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Timestamp: 2019-02-18 22:57:18+00:00

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﻿ Sentencia 2011-00366 de octubre 2 de 2014
SENTENCIA 2011-00366 DE 02 DE OCTUBRE DE 2014
CONTENIDO:RÉGIMEN PRESTACIONAL APLICABLE PARA EL PERSONAL DE LA POLICÍA NACIONAL QUE SE HOMOLOGÓ AL NIVEL EJECUTIVO. SE ACLARA QUE QUIENES OSTENTABAN LA CALIDAD DE AGENTES DE LA POLICÍA NACIONAL Y VOLUNTARIAMENTE CAMBIARON AL NIVEL EJECUTIVO DE ESTA INSTITUCIÓN DEBEN SOMETERSE, EN SU INTEGRIDAD, AL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL QUE LA LEY IMPUSO PARA ESE NIVELLO ANTERIOR, EN VIRTUD DEL PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY QUE SOSTIENE QUE NO ES JURÍDICAMENTE VIABLE CONCEDER BENEFICIOS DE UNO Y OTRO RÉGIMEN PARA OBTENER DE CADA UNO LO MEJOR. EN ESE CONTEXTO, SE PRECISA QUE EL ESTABLECIMIENTO DE CARGOS Y LA DETERMINACIÓN DE LA REMUNERACIÓN Y DE LOS BENEFICIOS PRESTACIONALES NO ES FACULTATIVO DE LOS FUNCIONARIOS A QUIENES LES APLICA, SINO QUE, POR EL CONTRARIO, SU DETERMINACIÓN ES NORMATIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, POLICÍA NACIONAL, RECURSO DE APELACIÓN, PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN, PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD, REGÍMENES DE LA POLICÍA NACIONAL
Sentencia 2011-00366 de octubre 2 de 2014
Ref.: Expediente 250002325000201100366 01
Número interno 4726-2013
Actor: Jesús Muñoz Muñoz
Bogotá, D. C., dos de octubre de dos mil catorce.
La parte demandante interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia del a quo, argumentando para el efecto que (fls. 355 a 366):
El Tribunal desconoció que las leyes 4ª de 1992 y 180 de 1995, así como el Decreto 132 de 1995, consagran la prohibición de desmejorar o discriminar a aquellos uniformados de la Policía Nacional que se acogieran al nivel ejecutivo.
Aduce que debe tenerse en cuenta lo dispuesto en varias sentencias y conceptos del Consejo de Estado, los cuales referencia y transcribe apartes, que tratan sobre los derechos consagrados en los decretos 1212, 1213 y 1214 de 1990.
Consideró que la demandada disminuyó beneficios alcanzados por el actor que resultan contrarios al principio de progresividad y prohibición de regresión en materia de protección de los derechos sociales.
Alegó que el actor era miembro de la Policía Nacional y se homologó al Nivel Ejecutivo en el año 1994, siendo suboficial no le era aplicable el régimen de liquidación anual de cesantías.
Afirmó que el accionante como destinatario de los decretos 1212 y1213 de 1990, le había ingresado a su pecunio y había ganado el derecho a percibir el auxilio de cesantías retroactivas y demás prestaciones reclamadas, no pudiéndose mediante otra norma o acto jurídico afectar tal derecho por estar cobijado por el principio mínimo fundamental del derecho al trabajo, de la irrenunciabilidad de los derechos laborales.
El Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional presentó alegatos de conclusión, ratificando en su escrito lo expuesto en la contestación de la demanda y lo expresado en las demás actuaciones procesales, afirmando que en ningún momento se produjo desmejora en la homologación del nivel de agentes a la carrera del nivel ejecutivo, por tratarse de un régimen de carrera reglado por la ley, que para la época del retiro regía el Decreto 4433 de 2004 al cual se le dio aplicación en su artículo 23, que fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública.
El accionante reafirmó las pretensiones y los cargos de la demanda sustentando que la entidad accionada desconoció lo ordenado en la Ley 4ª de 1992, Ley 180 de 1995 artículo 7º parágrafo y los decretos 132 de 1995 artículo 82 y 1029 de 1994 artículos 110 y 111, en cuanto a la protección de las garantías del actor, ya que fueron desmejoradas e inobservadas por la institución.
La Agencia Fiscal en el asunto apelado conceptuó que debe ser confirma a la providencia proferida por el a quo, de conformidad con los siguientes argumentos:
Luego de exponer el marco jurídico atinente a la litis, manifestó que las pretensiones de la acción no están llamadas a prosperar, en razón a que no era necesario expedir por parte de la Policía Nacional un acto administrativo en los términos de una revocatoria directa que extinguiera las primas de actividad, antigüedad y el distintivo de buena conducta, comoquiera que el régimen salarial y prestacional del accionante, cambió por mandato legal, cuando por voluntad propia se homologó de Suboficial a Subteniente - Nivel Ejecutivo.
Indicó que para el personal de agentes y suboficiales que se vincularon al nivel ejecutivo, en su artículo transitorio dispuso que se les liquidaría y pagaría de conformidad con lo establecido en los decretos 1212 y 1213 de 1990 respectivamente, liquidadas por una sola vez al momento de producirse el cambio al nuevo nivel.
Por lo tanto no es cierto como alega el accionante, por cuanto al haber aceptado la homologación al nivel ejecutivo, se sometió a las disposiciones que para ese régimen dispuso el Decreto 1091 de 1995 y no pretender continuar en dicho nivel y con el régimen de agente, el cual no es el más beneficioso en el aspecto salarial y prestacional.
Como no se advierte causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver la controversia, antepuestas las siguientes:
El problema jurídico a ser resuelto consiste en establecer si es viable ordenar el reconocimiento y pago de las primas de actividad y antigüedad, distintivo por buena conducta, subsidio familiar y auxilio de cesantía con retroactividad al señor Jesús Muñoz Muñoz atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 1213 de 1990 [régimen aplicable a los agentes], pese a haberse homologado al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional desde el año 1994.
— Mediante derecho de petición de 5 de noviembre de 2010 el señor Muñoz Muñoz le solicitó al Director General de la Policía Nacional el reconocimiento y pago, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1212 de 1990, de los siguientes conceptos: prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar, distintivos de buena conducta para agentes y auxilio de cesantía con retroactividad. Al respecto, precisó (fls. 7 y 8):
“Que se cancelen, las primas, subsidios, bonificaciones y auxilio de cesantías que la Policía Nacional le dejó de cancelar unilateral e ilegalmente, a que tenía derecho de acuerdo al Decreto 1212 de 1990 y demás normas constitucionales y legales, desde la fecha que la administración las suprimió o extinguió unilateralmente, con los intereses e indexaciones de ley”.
— Por Oficio 07254/SEGEN - ARJUR 1.8.4 de 1º de diciembre de 2010 el Jefe del Área Jurídica (E) y el Secretario General de la Policía Nacional negó las pretensiones del accionante con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 3 a 6):
En relación con los regímenes laborales especiales, la jurisprudencia ha hecho ver, la circunstancia de que uno de ellos consagren ciertos beneficios, que no son reconocidos en otros, usualmente se ve compensada por el hecho de que respecto de otra prestación, puede suceder lo contrario. Ha dicho que teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros aspectos puede suceder lo contrario. Por ello, las personas vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a estos sin que pueda acogerse a garantías, más favorables concebidas en otros regímenes indistintamente.
En este sentido, no se puede predicar la aplicación de un régimen para hacer más favorable determinada situación administrativa, en el caso en particular del Nivel Ejecutivo, el personal que se homologo (sic) lo hizo en forma voluntaria, acogiéndose a los postulados previamente establecidos en lo que tiene que ver con este nivel.
Por lo anterior, le informo que no es viable jurídicamente reconocer prestaciones sociales del tiempo en (sic) permaneció en el servicio activo como miembro del Nivel Ejecutivo, distintas a las determinadas en los decretos 1091 de 1995 y 4433 de 2004, por expreso mandato legal, teniendo en cuenta que a partir del momento en que se homologó al Nivel Ejecutivo, quedo sujeto en todos los aspectos al régimen de dicha carrera”.
De conformidad con la hoja de servicios Nº 80260590 de 4 de mayo de 2011, el accionante presenta los siguientes tiempos de servicio (fl. 13):
Agente alumno R. 0039 28 - Mayo 1984 14-Mayo-84 30-Nov.-84 00 06 16
Agente Nacional R. 006431 01 - Ene. 1984 01-Dic.-84 28-Dic.-93 09 00 20
Suboficial R. 13136 14 - Dic. 93 22-Dic.-93 31-Mayo-94 00 05 09
Nivel Ejecutivo R. 5267 27 – Mayo 94 01-Jul.-94 28-Sep.-09 15 03 27
Alta Tres meses D.R. 02735 14 - Sep. 09 00 03 00
Total 25 11 20
Copia de la Resolución 05267 de 27 de mayo de 1994, por la cual se causa el nombramiento e ingreso de un personal de Suboficiales y Agentes al escalafón del Nivel Ejecutivo, incluido el señor Jesús Muñoz Muñoz (fls. 21 a 23).
Copia del Acta de Posesión del señor Jesús Muñoz Muñoz de 2 de diciembre de 1984, como Agente Profesional (a prueba) (fl. 24).
Copia de la partida de matrimonio del señor Muñoz Muñoz, y de los registros civiles de los hijos (fls. 25 a 30).
Certificaciones de los salarios de junio de 2007 y de noviembre de 2009 del señor Jesús Muñoz Muñoz, expedidas por el Tesorero de la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional (fls. 31 a 33).
Fotocopia de la cédula de ciudadanía del actor (fl. 34).
Previo a resolver el caso que nos ocupa, se advierte que esta Sección al resolver asuntos como el presente ha adoptado dos posiciones respecto a los derechos del personal de la Policía Nacional, que se homologó al nivel ejecutivo de esa institución.
En efecto, a través de sentencia de 31 de enero de 2013 la Subsección B, con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente con Radicación 73001233100020110003901 Número Interno 07682012, decidió negar las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión en el principio de la inescindibilidad y de favorabilidad.
A su vez, la Subsección A, en un asunto análogo, accedió a las súplicas de la demanda, por considerar que los derechos del accionante se encontraban amparados bajo una situación jurídica de especial protección, mediante sentencia de 17 de abril de 2013, con ponencia del Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente con Radicación 05001233100020110007901 Número Interno 07352012.
No obstante lo anterior, una vez realizado el estudio jurídico del sub lite, y analizados los argumentos esgrimidos por las partes, la Sala acogerá el argumento de favorabilidad expuesto en la primera de las providencias en cita, considerando que hay razones válidas a la luz del principio de la inescindibilidad, reiterando de esta forma la posición acogida por la Subsección B.
(I) Marco normativo y jurisprudencial aplicable
(i) Atendiendo a lo sostenido en la Ley 62 de 12 de agosto de 1993(5), por la cual se expiden disposiciones sobre la Policía Nacional y, entre otras, se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, el Gobierno Nacional profirió los decretos 41 de 10 de enero de 1994, “por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”(6), y 262 de 31 de enero de 1994(7), “por el cual se modifica las normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”.
El primero de los mencionados decretos fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al “Nivel Ejecutivo” de la Policía Nacional; en la medida en que la Ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado Nivel(8), por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella.
(ii) Posteriormente, mediante el artículo 1º de la Ley 180 de 13 de enero de 1995(9) se modificó el artículo 6º de la Ley 62 de 1993(10), consagrándose, por primera vez de manera ajustada al ordenamiento jurídico, el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha institución(11). Adicionalmente, en el artículo 7º ibídem se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República con el objeto de regular, entre otros aspectos, las asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales del estudiado Nivel Ejecutivo; disponiendo en el parágrafo ídem que:
En virtud de dichas facultades se expidió el Decreto 132 de 13 de enero de 1995(12), “por el cual se desarrolla la carrera profesional del Nivel ejecutivo de la Policía Nacional”, consagrando: (a) en el artículo 13, la posibilidad de que los agentes en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo; (b) en el artículo 15, la sujeción del personal que ingresara al referido nivel al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional; y, (c) en el artículo 82, lo siguiente:
Por el Decreto 1091 de 27 de junio de 1995, a su turno, el Presidente de la República expidió el Régimen de asignaciones y prestaciones del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional(13)”(14), contemplando, entre otros, los siguientes conceptos: primas de servicio, del nivel ejecutivo, de retorno a la experiencia, de vacaciones y, de navidad; y, subsidios de alimentación y familiar(15).
(iii) Más adelante, mediante el Decreto 1791 de 14 de septiembre de 2000(16), “por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”, se dispuso en el artículo 10 la posibilidad de los Agentes de ingresar al Nivel Ejecutivo, considerándose en el parágrafo ídem que: “El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan los artículos 9º y 10 del presente decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo”.
Así, en la sentencia de 14 de febrero de 2007, proferida por la Sección Segunda, con ponencia del Consejero Alberto Arango Mantilla, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 27 de junio de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el Nivel Ejecutivo, al considerar que esta materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el Presidente de la República, sino por el Legislador a través de una Ley Marco(17). En dicha oportunidad, además, se precisó que:
“Adicionalmente, dirá esta Sala que al regularse nuevas disposiciones en materia prestacional, sin entrar a diferenciar entre quienes ingresaron al Nivel Ejecutivo desde el momento de su creación respecto de los que se vincularon con posterioridad y de quienes permanecieron como suboficiales o agentes en la Institución Policial, esto es, sin consagrarse un régimen de transición, se estarían desconociendo, asimismo, unos postulados constitucionales (arts. 13, 48 y 53) y legales (art. 7º - parágrafo - de la Ley 180 de 1995), que amparan y protegen de manera especial los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, los que, de no tenerse en cuenta, violarían el principio de la buena fe y de la confianza legítima”.
Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda, de 12 de abril de 2012, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, se efectuó un pronunciamiento de fondo en relación con la legalidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004; por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo. En dicha oportunidad, se declaró la nulidad de la disposición demandada(18).
A continuación, para determinar la prosperidad del cargo, se afirmó que: (i) el Decreto 4433 de 2004 debía someterse a las reglas establecidas en la Ley Marco Nº 923 de 2004; (ii) con la declaratoria de nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 y la inexequibilidad del Decreto-Ley 2070 de 2003, la asignación de retiro aplicable para quienes se incorporaron en el Nivel Ejecutivo es el establecido en los decretos 1212 y 1213 de 1990; (iii) analizadas las referidas disposiciones se evidencia que el aparte demandado no se atiene a lo dispuesto en el numeral 3.1 artículo 3º de la Ley Marco y tampoco contiene un régimen de transición como lo exigió esta última. Al respecto, puntualizó:
(v) De la anterior normativa y jurisprudencia, entonces, queda claro que quienes pertenecían al nivel de agentes y suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del Nivel Ejecutivo; y, que quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.
En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(19), con especial cuidado del artículo 2.1(20), se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso(21). Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio(22), que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012, en los siguientes términos:
2.4. El último aspecto, denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de algunas facetas prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada(23).
“Bien, el derecho adquirido es aquel que se entiende incorporado al patrimonio de la persona, por cuanto se ha perfeccionado durante la vigencia de una ley. Esto significa que la ley anterior en cierta medida ha proyectado sus efectos en relación con la situación concreta de quien alega el derecho. Y como las leyes se estructuran en general como una relación entre un supuesto fáctico al cual se atribuyen unos efectos jurídicos, para que el derecho se perfeccione resulta necesario que se hayan verificado todas las circunstancias idóneas para adquirir el derecho, según la ley que lo confiere. En ese orden de ideas, un criterio esencial para determinar si estamos o no en presencia de un derecho adquirido consiste en analizar si al entrar en vigencia la nueva regulación, ya se hablan cumplido o no todos los supuestos fácticos previstos por la norma anterior para conferir el derecho, aun cuando su titular no hubiera todavía ejercido ese derecho al entrar en vigor la nueva regulación”.
(II) Del caso en concreto
Referido el anterior marco normativo y jurisprudencial, se insiste, debe determinar la Sala si es dable ordenar el reconocimiento incoado por el interesado, teniendo en cuenta al efecto que, para dicha solución, debe analizarse si, en virtud de la protección otorgada por la ley a los agentes que se homologaron en el nivel ejecutivo, debe aplicarse el Decreto 1213 de 1990 en relación con el reconocimiento de las primas y los beneficios salariales y prestacionales reclamados.
En dicho contexto, lo primero que debe advertirse es que está plenamente demostrado dentro del expediente que el señor Muñoz Muñoz: (i) ingresó al servicio de la Policía Nacional como Agente el 28 mayo de 1984; (ii) se homologó, voluntariamente(24) al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional el 10 de junio de 1994 como Subintendente Jefe; y, (iii) fue retirado en el mismo grado el 28 de septiembre de 2009 (fl. 13).
Por la fecha a partir de la cual el señor Muñoz Muñoz ingresó al Nivel Ejecutivo, se infiere que su homologación la adelantó en vigencia de los decretos 041 y 262 de 1994, el primero de los cuales fue declarado inexequible en cuanto se relacionó al Nivel Ejecutivo.
Así, v. gr., con la entrada en, vigencia de los decretos 51 y 54 de 1993 la Procuraduría General de la Nación contó con dos regímenes, el primero de los cuales conservaba, entre otras, la prima de antigüedad y la retroactividad en las cesantías, mientras que el segundo, eliminaba la citada prima y establecía el régimen anualizado de las mismas. Con ocasión de dicha situación, la Sección Segunda analizó si un funcionario que se venía favoreciendo por el salario y prestaciones del Decreto 54 de 1993 podía acceder, al mismo tiempo, al régimen retroactivo de cesantías, concluyéndose que ello no era posible, en los términos que, a continuación, se transcriben:
Concluir que el acceso a un cargo cuya denominación y remuneración se encuentra establecida sólo en el régimen nuevo aplicable a los trabajadores de la Procuraduría General de la Nación implica someterse al régimen anualizado de cesantías, no vulnera los derechos adquiridos del actor, por cuanto, al haberse modificado la situación existente al momento de selección del Decreto 51 de 1993 y haber accedido a beneficios salariales contemplados en otra normatividad, él se ubicó en una situación salarial y prestacional diferente, que obedece a otro sistema de remuneración, dentro del cual, se reitera, no se garantiza la posibilidad de acceder a las cesantías de manera retroactiva”(25).
Bajo esta óptica, entonces, aunque no se desconoce la protección dada a los Agentes y Suboficiales que se incorporaron voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, tampoco puede adelantarse un estudio de la situación ventilada al margen de del principio de inescindibilidad y, por supuesto, del principio de favorabilidad, por lo que, a continuación, se procederá a determinar si, mirado en su conjunto, el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 1091 de 1995 desmejoró sus condiciones laborales.
Subsidio Familia Decreto 1091 de 1995, artículos 15 y siguientes. El subsidio familiar se pagará al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo. El Gobierno Nacional determinará la cuantía del subsidio por persona a cargo. [hijos, hermanos y padres] Subsidio Familiar Decreto 1213 de 1990 [46] A partir de la vigencia del presente decreto, los agentes de la Policía Nacional en servicio activo, tendrán derecho al pago de un subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: a. Casados el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que se tenga derecho conforme al literal c. de este artículo b. Viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el literal c. del presente artículo c. Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%).
Prima de Vacaciones Decreto 1091 de 1995 [11] El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago de una prima de vacaciones por cada año de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, conforme a los factores que se señalan en el artículo 13 de este decreto. Prima de Vacaciones Decreto 1213 de 1990 [42] Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo, con la excepción consagrada en el artículo 80 del Decreto 183 de 1975, tendrán derecho al pago de una prima vacacional equivalente al cincuenta por ciento (50%) de los haberes mensuales por cada año de servicio, la cual se reconocerá para las vacaciones causadas a partir del 1º de febrero de 1975 y solamente por un período dentro de cada año fiscal.
Prima del Nivel Ejecutivo Decreto 1091 de 1995 [7] El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a una prima del nivel ejecutivo equivalente al veinte por ciento (20%) de la asignación básica primer año en el grado de comisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el doce por ciento (12%). Prima de actividad Decreto 1213 de 1990 [30] Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo, tendrán derecho a una prima mensual de actividad, que será equivalente al treinta por ciento (30%) del sueldo básico y se aumentará en un cinco por ciento.
Auxilio de transporte Decreto 1213 de 1990 [44] Los Agentes de la Policía Nacional tendrán derecho a un auxilio de transporte en la cuantía que en todo tiempo determine el Gobierno. [...]
Adicionalmente, es de resaltar que mientras en el Decreto 1213 de 1990 se consagró el régimen retroactivo de cesantías [artículo 103]; en el Nivel Ejecutivo, Decreto 1091 de 1995, se estableció el régimen anualizado, consagrándose que a la fecha del traslado se reconocería el beneficio causado hasta ese momento al interesado, si se acreditaban los requisitos para ello [artículo 50 y transitorio].
(ii) Análisis comparativo del salario percibido en el año 1994, como Agente y como Subintendente (grado en el que ingresó al nivel ejecutivo):
Agente - 1994 Subintendente - 1994
Sueldo básico 96.250,00 Sueldo básico 280.000,00
Subsidio familiar 8.662,50 Prima nivel ejecutivo 56.000,00
Prima de antigüedad 33.687,50 Sub. Alimentación 9.680,00
Prima actualización 16.382,50 Seguro de vida 1.936,00
Sub. Alimentación 8.000,00 Prima orden público 62.160,00
Sub. Transporte 8.975,00 Part. Diaria 72.960,00
Bonificación seguro 1.936,00
Mención honorífica 962,50
Total 174.856,00 Total 482.736,00
(ii) De conformidad con los decretos anuales proferidos por el Gobierno para la regulación, entre otros, de los sueldos básicos del Nivel Ejecutivo y de los Suboficiales de la Policía Nacional, para la vigencia de 2009 (fecha en que se genera la asignación de retiro de la accionante), se observa la siguiente tabla que permite comparar los sueldos básicos de los Suboficiales y el personal del Nivel Ejecutivo.
El Decreto 737 de 2009, dispone:
“Artículo 1º. De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública.
Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General”.
Con meridiana claridad se establece de lo anterior, que ningún cargo de Suboficial supera el sueldo básico de un Subintendente - Nivel Ejecutivo.
Con el material probatorio obrante dentro del expediente, entonces, contrario a lo afirmado por el actor, lo que se observa es que el Ejecutivo no lesionó el mandato de no regresividad, pues mirado en su conjunto, se insiste, el régimen del Decreto 1091 de 1995 le reporta mayores beneficios; y, en contrario, no se allegó prueba dentro del expediente por parte del accionante.
Debe advertirse, adicionalmente, que la aplicación que se ha venido dando al régimen de asignación de retiro contemplado en el Decreto 1213 de 1990 ha sido el resultado de la declaratoria de nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 y, posteriormente, del aparte pertinente del Decreto 4433 de 2004, por lo que el precedente allí contenido no puede extenderse sin adelantar un análisis integral, se reitera, del régimen salarial y prestacional.
En conclusión, en términos similares a los expuestos por el Tribunal de primera instancia, esta Sala concluye que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.
CONFÍRMASE la Sentencia de 16 de julio de 2013, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E - Sala de Descongestión declaró la improsperidad de las excepciones y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por el señor Jesús Muñoz Muñoz contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
(5) Diario Oficial Nº 40987 de 12 de agosto de 1993.
(6) Diario Oficial Nº 41168 de 11 de enero de 1994.
(7) Diario Oficial Nº 41201 de 31 de enero de 1994.
(8) Al respecto, en el artículo 6º puntualizó: “La Policía Nacional está integrada por oficiales, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la institución, así como por los servidores públicos no uniformados pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley”.
(9) “Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada “Nivel Ejecutivo”, modificar normas sobre estructura orgánica, funciones específicas, disciplina y ética y evaluación y clasificación y normas de la Carrera Profesional de Oficinas, Suboficiales y Agentes”. Publicada en el Diario Oficial Nº 41676 de 13 de enero de 1995.
(10) La norma en comento consagró: “La Policía Nacional está integrada por Oficiales, personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley”.
(11) En relación con la filosofía de profesionalización que inspiró la creación del referido nivel, en la Sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección 13, de 1º de noviembre de 2005, C.P. doctor Tarsicio Cáceres Toro, radicado 2001-6432-01, expresó: “Se considera que el Legislador bien podía proceder, como lo hizo, otorgando una protección especial al personal en servicio activo de la Policía Nacional que ingresara al nuevo nivel ejecutivo, ya que de no hacerlo sería difícil tal movimiento de personal. La protección señala que no puede discriminarse ni desmejorarse, en ningún aspecto, la situación actual de dicho personal, se entiende que en lo compatible”.
(12) Diario Oficial Nº 41676 de 13 de enero de 1995.
(13) En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 48 de 1992, que establece: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
(14) En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco Nº 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269 de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el Ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo. La corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional.
Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollado mediante Decreto Reglamentario de la Ley Marco de salarios, Nº 4ª de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995”.
(15) Esta norma, vale la pena resaltar, fue la que aplicó la Policía Nacional al señor Sandoval Gómez para efectos de determinar los salarios y prestaciones a los que tenía derecho el accionante durante el tiempo en el que permaneció en el Nivel Ejecutivo.
(16) Diario Oficial Nº 44161 de 14 de septiembre de 2000. Este cuerpo normativo fue declarado inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C-253 de 2003.
(17) Radicado interno Nº 1240-2004, actor: Ferney Enrique Camacho González.
(18) Actualmente, mediante el Decreto 1858 2012 se reguló este régimen para el nivel ejecutivo.
(19) Incorporado a nuestro ordenamiento jurídico en los términos del artículo 93 de la Constitución Política.
(20) En similar sentido ver el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Adicionalmente, en materia del principio - derecho a la seguridad social, el artículo 48 inciso 3º de la C.P. consagra el principio de progresividad.
(21) Al respecto ver la Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.
(22) “En principio” implica que en nuestra jurisprudencia constitucional se ha establecido una presunción de inconstitucional de las medidas que impliquen un retroceso, sin perjuicio de que, asumiendo una carga argumentativa, se justifiquen constitucional y legalmente las decisiones adoptadas en contravía de este mandato, por perseguir fines constitucionales imperiosos [ver la Sentencia T-043 de 2007].
(23) Para una mayor comprensión del asunto se pueden ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000, C-1098 de 2002, T-043 de 2007 y C-228 de 2011; y, consultar “Ni un paso atrás - La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales”, Christian Courtis (Compilador), CEDAL Centro de Asesoría Laboral y Centro de Estudios Legales y Sociales; Editores del Puerto s.r.l., Argentina, 2006.
(24) Pues prueba de lo contrario no reposa dentro del expediente y dicha voluntariedad fue la que se vio reflejada en las disposiciones que crearon el nivel Ejecutivo.
(25) Sentencia de 9 de octubre de 2008; C.P. Jesús María Lemos Bustamante; actor: Álvaro Torres Alvear; demandado: Procuraduría General de la Nación; radicado interno Nº 3021-2004.

References: artículo 23
 artículo 7
 artículo 82
 Resolución 
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