Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2017-00086-00(c).html
Timestamp: 2019-10-16 09:12:19+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2017-00086-00(C)]
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto Nacional de Salud, INS y la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa / OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO – Competencia / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Poder disciplinario preferente / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competente cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo no permite garantizar el principio de doble instancia / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competencia para investigar al jefe de control interno
La Sala estima que la competencia es de la Procuraduría General de la Nación para investigar a la jefe de control interno por las siguientes razones: (i) Las oficinas de control interno disciplinario son las encargadas de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados y funcionarios de su entidad. (ii) La segunda instancia corresponde al nominador, salvo disposición legal en contrario. Cuando en la entidad no sea posible garantizar dicha instancia, le compete a la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que es consecuente con los artículos 29 (debido proceso) y 31 (doble instancia) de la Constitución Política. (iii) La estructura administrativa del INS permite confirmar que tanto la primera como segunda instancia disciplinaria se encuentran garantizadas para aquellos funcionarios que no son directivos. Para la funcionaria de nivel directivo tiene como consecuencia que el grupo investigador no pueda conocer del proceso disciplinario en su contra, porque no podría garantizarse el principio de imparcialidad, en razón a la jerarquía y el rango del cargo, teniendo en cuenta que en la estructura orgánica de la entidad el cargo de Coordinador del Grupo Interno Disciplinario es de menor rango que el de la Jefe de la Oficina de Control Interno. (iv) No existe el factor de conexidad entre las conductas de todos los funcionarios investigados Por las razones planteadas, el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario del INS carece de competencia para disciplinar a quien, para la época de los hechos se desempeñaba como Jefe de la Oficina de Control Interno, por tratarse de una funcionaria cuyo cargo resulta ser de mayor rango que el del Coordinador del Grupo Disciplinario y el del Secretario General. De esta manera, el examen de su conducta compete a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, conforme a la estructura y funciones legalmente establecidas para la Procuraduría General de la Nación
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 31
COMPETENCIA POR CONEXIDAD / CONEXIDAD PROCESAL Y CONEXIDAD SUSTANCIAL - Reiteración
En anteriores conflictos que la Sala ha resuelto, se ha hecho referencia a la doctrina de la Procuraduría General relacionada con la conexidad procesal, en los siguientes términos: "CONEXIDAD- Conceptualización sobre el tema en la Guía del proceso disciplinario. La conexidad se presenta cuando varias faltas están ligadas entre sí por vínculos subjetivos o materiales o se conectan de alguna manera. CONEXIDAD SUSTANCIAL. Requiere pluralidad de faltas disciplinarias atribuibles a una o varias personas y un hilo conductor determinante entre ellas. Se subdividen en: Teleológica: Se presenta cuando el mismo sujeto incurre en varias faltas disciplinarias unidas por un nexo de medio a fin Consecuencial: se presenta cuando pretendiendo cometer una falta se incurre en otra Ocasional: cuando la comisión de una falta se presenta como la ocasión para realizar otra Cronológica: se presenta cuando en un mismo contexto de acción se presentan varias faltas o cuando las faltas que se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción pero con la misma finalidad CONEXIDAD PROCESAL- A diferencia de la anterior no requiere de vínculos determinantes y surge exclusivamente por razones de conveniencia o economía procesal. La doctrina ha señalado las siguientes modalidades: Comunidad de medio probatorio: cuando una misma prueba permite demostrar varias faltas. Unidad de sujeto: Se refiere a hechos no conexos cometidos por el mismo sujeto Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a varios sujetos
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO – Garantía
El principio de imparcialidad es parte del debido proceso disciplinario y debe ser entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario que adelante la investigación obre efectivamente como un tercero neutral, tanto en relación con las partes (el sujeto disciplinado, el quejoso y el Estado, representado por la entidad o el organismo afectados con la presunta falta), como en relación con la causa misma y el objeto o situación fáctica que se analiza. Un tercero que, además, debe desarrollar sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y, en su momento, decidir
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00086-00(C)
Actor: INSTITUTO NACIONAL DE SALUD INS- DIRECCIÓN GENERAL
El 31 de mayo de 2016, la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Salud, en adelante INS, mediante memorando No. 1200-8033, remitió una queja al Grupo de Control Interno Disciplinario, con la finalidad de iniciar las investigaciones disciplinarias pertinentes, en contra de seis funcionarios que no suscribieron el acuerdo de pago para la devolución de los mayores valores cancelados en el año 2011 por concepto de cesantías (folio 1 y ss).
El 8 de junio de 2016, el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario del INS resolvió abrir indagación preliminar en contra de los seis funcionarios, uno de los cuales era la Jefe de la Oficina de Control Interno de la entidad (folio 78). En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 734 de 2002 relacionado con el ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, en el mismo acto ordenó oficiar a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación (folio 9, 10 y 12).
El 29 de junio de 2016, el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario, con fundamento en el material probatorio allegado por parte del Grupo de Talento Humano del INS, ordenó el traslado de la queja y sus anexos a la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, por considerar que no era competente para continuar con la indagación, en razón a la calidad de Jefe de la Oficina de Control Interno de una de las indagadas, por ser funcionaria del nivel directivo y de igual jerarquía al cargo de Secretario General, tal y como se encuentra establecido en el organigrama de la entidad, Decreto 2774 de 2012. En atención al principio de conexidad contenido en el inciso 2º del artículo 81 de la Ley 734 de 2002, el Grupo de Control Interno Disciplinario solicitó que la indagación preliminar de todos los funcionarios fuera adelantada bajo un mismo proceso por parte de la Procuraduría General de la Nación (folio 96 y 97).
El 12 de septiembre de 2016, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa resolvió remitir las diligencias por competencia al Grupo de Control Interno Disciplinario del INS. Sostuvo que la Procuraduría General solo es competente para conocer de los procesos disciplinarios internos de las entidades u organismos del Estado, cuando no es posible garantizar la doble instancia. Argumentó que en el caso del INS, le corresponde a la Secretaría General, Grupo de Control Interno Disciplinario, conocer de los procesos disciplinarios en primera instancia y al Director General conocer y fallar la segunda instancia, la cual se encuentra garantizada (folio 106 y ss).
El 7 de octubre de 2016, el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario profirió un auto en el que ordenó el traslado de la queja y sus anexos a la Dirección General del INS, por falta de competencia del Grupo de Control Interno Disciplinario para conocer en primera instancia, en razón a la calidad y nivel jerárquico de la Jefe de Control Interno (folio 113 y ss).
El 12 de enero de 2017, la Dirección General del INS declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto de apertura al encontrar irregularidades sustanciales en las notificaciones a los funcionarios respecto al inicio de la indagación preliminar. La entidad consideró que había afectado el debido proceso y el derecho de defensa. En consecuencia, ordenó la devolución del expediente a la Secretaría General para que subsanaran las falencias encontradas y continuaran con la actuación procesal (folio122 y ss).
El 30 de marzo de 2017, la Dirección General del INS resolvió promover el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en razón a la calidad y jerarquía del cargo de la Jefe de Control Interno. Además, insistió en que la competencia para conocer del proceso disciplinario en primera instancia radica en la Procuraduría General de la Nación y no en el INS (folio 141 y ss).
El 12 de mayo de 2017, fueron allegadas las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para dirimir el conflicto negativo de competencias (folio 147).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 144).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, al Instituto Nacional de Salud, y a los funcionarios indagados del INS, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 145 y 146).
III.	ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Según informe Secretarial de la Sala de Consulta y Servicio Civil, las partes no allegaron alegatos ni consideraciones (folio 148).
No obstante lo anterior, la Sala extrae los argumentos esgrimidos por las partes durante el trámite disciplinario.
"Teniendo en cuenta que dentro de los funcionarios objeto de la indagación se encuentra la funcionaria que fungía para la época de los hechos como Jefe de Oficina de Control Interno (...) es pertinente traer a colación lo previsto en el artículo 74 de la Ley 734 de 2002 que establece lo siguiente:
"Artículo 74. Factores de competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad..." (Subrayas originales)
Así las cosas, la competencia, además de ser fundamental en la materialización de los principios de seguridad jurídica y el debido proceso, constituyen un presupuesto de validez de los actos proferidos por la autoridad.
Por lo señalado en precedencia y de conformidad con la norma en comento, la competencia para investigar y juzgar radica en la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, en razón a la calidad del funcionario presuntamente involucrado (Jefe de Control Interno)." (folio 141 y ss).
Procuraduría General de la Nación. Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa
"Respecto de las motivaciones esgrimidas por el Coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Salud, debe aclararse que el inciso 1º del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 establece que en toda entidad u organismo del Estado: con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.
Por su parte, los incisos 2 y 3, prevén:
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia."
Visto así, la Procuraduría General de la Nación solamente es competente para conocer de los procesos disciplinarios internos de las entidades u organismos del Estado cuando no fuere posible garantizar la doble instancia.
De esta manera, son las oficinas internas de control disciplinario a quienes les corresponde en principio, el adelantamiento de los procesos disciplinarios contra sus servidores públicos, siempre y cuando se garantice la doble instancia, tal y como acontece en el Instituto Nacional de Salud" (folio 106 y ss).
En el presente asunto no cabe aplicar esta disposición debido a que las dos partes en conflicto, el Grupo de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional de Salud y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, no tienen un superior común en materia disciplinaria.
En el mismo sentido, el artículo 112 de este código determina que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, como son la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa- y el Instituto Nacional de Salud, Grupo de Control Interno Disciplinario.
Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada por la Oficina Jurídica del INS en contra de la Jefe de la Oficina de Control Interno y otros funcionarios del INS.
Según el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.
En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria interpuesta por parte de la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Salud en contra de la Jefe de la Oficina de Control Interno y otros funcionarios de dicha entidad.
El Instituto Nacional de Salud afirma no tener competencia para conocer del proceso disciplinario en primera instancia, en razón a la calidad del cargo y jerarquía de la Jefe de la Oficina de Control Interno, según la estructura de la entidad.
Por su parte, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa manifiesta no ser competente para conocer del proceso disciplinario en contra de los funcionarios del INS porque solo avoca el conocimiento cuando no es posible garantizar la segunda instancia en las entidades del Estado, circunstancia que no aplica para el Instituto Nacional de la Salud.
Para resolver el presente conflicto, la Sala se referirá a: (i) la potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla, de conformidad con lo establecido en el Código Disciplinario Único; (ii) la competencia por conexidad; (iii) la calidad del cargo de Jefe de Control Interno; (iv) la estructura y poder disciplinario del Instituto Nacional de Salud; (v) el principio de imparcialidad en el proceso disciplinario y por último (vi) el caso concreto.
La potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa[2].
En ese contexto, el control disciplinario es un presupuesto que garantiza el buen nombre y la eficiencia de la administración pública[3], y el ejercicio de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los asociados.
La creación de la oficina o unidad de Control Disciplinario Interno está ordenada en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, con los requisitos de ser "del más alto nivel" y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración:
PAR. 1º–La oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.
PAR. 3º–Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél".
Ahora bien, en el Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995[5] estaba previsto que la competencia para adelantar el proceso disciplinario requería que el investigador fuera "de igual o superior jerarquía a la del investigado". La Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión y la jurisprudencia constitucional consideró que la ley en cita varió la concepción del control disciplinario:
Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado..."
No obstante, el criterio jerárquico no ha desaparecido totalmente en el vigente Código Disciplinario Único, según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional:
"...el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado..."[7]
La situación de sujeción y subordinación excluye por su naturaleza la posibilidad de que el ejercicio de la potestad disciplinaria pueda radicarse en el inferior jerárquico respecto de su superior.
En cuanto al poder disciplinario que radica en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha hecho la Sala,[8] siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el inciso 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991, norma sobre la cual dijo la Corte:
Adicionalmente, el Código Disciplinario dispuso en el artículo 76 que si en las entidades u organismos del Estado no fuere posible preservar la garantía de la doble instancia, por razones de estructura organizacional, conocerá del proceso disciplinario la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo a sus competencias.
Por su parte, la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación, contenida en el Decreto Ley 262 de 2000[10], contempla las Procuradurías Delegadas, respecto de las cuales el artículo 23 del citado decreto ley dispone:
Y el artículo 25, respecto de las funciones disciplinarias, prevé:
1. Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra:
a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de la rama ejecutiva del orden nacional, legislativa o judicial, y de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría.
(...)" (Subrayas de la Sala).
En cuanto a la competencia por conexidad, la ley disciplinaria dispuso en el artículo 81 que "cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un solo proceso. Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía".
En anteriores conflictos que la Sala ha resuelto,[11] se ha hecho referencia a la doctrina de la Procuraduría General relacionada con la conexidad procesal, en los siguientes términos:
Cronológica: se presenta cuando en un mismo contexto de acción se presentan varias faltas o cuando las faltas que se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción pero con la misma finalidad...
Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a varios sujetos..."[12]
La calidad del cargo de Jefe de Control Interno
De conformidad con el artículo 10 de la Ley 87 de 1993,[13] las entidades estatales designarán como asesor, coordinador, auditor interno o cargo similar, a un funcionario público que será adscrito al nivel jerárquico superior y designado en los términos de dicha ley.
En el mismo sentido, el artículo 8° de la Ley 1474 de 2011, modificatorio del artículo 11 de la Ley 87 de 1993, estableció que "para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción. Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador."
Con fundamento en las normas indicadas se puede extraer:
La jefatura de control interno de las entidades estatales corresponde a un cargo del nivel directivo.
El responsable del control interno es un servidor que reúne condiciones de dirección, conducción y orientación institucional cuyo ejercicio conlleva la adopción de determinadas políticas o directrices gerenciales que exigen, por tanto, que quienes ocupen tales cargos sean personas de la absoluta confianza del funcionario que dirige los destinos de la respectiva institución.
Estructura y poder disciplinario del Instituto Nacional de Salud
Para resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre las dos entidades administrativas, es relevante estudiar la estructura del Instituto Nacional de Salud. El Decreto 4109 de 2011[14] dispone que el INS es una entidad pública de carácter técnico científico en salud pública, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
El Decreto 2774 de 2012 estableció la estructura interna de dicha entidad en los siguientes términos:
Artículo 3. Estructura. El Instituto Nacional de Salud - INS, tendrá la siguiente estructura:
2.3. Oficina de Tecnologías de Información y las Comunicaciones
2.4. Oficina de Control Interno
4. OBSERVATORIO NACIONAL DE SALUD
5. DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN EN SALUD PÚBLICA
5.1. Subdirección de Investigación, Científica y Tecnológica
5.2. Subdirección de Innovación en Salud Pública
6. DIRECCIÓNDE VIGILANCIA y ANÁLISIS DEL RIESGO EN SALUD
6.1. Subdirección de Prevención, Vigilancia y Control en Salud Pública
7. DIRECCIÓN DE REDES EN SALUD PÚBLICA
7.1. Subdirección Red Nacional de Trasplantes y Bancos de Sangre
7.2. Subdirección de Gestión de Calidad de Laboratorios de Salud Pública
7.3. Subdirección Laboratorio Nacional de Referencia
9.1. Comisión de Personal
9.2. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno (Subraya de la Sala)
Como está contemplada en la estructura del INS, la Oficina de Control Interno es del nivel directivo y depende directamente de la Dirección General, tal y como lo reitera la Resolución interna No. 1103 de 2015[15]. Su propósito principal es "dirigir la planeación, organización, coordinación, ejecución y verificación de la evaluación del sistema de control interno de la Entidad, de acuerdo con las normas de auditoría reglamentarias y herramientas de evaluación, garantizando que las operaciones, actividades y actuaciones del INS se realicen de conformidad con la Constitución, la ley y el interés general, asesorando a la dirección en la continuidad del proceso administrativo y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos".
El artículo 10 del Decreto 2774 de 2012 dispone dentro de las funciones de la Secretaría General del INS, entre otras, la siguiente:
"Artículo 10. Secretaria General. Son funciones de la Secretaría General, las siguientes:
Coordinar las actividades de control interno disciplinario para el cumplimiento de lo señalado en la Ley 734 de 2002 y las normas que la modifiquen o adicionen y resolverlas en primera instancia" (Subrayas de la Sala).
Dentro de la estructura de la Secretaría General se encuentra el Grupo de Control Interno Disciplinario, perteneciente al nivel profesional, de conformidad con lo estipulado en la Resolución No. 1103 de 2015. El propósito principal de este Grupo es "conocer de los procesos disciplinarios en primera instancia que se adelanten en contra de los funcionarios de la Entidad, de conformidad con el Código Disciplinario Único" (subrayas de la Sala). La segunda instancia en materia disciplinaria la cumple la Dirección General, como lo establece el artículo 5 del Decreto 2774 de 2012:
"Artículo 5. Dirección General. Son funciones de la Dirección General del Instituto Nacional de Salud - INS, las siguientes:
33. Conocer y fallar en segunda instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios del Instituto."
Como puede observarse, el Grupo de la Oficina de Control Interno Disciplinario es una dependencia adscrita a la Secretaría General y su nivel jerárquico es inferior a la Oficina de Control Interno, la cual depende directamente de la Dirección General.
Fuente: http://www.ins.gov.co/conocenos/Paginas/organigrama.aspx#
El principio de imparcialidad en el proceso disciplinario
Para el estudio del principio de imparcialidad en materia disciplinaria se debe acudir al artículo 94 del Código Disciplinario Único, el cual dispone que "la actuación disciplinaria se desarrollará conforme a los principios rectores consagrados en la presente ley y en el artículo 3° del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, se observarán los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción" (se resalta).
Asimismo, el numeral 3 del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 establece como principio del procedimiento administrativo, el de imparcialidad:
"En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva."
Para el efecto, es importante citar la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[16] en donde ha sostenido:
"6.4. Del principio de imparcialidad.
14. Siguiendo las consideraciones previamente expuestas, cabe destacar que para preservar el debido proceso y, en especial, el principio de la doble instancia, resulta exigible, como condición esencial, la imparcialidad del superior jerárquico. (...)
En esta medida, la legitimidad de la decisión judicial o administrativa, descansa en la imparcialidad del órgano encargado de aplicar la ley, lo que significa que dicha garantía se convierte en el atributo que por excelencia debe tener un servidor público para que pueda considerarse como juez en un Estado de Derecho. (...)". (Subrayas de la Sala).
Y en la misma providencia se explican los aspectos subjetivo y objetivo que deben caracterizar la imparcialidad de quien juzga o toma una decisión administrativa:
"En otras palabras, para hacer efectiva dicha garantía, es necesario que la persona que ejerza la función de juzgar, sea lo suficientemente neutral y objetiva, precisamente, con el propósito de salvaguardar la integridad del debido proceso y de los demás derechos e intereses de los asociados.
A partir de las citadas consideraciones, la doctrina procesal ha concluido que la imparcialidad requiere de la presencia de dos elementos. Un criterio subjetivo y otro objetivo. El componente subjetivo, alude al estado mental del juez, es decir, a la ausencia de cualquier preferencia, afecto o animadversión con las partes del proceso, sus representantes o apoderados. El elemento objetivo, por su parte, se refiere al vínculo que puede existir entre el juez y las partes o entre aquél y el asunto objeto de controversia - de forma tal - que se altere la confianza en su decisión, ya sea por la demostración de un marcado interés o por su previo conocimiento del asunto en conflicto...
16. En este orden de ideas, se estima que no existe objetividad y, por ende, imparcialidad, cuando previamente el juez o servidor público ha tenido conocimiento de un asunto litigioso. (...)
A pesar de los elementos de verdad que puede tener el citado argumento, lo cierto es que la valoración de la imparcialidad, no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o psicológicas de los jueces, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del juzgador con las partes y la comunidad en general. (...)" (Se resalta).
En este orden de ideas, el principio de imparcialidad es parte del debido proceso disciplinario y debe ser entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario que adelante la investigación obre efectivamente como un tercero neutral, tanto en relación con las partes (el sujeto disciplinado, el quejoso y el Estado, representado por la entidad o el organismo afectados con la presunta falta), como en relación con la causa misma y el objeto o situación fáctica que se analiza. Un tercero que, además, debe desarrollar sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y, en su momento, decidir.[17]
En el presente conflicto, el Grupo Interno Disciplinario del INS afirmó no ser competente para adelantar la indagación disciplinaria en contra de varios empleados de dicha entidad, consistente en la no devolución de dineros pagados en exceso por concepto de las cesantías del año 2011. Lo anterior, en razón a la calidad del cargo que desempeña una de las indagadas por pertenecer al nivel directivo, lo cual escapa de su competencia, teniendo en cuenta la estructura orgánica de la entidad.
Estudiada la estructura del Instituto Nacional de Salud y las normas disciplinarias, para resolver el conflicto es necesario detenerse en el análisis de los factores que atribuyen competencia en dicha materia, atendiendo la normatividad vigente.
Como se indicó anteriormente, el artículo 74 de la Ley 734 de 2002 establece los criterios que determinan la competencia: (i) según la calidad del sujeto disciplinable; (ii) la naturaleza del hecho; (iii) el territorio donde se cometió la falta; (iv) el factor funcional y por último (v) la conexidad. Para el efecto, la Sala solamente se detendrá en el criterio de la calidad del sujeto disciplinable y en el de conexidad, los cuales originaron el conflicto negativo de competencias.
Como se puede observar en la norma de control interno, Ley 87 de 1993, el jefe de dicha oficina está adscrito al nivel jerárquico superior, según lo dispone el artículo 10, razón por la que en el presente caso, el Grupo de Control Interno Disciplinario, como dependencia de la Secretaría General, es subalterno de esta y por ende de las Oficinas del nivel directivo que dependen directamente de la Dirección General, según lo dispone el artículo 3 del Decreto 2774 de 2012.
Si el Grupo Interno Disciplinario iniciara y tramitara la indagación en contra de la Jefe de Control Interno, estaría investigando a un superior jerárquico. La subordinación excluye la posibilidad de que la potestad disciplinaria pueda ejercerse por el inferior jerárquico respecto de su superior.[18]
Como se apuntó anteriormente, el artículo 25 del Decreto 262 de 2000 contempla dentro de las funciones disciplinarias de las procuradurías delegadas, el conocimiento de los procesos en primera instancia que se adelanten contra los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de la rama ejecutiva del orden nacional.
En criterio de la Sala, la precedente norma asigna competencia en materia de control disciplinario a las procuradurías delegadas sobre los cargos allí relacionados. Tal competencia ha de operar tanto en el ejercicio del poder preferente, como en los casos en los que las oficinas de control interno disciplinario sean dependencias de nivel inferior al de Secretario General, como en el presente caso. Por efectos de la subordinación del Grupo de Control Interno Disciplinario, no se podría garantizar su independencia y por ende se podrían vulnerar los derechos fundamentales de la presunta investigada.
Así pues, no se encuentra configurado el presupuesto de la conexidad procesal, por el solo hecho de la negativa de los funcionarios a suscribir un acuerdo de pago para la devolución de los dineros cancelados por concepto de las cesantías del año 2011. Si bien cada funcionario presuntamente recibió un pago en exceso, las faltas pueden investigarse separadamente porque cada persona actuó individualmente. Por ende, se trata de hechos distintos, sin que exista comunidad de medio probatorio por tratarse de liquidaciones individuales que reconocieron derechos a cada funcionario.
Por lo anterior, la solicitud de investigación de las conductas de todos los funcionarios no tiene lugar con conexidad procesal porque no están vinculadas unas a otras y por ende la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar un funcionario con determinadas calidades en razón a su cargo directivo no implica que deba conocer de las conductas de los demás funcionarios porque no hay conexidad entre las mismas y además, la primera instancia se garantiza en el INS para investigar a los otros funcionarios.
La Sala estima que la competencia es de la Procuraduría General de la Nación para investigar a la jefe de control interno por las siguientes razones:
(i) Las oficinas de control interno disciplinario son las encargadas de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados y funcionarios de su entidad.
(ii) La segunda instancia corresponde al nominador, salvo disposición legal en contrario. Cuando en la entidad no sea posible garantizar dicha instancia, le compete a la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que es consecuente con los artículos 29 (debido proceso) y 31 (doble instancia) de la Constitución Política.
(iii) La estructura administrativa del INS permite confirmar que tanto la primera como segunda instancia disciplinaria se encuentran garantizadas para aquellos funcionarios que no son directivos. Para la funcionaria de nivel directivo tiene como consecuencia que el grupo investigador no pueda conocer del proceso disciplinario en su contra, porque no podría garantizarse el principio de imparcialidad, en razón a la jerarquía y el rango del cargo, teniendo en cuenta que en la estructura orgánica de la entidad el cargo de Coordinador del Grupo Interno Disciplinario es de menor rango que el de la Jefe de la Oficina de Control Interno.
(iv) No existe el factor de conexidad entre las conductas de todos los funcionarios investigados
Por las razones planteadas, el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario del INS carece de competencia para disciplinar a quien, para la época de los hechos se desempeñaba como Jefe de la Oficina de Control Interno, por tratarse de una funcionaria cuyo cargo resulta ser de mayor rango que el del Coordinador del Grupo Disciplinario y el del Secretario General. De esta manera, el examen de su conducta compete a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, conforme a la estructura y funciones legalmente establecidas para la Procuraduría General de la Nación.
En ese orden de ideas, la Sala declarará competente a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa para adelantar la investigación disciplinaria en contra de la Jefe de Control Interno del INS.
Respecto de los otros funcionarios indagados, se declarará competente al Grupo de Control Interno Disciplinario del INS para conocer en primera instancia de los procesos que se adelanten en contra de dichos servidores por estar dentro del ámbito de su competencia y por no existir conexidad entre dichas conductas y la de la Jefe de Control Interno.
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, para conocer de la queja disciplinaria presentada en contra de la Jefe de la Oficina de Control Interno del Instituto Nacional de Salud.
SEGUNDO: DECLARAR competente al Grupo de Control Interno Disciplinario del INS para conocer de la queja disciplinaria presentada en contra de los demás funcionarios indagados que no desempeñan cargos directivos.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa para que continúe la actuación de manera inmediata.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, a la Dirección General del Instituto Nacional de Salud y a los funcionarios indagados.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ	ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
[2] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). Véase igualmente: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública". Artículo 16, Ley 734 de 2002.
[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001030600020060011200(1787).
[4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación No. 11001030600020110000200(2046).
[5] Ley 200 de 1995 (julio 28), "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único". Modificada por la Ley 734 de 2002. Artículo 57º.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código.
[6] Corte Constitucional Sentencia C-095/03 (11 de febrero). Expediente D-4172
[7] Corte Constitucional Sentencia C-1061/03 (11 de noviembre). Expediente D-4463
[8] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de marzo de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00002 00.
[10] Decreto ley 262 de 2000 (Febrero 22), "Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos."
[11] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. 11001030600020160006400 del 6 de diciembre de 2016.
[12] Procuraduría General de la Nación. Sala Disciplinaria. Radicación 161-5411 IUS 2012-6965. P.P. María Eugenia Carreño Gómez. 26/07/2012 citada en el Conflicto resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. 11001 03 06 000 2016 00064 00 del 6 de diciembre de 2016.
[13] "Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones"
[14] Por el cual se cambia la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Salud –INS- y se determina su objeto y estructura.
[15] "Por la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del INSTITUTO NACIONAL DE SALUD y se dictan otras disposiciones".
[16] Sentencia C-095 de 2003.
[17] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2016-00065-00 del 18 de julio de 2016.
[18] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con Rad. 11001 03 06 000 2016 00064 00 del 6 de diciembre de 2016.

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 ARTÍCULO 31
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 artículo 39
 artículo 74
 artículo 76
 artículo 112
 artículo 39
 artículo 137
 artículo 76
 artículo 277
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 artículo 10
 artículo 8
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Artículo 3
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 artículo 10
 Resolución 
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 Artículo 16
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