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Timestamp: 2018-10-15 23:20:05+00:00

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Unwirksamkeit eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans wegen mangelnder Konkretheit und mangelhafter Abwägung von Lärmbelästungen | A. Meier-Greve. Rechtsanwalt
Unwirksamkeit eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans wegen mangelnder Konkretheit und mangelhafter Abwägung von Lärmbelästungen
Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat mit Urteil vom 11. März 2004 (Az 7a D 51/02.NE) einen Bebauungsplan mit der Begründung für unwirksam erklärt, dass nicht in ausreichendem Maße zu befürchtende Lärmbelästigungen für die künftigen Anwohner im Zuge der geplanten Bebauung vermieden werden. Außerdem litt der Plan schon an mangelndem Bezug auf ein konkretes Bauvorhaben, obwohl es sich um einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan handelte.
Die Antragsteller wenden sich gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 200 a „M. Straße“ der Antragsgegnerin.
Dieser Bebauungsplan erfasst die bisher unbebauten Grundstücke Gemarkung F. , Flur 14, Flurstücke 1622, 19/3 und 19/4. Das ca. 160 m x 50 m große Areal im Nordosten des Stadtgebietes der Antragsgegnerin grenzt mit einer Längsseite an die westliche Straßenseite der täglich von über 15.000 Kraftfahrzeugen (DTV-Werte) befahrenen M. Straße (B 265) und endet ca. 200 m südwestlich der BAB 4 in Höhe der Autobahnanschlussstelle L. . Der Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans grenzt mit der Schmalseite nach Südwesten zunächst an ein unbebautes und ein sich anschließendes gewerblich genutztes Grundstück (Hotel). Nach Nordwesten trennt die Trasse einer Straßenbahnlinie das Plangebiet von einem sich anschließenden Weg sowie von vor und hinter dem Weg liegenden unbebauten, mit Bäumen bewachsenen Flächen. Hinter diesen ist auf der Grundlage des Bebauungsplans Nr. 201 a in einer Entfernung von ca. 75 bis 100 m zum Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 200 a (wohl) Wohnbebauung entstanden. Im Nordosten des Geltungsbereichs des vorhabenbezogenen Bebauungsplans, zur BAB 4 hin, schließt sich eine Waldfläche an. Auf der östlichen Straßenseite der M. Straße erstreckt sich ein Wohngebiet, das durch den dem Plangebiet etwa mittig gegenüberliegenden I. Weg erschlossen wird. Von dieser Straße zweigen von der M. Straße aus gesehen nach ca. 60 m die Straße T. Richtung Süden und nach ca. 100 m der U. weg nach Norden ab. Die Wohngebäude auf den an der M. Straße gelegenen Grundstücken südlich des I. Wegs sind zur Straße T. (Hausnummern 2 bis 30) ausgerichtet und halten eine Entfernung zur M. Straße von ca. 30 bis 40 m ein. Die rückwärtigen Gärten dieser Grundstücke sind zur M. Straße entlang des Rad- und Gehwegs mit einer ca. 3,80 m hohen Lärmschutzwand abgeschirmt, die sich – nach den vorliegenden Karten – mindestens 20 m in den I. Weg fortsetzt. Eine vergleichbare, nach den vorliegenden Fotos ebenfalls etwa 20 m in den I. Weg hineinreichende Lärmschutzwand trennt die M. Straße nebst Rad- und Gehweg von den auf der nördlichen Seite des I. Wegs gelegenen Grundstücken. Von der B 265 aus gesehen hinter dieser Lärmschutzwand folgt auf einer Länge von ungefähr 100 m ein zwischen über 20 m im Süden und knapp 40 m im Norden tiefer Waldstreifen, der sich Richtung BAB deutlich aufweitet. Im südöstlichen Anschluss an diesen Geländestreifen folgen mit Wohnhäusern bebaute Grundstücke, die teilweise zum I. Weg (Hausnummern 1 bis 7a) und teilweise zum U. weg hin orientiert sind.
Das auf dem Areal des vorhabenbezogenen Bebauungsplans vorgesehene Vorhaben („Internationales Business-Center – J. -„) soll durch eine direkte Anbindung an die M. Straße erschlossen werden, die dem I. Weg gegenüber liegt. Dabei soll die M. Straße teilweise in das Plangebiet hinein verbreitert werden.
Das Grundstück der Antragsteller zu 1 (T. 2) erstreckt sich von der M. Straße bis zur Straße T. und grenzt an das erste Grundstück am I. Weg an. Die hintere Grundstücksgrenze hält eine Entfernung von etwa 23 m, das Wohnhaus eine solche von ca. 55 m von der Grenze des Geltungsbereiches des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes ein. Das vergleichbar bebaute Grundstück des Antragstellers zu 2 (T. 14) liegt der südlichen Ecke des geplanten Vorhabens etwa in gleicher Entfernung gegenüber. Das Grundstück der Antragsteller zu 3 (U. weg 1) befindet sich ca. 100 m von dem Plangebiet entfernt an der Ecke I. Weg/U. weg und wird von der M. Straße sowohl durch den hier etwa 24 m tiefen Waldstreifen als auch durch drei mit den Wohngebäuden I. Weg 1 bis 7a bebaute Parzellen getrennt.
Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 200 a setzt zeichnerisch unter anderem ein gegliedertes Mischgebiet nach Maßgabe der textlichen Festsetzungen, eine maximale Geschossfläche von 17.500 qm, überbaubare und nicht überbaubare Grundstücksflächen, Baugrenzen sowie in voneinander abgegrenzten Bereichen zwei bis fünf Vollgeschosse plus Staffelgeschoss (maximale Firsthöhe: 22 m), bis fünf Vollgeschosse plus Staffelgeschoss (maximale Firsthöhe: 22 m) und bis zu elf Vollgeschossen plus Staffelgeschoss (maximale Firsthöhe: 40 m) fest. Zudem ist die vorgesehene Verbreiterung der B 265 als öffentliche Verkehrsfläche ausgewiesen. Die sonstigen Veränderungen an der M. Straße sind außerhalb des Plangebiets in der Planurkunde nachrichtlich eingezeichnet.
In den textlichen Festsetzungen ist unter anderem bestimmt:
„1. a) Auf dem Baugrundstück ist insgesamt eine Geschoßfläche von maximal 17.500 qm zulässig. …
2. a) Als Art der baulichen Nutzung wird ein gegliedertes Mischgebiet (MI*) festgesetzt; abweichend von den Regelungen des § 6 BauNVO sind nach § 12 (3) BauGB folgende Nutzungen zulässig:
b) Maximal 5.250 qm der zulässigen Geschossfläche sind als Wohnnutzung zulässig.
c) Maximal 12.250 qm der zulässigen Geschossfläche sind als Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsnutzungen im Sinne vom § 6 (2) BauNVO oder als Hotelnutzung (Betriebe des Beherbergungsgewerbes) zulässig.
d) Maximal 2.700 qm der zulässigen Geschossfläche sind als Handelsflächen zulässig; davon sind nur 700 qm als Einzelhandelsbetriebe der Warengruppe Nahrung, Getränke und Tabak zulässig.
e) Eine Außengastronomie ist mit maximal 100 Sitzplätzen zulässig.
f) Sonstige Gewerbebetriebe sind zulässig, wenn sie das Wohnen nicht wesentlich stören und in einem Mischgebiet zulässig sind.
g) Vergnügungsstätten generell und Gewerbebetriebe mit sexuellem Bezug sind nicht zulässig. …
5. Gemäß § 23 (3) BauNVO wird die überbaubare Grundstücksfläche durch Baugrenzen festgesetzt; ein Vortreten von Gebäudeteilen über die festgesetzten Baugrenzen bis zu 1,50 m auf einer Länge bis zu 50 % der zugehörigen Gebäudeaußenwand ist ausnahmsweise zulässig.“
Außerdem werden unter Nr. 7 ökologische Festsetzungen getroffen, die die Größe, Verteilung und Art der Bepflanzungen im Plangebiet sowie unter den Buchstaben d) und e) die im Entwurf des landschaftspflegerischen Begleitplans dargestellte extensive Dachbegrünung als verbindlich bestimmen und unter anderem auf die Pflanzlisten des landschaftspflegerischen Begleitplans verweisen.
Die Planurkunde des Vorhaben- und Erschließungsplans zeigt unter anderem die Umrisse eines Baukörpers, oberirdische Stellplätze mit Zufahrt und der Einfahrt zu einer Tiefgarage sowie die Erweiterung des Straßenkörpers der M. Straße. Die sonstigen Änderungen an der B 265 sind ebenfalls außerhalb des Geltungsbereichs dargestellt.
Das Verfahren zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Auf Antrag der C. S. zukunftsorientierte Planungsgesellschaft mbH beschloss der Planungsausschuss der Antragsgegnerin am 17. Januar 2001 die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes sowie parallel dazu die 70. Änderung des Flächennutzungsplanes. Im Rahmen einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung gingen zahlreiche Anregungen und Bedenken ein. Als Träger öffentlicher Belange wies der Landrat des (damaligen) F. (heute: S. -F. -Kreis) darauf hin, dass die Bauleitpläne im Bereich des Landschaftsplanes „S. -U. “ lägen. Das Staatliche Umweltamt L. regte in einer Stellungnahme zum Immissionsschutz an, die maßgebliche Fläche im Flächennutzungsplan als gemischte statt als gewerbliche Baufläche darzustellen, um Konflikte zwischen der gewerblichen und der Wohnnutzung auszuschließen. Im Folgenden befasste sich der Planungsausschuss mit den eingegangenen Anregungen sowie den jeweils hierzu von der Verwaltung und dem Vorhabenträger abgegebenen Stellungnahmen und beauftragte den Vorhabenträger unter verschiedenen Vorgaben mit der weiteren Planung. Die Beigeladene erstellte unter dem 11. Juni 2001 geänderte Entwürfe des Vorhaben- und Erschließungsplans und des vorhabenbezogenen Bebauungsplans; als Art der baulichen Nutzung war ein gegliedertes Gewerbegebiet (GE*) vorgesehen. Der Planbegründung waren verschiedene Anlagen beigefügt, unter anderem eine Untersuchung zur zusätzlich entstehenden Verkehrsbelastung, eine schallschutztechnische Untersuchung und eine Verschattungsstudie des J. -Instituts L. sowie eine landschaftspflegerische Untersuchung der Firma C. & P Landschaftsarchitekten. Auf entsprechenden Beschluss des Planungsausschusses der Antragsgegnerin wurde der Entwurf des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach Bekanntmachung am 17. Juli 2001 in der Zeit vom 25. Juli bis zum 27. August 2001 öffentlich ausgelegt. Wiederum brachten zahlreiche Anwohner Anregungen vor, so auch die Antragsteller.
Im Rahmen der erneuten Beteiligung der Träger öffentlicher Belange teilte der Landrat des F. mit, der Landschaftsschutz im Plangebiet werde durch das Inkrafttreten des Bebauungsplans aufgehoben; die ökologische Bilanzierung der Eingriffsfolgen durch den Bebauungsplan für den Naturhaushalt sei unzureichend. Das Staatliche Umweltamt L. wies darauf hin, das Vorhaben müsse so konkret beschrieben werden, dass eine Beurteilung nach § 30 Abs. 2 BauGB möglich sei. Außerdem erhob es erhebliche immissionsschutzrechtliche Bedenken gegen die beabsichtigte Planung, da gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse bei einer Festsetzung als Gewerbegebiet kaum zu gewährleisten seien. Es regte erneut an, in der 70. Änderung des Flächennutzungsplanes die betreffende Fläche als gemischte Baufläche darzustellen und in dem Bebauungsplan als Art der baulichen Nutzung ein Kerngebiet entsprechend § 7 BauNVO festzusetzen. Der Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen, Niederlassung Euskirchen, (im Folgenden: Landesbetrieb Straßenbau NRW) bestätigte, die Erschließung für das Vorhaben durch einen „Zwischenausbau“ der B 265 solle durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen ihm und der Antragsgegnerin geregelt werden. Die Antragsgegnerin werde mit dem Vorhabenträger einen Erschließungsvertrag abschließen.
Im Folgenden beriet der Planungsausschuss der Antragsgegnerin über die eingegangenen Anregungen und Bedenken auf der Grundlage einer Stellungnahme der Verwaltung vom 7. September 2001. Dort hieß es zu dem Schreiben des Landrates des F. , die exakte Ausgleichsflächenfestsetzung solle dem Durchführungsvertrag vorbehalten bleiben. In der Begründung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes im Entwurf vom 7. September 2001 wurde nunmehr davon ausgegangen, der planbedingte Eingriff in Natur und Landschaft könne innerhalb des Plangebiets zu ca. 69 % ausgeglichen werden.
Der Rat der Antragsgegnerin machte sich am 6. November 2001 die Stellungnahme der Verwaltung zu eigen und beschloss den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 200 a gemäß § 10 BauGB als Satzung. Im Rahmen der Abwägung bestimmte er unter Bezug auf die Anregungen des Staatlichen Umweltamts L. , dass in den Durchführungsvertrag die Verpflichtung aufgenommen werden solle, bei Ansiedlung von Gewerbebetrieben müsse ein gutachterlicher Nachweis vorgelegt werden, dass die Immissionsrichtwerte für Mischgebiete nach TA-Lärm eingehalten werden. Am gleichen Tag schloss die Antragsgegnerin mit der Beigeladenen einen Durchführungsvertrag ab. Ebenfalls am 6. November 2001 unterzeichnete der Bürgermeister der Antragsgegnerin eine Verwaltungsvereinbarung über den Anschluss des geplanten Vorhabens an den Einmündungsbereich M. Straße/I. Weg, die von einem Vertreter des Landesbetriebs Straßenbau NRW am 15. November 2001 unterzeichnet wurde.
Am 18. September 2001 stimmte der Rat der Antragsgegnerin in dem parallel betriebenen Verfahren der 70. Änderung des Flächennutzungsplans zu (Darstellung der von dem Bebauungsplan erfassten, bisher als private Grünfläche ausgewiesenen Fläche als gewerbliche Baufläche). Die Bezirksregierung L. genehmigte unter dem 14. Dezember 2001 die Änderung mit der Maßgabe, in der Planzeichnung und im Erläuterungsbericht die Darstellung der Art der baulichen Nutzung von gewerbliche in gemischte Baufläche abzuändern. Dieser Maßgabe trat der Rat der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 8. Januar 2002 bei.
Der Planungsausschuss der Antragsgegnerin beschloss am 22. Januar 2002, den in Anlehnung hieran geänderten Bebauungsplanentwurf zwei Wochen öffentlich auszulegen und mögliche Anregungen auf die geänderten Teilen zu beschränken. Auf Grund öffentlicher Bekanntmachung vom 29. Januar 2002 wurde der Entwurf des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 200 a (wie auch der Entwurf der 70. Flächennutzungsplanänderung) in der Zeit vom 6. bis zum 20. Februar 2002 öffentlich ausgelegt. Wieder gingen zahlreiche Anregungen ein, auch der Antragsteller. Der Landrat des F. wies erneut darauf hin, dass entgegen der Berechnung im überarbeiteten landschaftspflegerischen Begleitplan der Eingriff in Natur und Landschaft lediglich zu 46 % ausgeglichen werde.
Am 8. März 2002 schloss die Antragsgegnerin mit der Beigeladenen einen den Durchführungsvertrag vom 6. November 2001 ersetzenden neuen Vertrag. Bestandteile des Vertrages sind die Entwürfe des Vorhaben- und Erschließungsplans sowie des vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Hiernach ist die Beigeladene verpflichtet, innerhalb bestimmter Fristen einen Bauantrag für das gesamte Vorhaben zu stellen und es nach Bestandskraft der Baugenehmigung fertigzustellen und in Betrieb zu nehmen. Im Baugenehmigungsverfahren sind bestimmte gutachterliche Nachweise zu Lärmimmissionen zu erbringen. Die Beigeladene übernimmt auf eigene Kosten die Erschließung des Vorhabens, insbesondere den Zwischenausbau der M. Straße inklusive Nebenanlagen in dem Einmündungsbereich M. Straße/I. Weg nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung zwischen der Antragsgegnerin und der Straßenbauverwaltung vom 6./15. November 2001. Außerdem hat die Beigeladene die notwendigen externen Ausgleichsmaßnahmen – die in dem Vertrag nicht näher benannt sind – durch die Zahlung eines Ersatzgeldes in Höhe von 40.862,– EUR (80.000,– DM) auszugleichen.
Der Rat der Antragsgegnerin entschied sowohl betreffend die Änderung des Flächennutzungsplans als auch betreffend den vorhabenbezogenen Bebauungsplan am 12. März 2002 über die anlässlich der erneuten Offenlegung vorgebrachten Anregungen gemäß der Stellungnahme der Verwaltung vom 22. Februar 2002. Gleichzeitig beschloss er den mit Begründung versehenen vorhabenbedingten Bebauungsplan Nr. 200 a vom 2. Januar 2002 als Satzung. In der Begründung des Bebauungsplans ist dargelegt, der Eingriff in Natur und Landschaft könne nach dem im März 2002 überarbeiteten landschaftspflegerischen Begleitplan zu ca. 64 % ausgeglichen werden. Die Umsetzung von landschaftspflegerischen Maßnahmen außerhalb des Plangebietes erfolge durch eine entsprechende Ausgleichszahlung des Vorhabenträgers in Höhe von 40.903,– EUR (80.000,– DM). Näheres werde im Durchführungsvertrag geregelt.
Der Satzungsbeschluss wurde – zusammen mit der Genehmigung der Bezirksregierung L. vom 14. Dezember 2001 für die 70. Flächennutzungsplanänderung – am 14. Mai 2002 öffentlich bekannt gemacht.
Überprüfung durch Normenkontrollantrag
Die Antragsteller zu 1 haben am 21. Mai 2002 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, dem sich am 28. Juli 2003 die Antragsteller zu 2 und 3 angeschlossen haben. Das Verfahren eines weiteren Antragstellers ist abgetrennt – 7a D 34/04.NE – und nach Antragsrücknahme eingestellt worden.
Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt worden zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Ein Antragsteller genügt seiner Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem eigenen Recht verletzt wird. Als solches Recht kommt auch das Recht auf Abwägung der eigenen Belange im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB in Betracht, das dem Privaten ein subjektives Recht darauf gibt, dass sein Belang in der Abwägung seinem Gewicht entsprechend abgearbeitet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46; Urteil vom 26. Februar 1999 – 4 CN 6.98 -, BRS 62 Nr. 48; speziell zu einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan: BVerwG, Urteil vom 9. März 1999 – 4 CN 18.98 -, BRS 62 Nr. 54.
Dabei muss der Antragsteller allerdings einen eigenen Belang als verletzt benennen, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war, der also in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug hat. Nicht abwägungsrelevant sind geringwertige Interessen sowie solche Interessenlagen, auf deren Beachtung kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 1999 – 4 CN 18.98 -, BRS 62 Nr. 54.
Dabei richtet es sich nach den Umständen des Einzelfalles, ob eine planbedingte Zunahme des Verkehrslärms – aus der die Antragsteller vorliegend ihre Antragsbefugnis in erster Linie ableiten – zum notwendigen Abwägungsmaterial gehört.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1998 – 4 CN 1.97 -, BRS 60 Nr. 45; Beschluss vom 9. Februar 1995 – 4 NB 17.94 -, BRS 57 Nr. 42.
Nach Maßgabe dieser Kriterien haben die Antragsteller eine mögliche Verletzung eigener Rechte in hinreichendem Umfang substanziiert geltend gemacht.
Es erscheint nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass sich die vorhabenbezogene Zunahme des Verkehrs auf der M. Straße insbesondere im Bereich des vorgesehenen „Zwischenausbaus“ mit Errichtung einer Lichtsignalanlage und einer – aus Richtung I. gesehen – Linksabbiegerspur in die Zufahrt zu dem Planvorhaben nachteilig auf die Grundstücke der Antragsteller auswirkt. Dies gilt insbesondere auch für den Antragsteller zu 3. Zwar liegt dessen Grundstück ca. 100 m von dem Plangebiet und über 80 m von der M. Straße entfernt und wird von dem Verkehrsgeschehen auf der M. Straße sowohl durch eine, durch die Einmündung des I. Weges jedoch unterbrochene, ca. 3,80 m hohe Schallschutzwand, einem etwa 24 m tiefen Waldstreifen und drei mit den Wohngebäuden I. Weg Nr. 1, 3, 5, 5a, 7 und 7a bebaute Parzellen getrennt. Allerdings ist – wie noch auszuführen sein wird – nicht ausgeschlossen, dass durch das Vorhaben der Beigeladenen ein Verkehrsaufkommen bedingt wird, das weit über die in dem Verkehrsgutachten des J. -Instituts vom 5. Februar 2001, Stand 6. Juni 2001, angenommenen 550 Fahrbewegungen täglich hinausgeht. Zudem ist im Einmündungsbereich des I. Wegs eine Lichtzeichenanlage vorgesehen, die sich zusätzlich lärmerhöhend auswirkt. Angesichts dessen kann zumindest nicht ausgeschlossen werden, dass die auf das Grundstück der Antragsteller zu 3 von der Kreuzung M. Straße/I. Weg/J. einwirkenden Verkehrslärmimmissionen durch den planbedingten Verkehr abwägungsrelevant erhöht werden.
Die Normenkontrollanträge sind begründet. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 200 a der Antragsgegnerin ist nichtig.
Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht an beachtlichen Form- oder Verfahrensfehlern. Von Amts wegen zu berücksichtigende Fehler liegen nicht vor.
Die von den Antragstellern erhobene Rüge, die erneute Offenlegung nach § 3 Abs. 3 BauGB im Februar 2002 sei fehlerhaft auf zwei Wochen verkürzt worden, trifft jedenfalls in der Sache nicht zu. Bei der gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlichen erneuten Offenlegung konnte nach Satz 2 der Vorschrift die Dauer der Auslegung bis auf zwei Wochen verkürzt werden. Hiervon hat die Antragsgegnerin in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass wegen der Karnevalstage, die in die Zeit der Offenlage fielen, für die Betroffenen keine ausreichende Möglichkeit bestanden haben könnte, sich hinreichend über den Inhalt des Bebauungsplanentwurfs zu informieren und Anregungen vorzutragen. Tatsächlich haben die Antragsteller von dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht.
Sonstige rügepflichtige Form- oder Verfahrensfehler sind gegenüber der Antragsgegnerin nicht vorgebracht worden.
In materieller Hinsicht unterliegt der vorhabenbezogene Bebauungsplan durchgreifenden Bedenken, die zu seiner Nichtigkeit führen.
Ob einem Rat bei seinen Satzungsbeschlüssen alle eingegangenen Anregungen und Einwendungen im vollständigen Text vorliegen müssen, ist zweifelhaft, kann hier aber offen bleiben. Substantiierte Zweifel an der Erklärung der Antragsgegnerin, dem Rat hätten bei Beschlussfassung alle Unterlagen vorgelegen, tragen die Antragsteller nicht vor. Auch der Inhalt der Aufstellungsakten bietet hierfür keinen ernsthaften Anhaltspunkt.
Prüfungsmaßstab § 12 Baugesetzbuch
Der von der Antragsgegnerin als Satzung beschlossene normative Planinhalt, der gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch durch den Vorhaben- und Erschließungsplan als Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans bestimmt wird, entspricht nicht den Vorgaben des § 12 BauGB. Ob der vorhabenbezogene Bebauungsplan an weiteren Mängeln leidet, bedarf deshalb keiner vertieften Prüfung.
Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 200 a bestimmt kein hinreichend konkretisiertes Vorhaben im Sinne von § 12 BauGB und wird damit nicht von dieser Ermächtigungsnorm getragen. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Zur Sicherstellung der Vorhabensbezogenheit der in ihm geregelten Sonderform eines Bebauungsplans trifft § 12 BauGB spezielle Regelungen, die sich auf die Planaufstellung, die zulässigen Planinhalte und die Rechtsfolgen des Erlasses eines solchen Plans beziehen. Dabei ist bei der Aufstellung zu beachten, dass das Vorhaben, dessen Zulässigkeit durch den Bebauungsplan begründet werden soll, Gegenstand sowohl des Vorhaben- und Erschließungsplans als auch des hierauf nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB gründenden Durchführungsvertrags zu sein hat. Die drei in § 12 BauGB angeführten Elemente des vorhabenbezogenen Bebauungsplans,- vorhabenbezogener Bebauungsplan als Satzung, die die Zulässigkeit von Bauvorhaben im Geltungsbereich des Bebauungsplans bestimmt,- Vorhaben- und Erschließungsplan als planerische Grundlage des konkret vom Vorhabenträger geplanten Vorhabens und zugleich Bestandteil der normativen Regelungen des Bebauungsplans als Satzung sowie- Durchführungsvertrag, in dem sich der Vorhabenträger der Gemeinde gegenüber zur fristgerechten Realisierung des konkret geplanten Vorhabens verpflichtet, müssen aufeinander abgestimmt sein und dürfen sich nicht widersprechen.
Vgl. ausführlich OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 7a D 42/01.NE -, JURIS-Dokumentation.
Auf den Durchführungsvertrag kann allerdings nicht zur Auslegung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zurückgegriffen werden, weil er nicht Bestandteil der Bauleitplanung ist und von anderen Planbetroffenen nicht eingesehen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 3.02 -, NVwZ 2004, S. 229 = BauR 2004, S. 286.
Hinsichtlich der zulässigen Planinhalte ist die Gemeinde gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 1. Halbsatz BauGB bei der Bestimmung der Zulässigkeit der Vorhaben für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans nicht an die Festsetzungen nach § 9 BauGB und nach der auf Grund von § 2 Abs. 5 BauGB erlassenen Verordnung – mithin der BauNVO – gebunden. Dabei ist sie jedoch, wie bei jeder Aufstellung eines Bebauungsplans, an die normativen Vorgaben etwa der §§ 1, 1a BauGB für die Festlegung der Planinhalte gebunden und hat dabei insbesondere auch die Leitlinien- und Orientierungsfunktion der BauNVO bei der Konkretisierung der Maßstäbe für eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu beachten.
Zu Letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 – 4 CN 4.01 – BVerwGE 116, Seite 296 = BRS 65 Nr. 78 = BauR 2002, Seite 1655.
Schließlich bestehen hinsichtlich der Rechtsfolgen wesentliche Unterschiede zwischen einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan und einem normalen‘ Bebauungsplan. Insbesondere hat die Gemeinde nach § 12 Abs. 6 BauGB die als Soll-Vorschrift normierte Möglichkeit, den Bebauungsplan aufzuheben, wenn der Vorhaben- und Erschließungsplan nicht in der im Durchführungsvertrag vereinbarten Frist durchgeführt wird, ohne aus der Aufhebung mit Ansprüchen des Vorhabenträgers rechnen zu müssen.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 7a D 42/01.NE -, JURIS-Dokumentation.
Anforderungen an den Durchführungsvertrag
Die Sonderregelungen des § 12 BauGB lassen es mithin nur zu, einen Bebauungsplan zu erlassen, der – jedenfalls für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans, vgl. § 12 Abs. 4 BauGB – die planungsrechtliche Zulässigkeit des konkreten Vorhabens begründet, zu dessen Durchführung sich der Vorhabenträger in dem mit der Gemeinde abgeschlossenen Durchführungsvertrag verpflichtet hat. Dabei muss ein Vorhaben im Sinne des § 12 BauGB nicht ein in jeder Hinsicht so eng umrissenes Projekt sein, dass seine planerische Grundlage – der Vorhaben- und Erschließungsplan – zugleich auch Grundlage einer nach Erlass des Plans beantragten Baugenehmigung sein kann. Allerdings wird durch einen Vorhaben- und Erschließungsplan nicht etwa allgemein irgendeine Bebauung des Plangebiets, sondern die Errichtung eines oder mehrerer konkreter Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB geregelt.
So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 3.02 -, NVwZ 2004, Seite 229 = BauR 2004, Seite 286.
Damit umfasst der Vorhabensbegriff des § 12 BauGB, anders als § 29 Abs. 1 BauGB, auch eine Mehrzahl von Vorhaben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 7a D 42/01.NE -, JURIS-Dokumentation; zur Vorläuferregelung des § 7 Abs. 1 BauGB-MaßnahmenG: OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 1997 – 11a D 116/96.NE -, BRS 59 Nr. 255.
Ob nur mehrere, nebeneinander zu realisierende Bauvorhaben gemeint sind, oder ob die Gemeinde in einem Vorhaben- und Erschließungsplan mehrere – auch im Durchführungsvertrag beschriebene – konkret benannte Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB alternativ zulassen kann, bedarf aus Anlass des vorliegenden Falles keiner Vertiefung.
Das im Durchführungsvertrag vereinbarte und im Vorhaben- und Erschließungsplan festgelegte Vorhaben kann von vornherein eine gewisse Bandbreite an Nutzungsmöglichkeiten umfassen und damit einem Bedürfnis des Vorhabenträgers oder der Gemeinde nach einem nicht allzu starren planerischen Rahmen Rechnung tragen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 3.02 -, NVwZ 2004, Seite 229 = BauR 2004, Seite 286.
Andererseits steht der Gemeinde das Instrument eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nicht zur Verfügung, wenn sie nicht nur das konkret zur Realisierung anstehende Vorhaben ermöglichen, sondern von vornherein – gegebenenfalls auch erst im Wege einer späteren Umnutzung der zugelassenen baulichen Anlagen nach Ersterrichtung des vom Vorhabenträger zunächst vorgesehenen Vorhabens – eine mehr oder weniger breite Palette unterschiedlicher baulicher Nutzungsmöglichkeiten eröffnen will.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 7a D 42/01.NE -, JURIS-Dokumentation.
Zur Bestimmung der Art der baulichen Nutzung reicht im Rahmen des § 12 BauGB die Festsetzung eines Baugebiets im Sinne von § 1 Abs. 2 BauNVO allein nicht aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 3.02 -, NVwZ 2004, Seite 229 = BauR 2004, Seite 286; Krautzberger in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Sammlung, Oktober Mai 2003, § 12 Randnr. 79; zu § 7 Abs. 1 BauGB-MaßnahmenG: OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 1997 – 11a D 116/96.NE -, BRS 59 Nr. 255 (Seite 822); Bielenberg, Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplans (VE-Plan), ZfBR 1996, Seite 6 (10).
Ebenso ist ein vorhabenbezogener Bebauungsplan fehlerhaft, der für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans ein anderes Vorhaben als das (konkret) im Durchführungsvertrag vereinbarte – ein „aliud“ – zulässt. Beispielsweise darf nicht für ein und dasselbe Grundstück sowohl ein Haus für betreutes Seniorenwohnen als auch eine Gaststätte zulässig sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 3.02 -, NVwZ 2004, Seite 229 = BauR 2004, Seite 286; OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 7a D 42/01.NE -, JURIS-Dokumentation.
Dabei geht zwar § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB davon aus, dass das Vorhaben in dem Vorhaben- und Erschließungsplan festgelegt wird. Da dieser jedoch über § 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB zum Bestandteil des Bebauungsplans wird, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, dass das zuzulassende Vorhaben (auch oder ausschließlich) unmittelbar in dem Bebauungsplan bestimmt wird.
Vgl. auch den dem vorgenannten Urteil des BVerwG vom 18. September 2003 zugrunde liegenden Sachverhalt (kein Vorhaben- und Erschließungsplan vorhanden).
Die Grenze, wann ein Vorhaben im Sinne von § 12 BauGB innerhalb des so bestimmten Rahmens im Einzelfall (noch) hinreichend konkretisiert oder (schon) so abstrakt beschrieben ist, dass es nicht zulässiger Gegenstand eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans sein kann, ist – ausgehend von den Anforderungen an das notwendige Maß der Konkretisierung planerischer Festsetzungen in einem ’normalen‘ Bebauungsplan unter dem Blickwinkel des Bestimmtheitsgebot für Normen – anhand der Besonderheiten des vorhabenbezogenen Bebauungsplans im Einzelfall zu beurteilen.
Dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan wie jede Satzung oder sonstige Norm hinreichend bestimmt im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG zu sein hat,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1994 – 4 C 2.94 -, BRS 56 Nr. 233, mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
versteht sich von selbst. Ein (vorhabenbezogener) Bebauungsplan, aus dessen Festsetzungen auch im Wege der Auslegung nicht mit genügender Deutlichkeit zu ermitteln ist, welche baulichen Nutzungen zulässig sein sollen, ist fehlerhaft.
Konkretheitsgebot
Auch wenn in der Rechtsprechung die Frage nach der Bestimmtheit eines ’normalen‘ Bebauungsplans in erster Linie unter dem Blickwinkel betrachtet wird, wie konkret bauplanerische Festsetzungen sein müssen, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen,
vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 16. Februar 1973 – IV C 66.69 -, BRS 27 Nr. 4; Urteil vom 11. März 1988 – 4 C 56.84 -, BRS 48 Nr. 8; Beschluss vom 20. Januar 1995 – 4 NB 43.93 -, BRS 57 Nr. 22; BayVGH, Urteil vom 3. Mai 1999 – 1 N 98.1024 -, BRS 62 Nr. 60 (Seite 309),
geht es im vorliegenden Zusammenhang über diese Frage hinaus darum, wie konkret ein Vorhaben im Sinne des § 12 BauGB beschrieben werden muss, um nicht – wie bei einem ’normalen‘ Bebauungsplan – etwa allgemein irgendeine Bebauung des Plangebiets, sondern (nur) die Errichtung eines oder mehrerer konkreter Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB zu regeln.
Mit anderen Worten ist entscheidend, ob das Vorhaben, das durch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan zugelassen werden soll, hinreichend konkretisiert ist, um den Bebauungsplan nicht wie bei einem ’normalen‘ Bebauungsplan als Angebotsplanung für eine unbestimmte Anzahl unterschiedlicher Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB, sondern als eine auf den Einzelfall zurecht geschnittene – gleichsam maßgeschneiderte – planerische Lösung für ein oder mehrere konkret vereinbarte Vorhaben erscheinen zu lassen.
Vgl. zu dieser Unterscheidung OVG NRW, Urteil vom 6. April 2001 – 7a D 143/00.NE -, BRS 64 Nr. 227 (Seite 882).
Die Antwort auf diese Fragen hängt in erster Linie davon ab, welchen Inhalt der in § 12 Abs. 1 BauGB verwandte Begriff des Vorhabens hat.
Die Verwendung des Begriffes „Vorhaben“ in § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB legt den Schluss nahe, dass er dort – abgesehen von der Anzahl – wie in § 29 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu verstehen ist. Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber innerhalb eines Gesetzes einem mehrfach verwandten Begriff keinen unterschiedlichen Inhalt beimessen will, sondern der Begriff einheitlich auszulegen ist. Dies gilt nur dann nicht, wenn aus dem Zweck der Regelung, der Entstehungsgeschichte und / oder dem Zusammenhang, in dem dieser Begriff benutzt wird, erkennbar ist, dass ihm jeweils eine unterschiedliche Bedeutung zukommt.
Vgl. BFH Großer Senat, Beschluss vom 25. November 2002 – GrS 2/01 -, NVwZ 2003, 895 (zu einem legal definierten Begriff); BFH, Beschluss vom 17. Februar 1992 – X B 49/91 -, JURIS-Dokumentation.
Vorliegend betrifft der erste Abschnitt im dritten Teil des ersten Kapitels des BauGB die „Zulässigkeit von Vorhaben“. In der (amtlichen) Überschrift zu § 29 BauGB ist der „Begriff des Vorhabens“ genannt. Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift definiert die Vorhaben, für die die §§ 30 bis 37 BauGB gelten. Die Überschrift zu § 30 BauGB spricht – wie die Überschrift des Abschnitts und wie § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB – von der „Zulässigkeit von Vorhaben“. Da auch § 30 Abs. 2 BauGB die Zulässigkeit eines Vorhabens im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans im Sinne von § 12 BauGB regelt und dort die Zulässigkeit von Vorhaben zum Gegenstand der Bauleitplanung gemacht wird, ist kein Anhaltspunkt aus dem Wortlaut oder dem jeweiligen Zusammenhang, in dem der Begriff verwandt wird, dafür zu erkennen, der Gesetzgeber habe dem Begriff in diesen miteinander verzahnten Vorschriften verschiedene Inhalte geben wollen.
Die geschichtliche Entwicklung des Rechtsinstituts bestätigt diese Auslegung.
Vgl. zu Nachfolgendem die Darstellung bei Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Sammlung, Stand Oktober 2003, § 12 Randnr. 4 ff.
Nach § 55 BauZVO der DDR in der Fassung des § 246 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB 1990 konnte die „Zulässigkeit von Vorhaben“ durch einen Vorhaben- und Erschließungsplan abweichend von den §§ 30, 31 und 33 bis 35 BauGB 1990 bestimmt werden. Da sich die zuletzt genannten gesetzlichen Regelungen, von denen auf diese Art durch Satzung abgewichen werden konnte, auf Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB bezogen, konnte durch den Vorhaben- und Erschließungsplan nur die planungsrechtliche Zulässigkeit (eines oder mehrerer) konkreter Vorhaben in diesem Sinne herbeigeführt werden. Folgerichtig enthielt § 55 Abs. 4 Satz 1 BauZVO in der damaligen Fassung eine dem heutigen § 30 Abs. 2 BauGB entsprechende Regelung. 1993 wurde der Vorhaben- und Erschließungsplan für das gesamte Bundesgebiet in § 7 BauGB-MaßnahmenG geregelt. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 konnte die Gemeinde durch Satzung (über den Vorhaben- und Erschließungsplan) die „Zulässigkeit von Vorhaben“ bestimmen, die nicht bereits nach den §§ 30, 31 und 33 bis 35 BauGB 1990 zulässig, mithin nach den gesetzlichen Vorschriften unzulässig waren. Auch § 7 Abs. 4 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG enthielt eine § 30 Abs. 2 BauGB in der aktuellen Fassung entsprechende Regelung. Dies verdeutlicht, dass Gegenstand des Vorhaben- und Erschließungsplans nach § 7 BauGB-MaßnahmenG ebenfalls nur (ein oder mehrere) Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB waren. Denn nur deren planungsrechtliche Zulässigkeit wurde nach den §§ 30, 31, 33 bis 35 BauGB 1990 beurteilt. Bei der Übernahme des Vorhaben- und Erschließungsplans in das BauGB 1998 sah der Regierungsentwurf einen Vorteil des Vorhaben- und Erschließungsplan gegenüber einem Bebauungsplan in der aus dem „Vorhabenbezug“ folgenden Reduzierung des Abwägungsmaterials. Dabei musste der Vorhaben- und Erschließungsplan von einem „objektbezogenen“ (normalen) Bebauungsplan abgegrenzt werden, der „einen Angebotsspielraum offen halte und deshalb nicht im Sinne einer Durchführungsverpflichtung vollstreckungsfähig sei.“
§ 7 BauGB-MaßnahmenG sollte mit seinem materiellen Gehalt unverändert in das BauGB übernommen werden. Zwar ist in § 12 BauGB für den Erlass eines (nunmehr) vorhabenbezogenen Bebauungsplans nicht mehr erforderlich, dass das zuzulassende Vorhaben nach den anderen, für Vorhaben nach § 29 BauGB ansonsten geltenden Vorschriften (§ 30 Abs. 1, 3, § 31, §§ 33 bis 35 BauGB) unzulässig ist. Damit ist aber keine inhaltliche Änderung des Vorhabensbegriffes verbunden. Im Gegenteil regelt § 30 Abs. 2 BauGB – wie bereits § 55 Abs. 4 Satz 1 BauZVO in Verbindung mit § 246 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB und wie § 7 Abs. 4 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG – die Zulässigkeit eines „Vorhabens“ (im Sinne von § 29 Abs. 1 Satz 1 BauGB) im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Die „Aufspaltung“ der Vorgängerregelungen in § 12 BauGB (betreffend die Bauleitplanung) und § 30 Abs. 2 BauGB (planungsrechtliche Zulässigkeit eines Einzelvorhabens) entsprach lediglich der Gesetzessystematik des BauGB. Weiterhin blieb gerade das Zusammenspiel von § 12 Abs. 1 Satz 1 und § 30 Abs. 2 BauGB ein zentrales Regelungsanliegen (der gesetzlichen Bestimmungen) des vorhabenbezogenen Bebauungsplans.
Vgl. zu Letzterem Krautzberger in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB-Kommentar, Loseblatt-Sammlung, Stand Oktober 2003, § 12 Randnr. 48.
Ausgehend von diesen Überlegungen muss das (oder müssen die) Vorhaben im vorhabenbezogenen Bebauungsplan bzw. im Vorhaben- und Erschließungsplan mindestens so konkretisiert sein, dass schon auf dieser Grundlage, also nicht wie beispielsweise für Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans nach § 30 Abs. 1 BauGB erst auf Grund der mit einem Baugenehmigungsantrag oder einer Bauvoranfrage vorzulegenden Bauunterlagen, abschließend die städtebaurechtliche Zulässigkeit des so bestimmten Vorhabens nach § 30 Abs. 2 BauGB – der (nur) für Vorhaben nach § 29 Abs. 1 BauGB gilt – beurteilt werden kann.
Die Forderung nach der Festlegung eines oder mehrerer Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan rechtfertigt sich auch aus der Verantwortung der Gemeinde für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Gemeindegebiet, vgl. § 2 Abs. 1 BauGB. Die Gemeinde hat gemäß § 1 Abs. 3 BauGB einen Bauleitplan aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Ob ein Bebauungsplan erforderlich in diesem Sinne ist, bestimmt sich in erster Linie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 1997 – 10a D 41/95.NE -, BRS 59 Nr. 2 (Seite 5), unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 – IV C 50.72 -, BRS 28 Nr. 4.
Grundsätzlich kann die Gemeinde in diesem Rahmen in einem Bebauungsplan nur die Festsetzungen treffen, für die der numerus clausus des § 9 BauGB eine Ermächtigungsgrundlage enthält. Ihr steht kein Festsetzungsfindungsrecht zu.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1995 – 4 NB 48.93 -, BRS 57 Nr. 23.
Von dieser und der Bindung an die BauNVO, somit von den gesetzgeberischen Vorgaben für eine geordnete städtebauliche Entwicklung kann die Gemeinde sich nur über § 12 BauGB für im Vorhaben- und Erschließungsplan festgelegte Vorhaben lösen. Nimmt sie diese damit verbundene Freiheit wahr, so kommt der Planungshoheit und Planungsverantwortlichkeit der Gemeinde im Falle eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans ein zusätzliches Gewicht zu. Ohne „Hilfe“ der Vorgaben in § 9 BauGB und der BauNVO hat sie sich Klarheit darüber zu verschaffen, ob das im Vorhaben- und Erschließungsplan festgelegte Vorhaben ihrer planerischen Konzeption und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung entspricht. Mit diesen Anforderungen ist es unvereinbar, wenn sie in der Form eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans eine mehr oder weniger inhaltsleere Hülle als Satzung schafft, die der Vorhabenträger oder nach der Ersterrichtung des Vorhabens ein Nachfolger insbesondere hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung derart ausfüllen kann, dass nicht nur das oder die nach Art und Maß konkret bezeichneten Vorhaben, sondern auch andere Vorhaben möglich sind, die sich gegenüber dem benannten Vorhaben als „aliud“ darstellen.
Schließlich setzt auch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB voraus, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hinreichend konkret die städtebaulichen Parameter erkennen kann, die für die in die Abwägung einzustellenden Belange relevant sind. Steht im Zeitpunkt der Entscheidung des Rates beispielsweise nicht fest, welche der dem Vorhabenträger eingeräumten Nutzungsarten dieser in welchem Umfang verwirklichen wird oder welche Nutzungsänderungen nach der Ersterrichtung des Vorhaben stattfinden können, fehlt dem Rat schon mit Blick auf § 1 Abs. 5 BauGB das hinreichende Tatsachenmaterial für seine Abwägungsentscheidung. Dies gilt auch, wenn – wie nach den Angaben der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Fall – der Rat zwar möglicherweise von einem konkret beschriebenen, mit dem Vorhabenträger abgestimmten Vorhaben ausgeht, dieses jedoch allenfalls im Durchführungsvertrag, nicht aber im vorhabenbezogenen Bebauungsplan bzw. im Vorhaben- und Erschließungsplan bestimmt ist.
Erfordert § 12 BauGB nach alledem die konkrete Bestimmung eines oder mehrerer Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB in dem Vorhaben- und Erschließungsplan oder unmittelbar in dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan, so stellt sich die Frage, welche „Bandbreite an Nutzungsmöglichkeiten“ im obigen Sinne das im Rahmen des § 12 BauGB festzulegende Vorhaben umfassen darf.
Es kommt in Betracht, insoweit auf die „Variationsbreite“ abzustellen, die einer einzelnen genehmigten Nutzung eigen ist. Dieser Begriff dient der Beurteilung, ob die Änderung einer (genehmigten) Nutzung einer baulichen Anlage ihrerseits nach §§ 29 ff. BauGB genehmigungsbedürftig ist, weil der Vorgang auch bodenrechtlich relevant ist. Dies setzt voraus, dass die jeder einzelnen Art von Nutzung eigene, gewisse Variationsbreite verlassen wird und durch die Veränderung bodenrechtliche Belange, wie sie insbesondere § 1 Abs. 5 BauGB bestimmt, erneut berührt werden können.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. März 1988 – 4 C 21.85 -, BRS 48 Nr. 138 (Seite 345), und vom 18. Mai 1990 – B 4 C 49.89 -, BRS 50 Nr. 166 (Seite 394).
Diese Parallele bietet sich an, da im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans auch die planungsrechtliche Zulässigkeit einer Nutzungsänderung im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB nach § 30 Abs. 2 BauGB zu beurteilen ist. Mit Blick ausschließlich auf die Art der baulichen Nutzung würde die Gleichsetzung der „Bandbreite“ und der „Variationsbreite“ in dem oben jeweils dargelegten Sinn bedeuten, dass bei Nutzungsänderungen der Anwendungsbereich des § 30 Abs. 2 BauGB auf die Fälle beschränkt wäre, in denen der vorhabenbezogene Bebauungsplan mehrere Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB alternativ zulässt. Bestimmt ein vorhabenbezogener Bebauungsplan dagegen nur ein Vorhaben oder mehrere gleichzeitig zu verwirklichende Vorhaben, so wäre bei diesem Verständnis eine spätere Nutzungsänderung entweder nicht genehmigungsbedürftig nach § 29 BauGB, wenn sie sich in der dem / den Vorhaben eigenen Variationsbreite hielte, oder aber gemäß § 30 Abs. 2 BauGB grundsätzlich unzulässig, wenn sie hierüber hinausginge und damit gleichzeitig dem Bebauungsplan widerspräche.
Ähnliches gilt, wenn für die Bestimmung der „Bandbreite der Nutzungsmöglichkeiten“ ein Vergleich mit der Variationsbreite bei Änderung einer bestandsgeschützten Nutzung gezogen wird. Diese betrifft die Frage, ob sich eine Nutzungsänderung rechtlich nur als eine Art von Nutzung innerhalb einer immer schon vorausgesetzten Variationsbreite der bereits zugestandenen Nutzung darstellt oder ob sie eine neue, auch bauplanerisch erhebliche Nutzung ist. Diese Variationsbreite wird verlassen mit der Folge, dass sich ein Grundeigentümer für eine Nutzungsänderung grundsätzlich nicht auf den sich fortsetzenden Bestandsschutz seiner früheren Nutzung berufen kann, wenn die beabsichtigte neue Nutzung gegenüber der bisherigen – etwa unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 9 BauNVO – einer gesonderten Festsetzung durch einen Bebauungsplan unterworfen werden könnte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1988 – 4 C 21.85 -, BRS 50 Nr. 166 (Seite 400), unter Hinweis auf § 1 Abs. 3 BauGB.
Die Frage nach der „Bandbreite“ von Nutzungsmöglichkeiten, die in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan festgesetzt werden können, bedarf vorliegend keiner abschließenden Beantwortung. Selbst wenn durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan z.B. mehrere Nutzungsarten alternativ festgesetzt werden können, wird durch den vorliegend angegriffenen vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 200 a der Antragsgegnerin die zulässige Bandbreite auf jeden Fall überschritten.
Der Senat sieht die Anforderungen an das erforderliche Maß der Konkretisierung im vorliegenden Fall deshalb nicht als gewahrt an, weil der vorhabenbezogene Bebauungsplan eine breite Palette unterschiedlicher baulicher Nutzungsmöglichkeiten eröffnet, die zueinander nicht mehr im Verhältnis einer gewissen „Bandbreite“ stehen, sondern sich jeweils als „aliud“ darstellen.
Inwieweit das in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan festgelegte Vorhaben auch eine gewisse Bandbreite hinsichtlich anderer planerischer Festsetzungen z.B. der überbaubaren Grundstücksfläche oder zum Maß der baulichen Nutzungen umfassen kann, mag offen bleiben. Der vorliegende Fall bietet insofern lediglich Anlass für folgende Anmerkungen:
Die überbaubaren Grundstücksflächen sind hinreichend konkretisiert. Zwar enthält der vorhabenbezogene Bebauungsplan Baugrenzen, innerhalb derer ein erheblicher größerer Baukörper als im Vorhaben- und Erschließungsplan dargestellt errichtet werden könnte. Jedoch ist der Vorhaben- und Erschließungsplan gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Demzufolge ist dieser dahin auszulegen, dass der Vorhaben- und Erschließungsplan die im vorhabenbezogenen Bebauungsplan festgesetzten Baugrenzen dem Grunde nach (vgl. hierzu Nr. 5 der textlichen Festsetzungen) auf die Flächen einschränkt, die von dem dargestellten Baukörper, der vollständig innerhalb der im vorhabenbezogenen Bebauungsplan festgesetzten Baugrenzen liegt, überdeckt werden.
Die Regelungen zum Maß der baulichen Nutzung dürften hingegen den Vorgaben des § 12 BauGB nicht gerecht werden. Das Nutzungsmaß ist unter anderem durch die Angabe der höchstzulässigen Geschossfläche von 17.500 qm und durch die Festsetzung von Höchstwerten für die Anzahl der Vollgeschosse (im nordwestlichen Teil auch eines Mindestwerts) sowie der jeweils zulässigen Firsthöhen bestimmt. Allerdings mag die Festsetzung von Höchstwerten in bestimmten Grenzen keinen Bedenken unterliegen.
Vgl. hierzu Bielenberg, Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplans (VE-Plan), ZfBR 1996, Seite 6 (10), zu § 7 BauGB-MaßnahmenG,
Der Rat der Antragsgegnerin ging bei seinem Satzungsbeschluss jedoch davon aus, dass – wie auch im Durchführungsvertrag beschrieben – ein mehrgeschossiges Gebäude als markanter Hochpunkt errichtet wird. Wie in der mündlichen Verhandlung durch Vorlage von entsprechenden Ansichten eines konkreten Vorhabens untermauert, hatte er sogar ein ganz bestimmtes Bauvorhaben vor Augen. Dies alles hat in den Festsetzungen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans jedoch keinen Niederschlag gefunden. Da der Vorhaben- und Erschließungsplan insoweit keinerlei Beschreibung des Vorhabens enthält, ist nicht festgeschrieben, welches Maß das zu errichtende Vorhaben mindestens aufweisen muss. Es ist rechtlich nicht ausgeschlossen – und widerspricht zudem nicht dem Durchführungsvertrag -, dass die Beigeladene statt eines fünfgeschossigen Gebäudes mit einem elfgeschossigen „Turm“ (jeweils mit Staffelgeschoss) lediglich ein zweigeschossiges, teilweise vielleicht sogar nur ein eingeschossiges Gebäude errichtet. Andererseits ist – vorbehaltlich bauordnungsrechtlicher Vorgaben – die Errichtung eines 40 m hohen „Turms“ innerhalb der entsprechenden Baugrenzen im Nordosten des Plangebiets mit einer – im Vorhaben- und Erschließungsplan festgelegten – Grundfläche von ca. 40 m Länge und ca. 18, teilweise ca. 27 m Breite zulässig. Die maximale Geschossfläche des Gebäudes ließe sich dennoch ausnutzen, wenn der übrige Baukörper z.B. nur ein Geschoss aufwiese. Innerhalb der Baugrenzen ist – bis auf den schmalen Streifen im Nordwesten – keine Mindestgeschossigkeit oder -höhe vorgeschrieben. Es ist sogar nicht ausgeschlossen, dass mehrere Gebäude errichtet werden.
Ob die aufgezeigten Unklarheiten zum Maß möglicher baulicher Nutzung bereits für sich der Annahme entgegenstehen, der vorhabenbezogene Bebauungsplan sei nicht auf ein konkretes Vorhaben bezogen, mag auf sich beruhen.
Jedenfalls wahrt das mit dem vorliegenden vorhabenbezogenen Bebauungsplan zugelassene Vorhaben nicht die Vorgaben an das erforderliche Maß der Konkretisierung in Ansehung der Art der baulichen Nutzung.
Der nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB für die Bestimmung von Vorhaben in erster Linie maßgebliche Vorhaben- und Erschließungsplan enthält – wie zum Maß der baulichen Nutzung – hierzu keine Angaben. Die Festsetzungen zur Nutzungsart in der Planurkunde des vorhabenbezogenen Bebauungsplans bedürfen der Auslegung. Durch die zeichnerische und textliche Festsetzung eines „gegliederten“ Mischgebiets wird vorliegend weder eine räumliche (vgl. § 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO) noch eine geschossweise (vgl. § 1 Abs. 7 BauNVO) – wie sie beispielsweise dem dem Planungsausschuss vorgestellten Nutzungskonzept entsprach, vgl. Blatt 180 Rückseite der Beiakte 2 -, sondern eine Gliederung nach den im Textteil genannten Nutzungsarten vorgenommen. Bei einer maximalen Geschossfläche von 17.500 qm sollen höchstens 5.250 qm Geschossfläche (entspricht bei maximaler Ausnutzung der Gesamtgeschossfläche 30 %) auf Wohnnutzung und bis zu 12.250 qm (entspricht bei maximaler Ausnutzung der Gesamtgeschossfläche 70 %) auf Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsnutzungen im Sinne vom § 6 Abs. 2 BauNVO oder auf Hotelnutzung entfallen. Sollten – was sich weder dem Wortlaut noch der Planbegründung sicher entnehmen lässt – die unter Ziffer 2 d) der textlichen Festsetzungen aufgeführten Handelsflächen von maximal 2.700 qm als Geschäftsnutzungen im Sinne von Nr. 2 c) der textlichen Festsetzungen bzw. als Büro- oder Verwaltungsnutzungen im Sinne von Nr. 11 der Planbegründung anzusehen sein, wären sie in dieser Fläche von 12.250 qm enthalten. Dies könnte auch für die (nicht begrenzten) Flächen für nicht wesentlich störende, in einem Mischgebiet zulässige Gewerbebetriebe nach Nr. 2 f) der textlichen Festsetzungen gelten. Beides mag im Folgenden zugunsten der Antragsgegnerin unterstellt werden.
Das so in dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan umschriebene Vorhaben bewegt sich in Bezug auf die Art der baulichen Nutzung weit außerhalb der Bandbreite an Nutzungsmöglichkeiten, die nach den oben dargestellten Grundsätzen zulässig ist. Vielmehr lässt der Bebauungsplan eine unbestimmte Anzahl unterschiedlichster Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB nach § 30 Abs. 2 BauGB zu.
Nach dem Regelungsgehalt des vorhabenbezogenen Bebauungsplans ist nicht erforderlich, dass alle in Nr. 2 b) bis 2 f) der textlichen Festsetzungen genannten Nutzungsarten in dem Gebäude vertreten sein müssen. Auch enthält der vorhabenbezogene Bebauungsplan keine Mindestangaben zur Größe der Flächen für die einzelnen Nutzungsarten. Insoweit wird durch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Beigeladenen planungsrechtlich die Errichtung einer „Hülle“ ermöglicht, die diese- je nach Auslegung des Durchführungsvertrags – schon bei der Ersterrichtung innerhalb des vorgegebenen weiten Rahmens nach Belieben ausfüllen kann. Dies gilt erst Recht bei einer späteren Nutzungsänderung durch einen Dritten. Es ist nach den Festsetzungen beispielsweise nicht ausgeschlossen, dass trotz Schaffung einer Geschossfläche von 17.500 qm neben der Wohnnutzung alle sonstigen Flächen jeweils ausschließlich für nicht wesentlich störende Gewerbe im Sinne von Nr. 2 f) der textlichen Festsetzungen, für Büronutzungen, für Verwaltungsnutzungen oder für Hotelnutzung in Anspruch genommen werden. Sollte die Beigeladene – beispielsweise aus finanziellen oder sonstigen wirtschaftlichen Gründen – nur ein (oder mehrere) Gebäude mit einer Bruttogeschossfläche von weniger als 12.250 qm errichten, könnte die Wohnnutzung vollständig entfallen und die gesamte Fläche als Hotel, für Verwaltung- oder für Büronutzung verwandt werden, und zwar schon bei der Ersterrichtung, erst Recht bei einer späteren Nutzungsänderung. Zulässig wäre nach den obigen Ausführungen zum Maß der baulichen Nutzung auch die Errichtung eines eingeschossigen Gebäudekörpers (ohne Überbauung des nordwestlichen Baufensters, in dem mindestens zwei Geschosse errichtet werden müssen), in dem ausschließlich mischgebietsverträgliches Gewerbe oder ausschließlich ein Handelsbetrieb (bis 2.700 qm) untergebracht wird. Letzteres ist insbesondere deshalb nicht ausgeschlossen, weil der Beschluss des Planungsausschusses vom 2. Mai 2001 nicht weiterverfolgt wurde, den Einzelhandel nur ausnahmsweise für den „internen Bedarf“ zuzulassen. Auch die Bezeichnung des Plangebiets als „Mischgebiet“ steht den nur beispielhaft aufgeführten Nutzungsvarianten nicht entgegen. Diese Festsetzung dient nicht der Festschreibung eines Mischgebiets im Sinne von § 6 BauNVO, sondern lediglich immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten und der Wahrung der Voraussetzungen des § 1 Abs. 5 Nr. 1 BauGB. Insoweit hat der Rat der Antragsgegnerin im Endergebnis den Anregungen des Staatlichen Umweltamtes L. vom 19. April 2001 und 30. August 2001 Rechnung getragen. Zwar sollte nach dem Ratsbeschluss vom 6. November 2001 der vorbeugende Immissionsschutz im Durchführungsvertrag geregelt werden. Nachdem jedoch die 70. Änderung des Flächennutzungsplans nur mit der Maßgabe genehmigt worden war, die betreffende Fläche als gemischte Baufläche darzustellen, um mit Blick auf die vorgesehene gemischte Nutzung eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten, hat sich dies der Rat im Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans mit Beitrittsbeschluss vom 8. Januar 2002 zu eigen gemacht. Der Planungsausschusses ging am 22. Januar 2002 davon aus, dass durch die Änderung der Festsetzung „Gewerbegebiet“ in „Mischgebiet“ der Bebauungsplan inhaltlich nicht verändert wurde. Auf diesen Umständen beruht auch der Satzungsbeschluss vom 12. März 2002.
Betrachtet man ausschließlich die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung ohne Berücksichtigung insbesondere der Grundstücksgröße, so unterscheiden sich die mit dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 200 a zugelassenen verschiedensten Nutzungsmöglichkeiten in einem Gebäude ohne Festlegung der Anteile der einzelnen Nutzungsarten nicht von dem Fall, in dem auf 10 Grundstücken je ein eingeschossiges Gebäude mit je 1.750 qm zugelassen wird, ohne dem Vorhabenträger vorzugeben und ohne im Vorhaben- und Erschließungsplan bzw. vorhabenbezogenen Bebauungsplan zu regeln, auf welchem Grundstück welche Art der baulichen Nutzung – wie vorliegend in Nr. 2 der textlichen Festsetzungen bestimmt – zulässig ist und ob alle oder zumindest einige der unterschiedlichsten Nutzungsarten vorhanden sein müssen.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass der angegriffene vorhabenbezogene Bebauungsplan quasi durch Auflistung der konkret zugelassenen Nutzungsarten – ohne Bindung an die BauNVO – ein auf einzelne Nutzungsarten des § 6 Abs. 2 BauNVO (oder beispielsweise auch des § 7 Abs. 2 BauNVO) beschränktes Baugebiet festsetzt und – weil weder der Vorhaben- und Erschließungsplan noch der vorhabenbezogene Bebauungsplan eine Beschreibung des konkreten Projektes enthält, das der Rat offenkundig seinen Entscheidungen zugrundegelegt hat – eine unbegrenzte Anzahl unterschiedlichster Nutzungsmöglichkeiten, damit unterschiedlichste Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB zulässt. Da der Durchführungsvertrag seinerseits zur Beschreibung des „Vorhabens“ im Wesentlichen auf den Vorhaben- und Erschließungsplan und den vorhabenbezogenen Bebauungsplan verweist, käme die Beigeladene mit nahezu jedem dieser nach § 30 Abs. 2 BauGB zulässigen Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB ihrer Durchführungsverpflichtung nach, ohne dass die Antragsgegnerin hierauf rechtlich, z.B. durch Versagung einer beantragten Baugenehmigung Einfluss nehmen oder den vorhabenbezogenen Bebauungsplan nach § 12 Abs. 6 BauGB wieder aufheben könnte.
Angebotsplanung für den Vorhabenträger
Anders ausgedrückt handelt es sich vorliegend der Sache nach um einen ’normalen‘ Bebauungsplan, der mit Blick auf ein nicht zum Gegenstand des Plans gemachtes konkretes Vorhaben der Beigeladenen im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB aufgestellt worden ist und demzufolge der Sache nach eine Art Angebotsplanung für den Vorhabenträger darstellt.
Gegen dieses Ergebnis ist nicht einzuwenden, dass zu dem Zeitpunkt, an dem ein Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB zwischen dem Vorhabenträger und der Gemeinde abgestimmt wird, insbesondere bei gemischt zu nutzenden größeren Bauprojekten möglicherweise noch nicht konkret voraussehbar ist, wie das verwirklichte Vorhaben in allen Einzelheiten beschaffen sein wird. Dies rechtfertigt nicht, kein Vorhaben im Sinne des § 12 Abs. 1 BauGB (in der Regel im Vorhaben- und Erschließungsplan) festzuschreiben. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, spricht nichts dagegen, während des Aufstellungsverfahrens das ursprünglich ins Auge gefasste Vorhaben zu ändern und es gegebenenfalls hinreichend zu konkretisieren. Jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) muss das zum Gegenstand des Vorhaben- und Erschließungsplan oder unmittelbar des vorhabenbezogenen Bebauungsplans gemachte Vorhaben – wie oben ausgeführt – so konkret sein, dass dem Rat eine sachgerechte Beurteilung und Abwägung möglich ist. Sollte dies aus zwingenden Gründen unmöglich sein, steht der Gemeinde der Weg offen, von dem Erlass eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans Abstand zu nehmen und einen so genannten objektbezogenen (’normalen‘) Bebauungsplans aufzustellen. Insbesondere die Übernahme von Planungs-, Erschließungs- und Ausgleichsleistungen und der entsprechenden Kosten können mit dem Investor in einem städtebaulichen Vertrag nach § 11 BauGB geregelt werden.
Nach alledem bedarf es keiner Entscheidung, ob in dem Durchführungsvertrag vom 8. März 2002, der zur Auslegung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans ohnehin nicht herangezogen werden kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 3.02 -, NVwZ 2004, Seite 229 = BauR 2004, Seite 286,
möglicherweise ein Vorhaben konkreter als im vorhabenbezogenen Bebauungsplan beschrieben ist. Im Durchführungsvertrag verpflichtet sich die Beigeladene, ein „Büro- und Gewerbegebäude mit Wohnanteil“ (§ 1 Abs. 2) bzw. ein mehrgeschossiges „Büro- und Verwaltungsgebäude für Einzelhandel, Büros, Hotel, Wohnen und nicht störendes Gewerbe“ (§ 2 Abs. 1 Nr. 1) zu errichten, und zwar nach Maßgabe des vorhabenbezogenen Bebauungsplans und des Vorhaben- und Erschließungsplans. Sollte dies dahin zu verstehen sein, dass jede der Nutzungsarten, jedenfalls aber der Wohnanteil in dem Vorhaben vertreten sein soll, so stünde dies nicht im Einklang mit dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 200 a. Wie oben dargelegt, enthält dieser keine entsprechenden Regelung und ermöglicht damit im Wege der Errichtung oder zumindest der späteren Nutzungsänderung zahlreiche andere Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB, auch solche ohne Wohnnutzung. Von diesem Verständnis des Durchführungsvertrags ausgehend wäre der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 200 a nach der eingangs zitierten Rechtsprechung im Übrigen auch deshalb fehlerhaft, weil er ein anderes Vorhaben (ein aliud) als das im Durchführungsvertrag vereinbarte zulässt.
Dieser Mangel des vorhabenbezogenen Bebauungsplan führt zu dessen Nichtigkeit, da der Mangel nicht in einem ergänzenden Verfahren nach § 215a Abs. 1 Satz 1 BauGB behoben werden kann. Ein solches Verfahren scheidet aus, wenn der Mangel von solcher Art und Schwere ist, dass er die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellt, die Grundzüge der Planung berührt oder den Kern der Abwägungsentscheidung betrifft.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Oktober 1998 – 4 CN 7.97 -, BRS 60 Nr. 52 (Seite 296), und vom 16. Dezember 1999 – 4 CN 7.98 -, BRS 62 Nr. 44 (Seite 248); Beschlüsse vom 10. November 1998 – 4 BN 45.98 -, BRS 60 Nr. 53, und vom 16. März 2000 – 4 BN 6.00 – BRS 63 Nr. 73.
Nach der Planbegründung war die städtebauliche Konzeption der Antragsgegnerin unter anderem, mit dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan einen markanten Hochpunkt am Ortseingang zu ermöglichen und Wohnen und Arbeiten unter einem Dach zu verwirklichen. Attraktive Nutzungsdurchmischungen unter Anlehnung an die entlang der M. Straße vorhandene und geplante fünfgeschossige Bebauung sollten vorgesehen werden. Eine Festsetzung von GRZ und GFZ war nicht gewollt, da das Vorhaben / Projekt bereits konkret geplant gewesen sei. Keines dieser Ziele hat die Antragsgegnerin im Bebauungsplan festgeschrieben. Ein bestimmtes Projekt ist nicht zum Gegenstand des Vorhaben- und Erschließungsplan oder des vorhabenbezogenen Bebauungsplans gemacht worden. Ähnlich wie bei einer unwirksamen Festsetzung der Art der baulichen Nutzung in einem ’normalen‘ Bebauungsplan,
vgl. hierzu OVG Lüneburg, Urteil vom 5. April 2001 – 1 K 2758/00 -, BRS 64 Nr. 13 (Seite 70),
berühren vorliegend jedenfalls die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung die Grundzüge der auf den vorgenannten Erwägungen beruhenden Planung der Antragsgegnerin. Zwar kommt ein ergänzendes Verfahren dann in Betracht, wenn mit der Festsetzung eines (eingeschränkten) Baugebiets in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Satzungsgeber lediglich über das Ziel, ein konkretes Vorhaben im Sinne des § 12 Abs. 1 BauGB zu ermöglichen, insoweit hinaus geschossen ist, als der Vorhaben- und Erschließungsplan ein aliud zulässt.
Vgl. zu dieser Fallgestaltung OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 7a D 42/01.NE -, JURIS-Dokumentation.
Vorliegend bedarf es aber nicht lediglich einer Reduzierung der festgesetzten Art der Nutzung auf das eigentlich Gewollte. Vielmehr muss sich die Antragsgegnerin umfassend damit auseinander setzen, welches konkrete Vorhaben sie zum Gegenstand des Vorhaben- und Erschließungsplans oder unmittelbar des vorhabenbezogenen Bebauungsplans machen möchte und durch welche planerischen Festsetzungen – auch beispielsweise zum Maß der baulichen Nutzung – sie dies erreichen kann.
Auf die im Übrigen von den Antragstellern aufgeworfenen Frage kommt es nach alledem nicht mehr an. Der Senat weist jedoch auf Folgendes hin:
Eine „Selbstbindung“ der Antragsgegnerin an die BauNVO, insbesondere die Höchstwerte nach § 17 BauNVO kann nicht festgestellt werden. Bereits in der Begründung zum Entwurf des vorhabenbezogenen Bebauungsplans vom 11. Juni 2001 war unter Nr. 7 ausgeführt, auf eine Festsetzung der GRZ und GFZ nach § 16 BauNVO könne verzichtet werden, da das Projekt bereits konkret geplant sei. Hiervon ist die Antragsgegnerin in der Folgezeit nicht mehr abgerückt.
Die Festsetzung einer Geschossfläche von 17.500 qm könnte mit der Leitlinien- und Orientierungsfunktion der BauNVO bei der Konkretisierung der Maßstäbe für eine geordnete städtebauliche Entwicklung (noch) vereinbar sein, wenn beispielsweise durch eine Kombination verschiedener Maßfaktoren und weiterer Regelungen trotz hoher baulicher Verdichtung gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewährleisten werden können.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 – 4 CN 4.01 -, BRS 65 Nr. 78 (zur Grundflächenzahl).
Allerdings erscheint fraglich, dass allein durch die Ausweisung „Mischgebiet“ der Immissionsschutz für die im Geltungsbereich des Bebauungsplans zugelassene Wohnnutzung wirksam sichergestellt wird. Die Regelungen im Durchführungsvertrag für im Baugenehmigungsverfahren vorzulegende Nachweise sind nicht Inhalt des Bebauungsplans, sondern binden lediglich die Beigeladene. Unabhängig hiervon gelten für Geräuschübertragungen innerhalb eines Gebäudes deutlich niedrigere Richtwerte nach Nr. 6.2 TA-Lärm.
Der Bebauungsplan leidet auch an beachtlichen Abwägungsfehlern.
Dies gilt allerdings – unbeschadet der Frage nach der Erforderlichkeit einer Planfeststellung oder Plangenehmigung – nicht insoweit, als die Anbindung und Erschließung des Plangebiets an die M. Straße nur teilweise im Bebauungsplan, im Übrigen in einer Verwaltungsvereinbarung geregelt ist.
Vgl. zur Möglichkeit einer nachgelagerten Konfliktlösung: BVerwG, Beschlüsse vom 18. November 1997 – 4 BN 26.97 -, BRS Nr. 59 Nr. 239 (zu Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach § 8a Abs. 1 BNatSchG), und vom 14. Juli 1994 – 4 NB 25.94 -, BRS 56 Nr. 6; OVG Frankfurt/Oder, Urteil vom 26. August 1999 – 3 D 10/97.NE -, NVwZ-RR 2000, Seite 563; OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2003 – 7a D 137/02.NE -,
Inwieweit die Verschattungsstudie vom 6. Juni 2001 „irreführend und falsch“ sein soll, erschließt sich nicht. Im Gegenteil liegt angesichts der geographischen Gegebenheiten auf der Hand, dass durch Schattenwurf oder Lichtreflexe keine abwägungsrelevanten Beeinträchtigungen der Wohngrundstücke entstehen.
Ein Abwägungsfehler liegt jedoch darin, dass der Rat, wie die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung unter Bezugnahme auf Ansichten des Projektes der Beigeladenen ausdrücklich erklärt haben, nur ein bestimmtes Vorhaben in die Abwägung eingestellt haben, das aber – wie dargelegt – nicht allein zum Gegenstand des vorhabenbezogenen Bebauungsplans und des Satzungsbeschlusses gemacht worden ist.
Ein weiterer Abwägungsfehler gründet darauf, dass die von dem Rat seiner Entscheidung zugrunde gelegte schalltechnische Bearbeitung des J. -Instituts vom 6. Juni 2001 (mit Ergänzung vom 20. Juni 2001) fehlerhaft ist. Diese geht beispielsweise von einem vorhabenbedingten Verkehr von (nur) 550 Fahrzeugen täglich aus. Das Verkehrsgutachten desselben Instituts vom 5. Februar 2001, Stand 6. Juni 2001, taugt für diese Annahme als Grundlage nicht. Dort sind Prämissen z.B. zu Nutzungsgrößen und Wohn-/Arbeitsverhalten auf Grund der „spezifisch gehobenen Nutzungs- und Vermarktungsvorgaben des Vorhabenträgers“ eingestellt, die im vorhabenbezogenen Bebauungsplan nicht ansatzweise sichergestellt werden. Im Übrigen bleibt – wie auch in Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans – unklar, wie Flächen den verschiedenen Geschossflächen zugeordnet werden sollen, die unterschiedlichen Nutzungen dienen. Zudem hat die Antragsgegnerin nicht berücksichtigt, dass beim Ausbau der M. Straße den Anforderungen der 16. BImSchV genügt werden muss, obwohl sie nicht um einem durchgehenden Fahrstreifen erweitert wird. Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 Satz 2 der 16. BImSchV dürften insoweit vorliegen, als jedenfalls am IP 4 der vorgenannten Untersuchung ein Beurteilungspegel von 75,3 dB (A) aktuell vorhanden ist und durch den Umbau der M. Straße und der Schaffung einer Lichtzeichenanlage voraussichtlich erhöht wird.
Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege hat die Antragsgegnerin ebenfalls nicht fehlerfrei abgewogen. Dabei mag dahinstehen, dass der Rat sowohl den landschaftspflegerischen Begleitplan (Ausgleich des Eingriffs in Natur und Landschaft zu 54 %) als auch die Planbegründung vom 22. Februar 2002 (Ausgleich zu 64 %) seiner Abwägung zugrunde gelegt hat.
Den Anforderungen an die Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege wird die vom Rat der Antragsgegnerin vorgenommene Abwägung insoweit nicht gerecht, als die Berücksichtigung des Kompensationsinteresses von Natur und Landschaft nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht.
Vgl. zu den Anforderungen BVerwG, Beschlüsse vom 31. Januar 1997 – 4 NB 27.96 – BRS 59 Nr. 8, und vom 23. April 1997 – 4 NB 13.97 -, BRS 59 Nr. 10, unter Bezugnahme auf OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 1996 – 7a D 23/95.NE -, BRS 58 Nr. 11; OVG NRW, Urteile vom 6. August 2003 – 7a D 100/01.NE -, JURIS-Dokumentation, sowie vom 7. September 2001 – 7a D 134/99.NE -.
Die Gemeinde muss in der Abwägung den in eigener Verantwortung ermittelten Kompensationsbedarf berücksichtigen und spätestens im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses eine den Anforderungen des § 1a Abs. 3 BauGB, gegebenenfalls des § 200 a BauGB in Verbindung mit § 5 LG NRW entsprechende Deckung des ermittelten Bedarfs sicherstellen, zumindest durch eine vertragliche, die Gemeinde – oder vorliegend den Vorhabenträger – bindende konkret bezeichnete Regelung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2003 – 4 BN 37.03 -, BauR 2004, Seite 40, sowie Urteil vom 19. September 2002 – 4 CN 1.02 -, BRS 65 Nr. 20; OVG NRW, Urteil vom 6. Januar 2003 – 7a D 46/01.NE -.
Hieran fehlt es vorliegend. Anders als in der Planbegründung niedergelegt sind die notwendigen Ausgleichsflächen im Durchführungsvertrag nicht geregelt und gesichert. Auch aus den sonstigen Unterlagen ist nicht zu erkennen, in welcher Form die Antragsgegnerin Ausgleichsmaßnahmen oder Ersatzmaßnahmen außerhalb des Plangebiets durchführen will. An keiner Stelle ist zudem ausdrücklich bestimmt, an wen die Beigeladene das Ersatzgeld zu leisten hat, vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 LG NRW.
Schließlich ist zweifelhaft, ob das im Vertrag bestimmte, gegenüber Ersatzmaßnahmen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LG NRW nachrangige Ersatzgeld und seine Bemessung den gesetzlichen Anforderungen entspricht.
gegen Bebauungspläne ist im Wege eines so genannten Normenkontrolleantrages vorzugehen. Ein vorhabenbezogenen Bebauungsplans muss sich auf ein konkretes Einzelvorhaben beziehen. Wenn er nicht genügend konkret ist, sondern mehr oder weniger nur eine Angebotsplanung für den Vorhabenträger darstellt, ist er bereits aus diesem Grunde unwirksam, also nichtig. Ein Bebauungsplan muss stets eine nachvollziehbare und angemessene Abwägung der widerstreitenden Interessen enthalten. Fehlt es hieran schon aufgrund fehlerhafter Grundannahmen, etwa weil zu Grunde gelegte Gutachten falsch sind, führt dies regelmäßig zu einem Abwägungsfehler, der wiederum zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes führt. Dass für den Einzelfall ergangene Gutachten des Oberverwaltungsgerichtes Nordrhein-Westfalen zeigt dieser allgemeinen Anforderungen exemplarisch. Die Argumentation des Gerichts ist also auch auf andere Fälle übertragbar.

References: § 6
 § 12
 § 6
 § 23
 § 30
 § 7
 § 10
 § 47
 § 47
 § 42
 § 1
 § 3
 § 3
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 9
 § 2
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 29
 § 12
 § 29
 § 7
 § 29
 § 12
 § 1
 § 12
 § 7
 § 12
 § 12
 § 12
 Art. 20
 § 12
 § 29
 § 29
 § 12
 § 12
 § 29
 § 29
 § 30
 § 12
 § 30
 § 29
 § 12
 § 12
 § 55
 § 246
 § 29
 § 55
 § 30
 § 7
 § 7
 § 30
 § 7
 § 29

§ 7
 § 12
 § 29
 § 31
 § 30
 § 55
 § 246
 § 7
 § 29
 § 12
 § 30
 § 12
 § 30
 § 12
 § 30
 § 30
 § 29
 § 29
 § 2
 § 1
 § 9
 § 12
 § 9
 § 1
 § 1
 § 12
 § 29
 § 12
 § 1
 § 29
 § 30
 § 30
 § 29
 § 29
 § 30
 § 1
 § 1
 § 12
 § 12
 § 7
 § 12
 § 1
 § 1
 § 6
 § 29
 § 30
 § 6
 § 1
 § 6
 § 7
 § 29
 § 30
 § 29
 § 12
 § 29
 § 12
 § 12
 § 214
 § 11
 § 29
 § 215
 § 12
 § 17
 § 16
 § 8
 § 1
 § 1
 § 200
 § 5
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