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Timestamp: 2017-10-23 20:57:14+00:00

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DFR - BVerfGE 2, 307 - Gerichtsbezirke
3. Die Niedersächsische Landesregierung hat ausdrücklic ...
1. Es handelt sich bei der zu prüfenden Verordnung um "Recht ...
2. Die weiteren Voraussetzungen für die Zulässigkeit de ...
1. Die Änderung von Gerichtsbezirken unterliegt dem Vorbehal ...
2. Die Landesregierung hat sich zum Nachweis ihrer Befugnis zum E ...
3. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 ist jedoch nicht ...
4. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 über die ...
des Ersten Senats vom 10. Juni 1953
-- 1 BvF 1/53 --
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Ände rung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) auf Antrag der Niedersächsischen Landesregierung.
Das Niedersächsische Landesministerium hat am 8. Juli 1952 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) eine Verordnung über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover erlassen (GVBl. S. 67). Dadurch wurden die Amtsgerichtsbezirke Hessisch-Oldendorf und Rinteln von dem Landgerichtsbezirk Hannover abgetrennt und dem Landgerichtsbezirk Bückeburg zugelegt (§ 1). Nach § 2 trat für die bei diesen Amtsgerichten zugelassenen Rechtsanwälte, soweit sie bisher zugleich bei dem Landgericht Hannover zugelassen waren, an die Stelle dieser Zulassung die Zulassung bei dem Landgericht Bückeburg.
2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Niedersächsischen Landtag und - im Hinblick auf die Bedeutung der zur Entscheidung gestellten Rechtsfrage - allen Landesregierungen sowie der Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
Der Bundesminister der Justiz hält die Verordnung der Niedersächsischen Landesregierung für vereinbar mit dem Grundgesetz und mit sonstigem Bundesrecht: die Bestimmung von Gerichtsgrenzen müsse als Rechtssatz kraft Herkommens angesehen werden; zum Erlaß eines solchen Rechtssatzes sei die Niedersächsische Landesregierung auf Grund der Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 befugt gewesen; diese Ermächtigung sei keine auf den Übergang der Justizhoheit auf das Reich beschränkte Vorschrift, sondern stelle eine das Gerichtsverfassungsrecht ergänzende Dauerregelung dar, die durch den Wegfall der Justizhoheit des Reichs nicht berührt worden und auch nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei.
Der Niedersächsische Landtag hingegen hält die Änderung von Gerichtsbezirken für eine Maßnahme, die dem Gesetzgeber vorbehalten sei; die Niedersächsische Landesregierung sei zum Erlaß der Verordnung nicht befugt gewesen, weil die Ermächtigungsvorschrift des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; im übrigen verstoße die Verordnung vom 8. Juli 1952 auch gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.
Die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle erachtet die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 in erster Linie ihres Übergangscharakters wegen, im übrigen aber auch nach Art. 129 Abs. 3 GG für erloschen; darüber hinaus verstoße § 2 der Verordnung vom 8. Juli 1952 gegen die Rechtsanwaltsordnung für die britische Zone, die gemäß Art. 125 Ziff. 1 GG Bundesrecht geworden sei.
Nach dieser Vorschrift kann das Bundesverfassungsgericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, wenn alle Beteiligten ausdrücklich auf sie verzichten. Wer als Beteiligter im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, richtet sich nach der jeweiligen Verfahrensart. Es kann zweifelhaft sein, ob es in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG überhaupt Beteiligte geben kann, weil dieses Verfahren ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung ist und lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts, nicht aber dem Schutze einer Rechtsstellung des Antragstellers dient (Urteil vom 30. Juli 1952 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407]). An einem solchen Ver fahren ist begrifflich notwendig niemand "beteiligt". Die Befugnis eines Antragstellers, auf Grund des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG ein Verfahren in Gang zu bringen, kann jedoch als ein prozessuales "Recht" aufgefaßt werden, überhaupt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen (Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407f.]). In diesem Sinne ist die antragstellende Landesregierung am Verfahren "beteiligt". Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben (vgl. Geiger, Komm. z. BVerfGG, § 77 Anm. 1).
1. Es handelt sich bei der zu prüfenden Verordnung um "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG.
Die von der Niedersächsischen Landesregierung zur Prüfung gestellte Verordnung ist hiernach, ohne daß es auf ihren Inhalt ankommt, als der Normenkontrolle zugängliches "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG anzusehen, da sie als "Verordnung" bezeichnet ist, eine ermächtigende Vorschrift angibt und in dem für die Verkündung von niedersächsischen Rechtsnormen bestimmten Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (Art. 36 Abs. 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 - GVBl. S. 103 -) veröffentlicht worden ist.
2. Die weiteren Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags sind ebenfalls erfüllt. Die Erörterungen im Niedersächsischen Landtag, das Urteil des Landgerichts Hannover vom 11. November 1952 sowie die Aussetzungsbeschlüsse dieses Gerichts und des Landgerichts Bückeburg ergeben, daß Meinungsverschiedenheiten und Zweifel über die Vereinbarkeit der Verordnung mit dem Grundgesetz bestehen (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG); auch die Voraussetzungen des § 76 Ziff. 2 BVerfGG liegen vor. Die Antragsberechtigung der Landesregierung bedarf keiner weiteren Begründung.
a) Dieser Vorbehalt besteht jedenfalls dann, wenn etwas ungeachtet seines Inhalts - in Gesetzesform geregelt worden ist; dies kann dann nur in der gleichen Form oder auf Grund besonderer Ermächtigung durch Verordnung aufgehoben oder geändert werden. Soweit die in § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 bestimmte Änderung von Gerichtsbezirken in Frage steht, ergibt sich ein Vorbehalt des Gesetzes allerdings nicht aus der Entstehungsgeschichte der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover.
Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Hannover waren ursprünglich durch das Preußische Gesetz betr. die Errichtung der Oberlandesgerichte und der Landgerichte vom 4. März 1878 (GS S. 109) geregelt. § 2 dieses Gesetzes bestimmte u. a., daß in Hannover ein Landgericht errichtet werde. Nach § 3 wurden die Bezirke der Landgerichte nach Maßgabe eines dem Gesetz anliegenden Verzeichnisses gebildet, das, an die politische Einteilung anknüpfend, dem Landgericht Hannover die Kreise Hannover (Stadt und Land), Wennigsen, Rinteln, Hameln, das Amt Burgwedel und das Fürstentum Pyrmont zuteilte. Die Gliederung des Landgerichtsbezirks in Amtsgerichtsbezirke erfolgte auf Grund der in § 21 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 233) enthaltenen Ermächtigung durch die Verordnung betr. die Errichtung der Amtsgerichte vom 26. Juli 1878 (GS S. 275). Durch diese Verordnung wurden im Landgerichtsbezirk Hannover folgende Amtsgerichte errichtet: Burgwedel, Calenberg, Coppenbrügge, Hameln, Hannover, Lauenstein, Münder, Neustadt a. R., Obernkirchen, Oldendorf, Polle, Pyrmont, Rinteln, Rodenberg, Springe und Wennigsen. Alle diese preußischen Bestimmungen traten gleichzeitig mit dem Gerichtsverfassungsgesetz in Kraft.
Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Bückeburg waren ursprünglich durch das Schaumburg-Lippische Gesetz betreffend die Reorganisation der Behörden vom 31. Dezember 1877 (Schaumb.Lipp. Landesverordnungen Bd. 12 S. 481) geregelt, durch dessen § 2 ein Landgericht mit dem Sitz in Bückeburg errichtet wurde, dessen Bezirk sich mit dem Gebiet des Fürstentums Schaumburg-Lippe deckte. Der Landgerichtsbezirk bestand aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg und Stadthagen, deren Abgrenzung durch die Verordnung betr. die Bestimmung der Bezirke der Amtsgerichte und der Ämter vom 2. Juli 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 255) näher geregelt war. Diese Verordnung erging auf Grund des § 10 des Schaumburg-Lippischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 30. Juni 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 221).
Einen Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im weitesten Sinne kann man bereits in Titel VIII § 1 Satz 2 der Bayerischen Verfassung vom 26. Mai 1818 erkennen, wonach die Gerichtsbarkeit in einer gesetzlich bestimmten Instanzenordnung verwaltet wird. Eine entsprechende Vorschrift findet sich in Kap. VII § 92 der Württembergischen Verfassung vom 25. September 1819 und in § 45 der Sächsischen Verfassung vom 4. September 1831. Nach Art. 89 der Preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 wird die Organisation der Gerichte durch das Gesetz bestimmt.
Darüber hinaus war in den Ausführungsgesetzen einiger Länder zu den Reichsjustizgesetzen die Bestimmung der Sitze und Bezirke der Gerichte im Einzelfall ausdrücklich der Gesetzgebung vorbehalten. So wurden nach § 21 Abs. 1 des Preuß. Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 230) die Sitze und Bezirke der Amtsgerichte zwar zunächst durch Königliche Verordnung bestimmt, sie konnten jedoch gemäß § 21 Abs. 2 nach dem 1. Oktober 1882 nur durch Gesetz verändert werden; wurden bei solchen Änderungen die Grenzen von Landgerichtsbezirken überschritten, so zog die Änderung der Amtsgerichtsbezirke kraft Gesetzes die der Landgerichtsbezirke nach sich (§ 37 Abs. 2); im übrigen mußten Sitze und Bezirke der Landgerichte und Oberlandesgerichte durch Gesetz bestimmt werden (§ 37 Abs. 1, § 47). Ähnliche Vorschriften galten für Sachsen (§§ 4 bis 7 des Gesetzes vom 1. März 1879 - GVBl. S. 59 -) und Baden (§ 1 des Gesetzes vom 3. März 1879 - GVBl. S. 91 -).
Ein Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im allgemeinen findet sich ferner in verschiedenen Landesverfassungen seit 1918: Nach § 44 der Oldenburgischen Verfassung vom 17. Juni 1919 (GBl. S. 391) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Reichs- und Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 5 Satz 3 der Bayerischen Verfassung vom 14. August 1919 (GVBl. S. 531) bestimmte, daß die Einrichtung der Gerichte durch Gesetz erfolgt. Nach Art. 6 Abs. 1 der Hessischen Verfassung vom 12. Dezember 1919 (RegBl. S. 439) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Gesetzen des Deutschen Reiches und den Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 70 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 18. Mai 1920 (GBl. S. 183) sah vor, daß die Zuständigkeit der Gerichte durch Gesetz und die vom Senat mit Zustimmung der Bürgerschaft abgeschlossenen Staatsverträge bestimmt wird. Art. 44 der Verfassung des Landes Lippe vom 21. Dezember 1920 (Lipp. Gesetzsammlung 1920 S. 341) und § 42 Satz 2 der Verfassung von Schaumburg-Lippe vom 24. Februar 1922 (Schaumb.-Lippische Landesverordnungen S. 27) bestimmten, daß die Rechtspflege auf Grund der gesetzlichen Vorschriften durch die nach Reichs- und Landesgesetz eingesetzten Gerichte ausgeübt wird.
Nach dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich wurde diese Regelung im wesentlichen als Reichsrecht übernommen: die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) bestimmte, daß die Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und die Verlegung eines Gerichtssitzes durch Reichsgesetz angeordnet werden (§ 1 Abs. 1) und daß Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke der Reichsminister der Justiz verordnet (§ 1 Abs. 2). Damit war für die Errichtung und Aufhebung von Gerichten und für die Verlegung von Gerichtssitzen ausdrücklich erklärt, daß diese Organisationsakte aus dem Rahmen der allgemeinen Organisationsgewalt im Staate als Sondererscheinungen herausgelöst und dem Gesetz vorbehalten waren. Für Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke war dieser Vorbehalt des Gesetzes nicht ebenso ausdrücklich bestimmt. Aus dem inneren Zusammenhang solcher Maßnahmen mit der in § 1 Abs. 1 dem Gesetz vorbehaltenen Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und der Verlegung eines Gerichtssitzes folgt jedoch, daß der damalige Gesetzgeber grundsätzlich auch die Änderung von Gerichtsbezirken als der Gesetzgebung vorbehalten ansah und nur die Ausübung dieser Befugnis dem Reichsminister der Justiz im Wege der Ermächtigung überlassen wollte. Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 2, nach dem der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke "verordnet", sowie aus der TatsacWQhe, daß alle auf Grund dieser Ermächtigung ausgesprochenen Änderungen von Gerichtsbezirken von dem Reichsminister der Justiz ausdrücklich als Verordnungen bezeichnet, auf die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gestützt und im Reichsgesetzblatt verkündet, also als Rechtsverordnungen erlassen wurden. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird schließlich bestätigt durch § 1 Ziff. 1 der Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsver fassung und der Rechtspflege vom 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658), durch die der Reichsminister der Justiz ermächtigt wurde, durch Verfügung Gerichte zu errichten, aufzuheben, ihren Sitz zu verlegen und Änderungen in der Abgrenzung ihrer Bezirke anzuordnen.
2. Die Landesregierung hat sich zum Nachweis ihrer Befugnis zum Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 auf § 1 Abs. 2 der Verordnung des Reichsministers der Justiz zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) berufen, wonach der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke verordnet.
Die sich zunächst erhebende Frage, ob der Inhalt der Verordnung vom 8. Juli 1952 von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsnorm gedeckt wird, muß in einem Normenkontroll verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden. Zwar hat das Gericht in seinem Beschluß vom 20. März 1952 - 1 BvL 14/52 - (BVerfGE 1, 202 [206]) ausgesprochen, daß eine schon wegen fehlender Ermächtigung unwirksame Landesnorm eine Bundesnorm nicht verletzen könne, daß also in diesem Fall die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei. Diese für das Verfahren der Normenkontrolle auf Antrag eines Gerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) entwickelte Auffassung kann jedoch für die Prüfung von Normen im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG keine Geltung beanspruchen. Dort beruhte sie auf der Erwägung, daß das vorlegende Gericht selbst prüfen und entscheiden muß, ob die in Anspruch genommene Ermächtigung besteht. Im Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß dagegen das Bundesverfassungsgericht diese Frage als Vorfrage selbst entscheiden, da im Rahmen dieses Verfahrens ein anderes für diese Entscheidung zuständiges Organ nicht vorhanden ist.
§ 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 wird von dem Wortlaut der als Ermächtigung genannten Vorschrift gedeckt. Für § 2 stellt sich die Frage einer inhaltlich genügenden Ermächtigung nicht, da er keinen Rechtssatz enthält.
3. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 ist jedoch nicht wirksam erlassen worden, da § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 damals nicht mehr in Kraft war.
Der Reichsminister der Justiz hat die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) auf Grund des Art. 5 des Ersten Gesetzes zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich vom 16. Februar 1934 (RGBl. I S. 91) erlassen. Darin war er ermächtigt worden, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Dieses Gesetz steht in Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Neu aufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75), in dem bestimmt war, daß die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übergehen.
Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte der Verordnung vom 20. März 1935 ist im Schrifttum gegen die Fortgeltung der in § 1 Abs.2 ausgesprochenen Ermächtigung eingewandt worden, daß sie nur als Übergangsregelung für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich gewährt worden sei. Für diese Auslegung ist zunächst der Wortlaut des Vorspruches der Verordnung herangezogen worden, wonach sie auf Grund des Gesetzes vom 16. Februar 1934 "übergangsweise" erlassen wurde. Auch aus der Überschrift dieses Gesetzes "zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich" hat man entnehmen wollen, daß die in Art. 5 gewährte weitgehende Ermächtigung des Reichsministers der Justiz nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollte (so Tasche, NJW 1952, 409).
Diese einschränkende Auslegung der in Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 und in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 erteilten Ermächtigung entspricht jedoch nicht der Zweckbestimmung dieser Vorschriften. Dafür spricht schon der Wortlaut des Art. 5, der den Reichsminister der Justiz ermächtigte, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Im Gegensatz zu der Überschrift des Gesetzes, in der von der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich die Rede ist, geht Art. 5 von dem bereits vollzogenen Übergang der Justizhoheit auf das Reich aus, ermächtigt also nicht, die Rechtspflege überzuführen, sondern die auf Grund des erfolgten Überganges erforderlichen Neuregelungen zu treffen. Art. 5 beschränkt sich also nicht darauf, den Reichsminister der Justiz zum Erlaß der sich unmittelbar aus dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich ergebenden organisatorischen Vorschriften zu ermächtigen, also etwa Zuständigkeiten der Landesjustizverwaltungen auf die Reichsjustizverwaltung oder andere Stellen zu übertragen. Vielmehr sollte diese Ermächtigung dazu dienen, die damals bestehende Rechtszersplitterung zu beseitigen und eine für die Dauer gedachte einheitliche Neuregelung herbeizuführen (vgl. Jonas in Pfundtner-Neubert, IIa 10, S.2). Sie umfaßt daher auch die Vereinheitlichung des Gerichtsverfassungsrechts, soweit die Regelung von Einzelfragen dieses Rechtsgebietes bis dahin den Ländern zugestanden hatte.
Im Sinne dieser Auslegung des Art. 5 kann auch der "übergangsweise" erfolgte Erlaß der Verordnung vom 20. März 1935 nicht dahin verstanden werden, daß die in dieser Verordnung getroffenen Bestimmungen und damit auch die in § 1 Abs. 2 bezeichnete Ermächtigung nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollten (vgl. Wittland in Pfundtner-Neubert, IIa 5, S. 11 ff.). Der Ausdruck "übergangsweise" läßt sich ebenso dahin auslegen, daß durch ihn nur der Anlaß für die Schaffung der Verordnung bezeichnet werden sollte in dem Sinne, daß die Verordnung als Folge des Übergangs der Rechtspflege auf das Reich ergangen ist (so Holzweg, NJW 1953, 48).
Der Reichsminister der Justiz wollte mit der Verordnung vom 20. März 1935 keine zeitlich oder sachlich beschränkte Übergangsregelung treffen, sondern das Recht auf einigen Gebieten der Gerichtsverfassung einheitlich regeln. Dies ergibt sich schon aus der Überschrift der Verordnung sowie daraus, daß der Inhalt einiger Vorschriften offensichtlich für die Dauer bestimmt war. Hinzuweisen ist auf die Regelungen über die Geschäftsverteilung bei den Amtsgerichten (§§ 5, 6), die Befugnis zur Bestimmung der Zahl der Kammern bei den Landgerichten und der Senate bei den Oberlandesgerichten (§ 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2), den rechtlichen Charakter der Beamten der Staatsanwaltschaft (§ 9) und die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Anordnungen für die Geschäftsstellen der Gerichte und der Staatsanwaltschaften und für die Gerichtsvollzieher (§ 12).
Dementsprechend enthält auch § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht eine auf die Überleitung der Rechts pflege auf das Reich zeitlich und sachlich beschränkte Ermächtigung, die Grenzen von Gerichtsbezirken zu ändern. § 1 Abs. 2 bestimmt vielmehr als eine Vorschrift, die der Rechtsvereinheitlichung dient, daß die Änderung von Gerichtsgrenzen nicht mehr durch die Länder, sondern durch das Reich, und zwar durch den Reichsminister der Justiz im Wege der Verordnung zu erfolgen habe.
§ 1 Abs. 2 enthält ebensowenig wie andere Bestimmungen der Verordnung (z. B. §§ 2, 3, 4, 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 12) etwas begrifflich Unmögliches, nämlich die Ermächtigung des Reichsministers der Justiz durch sich selbst. Der Reichsminister der Justiz war vielmehr auf Grund seiner umfassenden Ermächtigung aus Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 befugt, zum Zwecke der Rechtsvereinheitlichung Bestimmungen über das Gerichtsverfassungsrecht mit Gesetzesrang zu erlassen. In diesem Zusammenhang konnte er allgemein Rechtsetzungs- und andere Kompetenzen begründen, um so mehr also sich selbst solche Befugnisse vorbehalten. So hätte es z. B. ohne Zweifel innerhalb der ihm in Art. 5 eingeräumten Ermächtigung gelegen, den Oberlandesgerichtspräsidenten die Befugnis zur Änderung von Gerichtsgrenzen innerhalb ihrer Bezirke zu übertragen. Wenn er diese Befugnis statt dessen sich selbst vorbehielt, so können mit Rücksicht auf die ihm durch Reichsgesetz verliehenen umfassenden Gestaltungsmöglichkeiten begriffliche Bedenken hiergegen nicht geltend gemacht werden.
b) § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ist jedoch durch die weitere Rechtsentwicklung in seiner Geltung beeinträchtigt worden.
Die durch diese Vorschrift erteilte Ermächtigung ist allerdings nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß der Reichsminister der Justiz durch Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung und der Rechtspflege v. 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658) u. a. ermächtigt wurde, durch Verfügung Änderungen in der Abgrenzung der Bezirke von Gerichten anzuordnen (§ 1 Ziff. 1). Diese Ermächtigung zielte offensichtlich darauf ab, die Justizverwaltung für die Dauer der Kriegsverhältnisse zu vereinfachen. Sie ließ daher die im Zusammenhang mit der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich begründete Befugnis unberührt. Dies wird dadurch bestätigt, daß der Reichsminister der Justiz noch nach Inkrafttreten der Verordnung vom 1. September 1939 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 Gerichtsbezirke durch Verordnung geändert hat (vgl. z. B. Verordnung vom 21. November 1939 - RGBl. I S. 2289 -).
Auch der Wegfall der Reichsjustizhoheit im Jahre 1945 hat die Geltung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht berührt. Es handelt sich bei dieser Vorschrift, wie bereits dargelegt, nicht nur um eine durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich bedingte Kompetenzänderung, die durch den Wegfall des Trägers dieser Befugnis obsolet geworden sein könnte, sondern zugleich um eine für die Dauer geschaffene Bestimmung des Gerichtsverfassungsrechts, deren Fortgeltung von dem Bestand der Reichsjustizhoheit nicht abhängt.
Der Kontrollrat für Deutschland und die Militärregierungen in den Westzonen haben schließlich die Verordnung vom 20. März 1935 nicht ausdrücklich aufgehoben. Für den hier in Betracht kommenden Bereich der britischen Zone hat der Militärbefehlshaber vielmehr die Weitergeltung des § 1 Abs. 2 dadurch anerkannt, daß er durch die Legal Division Instruction No. 30 (Amtsbl. d. MilReg. Deutschland - Brit. Kontrollgebiet - S. 752 -) die dem Reichsminister der Justiz verliehene Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Justizminister der Länder übertragen hat. Die Aufhebung dieser Instruction durch die Verordnung Nr. 221 des Hohen Kommissars des Vereinigten Königreichs für Deutschland am 15. Dezember 1950 (Amtsbl. der Alliierten Hohen Kommission in Deutschland S. 710) steht dieser Auslegung nicht entgegen, da durch die Aufhebung der Instruction No. 30 nur für den deutschen Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen werden sollte, dieses Rechts gebiet fortan in eigener Zuständigkeit und ungehindert durch die alliierte Gesetzgebung zu regeln.
Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 enthaltene Ermächtigung ist jedoch am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten. Zwar widerspricht diese Rechtsvorschrift an sich nicht dem Grundgesetz; die in ihr enthaltene Ermächtigung ist aber nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.
Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Prüfung, ob § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht und ob er bei Fehlen dieser Voraussetzungen wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz außer Kraft getreten ist (Art. 123 Abs. 1 GG).
Das Grundgesetz hat die Frage des Weitergeltens früherer Ermächtigungen in der Sondervorschrift des Art. 129 GG behandelt. Dabei hat sich der Verfassungsgesetzgeber dahin entschieden, daß solche Ermächtigungen grundsätzlich aufrechterhalten werden. Dies ist zwar in Art. 129 Abs. 1, 2 und 4 GG nicht ausdrücklich bestimmt. Wenn aber nach diesen Vorschriften frühere Ermächtigungen auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen übergehen, so setzt dies den Fortbestand der Ermächtigungen voraus. Von dieser Regel macht Art. 129 Abs. 3 GG nur für bestimmte Delegationen eine Ausnahme. Dabei war es dem Parlamentarischen Rat zweifellos bekannt, daß die Frage des Fortbestehens früherer Ermächtigungen bereits in verschiedenen, nach 1945 ergangenen Landesgesetzen geregelt worden war. So bestimmt § 2 des bayer. Gesetzes Nr. 122 über den Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund vormaligen Reichsrechts vom 8. Mai 1948 (GVBl. S. 82), daß reichsrechtliche Ermächtigungen nicht ausgeübt werden dürfen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der damit erteilten Verordnungsgewalt durch die vom ermächtigenden Gesetzgeber selbst getroffenen Bestimmungen nicht hinreichend genau festgelegt und begrenzt sind. Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Baden haben ähnliche Regelungen getroffen.
Die Frage, ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich daher ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG. Im vorliegenden Verfahren ist lediglich zu prüfen, ob es sich bei § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 um eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" handelt.
Die Auslegung dieser Bestimmung ist im Schrifttum lebhaft umstritten. Es wird einerseits die Auffassung vertreten, daß der Verfassungsgesetzgeber mit dem Ausdruck "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den in der Wissenschaft entwickelten Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft habe. Andererseits wird ausgeführt, daß Art. 129 Abs. 3 GG die während der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft üblichen schrankenlosen "Global- Ermächtigungen" habe treffen, also Ermächtigungen unüberschaubaren Ausmaßes habe zum Erlöschen bringen wollen, die die ermächtigten Stellen in die Lage versetzten, nach Art eines unbeschränkten Gesetzgebers Rechtsvorschriften zu erlassen. Es wird dabei die Ansicht vertreten, eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sei jedenfalls dann nicht erloschen, wenn sie den für Ermächtigun gen durch Bundesgesetze geltenden Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genüge.
Diese Erwägungen sind für die Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG nicht geeignet, da sie die grundlegende Verschiedenheit der damaligen von der heutigen Rechtslage und ebenso die durchaus unterschiedliche Beurteilung von Ermächtigungen während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 und unter dem Grundgesetz verkennen. Während die Weimarer Verfassung selbst in Art. 48 eine außerordentlich umfassende und schwerwiegende Ermächtigung enthielt, hat das Grundgesetz eine solche bewußt abgelehnt. Die Reichsverfassung von 1919 bot auch - notfalls im Wege der Verfassungsänderung oder -durchbrechung - die Möglichkeit zu einer umfangreichen Ermächtigungsgesetzgebung, die man damals nicht grundsätzlich als verfassungsrechtlich bedenklich ansah. Auch in dieser Hinsicht weicht das Grundgesetz bewußt von der früheren Rechtslage und Rechtsauffassung ab und ist vielmehr bestrebt, von vornherein jeden Ansatz zu einer mißbräuchlichen Erteilung und Verwendung von Ermächtigungen auszuschalten. Diese grundsätzliche Auffassung des Verfas sungsgesetzgebers hat nicht nur in der strenger durchgeführten Gewaltenteilung, sondern auch in Art. 80 Abs. 1 und Art. 129 Abs. 3 GG ihren Niederschlag gefunden. Soweit es sich dabei um Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen handelt, müssen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz angegeben werden. Neue Ermächtigungen müssen also in bestimmter Weise konkretisiert sein. Dies konnte der Verfassungsgesetzgeber für die Zukunft ohne weiteres anordnen; der Bundesgesetzgeber muß und kann für eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung tragende Konkretisierung einer Ermächtigung sorgen. Würde dagegen Art. 129 Abs. 3 GG das Weiterbestehen der zahlreichen Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages davon abhängig machen, ob sie genügend konkretisiert sind, so ergäbe sich eine Fülle von Zweifelsfragen. Deshalb war es erforderlich, möglichst eindeutig zu bestimmen, welche Ermächtigungen erloschen sind. Dies konnte am besten durch Anknüpfung an einen klaren, leicht abgrenzbaren Begriff geschehen. Ein solches scharfes Abgrenzungsmerkmal bietet sich, wenn man ein formales Kriterium den Ausschlag geben läßt und es darauf abstellt, ob auf Grund der Ermächtigung ein Gesetz im formellen Sinne geändert oder aufgehoben werden könnte.
Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Stellungnahme zu der von Bernhard Wolff (AöR 78, 206, 210, 212) vertretenen Auffassung, daß frühere Ermächtigungen zu gesetzvertretenden Rechtsverordnungen ausnahmsweise dann fortbestehen, wenn die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG erfüllt sind; denn die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 entspricht den Erfordernissen dieser Bestimmung nicht.
§ 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 läßt zwar erkennen, welchen Inhalt die Verordnungen haben können, zu deren Erlaß ermächtigt wird. Dagegen fehlt eine eindeutig klare Bestimmung des Ausmaßes der Ermächtigung, selbst wenn man berücksichtigt, daß die Änderung der Gerichtsgrenzen nur ein Teilausschnitt aus dem Gesamtbereich der Errichtung von Gerichten und daß die Errichtung selbst nach § 1 Abs. 1 dem Gesetzgeber vorbehalten ist. Ebensowenig ist der Zweck der Ermächtigung in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 mit einwandfreier Deutlichkeit angegeben. Entgegen der Ansicht von Holzweg (NJW 1953, 48/49) genügt es nicht, daß der Zweck der Ermächtigung aus dem Charakter der Vorschrift zu entnehmen ist. Wenn nach Ansicht des Bundesministers der Justiz § 1 Abs. 2 dazu dienen soll, innerhalb der durch das Gerichtsverfassungsgesetz für den Aufbau der Gerichte bestimmten grundlegenden Gestaltungsprinzipien nach allgemeinen verwaltungstechnischen Grundsätzen das organisatorische Optimum zu schaffen, so ist dieser Zweck in dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 jedenfalls nicht mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck gekommen. Wegen der Bedeutung der Unabhängigkeit der Rechtspflege muß hier eine deutliche Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung um so mehr verlangt werden, als § 1 Abs. 2 der Justizverwaltung die Möglichkeit bietet, die gesamte Gerichtseinteilung erheblich umzugestalten, wenn nur die Gerichte selbst und ihr Sitz bestehen bleiben.
Sind sonach "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" als gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen, so bleibt festzustellen, daß es sich bei den Verordnungen, zu deren Erlaß § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ermächtigt, um gesetzvertretende Rechtsverordnungen handelt (so auch Tasche, NJW 1952, 408), da § 1 Abs. 2 ohne Zweifel die Justizverwaltung ermächtigt, auch solche Gerichtsbezirke zu ändern, die durch formelles Gesetz bestimmt worden sind. Die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 ist daher nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.
4. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover ist somit ohne die erforderliche Ermächtigung zustandegekommen. Er ist in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.
Die Bestimmung des § 2 der Verordnung über die Simultanzulassung der bei den Amtsgerichten Hessisch-Oldendorf und Rinteln zugelassenen Rechtsanwälte ist wegen ihrer inhaltlichen Abhängigkeit von § 1 einer selbständigen rechtlichen Prüfung nicht zugänglich, nachdem die Unvereinbarkeit des § 1 mit dem Grundgesetz festgestellt worden ist. Die Nichtigkeit des § 1 ergreift deshalb auch § 2 und damit die ganze Verordnung.
Gemäß § 78 Satz 1 BVerfGG ist die Nichtigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 festzustellen. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist gegenstandslos.

References: § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 77
 § 1
 Art. 129
 § 1
 Art. 129
 § 1
 Art. 129
 § 2
 Art. 125
 Art. 93
 Art. 93
 § 77
 § 25
 § 77
 Art. 93
 § 76
 Art. 93
 § 76
 § 76
 § 1
 § 2
 § 3
 § 21
 § 2
 § 10
 § 1
 § 92
 § 45
 Art. 89
 § 21
 § 21
 § 47
 § 44
 § 5
 Art. 6
 § 70
 Art. 44
 § 42
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 Art. 93
 Art. 93
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§ 1
 § 2
 § 1
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 Art. 5
 Art. 2
 § 1
 Art. 5
 Art. 5
 § 1
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 § 1
 § 8
 § 1
 § 1

§ 1
 § 8
 § 11
 § 12
 Art. 5
 Art. 5
 § 1
 § 1
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 Art. 129
 § 1
 Art. 80
 Art. 129
 Art. 129
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 § 2
 Art. 129
 § 1
 Art. 129
 Art. 80
 Art. 129
 Art. 48
 Art. 80
 Art. 129
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 129
 Art. 80
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§ 1
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 Art. 129
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 § 2
 § 1
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 § 78