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Timestamp: 2019-08-25 21:00:46+00:00

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Paula Sofía Vázquez | El Juego de la Suprema Corte
Francisco Zorrilla, Paula Sofía Vázquez y Arturo Espinosa Silis
Francisco Zorrilla: La tarea fundamental para cualquier tribunal es construir su legitimidad. Ello requiere confianza en la labor e independencia de sus integrantes, y cierta aceptación de la ciudadanía y demás autoridades en sus decisiones. Hasta ahora, en el caso del TEPJF, ambos elementos han sido puestos en duda.
En noviembre de 2016, se renovó completamente el pleno de la Sala Superior (SS). Un día antes de la entrada en funciones de sus entonces nuevos integrantes, se publicó una reforma aprobada por el Congreso al artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para prolongar la duración del periodo de encargo de cuatro magistrados electorales. Ello motivó la presentación de dos acciones de inconstitucionalidad, en las que se alegaron diversas violaciones constitucionales.
El proyecto de sentencia original del ministro Gutiérrez Ortiz Mena proponía la inconstitucionalidad de la reforma y sostenía que se trataba de una afectación sustantiva a la independencia judicial, dando lugar a que una modificación legislativa pudiera influir en el quehacer del TEPJF.1 No obstante, por una mayoría de 6 contra 5 ministros de la Suprema Corte se convalidó la reforma, dejando tras de sí una intensa discusión pública sobre la afectación a la autonomía del TEPJF.
Por otra parte, la SS ha resuelto diversos casos controversiales que han llamado la atención pública. En el asunto conocido como “Cancha Pareja”,2 la SS modificó el criterio que había sostenido por casi una década y adoptó una interpretación mucho más restrictiva respecto de los alcances de la facultad reglamentaria del INE.
Luego vinieron las sentencias sobre el rebase de tope de gastos de la elección para gobernador en Coahuila,3 que dejan más dudas que certeza sobre el origen y destino de los gastos realizados en una campaña electoral.
Por último, la decisión de diciembre pasado,4 en la que se concluyó que el INE no tiene facultades para sancionar el reparto de tarjetas en campaña, tuvo tal rechazo en la opinión pública, que en un hecho inédito, los magistrados de la SS tuvieron que salir a dar una conferencia para tratar de justificar su decisión.
De ahí que el gran reto y oportunidad para la SS sea reconstruir la credibilidad de una institución que funge como órgano terminal en materia electoral y que decidirá el futuro de varias elecciones en 2018.
Paula Sofía Vázquez: Coincido en que el mayor reto no viene de los contenidos de las sentencias del TEPJF en sí, sino de su actuación. Se perdió la oportunidad de remontar la crisis de la crisis de legitimidad preexistente a través de la renovación de la Sala Superior con la modificación de los periodos de encargo que ya comentaba Francisco. En la percepción, del “ciudadano de a pie”, el TEPJF es una institución cara y que da pocos resultados; en la percepción de algunos partidos políticos y de un sector de la clase política –sus “actores”-, es una institución con una independencia y una imparcialidad cuestionada.
Ahora, cómo hacer de este reto una prueba superada, que es la pregunta inicial. La estrategia, tendría en mi opinión que correr por dos vías. Por un lado, construir legitimidad a partir de sus sentencias. Ahí hace falta la generación de criterios congruentes, no tanto con los de la integración anterior, tienen la posibilidad de continuarlos o desmarcarse, sino entre sí. Que los actores, y la sociedad en general, tengan certeza sobre la orientación de la Sala sobre un tema u otro, con independencia de quienes sean los actores del mismo. Por otro lado, la actuación pública de los integrantes de la Sala Superior. Aquí creo que hace falta un acercamiento de los magistrados con la sociedad, de forma conjunta —no como esfuerzos separados, discordantes entre sí, que parecen más competencia interna que política institucional— para hacer “pedagogía electoral” explicando las razones detrás de sus decisiones y los efectos de las mismas.
Finalmente, en el caso de sus sentencias, creo que habrá temas que tendrán un especial impacto en el balance que se haga de su actuación al final del proceso. Creo que uno de los temas más delicados será la propaganda electoral en medios. Las redes sociales han provocado, de facto, que las regulaciones en la materia, si bien se mantengan en lo relacionado con radio y televisión, no cumplan “cabalmente” con su objetivo. Los spots, con independencia de su mantenimiento y transmisión en radio y televisión se replican y repiten en Youtube, Twitter, Facebook y demás. Muchas comunicaciones son y serán contenido hecho expresamente para difusión en redes. Esto, partiendo de la creciente judicialización de las elecciones, va a provocar un raudal de impugnaciones de todos los partidos. No caer en la tentación de la regulación, pero buscar mantener el principio de equidad en la contienda, será uno de los principales retos.
Arturo Espinosa Silis: Como dicen Francisco y Paula, la autoridad encargada de validar o no la elección presidencial debe buscar ganar legitimidad, especialmente pensando que esta será la primera de dos elecciones presidenciales que la mayoría de los actuales integrantes de la Sala Superior les toque calificar.
Es cierto que en los últimos años la legitimidad del TEPJF se ha perdido, esto es producto de procesos electorales previos en los que sus decisiones han sido cuestionables, de criterios que muchas veces han sido contradictorios. Además de que la integración actual de la Sala Superior fue nombrada a través de un proceso de designación cuestionable del cual los magistrados no son culpables, lo son los partidos que modificaron la ley a su gusto, pero sólo a ellos -los integrantes de la Sala- les corresponde demostrar que más allá de la forma en como fueron designados, saben asumir su papel de jueces constitucionales y, para ello, las elecciones de este año, por la relevancia y magnitud que tienen, son el momento ideal para recobrar esa legitimidad que en algún momento tuvo el TEPJF. Misma que fue ganada a partir de sentencias con una extraordinaria argumentación y de criterios que contribuyeron a mejorar la calidad de las elecciones y a expandir el ejercicio de los derechos político-electorales.
Los retos para la autoridad electoral sin duda son muchos, pero a mi parecer son tres los que identifico como principales:
1) La certeza en las sentencias y criterios, que a pesar de lo compleja de la legislación electoral las decisiones del tribunal den certidumbre a todos los actores del proceso electoral. Que dónde existe una regla clara que deba aplicarse se haga a todos por igual y, en aquellos supuestos en que quepa la interpretación, se de una que sea favorable al ejercicio de los derechos, el debate público y la calidad de nuestra democracia.
2) La relación entre el TEPJF y el INE preocupa que a partir de sentencias recientes parece que la confrontación que viene dándose desde hace unos años sea de lo que se hable en este proceso electoral. Considero que ambas autoridades, por la importancia del papel que juegan en proceso electoral, deben buscar actuar de manera complementaria y coordinada.
3) Debe haber una apertura a la crítica por parte del TEPJF, a la crítica objetiva y constructiva que sirva para socializar y debatir sus resoluciones. Es necesario que los magistrados participen y fomenten los espacios de reflexión y análisis donde se genere un intercambio respecto de las sentencias que emitan y los criterios que generan.
Francisco Zorrilla: Me parece que los tres coincidimos en la necesidad de que el TEPJF fortalezca su legitimidad para poder llevar a cabo las funciones que tiene encomendadas. El reto es lograrlo en un entorno adverso, a unos meses de las elecciones más complejas de nuestra historia.
Como ya lo señalaba Sofía, la ciudadanía percibe al TEPJF como una institución cara y poco eficiente, aunado a los cuestionamientos de algunos actores políticos sobre su independencia e imparcialidad. El desgaste que sufrió la Sala Superior a raíz de la controversial ampliación del periodo de encargo de cuatro de sus integrantes afectó sin duda a la institución en su conjunto.
Aunado a lo anterior, como nunca antes en nuestra historia, las normas electorales son particularmente complejas y, ello, ha generado amplios espacios de discrecionalidad que han tenido que ser acotados mediante la intervención de la autoridad administrativa y de los propios tribunales electorales. De ahí que sea fundamental, como bien lo comentan Sofía y Arturo, que el TEPJF cuide la consistencia y congruencia en sus criterios jurisprudenciales.
Por otra parte, el enfrentamiento entre la Sala Superior del TEPJF y el INE parece debilitar ambas instituciones. De acuerdo con Mitofsky, la credibilidad del INE vive su peor momento en 14 años y, si tomamos en cuenta que en el “imaginario ciudadano” el INE aglutina a todas las demás instituciones electorales, entonces, podemos darnos una idea de la magnitud del problema.
En ese sentido, los posicionamientos personales de los integrantes de ambas instituciones, sin considerar al órgano en su conjunto, no parecen contribuir a fortalecer su rol de árbitros electorales.
Más aun, coincido con Sofía en que el acercamiento de los magistrados a la ciudadanía debiera partir de un esfuerzo conjunto y no quedarse en el ámbito individual.
El TEPJF no tiene funciones de “educación o civismo electoral” a diferencia del INE. Sin embargo, en vísperas del proceso electoral más grande de nuestra historia, sí resulta sensato que los integrantes del TEPJF, en un esfuerzo conjunto y ordenado, expliquen recurrentemente su función y transparenten su actuación.
El cuidado en el formato y lenguaje de las sentencias, el uso de infografías informativas y la difusión de las entrevistas de las partes con los magistrados contribuyen significativamente al entendimiento ciudadano de la labor del tribunal. Una comunicación permanente y adecuada entre tribunal y ciudadanía parece una medida necesaria para recuperar la legitimidad perdida.
Paula Sofía Vázquez: Coincidimos en que el mayor reto del TEPJF es (re)construir legitimidad, generar certeza y tener una política institucional que acerque más su trabajo a la ciudadanía. Coincido también con Francisco y Arturo, que el golpeteo institucional entre el TEPJF y el INE, además de no abonar en la certidumbre que requiere el proceso, desgasta a ambas instituciones y, debido a la configuración institucional, deslegitima al INE que queda siempre como el actor “débil”. Este contexto abre la puerta a que actores irresponsables, de todos los bandos y todos los colores, construyan sus narrativas de poca probidad en la elección, parcialidad, falta de profesionalismo y, en última instancia, de fraude. En este sentido, el TEPJF tiene que buscar una alternativa de legitimación que no pase por corregirle la plana al INE, con distintos criterios (desde hacer interpretaciones muy garantistas cuando el INE tuvo una actuación estrictamente apegada a lo legal o viceversa).
Ahora, en cuanto a la definición de temas a partir de las sentencias, además de las relacionadas con la autoridad institucional, que son hasta ahora las más llamativas (#canchapareja, modificaciones al Reglamento de elecciones para dar rapidez a los escrutinios y cómputos en casilla), también creo que un tema a seguir será la búsqueda de nulidades por rebase de tope de gastos de campaña. Ya como advirtió el propio TEPJF, es muy probable que se intente en más de una elección por una buena parte de los candidatos que queden en segundo lugar. En este contexto, es necesario que el INE y el TEPJF coordinen esfuerzos en materia de fiscalización y, sobre todo, definan con claridad cuáles serán los criterios sobre qué se contabilizará y cómo, sobre todo en temas como la compra de publicidad en redes sociales, call centers u otras estrategias de este estilo.
Por último, queda también el reto de la relación entre el TEPJF y los partidos políticos. La anterior integración protagonizó algunas primeras planas debido a reuniones privadas con algunos candidatos. En este sentido, resulta indispensable que el TEPJF genere criterios universales y transparentes respecto de las reuniones que llegue a tener con los candidatos.
Arturo Espinosa Silis: Es claro que los tres vemos como una necesidad imperante que el TEPJF reconstruya su legitimidad, frente a los actores políticos y a la ciudadanía. Me parece que Paula tocó un punto clave, la narrativa de fraude que, independientemente de las preferencias electorales, todos los partidos políticos y sus integrantes van construyendo a partir de acusaciones sin fundamento sobre la actuación “supuestamente ilegal” del contrario y la falta de intervención de la autoridad electoral para evitarla.
La experiencia de procesos electorales anteriores hace casi inevitable que esto no suceda, la irresponsabilidad de los actores políticos, quienes en muchas ocasiones ponen a la autoridad electoral entre la espada y la pared, es a través de los medios de comunicación que controlan la narrativa y presionan para que las cosas se resuelvan acorde a sus intereses. Recordemos las declaraciones de Jorge Luis Preciado previo a la resolución de la impugnación de la elección de gobernador en Colima, en donde señaló que si algún integrante de la Sala Superior aspiraba a ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se debía anular la elección, de lo contrario no habría forma.
El TEPJF debe enfocarse a realizar su trabajo, resolver las controversias que se presenten a la luz de los hechos de cada caso, las pruebas que se ofrezcan y lo que determine la ley o la interpretación que sea más favorable a la protección del ejercicio de los derechos político-electorales y la salvaguarda de los principios esenciales de cualquier elección, ser imparcial y aplicar mismos criterios a todos por igual; sin embargo, como en todo litigio las partes nunca estarán conformes por completo, a quien se le dé la razón seguramente dirá que la sentencia es justa y quien recibió el fallo en contra dirá lo opuesto.
De ahí que la pregunta es: ¿cómo puede legitimarse el TEPJF? Más allá de sus sentencias, las cuales son el elemento esencial, me parece que la justicia electoral debe garantizar la máxima publicidad, que permita que todos los interesados conozcamos los detalles de las impugnaciones, no sólo las sentencias, sino que podamos conocer las demandas es fundamental, pues muchas veces la explicación a lo que se resolvió viene de la demanda, saber qué pruebas se presentaron, es más, si acaso había elementos para justificar un posible fraude o alguna irregularidad, y además conocer de manera interactiva y a detalle las estadísticas de las impugnaciones, saber quién presente demandas o recursos únicamente por dar un golpe mediático y quién lo hace a partir de un sustento.
Las autoridades electorales deben ser partícipes de la narrativa que rodea a la elección, no siendo los protagonistas de ella y reaccionando impulsivamente ante cualquier declaración, sino permitiendo que especialistas, opinólogos, académicos y, en general, la ciudadanía que esté interesada podamos estudiar, analizar y hablar de estos temas, de forma que podamos conocer cada detalle de su trabajo y así formarnos una opinión objetiva y realista, ya será nuestra responsabilidad comunicar con veracidad o ser cómplices de la narrativa del fraude.
Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 99/2016 Y SU ACUMULADA 104/2016
2 SUP-RAP-232/2017 y acumulados.
3 “La incertidumbre en la fiscalización electoral. Caso Coahuila”.
4 SUP-RAP-6323/2017 y acumulados
5 México: confianza en instituciones 2017
Al momento de ser emitidas las ternas enviadas por el presidente de la República, el primer nombre que llamó la atención a la opinión pública fue el de Alejandro Jaime Gómez Sánchez. Actual Procurador del Estado de México y cercano en especial al consejero jurídico de la presidencia de la República, Humberto Castillejos. Su nombre, en razón de su cargo y trayectoria, se encuentra ligado a casos de posibles violaciones a derechos humanos de enorme relevancia: Atenco y Tlatlaya.
A casi tres años de concluida la elección de 2012, casi a mitad del sexenio de Enrique Peña Nieto y con la elección intermedia en puerta, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió, por fin, el último eslabón de las impugnaciones realizadas al Proceso Electoral Federal de 2012, el llamado caso Monex.
El caso Monex, para aquellos que ya lo olvidaron, versaba –entre otras muchas otras cosas- en la indagatoria sobre el supuesto financiamiento ilícito y disposición de recursos a partir de las tarjetas Monex, cometidos por la Coalición “Compromiso por México” conformada por el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México.
En este recurso, presentado para controvertir la resolución CG31/2013 del Consejo General, casi todas las fuerzas políticas (PRI, PAN, PRD, Movimiento Ciudadano) presentaron diversos agravios en distintos sentidos: supuesta violación al principio de votación en la sesión del Consejo General; incorrecta valoración del artículo 77 del COFIPE; valoración de los gastos realizados vía las tarjetas Monex como gasto de campaña y no como gasto ordinario; falta de exhaustividad en la investigación de la Unidad de Fiscalización en el origen y destino de los recursos y; en general, violación a los criterios de exhaustividad, imparcialidad por parte del entonces IFE.
Así, la Sala Superior del Tribunal Electoral analizó la actuación del IFE –ahora INE- especialmente de la ahora extinta Unidad de Fiscalización, respecto de los agravios presentados, en particular en aquellos relativos a la investigación sobre el origen y destino del financiamiento y distribución de recursos vía las ahora infames tarjetas Monex para determinar si los trabajos realizados habían sido lo suficientemente exhaustivos y si los resultados arrojados eran o no veraces.
Dada la extensión de la resolución y la cantidad de agravios que fueron desahogados en la misma me centraré sintéticamente, en razón de sus efectos, en tres: 1) la valoración de la investigación realizada por la Unidad de Fiscalización de “la institución antes conocida como IFE”, especialmente en los agravios sobre la investigación relativa al origen y destino de los recursos que se repartieron vía las tarjetas Monex y al imperativo de realizar lo que doctrinariamente se conoce como “levantamiento de velo” -que en términos llanos significa permitir, como excepción, la investigación posterior y personal de los socios que componen una sociedad mercantil con el objeto de buscar fraudes a la ley; 2) a la resolución del agravio de financiamiento ilícito dada la prohibición de los artículos 77 y 78 del ahora extinto COFIPE de obtener financiamiento de empresas mercantiles y; 3) por último, a los agravios que fueron declarados fundados y que tendrán como efecto un ajuste en el cálculo de los gastos de campaña erogados por la coalición “Compromiso por México”.
Falta de exhaustividad de la investigación sobre el origen y destino de los recursos relacionados con las tarjetas Monex. Los denunciantes reclamaban que, si bien la autoridad había realizado una investigación sobre la relación del PRI y las diversas empresas relacionadas con las tarjetas Monex (Inizzio, Efra, Tiguan, Atama), no había resuelto nada respecto a la triangulación de bienes entre estas empresas y Banca Monex, ni tampoco había arrojado luz sobre la licitud del dinero motivo de la transacción. Al respecto, se aducía que el IFE no había hecho uso del levantamiento de velo y no había investigado exhaustivamente no sólo a las empresas en términos formales –que se encontraran formalmente constituidas y en regla- sino a los socios miembros de las mismas y, más aún, el origen del dinero que habían recabado y otorgado al PRI. En este rubro, el TEPJF desestimó los agravios al considerar que la investigación realizada por la Unidad de Fiscalización respecto del origen y el destino del dinero, donde la misma aduce que comprobó a partir de solicitudes a la Comisión Bancaria vía facturas y cheques, así como la verificación de la licitud en la constitución de la empresas a cuyos nombres se encontraban emitidas las facturas, era lo suficientemente exhaustiva como para considerar satisfecho este requisito. Asimismo, consideró que, dada la solidez de la investigación realizada por la Unidad de Fiscalización, no existían indicios suficientes como para que la autoridad realizara el levantamiento de velo e indagara de forma más profunda a las empresas.
Financiamiento ilícito. En este rubro se argumentaba que la autoridad electoral, el IFE, había realizado una mala interpretación del artículo 77 del COFIPE, donde se estipula(ba) la prohibición para los partidos políticos de recibir “aportaciones o donativos” por parte de, entre otros, empresas mercantiles. Los denunciantes consideraban que, aunque en términos formales se tratase de un “préstamo” entre el PRI y las diversas empresas con las que había contratado este servicio, en realidad esto constituía un fraude a la ley ya que, en los hechos, el PRI había obtenido financiamiento de una entidad prohibida. El TEPJF declaró infundado el agravio haciendo una análisis técnico y una aplicación textual de la ley: dado que aportar y donar no significa lo mismo que prestar, y dado que el préstamo realizado entre el partido y las empresas se encontraba correctamente respaldado y había sido ya liquidado, éste no constituía ninguna infracción a la ley electoral entonces vigente.
Agravios fundados. El TEPJF declaró como fundados únicamente dos agravios. El primero donde consideró que la autoridad electoral no fundó y motivó correctamente la adjudicación de $6´809,718.00 a los gastos ordinarios de campaña del PRI por lo que se ordena realizar una correcta fundamentación y motivación; y la segunda, donde se admite que los intereses y gastos adicionales generados por los préstamos solicitados por el PRI deberán considerarse también como gastos de campaña y ser computados dentro de los mismos.
Qué dice lo que no se dice. El Tribunal omiso.
Si damos por bueno que la forma también es fondo, esta sentencia dice mucho más de lo que se lee. Una sentencia técnica, de difícil comprensión y que destaca por la falta de argumentos. En la mayoría de los casos, la Sala Superior en lugar de realizar interpretaciones de los preceptos legales, de contrastar –como lo solicitaban los demandantes y como se espera de una autoridad jurisdiccional constitucional- los agravios de una parte con lo presentado como evidencia o, bien, de explotar sus facultades constitucionales y, dada la importancia del caso en cuestión y de la precisión técnica de las pruebas que se necesitaban para sustentar algunos de los agravios presentados bien podrían haber ameritado suplencia de la queja, de realizar investigaciones ulteriores, se limita a retomar los resultados de la investigación de la Unidad de Fiscalización –precisamente aquello que se está atacando jurídicamente- y a darlos por válidos.
La sentencia evidencia sobre todo omisiones. Las más graves, considero, son las referidas a la triangulación de recursos por parte de las empresas a través de las cuáles el PRI contrató los servicios de Banca Monex, la indolencia para investigar la licitud del dinero objeto del préstamo y, por último, la falta de argumentación para desechar la posibilidad de seguir investigando un caso fundamental y en el que, a partir del propio documento de la autoridad electoral, puede presumirse razonablemente que existen irregularidades y lagunas sin esclarecer.
Una nota evidencia la falta de ejercicio del Tribunal: en dos años no realizó ninguna diligencia respecto de este caso. Evidente contraste con autoridades electorales que, años atrás, con un marco legal mucho más acotado y con menos facultades, explotaron al máximo sus capacidades, su voluntad de coordinación en los casos paradigmáticos de Pemexgate y Amigos de Fox para fallar estableciendo multas millonarias a los principales partidos políticos (PRI y PAN), uno de ellos, el partido en el poder[1].
Y, después de tanto y después de todo, ¿por qué debería importarnos?
Pasado más de un año, con nuevas reglas electorales y un rediseño institucional profundo, puede parecer –y la cobertura en prensa así lo indica- que la resolución del caso más importante de la elección de 2012 ya no tiene importancia. Sin embargo, este caso tiene una relevancia en el contexto actual.
En primer lugar, los criterios establecidos en materia de financiamiento, que como bien señala la propia resolución no se modificaron en ese rubro específico con la pasada reforma electoral, abren la puerta a que, por la vía de la figura del “préstamo” las empresas mercantiles financien campañas y candidatos. Gracias a esta resolución, la simulación en estos temas, siempre y cuando se haga con cuidado ya es legal.
En segundo lugar, aunque las reglas se hayan modificado, la Sala Superior y sus miembros no. La actuación y la solución de este caso, que si tuviese que calificarse no podría ser más que de formalista y rigorista, evidencia la ideología y la postura que tendrán los magistrados electorales para resolver los casos que se susciten en este proceso electoral de 2015. Poca interpretación, poco garantismo, mucha estricta aplicación de la letra de la ley.
Por último, esta resolución es la prueba más penosa de la deconstrucción institucional en materia electoral. Salvo honrosas excepciones, las autoridades electorales y quienes las componen parecen haber abandonado la brújula de los objetivos para los cuales fueron creadas: proteger los principios democráticos, dar certeza y legalidad a las elecciones y ser un árbitro imparcial. Como los cangrejos, vamos para atrás también esta asignatura no menor.
Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM, especialista en derecho electoral. Twitter: @pauletta_sofia
[1] De haberse seguido con el criterio establecido en el caso Pemexgate, el PRI, al ser reincidente, hubiera sido acreedor a una multa por el doble del monto estipulado. Al respecto del caso Pemexgate y Amigos de Fox cfr. Córdova L. y C. Murayama. Elecciones, dinero y corrupción. Pemexgate y Amigos de Fox, Cal y Arena, 2006.
Después de varias sesiones (cuyas versiones taquigráficas pueden – y vale la pena- consultarse- aquí) la Suprema Corte de Justicia resolvió, en 3 conjuntos de acumuladas, las acciones de inconstitucionalidad presentadas por diversos partidos políticos a un buen número de artículos contenidos en las Leyes Generales en materia electoral; en concreto, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), la Ley General de Partidos Políticos, la Ley General en Materia de Delitos Electorales, la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por último, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
En términos generales, tal como ya se señalaba en un post anterior, la Suprema Corte se encontraba –se encuentra, ya que aún tiene pendiente la resolución de acciones impuestas a constituciones y leyes electorales locales- ante un reto mayúsculo, aunque no inédito: resolver más de 60 acciones de inconstitucionalidad antes del inicio del proceso electoral federal 2015, cuyo arranque, de acuerdo con la propia reforma política, será la primera semana de octubre. En este contexto, y a reserva de lo que se refleje en las sentencias finales, vale destacar la labor de sistematización y análisis que, de forma expedita, realizaron las ponencias proyectistas para la resolución de estos casos, que, no es baladí mencionar, versaban sobre una materia de la que la Suprema Corte de Justicia no es comúnmente juez.
En contrapartida, no puede dejar de señalarse la calidad argumentativa de los accionantes. Tal como se señaló en alguna de las cuatro sesiones de esta primer etapa de desahogos, las acciones de inconstitucionalidad presentadas tenían falencias argumentativas: carecían de sustento o los preceptos cuya constitucionalidad se ponía en entredicho no estaban contrastados con disposiciones constitucionales, por ejemplo. Por esta razón, no sorprende que, al menos en tres ocasiones, el Pleno hiciera uso de la suplencia de la queja con el fin de sentar precedentes de interpretación y dar mayor claridad a la línea argumentativa de cada una de sus decisiones.
En este conjunto de sesiones y acciones, la Suprema Corte resolvió más de 60 conceptos diferentes de inconstitucionalidad. Desde asuntos de forma, como presuntas violaciones al procedimiento legislativo por omisiones en la convocatoria al periodo extraordinario o la supuesta inconsistencia entre los periodos de armonización normativa de las entidades federativas; hasta la determinación de los conceptos “votación total emitida” y “votación nacional emitida”, la constitucionalidad de la regulación de las candidaturas independientes o bien, temas que inciden directamente en la conformación del Congreso, como la determinación del conteo de votos para la asignación de escaños por vía plurinominal para partidos políticos que formen coaliciones. Para hacerlo, en un ejercicio que podría considerarse un laboratorio de argumentación jurídica, la Corte realizó todo tipo de interpretaciones: lisa y llana, interpretación conforme e incluso echó mano del criterio de interpretación del llamado bloque de constitucionalidad, respecto de la prelación que deberán tener las disposiciones constitucionales frente a tratados internacionales cuando existan contradicciones entre ambos cuerpos normativos .
En general, la Suprema Corte ratificó –por unanimidad casi en la totalidad de las votaciones- la constitucionalidad de la mayoría de los artículos y fracciones impugnados. Dentro de este grupo, es decir, de aquellos preceptos que se mantendrán vigentes y fueron declarados constitucionales destacan:
Ratificación del umbral del 3% de la votación total emitida para que un partido político mantenga su registro a nivel nacional toda vez que se consideró que la Ley únicamente transcribe una disposición que ya se encuentra contenida en la propia Constitución. (artículo 15 párrafos 1 y 2, LGIPE).
Derecho de los medios de comunicación nacionales y locales para organizar abiertamente debates con la participación de dos o más candidatos, en función de que, a partir de la interpretación conforme, se asumió que la obligación de invitar a todos los candidatos estaba inferida y por tanto no se violaba el principio de equidad en la contienda, pero que la asistencia de todos no era condición necesaria para celebración de los mismos. Asimismo, la participación de los candidatos en estos debates no podrá considerarse como propaganda encubierta o contratación ilegal salvo que medien pruebas en contrario (art. 218 párrafo 6, inciso b, LGIPE).
En materia de candidaturas independientes, los partidos políticos habían contestado la constitucionalidad de una buena parte del régimen establecido aduciendo que estas reglas, especialmente las referidas a las prerrogativas y obligaciones, atentaban contra el principio de equidad en la contienda por ser, o bien muy rígidas –más que las correlativas a los partidos políticos- o muy laxas. En este contexto, la Corte ratificó la constitucionalidad de todas las disposiciones en la materia: reglas de registro para los candidatos, acceso a radio y televisión y financiamiento de los candidatos independientes. (artículos, 384, 385, 386, entre otros, LGIPE)
Relativo a las reglas mínimas de organización que deberán observar los partidos, la Corte ratificó que las prevenciones contenidas en la Ley General de Partidos Políticos relativas a los mecanismos de resolución de controversias, la existencia de una estructura mínima de organización interna y la aprobación de coaliciones, fusiones y alianzas por medio del órgano nacional de dirección no constituían una violación a la autonomía de la vida interna de los partidos políticos y, eran, por tanto, constitucionales.
Dentro de este conjunto, cabe destacar la decisión de validar la existencia de sanciones fijas, de cancelación de registros por actos anticipados de campaña o por uso indebido de radio y televisión porque, aunque una parte de los ministros se pronunció en contra de estas sanciones, contenidas en el artículo 372 párrafos 1 y 2 de la LGIPE, decidieron declarar su constitucionalidad en atención a que ante la inminencia del arranque del Proceso Electoral Federal y la imposibilidad de modificar por vía legislativa el precepto, no podían quedarse estos conceptos violatorios sin ninguna sanción establecida.
Ahora, aunque fueron pocos los puntos que la Corte consideró fundados y, por tanto, fueron declarados inconstitucionales, algunas de las resoluciones son de alta relevancia. En primer lugar, el punto que se llevó una mayor tajada del debate es el relativo a la inconstitucionalidad del artículo 87, párrafo tercero de la LGIPE que señalaba que cuando un candidato estuviera postulado por medio de una coalición y el elector tachara en la boleta electoral más de partido político, los votos sí le serían computados al candidato pero no a los partidos políticos. En este punto, la Corte dirimió dos temas específicos: en primer lugar –y en previsión a la resolución de las acciones de inconstitucionalidad para leyes locales- resolvió que el Congreso de la Unión sí tenía competencia para legislar de forma específica y crear una base general sobre la materia, gracias a lo establecido en el artículo 73 constitucional y en los términos del artículo segundo transitorio. En segundo lugar, consideró que este sistema de conteo de votos atentaba contra la lógica del sistema electoral, de representación proporcional, mermaba las prerrogativas de los partidos políticos pequeños favoreciendo a las grandes fuerzas políticas en términos de asignación de representación proporcional, financiamiento y acceso a otras prerrogativas y, en últimos términos, distorsionaba la voluntad del elector al eliminar su voto indirecto.
Aunado a esto, también en previsiones relativas a la asignación de diputados por representación proporcional, se optó por la invalidación de la fórmula de asignación de diputados locales de representación proporcional en los Congresos locales, al considerar que esta disposición invadía la esfera competencial de las entidades federativas.
Además, la Corte también invalidó por completo algunas partes del artículo 44 y del 320 de la LGIPE, relativos al método estadístico aleatorio de recuento de votos para la elección de Senadores al considerar que este método no permitía dar certeza al resultado. También estableció que no es constitucional limitar la sanción de la entrega de dádivas para obtener el voto a aquellas que “contengan” propaganda electoral, sino que ésta sanción deberá aplicar a estas entregas, lleven o no visible dicha promoción y la invalidez de la incorporación de los gastos de estructura partidista y estructuras electorales en el rubro presupuestal de actividades ordinarias de los partidos políticos por considerar que efectivamente éstos gastos deberían encontrarse en la partida presupuestal extraordinaria.
Todos estos cambios, algunos de mayor calado que otros, tendrán como repercusión que las reglas del juego del Proceso Electoral Federal 2015, y los procesos electorales concurrentes de las entidades federativas -muchas de los cuáles también verán afectada su normatividad al términos de la resolución de estas acciones de inconstitucionalidad- actúen con áreas grises; es decir, artículos y párrafos que fueron declarados inválidos pero que no tendrán sustituto normativo.
En este contexto, para algunos casos, como el de las coaliciones, la propia Corte señaló en su resolución el camino que deberán tomar las autoridades para subsanar estos vacíos, mientras que en otros, corresponderá al INE y, en caso de ser necesario, al TEPJF, llenar por la vía de la reglamentación secundaria y interpretación, las lagunas existentes. Por ahora, nos toca conformarnos con que, con todo y todo, la resolución de estas acciones abona en fortalecer la indispensable certeza jurídica que debe enmarcar al proceso electoral que está por comenzar. Ya veremos.
Desde hace varias semanas, las diversas fuerzas políticas y la opinión pública se preparan para el proceso electoral del 2015 -empiezan a saltar encuestas, a trazarse estrategias, definir discursos, etcétera-. Sin embargo, antes es necesario librar otra batalla no menor: la definición de las reglas electorales que marcara el rumbo precisamente de estas elecciones. En efecto, como se sabe, en los últimos meses hubo una reforma político-electoral que cambió varias de las condiciones del escenario electoral. No obstante, no pocas de estas nuevas reglas han sido impugnadas ante la Suprema Corte por los mismos partidos políticos. El punto más delicado es que en este caso lo que decidan los ministros tendrá un particular impacto en la dinámica político-electoral, pues el tiempo está encima: el proceso electoral inicia formalmente en octubre de este año y de ahí que no haya tiempo para corregir aquellos aspectos legislativos que en su caso declare inconstitucional la Suprema Corte.
En febrero de 2014, después de meses de negociación por parte de las tres principales fuerzas políticas –PRI, PAN y PRD- se aprobó una nueva reforma constitucional en materia político electoral. Esta reforma tuvo dos ejes orientadores: en primer lugar, acotar el poder ilimitado que los gobernadores de las entidades federativas ejercían, ya fuese directamente o a través de los Congresos locales vía los mecanismos de designación, en los Órganos Electorales Locales y, en segundo lugar, abaratar el costo de las elecciones en México.
Todos lo vimos. ¡Cómo no verlo! En diciembre pasado, Manuel Velasco, Gobernador del Estado de Chiapas, fue casi omnipresente. A propósito de su primer informe de gobierno, vimos su rostro en rutilante technicolor en cada esquina –gracias a la portada de la revista Cambio- en cines, en televisión. Este despliegue, que el propio Velasco reconoció tuvo un costo de 129 millones de pesos, provocó, además de indignación en varios sectores de la población, que dos partidos políticos, el PAN y el PRD, presentaran ante el Instituto Federal Electoral quejas respectivas.
En el transcurso del primer mes de 2014, el IFE ya desechó la queja presentada por el PRD, y al parecer, de acuerdo con el proyecto de resolución del caso que se discutirá en la próxima sesión del Consejo General, hará lo mismo con la queja presentada por el PAN.
Antes de alzar la voz de la indignación contra este resultado, y con independencia de lo ominoso del despliegue publicitario, este contexto abre la puerta a un análisis respecto de las marco regulatorio de la publicidad gubernamental, las facultades de la autoridad electoral y los resultados que tiene la presentación de este tipo de recursos.
Con diferentes argumentos, calidades y cualidades argumentativas, ambas quejas se fundamentaban en la supuesta violación del artículo 134 constitucional, que señala, entre otras cosas, que el carácter de la propaganda gubernamental deberá “tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social” y que, además, prohíbe que dicha propaganda incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de algún servidor público.
Estas limitaciones, que se establecieron en la reforma electoral de 2007-2008, tenían prevista una reglamentación posterior –una Ley de propaganda gubernamental- que, actualmente, casi siete años después, continúa siendo una asignatura pendiente que es retomada a conveniencia, por unos y otros, de manera cíclica. Así, estas limitaciones, fundamentales para la correcta preservación del principio de equidad en la contienda electoral, para la rendición de cuentas en el gasto del erario público y el combate a la impunidad de quienes violan estos principios democráticos, quedaron cubiertas únicamente con la norma constitucional y dos modificaciones al COFIPE. Las cuales establecen que el informe anual de labores de los servidores públicos no será considerado como propaganda gubernamental mientras “la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.”
Adicionalmente, gracias al buen cúmulo de casos que ha tenido que resolver respecto de esta materia, el TEPJF ha generado varios criterios respecto de los alcances y límites de estas disposiciones. Así, tenemos que en el rubro de propaganda personalizada, el TEPJF ha determinado que esta se actualiza, entre otros casos, cuando se tienda a promocionar, velada o explícitamente, a algún servidor público (SUP-RAP-43/2009, SUP-RAP-150/2009); cuando la propaganda tienda a promocionar al servidor público destacando más su imagen, cualidades (reales o imaginarias) y logros que las del encargo que desempeña, con el fin de posicionarlo con fines político-electorales (SUP-RAP-43/2009) y cuando el servidor público utilice expresiones vinculadas al voto, la obtención del mismo, o cuando se haga alusión a la pretensión de este servidor de ser candidato a algún cargo de elección popular o cuando haga referencia a los procesos electorales por venir (SUP-RAP-43/2009).
Como podemos ver, las autoridades electorales, a pesar de las deficiencias de origen en esta materia, han construido criterios interesantes en el ámbito de su competencia. Pero entonces, ¿por qué no es posible que el IFE sancione a Manuel Velasco?
En este caso, las disposiciones jurídicas y la construcción jurisdiccional en la materia evidencian que la resolución de casos donde existe supuesta propaganda personalizada enfrenta dos problemas fundamentales. Por un lado, la incompetencia, en sentido literal y etimológico, del IFE, que aunque se encuentra facultado para conocer de estos casos tanto dentro del periodo electoral como fuera de él, sólo tiene posibilidad de aplicar sanciones cuando se trate de propaganda político-electoral que de acuerdo con los supuestos establecidos por lineamientos del propio Instituto (CG38/2008) y los criterios ya señalados, se encuentra directamente relacionada con procesos electorales –que no es el caso de la propaganda de Manuel Velasco-. Y, por otro lado, la inexistencia de disposiciones administrativas –o inclusive la determinación de la autoridad correspondiente- que regulen la publicidad gubernamental en todos sus aspectos, sobre todo en el gasto, y establezcan sanciones para los servidores públicos que trasgredan los límites establecidos.
A propósito de este caso, algunos políticos están utilizando el veredicto dado por el IFE a estas dos quejas como argumento a favor de la ya inminente reforma política, que creará un nuevo órgano electoral federal con mayores facultades de incidencia en el ámbito local; sin embargo, omiten señalar que las incapacidades tanto del IFE como de otras autoridades administrativas para sancionar estas faltas tienen poco que ver con la actuación de estas entidades. Más bien, se trata de una falta de regulación apropiada que establezca con claridad las conductas reguladas, los alcances y los límites de la actuación de todos los sujetos obligados y entidades regulatorias, así como las sanciones que deberán imponerse a quien infrinja estos supuestos.
En síntesis, ninguna autoridad, ni nueva ni vieja, va a ser capaz de resolver satisfactoriamente este tipo de conductas sin una adecuada Ley de propaganda gubernamental reglamentaria del artículo 134 constitucional. Mientras esto no ocurra, los informes de gobierno seguirán siendo una ventana de oportunidad para que funcionarios públicos de todos los niveles y adscripciones políticas, continúen contratando –y gastando sumas millonarias del erario público- de forma tolerada, diversos tipos de publicidad. De igual manera, sin un marco regulatorio adecuado, las quejas que presenten otros partidos políticos o entes facultados para denunciar ante el IFE u otra autoridad, no tendrán más repercusión que la que obtengan de la estrategia mediática que acompañe la presentación de dichas quejas. Por esta razón, en estas circunstancias, este tipo de estrategias jurídico-mediáticas resultan más dañinas que útiles al contexto democrático. Cuando la autoridad electoral, al no tener las herramientas jurídicas necesarias para sancionar estas conductas, se declara incompetente, se convierte en el nuevo blanco del encono –justificado en un inicio por el despliegue publicitario- de los partidos políticos y los ciudadanos en general. Estamos, pues, frente a otro caso de banalización del derecho y de las instituciones electorales, un circo donde todos actúan y pierde la democracia.
En este contexto, ante la posible falta de consenso entre las fuerzas políticas en la Cámara de Diputados, la designación del Consejero del IFE puede terminar por realizarse en sede judicial. Por esta razón, vale la pena recordar los precedentes en la materia para ponderar su viabilidad y su oportunidad en este caso.
El Congreso de la Unión no es el único caso de un órgano legislativo que se niega a cumplir con una determinación judicial. En aras de garantizar la regularidad de la Constitución, excepcionalmente el TEPJF ha sustituido las funciones del órgano legislativo a efecto de designar funcionarios electorales, en virtud de que los Congresos locales no han acatado los fallos jurisdiccionales. Aquí los casos paradigmáticos:
1) Caso Sonora-Instituto Electoral (SUP-JDC-4984/2011). Aquí se cuestionó la designación de tres consejeros electorales propietarios y un suplente del Consejo Estatal Electoral de Sonora, pues la designación realizada por los diputados locales no observaba los principios de paridad y alternancia de género que establece la legislación electoral de Sonora para integrar el órgano.
La sentencia del TEPJFordenaba al Congreso local que, de manera inmediata realizara los actos necesarios para designar al magistrado que ocupará el lugar de Pérez Alvídrez. Ante su desacato, después de cuatro incidentes de inejecución de sentencia –seis meses después de emitida la sentencia original- y una vez que el congreso local informó la imposibilidad de reunir los órganos encargados de la designación, el TEPJFdesignó directamente al nuevo magistrado electoral.
3) Caso Yucatán – Instituto Electoral. Uno de los casos más enigmáticos, por los alcances que tuvo, fue el de Yucatán, En el caso, previo a las elecciones de 2001 el Congreso del Estado determinó ratificar por un periodo adicional a los integrantes del Consejo Electoral del Estado. La designación se impugnó debió a que no se cumplió con la mayoría de 20 legisladores requerida para aprobar la designación, pues la ratificación se hizo por sólo 15 integrantes del Congreso.
En la primera impugnación (SUP-JRC-391/2000), el TEPJF determinó revocar la designación de consejeros electorales, a fin de se repusiera el procedimiento y se considerará a todos los candidatos postulados por diversos partidos políticos y organizaciones sociales. En cumplimiento, el Congreso de Yucatán señaló que sólo 14 de los 59 aspirantes cumplían con los requisitos legales, por lo que se les designó como consejeros propietarios y suplentes.
Ello fue nuevamente impugnado (SUP-JRC-440/2000 y acumulado) y resuelto por el TEPJF en el sentido de revocar la designación, pues el Congreso estableció requisitos mayores a los exigidos por la ley. La sentencia ordenó la reposición del procedimiento de designación, observando los requisitos legales que deben cumplir, y en caso de no conseguir la mayoría se insaculará a los designados de entre aquellos que cumplieran con los requisitos.
Ello tampoco fue cumplido de manera que ante el continuo desacato, el TEPJF llegó al extremo de designar directamente (por insaculación) a los 7 consejeros electorales que debían integrar la autoridad electoral. A pesar de ello, continuó el desacato a la sentencia del TEPJF, pues tanto el Congreso, como los Consejeros que ocupaban el cargo, se negaron a tomarles posesión a los designados por el TEPJF y entregarles las instalaciones y recursos del Instituto local. Ello derivó en el extremo de requerir el uso de la fuerza pública, así como el apoyo del Gobernador del Estado, de la Secretaria de Gobernación, y de la Procuraduría General de la República.
Finalmente, a iniciativa del Gobernador se emitió un decreto en el que se pretendió establecer un nuevo Consejo Electoral integrado por 14 consejeros (7 designados por el Congreso y 7 insaculados por el Tribunal). Dicho decreto fue controvertido a través de una acción de inconstitucionalidad, en la cual la SCJN, resolvió la A.I. 18/2001, declarando inválido el decreto del Congreso local y ordenando el cumplimiento de la sentencia del TEPJF.
Como los precedentes demuestran, es factible que, ante la reiterada omisión de la autoridad responsable –en este caso la Cámara de Diputados- el TEPJF designe a un consejero electoral. Aunque se trata, efectivamente, de un suplantamiento de funciones, el desacato continuo a un fallo judicial, así como la importancia de la integración total del IFE, en tanto autoridad administrativa fundamental en el sistema democrático mexicano, justifica una situación extraordinaria de este tipo, pues, es tarea de los tribunales constitucionales contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho y la garantía de los derechos fundamentales, incluso frente a las omisiones de otros poderes.
Sin embargo, como puede verse, tampoco se trata de un procedimiento sencillo y expedito. Este tipo de designaciones tiene que considerarse como un último recurso ante situaciones extraordinarias y, de aplicarse, deberán ponderarse con cuidado los pros y los contras que tendrá la designación de una Consejero Electoral a través de este método, sin olvidar que en un Estado de Derecho ningún poder, órgano u autoridad se encuentra por encima de la Constitución, Tratados Internacionales o la ley.
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References: resolución 
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 artículo 77
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 artículo 372
 artículo 87
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 artículo 73
 artículo 44
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 artículo 134
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