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Timestamp: 2018-09-20 01:33:11+00:00

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﻿ Sentencia C-73 de febrero 10 de 2010
SENTENCIA C-73 DE 10 DE FEBRERO DE 2010
CONTENIDO:NEGACIÓN DE CONCESIÓN DE BENEFICIOS PENALES. PARA DETERMINADOS DELITOS CONSIDERADOS ESPECIALMENTE GRAVES. PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 26 DE LA LEY 1121 DE 2006.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO PENAL, PENA, DISMINUCIÓN DE LA PENA, MECANISMOS SUSTITUTIVOS DE LA PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD, EXCLUSIÓN DE BENEFICIOS, TERRORISMO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:463 DE JULIO DE 2010, PG.1306
Sentencia C-73 de febrero 10 de 2010
Sentencia C-073 de 2010
Ref.: Expediente D- 7836
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006
Demandante: Marcela Mileidi Muñoz Tobón
La ciudadana Marcela Mileidi Muñoz Tobón demanda la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 1121 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo y otras disposiciones”, por violar los artículos 1º, 2º, 5º, 6º, 13, 28, 29, 34, 42, 44, 93, 158 y 169 superiores.
Luego de realizar algunas consideraciones generales, la demandante señala que el artículo acusado vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, “el cual se ha conformado por la Corte Constitucional fundamentalmente de fusionar los artículos 1º, 2º, 5º, 6º, 13 superiores..., pues la seguridad de la sociedad y la sensación de justicia que el legislador pretende ofrecer con tal disposición, no son argumentos lo suficientemente fuertes como para prohibir de facto cualquier beneficio penal, judicial o administrativo contra el implicado que cometa cualquiera de las conductas punibles allí previstas”. Y más adelante señala, en relación con el condenado que “al negársele toda posibilidad de obtener rebajas de pena o incluso su libertad condicional, lo convierte en un proscrito vitalicio de la sociedad y su familia, lo que sin dubitación alguna genera en el imputado rencor y sed de venganza contra la comunidad que lo castigó”.
Agrega que el legislador se extralimitó al negarle al procesado cualquier posibilidad de hacer menos gravosa su pena, y recobrar en menor tiempo su libertad, “basado únicamente en criterios objetivos de la materialidad de la conducta punible y sin acudir a otra alternativa que busque resocializar al delincuente y dársele otra oportunidad para reintegrarse a la sociedad”.
En cuanto a la vulneración al principio de la dignidad humana (art. 1º superior), la demandante sostiene que “no hay que olvidar que el imputado que cometa cualquiera de las conductas punibles descritas en la norma acusada, es un ser humano como cualquier persona con sentimientos que denota aflicción, dolor, alegría, etc., y por ende como persona comete errores vulnerando el bien jurídico tutelado. Admite, a renglón seguido, que el delincuente debe ser castigado pero sin recluido “durante demasiados años e incluso para algunos de manera vitalicia”, sin que la sociedad pueda saber si se resocializaron.
Respecto a la violación de los artículos 2º y 6º superiores, la ciudadana insiste en señalar que se trata de una norma que conduce a una reclusión vitalicia, sin posibilidad de reintegrarse a la sociedad. Agrega que la norma contribuye a aumentar el hacinamiento carcelario.
En lo que atañe al artículo 5º superior, alega la demandante que la norma conduce a que el condenado sea considerado “como una escoria de la sociedad, al ser sometido en prisión con exageradas penas privativas de la libertad, lo cual cercena de tajo su núcleo familiar, siendo esta la institución básica de la sociedad”.
El artículo 13 superior, por su parte, se habría vulnerado, por cuanto se establece un trato diferente y discriminatorio en contra de quienes “menoscaben cualquiera de las figuras jurídicas enrostradas en la norma demandada, obligando a estos a cumplir la totalidad de la pena privativa de la libertad impuesta, sin ninguna clase de beneficios y subrogados penales ... mientras que los demás imputados, que de igual manera vulneran la ratio legis-bien (sic) jurídico tutelado, se les privilegian de toda clase de beneficios y subrogados, tales como sentencia anticipada, libertad condicional, prisión domiciliaria, permiso de hasta setenta y dos horas, etc.”.
A título de ejemplo, la demandante sostiene “que puede ser más lesiva para la comunidad quien comete un genocidio, que la persona que realiza una extorción (sic). Siendo el legislador con el imputado que comete la primera de las conductas punibles más benévolo, al ofrecerle privilegios como rebajas de penas, libertad condicional y toda clase de beneficios administrativos consagrados en la Ley 65 de 1993, en cambio, al (sic) otro se debe limitar a pagar la pena impuesta en detención física, incluso sin derecho a redimir pena por concepto de trabajo y/o estudio”. Agrega que, incluso en el caso de dos mujeres embarazadas, una por porte de estupefacientes y la otra por extorsión, se presentaría una discriminación por cuanto la primera podría solicitar el cumplimiento de la pena en su lugar de residencia, en tanto que la segunda deberá hacerlo en establecimiento carcelario. Lo mismo puede suceder, según la demandante, con madres de menores de 6 meses de edad, enfermos graves o discapacitados al cuidado de su padre o madre cabeza de familia, cuando quiera que sus progenitores cometan alguno de los delitos señalados en la norma acusada.
Adicionalmente, sostiene que la norma acusada desconoce el “principio del derecho penal justo”, por cuanto “desconoce los límites ya fijados en las legislaciones anteriores, como la Ley 599 de 2000, Ley 906 de 2004 y Ley 65 de 1993, de las cuales se extrae una amplia gama de beneficios y subrogados legales judiciales y administrativos a favor de los procesos (sic) que cometen delitos de terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo y conexos, tales como allanamiento a los cargos, prisión domiciliaria, libertad condicional, permiso hasta setenta y dos horas, etc.”.
Asegura igualmente que el artículo demandado viola los derechos fundamentales del núcleo familiar y de los niños (art. 44 superior) por cuanto conducen a que siempre sea negada la detención preventiva en el lugar de residencia. Agrega que tales derechos se violan por cuanto “el carácter objetivo de la norma, impide la sustitución de la detención preventiva en establecimiento carcelario por la del lugar de residencia a los casos previstos en los numerales 3º y 5º del artículo 314 de la Ley 906 de 2004, que son de especialísima prevalencia legítima puesto que hacen alusión al núcleo familiar y el de los niños”.
Asimismo, y sin dar mayores explicaciones, sostiene el artículo demandado desconoce el artículo 93 superior, en consonancia con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
La Comisión Colombiana de Juristas considera que es conforme con la Constitución el establecimiento de exclusiones a los beneficios y subrogados penales para los delitos de terrorismo y conexos, de conformidad con las sentencias C-213 de 1994 y C-762 de 2002. En igual sentido se pronuncian el Ministerio del Interior y de Justicia, la Fiscalía General de la Nación y la Vista Fiscal. Por el contrario, la Universidad Nacional de Colombia estima que la norma es inconstitucional por cuanto vulnera el principio de legalidad.
Ahora bien, luego de examinar detenidamente los diversos argumentos planteados por la demandante, la Corte encuentra que, en numerosas ocasiones, la ciudadana se limita a afirmar que la norma acusada desconoce algún precepto constitucional, sin soportar su afirmación con la debida argumentación; o incluso simplemente confronta el contenido de aquélla con otras normas de rango legal, o manifiesta su desacuerdo con la decisión adoptada por el legislador. De allí que, de conformidad con los requisitos exigidos por la Carta Política, la Corte estima que, en el presente caso, solo se plantearon los siguientes cargos de inconstitucionalidad:
a. El artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 viola el principio de unidad de materia (art. 158 superior), por cuanto su redacción no guardaría relación con el tema regulado en dicha normatividad.
b. El legislador, al prever que en los casos de delitos de terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, no procederá ningún beneficio penal ni administrativo (rebaja de penas por sentencia anticipada, mecanismos de sustitución de la pena, condena de ejecución condicional, libertad provisional, prisión domiciliaria como sustitutiva de la pensión), sin perjuicio de los beneficios por colaboración eficaz estipulados en el Código de Procedimiento Penal, vulneró el principio de igualdad (art. 13 superior), ya que personas que han cometido delitos incluso más graves (v. gr. genocidio) sí tienen acceso a tales beneficios.
Dentro de este contexto, la norma acusada excluye la concesión de diversos beneficios penales (condena de ejecución condicional, prisión domiciliaria, etc.) a quienes sean procesados por delitos muy graves tales como terrorismo, financiación de actividades terroristas, secuestro extorsivo, extorsión, y sus delitos conexos. No obstante lo anterior, el legislador previó que se podrán obtener los beneficios por colaboración eficaz con la justicia, previstos en el Código de Procedimiento Penal.
En cuanto a la finalidad perseguida por el legislador se tiene que, aunque el proyecto de ley 208 Senado-138 Cámara “por el cual se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo y otras disposiciones”, no preveía la exclusión de beneficios y subrogados penales para los delitos de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, en el pliego de modificaciones para primer debate, se propuso incluir una disposición en tal sentido, con base en los siguientes argumentos(1):
El proyecto que se presenta a consideración de la comisión primera, tiene como objeto acompasar la legislación nacional a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en materia de prevención, investigación, detección y sanción de la financiación del terrorismo.
En efecto, mediante la Ley 808 de 2003 nuestro país aprobó “el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)”.
El tratado en mención surgió como fruto de la preocupación de los estados partes en relación con el incremento del terrorismo a nivel mundial y la consecuente necesidad de establecer instrumentos de cooperación internacional en la lucha contra este delito, así como instar a las naciones a crear mecanismos internos para contrarrestar las fuentes de financiación de este flagelo.
Evidentemente, lo pretendido fue impedir que en adelante, las personas condenadas por los delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, pudieran ser favorecidas con cualquier tipo de descuento, rebaja o subrogado penal, dada la gravedad de las conductas punibles, independientemente del sistema procesal en el que fuera aplicada”.
La Sala Penal ha tenido la ocasión de pronunciarse en cuanto a la vigencia de la norma acusada y sus relaciones con los dos sistemas procesales penales existentes, esto es, el mixto (L. 600/2000) y el acusatorio (L. 906/2004). Así, en sentencia del 29 de julio de 2008 (rad. 29788), consideró lo siguiente:
Aduce el recurrente, con apoyo en una sentencia emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué que el multicitado artículo 26, solo opera para los procesos regidos por la Ley 600 de 2000. Para el efecto, acoge los fundamentos jurídicos de esa providencia, la cual acude a los principios de interpretación gramatical y sistemático respecto de la expresión “no procederán las rebajas de pena por sentencia anticipada y confesión”, estableciendo que por tratarse de instituciones propias del estatuto procesal penal del 2000, no es posible extender los efectos de la prohibición hacia el sistema penal acusatorio, sin contravenir los principios rectores que lo inspiran y su carácter premial.
Evidentemente, lo pretendido fue impedir que en adelante, las personas condenadas por los delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, pudieran ser favorecidas con cualquier tipo de descuento, rebaja o subrogado penal, dada la gravedad de las conductas punibles, independientemente del sistema procesal en el que fuera aplicada.
Realmente, se advierte que para crear la norma, el legislador tuvo en cuenta los efectos de la sentencia proferida por esta corporación, resolviendo reproducir la prohibición que había sido declarada insubsistente, teniendo en cuenta que resultaba necesario sancionar una categoría específica de delitos pues la Corte había inhabilitado la posibilidad para que ella operara.
A esta conclusión podría oponerse que la referencia expresa del artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 a las instituciones procesales de la sentencia anticipada y la confesión descartaría su aplicación en el nuevo sistema procesal por no contener todos los mecanismos procesales previstos en los dos sistemas coexistentes (entre ellos, el allanamiento o la aceptación de cargos y los acuerdos o preacuerdos de negociación); no obstante, para la Sala ello obedece a una omisión relativa, pues se insiste, de los antecedentes legislativos es posible determinar que el ánimo del Congreso de la República fue procurar que desde la expedición de la norma, los procesados por los delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos, carecieran de la posibilidad de obtener beneficio alguno diferente a los de colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal, siempre y cuando fuera eficaz.
Así, un entendimiento claro, apunta a que el querer del legislador fue la creación de una prohibición plena y para ello, utilizó indistintamente conceptos propios de las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004, ante la coexistencia de los dos sistemas de procesamiento” (negrillas agregadas).
El anterior pronunciamiento, fue reiterado por la Sala Penal de la CSJ en sentencia del 26 de marzo de 2009 (rad. 30.806).
“PAR. 1º—En los casos de tráfico de estupefacientes y otras infracciones previstas en el capítulo segundo del título XIII del Código Penal, terrorismo, financiación de terrorismo, y administración de recursos relacionados con actividades terroristas, solo se podrá aplicar el principio de oportunidad, cuando se den las causales cuarta o quinta del presente artículo, siempre que no se trate de jefes, cabecillas, determinadores, organizadores promotores o directores de organizaciones delictivas”.
En este evento los efectos de la aplicación del principio de oportunidad quedarán en suspenso respecto del procesado testigo hasta cuando cumpla con el compromiso de declarar. Si concluida la audiencia de juzgamiento no lo hubiere hecho, se revocará el beneficio”.
Así las cosas, en los términos de la Ley 1312 de 2009, las personas investigadas por los delitos de terrorismo y financiación del terrorismo, siempre que no se trate de jefes, cabecillas, determinadores, organizadores promotores o directores de organizaciones delictivas, pueden solicitar a la Fiscalía que acuda ante el juez de control de garantías, a efectos de que aplique el principio de oportunidad, siempre y cuando se cumpla, una de las dos condiciones señaladas en los numerales 4º ó 5º del artículo 324 del Código de Procedimiento Penal.
Uno de los primeros fallos en los cuales la Corte abordó el tema de los beneficios penales, fue la Sentencia C-171 de 1993, referente al control automático del Decreto 264 del 5 de febrero de 1993 “Por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios por colaboración con la justicia”.
“Con disposiciones como las anteriores se están otorgando pues beneficios especiales, como anteriormente se dijo, a una determinada categoría de delincuentes, precisamente los de más alta peligrosidad y que mayor daño le han causado a la sociedad colombiana a través de toda su historia. Estos beneficios en cambio, no se reconocen a los demás delincuentes, es decir a los que han quebrantado la ley penal en medida bastante inferior que aquellos. Se está incurriendo así en una palmaria injusticia, no tanto por el hecho de que —frente a la magnitud de los crímenes en que han incurrido los destinatarios del Decreto 264—, los que podrían calificarse de delincuentes menores no gocen de esos mismos beneficios, sino por cuanto resulta paradójico, que a mayor daño social más posibilidades de obtener beneficios (negrillas agregadas).
Ahora bien, el acto de justicia es necesario; como consta en la tradición jurisprudencial, solo se negocia lo contingente; como es obvio no se puede decir, jurídicamente hablando, que lo necesario puede ser objeto negociable, porque sería legitimar una falacia, consistente en homologar la necesidad con la contingencia, lo que conlleva a derogar el principio de seguridad, básico para la convivencia pacífica de los asociados”.
“Concederles a algunos ciudadanos una serie de beneficios como los que establecen los literales d, f, g, i y m. del artículo 1º. del Decreto 264 de 1993, entre otros, excluyendo de esos privilegios excepcionales a los demás individuos, significa establecer el principio conocido como la "acepción de personas", opuesto a la igualdad propia de la justicia. En efecto, la máxima antijurídica a que se ha hecho mención contradice a la justicia distributiva; pues esta consiste en distribuir los bienes y las penas a las distintas personas en proporción a su merecimiento. En consecuencia, cuando se considera dicha propiedad del ser humano, por la cual se le da lo que le es debido, no se observa tanto su individualidad como su merecimiento o dignidad. Por tanto, es evidente que la acepción de personas se opone a la justicia, puesto que al obrar sin proporción desconoce la igualdad. Y nada se opone tanto a la justicia como la desigualdad.
El Decreto 264 de 1993, al conceder y permitir la negociación de unos beneficios, discrimina favorablemente a quienes —como se ha señalado—, han incurrido en los delitos más graves y atroces, rompiendo de manera abrupta no solo el principio consagrado en el artículo 13 constitucional, sino también toda la filosofía que inspira a la Carta Política. La norma citada se encuentra, por lo demás, en concordancia con los artículos 1º, 2º, y 7º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, los cuales consagran el principio de la no discriminación de la persona en cualquier orden jurídico”.
El citado fallo evidencia que para la Corte (i) el legislador no cuenta con una discrecionalidad absoluta al momento de acordar beneficios penales; y (ii) vulnera el derecho a la igualdad una norma que disponga que quienes han cometido los delitos más graves reciban generosos beneficios penales a cambio de colaboración con la justicia, mientras que aquellos que han perpetrados conductas menos lesivas para la sociedad, no reciban beneficio alguno.
“ART.15.—Exclusión de beneficios y subrogados. Salvo lo dispuesto en el artículo 17 de este estatuto, en el artículo 37 y la rebaja por confesión previstos en el Código de Procedimiento Penal, los sindicados o condenados por los delitos de que trata esta ley no tendrán derecho a la condena de ejecución condicional, libertad condicional ni a subrogados administrativos. En los casos del delito de secuestro, no podrán otorgarse la suspensión de la detención preventiva ni de la condena”.
“ART. 17.—Beneficios por colaboración. Por razones de conveniencia evaluadas por el Fiscal General de la Nación, o por el funcionario que este designe, las penas previstas para los hechos punibles consagrados en esta ley se rebajarán en la mitad, cuando el procesado o condenado colabore eficazmente en el esclarecimiento de los hechos, o en la captura de autores o partícipes o en el establecimiento de responsabilidad penal por los delitos consagrados en este estatuto.
En casos excepcionales, y por razón de la eficacia de la colaboración, podrá reconocerse la condena de ejecución condicional, por requerimiento del Fiscal General de la Nación o del Vice-fiscal, previo concepto del Procurador General de la Nación.
Cuando la colaboración permita capturar y deducir responsabilidad penal para quienes conforman organizaciones delincuenciales. Si la colaboración a que se refiere este artículo se realizare durante la etapa de instrucción, el fiscal, al formular la acusación, acompañará dicha resolución del acta en que haya acordado con el procesado la disminución punitiva para que el juez al dosificar la pena reconozca dicho beneficio. Si se realiza en la etapa de juzgamiento, el fiscal suscribirá un acta que contenga el acuerdo a que se ha llegado con el procesado para la concesión de los beneficios a que se refiere este artículo, la cual aportará al proceso para que el juez reconozca dichos beneficios en la sentencia. Si la colaboración proviene de persona sentenciada, realizado el acuerdo entre el procesado y el fiscal que intervino en el proceso, el acta correspondiente se enviará al juez que esté ejecutando la sentencia para que disminuya la pena.
PAR.—La disminución punitiva a que se refiere este artículo será solicitada por el procesado al Fiscal que esté conociendo de la instrucción o que esté actuando o haya actuado en la etapa de juzgamiento, quien se reunirá con el peticionario y si llegaren a cualquier acuerdo se sentará el acta respectiva”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-213 de 1994, declaró exequible el artículo 15 de la Ley 40 de 1993, salvo la expresión “la libertad provisional solo podrá concederse por pena cumplida”, por las siguientes razones:
“Las restricciones previstas en este artículo, tienen que ver, en últimas, con la duración de la pena privativa de la libertad, y no con garantías procesales que permitan al sindicado del delito de secuestro su defensa. Limitar o eliminar estas últimas hasta desconocer la presunción de inocencia, sí violaría la Constitución, concretamente el artículo 29. Pero, una cosa son las penas, las más graves de las cuales tienen que corresponder a los peores delitos; y otra las garantías procesales encaminadas a permitir la defensa del sindicado, garantías que no pueden eliminarse o recortarse hasta hacerlas ineficaces, con mayor razón si ello se hace en perjuicio de quienes, por estar acusados de la comisión de los delitos más graves, enfrentan la posibilidad de las penas mayores.
De otra parte, esta norma no viola el artículo 13 de la Constitución, que consagra la igualdad, porque, se repite, la privación de la libertad debe ser mayor para quienes cometen los delitos más graves”.
Adviértase entonces que la Ley 40 de 1993 negó toda clase de beneficio penal, salvo aquellos derivados de una colaboración eficaz con la justicia, para quienes hubieran cometido delitos muy graves, decisión del legislador que fue considerada conforme por el juez constitucional, quien estimó que no se vulneraba el derecho a la igualdad en relación con los demás procesados, por cuanto la gravedad de los delitos cometidos (secuestro simple y agravado, enriquecimiento ilícito derivado del secuestro, etc.) justificaba un tratamiento punitivo diferente.
“ART. 11.—Exclusión de beneficios y subrogados. Cuando se trate de delitos de terrorismo, secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, y conexos, no procederán las rebajas de pena por sentencia anticipada y confesión; ni se concederán los subrogados penales o mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad de condena de ejecución condicional o suspensión condicional de ejecución de la pena, o libertad condicional. Tampoco a la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión, ni habrá lugar a ningún otro beneficio o subrogado legal, judicial o administrativo, salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal, siempre que esta sea efectiva”.
En relación con la norma anteriormente transcrita, la Corte se pronunció en Sentencia C-762 de 2002, declarándola exequible, por cuanto consideró que no vulneraba los principios de la dignidad humana, la igualdad y el derecho al debido proceso.
Sobre el particular, es importante destacar que esta corporación estimó que, si bien no se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la Sentencia C-213 de 1994, resultaba pertinente reiterar el precedente sentado en dicha providencia:
“Reiteración de jurisprudencia en relación con el artículo 11
Ciertamente, como se advirtió en el punto inmediatamente anterior, esta corporación tuvo la oportunidad de referirse al tema específico de la competencia legislativa para excluir beneficios y subrogados penales, a propósito de la declaratoria de exequibilidad del artículo 15 de la Ley 40 de 1993 que, como ya se anotó, reguló inicialmente la materia.
Sobre el particular, sostuvo la Corte que tales medidas, al igual que ocurre con el señalamiento de los comportamientos delictivos y la fijación de las penas, responden a un asunto de política criminal que compete planear y desarrollar al Congreso de la República, de acuerdo a una previa valoración de conveniencia política y, en especial, teniendo en cuenta la gravedad de las conductas delictivas y el daño que estas puedan causar a la sociedad.
En este sentido, no cabe duda que la eliminación de beneficios y subrogados penales responde al diseño de una política criminal que, interpretando la realidad del país, está direccionada a combatir las peores manifestaciones delictivas. Ciertamente, en la medida en que exista en el ordenamiento jurídico una amplia gama de beneficios y subrogados penales, y los mismos resulten aplicables a todas las categorías de delitos en forma indiscriminada, la lucha que se promueva contra aquellos puede resultar infructuosa, pues la pena, que “constituye lo justo, es decir, lo que se merece”(2), pierde su efectividad y proporcionalidad cuantitativa frente al mayor daño que determinados comportamientos causan a la comunidad. Por eso, resulta ajustado a la Constitución Política que subsista y se aplique la punibilidad para conductas como el terrorismo, el secuestro y la extorsión, que, por razón de su gravedad y alto grado de criminalidad, no pueden ser relevadas de un castigo ejemplarizante y de la proporcionada sanción penal.
Ahora bien, sobre el alcance de la medida adoptada por la norma impugnada, habrá de precisar la Sala que la misma no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues de la propia disposición se extrae que es completamente válido otorgar para tales conductas delictivas —secuestro, extorsión y terrorismo— “los beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal, siempre que esta sea efectiva”.
En consecuencia, la Corte reitera la posición adoptada en la Sentencia C-213 de 1994, y procederá a declarar exequible la norma acusada”.
Más recientemente, la Corte en Sentencia C-537 de 2008, con ocasión de la revisión de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención interamericana contra el terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos”, la Corte adelantó un detallado recuento de sus principales pronunciamientos en lo referente al delito de terrorismo y la exclusión de beneficios penales en la materia, en los siguientes términos:
A través de la Sentencia C-127 de 1993, este tribunal declaró la constitucionalidad del Decreto 2266 de 1991, norma que convertía en legislación permanente algunas disposiciones dictados bajo el amparo del estado de sitio, durante la vigencia de la Constitución anterior. Esta sentencia puso de presente que las previsiones que sancionaban el delito de terrorismo y le excluían de la posibilidad de ser considerado como delito político estaban ajustadas tanto a la Carta Política como a distintos instrumentos internacionales, incluidos aquellos con carácter imperativo debido a su pertenencia al ius cogens. En ese sentido, el fallo identificó cómo la prohibición de los actos de terrorismo hacía parte de las garantías fundamentales a favor de las víctimas en conflictos armados no internacionales, según lo dispuesto en el artículo 4-2 d. del Protocolo II adicional de los Convenios de Ginebra. Por ende, resultaba plenamente legítimo que los Estados sancionaran una conducta prohibida por las normas imperativas del derecho internacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, contenido normativo reiterado por el artículo 9º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La siguiente oportunidad en que este tribunal tuvo lugar a pronunciarse sobre la materia, fue en la Sentencia C-769 de 2002, en la que se declaró la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 733 de 2002, norma que excluyó a los responsables del delito de terrorismo de la posibilidad de acceder a amnistías e indultos, en los términos del 150-17 C.P.
La Corte consideró, en primer lugar, que el diseño legal previsto por el constituyente para la concesión de la amnistía e indulto estaba vinculado a la comprobación de graves motivos de conveniencia pública, razón por la cual una decisión en ese sentido estaba precedida de “un particular ámbito fáctico y valorativo. Por ello, ya que ese ámbito incide directamente en la determinación de su validez o invalidez constitucional, es perfectamente posible que dos normas jurídicas referidas a esas instituciones, no obstante las similitudes que puedan reflejar, sean objeto de distintas valoraciones constitucionales en atención a los diversos contextos en que han sido proferidas ya que lo que puede ser legítimo frente a un contexto histórico determinado, puede no serlo frente a otro diferente”. Para el caso particular del delito de terrorismo, la sentencia consideró que “la norma legal que fija la prohibición de concesión de amnistía e indultos es una decisión que hace parte del ámbito de definición del legislador y es legítima en cuanto ha respetado los límites impuestos por la Carta pues la norma demandada no ha concedido amnistías e indultos por delitos comunes, tampoco ha prohibido la concesión de amnistías e indultos por delitos políticos, menos ha irrespetado criterios de razonabilidad e igualdad en la extensión de la amnistía y el indulto a delitos conexos con delitos políticos y, finalmente, no ha desconocido el derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas. || Por el contrario, se trata de una decisión legislativa que se muestra razonable con las circunstancias por las que atraviesa la sociedad colombiana pues es consecuente con la manera como ella se ha visto afectada por prácticas delictivas de especial gravedad, como ocurre por ejemplo con el terrorismo, práctica delictiva que implica el manifiesto desconocimiento de los valores mínimos sobre los que se edifica la pacífica convivencia de los colombianos” (resaltado no original).
Argumentos similares fueron expresados por la Corte en la Sentencia C-762 de 2002, a propósito de la declaratoria de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 733 de 2003, norma que excluye a los responsables del delito de terrorismo de los subrogados y beneficios penales. Sobre este particular, la Sala consideró que si bien la definición de la política criminal y, como parte de ella, la determinación de las conductas objeto de tipificación penal, era un asunto propio de la configuración del legislador, dicha competencia estaba sometida a límites. Entre ellos, la Corte destacó que “desbordaría el marco de configuración legislativa la decisión política de sancionar conductas constitucionalmente excluidas de tipificación penal, o la omisión de criminalizar aquellos comportamientos que, conforme a la Carta y los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, por su gravedad y daño social deben ser objeto de sanción penal”. Advertido esto, resultaba evidente que el Congreso estaba obligado a tipificar la conducta de terrorismo, puesto que (i) afecta gravemente distintos bienes jurídicos estrechamente relacionados con la eficacia de los derechos fundamentales; (ii) se trata de una conducta cuya necesidad de investigación y sanción ha sido previsto por las normas del derecho internacional, entre ellas aquellas que tienen carácter de ius cogens.
En este orden ideas, la decisión en comento insiste en que “la eliminación de beneficios y subrogados penales responde al diseño de una política criminal que, interpretando la realidad del país, está direccionada a combatir las peores manifestaciones delictivas. Ciertamente, en la medida en que exista en el ordenamiento jurídico una amplia gama de beneficios y subrogados penales, y los mismos resulten aplicables a todas las categorías de delitos en forma indiscriminada, la lucha que se promueva contra aquellos puede resultar infructuosa, pues la pena, que “constituye lo justo, es decir, lo que se merece”(3), pierde su efectividad y proporcionalidad cuantitativa frente al mayor daño que determinados comportamientos causan a la comunidad. Por eso, resulta ajustado a la Constitución Política que subsista y se aplique la punibilidad para conductas como el terrorismo, el secuestro y la extorsión, que, por razón de su gravedad y alto grado de criminalidad, no pueden ser relevadas de un castigo ejemplarizante y de la proporcionada sanción penal. || Por vía de los beneficios penales, que hacen parte de los mecanismos de resocialización creados por el legislador a favor del imputado, no puede entonces contrariarse el sentido de la pena, que comporta la repuesta del Estado a la alarma colectiva generada por el delito, y mucho menos, el valor de la justicia que consiste en darle a cada quien lo suyo de acuerdo a una igualdad proporcional y según sus propias ejecutorias”.
Consideraciones más amplias y concluyentes sobre el tema, fueron expuestas por esta corporación en la Sentencia C-1055 de 2003, que declaró la constitucionalidad del Convenio internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas (CIRATCB) y de su ley aprobatoria. En esta decisión la Corte sostuvo que el otorgamiento de la voluntad del Estado colombiano, en el sentido de obligarse a establecer medidas para la represión y sanción de los atentados terroristas cometidos con bombas, era una decisión plenamente armónica con la protección de los derechos fundamentales y, en general, con el cumplimiento de los fines constitucionales del Estado. En específico, este tribunal indicó que “el pretender prevenir y castigar —de manera idónea— la realización de atentados terroristas con bombas es un desarrollo de los fines del Estado señalados en el artículo 2º constitucional. Solo si se ataca y previene de manera eficaz el terrorismo, las autoridades de la República cumplirán de forma integral con su finalidad de proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra y bienes. || Además, puesto que es deber el Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (C.P., art. 2º), el preámbulo del convenio se ajusta a la Carta. Lo anterior en la medida en que con los atentados terroristas se ve altamente afectada la vida (C.P., art. 11), y al perder el valor la vida humana para transformarse en un medio de obtención de los fines buscados por quienes acuden a medios terroristas, se afecta gravemente la dignidad humana (C.P., art. 1º). Si se logra menguar el poder del terrorismo, se prevendrán las vulneraciones contra la vida y la dignidad humanas y, en esa medida estas se garantizarán. || En virtud de que las relaciones políticas internacionales también se pueden desarrollar en un marco de búsqueda de la paz, que para su realización plena requiere de la ausencia de terrorismo, el convenio se adecua al artículo 226 constitucional que prescribe el deber del Estado de promover la internacionalización de las relaciones políticas”.
Finalmente, la Corte reiteró las anteriores consideraciones en la Sentencia C-037 de 2004, que decidió la constitucionalidad del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo (CIRFT) y su ley aprobatoria. En este caso, la Sala consideró, de manera análoga a como lo hizo en el Fallo C-1055 de 2003, que instrumentos de esa naturaleza son vehículos idóneos para el cumplimiento de “algunas importantes finalidades del ordenamiento constitucional colombiano, entre ellas la de poner en funcionamiento mecanismos para prevenir la comisión de este tipo de conductas, el logro de la paz y la vigencia de un orden social justo, todo en aras de cumplir el mandato impuesto por el artículo 2º de la Carta que prescribe que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida y bienes. || En ese marco resulta clara la acción decidida de la comunidad internacional orientada y ordenada para prevenir y reprimir toda suerte de prácticas, métodos y actos terroristas que contravienen los principios y valores que la Constitución Política de Colombia consagra, como son, entre otros, la protección y promoción de los derechos humanos, la unidad de la Nación, la vida, la convivencia, la justicia, la paz, la vigencia de un orden justo y la integración con la comunidad internacional. Por ello el convenio y su ley aprobatoria resulta conforme al texto constitucional”.
— Las conductas constitutivas de actos de terrorismo configuran un delito atroz, que afecta gravemente bienes constitucionales que conforman los pilares del modelo de Estado adoptado por la Carta Política, en especial la vida, la integridad personal, la dignidad humana y la búsqueda de la paz y un orden justo. Del mismo modo, tales conductas contradicen varias disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, entre ellas aquellas que conforman el cuerpo normativo de carácter imperativo agrupado bajo el ius cogens. En consecuencia, las decisiones que adopte el legislador dirigidas la implementar medidas para la prevención, represión y sanción del terrorismo son prima facie armónicas con el estatuto superior.
— La gravedad de la afectación sistemática que el terrorismo contrae respecto de distintos derechos y garantías constitucionales, aunado a la existencia de un consenso internacional sobre la necesidad de su represión y sanción, implican la validez de un tratamiento penal diferenciado respecto del mismo. Así, se ajustan a la Carta Política aquellas previsiones que impiden que el terrorismo sea comprendido como delito político y, por ende, susceptible de que los responsables del mismo sean cobijados por amnistías o indultos.
— Las conductas constitutivas de terrorismo conforman un límite de la competencia del legislador para determinar la política criminal y, entre ella, la identificación de los comportamientos susceptibles de tipificación penal. Por lo tanto, el Congreso se encuentra obligado a sancionar penalmente esas conductas, de modo tal que se garantice la eficacia del reproche social en contra de los responsables y, especialmente, los derechos de las víctimas a conocer la verdad, lograr la justicia y obtener la reparación por las consecuencias morales y materiales del delito. Desde esa perspectiva, la expedición de normas que impongan un tratamiento penal estricto en contra de los responsables de terrorismo y, entre otras restricciones, los excluyan a del goce de beneficios y subrogados penales, son compatibles con la Constitución.
— El citado consenso internacional sobre la gravedad de los actos constitutivos de terrorismo legitima la adopción, por parte del Estado colombiano, de convenios dirigidos a garantizar la prevención, represión y sanción de esa conducta, fundados en instrumentos amplios de cooperación internacional, en todo caso respetuosos tanto de la soberanía estatal, como de los derechos constitucionales de sus habitantes (negrillas y subrayados agregados).
Con base en la esta disposición constitucional, la Corte ha sentado una amplia jurisprudencia desarrollando el principio de unidad de materia(4), cuyo objetivo central consiste en racionalizar y tecnificar el proceso legislativo(5). Se pretende que las leyes regulen una determinada materia, lo cual no es sinónimo de un único y exclusivo tema. En efecto, bien puede suceder que una misma materia resulte regulada desde diferentes perspectivas o aproximaciones, complementarias todas ellas, sin que por ello se pueda alegar violación alguna al artículo 158 constitucional. En otras palabras, no desconoce tal principio una ley que contenga, por ejemplo, disposiciones sustantivas y procesales; normas encaminadas a la prevención y a la represión de determinada conducta humana; o normas que prevean la creación de determinada entidad y establezca unos procedimientos administrativos para actuar ante ella. Lo importante es, en definitiva, que todas las disposiciones que conforman el texto de una determinada ley apunten a la consecución de un mismo fin; que no existan cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley, sino que, por el contrario, las diversas disposiciones que la conforman integren un todo armónico.
En lo que concierne a la clase de vínculo que debe existir entre la norma legal acusada por violar el principio de unidad y la ley de la cual aquélla hace parte, la Corte en Sentencia C-778 de 2001 consideró que “Entonces, solo deben rechazarse por violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa”.
“[R]esulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”(6).
Finalmente esta corporación también ha señalado de manera reiterada que cuando formula una acusación por vulneración de la unidad de materia, corresponde al demandante demostrar (i) cuál es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta(7). Solo si el actor satisface esta carga podrá la Corte examinar los cargos formulados por la supuesta trasgresión del artículo 158 constitucional.
Ahora bien, en el caso concreto, la ciudadana alega que el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 viola el principio de unidad de materia por cuanto su redacción no guardaría relación alguna con el tema central regulado en dicha normatividad. Agrega que, mientras que la mayoría de normas que conforman la Ley 1121 de 2006 se encaminan a prevenir la financiación de actividades terroristas, modificando para ello las funciones de la unidad de información y análisis financiero, la disposición acusada constituye una modificación al Código de Procedimiento Penal.
La Ley 1126 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo y otras disposiciones”, está conformada por 28 artículos, a lo largo de los cuales se introducen reformas al estatuto orgánico del sistema financiero; a la Ley 526 de 1999, mediante la cual se crea la unidad de información y análisis financiero; al Código Penal y al Código de Procedimiento Penal.
Como se puede apreciar, se trata de un texto normativo encaminado a prevenir, investigar y sancionar los delitos de terrorismo, secuestro y extorsión, en sus diversas modalidades, mediante la adopción de un conjunto de medidas, de diversa naturaleza (preventivas, represivas, económicas, etc.) encaminadas todas ellas a combatir estos delitos que causan un elevado impacto social.
Como se ha explicado, de manera reiterada(8), la Corte ha considerado que el legislador puede limitar la concesión de beneficios penales, en función de la gravedad de las conductas delictivas que busca combatir. De allí que se hayan declaradas ajustadas a la Constitución diversas medidas encaminadas a endurecer el sistema procesal penal, muy semejantes, por lo demás, a las establecidas en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006.
Así mismo, la Corte ha estimado que la exclusión de beneficios y subrogados penales en materia de terrorismo, no solo no desconoce el derecho a la igualdad, sino que se inscribe en el cumplimiento de obligaciones internacionales que Colombia ha adquirido con otros Estados.
“PAR. 3º—No se podrá aplicar el principio de oportunidad en investigaciones o acusaciones por hechos constitutivos de graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o genocidio, ni cuando tratándose de conductas dolosas la víctima sea un menor de dieciocho (18) años.
“ART. 199.—Beneficios y mecanismos sustitutivos. Cuando se trate de los delitos de homicidio o lesiones personales bajo modalidad dolosa, delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, o secuestro, cometidos contra niños, niñas y adolescentes, se aplicarán las siguientes reglas:
PAR. TRANS.—En donde permanezca transitoriamente vigente la Ley 600 de 2000, cuando se trate de delitos a los que se refiere el inciso primero de este artículo no se concederán los beneficios de libertad provisional garantizada por caución, extinción de la acción penal por pago integral de perjuicios, suspensión de la medida de aseguramiento por ser mayor de sesenta y cinco (65) años, rebajas de pena por sentencia anticipada y confesión; ni se concederán los mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad de condena de ejecución condicional o suspensión condicional de ejecución de pena, y libertad condicional. Tampoco procederá respecto de los mencionados delitos la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión, ni habrá lugar a ningún otro beneficio subrogado legal, judicial o administrativo, salvo los beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal siempre que esta sea efectiva”.
Respecto a algunas de las anteriores restricciones, la Corte en Sentencia C-738 de 2008, las consideró ajustadas a la Constitución, por las siguientes razones:
7. Prohibición de medidas judiciales y administrativas.
La Sala debe precisar que no es función del control de constitucionalidad que la Corte elabore de oficio los cargos por violación de las normas constitucionales, ya que es una carga del demandante plantear en qué sentido y en qué condiciones se da la violación del principio constitucional defendido”.
Finalmente, la Corte precisa que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa al momento de diseñar el proceso penal, y por ende, de conceder o negar determinados beneficios o subrogados penales. Lo anterior por cuanto no existen criterios objetivos que le permitan al juez constitucional determinar qué comportamiento delictual merece un tratamiento punitivo, o incluso penitenciario, más severo que otro, decisión que, en un estado social y democrático de derecho, pertenece al legislador quien, atendiendo a consideraciones ético-políticas y de oportunidad, determinará las penas a imponer y la manera de ejecutarlas(9). En efecto, el legislador puede establecer, merced a un amplio margen de configuración, sobre cuáles delitos permite qué tipo de beneficios penales y sobre cuáles no. Dentro de esos criterios, los más importantes son: (i) el análisis de la gravedad del delito y (ii) la naturaleza propia del diseño de las políticas criminales, cuyo sentido incluye razones políticas de las cuales no puede apropiarse el juez constitucional.
En el caso concreto, la demandante solo alega la violación al derecho a la igualdad tratando de establecer una comparación entre diversos delitos, sin contar con el segundo elemento que configura el margen de discrecionalidad del legislador, tal y como se ha explicado. Por tal razón, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar.
(1) Gaceta del Congreso 132 del 19 de mayo de 2006.
(2) Sentencia C-069 de 1994.
(3) Sentencia C-069 de 1994.
(4) Sentencias C-487 de 2002, C-077 de 2007, C-392 de 2007, C-852 de 2005, C-506 de 2006, C-214 de 2007, C-064 de 2005, entre otras.
(5) Ver al respecto, Sentencia C-657 de 2000.
(6) Sentencia C-501 de 2001.
(7) Cfr. Sentencia C-832 de 2006.
(8) Sentencias C-213 de 1994; C-762 de 2002 y C-537 de 2008.
(9) Ver al respecto, L.A. Hart, Punishment and Responsability, Oxford, 1968 y Lopera M., G., Principio de proporcionalidad y ley penal, Madrid, 2006, pág. 144.

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