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Timestamp: 2017-09-22 09:47:31+00:00

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Colunas do Blog do Rigon: Apelação cível
APELAÇÃO CÍVEL N.º 512.064-5, DA COMARCA DE MARINGÁ - 2ª VARA CÍVEL.
APELANTE 1: JOAQUIM VITOR DA SILVA
APELANTE 2: LUCIANO TOFALINI
APELANTE 3: WALDEMAR ZIRONDI E SINEIDE FERRAREZI ENZ
APELANTE 4: JONAS ERALDO DE LIMA
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
RELATOR: DES. ABRAHAM LINCOLN CALIXTO
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL QUE REALIZA CONTRATAÇÃO DE EMPRÉSTIMO BANCÁRIO, EM NOME PRÓPRIO, PARA SALDAR DÍVIDAS DO MUNICÍPIO. POSTERIOR RESSARCIMENTO DOS VALORES DESPENDIDOS. PRELIMINARES REJEITADAS. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTITUCIONALIDADE - A Lei de Improbidade Administrativa, consoante entendimento jurisprudencial da Corte Suprema, não padece de inconstitucionalidade formal, pois elaborada de acordo com os ditames constitucionais e, tampouco, de vício material, aplicando-se a todas as esferas da Federação.
MINISTÉRIO PÚBLICO. DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA - “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público” (Súmula 329 do Superior Tribunal de Justiça).
AGENTES POLÍTICOS. APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - A decisão proferida na Reclamação n.º 2138/DF, pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido da inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, não possui efeitos erga omnes e vinculante, pois proferida no bojo de ação que não tem por objeto o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo, tratando-se de medida que opera efeitos, tão-somente, entre as partes da demanda.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. FORO ESPECIAL POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO INEXISTENTE - “Com a declaração, pelo Supremo Tribunal Federal, da inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, a qual acrescentou o § 2º ao artigo 84 do Código de Processo Penal, que estendeu o foro por prerrogativa de função previsto nos artigos 29, inciso X, da Constituição Federal, e 101, inciso VII, alínea a, da Constituição Estadual, aos casos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, não há que se cogitar de foro por prerrogativa de função nessas hipóteses.” (Acórdão nº 23198, 5ª. Câmara Cível, Rel. Des. JOSÉ MARCOS DE MOURA, DJ 02.02.2009).
INQUÉRITO CIVIL. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO UNILATERAL. CONTRADITÓRIO. DISPENSA - O procedimento administrativo investigatório realizado pelo Ministério Público constitui mera peça informativa e unilateral, destinando-se à colheita de elementos para a propositura de futura demanda judicial, não exigindo, para sua validade, a obediência ao contraditório e à ampla defesa.
CERCEAMENTO DE DEFESA. DEPOIMENTO PESSOAL DOS RÉUS. PROVA QUE SOMENTE PODE SER REQUERIDA PELA PARTE ADVERSA - Destinando-se, o depoimento pessoal do réu, à obtenção de confissão, somente o autor pode alegar prejuízo por ela não ter sido produzida.
PRESCRIÇÃO. PRAZO REGULADO PELAS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 37, § 5º. DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 23 DA LEI N.º 8.429/92. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO QUE REALIZA CONTRATAÇÃO DE EMPRÉSTIMO BANCÁRIO, EM NOME PRÓPRIO, PARA SALDAR DÍVIDAS DO MUNICÍPIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÃO VERIFICADA. AUSÊNCIA DE DOLO - Considerando que o caput do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa contém termos abertos, sua interpretação deve ser restritiva, sob pena de serem taxados de ímprobos atos que não contêm qualquer indicativo de dolo ou desonestidade.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. POSTERIOR RESSARCIMENTO DOS VALORES EMPRESTADOS PELO PREFEITO MUNICIPAL AO MUNICÍPIO. DIFERENÇA DO MONTANTE REPASSADO AOS COFRES PÚBLICOS E AQUELE RESTITUÍDO AO AGENTE PÚBLICO. PERDA PATRIMONIAL. LESÃO AO ERÁRIO CONFIGURADA, SOB A FORMA CULPOSA - Consoante entendimento doutrinário e jurisprudencial, as condutas descritas no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92 não exigem que o agente tenha obtido alguma vantagem ilícita ou que tenha agido com dolo, admitindo-se a forma culposa.
LESÃO AO ERÁRIO. PENALIDADES. EXCLUSÃO. CONDUTA CULPOSA. RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO QUE SE IMPÕE. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS POR CINCO ANOS - Considerando que a conduta praticada pelos agentes, que acarretou lesão ao erário, caracteriza-se como culposa, há que ser mantida, apenas, a sanção de ressarcimento integral do dano, incluídos juros e correção monetária, já que é imperiosa a restauração do patrimônio público lesado, bem como a suspensão dos direitos políticos, por cinco anos.
SENTENÇA REFORMADA EM PARTE.
PRIMEIRO E TERCEIRO APELOS PROVIDOS.
SEGUNDO E QUARTO, PARCIALMENTE PROVIDOS.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº. 512.064-5, de Maringá - 2ª Vara Cível, em que são apelantes JOAQUIM VITOR DA SILVA, LUCIANO TOFALINI, WALDEMAR ZIRONDI E OUTRO E JONAS ERALDO DE LIMA e apelado, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ.
1. Tratam-se de recursos de apelação cível interpostos por JOAQUIM VITOR DA SILVA, LUCIANO TOFALINI, WALDEMAR ZIRONDI E OUTRO E JONAS ERALDO DE LIMA, em face da respeitável sentença (fls. 21.264/21.280), prolatada nos autos de Ação Civil Pública, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, que julgou procedente o pedido inicial, condenando os réus JONAS ERALDO DE LIMA e LUCIANO TOFALINI: a) por terem malferido os princípios da Administração Pública ao promoverem a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e realizarem os pagamentos sem prévio empenho, às sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei n.º 8.429/92 e, b) por terem causado lesão ao erário em decorrência de ações que resultaram em perda patrimonial ao Município de Paiçandu, às sanções do artigo 12, inciso II, da Lei n.º 8.429/92, bem como para condenar os réus JONAS ERALDO DE LIMA, LUCIANO TOFALINI, JOAQUIM VITOR DA SILVA, WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ às sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei n.º 8.429/92, por terem malferido os princípios da Administração Pública ao instarem a Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu a celebrar empréstimos bancários e obter desta os recursos advindos dos empréstimos sem autorização legislativa e realizar a quitação sem prévio empenho.
Por derradeiro, condenou os réus ao pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios em favor do MINISTÉRIO PÚBLICO, verba arbitrada em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) em relação ao réu JONAS ERALDO DE LIMA, R$ 2.000,00 (dois mil reais) em relação ao réu LUCIANO TOFALINI e R$ 1.000,00 (um mil reais) em relação aos demais réus, nos termos do artigo 20, § 4º do Código de Processo Civil.
2. Inconformado, JOAQUIM VITOR DA SILVA pugna pela reforma do decisum (fls. 21.282/21.285), sustentando que não há prova de que tenha praticado qualquer conduta ilícita, não descrevendo, a sentença, sequer a forma como ele teria participado do ato ímprobo.
Assevera que não ordenou, permitiu, realizou ou liberou qualquer empréstimo, transferência, pagamento ou cheque.
Requer, assim, seja provido o recurso, a fim de que seja inocentado das acusações de improbidade administrativa, ante a ausência de provas.
3. O réu LUCIANO TOFALINI também interpôs apelação (fls. 21.297/21.305), sustentando que a decisão acerca dos empréstimos foi discutida com vereadores e secretários, em benefício do Município de Paiçandu, sempre por meio de transações transparentes, inexistindo qualquer razão para que o recorrente pudesse cogitar de qualquer ilicitude, tendo restringido-se a colocar “(...) no papel as determinações de seu superior hierárquico e que entendeu na época dos fatos como atos de gestão normal” (fls. 21.304).
Pugna pela reforma da sentença, a fim de que seja absolvido das condutas que lhe foram impostas.
4. Igualmente irresignados, WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ apelaram (fls. 21.308/21.328), suscitando, preliminarmente, a incompetência do Juízo a quo para o julgamento da presente demanda, eis que o réu JONAS ERALDO DE LIMA detém foro especial por prerrogativa de função, nos termos da Lei n.º 10.628/02.
Argúem, ainda, a nulidade do inquérito civil, pois os réus foram instados a se apresentar junto ao representante ministerial via telefone, sem qualquer intimação oficial e sem que lhes fosse esclarecido qual o motivo das investigações.
Levantam a ocorrência de cerceamento do direito de defesa, já que não lhes foi tomado o depoimento pessoal, embora tenha sido requerida a produção de tal prova.
Quanto ao mérito, asseveram que não agiram de má-fé e não se locupletaram com os empréstimos que entenderam legais, não tendo praticado qualquer ato de improbidade administrativa.
Mencionam, ainda, que “(...) O Tribunal de Contas, pela sua Diretoria de Contas Municipais, além de reconhecer que foram atos meramente irregulares (portanto não de improbidade) reconhece, também, a responsabilidade única e exclusiva do ex-alcaide do Município de Paiçandu” (fls. 21.327).
Requerem o provimento do apelo, a fim de seja excluída a condenação que lhes foi imposta, ante a inexistência de conduta típica, de enriquecimento sem causa e de qualquer prejuízo ao erário.
5. JONAS ERALDO DE LIMA também interpôs apelação (fls. 21.334/21.398), suscitando, preliminarmente, a inconstitucionalidade da Lei n.º 8.429/92, sob o aspecto formal e material.
Afirma que a Câmara dos Deputados ignorou o substitutivo do Senado Federal, remetendo para sanção presidencial o projeto de lei por ela aprovado, com emendas extraídas do substitutivo geral do Senado e que a União não poderia ter estabelecido sanções administrativas a serem aplicadas em relação aos servidores das demais unidades da Federação.
Argúi, ainda, a ilegitimidade ativa do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, sob o argumento de que a demanda não tem por objeto qualquer interesse difuso, mas interesse meramente patrimonial do Município, a este cabendo a iniciativa da ação.
Invoca a carência da ação, sustentando que falta ao autor interesse de agir, já que defende interesse que não se caracteriza como difuso, não sendo a ação civil pública o instrumento adequado para a tutela do direito invocado.
Aduz, ainda, que, como agente político, não está sujeito ao regime da Lei n.º 8.429/92, nos termos da jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal.
No mérito, pugna pela reforma da sentença, alegando que sua fundamentação “(...) restringiu-se às afirmações lançadas na petição inicial e nas tabelas nela constantes, cuja elaboração foi efetuada unilateralmente pelo representante do Ministério Público e baseada nas informações constantes no inquérito civil” (fls. 21.375).
Assevera que a realização dos empréstimos em nome próprio, com o fim de restabelecer o funcionamento da máquina administrativa, que estava paralisada em face dos graves problemas financeiros e estruturais que inviabilizavam a administração, era um dever do apelante, na condição de administrador público.
Argumenta que todos os empréstimos tiveram como único objetivo o saneamento financeiro das contas municipais, destinando-se exclusivamente para a quitação das dívidas, sem que qualquer vantagem fosse por ele auferida.
Alega, assim, que não há que se falar em improbidade administrativa pelo simples fato de a conduta praticada pelo apelante não estar amparada por lei, eis que não ofendeu os princípios da administração, não praticou subtração, apropriação ou desvio e, tampouco provocou prejuízo ao erário.
Defende, ainda, que o Município de Paiçandu não experimentou qualquer perda patrimonial, insurgindo-se em relação aos valores constantes da sentença e afirmando que o prejuízo foi pelo próprio recorrente suportado, pois arcou com todos os encargos, inclusive juros e despesas contratuais.
Manifesta inconformismo, também, em relação às sanções que lhe foram impostas, sustentando que não foram devidamente fundamentadas e não atentaram para o critério da proporcionalidade.
6. O apelado apresentou contra-razões às fls. 21.452/21.503, defendendo o acerto do julgado.
7. Em manifestação às fls. 21.510/21.537, a Procuradoria Geral de Justiça exarou parecer, opinando pelo conhecimento dos recursos e pelo provimento do apelo de JOAQUIM VITOR DA SILVA, pelo parcial provimento do recurso de JONAS ERALDO LIMA, para o fim de minorar as sanções a ele impostas, bem como pelo desprovimento dos recursos interpostos por LUCIANO TOFALINI, WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ, propugnando pela retificação, de ofício, das penas a eles aplicadas.
II. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
1. Conheço dos recursos interpostos, eis que presentes os requisitos para sua admissibilidade.
2. Enfrento, em primeiro lugar, o apelo manejado por JONAS ERALDO DE LIMA, destacando, desde já, que não merecem acolhimento as preliminares suscitadas.
3. Quanto à alegada inconstitucionalidade formal da Lei de Improbidade Administrativa, sob o argumento de que o trâmite do respectivo processo legislativo não observou a regra do bicameralismo adotada pela Constituição Federal, o Supremo Tribunal Federal já decidiu, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.182-6, que a “(...) rejeição do substitutivo pela Câmara, aprovando apenas alguns dispositivos dele destacados (artigo 190 do RI-CD), implica a remessa do projeto à sanção presidencial, e não na sua devolução ao Senado, porque já concluído o processo legislativo; caso contrário, dar-se-ia interminável repetição de idas e vindas de uma Casa Legislativa para outra, o que tornaria sem fim o processo legislativo. Medida cautelar indeferida.”
Com efeito, como bem explica WALDO FAZZIO JÚNIOR, o processo legislativo para aprovação da Lei n.º 8.429/92 teve início na Câmara Federal (Casa Iniciadora), que aprovou o projeto de lei e, depois, encaminhou-o ao Senado (Casa Revisora), onde foi aprovado Substitutivo ao projeto original.
Devolvido à Casa Iniciadora, o Substitutivo do Senado foi rejeitado, tendo a Câmara Federal, contudo, aprovado alguns dispositivos dele destacados, remetendo-o em seguida à sanção presidencial, o que não gera qualquer vício, como decidiu o Supremo Tribunal Federal, nas palavras do mencionado autor:
“[...] A indagação básica, no caso, é se a Câmara dos Deputados podia ou não alterar a Emenda Substitutiva oriunda do Senado Federal. Em caso de resposta afirmativa, se deveria restituir o projeto ao Senado ou encaminhá-lo diretamente para sanção, como o fez.
As duas respostas são positivas. Foram observadas as regras procedimentais dos arts. 65 e 66 da Carta Magna.
(...) Ora, se a Casa Iniciadora é a Câmara dos Deputados, lá deve ferir-se a deliberação principal. Ao Senado insta cumprir o papel de Casa Revisora, podendo:
1. rejeitar o projeto, que será, então, arquivado;
2. aprová-lo in totum, caso em que será enviado ao Presidente da República, para sanção ou veto; ou
3. emendá-lo, devolvendo-o à Casa iniciadora para aprovar ou rejeitar as emendas, concluindo-se lá a votação.
Emendar o projeto de lei não significa, por certo, inverter a condição das Casas congressuais. Toda emenda é acessória e está delimitada pela matéria contida na proposição anterior. Portanto, não tem o efeito de uma nova proposição. O substitutivo não é projeto autônomo, mas emenda ampla a um projeto inicial.
(...) Como já dito em outro livro, ‘sempre vale aditar que o bicameralismo não é unidimensional e, no Brasil, sempre foi adotado minimamente. A emenda deve conhecer duplo pronunciamento, é claro, mas seus resultados, no entanto, podem ser diferentes. Não é imprescindível que sejam uniformes. A inexigência de uniformidade tem por escopo impedir que o processo legislativo se eternize, no trâmite recíproco entre as Casas parlamentares. Nas próprias palavras do Ministro Maurício Corrêa, no voto colacionado, do contrário dar-se-ia repetição interminável de idas e vindas de uma Casa Legislativa para outra, o que tornaria sem fim o processo legislativo’”.
(in ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, São Paulo: Editora Atlas, 2007, pp. 62/64).
Sobreleva destacar que o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça já firmou orientação no sentido da improcedência do incidente de declaração de inconstitucionalidade formal da Lei de Improbidade Administrativa, com relação à alegação de desobediência ao devido processo legislativo:
“Constitucional. Controle Incidental de Constitucionalidade. Lei Federal nº 8.429/92 (Improbidade Administrativa). Alegação de vício no processo legislativo que a originou, por ofensa ao princípio da bicameralidade. Inocorrência. Projeto de lei cujo trâmite começou na Câmara dos Deputados, foi ao Senado Federal, casa revisora onde recebeu emenda substitutiva, sendo que, quando do seu retorno à casa inicial, o substitutivo foi aprovado parcialmente, subsistindo em parte o projeto original. Incidente de declaração de inconstitucionalidade improcedente, com retorno dos autos à Câmara remetente”.
(Acórdão 5818, Órgão Especial, Des. LUIZ CEZAR DE OLIVEIRA, DJ 15/09/2003).
Essa orientação é seguida, também, por esta Colenda Câmara Cível, consoante se vê dos seguintes julgados: Acórdão n.º 29498, Rel. Des. REGINA AFONSO PORTES, DJ 11/01/2008; Acórdão n.º 33324, Rel. Des. SALVATORE ANTONIO ASTUTI, DJ 02/03/2009; Acórdão n.º 32356, Rel. Juiz ROGÉRIO RIBAS, DJ 07/10/2008).
No aspecto material também não se pode considerar inconstitucional a Lei de Improbidade Administrativa.
Com efeito, as sanções previstas na Lei n.º 8.429/92 têm natureza civil e não administrativa. Cabendo à União legislar privativamente sobre direito civil, nenhum empecilho há para que esse ente legisle a respeito da matéria ora em debate, cujo diploma legal se aplica a todas as esferas da Federação.
Exsurge o sempre valioso ensinamento doutrinário sobre o tema externado por WALDO FAZZIO JÚNIOR:
“[...] Sem embargo das considerações do abalizado publicista, seu entendimento emerge de uma leitura da Lei n.º 8.429/92, como diploma legal de natureza exclusivamente administrativa.
De fato, não é assim, na medida em que, regulamentando o disposto no art. 37, § 4º., da Constituição Federal, a Lei n.º 8.429/92 é, sobretudo, norma sancionadora de ilícitos civis e político-administrativos. Se, realmente, alimenta o propósito de proteger a Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis, não dispõe sobre ilícitos meramente administrativos, senão de condutas suscetíveis de angariar, também reprimendas civis (seqüestro, indisponibilidade de bens, ressarcimento e multa civil) e política (suspensão dos direitos políticos). Esta, com sólidos vínculos eleitorais (portanto, da alçada da aptidão legislativa da União), confere densidade a princípios e regras constitucionais insuscetíveis de regramento diverso em cada Estado-membro, no restrito compartimento administrativo.
Compete privativamente à União (art. 22, I) legislar sobre direito civil e eleitoral. Portanto, incumbe-lhe a normação reguladora de sanções civil e da sanção que guarda pertinência direta com o direito eleitoral.”
(in ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, São Paulo: Editora Atlas, 2007, p. 65).
4. Suscita, o apelante, ainda, a ilegitimidade ativa do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ e sua falta de interesse de agir, sob o argumento de que a demanda não tem por objeto qualquer interesse difuso, mas interesse meramente patrimonial do Município, a este cabendo a iniciativa da ação.
Sem razão o recorrente, eis que o Ministério Público detém legitimidade para propor ação civil pública que objetiva, além da aplicação das demais sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, o ressarcimento de danos ao erário público, eis que o inciso III do artigo 129 da Constituição Federal, prevê, como função dessa instituição, “(...) promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.
A respeito, oportuno citar lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“[...] A legitimidade do Ministério Público para promover ação civil de improbidade administrativa na defesa do patrimônio público, da qual o Erário faz parte, ao lado de bens e direitos de valor histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, representando seu conteúdo econômico-financeiro (bens e direitos de valor econômico), procede da norma constitucional do art. 129, inciso III, da CF, que afirma ser função constitucional do Ministério Público (...).
(...) Resulta, daí, que o Ministério Público está legitimado constitucionalmente a tutelar o Erário, postulando em juízo a recomposição deste, isto é, o integral ressarcimento do dano patrimonial decorrente de ato de improbidade, bem como a aplicação das demais sanções tipificadas no art. 12 da LIA, tais como: perda da função pública do agente público ímprobo, a suspensão de seus direitos políticos, multa civil, etc.”
(in LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMENTADA, São Paulo: Editora Atlas, 2007, pp. 206/207).
Tal questão já restou, inclusive, sumulada: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público” (Súmula 329 do Superior Tribunal de Justiça).
Contrariamente ao alegado pelo apelante, a proba e correta aplicação dos recursos públicos caracteriza-se como interesse difuso, pois interessa a todos munícipes, indistintamente, que o dinheiro dos cofres públicos - decorrente, em sua maioria, do pagamento de tributos - seja gerido de acordo com a lei.
Por isso, a ação civil pública é o meio processual adequado para a proteção do patrimônio público, que, como exposto, integra a categoria dos interesses difusos, dispondo, a respeito, o artigo 1º. da Lei de Ação Civil Pública:
“[...] Art. 1º Regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
IV - A qualquer outro interesse difuso ou coletivo;”.
Conclui-se, assim, que o Ministério Público detém legitimidade para buscar o ressarcimento dos prejuízos causados ao erário e, para tanto, pode valer-se da ação civil pública.
É incontroverso que o Ministério Público não pode exercer a representação judicial das pessoas jurídicas de direito público interno.
No caso em exame, porém, trata-se da defesa de um interesse que não é unicamente da entidade pública, mas da própria sociedade, relativo à moralidade na administração pública.
De fato, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ propôs a presente demanda, objetivando “(...) a responsabilidade dos réus acima nominados, em face da ocorrência de desvio de numerários dos cofres públicos do MUNICÍPIO DE PAIÇANDU, considerados atos de improbidade administrativa” (fls. 04).
Discute-se, destarte, se houve o correto emprego dos recursos públicos ou se o interesse da coletividade não foi respeitado.
Diante disso, não se pode negar que o Ministério Público não está exercendo o patrocínio do ente municipal, mas procurando defender a boa gestão do dinheiro público.
A fim de corroborar a tese ora esposada, cito esclarecedora lição de TEORI ALBINO ZAVASKI sobre o assunto:
“[...] Ordinariamente, é inegável, a defesa judicial do patrimônio público é atribuição dos órgãos da advocacia e da consultoria dos entes públicos, que a promovem pelas vias procedimentais e nos limites da competência estabelecidos em lei. A intervenção do Ministério Público, nesse domínio, conseqüentemente, somente se justifica em situações não ordinárias, ou seja, em situações especiais. Que situações seriam essas? São as situações em que, no patrocínio judicial em defesa do patrimônio público, se pode identificar um interesse superior, como tal considerado aquele que, por alguma razão objetiva e clara, transcende o interesse ordinário da pessoa jurídica titular do direito lesado. Assim ocorre quando, pela natureza da causa ou pela magnitude das conseqüências, ou pelas pessoas envolvidas ou por outra circunstância objetiva, a eventual lesão trouxer um risco não apenas ao restrito domínio patrimonial da pessoa jurídica, mas também a outros valores especialmente protegidos, de interesse de toda a sociedade. É o que ocorre, por exemplo, quando o patrimônio público é lesado pelo próprio administrador (improbidade administrativa), ou quando os órgãos ordinários de tutela judicial do patrimônio público se mostrarem manifestamente omissos ou impossibilitados de atuar (o que põe em risco o funcionamento da instituição pública)”.
Nessas ou em outras situações especiais semelhantes, em que o interesse superior esteja devidamente justificado, é que se poderá considerar legítimas a atuação do Ministério Público e a utilização da ação civil pública para o exercício da pretensão à tutela jurisdicional”.
(in PROCESSO COLETIVO: TUTELA DE DIREITOS COLETIVOS E TUTELA COLETIVA DE DIREITOS, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, pp. 156/157).
Assim também já decidiu o egrégio Superior Tribunal de Justiça e esta Colenda Câmara Cível, sendo oportuno transcrever, na parte que interessa:
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
ERÁRIO MUNICIPAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ARTS. 129 DA CF/88 E 25 DA LEI 8.625/199. SÚMULA 329/STJ.
1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que o Ministério Público possui legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública que tenha como objeto a apuração de atos de improbidade administrativa. Precedentes do STJ.
2. A legitimação ativa do Parquet para propor demanda que vise à proteção do patrimônio público está prevista no art. 129, III, da Constituição Federal e no art. 25, IV, “b”, da Lei Orgânica do Ministério Público.
3. “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público” - Súmula 329/STJ.
(REsp 963.793/SP, 2ª. Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 09/03/2009).
“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO SINGULAR QUE RECEBEU A PETIÇÃO INICIAL - LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - ALEGADAS CARÊNCIA DA AÇÃO, FALTA DE INTERESSE DE AGIR, IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO, INÉPCIA DA INICIAL E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - INOCORRÊNCIA - AUSÊNCIA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MATÉRIA DE MÉRITO - PRESENÇA DE INDÍCIOS - INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 8429/92 - IMPRESCRITIBILIDADE DA AÇÃO QUANTO AO RESSARCIMENTO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO PÚBLICO (ART. 37, § 5º, DA CF) - PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL PREVISTA NO ARTIGO 23, INCISO I, DA LEI Nº 8429/92, SOMENTE QUANTO ÀS DEMAIS SANÇÕES PREVISTAS NA LIA - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Nos termos da Lei de Improbidade Administrativa e da Constituição Federal, em seu artigo 129, o Ministério Público tem legitimidade ativa ad causam para ingressar com a ação civil pública por improbidade administrativa, podendo tal ação ter por objeto a aplicação de sanções por atos de improbidade administrativa e a condenação em ressarcimento dos danos causados ao erário.
(...) A ação civil pública é o remédio processual correto para a defesa dos interesses difusos e coletivos, neste caso incluída também a verificação de prática de atos lesivos ao patrimônio público, nada impedindo o seu uso em matéria de atos de improbidade administrativa, inexistindo incompatibilidade entre as leis 7.437/85 e 8.429/92.”
(Acórdão n.º 29498, 4ª. Câmara Cível, Rel. Des. REGINA AFONSO PORTES, DJ 11/01/2008).
Ante o exposto, não merece acolhimento a alegação de que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ não tem legitimidade ativa para ajuizar ação civil pública que objetiva o ressarcimento de dano patrimonial ao erário, bem como que a demanda coletiva não é o instrumento processual adequado para tal finalidade.
5. Igualmente, não tem razão o recorrente ao sustentar que, como agente político, não está sujeito ao regime da Lei n.º 8.429/92, nos termos da jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, razão pela qual o apelado não teria interesse processual.
Com efeito, o artigo 2º. da Lei de Improbidade Administrativa deixa claro que o agente político também está sujeito as suas disposições:
“[...] Art. 2º Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”
A doutrina, ao conceituar agente público, é unânime, consoante leciona MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:
“[...] Partindo da classificação de Celso Antonio Bandeira de Mello, (...) pode-se dizer que são quatro as categorias de agentes públicos: 1. agentes políticos; 2. servidores públicos; 3. militares; e 4. particulares em colaboração com o Poder Público”.
(in DIREITO ADMINISTRATIVO, São Paulo: Editora Atlas, 2003, p. 431).
Nem se diga que a decisão proferida na Reclamação n.º 2138/DF, pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que os agentes políticos não respondem por improbidade administrativa, mas por crime de responsabilidade, vincularia este Juízo.
E assim é porque essa decisão da Corte Suprema não possui efeitos erga omnes e vinculante, pois proferida no bojo de ação que não tem por objeto o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo, tratando-se de medida que opera efeitos, tão-somente, entre as partes da demanda.
Sobre o assunto, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE MOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO CONTRA EX-PREFEITO. SUSPENSÃO POR FORÇA DA RECLAMAÇÃO N.º 2.138-6/DF EM CURSO NO STF. DESCABIMENTO. EMBARGOS PROVIDOS.
1. A reclamação não integra o rol das ações constitucionais destinadas a realizar o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade das leis e atos normativos. É medida processual que somente opera efeitos inter partes, não ostentando efeito geral vinculante.
2. Se o futuro provimento jurisdicional a ser proferido pelo Supremo na Reclamação n.º 2.138-6/DF não vincula o juízo da ação de improbidade, não há razão para suspender o processo por esse fundamento.
3. Não existe relação de continência ou conexão entre as ações de improbidade em curso e a Reclamação n.º 2.138-6/DF, pois não há identidade de causa de pedir e nem de partes.
4. “Não se justifica a paralisação da ação civil por ato de improbidade, na medida em que gozam as leis da presunção de legalidade, até que seja decidido pelo Supremo a inconstitucionalidade” (REsp n.º 704.996/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 3.10.2005).
5. Embargos de divergência providos.”
(EREsp 681.174/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJ 15/05/06).
Nesta Corte de Justiça, este tema já foi objeto de discussão, restando decidido que “(...) Quanto à procedência da Reclamação 2138 do Supremo Tribunal Federal, temos que seus efeitos não são vinculantes, pois não se destinam a realizar o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade das leis e atos normativos, tendo efeitos apenas inter partes” (Acórdão n.º 30402, 4ª. Câmara Cível, Rel. Des. ANNY MARY KUSS, DJ 18/04/2008).
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 8.429/92. 2. IMPOSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO DE QUESTÃO PREJUDICIAL EXTERNA E DE CONSEQÜENTE SUSPENSÃO DO PROCESSO. 3. IMPOSSIBILIDADE DE REJEIÇÃO DA DEMANDA. PRESENÇA DE INDÍCIOS SUFICIENTES SOBRE A OCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO. 4. INDISPONIBILIDADE DE BENS. DEFERIMENTO. DEMONSTRAÇÃO DO ‘FUMUS BONI JURIS’ E DO ‘PERICULUM IN MORA’. 5. ILEGITIMIDADE DOS AGRAVANTES PARA QUESTIONAR A QUEBRA DO SIGILO FISCAL DAS SUAS ESPOSAS. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 6º DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. 6. SIGILO FISCAL QUE SOMENTE PODE SER QUEBRADO POR RELEVANTE MOTIVO, QUE NÃO FICOU EVIDENCIADO. 7. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Conforme precedente da Corte Especial, é constitucional a Lei nº 8.429/1992.
A Reclamação nº 2.138 que tramitou pelo Supremo Tribunal Federal, e discutia a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa em face de agente político, não importa em suspensão do processo em razão de prejudicialidade externa porque já foi julgada, sendo que seu julgamento não tem eficácia vinculante e nem “erga omnes”.
A Lei de Improbidade Administrativa tem aplicação aos agentes políticos, nos termos do seu artigo 2º.”
(Acórdão n.º 29283, 4ª. Câmara Cível, Rel. Des. MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA, DJ 14/08/2008).
6. Passo a analisar a questão de fundo, cuja controvérsia refere-se, em suma, à ocorrência ou não de ato de improbidade administrativa.
O ex-prefeito, ora apelante, foi condenado pela prática do ato descrito no artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, por ter ofendido os princípios da administração pública ao promover a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e pagamentos sem prévio empenho, bem como por ter instado a Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu a celebrar empréstimos bancários e, ainda, por ter causado lesão ao erário em decorrência de ações que resultaram em perda patrimonial ao Município de Paiçandu (artigo 10, incisos IX e XI).
Compulsando os autos, verifico que a sentença merece parcial reforma, no que tange à condenação desse recorrente pela prática dos atos previstos no artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, eis que o enquadramento das condutas nesse dispositivo legal não pode prescindir do reconhecimento de conduta dolosa.
Entretanto, não se pode negar que a conduta do réu foi inadequada, contrária à lei e acarretou perda patrimonial ao Município de Paiçandu, razão pela qual há que subsistir a condenação pela prática dos atos descritos no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, os quais admitem a atuação culposa.
O Juiz sentenciante entendeu que o apelante infringiu o artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92 - que prevê que constitui ato de improbidade administrativa “(...) praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” - ao promover a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e pagamentos sem prévio empenho, bem como por ter instado a Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu a celebrar empréstimos bancários.
Note-se que o recorrente não nega a prática dos atos que lhe foram imputados, apenas argumentando que os empréstimos foram realizados como única alternativa para sanar as contas municipais e restabelecer o funcionamento da máquina administrativa.
É certo que houve ilegalidade, pois o apelante, como Prefeito Municipal, não poderia ter dispensado as normas previstas para a administração do dinheiro público.
No entanto, não se pode deixar de considerar que a contratação dos empréstimos bancários, ainda que ilegal, não foi realizada para fins de locupletamento ilícito ou desonesto, mas como medida necessária ao equilíbrio das contas municipais.
Como bem opinou o ilustre Procurador de Justiça, Dr. Antônio Winkert Souza, não há provas de que o apelante tenha agido dolosamente (fls. 21.531):
“[...] Ressalta-se que, antes de concluírem pela realização dos empréstimos, várias foram as reuniões encetadas pelo então Prefeito para se decidir acerca da melhor maneira de obter recursos, inclusive com a participação de vereadores da Câmara Municipal de Paiçandu.
Observa-se, portanto, que os empréstimos foram realizados às claras, ou seja, eram de conhecimento de várias pessoas, o que, vale ressaltar, não os legitima.
Conclui-se, com a instrução processual, que a quantia transferida pelo Município para a conta de Jonas Eraldo e da Associação dos Funcionários englobava o valor dos encargos bancários e que não houve enriquecimento ilícito por parte dos requeridos.”
Além disso, todas as testemunhas ouvidas em Juízo e durante o inquérito civil foram uníssonas em afirmar que os recursos decorrentes dos empréstimos foram aplicados em benefício do Município.
A respeito, confira-se o testemunho de VALTER DONISETE NOVELI (fls. 21.048/21.049), vereador do Município de Paiçandu, na época dos fatos:
“[...] Que em uma reunião entre os vereadores e o prefeito Jonas Eraldo de Lima ocorrida em 1997 foi tratado de questão envolvendo atrasos no pagamento de fornecedores pelo Município e atraso nos repasses para a Câmara Municipal; Que foi dito que a prefeitura contrairia empréstimo bancário para quitar tais dívidas; Que tal reunião ocorreu logo no começo do ano de 1997, ou seja, logo no início da primeira gestão do réu Jonas Eraldo de Lima; Que os recursos foram efetivamente carreados para o pagamento das referidas dívidas (...); Que a prefeitura no início da gestão de Jonas Eraldo de Lima estava ‘quebrada’ e era devedora de mais de três milhões de reais; Que os vereadores estavam com os vencimentos atrasados há mais de seis meses e o funcionalismo não tinha recebido o salário de dezembro e o décimo terceiro; Que na região todos os prefeitos adotaram idêntica medida para sanear as finanças; Que como a prefeitura à época não tinha condições cadastrais para contrair empréstimo bancário, os empréstimos foram contraídos pelo próprio réu Jonas Eraldo de Lima, como pessoa física e foram contraídos também pela Associação de Funcionários; Que ao final da gestão de 2000 o réu Jonas Eraldo de Lima havia deixado dinheiro em caixa, cerca de dois milhões de reais em caixa e um superávit anual de mais dois milhões de reais”.
Tal versão foi confirmada por EUCLIDES MARTINS PERES, gerente da agência do Banco Banestado de Paiçandu, também à época dos fatos (fls. 6.728/6.729):
“(...) que nesse período se recorda de ter realizado empréstimos bancários à pessoa de Jonas Eraldo de Lima; que foram poucos empréstimos realizados para referida pessoa; que Jonas Eraldo de Lima era Prefeito Municipal de Paiçandu; que os empréstimos acima referidos eram realizados dentro da política de crédito do Banestado; que se recorda de que para esses empréstimos eram exigidos avalistas e garantia de títulos de créditos representados por cheques da Prefeitura Municipal de Paiçandu, uma vez que o empréstimo efetuado em nome da pessoa particular do Prefeito Jonas Eraldo de Lima eram destinados a suprir compromissos da própria Prefeitura Municipal; que os valores que eram creditados na conta particular de Jonas Eraldo de Lima relativos aos empréstimos contraídos eram transferidos nas mesmas datas e valores para créditos das contas da Prefeitura Municipal de Paiçandu; que na verdade essa era uma forma do Banestado atender a necessidade de recursos da Prefeitura; que o Banestado na época não tinha recursos disponíveis para atender diretamente as Prefeituras do Estado do Paraná; que daí o motivo dos empréstimos serem efetuados em nome do prefeito e não em nome da prefeitura; que com os vencimentos das parcelas desses empréstimos eram quitadas através de depósitos em cheques ou ainda transferências de saldos das contas da prefeitura municipal de Paiçandu para a conta particular do prefeito Jonas Eraldo”.
Diante disso, da prova dos autos não se vislumbra que a ação do réu estivesse eivada de má-fé, tendo ele se utilizado, como bem asseverou o douto Juiz sentenciante, de “(...) uma engenhosa forma de solucionar a aflitiva situação financeira enfrentada pelo Município, que é contrair empréstimos junto ao banco estatal Banestado em nome próprio para levantar recursos para o caixa do Município, para que, no futuro, quando a situação financeira se normalizasse, a dívida bancária fosse paga” (fls. 21.270).
E, embora inadequada a solução adotada pelo Prefeito Municipal, ela surtiu efeitos positivos, pois, consoante a prova testemunhal, toda a máquina administrativa do Município voltou a funcionar e os cofres públicos passaram a ter superávit.
Sendo assim e inexistindo a mínima prova de aumento do patrimônio do apelante, somente se pode concluir que as transferências de dinheiro público para sua conta bancária pessoal, ainda que em valores superiores àqueles que ele tomou em empréstimo, foram destinadas a equilibrar as contas públicas.
Como cediço, as condutas arroladas no artigo 11 da Lei n.º 8.429/92 somente configuram ato de improbidade administrativa quando dolosas.
É o que ensina MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“[...] Em resumo, a norma do art. 11 exige, para sua configuração, que a afronta a princípio constitucional da administração pública decorra de comportamento doloso do agente público, ou seja, que ele aja de forma ilícita, consciente da violação do preceito da administração, motivado por desonestidade, por falta de probidade.”
(in LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMENTADA, São Paulo: Editora Atlas, 2007, p. 114).
No mesmo sentido, PEDRO ROBERTO DECOMAIN:
“(...) acredita-se que somente seja viável a imposição das sanções por improbidade administrativa ao agente que tenha realizado dolosamente conduta enquadrável no art. 11 da Lei. A intenção de ofender o princípio constitucional parece ser aqui da essência da improbidade. Se, como dito, ao tentar-se apresentar uma noção do que seja improbidade, esta gravita essencialmente em torno da própria noção de desonestidade, difícil caracterizar afronta a princípio constitucional que não haja mesmo sido desejada.”
(in IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, São Paulo: Dialética, 2007, pp. 146/147).
Ademais, sobreleva destacar que, considerando que o caput do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa contém termos abertos, sua interpretação deve ser restritiva, sob pena de serem taxados de ímprobos atos que não contêm qualquer indicativo de dolo ou desonestidade.
Por isso, seria demasiadamente desarrazoado o enquadramento da conduta do réu como ato de improbidade administrativa, já que não reveladora de qualquer objetivo escuso, fraudulento ou desonesto.
Confira-se, a respeito, o entendimento do egrégio Superior Tribunal de Justiça, na parte que interessa:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL. AUMENTO DE VENCIMENTOS DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. CARGO EM COMISSÃO. SECRETÁRIA MUNICIPAL DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO AGENTE PÚBLICO. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. NÃO COMPROVADOS.
AUSÊNCIA DE DANO EFETIVO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA.
1. A exegese das regras insertas no art. 11, da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve ser realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.
2. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.”
(REsp 879.040/MG, 1ª. Turma, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 13/11/2008).
Assim também já decidiu a Colenda 5ª. Câmara Cível desta Corte de Justiça:
“1) DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11 DA LEI 8.429/92) NOS PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DOS AGENTES PÚBLICOS. (...) c) A interpretação corrente do art. 11 da Lei 8.429/92, tem concluído que a conduta que revela a improbidade administrativa ultrapassa o limite da simples irregularidade do ato, evidenciando a má-fé e desonestidade do administrador, porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, ofendendo-se os princípios da proporcionalidade e do bom senso.
d) Logo, mesmo que tenha havido irregularidades nos Procedimentos Licitatórios e na terceirização de serviços praticadas pelos Apelados, não assumem contornos de improbidade administrativa como pretende o Ministério Público, porquanto as irregularidades só caracterizam improbidade quando a conduta fere os princípios constitucionais da Administração Pública somados pela má-fé do administrador.
e) No caso, não restou provado que os atos praticados pelo Prefeito e pelos membros da Comissão de Licitações originaram de desonestidade, corrupção ou fraude, não podendo configurar improbidade administrativa.
2) APELO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.”
(Acórdão n.º 22.340, 5ª. Câmara Cível, Rel. Des. LEONEL CUNHA, DJ 17.10.2008).
WALDO FAZZIO JÚNIOR, citando julgado proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, ensina:
“[...] Não se pode confundir o agente atalhado, dos pecados administrativos pueris, com os patrocinadores de maranhas e tramóias, que traficam suas funções e, cavilosamente, se fartam à custa da res publica. Esse discernimento que reclama ponderação, o legislador não deixa explícito, incumbindo ao magistrado fazê-lo, na concretização, caso a caso, do art. 11.
‘O art. 11 da Lei nº 8.429/92, que diz respeito a atos que atentem contra os princípios da Administração Pública, é norma que exige temperamento do intérprete, em razão do seu caráter excessivamente aberto, devendo por essa razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade que não constitua prejuízo para o erário seja considerada ato ímprobo e sofra as severas conseqüências da lei. Não são todos os atos administrativos ou omissões que colidem com a imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições e dão azo ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa. A má-fé, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições, é que deve ser penalizada, abstraindo-se meras irregularidades, suscetíveis de correção administrativa”.
(in ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, São Paulo: Editora Atlas, 2007, pp. 166/167).
Destarte, merece parcial provimento o apelo manejado por JONAS ERALDO DE LIMA, a fim de, adequando a sanção à proporcionalidade e razoabilidade em vista do ato praticado, excluir da condenação que lhe foi imposta as sanções descritas nos itens “a.a” (fls. 21.277) e “c.a” (fls. 21.278/21.279), pois a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e de pagamentos sem prévio empenho, bem como a insistência junto à Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu para que realizasse empréstimos bancários e quitação sem prévio empenho, não configura ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, eis que ausente a intenção maldosa, caracterizadora do dolo.
7. Por outro lado, não se pode negar que as condutas perpetradas pelo apelante causaram lesão ao erário, subsumindo-se, como dito, aos tipos legais descritos no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, os quais admitem a forma culposa.
Todas as provas dos autos indicam que o apelante utilizou-se de meio ilegal para solucionar o déficit financeiro da Prefeitura Municipal, o que culminou na confusão entre o patrimônio público e o seu particular.
Outra conseqüência não se poderia esperar das operações por ele perpetradas, já que contraiu empréstimos em nome próprio, para saldar as dívidas do Município e, depois, transferiu recursos públicos para sua conta bancária, para ressarcir-se dos valores próprios despendidos.
Ainda que premido por urgente necessidade, pois muitos servidores municipais estavam com os vencimentos atrasados, não poderia o Prefeito Municipal ter engendrado tamanha operação, sem respaldo legal.
E, por isso, sua conduta pode ser considerada imperita e imprudente, configurando-se, destarte, como culposa.
O ilustre Procurador de Justiça, Dr. Antônio Winkert Souza, bem descreve essa situação (fls. 21.532/21.533):
“[...] Muito embora não se tenha vislumbrado, no caso sob exame, o dolo do então Prefeito e Tesoureiro, pois o fim por eles almejado era, aparentemente, movido por boa intenção, não há como se descartar, no caso em tela, a culpa, consubstanciada no comportamento impróprio e irregular. A operação de empréstimo nos termos praticados é manifestamente ilegal.
Deixaram os apelantes Jonas Eraldo de Lima e Luciano Tofalini de tomar as cautelas necessárias no trato da coisa pública quando decidiram pela realização dos empréstimos ilegais, executando-os. Além disso, as operações, não contabilizadas de maneira correta, ensejaram verdadeira confusão patrimonial, o que é inadmissível, tanto no âmbito das relações privadas, quanto mais na seara pública.
Ademais, não houve equilíbrio entre as operações, vez que o Município respondeu pelos encargos bancários oriundos dos contratos.
Por mais que a contratação dos empréstimos tenha sido bem intencionada, é de se aplicar a máxima de que os fins não justificam os meios.
Em outras palavras: não poderiam os requeridos agir violando as regras nucleares atinentes à Administração Pública. É comando elementar que o administrador só pode fazer o que está em lei prescrito, em obediência ao princípio da legalidade.
Assim, cabe ao administrador agir se valendo apenas dos instrumentos à época disponíveis ou por lei permitidos, o que não ocorreu.
Nesse diapasão, a conduta perpetrada pelos requeridos Jonas Eraldo de Lima e Luciano Tofalini, idealizadores do estratagema, subsume-se ao artigo 10, da Lei 8.429/1992, que admite punição na forma culposa, haja vista ter a conduta dos agentes causado dano ao erário, referente aos encargos bancários pagos pelo Município oriundos do empréstimo”.
Note-se que o próprio apelante, em Juízo, reconheceu a irregularidade dos atos praticados (fls. 20.897/20.898):
“[...] Que no período de 1997 a 2002 ocorreram transferências de recursos do Município para contas particulares do depoente; Que não se recorda do montante dos valores; Que em contrapartida houve transferências da conta particular do depoente para o Município; Que tais transferências não foram contabilizadas; Que as operações não foram formalizadas contabilmente, embora no âmbito da tesouraria existam os registros das operações; Que tais operações configuraram fatos isolados na administração e tiveram como escopo recuperar financeiramente o município após o término da administração anterior; Que obviamente não havia autorização legislativa para tais operações; (...) Que apesar de o depoente e seus auxiliares terem a noção de que as operações eram irregulares era a única forma de administrar o município diante da falta de recursos do mesmo; (...) Que todas essas irregularidades foram cometidas unicamente em prol do bem do município, pois ao assumir o mandato em 1997 havia um passivo financeiro de quase R$ 2.000.000,00, motivo pelo qual o depoente celebrou empréstimos pessoais, a associação dos funcionários também celebrou empréstimos”.
Consoante entendimento doutrinário e jurisprudencial, as condutas descritas no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92 não exigem que o agente tenha obtido alguma vantagem ilícita ou que tenha agido com dolo, admitindo-se a forma culposa.
Novamente, cita-se a opinião de WALDO FAZZIO JÚNIOR:
“[...] O legislador adotou critério semelhante ao utilizado nas normas penais, ao distinguir entre os atos de improbidade dolosos e culposos. No caso de enriquecimento ilícito e dos atos que atentam contra os princípios administrativos, todas as modalidades são dolosas. Todavia, nos casos de atos de improbidade lesivos ao erário, há a possibilidade de seu cometimento por culpa ou dolo.
(...) Encarta-se, outrossim, na figura do art. 10 (atos de improbidade que redundam em lesão ao erário), a culpa em sentido estrito, a lastreada na imprudência, na negligência ou na imperícia.
A culpa significa a vontade direcionada ao fato (por exemplo, dispensar licitação), embora o resultado - lesão ao erário - possa não ser desejado pelo agente. Culpa é a omissão de diligência na observância da norma de conduta administrativa, ou seja, a negligência do agente em observá-la, com resultado não querido, mas previsível.
(...) Insista-se: a Lei n.º 8.429/92 só cogita de improbidade administrativa culposa nos casos em que se produz lesão aos cofres públicos. Só no art. 10 contempla a espécie. Nos casos dos arts. 9º e 11, o dolo é inafastável. Portanto, se esta é a regra, nas condutas previstas na Lei n.º 8.429/92, a culpa, no art. 10, é a exceção.”
(in ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, São Paulo: Editora Atlas, 2007, pp. 79 e 81).
Diante disso, o fato de o apelante não ter auferido qualquer vantagem ou enriquecimento ilícito, não ter subtraído ou desviado qualquer valor não serve como justificativa para afastar as sanções previstas para a prática de ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário.
Pensa dessa maneira MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS:
“[...] O prejuízo concreto aos cofres públicos, ensejador de perda do erário, devido a lesão patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres, causados pelos agentes públicos, é um dos requisitos básicos, como visto, ao enquadramento do dispositivo em comento, independentemente se houve ou não recebimento ou obtenção de vantagem patrimonial do agente.”
(in O LIMITE DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: O DIREITO DOS ADMINISTRADOS DENTRO DA LEI Nº 8.429/92, Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006, p. 283).
E, perda patrimonial, nos termos do caput do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, houve, pois o autor logrou êxito em demonstrar que a soma dos valores que ingressaram na conta pessoal de JONAS ERALDO DE LIMA foram superiores àqueles repassados aos cofres do Município.
Com efeito, a auditoria realizada pela Promotoria de Justiça da Comarca de Maringá concluiu que JONAS ERALDO DE LIMA transferiu para as contas do Município de Paiçandu a quantia de R$ 1.566.895,84, enquanto que o ente municipal repassou ao réu o corresponde a R$ 2.125.599,98 (fls. 10.028).
Além disso, demonstrou o auditor que a Associação creditou na conta do Município de Paiçandu R$ 177.640,00 (fls. 10.028), sendo que o Município restituiu à associação o montante de R$ 216.573,65.
Por isso, conclui o Juiz sentenciante que a quantia reembolsada ao réu JONAS ERALDO DE LIMA é superior àquela que efetivamente ingressou nos cofres públicos.
Argumenta o apelante que do montante de R$ 1.302.907,45, R$ 534.933,65 não foram por ele recebidos (item “a” da sentença); que da quantia de R$ 78.189,02, R$ 19.371,60 não passaram por sua conta (item “b” da sentença); que de R$ 648.899,00 (item “c” da sentença), R$ 216.100,87 não foram depositados em suas contas; que R$ de 56.508,95 (item “e” da sentença), R$ 10.366,00 não foram por ele recebidos, além de outros valores que impugna, sustentando, sempre, que os recursos não passaram por suas contas.
Entretanto, o fato de os valores não terem figurado nas contas bancárias do réu não significa que a ele não se destinaram.
Diz-se isso porque o autor conseguiu provar que os valores citados na inicial foram destinados a JONAS ERALDO DE LIMA, seja para pagamento de título de crédito que tinha o apelante como sacado (fls. 10.033/10.037), seja por meio de transferência entre contas (fls. 10.038).
Para se desincumbir a contento do ônus da prova do fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, caberia ao réu demonstrar qual o destino dado ao numerário.
Assim, o fato de os valores não terem transitado pela conta bancária do réu não elidem a perda patrimonial constatada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ.
Ainda que a diferença entre os valores debitados da conta do apelante e, posteriormente, creditados, se deva ao pagamento de encargos bancários por ele suportados, é indubitável que o Município de Paiçandu sofreu prejuízo patrimonial.
Deveria o apelante, ao menos, ter realizado, no momento oportuno, um controle contábil de todas as entradas e saídas, a fim de que pudesse, agora, comprovar que todos os valores que ingressaram em sua conta bancária se destinaram a quitar os financiamentos realizados em seu nome, e que as diferenças em seu favor se devem ao pagamento dos encargos e quais seriam esses e em que montante.
No entanto, negligentemente, nenhum controle foi realizado.
Pretende o apelante, agora, valendo-se apenas de extratos de contas bancárias, demonstrar que diversas quantias não transitaram em contas de sua titularidade.
Como exposto, logrou o autor comprovar que as quantias mencionadas na inicial saíram dos cofres do Município de Paiçandu e tiveram como destinatário o apelante.
Competia ao réu, ora recorrente, então, provar que tais valores foram, todos, utilizados em prol do Município.
Posto isso, há que ser mantida a condenação de JONAS ERALDO DE LIMA pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no artigo 10, inciso X e XI da Lei n.º 8.429/92, pois, ao promover a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e pagamentos sem prévio empenho, ordenou a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento e liberou verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes, acarretando lesão ao erário.
8. Diante da reforma parcial da sentença, faz-se necessária a adequação das sanções impostas ao apelante, ressaltando-se que somente foi mantida a condenação pela prática do ato descrito no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92.
As sanções aplicadas pelo douto Juiz sentenciante foram: ressarcimento integral do dano; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por oito anos; pagamento de multa civil (duas vezes o valor do dano e seus acréscimos legais); proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
Diante de todos os elementos constantes dos autos e, especialmente, considerando que a conduta praticada pelo apelante caracteriza-se como culposa, entendo por bem manter, apenas, a sanção de ressarcimento integral do dano, incluídos juros e correção monetária, já que é imperiosa a restauração do patrimônio público lesado, bem como a suspensão dos direitos políticos, reduzida, porém, para cinco anos.
Todas as demais penalidades, inclusive a multa civil, mostram-se exageradas e desproporcionais, operando-se assim como de caráter intimidativo frente ao ato praticado.
9. Passa-se, a partir de agora, a analisar as razões invocadas por LUCIANO TOFALINI para a reforma da sentença.
O ora apelante foi condenado às sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei n.º 8.429/92, por ter malferido os princípios da administração pública, ao promover a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e realizar pagamentos sem prévio empenho, bem como por ter instado a Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu a celebrar empréstimos bancários e obter desta os recursos advindos dos empréstimos sem autorização legislativa e realizar a quitação sem prévio empenho, bem como às sanções estabelecidas no artigo 12, inciso II, por ter causado perda patrimonial ao Município de Paiçandu.
Sustenta, porém, que apenas executou os atos determinados por seu superior hierárquico, JONAS ERALDO DE LIMA, acreditando que os empréstimos, por terem sido realizados de forma transparente, configuravam gestão normal.
Compulsando os autos, verifico que o ora recorrente não merece ser apenado pela conduta descrita no inciso I do artigo 11 da Lei n.º 8.429/92, eis que tal comportamento somente pode ser sancionado a título de dolo, razão pela qual a sentença, também em relação a este apelante, merece parcial reforma.
É certo que houve ilegalidade, pois o apelante, como tesoureiro do Município, não poderia ter dispensado as normas previstas para a administração do dinheiro público.
Note-se que das informações prestadas pelo apelante, durante o inquérito civil, é possível inferir que os atos por ele praticados não estavam eivados de má-fé (fls. 16.186/16.188), tanto que ele próprio confirma que tinha conhecimento das transferências, mas as considerava regulares:
“[...] Que várias vezes o declarante realizou transferências de valores das contas bancárias da Prefeitura Municipal de Paiçandu para as contas bancárias da pessoa física do Prefeito Municipal Jonas Eraldo de Lima; que essas transferências eram feitas com a permissão do Prefeito Jonas Eraldo de Lima; que o Prefeito Municipal Jonas Eraldo de Lima realizava empréstimos bancários em seu nome particular e posteriormente repassavam esses valores para a Prefeitura Municipal de Paiçandu; que o declarante não tinha conhecimento dos valores constantes na conta bancária da pessoa física do Prefeito Jonas Eraldo de Lima; que Jonas Eraldo de Lima autorizava o banco a repassar os valores para as contas bancárias da Prefeitura Municipal; que os repasses de valores das contas bancárias da Prefeitura Municipal para as contas bancárias particular do Prefeito Municipal Jonas Eraldo eram porque anteriormente o mesmo já havia transferido os valores correspondentes à título de empréstimo; (...) que o declarante reconhece sua assinatura e a do Prefeito Jonas Eraldo de Lima nos documentos apresentados como sendo ‘Aviso de Lançamento’ e ‘Lançamento Interno de Transferência de Saldo’; que o Tribunal de Contas nunca fiscalizou a maneira como era transferido os valores das contas bancárias da Prefeitura para as contas bancárias do Prefeito Jonas Eraldo de Lima”.
Diante disso, não se pode deixar de considerar que a contratação dos empréstimos bancários, ainda que ilegal, não foi realizada para fins de locupletamento ilícito ou desonesto, mas como medida necessária ao equilíbrio das contas municipais.
Com efeito, como já exposto quando da análise das razões do recurso interposto por JONAS ERALDO DE LIMA, todas as testemunhas ouvidas em Juízo e durante o inquérito civil foram uníssonas em afirmar que os recursos decorrentes dos empréstimos foram aplicados em benefício do Município.
E, embora inadequada, imperita, negligente e imprudente a solução adotada pelo então Prefeito Municipal e pelo ora recorrente, ela surtiu efeitos positivos, pois, consoante a prova testemunhal, toda a máquina administrativa do Município voltou a funcionar e os cofres públicos passaram a ter superávit.
E, como também já consignado no item 6 supra, considerando que o caput do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa contém termos abertos, sua interpretação deve ser restritiva, sob pena de serem taxados de ímprobos atos que não contém qualquer indicativo de dolo ou desonestidade.
Por isso, seria demasiadamente desarrazoado o enquadramento da conduta do réu como ato de improbidade administrativa que infringe os princípios norteadores da Administração Pública, já que não reveladora de qualquer objetivo escuso, fraudulento ou desonesto.
Sendo assim e também aqui inexistindo prova de aumento do patrimônio do apelante, somente se pode concluir que as transferências de dinheiro público para a conta bancária do Prefeito Municipal, ainda que em valores superiores àqueles que ele tomou em empréstimo, foram destinadas a equilibrar as contas públicas.
Destarte, merece parcial provimento o apelo manejado por LUCIANO TOFALINI, a fim de que sejam excluídas da condenação que lhe foi imposta as sanções descritas nos itens “a.b” (fls. 21.277) e “c.b” (fls. 21.278/21.279), pois a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e de pagamentos sem prévio empenho, bem como a insistência junto à Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu para que essa, por meio de seus dirigentes, realizasse empréstimos bancários e quitação sem prévio empenho, não configura ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, eis que ausente a intenção maldosa, caracterizadora do dolo.
10. Por outro lado e, como também já constou do item 7 supra, não se pode negar que as condutas perpetradas pelo ex-tesoureiro do Município, ora apelante, causaram lesão ao erário, subsumindo-se, por isso, aos tipos legais descritos no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, os quais admitem a forma culposa.
Todas as provas dos autos indicam que o apelante utilizou-se de meio ilegal para solucionar o déficit financeiro da Prefeitura Municipal, o que culminou na confusão entre o patrimônio público e o pessoal de JONAS ERALDO DE LIMA.
Efetivamente, o réu, como tesoureiro do Município de Paiçandu não poderia ter concordado com a operação engendrada pelo Senhor Prefeito, JONAS ERALDO DE LIMA, eis que flagrantemente contrária à lei.
Ainda que premido por urgente necessidade, pois muitos servidores municipais estavam com os vencimentos atrasados, pela pressão provocada pelo alcaide e pelo vínculo hierárquico a que estava sujeito, não poderia o apelante, responsável pelas contas do Município, ter pactuado com tamanha operação, sem respaldo legal.
E, por isso, sua conduta pode ser considerada imperita e imprudente, configurando-se, destarte, como culposa, enquadrando-se nas disposições do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, as quais, como se sabe, não exigem que o agente tenha obtido alguma vantagem ilícita ou que tenha agido com dolo, admitindo-se a forma culposa.
E, perda patrimonial, como também já explicado, quando da análise das razões recursais do apelante JONAS ERALDO DE LIMA, nos termos do caput do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, houve, pois o autor logrou êxito em demonstrar que a soma dos valores que ingressaram na conta pessoal de JONAS ERALDO DE LIMA foram superiores àqueles repassados aos cofres do Município.
Confira-se, a respeito, os fundamentos invocados no item 7 supra.
Por fim, cumpre esclarecer que ainda que a diferença entre os valores debitados da conta do co-réu JONAS ERALDO DE LIMA e, posteriormente, creditados, se deva ao pagamento de encargos bancários por ele suportados, é indubitável que o Município de Paiçandu sofreu prejuízo patrimonial.
Deveria o apelante, como administrador das contas municipais, ao menos, ter realizado, no momento oportuno, um controle contábil de todas as entradas e saídas, a fim de que pudesse, agora, comprovar que todos os valores que transacionados se destinaram a quitar os financiamentos realizados para saldar as dívidas do Município, e que as diferenças em favor do então Prefeito Municipal se devem ao pagamento dos encargos e quais seriam esses e em que montante.
11. Considerando que, como exposto, há que ser mantida apenas a condenação do réu nas sanções pela prática do ato de improbidade que causou lesão ao erário, em decorrência de ações que resultaram em perda patrimonial ao Município de Paiçandu, merece reforma a sentença, também, no que tange à aplicação das penalidades.
As sanções aplicadas pelo douto Juiz sentenciante foram: ressarcimento integral do dano; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por oito anos; pagamento de multa civil (uma vez o valor do dano e seus acréscimos legais); proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
Todas as demais penalidades, inclusive a multa civil, mostram-se desmedidas, pois desnecessária, in casu, a penalização de caráter intimidativo.
12. Passo a enfrentar, agora, o apelo manejado por WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ, destacando, desde já, que não merecem acolhimento as preliminares suscitadas.
Quanto à alegada incompetência do Juízo a quo para o julgamento da presente demanda, sob o argumento de que o réu JONAS ERALDO DE LIMA detém foro especial por prerrogativa de função, nos termos da Lei n.º 10.628/02, já decidiu o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n.º 2797/DF e 2860/DF, pela inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do artigo 84 do Código de Processo Penal, razão pela qual não mais se discute essa questão.
“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL PENAL. LEI N. 10.628/02, QUE ACRESCENTOU OS §§ 1º E 2º AO ART. 84 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. ADI N. 2.797 E ADI N. 2.860. 1. O Plenário do Supremo, ao julgar a ADI n. 2.797 e a ADI n. 2.860, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Sessão de 15.9.05, declarou a inconstitucionalidade da Lei n. 10.628/02, que acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 84 do Código de Processo Penal. 2. Orientação firmada no sentido de que inexiste foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade administrativa. Agravo regimental a que nega provimento.”
(AI-AgR 538.389/SP, 2ª. Turma, Rel. Min. EROS GRAU, DJ 29/09/2006).
Efetivamente, a prerrogativa de foro, presente em matéria penal, não se estende às ações por ato de improbidade administrativa e, tampouco, às ações iniciadas após a cessação do exercício da função pública.
A respeito, oportuno citar entendimento desta Corte de Justiça:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE SENTENÇA - ALEGAÇÃO DE QUE A SENTENÇA PROFERIDA NOS AUTOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Nº 184/2002 É INEXISTENTE, PORQUE FOI PROLATADA POR JUIZ ABSOLUTAMENTE INCOMPETENTE - VÍCIO QUE, SE ESTIVESSE PRESENTE, IMPLICARIA A NULIDADE DO ATO E NÃO A SUA INEXISTÊNCIA - INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 113, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - ARTIGOS 485, INCISO II, E 495, AMBOS DO MENCIONADO DIPLOMA LEGAL, QUE PREVÊEM QUE A SENTENÇA DE MÉRITO, TRANSITADA EM JULGADO, PODE SER RESCINDIDA NO PRAZO DE 02 (DOIS) ANOS CONTADOS DO TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO - AÇÃO DECLARATÓRIA AJUIZADA DEPOIS DO DECURSO DESSE PRAZO - IMPOSSIBILIDADE - ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO POR FORÇA DO CONTIDO NOS ARTIGOS 29, INCISO X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 101, INCISO VII, ALÍNEA A, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, AFASTADA - PRERROGATIVA QUE SE APLICA APENAS AOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE PRATICADOS POR PREFEITO, NÃO SE ESTENDENDO ÀS CAUSAS CÍVEIS - LEI Nº 10.628/2002, QUE ACRESCENTOU O § 2º AO ARTIGO 84 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL, ESTENDENDO O FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO ÀS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DECLARADA INCONSTITUCIONAL PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO NÃO PROVIDO.
(...) 3. Com a declaração, pelo Supremo Tribunal Federal, da inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, a qual acrescentou o § 2º ao artigo 84 do Código de Processo Penal, que estendeu o foro por prerrogativa de função previsto nos artigos 29, inciso X, da Constituição Federal, e 101, inciso VII, alínea a, da Constituição Estadual, aos casos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, não há que se cogitar de foro por prerrogativa de função nessas hipóteses.”
(Acórdão nº 23198, 5ª. Câmara Cível, Rel. Des. JOSÉ MARCOS DE MOURA, DJ 02.02.2009).
Ademais, não se pode olvidar que o caput do artigo 84 do Código de Processo Civil somente garante a prerrogativa de foro aos agentes públicos acusados da prática de crimes comuns e de responsabilidade.
Aos atos de improbidade administrativa praticados por prefeitos, por deterem natureza de ilícito civil, não se aplica o foro privilegiado, cabendo ao Juízo de primeiro grau o julgamento da ação civil pública.
13. Igualmente, não merece acolhimento a preliminar de nulidade do procedimento administrativo que embasou a ação civil pública.
É cediço que o Ministério Público pode instaurar inquérito civil para colher elementos que servirão de base para futura ação civil pública.
Tal permissão está expressa no § 1º. do artigo 8º. da Lei nº. 7.347/85, que dispõe:
“[...] O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”.
Cumpre esclarecer que tal investigação é mesmo unilateral, pois se trata de mera peça informativa, em que o representante ministerial procurará coligir elementos para formar sua convicção acerca da existência de fundamentos para a propositura de futura demanda judicial.
Daí se vê que esse procedimento administrativo não se destina à cominação de qualquer penalidade, não exigindo, para sua validade, a obediência ao contraditório e à ampla defesa.
Assim leciona MOTAURI CIOCCHETTI DE SOUZA, verbis:
“[...] O inquérito civil é inquisitivo.
Em outras palavras, não temos na espécie um processo administrativo, mas um procedimento, que se destina à apuração de um fato e de sua autoria.
Possuindo natureza meramente investigatória, o inquérito civil não contém nenhuma acusação, não comporta em seu bojo uma imputação, como muitas vezes a imprensa erroneamente faz supor.
Inexistindo acusação, por certo o investigatório também não comporta defesa: a regra, no inquérito, é a ausência do contraditório”.
(in AÇÃO CIVIL PÚBLICA E INQUÉRITO CIVIL, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 103).
Igualmente, esta Corte de Justiça compartilha do referido entendimento, valendo citar, na parte que interessa:
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PLEITO DE EXTINÇÃO OU SUSPENSÃO DO PROCESSO POR QUESTÃO PREJUDICIAL. IMPOSSIBILIDADE. RECLAMAÇÃO Nº 2.138/DF E ADIN Nº 2.182-6. INAPLICABILIDADE DO ART. 265, INCISO IV, ALÍNEA ‘A’, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 8.429/92 POR DESOBEDIÊNCIA AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO (BICAMERALIDADE) E PELA INCOMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INOCORRÊNCIA. AFASTADA PRELIMINAR DE CARÊNCIA DE AÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIA ADEQUADA. INQUÉRITO CIVIL. DESNECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR PREJUÍZO AO ERÁRIO CARACTERIZADO. APLICAÇÃO DA SANÇÃO PREVISTA NO ART. 12, INCISO II, DA LEI Nº 8.429/92. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. (...) Não se aplicam as regras do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao inquérito civil, vez que se trata de procedimento investigatório, sendo peça meramente informativa, e não probatória.”
(5ª. Câmara Cível, Acórdão nº. 18030, Rel. Des. LUIZ MATEUS DE LIMA, DJ. 27.07.2007).
Não é demais frisar, como ensina MOTAURI CIOCCHETTI DE SOUZA, anteriormente citado, “se o próprio inquérito é prescindível, se a sua natureza é inquisitiva, à evidência que irregularidades existentes em seu trâmite jamais poderão ensejar decreto de nulidade do processo que vier a ser proposto” (in AÇÃO CIVIL PÚBLICA E INQUÉRITO CIVIL, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 102).
14. Da mesma forma, não restou configurado o alegado cerceamento do direito de defesa dos ora apelantes.
Diz-se isso porque, como se sabe, a parte não pode requerer o próprio depoimento, cabendo, consoante artigo 343 do Código de Processo Civil, quando o juiz não o determinar de ofício, “(...) a cada parte requerer o depoimento pessoal da outra, a fim de interrogá-la na audiência de instrução e julgamento”.
É neste sentido a lição de LUIZ GUILHERME MARINONI e SÉRGIO CRUZ ARENHART, ao diferenciarem o interrogatório livre (artigo 342 do Código de Processo Civil) e o depoimento pessoal propriamente dito (artigo 343 do Código de Processo Civil):
“[...] Em termos amplos pode-se dizer que o interrogatório livre é muito mais forma de esclarecimento, de que se vale o juiz para melhor inteirar-se dos fatos do processo, do que propriamente meio de prova. Ao contrário, o depoimento pessoal (ou da parte, como parcela da doutrina prefere denominá-lo) tem nítido e específico fim probatório, já que seu objetivo primário é obter a confissão da parte adversa. Disso decorrem tratamentos específicos para cada um dos institutos, dos quais se podem ter como mais evidentes: o interrogatório é medida adotada de ofício pelo juiz, podendo ser determinado em qualquer fase do processo; ao contrário, o depoimento pessoal tem momento próprio no iter processual (audiência de instrução e julgamento) e exige o requerimento da parte contrária. Também em conseqüência dessa distinção. No interrogatório livre apenas ao juiz é dado o poder de iniciativa no questionamento; diversamente, no depoimento pessoal, há a oportunidade para que o advogado da parte contrária formule perguntas ao depoente, na forma do art. 416 do CPC.”
(in MANUAL DO PROCESSO DE CONHECIMENTO, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, pp. 314/315).
No caso em exame, embora o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ tenha requerido o depoimento pessoal dos réus, e o Juiz a quo tenha deferido a produção dessa prova, é certo que o fato de ela não ter sido produzida, na audiência de instrução e julgamento, não acarreta aos réus cerceamento de seu direito de defesa.
Diz-se isso porque se destinando, tal prova, à obtenção de confissão dos réus, somente o autor poderia alegar prejuízo por ela não ter sido produzida.
A respeito, confira-se julgado proferido pela 6ª. Câmara Cível desta Corte de Justiça:
“APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS DE TERCEIRO. CERCEAMENTO DE DEFESA. FALTA DEPOIMENTO PESSOAL DO EMBARGANTE. VENDA IMÓVEL PELO EXECUTADO APÓS PENHORA. PENHORA LEVADA A REGISTRO IMOBILIÁRIO. MÁ-FÉ DEMONSTRADA. FRAUDE EXECUÇÃO CONFIGURADA. APELAÇÃO IMPROVIDA.
Inexiste cerceamento de defesa pela falta do depoimento pessoal do embargante, visto que nos termos do artigo 343 do CPC, somente a parte adversa é que pode requerê-lo, não podendo à parte requer o próprio depoimento pessoal.”
(Acórdão n.º 21531, 6ª Câmara Cível, Rel. JEFFERSON ALBERTO JOHNSSON, DJ 26/09/2008).
Assim também já se manifestou o egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. ENCERRAMENTO DA AUDIÊNCIA DE INSTRUÇÃO. AUSÊNCIA DA PARTE NA SOLENIDADE. DEPOIMENTO PESSOAL PRÓPRIO. (...) Insistência para coleta de depoimento pessoal próprio que não encontra azo no ordenamento processual civil. Prova exclusiva do juízo ou da parte contrária. Exegese do art. 343 do CPC. Precedentes jurisprudenciais. NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO.”
(Agravo de Instrumento Nº 70025622259, 9ª. Câmara Cível, Rel. TASSO CAUBI SOARES DELABARY, DJ 08/08/2008).
15. Argúem os recorrentes, por fim, a ocorrência de prescrição, sustentando que “(...) o lapso de tempo do primeiro empréstimo e sua quitação após 08 (oito) anos e 06 (seis) meses, e do segundo com um lapso de tempo de 06 (seis) anos e 05 (cinco) meses” (fls. 21575) é superior a cinco anos, prazo prescricional previsto no Decreto n.º 20.910/32, aplicável aos terceiros (Associação) que concorram com o agente público para a prática de ato de improbidade administrativa.
Em primeiro lugar, cumpre esclarecer que não é a Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu que está sendo demanda pela prática de ato de improbidade administrativa, mas, sim, seus dirigentes, ora apelantes.
Além disso, os apelantes não podem ser considerados terceiros, pois, como servidores públicos municipais, são agentes públicos, na forma do artigo 2º. da Lei de Improbidade Administrativa.
Em segundo lugar, as ações de improbidade administrativa têm o prazo prescricional regulado pelo artigo 23 da Lei n.º 8.429/92 e, embora os ora apelantes exerçam cargo efetivo, estavam exercendo mandato na Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu e, por isso, o prazo prescricional somente teria início com o término do exercício do mandato.
Ocorre que, nos autos, não há qualquer informação acerca de quando os apelantes deixaram suas funções na associação, de modo que não é possível proceder à contagem.
De qualquer maneira, é certo que o prazo prescricional não pode ser contado da maneira como pretendem os apelantes, com termo inicial correspondente à data da celebração dos contratos de empréstimos bancários.
Em terceiro lugar, não se pode olvidar que, a teor do disposto no § 5º. do artigo 37 da Constituição Federal, as ações de improbidade que busquem o ressarcimento ao erário são imprescritíveis:
§ 5° - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.”
Assim, somente seria possível cogitar da prescrição caso o parquet se limitasse a pleitear sanções não ressarcitórias, hipótese esta que não é a encartada nos autos.
Leciona MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO:
“[...] A prescrição da ação de improbidade está disciplinada no art. 23, que distingue duas hipóteses: pelo inciso I, a prescrição ocorre cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; para os que exercem cargo efetivo ou emprego, o inciso II estabelece que a prescrição ocorre no mesmo prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público. São, contudo, imprescritíveis, as ações de ressarcimento por danos causados por agente público, seja ele servidor público ou não, conforme estabelece o art. 37, § 5º, da Constituição. Assim, ainda que para outros fins a ação de improbidade esteja prescrita, o mesmo não ocorrerá quanto ao ressarcimento de danos.”
(in DIREITO ADMINISTRATIVO, 16 ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 695)
16. Superadas as preliminares, passo à análise da questão de fundo.
WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ foram condenados por terem praticado ato de improbidade administrativa descrito no artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, pois “(...) praticaram ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência, ao promoverem a realização de operações de empréstimo sem contabilização” (fls. 21.275).
No entanto, como restou decidido no item 6 supra, em relação ao co-réu JONAS ERALDO DE LIMA, da conduta dos ora apelantes não se vislumbra qualquer indício de dolo ou má-fé.
Com efeito, WALDEMAR ZIRONDI, então presidente da Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu e SINEIDE FERRAREZI ENZ, tesoureira, não negam que tenham autorizado a realização dos empréstimos descritos na inicial, mas alegam que apenas o fizeram porque pressionados pelo Prefeito Municipal da época dos fatos e orientados pelo gerente da agência do Banco do Estado do Paraná S.A.
É certo que houve ilegalidade, pois os apelantes, como responsáveis pela associação, não poderiam ter autorizado contratação bancária, em favor do Município de Paiçandu e, depois, aceitado o ressarcimento, dispensando as normas previstas para a administração do dinheiro público.
Em que pese tal constatação, não se pode deixar de considerar, como exposto, que a contratação dos empréstimos bancários, ainda que ilegal, não foi realizada para fins de locupletamento ilícito ou desonesto, como revelou a prova dos autos.
Como bem opinou o ilustre Procurador de Justiça, Dr. Antônio Winkert Souza, não há provas de que os apelantes tenham agido dolosamente (fls. 21.531):
O mesmo se pode constatar das informações prestadas por WALDEMAR ZIRONDI, durante o inquérito civil (fls. 16.455/16.457).
“(...) que indagado ao declarante se a Associação dos Funcionários do Município de Paiçandu recebeu valores da municipalidade ao que respondeu que em data que não se recorda o prefeito Jonas Eraldo de Lima e o Secretário de Administração Joaquim Victor da Silva contataram com o declarante para que fizesse um empréstimo bancário em nome da Associação dos Funcionários para que pudesse repassar esses valores para Prefeitura Municipal de Paiçandu, para efetuar a folha de pagamento dos funcionários; que referidas pessoas disseram ao declarante que essa forma era legal e que vários Município do Paraná realizavam essa operação; que inicialmente o declarante negou a realização de empréstimo bancário; (...) que o declarante prometeu ao Prefeito Jonas e ao Secretário Joaquim que iria falar com a tesoureira Sineide Ferrarezi Ens; que assim fazendo a tesoureira concordou desde que tivesse uma garantia que os empréstimos seriam satisfeitos; que então o declarante não satisfeito dirigiu-se até o gerente do Banco indagando-lhe se os empréstimos realizados em nome da Associação e repassados para o Município de Paiçandu eram possíveis e legais ao que respondeu que era possível; que então declarante lhe disse que não poderia comprometer o patrimônio dos funcionários do Município; que se recorda que os empréstimos realizados tiveram avalistas e se não lhe falhe a memória os funcionários Luciano Tofalini, Haroldo Françozo e outra pessoa que não se recorda foram avalistas dos empréstimos realizados no Banestado”.
No mesmo sentido foram as informações prestadas por SINEIDE FERRAREZI ENZ (fls. 16.458/16.459):
“(...) que essa última conta foi aberta para que fosse realizados empréstimos junto ao referido banco, mas os valores eram destinados ao Município de Paiçandu; que segundo informação do presidente da referida Associação a abertura dessa conta foi solicitada pelo então prefeito Jonas Eraldo de Lima; que após conversação com o presidente da Associação a declarante acatou a decisão de abrir a conta; que em data que não se recorda o prefeito Jonas Eraldo de Lima chamou a declarante e o presidente para explicar as razões da abertura da conta porque os juros para empréstimo para Associação era mais barato”.
A respeito, confira-se o testemunho de HAROLDO FRANÇOZO (fls. 21.050/21.051), Vice-Prefeito do Município de Paiçandu, na época dos fatos:
“[...] Que no início da gestão em 1997 a prefeitura se encontrava paralisada por causa de dívidas com fornecedores e por causa de atrasos com o pagamento do funcionalismo, que já estava em dois meses, além do décimo terceiro de 1996; (...) Que quando se esgotou a capacidade cadastral do réu Jonas Eraldo de Lima foram realizados empréstimos em nome da Associação dos Funcionários; Que o presidente da Associação dos Funcionários agiu de boa-fé e estava apenas em auxiliar o Município a recuperar as finanças; Que o réu Zirondi foi procurado inicialmente pelo prefeito para que a Associação contraísse os empréstimos; Que a Associação recebeu os recursos do empréstimo e repassou imediatamente para a prefeitura; Que todos os empréstimos contraídos pela Associação foram repassados para o Município”.
Tal versão foi confirmada por EDER VOLTOLINE, funcionário público municipal (fls. 21.054):
“(...) Que em 1997 o depoente era membro da diretoria da Associação dos Funcionários Públicos Municipais de Paiçandu; Que na época o réu Waldemar Zirondi era o presidente da Associação e a ré Sineide era secretária ou tesoureira; Que o depoente teve conhecimento de que os empréstimos contraídos pela Associação tinha como finalidade financiar a prefeitura que essa época estava com problemas financeiros, com maquinários parados e funcionalismo com salários atrasados; (...) Que Waldemar disse para o depoente que o então prefeito Jonas Eraldo pediu para Waldemar para que fosse realizados os empréstimos; (...) Que Waldemar comentou com o depoente que procurou saber com o gerente ou funcionário do banco para saber se o empréstimo era seguro.”
Diante disso, da prova dos autos não se vislumbra que a ação dos réus estivesse eivada de má-fé, pois apenas cederam aos pedidos do então Prefeito Municipal e contraíram empréstimos em nome da associação que representavam, destinando-os aos cofres da Municipalidade que, posteriormente, restitui-lhes os respectivos montantes.
Sendo assim e inexistindo prova de aumento do patrimônio dos apelantes ou da associação, somente se pode concluir que as transferências de dinheiro público para a conta dessa pessoa jurídica, ainda que em valores superiores àqueles que ele tomou em empréstimo, foram destinadas a equilibrar as contas públicas do Município.
Não evidenciado comportamento doloso, imprescindível quando se analisam as condutas arroladas no artigo 11 da Lei n.º 8.429/92, como já exposto no item 6 supra, não há que se falar em ato de improbidade administrativa.
Por isso, seria demasiadamente desarrazoado o enquadramento da conduta dos réus como ato de improbidade administrativa, já que não reveladora de qualquer objetivo escuso, fraudulento ou desonesto.
Destarte, merece provimento o apelo manejado por WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ, a fim de que seja excluída a condenação que lhes foi imposta nas sanções descritas no item “c.b” (fls. 21.279), eis que ausente a intenção maldosa, caracterizadora do dolo.
Por outro lado, não se pode negar que as condutas perpetradas pelos apelantes causaram lesão ao erário e, diante disso, poderiam subsumir-se aos tipos legais descritos no artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, os quais admitem a forma culposa.
Todavia, os ora apelantes não foram condenados pela prática de tais atos de improbidade administrativa e, em respeito ao princípio da reformatio in pejus, não tendo o autor recorrido da sentença, não se pode alterá-la para agravar a situação dos réus.
17. Enfrento, a partir de agora, o apelo manejado por JOAQUIM VITOR DA SILVA.
O juiz sentenciante condenou o recorrente pela prática de ato de improbidade administrativa, consubstanciado na insistência junto à Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu a celebrar empréstimos bancários e obter desta os recursos advindos dos empréstimos sem autorização legislativa e realizar a quitação sem prévio empenho, o que configuraria ofensa aos princípios da Administração Pública.
Da narrativa constante da inicial depreende-se que a conduta do apelante cingiu-se a convencer os co-réus WALDEMAR ZIRONDI e SINEIDE FERRAREZI ENZ “(...) a emprestarem o nome da entidade representativa da classe dos funcionários para realizarem os empréstimos bancários dizendo que eram em favor da municipalidade, para pagar a folha de pagamentos dos funcionários” (fls. 85).
Entretanto, das provas produzidas não há elementos indicando a participação do ora apelante na prática de qualquer ato de improbidade administrativa e, ainda que houvesse, a conduta a ele atribuída não é reveladora de dolo, indispensável, como exposto, à caracterização do ilícito previsto no artigo 11 da Lei n.º 8.429/92.
Efetivamente, apenas o co-réu WALDEMAR ZIRONDI referiu-se ao ora apelante, aduzindo que esse lhe procurou para tratar a respeito dos empréstimos.
Não há qualquer outro indicativo da participação do recorrente nos atos impugnados, razão pela qual faltam provas para subsidiar um decreto condenatório.
Note-se que, como afirmou o apelante, versão essa corroborada pelo documento de fls. 16.437, ele não exercia atribuições de movimentação financeira:
“[...] Que no período de maio de 1997 a início de 2002 exerceu o cargo de Secretário de Administração do Município de Paiçandu; (...) que não autorizou qualquer transferência de valores das contas bancárias do Município de Paiçandu para as contas bancárias da pessoa do Prefeito Municipal Jonas Eraldo de Lima; que na verdade o Prefeito Jonas Eraldo de Lima disse ao declarante que a parte financeira não era de sua responsabilidade; que pode confirmar que todas as transferências e pagamentos realizados pelo tesoureiro da Prefeitura de Paiçandu eram de conhecimento e autorização do Prefeito Jonas Eraldo de Lima”.
O ilustre Procurador de Justiça, Dr. Antônio Winkert Souza, também opinou pela exclusão das penas aplicadas ao ora recorrente, aduzindo que não há provas de sua participação nos atos supostamente ímprobos (fls. 21.532):
“[...] Por outro lado, não se vislumbrou, do exame dos autos, qualquer participação do requerido Joaquim Vítor da Silva, então Secretário de Administração, na orquestração da estratégia, o que exclui, de plano, a sua responsabilidade.
A própria sentença não individualizou a sua conduta, pois deixou de citar a ocorrência de qualquer conseqüência direta ou indireta de sua ação/omissão. O requerido possuía conhecimento dos empréstimos - como o detinham os vereadores e demais Secretários -, mas suas ações não interferiram para a contratação desses.”
Destarte, ante a ausência de provas acerca da efetiva participação de JOAQUIM VITOR DA SILVA nos atos descritos na inicial, há que ser reformada a sentença, a fim de sejam excluídas as sanções que lhe foram impostas pela alínea “c.b” da sentença.
18. Em suma, merecem provimento os apelos interpostos por JOAQUIM VITOR DA SILVA, WALDEMAR ZIRONDI E SINEIDE FERRAREZI ENZ, a fim de seja excluída a condenação que lhes foi imposta nas sanções descritas no item “c.b” da sentença (fls. 21.279), eis que ausente a intenção maldosa, caracterizadora do dolo.
Já quanto ao apelo manejado por LUCIANO TOFALINI, tem-se que merece parcial provimento, a fim de que sejam excluídas da condenação que lhe foi imposta as sanções descritas nos itens “a.b” (fls. 21.277) e “c.b” (fls. 21.278/21.279), pois a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e de pagamentos sem prévio empenho, bem como a insistência junto à Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu para que realizasse empréstimos bancários e quitação sem prévio empenho, não configura ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, eis que ausente a intenção maldosa, caracterizadora do dolo.
E, o recurso interposto por JONAS ERALDO DE LIMA, merece parcial provimento, a fim de que sejam excluídas da condenação que lhe foi imposta as sanções descritas nos itens “a.a” (fls. 21.277) e “c.a” (fls. 21.278/21.279), pois a realização de empréstimos bancários sem autorização legislativa e de pagamentos sem prévio empenho, bem como a insistência junto à Associação dos Funcionários Municipais de Paiçandu para que realizasse empréstimos bancários e quitação sem prévio empenho, não configura ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, eis que ausente a intenção maldosa, caracterizadora do dolo.
Quanto aos apelantes LUCIANO TOFALINI e JONAS ERALDO DE LIMA também há que ser reformada a sentença para que sejam afastadas as penalidades que lhe foram impostas, pela prática do ato de improbidade administrativa descrito nos inciso X e XI do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, mantendo-se, apenas, aquela de ressarcimento integral do dano, acrescida de juros moratórios e correção monetária, bem como a de suspensão dos direitos políticos, reduzida, porém, para cinco anos.
Por derradeiro, merece reforma a sentença, também, quanto às verbas sucumbenciais, eis que a Lei que regulamenta a Ação Civil Pública condiciona o pagamento de honorários advocatícios e custas processuais ao reconhecimento da litigância de má-fé por parte do autor e, por absoluta simetria de tratamento, este mesmo entendimento deve ser aplicado ao réu.
E, quanto aos réus, ora apelantes, não se verificou qualquer conduta processual caracterizadora da litigância de má-fé, tendo em vista que nesta Instância Revisora os recorrentes obtiveram, inclusive, redução significativa das penalidades que lhes foram impostas em primeiro grau.
A propósito, nesse sentido já assentou o Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSO CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - MINISTÉRIO PÚBLICO AUTOR E VENCEDOR. 1. Na ação civil pública, a questão da verba honorária foge inteiramente das regras do CPC, sendo disciplinada pelas normas próprias da Lei 7.347/85, com a redação dada ao artigo 17 pela Lei 8.078/90. 2. Somente há condenação em honorários, na ação civil pública, quando o autor for considerado litigante de má-fé, posicionando-se o STJ no sentido de não impor ao Ministério Público condenação em honorários. 3. Dentro de absoluta simetria de tratamento, não pode o Parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública. 4. Recurso especial improvido”.
(REsp 493823/DF, 2ª. Turma, relatora Ministra ELIANA CALMON, DJ 15.03.2004 - grifei)
19. Isto posto, voto no sentido de conhecer dos apelos e dar provimento aos recursos interpostos por JOAQUIM VITOR DA SILVA, WALDEMAR ZIRONDI, SINEIDE FERRAREZI ENZ, a fim de que sejam afastadas as sanções que lhes foram impostas, bem como para dar parcial provimento aos recursos manejados por LUCIANO TOFALINI e JONAS ERALDO DE LIMA, a fim de que sejam excluídas as sanções relativas aos atos de improbidade administrativa que ofendem os princípio norteadores da Administração Pública, bem como para que sejam afastadas as penalidades que lhes foram impostas, mantendo-se, apenas, pela prática do ato de improbidade administrativa descrito nos inciso X e XI do artigo 10 da Lei n.º 8.429/92, aquela de ressarcimento integral do dano, acrescida de juros moratórios e correção monetária, assim como a de suspensão dos direitos políticos, reduzida, porém, para cinco anos.
ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em dar provimento aos recursos de Joaquim Vitor da Silva, Waldemar Zirondi e Sineide Ferrarezi Enz e dar parcial provimento aos recursos de Luciano Tofalini e Jonas Eraldo de Lima, nos termos do voto e sua fundamentação.
Participaram do julgamento as Excelentíssimas Senhoras Desembargadora REGINA AFONSO PORTES, Presidente sem voto, MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA, e o Excelentíssimo Senhor Desembargador SALVATORE ANTONIO ASTUTI.
Curitiba, 23 de junho de 2009.
DES. ABRAHAM LINCOLN CALIXTO
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