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Timestamp: 2019-12-15 10:01:02+00:00

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﻿ AUTO 2016-00017/56307 DE JULIO 19 DE 2018
AUTO 2016-00017 DE 19 DE JULIO DE 2018
CONTENIDO:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE ANTEPONE EL CRITERIO DEL OBJETO SOBRE EL DE LA CUANTÍA. ENTRE LAS ATRIBUCIONES ASIGNADAS POR LA LEY A COLOMBIA COMPRA EFICIENTE SE ENCUENTRAN EL DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE NORMAS QUE FACILITEN LAS COMPRAS Y LA CONTRATACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO, ASÍ COMO EL DISEÑO Y ORGANIZACIÓN DE LA HERRAMIENTA DENOMINADA ACUERDOS MARCO DE PRECIOSORGANIZACIÓN QUE SUPONE LA FIJACIÓN DE DIRECTRICES PARA COORDINAR LOS DIFERENTES ACTORES, ELEMENTOS Y DEMÁS COMPONENTES DE ESE MECANISMO DE CONTRATACIÓN, LO CUAL, A SU VEZ, PODÍA Y DEBÍA CONCRETARSE A TRAVÉS DE UN MANUAL. EN ESTE SENTIDO LA ENTIDAD DISPUSO LA PREEMINENCIA DEL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN ABREVIADA SOBRE EL DE MÍNIMA CUANTÍA EN LA CONTRATACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS AFECTOS A ACUERDOS MARCO DE PRECIOS, AL MARGEN DE QUE EL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 1474 DE 2011 DISPUSO EXPRESAMENTE QUE EN LA CONTRATACIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA DEBÍA SEGUIRSE EL PROCEDIMIENTO ALLÍ PREVISTO, “INDEPENDIENTEMENTE DEL OBJETO”. DE ESTE MODO, PESE A QUE EL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 1474 DE 2011 FIJÓ EL CRITERIO DE LA CUANTÍA COMO ASPECTO DETERMINANTE PARA APLICAR LA MODALIDAD DE SELECCIÓN ALLÍ PREVISTA Y, AL MISMO TIEMPO, EXCLUYÓ DE SU ÁMBITO DE APLICACIÓN TODA CONSIDERACIÓN RELATIVA AL OBJETO DE LA CONTRATACIÓN, LA ENTIDAD DEMANDADA ADOPTÓ UN PARÁMETRO CONTRARIO, PUES AL PREVER LA POSIBILIDAD DE QUE EL SUPUESTO CONTEMPLADO EN LA MENCIONADA NORMA CONCURRIERA CON LA EXISTENCIA DE UN ACUERDO MARCO DE PRECIOS, ANTEPUSO EL CRITERIO DEL OBJETO SOBRE EL DE LA CUANTÍA, HACIENDO PREVALECER LA MODALIDAD DE SELECCIÓN ABREVIADA AFECTA A DICHO ACUERDO, SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA. EN ESA MEDIDA, EL ACTO DEMANDADO NO PODÍA REVERTIR NI ALTERNAR LA PREVALENCIA DE LA MODALIDAD DE SELECCIÓN DE CONTRATACIÓN POR MÍNIMA CUANTÍA RESPECTO DE LA SELECCIÓN ABREVIADA, CONSAGRADA EN LA LEY, SOBRE LA BASE DE UNA OBLIGATORIEDAD QUE EL LEGISLADOR SOLO PREVIÓ DE MANERA CONDICIONAL Y QUE SE DISPUSO EN UNA NORMA DE NATURALEZA REGLAMENTARIA QUE, NO PODÍA TENERSE COMO FUNDAMENTO PARA DESCONOCER O LIMITAR EL ALCANCE DEL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 1474 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SELECCIÓN DEL CONTRATISTA POR MODALIDAD ABREVIADA, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE
Auto 2016-00017/56307 de julio 19 de 2018
Rad.: 11001-03-26-000-2016-00017-00 (56307)
Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente—.
Temas: Recurso de Súplica - procedencia / Suspensión Provisional del Acto Administrativo Demandado - acreditación de su procedencia a la luz del artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - infracción de la norma legal invocada en la petición / Modalidades de Selección de Mínima Cuantía y Selección Objetiva - concurrencia de sus elementos en la contratación de bienes y servicios sujetos a acuerdos marco de precios - parámetros para determinar la modalidad que debe aplicarse / Regla de Prevalencia de Norma Especial - indebida aplicación en el acto administrativo demandado - normas reglamentarias no prevalecen sobre disposiciones legales / Principios de la Contratación Estatal - no se garantizaban con la interpretación normativa que se hizo en el acto acusado.
Procede la Sala a resolver el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada contra el Auto del 29 de marzo de 2017, mediante el cual se suspendió provisionalmente el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, acto administrativo demandado en el presente asunto y expedido por la Agencia Colombiana de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente—.
Mediante escrito presentado el 19 de enero de 2016, el señor Álvaro Mejía Mejía interpuso demanda de nulidad contra el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, expedido por la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente— y publicado en la página virtual de esa entidad el 19 de enero de 2014.
Expuso como causales de nulidad, la falta de competencia para la adopción del acto administrativo, su expedición irregular y la violación de las normas en que debía fundarse. Frente a la tercera de estas causales, expresó que el acto enjuiciado desatendía especialmente los principios de transparencia y economía de la contratación estatal, establecidos en la Ley 80 de 1993.
De conformidad con los hechos en que se fundamenta la demanda, el Decreto 4170 de 2011 le atribuye a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, entre otras funciones, la de expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública.
De igual manera, el artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 —“derogado”(1)— le asignaba a dicha entidad la función de diseñar e implementar determinados instrumentos, entre ellos los manuales para el uso de los acuerdos marco de precios. Sin embargo, la misma norma estableció que los manuales debían ser implementados dentro de los dos meses siguientes a la expedición del mencionado Decreto, no obstante lo cual, la agencia demandada expidió el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios después del vencimiento de dicho término, vale decir, cuando ya no tenía la competencia para adoptar esa reglamentación.
El indicado Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios —sometido a juicio— estableció la posibilidad de que concurrieran en un mismo proceso de contratación las modalidades de mínima cuantía y de selección abreviada, previstas en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y fijó como presupuestos de dicha concurrencia: i) la vigencia de un acuerdo marco de precios para el bien o servicio objeto del contrato y la obligación para la entidad estatal de adquirir bienes o servicios de características técnicas uniformes cobijados por ese acuerdo; y ii) que el precio de compra fuera equivalente a la mínima cuantía de la entidad. En tal virtud, el Manual indicó que ante dicha concurrencia, la autoridad pública contratante debía aplicar la modalidad amparada por el acuerdo marco de precios, por cuanto la norma que regulaba esta figura era de carácter especial y, por tanto, prevalente.
Empero, a la luz del ordenamiento —según la parte actora—, las modalidades de contratación de mínima cuantía y selección abreviada son excluyentes entre sí, a tal punto que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 somete a un procedimiento especial la contratación de mínima cuantía y establece que esta es la que no excede del 10% de la menor cuantía de la entidad, “independientemente de su objeto”. Así, la disposición indica que si la cuantía de la contratación es inferior a ese porcentaje, la entidad estatal debe seguir el procedimiento de mínima cuantía allí previsto, al margen de cualquier consideración sobre el objeto del contrato y sin que sea relevante que sobre éste exista un acuerdo marco de precios.
Por otro lado, la operación secundaria de tales acuerdos en la contratación administrativa es un aspecto cuya regulación le compete exclusivamente al Gobierno Nacional. No obstante, Colombia Compra Eficiente reguló indebidamente ese tema al expedir el manual cuya nulidad se alega.
En memorial separado, la parte actora solicitó que se suspendiera provisionalmente el acto demandado, para lo cual expuso los mismos planteamientos formulados en la demanda y puntualizó que el Manual objeto de censura infringía el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 —que modificó el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007— y los artículos 24 y 25 de la Ley 80 de 1993.
Respecto del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, el demandante insistió en que el acto reprochado no debió prever la concurrencia de las modalidades de selección de mínima cuantía y abreviada, como tampoco disponer que al confluir estas dos categorías la entidad debiera aplicar aquella amparada con acuerdo marco de precios, cuando lo establecido en la disposición legal era la no concurrencia de tales modalidades y la obligatoriedad de aplicar el procedimiento de mínima cuantía cuando el valor de la contratación no superara su porcentaje, independientemente del objeto contractual.
En relación con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, señaló que el acto demandado infringía sus numerales 2º, 3º, 5º, 7º y 8º, en cuanto disponía que el criterio de escogencia de la mejor oferta en la contratación allí regulada era el precio y que la selección del proveedor se debía efectuar con la colocación de la orden de compra a favor de uno de los proveedores del acuerdo marco de precios, cuando lo establecido en las mencionadas normas legales era el cumplimiento de etapas en el proceso de selección, el derecho de los interesados a conocer y controvertir los informes pertinentes, la publicidad de las actuaciones precontractuales, la obligatoriedad de precisar claramente las reglas del contrato en el pliego de condiciones y la prohibición para las autoridades públicas de eludir los procesos de selección objetiva.
Según la solicitud de suspensión provisional, la operación secundaria del acuerdo marco de precios —regulada en el manual demandado— no era abierta y no le otorgaba a los proveedores la posibilidad de conocer los informes de evaluación previstos en el Estatuto General de Contratación Administrativa ni obligaba a las entidades a publicar las propuestas o cotizaciones presentadas por los oferentes.
Con tales disposiciones —de acuerdo con la petición—, el acto demandado transgredió igualmente el artículo 25 - numeral 1º de la Ley 80 de 1993.
3. La providencia recurrida.
Por Auto proferido el 29 de marzo de 2017 (fls. 51 al 60, Cdno. 2), el señor Consejero Ponente decretó la suspensión provisional del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, pero únicamente sobre su acápite VII, por disponerse allí la prevalencia de la selección abreviada amparada con acuerdos marco de precios, sobre el procedimiento de contratación de mínima cuantía.
Al referir las características de cada una de las modalidades de contratación pública previstas en la ley, precisó que el mecanismo de selección abreviada operaba en determinados eventos en los que las particularidades y condiciones específicas del objeto a contratar le permitían a la entidad adelantar procesos simplificados con el fin de garantizar la eficiencia de la gestión contractual, mientras que, por su parte, la modalidad de mínima cuantía tenía un procedimiento propio que se debía aplicar en forma obligatoria cuando se cumplieran sus supuestos, sin atender a la naturaleza del objeto contractual, aun cuando en forma concomitante se advirtiera la aplicabilidad de otra modalidad específica de selección.
En tal virtud, advirtió que cuando el monto de la contratación fuera igual o menor al límite de la mínima cuantía y simultáneamente existiera un acuerdo marco de precios para adquirir bienes o servicios de condiciones uniformes, la entidad pública debía cumplir el procedimiento previsto para la mínima cuantía, prescindiendo de cualquier consideración relativa al objeto del contrato.
Por lo anterior, al evidenciar que lo dispuesto en el acto acusado era contrario a esta última premisa, concluyó que era procedente suspender de manera provisional el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios.
En cuanto a los principios de transparencia y economía —invocados por la parte actora al referir como violados los artículos 24 y 25 de la Ley 80 de 1993—, se indicó en la providencia suplicada que no resultaban infringidos con el acto demandado, puesto que la etapa de operación secundaria de los acuerdos marco de precios no requería publicación de informes, pliegos de condiciones ni divulgación de evaluaciones, en la medida en que todos estos aspectos debían ser agotados previamente por la Agencia demandada al fijar las condiciones contractuales uniformes de los bienes o servicios requeridos por las entidades públicas, durante la primera etapa del proceso sujeto a acuerdo marco de precios.
4. El recurso de súplica.
El 19 de abril de 2017 (fls. 63 al 67, Cdno. 2), la entidad demandada interpuso recurso de súplica contra la anterior providencia. Como fundamento de su inconformidad, expuso los siguientes argumentos:
Las disposiciones objeto de suspensión provisional fueron incorporadas en el manual acusado atendiendo al “principio de especialidad normativa”, en virtud del cual, ante dos normas que comparten el mismo grado de especialidad debe preferirse aquella que presente mayor grado de especificidad y concreción.
En ese sentido, frente a lo debatido en el caso concreto, al regirse las dos modalidades de contratación por una misma norma de carácter especial —esto es, el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 modificado por la Ley 1474 de 2011—, para la contratación de bienes o servicios con características uniformes cuyo valor no supere el límite de la mínima cuantía, en el proceso de selección se deben aplicar de manera preferente las reglas previstas para la adquisición de tales bienes o servicios por el sistema de acuerdo marco de precios —desarrolladas, además, en el Decreto 1082 de 2015—, toda vez que dichas reglas fijan una serie de condiciones particulares para su operatividad, lo cual les otorga un grado de especialidad mayor al de las disposiciones sobre la selección de mínima cuantía.
Se debía tener en cuenta que los acuerdos marco de precios celebrados por Colombia Compra Eficiente no son modalidades de escogencia de contratistas sino auténticos contratos estatales que establecen las condiciones de oferta de bienes y servicios con las características ya descritas.
Por otro lado, el Sistema de Compra Pública previsto en el Manual acusado fue concebido para permitirles a las entidades estatales la generación de niveles de ahorro mayores a los que pueda otorgar el mecanismo de selección por mínima cuantía. En todo caso, la aplicación preferente de los acuerdos marco de precios maximiza el cumplimiento de principios como el de planeación y el de la libertad económica.
Con el fin de resolver el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada, la Sala deberá estudiar, en primer lugar, su procedencia, para, posteriormente, analizar los argumentos en él planteados.
1. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica.
El recurso de súplica se encuentra regulado en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos:
En el caso bajo análisis, el recurso ordinario de súplica fue interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar, decisión que es de naturaleza apelable, conforme prescribe el numeral 2º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Aunado a lo anterior, se observa que el recurso aludido fue interpuesto de manera oportuna, pues el auto impugnado se notificó por estado del 7 de abril de 2017, mientras que el memorial de súplica fue radicado el 19 de abril de ese mismo año, dentro del término de ejecutoria de la providencia, plazo que transcurrió entre el 17 y el 19 de abril de 2017(2).
Así las cosas, resulta procedente resolver de fondo el aludido recurso ordinario de súplica, interpuesto por la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente—.
De conformidad con la decisión adoptada en el auto impugnado y con los argumentos expuestos en el recurso de súplica, le corresponde a la Sala establecer, en los términos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(3), si había lugar a suspender provisionalmente la sección o acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios —expedido por Colombia Compra Eficiente—, por la alegada infracción del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.
En tal virtud, la Sala deberá dilucidar si la medida adoptada en el acto acusado para dar solución a la supuesta concurrencia de las modalidades de mínima cuantía y selección abreviada en la escogencia del contratista para la adquisición de bienes o servicios afectos a un Acuerdo Marco de Precios, quebrantó o no las referidas normas legales.
No obstante, previo a abordar estos aspectos, se pasará a efectuar algunas precisiones sobre dos puntos preliminares que resultan medulares para el presente análisis, a saber: la capacidad de Colombia Compra Eficiente para proferir actos administrativos y la naturaleza del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios.
2.1. Capacidad de la agencia demandada para proferir actos administrativos.
Mediante Decreto Ley 4170 de 2011 fue creada la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente— como una unidad administrativa especial del orden nacional, perteneciente a su sector descentralizado, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio(4).
En su artículo 2º, el Decreto Ley 4170 de 2011 le atribuyó a la agencia la categoría de “ente rector” y le asignó como objeto principal, el de desarrollar y dar impulso a políticas públicas para la organización y articulación de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública, “con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado”.
Por tanto, la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente— hace parte de la Administración Pública al integrar el sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, al tenor de lo previsto en los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998(5) y, en esa medida, aunado a su atributo de ente rector de la contratación pública en Colombia, las decisiones que profiere y las actividades que realiza para cumplir con sus funciones constituyen auténticos actos de la Administración, categoría esta que comprende los actos administrativos, como se verá más adelante.
Vale la pena señalar que entre las funciones específicas asignadas a este organismo especializado, se encuentra el diseño e implementación de manuales, guías y/o instrumentos estandarizados y especializados para adelantar de manera óptima y eficiente las distintas modalidades de contratación previstas en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007(6).
Entre los manuales cuyo diseño le fue encomendado a la agencia —por virtud del Decreto 1510 de 2013, artículo 159(7)— se encuentra precisamente el que desarrolla el uso de los Acuerdos Marco de Precios, establecidos en el artículo 2º, literal a, inciso segundo de la Ley 1150 de 2007(8), que serán analizados con detalle al abordar el fondo de la presente controversia.
Asimismo, el artículo 48 del Decreto 1510 de 2013 le asignó a Colombia Compra Eficiente la labor de publicar el catálogo para Acuerdos Marco de Precios, a fin de que cada entidad estatal adquiriera por ese medio los bienes o servicios allí ofertados, “en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga”.
Estas disposiciones del indicado artículo 48 del Decreto 1510 de 2013 fueron compiladas por el artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015, cuyo juicio de legalidad ya fue resuelto por esta Corporación mediante Sentencia del 16 de agosto de 2017(9), en la cual se señaló:
… esta Sala no encuentra que la disposición reglamentaria ‘en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga, y luego puede colocar la orden de compra correspondiente en los términos establecidos en el Acuerdo Marco de Precios’ del artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015 pugne con el universo jurídico superior invocado por el ciudadano actor.
7.7.1.4.2.— En efecto, y como primera aproximación, esta Sala encuentra que en sí mismas las disposiciones de la Subsección 2º, de la Sección 1º, del Capítulo 2º, del Título 2, de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015 son expresión de reglamentación del procedimiento de selección abreviada, pues allí el Gobierno Nacional reguló cuestiones tales como los pliegos de condiciones para contratar bienes y servicios de características técnicas uniformes, el procedimiento para la subasta inversa, la procedencia del Acuerdo Marco de Precios, su utilización y proceso de contratación, regulación sobre la adquisición de esos bienes o servicios en bolsas de productos, la contratación de menor cuantía y otros procesos de selección abreviada. Por consiguiente, se echa de menos la alegada ‘no regulación’ de esta temática por el Gobierno Nacional, como lo afirma el ciudadano demandante.
7.7.1.4.3.—Más allá de esa revisión apenas formal del acto reglamentario, lo que advierte esta Sala es que el término ‘en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga’ no es cosa diferente que la concreción de competencias legales previamente atribuidas por la Ley y el Decreto-Ley, que guardan estrecha relación con las atribuciones de diseño y organización de los Acuerdos Marco de Precios, esto es, del establecimiento de las condiciones jurídicas, logísticas y operacionales que demanda esa figura para su debida ejecución y aplicación por cuenta de las Entidades obligadas (o que facultativamente han adherido) al Acuerdo Marco de Precios y que deben ejecutar la llamada operación secundaria que, como se dijo, es la particularización de negocios jurídicos puntuales en los que se entienden trasvasados la totalidad del clausulado convenido en el contrato o acuerdo marco.
7.7.1.4.4.—El enunciado objeto de revisión, entonces, no es expresión de un poder reglamentario similar o propio al atribuido por la Constitución al Presidente de la República en el artículo 189.11 superior, pues no se trata de despliegue normativo para asegurar la cumplida ejecución de la Ley sino que lo es para garantizar la recta ejecución del Acuerdo Marco de Precios en tanto negocio jurídico (de ahí el menor grado de generalidad de éste frente a aquél) lo que deviene armónico en un todo con el mandato de dirección general del contrato estatal, en los términos previstos por el numeral 1º del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, esto es, que las entidades estatales al celebrar un contrato “1º Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato”, siendo, para el caso que es objeto de revisión, una competencia necesaria si se atiende a los pormenores de la contratación con arreglo a un acuerdo o contrato, tomando en consideración las particularidades ya expuestas. Entonces, se trata de una competencia de orientación incardinada a guiar a las demás autoridades públicas a efectos de hacer uso de la anotada figura contractual con el provecho o beneficio ya advertido.
7.7.1.4.5.—Por lo demás, dígase que ese poder de regulación normativa en cabeza de CCE se ejerce secundum legem como también subordinado a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, de suerte que no rivaliza con ésta o aquella, sino que constituye, en puridad, expresión de ejercicio de autoridad administrativa bajo habilitación legal expresa sujeta, entre otras cuestiones, a la concreción de aquellos principios y valores que subyacen a la función administrativa, de una parte, y los propios de la Constitución Económica, de otro tanto, como recién ha sido reiterado por esta Sección en asunto de similar naturaleza al aquí tratado . Con otras palabras, la Sala tiene averiguado que el poder de regulación otorgado a Colombia Compra Eficiente no es ejercicio de potestad reglamentaria constitucional, en los términos expuestos.
En ese orden de ideas, resulta claro que las atribuciones otorgadas a Colombia Compra Eficiente por el Gobierno Nacional —en virtud de facultades extraordinarias otorgadas mediante ley por el Congreso de la República— se consideran ceñidas al ordenamiento constitucional y legal, dado que tales funciones no invaden ni usurpan la potestad reglamentaria que la Constitución Política radicó en cabeza del Presidente de la República, sino por el contrario, constituyen una concreción de las competencias previamente establecidas por la ley a la misma agencia y legítimamente desarrolladas por la suprema autoridad administrativa.
Bajo esa misma línea puede concluirse que la materialización de las funciones de Colombia Compra Eficiente en actos administrativos —entendidos como decisiones unilaterales de la Administración que generan efectos jurídicos— es igualmente ajustada a la ley, en consideración a la naturaleza jurídica de la entidad, su pertenencia a la Administración Pública y a la Rama Ejecutiva del Poder Público, su categoría de ente rector de la contratación pública en el país y los atributos de que goza como persona jurídica que ostenta autonomía administrativa y patrimonio propio; todo lo cual implica —como lo reitera la Sala— que para el ejercicio de sus funciones y competencias necesariamente deba expedir actos administrativos(10) y no solo celebrar los contratos establecidos a su cargo en los reglamentos dictados por el Gobierno Nacional.
2.2. Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, como acto administrativo.
Como lo ha señalado esta Subsección, toda actuación administrativa, expresada o no bajo la forma de procedimiento, “forma parte de la actividad productora de actos administrativos —siempre que contengan una decisión que produzca efectos jurídicos—, por tanto es susceptible de ser controlada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”(11).
Así, el acto administrativo es una manifestación de voluntad unilateral de una autoridad estatal en ejercicio de función administrativa —o de un particular revestido de la misma— que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas de carácter general o particular y concreto y que se halla investida de ejecutividad y ejecutoriedad, lo cual entraña su carácter obligatorio, de suerte que la Administración puede lograr u obtener su cumplimiento, aún de manera coercitiva. Lo anterior implica que una medida de carácter general, impersonal y abstracto, que reúna estas características, es un acto administrativo de carácter general.
El Decreto Ley 4170 de 2011 —norma de rango legal— le asignó a la unidad administrativa especial Colombia Compra Eficiente varias funciones, entre estas, las siguientes:
…2. Desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad del mismo, a fin de que se cumplan los principios y procesos generales que deben gobernar la actividad contractual de las entidades públicas.
De tales disposiciones legales se desprende, sin duda, que entre las atribuciones asignadas por la ley a la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente— se encuentran el desarrollo e implementación de “normas” que faciliten las compras y la contratación pública del Estado, así como el diseño y organización de la herramienta denominada acuerdos marco de precios; organización que supone la fijación de directrices para coordinar los diferentes actores, elementos y demás componentes de ese mecanismo de contratación, lo cual, a su vez, podía y debía concretarse —como lo indicó la reglamentación del Gobierno Nacional— a través de un manual.
En tanto expresión de la voluntad unilateral de un órgano de la Administración Pública(12) —como lo es imponer a las entidades estatales usuarias del mecanismo el cumplimiento de los procedimientos allí establecidos—, el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios constituye un auténtico acto administrativo, de carácter general, pasible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Lo anterior cobra mayor acento si se tiene en cuenta que el aludido Manual es una concreción de las competencias legales antes referidas, al tiempo que desarrolla las atribuciones específicas conferidas a la Agencia en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional, todo lo cual involucra necesaria y directamente el principio de legalidad, cuyo control, en la generalidad de los actos administrativos, debe ser ejercido por esta jurisdicción con arreglo a lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cosa distinta es que en ese análisis de legalidad de las decisiones unilaterales con efectos jurídicos —actos administrativos— contenidas en este y en los demás manuales y guías que expida Colombia Compra Eficiente, se evidencie el desbordamiento de las competencias expresamente atribuidas por el legislador o la infracción del ordenamiento jurídico, aspectos que deben ser examinados cuidadosamente en cada caso particular pero que, de hallarse probados, no despojarían al manual de su naturaleza de acto administrativo, aunque sí entrañarían la declaratoria de su nulidad por haber quebrantado, precisamente, el principio de legalidad.
En consonancia con lo anterior, habiéndose precisado que el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios constituye un acto administrativo, pasará la Sala a analizar, en sede de súplica, si era procedente o no la suspensión provisional de su capítulo VII, censurado por la parte actora.
2.3. Procedencia de la suspensión provisional decretada en el auto suplicado.
El texto inicial del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 —que introdujo modificaciones a la Ley 80 de 1993— estableció como modalidades de selección de los contratistas: i) la licitación pública, ii) la selección abreviada, iii) la contratación directa y iv) el concurso de méritos. Asimismo, al regular lo concerniente a los procesos de selección abreviada, señaló que bajo dicha categoría se debía contratar, entre otros aspectos, la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que correspondieran a aquellos que compartieran las mismas especificaciones técnicas y los mismos patrones de desempeño y calidad.
Al respecto, la norma dispuso lo siguiente:
…2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.
Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos…
PAR. 5º.—Los acuerdos marco de precios a que se refiere el inciso 2º del literal a) del numeral 2º del presente artículo, permitirán fijar las condiciones de oferta para la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización a las entidades estatales durante un período de tiempo determinado, en la forma, plazo y condiciones de entrega, calidad y garantía establecidas en el acuerdo.
El Gobierno Nacional señalará la entidad o entidades que tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios. El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios se hará obligatorio para las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional, sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (...).
Posteriormente, el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 consagró una nueva modalidad de escogencia de contratista, denominada “contratación de mínima cuantía” y regulada en dicha norma en los siguientes términos:
PAR. 1º.—Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en establecimientos que correspondan a la definición de ‘gran almacén’ señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
PAR. 2º.—La contratación a que se refiere el presente artículo se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003, ni en el artículo 12 de la Ley 1150 de 2007.
Ahora bien, el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios —hoy demandado— estableció lo siguiente:
Las modalidades de mínima cuantía y selección abreviada concurren cuando: (a) existe un Acuerdo Marco de Precios vigente para el bien o servicio objeto del Proceso de Contratación y la Entidad Estatal está obligada a adquirir los Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes al amparo de los Acuerdos Marco de Precios vigentes; y b) el presupuesto del Proceso de Contratación es equivalente a la mínima cuantía de la Entidad.
En este caso estamos frente a un conflicto de normas contenidas en la misma disposición, en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, por lo cual debemos acudir a los principios generales establecidos en la Ley 80 de 1993 para decidir cuál modalidad de selección es aplicable (…).
La ley y la jurisprudencia constitucional frente al conflicto en la aplicación de normas de la misma jerarquía establecen que prevalece la disposición de carácter especial sobre la de carácter general.
La adquisición al amparo de un Acuerdo Marco de Precios es la norma especial para la adquisición de Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes; en consecuencia, cuando existe un Acuerdo Marco de Precios para la adquisición de este tipo de bienes y servicios, la Entidad Estatal debe adquirirlos al amparo de este.
Por lo anterior, Colombia Compra Eficiente considera que el conflicto frente a la aplicación de la modalidad de selección abreviada por la existencia de un Acuerdo Marco de Precios y la modalidad de selección de mínima cuantía, se debe decidir a favor de la adquisición al amparo del Acuerdo Marco de Precios. De esta manera, la Entidad Estatal honra los principios de transparencia, economía y responsabilidad en los términos de los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993.
Como se aprecia en el apartado transcrito del acto acusado, Colombia Compra Eficiente dispuso la preeminencia del procedimiento de selección abreviada sobre el de mínima cuantía en la contratación de bienes y servicios afectos a acuerdos marco de precios, al margen de que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 hubiera dispuesto expresamente que en la contratación de mínima cuantía debía seguirse el procedimiento allí previsto, “independientemente del objeto”.
En otras palabras, pese a que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 fijó el criterio de la cuantía como aspecto determinante para aplicar la modalidad de selección allí prevista y, al mismo tiempo, excluyó de su ámbito de aplicación toda consideración relativa al objeto de la contratación, la entidad demandada adoptó un parámetro contrario, pues al prever la posibilidad de que el supuesto contemplado en la mencionada norma concurriera con la existencia de un acuerdo marco de precios, antepuso el criterio del objeto sobre el de la cuantía, haciendo prevalecer la modalidad de selección abreviada afecta a dicho acuerdo, sobre el procedimiento de contratación de mínima cuantía.
Así las cosas, al confrontar el contenido del acto enjuiciado con la norma invocada en la solicitud de suspensión provisional, se evidencia en ese ejercicio analítico la infracción del precepto legal, pues las decisiones del acto administrativo se contraponen a lo dispuesto en la referida ley.
Ahora bien, al defender la legalidad de la previsión hecha en el acápite VII del Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios, la Agencia Nacional de Contratación Pública — Colombia Compra Eficiente— adujo la regla de prevalencia de las normas especiales sobre las de carácter general, prevista en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887(13), al entender que las disposiciones relativas a la adquisición por el sistema de acuerdos marco de precios gozaban de mayor grado de especialidad frente a las de contratación de mínima cuantía, por establecer aquellas una serie de condiciones particulares que debían cumplirse para su aplicación.
Sin embargo, las “condiciones particulares” invocadas en el recurso de súplica se refirieron como contenidas en el Decreto 1082 de 2015(14) y no en una ley de la República, por lo cual la Agencia incurrió en una imprecisión, pues pretendió sustentar su decisión en un decreto reglamentario(15), haciendo derivar de un canon de menor rango el carácter especial de las disposiciones legales relativas a procesos de compra por acuerdo marco de precios, cuando la regla de prevalencia de la norma especial sobre la general solo tiene aplicación cuando los dos preceptos jurídicos comparten la misma jerarquía normativa.
Adicionalmente, conviene señalar que la especialidad de una norma no se predica porque esta tenga mayor o menor contenido o determinada cantidad de disposiciones —como se esbozó en el recurso de súplica—, sino por el hecho de que regule de manera directa y particular una materia específica, excluyéndola del ámbito de aplicación de la norma general.
Vale la pena referir lo que al respecto ha precisado la Corte Constitucional, al señalar(16):
… existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (…); (ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior (…); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (…). Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquel que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación…
… frente a este último criterio, el de especialidad, cabe entonces entender que el mismo opera con un propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial. Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra.
En otro pronunciamiento, la misma Corte ya había explicado, bajo esta línea, que “si se tienen dos normas especiales y una de ellas, por su contenido y alcance, está caracterizada por una mayor especialidad que la otra, prevalece sobre aquella”(17), de suerte que, aun frente a dos mandatos legales de carácter especial que se hallen en conflicto, puede abrirse paso la aplicación del criterio hermenéutico de especialidad para dar solución a esa eventual incompatibilidad.
En el presente caso —reitera la Sala—, el precepto legal que consagra el procedimiento de selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios cobijados por acuerdos marco de precios centra esa modalidad de escogencia en el objeto mismo de la contratación, pues su operatividad depende, precisamente, de que los bienes o servicios requeridos por la entidad ostenten características uniformes y reúnan las demás condiciones mencionadas en el artículo 2º — numeral 2º — literal a) de la Ley 1150 de 2007.
Con todo, la norma legal posterior —el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011— fija una salvedad a la indicada regla, pues al establecer el procedimiento de contratación de mínima cuantía para cuando el valor respectivo no sobrepase el 10% de la menor cuantía de la entidad contratante, le impone a esta el deber de aplicarlo en la actuación, “independientemente de su objeto”, razón por la cual, en ese evento, la naturaleza del bien o servicio que la Administración requiere deja de ser un criterio relevante para efectos de determinar el proceso de selección que se debe adelantar.
Analizado lo anterior a la luz de la jurisprudencia reseñada, se tiene que tanto la norma que contempla el proceso de selección abreviada para adquirir elementos sujetos a acuerdos marco de precios (art. 2º - num.2º - lit. a) L. 1150/2007) como la que consagra la modalidad de selección de mínima cuantía (L. 1474/2011, art. 94) pueden considerarse como de naturaleza especial; sin embargo, la segunda de estas disposiciones ostenta un mayor grado de especialidad, puesto que excluye del ámbito de aplicación de la primera los eventos en los que la contratación es de mínima cuantía.
Asimismo, en criterio de la Sala, también es palmaria la prevalencia del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 al tratarse de una norma legal posterior a la contenida en el artículo 2º - numeral 2º - literal a) de la Ley 1150 de 2007 y estar provista de un alcance modificatorio que expresamente le atribuyó el legislador, lo cual indica que el fin perseguido por este al expedir la norma más reciente, era someter las reglas antiguas a los nuevos parámetros fijados en esa ley posterior.
Es preciso tener en cuenta, igualmente, que tanto la Ley 80 de 1993 como la Ley 1150 de 2007 condicionan la obligatoriedad de recurrir a la selección abreviada para la contratación sujeta a los acuerdos marco de precios, a que así lo establezca el respectivo reglamento; mientras que el deber de aplicar el procedimiento de mínima cuantía en los supuestos en que esta opera, deriva su carácter imperativo de una norma de rango legal que, por tanto, prevalece sobre cualquier disposición reglamentaria.
En efecto, el artículo 24 - parágrafo 5º de la Ley 80 de 1993 señala que “el reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios se hará obligatorio para las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público”. En ese mismo sentido, al regular el proceso de selección abreviada en la contratación de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por las entidades estatales, el artículo 2º - numeral 2º - literal a) de la Ley 1150 de 2007 dispone:
Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de los procedimientos o de instrumentos derivados de acuerdos marco de precios (…).
En desarrollo de lo anterior, el artículo 42 del Decreto 1510 de 2013 —en vigor para la fecha de publicación del acto administrativo demandado— estableció que las entidades estatales de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional estaban obligadas a adquirir Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes a través de los acuerdos marco de precios vigentes.
Tal disposición —sobre la cual se sustentó el Manual acusado de nulidad— no es oponible ni prevalece frente a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, puesto que este precepto goza de mayor jerarquía y, en esa medida, el citado Decreto 1510 de 2013 —derogado por el Decreto 1085 de 2015— solo puede interpretarse bajo un criterio de sujeción y armonía con la indicada norma de carácter legal.
En esa medida, el Manual para la Operación Secundaria de los Acuerdos Marco de Precios no podía revertir ni alternar la prevalencia de la modalidad de selección de contratación por mínima cuantía respecto de la selección abreviada, consagrada en la ley, sobre la base de una obligatoriedad que el legislador solo previó de manera condicional y que se dispuso en una norma de naturaleza reglamentaria que, como tal —se reitera—, no podía tenerse como fundamento para desconocer o limitar el alcance del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011.
Por último, el ente demandado sostuvo que la disposición del acto administrativo reprochado se adoptó también para garantizar los principios de la contratación estatal aplicables al Sistema de Compra Pública. Sin embargo, no se evidencia en el ordenamiento ni en las pruebas allegadas a esta causa la existencia de parámetros o de elementos que justifiquen la inobservancia de lo previsto en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 como único mecanismo posible para cumplir dichos principios reguladores de la actividad contractual del Estado.
Por el contrario, de conformidad con la exposición de motivos del proyecto correspondiente a la citada ley, la disposición del indicado artículo 94 tuvo como finalidad la adopción de “medidas para garantizar la transparencia y la selección objetiva en los procesos de mínima cuantía”(18).
Cabe resaltar que en el caso particular del principio de selección objetiva del contratista, el artículo 5º numeral 3º de la Ley 1150 de 2007 establece, precisamente, que en los procesos de adquisición o suministro de bienes y servicios de carácter unificado, el menor precio ofrecido constituye el único factor de evaluación de los oferentes, aunque sin perjuicio de que se verifiquen los aspectos establecidos en el numeral 1 de la misma norma —capacidad jurídica, financiera y de organización— como requisitos habilitantes del proceso de selección y criterios de escogencia del contratista.
La selección objetiva consiste en el acto de optar por la propuesta más favorable a la entidad y la que mejor se ajuste a los fines que persigue, aspectos estos que, dentro del margen jurídico al cual debe limitarse el análisis de la suspensión provisional que aquí se controvierte, no se aprecian amenazados, cercenados ni restringidos con la prevalencia del proceso de selección de mínima cuantía previsto en la Ley 1474 de 2011, sobre la modalidad de selección abreviada que se pretendió privilegiar en el acto administrativo enjuiciado, para los procesos de adquisición de bienes y servicios sujetos a acuerdos marco de precios.
Lo propio puede concluirse frente a los principios de transparencia, economía y planeación, referidos por el ente demandado en su recurso de súplica, pues la medida adoptada en el Manual censurado —en contravía de un precepto legal— no parece garantizar tales atributos en un grado mayor al que podría hacerlo la aplicación pacífica y sin restricciones del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, en la contratación de bienes y servicios afectos a los ya referidos acuerdos marco de precios, cuyo valor corresponda a la mínima cuantía prevista en dicha disposición.
2.4. Sobre el criterio hermenéutico de la Corte Constitucional.
En la Sentencia C-004 del 18 de enero de 2017, la Corte Constitucional se declaró inhibida para resolver sobre la constitucionalidad de la expresión “independientemente de su objeto”, contenida en el artículo 2º, numeral 5º de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 1474 de 2011, artículo 94.
En orden a establecer la aptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad allí analizada —y con ese único propósito—, la Corte efectuó una interpretación de la norma analizada, interpretación que, se advierte desde ahora, no resulta vinculante para esta Corporación puesto que no se efectuó “por vía de autoridad” como lo establece la Ley 270 de 1996(19), ni estableció con base en ella la exequibilidad o inexequibilidad de la norma enjuiciada ya que, se reitera, el fallo proferido fue inhibitorio.
Sin embargo, no está de más referir lo interpretado por la Corte Constitucional sobre la norma en cita, a fin de esbozar algunas precisiones que resultan útiles para afianzar el análisis hecho en el presente asunto. Por consiguiente, se pronunciará la Sala sobre esa interpretación, como sigue.
En lo que interesa al presente caso, la concurrencia de causales de contratación directa con la selección de mínima cuantía, el primer decreto reglamentario del procedimiento de selección de mínima cuantía resolvió el asunto en los siguientes términos: ‘Las previsiones del presente decreto no serán aplicables cuando la contratación se deba adelantar en aplicación de una causal de contratación directa, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007’. Esta regla fue reiterada por el Decreto 734 de 2012, decreto único reglamentario que sistematizó las normas en la materia. A pesar de que dicho decreto fue derogado y, las posteriores reglamentaciones no reprodujeron dicha regla, estos antecedentes permitieron entender que la expresión aquí demandada: ‘independientemente de su objeto’, debía interpretarse sin perjuicio del análisis de procedencia de otros mecanismos especiales de selección de contratista.
Al respecto, para esta Sala no es ostensible que lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto Reglamentario 2516 de 2011 —reproducido luego en el Decreto 734 de 2012—, en cuanto a que las previsiones de esa reglamentación del procedimiento de mínima cuantía no serían aplicables a procesos de contratación directa, hubiera tenido el alcance hermenéutico aludido en la providencia en cita.
En primer término, la potestad reglamentaria no puede desbordar lo previsto por el legislador, de suerte que no le es dable a quien ejerce tal facultad dar a la ley una interpretación que no necesariamente se derive de su contenido. Tal y como lo establece el artículo 25 de la Ley 57 de 1887, la interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, solo le corresponde al legislador, lo cual se acompasa con el principio general de interpretación jurídica según el cual, donde la ley no hace distinciones no le corresponde hacerlo a su intérprete. Por tanto, si la ley dispuso que la modalidad de selección de mínima cuantía debía aplicarse cuando se reunieran sus supuestos, “independientemente del objeto” contractual.
Como segundo aspecto, aunque los Decretos 2516 de 2011 y 734 de 2012 establecieron como excepción a la reglamentación del proceso de mínima cuantía, la procedencia de la contratación directa, de ello no se desprendía de manera terminante que la expresión “independientemente de su objeto”, contenida en el artículo 2º, numeral 5º de la Ley 1150 de 2007, debiera interpretarse en el sentido de que podía llegar a prescindirse de ella si eventualmente concurría con la contratación de mínima cuantía otra distinta modalidad de selección.
Prosiguió el Alto Tribunal Constitucional:
… las causales de selección abreviada son también especiales respecto de la contratación de mínima cuantía, salvo aquella relativa a la cuantía y, por lo tanto, la regla hermenéutica de la especialidad, permite concluir que la expresión ‘independientemente de su objeto’ tampoco excluye este mecanismo de selección de contratista, en particular, cuando la selección abreviada debe hacerse a través de un Acuerdo Marco de Precios. En este caso, para la ‘adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades’, la materialización del principio de economía exige recurrir al mecanismo de Acuerdo Marco de Precios, para la obtención de condiciones económicas más favorables para la entidad estatal, que el propio de la contratación de mínima cuantía, en cuanto es un instrumento para permitir, en esas condiciones, la generación de economías de escala, así como mejorar la capacidad de negociación de precios por parte de las entidades estatales.
En este punto reitera la Sala que al aplicarse el criterio de especialidad entre el numeral 2º - literal a) y el numeral 5º de la Ley 1150 de 2007 —este último introducido por la Ley 1474 de 2011—, hay lugar a concluir que el indicado numeral 5º presenta mayor grado de especialidad, tanto porque se trata de una norma posterior, como por el hecho de que establece una salvedad a la regla contenida en la primera disposición y excluye de su ámbito de aplicación los eventos en los que la contratación es de mínima cuantía. Este propósito de la norma posterior se aprecia con mayor claridad si se tiene en cuenta que la Ley 1474 de 2011 señaló expresamente su finalidad de modificar la Ley 1150 de 2007 y, en esa medida, las disposiciones de la ley anterior habrían de someterse a esas nuevas pautas normativas.
Así las cosas, se concluye que la infracción de la norma legal invocada, advertida en el presente caso en los términos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo bajo el análisis anterior, daba lugar a la suspensión provisional decretada en la providencia recurrida en súplica, razón por la cual la misma se habrá de confirmar por las razones ya explicadas.
1. CONFIRMAR el auto suplicado, esto es el proferido por el Magistrado Sustanciador del proceso el 29 de marzo de 2017.
2. En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho del Magistrado Ponente, para que continúe con el trámite del proceso.
Consejeros: María Adriana Marín—Marta Nubia Velásquez Rico.
1. La parte actora adujo como derogado el Decreto 1510 de 2013. Sin embargo, sus artículos no fueron derogados sino compilados en el Decreto 1082 de 2015.
2. El 7 de abril de 2017 correspondió al día viernes anterior a la vacancia judicial de la Semana Santa. Por tanto, el día hábil siguiente a la fecha mencionada fue el lunes 17 de abril de 2017.
3. Norma que establece: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud (…), cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud…”.
4. Artículo 1º.
5. Como lo anota Rodríguez (2017):
…puede deducirse que las unidades administrativas especiales son organismos creados por la ley (…), que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo. Rodríguez, Libardo. “Derecho Administrativo General y Colombiano”, Tomo I, Editorial Temis, vigésima Edición, Bogotá, 2017, p. 250.
6. De conformidad con el artículo 3º, numeral 7º del Decreto 4170 de 2011, le corresponde a Colombia Compra Eficiente “Diseñar, organizar y celebrar los acuerdos marco de precios y demás mecanismos de agregación de demanda de que trata el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con los procedimientos que se establezcan para el efecto”.
7. “Sin perjuicio de la función permanente que el Decreto Ley 4170 de 2011 le asigna, Colombia Compra Eficiente debe diseñar e implementar los siguientes instrumentos estandarizados y especializados por tipo de obra, bien o servicio a contratar, así como cualquier otro manual o guía que se estime necesario o sea solicitado por los partícipes de la contratación pública:
1. Manuales para el uso de los Acuerdos Marco de Precios dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición el presente decreto”.
8. “…Serán causales de selección abreviada, las siguientes:
a. La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas (…).
Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán (…) hacer uso de (…) instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios (…)”.
9. Sección Tercera - Subsección C, expediente 11001-03-26-000-2016-00016-00(56166). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
10. Aun los denominados instrumentos “blandos” que en determinadas ocasiones expiden las autoridades públicas en ejercicio de función administrativa son pasibles de control jurisdiccional. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “El sometimiento de cualquier manifestación de la Administración Pública al control del contencioso no puede depender únicamente de que se afecten situaciones jurídicas particulares. En tanto que garante de la constitucionalidad y legalidad de las decisiones y actuaciones de las autoridades administrativas su control deberá extenderse también a aquellas manifestaciones de la función administrativa que pese a proyectar sus efectos únicamente sobre la órbita interna de la Administración o limitarse a informar o a instar a los particulares a una determinada conducta deben también someterse plenamente a la Constitución y la ley (…). Al envolver un aspecto determinante para la realización de los principios y valores establecidos por la Constitución, (…) la guarda de la integridad del orden jurídico es también una misión irrenunciable a cargo de la jurisdicción” (Consejo de Estado - Sección Primera. Sentencia del 27 de noviembre de 2014, Exp. 05001 23 33 000 2012 00533 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala).
11. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de octubre de 2016, Exp. 41001-23-31-000-2007-00104-01(45607). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
12. Naturaleza que ostenta la Agencia Nacional de Contratación Pública —Colombia Compra Eficiente—, según lo señalado en el acápite precedente.
13. La cual señala: “Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:
2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal. Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública”.
14. Que compiló, entre otras disposiciones, las del Decreto 1510 de 2013.
15. El Decreto 1082 de 2015 fue expedido en ejercicio de las funciones conferidas al Presidente de la República por virtud del numeral 18 del artículo 189 de la Constitución Política.
16. Corte Constitucional. Sentencia C-439 del 17 de agosto de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
17. Sentencia C-005 del 18 de enero de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
18. Gaceta del Congreso 607 del 7 de septiembre de 2010, recuperada del enlace http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3.
19. “ART. 48.—Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general…”.

References: ARTÍCULO 94
 ARTÍCULO 94
 ARTÍCULO 94
 artículo 239
 artículo 159
 artículo 2
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 2
 artículo 94
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 2
 artículo 246
 artículo 243
 artículo 231
 artículo 94
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 159
 artículo 2
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 189
 artículo 14
 artículo 2
 artículo 94
 artículo 12
 artículo 2
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 2
 artículo 42
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 5
 artículo 94
 artículo 2
 artículo 94
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 artículo 1
 artículo 25
 artículo 2
 artículo 231
 Artículo 1
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 189