Source: https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2
Timestamp: 2020-07-10 22:04:37+00:00

Document:
Trybunał Konstytucyjny: Marek Safjan 2
Strona główna »Informacja publiczna / Media »Archiwum »Wystąpienia byłych Prezesów TK
Wystąpienia byłych Prezesów TK
Sędziowie TK w stanie spoczynku
Członkowie TK w latach 1985 – 1997
1. Kilka uwag wstępnych
Powstaje oczywiście pytanie, dlaczego w ogóle zajmować się skutkami orzeczeń sądu konstytucyjnego, skoro problem ten, przynajmniej na pierwszy rzut oka, jawi się jako dość oczywisty. Nie jest też wcale pewne, czy po prawie 20 latach istnienia sądownictwa konstytucyjnego stawianie tak zasadniczych pytań, które dotyczą samej istoty kontroli konstytucyjności prawa, uzasadniają jakieś nowe, ważne i przedtem niedostrzegane okoliczności, które warto poddać bliższej analizie.
Odpowiadając na te wątpliwości należy zauważyć, że kwestia skutków orzeczeń TK już dawno przestała się jawić jako oczywista i bezdyskusyjna.[1] Już sam fakt zaistnienia wielu wariantów orzeczeń konstytucyjnych (czasem wymienia się siedem postaci orzeczeń, a niekiedy więcej[2]) czyni problem wielce skomplikowanym, a przecież pojawia się ponadto szereg zasadniczych kontrowersji w związku z oceną stanu prawnego po wyroku TK w przedmiocie niekonstytucyjności.
Co do drugiej kwestii wypada stwierdzić, że problem skutków należy w ostatnich latach do szczególnie wrażliwych społecznie i prawnie zagadnień. Waga i częstotliwość rozstrzygania przez TK sprawia, że skutki finansowe (budżetowe) tych orzeczeń mogą ważyć w znaczącym stopniu na finansach publicznych państwa. Występuje też na tle wielu orzeczeń problem ważenia konsekwencji rozstrzygnięcia TK z innymi wartościami konstytucyjnymi, które doznać mogą uszczerbku na zasadzie nie zamierzonego negatywnego refleksu orzeczenia.[3]
Wydaje się więc, że istnieje wiele zasadniczych powodów aby tę problematykę uczynić przedmiotem pogłębionej analizy.
Problematyka skutków orzeczeń TK może być badana w wielu płaszczyznach: skutków w układzie czasowym (a więc swoisty problem intertemporalności), skutków według poszczególnych kategorii orzeczeń, według kryterium rodzaju oddziaływania na postępowanie sądowe, z punktu widzenia odpowiedzialności władzy publicznej etc.
Ramy tego opracowania nakazują więc selekcję zagadnień. Przedmiotem analizy postanowiłem uczynić trzy grupy zagadnień: charakter prawny orzeczeń TK, skutki orzeczeń a problem tzw. bezprawności normatywnej; skutki w układzie czasowym.
2. Charakter prawny orzeczeń TK - akt prawotwórczy czy orzeczenie sądowe?
Odpowiedź na pytanie, czym jest rozstrzygnięcie TK w kategoriach prawnych - czy aktem prawotwórczym, negatywnym aktem ustawodawczym czy bliższe jest ono typowemu orzeczeniu sądowemu, powinna poprzedzać analizę dalszych problemów szczegółowych.[4] Jest bowiem oczywiste, że jej kierunek w istotnym stopniu zależy od kwalifikacji orzeczeń TK w tej właśnie płaszczyźnie.
Kwestia nie może być rozstrzygnięta w płaszczyźnie czysto formalnego odwołania się do konstytucyjnych źródeł prawa określonych w art. 87 i n. Konstytucji. Orzeczenia TK nie są z natury rzeczy wskazywane jako samodzielne źródło prawa obowiązującego, mają zawsze charakter wtórny (nie samodzielny), stanowią pochodną w stosunku do badanych regulacji - a więc wpływają na stan prawny w takim obszarze, jaki wyznacza swym zakresem obowiązywania kontrolowana norma prawna. Nie są jednak zarazem typowymi rozstrzygnięciami sądowymi.[5]
W ramach niniejszego opracowania będzie prezentowany pogląd, że w wypadku rozstrzygnięć TK mamy do czynienia z decyzjami prawotwórczymi.
Od orzeczeń sądowych odróżnia je powszechnie obowiązujący charakter, rozstrzygają one nie tylko o indywidualnych relacjach prawnych pomiędzy stronami procesu, albo o ukształtowaniu sytuacji konkretnego podmiotu, którego praw i obowiązków dotyczy konkretne orzeczenie sądowe, ale zawierają treść adresowaną abstrakcyjnie do nieokreślonego kręgu adresatów - tak więc jak w przypadku każdej normy prawnej.[6] Ta cecha dodajmy dotyczy zarówno abstrakcyjnej, jak i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa (a więc dokonywanej w przypadku pytań prawnych i w związku ze skargą konstytucyjną).
Orzeczenia TK powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane i zawierające normatywną treść (chociaż w sensie negatywnym) zbliżają się wyraźnie do regulacji normatywnej - w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Takie cechy należy przypisać orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu prawa, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją (dotyczy to więc również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści znaczeniowych, które mogły być przypisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł wykładni prawa).[8]
Nie można jednak postawić znaku równości pomiędzy typowym przepisem prawa (przepisem uchylającym dotychczas obowiązującą regulację) a rozstrzygnięciem zawartym w wyroku TK stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu. Utrata mocy obowiązującej wynikająca z rozstrzygnięcia TK nie jest bowiem tożsama z uchyleniem przepisu w wyniku aktu prawotwórczego kompetentnego organu, w pewnym sensie idzie dalej, jest mocniejsza w skutkach, co występuje zwłaszcza wtedy, kiedy przypisujemy jej konsekwencje ex tunc (co do znaczenia i zakresu tych konsekwencji por. dalsze rozważania).
Stwierdzenie niekonstytucyjności jest więc zawsze czymś więcej niż ustaleniem stanu już istniejącego, nie może być eksplikowane w kategoriach wyroku deklaratywnego, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie. Stan niekonstytucyjności, rozumiany tu jako stan powodujący utratę mocy obowiązującej i eliminację przepisu z systemu, nie istnieje więc wcześniej przed wydaniem wyroku. Do tego momentu niekonstytucyjność może być jedynie traktowana jako przesłanka materialnoprawna orzeczenia sądu konstytucyjnego[9]. Taka koncepcja jest konsekwentnie związana z określeniem w samej Konstytucji zakresu i skutków kontroli hierarchicznej przepisów prawa[10] jako leżącej wyłącznie w gestii Trybunału Konstytucyjnego (co najmniej w zakresie kontroli aktów o randze ustawowej), co oznacza że przed wydaniem tego orzeczenia nie mogą nastąpić wskazane wyżej skutki niekonstytucyjności przepisu.
Stanowisko w kwestii prawotwórczego charakteru orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa determinuje więc kierunek dalszych analiz, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie) i dopiero z tej perspektywy sensowne jest badanie jego oddziaływania na skutki prawne stanów wcześniej (a więc przed wejściem w życie orzeczenia)zaistniałych. [11]
3. Skutki orzeczeń TK a stan tzw. bezprawności normatywnej
Problem bezprawności normatywnej pojawia się przede wszystkim na tle przyjętej w samej Konstytucji formuły "niezgodności działania z prawem organu władzy publicznej" (art.77 ust.2 Konstytucji) uznawanej za podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa. Brzmienie Konstytucji zdecydowało też ostatecznie o treści wyroku interpretacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dn. 4 grudnia 2001 w odniesieniu do art.417 k.c.[12] Czy niezgodność przepisu z normą hierarchicznie wyższą ustalana w wyniku kontroli konstytucyjności stanowić może podstawę ustalenia bezprawności zachowania po stronie organu władzy publicznej?[13] Czy jednym ze skutków wyroku TK może być odpowiedzialność odszkodowawcza Państwa z tytułu bezprawności samego prawa?[14]
Byłoby jednak, jak się wydaje, zasadniczym uproszczeniem sprowadzanie stanu niekonstytucyjności do stanu bezprawności w kategoriach prawa cywilnego, a więc przesłanki odpowiedzialności cywilnej.
Kwalifikacja aktów prawotwórczych organów państwa jako bezprawnych musiałaby zakładać, że akty te nigdy nie mogły wywoływać skutków prawnych, już bowiem w momencie ich kreowania były dotknięte nieusuwalną wadą sprzeczności z aktami hierarchicznie wyżej uplasowanymi w systemie prawa. Mówienie o bezprawiu normatywnym w wyniku orzeczenia niekonstytucyjności może mieć przy tym sens jedynie w odniesieniu do przeszłości, ponieważ na przyszłość one już nie obowiązują, skoro w momencie dokonywania oceny - w związku z wejściem w życie orzeczenia TK - akty utraciły już swoją moc obowiązującą. Jeżeli więc operować kwalifikacją bezprawności - to musi ona z natury rzeczy w badanym kontekście dotyczyć tego stanu, który istniał przed wejściem w życie orzeczenia TK, a więc przed momentem ukształtowania się nowej sytuacji prawnej (nie istnieje stan bezprawności jako stan przyszły).[15] Stanowisko zakładające bezprawność, jeśli jest ujmowane w kategoriach ogólnych, będzie więc uwikłane w wewnętrzną sprzeczność: utrata mocy obowiązującej odnosi się do przepisów, które do tej chwili tę moc posiadały, a więc wywoływały w pełnym zakresie zakładane skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. Pogląd o generalnej retroaktywności (który mieści się w założeniu istnienia bezprawności normatywnej) wymaga dowodu, nie wynika on bowiem wprost z regulacji konstytucyjnych określających skutki orzeczeń TK (zob. w tej kwestii punkt następny). Mówiąc, inaczej teza o bezprawności normatywnej nie może być traktowana jako proste i logiczne następstwo niezgodności z Konstytucją, a nawet zasadniczo rozbiega się z założeniem, że stan niekonstytucyjności powodujący utratę mocy obowiązującej pojawia się dopiero z momentem wejścia w życie orzeczenia (a więc z tezą o kształtującym charakterze wyroku) [16].
Można odnieść wrażenie, że rozumowanie to jest niekiedy odwrócone: z faktu że stan sprzeczności z normą hierarchicznie wyższą istniał wcześniej wywodzona jest teza o koniecznym skutku retroaktywnym. Tymczasem należy pamiętać, że stan sprzeczności z normą hierarchicznie wyższą zasadniczo nie powoduje per se utraty mocy obowiązującej przepisu prawnego (nie ma podstaw do przyjęcia, że zawsze lex superior derogat lege inferiori [17]) i stanowi, jak to stwierdzono wyżej, przesłankę materialną do orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności przepisu.
Stanowisko przyjmujące bezprawność normatywną jako zasadę i prostą konsekwencję wyroku o niekonstytucyjności jest obarczone wadą dysfunkcjonalności wobec innych reguł systemu (w tym samej Konstytucji). Nie można bowiem sensownie zakładać, że ustawodawca nakazuje z jednej strony konsekwentnie stosować określone przepisy do chwili utraty przez nie mocy, a z drugiej strony - nakazuje kwalifikację aktów tworzących te przepisy jako bezprawnych z chwilą wejścia w życie wyroku TK. Formalna moc obowiązująca przepisów wyeliminowanych z systemu przez orzeczenie TK opierała się wszakże również na normach konstytucyjnych, a nakaz stosowania obowiązującego prawa znajduje przede wszystkim oparcie w 7 Konstytucji (zasada legalizmu).
Bezprawność określonego zachowania musi istnieć w momencie jego wystąpienia i nie może być ustalana retroaktywnie (zasada), chyba że co innego wynika z wyraźnej normy prawnej wyjątek). Oczywiście ta teza odnosi się do pojęcia "bezprawności" jako przesłanki ewentualnej odpowiedzialności cywilnej.
Powyższe uwagi pozwalają stwierdzić, że stan niekonstytucyjności przepisu prawnego lepiej byłoby opisywać w kategoriach "niezgodności" z Konstytucją niż "bezprawności".
Uwag tych nie można jednak w żadnym razie traktować jako sprzeciwu co do samej możliwości wystąpienia zjawiska określanego jako bezprawność normatywna.
Po pierwsze dlatego, że już dawno w doktrynie współczesnego prawa uznano kategorię "bezprawności normatywnej" jako istniejącą, przestała być ona traktowana jako obrazoburcza, wewnętrznie sprzeczna czy nie logiczna. Samo pojęcie bezprawności normatywnej pojawia się więc z chwilą ustanowienia kontroli działań prawotwórczych jako całkiem naturalna konsekwencja ograniczenia pełnej swobody organów prawotwórczych. [18]
Po drugie, koncepcja odpowiedzialności z tytułu bezprawności normatywnej nie jest możliwa a priori do wykluczenia, co więcej istnieje szereg przykładów, potwierdzających istnienie tej odpowiedzialności np. w dziedzinie prawa wspólnotowego. [19]
Wywód ten ma na celu jedynie zakwestionowanie upraszczającego utożsamienia niekonstytucyjności z bezprawnością, a nie wykluczenie samej możliwości wystąpienia takiej relacji. Taki zabieg identyfikacyjny byłby wielce ryzykowny na tle obecnie obowiązujących reguł odpowiedzialności władzy publicznej, które odpowiedzialność odszkodowawczą Państwa uzależniają od samej przesłanki "niezgodnego z prawem działania". Musiałby on bowiem prowadzić do wniosku, że każde stwierdzenie niekonstytucyjności stwarza podstawę (potencjalnie) dla odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa (oczywiście zdawać sobie trzeba sprawę z tego, że jest to tylko argument prakseologiczny i w sporze teoretycznym nie może mieć znaczenia rozstrzygającego).[20]
Bezprawność normatywna w odniesieniu do stanów wcześniejszych (poprzedzających ustalenie niekonstytucyjności przepisu) może natomiast wystąpić przede wszystkim jako efekt retroaktywności orzeczenia sądu konstytucyjnego, a więc w tych wypadkach kiedy konsekwencje orzeczenia powstają w stosunku do stanów wcześniej ukształtowanych. W tym zakresie byłbym jednak również daleki od formułowania sądów zbyt kategorycznych.
Konstytucja przewiduje wyraźnie retroaktywne skutki wyroku TK orzekającego o niekonstytucyjności przepisu prawa w zakresie, w jakim umożliwia wznowienie postępowania i w konsekwencji uchylenie aktu stosowania prawa wydanego na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Tak zakreślona retroaktywność (nazwijmy ją "retroaktywność wycinkowa") dotyczy wszakże ściśle określonego zakresu (zmiany, uchylenia aktu stosowania prawa) i stanowi jednak odstępstwo od zasady prospektywnego działania wyroku (zob. wywód w następnym punkcie). Czy można więc automatycznie poszerzyć zakres i skutki owej wycinkowej retroaktywności i uznać, że obejmują one również ewentualne konsekwencje odszkodowawcze wynikające z zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją? Jeśli zakładać, że zasadą jest prospektywność, a wyjątkiem retroaktywność, to skutek wsteczny działa tylko w tym wąskim zakresie, jaki jest wprost wyznaczony przez normę konstytucyjną (art.190 ust.4) i być może nie obejmuje już dalszych konsekwencji (w tym wypadku kwalifikacji stanów przeszłych jako "bezprawności").
Wznowienie postępowania (sądowego i administracyjnego) w wyniku orzeczenia o niekonstytuycjności przepisu prawa nie stanowi wszak wyniku błędnego, wadliwego czy zawinionego zastosowania przepisów prawa przez organ to prawo stosujący, ale jest samodzielną instytucją ukształtowaną w odpowiednich przepisach proceduralnych - niezależnie od innych "klasycznych" podstaw wznowienia postępowania.[21] Wydaje się, nawet w wypadkach objętych hipotezą art.190 ust.4, brak jest obecnie wyraźnych podstaw do traktowania uchylenia orzeczenia (decyzji) w wyniku wyroku TK jako przesłanki odpowiedzialności władzy publicznej. Wznowienie jako takie nie stanowi bowiem potwierdzenia zaistnienia stanu bezprawności zachowania organu państwa (sądu, organu administracyjnego) stosującego prawo.[22] Wydaje się, że byłoby celowe wyraźne uregulowanie kwestii odszkodowawczych. Bez interwencji legislacyjnej będą bowiem utrzymywały się w tej kwestii zasadnicze wątpliwości i kontrowersje. Koncepcja i zakres takiej odpowiedzialności mogłoby nawiązywać do idei odpowiedzialności za tzw. szkody legalne, która obejmuje nie tylko wypadki szkód tradycyjnie tak kwalifikowanych (zob. art. 161 par.3 kpa), ale także i inne sytuacje, w których przyjmowana jest odpowiedzialność pomimo braku naganności (subiektywnej i obiektywnej) zachowania (zob. w szczególności art.419 kc).
Jest natomiast w tym kontekście zasadniczym pytanie, czy intensywność wady przepisu powodującej stan niezgodności z Konstytucją stanowić może kryterium wartościowania skutków orzeczeń TK, co by oznaczało że ranga uchybienia może być niekiedy na tyle poważna, że pozbawia przepis prawa cech minimalnych, koniecznych dla jego obowiązywania[23], np. nie został opublikowany, został wydany w formie nieznanej systemowi źródeł prawa określonemu w Konstytucji, zawiera regulacje od początku niemożliwe do wykonania, lub sprzeczne w sposób nie dający się usunąć przy pomocy znanych metod wykładni prawa, znosi podstawowe prawo jednostki gwarantowane przez Konstytucję lub zmienia Konstytucję poza trybem ukształtowanym przez samą Konstytucję (np. przez ustawę zwykłą).[24] Katalog "wad istotnych" jest trudny do precyzyjnego określenia i wyczerpującego wyliczenia, co więcej brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających na odróżnienie wad istotnych od wad nieistotnych[25], co rodzić musi obawę arbitralnego stosowania kryterium wartościującego. Z drugiej jednak strony wydaje się w pełni racjonalne przekonanie, że przepis prawa pozbawiony cech minimalnych (koniecznych) wymaganych od regulacji prawnej powinien być traktowany jako nie istniejący w systemie od początku, nie tworzący żadnych stanów prawnych, a jego usunięcie stanowiłoby swego rodzaju ustalenie stanu nieważności (porównywalne w kategoriach prawa cywilnego ze stanem bezwzględnej nieważności czynności prawnej, która z natury rzeczy występuje od momentu zaistnienia takiej czynności). Cechy minimalne (odnoszone do regulacji ustawowych i podustawowych) to takie, które :
- po pierwsze, ze względu na formalne właściwości badanej struktury normatywnej (wydanie i ogłoszenie przepisu przez kompetentny organ prawotwórczy) pozwalają kwalifikować ją jako przepis prawa);[26]
- po drugie, są niezbędne dla określenia treści normatywnej i jej zastosowania (przede wszystkim możliwość zastosowania i niesprzeczność);
- po trzecie, nie zawierają w swojej treści regulacji stanowiących bezpośrednią materię zastrzeżoną dla norm konstytucyjnych.
Pomimo tych trudności związanych z wartościowaniem wady prowadzącej do ustalenia niezgodności przepisu z Konstytucją dyferencjacja wad powinna mieć znaczenie dla określenia skutków orzeczenia TK. Wady zasadnicze (istotne) mogłyby być traktowane jako podstawa ustalenia, że przepis nie miał mocy obowiązującej, ergo nie wywoływał żadnych skutków prawnych (formuła orzeczenia powinna w takim wypadku brzmieć : przepis jest niezgodny z Konstytucją i nie nabrał mocy prawnej). Kwestia wymaga oczywiście dalszych pogłębionych refleksji i dyskusji (rozważenia przede wszystkim wymaga postawienie problemu w kategoriach postulatu de lege lata bądź de lege ferenda).Odpowiedzi wymaga nie tylko pytanie, jakie są cechy i pojęcie "wady istotnej", ale również : czy przepis który nie nabrał mocy obowiązującej może być przedmiotem kontroli ze strony TK (ze względu na formułę art.39 ustawy o TK, można wszak przyjąć, że brak mocy obowiązującej jest negatywną przesłanką kontroli konstytucyjności[27]), jaka powinna być formuła wyroku w takim wypadku  czy rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (zgodność lub niezgodność z Konstytucją), czy raczej o charakterze proceduralnym (odmowa wydania orzeczenia ze względu na niedopuszczalność lub zbędność wydania orzeczenia merytorycznego); czy wyrok w przedmiocie niekonstytucyjności może przybierać niekiedy charakter wyroku ustalającego m(z konsekwencjami nieważności przepisu ab initio).
Istnieją mocne racje za tezą, że w analizowanej sytuacji (kontrolowany "przepis" ze względu na swoje wady nie nabrał cech przepisu obowiązującego), a w konsekwencji właściwsze byłoby rozstrzygnięcie proceduralne, a nie merytoryczne. To jednak właśnie brak określonych cech takiego "przepisu" jest podstawą orzeczenia o jego niekonstytucyjności. Nie bez słuszności uważa się, że jeśli "przepis" jest formalnie wprowadzony do systemu przez fakt jego ogłoszenia w odpowiednim dzienniku urzędowym, to tym samym podlega kontroli merytorycznej. Ponadto, jeśli przepis jest, pomimo swych immanentnych wad, traktowany w praktyce państwowej jako obowiązujący, co przejawia się w aktach stosowania prawa, jego niekonstytucyjność powinna być stwierdzona poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne, ponieważ usuwałoby to wszelkie wątpliwości na przyszłość. Pewnym rozwiązaniem, chociaż nie wolnym od wątpliwości, byłaby koncepcja, którą można by określić jako swoistą kontrolę "law in action", a więc zakładająca że "regulacja", która jest stosowana w praktyce organów władzy publicznej i stanowi punkt odniesienia dla oceny określonych zdarzeń, de facto kształtuje więc sytuację prawną jednostki powinna być zawsze przedmiotem oceny sądu konstytucyjnego. Takie podejście zdaje się zresztą odpowiadać koncepcji materialnej mocy obowiązującej przepisów prawa, która jest przyjęta w orzecznictwie konstytucyjnym, a w której akcent jest położony wszak na to, czy przepis może być podstawą zastosowania (teraz, w przyszłości i w odniesieniu do stanów z przeszłości)[28]. Trzeba nadto zauważyć, że inne podejście do tej kwestii prowadziłoby do zaakceptowania swoistej "bezbronności" demokratycznego państwa prawnego, które kierując się formalną definicją prawa, uwzględniającą kompetencje i zasady jego tworzenia nie dostrzegałoby (bo też nie mogłoby dostrzec) aktów stanowienia prawa, które takiej definicji nie spełniają. Eliminowane ze sfery kontroli mogły by być w ten sposób wszelkie akty faktycznego stosowania prawa, opierające się na przymusie stosowanym przez nie demokratyczną władzę, bo <prawo> tworzone przez taką władzę byłoby wszak tylko pozorem prawa. Doświadczenie uczy, że nie jest dobrym instrumentem ochrony demokracji i państwa prawa credo idealistycznego myślenia, zawarte w stwierdzeniu "jeżeli rzeczywistość nie jest zgodna z moimi ideami, to tym gorzej dla rzeczywistości". Oczywiście rozważania te mają czysto hipotetyczny charakter - ilustrują jednak dobrze konsekwencje pewnego typu myślenia o prawie jako przedmiocie kontroli konstytucyjności.
W konsekwencji jestem zdania, że :
- po pierwsze, mogą być pod pewnymi warunkami badane pod względem konstytucyjności regulacje, które nie mają formalnej mocy obowiązującej (ze względu na brak koniecznych cech minimalnych), ale są przedmiotem aktów stosowania prawa ;
- po drugie, konsekwencją ustalenia braku cech minimalnych jest uznanie że nie mogły one nigdy wywierać ważnych skutków prawnych;
- po trzecie, definitywność usunięcia takiej istotnie wadliwej regulacji (w odniesieniu do czasu przeszłego i przyszłego) powinna być wyraźnie konfirmowana w treści samego rozstrzygnięcia.
4. Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym
Problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia TK na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją należy do najtrudniejszych i budzących największe spory.[29] Prezentowane były w tym zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym [30], jak i w piśmiennictwie[31]; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami.[32]
Kwestia nie jest rozstrzygnięta w sposób decydujący przez regulacje samej Konstytucji [33], zwłaszcza zaś art.190, który określa moc obowiązującą i skutki orzeczeń TK. Regulacje konstytucyjne w tym zakresie są niejasne, nieprecyzyjne, a przede wszystkim stwarzają możliwość rozbieżnych interpretacji. Odnosi się wrażenie, że twórcom Konstytucji zabrakło wyobraźni, chociaż problem skutków w ujęciu czasowym jest dobrze znany praktyce innych europejskich sądów konstytucyjnych (zwłaszcza w Austrii i w Niemczech), co mogło zachęcać do skorzystania z tych doświadczeń.
Należy pamiętać, że kwestia ta ma zasadnicze wręcz znaczenie dla pewności obrotu i bezpieczeństwa prawnego, w państwie prawa, a więc wartości szczególnie ważnych i wymagających respektu. Problem z pozoru przybiera postać klasycznego zagadnienia intertemporalnego, a tymczasem nie sposób nie dostrzegać istotnych cech odróżniających analizowaną sytuację od typowej kwestii związanej z ukształtowaniem się nowego stanu prawnego w związku z wejściem w życie nowych i uchyleniem dotychczasowych przepisów prawnych. Skutek w postaci utraty mocy obowiązującej nie jest zwyczajną zmianą stanu prawnego w wyniku uchylenia przepisu dotychczasowego, ale usunięciem swoistej patologii normatywnej z systemu prawnego stąd też przypisywane jest mu - jak zaznaczono wyżej -znaczenie silniejsze niż w innych podobnych wypadkach zmiany stanu prawnego.
Kluczowe pytanie, które w tym punkcie powinno zawsze rozpoczynać analizę, związane jest z ustaleniem znaczenia zwrotu "utrata mocy obowiązującej", używanego w odniesieniu do określenia skutków wejścia w życie orzeczenia TK (por. art. 190 ust.3 zd.1 "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego").
Pewny wydaje się już dzisiaj pogląd, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny (por. wcześniejsze rozważania w pkt 1). Czysta wykładnia semantyczna silnie przemawia za taką tezą : utracić moc obowiązującą może przepis, który wcześniej obowiązywał - utracić można bowiem to, co wcześniej istniało.[34] Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art.190 ust.3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. Stanowisko w tej kwestii (tj. kształtującego charakteru orzeczenia TK) mocniej przemawia za prospektywnym efektem orzeczenia TK, zgodnie z ogólną zasadą przyjętą w naukach procesowych, iż wyrok kształtujący (rozwiązujący, zmieniający lub ustanawiający stosunek prawny) ma skutek ex nunc, jednakże nie jest ono rozstrzygające, skoro znane są wypadki, że wyrok kształtujący wywołuje konsekwencje z mocą wsteczną, a wyrok ustalający działa prospektywnie - ustawodawca w tym zakresie dysponuje dużą swobodą.
Na rzecz prospektywnego działania orzeczeń TK przemawiają jeszcze jednak i inne argumenty.
Po pierwsze, Konstytucja nie formułuje wprost ogólnego nakazu rozciągnięcia efektów orzeczenia TK na wcześniejsze zdarzenia prawne, a tymczasem odstępstwo od zasady, której nie można pomijać, analizując konsekwencje orzeczeń TK, wyrażającej podstawowy dla demokratycznego państwa prawa zakaz wstecznego działania prawa, wymagałoby wyraźnego uregulowania. Rozstrzygnięcie TK ma, powtórzmy, walor normatywny, a w konsekwencji retroaktywny skutek orzeczenia musi być rozpatrywany dokładnie w tej samej płaszczyźnie jak retrospektywny skutek regulacji normatywnej. I w jednym i w drugim wypadku chodzi o te same wartości zakodowane w zasadzie zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.
Po drugie, ustawodawca konstytucyjny expressis verbis zakłada możliwość a nawet i w pewnych sytuacjach -nakaz obowiązywania normy niezgodnej z Konstytucją (w wypadku odroczenia wejścia wyroku TK w życie), ergo uznanie, że z chwilą utraty mocy obowiązującej norma <wypada> z systemu z mocą wsteczną byłoby, mówiąc eufemistycznie, przejawem nieracjonalności legislatora).
Po trzecie, Konstytucja zdaje się samodzielnie zakreślać granice retroaktywności orzeczeń w art.190 ust.4 przewidując możliwość zmiany orzeczenia, decyzji lub innego rozstrzygnięcia (w wyniku wznowienia postępowania lub innego odpowiedniego trybu przewidywanego ustawą). Tymczasem ustawy, do których odsyła Konstytucja bardzo restryktywnie zakreślają pole dopuszczalnego wznowienia postępowania, wprowadzając krótki miesięczny termin (od wejścia w życie orzeczenia TK)[35] na zainicjowanie postępowania w tym przedmiocie. Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne(prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae.
Po czwarte, na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa. Może to ilustrować następujący przykład. Po ukonstytuowaniu się nowego Sejmu i po rozpoczęciu kolejnej kadencji Trybunał rozstrzyga o niezgodności z Konstytucją ordynacji wyborczej, na podstawie której odbyły się wybory parlamentarne. Jakie są tu możliwe scenariusze. Pierwszy przy założeniu prospektywności rozstrzygnięcia, umożliwiałby wyjście z pułapki poprzez odroczenie wejścia w życie orzeczenia TK, co pozwalałaby na uchwalenie nowej ordynacji i przeprowadzenie kolejnych wyborów zgodnie z Konstytucją. Drugi przy założeniu retroaktywności, prowadziłby konsekwentnie do zakwestionowania nie tylko legitymacji Sejmu, który został wybrany na podstawie niezgodnej z Konstytucja ordynacji, ale także kolejnego Sejmu wybranego wprawdzie na podstawie już nowej ordynacji, ale jednak uchwalonej przez Sejm pozbawiony legitymacji; efekt ten powstawałby `nawet przy założeniu odroczenia wejścia w życie wyroku TK, skoro z momentem utraty mocy obowiązującej przez poprzednią, zakwestionowaną ordynację wyborczą powstawałyby te same dylematy. Opisany tu paradoks retroaktywności byłby w istocie prawdziwą pułapką zastawioną na system demokratycznego państwa prawnego.[36]
Po piąte, nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. Do takiego wniosku nie prowadzi analiza dogmatyczna, skoro nawet ustawa o TK w art.39 ust.3 (po nowelizacji) zakłada utrzymywanie się skutków prawnych przepisu, który utracił moc obowiązującą i ich eliminacja może nastąpić dopiero po uznaniu takiego przepisu za niezgodny z Konstytucją (wprowadzenie przesłanki możliwości postępowania w celu wyeliminowania przepisu, który utracił moc obowiązującą nie miałoby żadnego sensu, gdyby przepis ten nie wywoływał nadal wiążących skutków prawnych). Nie da się więc postawić znaku równości pomiędzy przepisem, który utracił moc obowiązującą a przepisem który utracił wszelką relewantność prawną, co byłoby zgodne z tezą o retroaktywności rozstrzygnięcia TK o niezgodności z Konstytucją. Nie da się też stwierdzić tożsamości pomiędzy brakiem mocy obowiązującej a brakiem jakiegokolwiek zakresu stosowania przepisu co do stanów z przeszłości, obecnie istniejących i w przyszłości.[37] Nawet bowiem przepis, który definitywnie utracił moc obowiązującą i nie może być już podstawą kreowania nowych stosunków prawnych i kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, może być podstawą tzw. biernego stosowania - dla ustalenia zaszłości prawnych, dla określenia czy doszło do powstania stosunków prawnych, z których będą wynikały konsekwencje prawne obecnie i na przyszłość. Jedynie więc przepis, który nigdy nie obowiązywał nie miałby - w tym sensie - żadnego zakresu stosowania, ale taka teza wymagałaby postawienia znaku równości pomiędzy nieważnością przepisu a niezgodnością z Konstytucją, do takiego wniosku nie uprawniają jednak przepisy samej Konstytucji mówiące wszak o utracie mocy obowiązującej, a nie o unieważnieniu aktu normatywnego.
Zaprezentowana argumentacja może być kwestionowana przez racje przemawiające na rzecz tezy o retroaktywnym efekcie rozstrzygnięcia, a więc zakładającej zastosowanie orzeczenia TK do stanów prawnych ukształtowanych wcześniej przed jego wydaniem na tle przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją.
Po pierwsze, stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku TK - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. Wyrok TK w konsekwencji zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się konsekwencje tego stanu, to jednak oddziaływują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała.
Po drugie, retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję w art.190 ust.4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori - sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia TK.
Po trzecie, konstrukcja pytania prawnego (art.193) zakłada, że dla oceny stanu prawnego sprzed wejścia w życie wyroku TK powinien mieć zastosowanie nowy stan prawny ukształtowany w wyniku orzeczenia TK (sąd kieruje przecież pytanie po to, aby odmówić zastosowania przepisu niekonstytucyjnego dla oceny zdarzeń wcześniejszych, które istniały w momencie wszczęcia postępowania sądowego). Takie stanowisko zakłada zaś per se retroaktywność orzeczenia TK - inaczej mielibyśmy do czynienia z rażącą dysfunkcjonalnością regulacji konstytucyjnych.[38] Jeśli zaś odmowa zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją następuje w ramach postępowania, w którym postawione zostało pytanie prawne, to identycznie powinien postąpić każdy inny sąd rozpoznający podobną sprawę, w której pojawia się problem stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w odniesieniu do stanów prawnych istniejących przed wejściem w życie orzeczenia TK. Ergo przepis niekonstytucyjny nie może być już stosowany w żadnym postępowaniu, dla oceny stanów zaistniałych przed utratą przezeń mocy obowiązującej.
Po czwarte, przyjęcie zasady prospektywności (a co za tym idzie wąska interpretacja art.190 ust.3 i art.193) prowadziłaby do ewidentnie nierównego traktowania adresatów niekonstytucyjnych regulacji, skoro niektórzy z nich w identycznej sytuacji mieliby możliwość skorzystania z rozstrzygnięcia TK (poprzez żądanie uchylenia orzeczenia lub decyzji), a inni (wobec których nie zapadło jeszcze orzeczenie lub decyzja) tej możliwości byliby pozbawieni. Prowadzi to do zakwestionowania istoty gwarancji konstytucyjnych i tolerowania w państwie prawnym skutków wywoływanych przez przepisy prawa niezgodne z Konstytucją.
Prezentacja obu grup argumentów wskazuje na wyraźny niedostatek normatywny samych regulacji konstytucyjnych, skoro przyjęcie każdej z hipotez prowadzi do niespójności czy nawet dysfunkcjonalności,[39] chociaż za każdym razem różnego typu, w ramach przyjętych rozwiązań. Nie da się więc w żaden sposób zbudować w pełni logicznej i konsekwentnej konstrukcji, która pozwalałaby jednocześnie na uzgodnienie kilku podstawowych wartości systemowych - bezwzględnego respektu dla gwarancji konstytucyjnych, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (pewność prawa i bezpieczeństwo prawne), równość traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Kontrowersja, o czym warto pamiętać, sytuuje się więc na poziomie istotnych czy wręcz podstawowych zasad konstytucyjnych.
Niezależnie od wyraźnych, wyżej wypunktowanych rozbieżności, warto podjąć próbę ustalenia punktów stycznych - co do których zdaje się ustalać konsensus.
Po pierwsze więc zdaje się być pewne, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK, a nie wcześniej - orzeczenie ma więc charakter prawotwórczy, aczkolwiek jest to akt negatywny.
Po trzecie, na podstawie regulacji samej Konstytucji, wprawdzie skąpych i niewystarczających, można jednak wyprowadzić wniosek, że pewność i stabilność porządku prawnego jest traktowana jako wartość silniejsza od wartości, jaką stanowi nakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach (ponownie argument z art.190 ust.4 - Konstytucja dopuszcza utrzymanie w porządku prawnym ostatecznych rozstrzygnięć, opartych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, o ile nie zastosowano dla ich uchylenia odpowiedniego trybu określonego właściwymi przepisami proceduralnymi, a więc tym samym zezwala na utrzymywanie w porządku prawnym różnych rozstrzygnięć tych samych sytuacji prawnych).
Po czwarte, respekt dla pewności obrotu i dążenie do uniknięcia negatywnych konsekwencji dla całości systemu przez natychmiastowe wejście w życie wyroku TK, przeważają w pewnych sytuacjach nad konsekwentnym poszanowaniem gwarancji konstytucyjnych, skoro sama Konstytucja dopuszcza przedłużone obowiązywanie niekonstytucyjnej normy w wypadku odroczenia wejścia życie wyroku TK.
Całość analizowanych regulacji przemawia (mimo wszystkich wątpliwości) zdecydowanie silniej za prospektywnym oddziaływaniem orzeczeń TK. Wydaje się, że zakres retroaktywności musi być w istotnym stopniu rozstrzygany poprzez racjonalny proces wykładni prawa. W zasadzie dla oceny skutków prawnych powstałych pod rządami przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne będą znajdowały zastosowanie dotychczasowe regulacje, z wyłączeniem określonym expressis verbis w art.190 ust.4 wznowienie postępowania) oraz konkretnego postępowania, w ramach którego postawione zostało pytanie prawne, a także postępowania toczącego się w wyniku uwzględnienia skargi konstytucyjnej (nawet jeśli nastąpiło odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu)[40]. Nie wydaje się natomiast możliwe rozstrzygnięcie problemu skutków ex tunc bądź ex nunc orzeczenia TK w płaszczyźnie dotyczącej zakresu stosowania przepisów, które utraciły moc obowiązującą.[41] Nie da się bowiem uznać, bez popadania w sprzeczność, że przepis który utracił moc obowiązującą (w zasadzie ze skutkiem ex nunc) wypadałby całkowicie z systemu prawnego i nie mógłby już być nigdy zastosowany, a więc także dla oceny stanów prawnych ukształtowanych w okresie, kiedy ów przepis obowiązywał. [42]Taka teza musi prowadzić nieodwołalnie do uznania retroaktywności orzeczenia, a więc do zakwestionowania punktu wyjścia (prospektywność).
Dopuszczałbym natomiast odstąpienie od wąskiej ujętej retroaktywności wtedy, kiedy cel i waga rozstrzygnięcia TK[43] z punktu widzenia gwarancji udzielanych podstawowym prawom i wolnościom jednostki wymaga retrospektywnego zastosowania tego rozstrzygnięcia.[44] Orzecznictwo TK musi jednak przybrać zdecydowanie bardziej "aktywistyczne nastawienie", które przejawiałoby się w określaniu bezpośrednio w treści wyroku skutków czasowych orzeczeń.
Kończąc, można by sformułować takie oto ogólne konkluzje:
Po pierwsze, celowe wydaje się precyzyjne określenie, w samym wyroku, momentu utraty mocy obowiązującej przez przepis uznany za niezgodny z Konstytucją. Oznaczałoby to zarazem możliwość wyznaczenia bezpośrednio w orzeczeniu zasięgu wystąpienia skutków ex tunc wyroku TK.
Po drugie, należałoby dążyć do wypracowania przez orzecznictwo takiego typu naruszeń Konstytucji, które ze względu na swój charakter i wagę wymagają uznania braku mocy obowiązującej przepisu ab initio.
Po trzecie, uzasadnione jest przyjęcie stanowiska, ze względu na charakter pytania prawnego oraz skargi konstytucyjnej, że uznanie przepisu za niezgodny z Konstytucją wywołuje zawsze skutek prawny z dniem ogłoszenia wyroku- w odniesieniu do konkretnych postępowań (związanych z pytaniem i skargą) bez względu na odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją.
[1] Por. co do stanu sprzed wejścia w życie nowej Konstytucji por. np. L. Garlicki , Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego /w/ Studia nad prawem konstytucyjnym (dedykowane profesorowi Kazimierzowi Działosze), "Acta Universitatis Wratislaviensis Prawo", CCLVII Wrocław 1997, s.90. A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Państwo i Prawo 1995, nr 1, s.27 i n.; Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności aktu normatywnego, Przegląd Sejmowy 1996,nr 3 , s.20;Por. też A. Zoll, Skuteczność orzeczeń polskiego Trybunału Konstytucyjnego /w/ Ius et Lex, Księga Pamiątkowa ku czci Profesora Adama Strzembosza, s.239 i n. .
[2] Por. m.in. Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie klasyfikacja i skutki prawne, PiP 2000, nr 12, s.16-17. Por. też M. Safjan, Nieporozumienia wokół wyroków interpretacyjnych, Rzeczpospolita 2002, nr 286, na temat postaci wyroków TK (orzeczenia o zgodności z konstytucją i niezgodności z konstytucją; orzeczenia interpretacyjne pozytywne i negatywne; orzeczenia przyjmujące nieadekwatność wskazanego wzorca (nie jest niezgodny); orzeczenia przybierające postać "niekonstytucyjne w zakresie ..." (przez to, że zawiera treści niekonstytucyjne, albo przez to, że pomija określone treści); orzeczenia zawierające formułę odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu.
[3] Dobrze ilustruje ten problem ostatnie orzeczenie TK w sprawie "pielęgniarek" z 18.12. 2002 r. (K 43/01), a także "podatku akcyzowego od paliw płynnych" z 6. 03.2002 r. (P. 7/00), OTK ZU 2002 20002, seria A nr 2, poz. 13.
[4] Por. co do tej kwestii L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego /w/ Studia nad prawem konstytucyjnym (red. J. Trzciński, B. Banaszak ), Acta Universitatis Wratislaviensis - seria Prawo CCLVII, Wrocław 1997.
[5] Pytanie, czy TK jest władzą sądowniczą sensu stricto pozostawiam poza analizą tego opracowania. Wcześniej wywoływało ono zasadnicze kontrowersje, przeważa obecnie pogląd o sądowym charakterze organu jakim jest TK, por. Z. Czeszejko-Sochacki, Sąd Konstytucyjny w systemie organów państwowych (zarys kompetencji) /w/ Studia i Materiały , tom II, Warszawa 1996, s.17 i n. Odmienne stanowisko W. Sanetra, Orzecznictwo sądowe wobec obwieszczeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktów ustawowych z Konstytucją, Przegląd Sądowy 1995, nr 4, s.4 i n.
[6] Por. odmienne stanowisko K. Pietrzykowski, Problem skuteczności ex tunc albo ex nunc orzeczeń TK w orzecznictwie SN /w/ IUS ET LEX, Księga jubileuszowa ku czci prof. A. Strzembosza, Lublin 2002, s. 277 i n.
http://www.trybunal.gov.pl/Wiadom/Prezes/002.htm#_ftnref7.
[8] Por. też na tle rozwiązań austriackich w odniesieniu do odroczenia terminu uchylenia aktu normatywnego Z. Czeszejko-Sochacki (Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2000,nr 2, s.26 i n. ) używa określenia - kompetencja quasi-legislacyjna [8]
[9] Należy przypomnieć, że niekonstytucyjność przepisu sama w sobie nie stanowiła , zgodnie z ustaloną tradycją prawną , podstawy do utraty mocy obowiązującej, chociaż wymaganie zgodności z Konstytucją możemy np. odnaleźć jako wyraźnie sformułowany w Konstytucji marcowej (art.38 .Żadna ustawa nie może stać w sprzeczności z niniejsza Konstytucją , ani naruszać jej postanowień) oraz w Konstytucji kwietniowej (art.49 ust.2 :"Żaden akt ustawodawczy nie może stać w sprzeczności z Konstytucją"). Pomimo takiej wyraźnej regulacji nie wynikały stąd żadne bezpośrednie konsekwencje dla samego bytu prawnego przepisu ustawy niezgodnej z Konstytucją. Do niedawna, o czym łatwo zapominamy, nawet ustalona przez TK niezgodność z Konstytucją nie powodowała automatycznie utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy, bowiem niezbędne było przyjęcie orzeczenia przez Sejm.
[10] To dotykamy niewątpliwie skomplikowanej problematyki bezpośredniego stosowania Konstytucji, której w dalszych wywodach nie zamierzam rozwijać , por. w tej mierze bogate piśmiennictwo, a m.in. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, nr 5, s. 3 i n; B. Nita, Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 2002, nr....., s.36 i n. S. Wronkowska , W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji ,PiP 2001, nr 9, s.4. A. Wasilewski , Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 1998, nr 7, s.3 i n. ;M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji /w /Instytucje współczesnego prawa administracyjnego Księga jubileuszowa profesora Józefa Filipka , Wyd. UJ 2001, s.277 i n.
[11] Stanowisko w kwestii kształtującego charakteru wyroku TK ustalającego niezgodność z Konstytucja przepisu należy uznać za dominujące w piśmiennictwie , por. m.in. L. Garlicki , Uwagi o charakterze ..., s.85-86; K. Pietrzykowski, op.cit., s. 289.; Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego : pojecie , klasyfikacja i skutki prawne , PiP 2000, nr 12, s.20.Odmiennie wyrok SN z 10 XI 1999 I CKN 204/98.OSNC 2000, nr 5 ,poz.94.
[12] OTK ZU 2001,nr 8, poz. 256 . Pkt.1 wyroku miał brzmienie następujące"Art.417 /..../ rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności , jest zgodny z art.77 ust.1 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej"
[13] Por. też m.in. co do odpowiedzialności Państwa po wejściu w życie nowej Konstytucji G. Bieniek , odpowiedzialność Skarbu państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 XII 2001, Przegląd Sądowy 2002, nr 4 , s.11; J. Remis , Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku trybunału Konstytucyjnego, PiP 2002, nr 6, s.40;M.Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art.77 Konstytucji , PiP 1999, nr 4 , s.3 i n. ; A. Szpunar, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa , PiP 1999, nr 6, s.86 i n. ;R. Szczepaniak, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego , Kwartalnik Prawa Prywatnego 1999, nr 3, s.513 i n. ;M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu art.77 ust.1 Konstytucji, PiP 2000, nr 3, s.79 i n.
[14] Por.R. Szczepaniak , op.cit., s.524, którego zdaniem nie ma zasadniczych przeszkód uniemożliwiających obciążenie ustawodawcy odpowiedzialnością za szkody wyrządzone wydaniem bezprawnej ustawy.
[15] Dotyczy to również sytuacji odroczenia utraty mocy obowiązującej - okres pomiędzy wydaniem orzeczenia a wejściem wyroku w życie związany jest z nakazem stosowania niekonstytucyjnej normy, a więc nie może być kwalifikowany po wejściu wyroku w życie jako czas przyszłej bezprawności .
[16] Nie można teoretycznie wykluczyć, że z samym tylko istnieniem stanu niezgodności ( a nie nieważności) aktu prawnego z normą hierarchicznie wyższą związany byłby skutek odszkodowawczy , a więc obowiązywanie przepisu jeszcze nie wyklucza per se jego bezprawności. Tak jest w odniesieniu do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (por. np. art.94 par.2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje w pewnych sytuacjach jedynie stwierdzenie niezgodności , a nie nieważności uchwały organu stanowiącego gminy , a w konsekwencji jej moc obowiązująca do czasu stwierdzenie owej niezgodności jest zachowywana .Nie wyklucza to jednak odpowiedzialności odszkodowawczej gminy poprzez odpowiednie zastosowanie art.160 kpa (na podstawie odesłania wynikającego z art.60 ustawy o NSA).Por .np. postanowienie SN z 7 06 2000, IICKN 1024/00). Trzeba zarazem podkreślić ,że za możliwością żądania odszkodowania w takim wypadku przemawia jednak wyraźna regulacja pozwalająca na odpowiednie stosowanie przepisów o skutkach nieważności decyzji administracyjnej).
[17] Por. trafne uwagi w tym przedmiocie A. Mączyński, Bezpośrednie .....PiP 2000, nr 5, s. 3 i n.
[18] Przypomina o tym trafnie R. Szczepaniak, op.cit., s. 514 , cytując wypowiedź Hauriou :"Twierdzenie ,że ustawodawca może popełnić bezprawie wydaje się niedorzeczne , ale ono nie jest niedorzeczne w kraju który dopuściłby niekonstytucyjność ustaw, gdyż ustawa sprzeczna z konstytucją jest bezprawna".
[19] Por. potwierdza to orzecznictwo ETS, por. N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie wspólnot europejskich , Zakamycze 2002 .Orzecznictwo ETS przewiduje zarówno odpowiedzialność odszkodowawczą organów Wspólnoty( por. słynne orzeczenie w sprawie Aktien-Zuckerfabrik Schoppenstedt przeciwko Radzie Wspólnot Europejskich z 1971 r. (case 5/71), jak i odpowiedzialność państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego polegającego na wprowadzeniu lub utrzymywaniu aktów ustawodawczych niezgodnych z prawem wspólnotowym ( por. orzeczenie w sprawie Brasserie du Pecheur SA oraz Factorame Ltd and Others (case 46/93 oraz 48/93).
[20] Pomijam tu analizę wszelkich innych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, a zwłaszcza szczególnie skomplikowanej w wypadku bezprawności normatywnej , przesłanki związku przyczynowego. Co do zasady nie wykluczam możliwości konstruowania takiego związku w sytuacji rozważanej, ponieważ nie jestem orędownikiem koncepcji tzw. bezprawności względnej , por. odmienne stanowisko A. Szpunara, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy ,Warszawa 1985, s.136 i n.
[21] Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania...
[22] Podobnie wznowienie postępowania np. w wypadku odnalezienia nowego dowodu, który nie mógł być uwzględniony jako podstawa wyroku podlegającego uchyleniu, nie może być , jak sądzę traktowana jako podstawa odpowiedzialności władzy publicznej , bo brak jest przesłanki bezprawności.
[23] Por. M. Safjan, Zasięg czasowy obowiązywania orzeczeń , Rzeczpospolita 2002, nr 23; L. Bosek ,Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za wadliwe akty legislacyjne ( bezprawie legislacyjne) w prawie niemieckim, europejskim, polskim , praca magisterska Instytut Prawa Cywilnego UW, Warszawa 2002 (maszynopis).
[24] Zob. co do modelu austriackiego por. S. Wronkowska, O wadliwych aktach normatywnych w ujęciu wiedeńskiej szkoły teorii prawa /w/ Studia z filozofii prawa , red. J. Stelmach , Kraków 2001. Interesujące jest zwłaszcza przypominane przez autorkę rozróżnienie A. Merkla dotyczące dwóch kategorii norm: warunkujących i warunkowanych ;te pierwsze formułują przesłanki powstania i obowiązywania norm warunkowanych , a więc są to w istocie normy kompetencji prawodawczej. Por też Z. Czeszejko-Sochacki, Sąd Konstytucyjny w systemie ustrojowym Austrii, /w/ Sądy Konstytucyjne w Europie,( red. J. Trzciński), Warszawa 1996, s.11 i n. Jest np. charakterystyczne, że w systemie austriackim sądy nie mają prawa badania ważności ustaw i rozporządzeń, mogą jednak badać czy ustawa , którą miałyby zastosować została w należyty sposób ogłoszona.
[25] Rozróżnienie intensywności wady jest jednak znane w orzecznictwie niektórych sądów konstytucyjnych , por. np. orzecznictwo niemieckiego FSK. Na tle par.78 ustawy o FSK odróżniane są dwa typy orzeczeń o niezgodności przepisu z Konstytucja: przepis jest niezgodny i dlatego nieważny "ist mit unvereinbar und nichtig"; przepis jest niezgodny (tzw. czyste stwierdzenie niezgodności z Konstytucją), "blosse Unvereinbarkeits -Erklarung. W tym drugim wypadku orzeczenie wywiera skutek ex nunc. Rozróżnienie to zostało w istocie wypracowane na tle praktyki orzeczniczej sądu konstytucyjnego , tzw. czysta niezgodność jest stosowana wtedy kiedy występuje "nieoczywista niezgodność z Ustawą zasadniczą albo chodzi o uniknięcie nieważności ze względu na ochronę wartości konstytucyjnych .Jest rzeczą charakterystyczną, że nawet w wypadku orzeczenia o nieważności przepisu (w zasadzie o charakterze deklaratoryjnym i ze skutkiem ex tunc) w zasadzie chronione są prawomocne orzeczenia sądowe (z pewnymi wyjątkami: dopuszcza się np. możliwość wzruszenia orzeczenia w sprawach karnych oraz orzeczeń, które stanowiły podstawę skargi konstytucyjnej).Por. też J.A.Porowski, op.cit., s.36-37 .
[26] Zob. Np. charakterystyczne sformułowanie zawarte w art.3 Konstytucji marcowej "Nie ma ustawy bez zgody Sejmu , wyrażonej w sposób regulaminowo ustalony".
[27]Oczywiście wyłączam tu przypadek szczególny kontroli prewencyjnej - związanej z oceną przepisu, który jeszcze nie wszedł w życie oraz z kontrola dokonywaną w stosunku do przepisu będącego w fazie vacatio legis. Kwestia jest złożona , ponieważ w tym wypadku mówimy o braku podstaw do zaskarżenia przepisu ( który być może nawet nie istnieje), a nie do umorzenia postępowania, czego dotyczy art.39, a ponadto brak mocy obowiązującej nie jest kategoryczną przesłanką negatywną zważywszy na art.39 ust.3 ustawy.
[28] Potwierdza to bogate już orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego , por. m.in. orzeczenie z 18.11.1998 r., SK 1/98 (OTK ZU 1998, nr 7, poz. 120).
[29] Kwestia jest oczywiście przedmiotem badań i analiz na gruncie innych systemów. Por. co do systemu austriackiego Z. Czeszejko-Sochacki, Sąd konstytucyjny w systemie ustrojowym austriackim / w/ Sądy konstytucyjne w Europie, Warszawa 1996. L. Garlicki, Kontrola konstytucyjności ustaw w Austrii, Studia iuridica, t.XV, Warszawa 1987, s.27 i n. ; tenże Ewolucja podstaw kontroli konstytucyjności w Austrii /w/ Państwo, prawo, obywatel, Warszawa 1989, s.289 i n. Orzeczenia sądu konstytucyjnego w Austrii działają zasadniczo na przyszłość
(nie podważają skutków prawnych zaistniałych przed wejściem w życie orzeczenia) i mają charakter konstytutywny. Zawsze jednak będą miały zastosowanie w konkretnej sprawie, w której podniesiony został zarzut niekonstytucyjności przepisu. Co do systemu niemieckiego, zob. wyżej przypis....W systemie włoskim sytuacja jest szczególnie skomplikowana, ponieważ orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność może otwierać drogę dla retroaktywności , ale jedynie wobec sytuacji i stosunków zawisłych, a więc wymagających jeszcze rozstrzygnięcia .Jeżeli natomiast stosunek lub sytuacja prawna zostały wyczerpane (np. w wyniku zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej lub też upływu czasu, który powoduje nieodwracalne konsekwencje) retroaktywność orzeczenia jest wykluczona. Por. też J.A. Porowski, Skutki orzeczeń o niekonstytucyjności ustaw w prawie i orzecznictwie sądów konstytucyjnych , PiP 1994 , nr 11.
[30] Por. zwłaszcza orzeczenie SN .z 10 XI 1999 I CKN 204/98, OSN 2000, nr 5, poz.94.., w którym postawiona jest teza o nieważności przepisu uznanego za niekonstytucyjny.; por. tez i inne orzeczenia , w których były wyrażane bardziej umiarkowane zapatrywania: z 16.12.1999 r., CKN 688/98; z 10.11 1999 r., CKN 204/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 94 .Por. też zawierającą szeroką argumentacje postanowienie z 7 XII 2000, IIICZP 27/00, OSNAPiUS \2001,nr 10, poz.331. , w którym przyjmuje się ostatecznie stanowisko próbujące problem skutków orzeczeń TK rozwiązać w płaszczyźnie stosowania prawa ( przepis uznany za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany w konkretnych sprawach do roszczeń powstałych przed utratą mocy obowiązującej przepisu ); stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale SN z 23 stycznia 2001 (IIICZP 30/00, OSNAPiUS 2001,nr 23,poz.685.; zob. omówienie orzecznictwa Sądu Najwyższego w pracy K. Pietrzykowski, Problem skuteczności ex tunc albo ex nuncorzeczeń Trybunału Konstytucyjnego....., s.277 i n.
[31] Por. Dotychczas za przeważające należy uznać stanowisko opowiadające się za skutecznością typu ex nunc (w znaczeniu również działania pro futuro), por. np. K. Kolasiński, Sąd Najwyższy a Trybunał Konstytucyjny- zbieżność i rozdzielność funkcji, Przegląd Sądowy 1992, nr 4, s. 30 i n.; J. Rybak, Trybunał Konstytucyjny a proces karny, Przegląd Sądowy 1992, nr 10, s.29 i n; K. Działocha, Model ustrojowy Trybunału Konstytucyjnego de lege ferenda , PiP 1993,nr 2, s.11; Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne...., s.22 i n; tegoż autora, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Pojęcie klasyfikacja i skutki prawne , PiP 2002,nr 12, s.20-21. J. Porowski, Skutki orzeczeń o niekonstytucyjności aktów prawnych /w/ Prawo i kontrola jego zgodności z Konstytucją, (red. E. Zwierzchowski)., s.175; A. Zoll, Skuteczność orzeczeń polskiego .... s. 239 i n. Prezentowany był też ( przed wejściem w życie Konstytucji ) pogląd odmienny, np. T. Dybowski, Wykonanie orzeczeń TK o niezgodności ustaw z przepisami konstytucyjnymi, Przegląd Sejmowy 1995, nr 1, s. 33-34, który bronił tezy o upadku ex tunc przepisu niezgodnego z Konstytucją; A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia TK.., s.27 i n. Zob. też ostatnio K. Pietrzykowski, Problem skuteczności ex tunc albo ex nunc orzeczeń TK w orzecznictwie SN., s. 290 , którego zdaniem jako zasadę należy przyjąć pełną skuteczność ex tunc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego , z pewnymi wyjątkami (np. w wypadku odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, albo wyraźnego wyłączenia skutku ex tunc w treści samego rozstrzygnięcia (jeśli TK określiłby jako termin utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy na dzień ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw).
[32] Trafnie rozróżnia się w doktrynie trzy typy skutków (ex tunc - orzeczenie działa od momentu wejścia w życie aktu normatywnego. ex nunc- od momentu wydania (opublikowania orzeczenia), pro futuro - od wyznaczonego terminu przyszłego (co dotyczy przypadków odroczenia wejścia orzeczenia w życie), por. P. Zwierzykowski, Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do odraczania terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. geneza i Praktyka (maszynopis), Poznań 2002, s.24.
[33] Pomimo że problem był gruntownie analizowany w toku prac nad projektem Konstytucji wskazywano konieczność wyraźnego opowiedzenia się za jednym z dwóch możliwych rozwiązań - działania prospektywnego lub skutków ex tunc., Por. K. Działocha , Model Ustrojowy Trybunału Konstytucyjnego de lege ferenda ..., PiP 1993,nr2 ,s.11 ; tegoż autora Wizja Trybunału Konstytucyjnego w projektach Konstytucji RP /w/ Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach konstytucji RP (red. K. Działocha i A. Preisner), Acta Universitatis Wratislaviensis nr 1745 , Wrocław 1995 , s.139. Por. też J. Nowacki, Trybunał Konstytucyjny de lege lata i de lege ferenda ,PiP 1993, nr 3, s.99-100 , który w toku tej debaty poprzedzającej przyjęcie nowej konstytucji opowiedział się zdecydowania za koncepcją skutków ex tunc, z pewnymi wyłączeniami ze względu na celowość ochrony praw nabytych.
[34] Por. tak wyraźnie w wyroku TK z 21 III 2000, K.4 /99, OTK ZU 2000, nr 2,poz.65.
[35] Por. Odpowiednie przepisy proceduralne KPC (4011), KPA (145a) KPK (540§ 2)
[36] Zakładam jednocześnie zgodnie z dominującym poglądem, że utrata mocy obowiązującej przez przepis, który został uznany za niezgodny z Konstytucją nie prowadzi do odżycia przepisu wcześniej obowiązującego. Takie stanowisko zajął w pełnym składzie TK w orzeczeniu dotyczącym ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z 24.06.2002 r. (K 14/02) OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 45.
[37] Tak jak to konsekwentnie przyjmował TK w swym orzecznictwie ustalając pojęcie" obowiązywania normy prawnej", por. orz TK z 18.11. 1998 r. (SK 1/98) OTK ZU 1998, nr 7, poz. 120
[38] Por. E. Łętowska, Dialog czy dwa monologi. Pytania sądów i odpowiedzi TK, Rzeczpospolita 2002 nr 177; M. Safjan, Zasięg czasowy obowiązywania orzeczeń , Rzeczpospolita 2002, nr 23
[39] Trafnie zwraca tez na to uwagę A. Zoll, Skuteczność...., s.255.
[40] Należy jednak przyznać, że jest to kwestia najbardziej dyskusyjna. Uważam, że również w odniesieniu do skargi konstytucyjnej, podobnie jak w wypadku pytania prawnego, zasadniczą wagę musi mieć argument , wskazujący na podwójną funkcje tego instrumentu nakierowanego na ochronę interesu ogólnego i jednostkowego .Uwzględnienie skargi zawsze więc powinno prowadzić do rozstrzygnięcia korzystnego dla skarżącego w dalszym postępowaniu, nakierowanym na zmianę lub uchylenie ostatecznego rozstrzygnięcia, które stanowiło podstawę wystąpienia ze skargą i to nawet w wypadku odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucja.. Dobrym wzorcem jest orzecznictwo austriackie, w którym bez względu na termin utraty mocy obowiązującej przepisu przewiduje się zastosowanie wyroku sądu konstytucyjnego do sprawy, która była przedmiotem skargi. Por. też trafne uwagi w tym zakresie L. Garlickiego (jeszcze na etapie dyskusji nad projektem Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny w projekcie Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, PiP 1996, nr 2.
[41] Por. tu zwłaszcza uchwałę SN z 7 XII 2000 (III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, nr 10,poz.331.
[42] Zwraca na to uwagę trafnie K. Pietrzykowski, op.cit.,s.289.
[43] Dobrym przykładem jest rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z 4 XII 2001 ,Sk.18/00 , OTK ZU 2001, nr 8, poz.256.( dotyczące odpowiedzialności władzy publicznej i oceny art.417 oraz art.418 k.c. Stanowisko przyjmujące w tym wypadku zastosowanie retroaktywne orzeczenia - od chwili wejścia w życie nowej Konstytucji ( ze względu na wtórna niekonstytucyjność badanych regulacji) można dodatkowo wzmocnić odwołaniem się do art.3 k.c. Wydaje się ,że restrospektywny skutek orzeczenia TK może niekiedy wynikać z samej natury rozstrzygnięcia,.
[44] Niezależnie od tego retrospektywny skutek orzeczenia TK może być niekiedy związany z naturą czy istotą samego rozstrzygnięcia np. wtedy kiedy zarzutem niekonstytucyjności jest objęty przepis przewidujący wsteczne zastosowanie normy. .W takim wypadku logicznie rzecz biorąc konsekwencją wejścia w życie wyroku TK będzie utrata mocy obowiązującej przepisu w okresie jego wstecznego obowiązywania z naruszeniem zasady lex retro non agit., por. np. orzecz. TK z 26 09 1995, U.4/95, OTK ZU 1995, cz. II, s.21 .Por. też L. Garlicki , Uwagi o charakterze...., s.91.Dotyczyc też to może sytuacji szczególnych związanych z oceną konstytucyjności przepisu nowelizującego inny przepis ,por. orz. TK 20 XII 1999 , K.4/99,OTK ZU 1999, nr 7,poz.165.Por. tez w tej kwestii A. Mączyński, Kontrola przepisów uchylających i zmieniających /w/ Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, s. 157 i n.

References: art. 87
 art.417
 art.190
 art. 161
 art.419
de lege lata
de lege ferenda
 art.39
 art.190
 art. 190
 art.190
 art.190
 art.39
 art.190
 art.190
 art.193
 art.190
 art.190
 art.77
 art.77
 art.77
 art.94
 art.160
 art.60
 FSK 
 art.3
 art.39
 art.39
de lege ferenda
de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda
 art.417
 art.418
 art.3