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Timestamp: 2020-01-21 05:53:17+00:00

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Infraestrutura de energia e competência para declaração de utilidade pública em terrenos - Jus.com.br | Jus Navigandi
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A competência para a declaração de utilidade pública em terrenos necessários à implementação de infraestrutura de energia
Vítor Augusto Martins da Costa| Guilherme Augusto Duarte de Faria| Stefani Ferreira de Matos
Resumo: A declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa é um ato administrativo que em diversos casos significa o suporte necessário ao desenvolvimento de empreendimentos e de atividades de interesse público. No caso das declarações de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia, existe certa divergência de posicionamentos se a União é a única que possui tal atribuição legal ou se os Estados também seriam entes competentes para tanto. Parte da doutrina defende que o ato seria exclusivo da ANEEL (delegatária da União) e parte entende que o executivo estadual seria um ente com igual competência. Uma forma de se resolver tal divergência é por meios dos métodos interpretativos da teoria geral do direito aplicado às leis que preveem as competências.
Palavras-chave: Declaração de utilidade pública. Infraestrutura de energia. Competência legal
Sumário: 1. Introdução. 2. A Competência para declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia. 2.1.Decreto-Lei n° 3.365 de 21 de junho de 1941. 2.2. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. 3. Declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia, competência privativa ou complementar? 4. Considerações finais.
A Declaração de Utilidade Pública (DUP) é o ato administrativo, motivado pelo reconhecimento de determinanda atividade como útil e relevante para o interesse público, que permite que os meios/bens para o alcance pleno da atividade possam ser exigidos pelo Estado. Tal ato administrativo é utilizado em determinadas situações em que a utilização de uma propriedade para determinadada finalidade é considerada vantajosa ao interesse público, mesmo se trantando de um imperativo removível. São atos administrativos expedidos tipicamente nos casos de transmissão de energia, atividades de socorro público, atividades de segurança nacional, dentre outros. Uma vez declarada a utilidade pública, é possível vislumbrar isenções tributárias, indenizações, dentre outros benefícios como a possibilidade de se desapropriar os bens necessários ao exercício da atividade.
(...) concernente à utilidade pública, pode ser verificado quando a utilização da propriedade for considerada conveniente e vantajosa ao interesse público, não constituindo um imperativo irremovível. Exemplos de tais situações seriam: a segurança nacional, obras de higiene, casas de saúde, assistência pública, conservação ou exploração de serviços públicos, conservação e melhoramento de vias e logradouros públicos e outros. (ABAGGE,2007, p.5)
No caso específico sobre o processo de declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia, foco do estudo, é mister realizar algumas considerações de forma a clarificar se, para o ente estadual, existem restrições para realizar tais declarações ou se elas podem ser utilizadas de forma ampla visando o alcance do interesse público.
Tais considerações se iniciam a partir do levantamento realizado com base nos decretos que foram instruídos pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (SEDE) (anexo 1). Nesses decretos observa-se que o estado de Minas Gerais decreta a utilidade pública, predominantemente, de forma a permitir a supressão de mata atlântica para fins de construção de PCHs[i], CGHs[ii], LDs[iii], LTs[iv], subestações e termoelétricas. Em 2009 foram 28 declarações de utilidade pública para a supressão de mata atlântica que foram instruídas pela SEDE voltadas à atividade energética, enquanto em 2010 foram 25 e em 2012 foram 34.
Se estes mesmos dados forem filtrados a partir da finalidade do empreendimento, observa-se que quase a totalidade das declarações de utilidade pública para a supressão de mata atlântica foi motivada para a construção de PCHs e CGHs. Foram 45 destinadas a PCHs, 29 destinadas a CGHs, 11 destinadas a LDs, 3 destinadas a LTs, 4 para subestações, 1 para saneamento com produção de biogás e 1 para UHE.
É possível visualizar também alguns poucos decretos (Anexo 2), em que a instrução não passou pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, que possuiram finalidades diversa da de suprimir mata atlântica. Tais decretos versam sobre desapropriações (para construção de subestações, para o reassentamento de expropriados e para o aproveitamento hidrelétrico) e sobre a instituição de servidão administrativa.
Ciente destes decretos mais raros, que declararam utilidade pública para fins diversos que não o de suprimir mata atlântica (anexo 2), surgem dois questionamentos. A competência dos estados para decretação de utilidade pública para fins energéticos se restringe à questão da supressão da mata atlântica ou é possível extender também tal competência visando à desapropriação ou instituição de servidão? Há conflito de competência entre o Estado e a ANEEL quanto à decretação de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia?
2. A Competência para declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia
Inicialmente, há que se considerar que o fundamento geral que permite o município, estado ou federação declarar a utilidade pública é a supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
(...) pode-se dizer que o direito público somente começou a se desenvolver quando, depois de superados o primado do Direito Civil (que durou muitos séculos) (...), substituiu-se a ideia do homem como fim único do direito pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e que vincula a Adminstração em todas as suas decisões: o de que os interesses públicos tê supremacia sobre os individuaus. (DI PIETRO, 2006, pág. 83)
No caso em estudo, o de aperfeiçoamento e construção do sistema de energia, tal presunção de supremacia do interesse público se verifica. O direito à propriedade do titularde um terreno rural não pode se sobrepor ao direito de vários outros indivíduos de terem acesso à energia elétrica. Observa-se também que, assim como a supremacia do interesse público, a função social da propriedade, marcada nos termos dos arts. 5º inciso XXIII e, 170 inciso III, da Constituição da República, também deve ser observada.
Feita estas considerações iniciais, há de se estudar detalhadamente o embasamento legal que cria a competência de declarar a utilidade pública. São elas o Decreto-Lei n°. 3.365 de 21 de junho de 1941 e a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
2.1. Decreto-Lei n° 3.365 de 21 de junho de 1941
O Decreto-Lei entende por uma competência ampla e abstrata, próprio do Presidente da República, governador, interventor ou prefeito (nos termos do artigo 6º do decreto-lei) e feita mediante a declaração de utilidade pública.
Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. ((Decreto-Lei n° 3.365, de 1941)
A referida competência, apesar de ampla e abstrata, estaria ligada às hipóteses específicas, enumeradas no artigo 5º do decreto-lei.
(DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941.)
Assim, o fundamento legal do estado de Minas Gerais (ou de qualquer ente federado) para declarar utilidade pública para fins energéticos pode ser extraído a partir da letra “f’” do artigo 5º do Decreto-Lei n°. 3.365, de 1941, sendo este, inclusive, o pensamento demonstrado no parecer n° 12.265 de 28 de agosto de 2013 da Advocacia Geral do Estado de Minas Gerais.
A declaração de utilidade pública para fins de aproveitamento das águas e da energia hidráulica seria uma competência complementar, isto é, qualquer um dos estes poderia fazê-lo.
2.2. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995
O segundo entendimento, por sua vez, pode ser retirado a partir de uma rápida leitrua da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Por meio dele visualiza-se a declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa como uma competência do poder concedente.
Art. 29 Incumbe ao poder concedente:
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidãoa dministrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis;
(Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995).
No caso do serviço de transmissão de energia elétrica, a Constituição da República, em seu artigo 21, inciso XII, letra b, afirma que a competência é da União.
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; (Constituição Federal 1988)
A União por sua vez, em legislação especial, expõe com nitidez que a ANEEL, por sua delegação, detém a competência para declarar bens de utilidade pública, para fins de instituição de servidão administrativa, quando se tratar de obra ou serviço de energia elétrica.
Art. 1º Ficam delegadas à Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL:
(Medida Provisória no 144, de 10 de dezembro de 2003)
Por meio desta rápida leitura, parece que a competência para a realização DUPs caberia exclusivamente ao “poder concedente”, vez que é este o ente que detém a competência e o planejamento do setor como um todo. Reforça tal posicionamento o artigo 10 da Lei n° 9.074, o artigo 1º e o 2º da Lei n° 8.987/1995.
Art. 1º As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos. (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995).
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão; (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995).
Art. 10. Cabe à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, declarar a utilidade pública, para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à implantação de instalações de concessionários, permissio-nários e autorizados de energia elétrica. (Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995).
Por meio dos artigos aqui apresentados, o fato de a União deter a titularidade da “concessão de aproveitamento hidráulico” significa dizer que lhe será atribuida a competência exclusiva de declarar a utilidade pública dos meios necessários que viabilizem as obras de infraestrutura energética. Corrobora com tal entendimento, o parecer apresentado em Nota Técnica Nº 380/2011 – ATL, elaborado pela Casa Civil do Estado de Minas Gerais.
3. Declaração de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia, competência privativa ou complementar?
Em vista detes dois posicionamentos, o que demonstra melhor funamentação é o primeiro deles – da competência não exclusiva da união para declarar utilidade pública. A atribuição de competência à ANEEL, por meio da Lei n° 9.047, não exclui automaticamente a competência de todos os outros entes para declarar utilidade pública (que visem a desapropriação ou a instituição de servidão públcia para fins energéticos)
A técnica legislativa é considerada uma ciência, possuindo forma precisa e técninca de se escrever. Quando se pretende fixar privatividade ou exclusividade de competência, isso é feito de modo expresso e claro.
Quando uma empresa obtém a “concessão para a exploração do aproveitamento hidrelétrico” (via Aneel) de uma UHE (usina hidrelétrica), a união (representada pela ANEEL) tem conhecimento da necessidade de construir de uma barragem e uma estrutura própria nos terrenos adjacentes, vez que é esse o objetivo da concessão. Não é factível contestar o fato de que uma empresa, ao aproveitar o curso de água para fins energéticos por meio da construção das estrtruturas necessárias, faz isso em nome da União. Realizar uma concessão para a “exploração do aproveitamento hidrelétrico” (geração e transmissão) e, em um momento seguinte, criar barreiras burocráticas (exigir um longo período para declarar a utilidade pública, exclusivamente pela ANEEL) para implementação de fato das obras necessárias para aproveitamento hidrelétrico não nos parece razoável. (Ofício n° 368/2013 da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, documento interno)
Assim, quando o ente federado visualiza certa prioridade em determinada obra que necessita da declaração de utilidade púlbica (para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa em terrenos necessários à infraestrutura de energia) não haveria nenhum impedimento para tanto. Tal competência não se encontra na seara exclusiva da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL. O ente estaria simplesmente levando celeridade à implementação das obras necessárias de forma inclusive prevista na Constituição Federal de 1988
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; (Constituição Federal 1988, grifo nosso)
Os estados federativos possuem a competência para declarar utilidade pública para fins energéticos que visem não só a supressão da mata atlântica como também a desapropriação e a instituição de servidão administrativa. Tal afirmação possui como fundamento todos os artigos legais citados e os métodos interpretativos aqui discutidos.
No entanto, há que se compreender que tal competência deve ser utilizada cuidadosamente nos projetos que realmente forem prioritários no governo dos estados, sob pena de se perder o foco e o planejamento do setor energético. É a ANEEL a detentora do planejamento do sistema nacional de energia elétrica, cabendo a ela, portanto, a realização das DUPs necessárias à implementação de algum empreendimento energético que não for prioriatário aos estados.
Por fim há que se pensar se a competência para declarar utilidade pública com finalidade de desapropriação e instituição de servidão, vista nos exemplos de empreendimentos de energia, também se aplicaria a outros casos como o da mineração, por exemplo.
ABAGGE, Yasmine de Resende. Breves comentários sobre o instituto da Desapropriação, 2007. Disponível em: http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/20007-20008-1-PB.pdf, acessado em 16/10/2013, às 11h00.
Decreto-Lei n°. 3.365 de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3365.htm
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. - São Paulo: Atlas, 2006.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. - São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm
Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995. Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9074cons.htm
NOTA TÉCNICA N° 380/2011 – ATL. Secretaria de Estado de Casa Civil de Relações Institucionais
OFÍCIO SEDE/GAB/N°368/2013. Belo Horizonte, 9 de julho de 2013. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico. Gabinente da Secretária.
PARECER Nº 15.265, de 28 de agosto de 2013. Advocacia Geral do Estado. Resposta à consulta formulada pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Economica.
ANEXO I – DECLARAÇÕES DE UTILIDADE PÚBLICA PARA FINS DE SUPRESSÃO DE MATA ATLÂNTICA QUE FORAM INSTRUÍDAS PELA SUPERINTENÊNCIA DE POLÍTICA ENERGÉTICA DA SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NO PERÍODO DE JULHO DE 2009 A AGOSTO DE 2013
Data de Recebimento da documentação completa - SUPE
Data de Envio à ATL - Casa Civil
Data da Publicação - DOEMG
Decreto CEMIG SUBESTAÇÃO JABOTICATUBAS
CGH Antônio Dias
PCH Luminárias
Luz Boa S/A
PCH Eixo B-3
PCH Oliveira
PCH Brito
CGH Alto Brejaúba
CGH Farias
CGH Cachoeirinha
CGH Limoeiro
CGH Brejaúba
CGH Pitangas
PCH Melo Viana
Força e Luz São Sebastião Ltda
PCH Tuneco Alta
Eletric Fall Ltda.
PCH Ninho de Águia
Publicado com retificação
PCH Brejaúba
PEIXE Energia S/A
PCH Quinquim
PCH Sumidouro
Guanhães Energia S/A
PCH Monjolo
UHE Barra do Braúna
Barra do Braúna Energética S/A
PCH Figueirinha II
PCH Alto Rio Grande
Poente Energia
PCH Barra dos Carrapatos
Energisa Soluções S/A
PCH Varginha
SPE Varginha Energia S/A
PCH Várzea Alegre
SPE Várzea Alegre Energia S/A
PCH CANASTRA
CPE Participações (Grupo CEI)
PCH Água Limpa
PCH FERRADURA
DREEN INVESTIMENTOS
PCH Serra do AZEITE
CGH São João
Grupo GS SOUTO Engenharia
CGH Antônio Prado
PCH Couro do Cervo
CGH Faria Lemos
CGH Miradouro
CGH Limeira
CGH INGÁ Mirim
PCH Tróia
PCH Limeira
Minas PCH Ltda.
PCH Areado
LH Engenharia e Mineração
CGH PALMEIRAS
CGH do Padre
Central Geradora Hidrelétrica do Padre Ltda.
CGH Santa Bárbara
Santa Bárbara Energia S.A
CGH Centro Oeste
PCH Clayton Ferreira
Caldas Energéticas Ltda.
PCH Cutia Alto
PCH Perdigão
CGH Cedro
CGH Pardo
CGH Monte Verde
PCH Lage
CPE Participações Ltda.
Decreto CEMIG ITAHANDU 2
Decreto FURNAS – LT Bom Despacho 3 - Ouro Preto 2
CGH Simonésia
PCH Cruz Velha
CGH Barulho
Grão Mogol Energia Ltda.
PCH Nepomuceno
Decreto Cemig LD Jequitinhonha - Rio do Prado
Decreto CEMIG LD Esmeraldas – Sete Lagoas 4 (mata atlântica)
Decreto CEMIG LD Itahandu 2 - São Lourenço
Decreto CEMIG Desapropriação LD Barão de Cocais 4 – Samarco
PCH Piau
Decreto CEMIG LD Itatiaiuçu – Usiminas
PCH Mariano
Poente Empreendimentos Ltda.
Decreto Cemig LD Cláudio 2 - Oliveira
Decreto CEMIG Subestação Almenara 2
Decreto CEMIG LD Almenara 2 – Magnesita
CGH Tocos do Moji
Decreto CEMIG LD Barão de Cocais 4 – Samarco
Decreto CEMIG Subestação Itabirito 2
Decreto Cemig LD Muzambinho 2 – Nova Resende
Decreto LT ITABIRITO - Montes Claros
Decreto Cemig LD Jequitinhonha – Pedra Azul
CTR ( Central de Tratamento de Resíduos) MACAÚBAS
Termoelétrica - Biogás
Decreto LT Mesquita – Timóteo 2
Empresa de Transmissão Timóteo - Mesquita S.A.
CGH São Cristovão
PCH SAUDADE
Construtora Vibral
PCH OURO Fino
PCH Rio Manso
Gamma Energia S.A
Decreto Cemig LD Santa Luzia – Santa Luzia 4
PCH Pasto de Grama
CYJ Empreendimentos Energéticos Ltda.
CGH Alto Glória
Alto Glória Energia S/A
CGH Pedro Teixeira
CGH da Serra
Zecon Geração LTDA
PCH Fábio Botelho Notini
FERLIG FERRO LIGA LTDA
CGH Santana
SANTANA ENERGIA S/A
PCH Barro Preto
ANEXO 2 – DECLARAÇÕES DE UTILIDADE PÚBLICA REALZIADAS PELO ESTADO DE MINAS GERAIS QUE NÃO FORAM INSTRUÍDAS PELA SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
• DECRETO SEM NÚMERO, DE 01/06/2004 SOBRE O QUE VERSA: TERRENOS E BENFEITORIAS NECESSÁRIOS AO RESERAVATÓRIO DO APROVEITAMENTO HIDRELÉTRICO IRAPÉ
• DECRETO 42891, DE 13/09/2002 SOBRE O QUE VERSA: TERRENOS E BENFEITORIAS NECESSÁRIOS À IMPLANTAÇÃO DA INFRAESTRUTURA DO CANTEIRO DE OBRAS E DAS ESTRUTURAS PERMANENTES DO APROVEITAMENTO HIDRELÉTRICO CAPIM BRANCO I
• DECRETO 42032, DE 19/10/2001 SOBRE O QUE VERSA: TERRENOS E BENFEITORIAS NECESSÁRIOS À CONSTRUÇÃO DA CASA DE FORÇA DA USINA HIDRELÉTRICA PAI JOAQUIM
• DECRETO COM NUMERAÇÃO ESPECIAL 210, DE 15/04/2013 SOBRE O QUE VERSA: TERRENO NECESSÁRIO À CONSTRUÇÃO DA SUBESTAÇÃO PIUMHI 2.
• DECRETO COM NUMERAÇÃO ESPECIAL 216, DE 16/04/2013 SOBRE O QUE VERSA: TERRENOS NECESSÁRIOS AO REASSENTAMENTO DOS EXPROPRIADOS PARA A CONSTRUÇÃO DA UHE USINA HIDRELÉTRICA DE IRAPÉ.
[i] PCH: Pequena Central Hidrelétrica- Usinas com potencia instalada superior a 1 MW e igual ou inferior a 30 MW e com o reservatório com área igual ou inferior a 3 km2. (ANEEL)
[ii] CGH: Centrais de Geração Hidrelétrica – Usinas com potência instalada de até 1.000 kw (1 MW)
[iii] LD: Linha de distribuição
[iv] LT: Linha de Transmissão
Vítor Augusto Martins da Costa
Guilherme Augusto Duarte de Faria
Especialista em políticas pública e gestão governamental - Superintendente de Política Energética da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais
Stefani Ferreira de Matos
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental - Diretor de Metalurgia na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (SEDE)
Resultado de uma consulta formal à AGE/MG. O texto está baseado e possui trechos do Ofício n° 368/2013 da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, elaborado pelo Superintendente Guilherme Augusto Duarte (coautor e orientador) com ajuda do autor Vítor Augusto.
COSTA, Vítor Augusto Martins da; FARIA, Guilherme Augusto Duarte de Faria et al. A competência para a declaração de utilidade pública em terrenos necessários à implementação de infraestrutura de energia. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4158, 19 nov. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/29930. Acesso em: 21 jan. 2020.

References: artigo 6
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 artigo 21
 artigo 10
 artigo 1