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BOE.es - Documento BOE-T-1998-20043
Documento BOE-T-1998-20043
«BOE» núm. 197, de 18 de agosto de 1998, páginas 63 a 74 (12 págs.)
BOE-T-1998-20043
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga Cabrera, don Tomás S Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado
A) Por Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 1 de Burgos de 28 de julio de 1988, recaída en incidente dimanante del juicio de interdicto núm. 439/87, se condenó al Ayuntamiento de Burgos al pago de 51.567.000 ptas., más intereses legales y costas -fijados posteriormente en 10.000.000 de ptas.-, a la entidad mercantil «Castellana de Publicidad Exterior, S. A.». En fase de ejecución fue requerido de pago el citado Ayuntamiento sin que lo satisficiera. Pero comunicó al Juzgado que sólo se había incluido en los presupuestos municipales 13.459.460 ptas., pues existía deuda tributaria de la entidad mercantil con el Ayuntamiento, que debía ser exaccionada por la vía de apremio.
B) Tras diversos recursos derivados de esta comunicación, el Juzgado de Primera Instancia núm. 1 de Burgos, a petición de «Castellana de Publicidad Exterior, S. A.», acordó que se procediera a retener de la cuenta del Ayuntamiento de Burgos en la Tesorería del Banco de España la suma de 48.107.540 ptas. Acuerdo luego sustituido por otro en relación con el Banco de Crédito Local y, finalmente, dejado sin efecto por resolución del propio Juzgado de 1 de abril de 1989, confirmada por la Audiencia Provincial de Burgos mediante Auto de 14 de noviembre de 1989. Lo que dio lugar a recurso de amparo interpuesto por dicha entidad mercantil que fue resuelto por el ATC 213/1990. Si bien ésta, con fecha de 3 de noviembre de 1989, reiteró ante el Juzgado su petición de ejecución de la Sentencia condenatoria, solicitando que a este fin se procediera al embargo de un determinado solar «por ser bien patrimonial de propios sujeto a las normas de Derecho privado» y, alternativamente, a la congelación y retención de todas las cuentas bancarias del municipio. Petición respecto a la que el Juzgado dictó providencia de 9 de noviembre de 1989, en la que se acordó que:
«No habiendo dado cumplimiento el Ayuntamiento demandado a la Sentencia dictada en los presentes autos, sino que por el contrario viene haciendo gala, con su actitud pasiva frente a los diversos requerimientos de pago efectuados, de una voluntad manifiesta de desatención a las resoluciones judiciales, las cuales han de ser de observancia inexcusable por todos a quienes afecten, conforme al art. 117.3 C.E. y art. 8 L.O.P.J., procede adoptar las medidas necesarias para que se dé cumplimiento a la Sentencia en sus propios términos, a tenor del art. 110.2 L.J.C.A., y entre ellas, no habiendo abonado ni consignado en el Juzgado la cantidad prevista en los presupuestos para este año, 13.459.460 ptas., se acuerda el embargo de bienes patrimoniales del Ayuntamiento, que no le (sic) sean comunales ni de dominio público, en cuantía suficiente a cubrir las cantidades a cuyo pago ha sido condenado en los presentes autos, pudiendo realizarse el citado embargo por aplicación del art. 80.1 de la Ley de Bases de Régimen Local, que declara la inembargabilidad de los bienes comunales y de dominio público, a sensu contrario, sí cabe el embargo cuando se trate de bienes patrimoniales de propios, e igualmente por aplicación del art. 3 de la Ley de Haciendas Locales de 30 de septiembre de 1988. Y ello sin necesidad de previo requerimiento de pago, conforme al art. 921 L.E.C.»
3. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de las Entidades Locales o de sus organismos autónomos corresponderá exclusivamente a las mismas, sin perjuicio de las facultades de suspensión o inejecución de Sentencias previstas en las Leyes.»
3. Comienza el Auto de planteamiento de la cuestión recordando la idoneidad de la cuestión de inconstitucionalidad como instrumento procesal puesto a disposición de los órganos jurisdiccionales para resolver las dudas de inconstitucionalidad que les susciten los preceptos legales cuya aplicación resulte determinante de la resolución a dictar en el proceso. A continuación, y tras recordar el tenor literal de los preceptos cuestionados, los entiende como efectivamente determinantes de la resolución que deba darse al incidente, y afirma haber llegado a la duda razonable de si pueden ser inconstitucionales por vulnerar los arts. 24.1, 117 y 118 C.E., «toda vez que en el trámite de ejecución de Sentencia en que se encuentra el proceso, el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 (...) se concreta en que el fallo judicial se cumpla», añadiendo que la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (atribuida en exclusiva a los órganos jurisdiccionales por los citados arts. 117 y 118 C.E.) se vería obstaculizada o mermada caso de mantenerse la inembargabilidad de los bienes de la corporación demandada, aun siendo patrimoniales y no comunales o afectos al dominio público.
4. Por providencia de 14 de enero de 1991, la Sección Cuarta del Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo improrrogable de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; asimismo, acordó publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado», para general conocimiento.
Inicia el Fiscal General su argumentación, tras sumario relato del objeto y antecedentes del presente proceso, afirmando que sólo el primero de los preceptos cuestionados importa realmente para la resolución del litigio a quo, pues el segundo -que atribuye exclusivamente a las Entidades locales el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a su cargo o de sus organismos autónomos, sin perjuicio de las facultades de suspensión o inejecución de Sentencias- no sería más que un nuevo obstáculo al cumplimiento de las resoluciones judiciales, pero ni alegado al ser impugnada la providencia de embargo ni relevante para resolver la apelación planteada. Su cuestionamiento, por ello, sólo se justifica para poner de relieve todos los impedimentos que existen para que las resoluciones judiciales resulten efectivas cuando la Administración es condenada. Sea como fuere, entiende el Fiscal General que determinar a qué órgano corresponde el cumplimiento de las decisiones de los Jueces cuando obligan a las Administraciones Públicas es cuestión sobre la que claramente se ha pronunciado este Tribunal, siempre en el sentido de no desconocer el precepto constitucional relativo a la facultad exclusiva de los Jueces y Tribunales de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (SSTC 67/1984, fundamento jurídico 3., y 167/1987, aún más tajante). Por ello, a juicio del Fiscal General del Estado, el art. 154.3 L.H.L. -como otros homólogos- ha de ser interpretado en el sentido de que el cumplimiento que corresponde a las Administraciones Públicas no es ejecución jurídica propiamente dicha, que constitucionalmente corresponde a Jueces y Tribunales, sino ejecución meramente material de los mandatos judiciales. Interpretado en este sentido, tal precepto no debe ser considerado contrario a las prescripciones contenidas en los arts. 24, 117.3 y 118 C.E.
Considera por ello el Fiscal General que sólo resta examinar la prohibición de despachar mandamientos judiciales de ejecución y embargo contra los bienes de los municipios establecida en el art. 154.2 L.H.L., precepto que considera idéntico a los recogidos en el art. 44.1 de la Ley General Tributaria o en el art. 182.1 del texto refundido sobre Régimen Local establecido por Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y que viene a establecer la inmunidad de todos los bienes de las Administraciones Públicas a la compulsión judicial, y no sólo de los comunales o de dominio público, a los que el art. 132.1 C.E. atribuye tal cualidad. La cuestión, como atinente, de un lado, a la potestad exclusiva de Jueces y Tribunales y a un derecho subjetivo del particular que venció en juicio, de otro, se inserta por ello en el ámbito de la ejecución de los fallos judiciales, y más precisamente de los fallos contencioso-administrativos, ámbito en el que el Fiscal General aduce la existencia de una unánime opinión jurídica contraria a la situación actual, tanto en España como en otros países jurídicamente afines. De ahí que, desde influyentes sectores doctrinales, se haya propuesto la abolición del principio de inembargabilidad, motejado de «dogma inercial», o de «tradicional doctrina mitológica», obsoleta en la actualidad por absolutamente lesivo de los derechos fundamentales.
Sostiene el Fiscal General que la solución al problema no requiere necesariamente la desaparición de la prohibición de que se despachen mandamientos de ejecución contra bienes públicos, como tampoco que se replantee la justificación presente del privilegio cuestionado, que no puede ser otra que el asegurar el eficaz funcionamiento de los servicios públicos. Siendo cierto que la inembargabilidad sólo es cualidad constitucional de los bienes de dominio público y comunales, art. 132.1 C.E., de ello no cabe
extraer la prohibición de que se declare legalmente esa misma inembargabilidad de los bienes patrimoniales, aunque ciertamente, en este caso, «con la debilidad propia de un principio que ha de ceder ante valores proclamados por la Constitución. Si (...) se asegura que la inejecución de los bienes públicos no atente a ningún valor constitucional, mediante medidas legislativas que así lo afirmen, es un principio, de larga tradición en nuestro Derecho y en aquellos otros que nos han servido de orientación, que no tiene por qué ser necesariamente contrario a la Constitución. La necesidad última de que el interés general, siempre presente en los servicios públicos, se cumpla justifica la presencia de este privilegio en nuestro ordenamiento».
8. Con fecha 4 de febrero ulterior tuvieron entrada en el Registro General del Tribunal las alegaciones del Abogado del Estado, en las que, asimismo, postula se declare la plena constitucionalidad de los preceptos cuestionados.
«La autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse del Pleno uno u otro dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.»
Examina a continuación el Abogado del Estado los precedentes históricos de las reglas cuestionadas, para poner de relieve su íntima interrelación y la dificultad de su examen por separado, dificultad que se extiende al citado núm. 4 del mismo artículo. Del análisis detenido de la jurisprudencia constitucional recaída sobre tal grupo normativo u otros afines (SSTC 32/1982, 26/1983, 61/1984, 67/1984, 167/1987, 113/1989, 148/1989 y 149/1989), extrae las siguientes conclusiones: 1. La competencia administrativa para cumplir los fallos judiciales no es de por sí incompatible con los arts. 117 y 24.1 C.E. [STC 67/1984, fundamento jurídico 3., B)], lo que se justifica por subsistir siempre la potestad de Jueces y Tribunales de hacer ejecutar lo juzgado adoptando las medidas necesarias a este fin; 2. En especial, el principio de legalidad presupuestaria es constitucionalmente plausible (STC 61/1984) y debe ser armonizado con el art. 24.1 C.E. (STC 32/1982); a este respecto, la Administración debe obrar con la debida diligencia, sin poder dilatar el pago más del tiempo necesario (STC 26/1983); 3. La embargabilidad de los bienes del deudor puede limitarse legalmente para fines constitucionalmente válidos y de forma proporcionada a los mismos (STC 113/1989).
El análisis de los preceptos impugnados y su grupo normativo (art. 154.4 L.H.L., art. 44 Ley General Presupuestaria y, al menos parcialmente, arts. 103112 L.J.C.A.), para determinar su preciso alcance y fundamentación y a la luz de la doctrina constitucional expuesta, lleva al Abogado del Estado a formular las siguientes consideraciones:
A) Existe una indudable conexión entre los dos preceptos impugnados, aunque la naturaleza exacta de esa relación se preste a diversas interpretaciones. Ahora bien, por lo que atañe al presente proceso, cabe concluir que la inembargabilidad de los bienes y fondos públicos se presenta como especificación o consecuencia del principio de legalidad presupuestaria, en cuanto encauza a través del Presupuesto el obligado cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes. Finalidad a la que igualmente responde, a su juicio, el art. 154.3 L.H.L.: Es como consecuencia de la sujeción legal de los Ayuntamientos, desde 1840, a los principios presupuestarios, por lo que se dictan los primeros antecedentes históricos de la normativa que examinamos. Y el fundamento es el mismo al de toda la institución presupuestaria: La sujeción plena al Derecho de la actividad financiera de los entes públicos. Así entendida, tal finalidad es plenamente residenciable en valores y principios constitucionales, y desde luego compatible con los mismos: arts. 9.1 y 103.1 (principio de legalidad), y art. 134 C.E.
C) Pasando ya al examen preciso de la constitucionalidad de los preceptos impugnados, y comenzando por el núm. 3 del art. 154 -necesariamente completado por el citado núm. 4 del mismo artículo-, alega el Abogado del Estado las siguientes razones en pro de su plena conformidad a la Constitución: 1. Su fundamento, la legalidad presupuestaria, manifestación concreta del Estado de Derecho, goza de indiscutible refrendo constitucional (SSTC 32/1982 y 61/1984); 2. No existe contradicción entre tales reglas y la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 C.E.), por cuanto (STC 67/1984): a) La Ley es muy clara en cuanto a la obligatoriedad para la Administración del cumplimiento de las resoluciones judiciales; b) En cuanto a las condenas de cantidad líquida, la vinculación administrativa es total, y muy claramente establecida en el art. 154.4 L.H.L., formulado en términos claramente imperativos («acordará el pago», «deberá solicitarse del Pleno» ...); c) Esta competencia administrativa de cumplimiento no supone «la atribución de una potestad sino como concreción del deber de cumplir lo decidido (...) y de prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales» [STC 67/1984, fundamento jurídico 3., B)]; d) Asimismo, tal competencia administrativa en nada impide a los Jueces o Tribunales «adoptar las medidas necesarias para la ejecución, de acuerdo con las Leyes», «con la intensidad necesaria y legalmente posible» para remover cualquier eventual obstáculo (STC 67/1984, fundamento jurídico 2.); e) El cumplimiento debe producirse sin dilaciones indebidas (STC 32/1982, fundamento jurídico 3.), pudiendo los órganos jurisdiccionales adoptar las medidas necesarias a este fin, incluyendo la deducción del tanto de culpa. Concluye el Abogado del Estado el examen de tal precepto trayendo a colación el principio de especialidad presupuestaria (que califica de elemento estructural e intrínseco del Presupuesto) constitucionalmente reconocido a su juicio tanto en el art. 134 como en el principio de equitativa asignación de los recursos públicos (art. 31.2 C.E), y la facultad presupuestaria de determinar el modo de financiación del crédito, que pudiera verse alterada por cualquier alteración externa y extraña a la propia esfera administrativa.
D) Respecto al art. 154.2 L.H.L., su constitucionalidad la asienta el Abogado del Estado en las siguientes razones: 1.) El propio principio de legalidad presupuestaria, que necesariamente implica el cumplimiento de las Sentencias de condena de cantidad líquida a través del mecanismo presupuestario; la radical y previa vinculación presupuestaria de los créditos impide el embargo judicial de los mismos (SSTC 32/1982, 26/1983 y 61/1984, ya citadas); 2.) Existe pues una finalidad constitucionalmente razonable que justifica la limitación de la embargabilidad (STC 61/1984, fundamento jurídico 1.); 3.) Tal limitación es, asimismo, proporcionada a la finalidad constitucional que la legitima: La traba o apoderamiento directo de bienes y fondos públicos supondría una total perturbación de la estructura y ejecución presupuestarias, debiendo recordarse que las consignaciones presupuestarias no suponen la efectiva existencia de fondos, debiendo preverse la financiación de las mismas para que pueda hablarse de liquidez del gasto público; 4.) Esa misma proporcionalidad se reafirma por su inmediata conexión con los núms 3 y 4 del propio art. 154, ya examinados: La inembargabilidad no es obstáculo desproporcionado a la ejecución de las resoluciones en cuanto simplemente supone su encauzamiento a través de un determinado procedimiento, obligado para la Administración, y sin que puedan producirse dilaciones; en definitiva, la intangibilidad del patrimonio del ente público no supone en modo alguno la inmunidad del mismo; 5.) Otras razones secundarias abundan en la misma dirección: La distinta calidad de un deudor privado respecto a los entes públicos, pues éstos se presumen siempre solventes y no están sujetos a previsiones como las de los arts. 1.911 y 1.111 C.C., dada la vinculación jurídico-objetiva de sus bienes a fines determinados. Esto último conduce a la fundamentación autónoma -respecto del principio de legalidad presupuestaria- de la regla de inembargabilidad, y que dimana directamente de la separación de poderes como demuestran los orígenes históricos de tal regla: La continuidad del servicio público, preservando la satisfacción de los intereses públicos y sociales. La Administración, puede afirmarse a juicio del Abogado del Estado, no debe verse perturbada para cumplir los intereses generales, lo que constitucionalmente constituye su obligada tarea; su patrimonio, condición necesaria para el cumplimiento de esos fines y afectado esencialmente al mismo, debe por ello preservarse de medidas directas de traba o apoderamiento. Su destino legal, la producción de ingresos públicos (art. 76 del texto refundido de 1986, citado), y la finalidad constitucional de una equitativa asignación del gasto (art. 32.1 C.E.) conllevan una distribución conjunta y finalista del gasto y una determinación precisa de los fondos necesarios para su financiación, que no corresponde sino a las autoridades presupuestariamente competentes, de modo que toda inmisión externa y coactiva sería inadmisible.
«2. Los Tribunales, Jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales.»
«2. Los Tribunales, Jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales, excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos.»
No obstante, hecha esta precisión conviene señalar que es la redacción originaria del precepto la que cuestiona el órgano jurisdiccional. Y a ella hemos de limitar su contraste con la Constitución, pues a diferencia de lo que por lo común ocurre en un recurso de inconstitucionalidad, en el presente proceso la validez de un precepto, aun derogado, puede requerir un juicio de constitucionalidad al existir un proceso pendiente y, por tanto, ser posible que condicione la decisión, aunque sólo sea para esta particular controversia (SSTC 385/1993, fundamento jurídico 2. y, en el mismo sentido, STC 109/1993). Máxime si en este caso no se ha producido la derogación del precepto sino sólo su modificación parcial al adicionar una excepción a la regla general de la inembargabilidad, que subsiste tanto en la primitiva redacción como en la actual.
«3. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de las Entidades locales o de sus organismos autónomos corresponderá exclusivamente a las mismas, sin perjuicio de las facultades de suspensión o inejecución de Sentencias previstas en las Leyes.»
3. La duda de inconstitucionalidad planteada por la Audiencia Provincial de Burgos se proyecta, pues, sobre dos de los «privilegios que protegen a la Administración», según la expresión de la STC 26/1983, fundamento jurídico 4.. En este caso a la Administración local y, más concretamente, a la municipal. Por lo que es conveniente recordar, de un lado, cual es su origen histórico en nuestro ordenamiento, que se sitúa en el período que media entre la Ley de Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos de 14 de julio de 1840 y la Ley Municipal de 16 de diciembre de 1876. De otro, cuales fueron sus consecuencias en lo que respecta a la ejecución de Sentencias condenatorias al pago de cantidad líquida por parte de aquéllos.
No obstante, la inembargabilidad de la Hacienda Pública se consolida, tras los antecedentes de la Ley de 23 de mayo de 1845 y la Real Orden de 14 de junio de ese mismo año, en la Ley de Bases de la Contabilidad General, Provincial y Municipal, de 20 de febrero de 1850. Pues partiendo de una concepción amplia de aquélla, dado que integraba «todas las contribuciones, rentas, fincas, valores y derechos que pertenecen al Estado» (art. 1 de la Ley) se dispuso, de un lado, que sólo eran «obligaciones exigibles» del Estado las comprendidas en la Ley anual de Presupuestos o las reconocidas por Leyes especiales (art. 19). Y de otro lado se estableció en el art. 9 que «ningún Tribunal podrá despachar mandamiento de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra las rentas y caudales del Estado». Preceptos que se reiteran en los arts. 1, 16 y 23 de la Ley de 25 de junio de 1870, Provisional de Administración y Contabilidad de la Hacienda, de donde pasan, con ligeras variantes, a las disposiciones posteriores en esta materia.
B) En segundo término, las consecuencias que se derivan de estos preceptos pueden ser ya apreciadas en algunos pronunciamientos de la jurisprudencia tanto en los inicios del período antes indicado como posteriores. En ellos se afirma, en efecto, que la legitimidad de la deuda de un particular contra un Ayuntamiento, si es cuestionada, ha de ser resuelta por los Juzgados y Tribunales, a quienes corresponde dictar fallos declaratorios del derecho de las partes. Pero se agrega, en contrapartida, que la Sentencia que aquéllos dicten no produce otro efecto que el de la inclusión de la deuda en el presupuesto municipal, a lo que puede negarse la Administración (Reales Decretos-Sentencias del Consejo Real de 4 de junio de 1846, 9 de julio de 1846 y 29 de julio de 1846). Lo que entrañaba una directa relación entre la inembargabilidad de la Hacienda Pública y la llamada autotutela ejecutiva de las distintas Administraciones, puesto que si «no pueden los Jueces y Tribunales ordinarios exigir créditos por sí aplicando las formas del juicio ejecutivo, ni de otro modo alguno», como se declaró en la citada Resolución del Consejo Real de 4 de junio de 1846, la consecuencia obligada era la atribución a las Administraciones Públicas de una competencia exclusiva para proceder a la ejecución de las resoluciones judiciales condenatorias de éstas. Lo que finalmente tuvo refrendo legal en la mencionada Ley de 20 de febrero de 1850, cuyo art. 9, párrafo 2., dispuso que el cumplimiento de las Sentencias de condena de las Administraciones Públicas «corresponde exclusivamente a los agentes de la Administración, quienes... verificarán el pago en la forma y dentro de los límites que señalen las Leyes de Presupuesto». Pues, de lo contrario, «en beneficio de algunos particulares y por Sentencias de los Tribunales de Justicia, serían desatendidas y abandonadas las atenciones públicas más privilegiadas y perentorias» (Reales Ordenes de 28 de febrero de 1844 y 17 de agosto de 1845).
Es de destacar, además, una consecuencia ulterior que aquí especialmente interesa, puesta de relieve en algunas disposiciones del último tercio del siglo XIX, como es el caso, entre otros, de los Reales Decretos de 11 de junio de 1897 y 30 de abril de 1898. En efecto, en el primero se hace una inicial referencia al art. 76 de la Constitución entonces en vigor para afirmar que ciertamente «...pertenece a los Tribunales y Juzgados la función de hacer que se ejecute lo juzgado», pero se agrega a continuación que este principio general «tiene su primera limitación en el mismo Código fundamental, cuyo art. 78 encomienda a las Leyes la determinación y extensión de las facultades de los Tribunales y Juzgados». Por lo que se estima que son aplicables al respecto los preceptos tanto de la Ley Municipal como de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, que si en la materia de deudas de los municipios confieren competencia a los órganos judiciales «para resolver acerca de la legitimidad y prelación de los créditos, en cambio atribuyen exclusivamente a los agentes de la Administración el acuerdo y verificación del pago en la forma y dentro de los límites señalados en las Leyes administrativas». Doctrina que se reitera en el Real Decreto de 30 de abril de 1898 en relación con un conflicto de competencia, al afirmarse que, una vez que el Juzgado, dentro de las facultades de su exclusiva competencia, ofició al Ayuntamiento para que procediera al cumplimiento de la ejecutoria en la que se le condenaba al pago de la deuda «... es innegable que terminó su jurisdicción en el asunto». Estimando que «queda fuera de toda duda que la autoridad judicial invade las atribuciones de la administrativa al inmiscuirse en el modo y forma como la Corporación municipal... haya de cumplir sus compromisos de orden puramente administrativo, por estar relacionados con la formación y aplicación de sus presupuestos, bien extraordinarios, bien ordinarios, y con la administración de los fondos municipales...».
A) Si el art. 154 L.H.L se ha incluido en la sección 2., capítulo primero, del título VI de esta disposición, dedicado al «Presupuesto y gasto público», es oportuno recordar que la normativa presupuestaria parte de la distinción establecida por el Derecho civil entre el nacimiento de la obligación y su exigibilidad, como se señaló en la STC 206/1993, fundamento jurídico 4.. Y si bien una resolución judicial firme que condena a la Administración local puede producir la exigibilidad de la obligación de pago, según se reconoce en el art. 154.1 L.H.L., sin embargo «esto no quiere decir que se convierta en un título directamente ejecutable» (STC 206/1993, fundamento jurídico 4.), pues el pago ha de llevarse a cabo mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto, ya que las obligaciones de pago «no podrán ser cumplidas si no existe crédito presupuestario suficiente para hacerles frente» (STC 294/1994, fundamento jurídico 3., con cita de las SSTC 206/1993 y 61/1983). De suerte que, en definitiva, el pago no podrá hacerse «sin dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las Finanzas públicas» (STC 61/1984, fundamento jurídico 3.).
Teniendo esto en cuenta, desde una contemplación sistemática de los preceptos impugnados y disposiciones concordantes cabe entender que las exigencias del principio de legalidad en materia del gasto público son las que han determinado que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones de pago a cargo de las Entidades locales o de sus organismos autónomos se reserve «exclusivamente a las mismas», como se expresa en el art. 154.3 L.H.L. Pero también, más fundamentalmente, que el legislador haya establecido un régimen general para el pago en el que se prescribe de forma taxativa que «la Autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto»; aunque esta exigencia se flexibiliza al agregarse que «si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito», habrá de solicitarse del Pleno uno u otro «dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial» (art. 154.4). Solicitud que cabe relacionar con la previsión contenida en el art. 151.2 b) L.H.L., por la que se permite al particular reclamar contra el presupuesto si en él se ha omitido el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la Entidad local.
En contrapartida, el legislador ha establecido en el art. 154.2 L.H.L. la prohibición de embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» por entender sin duda que el régimen general del art. 154.4 L.H.L. permite cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen obligaciones de pago con cargo a las Entidades locales y sus organismos autónomos. Lo que implica, dicho en otros términos, que esta limitación a la ejecución forzosa de las Sentencias que condenan a la Entidad local al pago de una cantidad líquida opera en atención a un presupuesto que se estima incuestionable: La idoneidad del régimen general del art. 154.4 L.H.L. para garantizar el efectivo cumplimiento de estas resoluciones judiciales. Por lo que dada la directa relación existente entre una y otra previsión legal será preciso determinar si dicho régimen general de pago es en verdad idóneo, en todo caso, para garantizar el cumplimiento de las Sentencias condenatorias de la Administración local. Y si se llegase a una respuesta negativa, sería preciso examinar, desde la perspectiva del art. 24.1 C.E. si la prohibición de embargo que el art. 154.2 L.H.L. establece con carácter general posee una justificación constitucional y, además, si es proporcionada y no excesiva.
Respecto a lo anterior, cabe observar que el privilegio de autotutela ejecutiva del art. 154.3 L.H.L. sólo es una consecuencia por así decir insoslayable del principio constitucional de legalidad en materia de gasto público (art. 133.4 C.E.), dado que por tratarse de un ente público «el pago ha de llevarse a cabo mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, fundamento jurídico 3.) y por tanto, corresponde a la propia Administración deudora. Y respecto al contenido y finalidad de dicho privilegio hemos declarado en la STC 67/1984, fundamento jurídico 3.B), que dicho privilegio no puede ser interpretado «como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir con lo decidido por las Senten cias y resoluciones firmes -que constituye en cada caso una obligación para la Administración- y de prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en sus resoluciones firmes dictadas en ejecución de Sentencias (...)». Sólo entraña, pues, una simple actividad de la Administración local encaminada a la ejecución de los mandatos judiciales.
No cabe entender, pues, que el privilegio de autotutela ejecutiva del art. 154.3 L.H.L., por sí sólo, excluya o limite el ejercicio de la potestad jurisdiccional de «hacer ejecutar lo juzgado» que en exclusiva corresponde a los Juzgados y Tribunales. Ni tampoco el deber que a los entes públicos impone el mandato del art. 118 C.E. Pues «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, fundamento jurídico 4.). Por lo que ha de llegarse a la conclusión que dicho precepto no es contrario a la Constitución.
A) En primer lugar, que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 C.E. reconoce y garantiza y que constitucionalmente «se califica por la nota de efectividad» (STC 1/1981) no sólo es una «exigencia objetiva» en un Estado de Derecho (STC 15/1986, fundamento jurídico 3.) sino que incluye el derecho de carácter subjetivo a que sean cumplidas las resoluciones judiciales firmes, como reiteradamente ha declarado este Tribunal (SSTC 152/1990, 16/1991, 142/1992, 380/1993 y 314/1994, entre otras muchas). Y este derecho, además, es «de trascendental importancia en nuestro sistema jurídico» (STC 113/1989, fundamento jurídico 3.), pues únicamente con el cabal y efectivo cumplimiento de dichas resoluciones «el derecho al proceso se hace real y efectivo ya que, si fuera de otro modo, el derecho no pasaría de ser una entidad ilusoria» (STC 61/1984, fundamento jurídico 1.).
A lo que cabe agregar, de un lado, que el derecho a que se ejecuten las Sentencias no es absoluto e incondicionado (STC 61/1984) ya que al integrar el derecho a la tutela judicial efectiva «participa de la naturaleza de derecho de prestación que caracteriza a aquél en que viene integrado y, en tal sentido, sus concretas condiciones de ejercicio corresponde establecerlas al legislador», respetando el contenido esencial del derecho fundamental (STC 113/1989, fundamento jurídico 3.). De otro lado, que el derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes se satisface «cuando los Jueces y Tribunales a quienes corresponde ejecutar lo juzgado (art. 117.3 C.E.), según las normas de competencia y procedimiento aplicables... adoptan las medidas oportunas para el estricto cumplimiento del fallo». Lo que se ha declarado, conviene subrayarlo, «con independencia de que la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público» (STC 125/1987, fundamento jurídico 2.).
El objeto de esta medida, estrictamente jurisdiccional y ejecutiva, es la traba o afectación de concretos bienes del deudor y no indiscriminadamente de su patrimonio, pues requiere la previa selección de aquellos que sean «suficientes para cubrir la cantidad por la que se ha despachado la ejecución y las costas» (art. 1.442 L.E.C.). Por lo que constituye el presupuesto necesario de los demás actos destinados a la ejecución de Sentencias que condenan a la entrega de una cantidad de dinero líquida, esto es, la llamada ejecución dineraria y, en especial, de los que integran la vía de apremio, en la que tendrá lugar la realización de los bienes afectados y, finalmente, el pago al ejecutante de su crédito, intereses y costas.
C) Ahora bien, el embargo en cuanto medida de ejecución forzosa puede estar sujeto a concretas limitaciones legales. Limitaciones cuya genérica justificación constitucional se halla, como hemos declarado reiteradamente, en que «el art. 24.1 C.E. no reconoce un derecho incondicional y absoluto a la prestación jurisdiccional sino un derecho a obtenerla por las vías procesales existentes y con sujeción a su concreta ordenación legal» (STC 140/1995, fundamento jurídico 6., con cita de las SSTC 19/1981, 49/1983, 113/1990 y 172/1991).
De este modo, el legislador, por razones de «interés público y social», puede excluir «determinados bienes y derechos de la ejecución forzosa, declarándolos inembargables y prohibiendo, en su consecuencia, que el ejecutante proyecte su ejecución sobre los mismos, que podrían ser objeto de la actividad ejecutiva de no mediar la prohibición» (STC 113/1989, fundamento jurídico 3.). De suerte que, aun admitiendo que la inembargabilidad que establece el primer inciso del art. 154.2 L.H.L. constituya un régimen legal especial en cuanto excluye dichos bienes de la ejecución forzosa y, por tanto, que el legislador se ha apartado sustancialmente del régimen común en esta materia establecido por los arts. 919, 921 y concordantes de la L.E.C., ello no determina por sí sólo la inconstitucionalidad de dicho precepto. Pues ésta sólo surgirá «de la ausencia de justificación objetiva de la especialidad o, aun existiendo ésta, de la falta de proporción entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto» (STC 4/1988, fundamento jurídico 5.). Por lo que, en definitiva, hemos de comprobar si la inembargabilidad del art. 154.2 L.H.L., que está directamente relacionada con el régimen de pago previsto en el art. 154.4 de la misma Ley como antes se ha dicho, responde o no «a razonables finalidades de protección de valores, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la debida proporcionalidad con dichas finalidades» (STC 113/1989, fundamento jurídico 3.).
7. Ciertamente, desde la STC 32/1982 este Tribunal ha reconocido la relevancia constitucional del principio de legalidad presupuestaria o, más exactamente, de legalidad del gasto público en relación con el cumplimiento de las Sentencias condenatorias de las Administraciones Públicas, reiterándolo en varias decisiones posteriores (STC 26/1983, 61/1984, 67/1984, entre otras). Y en la STC 294/1994, fundamento jurídico 3., se ha hecho referencia, al «peculiar entrecruzamiento entre la legalidad administrativa, entendida como sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.) y la legalidad presupuestaria en el régimen jurídico de las obligaciones económicas» de un ente público, declarando que tales obligaciones no podrán ser cumplidas «si no existe crédito presupuestario suficiente para hacerles frente, siendo nulos los actos de ejecución presupuestaria que incumplan esta prohibición (art. 60 L.G.P.)».
En el presente caso, la anterior doctrina ha llevado a estimar que es el principio de legalidad presupuestaria el que ha determinado que el cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes que condenan a una Administración Pública al pago de cantidad líquida haya sido atribuido por el legislador a la propia Administración (art. 154.3 L.H.L.). Y también, más fundamentalmente, a que el pago quede sujeto a un procedimiento general, el del art. 154.4 L.H.L., ya que el pago habrá de acordarse «en la forma y con los límites del respectivo presupuesto» como determina el inciso inicial del primero de dichos preceptos. Y, por último, como ya se ha declarado en la STC 107/1992, fundamento jurídico 2., que dicho principio, junto al de continuidad de los servicios públicos, constituye el «fundamento de la exclusión de la ejecución forzosa respecto de bienes de titularidad pública».
Ahora bien, aun admitiendo que el principio de legalidad en materia de gasto público determine que cuando se trate de una Sentencia de condena de carácter pecuniario «el pago no puede hacerse sin dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las Finanzas públicas» (STC 61/1984, fundamento jurídico 3.) y, además, que ello provoca inevitablemente «una demora inercial o institucional, achacable al sistema de garantías para el correcto manejo de los dineros públicos» (STC 206/1993), tampoco cabe olvidar, en contrapartida, que del mencionado principio también se derivan otras exigencias, desde la perspectiva del art. 24.1 C.E. Puesto que obliga, como hemos declarado reiteradamente, «a que la Administración Pública y, en su caso, los Tribunales, adopten las medidas necesarias a fin de garantizar que el mencionado derecho constitucional (a la tutela judicial efectiva) adquiera plena efectividad». Y en ningún caso el principio de legalidad presupuestaria puede justificar «que la Administración posponga la ejecución de las Sentencias más allá del tiempo necesario para obtener, actuando con la debida diligencia, las consignaciones presupuestarias en el caso de que éstas no hayan sido previstas», pues no cabe admitir que «deje de hecho sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza» (STC 32/1982, fundamento jurídico 2.. En el mismo sentido STC 26/1983, fundamento jurídico 4. ).
A) En efecto, si nos atenemos al tenor de los preceptos que se acaban de mencionar cabe observar que el inciso inicial del art. 154.4 L.H.L. sólo dispone que el pago se acordará «en la forma y con los límites del respectivo presupuesto». Sin que se imponga a la Administración local deudora ninguna obligación adicional de comportamiento en relación con las actuaciones que ha de llevar a cabo ni tampoco un límite en cuanto al tiempo en que aquélla ha de proceder al pago. Cuando es preciso admitir que una dilación por parte de la Administración local, por no actuar con la debida diligencia, indudablemente «afecta en el tiempo a la efectividad del derecho fundamental», como hemos declarado en la STC 67/1984, fundamento jurídico 2., respecto a la actividad judicial en igual supuesto.
De otra parte, en atención a la efectividad que constitucionalmente caracteriza a la tutela judicial y de la que indudablemente participa el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, no cabe estimar que la vulneración del derecho fundamental que puede producirse si la Administración local persiste en el incumplimiento de la Sentencia condenatoria quede excluida por la compensación que el particular ha de percibir en concepto de intereses de demora. Pues basta reparar en que con tal medida lo que únicamente se pretende es «indemnizar al acreedor del impago el lucro cesante, dándole lo que hubiere podido obtener en circunstancias normales de la cantidad líquida que le adeuda». Y por ello ha de recibir tales intereses para evitar así que «el ciudadano, cuando trate con las Administraciones Públicas y sea acreedor, resulte peor tratado por no conseguir la íntegra compensación de un derecho de crédito reconocido judicialmente» (STC 69/1996, fundamento jurídico 4. y, en el mismo sentido, SSTC 23/1997 y 141/1997).
B) En segundo término, el art. 154.4 L.H.L. ha previsto en su segundo inciso el recurso a un crédito extraordinario o a un suplemento de crédito para proceder al pago. Aunque dicho precepto sólo determina, con imprecisión en cuanto al destinatario, que «deberá solicitarse del Pleno» de la Corporación municipal «dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación judicial». De suerte que si se entendiera que también en este supuesto opera lo dispuesto en el art. 151.2 b) L.H.L., la obligación de solicitar el crédito recaería, sorprendentemente, sobre el particular acreedor y no sobre la Administración local deudora, pese a habérsele notificado la Sentencia condenatoria; lo que no se compadece con el mandato del art. 118 C.E. A lo que cabe agregar, de otra parte, que el recurso a las mencionadas técnicas de modificación de los créditos presupuestarios no está exento de limitaciones y condicionamientos legales, al exigirse la especificación en el expediente del medio o recurso que ha de financiar el aumento que se propone (art. 158 L.H.L. y arts. 34 y siguientes del Real Decreto 500/1990).
De lo que resulta, en suma, que el art. 154.4 L.H.L. no impide que el ente local deudor persista en el incumplimiento de la Sentencia condenatoria y posponga o difiera el pago al particular, pese a que tanto éste como el órgano jurisdiccional hayan actuado con la debida diligencia e intensidad legal posible para remover la obstaculización producida (STC 67/1984, fundamento jurídico 2.). De suerte que, agotada la eficacia del régimen general de pago del art. 154.4 L.H.L., caso de que no se satisfaga el
derecho de crédito del particular, y, por tanto, se incumpla la resolución judicial condenatoria, se plantea el problema de la inembargabilidad que el art. 154.2 L.H.L. establece.
Esta alegación ciertamente ha de compartirse con lo que respecta a «los derechos, fondos y valores» de la Hacienda local, a los que se refiere el precepto legal antes mencionado. Estos, en efecto, son los «recursos financieros» de la Entidad local, ya se trate de «dinero, valores o créditos» resultantes de «operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias», que constituyen la Tesorería de dicha Entidad (art. 175.1 L.H.L.). Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es evidente que requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público -la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 C.E.)- como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular.
Consideración que enlaza, de otra parte, con uno de los principios que el art. 103.1 C.E. reconoce: El de la eficacia en la actuación de la Administración Pública. Principio a cuyo contenido ya hemos hecho referencia no sólo en relación con la organización y medios de una Administración Pública sino también con el estatuto general de su actividad como poder público y las potestades que le han sido atribuidas (SSTC 22/1984, 27/1987, 178/1989). Al igual que con el principio de la «continuidad de los servicios públicos», del que hemos dicho que puede servir de fundamento «a la exclusión de la ejecución forzosa respecto de bienes de titularidad pública» (STC 107/1992, fundamento jurídico 3.).
10. En cuanto a lo primero, a las «Haciendas locales» se refiere el art. 142 C.E., precepto en el que se configura no una autonomía económica y financiera en el sentido de que dispongan de unos «medios propios patrimoniales y tributarios, suficientes para el cumplimiento de sus funciones... sino la suficiencia de aquellos medios» (STC 96/1990, fundamento jurídico 7.). Y en algún precepto legal también se ha aludido a los «medios económicos de las Entidades locales» para comprender en esta noción tanto «el producto de los recursos reconocidos por las Leyes» como «las propiedades, valores y derechos pertenecientes a las mismas» (art. 178 del antiguo texto rfundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, derogado por la disposición derogatoria primera de la L.H.L.). Lo que sin duda se corresponde con una concepción objetiva de la Hacienda Pública como conjunto organizado tanto de bienes como de derechos, inicialmente plasmada en el art. 1 de la Ley de 20 de febrero de 1850, donde se dispuso que estaba constituida por «todas las contribuciones, rentas, fincas, valores y derechos que pertenecen al Estado». Precepto que pasa, con ligeras variantes, a disposiciones posteriores, como es el caso del art. 1 de la Ley de 1 de julio de 1911, de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública.
El primero, en efecto, está constituido «por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenecen» (art. 79 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante L.B.R.L.). En la Hacienda local, en cambio, se integra el conjunto de los ingresos, tributos propios, participaciones en tributos de otros Entes públicos, subvenciones, precios públicos, productos de las operaciones de créditos, las multas que perciben, así como por las demás prestaciones de Derecho público (art. 2.1 L.H.L.). En suma, los «tributos y cantidades que, como ingresos de Derecho público deben percibir las Entidades locales» (art. 2.2 L.H.L.). Y los apartados 2 y 3 del art. 3 de esta disposición refuerzan la separación entre «Hacienda» y «patrimonio» al determinar el primero que constituyen «ingresos de Derecho privado» de las Entidades locales, que forman parte de su Hacienda, «los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación». Mientras que el segundo considera «patrimonio de las Entidades locales el constituido por los bienes de su propiedad, así como por los derechos reales o personales de que sean titulares, susceptibles de valoración económica, siempre que unos y otros no se hallen afectos al uso o servicio público».
11. Centrándonos en los bienes que integran el patrimonio de las Entidades locales y, en concreto, de los municipios, ha de partirse de la distinción tradicional entre «bienes de dominio público y patrimoniales» (art. 79.2 L.B.R.L.). Complementándose la primera categoría, en virtud del art. 79.3 de dicha disposición, por ciertos bienes «de una naturaleza peculiar» (STC 4/1981), los comunales, que sólo pueden pertenecer a los municipios y entidades locales menores y cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos (art. 80.1 L.B.R.L. y art. 2, apartados 3 y 4, del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1.372/1986, de 13 de junio, en adelante, R.B.E.L.).
12. En atención a lo expuesto en los fundamentos precedentes, fácilmente ha de llegarse a una conclusión: Que el régimen general de pago previsto en el art. 154.4 L.H.L. no garantiza, por sí sólo, que la Entidad local deudora cumpla con el mandato judicial, pudiendo posponer o diferir la ejecución de la Sentencia y quedando así insatisfecho el derecho de crédito del particular acreedor, por lo que la inembargabilidad establecida en el art. 154.2 L.H.L., en la medida en que se extiende a «los bienes en general de la Hacienda local» y comprende los bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público, no puede considerarse razonable desde la perspectiva del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes que el art. 24.1 C.E. reconoce y garantiza. Pues no está justificada en atención al principio de eficacia de la Administración Pública ni con base en el de la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Ni tampoco puede considerarse proporcionada en atención a la generalidad con que se ha configurado este obstáculo o limitación al ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, excediendo así notoriamente las finalidades que la justifican.
13. La conclusión a la que se ha llegado puede corroborarse si se consideran las finalidades propias del patrimonio de las Entidades locales. Pues, en efecto, cabe observar, en primer lugar, que los bienes inmuebles patrimoniales o de propios de dichas Entidades están destinados a obtener el máximo rendimiento económico para aquéllas, al igual que ocurre con los bienes cuyo titular es un particular. Su valor en el mercado, en efecto, permite que las Entidades locales puedan recurrir al crédito incluso mediante la constitución de una garantía real (arts. 49 y 50.4 L.H.L.; lo que se confirma con el inciso final agregado al precepto cuestionado por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre), bien proceder a su enajenación y obtener un ingreso extraordinario de Derecho privado, bien conservarlos como fuente de rentas para el erario de la Entidad. Con la particularidad de que éstas, como antes se ha dicho, si bien gozan de una especial protección legal en cuanto «recursos financieros» de la Hacienda local, incluida su inembargabilidad, en cambio no se benefician de un poder exorbitante de la Administración local para hacerlas efectivas, ya que ésta habrá de recurrir «a las normas y procedimientos del Derecho privado» (art. 4 L.H.L.).
En segundo término, los bienes patrimoniales de las Entidades locales no son res extra commercium sino objeto del tráfico privado, al igual que los bienes que integran el patrimonio de los particulares. Pues aun estando sujetos los actos de cesión o disposición por parte de la Entidad local a un estricto control mediante normas administrativas, son susceptibles de arrendamiento, enajenación, permuta y cesión gratuita (arts. 92 a 118 R.B.E.L.), así como de gravamen (art. 5 L.H.L.). Y las Corporaciones locales pueden adquirirlos no sólo por atribución de la Ley sino a título oneroso, por herencia, legado o donación, por prescripción y por ocupación o por cualquier otro modo legítimo (art. 10 R.B.E.L.). Y es igualmente significativo, por último, que los particulares pueden prescribir a su favor los bienes patrimoniales de las Entidades locales «de acuerdo con las leyes comunes», las que también son aplicables, sin perjuicio de lo establecido en disposiciones especiales, a la prescripción en favor de dichas Entidades (art. 14.1 R.B.E.L.) y a la ocupación por éstas de bienes muebles (art. 14.2 R.B.E.L.).
Por último, si los bienes patrimoniales o de propios de las Entidades locales son objeto del tráfico privado y están sometidos al Derecho privado, resulta difícil negar, de un lado, que nos encontramos ante «bienes de propiedad privada» en los que tanto los entes públicos como los particulares se hallan en igual posición jurídica en atención a la naturaleza de los bienes de los que son titulares (art. 345 C.C.), sin perjuicio de las normas administrativas que rigen la gestión, administración y disposición de los que pertenecen a un ente público. De otro lado, que no cabe olvidar otra finalidad inherente tanto al patrimonio de los entes públicos como al de los sujetos privados, en cuanto conjunto de bienes, presentes y futuros: La de responder del cumplimiento de las obligaciones contraídas por su titular (art. 1.911 C.C.). De suerte que, en lo que aquí en concreto interesa, desde el derecho común aplicable al tráfico privado y por exigencias de seguridad y buena fe inherentes al mismo, no está constitucionalmente justificado el excluir que los bienes pertenecientes al patrimonio de las Entidades locales, siempre que no estén materialmente afectados a un servicio público o una función pública, respondan de las obligaciones contraídas por la Corporación local con los particulares y, en concreto, de las declaradas en una Sentencia judicial. Pues en otro caso quedaría desvirtuada una de las finalidades esenciales del patrimonio de un sujeto y, correlativamente, afectado el tráfico privado en el que ha participado la Corporación al contraer la deuda pecuniaria en posición de paridad con un particular.
Esta última finalidad parece haber guiado la nueva redacción del art. 154.2 L.H.L. tras la reforma que ha llevado a cabo la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, al introducir, significativamente, una excepción a la inembargabilidad de los «bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos» cuando sirven de garantía a obligaciones hipotecarias. Pues si los bienes inmuebles que integran el patrimonio de una Entidad local han de responder del cumplimiento de todas las obligaciones contraídas por la Corporación local, en verdad resulta difícil justificar que el crédito del particular pueda quedar satisfecho en tal caso mediante un procedimiento sumario de ejecución forzosa y no cuando la obligación contraída, pese a haber sido declarada en Sentencia judicial, no va acompañada de una garantía hipotecaria. Lo que se corrobora, asimismo, en atención a la disposición final sexta de la citada Ley 66/1997, de 30 de diciembre, donde se ha previsto la presentación por el Gobierno de un proyecto de ley «donde se especificarán los casos y condiciones en que las Corporaciones locales puedan afectar sus ingresos y bienes patrimoniales al cumplimiento de sus obligaciones».
15. En definitiva, hemos de llegar a la conclusión de que, observado el procedimiento para la válida realización del pago (art. 154.4 L.H.L. y concordantes) si el ente local deudor persistiera en el incumplimiento de su obligación de satisfacer la deuda de cantidad líquida judicialmente declarada, el privilegio de inembargabilidad de los «bienes en general» de las Entidades locales que consagra el art. 154.2 L.H.L., en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales y comunales sino también los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 C.E. garantiza a todos, en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes.
Dada en Madrid, a quince de julio de mil novecientos noventa y ocho.-Firmado.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José Gabaldón López.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-Vicente Gimeno Sendra.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Rubricados.
Fecha de publicación: 18/08/1998
CORRECCIÓN de errores en suplemento al BOE núm. 288, de 2 de diciembre de 1998 (Ref. BOE-T-1998-27698).
DICTADA en la CUESTION 2776/1990 (Ref. BOE-A-1991-1814).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad del inciso indicado del art. 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (Ref. BOE-A-1988-29623).

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e contrario
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