Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/C-195-13.htm
Timestamp: 2018-12-13 09:06:02+00:00

Document:
C-195-13
NORMAS ORIENTADAS A FORTALECER LOS MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la Republica
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA CONTRALORIA GENERAL EN LEY SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de los elementos que identifican la especificidad en los cargos que servirían de fundamento para alegar presunta violación del principio de unidad de materia
COMPETENCIA LEGISLATIVA PARA DEFINIR CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Jurisprudencia constitucional/COMPETENCIA LEGISLATIVA PARA DEFINIR CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-No es absoluta/CLASIFICACION DE DETERMINADOS CARGOS PUBLICOS COMO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Condiciones
Como quedó reseñado en la sentencia C-284 de 2011, para la Corte la competencia del Legislador para definir los cargos de libre nombramiento y remoción no es una atribución de tipo absoluto, por medio de la cual se pueda hacer nugatoria la regla general de la carrera administrativa, la Corporación ha sostenido que “la competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción no supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la propia regla general de la carrera administrativa”, y que el Legislador está “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere las naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema”. Es decir, para la Corte son dos las condiciones –alternativas, no copulativas- que habilitan al Legislador para clasificar un determinado cargo público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada cargo en particular: (1) Que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; o (2) Que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público.
EXCEPCION A LA REGLA GENERAL DE INGRESO MEDIANTE SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional
Sobre la excepción a la regla general de ingreso mediante el sistema de carrera administrativa, la jurisprudencia ha explicado: “Siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.”
PARÁGRAFO 2o. Los gastos que demande la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo serán atendidos con los recursos del presupuesto de la respectiva vigencia y para el año 2011 no implican una erogación adicional. La Contraloría General de la República efectuará los traslados necesarios”.
Considera el demandante que el precepto impugnado desconoce lo establecido en los artículos 158 y 268-9 de la Constitución Política. En su concepto, estas normas resultan vulneradas por cuanto el legislador no quiso crear cargos ni modificar la estructura de los organismos de control entre ellos la de la Contraloría General, siendo el contenido material de la norma diferente al relacionado con una reforma estructural a la Contraloría.
En cuanto a la iniciativa legislativa privativa del Contralor General en estas materias, considera el interviniente que al Congreso de la República corresponde determinar la estructura de la administración nacional (150-7 superior), sin que lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 268 de la Carta signifique que sólo el Contralor General puede proponer reformas administrativas a la Contraloría.
2. Escuela Superior de Administración Pública
En relación con la iniciativa legislativa privativa del Contralor General para elaborar la norma demandada, estima el interviniente que si bien es cierto la ley fue tramitada inicialmente a instancias del Gobierno Nacional, este hecho no significa que el Congreso de la República y el Contralor General hayan perdido sus competencias, sino que el Ejecutivo, por tratarse de una reforma a la estructura de la administración nacional presentó el proyecto para que las demás instituciones participaran, propusieran, impulsaran y aprobaran textos adicionales.
Considera que en el presente caso el principio de unidad de materia no fue desconocido, ya que la creación de dependencias en la Contraloría General de la República correspondió a una medida necesaria para desarrollar el propósito legislativo, presentándose relación causal entre la materia a regular y el artículo demandado.
De otra parte, en cuanto al cargo por violación del principio de unidad legislativa, según el cual sólo el Contralor General puede proponer reformas a la Contraloría, el interviniente explica que el artículo 268-9 de la Constitución no significa monopolio legislativo, es decir, el Congreso de la República no ha desconocido las atribuciones del Jefe de la Entidad de control Fiscal, por cuanto el precepto superior en mención no establece que el Contralor sea el único facultado para tramitar este tipo de iniciativas legislativas, por lo que bien pudo hacerlo el Gobierno Nacional.
En su criterio, la aplicación del principio de unidad de materia exige llevar a cabo una interpretación sistemática de los cuerpos normativos, ya que de otra manera se podría limitar la función del legislador, violentándose también el principio democrático.
Luego de mencionar el contenido de la Ley 1474 de 2011, estima el agente del Ministerio que entre los mecanismos de investigación y sanción fue normal que aparecieran nuevas herramientas jurídicas y organizacionales para garantizar el propósito de la ley. Para el logro de tales fines fueron creados organismos públicos especializados en la lucha contra la corrupción o fueron modificados los existentes, como ocurrió con la Contraloría General de la República.
El vocero de este centro académico solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada. En su criterio, la unidad de materia se predica como la necesaria correspondencia que debe existir entre el título de las leyes y su contenido, lo que se traduce en que haya en el articulado que la integra una relación de conexidad.
A partir del título de la ley 1450 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, conocido como “estatuto anticorrupción”, el interviniente colige que no es ajena a su materia la creación en la Contraloría General de la República de órganos destinados a la investigación al control. Incluir nuevas instancias funcionales, asegura el agente de la Universidad, no contraviene la finalidad perseguida por la ley.
La ley no está limitada a redistribuir competencias, su propósito es fortalecer la lucha contra la corrupción, permitiendo, de manera razonable, ampliar la estructura y los recursos de los organismos de control.
Considera el Procurador que la creación de unidades especiales para investigar hechos de corrupción, guarda relación directa con la materia de la ley. Concluye manifestando que ninguna de las expresiones demandadas vulnera el principio de unidad de materia, ya que guardan una relación de conexidad objetiva y razonable con la materia dominante de la ley, que es fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción.
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto las expresiones demandadas hacen parte de una Ley (C. Po. artículo 241-4).
Durante los últimos años la jurisprudencia ha asumido en forma pacífica, permanente y reiterada[1] que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con lo establecido en el texto de la Carta Política. Por tratarse de una acción judicial, es natural que previamente las competencias hayan sido asignadas por el ordenamiento jurídico, como también es lógico que las reglas de procedimiento provean sobre autoridad competente, legitimación por activa, lapso para admisión de la demanda, traslado, notificaciones, términos de caducidad, intervinientes, incidentes, pruebas y práctica de las mismas, debate y decisión.
En los asuntos propios del control de constitucionalidad por vía principal, antes de iniciar el trámite y como condición necesaria para todo pronunciamiento de mérito caracterizado por sus efectos erga omnes, la Corte tiene a su cargo el deber de verificar que el escrito presentado para pedir la declaración de inexequibilidad, cumpla con ciertos requisitos previstos en el sistema normativo y precisados por la jurisprudencia.
Los condicionamientos así dispuestos no son más que desarrollo del concepto “Estado democrático y participativo de derecho”, entendido como sinónimo de distribución del poder en ramas, creación de órganos con asignación de competencias y regulación de los derechos ciudadanos en el campo de sus atribuciones para participar en la vida cívica, política y comunitaria del país (C. Po. arts. 40-6 y 95-5).
2.1. El respeto por las normas que regulan la competencia de los órganos del Estado garantiza el debido proceso, comunica certeza a las relaciones jurídicas y significa garantía para el ejercicio de los derechos fundamentales. En desarrollo del concepto “Estado democrático y participativo de derecho” e inescindiblemente unido a él, se cuenta con el principio de legalidad consagrado, entre otros, en los artículos 6º[2] y 121[3] de la Constitución Política.
Siguiendo los derroteros establecidos por el constituyente de 1991, el artículo 241 superior prevé que a la Corte Constitucional le corresponde ejercer sus competencias en los estrictos y precisos términos allí determinados. Es decir, la Corte sólo puede conocer y tramitar los asuntos que el ordenamiento jurídico le asigna, siguiendo las prescripciones impuestas por el legislador; por tanto, en materia de control por vía principal u objetiva, la Corporación está sometida a lo dispuesto en la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991.
2.2. El Decreto 2067 de 1991 prevé en el artículo 2º los requisitos formales que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para que proceda su admisión. Según este precepto:
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.” (Subraya la Sala).
2.3. La jurisprudencia ha señalado que las razones de inconstitucionalidad a las cuales alude el numeral tercero del artículo 2º, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En la Sentencia C-1052 de 2001[4], además de sistematizar y precisar estos conceptos, la Corte agregó que se trata de exigencias que constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir el ciudadano cuando, en ejercicio de sus derechos políticos, acude ante el Tribunal Constitucional. En la mencionada providencia la Corporación explicó:
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[5], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
El estudio de la demanda lleva a la Sala a determinar que en el asunto examinado no están presentes los elementos de argumentación requeridos jurisprudencialmente para proferir fallo de mérito, en particular los relacionados con la especificidad[18] de las razones presentadas por el accionante.
3.1. La ausencia de la argumentación requerida fue puesta de manifiesto en su momento por el Magistrado Sustanciador, quien, mediante auto del 24 de agosto de 2012, resolvió inadmitir la demanda por considerarla sustantivamente inepta. En la providencia mencionada[19] se advirtió al accionante acerca de la falta de certeza en varias de las razones de inexequibilidad que esgrimió, entre ellas las relacionadas con la violación del principio de unidad de materia y la creación de cargos de libre nombramiento y remoción al interior de la Contraloría General de la República, solicitándole que, al corregir la demanda, precisara los fundamentos de su pretensión.
El actor limita su exposición a afirmar que “… el contenido material de la ley desde la radicación del proyecto y hasta su aprobación no guarda relación alguna con la creación de cargos y modificación de la Estructura de la Contraloría General de la República de que trata el artículo 128 de la ley 1474 de 2011”.[20]
El demandante no precisó las razones por las cuales se daría una contradicción entre el precepto demandado y el artículo 158 superior, limitando su argumento a reseñar la creación de cargos en el ente de control fiscal sin discurrir sobre los criterios de conexidad que sirven para determinar el principio de unidad de materia, como son: la conexidad temática, causal, teleológica y sistemática[21]
La carrera administrativa es la regla general para el ingreso al servicio público[22], pero la Constitución también prevé otras formas, entre ellas la vinculación a cargos de libre nombramiento y remoción, dentro de los parámetros jurídicos señalados por el legislador y la jurisprudencia, parámetros que no fueron adecuadamente expuestos por el demandante y que hacen improcedente una decisión de mérito sobre la cuestión planteada.
La Constitución, en el artículo 125, prevé excepciones a la regla general de la carrera administrativa para cuatro hipótesis: a) los empleos de elección popular; b) los de libre nombramiento y remoción; c) los trabajadores oficiales; y d) los demás que determine la ley.
3.4. Condiciones para clasificar determinados cargos como de libre nombramiento y remoción
Como quedó reseñado en la sentencia C-284 de 2011, para la Corte la competencia del Legislador para definir los cargos de libre nombramiento y remoción no es una atribución de tipo absoluto, por medio de la cual se pueda hacer nugatoria la regla general de la carrera administrativa, la Corporación ha sostenido que “la competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción no supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la propia regla general de la carrera administrativa”[23], y que el Legislador está “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere las naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema”[24].
Es decir, para la Corte son dos las condiciones –alternativas, no copulativas- que habilitan al Legislador para clasificar un determinado cargo público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada cargo en particular:
(2) Que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público.
Sobre la excepción a la regla general de ingreso mediante el sistema de carrera administrativa, la jurisprudencia ha explicado:
“Siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.”[25]
3.5. En el presente caso el demandante omitió toda argumentación relacionada con los eventos en los cuales excepcionalmente el legislador está facultado para crear cargos de libre nombramiento y remoción, impidiendo de esta manera que la Corte pueda abordar el examen de la norma demandada y, por consiguiente, llevando a la Corporación a inhibirse para proferir una decisión de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda, originada en la falta de especificidad del cargo relacionado con la presunta violación del artículo 125 superior.
A LA SENTENCIA C-195/13
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No constituye un vicio material (Aclaración de voto)
Contrario a lo que ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, el desconocimiento del principio de unidad de materia no constituye un vicio material, como quiera que apenas es uno de los requisitos que integra el proceso de formación de la ley, cuyo examen implica un mera confrontación de la norma con el contenido de la ley y no con un precepto sustantivo constitucional, razón por la cual carece de la entidad material que le ha atribuido la jurisprudencia
Referencia: Expediente D-9254.
Magistrada Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
No obstante que comparto la decisión de la Corte, consistente en declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, considero pertinente aclarar mi voto porque no estoy de acuerdo con los fundamentos de la sentencia.
En efecto, el cargo relativo a la iniciativa legislativa para modificar la estructura de la Contraloría, así como el de violación del principio de unidad de materia, constituyen vicios de forma, sujetos al plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 242 de la Constitución.
Por ende, al haberse publicado la Ley 1474 el 12 de julio de 2011, la posibilidad de interponer una demanda de constitucionalidad por vicios de forma, ya habría caducado.
Reitero que, contrario a lo que ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, el desconocimiento del principio de unidad de materia no constituye un vicio material, como quiera que apenas es uno de los requisitos que integra el proceso de formación de la ley, cuyo examen implica un mera confrontación de la norma con el contenido de la ley y no con un precepto sustantivo constitucional, razón por la cual carece de la entidad material que le ha atribuido la jurisprudencia.
[1] Cfr., entre otras, las sentencias C-743 de 2010, C-369 de 2011 y C-587 de 2011.
[2] Constitución Política art. 6º. “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
[3] Constitución Política art. 121. “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
[5] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-428 de 1996.
[6] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; la Corte también se inhibió de conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
[7] Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[18] Cfr. considerandos 2.2. y 2.3. de esta providencia.
[19] Cfr., folio 20 del expediente.
[20] Demanda, folio 6 del expediente.
[21] Cfr., entre otras, las sentencias C-025/1993 y C-025/1993.
[22] Acerca de regla según la cual el ingreso a la función pública ha de llevarse a cabo mediante el sistema de carrera administrativa pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-479/92, C-165/94, C-380/97, C-475/99, C-1177/01, C-161/03, C-315/07 y C-284/11.
[23] Sentencia C-312/03.
[24] Sentencia C-195/94.
[25] Sentencia C-514/94.

References: artículo 268
 artículo 268
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 128
 artículo 158
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 128
 artículo 242
 artículo 5
 artículo 16