Source: http://edicionespropuesta.blogspot.com/2017/
Timestamp: 2017-10-18 09:02:28+00:00

Document:
PROPUESTA: 2017
El inciso e) del artículo 11.1 de la Ley 30225 de Contrataciones del Estado, modificada por el Decreto Legislativo 1341, prohíbe que participen en un procedimiento de selección y que contraten o subcontraten con las entidades a los titulares de instituciones o de organismos públicos del Poder Ejecutivo, a “los funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos, según la ley especial de la materia” y a los gerentes y trabajadores de las empresas del Estado a dedicación exclusiva. A todos ellos les alcanza el impedimento “durante el ejercicio del cargo” y “respecto de la Entidad a la que pertenecen, hasta doce (12) meses después de haber dejado el cargo.”
De ahí se infiere que no pueden intervenir en ningún proceso convocado bajo el imperio de la LCE, a nivel nacional, mientras ejerzan todas esas funciones. Desde el momento en que las dejan y hasta por un año, el impedimento se circunscribirá a la entidad a la que pertenecen o pertenecieron, para ser más precisos.
Para el inciso f) del mismo artículo 11.1, de otro lado, están impedidos “en la Entidad a la que pertenecen, quienes por el cargo o la función que desempeñan tiene influencia, poder de decisión, o información privilegiada sobre el proceso de contratación o conflicto de intereses, hasta doce (12) meses después de haber dejado el cargo.” Parecería que contradice lo señalado en el acápite precedente que, por ejemplo, para el caso de los funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos, condiciona su aplicación a “la ley especial de la materia” pero extiende la prohibición a todo el sector público con prescindencia del cargo o la función que desempeñe la persona de que se trate. Este inciso f) restringe la aplicación precisando que si van a participar en un proceso convocado por la misma Entidad en la que prestan servicios estarán impedidos si “tienen influencia, poder de decisión, o información privilegiada […] o conflicto de intereses”, siempre hasta un año después de haber cesado en el puesto.
¿Cuál inciso se aplica en el caso de un servidor público que es empleado de limpieza en un ministerio, cargo que por cierto no le da ninguna posibilidad de influir ni decidir en ningún resultado, ni de tener información privilegiada ni conflicto de intereses, y al que se le presenta la oportunidad de participar en un proceso convocado por esa misma entidad para venderle lapiceros en consideración al hecho de que tiene una pequeña librería con sus hermanos que coincidentemente acaba de obtener su Registro Nacional de Proveedores? ¿Realmente su microempresa está impedida de participar en ese proceso que además es convocado por una repartición del mismo ministerio totalmente ajena a la de mantenimiento en la que él trabaja?
Alguna respuesta se puede encontrar en la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo 1341 que modifica la Ley 30225. En el punto 2.1.8 se destaca que “el impedimento se ha ampliado a todo proceso de contratación pública durante el ejercicio del cargo en el caso de los Gobernadores Regionales, Vicegobernadores Regionales y Consejeros de Gobiernos Regionales; los Jueces de las Cortes Superiores de Justicia, los Alcaldes y Regidores; los Titulares de instituciones o de organismos públicos del Poder Ejecutivo, los funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos, gerentes y trabajadores de las empresas del Estado a dedicación exclusiva.”
Acto seguido, sin embargo, se admite que “la razón de dicha modificación radica en evitar los conflictos de interés que puedan suscitarse debido a la naturaleza, poder de decisión o influencia que pudiesen tener estas personas mientras se encuentren en el ejercicio de sus funciones.” La pregunta que se cae de madura es ¿qué conflictos de interés podría acarrearle al empleado de limpieza participar en la licitación para la compra de lapiceros en el mismo ministerio donde trabaja? ¿Qué poder de decisión o influencia podría tener? Ninguno, obvio.
Tan cierto es ello que la propia Exposición de Motivos refiere, en directa alusión al nuevo inciso f), que “en este artículo se ha añadido un nuevo impedimento para restringir la contratación en la entidad a la que pertenecen a quienes detenten influencia, poder de decisión, cuenten con información privilegiada sobre el proceso de contratación o mantengan conflictos de intereses por razón del cargo o función que desempeñan.” Enseguida añade que “el impedimento se mantiene hasta doce (12) meses después de que dejen el cargo.”
Más claro imposible. Los servidores públicos, que, en consideración al cargo o función que “desempeñan”, esto es, que están ejerciendo en un determinado momento, tienen influencia, poder de decisión, información privilegiada o conflicto de interés, no pueden suscribir ningún contrato ni participar en ningún procedimiento de selección que convoque la entidad a la que “pertenecen.” Si no tienen la influencia, el poder de decisión, la información privilegiada o el conflicto de interés, pueden participar sin ningún problema.
El antecedente más próximo de este impedimento es el inciso d) del artículo 11 de la Ley de Contrataciones del Estado 30225, antes de que sea modificado por el Decreto Legislativo 1341. El texto de todo el artículo 11 era más compacto y uniforme porque regulaba las prohibiciones a partir de su aplicación territorial, temporal y punitiva, en ese orden. El inciso d) prohibía que participen en procesos, “en la Entidad a la que pertenecen, los titulares de instituciones o de organismos públicos del Poder Ejecutivo, los directores, gerentes y trabajadores de las empresas del Estado, los funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos, según la ley especial de la materia.”
Para aplicarlo, empero, había que concordarlo con la décimo tercera disposición complementaria final del Reglamento de la LCE, aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF, que a la letra decía: “Para la configuración del impedimento previsto en el literal d) del artículo 11 de la Ley, debe tomarse en consideración que los trabajadores de las empresas del Estado y servidores públicos comprendidos en el referido literal son aquellos que por el cargo o la función que desempeñan tienen influencia, poder de decisión o información privilegiada sobre el proceso de contratación.”
El impedimento, en la Ley, había ido descendiendo pues empezaba regulando en el ámbito nacional, específicamente alcanzando a las principales autoridades del país, luego pasaba al regional, a continuación al de cada jurisdicción y después al de la entidad a la que pertenecen las partes involucradas para acabar atacando el ámbito de cada proceso, el ámbito de los parientes, de las personas jurídicas en todas sus variantes de vinculación y las personas sancionadas o inhabilitadas y aquellos vinculados a ellas.
En lo que respecta al ámbito de la misma entidad, como queda dicho, había prohibido que participen en los procesos, entre otros, los “funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos, según la ley especial de la materia.” Acertadamente el Reglamento reguló el alcance de este impedimento para que un servidor público, como el empleado de limpieza del caso hipotético, no pueda terminar restringiendo los derechos de la librería de la que es copropietario, exigiendo para que se configure la prohibición que el servidor tenga influencia, poder de decisión o información privilegiada. Aun en el pequeño ámbito de la misma entidad, una librería de propiedad de un servidor que no tiene mayor trascendencia podía contratar con ella. Suena perfectamente razonable.
El Decreto Legislativo 1341 cambió el patrón y pasó a regular ya no en función del ámbito, del más grande al más pequeño, sino prioritariamente en función de los tiempos, modificando los alcances de las prohibiciones. En el afán de rescatar lo establecido en la décimo tercera disposición complementaria final del Reglamento aprobado por el Decreto Supremo 350-2015-EF, le dio forma de impedimento y lo incorporó en la Ley, como inciso f). Pero olvidó reformular el acápite e) para hacerlos compatibles entre sí, dejando abierta la posibilidad para que un servidor público no pueda contratar con nadie, directamente o a través de una persona jurídica de la que forma parte, a nivel nacional, mientras que, en el ámbito de la misma entidad, sí podría hacerlo en virtud de lo expresamente señalado en el inciso f).
Sobre este particular el Tribunal Constitucional ha señalado, en el Expediente 0484-2009-PA-TC citado por el doctor Marco Martínez Zamora, “sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación legalmente impuesta, deberá además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos.” Ese es el sentido en que debe entenderse el artículo 139, inciso 9, de la Constitución que consagra el principio de inaplicabilidad por analogía de la ley penal y de las normas que restrinjan derechos. Por consiguiente, presentada la disyuntiva de tener que elegir entre el inciso e) y el f) de la Ley de Contrataciones del Estado, corresponde optar sin ninguna duda por el f).
El Decreto Supremo 056-2017-EF, modificatorio del Reglamento de la LCE aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF, en la creencia de que como el precepto de la acertada décimo tercera disposición complementaria había sido incorporado en la Ley, la derogó en su artículo tercero conjuntamente con otras disposiciones que corrieron la misma suerte. No era necesario que sobreviva, pero si hubiera subsistido tenía que concordarse con el nuevo inciso e) y ya no con el antiguo inciso d).
El mismo Decreto Supremo 056-2017-EF, por otra parte, ha cambiado el artículo 248 del Reglamento reservándolo ahora para configurar el impedimento establecido para el cónyuge, el conviviente y los parientes a los que se refiere el inciso h) del artículo 11.1 de la Ley. El inciso d) del nuevo artículo 248.1 refiere que “cuando la relación existe con los servidores públicos y trabajadores de las empresas del Estado a dedicación exclusiva a los que se refiere el literal e) del numeral 11.1 del artículo 11 de la Ley, el impedimento se configura en el ámbito de la Entidad a la que pertenecen estas personas y hasta doce meses después de que dejen el cargo, siempre que, por la función desempeñada, dichas personas tengan influencia, poder de decisión, o información privilegiada sobre los procesos de contratación de la Entidad, en concordancia con el literal f) del numeral 11.1 del artículo 11 de la Ley.”
El texto puede no ser aplicable al empleado de limpieza pero es igualmente restrictivo y nuevamente opta por limitar el impedimento a las personas que por el cargo que ocupan pueden eventualmente incidir en el resultado del proceso. Y esa sola posibilidad es la que se prohíbe y se combate. Este servidor público puede seguir en sus labores y la librería de la que es copropietario puede venderle al ministerio sin problemas.
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DESAYUNO ARBITRAL EN LA CCL
El jueves 28 se llevó a cabo en la Cámara de Comercio de Lima el Desayuno Arbitral sobre mitos y realidades en los contratos de obra pública organizado por su Centro de Arbitraje con la participación de Roxana Jiménez Vargas-Machuca, Carlos López Avilés, Ricardo Rodríguez Ardiles y nuestro editor, Ricardo Gandolfo Cortés, que presidió la mesa. El evento fue inaugurado por el nuevo secretario general, Christian Carbajal Valenzuela.
Nuestro editor, luego de lamentar el sensible fallecimiento del principal animador y cuatro veces presidente del gremio anfitrión, Samuel Gleisser Katz, cuyo nombre lleva el auditorio en el que se desarrolló el evento, aclaró algunos conceptos que se difunden en los medios de comunicación como si fueran verdades absolutas cuando en realidad revelan una extendida ignorancia.
En primer término, se refirió al supuesto cartel de proveedores que denunció un periodista en una radio local hace algunos días y cuya evidencia es, según él mismo, el hecho de que todos los postores se presenten a las licitaciones con el mismo monto, lo que pone de manifiesto además una concertación de precios y una confabulación escandalosa en agravio del Estado. Nada más absurdo. Hasta no hace mucho, las calificaciones de las ofertas se hacían priorizando y dándole el puntaje más alto a aquellas que ofrecían los montos más bajos y como sólo se podían aceptar propuestas entre los rangos del diez por ciento por encima y diez por ciento por debajo del valor referencial de la convocatoria, pues todos iban al noventa por ciento porque todos querían tener la más alta calificación y nadie quería perder puntos en esta instancia.
Es cierto que algunos aventureros se arriesgaban a ofertar el 110 por ciento del presupuesto cuando estaban convencidos de que iban a ser postores únicos. Pero eso siempre era un albur porque a última hora, antes del cierre, podía llegar un proveedor retrasado que alcanzaba a introducir su propuesta y le quemaba la película al osado que no quería firmar por lo máximo que permitía la norma. De alguna manera era una actitud comprensible habida cuenta de que los valores referenciales eran y por desgracia siguen siendo hasta ahora insuficientes para los objetivos que se persiguen con la pretensión que es materia de cada procedimiento. Esa certeza, sin embargo, no le quitaba la dosis de riesgo y suspenso que acarreaba.
Ahora ya no se adjudica así. La última reforma ha introducido la figura del doble promedio en cuya virtud en una primera vuelta se eliminan todas las ofertas que se encuentren por debajo del ochenta por ciento de un primer promedio que se obtiene entre los montos de todas las propuestas que siguen con vida después de la evaluación técnica. En una segunda vuelta, ya para adjudicar el proceso, se asigna el puntaje más alto en la calificación económica a la oferta que se ubique más cerca de un segundo promedio de todas las que siguen en carrera a efectos de no priorizar la contratación de la propuesta más baja, que no es la mejor obviamente, ni tampoco de la de monto más alto, que necesariamente tampoco es la mejor, aunque puede estar más cerca de serlo. A las demás ofertas se les otorgan puntajes inversamente proporcionales a su lejanía o cercanía de ese segundo promedio lo que termina siendo más justo y menos susceptible de ser dirigido por clubes o carteles.
El doctor Gandolfo también se refirió a la creencia de que hay malas prácticas o actos abiertamente ilícitos cuando se comprueba que el valor de una obra difiere considerablemente del valor estimado en sus primeros estudios. Recordó que un congresista, que no quiso identificar, se escandalizó no hace mucho al verificar que en una construcción se había terminado invirtiendo más de lo que el valor referencial del estudio preliminar sugería. Aclaró que debería investigarse cuando una tasación comercial demuestra que los montos invertidos en una obra son notoriamente inferiores a los montos registrados como gastados en esa misma obra. Si son similares, no hay problema. Si difieren de los valores referenciales de los estudios previos pero todo lo declarado está comprobadamente en la obra, no hay ningún indicio de mala práctica, apropiación ilícita o colusión en agravio del Estado. Así de simple.
Nuestro editor cuestionó, por último, la idea de que tener un pleito con el Estado debería ser un impedimento para participar en una futura licitación. Reveló que esa prohibición ya se tuvo en el Perú en el pasado y sirvió para que algunas entidades impidan la intervención de ciertos postores que no eran de su agrado en determinados procesos. Para ello, bastaba que les inicien ellas mismas o cualquier otra entidad, por pequeña y apartada que sea, un juicio cualquiera. Sirvió también para que muchos proveedores se deshagan de competidores que podían poner en riesgo la buena pro que acariciaban con malas artes. Por último, fue utilizado para disuadir a los proveedores para que no reclamen por ningún derecho porque si un nuevo proceso los encontraba en plena disputa, automáticamente quedaban prohibidos de participar.
El ingeniero Carlos López Avilés se ocupó de los precios unitarios y la suma alzada subrayando en qué casos corresponde aplicar uno y otro sistema. El doctor Ricardo Rodríguez Ardiles habló sobre las ampliaciones de plazo y los adicionales de obra así como sobre las consecuencias que puede acarrear el sinceramiento de los arbitrajes en línea con lo que propone la última modificación para que continúen las reclamaciones sólo en aquellas controversias que no puedan ser resueltas en las vías previas de la conciliación o el dispute board. La doctora Roxana Jiménez Vargas-Machuca, finalmente, disertó sobre los mitos que se han generalizado en el arbitraje destacando las limitaciones que tienen las cortes para corregir un laudo evidentemente equivocado y las formas que se ingenian para hacer notar los errores que advierten en su quehacer cotidiano.
El público, que asistió masivamente al evento, tuvo oportunidad de interactuar con los expositores planteando algunas inquietudes que fueron absueltas propiciándose un clima de ameno intercambio de pareceres, antes de que el doctor Gandolfo lo clausurase.
A lo largo de la última semana, en diversos medios, se ha estado comentando, como si se tratase de un sacrilegio, que en determinada entidad se han adjudicado contratos a empresas o consorcios conformados por firmas contratistas que tenían juicios con el Estado.
Sobre esa imputación hay varias cuestiones por aclarar. En primer término, tener un pleito con el Estado no inhabilita a nadie para nada. El precepto, consagrado en el artículo 2.19, e) de la Constitución Política del Perú, establece solemnemente que “toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad.”
En sintonía con la señalada disposición el artículo 11,l) de la Ley de Contrataciones del Estado 30225, modificada por el Decreto Legislativo 1341, impide que participen en un procedimiento de selección, que sean postores y que contraten o subcontraten con las entidades sujetas a su imperio, a todas aquellas “personas naturales o jurídicas que se encuentren sancionadas administrativamente con inhabilitación temporal o permanente en el ejercicio de sus derechos […]”
Por consiguiente, si una persona natural o jurídica no está inhabilitada para contratar con el Estado puede perfectamente participar y ganar un proceso. En el pasado, en efecto, existía la prohibición a la que se han referido algunos observadores, pero se puso en evidencia que, al margen de su inconstitucionalidad, eran más los abusos que se cometían en su nombre que los beneficios que eventualmente podía aportarle al país.
La norma se prestaba para que algunos malos proveedores forzaran para que ciertas entidades inicien reclamaciones contra sus potenciales competidores únicamente con el objeto de marginarlos de aquellos procedimientos en los que habían puesto sus expectativas, en ocasiones confabulados con los funcionarios que abrían los juicios o procedimientos administrativos y que eran coincidentemente los mismos que tenían que adjudicar los nuevos contratos.
Otras veces se dilataban sospechosamente los procesos que emprendían algunos contratistas solicitando sus legítimos derechos a pagos incumplidos, ampliaciones de plazo no otorgadas, modificaciones no reconocidas, resoluciones impugnadas, entre otros. Como el impedimento no estaba circunscrito a las reclamaciones formuladas por el Estado contra el probable postor también operaba a la inversa cuando eran los postores los que las habían presentado, con lo que funcionaba como un elemento de presión para evitar que se hagan reclamaciones por más justas que sean. El colmo de la arbitrariedad.
Tener juicios –o arbitrajes en el caso de las contrataciones públicas– no puede marginar a los proveedores a participar y recibir adjudicaciones en los procedimientos de selección. Eso es cierto. No menos cierto es que algunos contratistas, inhabilitados administrativamente por el Tribunal de Contrataciones del Estado, buscan y consiguen medidas cautelares que suspenden la eficacia de esas sanciones. Lo hacían, al menos, hasta hace algún tiempo.
Recuerdo que le sugerí a la presidenta del OSCE, de entonces, que publique el íntegro de las resoluciones judiciales que dejaban sin efecto las inhabilitaciones hasta que concluyan los procedimientos judiciales. Lo hizo y de inmediato se pudo comprobar, como se puede comprobar ahora mismo, que en algunos casos esos pronunciamientos no tienen ningún fundamento, como se temía, y más parecen extraídos del sombrero de algún prestidigitador que la justa respuesta a un exceso. En otros, por el contrario, se advierte que la autoridad judicial corrige un entuerto, un error en el que probablemente sin querer ha incurrido la última instancia administrativa, con lo que se anota un punto a favor de la magistratura. En ambos escenarios, empero, la transparencia se convierte en el mejor aliado de quienes luchan contra cualquier forma de corrupción.
Ello, no obstante, queda claro que tener juicios no te convierte en culpable. Si así fuese, se desataría otra ola de demandas y denuncias sin razón ni sustento sólo para evitar tu presencia en esa licitación que vengo acariciando desde tiempo atrás y en la que tú eres el único que me puedes ganar. Creyendo que estoy combatiendo la corrupción termino alentando y propiciando más corrupción. Ojo al piojo.
El nuevo Contralor General de la República, Nelson Shack Yalta, ha declarado que su intención es supervisar los grandes proyectos de infraestructura desde su inicio, desde la etapa en la que se elaboran los estudios de preinversión que, en su opinión, tienen muy baja calidad y no ofrecen ningún indicio valedero respecto de los costos de la obra, razón por la que su valorización resulta incierta y por la que se genera la gran cantidad de adendas que se terminan firmando. En esa línea, ha anunciado que se pasará de tener un control básicamente posterior a uno concurrente, que siga y acompañe a los proyectos, no sólo en su diseño sino también durante su ejecución, fundamentalmente en aquellas obras que tienen presupuestos que superan los 100 millones de soles.
La propuesta es interesante aun cuando podría duplicar las funciones del supervisor que por expreso mandato de la ley debe contratar cada entidad para todas aquellas obras de 4 millones 300 mil soles o más de valor referencial. Si la Contraloría logra dotar a las entidades de los fondos suficientes para la realización de buenos estudios de factibilidad y buenos expedientes técnicos se podrá tener una aproximación bastante más certera respecto de las características del proyecto, del suelo y de los costos que demandará su desarrollo.
El doctor Shack tratará que la Contraloría participe como una veeduría en el proceso de selección de los supervisores y ejecutores de las grandes obras. Quizás pueda revisar las bases y términos de referencia de los respectivos procedimientos de selección y exigir las modificaciones que sean pertinentes a efectos de asegurar la contratación de los proveedores que estén en las mejores condiciones de realizar cada encargo.
Por último, quiere participar igualmente en los procesos de designación de los árbitros que eligen las entidades del Estado para integrar los tribunales que resuelven las controversias que se derivan de estos contratos. Esta es una medida muy acertada porque no está bien que algunos funcionarios públicos nombren como árbitros a quienes carecen de calificaciones para desempeñarse como tales. Si el contratista elige mal a su árbitro, es su problema, porque lo que está en juego son sus intereses particulares. Pero si la entidad elige mal, el problema no es sólo del funcionario, porque lo que es del Estado nos interesa a todos.
En una reforma reciente de la Ley de Contrataciones del Estado quedó en el tintero –aunque fue recogida en la exposición de motivos y en el debate parlamentario– nuestra propuesta de que los árbitros que designan las entidades pertenezcan, cuando menos, a un registro especial administrado por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Quizás pueda ampliarse a otras listas. En cualquier caso, la Contraloría podría garantizar que la elección sea seria y que no se opte por los amigotes ni los compadres de las autoridades de turno.
El Contralor General de la República admitió no recordar ningún caso relevante de corrupción que se haya descubierto gracias a la labor de la institución que dirige y que esa evidencia es la que lo impulsa a propiciar el cambio de estrategia que se estrenará en la fiscalización de las obras de reconstrucción que se emprenderán en breve. Advierte que el objetivo es activar un mecanismo de alerta temprana en cada proyecto a través de distintos hitos de control. Reconoce que no podrá comprender a todos los proyectos y por eso mismo desea comprometer a la sociedad civil organizada para que contribuya en estas tareas de este nuevo enfoque que incluye el fortalecimiento de las capacidades internas de cada entidad.
En declaraciones al diario Gestión, Nelson Shack, afirmó que en el Perú se sanciona poco a los funcionarios corruptos. Dijo que de 550 mil servidores del Estado, 150 mil están vinculados al manejo presupuestal y de toma de decisiones sobre los recursos públicos. De ellos, sólo 12 mil fueron denunciados en los dos últimos años. No ha precisado, sin embargo, cuántos fueron finalmente condenados. Si lo habría señalado, sus porcentajes habrían caído todavía más bajo. Es verdad que no son cifras para resignarse ni para forzar una cacería de brujas. Son cifras que, en beneficio de los funcionarios, demuestran que se acusa quizás poco, pero sin fundamento y sin pruebas contundentes. Ojalá que en el futuro se acuse todavía menos pero con éxito. Que sobre los culpables caiga todo el peso de la ley, pero que no se distraigan las energías en perseguir y pretender sancionar a inocentes. Que se concentre toda la fuerza en minimizar los riesgos de las inversiones y propiciar el progreso del país.
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Crece el número de laudos anulados por el Poder Judicial
Tuvimos el placer de coordinar un panel de expertos en el VI Congreso Regional de Arbitraje, organizado la semana pasada por el Instituto Peruano de Arbitraje y la Cámara de Comercio de La Libertad, sobre anulación de laudos.
El doctor Ricardo Gandolfo Cortés hizo una introducción panorámica explicando cómo incorporó el arbitraje como medio obligatorio de solución de las controversias en el marco de la primera Ley de Contrataciones del Estado N° 26850, cuyo proyecto elaboró personalmente. La idea que inspiró la medida era aligerar la toma de decisiones en la materia, retirándolas del sistema judicial que demoraba mucho tiempo en resolver litigios que tenían compras y obras paralizadas por años. Con el correr de los años, los proceso de anulación de laudos han venido creciendo peligrosamente, aduciendo cualquier clase de causales vinculadas mayoritariamente a su motivación y abriendo las puertas a la judicialización de esta clase de conflictos. Si el propósito legislativo fue salir de la esfera judicial para que el Estado arbitre sus controversias con partes privadas, ahora en muchos casos los privados terminaban defiendo la validez de sus laudos ante cortes judiciales. Ese retroceso alienta al doctor Gandolfo a proponer que se elimine la posibilidad de reclamar la anulación de laudos por cualquier causal vinculada a su motivación.
Una visión estadística sobre el particular la ofreció el doctor Enrique Varsi Rospigliosi. Mostró que los procesos de anulación de laudo han crecido entre los años 2009 a enero de 2017 ante la Corte Superior de Lima. La mayor cantidad de recursos se dirigen contra laudos que resuelven controversias entre proveedor y parte estatal, y el promedio del período de análisis es 1.5 recursos de cada 10 que declaran la nulidad del laudo.
Hicimos por nuestra parte una breve exploración sobre con qué intensidad la Corte de Lima viene tratando los recursos de anulación en el año 2017. Hasta el 4 de setiembre pasado la Corte publicó 109 recursos de anulación resueltos en el año 2017. De ellos 21 recursos fueron fundados total o parcialmente. Como informó el doctor José Antonio Sánchez Romero, 15 laudos fueron anulados por defecto de motivación (casi 75% del total de anulaciones). Como informó el doctor Gustavo de Vinatea, la Corte de Lima anuló 15 laudos sobre contratación pública.
Si el promedio de anulaciones hasta inicios de 2017 era de 1 o 1.5 recursos fundados de cada 10, ahora ese promedio sube a 2 de cada 10. Lo que preocupa no es que un laudo sea anulado. Lo que preocupa es que las anulaciones de hagan tomando como base una causal no regulada como el “defecto de motivación”. Sobre el punto la Corte de Lima ha elaborado su propia doctrina jurisprudencial, basada en el estándar de anulaciones por defecto de motivación judicial. En casi todas las sentencias de anulación, cita el caso en el que el Tribunal Constitucional anuló una sentencia penal que envió a la cárcel por 12 años a Guiliana Llamoja por matar a su madre. Tal anulación se produjo por defectos en el análisis de la prueba indiciaria practicada en su oportunidad por la Sala Penal. En el fundamento Nº 7 de la sentencia constitucional, el Tribunal desarrolló la doctrina de los “defectos de motivación judicial” o “motivación patológica”.
Cabe indicar que la “motivación patológica” ya había sido desarrollada por doctrinarios procesalistas en el mundo europeo continental, en particular por el profesor italiano Michelle Tarufo, o por profesores teóricos de la argumentación como Hernández Colomer o Juan Igártua, entre otros. El estándar de motivación y sus correspondientes patologías se han construido sobre un esquema de “argumentación ideal” en la que han insistido muchos de esos autores. En los Estados Unidos de América esa doctrina se ha empleado en teoría legal para justificar casos difíciles en materia constitucional en los que, al parecer por el grado de dificultad en la interpretación del caso, la comunidad legal asume, como lo hace el profesor Ronald Dworkin, que no hay una “única respuesta legal correcta” para los temas en debate judicial.
Como puede verse, estos debates no son propios del terreno arbitral, donde las partes contienden asuntos privados, civiles o comerciales. En el Perú esos debates también incluyen compras públicas, con los límites que la ley señala. No son debates constitucionales y muy rara vez de aprecian debates que tengan como telón de fondo controversias constitucionales.
Por estas y otras razones aplicar el estándar constitucional Llamoja para anular laudos por defectos de motivación es un estándar erróneo. Estaría de acuerdo en anular un laudo cuando simplemente no hayan motivos o cuando los motivos producidos en el laudo no tengan conexión lógica alguna con las decisiones allí tomadas, en particular porque el acuerdo entre partes o los reglamentos institucionales, siguiendo la línea marcada por la Ley de Arbitraje, exigen que el laudo sea motivado (si no hubo acuerdo contrario). Y no respetar el acuerdo entre partes o el reglamento arbitral se subsume bajo la causal de anulación de no haber respetado el acuerdo para arbitrar. Además esto tiene un sentido práctico insoslayable: nadie en su sano juicio va a querer un laudo, en particular si le es contario, que no ofrezca justificación alguna.
En la segunda parte del panel analizamos algunos laudos anulados recientemente. Uno primero en el que quien solicitó la anulación porque la composición del tribunal no se ajustó al acuerdo arbitral ni a las normas aplicables, porque uno de los árbitros vulneró el deber de independencia, imparcialidad y de información, dado que no informó que conocía a los representantes del demandante. Dichos representantes habían intervenido en dos procesos arbitrales distintos como abogados de otras empresas en que el árbitro cuestionado integró tribunal. En un tercer proceso el árbitro integró tribunal con uno de esos abogados. Ello fue causa de una recusación, que el centro de arbitraje donde se ventiló el caso desestimó. La Corte anuló el laudo.
Sobre el punto el doctor Richard Martin Tirado sostuvo que el conocimiento que un árbitro tenga de las partes o de sus representantes en un arbitraje no es per se relevante. El grado de conocimiento puede ser mayor o menor y ello podría o no comprometer su independencia e imparcialidad. Este tipo de conocimiento no debería tomarse como una “causa objetiva” que justifique automáticamente la recusación de un árbitro por parcialidad o su apartamiento del tribunal. Plantear así las cosas podría dar pie a recusaciones banales o maliciosas. Incluso en el caso concreto la recusación contra el árbitro cuestionado fue declarada infundada por el centro de arbitraje. La intensidad del control sobre imparcialidad no debería ser la misma en el terreno judicial que en el arbitral.
Un segundo caso declaró nulo un laudo por defectos en el estándar de prueba. El contratista había demandado la aprobación de dos ampliaciones de plazo de su contrato para la elaboración del expediente técnico de un hospital. También demandó los mayores gastos generales. La entidad concedió la ampliación por un plazo menor, el tribunal sostuvo que la entidad se pronunció tardíamente. La entidad alegó que el tribunal no hizo los cálculos correctos y en el laudo no se identificaron estos vicios. La Sala desestimó el pedido de gastos generales porque no encontró razones mínimas que lo sustenten.
El doctor De Vinatea coincidió con el razonamiento de la Sala. Manifiestó, sin embargo, que le preocupan otro tipo de anulaciones como aquella que anuló un laudo porque el tribunal había violado el principio de preclusión procesal que aplica a los procesos judiciales y no necesariamente a los procesos arbitrales que suelen ser más flexibles.
En otro caso, la Sala anuló un laudo expedido en mayoría por incumplimiento contractual en una supervisión de estudios y obras de una importante carretera. Una de las entidades demandadas reclamó que el laudo no estuvo debidamente motivado. No tuvo éxito. Ello, no obstante, la Sala declaró la nulidad del laudo en el extremo en que declara que las entidades demandadas paguen solidariamente las costas y costos del proceso. Como la solidaridad no se presume de acuerdo al artículo 1183º del Código Civil, la Sala encontró que este extremo del laudo tiene vicio de motivación.
El doctor José Antonio Sánchez Romero estuvo de acuerdo con la anulación. Sostuvo, basado en su experiencia como procurador del ministerio de Educación, posición que dejó hace muy poco, que los procuradores del Estado no pueden quedarse de brazos cruzados frente a laudos excesivos, que resuelven más allá de lo pedido o sin justificación racional alguna. Por ello las Cortes vienen anulando laudos de ese tipo, pero que es necesario observar que no excedan sus competencias.
En conclusión, la Corte de Lima viene anulando más laudos que antes, la mayoría de ellos sobre contratación pública y sobre una causal, como el defecto de motivación, no regulada en la Ley de Arbitraje. Nos guste o no a los árbitros, sea correcto o no el “estándar Llamoja” aplicado por los jueces para anular laudos en Perú, eso es lo que está sucediendo hoy. Los árbitros debemos navegar en estas aguas y debemos seguir remando para lograr que las controversias sean resueltas con capacidad, con transparencia y con calidad.
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Una creencia equivocada pero muy generalizada es la que minimiza la labor del supervisor de obra al punto que en ocasiones la presenta como intrascendente o innecesaria. Hay quienes, en esta línea, llegan al extremo de insinuar en forma temeraria que el consultor que desarrolla este rol puede terminar como apéndice del contratista encargado de la ejecución cuando la realidad es que es elegido para verificar el correcto desempeño de este último y para representar al propietario en la obra.
El artículo 1777 del Código Civil consagra el derecho del comitente, que es el propietario de una obra, a inspeccionarla por cuenta propia. Cuando en el curso de esa inspección compruebe que no se ejecuta conforme a lo convenido y según las reglas del arte, el comitente puede fijar un plazo adecuado para que el contratista se adecúe a ellas. Transcurrido ese plazo, sin que se haya adecuado, el comitente puede solicitar la resolución del contrato sin perjuicio del pago de la indemnización de daños y perjuicios.
En lo que respecta a la Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 350-2015-EF, modificado por el Decreto Supremo 056-2017-EF, establece, en el artículo 159.1, que durante la ejecución de la obra debe contarse de modo permanente y directo con un inspector o con un supervisor, quedando prohibido contar con ambos en el mismo proyecto.
La misma norma distingue entre uno y otro. El inspector es un funcionario público expresamente designado por la entidad mientras que el supervisor es una persona natural o jurídica del sector privado contratada mediante concurso. Si es una persona jurídica, ésta debe designar a su vez a una persona natural como supervisor, para los efectos de ejercer las prerrogativas y cumplir con las obligaciones que el cargo comporta. La Ley de Presupuesto, a su turno, dispone cada año a partir de qué monto toda obra pública debe tener obligatoriamente un supervisor. El artículo 16, inciso a), de la Ley 30518, lo fija para el 2017 en 4 millones 300 mil soles.
El inspector o supervisor, cualquiera de ellos, debe tener la misma experiencia y calificaciones profesionales que se le exigen al residente de la obra que es el representante del contratista que la ejecuta. La última modificación del Reglamento ha agregado que el supervisor no puede prestar servicios en más de una obra a la vez, salvo que se trate de un proceso convocado en paquete, en cuyo caso la participación permanente, directa y exclusiva del inspector o supervisor será definida en las bases y términos de referencia del respectivo procedimiento de selección, bajo responsabilidad de la entidad y considerando la complejidad y magnitud de cada encargo.
El artículo 160.1 del Reglamento subraya que la entidad controla los trabajos del contratista a través del inspector o supervisor que es el responsable de velar directa y permanentemente por la correcta ejecución técnica, económica y administrativa de la obra, del cumplimiento del contrato y de la debida y oportuna administración de riesgos durante todo el plazo de la obra, según el último añadido. En armonía con ciertos temores, reitera que en una misma obra el supervisor no puede ser ejecutor ni integrar el plantel técnico del ejecutor.
Eso que resulta obvio, que un consultor no pueda supervisarse a sí mismo tiene su motivo. Dicen que una mala práctica de algunos malos contratistas era la de ofrecer la supervisión de sus obras a sus clientes, a su propio costo o a costo ínfimo, realizada por ellos mismos o por terceros, alternativa esta última que para los efectos prácticos no constituía ninguna diferencia porque igualmente dependía de ellos. Los dueños de las obras, con tal de ahorrarse algunos morlacos, no dudaban en aceptar el obsequio sin imaginar siquiera las sorpresas que más adelante podían encontrarse como consecuencia de ese ingenuo proceder.
Es verdad que hay otros contratistas que presionan para que el presupuesto que se asigne a la supervisión sea lo más estrecho posible con el objeto de tener encima a un consultor angustiado a quien posteriormente soliviantará ofreciéndole alojamiento para su personal en sus campamentos, alimentación en sus comedores, camionetas para sus desplazamientos y otras gollerías que algunos malos supervisores terminan aceptando sin advertir que ese es su pasaje al fracaso porque a partir de entonces se encontrarán atados de manos para cumplir cabalmente sus funciones como representantes de su cliente en la obra y actuarán más bien como aliados de quien les proporciona todas esas facilidades que no son precisamente a las que se refiere el artículo 160.3 que obliga al contratista a otorgarle algunas al supervisor pero abiertamente y en cumplimiento de los respectivos contratos, alternativa que pone a salvo la buena fe de cada parte y que no condiciona al consultor en su tarea de verificar la cabal ejecución de la obra.
El artículo 160.2 del Reglamento, previamente, faculta al supervisor a ordenar el retiro de cualquier subcontratista o trabajador que demuestra incapacidad o que no se conduce correctamente y que, a su juicio, perjudique la buena marcha de la obra. Igualmente puede rechazar y ordenar el retiro de materiales o equipos que adolezcan de mala calidad o incumplan con las especificaciones técnicas. También puede adoptar cualquier medida que estime pertinente en una emergencia. En todos los casos, sin embargo, su actuación debe ajustarse a lo preceptuado en el contrato que ha suscrito, no estando autorizado para modificarlo.
Hay supervisores, por fortuna, serios y dedicados, que no aceptan ninguna clase de prebendas y se circunscriben a las previsiones de cada proyecto cumpliendo con sus obligaciones y constituyéndose en importantes piezas para la ejecución de la obra de conformidad con sus planos, estudios y demás documentos. Hay igualmente otros contratistas que no se atreven a insinuar siquiera alguna inconducta y que observan cabalmente las indicaciones de sus supervisores. Unos y otros rinden homenaje a la ingeniería y a la industria de la construcción, en momentos, como los actuales, en que lo más fácil es cuestionar todo y responsabilizar de malas prácticas a diestra y siniestra, la mayoría de las veces, sin pruebas y sin sustento.
Publicado por Ediciones Propuesta en 22:57 1 comentario: Enlaces a esta entrada

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