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Timestamp: 2020-07-16 03:12:44+00:00

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Martedì 10 Luglio 2012 07:35
sentenza T.A.R. Campania - Napoli n. 3074 del 27/06/2012
Le regole relative al procedimento disciplinare dettate dal D.P.R. n. 3/1957 non rappresentano un mero formalismo, ma sono preordinate ad offrire, sul piano sostanziale, al pubblico dipendente le più ampie garanzie in ordine alla sua possibilità di difesa
1.Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Criteri generali - Disposizioni ex D.P.R. n. 3/1957 - Ratio - Omissione adempimenti ex artt. 111 e 112 - Illegittimità del procedimento - Sussiste
2. Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Sanzioni - Irrogazione - Termini - Perentorietà - Ragioni
1. Il rispetto delle regole relative al procedimento disciplinare sancite dagli artt. 107, 110, 111, 112 e 120, D.P.R. n. 3/1997 non rappresentano un mero formalismo, ma sono preordinate ad offrire, sul piano sostanziale, all'incolpato le più ampie garanzie in ordine alla possibilità di difesa, dovendo quest'ultimo in ogni momento essere posto in condizione di conoscere gli addebiti posti a suo carico. In particolare, con le suddette norme l'ordinamento intende apprestare un sistema in grado di garantire il dipendente dall'eventualità di essere inquisito per addebiti manifestamente infondati, circondando la fase di apertura e di conclusione del procedimento disciplinare che si intende instaurare a suo carico da una serie di cautele e precauzioni, preventivamente, attraverso una verifica della sussistenza dei presupposti per l'instaurazione del predetto procedimento e, successivamente, imponendo la chiusura del procedimento entro un termine perentorio qualora, entro tale termine, non siano emersi elementi di addebito significativi a carico del dipendente medesimo. Ne discende l'illegittimità del procedimento disciplinare nel corso del quale vengano omessi gli adempimenti previsti dagli artt. 111 e 112 in quanto ciò costituisce violazione di norma inderogabile a tutela del diritto alla difesa dell'incolpato (1); ed invero, in applicazione dei fondamentali principi costituzionali del diritto alla difesa applicabile anche al procedimento disciplinare, qualsiasi provvedimento sanzionatorio, anche se di modesta entità, non può essere legittimamente adottato senza che siano state valutate le controdeduzioni dell'incolpato e senza che sia stata esternata una congrua motivazione (2).
(1) T.A.R. Campania, sez. IV, 31-1-1990 n. 23; T.A.R. Piemonte, sez. II, 14-2-1987 n. 51.
(2) T.A.R. Toscana, sez. I, 18-3-1989 n. 207; T.A.R. Toscana, sez. I, 11-11-1985 n. 1201.
2. La legge qualifica espressamente come perentorio il termine per provvedere con riferimento al procedimento per l'irrogazione di sanzioni disciplinari regolamentate dal D.P.R. n. 3/1957; in tal caso trattasi di un termine riferito non all'atto conclusivo del procedimento, ma agli atti endoprocedimentali di un procedimento a struttura complessa, nel quale trova ampio spazio il contraddittorio con la conseguenza che, al fine di interrompere il termine per la perenzione non è necessario che l'atto di procedura sia uno di quelli che abbia rilevanza esterna, potendosi anche trattare di atto interno (3). Ciò che l'art. 120, D.P.R. n. 3/1957 intende sanzionare è l'inerzia protratta per novanta giorni durante il corso del procedimento disciplinare. Per appurare se l'Amministrazione sia stata o meno effettivamente inerte per un arco di novanta giorni, bisogna valutare se vi sia stata o meno continuità nell'azione amministrativa; se cioè nell'arco di tempo in questione siano stati o meno adottati atti relativi al procedimento, essendo del tutto irrilevante al riguardo la questione se essi siano stati o meno validamente adottati (e se essi abbiano o meno prodotto effetti giuridici) (4).
(3) Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28-4-1981 n. 376.
(4) T.A.R. Lazio, sez. II, 1-3-2011 n. 1912.
N. 3074/2012 Reg. Prov. Coll.
N. 3558 Reg. Ric.
sul ricorso numero di registro generale 3558 del 1992, proposto da:
S. R., rappresentato e difesa dall'Avv. Giuseppe Palma, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Napoli, al Viale Gramsci, n. 10;
UNITA' SANITARIA LOCALE N. 40 (attualmente AZIENDA SANITARIA LOCALE NA 1 CENTRO), in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
1) del provvedimento dell'Amministratore Straordinario prot. n. 1451 del 28.1.1992, comunicato al ricorrente in data 31.1.92, con il quale sono state inflitte le sanzioni disciplinari della sospensione dalla qualifica e dallo stipendio per la durata di tre mesi;
2) di ogni altro atto e provvedimento preordinato, connesso e conseguente.
Uditi - Relatore alla pubblica udienza del 14 giugno 2012 il dr. Vincenzo Cernese - i difensori delle parti come da verbale d'udienza;
Con ricorso notificato il 31.3.1992 e depositato il 15.4.1992 S. R. - assistente di chirurgia presso la U.S.L. n. 40, in servizio presso la Divisione di chirurgia d'urgenza dell'Ospedale Cardarelli - ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, il provvedimento n. 1451 del 29 gennaio 1992 in epigrafe con cui l'Amministratore Straordinario dell'U.S.L. n. 40 della Regione Campania, richiamata la deliberazione n. 7 del 20.1.1992 adottata dalla Commissione di disciplina, relativamente al procedimento disciplinare instaurato a suo carico, gli infliggeva la sanzione disciplinare della sospensione dalla qualifica e dallo stipendio per la durata di mesi 3, comportante, ai sensi e per gli effetti dell'art. 83 D.P.R. n. 3/57, il ritardo di 2 anni nella maturazione della successiva posizione economica stipendiale ed il tempo di sospensione dalla qualifica con privazione dello stipendio, deve essere dedotto dal computo dell'anzianità.
All'uopo il ricorrente, in punto di fatto, esponeva:
- che in data 30.1.91 aveva comunicato all'U.S.L. n. 40 lo stato di malattia in quanto affetto da una forte sindrome influenzale seguita da coliche epatico biliari e successivamente bilio-pancreatite, patologie, aggravatesi nei mesi successivi, che lo costringevano a lunghi periodi di assenza del territorio nazionale al fine di recarsi presso ambulatori e studi specialistici;
- che, in conseguenza del protrarsi delle suddette malattie, in data 13.2.91 aveva comunicato il prosieguo malattia con la conseguente impossibilità di riprendere servizio, come certificato dal medico curante e confermato dai controlli effettuati periodicamente della Medicina Legale della U.S.L. nei quali era stato attestato il perdurare dello stato di malattia e l'impossibilità di riprendere servizio;
- che in data 25.7.1991 con nota prot. n. 36 la U.S.L. n. 40 gli aveva contestato la mancata trasmissione della certificazione idonea a giustificare le assenze dal servizio per infermità, nonostante avesse personalmente recapitato agli uffici competenti la relativa documentazione che, però, era stata rifiutata dagli addetti in quanto ritenuta fuori termine;
- che, ripreso il servizio nel mese di luglio, sottoponendosi a ritmi stressanti di lavoro, dopo poco, era costretto a comunicare con nota del 10.8.91 lo stato di infermità a causa delle precarie condizioni di salute, ma, ciononostante, con la successiva nota n. 39 del 3.9.91 la U.S.L. gli aveva contestato l'assenza arbitraria dal servizio nel su indicato periodo.
Tanto premesso e preso atto che, nonostante, in sede di giustificazioni, alla contestazione n. 36 avesse precisato le cause che lo avevano costretto ad assentarsi dal servizio, spiegando, altresì, le ragioni (riconducibili alla necessità di allontanarsi dal paese per sottoporsi a visite specialistiche) per cui aveva ritardato a trasmettere la richiesta certificazione del medico curante convalidante la già esauriente e qualificata certificazione della medicina legale di cui l'U.S.L. era in possesso, mentre alla contestazione n. 39 avesse replicato che non poteva considerarsi arbitraria un'assenza giustificata dallo stato d'infermità che, peraltro, era stata da lui immediatamente comunicata all'U.S.L. n. 40, in data 31.1.92, gli era stato comunicato l'impugnato provvedimento prot. n. 1451 del 28.1.1992 con cui il Commissario Straordinario della predetta U.S.L. gli aveva inflitto le sanzioni disciplinari della sospensione dalla qualifica e dallo stipendio per la durata di tre mesi; parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
1) Violazione art. 51 D.P.R. 20.12.1979, n. 761 - Incompetenza - Violazione del giusto procedimento - Eccesso di potere, lamentando l'incompetenza del Direttore Amministrativo e del Capo del Personale ad assumere, in sede di contestazione degli addebiti, l'iniziativa per l'irrogazione delle sanzioni adottate che, alla stregua della rubricata normativa ed in quanto dipendente del ruolo sanitario, competerebbe unicamente all'Amministratore Straordinario ed al Coordinatore Sanitario, competente pure ad infliggere la censura.
2) Violazione artt. 107 - 110 del D.P.R. n. 3/57 - Violazione del giusto procedimento - Eccesso di potere, non avendo l'intimata U.S.L., in violazione della rubricata normativa, comunicato all'interessato la costituzione della Commissione di disciplina e conseguentemente la data per la trattazione orale del procedimento, impedendogli di svolgere le proprie difese.
3) Violazione artt. 111 - 112 D.P.R. n. 3/57 - Violazione dei principi generali atti a consentire la difesa del dipendente - Eccesso di potere, non vendo l'intimata U.S.L., in violazione della rubricata normativa, data comunicazione al dipendente nei venti giorni successivi della facoltà di prendere visione di tutti gli atti del procedimento e di estrarne copia.
4) Violazione art. 120 D.P.R. 10.1.1957, n. 3 - Violazione del giusto procedimento di legge - Travisamento dei fatti - Carenza di potere, invocando, di fatto, l'avvenuta estinzione del procedimento disciplinare (che, illegittimamente, sarebbe proseguito), per essere, nel caso di specie, intercorso un lasso di tempo certamente superiore ai novanta giorni previsto dalla rubricata normativa.
5) Violazione art. 80 D.P.R. n. 3/57 - Inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto - Eccesso di potere, lamentando l'illegittimità della sanzione disciplinare inflittagli anche sul piano del diritto sostanziale, sia perché (quanto alla mancata trasmissione dei certificati del medico curante), stante la lontananza dal territorio italiano, sarebbe stato nell'impossibilità materiale di trasmettere i suddetti certificati, sia perché (quanto all'assenza ingiustificata dal servizio) avrebbe tempestivamente comunicato lo stato di infermità, per modo che l'assenza dal servizio in alcun modo avrebbe potuto considerarsi ingiustificata.
6) Difetto di motivazione - Violazione del giusto procedimento di legge - Eccesso di potere per travisamento dei fatti - Violazione L. n. 241/1990, risultando imperscrutabile il processo logico da cui sarebbe scaturita la determinazione dell'Amministrazione, riduttiva della sfera giuridica del privato e nella quale non sarebbe rinvenibile alcuna risposta alle giustificazioni fornite dall'interessato in relazione alle contestazioni sollevate dalla U.S.L.
Con memoria depositata in data 12 marzo 2012 la difesa del ricorrente rappresenta e documenta il successivo aggravarsi della malattia al punto che le condizioni di salute del proprio assistito (riconosciuto affetto da "una psicosi severa, che pervade tutto lo psichismo, condizionandone il comportamento e producendo un distacco dalla realtà; psicosi inquadrabile come disturbo delirante cronico") ne determinavano l'inabilitazione con sentenza n. 291 del 2002 del Tribunale civile di Lagonegro che ne promuove l'interdizione, mentre con deliberazione dell'Amministratore Straordinario dell'U.S.L. n. 40 n. 953 del 2 giugno 1993 era dichiarata la decadenza dalla nomina del S..
L'intimata U.S.L. n. 40 (a cui, nelle more, è subentrata l'A.S.L. NA 1 Centro) non si è costituita in giudizio ed alla pubblica udienza del 14 giugno 2012 la causa è passata in decisione.
Preliminarmente il difensore di parte ricorrente ha dichiarato la permanenza nel proprio assistito alla definizione del giudizio.
Al riguardo assumono carattere preminente rivestono le prime quattro censure afferenti tutte al procedimento disciplinare condotto nei confronti del S. senza il rispetto delle disposizioni vigenti per gli impiegati civili dello Stato di cui al D.L. vo 10 gennaio 1957, n. 3, e successive integrazioni e modificazioni che, "Per quanto concerne le infrazioni, le sospensioni cautelari, le sanzioni disciplinari", giusta il disposto di cui all'art. 51 ("Infrazioni, sanzioni e procedimento disciplinare"), comma 1, del D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, si applicano anche al personale delle unità sanitarie locali.
Nella prima censura è dedotta la violazione dell'art. 51 del D.L. vo 20.12.1979, n. 761, stante l'incompetenza del Direttore Amministrativo e del Capo del Personale alla contestazione degli addebiti, rispettivamente, di cui alle note n. 36 del 25.7.91 e n. 39 del 3.9.91 che, alla stregua della rubricata normativa ed in quanto dipendente del ruolo sanitario, competerebbero unicamente all'Amministratore Straordinario ed al Coordinatore Sanitario, competente pure ad infliggere la relativa censura.
Al riguardo il citato D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, all'art. 51, comma 4, prevede che: .
Nella fattispecie, appartenendo il dipendente, attuale ricorrente, al ruolo sanitario, la contestazione degli addebiti avrebbe dovuto provenire: a) dall'Amministratore Straordinario, b) dal Primario della Divisione, c) dal Coordinatore Sanitario, mentre le note prot. n. 36 e n. 39 citate recano la firma, rispettivamente, del Direttore Amministrativo e del Capo del personale, organi del tutto incompetenti a provvedere.
Le censure seconda, terza e quarta, inerendo tutte alla violazione delle regole relative al procedimento disciplinare sancite dagli artt. 107, 110 (seconda censura), 111, 112 (terza censura) e 120 (quarta censura) prescritte dal D.L. vo 10 gennaio 1997, n. 3 possono trattarsi congiuntamente e sono tutte fondate atteso che, in materia di procedimento disciplinare il rispetto delle forme e delle procedure previste dalla legge e dai regolamenti non rappresentano un mero formalismo, ma sono preordinate ad offrire, sul piano sostanziale, all'incolpato le più ampie garanzie in ordine alla possibilità di difesa, dovendo quest'ultimo in ogni momento essere posto in condizione di conoscere gli addebiti posti a suo carico.
In particolare l'art. 107 ("procedimento") prevede che: <
Se, invece, ritenga opportune ulteriori indagini nomina, entro il termine indicato nel comma precedente, un funzionario istruttore scegliendolo tra gli impiegati aventi qualifica superiore a quella dell'impiegato (......)>>.
In buona sostanza l'Amministrazione competente, prima di attivare il procedimento disciplinare con la contestazione degli addebiti, effettua una sorta di inchiesta per verificare se sussistano i presupposti per l'instaurazione del predetto procedimento, la cui apertura, tuttavia, qualora tali verificazioni conducano all'incolpazione del dipendente, non deve essere eccessivamente ritardata rispetto ai fatti per i quali vengano mossi gli addebiti.
A sua volta il successivo art. 110 ("Termini per l'espletamento dell'inchiesta") prevede che: .
Appare all'evidenza che con le suddette norme l'ordinamento intende apprestare un sistema in grado di garantire il dipendente dall'eventualità di essere inquisito per addebiti manifestamente infondati, circondando la fase di apertura e di conclusione del procedimento disciplinare che si intende instaurare a suo carico da una serie di cautele e precauzioni, preventivamente, attraverso una verifica della sussistenza dei presupposti per l'instaurazione del predetto procedimento e, successivamente, imponendo la chiusura del procedimento entro un termine perentorio qualora, entro tale termine, non siano emersi elementi di addebito significativi a carico del dipendente medesimo.
Nel caso del ricorrente tali regole cautelari sono state illegittimamente omesse dall'Amministrazione procedente.
Nella terza e quarta censura sono dedotte la violazione degli artt. 111 e 112 del D.P.R. n. 3 del 1957.
In particolare l'art. 111 ("Atti preliminari al giudizio disciplinare") prevede che: <
Entro dieci giorni successivi a quello in cui gli atti sono pervenuti, il segretario della commissione dà avviso all'impiegato nelle forme previste dall'art. 104 nei venti giorni successivi che egli ha facoltà di prendere visione di tutti gli atti del procedimento e di estrarne copia.
Trascorso tale termine il presidente della commissione stabilisce la data della trattazione orale che deve aver luogo entro i trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma precedente e, quando non ritenga di riferire personalmente, nomina un relatore fra i membri della commissione.
La data fissata per la trattazione orale deve essere comunicata dal segretario dell'ufficio del personale e, nelle forme previste dall'art. 104, all'impiegato almeno venti giorni prima, con l'avvertenza che egli ha facoltà di intervenirvi per svolgere oralmente le proprie difese e di far pervenire alla commissione, almeno cinque giorni prima della seduta, eventuali memorie difensive>>.
Il successivo art. 112 fissa le "Modalità per la trattazione orale e per la deliberazione della Commissione di disciplina".
Nella fattispecie in esame, l'U.S.L. ha violato i suddetti principi, non risultando avere espletato, nel rigoroso rispetto dei termini ivi previsti, gli adempimenti istruttori di cui alla rubricata normativa, comunicando al dipendente incolpato la costituzione della Commissione di disciplina, e, conseguentemente, la data per la trattazione orale del procedimento ed avvisandolo della facoltà <>, per modo che il procedimento disciplinare si è concluso senza che il S. abbia avuto la possibilità di preparare scritti e memorie difensive e di partecipare alla trattazione orale onde svolgere le proprie difese ai sensi degli artt. 111 citato.
Al riguardo la giurisprudenza ha in più occasioni dichiarato l'illegittimità del procedimento disciplinare nel corso del quale vengano omessi gli adempimenti previsti dagli artt. 111 e 112 in quanto ciò costituisce violazione di norma inderogabile a tutela del diritto alla difesa dell'incolpato (Cfr. T.A.R. Campania; Sez. IV, n. 23 del 31.1.1990; T.A.R. Piemonte, Sez. II, n. 51 del 14.2.1987); ed, ancora, in applicazione dei fondamentali principi costituzionali del diritto alla difesa applicabile anche al procedimento disciplinare, qualsiasi provvedimento sanzionatorio, anche se di modesta entità, non può essere legittimamente adottato senza che siano state valutate le controdeduzioni dell'incolpato e senza che sia stata esternata una congrua motivazione (Cfr. T.A.R. Toscana, Sez. I, n. 207 del 18.3.89; n. 1201 dell'11.11.1985).
Nella quarta censura è dedotta la violazione dell'art. 120 del D.P.R. n. 3 del 1957 alla stregua del quale: <>.
La legge qualifica espressamente come perentorio il termine per provvedere con riferimento al procedimento per l'irrogazione di sanzioni disciplinari regolamentate dal D.P.R. n. 3/1957; in tal caso trattasi di un termine riferito non all'atto conclusivo del procedimento, ma agli atti endoprocedimentali di un procedimento a struttura complessa, nel quale trova ampio spazio il contraddittorio con la conseguenza che, al fine di interrompere il termine per la perenzione non è necessario che l'atto di procedura sia uno di quelli che abbia rilevanza esterna, potendosi anche trattare di atto interno (Cfr. C.di S., Sez. IV, 28.4.1981, n. 376).
In relazione alla funzione assolta dal termine in questione la giurisprudenza ha recentemente rilevato che: (T.A.R. Lazio, Sez. II, 1^ marzo 2011, n. 1912).
Nella fattispecie, come è stato possibile accertare, in assenza di costituzione dell'intimata Amministrazione e dalla disamina della documentazione prodotta in giudizio dal ricorrente, l'estinzione del procedimento disciplinare si è di fatto realizzata in quanto dalla data di contestazione alla trasmissione degli atti alla commissione di disciplina risulta intercorso un lasso di tempo certamente superiore ai novanta giorni previsto dalla legge e ciò ha determinato la definitiva estinzione del procedimento disciplinare che illegittimamente è stato perseguito sino all'irrogazione della sanzione.
Conclusivamente, assorbita ogni altra censura, e preso atto che il procedimento disciplinare, nel caso di specie, era stato espletato in violazione delle inderogabili regole ad esso connaturate che, nel rigoroso rispetto del principio del contraddittorio, garantiscono pienamente il diritto di difesa del dipendente incolpato, il ricorso è fondato e, nei limiti di quanto si è andato esponendo, deve essere accolto con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
Considerato, inoltre, che lo stato di salute del ricorrente era direttamente ed agevolmente verificabile da parte dell'intimata Amministrazione a mezzo di apposite visite fiscali, le spese giudiziali seguono la soccombenza, vengono poste a carico dell'A.S.L. NA 1 Centro, subentrata alla intimata U.S.L. n. 40, e sono liquidate come da dispositivo.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Quinta Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 3558/1992 R.G. in epigrafe proposto da S. R., così dispone:
a) lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla il provvedimento prot. n. 1451 del 28.1.1992;
b) condanna l'intimata A.S.L. Napoli 1 Centro al pagamento delle spese giudiziali complessivamente quantificate in euro 1.500,00 (millecinquecento/00).
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Depositata in Segreteria il 27 giugno 2012

References: sentenza 
 provvedimento n. 
 art. 51
 art. 120
 art. 80
 sentenza 
 art. 110
 art. 112