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Timestamp: 2016-02-10 06:45:34+00:00

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FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Do ProvimentoCapítulo II
Da VacânciaCapítulo III
Das FériasCapítulo IV
Das LicençasCapítulo V
Dos AfastamentosCapítulo VI
Das ConcessõesCapítulo VII
Do Tempo de ServiçoCapítulo VIII
Apostilas Aprendizado Urbano – Todos os direitos reservados 1
* Administração Pública e Governo: conceito e objetivos
* Evolução dos modelos de administração pública
* Os princípios norteadores do serviço público - legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
* Poderes e deveres do administrador público
* Transparência, informação e controle social na Administração Pública
* Tipos e formas de controle
* Controle interno e externo
* Contratos administrativos: conceito, características, formalização
* Licitações - princípios, obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade, modalidades e procedimentos, fases
(Lei n.° 8.883, de 8 de junho de 1994 e complementos)
* Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federal
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Basicamente temos dois sentidos a dar ao vocábulo Administração Pública (Pietro, 1998, 49-56):
a) Em sentido Subjetivo, formal ou orgânico
Em sentido Subjetivo, formal ou orgânico
Em sentido Subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa ;
compreende pessoas jurídicas, Órgãos e Agentes Públicos.
b) Em sentido Objetivo, material ou Funcional
Em sentido Objetivo, material ou Funcional
Em sentido Objetivo, material ou Funcional, designa a natureza da atividade exercida pelos referidos
entes ; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe
predominantemente ao Poder Executivo.
Comecemos pelo aspecto objetivo. Nesse sentido à Administração Pública cabe as seguintes tarefas:
a) Fomento: Incentivo à iniciativa de utilidade pública (subvenções, financiamentos, favores fiscais);
b) Polícia Administrativa: Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações
c) Serviço Público: É toda atividade que a Administração Pública executa, diretamente, para satisfazer a
necessidade coletiva, sob regime jurídico preponderantemente público (CF, art. 21, incisos X, XI, XII e 175);
Ainda dentro do aspecto objetivo, podemos elencar as principais características da Administração Pública:
a) É uma atividade concreta, no sentido que põe em execução a vontade do Estado contida na lei;
b) A sua finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado;
c) Seu regime jurídico é de direito público;
Quanto ao aspecto subjetivo da Administração Pública, vejamos a classificação contida no art. 4º do Dec.Lei
200/67:
1 – Administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios;
2 – A Administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotados de
personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) Fundações públicas;
Vejamos o esquema abaixo:
- A Administração é exercida pelo próprio Estado
- ÓRGÃOS:
* DE DIREÇÃO;
* CONSULTIVOS;
* DE EXECUÇÃO
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- A atividade administrativa descentralizada é exercida pessoa distinta do Estado
- ENTIDADES:
* AUTARQUIAS;
* FUNDAÇÕES PÚBLICAS;
* EMPRESAS PÚBLICAS;
* SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA;
Esses serviços e atividades podem ser prestados pelo Estado de forma centralizada ou descentralizada, que
são formas técnicas de Organização Administrativa.
a) Centralização: É a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente,
sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua
diretamente, por meio de seus Órgãos.
b) Descentralização: É a transferência de execução do serviço ou titularidade do serviço para outras pessoas,
quer seja de direito público, quer seja de direito privado.
No âmbito da mesma pessoa jurídica temos:
a) Desconcentração: É a distribuição interna de competências, ou seja, dentro da mesma pessoa jurídica.
Sabe-se que a Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo
ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos
que compõem a hierarquia. Isto é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume
grande de atribuições, para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se
à hierarquia.
b) Concentração: Ocorre o inverso da desconcentração. Há uma desconcentração das atividades dos órgãos
periféricos para os centrais.
Evolução dos modelos de administração pública
A evolução da administração pública em nosso país passou por três modelos diferentes: a administração
patrimonialista, a administração burocrática e a administração gerencial. Essas modalidades surgiram
sucessivamente ao longo do tempo, não significando, porém, que alguma delas tenha sido definitivamente
Na administração pública patrimonialista, própria dos Estados absolutistas europeus do século XVIII, o
aparelho do Estado é a extensão do próprio poder do governante e os seus funcionários são considerados
como membros da nobreza. O patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio do soberano e os cargos
são tidos como prebendas (ocupações rendosas e de pouco trabalho). A corrupção e o nepotismo são
inerentes a esse tipo de administração.
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A administração pública burocrática surge para combater a corrupção e o nepotismo do modelo anterior.
São princípios inerentes a este tipo de administração a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia
funcional, a idéia de carreira pública e a profissionalização do servidor, consubstanciando a idéia de poder
racional legal.
Os controles administrativos funcionam previamente, para evitar a corrupção. Existe uma desconfiança
prévia dos administradores públicos e dos cidadãos que procuram o Estado com seus pleitos. São sempre
necessários, por esta razão, controles rígidos em todos os processos, como na admissão de pessoal, nas
contratações do Poder Público e no atendimento às necessidades da população. A administração
burocrática, embora possua o grande mérito de ser efetiva no controle dos abusos, corre o risco de
transformar o controle a ela inerente em um verdadeiro fim do Estado, e não um simples meio para atingir
seus objetivos. Com isso, a máquina
administrativa voltase para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. O
seu grande problema, portanto, é a possibilidade de se tornar ineficiente, auto referente e incapaz de
atender adequadamente os anseios dos cidadãos.
A administração pública gerencial apresenta-se como solução para estes problemas da burocracia. Prioriza-
se a eficiência da Administração, o aumento da qualidade dos serviços e a redução dos custos. Busca-se
desenvolver uma cultura gerencial nas organizações, com ênfase nos resultados, e aumentar a governança
do Estado, isto é, a sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência. O cidadão passa a ser visto com
outros olhos, tornandose peça essencial para o correto desempenho da atividade pública, por ser
considerado seu principal beneficiário, o cliente dos serviços prestados pelo Estado.
A administração gerencial constitui um avanço, mas sem romper em definitivo com a administração
burocrática, pois não nega todos os seus métodos e princípios. Na verdade, o gerencialismo apóia-se na
burocracia, conservando seus preceitos básicos, como a admissão de pessoal segundo critérios rígidos, a
meritocracia na carreira pública, as avaliações de desempenho,o aperfeiçoamento profissional e um sistema
de remuneração estruturado. A diferença reside na maneira como é feito o controle, que passa a
concentrarse nos resultados, não mais nos processos em si, procurando-se, ainda, garantir a autonomia do
servidor para
atingir tais resultados, que serão verificados posteriormente.
Os princípios norteadores do serviço público - legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
Na Constituição de 1988 encontram-se mencionados explicitamente como princípios os seguintes:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este último acrescentado pela Emenda
19198 - Reforma Administrativa). Alguns doutrinadores buscam extrair outros princípios do texto
constitucional como um todo, seriam os princípios implícitos. Outros princípios do direito administrativo
decorrem classicamente de elaboração jurisprudencial e doutrinária.
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Uma das decorrências da caracterização de um Estado como Estado de Direito encontrase no princípio da
legalidade que informa as atividades da Administração Pública. Na sua concepção originária esse princípio
vinculou-se à separação de poderes e ao conjunto de idéias que historicamente significaram oposição às
práticas do período absolutista. No conjunto dos poderes do Estado traduzia a supremacia do poder
legislativo em relação ao poder executivo; no âmbito das atuações, exprimia a supremacia da lei sobre os
atos e medidas administrativa,, Mediante a submissão da Administração à lei, o poder tornava-se objetivado;
obedecer à Administração era o
mesmo que obedecer à lei, não à vontade instável da autoridade. Daí um sentido de garantia, certeza
jurídica e limitação do poder contido nessa concepção do princípio da legalidade administrativa. Tornaram-
se clássicos os quatros significados arrolados pelo francês Eisenmann: a) a Administração pode realizar todos
os atos e medidas que não sejam contrários à lei; b) a Administração só pode editar atos ou medidas que uma
nora autoriza; c) somente são fixado por norma legislativa; d) a Administração só pode realizar atos ou
medidas que a lei ordena fazer.
No entender de Celso Antônio Bandeira de Mello, impessoalidade “traduz a idéia de que a Administração
tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas... O princípio em
causa não é senão o próprio princípio da legalidade ou isonomia” (Elementos de direito administrativo,
1992, p. 60) Os aspectos apontados acima representam ângulo diversos do intuito essencial de impedir que
fatores pessoais, subjetivos sejam os verdadeiros móveis e fins das atividades administrativas.
Para configurar o princípio da moralidade administrativa e operacionalizá-lo parece melhor adotar o último
entendimento. O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez porque seja
impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das
verdadeiras finalidades da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade
administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi
ou será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de conduta extraídas da
disciplina geral norteadora da Administração. Exemplo: em momento de crise financeira, numa época de
redução de mordomias, num período de agravamento de problemas sociais, configura imoralidade efetuar
gastos com aquisição de automóveis de luxo para "servir" autoridades, mesmo que tal aquisição revista-se de
A ação popular que pode ser proposta por qualquer cidadão (no sentido de detentor de direitos políticos)
para anular ato lesivo à moralidade administrativa (art. 5.', ine. LXXUI).
Outro é a previsão de sanções a governantes e agentes públicos por atos ou condutas de improbidade
administrativa. A probidade, que há de caracterizar a conduta e os atos das autoridades e agentes públicos,
aparecendo como dever, decorre do princípio da moralidade administrativa. Na linguagem comum,
probidade equivale a honestidade, honradez, integridade de caráter, retidão. A improbidade administrativa
tem um sentido forte de conduta que lese o erário público, que importe em enriquecimento ilícito ou
proveito próprio ou de outrem no exercício de mandato, cargo, função, emprego público.
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Ao discorrer sobre democracia e poder invisível, Bobbio caracteriza a democracia, sob tal prisma, como o
"governo do poder público em público", atribuindo a este último vocábulo o sentido de "manifesto(,",
"visível" (O futuro da democracia, 1986, p, 84). Por sua vez, Celso Lafer pondera que "numa democracia a
visibilidade e a publicidade do poder são ingredientes básicos, posto que permitem um importante
mecanismo de controle 'ex parte populi' da conduta dos governantes... Numa democracia a publicidade é a
regra básica do poder e o segredo, a exceção, o que significa que é extremamente limitado o espaço dos
segredos de Estado" (A ruptura totalitária e a reconstrução dos direitos, 1988, p. 243-244).
A Constituição de 1988 alinha-se a essa tendência de publicidade ampla a reger as atividades da
Administração, invertendo a regra do segredo e do oculto que predominava. O princípio da publicidade
vigora para todos os setores e todos os âmbitos da atividade administrativa.
Um dos desdobramentos desse princípio encontra-se n o inc. XXXIII do art. 5.', que reconhece a todos o
direito de receber, dos órgãos públicos, informações do seu interesse particular ou de interesse coletivo ou
A Emenda Constitucional 19198 - Reforma Administrativa - acrescentou o princípio da eficiência aos
princípios da Administração enunciados no caput do art. 37.
Na legislação pátria o termo eficiência já aparecera relacionado à prestação de serviços públicos. Assim, a
Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 04.04.1990, no art. 123, parágrafo único, diz que ao 44 usuário
fica garantido serviço público compatível com sua dignidade humana, prestado com eficiência,
regularidade, pontualidade, uniformidade, conforto e segurança, sem distinção de qualquer espécie". Por
sua vez, a Lei 8.987195 - Concessão e Permissão de Serviços Públicos - no § 1.'do art. 6.', caracteriza o
serviço adequado como aquele "que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência,
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação, modificidade das tarifas".
Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-se à
idéia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o
princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir
resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a
negligência, a omissão - características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções.
A ordem jurídica confere aos agentes públicos certas prerrogativas para que estes, em nome do Estado,
persigam a consecução dos fins públicos. Essas prerrogativas são outorgadas por lei. Essas prerrogativas
consubstanciam os chamados poderes do administrador público.
A lei impõe ao administrador público alguns deveres: deveres administrativos.
DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
-poder-dever de agir;
-dever de eficiência;
-dever de probidade;
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-dever de prestar contas.
PODER-DEVER DE AGIR
Poder-dever de agir significa dizer que o poder administrativo, por ser conferido à Administração para o
atingimento do fim público, representa um dever de agir. No Direito Privado o poder de agir é uma mera
faculdade, no Direito Administrativo é uma imposição, um dever de agir para o agente público.
-Os poderes administrativos são irrenunciáveis, devendo ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares;
-A omissão do agente, diante de situações que exigem sua atuação, caracteriza abuso de poder, que poderá
ensejar, até mesmo, responsabilidade civil da Administração.
DEVER DE EFICIÊNCIA
O dever de eficiência mostra-se presente na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade
administrativa, no intuito de se imprimir à atuação do administrador público maior celeridade, perfeição,
coordenação, técnica, controle, etc.
DEVER DE PROBIDADE
O dever de probidade exige que o administrador público atue sempre em consonância com os princípios da
moralidade e honestidade administrativas.
Os atos de improbidade administrativa importarão:
-suspensão dos direitos políticos;
-perda da função pública;
-indisponibilidade dos bens;
-ressarcimento ao erário,
DEVER DE PRESTAR CONSTAS
O dever de prestar contas é decorrência inafastável da função do administrador público, como gestor de
bens e interesses alheios, da coletividade.
É o conjunto de prerrogativas de Direito Público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos
para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins.
-Poder Vinculado
-Poder Discricionário
-Poder Hierárquico
-Poder Disciplinar
-Poder Regulamentar
-Poder de Polícia
É aquele de que dispõe a Administração para a prática de atos administrativos em que é mínima ou
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inexistente sua liberdade de atuação.
Todos os atos administrativos são vinculados quanto:
-a competência;
-a finalidade;
-a forma.
Contudo, os atos administrativos ditos vinculados também o são quanto:
-ao motivo;
-ao objeto.
É aquele conferido à Administração para a prática de atos dessa natureza, ou seja, é aquele em que a
Administração dispõe de uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e
conveniência da prática do ato discricionário, estabelecendo o motivo e escolhendo (dentro dos limites
legais) seu conteúdo.
A conveniência e a oportunidade formam o núcleo do poder discricionário.
Com base na teoria dos motivos determinantes
teoria dos motivos determinantes, são também vinculados à existência e legitimidade dos
motivos declarados como ensejadores de sua prática, nos casos dos atos discricionários motivados (aqueles
em que foram declarados pela Administração os motivos que levaram a sua prática).
Limites aos Poder Discricionário
A doutrina e a jurisprudência modernas enfatizam a tendência de limitação ao poder discricionário da
Administração, a fim de possibilitar um maior controle judicial dos atos administrativos.
Nesse aspecto, assumem relevância os princípios da:
-razoabilidade;
-proporcionalidade.
O princípio da razoabilidade
princípio da razoabilidade tem por fim aferir a compatibilidade entre os meios e os fins de um ato
administrativo, de modo a evitar restrições desnecessárias, arbitrárias ou abusivas por parte da
O princípio da proporcionalidade
princípio da proporcionalidade exige que haja proporcionalidade entre os meios utilizados pelo
administrador público e os fins que ele pretende alcançar.
A hierarquia caracteriza-se pela existência de graus de subordinação entre os diversos órgãos e agentes do
Executivo. É o poder hierárquico que permite à Administração estabelecer tais relações, distribuindo as
funções de seus órgãos e agentes conforme o escalonamento hierárquico. Como resultado do poder
hierárquico, a Administração é dotada da prerrogativa de ordenar, coordenar, controlar e corrigir as
atividades de seus órgãos e agentes no seu âmbito interno.
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Revisão hierárquica
É a prerrogativa conferida ao superior para, de ofício ou mediante provocação do interessado, apreciar todos
os aspectos de um ato de seu subordinado, no intuito de mantê-lo ou reformá-lo.
Significa atribuir ao subordinado competência para a prática de ato que originalmente pertencia ao superior
hierárquico.
Avocação
Consiste no poder que possui o superior de chamar para si a execução de atribuições cometidas a seus
É a faculdade que possui a Administração de punir internamente as infrações funcionais de seus servidores
e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgão e serviços da Administração.
Não confundir o poder disciplinar da Administração com o poder punitivo do Estado. O poder punitivo do
Estado não é um poder de expressão interna, é realizado pelo Poder Judiciário e diz respeito à repressão de
crimes e contravenções tipificados nas leis penais.
O denominado Poder Regulamentar decorre da competência diretamente haurida da CF, por meio da qual é
conferida ao Poder Executivo a prerrogativa de editar atos normativos gerais e abstratos.
É a autorização, ao Chefe do Poder Executivo, para a edição de decretos e regulamentos.
-decreto ou regulamento de execução;
-decreto ou regulamento autônomo;
-decreto ou regulamento autorizado.
Decretos de Execução
Os decretos de execução costumam ser definidos como regras gerais, abstratas e impessoais, editadas em
função de uma lei, concernentes à atuação da Administração, possibilitando a fiel execução da lei a que se
referem.
A edição de decretos de execução tem como pressuposto a edição de uma lei, que é o ato primário a ser
regulamentado. O decreto de execução deve restringir-se aos limites e ao conteúdo da lei, explicitando-o,
detalhando seus dispositivos.
Decretos Autônomos
A partir da EC 32/2001, passou a existir autorização expressa na CF para que o Presidente da República
disponha sobre a organização e funcionamento da Administração Federal, quando não implicar aumento de
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despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, e proceda à extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos, diretamente mediante decreto.
Os decretos previstos na EC 32/2001 são atos de efeitos internos, dispondo sobre a organização e
funcionamento da Administração e a extinção de cargos vagos, embora, diretamente, tenham reflexos para
os administrados em geral.
A competência para a edição de decretos autônomos (CF artigo 84, IV) pode ser delegada a outras
autoridades administrativas, como os Ministros de Estado.
1- Não foi instaurada em nosso ordenamento jurídico um autorização ampla e genérica para a edição de
decretos autônomos. Somente existem duas hipóteses de edição de decretos autônomos (delegáveis para
Ministros de Estado):
-organização e funcionamento da Administração Federal, quando não implicar em aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos;
-extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos.
Princípio da Reserva da Administração
O princípio constitucional da reserva da Administração impede a ingerência normativa do Poder
Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. Não pode o
Poder Legislativo desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder
Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais.
Regulamento Autorizado
Regulamento autorizado (ou delegado) é aquele que complementa disposições da lei em razão de expressa
determinação, nela contida, para que o Poder Executivo assim o faça.
O regulamento autorizado inova o Direito nas matérias em que a lei lhe confere essa atribuição.
A jurisprudência no Brasil não admite o regulamento autorizado para a disciplina de matérias reservadas à
lei. Se uma lei autorizar o Poder Executivo a disciplinar tais matérias será inconstitucional por afrontar o
princípio da separação dos poderes. No entanto, quando a autorização do legislador diz respeito a matérias
não reservadas à lei, nossa doutrina, e o próprio Poder Judiciário têm admitido a utilização do regulamento
autorizado quando a lei, estabelecendo as condições, os limites e os contornos da matéria a ser
regulamentada, deixa ao Poder Executivo a fixação de normas técnicas, como por exemplo:
-regras relativas a registro de operações no mercado de capitais;
-estabelecimento de modelos de notas fiscais e outros documentos;
-elaboração de lista com medicamentos sujeitos à retenção de receita;
-modelo de receituário especial;
Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito,
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interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e o
gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
Poder de polícia originário
É aquele exercido pelas pessoas políticas do Estado (U.E.DF.M), alcançando os atos administrativos
provenientes de tais pessoas.
Poder de polícia delegado
É aquele executado pelas pessoas administrativas do Estado, integrantes da chamada Administração
Outorga do poder de polícia para o particular
A doutrina não admite a outorga do poder de polícia a pessoas da iniciativa privada, ainda que prestadores
de serviço ao Estado.
É o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual a Administração reconhece que o particular
detentor de um direito subjetivo preenche as condições para seu gozo. Não pode ser negada quando o
requerente satisfaça os requisitos legais para sua obtenção.
É o ato administrativo discricionário em que predomina o interesse do particular.
A atuação da polícia administrativa só será legítima se realizada nos estritos termos jurídicos, respeitados os
direitos do cidadão, as prerrogativas individuais e as liberdades públicas asseguradas na CF e nas leis.
Atributos do Poder de Polícia
-Discricionariedade
-Auto-executoriedade
-Coercibilidade
A discricionariedade no exercício do poder de polícia significa que a Administração, quanto aos atos e ele
relacionados, regra geral, dispõe de uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e
conveniência de sua prática, estabelecendo o motivo e escolher, dentro dos limites legais, seu conteúdo.
A auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos aos administrativos ensejam imediata e direta
execução pela própria administração, independentemente de ordem judicial.
Apostilas Aprendizado Urbano – Todos os direitos reservados 14
A coercibilidade possibilita que as medidas adotadas pela Administração podem ser impostas coativamente
ao administrado, isto é, sua observância é obrigatória para o particular.
Transparência, informação e controle social na Administração Pública
Controle social é entendido como um instituto que garante aos cidadãos, pessoa estranha ao Estado (aqui
entendido como União, Estados e Municípios), individualmente, em grupo ou por meio de entidades
juridicamente constituídas, como por exemplo as pessoas jurídicas de caráter público, os conselhos estaduais
e a Ordem dos Advogados do Brasil, o poder de fiscalizar dado a toda a sociedade, sobre o poder político do
Não é novidade, sendo quase senso comum, que o Estado ainda possui grandes obstáculos, que faz com que
mesmo com mais de 500 anos de existência no Brasil, ainda continue falhando. O fato é que precisamos de
ações concretas, que não podem ser somente esperadas dos agentes políticos. A sociedade precisa trabalhar
para que surja então um Estado verdadeiramente útil para todos.
O controle social é uma ferramenta de garantia dos direitos fundamentais de todo cidadão e como tal, se
constitui em um pressuposto fundamental da democracia. A constituição cidadã criou instrumentos para o
seu exercício e proteção.
Delmer Dunn afirma que o controle social não se dá somente através de ações de fiscalização e controle
institucionalizadas, incluindo a capacidade de sanção aos agentes políticos. A teoria do accountability trata
da possibilidade de exigir justificação do agente público por seus atos ou omissões e imputar-lhe algum tipo
de sanção. As sanções também não se limitam aos dispositivos legais, pois podem ser também simbólicas, de
caráter reputacional, ou ainda a não recondução nas próximas eleições.
O controle social na administração pública pode ser exercido de diversas maneiras, dentre as quais passamos
a citar: os conselhos sociais (Saúde, Educação, Idoso, Assistência Social, etc) que são conselhos formados
pelo poder público e por usuários dos serviços públicos; também é forma de controle o plebiscito, o
orçamento participativo, as audiências públicas, ação popular, ação civil pública, dentre outros.
O povo está na legítima condição de detentor do poder e é necessariamente um dos elementos essenciais do
Estado. O poder apresenta-se como fenômeno na relação Estado e Direito consubistanciado no monopólio
da força por parte do mesmo Estado. Porém ao povo compete à titularidade do poder, e também a garantia
da liberdade individual contra o arbítrio político, mediante a Constituição escrita.
Tipos e formas de controle
Apostilas Aprendizado Urbano – Todos os direitos reservados 15
Embora a doutrina utilize tipos, formas, sistemas de controle sem muita propriedade didática, denotando
certa mudança na classificação do controle, segundo vários aspectos, abaixo discorreremos sobre os mais
importantes, vejamos:
Quanto ao momento em que são realizados
Controle preventivo ou prévio (a priori) – é aquele verificado antes da realização da despesa, exempli gratia,
da liquidação da despesa. Tal modo de controle é o mais antigo, contudo, emperra a máquina administrativa
suspendendo a eficácia do ato até sua análise pelo órgão competente.
Controle concomitante – é efetuado durante a realização da despesa. Considerado o mais eficaz, visto poder
o ato tido como irregular poderia ser sobrestado durante a sua consecução, evitando, assim, maior dispêndio
para o erário. Como ilustração deste tipo de controle, tem-se as auditorias do Tribunal de Contas, a
fiscalização de concursos públicos e procedimentos licitatórios, dentre outros.
Controle subseqüente ou corretivo (a posteriori) – é o feito após a realização do ato de despesa. É a forma
mais comum, mas também a mais ineficaz, pois verificar as contas de um gestor terminada sua gestão torna
a reparação do dano e a restauração do statu quo ante muito difíceis.
Quanto ao fundamento utilizado
Controle hierárquico – decorre da desconcentração administrativa, ou seja, da organização vertical dos
órgãos administrativos. Esta modalidade de controle pressupõe faculdades de supervisão, orientação,
fiscalização, aprovação e revisão das atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os
agentes responsáveis pelo desvio de conduta.
Controle finalístico – é o que verifica o escopo da instituição, perscrutando o enquadramento da instituição
no programa de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funções
estatutárias, para o atingimento das finalidades da atividade controlada, verbi gratia, o Contrato de Gestão.
Quanto ao aspecto controlado
Controle da legalidade ou legitimidade – decorrente do princípio da legalidade presente no Estado de
Direito, objetiva verificar se o ato administrativo está conforme a lei que o regula. Esta modalidade de
controle é exercida tanto pela Administração como pelo Legislativo e Judiciário, devendo estes dois últimos,
contudo, serem provocados.
Controle de mérito – este avalia não o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito
decursivo da prática dos atos administrativos, visando aferir se o administrador público alcançou o resultado
pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administração.
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Controle de resultados – assemelha-se ao controle finalístico supracitado, incidindo nos contratos de gestão.
Segundo a natureza dos organismos controladores
Controle judiciário – encontra respaldo no artigo 5º, XXXV da Lei Fundamental, é exercido pelo Poder
Judiciário, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Vários são os meios postos à
disposição do cidadão o exercício deste controle. Dentre eles, encontram-se as seguintes ações
constitucionais: mandado de segurança coletivo e individual, ação popular, ação civil pública, mandado de
injunção, habeas data, ações de inconstitucionalidade, etc.
Controle administrativo ou executivo – é o exercido por todos os órgãos sobre as suas respectivas
administrações, podendo analisar o mérito do ato, visto que o Judiciário só poderá manifestar-se acerca da
legalidade, não adentrando a seara da oportunidade e conveniência.
Controle parlamentar – é exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxílio de uma
Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto é albergado no artigo 49, X da Lei Maior, enquanto
o indireto está previsto no 70, caput do mesmo Estatuto.
Quanto à instauração do controle
Controle de ofício (ex officio) – é o que se instaura independemente de provocação do administrado ou de
qualquer outro órgão pertencente à estrutura do Poder Público. Como exemplo, a análise de contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos.
Controle por provocação ou externo popular - tem assento no artigo 74, § 2o da Lei das Leis. Assim, todo
cidadão poderá denunciar as irregularidades ao órgão de controle externo para fins de instauração do devido
Segundo a posição do órgão controlador
Controle interno – quando “seu exercício cabe ao mesmo ou outro órgão da mesma administração de que
emanou o ato. E já que o órgão controlador tem a mesma natureza daquele que emitiu o ato, verifica-se
naturalmente que o controle examina, em regra, o mérito do ato, com um reexame sobre sua conveniência
[1] ”. Este controle tem espeque constitucional no artigo 74, devendo ser um auxiliar do controle externo,
atuando como articulador entre as ações administrativas e a análise de legalidade.
Controle externo – é o que se realiza por órgão estranho ao que emanou o ato ou procedimento
administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judiciário e pelo
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Do Controle Externo
A origem dos órgãos de controle remonta à gênese embrionária dos Estados, presentes tais controles já aos
tempos do Código Indiano de Manu (século XIII a.C.). É notada também na Antiga China a existência de
um órgão fiscalizador da administração financeira, chefiado por um censor, que examinava toda a atividade
estatal, inclusive a do rei, algo inimaginável até o período do advento do Estado Moderno, sucessor do
Estado Absolutista.
Foi, no entanto, nas Antigas Grécia (logistas) e Roma (questores) que a atividade de fiscalização do Estado
recebeu institucionalização, servindo de inspiração para as demais gerações. No período medieval, foram
criados órgãos de controle na França e Inglaterra, os Chambres de Comptes e Exchequer, respectivamente,
os quais delinearam, grosso modo, os atuais modelos de controle: Tribunais de Contas e Controladorias.
Entre nós, a origem do controle das contas pública deu-se com a vinda da Família Real para o Brasil, pois,
em 28 de junho de 1808, o Príncipe Regente D. João VI lavrou alvará criando o Erário Régio e Conselho de
Fazenda. Vale observar que o referido controle tomou a feição atual com a iniciativa do pranteado baiano
Ruy Barbosa, concomitante à instituição da República, através da criação do Tribunal de Contas da União.
Hodiernamente, os doutrinadores são unânimes ao asseverar não haver país democrático sem a presença de
um órgão de controle com a missão de fiscalizar e garantia à sociedade a boa gestão do dinheiro público, à
exceção dos pseudos Estados de Direito.
Os estudiosos costumam classificar o controle epigrafado em dois principais sistemas, embora encontremos
outras formas [2]. Os dois ramos predominantes na atualidade são as Controladorias e os Tribunais de
As Controladorias são mais encontradiços nos países de tradição anglo-saxônica, difundida na Grã-
Bretanha, nos Estados Unidos, na República da Irlanda, em Israel, dentre outros. Referido controle é
formado por um órgão monocrático (Controlador-geral, revisor), designado pelo Parlamento e, perante este
responsável, um Ofício Revisional, hierarquicamente subordinado àquele. Este modo de controle de contas
públicas observa proficuamente o mérito ou economicidade do ato administrativo.
As Cortes de Contas surgem nos países de tradição latina, tendo notável desenvolvimento na França, por
Napoleão em 1807. Este modo caracteriza-se pela marcante presença de um órgão colegiado, possuindo seus
membros as mesmas garantias e impedimentos dos membros do Poder Judiciário, a quem compete observar
a legalidade dos atos administrativos.
Os Tribunais de Contas e Controladorias tenham o mesmo escopo, ou seja, fiscalizar as contas da
Administração Pública, possuem profundas distinções, a saber: (a) as Controladorias são órgãos
monocráticos, já os Pretórios de Contas são órgãos de decisão coletiva; (b) as Controladorias têm avançado
sistema de fiscalização, dotadas de competência para análise do mérito do ato administrativo, que, segundo
Hely Lopes: “... consubstancia-se, portanto, na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feita
pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência e
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oportunidade e justiça do ato a realizar”. Já o Colégio de Contas analisa a regularidade e conformidade do
ato, como corolário do princípio da legalidade, ou seja, investiga a adequação do ato à norma legal. Todavia,
com o advento da Carta de 1988, os Tribunais de Contas viram suas competências ser significativamente
ampliadas, pois o caput do artigo 70 do referido diploma legal prevê a apreciação da legalidade,
legitimidade, economicidade dos atos administrativos da Administração Direta e Indireta.
No tocante à posição do órgão de controle, ele pode ser vinculado ao Judiciário, Executivo ou Legislativo,
sendo esta última a mais encontrada. Contudo, a discussão acerca da posição do órgão controlador até hoje
persiste, pois existem defensores para cada posição do referido órgão.
Para os que defendem o vínculo ao Poder Judiciário, entendem dever o órgão de controle passar a integrar o
corpo da Magistratura, formando, assim, uma justiça especializada, como é o caso da trabalhista, eleitoral e
A vinculação ao Poder Executivo é hoje opinião minoritária entre as nações, malgrado alguns destes órgãos
originarem-se no Executivo, especialmente junto à Fazenda Pública, posição comum nos países de regime
ditatorial.
A posição do órgão de controle vinculado ao Legislativo é a adotada em larga escala na maior parte do
mundo, inclusive no Brasil. O Tribunal de Contas no Estado Brasileiro exerce o controle externo em auxílio
ao Congresso Nacional, à Assembléia Legislativa Estadual ou Câmara de Vereadores, como órgão autônomo
e com competências claramente fixadas pela Constituição, não ocupando posição de subordinação ao
Parlamento, mas de colaboração técnica com a respectiva Casa Legislativa.
Cabe abordar a posição de independência e autonomia do órgão de controle externo, no que atine à
autonomia administrativa e funcional, à exclusividade de sua competência e à investidura e garantias de
seus membros.
Referente à autonomia administrativa e funcional, observa-se constituir pré-requisito para o funcionamento
adequado dos órgãos de controle e, sem esse componente, os Tribunais de Contas tornam-se meros
departamentos submetidos ao interesse do Governo, portanto, incapazes de fiscalizá-lo.
A exclusividade de competência é facilmente encontrada na maioria dos países que possuem um
desenvolvido órgão de controle, pois, na verdade, as competências funcionais dos Tribunais e
Controladorias estão, via de regra, previstas no Estatuto Maior de cada país.
A problemática maior agora se põe, pois refere-se à investidura dos integrantes dos órgãos de controle. A
forma de indicação de seus membros, bem como a situação em que estes executam a tarefa de controle,
acabará informando a própria localização da instituição como órgão independente ou meramente
submetidos ao interesse do Governo.
Aqui, como alhures, existem várias formas de investidura dos membros dos Tribunais e Controladorias.
Entrementes, a forma geral de indicação segue as mesmas regras adotadas nas indicações de juízes de
tribunais superiores dos respectivos países.
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O Brasil adota o sistema misto, onde parte dos membros são indicados pelo próprio Legislativo, e por ele
aprovada, e parte constitui-se de indicações do Executivo, com a aprovação do Legislativo. Poder-se-ia
questionar tal forma de investidura que na sua forma pura, poderia ser escorreita, todavia, foi desvirtuada,
pois os pretensos representantes do povo nomeiam os Ministros e Conselheiros ao seu talante e da forma
mais conveniente.
Acerca das garantias, os membros do controle gozarão das mesmas inerentes ao Poder Judiciário, ou seja, as
insculpidas no artigo 95, I a III da Carta Magna, a saber: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de
subsídio. No que concerne às vedações são igualmente adotadas as aplicadas aos Magistrados.
Antonio Roque Citadini, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e autor de livros sobre
o controle externo, com muita propriedade discorre sobre os desafios que o Controle Externo terá com a
volta da política liberal, ou seja, o Estado Mínimo do ideário francês Laissez Faire. Conforme o citado autor:
“... um desafio aos Tribunais de Contas e Controladorias é ajustar-se ao novo modelo do Estado para bem
desempenhar sua missão de fiscalizar a boa aplicação dos recursos do orçamento público e ter padrão de
avaliação de resultados para dar a sociedade a satisfatória informação que ela espera”.
Destarte, na atual conjuntura, os órgãos controladores tiveram suas competências substancialmente
alargadas, passando a observar não apenas a legalidade dos atos como também a sua economicidade. Por
conseguinte, os órgãos de controle deverão ser considerados instrumentos de suma importância, não só para
a boa aplicação do dinheiro público, e sim para a manutenção da ordem jurídica posta pelo Estado de
Contratos administrativos: conceito, características, formalização
De acordo com Di Pietro - Contratos administrativos “são ajustes que a Administração, nessa qualidade,
celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, segundo
regime jurídico de direito público”
a) Presença da Administração Pública como Poder Público: nos contratos administrativos, a Administração
“aparece com uma série de prerrogativas que garantem a sua posição de supremacia sobre o particular” (Di
Pietro, 2003, p. 250). De fato, se a Administração celebrar um contrato de direito privado, ela ficará
relativamente nivelada com os particulares. Tal realidade, porém, não é a dos contratos administrativos, nos
quais a Administração figura em condição de superioridade frente aos contratados privados.
b) Finalidade pública: o contrato administrativo visa ao interesse público, ainda que somente consiga
contemplá-lo indiretamente. Em certos casos, é inegável que a finalidade pública é atingida de forma direta
e imediata, tal como ocorre nas concessões de serviço público. Exemplo: aos Municípios compete prestar o
transporte coletivo urbano (CF, art. 30, V); porém ao invés de fazê-lo diretamente, podem celebrar contrato
de concessão, cedendo a prestação dos serviços a particulares. Nesse caso, a concessão não visa ao
enriquecimento da empresa privada, mas ao atendimento das necessidades coletivas. Em outros casos,
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contudo, é o interesse privado do particular contratado que é imediatamente satisfeito (ex. concessão de
sepultura em cemitério), sendo o interesse público satisfeito de forma indireta.
c) Formalismo: os contratos administrativos exigem a forma escrita. Ademais, eles não são celebrados ao
mero acaso, eis que existem atos e procedimentos rígidos, a saber: “avaliação, motivação, autorização pela
autoridade competente, indicação de recursos orçamentários e licitação”(Di Pietro, 2003, p. 254). Assim, a
decisão de celebrar um contrato administrativo tem, como pressuposto, uma série de trâmites burocráticos,
a serem observados pela Administração, sob pena de nulidade do pacto.
d) Contrato de adesão: as cláusulas do contrato administrativo são previamente fixadas pela Administração
Pública. O contratante não participa da elaboração delas; simplesmente as aceita. E mais: a Administração
não é inteiramente livre na criação de tais cláusulas, eis que se atrela ao que impõem as leis, os
regulamentos e o princípio da indisponibilidade do interesse público.
e) Natureza “intuito personae”: os contratos administrativos não são celebrados com qualquer pessoa, mas
com aquelas que demonstraram qualidades especiais no procedimento licitatório. Daí o sentido da expressão
latina “intuito personae”, isto é, “em razão da pessoa”. Coerentemente com essa realidade, são vedadas: a) a
subcontratação, total ou parcial, do seu objeto, a associação do contratado com outrem ou a cessão ou
transferência, total ou parcial, não admitidas no edital, sob pena de rescisão contratual (arts. 72 e 78, VI, Lei
8.666/93); b) a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a
execução do contrato (art. 78, XI, Lei 8.666/93).
f) Cláusulas exorbitantes: nos contratos administrativos, existem cláusulas que, no âmbito do direito privado
seriam consideradas incomuns ou ilícitas. Trata-se das cláusulas exorbitantes, as quais são plenamente
válidas nos contratos em que a administração figura como parte, em razão da supremacia dos interesses
públicos sobre os interesses particulares. Nos termos do art. 58 da Lei nº 8.666/93, as cláusulas exorbitantes
são prerrogativas que permitem à administração:
a) modificar unilateralmente os contratos “para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitados os direitos do contratado”;
b) rescindir unilateralmente os contratos, nos caso de infração contratual ou inaptidão do contratante;
c) fiscalizar a execução dos contratos;
d) aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
e) ocupar, em caso de serviço essencial, provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados
ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais
pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Observação. Sempre que a Administração altera ou rescinde o contrato sem culpa do contratante, deve
respeitar o equilíbrio econômico-financeiro, garantindo-lhe o aumento da remuneração respectiva ou a
indenização por despesas já realizadas, pois, do contrário, ninguém teria o interesse de celebrar contratos
Licitações - princípios, obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade, modalidades e procedimentos, fases (Lei
n.° 8.883, de 8 de junho de 1994 e complementos)
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Conceitos e Princípios
Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca,
mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação
de propostas para o oferecimento de bens e serviços.
A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a
proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os
interessados e possibilitar o comparecimento ao certame ao maior número possível de concorrentes.
A Lei nº 8.666 de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu
normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com terceiros na Administração Pública deve ser
necessariamente precedida de licitação, ressalvadas as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de
licitação. Os seguintes princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados,
# Princípio da Legalidade
Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a Administração Pública às regras
estabelecidas, nas normas e princípios em vigor.
# Princípio da Isonomia
Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir em todas as fases
da licitação.
# Princípio da Impessoalidade
Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas decisões critérios objetivos previamente
estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação.
# Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa
A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem que ser, além de lícita, compatível com a moral, ética,
os bons costumes e as regras da boa administração.
# Princípio da Publicidade
Qualquer interessado deve ter acesso às licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos
praticados pelos administradores em todas as fases da licitação.
# Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório
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Obriga a Administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório.
Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório.
# Princípio do Julgamento Objetivo
Esse princípio significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório
para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de
critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria Administração.
O Que é Licitar
A execução de obras, a prestação de serviços e o fornecimento de bens para atendimento de necessidades
públicas, as alienações e locações devem ser contratadas mediante licitações públicas, exceto nos casos
previstos na Lei nº 8.666, de 1993, e alterações posteriores.
Por que Licitar
A Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, prevê para a Administração Pública a obrigatoriedade de licitar.
O procedimento de licitação objetiva permitir que a Administração contrate aqueles que reúnam as
condições necessárias para o atendimento do interesse público, levando em consideração aspectos
relacionados à capacidade técnica e econômico-financeira do licitante, à qualidade do produto e ao valor do
Quem deve Licitar
Estão sujeitos à regra de licitar, prevista na Lei nº 8.666, de 1993, além dos órgãos integrantes da
administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as
sociedades da economia mista e demais entidades controladas direta e indiretamente pela União, Estados,
Uma vez definido o objeto que se quer contratar, é necessário estimar o valor total da obra, do serviço ou do
bem a ser licitado, mediante realização de pesquisa de mercado. É necessário, ainda, verificar se há previsão
de recursos orçamentários para o pagamento da despesa e se esta se encontrará em conformidade com a Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Após apuração da estimativa, deve ser adotada a modalidade de licitação adequada, com prioridade especial
para o pregão, quando o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns listados no Decreto nº 3.555,
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de 8 de agosto de 2002, que regulamenta esta modalidade.
Responsáveis pela licitação
Consideram-se responsáveis pela licitação, os agentes públicos designados pela autoridade de competência,
mediante ato administrativo próprio (portaria, por exemplo), para integrar comissão de licitação, ser
pregoeiro ou para realizar licitação na modalidade convite.
A comissão de licitação é criada pela Administração com a função de receber, examinar e julgar todos os
documentos e procedimentos relativos ao cadastramento de licitantes e às licitações nas modalidades de
concorrência, tomadas de preços e convite.
Pode ser permanente e especial.
Será permanente quando a designação abranger a realização de licitações por período determinado de no
máximo doze meses.
Será especial quando for o caso de licitações específicas.
É constituída por, no mínimo, três membros, sendo pelo menos dois deles servidores qualificados
pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação.
A investidura dos membros das comissões permanentes não pode exceder a um ano. Quando da renovação
da comissão para o período subseqüente, é possível a recondução parcial desses membros. A lei não admite
apenas a recondução da totalidade.
Os membros da comissão de licitação respondem solidariamente pelos atos praticados, salvo se posição
individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que
tiver sido tomada a decisão.
Nas pequenas unidades administrativas a na falta de pessoal disponível, em caráter excepcional e só em
convite, a comissão pode ser substituída por servidor designado para esse fim.
No caso de pregão, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio são designados dentre os servidores do órgão ou
entidade promotora da licitação para, dentre outras atribuições, receberem a proposta escrita e os lances
verbais, analisar a aceitabilidade da proposta e efetuar sua classificação, habilitar o licitante e adjudicar o
objeto vencedor.
Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de critérios
definidos em lei. O valor estimado para contratação é o principal fator para escolha da modalidade de
licitação, exceto quando se trata de pregão, que não está limitado a valores.
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Além do leilão e do concurso, as demais modalidades de licitação admitidas são exclusivamente as seguintes:
Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de habilitação preliminar
comprovem possuir requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução do objeto da
Modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições
exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a
necessária qualificação.
Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, escolhidos e convidados
em número mínimo de três pela Administração.
O convite é a modalidade de licitação mais simples. A Administração escolhe quem quer convidar, entre os
possíveis interessados, cadastrados ou não. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do
convite em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgação.
No convite é possível a participação de interessados que não tenham sido formalmente convidados, mas que
sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade licitadora ou no Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. Esses interessados devem solicitar o convite com
antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas.
No convite para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas válidas, isto é, que
atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção de três propostas. É preciso
que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a Administração deve repetir o convite e convidar mais um
interessado, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações, ressalvadas as hipóteses
de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstâncias estas que devem ser
justificadas no processo de licitação.
Para alcançar o maior número possível de interessados no objeto licitado e evitar a repetição do
procedimento, muitos órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação do convite na imprensa oficial e em
jornal de grande circulação, além da distribuição direta aos fornecedores do ramo.
A publicação na imprensa e em jornal de grande circulação confere ao convite divulgação idêntica à da
concorrência e à tomada de preços e afasta a discricionariedade do agente público.
Quando for impossível a obtenção de três propostas válidas, por limitações do mercado ou manifesto
desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser devidamente motivada e justificados no
processo, sob pena de repetição de convite.
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Limitações de mercado ou manifesto desinteresse das empresas convidadas não se caracterizam e nem
podem ser justificados quando são inseridas na licitação condições que só uma ou outra empresa pode
É a modalidade licitação em que disputa pelo fornecimento de bens e serviços comuns é feita em sessão
pública. Os licitantes apresentam suas propostas de preço por escrito e por lances verbais,
independentemente do valor estimado da contratação.
Ao contrário do que ocorre em outras modalidades, no Pregão a escolha da proposta é feita antes da análise
da documentação, razão maior de sua celeridade.
A modalidade pregão foi instituída pela Medida Provisória 2.026, de 4 de maio de 2000, convertida na Lei
nº 10.520, de 2002, regulamentada pelo Decreto 3.555, de 2000.
O pregão é modalidade alternativa ao convite, tomada de preços e concorrência para contratação de bens e
serviços comuns. Não é obrigatória, mas deve ser prioritária e é aplicável a qualquer valor estimado de
Escolha da modalidade de Licitação
A escolha das modalidades concorrência, tomada de preços, e convite é definida pelos seguintes limites:
Obras e serviços de engenharia acima de R$ 1.500.000,00.
Compras e outros serviços acima de R$ 650.000,00.
Obras e serviços de engenharia acima de R$ 150.000,00 até R$ 1.500.000,00.
Obras e serviços de engenharia acima de R$ 15.000,00 até R$ 150.000,00.
Compras e outros serviços acima de R$ 8.000,00 até R$ 80.000,00.
Quando couber convite, a Administração pode utilizar a tomada de preços e, em qualquer caso, a
concorrência. Quando se tratar de bens e serviços que não sejam de engenharia, a Administração pode optar
pelo pregão.
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A licitação é regra para a Administração Pública, quando contrata obras, bens e serviços. No entanto, a lei
apresenta exceções a essa regra. São os casos em que a licitação é legalmente dispensada, dispensável ou
inexigível.
A possibilidade de compra ou contratação sem a realização de licitação se dará somente nos casos previstos
O tipo de licitação não deve ser confundido com modalidade de licitação.
Modalidade é procedimento.
Tipo é o critério de julgamento utilizado pela Administração para seleção da proposta mais vantajosa.
Os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas são os seguintes:
Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor preço. É utilizado
para compras e serviços de modo geral e para contratação e bens e serviços de informática, nos casos
indicados em decreto do Poder Executivo.
Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base em fatores
de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral, e em particular, para elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e
Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base na maior
média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço e de técnica. É obrigatório na
contratação de bens e serviços de informática, nas modalidades tomada de preços e concorrência.
Os atos da licitação devem desenvolver-se em seqüência lógica, a partir da existência de determinada
necessidade pública a ser atendida. O procedimento tem início com o planejamento e prossegue até a
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assinatura do respectivo contrato ou a emissão de documento correspondente, em duas fases distintas:
Fase interna ou preparatória
Delimita e determina as condições do ato convocatório antes de trazê-las ao conhecimento público.
Fase externa ou executória
Inicia-se com a publicação do edital ou com a entrega do convite e termina com a contratação do
fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação do serviço.
A Fase Interna
Durante a fase interna da licitação, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas porventura
verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplo: inobservância de dispositivos
legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, entre outras faltas.
Procedimentos para a abertura de processo licitatório
A fase interna do procedimento relativo às licitações públicas observará a seguinte seqüência de atos
preparatórios:
solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de sua necessidade;
aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente motivada e analisada
sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público;
estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado;
indicação de recursos orçamentários para fazer face à despesa;
verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de responsabilidade Fiscal,
quando for o caso;
elaboração de projeto básico, obrigatório em caso de obras e serviços;
definição da modalidade e do tipo de licitação a serem adotados.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, outras exigências foram impostas ao gestor público
para promover licitações públicas, em especial quando a despesa se referir à criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa.
Nesse caso, são condições necessárias para a efetivação do procedimento licitatório a existência de:
estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor a despesa e nos
dois subseqüentes;
declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei
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orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Para a Lei de Responsabilidade Fiscal, considera-se:
adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que seja
abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a
realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o
compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as
diretrizes, os objetivos, prioridades e metas previstas nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas
disposições.
A LRF ressalvou dessas exigências apenas as despesas consideradas irrelevantes, definidas para a lei de
diretrizes orçamentárias (LDO). Pelas LDO`s para 2003 (art.98, inciso II, da Lei nº 10.524, de 25 de julho de
2002) e para 2004 (art.110, inciso II, da Lei nº 10.707, 30 de julho de 2003), por exemplo, são despesas
irrelevantes aquelas cujo valor não ultrapasse os limites dos incisos I e II do art.24 da Lei de Licitações, ou
seja, respectivamente, de R$ 15.000,00, para obras e serviços de engenharia e R$ 8.000,00 para compras e
Para definir o objeto da licitação, o administrador deve estar atento às peculiaridades do objeto e às
diferentes exigências da Lei de Licitações na contratação de obras, serviços ou compras.
No caso de execução de obras e prestação de serviços, as licitações somente poderão ser realizadas quando:
houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em
participar do processo licitatório;
existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras
ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma
de desembolso;
a obra ou o serviço estiverem incluídos nas metas estabelecidas no PPA, se for o caso.
Não poderão ser incluídos no objeto da licitação:
a obtenção de recursos financeiros para execução de obras e serviços, qualquer que seja a sua origem, exceto
nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concessão, nos termos da legislação
específica;
o fornecimento de bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas,
salvo nos casos em que for tecnicamente injustificável, ou quando o fornecimento desses materiais e
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serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto no ato convocatório.
A execução das obras e dos serviços deve ser programada sempre em sua totalidade, com previsão de seus
custos atual e final, levando em conta o prazo total da execução, e será realizada sob a forma de:
execução direta – quando a Administração utiliza meios próprios;
execução indireta – quando a Administração contrata com terceiros a execução das obras e dos serviços.
Na execução indireta, a contratação é feita sob os seguintes regimes:
* empreitada por preço global;
* empreitada por preço unitário;
* tarefa;
* empreitada integral.
A empreitada por preço global é utilizada quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço
certo e total. Seu uso se verifica, geralmente, em contratações de objetos mais comuns, quando os
quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações durante a execução da obra ou da
prestação de serviços e podem ser aferidos mais facilmente.
A empreitada por preço unitário é usada quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço certo
de unidades determinadas. É empregada com mais freqüência em projetos de maior complexidade, cujas
quantidades de serviços e dos materiais relativos às parcelas de maior relevância e do valor significativo são
definidas de forma exata no ato convocatório, nem tampouco no orçamento apresentado junto à proposta.
A tarefa é utilizada quando se contrata a mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem
A empreitada integral é usada quando se pretende contratar o objeto em sua totalidade, ou seja,
compreendendo todas as etapas da obra, serviços e instalações necessárias. Nesse regime, o contratado
assume inteira responsabilidade pela execução do objeto até a sua entrega ao órgão ou entidade da
Administração em condições de ser utilizado. Devem ser atendidos os requisitos técnicos e legais para o uso
do objeto. Esse uso diz respeito à segurança estrutural e operacional e deve ter as características adequadas
às finalidades para as quais o objeto que foi contratado.
A empreitada por preço global e a empreitada por preço unitário são os regimes mais utilizados de
Na empreitada por preço global, o pagamento deve ser efetuadoapós a conclusão dos serviços ou etapas
definidos em cronograma físico-financeiro, por exemplo: fundações, estrutura, concretagem da laje,
cobertura, revestimento, pintura e outras etapas.
Na empreitada por preço unitário, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas, pois seus
quantitativos são pouco sujeitos a alterações. Exemplo: metragem executada das fundações, de paredes
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levantadas, de colocação de piso, de pintura, de colocação de gesso.
É recomendável que o estabelecimento das quantidades a serem licitadas e contratadas seja o mais exato
possível, a fim de evitar distorções na execução de obras ou na prestação de serviços, que possam culminar
com acréscimos quantitativos além dos limites legais.
A licitação sob o regime de preço unitário é mais indicada quando o objeto incluir o fornecimento de
materiais ou serviços com previsão de quantidades ou cujos quantitativos correspondam às previsões reais
do projeto básico ou executivo, os quais devem retratar, com adequado nível de precisão, a realidade da
execução da obra ou da prestação de serviços.
Independentemente da modalidade adotada, a Administração deverá fornecer, obrigatoriamente, junto com
o ato convocatório, todos os elementos e informações necessárias para que os licitantes possam elaborar suas
propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação.
O projeto básico
Toda licitação de obra ou serviço deve ser precedida da elaboração do projeto básico.
A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório, dele sendo parte integrante, e
deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei nº 8.666 de 1993.
Projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou o serviço, ou complexo de obras ou serviços.
Deve ser elaborado com base nas indicações de estudos técnicos preliminares.
Tem como objeto assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento.
Possibilita a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
A legislação determina que o projeto básico, relativamente as obras, deve conter os seguintes elementos:
desenvolvimento da solução escolhida;
soluções técnicas globais e localizadas;
identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra;
informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos;
subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra;
orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos
propriamente avaliados.
Um projeto básico bem elaborado para contratação de serviços de manutenção preventiva e corretiva, por
exemplo, deve fornecer, dentre outras informações essenciais:
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detalhamento do objeto;
periodicidade de visitas; se diária, semanal, quinzenal, mensal, etc.
horário das visitas de manutenção;
prazo para atendimento às chamadas;
equipe mínima/composição da equipe técnica, com registro na entidade profissional competente;
existência de plantonistas quando for o caso;
relação do material de reposição que deverá estar coberto pelo futuro contrato;
material mínimo necessário para estoque no local dos serviços;
local de conserto dos equipamentos, quando não puder ser feito no próprio prédio;
exigência de oficina, quando for o caso.
O projeto básico, além de ser peça imprescindível para execução de obra ou prestação de serviço, é o
documento que propicia à Administração conhecimento pleno do objeto que se quer licitar, de forma
detalhada, clara e precisa. Deve permitir ao licitante as informações necessárias à boa elaboração de sua
proposta, mediante regras estabelecidas pela Administração, a que estará sujeito.
Em qualquer licitação de obras e serviços, se o projeto básico for falho ou incompleto, a licitação estará
viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da Administração.
As obras e serviços limitados aos valores máximos a seguir estão dispensados de licitação e desobrigam o
agente público da elaboração do projeto básico.
R$ 15.000,00, para obras e serviços de engenharia;
R$ 8.000,00, para quaisquer outros serviços.
Os valores referidos serão acrescidos de 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados
por sociedades de economia mista e empresas públicas, além de autarquias e fundações qualificadas na
forma de agências executivas.
O projeto executivo
Nas licitações para contratação de obras também é exigido projeto executivo.
No ato convocatório deve ser informado se há projeto executivo disponível, na data da sua publicação, e o
local onde possa ser examinado e adquirido.
Projeto executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à realização do empreendimento a ser
executado, com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas etapas.
Para realização do procedimento licitatório não há obrigatoriedade da existência prévia de projeto
executivo, uma vez que este poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e
serviços, desde que autorizado pela Administração. No caso, a licitação deverá prever a elaboração do
competente projeto executivo por parte da contratada ou por preço previamente fixado pela Administração.
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Quem não pode participar da licitação?
Não podem participar, direta ou indiretamente, da licitação, da execução da obra, da prestação dos serviços
e do fornecimento de bens necessários à obra ou serviços:
o autor de projeto básico ou executivo, pessoa física ou jurídica;
a empresa, isoladamente ou em consórcio, de responsável pela elaboração de projeto básico ou executivo ou
da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do
capital com direito a voto, ou controlador, responsável técnico ou subcontratado;
o servidor dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsáveis pela licitação.
Considera-se participação indireta a existência de qualquer vínculo de natureza técnica, comercial,
econômica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto, pessoa física ou jurídica, e o licitante ou
responsável pelos serviços, fornecimento e obras, incluindo-se os fornecimentos de bens e serviços a estes
necessários. Esse entendimento é extensivo aos membros da comissão de licitação.
É permitido ao autor do projeto a participação na licitação de obra ou serviços, ou na execução, apenas na
qualidade de consultor ou técnico, desde que nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, e
exclusivamente a serviço da Administração.
Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federais
Regime jurídico dos servidores públicos é o conjunto de princípios e regras referentes a direitos, deveres e
demais normas que regem a sua vida funcional. A lei que reúne estas regas é denominada de Estatuto e o
regime jurídico passa a ser chamado de regime jurídico Estatutário.
No âmbito de cada pessoa política - União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios - há um Estatuto.
A lei 8.112/90, de 11/12/1990, com suas alterações, é o regime jurídico Estatutário aplicável aos Servidores
Públicos Civis da União, das autarquias e fundações públicas federais, ocupantes de cargos públicos.
Art. 1o Esta Lei institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias,
inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais.
Art. 2o Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público.
Art. 3o Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura
organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
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Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com
denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em
Art. 4o É proibida a prestação de serviços gratuitos, salvo os casos previstos em lei.
Do Provimento, Vacância, Remoção, Redistribuição e Substituição
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References: artigo 84
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 artigo 49
 artigo 74
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 artigo 70
 artigo 95
 artigo 37