Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=28370
Timestamp: 2017-09-19 15:20:10+00:00

Document:
Sentencia C-654 de 2007 Corte Constitucional
SENTENCIA C-654/07
Referencia: expediente D-6665
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 122 (parcial) de la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior".
El ciudadano Juan Domingo Torres Ojeda, haciendo uso de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, presentó demanda de inexequibilidad contra algunos apartes del artículo 122 de la Ley 30 de 1992.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad y previo el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
A continuación se transcribe el texto del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 40.700 del 29 de diciembre de 1992, subrayando los apartes acusados:
Por la cual se organiza el servicio público de educación superior
e). Derechos de Grado
Parágrafo 1º. Las instituciones de educación superior legalmente aprobadas fijarán el valor de todos los derechos pecuniarios de que trata este artículo y aquellos destinados a mantener un servicio médico asistencial para los estudiantes, los cuales deberán informarse al Instituto Colombiano para la Educación Superior (ICFES) para efectos de la inspección y vigilancia, de conformidad con la presente ley.
Parágrafo 2º. Las instituciones de educación superior estatales u oficiales podrán además de los derechos contemplados en este artículo, exigir otros derechos denominados derechos complementarios, los cuales no pueden exceder el 20% del valor de la matrícula."
Para el accionante, los derechos de grado y los destinados a mantener un servicio médico asistencial, autorizados en los segmentos normativos impugnados del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, como derechos pecuniarios que pueden exigir las instituciones de educación superior, vulneran los preceptos constitucionales que consagran el Estado Social de Derecho (art. 1º), la libertad de escoger profesión u oficio (art. 26), el derecho a la educación (art. 67) y su aplicación inmediata (art. 85), y el mejoramiento de la calidad de vida como finalidad social del Estado (art. 366).
Considera que el cobro de derechos de grado desconoce los citados mandatos superiores, pues se convierte en un "obstáculo que indebidamente y de manera innecesaria inhibe la posibilidad de obtener un título de grado", ejerciendo así "una acción contra la Constitución", máxime cuando el derecho a la educación es "de aplicación inmediata".
Opina que lo acusado también atenta contra los valores descritos en el Preámbulo de la Constitución, del cual en su criterio se deriva el sentido de las normas del ordenamiento jurídico, y al respecto pregunta "¿qué tiene de axiológico que después de un esfuerzo académico universitario y de haber cumplido todos los requisitos se deba cancelar un valor adicional para obtener un título de grado?".
Expresa que lo impugnado además vulnera el derecho al trabajo y a escoger profesión, ya que en su sentir "sin un título de grado que certifique la idoneidad profesional" no hay garantía "de ejercer la profesión ante el medio social donde se desenvuelve".
Estima igualmente violado el artículo 366 de la Carta, toda vez que dicho cobro "no facilita la obtención de una mejor calidad de vida pues en un estado social de derecho el título de grado es bien obtenido por méritos académicos y no por elementos económicos que al final de cuentas fomentan el establecimiento de la exclusión social y denigran la condición humana".
Manifiesta, de otra parte, que el cobro de derechos para acceder a un servicio médico asistencial infringe el derecho a la educación, pues para que éste sea integral el sujeto debe "contar con los elementos mínimos para su desarrollo como su formación cognitiva, psíquica, creativa, física e interiorizante por lo cual resulta absurda la medida que conlleve a un cobro adicional de dicho servicio" y agrega que "la Carta desarrolló el elemento del derecho fundamental a la salud y para ello las universidades son de naturaleza educativa y no prestadoras de salud (EPS)".
Estas argumentaciones fueron adicionadas en escrito posterior (fs. 140 y ss. cd. inicial).
Por intermedio de apoderada, este Ministerio expone que las normas acusadas no son contrarias a la Constitución, pues el artículo 26 superior supuestamente infringido "está referido a la libertad de escogencia de profesión arte u oficio" y el 67 ibídem "autoriza a las instituciones universitarias el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos, sin desbordar, desde luego, aquella facultad".
Indica que la Carta establece que la educación será gratuita en las instituciones del Estado pero no en las del sector privado las cuales, en su criterio, están autorizadas para cobrar por el servicio educativo prestado, ejerciendo al efecto la autonomía que les reconoce la Constitución.
Estima que la norma demandada por sí misma no es inconstitucional, como sí lo sería una "desbordada e irrazonable aplicación de esa autonomía" y agrega que tampoco se observa que con el cobro de los derechos de grado "se menoscaben los artículos que como infringidos aparecen relacionados en el artículo 85 constitucional".
Frente a la presunta violación del artículo 366 de la Carta, expresa que el actor no precisa cuál es la necesidad insatisfecha que deja de atenderse con el pago de derechos de grado, que determinan las universidades en ejercicio de su autonomía.
Sobre el cobro de derechos pecuniarios por el servicio médico asistencial, sostiene que la norma acusada ha sido modificada tácitamente por la Ley 100 de 1993, que exige la afiliación obligatoria al Sistema de Seguridad Social en Salud, de manera que dichos derechos sólo son exigibles si el estudiante no se halla amparado por dicho sistema, estando cubierto en tal evento por el seguro colectivo previsto en la Ley 115 de 1994, en caso de accidente.
La apoderada de este Ministerio defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, expresando que en ejercicio de la autonomía universitaria los centros de educación superior pueden manejar su presupuesto, darse su propio reglamento y "establecer los valores de los derechos pecuniarios que por ley les son permitidos".
Señala que tratándose de universidades privadas, para los derechos pecuniarios legalmente se han establecido criterios de inspección y vigilancia, como prohibir incrementarlos por encima del índice de inflación, debiendo la universidad rendir un informe al Ministerio justificando el aumento.
Manifiesta que los derechos de grado son costos en que incurre la institución para formalizar el acto de graduación, sin que de tal concepto formen parte reuniones sociales, asesorías, diplomados, cursos de extensión, etc., habiendo recalcado ese Ministerio que la determinación de esos valores debe estar en consonancia con la finalidad del servicio público educativo.
El Ministerio exige a las instituciones de educación superior que los valores que fijan por concepto de derechos pecuniarios estén dentro del marco constitucional y legal, en aplicación de los principios de equidad, solidaridad y justicia social.
En relación con los derechos por la prestación del servicio médico asistencial considera que con la expedición de la Ley 100 de 1993, que ordena la afiliación obligatoria al sistema de seguridad social en salud, se modificó tácitamente el carácter vinculante de dicho servicio, "de modo que no tendría razón de ser hoy en día si el estudiante ya se encuentra cubierto en sus servicios de salud", como beneficiario del régimen contributivo o subsidiado o en cualquiera de los regímenes de excepción.
Sostiene que, por tal razón, el servicio médico universitario sólo sería exigible al estudiante que no se encuentre amparado por el sistema de seguridad social en salud o en tales regímenes excepcionales, sin que ello signifique intromisión en la autonomía universitaria.
3. Asociación Colombiana de Universidades
El Director Ejecutivo de esta entidad defiende la exequibilidad de las normas acusadas, expresando que las instituciones de educación superior tienen a cargo una responsabilidad social y por ello están sometidas a las obligaciones establecidas en la ley.
Manifiesta que dentro de su actividad académica y administrativa surgen unos compromisos para los estudiantes como los derechos de grado, que están compuestos por expensas destinadas a la elaboración del diploma, casi siempre fabricado en papel de seguridad con características especiales, "para garantizar su seguridad y dar relieve al testimonio del logro del estudiante", también formando parte del grado "algún tipo de ceremonia, además de los trámites internos y externos como las diligencias relativas al registro".
Indica que las instituciones de educación superior son organizaciones en las cuales concurren los componentes académico y administrativo y agrega que en ese ambiente interactúa armónicamente el personal docente, administrativo y estudiantil, "regidos por una serie de normas que suponen derechos, deberes y obligaciones" en procura de lograr la convivencia creativa en el medio educativo.
Considera que el artículo 122 de la Ley 30 de 1992 autoriza el cobro de esos derechos, "precisamente porque el legislador fue consciente de las erogaciones que produce un grado profesional" así como de la necesidad de mantener un servicio médico asistencial para la protección de los estudiantes, el cual en su sentir tampoco atenta contra el derecho a la educación, pues al fin y al cabo con ello "se busca dar al estudiante más seguridad y garantía en caso de una eventualidad necesaria", que además hace parte de "políticas sanas de responsabilidad institucional".
En su criterio el artículo 1° superior, que invoca el demandante como infringido, no se corresponde con los argumentos expuestos sobre el derecho a la educación, "pues al fin y al cabo los derechos de grado, como en su momento la matrícula, no impiden la concreción del logro final del educando".
Sostiene que tampoco existe violación del artículo 26 constitucional, "pues la eventualidad de escoger profesión u oficio no guarda ninguna relación con el pago de derechos de grado", situación que también se presenta con el cargo por infracción al artículo 366 ibídem; respecto de la supuesta vulneración de los artículos 67 y 85 de la Carta considera que el actor "no acierta en concretar su violación".
4. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de esa Universidad, remite el estudio allá realizado sobre la demanda que se analiza, planteando inhibición, al estimar que el libelo "no satisface el estándar argumental exigido por la Corte Constitucional", pues los cargos carecen de especificidad, pertinencia y suficiencia.
En subsidio, solicita declarar la exequibilidad del cobro de derechos de grado, pues en criterio de esa Facultad el otorgamiento del título "no está regido por el principio de gratuidad en materia educativa", en especial cuando se trata de la prestación del servicio por particulares, que implica concurrencia en el mercado económico, "de donde surge el derecho a la contraprestación".
Señala que conforme al artículo 67 superior, la gratuidad del servicio educativo se predica del Estado y no de lo particulares, "quienes para el caso actúan como otro agente económico, en ejercicio de los derechos de libertad de empresa y de libertad de competencia, guiados legítimamente por los móviles individuales del lucro".
Considera que aceptar lo contrario conlleva "colocar una carga económica a las instituciones de educación superior privada, que no están en la obligación de asumir, pues como agentes económicos tienen el derecho a la concurrencia y obtención de lucro, dentro de los límites que fije la ley"; en los eventos en que se desborde ese interés de lucro, debe intervenir el Estado a través de los entes encargados de la inspección y vigilancia del servicio educativo.
Manifiesta que en lo que tiene que ver con la prestación del servicio por entidades estatales también es constitucional la norma acusada, pues según el artículo 67 de la Carta la gratuidad de los derechos académicos sólo se predica de quienes no pueden sufragarlos, correspondiéndole al reglamento universitario fijar los supuestos para su aplicación.
Sostiene que la autorización legislativa a las universidades para el cobro de derechos de grado es una medida razonable, ya que respecto del régimen de regulación y prestación de los servicios públicos "la potestad legislativa es amplia", quedando librada al ejercicio de la autonomía de esos entes la fijación del valor preciso de los derechos de grado.
Indica que esa autorización además resulta adecuada, "en tanto se encamina al cumplimiento de un fin constitucionalmente plausible, como lo es una mejor prestación del servicio público de educación", siendo también necesaria en cuanto "resulta eficaz para el cumplimiento del fin propuesto, que no es otro que el perfeccionamiento del ciclo educativo, mediante la ceremonia de grado, lo que implica la compensación de los gastos incurridos por la entidad educativa" e igualmente proporcional, "ya que no implica el sacrificio de derecho alguno, ni siquiera de la educación o el trabajo, como equivocadamente lo menciona el accionante".
El Presidente Ejecutivo de esa entidad gremial considera que la facultad que se confiere a las instituciones de educación superior para cobrar y prestar a los estudiantes un servicio médico asistencial desconoce los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad de la seguridad social, "por cuanto la prestación del mismo incentiva en forma adversa la afiliación de cotizantes al Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS, cuya consecuencia principal a corto plazo es la afectación de la sostenibilidad del sistema".
Advierte que la preceptiva acusada estimula la evasión, "tratándose de población con capacidad de pago (estudiantes universitarios de jornada nocturna generalmente), de estudiantes menores de edad, y de estudiantes entre 18 y 25 años que tienen la calidad de dependientes económicos de afiliados cotizantes o cabeza de grupo dentro del sistema de seguridad social en salud", lo cual desconoce el principio de eficiencia, "en la medida en que obligan en forma irrazonable y desproporcionada a que los alumnos efectúen erogaciones económicas excesivas que carecen de sentido".
Estima que el pago del servicio médico también constituye "una barrera injustificada que restringe aún más la efectividad del derecho a la educación", anotando que tratándose de universidades de carácter estatal dicho cobro se encuentra prohibido por el artículo 67 de la Carta, que establece la gratuidad de la educación.
Jaime Alberto Camacho Pico, Rector de la UIS, defiende la exequibilidad de las normas acusadas manifestando, en relación con el cobro de derechos de grado, que se trata de una facultad que la Constitución otorga a las universidades en ejercicio de su autonomía y que recae sobre "quienes tengan capacidad económica de asumirlo".
Expresa que la norma acusada "respeta y desarrolla" la Constitución, toda vez que permite obtener recursos "para un órgano del sector educativo encargado de prestar servicios destinados a promover el desarrollo integral de los estudiantes, docentes y personal administrativo que conforman una comunidad educativa".
Explica que las universidades cuentan para su funcionamiento con un presupuesto de ingresos y gastos cuya fuente principal son los aportes de la Nación, los entes territoriales y las rentas propias, a fin de cumplir los planes, programas y proyectos institucionales trazados, en aras de lograr la prestación del servicio de educación superior con calidad y amplia cobertura.
Respecto del cobro de derechos por la prestación del servicio médico, señala que las universidades en ejercicio de su autonomía han definido una estructura de matrículas en la cual determinan el valor de los servicios de salud que deben cancelar los estudiantes, "en un porcentaje mínimo del total de la base de la matrícula", el cual es fijado "en forma proporcional a las condiciones socioeconómicas de la unidad económica familiar" y sin carácter obligatorio, pues sólo lo pagan los estudiantes que no estén afiliados al sistema de seguridad social o a medicina prepagada.
Considera que de no existir esa opción para los estudiantes, "prácticamente quedarían desamparados de cualquier atención médica". En la UIS, los costos de mantener el servicio médico superan los 700 millones de pesos y sólo se recauda por ese concepto aproximadamente 300 millones de pesos; además, el estudiante que paga está cubierto automáticamente por un seguro en caso de accidente, que lo ampara "inclusive en épocas de vacaciones".
Anota que como acción complementaria, una de las principales políticas de ese centro educativo consiste en invertir el 2% de su presupuesto para "establecer programas que permitan el desarrollo integral de los miembros de la comunidad educativa a través de Bienestar Universitario", lo cual se lleva a cabo por personal altamente capacitado, siendo sus beneficiarios todos los estudiantes sin discriminación alguna.
Hernán Alejandro Olano García y Magda Liliana Camargo Agudelo, comisionados del Rector de esa Universidad, no se pronuncian sobre la exequibilidad de las normas acusadas y en cambio presentan las que denominan "razones personales (no institucionales) que servirán para ilustrar la demanda en contra de la Ley 30 de 1992".
En su estudio analizan la autonomía universitaria, a la luz de la jurisprudencia constitucional y de los principios doctrinales de responsabilidad, gradualidad, diversidad, complementariedad, integridad y subsidiariedad, en ejercicio de derecho comparado con previsiones consagradas en la legislación española.
Edgardo José Maya Villazón, en su calidad de Procurador General de la Nación, considera que el cobro de derechos de grado es constitucional, "bajo el entendido que la ley exige su justificación en razones académicas y que ni la Constitución ni la ley permiten sujetar el derecho de recibir el título profesional a la participación presencial o económica en actos o ceremonias organizadas por las instituciones".
Considera que el título profesional "es un derecho de los estudiantes que hayan cumplido satisfactoriamente con los deberes de un programa de educación superior", el cual no se compra sino se adquiere por mérito y por ello la entidad educativa debe dar constancia de la satisfactoria culminación de un proceso.
En su opinión, "no debe haber obstáculo alguno que impida al estudiante tener tal certificación que se deriva naturalmente de su derecho a la educación, por el sólo hecho de haber cumplido los deberes académicos", certificación que tampoco puede constituirse en impedimento al desempeño del derecho fundamental a ejercer una profesión y un trabajo, para lo cual se ha preparado el estudiante.
Sostiene que el cumplimiento de todos los requisitos del programa académico incluye las obligaciones administrativas y pecuniarias con la universidad y señala que por ello esta Corte, evitando promover la cultura del no pago, ha señalado que tales obligaciones sólo pueden ceder cuando se compruebe la real incapacidad de pago del estudiante, debiendo la institución acudir a otros mecanismos para exigir sus derechos.
Señala el Procurador que los derechos pecuniarios de las universidades deben justificarse en razones académicas y al respecto afirma que tienen derecho a cobrar por sus servicios, siendo deber del estudiante cumplir con sus obligaciones económicas y administrativas con la institución educativa, "lo anterior, habida cuenta de la diferencia entre el principio de gratuidad que rige a las instituciones públicas y que las obliga a exigir los pagos de conformidad con la capacidad económica de los estudiantes y el principio de rentabilidad o al menos de sostenibilidad de las instituciones privadas o de economía solidaria".
En su parecer el artículo 122, en lo impugnado, al consagrar los derechos de grado, señala claramente que no se autoriza cualquier tipo de cobro, sino únicamente aquellos que "por razones académicas pueden exigir las instituciones de educación superior", lo cual significa que la ley trae una limitante: que esos cobros deben estar justificados como costos académicos.
Afirma que dentro de esa limitación lo acusado es constitucional, pero le asiste razón al actor en cuanto a la falta de criterios para definir el contenido de este cobro, especialmente teniendo en cuenta que ninguna otra disposición define ni determina los costos académicos que cubren tales derechos.
Destaca que el concepto "derechos de grado" no existe en la mayoría de países, ya que "como corresponde al servicio público de educación, lo que es importante para la institución, el estudiante y la sociedad, consiste en que se certifique la capacidad de quien ejercerá una profesión, lo cual se hace con un documento idóneo, sin que tenga que convertirse en un costo adicional para el estudiante y mucho menos, un cobro que pueda oponerse a la entrega del título profesional".
Para el Jefe del Ministerio Público es razonable que si la institución universitaria, además de la constancia, expide un diploma con algunas características estéticas y de seguridad, puede fijar por ello un valor para recuperar los costos en que incurre, sin que la expedición del diploma llegue a constituir un gasto "innecesariamente oneroso para los estudiantes".
Considera que además esos derechos incluyen los costos de realización de la ceremonia de grado, acto de carácter académico propio de la vida universitaria, que como tal "interesa tanto a la institución como al estudiante, pues para uno y otro es la muestra del resultado de su esfuerzo y consolida el espíritu institucional y que tampoco, en principio, debería constituir una carga onerosa para la institución ni para los graduandos".
Agrega el Procurador que como la organización de estos actos hace parte de la autonomía universitaria, no le atañe al Estado intervenir en ellos, además que el derecho a recibir el título profesional "no puede estar condicionado a la participación física o económica de los estudiantes en estas celebraciones, como corresponde a un Estado liberal y a la prestación de un servicio público".
De esta forma concluye que la disposición acusada es constitucional, siempre y cuando la institución justifique de manera expresa las razones académicas correspondientes, "como se deriva del encabezado del artículo 122 de la Ley 30 de 1992 bajo estudio" y pide a la Corte que ante la vaguedad de las disposiciones legales, "precise el significado de estos derechos, de tal manera que, respetando la autonomía universitaria, queden a salvo los derechos de los estudiantes".
Explica que la falta de criterios en relación con los derechos pecuniarios, ha dado lugar a cobros "en un rango que oscila aproximadamente entre sesenta mil y setecientos mil pesos ($60.000 y $700.000)", sin existir justificación para tales diferencias, "ni claridad en relación con los costos administrativos de la expedición del diploma ni de las ceremonias de grado".
Sobre el cobro del servicio médico asistencial en las instituciones de educación superior, autorizado en el parágrafo 1º del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, solicita a la Corte inhibirse pues en su parecer el actor no estructuró un cargo de constitucionalidad, al no demostrar la contradicción de la disposición legal con la Constitución y, además, porque sus afirmaciones son "vagas y contradictorias".
No obstante, en su opinión este otro segmento acusado no contraría ninguna disposición constitucional, pues está orientado a garantizar el bienestar de la comunidad académica, "teniendo en cuenta que en grupos numerosos es necesario atender cualquier eventualidad individual o colectiva que ponga en riesgo la vida o la salud de los miembros de estas comunidades" y, por tratarse de un servicio esencial, "debe tener un costo razonable y proporcional, controlado por el Estado".
3. Derechos de grado en las instituciones de educación superior
De acuerdo con lo dispuesto en artículo 67 de la Constitución, "la educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos".
Al indagar por el origen de esa norma, en sus antecedentes se observa que el texto aprobado en primer debate en la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente señalaba que "En las instituciones del Estado, la educación será gratuita. Sin embargo, a los hijos de familia con capacidad económica se les podrá exigir el pago de matrícula y pensión de acuerdo con sus ingresos."1 Su última parte quedó finalmente reemplazada por la expresión "sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos"2, sin que con ello haya cambiado el sentido original del citado precepto constitucional, consistente en que la gratuidad de la enseñanza pública no excluye, sino que presupone, la posibilidad de que las instituciones cobren derechos a quienes tengan capacidad económica para pagarlos.
Ciertamente, aún cuando la fórmula adoptada por el constituyente a primera vista pareciere contradictoria, por cuanto en una aproximación a su sentido el cobro de derechos académicos se pudiere asumir como un obstáculo al acceso a la educación oficial, lo cierto es que apelando a una sana hermenéutica la previsión en comento debe ser interpretada como manifestación del principio de solidaridad, en la medida en que la exigencia de derechos académicos a quienes puedan pagarlos hace posible que personas con demostrada capacidad económica permitan generar recursos adicionales que coadyuven a la financiación de ese servicio público, a fin de que la educación esté al alcance de todos.
Tratándose de la educación universitaria estatal, en los instrumentos internacionales la obligación de acceso gratuito a ese servicio público es por ahora compatible con el establecimiento de derechos académicos a quienes pueden sufragarlos, toda vez que el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales3 y las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales4, reconocen la obligación para los Estados de implantar "progresivamente" la gratuidad de la enseñanza superior.
En efecto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales en su artículo 13, numeral 2°, literal c) dispone:
"La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita."
Y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación General N° 13, numeral 6°, inciso b), parte iii), establece que "mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implementen gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita."
Por otra parte, la Carta también autoriza a las instituciones de carácter particular para cobrar a los estudiantes el pago de emolumentos con ocasión del servicio educativo prestado, lo cual deriva de la naturaleza de la actividad que desarrollan, como quiera que concurren a la prestación del servicio público de educación, en ejercicio de la libertad económica y de empresa e iniciativa privada, pudiendo recibir a cambio la justa retribución por su gestión, dentro de los límites y controles establecidos por el Estado. En este sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-560 de 1997 (noviembre 6), M. P. José Gregorio Hernández Galindo, que declaró inexequible parcialmente el artículo 203 de la Ley 115 de 1994, en cuanto autorizaba el cobro de "bonos" en colegios privados. Expresó esta corporación:
"La Constitución Política no concentra en manos del Estado el monopolio en la prestación de los servicios educativos y, por el contrario, otorga a los particulares la libertad de fundar centros docentes con tal objetivo, dentro de las condiciones de creación y gestión que la ley establezca y desde luego bajo el control, la supervisión y la suprema vigilancia estatal (artículos 67 y 68 C.P.).
Ello demanda, obviamente, los recursos económicos indispensables para financiar los proyectos educativos que se busque sacar adelante, los cuales, sin perjuicio del apoyo e incentivo oficial (art. 71 C.P.), corresponde aportar a los usuarios de las instituciones correspondientes, es decir, a quienes, en ejercicio de su libertad, han resuelto confiar la formación e instrucción de sus hijos a establecimientos particulares. Y ello por cuanto al preferir la opción de la educación privada, que exige asumir costos, en vez de la pública, que tiene como principio el de la gratuidad, se obligan a remunerar, en virtud de contrato con el ente seleccionado, los servicios que éste haya de prestarles."5
En este pronunciamiento también se precisó que "si bien la Constitución protege la actividad económica, la iniciativa privada y la libre competencia (art. 333 C.P.) y reconoce también el derecho de los particulares de fundar centros educativos (art. 68 C.P.), tales libertades no pueden anular ni disminuir el carácter de servicio público y de función social atribuido por la Constitución Política a la educación, que también y sobre todo es un derecho fundamental", para concluir que "la educación -aun la privada- debe prestarse en condiciones tales que garantice la igualdad de oportunidades en el acceso a ella, por lo cual repugna a su sentido de servicio público con profundo contenido social cualquier forma de trato discriminatorio o ‘elitista’ que, en virtud de un exagerado requerimiento económico, excluya per se a personas intelectualmente capaces cuyo nivel de ingresos sólo les hace posible sufragar las proporcionales contraprestaciones legalmente autorizadas que se adecuan al nivel educativo buscado, pero no cantidades extraordinarias ajenas al servicio mismo y a su categoría".
Así mismo, la jurisprudencia ha señalado que al ser prestado el servicio público de educación por una entidad particular, "ésta ocupa el lugar del Estado para algo muy importante cual es la prestación de un servicio público", lo cual "no excluye que la entidad aspire obtener una legítima ganancia" y por ello la Corte "no puede ser indiferente al equilibrio estructural de las cargas financieras del sistema de la educación privada". 6
Además, porque como lo ha precisado esta corporación, "la educación tiene también una dimensión civil o contractual, la cual se consolida al momento de matricularse la persona en el centro educativo y de suscribir con la institución, pública o privada, un contrato de naturaleza civil del que se derivan derechos y obligaciones para ambas partes", en cuya virtud "surge para los establecimientos educativos el derecho a obtener los pagos provenientes de la ejecución del contrato educativo -matrículas, pensiones y otros emolumentos- y para los educandos la obligación correlativa de realizarlos".7
Desde otro ángulo de análisis, la doctrina constitucional considera que el pago apropiado es un deber académico del estudiante, toda vez que "al lado del derecho de la persona a un servicio educativo en condiciones de calidad, sujeto a la ley y vigilado por el Estado, coexiste la facultad de exigir de los estudiantes el sometimiento a las normas internas que regulan las relaciones académicas y administrativas de la institución, las cuales incluso pueden llegar a ser indispensables para garantizar el ingreso y permanencia en el sistema educativo", concluyendo que en ese contexto, por ejemplo el pago de la matrícula, "no constituye per se una exigencia exorbitante ni arbitraria, pues responde al derecho de la institución educativa privada de lograr una remuneración económica legítima con ocasión del servicio que presta". 8
Tratándose de entes de educación superior, la Corte entiende que la fijación de derechos académicos además corresponde al ámbito de autonomía que les reconoce la Carta Política (art. 69 Const.), que los faculta, entre otros aspectos importantes, para expedir libremente sus propios estatutos y adoptar su régimen interno, determinando al efecto las obligaciones surgidas entre educadores y educandos. Autonomía que, como lo ha precisado la jurisprudencia, es relativa no sólo porque debe respetar los derechos protegidos en la Carta Política, en especial los de quienes aspiran a ingresar al respectivo claustro universitario9, "sino porque el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial". 10
Valga observar que, dentro de la autonomía instituida y como tales recursos permiten que las universidades puedan financiar el servicio educativo y así alcanzar sus objetivos propuestos, el Estado no puede inmiscuirse en su manejo.11
En suma, no es cierto que esté prohibido constitucionalmente a las universidades el cobro de derechos académicos, ni que éstos deban ser gratuitos, pues la Carta permite que aún en el sector público se pueda exigir pago, pero solamente a quienes tienen capacidad económica; con mayor razón, la retribución está justificada en el sector privado, donde se la considera como debida contraprestación por el servicio educativo desplegado por particulares.
Ahora, como el artículo 67 de la Carta no trae una definición de "derechos académicos" y tampoco los enuncia, ha de entenderse que tal asunto está deferido al legislador, quien al ejercer su facultad de configuración en este campo no puede desconocer que aunque esos derechos sean de contenido económico, ante todo deben guardar correspondencia con la educación, en su doble dimensión de derecho de la persona y servicio público que tiene una función social.
Compete también al legislador determinar si el valor de esos derechos debe ser fijado por las autoridades respectivas o por los entes educativos bajo el control y vigilancia de aquéllas, atendiendo el carácter de servicio público y de función social que la Constitución asigna a la educación, con todas las connotaciones fundamentales que se le han reconocido.
"…de una parte está comprometido el derecho a la educación, y de otra un incontrolado aumento de los costos educativos puede llegar a lesionar y aun a frustrar las finalidades del servicio público en contra de la Constitución, además de afectar el conjunto de la economía a través del incremento de uno de los factores más sensibles dentro de la canasta familiar, todo lo cual exige la intervención del Estado, a cuyo cargo se encuentra la dirección general de la política económica, para ubicar el ejercicio de la autonomía privada dentro de los límites del bien común y asegurar el cumplimiento de la función social que corresponde a la educación. De allí que el control de precios en la materia resulte inherente a la conducción del sistema educativo a cargo del Estado y restrinja los alcances de la libertad reconocida a los entes educativos privados, con objetivos tan específicos como los que señala el artículo 334 de la Constitución."12
Dentro de estos parámetros el artículo 122 de la Ley 30 de 1992, acusado parcialmente, habilita a las universidades para requerir, "por razones académicas", los "derechos pecuniarios" allí relacionados: inscripción; matrícula; realización de exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios; realización de cursos especiales y de educación permanente; grado; expedición de certificados y constancias; los destinados a mantener un servicio médico asistencial para los estudiantes y derechos complementarios.
Advierte la Corte que ese mandato legal no contiene una imposición, pues emplea la expresión "pueden exigir", lo cual es explicable dado que tratándose de establecimientos de carácter estatal los derechos pecuniarios solamente se cobrarán a quienes cuentan con capacidad de pago; respecto de las instituciones particulares, éstas tienen derecho a exigirlos como retribución del servicio prestado, pudiendo determinar, en ejercicio de su autonomía, si en algunos casos no hay lugar a su pago.
Según la norma en cuestión, el establecimiento de esos derechos procede por "razones académicas", entendidas como las relacionadas con la eficiente prestación del servicio público de educación, con función social, que igualmente busca la realización de ese derecho con arreglo a los propósitos señalados por el constituyente en el artículo 67 fundamental: formar al colombiano "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente".
Así mismo, al tenor de la disposición legal, tales derechos son "pecuniarios", es decir, de naturaleza económica, lo cual también está en consonancia con la Constitución que los reconoce como legítima fuente de recursos para financiar el servicio educativo, autorizando su cobro en las instituciones del Estado solamente a quienes tienen capacidad de pago y no proscribiendo que los establecimientos particulares los establezcan como justa contraprestación por la capacitación brindada.
Conforme a la norma en comento, el valor de tales derechos además debe ser fijado por las "instituciones de educación superior legalmente aprobadas", lo cual no significa que cuenten con absoluta discrecionalidad en esta materia sino que, por el contrario, deben hacerlo dentro de un régimen de libertad controlada, debiendo informar al Instituto Colombiano para la Educación Superior, ICFES, "para efectos de la inspección y vigilancia".
Esta medida también armoniza con la Carta Política pues, según se explicó, el legislador es quien determina la modalidad bajo la cual las universidades establecen los costos del servicio educativo en ejercicio de su autonomía (art. 69 Const.), que las faculta para determinar las obligaciones académicas, sin perjuicio de la "suprema inspección y vigilancia de la educación" que corresponde al Estado, según lo dispuesto en el artículo 67 superior.
El actor cuestiona el cobro de derechos de grado, porque cree que la Carta impone su gratuidad, la cual deduce de lo que él denomina "derecho fundamental el título de grado" (sic), que en su parecer es preeminente en relación con el cobro de emolumentos por ese concepto.
Es cierta la afirmación del actor de que el literal e) impugnado se limita a enunciar "derechos de grado", sin definirlos, pero ello no acarrea inexequibilidad pues, como se ha visto, su delimitación está dentro del ámbito de autonomía de las universidades, resultando fundado que se busque recuperar los gastos en que han incurrido para la entrega del título profesional, por ejemplo los anotados por el Procurador General y por la apoderada del Ministerio de Educación Nacional, como el valor de la impresión del diploma, la ceremonia si la hay y otros costos, que pueden ser indirectos, pero reales.
La Corte considera necesario advertir que cuando proceda el cobro de esos derechos de grado, éstos deben corresponder proporcionalmente a los reales costos administrativos de graduación y, por tanto, deben justificarse, ser razonables y estar previamente aprobados, sin que puedan constituir un prerrequisito para graduarse, frente a quien carece de recursos y ya cumplió con todos los requerimientos académicos para la obtención de un título profesional.
De tal manera, queda claro que en ningún caso podrá negarse ni posponerse la graduación de quien haya cumplido todos los requisitos académicos y sólo tenga a su cargo obligaciones pecuniarias para con el centro de estudios superiores, sin perjuicio de las garantías civiles a que legalmente haya lugar.
En caso de que eventualmente llegare a presentarse un conflicto entre "el derecho del plantel educativo a obtener el pago por el servicio de enseñanza y los derechos fundamentales del educando -entre ellos la educación-, es necesario otorgar a estos últimos una condición prevalente, sin que ello implique desconocer la existencia del derecho de la institución educativa ni la posibilidad de que pueda hacerlo efectivo a través de los medios jurídicos existentes".13
En tal evento, la institución no puede oponerse a la entrega del respectivo diploma, pues violaría el derecho a la educación, que implica "no sólo el acceso y la permanencia en un centro educativo, sino el reconocimiento al esfuerzo y a la culminación de una etapa, durante la cual se preparó con la intención de ser una persona más útil a la sociedad. Tal reconocimiento se materializa en la expedición del diploma correspondiente, y resulta por demás injusto, negárselo".14
En conclusión, es exequible el literal e) del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, que consagra el cobro de "derechos de grado" como valores que pueden exigir las universidades, en el entendido de que a quienes carezcan de capacidad económica para sufragarlos, no se les podrá exigir su pago y conservan el derecho a graduarse.
4. Servicio médico asistencial en las instituciones de educación superior
Frente a este otro enfoque, considera el actor que la fijación pecuniaria para mantener un servicio médico asistencial en las universidades, previsto en el parágrafo 1° del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, no está autorizado constitucionalmente, pues a su modo de ver debe estimarse incluido en el suministro integral de la educación y su establecimiento desdibuja la función asignada por la Carta a los centros de educación superior.
Ante ello, ha de observarse la jurisprudencia constitucional, en cuanto so pretexto de hacer efectiva la autonomía que la Carta reconoce a las universidades, el legislador no puede delegar en ellas la facultad normativa para crear y organizar su propio "régimen de seguridad social en salud", toda vez que es un asunto del resorte exclusivo del legislador, al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución Política.
Así lo señaló esta Corte en sentencia C-1435 de 2000 (octubre 25), M. P. Cristina Pardo Schlesinger, al declarar parcialmente inexequible el proyecto de ley N° 118/99 cámara y 236/2000 senado, "por la cual se modifica el inciso 3° del artículo 57 de la ley 30 de 1992", por considerar que la inclusión de la expresión "su propia seguridad social en salud" rebasaba el marco de competencia señalado al legislador en los artículos recién citados:
"…según lo prescriben los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y lo avala la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la seguridad social en salud es un servicio público de carácter obligatorio que, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y con sujeción a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad, debe prestarse en los términos y condiciones que defina la ley.
En respaldo de lo anterior, a partir de una interpretación sistemática de la Carta, en especial de sus artículos 1°, 2°, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370, para la Corte es evidente que, de manera general, la atribución constitucional para regular todo lo concerniente a los servicios públicos es exclusiva del legislador a quien compete -de conformidad con su reiterada jurisprudencia- establecer aquellos criterios normativos básicos relativos a: ‘la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.).’ 15
Así las cosas, para la Corte el proyecto de ley objetado desbordó el ámbito de acción de la autonomía universitaria, toda vez que bajo su amparo procedió a deslegalizar la competencia funcional asignada por los artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución Política a la ley, los cuales la habilitan, como se ha explicado, para regular lo relacionado con el servicio público de seguridad social en salud." (Subrayas en el texto original).
El parágrafo bajo análisis no faculta a las universidades para crear y organizar su propio régimen de seguridad social en salud; simplemente las autoriza a cobrar unos emolumentos, con el fin de financiar "un servicio médico asistencial" para sus estudiantes, el cual es diferente pero no excluyente de la atención que brinda el Sistema de Seguridad Social en Salud regulado en la Ley 100 de 1993 y disposiciones complementarias, tanto en el régimen contributivo como subsidiado.
Si bien inicialmente pudiera pensarse que dicho servicio no forma parte propiamente de la educación, lo cierto es que la institución debe brindar las condiciones que permitan atender las emergencias que se presenten en sus instalaciones, cuyos costos sólo pueden trasladarse a los estudiantes que tengan la capacidad económica para asumirlos.
Siendo ese el propósito de la aludida disposición, la Corte no encuentra cómo el cobro de los derechos correspondientes pueda vulnerar el ordenamiento superior, pues tal como se explicó anteriormente la Constitución faculta a los establecimientos educativos para cobrar ciertos estipendios, en montos razonables y debidamente sustentados, que sólo deben ser erogados por los estudiantes que puedan costearlos, excluyendo del pago pero nunca del servicio a los alumnos de escasos recursos.
En consecuencia, el segmento impugnado del parágrafo 1° del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, que consagra el cobro del servicio médico asistencial, también será declarado exequible, en el entendido de que a quienes carezcan de capacidad económica para sufragarlo, no se les podrá exigir su pago y podrán en todo caso acceder al servicio.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión "un servicio médico asistencial" contenida en el parágrafo 1° del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, en el entendido de que a quienes carezcan de capacidad económica para sufragarlo, no se les podrá exigir su pago y podrán en todo caso acceder al servicio.
1 Cfr. Gaceta Constitucional N° 136 de noviembre 11 de 1991 (contiene el acta de la sesión plenaria de junio 14 de 1991).
2 Esta expresión pertenece al artículo aprobado por la Comisión Codificadora para segundo debate en la plenaria. Cfr. "Constitución Política de Colombia. Origen, evolución y vigencia." LLERAS DE LA FUENTE, Carlos y TANGARIFE TORRES, Marcel. Ed. Rosaristas, Pontificia Universidad Javeriana, Biblioteca Jurídica Diké, Bogotá, 1996, T. I, pág. 283.
3 Aprobado por Colombia por medio de la Ley 74 del 26 de diciembre de 1968.
4 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) es el órgano de expertos independientes de la Organización de las Naciones Unidas, que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados Partes. El Comité también publica su interpretación de las disposiciones del Pacto, en forma de observaciones generales.
5 C-560 de 1997 (noviembre 6), M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
6 SU-624 de 1999 (agosto 25), M. P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre el mismo asunto, T-119 de 2002 (febrero 21), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
7 T-933 de 2005 (septiembre 7), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
8 T-544 de 2006 (julio 13), M. P. Álvaro Tafur Galvis.
9 T-974 de 1999 (diciembre 9), M. P. Álvaro Tafur Galvis.
10 C-926 de 2005 (septiembre 6), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
11 C-926 de 2005.
12 C-560 de 1997 (noviembre 6), M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
13 T-933 de 2005 (septiembre 7), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
14 T-090 de 1995 (marzo 1°), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
15 Cita en la cita: C-263 de 1996 (junio 13), M. P. Antonio Barrera Carbonell.

References: artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 366
 artículo 26
 artículo 85
 artículo 366
 artículo 122
 artículo 1
 artículo 26
 artículo 366
 artículo 67
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 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 67
 artículo 13
 artículo 203
 artículo 67
 artículo 334
 artículo 122
 artículo 67
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 artículo 122
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 artículo 57
 artículo 122
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