Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1437
Timestamp: 2019-01-16 12:11:14+00:00

Document:
BVerfG, 17.01.1967 - 2 BvL 28/63 | OpinioIuris
§ 70 II. WBG
§ 69 II. WBG
§ 109 II. WBG
BVerfGE 21, 117; DÖV 1969, 578
2 BvL 28/63
VG Braunschweig, 06.11.1963 - II A 244/61
des Zweiten Senats vom 17. Januar 1967
– 2 BvL 28/63 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der §§ 69 Abs. 1 und 70 Abs. 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes vom 27. Juni 1956 (BGBl. I S. 523)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 6. November 1963 - II A 244/61.
§ 69 Absatz 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes vom 27. Juni 1956 (BGBl. I S. 523) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er sich gemäß § 109 Absatz 3 des genannten Gesetzes auf vor Inkrafttreten dieses Gesetzes gewährte kommunale Baudarlehen bezieht.
Die Vorlage ist unzulässig, soweit sie § 70 Absatz 1 des genannten Gesetzes betrifft.
1. Wie schon das Erste Wohnungsbaugesetz (I. WBG) vom 24. April 1950 erlegt auch das Zweite Wohnungsbaugesetz (II. WBG) vom 27. Juni 1956 (BGBl. I S. 523) in § 1 Abs. 1 dem Bund, den Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden die Pflicht auf, den Wohnungsbau unter besonderer Bevorzugung des Baues von Wohnungen für die breiten Schichten des Volkes als vordringliche Aufgabe zu fördern. Eine der im Ersten Wohnungsbaugesetz wie im Zweiten Wohnungsbaugesetz vorgesehenen Formen der Förderung ist die Gewährung öffentlicher Baudarlehen.
Im Gegensatz zum Ersten Wohnungsbaugesetz enthält das Zweite Wohnungsbaugesetz in den §§ 69 und 70 Vorschriften über die "Ablösung des öffentlichen Baudarlehens" und die "Tragung des Ausfalls".
§ 69 lautet in der hier interessierenden ursprünglichen Fassung des Zweiten Wohnungsbaugesetzes vom 27. Juni 1956:
(1) Der Eigentümer eines Familienheims in der Form des Eigenheims oder der Eigensiedlung oder der Wohnungseigentümer einer eigengenutzten Eigentumswohnung kann nach Ablauf von zwei Jahren und vor Ablauf von zwanzig Jahren seit Bezugsfertigkeit über die vereinbarungsgemäß zu entrichtenden Teilungen hinaus das öffentliche Baudarlehen ganz oder in Teilen vorzeitig durch Zahlung noch nicht fälliger Leistungen abzüglich von Zwischenzinsen unter Berücksichtigung von Zinseszinsen ablösen.
(2) Hat der Bauherr eines Familienheimes in der Form des Kaufeigenheims oder der Trägerkleinsiedlung einen auf Übertragung des Eigentums gerichteten Vertrag oder Vorvertrag mit einem geeigneten Bewerber abgeschlossen, so finden die Vorschriften des Absatzes 1 zugunsten des Bewerbers entsprechende Anwendung, wenn er das öffentliche Baudarlehen ganz oder in Teilen vorzeitig ablöst.
(3) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung nähere Vorschriften über die Ablösung der noch nicht fälligen Jahresleistungen zu erlassen und den zugrunde zu legenden Zinssatz zu bestimmen; der Zinssatz ist nach der Kinderzahl zu staffeln. Die Bundesregierung kann in der Rechtsverordnung auch die in Absatz 1 bestimmte Frist von zwanzig Jahren verlängern und bestimmen, auf welchen Zeitpunkt des Kalenderjahres die Ablösung zugelassen wird und für welche Leistungen sie wenigstens erfolgen muß.
§ 70 lautet in der alten Fassung des Zweiten Wohnungsbaugesetzes:
(1) Der durch die Ablösung nach § 69 sich bei den Ländern ergebende Ausfall an Rückflüssen wird anteilig vom Bund, vom Ausgleichsfonds und von den Ländern getragen.
(2) Die Anteile bestimmen sich nach dem Verhältnis, in dem die Mittel des Bundes, des Ausgleichsfonds und des Landes zueinander stehen, die der obersten Landesbehörde für die Förderung des sozialen Wohnungsbaues seit dem 1. Januar 1950 als öffentliche Mittel zur Verfügung gestellt worden sind. Das Verhältnis ist jeweils zum Ende eines Rechnungsjahres für die in diesem Jahr sich ergebenden Ausfälle zu ermitteln. Zu den Mitteln des Ausgleichsfonds rechnen dabei auch die Mittel, die der obersten Landesbehörde aus den Soforthilfefonds oder aus den Zinsen und Tilgungsbeträgen der Umstellungsgrundschulden als öffentliche Mittel zur Verfügung gestellt worden sind.
(3) In Höhe der demgemäß auf den Bund und den Ausgleichsfonds entfallenden Anteile vermindern sich die Ansprüche des Bundes und des Ausgleichsfonds auf Rückzahlung der den Ländern gewährten Darlehen.
(4) Das Land hat Ablösungsbeträge, die es nach § 69 im Laufe eines Rechnungsjahres erhalten hat, am Ende des Rechnungsjahres an den Bund und den Ausgleichsfonds zu den Anteilen abzuführen, die dem in Absatz 2 bestimmten Verhältnis entsprechen. Dies gilt nicht für die auf den Bund entfallenden Anteile der Ablösungsbeträge, wenn durch Landesgesetz vorgeschrieben ist, daß die Rückflüsse aus den Darlehen, die das Land zur Förderung des Wohnungsbaues gewährt hat und künftig gewährt, laufend zur Förderung von Maßnahmen zugunsten des sozialen Wohnungsbaues zu verwenden sind.
(5) Über die Tragung des durch die Ablösung sich bei den Ländern ergebenden Ausfalls sowie über die Abführung der Ablösungsbeträge an den Bund und den Ausgleichsfonds können zwischen dem Bund und den Ländern Verwaltungsvereinbarungen getroffen werden, in denen die Vorschriften der Absätze 1 bis 4 ergänzt werden oder in denen von diesen Vorschriften abgewichen wird.
§ 109 II. WBG enthält eine Überleitungsvorschrift, deren Absätze 1 und 3 in der alten Fassung des Gesetzes folgenden Wortlaut haben:
(1) Öffentlich geförderte Eigenheime, Kleinsiedlungen und Kaufeigenheime, auf die die Vorschriften des Ersten Wohnungsbaugesetzes anzuwenden sind, sind auf Antrag als Familienheime anzuerkennen, wenn sie den in § 7 des vorliegenden Gesetzes bestimmten Voraussetzungen entsprechen. Öffentlich geförderte Eigentumswohnungen, auf die die Vorschriften des Ersten Wohnungsbaugesetzes anzuwenden sind, sind auf Antrag als eigengenutzte Eigentumswohnungen anzuerkennen, wenn sie den in § 12 Abs. 1 Satz 2 bestimmten Voraussetzungen entsprechen. Die Anerkennung erfolgt durch die Stelle, welche die für das Wohnungs- und Siedlungswesen zuständige oberste Landesbehörde bestimmt.
(3) Auf anerkannte Familienheime und anerkannte eigengenutzte Eigentumswohnungen finden die Vorschriften der §§ 69 und 70 über die Ablösung und über die Tragung des Ausfalls Anwendung, soweit nach der Anerkennung Ablösungen erfolgen.
Die durch das Gesetz zur verstärkten Eigentumsbildung im Wohnungsbau und zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbauänderungsgesetz 1965) vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 945) vorgenommenen Änderungen der §§ 69, 70 und 109 sind für den vorliegenden Fall unerheblich.
2. Auf Grund der Ermächtigung des § 69 Abs. 3 II. WBG hat die Bundesregierung eine Verordnung über die Ablösung öffentlicher Baudarlehen nach dem Zweiten Wohnungsbaugesetz (Ablösungsverordnung) erlassen, deren geltende Fassung vom 1. Februar 1963 stammt (BGBl. I S. 96). Nach § 4 der Ablösungsverordnung beträgt der nach der Kinderzahl gestaffelte Ablösungszinssatz im Höchstfalle 7%. Nach § 10 der Ablösungsverordnung hat der Ablösende Anspruch auf eine Abrechnungsbescheinigung, die die Höhe des durch die Ablösung getilgten Betrages (Teilbetrages) und den Zeitpunkt der Ablösung angibt.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Eigentümer eines Hausgrundstücks in H. Auf seinem Grundstück lastet seit 1952 eine Darlehenshypothek über 2000 DM zugunsten des Beklagten des Ausgangsverfahrens, des Landkreises H., die jährlich mit 1,5% zu verzinsen und mit 1,5% zuzüglich ersparter Zinsen zu tilgen ist. Der beklagte Landkreis hatte das der Hypothek zugrunde liegende Darlehen zur Förderung des Wohnungsbaues gewährt, und zwar aus Mitteln, die aus einer auf Grund der Satzung vom 30. Mai 1949 als indirekte Steuer erhobenen Wohnbauabgabe stammten und nach Maßgabe der Richtlinien des Kreisausschusses vom 11. August 1949 zugunsten des Wohnungsbaues im Gebiet des Landkreises zu verwenden waren.
Im Jahre 1960 stellte der Kläger, dessen Grundstück als Familienheim anerkannt ist, bei dem beklagten Landkreis den Antrag, die Ablösung des der Hypothek zugrunde liegenden Darlehens gemäß den Bestimmungen des Zweiten Wohnungsbaugesetzes und der dazu ergangenen Ablösungsverordnung zu gestatten, und bat um Erteilung der Löschungsbewilligung gegen Bezahlung des Ablösungsbetrages. Der beklagte Landkreis lehnte dies mit der Begründung ab, die Ablösungsvorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes könnten auf das vom Landkreis gewährte Darlehen keine Anwendung finden, da der Bund gemäß Art. 28 Abs. 2 GG die Vermögenssubstanz des Landkreises nicht entschädigungslos schmälern dürfe. Gleichzeitig teilte der Landkreis auf Wunsch des Klägers mit, daß, fiele das Darlehen unter die Ablösungsverordnung, zur Zeit ein Ablösungsbetrag von 1180 DM zu entrichten wäre. Mit einer außerplanmäßigen Tilgung in dieser Höhe erklärte sich der Landkreis einverstanden. Den tatsächlichen Darlehensstand bezifferte er auf 1677,64 DM. Der Kläger zahlte darauf an den Landkreis 1180 DM und erhielt eine entsprechende Teillöschungsbewilligung.
Im Jahre 1961 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Braunschweig Klage und beantragte, den beklagten Landkreis zu verurteilen, eine Abrechnungsbescheinigung gemäß § 10 der Ablösungsverordnung mit dem Inhalt zu erteilen, daß die auf dem Grundstück des Klägers lastende Hypothek durch Zahlung von 1180 DM am 14. Februar 1961 in voller Höhe getilgt worden sei.
Durch Beschluß vom 6. November 1963 hat das Verwaltungsgericht Braunschweig das Verfahren ausgesetzt und die Akten dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Frage der Verfassungsmäßigkeit der §§ 69 Abs. 1, 70 Abs. 1 II. WBG vorgelegt. Es begründet die Vorlage wie folgt:
Die als Einheit zu betrachtende Regelung der §§ 69 Abs. 1 und 70 Abs. 1 II. WBG sei verfassungswidrig. Es lasse sich zwar die Ansicht vertreten, daß das subjektive öffentliche Recht des Klägers auf Ablösung allein auf § 69 Abs. 1 beruhe und daß die Frage, ob dem Darlehensgeber ein Ausfallanspruch zustehe, damit nicht verquickt werden dürfe. Doch entspreche eine solche Trennung nicht der Konzeption des Gesetzes. § 70 Abs. 1 gehe davon aus, daß jede Ablösung notwendig mit einem Ausfall an Rückflüssen verbunden sei. Das Ablösungsrecht habe gerade den Sinn, daß der Darlehensnehmer bei vorzeitiger Ablösung weniger zu leisten brauche, als der Darlehensgeber bei vertragsmäßiger Tilgung beanspruchen könnte. Andererseits sei der Ausfallanspruch vornehmlich zu dem Zweck geschaffen worden, der durch die Ablösung entstehenden vorzeitigen Verringerung der öffentlichen Mittel für die Wohnungsbauförderung entgegenzuwirken. Auch § 109 Abs. 3 II. WBG, der zugleich auf § 69 und § 70 verweise, mache deutlich, daß die Bestimmungen über die Ablösung und die Tragung des Ausfalles eine rechtliche und wirtschaftliche Einheit bildeten.
Die Verfassungswidrigkeit der §§ 69 Abs. 1 und 70 Abs. 1 II. WBG ergebe sich aus folgenden Gründen:
1. Verletzt sei zunächst Art. 3 GG, weil der Gesetzgeber Gleiches ohne sachlichen Grund ungleich geregelt habe. Die Ablösungsregelung des § 69 gelte sowohl für die Länder wie für die kommunalen Darlehensgeber. § 70 Abs. 1 billige den kommunalen Darlehensgebern aber im Gegensatz zu den Ländern keinen Ausfallanspruch zu. Diese Schlechterstellung der Gemeinden und Landkreise entbehre jedes Grundes.
2. Die Regelung des § 70 Abs. 1 verstoße auch gegen das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, zu dem auch die Finanzhoheit gehöre.
Der beklagte Landkreis habe Wohnungsbaudarlehen gemäß den von ihm erlassenen Richtlinien vom 11. August 1949 vergeben. Diese Darlehen habe er den Mitteln entnommen, die er durch Erhebung einer Wohnbauabgabe angesammelt habe. Diese Mittel seien zweckbestimmt. Es sei zwar richtig, daß die Rückflüsse aus Ablösungen vorübergehend die Einnahmen des Beklagten erhöhten. Gleichwohl würde es aber auf die Dauer zu einer Verringerung der Haushaltsmittel führen, wenn der Beklagte zur Annahme der zum Teil erheblich unter der Darlehens(rest)summe liegenden Ablösungsbeträge genötigt wäre, ohne daß ihm auf der anderen Seite ein Ausfallsanspruch erwüchse. Die Freiheit des Beklagten, das Aufkommen aus der Wohnbauabgabe in vollem Umfang für Wohnungsbaudarlehen zu verwenden, würde somit durch den Zwang, dem Ablösungsverlangen zu entsprechen, eingeschränkt werden.
3. Schließlich werde durch die §§ 69 Abs. 1 und 70 Abs. 1 auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG verletzt.
Der Ausfallanspruch der Gemeinden und Landkreise gehöre zu den enteignungsfähigen Vermögensrechten. Deshalb stelle sich gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG die Frage, ob die Nichtgewährung dieses Anspruchs durch ein irgendwie geartetes Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Diese Frage sei zu verneinen. Dem Wohl der Allgemeinheit werde zwar durch die Gewährung des Ablösungsrechts in § 69 Abs. 1 gedient, nicht aber dadurch, daß den Gemeinden und Kreisen zum Vorteil des Bundes und der in § 70 Abs. 1 genannten Stellen Nachteile auferlegt würden.
Da der Gesetzgeber die kommunalen Darlehensgeber nicht in die Entschädigungsregelung des § 70 Abs. 1 einbezogen habe, die er bei den Ländern gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG für erforderlich gehalten habe, liege auch ein Verstoß gegen diese Verfassungsvorschrift vor.
Der Bundesminister für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung hat in seiner Stellungnahme dargelegt:
1. Das Verwaltungsgericht verkenne Inhalt und Bedeutung des von ihm für verfassungswidrig gehaltenen § 70 II. WBG. Diese Vorschrift billige dem Bund, dem Lastenausgleichsfonds und den Ländern ebensowenig wie den Gemeinden und Gemeindeverbänden einen Anspruch auf Deckung des nominellen Ausfalls an Darlehensrückflüssen zu. Sie gehe vielmehr davon aus, daß der Ausfall vom Darlehensgeber zu tragen sei und regele lediglich die Verteilung des Ausfalls an Darlehensrückflüssen auf den Bund, den Ausgleichsfonds und die Länder. Die Beschränkung auf diese drei Gruppen der Darlehensgeber im Bereich der öffentlichen Hand erkläre sich daraus, daß die Bundes- und Lastenausgleichsmittel, mit denen sich der Bund an der Finanzierung des von den Ländern geförderten sozialen Wohnungsbaues beteilige (vgl. §§ 18, 19, 23 II. WBG), bei den Ländern mit deren eigenen Mitteln zusammenfließen und von den Ländern einheitlich als öffentliche Baudarlehen des Landes an die einzelnen Bauherren vergeben werden. Bei den öffentlichen Baudarlehen der Gemeinden tauche demgegenüber die durch § 70 geregelte Frage der Ausfallverteilung überhaupt nicht auf, da die Gemeinden ihre öffentlichen Baudarlehen unmittelbar und ohne Vermischung mit Mitteln anderer Gebietskörperschaften einsetzen könnten.
2. Auch § 69 II. WBG verletze weder das verfassungsrechtlich verbürgte Recht der Selbstverwaltung noch das Eigentum der Kommunen.
Der Einwand, daß § 69 II. WBG die Betätigung der Gemeinden auf dem Gebiete der Wohnungsfürsorge beeinträchtige, treffe nicht zu. Die von den Ablösungsbestimmungen betroffenen öffentlichen Baudarlehen wiesen wegen ihres Umfangs (vgl. namentlich §§ 43 Abs. 2, 45 Abs. 2 II. WBG) und ihrer Bedingungen (vgl. § 44 Abs. 4 und 5 II. WBG) eine außerordentlich lange Laufzeit auf. § 69 II. WBG diene gerade dem Ziel, diese Laufzeiten, die mit hohen Verwaltungskosten verbunden seien, abzukürzen und dadurch für den gegenwärtigen Wohnungsbau ergänzende Finanzierungsmittel zu gewinnen.
1. Die Vorlage ist, soweit sie § 70 II. WBG betrifft, unzulässig; denn auf die Gültigkeit dieser Bestimmung kommt es bei der Entscheidung des vorlegenden Gerichts nicht an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG).
Der Kläger stützt seine Klage im Ausgangsverfahren auf § 69 II. WBG. Diese Vorschrift würde aber nicht, wie das vorlegende Gericht annimmt, ungültig sein, wenn § 70 II. WBG gegen grundgesetzliche Normen verstieße und deshalb nichtig wäre. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der Nichtigkeit einer Vorschrift die Nichtigkeit anderer Vorschriften nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß diese anderen Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 8, 274 [301]). Ein derartiger Zusammenhang besteht zwischen den §§ 69 und 70 II. WBG indes nicht.
§ 70 Abs. 1 II. WBG besagt nicht etwa, wie das vorlegende Gericht anzunehmen scheint, daß der Bund den Ländern den Ausfall zu ersetzen hat, der ihnen bei der Ablösung von Baudarlehen nach § 69 Abs. 1 entsteht. Die Regelung des § 70 hat einen anderen Sinn. Sie beruht darauf, daß die Länder für die Baudarlehen, die sie als Darlehensgeber zur Förderung des Wohnungsbaues gewähren, nicht nur Eigenmittel, sondern auch solche Mittel verwenden, die sie ihrerseits als Darlehensnehmer vom Bund und vom Ausgleichsfonds erhalten haben (vgl. §§ 18 ff. II. WBG). § 70 bestimmt deshalb, daß der bei Ablösungen entstehende Ausfall an Rückflüssen nicht allein die Länder treffen soll, sondern – entsprechend ihrem Anteil an den von den Ländern ausgegebenen Darlehen – auch die mittelbaren Geldgeber, nämlich den Bund und den Ausgleichsfonds. Diese werden dadurch so gestellt, als ob sie mit ihren Mitteln selbst unmittelbar Baudarlehen gewährt hätten. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind in die Regelung des § 70 nicht einbezogen, weil sie für die Wohnungsbauförderung Mittel des Bundes und des Ausgleichsfonds nicht erhalten.
Die Ausgleichsregelung des § 70 setzt zwar die Ablösungsregelung des § 69 voraus. Dieser Satz läßt sich aber nicht umkehren. Die Ablösungsregelung verlöre bei Wegfall des § 70 keineswegs ihren Sinn und ihre Rechtfertigung. § 69 will die vorzeitige Rückzahlung der öffentlichen Baudarlehen durch Gewährung einer Tilgungsprämie fördern; er kann sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden. Dies wird auch durch die Entstehungsgeschichte des Zweiten Wohnungsbaugesetzes bestätigt. Der Regierungsentwurf des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (BT- Drucks. II/601) enthielt zwar in Art. I Nr. 24 § 30 e eine dem § 69 II. WBG entsprechende Vorschrift, jedoch keine Bestimmung von der Art des § 70. Diese wurde in der Stellungnahme des Bundesrates gefordert (BT-Drucks. II/601, S. 39), von der Bundesregierung aber ausdrücklich abgelehnt (BT-Drucks. II/601, S. 44). Sie wurde erst im Laufe der Beratungen im Bundestag in den Entwurf eingefügt.
Die Gültigkeit des § 69 ist demnach unabhängig von der des § 70.
2. Das vorlegende Gericht sieht die §§ 69 Abs. 1 und 70 Abs. 1 II. WBG als eine Einheit an und ist der Ansicht, daß beide Vorschriften gegen das Grundgesetz verstießen, weil die Gemeinden und Gemeindeverbände von der für die Länder vorgesehenen Ausgleichsregelung ausgeschlossen seien. Die aus Art. 28 Abs. 2 und 14 GG hergeleiteten Argumente richten sich daher gegen § 69 II. WBG, selbst wenn man ihn isoliert betrachtet. Der Vorlagebeschluß ist deshalb dahin auszulegen, daß das vorlegende Gericht die Vorschrift des § 69 Abs. 1 II. WBG auch ohne Rücksicht auf § 70 II. WBG für verfassungswidrig hält.
Der Vorlagebeschluß läßt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, aus welchen Gründen das vorlegende Gericht den § 69 Abs. 1 II. WBG als entscheidungserheblich ansieht. Er bringt dem Sinn nach zum Ausdruck, daß der Kläger im Ausgangsverfahren nur dann einen Anspruch auf Erteilung einer Abrechnungsbescheinigung habe, wenn ihm ein Ablösungsrecht nach § 69 Abs. 1 II. WBG zustehe, und daß die Klage nur unter dieser Voraussetzung gerechtfertigt, andernfalls aber unbegründet sei. Diese Rechtsauffassung ist durchaus haltbar.
Allerdings bedarf die Frage des Vorlagebeschlusses einer Einschränkung. Das in Frage kommende Darlehen ist vor dem Inkrafttreten des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gewährt worden. § 69 Abs. 1 dieses Gesetzes ist daher nur anwendbar, soweit er gemäß § 109 Abs. 3 II. WBG auch für Darlehen gelten soll, die vor Erlaß des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gewährt wurden. Die von dem vorlegenden Gericht für verfassungswidrig gehaltene Vorschrift ist daher nur insoweit entscheidungserheblich, als sie nach § 109 Abs. 3 II. WBG auch für frühere Darlehen gilt.
Die in der Vorlage gestellte Rechtsfrage muß also genauer dahin bestimmt werden, ob § 69 Abs. 1 II. WBG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er sich gemäß § 109 Abs. 3 II. WBG auf vor Inkrafttreten des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gewährte kommunale Baudarlehen bezieht (vgl. etwa BVerfGE 3, 187 [196]; 8, 274 [292 f.]). In diesem Umfang ist die Vorlage zulässig.
§ 69 Abs. 1 II. WBG ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er sich gemäß § 109 Abs. 3 II. WBG auf vor Inkrafttreten des Gesetzes gewährte kommunale Baudarlehen bezieht.
Das vorlegende Gericht geht zutreffend davon aus, daß sich die Ablösungsmöglichkeit des § 69 Abs. 1 II. WBG auf Darlehen erstreckt, die von Gemeindeverbänden gewährt worden sind, und zwar gemäß § 109 Abs. 3 II. WBG auch auf solche, die aus der Zeit vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes stammen.
§ 69 Abs. 1 II. WBG behandelt die Tilgung "öffentlicher Baudarlehen". Öffentliche Baudarlehen sind nach der Definition des § 42 Abs. 1 Darlehen aus öffentlichen Mitteln. Unter öffentlichen Mitteln sind nach § 6 Abs. 1 die Mittel des Bundes, der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände zu verstehen, die von ihnen zur Förderung des Baues von Wohnungen für die breiten Schichten des Volkes bestimmt sind. § 69 Abs. 1 bezieht sich demnach nicht nur auf die von Bund und Ländern, sondern auch auf die von Gemeinden und Gemeindeverbänden für Familienheime und eigengenutzte Eigentumswohnungen gewährten Darlehen. Nach § 109 Abs. 1 und 3 gilt § 69 Abs. 1 ferner nicht nur für Familienheime und Eigentumswohnungen, die auf Grund des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gefördert werden, sondern auch für die zuvor mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Eigenheime, Kleinsiedlungen, Kaufeigenheime und Eigentumswohnungen, sofern sie als Familienheime oder als eigengenutzte Eigentumswohnungen anerkannt sind. Diese unter dem Ersten Wohnungsbaugesetz getroffenen Maßnahmen werden damit denjenigen, die unter das Zweite Wohnungsbaugesetz fallen, gleichgestellt und nehmen ebenfalls an den durch das Zweite Wohnungsbaugesetz neu eingeführten Vergünstigungen teil.
Zum Erlaß einer solchen Regelung war der Bundesgesetzgeber befugt. Nach Art. 74 Nr. 18 GG gehören das Wohnungswesen und mithin auch Maßnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues zur konkurrierenden Gesetzgebung. Die Ablösungsregelung des § 69 II. WBG ist eine solche der Förderung des Wohnungsbaues dienende Maßnahme. Sie ist darauf gerichtet, eine günstige Tilgungsmöglichkeit für Darlehen zu schaffen, die aus Mitteln des Bundes, der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände stammen und "zur Förderung des Baues von Wohnungen für die breiten Schichten des Volkes bestimmt sind" (§ 6 Abs. 1 II. WBG). Die Ablösungsregelung soll einen Anreiz zur vorzeitigen Tilgung bieten und durch einen schnelleren Rückfluß der Gelder den Darlehensgebern zusätzliche Förderungsmaßnahmen ermöglichen (vgl. die Begründung zu § 30e des Regierungsentwurfs, BT-Drucks. II/601, S. 30).
Die Ablösungsregelung verstößt nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
Den Gemeinden ist durch Art. 28 Abs. 2 GG grundsätzlich sowohl ein alle örtlichen Angelegenheiten umfassender Aufgabenbereich ("Allzuständigkeit"; vgl. BVerfGE 1, 167 [175]; 8, 122 [134]) als auch die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich (vgl. BVerfGE 17, 172 [181]; BVerwGE 6, 19 [22]) zuerkannt. Den Gemeindeverbänden ist zwar nicht Allzuständigkeit, wohl aber im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs wie den Gemeinden die Eigenverantwortlichkeit garantiert (vgl. BVerwGE 6, 19 [23]; Stern in Bonner Kommentar, Stand 1965, Art. 28 Rdnr. 172; v. Mangoldt- Klein, GG, 2. Aufl., I. Bd. 1957, Art. 28 Anm. IV 2b [S. 712]; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 381).
1. Der Aufgabenbereich der Gemeindeverbände wird durch § 69 Abs. 1 II. WBG nicht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt. Die Ablösungsregelung hat für die Kommunen nicht so erhebliche finanzielle Verluste zur Folge, daß sie dazu genötigt sind, sich von der Aufgabe der Förderung des örtlichen Wohnungsbaues zurückzuziehen. Nach dieser Vorschrift können die Eigentümer von Familienheimen und eigengenutzten Eigentumswohnungen Baudarlehen dadurch vorzeitig tilgen, daß sie an den Darlehensgeber einen Ablösungsbetrag zahlen, der sich nach den noch nicht fälligen Leistungen abzüglich von Zwischenzinsen unter Berücksichtigung von Zinseszinsen bemißt. Gemäß § 69 Abs. 3 II. WBG ist der dabei zugrunde zu legende Zinssatz nach der Kinderzahl zu staffeln. Von der Höhe dieses Zinssatzes hängt es ab, ob und inwieweit die Ablösungsregelung für die Darlehensgeber wirtschaftlich nachteilig ist. Nach der geltenden Ablösungsverordnung beläuft sich der Ablösungszinssatz auf nicht mehr als 7% im Höchstfalle. Dies bedeutet, daß der Ablösungszinssatz die Höhe, die der Kapitalmarktlage entspricht, nicht unangemessen übersteigt und daß der Ablösungsbetrag nicht weit hinter dem wirtschaftlichen Wert des abgelösten Darlehens(-restes) zurückbleibt.
2. Allerdings engt § 69 Abs. 1, soweit er sich gemäß § 109 Abs. 3 II. WBG auf die vor seinem Inkrafttreten von Gemeindeverbänden gewährten Darlehen bezieht, das Recht der Kommunen auf eigenverantwortliche Führung ihrer Geschäfte insofern ein, als er die Gemeindeverbände zwingt, vorzeitige Rückzahlungen anzunehmen.
Aber nicht jede gesetzliche Regelung, die die Eigenverantwortlichkeit und damit das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände berührt, ist verfassungswidrig. Beschränkungen der Selbstverwaltung sind mit Art. 28 Abs. 2 GG vielmehr vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 17, 172 [182] mit weiteren Nachweisen). Ein solcher Fall liegt hier vor.
Es mag dahingestellt bleiben, ob die Regelung der §§ 109 Abs. 3, 69 Abs. 1 II. WBG a.F. schon deshalb gerechtfertigt ist, weil sie zu den Maßnahmen gehört, mit denen der Gesetzgeber die durch den 2. Weltkrieg verursachte außerordentliche Wohnungsnot zu beheben suchte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerfGE 1, 167 [179]). Offen bleiben kann auch die Frage, ob die Regelung zu den herkömmlichen Beschränkungen der Eigenverantwortlichkeit der Gemeindeverbände zu zählen und aus diesem Grunde als einwandfrei anzusehen ist (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerfGE 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 17, 172, bes. 182-185 und 186-187). Denn gesetzliche Beschränkungen der Selbstverwaltung können auch abgesehen von zwingender Notlage und Herkömmlichkeit zulässig sein (vgl. BVerfGE 9,268 [289 f.]; ferner 17, 172 [185]).
Die hier in Frage stehende Regelung greift keineswegs einschneidend in die Eigenverantwortlichkeit der Wohnungsbauförderung der Gemeindeverbände ein. Begünstigt werden durch § 69 Abs. 1 nur solche Personen, die die Gemeindeverbände selbst durch die Gewährung eines Baudarlehens als unterstützungswürdig und -bedürftig anerkannt haben und deren bevorzugte Förderung dem Gebot der Sozialstaatlichkeit entspricht. Zudem räumt § 69 Abs. 1 den Darlehensnehmern nur die Möglichkeit der Ablösung ihrer Darlehen ein, von der nicht alle Berechtigten Gebrauch machen werden. Im ganzen gesehen wird angesichts der sehr langen Laufzeit und der außerordentlich geringen Amortisationsquote solcher Baudarlehen die nominelle Einbuße an Kapital durch den vorzeitigen Rückfluß von Barmitteln jedenfalls soweit ausgeglichen, daß von einem Eingriff in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung keine Rede sein kann. Den Kommunen bleibt ein ausreichender Spielraum eigenverantwortlicher Betätigung auf dem Gebiet der örtlichen Wohnungsbauförderung.
Auch ein Verstoß gegen Art. 14 GG liegt nicht vor.
Es kann dahingestellt bleiben, ob das Eigentum öffentlich-rechtlicher Körperschaften durch Art. 14 GG im gleichen Umfang wie anderes Eigentum geschützt wird (vgl. BVerfGE 14, 221 [244]). Denn die Ablösungsregelung des § 69 Abs. 1 II. WBG läßt sich schon aus anderen Gründen nicht als ein Gesetz, das eine Enteignung gestattet oder bewirkt, ansehen.
Dies ergibt sich aus den Kriterien, die die Rechtsprechung zur Abgrenzung der Enteignung von der entschädigungslos zulässigen Inhaltsbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) entwickelt hat. Dabei bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob das Wesen der Enteignung in einem hoheitlich auferlegten Sonderopfer an Vermögenswerten besteht (vgl. BGHZ 6, 270 [279 f.]) oder in einem Eingriff in Vermögenswerte, den entschädigungslos hinzunehmen dem Betroffenen nicht zugemutet werden kann (vgl. BVerwGE 5, 143 [145]). Unter keinem der beiden Gesichtspunkte liegt hier eine Enteignung vor. § 69 Abs. 1 II. WBG betrifft öffentliche Baudarlehen schlechthin, gleichgültig, ob sie aus Mitteln des Bundes, der Länder, der Gemeinden oder Gemeindeverbände stammen, er betrifft also die Rechte bestimmter Art allgemein und einheitlich und belastet die Gemeindeverbände nicht mit einem besonderen Opfer. Wie oben zu II. 2 ausgeführt, werden durch § 69 Abs. 1 die Rechte der Gemeindeverbände nicht in unzumutbarer Weise verkürzt.
Auch aus sonstigen Normen des Grundgesetzes können Einwände gegen die Gültigkeit des § 69 Abs. 1, soweit er sich gemäß § 109 Abs. 3 II. WBG auf vor Inkrafttreten des Zweiten Wohnungsbaugesetzes gewährte kommunale Baudarlehen bezieht, nicht hergeleitet werden. Die Regelung ist mit den Grundsätzen vereinbar, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze gelten.
Nach feststehender Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die echte Rückwirkung grundsätzlich verfassungswidrig (vgl. BVerfGE 13, 261 [270 ff.]; 14, 288 [297]; 15, 313 [324]; 18, 429 [439]). Es kann aber dahingestellt bleiben, ob § 69 Abs. 1 II. WBG einen Fall echter Rückwirkung enthält. Jedenfalls ist die durch die genannte Vorschrift angeordnete Änderung der Tilgungsmodalitäten gerechtfertigt durch die Rücksicht auf das gemeine Wohl, nämlich auf die zusätzliche Förderung des sozialen Wohnungsbaues.
Allerdings kann unter Umständen auch das Vertrauen des Bürgers darauf Schutz beanspruchen, daß seine Rechtsposition nicht nachträglich durch Vorschriften entwertet wird, die lediglich auf gegenwärtige noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirken – unechte Rückwirkung – (BVerfGE 15, 313 [324]; vgl. auch BVerfGE 14, 288 [297]). Durch § 69 Abs. 1 II. WBG wird die Rechtsposition, die die Gemeindeverbände durch Abschluß der Darlehensverträge erlangt haben, zwar modifiziert, aber keineswegs entwertet.
Die Frage, ob sich Gemeindeverbände auf die erwähnten dem Vertrauensschutz des Bürgers dienenden Grundsätze berufen könnten, bedarf unter diesen Umständen nicht der Entscheidung.
‹‹ BVerfG, 17.01.1961 - 2 BvR 547/60 nach oben BVerfG, 17.02.1965 - 1 BvR 732/64 ››

References: § 70

§ 69

§ 109

§ 69
 § 109
 § 70
 § 1

§ 69

§ 70
 § 69
 § 69

§ 109
 § 7
 § 12
 § 69
 § 4
 § 10
 Art. 28
 § 10
 § 69
 § 70
 § 109
 § 69
 § 70
 Art. 3
 § 69
 § 70
 § 70
 Art. 28
 Art. 14
 Art. 14
 § 69
 § 70
 § 70
 Art. 14
 § 70
 § 70
 § 69
 § 69
 § 44
 § 69
 § 70
 § 69
 § 70

§ 70
 § 69
 § 70
 § 70
 § 70
 § 70
 § 69
 § 70
 § 69
 § 30
 § 69
 § 70
 § 69
 § 70
 Art. 28
 § 69
 § 69
 § 70
 § 69
 § 69
 § 69
 § 109
 § 109
 § 69
 § 109

§ 69
 § 109
 § 69
 § 109

§ 69
 § 42
 § 6
 § 69
 § 109
 § 69
 Art. 74
 § 69
 § 30
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 69
 § 69
 § 69
 § 109
 Art. 28
 § 69
 § 69
 Art. 14
 Art. 14
 § 69
 § 69
 § 69
 § 69
 § 109
 § 69
 § 69