Source: http://doczz.net/doc/567894/presidencia-dominante-y-oposici%C3%B3n-fragmentada
Timestamp: 2020-08-11 01:18:51+00:00

Document:
Presidencia dominante y oposición fragmentada - mexico and central america
Presidencia dominante y oposición fragmentada
de la Escuela de Política
y Gobierno (Nueva Serie)
DOMINANTE Y OPOSICIÓN
FRAGMENTADA: UNA
CONSTRUCCIÓN POLÍTICA.
KIRCHNER (2003-2011)
Serie: Documentos de Trabajo de la Escuela de Política y Gobierno. Nueva Serie
Director: Ricardo Gutiérrez
Presidencia dominante y oposición fragmentada: una construcción política.
Néstor y Cristina Kirchner (2003-2011). - 1a ed. - San Martín: Universidad
Nacional de Gral. San Martín. UNSAM Edita, 2014.
ISBN 978-987-1435-78-4
1. Política Argentina. I. Título
© 2014 María Matilde Ollier
UNSAM EDITA:
Campus Miguelete. Edificio Tornavía
Martín de Irigoyen 3100, San Martín (B1650HMK), provincia de Buenos Aires
Prohibida la reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización
expresa de sus editores.
PRESIDENCIA DOMINANTE Y
OPOSICIÓN FRAGMENTADA:
UNA CONSTRUCCIÓN POLÍTICA.
por María Matilde Ollier1
El paper advierte que en varios países sudamericanos se ha agravado en los
últimos años, a partir de los procesos de democratización que se iniciaron a
principios de los años ochenta, la personalización del presidencialismo.3 Ese
fenómeno ha ido acompañado del debilitamiento de los colectivos políticos y de las instituciones. Con vistas a explorar el impacto de la personalización del presidencialismo en este sistema de gobierno, el trabajo estudia lo
que denomina la presidencia dominante. El paper argumenta que la presidencia dominante, en un régimen democrático, es una construcción política que
se lleva a cabo en la dinámica oficialismo/oposición y en la cual intervienen
otros actores e instituciones además de los partidos políticos.
El ascenso del príncipe democrático (Fabbrini, 2009) y la personalización
electoral y gubernamental (Manin, 1992; 2013) de la política constituyen
dos perspectivas sobre la relevancia adquirida por los líderes políticos. Este
dato vuelve más urgente la necesidad de analizar el impacto del presidente
en el presidencialismo democrático. Sobre todo cuando presenciamos el derrumbe de varios sistemas partidarios, cuando no su inexistencia histórica, y
1 Ph.D en Ciencia Política, Universidad de Notre Dame (EUA), magíster en Ciencias Sociales (FLACSO)
y profesora de Historia, UBA. Decana de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional
2 Agradezco los comentarios realizados por Carlos Acuña, Lucas González, Ricardo Gutiérrez, Sebastián Mazzuca, Enrique Peruzzoti, y Guillermo Schwenheim, así como la asistencia de Pablo Palumbo y
3 Ya sea colocados bajo la tercera ola de democratización o de la transición a la democracia.
Marría Matilde Ollier
la intervención de distintos actores e instituciones en la dinámica oficialismo/
oposición (Ollier, 2008, 2011a, 2013) y, por lo tanto, en la competencia política.
En el caso sudamericano, aquella urgencia se ve agravada por la extrema performance de varios jefes de estado, que ha oscilado entre la abdicación y la dominación. Este fenómeno convierte a estos regímenes en un laboratorio inigualable para analizar la construcción de los líderes presidenciales en democracia.
En ese sentido, Néstor Kirchner y Cristina F. de Kirchner forman parte
de uno de los dos polos del péndulo: las presidencias dominantes. Más allá de
las particularidades nacionales, estas se han desplegado bajo diseños económicos: neoliberales unos (Alberto Fujimori, Carlos Menem y Alvaro Uribe)
y estatistas, o como parte del giro a la izquierda, otros (Hubo Chávez, Evo
Morales, Rafael Correa). Tales presidencias han tenido como contrapartida
una notable fragmentación o debilidad opositora pero representativa de un
sector numeroso de la ciudadanía. Para dar cuenta de cómo se construyen
las presidencias dominantes y hasta qué punto dominación presidencial y
debilidad opositora son dos caras de una misma moneda, el paper estudia las
presidencias de Néstor Kirchner y su esposa, Cristina Fernández, desde un
desarrollo empírico enmarcado en un enfoque conceptual.
Entonces, para llevar a cabo el trabajo, el documento consta, en su primera sección, de una perspectiva conceptual desde la cual interpretar el caso.
La segunda describe los rasgos del conglomerado peronista para analizar las
ventajas y dificultades que la misma otorga a la posición político-institucional de los presidente (PPIP) de esa extracción política. La tercera sección
reconstruye la obtención de recursos del presidente Kirchner y el proceso
por el cual se organiza la presidencia dominante y su contracara que es una
oposición fragmentada pero representativa. La sección describe cómo un
presidente construye y concentra poder gubernamental a partir de su centralidad en el régimen político (Ollier, 2008; 2011) unida a la personalización
del presidencialismo sudamericano. Las reflexiones finales ordenan las conclusiones extraídas.
El estudio de los liderazgos políticos ha escrito, quizás, las páginas más notables de la filosofía política, desde sus versiones centradas en el sujeto que conduce el estado (Maquiavello y Schmitt) hasta aquellas de matriz estructural
o sistémica (Hobbes y Rousseau). Al mismo tiempo, la noción de liderazgo
político resulta ambigua (Wildavsky, 1989; Kellerman, 2004) pese a tratarse
de un concepto capaz de mostrarse visible, concreto y único. Mientras el Parlamento denota un colectivo reflejado en una multiplicidad de individuos, la
Presidencia dominante y oposición fragmentada: una construcción política...
presidencia se ejerce a través de un individuo. Sin embargo, esa unicidad no
resulta sencilla de explicar. De ahí que el paper aspira a ser una contribución
al debate sobre el presidencialismo, cuando se advierte que su personalización
coincide con que la centralidad adquirida por el presidente (Ollier, 2008;
2011) resulta decisiva para los rumbos de la política; centralidad y personalización puede llevar a homologar gobierno, ejecutivo y estado en la figura del
primer mandatario. Este hecho adquiere formas particulares cuando el país o
bien carece de un sistema partidario consolidado o bien los partidos se hallan fragmentados y giran en torno a un líder antes que a reglas.
En América del Norte, existen numerosas investigaciones sobre los liderazgos presidenciales (Skowroneck, 1997; Navia and Walker, 2010; Neustadt,
1990; Kellerman, 2004). En Europa, a diferencia de Estados Unidos, Fabbrini
(2009) afirma que no existió un debate acerca de la función del líder gubernamental siendo más frecuentes el estudio del gobierno de partido o de los partidos; de ahí una abundante literatura sobre coaliciones (Riker, 1962, Morlino,
2012; Norris, 2011) que no sistematiza ni compara el impacto del liderazgo
en los procesos electorales y gubernamentales. Aunque en los últimos años, en
Europa se conceptualizó el fenómeno de la presidencialización de la política
(Poguntke y Webb, 2007), dado el rol más relevante adquirido por el ejecutivo
a expensas del parlamento.
Pero donde más se destaca la ausencia de estudios sobre la presidencia y
el rol del jefe de estado es en la denominada parlamentarización de los presidencialismos latinoamericanos (Centellas 2000; Carey 2005; Mustapic 2005;
Pérez Liñán 2005; Schamis 2002; Marsteintredet y Berntzen 2008) dada,
precisamente, la centralidad presidencial. Aunque su relevancia ha sido destacada en los análisis sobre el presidencialismo regional y sobre la democracia
emergente en América Latina (Linz, 1990; Samuels y Mainwaring, 2004;
Valenzuela, 2004 y Hakim, 2003), rara vez se procedió a sistematizar su
estudio (Cox y Morgenstern, 2001; Philip y Panizza, 2011).
La falta de elucidación sobre el impacto de los máximos liderazgos de estado en la dinámica política latinoamericana nos coloca frente a hallazgos que
aportan al estudio del presidencialismo sin dar cuenta del núcleo del problema. Parte de esa ausencia puede atribuirse a la dificultad para poner el presente en perspectiva histórica y entenderlo como resultado de un proceso donde
las tradicionales prácticas informales de la política poseen un peso decisivo en
los comportamientos de los máximos líderes. El institucionalismo histórico
(Skocpol, 1979; Hall y Taylor, 1996; Pierson, 2000) intentó cubrir este vacío
pero acabó cayendo en un determinismo que impide dar cuenta de los cambios.
Sin embargo, fuera de América Latina, la literatura ha reconocido el impacto de la figura presidencial en la performance del gobierno y del presidencialismo, Neustadt (1960) señala la capacidad de negociación y de persuasión
presidenciales para conservar su poder; Barber (1977) destaca la personalidad
del presidente –su carácter y su vínculo con otros actores– como elemento
decisivo de su liderazgo; Rockman (1997) evalúa que el liderazgo trae innovación, ampliando la representación, la legitimidad y la estabilidad políticas, y
deviene crucial en la implementación de políticas públicas; Greenstein (1997)
construye tres indicadores (habilidad como comunicador público para
mantener su popularidad, pericia para persuadir y lograr aprobación ciudadana y capacidad en organizar su equipo) para estudiar la capacidad de acción
del primer mandatario; Hargrove (1998) considera que las destrezas personales de los líderes que ostentan cargos ejecutivos resultan indiscutibles para
lograr los objetivos; por lo tanto, la acción presidencial debe ligar los ideales
históricos con los valores colectivos de la nación; finalmente Renshon (1998)
destaca las aptitudes psicológicas y emocionales del presidente para comprometerse con el ejercicio del poder.
Un grupo de estudios ha investigado el éxito presidencial centrándose en
el vínculo del jefe de estado con 1) otros poderes del estado, parlamento (Herring, 1940; Bond y Fleisher, 1990) y justicia (Yates y Whitford, 1998 y Yates,
2000), 2) con el ambiente (Elgie, 1995) y 3) con el partido (Seligman, 1956).
El auge del institucionalismo ubicó a las instituciones como variables independientes de la performance presidencial: Amorim Neto (1998) en la conformación de los gabinetes; Mainwaring y Shugart en los poderes formales
del presidente y el apoyo partidario; Simone Diniz (2005) y Cheibub (2007)
centran en la estructura política institucional y en la capacidad de negociación para realizar acuerdos institucionales estables.
El conjunto de estudios contribuyen de manera sustantiva a profundizar
el análisis que comenzó con las tesis de Juan Linz (1990) sobre la escasa
compatibilidad entre el presidencialismo y la democracia. Estas tesis dieron
lugar, a su vez, a un debate cuyo saldo demostró la mayor complejidad del
presidencialismo latinoamericano al des- enfatizar el amplio contraste entre
este diseño y el parlamentario (Munck, 2004), al justificar las razones a favor
del presidencialismo (Lanzaro, 2001), al resaltar los problemas de estabilidad
del parlamentarismo (Cheibub, 2005), al refutar el peso decisivo del sistema
partidario en la estabilidad (Ollier, 2006), al argumentar la relación entre debilidad institucional y centralidad presidencial (Ollier, 2011), al plantear un
vínculo entre baja institucionalidad y liderazgos concentradores de poder
(O’Donnell, 1994), y al notar la futilidad de exaltar una antinomia ante un
improbable cambio de diseño en la región (Valenzuela, 2004).
El antecedente más remoto que remite a la importancia del presidente en
América Latina se encuentra en Linz (1978) y luego en O’Donnell (1994).
Linz (1978) subrayó que los resultados de la política de deben a los seres humanos y a las instituciones, y no a características estructurales de la sociedad,
advirtiendo el cambio en los resultados que puede producir un liderazgo inesperado. De este modo, Linz argumenta la relevancia del primer mandatario
en evitar el quiebre del régimen democrático resaltando el rol de la voluntad
política, mientras el segundo, aunque no de manera explícita, acaba homologando democracia delegativa a presidente delegativo.
Ollier (2010b; 2011) registra ocho rasgos de los presidentes delegativos
que remiten al modo de acción presidencial, la percepción ciudadana y la regla
de mayoría. Estos mandatarios (1) concentran en su persona las decisiones
del gobierno. (2) Este centralismo se refuerza por el rasgo individualista que
acompaña el sesgo mayoritario (asegurado a menudo por el ballotage) que
distingue su acceso a la presidencia: se elige al individuo que mejor pueda
hacerse cargo del destino del país, junto a sus seguidores de confianza conforman el alfa y omega de la política. (3) La concepción básica que se tiene
del líder, como señala O’Donnell (compilación), es que “la elección da al
presidente/a el derecho, y la obligación, de tomar las decisiones que mejor le
parecen para el país, sujeto solo al resultado de futuras elecciones presidenciales”. (4) Cuando llegan al cargo, proclaman que se encuentran con una misión
que cumplir: sacar al país de la crisis, presentándose como salvadores. (5) Los
presidentes delegativos dividen el campo político en dos, aunque cada uno
lo haga con mayor o menor vehemencia, y tienden a culpar a su antecesor (o
predecesores) por los males que afectan al país. (6) Estos presidentes tienden
a subordinar a los otros poderes así como a las diversas instituciones de accountability horizontal que ha ido incorporando la legislación moderna (auditorías generales, fiscalías generales y especializadas, defensorías del pueblo y
semejantes), O’Donnell (2010). (7) Como resultado de este estilo presidencial,
el jefe de estado se aísla de las instituciones políticas y de los intereses organizados, lo cual no le acarreará demasiados inconvenientes en épocas de bonanza, pero le habrá de dificultar lidiar con los conflictos en tiempos de crisis. (8)
De este modo el primer mandatario es visto como el responsable único por el
éxito o el fracaso del gobierno.
La apelación a las nociones de poderes formales e informales, la recurrencia a la idea de poderes partidarios y constitucionales del presidente
(Mainwaring y Shugart, 2002), y la clasificación de cuatro estrategias
presidenciales (Cox y Morgenstern Cox, 2001) significan un cambio
metodológico al analizar al presidente desde una perspectiva institucional
únicamente, por lo tanto se mantienen dentro de interpretaciones que no
alcanzan a advertir hasta qué punto y en qué sentido la figura presidencial
impacta en la dinámica política. Tampoco el presidente es la variable
independiente en los casos de juicio político ocurridos en la región luego
de la tercera ola (Perez Liñán, 2007) y en las caídas presidenciales (Hochstetler, 2006; Mustapic, 2005). Por primera vez Ollier (2008) ubica a la
figura presidencial como una de las tres causas de la inestabilidad presidencial sudamericana bajo el neoliberalismo.
Trabajos recientes que han destacado las performances presidenciales
(Diamint y Tedesco, 2013; Fraschini, 2013; Massi, 2011; Ollier, 2013, 2013b,
2012, 2010, 2010b, 2008, 2005, 2004; Cheresky, 2004) son un signo del
tiempo transcurrido desde que Linz advirtiera la importancia del liderazgo
presidencial. La compilación de Diamint y Tedesco (2013) intenta dar pistas
a través de diversos casos. De ahí que con excepción de Ollier (2013; 2013a;
2011a), no hay una explicación común sobre el desempeño opuesto de numerosos presidentes: fuertes o dominantes (Hugo Chávez, Néstor Kirchner,
Alberto Fujimori, el primer Alan García, entre otros) e inestables o débiles
(Carlos A. Pérez, Fernando Collor de Mello, Abdalá Bucaram, Fernando de la
Rúa y Raúl Cubas Grau entre otros que debieron abandonar el poder antes de
cumplir su mandato). Dadas las numerosas diferencias que presentan desempeños extremos del liderazgo presidencial, los investigadores los han explorado de manera separada sin plantear vinculación alguna entre ellos.
La democracia delegativa (DD) (O’Donnell, 1994) se acerca más a una
descripción de lo que aquí se denomina presidente dominante. La democracia
delegativa da cuenta de las reacciones que se producen como consecuencia de
las crisis económicas en las democracias emergentes, atribuyendo la causa del
presidente delegativo a la ciudadanía que en momentos de crisis delega en un
salvador su destino. El concepto suma crisis económica, baja institucionalización y delegación ciudadana u opinión pública como variables resultantes
en la DD o, para decirlo de otro modo, el presidente delegativo surge en contextos de baja institucionalización como resultado de crisis económicas que
llevan a la ciudadanía a delegar el poder político en una persona. Sin embargo,
las crisis económicas en contextos de baja institucionalización en Sudamérica
no solo han dado presidentes fuertes, sino que han expulsado presidentes de
sus cargos, incluso algunos delegativos, como Fujimori.
Esto nos conduce a otro vacío. La DD al no hacer interactuar los poderes
del presidente con otros poderes, actores, e instituciones no explica la capacidad de gobierno de un presidente o el grado de concentración personal de su
poder. De ahí que la combinación de variables de O’Donnell encierra al menos tres lagunas: 1) no da cuenta del mecanismo a través del cual se construye un presidente delegativo, quién en su análisis emerge espontáneamente como producto de la crisis económica y de la delegación ciudadana en contextos
de baja institucionalización; 2) dado que por democracia delegativa se entiende un régimen y no un gobierno, el autor no explica las presidencias inestables
que se dan en esos mismos regímenes democráticos y que también surgen de
crisis económicas; 3) el concepto no da cuenta de la incidencia y del uso de
los poderes formales del presidente que son legales. Al no hacer interactuar
los poderes del presidente con otros poderes, actores, e instituciones no da
cuenta de otro fenómeno y es que otros presidentes, a quienes él no considera
delegativos, comparten algunos de los rasgos o de las circunstancias que valen
también para los presidentes inestables. En Argentina, Fernando de la Rúa,
por ejemplo, cumplió cinco (1, 2, 3, 7 y 8) de los requisitos señalados para los
mandatarios delegativos (Ollier, 2008). 4) Finalmente, el texto no incorpora
el rol de la oposición en el desarrollo de la democracia delegativa.
Por el contrario, este paper al profundizar el análisis de los presidentes dominantes: 1) dilucida el proceso de construcción de una presidencia
dominante más allá de su origen en una crisis económica y de la voluntad
presidencial en contextos de baja institucionalización; 2) se encuentra en
condiciones de explicar el caso opuesto, es decir, las salidas anticipadas de
presidentes (Ollier, 2011a), e incluso el derrumbe de mandatarios que en
algún momento fueron dominantes; 3) incorpora a la oposición partidaria
en la explicación de las presidencias dominantes; 4) da cuenta de las causas
de la parcial rutinización de las reglas o de la frágil institucionalización del
régimen democrático. Finalmente, 5) y propone una perspectiva de análisis
diferente: mientras la DD emerge en contextos de institucionalización débil, aquí se estudia una manera de acción política, expresada en la dinámica
oficialismo/oposición o en la lucha política, donde el bajo grado de institucionalización o la inestabilidad de las reglas no son su causa (VI), sino su
consecuencia (VD). Construir reglas estables y atenerse a ellas es, en última
instancia, una decisión de las elites políticas. Si esa decisión surge, o no, de
una demanda ciudadana es un tema para otro paper.
Pese entonces a la abundante literatura que estudió la democracia y el
presidencialismo sudamericano desde los años ochenta, es notable la escasez
de estudios 1) que tomen al presidente como el eje del sistema político, 2)
que centren en el impacto del presidente en la performance democrática
y 3) que comparen dentro y entre países en esa dirección. Los vacíos que
ha dejado la literatura que estudia el presidencialismo y la democratización
sudamericana deja varias preguntas siguen sin responder: ¿Hasta dónde la
performance presidencial impacta en las normas y reglas constitucionales?
¿En qué sentido y en cuáles aspectos el diseño partidario en general y los
partidos en particular afectan el destino del presidente? Y viceversa, ¿la acción
presidencial ha impactado en el debilitamiento partidario y en la personalización de la política? ¿Cuál es la incidencia de la centralidad del presidente y
de la personalización del presidencialismo en la construcción de instituciones
democráticas y republicanas? ¿Dónde se hallan las causas que hacen a las
diferencias opuestas entre los desempeños de distintos presidentes en un
mismo país o en diversos países? ¿Cuál es el impacto de la presidencia y del
presidente en la performance de un gobierno o de un régimen?
Estas y otras preguntas siguen sin respuesta, pues hasta ahora nadie apuntó a explicar el rol del presidente en Sudamérica dentro de una dinámica más
amplia, que vaya más allá de su relación con el poder legislativo, capaz de
incluir a otros actores sociales o estatales sumamente relevantes en la competencia política sudamericana, sin dejar de tener en cuenta la serie de poderes
formales e informales que posee la presidencia. La centralidad presidencial es
una realidad en varios países sudamericanos, pero dentro de ella no todos los
presidentes tienen la posibilidad de ser dominantes, aun cuando desarrollen
su liderazgo en un sistema hiperpresidencialista. Por eso, este paper prueba
que la posibilidad de ser dominantes no depende de su pertenencia a un sistema hiperpresidencialista, a sus poderes constitucionales y/o partidarios, o
a sus poderes informales (más allá que estos cumplan un rol), al armado de
gabinetes, las crisis económicas, a la delegación ciudadana, tomada cada una
aisladamente, a las relaciones entre los poderes, o del presidente con el o los
partidos, o con el ambiente, en la estructura política institucional combinada
con su capacidad de negociación para realizar acuerdos institucionales estables,
sino a su PPI que se define, en parte, por sus poderes formales constitucionales y partidarios, pero también en interacción con los recursos que es capaz
de captar un presidente a partir de su relación con el conjunto de actores sociales e instituciones que participan de la dinámica política, sobre todo entre
el oficialismo y la oposición, y la ciudadanía. Así sus recursos derivan de su
relación con los otros poderes del estado, los partidos, los actores sociales y
económicos y la ciudadanía. Descifrar estas relaciones permite saber cuáles y
cuántos recursos posee el jefe de Estado. En una palabra, esa red de vínculos
que el presidente establece desde el poder ejecutivo delimita el potencial de
su presidencia. Pero para poder llevar adelante ese análisis empírico es preciso
incorporar las reglas que rigen el acceso, el tiempo y el ejercicio de la presidencia. Sobre ellas hablaremos más adelante.
Linz (1978) señaló que los actores tienen opciones que pueden incrementar o disminuir las probabilidades de persistencia y estabilidad de un régimen.
Según él, estas acciones y los eventos que suceden tienen efectos acumulativos
que refuerzan efectos que aumentan o disminuyen las probabilidades de
sobrevivir del régimen, por eso en el último estadio antes del desenlace, las
oportunidades para salvar al sistema podrían ser mínimas. Si aplicamos esta
mirada de Linz a los presidentes dominante, se requiere incorporar, para completar el análisis, los efectos acumulativos en la dinámica oficialismo/oposición. La diferencia con la perspectiva linziana es que en este paper no solo está
en juego la concepción y voluntad política de los líderes y su posible emergencia inesperada, sino otra serie de factores institucionales, sociales y económicos que constituyen los distintos recursos presidenciales. En ese marco es
que debe leerse la dinámica oficialismo/oposición, saliendo del determinismo
socioeconómico y de su contracara, el voluntarismo político, para colocar la
explicación en una combinación de variables que pretenden armar un modelo
probabilístico del presidencialismo en la democracia sudamericana. Para eso,
el paper describe cómo se realiza una construcción política, la presidencia dominante, 1) atendiendo a la dinámica oficialismo/oposiciones, 2) mostrando
los efectos acumulativos de las acciones y los eventos que desembocan en una
presidencia crecientemente dominante y una oposición crecientemente débil,
3) incorporando al análisis las reglas presidenciales y los actores e instituciones que acumulan recursos que definen el poder presidencial y el opositor y 4)
conceptualizar y operacionalizar el estudio de la presidencia poniendo en
un primer plano al jefe de estado.
Para avanzar en la comprensión de las presidencias dominantes, el paper
afina la noción de posición político-institucional del presidente (PPIP) (Ollier,
2011, 2013). La PPIP es el lugar desde el cual el presidente ejerce su poder, lo
cual supone las relaciones que establece con actores e instituciones, incluida la
oposición partidaria, y por lo tanto con los recursos que cuenta para gobernar.
Sin descartar otros, encuentro nueve recursos posibles: partidarios, parlamentarios, judiciales, federales, sociales, económicos, comunicacionales, ciudadanos y político-personales.4 Los recursos partidarios remiten a la influencia del
presidente sobre el partido de pertenencia y sobre otras fuerzas. Los recursos
parlamentarios constituyen la mayoría en las cámaras, la primera minoría o
un bloque numeroso; su mayor o menor valor depende del poder de la oposición, su grado de unidad o dispersión, etc. Los recursos judiciales refieren al
control sobre el poder judicial y la Corte Suprema de Justicia. Los recursos
federales dan cuenta del apoyo de los gobernadores al gobierno. Los recursos
sociales corresponden al aval de los sindicatos y de organizaciones sociales
(los piqueteros o el movimiento de derechos humanos, en nuestro país). Los
recursos económicos comprenden los fondos con que cuenta el presidente
para llevar adelante sus políticas.5 Los recursos ciudadanos configuran el apoyo de la población al presidente y se dividen en dos: electorales y de opinión
pública. Los recursos comunicacionales remiten a la capacidad mediática (o
los medios) que un presidente posee a su favor. Los recursos político-personales engloban la habilidad de un presidente para gobernar, ganar consenso,
establecer coaliciones y acumular (o crear) recursos.
Este paper se encuentra en la etapa de incorporación al análisis comprensivo de los distintos recursos señalados, por lo tanto, todavía no son tenidos
4 En Ollier (2008) denominé subjetivos y objetivos, pero durante mi estadía en el Instituto Kellogg en la
Universidad de Notre Dame, en 2012, los clasifiqué de manera más precisa.
5 En este recurso hay grandes variaciones entre épocas de crecimiento y bonanza y aquellas de crisis
en cuenta, más que ocasionalmente, los recursos judiciales, económicos y comunicacionales. De ahí que el paper describe la construcción de la presidencia
dominante atendiendo a la utilización que los presidentes Kirchner realizan
de los recursos partidarios, parlamentarios, federales, sociales, ciudadanos y
político-personales. Por lo tanto, esta investigación encontrará una explicación
causal cuando los incorpore a todos ellos.
El concepto PPIP es útil para avanzar en el conocimiento del presidencialismo sudamericano durante la democratización sudamericana pues da
cuenta del poder real (material y simbólico) con que cuenta un presidente
al permitir conocer cuándo su posición es ventajosa (recursos abundantes) o
desventajosa (recursos escasos) y en consecuencia cuál es el poder de la oposición y su posibilidad de convertirse en alternativa de gobierno en contextos
de debilidad y fragmentación partidaria. En varias democracias sudamericanas, una PPIP ventajosa implica abundantes recursos y condiciones para
ejercer una presidencia dominante. Por el contrario, una PPIP desventajosa
sugiere debilidad e incluso inestabilidad presidencial. Esta premisa da pie
para clasificar los distintos tipos de presidentes al asociar la PPIP con los recursos: PPIP inestable es sin recursos; PPIP débil implica recursos escasos
o insuficientes; PPIP fuerte significa recursos suficientes para gobernar sin
grandes sobresaltos; y PPIP dominante supone abundantes recursos o al
menos la posesión de aquellos que en un país y en contexto determinado
garantizan el dominio presidencial.
A su vez la oposición, a diferencia de los tiempos de inestabilidad política
en donde Linz (1978) plantea los extremos de leal y desleal al régimen, bajo la
democratización la oposición se comporta de manera leal al régimen, aunque
no necesariamente el gobierno. Y se divide en débil, fuerte y dominante de
acuerdo con sus recursos, a la utilización que hace de los mismos y de sus estrategias. Es importante advertir que los recursos estables de un sistema político se
encuentran de un lado o del otro de la dinámica oficialismo/oposición. De ahí
que los recursos que no posee el gobierno se hallan en manos de la oposición,
más allá de la capacidad de ambos polos de generar nuevos recursos.
Por lo tanto atender a la PPIP también sirve para evaluar los recursos que
se encuentran en manos de la oposición así como las estrategias que adopta.
De ahí las distintas posibilidades de combinación en la dinámica oficialismo/
oposición, correspondiendo a cada presidente diferentes oposiciones: presidencia dominante/oposición débil, presidencia fuerte/oposición fuerte o
débil, presidencia débil/oposición fuerte o dominante, presidencia inestable/
oposición dominante. Este último caso supone que en el momento que el
presidente cae la oposición domina la escena política al definir la salida presidencial (Ollier, 2008). Lo que la experiencia sudamericana no registra es
presidente dominante/ oposición dominante y presidente débil o inestable/
oposición débil. El resto de los casos son dinámicos y pueden variar bajo un
mismo período presidencial.
Ahora que conceptualizamos la PPIP y el lugar de la oposición en la
dinámica con el presidente, el paper define al presidente dominante. Este concepto si bien en determinadas circunstancias puede aplicarse a la relación ejecutivo/legislativo, que es el sentido en el cual lo utilizan Cox y Morgenstern
(2001) y Mainwaring y Shugart (2002), aquí es tomado ubicando al presidente en el marco más amplio de todas las relaciones que entabla a lo largo de su
presidencia. Por lo tanto, PD es aquél que, dada su posición político-institucional (PPI), cuenta con abundantes recursos para asumir el control no solo de
las instituciones formales como los poderes judicial y legislativo, los partidos
políticos y los gobernadores, sino de otros actores e instituciones, léase sindicatos, movimientos sociales, u otros, que tienen relevancia en el ejercicio de
su poder, en la dinámica oficialismo/oposición, y en la disputa y competencia
políticas. Desde esa PPI sanciona leyes que le permiten ejercer el poder de
manera concentrada, garantizándole su decisionismo.
A su vez, estos presidentes se erigen en dominantes y sobreviven merced a
una oposición, con escasos recursos, a veces cooptada y otras debilitada o fragmentada aunque representativa de una franja numerosa de la ciudadanía pero
que no logra constituirse en mayoría o en contrapeso del poder gubernamental. La contracara de un presidente dominante es una oposición débil que posee tres alternativas: 1) armar una coalición opositora a partir de una decisión
de cada partido, 2) alinearse detrás de un liderazgo que haya desarrollado una
relación de empatía con la ciudadanía y por lo tanto prometa recursos ciudadanos/electorales a la oposición o 3) participar del gobierno defeccionando
del rol opositor.
Los interrogantes que el paper aspira contestar son los siguientes: si a un
presidente dominante le corresponde una oposición fragmentada y débil ¿esta
combinación impacta de manera negativa en la calidad de la competencia
democrática?, ¿puede perjudicar la alternancia al punto de impedirla? ¿En
países con debilidad partidaria, la presidencia dominante es la única garantía
de gobernabilidad y estabilidad del presidente? ¿Cuál es el rol de la oposición
en la construcción del presidente dominante? ¿Se halla en condiciones de evitarlo o por el contrario se favorece y tiende a propiciarlo?
Mi hipótesis sostiene que un presidente dominante es aquel que, colocado en una PPI ventajosa, es decir con abundantes recursos, al tener como
contrapartida una oposición fragmentada y carente de recursos, define leyes e
implementa medidas que favorecen el ejercicio concentrado del poder, incrementando su capacidad de decidir por sí solo (decisionismo). De este modo
la oposición posee cada vez menos recursos y se debilita, optando por defeccionar como oposición, aceptando ser cooptada por el presidente, por armar
coaliciones para enfrentar al oficialismo o por fortalecerse merced a la emergencia de un liderazgo capaz de ganar para ella el recurso ciudadano/electoral.
Como la experiencia muestra que cada sector de la oposición toma uno de
los tres caminos y por lo tanto sigue fragmentada, se despliega, entonces, una
lógica dónde el oficialismo es cada vez más dominante y con apoyo ciudadano
cohesionado y la oposición resulta cada vez más débil para controlarlo y sucederlo, y con apoyo ciudadano fragmentado. La ciudadanía se cohesiona o se
fragmenta según de qué lado de la dinámica oficialismo/oposición se encuentra, teniendo más capacidad de imponer su voluntad cuando se encuentra del
lado oficialista. Si esto es así, ¿cómo y cuándo un presidente deja de ser dominante? El paper va a arriesgar al final algunas reflexiones.
Como el menemismo antes, el kirchnerismo fue la conducción política del
peronismo durante una década. Sin embargo, a diferencia de aquél, Kirchner inicia su estadía al frente de la Casa Rosada desde una PPI débil, que se
extiende hasta 2005, pasando por una fuerte (2006) para desembocar en una
PPI dominante en 2007. Cristina Kirchner recibe, entonces, una presidencia
dominante. Esta perspectiva, al conferir historicidad al análisis, se encuentra
en condiciones de demostrar cómo se construye una presidencia dominante,
logrando explicar de este modo las causas del cambio en la PPIP dentro del
mismo conglomerado peronista y de un mismo presidente. El peronismo es
importante de analizar en el caso argentino pues tres presidentes dominantes
han sido peronistas.
3. Ventajas de la posición político-institucional de un presidente peronista
En el presidencialismo argentino, un presidente peronista se encuentra
en una PPI más ventajosa que uno de un signo político diferente. En la Argentina la centralidad presidencial se desenvuelve en un sistema partidario
fragmentado, pero en el cual el conglomerado peronista funciona como una
fuerza política que es eje de este (Cavarozzi, 2002). A eso se añade su tradición movimientista, referenciada en el líder y alejada de los modelos partidarios clásicos. Veamos entonces siete rasgos propios del justicialismo que a
nivel nacional otorgan ventajas a la PPIP peronista. El primero radica en
su fortaleza electoral-gubernamental que, desde 1983, se expresa en tres dimensiones: 1) estabilidad (ningún presidente peronista electo por el voto ciudadano debió dejar el gobierno anticipadamente), 2) capacidad de gobernabilidad del estado y de la calle, y 3) representatividad (el peronismo posee un
piso de 35% de votos a nivel nacional). El segundo rasgo es el rol articulador
y conductor del líder que ensambla liderazgo presidencial y jefatura partidaria
(formal o informal), favoreciendo la disciplina hacia el presidente.
El tercer rasgo reside en su fortaleza organizativa que –bajo la tercera ola
de democratización– se asienta en la constitución de una pirámide de liderazgos de gobierno que halla en su cúpula al líder máximo del movimiento.
La columna vertebral del peronismo ha dejado de ser el movimiento obrero,
como lo fuera luego de 1955; lo son sus liderazgos de gobierno y estatales.6
La adscripción mayoritaria e histórica del sindicalismo al justicialismo,
cuarto rasgo, facilita al presidente las alianzas con –o el control de– los
sindicatos. El quinto reside en la doble orientación que sus direcciones
confieren a sus estrategias políticas: hacia la sociedad para ganar votos, y hacia el estado para gobernar. Ambas son inseparables. Así cuando
la facciosidad peronista no logra un único candidato a presidente, como en
2003, el que alcanza la presidencia consigue alinear detrás de sí a la mayoría de los dirigentes adscriptos en las facciones rivales. El sexto rasgo yace
en su desideologización y pragmatismo, que le permite virar de modelos
socioeconómicos estatista a otros neoliberales.7 Dado su alto nivel de
representatividad, el séptimo rasgo se halla en ser mayoría en el senado, tener alta representación, cuando no mayoría en la Cámara Baja, y contar con
numerosas gobernaciones.
La perdurabilidad de la democracia y la supervivencia del peronismo
a la muerte de su fundador convierten al liderazgo eterno en uno carismático de situación.8
En este marco, la sucesión se ha convertido en un problema no resuelto a
través de procedimientos formales. Tal como lo enseñó Juan Perón, la jefatura
no se hereda. Se conquista en la lucha política. Así lo dijo claramente antes
de su muerte: “Me llevo en mis oídos la más maravillosa música que, para mí,
es la palabra del pueblo argentino”. Advertir que su heredero era el pueblo,
equivalía a pronosticar que el ganador de la disputa política, que no seguiría
ninguna regla estable, sería el nuevo jefe del movimiento. En esa disputa la
sociedad con sus votos sería el árbitro. Pasaron 15 años para que el peronismo
tuviese un nuevo jefe. Al final del gobierno de Carlos Menem varios gobernadores peronistas ante la posibilidad de que el candidato Eduardo Duhalde,
perdiese en las elecciones presidenciales de 1999, desdoblaron los comicios a
gobernador para evitar su derrota en el distrito (Ollier, 2001). El matrimonio
Kirchner pensó en la alternancia entre ambos miembros de la pareja, pero la muerte del ex presidente acabó con esa posibilidad.9
6 Ollier (2009) analiza el liderazgo de gobierno como columna vertebral del peronismo en Buenos Aires.
7 Buchrucker (1986).
8 Ollier (2010a).
9 Entrevista de la presidenta Kirchner con el periodista Jorge Rial, emitida por la Televisión Pública entre septiembre y octubre de 2013.
El presidente peronista funda la disciplina partidaria en su popularidad y
en sus posibilidades de continuar al frente del ejecutivo. El síndrome del pato rengo se vio claramente con Perón, que reformó la constitución en 1949
y luego con Menem, que primero impulsó la reforma de 1994 y luego pretendió una nueva reforma constitucional en 1997. Sin popularidad no hay
votos, ni estado, ni recursos. Mientras garantiza su permanencia al frente de
la Casa Rosada, la popularidad facilita al líder disciplinar al conjunto del
movimiento. Un dirigente está inhabilitado para ser jefe si carece de aprobación ciudadana.
Si se mira a la segunda fuerza política a nivel nacional, la UCR, sus diferencias son notables y por lo tanto sus desventajas. La UCR carece de la
fortaleza electoral del peronismo, como lo demuestra el declive de sus resultados en elecciones presidenciales donde va sin alianzas (1989: 32,45%;
1995: 16,99%; 1999 –en Alianza con el Frepaso–: 48,37%; 2003: 2,34%; 2007:
16,91% llevando como cabeza de fórmula a un candidato peronista; 2011:
11,14%),10 así como de su debilidad gubernamental, en tanto sus dos presidentes debieron dejar el gobierno anticipadamente, aunque Alfonsín lo hizo
luego de ser electo su sucesor. La organización partidaria de la UCR no
siempre es eficiente en su capacidad de obtener abundantes recursos electorales y territoriales. La doble jefatura, presidencial y partidaria, que se impone
con Alfonsín, no se mantiene con De la Rúa. No tiene mayoría o primera
minoría ni en el senado ni en las gobernaciones, excepto un período breve
al inicio de la democracia. La ciudad de Buenos Aires que era un bastión
lo perdió. El bloque de diputados es segundo detrás del peronismo pero en
general no le alcanza para ser mayoría. La UCR nunca tuvo mayoría en el
Senado, a partir de 1987 perdió mayoría en diputados (Mustapic, 2000). Durante la Alianza, el radicalismo tampoco tuvo control del congreso, en 1999 la
UCR tenía 85 escaños en la Cámara Baja y el Frepaso 36, con lo cual ni
siquiera con coalición poseía mayoría absoluta (en total, 121).11 El sindicalismo no tiene pertenencia radical y se comporta como un feroz opositor
de los presidentes de esa extracción política: llevó a cabo 12 paros generales al
gobierno de transición de Alfonsín y popularizó la expresión “Banelco” como
forma de pago a la ley de flexibilización laboral del gobierno de De la Rúa.
En suma, ser el conglomerado partidario dominante en un presidencialismo fuerte que tiende a concentrar poder en el presidente, la personalización
de la política electoral y gubernamental y la debilidad partidaria configuran
rasgos del sistema político que refuerzan las ventajas y los recursos de la PPI
10 Tow, Andy, blog. http://andytow.com/atlas/totalpais/indice.html Acceso e de diciembre de 2013.
11 Fundación Directorio Legislativo, sitio web, fotos. http://www.directoriolegislativo.org/fotos/2011/08/
Evoluci%C3%B3n-de-los-bloques-legislativos.pdf Acceso 11/2/2013.
de un presidente peronista. Este conjunto de rasgos exógenos al peronismo se
combinan con su morfología interna, es decir, con los rasgos endógenos enumerados para robustecerlo. Fortaleza electoral, gubernamental y organizativa,
doble jefatura presidencial y partidaria cuya columna vertebral la integran los
líderes gubernamentales, adscripción del sindicalismo, estrategias hacia la sociedad y el estado que obvian cualquier posicionamiento partidario, desideologización y pragmatismo, mayoría en el Senado y en las gobernaciones, bloque numeroso en Diputados, suman rasgos que otorgan una PPIP ventajosa al
proveer copiosos recursos a un mandatario peronista. La UCR carece de estas
ventajas, para no hablar de cualquiera de las otras fuerzas del espectro partidario. En consecuencia un presidente perteneciente a las filas no peronistas
parte con menos recursos para ejercer la presidencia. Por lo tanto, difícilmente
que se convierta en dominante.
4. Las reglas de acceso, temporales y de ejercicio del presidente argentino
Tres reglas establecen los límites y posibilidades del presidente: las reglas de
acceso, las reglas temporales y las reglas de ejercicio. Los presidentes acceden al gobierno mediante reglas que varían de un país a otro. Una vez en el
cargo se encuentran con un conjunto de reglas que delimitan la duración de su mandato y con un tercer cúmulo de reglas que le señalan las
condiciones de ejercicio de su poder. Las reglas de acceso fijan pautas que
hacen a: 1) el procedimiento de selección de los candidatos presidenciales,
es decir si existe una regla común que fija el estado o cada partido decide
su candidato según sus propios métodos; 2) las condiciones de elegibilidad
para ser presidente y 3) la forma de elección, es decir directamente o por
colegio electoral. La regla temporal define la duración del mandato presidencial. Esta plantea alternativas: a) la existencia, o no, de reelección (5 o 6
años sin reelección, 4 años con una reelección), b) la viabilidad de retorno
habiendo cumplido la regla anterior, es decir, presentarse una vez cumplido
el período constitucional, o quedar inhabilitado para siempre, y c) la reelección indefinida. Las reglas de ejercicio constituyen los instrumentos que un
presidente posee para gobernar. La literatura denomina a las reglas de ejercicio los poderes del presidente, entre ellos se encuentran los constitucionales. Mainwaring y Shugart (2002) identifican tres poderes constitucionales
de un presidente para influir sobre la legislación: 1) el poder de veto, 2) la
capacidad de iniciativa para la introducción de proyectos de ley no relacionados con el presupuesto y 3) la autoridad de emitir decretos. Las cuatro
estrategias presidenciales en la legislatura, señaladas por Cox y Morgenstern
(2001), complementan el análisis de Mainwaring y Shugart que incluye el
uso, o no, de los poderes constitucionales y partidarios del jefe de estado sumados al modo de acción presidencial.
La Constitución Argentina de 1853 establecía un régimen presidencial y un
estado federal ajustado a principios de separación y balance de poderes, siendo
el presidente elegido en forma indirecta mediante un Colegio Electoral por seis
años y sin reelección. Los poderes legislativos del presidente eran los de iniciativa legislativa y el de poder vetar leyes, que para aprobar el Parlamento debía
alcanzar las 2/3 del cuerpo. Las atribuciones más importantes del presidente se
encontraban en materias de poderes de emergencia: la capacidad de intervenir
las provincias en caso de sedición interna o invasión extranjera y declarar el estado de sitio (suspensión de garantías constitucionales) durante el receso del Congreso, el cual permanecía en funciones cinco meses en el año (Negretto, 2001).
Estas últimas atribuciones presidenciales le garantizaron un importante poder
en especial en lo relativo a las intervenciones a las provincias, ya que dependía
en última instancia de la interpretación y potestad del presidente llevarla a cabo.
En 1994 se produce la reforma de la constitución que elimina el colegio
electoral y habilita la elección directa de presidente. En el nuevo diseño
las reglas de acceso establecen los requisitos para ser presidente en el artículo
89: haber nacido en el territorio argentino, o ser hijo de ciudadano nativo,
habiendo nacido en país extranjero, y las demás calidades exigidas para ser
elegido senador. La constitución eliminó el requisito de ser católico. Los artículos 94 a 98 establecen que la elección de Presidente y Vicepresidente se
realiza mediante voto directo considerando a todo el país como un distrito
único y siendo ganadora la fórmula que ha obtenido más de un 45 por ciento
de los votos o más del 40 por ciento y una ventaja de por lo menos un 10 por
ciento con relación a la fórmula que le sigue en votos. Si ningún candidato
obtiene los votos necesarios para ganar, se realiza una segunda elección entre
los dos candidatos más votados y el ganador del ballotage se determina a simple pluralidad de sufragios. Los mencionados porcentajes se extraen sobre los
llamados “votos positivos”, esto es, los emitidos válidamente, con exclusión de
los votos en blanco y de los votos nulos.
La reforma electoral de 2009 estableció el instituto de las elecciones primarias abiertas simultáneas y obligatorias (PASO) para la selección del candidato presidencial. De este modo estableció una regla a la cual deben ajustarse
todas las fuerzas políticas que decidan disputar la presidencia. La nueva regla
estableció que los partidos o frentes tienen la obligación de hacer competir
a sus candidatos presidenciales el mismo día, sean uno o más por partido.
La ley establece la obligatoriedad ciudadana de concurrir a esta elección. Las
reglas temporales se encuentran en el artículo 90: “El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido
reelectos o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para
ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período”.
En cuanto a las reglas de ejercicio, Mainwaring y Shugart (2002) identifican tres poderes constitucionales de un presidente para influir sobre la
legislación, que entran dentro de las reglas de ejercicio de su poder: 1) veto, 2)
capacidad de iniciativa para introducir proyectos de ley no relacionados con el
presupuesto y 3) emisión de decretos. La reforma constitucional de 1994 explicitó más los poderes formales del presidente al añadir la autoridad de emitir
decretos (DNU) y formalizar el uso de los vetos parciales. En la vieja constitución de 1853 ambos poseían validez consuetudinaria otorgada por la Corte
Suprema. Dado que estos poderes informales de la vieja constitución permitieron al presidente Menem emitir una gran cantidad de DNU para avanzar en
el proceso de reformas del estado, la Suprema Corte estableció que debían ser
usados únicamente en situaciones de emergencia. En septiembre de 1990, la
nueva Corte conformada al efecto por el presidente Menem, declaró la constitucionalidad de los DNU sujeto a dos condiciones “1) la existencia de un “grave
riesgo social” que hiciera necesaria la adopción de medidas legislativas y 2) que
el congreso “no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados. Esta interpretación otorgó una clara ventaja al presidente.
Aunque se requirió que existiese un serio riesgo social quedaba en manos del
presidente determinar si había una emergencia y que medidas eran apropiadas
para resolverla” (Negretto, 2001: 127). Analizando las instancias en que fueron
empleados, Jones (2002) sugiere que la declaración de emergencia quedó a
discreción del presidente en la mayoría de los casos. Por lo tanto, la utilización
desmedida de estos DNU le reportó, en los hechos, a Menem la posibilidad
de gobernar con instrumentos con límites tiempo y extensión judicial flexibles.
Siguiendo a Negretto (2001: 426): “Hasta la segunda mitad de la década de
los cincuenta, la delegación legislativa se restringía a asuntos de detalles y sujeta a un claro marco normativo. La Suprema Corte, sin embargo, relajó gradualmente esas restricciones al punto de volver extremadamente difícil la detección
de casos en los que el Ejecutivo había excedido los límites de la delegación.
La reforma autoriza los DNU en determinados asuntos y establece procedimientos parlamentarios para que adquieran valor de ley.12 El presidente se
encuentra restringido en cuestiones relativas a la delegación de autoridad de
decreto por parte del Congreso. La delegación legislativa se prohíbe salvo en
12 El artículo 99 determina que los decretos se encuentran autorizados únicamente “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución
para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que
serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe
de gabinete de ministros”. Artículo N° 99 inc. 3 de la Constitución Nacional (CN).
establezca. Hasta la letra de la ley.
Veamos la realidad. Una lectura formalista de la reforma, no da cuenta de
lo que efectivamente ocurre con la reglas de ejercicio del poder presidencial
para legislar y en consecuencia gobernar. La reglamentación de los poderes
presidenciales de la constitución reformada ha sido leída como limitante de
la capacidad de discreción en el accionar del ejecutivo. Según Novaro (2001:
69), a pesar que la constitución reformada consagra estas figuras decisionistas
también sujeta a control parlamentario por intermedio de regulaciones explícitas que condicionan su empleo y validez y restringen su alcance temático, al
mismo tiempo que los despoja de la ambigüedad y de la ausencia de límites
que en los hechos facilitaba su aprovechamiento político en beneficio de las
inclinaciones delegativas de sus líderes.
Según la constitución reformada, en su artículo 100, el jefe de gabinete
aleja al presidente de las tareas de coordinación y de administración en el
Ejecutivo, agilizando, de esta forma, las relaciones con el parlamento. Además,
establece que los DNU deben contar con la aprobación del Jefe de Gabinete,
lo cual puede aparecer como una limitación del presidente de su abuso de los
DNU. Esto sería cierto si el jefe de gabinete no fuese una prolongación del
presidente careciendo de cualquier autonomía posible. Si bien es cierto que
desempeña un papel de “fusible” evitando que aquellas crisis que involucran
a la gestión del ejecutivo afecten directamente al presidente, y pueden constituirse en un recurso de recomposición del poder político en caso de erosión
temprana de la autoridad gubernamental protegiendo la figura presidencial,
para nada todas las atribuciones juntas del Jefe de Gabinete restan al más mínimo poder de ejercicio presidencial.
La constitución reformada a pesar de mantener bajo potestad del
presidente proponer y nominar los jueces de la Corte Suprema y su posterior aprobación por el Senado, ha establecido que para su confirmación se
requiere los 2/3 de la cámara alta. Según Jones (2002) la elección directa de
los senadores hace muy dificultoso que un solo partido tenga esa mayoría y
por lo tanto constituye una limitación al poder presidencial. La creación del
Concejo de la Magistratura sustrae parcialmente la elección y promoción de
los jueces en manos del ejecutivo, le resta el poder que otrora tenía el presidente en su nombramiento, como así también, en las designaciones de los
miembros de la Corte Suprema de Justicia. Este tipo de cambios lleva a Jones
a sostener que la reforma debilitó la capacidad del presidente para ejercer influencia sobre el Poder Judicial. Nuevamente, la letra de la ley.
En cuanto al federalismo, Jones (2002) afirma que ha sido fortalecido de
diferentes maneras, en tanto la intervención federal en una provincia requiere
explícitamente la aprobación del Congreso y la ciudad de Buenos Aires recibió un grado de autonomía mucho mayor incluyendo en intendente elegido
en forma directa. Si bien estas han debilitado el decisionismo presidencial,
los trabajos sobre federalismo fiscal en la Argentina muestran la arbitrariedad en la distribución de fondos que existe hasta hoy (González, 2013).
De ahí que frente a los análisis que se quedan en la letra de la ley es preciso trabajos empíricos capaces de corroborar hasta qué punto: 1) se aplica
y 2) cuáles son sus resultados concretos. De ahí que la afirmación de Jones
(2002), que la combinación estas reformas institucionales tuvieron un impacto
positivo sobre la democracia argentina al reducir el poder del presidente e
incrementar el poder y la autonomía de los principales límites al presidente:
el Congreso, el poder judicial y las provincias, son refutadas por los datos, tal
como argumenta esta paper.
Por eso este paper sostiene que los cantos de bienvenida a la reforma constitucional que dicen haber atenuado los poderes informales y haber acotado los
formales, para nada han restado poder de ejercicio a los presidentes argentinos. No es que tales poderes constitucionales no colaboren para fortalecer
o limitar a un presidente, pero la experiencia demuestra que para dar cuenta,
efectivamente, del grado de concentración o dispersión del ejercicio del poder
presidencial, y construir una presidencia dominante, es preciso hacerlos interactuar con otras dimensiones. Es el conjunto de esas interacciones que da
como resultado la PPIP y por lo tanto su real poder de ejercicio. Esta nueva
perspectiva se hace imprescindible teniendo en cuenta la relevancia adquirida
por los liderazgos presidenciales en la política latinoamericana.
Las reglas de ejercicio de los poderes formales del presidente son importantes para entender el funcionamiento de la democracia, siempre y cuando
se las estudie en interacción con el proceso y la dinámica política en la cual se
halla inserto el presidente. Es decir, las reglas por sí solas no ayudan a comprender los resultados de la performance presidencial, en este caso dominante.
Son necesarias de tener en cuenta porque habilitan al presidente a una serie
de acciones y medidas; sin embargo, las mismas reglas pueden ser usadas (o
abusadas) por distintos presidentes y uno resulta inestable, como De la Rúa,
y otro dominante, como Kirchner. El paper advierte que cuando la PPIP es
ventajosa y con abundantes recursos, entonces ahí el uso de estas reglas puede
conducir a un presidente dominante.
5. De la debilidad a la fortaleza presidencial (2003-2005)
Cuando Kirchner arriba a la Casa Rosada, en 2003, la fragmentación y facciosidad de las fuerzas políticas se expresa como nunca antes, al tiempo que
muestra el potencial electoral del peronismo y sus divisiones. Mientras los
integrantes de la ex Alianza suman 33,88%, el conglomerado peronista dividido en tres candidatos suma 60,8% contando con una clara ventaja (ver
cuadros 1 y 2).13
Sin embargo la PPIP es débil pues Kirchner carece de recursos partidarios,
parlamentarios, judiciales, federales, sociales, mediático, económicos y ciudadanos. La dimensión económica es más favorable, pues su antecesor deja
encaminada la salida de la crisis, continuando en el cargo el Ministro de Economía. Sus ventajas de origen la constituyen sus recursos político-personales
insertos en su pertenencia al peronismo. Entre 2003 y 2005, desde esa posición, el presidente construye su fortaleza, respaldada por una concepción y por
una forma de construcción del poder que había llevado a cabo como gobernador.14 Sus antecedentes anticipan al menos la voluntad política de construir
una presidencia dominante.
Su estrategia prioriza ganar popularidad para luego acceder a la jefatura
real del peronismo. Por lo tanto, apunta a lograr el recurso ciudadano-opinión
pública, apelando al favor de esta última (Cheresky, 2004), para lo cual los
diarios Página 12 y Clarín cumplen un rol central, al ser parte de la formación de una opinión pública a su favor. En esta estrategia, Kirchner pone en
juego sus recursos político-personales combinando una serie de variables: 1)
construir una novedosa figura presidencial, 2) enunciar un discurso de confrontación y 3) llevar adelante una serie de medidas y acciones. Explico cada
uno. Primero, se propone reconstituir la institución presidencial desde una
perspectiva fundacional. Frente a la fuerte impugnación social (“que se vayan
todos”), la pasividad de Fernando De la Rúa, la marca menemista plasmada
en un modelo de mercado, un estado ausente y una imagen de frivolidad que
unió la política a la farándula, Kirchner se muestra alejado de ese pasado: un
13 1) Menem - Romero (Alianza Frente por la Lealtad -UCeD), Kirchner - Scioli (Alianza Frente para la
Victoria), Rodriguez Saá - Posse (Frente Movimiento Popular-Unión y Libertad).
2) López Murphy - Gómez Diez (Alianza Movimiento Federal para Recrear el Crecimiento), Carrió Gutiérrez (Alianza Afirmación para una República Igualitaria), Moreau - Losada (Unión Cívica Radical),
Bravo - Giustiniani (Socialista). 3) Walsh - Parrilli (Alianza Izquierda Unida), Altamira - Salas (Obrero),
Venturino - Pinto Kramer (Confederación para que se Vayan Todos), Sullings - Ambrosio (Humanista),
Arcagni - Zenof (Alianza Tiempo de Cambiosg-Unión Popular), Mazziteli - Camps (Socialista Auténtico),
Zaffore - Perie (Movimiento de Integración y Desarrollo), Herrera - Cúneo (Demócrata Cristiano), Breide
Obeid - Vasena (Partido de la Reconstrucción), Mussa – Suárez (Alianza Unidos o Dominados), Terán Bonacci (Movimiento por la Dignidad y la Independencia).
14 En 1994 logra, con el apoyo del radicalismo santacruceño, la reelección por un período y la eliminación de la cláusula de consanguinidad que impedía la sucesión de familiares al frente del Poder Ejecutivo. Luego de modificar dos veces leyes electorales bajo su segundo mandato, con simple mayoría en
la legislatura convoca a una consulta “vinculante y obligatoria” sobre la necesidad de una reforma para
incluir la reelección indefinida, y amplia de tres a cinco los integrantes del Tribunal Superior de Justicia,
apartando del cargo al procurador Eduardo Sosa. Este nunca fue repuesto pese a disponerlo la Corte
Cuadro 1: Fórmulas presidenciales 2003
Menem - Romero (Alianza Frente por la Lealtad -UCeDe)
Kirchner - Scioli (Alianza Frente para la Victoria)
López Murphy - Gómez Diez (Alianza Movimiento Federal para
Recrear el Crecimiento)
Rodriguez Saá - Posse (Frente Mov. Popular-Unión y Libertad)
Carrió - Gutiérrez (Alianza Afirmación para una Rep. Igualitaria)
Moreau - Losada (Unión Cívica Radical)
Walsh - Parrilli (Alianza Izquierda Unida)
Venturino - Pinto Kramer (Confederación para que se Vayan Todos)
Sullings - Ambrosio (Humanista)
Arcagni - Zenof (Alianza Tiempo de Cambios-Unión Popular)
Mazziteli - Camps (Socialista Auténtico)
Zaffore - Perie (Movimiento de Integración y Desarrollo)
Herrera - Cúneo (Demócrata Cristiano)
Breide Obeid - Vasena (Partido de la Reconstrucción)
Mussa - Suarez (Alianza Unidos o Dominados)
Terán - Bonacci (Movimiento por la Dignidad y la Independencia)
Fuente: Dirección Nacional Electoral, Ministerio del Interior de la Nación. Citado en Atlas electoral de Andy Tow.
Cuadro 2: Votos y porcentajes agregados de las fuerzas peronistas y ex integrantes
Ex Alianza
11.789.253
6.159.770
949.659
presidente nuevo, outsider de la política, (hiper)activo, pragmático y de acción,
dispuesto a resolver problemas, cercano a la gente y al universo ideológicopolítico de la década del setenta, para lo cual da a su imagen una impronta
generacional, referenciada en esos años (Ollier, 2005).
Segundo, la perspectiva fundacional que da a su gobierno lo lleva a que
su figura se complemente con un discurso de confrontación, nacionalista y polarizante asentado en el viejo paradigma A/E que identifica en un
mismo campo al líder (Kirchner, único garante del “proyecto nacional y
popular”), con el pueblo y con la patria frente al enemigo que simboliza
el antipueblo y la antipatria.15 A lo largo de los años el kirchnerismo declara la guerra a las “corporaciones” que comienza con la política, pasa por
la militar, la agraria, la eclesial y la mediática para terminar en la judicial.
Enunciado desde la cúpula del estado frente a cada conflicto, el discurso
sirve para justifica la acumulación y concentración del ejercicio del poder
en las manos presidenciales.
Tercero, entre las acciones políticas iniciales, el armado de la “transversalidad” –donde el Frepaso es un aliado indispensable– cumple un doble objetivo:
conferir el barniz de lo nuevo y de centro izquierda, y advertir al peronismo
que no lo precisa para gobernar.16 Una combinación impactante para el ciudadano urbano. Con este objetivo decide hechos que dan verosimilitud a
su planteo de renovación de la política: a) descabeza a las Fuerzas Armadas y a la Policía Federal y b) toma seis medidas que lo diferencian de
los años noventas; 1) promueve la renovación de la Corte Suprema de Justicia,
amenazando con juicio político a los ministros de la “mayoría automática”,
proponiendo ministros de reconocido prestigio y tornando más transparente (decreto 222/2003) el nombramiento de los miembros del tribunal; 2)
anula las leyes de Obediencia Debida y Punto Final; y 3) decreta la adhesión
al Tratado Internacional que declara imprescriptibles los delitos de lesa
humanidad, que le garantizan el aval de varios Organismos de Derechos
Humanos, de numerosos intelectuales y de franjas medias; 4) produce un
hecho que tuvo enorme repercusión mediática que fue descolgar el cuadro
del ex dictador Videla de la Casa Rosada, 5) ordena desalojar las instituciones
militares de la Escuela de Mecánica de la Armada, que la legislatura de la
ciudad de Buenos Aires, en 2000, había destinado a la instalación del Mueso
de la Memoria, y restituirlo a la Ciudad de Buenos Aires; 6) aprueba la intervención de los tres poderes en Santiago del Estero, reclamada por la oposición
debido a su deterioro institucional (denuncias de persecución política, espionaje, abuso policial y manipulación judicial).
15 Para la lectura sobre el discurso kirchnerista, Iazzeta (2012).
16 Para más detalles de su imagen, Ollier (2005).
La conquista de recursos sociales suma otro componente a la PPIP. Al
igual que con la oposición política, el gobierno divide, se alía o coopta a diferentes actores. Frente a los piqueteros duros, los “blandos” lo apoyan.17 Luego de dar curso a las demandas del movimiento obrero, derogando la ley
de flexibilización laboral y de regulación de las negociaciones colectivas de
trabajo, el presidente impulsa la unidad del sindicalismo. Con la unificación
de la Confederación General del Trabajo (CGT), en 2004, recompone el
campo peronista tradicional, lleva adelante las negociaciones con los sectores
populares y tiene un interlocutor más estable que los piqueteros para contener
la protesta social. Más adelante, en 2010, se divide la CTA, un central sindical
que nace contra las políticas del menemismo, a propósito del apoyo o la oposición al gobierno y el gobierno kirchnerista logra el respaldo de un sector.
Kirchner avanza entonces en la conquista de recursos ciudadano/electoral y
parlamentario. Frente al recambio legislativo y de algunas jefaturas provinciales,
negociando con los gobernadores la inclusión de sus candidatos en las listas,
logra un número importante de diputados y una victoria rotunda para el PJ.
Sin embargo, la versión combativa del discurso no siempre se despliega
en la acción política, que oscila entre la confrontación y el pacto, sobre todo
cuando se trata de conseguir el recurso partidario: la disciplina del PJ. Por
eso mientras su popularidad se consolida, Kirchner da la batalla por el liderazgo peronista, donde a la confrontación le sucede el acuerdo. Al inicio, el
presidente considera al justicialismo como parte de la vieja corporación política, se niega a presidirlo y defiende la transversalidad que le suma apoyos de otros sectores. No obstante, sabe que lo necesita para gobernar, y ahí
Duhalde constituye una amenaza, dado su poder bonaerense y en la Cámara
Baja.18 Por eso dos conflictos tienen su epicentro en Buenos Aires, cuando
Duhalde se niega a 1) la participación de los candidatos del presidente en las
listas para las elecciones del 2003 y 2) la distribución de poder social entre los
piqueteros y los caudillos del peronismo bonaerense. Kirchner en favor de los
primeros y Duhalde de los segundos.
La batalla por la jefatura justicialista cruza entonces los conflictos de liderazgo entre Kirchner y Duhalde con los referidos al lugar del PJ en el dispositivo de poder y de gobernabilidad presidencial. Primero, Kirchner impide
la participación del partido, presionando con la transversalidad.19 Segundo, rechaza presidirlo. Tercero no recibe a la dirigencia peronista durante el primer
año de gobierno mientras atiende a los piqueteros y a las madres de Plaza
17 De los piqueteros también obtendría una fuerza de choque. Como lo prueba su silencio frente a distintos episodios protagonizados por el grupo (ataques a comisarías y bloqueo a estaciones de servicio Shell).
18 Ollier (2004 y 2005).
19 Un ejemplo de ello, fue la elección a gobernador de Misiones y Catamarca.
de Mayo. Más todavía, deja al peronismo fuera de acciones destinadas a
ganarse el recurso ciudadano y su popularidad, como el anuncio del Museo
de la Memoria (en la ESMA).20 De ahí que el PJ se encuentra molesto, y
lo expresa en el Congreso que nombra las autoridades partidarias al cual
Kirchner no asiste y su esposa es abucheada.
Que la confrontación con el peronismo es parte de una táctica rumbo
a conseguir su obediencia, se confirma cuando a poco de andar sobreviene
el acuerdo. Respaldado por su popularidad, Kirchner cuenta con el instrumento necesario para ser reconocido como líder del PJ y disciplinarlo.
Comienza el “operativo unidad”, que apunta a que los kirchneristas ocupen
posiciones en las listas de candidatos a legisladores a cambio del reparto
de fondos que los gobernadores precisan para anunciar obras públicas en
sus territorios. El acuerdo se cierra con la unificación de la fecha electoral
(Ley N° 25.983) en 2004, que faculta únicamente al ejecutivo nacional para
convocar a las elecciones a cargos nacionales. El cambio evita que la decisión caiga en manos de los gobernadores y se elijan diputados y senadores
nacionales en distintas fechas a los provinciales. Así la PPIP suma el recurso
federal. Por este camino, Kirchner va a la búsqueda del recurso ciudadano/
electoral negado en las urnas.
Mientras tanto se produce la amplísima delegación en el ejecutivo con la
aprobación simultánea de dos leyes en ambas cámaras: el senado sanciona el
presupuesto 2005 y la cámara de diputados prorroga de ley de emergencia
económica. El hecho implica la delegación de dos grupos de facultades. La
primera, votada en plena crisis de 2002, otorga una amplia delegación de
poderes (las facultades para renegociar contratos con las privatizadas y regular los precios de insumos y servicios críticos) del legislativo al ejecutivo. El
presupuesto, por su parte, incluye un capítulo con otras delegaciones al jefe
de gabinete, quien podrá reasignar todas las partidas sin ningún tipo de límite.
Incluso, usar las previstas para gastos de capital (inversión) en gastos corrientes, como el pago de salarios. Desde entonces, las tensiones del presidente con
el congreso se revuelven a favor de la concentración de poder en el ejecutivo
vía dos mecanismos: el otorgamiento de superpoderes y los decretos de
necesidad y urgencia. La delegación implica otorgarle al jefe de gabinete
facultades absolutas en el manejo de los recursos y los gastos. Apelar a los decretos de necesidad y urgencia, resulta además el otro mecanismo para sortear
el debate parlamentario.21 Si la disciplina peronista en el congreso allana la
20 Más detalles, Ollier (2005).
21 Desde que asumió Kirchner envió al congreso 306 mensajes, de los cuales 166 fueron decretos. En
la cámara baja de los 142 decretos, 95 fueron de necesidad y urgencia; diario La Nación 24/5/2005.
sanción de las leyes,22 con el cúmulo de facultades que implicó la delegación
de poderes, el ejecutivo queda liberado de contrapesos institucionales al implementar sus políticas.23 El recurso parlamentario fortalece aún más la PPIP.
La iniciativa de unificar las elecciones intermedias en 2005 es tomada por
Kirchner para crear un efecto de nacionalización al ser presentadas como un
plebiscito a su gestión. El triunfo en estas elecciones lo convierte en un presidente fuerte. De los 16 distritos gobernados por el peronismo, solo San Luis
resulta díscolo, mientras cuatro gobernadores radicales ofrecen lugares en sus
listas al presidente, mientras otros dos y Neuquén siguen siendo opositores.
Se trata de la entrega, al poder central, de la autonomía política, a nivel provincial, para perderla luego en el terreno económico (González, 2013). En la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Aníbal Ibarra logra un acuerdo informal
con Kirchner que le permite sumar los votos necesarios para ganar en el
ballotage a su rival, Mauricio Macri. Kirchner coloca sus candidatos en las
listas de Ibarra y de Miguel Bonasso. La defección del rol opositor de
dirigentes radicales, socialistas, frepasistas e independientes y su incorporación a la coalición de gobierno fortalecen la PPIP, en las elecciones de 2005,
ayudando a convertirlo en un presidente fuerte y a posteriori dominante.
Cuando el gobernador Felipe Solá respalda la candidatura de Cristina F de
Kirchner a senadora nacional por Buenos Aires, lugar que el duhaldismo reservaba para Hilda G. de Duhalde, se completa el proceso por el cual Kirchner se
convierte en el jefe del peronismo e incrementa de modo notable sus recursos
federal y parlamentario. Es la ocasión para darle una estocada mortal a Duhalde.
La ruptura se produce cuando Duhalde se niega a aceptar las condiciones presidenciales en el armado de las listas del PJ bonaerense. El final de la historia es la
división del peronismo bonaerense en dos listas –la oficialista (Cristina Kirchner) y la opositora (Hilda Duhalde)– que reflejan la disputa nacional penetrando en el territorio bonaerense. El triunfo de Cristina Kirchner trae el pasaje del
ex aparato duhaldista hacia la nueva conducción con vértice en Kirchner. Ahora
la subordinación de la provincia al poder central conforma un recurso federal de
suma importancia para la constitución de un presidente dominante.
Las pocas excepciones al alineamiento detrás de la Casa Rosada muestran la relevancia del acatamiento de legisladores, intendentes y funcionarios
detrás del liderazgo presidencial. Dos de los rasgos favorables que otorga el
peronismo a un presidente de su pertenencia, la disciplina y la doble jefatura,
comienzan a hacerse visibles (ver cuadro 3).
22 Diario Clarín, 15/11/2004.
23 En 2004, por ejemplo, la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Facultades Delegadas en el
Poder Ejecutivo aprobó la renegociación del contrato con Edelap, concesionaria del servicio de energía
eléctrica en La Plata. El dictamen salió contra la oposición del radicalismo y del ARI.
Cuadro 3: Partidos que obtuvieron bancas o más del 10% de los votos en las elecciones a diputados 2005 por cada distrito
Afirmación para
Alianza Propuesta
(Paufe)
Alianza Unión por
Unión Civica Radical - Socialista
El PJ va divido entre la
facción duhaldista y la
Kirchnerista. También
vence en senadores.
El otro 22,5% de los
votos se lo repartieron
otras 26 fuerzas.
El PJ oficial está vinculado a Barrionuevo.
NK apoyó a los dos
primeros candidatos,
con hombres fieles en
Alianza Frente de
281.077 72,76
60.642 15,70
Frente de Todos incluye
al partido justicialista,
a la UCR, entre otras.
Frente Unidos por
Corrientes incluye
al Partido Nuevo, al
Autonomista y Liberal.
Elije Gobernador, gana
Colombi con apoyo
de NK.
“En Corrientes, el kirchnerismo se adjudicó
otra victoria gracias
a una sociedad con
el radicalismo, que le
reportará tres legisladores nacionales. Sin
embargo, uno de ellos
es el actual gobernador Ricardo Colombi,
quien ingresará al
Congreso como un
pero deberá integrar
el bloque de la UCR,
fuerza opositora de la
que es vicepresidente”
(La Nación, 24/10/05)
Frente de todos está
compuesto principalmente por la UCR.
Justicialista para
DemócrataRecrear
Afirmación Por
Los kirchneristas se
sumaron a las listas
del PJ que orienta el
senador Rubén Marín.
También lleva candidatos en el Partido Del
El kirchnerismo vence
al Justicialismo
Cívico Radical
Cívico para la
Alianza Concertación Para El
son acompañados
por Kirchner. Pero
con más fuerza al
FR, puesto que el PJ
oficial está vinculado a
Gana Sobisch posible
Concertación para
el Desarrollo está
compuesta por la UCR,
primera derrota en 22
Arrasan los Saá. Adolfo
gana la senaduría y
el FPV la banca por la
Progresista, Cívico
Popular Fueguino
Elige Gobernador, los
dos apoyados por NK,
gana la lista del Frente
Cívico (Zamora).
UCR renuncian antes
de la elección, NK
apoyaba al FPV y tenía
simpatías con el MPF
que por poco pierde la
segunda banca.
Ningún otro partido
supera el 10 %. El
36,04% se reparte
entre 13 partidos.
Si sumamos los votos peronistas (oficialistas y disidentes) y los votos opositores no peronistas se ven claramente los dos fenómenos: el alineamiento
peronista creciente detrás de Kirchner y la dispersión del voto opositor que
sumado alcanza 45,31% (ver cuadro 4).
El resultado de las elecciones de 2005 ya deja en claro, tal como planteo
en otro lugar (Ollier, 2005), que Kirchner se ha convertido en el jefe informal
del conglomerado peronista. Pues ha logrado 41,93% de los votos, frente a
12,76% del PJ no oficialista. De todos modos, no deja de llamar la atención
que el campo no peronista ha reunido 45,31% de los votos, es decir, más que
el oficialismo. El campo no oficialista tiene un alto respaldo ciudadano. Ahora,
Cuadro 4: Votos y porcentajes de las elecciones de diputados nacionales de 2005,
agregados en oficialismo, peronismo disidente y no peronismo
FPV Aliados
6.713.848
2.042.926
Oposición no Pj
7.255.268
16.012.042
mientras la transversalidad le sigue aportando a la construcción de su imagen
en la opinión pública, el peronismo le habrá de garantizar la gobernabilidad, y
ambos la acumulación y concentración de poder en sus manos. Deslegitimar
a la oposición al convertirla en enemiga de la nación, fracturarla o cooptarla
son estrategias exitosas de Kirchner, a la cual sectores de la oposición se pliegan –quizás por coincidencias ideológicas– y obtienen beneficios materiales y
simbólicos. El acatamiento de la mayoría del conglomerado peronista al presidente impacta en el poder legislativo, que tiende a subordinarse al ejecutivo,
garantizándole el recurso parlamentario. El Parlamento funciona como poder
de apoyo al gobierno más que de su control y cumple dos funciones: sanciona
las leyes que el ejecutivo le pide y es un instrumento de intercambio de favores con los gobernadores.
En suma, entre 2003 y 2005, Kirchner transita de una débil PPIP a
una fuerte. Eso significa la adquisición de distintos recursos a partir de la
popularidad que supo conseguir ni bien asume el cargo poniendo en juego su
recurso político-personal inserto en el universo peronista. A esa popularidad
contribuye el discurso A/E que no siempre se refleja en su acción política
que oscila entre la confrontación y el pacto y que peregrina entre la renovación prometida y la preservación de las estructuras tradicionales. Su imagen
positiva pasó de 76% en 2003 a 66% y 61% en los años siguientes, y fue muy
baja la imagen negativa (4%, 7% y 8% entre 2003 y 2005). El recurso ciudadano, producto de la rápida popularidad obtenida, le permite sortear con éxito la
debilidad de origen. Su posición contrasta con lo que ocurre dentro del resto
de los partidos opositores que se encuentran atomizados, fragmentados en
diputados y con escasa representación en el Senado.
Desde el punto de vista institucional sus recursos federales, partidarios y
parlamentarios aumentan desde que logra 1) alinear a los gobernadores peronistas –con alguna excepción– que se completa luego del pase de Buenos
Aires a las filas kirchneristas, 2) ordenar al PJ bajo su exclusiva conducción y
desarticular a una oposición ya de por sí fragmentada, captando a la mayoría
frepasista y a un sector importante de la UCR (con poder territorial e institucional), 3) incrementar el número de diputados propios en el parlamento
y 4) conquistar la mayoría en el Senado. Si bien la Corte no se convierte
en un recurso del gobierno, haber conseguido su renovación le garantiza
al menos la independencia del tribunal de cualquier otra fuerza política. La
ratificación de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, y el aplazamiento de la vigencia de ley sobre emergencia pública concentran poder en
manos presidenciales.
Desde el punto de vista social, el incremento de sus recursos se alcanza obteniendo la unificación de la CGT, cuya colaboración es clave en la puja distributiva, cooptando un sector de los piqueteros y alcanzando el apoyo incondicional de varios organismos de derechos humanos. Desde el punto de vista
económico-financiero, los recursos producto del crecimiento de la economía
empiezan a hacer rendir sus frutos: en diciembre Kirchner cancela la deuda
argentina con el FMI utilizando las reservas internacionales. Dos días antes lo había hecho Brasil. El recurso ciudadano expresado tanto en su imagen positiva como en el incremento de votos en las elecciones legislativas, en
2005, completa un cuadro de recursos que lo ha convertido en un presidente
fuerte camino a organizar una presidencia dominante.
4. De la fortaleza a la dominación presidencial (2006-2011)
La PPI de Kirchner ha adquirido los recursos suficientes para ser ventajosa
y convertirse en un presidente dominante. La fragmentación de la oposición advierte, por el contrario, sobre su incapacidad para obtener recursos y
fortalecerse. En 2006, las facciones del PJ se realinean y permiten a Kirchner obtener la mayoría en diputados: primero, incorporando otros bloques
menores al PJ-FPV; segundo, reabsorbiendo a la mayoría de los diputados
bonaerenses agrupados en el bloque peronismo federal (ver cuadros 5 y 6).
La contracara del proceso de fortalecimiento del presidente la configura el
debilitamiento de la oposición que se atomiza y fragmenta. El fenómeno se
expresa en la irrupción de fuerzas menores (PRO, FREPOBO, ARI, PAUFE,
etc.) surgidas al calor de un liderazgo –el PRO en torno a Mauricio Macri,
el ARI en torno a Elisa Carrió son los más significativos–, y en el crecimiento de los bloques unipersonales y en la merma de bancas de la UCR. En
este caso, pierde 7 senadores entre 2000 (20) y 2007 (13) y 45 diputados
entre 1999 (85) y 2007 (40). A pesar de ello, continúa siendo la segunda
minoría en ambas cámaras, lo cual da idea de la baja representación del resto
de las fuerzas (ver cuadro 7).
Cuadro 5: Composición de la Cámara de Diputados (2006)
Femando G. Chironi
José M. Díaz Bancalari
Jorge E. Sarghini
Hermes J. Binner
Daniel O. Giacomino
Alberto C. Pérez
Nélida M. Mansur
Roberto I. Lix Klett
Genaro A. Collantes
Santiago Daniel Agustín Brue
P. Nvo. c/ Corrup. p/ Trans. y Hon.
P. Renovador (Salta)
En el Senado, el presidente mantiene la disciplina del peronismo con
41 de las 72 bancas que componen el cuerpo, es decir, mayoría absoluta,
sin llegar a dividirse. Con excepciones, entonces, el justicialismo se mantiene
unido con el nombre de PJ- Frente para la Victoria.24
Dada la recuperación económica, el año 2006 es clave en la conversión de
Kirchner en un presidente dominante, pues a partir de los recursos que alcanza
sanciona leyes y toma medidas que le permiten concentrar mayor poder en
sus manos. El presidente cuenta con el recurso parlamentario, tal como lo revelan cinco leyes que sanciona el Parlamento tendientes a la concentración del
ejercicio del poder presidencial. Primero, la prórroga de la vigencia de la Ley
sobre Emergencia Pública, sancionada al calor del 2001, faculta al Poder Ejecutivo nacional a adoptar las medidas tendientes a lograr una salida ordenada de la
situación de emergencia pública, cuando ninguna razón vinculada a necesidades
24 Carlos Menem forma un bloque unipersonal (Federalismo y Liberación) y Adolfo Rodríguez Saa y
Liliana T. Negre de Alonso armaron el bloque Justicialista de San Luis. Directorio Legislativo, sitio web,
fotos. http://www.directoriolegislativo.org/fotos/2011/08/Evoluci%C3%B3n-de-los-bloques-legislativos.
pdf. Acceso 11/02/2013.
Cuadro 6: Composición de los bloques en la Cámara de Diputados (2003-2006)
Cuadro 7: Composición de los bloques en ambas cámaras (2003-2006)
económicas amerita la prórroga de la emergencia pública, pues el PBI crece en
2003: 8,8%, en 2004: 9% y en 2005: 9,2% (ver cuadro 8).25 Segundo, la ratificación del DNU 1599/2005 que establece que las reservas que excedan el respaldo
del cien por ciento de la base monetaria pueden destinarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales, siempre que esas
operaciones resulten de un efecto monetario neutro. Esta ratificación contraría,
en los hechos, el discurso combativo del presidente contra el FMI.
Tercero, la reglamentación de los DNU de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes dan mayor poder al ejecutivo al mantener vigente
cualquier DNU hasta tanto ambas cámaras se expidan, sin poner plazos a la
resolución del Congreso. Así el presidente se garantiza mayor poder para decidir sus políticas sin control parlamentario.26 Cuarto, la aprobación de forma
permanente (Ley N° 26.124) de la Ley de Superpoderes que faculta al Jefe de
Gabinete a modificar el presupuesto sin la intervención del Congreso con lo
cual su confección se torna una mera formalidad.
Quinto, la ratificación de la delegación legislativa en el poder ejecutivo
(Ley N° 26.135, sancionada a la salida de la crisis del 2001) por otros tres
años. Desde ahí intenta avanzar sobre la Justicia como lo prueban dos
leyes: la reforma del Consejo de la Magistratura que incluye mayor número
de miembros políticos, otorgando más poder al presidente (Gargarella, 2011)27
y la reducción a 5 del número de miembros de la Corte Suprema (Ley N°
26.183), estableciendo una normativa transitoria.
El conjunto de leyes muestra una oposición débil, con una franja cooptada
por el oficialismo, que corona cuando Kirchner designa sucesora, para 2007,
a su esposa, y cierra una alianza, Concertación Plural, con un sector radical
y un desprendimiento del socialismo, que defecciona del rol opositor. Las
llamadas “colectoras” suman votos a la candidata oficial, debilitando más aún
a la oposición, pues la fórmula presidencial encabeza listas con diferentes candidatos (gobernador, diputados, senadores, intendentes y concejales) compitiendo entre sí.28 Kirchner deja el gobierno con un ejecutivo dominante y una
25 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2012). La macroeconomía argentina 2003-2012. Más
información en: http://www.mecon.gov.ar/basehome/pdf/indicadores.pdf
26 Esto motiva el rechazo unánime de la oposición, que durante el debate considera que esta prerrogativa le quita atribuciones al Congreso en beneficio del Ejecutivo. “Ahora el silencio del Congreso crea
leyes”, ironizó un diputado. La Nación, 1/7/2006.
27 Según Gargarella (2011), el Consejo [de la magistratura] debía procurar el equilibrio entre la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas
las instancias y de los abogados de la matrícula federal, por lo tanto la ley 26080 promovida por le
kirchnerismo distorsionó de modo significativo el “equilibrio” constitucional reduciendo de veinte (20)
a trece (13) los miembros del Consejo y aumentando en los hechos a cinco (5) los representantes del
oficialismo en dicho organismo.
28 En cuatro provincias de las ocho en las que se realizaron elecciones nacionales y provinciales, los
dos principales candidatos a gobernador adosaron sus boletas a la fórmula presidencial oficialista.
Cuadro 8: Evolución del PBI (1991-2012)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2012). La macroeconomía argentina 2003-2012.
http://www.mecon.gov.ar/basehome/pdf/indicadores.pdf.
oposición fragmentada.29 La concentración de poder personal que acompaña
el decisionismo se fortalece, en 2007, con la intervención del INDEC, que
falsea los índices de inflación, pobreza, indigencia y desempleo, sancionando a
quienes difundieran números distintos a los oficiales. De este modo se destruye una de las pocas instituciones creíbles en el país.
La construcción de la PPIP dominante y el debilitamiento de la oposición se
simbolizan 1) en los dieciocho gobernadores que apoyan la fórmula oficial Kirchner- Cobos, de los cuales cinco no peronistas acompañan al kirchnerismo, a
los que se suman el jefe de Ciudad Autónoma de Buenos Aires; 2) en provincias
donde triunfa la oposición, la fuerza que apoya a C. F. K. logra el segundo lugar
con un buen caudal electoral (excepto San Luis) e incluso va al ballotage en CABA y en Tierra del Fuego (ver cuadros 9 y 10). Si miramos los totales nacionales,
también se observa la dispersión del voto opositor (ver cuadro 11).
Los resultados del cuadro 12 muestran que si los sectores afines de la oposición en vez de defeccionar de su rol se hubiesen unido, su performance electoral hubiese sido otra. Mientras la fórmula Kirchner-Cobos obtiene 45,29%,
la suma de otras fuerzas que configuran la oposición parlamentaria llega
29 La UCR se divide en dos cuando 5 gobernadores (Gerardo Zamora de Santiago del Estero, Julio
Cobos de Mendoza, Arturo Colombi de Corrientes, Eduardo Brisuela de Moral de Catamarca y Miguel
Saiz de Río Negro) y varios intendentes forman parte de la coalición que lleva a C. F. K. a la presidencia.
a 42,96%. Si bien se sabe que la política no es una ciencia exacta, las cifras
merecen una reflexión, sobre todo considerando que en los números oficiales
hay votos radicales, socialistas, frepasistas e independientes y que de las filas
Cuadro 9: Distritos en los que triunfó CFK y aliados de en 2007
Eduardo Brizuela del Moral - Lucía Corpacci (Frente Cívico
Sergio Uribarri - José Lauritto (Frente para la Victoria )
Miguel Saiz - Bautista Mendioroz (Alianza Concertación
José Luis Gioja - Rubén Uñac (Frente para la Victoria)
Luis Beder Herrera - Teresa Luna (Alianza Frente del
Pueblo Riojano)
José Alperovich - Juan Luis Manssur (Frente para la
Juan Schiaretti - Héctor Campana (Unión por Córdoba)
Jorge Capitanich - Juan Ivanoff (Partido Justicialista)
Mario Das Neves - Mario Vargas (Partido JusticialistaProVeCh)
Buenos Aires Daniel Scioli - Alberto Balestrini (Frente para la Victoria)
Gildo Insfrán - Floro Bogado (Partido Justicialista)
Walter Barrionuevo - Pedro Segura (Frente para la Victoria)
Oscar Mario Jorge - Luis Campo (Partido Justicialista)
Celso Jaque - Cristian Racconto (Partido Justicialista)
Maurice Closs - Sandra Giménez (Frente Renovador de la
Juan Manuel Urtubey - Andrés Zottos (Convergencia
Daniel Peralta - Luis Martínez Crespo (Frente para la
de la oposición se dispersaron ante la ausencia de un liderazgo atractivo
capaz de aglutinarla detrás de él.
Los recursos sociales del kirchnerismo convertidos en parlamentarios se
expresan cuando los piqueteros ubican a Cecilia Merchán y Victoria Donda de Barrios de Pie, y a Gloria Bidegain y Adela Segarra del Movimiento
Evita como diputados. Dentro del movimiento de derechos humanos, la
Asociación Madres de Plaza de Mayo, las Abuelas de Plaza de Mayo, parte
de H.I.J.O.S y de las Madres de Plaza de Mayo-Línea apoya al gobierno;
mientras el CELS expresa simpatía por el oficialismo. Una vez constituido
en un líder popular y en presidente dominante, Kirchner asume la presidencia formal del PJ.
En suma, la presidencia dominante se define porque la PPI del jefe de
estado es ventajosa a partir de los recursos que logra reunir: partidarios (la
conducción real del PJ bajo su mando, del frepasismo, de sectores independientes, radicales y socialistas), federales (la alineación de los gobernadores
peronistas y aliados), parlamentarios (el incremento de diputados propios
en el parlamento y mayoría en el Senado) que le permiten la ratificación
de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, la prórroga de la vigencia
de ley sobre emergencia pública y las leyes que he mencionado, sociales (la
unificación de la CGT, el apoyo de sectores piqueteros, la cooptación y partidización de varios organismos de derechos humanos), económicos (el poder
ejecutivo nacional obtiene un porcentaje mayor de la masa de recaudación
de impuestos del país que la lograda por las provincias; esta situación le
otorga ventajas al regular el otorgamiento de recursos en función de cuánto se doblegan al poder central) y ciudadanos (alta imagen positiva en la
Cuadro 10: Distritos en los que ganaron fórmulas opositoras en 2007
Mauricio Macri - Gabriela Michetti (Propuesta Republicana)
Jorge Sapag - Ana Pechen (Movimiento
Popular Neuquino)
Fabiana Ríos - Carlos Basanetti (ARI)
Alberto Rodríguez Saá - Jorge Pellegrini
Hermes Binner - Griselda Tessio (Frente
Progresista, Cívico y Social)
Colombi- Braillard Poccard (Encuentro por
Cuadro 11: Distritos en los que ganaron fórmulas opositoras en 2007
FÓRMULAS (PARTIDOS)
Fernández de Kirchner - Cobos (Alianza Frente para la Victoria)
Carrió - Giustiniani (Alianza Confederación Coalición Ciíica)
Lavagna - Morales (Alianza Concertación una Nación Avanzada)
Rodriguez Saá - Maya (Alianza Frente Justicia, Unión y Libertad)
Solanas - Cadelli (Socialista Auténtico)
Sobisch – Asís
- Union Popular
- Movimiento de Acción Vecinal
Ripoll - Bidonde (Movimiento Socialista de los Trabajadores)
Pitrola - Arroyos (Obrero)
Montes - Heberling (Alianza Frente P.t.s. - M.a.s. - Izquierda
Ammann - Deleonardi (Alianza Frente Amplio hacia la Unidad
Castells - Pelozo (Movimiento Independiente de Jubilados y
Breide Obeid - Vergara (Popular de la Reconstrucción)
Mussa - Nespral (Confederación Lealtad Popular)
- El Movimiento de las Provincias Unidas
- Movimiento Por la Dignidad y la Independencia
opinión pública e incremento de los votos). Esta acumulación de recursos
lo faculta para ejercer el poder de manera concentrada. Por el contrario, la
debilidad de la oposición se manifiesta en la fragmentación que se dio para
las elecciones presidenciales, el escaso caudal de votos de cada fuerza
política y de un sector con poder territorial que se alía al gobierno.
Eso le resta recursos al conjunto opositor, aunque mantiene un alto
nivel representativo; sin embargo al encontrarse dividida, la oposición no
Cuadro 12: Votos y porcentajes de las elecciones presidenciales del 2007, agregados en oficialismo, peronismo disidente y no peronismo
19039427
logra imponer su control sobre el ejecutivo, ni forzarlo a negociar, ni ser una
alternativa de gobierno.30
La presidenta Fernández de Kirchner comienza su mandato contando con
el recurso ciudadano: los votos obtenidos se suman al 56% de imagen positiva.31 En principio, esto le garantiza el mantenimiento de sus recursos partidario y parlamentario, como queda demostrado al lograr la prórroga de la ley
de emergencia pública. Sin embargo, las elecciones legislativas de 2009 llevan
al oficialismo a una derrota importante en la provincia de Buenos Aires, sobre
todo porque jugaba su carta más fuerte, la candidatura del ex presidente
Kirchner, quien encabeza la lista de diputados nacionales (ver cuadro 13).
La presidenta decidió adelantar la fecha electoral para evitar el impacto pleno que en la economía argentina tendría la crisis originada en Estados
Unidos con la caída de Lehman Brothers.
Cuando se suman los votos de la oposición a la candidatura de Néstor
Kirchner, los números muestran con más claridad: 1) el terreno que ha perdido el oficialismo en el campo peronista, y la merma del caudal opositor con
relación a las elecciones de 2007 que eran presidenciables. En estas era más
esperable voto opositor que sin duda también se ha trasladado al campo peronista. El cuadro 14 muestra esta realidad electoral.
Esta derrota en el conflicto con el sector agroexportador por el intento de aplicar retenciones móviles a la producción de soja, merced al
histórico desempate del vicepresidente Julio Cobos a favor del campo,
30 Entre 1853 y 1989 los decretos de necesidad y urgencia fueron utilizados en 35 oportunidades
(Alfonsín lo hizo en 10). La cantidad de DNU aumentó de manera significativa durante el gobierno de
Menem. Entre el 8/7/89 y 23/8/94 el presidente justicialista emitió 336 (Jones, 2002: 241-242). Hasta
la entrada en vigencia de la nueva constitución el presidente Menem emitió 336 DNU. En el año 1989,
30, en 1990, 63; en 1991, 85 (la mayor cantidad), en el año 1992, 69, en el año 1993, 62 y el último
año hasta el día que entró en vigencia la nueva constitución, 27.
31 Poliarquía en La Nación, 24/5/2013.
Cuadro 13: Elecciones nacionales a diputados en Provincia de Buenos Aires (2009)
Alianza Frente de la Izquierda y los Trabajadores
Movimiento Federal de los Jubilados
Vecinalista de Integración Ciudadana
Renovador de la Provincia de Buenos Aires
Alianza Movimiento Socialista de los Trabajadores
- Movimiento Independiente de Jubilados y Desocupados - Nueva Izquierda En Unidad
Fuente: http://www.elecciones.gov.ar/estadistica/archivos/2009/Bs_As_Tot_Distrito_2009_DN.pdf.
construye en la interacción de reglas formales y recursos a partir de lo cual
logra una PPIP dominante (quinta conclusión). Ganar recursos le facilita salir
victorioso en la competencia política, con lo cual define reglas que refuerzan
el ejercicio personalizado y concentrado del poder (sexta conclusión).
Cuadro 14: Votos, porcentajes y bancas elecciones en BS AS en 2009
2.430.062
hace descender la imagen presidencial a 20 puntos y causa la contienda
con los medios de comunicación por la cobertura realizada durante conflicto. Para recuperar la iniciativa, la presidenta decreta la expropiación
de Aerolíneas Argentinas y la nacionalización de las AFJP. Esta última
implica obtener cuantiosos recursos económicos.32 Pues la derrota se hizo
sentir en todo el territorio nacional. Basta mirar los resultados por cada
provincia (ver cuadro 15). Si sumamos (ver cuadro 16) los votos, el porcentaje y el número de bancas obtenidas por el kirchnerismo de un lado, y
las oposiciones de otro, se advierte que la derrota electoral ha golpeado al
oficialismo de modo contundente.
El panorama nada alentador, por la derrota en la batalla sojera, frente
a las elecciones legislativas de 2009, conduce al kirchnerismo a dos medidas destinadas a conservar recursos parlamentarios y ciudadanos/electorales: 1) adelanta la fecha de los comicios para disminuir el impacto
de una economía estancada en los votantes y para evitar a la atomizada
oposición organizarse; y 2) adopta las listas testimoniales. La derrota de
Kirchner, quien encabeza la lista de diputados nacionales por Buenos
Aires, acompañado por el testimonial Daniel Scioli, lo lleva a renunciar
a la presidencia del PJ, acusando de traición a los intendentes. Más allá
de la lectura que se dé a esta mirada de Kirchner, que supone que los intendentes controlan el voto de los ciudadanos humildes, su señalamiento
advierte que un actor es leído desde el poder central con capacidad de
32 En noviembre de 2008, la Corte declara inconstitucional el artículo que establece ser afiliado a un
sindicato con personería gremial para ser delegado, favoreciendo a la Asociación de Trabajadores del
Estado (ATE) al abrir una brecha para el histórico reclamo que realizaba la central sindical. También se
anula la obligatoriedad de estar afiliado a un sindicato con personería gremial para convocar a elecciones, elegir y ser elegido representante de un sector de trabajadores. La sentencia favorece a los delegados de subterráneos de Buenos Aires que no se encuentran afiliados a la UTA (Ollier, 2010).
Cuadro 15: Partidos que obtuvieron bancas o más del 10% de los votos en las
elecciones a diputados 2009 por cada distrito
Justicialista para la
Alianza Acuerdo
Alianza Nuevo
567.695
Alianza Proyecto
441.971
Popular - Alianza
De Narváez vence a
la lista que encabeza
com.ar/1144824otra-victoria-oficialista-en-catamarca
El PJ responde al gobernador Schiaretti,
alejado de los K.
Todos (Frente de
Todos y Liberal)
Correntinos por el
Cambio (PJ)
Chaco Merece
Más (PJ)
Todos (UCR)
Alianza Frente por
com.ar/1144826contundente-ventajadel-pj-en-chubut
com.ar/1144835entre-rios-triunfodel-acuerdo-civico
Justicialista Entrerriano
Gana Encuentro
por Corrientes de A.
com.ar/1144837gana-el-cobismo-encorrientes
com.ar/1144814-enchaco-el-oficialismorevalido-sus-titulos
Acuerdo Cívico y
Pampeano Cívico y
Justicialista del
Cívico Federal-UCR
Justicialista- FPV
Demócrata-Pro
Unión Pro Dignidad
com.ar/1144828verna-gano-con-lojusto-en-la-pampa
com.ar/1144822yoma-gano-peroresigno-una-banca
FR aliado K. Por
Unión Pro ingresa
Ramón Puerta. El
PJ disidentes un
allegado de Hugo
com.ar/1144869-enmisiones-gano-eloficialismo
Justicialista de
da Dignidad y el
para la Victoriaa
Alianza Salta
com.ar/1144805-elcobismo-gano-unlugar-en-neuquen
com.ar/1144871dura-derrota-parala-ucr-rionegrina
El PJ es comandado
Urtubey, aliado
circustancial de los K.
FPV quedó sexto con
24.321 votos
(4,96%).
Por Alianza Salta
Somos todos entra
com.ar/1144786-elkirchnerismo-perdioen-salta-un-diputado
Unión por S. Juan
Justicialista es
Federal, Cívico y
Cambiemos para
Crecer (UCR)
Alianza Santa Fe
com.ar/1144803-tercer-escano-con-suspenso-en-san-juan
com.ar/1144860rodriguez-saa-ganolas-tres-bancas
Los K están
lista Más Vocación
Primera derrota en la
provincia kirchnerista
673.382
Progresista Cívico
La lista de Reutemann le gana al
candidato de Binner
y a Rossi.
Civico - Frente
Federal Fueguino
Acuerdo Civico y
com.ar/1144838dura-derrota-del-arifueguino
El oficialismo provincial (ARI, queda
en el 5° lugar con
menos del 10 % de
los votos)
com.ar/1144808en-tucuman-ampliotriunfo-oficialista
Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de la Dirección Nacional Eelectoral, Ministerio del Interior
Cuadro 16: Votos, porcentajes y bancas obtenidas de las elecciones legislativas
del 2009, agregados en oficialismo, peronismo disidente y no peronismo
5298837
La oposición intenta en vano imponer su agenda sancionando la ley del
82% del salario mínimo, vital y móvil para los jubilados, pero el ejecutivo la
veta. El revés electoral, por el contrario, convence al gobierno de preservar y
concentrar poder, pasando una serie de iniciativas: 1) ratificación de la delegación legislativa en el poder ejecutivo, facultándolo para cobrar las retenciones, 2) sanción de la ley de servicios de comunicación audiovisual, lo cual
limitaría el poder del grupo Clarín en favor de sectores afines al gobierno,
entre los que se distribuye con mayor generosidad la pauta oficial, 3) prórroga de la ley sobre emergencia pública y 4) aprobación de la ley que introduce las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO)
para la selección de los candidatos. Presentada a pocos meses de la derrota
oficialista, esta ley no representa la voluntad política de la nueva mayoría,
ni da tiempo para su discusión, por lo cual carece de consenso opositor.
En sus aspectos relevantes favorece el bipartidismo tradicional (PJ y UCR),
promueve incentivos contrarios a la participación partidaria y desalienta la
afiliación, pues a la hora de elegir candidatos los afiliados tienen los mismos derechos que cualquier ciudadano, no regula la publicidad oficial que
continúa a través de organismos estatales, no instrumenta la boleta única ni
el voto electrónico, no evita el transfuguismo político al otorgar la banca al
legislador y no al partido, y autoriza las candidaturas testimoniales.33
La sorpresiva muerte de Néstor Kirchner en 2010 revierte el humor social
adverso al gobierno, debido a la forma que la presidenta presenta su viudez: su
imagen positiva pasa de 19% a 36% y a 55% para fin de año.34 De ahí a las
elecciones de 2011 transcurre un año donde Cristina Fernández se prepara
para volver a ganar la presidencia.
La oposición continúa sin un liderazgo capaz de aglutinar una mayoría
electoral y sin replicar a nivel nacional la coalición entre la UCR y el
PS que gobierna la provincia de Santa Fe. Con lo cual ambas fuerzas
llevan candidatos a presidente, en 2011, dispersando y debilitando el voto
opositor. Mientras tanto, el oficialismo realiza una elección más favorable que
en 2007. La presidenta obtiene en las PASO un respaldo de 50,24% de los
votos, aventajando a una oposición hiperfragmentada (ver cuadro 17), donde
el campo no peronista ha descendido al 25,6% y el peronismo disidente suma
20,29% (ver cuadro 18).
Las PASO adelantaron con claridad el futuro. La presidenta fue confirmada en el cargo en las elecciones generales con 54,11% (ver cuadro 19).
Las cifras dejan al descubierto el fortalecimiento de la PPI de la presidenta
y la fragmentación de la oposición, donde sectores que compartían visiones
33 Para más detalles, Ollier (2013b).
34 Poliarquía (fuente citada).
políticas similares no logran organizar una coalición electoral. Las coaliciones
socialistas y radicales sumaron 29% (ver cuadro 20).
El tiempo transcurrido durante los 8 años de gobierno kirchnerista
demuestran que la vieja antinomia peronismo/antiperonismo ha terminado de desaparecer de la política argentina, ya que comenzó bajo Menem.
Ahora el peronismo oficial y disidente suma 67,93% de los votos y, si la
vieja antinomia persiste, ya no divide más a la sociedad en dos, sino que
en dos vs un tercio. En diciembre del 2011, C. F. K. sigue siendo una presidencia dominante, a casi diez años de su sanción, se vuelve a prorrogar la
vigencia de la ley N° 26.204 sobre emergencia pública por dos años. Las
reglas formales de ejercicio del poder presidencial, mantenidas merced al
poder mayoritario en ambas cámaras y en consecuencia en el poder federal
(ver cuadro 21), combinadas con la PPIP, han servido para que esa presidencia dominante se haya extendido desde 2006 hasta 2011, es decir, cinco
años. Pero no puede afirmarse que es una debilidad institucional a secas lo
que ha dado este resultado, pues el cuadro siguiente muestra con claridad
que la presidencia ha recurrido al uso de todos los poderes formales de manera estable. Hay un uso formal de las reglas de la presidencia (de acceso,
temporal y de ejercicio) asentadas en la PPIP.
La delegación legislativa se extendió desde 2003 hasta 2010 inclusive, la
emergencia pública se prorrogó desde 2003 hasta 2011. Si se requiere cambiar
esas reglas o ponerles más límites es otra discusión. Sin embargo, el kirchnerismo avanza formalmente en otorgar mayor concentración al ejercicio del
poder presidencial con dos reglas más aprobadas en 2006. La primera, con
aprobación permanente, es la llamada ley de superpoderes. La segunda es
la reglamentación de los DNU, de delegación legislativa y de promulgación
parcial de leyes que dan mayor poder al ejecutivo al mantener vigente cualquier DNU hasta tanto ambas cámaras se expidan, sin poner plazos a la
resolución del Congreso. Esta regla le garantiza mayor poder para decidir sus
políticas sin control parlamentario.
El gobierno mantiene su avance sobre los organismos de control: la rendición de cuentas “no cuenta”. La Oficina Anticorrupción (OA) y la Sindicatura
General de la Nación (SIGEN) además de estar en manos del oficialismo, al
carecer de autonomía funcional y financiera, dependen del Poder Ejecutivo al
cual supuestamente tienen que vigilar.35 La subordinación de los organismos
de control al Ejecutivo añade al ejercicio concentrado y personalizado del poder la toma de decisiones sin control.
35 El titular de la Auditoría General de la Nación (AGN), Leandro Despouy, declaró que los organismos
de control han sido amordazados y no se les permite publicar los informes que prueban irregularidades
gubernamentales. La Nación, 25/11/2012.
Cuadro 17: Elecciones primarias abiertas simultáneas y obligatorias (PASO) 2011
PARTIDOS / ALIANZAS ELECTORALES:
Alianza Unión para el Desarrollo Social: Alfonsín
2.614.211
Alianza Frente Popular: Duhalde - Das Neves
2.595.996
Alianza Frente Amplio Progresista: Binner
2.180.110
Alianza Compromiso Federal: Rodríguez Saa –
1.749.971
Coalición Cívica - Afirmación Para Una República Igualitaria: Carrió – Pérez
Alianza Frente de Izquierda y de los Trabajadores: Altamira – Castillo
Alianza Proyecto Sur: Argumedo – Cardelli
Movimiento de Acción Vecinal: Pastore – Rodríguez
Del Campo Popular: Bonacci – Villena
1.007.753
22.430.427
Alianza Frente para la Victoria: Fernández de
Cuadro 18: Votos y porcentajes de las PASO 2011, agregados en oficialismo,
peronismo disidente y no peronismo
4.345.967
No PJ
5.483.354
831.136
Cuadro 19: Elecciones presidenciales 2011
FÓRMULAS - PARTIDOS / ALIANZAS ELECTORALES
Fernández de Kirchner - Boudou (Alianza Frente para
Binner - Morandini (Alianza Frente Amplio Progresista)
3.684.970
Alfonsin - González Fraga (Alianza Unión para el
2.443.016
Rodríguez Saa - Vernet (Alianza Compromiso Federal)
Duhalde - Das Neves (Alianza Frente Popular)
Altamira - Castillo (Alianza Frente de Izquierda y de los
Carrió - Pérez (Coalición Cívica - Afirmación para una
República Igualitaria)
21.927.282
Cuadro 20: Votos y porcentajes de las elecciones presidenciales de 2011, agregados en oficialismo, peronismo disidente y no peronismo
3.031.184
6.527.671
Cuadro 21: Reglas que contribuyen a incrementar el poder presidencial (2004-2011)
Ratificación de la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo, por dos años.
Prórroga de vigencia de ley sobre emergencia pública:
Facultase al Poder Ejecutivo nacional a adoptar las medidas necesarias tendientes a lograr una salida ordenada
de la situación de emergencia pública.
Ejecutivo por tres años.
Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia,
de delegación legislativa y de promulgación parcial de
Ley de superpoderes (aprobación permanente): “El Jefe
de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias
dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto,
quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones
financieras y distribución de las finalidades”.
Prorroga la vigencia de la ley 26.204 sobre emergencia
pública hasta el 31 de diciembre del 2008.
Prórroga de la vigencia de la ley 26.204 sobre emergencia pública hasta el 31 de diciembre del 2009.
Prorroga vigencia de la ley Nº 26.204 sobre emergencia
pública hasta el 31 de diciembre del 2011.
ejecutivo por otro año más.
pública hasta el 31 de diciembre del 2013.
Conforme a lo visto, se puede sostener que una presidencia dominante se
construye y no necesariamente se encuentra desde el origen de un mandato presidencial (primera conclusión). El caso argentino demostró que esa
construcción se lleva adelante a lo largo de un proceso que compromete
una dinámica entre el oficialismo y la oposición donde tanto uno como otro
aportan su grano de arena (segunda conclusión). La fragmentación de la oposición es contracara y parte del mismo proceso: a medida que el presidente
se vuelve dominante la oposición se debilita y fragmenta más todavía. Para
mantener su posición dominante, el presidente debe sostener en equilibrio
sus recursos, pues estos son inestables, como se puede deducir que ha ocurrido
bajo el gobierno de Cristina Kirchner quien no parece contar con el recurso
político-personal del ex presidente y eso la lleva a perder recursos ciudadanos
y sociales, que pasan a la oposición en 2013 (tercera conclusión).
En el caso de Kirchner, el camino hacia la PD se originó en el recurso político- personal anclado en la pertenencia al peronismo, desde ahí conquistó
la opinión pública (recurso ciudadano) y combinó la conquista creciente del
resto de los recursos hasta iniciar un proceso de mutuo reforzamiento (cuarta
conclusión). De todos modos, este puede no ser el camino para explicar otros
casos de presidentes dominantes. El paper también probó que la posibilidad
de ser PD no depende de la pertenencia a un sistema hiperpresidencialista, a
los poderes constitucionales y/o partidarios, o a los poderes informales, más
allá que estos cumplan un rol, sino a la PPIP ventajosa donde un presidente
se alza con cuantiosos recursos y entabla una relación de subordinación con
otros poderes del estado, con los partidos y con actores sociales y económicos.
En ese camino utiliza las reglas formales que le son permitidas en el ejercicio
del poder. Su poder se concentra no solo por el uso de sus reglas de ejercicio
o por sus recursos tomados cada uno aisladamente. Su decisionismo se
se construye en la interacción de reglas formales y recursos a partir de lo
cual logra una PPIP dominante (quinta conclusión). Ganar recursos le facilita
salir victorioso en la competencia política, con lo cual define reglas que refuerzan el ejercicio personalizado y concentrado del poder (sexta conclusión).
Finalmente, sigue abierta la pregunta de hasta dónde una presidencia dominante es tributaria de épocas de bonanza económica (séptima conclusión).
Por lo tanto, un presidente dominante puede garantizar la gobernabilidad
después de una crisis e inclusive el bienestar económico de la población durante un período de tiempo, pero ni los recursos económicos ni ciudadanos
que garantizan su PPI pueden durar para siempre. Entonces si no logró
formalizar reglas con consenso opositor, es probable que estas vuelvan a
cambiar con el próximo presidente. Lo mismo puede decirse de la oposición.
Si cede a la tentación de aliarse con un liderazgo presidencial que le otorga
ventajas o si el personalismo de sus dirigentes impide construir coaliciones
más amplias capaces de obstaculizar que un presidente sea dominante y de
amenazar al oficialismo con ser alternativa de gobierno, difícilmente logre
el consenso que reclama.
Tanto la oposición como el oficialismo tienen su propio dilema. El dilema
de la oposición gira en torno a la siguiente disyuntiva: sobrevivir atándose
al ejecutivo, suicidarse como oposición o arriesgarse a perder las ventajas
estatales que le otorga la alianza con el oficialismo, manteniéndose en el rol
opositor. Por su parte, el oficialismo se confronta al dilema de garantizar la
gobernabilidad, ejerciendo el poder centralizadamente con la incorporación
de sectores opositores o de lidiar con una oposición facciosa, arriesgando perder en esa dinámica capacidad de gobierno.
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WALSH. CHARLA EN LA UNLZ
Capítulo 4, Los Montoneros de Su Majestad

References: artículo
89
 artículo 90
 artículo 99
 artículo 100

resolución 

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