 13 de junho de 2014, o período de discussão pública do PDM.
26. O ato é anulável caso os suprarreferidos pressupostos para a sua prolação não se verifiquem, porque praticado em violação de Lei.
27. O Ato administrativo impugnado, apesar de inserido num procedimento é impugnável (Art.º51.° e 52.° do CPTA) porque produz efeitos externos, constitutivos de direito e lesivos dos administrandos.
28. Nos termos do artigo 51° n° 1 do CPTA, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, isto é, são impugnáveis os atos de natureza administrativa, nos precisos termos previstos no atual Art.º 148.° do CPA.
29. O ato impugnável será o ato administrativo que constitui a decisão do órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (artigo 120.° CPA), sendo esse o ato com eficácia externa e suscetível de lesar direitos, ou interesses legalmente protegidos do autor, (artigo 51.°, n. °2 CPTA).
30. Os atos com eficácia externa são os atos suscetíveis de projetarem os seus efeitos nas relações jurídicas que se estabelecem entre a administração pública e os particulares ou entre pessoas coletivas públicas distintas, ou ainda através de órgãos da mesma pessoa coletiva;
31. O objeto de impugnação contenciosa deverá ser um ato administrativo, que lese os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e como tal estão abrangidos pela garantia da tutela efetiva, prevista no Art.º 268.° n.° 4 da CRP.
32. O ato impugnado alterou a ordem jurídica concreta das situações porque a sua prática extemporânea, determinou a não aplicação da Lei Base dos Solos ao Processo de Revisão do PDM em curso.
33. São atos administrativos impugnáveis, todos atos que sejam lesivos de interesses legalmente protegidos dos cidadãos, dotados de eficácia externa, ainda que essa característica de eficácia externa seja potencial, não tendo por isso de ser atual.
34. Ora, o Ato impugnado, nos presentes Autos, reúne as quatro características do ato impugnável o mesmo é externo e lesivo dos direitos dos munícipes, ao deliberar a abertura do período de discussão Pública da proposta de revisão do Plano de Diretor Municipal antes de estarem reunidos os pressupostos e requisitos legais para o efeito devidamente identificados nos Autos. (sublinhado nosso) e ao ser causa pela sua oportunidade da exclusão do processo de revisão do PDM em curso, da aplicação da então recente publicada Lei de base dos Solos.
35. Assim, deverá a impugnabilidade do ato administrativo em crise ser aferida pela produção de efeitos externos, o que nos parece indiscutível dado os fatos expostos e não pela definitividade horizontal do mesmo.
36. Com efeito, caso esse Venerando Tribunal Superior, na hipótese meramente académica que por mero dever de patrocínio se concede, confirme a sentença recorrida, tal significará que a verificação dos pressupostos do direito de participação dos Munícipes no processo de elaboração/revisão do PDM não é sindicável, nem está abrangido pela tutela efetiva. Ou seja, tal participação deixa de ser sindicável. A Administração pública atuará sem qualquer controlo jurisdicional, o que é inaceitável num Estado de Direito.
37. Assim e pelo exposto conclui-se que tal ato aqui impugnado inquina todo o procedimento de revisão e o próprio Ato de revisão do PDM.
38. A Sentença sob recurso acaba por aplicar a teoria da definitividade horizontal para avaliar a impugnabilidade do ato, teoria que foi completamente afastada com a nova redação do Art.º 51.° do CPTA, ou seja, já não é apenas impugnável o ato final, abrindo-se portas à impugnabilidade de atos procedimentais, desde que tenham conteúdo decisório e sejam imediatamente lesivos de interesses dos particulares.
39. Por outro lado, e ainda, acresce que nestes mesmo Autos já foi decidida a impugnabilidade do ato, em sede de Providência cautelar, a qual correu termos sob o número de Processo 700/14.8 BEAVR.
40. A folhas 483 e 484 dos Autos da providência cautelar a Meritíssima Juiz levanta a questão da eventual impugnabilidade do Ato, nos termos do Art.º. 51.°, n.º 1 do CPTA e conclui a fls.484 da Sentença que não se verifica a inimpugnabilidade, pelo que concluiu que o Ato era impugnável.
41. Isto é, existe já uma Sentença do TAF de Aveiro, bem como um Acórdão desse Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, ambas transitadas em julgado, que decidiram que este concreto Ato era impugnável, pelo que esta exceção, conhecida nesta fase processual oficiosamente e não por iniciativa do Réu Município, não pode ser conhecida agora sob pena de violação de caso julgado material e formal.
42. Com efeito, o instituto do caso julgado abrange não só a decisão de facto material controvertida, como também questões processuais que hajam sido já objeto de decisão no mesmo processo.
43. Conforme já superiormente decidiu o Venerando STJ (Ac. Citado supra:
III - A força do caso julgado não incide apenas sobre a parte decisória propriamente dita, antes se estende à decisão das questões preliminares que foram antecedente lógico, indispensável à emissão da parte dispositiva do julgado.
44. Nos termos do Art.º 613.° agora em vigor (que reproduziu o artigo 666.° do diploma cessante), proferida a sentença fica imediatamente esgotado o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa, ressalvando-se os casos de retificação de erros materiais, que era lícito suprir (vide n.ºs 1 e 2 do preceito). Tal regime é aplicável aos despachos por força do n.º 3 do preceito.
45. Existe assim caso julgado formal, nos presentes autos em sede de decisão proferida, dentro do mesmo processo (critério operativo) na providência cautelar, de que o Ato cuja validade foi posta causa é impugnável, pelo que não pode em sede de ação principal vir a ser proferida decisão sobre a mesma questão, em sentido contrário, designadamente de inimpugnabilidade do Ato.
Notificado que foi para o efeito, o Recorrido apresentou contra-alegações que rematou da seguinte forma:
A) Resulta do DL 380/99, que os Planos Municipais têm “natureza regulamentar”, cujo “conteúdo material” se encontra definido no artigo 85° do DL 380/90.
B) A sua aprovação é da competência exclusiva da Assembleia Municipal (artigo 79), momento a partir do qual se considera concluída a elaboração do PDM.
C) Ou seja, temos assim um procedimento dirigido à elaboração e aprovação do PDM, da competência exclusiva dos órgãos municipais.
D) Ou seja, enquanto regulamento administrativo, a impugnação do PDM está sujeita ao processo próprio de “impugnação de normas” - “declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo — que e em princípio, nos termos do artigo 72/1 do CPTA, apenas podem ser impugnadas “por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo processo de aprovação”.
E) Como se sabe (artigo 148 do CPA), o ato administrativo é uma decisão de administração pública, de autoridade, constitutiva e com efeitos numa situação externa, individual e concreta.
F) O primeiro dos pressupostos processuais específicos da impugnação de atos administrativos é logicamente, a impugnabilidade do ato.
G) Disso trata o artigo 51 do CPTA.
H) O CPTA, no seu Art.º 51.°, veio definir, como principio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “ainda que inseridos num procedimento administrativo , são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos...” (n° 1).
I) Ou seja, o conceito de atos administrativos impugnáveis - passou a reportar-se aos atos com efeitos externos designadamente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, nele cabendo de imediato a decisão final de um procedimento administrativo, por regular uma situação individual e concreta, declarando o direito aplicável em termos imperativos, nele não cabendo os chamados atos instrumentais: atos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios, etc.) e atos complementares ou jurídicas de execução de atos administrativos.
J) Nos presentes autos é impugnado o ato que deliberou proceder à abertura do período de discussão pública da proposta final da 1a revisão do PDM de (...), ato esse, que salvo o devido respeito por opinião em contrário, não define qualquer situação jurídica nem tão pouco envolve qualquer conteúdo decisório.
L) Apenas se limita a colocar em discussão pública uma determinada proposta.
M) A deliberação em crise - abertura do período de discussão pública da proposta final da 1 revisão do PDM de (...) - para além de apenas se traduzir num mero ato, inserido na tramitação de um procedimento, não afeta, tão pouco, a esfera jurídica de qualquer interessado no procedimento em causa.
N) Quanto ao invocado caso julgado, sempre se dirá que as decisões que são proferidas em sede cautelar não influenciam na decisão que vier a ser proferida em sede da ação principal.
O) Não obstante, e no caso em apreço a questão da inimpugnabilidade do ato em crise não foi decidida em sede de providência cautelar.
P) O ato em crise nos autos - abertura do período de discussão pública da proposta final da 1 revisão do PDM de (...) - é inimpugnável
Q) A douta decisão proferida pelo tribunal a quo deve ser confirmada in totum por V. Exas., ratificando-se, em conformidade, a absolvição da instância da entidade Recorrida, em virtude da procedência da exceção de inimpugnabilidade.
O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido da procedência do presente recurso.
II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir resume-se a saber se a sentença recorrida errou no seu julgamento de direito quanto à decidida inimpugnabilidade do ato posto em crise nos autos.
III– FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
Na sentença recorrida deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
A) Em 13.06.2014, a Câmara Municipal, em reunião extraordinária, deliberou proceder à abertura do período de discussão pública da proposta de revisão do PDM de (...), por trinta dias úteis (cfr. fls. 2 e ss, do processo administrativo);
B) A deliberação indicada na alínea anterior foi publicada no Diário da República, 2ª Série, n.° 116, de 19 de junho de 2014 (cfr. fls. 5 e ss, do processo administrativo);
C) Em 05.06.2015, a Câmara Municipal de (...) deliberou remeter à Assembleia Municipal de (...), para efeitos de aprovação, a proposta da 1ª revisão do PDM de (...) (cfr. fls. 1704 e ss, do processo administrativo);
D) Em 19.06.2015, a Assembleia Municipal de (...) deliberou aprovar a versão final da 1ª revisão do PDM de (...), bem como a seguinte recomendação: “Que a 1ª Revisão do Plano Diretor Municipal seja publicada com o seguinte parágrafo: A delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Concelho de (...) em vigor é a que consta da Carta aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 57/96, publicada na I Série B do Diário da República n.° 98, de 26 de abril de 1996, com as alterações a que se referem os Avisos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro n.° 12704/2013, publicado na 2.a Série do Diário da República n.° 201, de 17 de outubro e n.° 13870/2013, publicado na 2 a Série do Diário da República n.° 201, de 17 de outubro e n.° 13870/2013, publicado na 2 a Série do Diário da República n.° 221, de 14 de novembro de 2013, até que a nova Carta da Reserva Ecológica Nacional de (...) seja publicada.” (cfr. fls. 1710 e ss do processo administrativo);
E) A deliberação indicada na alínea anterior foi publicada no Diário da República, 2.a Série, n.° 163, de 21 de agosto de 2015 (cfr. fls. 1717 e ss, do processo administrativo).
III.2 - DO DIREITO
Cumpre decidir, sendo que, como se referiu supra, a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se a sentença recorrida, ao julgar procedente a suscitada exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato posto em crise nos autos, e, consequentemente, ao absolver o Réu da instância, incorreu em erro de julgamento de direito.
Vejamos, convocando, desde já, a fundamentação de direito que, neste particular conspecto, ficou vertida na sentença recorrida:
A Autora dirige a presente ação peticionando a anulação da decisão da Câmara Municipal de (...), datada de 13.06.2014, que deliberou proceder à abertura do período de discussão pública da proposta final da 1ª revisão do Plano Diretor Municipal de (...), por trinta dias, pelo que, cabe agora decidir se este ato é impugnável.
Dispõe o artigo 51.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que: “Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os aos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
A impugnabilidade do ato é assim um dos pressupostos processuais da ação de impugnação de aos administrativos e depende da eficácia externa do ato, em especial quando suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na obra citada supra, página 307, “São externos os aos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afeta a situação jurídico-administrativa de uma coisa. Por contraposição, atos internos são aqueles que se inscrevem no âmbito das relações inter-orgânicas ou das relações de hierarquia e que apenas indiretamente se poderão refletir no ordenamento jurídico geral.” escrevendo ainda o mesmo autor, na página 311, que “A suscetibilidade de afetar direitos ou interesses legalmente protegidos (segmento final do n.° 1) constitui um mero critério da impugnabilidade do ato - definido em função da garantia constitucional estabelecida no n.° 4 do Art.º 268.° da CRP -, e não um requisito absoluto do conceito. Com efeito, a virtualidade de o ato lesar um concreto interesse individual é sobretudo uma condição de legitimidade ativa, que opera apenas em relação às ações impugnatórias de função subjetiva. O ato contenciosamente impugnável não se confunde, na verdade, com o ato lesivo, embora coincida, na generalidade dos casos, com um ato potencialmente lesivo, cuja impugnação será admissível se a ação for deduzida pelo titular do direito ou interesse ofendido.”
Ora, decorre do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto- Lei n.° 380/99, de 22 de setembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto- Lei n.° 316/2007, de 19 de setembro e pelo Decreto-Lei n.° 46/2009, de 20 de fevereiro), que os Planos de Ordenamento do Território, como é o caso do PDM, são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios (79.°), sendo o procedimento dirigido à sua elaboração e aprovação, da competência da Câmara Municipal (artigos 74.° e 79.°), constituindo o período de discussão pública uma etapa deste procedimento.
Configurando, por isso, o PDM, um regulamento administrativo, a sua impugnação está sujeita ao processo próprio de “impugnação de normas”, previsto nos artigos 72.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que, este regulamento ou as suas normas, em princípio, apenas podem ser impugnado(as) por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo processo de aprovação (neste sentido, leia-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18.06.2008, proferido no processo n.° 0797/05).
Sucede, porém, que o ato impugnado é o ato da Câmara Municipal que determinou a abertura de um período de discussão pública, pelo que, não sendo, desde logo, o ato final do procedimento, a sua impugnabilidade estaria sempre dependente de “eficácia externa”.
Sucede que este ato não define qualquer situação jurídica pois não envolve um conteúdo decisório limitando-se a colocar em discussão pública uma determinada proposta (da revisão do PDM).
Assim, esta deliberação não afeta a esfera jurídica de quaisquer interessados neste procedimento, constituindo um mero ato de trâmite do procedimento dirigido à elaboração e aprovação deste PDM.
Conclui-se, por isso, pela sua inimpugnabilidade.
Por último, acresce dizer que não procede o invocado caso julgado, uma vez que as decisões proferidas em sede cautelar não têm qualquer influência na decisão a proferir na ação principal (cfr. artigo 364.°, n.° 4, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi o artigo 1.°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
No entanto, sempre se adianta ainda que, ao contrário do que alega a Autora, a decisão proferida em sede cautelar não decidiu a questão da inimpugnabilidade deste ato, tendo, pelo contrário, suscitado a possibilidade da mesma se verificar, concluindo aí, que, face à necessidade de proceder a uma análise perfunctória das questões de direito, em sede cautelar, não seria possível concluir pela sua verificação.
Pelo exposto, e sem necessidade de maiores considerações, conclui-se pela inimpugnabilidade do ato cuja anulação a Autora peticiona, o que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.°, n.° 1, alínea c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e determina a absolvição da instância do Réu, nos termos do disposto nos artigos 278.°, n.° 1, alínea e), do Código de Processo Civil, aplicável ex vi o artigo 1.°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. (…)”.
Examinando a fundamentação vertida na decisão judicial recorrida, e escrutinada a factualidade coligida no probatório, adiante-se, desde já, que o assim decidido não é de manter.
Para explicitação do juízo que se vem de expor, mostra-se útil começar por deixar um breve enquadramento teórico necessário para a apreciação da questão.
A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [artigo 268.º, n.º 4 da CRP].
Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “ato administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do artigo 268.º da CRP.
Ora, o C.P.T.A., no seu artigo 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “(…) ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (…)” [n.º 1].
Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no artigo 148.º do C.P.A., mas, no entanto, como refere J.C. VIEIRA DE ANDRADE “… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respetiva eficácia concreta …” [in A Justiça Administrativa - Lições, 2011, 11.ª edição, págs. 182/183].
Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “ato impugnável” todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Atos com eficácia externa são todos os atos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia.
Tudo isto para concluir que a impugnabilidade do ato depende apenas deste consubstanciar uma (i) decisão materialmente administrativa de autoridade cujos efeitos (ii) se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere.
No caso concreto, a Autora vem peticionar a invalidação “(…) Ato Administrativo praticado pelo Município da (...) em 13 de junho de 2014, que deliberou a abertura do período de discussão pública da Proposta final da primeira revisão do Plano Diretor Municipal de (...), por trinta dias úteis, e que foi publicado no DR, 2ª Série, n° 116 de 19 de junho de 2014 (…)”.
Ora, o estabelecimento de um período de discussão pública da proposta de revisão do PDM reflete uma (i) decisão materialmente administrativa de autoridade que não se circunscreve apenas à realidade intra-orgânica do Município da (...), antes (ii) projetando os seus efeitos jurídicos na esfera jurídica de todos os seus Munícipes.
Efetivamente, o ato impugnado não é configurável como sendo um ato preparatório ou instrumental que visa disciplinar e orientar a uma eventual futura discussão pública de uma proposta de revisão do PDM da (...).
Diferentemente, apresenta-se como uma atuação administrativa totalmente definitória da abertura de um período de discussão pública com vista à participação dos interessados na elaboração dos Planos de Ordenamento do Território, que, note-se, constitui um direito que legalmente lhes assiste.
Na verdade, conforme deriva do artigo 77º do Decreto-Lei nº. 380/99, de 22.02, o período de discussão pública integra uma das etapas do direito de participação dos particulares na elaboração dos Planos de Ordenamento do Território [cfr. nº.1], que, assim, poderão apresentar reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento sobre a proposta de PDM apresentada [cfr. nº.3], sobre os quais o Município ficará obrigado a resposta fundamentada perante aqueles que invoquem, designadamente: a) a desconformidade com outros instrumentos de gestão territorial eficazes; b) a incompatibilidade com planos, programas e projetos que devessem ser ponderados em fase de elaboração; c) a desconformidade com disposições legais e regulamentares aplicáveis; e d) a eventual lesão de direitos subjetivos [cfr. nº. 5], que será obrigatoriamente comunicada aos interessados [cfr. nº. 6].
Torna-se, por isso, patente, que o ato ora impugnado consubstancia um verdadeiro ato administrativo dotado de eficácia externa, suscetível, por isso, de ser alvo de controlo jurisdicional.
Por conseguinte, impõe-se conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar a decisão judicial recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais, se outra causa a tanto não obstar.
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, revogar a decisão judicial recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais, se outra causa a tanto não obstar.
Porto, 17 de janeiro de 2020,

References: artigo 77
 artigo 51
 artigo 666
 artigo 85
 artigo 72
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 364
 artigo 1
 artigo 89
 artigo 1
 artigo 268
 artigo 51
 artigo 148
 artigo 51
 artigo 77
 artigo 202