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2A.287/2006 - 2006-12-22 - Gesundheitswesen & soziale Sicherheit - Slim Caps, Kapseln, Widerruf der Zulassung
2.1 Wer mit Heilmitteln umgeht, muss gemäss Art. 3
des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21) alle Massnahmen treffen, die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlich sind, damit die Gesundheit von Mensch und Tier nicht gefährdet wird. Von hier nicht zutreffenden Ausnahmen (vgl. Art. 9 Abs. 2
HMG) abgesehen, dürfen verwendungsfertige Arzneimittel nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind (Art. 9 Abs. 1
2.2 Diese Zulassung setzt gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a
HMG insbesondere den Nachweis voraus, dass das Arzneimittel qualitativ hochstehend, sicher und wirksam ist. Im Gesuch um Zulassung müssen deshalb unter anderem Angaben über die Herstellungsmethode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit des Arzneimittels, über seine Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen, über die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen, biologischen oder mikrobiologischen, pharmakologischen und toxikologischen Prüfungen sowie über die Ergebnisse der klinischen Prüfungen gemacht und belegt werden (vgl. Art. 11 Abs. 1
HMG; Art. 2 ff. der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln [AMZV; SR 812.212.22]). Die Dokumentation über die klinischen Prüfungen muss insbesondere die therapeutische Wirkung, die klinische Verträglichkeit, den Wirkungscharakter sowie die unerwünschten Arzneimittelwirkungen belegen (Art. 5 Abs. 1 lit. b
AMZV Art. 5 Dokumentation über die klinischen Prüfungen
a dass die Untersuchungen am Menschen nach den anerkannten Regeln der Guten Praxis der klinischen Versuche durchgeführt worden sind;
b die prophylaktische oder die therapeutische Wirkung, die klinische Verträglichkeit, den Wirkungscharakter sowie die unerwünschten Arzneimittelwirkungen des Humanarzneimittels.
a die klinische Pharmakologie (Humanpharmakologie);
b pharmakokinetische und pharmakodynamische Interaktionen.
2bis Die Gesuchstellerin muss der Swissmedic schriftlich bestätigen, dass sie die Voraussetzungen nach Absatz 1 Buchstabe a geprüft hat und diese erfüllt sind. 1
4 Sie kann die Zulassung sistieren oder widerrufen, wenn sich nachträglich herausstellt, dass die Voraussetzungen nach Absatz 1 Buchstabe a nicht erfüllt waren oder dass die Gesuchstellerin die Prüfung nach Absatz 2 bisnicht durchgeführt hat. 2
2.3 Für bestimmte Kategorien von Arzneimitteln sieht das Institut gemäss Art. 14
HMG ein vereinfachtes Zulassungsverfahren vor, wenn das mit den Anforderungen an Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit vereinbar ist (vgl. die Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die vereinfachte Zulassung und Meldepflicht von Arzneimitteln [VAZV; SR 812.212.23]).
2.4 Sind die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, so verfügt das Institut gemäss Art. 16
HMG die Zulassung des Arzneimittels, wobei es diese unter Auflagen und Bedingungen gewähren kann (Abs. 1). Die Zulassung gilt für fünf Jahre, kann aber vom Institut während dieser Zeitspanne widerrufen oder veränderten Verhältnissen angepasst werden (Abs. 2). Nach Ablauf der Frist wird die Zulassung auf Gesuch hin erneuert, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen weiterhin erfüllt sind (Abs. 4). Gemäss Art. 16 Abs. 3
HMG und Art. 13
der Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2001 (VAM; SR 812.212.21) kann das Institut die Arzneimittel gruppenweise periodisch überprüfen, wobei die Zulassungsinhaber die für die Überprüfung notwendigen Angaben und Unterlagen beizubringen haben; hierfür ist ihnen eine angemessene Frist anzusetzen.
2.5 Ist der Qualitätsnachweis nicht erbracht, so erfüllt das betreffende Arzneimittel die Zulassungsvoraussetzungen nicht und darf nicht vertrieben werden; handelt es sich um ein bereits zugelassenes Präparat, so ist die Zulassung zu widerrufen. Diese Massnahme findet in Art. 16 Abs. 2
HMG in Verbindung mit Art. 66 Abs. 2 lit. b
HMG und Art. 9 Abs. 3
VAM Art. 9 Zulassung
1 Die Swissmedic erteilt die Zulassung, wenn das Arzneimittel die Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung und, im Fall von Arzneimitteln mit GVO, die Voraussetzungen der Freisetzungsverordnung vom 10. September 2008 1 erfüllt; Artikel 80 bleibt vorbehalten.
2 Sie erteilt die Zulassung für ein Arzneimittel, dessen Entwicklung auf der Nutzung genetischer Ressourcen oder auf sich darauf beziehendem traditionellem Wissen basiert, zudem erst dann, wenn der Nachweis für die Erfüllung der Meldepflicht gemäss Artikel 4 oder 8 der Nagoya-Verordnung vom 11. Dezember 2015 2 erbracht worden ist.
5 Sie vermerkt auf Gesuch hin in der Zulassungsverfügung, dass die Arzneimittelinformation die relevanten Ergebnisse der Studien wiedergibt, die in Übereinstimmung mit dem genehmigten pädiatrischen Prüfkonzept nach Artikel 54 aHMG durchgeführt wurden.
VAM eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage (Urteil 2A.16/2005 vom 4. August 2005, E. 2 Ingress und 2.4). Sie dient überdies dem Gesundheitsschutz und liegt somit im öffentlichen Interesse (vgl. Art. 1 Abs. 1
3.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass es erlaubt sei, für ein "bereits zugelassenes Generikum eine neue klinische Studie zu seiner Wirksamkeit zu verlangen und [...] die Zulassung ohne geänderte Verhältnisse zu widerrufen". Sie ist der Ansicht, es seien keine geänderten Verhältnisse gegeben, welche die Forderung der Behörden nach neuen Nachweisen sowie den Widerruf der Zulassung rechtfertigten. Dass Wirksamkeitsnachweise schon länger zurücklägen, begründe nicht bereits veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 16 Abs. 2
Satz 2 HMG. Blosse wissenschaftliche Erkenntnisse wie ein neuer Konsens über die Behandlungsstrategie von Adipositas hätten keinen Einfluss auf die Eigenschaften und die Wirksamkeit eines Wirkstoffes. Im Grunde sei hier nur dieser Konsens heute neu.
3.2 Beim Widerruf der Zulassung nach Art. 16 Abs. 2
Satz 2 HMG wird auf veränderte Verhältnisse abgestellt. In Bezug auf die gruppenweise Überprüfung von Arzneimitteln nach Art. 16 Abs. 3
HMG, die - wie gesehen - ebenfalls zum Widerruf einer Zulassung führen kann, wird in der Botschaft zum Heilmittelgesetz von "in der Zwischenzeit neu gewonnenen Erkenntnissen" ausgegangen (BBl 1999 S. 3504). Wie die Rekurskommission insoweit zutreffend festgehalten hat, haben die Behörden im Verfahren der Überprüfung bereits zugelassener Arzneimittel demnach zu belegen, dass eine Neubeurteilung der Sicherheit oder Wirksamkeit bzw. des Nutzen-Risiko-Verhältnisses angezeigt ist (vgl. zu diesem Verhältnis BBl 1999 S. 3497 zu Art. 10 Abs. 1 lit. a). Sind die Behörden dem nachgekommen, so obliegt der Nachweis der Einhaltung der (geänderten und damit in der Regel verschärften) Zulassungsvoraussetzungen dem Zulassungsinhaber (ebenso Felix Uhlmann, Der Risikobegriff im schweizerischen und europäischen Heilmittelrecht, in: Thomas Sutter-Somm et al. [Hrsg.], Risiko und Recht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2004, S. 528).
Der Versuch der Beschwerdeführerin, das erwähnte Risiko herunterzuspielen, ist untauglich. Wie ausgeführt, muss derjenige, der um die Zulassung eines Arzneimittels ersucht, belegen, dass dieses qualitativ hochstehend, sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 lit. a
HMG). Gewiss gibt es keine absolute Sicherheit (BBl 1999 S. 3497 zu Art. 10 Abs. 1 lit. a). Allerdings fehlt es an der Sicherheit auch nicht erst dann, wenn eine konkrete Gefährdung der Benutzer in Frage steht (Peter Mosimann/Markus Schott, in Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.], Basler Kommentar zum Heilmittelgesetz, 2006 [im Folgenden: Basler Kommentar], N. 8 zu Art. 10
HMG). Sicherheit ist ein relativer Begriff. Sie muss in Relation zum Nutzen gesetzt werden. Der potenzielle Nutzen eines Präparates muss sein potenzielles Risiko übertreffen. Ergibt sich insoweit ein negatives Nutzen-Risiko-Verhältnis, darf das Mittel nicht (mehr) in Verkehr gebracht werden (BBl 1999 S. 3497 zu Art. 10 Abs. 1 lit. a).
3.3.3 Die Beschwerdeführerin räumt sodann selber ein, dass heute ein neuer Konsens zur Behandlungsstrategie für Adipositas besteht. Die Beteiligten sind sich zwar auch einig, dass dieser Konsens die bereits festgestellten pharmakologischen Eigenschaften des Präparates der Beschwerdeführerin als solche nicht modifiziert. Wie die Vorinstanzen aber richtig festgehalten haben, heisst Letzteres nicht, dass sich die Verhältnisse nicht im Sinne von Art. 16 Abs. 2
Satz 2 HMG verändert haben. Die Anforderungen an die Sorgfaltspflicht (Art. 3
HMG) und damit auch für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Präparates können einem Wandel unterzogen sein. Sie ergeben sich nämlich aus dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik und nicht etwa nur aus dem Stand im Zeitpunkt der erstmaligen Zulassung des Referenzpräparates (BBl 1999 S. 3487 zu Art. 3; Urs Jaisli, in Basler Kommentar, N. 42 zu Art. 3
HMG). Nur dadurch wird der Schutz der Gesundheit als oberstes Ziel des Heilmittelgesetzes (vgl. Art. 1 Abs. 1
HMG) bestmöglich gewährleistet.
3.3.5 Gemäss den neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen ist der mit dem Präparat kurzzeitig erreichte Gewichtsverlust allein indes nicht genügend, um ein günstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis zu begründen. Dieser Gewichtsverlust ist nur dann medizinisch relevant, wenn er im Rahmen einer umfassenden Behandlung, welche Ernährungs-, Verhaltens- und Bewegungstherapie sowie therapeutische Betreuung beinhaltet, zu einer Verbesserung der Langzeitresultate führt. Die Wirksamkeit ist demnach nur dann genügend, wenn die Behandlung von ernährungsbedingtem Übergewicht in einer Weise unterstützt wird, die auf längere Sicht bessere Resultate erwarten lässt als bei einem Verzicht auf den Einsatz des Präparates. Therapieziel ist die Gewichtsabnahme mit anschliessender Gewichtsstabilisierung über zumindest einen längeren Zeitraum. Neben der langfristigen Senkung des Körpergewichts sollen dabei die adipositasbedingte Morbidität und Mortalität verringert und die Lebensqualität gesteigert werden. Das bedeutet vor allem, dass die mit Übergewicht zusammenhängenden Risikofaktoren - Krankheiten (z.B. kardiovaskuläre Probleme, Gelenkschäden), Arbeitsunfähigkeit und vorzeitige Pensionierung - reduziert werden (vgl. H. Hauner et al., Deutsche Adipositas-
Gesellschaft, Deutsche Diabetes-Gesellschaft und Deutsche Gesellschaft für Ernährung [Hrsg.], Evidenzbasierte Leitlinie, Prävention und Therapie der Adipositas, in der Version 2004 Ziff. 5.2 und 5.4, in der Version 2006 Ziff. 6.2 und 6.4).
3.4 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, bei ihrem Produkt sei als Generikum genügend, dass sie die Bioäquivalenz mit dem von der IKS registrierten Originalpräparat nachgewiesen habe. Sie verweist dazu auf Art. 14 Abs. 1 lit. a
HMG in Verbindung mit Art. 6
VAZV Art. 6 Entzug des Status - Die Swissmedic entzieht einem Arzneimittel den Status als Orphan Drug, wenn:
a die Gesuchstellerin oder die Zulassungsinhaberin einen entsprechenden Antrag stellt;
b sich herausstellt, dass die Kriterien nach Artikel 4 nicht mehr erfüllt sind;
c die Gesuchstellerin oder die Zulassungsinhaberin auf ihre Aufforderung hin nicht nachweisen kann, dass in der Summe von allen für denselben Wirkstoff zugelassenen und beantragten Indikationen mit Orphan-Drug-Status innerhalb desselben Krankheitsbildes, einschliesslich aller Stadien der Krankheit, höchstens fünf von zehntausend Personen in der Schweiz betroffen sind; oder
d einem Arzneimittel oder seinem Wirkstoff der Status als Orphan Drug nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a deciesZiffer 2 HMG erteilt und dieser Status nachträglich in einem anderen Land mit vergleichbarer Arzneimittelkontrolle im Sinne von Artikel 13 HMG unterschiedlich beurteilt wurde, es sei denn, die Gesuchstellerin oder die Zulassungsinhaberin weist nach, dass das Arzneimittel oder sein Wirkstoff Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a deciesZiffer 1 HMG entspricht.
VAZV. Dieser Nachweis sei ihr gelungen, da ihr Produkt seinerzeit von der IKS entsprechend registriert worden sei. Die Behörden dürften daher von ihr nicht nachträglich eine klinische Studie zur Wirksamkeit verlangen.
3.4.1 Wie erwähnt (E. 2.3 hiervor), kann das Institut für bestimmte Kategorien von Arzneimitteln gemäss Art. 14
HMG ein vereinfachtes Zulassungsverfahren vorsehen. Als unter eine solche Kategorie fallend wurde das Präparat der Beschwerdeführerin bei seiner ersten Registrierung behandelt; es wurde als Arzneimittel "mit bekannten Wirkstoffen" angesehen (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. a
HMG), d.h. als Arzneimittel, dessen Wirkstoff in einem vom Institut bereits zugelassenen Arzneimittel enthalten ist (Legaldefinition in Art. 4 Abs. 1
VAZV Art. 4 Voraussetzungen
1 Den Status als wichtiges Arzneimittel für seltene Krankheiten (Orphan Drug) erhält ein Humanarzneimittel auf Gesuch hin, wenn die Gesuchstellerin nachweist, dass das Arzneimittel den Kriterien von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a deciesHMG entspricht. 1
2 Der Nachweis, dass ein Arzneimittel, für das der Status als Orphan Drug nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a deciesZiffer 1 HMG beantragt wird, der Erkennung, Verhütung oder Behandlung einer seltenen Krankheit dient, ist mit folgenden Angaben und Unterlagen zu erbringen: 2
a den massgeblichen Referenzdokumenten zur Tatsache, dass die für eine Behandlung mit dem Arzneimittel vorgesehene Krankheit in der Schweiz zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung höchstens fünf von zehntausend Personen betrifft;
b sämtlichen relevanten Einzelheiten über die zu behandelnde Krankheit und Beiträgen aus der Fachliteratur, die belegen, dass die Krankheit lebensbedrohend oder chronisch invalidisierend ist;
c einer bibliografischen Analyse der relevanten Fachliteratur oder einem Verweis auf eine entsprechende Analyse und Informationen aus relevanten Datenbanken zur Schweiz oder, falls Daten zur Schweiz fehlen, einen Verweis auf Datenbanken von Drittländern, mit denen die erforderlichen Hochrechnungen vorgenommen werden.
3bis Bei Wirkstoffen oder Arzneimitteln, deren Status als Orphan Drug von zwei Ländern mit vergleichbarer Arzneimittelkontrolle im Sinne von Artikel 13 HMG unterschiedlich beurteilt wurde, evaluiert die Swissmedic 3 selbst die Daten, mit denen die Schwere und die Seltenheit der Krankheit belegt werden. 4
4 In Gesuchen, mit denen für ein Arzneimittel der Status als Orphan Drug nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a deciesZiffer 2 HMG beantragt wird, muss die Gesuchstellerin belegen, dass der Wirkstoff, dem im Ausland der Status als Orphan Drug zuerkannt wurde, auch in dem Arzneimittel enthalten ist, das Gegenstand des Gesuchs bildet. 5
VAZV).
3.4.2 Damit ist dieses Arzneimittel jedoch nicht von den periodischen Überprüfungen nach Art. 16 Abs. 3
ANAG ausgenommen. Dafür sprechen nicht nur der Wortlaut dieser Bestimmung ("die zugelassenen Arzneimittel") sowie die Systematik des Gesetzes, sondern auch Sinn und Zweck der Bestimmung. Ein Präparat kann nicht deshalb, weil es einmal als Generikum im vereinfachten Verfahren zugelassen worden ist, von der für Arzneimittel vorgesehenen laufenden Überwachung der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit ausgeschlossen sein. Ansonsten würde der Forderung nach der Berücksichtigung des aktuellen Standes von Technik und Wissenschaft zum Schutze der Gesundheit (vgl. Art. 3
HMG und E. 3.3.3 hiervor) bei Generika nicht Genüge getan.
Der von der Beschwerdeführerin zusätzlich angerufenen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
BV) kommt bei der gestützt auf das Heilmittelgesetz zulässigerweise getroffenen Massnahme keine selbständige Bedeutung mehr zu (vgl. Urteile 2A.200/2003 vom 18. August 2003, E. 3; 2A.278/2005 vom 29. November 2005, E. 5.2). Auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf Urteile deutscher Gerichte, die nicht auf das hiesige Präparat bezogen ergangen sind, ist unbehelflich. Zum einen ist die Rechtslage im deutschen Recht nicht völlig identisch mit derjenigen im schweizerischen Recht. Zum anderen rechtfertigen aber auch dort neue Tatsachen und Erkenntnisse, die hier gegeben sind, den Widerruf von Zulassungen.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Diesem Ausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 153
Entscheid : 2A.287/2006
Datum : 22. Dezember 2006
Publiziert : 22. Februar 2007
Regeste : Slim Caps, Kapseln, Widerruf der Zulassung
AMZV: 5
ANAG: 16
OG: 104 105 153 153a 156 159
VAM: 9
VAZV: 4
2A.16/2005 • 2A.200/2003 • 2A.278/2005 • 2A.287/2006
adipositas • bundesgericht • dokumentation • vorinstanz • konsens • swissmedic • therapie • kategorie • richtigkeit • bundesgesetz über arzneimittel und medizinprodukte • eigenschaft • gerichtsschreiber • sachverhalt • frage • stelle • original • verhalten • patient • entscheid • veränderung der verhältnisse
1999/3487 • 1999/3497 • 1999/3504

References: Art. 3
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 5
 Art. 14
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 13
 Art. 16
 Art. 66
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 1
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 16
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 14
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 16
 Art. 3