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Pour une perspective québécoise sur le droit constitutionnel
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1 Numéro 1, Hiver 2006 Une publication de l Association québécoise de droit constitutionnel Pour une perspective québécoise sur le droit constitutionnel Daniel Turp * et Eugénie Brouillet ** L Assemblée nationale du Québec adoptait, le 27 juin 1975, la Charte des droits et libertés de la personne 1 et donnait naissance à une loi que Pierre Bosset n hésite pas à qualifier quant à lui, de «loi fondamentale possédant un caractère constitutionnel» 2. C est dans l Hôtel du Parlement où cette loi avait été adoptée qu ont été accueillis, trente ans plus tard, le 27 juin 2005 une vingtaine de personnalités s intéressant au droit constitutionnel au Québec et disposées à donner une perspective québécoise à l étude du droit constitutionnel. Une constitution est pourtant d abord et avant tout un document visant à établir les fondements sur lesquels repose la vie d une nation. Elle est «l âme de la cité», comme l écrivait le philosophe grec Isocrate dans son Aréopagitique. C est d ailleurs la raison pour laquelle elle est parfois dénommée, «loi fondamentale». Une constitution devrait ainsi être le miroir d une société humaine et le reflet fidèle d une communauté politique. Elle décrit les valeurs sur lesquelles repose le contrat social et énonce les principes qui guident les institutions dans l application de ce contrat. Le texte constitutionnel doit dès lors être au service de ses valeurs et de ses principes et ne pas leur porter ombrage. S il existe un «droit constitutionnel québécois» 3 ainsi qu une constitution du Québec au sens matériel 4, une perspective québécoise sur le droit constitutionnel canadien peut également être mise de l avant, comme un regard québécois peut être porté sur le droit constitutionnel comparé, voire international. À ce jour, il n existait pas à ce jour de forum québécois au sein duquel une telle perspective pouvait être présentée L Association québécoise de droit constitutionnel deviendra ce lieu et contribuera à enrichir les réflexions des professeures, avocates, juges, fonctionnaires et étudiantes qui contribueront, en * Président de l Association québécoise de droit constitutionnel, professeur titulaire à la Faculté de droit de l Université de Montréal (en congé) et député de Mercier, Assemblée nationale du Québec. ** Vice-présidente de l Association québécoise de droit constitutionnel et professeure agrégée à la Faculté de droit de l Université Laval. 1 L.R..Q, c. C Voir Pierre BOSSET, «La Charte des droits et libertés de la personne dans l ordre constitutionnel québécois», Bulletin québécois de droit constitutionnel, n o 1, Hiver 2006, p Voir Henri BRUN et Guy TREMBLAY, Droit constitutionnel, 4 e éd., Montréal, Éditions Yvon Blais, p. 9. Voir aussi André TREMBLAY, Droit constitutionnel canadien et québécois, Montréal, Les Éditions Thémis, 2000, 2 volumes. 4 Sur la notion de «constitution matérielle» et son application à la «Constitution du Québec», voir Jacques-Yvan MORIN et José WOEHRLING, Les Constitutions du Canada et du Québec du régime français à nos jours, Montréal, Éditions Thémis, 1994, tome 1, p Voir aussi BenoÎt PELLETIER, La modification constitutionnelle au Canada, Toronto, Carswell, 1996, p et Nicole DUPLÉ, Droit constitutionnel : principes fondamentaux, Montréal, Wilson et Lafleur, 2000, p Bulletin québécois de droit constitutionnel, numéro 1, hiver 2006, p. 1-2 B.Q.D.C., n o 1, hiver 2006, p. 1-2
2 TURP et BROUILLET Perspective québécoise sur le droit constitutionnel 2 son sein, à l enrichissement de la pensée constitutionnelle québécoise. Et lorsque le temps sera venu de doter le Québec d une constitution formelle, comme le prônent plusieurs personnes, groupes et partis politiques, 5 et sans égard au statut politique du Québec, sans doute l Association québécoise de droit constitutionnel aura-t-elle fait évoluer cette pensée et contribué par les débats et les recherches dont elle sera à l origine. L Association québécoise de droit constitutionnel se veut dès lors un forum inclusif de toutes les personnes intéressées au droit constitutionnel québécois, canadien ou étranger. L association a son siège dans la capitale nationale du Québec, et plus particulièrement à l Université Laval. La place qu ont occupé et qu occupent encore aujourd hui les constitutionnalistes de l Université Laval et leur contribution à l avancement du droit constitutionnel au Québec justifient pleinement que le lieu principal des activités de l Association québécoise de droit constitutionnel soit Québec et son Université Laval. Les doyens Pierre Lemieux et André Lareau ont accepté de loger au sein de leur faculté notre nouvelle association et ils en sont remerciés. Le professeur émérite et associé Henri Brun nous nous a fait l honneur d accepter la présidence honoraire de l Association. L Association québécoise de droit constitutionnel compte animer le milieu des constitutionalistes en organisant des conférences, séminaires, colloques et congrès. La première conférence de l Association a eu lieu le 27 juin 2005 dans le cadre de l assemblée de fondation et a permis à M e Pierre Bosset de présenter une allocution sur La Charte des droits et libertés de la personne dans l ordre constitutionnel québécois (voir texte ci-après). L Association compte organiser le premier Congrès québécois de droit constitutionnel le 12 mai 2006 sur le thème La Charte des droits et libertés de la personne après 30 ans d existence. Le programme préliminaire et le formulaire d inscription sont joints au présent bulletin. L Association publiera, sous forme électronique, un Bulletin québécois de droit constitutionnel, dont vous avez entre les mains ou à l écran, le premier numéro, ainsi qu une Revue québécoise de droit constitutionnel dont le premier volume reproduira les communications présentées lors du premier Congrès québécois de droit constitutionnel du 12 mai L Association compte entretenir des relations avec la section canadienne de l Association internationale de droit constitutionnel qu anime le professeur Patrice Garant. Elle voudra également établir des rapports avec d autres associations nationales et réseaux régionaux, et notamment avec l Association française des constitutionnalistes et le Réseau africain de droit constitutionnel. Elle cherchera également à établir des liens avec l Association des cours constitutionnelles ayant en partage l'usage du français et l Association internationale de droit constitutionnel. Elle s intéressera également aux travaux l Académie de droit constitutionnel et encouragera les étudiantes et le professeures québécoises à participer à ses activités d enseignement et de recherche. Elle compte également collaborer avec les personnes et institutions qui cherchent à assurer le rayonnement du droit constitutionnel dans la Francophonie et le monde, et diffusant des informations sur le site électronique Nous invitons toute personne intéressée par le droit constitutionnel à devenir membre de l Association et à se joindre à celles et ceux veulent donner une perspective québécoise à l étude du droit constitutionnel. Un formulaire d adhésion est joint au présent bulletin. Nous apprécierions si vous pouviez faire connaître la nouvelle association aux personnes qui s intéressent au droit constitutionnel dans votre milieu et qui pourraient venir grandir les rangs de notre association. Nous convions par ailleurs à la première assemblée générale de l Association qui aura lieu à l Université Laval le 12 mai 2006 à 17 h. Nous espérons que la création de l association québécoise de droit constitutionnel sera le début d une belle aventure. 5 Voir à ce sujet Daniel TURP, Nous peuple du Québec : un projet de Constitution du Québec, Québec, Les Éditions du Québécois, 2005, p. 4-5.
3 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 3 Article La Charte des droits et libertés de la personne dans l ordre constitutionnel québécois : «acte fondateur» ou «loi ordinaire» Pierre Bosset * Dans une étude retraçant la genèse de la Charte des droits et libertés de la personne 6, le regretté professeur André Morel rappelait à quel point le contexte dans lequel cette charte fut adoptée diffère de celui qui entoura l adoption de textes semblables ailleurs. Dans le «climat politique paisible» du Québec de 1975, écrivait-il, «on chercherait en vain les signes d une volonté sociale collective d affirmation des libertés publiques contre les abus du Pouvoir» 7. Il est vrai que nul cataclysme politique, nulle révolte contre la tyrannie n explique l adoption de la Charte québécoise. Il n est pas moins vrai que l élaboration de la Charte fut avant tout l affaire d un cercle relativement restreint du moins, à l origine de militants et d intellectuels engagés. Pourtant, des signes laissent voir que les acteurs de l époque étaient tout à fait conscients de la dimension historique du geste que le Québec s apprêtait à poser en adoptant la Charte. Selon le texte d un communiqué officiel émis pour souligner le dépôt du projet de loi, à l automne 1974, la Charte devait représenter «le symbole des valeurs de la société québécoise» 8. Comme si, graduellement, on prenait conscience de la charge symbolique dont le texte était porteur, le mot «charte» fut ensuite retenu pour désigner un texte qui, au départ, n était destiné à être qu une modeste «loi sur les droits de la personne» 9. Dans sa solennité, il n est pas jusqu au préambule de la Charte qui ne s apparente aujourd hui au texte d un acte fondateur, avec ses références, par exemple, aux droits et libertés comme «fondement de la justice et de la paix» ou encore, à la nécessité de garantir ceux-ci «par la volonté collective». Si l esprit a soufflé sur l élaboration des dispositions matérielles de la Charte, il inspira de façon moins manifeste la détermination de sa place dans l ordre constitutionnel du Québec. Car en dépit de la primauté dont plusieurs de ses dispositions jouissent par rapport aux autres lois, la Charte reste en principe une «loi ordinaire». Elle peut être modifiée selon la règle de la majorité simple. Elle pourrait être abrogée de la même manière. Depuis 1982, elle est assujettie aux dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, qui lui sont hiérarchiquement supérieures. La Charte québécoise est certes bien davantage qu une «loi ordinaire». Au fil du temps, les tribunaux lui ont reconnu un caractère «quasi constitutionnel» dont son interprétation a largement profité. Mais cette caractérisation, qui s applique également à des textes moins ambitieux, rend-elle bien justice à la Charte québécoise? Tientelle compte de l originalité profonde de ce texte, dont Morel disait, à juste titre, qu il était unique dans * LL.M. (Essex), M.Phil. (Cambridge). Directeur de la recherche et de la planification à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse. Ce texte est une version remaniée de la conférence de lancement de l Association québécoise de droit constitutionnel prononcée le 27 juin 2005 à l Hôtel du Parlement à Québec. Les grandes lignes de cette conférence sont le fruit des travaux qui, sous ma direction, ont conduit au bilan des vingtcinq premières années de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. Voir COMMISSION DES DROITS DE LA PERSONNE ET DES DROITS DE LA JEUNESSE, Après 25 ans, la Charte québécoise des droits et libertés, La Commission, 2003, vol. 1 (Bilan et Recommandations) et vol. 2 (Études). Je tiens à remercier Michel Coutu, Muriel Garon et François Fournier pour leur contribution à ce qui fut, à la fois, une œuvre collective et une aventure mémorable. Les opinions exprimées ici n engagent que moi. 6 Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., c. C-12 [ci-après dénommée, selon le contexte, la Charte» ou la «Charte québécoise». 7 André MOREL, «La Charte québécoise : un document unique dans l histoire législative canadienne», (1987) 21 R.J.T. 1-23, à la p Gouvernement du Québec, communiqué émis le 29 octobre Tel était bien le titre initial du projet de loi déposé à l automne 1974 : Assemblée nationale (Québec), Projet de loi n o 50, Loi sur les droits et libertés de la personne (1 ère lecture), 2 e sess., 30 e lég. Bulletin québécois de droit constitutionnel, numéro 1, hiver 2006, p B.Q.D.C., n o 1, hiver 2006, p. 3-17
4 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 4 l histoire législative canadienne? Le concept de «quasi-constitutionnalité» offre-t-il encore, trente ans après l adoption de la Charte québécoise, de réelles perspectives de développement pour les droits et libertés? Selon nous, la question de la place de la Charte dans l ordre constitutionnel québécois doit être abordée en tenant compte, certes, de la dimension formelle du fait constitutionnel, mais aussi de sa dimension matérielle. Envisagée ainsi, la question exclut toute réponse exclusivement fondée sur le déficit de forme constitutionnelle de la Charte québécoise. En dernière analyse, nous sommes ici conviés à une réflexion sur la notion même de «constitution», et cette réflexion mène, à son tour, à nous interroger sur la place qui doit être celle de la Charte québécoise à l intérieur de l ordre constitutionnel ainsi défini. Dans un premier temps, nous prendrons acte de l évolution de la dynamique juridique de la Charte québécoise, qui est devenue l un des fondements principaux de l ordre juridique québécois (I). Ensuite, nous verrons que l évolution de la dynamique juridique de la Charte québécoise comporte sa part d ombre, liée à l ambiguïté même de la notion de «quasi-constitutionnalité» (II). Nous pourrons alors réfléchir à la nature proprement constitutionnelle de la Charte québécoise et même, entrevoir certaines modalités concrètes de cette constitutionnalisation (III). I. - UNE «CONSTITUTIONNALISATION PROGRESSIVE» Jacques-Yvan Morin a parlé d une «constitutionnalisation progressive» pour désigner le processus par lequel la Charte québécoise a graduellement acquis la place qui est la sienne dans la hiérarchie des normes juridiques 10. Est-il besoin de rappeler que le projet initial, tel que déposé à l Assemblée nationale en octobre 1974, ne comportait aucune disposition prévoyant la supériorité de la Charte par rapport au reste de la législation 11. La supériorité sur la législation reste l un des éléments caractéristiques d un texte constitutionnel. En commission parlementaire, plusieurs intervenants eurent tôt fait de déplorer cette lacune peu compatible, selon eux, avec l idée d une véritable loi «fondamentale». Une solution de compromis permit de dénouer temporairement l impasse. Adoptée le 27 juin 1975, la Charte prévoyait en effet la primauté de certaines de ses dispositions, celles des articles 9 à 38, sur les lois postérieures 12. À l égard des lois antérieures, on confia à la Commission des droits de la personne la responsabilité d analyser celles qui seraient contraires à la Charte pour recommander au gouvernement de les modifier 13. Ce compromis se révéla provisoire. En 1982, en effet, la primauté de la Charte fut étendue à l ensemble des articles 1 à 38, ce qui permit aux dispositions formant les «Libertés et droits fondamentaux» (articles 1 à 9) de profiter de la primauté, sous réserve d une disposition limitative (l article 9.1) qu on inséra dans la Charte au même moment 14. La primauté s étendit également aux lois antérieures à la Charte. Dans ce cas, elle fut assortie d un délai destiné à permettre au gouvernement de revoir la législation existante et de proposer les modifications requises, le cas échéant Jacques-Yvan MORIN, «La constitutionnalisation progressive de la Charte des droits et libertés de la personne», (1987) 21 R.J.T MOREL, supra note 3, p L.Q. 1975, c. 6 (art. 52). 13 Id., art. 67(d)). La Commission s acquitta diligemment de cette responsabilité. Voir par exemple : COMMISSION DES DROITS DE LA PERSONNE, Les lois administrées par le ministère des Affaires sociales et leur conformité avec la Charte des droits et libertés de la personne (1978) ou encore, Les antécédents judiciaires dans les lois administrées par le ministère de la Justice (1981). 14 Loi modifiant la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1982, c. 61 (art. 2, ajoutant l article 9.1, et art. 16, remplaçant l art. 52). 15 V. la Loi modifiant diverses dispositions législatives eu égard à la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1986, c. 95. La primauté des articles 1 à 38 sur les lois antérieures était en vigueur depuis le 1 er janvier 1986.
5 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 5 Quant aux responsabilités de la Commission à l égard de l examen des lois, elles furent non seulement maintenues, mais étendues à l ensemble de la législation, antérieure comme postérieure à la Charte 16. Du point de vue de sa supériorité par rapport au reste de la législation, la Charte est un texte sans pareil dans l ordre juridique du Québec. D autres textes législatifs québécois prévoient certes leur propre primauté par rapport à la législation, mais cette primauté ne s étend qu à la législation postérieure 17. Il est juste de dire qu à cet égard la Charte québécoise possède «une supériorité de principe, semblable à celle dont profitent les normes garanties par un texte constitutionnel» 18. Toutefois, bien que ce soit là l angle sous lequel on est généralement tenté d explorer la question, la «supériorité de principe» de la Charte n est pas le seul facteur qui autorise à parler d une constitutionnalisation progressive de la Charte. Pour prendre toute la mesure du phénomène, il faut faire état d un deuxième facteur, qui tient aux valeurs qui s incarnent dans la Charte et dans d autres textes similaires. C est en effet en se référant aux valeurs d égalité et de dignité qui sous-tendent les lois antidiscrimination 19 que les tribunaux ont été amenés à reconnaître la «nature spéciale» et même le caractère «quasi constitutionnel» de ces textes 20. De cette «quasi-constitutionnalité», l interprétation de la Charte québécoise a su grandement profiter. Le besoin d interpréter libéralement les lois antidiscrimination, qu induit nécessairement la notion de quasiconstitutionnalité, a en effet permis l émergence de notions qui se sont avérées extrêmement porteuses pour le développement du droit à l égalité, comme celle de la discrimination par suite d un effet préjudiciable 21 (ou indirecte) ou celle de la discrimination systémique 22. La quasi-constitutionnalité enrichira également l interprétation donnée aux motifs de discrimination, lesquels, après une période initiale assez peu encourageante, recevront une interprétation large et libérale, enfin adaptée à la nature «quasi constitutionnelle» des lois antidiscrimination 23. La Charte québécoise est donc clairement plus qu une «loi ordinaire». Si elle ne possède pas tous les attributs d un texte formellement constitutionnel, notamment une procédure de révision particulière, elle en possède à tout le moins certains, à commencer par la «supériorité de principe» dont il a été fait état. Par ailleurs, sur le plan matériel, la Charte québécoise partage avec des textes analogues mais bien moins ambitieux qu elle, nous le verrons plus tard une nature dite spéciale. Cependant, bien que cette «nature spéciale» ait contribué positivement à la dynamique d ensemble des droits et libertés, elle ne laisse pas d être insatisfaisante. En effet, une ambiguïté inhérente à la notion même de quasiconstitutionnalité continue de planer sur la nature profonde de la Charte québécoise. 16 Loi modifiant la Charte des droits et libertés de la personne, supra note 9, art. 17. Voir aujourd hui l art. 71 (2 e al., 6 o ) de la Charte. 17 Loi sur l accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., c. A-2.1, art. 168; Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, L.R.Q., c. P-39.1, art Jean-Maurice BRISSON, Introduction au Texte annoté de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, Montréal, Commission des droits de la personne et SOQUIJ, 1986, p. iv. 19 Par «lois antidiscrimination», nous désignons les textes législatifs qu on retrouve dans l ensemble des juridictions canadiennes et qui interdisent certaines pratiques discriminatoires. Les appellations «Human Rights Code», «Human Rights Act», «Code des droits de la personne», «Loi sur les droits de la personne» sont trompeuses dans la mesure où, contrairement à la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, la plupart de ces textes législatifs ne couvrent pas le domaine des droits et libertés de la personne dans son entier. 20 Voir Winnipeg School Division c. Craton, [1985] 1 R.C.S. 150; Action Travail des Femmes c. Canadien National, [1987] 2 R.C.S. 84; Béliveau St-Jacques c. Fédération des employés et employées de services publics, [1996] 2 R.C.S Commission ontarienne des droits de la personne et O Malley c. Simpsons-Sears, [1985] 2 R.C.S Action Travail des Femmes c. Canadien National, précitée, note Voir Brooks c. Canada Safeway, [1989] 1 R.C.S. 219 (le motif sexe inclut l état de grossesse).
6 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 6 II.- UNE AMBIGUÏTÉ PERSISTANTE 24 C est d abord en examinant les rapports de la Charte québécoise avec d autres ordres normatifs que l on prend conscience de l ambiguïté persistante du statut de la Charte dans la structure de notre droit. Cette ambiguïté est loin d être dissipée par l approche uniformisante retenue jusqu à maintenant par la Cour suprême du Canada pour l interprétation des lois antidiscrimination, approche qui met sur le même pied la Charte québécoise et des textes certes importants, mais moins ambitieux. Au fond, n est-ce pas ici la notion même de «quasi-constitutionnalité» qui mérite un examen critique? Les rapports entre la Charte et d autres ordres normatifs En dépit de la primauté de principe dont jouissent la plupart de ses dispositions sur l ensemble de la législation et ce, en vertu de l article 52, il arrive que les rapports entre la Charte québécoise et d autres ordres normatifs soient envisagés en termes de complémentarité davantage qu en termes de subordination. Tant du point de vue de la cohérence interne du droit que sous l angle du respect effectif des droits et libertés, cela n est pas sans poser problème. Ainsi, la sphère des rapports collectifs de travail et celle des droits et libertés ont-elles parfois été présentées comme complémentaires, les dispositions de la Charte étant appelées, par exemple, à préciser certaines règles (l absence de discrimination, notamment) applicables aux rapports salariés en vertu du Code du travail 25. Cette façon de présenter les rapports entre les deux ordres normatifs méconnaît évidemment la primauté explicite de la Charte, en plus de faire écran à la pénétration du champ du droit du travail par les normes censément «quasi» constitutionnelles de la Charte 26. C est toutefois dans son rapport au Code civil du Québec que se pose de la façon la plus aiguë la question des rapports entre la Charte et d autres ordres normatifs. La question peut paraître superflue, étant donné que la Charte prévoit elle-même sa prépondérance sur la législation, suivant l article 52. Le Code civil ne bénéficiant pas d une telle primauté explicite, sa position subordonnée par rapport à la Charte, au regard de la hiérarchie des normes, devrait être évidente. Or les choses ne sont pas aussi limpides. D une part, les dispositions d ordre public du Code civil bénéficient d une certaine prépondérance sur la législation, du moment que sont en cause des notions de droit privé 27. D autre part, la Disposition préliminaire du Code civil, en précisant que celui-ci «régit en harmonie avec la Charte des droits et libertés de la personne et les principes généraux du droit, les personnes, les rapports entre les personnes, ainsi que les biens», pose d une manière pour le moins ambiguë le problème des rapports entre les deux ensembles normatifs Cette section est entièrement tirée, avec quelques aménagements et ajouts, de Michel COUTU et Pierre BOSSET, «La dynamique juridique de la Charte», dans Après 25 ans, la Charte québécoise des droits et libertés, supra note 1, vol. 2, p. 246, aux p. 267 à Code du travail, L.R.Q., c. C-27. Voir par exemple QUÉBEC (MINISTÈRE DU TRAVAIL), Pour un Code du travail renouvelé (Orientations ministérielles), Québec, 2000, p Pour une discussion plus fouillée de cet aspect, voir M. COUTU et P. BOSSET, op. cit., note 20, aux p Et pour les thèses, parfois très contrastées, des protagonistes du débat, voir Guylaine VALLÉE et al. (dir.), Le droit à l égalité : les tribunaux d arbitrage et le Tribunal des droits de la personne, Montréal, Éditions Thémis, 2001, aux p. 149 à Doré c. Ville de Verdun, [1997] 2 R.C.S La complexité du problème est relevée par un auteur : «Cette harmonie, qui peut paraître évidente au premier abord, est, elle aussi, colorée par le principe de cohérence [du droit civil] et devient plus évanescente suite à une seconde lecture» : voir Adrian POPOVICI, «Repenser le droit civil : un nouveau défi pour la doctrine», (1995) 29 Revue juridique Thémis 547. Voir aussi Adrian POPOVICI, «De l impact de la Charte des droits et libertés de la personne sur le droit de la responsabilité civile : un mariage raté?», dans Pertinence renouvelée du droit des obligations, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2000, p. 51 : «Qu en est-il de cette harmonie suggérée? constatée?
7 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 7 Comment penser en termes de subordination les relations entre deux ensembles normatifs présentés comme devant «s harmoniser»? Les Commentaires du ministre de la Justice, lesquels bénéficient d une certaine autorité juridique, ne sont pas des plus explicites. On se contente d y souligner que le Code civil régit le droit privé mais qu il le fait «en harmonie avec les principes de la Charte des droits et libertés de la personne, loi de caractère fondamental qui inspire aussi le Code civil et qui exprime maints droits dont la portée et l exercice sont prévus au Code civil» 29. Quelques lignes plus loin, le commentaire se fait plus précis quant à la position du Code civil au sein de l ordre juridique québécois : «Le second alinéa établit la portée du Code civil comme fondement du droit privé et sa position privilégiée dans l ensemble de notre système législatif» 30. La jurisprudence des tribunaux de droit commun s est orientée dans la direction d une simple «harmonisation» des principes du Code et de la Charte, en laissant généralement dans le vague la question des rapports entre les deux documents au regard de la hiérarchie des normes 31. Le Code civil se voit parfois considéré, tout simplement, comme «loi fondamentale du Québec» 32, ou, plus fréquemment (de facto semble-t-il sur un pied d égalité avec la Charte) comme un ensemble législatif d une nature fondamentale. On soulignera ainsi que le droit civil est «régi par le Code civil du Québec et par la Charte québécoise qui, dans les domaines de la compétence de la législature du Québec, constituent le fond du droit 33» ou encore, que «le Code civil du Québec est, avec la Charte des droits et libertés de la personne, une loi fondamentale; il constitue le droit commun applicable à tous, même aux personnes morales de droit public» 34. Dans cette perspective, la Charte québécoise apparaît comme une source (parmi d autres) d inspiration du droit civil 35. Quant à la doctrine, elle voit fréquemment entre la Charte et le Code un rapport de réciprocité interprétative; parfois même, elle voit «dans la disposition préliminaire la volonté du législateur de rattacher les deux textes dans un rapport égalitaire et de placer le Code civil en haut de la hiérarchie des normes législatives» 36. Même si, dans bon nombre de cas, la problématique de l harmonisation a conduit à des décisions jurisprudentielles conformes aux normes et principes de la Charte, il n en reste pas moins que l ambiguïté de la Disposition préliminaire ou, du moins, de sa réception par une partie de la doctrine et de la jurisprudence, a aussi eu certains effets ne reflétant pas adéquatement la primauté de la Charte sur le droit civil. Parmi ces situations, citons : la subordination des règles de preuve en matière de discrimination au sens de la Charte, au régime civiliste de la preuve, sans adaptation de celui-ci à la nature spécifique et à l objet de la Charte 37 ; l inféodation des mesures de redressement prévues en cas d atteinte aux droits et libertés de la personne (article 49 de la Charte) au régime général civiliste de la responsabilité, encore une ordonnée? Quels sont les rapports entre le Code et la Charte? Depuis huit ans je suis à la recherche de cette harmonie [ ] et je ne l ai pas encore trouvée». 29 Commentaires du Ministre de la Justice, Publications du Québec, 1993, t. 1, p Ibid. 31 Sous l angle du rapport de la Charte avec le droit civil, A. Popovici s exprime ainsi : «je crois que les tribunaux ont plutôt interprété la Charte comme un statute [ ] visant à préciser certains aspects du droit de la responsabilité civile, à la remorque duquel elle a été reléguée. Elle n a eu qu un effet édulcoré. Si on lui reconnaît un caractère normatif et non déclaratoire, c est un effet beaucoup plus marquant qu elle aurait dû et devrait avoir comme moteur et pilier d une nouvelle approche de la responsabilité civile» («De l impact de la Charte des droits et libertés de la personne sur le droit de la responsabilité civile : un mariage raté?», supra note 23., p. 53). 32 Québec (Procureur général) c. Tribunal d arbitrage de la fonction publique, [1998] R.J.Q (C.S.). 33 St-Alban (Municipalité) c. Récupération Portneuf, [1999] R.J.Q (C.A.). 34 Doré c. Verdun, [1995] R.J.Q (C.A.), confirmé par la Cour suprême (voir note 23). 35 Drouin c. La Presse Ltée, 19 novembre 1999 (C.S.), REJB Voir la doctrine citée par Alain-François BISSON, «La disposition préliminaire du Code civil du Québec», (1999) 44 R.D. McGill , à la p. 556n. 37 Compagnie minière Québec-Cartier c. Commission des droits de la personne du Québec, REJB (C.A.).
8 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 8 fois sans tenir compte de la nature spécifique et de l objet de la Charte 38 ; l interprétation parfois restrictive de droits ou de libertés garantis par la Charte, au bénéfice d une interprétation, fort souple en comparaison, de notions civilistes floues ou indéterminées (telles la notion «d ordre public» 39 ), etc. En 1991, dans ses Commentaires sur le projet de loi 125 (Code civil du Québec) 40, la Commission des droits de la personne avait insisté sur l importance de ne pas confondre la position respective de la Charte et du Code civil du point de vue de la hiérarchie des normes au sein de l ordre juridique québécois. Rappelant que du fait de l article 52, la Charte québécoise jouit d une supériorité de principe sur la législation, la Commission expliquait ainsi sa compréhension de «l harmonie» entre les deux ensembles normatifs (Charte et Code civil). Les deux textes, observait-elle, ont une valeur fondamentale, mais cette notion ne revêt pas la même signification dans les deux cas. Dans le cas du Code civil, le caractère fondamental tient avant tout au rôle qu assume ce texte dans l organisation du droit commun. Dans le cas de la Charte, le caractère fondamental découle plutôt de la «place unique qu elle occupe dans la hiérarchie des normes juridiques» 41. En conséquence, ajoutait la Commission, la Disposition préliminaire du Code civil «ne saurait être vue comme une banale invitation à concilier les deux textes en interprétant le Code, lorsque possible, d une manière compatible avec la Charte» 42, une position irréconciliable avec la primauté conférée à la Charte. Il en va de même d une autre lecture des textes, suivant laquelle la disposition préliminaire représenterait une déclaration interprétative signifiant que l ensemble du Code serait réputé conforme à la Charte. En fait, pour la Commission, la Disposition préliminaire devait plutôt être lue comme la «confirmation solennelle de la primauté de la Charte». Près de quinze ans après ces commentaires, force est de constater qu une partie de la jurisprudence et de la doctrine demeure bien loin de décrire, en des termes aussi nets que le voulait la Commission, les rapports entre Code et Charte. En fait, l ambiguïté persiste quant à la position exacte qu occupent respectivement la Charte et le Code civil dans l ordre juridique québécois. Cette situation ne saurait perdurer. Un texte ne peut vraiment être qualifié de fondamental s il ne prévaut pas, d une manière incontestable, sur la législation, même codifiée. L ambiguïté de la «quasi-constitutionnalité» La négation du statut privilégié qui est celui de la Charte dans l ordre juridique du Québec s explique du moins en partie par un facteur méconnu, peu souvent étudié : l ambiguïté du statut «quasi constitutionnel» qui lui est réservé. C est cet aspect que nous désirons commenter maintenant. La Cour suprême du Canada a paru hésiter avant d adopter une terminologie précise. L arrêt Heerspink qualifia les lois antidiscrimination de «lois fondamentales», et la Cour eut successivement recours aux notions de «lois de nature spéciale, pas vraiment de nature constitutionnelle», de lois «d une nature qui sort de l ordinaire», de loi possédant «une nature exceptionnelle». En 1985, dans l arrêt Singh, le juge Beetz écrivait même à propos de la Déclaration canadienne des droits et des «chartes des droits provinciales» que «comme ces instruments constitutionnels ou quasi constitutionnels ont été rédigés de diverses façons, ils sont susceptibles de produire des effets cumulatifs assurant une meilleure protection des droits et des libertés». Par la suite, la Cour a opté définitivement pour l expression lois à «caractère fondamental et quasi constitutionnel». Cette expression est celle utilisée de manière systématique depuis 1991 par le Tribunal des droits de la personne du Québec et reprise dans des arrêts de la Cour d appel du Québec. 38 Béliveau St-Jacques c. Fédération des employées et employés de services publics, supra note Godbout c. Ville de Longueuil, J.E , D.T.E. 95T-1163 (C.A., j. Baudouin). 40 COMMISSION DES DROITS DE LA PERSONNE, Commentaires sur le projet de loi 125 (Code civil du Québec) (1991). 41 Id., p Ibid.
9 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 9 La notion de quasi-constitution n est pas totalement inusitée hors du contexte canadien 43. Mais dans l absolu, elle relève indiscutablement de l hybride, de la notion floue. Dans le contexte spécifique du droit canadien, elle situe la Charte québécoise au-dessus de la loi ordinaire (mais où précisément?) sans pour autant lui attribuer valeur de norme constitutionnelle. Pour tenter de saisir de manière davantage adéquate le statut de la Charte québécoise 44, il faut s arrêter brièvement au concept de «constitution». Nous prenons pour point de départ la distinction entre constitution formelle et matérielle, distinction classique en théorie du droit constitutionnel. La caractéristique essentielle de la constitution formelle réside dans le fait qu un ensemble de normes écrites se voient explicitement désignées par le constituant comme ayant valeur de constitution (par exemple, au Canada, la Charte canadienne des droits et libertés). En règle générale, la supériorité formelle des normes constitutionnelles repose sur la rigidité plus ou moins grande de la procédure de modification et d abrogation, ainsi que sur la primauté de la norme constitutionnelle sur la loi ordinaire. Par opposition, la constitution matérielle réunit un ensemble de normes, revêtues ou non de la forme constitutionnelle, qui ont pour objet de régir les organes supérieurs de l État et de déterminer leur mode de fonctionnement, leurs sphères de compétence et leur relation réciproque et, en outre, de délimiter la position de l individu par rapport à l État. On s en doute, les deux définitions, formelle et matérielle, de la constitution ne coïncident pas 45. Une norme matériellement constitutionnelle (par exemple, relative au droit électoral ou parlementaire 46 ) peut fort bien ne pas revêtir la forme constitutionnelle, alors qu à l inverse une règle formellement constitutionnelle peut ne concerner en rien la création de normes juridiques générales et donc échapper au domaine d application de la constitution entendue au sens matériel. La constitution matérielle assume un rôle important du point de vue de l organisation de la puissance étatique, même dans les États possédant une constitution écrite. À plus forte raison, le concept de constitution matérielle demeure-t-il fondamental pour l étude du fait constitutionnel dans les États de tradition britannique, où la constitution se compose d un ensemble de règles, écrites ou coutumières, dépourvues de toute forme constitutionnelle : tel est bien entendu le cas du Québec, si l on excepte, précisément (car elle bénéficie de la primauté sur la loi ordinaire), la Charte des droits et libertés de la personne Voir en droit américain William N. ESKRIDGE et John FEREJOHN, «Super-Statutes», (2001) 50 Duke L.J , pp et s.. Voir également, à propos du projet de Constitution européenne, Giovanni GREVI, Light and Shade of a quasi-constitution : An Assessment, European Policy Centre, Issue Paper n o 14, Voir Jacques-Yvan MORIN, «La constitutionnalisation progressive de la Charte des droits et libertés de la personne», supra note 6; André MOREL, «L originalité de la Charte québécoise en péril», dans Développements récents en droit administratif (1993), Formation permanente du Barreau, Éditions Yvon Blais, 1993, p ; Daniel TURP, «La suprématie de la Convention européenne des droits de l homme et des Chartes canadienne et québécoise des droits et libertés» dans Vues canadiennes et européennes des droits et libertés. Actes des Journées strasbourgeoises 1988, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1989, p ; Michèle RIVET et Sylvie GAGNON, «Quelques considérations sur la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et le droit carcéral», dans Droits de la personne : L émergence de droits nouveaux. Aspects canadiens et européens, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1993, p ; Henri BRUN et Guy TREMBLAY, Droit constitutionnel, 2 e édition, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1990, p. 807 et s. 45 Michel TROPER, article «Constitution», dans André-Jean ARNAUD, (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1988, p. 69 et s. 46 Par exemple, au Québec, la Loi électorale, L.R.Q., c. E Jacques-Yvan MORIN, «Pour une nouvelle constitution du Québec», dans Jacques-Yvan MORIN et José WOEHRLING, Demain le Québec. Choix politiques et constitutionnels d un pays en devenir, Québec, Éditions du Septentrion, 1994, , p. 148 et s.
10 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 10 De fait, comme on l a vu, ce ne sont pas des caractéristiques formelles qui ont amené la Cour suprême à attribuer, indistinctement et au risque de nier la spécificité de la Charte québécoise 48, un rang quasi constitutionnel et «fondamental» aux divers Human Rights Acts et autres lois antidiscrimination canadiennes, à la Déclaration canadienne des droits, et, en dernière analyse, à la Charte québécoise. À l évidence, la présence ou l absence d une clause de prépondérance ne joue ici aucun rôle, puisque dans les arrêts Winnipeg School Division c. Craton 49 et Insurance Corporation of British Columbia c. Heerspink 50, la Cour suprême est d avis que les lois antidiscrimination, même en l absence de toute disposition à cet effet, doivent prévaloir sur toute autre loi en cas de conflit, à moins d une mention expresse au contraire de la part du législateur. Si l ensemble des lois touchant au domaine des droits et libertés de la personne se voient reconnaître un statut fondamental ou quasi constitutionnel, c est sur la base de critères autres que formels : la nature et l objet spécifique de ces lois, le fait qu elles protègent des valeurs fondamentales tels le droit à l égalité et le principe de non-discrimination, voilà qui dicte, dans la perspective de la Cour suprême, la reconnaissance d un tel statut. Dans le «quasi constitutionnel», c est donc foncièrement la notion de constitution comme valeur qui est présupposée, et non un quelconque critère formel. Or, les valeurs consacrées par les deux chartes (québécoise et canadienne) ne sont pas tout à fait identiques. Comme l a relevé Guy Rocher 51, la Charte canadienne est un document qui s inscrit dans le cadre du libéralisme classique, consacrant un certains nombre de libertés traditionnelles propres aux démocraties libérales (libertés de conscience, de pensée, de religion, de réunion pacifique, etc.; garanties judiciaires; libertés d établissement). Elle fait silence sur l existence de droits économiques et sociaux, ce qui méconnaît l une des caractéristiques essentielles des démocraties occidentales depuis la fin de la Deuxième guerre mondiale, soit le rattachement de ces démocraties à «l État Providence», au Welfare State. La proclamation des droits économiques et sociaux, même relativement timide lorsque comparée aux textes internationaux pertinents ou aux normes constitutionnelles de nombreux pays européens 52, a pour conséquence que la Charte québécoise porte une dynamique fort différente plus ambitieuse, pourrait-on dire de celle de la Charte canadienne. Du point de vue formel, un seul texte relatif aux libertés et droits fondamentaux occupe le sommet de la pyramide des normes au regard de l ordre juridique canadien, soit la Charte canadienne des droits et libertés. Les lois antidiscrimination, la Déclaration canadienne et même la Charte québécoise, toutes susceptibles d être modifiées, voire abrogées, par une simple loi ordinaire, occupent de ce point de vue une position subordonnée. C est bien cette perspective qui conduisait un auteur à remarquer que «ces chartes viennent toutes, à leur façon, compléter la Charte constitutionnelle, occupant des champs laissés vacants, comme par exemple, certains droits collectifs, certains droits économiques et sociaux, le droit de propriété, et les relations privées entre les individus» 53. La Charte québécoise ne posséderait donc qu une vocation complémentaire par rapport à la Charte canadienne, ce qui la ramène au domaine conceptuellement vague 48 Voir sur ce point Daniel PROULX, «La norme québécoise d égalité dérape en Cour suprême», (1990) 24 R.J.T et André MOREL, «L originalité de la Charte québécoise en péril», dans Développements récents en droit administratif (1993), supra note Winnipeg School Division c. Craton, précitée, supra note 16 (C.S.C.). 50 Insurance Corporation of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S Guy ROCHER, «Les fondements de la société libérale, les relations industrielles et les Chartes», dans Rodrigue BLOUIN et al., (dir.), Les Chartes des droits et les relations industrielles, Presses de l Université Laval, 1988, p Nous reviendrons sur cette question plus loin. Voir généralement : Pierre BOSSET, «Les droits économiques et sociaux, parents pauvres de la Charte?», (1996) 75 R. du B. can Gérald-A. BEAUDOIN, «De la suprématie de la Charte canadienne des droits et libertés et des autres chartes sur le droit canadien, fédéral ou provincial», dans Vues canadiennes et européennes des droits et libertés. Actes des Journées strasbourgeoises 1988, Éditions Yvon Blais, 1989, p. 38.
11 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 11 de la quasi-constitutionnalité. Qui plus est, elle ne serait en rien foncièrement différente des lois antidiscrimination du reste du Canada. La Cour suprême n affirme-t-elle pas, dans une décision récente, que «la Charte [québécoise], au même titre que les lois des autres provinces qui lui font pendant, jouit d un statut particulier, de nature quasi constitutionnelle»? 54 Or, cette problématique de la complémentarité et de l identité ne rend pas compte de la spécificité de la Charte québécoise, du moins si l on envisage la place unique qu occupe celle-ci au regard de l ordre juridique québécois. L assimilation de la Charte québécoise aux lois antidiscrimination du reste du Canada ne peut être que la résultante d une lecture superficielle. Même si elle remplit également cette fonction, la Charte québécoise a pour objet bien davantage que la seule lutte contre la discrimination dans certains domaines spécifiques. Comme l indique son préambule, elle vise à «affirmer solennellement les libertés et droits fondamentaux de la personne afin que ceux-ci soient garantis par la volonté collective et mieux protégés contre toute violation». L ampleur même de la Charte québécoise suffit à écarter toute comparaison avec les lois antidiscrimination. Les caractéristiques formelles dont elle bénéficie c est-à-dire la primauté des articles 1 à 38 sur la législation ordinaire (article 52 de la Charte québécoise) indique bien la place prépondérante qu elle occupe au sein de l ordre juridique québécois, place qui est sans commune mesure, par exemple, avec celle que tient en droit fédéral la Loi canadienne sur les droits de la personne 55 ou en droit ontarien le Code des droits de la personne 56 et ce, sans nier l importance et la signification propres de ces deux derniers instruments. Ajoutons toujours sur le plan formel que, s il est aisé de relever le défaut de forme constitutionnelle de la Charte québécoise (absence de rigidité, prépondérance limitée et sujette à une dérogation expresse), il reste que la Charte canadienne souffre aussi d un déficit évident à ce niveau. Certes, elle connaît un degré très élevé de rigidité, mais sa prépondérance peut néanmoins, pour l essentiel, être contournée à certaines conditions par une simple loi votée à la majorité. Au regard de la théorie constitutionnelle classique, la Charte canadienne revêt aussi, sous cet aspect du moins, le caractère d une «quasi-constitution». Une telle possibilité de dérogation serait en effet inconcevable dans les pays (comme les États-Unis ou l Allemagne) où la constitution bénéficie d une prééminence incontournable. De ce point de vue également, il semble de moins en moins défendable de nier à la Charte québécoise, au prix d une occultation de son caractère spécifique, le statut d une véritable loi fondamentale, de caractère constitutionnel. III.- LA CONSTITUTIONNALISATION DE LA CHARTE QUÉBÉCOISE Invités à exprimer leurs commentaires à propos de la façon dont la Charte des droits et libertés de la personne est perçue socialement, les participants à une consultation tenue par la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse dans le cadre du 25 e anniversaire de la Charte 57 ont fait ressortir une dimension importante, trop souvent ignorée. Plusieurs ont déploré, en effet, la confusion créée chez les citoyens entre la Charte québécoise et la Charte canadienne des droits et libertés, trop souvent assimilées l une à l autre malgré les caractéristiques qui les distinguent 58. La Charte québécoise n aurait pas la même valeur de symbole que la Charte canadienne, ni la même importance politique et judiciaire; elle ne jouerait pas un rôle de référent de l identité québécoise. Par ailleurs, en tendant à uniformiser l interprétation des diverses lois sur les droits de la personne, la jurisprudence de la Cour suprême du 54 Béliveau St-Jacques c. Fédération des employées et employés de services publics, précitée, supra note 16 (C.S.C.). 55 Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R (Canada), c. H Code ontarien des droits de la personne, L.R.O. 1990, c. H Voir : COMMISSION DES DROITS DE LA PERSONNE ET DES DROITS DE LA JEUNESSE, Après 25 ans, la Charte québécoise des droits et libertés, supra note 1, Vol. 2 (annexe). 58 Sur ce point, voir également: André MOREL, «La coexistence des Chartes canadienne et québécoise : problèmes d interaction», (1986) 17 R.D.U.S. 49.
12 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 12 Canada aurait pour effet de diluer la spécificité du texte québécois 59. Afin d éviter cette banalisation et les conséquences négatives qu elle entraîne pour l interprétation de la Charte, les participants suggéraient de mettre davantage en valeur ce qui distingue la Charte québécoise. Sans nous prononcer sur les dimensions sociopolitiques de ce qui précède, il reste que la Charte québécoise revêt pour l ordre juridique québécois le caractère d un acte fondateur, d une norme fondamentale au sens plein du terme : en attestent l ampleur des droits garantis par la Charte et sa prépondérance sur la législation ordinaire. Norme fondamentale de l ordre juridique québécois, il est évident que la Charte non seulement fait partie, mais occupe une position prééminente dans la constitution matérielle du Québec. Il s impose selon nous de reconnaître la Charte québécoise pour ce qu elle représente pour la société québécoise : une loi fondamentale possédant un caractère constitutionnel. Est-il besoin de préciser que le Québec, s il n a pas regroupé l ensemble des règles constitutionnelles qui le régissent dans un seul et même texte, n en a pas moins comme toutes les provinces canadiennes sa propre constitution 60, formée de règles diverses et éparses : lois, constitutionnelles ou ordinaires, conventions, coutumes parlementaires, arrêts des tribunaux 61. Du fait de la primauté de la plupart de ses dispositions sur le reste de la législation, la Charte québécoise participe sans nul doute de cet ensemble constitutionnel. Est-il besoin de rappeler également que la constitutionnalisation de la Charte québécoise pourrait se faire sans que cela emporte ou implique quelque choix quant au statut politique du Québec à l intérieur ou à l extérieur du Canada 62. Enfin, la reconnaissance explicite du caractère constitutionnel de la Charte québécoise préférablement, dans une Disposition préliminaire qui en marquerait toute l importance serait pleinement concordante avec le fait que le Québec est «fondé sur des assises constitutionnelles qu il a enrichies au cours des ans par l adoption de plusieurs lois fondamentales et par la création d institutions démocratiques qui lui sont propres 63». Le contenu constitutionnalisable 59 Voir ainsi Daniel PROULX, «La norme québécoise d égalité dérape en Cour suprême», supra. note À preuve, voir l article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui prévoit qu à l exception de certains éléments, comme la charge de lieutenant-gouverneur, «une législature a compétence exclusive pour modifier la constitution de sa province». L article 92 (1) de la Loi constitutionnelle de 1867, prédécesseur de l art. 45, était déjà au même effet. L origine des constitutions provinciales est bien antérieure à la Confédération : voir J.E. READ, «The Early Provincial Constitutions», (1948) 26 Can. Bar Rev. 621, aux p Henri BRUN et Guy TREMBLAY, Droit constitutionnel (2 e éd.); Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1990, pp Jacques-Yvan MORIN, «Pour une nouvelle Constitution du Québec», (1985) 30 R.D. McGill Loi sur l exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l État du Québec, L.R.Q., c. E-20.2 (préambule, 2 e alinéa). Il faut lire cet alinéa en concordance avec le quatrième, qui se réfère à «l engagement résolu du Québec à respecter les droits et libertés de la personne». Il faut en déduire que l Assemblée nationale confère une portée constitutionnelle à la Charte des droits et libertés de la personne. Les propos du ministre responsable, lors de l étude détaillée du projet de loi n 99 en Commission des institutions, vont d ailleurs dans ce sens : «On fait indirectement référence à la Charte des droits et libertés dans le deuxième considérant. Vous remarquerez que dans le considérant n 2 on dit que le Québec est fondé sur des assises constitutionnelles qu il a enrichies au cours des ans par l adoption de plusieurs lois fondamentales. C est cette référence à des lois fondamentales qui, dans l esprit du législateur, englobe notamment la Charte des droits et libertés, mais aussi la Charte de la langue française et, par exemple, la Loi sur l Assemblée nationale.» Voir Journal des débats, 36 e Législature, 1 re session, Commission permanente des institutions, Cahier n 80, 30 mai 2000, pp
13 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 13 Il n est pas déplacé de commencer à s interroger sur le contenu de la Charte susceptible de faire l objet d une constitutionnalisation. À tout le moins, les droits et libertés qui jouissent déjà de la primauté sur le reste de la législation, selon les termes actuels de la Charte, devraient bénéficier de cette protection constitutionnelle. Il s agit, rappelons-le, des libertés et droits fondamentaux, du droit à l égalité, des droits politiques et des droits judiciaires. Il conviendrait d y ajouter les droits des peuples autochtones, droits qui font déjà l objet d une consécration explicite dans la Loi constitutionnelle de Dans ce cas, il ne s agirait pas tant d émuler le constituant canadien que de prendre acte du fait que l Assemblée nationale, dans une motion solennelle 64, a déjà reconnu l existence des nations autochtones ainsi que leurs droits, puis a consacré ces mêmes principes dans une loi qui se veut marquée elle aussi par la solennité 65. L occasion serait par ailleurs tout indiquée pour envisager la constitutionnalisation d une catégorie de droits qu on a décrits comme étant les «parents pauvres de la Charte» 66. Aux articles 39 à 48, la Charte consacre actuellement un certain nombre de droits économiques et sociaux. L inclusion de ces droits inscrit la Charte dans la foulée des instruments internationaux relatifs aux droits de la personne 67. L inclusion des droits économiques et sociaux donne aussi à la Charte québécoise une place unique dans notre univers juridique. En effet, la Charte est le seul texte législatif nord-américain à consacrer les droits économiques et sociaux comme des droits de la personne à part entière. Lors des débats parlementaires précédant l adoption de la Charte, en 1975, le ministre de la Justice fit remarquer que les droits économiques et sociaux expriment «des principes, des valeurs auxquelles nous sommes attachés au Québec» 68. À l heure actuelle et en dépit du caractère «quasi constitutionnel» de la Charte, les droits économiques et sociaux ne possèdent aucune primauté par rapport aux lois 69. En fait, ce sont ces dernières qui définissent leur portée. Par exemple, le droit à l instruction publique gratuite est reconnu «dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi» (article 40); le droit à un niveau de vie décent passe par des mesures «prévues par la loi» (article 45); le droit à des conditions de travail justes et raisonnables existe «conformément à la loi» (article 46), etc. Il n existe actuellement aucune garantie suivant laquelle les lois doivent respecter des standards minimaux en cette matière 70. Les droits économiques et sociaux sont reconnus dans la constitution de nombreux États démocratiques. La «justiciabilité» de ces droits reste variable. Si parfois l énoncé de ces droits s apparente à une simple déclaration d intention sans conséquences juridiques, un nombre croissant de systèmes juridiques reconnaissent aux droits économiques et sociaux une juridicité réelle. En Afrique du Sud, par exemple, la Cour constitutionnelle a consacré la justiciabilité du «droit d accès à un logement adéquat». Cette conclusion s est fondée sur le fait que les autorités sud-africaines, confrontées à une situation d éviction massive de personnes défavorisées, n avaient pas pris les mesures «raisonnables» 64 Motion du 20 mars 1985, Procès-verbal de l Assemblée nationale (n o 39), pp Loi sur l exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l État du Québec, supra note 59 (art. 11). 66 Pierre BOSSET, supra note Selon ces textes internationaux, les droits économiques et sociaux sont des éléments essentiels et indissociables du corpus des droits de la personne. Déclaration universelle des droits de l homme, Doc. N.U., A/810, p. 71 (1948); Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, [1976] R.T. Can., n 46. Sur l indissociabilité des droits de la personne : NATIONS UNIES (CONFÉRENCE MONDIALE SUR LES DROITS DE L HOMME), Déclaration finale et Programme d action, Doc. N.U., A/CONF.157/323 (1993), ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats, 12 novembre 1974, p (M. Jérôme Choquette). 69 Rappelons que, selon l article 52, cette primauté est réservée aux articles 1 à Cette interprétation a été confirmée par la Cour suprême du Canada dans l affaire Gosselin c. Procureur général du Québec (2002 CSC 84).
14 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 14 que requiert la Constitution en vue d assurer la «réalisation progressive» de ce droit 71. Les autorités furent condamnées à prendre les mesures nécessaires pour satisfaire à leurs obligations constitutionnelles. Une juridicité semblable fut également reconnue par la Cour constitutionnelle sud-africaine au «droit d accès à des services de santé» 72. De même, en Italie, la Constitution ne fait pas de distinction de principe entre les droits sociaux et les autres droits pour ce qui est de la juridiction de la Cour constitutionnelle, laquelle peut se prononcer sur la validité des lois par rapport à ces droits. Le droit à la santé, le droit à la sécurité sociale, le droit au logement ont ainsi été qualifiés de «droits inviolables» par la Cour constitutionnelle italienne 73. Une autre approche, celle du «noyau dur», permettrait elle aussi de consacrer la juridicité des droits économiques et sociaux. Au Japon, par exemple, la Constitution garantit le droit à un «niveau de vie minimum». En principe, les choix du pouvoir politique en cette matière sont discrétionnaires. Toutefois, la Cour suprême du Japon a précisé que ces choix ne pouvaient faire abstraction des conditions d existence de la population en fixant des standards si bas qu ils contrediraient le principe même du droit à un niveau de vie minimum. Dans ce cas, l intervention du pouvoir judiciaire serait justifiée 74. En Europe, des formulations consacrant explicitement l idée d un contenu essentiel ou «noyau dur» de droits figurent aujourd hui dans certains textes constitutionnels, notamment celui du Portugal 75 et celui des constitutions (post-communistes) de la Hongrie 76 et de la République tchèque 77. Quelle que soit la formule retenue, l octroi de la primauté constitutionnelle aux droits économiques et sociaux créerait un équilibre plus satisfaisant entre la marge de manœuvre du législateur en cette matière et le besoin, pour ces droits, d être davantage que des énoncés d intention. Pour garantir la stabilité de l ordre juridique et notamment éviter une remise en question brutale de l édifice du droit social québécois, une entrée en vigueur progressive de la primauté des droits économiques et sociaux serait vraisemblablement nécessaire. Comme nous l avons vu, le législateur 71 Le droit d accès à un logement adéquat est garanti part l art. 26 de la Constitution sud-africaine : voir Government of the Republic of South Africa v. Grootboom, 2001 (1) SA 46 (C.C.), 72 Voir Constitution sud-africaine, art. 27. Voir aussi Minister of Health v. Treatment Action Campaign (No. 2), 2002 (5) SALR 721 (C.C.). 73 Marie-Claire PONTHOREAU, La reconnaissance des droits non écrits par les cours constitutionnelles italienne et française. Essai sur le pouvoir créateur du juge constitutionnel, Paris, Economica, 1994, p. 96 et s. 74 Constitution japonaise, art. 25. Voir la decision de la Cour suprême du Japon du 24 mai 1967 (Asahi c. Ministre de la Santé et du Bien-être), 21 Minshu 1043, dans une traduction de Hideo TANAKA, The Japanese Legal System. Introductory Cases and Materials, University of Tokyo Press, 1976, pp : «[I]n cases where such a decision is made in excess of or by abuse of the discretionary power conferred by law, so as to neglect [totally] the policy and objectives of the Constitution and the Livelihood Protection Act by ignoring the actual conditions of life and establishing extremely low standards, [ ] such a decision [would] be subject to judicial review of its legality» (obiter). 75 Constitution portugaise, article 18 : «Les lois qui restreignent les droits, les libertés et les garanties doivent revêtir un caractère général et abstrait. Elles ne peuvent avoir d effets rétroactifs, ni restreindre l étendue et la portée du contenu essentiel des préceptes constitutionnels.» [Traduction non officielle, 76 Constitution hongroise, article 8 (2): «In the Republic of Hungary the law contains rules on fundamental rights and obligations, but must not impose any limitations on the essential contents and meaning of fundamental rights.» [Traduction non officielle, 77 Constitution de la République tchèque, article 4 (4) de la Charte des droits fondamentaux: «When the provisions on the limits of fundamental rights and freedoms are employed, the essence and significance of these rights and freedoms must be preserved.» [Traduction non officielle,
15 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 15 québécois a eu recours à cette formule dans le passé, lorsqu il s est agi d étendre la primauté de la Charte à la législation antérieure. La stabilité du contenu de la Charte Un texte de nature constitutionnelle comme la Charte québécoise, visant à affirmer et à garantir les libertés et droits fondamentaux de la personne «afin que ceux-ci soient [...] protégés contre toute violation 78», ne doit pas pouvoir être changé aussi facilement qu une loi ordinaire. «Il faut une procédure particulière, plus solennelle, plus exigeante, qui corresponde à la qualité de l acte à modifier 79». En droit constitutionnel, diverses techniques sont utilisées pour arriver à ce résultat. Des exigences particulières peuvent régir, notamment, l initiative de la révision, l adoption de la norme révisée par le Parlement, ou la ratification (par exemple, par voie de référendum) de cette nouvelle norme. En contexte constitutionnel canadien, la Charte canadienne des droits et libertés, faisant partie de la Loi constitutionnelle de 1982, est protégée par des règles procédurales très strictes en matière de révision : selon l article 38(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, la procédure «normale» de révision exige l autorisation de la modification, à la fois par des résolutions du Sénat et de la Chambre des Communes et par «des résolutions des assemblées législatives d au moins deux tiers des provinces dont la population confondue représente [...] au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces». En contexte québécois, un tel niveau de rigidité de la procédure de modification n apparaît ni nécessaire, ni souhaitable. À plusieurs reprises, la Charte québécoise a fait l objet de modifications qui se sont traduites par un élargissement des droits et libertés protégés et ce, au bénéfice général de la collectivité. Ces modifications ont été réalisées du consentement unanime de l Assemblée nationale. Tenant compte de ce dernier fait, l exigence d une majorité qualifiée (les deux tiers de la députation) ne constituerait pas un obstacle majeur à des modifications éventuelles de la Charte allant dans le sens d une meilleure garantie de certains droits ou de certaines libertés. Comme le démontre l expérience passée en ce domaine, les consensus réalisés en matière de droits et libertés au sein de la société civile devraient se traduire, le cas échéant, par un assentiment largement majoritaire de l Assemblée nationale à une modification du texte de la Charte. Par contre, cette exigence représenterait un élément dissuasif suffisant pour empêcher la présentation de projets trop hâtivement rédigés, ou marquant de nets reculs en matière de droits et libertés. Comme on le sait, la Charte elle-même prévoit déjà que la nomination des membres de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse doit être approuvée par les deux tiers des membres de l Assemblée nationale 80. Le choix des membres conditionne la représentativité et le mode de fonctionnement de la Commission. Mais tout aussi importants, sinon davantage, demeurent le texte même de la Charte et les principes qu elle énonce, principes dont les membres de la Commission doivent assurer la promotion et le respect. Il apparaît donc logique que la modification de la Charte elle-même (du moins quant à la Partie I, portant sur les droits et libertés de la personne), et non la seule désignation des membres de la Commission, fasse appel à une majorité qualifiée des membres de l Assemblée nationale. La faculté de déroger à la Charte République», 78 Charte québécoise, préambule, 5 e considérant. 79 Dominique ROUSSEAU, «La révision de la Constitution sous la V e constitutionnel.fr/quarante/q20.htm, p Charte, art. 58.
16 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 16 La faculté de déroger aux dispositions de la Charte s inscrit dans la tradition constitutionnelle britannique, qui se fonde sur le principe de la suprématie du Parlement 81. Dans la Charte, cette faculté est encadrée par une exigence d ordre avant tout procédural. En effet, le législateur s est réservé le droit, comme le prévoit l article 52, de déroger, sans aucunement se soumettre à une quelconque obligation juridique de justification 82, à l ensemble des articles 1 à 38 de la Charte. Pour cela, il lui suffit d énoncer expressément dans une loi que celle-ci s applique malgré la Charte. La Charte canadienne des droits et libertés prévoit elle aussi à son article 33 que le Parlement fédéral ou une législature provinciale peut adopter une loi où il est expressément déclaré que celle-ci ou une de ses dispositions a effet indépendamment d une disposition donnée de l article 2 ou des articles 7 à 15 de ladite Charte. Une telle dérogation, qui vaut pour un maximum de cinq ans, peut être renouvelée. Toutefois, la Charte canadienne prévoit une liste (plutôt idiosyncrasique) de droits auxquels il ne peut être dérogé, et qui aux yeux du constituant canadien sont en quelque sorte «intangibles». Ce sont les droits démocratiques (art. 3 à 5), les libertés de circulation et d établissement (art. 6), les dispositions relatives aux langues officielles du Canada (art. 16 à 22) ainsi que les droits à l instruction dans la langue de la minorité (art. 23). L absence de droits intangibles dans la Charte québécoise est une anomalie qui, non seulement paraît trancher avec les dispositions de la Charte canadienne, mais entre en contradiction avec les engagements internationaux du Québec. En effet, le paragraphe premier de l article 4 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques 83 prévoit qu en cas de «danger public exceptionnel menaçant l existence de la nation», les États parties au Pacte «peuvent prendre, dans la stricte mesure où la situation l exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le Pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et n entraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la religion ou l origine sociale». Certains droits demeurent en tout temps intangibles : ainsi, aucune dérogation n est autorisée à l article 6 du Pacte (droit à la vie), à l article 7 (torture, peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants), à l article 8, paragr. 1 et 2 (esclavage et servitude), à l article 11 (emprisonnement pour non-respect d une obligation contractuelle), à l article 15 (peine rétroactive), à l article 16 (reconnaissance de la personnalité juridique) ou encore à l article 18 (liberté de pensée, de conscience et de religion). Dans la perspective d une véritable constitutionnalisation des dispositions de la Charte québécoise, il y aurait lieu de prévoir que certains droits intangibles doivent en tout temps rester à l abri d une dérogation. Selon nous, l article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés ne fournit pas un modèle approprié pour ce faire et ce, pour deux raisons. D une part, à l exception du droit de voter et du droit d être candidat aux élections, les droits considérés comme intangibles par la Charte canadienne ne figurent pas nécessairement dans la Charte québécoise. D autre part et surtout, comme on l a fait remarquer à fort juste titre, l absence dans la Charte canadienne de droits intangibles correspondant à ceux du Pacte est elle-même en contradiction avec le droit international J.-Y. MORIN, op. cit., note Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712 (concernant une dérogation faite en vertu de l art. 33 de la Charte canadienne des droits et libertés). 83 (1976) 999 R.T.N.U. 187, art. 4, 1. Voir NATIONS UNIES (COMITÉ DES DROITS DE L HOMME), Observation générale (n 5) relative à l article 4 du Pacte (1981), Doc. N.U., HRI/GEN/1/Rev.4 (2000).) 84 André BINETTE, «Le pouvoir dérogatoire de l article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés et la structure de la Constitution du Canada», numéro spécial de la Revue du Barreau (2003), 109, aux p
17 BOSSET La Charte dans l'ordre constitutionnel québécois 17 Le Pacte, auquel le Canada a adhéré avec l assentiment du Québec, fournit un modèle bien plus approprié que la Charte canadienne pour encadrer l exercice de la faculté de déroger aux dispositions de la Charte. Une Charte québécoise constitutionnalisée devrait, conformément aux engagements internationaux du Québec, prévoir l interdiction de recourir d une manière discriminatoire à la faculté de dérogation, de même que le caractère intangible de certains droits et libertés, dont la liste pourrait alors s inspirer de celle que propose le Pacte. ***** Dans le Québec de 2005, la constitutionnalisation explicite des droits et libertés apparaît comme un moyen juridique privilégié de protéger ceux-ci. D une part, seule la constitutionnalisation des droits et des libertés est en mesure d assurer la plus haute et la plus complète garantie contre toute atteinte. Comme un texte constitutionnel se situe au sommet de la hiérarchie juridique et n est modifiable que suivant une procédure d amendement particulièrement exigeante, en y énonçant solennellement les droits de la personne, on en assurerait incontestablement la protection contre les actes du Parlement et de l Exécutif, plus vulnérables aux fluctuations politiques. Un avantage supplémentaire de la constitutionnalisation est amplement démontré par l expérience à certains égards uniformisante mais globalement positive de la Charte canadienne des droits et libertés. Il s agit de l impact positif d une constitutionnalisation explicite sur l interprétation des dispositions de la Charte. En effet, l attitude d ouverture manifestée lors de l interprétation de la portée des droits et libertés par les tribunaux, depuis l insertion de la Charte canadienne des droits et libertés dans la Constitution, est une raison supplémentaire venant à l appui de l idée de conférer un statut constitutionnel aux droits et libertés de la personne que le Québec entend respecter et protéger. Dans un texte important paru en 1963, Jacques-Yvan Morin démontrait que le Québec disposait de toute la latitude requise, sur le plan constitutionnel, pour se doter de sa propre charte des droits et libertés 85. Avec l adoption de la Charte des droits et libertés de la personne, texte qui témoigne de l attachement du Québec à la primauté du droit, aux valeurs démocratiques, aux droits des minorités mais aussi aux valeurs sociales, les années 1970 ont vu cette idée prendre forme. Dans les deux décennies suivantes, l extension de la primauté de la Charte sur l ensemble de la législation, ainsi que la reconnaissance de sa nature «quasi constitutionnelle», ont poussé plus avant le processus de constitutionnalisation de la Charte québécoise. Aujourd hui, ce processus, encore inachevé, trouverait un aboutissement logique dans la constitutionnalisation explicite des dispositions de la Charte. 85 Jacques-Yvan MORIN, «Une Charte des droits de l Homme pour le Québec», (1963) 9 McGill L.J
18 BRUN Le droit à l école publique anglaise au Québec 18 Notes et commentaires La Cour suprême du Canada et le droit à l'école publique anglaise au Québec Henri Brun * Le 31 mars 2005, la Cour suprême du Canada a rendu deux importantes décisions concernant le droit des parents de faire instruire leurs enfants au Québec dans des écoles de langue anglaise financées par l'état. Avant de rendre compte de ces arrêts et d'en commenter la teneur, il faut rappeler brièvement le contexte juridique et historique dans lequel ils se situent. Le contexte Jusqu'au milieu des années 70, le principe unique qui s'est appliqué en la matière fut celui du libre choix des parents. L'importance croissante de l'immigration, conjuguée à la tendance alors manifestée par les nouveaux Québécois d'opter pour l'école anglaise, ont toutefois à cette époque convaincu le législateur québécois qu'il y avait lieu d'intervenir. La Loi sur la langue officielle 86 de 1974, réserva alors l'accès à l'école anglaise aux seuls enfants ayant de la langue anglaise une «connaissance suffisante» pour recevoir leur instruction en cette langue. La difficulté de jauger le niveau de cette connaissance, entre autres via l'administration de tests, eut vite fait cependant de prouver l'inadéquation de ce critère. La Charte de la langue française 87 prit le relais en 1977, en réservant l'école publique anglaise à la minorité anglophone du Québec: seul le parent qui a reçu son enseignement primaire en anglais au Québec peut faire instruire son enfant dans des écoles anglaises financées par l'état. Ce critère, qui reçut le nom commun de «clause Québec», fut remplacé par une «clause Canada» en Cette dernière n'était toutefois pas l'oeuvre du Parlement du Québec, seul législateur compétent au Québec en matière d'éducation. Elle fut plutôt, tout au contraire, adoptée par le constituant canadien malgré l'opposition formelle du Parlement du Québec, c'est-à-dire, en réalité, par les autorités fédérales du Canada approuvées en cela par les neuf provinces anglaises de la fédération. C'est l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés 88 qui énonce dans la Constitution du Canada cette «clause Canada» et la Cour suprême du Canada est venue confirmer en 1984 que l'article 23 avait bel et bien remplacé la «clause Québec», puisque tel était sa seule raison d'être 89. La «clause Canada» de l'article 23 de la Charte canadienne s'exprime de deux manières. D'une part elle reprend la phraséologie de la «clause Québec», en y substituant les mots «au Québec» par les mots «au Canada». Ainsi le parent qui a reçu son enseignement primaire en anglais au Canada peut au Québec faire instruire son enfant dans des écoles anglaises financées par le Gouvernement du Québec. L'article 23 énonce d'autre part ce qu'il est convenu d'appeler une «clause grand frère», selon laquelle le parent dont un enfant a reçu ou reçoit son enseignement primaire ou secondaire en anglais au Canada peut également au Québec faire instruire tous ses enfants dans des écoles anglaises financées par le Gouvernement. * Professeur de droit constitutionnel à l Université Laval. Ce texte a été publié à l origine dans L Action nationale, vol. XCV numéros 9 et 10, novembre/décembre 2005, p Les références aux lois et aux arrêts ont été ajoutées par la rédaction. 86 L.Q. 1974, c L.R.Q., c Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11, annexe B, partie I. 89 Quebec Association of Protestant School Boards c. Procureur général du Québec, [1984] 2 R.C.S. 66. Bulletin québécois de droit constitutionnel, numéro 1, hiver 2006, p B.Q.D.C., n o 1, hiver 2006, p
19 BRUN Le droit à l école publique anglaise au Québec 19 L'existence de ces normes constitutionnelles, qui lient juridiquement le Parlement du Québec, n'empêche pas complètement celui-ci de légiférer de manière à encadrer l'accès à l'école anglaise au Québec. Mais encore faut-il que ses interventions n'affectent ce droit constitutionnel à l'école anglaise qu'à l'intérieur de limites qui seraient jugées raisonnables, ce qui laisse beaucoup d'espace à la discrétion judiciaire. Ainsi, par exemple, l'article 73 de la Charte de la langue française ajoute aux deux aspects de la «clause Canada» le critère de «la majeure partie». Le parent qui allègue avoir reçu son enseignement primaire en anglais doit selon l'article 73 avoir reçu la majeure partie de cet enseignement en anglais; celui qui invoque qu'un de ses enfants a reçu ou reçoit son enseignement primaire ou secondaire en anglais doit être en mesure de démontrer que cet enfant a reçu la majeure partie de cet enseignement en anglais. De même, l'article 73 prévoit que l'enseignement reçu au Québec dans des écoles anglaises privées et non subventionnées, où prévaut le libre accès, de même que l'enseignement reçu dans des écoles anglaises publiques ou subventionnées, par application des exceptions prévues pour les cas de séjours temporaires ou de problèmes familiaux ou humanitaires, ne compte pas pour l'application de la «clause grand frère». Ce sont là les éléments essentiels du contexte dans lequel la Cour suprême a rendu, le 31 mars 2005, a rendu deux arrêtsdans les affaires Gosselin c. P.G. Québec 90 et Solski c. P.G. Québec 91. L'affaire Gosselin L'affaire Gosselin est d'une grande simplicité juridique. La Cour supérieure et la Cour d'appel du Québec ont d'abord rendu à son égard des décisions tout à fait correctes et concordantes et il peut sembler étonnant à première vue que la Cour suprême du Canada ait senti le besoin d'accorder la permission d'en appeler à elle de ces décisions. Il faut croire qu'elle tenait à les confirmer, car il est inimaginable à nos yeux qu'elle aurait pu accueillir l'appel des appelants. Les appelants, dans cette affaire Gosselin, étaient tous des parents faisant partie de la majorité francophone du Québec: aucun d'entre eux n'avait reçu son enseignement primaire en anglais, comme l'exige l'article 73 de la Charte de la langue française pour avoir le droit de faire instruire ses enfants au Québec dans des écoles publiques de langue anglaise. Néanmoins, comme ils désiraient que leurs enfants fréquentent au Québec des écoles publiques anglaises, ils ont plaidé que l'article 73 était discriminatoire à leur endroit. Ils ont invoqué à cette fin le droit à l'égalité énoncé à l article 10 de la Charte québécoise et à l article 15 de la Charte canadienne. La Cour suprême, évidemment, n'a pas éprouvé plus de difficulté que la Cour supérieure et la Cour d'appel à constater que l'article 73 de la Charte de la langue française devait s'apprécier en rapport avec l'article 23 de la Charte canadienne dont il ne fait sur ce point qu'énoncer la même règle, soit celle de l'obligation du parent d'avoir reçu son enseignement primaire en anglais. Si le droit à l'égalité de la Charte québécoise et de la Charte canadienne devait, par rapport au droit d'accès à l'école anglaise, obliger le législateur québécois à traiter tous les parents de la même façon, sans tenir compte de la langue dans laquelle ceux-ci ont reçu leur enseignement primaire, c'en serait fait du compromis constitutionnel adopté en 1982 et formulé à l'article 23 de la Charte canadienne. Or il est un principe constitutionnel bien reconnu, par la jurisprudence et par le gros bon sens, qui veut qu'une partie de la Constitution ne puisse rendre inopérante une autre partie de la Constitution. Le droit de faire instruire ses enfants dans des écoles anglaises financées par l'état, nous dit la Cour suprême, est «un droit qui n'est garanti au Québec qu'à la minorité anglophone» (paragraphe 10). Il s'agit donc d'un de ces quelques droits collectifs enchâssés dans la Constitution du Canada dans le but 90 [2005] 1 R.C.S [2005] 1 R.C.S. 201.
20 BRUN Le droit à l école publique anglaise au Québec 20 de protéger certaines minorités au Canada. Il est à ce titre, par nature, une exception au droit individuel et universel à l'égalité, prévue dans le but de favoriser dans ces cas une égalité davantage réelle que purement formelle. Or il importe de noter que pour la Cour suprême la minorité qu'il s'agit de protéger, par le respect des normes constitutionnelles encadrant le droit d'accès à l'école publique anglaise au Québec, est d'abord la minorité anglophone du Québec, mais aussi la majorité francophone du Québec qui demeure en même temps partie d'une minorité linguistique dans l'ensemble du Canada (paragraphe 31): Au Québec, une autre dimension s'ajoute au problème en ce que la présence d'écoles destinées à la communauté linguistique minoritaire ne doit pas servir à contrecarrer la volonté de la majorité de protéger et de favoriser le français comme langue de la majorité au Québec, sachant que le français restera la langue de la minorité dans le contexte plus large de l'ensemble du Canada. L'affaire Solski. L'affaire Solski soulève une question plus difficile à résoudre. Elle a fait l'objet d'un jugement de la Cour supérieure, que la Cour d'appel a renversé unanimement. La Cour suprême du Canada a pour sa part rendu à son sujet un jugement élaboré, qui l'a amenée à accueillir en partie l'appel interjeté contre la décision de la Cour d'appel. L'appelante, dans Solski, conteste la constitutionnalité du critère de «la majeure partie» qu'énonce l'article 73 de la Charte de la langue française afin d'encadrer le droit d'accès à l'école anglaise découlant de la «clause grand frère» de l'article 23 de la Charte canadienne. Comme un de ses enfants a reçu une partie de son enseignement en anglais en Ontario l'appelante satisfait à la seule condition qu'impose l'article 23 afin d'avoir le droit d'inscrire ses enfants dans des écoles publiques anglaises au Québec. Mais comme cet enseignement reçu en anglais ne représente pas la majeure partie de l'enseignement primaire ou secondaire de l'enfant, ce droit lui est refusé en vertu de l'article 73. Elle prétend donc que cet aspect de l'article 73 est incompatible avec l'article 23. La Cour supérieure a ainsi jugé que l'article 73 était incompatible avec l'article 23, du seul fait qu'il limite la catégorie de personnes admissibles à l'école anglaise en vertu de la «clause grand frère», et cela sans qu'il soit possible de se demander si cette limitation ne serait pas raisonnable. La Cour d'appel, au contraire, a jugé que le critère de «la majeure partie» était en lui-même compatible avec l'article 23, parce qu'il est nécessaire que la «clause grand frère» soit encadrée, afin qu'elle ne puisse justement pas rendre l'ensemble de l'article 23 sans objet en permettant, grâce au bref détour d'un enfant dans une école anglaise privée ou extérieure, un accès quasi automatique à l'école publique anglaise au Québec. Pour la Cour d'appel le critère de «la majeure partie» est bien adapté à cette fin. La Cour suprême du Canada, dès le départ de son analyse, nous apprend que le droit à l'école publique anglaise au Québec, énoncé à l'article 23 de la Charte canadienne des droits, est d'abord et avant tout un droit individuel, bien qu'il présuppose l'existence d'une collectivité de langue anglaise susceptible d'en bénéficier (paragraphe 23). De cette assertion découle la suite de son jugement. S'agissant en l'espère de la partie de l'article 23 qui traite de la «clause grand frère», la Cour s'emploie par la suite à donner à celle-ci un sens individualiste distinct de l'objectif constitutionnel de protéger la minorité anglophone du Québec. Si la «clause grand frère» a pour objet immédiat et précis de favoriser la continuité dans la langue d'enseignement, de préserver l'unité familiale et de favoriser la liberté de circulation et d'établissement interprovinciaux, ce n'est pas tant dans le but ultime de protéger la minorité anglophone que pour donner effet à un «engagement authentique à cheminer dans la langue de la minorité» anglophone (paragraphe 28). À partir de là, toute la question est de savoir identifier les facteurs les plus susceptibles de permettre de reconnaître cet «engagement authentique», abstraction faite précise la Cour de l'existence (ou inexistence) de tout lien réel entre le parent et l'enfant d'une part et

References: art. 67
 art. 16
 art. 52
 art. 17
 art. 71
 art. 168
 art. 45
 CSC 
 art. 26
 art. 27
 art. 25
 art. 58
 art. 33
 art. 4
 l'article 23
 l'article 23
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 L'article 23
 l'article 73
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