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Timestamp: 2020-07-14 03:07:12+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 233 del 19/08/2019
Dictamen : 233 del 19/08/2019
Consultante: Cedeño Monge William
Cargo: Jefe Unidad de Relaciones Laborales
C-233-2019
William Cedeño Monge
Jefe Unidad de Relaciones Laborales
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio n.° DGIRH-URL-0154-2019 del 10 de julio del 2019, recibido en esta Procuraduría el 15 de julio del presente año, por medio del cual usted[1] solicita “el criterio técnico-jurídico” de esta Procuraduría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el caso del servidor xxx, cédula de identidad x-xxx-xxx, a quien se le aplicó un ascenso en propiedad interinstitucional, en el puesto número 105503, clase Técnico de Servicio Civil 2, a partir del 16 de enero del 2019, destacado en el Departamento Financiero de ese Ministerio.
Junto al citado oficio, se adjunta la resolución N° DGIRH-URL-0091-2019 de las diez horas y treinta minutos del dos de abril del dos mil diecinueve, firmada por el Licenciado Geovanni Morales Sánchez, Jefe del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, y refrendada por el señor José Fabián Solano Fernández, Viceministro de Gestión Estratégica; así como una copia certificada de los documentos (copias y originales) que se encuentran en poder de la Unidad de Organización y Empleo, a nombre del señor xxx, foliados del 01 al 166, según consta en la certificación de fecha cinco de abril del 2019.
El 16 de enero del 2019, se recibió en el Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Paz, el oficio DF-007-2019 fechado 14 de enero del 2019, mediante el cual se solicitó al Licenciado Geovanni Morales Sánchez, Jefe de dicho Departamento, dejar sin efecto lo indicado en el oficio DF-004-2019 del 10 de enero del 2019. (Ver folio 156 de los documentos aportados por la Administración, a nombre del señor xxx)
Igualmente, en esa misma misiva se gestionó la aplicación de un ascenso en propiedad, a partir del 16 de enero del 2019, a favor del servidor xxx, cédula de identidad x-xxx-xxx, en el puesto número 105503, de la Clase Técnico de Servicio Civil 2, especialidad Administración, Subespecialidad Negocios, toda vez que la titular de ese puesto la funcionaria Emileth Alfaro Zeledón aprobó el período de prueba. (Ver folio 156 de los documentos aportados por la Administración, a nombre del señor xxx)
El mencionado puesto venía siendo ocupado de forma interina, en ascenso, por el señor xxx. (Ver folios 136, 147 y 156 de los documentos aportados por la Administración, a nombre del señor xxx)
A través de la Acción de Personal número 119005524, con fecha de rige a partir del 16 de enero del 2019, aplicada al 30 de ese mismo mes y año, se efectúo un “ascenso en propiedad interinstitucional, grado de especialidad: administración, subespecialidad: negocios” al servidor xxx, cédula de identidad x-xxx-xxx, en el puesto número 105503, categoría 15, nivel 225, cargo o especialidad: Técnico de Servicio Civil 2, dependencia presupuestaria: Dirección Financiera, dependencia organizacional: Ministerio de Justicia. Lo anterior con fundamento en el artículo 20 del Estatuto de Servicio Civil. (Ver folio 159 de los documentos aportados por la Administración, a nombre del señor xxx)
El citado nombramiento fue comunicado al funcionario xxx, por medio del oficio número DRH-PDRH-00057-2019 de fecha 24 de enero del 2019, recibido por el servidor el día siguiente, el cual en lo de interés dispuso: “Para su conocimiento, se le informa que este Departamento tramitará a partir del 16/01/2019, Ascenso en Propiedad en el puesto No. 105503 de la clase Técnico de Servicio Civil 2 Especialidad Administración subespecialdiad Negocios, sujeto a período de prueba, mediante oficio 007-2019, suscrito por el Lic. Juan Carlos Quirós Porras, Jefe Depto. Tesorería, el Visto Bueno del Lic. Manuel Camacho Garita, Jefe Departamento Financiero y del Sr. José Fabián Solano Fernández, Viceministro de Gestión Estratégica. Por lo anterior a partir de dicha fecha deberá ponerse a las órdenes del Lic. Juan Carlos Quirós Porras, Jefe Depto. Tesorería.” Oficio firmado por la Licda. Jennifer Hernández Chavarría, Jefe de la Unidad de Organización y Empleo del Ministerio de Justicia y Paz. (Ver folio 148 de los documentos aportados por la Administración, a nombre del señor xxx)
Mediante la resolución N° DGIRH-URL-0091-2019 de las diez horas y treinta minutos del dos de abril del dos mil diecinueve, firmada por el Licenciado Geovanni Morales Sánchez, Jefe del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, y refrendada por el señor José Fabián Solano Fernández, Viceministro de Gestión Estratégica, se resolvió lo siguiente:
“Comunicar el presente proceso de Nulidad evidente y manifiesta a efecto de obtener el dictamen favorable por parte de la Procuraría General de la República, a efecto de cumplir con el debido procedimiento en rito; a fin de poder decretar y sancionar de Nulidad Absoluta evidente y manifiesta, el acto administrativo de nombramiento en propiedad por aplicación de la figura de ascenso directo del servidor señor xxx, portador de la cédula de identidad x-xxx-xxx de su plaza en propiedad de técnico de servicio Civil 1 N.° 076021 y destacada en Patronato Nacional de Construcción y Adquisición de Bienes, al puesto N.° 105503 destacado en el Departamento Financiero; contenido en la resolución N.° DRH-PDRH-00057-2019 fechada del 24 de enero de los corrientes, y donde se le comunicó al Sr. xxx que a partir del 16 de enero de 2019 se le ascendería en forma propietaria pos aplicación de la figura del "Ascenso Directo" al puesto N.° 105503 de la clase Técnico de Servicio Civil 2 Especialidad Administración, subespecialidad Negocios.” (sic)
II. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS:
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015, el C-033-2017 del 16 de febrero de 2017, el C-056-2018 del 02 de abril de 2018 y el C-187-2019 del 05 de julio de 2019, entre otros, los cuales constan en nuestra base de datos, que se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).
Por último, la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria debe ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.
Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se produjo antes del 1° de enero del 2008 (fecha en que entró en vigencia el Código Procesal Contencioso Administrativo), regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta.
Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1° de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras los efectos del acto perduren en el tiempo (ver, entre otros, nuestros dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga una eficacia continua (ver sentencias 2817-2009 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 5502-2009 de las 8:38 horas del 3 de abril de 2009 y 18188-2009 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).
III.- Sobre el caso concreto y la imposibilidad de emitir el dictamen requerido:
Una vez efectuada una revisión minuciosa del presente asunto y analizado el cuadro fáctico que lo rodea, esta Procuraduría es del criterio que no se puede emitir el dictamen afirmativo solicitado, por las razones que de seguido se proceden a exponer:
En primer lugar, recordemos, que tal y como se indicó en el apartado anterior, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.
En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en este caso se omite por parte de esa Administración remitir el respectivo expediente del procedimiento administrativo para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se pretende, lo cual hace que su gestión deba ser rechazada de plano, por no cumplirse con este requisito fundamental.
En ese marco, únicamente se adjuntó a su gestión, la resolución N° DGIRH-URL-0091-2019 de las diez horas y treinta minutos del dos de abril del dos mil diecinueve, y una copia certificada de los documentos (copias y originales) que se encuentran en poder de la Unidad de Organización y Empleo, a nombre del señor xxx, foliados del 01 al 166, según consta en la certificación de fecha cinco de abril del 2019 adjunta a dicha documentación.
Sobre esta última certificación, se corrobora que se trata del expediente personal del funcionario xxx, el cual, además, de no guardar un estricto orden cronológico, se observa que no contiene información importante como lo es la evaluación del desempeño del año 2018, que fue incluso referenciada en la resolución DGIRH-URL-0091-2019.
En segundo lugar, por un tema de seguridad jurídica, el servidor xxx debe tener certeza de que el acto administrativo que le confiere un derecho subjetivo y cuya nulidad se pretende, no va a ser modificado ni dejado sin efecto arbitrariamente por esa Administración.
Se debe ser enfático en que la intervención en estos casos de la Procuraduría cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado -procedimiento que en este caso no consta que se haya iniciado-; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.
Ergo, el criterio externo que pretende la Administración activa, no se puede otorgar por lo antes expuesto. Es decir, no se podría dar certeza a ese Ministerio ni al funcionario xxx, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa, en los términos en que ha sido puesto en conocimiento de esta Procuraduría la presente gestión.
Finalmente, tome en cuenta esa Administración que para el evento que se decida iniciar el procedimiento administrativo para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en los términos dispuestos en el ordinal 173 de la Ley General de Administración Pública, el acto administrativo mediante el cual se materializó el derecho del servidor xxx lo es, indudablemente, la acción de personal número 119005524, con fecha de rige a partir del 16 de enero del 2019, pues fue a partir de dicha acción donde se formalizó el nombramiento en propiedad, utilizando la figura del ascenso, en discusión.
Por consiguiente, el único acto administrativo anulable lo constituye la mencionada acción de personal, no así el oficio número DRH-PDRH-00057-2019 de fecha 24 de enero del 2019, a través del cual se comunica la decisión de la administración, cuya nulidad pretende ese Ministerio. A nuestro juicio, con el respeto que merece esa Administración, dicho oficio es un acto de mero trámite de notificación del nombramiento en propiedad, materializado a través de la Acción de Personal referida. Incluso, no se trata de una “resolución” como erradamente se entiende del contenido de la resolución N° DGIRH-URL-0091-2019.
Sobre este tema, la Sala Constitucional en su resolución N° 2011-004245, de las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del treinta de marzo del dos mil once, dispuso:
“… II.-Sobre la vigencia de las modificaciones en las relaciones laborales. La jurisprudencia de la Sala es reiterada en reconocer que las modificaciones en la relación de empleo entre el patrono y el trabajador, tales como reclasificación de puestos y beneficios salariales relacionados, encuentran plena vigencia y deben ser respetados por la administración cuando así sean materializados, por ejemplo, mediante la acción de personal correspondiente o el reconocimiento fáctico de lo acordado –vr.brg. pago de un salario distinto-, de donde resulta, que una modificación puede ser revocada unilateralmente por la administración siempre que no se haya materializado o plasmado en la respectiva acción de personal, aún y cuando aquella modificación sí hubiese sido comunicada al trabajador. En este sentido, mediante sentencia número 2008-15316, de las quince horas del 10 de octubre de 2008, señaló la Sala que: “[E]l tema de la afectación del salario o de las condiciones laborales en general guarda estrecha relación con el momento en que se materializan las condiciones ventajosas para el servidor, toda vez que si los beneficios o derechos han sido ya comunicados pero aún no se han materializado –a través, por ejemplo, de la acción de personal correspondiente-, le asiste a la administración la posibilidad de no ejecutarlos y proceder a su revocación. En efecto, en un asunto similar al que ahora se conoce, mediante la sentencia número 2006-15780, de las dieciséis horas catorce minutos del treinta y uno de octubre de dos mil seis, definió la Sala que: “[E]ste Tribunal considera que en el caso de marras no se configura violación alguna a los derechos de la amparada, pues del estudio del expediente no se desprende prueba alguna que haga pensar que la reasignación de la recurrente y los derechos derivados de ésta, se hubieran materializado en una acción de personal, por lo que el hecho de que el Directorio Legislativo hubiera dejado sin efecto lo dispuesto en el oficio DRH-588-05-2006 al comprobar que no se habían cumplido con todos los requisitos necesarios para la reasignación de la recurrente, no vulnera en forma alguna lo dispuesto por nuestra Constitución Política, tal y como lo ha señalado la Sala en su jurisprudencia.” De la jurisprudencia de cita se entiende, a contrario sensu, que si la reasignación y los derechos que de ella se derivan ya se encuentran materializados, la administración se encuentra impedida de revocar unilateralmente los derechos reconocidos a sus servidores, sino que, como también lo ha definido la Sala, deberá seguirse un procedimiento determinado y legalmente establecido para que la revocación resulte válida a la luz del derecho de la Constitución. Así, mediante sentencia número 2003-9155, de las nueve horas cincuenta y un minutos del veintinueve de agosto de dos mil tres –criterio reiterado posteriormente en la sentencia 2004-13216, de las dieciocho horas ocho minutos del veintitrés de noviembre de dos mil cuatro-, precisamente conociendo de la reversión de una recalificación laboral, estableció la Sala que: “Sobre el fondo: la reversión de la recalificación. Bien intencionado, aunque mal orientado, el Ministro de Seguridad Pública pretende ahora simplemente dejar sin efecto la recalificación. Procura con un error corregir otro. Si la Administración Pública por error otorga un derecho a un tercero, debe corregirlo mediante un procedimiento fijado en la ley. Mientras tanto debe hacer frente a lo que dictó y, si incurre en pérdidas económicas, buscará la indemnización a cargo de los responsables de haber hecho a la Administración incurrir en ese error. El procedimiento para que la Administración corrija los errores que otorgan derechos subjetivos está fijado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual refleja un principio elemental del Derecho Público. Si la nulidad del acto es evidente y manifiesta, lo cual debe sopesar el Ministerio, promoverá con toda celeridad un procedimiento administrativo para anular la recalificación, si no, deberá interponer un proceso de lesividad. Solo después del procedimiento se podrá retrotraer la situación del amparado a la condición previa a la recalificación. Antes del procedimiento y mientras se tramita, el recurrente debe disfrutar del derecho que ya la Administración otorgó. El Ministro alegó que el acto no se había materializado, pero del expediente se desprende que no es cierto, puesto que la misma Administración reconoce que tuvo que cambiar el número de puesto que ocupa el amparado, ya que el sueldo del que ocupa regularmente ya estaba actualizado. (…) En suma, si la administración ha acordado o reconocido derechos a sus servidores –aún se trate de servidores en condición de interinos en plaza vacante-, tales derechos serán revocables de suyo por la misma administración siempre y cuando no se encuentren ya materializados; caso contrario, de existir ya, por ejemplo, una acción de personal que así valide tales derechos o beneficios, la administración se encuentra obligada a seguir ya sea los procedimientos de los artículos ciento cincuenta y cinco o ciento setenta y tres de la Ley General de la Administración Pública o, en su caso, el proceso de lesividad bajo los parámetros legalmente establecidos, pues de no hacerlo así la administración estaría cometiendo una violación al principio de intagibilidad de los actos propios establecido en el artículo treinta y cuatro de la Constitución Política –ver, en este sentido, sentencia número 2007-9804, de las quince horas cuarenta y cuatro minutos del cinco de julio de dos mil siete-. Del mismo modo, así los derechos hayan sido otorgados o reconocidos por error administrativo, el servidor tiene derecho a que se le continúe respetando el beneficio acordado mientras se tramita el procedimiento correspondiente, pues no es el servidor quien debe soportar de inmediato y sin procedimiento previo las consecuencias de la inadecuada actuación de la administración; será en un momento posterior que la administración podrá establecer los demás procedimientos que en derecho corresponda para revertir el impacto patrimonial que haya podido sufrir por parte de quienes indujeron el error administrativo…” (El subrayado no es del original) (Ver de esa misma Sala los fallos 15780-2006 y 7533-2011)
En el mismo sentido, se puede consultar la jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, entre otras, las Sentencias: 00054, expediente judicial 11-003461-1027-CA, de fecha 22 de marzo del 2012, hora: 07:40:00 a.m., emitida por la Sección VI, y la N° 103-2014-VI, emitida por la Sección VI a las 10:35 horas del 04 de julio del 2014, donde se aborda también este tema.
Con fundamento en el análisis efectuado, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo, mediante el cual se efectúo un ascenso en propiedad interinstitucional al servidor xxx, cédula de identidad x-xxx-xxx, en el puesto número 105503, clase Técnico de Servicio Civil 2, a partir del 16 de enero del 2019, destacado en el Departamento Financiero, que a criterio de esa Administración lo es “la resolución N.° DRH-PDRH-00057-2019 fechada del 24 de enero del 2019”.
Remitimos adjunto la copia certificada de los documentos (copias y originales) que se encuentran en poder de la Unidad de Organización y Empleo, a nombre del señor xxx, foliados del 01 al 166, según consta en la certificación de fecha cinco de abril del 2019, que nos fue enviado con la gestión, así como la resolución N° DGIRH-URL-0091-2019 de las diez horas y treinta minutos del dos de abril del dos mil diecinueve, firmada por el Licenciado Geovanni Morales Sánchez, Jefe del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos y refrendada por el señor José Fabián Solano Fernández, Viceministro de Gestión Estratégica.
Ci: Licenciado Geovanni Morales Sánchez, Jefe del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos del MJP.
Licenciado José Fabián Solano Fernández, Viceministro de Gestión Estratégica del MJP.
[1] Siguiendo la instrucción del Lic. Geovanni Morales Sánchez, en su calidad de Jefe del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Paz.

References: artículo 173
 resolución 
 artículo 20
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 resolución 
 artículo 173
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 artículo 173
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