Source: https://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=28&id_article=20033&csum=075bbe87
Timestamp: 2020-04-02 19:56:00+00:00

Document:
č. 619/2005 Řízení před soudem: úvaha o nicotnosti správního rozhodnutí
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu (§ 65 odst. 1, § 76 odst. 2 s. ř. s.) jen za procesního předpokladu, že žaloba sama není nepřípustná [§ 46 odst. 1 písmo d), § 68 s. ř. s.].
(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4.2005, čj. 4 As 31/2004-53)
věc: Stanislav V. v P. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o posouzení charakte­ru věci podle zákona o odpadech, o kasační stížnosti žalovaného
Rozhodnutím ze dne 21. 11. 2002, vy­daným v řízení o pochybnostech, zda se movitá věc považuje za odpad, vyslovil Magistrát města Plzně podle § 79 odst. 1 písmo a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpa­dech, a podle § 8 odst. 1 a § 10 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, že osobní automobily VW Golf, rok vý­roby 1988, č. karoserie ... , a VW Golf, rok výroby 1989, č. karoserie ... , se pova­žují za odpad ve smyslu § 3 zákona o od­padech.
Žalobce se proti rozhodnutí odvolal; žalovaný však jeho odvolání zamítl roz­hodnutím ze dne 14. 1. 2003 a napadené rozhodnutí potvrdil.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce zpochybnil závěr správních orgá­nů o tom, že dovezené automobily jsou odpadem, a naopak zdůraznil provozu­schopnost automobilů. Upozornil na to, že Magistrát města Plzně vycházel při rozhodování z oznámení Celního úřadu Plzeň II, resp. z jeho žádosti, ze dne 22. 5. 2002, přičemž celní úřad pravděpodob­ně předpokládal, že již došlo ke zpřísnění podmínek dovozu ojetých automobilů do České republiky; tak tomu ovšem nebylo. Jelikož v době podání žaloby ještě nepla­til metodický pokyn Ministerstva životní­ho prostředí pro sjednocení postupu při posuzování autovraků či poškozených vo­zidel dovážených do republiky, bylo po­necháno na libovůli celních úřadů, která vozidla do provozu propustí a která bu­dou případně považovat za odpad.
Žalovaný ve svém písemném vyjádře­ní polemizoval se žalobcovým náhledem na povahu dovezených automobilů. Sou­časně zdůraznil, že celé správní řízení bylo vedeno pro potřeby řízení celního a bylo zde rozhodováno jen o předběžné otázce; soud by měl tedy zvážit použití ustanovení § 70 s. ř. s.
Krajský soud v Plzni vyslovil rozsud­kem ze dne 29. 3. 2004 nicotnost roz­hodnutí žalovaného i správního orgánu 1. stupně. Zjistil, že rozhodnutí správní­ho orgánu 1. stupně trpí takovými vada­mi, které vyvolávají jeho nicotnost, kon­krétně absolutním omylem v osobě adresáta spočívajícím v tom, že správní akt je adresován něčemu, co není oso­bou v právním slova smyslu a není způ­sobilé mít práva a povinnosti. Krajský soud objasnil, že řízení v pochybnos­tech, zda se určitá movitá věc považuje za odpad, je zahajováno na návrh vlastní­ka této movité věci nebo na návrh správ­ního úřadu, který provádí řízení, v němž se tato otázka vyskytla [§ 79 odst. 1 písmo a) zákona o odpadech, ve znění účinném k 31. 12. 2002]. Na toto řízení se vztahuje správní řád (§ 82 zákona o odpadech). V dané věci bylo řízení za­hájeno na základě žádosti Celního úřadu Plzeň II a vzdor poněkud zavádějící formulaci "Návrh správního úřadu" byla žá­dost Celního úřadu Plzeň II pouhou ini­ciativou, po níž následovalo zahájení řízení z vlastního podnětu správního or­gánu - Magistrátu města Plzně podle § 18 správního řádu. Magistrát města Plzně oznámil žalobci zahájení řízení a umož­nil mu vyjádřit se k věci. Účastníkem ří­zení byl pouze žalobce, jehož vlastnické právo k posuzované movité věci mohlo být vydaným rozhodnutím dotčeno.
Správní orgán I. stupně však pochybil při vydání rozhodnutí, v němž za jeho adresáta označil Celní úřad Plzeň II. Přestože rozhodnutí doručil i žalobci, nebyla tím zhojena vada správního aktu v označení účastníka řízení. Celní úřad Plzeň II není osobou v právním slova smyslu a nemá způsobilost k právům a po­vinnostem. Jediným adresátem správní­ho aktu měl být proto žalobce. Vydání správního aktu správnímu úřadu namís­to fyzické osobě představuje natolik zá­važnou vadu rozhodnutí, jež podle kraj­ského soudu způsobuje jeho nicotnost.
K možnosti užít ustanovení § 70 s. ř. s., jak ji navrhl žalovaný, krajský soud kon­statoval, že u neexistujícího rozhodnutí nelze zkoumat ani jeho předběžnou po­vahu ve smyslu § 70 písmo b) S. ř. s.; soud je totiž povinen přihlížet k nicotnosti i bez návrhu, a proto je dána jeho pravo­moc vyslovit nicotnost i takového roz­hodnutí, jež by jinak bylo vyloučeno ze soudního přezkumu.
V kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Plzni vyjádřil žalova­ný (stěžovatel) nesouhlas s právním ná­zorem krajského soudu o nicotnosti roz­hodnutí správního orgánu I. stupně. Tento názor založil soud pouze na tom, že v rozhodnutí správního orgánu I. stup­ně je pod hlavičkou orgánu, který roz­hodnutí vydal, uvedeno označení a adre­sa Celního úřadu v Plzni, který dané rozhodnutí pro své potřeby obdržel a který byl iniciátorem celého řízení, ne­boť mu v jeho vlastním prováděném správním řízení (o propuštění zboží do celního oběhu) vyvstala pochybnost o tom, zda dovážené zboží je či není od­padem. Protože sám není orgánem pří­slušným k rozhodování v pochybnos­tech, zda věc je či není odpadem, podal návrh na vyřešení této předběžné otázky tehdy příslušnému správnímu orgánu ­Magistrátu města Plzně. Uvedení adresy Celního úřadu v Plzni v záhlaví rozhod­nutí namísto toho, aby byla společně s ostatními adresáty uvedena na konci tohoto rozhodnutí, může plodit jisté po­chyby; není však s to vyvolat nicotnost správního aktu.
Soudní řízení dále trpí zmatečností, jelikož zde nebyly splněny podmínky ří­zení. Stěžovatel poukazuje na § 68 písm. e) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná v případě, že směřuje proti rozhodnutí, které je podle zvláštních zákonů nebo podle soudního řádu správního vylouče­no z přezkumu. Okruh věcí z přezkumu vyloučených je uveden v § 70 s. ř. s., kde pod písm. b) jde o rozhodnutí předběž­né povahy. Rozhodování v pochybnos­tech pro potřeby celního úřadu, zda věc či není odpadem, je právě takovým roz­hodováním o předběžné otázce. Tímto rozhodnutím není totiž konečným způ­sobem zasažena sféra subjektivních práv či povinností fyzické nebo právnické osoby. Vyslovil to ostatně i Krajský soud v Plzni v jiném svém řízení vedeném proti stěžovateli pod sp. zn. 30 Ca 196/2002, v němž řízení o žalobě zasta­vil z důvodu, že napadené rozhodnutí bylo rozhodnutím předběžné povahy. Stěžovatel proto zpochybňuje závěr kraj­ského soudu o tom, že u nulitního roz­hodnutí nelze zkoumat ani jeho před­běžnou povahu, neboť soud je povinen přihlížet k nulitě bez návrhu a je nucen ji vyslovit i u takového rozhodnutí, které je jinak ze soudního přezkumu vyloučeno. Soud měl podle stěžovatele zkoumat podmínky řízení podle § 68 a § 70 s. ř. s. a po zjištění, že žaloba je nepřípustná, návrh na prvním místě podle § 46 s. ř. s. odmítnout. Stěžovatel odkázal na roz­hodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7A 52/94 a 7 A 22/99-30 (Soudní judikatura ve věcech správních Č. 252/1998 ač. 846/2001), podle nichž není povin­nost soudu zabývat se otázkou nulity správního rozhodnutí ex offo prolome­ním dispoziční zásady, kterou je správní soudnictví ovládáno, ale jejím logickým vyústěním. Nulitní rozhodnutí je třeba výrokem soudu odstranit, ovšem jen za předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující je sama způsobilá soudní přezkum vůbec vyvolat. Stěžovatel zdů­raznil, že již před zakotvením možnosti soudu zrušit nicotné rozhodnutí nad ža­lobní návrh podle § 76 odst. 2 s. ř. s. sou­dy výkladem k této možnosti dospěly a tak také činily. Krajský soud v Plzni měl tedy nejprve zkoumat přípustnost žalo­by a jedině v případě, že by byla shledá­na přípustnou, měl nad žalobní návrh rozhodnout o nicotnosti. V daném pří­padě však měl pro nepřípustnost žalobu odmítnout.
Nejvyšší správní soud zrušil napade­ný rozsudek Krajského soudu v Plzni a žalobu proti rozhodnutí žalovaného současně odmítl.
S Krajským soudem v Plzni je třeba souhlasit v tom, že trpí-li rozhodnutí správního orgánu tak závažnou právní vadou, jež vyvolává jeho nicotnost, vyslo­ví rozsudkem tuto nicotnost soud i bez návrhu. K nicotnosti správního aktu tu­díž soud přihlíží z úřední povinnosti bez ohledu na to, zda žaloba poukazovala na vady nicotnost způsobující, nebo se do­máhala zrušení aktu pro nezákonnost nebo věcnou vadnost (tak, jak tomu bylo v projednávané věci). Na druhé straně však nutno souhlasit se stěžovatelem, že možnost vyslovit nicotnost správního aktu přichází v úvahu jen za splnění předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující je sama způsobilá soudní přezkum vůbec vyvolat. Jinými slovy ře­čeno, zjistí-li soud, že žaloba není pří­pustná pro některý z důvodů, s nimiž soudní řád správní nepřípustnost spoju­je, odmítne ji usnesením podle § 46 odst. 1 písmo d) jako nezpůsobilou soud­ní přezkum vůbec vyvolat. Až po ověření předpokladu přípustnosti žaloby se mů­že soud zabývat právní kvalitou rozhod­nutí samotného, tedy zjišťovat a hodno­tit i okolnosti svědčící pro nicotnost či proti ní. Otázka přípustnosti žaloby spa­dá do okruhu zkoumání podmínek říze­ní, které předchází zjišťování právních vad rozhodnutí samotného. Na tom nic nemění skutečnost, že vyslovit nicotnost rozhodnutí pro jeho vady musí soud ex offo, aniž by musel nařizovat jednání (§ 76 odst. 2 s. ř. s.).
Podle § 68 písmo e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, domáhá-li se žalobce pře­zkoumání rozhodnutí, které je z pře­zkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Důvody nepřípust­nosti žaloby stanoví soudní řád správní především v § 70, podle něhož jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úko­ny správního orgánu, a) které nejsou rozhodnutími, b) předběžné povahy, c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotní­ho stavu osob nebo technického sta­vu věcí, pokud sama o sobě neznamena­jí právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popř. jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zákon jinak, e) o nepřiznání nebo od­nětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě nezname­nají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti, f) jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.
Nejvyšší správní soud souhlasí s ná­zorem stěžovatele, že rozhodování (roz­hodnutí) v pochybnostech pro potřeby celního úřadu, zda se určitá movitá věc považuje za odpad ve smyslu přísluš­ných ustanovení zákona o odpadech, je úkonem správního orgánu předběžné povahy, proti němuž je žaloba nepřípust­ná ve smyslu § 68 písmo e) s. ř. s. Za rozhodnutí předběžné povahy správní soudy totiž obecně považují např. za­ujetí závazného stanoviska, rozhodnutí o předchozím souhlasu nebo tzv. pod­kladové rozhodnutí, tedy rozhodnutí, z nichž teprve vychází další rozhodnutí konečné povahy, jímž je zasahováno do práva povinností určitého subjektu, a to bez ohledu na to, zda takové konečné rozhodnutí bude vydávat týž orgán, kte­rý vydal rozhodnutí předběžné povahy, či orgán jiný. O takové podkladové roz­hodnutí se jedná i v projednávané věci, neboť jím není konečným způsobem za­sažena sféra subjektivních práv či povin­ností fyzické či právnické osoby, ale je jím jen zákonem předepsaným způso­bem vyřešena předběžná otázka, jejíž ře­šení je nezbytné pro další činnost celní­ho úřadu. Teprve rozhodnutí tohoto správního orgánu má povahu konečnou a žalobcovo právo na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravo­moci soudů přezkoumávat toto konečné rozhodnutí správního orgánu. Ostatně ústavnost výluky přezkumu rozhodnutí předběžné povahy potvrdil i Ústavní soud. Záruku přezku mu rozhodnutí předběžné povahy v rámci přezkoumání rozhodnutí tzv. konečného skýtá i usta­novení § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.: byl-li podle něj závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k ža­lobní námitce také jeho zákonnost, ne­ní-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soud­nictví.
Podle § 46 odst. 1 písmo d) s. ř. s. od­mítne soud usnesením návrh, jenž je podle tohoto zákona nepřípustný. Kraj­ský soud v Plzni měl proto žalobu odmít­nout pro nepřípustnost, neboť směřova­la proti rozhodnutí tzv. předběžné povahy. Pokud tak neučinil a vyslovil na­padeným rozsudkem nicotnost obou rozhodnutí, nezbylo Nejvyššímu správ­nímu soudu než jeho rozsudek zrušit a sám žalobu odmítnout.

References: soud 
 § 76
 § 68
 § 79
 zákona č. 185
 § 8
 § 10
 zákona č. 147
 § 3
 soud 
 § 70
 soud 
 soud 
 § 18
 § 70
 soud 
 § 70
 soud 
 soud 
 § 68
 § 70
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 68
 § 70
 § 46
 § 76
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 68
 § 70
 soud 
 § 68
 § 75
 soud 
 § 46
 soud 
 soud