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Timestamp: 2019-04-25 06:43:12+00:00

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﻿ SENTENCIA 1999-02505 DE OCTUBRE 30 DE 2013
SENTENCIA 1999-02505 DE 30 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:NATURALEZA JURÍDICA DE LAS FACTURAS DE COBRO. LAS FACTURAS DE COBRO NO CONSTITUYEN ACTOS ADMINISTRATIVOSSIN EMBARGO, SI SE ENCUENTRA QUE A TRAVÉS DE AQUÉLLAS SE CREA, SE MODIFICA O SE EXTINGUE UNA SITUACIÓN JURÍDICA RESPECTO DE UN PARTICULAR, SE ENTENDERÁN COMO VERDADERAS MANIFESTACIONES DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN, CONSTITUTIVAS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. SE REALIZA UN ANÁLISIS DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS FACTURAS EMITIDAS POR LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS ENTRE OTRAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ACTO ADMINISTRATIVO, FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, FACTURA COMERCIAL DE COMPRAVENTA
Sentencia 1999-02505 de octubre 30 de 2013
SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A
Expediente: 73001-23-31-000-1999-02505-01 (26.746)
Actor: Destilerías y Bodegas de los Andes Ltda.
Demandado: departamento del Tolima - Fábrica de Licores del Tolima
Bogotá, D.C., treinta de octubre de dos mil trece.
Las normas de asignación de competencia que rigen la actuación se encuentran previstas en el Decreto 597 de 1988, conforme al cual, para que el asunto pueda ser tramitado en segunda instancia, la cuantía del proceso debe exceder de $ 18’850.000. Comoquiera que la pretensión de mayor valor formulada en la demanda corresponde a la suma de $ 114’752.4210(2), solicitada por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, se concluye que esta corporación es competente para conocer del recurso interpuesto.
2. Valoración probatoria y procedencia de la acción.
La parte actora solicitó al juez de lo contencioso administrativo, a través de la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, que se declare responsable al Estado por el enriquecimiento sin causa que, a su juicio, ha generado el cobro, sobre una “base gravable” inexistente, de una participación porcentual en los denominados contratos de alcoholes, toda vez que el DANE no certifica el precio promedio de alcoholes, sino el precio calculado respecto de aguardientes anisados, circunstancia que altera su estructura de competencia y su presencia en el mercado.
En primer lugar, la Sala encuentra acreditada la existencia y la representación legal de la sociedad Destilerías y Bodegas de los Andes Ltda., según certificado de Cámara de Comercio(3), en el que consta que su objeto social consiste en la destilación de alcohol para su procesamiento, elaboración, comercialización y exportación de diferentes productos.
Según las copias simples(4) de las facturas cambiarias de compraventa emitidas por la Fábrica de Licores del Tolima(5), en el período comprendido entre octubre de 1997 y junio de 1999, Destilerías y Bodegas de los Andes Ltda. adquirió de esa empresa industrial y comercial del departamento más de treinta mil litros de alcohol extraneutro, de los cuales, según las facturas de participación departamental aportadas por la Secretaría de Hacienda del departamento del Tolima(6), esa dependencia cobró a la sociedad demandante el 4.5% del valor de cada litro comprado, a título de participación del departamento en la explotación del monopolio de licores, durante el mismo interregno. En algunas ocasiones, el monto de la participación se tasó en $ 277.08 por cada litro vendido, en otras en $ 295.67, en $ 332.89, en $ 329.69 y, en otras, en $ 335.79.
El 8 de septiembre de 1999, Destilerías y Bodegas de los Andes Ltda. suscribió un contrato(7) con el departamento del Tolima, en el que este se obligó a autorizar a aquella “la introducción de alcohol extrafino”, habida cuenta que “la Fábrica de Licores del Tolima, tiene agotadas todas sus existencias de alcohol extrafino, para atender la demanda de las empresas productoras de licores ubicadas en el departamento”. En el mismo convenio, también se dispuso lo siguiente:
“El contratista pagará al departamento una tarifa del cuatro punto cinco por ciento (4.5%) sobre el precio promedio por tipo de productos determinados semestralmente por el DANE por cada litro de alcohol introducido, conforme lo establecido en el artículo 33 del estatuto de rentas. La liquidación de la participación por la introducción será por períodos mensuales y su pago se hará dentro de los cinco días calendario siguiente al vencimiento de cada período” (fl. 76, cdno. 1).
El 5 de octubre de 1999, el Comité Técnico Económico Extraordinario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del departamento del Tolima expidió la siguiente acta (se transcribe tal como obra en el expediente, incluso con errores):
“Con el fin de dilucidar y resolver lo atinente al pago de la participación departamental de los alcoholes introducidos al departamento del Tolima, autorizados a particulares.
“Consideraciones:
“1. Analizado el concepto jurídico de fecha octubre 5 de 1999, se observa que no es acorde a la realidad por ser la consulta de carácter económico, atinente a costos de producción.
“2. Lo anterior podría acarrear un mayor detrimento en las Rentas del Departamento.
“3. Que a la fecha se está venciendo el término estipulado en los convenios de introducción de alcohol con los particulares.
“4. Que el análisis versa sobre una materia prima, denominado alcohol y no sobre un producto terminado como lo determina el artículo 33 del estatuto de rentas departamentales, por lo cual el caso es atípico.
“Análisis:
“1.* El precio para la botella de 750 cc para los anizados es de $ 8.166.73, certificado por el DANE para el segundo semestre de 1999. La participación a pagar por litro de alcohol extrafino (materia prima) es de $ 367.50, equivalente al 4.5% de $ 8.166.73.
“* Según oficio 1026 del 5 de octubre de 1999 del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos, el precio base para liquidar la participación de los alcoholes sería un promedio simple, entre $ 8.166.73 y $ 9.373.97 valores certificados por el DANE para los anizados y otros licores respectivamente, que corresponde a $ 8.770.35.
“La participación a pagar por litro de alcohol extrafino es de $ 394.67 equivalente al 4.5% de $ 8.770.35.
“2. La materia prima - alcohol extrafino, es uno de los costos de producción; por lo tanto técnicamente téngase la siguiente fórmula:
“cálculo de la participación a aplicar:
“Materia prima................................ $ xxx
“+ Mano de obra directa................ $ -0-
“= Costo de producción................ $ xxx
“+ Margen de utilidad - empresa.......$ -0-
“+ Margen de comercialización.....$ -0-
“+ Costos por fletes.................... $ xxx
“= Base para aplicar tarifa......... $ XXX*= valor total facturación
“* Este resultado se multiplica por la tarifa (4.5%)
“Fíjase el valor de la participación como el resultado de aplicar la tarifa establecida en el artículo 33 del estatuto de rentas, a la sumatoria de los valores de la formula anterior; con fundamento a que el caso que nos atañe es atípico, por cuanto se trata de una materia prima —alcohol extrafino— y no de un producto terminado como lo estipula la norma, en consecuencia esta decisión es técnica” (fl. 78 a 81, cdno. 1).
De otra parte, está probado que mediante Ordenanza 59 de 10 de octubre de 1995(8), capítulo VI, el departamento del Tolima estableció las normas de comercialización de alcohol y el porcentaje de participación en los convenios que se celebraran en relación con esta materia, así (se transcribe tal cual como obra en el expediente, incluso con errores):
“ART. 106.—Monopolio de alcoholes: la producción, introducción, distribución y venta de alcoholes potables e impotables, constituye monopolio del departamento, al tenor de lo dispuesto en las normas de orden nacional (L. 15/1905, D.L. 244/1906 y L. 83/1925). La introducción y conservación de alcoholes debidamente autorizados serán controladas y reglamentadas por las autoridades de rentas.
“ART. 108.—Participación en los convenios de alcoholes: fijase como participación departamental en desarrollo de los convenios de alcoholes de que trata el artículo anterior un 4.5% del precio promedio nacional de los aguardientes anisados que semestralmente certifique el DANE por cada litro de alcohol producido cualquiera que sea la graduación alcohólica. Igual participación se cobrara para los alcoholes y todo tipo de preparados o concentrados alcohólico procedentes de otros departamentos o países”.
Mediante Ordenanza 57 de 31 de diciembre de 1997(9), el departamento del Tolima derogó las anteriores normas y, en su lugar, dispuso:
“ART. 32.—Monopolio de alcoholes: el monopolio sobre alcoholes potables consiste en el privilegio que tiene el departamento para autorizar su producción y comercialización en el territorio Tolimense, como arbitrio rentístico, lo cual podrá hacerse por conducto de la Fábrica de Licores del Tolima, o mediante la celebración de contratos con personas de derecho público o privado para la obtención o introducción de alcoholes (D. 244/1906). El departamento del Tolima ejercerá monopolio sobre la producción de alcohol impotable (L. 84/1916).
“ART. 33.—Participación en los contratos de alcoholes: fíjase como participación departamental en desarrollo de los contratos de producción, introducción y comercialización de alcoholes de que trata el artículo anterior un cuatro punto cinco por ciento 4.5% del precio promedio por tipo de productos determinados semestralmente por el DANE por cada litro de alcohol producido cualquiera que sea la graduación alcohólica.
“ART. 34.—Liquidación y pago de participación por alcoholes: la liquidación de la participación por la producción, introducción y comercialización de alcoholes se hará por períodos mensuales y su pago se hará dentro de los cinco días calendario siguientes al vencimiento de cada período”.
Es evidente para la Sala que, si bien el demandante aseguró en el recurso de apelación que no pretende la anulación del artículo 33 del mencionado estatuto de rentas del departamento del Tolima, por cuanto no lo considera contrario a derecho, sus pretensiones sí están dirigidas a obtener la nulidad de la liquidación y del cobro de la participación departamental en la venta de licores, efectuados de manera sucesiva a través de las facturas cambiarias de compraventa emitidas por la Fábrica de Licores del Tolima y de las facturas de participación elaboradas por la Secretaría de Hacienda del Tolima.
En efecto, al revisar las pretensiones de la demanda, atrás transcritas, se observa que la misma se opone al cobro de tal “participación porcentual del alcohol” realizado a través de las mencionadas facturas, toda vez que dicho recaudo, a juicio de la empresa actora, carece de sustento legal y, en consecuencia, genera un enriquecimiento sin causa jurídica atendible, a expensas de un detrimento patrimonial correlativo que, por ende, resulta injustificado y, además, desborda y altera la estabilidad económica de la sociedad.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las facturas, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que se pueden entender como una declaración unilateral de voluntad de la administración, siempre que se den los requisitos necesarios para su configuración. En el ámbito de las facturas emitidas por las empresas de servicios públicos, esta corporación ha sostenido que estas serán consideradas como actos administrativos, en atención a los siguientes presupuestos:
“1. La facultad de las empresas de servicios públicos de definir controversias frente al usuario, de declarar lo que es un derecho en un momento determinado y de resolver los recursos de reposición presentados en contra de sus decisiones, es en realidad el ejercicio de un poder de autotutela.
“2. Los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios que decidan la negativa a contratar, la suspensión, terminación, corte y facturación, es decir, los actos que niegan o afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, son administrativos.
“3. El establecimiento por parte de la Ley 142 de 1994, de mecanismos de defensa instituidos tradicionalmente a favor de los sujetos que acuden ante la administración, hace suponer que la ley le ha otorgado a las empresas prestadoras de servicios públicos, las prerrogativas que poseen ordinariamente las autoridades públicas.
“4. Al considerar que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, se ha equiparado su prestación al ejercicio de una función administrativa (C.P., arts. 2º, 209 y 365)”(10).
Ahora, respecto a la facultad para liquidar y cobrar el impuesto de alumbrado público, la Sala ha dicho(11) (se transcribe tal como está en el texto, incluso con errores):
“Identificadas las principales características del servicio de alumbrado público, y determinada identificada la causa que, de acuerdo con los demandantes, es la generadora del daño, es menester entrar a precisar cuál es la naturaleza de la facturación realizada por concepto de alumbrado público, específicamente si se trata o no de un acto administrativo o si como el agente del Ministerio público sostiene en el escrito que sustenta la apelación que presentó, se está frente a una conducta fáctica. Lo primero que debe apuntarse es lo ya sostenido respecto de las facturas, cuando de servicios públicos domiciliarios se trata; si estas reúnen la triple característica de cuenta de cobro, título ejecutivo y acto administrativo, ¿por qué dicha condición no se puede extender a aquella parte de la factura que se ocupa de la liquidación del impuesto de alumbrado público?
“Se sostuvo en su momento que los actos de facturación se tenían como manifestación del ejercicio de una función administrativa; si esto es así en un marco en el que la actividad prestada tiene una clara connotación económica, resultaría incoherente negarlo en un servicio público que, como se vio, dadas sus características, escapa de la lógica empresarial y al contrario se identifica más con la idea de ‛exclusividad’ o responsabilidad directa del sector público en su organización y prestación.
“El artículo 9º del Decreto 2424 de 2006 establece que el cobro del impuesto de alumbrado público puede ser llevado a cabo por los municipios utilizando las facturas de los servicios públicos, regla que es reiterada en el artículo 9º de la Resolución 43 de la CREG al señalar, que el cobro del tributo puede realizarse directamente a los usuarios utilizando la infraestructura de las empresas distribuidoras cuando se haya celebrado con ellas el respectivo convenio. Es precisamente en el supuesto descrito en el que se enmarca la labor adelantada por Electrocosta S.A., en el municipio de Montería:
‛Cláusula séptima: facturación domiciliaria y recaudo. Las partes acuerdan que la electrificadora facturará la tasa de alumbrado público, autorizada en un porcentaje (15 por ciento) del consumo mensual a cada usuario, indicado por el honorable Consejo (sic) Municipal, mediante Acuerdo 50 de 1996, lo cual hará en el mismo recibo y de forma conjunta con el servicio de energía eléctrica domiciliaria en todos los sectores de consumo, discriminando en todo caso los valores por separado, tal como lo establecen las disposiciones vigentes, el recaudo lo seguirá realizando la electrificadora, a través del sistema financiero local, sin costo alguno hasta cuando la electrificadora lo determine. Los valores recaudados y no recaudados por concepto de alumbrado público, se considera una deuda del usuario para con el municipio, quien podrá ejercer las acciones legales pertinentes para su cobro’(12).
“Para la sala, la tarea de liquidar mes a mes en las facturas de energía el impuesto de alumbrado público es un claro ejemplo de una función de carácter administrativo consistente en precisar, caso por caso, de acuerdo con la base gravable, el monto de la obligación que corresponde a cada uno de los sujetos pasivos del tributo. Debe recordarse que en eventos como el estudiado la titularidad del servicio continúa siendo del municipio pero este decide habilitar a otra persona para que se ocupe de su prestación efectiva trasladando, en algunas ocasiones, no solo la gestión material sino también el ejercicio de prerrogativas públicas, prerrogativas que se pueden concretar a través de la toma de decisiones que poseen la calidad y efectos de todo acto administrativo.
“La jurisprudencia de esta corporación en varias oportunidades ha reiterado que la liquidación de un impuesto constituye una verdadera manifestación unilateral de la voluntad de la administración que afecta situaciones jurídicas concretas. Un acto de carácter definitivo que coloca fin a un procedimiento administrativo tendiente a determinar el impuesto a pagar, frente al cual pueden interponerse los recursos de la vía gubernativa, que en caso de no proceder habilitan el uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo(13). En otras oportunidades, se ha puesto de presente el carácter ejecutivo de la liquidación al contener una obligación expresa, clara y exigible que permite demandar por vía coactiva su cumplimiento, como lo dispone el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo(14). También ha sostenido el juez que como acto definitivo que es, surte efectos desde su notificación sin requerir acto confirmatorio alguno(15). Finalizamos este aparte de la sentencia recordando la posición de la sala frente a supuestos de hecho similares a los del presente proceso:
‛En el caso concreto, los facturas mediante las cuales se cobraba el impuesto de alumbrado público en el municipio de Ibagué y, en particular, el valor correspondiente al mes de julio de 2000 eran actos administrativos para esos efectos, en cuanto contenían la liquidación de un tributo impuesto mediante un acto general, cuya tarifa debía ser liquidada por la Electrificadora del Tolima S.A., en cumplimiento del convenio suscrito con el Instituto para el Fomento de Ibagué - Infibague y, por lo tanto, a través de esos actos, la autoridad competente, por intermedio de la empresa contratista expresaba su voluntad unilateral, que gozaba de presunción de legalidad y de fuerza ejecutoria. Así las cosas, la reparación del daño que se afirma causado con el pago de ese tributo, requiere la anulación de los actos administrativos mediante los cuales fue liquidado en relación con cada usuario, porque mientras los actos permanezcan en el mundo jurídico, son legales, firmes y ejecutivos y, por ende, sus efectos son jurídicos y no comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado’(16)”.
En otras oportunidades, haciendo mención a las facturas de venta, la corporación señaló que estas podían llegar a constituirse en verdaderos actos administrativos, atendiendo a las siguientes consideraciones:
“Del texto de las facturas descritas, observa la Sala que su naturaleza corresponde a la de un acto administrativo, que aunque se llame ‛factura de venta’ contiene una manifestación de voluntad administrativa con una decisión que produce efectos en derecho, se encuentra suscrita por el tesorero general del departamento y es susceptible de control jurisdiccional(17).
“Sin embargo, y como se señaló anteriormente, si bien se trata de un acto administrativo, para que dicho documento preste mérito ejecutivo, debe contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible, debe gozar también de carácter ejecutivo y ejecutorio, para que la administración pueda cobrarlo por la vía coactiva”(18).
En igual sentido se ha pronunciado la Sección Primera, en tratándose de facturas emitidas por la Aeronáutica Civil, así:
“Sobre el particular se tiene que la Resolución 3929 de 16 de octubre de 2001, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, vista su motivación y lo dispuesto en ella, no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna, o dicho de otra forma no contiene decisión de fondo ni efecto jurídico directo sobre asunto administrativo alguno, sino que mediante ella la entidad demandada se limita a la mera consolidación o sumatoria del valor de las facturas en mención y los intereses moratorios que las mismas habrían generado, y a ordenar el cobro de su monto; de suerte que las obligaciones a que alude no surgen de la misma, sino de las facturas que allí aparecen relacionadas, por lo cual la verdadera fuente de las obligaciones que se ordenan cobrar y, por ende, las creadoras de la respectiva situación jurídica son esas facturas, que la Sección Quinta de esta corporación señaló como constitutivas de actos administrativos, y ello explica justamente que la entidad demandada anteriormente hubiera intentado su cobro mediante juicio de jurisdicción coactiva cuyo expediente obra como prueba en este proceso”(19).
Ahora bien, la Sección Cuarta de la corporación ha considerado que, en principio, las facturas de cobro no constituyen actos administrativos; sin embargo, si se encuentra que a través de aquellas se crea, se modifica o se extingue una situación jurídica respecto de un particular, se entenderán como verdaderas manifestaciones de voluntad de la administración, constitutivas de actos administrativos . Al respecto dijo:
“Bajo ese orden de ideas, la Sala considera que las facturas demandadas, en esencia, son actos jurídicos derivados de un contrato de suministro de energía eléctrica y que si bien en esas facturas se evidencia una decisión tomada por Corelca en ejercicio de la función administrativa que asigna la ley a entidades diferentes a las administradoras del tributo(20), esto no implica que las facturas cambien de naturaleza jurídica y se conviertan en acto administrativo, pues, lo que determina la existencia de un acto administrativo, no es el documento en el que se materialice la decisión sino, la decisión en sí misma de la administración de crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, se reitera, independientemente del documento en donde se plasme esa decisión(21).
Finalmente, esta Sala, en reciente decisión y con apoyo en todos los pronunciamientos jurisprudenciales anteriormente mencionados, concluyó “que las facturas no constituyen per se actos administrativos; sin embargo si por su virtud la entidad administrativa crea, modifica o extingue una situación jurídica ostentarán esta calidad y podrán ser objeto de control, ya sea en sede administrativa o en sede jurisdiccional”(22).
En esa oportunidad analizó un asunto de similar naturaleza, en tanto la empresa demandante —Fruver y Cía. Ltda.—, por medio de la acción de reparación directa, pretendía la anulación de los actos de liquidación y cobro de participación porcentual realizados por la Fábrica de Licores del Tolima, en razón a la compra que aquella realizaba por cada litro de alcohol extrafino, y que se vieron materializados en la expedición de múltiples facturas cambiarias de compraventa y de participación departamental. Al respecto se estableció que esas facturas “crearon en cabeza de Fruver y Cía. Ltda., una deuda frente al tesoro departamental, es decir modificaron su situación jurídica frente al departamento del Tolima y, por lo tanto, deben tenerse como verdaderos actos administrativos...”(23).
En este orden de ideas, resulta pertinente, entonces, pasar a determinar la acción que procede en el presente caso, toda vez que la parte actora consideró como fuente del daño antijurídico alegado la emisión de las facturas de liquidación y cobro de la mencionada participación departamental.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede cuando la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, es decir, un acto administrativo. Así las cosas, es claro para la Sala que lo que ha debido hacer la parte actora es cuestionar la legalidad de dichos actos administrativos (las facturas cambiarias de compraventa y de participación porcentual), a través de la mencionada acción y, con ello, solicitar la reparación del daño que considera le fue causado con el cobro de la referida participación.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo establece que toda persona que se sienta lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño. De igual manera podrá actuar quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal o la devolución de lo que pagó indebidamente.
Se encuentra, entonces, que para demandar por el daño alegado por Destilerías y Bodegas de los Andes Ltda. resulta improcedente la acción de reparación directa, toda vez que el perjuicio no se originó en un hecho, omisión u operación administrativa, sino en unos actos administrativos, caso en el cual, para lograr la indemnización del perjuicio causado con su expedición, resulta necesario desvirtuar la presunción de legalidad que los acompaña, mediante el ejercicio de la acción ya mencionada, pues, de lo contrario, sus disposiciones seguirán incólumes, de manera que no se podrá predicar de ellos la derivación de daño alguno.
Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:
“(...) no resulta procedente que se adelante un proceso en ejercicio de la acción de reparación directa cuando el presunto daño proviene de la alegada ilegalidad de un acto administrativo, máxime cuando la correspondiente acción, como ocurrió en el caso concreto, hubiere caducado; este fenómeno no hace viable el ejercicio de una acción diferente a la que por ley corresponde.
“La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, (sic) está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos —o por cualquiera otra causa—, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando este es fuente de un daño, se reitera, la ley prevé como acción generalmente pertinente, la de nulidad y restablecimiento del derecho.
“Por todo lo anterior, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, que hace improcedente un pronunciamiento de fondo comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito”(24).
Pese a lo antes dicho, es preciso aclarar que, de forma excepcional, en aquellos casos en los que se haya declarado la nulidad de un acto administrativo de carácter general, es posible demandar la declaratoria de responsabilidad estatal, mediante la acción de reparación directa, siempre que entre el daño antijurídico alegado y dicho acto no medien actos administrativos particulares que puedan ser objeto de acción en sede judicial, evento que no ocurre en el sub lite(25).
Ahora bien, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso concreto, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, figura que impide al juez pronunciarse de fondo en relación con las pretensiones formuladas, tesis que no solo plasma la sentencia acabada de citar, como puede verse en el último párrafo transcrito de ella, sino que, además, ya había sido expresada en una sentencia anterior a aquella, así:
“La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos (sic) ‘los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que este pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria’, por lo que al no cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora”(26).
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 18 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se inhibió para pronunciarse de fondo, en tanto consideró que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 18 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
(2) Cifra que resulta de sumar los valores reclamados por concepto de daño emergente, según las pretensiones de la demanda atrás transcritas.
(3) Folios 2 a 5, cuaderno 1.
(4) En sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2013 (Exp. 25002), la Sección Tercera de esta corporación aceptó la valoración de las piezas documentales aportadas al proceso en copia simple, por cuanto respecto de estas “se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido”. Pese a que el suscrito magistrado no comparte la posición mayoritaria adoptada por la Sala sobre la materia, acogerá lo dispuesto en la mencionada providencia.
(5) Folios 13 a 39, cuaderno 1.
(6) Folios 2 a 97, cuaderno 4.
(7) Folios 76 y 77, cuaderno 1.
(8) “Por medio del (sic) cual se expide el estatuto departamental de rentas” (copia auténtica que obra a fls. 112 a 263, cdno. 3).
(9) “Por la cual se expide el estatuto de rentas del departamento del Tolima” (copia auténtica que obra a fls. 3 a 111, cdno. pruebas parte demandada).
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de marzo de 2005, Expediente AG-1617, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente AG-0650, C.P. Enrique Gil Botero.
(12) “Folios 120 a 126 del cuaderno 2”.
(13) “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de junio de 1998. Expediente AC- 5949. C.P. NAC-549”.
(14) “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 26 de octubre de 1992. C.P. Miren de la Lombana de Magyarof. Expediente 0179”.
(15) “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 22 de febrero de 1991. Expediente 2701”.
(16) “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de marzo 6 de 2008. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente AG- 01550”.
(17) Cita textual del fallo: En similar sentido, Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 27 de mayo de 2004, Expediente 14235, M.P. Ligia López Díaz.
(18) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de agosto de 2007, Expediente. 15235, C.P. Ligia López Díaz.
(19) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, Expediente 0583-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(20) “Mediante Sentencia C-091 de 1997 la Corte Constitucional dio por sentado que constituye una función administrativa asignada por ley, la de liquidación y recaudo del impuesto de registro a cargo de las cámaras de comercio. En sentido análogo es aplicable tal calificativo al caso concreto”.
(21) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2009, Expediente 16045, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(22) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de junio de 2013, Expediente 26733, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(24) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010, Expediente 17811, C.P. Mauricio Fajardo Gómez (e).
(25) Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 5 de julio de 2006. C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente 21051, del 21 de marzo de 2012, Expediente 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón.
(26) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, Expediente 17311, C.P. Ruth Stella Correa.

References: artículo 86
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 9
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 68
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 86