Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170703/lois.html
Timestamp: 2020-04-02 16:21:18+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 3 juillet 2017
Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence - Examen des amendements au texte de la commission
Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme - Audition de M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur
M. Philippe Bas, président. - Je salue l'arrivée de Mme Josiane Costes, qui remplace M. Jacques Mézard. Soyez la bienvenue à la commission des lois du Sénat !
Mme Josiane Costes. - Merci beaucoup, monsieur le président.
M. Philippe Bas, président. - La cérémonie nationale d'hommage à Simone Veil, qui se tient demain matin aux Invalides, modifie notre calendrier d'examen en commission des textes relatifs à la régulation de la vie politique, qui était prévu au même moment. Numéro deux du cabinet de Simone Veil lorsqu'elle était ministre d'État, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville de 1993 à 1995, je suis ensuite resté en relation très étroite avec elle. Je souhaite, comme nombre d'entre vous, assister à cette cérémonie. Nous nous réunirons donc aujourd'hui, après la séance publique, plutôt que demain matin, pour examiner ces deux textes.
La commission examine les amendements sur le texte n° 592 (2016-2017) de la commission sur le projet de loi n° 585 (2016-2017) prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence (procédure accélérée).
M. Michel Mercier, rapporteur. - Avec l'amendement n° 1, M. Leconte propose de supprimer, au cours de la prochaine phase de l'état d'urgence, le recours aux perquisitions administratives. Je rappelle que nous votons une prorogation de l'état d'urgence jusqu'au 1er novembre et que le président de la République, hier, a déclaré qu'il y mettrait fin à l'automne, une fois adopté le nouveau texte relatif à la lutte contre le terrorisme. Les dates concordent - démontrant une cohérence à la tête de l'État. Il ne nous reste qu'à apporter quelques améliorations au projet de loi relatif à la lutte antiterroriste pour que le président de la République, qui a annoncé que toutes les mesures seraient placées sous le contrôle de l'autorité judiciaire, ait raison. Dans ce contexte, je propose d'émettre un avis défavorable, à moins que M. Leconte ne retire son amendement.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous avons déjà prorogé l'état d'urgence sans les perquisitions administratives lesquelles, comme l'a souligné le rapporteur, sont très diversement appliquées selon les départements : elles ne sont pas utilisées lorsque les services de police et de justice coopèrent bien. Dès lors, en supprimant le recours aux perquisitions administratives, nous encouragerions cette coopération souhaitable entre les services.
M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement n° 2 des membres du groupe communiste, républicain et citoyen tend à supprimer l'interdiction de séjour inscrite à l'article 5 de la loi de 1955. Nous avons modifié, la semaine dernière, le texte pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel à ce sujet. Avis défavorable.
La commission donne les avis suivants sur les amendements :
Prorogation de l'état d'urgence jusqu'au 1er novembre 2017
Rétablissement des interdictions de séjour
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les textes - un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire - dont nous sommes saisis ne vont pas faire resplendir une aube nouvelle sur la vie politique, puisque j'en ai déjà recensé une trentaine en matière de régulation de la vie publique depuis 1985. S'ils contiennent des mesures très positives, il ne faut donc pas en attendre plus que ce qu'ils peuvent donner.
M. François Pillet, président. - Merci de cet exposé très clair, monsieur le rapporteur, qui lance le débat sur les différents points du texte.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission des finances s'est prononcée à l'unanimité sur ces trois articles.
M. François Pillet, président. - Il y aurait effectivement atteinte à la séparation des pouvoirs si l'administration fiscale était amenée à définir le périmètre des frais de mandat.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle séparation des pouvoirs ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre groupe partage les objectifs de ces deux textes et nombre de leurs mesures.
M. Jean-Yves Leconte. - L'ambition affichée par le titre de ces textes me semble décalée par rapport à leur contenu.
M. Didier Marie. - Le ministre à l'origine de ces textes, qui n'est hélas plus là pour les défendre, avait prévu d'organiser à leur sujet une consultation citoyenne. La nouvelle garde des sceaux écarte quant à elle cette possibilité, à laquelle j'étais favorable - non pas pour le plaisir d'être cloué au pilori par les antiparlementaristes, mais parce que je crois qu'il est possible de nouer un dialogue constructif sur ces questions.
M. Alain Richard. - Cette discussion s'ouvre dans un bon climat. Toutefois, j'y insiste, l'image que nous offrirons durant le débat public aura des conséquences sur la perception du Sénat par nos concitoyens dans les années à venir. À cet égard, nous devons éviter de nous montrer attachés à des usages passés.
M. Pierre-Yves Collombat. - La confiance des Français dans l'action publique mérite d'être confortée. En effet, seulement 38 % des inscrits ont voté pour un des candidats déclarés ; les élus l'ont donc été avec les voix de 20 % des électeurs inscrits au maximum. Il est un peu léger de penser que cet exercice de flagellation réponde au désarroi des Français. Ne nous promenons pas comme les Bourgeois de Calais, la corde au cou pour expier nos fautes !
Mme Éliane Assassi. - J'attends avec impatience le débat que nous aurons sur ces textes, mais j'espère qu'il ne se limitera pas à aux frais de mandat des parlementaires et à la réserve parlementaire.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je me réjouis des points de convergence entre les positions de la commission des finances et les nôtres, qu'il s'agisse des dotations versées aux communes et à leurs groupements ou de l'indépendance des parlementaires par rapport à l'administration fiscale : leur revenu fiscal ne doit pas être constitué de la somme de l'indemnité parlementaire et de l'IRFM, y compris avec des abattements importants, car l'administration apprécierait ce qui relève des frais de mandat et ce qui n'en relève pas. Une telle mesure porterait atteinte à la séparation des pouvoirs.
M. Philippe Bas, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'amendement de coordination COM-2 concernant l'intitulé du projet de loi, car je proposerai un autre intitulé.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-80 impose à tout candidat à une élection de fournir un exemplaire du bulletin n° 2 de son casier judiciaire. Je n'y suis pas favorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'objet de notre amendement figurait déjà dans le rapport adopté très majoritairement par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Les dispositions proposées respectent l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Par ailleurs, dans sa décision du 18 novembre 1982, le Conseil constitutionnel a affirmé que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté ou l'indépendance de l'élu ». La condition d'éligibilité que nous proposons ne concerne que des cas où des comportements malhonnêtes ont été prouvés et condamnés lors de procès réguliers et contradictoires. Enfin, selon nous, ce dispositif est compatible avec l'avis qu'a rendu le Conseil constitutionnel à propos d'une question prioritaire de constitutionnalité, puisqu'il ne s'agit pas ici d'instaurer une peine.
M. François Pillet, président. - En tout état de cause, cet amendement tombe du fait de l'adoption de l'amendement COM-46 du rapporteur.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-110 étend le prononcé d'une peine complémentaire d'inéligibilité automatique aux délits relevant de l'article 704 du code de procédure pénale, c'est-à-dire aux infractions de grande délinquance économique et financière. Ils sont actuellement exclus du dispositif sous prétexte que cette mesure serait trop compliquée à mettre en oeuvre, ce n'est pas une raison suffisante.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Ces mesures tendent à inclure des délits qui démontrent une grande malhonnêteté. Il est vrai que le texte actuel ne prévoit une peine complémentaire d'inéligibilité automatique qu'en cas de condamnation à des crimes ou à des délits en lien avec la probité publique - prise illégale d'intérêts, concussion, faux en écriture publique.
M. Alain Richard. - Les textes sur l'enregistrement des candidatures aux élections ne font mention d'aucune condition relative au passé judiciaire de l'intéressé. Les délais pour contrôler le respect des conditions d'éligibilité sont très étroits, les préfets disposent de peu de moyens pour apprécier les dépôts de candidatures. Un dialogue avec le Gouvernement est souhaitable, car il paraît difficile d'insérer ces nouvelles mesures dans le dispositif actuel.
M. Pierre-Yves Collombat. - La définition jurisprudentielle de la prise illégale d'intérêts a retiré l'intention des faits constitutifs, au point que des élus peuvent être condamnés alors qu'ils n'ont commis aucune malversation. Ce texte alourdirait leur situation en assortissant toute condamnation pour cette infraction d'une inéligibilité quasi automatique. Contre ce risque, je propose, avec l'amendement COM-101, de reprendre la définition que le Sénat a déjà adoptée par deux fois, de « l'intérêt personnel distinct de l'intérêt général »
- c'est bien le moins, quand on sait qu'un traitement de faveur est réservé aux crimes et délits financiers auxquels la sanction d'inéligibilité ne sera appliquée que pour les plus graves...
M. Pierre-Yves Collombat. - Avec l'amendement COM-107, je vous propose de supprimer le « verrou de Bercy » pour les infractions fiscales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous savons que nos collègues de la commission des finances ont, sur ce sujet récurrent, une position inverse à la nôtre ; ils invoquent l'intérêt financier de l'État : je ne souhaite pas, dans ces conditions, adopter une telle suppression sans en avoir débattu avec eux au préalable. N'oublions pas que l'un des objectifs est de faire rentrer l'argent ; cela implique de ne pas judiciariser toutes les fraudes. Retrait ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Il faut montrer que le problème perdure.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-79.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avec l'amendement COM-47, je propose qu'un décret en conseil d'État détermine les modalités de tenue d'un registre accessible au public, recensant les cas dans lesquels un membre du Gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d'une situation de conflit d'intérêts, y compris en conseil des ministres.
Mme Éliane Assassi. - Très bonne idée !
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-48 étend de six mois à un an le délai pendant lequel un déclarant est dispensé d'adresser une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cela allègerait la tâche de la Haute Autorité sans diminuer les contrôles existants.
M. Philippe Bas, rapporteur. L'amendement COM-92 institue un droit de communication au bénéfice direct de la Haute Autorité dans le cadre de ses pouvoirs de communication auprès de professionnels, que nous lui avons confiés en 2013 ; c'est tout à fait pertinent, car le détour actuel par l'administration fiscale, que l'on avait choisi en considérant que la Haute Autorité manquait de moyens propres, est devenu une source de lourdeurs, inutiles : avis favorable.
M. Pierre-Yves Collombat. L'amendement COM-108 ouvre à l'ensemble des magistrats administratifs et financiers le recrutement au sein de la commission de déontologie : rien ne justifie que cette fonction soit réservée aux seuls membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes.
M. Philippe Bas, rapporteur. - La loi « déontologie des fonctionnaires », en avril 2016, a déjà tranché le débat : retrait ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Avec l'amendement COM-111, je vous propose de limiter la pratique trop fréquente du pantouflage et du « rétro-pantouflage ». C'est un bel exemple de l'absence de séparation des pouvoirs dans notre pays, avec des allers et retours entre le public et le privé.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cela fait des décennies que l'on encourage les fonctionnaires à aller voir ailleurs pour qu'ils connaissent les réalités de la vie économique et sociale, dans des entreprises publiques et privées, mais aussi au sein d'organismes publics. Les fonctionnaires doivent-ils être cantonnés dans leurs bureaux ou encouragés à connaître d'autres expériences ? Quoi qu'il en soit, nous ne pouvons pas trancher cette question dans la loi, car elle relève du pouvoir réglementaire. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'entends bien que l'on encourage le passage du public au privé et inversement. Néanmoins, si l'on signe un engagement en vue de servir l'État pendant dix ans, il est normal d'en subir les conséquences financières si l'on part avant les dix ans. Le remboursement est de pratique courante.
M. Alain Marc. - Effectivement, la règle, c'est le remboursement, mais Pierre-Yves Collombat nous propose de publier la liste des « pantoufleurs », c'est une innovation.
M. Pierre-Yves Collombat. - Effectivement, d'autant que je suis loin d'être convaincu de ce que le remboursement soit effectif - et il ne correspond pas aux sommes réellement investies par la sphère publique dans la formation de ceux qui, ensuite, pantouflent si vite. La publication est d'effet plus direct, elle permettra de vérifier les proportions très importantes du pantouflage - il concerne plus de 70 % des inspecteurs généraux des finances ! Le système devient inique. Dans le même temps, on vient nous chercher querelle sur l'IRFM et les emplois dits « familiaux » ! Ma proposition va peut-être un peu loin,...
M. Philippe Bas, rapporteur. - Merci de le reconnaître.
M. Pierre-Yves Collombat. - ...mais elle permet d'envoyer un message.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Attention, mon cher collègue, nous écrivons la loi - et, en l'espèce, le remboursement est déjà effectif et la publicité aussi, via le Journal Officiel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-112 porte sur le même sujet. Avis défavorable.
Mme Éliane Assassi. - Avec l'amendement COM-36, nous modifions l'intitulé du titre III pour faire référence au statut des collaborateurs parlementaires à l'Assemblée nationale et au Sénat. Cette définition enfin précise du statut répond à l'exigence de transparence.
M. Philippe Bas, rapporteur. - En réalité, le titre III traite aussi des collaborateurs des cabinets ministériels et des collectivités territoriales. Retrait ?
M. Pierre-Yves Collombat. - En donnant davantage de publicité aux offres d'emploi, l'amendement COM-109 renforce la transparence du recrutement de l'ensemble des collaborateurs politiques, sans entraver la liberté de choix de celui qui recrute.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Il s'agit d'emplois personnels pour lesquels il n'est pas d'usage de faire des offres à la cantonade. Ce type de recrutements reposant essentiellement sur la confiance, il est difficile de l'encadrer par une procédure trop stricte.
M. Pierre-Yves Collombat. - La situation actuelle me convient tout à fait, mais il semble que l'heure soit à la moralisation pour rassurer les Français...
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'interdiction d'employer un membre de sa famille faisant désormais l'objet d'une sanction, le respect du principe constitutionnel de légalité des délits et des peines impose de définir dans la loi la notion de « famille » qui devient un élément constitutif de l'infraction. Tel est l'objet de l'amendement COM-49 qui reprend, pour l'appliquer aux membres du Gouvernement, la définition prévue aux articles 4 et 5 pour les parlementaires et les élus locaux.
M. François Pillet, président. - Nous avons effectué un tel travail de définition en légiférant sur l'inceste...
M. François Bonhomme. - Quels sont les éléments constitutifs du concubinage ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Selon l'article 515-8 du code civil, « le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple. ».
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'article 3 du projet de loi impose la déclaration, auprès de la HATVP, des « emplois croisés » au sein des cabinets ministériels.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ces mesures forment un ensemble des plus complexes, qui risque d'empêcher toute embauche : nous n'y sommes pas favorables.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je ne fais pourtant qu'appliquer aux membres du Gouvernement un régime de déclaration analogue à celui que nous instituons pour les parlementaires, et qui n'a rien d'une interdiction. Le Gouvernement a estimé, comme vous, qu'une interdiction des « emplois croisés » risquait de contredire le principe d'égalité, j'en tiens tout à fait compte.
M. Alain Marc. - Je souhaite revenir sur mon amendement COM-115, qui me semblait préférable parce qu'il interdit clairement les « emplois croisés ». Si nous n'adoptons pas une interdiction claire, la presse va vouloir contrôler les « emplois croisés » et le soupçon continuera de prospérer. J'aurais préféré que le contrôle ne porte, finalement, que sur l'effectivité du travail des collaborateurs. La simple déclaration des « emplois croisés » est peut-être satisfaisante juridiquement pour nous, mais sûrement pas pour l'opinion publique.
M. François Pillet, président. - Il semble très difficile d'interdire les « emplois croisés », mais il est légitime qu'ils fassent l'objet d'une déclaration. J'ajoute que le croisement n'est pas nécessairement bipartite, il peut être tripartite, etc.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous venons d'adopter le système déclaratif, ce qui revient implicitement à rejeter l'interdiction. Je suis favorable à l'adoption de mesures sociales pour éviter que d'excellents collaborateurs soient victimes de l'interdiction brutale des emplois familiaux, mais je suis aussi favorable à ce dispositif de déclaration.
M. François Pillet, président. - Les amendements COM-102 et COM-114 sont identiques et visent à supprimer l'article 4.
M. Pierre-Yves Collombat. - Supprimer cet article, c'est supprimer la suppression des emplois familiaux. Je comprends que, sur le plan moral, on veuille supprimer ces pratiques, mais la formulation de cette interdiction sur le plan légal me paraît totalement loufoque.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-85 institue un contrôle de l'effectivité du travail des collaborateurs parlementaires. Les bureaux des assemblées ont déjà défini de telles règles, qui ne relèvent pas de la loi. La loi doit s'en tenir à une interdiction des emplois familiaux, le dispositif de contrôle relève des assemblées parlementaires, ou bien on porterait atteinte à leur autonomie.
M. Jacques Bigot. - L'amendement COM-34 tend à définir dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 la notion de collaborateur parlementaire : c'est de cohérence rédactionnelle, car l'article que nous examinons y introduit des dispositions relatives aux collaborateurs familiaux... sans avoir préalablement mentionné l'existence de collaborateurs parlementaires.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cet amendement reprend en substance les dispositions de l'article 102 bis du Règlement du Sénat. Il ne me paraît pas souhaitable d'introduire dans la loi des dispositions qui relèvent de l'expression, par notre assemblée, de ses choix propres en matière d'organisation de son travail. Retrait ?
M. Alain Richard. - Le Conseil constitutionnel a encadré les matières qui doivent figurer dans le règlement des assemblées. Il a souhaité éviter que ce règlement comporte des dispositions de nature matérielle, c'est pourquoi toute une série de dispositions figure dans les instructions du bureau et non dans le règlement.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le Règlement du Sénat comporte des dispositions relatives à ces questions qui ont forcément été validées par le Conseil constitutionnel. Il me semble risqué de donner une valeur législative à des dispositions qui figuraient jusqu'à présent, à tort ou à raison, dans notre règlement.
M. Jacques Bigot. - Je vais retirer cet amendement - non sans remarquer que cette loi impose par ailleurs des contraintes aux règlements des assemblées...
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous ne répondons pas à la question initiale de Jacques Bigot : nous introduisons dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 la mention des collaborateurs parlementaires sans que cette ordonnance les définisse préalablement. J'ajoute que c'est uniquement sous la pression de l'actualité qu'il a été décidé de faire figurer cette interdiction dans la loi, et ce n'est pas la première fois !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cher collègue, vous êtes constant dans vos opinions. En 2013, vous disiez déjà qu'« il convient d'améliorer les conditions de vie et de travail des collaborateurs parlementaires, et peut-être aussi d'améliorer la reconnaissance de leur activité au sein des assemblées parlementaires, mais [...] cela relève des bureaux des assemblées ». Il me semble donc préférable de préserver l'autonomie de notre institution.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je reste fidèle à ce que j'ai dit à l'époque. Je constatais simplement que si nous traitions aujourd'hui de ce sujet dans la loi, c'était en raison de l'actualité.
M. François Pillet, président. - L'amendement COM-89 tient pour acquis qu'on sache définir une « relation amoureuse » : cela m'intéresse d'autant plus que j'ai été, autrefois, un homme de robe...
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est précisément parce que je me sens très maladroit pour définir la « relation amoureuse », que j'estime cette notion déplacée dans un texte de loi : avis défavorable.
M. Yves Détraigne. - Ce texte marque en fait un retour à l'ordre moral. Si c'est vraiment ce que l'on veut, il faut aller au bout de la logique.
M. François Pillet, président. - La définition du concubin est déjà délicate, ne parlons pas de celle de l'amant. Et si la relation est furtive...
M. Jacques Bigot. - Ou platonique !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-104.
M. Pierre-Yves Collombat. - Dans la justice pénale, au cours d'un procès, l'existence d'une relation sentimentale compte évidemment, parfois de manière tout à fait centrale ; mais ici, parce que la relation amoureuse est difficile à définir en droit, ce dont je ne doute pas, on fait comme si rien n'existait - ce n'est guère équitable, et je me demande s'il n'y a pas là... une injustice pour les couples mariés !
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-51 rectifié procède à des rectifications juridiques.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le texte prévoit une déclaration des « emplois croisés » auprès de la HATVP. Or, le président de cette institution estime, et nous partageons son avis, que la prévention et le traitement des conflits d'intérêts parlementaires relèvent du bureau de chaque assemblée, plutôt que de la Haute Autorité : c'est l'objet de l'amendement COM-52.
M. Alain Richard. - Cet article garantit qu'il n'y aura pas d'« emploi croisé » dissimulé. Si nous décidons que la déclaration se fait auprès du bureau de l'assemblée, sans préciser qu'elle est publique, on nous reprochera une opération de couverture. En revanche, si la déclaration se fait auprès de la HATVP, il y aura l'oeil d'un tiers. Il faudrait au moins préciser que la déclaration est publique, sinon nous serons placés dans une position défensive ridicule.
M. Jean-Yves Leconte. - Une fausse déclaration à la HATVP est susceptible d'être sanctionnée. Si la déclaration se fait auprès du bureau, la sanction disparaît.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'objection d'Alain Richard vaut également pour les autres dispositions qui renvoient à des décisions du bureau ou au règlement des assemblées. Des associations considèrent, à grand bruit, que les organes des assemblées n'ont pas la légitimité suffisante pour garantir contre les abus ; nous devons surmonter cette objection. La transmission des déclarations d'emplois croisés à la HATVP, dans le texte actuel, n'est pas assortie d'une sanction pénale et n'est pas publique. Je rappelle que le président de la HATVP lui-même considère que le contrôle de ce type de déclaration ne relève pas des attributions de cette autorité.
M. François Pillet, président. - Sous réserve de la décision à venir du bureau, je tiens à préciser que les noms de tous nos collaborateurs sont déjà publiés.
M. Alain Richard. - Si nous ne rendons pas publiques ces déclarations, cette disposition n'aura aucun effet positif.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-90 est intéressant, mais je souhaiterais pouvoir m'entendre avec son auteur pour en améliorer la rédaction. S'il avait été présent, je lui aurais demandé de le retirer. J'émets donc un avis défavorable, tout en précisant que je suis acquis à l'idée de créer une règle ou une procédure pour prévenir la mise à disposition d'un parti politique d'un collaborateur parlementaire ou ministériel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-16, qui vise à interdire les emplois « familiaux » par les groupes d'élus dans les collectivités territoriales, n'est pas compatible avec le principe d'autonomie des groupements politiques consacré par l'article 4 de la Constitution.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-105 crée une exception à l'interdiction des emplois familiaux pour les collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants. Dans les faits, ces collectivités n'ont généralement pas d'emplois de cabinet. Cette disposition pourrait être source de suspicions infondées.
M. Alain Richard. - Les collaborateurs de cabinet présentent des spécificités au regard du statut de la fonction publique territoriale ; ils peuvent notamment être « remerciés ». Il existe un barème qui limite le nombre d'emplois de cabinet en fonction de la taille de la commune.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-95 crée une nouvelle contrainte pour les collectivités territoriales et manque de précision.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-54 crée des garanties sociales dans le cas du licenciement des collaborateurs familiaux. Le délai de deux mois prévu par le Gouvernement n'est pas assez long et risque de porter une atteinte aux droits de ces collaborateurs qui ne serait pas proportionnée au motif d'intérêt général visé par la loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce dispositif me paraît tout à fait convenable.
M. Alain Richard. - Dans le texte du Gouvernement, le délai de quinze jours aurait commencé le 10 août. C'était tout à fait déraisonnable.
M. Didier Marie. - C'est une avancée par rapport au texte initial. Cela dit, je pense que des amendements seront déposés en séance publique pour aller plus loin, sur la durée du préavis et sur l'accompagnement. Il manque en effet une aide au reclassement qui paraît indispensable dans le cas de ces collaborateurs.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je vous proposerai tout à l'heure un amendement qui permettrait à ces collaborateurs de bénéficier, s'ils le souhaitent, du contrat de sécurisation professionnelle.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-55 applique les mêmes règles aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-99 de notre collègue Catherine Procaccia interdit le licenciement d'une collaboratrice familiale enceinte. Il s'inspire de l'arrêt Dame Peynet rendu par le Conseil d'État en 1973. Avis favorable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-127 institue, pour les collaborateurs parlementaires licenciés, un accompagnement inspiré du contrat de sécurisation professionnelle.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous connaissons tous la revendication d'une requalification des licenciements des collaborateurs parlementaires en licenciements économiques, qui paraît logique, dans la mesure où l'employeur disparaît. Qu'est-ce qui nous empêche d'accepter cette requalification ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le caractère économique du licenciement ne peut pas résulter d'une simple revendication. La définition du licenciement économique résulte de dispositions du code du travail, interprétées par la Cour de cassation. L'important, pour les collaborateurs qui vont être licenciés, ce n'est pas que leur licenciement soit qualifié d'économique, mais qu'ils bénéficient des mêmes droits qu'une personne licenciée pour motif économique. Cet amendement prévoit un niveau de droit équivalent.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-42 prend en compte l'ancienneté des collaborateurs parlementaires dans l'accès aux concours internes de la fonction publique territoriale. Cette validation des acquis professionnels, revendication ancienne des associations et syndicats de collaborateurs parlementaires, s'est toujours heurtée au même obstacle : le contrat de travail est de droit privé, ce qui en interdit la prise en compte pour l'inscription à un concours administratif interne. Je ne suis pas hostile sur le fond à cette revendication, mais je me demande s'il ne vaudrait pas mieux s'inspirer du modèle de la troisième voie qui existe pour l'ENA. Je vous propose d'ouvrir le débat en séance publique.
M. Alain Richard. - Le principe de la troisième voie a été généralisé à l'ensemble des concours de catégorie A, ce qui ouvre l'accès de ces concours aux collaborateurs parlementaires.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-56 porte sur la réforme de l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). Il tend à préciser qu'il revient au bureau de chaque assemblée de définir les conditions de « prise en charge » et non de « remboursement », par chaque assemblée, des frais de mandats réellement exposés par ses membres, dans la limite de plafonds qu'il détermine et sur présentation de justificatifs de frais.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement me paraît excellent. Est-il nécessaire de préciser « après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire » ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cette formulation est inspirée de dispositions existantes adoptées en 2013 lors de la loi « transparence de la vie publique ».
Mme Sophie Joissains. - Je m'interroge sur l'avis du Conseil d'État qui attire l'attention du Gouvernement sur les conséquences de la réforme de l'IRFM proposée à l'article 7 du projet de loi. L'administration fiscale aura-t-elle compétence pour apprécier le « caractère réel » ou la nature des frais de mandat des parlementaires, ce qui porterait atteinte au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'avis du Conseil d'État précise bien que l'administration fiscale n'est pas compétente en ce qui concerne les frais de mandat. Elle ne pourrait, en aucun cas, les requalifier en « avantage en nature » lors de la déclaration d'impôt des parlementaires, conformément au principe de la séparation des pouvoirs que vous avez mentionné, chère collègue. L'administration fiscale m'a confirmé ce point par écrit le 28 juin dernier.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-122 fiscalise les indemnités de fonction complémentaires. La loi de finances pour 2017 a déjà fiscalisé l'indemnité de fonction « standard ». Le débat porte sur le traitement des parlementaires ; il nécessite à ce stade une réflexion plus globale.
M. Alain Richard. - Il me semble que la formule retenue par nos trois collègues Questeurs est assez prudente. Les objections qui valent pour la fiscalisation de l'IRFM ne s'appliquent pas au cas présent.
M. François Pillet, président. - Malgré tout, cette disposition relèverait plutôt de la loi de finances.
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est également ce que je pense.
M. Didier Marie. - Permettez-moi de revenir sur l'IRFM. Divers scénarios sont à l'étude et l'un d'eux consisterait à verser une avance sur laquelle les parlementaires engageraient des dépenses encadrées par une instruction du bureau et ce qui ne serait pas dépensé ne serait pas fiscalisé.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-122 ne traite pas de l'IRFM mais des indemnités complémentaires ; je ne comprends pas pourquoi ces dernières ne seraient pas fiscalisées et suis donc favorable à cet amendement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si nous changeons le système, cela aboutira à une baisse de nos revenus, il faut bien en être conscients - c'est même mentionné dans l'étude d'impact ! Est-ce le but de ce projet de loi ? Nous n'aurons pas de justificatif pour tout, à moins de tenir une comptabilité de tous les instants. Il semble donc raisonnable d'aligner l'indemnité parlementaire sur ce que reçoivent les membres du Conseil constitutionnel pour compenser cette perte. À sa naissance, l'IRFM n'a été constituée que parce que nous n'avons pas eu le courage d'augmenter l'indemnité.
M. Jean-Pierre Sueur. - Lorsqu'un amendement est présenté par trois questeurs de sensibilités différentes, cela mérite qu'on s'y attarde.
M. Philippe Bas, rapporteur. - J'en conviens. Je suis sensible à l'argument selon lequel il est difficile de justifier que les indemnités de fonction complémentaires ne soient pas fiscalisées alors que l'indemnité de fonction ordinaire l'est depuis cette année.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est indéfendable !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Puisque la question est posée maintenant, je lui donne cependant une réponse positive.
M. François Pillet, président. - Cela fait donc consensus.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-84 interdit le cumul des fonctions de maire ou d'adjoint au maire avec celles de président ou de vice-président d'un EPCI comptant plus de 50 000 habitants. Elles sont pourtant très liées, notre conception de l'intercommunalité impliquant une telle continuité.
M. Alain Richard. - Ne serait-ce pas un cavalier ?
M. François Pillet, président. - En effet !
M. Didier Marie. - Le seuil est très bas, alors que des présidents de métropoles ou de communautés d'agglomérations de plus de 100 000 habitants ne seraient pas concernés. Si cette disposition n'est pas irrecevable, je proposerai de l'amender.
M. Hugues Portelli. - Dans mon agglomération de plus de 200 000 habitants, tous les maires sont membres du bureau du conseil communautaire. Cela tient à notre conception de l'intercommunalité : si nous envoyions des adjoints, nous passerions à un système fédéral où les fonctionnaires dirigeraient. Les postes de membres du bureau sont fléchés, comme ceux de maire ou d'adjoint : chacun sait avant l'élection que ce sont les candidats en haut de la liste qui les occuperont, et non ceux du bas.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Après réflexion, le lien de cet amendement avec le texte en discussion ne m'apparaît pas. Je propose à la commission de constater son irrecevabilité.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-57 étend le champ de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement à l'ensemble des impositions dont ils sont personnellement redevables par cohérence avec l'article 2 du projet de loi organique. Remarquons que la consultation de la HATVP par le président de la République avant nomination n'a pas de fondement juridique...
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est une pratique...
M. Philippe Bas, rapporteur. - ...qui apporte une sécurité toute relative.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-126 et l'amendement COM-81 rectifié renforcent les critères d'audience électorale aux élections législatives permettant aux partis politiques d'accéder à la première fraction de financement public, les faisant passer de 1 % des suffrages exprimés dans 50 circonscriptions à 2,5 % dans 100 circonscriptions. L'amendement COM-45 en modifie également les critères d'éligibilité.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a 451 partis politiques en France ! Nous assistons à un complet détournement de la loi. Il ne s'agit pas ici de restreindre la liberté de créer des partis politiques. La lecture du chapitre 3 du dernier ouvrage de René Dosière est édifiante : on découvre que dans un département que je connais bien, un parti a présenté des candidats en Guadeloupe, uniquement car un département d'outre-mer suffit, si l'on y dépasse 1 % des suffrages exprimés, pour bénéficier de fonds publics. Passer de 1 % à 2,5 % des suffrages exprimés et exiger la présentation de candidats dans plus d'une collectivité ultramarine n'est pas déraisonnable. Aurez-vous des simulations d'ici quatre jours ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je l'espère. Je ne veux pas intégrer au texte de la commission de telles dispositions avant de savoir si cela ne risque pas de contrevenir à la Constitution : 2,5 % des suffrages exprimés, ce n'est pas négligeable !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je retire mon amendement, mais il faut mettre fin à cette situation improbable.
M. Alain Richard. - Il ne s'agit pas ici des « micropartis » attachés à une personne qui ne bénéficient pas en réalité de l'aide publique mais seulement de dons. À l'inverse, un parti comme Lutte ouvrière ne bénéficie d'aucun financement public parce qu'il n'atteint pas 1 % des suffrages exprimés dans 50 circonscriptions ; ce n'est pourtant pas une organisation fantomatique ! Lorsque le nombre de parlementaires aura été diminué, les circonscriptions électorales seront également moins nombreuses : cela augmentera le poids des 50 circonscriptions à atteindre...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas d'accord : ces gens ne créent de partis que pour des raisons financières.
M. Jean-Yves Leconte. - Il faut éviter le détournement de la règle. Il serait donc souhaitable que le texte issu de la séance publique empêche une personnalité forte dans un seul département de présenter un candidat dans un département d'outre-mer uniquement pour toucher 40 000 à 50 000 euros par an.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-59 précise que la communication d'une copie du contrat du prêt ne vaut que pour l'année de conclusion de ce prêt. En outre, les informations relatives à l'état de remboursement du prêt ne seraient plus déposées en même temps que les comptes du parti ou groupement politique mais en annexe de ses comptes. Cette précision fait ainsi entrer ces informations dans le périmètre de certification des commissaires aux comptes.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-77 interdit aux étrangers et aux personnes dont l'administration française ne peut connaître l'origine des revenus de financer un parti politique. Il faudrait étendre ce dispositif aux campagnes électorales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je suis prêt à donner un avis favorable ; mais avant, je souhaiterais m'assurer que cette interdiction, qui vise également les étrangers communautaires ne contrevient pas aux règles de l'Union européenne.
M. Jean-Yves Leconte. - Mon expérience me fait dire que ces règles n'empêchent pas une telle interdiction dans d'autres pays de l'Union.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Attention également aux partis politiques européens. Retrait ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-8 est satisfait.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-22.
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ? N'est-il pas malsain que des personnes physiques puissent prêter de l'argent aux partis politiques ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je crains que cette interdiction ne soit disproportionnée ; elle n'est pas indispensable si cette pratique est suffisamment encadrée comme le propose le texte.
M. Jean-Yves Leconte. - La Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP) nous a avoué elle-même que la vérification de ces prêts était malaisée.
Mme Sophie Joissains. - Une vraie transparence quant à l'identité du prêteur est indispensable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-9 qui interdit à un parti politique manquant à ses obligations comptables de financer une campagne électorale.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les banques refusent parfois d'ouvrir un compte bancaire pour un candidat, mais un refus écrit est nécessaire pour déclencher l'intervention de la Banque de France. L'amendement COM-66 rectifié rend la demande d'intervention possible après quinze jours de silence.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-67 prévoit l'assistance de magistrats financiers désignés par le Premier président de la Cour des comptes à la CNCCFP.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-69 étend la mission de médiation du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques aux difficultés rencontrées par un mandataire financier ou une association de financement de parti ou groupement politique pour l'ouverture et le fonctionnement d'un compte bancaire.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-70 prévoit que le médiateur du crédit est nommé sur une liste de trois noms établie par le Gouverneur de la Banque de France et non plus sur son simple avis.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-72 supprime l'habilitation à créer par ordonnance une « banque de la démocratie ».
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-106 est irrecevable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Seul le Gouvernement peut étendre le champ d'une habilitation à légiférer par ordonnance, selon le Conseil constitutionnel.
M. Pierre-Yves Collombat. - Les médias et la vie politique ne sont pas séparables ; c'est le même objet !
M. Philippe Bas, rapporteur. - De toutes façons, l'article a été supprimé : l'amendement devient donc sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je propose un intitulé qui reflète davantage la modestie des dispositions proposées : projet de loi pour la régulation de la vie publique.
M. François Pillet, président. - Nous donnons mandat au rapporteur pour procéder aux coordinations rendues nécessaires par le changement d'intitulé du texte.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-36 apporte des garanties dans la procédure de délivrance d'une attestation fiscale lors de l'entrée en fonction du parlementaire. Le bureau de chaque assemblée ne sera pas une simple boîte à lettres : avant de saisir éventuellement le Conseil constitutionnel, il vérifiera et appréciera chaque situation. Nous précisons aussi que le Conseil peut prononcer une « déchéance de mandat » en cas de manquement grave, non d'erreur bénigne.
M. François Pillet, président. - C'est un travail remarquable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-27, relatif à l'inéligibilité applicable aux dirigeants de sociétés publiques locales et de sociétés d'économie mixte, pour l'élection des députés et des sénateurs.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-28 qui limite l'éligibilité des citoyens - elle relève de la Constitution.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-11 de notre collègue Philippe Kaltenbach concerne l'activité de conseil. Nous savons qu'une telle activité menée par des parlementaires, même à temps très partiel, peut être très rémunératrice. Quoi qu'il en soit, cette rédaction porte atteinte à la liberté d'entreprendre. Défavorable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-20, COM-82, COM-26.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-80 impose la démission de la fonction publique lors de l'entrée en fonction du parlementaire. C'est le condamner à ne plus exercer le métier qu'il connaît ! Un professeur ne pourrait plus enseigner à l'issue de son mandat ? Il n'aurait d'autre choix que de devenir chef d'entreprise ? Avis défavorable même s'il est devenu sans objet du fait de l'adoption de l'amendement COM-41. Même avis défavorable pour l'amendement COM-21.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Publier toutes les auditions préparatoires à l'élaboration d'un arrêté ou un décret, c'est trop ! Avis défavorable à l'amendement COM-52.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-44, comme celui de la commission des finances, précise les modalités d'une nouvelle dotation venant en remplacement de la réserve parlementaire. En septembre, les demandes seraient regroupées, vérifiées puis transmises au Gouvernement. En décembre, la loi de finances inclurait les sommes correspondantes, pas plus de 20 000 euros par opération, et en mai de l'année suivante serait présenté le bilan des projets exécutés. Nous avons longuement évoqué ce sujet lors de la discussion générale.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Pour un motif de symétrie, mon amendement COM-45, comme celui de la commission des finances, améliore la transparence de la réserve ministérielle, réduite il est vrai durant le dernier quinquennat de 19 à 5,4 millions d'euros.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-73 supprime la réserve présidentielle. Or elle est non seulement difficile à définir, mais impossible à interdire du fait de la séparation des pouvoirs. Avis défavorable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-47 précise les modalités d'examen de la situation fiscale des parlementaires. Les sénateurs seraient, quelle que soit leur série, contrôlés durant la même période, à compter d'octobre prochain.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-49 vise l'application outre-mer.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements COM-13, COM-14, COM-58 et COM-59 sont dépourvus de lien avec le texte.
Institution d'une peine complémentaire automatique d'inéligibilité
en cas d'infractions relatives à la probité
Critère d'éligibilité lié à l'absence de condamnation pénale au casier judiciaire
Extension du prononcé de la peine automatique d'inéligibilité aux infractions de la grande délinquance économique et financière
Précision sur la définition du délit de prise illégale d'intérêts
Suppression du « verrou de Bercy »
Déports des membres du Gouvernement
Délai de transmission de situation patrimoniale
Pouvoir direct de demande de communication de la HATVP
Composition de la commission de déontologie de la fonction publique
Remboursement et publicité de la « pantoufle »
Limitation du « pantouflage » des membres de l'inspection générale des finances, du Conseil d'État et de la Cour des comptes
Dispositions relatives à l'interdiction de l'embauche
de membres de la famille des élus et membres du Gouvernement
Rédaction de l'intitulé du titre III
Publicité des emplois de cabinet et de collaborateur parlementaire
Interdiction de recrutement par un membre du Gouvernement
d'un membre de sa famille au sein de son cabinet
Périmètre de la famille d'un membre du Gouvernement
Déclaration des « emplois croisés » et prérogatives de la HATVP
Suppression des emplois croisés (cabinets ministériels)
Interdiction de recrutement par un parlementaire
d'un membre de sa famille comme collaborateur
Contrôle de l'effectivité du travail des collaborateurs parlementaires
Extension de l'interdiction des emplois « familiaux » à toute personne avec laquelle le parlementaire a « eu une relation amoureuse »
Interdiction pour un parlementaire d'employer une personne avec qui « il a une relation amoureuse »
Extension du périmètre des emplois « familiaux » (famille du conjoint, concubin ou partenaire de PACS d'un parlementaire)
Extension du périmètre des emplois familiaux (« gestes ou attentions de nature à laisser penser » que les personnes concernées entretiennent une relation sentimentale avec le parlementaire)
Conséquence d'un emploi familial au Parlement
Déclaration des « emplois croisés » au Parlement
Interdiction des « emplois croisés » au Parlement
Interdiction pour un parti politique d'employer un collaborateur parlementaire
Interdiction de recrutement par une autorité territoriale
Suppression (interdiction des emplois familiaux dans les cabinets des collectivités territoriales)
Interdiction des emplois familiaux au sein des groupes d'élus des collectivités territoriales
Extension du périmètre de la famille (famille du conjoint, du concubin ou du partenaire de PACS, « relations amoureuses »)
Extension du périmètre de la famille (« relations amoureuses »)
Extension du périmètre de la famille (famille du conjoint, du concubin et du partenaire de PACS)
Exception à l'interdiction des emplois « familiaux » pour les collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants
Interdiction des emplois « familiaux » dans les organismes et établissements rattachés aux collectivités territoriales
Modalités d'entrée en vigueur et conséquences du licenciement
des collaborateurs de parlementaires ou d'autorités territoriales
Entrée en vigueur de l'interdiction des emplois « familiaux » au Parlement
Entrée en vigueur de l'interdiction des emplois « familiaux » dans les collectivités territoriales
Non application de l'interdiction des emplois « familiaux » aux contrats en cours
Application de l'interdiction des emplois « familiaux » à la fin des mandats en cours
Allongement à 6 mois du délai d'entrée en vigueur de l'interdiction des emplois familiaux
Allongement à 3 mois du délai d'entrée en vigueur de l'interdiction des emplois familiaux
Allongement à douze mois du délai d'entrée en vigueur de l'interdiction des emplois familiaux
Interdiction de licenciement des femmes enceintes
Qualification en licenciement économique du licenciement des collaborateurs parlementaires
Convention collective applicable aux collaborateurs parlementaires
Accès des collaborateurs parlementaires aux concours internes de la fonction publique territoriale
Évaluation externe du fonctionnement des équipes de collaborateurs parlementaires
Contrôle de l'effectivité du travail des collaborateurs
Fixation par chaque assemblée parlementaire des règles relatives au remboursement
des frais de mandat des parlementaires, sur présentation de justificatifs et dans la limite de plafonds
Réforme de l'IRFM
Fiscalisation de l'IRFM
Institution d'une incompatibilité électorale entre fonctions exécutives locales
Extension du champ de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement
Suppression de l'éligibilité à l'aide publique pour les partis politiques ne respectant pas la parité pour les élections législatives
Modification des critères d'éligibilité à l'aide publique pour les partis politiques
Encadrement des prêts consentis à des partis politiques par des personnes physiques,
interdiction de prêt à des partis politiques par des établissements de crédit extérieurs à l'Union européenne
ou à l'Espace économique européen, transmission à la Commission nationale des comptes de campagne
et des financements politiques d'informations relatives aux contrats de prêt et aux donateurs,
contrôle effectué par le payeur sur les dépenses des partis politiques
et modalités de certification des comptes des partis politiques
Délivrance d'un reçu pour une cotisation aux partis politiques
Modalités de publication des comptes des partis politiques
Interdiction de dons aux partis politiques pour les personnes étrangères sans résidence fiscale en France
Interdiction pour un parti politique de fournir à un autre parti politique ou à un candidat des biens ou services à des prix supérieurs au prix d'achat effectif
Publicité des donateurs aux partis politiques pour les dons supérieurs à 500 euros
Interdiction pour un parti politique manquant à ses obligations comptables de financer un autre parti politique
Sanctions pénales en l'absence de dépôt des comptes annuels par les partis politiques
Certification des comptes des partis politiques par la Cour des comptes
Encadrement des prêts consentis à des candidats par des personnes physiques,
interdiction de prêt à des candidats par des établissements de crédit extérieurs à l'Union européenne
et des financements politiques d'informations relatives aux contrats de prêt et aux donateurs
Interdiction des prêts aux partis politiques par des personnes physiques
Interdiction pour un parti politique manquant à ses obligations comptables de financer une campagne électorale
Précision sur les informations communiquées aux donateurs à des partis politiques
Diminution du remboursement des frais de campagne par l'État pour les élections
Précisions sur la procédure de droit au compte pour les partis politiques
Assistance de magistrats financiers à la CNCCFP
Création, missions et prérogatives du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques
Extension de la mission du médiateur à l'ouverture et au fonctionnement de comptes
Proposition du Gouverneur de la Banque de France pour la nomination du médiateur
Extension de la mission du médiateur aux assurances
Rythme annuel du rapport du médiateur
Désignation de la commission permanente compétente pour examiner la candidature
à la fonction de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques
Habilitation à légiférer par ordonnance en vue de la création de la banque de la démocratie
et de la fixation des règles relatives à sa gouvernance, ses missions, ses modes de financement,
ainsi que des règles financières applicables et des conditions d'octroi
des moyens financiers aux candidats et partis politiques
Extension du dispositif de financement à la presse politique et générale
Transmission par l'administration fiscale au président de la HATVP
d'une attestation concernant la situation fiscale d'un représentant français
au Parlement européen, modalités de déchéance de leur mandat au Parlement européen
par le Conseil d'État et création d'une incompatibilité relative au contrôle d'une société de conseil
Incompatibilité « patrimoniale »
Fixation de la procédure de délivrance et de transmission de l'attestation fiscale, ainsi que de la déchéance du mandat
Création d'un conseil régional des jeunes
Interdiction des machines à voter
Modification du mode de scrutin pour l'élection des députés
Création d'un référé-injonction pour garantir les droits des élus minoritaires dans les organes délibérants des collectivités territoriales
Création d'une infraction pénale en cas d'usage discriminatoire du droit de préemption
Modalités de constitution d'une liste de candidats pour les élections municipales
Fonctionnement des commissions placées auprès du préfet pour la répartition de la DETER
Commission consultative DETR
Avis de la HATVP sur la déclaration de situation patrimoniale du président de la République
Modalités de publicité de la déclaration du président de la République
Diminution du remboursement des frais de campagne par l'État pour l'élection du président de la République
Modulation de la durée du versement des indemnités à un ancien membre du Gouvernement après la cessation de ses fonctions
Indexation de l'indemnité parlementaire sur l'inflation
Hausse de l'indemnité parlementaire de base
de chaque assemblée parlementaire d'une attestation concernant la situation fiscale des parlementaires
et nouvelle possibilité de démission d'office du mandat parlementaire par le Conseil constitutionnel
Fixation de la procédure de délivrance et de transmission de l'attestation fiscale ainsi que de la déchéance du mandat
Interdiction pour les parlementaires de percevoir des indemnités au titre de leurs mandats locaux
Extension de l'inéligibilité applicable aux dirigeants de sociétés publiques locales et de sociétés d'économie mixte pour l'élection des députés et des sénateurs
Limitation du nombre de mandats consécutifs et exception à l'interdiction du cumul du mandat parlementaire avec des fonctions exécutives municipales
de leurs participations dans des sociétés de conseil
Déclaration d'intérêts et d'activités liées aux incompatibilités parlementaires et entreprise de presse
aux fonctions exercées au sein d'une société ou entreprise
Plafonnement à 15 % de l'indemnité parlementaire des revenus qu'un député ou un sénateur peut tirer des activités de conseil
Incompatibilité avec des fonctions de conseil
Incompatibilité parlementaire et fonctions de conseil
Interdiction pour un parlementaire d'acquérir
ou de contrôler une société de conseil
Participations dans une entreprise de conseil
Participations dans une société de conseil
Incompatibilité parlementaire et entreprises de presse
Incompatibilité parlementaire et journalisme
Incompatibilité entre les fonctions exécutives locales et les fonctions ou la détention de participations dans les entreprises de presse
Mise en oeuvre de l'incompatibilité « patrimoniale »
Cotisation retraites des parlementaires
Incompatibilité parlementaire et fonction publique
Incompatibilités parlementaires et entreprises de presse
Contrôle par le bureau de chaque assemblée parlementaire
et modalités de démission d'office du parlementaire par le Conseil constitutionnel
Publication des auditions et contributions dans le cadre de l'élaboration d'un texte normatif
Incompatibilité parlementaire applicable à certains corps de catégorie A de la fonction publique d'Etat
Soutien parlementaire aux communes et à leurs groupements
Soutien parlementaire aux communes et à leur groupement
Maintien de la réserve parlementaire pour les territoires ruraux
Maintien de la réserve parlementaire
Réforme de la réserve parlementaire
Attribution de la réserve parlementaire par des jurys citoyens
Maintien de la réserve parlementaire pour les communes de moins de 2 500 habitants
Maintien de la réserve parlementaire pour les collectivités territoriales
Maintien de la réserve parlementaire pour les collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants
Maintien de la réserve parlementaire pour les communes de moins de 1 000 habitants et les EPCI situés en zone de revitalisation rurale
Abondement de la DETR par la réserve parlementaire
« Fléchage » de la réserve parlementaire vers les collectivités territoriales
Suppression de la réserve présidentielle
Délai de transmission des déclarations de situation patrimoniale
Soumission de la nomination du médiateur du crédit aux candidats
et aux partis politiques à l'avis des commissions parlementaires
Changement de dénomination du médiateur
Modalités d'entrée en vigueur de la procédure relative
à l'attestation concernant la situation fiscale des parlementaires
Modalités d'entrée en vigueur des autres dispositions du PJLO
Incompatibilités parlementaires et entreprises de presse (entrée en vigueur)
Entrée en vigueur de l'article 9 du PJLO
Modalités d'application de la délivrance de l'attestation fiscale dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
Modification de l'intitulé du projet de loi organique
La réunion est ouverte à 18 heures 50.
M. Philippe Bas, président. - Nous recevons M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Monsieur le ministre, nous sommes très heureux de vous accueillir au sein de la commission des lois, dont vous avez été un membre très actif.
Nous étions lundi au Congrès, réuni sur l'initiative du président de la République. Ce dernier a abordé la question du terrorisme dans des termes particulièrement convaincants, indiquant que « Le code pénal tel qu'il est, les pouvoirs des magistrats tels qu'ils sont, peuvent, si le système est bien ordonné, bien organisé, nous permettre d'anéantir nos adversaires ». La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et la loi du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste ont déjà introduit dans notre arsenal juridique de nombreuses dispositions renforçant les pouvoirs de la police et de la justice, aussi bien ceux des magistrats du parquet que des juges de l'instruction, et aggravant les sanctions. Des mesures d'ajustement de notre législation sont néanmoins nécessaires.
Monsieur le ministre, de même que dans le cadre de la reconduction de l'état d'urgence, nous nous assurerons, lors de l'examen du projet de loi que vous allez nous présenter, de la réelle nécessité des moyens demandés et de leur conformité à notre État de droit, notamment à l'article 66 de la Constitution relatif à la protection de la liberté individuelle.
En dépit d'un certain nombre d'interrogations, beaucoup de dispositions de votre texte ne soulèvent aucune difficulté particulière ; c'est pourquoi nous les soutiendrons volontiers. Notre butoir, c'est la Constitution. Il convient aussi de ne pas donner plus de pouvoirs à l'autorité administrative dans le droit commun que celle-ci ne peut en obtenir dans le cadre de l'état d'urgence.
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez examiné hier, en séance publique, le projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence jusqu'au 1er novembre prochain.
Nous souhaitons mettre fin à l'état d'urgence, qui ne peut être permanent dans la mesure où il est très restrictif au regard des libertés publiques. Cette volonté a été réaffirmée avec force lundi, au Congrès, par le président de la République. Elle suppose toutefois, au préalable, d'adapter les moyens de lutte contre le terrorisme dans le droit commun. C'est à cette fin que nous avons proposé ce projet de loi. Son objet est simple : garantir en dehors de l'état d'urgence l'efficacité de la lutte antiterroriste, tout en veillant à la préservation de la plénitude des libertés publiques. Ce sujet est grave, car le niveau de la menace terroriste pour notre pays reste aujourd'hui très élevé, notamment eu égard au nombre de dossiers que nos services peuvent suivre.
Rappelons-nous la séquence d'attentats depuis celui qui a frappé Charlie Hebdo ; il y a eu 239 victimes depuis 2015 en France. Les signaux constatés sur notre sol, notamment avec l'attentat du 20 avril dernier sur les Champs-Élysées qui a coûté la vie à l'un de nos policiers, la tentative d'attentat sur le parvis de la cathédrale Notre-Dame de Paris, puis celle qui a visé un escadron de la gendarmerie également sur les Champs-Élysées, montrent que la menace est toujours importante. Cette dernière a peut-être un peu changé de nature, mais elle n'en est pas plus simple à gérer.
Dans les premiers temps, la menace était portée par des organisations qui se réclamaient de Daesh et du prétendu État islamique. Elle prenait la forme d'actions extrêmement organisées menées en synergie. Est ensuite venu le temps de la propagande, permettant à Daesh, via les réseaux sociaux, d'indiquer les voies et moyens de commettre des attentats sur le sol français. Nous sommes donc passés d'une menace exogène à une menace endogène.
Au cours de la période électorale, nous avons déjoué deux attentats qui étaient sur le point d'être commis à Montpellier par une jeune fille, au moyen d'une bombonne de gaz, et à Marseille, par deux individus en possession d'armes lourdes et d'explosifs. Si un attentat avait été commis lors de ce meeting politique, les Français se seraient dressés les uns contre les autres, et notre communauté aurait pu être profondément divisée. C'est précisément ce que recherche Daesh.
Face à cette menace, nous essayons d'agir à tous les niveaux.
Nous voulons tout d'abord intervenir à l'échelon européen. Pour ce faire, j'ai rencontré récemment tous mes homologues européens. J'ai notamment eu des échanges avec le ministre de l'intérieur britannique à la suite des attentats de Manchester et de Londres, et avec le ministre de l'intérieur allemand, car le terrorisme est un vrai sujet de préoccupation pour nos pays. Nous continuerons à travailler étroitement ensemble, car il y va de notre sécurité commune.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez affirmé qu'il convenait de travailler à une meilleure prise en charge de notre appareil d'État, de notre sécurité intérieure, plutôt que d'élaborer des lois nouvelles. C'est évidemment ce que nous faisons, puisque les effectifs de la DGSI seront passés de 3 301 personnes en 2014 et 4 480 à la fin de 2017. La direction recrute encore aujourd'hui pour faire face à la menace.
Nous organiserons une meilleure coordination entre les services. Tel est l'objet de la création de la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme voulue par le président de la République, notamment entre les services s'occupant de l'extérieur et ceux de l'intérieur, en vue de favoriser au maximum les échanges d'informations.
Je souhaite que, dans les mois à venir, nous progressions sur les questions relatives à l'organisation interne au ministère de l'intérieur. Depuis l'attentat manqué sur les Champs-Élysées, nous avons décidé de prendre un certain nombre de dispositions supplémentaires. Le fait qu'un individu inscrit « S » au fichier des personnes recherchées soit détenteur d'armes en toute légalité est le signe d'un dysfonctionnement important. J'ai écrit à tous les préfets à ce sujet, afin qu'ils identifient l'ensemble des individus inscrits au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) qui se trouvent dans cette situation.
Toutes ces mesures sont profondément utiles. Toutefois, elles ne pourront être pleinement efficaces que si nous renforçons significativement, hors état d'urgence, notre arsenal législatif en matière de lutte antiterroriste.
Depuis 2012, six lois ont été votées, dont plusieurs à l'initiative du Sénat, afin de renforcer les dispositifs existants. La Haute Assemblée joue un rôle éminent dans l'élaboration d'un nouveau cadre juridique en la matière. Au demeurant, compte tenu du caractère protéiforme et évolutif de la menace terroriste, nous devons mettre en place de nouveaux outils. Tel est le sens de ce projet de loi que le président de la République appelait de ses voeux.
La philosophie qui sous-tend ce texte est claire : garantir l'efficacité de la lutte antiterroriste tout en préservant en permanence les libertés individuelles. Dès l'automne, lorsque cette série de mesures s'appliquera après l'état d'urgence, les Français retrouveront certaines de leurs libertés, puisque les contrôles d'identité et les réquisitions ne seront plus soumis au même régime.
Concernant les périmètres de protection, un consensus peut se dégager, car il est difficile d'organiser de grands événements publics sans assurer un minimum de sécurité. Contrairement aux mesures appliquées pendant l'état d'urgence, les palpations ou les contrôles effectués supposeront le contrôle d'un officier de police judiciaire.
Le texte prévoit des dispositions qui concernent plus spécifiquement les habitants d'un périmètre de protection. En 2016, lorsque nous avons accueilli l'Euro de football à Lyon, en installant des écrans place Bellecour, nous avons dû opérer des vérifications concernant les véhicules qui étaient garés sous la place.
Le projet de loi propose également d'autoriser la fermeture administrative de lieux de culte aux fins de prévention du terrorisme et non plus aux fins de prévenir un trouble à l'ordre public. Dans le cadre de l'état d'urgence, nous avons fermé seize lieux de culte ; nous voulons encore en fermer trois autres, qui sont dangereux en ce qu'ils abritent des prêches ou des appels à la commission d'attentats sur le sol national. En outre, les lieux de culte visés ne pourront être fermés avant l'expiration d'un délai de 48 heures, afin de laisser la possibilité d'un recours en référé devant le tribunal administratif.
Le projet de loi prévoit également la création d'un régime de surveillance individuelle sur décision du ministère de l'intérieur. D'aucuns estiment que cette loi ne serait que la transposition de l'état d'urgence. C'est faux, car les assignations à résidence n'existeront plus, alors qu'elles concernent actuellement 62 individus. Ceux qui seront astreints au régime de surveillance individuelle pourront désormais se déplacer dans leur commune, voire dans leur département ou porter un bracelet électronique pour sortir de ce périmètre. Ils devront communiquer leurs identifiants. Les personnes faisant l'objet d'une telle mesure devront constituer une menace particulièrement grave pour l'ordre et la sécurité publics.
J'en viens au régime des visites domiciliaires et des saisies. Les perquisitions pouvaient auparavant être menées à la discrétion de l'administration pour prévenir un trouble à l'ordre public. Ces mesures se sont révélées très utiles pour que nous ne connaissions pas de nouveaux attentats, puisque les 4 400 perquisitions administratives réalisées depuis novembre 2015 ont permis de saisir 600 armes. Certes, ce rythme a fortement diminué depuis la dernière prorogation de l'état d'urgence. Néanmoins, ce cadre a été très utile pour mener deux opérations de police particulièrement importantes à Marseille et à Montpellier, qui n'auraient peut-être pas pu être menées dans le cadre d'une procédure judiciaire. Il nous paraît donc important de maintenir ce régime.
Les dispositions relatives aux visites domiciliaires et aux saisies visent aussi à renforcer significativement la protection des libertés individuelles, grâce à un double contrôle du juge. Le procureur du tribunal de grande instance de Paris sera informé préalablement de toute visite à domicile et pourra immédiatement judiciariser ce renseignement et reprendre l'enquête à son compte. En outre, le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris pourra autoriser la visite et la saisie, puis contrôler l'exploitation des matériels saisis. Il reviendra donc à un juge des libertés et de la détention d'apprécier si nos actions sont nécessaires ou disproportionnées.
Le projet de loi prévoit par ailleurs la création d'un système national de centralisation des données issues des dossiers des passagers du transport maritime, à destination ou au départ de la France. Ce système distinct du système PNR (Passager Name Record) pour les passagers du transport aérien nous permettra de déceler des individus dangereux qui chercheraient à entrer sur notre territoire par la voie maritime. Un tel sujet aurait malheureusement pu devenir d'actualité sans notre vigilance.
De plus, l'établissement d'un cadre juridique est prévu pour la surveillance des communications hertziennes. Cette mesure tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 2016, par laquelle ont été censurées les dispositions du code de la sécurité intérieure définissant les règles applicables aux opérations de surveillance de ces communications électroniques, qui excluent toute intervention d'un opérateur.
Les possibilités de contrôles aux frontières seront renforcées, dans la zone frontalière intérieure, comme aux abords des ports, des aéroports et des gares. Le contrôle pourra durer douze heures consécutives, contre six heures aujourd'hui. Il s'agit, sans remettre en cause la libre circulation des biens et des personnes, de renforcer nos marges de manoeuvre face à une menace terroriste durable qui pose des problèmes particulièrement importants, notamment entre la France et la Belgique.
M. Philippe Bas, président. - Vos propos sont rassurants, monsieur le ministre. Nous sommes tous ici conscients de la légitimité de ce combat crucial que vous conduisez contre le terrorisme et de la charge qu'il représente pour les forces de l'ordre et le ministre de l'intérieur lui-même. Nous sommes toujours disponibles pour endiguer ce fléau, mais en tant que législateur, nous devons nous assurer de la proportionnalité entre les besoins et les moyens pour y répondre et du respect des garanties fondamentales de l'État de droit. M. le rapporteur, Michel Mercier, et M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Michel Boutant, ont oeuvré en ce sens.
M. Michel Mercier, rapporteur. - Je voudrais tout d'abord remercier M. le ministre de l'effort de pédagogie qu'il consent depuis plusieurs jours sur ce projet de loi qui, selon le Gouvernement, devrait permettre de sortir de l'état d'urgence.
Je ne fais pas partie de ceux qui pensent que l'état d'urgence doit être jeté aux orties, car le niveau de la menace terroriste reste très élevé. L'état d'urgence a montré son efficacité, plus forte encore aujourd'hui depuis que les pouvoirs de l'autorité administrative ont été récemment encadrés sur le plan législatif et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État et de la Cour de cassation. En outre, les parlementaires ont pu s'exprimer à six reprises et analyser les mesures prises dans le cadre du suivi de l'état d'urgence par l'autorité administrative. L'Assemblée nationale et le Sénat sont destinataires de toutes les informations nécessaires pour suivre cet état d'urgence. À cet égard, je remercie les hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur.
L'état d'urgence est utile. À vouloir à tout prix le supprimer, nous nous priverions des possibilités offertes par ce dispositif qui doit pouvoir être rétabli à tout moment. Mais nous devons expliquer à nos concitoyens pourquoi l'état d'urgence ne peut être prorogé en permanence - c'est la menace qui est permanente. En outre, si l'état d'urgence est levé, il faut mettre en oeuvre des mesures alternatives, plus respectueuses des libertés publiques, tout en confiant à l'autorité administrative des pouvoirs accrus.
De ce point de vue, le texte présente une garantie : ces dispositions n'ont trait qu'à la lutte contre le terrorisme. Il s'agit donc d'élaborer une sorte de droit administratif spécial de la lutte contre le terrorisme, applicable aux personnes soupçonnées d'appartenir à la mouvance terroriste et susceptibles de passer à l'acte.
La question des zones de protection est primordiale. Le Gouvernement décide de confier des pouvoirs à l'autorité administrative pour effectuer des vérifications dans ces zones, mais il veille à respecter les libertés individuelles, notamment celles qui relèvent du domicile ou du travail. Je n'ai pas de critique fondamentale à formuler sur ce point, car ces mesures sont extrêmement importantes pour lutter contre le terrorisme.
Les lieux de culte doivent quant à eux rester des endroits où chacun est libre de pratiquer sa religion conformément aux principes constitutionnels.
S'agissant des perquisitions, j'ai compris qu'il valait mieux parler de gentilles visites organisées par l'administration ! Quant à l'assignation à résidence, elle est effectivement plus encadrée que dans le régime de l'état d'urgence, car elle vise non pas un domicile, mais un territoire donné. Mais sur certains aspects, elle est plus large que l'état d'urgence. Quelques précisions seraient bienvenues à ce sujet.
La vraie question est celle de la durée de l'assignation à résidence. Il existe déjà un régime de contrôle administratif des personnes qui reviennent sur le territoire national après avoir été sur des théâtres d'opérations à l'étranger. Or, dans ce système, la durée des assignations est plus courte que dans le système que vous nous proposez, monsieur le ministre. Nous devrions donc être attentifs aux conditions de renouvellement de l'assignation. En l'espèce, le Conseil d'État est très sévère, puisqu'il a proposé une durée maximale non renouvelable. Je comprends que l'administration ait parfois besoin de ce renouvellement, mais il faudrait alors apporter des garanties supplémentaires pour les libertés. Le juge des libertés de la détention du tribunal de grande instance de Paris pourrait peut-être autoriser le renouvellement lors d'un ultime contrôle.
Les perquisitions seront utiles dans un cas, à savoir pour lever le doute. L'administration devra saisir à la fois le juge des libertés et de la détention et le procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris. Cette mesure prévoit l'introduction d'un juge judiciaire, c'est pourquoi j'y suis favorable.
La perquisition est une mesure, à l'initiative de l'autorité administrative, dont l'ordonnance peut être contestée devant le premier président de la cour d'appel, puis faire l'objet d'un pourvoi en cassation. S'agit-il encore d'une mesure de police administrative ? Le juge administratif pourra-t-il être saisi autrement, par le biais d'un recours en responsabilité ? Le juge judiciaire reprenant la main en la matière, des précisions seraient utiles. Le terrorisme est protéiforme ; il nous oblige désormais à modifier quelque peu les catégories juridiques établies.
M. Michel Boutant, rapporteur pour avis. - Monsieur le ministre d'État, vous nous avez dit, à propos de l'exception hertzienne, qu'il s'agissait d'un point essentiellement technique. Mais il y a d'autres enjeux. Dans une décision sur le sujet, le Conseil constitutionnel indique que cette exception hertzienne, qui permet l'interception de communications, n'était pas admissible car elle portait atteinte au respect de la vie privée. Le champ des interceptions était en effet extrêmement large. Circulent en effet par voie hertzienne des communications publiques, mais aussi des communications privées. Des fréquences peuvent ainsi être utilisées par des radios amateurs, par exemple.
Il s'est longtemps agi d'un champ sur lequel la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) n'avait aucune prise. Ce champ, aujourd'hui, a été considérablement réduit. Les interceptions tombent désormais, pour l'essentiel, sous le coup du droit commun. Toute demande d'interception est dorénavant instruite pour avis par la CNCTR, puis transmise à Matignon qui donne son accord ou non. Une exception résiduelle demeure néanmoins, pour les services extérieurs par exemple.
Le Conseil constitutionnel a confié à la CNCTR, jusqu'à la fin de l'année 2017, le soin de vérifier le champ d'intervention des services de renseignements, et que l'on ne se livrait pas à des interceptions au service d'une officine. Nous avons, ce faisant, fait un pas important vers le respect des libertés publiques.
J'aurai une question à vous poser à propos du PNR, que vous avez évoqué, en indiquant qu'il devrait être complété d'un contrôle des flux de voyageurs transitant par voie maritime. Où en est la coopération internationale, sur cet aspect de la lutte contre le terrorisme, avec les pays voisins, bien sûr, mais également avec l'Australie, les États-Unis et le Canada ? Comment cet ensemble s'articule-t-il avec la coopération européenne des services de renseignements ?
M. Jean-Yves Leconte. - Avec l'évolution du risque terroriste et des technologies utilisées, notre réponse doit bien sûr elle aussi évoluer. La création des périmètres de protection semble donc utile, compte tenu de l'actualité des dernières semaines notamment.
Un point me semble néanmoins soulever des difficultés. En effet, les comportements exigés pour la fermeture des lieux de culte permettent à la fois une intervention de la justice pénale et de l'autorité administrative. La justice, comme l'autorité administrative, se trouvent habilitées à réagir à une même situation. Cette dualité dans la réponse, on la retrouve pour les nouvelles moutures des assignations à résidence et des perquisitions administratives.
Ce projet de loi va donc contribuer à multiplier les capacités de réaction, ce qui peut entraîner un risque de dilution des responsabilités. Je ne nie pas que l'intervention du juge des libertés et de la détention soit indispensable, mais elle conduit à une hybridation qui pose problème.
Je suis donc réservé sur ces évolutions législatives, au-delà même de ce que ces nouvelles réponses coûtent aux libertés.
Par ailleurs, sur le PNR, il me semble que, si l'on veut aller plus loin dans la coopération européenne, il est indispensable pour être plus efficace que nous avancions au même rythme. Or la France a eu du mal à convaincre ses partenaires du bien-fondé de l'adoption du PNR. Comment les convaincre de la nécessité d'aller plus loin ensemble, mais également d'adopter d'autres mesures, relatives par exemple aux cartes d'identité biométriques ?
Mme Sylvie Robert. - Au cours des dernières années, de nombreux fichiers de renseignements ont été créés ou élargis. L'article 7 du projet de loi prévoit la création d'un système national de centralisation des données des dossiers passagers du transport maritime à destination ou au départ de la France. Ces différents fichiers sont bien sûr soumis au respect de la loi de 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Mais la plupart ne subissent pas de contrôle a posteriori. Il n'existe pas, en effet, de contrôle général de l'utilisation des données personnelles par ces fichiers. Que compte faire le Gouvernement sur ce point ?
Mme Maryvonne Blondin. - Ma question porte sur les périmètres de protection prévus par l'article 1er du projet de loi et leur articulation avec les activités des professionnels des spectacles de rue et des festivals. Ces activités sont en effet soumises à des obligations très strictes, ayant parfois pour conséquence l'annulation pure et simple des festivals. Elles conduisent également à solliciter des protections qui coûtent fort cher.
Dans ce contexte de menace permanente, nous devons continuer à vivre et à affirmer nos valeurs. Un fonds d'aide avait été affecté pour traiter de cette question. Où en sommes-nous aujourd'hui ? Que compte faire le Gouvernement pour remédier à ce problème ?
M. Pierre-Yves Collombat. - J'espère que ma question ne paraîtra pas incongrue. Selon certains spécialistes, Olivier Roy par exemple, la nature du terrorisme s'est modifiée. Nous assistons en effet à une islamisation rapide de jeunes gens radicalisés, et non à une radicalisation de « zélotes » musulmans.
Pour y faire face, des mesures de police sont nécessaires : les périmètres de protection, les investigations en cas de doute, notamment. Mais cette évolution du terrorisme change substantiellement le mode d'approche qui doit être le nôtre. L'accent que nous mettons actuellement sur la surveillance des lieux de culte, que ces gens ne fréquentent pas, est-il toujours pertinent ?
Ma question est donc simple : avez-vous intégré cette dimension nouvelle du phénomène dans ce texte ? Quelles conséquences en avez-vous tiré pour le repérage des individus ou les tentatives de déradicalisation ?
M. Jean-Pierre Vial. - Le terrorisme est protéiforme. Ce qui se passe en Méditerranée n'est à ce titre pas anodin. Je suis savoyard, et donc plus proche de l'Italie que vous, monsieur le ministre d'État. Je vois ce que ce pays vit avec les migrations.
Notre politique en matière d'accueil des réfugiés, de droit d'asile, relève du ministère de l'intérieur. On entend ici ou là qu'elle pourrait néanmoins relever d'une autorité différente. Ma question est donc simple : pouvez-vous me donner l'assurance que ces procédures continueront à relever du ministère de l'intérieur ?
Un dernier mot sur les périmètres de protection. Ils sont nécessaires chez nous, en France, mais ils pourraient l'être aussi dans les pays de départ. Avec quatre autres présidents de groupes interparlementaires d'amitié avec des pays du Moyen-Orient, nous avons saisi le président de la République, le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères pour leur proposer l'idée d'une création de telles zones en Syrie, en Jordanie ou en Libye, par exemple, voulant tirer profit de la mise en place espérée - hélas, ce qui se passe à Astana ne nous incite pas à l'optimisme - des zones de désescalade. Notre démarche est humanitaire, bien sûr, mais elle peut aussi avoir des effets sur la sécurité. Nous pourrions, dans ces zones, examiner les candidats au départ avant qu'ils ne s'engagent dans un périple dangereux.
M. Alain Richard. - Je tiens à souligner avant toutes choses que les procédures prévues par les articles 3 et 4 du projet de loi, les plus intrusives, répondent, selon l'avis très motivé du Conseil d'État, à l'ensemble des exigences de respect des libertés individuelles. Les mesures de contrainte sur les déplacements sont prises pour des durées de trois à six mois, et ne peuvent être renouvelées que si de nouveaux éléments apparaissent, ce qui est une condition très contraignante. Ces décisions répondent en outre aux conditions du recours par la personne visée au référé-liberté, ce qui lui assure une procédure tenue en 48 heures.
La mesure prévue par l'article 4, par nature une mesure de police administrative, serait soumise à l'accord du juge des libertés et de la détention, ce qui crée certes une situation sui generis mais me semble équilibrée.
Ne serait-il pas néanmoins judicieux d'interroger le Conseil constitutionnel sur le contenu de la loi avant sa promulgation, plutôt que d'attendre la première question prioritaire de constitutionnalité venue, qui sera l'oeuvre de n'importe quel avocat de la place de Paris désireux de se faire un nom ?
Une question de détail, enfin, sur l'article 1er. Les zones de protection sont déjà utilisées, à l'amiable, et reposent sur l'initiative des préfets. Mais il est préférable qu'elles soient organisées par loi. Dans cet article apparaissent néanmoins, de manière concomitante, les périmètres de protection pour des événements, par nature limités dans le temps, et pour certains lieux. Dans le premier cas, les contraintes qu'un tel dispositif fait peser sur un espace se termineront avec l'événement. Dans le second, quelle limitation de durée sera prévue ?
Mme Sophie Joissains. - Je m'inquiète aussi du problème de responsabilité concurrente qu'entraîne l'article 4. Pourrait-on imaginer, pour éviter ce problème d'hybridation, un système de responsabilité calqué sur le système d'indemnisation des victimes d'infractions de la route ?
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Ce n'est pas par goût du symbole que nous avons présenté les mesures contenues dans ce texte. Non : les dispositions contenues dans ce texte sont nécessaires.
Le rapporteur a évoqué, pour regretter ensuite ce terme, les « mesures dégradées » prévues par ce texte, par rapport à celles permises par l'état d'urgence : l'assignation à résidence et la perquisition administrative. Je veux vous dire que le cadre dans lequel s'inscrit l'ensemble des mesures que nous promouvons est très protecteur. L'état d'urgence vise à prévenir tout trouble à l'ordre public. Les mesures que nous proposons visent, elles, à prévenir les actes de terrorisme. Elles ne seront pas utilisées à d'autres fins. Je le répète, elles seront circonscrites au terrorisme, qui est une notion bien définie juridiquement, aux articles 421-1 et suivant du code pénal.
Initialement, les mesures prises par le régime de l'état d'urgence étaient entourées de peu de garanties légales. Ce n'est plus le cas désormais : elles ont été très encadrées par la loi, qui a intégré la jurisprudence du Conseil constitutionnel, laquelle vise toujours à concilier la prévention des atteintes à l'ordre public et le respect des droits et des libertés de ceux qui résident sur notre territoire.
J'ajoute que le seuil de déclenchement des mesures ici prévues est élevé : les mesures individuelles ne peuvent viser qu'une personne dont le « comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme en France ou à l'étranger ou faisant l'apologie de tels actes ». Chaque mesure peut être contestée devant le juge administratif. Le prononcé d'une mesure de surveillance ne conduit pas à une assignation à résidence. Il s'agit seulement d'interdire à celui ou celle qui en fait l'objet de sortir d'un périmètre.
En réponse à la question de Jean-Yves Leconte sur la fermeture des lieux de culte, nous avons choisi de ne pas retenir de procédure judiciaire en la matière, car notre objectif est de prévenir la radicalisation Une procédure judiciaire, une fois lancée, doit aller à son terme. C'est un processus long et, avant de pouvoir fermer un lieu de culte, des dizaines de personnes auraient le temps de se radicaliser au contact d'autres.
J'en viens aux mesures individuelles de surveillance, puisque c'est désormais leur nom. Vous m'avez indiqué hier, monsieur le rapporteur, que les mots avaient un sens. Je me permets donc de nommer ces mesures pour ce qu'elles sont : il ne s'agit pas, au sens strict, d'assignations à résidence.
Notre objectif est que les personnes touchées par ces mesures puissent continuer à travailler et à mener une vie familiale normale. Si l'état d'urgence permet de maintenir une assignation à résidence pendant une longue durée, il n'en va pas de même ici : la durée des mesures de surveillance serait limitée de trois à six mois selon les cas. Elles seraient renouvelables sur la base d'éléments nouveaux et complémentaires, ce qui veut dire que les services vont devoir faire un gros travail ! J'espère que nous n'aurons pas à regretter d'avoir trop encadré cette disposition.
Pourquoi ne pas conditionner ces mesures de surveillance à une décision du juge judiciaire, comme pour la visite domiciliaire ?
À la lecture de l'article 66 de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, nous n'étions pas tenus de soumettre la visite à domicile à l'autorisation du juge judiciaire. Nous avons décidé de le faire, car nous estimions le dossier trop sensible. Mais aussi par volonté d'assimilation au droit commun, par parallélisme des formes : des procédures autorisant l'administration à pénétrer dans un domicile existent déjà en matière de police de l'environnement, de police des mines, de police des postes et télécommunications, qui prévoient déjà l'intervention du juge des libertés et de la détention.
Les mesures individuelles de surveillance sont donc placées sous le contrôle du seul juge administratif, comme c'est le cas pour les mesures d'assignation à résidence touchant les étrangers, comme prévu aux articles L. 561-1 à 561-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ou pour le contrôle administratif des retours sur le territoire national, prévu par les articles L. 225-1 à L. 225-8 du code de sécurité intérieure.
Nous avons donc affaire, en somme, à un régime beaucoup plus encadré que celui de l'état d'urgence. J'ajoute que les décisions du juge administratif, qui peut être saisi immédiatement, sont très poussées. Deux annulations récentes de décisions d'assignation à résidence montrent que le contrôle par le juge administratif se fait aussi en opportunité.
Je fais pour ma part pleinement confiance au juge judiciaire et au juge administratif pour jouer pleinement leur rôle.
Je ne reviens sur la question des perquisitions judiciaires que pour vous dire pourquoi elles semblent mieux fonctionner à Paris. C'est qu'il existe entre les services de renseignements et le procureur du tribunal de grande instance de Paris, chargé des affaires de terrorisme, une liaison très forte, couplée à une connaissance très fine des dossiers, qui n'existent pas forcément sur les autres territoires.
J'en viens, enfin, au PNR. Il est vrai que la France était en avance par rapport à ses partenaires européens, qui étaient circonspects. Nous avions depuis 2013 mis en place le fichier informatique des passagers aériens dénommé Setrader. La France a aussi été à la manoeuvre pour que la directive PNR soit adoptée.
Hélas, sa mise en oeuvre est plus ou moins avancée. C'est un des problèmes de l'Europe : nous ne pouvons pas attendre le dernier État pour avancer. Si nous devons attendre que tout le monde soit d'accord, nous serons toujours bloqués. Pour avoir assisté à un sommet européen, je peux vous dire qu'il existe plus que des nuances sur ces questions entre les différents pays. Il faut donc pouvoir avancer avec ceux qui le veulent, et cela vaut pour les questions économiques comme de sécurité.
Sur les communications hertziennes, je n'ai rien à ajouter à l'exposé très complet de Michel Boutant. Le 21 octobre 2016, le Conseil constitutionnel a censuré l'article L. 811-5 du code de la sécurité intérieure qui prévoyait des interceptions sans aucune autorisation par une instance de contrôle et portait par conséquent atteinte à la vie privée. L'article 8 du projet de loi met ce régime en conformité avec cette décision en l'alignant sur les autres techniques de renseignement : elles seront soumises à une autorisation du Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Ne subsiste qu'une exception : la surveillance des communications exclusivement hertziennes, qui pourront être interceptées par toute antenne idoine placée sur leur chemin. La CNCTR dispose ainsi d'un contrôle approfondi sur le réseau hertzien privatif, à l'exception des réseaux publics, puisque ce qui est diffusé sur ces réseaux a vocation à être public.
Nous travaillons en ce moment sur le sujet des permis de port d'arme et les fichiers : la situation dans ce domaine n'est pas satisfaisante.
Concernant les fichiers, ils sont régis, chacun, par un décret en Conseil d'État après avis de la Cnil : cela protège les libertés individuelles.
Madame Blondin, j'ai prolongé la mission du préfet Weigel, qui devait se terminer cet été, de manière à ne pas interrompre des festivals qui animent l'ensemble de nos territoires pendant l'été.
Vous avez raison, monsieur Collombat, le terrorisme a changé. Il mobilise désormais des jeunes radicalisés hors des mosquées, nous en avons conscience. Avec les ministres de l'intérieur de l'Union européenne, nous demandons aux hébergeurs d'être plus proactifs dans la suppression des sites appelant ouvertement au djihad ; c'est par là qu'est passée la propagande de Daesh, qui avait à sa disposition de vrais professionnels de la communication.
Nous sommes en train d'évaluer le dispositif du ministère de l'intérieur d'aide à la la déradicalisation, pour un budget de 25 millions d'euros par an. Il faudra sans doute en changer : certaines personnes subventionnées n'utilisaient pas les fonds à des actions de déradicalisation, mais les faisaient parvenir à des gens sur le théâtre irako-syrien.
Monsieur Vial, nos services assurent un criblage des arrivées sur le territoire pour assurer notre sécurité. Sans vouloir lier terrorisme et migrations, ce criblage est naturellement plus efficace que celui que peut faire l'Italie lorsque 18 000 personnes débarquent sur son sol en trois jours.
Mme Catherine Troendlé. - J'adhère totalement à ce nouveau dispositif qui complète le droit commun pour pouvoir sortir de l'état d'urgence.
Sur la prévention des personnes radicalisées, Mme Benbassa et moi avons accompli un travail de fond que nous présenterons à la commission des lois la semaine prochaine. Nous avions lancé une alerte dès le mois de février dernier sur la gabegie que représentait ce dispositif établi par force dans la précipitation, sans cahier des charges ni évaluation, et aboutissant à un saupoudrage inefficace des fonds publics.
Je souhaiterais vous présenter ce rapport et, éventuellement, travailler sur ce sujet avec vos services. Si je puis me permettre un conseil, la première mesure devrait être de fermer le centre de Pontourny, qui coûte chaque année 2,5 millions d'euros de frais de fonctionnement pour pas grand-chose.
M. Philippe Bas, président. - L'avis de Mmes Troendlé et Benbassa pourrait en effet vous être très utile.
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Je serai heureux de vous recevoir pour vous entendre. Je me suis déjà rendu compte de la situation à Pontourny. On a fait appel à des associations souvent très récentes. Nous devrions plutôt mobiliser des associations avec plus d'expérience, notamment concernant le public spécifique des jeunes des quartiers. Le Premier ministre nous a exhortés à faire mieux avec moins : nous écouterons donc votre avis.
M. Philippe Bas, président. - Cette audition prouve combien il peut être utile de mieux préparer le travail législatif par des auditions ouvertes à tous les membres de la commission ; il faudra s'en souvenir dans les futures discussions sur les évolutions institutionnelles. Nous avons dans ce cadre une vraie discussion générale, souvent plus intéressante qu'en séance, évitant en tout cas les postures trop politiques.
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Merci.

References: l'article 5
 l'article 6
 l'article 704
 l'article 515
 L'article 3
 l'article 4
 l'article 102
 l'article 4
 l'article 7
 l'article 2
 l'article 9
 l'article 66
 L'article 7
 l'article 1
 l'article 4
sui generis
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 66
 L'article 8