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DER SCHWEIZERISCHE KRIEGSMATERIAL- EXPORT AUF DEM PRÜFSTAND
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1 DER SCHWEIZERISCHE KRIEGSMATERIAL- EXPORT AUF DEM PRÜFSTAND Divergenz zwischen Gesetzgebung und Praxis? foraus-diskussionspapier* Nr. 10, April 2012 Alexander Spring, MLaw, LL.M., wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand im Bereich Staats- und Völkerrecht am Institut für öffentliches Recht der Universität Bern; Leiter der foraus-arbeitsgruppe Menschenrechte und humanitäre Politik. Kontakt: Simon Schädler, MLaw; wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Institut für Völkerrecht und ausländisches Verfassungsrecht der Universität Zürich. Mitglied der foraus-arbeitsgruppe Völkerrecht. Kontakt: Flavia von Meiss, MLaw, Doktorandin der Universität Bern im Bereich Menschenrechte; Mitglied der foraus-arbeitsgruppe Menschenrechte und humanitäre Politik. Kontakt: Die Autoren/in danken Flavia Kleiner, Nina Burri, Milena Bor, Andreas Kind, Tobias Naef und Corinne Reber für ihre wertvolle Mitarbeit und Nicolas Jakob für die grafische Gestaltung. * Das vorliegende Diskussionspapier der foraus-arbeitsgruppen Völkerrecht und Menschenrechte gibt die persönliche Meinung der Autoren/in wieder und entspricht nicht zwingend derjenigen des Vereins foraus.2 EXECUTIVE SUMMARY Im Juli 2011 veröffentlichten Schweizer Medien Bildmaterial von RUAG- Munition, die in Libyen aufgefunden wurde. Das Kriegsmaterial Schweizer Herkunft wurde angeblich von libyschen Rebellen im Bürgerkrieg verwendet. Schweizer Waffen im Bürgerkrieg: Der Zwischenfall sorgte für politischen Zündstoff. Seit Jahren wird hierzulande die Frage der rechtlichen Kontrolle des Kriegsmaterialexports kontrovers diskutiert. Der dabei geäusserte Hauptvorwurf: Die Unstimmigkeit zwischen Gesetzgebung und Praxis. Vorwurf der Divergenz Laut der vorliegenden Studie besteht tatsächlich eine gewisse Divergenz zwischen Gesetzgebung und Praxis. Diese könnte durch folgende Massnahmen verringert werden: Massnahmen Keine Kriegsmaterialexporte in Problemländer. Der Grossteil an Kriegsmaterialexporten an problematische Endabnehmer lässt sich durch eine strikte Anwendung der bestehenden Gesetze vermeiden. Die zuständige Behörde muss diesen die notwendige Beachtung schenken. Problemexporte Nichtwiederausfuhrerklärungen en strikte anwenden und Verstösse sanktio- nieren. Das Kriegsmaterialrecht sieht vor, Vertragspartner verbindlich zu verpflichten, geliefertes Kriegsgut nicht weiter zu veräussern (sog. Nichtwiederausfuhrerklärungen). Die Praxis der Schweiz ist diesbezüglich inkonsequent: Eine rasche und ernstzunehmende Reaktion der Schweiz durch Sanktionen bei Vertragsbrüchen ist geboten. Nichtwiederausfuhrerklärung Keine Waffengeschäfte hinter verschlossenen Türen: Klare Kommunikatii- on stärkt die Wirtschaft und das Ansehen der Schweiz. Der Kriegsmaterialhandel untersteht der staatlichen Kontrolle. Dies verpflichtet zur Transparenz. Informationen über erteilte oder verweigerte Bewilligungen, verletzte Ausfuhrerklärungen, Kontrollbesuche im Ausland und Gründe für Lieferstopps müssen kommuniziert werden. Transparenz Keine Verwendung von rechtlich unbekannten Begriffen in der Kriegsma- terialverordnung. Die Schweizer Kriegsmaterialverordnung ist Arbeitsgrundlage dafür, ob ein Waffengeschäft bewilligt wird. Die entscheidenden Behörden brauchen hierfür ein taugliches Regelwerk, das mit klaren Begriffen operiert. Eine Änderung von Art. 5 Abs. 2 KMV ist unausweichlich, weil der Begriff verwickelt zu unklar bleibt und international kein Pendant kennt. Änderung Art. 5 Abs. 2 KMV Neutralitätsargument mente e nicht praktikabel zur Frage des Kriegsmaterials. Eine souveräne, die Menschenrechte beachtende Kriegsmaterialexportpraxis lässt sich nicht mit neutralitätspolitischen Argumenten beantworten. Die korrekte und juristisch präzise Anwendung des Schweizer Exportrechts für Kriegsmaterial ist einem je nach politischer Couleur geprägtem Neutralitätsbegriff entschieden vorzuziehen. Neutralitätsargumente foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 2 403 INHALTSVERZEICHNIS EXECUTIVE SUMMARY 2 Inhaltsverzeichnis 3 1 Einleitung 4 2 Facts and Figures 6 3 Kriegsmaterialexporte: Ein Problem für die neutrale Schweiz? Das Neutralitätsrecht und Kriegsmaterialexporte Das kodifizierte Neutralitätsrecht und Kriegsmaterialexporte Völkergewohnheitsrechtliche Neutralitätsregeln und Kriegsmaterialexporte Neutralitätspolitik und Kriegsmaterialexporte Heutige Bedeutung der Neutralität für Kriegsmaterialexporte 12 4 Kriegsmaterialexportrecht: Die Krux zwischen wirtschaftlicher Aussenhandelsfreiheit und rechtlichen Exportschranken Exportrestriktionen für Kriegsmaterial: Eine rechtliche Übersicht Das Schweizer Regime des Kriegsmaterialexportrechts Einleitung: Rechtliche Vorgaben in BV, KMG und KMV Das Auslandgeschäft und die dazu benötigte Einzelbewilligung Die Nichtwiederausfuhrerklärung als Spezial- und Regelfall Zum Verfahren des schweizer Exportkontrollrechts 20 5 Die Bewilligungspflicht nach Art. 5 KMV Die politische Lage im Empfängerstaat Verwicklung in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt Aufrechterhaltung von Frieden, Sicherheit und Stabilität Menschenrechtslage Systematische und schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen Respektierung der Menschenrechte im Empfängerstaat Entwicklungsgrad des Empfängerstaates OECD Liste Bestrebungen der Schweiz im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit Völkerrechtstreue des Empfängerstaats Waffen gegen die Zivilbevölkerung Einhaltung des Völkerrechts Handelsvertrauen in den Empfängerstaat Unerwünschter Endempfänger Haltung anderer Länder aus den gleichen Exportkontrollregimes Schwächen und Probleme von Art. 5 KMV Fazit 36 Literatur- und Materialienverzeichnis 38 Literatur 38 Materialien der Verwaltung und des Parlaments 38 Internetquellen 39 foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 3 404 1 EINLEITUNG Im Juli 2011 veröffentlichten diverse Schweizer Medien Bildmaterial von in Libyen aufgefundener RUAG-Munition, die angeblich von libyschen Rebellen im Bürgerkrieg verwendet wurde. 1 Eine breite Öffentlichkeit fragte sich, wie es dazu kommen konnte. Nachforschungen ergaben, dass die besagte Munition ursprünglich von der Schweiz nach Katar exportiert worden war. Das zuständige Bundesamt, das Staatssekretariat für Wirtschaft (im Folgenden: SECO), reagierte mit einem Lieferstopp und kündigte eine Untersuchung an, die in Katar die Lage vor Ort klären sollte. 2 Am 28. Dezember 2011 meldete das SECO schliesslich, dass der Lieferstopp für Waffen und Munition an Katar aufgrund der Untersuchungsergebnisse wieder aufgehoben worden sei. Das SECO liess verlauten, dass bloss ein logistischer Fehler, der Katar unterlief, Grund für die Schweizer Munition in Libyen gewesen sei. 3 Ein detaillierter Bericht zu den Vorkommnissen wurde bis dato nicht vorgelegt. RUAG- Munition in Libyen Dieser Zwischenfall bot erneut Zündstoff für eine breite öffentliche Diskussion um die Schweizer Waffenexporte. Seit Jahren ist die Frage der rechtlichen und praktischen Kontrollmöglichkeit des Kriegsmaterialexports kontrovers und umstritten. Wiederholt sorgten Berichte über Schweizer Waffenlieferungen in Kriegsgebiete für Schlagzeilen: Im Dunstkreis der Affäre Oerlikon-Bührle in den späten 1960er Jahren, auf dem Höhepunkt der Menschenrechtsverletzungen im Biafrakonflikt mit geschätzten 1 bis 2 Millionen Opfern, geriet die Schweiz in Kritik. Ebenso prägte die Affäre Pilatus in den späteren 1970er Jahren die Aussenwahrnehmung der Schweiz. Die Skandale, Ungereimtheiten und Missgeschicke reichen bis in die Gegenwart und sorgen immer wieder für politischen Zündstoff. Brennpunkt Waffenhandel Der Schweizer Souverän hatte am 29. November 2009 zum dritten Mal seit 1972 darüber abzustimmen, ob Schweizer Kriegsmaterialexporte gänzlich verboten werden sollten. Auch diesmal scheiterte die Initiative Für ein Verbot von Kriegsmaterial-Exporten an der benötigten Mehrheit von Volk und Ständen. Im Vorfeld der letzten Abstimmung hatten sich 70 Rechtsprofessoren kritisch in einem offenen Brief zur Praxis der Schweizer Behörden geäussert, die ihrer Meinung nach zur helvetischen Gesetzgebung im Widerspruch stand. Sie warfen der Verwaltung eine Divergenz zwischen Gesetzgebung und Praxis vor. Ein Jahr nach den weitreichenden Umwälzungen durch den arabischen Frühling 2011 stellt sich die Frage erneut, welche Konsequenzen die veränderte Situation und die politische Lage in den betroffenen Ländern mit sich bringt und ob eine dringende Änderung der Exportpraxis der Schweiz erforderlich ist. Aktuelle Situation 1 Anstelle vieler: Bericht Libysche Aufständische schießen mit Schweizer Munition des Schweizer Fernsehens in der Hauptausgabe der Tagesschau, 20. Juli Swissinfo.ch, Ruag-Munition in Libyen: SECO plant Besuch in Katar, 27. Juli NZZ, Schweiz darf wieder Waffen an Katar liefern, 28. Dez foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 4 405 Die schweizerischen Kriegsmaterialexporte befinden sich seit jeher in einem politischen Spannungsfeld zwischen Moral, wirtschaftlichen Interessen, der Aufrechterhaltung einer autonomen Rüstungsindustrie und rechtlichen Regelungen. Die allgemeine Problematik des Kriegsmaterialexports wird in der Schweiz durch zwei Besonderheiten ergänzt: Einerseits verfügt die Schweiz im internationalen Vergleich über eine sehr restriktive Kriegsmaterialexport- Gesetzgebung und andererseits zeichnet sie sich durch ein Neutralitätsverständnis aus, welches sie von anderen Kriegsmaterial exportierenden Staaten unterscheidet. Schweizerische Eigenheiten Das vorliegende foraus-diskussionspapier untersucht, erklärt und diskutiert das komplexe und vielschichtige System des schweizerischen Kriegsmaterialexports und zeigt kritische oder rechtstaatlich bedenkliche Untiefen und Problemkreise auf. Insbesondere wird der Vorwurf der Divergenz zwischen Praxis und Gesetzgebung auf den Prüfstand gestellt. Ziel ist es, zu einem besseren Verständnis gegenwärtiger und zukünftiger Diskussionen beizutragen. Dabei sollen unabdingbare Verbesserungsmöglichkeiten für die aktuelle Gesetzgebung und Praxis präsentiert und erläutert werden. Inhalt des Diskussionspapiers Durch eine Darstellung der zentralen Statistiken wird im zweiten Kapitel eine Übersicht der Relevanz des schweizerischen Kriegsmaterialexports vermittelt. Im dritten Kapitel wird dargelegt, welchen Einfluss das Schweizerische Neutralitätsverständnis auf Entscheide im Bereich des Kriegsmaterialexports hat. Im vierten Kapitel wird das geltende Exportkontrollregime für Kriegsmaterial erläutert, um dann im fünften Kapitel der Studie explizit auf die einzelnen Prüfkriterien der Bewilligungspflicht nach Art. 5 Kriegsmaterialverordnung (im Folgenden: KMV) einzugehen. Dabei wird hauptsächlich untersucht, ob die aktuellen gesetzlichen Bestimmungen eine ausreichend restriktive Rechtsgrundlage darstellen, um der besonderen Position der Schweiz gerecht zu werden, und wie es um ihre ausreichend klare Formulierung steht. Eine gute Gesetzesgrundlage reicht nicht aus: Im Mittelpunkt steht die Frage, ob das geltende Recht eine transparente Praxis überhaupt erst ermöglicht. Gleichermassen muss die Frage beantwortet werden, ob die vom zuständigen Bundesamt SECO gepflegte Praxis der geltenden Gesetzeslage ausreichend Beachtung schenkt. Ziel des Diskussionspapiers foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 5 40 6 2 FACTS AND FIGURES Mit Ausnahme des Jahres 2005 nahm der Export von Kriegsmaterial zwischen 2000 und 2009 stetig zu. 4 Erst mit der Revision der Kriegsmaterialverordnung und der damit verbundenen Verschärfung der Exportpraxis im Jahre 2009 wurde dieser Trend etwas gestoppt waren die Zahlen rückläufig. Augenfällig ist: 2011 stellt dagegen ein Rekordjahr mit Exporten in der Höhe von Millionen Franken dar. Laut Angaben des SECO wird die Zunahme von 36% gegenüber dem Vorjahr massgeblich durch die Ausfuhr von unbewaffneten militärischen Trainingsflugzeugen in die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) begründet, deren Export normalerweise nicht dem Kriegsmaterialgesetz, sondern dem Güterkontrollgesetz unterliegt. Hätte man die besagten Exporte in die VAE wie gewöhnlich üblich nicht als Waffen-, sondern als blosse Güterexporte (solche unterstehen nicht dem strikten Waffenexportgesetz!) bezeichnet und in der Statistik dementsprechend aufgeführt, wäre der Export 2011 mit den Zahlen von 2010 vergleichbar (614.6 Millionen Franken). Ausfuhr von Kriegsmaterial 4 Sämtliche Angaben wurden der SECO-Homepage Zahlen und Statistiken entnommen. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 6 40 7 Auch im Spitzenjahr 2011 betrug der Anteil des Kriegsmaterialexports am Gesamtexportvolumen der Schweiz nur 0.42%. Es ist offensichtlich: die Bedeutung von Kriegsmaterial für die schweizerische Gesamtwirtschaft darf angesichts dieses marginalen Anteils nicht überschätzt werden. Kunstgegenstände und Antiquitäten machen beispielsweise immer noch rund das Doppelte am Gesamtexportvolumen aus. 5 Anteil am Gesamtvolumen 5 Bundesamt für Statistik, Aussenhandel nach Verwendungszweck, foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 7 40 8 Die oben erwähnten Trainingsflugzeuge im Wert von Millionen Franken sorgten dafür, dass die Vereinigten Arabischen Emirate 2011 das grösste Abnehmerland der Schweiz waren (Gesamtexportvolumen im Wert von Millionen Franken). An zweiter Stelle folgt Deutschland, das 2010 noch auf Platz 1 stand. Die 2009 erfolgte Praxisänderung, keine Waffen mehr nach Saudi- Arabien zu liefern, zeigte 2011 ihre Wirkung. Saudi-Arabien fiel im Vergleich zum Vorjahr vom 2. auf den 10. Platz zurück. Neben Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten sind die USA (Platz 6) das einzige nichteuropäische Land unter den Top 10 der Empfängerländer. Top Exportländer foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 8 409 3 KRIEGSMATERIALEXPORTE: E: EIN PROBLEM FÜR DIE D NEUTRALE SCHWEIZ? Der Bundesrat hielt im Aussenpolitischen Bericht 2011 fest, dass in der Praxis Neutralitätsgesichtspunkte eine wichtige Rolle bei der Ausfuhr von Kriegsmaterial spielen. 6 Auch im politischen und rechtlichen Diskurs kommt häufig rasch und mit ausgeprägt helvetischem Reflex das Neutralitätsargument ins Spiel. Ist diese Argumentation berechtigt? Dieses Kapitel soll aufzeigen, wie die permanente Neutralität der Schweiz den Kriegsmaterialexport unseres Landes beeinflusst. Dabei muss essentiell für eine konzise Beantwortung von Neutralitätsfragen zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik unterschieden werden. Neutralitätsargument 3.1 DAS NEUTRALITÄTSRECHT UND KRIEGSMATERIALEXPORTE Zum Verständnis der relevanten neutralitätsrechtlichen Regeln des Kriegsmaterialexports müssen sowohl das klassische, kodifizierte Neutralitätsrecht als auch das zeitlich nachfolgende Völkergewohnheitsrecht beachtet werden. Diese umfassende Betrachtungsweise zeigt auf, wie sich die neutralitätsrechtlichen Bestimmungen in Bezug auf den Kriegsmaterialexport im Laufe der Zeit verändert haben. Neutralitätsrecht DAS KODIFIZIERTE NEUTRALITÄTSRECHT UND KRIEGSMATERIALEXPORTE Die wichtigsten kodifizierten Neutralitätsbestimmungen finden sich in den zwei Haager Abkommen von Es handelt sich zum einen um das V. Haager Abkommen über den Landkrieg 7 (im Folgenden: V. Haager Abkommen), zum anderen um das XIII. Haager Abkommen über den Seekrieg (im Folgenden: XIII. Haager Abkommen). 8 Die Mehrheit der Normen in den Haager Abkommen gilt spätestens seit ihrer Kodifikation als Völkergewohnheitsrecht. Ihr Inhalt ist damit auch für Nicht-Vertragsstaaten verbindlich. Kodifiziertes Neutralitätsrecht Die für den Kriegsmaterialexport zentrale Regelung findet sich in Art. 6 des XIII. Haager Abkommens. Diese bestimmt, dass die von einer neutralen Macht aus irgendwelchen Gründen unmittelbar oder mittelbar bewirkte Abgabe von Kriegsschiffen, Munition oder sonstigem Kriegsmaterial verboten ist. Obwohl sich diese Regelung im Abkommen über den Seekrieg befindet, ist sie analog auch auf den Land- und Luftkrieg anzuwenden. 9 Die staatliche Lieferung (Staat als Verkäufer) von Kriegsmaterial an eine Partei, die sich in einem internationa- Art. 6 des XIII. Haager Abkommens 6 Aussenpolitischer Bericht 2011: Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs vom 18. Oktober 1907 (SR ). 8 Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte im Falle eines Seekriegs vom 18. Oktober 1907 (SR ). 9 Pieper (1997): 70. Dies war eine erste völkergewohnheitsrechtliche Anpassung der neutralitätsrechtlichen Regelungen des Kriegsmaterialexports. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 9 4010 len bewaffneten Konflikt befindet, ist einem neutralen Staat somit untersagt. Laut Art. 7 des V. und XIII. Haager Abkommens ist der neutrale Staat hingegen nicht verpflichtet, die für Rechnung des einen oder anderen Kriegführenden erfolgende Ausfuhr oder Durchfuhr von Waffen, Munition und überhaupt von allem, was einem Heer oder einer Flotte von Nutzen sein kann, zu verhindern. Nach einer zeitgenössischen grammatikalischen Auslegung wird darunter verstanden, dass der private Handel gemäss den Haager Abkommen von 1907 grundsätzlich erlaubt ist. Einschränkungen ergeben sich nur aus dem Art. 9 des V. und XIII. Haager Abkommens, der vorsieht, dass im Falle staatlicher Beschränkungen oder Verboten des privaten Kriegsmaterialhandels diese gleichmässig auf die Kriegsführenden angewendet werden müssen. Privater Waffenhandel erlaubt Zur Zeit der Haager Abkommen waren die staatlichen Organe noch nicht für die Kontrolle des privaten Kriegsmaterialhandels zuständig. Wir finden heute zweifellos eine vollständig andere Ausgangslage als 1907 vor. Heute mehr als ein Jahrhundert und zwei schreckliche Weltkriege später unterliegt aller Handel mit Waffen einer staatlichen Bewilligungspflicht. Es muss folglich überprüft werden, inwiefern sich durch die Staatenpraxis der letzten hundert Jahre neue völkergewohnheitsrechtliche Neutralitätsregeln gebildet haben. Mit anderen Worten: Aus völkerrechtlicher Sicht stellte es eine unhaltbare Verkürzung der Tatsachen dar, einzig die Regelungen von 1907 als Rechtsgrundlagen anzuwenden. Für das Völkerrecht gilt, den Blick immer auch auf die konkrete Praxis der Staaten zu richten bildet sich daraus im Laufe der Zeit eine neue Herangehensweise für Konflikte und Fragen, kann dies zu Völkergewohnheitsrecht führen. Völkergewohnheitsrecht stellt ebenso wie Verträge eine der Quellen von Rechtsgrundsätzen dar, die von Staaten beachtet werden müssen. Dies gilt fraglos auch für die Schweiz. Veraltete Rechtsgrundlagen? VÖLKERGEWOHNHEITSRECHTLICHE NEUTRALITÄTSREGELN UND KRIEGSMATERIALEXPORTE Der Kriegsmaterialexport war im 20. Jahrhundert einem starken Wandel ausgesetzt. Die Staatenpraxis lässt darauf schliessen, dass eine grosse Mehrheit der Staaten eine politische Entscheidung der Regierung für den Kriegsmaterialexport (im Falle der Schweiz: eine Bewilligung nach dem Kriegsmaterialexportrecht) als essentiell erachtet. Auf Grund dieser Entwicklungen ist ersichtlich, dass eine Unterscheidung zwischen privatem und staatlichem Kriegsmaterialexport diese ist Grundlage der Haager Abkommen - für die gegenwärtige Staatengemeinschaft nicht mehr sinnvoll ist. Wandel der Staatenpraxis Diese Änderung hatte zur Folge, dass sich neues Völkergewohnheitsrecht in Bezug auf den Kriegsmaterialexport neutraler Staaten gebildet hat. Die Gleichbehandlungsnorm nach Art. 9 der Haager Abkommen ist hinsichtlich privaten Neues Völker- foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 10 4011 Kriegsmaterialhandels zu einer Enthaltungspflicht erstarkt. 10 Privater Kriegsmaterialhandel mit den Kriegsparteien ist daher im Falle eines internationalen bewaffneten Konflikts nicht mehr zulässig. Zusammenfassend gilt: Das heutige Neutralitätsrecht verbietet es den Organen eines neutralen Staates, eine kriegsführende Partei mit Kriegsmaterial zu beliefern. Beliefert der neutrale Staat z.b. die Schweiz einen Staat im Krieg mit Waffen, bedeutet dies völkerrechtlich, damit für diese Seite Partei zu ergreifen, sich in den Konflikt einzumischen und somit nicht mehr neutral zu sein. 11 gewohnheitsrecht Dennoch: Die Schweiz scheint in Bezug auf das Neutralitätsrecht immer noch zwischen privatem und staatlichem Kriegsmaterialhandel zu unterscheiden, obwohl diese Unterscheidung einem veralteten neutralitätsrechtlichen Verständnis entspricht. So stützte sich der Aussenpolitische Bericht von 2007 auf die traditionellen Regeln der Haager Abkommen: Das Festhalten an alten Traditionen Aus rechtlicher Sicht ist [ ] zwischen dem Kriegsmaterial zu unterscheiden, das der Schweiz gehört und das aufgrund des Neutralitätsrechts nicht in einen kriegführenden Staat exportiert werden darf, und den Kriegsmaterialexporten privater Unternehmen, die gemäss Neutralitätsrecht nicht verboten sind. Es gilt jedoch zu beachten, dass ein neutraler Staat rechtlich verpflichtet ist, die von ihm beschlossenen Einschränkungen gegenüber allen Staaten anzuwenden, die an einem internationalen bewaffneten Konflikt beteiligt sind. Das Bundesgesetz und die Verordnung über das Kriegsmaterial sind selbstverständlich entsprechend den neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen anzuwenden. 12 Die Schweiz hat die völkergewohnheitsrechtliche Verpflichtung gleichermassen insoweit umgesetzt, als nach Art. 5 Abs. 2 lit. a der Kriegsmaterialverordnung (KMV) keine Bewilligung zum Kriegsmaterialexport ausgesprochen wird, falls das Bestimmungsland in einen internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist. 13 Auf innerstaatlicher Ebene wurde damit eine Unterbindung des privaten Waffenhandels im Falle internationaler bewaffneter Konflikte garantiert, obwohl auf völkerrechtlicher Ebene immer noch an einer veralteten Interpretation der Haager Konventionen festgehalten wird. Eine widersprüchliche Situation. Der Aussenpolitische Bericht 2012 wäre daher eine gute Möglichkeit, von dieser neutralitätsrechtlichen Betrachtungsweise, der Trennung von privatem und staatlichem Kriegsmaterialexport, abzukommen. 14 In einem Punkt hat das Neutralitätsrecht jedoch immer noch einen Einfluss auf die Rüstungsexportregeln: bei der Definition eines internationalen bewaffneten Konflikts nach Art. 5 Umsetzung auf innerstaatlicher Ebene 10 Oeter (1992): Oeter (1992): Aussenpolitischer Bericht 2007: Mehr zum Begriff verwickelt unter Im Aussenpolitischen Bericht 2011 wurde diese Chance nicht wahrgenommen. Auch dieser verweist darauf, dass Beschränkungen der Lieferung von Kriegsmaterial durch private Unternehmen gleichmässig auf die Parteien eines internationalen bewaffneten Konflikts anzuwenden sind (Aussenpolitischen Bericht 2011: 127 f). Dieser Satz lässt den Schluss zu, dass immer noch zwischen privatem und staatlichen Handel unterschieden wird. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 11 4012 Abs. 2 lit. a KMV. 15 Liegt beispielsweise ein UNO-Mandat vor, ist dies nach schweizerischem Neutralitätsrechtsverständnis kein internationaler bewaffneter Konflikt. Dagegen ist das Neutralitätsrecht keine Hilfe bezüglich der Feststellung von internen Konflikten, da das Neutralitätsrecht nur bei internationalen bewaffneten Konflikten aktualisiert wird NEUTRALITÄTSPOLITIK UND KRIEGSMATERIALEXPORTE Neutralitätspolitik wird von der Schweizerischen Eidgenossenschaft gemeinhin als die Gesamtheit der Massnahmen, die der dauernd neutrale Staat in Eigeninitiative und ungeachtet der mit dem Neutralitätsrecht verbundenen Verpflichtungen ergreift, um die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit seiner Neutralität zu gewährleisten, verstanden. 17 Es liegt im freien Ermessen des Bundesrates, über die neutralitätsrechtlichen Regelungen hinausgehende neutralitätspolitische Aspekte zu berücksichtigen. In Bezug auf Kriegsmaterialexporte wird hierbei insbesondere die Beurteilung von Ausfuhrgesuchen für Kriegsmaterial in Gebiete, in denen es zwar keinen bewaffneten Konflikt, jedoch politische Spannungen gibt oder ein Konflikt auszubrechen droht, beachtet. 18 Neutralitätspolitik Augenfällig ist, dass eine Analyse der Bewilligungskriterien nach Art. 5 KMV darauf schliessen lässt, dass die propagierte Neutralitätspolitik in Bezug auf Kriegsmaterialexporte keineswegs im freien Ermessen des Bundesrates liegt, sondern dass (innerstaatliche) rechtliche Kriterien berücksichtigt werden müssen. Die erwähnten Kriterien in Art. 5 KMV dienen alle schon unabhängig von der Neutralitätspolitik der Evaluation, ob in einem Gebiet Spannungen herrschen oder ein Konflikt auszubrechen droht. 19 Der neutralitätspolitische Ermessensspielraum des Bundesrates spielt daher im Zusammenhang mit Kriegsmaterialexporten kaum eine eigenständige Rolle, da das innerstaatliche Recht die Frage nach der Wahrscheinlichkeit eines bewaffneten Konfliktes bereits abdeckt. Keine eigenständige Rolle 3.3 HEUTIGE BEDEUTUNG DER NEUTRALITÄT FÜR KRIEGSMATERIALEXPORTE In der Praxis ist das Neutralitätsrecht heutzutage nur noch hinsichtlich der Definition von international bewaffneten Konflikten relevant. Auch der Einfluss der Neutralitätspolitik auf Kriegsmaterialexporte kann als beschränkt eingestuft werden, da die Anwendung der rechtlichen Kriterien der Kriegsmaterialgesetzgebung kaum Platz für zusätzliche neutralitätspolitische Ausführungen des Bundesrates lassen. Das Neutralitätsargument kann daher in den meisten Fällen vernachlässigt werden und sollte in keiner Hinsicht Kriegsmaterialex- Marginaler Gesamteinfluss 15 Antwort BR auf Anfrage Lang ( ). Siehe mehr zu diesem Kriterium unter Siehe auch Offener Brief von 70 Rechtsprofessoren. 17 Aussenpolitischer Bericht 2007: Aussenpolitischer Bericht 2007: Mehr zu den einzelnen Kriterien unter 5. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 12 4013 port-diskussionen prägen. Wichtig ist, den Export von Kriegsmaterialgut nicht unter einem umstrittenen, zuweilen obskuren Neutralitätsbegriff zu prüfen, sondern demokratische und rechtsstaatlich taugliche Normen hierfür anzuwenden. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 13 4014 4 KRIEGSMATERIALEXPORTRECHT: RECHT: DIE KRUX ZWISCHEN WIRTSCHAFTLICHER AUSSENHANDELSFREIHEIT UND RECHTLICHEN EXPOR PORTSCHRANKEN Das Globalisierungszeitalter ist deutlich geprägt davon, dass Staaten zunehmend weniger Bereiche des Wirtschaftslebens kontrollieren können. Dieser Kontrollverlust wird oft kritisiert. Der Handel mit Kriegsmaterial ist ein Wirtschaftssektor, der noch immer einer starken Überwachung unterliegt. 20 Dass die Staaten auch die Schweiz verpflichtet sind, eine Ausfuhrkontrolle durchzuführen, lässt sich auf eine Vielzahl internationaler, politischer, vertraglicher sowie informeller Verpflichtungen zurückführen. Eine Übersicht über die rechtlichen Instrumente dieses Regelungsgegenstandes in der Schweiz zeigt folgendes Kapitel. Nötige Ausfuhrkontrolle 4.1 EXPORTRESTRIKTIONEN FÜR KRIEGSMATERIAL: EINE RECHTLICHE ÜBERSICHT Kernbereich der Schweizer Ausfuhrkontrolle für Kriegsgut ist das Kriegsmaterialexportrecht. Es ist die Rechtsgrundlage zur Erteilung und Sistierung von Bewilligungen für den Umgang mit Kriegsmaterial. Zweck ist, mittels Kontrolle des Kriegsmaterialhandels die internationalen Verpflichtungen und aussenpolitischen Grundsätze der Eidgenossenschaft zu wahren. 21 Vorliegendes foraus- Diskussionspapier legt seinen Fokus schwergewichtig auf die Ausgestaltung des Kriegsmaterialrechts und zeigt offene Fragen diesbezüglich auf. Kriegsmaterialexportrecht Im Vorfeld müssen zum besseren Verständnis einige wichtige Abgrenzungen vorgenommen werden. Die Kriegsmaterialmaterie ist komplex und technisch, die Abgrenzung zwischen Waffen und blossen Gütern kann aber von grösster Brisanz sein. Als Merksatz gilt es vorauszuschicken: Sind waffenähnliche Güter auch zivil verwendbar (z.b. Lastwagen, Sportgerät, Polizeiwaffen, Flugzeuge) sind dies keine Waffen. Güter unterstehen dem Güterkontrollrecht. Das Güterkontrollrecht ist im Vergleich zum Kriegsmaterialrecht viel weniger strikt und findet medial kaum Beachtung. Das Güterkontrollrecht ist bei Fragen des Kriegsmaterialexports nur subsidiär anwendbar: Es gilt ausschliesslich für Güter, die sowohl zivil als auch militärisch Verwendung finden. Diese so genannten Dual-Use Use-Güter werden vom Kriegsmaterialrecht explizit nicht erfasst. Dem Kriegsmaterialrecht unterstehen Waffen, Munition und Ausrüstungsgegenstände die nicht auch zivil verwendbar (mit anderen Worten: nur militärisch verwendbar) sind. Diese Waffen entsprechen primär der sogenannten Munitions List der Vereinbarung von Wassenaar. 22 Besondere militärische Güter sind Güter, die zwar von der Munitions List des WA erfasst werden, aber kein Kriegsmaterial sind. Diese besonderen militärischen Güter unterstehen nicht Güter oder Waffen? 20 Künzli (2008): Zusätzlich nennt Art. 1 des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) als Zweck der Rüstungskontrolle, dass die aussenpolitischen Grundsätze gewahrt werden sowie die Aufrechterhaltung einer an die Bedürfnisse der Landesverteidigung angepassten industriellen Kapazität. 22 Vgl. Liste des Kriegsmaterials im Anhang 1 der Kriegsmaterialverordnung. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 14 4015 den strengeren Vorgaben des Schweizer Kriegsmaterialrechts sondern dem weitaus milderen Güterkontrollrecht. Art. 3 lit. c des Güterkontrollgesetzes (GKG) verdeutlicht dies: Güter, die zwar eindeutig für militärische Zwecke hergestellt oder verändert wurden und trotzdem keine Waffen sind, unterstehen nicht dem Kriegsmaterialrecht. 23 Diese Bestimmung ist schwer verständlich. Sie stellt nicht auf konkreten Lebenssachverhalten ab, sondern auf begriffsdogmatischen Kriterien. Diese angeführten technisch-juristischen Formulierungen verlangen nach Veranschaulichung und Erklärung. Ein (in diesem Kontext fiktives) Beispiel: Wenn die Schweiz Sportflugzeuge ins Ausland liefert, kann dies im Rechtssinn nie Kriegsmaterial sein selbst dann nicht, wenn diese mit wenigen Handgriffen vom Trainingsflugzeug zum bewaffneten Kampfflugzeug umgerüstet werden können. Kurzum: Exportierte Güter, auch wenn sie als solche verwendet werden können, sind keine Waffen. Gleiche Beispiele liessen sich für Sport- oder Jagdwaffen, Munition für Polizeidienste oder geländetaugliche Fahrzeuge machen; sind diese auch zivil verwendbar, unterstehen sie nie dem Waffenexportrecht. Dabei spielt es keine Rolle, ob Sport- und Jagdwaffen, Munition oder Jeeps im konkreten Fall dann militärisch verwendet werden. Nach Schweizer Recht werden sie als blosse Güter nicht als Waffen exportiert. Diese Unterscheidung kann sehr heikle Folgen haben: Exportiertes Material kann klarerweise militärische Verwendung finden, stellt aber gemäss Definition keine Waffe dar. 24 Die strengen Ausfuhr- und Bewilligungsbestimmungen des Kriegsmaterialrechts sind dann nicht anwendbar. Konkret würde ein fiktiver Fall etwa folgendermassen aussehen: Ein afrikanisches Land schwelende Bürgerkriege und Konflikte sind bekannt bestellt von der Schweiz Trainings- und Sprühflugzeuge für die Landwirtschaft und zum Transport von Weizen oder Ärzten. Aus juristischer Sicht kann es sich dabei nicht um Waffen handeln, unbesehen von der Tatsache, ob der Frachtraum tatsächlich mit Weizen oder anderem Transportgut gefüllt wird. In einem sehr engen Rahmen kann das heute noch geltende Aussenwirt- 23 Künzli bezeichnet das Güterkontrollrecht denn auch als recht zahnloses Regelwerk, welches als Ermächtigungsgesetz dem Bundesrat keine Kompetenzen zu Eingriffen in die Aussenwirtschaft ermöglicht, sondern lediglich einen autonomen Nachvollzug internationaler Verpflichtungen darstellt. Siehe Künzli (2009): 143; zum Bundesgesetz allgemein vgl. Biaggini/Lienhard/Richli/Uhlmann (2009): An dieser Stelle ist deutlich darauf hinzuweisen, dass das SECO oder der Bundesrat gut beraten sind, potentiell problematische Gütergeschäfte nicht unter den weiteraus milderen Bestimmungen des Güterkontrollgesetzes zu prüfen, sondern die strengeren Kriterien des Kriegsmaterialrechts anzuwenden. Diese Fallkonstellation liegt vor, wenn Geschäfte zur Bewilligungsprüfung vorgelegt werden, bei denen keineswegs ausgeschlossen werden kann, dass z.b. besondere militärische Güter als Waffen eingesetzt werden. Obwohl juristisch in solchen Fälle die Prüfung nach dem Güterkontrollregime möglich ist, ist dieses Vorgehen risikoreich. Im Sinne einer sensibleren Gefahreneinschätzung ist die nach unserer Ansicht richtige Vorgehensweise, solche Geschäfte den strengeren Prüfkriterien des Kriegsmaterialrechts zu unterziehen, auch wenn bloss vage Vermutungen vorliegen, dass die Güter als Waffen verwendet werden sollen. Die neuere Vorgehensweise des Bundes in dieser Hinsicht ist lobenswert, indem z.b. militärische Trainingsflugzeuge in die Vereinigten Arabischen Emirate dem Kriegsmaterialrecht unterstellt wurden, obwohl eine Prüfung nach Güterkontrollrecht formaljuristisch ausreichend wäre. Liegen in einem konkreten Fall Hinweise vor, dass z.b. eine Waffenaufnahme vorbereitet werden könnte, ist die Anwendung des KMG strikte vorzuziehen: vgl. hierzu Medienmitteilung SECO vom foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 15 4016 schaftsgesetz (AWG) für gewisse Eingriffe in den Handel mit Kriegsmaterial hinzugezogen werden. Die darin enthaltenden Massnahmen sollen hauptsächlich die Störung der Schweizer Wirtschaft bekämpfen und sind binnenwirtschaftlich motiviert. Das Gesetz ist kaum geeignet, völkerrechtswidrige Auswirkungen des unkontrollierten Handels mit Kriegsmaterial zu unterbinden es ist ein Instrument für pathologische Notfälle. 25 Aussenwirtschaftsgesetz Lediglich dem Nachvollzug von Sanktionen der UNO, der EU oder wichtiger Handelspartner der Schweiz dient das Embargogesetz (EmbG). 26 Dem Bundesrat wird darin die Kompetenz erteilt, (Waffen-)Lieferungen an andere Länder zu stoppen. Dies kann gestützt auf für die Schweiz bindenden Resolutionen des UN-Sicherheitsrates erfolgen oder aufgrund von Embargos, welche die Schweiz freiwillig nach Vertrauensprinzip vollzieht. Embargogesetz Der Handel mit Kriegsmaterial entspricht einem wirtschaftlichen und militärischen Bedürfnis einzelner Akteure in der Schweiz. Eine staatliche Kontrolle, besonders aber Verbote oder Beschränkungen von Exporten können teilweise schwerwiegend in das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit eingreifen. Oft wird das Argument angeführt, dass bei allzu strikten Exportkontrollen die Schweizer Wirtschaft gegenüber dem Ausland benachteiligt werde. Der Export von Kriegsmaterial profitiert klarerweise von der Wirtschaftsfreiheit. Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit als Grund- und Menschenrecht bedürfen einer rechtsstaatlichen Rechtfertigung nach Art. 36 BV wie andere Grundrechte auch. Eine Vielzahl rechtlicher Instrumente findet als Gesetzesgrundlage Verwendung. Aus Sicht der betroffenen Unternehmen kann argumentiert werden, dass die meisten der beschriebenen Bundesgesetze die Problematik und Auswirkungen des Handels mit Kriegsmaterial bloss streifen, ohne sie umfassend zu regeln. Für Eingriffe in Grundrechte wird eine genügende Gesetzesgrundlage benötigt. Hauptinstrument ist das schweizerische Bewilligungssystem nach dem Kriegsmaterialgesetz. Es steht im Mittelpunkt folgender Abschnitte. Wirtschaftsfreiheit 4.2 DAS SCHWEIZER REGIME DES KRIEGSMATERIALEXPORTRECHTS EINLEITUNG: RECHTLICHE VORGABEN IN BV, KMG UND KMV Die Schweizerische Bundesverfassung nimmt sich der Problematik des Umgangs mit Kriegsmaterial in Art. 107 Abs. 2 BV an. Dabei wird dem Bund die Kompetenz übertragen, Herstellung, Beschaffung und Vertrieb von Kriegsmaterial zu überwachen und Regeln über die Ein-, Aus- und Durchfuhr zu erlassen. Das Bundesgesetz über das Kriegsmaterial (KMG) sowie die Verordnung über das Kriegsmaterial (KMV) soll dieser Aufgabe gerecht werden. Im Anhang der KMV führt der Bundesrat Güter auf, welche als Kriegsmaterial bezeichnet Kriegsmaterial? 25 Künzli (2008): 273 f. 26 Laut Botschaft zum EmbG sind dies vor allem die EU, die USA, Kanada und Mexiko. Zum Bundesgesetz allgemein vgl. Biaggini/Lienhard/Richli/Uhlmann (2009): 112. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 16 4017 werden. 27 Ein Blick in die Liste zeigt eine Vielzahl von Feuerwaffen, Panzern, Kriegsschiffen, Waffensystemen und dazugehöriger Software. Art. 5 KMG bestimmt gleichzeitig, dass alles was auch für zivile Zwecke verwendbar ist kein Kriegsmaterial ist. Diese Dual-Use-Güter entziehen sich, wie weiter oben bereits erwähnt, explizit der Kontrolle des Kriegsmaterialrechts. 28 Wer sich am Waffengeschäft in der Schweiz beteiligen will, benötigt nach Art. 9 KMG eine Grundbewilligung des Bundes. Wurde diese erteilt, muss nach Art. 12 ff. KMG eine zusätzliche Bewilligung (Einzelbewilligung) beantragt werden, wenn Kriegsmaterial vermittelt, importiert, durchgeführt, gehandelt oder ausgeführt werden soll. Handelt es sich in diesem Sinn um ein Auslandgeschäft nach Art. 22 KMG, kommen die Bewilligungskriterien nach Art. 5 ff. KMV zum Tragen. Bereits die Bestimmung in Art. 22 KMG sieht vor, dass Exportbewilligungen nur erteilt werden dürfen, wenn das Vorgehen dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widerspricht. Mit anderen Worten nimmt Art. 22 KMG bereits eine abstrakte Prüfung von Art. 5 KMV vor und ermöglicht unter Umständen Einschränkungen. Bewilligungspflicht An dieser Stelle muss erwähnt werden: Unterlieferanten, Kriegsmaterialexporteure zuhanden der Schweizer Armee und gewerbsmässige Feuerwaffen- und Sprengstoffhändler brauchen für ihre Tätigkeiten nach schweizerischem Kriegsmaterialrecht keine Grundbewilligung. Einer Einzelbewilligung bedarf es hingegen gemäss Aussagen des SECO immer. Gleiches gilt für Dienstleistungen wie technische Unterstützung, Ausbildung und Unterhalt sowie zur Finanzie- rung von Kriegsmaterialgeschäften schäften DAS AUSLANDGESCHÄFT UND DIE DAZU BENÖTIGTE EINZELBEWILLIGUNG Der Bundesrat geriet in den letzten Jahren sowohl auf dem politischen Parkett als auch in der rechtswissenschaftlichen Lehre immer wieder in Kritik, weil die Ausfuhrkriterien in Art. 5 KMV zu unpräzise seien. 30 Obwohl der Bundesrat stets die Ausgewogenheit seiner Praxis beteuerte, wurde mit Art. 5 Abs. 2 KMV im August 2008 eine Anschlussklausel in die KMV eingefügt. Auslandgeschäfte werden somit heute nunmehr wenn auch nach unserer Ansicht im Detail rechtssystematisch nicht ganz nachvollziehbar in einem zweistufigen Verfahren geprüft. Auslandgeschäft 27 Die im Anhang zur KMV aufgeführten Güter entstammen der sog. Munitions Lists der Vereinbarung von Wassenaar. Siehe mehr dazu unter Künzli (2009): 143; Egli (2005): 677; Biaggini/Lienhard/Richli/Uhlmann (2009): 109; Botschaft Revision KMG: Dies blieb im Rahmen der Totalrevision des KMG nicht unkritisiert. Vgl. hierzu Künzli (2008): 241; Stellungnahme BR Bericht GPK 1990: 986 ff.; Botschaft Revision KMG: Siehe dazu Künzli (2008): 562 ff.; Egli (2005): 678; Künzli (2009): 142. foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 17 4018 DER ERSTE SCHRITT: ABSOLUTE AUSSCHLUSSGRÜNDE NACH ART. 5 ABS. 2 KMV Art. 5 Abs. 2 KMV nennt 5 Fälle, in welchen Auslandgeschäfte mit Kriegsmaterial absolut verboten sind. Dies sind Fälle, Art. 5 Abs. 2 KMV in denen das Bestimmungsland in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist; in denen das Bestimmungsland Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzt; in denen es sich beim Bestimmungsland um einen der am wenigsten entwickelten Staaten handelt; 31 Absolute Gründe in denen im Bestimmungsland ein hohes Risiko besteht, dass die Waffen gegen die Zivilbevölkerung verwendet werden; in denen das Risiko besteht, dass die Waffen an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben werden DER ZWEITE SCHRITT: GÜTERABWÄGUNG NACH ART. 5 ABS. 1 KMV Erst wenn verbindlich feststeht, dass keiner der genannten absoluten Gründe die Bewilligung eines Auslandgeschäftes rechtlich verunmöglicht, sind die Behörden verpflichtet, die weiteren Kriterien nach Art. 5 Abs. 1 KMV zu berücksichtigen. Es handelt sich dabei um eine Güterabwägung, die den entscheidenden Behörden einen relativ grossen Ermessensspielraum belässt. Die Verordnung schreibt den entscheidenden Instanzen vor, folgende relative Kriterien in ihre Entscheidung einfliessen zu lassen: Art. 5 Abs. 1 KMV die Aufrechterhaltung des Friedens, der internationalen Sicherheit und Stabilität; die Respektierung der Menschenrechte und der Verzicht auf Kindersoldaten im Bestimmungsland; die Schweizer Bestrebungen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit; Relative Gründe das Verhalten des Bestimmungslandes gegenüber der Staatengemeinschaft, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung des Völkerrechts; die Haltung der Länder, welche sich parallel zur Schweiz 31 Dieses Kriterium lässt keinerlei Spielraum für Ermessensentscheide zu. Massgebend ist die OECD-DAC-Liste. Mehr dazu unter foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 18 4019 an internationalen Exportkontrollregimes beteiligen DIE NICHTWIEDERAUSFUHRERKLÄRUNG ALS SPEZIAL- UND REGELFALL Von besonderer Brisanz ist die folgende Frage: Wie lässt sich vermeiden, dass legal ausgeführtes Schweizer Kriegsmaterial an Krieg führende Staaten, Rebellengruppen oder Warlords weitergereicht wird? Die Frage stellt sich nicht zum ersten Mal waren die Vereinigten Arabischen Emirate vermeintliche Endabnehmer; in der Realität jedoch fungierten die Vereinigten Arabischen Emirate nur als Durchgangsland für Schweizer Panzerhaubitzen auf ihrer Reise nach Marokko war es Ruag-Munition in Libyen Durchgangsstation: Katar. Die Reaktionen auf die Umgehung des Schweizer Kriegsmaterialrechts reichen von politischen Forderungen des totalen Lieferungsstopps in die Region bis zur Betrachtung der Ungereimtheit als isolierten Einzelfall. Einleitung Das Schweizer Kriegsmaterialrecht sieht als Instrument zur Vermeidung des im Libyen-Konflikt eingetretenen Falles die so genannte Nichtwiederausfuhrerklärung vor. Art. 18 Abs. 1 KMG erlaubt Lieferungen nur an ausländische Regierungen. Die Bewilligung wird erteilt, wenn diese Regierungen bescheinigen, die importierte Ware nicht wieder auszuführen. Diese Bestimmung gilt in der Re-R gel ; handelt es sich somit um eine Interpretation im Einzelfall? 32 Gemäss SECO bilden Nichtwiederausfuhrerklärungen in der Praxis einen festen Bestandteil des Rüstungsvertrages. Die Nichtwiederausfuhrerklärungen enthalten standardmässig die Möglichkeit von Kontrollbesuchen. Nichtwiederausfuhrerklärung : Ja oder Nein? Das SECO beteuert, dass die vorhandenen rechtlichen Mittel vollständig ausreichen, um von Lieferungen an ausländische Regierungen abzusehen, sollten diese nicht bereit sein, die Garantie von Art. 18 KMG abzugeben. Ebenso verfüge die Bundesbehörde über notwendige Sanktionskompetenzen. Das SECO nennt Massnahmen, die vom kompletten Lieferungsstopp bis zu diplomatischen Massnahmen verschiedener Intensität reichen ein sehr breites Spektrum für den Umgang mit vertragsbrüchigen Handelspartnern. Umgehungspotential Für Kritiker der Schweizer Kriegsmaterialexportpraxis ist klar: Die Regelung nach Art. 18 KMG birgt grosses Umgehungspotential. Auf Grund fehlender Angaben zur Exportpraxis kann in der Öffentlichkeit oftmals nicht nachvollzogen werden, weshalb beispielsweise für eine Lieferung von Kanonenrohren an die Ukraine und an Jordanien eine Nichtwiederausfuhrbewilligung unterzeichnet wurde, für den Waffen- und Munitionsexport nach Singapur und Malaysia eine solche aber entfiel Vgl. dazu auch Künzli (2008): 555 f. 33 Künzli (2008): 557 f.; Swissinfo.ch, Schweizer Kanonen für die Ukraine, 25. Okt. 2000, der Bundesrat beschloss am gleichen Tag, die Ausfuhr von 1000 Kanonenrohren nach der Ukraine nur zu bewilligen, wenn das Land sich verpflichtete, das Kriegsmaterial nicht weiter zu exportieren; Antwort des BR auf Interpellation Haering ( ). Siehe mehr zur Problematik der Nichtwiederausfuhrerklärungen unter foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 19 4020 An dieser Stelle ist zudem auf die höchst problematische Bestimmung in Art. 18 Abs. 2 KMG hinzuweisen: Auf eine Nichtwiederausfuhrerklärung kann legal verzichtet werden, wenn bloss Einzelteile geliefert werden, die in Waffensysteme eingebaut werden. Mit anderen Worten es handelt sich dabei um ein fiktives, aber realistisches Denkbeispiel würde es als unproblematisch erachtet, wenn Waffenbestandteile Schweizer Herkunft von einem Abnehmerstaat vor Ort (z.b. in Katar) in kampftaugliches Kriegsgut (z.b. Radschützenpanzer) eingebaut würden und ein Export dann in einen Drittstaat (z.b. Libyen) erfolgte. 4.3 ZUM VERFAHREN DES SCHWEIZER EXPORTKONTROLLRECHTS Das Verfahren der Bewilligungserteilung für Auslandgeschäfte ist von einer gewissen Komplexität geprägt. Grundsätzlich lässt sich sagen, dass das SECO als Behörde prima vista für die Prüfung möglicher absoluter Ausschlussgründe zuständig ist. Das SECO nimmt zugleich die Aufgabe wahr, die gesetzlich verankerte Güterabwägung vorzunehmen. Das Gesetz regelt das Vorgehen in Art. 29 KMG, wobei insbesondere die Ausführungsbestimmungen in der zugehörigen Verordnung zu beachten sind. Komplexität In einem ersten Schritt liegt es in der Verantwortung der an einem Rüstungsexport interessierten Waffenfirmen, beabsichtigte Geschäfte intern zu überprüfen. Diese Aufgabe kann eine Legal and Compliance-Abteilung oder ein Rechtsdienst übernehmen. Den Unternehmen wird zudem die Möglichkeit geboten, beabsichtigte Gesuche bereits frühzeitig voranfrageweise vom SECO prüfen zu lassen. Durch diese erste externe Triage wird ermöglicht, im Rahmen einer informellen Lagebeurteilung offensichtlich abwegige Gesuche frühzeitig zu erkennen. Bewilligungsgesuche werden allenfalls nach einer freiwilligen Voranfrage beim SECO eingereicht. Das SECO entscheidet jedoch nicht, ohne im Voraus mit dem EDA Rücksprache gehalten zu haben. Deshalb liegt die Expertise in menschenrechtspolitischen Fragen eher beim EDA, in exportkontrollpolitischen Fragen eher beim SECO. Je nach Tragweite und benötigtem fachlichen Know-How werden das VBS (Abs. 2 lit. a), das Bundesamt für Energie (Abs. 2 lit. b) oder allenfalls der Nachrichtendienst des Bundes hinzugezogen. Zusammenspiel Wie wird bei Geschäften von erheblicher aussen- oder sicherheitspolitischer Tragweite entschieden? Entscheide hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit eines Gesuchs für Auslandsgeschäfte sind oftmals umstritten u und die einzelnen Ämter kommen zu unterschiedlichen Wertungen und Schlüssen. In diesen Fällen sieht Art. 29 Abs. 2 KMG vor, dass der Bundesrat selbst die nunmehr politische Entscheidung vornimmt. Dass bei solch heiklen Entscheidungen dem Bundesrat ein grosser Handlungs- und Ermessensspielraum zukommt, ist nicht zu unterschätzen. Inwiefern eine Bewilligung aus rechtlichen Gründen zulässig ist oder nicht, ist zwar genügend geregelt, dennoch hat der Bundesrat mangels sehr eingeschränkter Überprüfbarkeit seines Entscheides weitgehend freie Hand: Einzig die parlamentarische Geschäftsprüfungskommission kann darüber befinden, ob bei einer erteilten Bewilligung der Spagat zwischen wert- und völkerrechtsorientierter Aussenpolitik und den Bedürfnissen der Stichentscheid foraus Export von Schweizer Kriegsmaterial S e i t e 20 40 Mehr anzeigen
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