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Timestamp: 2016-10-24 12:20:43+00:00

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116 Ia 43363. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 3 ao�t 1990 dans la cause R. et W. contre P., Conseil d'Etat du canton de Vaud et Commune de Bex (recours de droit public)
Art. 88 OJ; qualit� pour recourir contre un plan d'affectation. Qualit� pour recourir d�ni�e � des voisins qui se pr�valent de l'int�r�t g�n�ral � la protection d'un site et, accessoirement, d'un int�r�t financier au maintien int�gral de la valeur marchande de leurs propres immeubles, pur int�r�t de fait (consid. 2). Art. 86 OJ; application de la r�gle de l'�puisement des instances cantonales aux recours de droit public pour violation de la Convention europ�enne des droits de l'homme. Si le grief de violation de la convention co�ncide mat�riellement avec celui de violation des art. 4 et art. 58 Cst. (sans avoir de port�e propre s'agissant de l'art. 58 Cst.), le recours est soumis � la r�gle de l'�puisement des instances cantonales. En l'esp�ce, le grief, qui concerne la proc�dure de recours devant le Conseil d'Etat, est mal fond� dans la mesure o� il est recevable (consid. 3 et consid. 4). Art. 4 Cst.; r�examen de d�cisions pass�es en force. R�gles pos�es par la jurisprudence en cette mati�re. N'ayant pas qualit� au fond, les recourants pouvaient n�anmoins faire valoir des droits de proc�dure (droit de pr�senter une demande de r�vision, d'obtenir un examen de celle-ci et une d�cision � son sujet); ces droits de nature formelle ont �t� respect�s en l'esp�ce (consid. 5). Faits � partir de page 434
P. est propri�taire, sur le territoire de la commune de Bex, de la parcelle No 283, sise au lieu dit "L'Allex d'Enhaut". Une partie de cette parcelle (2840 m2) est class�e en zone d'habitat � moyenne densit�, destin�e - selon le r�glement du plan d'extension communal approuv� en 1985 - � des b�timents d'habitation group�s et de faible hauteur; l'autre partie (8130 m2) est affect�e � la zone interm�diaire I, r�serv�e � l'extension de l'agglom�ration et provisoirement inconstructible. R. et W. sont propri�taires de parcelles imm�diatement voisines, class�es dans la zone de l'ancien village et occup�es l'une par une ferme et l'autre par une maison de ma�tre. Ces b�timents, reconnus comme "monuments d'importance r�gionale ... � conserver dans leur forme et leur substance", BGE 116 Ia 433 S. 435ont �t� inscrits � l'inventaire cantonal institu� par les art. 49 ss de la loi vaudoise du 10 d�cembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites. L'Allex d'Enhaut figure dans le projet d'inventaire des sites construits � prot�ger en Suisse (ISOS). La r�gion situ�e au sud-ouest de ce hameau, class�e en zone interm�diaire I et en zone agricole de plaine A, est demeur�e jusqu'ici vierge de constructions, de m�me que la parcelle No 283 qui en est le prolongement au nord.
Du 1er au 30 juillet 1988, la Municipalit� de Bex a mis � l'enqu�te publique un plan partiel d'affectation pour la parcelle No 283. Ce plan, qui maintenait l'affectation de la partie septentrionale du terrain � l'habitat de moyenne densit�, en transf�rait le solde de la zone interm�diaire � la zone d'habitat � faible densit�, destin�e � des b�timents d'habitations familiales comptant au plus deux logements. R. et W. ont fait opposition � ce plan. Mettant tous deux en �vidence la valeur architecturale et historique de l'ancien "dizain" de L'Allex d'Enhaut, ainsi que de ce qui subsistait de l'ancien "dizain" de L'Allex d'Enbas d�truit en grande partie par un incendie en 1910, ils soulignaient - en d�pit de l'urbanisation d�j� r�alis�e aux environs imm�diats - l'int�gration harmonieuse de ce groupe de constructions anciennes dans le paysage gr�ce, notamment, au maintien de la zone interm�diaire et de la zone agricole au sud-ouest du hameau. Pour la zone d'habitations � moyenne densit�, ils relevaient que le plan ne paraissait pas porter une atteinte tr�s sensible au site, le p�rim�tre constructible m�nageant bien les vues sur la "t�te" de l'ancien "dizain". R. se r�f�rait � la proximit� des constructions projet�es pour se r�server simplement d'intervenir dans la proc�dure d'autorisation de construire, notamment pour obtenir un accord sur les droits de jour, l'"acc�s pi�ton" existant, l'entretien du mur de s�paration et l'aspect architectural. Pour la zone � faible densit�, les opposants estimaient que son institution aboutirait � d�truire un paysage de grande valeur; la commune de Bex devrait plut�t veiller � �difier de mani�re coh�rente ses zones d�j� l�galis�es que transf�rer en zone � b�tir des zones interm�diaires encore intactes. L'un d'eux admettait toutefois que les promoteurs "s'�taient efforc�s de trouver la solution du moindre mal".
Le 16 novembre 1988, le Conseil communal a �cart� les oppositions au plan partiel d'affectation; il s'est ralli� au pr�avis de la Municipalit� qui insistait notamment sur la th�saurisation de certains terrains � b�tir qui aurait fait na�tre "un besoin justifi�" BGE 116 Ia 433 S. 436d'urbaniser la zone interm�diaire. Les surfaces comprises dans le plan seraient au demeurant � plus de 50% "promises-vendues" � des habitants de Bex.
R. et W. se sont adress�s au Conseil d'Etat du canton de Vaud par la voie d'une requ�te au sens de l'art. 60 de la loi cantonale du 4 d�cembre 1985 sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC). Reprenant les arguments de leur opposition, ils estimaient inopportune cette modification d'un plan qui n'�tait en vigueur que depuis trois ans. Dans un m�moire compl�mentaire, les requ�rants demandaient en outre le "retour" de la zone � moyenne densit� dans la zone interm�diaire. Par d�cision du 31 janvier 1990, le Conseil d'Etat a rejet� la requ�te et approuv� la d�cision du Conseil communal du 16 novembre 1988.
Par la voie d'un premier recours de droit public, R. et W. ont demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler cette d�cision du Conseil d'Etat, pour violation des art. 6 par. 1 CEDH, 4 Cst. et 33 LAT. Ils se sont adress�s simultan�ment � l'autorit� intim�e pour la solliciter de r�viser ou de r�examiner la d�cision attaqu�e au motif que la Municipalit� de Bex avait soumis � l'enqu�te publique, le 23 janvier 1990, un plan partiel d'affectation de l'ancien village pr�voyant d'attribuer leurs deux parcelles � une zone de protection. Cette demande a �t� rejet�e par d�cision du 4 avril 1990, dont R. et W. ont �galement requis l'annulation par la voie d'un second recours de droit public, form� pour violation de l'art. 4 Cst. et de la l�gislation f�d�rale sur l'am�nagement du territoire.
Le Tribunal f�d�ral a rejet� les deux recours dans la mesure o� ils �taient recevables.
I. Recours de droit public dirig� contre la d�cision du 31 janvier 1990
2. a) En vertu de l'art. 88 OJ, la voie du recours de droit public est ouverte notamment aux particuliers l�s�s par des d�cisions qui les concernent personnellement. Celui qui agit par ce moyen doit pr�senter au Tribunal f�d�ral des �l�ments de fait qui permettent � celui-ci de d�terminer dans quelle mesure la d�cision attaqu�e porte une atteinte actuelle et personnelle � ses int�r�ts juridiquement prot�g�s. La l�sion de purs int�r�ts de fait, tels des int�r�ts �conomiques ou financiers, ne suffit pas. Il faut que la d�cision entreprise touche � des int�r�ts dont la protection se situe BGE 116 Ia 433 S. 437dans le champ d'application d'une norme, que celle-ci ait pour but principal la protection des int�r�ts priv�s du recourant ou que, adopt�e essentiellement pour la sauvegarde de l'int�r�t g�n�ral, elle tende n�anmoins aussi � la protection de ses int�r�ts priv�s.
Selon la jurisprudence, la qualit� pour former un recours de droit public contre un plan d'affectation appartient non seulement au propri�taire d'un terrain inclus dans le p�rim�tre du plan, mais aussi au propri�taire d'un fonds voisin qui pr�tend que l'�tablissement du plan l'atteindrait dans ses droits constitutionnels parce qu'il r�duirait � n�ant ou modifierait la port�e de normes qui tendaient �galement � le prot�ger ou parce qu'il restreindrait l'utilisation de sa propri�t�. Dans l'un et l'autre cas, la qualit� pour agir du propri�taire se limite � la contestation des effets du plan sur son propre fonds (ATF 113 Ia 238 consid. 2b, ATF 112 Ia 91 ss et les arr�ts cit�s). Le voisin ne peut en revanche se pr�valoir de ce qu'un plan d'affectation violerait des dispositions qui tendent exclusivement � pr�server l'int�r�t public, telles des prescriptions relatives � l'adaptation des plans de zones ensuite de modifications sensibles des circonstances (art. 21 al. 2 LAT), des principes g�n�raux auxquels sont soumises les autorit�s de planification (art. 3 LAT) (cf. ATF 106 Ia 332 s. et 334 consid. 1b), ou encore des r�gles de droit sur la protection de la nature et du paysage.
b) En l'esp�ce, les recourants se sont pr�valus tout au long de la proc�dure cantonale du trouble que le projet litigieux causerait � l'harmonie de l'ancien "dizain" de L'Allex d'Enhaut dans lequel se trouvent leurs deux b�timents. S'agissant en particulier de la visibilit�, ils ne se sont nullement plaints de l'atteinte que les constructions, selon les gabarits pr�vus dans le plan, pourraient porter au d�gagement dont ils jouissent depuis ces b�timents, mais seulement de la vue dont b�n�ficient sur ces derniers le public en g�n�ral et les promeneurs utilisant un sentier p�destre en particulier. Toute leur argumentation a �t� centr�e autour de cet int�r�t public dont la protection justifierait d'exclure d�finitivement la parcelle litigieuse du territoire � b�tir. Ils ont au demeurant reconnu les efforts des promoteurs pour att�nuer l'impact in�vitable des ouvrages projet�s sur l'aspect traditionnel du hameau d'Allex d'Enhaut. L'un d'eux s'est au reste r�serv� express�ment dans son opposition la possibilit� d'intervenir dans la proc�dure d'autorisation de construire les b�timents pr�vus dans la partie sup�rieure de la parcelle No 283, s'il n'obtenait pas certaines garanties BGE 116 Ia 433 S. 438secondaires pour le maintien d'avantages existants qui ne sont pas compromis d'embl�e par le plan contest�.
Leur recours de droit public se tient dans le cadre de cette d�marche. Expliquant leur qualit� pour recourir au sens de l'art. 88 OJ, ils exposent qu'ils sont imm�diatement voisins du p�rim�tre, que leurs b�timents sont prot�g�s pour leur valeur architecturale et que l'�dification d'"un nombre important de constructions individuelles ou locatives sur une vaste parcelle actuellement non b�tie" est "de nature � compromettre l'harmonie du quartier et � lui faire subir un pr�judice en d�valuant leur propre parcelle". L'int�r�t dont ils se pr�valent pour justifier leur intervention devant le juge constitutionnel est ainsi, de toute �vidence, l'int�r�t g�n�ral � la protection d'un site, accompagn�, de mani�re tr�s accessoire, par l'int�r�t financier au maintien int�gral de la valeur marchande de leurs immeubles, qui n'est qu'un pur int�r�t de fait. Ils n'all�guent en revanche la violation d'aucun int�r�t juridiquement prot�g� et leur recours n'est pas recevable sur ce point.
3. M�me s'il n'a pas qualit� pour agir au fond, un recourant peut se plaindre de la violation d'une garantie de proc�dure qui �quivaut � un d�ni de justice formel. Dans un tel cas, l'int�r�t juridiquement prot�g� exig� par l'art. 88 OJ d�coule non pas du droit de fond, mais du droit de participer � la proc�dure. Un tel droit existe lorsque le recourant avait qualit� de partie en proc�dure cantonale. Si tel est le cas, il peut se plaindre de la violation des droits de partie que lui reconna�t la proc�dure cantonale ou qui d�coulent directement de dispositions constitutionnelles telles que celles des art. 4 et 58 Cst. Le Tribunal f�d�ral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire l'interpr�tation et l'application des dispositions cantonales de proc�dure; il examine en revanche librement si, en ce qui concerne la position de partie que le droit cantonal reconna�t au recourant, les garanties minimales consacr�es par le droit constitutionnel f�d�ral, voire par le droit conventionnel, ont �t� respect�es. Ainsi, celui qui n'a pas qualit� pour recourir au fond, mais qui avait qualit� de partie en proc�dure cantonale, peut se plaindre par exemple de ce qu'un recours cantonal a �t� d�clar� � tort irrecevable, ou que lui-m�me n'a pas �t� entendu, ou qu'on ne lui a pas donn� l'occasion de pr�senter des moyens de preuve, ou qu'il n'a pas pu prendre connaissance du dossier. En revanche, il ne saurait se plaindre d'une appr�ciation pr�tendument arbitraire des preuves, ni du fait que des moyens de preuve ont �t� �cart�s pour d�faut de pertinence ou par appr�ciation anticip�e: BGE 116 Ia 433 S. 439en effet, l'examen de telles questions ne peut pas �tre s�par� de l'examen du fond lui-m�me; or, celui qui n'a pas qualit� pour recourir au fond ne peut pas exiger un tel examen (ATF 115 Ia 79 consid. 1d, ATF 114 Ia 312 s. consid. c et les arr�ts cit�s).
En l'esp�ce, les recourants invoquent la violation de garanties formelles qui leur seraient donn�es soit par l'art. 6 par. 1 CEDH, soit par l'art. 4 Cst. en relation avec l'art. 33 LAT.
4. a) Un tel recours de droit public est soumis � la r�gle de l'�puisement des instances cantonales institu�e de mani�re g�n�rale � l'art. 86 OJ et, pour le recours fond� sur l'art. 4 Cst., de mani�re sp�ciale � l'art. 87 de la m�me loi.
Il en va de m�me si le recours se fonde �galement sur l'art. 6 par. 1 CEDH dont la port�e est �quivalente - pour les points soulev�s par les recourants - � l'art. 58 Cst. Le recours de droit public qui tend au respect des droits de nature constitutionnelle consacr�s dans la Convention europ�enne des droits de l'homme est en effet un recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 let. a OJ et non, comme le pr�tendent � tort les recourants - tout au moins du point de vue o� ils se placent -, un recours pour violation des trait�s internationaux au sens de la let. c de cette disposition. Le grief de droit mat�riel tir� de cette convention multilat�rale co�ncidant mat�riellement in casu avec celui d'une violation du droit constitutionnel, le pr�sent recours est soumis � la r�gle de l'�puisement des instances cantonales (ATF 113 Ia 229 consid. bb, ATF 112 Ia 86, ATF 106 IV 87 consid. 2b, ATF 105 Ib 435 consid. 4a).
b) Dans les recours soumis � l'�puisement des instances cantonales, l'all�gation de faits, de moyens de preuve et d'arguments de droit nouveaux est inadmissible, sous r�serve d'exceptions dont l'une trouve application en l'esp�ce, l'autorit� intim�e ayant un plein pouvoir d'examen et connaissant le droit d'office (cf. ATF 113 Ia 339 consid. c, ATF 107 Ia 265 consid. 2a). Bien que la question de la qualit� juridictionnelle de l'autorit� intim�e n'ait pas �t� soulev�e en proc�dure cantonale et soit �voqu�e pour la premi�re fois devant le Tribunal f�d�ral, le grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH ou de l'art. 58 Cst. est donc en principe recevable sous l'angle des art. 86 al. 2 et 87 OJ. Toutefois, � supposer d�j� qu'il soit motiv� de mani�re compatible avec l'art. 90 al. 1 let. b OJ, ce grief devrait de toute fa�on �tre rejet� comme �tant mal fond�. En effet, la jurisprudence cit�e dans le recours � l'appui d'une pr�tendue violation de l'art. 6 par. 1 CEDH (union personnelle) BGE 116 Ia 433 S. 440a trait au volet p�nal de cette disposition; or, les recourants ne d�montrent nullement en quoi cette disposition exigerait que, dans les affaires "civiles" - pour autant que l'on puisse user ici d'un tel qualificatif -, l'instruction de la cause soit confi�e � des personnes diff�rentes de celles qui d�cident. Ils semblent aussi mettre en doute l'apparence de partialit� du Conseil d'Etat, en raison du mode d'instruction suivi; ils ne paraissent toutefois pas vouloir demander la r�cusation des conseillers d'Etat. Les recourants insistent �galement sur le fait que l'instruction du recours a �t� men�e par les fonctionnaires d'un d�partement d�termin�, tout en admettant cependant qu'ils connaissaient cette pratique "notoire" bien avant d�j�; ne s'en �tant pas pr�valus en instance cantonale, ils agissent d'une mani�re contraire aux r�gles de la bonne foi en ne le faisant que maintenant. Au demeurant, s'il est vrai que le d�partement en question proc�de successivement � l'examen pr�alable du plan d'affectation communal (art. 56 LATC) puis, le cas �ch�ant, � l'instruction des requ�tes tendant au r�examen des oppositions audit plan par le Conseil d'Etat (art. 61 al. 1 LATC), ce dernier statue n�anmoins en une seule fois, "tant en l�galit� qu'en opportunit�" (art. 61 al. 2 LATC) et il n'est nullement li� par l'avis du d�partement, ce que confirme d'ailleurs express�ment l'art. 56 al. 3 LATC. Les exigences minimales d�duites de l'art. 33 LAT sont donc respect�es en l'esp�ce (cf. ATF 114 Ia 119, 235, 247 consid. 2a; ATF 109 Ia 2).
II. Recours de droit public dirig� contre la d�cision du Conseil d'Etat du 4 avril 1990
5. a) Le 23 janvier 1990, la Municipalit� de Bex a publi� un projet de plan partiel d'affectation de l'ancien village, soumettant les b�timents des recourants - ainsi que les deux ch�teaux de Bex - � une protection architecturale particuli�re. Les recourants ne se sont pas oppos�s � ce plan, dont les objectifs sont semblables � ceux qu'eux-m�mes ont tent� de d�fendre dans leur premier recours de droit public. Ils estiment toutefois que la d�cision concernant le plan partiel d'affectation de la parcelle No 283, prise le 31 janvier 1990, ne pouvait l'�tre sans que soit examin� simultan�ment le plan partiel d'affectation de l'ancien village. Celui-ci met en effet en �vidence la valeur de leurs deux b�timents, dont ils tirent des conclusions juridiques pr�cises, alors que l'�dification de la parcelle No 283 compromettrait la sauvegarde de cette valeur, les deux plans �tant en quelque sorte, dans cette mesure, contradictoires.
C'est la raison pour laquelle les recourants ont saisi le Conseil d'Etat d'une demande de r�vision, subsidiairement de r�examen de la d�cision faisant l'objet de leur premier recours de droit public. La publication du plan partiel d'affectation de l'ancien village serait un �l�ment nouveau dont l'all�gation aurait command� � l'autorit� intim�e de modifier sa d�cision concernant le plan d'affectation de la parcelle No 283. Le 4 avril 1990, l'autorit� intim�e a refus� d'entrer en mati�re sur la demande de r�vision ou de r�examen. Elle a notamment consid�r� qu'elle avait d�j� examin� l'argumentation des recourants fond�e sur la valeur architecturale de leurs b�timents, le plan partiel d'affectation du village confirmant cette valeur et ne modifiant pas, partant, les caract�ristiques du site d�crites dans le projet d'inventaire ISOS.
Dans leur second recours de droit public, les recourants pr�tendent que l'autorit� intim�e aurait ainsi viol� leur droit d'�tre entendus et serait tomb�e dans l'arbitraire.
b) La recevabilit� de ce second recours, examin�e d'office par le Tribunal f�d�ral, d�pend de la r�ponse � donner � la question de savoir si l'autorit� intim�e a viol�, au pr�judice des recourants, des garanties proc�durales qui leur sont offertes soit par le droit de proc�dure cantonal, soit directement par la Constitution f�d�rale. Tel serait le cas si le Conseil d'Etat avait m�connu les r�gles fondamentales relatives au traitement des demandes de r�vision ou de r�examen. Le droit vaudois n'ayant pas institu� express�ment, en dehors des voies ordinaires ou extraordinaires de recours, des moyens juridiques pour redresser a posteriori les d�cisions administratives contraires au droit, la mise en oeuvre de tels moyens doit s'op�rer sur la base des r�gles que la jurisprudence a d�duites de l'art. 4 Cst. D'apr�s cette jurisprudence, en l'absence de dispositions particuli�res du droit cantonal de proc�dure, l'administr� peut demander le r�examen d'une d�cision entr�e en force lorsque - comme le pr�voit la l�gislation f�d�rale aux art. 66 ss PA - les circonstances ont �t� modifi�es dans une mesure notable depuis cette d�cision ou que les requ�rants invoquent des faits et des moyens de preuve importants qu'ils ne connaissaient pas lorsque la d�cision a �t� rendue ou dont ils ne pouvaient se pr�valoir � cette �poque (ATF 109 Ia 105 consid. 2, ATF 109 Ib 250, ATF 100 Ib 371 consid. 3a et les r�f�rences).
En l'esp�ce, force est de constater que l'autorit� intim�e n'a pas m�connu ces principes d�coulant de l'art. 4 Cst., mais que, contrairement � ce que pourrait laisser croire le dispositif de sa d�cision, BGE 116 Ia 433 S. 442elle a rejet� la demande de r�examen ou de r�vision, jugeant que les requ�rants n'avaient produit aucun �l�ment nouveau justifiant une remise en cause de sa d�cision ant�rieure entr�e en force et qui faisait l'objet d'un recours de droit public. Il s'ensuit que le second recours de droit public est irrecevable dans la mesure o� il porte sur une question de fond que les recourants ne sont pas l�gitim�s � soumettre au Tribunal f�d�ral pour les raisons expos�es au consid. 3 ci-dessus.
c) N'ayant pas qualit� au fond, les recourants peuvent n�anmoins faire valoir la violation de droits de proc�dure. A ce titre, ils avaient en particulier le droit de pr�senter une demande de r�vision, d'obtenir un examen de celle-ci ainsi qu'une d�cision � son sujet; en l'esp�ce, ces droits de nature formelle ont �t� respect�s. Les recourants n'avaient pas droit, en revanche, � ce que l'autorit� cantonale se pronon��t dans un sens d�termin�, notamment � ce qu'elle adm�t leur demande de r�vision.
Ces constatations suffisent � sceller le sort du second recours, le Tribunal f�d�ral pouvant ainsi se dispenser de se prononcer sur le bien-fond� de la d�cision attaqu�e.

References: Art. 88
 Art. 86
 art. 4
 art. 58
 Art. 4
 art. 49
 art. 6
 ATF 
 ATF 
 art. 4
 ATF 
in casu
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 86
 ATF 
 ATF 
 art. 66
 ATF 
 ATF