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Timestamp: 2018-10-16 01:26:27+00:00

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Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 07.12.1999 mit dem Az.: 2 BvR 301/98	/* Banner Ads */
EStG § 4 Abs. 5 Nr. 6b
- 2 BvR 301/98 -
Verkündet am 7. Dezember 1999
- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Michael Rosenthal, Hamburger Allee 1, Frankfurt am Main -
1. unmittelbar gegen das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 21. November 1997 - VI R 4/97 -,
2. mittelbar gegen § 4 Abs. 5 Nr. 6b in Verbindung mit § 9 Abs. 5 EStG in der Fassung des Jahressteuergesetzes 1996 vom 11. Oktober 1995, BGBl I S. 1250 hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Präsidentin Limbach, Kirchhof, Sommer, Jentsch, Hassemer, Broß, Osterloh aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. November 1999 durch Urteil
a) Eine Regelung zur Begrenzung der Abzugsfähigkeit der Kosten für ein häusliches Arbeitszimmer war im Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. zum Jahressteuergesetz 1996 vom 27. März 1995 (BTDrucks 13/901) und im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 24. April 1995 (BTDrucks 13/1173) nicht enthalten. Mehrere Abgeordnete und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN brachten aber bereits am 28. März 1995 einen Antrag "Soziale und gerechte Einkommensteuerreform 1996" (BTDrucks 13/936) ein, mit dem der Bundestag zu verschiedenen Feststellungen und zum Appell an die Bundesregierung aufgefordert wurde, einen Gesetzentwurf zur Reform des Einkommensteuergesetzes vorzulegen. Darin war u.a. ein Vorschlag zur Beschränkung der Abzugsfähigkeit von Kosten für häusliche Arbeitszimmer auf höchstens 2.000 DM wegen mangelhafter Nachweis- und Prüfungsmöglichkeiten und der Gefahr des steuerlichen Mißbrauchs enthalten (BTDrucks 13/936, S. 17). Die beabsichtigten Neuregelungen waren im Antrag allerdings noch nicht gesetzestechnisch formuliert. Dieser Antrag wurde bei der ersten Lesung des Jahressteuergesetzes 1996 als Zusatztagesordnungspunkt mitberaten und an den Finanzausschuß mitüberwiesen (Bundestag, 32. Sitzung vom 31. März 1995, Plenarprotokoll 13/32, S. 2472, 2510). Der Finanzausschuß des Bundestages hat den Antrag als Gegenkonzept zum Entwurf des Jahressteuergesetzes 1996 verstanden und als Änderungsantrag behandelt. Er fand dort aber keine Mehrheit (BTDrucks 13/1558, S. 10, 12). Der Finanzausschuß empfahl dem Plenum in seiner Ersten Beschlußempfehlung vom 31. Mai 1995 (BTDrucks 13/1558), den Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und F.D.P. in einem vom Ausschuß erheblich veränderten Umfang - jedoch ohne Regelung über das häusliche Arbeitszimmer - anzunehmen und den Antrag der Abgeordneten und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN abzulehnen.
b) In seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf empfahl der Finanzausschuß des Bundesrates am 23. Mai 1995 "im Sinne einer sachgerechten Abgrenzung des beruflichen und des privaten Bereichs des Steuerpflichtigen und zur Erleichterung des Verwaltungsvollzuges", die Abzugsfähigkeit der Aufwendungen für das häusliche Arbeitszimmer neu zu regeln und eine Höchstgrenze von 2.400 DM einzuführen (BRDrucks 171/2/95, S. 36). Die Empfehlung enthielt den Vorschlag, in die Regelung der nichtabziehbaren Betriebsausgaben und Werbungskosten (§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 10, § 9 Abs. 5 EStG) die Aufwendungen für ein häusliches Arbeitszimmer aufzunehmen:
"Aufwendungen für ein häusliches Arbeitszimmer. Dies gilt nicht, wenn die betriebliche oder berufliche Nutzung des Arbeitszimmers mehr als 25 v.H. der gesamten betrieblichen oder beruflichen Tätigkeit beträgt und für die betriebliche oder berufliche Tätigkeit kein anderer Arbeitsplatz zur Verfügung steht; hier wird die Höhe der abziehbaren Aufwendungen auf 2.400 DM begrenzt. Die Beschränkung der Höhe nach gilt nicht, wenn das Arbeitszimmer den Mittelpunkt der gesamten betrieblichen oder beruflichen Betätigung bildet."
c) Der Bundestag beriet am 2. Juni 1995 in zweiter und dritter Lesung den Gesetzentwurf der Fraktionen über das Jahressteuergesetz 1996. Der vom Finanzausschuß geänderte Gesetzentwurf wurde mit den Stimmen der Koalitionsmehrheit am 2. Juni 1995 verabschiedet (Plenarprotokoll 13/42, S. 3412). Der Bundesrat beriet ebenfalls am 2. Juni 1995 über den Regierungsentwurf. In seiner Stellungnahme verwies er auf die Erforderlichkeit einer Gegenfinanzierung und die dahingehenden Empfehlungen seines Finanzausschusses vom 18. Mai 1995, die eine begrenzte Abziehbarkeit von Aufwendungen für das häusliche Arbeitszimmer vorgesehen hatten (BRDrucks 171/95 <Beschluß> mit Anlage <BRDrucks 171/2/95, S. 36>). Der Finanzausschuß des Bundesrates empfahl in seiner Sitzung vom 8. Juni 1995, dem Gesetzesbeschluß des Bundestages vom 2. Juni 1995 nicht zuzustimmen (Niederschrift der 666. Sitzung des Finanzausschusses vom 8. Juni 1995, S. 1). Die Bundesregierung gab zu der Stellungnahme des Bundesrates vom 2. Juni 1995 am 13. Juni 1995 eine Gegenäußerung (BTDrucks 13/1686) ab und wies darauf hin, daß die in den Ausschüssen des Bundesrates beschlossenen Empfehlungen der Länder bei dem am 2. Juni 1995 beschlossenen Gesetzentwurf nicht unberücksichtigt geblieben seien (BTDrucks 13/1686, S. 75). Zugleich nahm die Bundesregierung die Empfehlungen des Finanzausschusses des Bundesrates zur Kenntnis (BTDrucks 13/1686, S. 75).
d) Der Bundesrat versagte am 23. Juni 1995 seine Zustimmung zum Gesetz (BRDrucks 304/95 <Beschluß>). Der Bundestag rief daraufhin am 23. Juni 1995 "zu dem vom Deutschen Bundestag am 2. Juni 1995 beschlossenen Jahressteuergesetz 1996" den Vermittlungsausschuß an (BTDrucks 13/1779; Plenarprotokoll 13/45, S. 3667); formal war Gegenstand dieser Anrufung der Beschluß eines Artikelgesetzes, das die Änderung von insgesamt 39 Gesetzen vorsah (vgl. BGBl I 1995 S. 1250). Im Vermittlungsausschuß wurde am 7. Juli 1995 ein Vorschlag beschlossen, der auch die nunmehr angegriffenen Regelungen enthielt (BTDrucks 13/1960, S. 2). Der Bundestag erörterte in einer Sondersitzung vom 13. Juli 1995 in einer "Vereinbarten Debatte zum Jahressteuergesetz 1996" vor der Abstimmung die Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses. In dieser Aussprache wurde von keinem Abgeordneten die Regelung kritisiert oder auch nur angesprochen (vgl. Plenarprotokoll 13/49, S. 4046 ff.). Bei der namentlichen Abstimmung wurde die Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses schließlich abgelehnt (Plenarprotokoll 13/49, S. 4076).
e) Nachdem der Bundesrat am 14. Juli 1995 dem Gesetzesbeschluß vom 2. Juni 1995 erneut seine Zustimmung versagte (BRDrucks 430/95), wurde auf Verlangen der Bundesregierung vom 18. Juli 1995 "zu dem vom Deutschen Bundestag am 2. Juni 1995 verabschiedeten Jahressteuergesetz 1996" (BTDrucks 13/2016) ein zweites Vermittlungsverfahren eingeleitet. Die Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses, in der wiederum die angegriffenen Regelungen enthalten waren, wurde vom Bundestag am 21. September 1995 angenommen (Plenarprotokoll 13/55, S. 4581); der Bundesrat stimmte dem Gesetz am 22. September 1995 zu (BRDrucks 520/95 <Beschluß>).
6.b. Aufwendungen für ein häusliches Arbeitszimmer sowie die Kosten der Ausstattung. Dies gilt nicht, wenn die betriebliche oder berufliche Nutzung des Arbeitszimmers mehr als 50 vom Hundert der gesamten betrieblichen und beruflichen Tätigkeit beträgt oder wenn für die betriebliche oder berufliche Tätigkeit kein anderer Arbeitsplatz zur Verfügung steht. In diesen Fällen wird die Höhe der abziehbaren Aufwendungen auf 2400 Deutsche Mark begrenzt; die Beschränkung der Höhe nach gilt nicht, wenn das Arbeitszimmer den Mittelpunkt der gesamten betrieblichen und beruflichen Betätigung bildet;"
1.a) Nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG werden die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen. Danach sind sie unverzüglich dem Bundesrat zuzuleiten (Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG). Gesetze, die - wie vorliegend (Art. 106 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG) - das Steueraufkommen der Länder betreffen, sind nach Art. 105 Abs. 3 GG zustimmungspflichtig. Verweigert der Bundesrat die Zustimmung, so kommt das Gesetz - vorerst - nicht zustande (Art. 78 GG). In diesem Falle können Bundesrat, Bundestag und Bundesregierung die Einberufung des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 GG (im folgenden: Vermittlungsausschuß) verlangen. Sofern der grundsätzlich nichtöffentlich tagende Vermittlungsausschuß (vgl. §§ 5 f. der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuß nach Art. 77 des Grundgesetzes <Vermittlungsausschuß> vom 19. April 1951, BGBl II S. 103, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 16. Mai 1995, BGBl I S. 742 <im folgenden GO VA genannt>) die Änderung oder Aufhebung des Gesetzesbeschlusses vorschlägt, hat der Bundestag erneut darüber Beschluß zu fassen (Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG); der Bundesrat muß erneut über eine Zustimmung entscheiden.
c) Die Grenzen für Beschlußempfehlungen des Vermittlungsausschusses sind gesetzlich nicht geregelt, ergeben sich aber aus Stellung und Funktion des Ausschusses (vgl. zum Folgenden auch BVerfGE 72, 175 <187 ff.>; 78, 249 <271>).
aa) Der Vermittlungsausschuß ist kein Entscheidungsorgan, sondern gibt Empfehlungen für die Entscheidungen der Gesetzgebungsorgane Bundestag und Bundesrat. Er hat kein eigenes Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG), sondern vermittelt zwischen den zuvor parlamentarisch beratenen Regelungsalternativen. Er verantwortet seine Beratungen und Empfehlungen nicht vor einer parlamentarischen Öffentlichkeit, sondern tagt nichtöffentlich. Der Vermittlungsausschuß empfängt seinen Auftrag deshalb im Rahmen des Legitimationsgrundes und der Grenzen des Anrufungsbegehrens. Da dieses aber in der Regel nur das zur Entscheidung anstehende Gesetz insgesamt benennt und nicht begründet zu werden braucht, wird der Entscheidungsraum des Vermittlungsausschusses für Änderungsvorschläge durch die Aufgabe begrenzt, das Gesetzgebungsziel auf der Grundlage des bisherigen Gesetzgebungsverfahrens zu verwirklichen und mit dieser Zielsetzung die Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat in einer gemeinsamen Lösung auszugleichen. Der Beschlußvorschlag des Vermittlungsausschusses muß insbesondere die Rechte der Abgeordneten im Gesetzgebungsverfahren wahren und die Gesetzgebungsentscheidungen der parlamentarischen Öffentlichkeit vorbehalten, um einer weiteren Verlagerung der Entscheidungen in Ausschüsse und Fraktionen und der damit verbundenen Entparlamentarisierung der Gesetzgebung entgegenzuwirken. Zudem darf der Bundesrat nicht durch Beteiligung des Vermittlungsausschusses Einfluß auf die Gesetzgebung gewinnen, ohne daß dieses - wie bei seinen Gesetzesinitiativen und Stellungnahmen - zu einer Debatte im Bundestag führen müßte.
cc) Der Beschlußvorschlag des Vermittlungsausschusses soll somit eine Brücke zwischen schon in den Gesetzgebungsorganen erörterten Alternativen schlagen, ohne eine - dem Vermittlungsausschuß nicht zustehende - Gesetzesvorlage einzubringen (Art. 76 Abs. 1 GG), das Gesetzgebungsverfahren in der parlamentarischen Demokratie zu verkürzen oder die Gesetzgebungszuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zu verfälschen. Der Bundestag muß den Vermittlungsvorschlag auf der Grundlage seiner Debatte über ihm vorliegende Anträge und Stellungnahmen als ein ihm zuzurechnendes und von ihm zu verantwortendes Ergebnis seines parlamentarischen Verfahrens erkennen und anerkennen können. Der Vermittlungsvorschlag ist deshalb in dem Rahmen gebunden, der nach den bisherigen Beratungen im Bundestag inhaltlich und formal vorgezeichnet ist.
d) Soweit ein Anrufungsbegehren allein durch die Benennung des vom Deutschen Bundestag beschlossenen Gesetzes gekennzeichnet ist und dieses Gesetz - wie beim Artikelgesetz - die Änderung mehrerer Gesetze zum Gegenstand hat oder aber in einem Einzelgesetz eine Fülle von Neuregelungen vorsieht, bedarf der in dem Anrufungsbegehren enthaltene Vermittlungsauftrag deutlicher Umgrenzung. Diese sollte sich in der Regel aus einer präzisen Fassung des Anrufungsauftrages ergeben, kann aber auch aus den Kontroversen in der parlamentarischen Debatte und zwischen Bundestag und Bundesrat erschlossen werden. Der Vermittlungsausschuß darf hingegen keinen Vorschlag unterbreiten, der außerhalb der bisherigen Auffassungsunterschiede im Parlament oder der bisherigen Gegenläufigkeit zwischen Bundestag und Bundesrat bleibt.
1.a) Art. 3 GG verlangt die Gleichbehandlung "aller Menschen" vor dem Gesetz (Abs. 1) und verbietet jede Benachteiligung oder Bevorzugung wegen persönlichkeitsbedingter Eigenheiten (Abs. 2 und Abs. 3). Der Gleichheitssatz ist umso strikter, je mehr eine Regelung den Einzelnen als Person betrifft, und umso offener für gesetzgeberische Gestaltungen, je mehr allgemeine, für rechtliche Einwirkungen zugängliche Lebensverhältnisse geregelt werden (stRspr, vgl. BVerfGE 96, 1 <6> m.w.N.).
Jede gesetzliche Regelung muß verallgemeinern. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Diese gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings auf eine möglichst weite, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließende Beobachtung aufbauen. Der Gesetzgeber hat vor allem bei der Ordnung von Massenerscheinungen und deren Abwicklung einen - freilich nicht unbegrenzten - Raum für generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen (stRspr, vgl. BVerfGE 96, 1 <6> m.w.N.).
b) Steuerrechtliche Regelungen sind so auszugestalten, daß Gleichheit im Belastungserfolg für alle Steuerpflichtigen hergestellt werden kann. Der Gleichheitssatz fordert nicht eine immer mehr individualisierende und spezialisierende Gesetzgebung, die letztlich die Gleichmäßigkeit des Gesetzesvollzuges gefährdet, sondern die Regelung eines allgemein verständlichen und möglichst unausweichlichen Belastungsgrundes. Deshalb darf der Gesetzgeber, wie etwa bei der einkommensteuerlichen Verschonung des Existenzminimums, einen steuererheblichen Vorgang um der materiellen Gleichheit willen im typischen Lebensvorgang erfassen und individuell gestaltbare Besonderheiten unberücksichtigt lassen (stRspr, zuletzt BVerfGE 96, 1 <6 f.>).
c) Der Gesetzgeber legt der Einkommensteuer das sog. Nettoprinzip zugrunde, nach dem nur das Nettoeinkommen, die Erwerbseinnahmen abzüglich der Erwerbsaufwendungen und der existenzsichernden Aufwendungen, besteuert wird (BVerfGE 99, 280 <290 f.>). Der Gleichheitssatz fordert allerdings nicht, daß der Gesetzgeber stets den gewillkürten tatsächlichen Aufwand berücksichtigt, vielmehr kann es auch genügen, daß er für bestimmte Arten von Aufwendungen nur den Abzug eines in realitätsgerechter Höhe typisierten Betrages gestattet (vgl. BVerfGE 96, 1 <9>). Dies gilt insbesondere, wenn die Erwerbsaufwendungen die Kosten der allgemeinen Lebensführung i.S. des § 12 EStG berühren und deshalb zur Klarstellung wie zur Vereinfachung in einem unwiderleglichen Regeltatbestand erfaßt werden. Dadurch können zugleich Ermittlungen im Privatbereich eingegrenzt werden.
b) Die Begrenzung der abziehbaren Aufwendungen für ein häusliches Arbeitszimmer in den Fällen des § 4 Abs. 5 Nr. 6b Satz 2, 1. Alternative EStG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die angegriffene Entscheidung ordnet in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise die Tätigkeit des Beschwerdeführers - eines Gymnasiallehrers - dieser Gruppe des § 4 Abs. 5 Nr. 6b EStG zu. Das Arbeitszimmer eines Lehrers bildet nicht den Mittelpunkt seiner gesamten beruflichen Betätigung; dieser ist die Schule. Andererseits verfügt ein Lehrer regelmäßig für einen wesentlichen Teil seiner Tätigkeit nicht über einen anderen Arbeitsplatz, so daß nach § 4 Abs. 5 Nr. 6b Satz 2 letzte Alternative EStG die Abziehbarkeit auf 2.400 DM begrenzt ist.
bb) Auch die Höhe des zulässigen Abzugs begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Festlegung dieser Höchstgrenze auf 2.400 DM hält sich im Rahmen des Gestaltungsraums des Gesetzgebers und ist realitätsgerecht. Das Einkommensteuergesetz darf durch die Festlegung einer typisierenden Höchstgrenze individuell gestaltbare Besonderheiten unberücksichtigt lassen (vgl. BVerfGE 96, 1 <7>). Zudem bezieht sich der Höchstbetrag allein auf die Raumkosten und gestattet daneben ohne die Begrenzung des § 4 Abs. 5 Nr. 6b EStG den Abzug der Aufwendungen für Einrichtungsgegenstände, soweit diese gleichzeitig Arbeitsmittel sind (vgl. die hier angegriffene Entscheidung des BFH, BStBl II 1998 S. 351 <354 f.>).
c) Das Entfallen der Höchstgrenze für Steuerpflichtige, bei denen das häusliche Arbeitszimmer den "Mittelpunkt der betrieblichen oder beruflichen Tätigkeit" bildet, hat vor der Verfassung ebenfalls Bestand. Der Gesetzgeber bemißt hier unterschiedliche Rechtsfolgen nach der Erforderlichkeit der Aufwendungen. Auch wenn diese Erforderlichkeit, worauf bereits der Bundesfinanzhof in seiner Entscheidung vom 27. September 1996 (BStBl II 1997, S. 68) hinweist, in der Regel nicht Voraussetzung der Werbungskosten ist, kann sie zur typisierenden Abgrenzung von Erwerbs- und Privatsphäre herangezogen werden, wenn diese Lebensbereiche - wie beim häuslichen Arbeitszimmer - weniger räumlich-gegenständlich und mehr funktionsbestimmt voneinander getrennt werden müssen. Insoweit ist die Differenzierung nach dem "Mittelpunkt" erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit sachgerecht.

References: § 4
 § 4
 § 9
 § 9
 Art. 77
 Art. 105
 Art. 77
 Art. 77
 Art. 3
 § 12
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4