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Última actualización el Miércoles, 29 Mayo 2013 17:08
Distribuido Nº 06/13
Florida, 06 de febrero de 2013
Remito a v/conocimiento informe del Tribunal de Cuentas sobre legalidad de la contratación realizada entre la Intendencia de Florida y el Diario El Heraldo.
Antecedente: Resolución JDF Nº 46/12 Solicitando la intervención del Tribunal de Cuentas a fin de informar sobre la legalidad de la relación contractual entre la Intendencia y periódico local.
“Tribunal de Cuentas. (E.E. 2012-17-1-00002229 Ent. 6603/12 Oficio Nº 0819/13) Montevideo, 30 de enero de 2013. Señor Presidente de la Junta Departamental de Florida, Esc. Jesús Bentancor Dodera. El Tribunal de Cuentas ha tomado conocimiento del Oficio 515/2012, requiriendo la intervención de este Tribunal al amparo de lo dispuesto por el Artículo 273 Numeral 4 de la Constitución de la República, a los efectos de que informe sobre: a) la legalidad de la contratación realizada entre la Intendencia de Florida y el Diario El Heraldo, en función de la situación del Señor Álvaro Riva Rey como Director de Cultura y Director responsable y administrador del Diario; b) informe si la contratación fue intervenida u observada, en cada caso, por el Contador Delegado en la Intendencia; c) informe finalmente si tiene conocimiento de la cantidad de contrataciones verificadas y monto de las mismas.
a) Analizada la situación del Señor Álvaro Riva Rey, Director del Departamento de Cultura de la Intendencia y Director responsable y administrador del Diario "El Heraldo" se pudo constatar que las adquisiciones de publicidad las maneja la Unidad de Comunicaciones (Prensa) que depende directamente del Programa Intendente, Secretaría General y Unidades Asesoras. Es dicha Unidad quien realiza la solicitud de compra y la lleva adelante hasta que se llega al pago donde interviene el Departamento de Hacienda. Se realizó una búsqueda en el expediente electrónico por la denominación "El Heraldo" y ninguna de las ofertas de publicidad recibidas en la Intendencia desde julio de 2010 es firmada por el Director del diario Señor Riva sino por personal del mismo.
En la anterior redacción de la norma aplicable, Artículo 43 del TOCAF, vigente hasta el 31.5.2012, la excepción prevista abarcaba los casos de vinculación "por razones de dirección o dependencia".
Por tal motivo todas las contrataciones efectuadas mientras estuvo vigente dicha norma no ameritan objeciones, en tanto el Director de Cultura y Director del Diario no tuvo intervención en el proceso de adjudicación.
A partir del 1 de junio de 2012, de acuerdo con lo dispuesto por el actual Artículo 46 Numeral 1 del TOCAF, no podrá contratar con el Estado quien sea funcionario público o mantenga un vínculo laboral de cualquier naturaleza, dependiente de los Organismos de la Administración contratante, no siendo de recibo las ofertas presentadas a título personal, o por Firmas, empresas o entidades con las cuales la persona esté vinculada por razones de dirección o dependencia. No obstante en este último caso de dependencia, tratándose de personas que no tengan intervención en el proceso de la adquisición, podrá darse curso a las ofertas presentadas en las que se deje constancia de esa circunstancia.
Bajo la vigencia de esta norma, el caso consultado (con vínculo de dirección) queda fuera de la excepción legal, y por tanto correspondía y corresponde observar las contrataciones efectuadas.
b) Las intervenciones de los gastos se realizan junto con el pago, para lo cual se visualizaron relaciones de pago que contienen órdenes de pago emitidas a "El Heraldo". A cada factura le corresponde una Orden de Pago. De las 258 Órdenes de Pago analizadas, sólo una no fue intervenida y 16 de ellas fueron observadas, por lo que el 6% de los pagos realizados a "El Heraldo" fueron observados. Los motivos de observación en todos los casos corresponden a que el gasto se efectuó sin la autorización previa del Ordenador, con lo cual no se cumplió con el procedimiento de compra. Todos los casos observados fueron reiterados por el Ordenador e intervenidos por reiteración por el Contador Delegado.
c) Estudiadas las contrataciones de publicidad efectuadas entre la Intendencia y "El Heraldo", desde el 12 de julio de 2010 a diciembre 2012 se pudo constatar la existencia de 258 facturas por un importe total de $ 757.388. Los procedimientos de compras directas que utiliza la Comuna pueden ser Compra Directa (CD) solicitándose tres cotizaciones o Compras Abreviadas (CA), donde se indica el proveedor a quien se efectuará la adquisición. Todos los casos de contrataciones de publicidad con El Heraldo se realizaron a través de una Comisión Asesora.
Cabe agregar que en igual período se realizaron contrataciones con el Diario Cambios, el Diario El Buscador, los Semanarios Cambios de Fray Marcos, Semanario Punto y Aparte, Revista Hipismo y Revista Punto y Aparte, todos ellos de circulación departamental. Saludamos a Usted atentamente.
(Fdo) Dr. Siegbert Rippe Presidente Esc. Elizabeth M. Castro Secretario General.”
Informe de Asesoría Letrada del Cuerpo sobre relación contractual entre la Intendencia de Florida y el diario El Heraldo.
27 de Diciembre de 2012. Sr. Presidente de la Junta Departamental de Florida, Esc Jesús Bentancor Dodera. Por el presente esta Asesoría Letrada emite informe respondiendo a la solicitud que Ud. realizara, referente a la relación contractual existente entre la Intendencia de Florida y el diario “El Heraldo; en este sentido se efectúan las siguientes apreciaciones:
1º) Según se ha expresado, la Intendencia se encuentra vinculada al diario “El Heraldo” por intermedio de una relación contractual por la cual el periódico local vende publicidad a la comuna y ésta como contraprestación paga sumas de dinero por el mencionado servicio. Sin perjuicio de lo normal y corriente de este tipo de contratación, ha surgido una controversia en virtud de que el director del Diario, Sr. Álvaro Riva Rey, se desempeña como Director de Cultura en la Intendencia. Esta situación lleva inevitablemente al estudio de las prohibiciones e incompatibilidades que tienen determinados funcionarios públicos de contratar con el organismo para el que trabajan y en particular la posibilidad de que la relación contractual genere un conflicto de intereses entendiéndose este como una situación en la que el funcionario público tiene suficiente interés personal o privado tal que, en base al mismo, el ejercicio de sus funciones se vea influenciado por aquel.
2º) Normativa aplicable al caso concreto. En primer lugar, cabe mencionar que la Constitución Nacional no incluye referencia expresa alguna con relación a las prohibiciones e incompatibilidades de los Directores de Departamento de la Intendencia; el Capítulo VIII, Sección XVI (“Del Gobierno y De la Administración de los Departamentos”) - artículos 289 a 294-, en tanto sólo contiene previsiones en cuanto a los Intendentes, miembros de las Juntas Departamentales, y miembros de las Juntas Locales.
La República Oriental del Uruguay asumiendo los compromisos como Estado Parte de la Convención Interamericana contra la Corrupción (ratificada por Ley 17.008 de 25/9/98), dictó la Ley 17.060 de 23/12/98 y su Decreto Reglamentario Nº 354/99 de 12/11/99, así como sistematizó, a través del Decreto 30/03 de 23/1/03 (Normas de Conducta de la Función Pública), todos los deberes, prohibiciones e incompatibilidades que alcanzan a los funcionarios públicos. Por su parte, el TOCAF en su artículo 46, recoge lo establecido en el art. 487 de la Ley 15903 en la redacción dada por el artículo 27 de la Ley 18834. Estos cuerpos de normas, fundamentalmente de carácter preventivo, se sumaron a las disposiciones ya existentes en el ordenamiento interno (v.g. artículo 59 de la Constitución de la República, Título IV del Código Penal) y a aquellas especiales dirigidas a determinados funcionarios y actividades (artículos 24º de la Ley 17.050 y 4º del Decreto 30/03).
Efectuando un análisis particularizado de las normas jurídicas eventualmente aplicables al caso concreto que nos ocupa, cabe señalar que el Estatuto del Funcionario del Gobierno Departamental de Florida, en su artículo 25, numeral 5º, dispone: “Queda prohibido a los funcionarios (...) Ser directa o indirectamente proveedor o contratista habitual o accidental de la Administración”. Obsérvese que dicha disposición establece en forma genérica una prohibición aplicable a la totalidad de los funcionarios del Gobierno Departamental de Florida -abarcativa de los Directores de Departamento-, quienes no podrán ser “directa o indirectamente” proveedores o contratistas habituales o accidentales de la Administración; ahora bien, nada se prevé en cuanto a la posibilidad de que el empleado del Gobierno Departamental sea Director de una Sociedad Anónima que contrate con la persona jurídica de Derecho Público a que se encuentra ligado por un vínculo funcional (en el caso, Gobierno Departamental de Florida).
En similar conceptuación, la Ley 9515 (Ley Orgánica Municipal) en su artículo 41, dispone: “Los empleados municipales no podrán contratar con el Municipio, ni ser cesionarios o fiadores ante él, sin autorización acordada por dos tercios de votos de la Junta Departamental, bajo pena de inmediata separación del cargo”. Véase que existiría una prohibición de todo empleado municipal (quedan obviamente incluidos los Directores de Departamento) de “contratar” con el Gobierno Departamental, sin perjuicio de lo cual nada dice en cuanto a la posibilidad de que un empleado municipal sea Director de una Sociedad Anónima que contrate con el Gobierno Departamental. Por otra parte, nuestra doctrina administrativista considera que el citado artículo 41 de la Ley 9515 se encuentra tácitamente modificado por el artículo 46 del TOCAF, el cual admite que los funcionarios que no tengan intervención en la dependencia en que actúan en el proceso de la adquisición, puedan presentar ofertas en la licitación y contratar. La referida disposición prevé lo siguiente: Artículo 46 del TOCAF: “Están capacitados para contratar con el Estado las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que teniendo el ejercicio de la capacidad jurídica que señala el derecho común, no estén comprendidas en alguna disposición que expresamente se lo impida o en los siguientes casos: 1) Ser funcionario público o mantener un vínculo laboral de cualquier naturaleza, dependiente de los organismos de la administración contratante, no siendo de recibo las ofertas presentadas a titulo personal, o por firmas, empresas o entidades con las cuales la persona esté vinculada por razones de dirección o dependencia. No obstante, en este último caso de dependencia, tratándose de personas que no tengan intervención en el proceso de la adquisición, podrá darse curso a las ofertas presentadas en las que se deje constancia de esa circunstancia”.
Asimismo el artículo 25 del Decreto 30/2003: (Prohibición de contratar) establece: “Prohíbese a los funcionarios públicos contratar con el organismo a que pertenecen y mantener vínculos por razones de dirección o dependencia con firmas, empresas o entidades que presenten ofertas para contratar con dicho organismo. No obstante, en este último caso, quedan exceptuados de la prohibición los funcionarios que no tengan intervención alguna en la dependencia pública en que actúan en el proceso de la contratación, siempre que informen por escrito y sin reticencias al respecto a su superior. Si al momento de ingresar a la función pública estuviere configurada o en condiciones de configurarse dicha situación, el funcionario deberá informar por escrito y sin reticencias al respecto. Esta prohibición se extiende a las contrataciones realizadas a solicitud de la Administración a que el funcionario pertenece por organismos internacionales o mediante la ejecución de proyectos por terceros. Prohíbese a los funcionarios públicos y a las Administraciones a que pertenecen celebrar o solicitar a terceros la celebración de contratos de servicios o de obra que tengan por objeto la realización por los mismos funcionarios de las tareas correspondientes a su relación funcional o tareas similares o a cumplirse dentro de su jornada de trabajo en el organismo respectivo”.
Como puede apreciarse, ambas normas contienen una prohibición de contratar pero a su vez establecen una excepción que permite a los funcionarios públicos alcanzados por la prohibición genérica contratar con el organismo en el que se desempeñan. En este sentido, si bien ambos preceptos establecen la prohibición primaria que tienen determinados funcionarios de contratar con el Estado, el hecho de no intervenir en el proceso de contratación que se realiza dentro del organismo público para el que se desempeña los habilita expresamente.
De tal modo que un empleado municipal no podría estar vinculado por razones de dirección con una “firma, empresa o entidad” que “presente ofertas” o actúe en un proceso de adquisición frente al Gobierno Departamental, salvo que, tratándose de funcionarios que “no tengan intervención en la dependencia estatal en que actúan en el proceso de la adquisición, podrá darse curso a las ofertas presentadas en las que se deje constancia de esa circunstancia”.
Por lo tanto, a entender de los suscritos, en el caso puntual que nos convoca, la prohibición establecida en las normas referidas anteriormente no alcanzará al Sr. Álvaro Riva Rey siempre y cuando este no intervenga en el proceso de contratación o adquisición que dentro de la Intendencia se realiza para adquirir el espacio publicitario que vende el diario “El Heraldo”.
3º) Actitud que debe adoptar el funcionario ante casos de duda.
Sin perjuicio de que todo funcionario debe prevenir y evitar como regla general la colisión de intereses públicos y privados, conforme se desprende de los artículos 22 inc. 4º de la Ley 17.060 y 17 del Decreto 30/03, cuando su actuación ofrezca razonables dudas en cuanto a poder separar claramente los intereses colectivos -que en su calidad de tal debe priorizar- de los privados, deberá informar de ello a su Superior, a fin de que éste adopte la decisión que corresponda. El funcionario debe informar la situación de inmediato para que su superior resuelva fundadamente sobre la duda (artículo 30 del Decreto 30/03)
(Fdo) Dr. Cipriano Curuchet. Dr. Ruben del Castillo Matos.”

References: Resolución 
 Artículo 273
 Artículo 43
 Artículo 46
 artículo 46
 artículo 27
 artículo 59
 artículo 25
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 46
 Artículo 46
 artículo 25