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Timestamp: 2016-10-24 18:28:01+00:00

Document:
2P.73/2004 (22.11.2004)
2P.73/2004 /dxc
repr�sent� par Me Jean-Claude Schweizer, avocat,
D�partement de la gestion du territoire, Service des ponts et chauss�es,
Pourtal�s 13, case postale 1332, 2001 Neuch�tel 1,
repr�sent� par Me Blaise P�quignot, avocat,
Admissibilit� d'un march� d'entreprise g�n�rale,
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Neuch�tel du 10 f�vrier 2004.
Par un appel d'offres publi� dans la "Feuille officielle" le 15 ao�t 2003, le Service des ponts et chauss�es du canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Service cantonal ou le pouvoir adjudicateur) a mis en soumission, dans le cadre des travaux de construction de l'autoroute N5, le lot no 3590 ainsi libell�: "trac� autoroutier d'Areuse ouest, passage sup�rieur RC sur TN et adaptations routi�res et ferroviaires". Ce lot comprenait notamment, en plus des travaux de g�nie civil (terrassements, mise en place de remblai, b�ton arm�, �tanch�it� bitumeuse...), l'am�nagement de glissi�res de s�curit�. L'avis indiquait que le march� �tait soumis � la proc�dure ouverte, tandis que le dossier de soumission pr�cisait que les offres partielles n'�taient pas admises (chiffre 222.100 des conditions particuli�res).
X.________, qui exploite une entreprise de construction m�tallique � Travers sous la raison individuelle "Y.________", a recouru contre cet appel d'offres. Pour l'essentiel, il soutenait que le Service cantonal avait, pour ce march� mais �galement lors de pr�c�dentes attributions de travaux concernant la pose de glissi�res de s�curit� sur l'autoroute N5, viol� les principes essentiels gouvernant le droit des march�s publics (transparence de la proc�dure, non-discrimination et concurrence efficace entre les soumissionnaires) ainsi que l'obligation de suivre une proc�dure de soumission en cas de d�passement de la valeur seuil de 2'000'000 fr. pr�vue � l'art. 45 de l'Ordonnance du 18 d�cembre 1995 sur les routes nationales (RS 725.111; ORN). Il concluait � ce que le Service cantonal f�t contraint, soit de remettre au concours le march� litigieux et d'attribuer les travaux par lots aux diff�rents corps de m�tier concern�s, soit d'attribuer la totalit� du march� � une entreprise g�n�rale, mais alors avec l'obligation pour cette derni�re de respecter les principes applicables en mati�re de march�s publics pour "la distribution des contrats d'entreprise aux sous-traitants".
Par arr�t du 2 octobre 2003, le Tribunal administratif du canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Tribunal administratif) a d�clar� le recours "irrecevable et au surplus mal fond�", au motif que l'appel d'offres n'�tait pas une d�cision sujette � recours selon le droit cantonal et que rien n'interdisait au Service cantonal d'adjuger l'ensemble des travaux du march� en cause � une entreprise g�n�rale; les juges cantonaux ont �galement estim� que les craintes soulev�es au sujet des contrats de sous-traitance �taient infond�es, en rappelant que l'adjudicataire �tait tenu, en vertu des art. 34 al. 1 et 35 de la loi cantonale du 23 mars 1999 sur les march�s publics (ci-apr�s cit�e: LCMP ou loi cantonale), de veiller � ce que chaque sous-traitant remplisse les conditions pr�vues par la loi cantonale en ce qui concerne les crit�res d'aptitude et le respect des conditions de travail.
Le 9 d�cembre 2003, X.________ a d�pos� aupr�s du Service cantonal une offre partielle portant sur la d�molition des glissi�res de s�curit� existantes et sur l'installation de dispositifs routiers de retenue. Il a pr�cis� qu'il n'avait pas re�u "de demande d'offre en bonne et due forme" de la part des entreprises g�n�rales soumissionnaires, si bien qu'il avait d�cid� de "quand m�me soumissionner afin qu'il y ait une fois une d�cision politique au niveau du gouvernement (du) canton"; il faisait notamment valoir que la construction de l'autoroute N5 avait d�j� donn� lieu � l'attribution de plusieurs dizaines de millions de francs de travaux � des entreprises ext�rieures au canton, alors que son entreprise n'avait "m�me pas re�u les soumissions".
Le Service cantonal a d�clar� l'offre de X.________ irrecevable, au motif que le dossier de soumission excluait formellement les offres partielles. L'int�ress� a recouru contre cette d�cision, en reprenant, pour l'essentiel, l'argumentation qu'il avait pr�c�demment d�velopp�e dans son recours dirig� contre l'appel d'offres.
Par arr�t du 10 f�vrier 2004, le Tribunal administratif a rejet� le recours dans la mesure o� il �tait recevable. En bref, les juges cantonaux ont consid�r� que, pour les raisons d�j� �voqu�es dans leur pr�c�dent arr�t, le pouvoir adjudicateur n'�tait pas tenu d'adjuger les travaux litigieux "s�par�ment par corps de m�tier", mais pouvait les attribuer � une entreprise g�n�rale.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t pr�cit� du Tribunal administratif, d'ordonner une mesure probatoire ou de proc�der aux enqu�tes n�cessaires aux fins de d�terminer la valeur du march� relatif � la pose de glissi�res pour le tron�on neuch�telois de la N5 et d'enjoindre au Service cantonal soit, � titre principal, de proc�der � une "attribution s�par�e et par corps de m�tier" des travaux relatifs au lot no 3590 soit, � titre subsidiaire, "de prescrire aux entreprises g�n�rales soumissionnaires d'adjuger la sous-traitance des travaux (...) aux divers corps de m�tier soumissionnaires de mani�re non discriminatoire et de ne pas adjuger lesdits travaux � un sous-traitant qui ne respecte pas les dispositions relatives � la protection des travailleurs et aux conditions de travail, et ce dans le respect des dispositions de l'AIMPu et de l'ORN". A titre pr�alable, il requiert le b�n�fice de l'effet suspensif. Il se plaint de constatation arbitraire des faits (art. 9 Cst.) et de d�ni de justice formel (art. 29 et 30 Cst.; art. 6 CEDH) et invoque la violation des art. 44 ss ORN ainsi que de l'art. 7 al. 2 de l'Accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les march�s publics (AIMPu; RS 172.056.4).
Le Tribunal administratif se r�f�re aux motifs de son arr�t et conclut au rejet du recours. Dans la mesure o� il est recevable, le Service cantonal conclut �galement au rejet du recours, sous suite de frais et d�pens, en pr�cisant que le march� litigieux a d�j� �t� adjug� � une entreprise concurrente par d�cision du 18 mars 2004.
Par ordonnance du 2 avril 2004, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public du Tribunal f�d�ral a rejet� la requ�te d'effet suspensif.
1.1 Le recours de droit public form� pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 lettre a OJ) n'est recevable qu'� l'encontre des d�cisions prises en derni�re instance cantonale qui rev�tent un caract�re final (c'est-�-dire qui mettent fin � la proc�dure, par opposition aux d�cisions pr�judicielles ou incidentes; cf. art. 86 al. 1 et 87 OJ). Il suppose, en principe, un int�r�t juridique personnel � l'annulation de la d�cision attaqu�e, respectivement � l'examen des griefs soulev�s. L'int�r�t au recours doit �tre actuel et pratique, en ce sens qu'il doit encore exister au moment o� statue le Tribunal f�d�ral, lequel se prononce sur des questions concr�tes et non th�oriques (ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 125 I 394 consid. 4a p. 397; 125 II 86 consid. 5b p. 97 et les r�f�rences cit�es).
1.2 Non susceptible de recours au plan cantonal, l'arr�t attaqu� a eu pour cons�quence d'�carter d�finitivement X.________ de la proc�dure d'adjudication concernant le march� litigieux. Le pr�nomm� dispose donc d'un int�r�t personnel et juridiquement prot�g� � obtenir l'annulation dudit arr�t afin d'�tre r�int�gr� dans la proc�dure en vue d'obtenir le march�.
Certes, le Service cantonal a d�j� proc�d� � l'adjudication, sans qu'on sache si le recourant a �galement attaqu� cette d�cision; on ignore �galement si le contrat a d�j� �t� conclu avec l'adjudicataire. Peu importe toutefois. En effet, � supposer que tel soit le cas, il y aurait de toute fa�on lieu de faire exception � la nature cassatoire du recours de droit public et d'admettre que le recourant dispose d'un droit � faire constater l'illic�it� de la "d�cision contest�e" au sens de l'art. 9 al. 3 de la loi f�d�rale du 6 octobre 1995 sur le march� int�rieur (LMI; RS 943.02) (cf. ATF 125 II 86 consid. 5b p. 97).
Par "d�cision contest�e", il ne faut pas entendre la d�cision - ici attaqu�e - de derni�re instance cantonale confirmant l'exclusion du recourant de la proc�dure; si le recours est admis, cette d�cision doit certes �tre annul�e, ne serait-ce que pour permettre de corriger la r�partition des frais. Mais seule la d�cision d'adjudication peut faire l'objet d'une constatation quant � sa lic�it�. Autrement dit, en cas d'admission du recours, en plus d'annuler la d�cision attaqu�e, le Tribunal f�d�ral doit constater l'illic�it� de la d�cision d'adjudication, pour autant que cette question soit en �tat d'�tre jug�e; si tel n'est pas le cas, il doit se borner � annuler la d�cision attaqu�e, � charge pour les autorit�s cantonales concern�es de constater l'�ventuelle illic�it� de la d�cision d'adjudication (cf. ATF 130 I 258 consid. 1.2 p. 261).
1.3 C'est dans le sens et la mesure de ce qui pr�c�de qu'il convient d'interpr�ter les conclusions du recourant et d'entrer en mati�re sur le recours, sous r�serve que les griefs soulev�s r�pondent aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ.
Selon la jurisprudence d�duite de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, � peine d'irrecevabilit�, contenir un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s et pr�ciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal f�d�ral n'a donc pas � v�rifier de lui-m�me si l'arr�t entrepris est en tous points conforme au droit et � l'�quit�. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). En outre, dans un recours pour arbitraire fond� sur l'art. 9 Cst., l'int�ress� ne peut se contenter de critiquer l'arr�t attaqu� comme il le ferait dans une proc�dure d'appel o� l'autorit� de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit pr�ciser en quoi cet arr�t serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif s�rieux et objectif, appara�trait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (cf. ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et les arr�ts cit�s).
3.1 Au terme d'une longue d�monstration o� il s'emploie � �tablir la port�e respective des art. 7 al. 2 AIMPu (clause de minimis) et 45 al. 1 lettre a ORN (valeur seuil � partir de laquelle l'appel d'offres public est obligatoire) et le rapport existant entre ces deux dispositions, le recourant arrive � la conclusion que "le march� relatif � la pose de glissi�res sur le tron�on neuch�telois de la N5 n'a jamais �t� soumis � une proc�dure ouverte, alors que les valeurs seuils de l'ensemble dudit march� �taient largement d�pass�es". Il en d�duit que "seule une soumission partielle" �tait � m�me de pr�server ses droits, si bien qu'il pouvait, comme il l'a fait, soumissionner directement aupr�s du Service cantonal pour le march� en cause. En ne lui reconnaissant pas un tel droit ou, du moins, en n'ordonnant pas les mesures d'instruction utiles pour d�montrer que les valeurs seuils �taient effectivement atteintes, le recourant soutient que les premiers juges seraient tomb�s dans l'arbitraire (art. 9 Cst.), voire auraient commis un d�ni de justice formel (art. 29 et 30 Cst.; art. 6 CEDH).
Il est douteux que cette motivation soit recevable, car elle proc�de d'une argumentation sinueuse et absconse qui pr�sente, au surplus, un caract�re appellatoire difficilement compatible avec les exigences d�coulant de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ (cf. supra consid. 2). Le recourant s'applique en effet davantage � reprendre les arguments expos�s en instance cantonale qu'� �tablir en quoi les premiers juges y auraient r�pondu de mani�re arbitraire. Quoi qu'il en soit, pour peu qu'on puisse la comprendre, la motivation en question est mal fond�e.
En effet, dans la mesure o� le recourant entendrait remettre en cause des choix, op�r�s par le pass�, d'attribuer de gr� � gr� les travaux relatifs � la pose des glissi�res de s�curit� pour certains tron�ons de l'autoroute N5, son argumentation tombe � faux: d�termin� par la d�cision attaqu�e, l'objet de la pr�sente contestation porte seulement, comme n'a pas manqu� de le souligner la Cour cantonale, sur la mise � l'�cart de l'int�ress� de la proc�dure de soumission portant sur le lot no 3590. Or, l'appel d'offres en relation avec ces travaux a bien suivi une proc�dure ouverte, ainsi que le demande le recourant. Le fait que d'autres adjudications pass�es ne se soient, le cas �ch�ant, pas d�roul�es conform�ment � la l�gislation applicable, n'est en tout cas pas de nature � entacher la l�galit� de la proc�dure ici litigieuse.
3.2 En r�alit�, il semble que le recourant cherche � mettre en cause au travers de sa contestation le fait que la partie des travaux qui l'int�ressent, soit l'am�nagement des glissi�res de s�curit�, aient �t� inclus dans un lot destin� � une entreprise g�n�rale. Citant un avis de doctrine relatif � la loi f�d�rale du 16 d�cembre 1994 sur les march�s publics (LMP; RS 172.056.1), il soutient que la "division des travaux en lots suppose que ceux-ci soient adjug�s s�par�ment et par corps de m�tier" (Peter Gauch/Hubert St�ckli, Th�ses sur le nouveau droit f�d�ral des march�s publics, Fribourg 1996, p. 6). Ce passage fait toutefois r�f�rence au droit allemand des march�s publics que les auteurs pr�cit�s prennent justement � titre d'exemple pour montrer qu'il existe d'autres mani�res de proc�der que celle choisie par le l�gislateur suisse qui n'a t�moign� que peu d'�gards pour les petites et moyennes entreprises (op. cit. p. 5).
Au demeurant, la pr�sente proc�dure n'est pas soumise � la loi f�d�rale sur les march�s publics, mais � l'Accord intercantonal sur les march�s publics et � la loi cantonale. Or, ces textes n'interdisent pas non plus l'attribution de travaux � des entreprises g�n�rales; ils ne font qu'�noncer certaines obligations que doit respecter le pouvoir adjudicateur qui entend recourir � cette solution. Ainsi, les directives pour l'ex�cution de l'accord, dans leur version approuv�e en 1995 (publi�es in: Jean-Baptiste Zufferey/Beno�t Revaz, Le nouveau droit des march�s publics: introduction, sources l�gales et autres documents pratiques, Fribourg 1997, p. 171 ss), pr�voient au paragraphe 10 que si l'adjudicateur passe un march� d'entreprise g�n�rale ou totale avec un entrepreneur qui fait appel � des sous-traitants, il �tablit ou garantit par contrat que tous les entrepreneurs participant � l'ex�cution du march� satisfont aux conditions de l'art. 11 lettres a, e, f et g AIMPu (non-discrimination et �galit� de traitement de chaque soumissionnaire; respect des dispositions relatives � la protection des travailleurs et aux conditions de travail; �galit� de traitement entre hommes et femmes; traitement confidentiel des informations); quant � la loi cantonale, elle impose simplement au pouvoir adjudicateur de veiller � ce que chaque sous-traitant remplisse les conditions pr�vues par cette loi en ce qui concerne les crit�res d'aptitude et le respect des conditions de travail (art. 34 al. 1 en liaison avec l'art. 35 LCMP).
3.3 Se r�f�rant � un arr�t grison comment� par Peter Gauch (in: DC 4/1997, p. 123), le recourant soutient encore que, dans tous les cas, le recours � une entreprise g�n�rale n'est possible que si cette derni�re "est oblig�e de suivre les r�gles d�coulant de la proc�dure de soumission pour chaque sous-traitant avec qui elle va contracter"; il en inf�re que le Service cantonal devait subordonner l'adjudication du march� � la condition que l'entreprise g�n�rale adjudicataire s'engage � respecter les principes valables en mati�re de march�s publics, singuli�rement � choisir les sous-traitants selon de "v�ritables proc�dures ouvertes". Le Tribunal administratif a rejet� cet argument, au motif qu'il soulevait une question sortant de l'objet de la contestation; les juges cantonaux ont en effet consid�r� que le seul point qu'ils avaient � examiner et � trancher �tait celui de savoir si le Service cantonal pouvait, ou non, �carter l'offre de X.________ en raison du fait qu'elle �tait partielle.
Dans la mesure o� le recourant ne discute pas ce point (formel) de l'arr�t attaqu�, son grief n'est pas recevable.
Quoi qu'il en soit, contrairement � ce que pr�tend le recourant, Peter Gauch (loc. cit.) ne se rallie pas sans autre examen � l'arr�t grison pr�cit� qu'il consid�re en r�alit� comme une interpr�tation audacieuse de l'ordonnance sur les soumissions du canton des Grisons ("eine k�hne Auslegung der anwendbaren Submissionsverordnung"); cet auteur estime plut�t qu'une restriction aussi importante � la libert� de soumissionner devrait clairement ressortir de la norme en cause pour �tre valable. Or, � supposer qu'elle soit seulement possible, semblable restriction n'existe pas dans le cas d'esp�ce. En effet, pour peu qu'on admette que le pouvoir adjudicateur doive veiller au respect de certaines obligations sp�cifiques en cas de recours � une entreprise g�n�rale (notamment les dispositions relatives � la protection des travailleurs et aux conditions de travail; cf. supra consid. 3.2 in fine), les march�s pass�s par l'adjudicataire et ses sous-traitants n'en deviendraient pas pour autant des march�s publics (cf. Jean-Baptiste Zufferey/Corinne Maillard/Nicolas Michel, Droit des march�s publics, Pr�sentation g�n�rale, �l�ments choisis et code annot�, Fribourg 2002, p. 114); au reste, le respect de telles obligations sp�cifiques n'a pas besoin d'�tre pos� comme condition d'adjudication, mais peut �tre garanti par contrat (cf. paragraphe 10 pr�cit� des directives), c'est-�-dire apr�s que l'adjudication a �t� faite.
Il suit de ce qui pr�c�de qu'en tous points mal fond�, le recours doit �tre rejet�.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ). Bien qu'il obtienne gain de cause et qu'il soit repr�sent� par un mandataire qualifi�, l'Etat de Neuch�tel n'a pas droit � des d�pens, car il �tait en mesure de proc�der sans le concours d'un avocat (cf. consid. 13, non publi�, de l'ATF 125 I 209).
Les frais de justice, d'un montant de 3'000 fr., sont mis � la charge de X.________.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Neuch�tel.

References: art. 34
 art. 6
 art. 44
 art. 86
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 7
 art. 6
in fine