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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN PROGRAMA SANEAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LA TENENCIA IRREGULAR DE LA PEQUEÑA PROPIEDAD RAÍZ MINISTERIO DE BIENES NACIONALES - PDF
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN PROGRAMA SANEAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LA TENENCIA IRREGULAR DE LA PEQUEÑA PROPIEDAD RAÍZ MINISTERIO DE BIENES NACIONALES
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Emilio Víctor Manuel Lucero Rivas
1 INFORME FINAL DE EVALUACIÓN PROGRAMA SANEAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LA TENENCIA IRREGULAR DE LA PEQUEÑA PROPIEDAD RAÍZ MINISTERIO DE BIENES NACIONALES PANELISTAS: Rosario Bello (Coordinadora) Mario Gaymer Gabriela Guevara AGOSTO 2009
2 NOMBRE PROGRAMA: Saneamiento y Normalización de la Tenencia Irregular de la pequeña Propiedad Raíz AÑO DE INICIO: 1997 MINISTERIO RESPONSABLE: Ministerio de Bienes Nacionales SERVICIO RESPONSABLE: Ministerio de Bienes Nacionales; División Constitución Propiedad Raíz Tabla de contenido RESUMEN EJECUTIVO... 4 I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA Descripción General del Programa Objetivos del Programa a nivel de fin y propósito Justificación del Programa Política global y/o sectorial a que pertenece el Programa Descripción de bienes y/o servicios (componentes) que entrega el Programa Procesos de producción de los componentes Caracterización y cuantificación de población potencial Caracterización y cuantificación de población objetivo Estructura organizacional y mecanismos de coordinación Funciones y actividades de seguimiento y evaluación que realiza la unidad responsable Reformulaciones del Programa Otros programas relacionados Antecedentes Presupuestarios II. TEMAS DE EVALUACION DISEÑO DEL PROGRAMA Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con el Diseño del Programa Diagnóstico de la Situación Inicial Lógica Vertical de la Matriz de Marco Lógico Lógica Horizontal y de la Matriz de Marco Lógico Reformulaciones del Programa a nivel de Diseño ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA Estructura Organizacional y Mecanismos de Coordinación al interior de la Institución Responsable y con otras instituciones Criterios de focalización y selección de beneficiarios de los componentes Criterios de Asignación de Recursos, Mecanismos de transferencia de recursos y modalidad de pago Funciones y actividades de seguimiento y evaluación que realiza la Unidad Responsable EFICACIA Y CALIDAD DEL PROGRAMA Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Eficacia y Calidad del Programa Desempeño del Programa en cuanto a la Producción de Componentes Desempeño del Programa a nivel de Propósito Desempeño del Programa a nivel de Fin RECURSOS FINANCIEROS Fuentes y Uso de Recursos Financieros Eficiencia del Programa Análisis de eficiencia actividades y/o componentes Gastos de Administración Análisis de otros indicadores de eficiencia Economía Ejecución presupuestaria del Programa Aportes de Terceros
3 Recuperación de Gastos SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Sostenibilidad del Programa JUSTIFICACIÓN DE LA CONTINUIDAD Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Justificación de la Continuidad del Programa III. CONCLUSIONES IV. RECOMENDACIONES V. BIBLIOGRAFÍA ANEXOS 3
4 RESUMEN EJECUTIVO PERÍODO DE EVALUACIÓN: PRESUPUESTO PROGRAMA AÑO 2008: $ millones 1. Descripción General y Objetivos del Programa Fin y Propósito del Programa (Objetivos del Programa) FIN: Contribuir a mejorar la calidad de vida incrementando el patrimonio legal de las personas vulnerables y consecuentemente la accesibilidad de otros beneficios del Estado para éstas PROPOSITO: Mejorar la situación de la tenencia de la pequeña propiedad raíz de aquellas propiedades cuyo avalúo fiscal sea inferior a 380 UTM 2 en el caso de los bienes raíces urbanos y las 800 UTM en el caso de los bienes raíces rurales Población Objetivo y Beneficiarios Efectivos Componente 1. Dominio irregular de la propiedad particular y pública, ubicada en el sector urbano o rural, regularizado (normalización). La población objetivo del componente 1 está constituida por la demanda efectiva por regularización de aquellas solicitudes válidas ingresadas cada año al Registro de Propiedad Raíz (RPI) que el programa tiene considerado atender en cada año. Estas pueden corresponder a solicitudes de regularización de propiedades privadas o fiscales, a solicitudes de permisos de ocupación y a solicitudes de títulos gratuitos. La población objetivo del componente equivale en el cuatrienio a solicitudes (o personas solicitantes). Componente 2. Irregularidad de dominio de la propiedad prevenida. La población objetivo del componente 2 corresponde a todos las personas con pequeña propiedad raíz, privada o fiscal, irregular o regular del país. La población objetivo del componente equivale a la población potencial del programa. Sólo existen antecedentes para estimar la población rural, la que alcanza a (explotaciones o potenciales productores); en el sector urbano no es posible obtener un número porque no se encuentra cuantificada. Los beneficiarios efectivos del componente 1 corresponden a aquellos casos que una vez realizado el proceso de regularización a través de cualquiera de los instrumentos que maneja la División de Constitución de Propiedad Raíz (D.L.No y D.L.No.1.939), egresa del programa con una Resolución que le ordena inscribir en el CBR 3 el inmueble a 1 Este Presupuesto incluye la asignación específica al Programa, los aportes que forman parte del presupuesto de otras instituciones públicas (FNDR, Chile Solidario, CONADI, INDAP) y los aportes de municipalidades. No incluye el copago por los beneficiarios, ya que estos constituyen entradas generales del Ministerio, no siendo necesariamente destinados a financiar gastos del Programa. 2 UTM julio 2009: $ Trámite terminado con resolución dictada por la Secretaría Regional de Bienes Nacionales ingresada al Conservador de Bienes Raíces. 4
5 nombre del beneficiario. Esto incluye títulos de propiedad particular y títulos gratuitos. También, son beneficiarios efectivos del programa aquellos que solicitan permiso de ocupación y reciben un acta de radicación, pero no una Resolución que indique inscripción en el CBR. Los beneficiarios efectivos del programa corresponden casos durante el cuatrienio. Sólo existe una cuantificación de los beneficiarios efectivos del subcomponente 2.1 de prevención, que equivalen para el cuatrienio a personas con un incremento porcentual entre el 2005 y el 2009 que equivale a un 238%. Descripción General del Diseño del Programa El programa se inicia en el año Está a cargo de la División de Constitución Propiedad Raíz (DCPR) del Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) que lo ejecuta en coordinación con la Intendencias, Gobernaciones y Municipios, y con eventual apoyo financiero de éstas a través de convenios. Su objetivo (propósito) consiste en mejorar la situación de la tenencia de la pequeña propiedad raíz de aquellas propiedades cuyo avalúo fiscal sea inferior a 380 UTM 4 en el caso de los bienes raíces urbanos y las 800 UTM en el caso de los bienes raíces rurales. Tiene cobertura nacional en los sectores urbano y rural, con énfasis en aquellos territorios priorizados por las regiones. El programa no tiene plazo de término fijo, porque la demanda efectiva de regularización se ha mantenido en el tiempo, es decir el tema del saneamiento es por definición dinámico, pues las propiedades se van traspasando de generación en generación y siempre es necesario regularizar dicho traspaso. La población potencial del programa corresponde a todas las personas del país poseedoras de una propiedad raíz, privada o fiscal, irregular o regular. Esta definición engloba a los dos componentes del programa. Sin embargo, dadas las particularidades de cada uno de ellos y de sus subcomponentes, cada uno tiene una definición distinta de población potencial. No es posible precisar su cuantificación global por cuanto las fuentes de información que proveen dicho número no se encuentran validadas 5. No obstante, la única fuente confiable la constituye el Censo Agropecuario 6. Éste indica que la irregularidad de tenencia en el sector rural para el año 2007 equivale a predios. El programa de Saneamiento y Normalización consta de 2 componentes: Componente 1: Dominio irregular de la propiedad particular y pública, ubicada en el sector urbano o rural, regularizado (normalización). Este servicio consiste en el otorgamiento de una resolución de saneamiento que se expresa en tres productos diferentes o subcomponentes. 4 UTM julio 2009: $ En 1996 el Ministerio de Bienes Nacionales realizó un Diagnóstico de Propiedad Irregular (DPI), tomando una muestra, que identifica un universo potencial de propiedades irregulares con factibilidad de regularizarse a través de saneamientos (propiedad particular) o entrega de títulos gratuitos (propiedad fiscal). De este universo, propiedades serían urbanas y corresponderían al sector rural. Sin embargo, de acuerdo con la Evaluación Dipres (2001) y la Evaluación de Asesorías para el Desarrollo (2002, pág 6) el DPI subestima fuertemente el universo. Fue realizado sin la exhaustividad requerida por equipos poco preparados, y no consideró la dinámica del proceso de regularización y desregularización. 6 Levantado por el INE los años 1997 y 2007 para el sector rural. 5
6 Subcomponente 1.1) Propiedad Particular irregular saneada e inscrita en el Conservador de Bienes Raíces (DL 2695 para propiedad privada) tiene por objeto regularizar la posesión material del poseedor irregular que carece de títulos o los tiene imperfectos 7. El servicio está dirigido a personas naturales o jurídicas chilenas o extranjeras, que posean un inmueble particular (privado), en el sector urbano o rural, que carezcan de título de dominio regular. Este servicio del programa es pagado por el usuario. Sin embargo, se otorga un subsidio para financiar el costo del trámite a las personas que califican como vulnerables, definidas éstas como el 60% más vulnerable de la población nacional (un máximo de puntos en la Ficha de Protección Social) y/o pertenecientes a grupos prioritarios (adultos mayores, y personas afectadas personalmente o uno de los miembros de la familia por enfermedades catastróficas o crónicas severas, indígenas y mujeres jefas de hogar). El proceso de producción del subcomponente es el siguiente: Los poseedores materiales (sin título de dominio) de una propiedad rural o urbana presentan una solicitud ante las Secretarías Regionales Ministeriales u Oficinas Provinciales de Bienes Nacionales para la regularización de su propiedad. La solicitud se acepta si se adjuntan todos los documentos requeridos. Los datos son ingresados al Registro de la Propiedad Irregular (RPI). Se realiza evaluación jurídica de documentos y económica para efectos de asignación del subsidio. La SEREMI emite Resolución A de acogida de solicitud y el valor del cupón de pago (si corresponde) que el usuario deberá presentar en Banco Estado para cancelar el servicio. Se elabora un informe técnico y de deslindes de la propiedad (realizado con recursos humanos del MBN o se externaliza (contratistas)). Con los resultados obtenidos en la parte técnica y jurídica se elabora la resolución B que ordena la publicación de los procesos de saneamiento en el diario oficial. De no existir oposición en el plazo legal se elabora resolución C individualización de él o los peticionarios, ubicación y deslindes del predio, su denominación (si la tiene) y superficie aproximada. Con esta resolución se efectúa la petición al conservador de bienes raíces para que realice la inscripción, quedando el/la beneficiario en calidad de poseedor regular 8. Lo anterior significa que la Resolución C, otorgada por el Servicio, entrega al solicitante el justo título del cual carecía para poseer el bien raíz, lo que sumado al paso del tiempo (un año, desde la fecha de inscripción) lo hará dueño de ese bien raíz. Esto se relaciona con el hecho de que los terceros que aleguen tener igual o mejor derecho para poseer el inmueble, tienen el mismo plazo de un año para ejercer la acción de dominio en contra del regularizado. Es decir, la sola resolución C no hace dueño al solicitante, sino que la suma de ella más el paso del tiempo de un año de la inscripción vigente e ininterrumpida lo hará propietario. 9 Subcomponente 1.2) Actas de radicación 10 sobre patrimonio fiscal extendidas (DL 1939) que implican un permiso de ocupación temporal sobre propiedad fiscal, permitiendo enajenar gratuitamente tierras fiscales a personas que reúnen los requisitos descritos en 7 Artículo 2507.El dominio se llama pleno o perfecto, cuando es perpetuo, y la cosa no está gravada con ningún derecho real hacia otras personas. Se llama menos pleno, o imperfecto, cuando debe resolverse al fin de un cierto tiempo o al advenimiento de una condición, o si la cosa que forma su objeto es un inmueble, gravado respecto de terceros con un derecho real, como servidumbre, usufructo, etcétera. 8 es decir aún no tiene título de dominio 9 Aclaración realizada por el Ministerio de Bienes Nacionales en carta al Panel con fecha Santiago, 6 de agosto de Se refiere a permiso de uso de un terreno fiscal. Autorizase al Presidente de la República para que a través del Ministerio transfiera gratuitamente inmuebles fiscales rústicos o urbanos, a personas naturales chilenas, siempre que por sus antecedentes socio-económicos se justifique o se trate de casos contemplados en planes nacionales o regionales de este Ministerio. 6
7 la norma 11 y principalmente que carezcan de otro bien raíz. El Acta de Radicación faculta al interesado para ocupar inmediatamente el inmueble y efectuar los trabajos e inversiones que correspondiere de acuerdo con la naturaleza del terreno. Este proceso no tiene costo para el solicitante. Una vez que el postulante haya dado oportuno y fiel cumplimiento a las obligaciones impuestas, podrá solicitar el otorgamiento del título gratuito de dominio, siempre y cuando la propiedad es declarada prescindible por el MBN. En el caso del acta de radicación el proceso de producción comienza con la postulación (ingreso y captación de casos) seguido de la correspondiente evacuación de un acta de radicación 12. El proceso de producción considera una parte jurídica de acreditación de requisitos legales y una parte técnica correspondiente al trámite propiamente tal. Subcomponente 1.3) Títulos Gratuitos sobre patrimonio fiscal otorgados (DL 1939). Propiedad fiscal que se inscribe en el conservador de bienes raíces a nombre de un privado. El otorgamiento de un título gratuito es un acto de disposición que el/la Presidente de la República ejerce a través del Ministerio de Bienes Nacionales, para cuya procedencia se requiere del cumplimiento y condiciones impuestas en el acta de radicación. Sólo puede otorgarse título gratuito de dominio a las personas en cuyo favor se hubiere extendido previamente una Acta de Radicación y que carezcan de una propiedad raíz. La producción de este subcomponente considera dos etapas: una de postulación y otra de ejecución. En este caso sólo se tramitan las peticiones que directamente (a iniciativa propia del postulante) presenten los interesados al Ministerio. El requisito fundamental que debe cumplir la persona solicitante de Título Gratuito es que ésta no cuente con otra propiedad y prueba de su condición de vulnerabilidad social, según puntaje Ficha de Protección Social. Componente 2: Irregularidad de dominio de la propiedad prevenida. Este componente consiste por una parte, en acciones de prevención y educación ciudadana y por otra, en la simplificación de procedimientos y leyes que posibiliten una regularización más eficaz y expedita. El componente se divide en dos sub componentes: Subcomponente 2.1 Personas e instituciones informadas sobre beneficios de las acciones de regularización del Ministerio. Este servicio se orienta a educar y difundir el programa a la ciudadanía mediante acciones de prevención del problema de irregularidad de tenencia identificado. El servicio consiste en cursos o talleres gratuitos desarrollados por personal del Ministerio de Bienes Nacionales, y orientados a informar a la población objetivo sobre los beneficios del programa y el registro de propiedad irregular (RPI). Estas actividades también las pueden realizar los Seremis del Ministerio, en los municipios o en acciones conjuntas con los programas e instituciones con quienes el MBN ha establecido convenios tales como Chile Solidario, Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, INDAP, entre otros. La prevención de la irregularidad y educación ciudadana se trabaja desde la División de Constitución Propiedad Raíz. No existe un plan de difusión para el país ni una estrategia definida. Tampoco un mecanismo estandarizado para la ejecución de actividades relacionadas a este componente. En este sentido, este panel no pudo elaborar un 11 Requisitos: - Debe tratarse de un inmueble fiscal; - Que el solicitante sea una persona natural chilena (también podrá otorgarse a favor de una persona jurídica sin fines de - lucro a fin de satisfacer una necesidad de bien público); - Que el otorgamiento se justifique en razón de sus antecedentes socio-económicos; - No ser dueño, ni el solicitante ni su cónyuge de otro bien raíz. 12 El acta de radicación es un acto del Ministerio de Bienes Nacionales por el cual se autoriza a una persona a ocupar un inmueble fiscal por un determinado periodo y durante el cual deberá darse cumplimiento a las condiciones y obligaciones que dicha acta consagra. 7
8 diagrama de flujo del proceso ni identificar más responsabilidades que las que se detallan en esta sección. Subcomponente 2.2 Marco legal y procedimientos de tramitación sobre transferencia de bienes raíces, simplificados. Con el objetivo de bajar los índices de irregularidad de la pequeña propiedad raíz, este servicio desarrolla acciones destinadas a simplificar los trámites e introducir modificaciones a los distintos instrumentos legales que rigen la operación del programa para que hagan más expedito el proceso de regularización. La producción de este servicio no es continua, responde en general a necesidades de simplificación de trámites que se van registrando en las regiones o a nivel nacional para mejorar los procesos, o a revisiones y adecuaciones eventuales de los instrumentos legales con el fin de optimizar el servicio. Dado el carácter no sistemático ni estandarizado del proceso de producción de este componente, el panel no puede elaborar un diagrama de flujo del proceso ni identificar más responsabilidades que las que se detallan en esta sección. Además, cada procedimiento o propuesta de ley implica un proceso de producción diferente, lo que implica una heterogeneidad tan amplia que no es posible resumir en un solo diagrama. 2. Resultados de la Evaluación Diseño del Programa En un balance se observa que el problema que justifica la existencia del programa, la irregularidad de la tenencia, se mantiene, aunque es necesario estimar su magnitud en el país, así como el peso de las variables que explican la mantención de altos índices de irregularidad. Esta información no existe por lo que no es posible emitir un juicio certero sobre la relevancia y pertinencia del diagnóstico inicial respecto de las soluciones definidas para enfrentarlo. En relación con la magnitud de la problemática abordada, los antecedentes proporcionados por estudios anteriores aproximan estimaciones poco confiables. Sólo el Censo Agropecuario entrega datos confiables para estimar el universo potencial rural, indicando que en 2007 el total de predios con títulos irregulares asciende a No hay datos para el sector urbano y tampoco es posible extrapolar los datos del Censo Agropecuario para estimar el universo potencial de beneficiarios en el sector urbano. La solución que ha priorizado el programa para enfrentar el problema: Mejorar la situación de la tenencia de la pequeña propiedad raíz es abordado por el programa con soluciones de carácter estructural, es decir se concentra en facilitar y simplificar el acceso al procedimiento o trámite de regularización, y en el caso de los permisos y títulos gratuitos, en el acceso a la tierra lo que se considera adecuado, pero no suficiente y tampoco basado en un análisis actualizado. Sin embargo, el programa no aborda otros aspectos que condicionan hoy el problema de la irregularidad y que se vinculan con soluciones más funcionales, es decir: con la seguridad jurídica de la tenencia 13, con la articulación con programas de fomento y protección social para asegurar la sostenibilidad de la misma, y 13 Definida ésta como la garantía explicita por parte del Ministerio de que el usuario cuente con un título de dominio inscrito en Conservador de Bienes Raíces y la protección legal contra el desalojo, el hostigamiento u otras amenazas 8
9 con una estrategia sistemática de prevención para reducir el riesgo de la desregulación e incrementar la efectividad del programa. El propósito no está correctamente definido, por cuanto se considera que mejorar la situación de tenencia no debería ser el propósito del programa puesto que no da una respuesta integral al problema de la irregularidad ni garantiza la seguridad jurídica. Por su parte, el objetivo de propósito debe expresar directamente el resultado de la condición de regularización o saneamiento y de las acciones de prevención. Por otra parte, no hay una alineación entre Propósito y Fin, es decir no existe una correlación causal directa entre mejorar la situación de tenencia irregular y mejorar la calidad de vida. Si la situación de tenencia efectivamente se regulariza con inscripción en el Conservador de Bienes Raíces, el impacto directo del programa a nivel de fin- es que transforma la propiedad en un activo o bien transable, lo que abre posibilidades de mayor accesibilidad a otros beneficios del Estado o a la eventual venta de la misma. El Panel considera que a nivel de diseño el primer componente tiene una relación de causalidad directa con el objetivo de mejorar la tenencia, aunque considera que no es suficiente para disminuir los persistentes niveles de irregularidad ni las desregularizaciones posteriores a la obtención del título de dominio. Es decir, el subcomponente 1.1 entrega al solicitante el justo título 14 (Resolución C), lo que es necesario, pero no suficiente para aseverar que lo hará dueño de ese bien raíz, puesto que el programa no le hace seguimiento a este proceso, lo que redunda en que se desconozca la magnitud de propietarios efectivos de un bien raíz que entra al programa para su regularización. Por su parte, el subcomponente 1.2 otorga un acta de radicación, lo que formaliza una ocupación irregular y que no necesariamente se transforma a posteriori en un título de propiedad. Y el subcomponente 1.3, otorga un título gratuito, único componente que reduce la irregularidad, porque además incorpora la prohibición de venta por un período de tiempo. El componente 2 de prevención en su línea de información y difusión, no permite mejorar la tenencia. Básicamente porque es un componente que no está diseñado para minimizar riesgos, sino que se ha centrado en informar en forma sistemática sobre los beneficios del programa. El componente carece de una definición estratégica y de la periodicidad o regularidad requerida para lograr el propósito del programa. El servicio de prevención requiere desplegar acciones integrales que además de informar y educar, establezcan mecanismos de articulación con otros programas y beneficios del Estado con el objetivo explícito de asegurar la sostenibilidad de la inversión en regularización emprendida por el programa. En el caso del subcomponente 2.2 Marco legal y procedimientos de tramitación sobre transferencia de bienes raíces, simplificados, se conoce el objetivo del mismo, sin embargo, no se han definido las actividades asociadas con su producción por lo que no es posible aseverar si su diseño es pertinente. Lo anterior sólo permite concluir que a nivel 14 Lo anterior significa que la Resolución C, otorgada por el Servicio, entrega al solicitante el justo título del cual carecía para poseer el bien raíz, lo que sumado al paso del tiempo (un año, desde la fecha de inscripción) lo hará dueño de ese bien raíz. Esto se relaciona con el hecho de que los terceros que aleguen tener igual o mejor derecho para poseer el inmueble, tienen el mismo plazo de un año para ejercer la acción de dominio en contra del regularizado. Es decir, la sola resolución C no hace dueño al solicitante, sino que la suma de ella más el paso del tiempo de un año de la inscripción vigente e ininterrumpida lo hará propietario. 9
10 teórico, la simplificación de los procedimientos agiliza el proceso de regularización y lo simplifica, es decir lo acerca más al usuario. El programa no cuenta con mecanismos formales para la participación de usuarios y actividades formales de control social, lo que se evalúa negativamente por cuanto limita caracterizar a los beneficiarios y de esta manera responder de mejor forma las demandas de los mismos. Organización y Gestión La estructura organizacional del programa es adecuada. No obstante, existen deficiencias importantes en materias de gestión, lo que dificulta el óptimo desarrollo de sus componentes y el cumplimiento de su propósito. Entre estas dificultades destacan los problemas asociados a la gerencia del programa, manifiestos en la ausencia de una línea de trabajo estratégica que comande y unifique todos los procesos y acciones que se realizan en el programa tanto a nivel central como a nivel regional. El programa no ha definido cuáles son los resultados de carácter prioritario, y cuáles son los cursos de acción o alternativas (estrategias) que se privilegiarán para alcanzarlos, lo que redunda en una falta de alineación de los procesos operativos asociados a la producción de los componentes, como por ejemplo en el componente 2 de prevención, se detecta una ausencia de procesos estandarizados y reglas. No existe una estrategia de prevención, como tampoco metas de cobertura y un plan de trabajo que defina las líneas de prevención a implementar, los contenidos mínimos de las actividades, materiales a utilizar, o metodologías de evaluación. Tampoco existe un sistema de monitoreo de contenidos ni de la calidad de las actividades ejecutadas, lo que incide negativamente en su resultado y en un uso poco eficiente de los recursos en esta materia. En cuanto a los mecanismos de coordinación entre la DCPR con otras divisiones del Ministerio, particularmente con la División de Planificación y Presupuesto, éstos son deficitarios, no existiendo instancias sistemáticas ni de retroalimentación en torno a los procesos de gestión del programa. Uno de los problemas que atraviesa la coordinación entre divisiones y con la regiones tiene que ver con el flujo de información, la evaluación constató dificultades en el acceso a la información para todas las partes 15 así como de registro de la información 16, lo que impacta negativamente en el soporte administrativo y en el control de gestión que realizan ambos departamentos de la DCPR 17, sobre los procesos que son de su responsabilidad. El acceso a la información también afecta los procesos de toma de decisiones en las SEREMIs, dado que gran parte de ésta se concentra a nivel central. La carencia de criterios objetivos, definidos, socializados y revisados en forma periódica, de planificación y asignación de recursos es una debilidad importante del programa y un riesgo para su operación y eficiencia. No parece adecuado definir las asignaciones regionales de presupuesto en función de metas de número de casos sin disponer de una evaluación de la gestión de estas mismas unidades territoriales respecto del año anterior. La jornada de presupuestación anual se centra en analizar los promedios regionales de 15 Los sistemas de información utilizados por los departamentos no conversan entre sí. 16 La evaluación constató la desaparición de algunos datos respecto de regularizaciones. 17 Departamento de Programación y Control y Departamento Normativo. 10
11 casos atendidos al año anterior, y sobre esta base asigna recursos, lo que se considera importante, pero no suficiente. Respecto de las transferencias de carácter regional efectuadas por otras instituciones 18 a través de los convenios contraídos con las SEREMIs, la propia SEREMI realiza una rendición de acuerdo a los términos establecidos por las partes. Sin embargo, no existe control por parte del nivel central sobre dichos convenios 19, lo que afecta directamente la posibilidad de dimensionar adecuadamente el presupuesto. Respecto de las funciones de seguimiento, éstas se realizan sobre los procesos y están centradas en el cumplimiento de normas, en la ejecución anual, en el monitoreo del cronograma de actividades y en la ejecución presupuestaria. No existe gestión centrada en la búsqueda sistemática de resultados efectivos, orientada con un diseño de evaluación de mediano plazo a nivel de producción de componentes y avance hacia el logro del propósito. El programa opera por demanda, lo que significa que se atiende a toda la población que cumpla con los requisitos establecidos 20. Para efectos de la entrega del subsidio, una vez que la solicitud ha ingresado al RPI y se ha validado, el programa utiliza instrumentos y criterios apropiados de selección para aquellos usuarios definidos como el 60% más vulnerable de la población nacional en base a la FPS. A su vez, los beneficiarios son ordenados dentro de cada tramo de subsidio para efectos de priorizar la atención en función de criterios de vulnerabilidad 21 y antigüedad de la postulación, criterios que se consideran adecuados. El proceso de tramitación de casos demora entre 12 y 27 meses, lo que se considera excesivo. La consultora Soluziona 22 establece que es posible reducir el tiempo de las etapas del flujo de procesos de regularización y evaluación socioeconómica en 10 meses. Esta reducción sería posible obtenerla digitalizando las mismas 23. Eficacia y Calidad En cuanto a la evolución de los niveles de producción, el componente 1 de regularización presenta un crecimiento del 607% en el periodo con un valor para este último año de casos ingresados al CBR 24. Esta variación se explica en parte por el 18 FNDR, CONADI, SERNAM, otras. 19 Desconociendo de esta forma los niveles de recursos disponibles en las regiones. 20 Aquellas propiedades irregulares cuyo avalúo fiscal sea inferior a 380 UTM en el caso de los bienes raíces urbanos y las 800 UTM en el caso de los bienes raíces rurales y tenga todos los documentos exigidos para presentar una solicitud. 21 Se determina un puntaje de 1 a 100 en base a FPS, si es mujer jefa de hogar, pertenencia a pueblo originario, menores de edad en el grupo familiar, y criterios regionales. 22 El año 2006 la consultora Soluziona realizó el estudio denominado Levantamiento de Procesos Ministerio de Bienes Nacionales, cuyo objetivo fue realizar una revisión y rediseño de los procesos de gestión asociados a los siguientes productos del Ministerio: i) adquisición (herencia vacante), b) administración (arriendo); iii) disposición (venta) y iv) saneamiento (saneamiento y contratistas). 23 Esto es posible automatizando los procesos de ingreso de solicitud que en la actualidad demora 8 meses (incluye recepción de postulaciones 4 meses, digitación en sistema 2 meses, Seremi licita casos 2 meses) y 4 meses adicionales que demora la evaluación (DCPR revisa información FPS de Mideplan, DCPR determina tramo de subsidio, DCPR informa resultado a Seremi). 24 La información respecto de niveles de producción del componente 1 corresponde sólo a los subcomponentes 1.1 Regularización de propiedad privada y 1.3 Títulos gratuitos. En el caso del Acta de Radicación (subcomponente 1.2) corresponde sólo a un permiso de ocupación temporal del inmueble, el que 11
12 incremento del 132% de los casos ingresados en el CBR el 2008 respecto del año 2007, debido a la meta presidencial de atender casos antes del para lo cual el programa experimentó un incremento de recursos a mediados del 2008 así como también del número de profesionales dentro de la segunda mitad del mismo año. Con el fin de cumplir la meta presidencial de atender casos al año 2010, la DCPR proyectó en conjunto con regiones regularizar inmuebles al 31 de diciembre del Dados estos datos el nivel de avance sobre la meta total comprometida equivale al 53%, lo que indica que el programa logrará cumplir con la meta en el período. Por su parte, la demanda de regularización, expresada como el total de solicitudes validadas, varía en el período desde solicitudes el 2005 a el 2008 lo que implica una variación de 63% en el periodo evaluado. En cuanto a la información sobre la cantidad de personas subsidiadas, los antecedentes proporcionados por la DCPR sólo están disponibles para los años 2007 y Durante dichos años se otorgaron respectivamente y subsidios con presupuesto sectorial a personas que postularon al Registro de Propiedad Irregular (RPI) de acuerdo a su condición de vulnerabilidad, acreditada mediante el puntaje de la FPS. Ello implica que el año 2008 se entregó 16% más subsidios con recursos sectoriales que el año Para el año 2007 por su parte, el 13% de los subsidios fueron financiados mediante fondos de otras instituciones del Estado, lo que junto con el 62% financiado con recursos sectoriales, implicó que el 75% de los beneficiarios resultara beneficiado con subsidio estatal. Para el año 2008 el 80% de los beneficiarios resultó beneficiado con subsidio estatal, 23% con fondos de otras instituciones y 57% financiado con recursos sectoriales. Para dicho año la totalidad de subsidios permitió financiar, de manera parcial o total, el costo de la regularización de la propiedad, siendo la distribución por sexo 50% mujeres y 49% hombres, mientras que el 1% restante fue entregado a personas jurídicas sin fines de lucro. La evaluación constató el uso de la FPS como instrumento para focalizar la entrega del subsidio, sin embargo, no contó con información (bases de datos) que le permitiera verificar la correcta aplicación de este. Respecto del componente 2, sólo existe información para el subcomponente 2.1 de difusión e información. Para dicho subcomponente no hay metas nacionales de prevención. Cada SEREMI define su propio plan de trabajo y actividades asociadas sin un parámetro establecido, por lo tanto, es posible que en una región no se haga nada o muy poco, y que en otra, se destinen recursos todo el año para la difusión del programa. Los datos analizados para el período de evaluación indican un incremento relevante en el número total de actividades 27 para el año 2008 respecto del 2007 correspondiente a un 104% que explica en mayor medida el crecimiento del 64% de las actividades de difusión en el periodo evaluado. eventualmente se podría transformar en un trámite de otorgamiento de Título Gratuito y culminar con el ingreso al Conservador de Bienes Raíces. No hay datos sobre estos permisos, por lo que el análisis de eficacia no los incorpora. 25 Meta que debe ser cumplida dentro de los años 2008 y La evaluación no tuvo acceso a la información sobre los años 2005 y 2006 a pesar de que dicha información fue solicitada. 27 Talleres, encuentros con instituciones, capacitación a funcionarios regionales en RPI y acciones de trato directo con la ciudadanía. 12
13 Al hacer el análisis a nivel de regiones la evaluación indica que no existe una correlación entre el número de beneficiarios de las acciones de prevención (talleres, encuentros, charlas) y el número de solicitudes validadas en el cuatrienio. En cuanto al grado de cobertura respecto de la población objetivo 28, el programa presenta un comportamiento irregular en el periodo, pasando de 20% en el año 2005 a 85% en el año 2008, alcanzando un 59% en promedio para el periodo en su conjunto. Este descalce entre la demanda y los beneficiarios efectivos se produce en gran parte debido a la demora del proceso productivo. Al tomar por ejemplo los casos terminados e ingresados al CBR en 2008, sólo un 3% corresponde a la demanda (población objetivo) del mismo año, un 26% a la del 2007, un 39% a la del 2006 y un 32% a años anteriores o a casos manuales y rezagos. Respecto del grado de cobertura en relación a la población potencial, el análisis sólo puede realizarse para el sector rural, pues no existe información de población potencial urbana. Los datos indican que la cobertura en el sector rural es baja correspondiendo a un 28% del total para el periodo evaluado. Los datos a nivel regional indican que el programa no toma como referencia la demanda potencial para entregar el servicio. De esta forma se observa que por ejemplo, en la región de la Araucanía se concentra el 29% de la población potencial, mientras que los beneficiarios efectivos corresponden sólo un 6% del total de beneficiarios. Lo contrario sucede en la región de Coquimbo donde se concentra el 2% de la población potencial, mientras que en dicha región se encuentra el 23% del total de beneficiarios efectivos. Por otra parte, el análisis de los datos del censo agropecuario indica que la tasa de irregularidad se redujo en un 6% en el sector rural en el decenio (de 19,7% a 13,4% 29 ). Ello corresponde a una variación negativa del 34% del total de títulos irregulares en dicho periodo, alcanzando un total de el año Considerando que la irregularidad es un fenómeno dinámico, este resultado no es enteramente atribuible al programa. Los antecedentes proporcionados son insuficientes para establecer si el programa logrará su propósito ya que se desconoce si los niveles de producción del componente 1 y 2 tienen algún efecto sobre la reducción de las tasas de irregularidad. En cuanto al componente 1 se desconoce el grado de cobertura respecto de la población potencial urbana y respecto del componente 2 se desconoce si existe causalidad entre los niveles de producción y el objetivo del programa. Junto a ello la falta de coherencia 30 en la información proporcionada, hacen cuestionar la validez y confiabilidad de los datos que se están manejando a nivel del programa. Antecedentes Financieros El presupuesto se ha incrementado en un 102% en el periodo , alcanzando un total de $5.828 millones el último año, representando en el 2009 un 36% del presupuesto total del Ministerio. 28 Corresponde a la demanda de las solicitudes validadas. 29 Regulares, irregulares y otras formas de tenencia que no son posibles de clasificar en ninguna de las dos anteriores. 30 En el proceso de evaluación se recibió en tres oportunidades cifras diferentes para un mismo conjunto de indicadores. 13
14 El Programa obtiene aportes de instituciones como el FNDR y de algunas otras instituciones con las que tienen convenios, tales como CONADI, SERNAM, INDAP, Chile Solidario y otros. Tomando el total del cuatrienio, el 77% del gasto ha sido financiado por el MBN, y el resto por fuentes externas al Ministerio. Eficiencia / Economía Respecto del gasto efectivo total, éste ha crecido en un 91% en el periodo alcanzando en el año 2008 un total de $5.946 millones. El crecimiento del gasto efectivo financiado por el MBN ha sido mayor que el del gasto financiado por otras fuentes (97% contra 70% respectivamente). Sin embargo, el crecimiento del presupuesto aportado por el MBN en el cuatrienio es del 71%, contra un aumento en el 82% del aporte presupuestado de las otras fuentes. El hecho que el presupuesto comprometido por otras instituciones haya crecido en doce puntos porcentuales más que el gasto efectivo financiado por ellas están indicando una dificultad del Programa para gastar el aporte comprometido por otras instituciones, lo que en cierto modo ha limitado su productividad 31. El crecimiento del gasto efectivo financiado por el MNB se explica principalmente por el crecimiento de los bienes y servicios de consumo (301%), en tanto el gasto en inversión 32 y el gasto en personal crecen menos que el total del gasto (60% y 38% respectivamente). El gasto en bienes y servicios de consumo, que en 2005 representa poco más de la cuarta parte (29%) del gasto en personal, en 2008 corresponde al 84% del gasto en personal. No se distingue presupuestariamente entre el gasto que efectivamente es en bienes y servicios de consumo del que es directamente productivo (contratistas y gastos asociados). Esta estructura presupuestaria dificulta al análisis de eficiencia del Programa. Respecto del gasto por componente, el gasto del componente 1 creció un 91% en el periodo, mientras que el componente 2 lo hizo en un 443% lo que podría estar demostrando un potenciamiento del mismo. Este último representa en promedio sólo un 1% del gasto total de componentes. Sin embargo, el número de beneficiarios del componente 1 creció en un 607% en el periodo, mientras que los beneficiarios del componente 2 lo hizo en un 238% lo que refuta la hipótesis señalada. El gasto por beneficiario 33 del componente 1 presenta una evolución decreciente en el periodo, disminuyendo un 73% entre 2005 y 2008, con un costo de $316 mil por beneficiario para el último año. Dicha disminución se explica en parte debido a la atención de beneficiarios rezagados 34. Como se trata de un programa realizado a lo largo de todo el país, con los costos de coordinación que eso implica, se considera que los gastos de administración están dentro del límite aceptable, siendo éstos en promedio de 14% en el periodo Esta situación está fuera del control central del Programa, pues se trata de regularizaciones cuya ejecución depende de las Seremías, aunque puede haber influido en algún grado la opción elegida, de priorizar la ejecución directa, incluso des-externalizando funciones como algunas administrativas y profesionales (tales como las jurídicas), que empezaron a ser ejecutadas por el Programa mediante contratos a honorarios, lo que les permite evitarse demoras asociadas a las licitaciones. 32 Que se refiere a compra de equipos computacionales, muebles y otros equipamientos. 33 Bajo el supuesto de que en el periodo cada beneficiario no realiza más de una regularización, entonces un beneficiario corresponde a una unidad de producto (1 beneficiario= 1 regularización). 34 Usuarios que ingresaron al programa en años anteriores. 14
15 Cuando se consideran todas las fuentes de financiamiento (lo que implica adicionar los financiamientos provenientes de otras instituciones públicas y de las municipalidades; y corresponde a las últimas tres columnas del cuadro), el Programa gasta entre el 108% y el 142% de su presupuesto (124% en el cuatrienio). Esta sobreejecución casi permanente se explica por reformulaciones presupuestarias realizadas durante el año por el Ministerio, mediante decretos, en las cuales ha suplementado el presupuesto inicial del Programa (se debe recordar que el presupuesto del Programa no es diferenciado dentro del presupuesto del Ministerio, en la Ley de Presupuesto). El Programa logra allegar para la producción de su primer componente recursos significativos de otras instituciones, alcanzando entre un 18% (2006) y un 29% (2005) del gasto de producción del componente, capacidad que es evaluada positivamente. El Programa tiene una política de recuperación de gastos en su primer componente en forma de copagos sujetos a tarifas determinadas por la ley. Estos copagos alcanzan valores significativos, fluctuando en el período evaluado entre un 19% (2008) y un 25% (2007) del gasto en producción del Componente 1 de regularización, con un promedio de 22% para el periodo. Los porcentajes logrados son evaluados en forma positiva ya que dan cuenta de la alta valoración que los beneficiarios otorgan a estas regularizaciones. La evaluación considera que el programa no ha podido entregar una respuesta eficaz a la problemática que originó el programa. Sin embargo, el problema que le dio origen continúa existiendo, por lo que se justifica su continuidad aunque no en su forma de ejecución actual. 3. Justificación de la Continuidad del Programa A juicio del Panel, la necesidad de regularización continúa existiendo y tiene una dinámica que hará difícil su erradicación total, razón que justifica la continuidad del Programa, aunque no en su forma de ejecución actual. Respecto de las capacidades existentes en el programa, el Panel cree que los profesionales del mismo cuentan con las capacidades necesarias para operarlo, sin embargo hay evidencias de problemas de gestión y de la eficacia del mismo. No existe una estrategia coherente y consolidada en el programa que oriente el desempeño del mismo, tampoco hay planificación de las acciones a realizar cada año. El panel reconoce que el programa cuenta con un marco jurídico que se ha ido flexibilizando para mejorar el proceso de regularización de propiedad irregular, sin embargo, dado los resultados logrados a nivel de producción de los componentes no considera que éste haya mejorado los índices de regularidad. En opinión del Panel se requiere un rediseño del programa que permita lograr los productos que se propone y alcanzar el propósito propuesto. El programa hoy no está entregando una respuesta adecuada ni actualizada a la problemática que sustenta su quehacer. Tampoco es un programa bien focalizado, prueba de ello son los problemas enunciados en el análisis realizado respecto de la cobertura en el sector rural. 15
16 4. Principales Recomendaciones Estando la evaluación en conocimiento de las leyes que regulan al programa y al Ministerio de Bienes Nacionales, y de sus atribuciones, el rediseño que se propone, plantea la necesidad de readecuar los marcos normativos o administrativos necesarios para que las recomendaciones planteadas puedan llevarse a cabo. 1. Cuantificar la población potencial del programa (pequeña propiedad raíz). Para ello se sugiere realizar las gestiones ante los organismos pertinentes (INE, Mideplan) para incluir la pregunta en el Censo de Población y en la CASEN. Se solicita al programa coordinar con INE la inclusión mandatoria de la pregunta sobre títulos regularizados e irregulares en relación a la propiedad raíz tanto urbana como rural. La pregunta debiera incluirse de la misma manera en que se incorpora en el Censo Agropecuario. 2. Redefinir el propósito del programa con el objeto de otorgar certeza jurídica a los beneficiarios del programa respecto del dominio de la propiedad raíz. Ello implica adecuar el proceso de producción del componente 1 de regularización introduciendo las modificaciones pertinentes para realizar el seguimiento y contabilización real de los títulos de dominio otorgados por el programa. 3. Por otra parte, se requiere rediseñar completamente la estrategia de prevención asociada al componente 2. En primer lugar, las acciones de prevención se deben sustentar en un conocimiento actualizado del problema y las condiciones de contexto que lo afectan, así como las características específicas de la población potencial. En este ámbito se debe realizar un estudio que identifique los riesgos que debe enfrentar el programa con las acciones de prevención, particularmente se debe identificar las causas o factores que inciden en: a) que una persona no acceda al programa; b) que una persona habiendo accedido no continúa el trámite, c) que una persona que habiendo recibido su notificación de inscripción no inscribe la propiedad en el CBR; y d) que aquellos títulos ya regularizados posteriormente se desregularicen. En función de este estudio se debe rediseñar la estrategia de prevención, homogeneizando los procesos de producción de manera que todas las regiones operen bajo los mismos conceptos y modalidades (lo que no significa dejar de lado las particularidades territoriales y regionales, sino que deben considerarse pero en función de estrategias que le den coherencia y un plan de acción consensuado). Asimismo, se requiere realizar actividades de capacitación sistemáticas (cursos y talleres de capacitación y asistencia técnica de corta duración a los equipos técnicos) dirigidas a los organismos participantes y coejecutores del Programa (Seremis y contratistas). 4. Se requieren cambios en el modelo de gestión, lo que implica un rediseño de los procesos del programa a partir de la definición de un modelo y enfoque consistente de control de gestión asociado a resultados de los procesos. Específicamente, se considera urgente agilizar el trámite de regularización fijando plazos máximos para las regularizaciones; el diseño de una estrategia homogénea de ejecución, la definición de metas para todos los componentes y un sistema de evaluación estándar orientado a medir resultados. 5. Articular y coordinar formalmente y de forma programada el programa con otros programas de fomento y seguridad social para asegurar la sostenibilidad de la regularización y de esta forma incrementar el impacto sobre los usuarios. Ello debe contemplar la generación de convenios o algún otro mecanismo que permita oficiar 16
17 como un puente para que el usuario que ha regularizado su título se incorpore a otros programas o acceda a otros beneficios. 6. Definir metas anuales de cobertura de población objetivo para el componente 1, así como metas de focalización en población vulnerable, por regiones, género y sector urbano y rural. 7. Separar la contabilidad del programa de la contabilidad del Ministerio, creando el correspondiente centro de costos y llevando en él la información contable con las desagregaciones que se consideren necesarias a fin de simplificar la evaluación de sus gastos y la medición de la eficiencia con que actúa, debido a que la inclusión del mismo no separado del resto de las actividades del MBN actualmente dificulta seguir el comportamiento de los distintos componentes de su gasto, como es el caso del pago a contratistas, que no aparece separado del gasto en bienes y servicios de consumo. 17
18 I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA 1.1. Descripción General del Programa El programa de Saneamiento y Normalización de la Tenencia Irregular de la Pequeña Propiedad Raíz se inicia en el año Está a cargo de la División Constitución Propiedad Raíz (DCPR) del Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) que lo ejecuta en coordinación con la Intendencias, Gobernaciones y Municipios, y con eventual apoyo financiero de éstas a través de convenios. Surge como programa el año 1993, motivado por las conclusiones de la Misión del Banco Mundial que en 1992 considera el problema de la irregularidad en la tenencia de la tierra como un factor crítico de éxito para un programa de transferencia tecnológica y crediticia para agricultores (que sería ejecutado por el INDAP). En este escenario, se implementa en una primera etapa (período y parte del año 1997) con fondos del Banco Mundial 35 como parte del Proyecto de Servicios al Pequeño Agricultor. Específicamente el 4,3% del préstamo se destinó al Ministerio de Bienes Nacionales, MBN, (principalmente para este programa y en menor cuantía para el fortalecimiento de la institución), y desde el año 1997 a la fecha, opera con fondos sectoriales del Presupuesto de la Nación más aportes de fondos regionales como Fondo Nacional de Desarrollo Regional (en adelante FNDR) y otros 36. Tiene cobertura nacional en los sectores urbano y rural, con énfasis en aquellos territorios priorizados por las regiones. El programa no tiene plazo de término fijo, porque la demanda efectiva de regularización se ha mantenido en el tiempo, es decir el tema del saneamiento es por definición dinámico, pues las propiedades se van traspasando de generación en generación y siempre es necesario regularizar dicho traspaso. Sus componentes o servicios son: 1) Dominio irregular de la propiedad particular y fiscal, ubicada en el sector urbano o rural, regularizado (normalización). Este componente se subdivide en tres subcomponentes: 1.1) Propiedad Particular irregular saneada e inscrita en el Conservador de Bienes Raíces (DL 2695); 1.2) Actas de radicación 37 sobre patrimonio fiscal extendidas (DL 1939); y 1.3) Títulos Gratuitos sobre patrimonio fiscal, otorgados (DL 1939); y 2) Irregularidad de dominio de la propiedad prevenida. Este componente se subdivide en dos subcomponentes: 2.1) Personas e instituciones informadas sobre beneficios de las acciones de regularización del Ministerio; y 2.2) Marco legal y procedimientos de tramitación sobre transferencia de bienes raíces, simplificados Objetivos del Programa a nivel de fin y propósito FIN: Contribuir a mejorar la calidad de vida incrementando el patrimonio legal de las personas vulnerables y consecuentemente la accesibilidad de otros beneficios del Estado para éstas 35 Préstamo 3473-Ch. 36 Este panel no tuvo acceso al estudio del Banco Mundial llamado Chile: Small Farmer Services Project (Ln CH). Study Tour. Jan.29-Feb.09, 1996, no obstante, información obtenida en entrevistas con personal de la División de Constitución de Propiedad Raíz (en adelante DCPR) del Ministerio de Bienes Nacionales (en adelante MBN) permiten establecer los antecedentes que se exponen. 37 Se refiere a permiso de uso de un terreno fiscal. 18
19 PROPOSITO: Mejorar la situación de la tenencia de la pequeña propiedad raíz de aquellas propiedades cuyo avalúo fiscal sea inferior a 380 UTM 38 en el caso de los bienes raíces urbanos y las 800 UTM en el caso de los bienes raíces rurales 1.3. Justificación del Programa En América Latina se implementan desde hace varias décadas políticas para regularizar la propiedad raíz de modo que la población obtenga con la regularización una seguridad de permanencia, un reconocimiento de su propiedad e inversión, y posibilidades de incorporarse al mercado formal del suelo y la vivienda. Sin embargo, estas políticas no han logrado impactar positivamente el mercado legal de tierras, porque en general se han orientado a actuar a posteriori sobre las condiciones de irregularidad ya generadas, como es el caso de Chile 39 sin que necesariamente se combinen el enfrentamiento de problemas estructurales (irregularidad) y funcionales (seguridad de la tenencia, mejoramiento de la competitividad). Así como tampoco planes de acción sistemáticos de prevención del problema. El programa evaluado se ha justificado en el primer sentido expuesto, esto es a corregir la persistente condición de irregularidad de la pequeña propiedad raíz. El tema del saneamiento es por definición dinámico, pues las propiedades se van traspasando de generación en generación y siempre es necesario regularizar dicho traspaso. Ello ha implicado un énfasis del programa en el desarrollo de un conjunto de instrumentos jurídicos que permitan la normalización 40 de la propiedad irregular privada y fiscal, y el otorgamiento de títulos gratuitos y permisos de uso en propiedad fiscal. Las causas que originan el problema de irregularidad se asocian con factores sociales, económicos, políticos y jurídicos. En Chile, estos factores han influido de manera diferente en la persistencia de la irregularidad. Por una parte, se asocia a la expansión de la urbanización que se ha dado en las principales ciudades del país debido a aceleradas tasas de crecimiento geográfico y poblacional junto con la creciente necesidad de suelo y vivienda, generando asentamientos informales y por otra, al desarrollo de un mercado no regulado y especulativo. Por otra parte, se observa una tendencia creciente a la especulación en el mercado de precios de la tierra en sectores urbanos de algunas ciudades de Chile: Concepción, Valparaíso y Santiago, según datos analizados en varios estudios de Sabatini, (2000) 41 y Sabatini y Arenas (2000). Sus conclusiones se ratifican también en el sector rural, el 38 El valor de la UTM a mayo 2009 equivale a $ pesos. 39 Martine Dirven, Alcanzando las metas del milenio: una mirada hacia la pobreza rural y agrícola. CEPAL, Serie Desarrollo Productivo, N 146. Santiago de Chile, enero de Término legal para la acción de regularización 41 Las series estadísticas para Santiago sugieren lo importante que es la demanda especulativa como factor determinante de las tendencias de los precios Una definición amplia de especulación incluiría las estrategias ideadas por los promotores inmobiliarios para incrementar sus ganancias, mayormente compuestas de rentas de la tierra. El alza de los precios del espacio construido que en buena medida descansa en el carácter monopólico del suelo urbano como bien económico da lugar al aumento de los precios del suelo. Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la segregación residencial. Francisco Sabatini
20 estudio de Sotomayor (2008) 42 señala que dado el criterio de privilegiar compras de tierras en conflicto, se ha producido una especulación en el mercado de tierras que ha encarecido cada vez más la tierra. En 1994 CONADI compró a un promedio de US$ 456 la hectárea y en el año 2000 se pagó US$ Algunas alianzas entre comunidades indígenas, dueños de grandes propiedades y especuladores de tierras han conformado un círculo vicioso de lamentables consecuencias. Complementariamente, el estudio 43 de Diaz et al., realizado sobre este tema concluyó que existe un sobre pago respecto de las tasaciones y/o respecto de los precios de mercado, con valores que fluctúan entre 70% y 460%. Los datos anteriores El estudio de CEDEM , plantea en el mismo sentido anterior, lo siguiente: tener en cuenta que un número no desestimable de beneficiarios/as que participaron en las entrevistas grupales declaran que muchas veces los costos asociados al proceso de regularización derivan de situaciones fraudulentas asociadas a la prestación de servicios por parte de terceros, las cuales han afectado a un porcentaje importante de personas y organizaciones. (pág 90). Por ello, Echeñique y Rolando (1999) 45 concluyen que la evidencia disponible sugiere que en la mayoría de contextos en América Latina, los mercados de tierra rural, no parecen haber operado de manera tan efectiva como se desearía durante las últimas décadas. Para Molina ( ) la condición de irregularidad en el sector rural se mantiene centralmente porque el mercado de tierras no es competitivo, sino altamente imperfecto y segmentado; lo anterior guarda relación, entre otros, con derechos de propiedad que no están claramente definidos y con un alto costo asociado a la obtención de información sobre el tamaño y características del inmueble (debido a la dispersión geográfica entre otras razones). De acuerdo con la información entregada por el Ministerio, entre las causas que explican la mantención de los índices de irregularidad en el dominio se encuentran la falta de recursos económicos para asumir el costo del trámite, la desinformación de la condición de irregularidad, la falta de información ciudadana sobre las disposiciones legales que permiten mantener regularizado el dominio de la propiedad, y la falta de continuidad de las campañas de prevención 47. Respecto de las causas indicadas, la evaluación Dipres 2001 establece que en el caso de la propiedad particular irregular, esta problemática responde mayormente a causas de índole económico, afectando en mayor proporción a familias de menores ingresos. La tendencia a mantener la irregularidad de la propiedad se debe también al desconocimiento y desinformación respecto de los procedimientos a realizar. 42 Octavio Sotomayor (2008) Gobernanza Y Tenencia De Tierras Y Recursos Naturales En América Latina Documento de trabajo de la tenencia de la tierra N 5 (Octubre) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. 43 Eduardo Díaz, Carlos Cares y María Eugenia Castro. Estudio de Precios de Mercados de Tierras y Análisis de Bases de Datos del Programa de Predios en Conflicto y Subsidio. Universidad de la Frontera, Temuco, Chile, mayo de Análisis con Perspectiva de Género del Impacto en las Condiciones de Vida de Mujeres y Hombres que Regularizaron Títulos de Dominio de la Propiedad entre los años , en una muestra de Beneficiarios/a de las Regiones V, VI, VII, y VIII. 45 El Mercado Rural de Tierras en América Latina: Una Nueva Estrategia. Echeñique Derechos de propiedad, mercados de tierra y crédito rural- J. Molina 2002, FAO. 47 Página 2 ficha de Presentación de Programas. Presupuesto año
MINUTA EJECUTIVA. Evaluación Programas Gubernamentales (EPG)
MINUTA EJECUTIVA Evaluación Programas Gubernamentales (EPG) PROGRAMA SANEAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LA TENENCIA IRREGULAR DE LA PEQUEÑA PROPIEDAD RAÍZ Elaborada por la Dirección de Presupuestos (DIPRES)

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 Artículo 2507
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