Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-291%3Afr
Timestamp: 2016-10-22 01:50:38+00:00

Document:
113 Ia 29146. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 3. Juni 1987 i.S. Dora Geissberger gegen Gemeinderat Kleinandelfingen und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; financement d'annonces �lectorales des partis par la collectivit� publique. 1. La garantie du droit f�d�ral en mati�re de droits politiques implique notamment que chaque citoyen actif remplissant les conditions reconnues conformes � la Constitution puisse participer � une �lection � �galit� de chances. Cela signifie qu'il doit pouvoir se d�cider sur la base d'une opinion form�e le plus librement et le plus compl�tement possible. Port�e des libert�s fondamentales d'information et de r�union dans ce processus de d�cision (consid. 3a); l'activit� �tatique en tant que support pour la r�alisation possible d'un tel objectif (consid. 3a); conditions et exigences constitutionnelles pour une intervention directe ou indirecte de l'Etat dans la campagne qui pr�c�de les votations et �lections (consid. 3b et c). 2. La publication d'annonces �lectorales des partis est propre � influencer la formation de l'opinion des �lecteurs (consid. 3d). La prise en charge par la commune des frais d'annonces constitue une intervention indirecte dans la campagne �lectorale (consid. 3e). On ne peut la justifier ni en invoquant le besoin de financement des partis et des fractions politiques, ni en se r�f�rant � l'id�e de concordance ancr�e dans le consensus national helv�tique (consid. 3f). 3. Sanction: les principes d�velopp�s � propos des votations valent aussi pour les interventions d'autorit�s dans la campagne pr�c�dant des �lections (consid. 4a); dans le cas particulier, il y a lieu d'admettre le recours en raison de la gravit� du vice constat� (consid. 4b). Faits � partir de page 293
Der Gemeinderat Kleinandelfingen beschloss am 28. M�rz 1973
"...k�nftig Wahlinserate f�r Gemeindewahlen unter folgenden Voraussetzungen auf die Gemeindekasse zu �bernehmen:
1. Der Wahlvorschlag muss von organisierten Ortsparteien (BGB/SP/FDP) gemeinsam unterst�tzt sein.
2. Der Vorschlag ist der Gemeinderatskanzlei schriftlich bis sp�testens 10 Tage vor dem Wahltag einzureichen.
3. Die Publikation erfolgt durch die Gemeinderatskanzlei in der Andelfinger Zeitung und im Weinl�nder Tagblatt, je in den Ausgaben vom Mittwoch und Freitag vor dem Abstimmungstag.
4. Kampfinserate und St�tzungsinserate werden von der Gemeinde nicht �bernommen."
Am 16. M�rz 1986 fanden in Kleinandelfingen die Gesamterneuerungswahlen u.a. f�r den siebenk�pfigen Gemeinderat statt. Aufgrund von Gespr�chen unter den traditionellen Parteien (SVP, SP, FDP) sowie je einer �ffentlichen, f�r jedermann zug�nglichen W�hlerversammlung in Alten und Oerlingen kam ein gemeinsamer Vorschlag von 7 Kandidaten zustande, davon zwei bisherige und f�nf neue Beh�rdemitglieder. Zus�tzlich kandidierte Dora Geissberger allein; sie geh�rte keiner Partei an. Sie hatte sich auf die vom Pr�sidenten der Sektion Kleinandelfingen der SVP einberufene �ffentliche W�hlerversammlung in Alten vom 8. Januar 1986 hin vergeblich telefonisch bei ihm um die Aufnahme auf die gemeinsame Liste bem�ht; an der Versammlung selber nahm sie nicht teil.
Die Gemeinde publizierte auf Begehren der drei erw�hnten Ortsparteien und der EVP zulasten der Gemeindekasse die gemeinsamen Wahlvorschl�ge f�r alle Beh�rden, darunter diejenigen f�r die sieben Gemeinderatssitze, dreimal je in der "Andelfinger Zeitung" und im "Weinl�nder Tagblatt", n�mlich am 7., 12. und 14. M�rz 1986. Die Aufnahme von Dora Geissberger in die Inserate wurde trotz rechtzeitigen Gesuchs mit der Begr�ndung abgelehnt, "dies gehe nur �ber die Parteien". St�tzungs- und Kampfinserate w�rden nicht unterst�tzt.
Die sieben Kandidaten des gemeinsamen Vorschlages wurden bei einem absoluten Mehr von 258 Stimmen mit 385 bis 567 Stimmen gew�hlt. Dora Geissberger erzielte 196 Stimmen.
Eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts von Dora Geissberger wies der Bezirksrat Andelfingen am 27. Juni 1986 ab; er gab der Eingabe auch aufsichtsrechtlich keine Folge. Hierauf gelangte Dora Geissberger an den Regierungsrat des Kantons Z�rich und beantragte, sowohl den Gemeinderatsbeschluss vom 28. M�rz 1973 wie auch die Gemeinderatswahlen vom 16. M�rz 1986 zu kassieren. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 15. Oktober 1986 ab. Dora Geissberger beantragt mit einer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 15. Oktober 1986 sei aufzuheben.
3. a) Das politische Stimmrecht ist ein vom Bundesrecht gew�hrleistetes verfassungsm�ssiges Recht. Es gibt dem Stimmb�rger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Hinweis sowie BGE 102 Ia 268 E. 3; BGE 97 I 662 E. 3). Daraus folgt, dass jeder Stimmb�rger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erf�llt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen k�nnen, sei es als W�hler oder als Kandidat. Zudem soll er seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen k�nnen. Im Blick auf dieses Ziel demokratischer Willensbildung und Willensbet�tigung erweisen sich die grundrechtlichen Garantien der Kommunikation und der Vereinigung BGE 113 Ia 291 S. 295nicht nur als verfassungsrechtliche Bedingungen m�glicher Verwirklichung aller elementaren Erscheinungen menschlicher Pers�nlichkeitsentfaltung, sondern auch als solche einer lebendigen Demokratie (vgl. dazu BGE 107 Ia 69 E. 3b; BGE 98 Ia 80 E. 3b, BGE 96 I 224 E. 4, 592 E. 6; J�RG PAUL M�LLER/STEFAN M�LLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 75 f.; J�RG PAUL M�LLER, Grundrechte in der Demokratie, EuGRZ 1983, S. 337 ff., 338, und aus der Sicht der EMRK: MARTIN BULLINGER, Freedom of expression and information: an essential element of democracy, Human Rights Law Journal, 6/1985, S. 339 ff.). Das Recht freier Meinungs�usserung, die Pressefreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinsfreiheit, um nur die wichtigsten Gew�hrleistungen zu nennen, lassen auch Minderheitsmeinungen zum Tragen kommen, f�rdern den Pluralismus und er�ffnen erst so eine Chance zur demokratischen Entscheidung (vgl. dazu J�RG PAUL M�LLER, a.a.O., S. 338; REN� A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 111 ff., 255, MARTIN BULLINGER, a.a.O., S. 342 f.). Im Idealfall soll der B�rger alle Informationen �ber alle m�glichen Kandidaten bei voller Chancengleichheit unter ihnen �ussern, verbreiten, diskutieren, die Vor- und Nachteile erw�gen k�nnen und erst gest�tzt darauf entscheiden. Das Wahlrecht kann indessen nicht ausge�bt werden, ohne dass der Staat die institutionellen Voraussetzungen dazu schafft und angesichts sozialer Realit�ten diejenigen Bedingungen setzt, welche eine m�glichst weitgehende Verwirklichung der Stimmrechtsfreiheit sichern.
b) Dass der Staat derart t�tig werden muss, bedeutet indessen nicht, dass er dabei frei w�re. Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grunds�tzlich jede direkte Einflussnahme der Beh�rden aus, welche geeignet w�re, die freie Willensbildung der Stimmb�rger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verf�lschen (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweis; vgl. auch Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, ver�ffentlicht in BVR 1983, S. 1 ff., S. 4 f.; BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; Urteil vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung (BGE 105 Ia 243 ff.) nicht ver�ffentlichte E. 3, publiziert im ZBl 81/1980, S. 21, sowie ANDREAS AUER, L'intervention des collectivit�s publiques dans les campagnes r�f�rendaires, Revue de droit administratif et de droit fiscal, 41/1985, S. 185 ff., S. 187 ff., mit weiteren Hinweisen auf die Literatur). Bei Sachabstimmungen gilt es immerhin als zul�ssig, dass eine Beh�rde ihre Sachvorlagen BGE 113 Ia 291 S. 296den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erl�uterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und �ber den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 112 Ia 131 E. 1, 335 E. 4b; je mit Hinweisen). Weitergehende direkte Interventionen in den Abstimmungskampf �ber eigene Vorlagen, d.h. Stellungnahmen f�r eine oder gegen eine andere Alternative, sind nur ausnahmsweise erlaubt. Solches beh�rdliches Eingreifen muss sich auf F�lle beschr�nken, in denen triftige Gr�nde f�r ein T�tigwerden der Beh�rde sprechen. Triftig sind Gr�nde f�r eine zus�tzliche Information, Klarstellung usw. nur dann, wenn sie im Interesse einer unverf�lschten Willensbildung und Willensbet�tigung der Stimmb�rger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung �berwiegen (BGE 112 Ia 336 f. E. 4d mit Hinweisen).
Anders als bei Sachabstimmungen fehlen bei Wahlen meist solche besonderen Gr�nde, die einen beh�rdlichen Eingriff in den Prozess der freien Meinungsbildung rechtfertigen w�rden. Beh�rdliche Wahlpropaganda ist grunds�tzlich unzul�ssig (Urteil vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, ver�ffentlicht im ZBl 66/1965, S. 245 ff., S. 247 mit Hinweis; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Neuch�tel 1967, Nr. 1218, S. 448; ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196; WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Beh�rden im Wahl- und Abstimmungskampf, im ZBl 68/1967, S. 385 ff., S. 386; VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 76 f.). Dies gilt insbesondere dann, wenn es um die (Wieder-)Wahl der betreffenden Beh�rde selber geht oder wenn Kampfkandidaten auftreten (ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196). Bei Wahlen kommt den Beh�rden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der �ffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Demzufolge haben sich die Beh�rden parteipolitisch neutral zu verhalten und d�rfen sich nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (vgl. dazu auch BGE 110 Ia 38 E. 3a). Eine Intervention kommt auch hier - wenn �berhaupt - nur in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverf�lschten Willensbildung und Willensbet�tigung der W�hler als unerl�sslich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher BGE 113 Ia 291 S. 297Informationen, die im Verlauf eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zul�ssig erscheinen. Indessen d�rfte eine Beh�rde bei dieser Gelegenheit nicht gleichzeitig Wahlpropaganda f�r sich selbst, f�r ihre Mitglieder oder f�r andere Kandidaten machen oder den politischen Gegner verunglimpfen (nicht ver�ffentlichtes Urteil vom 23. M�rz 1979 i.S. Demierre; vgl. auch VITO PICENONI, a.a.O., S. 77, sowie WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 386).
c) Die Gemeinde Kleinandelfingen hat nicht durch Wahlpropaganda direkt interveniert, sondern nur mittelbare Hilfeleistung erbracht, indem sie �ffentliche Gelder zur Verf�gung stellte. Solche indirekte Unterst�tzung durch eine Beh�rde ist nicht von vornherein verboten. Im Gegenteil, die Gemeindeorgane sind bereits aufgrund des kantonalen Rechts verpflichtet, zur ordnungsgem�ssen Durchf�hrung der Wahl gewisse Aufgaben wahrzunehmen, z.B. Wahlvorschl�ge zu ver�ffentlichen und Wahlzettel zu drucken und zu verteilen (vgl. Gesetz �ber die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) vom 4. September 1983, insbesondere � 55 Abs. 2, � 56 und � 60). Auch kann es aufgrund von Bundesverfassungsrecht geboten sein, �ffentlichen Grund f�r die politische Meinungsbildung zur Verf�gung zu stellen (BGE 105 Ia 95 E. 4a; BGE 97 I 893 ff.; vgl. auch PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage, Bern 1982, S. XXI ff.; GIORGIO MALINVERNI, L'exercice des libert�s sur le domaine public, M�langes Andr� Grisel, Neuch�tel 1983, S. 145 ff.). Zu Recht verweist der Kanton in seiner Vernehmlassung auf ein gewisses Bed�rfnis nach beh�rdlichen Anst�ssen auch vor Wahlen hin, um �berhaupt Kandidaten zu gewinnen. Auch verbietet das Verfassungsrecht des Bundes nicht, Parteien und ihre Fraktionen finanziell oder anderweitig zu unterst�tzen, ja solche Massnahmen k�nnen sich heute im Interesse einer lebendigen Demokratie geradezu als notwendig erweisen (vgl. dazu z.B. PETER HUG, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, Z�rich 1970, S. 49 ff.; REN� A. RHINOW, Funktionen und Probleme der politischen Parteien in der Schweiz, recht 1986, S. 105 ff., S. 109 f.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 10 ff., S. 81 ff.; GERHARD SCHMID, Parlament und Parteien in der Schweiz, Jahrbuch des �ffentlichen Rechts, NF Bd. 31, 1982, S. 169 ff., S. 185 ff.). Erfolgen solche Hilfeleistungen indessen im Rahmen eines Wahlkampfes, so sind sie wie direkte Interventionen nur zul�ssig, wenn sie sich in bezug auf die Willensbildung und Willensbet�tigung der W�hler als klarerweise neutral erweisen oder, BGE 113 Ia 291 S. 298falls dies nicht zutrifft, wenn sie im Interesse eines unverf�lschten Wahlergebnisses notwendig sind. Zudem d�rfen solche Massnahmen auch sonst nicht unverh�ltnism�ssig oder rechtsungleich und willk�rlich sein.
d) Die Publikation von Wahlinseraten ist nicht nur geeignet, die Meinungsbildung der W�hler zu beeinflussen, sondern es ist geradezu ihr Zweck, diese Wirkung zu entfalten. Die �bernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde Kleinandelfingen kann deshalb keinesfalls als eine gegen�ber dem Wahlkampf neutrale Massnahme bezeichnet werden. Daran �ndert auch der Einwand der Gemeinde nichts, ihre Hilfe sei mit lediglich Fr. 470.-- pro Gemeinderatskandidat, bzw. Fr. 58.75 bei Umrechnung auf alle Kandidaten, die damals in der Gemeinde zur Wahl standen, unbedeutend. Es ist gerichtsnotorisch, dass die Parteien zur Finanzierung ihrer Wahlk�mpfe nur �ber beschr�nkte Mittel verf�gen. Unter diesen Umst�nden kann bereits eine geringe Unterst�tzung wesentlich sein, k�nnen doch die dadurch frei werdenden Mittel f�r andere Aktionen eingesetzt werden.
e) Der Kanton bestreitet, dass man von einer Intervention durch eine Beh�rde sprechen d�rfe. Es sei f�r den B�rger ja erkennbar gewesen, dass es sich um Inserate der Parteien handle. Nur diese h�tten unterschrieben. Dem kann nicht zugestimmt werden. Richtig ist, dass die Wahlvorschl�ge nur von den Ortsparteien unterzeichnet waren und dass aus den Inseraten selbst nicht ersichtlich war, dass die Gemeinde ihre Bezahlung �bernommen hatte. Indessen bleibt eben gerade diese Tatsache bestehen. Es handelt sich somit im vorliegenden Fall klarerweise um eine indirekte Intervention einer Beh�rde im eigenen Wahlkampf. Dabei spielt keine Rolle, ob sie den W�hlern allgemein bekannt war oder nicht. Sowohl im einen wie im anderen Fall war sie geeignet, die freie Meinungsbildung zu beeinflussen. Da die fraglichen Inserate den Anschein erweckten, die daf�r verantwortlich zeichnenden Parteien h�tten sie auf eigene Kosten erscheinen lassen, muss in der Nichtinformation �ber die tats�chlichen Verh�ltnisse eine f�r den Wahlausgang relevante Falschinformation gesehen werden. Andererseits h�tte bei Bekanntgabe der Finanzierung der Eindruck entstehen k�nnen, die Gemeinde identifiziere sich mit einzelnen Gruppierungen, was im Blick auf das politische Stimmrecht des B�rgers, wie es durch die Bundesverfassung gew�hrleistet wird, auch als unzul�ssig zu betrachten BGE 113 Ia 291 S. 299
f) Der Kanton und die Gemeinde Kleinandelfingen beurteilen die Finanzierung von Wahlempfehlungen der Parteien als einen Sonderfall der Partei- und Fraktionsfinanzierung. Eine solche sei grunds�tzlich zul�ssig. Dass die Beschwerdef�hrerin als parteiunabh�ngige Person nicht unterst�tzt worden sei, lasse sich vertreten. Es liege im Wesen der Parteifinanzierung, dass nur formierte Gruppen auf sie Anspruch erheben k�nnten, nicht aber der einzelne B�rger. Die Finanzierung w�rde sonst uferlos. Auch liege der Sinn der Parteifinanzierung nicht zuletzt darin, die politisch interessierten B�rger anzuhalten, sich zu Gruppen zusammenzuschliessen, denen ein gewisses politisches Gewicht zukomme und die damit in der Lage seien, einen massgebenden Einfluss auf das politische Geschehen auszu�ben. Diese Begr�ndung gibt zu Bedenken Anlass:
aa) Kanton und Gemeinde verkennen, dass die zu beurteilende Inseratenfinanzierung im Rahmen eines Wahlkampfes erfolgte. F�r solche Massnahmen aber gelten aufgrund der Verfassung besonders strenge Bedingungen (vgl. E. 3b und c). Es ist fraglich, ob sich die �bernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde im Blick auf das politische Stimmrecht der B�rger rechtfertigen l�sst. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich macht in seiner Vernehmlassung geltend, Anregungen der Gemeinden erfolgten nicht nur von Alters her, sondern seien auch unerl�sslich, um Kandidaten �berhaupt zu gewinnen, sie hinreichend bekannt zu machen und dem B�rger eine sinnvolle Auswahl unter ihnen zu erm�glichen. Auch wenn diesem Anliegen durchaus ein gewisses Verst�ndnis entgegengebracht werden kann, so muss der Entscheid trotzdem davon abh�ngen, ob und wieweit die indirekte Unterst�tzung in ihren materiellen Wirkungen einer verbotenen inhaltlichen Einflussnahme gleichkommt. Massgebend ist, ob die tats�chlich bewirkte Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Kandidaten durch triftige Gr�nde gerechtfertigt wird, welche die Interessen an einer freien, von staatlichen Interventionen unbeeinflussten Meinungsbildung �berwiegen. Die eingesetzten Mittel m�ssen gemessen an diesen Anliegen verh�ltnism�ssig, d.h. insbesondere f�r die Zielerreichung unerl�sslich sein und d�rfen die freie Meinungsbildung nur soweit beeintr�chtigen, als dies unbedingt notwendig erscheint. Zudem m�ssen sie die Chancengleichheit des Kandidaten wahren.
bb) Unzul�ssig ist die Beschr�nkung auf organisierte Ortsparteien. Der Hinweis auf die Fraktionsfinanzierung stimmt sachlich BGE 113 Ia 291 S. 300nicht. Die Gemeinde Kleinandelfingen ist nicht in der Form der repr�sentativen Demokratie organisiert. Sie verf�gt weder �ber ein Gemeindeparlament noch �ber Fraktionen, die f�r die Erf�llung bestimmter Funktionen im Parlamentsbetrieb zu entsch�digen w�ren.
cc) Eine finanzielle Unterst�tzung der Parteien durch den Staat kann die Erf�llung ihrer �ffentlichen Aufgaben erleichtern und ihnen eine gewisse Unabh�ngigkeit von Spendern sichern (PETER HUG, a.a.O., S. 84 ff.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 117). Indessen sind die Grenzen zu beachten, welche sich aus dem verfassungsm�ssigen Recht des B�rgers auf eine unverf�lschte Meinungsbildung einerseits und der Rechtsgleichheit andererseits ergeben. Die Gemeinde Kleinandelfingen hat den etablierten Parteien Mittel zur Verf�gung gestellt, mit denen f�r und damit auch gegen einzelne Kandidaten Stellung bezogen wurde. Die Kandidatur der Beschwerdef�hrerin, welche als Nichtparteimitglied von den Unterst�tzungsinseraten ausgeschlossen war, wurde dadurch erschwert. Diese Ausschlusswirkung widerspricht dem Prinzip der Offenheit des Wahlsystems und ist geeignet, das Wahlergebnis selbst zu beeinflussen. Zudem wird dadurch die Chancengleichheit aller Kandidaten verletzt, ohne dass dies durch �berwiegende Gr�nde zu rechtfertigen w�re.
dd) Der Kanton anerkennt, dass die Auflage, sich auf eine gemeinsame Liste zu einigen, einen Druck zum Konsens, zur Konkordanz aus�bt. Dies sei gerechtfertigt. Das Konkordanzprinzip sei dem kantonalen Recht nicht unbekannt, so im Institut der stillen Wahl, die meistens eine ausdr�ckliche oder stillschweigende �bereinkunft der Parteien voraussetze. Es k�nne nicht als widerrechtlich betrachtet werden, wenn die Gemeinde nur die Kandidaten unterst�tze, welche durch eine breite �bereinkunft getragen werde. Andernfalls w�rden �ffentliche Mittel dazu dienen, die Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien zu finanzieren, was nicht dem Sinn der Parteifinanzierung entspreche. Es bestehe zudem ein �ffentliches Interesse daran zu wissen, welche Kandidaten unbestritten seien. Im �brigen besitze die Gemeinde bei der Ausgestaltung der Parteifinanzierung, die im kantonalen Recht nicht geordnet sei, einen Spielraum eigenen Ermessens.
Konkordanz meint jenes Konfliktregelungsmuster, das die Entscheidung durch Verhandlungen und g�tliches Einvernehmen unter BGE 113 Ia 291 S. 301den politischen M�chten von einigem Gewicht zustande bringt und damit der Konkurrenz und dem Mehrheitsentscheid ausweicht (AREND LIJPHART, The politics of accommodation, Berkeley/Los Angeles 1968, S. 103 ff.; LUZIUS WILDHABER, Vertrag und Gesetz - Konsensual- und Mehrheitsentscheid im schweizerischen Staatsrecht, ZSR NF Bd. 94, 1975, II, S. 113 ff., S. 133 ff.; REN� A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 117 ff., S. 237 ff.).
Die Idee der Konkordanz hat im schweizerischen Staatsverst�ndnis eine gewisse Anerkennung gefunden und in der Form des Proporzsystems, zum Teil verbunden mit einem Quorum (vgl. z.B. BGE 103 Ia 603 ff.; ALFRED K�LZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987, S. 197 ff.), auch gerade f�r das Wahlrecht Bedeutung erhalten (GERHARD LEHMBRUCH, Proporzdemokratie, T�bingen 1967, S. 15 ff., S. 39 ff.). Konkordanzdenken vermag deshalb oft auch vor Wahlen zu privaten Absprachen sowie gegenseitigen Unterst�tzungsversprechen insbesondere unter Parteien f�hren. Trotzdem darf aber die Problematik dieses staatlichen Konfliktregelungsmusters und sein Spannungsverh�ltnis zum Konkurrenzprinzip nicht �bersehen werden. Konkordanz verleiht den Etablierten, Bisherigen und bereits Organisierten ein �bergewicht und behindert die Opposition von Aussenseitern. Sie verst�rkt die Tendenz der B�rger, sich emotional mit den traditionellen Tr�gern des politischen Lebens und den bestehenden Autorit�ten zu identifizieren. Die freie Volkswahl ist indessen nicht nur r�ckw�rtsgerichtete Best�tigung der bisherigen Machtverteilung, sondern soll �ber die k�nftige St�rke entscheiden. Eine chancengleiche Kandidatur muss demzufolge allen B�rgern offenstehen, welche die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen dazu erf�llen. Eine beh�rdliche Intervention im Rahmen des Wahlkampfes, welche diese Ausschlusstendenz noch verst�rkt oder sogar direkt zur Folge hat, wo das positive Recht die offene Konkurrenz vorsieht, ist deshalb unzul�ssig. Das an sich berechtigte Anliegen, um der Leistungsf�higkeit des politischen Systems willen eine gewisse Konzentration der Kr�fte zu f�rdern, wie dies der Regierungsrat verficht, vermag dagegen nicht aufzukommen.
g) Der Kern der Problematik des Gemeindebeschlusses von 1973 und der beh�rdlichen Intervention im Rahmen des Wahlkampfes f�r die Gemeinderatswahl von 1986 liegt darin, dass er Kandidaten, welche nicht Mitglied einer der vier Parteien (SVP/FDP/SP/EVP) waren, vor die Alternative stellte, entweder BGE 113 Ia 291 S. 302einer dieser Parteien beizutreten, bzw. als Parteiloser auf ihren Listen Aufnahme zu finden, oder eine staatlich bewirkte Benachteiligung in ihren Chancen zu akzeptieren. Zwar ging es um geringe finanzielle Mittel; die Wirkung dieser Unterst�tzung aber reichte weit: Einerseits f�hrte sie tats�chlich zum Ausschluss einer Aussenseiterin aus dem Unterst�tzungsinserat, welches von allen in der Gemeinde t�tigen Parteien mit Hilfe der Gemeinde gemeinsam ver�ffentlicht wurde. Andererseits war die beh�rdliche Massnahme gerade wegen dieser Wirkung geeignet, die freie Willensbildung der W�hler zu beeintr�chtigen. Dies muss als schwerwiegender Eingriff in die Wahlfreiheit beurteilt werden, der sich durch keine triftigen Gr�nde rechtfertigen l�sst.
Sowohl der Beschluss des Gemeinderates Kleinandelfingen von 1973 als auch die gest�tzt darauf erfolgte Finanzierung der Wahlinserate im Rahmen des Wahlkampfes f�r die Gemeinderatswahl von 1986 waren daher verfassungswidrig.
a) �ber die Auswirkungen des festgestellten Mangels bestimmt das kantonale Gesetz, dass die Beh�rde die Wahl aufhebt, wenn glaubhaft ist, die Unregelm�ssigkeit k�nne das Ergebnis der Wahl wesentlich beeinflussen, Abhilfe aber nicht mehr m�glich ist (� 131 Abs. 2 Wahlgesetz). Im wesentlichen gelten dieselben Grunds�tze von Bundesrechts wegen:
Wenn sich der Mangel einer ziffernm�ssigen Ermittlung entzieht, so ist nach den gesamten Umst�nden zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Ergebnisses m�glich sei oder nicht. Dabei ist insbesondere auf die Gr�sse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden. Rechtfertigt sich eine solche Beurteilung jedoch nicht, so ist der Mangel als erheblich zu erachten und die Abstimmung zu kassieren (BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Diese zur Sachabstimmung entwickelten Grunds�tze gelten auch bei beh�rdlichen Einwirkungen auf Wahlen (vgl. BGE 107 Ia 217 ff.), eingeschlossen die Einwirkungen auf Wahlvorbereitungen (nicht ver�ffentlichtes Urteil vom 23. M�rz 1979 i.S. Demierre, E. 5e). Die vermehrte Zur�ckhaltung bei rein privaten oder teilweise privaten Einflussnahmen (BGE 102 Ia 269 E. 3; BGE 98 Ia 83 E. 3c) spielt im vorliegenden BGE 113 Ia 291 S. 303Fall keine Rolle; dies um so mehr, als das kantonale Recht diese Differenzierung nicht kennt.
b) Im vorliegenden Fall l�sst sich der Mangel zwar nicht quantitativ ermitteln, aber doch in seiner Bedeutung etwas n�her erfassen. Die Beschwerdef�hrerin erreichte 196 Stimmen. Bezogen auf das absolute Mehr fehlten ihr 62 Stimmen. Wichtiger ist, dass sie weitere 190 Stimmen ben�tigt h�tte, um den letztgew�hlten Kandidaten, der 385 Stimmen auf sich vereinigte, zu �bertreffen. Das sind bezogen auf die eingegangenen 657 Wahlzettel 28,9%, auf alle 902 Stimmberechtigte 21% und auf die ferngebliebenen 245 W�hler 77,6%; die Stimmbeteiligung betrug 72,8%. Diese Differenz von 190 Stimmen ist gross; eine Wahl h�tte praktisch eine Verdoppelung der Stimmen erfordert. Ein Viertel bis ein Drittel der Urneng�nger h�tte eine der sieben Stimmen anders abgeben m�ssen. Da die Stimmbeteiligung ohnehin bereits hoch war, w�re die Mobilisierung zus�tzlicher W�hler schwer gefallen; zudem h�tte dies auch den anderen Kandidaten gen�tzt.
Der quantitative Unterschied ist so erheblich, dass die Wahl der Beschwerdef�hrerin nicht als wahrscheinlich bezeichnet werden kann. Der Entscheid h�ngt damit von einer qualitativen W�rdigung der gesamten Umst�nde des Falles ab. Die beh�rdliche Intervention wiegt hier - wie dargelegt - schwer. Dies gilt um so mehr, wenn der Gemeinderat in die Vorbereitung seiner eigenen Wahl eingreift, in der sogar noch zwei bisherige Beh�rdemitglieder kandidieren. Die Einw�nde des Kantons gegen eine Aufhebung �berzeugen nicht. Auf die �berschaubarkeit der Verh�ltnisse kann es nicht ankommen; die Inserate konnten durch die Beschr�nkung auf einen gemeinsamen Vorschlag der Parteien die Willensbildung der W�hler verf�lschen. Der Regierungsrat selber gesteht der Beschwerdef�hrerin zu, sie habe einen bemerkenswerten Achtungserfolg erzielt. Nach der bundesgerichtlichen Formel gen�gt es zur Aufhebung, dass eine Beeinflussung des Ergebnisses als m�glich erscheint. Nimmt man diese Formel ernst und bedenkt man die Grunds�tzlichkeit des Fehlers, so ist es nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 15. Oktober 1986 aufzuheben.
107 IA 69 suite... ,
96 I 224,
112 IA 336,
110 IA 38,
105 IA 95,
98 IA 83

References: Art. 85
 Art. 85
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE