Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-26-16_1
Timestamp: 2019-08-17 12:47:29+00:00

Document:
Pl.ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 26/16 dne 12. prosince 2017 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy (soudce zpravodaj), Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejímž jménem jedná poslanec Marek Benda, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 874/46, Brno, na zrušení zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, in eventum jeho jednotlivých ustanovení, a to § 3, 4, § 5 písm. b), § 6, § 10 odst. 2, § 12 odst. 4, § 18 odst. 2 v části označení písmene „a)“, v čárce za slovem „tržby“ a ve slovech „nebo b) vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“, § 20 odst. 1 písm. b) a § 37 odst. 3, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
3. Podle navrhovatelky má vláda České republiky (dále jen „vláda“) jen oprávnění zákon navrhnout, nikoliv vynucovat jeho přijetí. Jestliže jí skutečně na návrhu zákona záleží, může žádat, aby Poslanecká sněmovna skončila projednávání vládního návrhu zákona do tří měsíců od jeho předložení, spojí-li s tím vláda žádost o vyslovení důvěry. To se však v daném případě nestalo. Nelze dle navrhovatelky přehlížet, že zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“ či „jednací řád“) umožňuje předsedajícímu ukončit rozpravu, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Jednací řád navíc umožňuje Poslanecké sněmovně hlasovat jen o opětovném otevření rozpravy, nikoliv o jejím ukončení. To je nutno vykládat ve spojení s ústavním principem, že státní moc může konat jen to, co jí zákon umožňuje. Nedává-li zákon výslovně právo státnímu orgánu – Poslanecké sněmovně ukončit rozpravu bez ohledu na přihlášené poslance do rozpravy, nemůže si takové právo tato ústavní instituce sama pro sebe uzurpovat. Ostatně i za válečného stavu a stavu ohrožení státu má každý poslanec právo vystoupit alespoň jednou ve třetím čtení. Proto je evidentním zneužitím moci a omezením práv opozice, že při projednávání návrhu zákona o evidenci tržeb nebylo umožněno vystoupit v době míru a pokojného stavu některým poslancům ve třetím čtení ani jednou.
7. Navrhovatelka namítá, že evidence tržeb umožňuje finanční správě získat databázi údajů osobní povahy, přičemž neexistují dostatečné záruky, že nashromážděná data se nedostanou do rukou
neoprávněných osob. Snaha zabránit daňovým únikům je sice ve veřejném zájmu, ale to „automaticky“ nemůže samo o sobě odůvodňovat rozsáhlé narušování práva na soukromí, kam patří ochrana osobních údajů. Je totiž podstatný rozdíl, zda finanční úřad může určité informace ověřit v jednotlivém případě kontrolou u konkrétního subjektu, anebo jsou dostupné ve vzájemně propojené databázi on-line v celostátním měřítku.
26. Dne 24. 11. 2016 navrhovatelka doplnila svoji repliku tak, že souhlasí s eventuální změnou zákona o evidenci tržeb tak, že evidenci tržeb nebudou podléhat podnikatelé s příjmem do 250 000 Kč ročně. Je totiž neúměrné zatěžovat „malé“ živnostníky stejně jako „velké“ obchodní společnosti.
27. Dne 20. 12. 2016 navrhovatelka na tuto argumentaci navázala odkazem na nález ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (40/2017 Sb.; kontrolní hlášení v zákoně o dani z přidané hodnoty). V tomto nálezu Ústavní soud nepřisvědčil argumentaci o neúměrném zatížení „malých“ podnikatelů. Východiska Ústavního soudu v tomto nálezu použitá však nelze na zákon o evidenci tržeb bez dalšího přenášet, neboť dani z přidané hodnoty nepodléhají plátci s obratem nižším než 1 000 000 Kč ročně. Proto i nadále navrhovatelka na své argumentaci trvá s tím, že povinnost evidence tržeb může způsobit ukončení činnosti například podnikajících důchodců. Nadto, stejně jako Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15, navrhovatelka opětovně poukazuje na neústavně širokou možnost výkonné moci podzákonným předpisem měnit vymezení subjektů, jež evidenci tržeb podléhají.
29. Dne 17. 2. 2017 k uplatněné argumentaci navrhovatelka ještě doplnila, že finanční správa vydala „Metodický pokyn k aplikaci zákona o evidenci tržeb“ (respektive doplnění tohoto pokynu), kde se konstruuje rozdíl mezi hlavní a minoritní činností, přičemž se používá kritérium objemu plateb z minoritní činnosti (resp. minoritních činností) nepřevyšující částku 175 000 Kč a tvořící zároveň maximálně 49 % z celkových plateb uskutečněných v dané provozovně. I když je podle navrhovatelky pochopitelná snaha finanční správy omezit zákonem předvídané plošné působení evidence tržeb i na marginální prodeje velmi malých prodejců, je nutné konstatovat, že pojem minoritní platba ani zvolené ukazatele nejsou stanoveny zákonem ani podzákonným právním předpisem. Chtěl-li zákonodárce omezit rozsah subjektů podléhajících evidenci tržeb, měl tak učinit zákonem, nikoliv dokonce metodickým pokynem. V opačném případě byl podle navrhovatelky vytvořen rozpor s principy právního státu a zákon o evidenci tržeb by měl být už jen z toho důvodu Ústavním soudem zrušen.
30. Dne 14. 11. 2017 navázala navrhovatelka na své podání ze dne 24. 11. 2016 tak, že „malé“ podnikatele, kteří by podle jejího názoru neměli evidenci tržeb podléhat, by mohl Ústavní soud vymezit tak, že jsou to ti, jejichž roční příjem nepřekračuje před odpočtem výdajů částku 1 800 000 Kč (tedy částku v průměru 150 000 Kč měsíčně). Podle navrhovatelky by tak Ústavní soud mohl postupovat obdobně jako v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), když tehdy napadený zákon (jeho část) zrušil jen vůči soudcům. Dále navrhovatelka upřesnila svůj návrh tak, že podle jejího názoru právu na ochranu soukromí odporuje, musí-li podnikatelé – fyzické osoby na každé účtence uvádět i své rodné číslo (jakožto součást jejich daňového identifikačního čísla). Proto by měl Ústavní soud zrušit i ustanovení § 20 odst. 1 písm. b) zákona o evidenci tržeb. Závěrem svého doplnění navrhla, aby Ústavní soud vydal tento nález:
2. Zrušuje se zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, pokud se týká poplatníků daně z příjmů fyzických osob, kteří mají menší rozhodný příjem než 1 800 000 Kč ročně.“
36. Rozporuje-li navrhovatelka „Doplnění Metodického pokynu k aplikaci zákona o evidenci tržeb o posouzení možnosti zahájení evidence tržeb z ,minoritní' činnosti poplatníka až v pozdější fázi, než kam spadá povinnost tuto činnost evidovat podle klasifikace NACE“, pak lze podle tehdejšího ministra financí odkázat na smysl metodických pokynů, jak byl rozebrán v části vyjádření týkající se § 18 odst. 2 písm. b) citovaného zákona, kdy ani toto doplnění nestanoví poplatníkům žádné povinnosti jdoucí nad rámec zákona, ale toliko avizuje, jak se správce daně zachová při posuzování té které situace, s cílem zajistit jednotnou aplikační praxi. I kdyby však podle tehdejšího ministra financí vznikly Ústavnímu soudu pochybnosti o správnosti postupu Generálního finančního ředitelství při vydávání metodických pokynů a jejich doplnění, není zřejmé, jak by bylo možné z toho dovozovat neústavnost samotného zákona, když ani sama navrhovatelka tuto eventuální souvislost nijak nevysvětluje.
37. Ústavní soud neočekával – na rozdíl od navrhovatelky – od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu. K návrhu na výslech svědků se vyjádří níže.
46. V průběhu řízení před Ústavním soudem došlo k dílčí novelizaci zákona o evidenci tržeb, a to zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích. Touto novelou (konkrétně její 239. částí) byla změněna část čtvrtá zákona o evidenci tržeb s rubrikou přestupky (před novelou správní delikty) a pod ni náležející § 28 až 30 a § 33 zákona o evidenci tržeb (část sedmá – společná a závěrečná ustanovení, kde se opět nehovoří o jiných správních deliktech, ale nově o přestupcích).
47. Také v případě této novely jde o vládní návrh zákona, jenž byl poslancům rozeslán jako tisk 929/0 dne 5. 10. 2016. Zpravodajem byl poslanec JUDr. Ing. Lukáš Pleticha a garančním výborem byl ústavně právní výbor. První čtení proběhlo dne 19. 10. 2016 na 50. schůzi. Druhé čtení proběhlo dne 22. 2. 2017 na 55. schůzi. Třetí čtení proběhlo během 56. schůze dne 7. 4. 2017 a téhož dne byl návrh zákona schválen, když ze 169 přítomných poslanců pro něj hlasovalo 119, proti bylo 18 poslanců (hlasování č. 208, usnesení č. 1624). Zmíněný návrh novely zákona o evidenci tržeb byl postoupen Poslaneckou sněmovnou Senátu dne 9. 5. 2017, přičemž v senátní evidenci jde o tisk č. 125/0. Návrh byl přikázán ústavně-právnímu výboru jako výboru garančnímu. Poté byl tisk zařazen na 7. schůzi Senátu dne 31. 5. 2017, přičemž Senát k tisku nepřijal žádné usnesení. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 6. 2017 a ten jej podepsal. K vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo dne 28. 6. 2017 v částce 66 pod č. 183/2017 Sb., když jeho část 239 nabyla účinnosti dne 1. 7. 2017.
Posouzení ústavní konformity legislativního procesu – tvrzené vady v procesu přijetí zákona
48. Jak bylo uvedeno výše, navrhovatelka především namítá, že napadený zákon – nikoli jeho dílčí novela specifikovaná shora – byl přijat v rozporu s principem vázanosti státní moci zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), v rozporu s principem ochrany menšiny při tvorbě politických rozhodnutí (čl. 6 Ústavy) a v rozporu s právem občanů podílet se na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny), tedy v rozporu s postuláty, na nichž je založen samotný demokratický právní stát ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ač k tomu neexistuje zákonný, natožpak ústavní podklad, bylo totiž některým poslancům zabráněno vyjádřit se k návrhu zákona a ve třetím čtení rozprava o návrhu zákona byla usnesením Poslanecké sněmovny ukončena a Poslanecká sněmovna vyslovila s vládním návrhem citovaného zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů souhlas. Podle navrhovatelky šlo o promyšlené a plánované jednání vládní většiny.
50. Ke skupině námitek týkajících se tvrzeného rozporu vlastního přijímání zákona o evidenci tržeb s principy tvorby politických rozhodnutí Ústavní soud nejprve uvádí, že kritérii ústavnosti zákonodárného procesu se zabýval v řadě svých nálezů, v nichž formuloval východiska zcela uplatnitelná i v nyní posuzované věci. V nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud zdůraznil – a odkazuje na to sama navrhovatelka – že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem. Z toho plyne, že „ne […] každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem“. Na druhou stranu v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) pak Ústavní soud vyslovil, že k derogaci právního předpisu zohledňujícího procedurální vady jeho normotvorného procesu přistupuje – v kontextu naznačené zdrženlivosti – tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení Ústavy či jiné části ústavního pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například jednacího řádu Poslanecké sněmovny), vždy však jen v případě, že porušení nabývá ústavněprávní dimenze. Důvodem k zásahu Ústavního soudu je v takových případech zejména ochrana volné soutěže politických stran a ochrana menšin, zejména pak parlamentní opozice (srov. zejména čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny). Tato východiska Ústavní soud aplikoval například v nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v němž konstatoval, že sice v tam posuzované situaci došlo k porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, nicméně nešlo „o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem“ (citováno podle bodu 217 uvedeného nálezu). To dle mínění Ústavního soudu platilo proto, že výsledkem zákonodárné procedury jako celku byly – Ústavním soudem tehdy posuzované – zákony, u nichž měly všechny subjekty na této proceduře zúčastněné možnost seznámit se s jejich obsahem, zaujmout k nim své (zákonem předvídané) stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (a nejen na parlamentní půdě) projevit, případně navrhnout změny těchto předloh zákonů (srov. bod 218 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12).
51. Vedle těchto závěrů je třeba rovněž připomenout, že Ústavní soud v nedávné době rozhodoval o ústavních stížnostech jednotlivých poslanců a poslankyň Poslanecké sněmovny, již brojili proti a) usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 10. 2. 2016 o ukončení rozpravy ve třetím čtení vládního návrhu zákona o evidenci tržeb (sněmovní tisk 513), schválenému hlasováním č. 28 v rámci 37. schůze Poslanecké sněmovny, b) usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 10. 2. 2016 č. 1068 o vyslovení souhlasu s vládním návrhem zákona o evidenci tržeb ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou a c) jinému zásahu orgánu veřejné moci spočívajícímu v postupu předsedy Poslanecké sněmovny, který při projednávání vládního návrhu zákona o evidenci tržeb zabránil stěžovatelům vystoupit v jeho třetím čtení a předložit návrh usnesení k hlasování. V tomto rozsahu námitek se jejich ústavní stížnosti a nyní posuzovaný návrh na zrušení zákona podle § 64 zákona o Ústavním soudu překrývají. Zmíněné ústavní stížnosti Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 24. 5. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 11/16 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), neboť šlo o návrhy, k jejichž projednání nebyl příslušný [srov. § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.]. Stěžovatelé totiž nenapadli platný (vyhlášený) zákon či jeho jednotlivá ustanovení, ale žádali, aby Ústavní soud zasáhl do průběhu legislativního procesu a zrušil toliko procedurální usnesení přijatá před jeho ukončením. Posouzení takového návrhu zjevně vybočuje z kompetencí Ústavního soudu, a byl-li by takový návrh projednán, překročil by tím Ústavní soud pravomoci svěřené mu Ústavou. Nadto tehdejší navrhovatelé (stěžovatelé) nevystupovali jako nositelé základních práv, ale jako součást veřejné moci – jednotlivé stěžovatele tak nebylo možno považovat za fyzické osoby oprávněné k podání ústavních stížností. K napadenému postupu předsedy Poslanecké sněmovny (jímž zabránil stěžovatelům vystoupit ve třetím čtení při projednávání vládního návrhu zákona o evidenci tržeb) pak Ústavní soud s odkazem na svoji judikaturu připomněl, že v daném případě nejde o tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, neboť postup předsedy Poslanecké sněmovny spadá do samotné interní řídící pravomoci, do níž Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat.
52. Tyto závěry Ústavní soud uvádí proto, že v tomto případě mu byl předložen k projednání návrh, k jehož zhodnocení je příslušný, navrhovatelka však v rozsahu namítaných vad legislativního procesu opět – a jak bylo vysvětleno nesprávně – argumentačně tenduje ke klasifikaci těchto vad jako zásahu do základních práv poslanců s tím, že shora popsaný postup předsedy Poslanecké sněmovny označuje za „jiný zásah státní moci“. Při kontrole norem, jak bylo ukázáno na stručném přehledu nálezové judikatury, jsou však relevantní jiná východiska. Takto nahlíženo, je podstatné především to, aby členové Parlamentu měli skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu a aby měli možnost zaujmout k němu své stanovisko [srov. k tomu již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 nebo nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. V nálezu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.) k tomu Ústavní soud dodal, že „[ú]čelem [možnosti se s návrhem zákona seznámit a vyjádřit se k němu] je konfrontace pro přijetí či nepřijetí příslušného návrhu zákona, kdy zástupci občanů musí veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy a veřejnost má možnost kontrolovat jejich činnost. Tato možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je [pak] zárukou svobodné soutěže politických sil […]“.
54. Dne 29. ledna 2016 předstoupil před poslance poslanec Jaroslav Faltýnek a uvedl: „Dovolte mi, vážené kolegyně, kolegové, abych vystoupil s určitým procedurálním návrhem a vrátil tu diskusi vlastně zpátky k tématu, které tady řešíme. My tady dneska diskutujeme, pokud jsem to dobře počítal, 38. hodinu v rámci prvého, druhého a třetího čtení, k tomuto zákonu. A já se domnívám, že všechny argumenty ať už proti, nebo pro v této debatě, nebo většina z nich zazněla, přestože jsou opakovány stále ze strany předkladatelů stejné argumenty a ze strany odpůrců tytéž. Domnívám se, že těch 38 hodin debaty je dostatečný čas k tomu, abychom si všechny tyto vzájemné názory vydiskutovali. Proto mi dovolte, abych navrhl, abychom procedurálně bez rozpravy hlasovali, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky bude o vládním návrhu zákona o evidenci tržeb, sněmovní tisk 513, třetí čtení, a o vládním návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o evidenci tržeb, sněmovní tisk 514, třetí čtení, a o podaných pozměňovacích návrzích k těmto tiskům hlasovat ve středu 10. února 2016 v 11 hodin.“ Hlasovaní o tomto návrhu je evidováno pod číslem 26. Z přihlášených 94 poslanců a poslankyň hlasovalo pro návrh 81 poslanců a poslankyň, proti bylo 8.
57. Podle § 58 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny platí, že „[k]do není přítomen v jednacím sále v okamžiku, kdy je mu uděleno slovo, ztrácí pořadí. Není-li přítomen ani bezprostředně před ukončením rozpravy, jeho přihláška propadá. […] Chce-li se rozpravy zúčastnit předsedající, předá [podle odstavce 5 téhož ustanovení] řízení schůze“. Podle § 59 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se Poslanecká sněmovna „může k projednávanému bodu usnést bez rozpravy na omezení řečnické doby, která nesmí být kratší než deset minut. Omezení řečnické doby se nevztahuje na poslance pověřeného přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu“. Podle § 59 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se „Sněmovna […] může bez rozpravy usnést, že k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát. […] Poslanec má [podle § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny] mluvit k projednávané věci. Odchyluje-li se od ní nebo překročí stanovenou řečnickou lhůtu, může na to předsedající poslance upozornit a volat jej k věci. Vybočuje-li poslanec svým projevem z mezí slušnosti, může jej předsedající volat k pořádku. Nevedlo-li dvojí upozornění k nápravě, může mu slovo odejmout. O námitkách poslance proti rozhodnutí o odnětí slova rozhodne Sněmovna bez rozpravy“. Podle § 66 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny „[p]ředsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. […] Po ukončení rozpravy [v souladu s odstavcem 2] udělí předsedající závěrečné slovo navrhovateli a zpravodaji. Navrhovatel i zpravodaj se mohou závěrečného slova vzdát. […] Sněmovna se [podle odstavce 3] může usnést bez rozpravy na opětovném otevření rozpravy, a to do zahájení hlasování o závěrečném usnesení. Rozprava je znovu zahájena též tehdy, ujme-li se slova před hlasováním o závěrečném usnesení člen vlády. Pro ukončení nově zahájené rozpravy platí ustanovení odstavce 2 obdobně“. Podle § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se „[v]e třetím čtení […] koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení“.
58. Z citace uvedených ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny vyplývá, že omezení, respektive ukončení rozpravy o návrhu přezkoumávaného zákona ve třetím čtení nebylo provedeno v souladu se zákonem (konkrétně v souladu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny, kdy sama Ústava ani jiná část ústavního pořádku v tomto ohledu podrobnosti nestanoví), a to jak samotnou Poslaneckou sněmovnou, tak jejím předsedou. To i přesto, že nebyly využity možnosti, které zákon předsedajícímu schůze pro usměrnění rozpravy dává (např. odejmutí slova, odchyluje-li se řečník od projednávané věci, s tím, že obsah rozpravy třetího čtení je poměrně úzce vymezen právě v § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Zbývá tedy posoudit, zda tyto vady (respektive vada) legislativního procesu při přijímání návrhu zákona o evidenci tržeb dosáhly takové intenzity, aby přes značnou zdrženlivost Ústavní soud přistoupil k derogaci uvedeného zákona. Takovému názoru však Ústavní soud – též s ohledem na svou judikaturu – nemohl přisvědčit, neboť neshledal, že by došlo k porušení práv opozice či principů demokratického právního státu na poli „parlamentního“ práva obecně, resp. v takto tvrzené intenzitě.
59. Předně je nutno odkázat na již zmíněný § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, podle něhož lze v rámci rozpravy ve třetím čtení pouze navrhnout opravu legislativně-technických, gramatických, písemných nebo tiskových chyb, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení. Již z hlediska limitů daných tímto ustanovením je eventuální zásah do ústavně chráněných hodnot a principů – jak byl právě vymezen – poněkud hůře identifikovatelný, byť není zcela jistě úplně vyloučen. Navrhovatelka sama v daném kontextu ovšem podrobnější argumentaci nenabízí. Naopak i z délky rozpravy v rámci třetího čtení vyplývá (viz shora), že naplnění smyslu a účelu § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny bylo učiněno zadost. Pro tento závěr hovoří nejen počet dní, kdy se rozprava ve třetím čtení konala, ale také její celkové časové rozložení počínající prosincem roku 2015 a končící únorem 2016. Za těchto okolností lze konstatovat, že byl vytvořen dostatečný prostor jak pro případnou korekci chyb (včetně možnosti reagovat na změny vyvolané pozměňovacími návrhy), tak pro podání návrhu na opakování druhého čtení.
60. Nad tento rámec – a toliko pro doplnění – lze uvést, že s návrhem zákona o evidenci tržeb byla seznámena odborná i laická veřejnost [z veřejně přístupných zdrojů (http://www.eltrzby.cz) se podává, že Ministerstvem financí byly na dané téma pořádány odborné konference i přednášky] a návrhem zákona se zabývaly nejrůznější zájmové a profesní subjekty, s nimiž byl návrh zákona konzultován (srov. k tomu například projekt Asociace malých a středních podniků a živnostníků České republiky dostupný též na http://www.eltrzby.cz nebo projekt Hospodářské komory České republiky dostupný na https://www.eet-ano-ale.cz). Nepochybně tím byla posílena celospolečenská diskuse odrážející zpětnou vazbu k projednávanému návrhu zákona.
61. Vedle tohoto „materiálního“ či „obsahového“ hlediska (to znamená aspektu dotýkajícího se toho, co zákon stanoví, že býti má) nelze samozřejmě přehlížet vlastní procesní stránku popisovaného problému. Veřejnoprávní rozhodování, kam patří i postup parlamentních těles, je založeno na pravidlech sledujících racionálnost, přehlednost a kontrolu jejich postupu (parafrázováno podle Filip, Jan. Opakované hlasování sněmovny jako ústavní problém aneb parlamentní většina nemůže vše, co jí jednací řád výslovně nezakazuje. Časopis pro právní vědu a praxi. 2001, č. 4, s. 342). Popsaný postup tehdejšího předsedy Poslanecké sněmovny Jana Hamáčka těmto pravidlům neodpovídal, nicméně nedošlo k narušení elementárních předpokladů pro přijímání obecně závazných normativních aktů, tedy návaznosti a závaznosti vlastního rozhodování zákonodárného orgánu (zde Poslanecké sněmovny). Tyto předpoklady byly v projednávaném případě splněny a Poslanecká sněmovna setrvala, na čem se usnesla [srov. k tomu v širších souvislostech například Pierre, Eugene. Traité de droit politique électoral et parlementaire. Supplément. 4. vydání. Paris: Librairies-imprimeries réuniess, 1919, s. 1191 a násl. (dostupné on-line na http://gallica.bnf.fr)].
63. Nezbývá tedy než uzavřít, že v procesu přijímání zákona o evidenci tržeb došlo k procedurálnímu pochybení. Nicméně, Ústavní soud k derogaci zákona o evidenci tržeb z důvodu tohoto pochybení nepřistoupil, neboť by to v daném případě bylo v rozporu s hodnotami právního státu, tedy zejména s principem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a se zásadou ochrany ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy] – srov. výše (bod 50) reprodukované závěry z nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12.
64. Vytýká-li navrhovatelka přezkoumávanému zákonu absenci podpisu předsedy Poslanecké sněmovny, pak v této souvislosti Ústavní soud nepřehlédl, že ale zároveň nikoliv zřetelně formuluje následky, jež by taková – jí tvrzená vada – měla mít. Ustanovení čl. 51 Ústavy zmocňuje předsedu Poslanecké sněmovny, prezidenta republiky a předsedu vlády k podpisu „přijatého“ zákona. Parlament tedy již jednoznačně projevil svoji vůli a zmíněné podpisy jsou aktem ryze formálním, osvědčujícím toliko skutečnost, že byl zákon přijat [např. V. Knapp k významu podpisu zákona ústavními činiteli uvádí, že „nemají ani povahu potvrzení jeho platnosti, nabytí účinnosti, ani nejsou nezbytnou podmínkou jeho vyhlášení …, podpis [je] pouhým osvědčením o přijetí právního předpisu …, pro subjekty podepisování znamená jen povinnost podepsat schválený předpis“, in Tvorba práva a její pravidla. Právní rádce. 1996, č. 3, 4 (příloha), s. XV.; srov. též Weyr, F. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937, s. 199]. Proto také podpis ústavních činitelů uvedených v čl. 51 Ústavy není condicio sine qua non pro publikaci a tím pro platnost a účinnost přijatého zákona [viz Sládeček, V. Čl. 51 (Podepisování zákonů). In: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 518; Hřebejk, J., In: Pavlíček, V., Hřebejk, J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém. 2. vydání. Praha: Linde, 1998, s. 197; Syllová, J. Čl. 51 (Podepisování zákonů). In: Hendrych, D. a kol. Ústava České republiky: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 76]. Odborná literatura dospěla též k závěru, že „předseda Poslanecké sněmovny svým podpisem osvědčuje, že po řízení, jež proběhlo v Parlamentě, byl zákon přijat; stvrzuje správný postup v proceduře přijímání zákona“ (Hřebejk, J., cit. d., s. 196). S tímto názorem se nepřímo ztotožnil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), neboť rozlišil mezi podpisem předsedy Poslanecké sněmovny na usnesení, jímž se návrh zákona postupuje Senátu, a podpisem pod přijatým zákonem podle čl. 51 Ústavy; v prvém případě má podle Ústavního soudu podpis předsedy Poslanecké sněmovny funkci identifikační a verifikační, ve druhém případě – tedy v režimu čl. 51 Ústavy – toliko funkci oznamovací (dle V. Schorma podepisuje zákon jen „na znamení ukončení zákonodárného procesu“ v Parlamentu – Schorm, V. Několik slov o promulgaci aneb Jsou české zákony podepisovány, promulgovány a vyhlašovány? In: Pocta doc. JUDr. Vladimíru Mikule k 65. narozeninám. Praha: ASPI, 2002, s. 138). To dále znamená, že předseda Poslanecké sněmovny zajišťuje písemné vyhotovení zákona, vzešlé ze zákonodárného procesu v Parlamentu. Není proto oprávněn odepřít podepsat přijatý zákon, ani kdyby měl pochybnosti o jeho ústavnosti, ať rázu věcného, či procesního [Suchánek, R. Čl. 51 (Podepisování zákonů). In Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 622]. Ústavní praxi, která s odkazem na § 29 odst. 1 písm. g) a § 30 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny připouští zastoupení předsedy Poslanecké sněmovny některým z jeho místopředsedů i při podepisování zákonů (obdobně jako v případě předsedy vlády zastoupení místopředsedou vlády), ač k tomu sama Ústava mlčí, je ovšem možno z ústavního hlediska akceptovat (viz Suchánek, R. tamtéž a srov. Hřebejk, J., cit. d., s. 198). Komentářová literatura ostatně nepřehlédla [výslovně Herc, T. Čl. 51 (Podepisování zákonů). In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 499 a 501], že s ohledem na rozpuštění Poslanecké sněmovny v roce 2013 bylo 15 zákonů bez podpisu předsedy Poslanecké sněmovny postoupeno Kanceláří Poslanecké sněmovny prezidentu republiky a s jeho podpisem předsedovi vlády [jeden z těchto zákonů byl následně podroben i ústavněprávnímu přezkumu Ústavním soudem – viz nález ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 16/15 (334/2016 Sb.), dále srov. i bod 36 nálezu ze dne 11. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 (283/2017 Sb.)], a to se závěrem, že tímto způsobem nedošlo (a ani nemohlo dojít) k porušení ústavnosti postupu při přijímání napadených zákonů.
1. Posouzení ústavnosti zákona o evidenci tržeb jako celku, resp. zvláště § 3, 4 a 6 zákona o evidenci tržeb – rozpor mezi přiměřeným narušením ústavních práv „malých“ poplatníků daně z příjmů
66. Podle navrhovatelky je povinnost evidovat tržby elektronickou formou pro „malé“ poplatníky daně z příjmů nepřiměřeně zatěžující. Evidence tržeb pro tyto subjekty nepočítá se žádným zjednodušením, a tak dochází k narušení jejich základního práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny, jakož i práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Tuto argumentaci navrhovatelka doplnila podáním ze dne 20. 12. 2016 s poukazem na odlišnost množiny subjektů s povinností elektronicky evidovat tržby a množiny subjektů s povinností podávat kontrolní hlášení podle zákona o dani z přidané hodnoty. Konečně, jak je uvedeno shora, dne 14. 11. 2017 upravila navrhovatelka svůj návrh tak, že by Ústavní soud měl zrušit zákon o evidenci tržeb alespoň vůči podnikatelům, jejichž rozhodný příjem je menší než 1 800 000 Kč ročně.
69. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat přístup k právu podnikat (jde o svobodu podnikání – odstavec 1) a výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti a podmínky spojené s tímto výkonem (odstavec 2). V této souvislosti je nutno v prvé řadě připomenout, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva. Ústavní soud se problematikou těchto práv ve své judikatuře zabýval opakovaně. Kupříkladu v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) anebo v nálezu ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) navázal na svou předchozí judikaturu a dal jasně najevo, že ústavně zakotvená hospodářská, sociální a kulturní práva obsažená v ustanoveních vyjmenovaných v čl. 41 odst. 1 Listiny nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož se práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální.
71. Na základě těchto východisek konstruoval Ústavní soud jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných práv v hlavě čtvrté Listiny tzv. test rozumnosti (odlišující se od testu proporcionality – srov. k tomu zobecnění jeho judikatury in Červínek, Zdeněk. Standardy přezkumu ústavnosti v judikatuře Ústavního soudu. Jurisprudence. 2015, č. 4, s. 21 až 29). Test rozumnosti reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků:
72. V daném kontextu je tedy podle Ústavního soudu nezbytné definovat smysl a podstatu práva podnikat. Právo podnikat (nebo provozovat jinou hospodářskou činnost – vykonávat tak kupř. svobodná povolání – kdy však tato diference není z pohledu posuzované materie relevantní) má nejen význam čistě ekonomický (odrážející ekonomické ukazatele jako životní úroveň atp.), ale představuje též prostředek seberealizace jednotlivce sloužící k naplňování jeho přirozenoprávní svobody, a spoluvytváří tak samotný materiální charakter právního státu, jak ho zakotvuje například čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. k tomu nález ze dne 11. 9. 2009 sp. zn. IV. ÚS 27/09 (N 200/54 SbNU 489) a nebo nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 (N 138/31 SbNU 227)]. V nálezu ze dne 23. 9. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 (N 155/50 SbNU 365) – týkajícím se primárně práva na svobodnou volbu povolání, nicméně jeho závěry lze vztáhnout i na právo podnikat – pak Ústavní soud konstatoval, že státní moc nesmí jednotlivci klást neodůvodněné překážky veřejnoprávní povahy při výběru a výkonu jinak právem dovolených činností, vykazuje-li jednotlivec pro tyto činnosti potřebné předpoklady. Veřejná subjektivní práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny jsou svou povahou ambivalentní v tom, že nevytvářejí pouze status negativus, tedy výše zmíněný prostor svobody autonomie jednotlivce, do něhož nepřísluší veřejné moci zasahovat, nýbrž je to do jisté míry veřejná moc, která pozitivně formuje podmínky pro výkon hospodářské činnosti, čímž vytváří samotné předpoklady pro jejich výkon (jde tak zároveň o status positivus) – srov. k tomu již citovaný nález sp. zn. I. ÚS 504/03. Byť se základních práv podle čl. 26 Listiny – jak již bylo vysvětleno – lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, platí i pro tento případ povinnost šetřit podstatu a smysl základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny), což mimo jiné znamená, že zmíněné podmínky pro výkon hospodářské činnosti musí zohlednit i možnost tvorby zisku [srov. k tomu nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. Podle Ústavního soudu lze tedy pro účely tohoto nálezu shrnout, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, kdy taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku, jenž je částečně zdaněn tak, aby stát získal prostředky pro plnění svých funkcí). Ústavní soud tak dospívá k závěru, že zavedení elektronické evidence tržeb podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny) práva podnikat neporušuje a zavedení nové formy evidenční povinnosti je třeba subsumovat pod čl. 26 odst. 2 Listiny.
74. Aniž by Ústavnímu soudu příslušelo hodnotit jakékoliv vlastnosti a parametry těchto zařízení (včetně připojení k internetu), není podle jeho názoru z uvedených důvodů přiměřené srovnávat nyní posuzovanou úpravu např. se situací – s níž byl Ústavní soud konfrontován v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 44/13 [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/13 ze dne 13. 5. 2014 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.)] a na niž navrhovatelka výslovně odkazuje – kdy podmínkou registrace distributora pohonných hmot bylo složení kauce 20 mil. Kč. Naopak, napadená právní úprava alespoň částečně zohledňuje případné náklady spojené se zavedením a fungováním evidence tržeb [např. zákon o daních z příjmů počítá s jednorázovou slevou na této dani (sleva může dosáhnout výše maximálně 5 000 Kč – srov. § 35bc zákona o daních z příjmů) a zavedení evidence tržeb je provázeno zařazením stravovacích služeb pod první sníženou sazbu daně z přidané hodnoty ve výši 15 % (srov. přílohu 2 k zákonu o dani z přidané hodnoty)].
76. S obdobným argumentem se ostatně nedávno vypořádal Ústavní soud Rakouské republiky ve svém nálezu ze dne 9. 3. 2016 sp. zn. G 606/2015 – srov. odst. 3.2.3 tohoto nálezu; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na https://www.ris.bka.gv.at – v němž nepřiznal ústavněprávní relevanci požadavku na zvýšení obratu, s nímž je spojena povinnost používat registrační pokladnu, neboť ani on nepřisvědčil námitce, že by nová povinnost měla na „menší“ subjekty likvidační efekt; naopak vyzdvihl, že je potřeba bránit umělému krácení obratu motivovanému snahou vyhnout se nové formě elektronické evidence.
78. Při posouzení, zda hodnocená právní úprava sleduje legitimní cíl, Ústavní soud přisvědčuje argumentu zařazenému do vyjádření vlády, že evidence tržeb doplňuje stávající systém o plošně zacílené hlášení údajů o platbách vyznačujících se nízkou nebo nejasnou mírou dohledatelnosti vůči správci daně. Cílem evidence tržeb je také narovnání podnikatelského prostředí a efektivnější správa daně ve všech segmentech trhu bez ohledu na velikost daňového subjektu, tudíž cílem právní úpravy evidence tržeb je účinný výběr daní jako jednoho ze zdrojů prostředků, které stát využívá k zajišťování svého fungování, respektive jím plněných funkcí [srov. též sněmovní tisk č. 513/0, VII. volební období Poslanecké sněmovny (od 2013) – důvodová zpráva – obecná část – kapitola 2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy]. Skutečnost, že evidence k naplňování těchto cílů přispívá, nezpochybňuje ani sama navrhovatelka.
79. Nakonec zbývá určit, zda je evidenci tržeb možno hodnotit ještě jako rozumný prostředek, jenž má k vytyčenému cíli vést. K zodpovězení této otázky je podle Ústavního soudu třeba porovnat eventuální řešení, jež mohl zákonodárce zvolit místo elektronické evidence. Alternativu k elektronické
on-line evidenci představuje buď vedení dosavadní „průběžné“ evidence například podle zákona o účetnictví, kdy i za současného stavu musí daňový subjekt vynaložit prostředky a úsilí a při kontrole správci daně správnost jím přiznané a odvedené daně doložit. Mezistupněm mezi posuzovanou on-line variantou a dosavadním způsobem evidence jsou v zahraničí používané registrační pokladny s autonomním fiskálním datovým úložištěm (systém registračních pokladen byl například v Itálii zaveden již na základě zákona z roku 1983, od 1. 1. 2017 již funguje on-line režim). Doplnění stávajícího systému pomocí řešení založeného na registračních pokladnách s autonomním fiskálním datovým úložištěm by jistě splnilo základní cíl (tedy zefektivnění výběru daně), nicméně by znamenalo zátěž daňových subjektů spočívající v pořízení si nového zařízení (v tomto směru proto nelze sledovat zásadní rozdíl) a navíc by tato varianta vyžadovala pravidelný sběr dat. Rozhodl-li se tedy zákonodárce pro on-line řešení, zvolil cestu jdoucí s trendem dnešní doby ocitající se na prahu IV. průmyslové revoluce (srov. k tomu například Gilchrist, Alasdair. Industry 4.0: The Industrial Internet of Things. New York: Apress, 2016). Řešení zvolené v právní úpravě tak lze z ústavního hlediska označit za rozumné.
80. Není úkolem Ústavního soudu, aby sám určoval, kterých podnikatelů se má evidence tržeb týkat a kterých nikoliv. Zjistil-li by totiž, že zákonodárcem zvolené řešení – zde tedy elektronická evidence tržeb – není ať už z jakéhokoliv důvodu nebo vůči kterémukoliv adresátu ústavně konformní – přistoupil by k jeho derogaci. Odkazuje-li navrhovatelka bez v podstatě jakékoli argumentace (srov. rekapitulaci shora) na nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, pak její odkaz je nepřiléhavý, neboť tato věc se týkala zcela odlišné problematiky (platů soudců) a nadto v řízení sp. zn. Pl. ÚS 28/13 šlo – na rozdíl od právě posuzované věci – o konkrétní kontrolu norem v řízení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy; Ústavní soud tedy posuzoval jemu tehdy podaný návrh procesními hledisky odpovídajícími řízení, z něhož tento návrh obecného soudu vzešel. V této souvislosti nelze přehlédnout různé návrhy politických subjektů na úpravu osobní působnosti zákona o evidenci tržeb, které vytvářejí dostatečný prostor pro využití zákonodárných iniciativ a jejich následné promítnutí do zákonné regulace.
2. Neúměrná zátěž daňového poplatníka vyvolaná synergickým efektem mezi evidencí tržeb a kontrolním hlášením – omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny
82. Nic takového však navrhovatelka netvrdí (respektive nepředkládá žádnou relevantní argumentaci) a ani Ústavní soud takovou synergii mezi evidencí tržeb a kontrolním hlášením nezjistil. Kontrolní hlášení po daňových subjektech, na něž povinnosti podle zákona o dani z přidané hodnoty dopadají, vyžaduje v pravidelných intervalech vyplnit elektronický tiskopis a ten autorizačními kanály (vždy pomocí internetu) odeslat správci daně. Evidence tržeb automatizovaně (opět přes internet) odesílá správci daně informaci o platbách přijatých daňovým subjektem v zákonem definované formě. S navrhovatelkou je možno jistě souhlasit v tom, že velká část daňových subjektů podléhajících dani z přidané hodnoty (a „zatížených“ kontrolním hlášením) bude mít zároveň povinnost používat evidenci tržeb. V takovém případě – a argumentace navrhovatelky k tomu směřuje – by bylo vhodné, aby oba systémy evidence mohly být pokryty jedním softwarovým řešením. Podle názoru Ústavního soudu však ve vztahu mezi evidencí tržeb a kontrolním hlášením (respektive informacemi v nich obsaženými) nejde o zátěž postrádající rozumné důvody. Nejde tedy o situaci, kdy by správce daně mohl z údajů plynoucích například z evidence tržeb jednoduše zjistit, zda a v jaké výši byl uplatněn odpočet daně z přidané hodnoty. V dané relaci tak není porušena z judikatury Ústavního soudu plynoucí povinnost veřejné moci využívat a propojovat informace, jež veřejné orgány v souvislosti se svou činností již zjistily nebo zjistit mohly [srov. k tomu například nález ze dne 2. 12. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 46/97 (N 148/12 SbNU 371; 312/1998 Sb.), kdy se Ústavní soud vymezil proti nové povinnosti uložené těžce invalidním osobám dvakrát ročně žádat o příspěvky na provoz motorového vozidla, nebo nález ze dne 6. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/04 (N 112/41 SbNU 379; 405/2006 Sb.), kde zhodnotil jako neústavní povinnost stanovící mužům (a jen mužům) podat přihlášku k účasti na důchodovém pojištění, mají-li být považováni v souladu se zákonem za osobu pečující o dítě do čtyř let věku, respektive o dítě starší, s těžkým zdravotním postižením]. Celou věc lze vysvětlit podle Ústavního soudu zjednodušeně (byť přesto dostatečně přiléhavě) tak, že ne u každého poskytnutého zboží či služby se „automaticky“ dá určit, do kterého režimu daňové povinnosti podle zákona o dani z přidané hodnoty spadá (zákon o dani z přidané hodnoty pak mimo jiné rozlišuje, zda se poskytuje plnění z tuzemska, zda plátce přiznávající daň je osobou usazenou v tuzemsku atp.; podle § 19 odst. 2 zákona o evidenci tržeb naopak obsahuje systém evidence tržeb údaje jen o základu daně z přidané hodnoty a samotnou daň podle uplatněné daňové sazby, respektive celkovou částku v režimu daně z přidané hodnoty pro cestovní služby a pro prodej použitého zboží). Při dnešních možnostech informačních technologií je představitelné, aby údaje o dani z přidané hodnoty byly zpracovávány společně s údaji plynoucími z evidence tržeb, nicméně nejde o údaje, jež by si správce daně mohl sám určit nebo je získat například z činnosti jiného orgánu. Je to zkrátka daňový subjekt, kdo má na významnou část těchto proměnných vliv nebo je spoluurčuje. Je to tedy konečně on, kdo je musí vyplnit do předepsané informační struktury. Tu ovšem již hledáme odpověď na otázku vhodnosti toho kterého technického řešení, jak je zmíněno shora; takové úvahy se ale nacházejí zcela mimo ústavněprávní dimenzi.
83. Jak Ústavní soud uvedl ve svém nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15, k podstatě a rozsahu práva na soukromí se vyjádřil již opakovaně [srov. za všechny například nález ze dne 2. 11. 2009 sp. zn. II. ÚS 2048/09 (N 232/55 SbNU 181), nález ze dne 1. 12. 2008 sp. zn. I. ÚS 705/06 (N 207/51 SbNU 577) a další]. Sám nález sp. zn. Pl. ÚS 32/15 konkrétně odkazuje na nález, jímž Ústavní soud zrušil vybraná ustanovení zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, kterými český zákonodárce transponoval směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES z 15. 3. 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES, dále jen „směrnice 2006/24/ES“ [šlo o nález ze dne 22. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)]. V citovaném nálezu Ústavní soud – a po něm shodně Soudní dvůr Evropské unie ve svém rozsudku z 8. 4. 2014 ve spojených věcech C-293/12 a C-594/12, jímž prohlásil citovanou směrnici za neplatnou – zdůraznil význam respektu k soukromému životu a k právu na informační sebeurčení. Jednou z primárních funkcí práva a státu v demokracii podle Ústavního soudu je totiž zajišťování prostoru pro rozvoj a seberealizaci individuální osobnosti. Vedle tradičního prostorového chápání soukromí (ochrana obydlí) a možnosti vytvářet sociální vztahy nerušené veřejnou mocí je právo na respekt k soukromému životu i garancí na sebeurčení ve smyslu rozhodování jednotlivce o sobě samém. Toto právo na informační sebeurčení – zakotvené zejména v čl. 10 odst. 3 Listiny – ve svém důsledku znamená příležitost jednotlivce rozhodnout, zda, v jakém rozsahu a za jakých okolností mají být informace z jeho soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Právě řečené má určující význam nejen pro svobodný rozvoj a seberealizaci jednotlivce ve společnosti, ale je podmínkou fungování samotného státu, má-li být demokratický a právní, neboť naopak v podmínkách všudypřítomného státu (v podobě „Velkého bratra“) je iluzorní nejen právo na soukromí, ale také jeden z pilířů našeho sociokulturního okruhu, tedy možnost svobodné volby. V návaznosti na tehdy posuzovanou právní úpravu Ústavní soud dodal, že díky rozvoji internetu a mobilních komunikací jsou neustále zaznamenávány a zpřístupňovány tisíce informací zasahujících do soukromí každého jednotlivce, ačkoliv on sám do něj vědomě nikoho nevpustil a vpustit nechtěl. K těmto závěrům pak Soudní dvůr Evropské unie ve shora citovaném rozsudku doplnil, že pro posouzení konformity směrnice 2006/24/ES s primárním evropským právem – vzhledem k dalším okolnostem – nebylo významné, že tato neumožňovala seznámit se bez dalšího s vlastním obsahem elektronických sdělení přenášených mobilními sítěmi či internetem (mobilní operátoři a poskytovatelé internetu tak zjednodušeně měli sledovat „jen“ kdo, s kým, jak dlouho, jak často a odkud, ale nikoliv o čem komunikují). I totiž jen uchovávání schematicky naznačených vedlejších informací mohlo mít podle Soudního dvora Evropské unie nepřípustný dopad na využívání komunikačních prostředků, a tím i na výkon svobody projevu. Navíc skutečnost, že k uchovávání a k následujícímu využití takových informací docházelo bez informování dotčených osob, v nich podle Soudního dvora Evropské unie mohla vyvolat dojem, že jejich soukromí je pod neustálým dohledem.
85. V prvé řadě musel Ústavní soud vyhodnotit, zda závěry naposledy citovaných rozhodnutí mohou dopadat na obchodní (profesní) aktivity daňových subjektů. Vyšel přitom z relevantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva (srov. k tomu například často citované rozhodnutí Niemietz proti Německu ze dne 16. 12. 1992, číslo stížnosti 13710/88, nebo novější rozsudek ve věci Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH proti Rakousku, číslo stížnosti 74336/01), v nichž Evropský soud pro lidská práva zaujal stanovisko, že není možné ani potřebné pokusit se nalézat přesnou definici „soukromí“ nebo „soukromého života“. To zvláště proto, že u některých povolání je v podstatě nemožné určit, zda subjekt v konkrétním okamžiku pracuje nebo se věnuje svému soukromému životu (srov. zejména závěr § 29 rozsudku Niemietz proti Německu). Vzhledem k tomu, jak široce je koncipován okruh daňových subjektů, na něž evidence tržeb dopadá, není ani v právě projednávaném případě namístě se od naznačeného chápání autonomní sféry (soukromí) distancovat. Konečně právě v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) upozornil Ústavní soud, že přestože tehdy posuzovaný zákon neumožňoval zjistit obsah hlasové nebo datové komunikace, patřičnou analýzou bylo možno sestavit profil každodenního života jednotlivce, nejintimnější sféru z toho nevyjímaje. O takto ucelený obraz – vzhledem ke sledovaným údajům (srov. níže) – v případě evidence tržeb nejde [s ohledem na různý stupeň ochrany v příslušných sociálních vazbách – pozice veřejné osoby, postavení soukromé osoby ve styku s jinými soukromými osobami (práce, podnikání), postavení soukromé osoby ve styku s rodinou a intimní sféru soukromé osoby], nicméně o určitých aspektech působení daňového subjektu informace získávané elektronickou evidencí vypovídají.
86. Dále je nutno vyjít z toho, že právo na soukromí se všemi jeho modalitami (srov. čl. 10, 12 a 13 Listiny) je zařazeno do hlavy druhé Listiny, označené jako „Lidská práva a základní svobody“. V dané situaci tedy právo na ochranu soukromí (autonomní sféry konkrétního subjektu) není v dispozici zákonodárce ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny, jak tomu bylo u práva podnikat, ale naopak jeho případné omezení musí obstát v přísnějším – Ústavním soudem standardně používaném – testu proporcionality, který se neomezuje toliko na ochranu podstaty a smyslu základního práva (svobody), ale jeho eventuální omezení je poměřováno kritériem vhodnosti. Ústavní soud k takovému posouzení tzv. podústavního předpisu používá metodu, jež je v judikatuře Ústavního soudu označována jako test proporcionality s příkazem k optimalizaci [k jejímu zobecnění srov. shora citovaný odkaz: Červínek, Zdeněk. Standardy přezkumu ústavnosti v judikatuře Ústavního soudu. Jurisprudence. 2015, č. 4, s. 21–29, nebo nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.)]. Test proporcionality s příkazem k optimalizaci se sestává ze tří kroků: 1. testování vhodnosti, tj. zdali zákonodárcem zvolené opatření je způsobilé dosáhnout sledovaného cíle; 2. poměřování, zdali zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných (a stejně efektivních řešení) je nejšetrnější k dotčeným základním právům; 3. zkoumání, zda negativa spojená se zákonodárcem přijatým opatřením nezastíní sledovaný pozitivní efekt (jde tak o zvažování v kolizi stojících ústavních hodnot).
87. V testu rozumnosti byl identifikován cíl, který zákonná úprava evidence tržeb sleduje, což technicky znamená zvýšení identifikovatelnosti hůře dohledatelných plateb a prakticky zlepšení výběru daní, zejména daně z příjmů. I z testu rozumnosti vyplynulo, že v přezkoumávaném zákoně specifikovaná opatření (tedy elektronická evidence) jsou schopna dosáhnout stanoveného cíle. Bylo již také zjištěno, že žádný z alternativních způsobů – tedy současná evidence založená na účetních metodách, podložená jednotlivými doklady, kdy přiznaná a odvedená daň musí s těmito doklady korespondovat, nebo systém registračních pokladen používaný v zahraničí – není s elektronickou evidencí tržeb (poměřováno hlediskem efektivity) srovnatelný.
88. Zbývá tedy zjistit – tentokráte ve vztahu k právu na ochranu autonomní sféry (soukromí) a k právu na informační sebeurčení daňového subjektu – zda nová forma evidence neomezuje jmenovaná základní práva do té míry, že tím přesahuje pozitiva, která v podobě ochrany veřejného zájmu – tedy ve zlepšení výběru daní – přináší. Citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (srov. jeho bod 37) mimo jiné vyžaduje, aby při případném střetu základního práva na ochranu soukromí a informačního sebeurčení s veřejným zájmem docházelo k narušení tohoto základního práva na základě přesné a předvídatelné právní úpravy umožňující dotčeným jednotlivcům upravit své chování tak, aby se nedostaly do styku s omezující normou. Striktně musí být definovány i související pravomoci udělené příslušným orgánům, aby jednotlivcům byla poskytnuta ochrana proti svévolnému zasahování do jejich práv. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15 Ústavní soud konstatoval, že si lze těžko představit účinný nástroj správce daně, který by neshromažďoval údaje o transakcích daňových subjektů, jež jsou ze své povahy spojeny ve větší či menší míře se sběrem některých údajů osobní povahy [zde Ústavní soud odkázal zejm. na § 11 odst. 1 písm. b) a c) daňového řádu]. Okruh údajů vyžadovaných od daňového subjektu však musí být specifikován zákonem s tím, že konkrétní údaje mohou být stanoveny formou podzákonného právního předpisu. Podle Ústavního soudu na druhou stranu rovněž nelze přehlížet limitaci stanovenou v § 9 odst. 3 daňového řádu, podle níž sběr dat správcem daně je možný jen potud, je-li to nezbytně nutné pro správné zjištění a stanovení daně a zabezpečení její úhrady. Nadto Ústavní soud zmínil, že i sám daňový řád dbá na ochranu osobních údajů i jiných informací (srov. jeho hlavu čtvrtou), a to včetně otázek mlčenlivosti či vymezení nakládání s nimi. Úprava ochrany údajů není nadto omezena jen na jejich samotné zpracování správcem daně, ale je provázána například i na zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, atp.
93. V návaznosti na právě uvedené, jakož i v návaznosti na východiska uvedená ve výše citovaných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 24/10 a sp. zn. Pl. ÚS 32/15 pak Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům. Evidence tržeb není souborem opatření, jež by výrazně rozšiřovala rozsah poskytovaných údajů týkajících se autonomní sféry daňového subjektu nebo subjektu, jemuž byly služba či zboží poskytnuty. Údaje plynoucí z evidence tržeb eviduje sám stát prostřednictvím finanční správy (respektive správce daně) a pravidla, jak s nimi nakládat, jsou stanovena zákonem. Zákon dále upravuje, jak postupovat, jsou-li tato pravidla porušena, a to včetně trestněprávních sankcí, jakož i případné náhrady škody (v podrobnostech srov. k tomu zejména body 74–75 citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15). Při obchodním vztahu, na nějž evidence vzhledem k povaze tržby dopadá, jak subjekt, jenž službu nebo zboží nabízí, tak subjekt, jenž ji (ho) kupuje, vědí, v jakém rozsahu budou údaje správci daně poskytnuty; nadto elektronické evidenci nepodléhají všechny tržby (zde má Ústavní soud na mysli především – s argumentační výhradou uvedenou níže – bezhotovostní převody), nejde tedy o plošné opatření. Právní úpravu evidence tržeb dále Ústavní soud hodnotí – nahlíženo kritérii vymezenými v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15 – jako dostatečně určitou (vyžadované údaje jsou stanoveny zákonem) a provázanou s ochrannými ustanoveními v navazujících právních předpisech (srov. shora).
94. Kromě uvedených aspektů je však třeba si podle Ústavního soudu položit otázku, zda zákonodárce postupoval přiměřeně – poměřováno právem na ochranu soukromí a na informační sebeurčení – když definoval evidované tržby tak, jak je uvádí § 5 zákona o evidenci tržeb. Několikrát již bylo zmíněno, že účelem citovaného zákona je – technicky pojato – lepší dohledatelnost hotovostních i jim obdobných plateb. To se jistě může týkat zejména těch jejich forem, kdy nad tím, zda a jak byla tržba zaevidována, má kontrolu jediný subjekt a kdy platba nemá (respektive nemusí mít) žádnou stopu v elektronické podobě. Uvedené ovšem obecně neplatí pro platby uskutečněné bezhotovostním převodem, k němuž nadto dává příkaz plátce (typicky zákazník, např. jako kupující) jednak prostřednictvím provozovatele systému platebních karet či své banky a jednak prostřednictvím příjemce (typicky obchodníka), který je poplatníkem a který má tržbu v souladu s nyní posuzovaným zákonem zaevidovat.
95. Sama evidence bezhotovostních převodů specifikovaných podmínkami v § 5 pod písmenem b) zákona o evidenci tržeb jistě přispívá k naplnění cílů zákona o evidenci tržeb. Zahrnutí tohoto typu plateb do systému jednotné evidence lze považovat za efektivní – správce daně specifikované platby nemusí individualizovaně ověřovat u daňového subjektu atp. Nicméně jednotná evidence plateb prováděných bezhotovostním převodem peněžních prostředků, k němuž dává příkaz plátce prostřednictvím příjemce, kterým je poplatník tržbu evidující, neobstojí podle Ústavního soudu ve třetím kroku testu proporcionality, neboť negativní důsledky evidence v tomto dílčím aspektu převáží pozitiva, která jinak má evidování plateb splňujících náležitosti tržeb podle § 5 citovaného zákona.
96. Důvodová zpráva (srov. její citaci shora) k tomuto aspektu poněkud neurčitě uvádí, že účelem vymezení tržeb ve smyslu § 5 zákona je, aby „[…] evidence tržeb [byla] vztažena též na tržby, které s tržbami obtížně zpětně dohledatelnými souvisejí nebo s takovými tržbami tvoří komplexní celek“ (komentář – srov. Hrabětová, Daniela a kol. Zákon o evidenci tržeb: komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 12 – v této souvislosti hovoří o transakcích, které jsou z pohledu daňového netransparentní). Systém evidence tržeb by ale měl být nastaven a fungovat tak, aby daňové subjekty měly v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) zachovánu možnost – zvláště, neodporuje-li to smyslu a účelu posuzovaného zákona – této evidenci nepodléhat, a to nikoliv proto, aby získaly jakoukoliv výhodu z pohledu daňových povinností, ale proto, aby bylo v maximální možné míře sníženo riziko zranitelnosti jejich autonomní sféry. Smyslem evidence tržeb totiž podle Ústavního soudu není (a nemá být), aby správce daně měl co možná nejširší přehled o uskutečněných platbách – neobstojí tedy ani případný argument vlády v jejím vyjádření, že evidence plateb v § 5 písm. b) citovaného zákona napomůže úplnosti analytických informací zpracovávaných správcem daně (tyto ostatně budou neúplné už jen proto, že evidenci nepodléhají bezhotovostní převody přímo mezi bankovními účty) – ale jen to, aby dohlédl na ty platby, jež jsou pro něj fakticky (a ze své podstaty) nedohledatelné. Nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10 je totiž nutno chápat i tak, že se nevymezuje toliko proti zvýšenému riziku ohrožení konkrétní osoby, o níž jsou údaje získávány, ale jako ústavně nekonformní hodnotí též situaci, kdy stát disponuje údaji, jež skutečně nezbytně nepotřebuje, aniž by dispozice s takovým typem údajů musela mít nutně přímo negativní konsekvence. Z těchto důvodů Ústavní soud přistoupil ke zrušení § 5 písm. b) zákona o evidenci tržeb, neboť tržby plynoucí z bezhotovostních převodů – byť se specifikací uvedenou právě pod písmenem b) – jsou obecně poměrně dobře dohledatelné, a není tedy dostatečně silný a legitimní zájem státu na jejich plošné evidenci. Zpochybňuje-li vláda ve svém vyjádření dohledatelnost bezhotovostních plateb, činí tak velmi nekonkrétním konstatováním o jejich různorodosti, současně ovšem sama na druhou stranu výslovně připouští, že má zákonné nástroje, jak informace o bezhotovostních platbách bez ohledu na evidenci tržeb získat (srov. povinnost poskytovatelů platebních služeb poskytovat správci daně jím vyžadované a v § 57 daňového řádu konkretizované údaje). Stát tak sám musí dodržovat jisté informační sebeomezení, může-li jím zajišťované funkce zabezpečit i jinak. Tímto prizmatem musí být posuzovaný zákon nahlížen a aplikován i v budoucnu. Takový výklad není v rozporu ani s jinak správným východiskem obsaženým v odkazované důvodové zprávě, kdy náležitosti evidovaných tržeb podle § 5 byly definovány způsobem neutrálním k budoucímu technologickému vývoji. Tuto okolnost Ústavní soud plně respektuje, což znamená, že ukáže-li praxe u konkrétní skupiny bezhotovostních převodů (respektive plateb prostřednictvím nich uskutečňovaných), že s ohledem na technologickou nebo jinou eventualitu jsou skutečně prakticky nedohledatelné, pak zákonodárce jistě bude moci na takovou situaci reagovat a danou platbu přesněji vymezit.
98. Byť rodné číslo není citlivým údajem podle § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb. – to znamená, že nic nevypovídá například o národnostním, rasovém nebo etnickém původu svého nositele ani o jeho zdravotním stavu či náboženském a sexuálním životě – je osobním údajem podle § 4 písm. a) téhož zákona. Rodné číslo je identifikátorem osoby požívajícím vyšší ochrany, což se odráží mimo jiné v tom, že podmínky nakládání s ním upravuje zvláštní zákon [tj. zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 133/2000 Sb.“)]. Podle § 13c tohoto zákona lze rodná čísla využívat, jen vyplývá-li to z působnosti orgánů stanovené zákonem nebo stanoví-li tak zvláštní zákon nebo se souhlasem nositele rodného čísla (respektive jeho zákonného zástupce). Kromě toho při omezení (vymezení) užívání rodného čísla nesmí být ovšem přehlížen ani § 5 zákona č. 101/2000 Sb., podle něhož lze – souhrnně řečeno – osobní údaje (tedy i rodné číslo) uchovávat a zpracovávat jen v rozsahu, způsobem a po dobu nezbytně nutnou vzhledem ke sledovanému účelu.
99. Zákon o evidenci tržeb sám (ani například shora citovaná důvodová zpráva k němu) nevysvětluje, proč je nutné, aby na každé účtence vydané poplatníkem – fyzickou osobou – bylo, až na výjimky, uvedeno její daňové identifikační číslo, tedy ve svém důsledku rodné číslo. Jistě by bylo možno odkázat například na závěry judikatury, z níž lze dovodit závěr, že účelem zpracování rodného čísla je zajišťování co nejrychlejšího a nejefektivnějšího zpracování a vyhledávání údajů, neboť rodné číslo se jako identifikátor objevuje v mnoha evidencích a počítačových systémech (srov. k tomu přiměřeně například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008 č. j. 1 As 36/2008-77). Takto nahlíženo může být konstatováno, že povinnost uvádět na účtence daňové identifikační číslo je způsobilé i v tomto případě shora definovaného cíle dosáhnout (je tedy naplněn první předpoklad již zmíněného testu proporcionality s příkazem k optimalizaci).
100. Dále je ovšem třeba zkoumat, zda takto stanovená povinnost identifikace je při pluralitě možných (stejně efektivních) řešení nejšetrnější k dotčeným základním právům – tedy k právu na ochranu soukromí a právu na informační sebeurčení. Sám zákon o evidenci tržeb v § 19 odst. 1 písm. g) a h), respektive v § 20 odst. 1 písm. a) a h) zavádí tzv. bezpečnostní kód poplatníka, podpisový kód poplatníka a fiskální identifikační kód. Souhrnně se k těmto identifikátorům v důvodové zprávě k zákonu o evidenci tržeb podává (odhlédnuto od technické specifikace tam uvedené), že tyto kódy jednoznačně identifikují poplatníka, provedenou tržbu i již vystavenou účtenku. Kromě těchto identifikátorů se jako další nezaměnitelný znak poplatníka používá ještě poplatníkovi přidělené daňové identifikační číslo, a to jak v situaci, kdy tržbu eviduje sám [srov. § 19 odst. 1 písm. a) a § 20 odst. 1 písm. b) citovaného zákona] nebo kdy tím pověřil jiného poplatníka [srov. § 19 odst. 2 písm. c) a § 20 odst. 2 citovaného zákona]. Tu ovšem Ústavní soud musí konstatovat, že zákon o evidenci tržeb a jím vytvořený systém pracuje s několikerými identifikátory, jež jsou na rozdíl od daňového identifikačního čísla (respektive rodného čísla) vytvářeny bez přímé návaznosti na autonomní sféru poplatníka. Z napadené právní úpravy nevyplývá, proč by mělo být přiměřené vystavovat poplatníka jen těžko ohraničitelnému riziku, že jeho rodné číslo je vytištěno na každé účtence (!) a nebude zneužito. Eventuální možnost uložení pokuty za přestupek podle § 17d a 17e zákona č. 133/2000 Sb. přitom – už jen vzhledem k rozsahu povinnosti daňové identifikační číslo uvádět – nemůže zmíněné riziko dostatečně zmírnit.
101. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že stanoví-li § 20 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona o evidenci tržeb povinnost uvádět na účtenkách daňové identifikační číslo poplatníka, které v případě, jde-li o fyzickou osobu, obsahuje jeho rodné číslo, pak takové řešení není dostatečně šetrné k právu na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny a v testu proporcionality neobstojí [tento závěr je i v souladu s tendencí vyjádřenou v platné, byť dosud neúčinné, regulaci komunitárního práva – viz Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů)]. Argumentem pro závěr opačný nemůže být ani okolnost, že například u fyzických osob jako orgánů obchodních korporací je jejich rodné číslo veřejně dohledatelné například ve sbírce listin veřejného rejstříku nebo že daňové identifikační číslo je například jednou z náležitostí daňových dokladů podle § 29 zákona o dani z přidané hodnoty. Jednak toto a další ustanovení právních předpisů, kde se daňové identifikační číslo používá, Ústavní soud nemůže při posuzování nynější věci podrobit přezkumu, neboť je vázán petitem návrhu [srov. k tomu například usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/12 ze dne 24. 1. 2012 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)], jednak právě posuzovaná úprava reguluje jednoznačně nejširší použití daňového identifikačního čísla, a tedy i rodného čísla.
102. V návaznosti na právě uvedené se Ústavní soud musí vypořádat ještě se skutečností (na kterou upozorňuje navrhovatelka v jednom ze svých doplnění a na niž ve svém vyjádření reagovala i vláda), že s § 5 písm. b) přímo souvisí § 18 odst. 2 písm. b) zákona o evidenci tržeb, podle něhož „[u]skutečněním evidované tržby je a) přijetí evidované tržby, nebo b) vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“. Z důvodové zprávy i ze shora citovaného komentáře (srov. Hrabětová, D. a kol. Zákon o evidenci tržeb: komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 71) se podává, že toto ustanovení, respektive jeho část, se týká jak plateb kartou na platebním terminálu, tak plateb kartou na internetu a ve svém důsledku znamená, že okamžik, kdy poplatník musí správci daně odeslat údaje o evidované tržbě, předchází okamžiku, kdy se takto evidovaná tržba dostane do jeho dispozice. Mezi zákazníka a poplatníka tak vstupuje zprostředkovatel, jenž příkaz zákazníka k provedení tržby (tedy k zaplacení) uskutečňuje. V daném kontextu pak primárně Ústavní soud odkazuje na své závěry týkající se § 5 písm. b) zákona o evidenci tržeb, neboť i vůči tomuto ustanovení se uplatní východiska o dostatečné transparentnosti a dohledatelnosti konkrétní tržby realizované prostřednictvím karetní transakce. Ustanovení § 18 odst. 2 písm. b) zákona o evidenci tržeb je ostatně součástí technické realizace evidence plateb kartou. Proto – i s ohledem na logickou aplikaci a výklad zákona o evidenci tržeb – přistoupil Ústavní soud i ke zrušení tohoto ustanovení, resp. jeho části vymezené ve výroku I tohoto nálezu.
103. Kromě § 5 písm. b), části ustanovení § 18 odst. 2 spočívající v označení písmene „a)“, čárky za slovem „tržby“ a ve slovech „nebo b) vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“ a § 20 odst. 1 písm. b) a odst. 2 citovaného zákona lze ovšem uznat, že evidence tržeb ještě stále dostatečně šetří podstatu a smysl práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů. Za současného stavu není a priori možno konstatovat, že by omezení práva na informační sebeurčení bylo oním negativem, jež by přesahovalo z ústavního pohledu pozitiva přinášená zákonem o evidenci tržeb. Je ostatně dost dobře možné, že díky technologickému pokroku přestane mít elektronická evidence tržeb v určitém časovém okamžiku význam, protože samy ekonomické subjekty budou používat technologie umožňující řádnou správu daní (například budou ještě více využívat bezhotovostních převodů) anebo tato elektronizace naopak řádnou správu daní ztíží a zákonodárce se bude muset vydat úplně jinou cestou. Takové otázky, stejně jako posuzování efektivity a účelnosti celého systému – nedotýkají-li se ústavních limitů – však Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit.
4. Posouzení ústavnosti § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 citovaného zákona – tvrzený rozpor s výhradou zákona pro ukládání daňových povinností
106. Podle zmiňovaného čl. 78 Ústavy platí, že vláda je oprávněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení. Judikatura Ústavního soudu a následně též tuto judikaturu reprodukující komentářová literatura [srov. např. Jäger, P. Čl. 78 (Nařízení vlády). In: Rychetský, Pavel a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 720 a násl.] jsou zajedno v tom, že nařízení musí být vydáno oprávněným orgánem [kterým je vláda jako celek – k pojmu vláda a její normotvorné činnosti srov. v podrobnostech nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)]. Nařízení nesmí stanovit primární práva a povinnosti [nález ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) tento aspekt schematicky, ale výstižně, vysvětluje tak, že má-li být podle zákona X, přísluší vládě stanovit, že má být X1, X2, X3 až X(n), ale nikoliv že má být Y]. K vydání nařízení vláda – jak plyne ze samotného čl. 78 Ústavy – nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění, na druhou stranu zákon musí dávat zjevný prostor pro regulaci formou nařízení. Vedle těchto výslovně stanovených, respektive judikaturou i literaturou dovozených podmínek pro zákonné zmocnění je pak třeba zmínit i navrhovatelkou vzpomínané omezení dané samotnou Listinou – jejím čl. 11 odst. 5 – podle něhož daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona, jež je ostatně jen speciální úpravou obecného ustanovení čl. 4 odst. 1 i. p. Listiny.
107. S ohledem na tyto skutečnosti proto při hodnocení ústavnosti samotného zákonného zmocnění bude nutné v prvé řadě posoudit, zda z dikce zákonného zmocnění v napadených ustanoveních nelze dovodit, že zákonodárce zmocnil vládu k normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší (srov. k tomu body 192–195 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14).
111. V daném případě není pochyb o tom – při zohlednění uvedených podmínek a limitů pro vydání nařízení vlády – že pro vydání předvídaného nařízení vlády je dán zjevný prostor a zákon k tomu zmocnil oprávněný orgán – vládu. Současně však sám zákon podmínky, kdy může dojít k přenesení evidence tržeb do zjednodušeného režimu nebo dokonce, kdy může dojít k úplnému vynětí některých tržeb z jakékoliv evidence, vymezuje toliko tak, že evidence některých tržeb v běžném režimu (§ 10 zákona o evidenci tržeb) nebo evidence dokonce i jen ve zjednodušeném režimu (§ 12 zákona o evidenci tržeb) by znemožnila nebo zásadně ztížila plynulý a hospodárný výkon činnosti, ze které tyto tržby plynou. K dočasnému vynětí z evidence pak může podle § 37 odst. 3 citovaného zákona vláda přistoupit svým nařízením, aniž by musela zohlednit nějaké výslovné kritérium zákona. Všechna tři zákonná zmocnění tak dávají vládě možnost upravit otázky podřaditelné pod předmět prováděného zákona, nicméně sám zákon, kromě zcela obecného kritéria znemožnění nebo zásadního ztížení hospodárného výkonu činnosti, vládě žádné hranice nedává, což vytváří prostor pro prováděcí normotvorbu vedoucí k možné diskriminaci těch, kteří do těchto zvýhodněných podmínek zahrnuti nebudou, popř. s ohledem na chybějící meze též nejistotu, zda tam někdo (a kdo konkrétně) zahrnut bude. Na nedostatečné vymezení jakýchkoli kritérií lze usuzovat už jen z toho, že zákon používá naprosto stejného uvedeného obecného kritéria jak pro úplné vyloučení z evidence, tak pro zařazení do zjednodušeného režimu. Je tak zcela na úvaze vlády, zda tržbu z evidence úplně vyjme jednou provždy nebo ji vyjme jen dočasně nebo ji zařadí do zjednodušeného režimu (teoreticky by tak nějaká příští vláda mohla změnit, popř. zcela eliminovat povinnost vést předmětnou evidenci, aniž by k tomu potřebovala vyjádření zákonodárce). Svědčí o tom ostatně již první nařízení vlády vydané podle zmocňovacích ustanovení § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb, kterým je nařízení vlády č. 376/2017 Sb., o vyloučení některých tržeb z evidence tržeb, jímž byly z evidence tržeb trvale vyloučeny tržby u těžce zrakově postižených osob a dočasně (do 31. 12. 2019) tržby z prodeje sladkovodních ryb uskutečněného v období od 14. 12. do 24. 12. v provozovně, ve které se v tomto období uskutečňují pouze tyto tržby. Proti excesivnímu (či až absurdnímu) výkladu i aplikaci výše citovaných zmocnění tak zákon sám neobsahuje žádné mechanismy a omezení bránící ve svém důsledku např. tomu, aby to bylo až nařízení vlády, které stanoví, jaké tržby budou evidovány a v jakém režimu. Jak již bylo ale řečeno, takový přístup není přípustný. I v případě elektronické evidence tržeb musí být primárně zákonem definováno, na koho povinnost evidence dopadá a v jakém rozsahu. Při použití paralely shora citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 a jeho příkladu s proměnnými X a Y na právě posuzovaný případ, zákonodárcem formulovaná zmocňovací ustanovení neobstojí, neboť nelze určit, co je Y (tedy zda vláda překročila nebo nepřekročila své zmocnění, resp. meze zákona), není-li dostatečně jasně a určitě definováno ani X.
112. Uvedená diskrepance má kromě aspektu neústavního přenesení kompetence moci zákonodárné na moc výkonnou i rozměr porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace. Ať už by totiž Ústavní soud vyšel z konceptu akcesorické rovnosti [srov. k tomu nález sp. zn. IV. ÚS 42/09 ze dne 29. 12. 2009 (N 260/55 SbNU 509)] nebo z konceptu neakcesorické rovnosti [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], tak jako tak jen přiměřené a racionální rozlišování či rozdílné zacházení je naplněním „ústavně postulované rovnosti v právech“ [srov. k tomu Bobek, M. Zákaz diskriminace, svobodná volba národnosti, zákaz postihu pro uplatňování základních práv. In: Wagnerová, E. et al. (eds.). Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 101 (s. 97–123)]. Z tohoto pohledu pak není podstatné, že citovaná zmocňovací ustanovení – obsahově naplněná příslušným nařízením vlády nebo dokonce jen navrhovatelkou zmiňovaným „Doplněním Metodického pokynu k aplikaci zákona o evidenci tržeb o posouzení možnosti zahájení evidence tržeb z ,minoritní' činnosti poplatníka až v pozdější fázi, než kam spadá povinnost tuto činnost evidovat podle klasifikace NACE“ – primárně žádné další povinnosti či omezení základních práv a svobod neukládají (naopak se některé daňové subjekty z povinností zavedených zákonem o evidenci tržeb vyjímají). Rozhodná je naopak skutečnost, že daňové subjekty, jejichž hospodářská činnost vyňata nebyla, mohou být v horším postavení než ty, u kterých k vynětí došlo. Sám zákonodárce musí dostatečně určit – racionálně a předvídatelně – eventuální možnosti vynětí daňového subjektu z evidence tržeb, a to tak, aby ústavně postulované rovnosti v právech dostál. S ohledem na uvedené Ústavní soud přistoupil rovněž ke zrušení § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb.
113. Rozhodl-li Ústavní soud o zrušení zmocnění vlády (§ 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb) ke stanovení výjimek z povinné evidence z výše uvedených důvodů (viz sub 108 n.), musel zvážit dopad takového kroku na související ustanovení citovaného zákona. Dospěl přitom k závěru o nezbytnosti zrušení „náběhu“ zbývajících etap elektronické evidence tržeb, a to z následujících důvodů. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu o evidenci tržeb (zvláštní část – k § 10 odst. 2), účelem zmocňovacích ustanovení pro vládu bylo „ochránit poplatníky před možnými tvrdostmi“. Důvodová zpráva připustila, že v době přípravy zákona nebylo možné uzavřít výčet budoucích způsobů podnikání a obchodních modelů, které by mohly být nekompatibilní s požadavky stanovenými evidencí tržeb. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že tyto obavy byly namístě a že způsob implementace elektronické evidence tržeb se dostal částečně mimo rámec přípustného zásahu do svobody, resp. práva podnikat. Z pravidel tvorby práva založené na koncepci tzv. „racionálního zákonodárce“ v této souvislosti vznikají pochybnosti ústavní relevance ohledně způsobu, jakým je zasahováno do podmínek podnikání. Pravidla pro vedení elektronické evidence tržeb sice bezprostředně nezasahují do vlastního způsobu samotného podnikání, neboť jen kladou zvýšené nároky na způsob, jakým jsou jeho výsledky evidovány pro účely zdanění příjmů podnikatelů. I tato okolnost však může zasáhnout do práva podnikat s dopadem jak na již podnikající osoby, tak na osoby, které teprve hodlají využít možnost svobodně se rozhodnout, zda budou podnikat; byť pro každou skupinu nositelů tohoto práva do něj zasáhnou v jiné podobě (rozhodnutí již dále nepodnikat, popř. podnikání nezahájit). To samo o sobě však ještě nemusí být neústavním zásahem čili porušením tohoto práva podle čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny.
116. Důvodem, proč Ústavní soud přistoupil ke zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) tohoto ustanovení zákona o evidenci tržeb je právě to, a jen to, že zvolené řešení pro 3. a 4. fázi zavádění nové evidence bylo přijato bez všestranného zvážení všech možných dopadů na zbývající část povinných subjektů (z hlediska významu pro narovnání podnikatelského prostředí, možné konkurence s jinými podnikateli a pro zavedení elektronické evidence – tzv. objektivní podmínky nezávislé na způsobilosti nositele základního práva podnikat). Možnou roli zde nepochybně sehrála nedostatečná praktická zkušenost i okolnosti, za kterých se návrh zákona projednával (viz sub VI./a), což však je pro hodnocení z hlediska ústavnosti bez významu. Ústavní soud respektuje skutečnost, že zákonodárce nemůže dohlédnout všude a předvídat vše, nicméně musí při zavádění jakékoli plošné regulace zvážit předem její dopady z hlediska povinných osob, času a způsobu (kdo, kdy a jak), neboť rčení, že při kácení lesa létají třísky, pro regulační opatření v právním státě nemá místo.
117. K takovému vyhodnocení však v plném rozsahu nedošlo, jak dokazuje dodatečná náprava již zjištěných slabin právní úpravy cestou nařízení vlády č. 376/2017 Sb. (nyní rovněž platnosti pozbývajícího), nehledě na to, že teprve po zavedení plošné regulace se začíná zvažovat, zda byla v takovém rozsahu nutná a žádoucí. Proto stejně jako bude třeba v zákoně vymezit skupiny, které – ač by měly jinak být do této regulace zahrnuty – budou z ní vyňaty (místo nařízení vlády cestou zákona), bude třeba i zvážit, zda zde nejsou skupiny osob, které s ohledem na jejich specifikum, případně malý rozsah jejich podnikatelské činnosti, nebude nezbytné pod tuto jinak plošnou a povinnou regulaci zahrnout, popř. jim nechat možnost volby, zda ji vést, protože to shledají pro sebe výhodným. Jinak řečeno, jestliže si byl zákonodárce vědom, že praktické zavedení elektronické evidence tržeb může vést k případům nepřiměřeně tvrdého dopadu na určité skupiny poplatníků, měl tak učinit hned, aby si všichni dotčení poplatníci mohli s předstihem zajistit technické i organizační předpoklady pro plnění povinností vyplývajících ze zákona o evidenci tržeb, aniž by to jinak k podnikání potřebovali.
120. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud částečně návrhu vyhověl a zrušil podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., § 5 písm. b), část ustanovení § 18 odst. 2 spočívající v označení písmene „a)“, čárky za slovem „tržby“ a slova „nebo b) vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“, dále zrušil § 20 odst. 1 písm. b) a odst. 2, § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona o evidenci tržeb uplynutím dne 28. února 2018 a § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 uplynutím dne 31. prosince 2018, neboť dospěl k závěru o rozporu těchto ustanovení s ústavním pořádkem. Účinky nálezu jsou stanoveny tak, aby mohly být upraveny všechny systémy zajištující evidenci tržeb. Vzhledem k tomu, že na základě zrušených ustanovení § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb bylo vydáno nařízení vlády č. 376/2017 Sb., o vyloučení některých tržeb z evidence tržeb, Ústavní soud vyslovil – z důvodů uvedených shora v bodech 112 a 113 – podle § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, že tento prováděcí předpis vydaný ke zrušeným ustanovením pozbývá s nimi současně platnosti.
122. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou zrušení několika konkrétních ustanovení (výroky I a II) nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto nálezu zřejmé, že nezakládá překážku rei iudicatae pro případný budoucí přezkum jednotlivých nynějším návrhem nenapadených ustanovení zákona o evidenci tržeb. Nyní provedený přezkum zákona o evidenci tržeb byl učiněn v situaci, kdy se teprve v nedávné době stal součástí platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na určité aspekty právní úpravy, a je proto obtížné a přesahující nejen možnosti, ale především roli Ústavního soudu (viz příkaz k sebeomezení) zcela domýšlet, jakým způsobem může být v budoucnu aplikován, resp. jaké praktické nedostatky a vady významné z hlediska ochrany ústavnosti se teprve mohou vyjevit a které nebude možno překlenout ústavně konformním výkladem. V dané souvislosti je vhodné připomenout, že nynější návrh je posuzován v řízení o kontrole norem (tzv. abstraktní kontrola ústavnosti), což mimo jiné nevylučuje přezkum v rámci řízení o ústavních stížnostech s tvrzeným porušením základního práva nebo svobody (viz § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) – srov. k tomu přiměřeně nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 [(N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), bod 114], jakož i v rámci řízení o tzv. konkrétní kontrole norem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (viz § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
Předem zdůrazňuji, že souhlasím s výrokem nálezu. Mé nesouhlasné vótum se tedy týká pouze odůvodnění nálezu, a to jeho níže komentované části; v textu nálezu jde o část VII. 1. V dalších podstatných bodech celé odůvodnění nálezu respektuji.
Nebylo dost dobře možné, abych nedisentoval vůči metodologii v nálezu použité, jestliže jsem v minulosti hlasoval, či byl dokonce soudcem zpravodajem ve věcech, jež byly judikatorně tak či onak srovnatelné s problematikou elektronické evidence tržeb (dále zkráceně „EET“ a též zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, dále jen „zákon o EET“) a přitom použily k posouzení ústavnosti zákona nebo konkrétní situace standard (test) zcela jiné intenzity. Zatímco v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/13 ze dne 13. 5. 2014 [(N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.), kauce distributorům pohonných hmot] a v nálezu sp. zn. II. ÚS 443/16 ze dne 25. 10. 2016 (zápis do seznamu advokátních koncipientů) aplikoval Ústavní soud, a to v relaci k právu na svobodnou volbu povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny), přísnější test proporcionality, v nynějším plenárním nálezu se používá méně náročný, byť pro jiná sociální práva obvyklý, test racionality (body 71 a násl. nálezu). Právě aplikace testu racionality, který respektuje právní úpravu stále (ještě) rozumnou, nyní znemožnila zohlednit vnitřní diferenciaci různých skupin daňových poplatníků; ta ostatně přímo plyne i z ustanovení § 37 zákona o EET.
Pro posouzení problematiky plenárního nálezu se stalo významným vymezení esenciálního obsahu zasaženého základního práva. Takovým právem je (shodně bod 72 nálezu) právo na svobodnou volbu povolání, přičemž zasaženo je i právo podnikat (a až sekundárně právo na ochranu vlastnictví). Esenciální obsah práva na svobodnou volbu povolání stanoví nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.). Tento nález v závěru uvádí, že stát svou právní úpravou, má-li být zachován smysl a podstata základního práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny v intencích čl. 4 odst. 4 Listiny, nesmí dopustit znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity, nesmí vytvořit státní monopol a musí zachovat možnost tvorby zisku, to vše při zohlednění důležitých faktorů konkrétní společenské oblasti.
Tyto atributy podstaty práva na svobodnou volbu povolání, a vlastně i práva podnikat, nynější plenární nález popsal shodně. S jedním z nich, a to se znemožněním určité oblasti podnikatelské aktivity, však zjevně příliš nepočítá.
Důležitým faktorem podnikatelských aktivit je v našich souvislostech sociální status poplatníka – spolu s jeho potřebami, okolím, reálnými možnostmi – zahrnutého do 3. a 4. fáze EET v roce 2018. Plenární nález uvádí v závěru (bod 113) ke zmocňovacím ustanovením zákona o EET, že vláda měla podle důvodové zprávy „ochránit poplatníky před možnými tvrdostmi“. Dovolím si upřesnit: měla (by) je ochránit před přinejmenším obtížným a mnohdy kontroverzním dopadem některých ustanovení zákona. Z poplatníků mám na mysli třeba lékaře včetně veterinárních, drobné vesnické prodejce, menší potravinářské výrobce, advokáty-jednotlivce a mezi všemi zejména lidi v důchodovém věku, které jejich povolání stále baví, přivydělávají si a mnoho dalších lidí je na nich v místě bezprostředně závislých. Jakkoli se zákonodárcům či exekutivě „vesnická“ kultura nemusí zamlouvat a do internetové revoluce 4.0 se tito lidé nehodí, přece jen zde tato, kacířsky řečeno, „šedá“ infrastruktura existuje a neměli bychom se jí vzdávat rychleji, než je nezbytné. Předivo společenských vztahů má snad i svůj vlastní vývoj…
Zpět však k metodologii ústavního přezkumu. Právo svobodné volby povolání a právo podnikat mají silný hodnotový náboj. Náleží ke klasickým liberálním svobodám (prvek volby); spojitost se svobodou člověka řadí zejména svobodnou volbu povolání velmi blízko k základním lidským právům. Neoddiskutovatelně je tu přítomna hodnota lidské důstojnosti. Klade-li stát jednotlivci do výkonu povolání, jež si vybral nebo je již po léta vykonává, nepřiměřené zákonné překážky, zasahuje též do jeho práva na respektování soukromého života ve smyslu čl. 8 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (blíže výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 443/16, body 27–29). Tím spíše bylo žádoucí nyní testovat zákonnou úpravu EET, resp. její zbylé potenciálně „nabíhající“ části, poměřováním veřejného zájmu na straně jedné a práv a svobod jednotlivce na straně druhé – tedy konkrétně testem proporcionality.
V takovém testu by mohla být zajisté právní úprava EET shledána jako sledující legitimní cíl a obecně vhodná. Je však otázkou, zda by prošla krokem své nezbytnosti (o mírnějších prostředcích sdělování tržeb k evidenci lze zajisté diskutovat) a zda by případně uspěla i v nejnáročnějším kroku – v poměřování v užším smyslu. Pokračovat k závěru by tu bylo předčasné; nechť si zatím každý vyhodnotí situaci sám.
Nebyl-li plénem přesto test proporcionality proveden, pak to v textu nálezu popsaným a hlavně v jeho výrocích vyjádřeným závěrům možná bezprostředně neublížilo. Promeškána však zůstala šance ještě blíže sdělit zákonodárci i exekutivě, jak, či lépe řečeno, v jakém rámci postupovat při dalších regulačních krocích, jež budou dříve či později nevyhnutelně následovat. Nestalo-li se tak, nezbývá než vyčkat dalších podání, která k Ústavnímu soudu časem doputují.
1. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji odlišné stanovisko k části výroku I, kterou byl zrušen § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, a k bodům 113 až 119 odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 26/16.
2. Plně se připojuji k odlišnému stanovisku soudkyně Milady Tomkové pregnantně vyjadřující důvody, pro které neměl Ústavní soud kompetenci ke zrušení uvedených částí § 37 odst. 1 zákona č. 112/2016 Sb.
3. K meritu dále dodávám, že Ústavní soud většinovým rozhodnutím odsunout náběh 3. a 4. fáze zavádění elektronické evidence tržeb (veden údajným zájmem ochránit před jejími negativními důsledky zákonem nijak nevymezenou, tj. vágní, skupinu „malých“ příp. „středních“ podnikatelů) vytvořil ústavně neakceptovatelnou nerovnost mezi množinou podnikatelů poskytujících ubytovací a stravovací služby a provozujících velkoobchod a maloobchod, na straně jedné, a množinou zbývajících podnikatelů, pro které byla stanovena povinnost vést elektronickou evidenci tržeb od 1. 3. 2018, resp. 1. 6. 2018 (např. advokátů, lékařů, zemědělců, řemeslníků atd.), na straně druhé.
4. Disentní stanovisko vznáším přesto, či právě proto, že jsem byl v této věci soudcem zpravodajem (derogační důvody sub 113 až 119 jsou zjevně nekompatibilní s ostatními partiemi odůvodnění).
3. Odlišné stanovisko soudců Vojtěcha Šimíčka, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Šimáčkové a Davida Uhlíře k výroku IV nálezu
Prolog – J. Lynn, A. Jay. Jistě, pane premiére 1. Aurora, 2004, str. 78–80 (zkrácená citace):
Profesor Rosenblum si opět vzal slovo. „Dobře, scénář číslo dvě. Ruská armáda při manévrech ,náhodně‘ úmyslně překročí německé hranice. Je teď jaderný knoflík ta poslední možnost?“
Uplatňujeme vůči výroku IV, kterým se návrh ve zbývající části zamítá, a vůči odpovídající části odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jelikož máme za to, že návrhu mělo být vyhověno a zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, měl být jako protiústavní zrušen.
Máme totiž za to, že ne vždy je daňová disciplína tou největší hodnotou (legitimním cílem). Někdy by zájem na ní měl poněkud ustoupit tomu, aby byla zachována silná vrstva aktivních, tvořivých, sebevědomých a odvážných lidí, kteří v podnikání riskují svou existenci, místo aby se nechali zaměstnat. A těmto lidem, především těm drobnějším mezi nimi, tedy lidem s obratem (což není totéž co zisk) např. v jednotkách milionů korun ročně, by stát měl administrativu spojenou s podnikáním co nejvíc ulehčit, a to i za cenu menšího daňového výnosu (který je zde tak jako tak marginální). Ekonomika totiž bude robustní a přežije těžké časy lépe právě tehdy, bude-li v ní dostatečná diverzita a soběstačná, na pomoci ze společného nezávislá podnikatelská vrstva zůstane i v „okrajových“ oblastech (hospody a jiné provozovny v malých obcích, malí samostatní živnostníci, podnikající důchodci, studenti atd.). Pro řadu právě těchto lidí je však elektronická evidence tržeb (dále též jen „EET“) tou příslovečnou „poslední kapkou“, která je vyžene z podnikání, případně je nažene do „šedé ekonomiky“, což uvolní cestu jejich velkým konkurentům směrem ke korporativnímu, velkopodnikatelskému a dotačnímu státu. Vzniká tak malá hyperbohatá elita a dále pak jen hůře či lépe placení zaměstnanci. Můžeme se tak dostat do rozporu s materiální podstatou demokracie – ta je totiž možná jen ve společnosti tvořené z podstatné části vrstvou skutečně svobodných, nezávislých lidí.
Právo podnikat zakotvené v čl. 26 odst. 1 Listiny znamená právo na svobodnou volbu každého, jakým způsobem si bude opatřovat své prostředky k životu. Právo rozhodnout se, zda člověk bude na někom závislý (závislá činnost, zaměstnání) nebo se o sebe postará sám, a to se všemi z toho plynoucími riziky (podnikání). Právo podnikat je odvozeno od práva vlastnit majetek a svobodně s ním nakládat. Souvisí však i se zákazem nucených prací. Svědčí o tom zkušenosti z minulého totalitního režimu. Komunistický režim podnikání nejen nepovoloval, ale přímo je trestal. Kombinace trestných činů spekulace, nedovoleného podnikání a příživnictví nutila každého, aby byl zaměstnán. Nutila jej k tomu, aby byl závislý na téměř jediném zaměstnavateli, a to na státu. Pomiňme velmi malou skupinu soukromě hospodařících zemědělců a o něco větší skupinu družstevníků. Společnost, v níž naprostá většina občanů je se svou obživou závislá na jednom či několika málo zaměstnavatelích, není svobodná společnost. Proto je právo podnikat jedním ze základních práv vytvářejících podmínky pro společnost svobodných občanů. Respekt ke svobodě (jakéhokoliv typu, nejen podnikání) musí být vždy na prvním místě. Proklamovaný cíl EET však tomuto respektu neodpovídá.
Prvotním smyslem práce a podnikání je totiž vytváření materiálních hodnot a poskytování služeb ostatním členům společnosti. Skutečnost, že práci a podnikání lze zdanit, má pro úspěšné fungování společnosti druhotný význam. Zatímco si lze představit fungující společnost, která financuje své potřeby ze zdaňování jiných skutečností (kupř. nemovitého majetku, přírodního bohatství, vkladů na účtech, bankovních transakcí či obecně spotřeby), bez práce a podnikání společnost existovat nemůže.
Před zavedením EET měl proto stát poctivě a velmi důkladně zkoumat, zda již byly vyčerpány všechny méně invazivní a obtěžující možnosti, které má k dispozici ke kontrole správného a spravedlivého výběru daní. Nic takového se však v daném případě nestalo, byť zavedení EET nesporně představuje další administrativní i finanční zatížení činnosti podnikatelů. Ustrnout na pouhém konstatování, že zavedení EET velmi pravděpodobně povede ke zvýšení výběru daní (jedná se o opatření, které obstojí v „testu rozumnosti“), a proto obstojí i z ústavněprávního hlediska, je totiž velmi nebezpečné a zneužitelné.
a) Při postupu podle testu racionality dospějeme při druhém kroku k závěru, že zákonná úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho samotnou existenci, podstatu či smysl. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž třeba vykládat v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, takže zákonnou úpravou nelze ústavní záruky hospodářských práv zcela negovat, protože jinak by jejich ústavní úprava postrádala jakýkoliv praktický smysl. Obdobně se vyjádřil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 [(N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), tzv. karenční doba II] ohledně práv sociálních.
b) Hranice mezi základními lidskými právy a právy hospodářskými a sociálními je neostrá, proto někdy zásah do hospodářského práva znamená současně i zásah do základního lidského práva, které je s ním logicky a funkčně propojeno. Např. právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) je úzce propojeno s právem vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny). Imanentní součástí vlastnického práva je právo s vlastním majetkem disponovat, smluvně s ním nakládat, kupovat, prodávat, pronajímat či jinak zatěžovat, tedy s ním hospodařit. Zákonný zásah do práva podnikat proto může být současně i významným zásahem do práva vlastnického. Negativním projevem takového zásahu může být např. stanovení maximálních cen, za které může podnikatel své zboží prodávat, nebo regulování nájemného, které může pronajímatel požadovat od nájemců. Hospodářské právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací zaručené čl. 26 odst. 3 Listiny je také jen jiným vyjádřením základního práva činit vše, co není zákonem zakázáno.
Domníváme se tedy, že stát zavedl EET, aniž by předtím poctivě využil všechny možnosti a nástroje, kterými již disponoval. Jen příkladmo: pokud v souvislosti se zavedením EET musí být přijato 400 nových úředníků (viz důvodovou zprávu k zákonu – sněmovní tisk č. 513/0, http://www.psp.cz), nebylo daleko přiměřenější tento lidský potenciál věnovat k větší intenzitě stávajících adresných daňových kontrol? Tím spíše, že stávající technické možnosti umožňovaly finanční správě i bez EET vytipovat podezřelé daňové subjekty a na ně se cíleně zaměřit při následné kontrole.
Zavedení EET představuje nové finanční náklady pro každého podnikatele. Tyto náklady přitom nejsou jednorázové, jak by se mohlo na první pohled jevit. Nejde totiž jen o pořízení příslušného zařízení, nýbrž také o měsíční platby za používaný software a o další obtížně vyčíslitelné náklady (účetnictví, proškolení zaměstnanců, papír na účtenky apod.). Je přitom zřejmé, že daleko více tyto náklady postihují drobné podnikatele, kteří dosahují malého obratu a v řadě případů mají takové náklady, že příjmovou daň vůbec neplatí, nicméně např. zaměstnávají zaměstnance a platí daně jiné, takže se rozhodně nejedná o „černé pasažéry“ našeho daňového či sociálního systému (příkladem budiž trafika, kde se prodávají levné produkty, nicméně ke každému z nich musí být vydána samostatná účtenka). Připomínáme také, že často jeden podnikatel nevystačí s jedním technickým zařízením, nýbrž musí mít těchto zařízení více (podniká-li např. v několika malých prodejnách současně). Jinak řečeno, jde o typický případ, kdy nediferencovaným opatřením dojde k zásadně odlišnému zásahu do právního postavení rozdílných subjektů. Dokonce tvrdíme, že zavedení EET logicky postihuje především ty nejmenší živnostníky, protože právě u nich se platí převážně hotovostně. Lapidárně řečeno: poplatník poskytující zboží či služby velkému množství klientů, avšak pouze v malé hodnotě, bude logicky ve výrazně nevýhodnějším postavení nežli poplatník, který bude mít jen klientů pár. Nemluvě ani o tom, že EET se vůbec netýká bezhotovostních plateb, které zákonná úprava vyžaduje vždy, pokud se jedná o vyšší částky než 10 000 euro (viz zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů). Tedy významnější platby jsou ex lege vyňaty z režimu EET a naopak v tomto systému zůstávají všechny platby, které jsou často i zcela marginální. Paradoxně je tak EET z povahy věci zaměřeno zejména na „menší“ daňové poplatníky a citelněji postihuje ty z nich, kteří mají menší (či dokonce žádný) zisk.
U malých podnikatelů pak nejde jen o bezprostřední finanční náklady, nýbrž i o zatížení podnikající osoby další starostí, kterých však má již nyní „nad hlavu“. Nelze přehlédnout ani to, že jsou zákonem jako třída likvidováni zejména starší menší podnikatelé bez počítačových znalostí a on-line připojení. Většinové stanovisko, že se mají smířit s tím, že jsou oběťmi čtvrté průmyslové revoluce, jak je uvedeno v bodě 79 nálezu, pak v této souvislosti zní značně necitlivě.
Ze shora uvedených důvodů velmi nesouhlasíme rovněž s tvrzením v bodě 67 odůvodnění nálezu, že „zákon o evidenci tržeb nepřináší žádnou daňovou ani jinou povinnost, která by se bezprostředně a cíleně dotýkala majetkové sféry těch, na něž povinnost evidence dopadá“. Toto tvrzení totiž není pravdivé. Ostatně i samotný zákonodárce zavedl v zákoně č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, jednorázovou slevu na dani ve výši 5 tis. Kč, neboť si byl vědom finanční zátěže na podnikatele. Podotýkáme však, že tato sleva nic podstatného neřeší: je malá, netýká se všech a je pouze jednorázová a vstupní, zatímco vedení EET je opatření trvalé a náklady na jeho provoz jsou průběžné. Stát tak přenáší na podnikatele své povinnosti, které má při výběru daní, aniž by to bylo rozumným způsobem kompenzováno (jiná situace by například byla, slevil-li by stát každý rok fakticky vynaložené náklady na provoz EET – ovšem ve formě skutečné „slevy“ na dani, a nikoliv jen odpočitatelného nákladu).
Další deficit zavedené EET spočívá v zásahu do informačního sebeurčení. Zde přiměřeně odkazujeme na závěry rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ve věci „Rasterfahndung“ (1 BvR 518/02; volně přeloženo jako „rastrovací stíhání či prověřování“), s nímž pracuje i odkazovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) a ve kterém je definováno právo na informační sebeurčení jako právo každého na ochranu před neomezeným získáváním, ukládáním, užíváním a předáváním individualizovaných údajů. Je zde dokonce výslovně uvedeno, že rovněž preventivní policejní prověřování je slučitelné s právem na informační sebeurčení jen tehdy, je-li dáno konkrétní ohrožení pro významné právní hodnoty, jako jsou bezpečnost státu nebo ohrožení života či svobody jedince, a za toto ohrožení nelze ani považovat zahraničněpolitickou mezinárodní situaci, která nastala po 11. září 2001.
Jakkoliv je pravda, že evidence tržeb skutečně výrazně nerozšiřuje rozsah poskytovaných údajů, nelze současně přehlédnout, že zcela zásadní změna nastala v rychlosti poskytování, dostupnosti a centralizaci těchto informací. To ve svém důsledku vede k výraznějšímu zásahu do práva na informační sebeurčení, a tím se zvyšuje i potenciální riziko jejich zneužití. Z povahy věci je totiž zřejmé, že informace mají jinou cenu v čase, takže je skutečně zcela zásadní rozdíl mezi tím, jsou-li podnikatelé povinni poskytovat informace o své činnosti třeba jen jednou ročně (při podávání přiznání k dani z příjmů), anebo on-line.
Závěrem uvádíme, že ze všech shora uvedených důvodů považujeme napadený zákon za protiústavní, a podanému návrhu proto mělo být v plném rozsahu vyhověno. Pokud totiž Ústavní soud hodlá s odkazem na test racionality tolerovat i natolik razantní a nediferencované zásahy do podnikatelského prostředí a do základních práv daňových subjektů, je otázka, jakou roli v ústavním systému hodlá nadále plnit.
Optika jeho přezkumu by totiž měla být opačná: nikoliv setrvat na konstatování, že další regulace a omezení ještě obstojí, protože koneckonců možná přinese více peněz na vybraných daních, nýbrž zda je skutečně nezbytná. Jinak řečeno, v dané věci je ve hře nejen právo svobodně podnikat, nýbrž i práva základní (vlastnické, ochrana soukromí), takže Ústavní soud měl namísto testu rozumnosti důsledně aplikovat test proporcionality.
4. Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové k části výroku I nálezu a související části odůvodnění
1. Výrokem I nálezu došlo mimo jiné ke zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb. Tím bylo – stručně řečeno – zabráněno postupnému zařazování některých dočasně vyloučených tržeb mezi tzv. evidované tržby ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o evidenci tržeb (slovy nálezu došlo ke „zrušení ‚náběhu‘ zbývajících etap elektronické evidence tržeb“). V rozporu se zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), tak jak je Ústavním soudem dlouhodobě a ustáleně vykládán, přitom většina pléna přistoupila ke zrušení citovaných ustanovení bez patřičné opory v posuzovaném návrhu skupiny poslanců. Postup většiny se tak ocitl mimo meze stanovené zákonem (čl. 2 odst. 3 a čl. 88 odst. 2 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), nadto v podstatě bez jakéhokoli vysvětlení. S uvedenou částí výroku I a se souvisejícím odůvodněním nálezu proto nesouhlasím a uplatňuji vůči nim odlišné stanovisko.
2. Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy svěřuje Ústavnímu soudu rozhodování o zrušení zákonů, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V souladu s čl. 88 odst. 1 Ústavy tak Ústavní soud činí na návrh subjektů aktivně k tomu legitimovaných dle zákona o Ústavním soudu (dle § 64 odst. 4 a § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu takový návrh může učinit i senát nebo plénum Ústavního soudu, ovšem jen v souvislosti s vlastním rozhodováním). S tím, že Ústavní soud při kontrole norem rozhoduje na návrh, souvisejí dvě v judikatuře Ústavního soudu ustálené zásady. Zaprvé, Ústavní soud je při rozhodování vázán petitem návrhu. Zadruhé, navrhovatele tíží břemeno tvrzení (viz i § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
3. Skutečnost, že je Ústavní soud vázán petitem návrhu, je v judikatuře Ústavního soudu zdůrazňována v podstatě od samého počátku [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)] a neochvějně potvrzována je i v nejnovějších rozhodnutích [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/16 ze dne 11. 10. 2016 (393/2016 Sb.) nebo usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/16 ze dne 14. 11. 2017 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. K postupu ultra petitum se Ústavní soud neuchyluje ani v případech, kdy zrušením napadených ustanovení dojde k narušení systematiky zákona, resp. návaznosti zrušovaných ustanovení na ustanovení návrhem nenapadená [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)]. Jedinou ustálenou výjimkou tak je situace, kdy „v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.)]; o tuto výjimku však nyní zjevně nešlo, a proto dále zůstane stranou.
4. Vázanost petitem je často uváděna v protikladu k tomu, že Ústavní soud naopak není vázán odůvodněním návrhu. To ovšem nemění nic na tom, že navrhovatele zatěžuje břemeno tvrzení. Proto „brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Neunese-li navrhovatel toto břemeno, „nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)]. Přezkoumat tak Ústavní soud může „pouze ta ustanovení, k nimž se upíná explicitní tvrzení a argumentace navrhovatele“, ve zbytku musí být návrh odmítnut jako zjevně neopodstatněný [nález sp. zn. Pl. ÚS 58/05 ze dne 8. 6. 2010 (N 120/57 SbNU 477; 230/2010 Sb.)]. Tento princip pak Ústavní soud přenesl i do rozhodování o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem [nález sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.)]: „Ústavní soud se zde přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpisů), jenž se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy.“
5. Z uvedeného plyne závěr, že jakkoli není Ústavní soud vázán odůvodněním návrhu, „jeho postup nemůže být projevem libovůle. Jakýkoliv další vlastní přezkum tak musí mít s těmito důvody obsahovou souvislost … Tato možnost naopak nemůže sloužit k tomu, aby Ústavní soud využil určitého návrhu a bez jakékoliv souvislosti s uplatněnou argumentací v abstraktní rovině předestřel vlastní argumentační linii, na jejímž základě by přezkoumal a případně i zrušil napadený právní předpis nebo jeho část. To platí obzvlášť v případě, kdy je určitý právní předpis napaden toliko pro způsob jeho přijetí, aniž by byl současně namítán jeho věcný nesoulad, a kdy nález o tom, zda tento předpis byl přijat způsobem stanoveným ústavním pořádkem, není způsobilý založit překážku věci rozhodnuté vůči případnému pozdějšímu obsahovému přezkumu napadených ustanovení“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].
6. Srovnání argumentace uplatněné v bodech 113 a násl. nálezu s návrhem skupiny poslanců (včetně celé řady jeho doplnění) přitom neumožňuje jiný závěr, než že se většina pléna oné libovůle zkrátka a dobře dopustila.
7. Návrh skupiny poslanců na zahájení řízení ze dne 1. 6. 2016 je koncipován poměrně jednoznačně. Navrhovatelka se domáhala zrušení celého zákona o evidenci tržeb z důvodu tvrzených vad legislativního procesu a alternativně, pro případ, že by Ústavní soud tyto vady neshledal relevantními, navrhla zrušení § 3, 4, 6, § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb. Alternativní petit byl argumentačně podepřen, zjednodušeně řečeno, tím, že citovaná ustanovení nepřiměřeně zatěžují malé poplatníky, narušují právo na soukromí, případně jsou v rozporu s výhradou zákona. Hned třikrát navrhovatelka svůj návrh doplnila, přičemž v prvním doplnění navrhla zrušit také § 5 písm. b) a část § 18 odst. 2 zákona (s ohledem na tvrzené problémy u bezhotovostních plateb), doplněním č. 2 zůstal petit nezměněn a doplněním č. 3 došlo k rozšíření eventuálního petitu na zrušení § 20 odst. 1 písm. b) – uvádění daňového identifikačního čísla na účtence – a k navržení dalšího eventuálního petitu v podobě rozsahového výroku, kterým by se zákon o evidenci tržeb zrušil, pokud se týká poplatníků daně z příjmů fyzických osob, kteří mají menší rozhodný příjem než 1 800 000 Kč ročně.
8. O § 37 odst. 1 písm. b) a c) zákona o evidenci tržeb se navrhovatelka ani v jednom z těchto čtyř podání (ani ve svých replikách k vyjádřením účastníků řízení) nezmiňuje. Ani při nejlepší vůli tak nelze dovodit, že by tato ustanovení chtěla vůbec s ohledem na jejich obsah zrušit (a to nikoli jen ve vztahu k malým poplatníkům), natožpak že by v tomto směru přednesla relevantní argumentaci, a unesla tak břemeno tvrzení. Koneckonců s ohledem na procesní aktivitu stěžovatelky a průběžné doplňování návrhu je zřejmé, že si svých povinností jakožto navrhovatelky byla dobře vědoma, a pokud některá ustanovení zákona ke zrušení z důvodu jejich obsahu nenavrhla, činila tak zcela záměrně.
9. Návrh na zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona o evidenci tržeb tak navrhovatelka ve skutečnosti učinila jen v rámci návrhu na zrušení celého zákona z důvodu tvrzených vad legislativního procesu (navrhovaný rozsahový výrok byl užší, dopadal jen na malé poplatníky). To ji však povinnosti unést břemeno tvrzení z hlediska souladu obsahu zákona s ústavním pořádkem – pro případ, že v legislativním procesu Ústavní soud důvody ke zrušení zákona neshledá – samozřejmě nezbavuje [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 246]. Napadení postupu při přijetí či vydání zákona přece nemůže pro Ústavní soud představovat bianco šek pro přezkum celého zákona, z jakéhokoli důvodu si zamane. Ostatně i zákon o Ústavním soudu v § 68 odst. 2 rozlišuje dvě fáze přezkumu norem: 1. zda je jejich obsah souladný s ústavním pořádkem a 2. zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (a judikatura Ústavního soudu stabilně mezi oběma fázemi rozlišuje právě v tom směru, že zatímco k přezkumu přijetí a vydání normy přistupuje při podání návrhu z úřední povinnosti, při přezkumu obsahu normy vychází z návrhu a jeho argumentace).
10. Ovšem navzdory jasně vymezenému okruhu otázek, kterými se měl nález zabývat, se většina pléna chopila iniciativy a uchýlila se k až zarážející míře soudcovského aktivismu, kdy se bez ohledu na argumenty navrhovatelky mířící výhradně k vadám legislativního procesu k ochraně malých poplatníků, k právu na soukromí, k nadbytečnosti evidence bezhotovostních plateb a k výhradě zákona (byť zde se alespoň o náznak spojitosti pokusila, viz dále) chopila tématu postupného zařazování některých tržeb mezi evidované tržby, které zákonodárce pojednal v závěrečných (tzv. společných) ustanoveních zákona.
11. Dodržování podmínek, za nichž Ústavní soud přistupuje k přezkumu zákonů a jiných norem, není přepjatým formalismem. Naopak je projevem základních principů právního státu, konkrétně pak vázanosti státní, resp. veřejné moci zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Z této povinnosti není vyňat ani Ústavní soud. Naopak lze mít za to, že vzhledem k jeho postavení (a k absenci „hlídače“, neboť akty Ústavního soudu jsou obvykle konečnými a nepřezkoumatelnými) by měl Ústavní soud dbát na dodržování uvedených principů dvojnásob, což ostatně dlouhodobě tvrdí, že činí skrz zásadu sebeomezování. O to více udivující je laxní přístup většiny pléna k respektování limitů jeho kompetencí, zvláště pak když je krom Ústavy vázán jen jediným zákonem (viz čl. 88 odst. 2 Ústavy), který si nadto sám interpretuje. Antonin Scalia v odlišném stanovisku k rozhodnutí Nejvyššího soudu Spojených států amerických ve věci „Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v. Casey“ poznamenal, že každý orgán veřejné moci je v pokušení eliminovat brzdy vlastní moci; v tehdejším případě údajně většina soudu tomuto pokušení podlehla. Zde se pohříchu nabízí stejný závěr.
12. Bylo by minimálně očekávatelné, že pokud se již většina pléna rozhodla vzdor vlastní více než dvacetileté judikatuře rozvolnit podmínky přezkumu zákonů, resp. jejich jednotlivých ustanovení, podepře tento judikaturní odklon podrobnou a přesvědčivou argumentací. Body 113 a násl., které se otázce zařazení dočasně vyloučených tržeb mezi tržby evidované věnují, však budí, mírně řečeno, rozpaky.
13. Většina pléna v bodu 113 konstatuje, že musela „zvážit dopady zrušení zmocnění vlády ke stanovení výjimek z povinné evidence“ na související ustanovení zákona. Toto prosté konstatování je podle všeho jediné vypořádání většiny s otázkou rozsahu přezkumu zákona o evidenci tržeb. Vysvětlení, proč s uvedeným souvisí právě § 37 odst. 1 písm. b) a c) zákona a nikoli jiná ustanovení, v rozhodnutí nalézt nelze. Ostatně, i kdyby zde toto vysvětlení bylo, důvody pro přezkum předmětných ustanovení by tím bez dalšího dány nebyly. Možnou oporu pro takový postup by bylo snad možno shledat v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, kde Ústavní soud zcela výjimečně přistoupil k přezkumu ustanovení, které nebylo z hlediska svého obsahu navrženo ke zrušení (byť obdobně jak nyní byl ke zrušení navržen celý zákon). Ovšem tehdy Ústavní soud zohlednil právě to, že ačkoli výslovně samostatně dané ustanovení napadeno nebylo, plně na ně dopadaly argumenty navrhovatele uplatněné k ustanovením sousedícím (břemeno tvrzení tedy bylo splněno), což ve spojitosti s řádným petitem vedlo Ústavní soud k podrobně odůvodněnému závěru, že je možné ke zrušení daného ustanovení přistoupit za situace, kdy by bez tohoto zrušení nedošlo k odčinění protiústavních dopadů napadené úpravy.
14. Zde je však situace odlišná. Většina nepřistoupila k (částečnému) zrušení § 37 odst. 1 písm. b) a c) zákona na základě toho, že by i na tato ustanovení dopadala argumentace navrhovatelky (a už vůbec ne, že by bez zrušení citovaných ustanovení nebyly ústavněprávní deficity jiných ustanovení zhojeny). Většina neodůvodnila svůj závěr ochranou malých poplatníků, ochranou soukromí či snad výhradou zákona. Důvodem zrušení podle bodu 116 je, že „zvolené řešení pro 3. a 4. fázi zavádění nové evidence bylo přijato bez všestranného zvážení všech možných dopadů na zbývající část subjektů“. Nedostatky v přijatém zákonu (z hlediska budoucích dopadů) sice zmínila i navrhovatelka, ovšem to opět jen ve spojitosti s argumentací ohledně ochrany malých poplatníků (viz odstavec 1 doplnění návrhu č. 2 ze dne 17. 2. 2017, na což navázala doplněním č. 3 obsahujícím rozsahový výrok, kterým by se zákon zrušil ve vztahu k malým poplatníkům). Této argumentaci přitom většina pléna nepřisvědčila (srov. bod 80). Pokud má být tato absence úvahy zákonodárcovy skutečně důvodem ke zrušení předmětných částí zákona, nabízí se otázka, proč nebyla ze stejných důvodů přezkoumána a zrušena i další ustanovení (a naopak bylo konstatováno, že všechny důsledky přece nelze předjímat; bod 122).
15. Lze dodat, že odůvodnění této části nálezu je zarážející i z dalších důvodů. Z bodu 118 lze dovodit obavu většiny, aby zrušovanými ustanoveními nedošlo k uložení povinnosti, která by mohla být následně zrušena, to za situace, kdy hned na dvou místech (body 114 a 119) většina zároveň konstatuje, že předkládané řešení není nutně ústavně nepřípustným. Vyčítá-li navíc většina zákonodárci, že nezohlednil všechny možné dopady zákona, pak v podstatě po zákonodárci žádá nemožné (což do jisté míry v bodě 116 přiznává); koneckonců i Ústavní soud v řízeních o abstraktní kontrole norem obvykle dodává, že není možné předem odhadnout všechny dopady přezkoumávané normy, pročež si nechává otevřené dveře pro případný budoucí přezkum konkrétních situací (paradoxně tak většina pléna činí i nyní v bodě 122, jak již bylo řečeno).
16. Netvrdím, zda je ustanovení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona o evidenci tržeb protiústavní, či není (bohužel to srozumitelně netvrdí ani většina, která tato ustanovení přesto ruší). Podstatou je, že se těmito ustanoveními Ústavní soud neměl z hlediska jejich obsahu vůbec zabývat. Pokud se tak většina rozhodla učinit, měla se vypořádat s existující judikaturou takový postup znemožňující. A konečně, pokud by se s ní dokázala vypořádat, bylo by namístě daleko preciznější a srozumitelnější vysvětlení důvodů, pro které jsou dotyčná ustanovení protiústavní (právě to je totiž dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu důvodem k jejich zrušení). To vše v nálezu chybí. Místo toho většina pléna zákonodárce upozorňuje, že při přijímání regulačních opatření v právním státě při kácení lesa nemají létat třísky (bod 116); dodávám, že při uplatňování moci orgánu ochrany ústavnosti by měla být aplikována tatáž maxima, jinak hrozí, že tříska uvízne ve vlastním oku.

References: soud 
 zákona č. 112
 § 3
 § 5
 § 6
 § 10
 § 12
 § 18
 § 20
 § 37
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 93
 soud 
 § 20
 soud 
 § 18
 soud 
 § 44
 § 28
 § 33
 čl. 2
 čl. 1
 soud 
 SbNU 25
 soud 
 SbNU 349
 soud 
 SbNU 279
 soud 
 čl. 5
 čl. 22
 soud 
 SbNU 333
 soud 
 § 64
 soud 
 § 43
 zákona č. 182
 zákona č. 77
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 137
 SbNU 759
 soud 
 § 58
 § 59
 § 59
 § 59
 § 66
 § 95
 § 95
 soud 
 soud 
 § 95
 § 95
 soud 
 čl. 87
 soud 
 čl. 51
 čl. 51
 Čl. 51
 Čl. 51
 soud 
 SbNU 9
 čl. 51
 čl. 51
 Čl. 51
 § 29
 § 30
 Čl. 51
 § 3
 čl. 11
 čl. 26
 soud 
 soud 
 čl. 26
 soud 
 SbNU 85
 SbNU 629
 čl. 41
 čl. 41
 čl. 26
 čl. 27
 čl. 28
 čl. 32
 čl. 33
 soud 
 čl. 1
 SbNU 489
 SbNU 227
 SbNU 365
 soud 
 čl. 26
 čl. 26
 SbNU 135
 soud 
 čl. 26
 soud 
 SbNU 497
 § 35
 soud 
 soud 
 čl. 95
 soud 
 čl. 26
 soud 
 SbNU 371
 soud 
 SbNU 379
 § 19
 soud 
 SbNU 181
 SbNU 577
 soud 
 zákona č. 127
 SbNU 625
 soud 
 čl. 10
 soud 
 soud 
 soud 
 § 29
 SbNU 625
 čl. 10
 čl. 41
 soud 
 SbNU 57
 soud 
 soud 
 § 11
 § 9
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 SbNU 625
 § 5
 soud 
 § 5
 § 57
 § 5
 soud 
 § 4
 zákona č. 101
 § 4
 § 13
 § 5
 zákona č. 101
 § 19
 § 20
 § 19
 § 20
 § 19
 § 20
 soud 
 § 17
 zákona č. 133
 soud 
 § 20
 čl. 10
 § 29
 soud 
 soud 
 § 5
 § 18
 soud 
 § 5
 § 18
 soud 
 § 5
 § 18
 § 20
 § 10
 § 12
 § 37
 čl. 78
 Čl. 78
 SbNU 207
 SbNU 261
 čl. 78
 čl. 11
 čl. 4
 § 37
 § 12
 § 37
 soud 
 SbNU 509
 SbNU 317
 soud 
 § 10
 § 12
 § 37
 soud 
 § 12
 § 37
 § 10
 soud 
 čl. 26
 čl. 2
 soud 
 § 37
 soud 
 soud 
 § 70
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 § 5
 § 18
 § 20
 § 37
 § 10
 § 12
 § 37
 § 12
 § 37
 soud 
 § 70
 zákona č. 182
 soud 
 § 74
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 SbNU 273
 čl. 95
 § 64
 zákona č. 182
 SbNU 497
 § 37
 SbNU 135
 čl. 26
 čl. 4
 čl. 8
 § 14
 zákona č. 182
 § 37
 zákona č. 112
 soud 
 § 37
 zákona č. 112
 soud 
 § 14
 zákona č. 182
 čl. 26
 čl. 41
 čl. 4
 soud 
 SbNU 121
 čl. 26
 SbNU 625
 soud 
 soud 
 § 37
 zákona č. 112
 § 3
 čl. 88
 čl. 2
 čl. 87
 čl. 88
 soud 
 § 64
 § 78
 soud 
 soud 
 § 34
 soud 
 SbNU 189
 soud 
 SbNU 177
 SbNU 201
 soud 
 SbNU 165
 § 34
 SbNU 85
 soud 
 SbNU 477
 soud 
 SbNU 445
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 333
 soud 
 § 3
 § 10
 § 12
 § 37
 § 5
 § 18
 § 20
 § 37
 § 37
 soud 
 SbNU 759
 soud 
 § 68
 soud 
 čl. 2
 soud 
 čl. 88
 § 37
 soud 
 soud 
 soud 
 § 37
 soud 
 § 37
 soud 
 § 70