Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r0753.asp
Timestamp: 2018-08-20 07:07:19+00:00

Document:
N° 753 - Rapport de M. Serge Grouard sur le projet de loi relatif à la protection de l'environnement en Antarctique(699)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 mars 2003
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (n° 699), relatif à la protection de l'environnement en Antarctique,
Sénat : 279 (2001-2002), 208 et T.A. 90 (2002-2003).
Assemblée nationale : 699.
I. - LA RICHESSE ÉCOLOGIQUE DE L'ANTARCTIQUE NÉCESSITE UNE PROTECTION JURIDIQUE SPÉCIALE 8
A. LA ZONE ANTARCTIQUE ABRITE DES SPÉCIFICITÉS ÉCOLOGIQUES MENACÉES 8
1. Un environnement remarquable 8
2. Un environnement de plus en plus menacé 8
B. LES CONVENTIONS INTERNATIONALES FONT DE L'ANTARCTIQUE UN CONTINENT PACIFIQUE CONSACRÉ À LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 9
1. Le traité de Washington a créé un statut unique de gestion concertée du continent antarctique 9
2. La protection de l'environnement antarctique a dans un premier temps été réalisée hors du cadre du traité 11
II. - CE PROJET DE LOI PERMET DE CONFIRMER L'ENGAGEMENT DE LA FRANCE DANS LA PRÉSERVATION DE L'ENVIRONNEMENT ANTARCTIQUE 12
A. LE PROTOCOLE DE MADRID ET SES ANNEXES COMPLÈTENT LE TRAITÉ DE WASHINGTON EN MATIÈRE ÉCOLOGIQUE 12
1. Le protocole et ses quatre annexes imposent la prise en compte de l'environnement antarctique dans la conduite de toute activité 12
2. L'annexe V du protocole doit permettre de mieux protéger l'Antarctique contre le développement du tourisme 13
B. LE PROJET DE LOI PERMET À LA FRANCE DE RATTRAPER SON RETARD DANS L'APPLICATION DU PROTOCOLE DE MADRID 13
1. Le projet de loi associe l'obligation de réaliser une étude d'impact à un régime d'autorisation ou de déclaration préalable 14
2. Le projet de loi prévoit de garantir la protection de l'environnement par un dispositif de sanctions administratives et pénales 14
Article 1er (articles L. 711-1 à L. 711-18 (nouveau) du code de l'environnement) : Création d'un dispositif d'autorisation ou de déclaration préalable des activités menées en Antarctique 18
Article 2 (articles L. 613-1, L. 623-1, L. 634-1, L. 640-3, et L. 656-1 du code de l'environnement) : Application des dispositions à la Nouvelle-Calédonie et aux Territoires d'outre-mer 23
Le texte soumis à l'examen de l'Assemblée nationale vise à protéger l'environnement d'un continent que les scientifiques qualifient de remarquable.
L'Antarctique bénéficie en premier lieu d'une extraordinaire richesse écologique. Cinquième continent par sa taille, il s'étend sur 14 millions de km², recouverts à 99 % par une couche de glace d'une épaisseur moyenne de 2 000 mètres. Cette calotte glaciaire, résultat de l'accumulation de 100 000 ans de chutes de neige, renferme une grande part de l'histoire climatique de notre planète.
L'environnement antarctique contient par ailleurs certaines espèces animales et végétales menacées. Si la faune et la flore terrestres se réduisent à quelques lichens ou insectes rares protégés depuis 1964, l'océan austral abrite en revanche de nombreuses espèces telles que les baleines, les phoques ou les manchots.
La nécessité de cette protection fait par ailleurs l'objet d'un consensus dépassant les clivages politiques, puisque ce projet de loi a été déposé au Sénat par le précédent Gouvernement. Le 18 mars 2003, il a par ailleurs été adopté à une très large majorité par le Sénat, qui s'est attaché à durcir ses dispositions pénales.
L'Antarctique est, en second lieu, remarquable au regard du droit international : le traité sur l'Antarctique de 1959 a en effet instauré un statut unique, aux termes duquel les prétentions territoriales des États ayant exprimé des revendications de souveraineté sont gelées au profit d'une collaboration pacifique en matière scientifique.
Le traité a par ailleurs permis l'élaboration d'un important droit dérivé, grâce à la concertation des États signataires ou adhérents dans le cadre des « Réunions consultatives du traité sur l'Antarctique » prévues à son article 9. Si le dispositif du traité est limité en matière de protection de l'environnement, les États parties ont ainsi pris acte du formidable développement du droit international de l'environnement depuis le début des années 1980.
Ainsi, le protocole de Madrid, signé le 4 octobre 1991 et entré en vigueur le 14 janvier 1998, stipule que la protection de l'environnement constitue un élément fondamental à prendre en considération dans l'organisation et la conduite de toute activité sur ce continent. Il institue notamment un dispositif d'étude d'impact préalable à toute autorisation d'une activité dans la zone du traité, ainsi qu'un comité pour la protection de l'environnement chargé de suivre sa mise en œuvre et, le cas échéant, de formuler des recommandations.
Une annexe V, adoptée séparément à Bonn au cours de la XVIème Conférence consultative des Parties, prévoit en outre un dispositif de zones protégées, dont l'accès serait strictement limité, et un dispositif de zones gérées, permettant une coopération accrue entre les États. La France a été particulièrement active pour que cette annexe soit soumise à l'approbation des Parties, estimant qu'elle permettrait de lutter efficacement contre le développement progressif d'un tourisme de luxe sur le continent, difficilement contrôlable par le biais de l'étude d'impact prévue dans l'annexe I. La France a ratifié cette annexe dès 1992, mais celle-ci n'est entrée en vigueur que le 24 mai 2002.
Si l'approbation du protocole a été autorisée par la loi n° 92-1318 du 18 décembre 1992, et sa publication réalisée par le décret n° 98-861 du 18 septembre 1998 (sans l'annexe V), la mise en œuvre de certaines de ses dispositions nécessite une norme de rang législatif, afin de rendre obligatoire la réalisation d'une étude d'impact préalable à l'autorisation de toute activité par les ressortissants français ou sur le district de Terre Adélie. Il est en outre apparu nécessaire au Gouvernement de prévoir un système de sanctions administratives et pénales afin que les autorités compétentes puissent poursuivre les contrevenants à cette obligation.
Aux termes de l'exposé des motifs de ce projet de loi, celui-ci vise également à mettre en œuvre les annexes du protocole et notamment l'annexe V, entrée en vigueur après le dépôt du projet par le précédent Gouvernement à la Présidence du Sénat le 28 mars 2002. Deux dispositions de ces annexes - l'interdiction de « toute interférence nuisible » à la faune et la flore antarctique, prévue à l'annexe II, et surtout le dispositif de « zones spécialement protégées » de l'annexe V - impliquent pourtant également une norme de rang législatif pour être opposable aux ressortissants français en Antarctique ou aux ressortissants étrangers dans le district de Terre Adélie. Votre Commission a donc adopté deux amendements permettant de compléter le projet de loi sur ces points essentiels.
I. - LA RICHESSE ÉCOLOGIQUE DE L'ANTARCTIQUE NÉCESSITE UNE PROTECTION JURIDIQUE SPÉCIALE
Le continent antarctique peut être considéré comme une aire de prédilection pour la mise en oeuvre du droit international de l'environnement, dans la mesure où la nature y est à la fois exceptionnellement riche et fragile, sur un territoire sous administration concertée des États parties au traité de l'Antarctique de 1959.
A. LA ZONE ANTARCTIQUE ABRITE DES SPÉCIFICITÉS ÉCOLOGIQUES MENACÉES
1. Un environnement remarquable
L'importance écologique de ce continent tient principalement à la calotte glaciaire qui couvre 99 % de sa surface. Cette calotte, constituée de strates accumulées depuis plus de 100 000 ans, permet aux glaciologues de tirer des conclusions importantes sur la composition de l'air et sur les évolutions climatiques passées. Ainsi, une opération de carottage menée sur la base russe de Vostok devrait permettre d'atteindre un lac souterrain contenant des organismes emprisonnés depuis plusieurs milliers d'années.
En outre, les richesses de la faune et de la flore marines supposent une protection particulière. Les baleines, les phoques à fourrure et les éléphants de mer ont en effet été chassés depuis la fin du dix-huitième siècle. Par ailleurs, la pêche du krill, petite crevette riche en protéines, a dû être réglementée dès la fin des années 1970, dans la mesure où elle a fait l'objet de prises excessives menaçant l'écosystème marin antarctique.
2. Un environnement de plus en plus menacé
Contrairement à l'opinion communément admise, il semble que la faune et la flore de l'Antarctique soit menacée par un refroidissement du climat, causé par les courants de l'océan austral, indépendamment du réchauffement global de la planète.
Selon une étude scientifique menée par Peter Doran, de l'Université d'Ilinois à Chicago, les températures auraient baissé de 0,7°C entre 1986 et 2000. Ce rafraîchissement a particulièrement touché les écosystèmes situés à l'interface entre la glace et l'eau, entraînant un déclin de la population de l'espèce des nématodes de l'ordre de 10 % par an et, par conséquent, une diminution de l'absorption de dioxyde de carbone dans les composés organiques de 6 à 9 % par an.
La principale menace provient en outre du développement progressif du tourisme sur le continent antarctique. Cinq compagnies, unies dans le cadre de l'Association internationale des tours opérateurs antarctiques (IAATO), proposent désormais de tels voyages pour un prix variant entre 3 700 et 21 000 dollars. Le contingent annuel de touristes touchant la terre antarctique est évalué entre 10 000 et 15 000 personnes par an, ce que votre rapporteur ne peut que regretter (1).
La présence croissante de l'homme semble être à l'origine de l'apparition de nouvelles maladies inconnues sur le continent. En 1998, les chercheurs australiens Heather Gard et Knowles Kerry de la Division antarctique de Hobbart en Tasmanie ont mis en lumière une contamination de deux espèces de pingouins empereur et Adélie, par le virus de poulet IBDV (infectious bursal disease virus) que l'homme aurait apporté sur le continent. Les animaux infectés se trouvaient en effet près des bases de Mawson et Auster Rookery, en péninsule antarctique, dans une zone fréquentée à la fois par les scientifiques et les touristes. Les chercheurs australiens préconisent donc un nettoyage méticuleux des équipements vestimentaires des scientifiques, une gestion des déchets créés par les bases, mais aussi un meilleur contrôle du tourisme sur le continent.
B. LES CONVENTIONS INTERNATIONALES FONT DE L'ANTARCTIQUE UN CONTINENT PACIFIQUE CONSACRÉ À LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE
1. Le traité de Washington a créé un statut unique de gestion concertée du continent antarctique
Si la majorité des puissances européennes ont commencé à investir le continent antarctique au milieu du XIXème siècle, la France y a pour sa part pris pied dès janvier 1840 en la personne du capitaine Dumont d'Urville. Dès le début du siècle dernier, les controverses territoriales se sont accentuées entre les États dits « possessionnés », c'est-à-dire ayant émis des revendications de souveraineté sur certains secteurs du continent austral, dans la mesure où certaines de ces revendications se chevauchaient, notamment celles du Royaume-Uni, de l'Argentine et du Chili. Cette controverse a par la suite constitué une menace au maintien de la paix dans la région lorsque les États possessionnés ont envisagé d'y établir des installations militaires, notamment durant le deuxième conflit mondial.
La nécessité de trouver un compromis sur l'Antarctique est apparu à la suite de la coopération fructueuse qui a uni, entre 1957 et 1958, les scientifiques envoyés sur le continent austral par les douze États participant à l'Année géophysique internationale.
Le traité sur l'Antarctique, adopté le 1er décembre 1959, énonce plusieurs principes fondamentaux visant à préserver l'Antarctique.
· L'article 1er restreint les activités autorisées en Antarctique aux seules activités pacifiques, excluant ainsi « toute mesure de caractère militaire telle que l'établissement de bases, la construction de fortifications, les manœuvres, ainsi que les essais d'armes de toutes sortes ». L'article 5 interdit par ailleurs les explosions nucléaires ainsi que l'élimination des déchets radioactifs.
· L'article 4 « gèle » toutes les revendications existantes, en précisant d'une part que le traité n'oblige pas les États signataires à renoncer aux droits de souveraineté territoriale des États parties au traité, mais d'autre part qu'aucune revendication nouvelle ne devra être présentée.
· Les articles 2 et 3 posent le principe de la liberté de la recherche scientifique et de la coopération internationale en vue d'échanger les résultats de ces recherches.
La particularité du statut ainsi créé repose par ailleurs sur le mécanisme d'inspection prévu aux articles 7 et 8 permettant de garantir les principes énoncés par le traité. Les États ayant statut consultatif (2) peuvent désigner les observateurs chargés d'effectuer les inspections sur les installations des autres Parties au traité en bénéficiant d'un droit d'accès à toutes les régions du continent et à toutes les installations existantes.
Le traité de Washington pose également les bases d'un mécanisme de consultation permettant de suivre la mise en œuvre du traité. L'article 9 instaure en effet un dispositif de « Réunions consultatives du traité sur l'Antarctique » à l'origine d'un important droit dérivé, notamment en matière de protection de l'environnement.
Depuis 1961, les Parties consultatives se sont réunies 25 fois à l'occasion de conférences ordinaires et 11 fois dans le cadre de conférences spéciales. Elles ont adopté 3 conventions, un protocole au traité de 1959 et plus de 200 recommandations.
Le traité de 1959 a en outre été à l'origine d'une importante collaboration en matière scientifique, dans les domaines très variés que sont la glaciologie, la météorologie, la biologie terrestre et marine et la géologie. Actuellement, 37 bases permanentes sont réparties sur le continent, dans la plupart des cas près du rivage (3). Les spécificités de l'Antarctique permettent notamment l'observation des phénomènes affectant les hautes couches de l'atmosphère comme le « trou d'ozone », et les études géophysiques liées à la présence du pôle magnétique. Enfin les carottages dans les couches profondes de neige permettent l'analyse de l'histoire du climat terrestre : le projet européen EPICA de forage du Dôme C devrait ainsi permettre une reconstitution du climat depuis près de 400 000 ans. La base permanente européenne Concordia pourra en outre accueillir, à partir de 2004, les scientifiques liées à ce projet.
La présence scientifique française en Antarctique, traditionnellement importante, est organisée par l'Institut Paul-Émile Victor (IPEV). Ce groupement d'intérêt public, dont le budget avoisine les 30 millions d'euros, assure le soutien de projets scientifiques français et la représentation de la France dans les instances internationales consacrées à l'Antarctique.
2. La protection de l'environnement antarctique a dans un premier temps été réalisée hors du cadre du traité
La protection de l'environnement en Antarctique est assurée par les règles générales du droit international de l'environnement, par certaines conventions relatives à la protection de l'environnement non spécifiques à l'Antarctique, mais aussi grâce à certaines conventions propres à ce continent distinctes du traité sur l'Antarctique.
Les règles générales du droit international de l'environnement comportent une norme coutumière imposant au États de veiller à ce que les activités entreprises sous leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à l'environnement dans d'autres États ou dans des régions qui ne relèvent d'aucune juridiction nationale.
Certaines conventions non spécifiques à l'Antarctique permettent également la protection de son environnement, en prévenant la pollution marine (4), la sécurité en mer (5), la conservation de certaines espèces (6) ou la lutte contre les dégradations atmosphériques (7).
Enfin, certaines conventions, élaborées hors du cadre du traité sur l'Antarctique, visent à prévenir la dégradation de son environnement, comme la convention de Londres de 1972 sur la protection des phoques de l'Antarctique, la convention de Canberra de 1980 pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique, qui vise à préserver l'intégrité de l'écosystème antarctique par une « utilisation rationnelle » de ses ressources.
La nécessité de conserver l'environnement antarctique a également fait l'objet d'une prise de conscience internationale lorsque la convention de Wellington a été ouverte à la signature le 2 juin 1988. Cette convention, prévoyant une exploitation limitée des richesses énergétiques et minières du continent, a occasionné une mobilisation des organisations de protection de l'environnement (8) ayant convaincu les États de ne pas signer ce « traité scélérat ».
II. - CE PROJET DE LOI PERMET DE CONFIRMER L'ENGAGEMENT DE LA FRANCE DANS LA PRÉSERVATION DE L'ENVIRONNEMENT ANTARCTIQUE
A. LE PROTOCOLE DE MADRID ET SES ANNEXES COMPLÈTENT LE TRAITÉ DE WASHINGTON EN MATIÈRE ÉCOLOGIQUE
1. Le protocole et ses quatre annexes imposent la prise en compte de l'environnement antarctique dans la conduite de toute activité
La France a joué un rôle important dans l'élaboration du protocole de Madrid et de ses quatre annexes, signé à Madrid le 4 octobre 1991 et entré en vigueur le 14 janvier 1998.
Ce protocole énonce le principe selon lequel « la protection de l'environnement en Antarctique et des systèmes dépendants et associés, ainsi que la préservation intrinsèque de l'Antarctique (...) constituent des éléments fondamentaux à prendre en considération dans l'organisation et la conduite de toute activité dans la zone du traité. »
La réalisation de ce principe implique, conformément à l'article 8 du protocole, la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement préalable à l'autorisation de toute activité dans la zone du traité.
Les conséquences administratives et financières de cette disposition sur toute activité projetée dans la zone du traité permettent de rationaliser les programmes de recherche et de renforcer la coopération entre les scientifiques des États présents en Antarctique.
Par ailleurs, l'article 7 du protocole interdit toutes les activités liées à l'exploitation des ressources minérales du continent antarctique (9), et l'article 14 renforce le mécanisme d'inspection prévu dans le traité sur l'Antarctique, dans la mesure où il autorise la Réunion consultative, et non plus seulement les Parties consultatives, à désigner des observateurs pouvant librement accéder à toutes les régions et installations du continent.
· L'annexe I du protocole précise les modalités de mise en œuvre de l'obligation de réaliser une étude d'impact environnemental préalablement à l'autorisation de toute activité sur le continent antarctique.
· L'annexe II instaure l'interdiction de toute « interférence nuisible » à la faune et la flore indigène. Pour être mise en œuvre en droit interne, une disposition analogue devrait également figurer dans le présent projet de loi. Votre Commission a donc adopté un amendement visant à le compléter sur ce point.
· L'annexe III impose l'élimination et la gestion des déchets de toute activité entreprise dans la zone du traité.
· L'annexe IV vise à prévenir les pollutions marines, en interdisant tout rejet à la mer d'hydrocarbures.
2. L'annexe V du protocole doit permettre de mieux protéger l'Antarctique contre le développement du tourisme
Si les règles édictées par le protocole, très novatrices au regard du droit international de l'environnement, doivent permettre d'assurer une protection efficace de l'environnement austral par un contrôle de l'implantation des activités, le dispositif est apparu insuffisant, notamment aux autorités françaises, pour contrôler le développement du tourisme en Antarctique.
La France a donc beaucoup œuvré, au cours de la XVIème Conférence consultative des Parties, pour que soit adoptée séparément et soumise à approbation distincte une annexe V, approuvée par la France le 18 novembre 1998 et entrée en vigueur le 24 mai 2002. Celle-ci prévoit un dispositif de « zones spécialement protégées », dans lesquelles l'accès est interdit à toute personne non munie d'un permis, et des « zones gérées spéciales » permettant de planifier et de coordonner les activités, d'éviter d'éventuels conflits, d'améliorer la coopération entre les Parties et de réduire au minimum les répercussions sur l'environnement.
Toute Partie, le Comité pour la protection de l'environnement, le Comité scientifique pour la recherche en Antarctique ou la Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique peut proposer qu'une région soit désignée comme zone de protection ou comme zone de gestion, en soumettant une proposition de plan de gestion à la Conférence consultative du traité sur l'Antarctique.
B. LE PROJET DE LOI PERMET À LA FRANCE DE RATTRAPER SON RETARD DANS L'APPLICATION DU PROTOCOLE DE MADRID
En dépit de l'implication diplomatique de la France dans l'élaboration du protocole de Madrid et de ses annexes, les autorités françaises ont pris un retard important dans sa mise en œuvre. Si l'approbation a été autorisée par la loi n° 92-1318 du 18 décembre 1992 et sa publication réalisée par le décret n° 98-861 du 18 septembre 1998, l'obligation de réaliser l'étude d'impact préalable, l'édiction de sanctions administratives et pénales, la création des « zones spécialement protégées », et l'interdiction de toute « interférence nuisible à l'environnement » nécessitent une norme de rang législatif. La France est désormais le seul pays signataire du protocole à ne pas avoir pris les mesures internes propres à assurer son effectivité.
1. Le projet de loi associe l'obligation de réaliser une étude d'impact à un régime d'autorisation ou de déclaration préalable
Selon l'article 8 du protocole de Madrid, chaque partie doit s'assurer que les procédures d'évaluation de l'impact sur l'environnement sont appliquées lors du processus de préparation des décisions concernant toute activité entreprise dans la zone du traité sur l'Antarctique.
Aux termes de l'annexe I du protocole, les activités ayant sur l'environnement un impact « moindre que mineur ou transitoire » peuvent être entreprises immédiatement. En outre, les activités ayant un impact « au moins mineur ou transitoire » font l'objet d'une étude préliminaire d'impact : si cette étude révèle que l'impact environnemental de l'activité est « au plus mineur ou transitoire », l'activité peut également être entreprise ; mais si cette étude révèle que cet impact est « plus que mineur ou transitoire », l'activité doit faire l'objet d'une étude globale d'impact plus poussée avant d'être autorisée.
Eu égard aux spécificités du droit français, il est apparu adéquat au Gouvernement de traduire ces obligations conventionnelles par un régime distinguant :
· les activités ayant sur l'environnement en Antarctique un impact au moins mineur ou transitoire, dont l'autorisation par les autorités françaises est soumise à la condition d'une évaluation de l'impact sur l'environnement ;
· les activités ayant sur l'environnement un impact moindre que mineur ou transitoire soumises à simple déclaration.
Par un souci de simplification administrative, le régime conventionnel de double étude d'impact n'a donc pas été retenu dans le projet de loi, au profit d'un dispositif plus aisé à gérer par l'administration compétente.
2. Le projet de loi prévoit de garantir la protection de l'environnement par un dispositif de sanctions administratives et pénales
Pour s'assurer, conformément l'article 8 du protocole de Madrid, du respect de l'obligation de réaliser une étude d'impact environnemental préalable à l'autorisation de toute activité dans la zone du traité, le projet de loi prévoit un dispositif associant sanctions administratives et sanctions pénales.
Les sanctions administratives peuvent consister :
· en la suspension, l'interruption ou la soumission à des prescriptions spéciales d'une activité déclarée ;
· en la suspension, l'abrogation ou la modification de l'autorisation d'une activité ayant sur l'environnement un impact moindre que mineur ou transitoire ;
· en l'édiction d'une injonction à l'encontre d'une personne responsable d'une activité déclarée ou autorisée ;
· en l'édiction d'un avertissement à l'encontre d'une personne ayant mené des activités incompatibles avec le protocole de Madrid.
Les sanctions pénales, durcies lors du débat du projet de loi en première lecture au Sénat, visent à prévenir les infractions suivantes :
· le fait d'organiser une activité qui n'a pas fait l'objet d'une autorisation ;
· le fait de mener en Antarctique une activité de prospection ou d'exploitation des ressources minérales ;
· le fait de commercialiser les matériaux résultant de l'exploitation des ressources minérales ;
· le fait d'introduire sur le continent austral ou d'y éliminer des déchets radioactifs.
I.- DISCUSSION GENERALE
Lors de sa réunion du 26 mars 2003, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Serge Grouard, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la protection de l'environnement en Antarctique (n° 699).
(articles L. 711-1 à L. 711-18 (nouveau) du code de l'environnement)
Création d'un dispositif d'autorisation ou de déclaration préalable
des activités menées en Antarctique
Cet article ajoute un livre VII au code de l'environnement, composé d'un titre unique, destiné à la mise en œuvre des dispositions relatives à l'Antarctique issues du Protocole de Madrid.
Ce livre se compose de trois chapitres, consacrés respectivement aux dispositions communes (chapitre 1er), au dispositif de déclaration et d'autorisation (chapitre II) et aux dispositifs de contrôle et de sanction (chapitre III).
Le chapitre 1er se compose des articles L. 711-1 à L. 711-4 du code de l'environnement.
L'article L. 711-1 définit la zone d'application des dispositions du livre VII, conformément à l'article 6 du traité sur l'Antarctique, comme la zone située au sud du 60ème degré de latitude sud. Cette zone, débordant largement les limites terrestres du continent, tient compte du fait que la superficie réelle de l'Antarctique double durant la période hivernale si l'on y inclut les plates-formes glaciaires.
L'article L. 711-2 pose les principes devant régir l'application des dispositions du présent projet de loi dans son premier paragraphe. Dans sa rédaction originelle, le projet de loi est sensiblement moins contraignant que le protocole de Madrid, puisqu'il dispose que la conduite d'activités sur le continent doit prendre en considération la protection de l'environnement, les écosystèmes dépendants et associés, ainsi que la préservation de l'Antarctique en tant que zone consacrée à la science.
Le Sénat a modifié cette rédaction lors du débat en première lecture par un amendement du Gouvernement, rectifié par M. Christian Gaudin au nom de la Commission des Affaires Économiques, et par M. Lucien Lanier, de sorte que l'Antarctique doive désormais être préservée « en tant que réserve naturelle mondiale, consacrée à la paix, à la science et à la recherche scientifique ».
Le paragraphe II instaure un dispositif de déclaration ou d'autorisation des activités susceptibles d'être menées en Antarctique, en y associant un régime d'exception pour les activités suivantes :
- les activités de pêche régies par la convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique, signée à Canberra le 20 mai 1980 et entrée en vigueur le 7 avril 1982. Cette convention a pour objectif de préserver l'intégrité de l'écosystème antarctique, notion scientifique complexe définie comme « l'ensemble des rapports des ressources marines vivantes de l'Antarctique entre elles et avec leur milieu physique (10)». La mise en œuvre du dispositif est confiée à une Commission, dont la composition est analogue à celle de la Réunion consultative (11), et dont la mission est de fournir une expertise scientifique permettant la mise en œuvre des objectifs fixés par la Convention ;
- l'exercice de la liberté de navigation et de la liberté de survol en haute mer ;
- les activités autorisées par une autre Partie au protocole de Madrid. Ce principe de réciprocité permet de renforcer, en matière environnementale, la coopération entre les États gestionnaires de la zone Antarctique voulue par le traité de 1959 ;
- les activités exercées par des navires ou des aéronefs de l'Etat français exerçant une mission de police et de défense nationale, qui sont souvent amenés à contrôler le respect du droit international dans la zone du traité.
L'article L. 711-3 précise les personnes auxquelles s'appliquent les dispositions du projet de loi, eu égard au statut international régissant la zone Antarctique. Il s'agit des personnes, quelle que soit leur nationalité, exerçant une activité en Terre Adélie, mais aussi des personnes, physiques ou morales, soumises au droit français organisant des activités dans les autres parties de l'Antarctique ainsi que les personnes, quelle que soit leur nationalité, organisant sur le territoire français ou à partir de celui-ci des activités se déroulant dans une partie quelconque de l'Antarctique.
Le champ d'application du dispositif exclut donc les personnes qui, quelle que soit leur nationalité, organisent en territoire étranger une activité menée à l'aide de navires ou d'aéronefs français, ou participent à une telle activité.
L'article L. 711-4 précise que les dispositions de ce titre ne remettent pas en cause les immunités prévues par le droit international au profit des navires de guerre et des navires utilisés à des fins non commerciales par les États étrangers. Aux termes de la convention du 10 avril 1926 relative à l'immunité des navires d'État et de son protocole additionnel du 25 mai 1934, un navire d'État n'engage la responsabilité de l'État auquel il se rattache qu'à raison des faits liés à un accident de navigation, à un sauvetage ou une avarie, ainsi qu'aux contrats relatifs à sa réparation.
Le chapitre II instaure un dispositif de déclaration ou d'autorisation préalable à l'installation de toute activité sur le territoire Antarctique.
L'article L. 711-5 distingue les activités ayant un impact au moins mineur ou transitoire, soumises à une obligation d'autorisation préalable, et les activités ayant un impact moindre que mineur ou transitoire, soumises à une obligation de déclaration.
Cette notion sera précisée par le décret d'application prévu à l'article L. 711-9 du projet de loi.
L'article L. 711-6 dispose que seules les activités soumises à autorisation sont subordonnées à la réalisation préalable d'une étude d'impact environnemental, et qu'elles sont autorisées lorsque ces activités sont compatibles avec la conservation de l'environnement Antarctique.
La formulation de cet article s'écarte légèrement des dispositions prévues par l'annexe I du protocole de Madrid, dans la mesure où celui-ci prévoit que toutes les activités ayant un impact au moins mineur ou transitoire sont soumises à une étude préalable d'impact, et que seules les activités ayant un impact plus que mineur ou transitoire sont ensuite soumises à une étude globale d'impact. Le Gouvernement a en effet fait prévaloir l'objectif de simplification administrative, en soumettant à l'obligation de réaliser une étude d'impact environnemental les activités ayant un impact au moins mineur ou transitoire.
L'article L. 711-7 précise que l'autorisation prévue à l'article L. 711-6 peut contenir, notamment, une description des zones géographiques intéressées, la période durant laquelle les activités se déroulent, le matériel utilisé, les équipements et les plans de préparation aux situations d'urgence, le mode de gestion des déchets.
Votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, visant à insérer un nouvel article L. 711-7-1 dans le projet de loi. Cet article a pour objet de compléter le projet de loi en y insérant l'interdiction, sauf autorisation spéciale, de capturer ou de perturber la faune ou la flore antarctique, prévue dans l'annexe II du protocole, ainsi que l'interdiction, sauf autorisation spéciale, d'accéder aux zones spécialement protégées prévues par son annexe V (amendement n°1).
L'article L. 711-8 dispose que la mise hors service d'une installation autorisée est également soumise à autorisation.
L'article L. 711-9 prévoit, enfin, qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du chapitre II et le régime applicable aux installations déjà existantes. Aux termes de l'amendement n°1 adopté par votre Commission, ce décret devra également fixer les conditions dans lesquelles les autorisations spéciales prévues par le nouvel article L. 711-7-1 peuvent être délivrées en même temps que l'autorisation prévue à l'article L. 711-5.
Le chapitre III prévoit dans une première section un dispositif de sanctions administratives et de sanctions pénales dans une deuxième section.
L'article L. 711-10 permet aux autorités françaises de suspendre, d'interrompre ou de soumettre à des prescriptions nouvelles toute activité déjà déclarée, lorsqu'il apparaît que cette activité porte à l'environnement des atteintes plus graves ou différentes de celles identifiées au moment de sa déclaration. La France se conforme par cet article à l'obligation, découlant de l'article 5 de l'annexe I du protocole de Madrid, de surveiller les conséquences environnementales de toute activité après la réalisation de l'étude d'impact. L'auteur de la déclaration est mis à même, au préalable et sauf urgence, de présenter ses observations.
L'article L. 711-11 précise par ailleurs qu'une autorisation peut être suspendue, abrogée ou modifiée lorsqu'il apparaît que l'activité autorisée porte à l'environnement des atteintes plus graves ou différentes que celles identifiées au moment de sa délivrance. Le bénéficiaire de l'autorisation est également en mesure de présenter ses observations préalablement.
L'article L. 711-12 donne un pouvoir d'injonction à l'autorité administrative française à l'encontre d'une personne menant une activité déclarée ou autorisée, afin que cette activité soit réalisée en conformité avec les termes de la déclaration ou de l'autorisation. Si cette mise en demeure est infructueuse, l'autorité administrative peut faire application des dispositions des articles L. 711-10 et L. 711-11. Le Sénat n'a adopté qu'un amendement rédactionnel à cet article.
L'article L. 711-13, prévoyant que l'autorité administrative peut donner un avertissement à toute personne ayant mené une activité incompatible avec le protocole de Madrid, a été modifié lors du débat en première lecture au Sénat : lorsqu'un avertissement a été délivré, toute nouvelle autorisation est refusée pendant une durée de cinq ans, alors que ce refus ne pouvait être opposé qu'après le deuxième avertissement délivré dans un délai de cinq années dans la rédaction initiale du projet de loi. Cette formulation, issue d'un amendement présenté par M. Christian Gaudin, rapporteur de la Commission des Affaires Économiques du Sénat, a été acceptée par le Gouvernement.
L'ensemble des sanctions administratives prévues par les articles L. 711-10 à L. 711-13 montre le souci du Gouvernement de donner aux autorités des Terres australes et antarctiques françaises des outils de gestion administrative des atteintes à l'environnement, afin que le recours, nécessairement plus long, à la sanction pénale soit le plus limité possible.
La section 2 du chapitre III, relative aux sanctions pénales, contient cinq nouveaux articles.
L'article L. 711-14 instaure un dispositif de sanctions pénales à l'encontre des personnes ayant commis une infraction aux dispositions du présent titre.
Le texte issu du Sénat prévoit que le fait d'organiser ou de participer à une activité n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation ou de méconnaître les conditions de cette autorisation est puni d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, contre six mois d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende dans le projet de loi originel. Cette aggravation des peines a été décidée par analogie avec celles prévues par l'article L. 514-9 du code de l'environnement sanctionnant l'exploitation sans autorisation d'une installation classée.
De même, le Sénat a décidé de punir le fait de mener en Antarctique une activité de prospection ou d'exploitation des ressources minérales ou de commercialiser les matériaux en résultant de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, contre un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende dans le projet de loi d'origine, ce qui constitue un alignement sur les dispositions du code minier.
Votre Commission a adopté un amendement au 1° cet article, visant à étendre la sanction pénale d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende aux personnes ayant capturé ou perturbé la faune ou la flore antarctique, ainsi qu'aux personnes ayant pénétré dans les zones spécialement protégées, sauf à disposer d'une autorisation spéciale. A une interrogation de Mme Geneviève Perrin-Gaillard sur le caractère éventuellement ambigu de la notion d' « autorisation spéciale », votre rapporteur a répondu qu'il s'agissait d'une reprise des dispositions des annexes II et V du protocole (amendement n°2).
Enfin, le fait d'introduire en Antarctique ou d'y éliminer des déchets radioactifs est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.
Cet article prévoit également que les personnes morales peuvent être déclarées responsables des infractions mentionnées à cet article. Conformément à l'article L. 131-38 du code pénal, le taux maximum de l'amende applicable est alors égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques.
L'article L. 711-14 précise enfin que les matériels ayant servi à commettre l'infraction ou les matériaux qui en sont le produit peuvent être confisqués.
L'article L. 711-15 prévoit une exception au régime des sanctions pénales fixées par l'article L. 711-14 dans les cas d'urgence se rapportant à la sauvegarde de la vie humaine, à la sécurité des navires, des aéronefs ou des équipements et installations de grande valeur, ou à la protection de l'environnement, ayant rendu impossible une demande d'autorisation préalable. Cette exception est expressément prévue à l'article 7 de l'annexe I du protocole de Madrid.
L'article L. 711-16 détermine les personnes habilitées à rechercher et à constater les infractions prévues dans ce livre VII. Cette faculté est ouverte aux officiers de police judicaire, mais également à certains agents de l'administration - tels que les agents des douanes, les agents habilités à relever les infractions à la législation sur les réserves naturelles, et certains agents des affaires maritimes - ainsi qu'aux commandants, commandants en second et officiers en second des bâtiments de l'État et aux commandants de bord des aéronefs de l'État chargés de la surveillance en mer.
L'article L. 711-17 établit la compétence du tribunal de grande instance de Paris pour les infractions aux dispositions du présent titre et aux textes pris pour son application constatées en Antarctique en dehors du district de Terre Adélie relevant des Terres australes et antarctiques françaises. Le tribunal de Saint Pierre de la Réunion est par ailleurs donc compétent pour les infractions commises dans le district de Terre Adélie
L'article L. 711-18 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application du présent chapitre.
(articles L. 613-1, L. 623-1, L. 634-1, L. 640-3, et L. 656-1 du code de l'environnement)
Application des dispositions à la Nouvelle-Calédonie
et aux Territoires d'outre-mer
Cet article modifie le livre VI du code de l'environnement, afin que les dispositions du projet de loi relatives à la protection de l'environnement antarctique soient étendues à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, ainsi qu'à Mayotte.
La Commission a adopté l'article 2 sans modification, puis elle a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
Le code de l'environnement est complété par un livre VII ...
... L. 711-18 ainsi rédigés :
« Art. L. 711-2. - I. - L'organisation ...
... en tant que
réserve naturelle mondiale, consacrée à la paix, à la science et à la recherche scientifique.
« Art. L. 711-2. - (Sans modification)
« Art. L.711-3. - Sont soumis aux dispositions du présent titre :
« Art. L.711-3. - (Sans modification)
« Art. L. 711-7-1.- I.- La capture ou la perturbation de toute faune et flore indigène de l'Antarctique est interdite, sauf autorisation spéciale délivrée conformément à l'annexe II du protocole de Madrid.
« II.- L'accès aux zones spécialement protégées de l'Antarctique prévues par l'annexe V du protocole de Madrid est interdite, sauf autorisation spéciale délivrée conformément à cette annexe.
« III.- Le décret prévu à l'article L. 711-9 détermine les conditions dans lesquelles les autorisations prévues aux I et II du présent article peuvent être délivrées en même temps que l'autorisation prévue à l'article L. 711-5.
« Art. L. 711-12. - (Alinéa sans modification)
... des dispositions des articles L. 711-10 et L. 711-11.
« Art. L. 711-13. - L'autorité...
... Dès lors qu'un avertissement a été délivré, toute autorisation...
... de cinq ans.
« Art. L. 711-14. - (Alinéa sans modification)
« 1° Le fait...
... puni d'un an d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende ;
«« 1° Le fait...
...ou des autorisations spéciales prévues à l'article L. 711-7-1 ou de méconnaître les conditions de ces autorisations est puni...
...d'amende ».
« Art. L. 711-15. - (Sans modification)
« Art. L. 711-16. - (Sans modification)
« Art. L. 711-17. - (Sans modification)
« Art. L. 711-18. - (Sans modification)
Le livre... ...
l'environnement est ainsi modifié :
I. - Le titre Ier est complété par un chapitre III ...
... comportant un article L. 613-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 613-1. - (Sans modification)
II. - Le titre II est complété par un chapitre III ...
... comportant un article L. 623-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 623-1. - (Sans modification)
III. - Le titre III est complété par un chapitre IV ...
... comportant un article L. 634-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 634-1. - (Sans modification)
« Art. L. 640-3. - (Sans modification)
V. - Le titre V est complété par un chapitre VI ...
... comportant un article L. 656-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 656-1. - Les articles L. 711-1 à L.711-18 sont applicables à Mayotte. »
« Art. L. 656-1. - (Sans modification)
N° 0753 - Rapport sur le projet de loi relatif à la protection de l'environnement en Antarctique (Sénat, 1ère lecture)(M. Serge Grouard)
1 () Ce chiffre est issu d'un document de travail soumis par la France à la XXVème Réunion consultative du traité sur l'Antarctique en septembre 2002 à Varsovie.
2 () Le traité distingue plusieurs catégories de membres parmi les 45 États parties au traité :
- les Etats signataires du traité de 1959, au nombre de 12 dont les 7 États possessionnés (Argentine, Australie, Chili, France, Norvège, Nouvelle Zélande et Royaume-Uni).
- les Parties consultatives, qui sont les États ayant signé ou adhéré au traité et démontré leur intérêt pour le continent austral en y installant une base de recherche ou en y envoyant une expédition. Au nombre de 27, ces Parties consultatives sont composées des 12 États signataires et de 15 États ayant adhéré au traité ultérieurement.
- Il existe par ailleurs 18 Parties non consultatives, ayant adhéré au traité sans justifier d'un intérêt scientifique.
3 () Il faut y ajouter 34 bases non permanentes ouvertes l'été. A l'exception de la Belgique et des Pays-Bas, toutes les Parties consultatives ont une ou plusieurs bases. Les États ayant les plus fortes implantations scientifiques sont l'Argentine (13 bases), le Chili (9 bases) et la Fédération de Russie (8 bases). La France dispose de la base Dumont d'Urville et bientôt de la base Concordia avec l'Italie.
4 () Par exemple, la convention de Londres du 2 décembre 1973 pour la prévention de la pollution des navires ou la convention des Nations Unies sur le droit de la mer ;
5 () Notamment, la convention de Londres du 1er novembre 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer ;
6 () Voir entre autres la convention du 2 décembre 1946 sur la réglementation de la chasse à la baleine ou la convention de Rio du 5 juin 1992 sur la diversité biologique ;
7 () Notamment la convention-cadre des Nations Unies du 9 mai 1992 sur les changements climatiques ;
8 () Notamment celle de la Fondation Cousteau.
9 () Conformément à l'article 25 du protocole, tout réexamen de son fonctionnement, y compris cette interdiction, ne peut intervenir avant une période de 50 ans.
10 () Sont exclus de ces ressources les phoques et les baleines qui font l'objet de conventions spécifiques.
11 () La Commission compte trois catégories de membres : les membres originaires qui ont participé à la conférence de Canberra bénéficiant d'un siège permanent, les membres qui adhèrent à la convention et y participent s'ils se livrent à des activités liées à la faune et à la flore marines auxquelles s'applique la convention et les organisations d'intégration économique régionale.

References: L'article 1
 L'article 5
 L'article 4
 L'article 9
 l'article 8
 l'article 7
 l'article 14
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 7
 l'article 2
 l'article 25