Source: https://tc.vlex.es/vid/-379820118
Timestamp: 2019-08-20 20:47:20+00:00

Document:
STC 36/2012, 15 de Marzo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 379820118
Número de Recurso: 1401-2008
Sentencia citada en: 81 sentencias, 4 artículos doctrinales, una resolución administrativa
STC 036/2012
Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 20 de febrero de 2008 la Letrada de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes.
Mediante providencia de 2 de abril de 2008 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto; atribuir, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido el conocimiento del presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el Real Decreto 1472/2007, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de La Rioja”.
Por escrito de 16 de abril de 2008 la Abogada del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo conferido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de la Sala Segunda de 17 de abril de 2008. El escrito de alegaciones de la Abogada del Estado se registró el día 14 de mayo de 2008. En dicho escrito se opone a la demanda por las razones que se recogen a continuación.
El Pleno, en su reunión de 22 de noviembre de 2011, conforme establece el art. 10.1 n) LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, a propuesta de la Sala Segunda, acordó recabar para sí el conocimiento del presente conflicto positivo de competencia.
Mediante providencia de 13 de marzo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 15 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de La Rioja frente al Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes.
Así expuestos los términos de la controversia trabada entre las partes, para su resolución debemos tener en cuenta dos aspectos. Por una parte, y en cuanto a su objeto, hemos de estar a lo solicitado en el suplico de la demanda, que “es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso” (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1), en el cual se pretende, como pronunciamiento principal, que se declare la nulidad del Real Decreto 1472/2007, en su conjunto, por considerar que la competencia controvertida corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma de La Rioja, careciendo el Estado de toda competencia para su aprobación, en consonancia con el requerimiento de incompetencia dirigido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja al Gobierno de la Nación.
Tal como tenemos establecido (por todas, STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3), en la resolución de las controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública hemos de partir de la distribución de competencias existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate. La resolución del presente conflicto exige, por tanto, la realización del encuadramiento competencial de las ayudas cuestionadas, a fin de determinar si, a la vista de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se ha producido o no la vulneración competencial denunciada. Junto a ello, será preciso tomar en consideración la abundante doctrina de este Tribunal en relación con las subvenciones, que ha sido objeto de recapitulación en la STC 13/1992, de 6 de febrero, y, en concreto, el principio de que “la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate”, ya que “la subvención no es un concepto que delimite competencias” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 4).
La Comunidad Autónoma de La Rioja ha alegado las competencias sobre vivienda y asistencia y servicios sociales que le asigna su Estatuto de Autonomía en los apartados 16 y 30, respectivamente, de su art. 8.Uno, con la especificación que, respecto del segundo título competencial, añade el apartado 31, referido a desarrollo comunitario, promoción e integración de los discapacitados, emigrantes, tercera edad y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación, así como orientación y planificación familiar. Alega la Comunidad Autónoma que tales competencias son exclusivas y que respecto de las mismas el art. 8.Dos del Estatuto de Autonomía le atribuye la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, sin que frente a dichos títulos pueda oponerse, a su juicio, la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 CE invocada de contrario, que debe ser objeto de interpretación estricta cuando concurre con un título competencial más específico, negando al Estado la facultad de desarrollar una línea subvencional de carácter asistencial sobre materias que están atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas.
Recordemos aquí, ante todo, que el Real Decreto 1472/2007 se dicta, según reza en su disposición final primera , amparado en el título del art. 149.1.13 CE sobre planificación general de la actividad económica, conforme al cual, hemos dicho que corresponden al Estado las facultades de dirección general de la economía y, por tanto, “de cada uno de los sectores productivos, que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado” (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2), encontrando cobijo bajo esas facultades “tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5); si bien hemos precisado también que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 9), y que no toda norma o medida con incidencia económica puede encontrar cobertura en dicho precepto constitucional, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (entre otras, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3; y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3), pues, en otro caso, se vaciarían de contenido una materia y un título competencial más específicos (SSTC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7, y 77/2004, de 29 de abril, FJ 4), ), “sin que de la invocación del interés general que representa el Estado pueda resultar otra cosa, por cuanto, según hemos dicho, el mismo se ha de materializar a través del orden competencial establecido, excluyéndose así la extensión de los ámbitos competenciales en atención a consideraciones meramente finalísticas” (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 6).
Una vez caracterizados los distintos títulos competenciales invocados por las partes en el presente conflicto, hemos de determinar en cuál de ellos ha de resultar encuadrada la regulación discutida, tarea de encuadre que, según lo que ya hemos expuesto, debe atender al objeto y finalidad de la norma. Pues bien, en este sentido hemos de señalar que, de acuerdo con su art. 1, el Real Decreto 1472/2007 tiene por finalidad la creación de la renta básica de emancipación, consistente en un conjunto de ayudas directas del Estado, destinadas al apoyo económico para el pago del alquiler de la vivienda, que sea el domicilio habitual y permanente de los solicitantes, los cuales habrán de cumplir, entre otros, unos requisitos de edad y de ingresos para poder ser beneficiarios (art. 2).
Nuestro análisis debe comenzar por las quejas genéricas suscitadas en la demanda de conflicto, examinando, en primer lugar, la de carácter formal relativa a la insuficiencia de rango del Real Decreto 1472/2007, el cual, a juicio de la representación del Gobierno de La Rioja, no podría realizar una regulación básica de la materia al amparo del art. 149.1.13 CE, puesto que tal función estaría reservada a las normas con rango de ley. Comoquiera que ya hemos concluido en el fundamento anterior que las concretas ayudas objeto de regulación en el Real Decreto 1472/2007 no tienen encaje, en las circunstancias específicas de este caso, en el art. 149.1.13 CE, tal y como sostiene la representación del Gobierno de La Rioja, no tiene sentido que se dé respuesta a la queja de índole formal referida al insuficiente rango de la norma impugnada para constituir normativa básica dictada al socaire de dicho título competencial, queja que ha de entenderse suscitada de modo subsidiario al argumento principal que se articula en la propia demanda, en el sentido de negar toda competencia al Estado para el establecimiento de las ayudas que han generado el planteamiento del conflicto.
Por lo que se refiere a la otra tacha de carácter general, la Letrada de la Comunidad Autónoma de La Rioja la fundamenta en la vulneración del principio de autonomía financiera de la Comunidad debido a la asunción por el Estado, en virtud de su potestad de gasto, de actuaciones en una materia en la que carece de competencias, y cuyo desarrollo debe corresponder a las Comunidades Autónomas.
Como ya se ha dicho en el fundamento 2, el Gobierno de La Rioja solicita la declaración de nulidad del Real Decreto 1472/2007 en su conjunto, al entender que el Estado carece de competencia para su regulación, identificando sólo algunos de sus preceptos, por considerarlos los más ilustrativos de la invasión competencial, a cuyo efecto señala el art. 1 y la disposición adicional segunda, el art. 3.3 a) en relación con el 8; los arts. 4, apartados 1, 5 y 6, y 7.1, así como el art. 9. Pues bien, para el examen de la impugnación hemos de tener en cuenta dos consideraciones previas. Por una parte, sobre alguno de dichos preceptos ya nos pronunciamos en la STC 129/2010, de 29 de noviembre, FJ 7, apreciando en unos casos la vulneración de las competencias autonómicas y en otros no, aunque basándonos en un encuadre material distinto, que tenía consecuencias también distintas en cuanto al reparto competencial. Por tanto, deberemos tener en cuenta este extremo a la hora de realizar alguna remisión a los pronunciamientos de dicha Sentencia, de los que en algún caso deberemos de hacer abstracción, para dilucidar, en definitiva, si los preceptos discutidos son o no conformes con el reparto competencial que aquí tomamos como punto de partida.
El art. 1 del Real Decreto 1472/2007, según entiende el Gobierno de La Rioja, configura la renta de emancipación como una ayuda directa del Estado, vulnerando, a su juicio, el sistema constitucional de distribución de competencias, al erigir al Estado en actor principal del sistema de ayudas que crea el citado real decreto sin título hábil para ello. En conexión con esta tacha, se considera también vulneradora de la competencia autonómica la disposición adicional segunda, en cuanto califica de excepcional la facultad de las Comunidades Autónomas de exigir requisitos adicionales a la concesión de la renta básica de emancipación, a pesar de tener ésta su razón de ser en competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, que quedan relegadas a la condición de meros entes instrumentales privados de estatuir y desarrollar actuaciones sustantivas.
El art. 4 regula detalladamente el procedimiento de concesión de la renta básica de emancipación, extendiéndose a distintos aspectos. Así, su apartado 1 prevé que la gestión de las ayudas se realizará conforme a lo que establezcan los convenios que suscriba el Ministerio de Vivienda con las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla (contemplados en el art. 7); el apartado 2 se refiere al plazo máximo de resolución; el 3 a los modelos de impresos de solicitud que se establecerán por orden del Ministerio de Vivienda; el apartado 4 regula la posibilidad de solicitar el reconocimiento provisional del derecho a la renta básica; el apartado 5, la comunicación de la resolución por la Comunidad Autónoma y la orden de pago por el Ministerio de Vivienda; y, finalmente el apartado 6 se refiere a la presentación de la resolución de reconocimiento por los interesados ante la entidad de crédito colaboradora a través de la cual haya solicitado recibir las ayudas, y la comunicación de ésta al Ministerio de Vivienda para el caso de que no haya recibido previamente la autorización de pago.
Al art. 9.1, párrafo segundo, se le achaca que declara la compatibilidad de la renta básica de emancipación con las que, en su caso, puedan establecer las Comunidades Autónomas, lo que supondría una vulneración directa del principio de autonomía financiera. Así concretada la impugnación, se refiere en exclusiva al párrafo segundo del precepto, en el que no puede apreciarse la vulneración de las competencias autonómicas, toda vez que, como ya expusimos en la STC 129/2010, FJ 7, esa declaración de compatibilidad, que no es sino una consecuencia del origen estatal de los fondos, se remite a lo que disponga la normativa autonómica, por lo que cada Comunidad Autónoma queda en libertad para decidir si las subvenciones, ayudas, o beneficios fiscales que establezca deben ser o no compatibles con la renta básica de emancipación. Ninguna vulneración se aprecia, tampoco, con respecto a los apartados 2 y 3, en los que se fijan las incompatibilidades con otras ayudas estatales y las consecuencias del incumplimiento de las condiciones y requisitos para disfrutar de las ayudas, ya que se trata de cuestiones estrechamente ligadas a la fijación de los requisitos para poder ser beneficiarios de la renta básica de emancipación, establecidos en el art. 2 del Real Decreto 1472/2007.
Una vez llegados a este punto, sólo nos resta pronunciarnos sobre el alcance de las consecuencias de la vulneración de competencias que hemos apreciado. A tal efecto, hemos de tener en cuenta, por un lado, que la disposición cuestionada no ha agotado su virtualidad, ya que, a pesar de haber sido derogada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, el apartado 2 de la disposición derogatoria primera del mismo deja a salvo el derecho a la percepción de la renta básica de emancipación de los beneficiarios que lo tuvieran reconocido al amparo de lo dispuesto en el citado real decreto, que continuarán disfrutándolo en las condiciones establecidas en la norma que se deroga y de acuerdo con los términos de la resolución de su reconocimiento. Asimismo, se contempla la posibilidad de que se reconozcan nuevos beneficiarios de las ayudas, en los términos que se establezcan en la resolución correspondiente, siempre que las hayan solicitado a 31 de diciembre de 2011 y que cumplan a dicha fecha los requisitos contemplados en el Real Decreto 1472/2007. En consecuencia, en la medida en que las ayudas se conceden por un plazo máximo de cuatro años (art. 3.2), pueden existir algunas ya concedidas o que se concedan antes de dictar nuestra Sentencia, y que están siendo objeto de percepción por parte de los beneficiarios, que podrían verse menoscabadas por la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los preceptos enjuiciados. Por tanto, para que ello no ocurra ha de tenerse en cuenta nuestra doctrina que, en supuestos similares, ha entendido que no procede que queden afectadas situaciones jurídicas ya consolidadas (entre otras muchas, SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre; 175/2003, de 30 de septiembre).
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja y, en consecuencia, declarar que los arts. 3, apartados 3 a) y 4, inciso "y lo comunique al Ministerio de la Vivienda"; 4, apartados 1, 3, 4, 5, y 6; 5; 6; 7; y 8; la disposición adicional segunda ; la disposición final primera y la disposición final segunda del Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Anular los citados preceptos, con el alcance que se determina en el fundamento jurídico 12 de esta Sentencia.
Voto concurrente que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 1401-2008.
SAP Ávila 135/2005, 10 de Junio de 2005
STSJ Comunidad Valenciana 2200/2006, 20 de Junio de 2006

References: resolución 
 Real Decreto 
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 resolución 
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 resolución 
e contrario
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