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Timestamp: 2017-11-19 04:52:22+00:00

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paper:heft6:edler [Schiffahrtsinstitut Warnemünde]
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Beitrag Kenzler
Strafrechtliche Sanktionen für die Verschmutzung des Meeres durch Schiffe: die EG-Richtlinie 2005/35/EG
Jana Kenzler
Ostseeinstitut für Seerecht, Umweltrecht und Infrastrukturrecht der Universität Rostock
Völkerrechtliche und nationale Regelungen in Bezug auf Sanktionen für die Meeresverschmutzung
Inhalt der Richtlinie und des Rahmenbeschlusses
Die Seeschifffahrt bildet eine der Hauptquellen für die voranschreitende Verschmutzung der Meere. Ein wesentlicher Risikofaktor liegt in unfallbedingten Schadstoffeinträgen1. So führten die schweren Öltankerunfälle der letzten Jahre (z.B. Prestige: 2002; Erika: 1999) zu erheblichen Schäden der Meeresumwelt. Daneben stellen illegale Einleitungen in das Meer, wie unerlaubte Tankreinigungen oder Altölentsorgungen, ein gravierendes Problem dar. Jahr für Jahr werden z.B. auf Nord- und Ostsee Hunderte von Ölteppichen entdeckt, die auf ein solches Verhalten deuten. Weil die Meeresverschmutzung nicht vor nationalen Grenzen halt macht, setzt ein effektiver Schutz der Meere die Kooperation aller, insbesondere der an der Schifffahrt beteiligten Staaten voraus. Daher hat sich auch die Europäische Union das Ziel gesetzt, das Netz der Maßnahmen gegen schiffsbedingte Verunreinigungen feiner zu stricken und erließ am 07.09.2005 die Richtlinie über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße2. Diese Richtlinie wird durch einen Rahmenbeschluss ergänzt, der konkrete Strafmaßnahmen regelt3.
Der folgende Beitrag stellt zunächst die bereits bestehenden völkerrechtlichen und nationalen Regelungen zur strafrechtlichen Verantwortung in Bezug auf Meeresverschmutzungen dar, um vor diesem Hintergrund die Notwendigkeit für den Erlass der neuen europarechtlichen Regelungen zu verdeutlichen. Sodann wird der Inhalt von Richtlinie und Rahmenbeschluss im Einzelnen vorgestellt. Abschließend ist ein im Zusammenhang mit dem Erlass der beiden Rechtsakte stehendes juristisches Problem zu beleuchten: die Zuständigkeit der Europäischen Union bzw. Gemeinschaft für das Strafrecht.
I. Völkerrechtliche und nationale Regelungen in Bezug auf Sanktionen für die Meeresverschmutzung
Die umfassendste und bedeutendste Regelung auf völkerrechtlicher Ebene zum Schutz vor Meeresverschmutzung durch Schiffe ist das MARPOL-Übereinkommen4. Detaillierte Bestimmungen darüber, ob und unter welchen Bedingungen bestimmte Stoffe in das Meer eingeleitet werden dürfen, die von der Ladung oder dem Betrieb eines Schiffes herrührend zu einer Verschmutzung führen können, sind in den Annexen von MARPOL zu finden. Verletzungen dieser Bestimmungen stellen nach Art. 4 MARPOL Verbote dar und sind grundsätzlich - nach dem Flaggenstaatsprinzip - vom Staat, dessen Flagge ein Schiff fährt, zu sanktionieren. Daneben ist natürlich auch der Staat, in dessen Hoheitsbereich ein Verstoß gegen die MARPOL-Vorschriften begangen wird, befugt, diesen unter Strafe zu stellen.
Weitere Vorschriften zum Schutz der Meeresumwelt enthält das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen5. Wie bei MARPOL ist vom Grundsatz her der Flaggenstaat berechtigt und verpflichtet, Zuwiderhandlungen gegen einschlägige Umweltvorschriften einer Untersuchung zu unterziehen und diese wirksam zu ahnden (Art. 217 SRÜ). Ebenso darf der Küstenstaat, dessen Küstenmeer oder Ausschließliche Wirtschaftszone von einem Schiff verschmutzt wird, notwendige Maßnahmen in Bezug auf die Verschmutzung treffen, insbesondere Verfahren einleiten (Art. 220 SRÜ). Darüber hinaus hat der Hafenstaat, dessen Hafen ein Schiff freiwillig anläuft, die Befugnis, Verfahren wegen verbotener Einleitungen anzustrengen (Art. 218 SRÜ). Die dargestellten Befugnisse von Küsten- und Hafenstaat sind indes begrenzt: Sie dürfen bei Verstößen von fremden Schiffen grundsätzlich nur Geldstrafen verhängen (Art. 230 SRÜ). Von ihnen eingeleitete Strafverfahren wegen eines Verstoßes gegen Umweltschutzvorschriften sind außerdem grundsätzlich auszusetzen, wenn der Flaggenstaat innerhalb der ersten sechs Monate nach dem Verstoß selbst ein solches eröffnet (Art. 228 SRÜ).
Als völkerrechtliche Instrumente sind jedoch sowohl das MARPOL- als auch das Seerechtsübereinkommen von nationalen Durchsetzungsmaßnahmen abhängig. In Deutschland ist die Gewässerverunreinigung in §§ 324, 330 StGB als Straftatbestand geregelt und sie wird mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe, in besonders schweren Fällen mit bis zu zehn Jahren, bestraft. Erfasst werden zunächst Taten im Inland einschließlich des Küstenmeeres (§ 3 StGB). In Umsetzung des Flaggenstaatsprinzips gilt deutsches Strafrecht auch unabhängig vom Tatort für Straftaten auf bzw. von Schiffen mit deutscher Flagge (§ 4 StGB). Darüber hinaus ist der Anwendungsbereich des StGB bei der Gewässerverunreinigung auf Taten ausgeweitet, die in der Ausschließlichen Wirtschaftszone begangen werden, sofern völkerrechtliche Übereinkommen6 zum Schutz der Meere ihre Verfolgung gestatten (§ 5 Nr. 11 StGB). Schließlich ist das Strafrecht anwendbar auf Taten, die aufgrund eines für die Bundesrepublik Deutschland verbindlichen Abkommens (wozu das Seerechtsübereinkommen zählt) auch dann zu verfolgen sind, wenn sie im Ausland begangen werden (§ 6 Nr. 9 StGB).
Deutschland hat mit diesen Vorschriften die völkerrechtlichen Vereinbarungen in vorbildlicher Weise umgesetzt. Die Umsetzungspraxis sieht jedoch in den einzelnen Mitgliedstaaten Europas ganz unterschiedlich aus. Die Europäische Kommission beanstandet in diesem Zusammenhang hauptsächlich die uneinheitliche Anwendung von MARPOL-Regeln. Vor allem gebe es Unterschiede in der Höhe und der Art der verhängten Sanktionen bei rechtswidrigen Einleitungen in das Meer7.
Weitere völkerrechtliche Abkommen, wie das Internationale Übereinkommen über die Haftpflicht bei Ölverschmutzung und das Internationale Übereinkommen zur Einrichtung eines Entschädigungsfonds für Ölverschmutzung legen zwar eine objektive Haftung der Schiffseigner über einen von den Ölempfängern getragenen Fonds fest, jedoch ist die danach bestehende Haftung für Ölverschmutzungen in vielen Fällen begrenzt. Zudem liegt der Schwerpunkt dieser Regelungen in der Entschädigung der Opfer; der Haftung des tatsächlichen Verursachers wird kein großer Stellenwert beigemessen8.
Insgesamt haben sich die bereits bestehenden völkerrechtlichen Regelungen in Bezug auf den Meeresumweltschutz als nicht ausreichend durchsetzungsstark erwiesen. Demgemäß hält insbesondere die Europäische Kommission ein Tätigwerden in diesem Bereich für notwendig. Der Vorteil europäischer Rechtsakte im Vergleich zu anderen völkerrechtlichen Abkommen ist ihre Durchsetzungskraft. Sie sind für die Mitgliedstaaten verbindlich. Richtlinien müssen in innerstaatliches Recht umgesetzt werden (Art. 249 Abs. 3 EG). Kommen die Mitgliedstaaten dem nicht nach, drohen ihnen Vertragsverletzungsverfahren (Art. 226 EG) und gegebenenfalls empfindliche Strafen durch die EG.
II. Inhalt der Richtlinie und des Rahmenbeschlusses
Die neue Richtlinie greift die international geltenden Regelungen auf und formt sie weiter aus. Ihr Ziel ist, die Sicherheit des Seeverkehrs zu erhöhen und den Schutz der Meeresumwelt vor der Verschmutzung durch Schiffe zu verstärken (Art. 1 Abs. 1). Ihr räumlicher Anwendungsbereich erstreckt sich auf die inneren Gewässer (einschließlich der Häfen), die Küstenmeere der Mitgliedstaaten, Seewege im Sinne von Teil 3 Abschnitt 2 SRÜ (Transitdurchfahrten) und die hohe See (Art. 3 Abs. 1). Objektbezogen gilt sie für alle Schiffe, unabhängig ihrer Flagge. Ausgenommen sind Kriegsschiffe, Flottenschiffe und sonstige Staatsschiffe (Art. 3 Abs. 2).
Nach der Richtlinie sind vorsätzliche, leichtfertige und grob fahrlässige Einleitungen von Schadstoffen als Verstöße zu betrachten (Art. 4) und in wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender Weise zu sanktionieren (Art. 8 Abs. 1). Dabei hat jeder Mitgliedstaat sicherzustellen, dass die zu treffenden Strafmaßnahmen auf alle Personen anwendbar sind, die sich eines Verstoßes schuldig gemacht haben (Art. 8 Abs. 2). Straftatbestände sind im Wesentlichen die nach MARPOL verbotenen Einleitungen. Ausnahmen sind in Art. 5 geregelt. Sie stimmen ebenfalls weitestgehend mit denen nach MARPOL überein, allein jene nach Annex I Regel 6b und nach Annex II Regel 11b des MARPOL-Übereinkommens finden in den inneren Gewässern und im Küstenmeer keine Anwendung; in dieser Hinsicht enthält die Richtlinie eine Verschärfung gegenüber MARPOL.
Ausführliche Bestimmungen über Strafrahmen und Verantwortlichkeiten sind im Rahmenbeschluss zu finden. Er sieht für schwere Fälle Freiheitsstrafen im Höchstmaß von mindestens einem bis drei Jahren vor (Art. 4 Abs. 1). Eine vorsätzliche Tat, durch die eine erhebliche und umfangreiche Schädigung der Wasserqualität oder von Tier- und Pflanzenarten verursacht wurde, ist sogar mit einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei bis fünf Jahren bedroht (Art. 4 Abs. 5). Bis zu zehn Jahre Freiheitsentzug können verhängt werden, wenn zusätzlich der Tod oder eine schwere Verletzung von Personen verursacht wurde (Art. 4 Abs. 4). Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten Geldstrafen verhängen und bei Wiederholungsgefahr, das Recht zur Ausübung einer erlaubnispflichtigen Tätigkeit oder zur Gründung, Leitung oder Geschäftsführung einer Gesellschaft aberkennen (Art. 4 Abs. 3).
Bedeutsam ist, dass sowohl die Richtlinie als auch der Rahmenbeschluss nicht nur die Strafbarkeit natürlicher Personen anordnen, sondern danach auch juristische Personen in die strafrechtliche Verantwortung zu ziehen sind, wenn die Straftat zu ihren Gunsten begangen wurde (Art. 5). Damit kann beispielsweise ein Reeder, dessen Anweisungen der Kapitän befolgen muss, mit Sanktionen belegt werden. Der dafür vorgesehene Strafrahmen erstreckt sich von 150.000 EUR bis 300.000 EUR, in schweren Fällen von 750.000 EUR bis 1,5 Mio EUR (Art. 6 Abs. 1). Daneben besteht die Möglichkeit, sie von öffentlichen Zuwendungen und Hilfen auszuschließen. Weiter kann ein vorübergehendes oder ständiges Verbot der Ausübung einer Handelstätigkeit, richterliche Aufsicht oder die Eröffnung eines Liquidationsverfahrens angeordnet werden.
In der Ausweitung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit auf juristische Personen liegt ein gravierender Unterschied zum nationalen Recht. Danach werden als Täter nur natürliche Personen bestraft9. Gegen juristische Personen können grundsätzlich keine Strafen verhängt werden. Die Umsetzung der Regelungen in deutsches Recht könnte sich daher als schwierig erweisen. Anknüpfungspunkt für eine der Richtlinie und des Rahmenbeschlusses entsprechende Änderung bietet indes § 30 OWiG. Diese Vorschrift ermöglicht die Festsetzung einer Geldbuße gegen juristische Personen bzw. Personenvereinigungen, wenn jemand als Vertretungsberechtigter eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit begangen hat, durch die Pflichten der Organisation verletzt worden sind oder diese bereichert werden sollte. Die Rechtsfolgen sind zwar bislang auf das Ordnungswidrigkeitenrecht beschränkt, eine grundsätzliche Sanktionsfähigkeit von Verbänden wird dennoch anerkannt10.
III. Kompetenzrechtliche Fragen
Die Aufspaltung in zwei verschiedene Rechtsakte beruht auf unterschiedlichen Auffassungen der Kommission einerseits und des Rates andererseits zur Frage, wem die Kompetenz für den Erlass europarechtlicher Strafvorschriften zusteht. In diesem Zusammenhang wird die institutionelle Struktur Europas und damit die unterschiedlichen Säulen unter dem "Dach" der Europäischen Union relevant.
Der Rat hält den Rahmenbeschluss für das richtige Instrument, um die Mitgliedstaaten zu verpflichten, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen11. Die richtige Befugnisnorm sei Art. 29, 34 Abs. 2b EUV, welche die ihm im Rahmen der dritten Säule der Union (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit) zugewiesenen Kompetenzen betreffe. Danach kann der Rat Rahmenbeschlüsse zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten annehmen. Dementsprechend sind auf Veranlassung des Rates die Regelungen der Verantwortlichkeiten und der Strafrahmen von der Richtlinie abgetrennt und dort geregelt. Eine das Strafrecht regelnde Richtlinie, die in den Zuständigkeitsbereich der EG falle und damit die erste Säule betreffe, gehe seiner Auffassung nach über die der Gemeinschaft durch den EG-Vertrag übertragenen Befugnisse hinaus. Nach dem Prinzip der begrenzten Ermächtigung bedürfen die Rechtssetzungsorgane der EG grundsätzlich einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung, um Rechtsakte erlassen zu können, die für das Strafrecht fehle.
Demgegenüber ist die Kommission der Auffassung, dass die EG befugt sei, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, sofern es zum Erreichen eines Gemeinschaftsziels erforderlich sei12. Nach Art. 80 Abs. 2 EG gehören die Gewährleistung der Sicherheit des Seeverkehrs und der Schutz der Gewässer vor Verschmutzung durch Schiffe zu den Zielen der Gemeinschaft13. Für die in Rede stehende Richtlinie hat die Kommission die Notwendigkeit angemessener Sanktionen anerkannt14.
Dieser Argumentation hat sich nunmehr auch der EuGH angeschlossen. Für den Bereich der Umweltpolitik hat er jüngst entschieden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber berechtigt ist, diejenigen Maßnahmen in Bezug auf das Strafrecht der Mitgliedstaaten zu ergreifen, die seiner Meinung nach erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit der von ihm zum Schutz der Umwelt erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten; vorausgesetzt, die Anwendung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden stellt eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässliche Maßnahme dar15. Ist dergestalt die Kompetenz der Gemeinschaft begründet, ist ein Vorgehen mittels Rahmenbeschlusses im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit der dritten Säule gesperrt16. Dementsprechend hat der EuGH einen Rahmenbeschluss für rechtswidrig befunden, der Umweltstraftaten definiert und die Mitgliedstaaten auffordert, insoweit strafrechtliche Sanktionen vorzusehen17.
Diese Entscheidung stellt die bisherige Rechtssetzungspraxis mittels Richtlinie und Rahmenbeschluss grundlegend in Frage. Die Kommission hat auf das angesprochene Urteil mit einer Nichtigkeitsklage gegen den Rahmenbeschluss reagiert18. Weil die Argumentation des Gerichtshofs nicht nur für die europäische Umweltpolitik (Art. 174, 175 EG) zutrifft, sondern für alle Gemeinschaftspolitiken Geltung beanspruchen kann - und damit auch für das gemeinschaftsrechtliche Ziel der Sicherung der Seeschifffahrt -, ist zu erwarten, dass der EuGH den Beschluss zur strafrechtlichen Regelung der Meeresverschmutzung durch Schiffe ebenfalls für nichtig erklären wird.
Als Fazit lässt sich festhalten, dass das von der Gemeinschaft verfolgte Ziel, den Meeresumweltschutz zu stärken, begrüßenswert ist. Um das von MARPOL völkerrechtlich vorgegebene strafrechtliche Regime bei Meeresverschmutzungen durch Schiffe in den Mitgliedstaaten einheitlich zur Anwendung zu bringen, ist insbesondere der Erlass einer Richtlinie angesichts der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Durchsetzungsinstrumente ein erfolgversprechender Weg. Dabei steht der EG zur Durchsetzung ihrer Ziele eine Anweisungskompetenz bzw. Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs für strafrechtliche Regelung zu. Ein Rahmenbeschluss, der Näheres zur Strafbarkeit regelt, wird daher künftig nicht mehr notwendig sein. Indes werden die neuen europäischen Regelungen für Deutschland keine substanzielle Verbesserung bringen, weil das bestehende Strafrecht in Bezug auf die Gewässerverschmutzung bereits sehr streng ist und auch auf Straftaten, die außerhalb des Hoheitsbereichs der Bundesrepublik begangen werden, Anwendung findet. Mit Blick auf die Ausdehnung der strafrechtlichen Verantwortung auf juristische Personen, die in der Bundesrepublik bislang nicht anerkannt ist, wird die Umsetzung mit Schwierigkeiten verbunden sein. Es bleibt spannend, wie der deutsche Gesetzgeber diese Aufgabe meistern wird.
1 Zu den von der Seeschifffahrt ausgehenden Gefahren für die Meeresumwelt insbesondere Mechel/Reese, Meeresumweltschutz, ZUR 2003, 321, 322.
2 Richtlinie 2005/35/EG, ABl. EG, Nr. L 255/11.
3 Rahmenbeschluss 2005/667/JI vom 12.07.2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämp-fung der Verschmutzung durch Schiffe, ABl. EG Nr. L 255/164.
4 Internationales Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe vom 02.11.1973 in der Fassung des Protokolls vom 17.02.1978, BGBl. II, 1984, S. 230.
5 Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10.12.1982, BGBl. II, 1994, S. 1798.
6 Wie das Seerechtsübereinkommen, dazu unten.
7 Vgl. KOM (2003) 92 endg., S. 3.
8 Vgl. KOM (2003) 92 endg., S. 6.
9 Cramer/ Heine, in: Schönke/ Schröder, StGB-Kommentar, 26. Aufl. 2001, Vor §§ 25 ff. Rn. 119.
10 Rogall, in: Boujong, OWiG-Kommentar, 2. Aufl. 2000, § 30 Rn. 1.
11 Erwägungsgrund 5 des Rahmenbeschlusses.
12 KOM (2003) 92, S. 5.
13 Schäfer, in: Streinz, EGV Kommentar, 2003, Art 80 Rn. 22.
14 KOM (2003) 92 endg., S. 5. Das Gemeinschaftsrecht kennt solche ungeschriebenen Kompetenzen. Nach der sog. "implied-powers"-Lehre berechtigen die Gemeinschaftskompetenzen zugleich zum Erlass derjenigen Vorschriften, bei deren Fehlen ihre Ausübung sinnlos wäre oder nicht in vernünftiger oder zweckmäßiger Weise zur Anwendung gelangen könnten. Daraus wird eine Anweisungskompetenz der EG hinsichtlich der Sanktionierung von Verstößen gegen das EG-Recht abgeleitet. Freilich unter Wahrung des Subsidiaritäts-grundsatzes nur, soweit strafrechtliche Regelungen auf ausschließlich nationaler Ebene nicht effektiv genug sind. Ausführlich dazu Dannecker, Materielles Strafrecht in der EU, JURA 2006, 95.
15 EuGH, Urteil vom 13.09.2005 - Rs. 176/03 -, Slg. 2005, I-0 Rn. 48; vgl. dazu Wegener, Strafrecht in europäischer Kompetenz, ZUR 2005, 585.
16 Handlungen auf der Grundlage des EU-Vertrages dürfen nicht in Kompetenzbereiche übergreifen, die die Bestimmungen des EG-Vertrages der Gemeinschaft zuweisen. Das folgt aus Art. 47 EUV, der regelt, dass der EU- den EG-Vertrag unberührt lässt. Das heißt, der Rat kann für sich den Kompetenztitel nach Teil IV des EU-Vertrages nicht in Anspruch nehmen, wenn die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses die Zuständigkeit der Gemeinschaft berühren und auf der Grundlage des EG-Vertrages hätten erlassen werden können.
17 EuGH, Urteil vom 13.09.2005 - Rs. 176/03 -, Slg. 2005, I-0 Rn. 52.
18 Die Klage wird beim EuGH unter dem Aktenzeichen C-440/05 geführt.

References: Art. 4
 Art. 5
 § 30
 Art. 29
 Art. 80
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 § 30
 Art. 47
 EuGH