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Timestamp: 2018-07-17 23:26:40+00:00

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Der Aufsatz wird voraussichtlich noch
im Jahr 2000 in der DÖV veröffentlicht werden.
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für einen Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie [*]
Im Koalitionsvertrag von SPD und Bündnis 90/Die Grünen war der umfassende und unumkehrbare Atomausstieg als ein zentrales politisches Vorhaben für die laufende Legislaturperiode proklamiert worden. Mit der Einigung am 14. Juni 2000 sind die langwierigen Konsensgespräche zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgern zu einem Ende gekommen. In der als politische Absprache zu qualifizierenden Vereinbarung werden die Modalitäten des Atomausstiegs im einzelnen festgehalten. Eine entsprechende Novellierung des Atomgesetzes ist vorgesehen. Der nachfolgende Beitrag analysiert die unterschiedlichen Wege zur Beendigung der friedlichen Nutzung der Kernenergie. Er kommt zu dem Ergebnis, dass die nunmehr ins Auge gefasste Befristungsregelung im Rahmen einer umfassenden Neugestaltung des Atomrechts nicht als Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG, sondern als Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einzuordnen ist, die auch die Bestandinteressen der Anlagenbetreiber in hinreichender Weise berücksichtigt. Hieraus, aber auch aus der Ausprägung des Gesetzesvorbehaltes als Parlamentesvorbehalt ergibt sich die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung des Atomausstiegs. Dort, wo der Gesetzesvorbehalt in seiner rechtsstaatlich-demokratischen Funktion eingreift, bleibt auch ein möglicherweise in der Vereinbarung liegender Verzicht der betroffenen Grundrechtsträger auf die Schutzwirkung des Art. 14 GG unwirksam. Rechtliche Wirkung entfaltet hingegen der stillschweigend erklärte Rechtsmittelverzicht, der die befriedende Wirkung der Vereinbarung in besonderer Weise unterstreicht.
I. Die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000[1] - die wesentlichen Eckpunkte
Mit Ausnahme der Hanseatischen Elektrizitätswerke (HEW), die Beteiligungen an den Kernkraftwerken Brunsbüttel, Stade, Krümmel und Brokdorf halten, haben sämtliche Energieversorgungsunternehmen, die KKWs in der Bundesrepublik betreiben, an den Konsensgesprächen teilgenommen.[2] Im einzelnen sieht die Vereinbarung Folgendes vor: Der Zweck des Atomgesetzes soll nicht mehr die Förderung der Kernenergie[3], sondern die geordnete Beendigung der Nutzung der Kernenergie zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität sowie die Gewährleistung eines sicheren Betriebes während der Restlaufzeit sein. Die Neuerrichtung von Kernkraftwerken wird verboten.[4] Die bestehenden Betriebserlaubnisse werden befristet: Dies geschieht im Wege der Festlegung sogenannter Reststrommengen, die für jede einzelne der 19 in Betrieb befindlichen Kernanlagen[5] (beginnend mit dem 1.1.2000) auf der Grundlage einer Regellaufzeit von 32 Kalenderjahren[6] ab Beginn des kommerziellen Leistungsbetriebes errechnet und in einem Anhang zum Atomgesetz festgeschrieben werden.[7] Die den einzelnen Kernanlagen zustehenden Strommengen (Produktionsrechte) können von einem KKW auf ein anderes übertragen werden. Hierbei gilt, dass eine solche Übertragung nur von weniger wirtschaftlichen auf wirtschaftlichere, d.h. grundsätzlich von älteren auf neuere und von kleineren auf größere Anlagen, stattfindet. Die Erlaubnis zum Leistungsbetrieb des jeweiligen Kernkraftwerkes erlischt, wenn die vorgesehene bzw. durch Übertragung geänderte Strommenge für die jeweilige Anlage erreicht worden ist. Da auch das stillgelegte KKW Mülheim-Kärlich in die Berechnung der Reststrommenge einbezogen wird[8], erhält die RWE AG als Betreiberin zusätzliche Produktionsrechte, die entsprechend den dargelegten Grundsätzen auf andere Kernanlagen übertragen werden können.[9] Das Strommengenmodell impliziert, dass die Gesamtbetriebsdauer eines Atomkraftwerks im Einzelfall durchaus länger sein kann als die 32 Jahre, die der Strommengenberechnung zugrundegelegt werden. Dies ergibt sich zum einen aus der Möglichkeit der Übertragung von Produktionsrechten, zum anderen aber auch daraus, dass die erlaubte Reststrommenge über die Jahre frei verteilt werden kann.
Während der Restlaufzeit bleibt der von Recht und Gesetz geforderte hohe Sicherheitsstandard weiter gewährleistet; im Gegenzug wird die Bundesregierung "keine Initiative ergreifen, um diesen Sicherheitsstandard und die diesem zugrundeliegende Sicherheitsphilosophie zu ändern. Bei Einhaltung der atomrechtlichen Anforderungen gewährleistet die Bundesregierung den ungestörten Betrieb der Anlagen."[10]
Hinsichtlich der Entsorgung radioaktiver Abfälle aus dem Betrieb von KKW gilt Folgendes: Ab dem 1. Juli 2005 wird die Entsorgung auf die direkte Endlagerung - und zwar zunächst in von den Betreibern zu errichtenden standortnahen Zwischenlagern - beschränkt. Die Wiederaufbereitung wird verboten. Bis zu diesem Zeitpunkt können abgebrannte Brennelemente "bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen" in die bestehenden regionalen Zwischenlager sowie in die im Ausland belegenen Wiederaufbereitungsanlagen transportiert werden.[11] Die Erkundungsarbeiten im Salzstock Gorleben werden bis zur Klärung "konzeptioneller und sicherheitstechnischer Fragen" unterbrochen.[12]
Zur Umsetzung der Vereinbarung wird die Bundesregierung einen Gesetzentwurf zur umfassenden Novellierung des Atomgesetzes vorlegen[13], die den in der Absprache niedergelegten Eckpunkten entspricht: Die Beteiligten schließen die Vereinbarung "auf der Grundlage, dass das zu novellierende Atomgesetz einschließlich der Begründung die Inhalte dieser Vereinbarung umsetzt."[14] Über die Novellierung des Atomgesetzes soll in Ansehung des Regierungsentwurfs vor der Kabinettbefassung zwischen den Verhandlungspartnern nochmals beraten werden.
Zur Begleitung der Implementierung der Vereinbarung insgesamt wird eine hochrangige Arbeitsgruppe berufen, die sich aus jeweils drei Vertretern beider Seiten zusammensetzt und einmal jährlich - unter dem Vorsitz des Chefs des Bundeskanzleramtes und gegebenenfalls unter Heranziehung externen Sachverstandes - die Fortschritte bei der Umsetzung bewertet.
II. Gang der Überlegungen
Zur Beendigung der Kernenergienutzung kommen theoretisch drei unterschiedliche Wege in Betracht: 1) der Weg einer Regelung durch Gesetz, 2) der einer Betriebsbeendigung im Wege einer Vereinbarung zwischen dem Staat und den Kernkraftswerksbetreibern (Konsens) und 3) der einer wie immer auszugestaltenden Kombination von Vereinbarung und Gesetz. Diskutiert wird darüber hinaus die Frage, ob der Atomausstieg nicht bereits mit dem vorhandenen, im Atomgesetz vorgesehenen Eingriffsinstrumentarium bewirkt werden kann. Die aufgezeigten Ausstiegsszenarios sollen im Folgenden analysiert werden. Auf dieser Grundlage wird es dann auch möglich sein, die rechtlichen Wirkungen der Vereinbarung vom 14. Juni zu beschreiben.
III. Die ökonomischen und ökologischen Konsequenzen eines Verzichts auf die Kernenergienutzung
Vor einer Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen eines Atomausstiegs ist es erforderlich, die volkswirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen dieses Vorhabens zu beleuchten. Auf dieser Grundlage ist die Frage nach der "Situationsgerechtigkeit des Atomausstiegs"[15] zu stellen. Letztere ist nicht nur politisch relevant, sondern muss sich einpassen in den verfassungsrechtlichen Ziel- und Handlungsrahmen, der dem Staat für seine Energie- und Umweltpolitik gesetzt ist.[16] Im hier interessierenden Bereich der Energiegewinnung wird dieser Handlungsrahmen determiniert durch die verfassungsrechtliche Pflicht des Staates zum Schutz des menschlichen Lebens aus Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 GG. Hinzu treten das Sozialstaatsprinzip, das in Art. 20 a GG niedergelegte Staatsziel Umweltschutz und die gemäß Art. 109 Abs. 2 GG gebotene Rücksichtnahme auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht. Die genannten Gesichtspunkte sind im Rahmen der Rechtfertigung grundrechtsbeschränkender Eingriffe - vorliegend geht es im wesentlichen um den in Art. 14 GG verbürgten Schutz des Eigentums - zu berücksichtigen.
Hinsichtlich der Darstellung der ökonomischen und ökologischen Folgen eines Atomausstiegs bezieht sich die Verfasserin auf mehrere aktuelle Studien[17], deren Ergebnisse wie folgt zusammengefasst werden können: In der Bundesrepublik sind derzeit 19 Kraftwerke am Netz, das älteste in Obrigheim seit 1968, das jüngste in Neckarwestheim seit 1989. Der Anteil der Kernenergie an der Stromversorgung beträgt z.Zt. ca. 30 %. Übereinstimmend gehen die Studien davon aus, dass ein Sofortausstieg innerhalb der nächsten fünf Jahre erhebliche ökonomische und ökologische Probleme impliziert. Zunächst würden die Stromimporte deutlich zunehmen. Als Lieferland komme insbesondere Frankreich in Frage, dessen Stromerzeugung zu 78 % auf der Kernenergie basiere. Auch sei in den ersten Jahren nach dem Ausstieg - trotz gewisser dämpfender Einflüsse durch die Liberalisierung des europäischen Strommarktes - mit höheren Strompreisen zu rechnen. Am gravierendsten seien die Auswirkungen eines Sofortausstieges auf die Umwelt. Da die Kernenergie wesentlich durch fossile Energieträger wie die Braun- und Steinkohle sowie Gas ersetzt werden müsse, sei mit einem erheblich erhöhten CO[2] Ausstoß[18] zu rechnen. Dies sei auch in Hinblick auf die Verpflichtungen der Bundesrepublik im Rahmen der Klimaschutzkonvention problematisch.[19] Regenerative Energiequellen wie Wind, Müllverbrennung, Biomasse und Solarenergie seien noch nicht so weit entwickelt, dass sie in größerem Umfang in Rechnung gestellt werden könnten.[20]
Demgegenüber sei ein geordneter oder sanfter Ausstieg, wonach erst in 20 Jahren das letzte der 19 Kernkraftwerke vom Netz gehe, aus wirtschaftlicher wie auch aus ökologischer Perspektive noch vertretbar[21], wenngleich auch in diesem Fall die Umweltbilanz negativ beeinflusst werde.[22] Die Sicherheit der Energieversorgung könne über den gesamten Betrachtungshorizont gewährleistet werden, insbesondere durch den kurzfristigen Zubau von Gas- und Kohlekraftwerken innerhalb der nächsten 10 Jahre. Regenerative Energien seien als Kompensation allerdings nur sehr beschränkt brauchbar.[23] Die zu erwartenden Auswirkungen auf den Strompreis seien nicht zuletzt wegen der in Gang kommenden Liberalisierung des europäischen Strommarktes moderat.
IV. Atomausstieg durch Verwaltungsakt?
Gemäß § 17 AtomG ist der Widerruf einer rechtmäßig erteilten Anlagengenehmigung unter bestimmten Voraussetzungen zulässig und zwar insbesondere dann, wenn es um die Anpassung von Sicherheitsanforderungen an den jeweils aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik geht, d.h. wenn zusätzliche Maßnahmen der Schadensvorsorge gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG über die Genehmigung hinaus erforderlich werden und nachträgliche Auflagen nicht den gewünschten Erfolg versprechen. Nach einer M.M. in der Literatur soll § 17 AtomG darüber hinaus zur Anwendung kommen auf der Grundlage einer veränderten Sicherheitsphilosophie in Form einer Neubewertung des zumutbaren Risikos ohne gleichzeitige Änderung des wissenschaftlichen Erkenntnisstandes.[24] Dem ist aus rechtsstaatlichen Gründen entgegenzutreten[25]. Die Betreiber der Anlagen haben im Vertrauen auf den Fortbestand der ihnen erteilten Genehmigungen hohe Investitionen getätigt. Dieses Vertrauen ist jedenfalls solange schutzwürdig, als keine neuen sicherheitsrelevanten Erkenntnisse vorliegen, die eine andere nachträgliche Beurteilung rechtfertigen. Insoweit genießen die erteilten Genehmigungen Bestandsschutz. Als rechtsstaatlich noch prekärer ist der von einigen Landesregierungen systematisch betriebene sogenannte ausstiegsorientierte Gesetzesvollzug zu beurteilen, der die Handlungsmöglichkeiten des Atomgesetzes unter Hinweis auf die unkalkulierbaren Risiken der Kernenergie und unabhängig von der Situation einer konkreten Anlage zur Durchsetzung einer Ausstiegspolitik regelrecht instrumentalisiert.[26] Das politische Ziel eines generellen Ausstiegs aus der Kernenergie lässt sich mit dem einzelfallbezogenen, administrativen Instrumentarium des Atomgesetzes nicht erreichen. Eine entsprechende Vollzugspraxis verstößt gegen die Grundentscheidung des Gesetzgebers und dementsprechend gegen den in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns.
Von erheblicher Aktualität ist darüber hinaus die Frage, inwieweit Engpässe bei der Entsorgung radioaktiver Abfälle als Widerrufsgrund nach § 17 AtomG gelten können. Entsprechend § 9a AtomG i.V.m. § 86 Strahlenschutzverordnung liegt die Verantwortung für die Zwischenlagerung bei den Anlagenbetreibern, diejenige für die Endlagerung hingegen beim Bund. Die Betreiber sehen sich nun in folgender Weise bedrängt: Die Beförderung von radioaktivem Abfall bedarf der Genehmigung nach § 4 (Beförderung im Inland) bzw. § 3 AtomG (Ausfuhr), der bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen kein Ermessen für die zuständige Behörde, hier das Bundesamt für Strahlenschutz, eröffnet. Seit dem Bekanntwerden einer Überschreitung der Kontaminationsgrenzwerte an den Transportbehältern, den sogenannten Castoren, im Frühjahr 1998 haben keine Transporte mehr in die Zwischenlager und Wiederaufbereitungsanlagen stattgefunden. Obgleich entsprechende Untersuchungen mittlerweile ergeben haben - und dies wird auch von der Bundesregierung nicht bestritten -, dass eine Gefährdung, insbesondere des Begleitpersonals ausgeschlossen ist[27], sind bis heute keine Transportgenehmigungen mehr erteilt worden.[28] Werden die Transporte nicht bald wieder aufgenommen, droht den Kernkraftwerken die Stillegung "auf kaltem Wege" durch "Verstopfung", da der Lagerraum für abgebrannte Brennelemente erschöpft ist. Neben aufsichtsrechtlichen Maßnahmen nach § 19 AtomG in Form einer einstweiligen Stillegung müsste in diesen Fällen jedenfalls ein Genehmigungswiderruf gemäß § 17 Abs. 5 AtomG wegen einer erheblichen Gefährdung Dritter oder der Allgemeinheit in Betracht gezogen werden. Auf diesem Hintergrund wird erkennbar, welche Bedeutung der Zusage der Bundesregierung in der Vereinbarung vom 14. Juni, Atomtransporte ab sofort wieder zu ermöglichen, aus Sicht der Anlagenbetreiber zukommt. Insgesamt wird man die geschilderte Blockade der Entsorgungswege durch die zuständigen Behörden als ein besonders eindrucksvolles Anwendungsbeispiel des sogenannten ausstiegsorientierten Gesetzesvollzugs bezeichnen können.
Für die betroffenen Anlagenbetreiber bestehen freilich erhebliche Schwierigkeiten, mit Erfolg gegen einen ausstiegsorientierten Vollzug des Atomgesetzes gerichtlich vorzugehen, da es allein in besonders evidenten Fällen gelingen dürfte, missbräuchliches Verhalten der zuständigen Behörden nachzuweisen. Jedenfalls aber nimmt die Inanspruchnahme von Rechtsschutz lange Zeit in Anspruch, eine zermürbende Zeit voller Unsicherheiten für die Betreiber, die gleichzeitig gehalten sind, die gebotenen Sicherheitsstandards ihrer KKWs durch aufwendige Nachrüstmaßnahmen zu sichern.
V. Atomausstieg durch Gesetz
1. Die nachträgliche Befristung bzw. Beschränkung von Betriebsgenehmigungen nach § 7 AtomG und das Grundrecht auf Eigentum[29]
a) Zum Eigentumseingriff
Sämtliche in Deutschland am Netz befindlichen Kernkraftwerke verfügen über eine vollgültige, unbefristete und unbeschränkte Betriebsgenehmigung gemäß § 7 AtomG. Die Möglichkeit einer Befristung ist in § 17 Abs. 1 Satz 4 AtomG ausdrücklich ausgeschlossen. Auch für anderweitige nachträgliche Beschränkungen, die nicht auf Sicherheitsmängeln einer konkreten Anlage beruhen, bietet das Atomgesetz keine Grundlage. Die nachträgliche Beschränkung einer vollgültigen Betriebsgenehmigung, so wie sie durch das novellierte Atomgesetz im Wege einer Strommengenbegrenzung mit der Folge des Erlöschens der Betriebsgenehmigung nach Ausschöpfung der zugewiesenen Produktionsrechte vorgesehen ist, stellt einen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG dar. Auf Art. 14 GG können sich auch gemischt-wirtschaftliche Unternehmen berufen.[30] Schutzgegenstand des Eigentumsschutzes ist das bürgerlich-rechtliche Eigentum der Kernkraftwerks-Eigentümer an der genehmigten Anlage in Verbindung mit der Anlagengenehmigung gemäß § 7 AtomG, die den Betrieb eines Kernkraftwerks gestattet.[31] Allein auf das Grundstückseigentum abzustellen, genügt in diesem Fall nicht, da erst und gerade die öffentlich-rechtliche Betriebsgenehmigung die entsprechende Nutzungsbefugnis verleiht.[32]
b) Qualifikation der gesetzlichen Strommengenbeschränkung als Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 GG
Fraglich ist, ob es sich bei einer gesetzlichen Beschränkung der Produktionsrechte mit der Folge des Erlöschens der Betriebsgenehmigung nach Ausschöpfung derselben um eine Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG oder um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG handelt. In Abweichung von der jetzt geplanten Regelung war bis vor einiger Zeit eine strikte Begrenzung der Laufzeit der in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke ins Auge gefaßt worden. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung drehte sich dementsprechend um die Frage, ob in der nachträglichen Befristung ursprünglich unbefristet erteilter Betriebsgenehmigungen eine entschädigungspflichtige Enteignung oder eine - möglicherweise ausgleichspflichtige - Inhaltsbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG liegt.[33] Die nunmehr vorliegende Regelung wirft parallele Fragestellungen auf. In einer Begrenzung der Produktionsrechte liegt insoweit ein Rechtsentzug, als die Kernkraftswerksbetreiber ihre ursprünglich unbegrenzten Nutzungsrechte nicht mehr ausschöpfen können. Derjenige Teil der Nutzungsrechte, der jenseits einer auf der Grundlage einer Gesamtlaufzeit von 32 Jahren errechneten Strommengenproduktion liegt, wird beseitigt. Nach Erreichen des Strommengenziels erlischt die Betriebsgenehmigung.
Der Unterschied zwischen Inhaltsbestimmung und Enteignung ist entscheidend für den Umfang des Eigentumsschutzes. Die Enteignung führt wegen Art. 14 Abs. 3 GG notwendig zu einer Entschädigungsregelung; Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen; nur im Einzelfall kann eine von der Enteignungsentschädigung nach Voraussetzungen und Rechtsfolgen verschiedene Ausgleichsregelung erforderlich sein.
Nach der mittlerweile gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestehen zwischen Inhaltsbestimmung und Enteignung keine fließenden Übergänge. Auf die Intensität oder die Zumutbarkeit des Eingriffs in das Eigentum kommt es nicht an.[34] Die hiervon abweichende frühere Judikatur des BGH und des Bundesverwaltungsgerichts[35] ist heute überholt. Zwischen der Enteignung und der Inhaltsbestimmung besteht danach ein kategorialer Unterschied, der auf formale Kriterien gestützt wird: Mit der Enteignung durchbricht der Staat im Einzelfall die geltende Eigentumsordnung, um einen Rechtsentzug zu einem bestimmten Gemeinwohlzweck zu bewirken. Die Eigentumsordnung als solche bleibt unangetastet.[36]
Eine abstrakt-generelle gesetzliche Inhaltsbestimmung bleibt eine solche auch dann, wenn sie den einzelnen unverhältnismäßig oder unerträglich trifft und deshalb entweder verfassungswidrig ist oder aber nur durch einen gesetzlich angeordneten Ausgleich für den Betroffenen erträglich gemacht werden kann. Im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts aus 1999 zu § 13 des rheinland-pfälzischen Denkmalschutzpflegegesetzes[37], der die Möglichkeit eines Abrissverbotes für denkmalgeschützte Gebäude vorsieht, heißt es hierzu: "Die Regelung entzieht keine konkreten Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, sondern beschränkt generell und abstrakt die Nutzungsmöglichkeiten eines mit einem Denkmal bebauten Grundstücks; der Versagungsakt aktualisiert diese Beschränkung. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG bestimmt damit Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Einordnung der Norm ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung unabhängig. Sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt."[38]
Im Rahmen einer Neubestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums kann der Gesetzgeber bisher bestehende subjektive "Alt-Rechte" nicht nur einschränken, sondern im Zuge einer generellen Neugestaltung eines Rechtsgebietes auch völlig beseitigen. Damit hat das Bundesverfassungsgericht auch der noch im Naßauskiesungsbeschluss[39] für möglich gehaltenen Doppelqualifikation einer gesetzgeberischen Maßnahme als Legalenteignung und Inhaltsbestimmung eine klare Absage erteilt.[40]
Demgegenüber wird darauf hingewiesen, dass sich der Entzug einer Eigentumsposition dann nicht als Inhaltsbestimmung, sondern als Enteignung darstelle, wenn die enteignende Auswirkung einer gesetzlichen Regelung zentraler Inhalt derselben sei. Dies sei der Fall bei einem Gesetz, welches - wie hier - ursprünglich unbeschränkt erteilte Anlagengenehmigungen nachträglich beschränke und zum vorzeitigen Erlöschen bringe.[41] Dem ist freilich zu entgegnen, dass die gesetzliche Strommengenbegrenzung i.V.m. dem Entzug der Betriebsgenehmigung eingebettet ist in die Neugestaltung des Atomrechts insgesamt. Der maßgebliche Gehalt des Ausstiegsgesetzes besteht darin, dass für die Zukunft eine spezifische Art der Stromerzeugung verboten wird. Die Zweckbestimmung des Atomgesetzes wird entsprechend geändert; Neugenehmigungen werden nicht mehr erteilt. Hinsichtlich der in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke werden Reststrommengen festgelegt. Auf diesem Wege wird in einem absehbaren Zeitraum das gesetzgeberische Ziel erreicht, die Kernenergienutzung zur Stromerzeugung vollständig zu beenden: Insofern ist aus der Perspektive der gesetzgeberischen Zielsetzung einer Beendigung der Kernenergienutzung zur Stromerzeugung die Entziehung der Altrechte im Wege der Strommengenbegrenung notwendiger Annex der grundlegenden, für die Zukunft geltenden Eigentumsinhaltsneubestimmung.[42]
c) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Rechtmäßigkeit einer Inhalts- und Schrankenbestimmung
Allerdings unterliegt der Gesetzgeber im Rahmen der Festlegung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen besonderen verfassungsrechtlichen Schranken: Soweit ein Eingriff in nach früherem Recht entstandene Rechte gegeben ist, muss dieser durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes gerechtfertigt sein.[43] Die Gründe des öffentlichen Interesses müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechts. Dies gilt auch für das Ausmaß des zulässigen Eingriffs. Wirkt sich die Neugestaltung der Eigentumsordnung für die Inhaber der Altrechte wie eine (Teil- oder Voll-)Enteignung aus, kommt das in Art. 14 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommende Gewicht des Eigentumsschutzes auch im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Inhalts- und Schrankenbestimmung, d.h. der vorzunehmenden Abwägung zwischen Eigentumsschutz und Gemeinwohlinteressen, zum Tragen. Der Gesetzgeber kann danach gehalten sein, den Eingriff in das Eigentum durch Entschädigungs- oder Übergangslösungen abzumildern; eine völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kommt nur unter besonderen Bedingungen in Betracht.[44]
aa) Gemeinwohlkonformität
Hinsichtlich der Gemeinwohlkonformität einer vorzeitigen Beendigung der Kernenergienutzung wird allgemein darauf abgestellt, dass es angesichts der nicht auszuschließenden Möglichkeit von Schäden ungeheuren Ausmaßes dem Gesetzgeber offen stehen müsse, in Abkehr von seiner bisherigen Haltung, die Beendigung der Stromerzeugung aus Kernenergie zu verfügen. Insoweit ist festzustellen, dass der Gesetzgeber dann, wenn er, selbst bei unverändertem wissenschaftlichem Erkenntnisstand, infolge einer Höhergewichtung gefährdeter Rechtsgüter zu einer veränderten Risikobewertung gelangt, ein legitimes Gemeinwohlinteresse wahrnimmt.
Auf die dem Staat verfassungsrechtlich aufgegebene objektive Pflicht, sich schützend vor die Rechtsgüter Leben und Gesundheit zu stellen, wenn sie durch Aktivitäten Dritter Schaden zu nehmen drohen, kann sich der Gesetzgeber freilich hierbei nicht stützen.[45] Das Verbot der Kernenergienutzung ist auch angesichts der staatlichen Schutzpflichten für das Leben und die Gesundheit der Bürger von Verfassungs wegen nicht geboten.[46]
Wenn also der ausstiegswillige Gesetzgeber auf die unkalkulierbaren Risiken der Kernenergie hinweist und sich hierbei möglicherweise auf weitgespannte Schutzpflichten beruft, so wird man an ihn gleichzeitig die Frage richten, wie er es in diesem Zusammenhang mit den infolge eines Atomausstiegs ansteigenden CO[2]-Emissionen und der damit verbundenen lebensbedrohenden Verschärfung des Treibhauseffekts hält. Ebensolche Erwägungen müsste der Gesetzgeber in Hinblick auf das in Art. 20 a GG niedergelegte Staatsziel Umweltschutz anstellen. Die Direktive dieses Staatsziels steht mit der grundgesetzlichen Schutzpflicht für das menschliche Leben in grundsätzlicher Harmonie und ergänzt diese.[47] Es kann also der Fall eintreten, dass unterschiedliche Herausforderungen an ein- und dieselbe Schutzpflicht, an ein- und dasselbe Staatsziel gestellt werden.
Als weitere verfassungsrechtliche Koordinaten wird der Gesetzgeber das Sozialstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 1 und die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes, Art. 109 Abs. 2 GG zu beachten haben, die den Staat verpflichten, die Versorgung der privaten Haushalte und der Unternehmen mit Strom in genügendem Maße und zu einem angemessenen Preis zu gewährleisten.[48]
Zweifellos steht dem Gesetzgeber die Einschätzungsprärogative für die Belange des Gemeinwohls und das hieraus folgende Handlungsermessen gerade in einem von Risiken und Prognosen gekennzeichneten Bereich wie der Energieversorgung im Grundsatz zu. Wegen des Ranges der auf dem Spiele stehenden Rechts- und Gemeinschaftsgüter wird sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle aber nicht auf eine bloße Evidenzkontrolle beschränken können, darauf also, ob die angeführten Gründe des Gemeinwohls so offensichtlich fehlsam sind, dass sie "vernünftigerweise" keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können.[49] Es wird vielmehr darauf abzustellen sein, ob die Prognosen des Gesetzgebers jedenfalls vertretbar sind.[50] Diesen Anforderungen wird der Gesetzgeber nicht nur durch eine entsprechende Ausgestaltung des Normsetzungsverfahrens Rechnung tragen müssen, etwa durch die gezielte Anhörung von Experten und der betroffenen Unternehmen, um sich eine möglichst umfassende Entscheidungsbasis zu verschaffen. Es muss darüber hinaus deutlich sein, dass die gesetzgeberischen Entscheidungen Ergebnis eines rationalen, die genannten verfassungsrechtlichen Maßstäbe einbeziehenden Abwägungsprozesses sind. Eben diese Rationalität hätte ein Vorgehen vermissen lassen, welches den Atomausstieg kurzfristig, d.h. innerhalb weniger Jahre und unter Ausblendung der ökologischen und ökonomischen Konsequenzen, hätte bewirken wollen.
Im Rahmen der nun folgenden Verhältnismäßigkeitsprüfung kommt es zunächst auf die Geeignetheit der beschränkenden Maßnahme in Hinblick auf die verfolgten Zwecke an.[51] Auch insoweit steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu.[52] Diese wäre überschritten, wenn die vorliegende Ausstiegsregelung schlechthin untauglich wäre, um das Ziel zu erreichen, nämlich die Risiken aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie zu beseitigen oder zumindest zu verringern. Insoweit ist zu bedenken, dass in durchaus gefahrenträchtiger Entfernung eine ganze Reihe ausländischer Kernkraftwerke in Betrieb sind. Bei einem Unfall wären die Bürger der Bundesrepublik in ähnlicher Weise betroffen wie diejenigen unserer Nachbarstaaten. Freilich wird man in Hinblick auf den Erhalt der Handlungsfähigkeit des Staates den Gesichtspunkt der Geeignetheit insoweit zurückstellen müssen.[53] Dem Staat würde es ansonsten per se verwehrt, bestimmte Risikopotentiale auf seinem Staatsgebiet zu reduzieren, also einen ersten Schritt in die von ihm für richtig gehaltene Richtung zu tun. Demgegenüber dürfte der zweite Einwand weniger leicht zu entkräften sein: Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Substitution für den Wegfall der Kernenergie - jedenfalls kurz- und mittelfristig - durch Import von Strom, etwa aus Frankreich erfolgen müsste, der seinerseits im Wege der Nutzung der Kernenergie gewonnen wäre. Dies würde der Nutzung der Kernenergie jenseits der deutschen Grenzen zusätzlichen Auftrieb geben und damit die vom Gesetzgeber für unzumutbar gehaltenen Risiken - insbesondere auf dem Hintergrund der weniger rigiden Sicherheitsstandards in unseren Nachbarstaaten - im Gegenteil weiter erhöhen. Nur bei Zubilligung eines entsprechenden Beurteilungsspielraums des Gesetzgebers könnte auch insoweit das Verdikt mangelnder Geeignetheit vermieden werden.[54]
Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung i.e.S. ist eine echte Abwägung zwischen dem Gemeinwohlziel und dem kollidierenden Eigentumsrecht gefordert. Hierbei verlangt die Institutsgarantie in Art. 14 Abs. 1 GG, dass die das Eigentum beschränkenden Regelungen die Substanz des Eigentums wahren und dem Gleichheitsgebot entsprechen.[55] Die Privatnützigkeit des Eigentums als Rechtsinstitut und die Zuordnung zu einem Rechtsträger müssen gewahrt bleiben.[56] Insgesamt ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers um so größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung.[57] Ein solch intensiver sozialer Bezug kann sich auch aus der besonderen Gefährdungslage ergeben, die eine bestimmte Form der Nutzung von Eigentum mit sich bringt. Ohne Zweifel unterliegt der Betrieb von Kernkraftwerken einer Fülle öffentlich-rechtlicher Bindungen. Entsprechend dem Grundsatz der bestmöglichen Schadensvorsorge muss der Anlagenbetreiber auch mit nachträglichen Eingriffen, etwa in Form von Auflagen, rechnen. Wie bereits oben dargelegt, kann aber allein die Änderung der Sicherheitsphilosophie eine nachträgliche Beschränkung oder gar den Widerruf einer Genehmigung nicht tragen.[58] Insoweit genießt der Betreiber Vertrauensschutz. Trifft der Gesetzgeber eine Neuregelung, die auch die Altrechtsinhaber erfasst, ist der hierin liegende Eingriff durch entsprechende Übergangsregelungen abzumildern. Vertrauensschutz ist im wesentlichen Investitionsschutz: "Der disponierende und investierende, also etwas "ins Werk setzende" Bürger soll nicht in seinem Vertrauen darauf enttäuscht werden, dass er eine ihm günstige Rechtslage durch Kapital- und/oder Arbeitseinsatz mit wirtschaftlichem Erfolg für sich ausnützen kann."[59] Dies heißt, dass dem Anlagenbetreiber zum einen die Amortisation des eingesetzten Investitionskapitals, für die im allgemeinen 15 Jahre Laufzeit angesetzt wird, zum anderen aber auch - in angemessenem Umfang - die Nutzung der Anlage zur Gewinnerzielung, d.h. als Prämie eigener Leistung, ermöglicht werden muss. Insoweit ist zunächst auf die tatsächliche durchschnittliche Nutzungsdauer eines Kernkraftwerks von derzeit 40-45 Kalenderjahren abzustellen. Auf diesem Hintergrund scheint jedenfalls vorliegende Regelung, wonach auf der Grundlage von einer Regellaufzeit von 32 Kalenderjahren die jeweils zulässigen Strommengen berechnet werden, dem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Bestandsinteresse der Anlagenbetreiber in hinreichender Weise Rechnung zu tragen, insbesondere angesichts des Umstandes, dass mit fortschreitender Betriebsdauer zahlreiche kostspielige Nachrüstmaßnahmen erforderlich werden. Sozialbindung des Eigentums und eigentumsrechtlicher Bestandsschutz werden in einen angemessenen Ausgleich gebracht. Einer darüber hinausgehenden Entschädigung bedarf es nicht.
VI. Atomausstieg im Konsens? - Rechtliche Problemschwerpunkte der Vereinbarung vom 14. Juni 2000
1. Rechtsverbindlicher Vertrag oder informelle Absprache?
Zunächst stellt sich die Frage nach den rechtlichen Wirkungen der Vereinbarung. Handelt es sich um einen rechtsverbindlichen Vertrag oder um eine rechtlich unverbindliche, weil ohne "Rechtsbindungswillen" erzielte Einigung in der Form einer sogenannten informellen Absprache?[60] Wesentlicher Inhalt der Vereinbarung ist die Festlegung der Modalitäten betreffend den Atomausstieg sowie die Entsorgung radioaktiver Abfälle, die sämtlich im Zuge einer Novellierung des Atomgesetzes umgesetzt werden sollen. Es geht also um Normvorbereitung, aber auch um Normabwendung, da in der Absprache implizit auch der Verzicht auf den Erlaß von schärferen, d.h. die Energieversorger belastenderer Regelungen liegt. Die Bundesregierung hatte während der weit über ein Jahr dauernden Verhandlungen stets mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass sie für den Fall des Scheiterns der Konsensgespräche den Ausstieg auch gegen den Willen der Energieversorger allein auf gesetzlichem Wege durchsetzen werde. Hierbei sah die ursprünglich ins Auge gefaßte Regelung eine strikte Laufzeitbegrenzung vor, die mit 25 Jahren deutlich unter den jetzt konsentierten 32 Jahren liegt.[61]
Inhalt der Vereinbarung ist darüber hinaus die Zusicherung der Bundesregierung, die ihr im Rahmen des Vollzugs des Atomgesetzes zustehenden Verwaltungsbefugnisse gemäß Art. 85 Abs. 2-4 GG in bestimmter Weise wahrzunehmen, d.h. konkret für einen "störungsfreien Betrieb" während der Restlaufzeit Sorge zu tragen. Nur insoweit wäre der Anwendungsbereich der §§ 54 ff. VwVfG betroffen, die den Abschluss von Verträgen im Bereich öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit iS von § 1 VwVfG vorsehen.[62] Im Bereich der Gesetzgebung handelt die Bundesregierung hingegen als Verfassungsorgan, so dass die Bestimmungen des VwVfG jedenfalls nicht unmittelbar zur Anwendung kommen.
Die in der Vereinbarung, insbesondere in der Einleitung gewählten Formulierungen - die Rede ist von einer "Verständigung", von "Eckpunkten", auf deren Grundlage das Atomgesetz umgestaltet werden soll - lassen erkennen, dass eine vertragsrechtliche Bindung der Verhandlungspartner nicht gewollt war. Dass die Vereinbarung nur den Charakter einer politischen Übereinkunft haben sollte, entspricht auch dem Verständnis der Beteiligten selbst, die stets den politischen Charakter der Übereinkunft in der Öffentlichkeit deutlich gemacht haben. Auch wird man anführen, dass eine rechtlich verbindliche Abmachung betreffend die inhaltliche Ausgestaltung eines Gesetzentwurfs in der bisherigen Rechtspraxis kein Vorbild hat und auch erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt wäre.[63] Wir befinden uns hier im Vorfeld eines Gesetzgebungsverfahrens, welches typischerweise von der politischen Auseinandersetzung wie auch der Suche nach Konsens über die gesetzgeberischen Inhalte geprägt ist. Eine strikte rechtliche Bindung würde dem politischen Prozess die notwendige Flexibilität nehmen. Dass diese Flexibilität auch vorliegend gewahrt werden soll, wird daran deutlich, dass der Regierungsentwurf zur Novellierung des Atomgesetzes vor der Befassung des Kabinetts[64] zwischen den Verhandlungspartnern nochmals beraten werden soll.
Die vorliegende Vereinbarung gehört also in den Bereich des sogenannten informalen oder informellen konsensualen Staatshandelns in Form von Absprachen. Die Rechtslehre wendet Absprachen in verstärktem Maße Aufmerksamkeit zu, seit deutlich geworden ist, dass eine Verständigung zwischen Verwaltung und Privaten, welche den Erlaß eines späteren Rechtsaktes nur noch als bloße Förmlichkeit erscheinen läßt, in großem Umfang praktiziert wird.[65] In der Verwaltungspraxis - insbesondere im Bereich des Umweltschutzes[66] - war allerdings regelmäßig der Erlaß bzw. Nichterlaß von untergesetzlichen Rechtsnormen, d.h. von Rechtsverordnungen und Satzungen, Gegen-stand von Absprachen. Ihre rechtspolitische Bewertung als Instrumente staatlichen Handelns reicht von entschiedener Ablehnung ("Dunkelkammer des Rechtsstaates)[67] bis hin zu überschwenglicher Befürwortung.[68] Die Besonderheit an vorliegender Absprache ist, dass sie auf die inhaltliche Ausgestaltung bzw. den Nichterlaß eines förmlichen Gesetzes zielt. Abspracheinhalt ist die politische Bindung des Gesetzesinitiativrechts der Bundesregierung aus Art. 76 Abs. 1 GG. Nach einem Präzedenzfall für eine derartige Absprache sucht man in der bisherigen Staatspraxis vergebens; jedenfalls sind derartige Absprachen bislang nicht öffentlich geworden. Die bislang bekannt gewordenen normvertretenden oder normabwendenden "Absprachen" bestanden im Kern aus einer Selbstverpflichtung von Verbänden oder Unternehmen, zur Lösung in der Regel von Umweltproblemen durch bestimmte freiwillige Maßnahmen beizutragen.[69] Gesetzesabwendende Selbstverpflichtungen sind sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene selten.[70] In der Regel kamen diese Selbstverpflichtungen in Hinblick auf die staatliche Ankündigung oder "Drohung" zustande, andernfalls entsprechende und nicht selten rigidere Rechtsnormen zu erlassen.[71] Zutreffend wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass sowohl den Selbstverpflichtungserklärungen der Wirtschaft wie auch den entsprechenden Zusagen des Staates schon im Ansatz jede rechtliche Bindung fremd ist.[72]
2. Rechtmäßigkeit der Absprache
a) Rechtmäßigkeitsmaßstäbe für Absprachen im allgemeinen
Absprachen werden regelmäßig ohne "Bindungswillen", also als faktische Verhaltensabstimmung im Rahmen eines "gentlemen´s agreement" getroffen. Absprache und Vertrag gemeinsam ist freilich die Erwartung der Beteiligten, dass der gefundene Konsens nicht folgenlos bleiben soll; bei einem Vertrag beruht diese Erwartung auf seiner rechtlichen Verbindlichkeit; bei einer Absprache gehen beide Seiten - ohne Rechtsgründe - von ihrer Einhaltung aus.[73] Dies heißt allerdings nicht, dass sich die Verwaltung im Bereich der Absprache in einem rechtsfreien Raum bewegte. Zwar kann es mangels eines "Rechtsfolgewillens" keine Erfüllungsansprüche und dementsprechend keine Klagemöglichkeiten geben, aber die staatlichen Organe sind auch bei schlichtem Hoheitshandeln an das Recht gebunden.[74] Etwaige Abspracheverbote knüpfen allerdings nicht an die Form, sondern wie allgemein bei Realakten an den tatsächlichen Charakter, den tatsächlich bewirkten Erfolg an. Informales konsensuales Verwaltungshandeln ist weder a priori unzulässig noch zulässig.[75] Ob eine Absprache rechtliche Grenzen überschreitet, ist dementsprechend im Einzelfall nach Maßgabe ihres Inhalts zu bestimmen.
Schwierigkeiten bereitet freilich die Maßstabsfindung. Eindeutige Maßstäbe lassen sich dem geltenden Recht - dies ist allen Realakten gemeinsam - nicht entnehmen. Orientierung findet man hier an allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen wie dem Vorrang des Gesetzes, dem Gesetzesvorbehalt, den Grundrechten, dem Übermaßverbot und dem hier in besonderer Weise angesprochenen Grundsatz der Gewaltenteilung. Insofern mag an dieser Stelle die Frage dahinstehen, ob die für öffentlich-rechtliche Verträge geltenden Vorschriften der §§ 54 ff. VwVfG, soweit sie die genannten Grundsätze konkretisieren, analog auf Absprachen anzuwenden sind. Grundsätzlich folgt freilich aus der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz, dass nicht Gegenstand einer Absprache sein darf, was rechtlich missbilligt ist und nicht durch rechtsförmliches Handeln angestrebt werden darf.[76] Ist ein Verwaltungsvertrag also wegen Verstoßes gegen die §§ 56, 58 VwVfG oder gegen sonstige Rechtsvorschriften rechtswidrig, so wird zu prüfen sein, ob dies in gleicher Weise für eine Absprache gilt, die Entsprechendes regelt.[77] Kunig plädiert in diesem Zusammenhang dafür, "trotz des grundlegenden Unterschiedes zwischen rechtlicher oder faktischer Wirkung (...) das Telos der auf Rechtseinhaltung und Interessenschutz Dritter zielenden Vorschriften des Verwaltungsvertragsrechts auch bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Absprachen zur Wirkung zu bringen."[78] Dies ist etwa dann der Fall, wenn durch eine Absprache die Anforderungen an die Sachgerechtigkeit eines bestimmten Verwaltungsverfahrens in Frage gestellt wird und damit auch die behördliche Entscheidung selbst rechtswidrig wird[79] oder aber wenn Rechte Dritter bereits durch die Absprache - faktisch - gefährdet werden.
b) Zuständigkeitsfragen
Auch für Realakte gilt die Zuständigkeitsordnung. Der Realakt einer unzuständigen Stelle wäre rechtwidrig.[80] In der Vereinbarung sichert die Bundesregierung (u.a.) einen störungsfreien Betrieb während der verbleibenden Laufzeit zu. Die Vereinbarung hat zum Gegenstand die Wahrnehmung administrativer Aufgaben, die der Bundesregierung als Kollegium oder dem jeweils zuständigen Ressortminister im Rahmen des Vollzugs des Atomgesetzes, d.h. im Bereich der Auftragsverwaltung nach Art. 85 Abs. 2 und 3 GG zugewiesen sind. In die Verwaltungszuständigkeit der Länder wird damit nicht eingegriffen, da sich die Zusage der Bundesregierung nach zutreffender Auslegung nur auf die Wahrnehmung der dem Bund hinsichtlich des Vollzugs des Atomgesetzes zustehenden Befugnisse bezieht. Da das Atomgesetz in wesentlichen Teilen durch die Länder im Wege der Auftragsverwaltung ausgeführt wird, stehen dem Bund gemäß Art. 85 GG umfassende Einwirkungsbefugnisse auf die Verwaltungsführung der Länder zu, die gerade auch die Zweckmäßigkeitskontrolle umfassen.
Soweit Zuständigkeiten zum Vollzug des Atomgesetzes der bundeseigenen Verwaltung, d.h. dem Bundesamt für Strahlenschutz[81], übertragen sind, liegt die Fachaufsicht beim Bundesumweltminister. Die Zusage eines "störungsfreien Betriebes" dürfte danach im Sinne einer entsprechenden Ausübung der fachaufsichtlichen Befugnisse zu verstehen sein.
c) Unzulässige Vorwegbindung des Normgebers?
Im weiteren geht es in der Vereinbarung um den künftigen Inhalt des novellierten Atomgesetzes. Insoweit steht dem Bund gemäß Art. Art. 73 Nr. 11a GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu, von der er auch bereits mit Erlass des Atomgesetzes in erschöpfender Weise Gebrauch gemacht hat. Die Länder sind mithin von der Gesetzgebung ausgeschlossen (Art. 72 Abs. 1 GG). Hinsichtlich der Organkompetenz ist zunächst festzuhalten, dass sich gesetzesvorbereitende Absprachen nur auf die betreffenden Initiativrechte beziehen können, soweit ihre Ausübung im Ermessen des jeweiligen Entscheidungsträgers steht, d.h. eine Gesetzgebungspflicht aus grundrechtlichen Schutzpflichten oder wegen gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben nicht besteht.[82] Vorliegend gilt also, dass sich die Bundesregierung lediglich hinsichtlich der Ausübung des ihr in Art. 76 Abs. 1 GG zugewiesenen Gesetzesinitiativrechts politisch bindet. In keinem Fall kann ein Organ durch seine Mitwirkung an einer die Normsetzung betreffenden Absprache die Befugnis anderer Organe zur Gesetzgebung beeinträchtigen. Der Normgeber selbst, das Parlament wie auch der Bundesrat, sind an der Absprache nicht beteiligt und dementsprechend auch nicht gebunden. Sie sind nicht gehindert, in Abweichung von der Absprache aktiv zu werden. Es stellt sich freilich die Frage, ob nicht angesichts der jedenfalls in der politischen Praxis hervorragenden Bedeutung der Bundesregierung bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen eine - wenn auch nur politische - Vorwegbindung derselben den Gesetzgebungsprozess in unzulässiger Weise determiniert. Dies zu bejahen, hieße allerdings jegliche politische Einflussnahme auf die Bundesregierung oder die fachlich zuständigen Ressortminister im Vorfeld von Gesetzgebungsvorhaben als der Gewaltenteilung widerstreitend zu brandmarken. Hinsichtlich der Ausübung ihres Initiativrechts besitzt die Bundesregierung einen eigenen, politischen Entscheidungsspielraum. Weder der Entscheidungsprozess selbst noch sein Ergebnis sind an bestimmte rechtliche Vorgaben gebunden. Den aus rechtsstaatlicher und demokratischer Perspektive zu stellenden Anforderungen an die Transparenz des Normsetzungsvorgangs wird im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens genügt. Hier liegt auch der entscheidende Unterschied zu Normsetzungsverträgen im Bereich des Bauplanungsrechts, in denen sich eine Gemeinde zum Erlass oder zur Änderung eines Bebauungsplanes verpflichtet. Die vertragliche oder auch politisch - faktische - Vorwegbindung des Normgebers, hier des Gemeinderates, kann zu einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB festgeschriebene Abwägungsgebot führen und damit die Nichtigkeit des nachfolgend erlassenen Bebauungsplans bewirken. Derartige Abwägungsprozesse sind der Bundesregierung im Rahmen der Ausübung ihres Initiativrechts gerade nicht aufgegeben.
d) Vereinbarung zu Lasten Dritter?
Durch die Zusicherung eines "störungsfreien" Betriebes während der Restlaufzeit wird der Einsatz des drittschützenden Eingriffsinstrumentariums des Atomgesetzes in Hinblick auf seinen maßgeblichen Schutzzweck in § 1 Nr. 2 AtomG nicht berührt. Ausdrücklich wird in der Vereinbarung festgestellt, dass während der Restlaufzeiten der von Recht und Gesetz geforderte hohe Sicherheitsstandard weiter zu gewährleisten ist. Eine anderslautende Abrede wäre im übrigen auch unzulässig: Der von der Rechtsprechung vielfach bestätigte Grundsatz des dynamischen Grundrechtsschutzes[83] gebietet eine Berücksichtigung des sich weiterentwickelnden Standes von Wissenschaft und Technik auch im Rahmen nachträglicher Sicherheitsanordnungen.
3. Vorliegen eines Verzichts auf den Schutz aus Art. 14 GG durch die Kraftwerksbetreiber?
a) Fraglich ist, ob in der Vereinbarung - wenn auch nicht ausdrücklich - so doch konkludent ein Verzicht seitens der Kernkraftwerksbetreiber auf den ihnen durch Art. 14 GG (und möglicherweise auch durch Art. 12 GG) gewährleisteten Grundrechtsschutz insoweit liegt, als er sich auf den unbeschränkten Betrieb eines genehmigten Kernkraftwerkes bezieht. Vieles ist beim Problem des Grundrechtsverzichts dogmatisch noch ungeklärt.[84] Die kontroverse Diskussion über die grundsätzliche Zulässigkeit wie auch die Voraussetzungen für einen rechtlich wirksamen Verzicht auf grundrechtlich geschützte Positionen kann an dieser Stelle nicht im einzelnen nachgezeichnet werden. Nur so viel: In den allermeisten Fällen gibt der Text des Grundgesetzes keinen Anhaltspunkt für die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit des Grundrechtsverzichts. Vielmehr ist insoweit auf die Funktion der Grundrechte zurückzugreifen: Das klassische Grundrechtsverständnis betont die Funktion der Grundrechte als subjektive Freiheitsrechte des Bürgers gegen des Staat und sieht den Grundrechtsverzicht dementsprechend als Akt der Freiheitsausübung.[85] Demgegenüber geht das neuere Grundrechtsverständnis von einer objektiven Funktion der Grundrechte aus, über die der Bürger nicht disponieren kann.[86] Die Rechtsprechung[87] und wohl auch die h.L.[88] verbinden beide Funktionen und bejahen sowohl die Zulässigkeit wie auch die Unzulässigkeit des Grundrechtsverzichts. Maßgeblich ist die Funktion des konkret betroffenen Grundrechts, die Grund und Ausmaß der dem einzelnen zustehenden Befugnis, über das von dem Grundrecht gewährleistete Rechtsgut zu disponieren, bestimmt. Gewinnt danach das betroffene Grundrecht Bedeutung für den Bereich der politischen Willens- und Staatsbildung wie z.B. das Wahlrecht, wird man im Ergebnis den Grundrechtsverzicht für unzulässig halten. Soweit demgegenüber ein Grundrecht der persönlichen Entfaltungsfreiheit dient wie etwa die Eigentums- und Berufsfreiheit, spricht eine Vermutung für die Zulässigkeit des Grundrechtsverzichts. Voraussetzung für die Wirksamkeit des Grundrechtsverzichts ist weiter, dass er deutlich erkennbar, in voller Kenntnis des Sachverhalts und freiwillig, d.h. nicht unter Druck oder Täuschung zustande gekommen ist.[89]
Folge des Grundrechtsverzichts ist die Schmälerung einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition. Der nachträglichen gesetzlichen Beschränkung der Betriebserlaubnis im Wege der Strommengenbegrenzung würde von vornherein die Eingriffsqualität[90], jedenfalls aber die Rechtswidrigkeit genommen.[91] Dies hätte weiter zur Folge, dass es bei einer Überprüfung des novellierten Atomgesetzes im Rahmen eines etwaigen abstrakten Normenkontrollverfahrens auf die Frage, ob die nachträgliche Beschränkung der Betriebserlaubnis mit Art. 14 GG vereinbar ist, jedenfalls in Hinblick auf diejenigen Kraftwerksbetreiber, die der Vereinbarung zugestimmt und mithin den Grundrechtsverzicht wirksam erklärt haben[92], nicht mehr ankommt.[93]
b) Allerdings: Auch, wenn es vorliegend also um einen Bereich geht, in dem der Verzicht auf bestimmte Schutzwirkungen von Grundrechten in großem Umfang als zulässig zu betrachten ist, so bestehen doch Bedenken in Hinblick auf die Wirksamkeit eines möglichen Grundrechtsverzichts aus dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Ganz allgemein ist die Relevanz des Gesetzesvorbehalts für die Zulässigkeit des Grundrechtsverzichts mit dem Argument verneint worden, er gelte nach seinem Zweck primär für Eingriffe gegen den Willen des Bürgers; stimme der Bürger zu, entfalle die Schutzfunktion des Gesetzesvorbehalts. Diese Ansicht verkennt freilich die Bedeutung des Gesetzesvorbehalts auch zur Sicherung des Primats des Gesetzgebers, d.h. des rechtsstaatlich-demokratischen Systems. Das Parlament kann sich nicht seiner Aufgabe entledigen, als politisches Führungsorgan zu wirken.[94] Die Wahrnehmung dieser politischen Führungsaufgabe bedeutet auch, gesetzgeberische Entscheidungen in voller Kenntnis ihrer verfassungsrechtlichen Tragweite zu treffen und den Abwägungsprozess entsprechend, d.h. vorliegend gemäß den Vorgaben in Art. 14 GG auszurichten. Die mit dem Verzicht auf die friedliche Nutzung der Kernenergie verbundene Neugestaltung der Eigentumsordnung ist vom Gesetzgeber in vollem Umfang verfassungsrechtlich zu verantworten. Von dieser Verantwortung kann er nicht dadurch freigestellt werden, dass die betroffenen Alteigentümer in die Beschränkung der Schutzwirkung aus Art. 14 GG einwilligen mit der Folge, dass die Kriterien, die Art. 14 für die Zulässigkeit einer Inhalts- und Schrankenbestimmung aufstellt, insoweit nicht mehr zum Zuge kommen. Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums durch Gesetz zu treffen. Wie bereits oben gezeigt worden ist, sind die Eckpunkte der Ausstiegsregelung: Änderung der Zweckbestimmung des Atomgesetzes, der Ausschluss von Neugenehmigungen für die Zukunft und die Beschränkung bzw. Beseitigung bestehender Anlagengenehmigungen nicht als Legalenteignung, sondern als Inhalts- und Schrankenbestimmung zu qualifizieren. Die nachträgliche Strommengenbegrenzung und vorzeitige Beseitigung der Anlagengenehmigung stellen wesentliche Elemente des Atomausstiegs dar; sie sind Teil einer das Eigentum ausgestaltenden Gesamtregelung iS von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
Darüber hinaus folgt aus dem Prinzip des Rechtsstaats wie aus dem Demokratieprinzip, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und in vollem Umfang zu verantworten hat.[95] In Hinblick auf die Nutzung der Atomenergie hat das Bundesverfassungsgericht die Geltung des Gesetzesvorbehalts bereits im Kalkar-Beschluss aus dem Jahre 1978 insoweit festgestellt: "Die normative Grundsatzentscheidung für oder gegen die rechtliche Zulässigkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland ist wegen ihrer weitreichenden Auswirkungen auf die Bürger, insbesondere auf ihren Freiheits- und Gleichheitsbereich, auf die allgemeinen Lebensverhältnisse und wegen der notwendigerweise damit verbundenen Art und Intensität der Regelung eine grundlegende und wesentliche Entscheidung im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes. Sie zu treffen ist allein der Gesetzgeber berufen."[96] Als wesentlich wird man nicht nur die Grundsatzentscheidung für oder gegen die Zulässigkeit der Nutzung der Kernenergie, sondern auch die grundlegenden Gestaltungselemente einer solchen Entscheidung einstufen müssen.
4. Rechtsmittelverzicht
a) In der Vereinbarung könnte allerdings ein Verzicht seitens der Kernkraftwerksbetreiber auf die Einlegung von Rechtsmitteln unmittelbar gegen das noch zu erlassende novellierte Atomgesetz bzw. gegen die auf seiner Grundlage ergehenden Umsetzungsmaßnahmen liegen.[97] Ein Rechtsmittelverzicht kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen.[98] Insgesamt können die Formulierungen in der Vereinbarung nur sinnvoll in diesem Sinne gedeutet werden. Besonders deutlich wird dies in der Einleitung, wenn es dort heißt: "Unbeschadet der nach wie vor unterschiedlichen Haltungen zur Nutzung der Kernenergie respektieren die EVU die Entscheidung der Bundesregierung, die Stromerzeugung aus Kernenergie geordnet beenden zu wollen. Vor diesem Hintergrund verständigen sich Bundesregierung und Versorgungsunternehmen darauf, die künftige Nutzung der vorhandenen Kernkraftwerke zu befristen." Weiter versichern beiden Seiten, dass sie "ihren Teil dazu beitragen, den Inhalt der Vereinbarung dauerhaft umzusetzen." Beide Seiten gehen dementsprechend davon aus, dass Rechtsmittel seitens der Kraftwerksbetreiber nicht ergriffen werden. Die Absprache dient der einvernehmlichen Regelung des Atomausstiegs; aus der Sicht der Bundesregierung ist dies von besonderer Bedeutung, da auf diesem Wege die Risiken entschädigungs- und verfassungsrechtlicher Klagen der Kraftwerksbetreiber gegen eine gesetzliche Regelung ausgeschaltet werden.
Nach der Rechtsprechung liegt in einem Rechtsmittelverzicht nur insoweit auch ein Grundrechtsverzicht, als auf Rechtsschutz gegen Akte der vollziehenden Gewalt verzichtet wird. Vom Begriff der öffentlichen Gewalt in Art. 19 Abs. 4 GG soll nur die Exekutive, nicht aber der Gesetzgeber erfaßt sein.[99] Dem wird freilich zu Recht entgegengehalten, dass dort, wo wegen der besonderen Normstruktur die Inzidentkontrolle eines Gesetzes im Rahmen der Überprüfung von Umsetzungsmaßnahmen nicht greifen kann - und so könnte es hier liegen, da die Beschränkung der Anlagengenehmigung mit der Folge ihres vorzeitigen Erlöschens offensichtlich unmittelbar durch das Atomgesetz gewirkt werden soll - eine Erstreckung des Grundrechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG auch auf Gesetzgebungsakte angemessen ist. In diesen Fällen würde die Verfassungsbeschwerde den geforderten Rechtsweg gemäß Art. 19 Abs. 4 GG darstellen.[100]
Allgemein wird der Verzicht auf Rechtsmittel für zulässig erachtet, wenn die betreffende Entscheidung erlassen oder - wie hier - jedenfalls in ihrem konkreten Inhalt absehbar ist.[101] Im letzteren Fall kann auch unter der auflösenden Bedingung verzichtet werden, dass die Entscheidung, hier das novellierte Atomgesetz, einen bestimmten Inhalt hat, also nicht über die in der Absprache getroffenen Vereinbarungen zum Nachteil der Kraftwerksbetreiber hinausgeht.[102]
b) Wie bereits oben erwähnt, muss der Rechtsverzicht - unabhängig davon, ob er sich als Grundrechtsverzicht oder Verzicht auf eine sonstige Rechtsposition darstellt - freiwillig erklärt werden. Erfolgt der Verzicht nicht freiwillig, liegt kein Verzicht, sondern ein Entzug vor. Folge eines unfreiwilligen Rechtsmittelverzichts wäre die Unwirksamkeit[103], jedenfalls die Anfechtbarkeit der Verzichtserklärung entsprechend den Grundsätzen in Art. 119 BGB.[104] An die Freiwilligkeit sind hohe Anforderungen zu stellen. Ob ein Verzicht freiwillig zustande gekommen ist, kann mitunter schwer festzustellen sein. So liegt es auch hier. Es wurde bereits dargelegt, dass sich die Energieversorger, insbesondere im Bereich der Entsorgung in Bedrängnis sehen. Werden die Atomtransporte nicht in Kürze wieder aufgenommen, droht der Ausstieg auf "kaltem Wege" durch Verstopfung der Lagerkapazitäten. In der letzten Phase der Konsensgespräche verdichteten sich die Hinweise, dass die Bundesregierung die Blockade der Entsorgungswege entgegen § 4 AtomG als Druckmittel bei den Konsensgesprächen eingesetzt und auch im übrigen einen ausstiegsorientierten Vollzug des Atomgesetzes für den Fall des Scheiterns der Gespräche in Aussicht gestellt hat.[105] Auch der Wortlaut der Absprache, der den Betreibern, die Einhaltung der atomrechtlichen Anforderungen vorausgesetzt, eine Ausnutzung der Restlaufzeit ohne störende behördliche Interventionen wie auch die Möglichkeit der Entsorgung (jedenfalls bis zur Inbetriebnahme der standortnahen Zwischenlager sowie der Beendigung der Wiederaufbereitung im Ausland) zusichert, kann letztlich nur in diesem Sinne gedeutet werden, da das Atomgesetz außerhalb der in den §§ 17 und 19 AtomG genannten Fällen, d.h. bei Sicherheitsdefiziten, keine Interventionsmöglichkeiten bereithält.[106] Ein ausstiegsorientierter Gesetzesvollzug aber wäre unter allen Umständen, d.h. auch auf der Grundlage des novellierten, auf die Beendigung der Kernenergienutzung ausgerichteten Atomgesetzes, verfassungswidrig, da Art. 14 Abs. 1 GG den abrupten Atomausstieg gerade nicht gestattet. Gefordert sind Übergangsregelungen in Form von Restlaufzeiten, bis zu deren Ablauf der Anlagenbetrieb aber auch nach Recht und Gesetz ermöglicht werden muß. Die kurzfristige Verstopfung der Entsorgungswege, die den Ausstieg sozusagen "auf kaltem Wege" bewirken würde, wäre mithin ebenso verfassungswidrig.
Sollten sich die hier geäußerten Vermutungen als zutreffend erweisen, wäre die Freiwilligkeit des in der Absprache liegenden Rechtsmittelverzichts, d.h. die Selbstbestimmtheit des Grundrechtsgebrauchs, zumindest in Frage gestellt.[107] Dem wird man freilich entgegnen, dass es den Energieversorgern im Rahmen der Absprache gelungen ist, Modalitäten für einen Ausstieg auszuhandeln, die sich im Gesamten recht günstig ausnehmen, jedenfalls deutlich günstiger als von der Bundesregierung zunächst beabsichtigt. Diese hatte ursprünglich eine strikte Befristungsregelung mit deutlich kürzeren Restlaufzeiten favorisiert. Wo hier die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene verfassungsrechtliche Grenze in Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verläuft, ist nicht eindeutig. Aus der Sicht der Energieversorger jedenfalls beseitigt die Absprache das Risiko einer rigideren gesetzlichen Ausstiegsregelung und mithin eines Rechtsstreites, dessen Ausgang durchaus ungewiß gewesen wäre.
Die Wirksamkeit des Verzichts hängt des weiteren davon ab, dass ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot nicht gegeben ist. Das Koppelungsverbot als Ausfluß des Rechtsstaatsprinzips soll den Bürger davor schützen, Verpflichtungen einzugehen bzw. sich Rechtspositionen zu begeben, die auch unter Berücksichtigung des zugrundeliegenden do-ut-des-Verhältnisses nicht gerechtfertigt erscheinen.[108] Insbesondere soll die öffentliche Hand, wenn der Bürger einen Anspruch auf eine Leistung hat, diese Leistung grundsätzlich nicht von einer Gegenleistung abhängig machen können. Die Zusage einer störungsfreien Ausnutzung der verbleibenden Laufzeit der Kernanlagen kann nicht anders als die Zusicherung verfassungskonformen Verhaltens gedeutet werden. Dass sich die Verwaltung rechtmäßig verhält, darf der Bürger freilich ohne weiteres erwarten; eine Gegenleistung kann ihm dafür nicht abverlangt werden. Andererseits wird man auch hier in eine Gesamtbetrachtung eintreten müssen. Gegenstand der Absprache und Beweggrund für den Rechtsmittelverzicht ist auch die implizite Zusage der Bundesregierung, von einer einseitigen, die Interessen der Kraftwerksbetreiber in geringerem Umfang berücksichtigenden gesetzlichen Regelung abzusehen. Insgesamt handelt es sich vorliegend wohl nicht um eine Konstellation, die das Koppelungsverbot, welches den Bürger letztlich vor einer "Übervorteilung" durch die öffentliche Hand schützen soll, im Auge hat.
Sind also bestimmte Vorgaben beachtet, wie sie im Vorangegangenen erläutert worden sind, kann der Atomausstieg im Zusammenwirken von konsensualem Handeln und Gesetz rechtmäßig bewirkt werden. Es darf erwartet werden, dass die Vorstände der Energieversorgungsunternehmen ihren Aktionären die Verhandlungssituation offen legen werden, um das erzielte Ergebnis als das unter den Umständen Bestmögliche zu rechtfertigen. In diesem Rahmen könnte also einiges an Aufklärung geschehen. Und es ist zu hoffen, dass die Öffentlichkeit danach klüger und das Vertrauen in den Rechtsstaat ungebrochen ist.
[*] Der Beitrag geht auf den Habilitationsvortrag zurück, den die Verfasserin am 7. Juni 2000 vor der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität des Saarlandes gehalten hat. Er wird demnächst auch in der DÖV (voraussichtlich in Heft 22 oder 23) erscheinen.
[1] Verfügbar über das Internet unter www.loy-energie.de.
[2] Es handelt sich hierbei um die VEBA AG, die VIAG AG, die RWE AG und die Energie Baden-Württemberg AG. Seitens der Bundesregierung wurde die Vereinbarung vom Chef des Bundeskanzleramtes und jeweils einem Staatssekretär aus dem Bundesumweltministerium und dem Bundeswirtschaftsministerium paraphiert.
[3] Der Förderzweck in § 1 Nr. 1 AtomG wurde ohnehin nachrangig gegenüber dem Schutzzweck in § 1 Nr. 2 AtomG betrachtet; vgl. Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl., 1998, § 15, Rdnr. 16 ff..
[4] Nicht verboten wird die Forschung auf dem Gebiet der Kerntechnik.
[5] Für das Kernkraftwerk Obrigheim, dass bereits seit 1968 in Betrieb ist, wird eine Übergangsfrist bis zum 31.12.2002 vereinbart.
[6] Diese liegt deutlich unter der technischen Laufzeit eines Kernkraftwerkes von derzeit durchschnittlich 40-45 Kalenderjahren. Eine Studie der Deutschen Bank Research vom 26.2.1999, S. 6 geht sogar von einer maximalen Laufzeit von 40-60 Kalenderjahren aus.
[7] Abschnitt II. der Vereinbarung. Die Berechnung der Reststrommenge erfolgt auf der Grundlage einer auf den Durchschnitt der fünf höchsten Jahresproduktionen zwischen 1990 und 1999 bezogenen Referenzmenge, die auf Grund „der sich fortsetzenden technischen Optimierung, der Leistungserhöhung einzelner Anlagen und der durch die Liberalisierung u.a. veränderten Reservepflicht zur Netzstabilisierung“ um weitere 5,5 % erhöht wird. Die Reststrommenge ergibt sich durch Multiplikation der entsprechend erhöhten Referenzmenge mit der Restlaufzeit (Regellaufzeit von 32 Kalenderjahren - Betriebsdauer in Kalenderjahren). Die sich so ergebenden Reststrommengen sind in der Anlage 1 zur Vereinbarung aufgeführt.
[8] Im Gegenzug verpflichtet sich die RWE Energie AG, den Genehmigungsantrag für das KKW Mühlheim-Kärlich sowie die gegen das Land Rheinland-Pfalz gerichtete Schadensersatzklage zurückzunehmen. Mit der Vereinbarung sollen „alle rechtlichen und tatsächlichen Ansprüche im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren sowie mit den Stillstandszeiten der Anlage abgegolten“ sein, Abschnitt II Nr. 5 der Vereinbarung. Hierin könnte eine Abgeltungserklärung gegenüber dem Bund liegen, die sich jedenfalls hinsichtlich möglicher Schadensersatzansprüche zugunsten des Landes Rheinland-Pfalz als pactum de non petendo auswirkt. Das Land Rheinland-Pfalz ist Klagegegner (im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach dem Atomgesetz und der Amtshaftungsklage) und auch um übrigen potentieller Anspruchsgegner der RWE AG.
[9] Insoweit besteht Einvernehmen, dass „diese Strommenge auf das KKW Emsland oder andere neuere Anlagen sowie auf die Blöcke B und C des KKW Grundremmingen und max. 20 % auf das KKW Biblis B übertragen werden.“, Abschnitt II. Nr. 5 der Vereinbarung.
[10] Abschnitt III. 1. der Vereinbarung. Zusätzlich verpflichten sich die Energieversorger, bis zu einem in der Anlage 3 zu der Vereinbarung für jedes KKW festgelegten Zeitpunkt eine umfassende Sicherheitsüberprüfung (SSA und PSA) durchzuführen und die Ergebnisse den Aufsichtsbehörden vorzulegen. Diese Sicherheitsüberprüfungen sind alle 10 Jahre zu wiederholen. Die Überprüfung entfällt, wenn der Betreiber verbindlich erklärt, dass er den Betrieb der Anlage binnen 3 Jahren nach den in Anlage 3 genannten Terminen einstellen wird.
[11] Abschnitt IV. der Vereinbarung.
[12] Abschnitt IV. Nr. 4 der Vereinbarung. Das Moratorium soll mindestens 3 und längstens 10 Jahre dauern.
[13] Abschnitt I. (Einleitung) und V. Nr. 2 der Vereinbarung. Die vorgesehenen Änderungen sind nochmals im einzelnen in Anlage 5 zu der Vereinbarung aufgeführt.
[14] Abschnitt V. Nr. 2 der Vereinbarung.
[15] Konrad Kruis, Der gesetzliche Ausstieg aus der „Atomwirtschaft“ und das Gemeinwohl, DVBl. 2000, S. 441, 442.
[16] Hierauf weist auch Kruis, a.a.O., S. 441 (442) mit Nachdruck hin.
[17] Studie des eher atomkritischen Bremer Energie-Instituts unter der Leitung von Prof. Wolfgang Pfaffenberger im Auftrag der Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke (VDEW) vom Dezember 1998; vgl. auch die Zusammenfassung der Ergebnisse: „Zur Bedeutung der Kernenergie für die Volkswirtschaft und die Umwelt. Zur Abschätzung der Kosten eines Ausstiegs, atw 1999, S. 146; Studie des Lehrstuhls für Energiewirtschaft der Universität Essen unter der Leitung von Professor Dieter Schmitt, Kosten eines Kernenergieaustiegs in Deutschland, et 1999, S. 6; Studie der Deutschen Bank Research vom 26. Februar 1999, die sich u.a. auf die Analyse des Bremer Energie-Instituts bezieht.
[18] Per saldo bewirke ein Schnell-Ausstieg zusätzliche CO2 Emissionen von über die Jahre bis 2030 kumuliert 1.850 Mio. t.; dies sei etwa das Zweifache des derzeitigen jährlichen Gesamtausstoßes in Deutschland bzw. das Zehnfache der jährlichen Emissionen des Verkehrssektors, vgl. die Studie des Bremer Energie-Institutes, S. 26.
[19] Gemeint sind hier die von der Bundesrepublik im Rahmen des Klimaschutz-Protokolls von Kyoto, UB-Doc.FCCC/CP/1997/L.7/Add.1 eingegangenen CO2-Reduktionsverpflichtungen. Im Rahmen des burden sharing innerhalb der EG hat die Bundesrepublik Deutschland 1998 eine Reduktionslast von 21 % bis 2012, gemessen am Stand von 1990, übernommen; vgl. Bull. EG - 6/1998, S. 72. Das Protokoll ist bislang noch nicht in Kraft getreten. Die Erreichung der Reduktionsziele wäre jedenfalls im Falle eines Sofortausstieges erheblich erschwert worden. Sie hätte nur durch erhebliche Beschränkungen in den Verbrauchsbereichen Verkehr, Haushalte und Industrie bewirkt werden können; vgl. Studie der Deutschen Bank Research, S. 9.
[20] In ihrer Studie weist die Deutsche Bank weiter darauf hin, dass eine „Energiepolitik, die vor dem Hintergrund steigender Weltklimagefahren auf der einen Seite einen Sofortausstieg aus der klimaschonenden Kernenergie verordnete und damit Kapitalvernichtung in Milliardenhöhe betriebe, auf der anderen Seite aber die Nutzung der CO2-intensiven heimischen Steinkohle in Milliardenhöhe subventioniert, in keinem Falle als rational zu bewerten“ ist, a.a.O., S. 9.
[21] A.a.O., S. 10 f..
[22] Immerhin erspare die Kernenergie CO2-Emissionen von etwa 160 Mio. Tonnen p.a.. Die Co2-Reduktionszusage bis 2005 erscheine aber trotz des Ausstiegs einhaltbar, da bis dahin nur wenige ältere und kleiner Kraftwerke stillgelegt würden, so dass eine umweltfreundliche Kompensation möglich sein sollte. Der lange Ausstiegshorizont ermögliche zudem vielfältige Möglichkeit der politischen Einflussnahme, die zur Reduktion des Energieverbrauchs wie auch einer Steigerung der Energieeffizienz beitragen könnten; vgl. die Studie der Deutschen Bank Research, a.a.O., S. 10.
[23] In seiner Studie geht das Bremer-Energie-Instituts von einer Steigerung des Anteils regenerativer Energien an der Stromerzeugung von heute 5 auf 15 % bis zum Jahre 2030 aus. Hingewiesen wird gleichzeitig auf die im Vergleich zu konventionellen Kraftwerken weitaus geringere Verfügbarkeit einiger regenerativer Energien (wie Wind und Sonne) aufgrund der Unstetigkeit des natürlichen Energieangebots, so dass nur ein Mix von erneuerbaren Energien Grundleistungskraftwerke ersetzen könne, a.a.O. (Anm. 17), S. 16.
[24] Vgl. etwa Klaus Lange, Rechtliche Aspekte eines „Ausstiegs aus der Kernenergie“, NJW 1986, S. 2459 (2463).
[25] So die überwiegende Meinung; vgl. Klaus Borgmann, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen des Ausstiegs aus der Kernenergie, S. 157 ff.; Bernd Bender, Abschied vom „Atomstrom“? - Einige Bemerkungen zur Problematik eines forcierten Ausstiegs aus der Kernenergie, DÖV 1988, S. 813 (816); Hellmuth Wagner, Ausstieg aus der Kernenergie durch Verwaltungsakt? - Ein Kurzbeitrag zur Rücknahme und zum Widerruf von Reaktorbetriebsgenehmigungen, DÖV 1987, S. 524 (527 ff.); Dieter Sellner, Nachträgliche Auflagen und Widerruf der Genehmigung bei Kernenergieanlagen - Zu den Eingriffstatbeständen des § 17 AtomG - , in: Everhardt Franßen/Konrad Redeker/Otto Schlichter/Dieter Wilke, Festschrift für Horst Sendler, S. 339 ff.; Kloepfer (Anm. 3), § 15, Rdnr. 72;
[26] Vgl. dazu grundlegend Horst Sendler, Anwendungsfeindliche Gesetzesanwendung - Ausstiegsorientierter Gesetzesvollzug im Atomrecht, DÖV 1992, S. 181.
[27] Vgl. dazu Matthias Schmidt-Preuß, Kernenergiepolitik und Atomrecht, ET 1998, S. 750 (751 f.), der sich auf die mittlerweile vorliegenden Untersuchungsberichte der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit bezieht.
[28] Die Erteilung der Genehmigung kann auch nicht unter Hinweis auf § 4 Abs. 1 Nr. 5 AtomG versagt werden, weil Störungen seitens demonstrierender Atomkraftgegner zu erwarten sind, gegen die der betroffene Kernkraftswerksbetreiber allein keine Vorsorge treffen kann. Es ist Aufgabe des Staates, gegen die Störer vorzugehen und den Kraftwerksbetreibern die Entsorgung ihrer Abfälle nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Atomgesetzes zu ermöglichen.
[29] Die mit Art. 12 GG zusammenhängenden Fragestellungen bleiben im Folgenden außer Betracht, vgl. dazu ausführlich und zutreffend Erhard Denninger, Verfassungsrechtliche Fragen des Ausstiegs aus der Nutzung der Kernenergie zur Stromerzeugung, Rechtsgutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 2000, S. 88 ff., der eine Verletzung der Berufsfreiheit durch eine Ausstiegsregelung im Ergebnis verneint.
[30] Die an der Vereinbarung beteiligten Energieversorgungsunternehmen sind in der Rechtsform der AG organisiert. Die Betreibergesellschaften der einzelnen Kernkraftwerke, an denen die Energieversorgungsunternehmen in unterschiedlicher Stärke beteiligt sind, treten ganz überwiegend in der juristischen Form der GmbH auf. Die Frage, ob sich diese juristischen Personen des privaten Rechts trotz ihrer besonderen öffentlich-rechtlichen Bindungen im Bereich der Stromversorgung und auch in Hinblick auf die Tatsache, dass die Anteilseigner überwiegend oder jedenfalls teilweise Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, auf die Eigentumsfreiheit in Art. 14 GG berufen können, gehört zu den umstrittensten Fragen des Wirtschaftsverfassungsrechts. Nach einer im Vordringen befindlichen Ansicht in der Literatur soll es für die Grundrechtsfähigkeit nicht mehr auf die Frage ankommen, ob die Tätigkeit des betreffenden Unternehmens als Daseinsvorsorge zu qualifizieren ist, sondern darauf, ob der für die Eröffnung von Grundrechtsschutz notwendige „Bezug zum Freiheitsraum natürlicher Personen“ festgestellt werden kann, ob also eine „grundrechtstypische Gefährdungslage“ gegeben ist; vgl. Sven Hartung, Zur Grundrechtsfähigkeit der Betreiber von Kernkraftwerken, DÖV 1992, S. 393 ff. (398); Borgmann (Anm. 25), S. 318 ff.; Denninger, a.a.O., S. 45 f.; anders noch das Bundesverfassungsgericht in seinem Kammerbeschluss vom 16.5.1989, JZ 1990, S. 335 zur Grundrechtsfähigkeit der HEW AG. In eine andere Richtung weist allerdings der Sasbach-Beschluss des Gerichts, wo es heißt: Art. 14 als Grundrecht schützt „nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater“, BVerfGE 61, 82, 109 sowie 75, 192, 200. Zu Recht wird auch darauf hingewiesen, dass die Grundrechtsträgerschaft nicht je nach den Beteiligungsverhältnissen variieren könne, vgl. Udo Di Fabio, Der Ausstieg aus der wirtschaftlichen Nutzung der Kernenergie, 1999, S. 93 f..
[31] Erhard Denniger, Befristung von Genehmigungen und das Grundrecht auf Eigentum, in: Hans-Joachim Koch/Alexander Roßnagel (Hrsg.), 10. Deutsches Atomrechtssymposium., S. 167 (173 f.)
[32] Fritz Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Fragen eines Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie, AöR 124 (1999), S. 1 ff. (8) stellt auf die auf der Grundlage der Anlagengenehmigung geschaffene Kernkraftanlage ab; der Entzug der Genehmigung könne sich deswegen als Enteignung hinsichtlich der Kernanlage auswirken; aA Matthias Schmidt-Preuß, Die Befristung von atomrechtlichen Genehmigungen und das Grundrecht auf Eigentum, in: Hans-Joachim Koch/Alexander Roßnagel (Hrsg.), 10. Deutsches Atomrechtssymposium., S. 153 (154), der allein auf die Anlagengenehmigung abstellen möchte. Zur Frage, ob auch ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gegeben ist, einerseits Ossenbühl, a.a.O., S. 1 (8), der dies bejaht und andererseits Denniger (Anm. 29), S. 49 f..
[33] Vgl. für die Annahme einer Enteignung einerseits Di Fabio (Anm. 30), S.136 f,; Ossenbühl (Anm. 32), S. 1 (9 ff.); Matthias Schmidt-Preuß, Atomausstieg und Eigentum, NJW 2000, S. 1524 (1525 f.); andererseits Denninger (Anm. 29), S. 51 ff.; Hans-Joachim Koch, Der Atomausstieg und der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums, NJW 2000, S. 1529 (1533 ff.), Gerhard Roller, Eigentums- und entschädigungsrechtliche Fragen einer Beendigung der Kernenergienutzung, in: Alexander Roßnagel/Gerhard Roller, Die Beendigung der Kernenergienutzung durch Gesetz, 1998, S. 81 (86 ff.).
[34] Vgl. BVerfGE 24, 367, 394; 38, 175, 180; 42, 263, 299; 52, 1, 27; 58, 300, 331; 66, 248, 257; 70, 191, 199f.; 72, 66, 76; 74, 264, 280; Beschluss vom 2.3.1999, NJW 1999, S. 2877 (2878).
[35] BGHZ 6, 270, 280; BVerwGE5, 143, 145 f.,19, 94, 98 f..; vgl. ausführlich dazu Joachim Lege, Wohin mit den Schwellentheorien?, JZ 1994, S. 431 ff.; Fritz Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl., 1998, 175 ff..
[36] Vgl. auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 24.6.1993 zum „Herrschinger Moos“. Dort bringt das Gericht zum Ausdruck, dass Nutzungsverbote in Naturschutzverordnungen auch dann ausschließlich als Inhalts- und Schrankenbestimmungen anzusehen sind, wenn sie zugleich in konkrete, eigentumsgeschützte Rechtspositionen eingreifen: „Denn auch in Fällen dieser Art sind die mit dem Entzug konkreter Rechtspositionen verbundenen Nutzungsbeschränkungen nach ihrem objektiven Sinn und Zweck auf eine situationsbedingte (Um-)Gestaltung der Eigentumsordnung, nicht hingegen darauf gerichtet, diese Ordnung ausnahmsweise im Wege der Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) zu überwinden, weil zwischen Maßnahmen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und solchen nach Art. 14 Abs. 3 GG verfassungssystematisch ein grundlegender Unterschied besteht.“, BVerwGE 94, 1, 5 f., rezipiert vom BGH in BGHZ 126, 379.
[37] GVBl. 1978, S. 159.
[38] Beschluss vom 2.3.1999, NJW 1999, S. 2877 (2878); vgl. auch BVerfGE 83, 201, 211 ff.. Demgegenüber hält Ossenbühl weiterhin daran fest, dass die eigentumsrechtliche Einordnung des Falles der Totalentleerung des Eigentums als Enteignung zu qualifizieren sei, a.a.O. (Anm. 32), S. 1 (19 ff.); ein klares Votum des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Frage liege auch nach der Denkmalschutzentscheidung immer noch nicht vor, vgl. ders., JZ 1999, S. 899, Anmerkung zum Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 2.3.1999; aA Christoph Moench/Olaf Otting, Die Entwicklung des Denkmalschutzrechts (Teil 2) - Rechtsfolgen und Konsequenzen der Denkmaleigenschaft, NVwZ 2000, S. 515 (521).
[39] BVerfGE 58, 300, 331 f., 338.
[40] „Soweit in älteren Entscheidungen des BVerfG teilweise Formulierungen enthalten sind, die auf die Annahme eines enteignenden Eingriffs in solchen Fällen hindeuten (...), sind diese Formulierungen durch die angeführte neuere Rechtsprechung überholt.“, Kammerbeschluss vom 10. Oktober 1997, NJW 1998, S. 367 (368); kritisch dazu Rudolf Wendt, in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, 1996, Art. 14, Rdnr. 15; Hans-Jürgen Papier, in: Theodor Maunz/Günter Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, Art. 14, Rdnr. 351 f., 378.
[41] Ossenbühl, (Anm. 38), S. 899; Di Fabio (Anm. 30), S. 137; Schmidt-Preuß (Anm. 32), S. 153 (155 f.).
[42] In diesem Sinne auch - allerdings bezogen auf die ursprüngliche vorgesehene strikte Laufzeitbegrenzung - Hans-Joachim Koch, Der Atomausstieg und der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums, NJW 2000, S. 1529 (1534); Hans-Joachim Koch/Alexander Roßnagel, Neue Energiepolitik und Ausstieg aus der Kernenergie, NVwZ 2000, S. 1 (5 f.); im Ergebnis auch Bernhard Stüer/Sandra Loges, Ausstieg aus der Atomenergie zum Nulltarif?, NVwZ 2000, S. 9 (12 f.). Vgl. auch die Formulierung von Denninger (Anm. 29): „Danach ist die im Zusammenhang mit einer legislativ generell vorgesehenen Beendigung der großtechnischen Nutzung der Kernenergie normierte Befristung der gegenwärtig bestehenden Betriebsgenehmigungen nicht als „Enteigung, sondern als „Inhalts- und Schrankenbestimmung“ im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizieren, a.a.O., S. 62.
[43] BVerfGE 83, 201, 212; Beschluss vom 2.3.1999, NJW 1999, S. 2877 (2878).
[44] BVerfGE 83, 201, 212 f..
[45] Wie hier Kruis (Anm. 15), S. 449.
[46] Grundlegend BVerfGE 39, 1, 41; 53, 30, 57; 49, 89, 143.
[47] Kruis (Anm. 15), S. 445.
[48] Zutreffend Kruis, a.a.O., S. 444.
[49] BVerfGE 25, 1, 12, 17; 30, 292, 317; 37, 1, 20.
[50] „Dieser Maßstab verlangt, dass der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert hat. Er muss die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden. Es handelt sich also eher um Anforderungen des Verfahrens.“ BVerfGE 50, 290, 333 f..
[51] Hinsichtlich der Erforderlichkeit einer Befristungsregelung zum Zweck der Vermeidung der mit der Nutzung der Kernenergie einhergehenden Risiken bestehen demgegenüber keine Bedenken.
[52] BVerfGE 80, 137, 160: Der Gesetzgeber dürfe nicht „offensichtlichen Fehleinschätzungen“ erlegen sein.
[53] Wie hier Schmidt-Preuß, (Anm. 32), S. 159.
[54] In diese Richtung vorsichtig auch Schmidt-Preuß, a.a.O., S. 161.
[55] BVerfGE 79, 174, 198; Beschluss vom 2.3.1999, NJW 1999, S. 2877 (2879).
[56] BVerfGE 50, 290, 339.
[57] BVerfGE, Beschluss vom 2.3.1999, NJW 1999, S. 2877 (2878); BVerfGE 53, 257, 292 - std. Rspr..
[58] S.o. Abschnitt IV.
[59] Denninger (Anm. 29), S. 83.
[60] Das Vorliegen eines rechtlichen Bindungswillens oder Rechtsfolgewillens der Parteien ist - auch für öffentlich-rechtliche Absprachen - aus der Sicht eines objektiven Beobachters zu beurteilen, ganz h.M., vgl. nur Joachim Scherer, Rechtsprobleme normersetzender „Absprachen“ zwischen Staat und Wirtschaft am Beispiel des Umweltrechts, DÖV 1991, S. 1 (3) m.w.Nw..
[61] Zu den ursprünglichen Plänen der Bundesregierung vgl. Denninger (Anm. 29), S. 11 f..
[62] Vgl. nur Hans-Günter Henneke, in: Hans Joachim Knack (Hrsg.), VwVfG, Kommentar, 5. Aufl., 1996, § 54, Rdnr. 2
[63] Vgl. zur Zulässigkeit der sogenannten echten Normsetzungsverträge, die die Verpflichtung zum Erlaß einer bestimmten Norm zum Gegenstand haben sowie der unechten Normsetzungsverträge, die eine Rechtsnorm verhindern sollen, Willy Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, 1994, S. 148 ff.. Die Diskussion um die Zulässigkeit derartiger Verträge wurde bis zur Schaffung einer eindeutigen Regelung in § 2 Abs. 3 BauGB i.d.F. von 1997, der derartige Verträge ausdrücklich verbietet, nahezu ausschließlich in Hinblick auf Normsetzungsverträge im Bauplanungsrecht geführt, in denen sich eine Gemeinde zum Erlaß bzw. zur Änderung eines Bebauungsplanes verpflichtet. Vgl. zur grundsätzlichen Unzulässigkeit derartiger Verträge bereits BVerwGE 45, 309, 315 ff; ebenso Scherer (Anm. 60) S. 1 (4 f.) m. zahlreichen Nw.; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 1999, S. 376 f.. Zur Begründung wurde hauptsächlich angeführt, dass die vertragliche Verpflichtung zum Normerlaß die im Rechtssetzungsverfahren vom Normgeber vorzunehmende angemessene Abwägung behindern würde. In Hinblick auf die Ausübung des Gesetzesinitiativrechts wird man darauf hinweisen, dass eine vertragliche Bindung desselben der Funktion der Bundesregierung als politisches Führungsorgan im Grundsatz widersprechen würde.
[64] Sobald das Kabinett einen Gesetzentwurf beschlossen hat, beginnt gemäß Art. 76 GG das förmliche Gesetzgebungsverfahren. Änderungen des Entwurfes seitens der Bundesregierung sind dann nicht mehr möglich; Jörg Lücke, in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, 1996, Art. 76, Rdnr. 13.
[65] Vgl. aus der mittlerweile reichhaltigen Literatur Eberhard Bohne, Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrumente des Umweltschutzes, Verwaltungsarchiv 1984, S. 343; Manfred Bulling, Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträge) in der Verwaltungspraxis, DÖV 1989, S. 277; Meinhard Schröder, Konsensuale Instrumente des Umweltschutzrechts, NVwZ 1998, S. 100; Philip Kunig, Verträge und Absprachen zwischen Verwaltung und Privaten, DVBl. 1992, S. 1193; Joachim Burmeister/Walter Krebs, Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten, VVDStRL 52 (1993), S. 192.
[66] Vgl. die Bsp. bei Scherer (Anm. 63), S. 1 (2 f.); Kloepfer (Anm. 3), § 5, Rdnr. 206 ff..
[67] Hartmut Bauer, Informelles Verwaltungshandeln im öffentlichen Wirtschaftsrecht, VerwArch 1987, S. 244.
[68] Josef Schlarmann, Die Wirtschaft als Partner des Staates, 1972, S. 160.
[69] Kloepfer (Anm. 3), § 5, Rdnr. 211; ausführlich zu den normabwendenden Selbstverpflichtungen Andreas Helberg, Normabwendende Selbstverpflichtungen als Instrumente des Umweltschutzes, 1998.
[70] Helberg, a.a.O., S. 53.
[71] So ist das Selbstbeschränkungsabkommen der Zigarettenindustrie zum Verzicht auf Fernsehwerbung aus dem Jahre 1971 im Nachgang zu der Ankündigung des zuständigen Ministers zustande gekommen, er werde ansonsten ein gesetzliches Werbeverbot vorsehen. Allerdings setzte sich der Bundestag über das Selbstbeschränkungsabkommen später hinweg und erließ ein gesetzliches Werbeverbot; vgl. dazu Janbernd Oebbecke, Die staatliche Mitwirkung an gesetzesabwendenden Vereinbarungen, DVBl. 1986, S. 793 (793 f.).
[72] Helberg (Anm. 69), S. 57 m. zahlreichen Nw..
[73] Kunig (Anm. 65), S.1193 (1195).
[74] Winfried Brohm, Rechtsgrundsätze für normersetzende Absprachen, DÖV 1992, S. 1025 (1029); Kunig (Anm. 65), S. 1193 (1197).
[75] Schröder (Anm. 65), S. 102; Kunig (Anm. 65), S. 1193 (1996 f.).
[76] Kunig, a.a.O., S. 1193 (1199).
[77] In diesem Sinne Spannowsky (Anm. 63), S. 450 ff..
[78] Kunig (Anm. 65), S. 1193 (1199).
[79] Vgl. dazu grundlegend die „Flachglas-Entscheidung“ des Bundesverwaltungsgerichts, BVerwGE 45, 309, 315 ff.. betreffend die Bauleitplanung.
[80] Oebbecke (Anm. 71), S. 793 (795).
[81] Errichtet durch Gesetz vom 9.10.1989, BGBl. 1989 I, S. 1830.
[82] In der Absprache sichert die Bundesregierung weiter zu, dass sie keine Initiative ergreifen wird, um den von Recht und Gesetz geforderten Sicherheitsstandard zu ändern. Diese Zusicherung kann nicht in dem Sinne verstanden werden, dass die Bundesregierung selbst für den Fall einer wegen bestehender Schutzpflichten für Leib und Leben der Bürger verfassungsrechtlich gebotenen Verschärfung der gesetzlichen Vorgaben des Atomgesetzes, d.h. für den Fall des Entstehens einer Gesetzgebungspflicht, von ihrem Gesetzesinitiativrecht keinen Gebrauch machen werde; vgl. dazu den Kalkar-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 49, 89, 142. Eine entsprechende - auch politische - Bindung wäre rechtswidrig.
[83] Grundlegend BVerfGE 49, 89, 157; vgl. dazu Kloepfer (Anm. 3), § 15, Rdnr. 36.
[84] Vgl. den Überblick über die kontrovers diskutierten Fragestellungen bei Klaus Stern, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III/2 1994, S. 887 ff.; Gerhard Robbers, Der Grundrechtsverzicht, JuS 1985, S. 925 ff.; Jost Pietzcker, Die Rechtsfigur des Grundrechtsverzichts, Der Staat 1978, S. 527; Gerd Sturm, Probleme eines Verzichts auf Grundrechte, in: Gerhard Leibholz/Hans-Joachim Faller/Paul Mikat/Hans Reis, Menschenwürde und freiheitliche Rechtsordnung, Festschrift für Willi Geiger, 1974, S. 173 ff..
[85] Günter Dürig, Der Grundrechtssatz von der Menschenwürde, AöR 81 (1956), S. 117 (152)
[86] Sturm (Anm. 84), S. 173 (192 ff.).
[87] Vgl. etwa BVerfGE 9, 194, 199 zum Rechtsmittelverzicht; BVerfGE 65, 1, 41 ff. betr. die Einwilligung in die Weitergabe persönlicher Daten; OVG Bremen, NJW 1980, 606 f. (Fernmeldegeheimnis - Art. 10 Abs. 1 GG; BVerfGE 21, 200, 206 zur Unverzichtbarkeit des Wahlgeheimnisses - Art. 38 Abs. 1, 28 Abs. 2 Satz 2 GG); BGH, JZ 1972, 559 - Unwirksamkeit eines Verzichts auf Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) in einer Scheidungsvereinbarung.
[88] Robbers (Anm. 84), S. 925 (927 f.); Bodo Pieroth/Bernhard Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, 14. Aufl., 1998, § 5, Rdnr. 137 ff.; Pietzcker (Anm. 84), S. 527 (542 ff., besonders deutlich S. 551).
[89] Vgl. nur Stern (Anm. 84), S. 887 (912 ff.).
[90] In diesem Sinne Pieroth/Schlink (Anm. 88), § 5, Rdnr. 141.
[91] In diesem Sinne Stern (Anm. 84), S. 887 (918).
[92] An der Vereinbarung bislang nicht beteiligt sind die Hanseatischen Elektrizitätswerke (HEW AG), so dass aus diesem Gesichtspunkt eine vollumfängliche Prüfung des novellierten Atomgesetzes am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG stattfinden müßte.
[93] Zu den prozessualen Folgen des Grundrechtsverzichts vgl. auch Sturm (Anm. 82), S. 173 (187).
[94] Robbers (Anm. 84), S. 925 (929).
[95] Denninger, a.a.O., S. 15 ff.; BVerfGE 33, 125, 158.
[96] BVerfGE 49, 89, 127.
[97] Das Vorliegen eines Rechtsmittelverzichts scheitert nicht bereits daran, dass nach der hier vertretenen Auffassung (vgl. o. Abschnitt V.) die in der Absprache konzipierten Regelungen betreffend die Modalitäten des Atomausstiegs mit der Verfassung in Einklang stehen, also ein etwaiges Rechtsmittel gegen das Gesetz oder die auf seiner Grundlage ergangenen Umsetzungsmaßnahmen keine Aussicht auf Erfolg hätte. Dieser Auffassung wird in der Literatur heftig widersprochen: Teilweise wird der Entzug einer zunächst unbefristet erteilten Genehmigung als entschädigungspflichtige Enteignung qualifiziert mit der Folge, dass eine Entschädigung entsprechend den Vorgaben des Art. 14 Abs. 3 GG fällig würde, die wiederum jeweils in Hinblick auf die technische Laufzeit des betroffenen Kernkraftwerks zu bemessen wäre, vgl. Schmidt-Preuß (Anm. 32), S. 155 ff., 162 ff.; Ossenbühl (Anm. 32), S. 1 (9 ff., 29). Nach dieser Ansicht müßte eine Novellierung des Atomgesetzes, die entgegen der Junktimklausel in Art. 14 Abs. 3 GG eine entsprechende Entschädigungspflicht nicht vorsieht, für verfassungswidrig gehalten werden.
[98] Robbers (Anm. 84), S. 925 (926).
[99] BVerfGE 24, 33, 49 ff.; 45, 297, 334; 75, 108, 165; Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz. Kommentar, 3, Aufl., 1995, Art. 19, Rdnr. 24 m.w.Nw..
[100] Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Theodor Maunz/Günter Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, Art. 19 Abs. 4 (1985), Rdnr. 93 ff., 95.
[101] Pieroth/Schlink (Anm. 88), § 5, Rdnr. 140; BVerfGE 9, 194, 199; vgl. auch Helmut Quaritsch, Der Verzicht im Verwaltungsrecht und auf Grundrechte, in: Peter Selmer/Ingo von Münch (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, 1987, S. 407 (413 f.).
[102] Quaritsch, a.a.O., S. 407 (414.).
[103] Insoweit könnte auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die für die Wirksamkeit von öffentlich-rechtlichen Verträgen gemäß §§ 54 ff. VwVfG gelten. Zwar führen gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG nur bestimmte, qualifizierte Gesetzesverstöße zur Nichtigkeit des Vertrages. In den Fällen aber, in denen ein Vertragsschluss infolge der Ausnutzung der staatlichen Übermacht einer einseitigen hoheitlichen Regelung gleichkommt, scheint nach zutreffender Ansicht die Nichtigkeitsfolge und zwar unter Rückgriff auf § 134 BGB i.V.m. der betroffenen grundrechtlichen Gewährleistung als Verbotsgesetz angemessen; in diesem Sinne Arno Scherzberg, Grundfragen des verwaltungsrechtlichen Vertrages, JuS 1992, S. 205 (212 ff., 214).
[104] Quaritsch (Anm. 101), S. 407 (413); Albert Bleckmann, Staatsrecht II - Die Grundrechte, 3. Aufl., 1989, S. 404.
[105] Vgl. hierzu im einzelnen oben IV..
[106] Zu den Eingriffsmöglichkeiten nach dem Atomgesetz vgl. oben Abschnitt IV..
[107] Vgl. Hans-Ulrich Evers, Die verfassungsrechtlichen Bindungen fiskalischer und schlichthoheitlicher Maßnahmen in der Praxis, NJW 1961, S. 289 (290): Die Exekutive schafft und nutzt Lagen aus, in denen der Prozeß der Willensbildung erheblich gestört ist.“
[108] Stern (Anm. 84), S. 886 (892); Maurer (Anm. 63), S. 376

References: Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 109
 Art. 14
 § 17
 § 7
 § 17
 Art. 20
 § 17
 § 9
 § 86
 § 4
 § 3
 § 19
 § 17
 § 7
 § 7
 § 17
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 § 7
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 BGH 
 § 13
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 Art. 20
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 Art. 85
 § 1
 Art. 76
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 73
 Art. 76
 § 1
 § 1
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 Art. 12
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
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 Art. 14
 Art. 14
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 119
 § 4
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 § 1
 § 1
 § 15
 § 17
 § 15
 § 4
 Art. 12
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 BGH 
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 § 54
 § 2
 Art. 76
 Art. 76
 § 5
 § 5
 § 15
 Art. 10
 Art. 38
 § 5
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 Art. 19
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 § 5
 § 59
 § 134