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Timestamp: 2019-10-20 13:35:31+00:00

Document:
STS, 2 de Abril de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 60282210
STS, 2 de Abril de 2009
Número de Recurso: 361/2005
IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIÓN. No cabe considerar acreditado que la parcela reuniese los requisitos y elementos necesarios para su consideración como suelo urbano, de conformidad con lo dispuesto en los citados artículos 8 y 14 de la Ley 6/1996, de 13 de abril, puestos en relación con los artículos 6 y 9 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística. Y es claro que la carga de acreditar tal extremo incumbe a la recurrente, al ser esta parte la que alega que se trata de suelo urbano para derivar de ello la procedencia de su exclusión del ámbito del PAI. Se desestima la demanda. Se estima la apelación.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 361/04 interpuesto por el Procurador D. Roberto Primitivo Granizo Palomeque en representación de CONSTRUCCIONES MURIANO, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 1 de septiembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 1787/01). Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA, representado por el Procurador D. Carmelo Olmos Gómez.
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 1 de septiembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 1787/01 ) en cuya parte dispositiva se establece:
- No ha lugar a la declaración de inadmisibilidad solicitada por la codemandada.
- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CONSTRUCCIONES MURIANO SA, contra la Resolución del Ayuntamiento de Valencia (Pleno), de 30 de junio de 2000 aprobando el PAI para el desarrollo de la unidad de ejecución "Montcabrer" propuesto por "Urbanizadora Valencia 2000, SA".
- No hacer expresa imposición de costas>>.
Según explica el fundamento de derecho primero de la sentencia recurrida, el acuerdo municipal impugnado incluye las siguientes determinaciones:
Aprobar provisionalmente el Plan de Reforma Interior conforme a la propuesta presentada por Urbanizadora Valenciana 2000, S.A. de acuerdo con la opción número 1 por la que se pronuncio la Comisión Informativa de Urbanismo en dictamen de fecha 5 de junio de 2000 para el ámbito delimitado por las calles Zapadores, Organista Plasencia, Cienfuegos, Vicente Lleó, Fuente de San Luis y Avenida Peris y Valero, debiendo presentar en el plazo de 2 meses la documentación del PRI completa y corregida de conformidad con dicho Dictamen, procediendo su posterior remisión al Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, a efectos de su aprobación definitiva.
Aprobar el Proyecto de Urbanización con las condiciones y correcciones señaladas e el Informe del Servicio de Proyectos Urbanos de 20 de enero de 2000. Dicho proyecto deberá adaptarse el PRI que definitivamente se apruebe en el plazo máximo de 2 meses desde que se produzca la aprobación definitiva, correspondiendo el seguimiento y control de la obra al Servicio de Obras de Infraestructura.
Aprobar la proposición económica probada por Urbanizadora Valenciana 2000 S.A. con las modificaciones-correcciones parciales indicadas en el Servicio de Planeamiento de 16 de junio de 2.000.
Aprobar el Programa de Actuación Integrada para el desarrollo de la UE "Montcabrer" propuesto por Urbanizadora Valenciana 2.000 S.A., adjudicando a dicha mercantil la condición de Urbanizador>>.
En el mismo fundamento primero, último párrafo, la Sala de instancia explica que la parte actora aducía, como argumento principal de impugnación, que antes de iniciarse el procedimiento que terminó con el acuerdo impugnado había solicitado con fecha 10 noviembre de 1.997 una licencia de construcción que debe entenderse obtenida por silencio administrativo. "...El resto de argumentaciones contenidas en la extensa demanda son, en realidad, -señala la sentencia- simple complemento de este motivo, resultando intranscendentes a los efectos de la resolución del recurso".
La entidad codemanda -Urbanizadora Valenciana 2000, S.A.- planteó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la causa prevista en el artículo 69.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -por no haberse interpuesto previamente recurso de reposición- pero la Sala de instancia examina y rechaza esta causa de inadmisibilidad en el fundamento segundo de la sentencia, sin que la cuestión haya vuelto a suscitarse en casación.
Así las cosas, la Sala de instancia entra a examinar la controversia de fondo haciendo en torno a ella, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:
Centrada ya la cuestión litigiosa, ha de analizarse en primer término, lo relativo a la obtención por silencio administrativo de licencia solicitada.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 178.3 de la Ley del Suelo Texto Refundido aprobado por RDL 1346/1976, de 9 de abril : "El procedimiento de otorgamiento de las licencias se ajusta a lo prevenido en le legislación de régimen local. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo, facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyectos, programas y, en su caso, de las Normas complementarias y subsidiarias del planeamiento".
Es decir, lo que decía el Texto Refundido de 1.976 es que no se adquirían facultades en contra del ordenamiento urbanístico por silencio, lo que significa que no se adquirirán las facultades del proyecto que sean contrarias al ordenamiento urbanístico.
El TR del año 1.992 dispone en su artículo 242 que en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencia en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico, precepto este que ha superado el juicio de constitucionalidad en la STC de 20 de marzo de 1.997.
En la Comunidad Valenciana la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, de 15- nov. 1994 (LRAU) en su DA 4ª dispone que "en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyectos, Ordenanzas en general, e términos contrarios, opuesto o disconformes con las previsiones de la ordenación urbanística. La solicitud de licencia urbanística que no sea resuelta por el Ayuntamiento dentro de los plazos legales, sin perjuicio de las prórrogas que sean procedentes, se entenderá estimada, salvo que su contenido sea constitutivo de contravención grave y manifiesta de la ordenación urbanística, en cuyo caso se entenderá desestimada".
Por consiguiente, proclama la norma autonómica que, una vez transcurridos los plazos legales, los solicitantes están legitimados para iniciar las obras... siempre que estas se ajusten a la ordenación urbanística. Los reparos realizados por la Administración conforme el artículo 71 de la ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, suspenden el plazo para otorgar licencia.
Por su parte el artículo 43.3 de la ley 30/1.992, dispone que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto finalizador del procedimiento", siendo necesario que la resolución obligada y extemporánea de la Administración sea confirmatoria del mismo, lo que implica que la Administración no puede desconocer su propio acto, -aunque se haya producido en virtud de los mecanismos del silencio- por lo que, si fuera contrario al ordenamiento jurídico ( artículo 62.1 de la ley 30/92 ) la Administración tendrá la posibilidad de proceder a la revisión de oficio o declararlo lesivo ante los Tribunales.
En el presente caso, quedan acreditados a lo largo de la extensa demanda, "tan profusa como incongruente, al decir de la codemandada" (y cuyo tenor es el mismo que el de los escritos de demanda de otros recursos conocidos por esta sala y sección) confirmados luego de la práctica de la prueba los siguientes hechos:
Solicitud de la licencia con fecha 10 noviembre de 1.997.
Informe favorable del arquitecto municipal de fecha 17 diciembre de 1.998, tras la subsanación de reparos, según se desprende del confuso informe de la Jefa de Sección de licencias urbanísticas de obras de edificación aportado en el ramo de la prueba (al folio 90).
Cumplimiento de las cesiones necesarias, conforme al artículo 73 de la LRAU con fecha 12 junio de 1.998.
Consiguientemente, a partir de esta última actuación de 12 de junio de 1.998 (cesión del ámbito vial interior) había comenzado a contar el plazo de dos meses para la obtención de la licencia por silencio; extremo que se ve confirmado por el informe extemporáneo de 17 de diciembre del mismo año, donde se informa favorablemente el proyecto por ajustarse a las normas de edificación aplicables del PGOU y a las de protección contra incendios.
Si con posterioridad, o incluso coetáneamente el Ayuntamiento entendía que existían nuevos reparos a subsanar, debía haberlos planteado en el primer requerimiento de subsanación y no alargar el planteamiento de tales requerimientos con nuevos requisitos, pues ello es contrario al principio de eficacia y economía y al de seguridad jurídica y de buena fe en las relaciones con los administrados,- en vez de iniciar un rosario casi interminable, como hace el Servicio Municipal de Gestión del Suelo, con nuevos requerimientos de fecha de 7, 13 de julio de 1.998, 27 y 28 de mayo, 19 de julio y 10 de diciembre de 1.999.
Como ha reiterado el Tribunal Supremo (vid STS en interés de ley de 23 enero 2.004 ) "nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende (...)
Por ello, si el Ayuntamiento de Valencia suspendió el otorgamiento de licencias en el ámbito del referido PAI con fecha 18 de febrero de 2.000, publicándolo en el Boletín Oficial de la Provincia, en vez de publicarlo en el Diario Oficial de la Generalitat Valencia, conforme al artículo 57 de la LRAU, en nada afectaba a licencia solicitada por Construcciones Muriano, S.A. Porque la licencia en cuestión ya había sido concedida por acto presunto -silencio administrativo positivo- hacía casi dos años. Si esta era contraria al ordenamiento urbanístico, y suponía una contravención grave de la legalidad urbanística, el Ayuntamiento de Valencia, lejos de llevarle al desconocimiento de lo obtenido por el particular por el mecanismo del silencio, debía haber procedido -conforme a la norma procedimental citada- a la revisión del acto. No se trata de negar las consecuencias de la DA 4ª de la LRAU, sino determinar los efectos del artículo 43 de la ley 30/92, y de su prevalencia, dado su carácter básico.
Determinada la obtención de la licencia por silencio administrativo, procede ahora pronunciarse sobre la viabilidad jurídica de incluir la parcela propiedad de la actora en el ámbito del PAI.
Cabe recordar en este sentido el criterio de esta Sala recogido entre otras en Sentencia de 8 noviembre de 2.001, 1 febrero de 2.002, 8 abril de 2.003, que la inclusión de solares en una UE para su programación (mediante un Programa en suelo urbano del artículo 74 de la LRAU, como es este el caso) carece de respaldo normativo ex. artículo 33 de la LRAU que señala como fin de la delimitación, el acotar los terrenos que forman el ámbito completo de una Actuación Integrada.
Pero en este caso, la actora no llegó nunca a ejercitar las facultades edificatorias obtenidas por la licencia, de la que incluso pudo haberse declarado la caducidad por la Administración. Por el contrario, incluso dejó caducar, por inejecución la licencia de demolición -que en su momento había obtenido- necesaria para consumar la posterior construcción, como ha determinado esta Sala en Sentencia de 19 septiembre de 2.002, por lo que difícilmente se puede acreditar la condición de solar. Porque no disponía la parcela del requisito establecido en el artículo 6.1ªA) de la LRAU y dado que el propietario no cumplió con el deber de edificar (cfrs. artículo 14 de la ley 6/98 de Régimen del Suelo y Valoraciones) y no llegó a integrar en su patrimonio el derecho que pretende. Y pudo incluirse la parcela en el ámbito del Plan de Reforma Interior de la UE "Montcabrer", como ha sido confirmado por esta Sala en Sentencia de 13 febrero de 2.004.
En orden a la devolución de los terrenos cedidos en su día al Ayuntamiento para viales, como condición cumplida para la obtención de licencia, de la información que se deduce de los autos, efectivamente se infiere que se entregaron al Ayuntamiento, tras haberlos adquirido de RENFE, por lo que habría un enriquecimiento sin causa en caso de no verse reparado quien los entregó. De ahí la procedencia de que se reintegren de un modo u otro al patrimonio de la actora. Esto ha podido hacerse en el Proyecto de Reparcelación y en su correspondiente cuenta; lo cual se desconoce. En otro caso, nada obsta a la viabilidad de que la actora solicite del Ayuntamiento dicha reparación y la Administración resuelva en consecuencia.
A la vista de los pedimentos recogidos en el suplico del escrito de demanda, concluye la sala que no ha lugar a la anulación del PAI y tampoco a la exclusión de su ámbito de la parcela litigiosa.
La misma suerte desestimatoria ha de correr el pedimento de que se reconozca haber obtenido la licencia por silencio positivo, si bien esto por motivos de lógica procesal, dado que no es objeto de esta litis, que versa sobre la adecuación a derecho del acuerdo plenario impugnado.
Tampoco cabe atender los pedimento relativo a la indemnización por no haber obtenido expresamente la licencia, dado que no consta haberse presentado la previa solicitud en vía administrativa y no encajar en el supuesto del artículo 31.2 en relación con el 71 de la ley jurisdiccional, previsto para el caso de sentencias estimatorias con anulación del acto impugnado. Razón procesal que se hace extensiva al respecto de la pretensión considerada en el fundamento jurídico sexto...>>.
Por todo ello, la Sala de instancia termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.
Contra la referida sentencia la representación de Construcciones Muriano, S.A. preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2005 en el que, tras una extensa exposición de antecedentes, aduce cinco motivos de casación aunque sin especificar al amparo de qué letra o apartado del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción se formula cada uno de ellos. El enunciado de estos cinco motivos es, en síntesis, el siguiente:
Infracción de los artículos 13 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y de valoraciones, que definen los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano en sus distintas categorías.
En estrecha relación con lo anterior, infracción del artículo 82 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, que enuncia los requisitos necesarios para las parcelas tengan la consideración de solar.
Infracción del ya citado artículo 14 de la Ley 6/1998, ahora en relación con la ausencia de declaración expresa de devolución del suelo cedido como condición previa a la concesión de licencia.
Infracción de las normas que regulan el nacimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración (cita, en particular, el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ).
Infracción del deber de congruencia y motivación de las sentencias.
El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra en la que se declare la nulidad o se anule la resolución del Ayuntamiento de Valencia recurrida, se declare la nulidad o anulabilidad de la aprobación del PAI-PRI "Montcabrer", se acuerde la exclusión de parte de la parcela de su propiedad de su ámbito de actuación y se reconozca la obtención por silencio positivo de la licencia de obras solicitada en fecha 10 de noviembre de 1997, permitiéndose la edificación de las viviendas previstas en el proyecto presentado en su momento, y a las que se tiene derecho según el artículo13 de la Ley 6/1998 y en virtud del vigente PGOU, permitiéndose la edificación referida teniendo en cuenta la posibilidad de garantizar la urbanización pendiente de la calle Mont Cabrer, en lo que sea proporcionalmente obligación de esta parte. Subsidiariamente, para el caso en que se declare la legalidad del acto recurrido o la no exclusión del ámbito de actuación del PAI-PRIM ni la obtención de la correspondiente licencia por silencio positivo, se declare la obligación del Ayuntamiento de Valencia de devolver la propiedad de los terrenos cedidos en su día, puesto que dicha cesión se realizó como condición previa a la obtención de la licencia de obras que permitiría haber materializado el aprovechamiento urbanístico al que tiene derecho conforme a la normativa aplicable. Asimismo solicita que se proceda a indemnizar a la recurrente por los daños y perjuicios que se están irrogando por la no concesión de la licencia de edificación, dada la exclusiva actitud dilatoria del Ayuntamiento de Valencia, en la cantidad señalada en el informe pericial emitido en el recurso contencioso- administrativo nº 2/1788/2001, que guarda íntima relación con el presente, y que cifra los daños y perjuicios ocasionados en la cantidad de 317.352´74 euros, cantidad que se deberá incrementar con el interés legal que proceda hasta que se abone la total cantidad reclamada, a fijar en ejecución de sentencia.
El Ayuntamiento de Valencia se opuso al recurso de casación mediante escrito fechado a 10 de julio de 2007 en el que tras formular alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos, termina solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 31 de marzo de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
El presente recurso de casación lo dirige la representación de Construcciones Muriano, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 1 de septiembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 1787/01) en la que, después de rechazar la causa de inadmisibilidad que había planteado por la entidad codemandada (Urbanizadora Valencia 2000. S.A.), desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida Construcciones Muriano, S.A. contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 30 de junio de 2000 que aprueba el Programa de Actuación Integrada para el desarrollo de la unidad de ejecución "Montcabrer" propuesto por Urbanizadora Valencia 2000, SA.
En el antecedente segundo hemos reseñado el contenido del acuerdo municipal impugnado, con especificación de las determinaciones que se aprueban en sus distintos apartados. En ese mismo antecedente hemos visto la síntesis que ofrece la Sala de instancia de los argumentos de impugnación que aducía la demandante; síntesis que, como seguidamente explicaremos, dista de ser completa. Y, en fin, también han sido recogidas en el antecedente segundo las razones que se dan en la sentencia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
En el antecedente tercero hemos dejado expuesto el enunciado de los cinco motivos de casación que aduce la recurrente, así como las pretensiones que formula en el suplico de su escrito, que son sustancialmente coincidentes con las del escrito de demanda.
Conocidos tales antecedentes, procede que entremos a examinar los distintos motivos de casación, si bien, por razones de sistemática, los abordaremos en un orden distinto al seguido por la recurrente.
Consideramos procedente examinar ante todo el motivo que aparece en quinto y último lugar. Aunque la recurrente no lo especifica, este motivo debe entenderse formulado al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, pues lo que se alega es la infracción del deber de congruencia y motivación de las sentencias. Pues bien, desde ahora anticipamos que el motivo habrá de ser acogido.
Como ya vimos, la sentencia recurrida señala: > (fundamento primero, último párrafo, de la sentencia recurrida). Y, en consonancia con ese planteamiento, la Sala de instancia se detiene a examinar la cuestión relativa a la obtención de la licencia por silencio (fundamentos tercero y cuarto), para seguidamente abordar las cuestiones y pretensiones suscitadas en torno a la inclusión de la parcela de la recurrente en el ámbito del PAI (fundamento sexto) y la pretensión de devolución de los terrenos cedidos para viales con ocasión de aquella solicitud de licencia (fundamento sexto), haciendo de todo ello una recapitulación final en el fundamento séptimo, en el que también se aborda de manera sucinta la pretensión indemnizatoria de la demandante.
La sentencia deja en cambio sin examinar otras cuestiones suscitadas en la demanda, como son las referidas a defectos procedimentales en la tramitación del PAI y los diversos defectos que la demandante reprochaba al contenido del Programa de Actuación Integrada. Entre estos últimos se encuentran los alegatos sobre la abusiva cuota de intercambio fijada para el pago en suelo de los costes de urbanización, la indebida valoración del suelo aportado, la fijación de aprovechamiento tipo de la unidad de ejecución distinto al que resulta del Plan General o la inexistencia de coeficientes correctores pese a existir en el ámbito del PAI suelo destinado a vivienda libre y a vivienda de protección oficial. Nada de eso ha sido examinado por la Sala de instancia, que ni siquiera alude a estos aspectos de la controversia.
La sentencia, por tanto, incurre en incongruencia omisiva y en falta de motivación. Y, no cabe aceptar que tales cuestiones sean un mero complemento de lo que la Sala de instancia denomina el argumento central de impugnación de la demandante -la obtención de la licencia por silencio- pues lo cierto es que la estimación de todos o alguno de esos otros argumentos de impugnación podía determinar por sí misma la anulación total o parcial del Programa de Actuación controvertido.
En consecuencia, la sentencia habrá de ser casada y anulada, procediendo entonces que abordemos ahora el examen de esas cuestiones indebidamente desatendidas por la Sala de instancia.
Como defectos procedimentales en la tramitación del PAI, en la demanda se alegan la falta de comunicación del inicio del procedimiento a los afectados así como la falta de publicación del acuerdo de suspensión del otorgamiento de licencias en el ámbito del PAI. Pues bien, teniendo en cuenta que la recurrente conoció e impugnó en vía contencioso-administrativa el mencionado acuerdo de suspensión de licencias (recurso 452/01 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Valencia), hecho éste alegado por el Ayuntamiento de Valencia en su contestación a la demanda y no contradicho por la parte actora en su escrito de conclusiones, es claro que la aquí recurrente no puede sostener con un mínimo de consistencia que se le ha causado indefensión por no haber tenido conocimiento de que se estaba tramitando el PAI. Y estando ausente todo vestigio de indefensión, las anomalías formales o procedimentales a que se alude carecerían en todo caso de virtualidad invalidante (artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ).
En lo que se refiere al contenido del PAI, aparte de impugnar la inclusión de la parcela de la recurrente en su ámbito -cuestión de la que nos ocuparemos más adelante- en la demanda se alega, como ya hemos indicado en el apartado anterior, la abusiva cuota de intercambio fijada para el pago en suelo de los costes de urbanización, la indebida valoración del suelo aportado, la fijación de aprovechamiento tipo de la unidad de ejecución distinto al que resulta del Plan General o la inexistencia de coeficientes correctores pese a existir en el ámbito del PAI suelo destinado a vivienda libre y a vivienda de protección oficial.
Pues bien, se trata de alegaciones que, aunque acompañadas de las explicaciones y cálculos numéricos que ofrece la parte que las formula, carecen en realidad de todo respaldo probatorio pues la generalidad de las pruebas que la parte demandante propuso -de las que algunas fueron admitidas y otras denegadas por la Sala de instancia- iban encaminadas a acreditar estas concretas alegaciones de la parte actora. Ni siquiera es relevante a estos efectos la prueba documental en la que se pretendía que el Ayuntamiento de Valencia certificase que durante la tramitación del PAI había sido acogida la alegación de un afectado relativa al cálculo del aprovechamiento tipo, pues, aparte de que esta concreta prueba fue denegada por la Sala de instancia sin que la parte actora recurriese en súplica contra la denegación, la certificación pretendida, tal y como venía formulada la proposición de la prueba, difícilmente habría servido para acreditar que el aprovechamiento tipo establecido en el PAI se aparta del establecido en el Plan General de Ordenación Urbana de Valencia.
Procede que entremos ahora a examinar las cuestiones y argumentos de impugnación planteados en la demanda y que sí son examinados en la sentencia. Pero los analizaremos siguiendo el hilo conductor que marcan los cuatro primeros motivos de casación, pues en ellos se suscitan, en lo sustancial, los mismos puntos controvertidos que en el proceso de instancia. Veamos.
En los apartados de la sentencia recurrida que antes quedaron trascritos (véase antecedente segundo) la Sala de instancia expone las razones por las que considera que la licencia de edificación solicitada el 10 de noviembre de 1997 habría de entenderse obtenida por silencio (fundamentos tercero y cuarto de la sentencia); si bien entiende que no cabe hacer un pronunciamiento expreso de reconocimiento en ese sentido por quedar tal cuestión fuera del objeto del litigio, pues éste versa sobre si es o no ajustado a derecho el acuerdo municipal de 30 de junio de 2000 de aprobación del PAI (fundamento séptimo). Por lo demás, la sentencia expone también las razones por las que considera que, aun considerando obtenida por silencio aquella licencia, ello no determina que el Programa de Actuación Integrada sea ilegal ni que la parcela de la recurrente deba quedar excluida del ámbito de dicho Programa (fundamento quinto de la sentencia).
En relación con esos razonamientos de la sentencia la recurrente formula dos motivos de casación. En el motivo primero alega la infracción de los artículos 13 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y de valoraciones, que definen los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano en sus distintas categorías. Y luego, en estrecha relación con lo anterior, en el motivo segundo se alega la infracción del artículo 82 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, que enuncia los requisitos necesarios para las parcelas tengan la consideración de solar.
En el desarrollo de esos dos motivos la recurrente parte de la base de que su parcela reúne todos los requisitos necesarios para su consideración como suelo urbano, y señala que las razones que se exponen en la sentencia sobre la obtención de la licencia por silencio no vendrían sino a confirmar esa consideración de suelo urbano. Partiendo de ello, la recurrente sostiene que el artículo 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, reconoce a los propietarios de suelo urbano el derecho a completar la urbanización de los terrenos para que adquieran la condición de solares y a edificar en éstos en las condiciones que en cada caso establezca la legislación urbanística y el planeamiento, y que, por su parte, el artículo 3 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Valencia establece las condiciones necesarias para edificar en las parcelas pero no exige que éstas sean solares, siendo datos no controvertidos que la recurrente realizó en su día las cesiones para viales que le exigieron cuando solicitó la licencia y que, además, ha manifestado en todo momento su disposición a garantizar la realización de las obras necesarias para que la parcela adquiera la condición de solar. Por todo ello, concluye, el programa de Actuación aprobado es ilegal en cuanto incluye en su ámbito una parcela que es suelo urbano, como si de suelo urbanizable se tratase.
Poniendo en relación los argumentos que expone la recurrente en esos dos primeros motivos de casación con lo razonado en la sentencia de instancia, se impone que hagamos referencia, ante todo, a la cuestión de la obtención de la licencia por silencio.
Es cierto, ya lo hemos señalado, que la Sala de instancia no hace un pronunciamiento expreso reconociendo que la licencia se obtuvo por silencio; y aunque explica las razones por las que considera que habría que entender obtenida la licencia por esa vía, la propia sentencia señala que esa apreciación no determina que el Programa de Actuación Integrada sea ilegal ni que la parcela de la recurrente deba quedar excluida del ámbito de dicho Programa. Con ello queda sin duda sensiblemente reducida la trascendencia de la cuestión; pero, aún así, no podemos pasar por alto el hecho de que la interpretación que ofrece la sentencia sobre la obtención de licencias por silencio se aviene mal con la doctrina establecida por esta Sala en reciente sentencia de 14 de enero de 2009 (casación en interés de la ley nº 47/2007 ), en la que se declara como doctrina legal que >.
Una vez hecha esta observación sobre la discordancia entre la interpretación dada en la sentencia recurrida y la doctrina legal fijada en la sentencia del Tribunal Supremo que acabamos de reseñar, no consideramos necesario, sin embargo, abundar más en este punto. Pero, en todo caso, con esta objeción a lo razonado en este apartado de la sentencia no incurrimos en reformatio in peius, pues, a fin de cuentas, la Sala de instancia elude expresamente un pronunciamiento sobre la obtención de la licencia por silencio y, más aún, la propia sentencia recurrida deja claro que la consideración de si la licencia se obtuvo o no por silencio no es determinante para la resolución del litigio.
Volviendo entonces al núcleo de lo que se argumenta en los motivos de casación primero y segundo, entendemos que en el caso que nos ocupa no ha quedado debidamente acreditado que la parcela de la recurrente reúna las características propias del suelo urbano, ni desde luego, las de solar. En esto último no insistiremos, pues la propia recurrente admite que sus terrenos no cumplen las condiciones propias de un solar. Lo que sostiene la recurrente es que se trata de suelo urbano, derivando de ello la consecuencia de que su parcela debe quedar excluida del ámbito del PAI y ser objeto, en su caso, de una actuación aislada en suelo urbano conforme a lo previsto en el artículo 74 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística. Pero, como decimos, tampoco esa caracterización de suelo urbano puede considerarse acreditada.
La sentencia de instancia no especifica las características físicas del terreno; acaso por considerar que, al haberse obtenido por silencio la licencia de edificación para edificar en la parcela, ello dispensaba de mayores indagaciones sobre la caracterización del terreno como suelo urbano. Pero lo cierto es que el material probatorio disponible no permite considerar acreditada esa condición de suelo urbano de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 14 de la Ley 6/1996, de 13 de abril, puestos en relación con los artículos 6 y 9 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística. Y ello aun teniendo en cuenta que, como ha señalado esta Sala en sentencia de 4 de enero de 2007 (casación 4839/03 ), la lectura aislada y fragmentaria de alguno de los apartados de la citada ley valenciana pudiera conducir a una cierta confusión entre los significados de solar y suelo urbano.
Hay indicios, es cierto, que apuntan en la línea que propugna la recurrente, esto es, la consideración de su parcela como suelo urbano. En este sentido cabe citar el dato de que, a raíz de la solicitud de licencia presentada en 1997, el Ayuntamiento requirió a la solicitante para que justificase la cesión de viales y que, efectivamente, se materializó la cesión al Ayuntamiento de dos parcelas de 8 y 81 m2, respectivamente, con destino a vial (informe remitido por el Ayuntamiento de Valencia en período de prueba). También parece respaldar el planteamiento de la recurrente la existencia de un informe municipal fechado a 17 de diciembre de 1998, que en aquel mismo expediente de licencia se mostró favorable al otorgamiento de ésta.
Pero sucede que ese informe favorable al otorgamiento de la licencia no ha sido aportado a las actuaciones; y de su contenido sólo conocemos las referencias fragmentarias que a él se hacen en los escritos de demanda y de interposición del recurso de casación. Ese informe favorable también aparece mencionado, aunque no reproducido, ni aun de forma resumida, en el informe municipal de fecha 25 de febrero de 2000. Pero en este último, que es el único informe municipal aportado en período de prueba, se alude también a otros informes técnicos que, a diferencia de aquél, fueron desfavorables (cita como desfavorables los informes del Servicio de Gestión del Suelo de 7 y 13 de julio de 1998, 27 y 28 de mayo, 19 de julio y 10 de diciembre de 1999). Nada se nos dice sobre el contenido de algunos de éstos informes desfavorables, mientras que de otros -los fechados a 7 de julio de 1998 y 10 de diciembre de 1999- el informe municipal remitido en período de prueba solo reproduce unas escasas líneas que, aunque insuficientes para ilustrar sobre su contenido global, parecen indicar que no se consideraba justificada la conexión de la parcela a las redes de infraestructuras existentes.
Con este material probatorio tan incompleto no cabe considerar acreditado que la parcela reuniese los requisitos y elementos necesarios para su consideración como suelo urbano, de conformidad con lo dispuesto en los citados artículos 8 y 14 de la Ley 6/1996, de 13 de abril, puestos en relación con los artículos 6 y 9 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística. Y es claro que la carga de acreditar tal extremo incumbe a la recurrente, al ser esta parte la que alega que se trata de suelo urbano para derivar de ello la procedencia de su exclusión del ámbito del PAI.
En el motivo de casación tercero se alega de nuevo la infracción del artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, ahora en relación con la ausencia de declaración expresa de devolución del suelo cedido como condición previa a la concesión de licencia.
La sentencia recurrida, en su fundamento sexto, admite que hubo la cesión de terrenos para viales alegada por la recurrente, y señala también que habría un enriquecimiento injusto del Ayuntamiento si la cedente no fuese debidamente compensada por ello. Sin embargo la sentencia no concreta la forma en que debe producirse esa compensación, limitándose a apuntar como posibles dos vías alternativas sin que ninguna de ellas encuentre luego reflejo en la parte dispositiva de la sentencia. En concreto, después de reconocer la procedencia de la compensación, la Sala de instancia señala: >.
Esa formulación abierta que utiliza la Sala de instancia, no concretada luego en la parte dispositiva de la sentencia, dista de ser una respuesta satisfactoria. Si se admite la realidad de la cesión -y este es un dato no controvertido- no hay razón para remitir la compensación a una ulterior solicitud que el Ayuntamiento habría de resolver en un procedimiento separado. La recurrente tiene derecho a que su derecho sea reconocido ya de manera efectiva, y la forma en que debe hacerse es declarando que aquella cesión o debe ser computada en la cuenta de reparcelación. Desconocemos, como le sucedía a la Sala de instancia, si tal cosa se llevó a efecto en las actuaciones posteriores al acto aquí recurrido; pero, habida cuenta que el recurso contencioso- administrativo se dirige contra el acuerdo de aprobación del PAI, lo sucedido con posterioridad no debe impedir que se dicte el pronunciamiento ajustado a derecho. No para reconocer a la recurrente el derecho a la devolución de los terrenos cedidos, sino para declarar su derecho a que la cesión de terreno ya realizada sea computada en la cuenta de la reparcelación.
No puede ser acogido en cambio el cuarto motivo de casación, ni, por tanto, la pretensión indemnizatoria que el mismo se refiere.
En este motivo cuarto se alega la infracción de las normas que regulan el nacimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración (cita, en particular, el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Pues bien, aparte de que el desarrollo del motivo no acierta a concretar en qué infracción jurídica habría incurrido la sentencia de instancia, lo cierto es que la pretensión indemnizatoria que formula la recurrente carece de sustento.
Nótese que la indemnización que se pretende vendría determinada por los daños y perjuicios derivados de la tardanza de la Administración en resolver la solicitud de licencia presentada en 1997, a lo que la recurrente vuelve a agregar su alegación de que su parcela es suelo urbano y, por tanto, no puede quedar incluida en el ámbito del PAI. Ahora bien, si consideramos, en contra de lo razonado por la recurrente, que el Programa de Actuación Integrada no incurre en los defectos procesales y sustantivos que se le reprochan y que no hay razones para acordar la exclusión de la parcela del ámbito del PAI, nos encontramos con que la reparación que se postula no tiene otra causa sino la dilación en el procedimiento de licencia. Pero ello es algo que queda fuera del objeto del litigio que nos ocupa, pues lo aquí impugnado es el acuerdo de aprobación del PAI en el que se incluye la parcela de la recurrente, sin que en la resolución de este proceso tenga cabida un pronunciamiento sobre la responsabilidad en que hubiese podido incurrir el Ayuntamiento por dilaciones habidas en un procedimiento anterior y de naturaleza muy distinta.
El único concepto compensatorio que tiene cabida en el litigio que examinamos es el relacionado con la cesión de terrenos realizada en su día para viales; pero de ello ya nos hemos ocupado en el apartado anterior.
Por las razones expuestas en los apartados anteriores, la sentencia recurrida debe ser casada y anulada; y, en su lugar, entrando a resolver dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo al solo efecto de declarar que en la cuenta de reparcelación correspondiente al Programa de Actuación Integrada de "Montcabrer" debe ser tomada en consideración y computada la cesión de terrenos 8 y 81 m2 ya realizada en su día por la recurrente con destino a vial, con desestimación de las demás pretensiones formuladas en la demanda.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.
Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de de CONSTRUCCIONES MURIANO, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 1 de septiembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 1787/01), que ahora queda anulada y sin efecto.
Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada Construcciones Muriano, S.A, al solo efecto de declarar que en la cuenta de reparcelación correspondiente al Programa de Actuación Integrada de "Montcabrer" debe ser tomada en consideración y computada la cesión de terrenos 8 y 81 m2 ya realizada en su día por la recurrente con destino a vial, con desestimación de las demás pretensiones formuladas en la demanda.
No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
STS, 12 de Mayo de 2008 (Reparcelación)
STSJ Navarra , 31 de Octubre de 2002
STSJ Comunidad de Madrid , 24 de Noviembre de 2000
STS 217/2005, 15 de Marzo de 2005

References: Resolución 
 resolución 
 artículo 69
 artículo 178
 artículo 242
 artículo 71
 artículo 9
 artículo 43
 resolución 
 artículo 62
 artículo 73
 artículo 57
 artículo 43
 artículo 74
 artículo 33
 artículo 6
 artículo 14
 artículo 31
 artículo 88
 artículo 82
 artículo 14
 artículo 139
 resolución 
 artículo13
 artículo 88
 artículo 82
 artículo 13
 artículo 3
 resolución 
 artículo 74
 artículo 14
 artículo 139
 resolución 
 artículo 139