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Timestamp: 2020-07-12 16:10:36+00:00

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﻿ SENTENCIA 2012-00260/0621-16 DE JUNIO 21 DE 2018
SENTENCIA 2012-00260 DE 21 DE JUNIO DE 2018
CONTENIDO:ELEMENTOS NECESARIOS PARA ESTRUCTURAR UNA RELACIÓN LABORAL EN COLOMBIA. SE EXPLICA QUE SEGÚN EL ARTÍCULO 23 Y 24 DEL CÓDIGO SUSTANTIVO DE TRABAJO ESTIPULA LOS SIGUIENTES ELEMENTOS NECESARIOS PARA ESTRUCTURAR UNA RELACIÓN LABORAL: I. ACTIVIDAD PERSONAL DEL TRABAJADORII. LA CONTINUADA SUBORDINACIÓN O DEPENDENCIA DEL TRABAJADOR RESPECTO DEL EMPLEADOR, QUE FACULTA A ESTE PARA EXIGIRLE EL CUMPLIMIENTO DE ÓRDENES, EN CUALQUIER MOMENTO, EN CUANTO AL MODO, TIEMPO O CANTIDAD DE TRABAJO, E IMPONERLE REGLAMENTOS, LA CUAL DEBE MANTENERSE POR TODO EL TIEMPO DE DURACIÓN DEL CONTRATO. TODO ELLO SIN QUE AFECTE EL HONOR, LA DIGNIDAD Y LOS DERECHOS MÍNIMOS DEL TRABAJADOR EN CONCORDANCIA CON LOS TRATADOS O CONVENIOS INTERNACIONALES QUE SOBRE DERECHOS HUMANOS RELATIVOS A LA MATERIA OBLIGUEN AL PAÍS Y III. UN SALARIO COMO RETRIBUCIÓN DEL SERVICIO, PRESUPUESTOS QUE HAN SERVIDO DE SUSTENTO PARA DETERMINAR LA EXISTENCIA DE UN VÍNCULO LABORAL. DE IGUAL FORMA, CABE SEÑALAR QUE LE CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DEMOSTRAR LA PERMANENCIA, ES DECIR, QUE LA LABOR SEA INHERENTE A LA ENTIDAD, Y LA EQUIDAD O SIMILITUD QUE ES EL PARÁMETRO DE COMPARACIÓN CON LOS DEMÁS EMPLEADOS DE PLANTA, REQUISITOS NECESARIOS ESTABLECIDOS POR LA JURISPRUDENCIA, PARA DESENTRAÑAR DE LA APARIENCIA DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS UNA VERDADERA RELACIÓN LABORAL Y POR EL HECHO DE QUE SE DECLARE AL EXISTENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL Y PUEDAN RECONOCERSE DERECHOS ECONÓMICOS LABORALES A QUIEN FUE VINCULADO BAJO LA MODALIDAD DE CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS QUE OCULTO UNA VERDADERA RELACIÓN LABORAL, NO SE LE PUEDE OTORGAR LA CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO, DADO QUE PARA ELLO ES INDISPENSABLE QUE SE DEN LOS PRESUPUESTOS DE NOMBRAMIENTO O ELECCIÓN Y SU CORRESPONDIENTE POSESIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DEL TRABAJADOR, SALARIO, DERECHO LABORAL, SUBORDINACIÓN LABORAL, PRESUNCIÓN DE SUBORDINACIÓN SOCIETARIA, PRESUNCIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO
Sentencia 2012-00260/0621-16 de junio 21 de 2018
SECCIÓN SEGUNDA - SUB SECCIÓN A
Rad.: 76001233300020120026001
Nº Interno: 0621-16
Apelación sentencia. Contrato prestación de servicios
Actor: Javier Mauricio Gutiérrez
EXTRACTOS: «1. Consideraciones.
2.1. Cuestión previa - Sucesor Procesal del DAS
En atención a lo dispuesto en los decretos 4057 de 2011, 4065 de 2011 y 1303 de 2014, se tendrá como sucesor procesal del DAS a la Unidad Nacional de Protección.
En efecto, mediante Decreto-Ley 4057 del 31 de octubre de 2011 se dispuso la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad - DAS, y en el artículo 3º se estableció que “… Las funciones [...] que corresponden al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), contempladas en el capítulo I, numerales 10, 11, 12 y 14 del artículo 2º, del Decreto 643 de 2004, y las demás que se desprendan de las mismas se trasladan a las siguientes entidades y organismos, así: [...] 3.4. La función comprendida en el numeral 14 del artículo 2º del Decreto 643 de 2004, en el Decreto 1700 de 2010 y las demás que se desprendan de la misma, se traslada a la Unidad Administrativa denominada Unidad Nacional de Protección que se creará en decreto separado [...]”.
Por su parte, el Decreto 4065 de 2011 en su artículo 3º estableció que “El objetivo de la Unidad Nacional de Protección (UNP) es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan…”.
A su turno, el artículo 9º del Decreto 1303 de 2014, señaló que los procesos judiciales, reclamaciones de carácter administrativo, laboral y contractual, en los que sea parte el DAS y/o su Fondo Rotatorio al cierre de la supresión del DAS, serán notificados a las entidades que hayan asumido las funciones, de acuerdo con la naturaleza, objeto o sujeto procesal y que si aquellas no fueron atribuidas a alguna de las entidades de la Rama Ejecutiva, corresponderán a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
De lo anterior, se tendrá a la Unidad Nacional de Protección como sucesor procesal en los términos del artículo 68 del Código General del Proceso.
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se trata de establecer si entre el señor Javier Mauricio Gutiérrez y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente con la entidad.
2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial.
La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”.
La anterior premisa fue desarrollada en sus artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales:
i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo(3) en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia.
Como sustento de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado. El tenor literal de la disposición en comento, señala lo siguiente:
De lo anterior, se entiende que la finalidad de este articulado es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley.
Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)(4), expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2º del Convenio 111 de la OIT(5) al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto.
De acuerdo a lo expuesto, el derecho constitucional de igualdad de los trabajadores está desarrollado por el Convenio Internacional del Trabajo número 111 (aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969), relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política.
En armonía con lo anterior, se tiene que el artículo 122 ibidem consagra que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”, disposición que presenta una regla de prohibición de vincular mediante contratos de prestación de servicios a personas para desempeñar funciones propias o permanentes de las entidades de la administración pública.
En desarrollo del marco constitucional previamente expuesto, se tiene que el ejecutivo nacional profirió el Decreto 2400 de 1968 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil”, disposición que fue modificada por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1º. Modifícase y adicionase el Decreto 2400 de 1968, en los siguientes términos:
El artículo 2º quedará así:
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones (Negrita no es del texto)
La parte destacada de la citada disposición normativa fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-614 de 2009, en los siguientes términos:
La disposición normativa impugnada dispone que, para el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública, no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios porque para ese efecto deben crearse los empleos requeridos. Cabe advertir que esa regla jurídica se encuentra reiterada en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, según el cual “En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos”.
Sin duda, esa prohibición legal constituye una medida de protección a la relación laboral, pues no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal. En efecto, la norma impugnada conserva como regla general de acceso a la función pública el empleo, pues simplemente reitera que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional y se justifica constitucionalmente si es concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del “giro ordinario” de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o requieran conocimientos especializados.
De esta forma, el texto normativo impugnado constituye un claro desarrollo de las normas constitucionales que protegen los derechos laborales de los servidores públicos porque: i) impone la relación laboral, y sus plenas garantías, para el ejercicio de las funciones permanentes en la administración, ii) consagra al empleo público como la forma general y natural de ejercer funciones públicas y, iii) prohíbe la desviación de poder en la contratación pública.
De igual manera, la norma acusada despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos. Así mismo, la creación de empleos en la planta de personal de la administración exige convocar, en igualdad de condiciones, a todos los aspirantes y, de todos ellos, escoger con moralidad y transparencia, al servidor con mayores calidades y méritos.
En conclusión, como la Corte encuentra ajustado a la Constitución que el legislador haya prohibido a la administración pública celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, porque para ello se requiere crear los empleos correspondientes, debe declararse la exequibilidad de la disposición normativa impugnada.
A su turno, se encuentra que el Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral en los siguientes términos:
i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio, presupuestos que han servido de sustento a esta corporación para determinar la existencia de un vínculo laboral.
En efecto, esta Sección en la sentencia del 4 de febrero de 2016, expediente 0316-14, consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve desarrolló los elementos de la relación laboral así: (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y, (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.
2.2.1.1. Marco normativo del contrato de prestación de servicios.
El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos:
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable(6).
Las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso [...] generan relación laboral ni prestaciones sociales”, de la norma antes citada fueron revisadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara, en donde, entre otras disquisiciones, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, de la siguiente forma:
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “... Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales –contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo– se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
De conformidad con las nítidas voces de las normas previamente señaladas, esta Corporación ha protegido el derecho al trabajo y ha tutelado los derechos de quienes han sido vinculados a través de contratos de prestación de servicios con el fin de desnaturalizar la relación laboral. Dentro de este contexto, se concluye que: i) a trabajo igual salario igual, ii) la relación laboral se estructura con los 3 elementos relacionados (prestación personal, subordinación o dependencia y remuneración); iii) es válido suscribir contratos de prestación de servicios porque así lo autoriza el artículo 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993, norma que fue declarada exequible en la Sentencia C-154 de 1997; y, iv) a pesar de lo expuesto, estos contratos deben celebrarse dentro del término estrictamente necesario, dada su naturaleza temporal, pues si la administración desborda tales presupuestos se estructura el denominado “contrato realidad”.
Adicional a lo anterior, también se puede concluir que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. En ambos casos no se admiten los elementos de subordinación ni de dependencia por parte del contratista, y se deben celebrar por el término estrictamente indispensable.
Así las cosas, para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, la parte demandante debe comprobar la actividad personal, la permanencia, la continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por la duración del contrato; y una retribución del servicio.
2.2.1.2. Sentencia de Unificación SU2 Nº 005/16.
Esta corporación en la sentencia del 25 de agosto de 2016, Expediente 0088-16- SUJ2 Nº 005/16 con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter señaló que el denominado contrato realidad “aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”.
La citada sentencia además de reiterar la importancia del elemento “subordinación” para determinar la existencia del contrato realidad, unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo relacionado a la forma como deben ser reconocidas las prestaciones sociales y salariales de aquellos empleados que demuestran una verdadera relación laboral. Para ello, discernió de la siguiente forma:
[...] resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial, es decir, que en las controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo.
Pero lo anterior no es óbice para que la persona (demandante) reclame el pago de los perjuicios que estime le fueron causados por el acto presuntamente ilegal, pues en virtud del artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, sin embargo, aquellos deben acreditarse a través de los medios probatorios que el sistema normativo prevé.
Ahora bien, en lo que atañe al ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente vinculado por contrato de prestación de servicios, cabe anotar que este corresponderá a los honorarios pactados, ya que no es dable tener en cuenta, en este caso, el empleo de planta, pues los docentes oficiales se encuentran inscritos en el escalafón nacional docente que implica remuneraciones diferenciadas según el grado en el que estén(7).
De igual manera, estableció las reglas jurisprudenciales a tener en cuenta en materia del restablecimiento del derecho cuando deba aplicarse la figura de la prescripción. Al respecto, señaló lo siguiente(8):
iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA).
viii) El consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho.
xi) El ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el contratista corresponderá a los honorarios pactados.
Las anteriores reglas jurisprudenciales fueron fijadas con la finalidad de acoger el criterio más favorable a los peticionarios que acuden ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aras de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal.
De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos:
2.3.1. Prestación personal del servicio y funciones desempeñadas: Dentro del expediente se encuentra probado que el demandante celebró con el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) entre el 14 de julio de 2003 y el 9 de julio de 20099, once contratos de prestación de servicios, en los siguientes términos:
Contrato Periodo Plazo Folios
130 14 de julio de 2003 a 30 de noviembre de 2003 4 meses y 20 días 23 -29 cuaderno de pruebas
185 1º de diciembre de 2003 a 30 de abril de 2004 5 meses 31 a 37 cuaderno de pruebas
41 1º de mayo de 2004 a 28 de febrero de 2005 10 meses 39-50
37 1º de marzo de 2005 a 30 de junio de 2005 4 meses 51 a 59
144 1º de julio de 2005 a 30 de agosto de 2005 2 meses 62 a 67
241 31 de agosto de 2005 a 28 de febrero de 2006 6 meses 70 a 80
37 1º de marzo de 2006 a 30 de noviembre de 2006 9 meses 81 a 92
145 1º de diciembre de 2006 a 30 de junio de 2007 7 meses 93 a 102
045 1º de julio de 2007 a 31 de diciembre de 2007 6 meses 103 a 113
158 1 de enero de 2008 a 31 de diciembre de 2008 12 meses 114 a 126
46 1º de enero de 2009 a 9 de junio de 2009. 6 meses 127 a 138
En los contratos de prestación de servicios que suscribió el actor con el DAS se encontraban presentes los siguientes objetivos y obligaciones(9):
El contratista en virtud de sus condiciones personales se compromete para con el DAS a prestar los servicios de protección; con sede principal en la ciudad de Cali (Valle) y eventualmente en la ciudad donde se asigne el esquema protectivo, dentro del componente seguridad a personas, del Programa de Protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos, conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior y de Justicia. PARÁGRAFO: RESULTADOS ESPERADOS. El objeto de este contrato está orientado a brindar protección a las personas que se encuentran amenazadas por la situación de violencia que vive el país, buscando así disminuir los índices de criminalidad en los sectores más vulnerados.[...] OCTAVA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA Además de las obligaciones de orden legal el contratista cumplirá con aquellas que se deriven del objeto contratado y en especial las siguientes: 1. Cumplir con las actividades de protección en el lugar que le sea asignado por el DAS o por su protegido. 2. Realizar las actividades de índole protectivo previa misión de trabajo, o destinación del Jefe de Área competente del Departamento Administrativo de Seguridad. 3. Presentar para su revisión en la dependencia de Control de Armamento, radios y vehículos del DAS, o en la que haga sus veces, los elementos logísticos de dotación, dentro de los primeros 5 días de cada mes. 4. Cuando por alguna circunstancia, el contratista no se encuentre prestando el servicio para el cual fue contratado deberá hacer entrega de los elementos en la misma dependencia. 5. Observar excelente conducta social, laboral y buenas relaciones interpersonales con los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, con sus compañeros y con la persona protegida. 6. No ingerir bebidas embriagantes, sustancias alucinógenas o sicotrópicas. 7. Respetar las normas de tránsito y de convivencia ciudadana y colaborar con las autoridades civiles y militares. 8. Informar oportunamente a la Oficina de Protección Especial del DAS, los desplazamientos que por naturaleza del contrato deba hacer a otras ciudades y las novedades que se presenten en el servicio. 9. Mantener en buen estado los elementos logísticos de dotación y velar por su buen uso y cuidado, los cuales deberán destinarse en forma exclusiva para el servicio objeto del presente contrato. 10. Observar en forma permanente las instrucciones impartidas en lo relacionado con el uso de armas, técnicas protectivas y las demás que se relacionen con las actividades propias del objeto del presente contrato. 11. Informar al Supervisor del Contrato las novedades de servicio relacionadas con premisos, incapacidades u otras circunstancias que suspendan o interrumpan la ejecución del contrato, caso en el cual se efectuarán los descuentos correspondientes al valor diario por el tiempo en que no se preste el servicio [...].
De lo anterior, se encuentra claramente acreditado que i) el demandante prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en la Unidad de Protección a Dirigentes sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores del Derechos, de forma permanente entre el 14 de julio de 2003 y el 9 de junio de 2009; ii) que en dicho periodo sus labores se prestaron en forma personal de acuerdo a las necesidades del servicio requeridas por los sujetos a quienes les brindo el servicio de escolta; y iii) las labores asignadas no eran distintas a las desempeñadas al personal de planta de la entidad, como quiera que les correspondía el manejo de armamento y elementos de dotación de uso privativo del DAS, cumplía su labor a través de misiones destinadas a brindar protección a los sujetos cuya situación de seguridad se estimaba vulnerable.
2.3.2. Subordinación o dependencia: De las misiones 843, 725, 672,651, 621,543, 505, 428, 07, 105,148, 052, 183, 376, 298, 305, y de las ordenes de trabajo 2004, 969, 940, 1933, 1969, 2076, 2071, 2396, 2429, 2443, 2463, 2491, 1125, 1166, 1281, 1307, 1339, 003,1487, 004, 0124, 0171, 0456, 0364, 0334, 0274, 0261, 0207,1069 y 1517(10), suscritas por el director del DAS Seccional Valle del Cauca, se encuentra claramente determinado que en su condición de contratista del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en supresión, i) cumplía un horario de trabajo superior a 8 horas, por la labor implícita de protección; ii) siempre se encontraba bajo la supervisión del jefe de la división del programa de protección; y, iii) debía dejar constancia de todo lo acontecido diariamente ante el inspector encargado, al responsable de área de protección y al coordinador operativo de la seccional la entidad.
En efecto, de las declaraciones de los señores Álvaro Palechor González(11), ex coordinador operativo del DAS y Gino Escobar Manrique, ex jefe de protección, se encontró que el actor durante el término que prestó su labor de escolta, tenía como función diaria la de hacer la respectiva presentación personal ante la seccional del puesto operativo del DAS, lugar donde debía informar cualquier novedad que se presentara durante el servicio, y realizaba un reporte diario de la orden de trabajo en aras de dar cumplimiento a la circular OPLA de 6 de diciembre de 2002, en la que se señala que las órdenes de trabajo deben ser legalizadas el mismo día en que se finaliza labor o a más tardar al día hábil siguiente a la terminación de la misión.(12)
De conformidad con el material probatorio previamente señalado, se colige sin lugar a dudas que el demandante recibía órdenes por parte del DAS de forma constante para el desarrollo de sus servicios; debía cumplir un horario de trabajo asignado por dicha entidad, que en muchos casos era superior a la jornada ordinaria laboral; no podía ejercer sus servicios de escolta de forma autónoma e independiente porque se debía circunscribir a las instrucciones del DAS; y, no se le permitía ejercer actividades de escolta para otras entidades.
Esta situación permite desvirtuar las características del contrato de prestación de servicios porque el demandante en su condición de escolta cumplía funciones que no eran temporales; y tampoco contaba con autonomía e independencia porque, como ya se vio, estaba sometido a horarios y turnos de trabajo debido a la naturaleza de sus funciones, es decir era dependiente y sometido a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios.
En efecto, la labor de brindar seguridad a los beneficiarios del programa de protección le imponía el deber de atender las directrices impartidas por la entidad en las distintas misiones. Dichas tareas comportan una “subordinación”, pues al desarrollarse en cumplimiento de órdenes directas de su superior, es claro que se desvanece la figura de la coordinación y por ende se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio, más aún cuando para su ejercicio, el demandante debía emplear los elementos de dotación suministrados por el DAS como armamento y vehículo, toda vez que desatender el esquema de seguridad propuesto podría afectar el éxito de la labor desarrollada.
2.3.3. De la contraprestación: Del material probatorio(13) aportado al plenario, se encuentra debidamente acreditado el pago a favor del demandante de los honorarios pactados en los distintos contratos de prestación de servicios suscritos con el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en supresión, lo que demuestra aún más que se trató de una verdadera relación laboral.
En vista de que se desvirtuó la autonomía e independencia en la prestación del servicio del demandante, al igual que la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y probados los elementos de la relación laboral, se concluye que el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) vinculó al actor bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios para encubrir la naturaleza real de la labor que éste desempeñó.
Lo anterior genera la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades regulado en el artículo 53 de la Constitución Política, porque el demandante desarrolló la función de protección en el DAS, en idénticas condiciones que los demás empleados públicos que desempeñaban el cargo de “agente escolta”.
Resta agregar que las entidades públicas no deben recurrir a la práctica de vincular personal bajo la modalidad de prestación de servicios para cumplir actividades permanentes propias de la administración y de esta manera evitar el pago de prestaciones sociales y de aportes parafiscales, entre otros, pues con dicha conducta, como lo ha reiterado esta corporación y la Corte Constitucional, no sólo se vulneran los derechos de los trabajadores sino que además dicha nómina paralela desvirtúa la razón de ser del artículo 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993, cual es la independencia y autonomía del contratista en el desarrollo del contrato con carácter temporal.
De forma expresa lo prohíbe el artículo 17 de la ley 790 de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República”. Al respecto, señaló:
Artículo 17. Plantas de personal. La estructura de planta de los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el ministro o el director del departamento administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública. (Subrayado del Tribunal).
La norma citada es aplicable al presente caso porque para la época de celebración y ejecución de los contratos de prestación de servicios entre el DAS y el demandante, dicha entidad estaba constituida como un Departamento Administrativo.
Bajo estos supuestos, queda demostrado para el presente caso, la existencia de los elementos de la relación laboral, a saber, la prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación; y por tal razón, como lo consideró el tribunal en la sentencia apelada, el actor tiene derecho al pago de los salarios y prestaciones reclamadas en el escrito de la demanda.
2.4. Del restablecimiento del derecho.
Sobre el particular, se tiene que el tribunal condenó a la entidad demandada al pago de las prestaciones sociales comunes que devengaban los escoltas de dicha entidad (dentro del periodo comprendido entre el 14 de julio de 2003 y el 9 de junio de 2009) y liquidadas conforme a los honorarios pactados en los contratos, decisión que es parcialmente acorde a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, expediente 0088-15, CESUJ2 consejero ponente Carmelo Perdomo Cueter. Ello, en razón a que debe prosperar la excepción de prescripción por las siguientes razones:
Sobre el tema de la prescripción, la sentencia de unificación dijo lo siguiente:
[…] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual”.
Dicho lo anterior, se encuentra probado que entre el contrato 46 de 2009(14) y la reclamación administrativa de 13 de junio de 2012, transcurrieron más de los tres años señalados como el término de prescripción extintiva, lo que permite determinar que no procede el reconocimiento de los emolumentos prestacionales derivados de los aludidos contratos y por ende, debe declararse probada la excepción de prescripción.
Pese a lo expuesto, la sala precisa que tal figura no se aplica respecto de los aportes pensionales, puesto que sobre ese aspecto la sentencia de unificación discernió de la siguiente manera:
La Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1º, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1º del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial.
De conformidad con lo anterior, si bien se declarará la prescripción extintiva frente a los emolumentos percibidos por el actor entre el 14 de julio de 2003 y el 9 de junio de 2009, por ese periodo no operará frente a las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social.
Ahora bien, la sala considera pertinente señalar que la Sentencia SUJ2 respecto de los porcentajes de cotización pensional señaló:
Resulta oportuno precisar que la imprescriptibilidad de la que se ha hablado no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional, por lo tanto, la administración deberá determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.(15)
De acuerdo a lo expuesto, y para mayor claridad respecto del restablecimiento del derecho, en la parte resolutiva de esta providencia se precisará respecto al tema de los porcentajes de cotización pensional lo siguiente:
i) la entidad demandada determinará si se presenta alguna diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizará al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, y ii) el demandante acreditará las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
En conclusión se confirmará la sentencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda, excepto el numeral 4º que será modificado en los siguientes términos:
Numeral cuarto: Se declarará probada la excepción de prescripción relacionada con el con el pago de las cesantías, primas de servicios, de dirección, técnica, de vacaciones y de navidad, entre el periodo comprendido entre el 14 de julio de 2003 y el 9 de junio de 2009, salvo en lo que tiene que ver con los aportes a pensión; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Departamento Administrativo de Seguridad DAS - Hoy Unidad Nacional de Protección, tomar el ingreso base de cotización pensional del actor a efectos de determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
2.4. De la condena en costas.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(16), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación de la condena en costas, de un criterio “subjetivo” a uno “objetivo valorativo”.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se “dispondrá” sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del CGP; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia.
Conforme a las anteriores reglas, al no encontrarse probado en sede de segunda instancia, actividad judicial de la parte demandante o erogaciones relacionadas con el pago de gastos ordinarios del proceso, no habrá lugar a condena en costas.
1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el once (11) de noviembre de dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por Javier Mauricio Gutiérrez contra el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS hoy Unidad Nacional de Protección, EXCEPTO, el NUMERAL CUARTO que se modifica y quedará así:
CUARTO: Declarase probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN relacionada con el pago de las cesantías, primas de servicios, de dirección, técnica, de vacaciones y de navidad (entre el periodo comprendido entre el 14 de julio de 2003 y el 9 de junio de 2009) salvo en lo que tiene que ver con los aportes a pensión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Departamento Administrativo de Seguridad Das - Hoy Unidad Nacional de Protección, tomar el ingreso base de cotización pensional a efectos de determinar, mes a mes, si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
3. Se reconoce personería a la abogada Betty Constanza Lizarazo Araque, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 385.
4. Se acepta la renuncia presentada por la apoderada de la parte demandante que obra a folio 393 y se reconoce personería al abogado Yolmar Reinarlo Yomayusa Murcia, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 400.
3 Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
4 Aprobada en 1919.
5 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967.
6 Los apartes subrayados fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-154 de 1997, M. P. Hernando Herrera Vergara.
7 Decreto 2277 de 1979, “por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, artículo 36: “Derechos de los educadores. Los educadores al servicio oficial gozarán de los siguientes derechos:
b. Percibir oportunamente la remuneración asignada para el respectivo cargo y grado del escalafón;
8 Folios 34-35.
9 Folios 82-88.
10 Folios 16 a 70.
11 Para la época en que prestó sus servicios el actor, se desempeñaba como superior jerárquico del jefe de protección y se encargaba de solucionar todos los inconvenientes que se presentaran con los escoltas contratistas.
12 Ver cd que obra a folio 265 A.
13 Folios 141-146 cuaderno 2.
14 De conformidad con el acta de liquidación del último contrato obrante a folio 136 del cuaderno 2, se encuentra: fecha de iniciación 1º de enero de 2009 y fecha de finalización 9 de junio de 2009.
15 Folio 36 Sentencia SUJ2.
16 Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, C. P. William Hernández Gómez.

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