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Timestamp: 2019-01-21 20:37:10+00:00

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Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 10.12.1975 - 1 BvR 118/71 - Zum Verbot von reinen Werbefahrten im Rahmen des Straßenverkehrsrechts
BVerfG v. 10.12.1975: Zum Verbot von reinen Werbefahrten im Rahmen des Straßenverkehrsrechts
Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 10.12.1975 - 1 BvR 118/71) hat entschieden:
Der Bundesminister für Verkehr erlässt mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften über
Zu der angefochtenen Vorschrift ist in der Amtlichen Begründung zur Straßenverkehrs-Ordnung (BRDrucks. 420/70, S. 71 f. = VkBl. 1970, S. 797 (816)) ausgeführt:
Der Unterausschuss des Rechtsausschusses des Bundesrats hat wie folgt Stellung genommen (Niederschrift über die Sitzung vom 30. September 1970, S. 4):
Auch gegen § 33 Abs. 1 Satz 3 (Verbot von Werbefahrten) bestehen nach Auffassung des UA bei Stimmenthaltung des Vertreters Hamburgs unter dem Gesichtspunkt der Ermächtigung keine Bedenken. Angesichts des knappen Straßen- und Parkraums rechtfertigt es das Interesse an der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs, dass die Straßen nur zu verkehrlichen Zwecken und nicht zu reinen Reklamefahrten benutzt werden.
Dem hat sich der Rechtsausschuss angeschlossen (Niederschrift über die 360. Sitzung vom 6. Oktober 1970, S. 12).
Zur Begründung trägt er folgendes vor: Er werde durch diese Vorschrift selbst und unmittelbar betroffen. Das sei zunächst der Fall, soweit er seine Fahrzeuge selbst zur Werbung einsetze; darüber hinaus sei er aber auch betroffen, soweit er die Fahrzeuge anderen für Werbezwecke zur Verfügung stelle. Er brauche sich nicht auf den Weg verweisen zu lassen, eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 StVO zu beantragen. Damit könne er allenfalls erreichen, dass Werbefahrten im Einzelfall zugelassen, nicht aber dass sie ihm generell gestattet würden.
Die angefochtene Vorschrift entbehre einer ausreichenden Ermächtigung. Wenn § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG in Buchstabe f) nur die außerörtliche Werbung erwähne, so lege dies den Schluss nahe, dass der Bundesgesetzgeber die innerörtliche Werbung nicht habe verbieten wollen. Darüber hinaus sei die Regelung nicht durch die Ermächtigungsvorschrift gedeckt; sie sei auch nicht "zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen ... erforderlich", wie § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG fordere.
§ 33 Abs. 1 Satz 3 StVG verletze sein Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Reine Reklamefahrten gehörten zum Gemeingebrauch, weil durch sie die Straßen zum Verkehr genutzt würden. Der Begriff des Verkehrs sei gemäß den herkömmlichen Grundsätzen des Wegerechts objektiv zu fassen; aus ihm könnten nicht bestimmte Arten der Verkehrsteilnehmer wegen der von ihnen verfolgten Absicht ausgeschlossen werden. Dass im Einzelfall die Grenzen des Gemeingebrauchs überschritten sein könnten, reiche nicht aus, um die reinen Reklamefahrten generell zu verbieten. Aber selbst wenn der Begriff Straßenverkehr nur den Transport von Gütern und Personen umfasse, sei das Verbot der Reklamefahrten nicht gerechtfertigt, weil Autotestfahrten sowie politische, religiöse und kulturelle Propaganda - selbst mit Einsatz von Lautsprechern - erlaubt blieben. Auch unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit verstoße das Verbot der reinen Reklamefahrten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Verfassungsrechtlich unbedenklich könne sein, die vom Verkehr ablenkende Werbung insgesamt zu untersagen. Das Verbot jedoch auf die reinen Reklamefahrten zu beschränken, sei willkürlich. Es sei nicht ersichtlich, dass diese Art der Werbung den Straßenverkehr mehr als andere Reklame störe. Die gleiche Wirkung gehe von der Werbung an anderen Fahrzeugen aus - z. B. bei Fahrzeugen städtischer Verkehrsbetriebe, der Post und der Bahn. Auch gegenüber der Außenwerbung, die nicht mit Hilfe von Fahrzeugen stattfinde, bestehe kein so gewichtiger Unterschied, dass das einseitige Verbot gerechtfertigt sei. Ferner verletze § 33 Abs. 1 Satz 3 StVO seine Grundrechte aus Art. 12 und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Norm habe für ihn die Wirkung eines objektiven Zulassungsverbots für die bisher gewerblich geübte Betätigung. Durch den Eingriff in die Substanz seines Gewerbebetriebs werde er entschädigungslos enteignet.
Die Verfassungsmäßigkeit der beanstandeten Regelung werde nicht dadurch hergestellt, dass von ihr dispensiert werden könne, zumal nach § 46 Abs. 2 StVO das Ermessen der Verwaltung nicht durch normative Voraussetzungen eines Dispenses gebunden sei.
Er hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Im Falle der Vermietung seiner Fahrzeuge an Dritte sei der Beschwerdeführer durch § 33 Abs. 1 Satz 3 StVO nicht selbst betroffen. Überdies stehe wegen der Dispensmöglichkeit nicht einmal fest, dass der Beschwerdeführer keine Werbefahrten durchführen dürfe. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde nicht begründet: Die Ermächtigung zum Erlass der angefochtenen Norm ergebe sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG; die Aufzählung in den einzelnen Buchstaben der Nr. 3 sei nur beispielhaft und schränke die generelle Ermächtigung nicht ein. Diese genüge dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. § 33 Abs. 1 Satz 3 StVO bleibe auch im Rahmen der Ermächtigung. Das Verbot der reinen Reklamefahrten sei eine im Interesse von Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs liegende Maßnahme. Es sei auch im Sinne der Ermächtigungsnorm "erforderlich": die Knappheit des Verkehrsraums rechtfertige, die nicht dem Verkehr dienende Nutzung der Straßen zu untersagen.
Die angefochtene Vorschrift sei mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Es sei gerechtfertigt, den zu reinen Reklamefahrten gebrauchten Fahrzeugen die Straßenbenutzung zu verwehren. Reine Werbefahrten hielten sich nicht im Rahmen des Gemeingebrauchs, da die Beförderung hier gar nicht gewollt sei. Anders sei es, wenn mit Werbung versehene Fahrzeuge von Verkehrsbetrieben die Straßen benutzten: bei ihnen stehe der Transport im Vordergrund. Auch Art. 12 GG sei nicht verletzt, weil die Vorschrift eine auf vernünftigen Gemeinwohlerwägungen beruhende Regelung der Berufsausübung darstelle. Das gelte zunächst in bezug auf die Werbung für den eigenen Betrieb; niemand habe aus der Verfassung einen Anspruch, seinem Gewerbe auf der Straße nachzugehen. Es gelte aber auch hinsichtlich der Werbung für Dritte; selbst wenn das Vermieten von Kraftfahrzeugen zu Werbezwecken als Beruf anzusehen sei, liege in der Vorschrift lediglich eine Regelung der Berufsausübung, nicht aber der Berufswahl. Unterstelle man, dass die Vorschrift die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie berühre, so verletze sie diese jedenfalls nicht. Auch soweit auf Reklamefahrten spezialisierte Betriebe betroffen würden, werde lediglich eine mit Rücksicht auf Rechte anderer vorgegebene Schranke des Eigentums konkretisiert.
Der Beschwerdeführer ist durch § 33 Abs. 1 Satz 3 StVO selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Dies gilt einmal, soweit er Werbung für sich oder Dritte durch eigenes Personal betreibt. Darüber hinaus ist er auch rechtlich betroffen, soweit er seine Werbefahrzeuge an Dritte vermietet, welche die Fahrten selbst durchführen. Die rechtliche Betroffenheit ergibt sich bereits daraus, dass er seine Fahrzeuge nicht mehr in einer bestimmten Weise verwenden darf und keine Verträge mit Dritten über Reklamefahrten abschließen kann, da diese gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne des § 134 BGB verstoßen würden.
1. Die zur Prüfung stehende Vorschrift gilt sowohl für die Bundesfernstraßen als auch für die Landes- und Kommunalstraßen, wo sie im übrigen ihre eigentliche Bedeutung hat. Daher entsteht im Hinblick auf die Rüge des Beschwerdeführers, es handle sich um eine Regelung des Gemeingebrauchs, und auf den Hinweis des Bundesverkehrsministers, die Regelung betreffe den Umfang des Gemeingebrauchs, zunächst die Frage, ob der Bundesgesetzgeber nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes befugt war, eine solche Regelung zu erlassen. Unabhängig von der Frage, welchem konkreten Grundrechtsbereich die beanstandete Vorschrift zugerechnet werden muss, ist sie nur dann verfassungsmäßig, wenn der Gesetzgeber sich bei dem Erlass der Verbotsvorschrift im Rahmen seiner Kompetenz gehalten hat (vgl. BVerfGE 34, 139 (146)).
Das Straßen- und Wegerecht befasst sich herkömmlicherweise mit den Rechtsverhältnissen an den öffentlichen Straßen, und zwar vorwiegend unter zwei Gesichtspunkten. Einmal nach der technischen Seite: Entstehung, Indienststellung, Einteilung und Beendigung durch Einziehung; zum anderen - worauf es hier ankommt - die Benutzung nach der in der Widmung festgelegten spezifischen Verkehrsfunktion: In diesem Bereich gehören zum Wegerecht vor allem diejenigen Vorschriften, welche anordnen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Straße dem Einzelnen zur Verfügung steht. Die Widmung begründet den sog. Gemeingebrauch, d. h. die jedermann gewährte öffentliche Berechtigung, die Straße ohne besondere Zulassung gemäß der hoheitlichen Zweckbestimmung und in der üblichen Weise zum Verkehr zu benutzen.
Die bis zum Erlass des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 maßgeblichen Regelungen verfolgten vorwiegend das Ziel, Gefahren von der am Verkehr nicht beteiligten Öffentlichkeit fernzuhalten, die durch den Verkehr entstanden. Das Kraftfahrzeuggesetz und die hierzu ergangene Straßenverkehrs-Ordnung vom 13. November 1937 war in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Kraftfahrzeuggesetzes noch auf den Schutz der Allgemeinheit vor den vom Verkehr ausgehenden Gefahren beschränkt. Die Werbung an und auf den Straßen gehörte nach damaliger Vorstellung nicht zum Straßenverkehrsrecht, sondern unterlag entweder speziellen oder den allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften (vgl. BVerfGE 32, 319 (330)).
Das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs - VerkSichG - vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 832), das das Kraftfahrzeuggesetz unter der Bezeichnung Straßenverkehrsgesetz abgelöst hat, brachte in doppelter Richtung wichtige Rechtsänderungen: Einer Forderung des Bundesrats folgend wurde die Ermächtigung in § 6 KfzG durch die Tatbestände der Buchst. a)-g) in Abs. 1 Nr. 3 ergänzt und gleichzeitig die Gefahrenabwehr im Rahmen des Straßenverkehrsrechts erweitert. Nicht nur die vom Kraftfahrzeugverkehr auf die Umwelt ausgehenden Gefahren, sondern auch die den Kraftfahrzeugverkehr selbst beeinträchtigenden Gefahren wurden rechtlichen Regelungen unterworfen. Die Entwicklung des Straßenverkehrs hatte es notwendig gemacht, nicht nur den Unbeteiligten, sondern auch den Kraftfahrer selbst vor Einwirkungen von außen und durch den Verkehr zu schützen. Dieses erweiterte Verständnis des Begriffs Straßenverkehr liegt - wie der Senat in BVerfGE 32, 319 (326) entschieden hat - auch der Kompetenzzuweisung in Art. 74 Nr. 22 GG zu Grunde.
Allerdings ist das Straßenverkehrsrecht auf das Verkehrsgeschehen selbst ausgerichtet. Werbung als solche ist aber - auch wenn sie an und auf Straßen betrieben wird - kein Verkehrsvorgang. Deshalb war lange strittig, ob Werbeverbote dem Sachbereich Straßenverkehr zugerechnet werden könnten. Der Senat hat dies in dem bereits genannten Beschluss vom 9. Februar 1972 - BVerfGE 32, 319 - für die auf den Verkehr einwirkende ortsfeste Reklame bejaht und hierbei darauf hingewiesen, dass die Regelungskompetenz zur Gefahrenabwehr im Straßenverkehr notwendigerweise umfassend sein müsse. Durch diese Entscheidung ist klargestellt: Der Bundesgesetzgeber kann alle notwendigen Maßnahmen treffen, um einen ordnungsgemäßen Ablauf des Straßenverkehrs sicherzustellen. Die in diesem Beschluss für die Außenwerbung entwickelten Grundsätze gelten auch für die "rollende", also an Fahrzeugen befestigte Reklame. Es ist kein Grund ersichtlich, der eine unterschiedliche Beurteilung der beiden Werbearten notwendig machen würde: Maßgebliches Kriterium für die Zuordnung zum Straßenverkehr ist, dass auch diese Art der Werbung den Verkehr beeinträchtigen kann; nicht entscheidend ist dagegen, wie und wodurch die Beeinträchtigung entsteht. Unter Kompetenzgesichtspunkten ist es dem Bundesgesetzgeber somit nicht verwehrt, Regelungen für die Verkehrsmittelreklame im Rahmen des Straßenverkehrsrechts, also nach ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten zu treffen.
Im Beschluss vom 25. Juni 1969 (BVerfGE 26, 259 (262 f.) - Ferienfahrverbot -) hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG den Anforderungen genügt, die Art. 80 Abs. 1 GG stellt, weil Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt sind. Eine auf Grund dieser Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung muss Regelungen über den Straßenverkehr zum Inhalt haben und dem Zweck dienen, die Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen und Plätzen zu erhalten oder die Verhütung einer übermäßigen Abnutzung der Straßen oder die Verhütung von Belästigungen zum Ziel haben.
Dieser Beurteilung steht § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. f) StVG nicht entgegen. Während § 33 Abs. 1 Satz 3 StVO ein allgemeines Werbeverbot enthält, gilt jene Vorschrift nur für Werbeanlagen außerhalb geschlossener Ortschaften. Wie der Zweite Senat in dem bereits genannten Beschluss zum Ferienfahrverbot dargelegt hat, haben aber die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG nach dem Wort "insbesondere" unter a)-h) beschriebenen Sachverhalte beispielhaften Charakter; sie begrenzen zugleich die Ermächtigung auf vergleichbare Sachverhalte, verbieten aber nicht eine Regelung, wie sie hier getroffen worden ist.
1. Die Vorschrift löst mehrfache Rechtswirkungen aus: Unmittelbar verbietet sie die Benützung der Straßen und Parkflächen, wenn das Fahren oder Parken "nur zum Zwecke der Werbung" erfolgt; mittelbar verbietet sie damit eine bestimmte Art der Werbung, nämlich mit Fahrzeugen, die für den allgemeinen Verkehr nach Maßgabe des geltenden Rechts zugelassen sind. Unerheblich ist, ob die Werbeaussage durch Bild, Beleuchtung oder Ton erfolgt. Die Vorschrift kennt nach ihrem Wortlaut keinerlei Einschränkungen hinsichtlich des Werbeinhalts und der mit der Werbung verfolgten Ziele. Ihrer Intention nach kann Werbung aber auf die Verfolgung der verschiedensten Zwecke gerichtet sein. Der uneingegrenzte Wortlaut betrifft somit die gesamte Werbung in allen Lebensbereichen. Bei einer strikten Wortinterpretation sind politische Werbung (z. B. vor Wahlen), Straßenaufrufe für religiöse, kulturelle oder ähnliche Veranstaltungen ebenso untersagt wie die hier interessierende Wirtschaftswerbung. Dies wirft die Frage auf, ob ein generelles Werbeverbot vor allem mit Art. 5 GG in Einklang steht. Im vorliegenden Verfahren besteht jedoch kein Anlass, hierzu Stellung zu nehmen, da es in dem zur Entscheidung stehenden Fall nur um die Wirtschaftswerbung geht.
2. Aus der Sicht der Wirtschaftswerbung handelt es sich um eine Regelung der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung ebenso wie den Eingriff in die Freiheit der Berufswahl auch solche Regelungen an die strikte Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebunden. Die Vorschrift muss geeignet und erforderlich sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe muss die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel ist erforderlich, wenn er nicht ein anderes, gleich wirksames, aber doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (BVerfGE 30, 292 (315 ff.)). Das ist hier der Fall:
Sicherlich dient die Beschränkung der Werbung im Straßenverkehr den Interessen der Allgemeinheit an der Erhaltung der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs. Es kann aber nicht übersehen werden, dass die Verkehrsverhältnisse keineswegs auf allen Straßen und zu allen Zeiten gleich gelagert sind. Im Hinblick auf die teilweise erheblichen Unterschiede im Verkehrsaufkommen und der Verkehrsdichte sowie der örtlichen Verhältnisse haben auch die Gefahren, die von der reinen Verkehrsmittelwerbung ausgehen können, unterschiedliches Gewicht. Nicht jede Verkehrsmittelwerbung beeinträchtigt das Verkehrsgeschehen in nachhaltiger Weise. Soweit die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs überhaupt berührt werden, trifft dies keineswegs in gleicher Intensität zu. Unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Verkehrsmittelwerbung gelegentlich der üblichen Straßenbenutzung in großem Umfang allgemein und vor allem auch von den öffentlichen Verkehrsmitteln praktiziert wird, ohne dass der Verordnunggeber bisher Anlass genommen hat, diese "Gefahrenquelle" durch ein Verbot zu verstopfen. Überdies erscheint die Abgrenzung von reiner Werbefahrt und üblicher Teilnahme am Verkehr in mancher Richtung äußerst schwierig.
Diese Situation lässt das generelle und absolute Verbot des § 33 Abs. 1 Satz 3 StVO als nicht gerechtfertigt erscheinen. Art und Umfang des Verbots sind nicht der tatsächlichen Situation, für die es geschaffen wurde, adäquat.
Dem gesetzgeberischen Anliegen kann ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Belange durch ein Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt in ausreichender Weise Rechnung getragen werden (vgl. BVerfGE 20, 150 (154 ff.)). Ein solches Verfahren ermöglicht es, auf die örtlichen und zeitlichen Verhältnisse Rücksicht zu nehmen.

References: § 33
 § 46
 § 6
 § 6

§ 33
 Art. 3
 § 33
 Art. 12
 Art. 14
 § 46
 § 33
 § 6
 Art. 80
 § 33
 Art. 3
 Art. 12
 § 33
 § 134
 § 6
 Art. 74
 § 6
 Art. 80
 § 6
 § 33
 § 6
 Art. 5
 Art. 12
 § 33