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Timestamp: 2017-10-17 23:56:13+00:00

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Jurisprudencia ADR - careciendo_de_instrucciones_escritas
RJCA 2002\213
Tribunal Superior de Justicia Galicia núm. 1791/2001 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 14 diciembre
Recurso contencioso-administrativo núm. 4153/1998.
Ponente: Ilma. Sra. Dª. María Dolores Rivera Frade.
En la ciudad de A Coruña, a catorce de diciembre de dos mil uno.
En el proceso Contencioso-Administrativo que con el número 02/200004153/19980 pende de resolución en esta Sala, interpuesto por la entidad «Distribuciones de Gasóleos El Ribeiro, SL», representada y dirigida por el Letrado don Miguel S. C., contra la resolución administrativa de fecha 9 de diciembre de 1997 dictada por la Dirección Xeral de Obras Públicas e Transportes, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Subdirección Xeral de Inspección de Transportes de fecha 2 de octubre de 1997, que concluyó el expediente número OR-0600-0-1997. Es parte demandada la Direccion Xeral de Obras Públicas e Transportes, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. La cuantía del recurso es determinada, con un importe de 100.000 ptas.
TERCERO Finalizado el trámite de conclusiones conferido a las partes, se declaró concluso el debate escrito y se señaló para votación y Fallo el día siete de diciembre de 2001.
Visto: Siendo Ponente la Ilma. Sra. Dña. María Dolores Rivera Frade.
PRIMERO Es objeto del presente recurso Contencioso-Administrativo la resolución administrativa de fecha 9 de diciembre de 1997 dictada por la Dirección Xeral de Obras Públicas e Transportes, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Subdirección Xeral de Inspección de Transportes de fecha 2 de octubre de 1997, que concluyó el expediente número OR-0600-0-1997.
Como motivos de impugnación de la resolución objeto de recurso, se citan los de prescripción de la infracción por la que la recurrente ha sido sancionada, vulneración del principio de tipicidad, legalidad y reserva de Ley, vulneración del principio de presunción de inocencia, y vulneración del principio de proporcionalidad.
SEGUNDO Que, para dilucidar la controversia que se suscita en el recurso objeto de enjuiciamiento, cabe partir de la descripción de los hechos denunciados el día 25 de octubre de 1996 por el Servicio Provincial de Transportes de Orense, y que se traducen en los siguientes: Transportar el vehículo camión cisterna matrícula OR-...-S del que es titular la entidad recurrente 2.500 litros de gasóleo. Líquido inflamable clase 3, apartado 31 c, del TPC, careciendo de instrucciones escritas, fichas de seguridad, correspondientes a la materia transportada.
Por razones sistemáticas, conviene comenzar con el estudio del motivo de impugnación consistente en la posible vulneración del principio de tipicidad, legalidad y reserva de Ley que se invoca en el apartado sexto de la demanda, y para ello ha de tenerse en cuenta que la sanción impuesta lo ha sido por la comisión de la infracción administrativa tipificada como grave en los artículos 141 q) de la Ley 16/1987 de 30 de julio (RCL 1987, 1764) (LOTT), 198 s) del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (RCL 1990, 2072) (ROTT), en relación con lo dispuesto en el artículo 36.4 del Real Decreto 74/1992 (RCL 1992, 1998), por el que se aprueba el Reglamento Nacional del Transporte de mercancias Peligrosas por Carretera.
Pues bien, los citados preceptos legales y reglamentarios sobre Ordenación de Transportes Terrestres, tipifican como sanción grave «Cualquier otra infracción no incluida en los apartados precedentes, que las normas reguladoras de los transportes terrestres califiquen como grave, de acuerdo con los principios del régimen sancionador establecidos en el Capítulo I del Título V de la LOTT, y en el Capítulo II del Título VI del ROTT. Y por su parte, el artículo 36.4 del Reglamento Nacional de Transporte de mercancias Peligrosas por Carretera dispone que se consideran infracciones graves, de acuerdo con lo establecido en el art. 141 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres: 4. No llevar en el interior del vehículo las instrucciones escritas correspondientes a la materia que se transporta.
TERCERO Según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, plenamente asumida por el Tribunal Supremo, el principio de legalidad del art. 25.1 CE (RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875), en el ámbito de las sanciones administrativas, comporta «una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos ("lex previa") que permitan predecir con suficiente grado de certeza ("lex certa") aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como Ley en sentido formal» (STC 61/1990, de 29 de marzo [RTC 1990, 61], entre otras muchas y a título de ejemplo SSTC 11/1981 [RTC 1981, 11], 15/1981 [RTC 1981, 15], 3/1988 [RTC 1988, 3], 101/1988 [RTC 1988, 101]).
Es evidente que el artículo 141 de la LOTT, al igual que el artículo 198 s) del ROTT, no describen conductas concretas, constituyendo preceptos en blanco o de remisión, o como también se denomina, de colaboración reglamentaria, que no tienen por qué suponer una excepción a la reserva de Ley, sino una modalidad de su ejercicio. La reserva de Ley se presenta de dos formas distintas. Una primera en la que la Ley es la que regula de una forma completa la materia reservada; y la otra, reconocida por múltiples resoluciones judiciales como la más frecuente dada la rigidez que en esta materia sancionadora administrativa supone la regulación exclusiva en la Ley, en la que ésta regula lo esencial, y las normas reglamentarias de desarrollo se encargan de completar la descripción del tipo. Lo que se prohíbe, por ser contrario al principio constitucional de reserva de Ley, es la remisión de la Ley al Reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia Ley (entre otras, SSTC 42/1987 [RTC 1987, 42], F 2; 305/1993, de 25 de octubre [RTC 1993, 305], F 3; 341/1993, de 18 de noviembre [RTC 1993, 341], F 10. b; 116/1999, de 17 de junio [RTC 1999, 116], F 16), a su vez citadas en la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 2 de marzo de 2000 (RTC 2000, 60), en la que se dice que «Es doctrina reiterada de este Tribunal (SSTC 42/1987, de 7 de abril [RTC 1987, 42], F 2, y 133/1999, de 15 de julio [RTC 1999, 133], F 2, entre otras) que el art. 25.1 CE (RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) reserva a la Ley la tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas, y que al Reglamento puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Este canon de constitucionalidad ha sido precisado por este Tribunal en numerosas Sentencias. En lo que ahora importa, hemos dicho reiteradamente que, en materia de tipificación de infracciones, el art. 25.1 CE prohíbe es la remisión de la Ley al Reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia Ley» se dijo, reproche alguno «ex» art. 25.1 CE. Lo relevante ahora es determinar si aquella remisión al Reglamento va acompañada de una definición básica de la conducta prohibida en la propia Ley.
CUARTO En el caso que nos ocupa, la remisión que el artículo 141 q) de la LOTT hace a la regulación reglamentaria que se contiene en el artículo 36.4 del Reglamento Nacional del Transporte de mercancias Peligrosas por carretera, ha de entenderse contrario al principio de tipicidad, en tanto que no existe precepto legal equivalente en el que se tipifique o califique como grave una conducta de la misma naturaleza que la imputada. No obstante, la realización de transporte de mercancias peligrosas no llevando en el interior del vehículo las instrucciones escritas en las que se contengan las recomendaciones de seguridad para la prevención de riesgos en caso de accidentes -siendo obligación del expedidor, por prescripción del artículo 4 del citado Reglamento, facilitar a los conductores estas instrucciones escritas-, sí puede encajarse en la conducta tipificada en el artículo 142 b) de la LOTT -«Realizar transportes públicos o privados sin llevar a bordo del vehículo la documentación formal que acredite la posibilidad legal de prestar los mismos»-, en relación con lo dispuesto en el artículo 37.3 del Reglamento Nacional de Transporte de mercancias Peligrosas por Carretera, pues en realidad el servicio de transporte no se puede prestar sin llevar en el interior del vehículo las instrucciones escritas correspondientes a la materia que se transporta, como documentación, que es, relativa al desarrollo de su actividad, debido a la importancia que su conocimiento supone, en caso de peligro o riesgo de explosión, fugas o derrame de la mercancía transportada, o en caso de fuego, no sólo para el conductor que debe conocerlas, tal como se indica expresamente en el impreso en el que aparecen escritas (donde se añade «e irán colocadas en el interior de la cabina en lugar visible») sino también para los agentes de seguridad que pudieran intervenir en caso de siniestro o de producción de algunos de los riesgos citados.
Esta diferente calificación que se hace de la conducta imputada, con el objeto de salvaguardar el principio de tipicidad y reserva de Ley, constituye una técnica plenamente admitida, incluso en el campo del Derecho Penal, mucho más riguroso en esta materia, admitida expresamente por el Tribunal Constitucional, que en sentencia 127/1990, de 5 de julio (RTC 1990, 127), admite que «las normas penales incompletas en las que la conducta o las consecuencias jurídico penales no se encuentran agotadamente previstas en ellas, debiendo acudirse para su integración a otra norma distinta, siempre que se den los siguientes requisitos: que el reenvío normativo sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma penal; que la Ley, además de contener la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición y sea satisfecha la existencia de certeza o, como señala la Sentencia 122/1987 (RTC 1987, 122), se dé la suficiente concreción para que la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la Ley penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la función de garantía del tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuación plenamente conminada», todo lo cual se puede trasladar al campo sancionador administrativo, y de una forma más concreta, al caso que nos ocupa, en el que no se quiebra el principio acusatorio por el hecho de que la entidad recurrente sea condenada por una infracción administrativa al amparo de lo dispuesto en los artículos 142 b) de la LOTT y 37.3 del Reglamento Nacional de transportes de mercancias Peligrosas, cuando inicialmente se le imputaba la comisión de una infracción grave del artículo 141 q) en relación con lo dispuesto en el artículo 36.4 del citado Reglamento, pues ambos tipos representan el mismo bien jurídico protegido, no produciéndose alteración de los elementos fácticos que le sirven de base; infracciones, en resumen, evidentemente homogéneas con los de la única acusación, y de igual o menor gravedad. La doctrina del Tribunal Supremo, de la que son exponentes, entre muchas, las sentencias de 15 de marzo (RJ 1990, 2481) y 25 de junio de 1990 (RJ 1990, 5665), recogiendo otras precedentes, y las del Tribunal Constitucional -sentencias 12/1981, de 10 de abril (RTC 1981, 12), 105/1983, de 23 de noviembre (RTC 1983, 105) y 17 de julio de 1986 (RTC 1986, 104)- se traduce en que, «no se ven conculcados los derechos a saber de qué se le acusa y de poder defenderse de lo que se le acusa, cuando se da la identidad del hecho punible entre lo señalado en la calificación y lo sancionado.... siendo también idéntico el bien jurídico protegido en ambos casos», tal como sucede en el que es objeto de nuestro estudio.
QUINTO Partiendo pues de la calificación jurídica que ha de merecer la conducta imputada a la vista de los mandatos constitucionales, y partiendo pues de la calificación como infracción leve tipificada en el artículo 142 b) de la LOTT en relación con lo dispuesto en el artículo 36.4 del Reglamento Nacional de Transportes de mercancias Peligrosas por Carretera, no puede prosperar el motivo de prescripción también invocado en el escrito de demanda, pues el artículo 145 de la LOTT, regulador de la prescripción de las infracciones, ha sido derogado tácitamente por la disposición adicional undécima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre (RCL 1994, 3564 y RCL 1995, 515), de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, la cual dispone que «Las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres prescribirán en los plazos y las condiciones establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, salvo cuando se trate de infracciones leves, en cuyo caso el plazo de prescripción será de un año».
En este caso la denuncia tuvo lugar el día 25 de octubre de 1996, e imputándose una infracción de carácter leve, el plazo de prescripción era de un año, que no había transcurrido cuando se notificó a la entidad recurrente la incoación del procedimiento sancionador, en fecha 9 de abril de 1997 (folio 3 vto. del expediente administrativo).
SEXTO Entrando ahora a conocer de los otros motivos de impugnación que se citan en la demanda, se dice que la resolución sancionadora conculca el principio de presunción de inocencia pues la Administración no ha acreditado en ningún momento que el recurrente cometiese infracción alguna.
Ante tal alegación y a la vista de lo actuado en el expediente administrativo no se puede afirmar que no haya existido prueba bastante para destruir la presunción de inocencia, pues la presunción de veracidad que la Ley otorga a las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad respecto a los hechos denunciados (art. 137.3 de la LRJ-PAC, artículo 17.5 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto [RCL 1993, 2402], por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril [RTC 1990, 76]) viene a constituir un indicio probatorio, que en este caso aparece reforzado por la ratificación del agente de la Guardia Civil actuante.
SEPTIMO En consecuencia, y teniendo en cuenta que el sujeto pasivo de la infracción imputada, que interviene como titular de la actividad de transporte a que está destinado el vehículo en el que se han apreciado las circunstancias previstas en el artículo 142 b) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, en relación con lo dispuesto en el artículo 37.3 del Reglamento Nacional de Transportes de mercancias Peligrosas por carretera, es la entidad recurrente, es ésta la que debe responder de su comisión, pues, por otra parte, no se ha demostrado la concurrencia de alguna de las causas de exención de responsabilidad previstas en el artículo 194.2 del Real Decreto 1211/1990, de 20 de septiembre, esto es, «cuando las acciones y omisiones se hayan producido como consecuencia de fuerza mayor, caso fortuito, o actuación determinante e insalvable de terceros, circunstancias cuya concurrencia, salvo que sea apreciada de oficio, deberá ser probada por quien las alega».
OCTAVO Se introducen en el escrito de conclusiones dos motivos de impugnación más, cuales son la ausencia del trámite de audiencia, y la falta de firma del Director General de la resolución, que ningún éxito pueden alcanzar, ya que en el expediente administrativo (folios 17 y 18) obra incorporada la resolución original dictada por el Director General de Obras Públicas y Transportes, resolutoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución sancionadora, y en la que figura la firma original de su autor.
Y en cuanto a la ausencia del trámite de audiencia, tal defecto procedimental no puede determinar en el presente caso la nulidad de las resoluciones impugnadas por cuanto que en este caso tampoco se le ha originado al recurrente indefensión alguna: tuvo conocimiento, desde el día 9 de abril de 1997, de la incoación del expediente sancionador, del concreto hecho denunciado, de la infracción que se le imputaba y la sanción que podía imponérsele; se le concedió el plazo de quince días, para formular el oportuno pliego de descargos y proponer prueba, presentando el correspondiente escrito de alegaciones. Si a ello le añadimos que la resolución sancionadora ninguna modificación introdujo en cuanto al hecho imputado, precepto infringido e importe de la sanción, constatados en el pliego de cargos, formulando el recurrente contra tal resolución recurso de alzada, tampoco puede sostenerse la alegada existencia de un vicio de nulidad del procedimiento sancionador por el hecho de que no se notificase al recurrente la propuesta de resolución efectuada el día 24 de junio de 1997, siendo de recordar aquí la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida, entre otras, en las sentencias de fecha 7 (RJ 1998, 3451) y 27 de abril de 1998 (RJ 1998, 3646), en las que, con cita de las de 21 de abril (RJ 1997, 3340), 2 de junio, 6 de junio (RJ 1997, 5437) y 30 de julio de 1997 (RJ 1997, 6331) y 9 y 16 de marzo de 1998 (RJ 1998, 2848), en la que se declara que «el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el art. 24.2 de la Constitución (RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875), se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente -se añade-, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso», que fue precisamente lo que ocurrió en el caso enjuiciado, por lo que -en términos de la sentencia de dicho Tribunal de 15 de enero de 1993- ningún fundamento de la resolución fue desconocido por el recurrente, «no produciéndose indefensión alguna por la omisión de un trámite que, como el de propuesta de resolución... no incorporaba, visto lo actuado, elemento novedoso alguno. Y sin indefensión no hay ineficacia originada por defectos puntuales de forma»; siendo así que ya el artículo 212 del ROTT permite la posibilidad de prescindir del trámite de audiencia al interesado «cuando ésta no sea necesaria de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común».
NOVENO Por último, en lo que se refiere a la supuesta infracción del principio de proporcionalidad, y teniendo en cuenta la consideración de infracción leve que merece la conducta imputada, que a su vez lleva aparejada una sanción con apercibimiento y/o multa de hasta 46.000 ptas., según dispone el artículo 201 de la LOTT, procede rebajar la sanción impuesta a una multa de 25.000 ptas., que se considera proporcionada a la naturaleza de la infracción cometida.
DECIMO No se aprecian motivos para hacer imposición de costas (artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1956 [RCL 1956, 1890 y NDL 18435]).
FALLAMOS: Estimamos parcialmente el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la entidad «Distribuciones de Gasóleos El Ribeiro, SL», contra la resolución administrativa de fecha 9 de diciembre de 1997 dictada por la Dirección Xeral de Obras Públicas e Transportes, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Subdirección Xeral de Inspección de Transportes de fecha 2 de octubre de 1997, que concluyó el expediente número OR-0600-0-1997, por lo que la anulamos parcialmente en el sentido de rebajar la sanción impuesta a la entidad recurrente a la cuantía de 25.000 ptas. y todo ello sin hacer imposición de las costas.
Esta sentencia no es susceptible del recurso de casación del artículo 86 de la LJCA de 1998 (RCL 1998, 1741).

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 36
 Real Decreto 
 artículo 36
 artículo 141
 artículo 198
 artículo 141
 artículo 36
e contrario
 artículo 4
 artículo 142
 artículo 37
 artículo 141
 artículo 36
 artículo 142
 artículo 36
 artículo 145
 resolución 
 artículo 17
 Real Decreto 
 artículo 142
 artículo 37
 artículo 194
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 212
 artículo 84
 artículo 201
 resolución 
 resolución 
 artículo 86