Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/stavebni-zakon-regulativy-urcujici-vyuziti-uzemi.p1128.html
Timestamp: 2019-11-14 11:25:35+00:00

Document:
Stavební zákon: regulativy určující využití území | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Stavební zákon: regulativy určující využití území
Ejk 740/2006
Obecně závazná vyhláška obce (orgánu územního plánování), která stanoví regulativy pro plochy v oblasti s čistým bydlením tak, že vymezuje určené využití území, přípustné využití území a nepřípustné využití území, je nástrojem územně plánovací dokumentace provádějící limity využití území, tzv. regulativy, které - inkorporovány do vyhlášky obce dle § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona - jsou právně závazné a určují konkrétní využití území. Jiné určení využití území nelze dovozovat argumentem, podle něhož to, co ve vyhlášce není regulativy stanoveno, je dovoleno, neboť by tím byla umožněna neschválená zástavba a nekoordinované funkční využití území.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2005, čj. 9 Ca 187/2004-56)
Společnost s ručením omezeným K. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o povolení změny stavby.
Městský úřad Černošice, stavební úřad, rozhodnutím ze dne 11. 2. 2004 zamítl žádost žalobce o povolení změny stavby rodinného domu o třech bytových jednotkách s garážemi, kancelářskými prostorami a ateliérem a dalšími doplňkovými stavbami před jejím dokončením tak, že změnou by vznikl bytový dům se sedmi bytovými jednotkami.
Krajský úřad Středočeského kraje odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný vyšel ze zjištění stavebního úřadu, že navrhovanou změnou ztratí předmětná stavba charakter rodinného domu, bude mít charakter bytového domu, což je v rozporu se schváleným územním plánem, a tím by byly ohroženy veřejné zájmy. Stavba se nachází v území, které je v územním plánu označeno jako oblast s čistým bydlením a v níž jsou ve vyhlášce k územnímu plánu sídelního útvaru Černošice jako určené využití území uvedeny samostatné rodinné domy, nikoliv však bytové domy či obecně stavby pro bydlení. Účelné a přípustné využití území dle vyhlášky představuje pevný a konečný regulativ při posuzování staveb, který nelze svévolně překračovat, a rozšiřovat tak možnosti výstavby i na stavby podobného charakteru. Je nepřijatelný názor, že stavby, které nejsou uvedené v příslušné části vyhlášky, jsou z tohoto důvodu automaticky přípustné. Veřejné zájmy jsou porušeny právě tím, že stavba je v rozporu s územním plánem, a není pak rozhodující, zda bude zachován architektonický charakter stavby.
Žalobce v žalobě především namítal, že žalovaný se při zjišťování souladu navrhovaného využití území s regulativy funkčního využití území řídil pouze určeným využitím, které výslovně uvádí samostatné rodinné domy, a nepřihlédl k nepřípustnému využití území, které zakazuje výstavbu výrobních, skladových a dopravních zařízení, a dále všechny činnosti s negativními vlivy a porušující pohodu prostředí. Dle žalobce je třeba regulativy využití území vykládat v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Území, které je označeno za oblast s čistým bydlením, má plnit především funkci obytnou, která v tomto případě bude navrhovanou změnou přímo podpořena a posílena (namísto nebytových prostor dojde ke vzniku bytů). Dále je třeba přihlédnout k tomu, že tím, že došlo ke stanovení nepřípustného využití území, byly vytvořeny limity využití území, které rovněž nebyly porušeny. Jiný výklad by byl v rozporu s článkem 2 odst. 4 Ústavy České republiky. Je třeba vzít v úvahu, že určené využití území se týká především velkých ploch nové zástavby. Při stavbě objektů v již zastavěném území je nutné brát ohled na okolní zástavbu a regulaci odvozovat od ní.
Žalovaný správní orgán ve svém vyjádření k podané žalobě nesouhlasil s názorem žalobce, že regulativy využití území je třeba vykládat v souladu s cíli a úkoly územního plánování a že navrhovanou změnou stavby bude přímo podpořena a posílena obytná funkce daného území. Dle názoru žalovaného je stavební úřad povinen přezkoumat soulad navrhované změny stavby především s regulativy, které pro dané území vyhláška stanoví, nikoliv pouze s označením jednotlivých oblastí. Stavební úřad musí považovat určené a přípustné využití dle vyhlášky za pevný a konečný regulativ při posuzování staveb, který nemůže svévolně překračovat, a rozšiřovat tak možnosti výstavby i na stavby podobného charakteru, v tomto případě bytové domy. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby soud podanou žalobu zamítl.
V souzené věci Městský úřad Černošice, stavební úřad, rozhodoval o žádosti žalobce o povolení změny stavby rodinného domu o 3 bytových jednotkách, s garážemi, kancelářskými prostorami, ateliérem a dalšími doplňkovými stavbami před jejich dokončením na bytový dům se 7 bytovými jednotkami. Rozhodnutí vydal dne 11. 2. 2004, tedy následně a krátce poté, kdy na předmětný rodinný dům bylo vydáno stavební povolení dne 4. 11. 2003 a nabylo právní moci dne 24. 11. 2003. V té době stavební úřad v řízení posuzoval předložený návrh z hledisek uvedených v § 68 odst. 2 stavebního zákona s přihlédnutím k § 62 odst. 4 citovaného zákona a návrh odmítl z toho důvodu, že podle schváleného územního plánu sídelního útvaru města Černošice je předmětná lokalita určena jako oblast s čistým bydlením. Regulativy funkčního využití území byly stanoveny v příloze č. 1 vyhlášky č. 8/2003, ve znění vyhlášky č. 11/2003 města Černošice; žalovaný věc posoudil tak, že navrhovanou změnou ztratí předmětná stavba charakter rodinného domu a bude mít charakter bytového domu, což je v rozporu se schváleným územním plánem, a tím jsou ohroženy veřejné zájmy.
Z uvedeného je zřejmé, že v době, kdy rozhodoval stavební úřad, a potažmo i žalovaný, bylo úkolem správních orgánů postupovat podle § 68 odst. 2 a § 62 odst. 4 stavebního zákona, neboť i na řízení o změně stavby se přiměřeně vztahují ustanovení o stavebním řízení, a tedy i požadavek na přezkum stavebním úřadem, zda navrhovaná změna stavby a její dokumentace je v souladu s požadavky územního plánování.
Podle § 10 odst. 1 stavebního zákona územní plán obce stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného území obce. Územní plán představuje základní koncepční dokument řízení územního rozvoje obce, který je zaměřen na urbanistickou koncepci a stanovení funkčního využití ploch a jejich vzájemného uspořádání. Vedle toho regulační plán stanoví využití jednotlivých pozemků a určuje regulační prvky plošného a prostorového uspořádání (§ 11 stavebního zákona). Obce jsou pak podle § 12 stavebního zákona orgánem územního plánování a podle § 13 citovaného zákona pořizují v přenesené působnosti územní plán obce, regulační plány a územně plánovací podklady. Podle § 29 odst. 1 stavebního zákona územně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení. Závaznými částmi jsou pak základní zásady uspořádání území a limity jeho využití vyjádřené v regulativech. Ostatní části řešení jsou směrné. Podle § 29 odst. 2 a 3 stavebního zákona orgán územního plánování vymezuje závaznou část územně plánovací dokumentace a vyhlašuje ji obecně závaznou vyhláškou. Tak postupovala obec Černošice i v dané věci. Regulativy využití území jako závazná část územně plánovací dokumentace jsou stanoveny ve vyhlášce č. 8/2003 města Černošice, která byla přijata dne 15. 10. 2003 k vymezení závazné části změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Černošice, a to podle § 10 písm. d) zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, a podle § 29 odst. 2 stavebního zákona. Uvedená vyhláška je tedy nástrojem územního plánování, je závaznou částí územního plánu, je regulativem, který stanoví limity využití území v daném sídelním útvaru. V daném případě tedy nepřipadá v úvahu, jak žalobce naznačuje v podané žalobě, aby stavební úřad regulativy využití území vykládal v souladu s cíli a úkoly územního plánování, neboť právě regulativy využití území jsou projevem a vyjádřením cílů a úkolů územního plánování v dané lokalitě. Protože úkolem územně plánovací dokumentace, a tedy i její části, jíž jsou regulativy využití území, je určení využití území, byla v daném řízení rozhodná ta část vyhlášky, která toto určení stanoví.
Podle vyhlášky č. 8/2003 města Černošice, přílohy č. 1, regulativy pro plochy v oblasti s čistým bydlením stanoví určené využití jako bydlení v samostatných rodinných domech pod jedním čp. skládajících se z přízemí, patra a podkroví, v případě ploché střechy pak z přízemí a prvního patra (dvě nadzemní podlaží), z garáže, ohrazené zahrady s funkcí rekreační, okrasnou nebo užitkovou [písm. a) bod 1, bod 1.1]. Regulativy pro plochy v oblasti s čistým bydlením stanoví přípustné využití tak, že jde o rekreační bydlení ve stávajících objektech pro individuální rekreaci, k obslužné činnosti nevýrobního charakteru omezeného rozsahu (drobné provozovny, maloobchod, veřejné stravování a ubytování do 6 lůžek, zdravotní a sociální služby), tj. pokud jde o využití objektů [písm. a) bod 1, bod 1.2]. Uvedené regulativy stanoví jako nepřípustné využití pro tuto oblast s čistým bydlením: výstavbu výrobních, skladových a dopravních zařízení, všechny druhy činností, které svými negativními vlivy přímo nebo nepřímo narušují pohodu bydlení nebo životního prostředí, chovatelství a pěstitelství v rámci drobných staveb a výstavbu staveb pro individuální rekreaci [písm. a) bod 1, bod 1.3].
Protože úkolem regulativů v rámci územně plánovací dokumentace je určení využití území, byla pro posouzení souladu navrhované stavby s územně plánovací dokumentací v dané věci rozhodná ta část obecně závazné vyhlášky města Černošice, která pozitivně stanoví určení využití daného území. Vyhlášku nelze aplikovat ve smyslu argumentace co není právním předpisem zakázáno, je dovoleno, neboť je třeba vycházet ze smyslu této vyhlášky, jak bylo již výše uvedeno, tj. z toho, že tato vyhláška je nástrojem územně plánovací dokumentace provádějící limity využití území, tzv. regulativy, které inkorporovány do vyhlášky obce jsou právně závazné. Na tuto vyhlášku tedy nelze pohlížet pouze jako na obecně závazný předpis, ale rovněž jako na nástroj provedení schválené územně plánovací dokumentace směřující k určení konkrétního využití území. Určení využití území nelze dovozovat z toho, co ve vyhlášce není stanoveno, a dovozovat možnost umístění a výstavby objektů, které nejsou ve vyhlášce jako určení využití území stanoveny. Takový postup by popřel funkci vyhlášky jako regulativu - nástroje územně plánovací dokumentace, neboť by umožnil neschválenou zástavbu, nekoordinované funkční využití území (jako příklad lze uvést možnost výstavby vysokého panelákového domu mezi rodinnými domky), tedy postup, který by se vymykal regulativům územního plánování schváleným obcí. Nadto soud poukazuje na to, že v regulativech přípustného využití je stanoveno pouze rekreační bydlení ve stávajících objektech pro individuální rekreaci, nikoliv bydlení v nově vystavěných domech s kapacitou tak, jak je požadováno v navrhované změně stavebního povolení. Z toho lze dovodit jasně vymezené limity určení využití území.

References: § 29
 zákona č. 50
 soud 
 § 68
 § 62
 § 68
 § 62
 § 10
 § 12
 § 13
 § 29
 § 29
 § 10
 § 29
 soud