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Timestamp: 2017-10-23 15:29:37+00:00

Document:
Conflitos Jurídicos: Janeiro 2013
“A presidência da Corte paulista publicou, na edição 1.123 do Diário da Justiça eletrônico do Estado de SP, oito novas súmulas aprovadas pelo Colendo Órgão Especial, nos termos do artigo 188, §§ 3º e 4º, do regimento interno.
http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=3343. Acesso: 28/1/2013
Postado por Márcia Cristina Diniz Fabro às 15:09
“Superior Tribunal de JustiçaPET no RECURSO ESPECIAL Nº 1.240.122 - PR (2011/0046149-6)
REQUERENTE : LEONILDO ISIDORO CHIARADIA
ADVOGADO : ELISABETE KLAJN E OUTRO(S)
REQUERIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
PROCURADOR : CARLOS DOS SANTOS DOYLE E OUTRO(S)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. NOVO CÓDIGO
FLORESTAL (LEI 12.651/2012). REQUERIMENTO. PEDIDO DE
RECONSIDERAÇÃO CONTRA ACÓRDÃO. INVIABILIDADE.
PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE . RECEBIMENTO COMO EMBARGOS
DE DECLARAÇÃO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC NÃO
APONTADA. AUTO DE INFRAÇÃO. IRRETROATIVIDADE DA LEI
NOVA. ATO JURÍDICO PERFEITO. DIREITO ADQUIRIDO. ART. 6º,
CAPUT , DA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO
1. Trata-se de requerimento apresentado pelo recorrente, proprietário rural, no
bojo de “ação de anulação de ato c/c indenizatória”, com intuito de ver
reconhecida a falta de interesse de agir superveniente do Ibama, em razão da
entrada em vigor da Lei 12.651/2012 (novo Código Florestal), que revogou o
Código Florestal de 1965 (Lei 4.771) e a Lei 7.754/1989. Argumenta que a
nova legislação “o isentou da punição que o afligia”, e que “seu ato não
representa mais ilícito algum”, estando, pois, “livre das punições impostas”.
Numa palavra, afirma que a Lei 12.651/2012 procedera à anistia dos infratores
do Código Florestal de 1965, daí sem valor o auto de infração ambiental
lavrado contra si e a imposição de multa de R$ 1.500, por ocupação e
exploração irregulares, anteriores a julho de 2008, de Área de Preservação
Permanente nas margens do rio Santo Antônio.
2. O requerimento caracteriza, em verdade, pleito de reconsideração da
decisão colegiada proferida pela Segunda Turma, o que não é admitido pelo
STJ. Nesse sentido: RCDESP no AgRg no Ag 1.285.896/MS, Rel. Ministro
Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, DJe 29.11.2010; AgRg nos EREsp
1.068.838/PR, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, DJe 11.11.2010;
PET nos EDcl no AgRg no Ag 658.661/MG, Rel. Ministro Aldir Passarinho
Junior, Quarta Turma, DJe 17.3.2011; RCDESP no CC 107.155/MT, Rel.
Ministro Aldir Passarinho Junior, Segunda Seção, DJe 17.9.2010; RCDESP
no Ag 1.242.195/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
3.9.2010. Por outro lado, impossível receber pedido de reconsideração como
Embargos de Declaração, sob o manto do princípio da fungibilidade recursal ,
pois não se levanta nenhuma das hipóteses do art. 535 do CPC.
3. Precedente do STJ que faz valer, no campo ambiental-urbanístico, a norma
mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento
da causa, menos protetora da Natureza: O "direito material aplicável à espécie
é o então vigente à época dos fatos. In casu, Lei n. 6.766/79, art. 4º, III, que
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 de 18Superior Tribunal de Justiçadeterminava, em sua redação original, a 'faixa non aedificandi de 15 (quinze)
metros de cada lado' do arroio" (REsp 980.709/RS, Rel. Ministro Humberto
Martins, Segunda Turma, DJe 2.12.2008).
4. Ademais, como deixa claro o novo Código Florestal (art. 59), o legislador
não anistiou geral e irrestritamente as infrações ou extinguiu a ilicitude de
condutas anteriores a 22 de julho de 2008, de modo a implicar perda
superveniente de interesse de agir. Ao contrário, a recuperação do meio
ambiente degradado nas chamadas áreas rurais consolidadas continua de
rigor, agora por meio de procedimento administrativo , no âmbito de Programa
de Regularização Ambiental – PRA, após a inscrição do imóvel no Cadastro
Ambiental Rural – CAR (§ 2°) e a assinatura de Termo de Compromisso (TC),
valendo este como título extrajudicial (§ 3°). Apenas a partir daí "serão
suspensas " as sanções aplicadas ou aplicáveis (§ 5°, grifo acrescentado). Com
o cumprimento das obrigações previstas no PRA ou no TC, "as multas" (e só
elas) "serão consideradas convertidas em serviços de preservação, melhoria e
recuperação da qualidade do meio ambiente".
5. Ora, se os autos de infração e multas lavrados tivessem sido invalidados
pelo novo Código ou houvesse sido decretada anistia geral e irrestrita das
violações que lhe deram origem, configuraria patente contradição e ofensa à
lógica jurídica a mesma lei referir-se a "suspensão" e "conversão" daquilo que
não mais existiria: o legislador não suspende, nem converte o nada jurídico.
Vale dizer, os autos de infração já constituídos permanecem válidos e
blindados como atos jurídicos perfeitos que são - apenas a sua exigibilidade
monetária fica suspensa na esfera administrativa , no aguardo do cumprimento
integral das obrigações estabelecidas no PRA ou no TC. Tal basta para bem
demonstrar que se mantém incólume o interesse de agir nas demandas
judiciais em curso, não ocorrendo perda de objeto e extinção do processo sem
resolução de mérito (CPC, art. 267, VI).
"A Turma, por unanimidade, não conheceu do pedido de reconsideração, nos termos
do voto do Sr. Ministro-Relator, sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Mauro
Campbell Marques, Castro Meira e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro
Brasília, 02 de outubro de 2012(data do julgamento).
MINISTRO HERMAN BENJAMIN, Relator.
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 2 de 18Superior Tribunal de JustiçaRECURSO ESPECIAL Nº 1.240.122 - PR (2011/0046149-6)
RECORRENTE : LEONILDO ISIDORO CHIARADIA
RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): O
recorrente, Leonildo Isidoro Chiaradia, apresenta petição na qual requer a extinção do
processo por causa superveniente em decorrência dos seguintes fatos e fundamentos:
a) em 25.5.2012 foi sancionado o novo Código Florestal, Lei
12.651/2012;
b) os arts. 59 e 60 da precitada lei possibilitam a suspensão da
exigibilidade das multas ambientais lavradas acerca de fatos vinculados às Áreas de
Preservação Permanente que tenham se consolidado anteriormente a 22.6.2008;
c) o presente caso se harmoniza com a previsão legal de suspensão das
d) apesar de o requerente ter de aguardar que o Estado promova os atos
necessários para fazer jus ao seu direito, carece de interesse de agir o Ibama na
presente demanda, pois a multa ambiental em questão está inclusa na suspensão de
exigibilidade prevista no art. 59, § 5º, do novo Código Florestal;
e) conforme o art. 61-A da Lei 12.651/201, o requerente poderia
continuar usando as Áreas de Preservação Permanente consolidadas, até 22.7.2008,
como áreas rurais;
f) diante do novo diploma legal, o requerente já não está praticando
ilícito algum;
g) falta interesse de agir do Ibama, em razão da perda superveniente de
objeto (art. 267, VI, do CPC);
h) se acolhido o pedido de extinção do processo, o requerido (Ibama)
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 3 de 18Superior Tribunal de Justiçadeve ser condenado a pagar honorários advocatícios de sucumbência.
Em síntese, argumenta que a nova lei “o isentou da punição que o
afligia”, e que “seu ato não representa mais ilícito algum”, estando, pois, “livre das
punições impostas”. Numa palavra, afirma que a Lei 12.651/2012 procedera à anistia
dos infratores do Código Florestal de 1965, daí sem valor o auto de infração
ambiental lavrado contra si e a imposição de multa de R$ 1.500, por ocupação e
exploração irregulares, anteriores a julho de 2008, de Área de Preservação Permanente
nas margens do rio Santo Antônio.
O Ministério Público Federal manifestou sua falta de interesse de agir na
presente situação processual (fls. 598-599/STJ) e devolveu os autos a esta Segunda
Turma para dar impulso ao feito.
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 4 de 18Superior Tribunal de JustiçaRECURSO ESPECIAL Nº 1.240.122 - PR (2011/0046149-6)
pleito do recorrente não pode ser acolhido.
1. Descabimento de pedido de reconsideração em decisão colegiada
Embora não nominada, a petição ora em exame caracteriza nítido pedido
de reconsideração contra decisão colegiada da Segunda Turma desta Corte, o que, nos
termos da consolidada jurisprudência do STJ, é descabido. Nessa linha:
PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO DE ACÓRDÃO QUE
NEGOU PROVIMENTO A AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE
INSTRUMENTO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. – É manifestamente
incabível o pedido de reconsideração de decisão proferida por órgão colegiado,
sendo inaplicável o princípio da fungibilidade recursal. Pedido não conhecido.
(RCDESP no AgRg no Ag 1285896/MS, Rel. Ministro CESAR ASFOR
ROCHA, SEGUNDA TURMA, DJe 29/11/2010, grifei).
PROCESSO CIVIL. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO.
RECEBIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL. ACÓRDÃO.
IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO COLEGIADA. - Impossível o recebimento
de pedido de reconsideração como agravo regimental contra decisão colegiada,
ante a ausência de previsão legal e ao entendimento de que o referido recurso é
cabível tão somente contra decisões unipessoais proferidas pelo relator do
recurso. - Pedido não conhecido. (AgRg nos EREsp 1.068.838/PR, Rel.
Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, DJe 11/11/2010, grifei).
CIVIL E PROCESSUAL. PETIÇÃO DE RECONSIDERAÇÃO
NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ALEGAÇÃO DE JULGAMENTO DOS
EMBARGOS COM EFEITO INFRINGENTE. PEDIDO INCABÍVEL.
ACÓRDÃO TURMÁRIO. PETIÇÃO NÃO CONHECIDA. I - Não cabe
pedido de reconsideração contra acórdão turmário. II - Pedido não conhecido.
(PET nos EDcl no AgRg no Ag 658.661/MG, Rel. Ministro ALDIR
PASSARINHO JUNIOR, QUARTA TURMA, DJe 17/3/2011, grifei).
PROCESSUAL CIVIL. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO.
AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. DECISÃO COLEGIADA. ERRO
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 5 de 18Superior Tribunal de JustiçaGROSSEIRO. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE.
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
PROTOCOLIZAÇÃO SERÔDIA.
I. O pedido de reconsideração não possui previsão legal,
mormente quando dirigido contra acórdão, procedimento que configura erro
grosseiro e que inviabiliza, por aplicação do princípio da fungibilidade
recursal, o recebimento como embargos de declaração.
II. Ainda assim, não restaria satisfeito o requisito da
tempestividade, pois a petição não obedeceu ao prazo fixado no art. 536 do
III. Pedido de reconsideração não conhecido.
(RCDESP no CC 107.155/MT, Rel. Ministro ALDIR
PASSARINHO JUNIOR, SEGUNDA SEÇÃO, DJe 17/9/2010).
PROCESSUAL CIVIL – PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO –
DECISÃO COLEGIADA – NÃO CABIMENTO – ERRO GROSSEIRO –
INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE –
1. A jurisprudência desta Corte é pacífica ao reconhecer o não
cabimento de pedido de reconsideração de decisão colegiada. Precedentes.
2. Existência de erro grosseiro, o que inviabiliza a aplicação do
Princípio da Fungibilidade e, consequentemente, seu recebimento como
3. Ademais, não seria possível conhecer da irresignação como
embargos de declaração, por sua manifesta intempestividade. O pedido de
reconsideração foi apresentado via fax sem, contudo, apresentar os originais no
prazo de cinco dias, nos termos do art. 2º da Lei n. 9.800/99.
(RCDESP no Ag 1.242.195/SP, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 3/9/2010).
2. Violação ao art. 535 do CPC
Ainda que se receba a petição inominada, sob o manto do princípio da
fungibilidade recursal , como Embargos de Declaração, não é levantada nenhuma das
hipóteses do art. 535 do CPC.
Assim, inviável conhecer dos aclaratórios.
3. Não configuração de perda de objeto. Impossibilidade de extinção
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 6 de 18Superior Tribunal de Justiçado processo sem resolução de mérito quanto a infrações florestais
administrativas, anteriores a 22.7.2008
Como se viu acima, o recorrente defende que a nova lei “o isentou da
punição que o afligia”, e que “seu ato não representa mais ilícito algum”, estando,
pois, “livre das punições impostas”. Noutras palavras, assevera que a Lei 12.651/2012
procedera à anistia universal e incondicionada dos infratores do Código Florestal de
1965. Daí sem valor e destituído de base jurídica o auto de infração ambiental lavrado
contra si e a imposição de multa de R$ 1.500, ambos decorrentes de ocupação e
Ao contrário do alegado, no novo Código Florestal (art. 59) não se
encontra a anistia universal e incondicionada pretendida pelo proprietário rural, de
maneira a extinguir ou apagar os efeitos dos atos ilícitos praticados anteriormente a 22
de julho de 2008 e a implicar, consequentemente, automática perda superveniente de
Ao contrário, o art. 59 mostra-se claríssimo no sentido de que a
recuperação do meio ambiente degradado nas chamadas áreas rurais consolidadas
continua de rigor. Para tanto, ordena que essa prescrição se realize por meio de
procedimento administrativo no âmbito de Programa de Regularização Ambiental –
PRA, após a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural – CAR (§ 2°) e a
assinatura de Termo de Compromisso (TC), valendo este como título extrajudicial (§
3°). Apenas a partir daí "serão suspensas " as sanções aplicadas ou aplicáveis (§ 5°,
grifo acrescentado). Por ocasião do cumprimento integral das obrigações previstas no
PRA ou no TC, "as multas" (e só elas), resultado da repristinação ecológica da área e
das medidas de mitigação e compensação exigidas, "serão consideradas convertidas
em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente".
Ora, se os autos de infração e multas tivessem sido invalidados pelo
novo Código ou houvesse sido decretada anistia ampla e irrestrita das violações que
lhe deram origem, evidenciaria contradição e ofensa à lógica jurídica a mesma lei
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 7 de 18Superior Tribunal de Justiçareferir-se a "suspensão" e "conversão" daquilo que não mais existiria: o legislador não
suspende ou converte o nada jurídico , o que antes era e depois (com a nova lei) deixou
de ser. Vale dizer, a regra geral é que os autos de infração lavrados continuam
plenamente válidos, intangíveis e blindados, como ato jurídico perfeito que são -
apenas sua exigibilidade monetária fica suspensa na esfera administrativa , no aguardo
do cumprimento integral das obrigações estabelecidas no PRA ou no TC. Tal basta
para bem demonstrar que se mantém incólume o interesse de agir nas demandas
Note-se que, conforme a Lei 12.651/2012, a regularização ambiental
(“ambiental”, e não simplesmente “florestal”, o que implica o diálogo das fontes entre
o novo Código, a Constituição Federal, a Constituição Estadual, e as demais leis que
regem a proteção do meio ambiente) deve ocorrer na esfera administrativa , denotando
inconveniência, para não dizer despropósito, pretender que o Poder Judiciário
substitua a autoridade ambiental e passe a verificar, em cada processo, e a acompanhar
por anos a fio (no lapso temporal do cumprimento das medidas de repristinamento
ecológico, mitigação e compensação) a plena recuperação dos ecossistemas
degradados e o cumprimento das obrigações instituídas no PRA. Aí estão providências
intrincadas que devem ser técnica e previamente avaliadas e avalizadas, e depois
fiscalizadas, pelo órgão ambiental, e não pelo juiz de demanda em curso. Saliente-se,
em acréscimo, que no presente caso inexiste comprovação de adesão a tais programas,
condição sine qua non para o requerente obter eventuais benefícios previstos na lei,
muito embora, como já frisado, isso não seja capaz de mudar o julgamento dos autos.
Por derradeiro, o ponto agora trazido pela parte em sua petição (perda de
objeto e invalidade do auto de infração e da multa ambiental) não foi o único, nem o
principal, da presente demanda, que também foca em alegada desapropriação indireta
perpetrada pelo Código Florestal de 1965, quando preceituou o reflorestamento das
áreas degradadas - intervenção estatal que, segundo o Recurso Especial, daria ao
proprietário direito à indenização, com base no art. 18 da lei revogada.
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 8 de 18Superior Tribunal de Justiça4. Precedente do STJ: no âmbito das relações
urbanístico-ambientais, o direito material aplicável é o então vigente à época dos
O tema do conflito intertemporal de normas urbanístico-ambiental,
quando a questão jurídica se encontra judicializada, já foi apreciado em acórdão
proferido por esta Turma – que cuida precisamente de enfraquecimento (ou, de
maneira menos prosaica, “flexibilização”) de Área de Preservação Permanente ciliar
por legislação posterior, conforme transcrevo (grifei):
PROCESSUAL CIVIL – DOIS RECURSOS ESPECIAIS
INTERPOSTOS PELA MESMA PARTE – O PRIMEIRO
EXTEMPORÂNEO, POR FALTA DE REITERAÇÃO – PRECEDENTES.
Interpostos dois recursos especiais, um antes e outro após
embargos declaratórios, o segundo recurso especial deve expressamente
reiterar os termos do primeiro recurso, sob pena deste ser considerado
extemporâneo. Precedente da Corte Especial.
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – APLICAÇÃO DE
NORMA SUPERVENIENTE EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO –
"ERROR IN JUDICANDO" – IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO –
1. Somente é cabível embargos de declaração com efeitos
infringentes quando existir omissão, contradição ou obscuridade no julgado;
Inviável sua aplicação para alterar o próprio entendimento
exarado no julgado.
2. No caso concreto, o Tribunal de origem aplicou, por ocasião
do julgamento dos embargos de declaração, direito superveniente (Lei Federal
n. 6.766/79, com a nova redação dada pela Lei Federal n. 10.932, de 4.8.2004),
alterando o fundamento jurídico da decisão.
3. Alteração do julgado em sede de embargos de declaração em
razão de "error in judicando". Impossibilidade. Precedentes.
4. O direito material aplicável à espécie é o então vigente à
época dos fatos. In casu, Lei n. 6.766/79, art. 4º, III, que determinava, em sua
redação original, a "faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado"
do arroio.
(REsp 980.709/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS,
SEGUNDA TURMA, DJe 2/12/2008, grifei).
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 9 de 18Superior Tribunal de JustiçaMais esclarecedora se torna a posição do STJ quando se adentra o voto
condutor do Relator, o eminente Ministro Humberto Martins, cujos trechos reproduzo
(grifos meus):
A questão aqui posta está em saber se é possível utilizar de
norma superveniente de cunho material nos processos em andamento e, em
especial, em sede de embargos de declaração.
DA INAPLICABILIDADE DE DIREITO AMBIENTAL
O principal fundamento levantado pela recorrida, que
convenceu o Tribunal de origem, refere-se à aplicação de norma revogada
quando do julgamento dos embargos infringentes.
Com efeito, na data de 5.8.2005 – ocasião em que foi julgado os
infringentes – a Lei n. 6.766/79 já estava com nova redação, determinando a
obediência de recuo de apenas cinco metros em cada lado da "dutovia".
Transcrevo trecho do acórdão proferido nos embargos
infringentes, que aplicou a norma com a antiga redação:
"In casu, havendo norma expressa (art. 4º, III, da Lei nº
6.766/79) determinando a observância de faixa non aedificandi de, no
mínimo, 15 metros entre os lotes e os equipamentos urbanos, descabe ao
Município estabelecer exigência menor, em contrariedade à lei geral federal
(arts. 24, § 1º, e 30, II e VIII, da CF/88 e 135, §§ 3º e 4º, da LCM nº 434/99)."
Sustenta o Ministério Público Estadual que a norma a ser
observada é aquela vigente à época da propositura da ação civil pública ,
enquanto que o acórdão recorrido determina a aplicação da norma vigente no
julgamento da causa. Este é o cerne da controvérsia.
Entendo que o direito é regulado pela lei que vigia à época de
seu exercício. No presente caso, o pedido administrativo foi elaborado quando
estava em vigor a Lei de Uso e Ocupação do Solo (Lei n. 6.766/79, III), com a
redação expressa de que:
"III – ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de
domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória reserva de
uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores
da legislação específica."
A decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de origem levou
em consideração, no julgamento dos embargos infringentes, a lei em vigor no
momento em que foi requerida a autorização para construção. (fls.
2.086-2.087)
Inviável a aplicação de norma superveniente com a
finalidade de validar ato praticado sob a égide da legislação anterior que,
expressamente, contrariou a lei então vigente.
A propósito, enfatizo o voto vencido do Desembargador Adão
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 0 de 18Superior Tribunal de JustiçaSérgio do Nascimento Cassiano, que bem esclarece a respeito do direito
intertemporal: (fls. 2.138)
"Isso porque o direito de construir é regulado pela lei vigente à
época de seu exercício, com o desencadeamento do processo de licença, sendo
corolário lógico que a autorização administrativa daí advinda deve respeitar a
lei e demais normas técnicas então vigentes, tudo nos termos do princípio do
tempus regit actum. E a regra então vigente, no particular, era, por óbvio, o art.
4º, III, da Lei nº 6.766/79.
Nesse passo, a toda evidência, não se pode pretender aplicar a
lei superveniente ao efeito de validar ato administrativo de concessão de
licença construtiva eivado de irregularidade e de ilegalidade, praticado sob a
égide de lei anterior que tal ato expressamente contrariou."
Portanto, a matéria deve ser tratada nos termos como
proposta desde o início do processo, com fundamento na legislação então
vigente, e não de acordo com a alteração superveniente.
O parecer do Ministério Público Federal foi lavrado exatamente
nesse sentido, ao entender que "não se pode permitir que se aplique norma
superveniente com a finalidade de validar ato praticado sob as regras de
legislação anterior". (fls. 2.327)
Existindo alteração legislativa superveniente à propositura da
ação, que dê novos contornos à matéria ambiental, deverá o interessado – se
entender conveniente – requerer perante o órgão administrativo responsável,
agora sob novo fundamento, a autorização para construir, sob pena de se
inverter os papéis do administrador e do julgador, pois compete àquele a
análise administrativa do pedido.
Portanto, não se pode permitir que seja aplicada norma
legislação anterior que, expressamente, contrariou a lei então vigente.
5. Além do ato jurídico perfeito: direitos ambientais adquiridos e o
Como se viu acima, na hipótese dos autos o que se encontra é a) uma
sanção administrativa cujo fundamento fático, no essencial, permanece válido, visto
que inexistente a pretendida anistia universal e irrestrita; b) um ato jurídico-ambiental
perfeito (= auto de infração ambiental, típico ato administrativo), que, nessa qualidade
e status, vê-se blindado contra a retroatividade de lei posterior, tal quais os Termos de
Ajustamento de Conduta e as averbações de Reserva Legal celebrados sob o império
do Código Florestal de 1965.
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 1 de 18Superior Tribunal de JustiçaAlém desses dois pontos, certamente auxiliará na compreensão mais
ampla do problema da intertemporalidade jurídico-florestal lembrar, em obiter dictum,
que – mais do que, em cada caso concreto de desmatamento e ocupação irregular de
área antecedente a 22 de julho de 2008, simples incidência sucessiva de dois
microssistemas jurídicos de proteção da flora, um (o Código Florestal de 1965)
revogado por outro que lhe é posterior (o Código Florestal de 2012) – na verdade
trata-se de aplicação complexa e simultânea, em genuíno e já referido diálogo das
fontes, da ordem jurídica ambiental . Macrodiálogo (entre o Código Florestal e a
Constituição), mesodiálogo (entre o Código Florestal e a legislação ambiental geral,
como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) e microdiálogo (entre o Código
Florestal e as leis de tutela de outros elementos do meio ambiente, a legislação
setorial, como a Lei de Proteção da Fauna, de Recursos Hídricos, etc.).
A ordem jurídica florestal , no cotejo com a ordem jurídica ambiental , é
tão só uma entre várias que no corpo desta se alojam, prisioneira aquela de inescapável
vocação de unidade e coexistência harmônica com os microssistemas-irmãos
elementares e temáticos (faunístico, hídrico, climático, de Unidades de Conservação,
da Mata Atlântica), tudo em posição de subserviência aos domínios da norma
constitucional e da nave-mãe legislativa ambiental – a Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente –, que a eles todos se sobrepõem e contra eles todos prevalecem.
Dispensável, nesse diapasão, advertir que a possibilidade de conflito somente se
coloca entre duas normas que se encontrem, hierarquicamente, em pé de igualdade.
De toda maneira, não se deve esperar solução hermenêutica mágica que
esclareça, de antemão e globalmente, todos os casos de conflito intertemporal entre o
atual e anterior Código Florestal. No entanto, na ausência de fórmula pronta e acabada,
quase automática, podem aqui ser externadas algumas regras técnicas, aliás válidas
para outros campos do direito material informado pela ordem pública .
O esquema é bem simples: o novo Código Florestal não pode retroagir
para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada,
tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o
patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 2 de 18Superior Tribunal de Justiçaponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da
“incumbência” do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos
ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I). No mais, não ocorre impedimento à retroação
e alcançamento de fatos pretéritos.
Dispõe o art. 6º, caput, da Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro: a nova lei “terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o
direito adquirido e a coisa julgada” (ou, nos termos do art. 5º, inciso XXXVI, da
Constituição, com redação assemelhada: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o
ato jurídico perfeito e a coisa julgada”).
A regra geral, pois, é a irretroatividade da lei nova (lex non habet oculos
retro); a retroatividade plasma exceção, blindados, no Direito brasileiro, o ato jurídico
perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. Mesmo fora desses três domínios de
intocabilidade, a retroatividade será sempre exceção, daí requerendo-se manifestação
expressa do legislador, que deve, ademais, fundar-se em extraordinárias razões de
ordem pública , nunca para atender interesses patrimoniais egoísticos dos particulares
em prejuízo da coletividade e das gerações futuras.
Precisamente por conta dessa excepcionalidade, interpreta-se estrita ou
restritivamente; na dúvida, a opção do juiz deve ser pela irretroatividade, mormente
quando a ordem pública e o interesse da sociedade se acham mais bem resguardados
pelo regime jurídico pretérito, em oposição ao interesse econômico do indivíduo
privado mais bem assegurado ou ampliado pela legislação posterior. Eis a razão para a
presunção relativa em favor da irretroatividade, o que conduz a não se acolherem
efeitos retro-operantes tácitos, embora dispensadas fórmulas sacramentais.
Indubitável que ao legislador compete modificar e revogar suas próprias
leis. Ao fazê-lo, porém, seja para substituí-las por outra seja para simplesmente no seu
lugar deixar o vazio, a Constituição e a Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro vedam-lhe atingir direitos adquiridos, o ato jurídico perfeito e a coisa
julgada constituídos sob o império do regime jurídico anterior. Em suma, a lei pode,
sim, retroagir, desde que não dilapide o patrimônio material, moral ou ecológico ,
constitucional ou legalmente garantido, dos sujeitos, individuais ou coletivos: essa a
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 3 de 18Superior Tribunal de Justiçafronteira da retroatividade.
Consequentemente, mesmo que na hipótese sob apreciação judicial seja
admissível, em tese, a retroação (isto é, ausente qualquer antagonismo com o ato
jurídico perfeito, direito adquirido e coisa julgada), incumbe ao juiz examinar a) o
inequívoco intuito de excluir (animus excludendi ), total ou parcialmente, o regime
jurídico anterior quanto a fatos praticados ou sucedidos na sua vigência, e, até mais
fundamental, b) o justo motivo para a exclusão - justa causa exclusionis -, que, no
Direito Ambiental, deve estar totalmente conforme à garantia constitucional da
manutenção dos processos ecológicos essenciais, acima referida.
Por certo, todo esse debate sobre a intertemporalidade jurídico-florestal
não escapará, em boa parte das demandas, de ir além do ato jurídico prefeito. A
questão maior, sem dúvida, será sobre o reconhecimento de direitos ambientais
adquiridos , a última fronteira da dogmática jurídica brasileira, no âmbito da
credibilidade e da efetividade da transformação normativa por que passou a Teoria
Geral dos sujeitos (gerações futuras) e dos bens (autonomização do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado) a partir de 1981 (com a Lei da Política Nacional
do Meio Ambiente) e 1985 (com a Lei da Ação Civil Pública), chegando ao ápice de
1988 (com a Constituição cidadã).
Nessa matéria, incumbe ao juiz não perder de vista que a Constituição,
em seu art. 225, caput, de maneira expressa, reconheceu as gerações futuras como
cotitulares do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em paralelo, a
legislação de disciplina da ação civil pública (especificamente o art. 81 do Código de
Defesa do Consumidor) agasalha a quádrupla categorização dos direitos subjetivos em
individuais, individuais homogêneos, coletivos stricto sensu e difusos.
Evidente, portanto, que o ordenamento brasileiro outorgou às gerações
futuras (e à própria coletividade atual) a possibilidade, nessa sua condição de titular de
direito subjetivo transindividual , de se beneficiar da proteção constitucional, na
integralidade, conferida aos direitos adquiridos; a ser diferente, teríamos no art. 225,
caput, um “direito meia-boca”, com nome e sobrenome de “direito”, mas sem os dotes
e eficácia temporal que a todos os direitos, patrimonais ou não, tradicionalmente se
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 4 de 18Superior Tribunal de Justiçaatrelam e deles decorrem.
Por essa ótica, tanto ao indivíduo (visão individualístico-intrageracional),
como à coletividade presente e futura (visão coletivo-intrageracional e
coletivo-intergeracional) se garantem contra a retroatividade da lei posterior os direitos
adquiridos sob o regime antecedente que se incorporarem ao seu patrimônio. Um e
outro são sujeitos; um e outro contam com patrimônio constitucional e legalmente
inabalável, que, além de material e moral no enfoque clássico, é também ecológico .
Em suma, podemos e devemos considerar a existência de direitos ambientais
adquiridos , que emergem a partir e sob o império de uma ordem jurídica pretérita
revogada ou substituída por outra, na linha de clássicos direitos adquiridos ao estado,
ao regime de bens no casamento, à posse e domínio, à aposentadoria, à posição
Cite-se, em reforço do raciocínio, que a Lei 12.651/2012 manteve, no
essencial, a estrutura do Código Florestal de 1965, prevendo, entre seus vários
instrumentos, as Áreas de Preservação Permanente e a Reserva Legal, bem como a
natureza propter rem das obrigações ambientais de conservação e recuperação do meio
ambiente. O ato de desmatar ilicitamente não é menos repreensível hoje do que ontem.
Nem as respostas legais aos desmatadores mostram-se menos firmes agora do que
antes. Ao certo, o novo Código não afastou, tampouco revolucionou os preceitos
primários (essentialia ) da Lei 4.771/65, mas ateve-se ao acessório (accidentalia ) da
relação jurídico-florestal, precisamente o argumento que leva à manutenção da
jurisprudência consolidada sob a égide do regramento revogado. Se não bastante,
como toda legislação ambiental, do intérprete se reclama diligência hermenêutica que
não negue, nem enfraqueça, apenas afirme o inafastável fundamento de toda a
legislação ambiental, isto é, a já aludida preservação e restauração dos processos
ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I).
6. Inaplicabilidade do princípio da retroatividade da lei penal mais
benéfica ao réu
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 5 de 18Superior Tribunal de JustiçaImporta, finalmente, alertar que se deve ter cautela na pura e simples
transposição para o âmbito florestal administrativo e civil da previsão constitucional
de que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu” (art. 5º, inciso XL,
grifei). Mesmo que se entenda, de maneira extensiva, que tal dispositivo aplica-se a
toda e qualquer norma de imposição sancionatória (postulados extrapenais, isto é, os
administrativos e civis), evidente que não se podem colocar sanções tributárias, de
trânsito, de pesos e medidas, etc., em pé de igualdade com as de natureza ambiental.
Primeiro, porque, na esfera ambiental, a relação jurídica básica não é
apenas entre Estado e particular, mas entre as gerações futuras e o utilizador de
recursos naturais. Aqui, o Estado nada mais é que mero administrador de peculiar e
transcendental modalidade de bem de uso comum do povo - valor fundamental da
sociedade contemporânea – a quem se atribui o officium de cumprir obrigação
fiduciária intergeracional, baseada na confiança e nos deveres de lealdade e exercício
razoável e proporcional do poder de gestão legislativa, executiva e judiciária. É a
concepção do Estado Fiduciário Ambiental , sob o manto do qual, tomando de
empréstimo o pensamento de Evan Fox-Decent (Sovereignty's Promise: The State as
Fiduciary , Oxford, Oxford University Press, 2011, pp. 35 e 233), jamais se legitimará
atuação estatal lastreada, aberta ou disfarçadamente, em discriminações arbitrárias,
violadoras da dignidade e da igualdade entre os sujeitos-beneficiários, presentes e
futuros, daí decorrendo, por outro ângulo, limites ao próprio conteúdo substantivo de
legislação que, a ser diferente, seria válida.
Segundo, porque, exatamente pela complexidade e variabilidade dos
sujeitos envolvidos (= polimorfismo subjetivo), a lex mitior (mais favorável) na
perspectiva do degradador ambiental é lex gravior (mais prejudicial) quanto à posição
jurídica das gerações pósteras: a benignidade para o infrator que dilapida os recursos
naturais é a malignidade em detrimento do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado; o benefício para uns será prejuízo para milhões, de hoje e do amanhã.
Terceiro, porque as sanções administrativas ambientais guardam,
normalmente, uma forte vinculação com danos materiais produzidos, que deixam
Documento: 1182210 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 19/12/2012 Página 1 6 de 18Superior Tribunal de Justiçacicatrizes visíveis no bem jurídico tutelado, algo muito diferente daquele que, p. ex.,
avança um sinal vermelho de trânsito, altera pesos e medidas ou viola as formalidades
do microssistema tributário, acima indicamos.
Por último, especificamente quanto a este, o Código Tributário, de
maneira explícita, prevê que “A lei aplica-se a ato ou fato pretérito” desde que,
“tratando-se de ato não definitivamente julgado”, comine-se “penalidade menos severa
que a prevista na lei vigente ao tempo de sua prática” (art. 106, II, “c”). Ora,
admitindo-se que tal previsão fosse constitucional se adotada, sem meias palavras, no
Código Florestal de 2012, a verdade é que não se encontra nada parecido na nova lei.
Em conclusão, mormente nos processos judiciais em curso, a regra geral
será a incidência da legislação florestal, de direito material, vigente à época dos fatos.
Incidirá sobre a matéria, por conseguinte, o princípio do tempus regit actum, que
governará os atos administrativo-ambientais perfeitos, confinada a aplicação do novo
regime jurídico, ordinariamente e no atacado, ao futuro, para a frente; tanto mais se o
ius superveniens , ao favorecer o interesse individual do particular, acabar por
enfraquecer o regime jurídico de tutela do interesse público, dos bens coletivos e das
gerações vindouras, conforme o precedente da lavra do eminente Ministro Humberto
Martins, acima transcrito.
Por tudo isso, não conheço do pedido de fls. 586-596/STJ.
http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/noticias/publicacao_noticias/2013/janeiro_2013/2013%2001%2028%20AC%C3%93RD%C3%83O%20STJ%20ministro%20Herman%20aplic%20COD%20FLORESTAL.pdf. Acesso:
Postado por Márcia Cristina Diniz Fabro às 14:49
“Razoabilidade e proporcionalidade: instrumentos de racionalidade discursiva
FABIO HENRIQUE FALCONE GARCIA – Juiz de Direito
Reasonability and proportionality: instruments for discursive rationality
Resumo: O artigo pretende fazer uma análise comparativa entre os princípios constitucionais de proporcionalidade e razoabilidade, destacando as diferenças estruturais e estabelecendo as aproximações teóricas, a fim de identificar a funcionalidade do uso desses princípios no discurso jurídico, como instrumentos destinados ao incremento da racionalidade argumentativa. Assim, inicia-se com a análise isolada de cada princípio, comparando a posição doutrinária dos principais autores que se debruçaram sobre o tema para, ao final, se elaborar uma conclusão que vincule o uso desses postulados à dialética discursiva necessária para a busca de decisões mais próximas da justiça, no sentido apresentado por Derrida.
Palavras-chave: Constitucional – Proporcionalidade – Razoabilidade – Racionalidade – Discurso.
Abstract: This article intents to do a comparative analysis of the constitutional principles of proportionality and reasonability, highlighting the structural differences and establishing the theoretical approaches, in order to identify the functionality of the use of these principles in legal speech as instruments for the increase in rational argument. Therefore, it begins with the isolated analysis of each principle, comparing the doctrinal position of the principal authors who have studied the subject in order to elaborate a conclusion that links the use of these postulates to the discursive dialectics necessary for the search of decisions close to a sense of justice, as Derrida presented.
Key-words: Constitutional - Proportionality - Reasonableness - Rationality - Speech.
Os princípios de razoabilidade e proporcionalidade guardam estreita relação semântica e histórica. Costuma-se relacionar o surgimento desses princípios (Alexy, 2008; Silva, 2010; Ávila, 2004)[1] ao desenvolvimento dos instrumentos de tutela dos direitos fundamentais. Assim, predomina na doutrina a atribuição da origem do princípio da razoabilidade ao desenvolvimento, no direito anglo-saxão, da garantia do devido processo legal, ao passo que o princípio da proporcionalidade teria sido desenvolvido pelo direito alemão, no século XX (Cambi, 2009).
Barroso aproxima as expressões, considerando que em ambas subjaz a ideia “de uma relação racional entre os meios e os fins, abrigando valores comuns como racionalidade, justiça, medida adequada, senso comum, rejeição aos atos arbitrários ou caprichosos”, a ponto de serem conceitos intercambiáveis (Barroso, 2010, p. 257-258).
No entanto, a aproximação conceitual não é unívoca. Tavares (2009), por exemplo, vê a proporcionalidade como critério desenvolvido tanto pelo direito norte-americano, como decorrência do devido processo legal, como pelo direito alemão, que a considerou norma constitucional não escrita; nada obstante, proporcionalidade e razoabilidade não se equivaleriam, faltando à razoabilidade uma relação de causalidade entre meio e fim. Cambi (2009, p. 463), em contrapartida, afirma que a razoabilidade depende da análise entre o meio empregado pelo legislador e os fins visados (razoabilidade interna), além da legitimidade dos fins (razoabilidade externa) ao passo que a proporcionalidade teria uma estrutura racionalmente definida.
Parece-nos que, mesmo depois das ácidas críticas de Virgílio Afonso da Silva (2002) à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ainda faltam parâmetros doutrinários e jurisprudenciais capazes de identificar as causas que levam ao uso indiscriminado de um ou outro princípio.
Procuraremos examinar cada um desses “princípios” isoladamente, para, ao final, tecer considerações conclusivas sobre a aproximação teórica que pode ser feita em relação a seus usos, viabilizando uma estruturação mais objetiva do discurso jurídico argumentativo.
A proporcionalidade pode ser definida como um “postulado estruturador da aplicação de princípios que concretamente se imbricam em torno de uma relação de causalidade entre meio e fim” (Ávila, 2004, p. 43).
Para Ávila, não se trata propriamente de um princípio, nem de uma regra, mas de uma metanorma, que se situa, tal como a razoabilidade, num plano distinto daquele correspondente às regras (de conduta ou de competência) e princípios cuja aplicabilidade pretende estruturar. Em outras palavras, a proporcionalidade se insere dentre os postulados normativos, considerados “deveres estruturantes de aplicação de outras normas” (Ávila, p. 89), aptos a permitir verificar a violação a normas e princípios cuja aplicabilidade é estruturada através desse postulado.
Assim, como postulado, a proporcionalidade (e também a razoabilidade) somente é violada indiretamente. Por essa razão Silva, após discorrer sobre as tentativas de justificação do princípio no direito brasileiro, afirma que a “busca por uma fundamentação jurídico-positiva da regra da proporcionalidade é uma busca fadada a ser infrutífera”, na medida em que ela decorre não propriamente de um ou de outro dispositivo constitucional, “mas da própria estrutura dos direitos fundamentais” (2002, p. 43). Seguindo os fundamentos da teoria de Robert Alexy, Silva compreende a proporcionalidade como critério logicamente inerente à aplicação dos princípios e à realização do balanceamento entre eles, na hipótese de colisão. Na síntese de Ávila (2004, p. 113), exige-se o exame de proporcionalidade para aferir a juridicidade de uma “medida concreta destinada a realizar uma finalidade”.
A aplicação da proporcionalidade, segundo Alexy (2008, nota 84), compreende uma estrutura racional bem definida, através da observância de três regras que devem estruturar o discurso do operador. São elas: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito.
Por adequação, compreende-se a exigência de que a medida adotada tem de ser adequada a fomentar a finalidade constitucionalmente legítima que a justifica. Assim, Alexy apresenta o caso do cabelereiro que ingressou em juízo para contestar autuação que sofreu por manter máquina de venda automática de cigarros em seu estabelecimento, quando uma lei local exigia uma permissão, à vista da demonstração de uma necessária expertise para tal negócio. O Tribunal Alemão considerou inconstitucional a proibição, porque a medida não era adequada a proteger o consumidor contra prejuízos à sua saúde (Alexy, 2008, p. 588-589). Somente é possível se admitir uma restrição a determinada liberdade se e na medida em que a medida adotada foi adequada à otimização da persecução de um objetivo igualmente tutelado pelo ordenamento. Trata-se, pois, de um critério negativo, que se destina à eliminação de meios inadequados.
A máxima da necessidade, por seu turno, exige que “dentre dois meios aproximadamente adequados, seja escolhido aquele que intervenha de modo menos intenso (Alexy, 2008, p. 590)”. Assim, por exemplo, a tutela do consumidor pode ser obtida através do fornecimento de informações adequadas na embalagem, ao invés da proibição irrestrita da venda de produtos que contenham sabores artificiais. Em razão da máxima da necessidade, o legislador é compelido a adotar o meio que intervém com menor intensidade no âmbito de proteção do princípio que se encontra em colisão com aquele a que a norma pretende resguardar.
Finalmente, a terceira regra a seguir é a da proporcionalidade em sentido estrito. Trata-se de uma regra que expressa o significado da otimização em relação a princípios colidentes, expressa da seguinte forma por Alexy: “quanto maior for o grau de não-satisfação ou de afetação de um princípio, tanto maior terá que ser a importância da satisfação do outro (2008., p.593)”. Como esclarece Silva (2002, p.40), impõe-se, pois, realizar um “sopesamento entre a intensidade da restrição ao direito fundamental atingido e a importância da realização do direito fundamental que com ele colide e que fundamenta a adoção da medida restritiva. Dito de outra forma por Barroso (2010, p. 36), representa violação a essa regra se “o que se perde com a medida é de maior relevo do que aquilo que se ganha”.
Para exemplificar, Silva imagina a hipotética situação em que o governo, para combater epidemia de Aids, determina realização compulsória de exames e prescreve a segregação dos infectados. A medida seria adequada (ou seja, combateria a disseminação) e necessária (em razão de sua máxima eficácia), mas o grau de violação dos direitos de liberdade e dignidade humana torna desproporcional a medida destinada à tutela da saúde pública (2002).
Importa diferenciar, por fim, sopesamento e proporcionalidade. Para Alexy (2008), o sopesamento corresponde ao critério da proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, integra parte do exame da proporcionalidade. Silva sustenta que essa diferença reside no fato de que a proporcionalidade envolve sempre a análise de uma medida concreta, ao passo que o sopesamento pode ser aplicado quando a situação ainda não tenha sido objeto de ponderação pelo legislador (Silva, 2010).
Ponderação também não se identifica com sopesamento ou com aplicação da proporcionalidade. Barroso (2010) a concebe como técnica decisória destinada a operacionalizar a análise congruente de múltiplos elementos, a partir da importância e pertinência para o caso concreto. Na argumentação de Ávila (2004), representa “um método destinado a atribuir pesos a elementos que se entrelaçam, sem referência a pontos de vista materiais que orientem esse sopesamento”[2]. A crítica que se faz à ponderação é que sua formulação vaga representa um topos argumentativo perigoso e pouco útil, nada mais do que uma estrutura exclusivamente formal e despida de critérios, cuja integração dependerá da aplicação dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade.
Mas mesmo a proporcionalidade permite justificar decisões diferentes, conforme a linha de pensamento adotada por cada intérprete. De fato, a relação adequação-necessidade-proporcionalidade em sentido estrito envolve uma análise de correlação meio-fim, cuja percepção prática envolve inexorável recurso à discricionariedade (ou, em termos mais incisivos, à subjetividade) do operador. Segundo o estudo de Alexy (2008), o Tribunal Constitucional Alemão julgou constitucional a proibição de venda de cannabis sativa, em contraposição à liberdade geral de ação, apesar de não haver prova científica dos perigos associados ao seu consumo. Afirmou-se que, diante da falta de certeza sobre um ou outro caminho, teria o legislador prerrogativa para criminalizar a conduta, já que o caminho seria potencialmente adequado à satisfação de um objetivo legal. Aqui, o Tribunal permitiu a intervenção na liberdade constitucionalmente protegida a despeito da incerteza sobre a veracidade das premissas que levaram à proibição. Reconhece-se a validade de uma ação discricionária do legislador, relacionada à cognição dos fatos relevantes no trato de alguma questão. Haveria um princípio formal atribuindo ao legislador democraticamente legitimado competência para decidir sobre essas questões, nas situações de incerteza.
Essa decisão poderia ser considerada inconstitucional por operadores que se filiem à tese de que o consumo dessa substância pode ser permitido, à vista da falta de comprovação do malefício à saúde, justamente em razão da falta de observância da necessidade; no entanto, a argumentação do Tribunal Constitucional Alemão afirma observar, justamente, esse parâmetro, compatibilizando a proibição com a introdução de outra premissa argumentativa, relativa à competência do órgão legislativo para tratar de situações de incertezas.
Passemos, agora, ao exame da razoabilidade.
2. Razoabilidade
Razoabilidade é termo de múltiplas acepções, dentre as quais Ávila (2004, p.103) destaca três, mais diretamente afetas ao discurso da hermenêutica jurídica:
Primeiro, a razoabilidade é utilizada como diretriz que exige a relação das normas gerais com as individualidades do caso concreto, quer mostrando sob qual perspectiva a norma deve ser aplicada, quer indicando em quais hipóteses o caso individual, em virtude de suas especificidades, deixa de se enquadrar na norma geral. Segundo, a razoabilidade é empregada como diretriz que exige uma vinculação das normas jurídicas com o mundo ao qual elas fazem referência, seja reclamando a existência de um suporte empírico e adequado a qualquer ato jurídico, seja demandando uma relação congruente entre a medida adotada e o fim que ela pretende atingir. Terceiro, a razoabilidade é utilizada como diretriz que exige a relação de equivalência entre duas grandezas.
A primeira acepção da razoabilidade compreende estudá-la como instrumento de equidade. Segundo essa acepção, a razoabilidade deve servir de instrumento destinado a corrigir distorções que a aplicação da regra geral à hipótese concreta pode criar. Dois exemplos são apresentados por Ávila (2004, p.104-106): numa primeira situação, compreende-se desarrazoado negar conhecimento a recurso interposto por Procurador do Estado que não apresentou instrumento de mandato, já que a interpretação deve levar em consideração aquilo que normalmente ocorre, ou seja, a existência de mandato legal; numa segunda situação, compreende-se razoável afastar a incidência de norma tributária que excluía determinado regime jurídico a empresas nacionais de pequeno porte, justamente porque houve apenas uma importação esporádica de quatro pés de sofás, para apenas um sofá. A razoabilidade como equidade permite, pois, a adequação do caso concreto à norma geral.
Segundo o autor, a compreensão da razoabilidade como instrumento de harmonização entre as normas e as circunstâncias fáticas externas de aplicação, por seu turno, remete a uma exigência de vinculação do ato a ser analisado com a realidade: assim, considerou-se inconstitucional lei estadual que estabeleceu adicional de 1/3 de férias a servidores inativos, pois a condição de gozo de férias é incompatível com a inatividade. Mais que isso, compreende, também, a exigência de uma relação congruente entre o critério de diferenciação escolhido e a medida adotada. Assim, considerou-se inconstitucional medida provisória destinada a ampliar prazo de decadência para propositura de ação rescisória por entes públicos, por não se considerar presente justificativa razoável para a diferenciação; também não se aceitou a validade de lei estadual que previa cômputo em dobro do tempo de trabalho de Secretários de Estado, para fins de aposentadoria, já que ausente causa concreta a justificar a diferenciação adotada (Ávila, 2004).
Finalmente, a razoabilidade impõe um dever de equivalência entre a medida adotada e o critério estabelecido como pressuposto para sua adoção.
Ávila procura, através dessas digressões, estabelecer a diferença fundamental entre a razoabilidade e a proporcionalidade, observando que esta se refere a uma relação meio/fim, caracterizada por uma perspectiva de causalidade (tal meio seria adequado e necessário para atingir tal fim?; noutros termos, tal fim seria consequência da adoção de tal meio?) ao passo que na razoabilidade a relação a ser analisada é de critério/medida: “uma qualidade não leva à medida, mas é critério intrínseco a ela (Ávila,2004, p. 111) ”.
Um exemplo recente pode servir para ilustrar essa distinção. O Supremo Tribunal Federal, reiterando posicionamento anterior, julgou inconstitucional exigência de inscrição na Ordem dos Músicos do Brasil como requisito para exercício profissional de atividade artística. O relator, Ministro Celso de Mello, entendeu ferir o princípio da razoabilidade a restrição legal ao exercício de profissão que representa manifestação de liberdade constitucionalmente assegurada, por entender que a intervenção estatal na liberdade profissional somente se legitima quando houver fundadas razões de interesse público, concernentes à proteção, à saúde e à segurança das pessoas em geral (Brasil, 2011). Embora o relator utilize concepção indistinta entre proporcionalidade e razoabilidade, vê-se que não se está diante de uma análise meio-fim, pois a restrição não é meio para qualquer finalidade estabelecida anteriormente. Trata-se de uma análise intrínseca sobre a regulamentação de profissão cujo exercício independe de qualificação técnica e que, por isso, prescindiria de qualquer requisito formal, tal como a inscrição em uma organização privada destinada a fiscalizar o exercício dessa atividade.
Para Barroso (2010), todavia, a acepção de Ávila envolve uma construção doutrinária que dissocia o termo razoabilidade de suas origens, presentes no direito anglo-saxão e vinculadas ao desenvolvimento da ideia de devido processo legal. Em seu conceito, a razoabilidade compreende
[...]um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e administrativa. (...) É razoável o que seja conforme à razão, supondo equilíbrio, moderação e harmonia; o que não seja arbitrário ou caprichoso; o que corresponda ao senso comum, aos valores vigentes em dado momento ou lugar. Há autores que recorrem até mesmo ao direito natural como fundamento para aplicação da razoabilidade, embora possa ela radicar perfeitamente nos princípios gerais da hermenêutica. (Barroso, 2010, p.259).
Assim, a razoabilidade seria um mecanismo de adequação de sentido entre valores, fins sociais e meios a serem adotados, um mecanismo de persecução da justiça[3].
Barroso distingue entre a razoabilidade interna, que se identificaria com os predicados do princípio da proporcionalidade, compreendendo uma “relação racional e proporcional entre os motivos, meios e fins a ele subjacentes”, e razoabilidade externa, que depende da análise de “compatibilidade entre os meios e fins admitidos e preconizados pelo texto constitucional (Barroso, 2010, p. 259)”. É interessante a remissão que o autor faz quando analisa a proporcionalidade em sentido estrito, aos critérios aplicados pela jurisprudência norte-americana. Barroso (2010) lembra os testes de a) mera racionalidade; b) aferição severa; e c) nível intermediário. Parte-se da pressuposição de que a análise da proporcionalidade depende, também, dos interesses que estão em jogo. Assim, normas que não afetam diretamente direitos fundamentais, como normas de mercado, são submetidas ao teste da mera racionalidade, bastando que a medida seja destinada a um fim legítimo e seja minimamente adequada a satisfazê-lo. Se, todavia, a medida afetar alguma liberdade fundamental (liberdades de profissão e de manifestação artística, por exemplo), a constitucionalidade da medida depende da comprovação de se tratar de um fim imperioso (compelling objective) e de um meio estritamente necessário, ou seja, é preciso que não haja alternativas menos impactantes. Finalmente, há determinadas intervenções que, por não afetarem tão drasticamente direitos fundamentais (tais como regulamentação de horários para exibição de espetáculos, ou seja, que afetam liberdades, mas não impedem o seu exercício) reclamam a prova de que o fim seja importante e o meio seja substantivamente ligado à sua consecução.
Em conclusão, Barroso afirma que,
[...] o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade permite ao Judiciário invalidar atos legislativos quando: (a) não haja adequação entre o fim perseguido e o instrumento empregado; (b) a medida não seja exigível ou necessária, havendo meio alternativo para chegar ao mesmo resultado com menor ônus a um direito individual (vedação ao excesso); (c) não haja proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a medida é de maior relevo do que aquilo que se ganha (Barroso, 2010, p. 261).
Silva (2002), contudo, critica essa identidade. Mesmo em sua vertente recente, baseada no substantive due process, a razoabilidade não poderia ser equiparada à proporcionalidade, pois depende apenas da exigência de compatibilidade entre meios e fins e da análise dalegitimidade dos fins (razoabilidade interna e externa), o que corresponderia somente à exigência de adequação, ou seja, a uma das máximas do postulado da proporcionalidade.
3. Aproximação entre os conceitos de proporcionalidade e razoabilidade e utilidade para o discurso jurídico. Conclusão
Do quanto exposto, temos que as expressões proporcionalidade e razoabilidade têm identidades e assimetrias que conduzem seu uso no discurso jurídico. A teoria dos princípios e a estruturação do conceito de proporcionalidade, a partir da doutrina de Alexy (2008), tendem a conferir objetividade ao discurso jurídico; noutros termos, cuida-se de estabelecer uma estrutura capaz de compatibilizar princípios conflitantes, viabilizando análise objetiva sobre a violação de direitos e garantias fundamentais, a partir de atos do Poder Público; compreende, também, uma estrutura discursiva que restringe a liberdade de atuação do operador do direito, impondo-lhe, assim, a observância de uma dada racionalidade.
Silva (2010) também constrói sua teoria dos direitos fundamentais em busca dessa racionalidade. Não se trata de perseguir a justiça, como conceito transcendental do correto, a fim de descobrir uma única solução adequada à multifária dimensão dos conflitos que envolvem princípios e regras no ordenamento. Ao contrário, Silva reconhece que a tarefa de interpretação não é cognitiva, mas decorre de um ato de vontade, de tal forma que a pretensão do autor se volta para “a elevação da racionalidade de um procedimento de interpretação e aplicação do direito (2010, p.147-148)”.
Para nós, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade se identificam precisamente nesse objetivo: são instrumentos de incremento de racionalidade ao discurso jurídico.
Mas, respeitado o posicionamento divergente, esses instrumentos não podem ser equiparados, pois possuem estruturas e funções peculiares.
A estruturação da proporcionalidade através de suas três máximas confere racionalidade às hipóteses concretas de colisão entre princípios (adotando-se, aqui, o conceito de princípio formulado por Alexy, supra). Tem fundamental importância porque estrutura de forma mais objetiva do que outros postulados o discurso argumentativo, viabilizando controle maior da racionalidade das fundamentações das decisões.
A razoabilidade tem outra função: ao contrário do que sustenta Silva em suas críticas, possui função estruturante da interpretação e aplicação das normas em geral. Nesse sentido, a identificação da razoabilidade com equidade representa mais do que mero toposargumentativo.
Villey revela que desde a antiguidade grega se reconhecia a necessidade de um critério de proporcionalidade como parâmetro de justiça e direito. Direito e justo, expressões que correspondem à dicção grega tò díkaion, representariam uma proporção – um análogon: “efeito de uma partilha proporcional (2007, p. 47)”. Também os romanos adotavam uma concepção dialética de direito, que reclamava o reconhecimento da proporcionalidade como critério decisório (Villey, 2007, p. 60). Mais recentemente, Siches (1998) e Perelman (2005) retomaram o critério da razoabilidade como instrumento de definição de soluções aceitáveis, ou não, juridicamente, em nítida apologia ao método dialético e à análise da estrutura argumentativa como capaz de adequar ou de estabelecer parâmetros de correção da atividade jurisdicional.
Siches (1998), invocando os realistas americanos, apresenta as deficiências da lógica tradicional dedutiva para solução dos múltiplos problemas de orientação da hermenêutica jurídica. Para o autor, a lógica tradicional não é adequada para tratar os problemas práticos do ser humano, e nem para cuidar das exigências do ordenamento jurídico, inclusive no que tange à interpretação do direito[4]. Ao contrário, a validade das normas de direito positivo estaria condicionada ao “contexto situacional em que se produziram e para o qual se produziram (Siches,1998, p.652)”; concepção esta convergente com a de John Dewey que sustenta a necessidade de se compreender a atividade interpretativa através de uma lógica que “tenha seu centro de gravidade na consideração de suas consequências Siches, 1998, p.638)”. O autor retoma, pois, o conceito de equidade, formulado por Aristóteles, como predicado inerente à sua lógica do razoável. A equidade seria um instrumento destinado à interpretação razoável da lei, não à sua correção.
Não cabe aqui analisar as peculiaridades desses pensadores. Importa somente assinalar que a concepção de equidade de Aristóteles, retomada por Siches, pressupõe um direito que parta da ideia de justa proporção, justa partilha e justa distribuição de bens (Villey, 2007). A busca dessa equidade, por assim dizer, transforma esse princípio em um instrumento de justiça, no sentido apresentado por Derrida. Justiça, para o autor, é uma “experiência de alteridade absoluta (Derrida, 2010, p.55), inapreensível em razão de três circunstâncias: primeiro, porque a decisão, para ser justa, dependeria de uma liberdade que contraria a própria noção de direito, enquanto ordenamento calculável de condutas; segundo, porque em princípio, a obtenção de uma decisão plenamente justa pressupõe a submissão à regra de algo que é incalculável, indecidível, portanto. Dirá Derrida: “se há desconstrução de toda presunção à certeza determinante de uma justiça presente, ela mesma opera a partir de uma “ideia de justiça” infinita, infinita porque irredutível, irredutível porque devida ao outro (Derrida, 2010, p. 49)”; em terceiro lugar, a tentativa de apreender a situação do outro depende de uma busca inesgotável de conhecimento dessa situação, que é obstada pela urgência do momento da decisão. Mas, como então vincular a razoabilidade à justiça, se esta se apresenta como inalcançável? Em sua bela palestra, Derrida explica que a justiça se distingue do direito, numa relação dialética conflituosa entre a calculabilidade do direito e a dimensão incalculável de uma experiência de alteridade que implica considerações circunstanciais que não podem ser estabelecidas na forma de uma regra geral. Buscar a equidade, nesse sentido, significa buscar a multiplicidade de fatos e relações que compõem as capilaridades de uma situação determinada, viabilizando conhecer a condição do outro, que está sob julgamento. A justiça pode não existir como tal, mas se apresenta como um horizonte que, linguisticamente, pode ser perseguido através do recurso à razoabilidade.
A razoabilidade, nesse sentido, afasta-se do rótulo de mero topos, para compreender a possibilidade de trazer ao discurso jurídico contemporâneo o recurso ao método dialético; permite, também, reconhecer certa racionalidade à lógica que envolve decisões judiciais referentes a conflitos difusos, de natureza polissêmica[5]. Noutros termos, o estudo da razoabilidade e seus predicados, especialmente no que tange à aproximação com a equidade e à vinculação à realidade, representa forte contributo à racionalidade das novas questões decisórias relativas a interesses difusos, que foram alçados à categoria de direitos fundamentais nas Constituições contemporâneas, dentre as quais, a Constituição Federal de 1988.
Em suma, razoabilidade e proporcionalidade não são sinônimos. Proporcionalidade, como princípio constitucional, representa umametanorma destinada a viabilizar análises referentes à constitucionalidade ou não de medidas concretas, através da aferição bem estruturada das máximas de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Já a razoabilidade compreende expressão mais fluida, mas igualmente importante, representando nexo entre as prescrições abstratas e o contexto multifário ao qual o intérprete e a situação objeto de análise estão inseridos. Se é certo que a razoabilidade é menos estruturada como princípio, também não se pode deixar de afirmar que sua compreensão pode ter consequências tão significativas quanto a proporcionalidade para a estruturação dos novos direitos fundamentais previstos nas constituições contemporâneas”.
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva, 1ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, 669 p.;
ÁVILA, Humberto Bergmann, Teoria dos princípios. 4ª edição. São Paulo: Malheiros, 2004, 137 p.;
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 3ª edição. São Paulo: Saraiva, 1999;
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CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo: direitos fundamentais, políticas públicas e protagonismo judiciário. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2009, 527 p..
DERRIDA, Jacques. Força de lei: o fundamento místico da autoridade. Tradução Leyla Perrone-Moisés. 2ª edição. São Paulo: Martins Fontes, 2010, 145 p.;
PERELMANN, Chaïm. Ética e direito. Tradução Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão. 2ª edição. São Paulo: Martins Fontes, 2005, 722 p.;
SÍCHES, Luís Recaséns. Tratado general de filosofia del derecho. 13ª edição. México: Editorial Porrúa, 1998, 717 p.;
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VILLEY, Michel. O Direito e os direitos humanos. Tradução Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão. 1ª edição. São Paulo: Martins Fontes, 2007, 181 p.
[1] A definição de proporcionalidade ou razoabilidade como princípios tampouco é unívoca, até porque a própria definição de princípio não o é. Robert Alexy compreende princípios como normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. São, pois, mandamentos de otimização (2008, p. 90). Partindo dessa acepção, a proporcionalidade não seria tecnicamente princípio. Assim, Alexy a trata como máxima (ob. cit., 2008 p. 116 e ss.). Virgílio Afonso da Silva afirma ser uma regra, porque impõe um dever definitivo, embora não seja propriamente uma regra de conduta (2010, p. 168). Já Humberto Ávila a trata como postulado normativo aplicativo, em razão de se destinar à aplicação de outras normas, sendo, portanto, umametanorma (2004, p. 89). Retomaremos a questão adiante.
[2] Ponderação, para Humberto B. Ávila (2004, p. 94 e seguintes), corresponde a um postulado normativo inespecífico. Os postulados, para o autor, são deveres estruturais que estabelecem a vinculação entre elementos e determinação uma relação entre eles. Assim, quando se fala em ponderação, pensa-se em sopesamento de elementos, sem que haja indicação de como será feito esse sopesamento. A mesma indefinição pode ser aplicada aos postulados de concordância prática e de proibição ao excesso; isso, contudo, já não ocorre com os postulados específicos, dentre eles proporcionalidade e razoabilidade.
[3] Não se ingressará, aqui, na difícil tarefa de definir o que seria justiça ou se é possível vislumbrar um ideal de justiça transcendental (“a” justiça).
[4] Siches afirma que la logica tradicional o físico-matematica no es adecuada para tratar la vida humana ni sus problemas prácticos, por conseguinte, tampoco para los menesteres jurídicos, entre os quais figura la interpretación del Derecho (1998, p.642).
[5] A respeito da adoção da lógica distributiva para solução dessa espécie de conflitos, ver Veríssimo, 2006.
http://www.epm.tjsp.jus.br/Internas/ArtigosView.aspx?ID=15779. Acesso: 29/1/2013
Postado por Márcia Cristina Diniz Fabro às 14:30
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 ARTIGO 42