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FeiraMilho_Set10
MARIA JOO ESTORNINHO
Por uma contratao pblica sustentvel
Sumrio: A) Novas preocupaes, ambientais e sociais, na contratao pblica europeia: 1. Green Public Procurement; 2. O Livro Verde, de Janeiro de 2011, sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos da UE, COM(2011) 15 final, e os contratos pblicos social e ambientalmente responsveis; 3. As Comunicaes Interpretativas da Comisso de 2001 sobre as possibilidades de integrar consideraes sociais e ambientais na contratao pblica; 4. O Acrdo do TJUE, Concordia Bus, de 17 de Dezembro de 2002 (Proc. C-513/99); 5. As consideraes sociais e ambientais nas Diretivas de 2004; 6. A Comunicao Interpretativa da Comisso Contratos pblicos para um ambiente melhor de 2008; 7. A Diretiva 2009/33/CE, de 23 de Abril de 2009, relativa promoo de veculos de transporte rodovirio no poluentes e energeticamente eficientes. B) Momentoschave de um procedimento de formao de um contrato pblico ambiental e socialmente responsvel: 8. Questes jurdicas luz do Cdigo dos Contratos Pblicos; 9. Alguns exemplos de critrios aceitveis para a introduo de consideraes ambientais e sociais em procedimentos de formao de contratos pblicos; 10. Exemplos de rtulos ecolgicos e de rtulos sociais; 11. Green Public Procurement no atual processo de reviso das Diretivas de 2004: a proposta de nova Diretiva relativa aos contratos pblicos de 20.12.2011; 12. Pistas de reflexo.
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A) Novas preocupaes, ambientais e sociais, na contratao pblica europeia
1. Green Public Procurement
s finalidades tradicionais da contratao pblica foram-se somando novas preocupaes. Aos poucos, foi-se tomando conscincia de que a contratao pblica, a par dos seus objetivos imediatos, pode servir como instrumento de realizao das mais variadas polticas pblicas, nomeadamente ambientais e sociais2. Em 2012, em tempos de crise, percebe-se que, mais do que nunca, as entidades pblicas, enquanto entidades adjudicantes, tm a obrigao de exercer o seu poder de compra de modo social e ambientalmente responsvel. Como integrar as consideraes ambientais e sociais na contratao pblica? Pense-se num exemplo singelo: um contrato de empreitada de obra pblica pode melhor, deve ser encarado como um meio no apenas de obteno da obra pblica em si mesma (permitindo a realizao direta de determinado fim de interesse pblico, por exemplo, a instalao de uma escola pblica) mas tambm como um instrumento de prossecuo de polticas pblicas ambientais (por exemplo, exigindo-se do empreiteiro a utilizao de materiais de construo amigos do ambiente) e de polticas pblicas sociais (por exemplo, impondo-se ao empreiteiro a contratao de determinada
V. MARIA JOO ESTORNINHO, Direito Europeu dos Contratos Pblicos, Almedina, Coimbra, 2006, onde j se identificam essas tendncias nas pp.7-8, pp.48-49, pp.53 e ss..
consideraes ambientais e sociais com o regime jurdico tradicional da contratao pblica? Qual o novo paradigma de Direito dos Contratos Pblicos adequado aos novos (e difceis) tempos? Nos ltimos anos, foi lanado um conjunto de iniciativas polticas especficas, tanto a nvel europeu como nacional, para incentivar a utilizao dos contratos pblicos em apoio aos objetivos polticos j referidos, com destaque para os trabalhos em curso no domnio da promoo dos contratos pblicos ecolgicos, da incluso das consideraes sociais nos contratos pblicos e do fomento da inovao. Na verdade, para alm do aperfeioamento do regime jurdico, as entidades europeias tm investido em aes de formao, de divulgao e de esclarecimento das entidades adjudicantes. Ao celebrar contratos pblicos ecolgicos (Green Public Procurement), as entidades adjudicantes pblicas podem/devem reduzir o impacto ambiental das suas prprias atividades (por exemplo, procurando reduzir as emisses de CO2 ou promovendo a eficincia energtica e a conservao dos recursos naturais) e, ao mesmo tempo, podem/devem incentivar a inovao, influenciando o mercado no sentido de este passar a fornecer produtos, obras e servios mais ecolgicos. Basta ter presente a dimenso do universo da contratao pblica, para perceber o impacto (positivo ou negativo) que as (boas ou ms) escolhas da Administrao Pblica podem ter nestes (como noutros) domnios. O Green Public Procurement apenas um dos vetores de uma contratao pblica sustentvel, j que a sustentabilidade da contratao pblica no pode deixar de ser vista nas suas diversas dimenses, sustentabilidade financeira, sustentabilidade ecolgica e sustentabilidade social, entre outras. E verdade que, em poca de crise, a interao entre estas diversas dimenses da contratao pblica coloca novos e difceis desafios. Naturalmente, no se podem ignorar os riscos de que a introduo de critrios verdes na contratao pblica redunde em prticas discriminatrias ou em fenmenos de corrupo. Ora, em tempos de crise, quando os recursos pblicos afetos contratao pblica so especialmente escassos, no so tolerveis quaisquer desperdcios e, menos ainda, fenmenos de corrupo. Uma contratao pblica
sustentvel exige assim, tambm, que a introduo de critrios ambientais ou sociais num procedimento pr-contratual seja acompanhada de mecanismos de preveno do desperdcio e da corrupo. Em matria de Green Public Procurement, so fundamentais as sinergias entre o Direito dos Contratos Pblicos e o Direito do Ambiente: o Direito dos Contratos Pblicos refora os instrumentos do Direito do Ambiente e efetiva os seus mecanismos, por exemplo, quando exige uma avaliao de impacto ambiental num procedimento pr-contratual ou quando incentiva a utilizao de rtulos ecolgicos.
2. O Livro Verde de Janeiro de 2011 sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos da UE, COM(2011) 15 final, e os contratos pblicos social e ambientalmente responsveis 2.1. O Livro Verde de Janeiro de 2011 sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos da UE, no incio do actual processo de reviso das Diretivas de 2004 sobre contratos pblicos, sob o lema Para um mercado dos contratos pblicos mais eficiente na Europa, invoca a estratgia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo, e apresenta, entre outras, propostas no sentido de fomentar que as entidades adjudicantes utilizem melhor os contratos pblicos para apoiar objetivos sociais comuns, incluindo a proteo do ambiente. Nesse contexto, os contratos pblicos so encarados como um dos instrumentos para: estimular a inovao empresarial, apoiar a transio para uma economia hipocarbnica e fomentar uma utilizao o mais eficiente possvel dos fundos pblicos. No Livro Verde em anlise, chama-se particularmente a ateno para o facto de, num contexto de grandes restries oramentais e dificuldades econmicas, ser especialmente importante otimizar os resultados dos contratos pblicos atravs de procedimentos eficazes.
2.2. A referida Comunicao da Comisso de 3 de Maro de 2010 - COM(2010) 2020 consagrando a estratgia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo apresenta trs prioridades: desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovao, promover uma economia hipocarbnica, que utilize eficazmente os recursos e seja competitiva, e fomentar uma economia com nveis elevados de emprego e que assegure a coeso social e territorial. Nesse contexto, reconhece que as autoridades pblicas podem dar um grande contributo para a consecuo dos objectivos da estratgia Europa 2020, utilizando o seu poder de aquisio para contratar bens e servios com valor acrescentado para a sociedade em termos de promoo da inovao, respeito pelo ambiente e luta contra as alteraes climticas, reduo do consumo energtico, melhoria do emprego, da sade pblica e das condies sociais, assim como da igualdade, incrementando simultaneamente o nvel de incluso dos grupos desfavorecidos. Entre outros aspetos, salienta-se que a procura, por parte das autoridades pblicas, de bens e servios mais ecolgicos, com baixas emisses de carbono, mais inovadores e socialmente responsveis, poder orientar as tendncias em termos de produo e de consumo nos prximos anos. 2.3. A Parte 4 do Livro Verde sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos da UE intitula-se Utilizao estratgica dos contratos pblicos para responder aos novos desafios e nela se analisam as potencialidades da contratao pblica enquanto instrumento de realizao de outras polticas pblicas, nomeadamente polticas ambientais e polticas sociais. Em simultneo, acentua-se a necessidade de que tal no signifique uma menor eficcia dos contratos pblicos, a assuno de encargos desproporcionados ou o falsear da concorrncia nos mercados dos contratos pblicos. Tradicionalmente, as Diretivas sobre contratos pblicos prevem regras sobre como comprar, dando liberdade s entidades adjudicantes para, ao decidir sobre o que comprar, definirem as caractersticas das obras, produtos ou servios que melhor respondem s suas necessidades (desde que sejam transparentes e no
discriminatrias). Ora, neste Livro Verde, prope-se que, para alm das regras procedimentais (como comprar), as Diretivas abram a porta imposio de requisitos obrigatrios s entidades adjudicantes ou previso de incentivos para orientar as suas decises sobre os bens e servios a contratar (que comprar). Durante muito tempo, as consideraes sociais e ambientais na contratao pblica foram vistas meramente como aspectos secundrios, admitidas sempre de forma limitada e com muitas cautelas. Em termos de regime jurdico, o verdadeiro salto qualitativo consiste em abandonar tal viso redutora e deixar de encarar essas preocupaes como meramente instrumentais.
3. As Comunicaes Interpretativas da Comisso de 2001 sobre as possibilidades de integrar consideraes sociais e ambientais na contratao pblica Este tema no novo no Direito Europeu. Recorde-se que, desde a cimeira de Cardiff, em 1998, que tem vindo a desenvolver-se na Europa uma estratgia global para a aplicao do princpio da integrao ambiental do artigo 11 dos Tratados, do qual decorre que na prossecuo de todas as polticas sectoriais comunitrias devem ser tomadas em considerao as exigncias da proteo ambiental. Assim, tambm os contratos pblicos so vistos como instrumento de mercado que deve contribuir para cumprir os objetivos das polticas ambientais. Na sua comunicao de 11 de Maro de 1998, intitulada Os contratos pblicos na Unio Europeia - COM(1998) 143 final -, a Comisso considerou que lcito ter em conta consideraes ambientais para efeitos da escolha da proposta mais vantajosa no plano econmico global, na medida em que a prpria entidade que lanou o concurso retira uma vantagem directa das propriedades ecolgicas do produto. Marco significativo constituram, nesta matria, em 2001, duas Comunicaes interpretativas da Comisso Europeia: a Comunicao Interpretativa da Comisso COM(2001) 274 final sobre o Direito aplicvel aos contratos pblicos e as possibilidades de integrar consideraes ambientais na contratao pblica e a
Comunicao Interpretativa da Comisso, de 15.10.2001, - COM(2001) 566 final sobre o direito comunitrio aplicvel aos contratos pblicos as possibilidades de integrar aspetos sociais nesses contratos. Na primeira, O Direito Comunitrio aplicvel aos contratos pblicos e as possibilidades de integrar consideraes ambientais nos contratos pblicos, a Comisso salienta que, a par das preocupaes econmicas, devem ser tomadas em considerao preocupaes ambientais. Assim, prope que tais consideraes sejam levadas em conta na definio do objeto do contrato e de especificaes tcnicas (exigindo, por exemplo, a utilizao de determinados materiais ou determinados processos de fabrico ou a utilizao de rtulos ecolgicos ou a exigncia da entrega da mercadoria em embalagens reutilizveis) ou na fase de seleo (exigindo, a propsito da capacidade tcnica, determinada experincia ambiental ou, por exemplo, a participao num sistema de eco gesto) ou, ainda, na fase da avaliao da proposta economicamente mais vantajosa. Note-se que, do ponto de vista dos custos, a Comisso salienta que as Diretivas permitem avaliar todos os custos envolvidos ao longo do ciclo de vida do produto, incluindo os custos de manuteno e reciclagem, bem assim como as externalidades (ie., custos ou benefcios que surgem quando as atividades sociais ou econmicas de um grupo de pessoas tm impacto noutro grupo e quando o primeiro grupo no assume a responsabilidade pelo respetivo impacto)3. Na segunda, O Direito Comunitrio aplicvel aos contratos pblicos e as possibilidades de integrar aspetos sociais nesses contratos, a Comisso reafirma a importncia da poltica social europeia na construo da economia europeia e como pilar do desenvolvimento sustentvel. Assim, lembram-se os princpios da igualdade e da no discriminao e salienta-se a necessidade de incentivar a prossecuo de objetivos sociais atravs da imposio de condies de execuo dos contratos pblicos que passem, por exemplo, pela obrigao de garantir emprego a determinadas categorias de pessoas, favorecendo a reinsero social de pessoas
V. Comunicao interpretativa, cit., p.21.
desfavorecidas, o combate ao desemprego, a promoo da igualdade entre homens e mulheres ou a diversidade tnica.
4. O Acrdo do TJUE, Concordia Bus, de 17 de Dezembro de 2002 (Proc. C513/99)4
4.1. As Diretivas 92/50/CEE (prestao de servios), 93/36/CEE (fornecimentos) e 93/37 (obras) continham uma enumerao exemplificativa de critrios de ponderao para a adjudicao dos contratos pblicos que no inclua expressamente as consideraes ambientais. Tenha-se presente, a este propsito, o artigo 36. da Directiva 92/50, intitulado Critrios de adjudicao dos contratos:
1. Sem prejuzo das disposies legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais relativas remunerao de determinados servios, os critrios que a entidade adjudicante tomar como base para a adjudicao de contratos podem ser: a) Ou, quando a adjudicao contempla a proposta economicamente mais vantajosa, vrios critrios que variam consoante o contrato: por exemplo, qualidade, mrito tcnico, caractersticas estticas e
Quanto aos critrios sociais, vejam-se, por exemplo, o Ac. Beentjes, de 20 de Setembro de 1988,
(P.31/1987) e o Ac. Comisso/Frana, de 26 de Setembro de 2000, (P. C-225/1998). O TJUE pronunciouse, de h muito, nesses acrdos, no sentido da admissibilidade de introduzir consideraes de carter social como critrios de valorao na adjudicao. Recorde-se o Acrdo Beentjes, de 20 de Setembro de 1988, Proc. 31/1987 no qual o TJUE se pronunciou no sentido da possibilidade de utilizao de critrios de natureza social, em concreto, neste caso, o emprego de desempregados de longa durao, tendo afirmado igualmente que tais critrios deveriam respeitar as proibies que resultam da consagrao nos Tratados das liberdades de estabelecimento e de livre prestao de servios. Recordese tambm o Acrdo Comisso/Frana, de 26 de Setembro de 2000, Proc. C-225/1998, no qual o Tribunal afirmou que a Diretiva 93/37 no exclui a possibilidade das entidades adjudicantes utilizarem como critrio uma condio relacionada com a luta contra o desemprego, sempre que ela respeite os princpios fundamentais do Direito comunitrio e, em particular, o princpio da no discriminao .
funcionais, assistncia tcnica e servio ps-venda, data de entrega, prazos de entrega ou de execuo, preo; b) Ou unicamente o preo mais baixo. 2. Sempre que o contrato deva ser adjudicado ao prestador de servios que apresente a proposta economicamente mais vantajosa, as entidades adjudicantes devem indicar nos cadernos de encargos ou no anncio de concurso quais os critrios de adjudicao que tencionam aplicar, se possvel por ordem decrescente da importncia que lhes atribuda.
economicamente mais vantajosa, era possvel recorrer a critrios ambientais. Foi nesse quadro normativo, anterior s Diretivas de 2004, que o TJUE veio proferir o Acrdo Concordia Bus. 4.2. verdade que, nos seus Acrdos de 20 de Setembro de 1988, Beentjes (31/87, Colect., p. 4635), e de 28 de Maro de 1995, Evans Medical e Macfarlan Smith (C-324/93, Colect., p. I-563), o Tribunal de Justia declarou que a entidade adjudicante, para determinar a proposta economicamente mais vantajosa, livre de escolher os critrios de adjudicao do contrato. Mas foi com o Acrdo Concordia Bus, de 2002, que o TJUE veio abrir a porta expressamente admissibilidade de tais consideraes ambientais declarando, em concluso, que:
1) O artigo 36., n. 1, alnea a), da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa coordenao dos processos de adjudicao de contratos pblicos de servios, deve ser interpretado no sentido de que, quando, no quadro de um concurso pblico referente prestao de servios de transportes urbanos por autocarro, a entidade adjudicante decida adjudicar um concurso ao proponente que apresente a proposta economicamente mais vantajosa, pode tomar em considerao critrios ecolgicos, como o nvel de emisses de xido de azoto ou o nvel sonoro dos autocarros, desde que esses critrios estejam relacionados com o objecto do concurso, no confiram referida entidade adjudicante uma liberdade de escolha incondicional, estejam expressamente mencionados no caderno de encargos ou no anncio de concurso e respeitem os princpios fundamentais do direito comunitrio, designadamente o princpio da no discriminao. 2) O princpio da igualdade de tratamento no se ope tomada em considerao de critrios relacionados com a proteco do ambiente, como os em questo na causa principal, apenas pelo facto de a prpria empresa de transportes da entidade adjudicante figurar entre as raras empresas que tm a possibilidade de propor um material que satisfaa os referidos critrios.
3) A resposta segunda e terceira questo no seria diferente caso o processo de adjudicao do contrato pblico em questo na causa principal se inserisse no mbito de aplicao da Directiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa coordenao dos processos de celebrao de contratos nos sectores da gua, da energia, dos transportes e das telecomunicaes.
4.3. Recorde-se o caso subjacente ao Acrdo Concordia Bus: tratava-se de um contrato de aquisio de servio de transporte pblico municipal, a propsito do qual surgiu um litgio opondo a Concordia Bus Finland Oy Ab ao Helsingin kaupungin (cidade de Helsnquia) e empresa HKL-Bussiliikenne (a seguir HKL), a respeito da validade de uma deciso da liikepalvelulautakunta (comisso dos servios comerciais) da cidade de Helsnquia que havia adjudicado o contrato relativo gesto de uma linha da rede de autocarros urbanos deste ltimo HKL. O caso remonta a 1997, quando por um anncio publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias os servios de aprovisionamento da cidade de Helsnquia anunciaram a aceitao de propostas para a gesto da rede de autocarros urbanos da cidade de Helsnquia. Segundo o referido anncio de concurso, o adjudicatrio seria a empresa que apresentasse a proposta mais vantajosa para o municpio no plano econmico global, tendo em conta trs categorias de critrios: o preo global pretendido pela explorao, a qualidade do material (autocarros) e a gesto da qualidade e do ambiente por parte do empresrio. Vale a pena ter presente que, quanto qualidade do material, um proponente podia obter um mximo de 10 pontos adicionais de acordo com certos critrios. Assim, estes pontos seriam atribudos, designadamente, para a utilizao de autocarros que tivessem, por um lado, emisses de xido de azoto inferiores a 4g/kWh (+2,5 pontos/autocarro) ou inferiores a 2g/kWh (+3,5 pontos/autocarro) e, por outro, um nvel sonoro inferior a 77 dB (+1 ponto/autocarro). Refira-se ainda que, quanto organizao do empresrio em matria de qualidade e de ambiente, seriam atribudos pontos adicionais por um conjunto de critrios qualitativos e por um programa de preservao do ambiente comprovados por certificado.
Tendo o servio de aprovisionamento da cidade de Helsnquia recebido oito propostas referentes ao lote n 6, em causa no litgio, entre as quais a da HKL e a da Concordia, os resultados foram os seguintes:
A comisso dos servios comerciais decidiu em 12 de Fevereiro de 1998 escolher a HKL como exploradora da linha respeitante ao lote n. 6, tendo a sua proposta sido considerada globalmente a mais vantajosa no plano econmico. Resulta do despacho de reenvio que a Concordia (na poca Swebus) tinha apresentado a proposta menos dispendiosa, obtendo 81,44 pontos pela proposta A e 86 pontos pela proposta B. A HKL tinha obtido 85,75 pontos. No que diz respeito ao material, foi a HKL que obteve mais pontos, isto , 2,94, tendo a Concordia (na poca Swebus) obtido 0,77 pontos pela proposta A e 1,44 pontos pela proposta B. Os 2,94 pontos obtidos pela HKL a este respeito incluam majoraes mximas devido a emisses de xido de azoto inferiores a 2 g/kWh a um nvel sonoro inferior a 77 dB. A Concordia (na poca Swebus) no obteve pontos adicionais no que respeita aos critrios relativos s emisses de xido de azoto e ao nvel sonoro dos autocarros. A HKL e a Concordia obtiveram o mximo de pontos pelos certificados relativos qualidade e ao ambiente. Nestas condies, foi a HKL que obteve a maior pontuao global, isto , 92,69. A Concordia (na poca Swebus) foi classificada em segundo lugar, tendo obtido 86,21 pontos pela sua proposta A e 88,56 pontos pela sua proposta B.
A Concordia interps recurso de anulao da referida deciso da comisso dos servios comerciais para o Kilpailuneuvosto (conselho da concorrncia da Finlndia), invocando que a atribuio de pontos adicionais a um material cujas emisses de xido de azoto e de nvel sonoro so inferiores a certos limites no equitativa e discriminatria. Argumentou que os pontos adicionais foram atribudos pela utilizao de um tipo de autocarro que apenas um concorrente, isto , a HKL, tinha, na realidade, a possibilidade de fornecer. E, note-se, se os argumentos da Concordia quanto aos pontos atribudos em funo dos critrios ambientais vingassem, tal significaria que o nmero de pontos obtidos pela sua proposta B excederia o obtido pela HKL.
4.4. Neste processo foram colocadas ao TJUE trs questes prejudiciais sobre a interpretao dos artigos 2, n 1, alnea a), n2, alnea c), e n4, e 34, n. 1, da Directiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa coordenao dos processos de celebrao de contratos nos sectores da gua, da energia, dos transportes e das telecomunicaes e do artigo 36, n 1, da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa coordenao dos processos de
adjudicao de contratos pblicos de servios. Recordem-se os termos das questes que interessam para aquela que aqui estamos a tratar:
2) Deve a regulamentao comunitria relativa aos contratos de direito pblico, em especial o artigo 36., n. 1, da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa coordenao dos processos de adjudicao de contratos pblicos de servios [...], ou a disposio similar (artigo 34., n. 1) da Directiva 93/38/CEE, ser interpretada no sentido de que um municpio que organiza, na qualidade de entidade adjudicante, um concurso para a explorao de um servio de autocarros urbanos pode, para alm do preo proposto, da gesto ecolgica e qualificativa do explorador ou de vrias outras caractersticas do material, incluir nos critrios para a adjudicao com base na proposta economicamente mais vantajosa a reduo das emisses de xido de azoto ou do nvel sonoro, nos termos descritos no concurso, de uma forma pela qual podero ser atribudos pontos suplementares no confronto das propostas se as emisses de xido de azoto ou o nvel sonoro de determinados veculos forem inferiores a um determinado limite? 3) No caso de ser afirmativa a resposta questo anterior, devem as normas do direito comunitrio relativas aos contratos pblicos ser interpretadas no sentido de que, no obstante, proibida a atribuio de pontos suplementares com base nas caractersticas acima descritas relativas a emisses de xido de azoto ou ao nvel sonoro, se se verificar desde logo que a prpria empresa de transportes da cidade que lana o concurso, que gere a rede de autocarros, tem a possibilidade de propor um material que rene as condies impostas, possibilidade essa que, dadas as circunstncias, poucas empresas do sector tm?
4.5. Na apreciao que o Tribunal fez neste caso, so especialmente importantes as consideraes que tece acerca do dever de respeitar o princpio da igualdade de tratamento. Por exemplo, a dada altura, o Acrdo em anlise afirma que: tal princpio corresponde prpria essncia das directivas em matria de concursos pblicos, que tm em vista, nomeadamente, favorecer o desenvolvimento de uma concorrncia efectiva nos domnios que se inserem nos seus mbitos de aplicao respectivos e que enunciam critrios de adjudicao dos concursos tendentes a garantir tal concorrncia. Recorda, assim, o Tribunal que os critrios de atribuio devem respeitar o princpio da no discriminao, tal como resulta das disposies do Tratado relativas ao direito de estabelecimento e livre prestao de servios.
O carter inovador deste Acrdo Concordia reside na defesa da compatibilidade entre a introduo de exigncias ambientais em termos de critrio de adjudicao e o referido princpio da no discriminao. Como argumentos, o TJUE salientou, entre outros, o facto de que os critrios de adjudicao em questo no processo eram objectivos e indistintamente aplicveis a todas as propostas e que os referidos critrios estavam diretamente relacionados com o material proposto. Concluiu, assim o Tribunal que quando a entidade adjudicante decida adjudicar um concurso ao proponente que apresente a proposta economicamente mais vantajosa, pode tomar em considerao critrios ecolgicos, como o nvel de emisses de xido de azoto ou o nvel sonoro dos autocarros, desde que esses critrios estejam relacionados com o objecto do concurso, no confiram referida entidade adjudicante uma liberdade de escolha incondicional, estejam expressamente mencionados no caderno de encargos ou no anncio de concurso e respeitem os princpios fundamentais do direito comunitrio, designadamente o princpio da no discriminao. E o Tribunal acrescentou, ainda, que o facto de um dos critrios fixados pela entidade adjudicante a fim de identificar a proposta economicamente mais vantajosa s poder ser satisfeito por um reduzido nmero de empresas no , por si s, susceptvel de constituir uma violao do princpio da igualdade de tratamento. Estes critrios e limites estabelecidos pelo Tribunal vieram posteriormente a ser consagrados nas Diretivas de 2004.
5. As consideraes sociais e ambientais nas Diretivas de 2004
Um dos aspetos importantes das novas Diretivas prende-se com os critrios de adjudicao5 e, em geral, com o incentivo prossecuo de polticas secundrias, de natureza social ou ambiental (considerandos 1, 5, 28 e 34). Uma das preocupaes destas Diretivas prende-se com a necessidade de clarificar a forma como as entidades adjudicantes podero contribuir para a proteo do ambiente e para a promoo do desenvolvimento sustentvel, garantindo ao mesmo tempo a possibilidade de obterem, para os seus contratos, a melhor relao qualidade/preo. Refere-se, por exemplo, que as entidades adjudicantes que pretendam estabelecer requisitos ambientais como especificaes tcnicas de um determinado contrato podero faz-lo, optando por determinado mtodo de produo e/ou definindo os efeitos ambientais especficos dos grupos de produtos ou servios. Podero, embora no sejam obrigadas a faz-lo, utilizar as especificaes adequadas definidas em rtulos ecolgicos. Alis, so vrias as novidades em matria de regras sobre especificaes tcnicas, exigindo-se que as entidades adjudicantes recorram a standards, nomeadamente ao nvel europeu e internacional. A este propsito, invoca-se a jurisprudncia do TJUE (Concordia Bus), nomeadamente a relativa aos critrios de adjudicao, a qual permite s entidades adjudicantes satisfazerem as necessidades pblicas em causa, incluindo no domnio ambiental e/ou social, desde que aqueles critrios estejam ligados ao objeto do contrato, no confiram entidade adjudicante liberdade de escolha ilimitada, sejam expressamente indicados e respeitem os princpios fundamentais. Ou seja, a
Vale a pena recordar que, em Janeiro de 2002, o Parlamento Europeu aprovou o relatrio do deputado
STEFANO ZAPPALA sobre as propostas da Comisso relativas a duas novas Diretivas para o sector dos contratos pblicos. Nesse relatrio, entre vrias medidas, proposto passar a incluir-se consideraes sociais e ambientais nas regras de adjudicao dos contratos pblicos (incluindo especificaes relacionadas com os mtodos de produo, dando, por exemplo, preferncia aos que sejam favorveis promoo de energias renovveis). Tambm na mesma linha, se props passar a exigir que se tome em considerao, para efeitos de adjudicao, aspetos como a suscetibilidade dos concorrentes de contribuir para fomentar o emprego de determinados grupos sociais desfavorecidos ou para promover a igualdade no local de trabalho. Tais medidas acabaram por ser consagradas nas novas Diretivas.
prossecuo de tais objetivos sociais ou ambientais se, por um lado, vista como muito importante, por outro, considerada como envolvendo riscos acrescidos de eventuais discriminaes, pelo que vrios condicionalismos e limites so desde logo previstos. Em geral, relativamente aos princpios e critrios de adjudicao, declara-se que a adjudicao deve basear-se em critrios objetivos que assegurem o respeito dos princpios da transparncia, da no discriminao e da igualdade de tratamento e que garantam a apreciao das propostas em condies de concorrncia efetiva. Por conseguinte, admite-se a aplicao de dois critrios de adjudicao, o preo mais baixo e a proposta economicamente mais vantajosa (v. Art531, para as caractersticas ambientais como critrios possveis de adjudicao). Do ponto de vista das preocupaes sociais, entende-se que as condies de execuo dos contratos sero compatveis com a Diretiva, desde que no sejam direta ou indiretamente discriminatrias e venham indicadas no anncio de concurso ou no caderno de encargos, podendo, assim, nomeadamente, ter por objetivo fomentar a formao profissional prtica, o emprego de pessoas com dificuldades especiais de insero, a luta contra o desemprego ou a proteo do ambiente (por exemplo, impondo obrigaes de recrutamento de desempregados ou de jovens ou de um nmero de deficientes superior ao exigido pela legislao). Em Agosto de 2004, aps a aprovao das Diretivas sobre contratos pblicos, a Comisso apresenta um manual chamado A handbook on environmental public procurement6, onde procura incentivar o Buying green, atravs de diversas sugestes: a escolha de um ttulo verde para o contrato, que d a conhecer aos possveis interessados os objetivos da entidade adjudicante em termos de desempenho ambiental; a tomada em considerao de fatores como a durabilidade dos materiais e sua reciclagem; o uso de variantes verdes; o uso de rtulos ecolgicos (eco-labels). Note-se que, para compreender o contexto em que foi pensado este documento (onde pesaram os compromissos assumidos pela UE no protocolo de Kyoto e os objetivos
SEC (2004) 1050, de 18/08/2004
definidos na estratgia de Lisboa), preciso tomar em considerao, no apenas as Diretivas de 2004 sobre contratos pblicos, mas tambm a Diretiva 2002/91/CE, de 16 de Dezembro (JO L 001, de 4/1/2003), sobre o desempenho energtico dos edifcios, a Diretiva 2001/77/CE, de 27 de Setembro, relativa promoo da eletricidade produzida a partir de fontes de energia renovveis no mercado interno de eletricidade e a Diretiva 85/337/CEE, com a redao que lhe foi dada pela Diretiva 97/11/CEE, sobre as avaliaes de impacto ambiental.
6. A Comunicao Interpretativa da Comisso, Contratos pblicos para um ambiente melhor COM (2008) 400 final - de 2008
A Comunicao Interpretativa da Comisso, de 16.7.2008, Contratos pblicos para um ambiente melhor - COM(2008) 400 final fixou metas para a utilizao dos contratos pblicos ecolgicos nos Estados-Membros e lanou o processo de definio a nvel europeu de critrios comuns voluntrios no domnio dos contratos ecolgicos.
7. A Diretiva 2009/33/CE, de 23 de Abril de 2009, relativa promoo de veculos de transporte rodovirio no poluentes e energeticamente eficientes.
Esta diretiva ilustra bem as sinergias entre o Direito dos Contratos Pblicos e o Direito do Ambiente, dando-se a integrao de consideraes ambientais na contratao pblica por via do Direito do Ambiente. Esta Diretiva 2009/33/CE, de 23 de Abril de 2009, estabelece que as entidades adjudicantes quando compram veculos de transporte terrestre devem optar por estabelecer especificaes tcnicas para o comportamento energtico e ecolgico dos veculos ou por incluir os impactos energtico e ambiental na deciso de compra. Esta Diretiva obriga a utilizar os custos do consumo de energia durante a vida til, as emisses de CO2, entre outros, como critrios de adjudicao na compra de veculos para transportes pblicos.
B) Momentoschave de um procedimento de formao de um contrato pblico ambiental e socialmente responsvel
8. Questes jurdicas luz do Cdigo dos Contratos Pblicos
8.1. Deciso de contratar e delimitao do objeto do contrato
A fase inicial de um qualquer procedimento de formao de um contrato pblico o momento privilegiado para integrar as consideraes ambientais e sociais. A deciso de contratar, a definio das necessidades a satisfazer atravs do contrato, a delimitao do objeto do contrato a celebrar so momentos decisivos, nos quais devem ser chamadas colao as referidas consideraes sociais e ambientais. O procedimento de formao de um contrato pblico inicia-se com a deciso de contratar (Art 36 CCP). Esta deciso deve basear-se numa correta avaliao das necessidades de interesse pblico que justificam a celebrao do contrato em causa. uma excelente ocasio para que a entidade adjudicante faa escolhas acertadas, tambm do ponto de vista ambiental. Em relao a este aspeto em particular, o CCP omisso, mas obviamente que tais escolhas se impem a partir dos prprios princpios gerais da contratao pblica e, em especial, do princpio da prossecuo do interesse pblico, do princpio da boa administrao, Vejamos alguns exemplos de escolhas que, neste momento inicial, faz sentido que sejam tomadas em considerao, tambm luz de critrios ambientais: Em primeiro lugar, ponderando se no existem alternativas prpria celebrao do contrato que permitam igualmente satisfazer a necessidade em causa, embora com muito menos consequncias do ponto de vista ambiental: por exemplo, reutilizando determinados bens, em vez de adquirir novos; ou optando pela utilizao de meios desmaterializados de comunicao, em vez de celebrar contratos para distribuio de cartazes, folhetos ou anncios na imprensa escrita.
Depois, prestando especial ateno s quantidades da compra: ao reduzir o volume das compras ao estritamente necessrio, est-se tambm, obviamente, a reduzir o impacto ambiental a ela associado. Fundamental , do ponto de vista jurdico, a definio inicial do objeto do contrato a celebrar. o momento privilegiado para introduzir as consideraes ambientais e sociais de modo a marcar para todo o procedimento pr-contratual e o contrato que, no final, se vir a celebrar e executar: por exemplo, tratar-se de um contrato para aquisio de papel 100% reciclado. Determinado, em termos gerais, o objeto do contrato, o seu contedo ser depois especificado atravs da elaborao do caderno de encargos e da definio das especificaes tcnicas, local por excelncia para a consagrao de exigncias sociais e ambientais. A legislao ambiental condiciona, em diversos casos, as entidades adjudicantes no momento da definio do objeto de determinados contratos e respetivas especificaes tcnicas. Pense-se, por exemplo, na Diretiva 2002/91/CE, de 16 de Dezembro de 2002, relativa ao rendimento energtico dos edifcios, a qual condiciona as especificaes tcnicas dos contratos de obras novas e de reabilitao. Tenha-se tambm presente a Diretiva 2010/31/EU, de 19 de Maio de 2010, que veio estabelecer prazos para a realizao de objetivos de rendimento energtico (por exemplo, no art9, 1 b) estabelece-se que, a partir de 2019, os edifcios novos afetos a entidades pblicas tero de ser edifcios de consumo quase nulo).
8.2. Deciso de escolha do procedimento
Nos termos do Art38 do Cdigo dos Contratos Pblicos, a deciso de escolha do procedimento a seguir deve ser fundamentada. o momento de perguntar at que ponto podem os fundamentos ambientais ou sociais servir de causa legtima de justificao da escolha de um determinado procedimento de formao do contrato pblico.
Tem-se colocado a questo de saber se as consideraes ambientais podem servir como fundamento justificativo da utilizao de procedimentos de ajuste direto. Tenha-se presente que o Art24, n1 al.e) do CCP permite o recurso ao ajuste direto quando por motivos tcnicos () a prestao objeto do contrato s possa ser confiada a uma entidade determinada. O TJUE j se pronunciou acerca desta questo: no Ac. TJUE, de 10 de Abril de 2003, Comisso/Alemanha, P.C-20/01 e C-28/01 admite-se que uma razo tcnica relacionada com a proteo ambiental possa justificar o recurso a procedimento negociado sem abertura concorrncia. No entanto, frisa-se que tal configura uma exceo ao princpio da concorrncia e, por isso, o conceito de razo tcnica deve ser interpretado de forma restritiva, para reduzir os riscos de discriminaes encobertas. No caso subjacente ao Acrdo, relativo a uma aquisio de servios para a eliminao de resduos, na cidade alem de Brunswick, o Tribunal concluiu que no estava demonstrado que s uma empresa estivesse partida em condies tcnicas para executar o contrato e, por isso, no considerou admissveis os fundamentos invocados7. Por outro lado, a escolha do procedimento de ajuste direto pode fundar-se, nos termos do Art 24, c) em razes de imperiosa urgncia. O TJUE, no seu Acrdo de 2 de Junho de 2005, Comisso/Grcia, vai analisar os trs pressupostos aplicveis nesta matria, considerando que, no caso em apreo: a) o prazo para a realizao das obras em causa no constitui imperiosa urgncia derivada de acontecimentos imprevistos; b) a situao de urgncia no impossibilitava o cumprimento da tramitao do procedimento adequado; c) que no se verificava a extrema urgncia. No entanto, pese embora tenha entendido que, no caso em julgamento, no estavam preenchidos os requisitos de justificao da escolha do procedimento no concorrencial, em termos gerais, o Tribunal considerou que os riscos para o meio
A este propsito, v. tambm, ambos em matria de tratamento de resduos, o Ac.TJUE, de 2 de Junho
de 2005, Comisso/Grcia e o Ac.TJUE, de 29 de Junho de 2009, Comisso/Alemanha.
ambiente ou para a sade pblica podem justificar, em certas circunstncias, excees s regras sobre a adjudicao de contratos pblicos. Assim seria, por exemplo, no caso de situaes de acidentes envolvendo risco de contaminao ambiental grave. Outra questo importante prende-se com a escolha de procedimentos que envolvem fases de qualificao de candidatos e com as possibilidades de tomar em considerao caractersticas tcnico-ambientais na seleo de candidatos nessas fases. Ou seja, trata-se de saber at que ponto aceitvel a valorizao da capacidade tcnica e da experincia em termos ambientais na fase de qualificao de candidatos, com vista a selecionar aqueles que vo ser convidados a apresentar propostas (concurso limitado por prvia qualificao e tambm procedimento de negociao e dilogo concorrencial). Estes procedimentos limitados por prvia qualificao permitem valorizar aspetos subjetivos dos candidatos experincia, competncia, capacidade de gesto ambiental na fase de seleo dos candidatos. Assim, s avanam para a fase de apresentao de propostas e de adjudicao aqueles que ofeream garantias de integrar a componente ambiental na execuo do contrato. Nos termos do CCP, a qualificao dos candidatos feita em funo do critrio da capacidade tcnica e financeira (Art 179 e Art 181). Faz todo o sentido que, para avaliar da capacidade tcnica dos candidatos, se faa apelo s especificaes tcnicas relacionadas com as prestaes abrangidas pelo objeto do contrato. Alis, no CCP, no Art 246, n2, a propsito dos sistemas de qualificao nos sectores especiais, faz-se expressamente essa referncia, regulando-se no n4 a exigncia por parte da entidade adjudicante de certificaes em termos ambientais.
8.3. Cadernos de encargos
O Cdigo dos Contratos Pblicos previu, no seu Art42, n6, previu expressamente a possibilidade de integrar consideraes sociais e ambientais no caderno de encargos: Os aspetos da execuo do contrato constantes das clusulas do caderno de encargos podem dizer respeito a condies de natureza social ou ambiental relacionadas com tal execuo.
Alm disso, o Art 43, n5, alneas c) e d), prev que o projeto de execuo deve integrar o caderno de encargos e deve ser acompanhado, entre outros aspetos: dos estudos ambientais, incluindo a declarao de impacto ambiental, nos termos da lei; dos estudos de impacto social, econmico ou cultural. Trata-se, assim, de um instrumento decisivo de integrao das consideraes ambientais na contratao pblica. Permite-se, no fundo, inserir as consideraes ambientais no processo de definio das necessidades e melhorar a sustentabilidade das decises. Em relao a este aspeto se v a necessidade de articulao entre as normas sobre o procedimento de formao do contrato pblico e as normas sobre o procedimento de avaliao do impacto ambiental. Aqui se jogam as sinergias entre o Direito dos Contratos Pblicos e o Direito do Ambiente.
8.4. Definio de especificaes tcnicas e rtulos ecolgicos
Em relao integrao de consideraes ecolgicas nas especificaes tcnicas, deve ter-se em considerao o Art 49, n2, al.c) do Cdigo dos Contratos Publicos, nos termos do qual as especificaes tcnicas devem ser fixadas no caderno de encargos em termos de desempenho ou de exigncias funcionais, incluindo prticas e critrios ambientais, desde que sejam suficientemente precisas para permitir a determinao do objeto do contrato pelos interessados e a escolha da proposta pela entidade adjudicante.
Importante meio de prova do cumprimento das especificaes tcnicas so os rtulos ecolgicos. Nos termos do n7, do Art49, quando as especificaes tcnicas sejam fixadas em termos de desempenho ou de exigncias funcionais que digam respeito a prticas e critrios ambientais, o caderno de encargos pode prever especificaes pormenorizadas ou, em caso de necessidade, parte destas, tal como definidas pelo rtulo ecolgico europeu ou por qualquer outro rtulo ecolgico, desde que:
a) Essas especificaes sejam adequadas definio das caractersticas dos bens ou servios objeto do contrato a celebrar; b) Os requisitos do rtulo sejam elaborados com base numa informao cientfica; c) Os rtulos ecolgicos sejam desenvolvidos por um procedimento em que possam participar todas as partes interessadas; d) Sejam acessveis a todas as partes interessadas.
Em termos europeus, tem-se vindo a permitir o uso de etiquetas pblicas (cisne nrdico, anjo azul, eco-etiqueta europeia) e privadas (FSC Forest Stewardship Council, PEFC Programme for Endorsement of Forest Certification, IFOAM International Federation of Organic Agriculture Movements). As etiquetas pblicas certificam as exigncias de idoneidade, transparncia, acesso em condies de igualdade, rigor cientfico, fornecendo, no fundo, critrios de referncia claros, acessveis, transparentes para serem utilizados como especificaes tcnicas. Alguns exemplos de especificaes tcnicas relativas a caractersticas funcionais: exigir certo tipo de matrias-primas, percentagens mnimas de material reciclado, proibio de utilizao determinada substncia. Alguns exemplos de especificaes tcnicas sobre a produo: exigir determinado mtodo de produo (ex. madeira proveniente de florestas geridas de modo sustentvel, alimentos de agricultura biolgica, eletricidade proveniente de fontes de energia renovvel)
Contudo, nos termos do n 12 do art49 CCP, proibida a fixao de especificaes tcnicas que faam referncia (.) a um processo especfico de fabrico (.) a uma dada origem ou produo (...) que tenha por efeito favorecer ou eliminar determinadas entidades ou determinados bens.
Refira-se ainda que, no mesmo Art 49, n14, se prev a integrao de consideraes sociais, estipulando-se que, sempre que possvel, as especificaes tcnicas devem ser fixadas por forma a contemplar caractersticas dos bens a adquirir ou das obras a executar que permitam a sua execuo por pessoas com deficincias.
8.5. Requisitos de habilitao
Nos termos do Artigo 55, al.b) e al.i) CCP, constituem impedimentos participao num procedimento de formao de um contrato pblico, entre outros, a condenao pela prtica de determinados crimes (participao em atividades de organizao criminosa, corrupo, fraude, branqueamento de capitais, crime que afete a honorabilidade profissional). Quais as implicaes da violao de regras relativas a declaraes de impacte ambiental, obrigaes em matria de resduos, conservao da natureza ou contaminao de guas?
Em Espanha, por exemplo, o Art 60 LCSP expressamente contempla a proibio de contratar com o sector pblico de todos os que tenham sido condenados por crimes relativos proteo do meio ambiente ou tenham sido sancionados administrativamente por infrao grave em matria ambiental. Alm disso, a celebrao de contratos pblicos com adjudicatrios, violando as referidas proibies de contratar do Art60, gera a nulidade dos atos preparatrios e da adjudicao e, em consequncia, o prprio contrato, nos termos do Art32b).
8.6. Critrios de adjudicao
Ao interpretar os Artigos 74 e 75 do CCP, relativos aos critrios de adjudicao, h que tomar em considerao a jurisprudncia do TJUE (Concordia Bus), segundo a qual, os critrios de adjudicao ambientais podem ser utilizados desde que se verifiquem determinadas condies: os critrios estejam diretamente ligados com o objeto do contrato; a entidade adjudicante no tenha liberdade ilimitada; os critrios sejam mencionados no anncio e cadernos de encargos; se respeitem os princpios fundamentais dos Tratados.
Tenha-se, por exemplo, presente a j referida Diretiva 2009/33/CE, de 23 de Abril de 2009, relativa promoo de veculos limpos e energeticamente eficientes, a qual obriga a utilizar os custos do consumo de energia durante a vida til, as emisses de CO2, entre outros aspetos, como critrios de adjudicao na compra de veculos para transportes pblicos. Em Espanha, por exemplo, o Art150.1 TRLCSP consagra de forma generosa critrios ambientais e sociais como critrios de adjudicao para determinar a proposta economicamente mais vantajosa.Nessa disposio legal, prev-se que nos contratos que possam ter impacto significativo no meio ambiente, sejam valoradas na adjudicao condies ambientais mensurveis, tais como o menor impacto ambiental, a poupana e o uso eficiente de gua e de energia, o custo ambiental do ciclo de vida, os procedimentos e mtodos de produo ecolgicos, a gesto de resduos ou o uso de materiais reciclados ou de materiais ecolgicos.
8.7. Possibilidade de apresentao de propostas variantes
O Art 59 CPC no o prev expressamente, mas poderia tratar-se de um bom incentivo apresentao de propostas alternativas e inovadoras do ponto de vista ambiental.
9. Alguns exemplos de critrios aceitveis para a introduo de consideraes ambientais e sociais em procedimentos de formao de contratos pblicos
Sugere-se, em relao a este ponto, a consulta lista de critrios GPP da UE disponveis (desde Setembro de 2011): -Papel de cpia e para uso grfico -Produtos e servios de limpeza -Equipamento informtico para escritrio -Construo
-Transporte -Mobilirio -Eletricidade -Alimentao e servios de restaurao -Txteis -Produtos e servios de jardinagem -Janelas, portas envidraadas e clarabias -Isolamento trmico -Revestimentos duros para pavimentos -Painis de parede -Co-gerao -Construo de estradas e sinais de trnsito -Iluminao pblica e semforos -Telefones mveis
Note-se que esto a ser desenvolvidos outros critrios, que sero publicados no stio Web CPE. Veja-se Manual de Contratos Pblicos Ecolgicos (Comprar ecolgico) http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm.
E para os critrios sociais, veja-se o Guia Buying social A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement SEC(2010) 1258
10. Exemplos de rtulos ecolgicos e de rtulos sociais (links teis)
http://www.eu-energystar.org (Comisso Europeia) http://www.ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-confidence/logo-labelling_es (rtulo europeu de agricultura ecolgica) http://www.blauer-engel.de (Blaue Angel, Alemanha) http://www.svanen.se/en (Nordic Swan, pases escandinvios)
http://www.snf.se/bmv/english.cfm (Bra Miljva, Sucia) http://www.aenor.es (Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin) http://www.builtgreencanada.ca (casas ecologicamente responsveis) http://www.fsc.org (rtulo florestas sustentveis) http://www.global-standard.org (Global organic textile standard; txteis social e ecologicamente sustentveis) http://www.greenseal.org (EUA) http://www.globalecolabelling.net (Global Ecolabelling Network)
11. Green Public Procurement no atual processo de reviso das Diretivas de 2004: a proposta de nova Diretiva relativa aos contratos pblicos de 20.12.2011 COM(2011) 896 final
Est em curso, na Unio Europeia, um processo de reviso das Diretivas de 2004 sobre contratos pblicos. As propostas de novas Diretivas sobre contratos pblicos, de Dezembro de 2011, invocam os desafios referidos na estratgia Europa 2020, como fundamento para a necessidade de rever a legislao existente em matria de contratos pblicos, a fim de a modernizar e adequar evoluo do contexto poltico, social e econmico da Europa. A estratgia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo [COM(2010) 2020] assenta em trs prioridades: desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovao, promover uma economia hipocarbnica, que utilize eficazmente os recursos e seja competitiva, e fomentar uma economia com nveis elevados de emprego e que assegure a coeso social e territorial. Os contratos pblicos so expressamente referidos como um instrumento fundamental para alcanar estes objetivos, nomeadamente atravs da melhoria do ambiente empresarial e das condies para que as empresas inovem, bem como do incentivo a uma maior
utilizao dos contratos pblicos ecolgicos em apoio da transio para uma economia hipocarbnica e eficiente em termos de recursos. Por outro lado, no prembulo das propostas de novas Diretivas lembra-se que a Comisso Europeia, na sua Comunicao de 13 de abril de 2011, intitulada Ato para o Mercado nico: Doze alavancas para estimular o crescimento e reforar a confiana mtua, incluiu nas doze aes prioritrias fundamentais a adotar pelas instituies da UE at ao final de 2012 a reviso e modernizao do quadro normativo no domnio dos contratos pblicos, a fim de tornar os procedimentos de adjudicao mais flexveis e permitir uma melhor utilizao deste tipo de contratos para apoiar outras polticas. Um dos objetivos expressamente assumidos nas referidas Propostas , assim, o de permitir que as entidades adjudicantes utilizem melhor os contratos pblicos para apoiar objetivos sociais comuns, como a proteo do ambiente, a maior eficincia na utilizao dos recursos e da energia, a luta contra as alteraes climticas, a promoo da inovao, do emprego e da incluso social e a criao das melhores condies possveis para a prestao de servios pblicos de elevada qualidade. Assume-se, assim, a utilizao estratgica dos contratos pblicos para responder aos novos desafios, baseando-se a proposta de Diretiva numa abordagem de capacitao que fornece s autoridades adjudicantes os instrumentos necessrios para contriburem para a realizao de tais objetivos, escolhendo adquirir bens e servios que fomentem a inovao, respeitem o ambiente e combatam as alteraes climticas, melhorando simultaneamente o emprego, a sade pblica e as condies sociais.
Tenham-se presentes algumas passagens das referidas Propostas, no que diz respeito s consideraes sociais e ambientais na contratao pblica:
Clculo dos custos ao longo do ciclo de vida: a proposta d aos adquirentes pblicos a oportunidade de basearem as suas decises de adjudicao nos custos ao longo do ciclo de vida dos produtos, servios ou obras a adquirir. O ciclo de vida abrange todas as etapas da vida de um produto, das empreitadas de obras ou da prestao de um servio, desde a aquisio das matrias-primas ou gerao dos recursos at disponibilizao, autorizao e finalizao. Os custos a ter em conta
incluem no s as despesas monetrias diretas, mas tambm os custos ambientais externos, se os mesmos puderem ser quantificados monetariamente e verificados. Conclui-se que se for desenvolvida uma metodologia comum da Unio Europeia para o clculo dos custos ao longo do ciclo de vida, as autoridades adjudicantes sero obrigadas a utiliz-la.
Procedimento de produo: as autoridades adjudicantes podem fazer referncia, nas especificaes tcnicas e nos critrios de adjudicao, a todos os aspetos diretamente associados ao procedimento de produo, na medida em que estejam estritamente relacionados com a produo dos produtos ou com a prestao dos servios adquiridos em concreto. Ficam excludos os requisitos no relacionados com o procedimento de produo dos produtos ou de execuo das obras ou servios abrangidos pelo contrato, como por exemplo requisitos gerais de responsabilidade social das empresas que abranjam toda a estrutura funcional do contratante.
Rtulos: as autoridades adjudicantes podem exigir que as obras, produtos ou os servios ostentem rtulos especficos que certifiquem caractersticas ambientais, sociais ou outras, desde que aceitem tambm rtulos equivalentes. Esta regra aplicase, por exemplo, aos rtulos ecolgicos europeus ou (pluri)nacionais ou aos rtulos que certificam que um produto foi fabricado sem recurso ao trabalho infantil. Os sistemas de certificao em causa devem respeitar a caractersticas associadas ao objeto do contrato e ser formulados com base em informao cientfica, recolhida atravs de um procedimento aberto e transparente acessvel a todas as partes interessadas.
Sano das violaes da legislao social, laboral ou ambiental vinculativa: nos termos da proposta de Diretiva, uma autoridade adjudicante pode excluir operadores econmicos de um procedimento de concurso se identificar infraes a obrigaes previstas na legislao da Unio nos domnios social, laboral ou ambiental, ou a disposies da legislao laboral internacional. Alm disso, as autoridades adjudicantes sero obrigadas a excluir propostas caso comprovem que elas so anormalmente
baixas devido a violaes da legislao da Unio nos domnios social, laboral ou ambiental. Servios sociais: a avaliao do impacto e da eficcia da legislao da UE em matria de contratos pblicos demonstrou que os servios sociais, de sade e de educao tm caractersticas especficas que os tornam inadequados para a aplicao dos procedimentos normais de adjudicao de contratos pblicos de servios. Estes servios so normalmente prestados num contexto especfico que varia
significativamente entre Estados-Membros devido s diferentes circunstncias administrativas, organizativas e culturais. Esses servios tm, por natureza, uma dimenso transfronteiras muito limitada, pelo que os Estados-Membros devem dispor de uma ampla margem discricionria na organizao da escolha dos respetivos prestadores. A proposta concretiza esta ideia criando um regime especfico para os contratos pblicos relativos a esses servios, com um limiar mais elevado, de 500 000 EUR, e impondo apenas o respeito pelos princpios fundamentais da transparncia e da igualdade de tratamento. Uma anlise quantitativa dos valores dos contratos para esses tipos de servios adjudicados a operadores econmicos estrangeiros mostrou que os contratos de montante inferior a esse valor no apresentam normalmente interesse alm-fronteiras.
Inovao: a investigao e a inovao desempenham um papel central na Estratgia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo. Devem ser dadas condies aos adquirentes pblicos para poderem adquirir produtos e servios inovadores, que promovam o crescimento futuro e aumentem a eficincia e a qualidade dos servios pblicos. A proposta prev, para este efeito, a parceria para a inovao, um novo procedimento especial para o desenvolvimento e a posterior aquisio de produtos, obras e servios novos e inovadores, desde que os mesmos possam ser disponibilizados de acordo com nveis de desempenho e custos previamente acordados. Alm disso, a proposta melhora e simplifica o dilogo concorrencial e facilita a adjudicao conjunta e transfronteiria de contratos pblicos, que constitui um instrumento importante para aquisies inovadoras.
12. Pistas de reflexo/alguns temas para trabalhos:
- Significado de uma contratao pblica sustentvel, em tempos de crise - Estratgia nacional para compras pblicas ecolgicas: e agora? - Green Public Procurement e mecanismos de preveno da corrupo - Cdigos de conduta/conflitos de interesses - GPP, best value for money e social best value - Avaliao de custos ao longo do ciclo de vida - Avaliao de impacto ambiental nos contratos pblicos em Portugal - Sanes para incumprimento de regras ambientais: invalidade do contrato - Fiscalizao na execuo do contrato/responsabilidade - Critrios de sustentabilidade e proteo ambiental: exigncias do princpio da precauo na contratao pblica
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