Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/volby-do-poslanecke-snemovny-pasivni-legitimace-kandidatu-povinnosti-medii.p900.html
Timestamp: 2020-06-04 02:37:46+00:00

Document:
Volby do Poslanecké sněmovny: pasivní legitimace kandidátů; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Volby do Poslanecké sněmovny: pasivní legitimace kandidátů; povinnosti médií
Ej 223/2006
Volby do Poslanecké sněmovny: pasivní legitimace kandidátů; povinnosti médií vůči kandidujícím subjektům
k § 16 odst. 4 a § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (v textu též "volební zákon")
I. Ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, je třeba vykládat tak, že za určitých skutkových okolností lze vyslovit neplatnost volby všech zvolených kandidátů i jejich náhradníků. Za takové situace není důvodu k podání návrhu na zrušení tohoto ustanovení Ústavním soudem pro nemožnost podání návrhu na neplatnost voleb.
II. Ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, nezakládá subjektům volební kampaně právo na stejný přístup k
prezentaci prováděné nad rámec zde stanoveného vysílacího času.
III. Ústavní princip svobodné soutěže politických sil je v publicistické a zpravodajské činnosti veřejnoprávních médií naplněn objektivním a vyváženým přístupem k volebním subjektům. Ten ovšem neznamená mechanickou rovnost v zastoupení ve všech pořadech, ale v odstupňování poskytnutých příležitostí odpovídajících reálnému postavení soutěžících subjektů v politickém a společenském životě.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 66/2006-105)
Politická strana Nezávislí demokraté proti 1) Státní volební komisi a 2) kandidátům (a náhradníkům) zvoleným ve všech volebních krajích ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006 o neplatnost volby kandidáta.
Navrhovatelka se domáhala určení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a v případě nemožnosti vyhovění (
) navrhla vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů stran a hnutí, které ve volbách překročily 5procentní hranici.
Nemožnost vyhovět prvnímu z návrhů spatřovala navrhovatelka v tom, že § 87 volebního zákona rozlišuje, co se týče možných žalobních nároků, mezi volbami do Poslanecké sněmovny a volbami do Senátu: ustanovení § 87 odst. 1, týkající se voleb do Poslanecké sněmovny, totiž nezmiňuje možnost určení neplatnosti voleb jako celku. Navrhovatelka tak považovala § 87 volebního zákona za rozporný s čl. 36 Listiny základních práv a svobod a navrhla soudu postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tzn. předložení věci Ústavnímu soudu.
Svůj druhý, eventuální návrh směrovala navrhovatelka nejen vůči zvoleným 200 poslancům, nýbrž vůči všem (i nezvoleným) kandidátům uvedených politických subjektů. Pokud by totiž byla vyslovena neplatnost volby jen zvolených kandidátů, nastoupili by na jejich místo "náhradníci" a nemohla by dosáhnout účelu zneplatnění voleb jako celku.
Navrhovatelka poukázala na nálezy Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. a č. 98/2001 Sb., které charakterizují volnou (svobodnou) a v zásadě neomezenou soutěž politických stran zejména ve volbách jakožto základní princip demokratické společnosti v České republice. Tato zásada v sobě zahrnuje rovněž zákaz upřednostňování jedněch politických stran před druhými. Volnou soutěž politických stran je tak třeba chápat jako rovnost příležitostí komunikovat s voliči a prezentovat svůj politický program a názory. Podle stěžovatele je v dnešní době bezpochyby nejúčinnějším prostředkem k oslovení voliče a vedení volební kampaně televizní vysílání. Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen "zákon č. 231/2001 Sb."), zapovídá použití soukromých provozovatelů televizního vysílání pro účely předvolební kampaně [§ 48 odst. 1 písm. d) tohoto zákona]. Vysílání České televize pak ve vztahu k volební kampani upravuje přímo volební zákon (§ 16 odst. 4 volebního zákona). Podle navrhovatelky těmito ustanoveními má být garantováno zajištění rovného přístupu kandidujících subjektů k vysílání České televize v období před volbami. Pokud by Česká televize poskytla kandidujícím subjektům i další časový prostor (vyjma zákonem stanovených 14 hodin), nesmělo by tím dojít k omezení volné soutěže politických stran (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). Česká televize tak není oprávněna stanovovat žádná kritéria, jimiž by některým politickým subjektům přístup do televizního vysílání omezila, zatímco jiným umožnila (k úloze sdělovacích prostředků ve volební kampani odkázala navrhovatelka na nález č. 140/2005 Sb., kde bylo vyřčeno, že v případě těch sdělovacích prostředků, u nichž zákon podmínky použití ve volební kampani neupravuje, je třeba uplatnit pravidlo rovného přístupu).
Podle navrhovatelky Česká televize v rozporu s volebním zákonem zvýhodnila některé kandidující subjekty (konkrétně ČSSD, ODS, KSČM a KDU-ČSL) a toto porušení ovlivnilo výsledek voleb jako takových i výsledek volby všech kandidátů. Česká televize sice doslova vyplnila § 16 odst. 4 volebního zákona (32 - 33 minut pro každou stranu), avšak vedle toho poskytla - v rozporu se zásadou rovného přístupu - výše uvedeným stranám další vysílací čas.
Jednalo se zejména o pořad
- předvolební debaty (celkem 21 hodin; sledovanost až 496 000 diváků), do kterého byli zváni pouze zástupci pěti politických stran. Česká televize rozhodla, že přístup bude mít pouze pět subjektů s nejvyššími preferencemi veřejnosti na základě provedených průzkumů veřejného mínění. Česká televize není orgánem státní správy, a není tedy nadána pravomocí rozhodovat o právech a povinnostech jiných subjektů. Tímto postupem došlo k nezákonnému zvýhodnění a růstu preferencí zmíněných politických stran.
Ke druhému porušení zásady rovnosti došlo v pořadu
(5 dvouhodinových relací vysílaných vždy ve dvou částech). Do první části pořadu, vysílaného na celoplošném kanále ČT 1, byly zvány pouze parlamentní strany (ČSSD, ODS, KSČM, KDU-ČSL a US-DEU), do druhé části vysílané na kanále ČT 24 (sledovanost průměrně 14 000 diváků) pak strany ostatní.
Konečně třetí porušení nastalo v posledních třech pořadech
ve dnech 14. 5. 2006 ("
utkání lídrů neparlamentních stran, které budou mít podle aktuálního průzkumu šanci dostat se do Poslanecké sněmovny
"), 21. 5. 2006 ("
utkání předsedů současných parlamentních stran
") a 28. 5. 2006 ("
souboj nejžhavějších kandidátů na premiéra
"). Zástupci neparlamentních stran se neměli možnost utkat se zástupci stran parlamentních.
Navrhovatelka vyvodila závěr, že klíč, který Česká televize pro možnost prezentace stran použila, jednoznačně třídil na strany významné a nevýznamné. Tato klasifikace pak mohla podstatným způsobem ovlivnit voliče při hlasování. Tuto skutečnost doložila navrhovatelka výsledky průzkumu agentury FACTUM Invenio ze dne 13. 6. 2006, který konstatuje, že voliči byli ovlivněni předvolebními diskusními pořady vysílanými v televizi a rozhlase. Ke svému návrhu připojila navrhovatelka i četné další přílohy (přehledy vysílání České televize, zprávy o předvolebních průzkumech apod.)
Státní volební komise ve vyjádření uvedla, že jí nepřísluší posuzovat soulad volebního zákona s ústavními principy a vychází z platné právní úpravy. Povinnosti stanovené v § 16 odst. 4 volebního zákona Česká televize splnila a jiný úkol již ve volbách nemá.
Své vyjádření podal ještě zvolený kandidát Ing. K. Podle něj k žádnému porušení volebního zákona nedošlo a navrhovatelka získala veškerý zákonný prostor pro prezentaci. Vysílací čas v médiích je jen jednou z možných forem prezentace, a nelze tedy přisvědčit názoru o nezbytnosti stejného prostoru pro všechny.
K vyjádření Státní volební komise navrhovatelka replikovala tak, že § 16 odst. 4 volebního zákona má být vykládán v souladu s čl. 22 Listiny základních práv a svobod, tudíž je třeba zachovávat rovnost ve vztahu k celému poskytnutému vysílacímu času.
(...) Navrhovatel se však předně domáhá vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny jako celku a teprve v případě nemožnosti vyhovění (
) navrhuje vyslovení neplatnosti volby kandidátů. Sám si je však vědom, že podat návrh na neplatnost voleb do Poslanecké sněmovny volební zákon (jeho § 87 odst. 1) neumožňuje, a navrhovatel jej proto považuje za rozporný s čl. 36 Listiny. Nejvyšší správní soud se tak nejprve musel zabývat jeho požadavkem na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle naposled citovaného ustanovení soudního řádu správního soud řízení přeruší, byl-li ve věci předložen Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (
Navrhovatelka považuje ustanovení § 87 odst. 1 volebního zákona za rozporné s čl. 36 Listiny (
). Podání návrhu by tak bylo na místě, pokud by právní úprava soudního přezkumu byla vyloučena, či byla z tohoto hlediska nedostatečná. Ze znění § 87 vyplývá, že soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny je možný toliko podle ustanovení § 87 odst. 1 volebního zákona. Z gramatického znění odst. 2 stejného ustanovení je totiž jasně patrno, že se vztahuje pouze na volby do Senátu PČR. Úpravu obsaženou v odstavcích 3 - 5 pak nelze racionálně vyložit jinak než tak, že blíže konkretizuje odstavce předchozí. To znamená, že odst. 1 a 2 označují předmět řízení a vymezují otázky aktivní legitimace a lhůty k podání návrhu, zatímco odst. 3 - 5 blíže upravují možné důvody tohoto návrhu. Je tak zřejmé, že úpravu obsaženou v odstavcích 3 - 5 nelze vnímat jako autonomní, nýbrž pouze ve vztahu ke konkrétními ustanoveními vymezenému předmětu řízení, který provádí. To ostatně potvrzuje i důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona č. 204/2000 Sb., kterou byl volební zákon novelizován a která k ustanovení § 87 uvádí (Poslanecká sněmovna, 2000, III. volební období, tisk č. 585), že "
možnost domáhat se ochrany soudu po provedených volbách se navrhuje upravit samostatně pro Poslaneckou sněmovnu a pro Senát. Při volbách do Poslanecké sněmovny je možno podat návrh na neplatnost volby kandidáta, při volbách do Senátu návrh na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování nebo neplatnost volby kandidáta. Současně se vymezuje okruh subjektů oprávněných tento návrh podat
". K závěru o neústavnosti právní úpravy soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny však nelze dospět pouhým srovnáním s právní úpravou přezkumu voleb do Senátu. Podstatné je, zda právní úprava soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny je ústavně konformní, či nikoliv, případně zda lze cit. ustanovení ústavně konformně vyložit či nikoliv.
Podání návrhu na neplatnost volby kandidáta (či více kandidátů) je na místě tam, kde došlo k individuálnímu excesu (excesům) ve volebním procesu. Jistě si ale lze představit případy, kdy bude namítáno porušení volebního zákona v takové intenzitě a rozsahu, že to mohlo ovlivnit volbu vícero (nebo dokonce všech) kandidátů - ostatně je někdy obtížné od sebe oddělit volební aktivity stran prováděné celostátně od takových, k nimž dochází výhradně na území některých volebních krajů. Volební zákon proto také přiznává právo aktivní legitimace k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta i každé politické straně nebo koalici, jejíž kandidátní listina "
", tedy politická strana je aktivně legitimována k podání tohoto návrhu vůči všem kandidátům zvoleným v krajích, kde také kandidovala, což může v konečném důsledku znamenat zpochybnění i všech zvolených kandidátů v celé republice. Smysl diferenciace mezi občanem a politickou stranou spočívá v tom, že volební právo je nutno vidět v jeho objektivním i subjektivním významu, tzn. nelze od sebe oddělovat právní úpravu voleb od samotného výkonu volebního práva. Za situace, kdy jsou volby organizačně rozčleněny do relativně autonomních 14 krajů, má jinou povahu návrh na neplatnost volby kandidáta/ů podaný jednotlivým občanem a kandidující politickou stranou (koalicí). U jednotlivého občana vystupuje do popředí ochrana jeho aktivního volebního práva, a zákon proto zjevně (byť nikoliv výslovně) předpokládá, že argumentace takovýchto návrhů bude směřovat proti konkrétním protizákonnostem při bezprostředním či zprostředkovaném výkonu tohoto práva, přičemž ke zpochybnění výsledku volby může dojít právě z tohoto důvodu jen tam, kde je občan zapsán ve stálém seznamu, anebo kde reálně toto právo uplatnil (k tomu viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 540/02,
Aktivní legitimace politických stran se svojí podstatou opírá o ústavní vymezení politických stran, vyplývající zejména z čl. 5 Ústavy, podle něhož "
". Ústavní systém tedy předpokládá existenci politických stran, nacházejících se ve vzájemně si konkurujícím vztahu. Tento princip politické plurality se naplno projevuje zejména ve volebním procesu, kdy je věcí politických stran, aby voličům nabízely programové a personální alternativy, a umožnily jim tak svobodný výběr. Této funkci politických stran koresponduje i jejich možnost obrátit se na nezávislý soud s návrhem na přešetření toho, zda volební zákon nebyl porušen natolik zásadním způsobem, že to ovlivnilo výsledek volby konkrétního kandidáta. Protože však politické strany mohou kandidovat v rámci celého státu (tzn. ve všech 14 krajích), je nutno dovodit, že jsou oprávněny zpochybnit volbu všech kandidátů.
Ze zákona výslovně neplyne, že návrhem lze postihnout pouze zvolené kandidáty, a při úvaze, zda je možno požadovat pouze vyslovení neplatnosti volby zvolených kandidátů, či i jejich (případných) náhradníků, nelze než dospět k závěru, že za určitých skutkových okolností by mohl být úspěšný i návrh na vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů. Mohou se totiž vyskytnout případy, kdy porušení volebního zákona je natolik flagrantní a všeobecné, že nemůže být nápravou nahrazení zvolených kandidátů jejich náhradníky, ale je nezbytné jedině tzv. zneplatnění voleb.
Lze-li tedy dosáhnout podáním návrhu na neplatnost volby kandidátů za určité situace obdobného výsledku, jako v případě podání návrhu na neplatnost voleb, není důvodu podávat návrh na zrušení ustanovení § 87 odst. 1 volebního zákona pro to, že neumožňuje výslovné napadení voleb jako celku. Cit. ustanovení lze vyložit tak, že umožňuje soudní přezkum v plném rozsahu. Přitom soudům zásadně nepřísluší komentovat vhodnost či smysluplnost zákonné úpravy, jelikož je nutno respektovat jejich oddělení od moci zákonodárné, jejímž primárním úkolem je legislativní podobou nalézat rozumná obecná řešení pro potencionální či otevřené společenské konflikty.
Nejvyšší správní soud tak neshledal důvod k přerušení řízení a předložení návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu.
Současně však z výše uvedeného vyplývá, že návrhem na vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny PČR se navrhovatel domáhá něčeho, co mu zákon neumožňuje, a soud po zjištění, že vyhovění takovému návrhu je nemožné, se věcně zabýval pouze návrhem eventuálním a přistoupil k jeho meritornímu posouzení.
Z ustanovení § 90 odst. 1 s. ř. s. a § 87 odst. 5 volebního zákona vyplývá, že návrh na neplatnost volby kandidáta je důvodný tehdy, byla-li porušena ustanovení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Jak Nejvyšší správní soud judikoval již dříve (viz např. usnesení č. 354/2004 Sb. NSS), v obecné rovině existují tři základní předpoklady vyhovění volební stížnosti: 1. protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona; 2. vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena volební stížností, a 3. zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno: tato intenzita způsobuje "zatemnění" volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.
V daném případě je namítáno porušení rovnosti stran ve volební soutěži ze strany veřejnoprávní televize, která nad rámec ustanovení § 16 odst. 4 volebního zákona ve vyjmenovaných pořadech poskytla další prostor pro názorovou prezentaci tzv. parlamentním stranám a nedůvodně omezila ostatní kandidující subjekty.
Soud při posuzování důvodnosti navrhovatelových námitek vycházel rovněž z vyjádření České televize ze dne 15. 6. 2006, které si vyžádal v obsahově obdobné věci (vedené pod sp. zn. Vol 25/2006). Česká televize prostřednictvím svého generálního ředitele uvedla, že plně dostála povinnosti, uložené jí v § 16 odst. 4 volebního zákona. Rovněž poukázala na to, že další směr zpravodajství a publicistiky v předvolebním období zákony "
nijak zvlášť neupravují
"; je třeba vyjít z obecné právní úpravy televizního vysílání při zohlednění specifického postavení České televize. Poukazuje na § 31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb. a na
České televize s tím, že požadavkům na vyváženost a objektivitu vysílání rovněž dostála. Na její program je totiž třeba nahlížet v jeho celku a vysílání nelze redukovat pouze na pořad
. Česká televize vysílala i další předvolební diskuse včetně diskusí se zástupci mimoparlamentních stran, a to např. v pořadech
, kde nabídla prostor všem kandidujícím subjektům. Vedle toho vysílala každý den množství zpravodajských pořadů, v nichž přinášela informace o průběhu předvolební kampaně.
Prostor věnovaný jednotlivým politickým stranám vycházel z kritéria obsaženého ve výše uvedených právních předpisech, tj. z jejich reálného postavení v politickém a společenském životě; v úvahu byly brány i aktuální průzkumy volebních preferencí a výsledků posledních voleb do Poslanecké sněmovny. K tomu ČT doložila materiál "
Předvolební a volební vysílání redakcí ŘZ
", který byl určen jako podklad pro veřejné jednání Rady ČT. Rovněž poukázala na to, že v roce 2002 věnovala předvolebnímu a volebnímu vysílání 35,7 hodiny vysílacího času, zatímco v letošním roce šlo o vysílací čas téměř čtyřikrát větší, a další prostor poskytla na webových stránkách www.ct24.cz/volby.
Na závěr Česká televize poukazuje na mezinárodní srovnání. Zmiňuje německé veřejnoprávní programy ZDF a ARD a britskou BBC, které uplatňují v předvolebním období obdobné zásady (konkrétně poukázala na případ nedávných televizních diskusí představitelů dvou hlavních stran ve Spolkové republice Německo). V žádné z vyspělých demokratických zemích média nepřistupují k předvolebnímu zpravodajství a diskusím z hlediska formální časové rovnosti informací o každé kandidující formaci; je to nejen nemožné, ale také zavádějící, protože ve svých důsledcích by tento přístup odradil pozornost veřejnosti od volebního dění, které by se nadto stalo zcela nepřehledné. Především by však takový přístup vedl k nepřiměřenému omezení svobody a nezávislosti sdělovacích prostředků, která je garantována Listinou základních práv a svobod a rovněž Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv.
V příloze ke zprávě předložila desetistránkový přehled předvolebního a volebního vysílání redakcí ŘZ ČT zpracovaný pro Radu ČT. Tato zpráva byla projednána Radou ČT dne 14. 6. 2006, která usnesením č. 97/07/06 zprávu vzala na vědomí a vyslovila uznání a poděkování za vynikající výkony televizních kolektivů ve volebním vysílání a jmenovitě za výkony pana Moravce (zdroj internetové stránky České televize).
Soud vzal dále v úvahu obsah příloh návrhu (č. 5 - 16).
Jak bylo výše uvedeno, prvním předpokladem úspěšnosti návrhu na vyslovení neplatnosti kandidáta je zjištění porušení volebního zákona. V daném případě navrhovatel napadá volbu kandidátů z důvodu porušení ustanovení § 16 odst. 4 volebního zákona, podle něhož "
pro volby do Poslanecké sněmovny mají v době začínající 16 dnů a končící 48 hodin před zahájením voleb kandidující politické strany, politická hnutí a
, jejichž kandidátní listina byla zaregistrována, vyhrazeno v Českém rozhlase celkem 14 hodin a v České televizi celkem 14 hodin v rámci jejich vysílacích okruhů bezplatně poskytnutého vysílacího času, který se rozdělí kandidujícím politickým stranám, politickým hnutím a koalicím rovným dílem. Termíny vysílacích časů se určí losem
". Této povinnosti Česká televize plně dostála a navrhovatel to ani nezpochybňuje; tvrdí ovšem, že na základě tohoto ustanovení, s přihlédnutím k ústavním principům, měl být rovným dílem dělen veškerý vysílací čas věnovaný předvolební prezentaci, a porušení zákona spatřuje v tom, že tomu tak nebylo, a to zejména u označených pořadů.
Soud tento názor nesdílí. Povinnost dělby vysílacího času je zákonem stanovena výslovně v uvedeném rozsahu a Česká televize je zde v pozici realizátora veřejného subjektivního práva, které je přiznáno všem kandidujícím ve volbách, a jako vykonavatelka volebního zákona se podílí na přípravě voleb. Mimo tento rámec však takové postavení nemá a z § 16 odst. 4 volebního zákona nelze dovodit, že jde o obecný princip přístupu volebních aktérů do médií. V ostatní činnosti ČT proto požadavek naprosté mechanické rovnosti mizí a lze jej nahradit jedině požadavkem vyváženosti a objektivnosti odpovídající poslání tohoto média. Porušení § 16 odst. 4 volebního zákona proto soud neshledal.
Porušení volebního zákona nelze seznat ani ve vztahu k jiným jeho ustanovením. Soud zde vážil zejména ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona ukládající povinnost čestného a poctivého průběhu volební kampaně; tato povinnost se však vztahuje pouze na aktéry voleb a na subjekty aktivně se na jejich volební kampani podílející či do volební kampaně přímo zasahující. Toto ustanovení zapovídá zejména zveřejňování nepravdivých údajů o kandidátech, politických stranách nebo koalicích. Z toho je zřejmé, jakým právům toto ustanovení poskytuje ochranu. V daném případě však navrhovatel netvrdí, že by postupem České televize došlo k útoku na jeho čest, a ani takový důsledek v případě preferencí v obsazení označených publicistických pořadů shledat nelze. Dále soud vážil § 16 odst. 1 volebního zákona - zde však dospěl k závěru, že zachování rovného přístupu k plakátovacím plochám (kterou již v minulosti vyložil tak, že se vztahuje i na místní periodika - viz usnesení ze dne 31. 12. 2004, čj. Vol 10/2004-24, www.nssoud.cz) na televizi vztáhnout nelze; jednalo by se o výklad mimo smysl a účel daného ustanovení.
Je ovšem nutno vidět to, že zákonná úprava svojí podstatou představuje konkretizaci ústavních norem, principů a hodnot. V daném případě proto volební zákon blíže upravuje a provádí základní ústavní principy volebního práva, vyplývající např. z čl. 5, 16, 18, 19 Ústavy ČR a také z čl. 21, 22 Listiny základních práv a svobod. Ze stejného důvodu čl. 20 Ústavy ČR obsahuje ústavní zmocnění zákonodárci pro stanovení "
dalších podmínek výkonu volebního práva, organizace voleb a rozsahu soudního přezkumu
". Lze tak učinit dílčí závěr, že zákonodárce je oprávněn vymezit rozsah soudního přezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné, neboť i pro soud platí základní pravidlo právního státu, podle něhož státní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně dovoluje. Zákonné vymezení rozsahu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny je vymezeno především v ustanovení § 87 volebního zákona (dále viz § 90, § 93 soudního řádu správního), věcná a funkční příslušnost je určena ustanovením § 88 stejného zákona.
S ohledem na výše uvedené soud nicméně zároveň dovozuje, že výklad ustanovení § 87 odst. 5 volebního zákona není možno provést tak, že
soudu přezkoumávat platnost volby kandidáta je omezena výhradně na porušení tohoto zákona. Jakkoliv soud nezpochybňuje obsah a význam citovaného ustanovení, je třeba ho vnímat v kontextu ústavně založené
soudu provádět soudní přezkum voleb (čl. 20 Ústavy ČR) tak, že zákonodárci je svěřeno vymezení rozsahu soudního přezkumu, tzn. vymezení konkrétních typů řízení, což ostatně Nejvyšší správní soud plně respektuje. Úvaha, podle níž by tento soudní přezkum byl omezen pouze a jedině na kontrolu dodržování jediného zákona (č. 247/1995 Sb.) a nemohl by zohlednit porušení právních předpisů jiných, a to třeba i ve výrazně větší míře, by však ve svých důsledcích smysl tohoto soudního přezkumu zcela negovala. Proto soud dospívá k závěru, že jeho - ústavně předvídanou a zákonem založenou - kompetenci přezkoumat platnost volby kandidáta je nutno vykládat tak, že kromě případů tvrzeného porušení relevantních ustanovení volebního zákona se vztahuje i na případy další. Okruh těchto dalších případů přitom není neomezený, nýbrž je dán tou skutečností, že volební proces není přímo a nepřímo upraven zákonem jediným, nýbrž celou řadou právních předpisů, a je tedy úkolem soudu citlivě zvážit, které z případů protizákonnosti dosahují zásadní až dokonce ústavní intenzity tak, aby mohly být brány za
pro hodnocení regulérnosti voleb.
Při nedostatečné zákonné úpravě je třeba při hodnocení důvodnosti navrhovatelových námitek vycházet přímo z ústavních principů. Z čl. 22 Listiny se podává, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a jejich výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Čl. 5 Ústavy pak stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politickým stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
Média jako televize, rozhlas či tisk patří v současnosti jistě k důležitým nástrojům, jimiž se utváří veřejné mínění; to platí jak pro běžný každodenní život (srov. např. působení reklamy), tak i pro předvolební období, v němž se v rámci volební kampaně snaží kandidující politické strany přesvědčit potenciální voliče o přednostech volebního programu, s nímž přicházejí, a naopak o záporech řešení předkládaných jejich politickými soky. Na utváření veřejného mínění působí nejenom samotné strany, ale i jejich podporovatelé, političtí komentátoři atd.; výraznou roli v tomto směru hrají i různé publicistické, ale též zpravodajské pořady. K tomu, aby kandidující politická strana mohla účinně vstoupit do volebního klání se svými politickými soupeři, a aby tedy vůbec mohla ovlivňovat veřejné mínění ve svůj prospěch, je nezbytné, aby měla přístup k médiím, v nichž by mohla prezentovat svůj volební program, své postoje k aktuálním i dlouhodobým tématům, a aby mohla o těchto problémech diskutovat před zraky voličů se zástupci jiných kandidujících politických stran. Předpokladem skutečné soutěže politických stran je tedy i jejich přístup k médiím, aniž je však nutno jejich roli přeceňovat, neboť v soutěži politických sil jsou k dispozici i další účinné prostředky a soutěžitelé je využívají. Jde např. o různé kontaktní formy (mítinky, předvolební setkání, letáky, placená inzerce, billboardy...). Účinnou formou přesvědčování voličů bývá také poukaz na splněné volební sliby v předchozích volbách, úspěchy na komunální či krajské úrovni apod.
Je nutno rozlišovat mezi dvěma typy informací o politických stranách a hnutích, které média prezentují. Jednak jsou to případy volební agitace, typicky volební spoty, v nichž se subjekty samy prezentují a rolí médií je jen být fórem s rovnoprávně určeným prostorem; jednak je to vlastní zpravodajství a publicistika, kde média samostatně rozhodují, v jakém rozsahu budou informovat o subjektech, jejich lidech či programech, přičemž kritériem jim zde zůstává výše uvedený požadavek objektivnosti a vyváženosti, kterou však nelze mechanicky zaměňovat za formální rovnost.
Pokud jde o námitky směřující proti nerovnosti zastoupení jednotlivých politických stran v televizních debatách, zejména v označených publicistických programech, zde soud konstatuje, že již v jeho výše provedených obecných úvahách bylo dostatečně prokázáno, že Česká televize svým postojem k rozvržení času poskytnutého jednotlivým kandidujícím subjektům, nad rámec oněch 14 hodin rozdělených rovným dílem mezi všechny kandidující subjekty podle § 16 odst. 4 volebního zákona, následovala výše rozebraný přístup odstupňované rovnosti a skutková situace, s níž navrhovatelka touto svou námitkou nesouhlasí, je v plném souladu s tímto přístupem.
Nerozhodný je poukaz navrhovatele na význam, který publicistickým pořadům přiřkl povolební průzkum, nelze z něho dovodit, že občané, kteří v něm preferovali tyto pořady, současně na jejich základě skutečně volili, a že tedy výsledek voleb byl zmíněnými pořady podmíněn. Výsledek tohoto průzkumu spíše svědčí o jejich objektivitě a současně (s tím souvisící) popularitě pořadů. Skutečnost, že na základě předvolebního průzkumu, ale nepochybně i na základě znalostí politického spektra, byli vybíráni aktéři do jednotlivých typů pořadů, přičemž do těch nejatraktivnějších z hlediska jejich obsahu i doby vysílání, byla dána přednost tzv. parlamentním stranám, je celkem logická. Navrhovatel nenamítá, že mu byl přístup do tohoto média zcela odepřen, brojí jen proti tomu, že nebyl mezi těmi, kterým byla přiznána určitá preference - mezi těmi, kteří měli možnost působit v pořadech divácky atraktivnějších, které konkrétně označil. Soud však přihlížel k celkové publicistické činnosti České televize ve volebním období a preferenci určitých subjektů zařazením do označených pořadů nepovažuje za nepodloženou a přístup ČT shledal vyváženým.
Podle § 87 odst. 5 volebního zákona návrh na neplatnost volby kandidáta může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta.
Z čl. 22 Listiny se podává, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a jejich výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Čl. 5 Ústavy pak stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. Podle § 31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, je provozovatel vysílání povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě.
Svobodná soutěž politických sil (čl. 22 Listiny), jejíž jednou z forem je právě i volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy) je "
založena především na tom, že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem stanovenými pravidly, která vycházejí právě z těchto základních principů
" (nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.). Z výše uvedeného tedy plyne, že bylo i povinností České televize předem stanovit pro své předvolební vysílání jasná pravidla, která by odpovídala shora citovaným ústavním principům.
Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom toho, že případnému požadavku na absolutně (mechanicky) rovný přístup do předvolebního vysílání vyjma vysílacího času podle § 16 odst. 4 volebního zákona nelze nikdy zcela plně vyhovět. Shora citovaná německá odborná literatura v této souvislosti vychází z konceptu tzv. odstupňované rovnosti šancí ve spojení s principem alespoň minimální šance pro kandidující subjekty se veřejně ve veřejnoprávních médiích prezentovat. Jinak řečeno, na půdorysu naší právní úpravy, nad rámec vysílacího času garantovaného ve stejné výši všem kandidujícím subjektům podle § 16 odst. 4 volebního zákona, je z hlediska ústavního práva přípustné, ovšem za dodržení shora uvedených ústavních principů, vyměřit další vysílací časy i v rámci veřejnoprávních médií stranám diferencovaně podle jejich významu. Ze stejného konceptu ostatně vychází ve své judikatuře ve věci státního financování politických stran též Ústavní soud; stát stranám poskytuje finanční prostředky nikoliv na základě principu absolutní (objektivní) rovnosti, nýbrž s ohledem na jejich úspěch ve volbách (srov. nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.)
Celkově soud hodnotil přístup České televize jako vyvážený. Je třeba zdůraznit, že televize, vědoma si svého veřejnoprávního postavení, předem stanovila kritéria, jimiž se hodlala následně řídit v koncepci dramaturgie předvolebního vysílání, a to kromě povinných volebních spotů, především ve svém zpravodajství a aktuální publicistice. Co je důležité, tato kritéria a jejich postupné naplňování televize vzápětí zveřejnila a pravidelně aktualizovala. To platí jak o projektu předvolebních výzkumů (kombinace vstupního, velmi reprezentativního výzkumu a bleskových výzkumů) v jednotlivých volebních krajích aktuálně v konfrontaci s následným regionálně koncipovaným pořadem
vysílaným z jednotlivých volebních krajů. Publicistické pořady nespočívaly pouze v pořadech navrhovatelkou označených a z tohoto hlediska je třeba také prostor poskytnutý stranám hodnotit. Přitom ani v těchto návrhem zmiňovaných pořadech neshledal Nejvyšší správní soud porušení uvedených principů. Jak vyplývá z podkladů, byly do tohoto pořadu zvány kandidující subjekty podle klíče, "
který vycházel z předvolebního šetření agentury SC&C v kombinaci s aktuálními průzkumy agentury STEM
". Česká televize tak do tohoto pořadu zvala pouze subjekty, které měly největší šanci získat mandáty v Poslanecké sněmovně, což odpovídalo výsledkům vyšlým z průniku obou zpracovaných výzkumů.
Soudu pochopitelně nepřísluší hodnotit relevanci předvolebních výzkumů obecně ani ve vztahu ke jmenovaným agenturám. Stanovení kritéria pro přístup do jejího předvolebního vysílání je plně ponecháno na České televizi; Nejvyšší správní soud k tomu nicméně podotýká, že zvát kandidující subjekty do předvolebního vysílání pouze na základě jednoho kritéria, navíc založeného výhradně na předvolebních výzkumech, byť poměrně reprezentativních, v souladu s ústavními imperativy svobodné soutěže politických sil, respektive volné soutěže politických stran, být nemusí. V rámci zachování plurality názorů ve společnosti je nezbytné, aby Česká televize stanovila nejen více kritérií, ale i kritérií takových, která by byla nastavena pokud možno na předvídatelném základě a odrážela by skutečnou relevanci kandidujících subjektů v daném volebním kraji. "
V rozporu s tímto ustanovením by bylo jakékoliv omezení (diskriminace) některých politických sil ve volbách v přístupu ke sdělovacím prostředkům, ve svobodě projevu, shromažďování apod.
" (Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání, Linde, Praha 1999, str. 215).
V této souvislosti lze přiměřeně odkázat na přístup německého Spolkového ústavního soudu (srov. Schreiber, W.: cit. dílo str. 120, 122), který přiznává politickým stranám nárok zapojit se do redakčně sestaveného vysílání - ať již jde o veřejnoprávní či soukromoprávní stanice -, pokud jde o pořady, které mají přímý vliv na volební rozhodování, jako např. nejrůznější volební diskuse, duely,
apod. Politické strany však nemají k dispozici rovnocenný čas, nýbrž jejich účast je odstupňovaná. Při jinak zásadně svobodné tvorbě těchto pořadů musí redakce přihlížet k tomu, jakou roli ve skutečnosti hrají politické strany, a to především s ohledem na dobu jejich existence, pevnost jejich organizace, parlamentní zastoupení nebo účast ve spolkové vládě nebo (v podmínkách federativního německého státu) v zemských vládách. V této souvislosti je nutno poukázat na podobně stanovená kritéria významu stran v souvislosti s volební propagandou: zde se výslovně vylučuje, aby kritériem, na základě něhož se stanoví přístup k vysílacímu času, byly pouze volební prognózy.
*) Vypuštěny pasáže totožné s odůvodněním judikátu č. 946/2006 Sb. NSS (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 15/2006-20) zařazeného v tomto sešitě.

References: § 16
 § 87
 zákona č. 247
 § 87
 zákona č. 247
 § 16
 zákona č. 247
 § 87
 § 87
 § 87
 čl. 36
 čl. 95
 § 48
 § 16
 § 16
 § 16
 čl. 22
 § 87
 čl. 36
 soud 
 čl. 95
 § 48
 soud 
 čl. 95
 § 87
 čl. 36
 § 87
 § 87
 zákona č. 204
 § 87
 čl. 5
 soud 
 § 87
 soud 
 soud 
 § 90
 § 87
 soud 
 § 16

Soud 
 § 16
 § 31
 zákona č. 231
 § 2
 zákona č. 483

Soud 
 § 16

Soud 
 § 16
 § 16
 soud 
 Soud 
 § 16
 soud 
 § 16
 čl. 5
 čl. 21
 čl. 20
 soud 
 soud 
 § 87
 § 90
 § 93
 § 88
 soud 
 § 87
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 22
 Čl. 5
 soud 
 § 16
 Soud 
 § 87
 čl. 22
 Čl. 5
 § 31
 zákona č. 231
 soud 
 § 16
 § 16
 soud 
 soud 
 soud