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SIS Working Paper N o December Matteo BORZAGA University of Trento - PDF
SIS Working Paper N o December Matteo BORZAGA University of Trento
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1 Die Auseinandersetzung um die Anerkennung des Streikrechts in den Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit der Internationalen Arbeitsorganisation: eine Gefährdung des gesamten IAO-Überwachungssystems? (The debate about the recognition of the right to strike in the International Labour Organisation s Conventions on the freedom of association: a danger for the whole ILO monitoring system?) SIS Working Paper N o December 2014 Matteo BORZAGA University of Trento School of International Studies via Tommaso Gar, Trento ITALY
2 Abstract The working paper analyses the severe consequences of a recent debate within the International Labour Organisation (ILO) concerning the recognition of the right to strike by the ILO Conventions on the freedom of association. Actually, these Conventions (No. 87/1948 and No. 98/1949) provide for some fundamental rights with regard to the freedom of association affirming in particular the possibility, for workers and employers, to establish trade unions and employers organisations and/or to join them and to bargain collectively but without explicitly mentioning the right to strike. This very significant gap has been filled, starting from the 1950 s, by the ILO s supervisory bodies, which are in charge of monitoring the application of the ILO s Conventions within the national legal systems. In 2012, the employers group at the International Labour Conference (ILC) decided to challenge the recognition of the right to strike by the ILO s supervisory bodies, affirming that their role is to monitor the application of Conventions within the member states and not to provide for (creative) interpretations concerning the Conventions themselves. Doing so, the employers have pointed out a very important institutional problem in the ILO, namely the weak basis of its supervision system, established outside the ILO Constitution (through a resolution of the ILC in 1926). The working paper argues that the employers have decided to challenge the right to strike not so much because they are against its recognition (which has been proclaimed as a fundamental human right by many international treaties and numerous national Constitutions), but rather because they do not accept the very important role played by the supervisory bodies and in particular by the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (CEACR) within the ILO context. In other words, the employers have probably questioned the recognition of the right to strike in order to rebalance the relations inside the ILO and to reduce the influence of the internal monitoring system. However, the approach of the employers group has had severe (and probably unexpected) consequences, as in 2012 its intervention has completely blocked the work of the ILC Committee on the Application of Standards (CAS) and, thus, also the whole monitoring system and the resulting recommendations that the CAS usually addresses every year to the member states. In its final section the working paper emphasizes that this situation induces to reflect on the future of the ILO monitoring system, which has at the same time a very weak institutional basis and reached, over the years, a special authoritativeness within the ILO and beyond. 1
3 Die Auseinandersetzung um die Anerkennung des Streikrechts in den Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit der Internationalen Arbeitsorganisation: eine Gefährdung des gesamten IAO- Überwachungssystems? Matteo Borzaga Assoziierter Professor für Arbeitsrecht und Internationales Arbeitsrecht an der Juristischen Fakultät und an der School of International Studies der Universität Trento (Italien) Inhaltsverzeichnis: 1. Einleitung 2. Das Problem der Anerkennung des Streikrechts innerhalb der IAO-Konventionen über die Koalitionsfreiheit und die Rolle der Überwachungsorgane 3. Die Kritik der IAO-Arbeitgebergruppe an der Anerkennung des Streikrechts und ihre Folgen für das Überwachungssystem der Organisation 4. Fazit: welche Perspektiven für das IAO-Überwachungssystem? 1. Einleitung In den letzten drei Jahren entstand innerhalb der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) eine bedeutsame Debatte in Bezug auf die Anerkennung des Streikrechts. Da dieses Recht in den IAO-Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit (Nr. 87 aus dem Jahr 1948 und Nr. 98 aus dem Jahr 1949) nicht ausdrücklich anerkannt wurde, hatte die Arbeitgebergruppe der Internationalen Arbeitskonferenz (IAK) schon vor einigen Jahrzenten begonnen, es in Frage zu stellen und sich insbesondere mit den Überwachungsorganen der Organisation darüber auseinanderzusetzen 1. 1 Die Idee einen Beitrag zu diesem Thema zu schreiben entstand während meines Aufenthalts als DAAD-Gastprofessor an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg im Sommersemester Im Rahmen dieses Aufenthalts, der von Prof. Armin Höland betreut wurde, nahmen wir an der Tagung Das Menschenrecht der Arbeit in Kassel teil, wo dieses Thema diskutiert wurde. Für die freundliche und engagierte Betreuung während meines Hallenser Aufenthalts möchte ich mich an dieser Stelle bei Prof. Armin Höland noch einmal ganz herzlich bedanken! 2
4 Diese Auseinandersetzung erreichte 2012 einen Höhepunkt, als der IAO- Sachverständigenausschuss (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, CEACR) sein general survey u. a. über die Koalitionsfreiheit vorbereitete und darin bekräftigte, dass das Streikrecht mit der Koalitionsfreiheit eng verbunden und deswegen implizit in den jeweiligen Übereinkommen vorgesehen sei. Die IAO-Arbeitgebergruppe hat daraufhin nicht nur die Inhalte des general survey des IAO-Sachverständigenausschusses diesbezüglich kritisiert, sondern auch das gesamte Überwachungssystem der internationalen Arbeitsstandards blockiert. Deswegen konnte sich das Committee on Application of Standards (CAS) der IAK 2012 nicht über die jährlich vorzulegende Liste der schlimmsten Verletzungsfälle der IAO-Übereinkommen (normalerweise etwa 25) durch die Mitgliedstaaten einigen und in der Folge diese Fälle auch nicht diskutieren bzw. entsprechende Empfehlungen an die einzelnen Regierungen adressieren. Zu ähnlichen Problemen kam es auch in den IAK-Sitzungen 2013 und 2014, in denen sich die Mitglieder des CAS zwar über die Liste einigten, die Arbeitgebervertreter innerhalb des CAS selbst jedoch mehrmals die Anerkennung des Streikrechts vonseiten des CEACR erneut in Frage stellten. Von dieser Konfliktsituation ausgehend wird in den nächsten Seiten versucht, die Folgen der Position der Arbeitgebergruppe an der IAK gegen die Anerkennung des Streikrechts auf IAO-Ebene für das gesamte Überwachungssystem der Organisation zu analysieren. Dieses Überwachungssystem ist außerhalb der IAO- Verfassung aufgebaut worden und kann deswegen äußerst fragil werden, insbesondere wenn die Akteure, die in dem System selbst involviert sind, nicht miteinander kooperieren. Wenn sich also die Auseinandersetzungen zwischen Regierungen und Sozialpartnern an der IAO über die Auslegung bestimmter Arbeitsstandards verschärften, könnte für die Organisation die Gefahr eines zunehmenden Kontrollverlustes über die Durchsetzung der IAO-Übereinkommen in den nationalen Rechtssystemen der Mitgliedstaaten drohen. 2. Das Problem der Anerkennung des Streikrechts innerhalb der IAO- Konventionen über die Koalitionsfreiheit und die Rolle der Überwachungsorgane Wie in der Einleitung erwähnt, haben sich die jüngsten Auseinandersetzungen in der IAO auf die Anerkennung des Streikrechts innerhalb der IAO- Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit (Nr. 87/1948 und Nr. 98/1949) 3
5 konzentriert 2. Sie betreffen somit zwei Konventionen, die seit vielen Jahrzenten eine zentrale Rolle im internationalen Arbeits- und Sozialrecht spielen, weil sie erstens Rechte anerkennen, die für eine auf Dreigliedrigkeit basierende Organisation grundlegen sind 3 und zweitens damit einen der vier so genannten core labour standards darstellen, die in Genf 1998 proklamiert 4 und 2008 bestätigt wurden 5. Angesichts dieser zentralen Rolle der IAO-Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit, verwundern die beschriebenen Auseinandersetzungen zu diesem Thema zunächst. Eine tiefere Analyse der Gründe dieser Kontroversen zeigt jedoch, dass sie eigentlich nicht die Inhalte der jeweiligen Konventionen an sich, sondern die Art und Weise ihrer Auslegung von Seiten der IAO- Überwachungsorgane in Frage stellen 6. Was nämlich die Inhalte dieser Rechtsinstrumente betrifft, kann behauptet werden, dass sie zwar einige grundlegenden Aspekte der Koalitionsfreiheit regeln, sich aber zu anderen Aspekten auch gar nicht äußern. Das IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 sieht insbesondere Rechte vor, die im engeren Sinn mit der Anerkennung der (positiven) Koalitionsfreiheit zu tun haben 7. Entsprechend können Art. 2, 3 und 10 als Kernnormen dieses IAO- Übereinkommens betrachtet werden, weil sie zunächst den Arbeitnehmern und Arbeitgebern das Recht zuordnen, Organisationen zu bilden oder beizutreten (Art. 2 Es handelt sich um das IAO-Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts Nr. 87 aus dem Jahr 1948 (am 4. Juli 1950 in Kraft getreten) und um das IAO- Übereinkommen über die Anwendung der Grundsätze des Vereinigungsrechtes und des Rechtes zu Kollektivverhandlungen Nr. 98 aus dem Jahr 1949 (am 18. Juli 1951 in Kraft getreten). Beide sind unter verfügbar. 3 Valticos, International Labour Law, Kluwer, Deventer (The Netherlands), 1979, S Durch die sog. IAO-Erklärung über grundlegende Rechte und Pflichte bei der Arbeit, verfügbar unter Über diese Erklärung s., z. B., Maupain, Revitalisation not Retreat: The Real Potential oft the 1998 ILO Declaration for the Universal Protection of Workers Rights, European Journal of International Law, 2005, Vol. 16, No. 3, S. 439; Bellace, Human Rights at Work: The Need for Definitional Coherence in the Global Governance System, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 30, No. 2, 2014, S Durch die sog. IAO-Erklärung über soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung, verfügbar unter die um das sog. decent work (d.h. die menschenwürdige Arbeit) geht. S., dazu, Maupain, New Foundation or New Façade? The ILO and the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, European Journal of International Law, Vol. 20, No. 3, 2009, S. 823; Weiss, International Labour Standards; A Complex Public-Private Policy Mix, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 29, No. 1, 2013, S La Hovary, Showdown at the ILO? A Historical Perspective on the Employers Group s 2012 Challenge to the Right to Strike, Industrial Law Journal, 2012, Vol. 42, No. 4, 2013, S. 338, Zu diesem Übereinkommen allgemein s., Novitz, Freedom of Association and Fairness at Work An Assessment of the Impact and Relevance of ILO Convention No. 87 on its Fiftieth Anniversary, Industrial Law Journal, Vol. 27, No. 3, 1998, S
6 2), welche das Ziel haben, ihre Interessen zu fördern und zu schützen (Art. 10) 8. Um die Freiheit von Arbeitnehmern und Arbeitgebern zu gewährleisten, besagt das IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 darüber hinaus, dass der Staat in die Wahl bezüglich der Errichtung und Verwaltung dieser Organisationen nicht eingreifen darf (Art. 2 und Art. 3) 9. Das IAO-Übereinkommen Nr. 98/1949 sieht Rechte vor, die auch mit der Koalitionsfreiheit zu tun haben bzw. einige besondere Aspekte dieser Freiheit regeln, damit sie vollständig garantiert werden kann. Die wichtigsten Vorschriften dieser Konvention finden sich in den Art. 1, 2 und 4. Diese sehen vor, dass Arbeitnehmer nicht aufgrund ihrer Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft diskriminiert werden dürfen (Art. 1) 10 und dass sowohl Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen als auch einzelne Mitglieder solcher Organisationen sich in Bezug auf ihre Bildung, Tätigkeit und Verwaltung nicht gegenseitig einmischen können, um missbräuchliche reziproke Einflüsse zu vermeiden (Art. 2) 11. Schließlich enthält die Konvention die bedeutsame Anerkennung des Rechts der Verhandlung und des Abschlusses von Tarifverträgen, ein Recht, das vom Staat gefördert werden sollte (Art. 4) 12. Die genannten IAO-Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit regeln also zwei der zentralen Aspekte dieser Freiheit, und zwar die Möglichkeit, Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberorganisationen zu gründen oder solchen beizutreten sowie die Möglichkeit für diese Organisationen, Arbeitsbedingungen in Tarifverhandlungen zu diskutieren und durch Tarifverträge zu regulieren. Interessanterweise sehen dieselben IAO-Übereinkommen andere (in vielen nationalen Rechtsordnungen) fundamentale Seiten der Koalitionsfreiheit nicht vor. Weder im IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 noch im IAO-Übereinkommen Nr. 98/1949 werden die negative Koalitionsfreiheit und das Streikrecht anerkannt. Es handelt sich dabei also um zwei sehr problematische Lücken, die entstanden sind, weil die IAK sich Ende der Vierziger Jahre des 20. Jahrhunderts über die jeweiligen Rechte nicht einigen konnte Valticos, S. 79; Servais, International Labour Law, Kluwer, Deventer (The Netherlands), 2011, S Valticos, von Potobsky, International Labour Law, Kluwer, Deventer (The Netherlands), 1995, S Valticos, S Valticos, von Potobsky, S Valticos, S Valticos, von Potobsky, S. 92; Ben-Israel, International Labour Standards: The Case of Freedom to Strike, Kluwer, Deventer (The Netherlands), 1998, S. 39; Bellace, The ILO and the right to strike, International Labour Review, Vol. 153, No. 1, 2014, S
7 Diese Lücken wurden im Laufe der nachfolgenden Jahrzenten von den IAO- Überwachungsorganen geschlossen. Sowohl der Koalitionsfreiheitsausschuss (Committee on Freedom of Association, CFA) als auch der Sachverständigenausschuss (CEACR) beschäftigten sich mit den beiden genannten Aspekten der Koalitionsfreiheit, positionierten sich diesbezüglich aber sehr unterschiedlich. Was die Anerkennung der negativen Koalitionsfreiheit betrifft, waren die Überwachungsorgane sehr vorsichtig. Sie behaupteten, dass die jeweiligen IAO- Übereinkommen diesen Aspekt nicht behandelten, um den Mitgliedsstaaten die Freiheit der Entscheidung diesbezüglich zu überlassen 14. Diese Argumentation war deswegen wichtig, weil sie die Kompatibilität zwischen den genannten IAO- Übereinkommen und den angelsächsischen Rechtssystemen garantierte, welche kollektivrechtlich auf den so genannten Closed-Shop-Klauseln basieren und also die negative Koalitionsfreiheit nicht anerkennen 15. Bezüglich des Streikrechts hingegen waren die gleichen Überwachungsorgane sehr viel entschlossener indem sie behaupteten, dass die Koalitionsfreiheit als fundamentale Freiheit der Arbeitswelt ohne die Anerkennung des Streikrechts nicht gewährleistet sei. Diese Stellungnahmen beider Überwachungsorgane erfolgten bereits in den Fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts, nämlich durch die Betonung, dass das Streikrecht im IAO-Übereinkommen Nr. 87/ implizit anerkannt sei. Nach der Auffassung der Überwachungsorgane bedeutet das also, dass die Mitgliedstaaten, die das IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 korrekt umsetzen wollen, den Arbeitnehmern die Ausübung des Streikrechts garantieren müssen. Als rechtliche Grundlage dieser strengen Anerkennung nennt der Sachverständigenausschuss (CEACR) die schon beschriebenen Art. 3 und 10 des IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948. Er behauptet, dass das Streikrecht in diesem normativen Kontext ein notwendiges Mittel darstelle, um den Arbeitnehmern die Verfolgung und den Schutz ihrer Interessen zu ermöglichen 17, oder, anders gesagt, dass das Streikrecht als eine innerliche Folge der Koalitionsfreiheit zu betrachten sei, welche das IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 den einzelnen Arbeitnehmern und ihren Organisationen allgemein gewährleistete. Dieser Argumentation zufolge, ist der Sachverständigenausschuss der Auffassung, dass die bloße Anerkennung 14 Diese Schlussfolgerung basiert auf der Analyse der travaux préparatoires des Art. 2 des IAO- Übereinkommens Nr. 87/ S., insbesondere, CEACR, General Survey on the fundamental Conventions concerning rights at work in light of the ILO Declaration on Social Justice for a Fair Globalisation, 2008 (Report III, Part. 1 B), 2012, verfügbar unter S. 37 (Punkt 99). 16 La Hovary, S. 353; Bellace, The ILO..., S CEACR, S. 61 (Punkt 117); Bellace, The ILO..., S. 53; La Hovary, S
8 des Rechts, eine Organisation zu gründen (oder einer schon existierenden Organisation beizutreten) und durch diese Organisation Interessen zu verfolgen und zu schützen, de facto wirkungslos bleiben würde, wenn den Arbeitnehmern nicht gleichzeitig auch das Recht zugeordnet würde, ihre Gegenpartei (d. h. die Arbeitgeber) durch die Ausübung des Streikrechts unter Druck setzen zu können 18. Die Anerkennung des Streikrechts insbesondere durch das CEACR ist sicherlich eines der wichtigsten Ergebnisse des IAO-Überwachungssystems insgesamt. Rein theoretisch sollte dieses System eigentlich nur dazu dienen, die Umsetzung der ratifizierten IAO-Übereinkommen in den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zu verfolgen und zu überwachen. Es hat sich aber praktisch gewissermaßen als Rechtsprechung der Organisation etabliert, weil die Überwachung der nationalen Implementierung solcher Übereinkommen unbedingt deren Auslegung seitens des CEACR erfordert 19. Gerade in Bezug auf das Streikrecht ist diese Rechtsprechung durch Interpretation von Seiten der Organe des IAO-Überwachungssystems von zentraler Bedeutung, erstens weil die Schlussfolgerung des CEACR, wie gesagt, ein Recht anerkennt, das im Text keines der beiden IAO-Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit explizit erwähnt wird 20. Zweitens muss an dieser Stelle aber auch unterstrichen werden, dass die Überwachungsorgane insbesondere der Sachverständigenausschuss das Streikrecht nicht nur anerkannt, sondern auch dessen Inhalte und Grenzen festgesetzt haben. Das CEACR hat nämlich immer behauptet, dass das Streikrecht kein absolutes Recht sei und somit in bestimmten Situationen (z. B. wenn es um unverzichtbare öffentliche Dienste geht) eingeschränkt werden darf 21. Schließlich muss auch daran erinnert werden, dass die Anerkennung des Streikrechts durch die IAO-Überwachungsorgane in den letzten zwanzig Jahren an Bedeutung gewonnen hat, weil die Koalitionsfreiheit aus der diese Anerkennung, wie dargestellt, gefolgert wird für die Entwicklung der IAO-Politik der schon erwähnten core labour standards und des so genannten decent work, also in Bezug auf die Fragen nach menschenwürdiger Arbeit, in strategischer Hinsicht zentral ist. 18 Novitz, International and European protection of the right to strike: a comparative study of standards set by the International Labour Organisation, the Council of Europe and the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2003, S La Hovary, S Swepston, Crisis in the ILO Supervisory System: Dispute over the Right to Strike, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 29. No. 2, 2013, S. 199, La Hovary, S. 353; Bellace, The ILO..., S
9 3. Die Kritik der IAO-Arbeitgebergruppe an der Anerkennung des Streikrechts und ihre Folgen für das Überwachungssystem der Organisation Da die Koalitionsfreiheit und das damit verbundene Streikrecht für die IAO- Politik der letzten Jahren immer wichtiger geworden sind, verwundert es nicht, dass die IAO-Gremien ihre Tätigkeiten auch zunehmend darauf konzentriert haben. Dabei hat natürlich auch der Sachverständigenausschuss eine wichtige Rolle gespielt, sowohl in Bezug auf die allgemeine Überwachungsaktivität über die Implementierung der einzelnen IAO-Standards in den Mitgliedstaaten, als auch hinsichtlich der ihm vom Verwaltungsrat der Organisation jährlich zugewiesenen Aufgabe, eine umfassende Studie zu einem bestimmten Standard (oder eine bestimmte Anzahl von Standards) zu erstellen (das so genannte general survey) 22. Diese jährliche Studie hat das Ziel, den Stand der Implementierung eines bestimmten Standards in allen IAO-Mitgliedstaaten (d. h. fast weltweit) zu untersuchen und beinhaltet in der Regel auch verschiedene Stellungnahmen des CEACR in Bezug auf seine korrekte Auslegung, um die weiteren Umsetzungsbemühungen der Mitgliedstaaten bestmöglich zu orientieren 23. Wie schon in der Einleitung erwähnt, widmete der Sachverständigenausschuss 2012 sein general survey den core labour standards, darunter also auch der Koalitionsfreiheit 24. Im dieses Kernarbeitsprinzip betreffenden Teil der Untersuchung, analysiert das CEACR die Implementierung der verschiedenen Vorschriften nach IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 und Nr. 98/1949 und bekräftigt erneut, dass diese Vorschriften wirkungslos wären, wenn gleichzeitig nicht auch das Streikrecht anerkannt würde 25. Darüber hinaus befasst sich der Sachverständigenausschuss wiederum auch mit Inhalten bzw. Grenzen des Streikrechts 26. Die Analyse der entsprechenden Teile der Untersuchung zeigt, dass das CEACR sich eigentlich nur darauf beschränkt hat, seine Anerkennung des Streikrechts zu bestätigen und keine diesbezüglichen Neuerungen eingeführt hat. Nichtdestotrotz hat gerade dieser Teil des general survey 2012 eine starke Reaktion von Seiten der IAO-Arbeitgebergruppe verursacht, die sich schon während der Anhörungen zur Vorbereitung des Dokuments durch den CEACR vehement gegen die Anerkennung des Streikrechts innerhalb der IAO- 22 Valticos, S. 241; Valticos, von Potobsky, S Boivin, Odero, The Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations: Progress achieved in national labour legislation, International Labour Review, Vol. 145, No. 3, 2006, S CEACR, S CEACR, S CEACR, S
10 Übereinkommen ausgesprochen hatte 27. Dieses Verhalten der IAO- Arbeitgebergruppe hat seither weitreichende Folgen für das korrekte Funktionieren der Organisation gehabt, weil es einerseits (und generell) den Dreigliedrigkeitsgrundsatz gefährdet und andererseits das gesamte IAO- Überwachungssystem in Frage gestellt hat 28. Bevor allerdings näher auf diese Konsequenzen eingegangen wird, soll an dieser Stelle zunächst die Position der IAO-Arbeitgebergruppe behandelt und hinsichtlich ihrer Argumentation analysiert werden 29. Die Kritik der IAO-Arbeitnehmergruppe an der Anerkennung des Streikrechts basiert im Wesentlichen auf den formalen Argumenten, dass die IAO- Übereinkommen Nr. 87/1948 und Nr. 98/1949 das Streikrecht nicht ausdrücklich vorsehen und auch in den sogenannten travaux préparatoires keine Hinweise für die Anerkennung dieses Rechts gefunden werden können 30. Es ist unbestritten, dass in den beiden zitierten IAO-Übereinkommen eine diesbezügliche Lücke besteht, d.h. die Auffassung der IAO-Arbeitgebergruppe ist unter einem rein formalen Gesichtspunkt sicherlich korrekt. Dieses Argument ist dennoch gleichzeitig auch ein sehr schwaches, weil die Schlussfolgerung, dass die beschriebene Lücke durch eine systematische und teleologische Auslegung nicht geschlossen werden könne, nicht nachvollziehbar ist. Sowohl der IAO-Sachverständigenausschuss als auch viele Wissenschaftler haben zurecht behauptet, dass die Anerkennung des Streikrechts innerhalb der IAO-Übereinkommen Nr. 87/1948 und Nr. 98/1949 implizit zu bejahen ist, weil es um ein Recht geht, das aus den bereits erwähnten Gründen 31 der Koalitionsfreiheit systematisch immanent ist 32. Diese an sich schon überzeugende Auffassung, wird außerdem durch andere starke Argumente bestätigt und verstärkt, welche die IAO-Arbeitgebergruppe in ihrer Argumentation allerdings vernachlässigt oder vielleicht absichtlich nicht in Betracht gezogen hat. Diese Argumente ergeben sich aus der Tatsache, dass viele völkerrechtliche Rechtsquellen das Streikrecht als Menschenrecht vorsehen 33 und dass auch die meisten nationalen Rechtssysteme der IAO-Mitgliedstaaten das gleiche Recht explizit anerkennen, sehr viele (etwa ) sogar auf Verfassungsebene CEACR, S Swepston, S. 199; La Hovary, S Ewing, Myth and Reality of the Right to Strike as a Fundamental Labour Right, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 29, No. 2, 2013, S. 145, CEACR, S S. oben CEACR, S. 46; La Hovary, S Swepston, S. 203; La Hovary, S. 353; Ewing, S CEACR, S. 4, 50. 9
11 Entsprechend kann wohl behauptet werden, dass die Auffassung der IAO- Arbeitgebergruppe nicht nur schwach ist, sondern auch keine wichtige Konsequenzen für die meisten Mitgliedstaaten der Organisation darstellt, da diese, wie gesagt, das Streikrecht in ihrem nationalen Recht anerkannt und vorgesehen haben und/oder sich verpflichtet haben, die obengenannten völkerrechtlichen Rechtsinstrumente zu respektieren. Zurecht kann also gefragt werden, ob die Kritik der IAO-Arbeitgebergruppe an der Anerkennung des Streikrechts innerhalb der IAO-Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit eigentlich aus anderen, verborgenen Gründen entstanden ist. Wie eine interessante Diskussion in der Fachliteratur aufzeigt, könnten diese verborgenen Gründe im Versuch bestehen, das IAO-Überwachungssystem und insbesondere die Rolle des Sachverständigenausschusses zu schwächen. Als sich die Arbeitgebergruppe 2012 gegen die Anerkennung des Streikrechts durch den Sachverständigenausschuss positioniert hat, hat sie nämlich auch behauptet, dass dieses Gremium gar keine Zuständigkeit hätte, die IAO-Übereinkommen auszulegen (und schon gar nicht kreativ auszulegen), sondern lediglich deren Umsetzung in den Mitgliedstaaten überprüfen müsste 36. Mit dieser Stellungnahme wollte die Arbeitgebergruppe betonen, dass der Sachverständigenausschuss durch seine Dokumente kein Richterrecht schaffen kann, weil er nicht ein Gerichtsorgan, sondern ein Überwachungsorgan darstellt 37. Um Missverständnisse hinsichtlich der Rolle des CEACR zu vermeiden, muss erwähnt werden, dass die IAO-Verfassung unter Art. 37 die Frage der Auslegung der Verfassung selbst und der IAO-Übereinkommen behandelt. Darin (Abs. 1) wird vorgesehen, dass alle jeweiligen Interpretationsfragen vom Internationalen Gerichtshof beantwortet werden müssen, es sei denn (Abs. 2) die IAO entscheidet, ein eigenes Gericht zu gründen 38. Da die IAO keine solche Entscheidung getroffen hat, wäre also der Internationale Gerichtshof für die Auslegung der IAO-Verfassung und der IAO-Übereinkommen zuständig. Theoretisch sollte also der Internationale Gerichtshof eine sehr wichtige Interpretationsrolle in Bezug auf internationales Arbeits- und Sozialrecht spielen, praktisch ist das aber bis heute nur einmal passiert, nämlich als im Jahr 1932 der Ständige Internationale Gerichtshof das IAO-Übereinkommen über das Verbot der Nachtarbeit für Frauen auslegte 39. Der Grund dafür liegt wahrscheinlich genau in 35 La Hovary, S Ewing, S La Hovary, S Valticos, S. 60; Valticos, von Potobsky, S La Hovary, S. 349; Osieke, Constitutional Law and Practice in the International Labour Organisation, Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1985, S
12 der Schaffung des Sachverständigenausschusses durch eine Entschließung der IAK in Seitdem hat sich dieses IAO-Gremium um die Überwachung der Umsetzung der IAO-Übereinkommen in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten gekümmert, allerdings auf eine sehr besondere Art und Weise. Obwohl in der Entschließung von 1926 und in vielen anderen offiziellen IAO-Dokumenten sehr klar behauptet wird, dass das CEACR keine richterrechtliche Rolle spielen darf, hat sich eine solche Rolle sehr wohl entwickelt, d.h. das CEACR hat de facto, also regelmäßig die IAO-Übereinkommen interpretiert und sogar die jeweiligen Lücken geschlossen. Das war natürlich nur möglich, weil die Vertreter der Regierungen und der Sozialpartner in den IAO-Organen eine solche Auslegungsrolle des CEACR fast immer auch akzeptiert haben. In diesem Zusammenhang muss auch darauf hingewiesen werden, dass das CEACR im Lauf der Jahrzehnte schrittweise an Glaubwürdigkeit gewonnen hat, eben weil es sich um ein technisches (also nicht politisches) Gremium bestehend aus hochrangigen neutralen Experten handelt, was auch innerhalb der Entwicklungsländer die Akzeptanz seiner Tätigkeiten gestärkt hat 41. In den letzten Jahren ließ sich sogar ein Einfluss der Auslegungen des IAO- Sachverständigenausschusses auf die Entscheidungen supranationaler Gerichte beobachten, d.h. seine Rolle wird heutzutage nicht nur innerhalb, sondern auch außerhalb der Organisation anerkannt 42. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, dass die IAO- Arbeitgebergruppe in erster Linie versuchen wollte, die zunehmend stärkere Rolle des Sachverständigenausschusses einzuschränken und damit den gegenseitigen Beziehungen innerhalb der Organisation ein neues Gleichgewicht zu geben. Es war 2012 nämlich auch nicht das erste Mal, dass die IAO-Arbeitgebergruppe die Anerkennung des Streikrechts durch den CEACR bestritten hatte, obgleich die Stellungnahme 2012 hart wie nie zuvor war, was wiederum auf die Wahrscheinlichkeit eines wichtigen dahinterstehenden politischen Motivs schließen lässt 43. Wenn also einerseits die Positionierung der IAO-Arbeitgebergruppe gegen die Anerkennung des Streikrechts als Machtfrage betrachtet werden kann, muss andererseits aufgezeigt werden, dass diese Entscheidung zu sehr negativen (und 40 Boivin, Odero, S Ewing, S Z. B. hat das CEACR in den letzten Jahren Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte beeinflusst: La Hovary, S. 365; Ebert, Oelz, Bridging the Gap Between Human Rights and Labour Rights: The Role of ILO Law in Regional Human Rights Courts, ILO, Genva, 2012, S La Hovary, S
13 vielleicht auch nicht intendierten) Folgen für das ganze IAO-Überwachungssystem bzw sogar zu seiner praktischen Blockierung geführt hat. Die von der Arbeitgebergruppe verursachten Auseinandersetzungen waren so stark, dass es für die Mitglieder des CAS (Committee on Application of Standards) 2012 nicht möglich war, sich über die Liste der schlimmsten Verletzungsfälle der IAO-Übereinkommen durch die Mitgliedstaaten zu einigen. Das CAS ist das zweite (und politische 44 ) Organ des gesamten IAO- Überwachungssystems, d. h. ein dreigliedriges Gremium, das innerhalb der IAK gewählt wird und die Aufgabe hat, unter den etwa 250 Verletzungsfällen, die das CEACR pro Jahr in seinem Bericht aufführt (den so genannten observations), die gravierendsten auszusuchen und zu diskutieren (etwa 25 pro Jahr) 45. Das CAS arbeitet während der Sitzungsperiode der IAK (also gleichzeitig) und seine Arbeit erfolgt in zwei Phasen. Zuerst werden die observations des CEACR analysiert und die schlimmsten Verletzungsfälle der IAO-Übereinkommen vonseiten der Mitgliedstaaten bestimmt, danach werden diese Verletzungsfälle eingehend behandelt. Die entsprechende Diskussion hat einen prozessualen Charakter, d. h. die Fälle werden (normalerweise von den Vertretern der Sozialpartner im CAS) präsentiert, die betroffene Regierung kann sich verteidigen, andere Mitglieder des CAS können Stellung nehmen und am Ende des Prozedere arbeitet das CAS-Vorstand ein Dokument aus, das die Empfehlungen für den betroffenen Mitgliedstaat beinhaltet. Das CAS beendet schließlich seine Arbeit mit einem Schlussbericht, der alle diskutierten Fälle und Empfehlungen enthält und sowohl vom CAS selbst als auch vom IAK-Plenum verabschiedet wird 46. Wie aus dieser kurzen Darstellung ersichtlich wird, stellen die Empfehlungen des CAS das Herzstück der Arbeit des IAO-Überwachungssystems dar 47. Im Jahr 2012 hatten die Auseinandersetzungen über die Anerkennung des Streikrechts in den IAO-Übereinkommen über die Koalitionsfreiheit zur Folge, dass das CAS sich nicht über die Liste der 25 schlimmsten Verletzungsfälle einigen konnte, folglich auch keine Diskussion stattfand und keine Empfehlungen ausgesprochen wurden 48. Das IAO- Überwachungssystem wurde also komplett blockiert. Eine solche Situation zeigt die institutionelle Schwäche dieses Überwachungssystems 44 Valticos, S Z. B.: CAS, Third item on the agenda: Information and reports on the application of Conventions and Recommendations, Report of the Committee on the Application of Standards, Provisional Records No. 1 and No. 2 (Rev.), ILO, Geneva, 2014, beide verfügbar unter Bellace, The ILO, S Valticos, von Potobsky, S Wisskirchen, The standard-setting and monitoring activity of the ILO: Legal questions and practical experience, International Labour Review, Vol. 144, No. 3, 2005, S. 253, Swepston, S
14 auf und hat auch allgemein sehr negative Konsequenzen für die Umsetzung des internationalen Arbeits- und Sozialrechts in den Mitgliedsaaten Fazit: welche Perspektiven für das IAO-Überwachungssystem? Obwohl in den darauffolgenden Jahren 2013 und 2014 eine Einigung innerhalb des CAS über die Liste der schlimmsten Verletzungsfälle der IAO-Übereinkommen wieder möglich war, verlangt der 2012 eingetretene Vorfall allgemeine Überlegungen in Bezug auf das IAO-Überwachungssystem und die Möglichkeiten seines künftigen und korrekten Funktionierens. Wie bereits erwähnt, entstand das IAO-Überwachungssystem durch eine Entschließung der IAK in 1926, also außerhalb der 1919 verabschiedeten IAO- Verfassung. Im Lauf der Jahrzehnte hat dieses System an Akzeptanz und Zentralität gewonnen, sodass es praktisch das in der IAO-Verfassung ursprünglich vorgesehene und geregelte Beschwerdesystem verdrängt bzw. dessen Funktionen übernommen hat. Diese Entwicklung war auch deswegen möglich, weil der IAO- Sachverständigenausschuss eine sehr positive und ausgewogene Rolle gespielt hat und dadurch seine Autorität auch von den Entwicklungsländern zunehmend anerkannt und begrüßt wurde 50. Es kann also behauptet werden, dass das IAO-Überwachungssystem einerseits für die Organisation von fundamentaler Bedeutung geworden, andererseits aber auch auf einer sehr fragilen Basis aufgebaut ist. Das hat zu der schizophrenen Situation geführt, dass ein für die Überwachung und Förderung der Umsetzung der IAO-Übereinkommen so zentrales System, aufgrund seiner institutionellen Schwächen sehr leicht in Frage gestellt und blockiert werden kann. Die Auseinandersetzungen anlässlich der IAK 2012 bestätigen diese Behauptung und zeigen auf, dass das manchmal komplizierte Funktionieren des Dreigliedrigkeitsprinzips und die Machtbeziehungen innerhalb der IAO unerwartete, schwere Folgen für die ganze Organisation haben können. Das gilt in besonderer Weise für das IAO-Überwachungssystem, da seine schwache Basis impliziert, dass es nur dann korrekt funktionieren kann, wenn alle drei Komponenten der Organisation (d. h. Regierungen, Arbeitgeber und Arbeitnehmer) sich auf einen Konsens einigen können. Gerade weil weitere Auseinandersetzungen an der IAK in Zukunft nicht auszuschließen sind und diese erneut zu einer Blockade des Systems selbst führen 49 Wisskirchen, S S. oben 3. 13
15 könnten 51, ist es wichtig eine wissenschaftliche Debatte über Möglichkeiten und Perspektiven einer Reform des IAO-Überwachungssystems wiederzubeleben. Allerdings müsste eine solche Reform auf der Stärkung des gesamten IAO- Überwachungssystems beruhen und wäre entsprechend wohl nur sehr schwierig voranzubringen, vor allem weil sie die notwendige Eingliederung eines solchen Systems in die IAO-Verfassung voraussetzen und deswegen einen sehr starken Konsens der IAO-Komponenten benötigen würde. Die Geschichte der Organisation gibt Anlass anzunehmen, dass eine entsprechende Änderung der IAO-Verfassung sehr kompliziert sein dürfte La Hovary, S. 366; Swepston S In Bezug auf die Schwierigkeiten, die mit dem Inkrafttreten von Verfassungsänderungen verbunden sind s., z. B., Wisskirchen, S
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