Source: https://www.scribd.com/doc/157671924/Ceriani-Cyment-Morales-Mesa-2
Timestamp: 2016-08-31 23:22:47+00:00

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Resumen La Asignación Universal por Hijo (AUH) surge como una política social emanada de un decreto presidencial a fines de octubre de 2009, cuya implementación pretende superar y ampliar las políticas sociales focalizadas que se venían implementando en las dos décadas anteriores. En este sentido, se puede decir que con la AUH el Estado argentino dio un paso adelante en la incorporación del enfoque de derechos en las políticas sociales. Sin embargo, la proclamada universalidad de la AUH presenta algunas limitaciones tanto en su diseño como en su implementación. Nos referiremos a una de esas limitaciones: la exclusión de la AUH con base en los años de residencia en el país. En la práctica, la restricción afecta a niños/as y adolescentes migrantes que no tengan residencia de al menos tres años en la Argentina, así como a niños/as argentinos cuyos padres, extranjeros, no tienen esos años de residencia en el país. En este sentido, se trata de indagar -desde una perspectiva de derechos humanos- sobre los argumentos que exigen la residencia como condición para la obtención de la AUH, y en particular su contraste con los principios de universalidad, igualdad y no discriminación. El propósito de ese análisis es el de promover una reflexión sobre esta clase de distinciones asentadas sobre la nacionalidad de origen y, en consecuencia, profundizar el carácter universal de las políticas sociales.
Coordinador del programa de políticas migratorias y derechos humanos del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). 2 Investigadora del proyecto ―Los derechos de la niñez. Migración, Desarrollo y Derechos Humanos‖ del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). 3 Director del Programa de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS.
Ahora bien. El enfoque de derechos brinda un marco conceptual basado en los principios y estándares del derecho internacional de los derechos humanos. Específicamente en el caso de políticas públicas que tengan impacto en la niñez. 2011: 215 y ss. el carácter ―universal‖ de esta asignación tiene sus limitaciones. derechos humanos y ciudadanía 2. igualdad y no discriminación deberían guiar las políticas sociales.Políticas sociales. y por ende a su derecho a la seguridad social y al derecho a un nivel de vida adecuado. aquí analizaremos los principales obstáculos que han enfrentado niños y niñas migrantes. así comos hijos/as de migrantes. tanto en su diseño como en su implementación (CELS. nos planteamos analizar cómo la AUH se presenta como una política social que incorpora el lenguaje de los derechos humanos. 2. o la de sus padres. con el objetivo de guiar el diseño. derecho a la vida. para paliar los efectos de la crisis económica y social en sectores de mayor situación de vulnerabilidad social. A través de la Asignación Universal por Hijo (AUH) se ha avanzado en la incorporación del lenguaje de derechos con base en el reconocimiento de derechos y el establecimiento de parámetros mínimos de dignidad cuya garantía es responsabilidad 2
. la supervivencia y desarrollo) constituyen elementos ineludibles. su diseño e implementación. los principios rectores que emanan de la Convención de Derechos del Niño (interés superior del niño. se trata así pasar de una perspectiva basada en la lógica de beneficiarios de políticas asistenciales para establecer políticas que garanticen el acceso a derechos de todas las personas. derechos de la niñez y Asignación Universal por Hijo: las fronteras de la inclusión social 1 – Introducción A fines de octubre 2009 se aprobó por decreto presidencial la Asignación Universal por Hijo (AUH). aplicación y evaluación de las políticas públicas. no discriminación.Migración. y cuál es la brecha existente entre la definición de la política. en su acceso a la AUH. En materia de políticas sociales. una política social que se presentó como superadora de los planes de transferencia de ingresos focalizados que se implementaron a partir de los años 20012002.).. al momento de incorporar la nacionalidad de origen de las personas que serían titulares del derecho que se propone asegurar.1 El enfoque de derechos en las políticas sociales: avances y limitaciones en el caso de la AUH En primer lugar. aún cuando el decreto 1602/2009 incorpora un subsistema no contributivo a la ley que regula el régimen de asignaciones familiares para extender el beneficio a aquellos grupos familiares que se encuentren desocupados o que desempeñen su actividad en la economía informal. sin perjuicio de su nacionalidad o condición migratoria. Los principios de universalidad. reconocido a todo niño o niña que habita en el país. Al respecto.
la OIT advierte que. 2010). D’Elia et al. Noviembre de 2009 a Abril de 2010.000 que no están cubiertos por ningún componente del sistema. citados por Agis. 2010). este número podría ser mayor pues se trata de poblaciones que por su misma condición de vulnerabilidad no pueden ser ―contabilizados‖. en los fundamentos del decreto 1602/09. Así. 2011:224).6 También reconocen una repercusión positiva en la matriculación escolar. Por otra parte. Según estimaciones de la OIT todos estos programas comprenden al 98% de los niños. Emmanuel. y CIFRA. Gasparini y Cruces. y las deducciones de ganancias cubrirían a un 5% de los niños y jóvenes del país.del Estado. en el mes de octubre de 2010. 5 Ver. en lo que aquí nos interesa.4414 niño/as.800. presentación en Congreso de Asociación de Economía para el Desarrollo de la Argentina (AEDA) y la Fundación Friedrich Ebert. 2010. como por ejemplo las becas escolares. Igualmente. Este decreto. Las asignaciones familiares contributivas y las no contributivas de jubilados y receptores del seguro de desempleo alcanzarían a 4. en ―Asignación Universal por Hijo para Protección Social. a través del decreto 1388/10. se considera explícitamente a la AUH una medida de carácter universal y se invoca el principio de interés superior del niño y los derechos reconocidos en el orden jurídico nacional y en los tratados internacionales. entre otros. los cuales no estaban protegidos por el régimen de asignaciones familiares. a partir del mes de septiembre. el 25/11/2010. las familias que tengan 6 hijos y -lo que nos interesa en esta ponencia-. las personas privadas de su libertad (incluyendo personas con discapacidad psicosocial). así como de las AUH. los migrantes que no tengan residencia de al menos 3 años en Argentina (CELS. por ejemplo personas indocumentadas (OIT y Bertranou. aclaró que ambas asignaciones integran el sistema de la seguridad social. Agis et al. el Poder Ejecutivo Nacional estableció un aumento de las asignaciones familiares por hijo —de trabajadores del sistema formal—. según el Ministerio de Trabajo. de modo que restaría llegar a 200. de entre un 55% a un 70%.000 niños y adolescentes del país (el 55% del total). y respecto de la indigencia. todos destacan una reducción importante en la indigencia. 2010. 6 Respecto de la pobreza algunos estudios dan cuenta de una reducción de entre un 13% y un 30%. aunque moderada en la pobreza. quienes no tengan DNI.684. De esta manera. Con relación al impacto de las AUH se ha señalado que hoy se da cobertura a 3. incluso. el Estado reconoció que el derecho a la seguridad social incluye este tipo de transferencias y que ellas deben garantizar cierto monto mínimo (que debe actualizarse) a todas las personas que estén en las circunstancias que la AUH busca modificar y mejorar. o pensiones no contributivas. se ha señalado que existen grupos que permanecen excluidos de esta política social: entre ellos a los monotributistas (excepto los monotributistas sociales).
. Reflexiones y perspectivas a un año de su implementación‖. En general. Ahora bien.
Datos de Personas Cubiertas por la Asignación Universal por Hijo. que pasaron de $180 a $220. más allá de este impacto.. quienes declaren tener un salario superior al Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM). y que son equiparables como derecho a la seguridad social. 2010. que representan un 38% del total de menores de edad del país. aquellos que estén cobrando otros planes. También se han publicado numerosos informes5 que dan cuenta del impacto del programa en la reducción de la pobreza y la indigencia (entre otros.
que repercute en criterios y políticas excluyentes para los migrantes. sino. al contrario. La ciudadanía. en la actualidad. o en su defecto. Sin embargo. es preciso efectuarse una serie de preguntas con el objeto de identificar los fundamentos que podrían justificar esas medidas: ¿Cuál es el objetivo buscado a través de esos requisitos? ¿En qué se beneficia el estado y la sociedad con la exclusión de cientos de familias de ese derecho fundamental por ese período de tiempo? ¿Se trata de una cuestión de gasto social? Pero en ese caso. hijo de argentino nativo o por opción. naturalizado o residente con residencia legal en el país no inferior a tres años previos a la solicitud y acreditar la identidad del beneficiario y del niño. Ante la imposición de esta clase de requisitos adicionales basadas en la nacionalidad. en contraposición a la universalidad e igualdad que debería guiar las políticas destinadas a garantizar derechos fundamentales (Asa y Ceriani Cernadas 2010:345). en la mayoría de los países. Algunos de los criterios excluyentes. lejos de promover la inclusión y cohesión social. que garantizan una universalidad en el acceso y su implementación. se suelen establecer con base en la nacionalidad. mediante el Documento Nacional de Identidad. persiste una brecha entre los parámetros ético normativos. es decir. es preciso tener el DNI argentino. retornamos a la pregunta sobre cuáles serían los beneficios de estos privilegios y. ¿se trata de asegurar algún privilegio a los nacionales. las políticas migratorias crecientemente restrictivas que han sido aprobadas en diversas regiones (en particular. se está recurriendo a un uso restringido de la noción de ciudadanía.2 Los requisitos de nacionalidad y residencia para acceder a derechos.En la práctica. contribuyen no sólo a negar derechos 4
. parecería que los padres deberían ser residentes en el país. por lo cual es preciso examinar sucintamente esta clase de distinciones. 2. Incluso. el decreto 1602/09 establece que el niño sea argentino. en algunos países de la Unión Europea) han profundizado este tratamiento desigual. cuál sería el impacto de excluir de ese derecho a un grupo social en situación de vulnerabilidad. Los límites de una visión restringida de la “ciudadanía” Entre los requisitos fijados para acceder a la AUH. Según esta redacción. En cualquier caso. como se señaló. profundizando las diferencias entre la titularidad de derechos y su efectivo ejercicio (Pautassi. Por otro lado. que además deben ser hijos de nacionales? Si así lo fuera. al ser asociada a la nacionalidad. están directa o indirectamente basados en la nacionalidad de la o las personas. no actúa como un factor de inclusión e igualdad. una cierta cantidad de años de residencia legal para acceder a este derecho. ¿sería un criterio válido para reglamentar el acceso a este tipo de derechos? ¿O se trata más bien de evitar una suerte de efecto llamada. un supuesto escenario en el cual la migración se incremente sustancialmente con el fin de acceder a este derecho? ¿Hay alguna evidencia real de que esto podría suceder? Y si no. entonces. al exigir la nacionalidad argentina. como un elemento que contribuye a generar privilegios y discriminación. con una antigüedad de al menos tres años. Igualmente (en tanto las ―comas‖ son algo confusas) no está claro si esa exigencia es a los niños y niñas. al contrario. Esta clase de preguntas obligan a reflexionar y debatir sobre las diferencias en el acceso a los derechos que. 2010).
que van desde los componentes del modelo económico neoliberal. 155. Caso de las Niñas Yean y Bosico vs. sino también la igualdad de los derechos sociales. siempre y cuando ese trato diferencial sea
Corte IDH. sin perjuicio de la nacionalidad y la condición migratoria de la persona. órgano de interpretación y aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 8 Corte IDH en el Caso Yean y Bosico vs. al regular las condiciones de ingreso a un país. así como al derecho a la educación y la salud de los niños. 2010: 338 y 350). Ante ello. de respetar y asegurar los derechos protegidos a todos los individuos bajo sus respectivas jurisdicciones. De allí que la situación migratoria regular. o incluso a situaciones de conflicto social en el corto o largo plazo. El uso restringido de la ciudadanía atada a la nacionalidad o la residencia legal se apoya en la aplicación de una noción desfasada –contradictoria pero funcional. puesto que dicho principio tiene carácter fundamental y todos los Estados deben garantizarlo a sus nacionales y a toda persona extranjera que se encuentre en su jurisdicción. también se fijan criterios diferenciadores para acceder a derechos fundamentales. los objetivos de una política social tan extendida. cabe preguntarse nuevamente por la razonabilidad de excluir personas en tales condiciones. Mientras que en las últimas décadas la noción de soberanía ha sido sustancialmente modificada por diversos procesos –de diferente naturaleza-.humanos universales. como veremos en la próxima sección. Es decir. en el caso de las niñas Yean y Bosico vs. el avance de instancias de integración regional. voto particular del Juez Cançado Trindade. y la nacionalidad. sino a la marginalidad y exclusión. En cuanto a esas distinciones. es precisamente asegurar una cobertura mínima al derecho a la seguridad social de los grupos sociales en situación de exclusión. hasta la ratificación de tratados internacionales de derechos humanos (Asa y Ceriani Cernadas. párr. de contribuir al derecho a un nivel de vida adecuado de todas las personas. de una persona en un Estado no son condiciones necesarias para que dicho Estado respete y garantice el principio de la igualdad y no discriminación. sentencia de 8 de septiembre de 2005. con base en su nacionalidad de origen y el tiempo de residencia en el país. 12.
. niñas y adolescentes. Más aún. en el campo de las políticas migratorias (y los criterios de ingreso y permanencia a un país). como la AUH. En este sentido. destacando que el Estado sólo puede otorgar un trato distinto entre los migrantes. 2005:78-81). párr. República Dominicana . independientemente del vínculo de nacionalidad‖8. las cuales persisten en el país de destino. Una política social de carácter ―universal‖ como la AUH debería actuar como una política de inclusión social de la población migrante. República Dominicana. Es decir. los Estados siguen intentando reafirmar su deteriorada soberanía con el objetivo de excluir a los ―residuos de la globalización‖ (Bauman. cuya legislación migratoria reconoce no sólo el derecho a migrar.del principio de soberanía estatal en materia migratoria. y señaló que ―…la protección internacional de los derechos humanos pone de relieve la obligación general de los Estados Partes de tratados como la Convención Americana. cabe destacar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos. República Dominicana indicó ―que el deber de respetar y garantizar el principio de la igualdad ante la ley y no discriminación es independiente del estatus migratorio de una persona en un Estado‖ 7. en particular de quienes han migrado en circunstancias de vulnerabilidad y exclusión. en el caso de Argentina. e incluso novedosa.
De lo contrario.. de la protección que les otorga el derecho internacional de los derechos humanos11.Marco legal: la ley de Migraciones y ley de Protección Integral 3. se ha señalado que la ciudadanía (entendida como nacionalidad) constituye el último factor de exclusión y discriminación (Ferrajoli. En tal sentido. promulgada luego por el Poder Ejecutivo. 155 10 Corte IDH. a partir de la condición migratoria. conocida como Ley Videla. 12 Para un mayor desarrollo de esta idea. 106. Sin embargo. Fava y Morales (2009). párr.la condición migratoria de las personas puede constituir un factor al evaluarse la manera en que el Estado puede dar efecto adecuadamente a los derechos consagrados en la Declaración o la Convención. Esta ley contó en su elaboración y discusión con una activa participación de las organizaciones de la sociedad civil13. precisamente. Corte IDH. ello puede derivar en responsabilidad internacional del Estado10. El 17 de diciembre de 2003 el Senado aprobó la derogación de la ley Videla y la sanción de la nueva ley migratoria (Ley Nº 25. ver Correa (2004:173-177). Mientras que la fijación de algún tiempo mínimo de residencia para ejercer los derechos políticos.. podrían adoptar medidas que resulten en la restricción en el ejercicio de ciertos derechos de las personas migrantes. no pueden.439. 13 Para conocer más detalles sobre el trabajo de la sociedad civil en pos de una nueva ley migratoria. ver Ceriani. en el proceso de integración de las personas migrantes al país de destino que se va produciendo paulatinamente a través del tiempo.1 La nueva Ley de Migraciones Hasta el año 2004. párrs. OC-18/03. la política migratoria argentina estuvo regida por la Ley 22. consideramos que ello no podría ocurrir. ―. objetivo. Caso de las Niñas Yean y Bosico vs. pero el aspecto fundamental sería la obligación de fundamentar la razonabilidad que lleva a fijar condiciones diferenciales para el ejercicio de un determinado derecho12. 1999:117). en particular. para la Relatoría de la CIDH.871). República Dominicana. y contiene una serie de artículos que en buena medida suponen la introducción de un
Corte IDH. 101. En igual sentido.
. párr. 118 y 119. En este sentido. ya que las personas en situación migratoria irregular veían restringido el acceso a diversos derechos (Giustiniani et al. cuando se trata de medidas que buscan asegurar un contenido mínimo de derechos básicos como la seguridad social. entrando en vigencia el 21 de enero de 2004. podría considerarse razonable y justificada. 11 En igual sentido. párr. OC-18/03. en el caso de derechos sociales. en el ejercicio de su política migratoria. ello puede profundizar situaciones de vulnerabilidad y exclusión. Esa restricción no equivaldría a negar la titularidad de ningún derecho. dicha condición migratoria jamás puede servir para excluir a las personas de las protecciones básicas que les otorga el derecho internacional de los derechos humanos‖. excluir a una clase de personas que se encuentran bajo su jurisdicción y control. 2004). proporcional y no lesione los derechos humanos9. Esta norma fue fuertemente cuestionada por concebir a las personas migrantes como una amenaza a la seguridad nacional. al contrario. 3.. A partir de este criterio se deriva un corolario esencial: si bien los Estados. así como por las restricciones que establecía respecto de derechos fundamentales con base en la situación migratoria de la persona. Cuarto Informe. CIDH.razonable. sino solamente regular su ejercicio.
asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección. precisamente el tema que aquí nos interesa. No obstante. en consonancia con la Constitución Nacional17 y con la prohibición de discriminación derivada de los instrumentos internacionales. uno de los cambios más importantes de esta ley es en materia de derechos sociales.871 ―Los extranjeros incluidos en Acuerdos o Convenios de Migraciones suscriptos por la República Argentina se regirán por lo dispuesto en los mismos y por esta ley. Además. en el supuesto más favorable para la persona migrante…‖ 16 Este artículo está relacionado con la protección del derecho a la vida familiar y en particular. justicia. A su vez. tanto para permitir su ingreso y residencia al país como para evitar que algunas decisiones (por ejemplo. tal como lo establece la CDN en su artículo 9.
. en su artículo 13 la ley incorpora el principio de no discriminación14 y en su artículo 28 el principio pro homine15. los Tratados Internacionales y las leyes‖. De particular relevancia para esta ponencia este artículo. al no sujetar esta igualdad a la condición migratoria de la persona. que arbitrariamente impidan. género. el artículo 6 de la ley reafirma y profundiza la igualdad entre nacionales y extranjeros prevista en la Constitución Nacional desde hace más de un siglo y medio (artículos 14-20). obstruyan. El mandato es claro: esta disposición supone una revisión de normas y políticas vigentes en relación con el acceso a los derechos. opinión política o gremial. de expulsión) impliquen la separación de la familia16. posición económica o caracteres físicos. restrinjan o de algún modo menoscaben el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional. educación. prohibiendo expresamente su negación o restricción con base en la irregularidad migratoria (artículos 7 y 8). trabajo. la nueva ley de migraciones omite considerar de manera específica a la niñez migrante (principios y estándares como el interés superior del niño o el derecho a
Artículo 13 de la Ley 25. El artículo 4 establece que ―el derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad‖. (Ceriani Cernadas y Fava 2010: 23) En la nueva ley se reconoce expresamente el derecho a migrar como derecho humano. empleo y seguridad social‖. la ley reconoce la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros. 3 y 10) permite dar un marco jurídico protector de la infancia migrante o los hijos de migrantes. 17 Nos referimos en particular al artículo 20 de la Constitución Nacional. al menos. podrá presumirse su inconstitucionalidad. Además. al establecer lo siguiente: ―El Estado en todas sus jurisdicciones. ya que establece el igual acceso a los servicios sociales y la seguridad social para nacionales y extranjeros. De igual manera. la obligación del Estado de garantizar la reunificación familiar (arts. nacionalidad. salud. bienes públicos. 15 Artículo 28 de la Ley 25. En efecto. amparo y derechos de los que gozan los nacionales. las diferencias impuestas a esos derechos con base en el status migratorio serán ilegítimas o.enfoque de derechos humanos a las políticas migratorias. el derecho de los niños a no ser separados de sus padres. religión. de modo de eliminar o reformar toda distinción o negación basada en la nacionalidad. sexo. ideología. y en particular en cuanto a los derechos a la educación y a la salud.871 ―A los efectos de la presente ley se considerarán discriminator ios todos los actos u omisiones determinados por motivos tales como etnia. Sin dudas. en particular lo referido a servicios sociales.
la legislación nacional en la materia. como adelantamos. e interdependencia Si bien hay un claro avance en la incorporación del enfoque de derechos y particularmente de los principios de no discriminación18 y universalidad. posición económica. en consonancia con aquellos provenientes del derecho internacional de los derechos humanos. religión.2 Ley de Protección Integral En el caso de los niños y niñas migrantes la ley de migraciones se debería articular con la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas. la redacción del decreto es poco clara. sin discriminación alguna fundada en motivos raciales.22). si esta exigencia (de 3 años de residencia) se refiere a los padres. hijo de argentino nativo o por opción. la ley no hace ninguna alusión a la posible intervención de autoridades u organismos en materia de infancia en casos de niños migrantes. salud. particularmente de la CDN: universalidad. 75 inc. Asimismo. creencias. cultura. apariencia física o impedimento físico. indivisibilidad. niños y adolescentes. de sexo. ya que se
El art. que Argentina ratificó en 1990 e incorporó a la Constitución en la reforma de 1994 (art.061 establece: ―Las disposici ones de esta ley se aplicarán por igual a todos las niñas.ser oído) al regular ciertos aspectos de la residencia en el país y los procedimientos migratorios. el nacimiento o cualquier otra condición del niño o de sus padres o de sus representantes legales‖.1 Contradicciones con el marco legal nacional y los tratados internacionales Existen. Con la nueva ley se deroga la anterior ley 10. Niños y Adolescentes (Ley Nº 26.061) que también amplia el campo de derechos. edad.903 de Patronato de Menores y se instaura la aplicación de un nuevo paradigma cuyos pilares fundamentales son el principio del interés superior del niño y la concepción de los niños. capacidades especiales. Límites y contradicciones de la AUH en materia de niñez y migración 4. 3. origen social o étnico. Como hemos subrayado anteriormente el decreto 1602/09 que establece la AUH requiere que el niño sea argentino. situación o necesidades particulares que puedan tener los niños migrantes o hijos de migrantes. opinión política. pro homine. (Ceriani Cernadas y Fava 2010:31 )
4. naturalizado o residente con residencia legal en el país no inferior a tres años previos a la solicitud. limitaciones y contradicciones que se presentan en la implementación de la AUH en base a la confrontación del decreto con los instrumentos internacionales de protección de los derechos del niño. de salud. color. no discriminación. Como decíamos anteriormente. irrenunciabilidad.
. Ahora bien. nos encontramos con una primera contradicción con los estándares y principios de derechos humanos. en su texto no se encuentran referencias explícitas a los derechos. La primera parte de la ley 26. idioma. 28 de la ley 26. puede observarse que si bien la Ley de Protección Integral es posterior a la sanción de la Ley de Migraciones. como la Ley de Migraciones y la Ley de Protección Integral.061 establece los principios generales que la sustentan. niñas y adolescentes como sujeto de derechos. Estos principios surgen de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. en lo que hace directamente a la cuestión de niñez y migración.
En otro orden de ideas. los impedimentos físicos.
. niñas y adolescentes que se encuentren en el territorio de la República Argentina. 2). impide que dichas distinciones se efectúen respecto de sus padres. se debe advertir que el decreto introduce una distinción más entre aquellos hijos de residentes legales y empleo formal. y exigirles a aquéllos un criterio excluyente con base en su nacionalidad y residencia.
En consecuencia.5) y el acceso igualitario de los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección. al poner en cabeza de los padres y no del niño como titular del derecho. Por otra parte. niñas y adolescentes como sujetos de derechos (cambio exigido por la CDN. pero también por la propia ley de protección integral). el sexo. 6). Asimismo. debemos entender que la instrumentación del beneficio previsto en el Decreto 1602. sin establecer ninguna distinción entre argentinos y extranjeros. El principio de igualdad y no discriminación debe entenderse como una doble garantía para los niños ya que. así como la normativa migratoria y de infancia vigente en Argentina. salud. bienes públicos. El paso de un enfoque tutelar a considerar a los niños. toda vez que ésta establece directivas claras respecto al acceso a derechos de los migrantes. el color. tutores o representantes a través de quienes ejercen estos derechos. las políticas estatales deben asegurar el acceso a derechos sin ningún tipo de distinción respecto del niño como titular de derechos y. paradójicamente. por la otra. está directamente vinculado con la necesidad de abandonar estas restricciones basadas en la situación de los padres. quienes perciben la asignación que prevé la Ley N° 24. étnico o social. estableciendo la obligación del Estado de asegurar las condiciones que permitan una efectiva igualdad de trato (art. la opinión política o de otra índole. el nacimiento o cualquier otra condición del niño. la Ley de Protección Integral (Ley 26. es preciso destacar que la Convención de Derechos del Niño (CDN) establece el deber de los Estados Partes de respetar los derechos enunciados en ella y de asegurar su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción. recogiendo asimismo el artículo 28 el principio de igualdad y no discriminación a los efectos de su aplicación tanto respecto del niño como de sus padres o representantes legales. el idioma. la posición económica.061) dispone en su artículo 1° que su objeto es asegurar los derechos de los niños.estarían afectando derechos de niños y niñas con base en la nacionalidad y residencia de sus padres.714 y los hijos de residentes legales que. educación. a pesar de encontrarse en una situación de mayor vulnerabilidad. sin distinción alguna e independientemente de la raza. la exigencia del plazo de residencia de 3 años resulta incompatible con la propia Ley de Migraciones. trabajo. de sus padres o de sus representantes legales (art. justicia. En particular. el origen nacional. contradice principios fundamentales de la Convención sobre Derechos del Niño. amparo y derechos de los que gozan los nacionales. por una parte. en relación a servicios sociales. Al respecto. empleo y seguridad social (art. la religión.
aún residiendo en el país por un plazo mayor que tres años. Pese a que la Convención sobre Derechos del Niño prohíbe expresamente cualquier clase de distinción basada –entre otros motivos. al referirse únicamente a residencia ―legal‖. 4. a ambas partes. como ya se explicó. la ANSES amplió las restricciones impuestas en el decreto. No queda claro si se cuentan a partir de la adquisición de la residencia precaria o a partir de la adquisición de la residencia temporaria o permanente. aún si residen en el país. cuando el decreto es mucho más ambiguo en este sentido. o bien con base en resoluciones adoptadas por la ANSES. no estarían en condiciones de ejercer ese derecho.1. cabe señalar que este análisis surge de información proporcionada por la Clínica Juridica CAREF-CELS. la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires) en el marco de la mesa sobre adecuación normativa.1. 20 Si bien no se describen casos individuales. A su vez. Aquí nos encontramos directamente con una discriminación basada en la nacionalidad y tiempo de residencia del niño. o incluso en prácticas administrativas20. citado en Rodríguez Miglio y Toledo (2009). por carecer de un trabajo formal. En la práctica. niña o adolescente que se beneficiaría con el acceso a la AUH. coordinada por el programa de migraciones de la UNLa y la oficina de UNICEF en Argentina.en la nacionalidad u otra condición social.
Es cierto también que incluso para el supuesto de extranjeros con residencia en Argentina y empleo formal se han presentado situaciones en las que la ANSES decidió no abonar el seguro de desempleo previsto legalmente porque el titular de ese derecho no había presentado DNI. nativos o naturalizados. Sin perjuicio de la residencia ―legal‖. En el caso de esta resolución. niñez y migración. sea permanente. la ANSES impone tres años de residencia en el caso que los NNA sean de nacionalidad extranjera. el servicio social de CAREF y los casos presentados por distintos organismos públicos (entre otras. ello excluiría a personas que.
.como lo señala el propio Decreto 1602/09. s/amparo‖. también es preciso señalar que ni el decreto 1602/09 ni la resolución de la ANSES realizan una distinción entre tipos de residencias que existen. Ver en este sentido. temporaria o precaria.la propia distinción impuesta en el decreto de creación de la AUH. ser argentinos. En estos dos últimos casos.19 4. En el artículo 5º de esta resolución se establece que ―Para acceder a la Asignación Universal por Hijo para Protección Social el titular y el niño. caso ―Quintanilla Puma c.2 Las diferentes situaciones en las que se obstaculiza la obtención de la AUH para niño/as migrantes o hijos de migrantes. Anses. llevando aún más allá –ilegítimamente. desde la sanción del decreto de la AUH en octubre de 2009 han aparecido distintas situaciones en las que no se ha podido acceder a este programa social debido a la exclusión prevista en la norma. La reglamentación amplia las restricciones Una resolución de la ANSES (393/09) fija un criterio aún más restrictivo que el establecido en el decreto antes examinado. deben acreditar tres años de residencia. o con residencia legal en el país no inferior a tres (3) años previos a la solicitud‖. el titular y el beneficiario se les exige una residencia legal de 3 años. Esta falta de claridad genera una gran incertidumbre a la hora de computar los 3 años de residencia. adolescente y/o persona discapacitada deberán residir en la República Argentina. Es decir.
de modo que se incentivan y se reproducen comportamientos de irregularidad24. Su validez será de hasta ciento ochenta (180) días corridos. que alcanzaba exclusivamente a aquellos residentes del Mercosur y Países asociados. la situación de irregularidad puede darse durante largos períodos de estancia en Argentina.( CSJN. de allí que si pudiera probarse los 3 años como residencia de hecho en lugar de residencia legal. en Fallos 332:1466) 24 Debe advertirse que el programa de regularización migratoria Patria Grande. ANSES respondió que la residencia es legal cuando ―la misma se ajusta a las prescripciones de la Ley 25. también han aparecido casos de migrantes que no han podido acceder a la AUH pese a contar con los 3 años de residencia legal debido a la incompatibilidad con otros planes sociales (ticket social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires o pensiones no contributivas como la pensión por discapacidad) o por falta de DNI. La extensión y renovación de "residencia precaria" no genera derecho a una resolución favorable respecto de la admisión solicitada. y habilitará a sus titulares para permanecer. en violación a tratados internacionales y las leyes migratorias y de infancia.23 Más aún cuando los procedimientos de regularización y adquisición de residencia no funcionan flexible y efectivamente. En segundo lugar.en la resolución 393/09 de la ANSES. una cuestión de hecho que puede probarse a través de cualquier medio de prueba . y deben continuar los trámites para la obtención de una residencia permanente. esto podría ampliar el universo de personas que accedan a la AUH.
. o "residentes transitorios".697 expedientes iniciados. se da el caso en el cuál tanto los padres como los hijos son inmigrantes y no pueden acreditar los 3 años de residencia legal en el país. En enero de 2011. se ha negado el acceso a la AUH porque los padres no pueden acreditar residencia legal por 3 años pese a que su hijo ha nacido en el país y tiene la nacionalidad Argentina. 2011). en noviembre de 2010 la Clínica CAREF-CELS realizó un pedido de informes que al ANSES en el cual solicitaron información sobre el concepto y alcance jurídico de la prescripción ―residencia legal‖ utilizada en el plexo normativo que regula la asignación universal por hijo. además. el
21 Además de estas situaciones donde el obstáculo es el estatus migratorio. sin poder acceder a la residencia como consecuencia de la vigencia de la vieja ley de migraciones. "residentes temporarios". es. I Hsing‖. como ya destacamos. caso ―Ni. apenas en 98. En cambio. la autoridad de aplicación podrá conceder una autorización de "residencia precaria". trabajar y estudiar durante su período de vigencia.22 En este caso.385 tienen aún una residencia temporaria. el argumento principal para la negación del acceso a un derecho es la situación migratoria. se inició en el año 2006.871. 23 Conviene señalar que esta solución ya fue brindada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a la hora de establecer el cómputo del plazo para solicitar la nacionalidad argentina. si es que dentro de esos tres años se computa el tiempo residencia precaria o no. la Corte señaló que el concepto de residencia requerido por la Constitución no es el de residencia legal. En ese supuesto. En este caso.Existen dos variantes principales con respecto a las condiciones para el acceso a este derecho21: en primer lugar.000 expedientes los migrantes no han podido siquiera completar los requisitos exigidos para acceder y obtener su radicación en el marco del Programa. De todas estas situaciones. en rigor. se puede identificar que uno de los principales problemas que existen es la interpretación que se hace de la prescripción de ―residencia legal‖ que se hace en el decreto 1602 y – de forma aún más restrictiva. en casi 200. En este caso. 22 El Artículo 20 de la ley 25. Sin embargo. salir y reingresar al territorio nacional. Es dable concluir que los objetivos del Programa todavía no se alcanzaron (CELS-FIDH. y de los 423. tenía previsto la regularización de medio millón de personas que residían en Argentina. establece que los extranjeros serán admitidos para ingresar y permanecer en el país en las categorías de "residentes permanentes".871. Hasta tanto se formalice el trámite correspondiente. En este sentido. la condición irregular migratoria de los padres se estaría transmitiendo a la generación de sus hijos. se debe determinar cómo se calculan esos tres años de residencia legal.539 expedientes se otorgaron residencias permanentes y 126. pudiendo ser renovables hasta la resolución de la admisión solicitada.
Es decir. Consideramos. lo que va en perjuicio de las personas más vulnerables. Ello estaría en concordancia con el artículo 17 de la ley de migraciones que dispone ―El Estado proveerá lo conducente a la adopción e implementación de medidas tendientes a regularizar la situación migratoria de los extranjeros‖. que una de las principales causas que obstaculizan el acceso a derechos por parte de las personas migrantes es la condición de irregularidad migratoria. sin que ello encuentre vinculación alguna con la situación de vulnerabilidad social en la que se encuentran las personas titulares de estos derechos. en donde las normas exigen un determinado tipo de residencia o una cierta cantidad de años en el territorio nacional.
.. De esta manera. se establecen diferentes niveles de titularidad de derechos – o condiciones para su ejercicio. También respondió que posteriormente al decreto 1602/09 y a la resolución de la ANSES 393/09. La revisión de estos criterios también estaría en consonancia con las numerosas declaraciones realizadas por el gobierno en los últimos años. o el tipo y duración de su residencia.Decreto 616/201025 y las resoluciones emanadas de la Dirección Nacional de Migraciones‖.en razón de la nacionalidad o del estatus migratorio de la persona. En este sentido. Para el caso de la AUH. en contra de lo establecido por diferentes tratados internacionales y la jurisprudencia26. esta política social no ha contemplado un mecanismo orientado al respeto y garantía de los derechos de los niños y niñas migrantes: ni cuando los niños migran con sus padres.VV.Conclusiones y perspectivas a futuro En base a lo expuesto. objetivos notoriamente similares a los propuestos a la AUH
5 . la marginalidad y la explotación (AA. existen claros problemas directamente vinculados a una incongruencia normativa. en relación con los elementos medulares de la nueva política migratoria argentina: igualdad de derechos y acceso a la regularización migratoria como condición necesaria para la inclusión social y la lucha contra la exclusión. al estar la titularidad de la AUH en cabeza de la madre.871 En el caso Reyes Aguilera. tanto los niños y niñas migrantes como los hijos de padres migrantes ven obstaculizado su derecho a acceder a una prestación social a raíz de un requisito basado en el estatus migratorio. Es por eso que la AUH podría actuar como un ámbito estratégicamente útil para contribuir a la regularización migratoria de las personas que residen en el país. 2011). así como sucede con los ámbitos de la educación y salud. en virtud de los artículos 7 y 8 de la ley de migraciones. Además de las arbitrariedades burocráticas. padre o tutor. hemos visto como existe una brecha entre los avances en la incorporación del enfoque de derechos en la legislación nacional y en las políticas sociales y la puesta en práctica de la normativa.
El decreto 616/2010 es el que reglamenta la Ley de Migraciones 25. entonces. Daniela c/Estado Nacional. no se ha dictado resolución alguna que establezca el concepto y/o alcance jurídico de la prescripción ―residencia legal‖. Sentencia del 4 de septiembre d 2007 la Corte Suprema entendió que el requisito de tener que acreditar una residencia continuada de 20 años en el país para acceder a una pensión por discapacidad constituía un exceso reglamentario del poder ejecutivo que partía de una discriminación entre nacionales y extranjeros prohibida por la Constitución Nacional y tratados internacionales ratificados por la Argentina.
la AUH y la migratoria (nueva ley y mecanismos de regularización) tienen como objetivo central el de contribuir al desarrollo humano. Por el otro. tanto en el diseño de la política como en su implementación. inclusivas y que permitan superar situaciones de pobreza estructural y alcanzar a los sectores más marginados de la sociedad. regularización migratoria y acceso a derechos sociales en igualdad de condiciones. De esta forma. por un lado. En conclusión. Por lo tanto. Por lo tanto. se debería revisar el criterio de los 3 años de residencia dada su incompatibilidad con la ley de migraciones y la ley de protección integral de la infancia y la adolescencia. en definitiva. la titularidad de los padres también dejaría fuera a los niños que migran solos. serían medidas que complementariamente coadyuven a que miles de familias puedan mejorar sus condiciones de vida y. deberían revisarse los criterios de contabilizar estos tres años. Asimismo. advertimos que para efectivamente incorporar el enfoque de derechos en las políticas sociales es necesario profundizar en la efectiva incorporación de los principios y estándares que integran esa perspectiva de derechos. se podrá avanzar hacia la implementación de políticas sociales de carácter universal. así como de tratados internacionales de derechos humanos. ya que podría tomarse la residencia de hecho como base para acceder a la AUH. la doble situación de vulnerabilidad en que pueden hallarse niños y niñas migrantes –tanto por su propia situación migratoria como por la de sus padresrequiere por parte del Estado modificar las exclusiones definidas en el decreto. En este sentido. Esto también evidencia la ausencia de una política expresamente orientada a adecuar todo el ordenamiento jurídico a los principios y derechos reconocidos en la legislación migratoria y en los tratados de derechos humanos (Asa y Ceriani Cernadas 2010: 371). entendemos que. a cumplimentar los objetivos de dichas políticas. Ambas políticas. a la inclusión social y a la lucha contra la exclusión.ni cuando nacen en el país de destino y sus padres no tienen permiso de residencia.
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