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HACIA UN NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA II PARTE - PDF
HACIA UN NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA II PARTE
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Rubén Eduardo Quintana Romero
1 MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL HACIA UN NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA II PARTE La Seguridad Social no se identifica necesariamente con el contenido y/o conclusiones de los estudios e investigaciones en el ámbito de la protección social que subvenciona y edita, cuya total responsabilidad recae exclusivamente en sus autores.
2 Página150 Investigación dirigida por: Santos Miguel Ruesga Benito Equipo de Investigación compuesto por: Domingo Carbajo Vasco, Agencia Española de Administración Tributaria, Luis Peragón Lorenzo, Dirección General de Tributos. Julimar da Silva Bichara, Universidad Autónoma de Madrid y Manuel Pérez Trujillo, Universidad Autónoma de Madrid
3 Página151 Resumen El sistema de la Seguridad Social constituye la piedra angular del Estado de Bienestar. En un sentido amplio, la Seguridad Social es una institución gubernamental principalmente utilizada para suavizar las desigualdades económicas e incrementar la cohesión social en los países. Su transcendencia, dada la cuantía de los recursos que moviliza, no solo afecta a la necesidad de garantizar la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social sino también a procurar que la estructura de su financiación afecte de la forma más favorable posible al funcionamiento de los sistemas económicos y, en particular, de los mercados de trabajo. El sistema vigente de financiación de la Seguridad Social en España obtiene la mayor parte de sus recursos económicos a través de las contribuciones sociales realizadas por los participantes del mercado de trabajo. Cualquier disfunción o anomalía en el comportamiento de este mercado de trabajo, sin duda incidirá, de forma importante, en el volumen de recursos financieros disponibles para satisfacer las prestaciones sociales proporcionadas por el sistema de Seguridad Social. Se hace, por tanto, necesario, encontrar vías alternativas de financiación de las prestaciones sociales del sistema ante potenciales variaciones abruptas del ciclo económico, sobre todo, cuando estas variaciones del ciclo tienden a originar grandes ajustes de empleo, aumentando la volatilidad de los recursos financieros del sistema. El objetivo de la investigación propuesta es analizar en detalle los sistemas de financiación de tres países miembros de la UE, Alemania, Francia e Italia en contraste con el español para evaluar cuantitativamente -a través de diferentes tipos de modelización estadística y econométrica- sus respectivos impactos sobre los correspondientes mercados laborales. Y, partir de aquí, simular la incidencia en el sistema español del modelo óptimo encontrado, en relación con los resultados del mercado laboral. Los resultados de este análisis permitirán formular propuestas alternativas al sistema actual de financiación de la Seguridad Social española.
4 Página152 Summary The Social Security system is the cornerstone of the Welfare State. In a broad sense, Social Security is a government institution, primarily used to ease economic inequalities and increase social cohesion in countries. Its importance, given the amount of resources mobilized, does not only affects the need to ensure the sustainability of the Social Security system but also to ensure that the funding structure affects the most favorable way to the economic system s working and, in particular, labor markets behavior. The current Spanish Social Security funding system gets most of its financial resources through the social contributions made by the participants in labor market. Any dysfunction or abnormality in the behavior of this labor market undoubtedly will impact, so importantly, on the volume of financial resources available to meet the social benefits provided by the Social Security system. It is, therefore, necessary to find alternative ways of financing the social benefits provided by the system to avoid potential abrupt changes in the economic cycle, especially when these cyclical variations tend to cause big employment adjustments, increasing the volatility of the Social Security financial system. The aim of this research is to analyze in detail financing systems of three EU member countries, Germany, France and Italy in contrast to the Spanish one, in order to assess quantitatively -across different types of statistical and econometric modeling- their corresponding impacts on labor markets. And from here, we simulate the impact on the Spanish system of a new financial model found as optimal in conjunction with labor market outcomes. The analysis outcomes will allow alternative proposals to the current system of financing of the Spanish Social Security.
5 Página153 INDICE (II PARTE) CAPÍTULO V. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA V.1. INTRODUCCIÓN V.2. EL PESO HISTÓRICO EN LA FORMACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ESPAÑOLA V.3. EL INICIO DEL MODELO ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL V.4. EL MODELO ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL BAJO LA DEMOCRACIA V.5. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ESPAÑOLA CAPÍTULO VI. ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA Y SUS INSTRUMENTOS RESPECTO AL EMPLEO VI.1. INTRODUCCIÓN VI.2. LA LITERATURA TEÓRICA SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LAS COTIZACIONES SOCIALES Y EL EMPLEO: LA DEMANDA DE TRABAJO. 198 VI.3. LOS RESULTADOS DEL ANÁLISIS EMPÍRICO DE LA RELACIÓN COTIZACIÓN SOCIAL-EMPLEO VI.3.1. Evidencias empíricas internacionales VI.3.2. Evidencias empíricas para España VI.4. DISEÑO DEL MODELO DE ANÁLISIS CUANTITATIVO VI.5. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL MODELO CUANTITATIVO APLICADO A LOS CUATRO PAÍSES. RESULTADOS DIFERENCIADOS Y COMPARADOS VI.5.1. Análisis econométrico para la función de demanda laboral (1) VI.5.2. Análisis dinámico para la función de demanda laboral (1) VI.5.3. Resultados VI.5.4. Análisis econométrico para la función de producción VI.5.5. Resultados VI.6. SIMULACIONES VI.6.1. Metodología VI.6.2. Simulación VI.6.3. Simulación CAPÍTULO VII. CONCLUSIONES VII.1. CONSIDERACIONES GENERALES VII.2. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EUROPA VII.3. DE LA EVIDENCIA COMPARADA.: ALGUNOS CONCLUSIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS EN DETALLE DE ALGUNOS PAISES DE LA UE VII.4. LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE PRESTACIONES SOCIALES EN ESPAÑA. OPCIONES ALTERNATIVAS VII.5. EN SÍNTESIS CAPÍTULO VIII. ALGUNAS PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL MODELO DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA IX. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS X. ANEXO ESTADÍSTICO XI. GLOSARIO DE TERMINOS Y ACRÓNIMOS
6 Página154 INDICE DE TABLAS Y FIGURAS Figura V.1. Evolución de los gastos en protección social en países seleccionados de la UE ( , en % del PIB) Figura V. 2. Evolución del gasto social per cápita en países de la UE (en y en paridad de poder adquisitivo)... Figura V.3. Financiación del Sistema de la Seguridad Social según agentes financiadores (en % del total de ingresos disponibles).. Tabla V.1. Distribución de los recursos del sistema de Seguridad Social por fuente de financiación (2009, % PIB)... Figura V.4. Evolución de la participación de las aportaciones del Estado en los ingresos de la Seguridad Social ( , % sobre total de ingresos). Figura V.5. Evolución de la estructura de ingresos de la Seguridad Social española, por fuentes de financiación (% sobre total de ingresos, )... Tabla V.2. Principios de financiación de la Seguridad Social por funciones en países de la UE. Tabla V.3. Aportaciones del Estado al sistema de Seguridad Social y gasto sanitario (en % PIB). Figura V.6. Evolución del gasto social por funciones (en % total del gasto, ). Figura V.7. Distribución de los ingresos dela Seguridad Social en España por régimen de cotización (en % sobre total ingresos, 2010). Tabla V.4. Deficit (-) o superavit(+) en el sistema de protección social (% sobre PIB). Figura V.8. Evolución de los recursos acumulados del Fondo de Reserva de la Seguridad Social en millones de, ). Figura V.9. Distribución del gasto social por funciones de gasto (en % PIB, 2009). Tabla V.5. Relación entre gasto social en atención a la vejez y pensiones por jubilación (en % PIB).. Figura V.10. Distribución del gasto en pensiones por tipo de pensión (2009, en % del PIB). Figura V.11. Evolución de los gastos en pensiones por jubilaciones anticipadas (en % PIB, ).. Figura V.12. Financiación de los gastos sanitarios en Alemania, España y Francia, por agentes financiadores (2009, % sobre total gasto sanitario).... Figura VI.1. Equilibrio en el mercado de trabajo: Efecto de un incremento de la cuña fiscal.... Figura VI.2. Equilibrio en el mercado de trabajo: Efecto del incremento de la cuña fiscal con oferta y demanda inelásticas. Tabla VI.1. Agrupación sectorial definida por la Agencia Tributaria en correspondencia a clasificación CNAE Tabla VI.2. Análisis econométrico datos de panel-efectos fijos (WITHIN transformation y desviaciones típicas robustas). Años Tabla VI.3. Análisis econométrico datos de panel modelo dinámico (Arellano
7 Página155 Bond). Tabla VI.4. Análisis econométrico datos de panel modelo dinámico (Arellano- Bond). Tabla VI.5. Tasa de variación para el número de asalariados, la recaudación del impuesto sobre el valor añadido y la recaudación sobre las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador y promedio del coste de las cotizaciones sociales s/ el coste laboral bruto, por periodo de análisis.... Tabla VI.6. Evolución del peso de la recaudación aportada por las cotizaciones sociales obligatorias satisfechas por el empleador sobre el Producto Interno Bruto, por periodo de análisis.. Tabla VI.7. Evolución del peso de la recaudación aportada por el Impuesto sobre el Valor Añadido sobre el Producto Interno Bruto, por periodo de análisis. Figura VI.3. Evolución del empleo para la simulación realizada al descender la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 1 por ciento..... Figura VI.4. Evolución del empleo para la simulación realizada al aumentar la recaudación sobre el Impuesto del Valor Añadido para compensar el descenso de la recaudación de las cotizaciones sociales del 1 por ciento (modelo 1).. Figura VI.5. Evolución del empleo para la simulación realizada al aumentar la recaudación sobre el Impuesto del Valor Añadido para compensar el descenso de la recaudación de las cotizaciones sociales del 1 por ciento (modelo 3).. Figura VI.6. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social descendiendo la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 1 por ciento- (modelo 1).... Figura VI.7. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social descendiendo la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 1 por ciento- (modelo 3).... Figura VI.8. Evolución del empleo para la simulación realizada al descender recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 5 por ciento.... Figura VI.9. Evolución del empleo para la simulación realizada al aumentar la recaudación sobre el impuesto del valor añadido para compensar el descenso de la recaudación de las cotizaciones sociales del 5 por ciento (modelo 1).. Figura VI.10. Evolución del empleo para la simulación realizada al aumentar la recaudación sobre el Impuesto del Valor Añadido para compensar el descenso de la recaudación de las cotizaciones sociales del 5 por ciento (modelo 3).. Figura VI.11. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social descendiendo la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 5 por ciento- (modelo 1).... Figura VI.12. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse
8 Página156 un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social descendiendo la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 5 por ciento- (modelo 3).... Figura VI.13. Evolución del empleo para las simulaciones realizadas al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social descendiendo la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 1 y 5 por ciento- (modelo 1)... Figura VI.14. Evolución del empleo para las simulaciones realizadas al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social descendiendo la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador un 1 y 5 por ciento- (modelo 1)... Figura VI.15. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo alemán incorporando el nivel de recaudación de cotizaciones sociales satisfechas en Alemania por el empresario sobre el total de costes laborales-. Figura VI.16. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo alemán variación del IVA para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfecha por el empleador- (modelo 1)... Figura VI.17. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo alemán variación del IVA para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfecha por el empleador- (modelo 3) Figura VI.18. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo alemán variación total del empleo- (modelo 1).. Figura VI.19. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo alemán variación total del empleo- (modelo 3). Figura VI.20. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo francés incorporando el nivel de recaudación de cotizaciones sociales satisfechas en Francia por el empresario sobre el total de costes laborales-. Figura VI.21. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo francés variación del IVA para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfecha por el empleador- (modelo 1).... Figura VI.22. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo francés variación del IVA para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfecha por el empleador- (modelo 3)... Figura VI.23. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social,
9 Página157 adoptándose el modelo francés variación total del empleo- (modelo 1). Figura VI.24. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo francés variación total del empleo- (modelo 3). Figura VI.25. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo italiano incorporando el nivel de recaudación de cotizaciones sociales satisfechas en Italia por el empresario sobre el total de costes laborales-. Figura VI.26. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo italiano variación del IVA para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfecha por el empleador- (modelo 1)... Figura VI.27. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo italiano variación del IVA para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfecha por el empleador- (modelo 3). Figura VI.28. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo italiano variación total del empleo- (modelo 1). Figura VI.29. Evolución del empleo para la simulación realizada al producirse un cambio en el modelo de financiación de la Seguridad Social, adoptándose el modelo italiano variación total del empleo- (modelo 3). Tabla A-VI.1 Estadísticos descriptivos de las variables utilizadas en el análisis por sectores de actividad ( ) Tabla A-VI.2.1. Variación del Número de Asalariados al proponerse un hipotético escenario donde se simula un descenso de la Cotizaciones a la Seg. Social satisfechas por el empleador por trabajador de entre el 1 y el 5 por ciento. Tabla A-VI.2.2. Descenso de la recaudación en cotizaciones sociales satisfechas por el empresario e incremento en la recaudación del impuesto sobre el valor añadido. Tabla A-VI.2.3. Descenso de la recaudación en cotizaciones sociales satisfechas por el empresario e incremento en el tipo medio ponderado del impuesto sobre el valor añadido... Tabla A-VI.2.4. Descenso de la recaudación en cotizaciones sociales satisfechas por el empresario e incremento en la recaudación del impuesto sobre el valor añadido. Tabla A-VI.2.5. Variación de asalariados al modificar modelo de financiación, simulando un descenso en la recaudación de Cotizaciones a la Seg. Social satisfechas por el empleador por trabajador de entre el 1 y el 5 por ciento, compensando este descenso en la recaudación con un ascenso equivalente del IVA
10 Página158 Tabla A-VI.3.1. Variación del Número de Asalariados al proponerse un hipotético escenario donde se simula la adopción del nivel de cotizaciones de la Seg. Soc. satisfechas por el empresario s/coste laboral bruto de alguno de los modelos de financiación propuestos en la comparativa (italiano, francés y alemán) para el caso español.. Tabla A-VI.3.2. Variación que se produce en la recaudación del impuesto sobre el valor añadido para compensar la variación en la recaudación aportada por las cotizaciones sociales satisfechas por el empresario al adoptar un nivel similar en el peso de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador sobre el total de coste laboral de alguno de los modelos de financiación propuestos en la comparativa (italiano, francés y alemán) para el caso español... Tabla A-VI.3.3. Variación que se produce en el número de trabajadores al modificar la recaudación del impuesto sobre el valor añadido para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empresario, adoptando un nivel similar en el peso de las cotizaciones sociales satisfechas por el empleador sobre el total de coste laboral de alguno de los modelos de financiación propuestos en la comparativa (italiano, francés y alemán) para el caso español... Tabla A-VI.3.4. Variación que se produce en el número de trabajadores al proponerse un hipotético escenario donde se simula la adopción del nivel de cotizaciones de la Seg. Soc. satisfechas por el empresario s/coste laboral bruto de alguno de los modelos de financiación propuestos en la comparativa (italiano, francés y alemán) para el caso español. Modificándose, a su vez, la recaudación del impuesto sobre el valor añadido para compensar la variación en la recaudación de las cotizaciones sociales satisfechas por el empresario
11 Página159 CAPÍTULO V. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA V.1. INTRODUCCIÓN. Tal y como sucede en los casos anteriormente analizados: Francia, Alemania e Italia, el modelo español de financiación de la Seguridad Social no puede entenderse sin analizar, siquiera sucintamente, su desarrollo histórico y los diversos entornos (sociales, económicos, institucionales, legales, etc.) en los que se desenvuelve. Tampoco puede calificarse el mismo como un modelo puro, tanto por el peso de la inercia histórica como porque el coyunturalismo (especialmente en los instantes actuales de crisis sistémica) conllevan una constante adaptación del sistema, siempre inacabado y en perpetua evolución. En todo caso, se recuerda que no es el objetivo central de este trabajo profundizar o desarrollar de manera extensiva el sistema de financiación de la Seguridad Social en España o en cualquier otro país europeo, al igual que, en el Capítulo IV anterior, hemos presentado las situaciones de Francia, Alemania e Italia a este respecto de una manera sintética. V.2. EL PESO HISTÓRICO EN LA FORMACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ESPAÑOLA. Sobre el peso histórico en la formación de la Seguridad Social española insiste toda la doctrina y la jurisprudencia nacionales, aparte de que la propia legislación, mutable como consecuencia de las crisis económicas y de los impactos derivados de las transformaciones estructurales de la sociedad, no deja de hacer referencia al "carácter dinámico de la regulación normativa de la Seguridad Social", a la existencia en éste ámbito de una "mutabilidad normativa muy superior a la experimentada en otras parcelas distintas de nuestro ordenamiento jurídico" o a la necesidad de una "acelerada producción normativa" en este campo; citas todas ellas que expresan bien a las claras la importancia de situar a la Seguridad Social, incluyendo la española, en una perspectiva histórica para entender cabalmente los actuales contornos de un sistema siempre evolutivo y cambiante. 55 Ciertamente, el artículo 41 de la CE es lo suficientemente flexible, tal y como reconoce la propia doctrina del TC (ver, por ejemplo, la sentencia 206/1997; en adelante, STC), como para no cerrar las posibilidades para la evolución del sistema hasta ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o no se ha podido utilizar, por lo que tampoco cabe afirmar que se trate de un modelo cerrado, limitado constitucionalmente, sino que se encuentra en perpetuo cambio y evolución. De esta forma, si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional 55 Véase Peña, P.; Sieria, S. Sinopsis del artículo 41. Constitución Española,
12 Página160 ( ), el carácter del régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad- que habrán de ser precisadas en cada caso-implica que las prestaciones de la Seguridad Social ( ) no se presenten ya- y aun teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas- como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados y resultantes de un acuerdo contractual. Asimismo, la posibilidad de cambiar el sistema de aportaciones y el modelo de financiación de la Seguridad Social han sido reconocidos por el propio Tribunal Constitucional: El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca" (STC 65/1987 ).. Porque, en efecto, la Seguridad Social española es el fruto de un largo proceso histórico, donde influencias de signo diverso, como el inicial, derivado del modelo continental de Bismarck - contributivo y profesional - o el modelo anglosajón de Beveridge - no contributivo y universal - han confluido para dar como resultado un sistema que encaja cómodamente dentro el modelo europeo de Seguridad Social y, en consecuencia, no puede afirmarse que el sistema financiero de la Seguridad Social española responda a un modelo único pues además el peso de la familia en la prestación de servicios como es la atención a los dependientes, las particularidades de la cobertura de los desempleados sin prestaciones, las deficiencias en las prestaciones públicas centradas en la atención a los ancianos y a los niños, etc., le hacen incorporar, asimismo, rasgos y elementos de lo que se viene conociendo como modelo latino, ver supra. En otro orden de cosas, y como hemos resaltado en páginas anteriores, la estructura de la Seguridad Social en España atendió, primero, a las prestaciones que el legislador consideraba necesario cubrir y solo en etapas posteriores, de manera funcional, se centró el interés en los recursos destinados a la financiación de las primeras y en la relación entre aportaciones y prestaciones. El punto de partida de las políticas de protección social en España ha de situarse, desde una perspectiva institucional, en la aparición de la Comisión de Reformas Sociales (1883), la cual recibió el encargo de solucionar la antiguamente llamada cuestión social, realizando el estudio de las materias relativas a la mejora y bienestar de la clase obrera. Posteriormente, constituyeron los hitos formadores de la Seguridad Social española la creación del Instituto de Reformas Sociales (1903) y el Instituto Nacional de Previsión (1908), mientras que, en el plano legislativo, destacan en este primer momento la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 y el Retiro Obrero Obligatorio, de 1919, donde se optó claramente por un sistema contributivo para fundar el primer seguro social creado en 1900, siendo el Instituto Nacional de Previsión el encargado de integrar las cajas que gestionaron los diversos seguros sociales, a medida que estos iban apareciendo.
13 Página161 Tras estos primeros pasos, los mecanismos protectores desembocaron en un conjunto de seguros sociales, entre los que destacaban el Retiro Obrero (1919), el Seguro Obligatorio de Maternidad (1923), el Seguro de Paro Forzoso (1931) y, ya bajo el régimen franquista, el Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE) de 1942 y el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) de 1947, cuyas prestaciones se mostraron pronto claramente insuficientes, según opinión extendida en la doctrina; todo ello llevó a la aparición de una de las particularidades más significativas del sistema español: el rol de las Mutualidades, entonces, Laborales y hoy, Profesionales, organizadas por sectores laborales y cuyas prestaciones tenían como finalidad completar la protección preexistente, pero que, lógicamente, solo cubrían a los colectivos de afiliados sectoriales y se centraban directamente en un sistema contributivo. Ante tales insuficiencias, agravadas por la discriminación que las Mutualidades generaron entre colectivos diferentes de trabajadores y los desequilibrios financieros de algunas de ellas, nacieron nuevos mecanismos de protección, articulados a través del Mutualismo Laboral (Reglamento de 1954), el cual trataba de complementar la protección preexistente, se organizaba por sectores laborales e incluía prestaciones que guardaban ya cierta relación con los salarios, si bien adolecía de graves disfunciones desde el punto de vista de la protección, de las finanzas y de la gestión. V.3. EL INICIO DEL MODELO ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL. Como reconoce unánimemente la doctrina, La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 marca el tránsito desde los seguros sociales al sistema de Seguridad Social. El objetivo principal de esta Ley era, en efecto, la implantación de un modelo unitario e íntegro de protección social, con una base financiera de reparto, gestión pública, sin ánimo de lucro y con participación del Estado en la financiación. Por lo tanto, el modelo se estructuraba en un sistema PAYGO y ya se preveía la aportación pública, del Estado, en su financiación, por lo cual las cotizaciones de los potenciales beneficiarios nunca se entendieron como la única forma de financiar el sistema. Todos estos principios tuvieron su plasmación legal en la Ley de Seguridad Social de 1966, que no pudo alcanzar la eficacia perseguida, al reconocer prestaciones de cuantía insuficiente, cuyo poder adquisitivo fue deteriorándose rápidamente, por el lado de las prestaciones y, por la vertiente de los ingresos, no tener las cotizaciones sociales, que se fueron configurando en la partida fundamental para la financiación del esquema de la Seguridad Social, una relación directa en muchos casos con los salarios reales de los trabajadores, estar ausentes de revalorizaciones periódicas y, por último, a pesar de la pretendida llamada a la unidad del sistema, siguieron perviviendo muchas instituciones al margen del mismo, empezando por las propias Mutualidades y por la existencia de múltiples Regímenes Especiales de la Seguridad Social. Muy pronto se plantearon modificaciones de importancia a la Ley de Así, la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social de 1972 y el Texto Refundido de la Ley General de la
14 Página162 Seguridad Social de 1974 intentaron corregir los problemas financieros existentes bajo el anterior régimen legal, en particular, a través de la aproximación de las bases de cotización a los salarios reales. Sin embargo, esta reforma tuvo el efecto de introducir mayores tensiones de gasto en el ámbito de la protección, pues incrementó la acción protectora de la Seguridad Social, sin establecer los correspondientes recursos financieros que atendieran a tales prestaciones revalorizadas. Ya entonces se constató un hecho reiterado en la historia de nuestra Seguridad Social: fuertes demandas en el lado del gasto, solicitud de mayores y nuevas prestaciones e insuficiencia de los ingresos vía cotizaciones para atenderlas, lo que, al final, suponía la acción pública, a través de los Presupuestos Generales del Estado (en adelante PGE), para colmar los déficits. Además, hay que tener presente que la Ley de 1974 refundió las Leyes de 1966 y 1972 y ha estado vigente hasta la aprobación de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, por lo cual, su arcaísmo jurídico y su carácter refundidor conllevaron importantes problemas de interpretación y aplicación práctica, así como dificultades gestoras. Por cierto, esta última ley no derogó totalmente la Ley de 1974 y mantuvo la vigencia de varios de sus preceptos, lo cual genera todavía problemas de seguridad jurídica. En todo caso, la vigencia del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994 (en adelante, TRLGSS) es, por un lado, una manifestación de la consolidación del sistema español de Seguridad Social, aunque las sucesivas reformas del mismo han dañado fuertemente su sentido unitario y su propia sistemática. En el artículo 2 del citado TRLGSS se trata de delimitar el campo de la Seguridad Social española, señalando, bajo la rúbrica: principios y fines de la Seguridad Social : 1. El sistema de Seguridad Social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad. 2.El Estado, por medio de la Seguridad Social, garantiza a las personas comprendidas en el campo de aplicación de ésta, por cumplir los requisitos exigidos en sus modalidades contributiva y no contributiva, así como a familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta Ley. Estos derechos son irrenunciables, artículo 3 TRLGSS, y sus funciones competen al Estado, artículo 4 TRLSS. En cuanto a los sujetos afectados, artículo 7, tenemos: Estarán comprendidos en el Sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, cualquiera que sea su sexo, estado civil y profesión, los españoles que residan en España y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que, en ambos supuestos, ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los apartados siguientes:
15 Página163 a) Trabajadores por cuenta ajena que presten sus servicios en las condiciones establecidas por el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas de la actividad económica o asimilados a ellos, bien sean eventuales, de temporada o fijos, aun de trabajo discontinuo, e incluidos los trabajadores a distancia, y con independencia, en todos los casos, del grupo profesional del trabajador, de la forma y cuantía de la remuneración que perciba y de la naturaleza común o especial de su relación laboral. b) Trabajadores por cuenta propia o autónomos, sean o no titulares de empresas individuales o familiares, mayores de dieciocho años, que reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen reglamentariamente. c) Socios trabajadores de Cooperativas de Trabajo Asociado. d) Estudiantes. e) Funcionarios públicos, civiles y militares. 2. A efectos de lo dispuesto en el apartado anterior no tendrán la consideración de trabajadores por cuenta ajena, salvo prueba en contrario: el cónyuge, los descendientes, ascendientes y demás parientes del empresario, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive y, en su caso, por adopción, ocupados en su centro o centros de trabajo, cuando convivan en su hogar y estén a su cargo. 3. Asimismo, estarán comprendidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad no contributiva, todos los españoles residentes en territorio nacional. 4. El Gobierno, en el marco de los sistemas de protección social pública, podrá establecer medidas de protección social en favor de los españoles no residentes en España, de acuerdo con las características de los países de residencia. 5. Los hispanoamericanos, portugueses, brasileños, andorranos y filipinos que residan en territorio español se equiparan a los españoles a efectos de lo dispuesto en el número 3 de este artículo. Con respecto a los nacionales de otros países se estará a lo que se disponga en los Tratados, Convenios, Acuerdos o instrumentos ratificados, suscritos o aprobados al efecto, o cuanto les fuera aplicable en virtud de reciprocidad tácita o expresamente reconocida. 6. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores del presente artículo, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y oídos los Sindicatos más representativos o el Colegio Oficial competente, podrá, a instancia de los interesados, excluir del campo de aplicación del Régimen de la Seguridad Social correspondiente, a las personas cuyo trabajo por cuenta ajena, en atención a su jornada o a su retribución, pueda considerarse marginal y no constitutivo de medio fundamental de vida. Como se observa, la distinción nivel contributivo/no contributivo, característica de la Seguridad Social española, opera desde la perspectiva de las prestaciones (la visión del ingreso resulta accesoria, como sucede en la mayoría de los modelos de Seguridad Social de nuestro entorno, ver más arriba), pero se trata de un régimen abierto y mutable en su extensión, alcance subjetivo (sujetos beneficiados, artículo 7 TRLGSS) y objetivo (acción protectora, artículo 34 TRLSS). El alcance de la Seguridad Social se delimita como sigue:
16 Página164 La acción protectora del sistema de la Seguridad Social comprenderá: a) La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo. b) La recuperación profesional, cuya procedencia se aprecie en cualquiera de los casos que se mencionan en el apartado anterior. c) Prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad temporal; maternidad; paternidad; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural; cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave; invalidez, en sus modalidades contributiva y no contributiva; jubilación, en sus modalidades contributiva y no contributiva; desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial; muerte y supervivencia; así como las que se otorguen en las contingencias y situaciones especiales que reglamentariamente se determinen por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Empleo y Seguridad Social. Las prestaciones económicas por invalidez y jubilación, en sus modalidades no contributivas, se otorgarán de acuerdo con la regulación que de las mismas se contiene en el Título II de la presente Ley. Las prestaciones por desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial, se otorgarán de acuerdo con la regulación que de las mismas se contiene en el título III de esta Ley. d) Prestaciones familiares de la Seguridad Social, en sus modalidades contributiva y no contributiva. Las prestaciones familiares, en su modalidad no contributiva, se otorgarán de acuerdo con la regulación que de las mismas se contiene en el Título II de la presente Ley. e) Las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reeducación y rehabilitación de inválidos y de asistencia a la tercera edad, así como en aquellas otras materias en que se considere conveniente. 2. Igualmente, y como complemento de las prestaciones comprendidas en el apartado anterior, podrán otorgarse los beneficios de la asistencia social. 3. La acción protectora comprendida en los números anteriores establece y limita el ámbito de extensión posible del Régimen General y de los Especiales de la Seguridad Social, así como de la modalidad no contributiva de las prestaciones. 4. Cualquier prestación de carácter público que tenga como finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social y está sujeta a los principios regulados en el artículo 2 de esta Ley. Lo previsto en el párrafo anterior se entiende sin perjuicio de las ayudas de otra naturaleza que, en el ejercicio de sus competencias, puedan establecer las Comunidades Autónomas en beneficio de los pensionistas residentes en ella. Como se indica, la propia redacción del apartado 4 del artículo anterior deja abierta la acción protectora de la Seguridad Social hacia una cierta universalización. En todo caso, los rasgos del modelo español de Seguridad Social: sistema de reparto, donde se supone una distribución inmediata o a corto plazo de las cotizaciones e ingresos generales de la misma que, sin tiempo a ser capitalizadas, se conviertan en prestaciones a percibir por los sujetos beneficiarios; tendencia a la
17 Página165 universalización de determinadas prestaciones, caso de la sanitaria; distinción entre un nivel básico y un complementario, siendo éste, al menos, teóricamente, voluntario; desarrollo de dos grandes bloques de regímenes diferenciados: general y regímenes especiales, artículos 11 y ss. TRLGSS, ingresos centrados en las cotizaciones sociales (más del 90% de los recursos totales de la Seguridad Social), gestión pública, etc., son susceptibles de matizaciones y están en perpetuo cambio, por ejemplo, hay una clara tendencia a la reducción de los regímenes especiales, la universalización sanitaria está siendo restringida, aparecen fórmulas de nivel asistencial no contributivo novedosas, en especial, en algunas CCAA, en el llamado Fondo de Reserva existen elementos, siquiera incipientes, de capitalización, etc. y, sin ningún género de dudas, tanto las tendencias estructurales y de largo plazo a las cuales ha tratado de hacer frente la Seguridad Social española mediante las Reformas del llamado Pacto de Toledo, como la actual crisis económica llevan a concluir que nos encontramos ante un sistema mutable y en perpetua evolución. V.4. EL MODELO ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL BAJO LA DEMOCRACIA. Como hemos anticipado, hubo que esperar tanto a la Constitución, artículo 41, como al desarrollo democrático de nuevas normas, así como a la necesidad de hacer frente a la crisis de finales de los años 70 del siglo pasado, para que surgiera un modelo dinamizado de Seguridad Social española. De hecho, la aplicación de la CE y los inicios de la democracia política y social trajeron consigo las primeras grandes reformas modernas del sistema español de la Seguridad Social. La Constitución de 1978 ofrece, también en el ámbito de la protección social, muestras del consenso social y político que inspiró e hizo posible su aprobación. En cualquier caso, la Constitución no cuestiona de raíz el sistema de Seguridad Social anterior, al que se acaba de hacer referencia, sino que apuesta por su mantenimiento y perfeccionamiento. Como es natural, a la hora de redactar los preceptos que tratasen de esta cuestión, los constituyentes tuvieron a la vista normas de Derecho Internacional (como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Convenio nº 102 de la OIT sobre norma mínima de Seguridad Social, de 1952 o la Carta Social Europea de 1961 y el Código Europeo de Seguridad Social de 1964, ambos del Consejo de Europa), de Derecho Constitucional español y de Derecho Comparado. El precedente constitucional inmediato (y único) del artículo 41 de la CE se encuentra, por su parte, en el artículo 46 de la Constitución republicana de 1931, según el cual: "La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias para una existencia digna", Para añadir después toda una serie de situaciones y contingencias que habría de regular la legislación social. En cuanto al Derecho comparado, puede citarse, por todos, el caso de la Constitución Italiana de 1947, cuyo artículo 38, enumera una serie de derechos que habrán de atender los organismos e instituciones ya existentes o que establezca el Estado, mientras que la asistencia privada es libre.
18 Página166 Por lo que hace a la elaboración del artículo 41 de la CE, su redacción definitiva vino dada por la Comisión Mixta Congreso-Senado. Antes, en el Anteproyecto Constitucional se hablaba de "proteger y mantener un régimen público de seguridad social para todos". La Ponencia Constitucional, la Comisión Constitucional y el Pleno del Congreso de los Diputados, por su lado, aprobaron un texto cuyo tenor literal era muy parecido al del actual artículo 41 (las diferencias eran que las prestaciones sociales, además de ser suficientes, tenían que ser "dignas" y se hablaba de seguro de desempleo"), mientras que la Comisión Constitucional del Senado y el Pleno del Senado añadieron a las prestaciones sociales las sanitarias y omitieron toda referencia a la asistencia y a las prestaciones complementarias. La etapa democrática implica, sin ningún lugar a dudas, un importante paso hacia adelante en la configuración del Estado del Bienestar, o del Estado social y democrático en que España se constituye, artículo 1.1 CE, siendo posteriormente la integración en la UE, cuyo modelo social de economía de mercado implica la existencia de alguna modalidad de Seguridad Social pública, los elementos que van delimitando la configuración del modelo de Seguridad Social español. En todo caso, la doctrina coincide en que el artículo 41 CE es abierto en la configuración del sistema de Seguridad Social, incluyendo su modelo financiero, pero lo define como un servicio público, así las SSTTCC 65/1987 y 37/1994 afirman que la Seguridad Social se ha convertido en una función del Estado. Ahora bien, cabe advertir que, dada la ubicación en el corpus de la Carta Magna del artículo 41, el mismo es solo un principio rector de la Política Social del Estado, artículo 1.1 CE y solamente informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (artículo 53.3 CE), por lo que la fuerza vinculante de este carácter de servicio público de la Seguridad Social es restringida. Por otra parte, y éste ha sido un problema fundamental en la construcción del llamado Estado de las Autonomías, no se define el contenido de la Seguridad Social, por lo cual, se han planteando problemas delimitadores de su ámbito territorial y material, así como la delimitación de su competencia respecto de los llamados servicios sociales y, recientemente, en materia de protección a la dependencia, la delimitación de las competencias entre el Estado Central, las CCAA y las entidades locales no ha dejado de suponer problemas de articulación territorial. La primera reforma post-democrática del sistema español de la Seguridad Social se produce por el Real Decreto-Ley 36/1978, de 18 de noviembre que, en función a lo acordado en los llamados Pactos de La Moncloa, configuró un sistema institucional de participación de los agentes sociales (sindicatos y organizaciones empresariales), que también puede ser considerado como un elemento propio del sistema español de la Seguridad Social, así como un complejo mecanismo institucional, para la realización de su acción protectora que, en el aspecto que a nosotros nos interesa, culminará con la aparición de la Tesorería única, es decir, la Tesorería General de la Seguridad Social, en adelante, TGSS. Anótese también que el mencionado Decreto-Ley se dirigió, asimismo, a alterar la parte institucional de la gestión de la Seguridad Social, lo cual es un nuevo reflejo, ver supra, de la importancia que tiene, para el cumplimiento de los fines del sistema, la gestión de sus recursos y prestaciones, asunto que suele olvidarse en los
19 Página167 textos ad usum de la Seguridad Social, excesivamente centrados en las funciones y en su acción protectora. Con esta norma se concentraron las tareas de gestión en tan solo cuatro entidades gestoras que con carácter especializado, pasaban a ocuparse de los distintos aspectos de la acción protectora. Al tiempo, su aplicación significó el fin de la gestión por parte de las antiguas Mutualidades y del Instituto Nacional de Previsión. De esta manera, en el nuevo sistema de gestión, las prestaciones económicas dependían del Instituto Nacional de la Seguridad Social (que se mantiene en la actualidad), las prestaciones sanitarias del Instituto Nacional de la Salud (hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, con un alcance muy distinto y reducido, fruto del proceso de descentralización en materia de Sanidad), los servicios sociales del Instituto Nacional de Servicios Sociales (hoy, Instituto de Mayores y Servicios Sociales; en adelante IMSERSO) y las prestaciones relacionadas con las actividades del mar del Instituto Social de la Marina (que también se mantiene hoy en día). Además, y para afirmar la solidaridad financiera, se constituye una única Tesorería General de la Seguridad Social (que permanece como pieza central del sistema). En la década de los ochenta, el sistema de Seguridad Social español presentaba, a ojos vista, una serie de problemas que ponían en cuestión su viabilidad futura, como eran: (i) La incertidumbre sobre la evolución del sistema y su estabilidad, (ii) La falta de suficiente cobertura social, (iii) El importante nivel de utilización indebida de la protección y de severos incumplimientos de la obligación de cotizar, (iv) El uso de mecanismos de la Seguridad Social para resolver problemas que eran ajenos al sistema y (v) La persistencia de graves deficiencias en la gestión, entre otros. En general, puede decirse que en esos momentos se trató de consolidar el sistema, a la vez que se descentralizaba una prestación tan relevante para el funcionamiento del mismo como era la sanidad (situación prácticamente terminada en 2002). Desde el punto de vista de los ingresos, cabe destacar, por un lado, que los PGE actúan como elemento compensador, vía financiación directa o indirecta, de los déficits del sistema de ingresos; se trata de mejorar la gestión liquidatoria y recaudatoria de la TGSS (aproximándola, cada vez más, al sistema de aplicación de los tributos del Estado Central) y se intenta ir adaptando las bases de cotización a los salarios reales de los trabajadores y a su evolución en el tiempo. Entre estas reformas cabe destacar la Ley 26/1985, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, dirigida a: (i) Establecer un mayor equilibrio y proporcionalidad entre el esfuerzo contributivo realizado a través de la cotización y las prestaciones generadas con dicho esfuerzo y
20 Página168 (ii) Perfeccionar la acción protectora del sistema, como vía para asegurar el equilibrio y la viabilidad financiera del sistema. También es digna de mención la Reforma de 1989 de la estructura financiera de la Seguridad Social, que trataba de clarificar las fuentes de financiación del sistema, para distinguir claramente entre las prestaciones de carácter contributivo y las no contributivas; de forma tal que las primeras se fueran financiando a cargo de las cotizaciones sociales con exclusividad, a partir de un principio bisckmarkiano de solidaridad y profesionalidad y las de naturaleza no contributiva, las cuales encontrarían su cobertura financiera en los PGE y, por lo tanto, en el sistema tributario en su conjunto, teniendo en cuenta, también, que sus perceptores eran generales, es decir, en esta modalidad de prestaciones se acercaba el sistema español al modelo universal, inglés. También siguieron las mejoras de gestión, verbigracia, mediante la creación de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, para coordinar y controlar la actuación de los servicios de informática y proceso de datos de las diferentes unidades gestoras del sistema. Asimismo, dentro del proceso de reformas emprendido en los años ochenta, destacan tres normas de importancia capital para entender y precisar la configuración del sistema español de Seguridad Social: a) La Ley General de Sanidad de 1986, que extiende la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos y el Real Decreto 1088/1989, cuyo tenor hace llegar la cobertura de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin recursos económicos suficientes, es decir, que universaliza la prestación sanitaria y que, actualmente, al hilo de la crisis está en proceso de revisión. b) La Ley 26/1990, de pensiones no contributivas de vejez y de invalidez a favor de las personas carentes de recursos que se encuentren en situación de necesidad, hayan o no cotizado previamente, así como la universalización de las prestaciones de protección a la familia y la extensión de los servicios sociales, que en su universalización serían ampliadas posteriormente por algunas CCAA, planteando múltiples problemas, incluso, conceptuales, por ejemplo, reabriendo el debatido tema de las relaciones y diferencias entre prestaciones sociales y acción protectora de la Seguridad Social y c) La Ley 8/1987, de regulación de los planes y fondos de pensiones, modificada parcialmente, entre otras, por la Ley 30/1995, de ordenación de los Seguros privados y por la Ley 24/1991, de medidas fiscales administrativas y del orden social, de relevancia para la asistencia y prestaciones complementarias libres, donde se trata de permitir el desarrollo de diferentes prestaciones propias de la Seguridad Social, supuesto de las pensiones, al sector privado, aumentando voluntariamente la cobertura de aquéllas. Un nuevo hito en el modelo español de Seguridad Social lo supuso la aprobación, ya hemos indicado, del TRLGSS que ha sido objeto de múltiples modificaciones posteriores. Además de su relevancia jurídica, como texto unitario y con pretensiones de estabilidad, rápidamente, desmentidas, conllevó:
21 Página169 (i) La extensión del campo de aplicación (nuevo paso en la generalización del sistema), que incluye en el Sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, cualquiera que sea su sexo, estado civil y profesión, los españoles que residan en España y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que, en ambos supuestos, ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los apartados siguientes: a. Trabajadores por cuenta ajena que presten sus servicios en las condiciones establecidas por el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas de la actividad económica o asimilados a ellos, bien sean eventuales, de temporada o fijos, aun de trabajo discontinuo, e incluidos los trabajadores a domicilio, y con independencia, en todos los casos, de la categoría profesional del trabajador, de la forma y cuantía de la remuneración que perciba y de la naturaleza común o especial de su relación laboral. b. Trabajadores por cuenta propia o autónomos, sean o no titulares de empresas individuales o familiares, mayores de dieciocho años, que reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen reglamentariamente. En este sentido, la insuficiencia de sus prestaciones y también de sus cotizaciones se reiteraron por la doctrina, tratando de cubrirse posteriormente mediante el llamado Estatuto del Autónomo, ver abajo. c. Socios trabajadores de Cooperativas de Trabajo Asociado. d. Estudiantes. e. Funcionarios públicos, civiles y militares que hasta muy recientes fechas (y como producto indirecto de la crisis) han mantenido sus especialidades en la materia, incluyendo la gestión propia mediante entidades como MUFACE (funcionarios civiles) e ISFAS (militares), (ii) La estructura del sistema, que viene integrado por a) el régimen general y b) los regímenes especiales, estableciéndose éstos en aquellas actividades profesionales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciere preciso tal introducción para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social. En el momento actual, el TRLGSS considera regímenes especiales, artículos 9 y 10, los que encuadren a los grupos siguientes, artículo 10 TRLGSS: 1. Se establecerán Regímenes Especiales en aquellas actividades profesionales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciera preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social. 2. Se considerarán Regímenes Especiales los que encuadren a los grupos siguientes: a) Trabajadores por cuenta propia o autónomos. b) Trabajadores del mar. c) Funcionarios públicos, civiles y militares. d) Estudiantes.
22 Página170 e) Los demás grupos que determine el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por considerar necesario el establecimiento para ellos de un Régimen Especial, de acuerdo con lo previsto en el apartado 1 de este artículo. 3. Los Regímenes Especiales correspondientes a los grupos b) y c) del apartado anterior se regirán por las leyes específicas que se dicten al efecto, debiendo tenderse en su regulación a la homogeneidad con el Régimen General, en los términos que se señalan en el apartado siguiente. 4. En las normas reglamentarias de los Regímenes Especiales no comprendidos en el apartado anterior, se determinará para cada uno de ellos su campo de aplicación y se regularán las distintas materias relativas a los mismos, ateniéndose a las disposiciones del presente Título y tendiendo a la máxima homogeneidad con el Régimen General, que permitan las disponibilidades financieras del sistema y las características de los distintos grupos afectados por dichos Regímenes. 5. De conformidad con la tendencia a la unidad que debe presidir la ordenación del sistema de la Seguridad Social, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, podrá disponer la integración en el Régimen General de cualquiera de los Regímenes Especiales correspondientes a los grupos que se relacionan en el apartado 2 del presente artículo, a excepción de los que han de regirse por Leyes específicas, siempre que ello sea posible teniendo en cuenta las peculiares características de los grupos afectados y el grado de homogeneidad con el Régimen General alcanzado en la regulación del Régimen Especial de que se trate. De igual forma, podrá disponerse que la integración prevista en el párrafo anterior tenga lugar en otro Régimen Especial cuando así lo aconsejen las características de ambos regímenes y se logre con ello una mayor homogeneidad con el Régimen General. La tendencia del modelo español de Seguridad Social ha ido hacia la eliminación de los regímenes especiales y, en este sentido, la desaparición, el 1 de enero de 2012, del régimen especial de las empleadas de hogar, ha supuesto un importante paso en este terreno. Asimismo, también con efectos 1 de enero de 2012, y en virtud de la Ley 28/2011 de 22 de septiembre, los trabajadores del Régimen Especial Agrario se incluyen dentro del Régimen General de la Seguridad Social, mediante la creación del Sistema Especial Agrario. Y los autónomos agrarios se incorporan al Régimen Especial de Autónomos. (iii) Delimitar la acción protectora del sistema, que ya hemos señalado anteriormente. (iv) Establecer las instituciones encargadas de la gestión del sistema, que se efectuará (...) por las siguientes entidades gestoras (entidades de Derecho Público con capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que les están encomendados) : a. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, con excepción de las que se mencionan en el apartado c) siguiente.
23 Página171 b. El Instituto Nacional de la Salud para la administración y gestión de servicios sanitarios (hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, que pervive únicamente en Ceuta y Melilla, una vez completado el proceso de transferencia a las Comunidades Autónomas en materia de Sanidad, correspondiendo las competencias en este ámbito a los Servicios de Salud autonómicos), c. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), como Entidad Gestora de la Seguridad Social para la gestión de los Servicios Sociales complementarios de las prestaciones del Sistema de Seguridad Social, y en materia de personas mayores y, posteriormente, ver infra, personas en situación de dependencia., para la gestión de las pensiones de invalidez y de jubilación, en sus modalidades no contributivas, así como de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social. (v) La regulación de la Tesorería General de la Seguridad Social como servicio común con personalidad jurídica propia, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como extra presupuestarias, que tendrá a su cargo la custodia de los fondos, valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social, y (vi) La obligación de empresarios y trabajadores de contribuir a la financiación de la Seguridad Social, con el ingreso de sus correspondientes cuotas. Este último aspecto es el que nos interesa, encontrándose regulados básicamente, los aspectos de la afiliación, cotización y recaudación en los artículos 12 y ss. del TRLGSS con un amplio desarrollo reglamentario, el cual se inició prácticamente al publicarse el TRLGSS y no ha dejado de concluir hasta hoy día, existiendo abundantes modificaciones de los citados textos reglamentarios. En cualquier caso, las modificaciones legales de los noventa trataron de responder a las variaciones en los entornos económicos, demográficos (envejecimiento, aparición del fenómeno de la emigración, ), sociales (mayores demandas sanitarias y de mayor calidad en todo tipo de prestaciones sociales), tecnológicos (impulso de las TIC, nuevas tecnológicas médicas, etc.), tensiones entre ingresos y gastos (las demandas de prestaciones son muy elásticas, mientras que las cotizaciones a la Seguridad Social no), cambios en el entorno laboral, por ejemplo, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, etc.; haciendo del sistema, como hemos reiterado en páginas anteriores, un constante esquema de movilidad, empezando por las prestaciones e inexorablemente por la financiación. Así, desde 1995, se inicia una intensa tarea de desarrollo reglamentario de la ley y así, se aprueban los Reglamentos de inspección de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos del trabajador, recaudaciones, de cotización y liquidación, de Mutuas, entre otros. Para el área de ingresos, el más relevante es el Reglamento de Recaudación, donde se observa una paulatina aproximación (no completada) al Reglamento General de Recaudación tributaria y a las adaptaciones que éste va sufriendo (téngase en cuenta que en el ejercicio 2003 se aprobó la nueva LGT, con entrada en vigor el día 1 de julio de 2004).
24 Página172 En todo caso, la adaptación de la estructura, funciones, etc., de la Seguridad Social española a los cambios de la década de los 90 del siglo pasado fue insuficiente, si bien el desarrollo normativo trató de ir cubriendo tal gap. En 1995 se firma el Pacto de Toledo, con el apoyo de todas las fuerzas sociales y políticas, instituyendo un Foro de debate y propuesta de reformas de la Seguridad Social, reforzando el carácter público y consensual del esquema español de la Seguridad Social y facilitando el acuerdo político y social previo a toda reforma del sistema. El Pacto incluyó 15 propuestas de reforma que se irían aplicando progresivamente y básicamente aceptaban mantener el sistema de PAYGO, pero introduciendo correctores en el mismo, descartándose su sustitución por un modelo de capitalización; sirvió, además, para negar que el sistema de pensiones mínimas en España no se adaptaba a las necesidades de los pensionistas, ampliando su capacidad y su revalorización y para concluir y hacer viable financieramente el modelo de Seguridad Social mediante las oportunas reformas legislativas y tratar de compensar las tensiones en el lado del gasto, atendiendo a las críticas a la financiación vía cotizaciones sociales, al considerarlas como un gravamen sobre el trabajo y de naturaleza regresiva, contario a la creación de empleo, críticas estas últimas que eran constantes desde las organizaciones empresariales y alguna doctrina vinculada a las mismas. Evidentemente, el Pacto de Toledo de 1995 no puedo incluir la incidencia de la crisis económica en sus parámetros y tampoco tomó en cuenta factores sobrevenidos, por ejemplo, el rapidísimo aumento de la inmigración en España. Normas derivadas del Pacto pueden considerarse las siguientes: a) La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad social, fruto del proceso de diálogo que culminó en el Acuerdo Social para la consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social, de 9 de octubre de 1996, entre el Gobierno y las Organizaciones Sindicales de Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores. Esta Ley incorporó las propuestas del Pacto de Toledo: (i) (ii) Avanzando por el camino de la separación y clarificación de las fuentes de financiación del sistema, Se amplió el periodo de determinación de la base reguladora de la pensión de jubilación, (iii) Se estableció el régimen de revalorización anual automática de las pensiones en función del índice de precios al consumo (si bien, merced al Acuerdo sobre Revalorización de las pensiones mínimas del Sistema de Seguridad Social para el año 2000, de 16 de septiembre de 1999, entre el Gobierno y las Organizaciones Sindicales de Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores, la revalorización de las pensiones del sistema de Seguridad Social se efectúo por encima del IPC). (iv) Se produjo una mayor adecuación entre las prestaciones recibidas y la exención de la cotización previamente realizada
25 Página173 (v) Aparecieron elementos para facilitar la jubilación flexible e incentivación a la prolongación de la vida laboral, (vi) Se incluyó la previsión de un Fondo de Reserva con cargo a los excedentes de cotizaciones sociales que (en su caso) resulten de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado, elemento de cierre y capitalización del sistema. Por otro lado, tenemos la Ley 39/1999, de conciliación de la vida laboral y familiar, que crea una nueva situación protegida y una nueva prestación económica de la Seguridad Social, por riesgo durante el embarazo y que, aun mejorada con posterioridad, ha carecido de efectividad. Por su parte, el Real Decreto-ley 1/2000, sobre mejora de la prestación familiar, regula prestaciones económicas por nacimiento de hijos a partir del tercero y por parto múltiple y trató de compensar, siquiera mínimamente, la ausencia de una política de protección a la familia en España encuadrada dentro de la Seguridad Social y que, hoy por hoy, sigue pendiente. A principios de la década del siglo XXI tenemos: a) La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, según la cual: " en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en una posición de superávit, éste se aplicará (...) en el sistema de la Seguridad Social prioritariamente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema". En la propia Ley adquiere gran relevancia la regulación que se establece de las medidas de reducción o bonificación en las cotizaciones a la Seguridad Social, al establecer que todo déficit, previsto o no previsto, que venga determinado por la aplicación de medidas de esta naturaleza, será repuesto con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Esta forma de financiación, los denominados gastos fiscales de la Seguridad Social, ha devenido en financieramente insostenible y desde 2012 ha sido dramáticamente recortada. b) La Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible, traslada al ámbito normativo el contenido de la recomendación décima del Pacto de Toledo, al establecer la regulación de la jubilación parcial, compatibilizando la percepción de una pensión de jubilación a cargo de la Seguridad Social con la realización de prestaciones laborales. Esta Ley, asimismo, desarrolló el Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social, de 9 de abril de 2001, suscrito por el Gobierno, Comisiones Obreras, Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa y Confederación Española de Organizaciones Empresariales. En el plano de la gestión, asistimos a una modernización de la TGSS con la masiva incorporación de las TIC y el desarrollo de los servicios por vía telemática, caso de la aparición del portal de la TGSS, incorporación de servicios informativos y de recaudación vía los servicios telemáticos, ampliación de los servicios telemáticos, etc.
26 Página174 c) Después, la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, que participa del principio establecido en la Estrategia Europea de Empleo y las Directrices sobre Empleo que, anualmente, se aprueban por al Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno, según el cual los países de la Unión Europea deben organizar la protección por desempleo de manera que, junto con las prestaciones económicas necesarias para afrontar las situaciones de paro, los poderes públicos den oportunidades de formación y empleo que posibiliten que los desempleados puedan encontrar un trabajo en el menor tiempo posible. La reforma de las prestaciones por desempleo que se acomete con esta Ley tenía como objetivos: (i) Facilitar oportunidades de empleo para todas las personas que deseen incorporarse al mercado de trabajo, (ii) Mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, (iii) Corregir disfunciones observadas en la protección por desempleo y (iv) Ampliar la protección a colectivos que carecían de ella. d) La Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Al amparo de diversas prescripciones legales, como las contenidas en las Leyes 24/1997, 18/2001 y 24/2001, diversos acuerdos del Consejo de Ministros han ido fijando la dotación del Fondo de Reserva en los últimos ejercicios, hasta superar ya los doce mil millones de euros. Este importante volumen económico del Fondo ha motivado, junto a otros extremos, la aprobación de una ley específica relativa a su régimen jurídico. La Ley impone que los excedentes de ingresos que tengan carácter contributivo y que resulten de la liquidación de los presupuestos de la Seguridad Social de cada ejercicio, se apliquen, prioritaria y mayoritariamente, a la constitución del Fondo de Reserva. e) La Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, donde se engloban una serie de medidas relativas a aspectos sustanciales, como la acción protectora del sistema y a otros de carácter instrumental, pero no de menor trascendencia, como los de gestión y financiación. En primer término, se delimitan los fines del sistema de la Seguridad Social, para perfilar legalmente, con toda nitidez, el régimen público de Seguridad Social dispuesto en el artículo 41 de la Constitución, y se enuncian los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad en que dicho sistema se fundamenta. En el plano organizativo y competencial, se atribuye al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el ejercicio de las funciones económicas financieras de la Seguridad Social. Por lo que se refiere a la acción protectora, las modificaciones introducidas abarcan diversas prestaciones, como la incapacidad permanente, la invalidez, muerte y supervivencia y prestaciones familiares. En último término, se modifican
27 Página175 así mismo algunas materias incluidas en otros cuerpos legales, pero que tienen una estrecha conexión con el ordenamiento de la Seguridad Social. De esta forma, se residencia en el orden jurisdiccional contencioso administrativo el conocimiento de todas las pretensiones relativas a las relaciones jurídicas instrumentales (inscripción, altas, bajas, cotización y recaudación ), y en el orden jurisdiccional social el conocimiento de las cuestiones en materia de sanciones que las entidades gestoras impongan a los trabajadores y a los beneficiarios de las prestaciones. f) Leyes destacables en esta materia han sido, asimismo, la Ley 9/2005, de 6 de junio, Ley para compatibilizar las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) con las pensiones de viudedad del sistema de la Seguridad Social; Ley 37/2006, de 7 de diciembre, de Inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social y a la extensión de la protección por desempleo a determinados cargos públicos y sindicales, Ley 18/2007, de 4 de julio, del régimen especial agrario de la Seguridad Social, que procede a la integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, la Ley 35/2007, de 15 de noviembre, que establece la deducción por nacimiento o adopción en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y la prestación económica de pago único de la Seguridad Social por nacimiento o adopción, hoy también desaparecidas al hilo de la crisis. g) La Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, trae causa del Acuerdo sobre Medidas en materia de Seguridad Social, suscrito el 13 de julio de 2006 por el Gobierno, la Unión General de Trabajadores, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, que, a su vez, tiene su origen en la Declaración para el Diálogo Social firmada por los mismos interlocutores el 8 de julio de La finalidad de esta Ley viene constituida por la necesidad de dar el adecuado soporte normativo a buena parte de los compromisos relativos a acción protectora incluidos en el referido Acuerdo y que afectaban, sustancialmente, a incapacidad temporal, incapacidad permanente, jubilación y supervivencia. h) Otras modificaciones en la Ley General de la Seguridad Social se han operado en virtud de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de protección integral contra la violencia de género, Ley 39/2006, de 14 de diciembre de Dependencia, y Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de reforma laboral, que anticipan ya las medidas de la crisis. A partir del año 2008, ante el avance de la crisis económica anunciada con el crack financiero procedente de Estados Unidos, se han ido desarrollando
28 Página176 modificaciones importantes en el sistema de la Seguridad Social español, orientadas, prácticamente en su totalidad a reducir el capitulo de gastos en el sistema. Tanto en el plano normativo como, principalmente, en el presupuestario tales actuaciones se han concentrado en el régimen de pensiones, en el subsidio de desempleo, en sanidad y en dependencia (vejez) (Figura V.1), buscando siempre una reducción significativa de gasto público en reacción ante el espectacular incremento del déficit fiscal derivado de la caída de ingresos. En este sentido, caben destacar las siguientes acciones en el plano legislativo y presupuestario, que modifican normas previas o alteran el estatus quo presupuestario vigente en el año 2007: Enfermedad y maternidad Normativa: Gestión creciente del sistema por parte de las Mutuas (aspectos financieros y sanitarios). Pensiones Creciente utilización de fórmulas de copago Reducción de plantillas y servicios como fórmula de ajuste de gastos. Supresión de subsidios a la maternidad Presupuesto: Congelación pensiones y no revalorización. Normativa: Acuerdo Pensiones, que supone, entre otras cuestiones, alargamiento edad jubilación anticipada y edad legal; alargamiento del periodo de computo para determinar la base imponible de cálculo y modificación en criterios del cálculo (Ley de Modernización de la Seguridad Social, de julio de 2011, resultado del acuerdo tripartito suscrito en marzo de 2010) 56. Protección al desempleo Presupuesto: aumento de la dotación pública a esta partida de gasto, que crece intensamente como resultado del incremento del desempleo y del alargamiento de periodos de búsqueda. Normativa: Modificación de criterios accesos al seguro y al subsidio Reducción porcentaje percepción sobre base imponible (en el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad) La reforma, aprobada por el anterior Gobierno socialista en marzo de 2010 y que, tras casi un año de tramitación, fue aprobada definitivamente en junio de 2011, retrasa la edad de jubilación de forma progresiva hasta los 67 años. Los primeros en sufrirla serán quienes se retiren en 2013, que lo harán a los 65 años y un mes. A partir del próximo año, el aumento será gradual hasta 2027, cuando entrará en vigor el retiro a los 67. En el mismo periodo y con la misma cadencia se aumenta de 35 a 37 el número de años cotizados para acceder a la pensión completa. (El País, 11 julio 2011). 57 Entre otras modificaciones se establece que la cuantía de la prestación se determinará aplicando a la base reguladora los porcentajes del 70% en los 180 primeros días y del 50% (antes el 60%) desde el día 181. Se aplicará a las prestaciones cuyo nacimiento derive de situaciones legales de desempleo producidas a partir del 15 de julio de 2012; o se suprime el subsidio especial para mayores de 45 años que agoten una prestación
29 Página177 Sanidad Presupuesto: Descenso de la inversión en infraestructuras y equipos sanitarios Reducción generalizada de plantilla (más intensa en algunas Comunidades Autónomas) Incremento de la externalización de la gestión y las prestaciones hacia el sector privado Normativa: Copago general en medicamentos 58, reducción inversiones, copago autonómicos 59. Dependencia Presupuesto: Ralentización aplicación normativa (Ley de Dependencia) y selección beneficiarios; reducción dotación presupuestaria, minoración pagos a beneficiarios y cuidadores. A todo ello, podrían añadirsele otras modificaciones o innovaciones legislativas que afectan a las bases de cotización de los asalariados, básicamente a la baja, y que por tanto pueden tener una cierta repercusión simultánea tanto en el volumen de gasto como en el de ingresos (reduciéndose ambos), tal y como sucede con la reforma laboral decretada en el RDL 12/2012 y aprobada en el mes de julio de ese año. V.5. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ESPAÑOLA. Los recursos financieros con los que cuenta la sociedad española para hacer frente a sus gastos sociales, son sensiblemente inferiores a la media europea y de forma más destacada a los de los países más grandes de la Unión, Alemania, Francia e Italia. En términos relativos, tanto en porcentaje respecto al PIB como en volumen de gasto per cápita las diferencias son destacadas, más aún en este segundo caso 60. En el primer indicador nuestro gasto en proporción del PIB se situaba, a finales de la década pasada, casi cinco puntos porcentuales por debajo de la media de la Unión Europea antigua (de los 15) y a siete de distancia del país con mayor gasto relativo, Francia (Figuras V.1. y V.2.). contributiva de 720 días, o se modifican los requisitos para acceder al subsidio para mayores de 55 años (antes 52), todo ello con el fin de reducir los niveles de gasto en esta prestación social. 58 El 1 de julio de 2012 entro en vigor el aumento del copago de medicamentos (la prensa lo denominó el medicamentazo ), que signifcaba un aumento en la aportación de los pacientes por las medicinas recetadas, entrando por primera vez a sufragarlos los pensionista: Hoy entra en vigor un nuevo baremo que prevé que se abone el 10%, 30%, 40%, 50% o 60% del importe del fármaco según la situación laboral, el nivel de renta y el tipo de cobertura sanitaria de cada ciudadano2 (La Vanguardia 1 de julio de 2012); este mismo periódico informa de la situación en algunos países de la Unión Europea en esta materia: Alemania, 10% del precio del fármaco hasta un máximo de 10 euros; Francia, 50 céntimos por medicamento más un porcentaje variable, de hasta el 65% del precio, según el tipo de fármaco; Italia, entre 50 céntimos y 4,50 euros por fármaco, con posible reducción para genéricos (Ibidem). 59 Adicionalmente al aumento del copago por los medicamentos,algunas CC.AA. están introdiciendo un copago adicional por la misma prestación farmacéutica de 1 por receta. A primeros del año 2012, se introdujo en Cataluña y está propuesto en el proyecto de Presupuesto de la Comunidad de Madrid para que entre en vigor en el año Dados los inferiores niveles de PIB per cápita para el caso español
30 Página178 Figura V.1. Evolución de los gastos en protección social en países seleccionados de la UE ( , en % del PIB) Fuente: Elaboración propia, sobre datos Eurostat. Las diferencias en las dos últimas décadas se han ido ensanchando hasta casi los inicios de la crisis, en 2007, de tal modo que, a la altura del año 2005, el gasto social en España suponía 7 puntos porcentuales ( en términos de % de PIB) menos que la media de la Unión Europea a 15, lo que equivalía a casi tres mil euros per capita de distancia. El inicio de la crisis ha supuesto, en un principio, una ligera reducción de las diferencias, al dispararse en España el gasto a través de los estabilizadores automáticos (subsido de desempleo, como se ha señalado), situándose la diferencia con respecto a la media comunitaria en torno a los dos mil quinientos euros per cápita. Figura V. 2. Evolución del gasto social per cápita en países de la UE (en y en paridad de poder adquisitivo) UE-15 ALEMANIA ESPAÑA FRANCIA ITALIA UE-15 ALEMANIA ESPAÑA FRANCIA ITALIA Fuente: Elaboración propia, sobre datos Eurostat.
31 Página179 Así pues, tras un periodo de relativa convergencia europea, en lo a que gasto social se refiere, que llega hasta primeros de los años noventa del siglo pasado, las reformas introducidas en la regulación de algunas de las partidas de gasto más significativas (entre otras, en la cuantía y condiciones de acceso al seguro de desempleo) redundarán en un camibo de tendencia, abriéndose una senda de divergencia o, al menos, de estancamiento en la secuencia convergente antriormente registrada. De este modo, las diferencias en gasto en protección social en España, se habían ampliado, en términos absolutos y en paridad de poder adquisitivo, con respecto a la media comunitaria, desde unos dos mil euros a dos mil quinientos. Los recursos para financiar la Seguridad Social en España pueden clasificarse, sintéticamente, en los siguientes bloques (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; en adelante, MTSS, 2012): Las aportaciones procedentes del Estado, consignadas de forma permanente en los PGE o las que se acuerden, procedentes también del propio Estado, por causas coyunturales o de urgencia. Las cotizaciones sociales pagadas por los empleadores y por la población protegida por el sistema, cuantificados en relación con los ingresos obtenidos por esta última. Las cantidades recaudadas en concepto de recargos, sanciones, intereses de demora y otras de naturaleza análoga, las cuales pueden conceptuarse como accesorias de las anteriores. Los frutos, rentas o intereses o cualquier otro producto derivado de los propios recursos patrimoniales de la SS. Cualesquiera otros ingresos. Figura V.3. Financiación del Sistema de la Seguridad Social según agentes financiadores (en % del total de ingresos disponibles) ,5 ESPAÑA 43,1 43, ,3 28,8 11,9 20,9 1,8 3,4 ALEMANIA FRANCIA 43,8 31,9 15,6 1,7 ITALIA 39 43,7 20,3 3,9 U.E ,5 36,3 SECTOR PUBLICO EMPLEADORES POB. PROTEGIDA OTROS INGRESOS Fuente: Elaboración propia, con datos de EUROSTAT.
32 Página180 El modelo concreto de financiación, en sus caracteres cuantitativos, difiere, en el caso español, de los que muestran los países europeos que se están considerando como referencia. Como indica la Figura V.3., la mayor parte de los recursos provienen de las aportaciones del Estado, a través de distintas fórmulas y con cargo a presupuestos de diferentes administraciones territoriales (central, regional o local, a tales efectos). En el caso español, se observa, asimismo, que el peso de la aportación del Estado en la financiación de la Seguridad Social es relativamente más importante que en dos de los otros países analizados en este informe, resultando ligeramente por debajo de Italia (Figura V.3. y Tabla V.1.), donde los recursos públicos son la principal fuente de financiación de la Seguridad Social. Tabla V.1. Distribución de los recursos del sistema de Seguridad Social por fuente de financiación (2009, % PIB). Empleadores Población Protegida TOTAL EMPRESA Estado Otros Ingresos TOTAL INGRESOS Alemania 11,1 9,4 20,5 11,5 0,6 32,6 España 11,3 3,1 14,4 11,2 0,4 26,0 Francia 14,0 6,7 20,7 10,2 1,1 32,0 Italia 11,5 4,6 16,1 12,9 0,5 29,5 U.E. (15) 11,3 6,3 17,6 12,3 1,2 31,1 Fuente: Elaboración propia, sobre datos Eurostat. Es también en Italia y en España donde dichas aportaciones, del Estado, crecen con mayor intensidad relativa en la última década, aumentando, en el primer caso, su contribución relativa en 13 puntos porcentuales sobre el total de ingresos y más de 12 en el segundo, cuando la media comunitaria tan solo se incrementa en escasamente 4 puntos porcentuales. Parece que, de facto, a través de una gama variada de moficiaciones normativas que afectan al sistema de protección social, se va caminando hacia un modelo crecientemente más universalizado, en este caso en la vertiente de los ingresos, en tanto que las aportaciones directas del Estado, con cargo la sistema impositivo, están adquieriendo un protagonismo creciente en la estructura financiera del sistema. Y, en sentido opuesto, la aportación relativa de la población protegida es significativamente inferior en España respecto a la del resto de países considerados, encontrándose por debajo de la media europea (UE-15). Asi, por ejemplo, la participación de los beneficiarios del sistema en Alemania (28,8) es porcentualmente más del doble que en el caso español (11,9), en tanto que los empleadores contribuyen relativamente más que el país teutón. Es en Francia donde la aportación relativa de estos últimos es la más elevada, suponiendo la media europea más de un tercio de los recursos del sistema. Es decir, en los países mediterráneos, Italia y España, estamos asistiendo a un cambio significativo en la estructura de financiación de los gastos sociales, afectada, fundamentalmente, por un incremento sustancial de las aportaciones directas del Estado frente a las de empleadores y beneficiarios. En el caso español, como se observará más adelante, tal cambio en la estructura de financiación viene explicado por la universalización de las
33 Página181 PAISES prestaciones del sistema sanitario público, que se inicia a mediados de la década de los ochenta del pasado siglo, que ha contribuido a un ascenso importante en esta partida de gasto social. Figura V.4. Evolución de la participación de las aportaciones del Estado en los ingresos de la Seguridad Social ( , % sobre total de ingresos) Francia/2009 /2000 UE-15/2009 /2000 Alemania/ /2000 Italia/2009 /2000 España/2009 / Fuente: Elaboración propia, con datos de Eurostat. No obstante, se puede concluir que el recurso específico y más importante de la Seguridad Social española son las cotizaciones a la Seguridad Social pagadas por los trabajadores y los empresarios que los contratan (Figura V.3 y Tabla V.1). Las insuficiencias de recursos vía cotizaciones para cubrir el gasto social creciente (en relación con el valor añadido generado en la economía española) han dado como resultado la necesidad de partar recursos adiconales, de forma continuada, por parte del Estado, a través de las suscuentes transferencias a los organismos gestores de la S.S. Adicionalmente, una larga lista de modificaciones en el sistema de cotización a la Seguridad Social ha ido significando una pérdida de importancia relativa de esta forma de financiación sobre el conjunto de ingresos totales del sistema. De este modo, si en el año 1990 la aportación vía cuotas suponía el 70 por cien de los ingresos del sistema, veinte años después (2009) este dato se había reducido hasta el 55 por ciento. De manera singular, tal reducción se registra en las cotizaciones de los beneficiarios, cuya aportación se reduce en casi un 30 por cien a lo largo del periodo analizado, frente a un descenso del 12 por ciento en el cado de las cuotas aportadas por las empresas. Teniendo en cuenta que el gasto más significativo de la Seguridad Social en España son las pensiones, tal circunstancia nos llevaría a calificar el modelo de financiación de la misma en España como un modelo de carácter bisckmarkiano. Sin embargo, la citada calificación ha de ser matizada, por un lado, porque la conexión entre pensiones y aportaciones de los trabajadores no es tan directa en el caso español, como aparece en otros países comunitarios. Ademas, el porcentaje de las cotizaciones a la Seguridad Social que abonan los empresarios, la denominada cuota empresarial, es muy superior a la aportada por los propios beneficiarios,
34 Página182 como se ha señalado anteriormente y, en otro orden de cosas y la existencia de las llamadas pensiones no contributivas, así como el desarrollo otras prestaciones de la Seguridad Social, supuesto de las relativas a hijos discapacitados, las cuales no se vinculan con aportaciones previas sino que van con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, alejaría al modelo español de pensiones de lo que la literatura especializada considera un modelo bismarckiano puro. Figura V.5. Evolución de la estructura de ingresos de la Seguridad Social española, por fuentes de financiación (% sobre total de ingresos, ) 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0, EMPLEADORES TOTAL PERSONAS PROTEGIDAS APORTACION DEL GOBIERNO OTROS INGRESOS Fuente: Elaboración propia, con datos de Eurostat. En este sentido, como se puede observar en la Tabla V.2., la asignación de los recursos provenientes de las diversas fuentes de financiación de la Seguridad Social conlleva asignaciones finalistas bastante diversas. Particularmente, difiere esta asignación en el caso español con respecto a los otros modelos analizados. Como se ha señalado, la segunda fuente de financiación en relevancia de la Seguridad Social en España la conforman las aportaciones directas del Estado al sostenimiento de la misma, lo que supone, en el fondo, que una porción del funcionamiento de la Seguridad Social española se realiza a partir de los ingresos tributarios, en su conjunto de los contribuyentes españoles y, económicamente, que la incidencia de los efectos del sistema tributario español también se trasladan parcialmente al uso del factor trabajo, cuestión que suele olvidarse cuando se afirma, de manera simplista e intencionada, que la Seguridad Social española es un impuesto sobre el factor trabajo La fiscalidad que carga sobre el trabajo no solo proviene de las cotizaciones a la Seguridad Social, que en el caso español suponían, como se observa en la Tabla siguiente menos del 15 por ciento del PIB, frente a valores superiores al 20 por ciento para Alemania y Francia por ejemplo. Con datos de la OCDE se puede constatar que la presión fiscal sobre el trabajo es bastante superior, a la que significa solo el peso de las cotizaciones empresariales (empleador y empleado) sobre el valor añadido. Para 2009, los datos serían los que refleja la Tabla siguiente: Presión fiscal total de las cotizaciones a la SS Presión fiscal total sobre el trabajo B-A (B-A)*100 Alemania 20,5 23,1 2,6 12,8
35 Página183 España 14,4 17,0 2,6 17,8 Francia 20,7 24,4 3,7 17,8 Italia 17,6 22,0 4,4 25,1 Fuente: Elaboración propia sobre datos OCDE
36 Tabla V.2. Principios de financiación de la Seguridad Social por funciones en países de la UE ALEMANIA ESPAÑA FRANCIA ITALIA 1. Enfermedad y maternidad: beneficios en especie Cotizaciones (asegurados y Impuestos. empresarios) e impuestos. 2. Enfermedad y maternidad: beneficios económicos Cotizaciones (asegurados y Cotizaciones (asegurados y empresarios). empresarios) e impuestos. 3. Cuidados de larga duración (dependencia) Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. 4. Invalidez Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. 5. Vejez Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. 6. Supervivientes Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. Impuestos (financiados por el Estado y las Comunidades Autónomas con la colaboración de instituciones locales) copagos del beneficiario.. Cotizaciones (asegurados y empresarios). Cotizaciones (asegurados y empresarios). Cotizaciones (asegurados s y empresarios). Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. No solo para una persona, esquema discrecional de cuidados a largo plazo: presupuesto local, seguridad social, contribución social generalizada y constribución solidaria. Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. Cotizaciones (asegurados y empresarios) e impuestos. Cotizaciones (empresarios) Cotizaciones (empresarios) No solo para una persona, esquema discrecional de cuidados a largo plazo. Cotizaciones (asegurados y empresarios). Cotizaciones (asegurados y empresarios). Cotizaciones (asegurados y empresarios). 7. Accidentes laborales y enfermedades profesionales Cotizaciones (empresarios) e impuestos. Cotizaciones (empresarios) Cotizaciones (empresarios) Cotizaciones (empresarios) 8. Subsidio de desempleo Seguro de desempleo: asegurados y empresarios; beneficios desempleo para personas empleables en necesidad y beneficio social para los miembros de la familia que no trabajan: impuestos. Cotizaciones (asegurados y empresarios). Cotizaciones (asegurados y empresarios).y subvenciones estatales para asistencia a desempleados (regimen de solidaridad). Cotizaciones (empresarios). 9. Ayudas a la familia Impuestos Impuestos Cotizaciones (empresarios) e impuestos. Cotizaciones (empresarios). Fuente: Elaboración propia, sobre datos OIT (2010).
37 Página185 El grueso de la aportación del PGE al sistema de la Seguridad Social se destina al Sistema Nacional de Salud, es decir, es una asignación finalista para una prestación de cobertura universal, a la que tienen acceso todos los residentes en el país 60. En la Tabla V.3 se puede observar como cerca de las tres cuartas partes de los recursos públicos del sistema se destinan a la sanidad, auque se puede comprobar como la distribución de estos fondos se ha ido alterando a partir de la crisis económica, reduciendo de modo sustancial la proporción destinada a la sanidad para ampliar los destinados a otros fines, cuya demanda de recursos ha crecido de forma cuasi exponencial. Tabla V.3. Aportaciones del Estado al sistema de Seguridad Social y gasto sanitario (en % PIB) A. Aportaciones del Estado al sistema 7,1 7,2 7,6 7,6 7,8 8,5 11,2 B. Aportación pública al gasto Sanitario 5,7 5,8 5,9 6,0 6,1 6,5 7,0 B/Ax100 80,3 80,6 77,6 78,9 78,2 76,5 62,5 Fuente:Elaboración propia, sobre datos Eurostat. En todo caso, las aportaciones del Estado que aquí se contemplan (véase Figura V.4), se destacan por su carácter finalista y afectado, earmarking, es decir, se destinan a partidas presupuestarias de gasto, específicas, de la Seguridad Social, concretamente: la asistencia sanitaria (véanse Tablas V.2 y V.3), la cual consume la mayor parte de la aportación pública, aunque en tendencia relativa decreciente, los complementos para mínimos de las pensiones y el presupuesto del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), fundamentalmente. Figura V.6. Evolución del gasto social por funciones (en % total del gasto, ) 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, VIVIENDA EXC. SOCIAL FAMILIA INVALIDEZ Fuente: Elaboración propia, sobre datos Eurostat. 60 En el año 2012, se han introducido modificaciones normativas en la gestión del Sistema Nacional de Sadud que dejarán sin cobertura de prestación sanitaria algunos colectivos poblacionales, tales como personas de más de 26 años y que no hayan cotizado nunca o emigrantes que no tenga su documentación administrativa en regla.
38 Página186 Adicionalmente, la aportación del Estado a los fondos para el seguro de desempleo, caundo no resulta suficiente lo recaudado vía cotizaciones, como sucede desde el inicio de la crisis, junto con la financiación del sistema complementario de ayuda a las situaciones de desempleo (siempre de financiación presupuestaria), son las partidas que más han crecido desde la crisis, dentro del capítulo de las prestaciones fianciadas con recursos del presupuesto público. A la vista de la síntesis que se hace en la Tabla V.2 anterior de las características de los diferentes modelos de financiación en Alemania, España, Francia e Italia, parece que, en el caso de nuestro país, las fuentes de financiación básica se aplican de forma más simplificada, con una carácter finalista cuasiunivoco, cosa que en los otros casos resulta menos clarificador; posiblemente, tal hecho es una característica del modelo español que puede contribuir a una mayor eficiencia en la gestión inmediata del presupuesto social. Con ello se logra, por un lado, mayor transparencia en la asignación de recursos a las diferentes partidas de gasto social y, por otro, más eficiencia en la gestión conjunta del sistema, en tanto que este modelo permite una toma de decisión más agil y más rápida en materia de financiación de cada una de las prestaciones, con una fuente de recursos finalista asignada. Porque, en en el caso de los otros países analizados, abunda la mezcolanza de recursos en la financiación de cada función de gasto social, lo que puede ser un elemento que dificulte una gestión más eficaz y transparente del mismo. Las otras partidas de ingresos citadas con anterioridad tienen una incidencia menor (ver Otros ingresos en la Tabla V.1), así las derivadas de los recargos, sanciones, intereses de demora y otras de naturaleza análoga son aportaciones accesorias de la liquidación administrativa principal: las cuotas de la Seguridad Social, por lo cual, no pueden calificarse de manera independiente respecto de la misma. En cuanto a los frutos, rentas, intereses o cualquier otro producto de los recursos patrimoniales de la Seguridad Social, se aproximan mucho a ingresos de naturaleza civil, ajenos al Derecho Público y tienen un evidente carácter marginal, por mucho que se pretenda subrayar su originalidad y las posibilidades que existen para potenciarlos en los últimos tiempos. La mención a otros ingresos trata, simplemente, de cubrir legalmente que la TGSS obtenga ingresos extraordinarios de naturaleza variopinta, por ejemplo, herencias, donaciones y legados, cuya naturaleza, normativamente hablando, no pudiera encuadrarse entre los recursos anteriores. Por su parte, la Ley General de la Seguridad Social (en adelante, LGSS) declara que..no tendrán la naturaleza de recursos de la Seguridad Social los que resulten de las siguientes situaciones, prestaciones y servicios, categorías genéricas que pretenden reconocer también la excepcionalidad de un bloque de recursos de poca incidencia, supuesto de los derivados de la venta de materiales, procedentes de convenios de investigación, ayudas, etc. En realidad, la estructura de estos ingresos de la Seguridad Social española vuelve a demostrar, como en tantas otras situaciones, que son los gastos y las
39 Página187 prestaciones de la Seguridad Social, los que determinan el tipo y categoría de los ingresos destinados a la financiación de tales prestaciones. Así, teóricamente, el nivel llamado contributivo o de protección estaría cubierto, o debería estarlo, por las cotizaciones a la Seguridad Social; encontrándose integrado por las prestaciones económicas que corresponden a los variados Regímenes, generales y especiales, del sistema de la Seguridad Social, así como las prestaciones derivadas de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Figura V.7. Distribución de los ingresos dela Seguridad Social en España por régimen de cotización (en % sobre total ingresos, 2010) Accidentes de RE empleados de trabajo y hogar; 0,5enfermedades profesionales; 6,4 RE RE trabajadores minería del del carbón; mar; 0,3 0,2 RE agrario; 0,9 RE trabajadores autónomos; 9,9 Cotización desempleo; 10,3 Cotización cese actividad trb. auton.; 0,0 R. General; 71,5 Fuente: Elaboración propia; Tesorería General de la Seguridad Social; liquidación prespuesto En la Figura V.5. se muestra la distribución de los ingresos para el año 2010, según su origen, por regímenes del sistema español. Como se ha apuntado más arriba, tras las modificaciones llevadas a cabo en el año 2011, con entrada en vigor el 1 de eneor de 2012, se simplicfo notablemente el sistema de regímenes de la Seguriad Social, en una tendencia a asimilar tanto los mecanismos de cotización como las prestaciones contributivas a los del Regimen General, en el que están incluidos la mayor parte de los asalariados. También este nivel atiende a los gastos derivados de su gestión y los de funcionamiento de los servicios correspondientes a las funciones de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial. Sin embargo, la propia norma reconoce que el financiamiento de este nivel contributivo mediante aportación de las cotizaciones sociales y sus ingresos accesorios (recargos, sanciones, frutos, rentas e intereses del patrimonio, ) lo es sólo básicamente, por lo que, de existir déficit en tal financiación o simple oportunidad, podría acudirse a la financiación general del Estado, a través del
40 Página188 pertinente instrumento legal, verbigracia, la Ley de Presupuestos Generales del Estado (en adelante, LPGE). Por su parte, el conocido como nivel no contributivo o asistencial 61 estará a cargo del Estado, fijándose su financiación, precisamente, en las LPGE anuales, mediante aportaciones finalistas, así como los complementos a mínimos de pensiones que también estarán cargo del Estado, una vez concluido un período transitorio de extensión indefinible. Este concepto anclado en el sistema de financiación, ha ido clarificándose en los últimos años, derivando en un modelo que trata de asignar los recursos del PGE sólo para las prestaciones de carácter universal, es decir, sin condicionantes para su acceso, y especializando los recursos procedentes de cotizaciones para cubrir las prestaciones de carácter profesional. Y esto es porque, en cuanto a la asistencia sanitaria, los servicios sociales (a mayores) y las nuevas prestaciones de dependencia se refiere, hay que tomar en consideración que, como se ha señalado con anterioridad, se plantean algunos problemas de definición en cuanto a su integración o no con respecto a la Seguridad Social; lo cual conlleva en España asimismo, una gestión diferenciada, al atribuirsela a las CCAA, financiándose la misma mediante el sistema de financiación autonómico vigente (tributos propios, tributos cedidos y participación en los ingresos del Estado de manera fundamental), junto con algunos otros ingresos accesorios, ahora puestos de actualidad (con dudosa legalidad, por otra parte) como son los copagos, en prestaciones que diferentes CCAA están desarrollando o se han creado recientemente, en un contexto de crisis financiera, supuesto de la normativa sobre dependencia. Vías de financiación que, al menos por el momento, son todavía de escasa entidad cuantitativa. En el otro supuesto, la gestión de los ingresos y las prestaciones profesionales corren a cargo de las diversas instancias del órgano gestor de la Seguridad Social (habitualmente una Secretaría de Estado en el organigrama gubernamental). En última instancia, las relaciones entre la financiación y el gasto en prestaciones y servicios gestionados por la Seguridad Social española responden al sistema PAYGO, teniendo en cuenta que el artículo 41 de la CE, fundamento constitucional del sistema de la Seguridad Social española, afirma que: Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres. Es decir, el régimen de la Seguridad Social española ha de ser público y conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, supone un régimen único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice al tiempo la 61 Según la LGSS tienen la siguiente naturaleza estas prestaciones: Las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria incluidas en la acción protectora de la Seguridad Social y los correspondientes a los Servicios sociales, salvo los que se deriven de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación. Los complementos a mínimos de las pensiones de la Seguridad Social. Las prestaciones familiares reguladas en la propia LGSS.
41 Página189 igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de Seguridad Social. El carácter de sistema PAYGO o de reparto, como se conoce en la tradición jurídica española, es reconocido, asimismo, por el propio artículo 87 de la LGSS y se fundamenta en criterios de solidaridad, especialmente, de carácter intergeneracional, entre los trabajadores jóvenes que son los cotizantes, los aportantes de los mayores fondos o ingresos del sistema (cotizaciones a la Seguridad Social a las rentas del trabajo) y los pasivos (desempleados, jubilados e incapacitados diversos) que, sin realizar por diferentes causas actividad alguna, reciben las prestaciones. Una cuestión adicional de interés hace referencia al resultado financiero del sistema en su conjunto, que como se ha analizado tiene dos fuentes fundamentales, recaudación de cotizaciones y aportaciones del Estado con cargo a los PGE. En la década pasada ( ) todos los países considerados, incluidos en la UE-15 en media, muestran un perfil financiero superavitario, en tanto que los recursos disonibles para el conjunto del sistema de prestaciones sociales superaban en todos los años contemplados en la Tabla V.4. a los gastos ejecutados, en términos de porcentaje sobre los respectivos PIB. Tabla V.4. Deficit (-) o superavit(+) en el sistema de protección social (% sobre PIB) Alemania 2,4 2,1 2,0 2,1 2,2 2,0 2,5 2,7 3,0 2,5 España 2,0 2,1 2,7 2,0 1,8 1,9 2,1 2,0 1,5 1,5 Francia 2,3 2,5 2,0 1,5 1,2 1,4 1,5 1,5 1,7 0,5 Italia 1,7 1,6 1,6 0,8 1,6 1,3 1,7 2,0 1,6 1,1 U.E. (15) 2,5 2,3 2,2 1,9 2,0 1,8 1,8 2,4 2,7 2,0 Fuente: Elaboración propia sobre datos EUROSTAT. En el caso español, el superávit que han registrado las cuentas especifícas de la Seguridad Social en España ha permitido generar unas reservas significativas, con las cuales se ha constituido, a partir del año 2000, un Fondo de Reserva de la Seguridad Social 62. Este Fondo surge como consecuencia de la exigencia institucional para el sistema de Seguridad Social, en diferentes ámbitos y foros de diálogo entre fuerzas políticas y sociales y el Gobierno, de establecer fondos especiales de estabilización y reserva destinados a atender las necesidades futuras en materia de prestaciones contributivas originadas por desviaciones entre ingresos y gastos de la Seguridad Social. 62 Aunque este fondo se regula por la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, desarrolada por el Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero, desde el año 2000 se registran dotaciones para el mismo.
42 Página190 Figura V.8. Evolución de los recursos acumulados del Fondo de Reserva de la Seguridad Social en millones de, ) EXCESO RESULTADOS MUTUAS RENDIMIENTO GENERADOS ACUERDO CONSEJO MINISTROS Fuente: Tesorería General de la Seguridad Social. Algunos analistas financieros pretendieron en su día que esta actuación habría de ser el germen para crear un fondo de reserva acumulativo, que podría entenderse como un intento primigenio de transformar el sistema de financiación de las prestaciones desde un filosofia de reparto, la vigente desde su creación, a otra de capitalización. Más allá del subsiguiente debate político (con fuertes connotaciones ideológicas) sobre la oportunidad o no de convertir el sistema vigente en uno de capitalización, la evolución de dicho fondo ha ido poniendo de manifiesto la escasa cuantía acumulable, en esa hipotética perspectiva de capitalizar la financiación del sistema (o, al menos, de los recursos destinados a financiar las pensiones públicas), al tiempo que, en los años más recientes de crisis, se impone su carácter de fondo de estabilización; el Gobierno hubo de acudir a partir del año 2011 a utilizar el mismo para sufragar el pago de las pensiones contributivas con el fin de no cargar sobre el déficit del Estado el desequilbrio creciente que el crack de empleo sufrido estaba arrojando sobre el balance de la Seguridad Social contibutiva. En definitiva, la cuantía máxima alcanzada por este fondo, en 2011 (Figura V.6.), no llegaba a cubrir ni un año del pago de las pensiones contributivas, por lo que, dificílmente, podría ser el germen de un fructífero sistema de capitalización. En todos los países analizados, la partida de gasto social de mayor envergadura transita entre la atención a la salud (enfermedad, en la jerga comunitaria) y la atención a la vejez (básicamente, pensiones). En ambos casos el envejecimiento paulatino de la población incide de forma intensa en la evolución de estos gastos sociales. La situación comparativa de España, en términos relativos, es relativamente positiva aún, en tanto que no se llega todavía a los niveles de gasto en atención a la vejez de Italia o los de atención a la salud de Alemania o Francia. Los indicadores de gasto, en ambos casos, muestran que la situación española está por debajo de la media de la UE-15, sin que ello signifique
43 Página191 peor atención a los beneficiarios de ambas prestaciones (particularmente, en salud) En este sentido, llama la atención también la escasa importancia relativa que tiene el gasto en familias en los casos español e italiano y de igual modo el reducido esfuerzo que, en ambos países, se hace para atender a los problemas relacionados con la exclusión social, en ascenso, sin duda, a resultas de la crisis de 2007 que se sigue prologando. Y, por último, la atención al desempleo es una partida creciente, en España, con intenso componente anticíclico, experimentando el gasto en esta contingencia una secuencia de fuerte ascenso, a pesar de las medidas reformistas que afectan a la regulación de esta prestación social. Es un componente del gasto social difícil de gestionar en las fases críticas del ciclo económico, pero, también sin duda, un factor de estabilidad polítca sustancial en los momentos en los que la desocupación golpea al sistema económico y social con intensidad. Figura V.9. Distribución del gasto social por funciones de gasto (en % PIB, 2009). 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1 7,3 1, ,7 2,2 4 1,5 5 3,7 6 0,2 7 0,3 8 EUR ITALIA 2009 FRANCIA 2009 ALEMANIA 2009 ESPAÑA ENFERMEDAD; 2. INVALIDEZ; 3. VEJEZ; 4. SUPERVIVIENCIA; 5. FAMILIA; 6. DESEMPLEO; 7. VIVIENDA; 8. EXCLUSIÓN SOCIAL. Fuente: Elaboración propia, con datos de Eurostat El sistema de pensiones públicas en España tiene una doble dimensión. De un lado, es un sistema contributivo, de características generales similares (aunque no en todos sus caracteres de mayor detalle) a las de los países más desarrollados de la UE (véase Tabla V.2. y Anexo Estadístico). Y, de otro, con cargo a los PGE, se financia una prestación de caráctrer complementario, bien sea como pensión mínima a aquellas personas que reúnen los requisitos exigidos (edad, minusvalía, etc) - tratando de universalizar la prestación de pensiones- y no tienen acceso al sistema contributivo o bien complementando a algunas de las pensiones contributivas cuando su cuantía no alcanza el minimo legalmente establecido (complemento de mínimos).
44 Página192 Tabla V.5. Relación entre gasto social en atención a la vejez y pensiones por jubilación (en % PIB) Gasto social en atención Gasto en pensiones (b)/(a)x100 a la vejez (% PIB) (a) (% PIB) (b) UE-15 11,2 9,81 87,6 ALEMANIA 10,0 9,34 93,4 ESPAÑA 7,7 6,03 78,3 FRANCIA 12,4 11,71 94,5 ITALIA 14,4 12,52 87,0 Fuente: Elaboración propia, con datos de Eurostat Adicionalmente, se ha ido potenciando desde los poderes públicos, con incentivos fiscales incluidos, la expansión de fondos voluntarios de pensiones, algunos de ellos de carácter colectivo, incluidos en fórmulas de prestación social complementarias de las empresas. Es interesante constatar como en el caso español la proporción del gasto destinado a la función atención a la vejez que se destina a pensiones, es significativamente inferior al ratio que se registra en los países de referencia de la UE e incluso de la media para ésta. La financiación de las pensiones contributivas corre a cargo de las cotizaciones (no hay una partida específicamente destinada a las pensiones, como tal, sino que sus recursos se incluyen en lo recaudado con las cotizaciones por contingencias comunes, que incluyen también otros episodios a cubrir). A tales efectos, la empresa aportaba el 23,6 pr ciento de la base de cotización y el trabajador el 4,7 por ciento, en el Régimen General y, en el año 2009, mientras que las respectivas cotizaciones a efectos de pensiones en Alemania era para ese año de 9,95 la empresa y la misma cantidad el trabajador; en Francia 14,95 y 6,65 por ciento, respectivamente y en Italia, 23,81 y 9,19 por ciento, respectivamente. Tras varias reformas en la regulación de las pensiones públicas, el debate sobre su financiación sigue abierto. Los términos de la discusión se centran en la suficiencia futura del sistema de financiación, considerando, sobre todo, las tendencias demográficas que se marcan, de envejecimiento paulatino de la población. En el Capítulo IV (páginas ) de este estudio se hace una reflexión sobre el tema para el caso francés que puede ser perfectamente extrapolable al caso español y a otros. En esta línea se ha concentrado la reciente reforma del sistema público de pensiones 63 español, que incorpora las siguientes modificaciones con respecto al régimen previo: 63 Ver lo apuntado en la nota 54 de este capítulo. Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social. (BOE número 184, de 2 de agosto de 2011), fue aprobada por las Cortes Generales el 21 de junio de 2011con el voto a favor de PSOE y CIU y el rechazo de los demás grupos parlamentarios. La Ley recoge, básicamente, el Acuerdo alcanzado entre el Gobierno, UGT, CCOO, CEOE y CEPYME el 27 de enero de 2011, plasmado en el Acuerdo Social y Económico firmado el 2 de febrero. En algunos aspectos (jubilaciones anticipadas, complementos para pensiones inferiores a la mínima...) la Ley es más regresiva que el propio Acuerdo (http://www.solidari.es/pdf/la_reforma_de_las_pensiones.pdf)..
45 Página Aumento de la edad legal de jubilación, de 65 a 67 años, que se aplicará gradualmente, en una cadencia que va hasta el año Se incluyen excepciones a esta regal general, así podrán jubilarse a los 65 años, sin penalización, quienes acrediten 38,5 años de cotización. 2. Jubilación anticipada voluntaria: con 63 años de edad y 33 años efectivos de cotización 2, con un coeficiente reductor 3 del 1,875 % por cada trimestre (7,5% por año) de anticipo de la edad legal de jubilación 4 con menos de 38,5 años cotizados, y del 1,625% por trimestre (6,5% anual) con 38,5 años cotizados. 3. Jubilación parcial: a partir de 61 años. 4. Jubilación especial a los 64 años, que desaparece en el momento de aplicación de la nueva norma (1 de enero de 2013). 5. Ampliación del período de cálculo de la base reguladora, de 15 a 25 años, que también se se aplicará de forma gradual. 6. Se aumentan, de 35 a 37, los años de cotización necesarios para que la pensión alcance el 100% de la base reguladora. Se modifican los porcentajes aplicables a dicha base para calcular la cuantía de la pensión de jubilación, en función de los años cotizados. En definitiva, una reforma orientada a conseguir en los próximos quince años una reducción significativa de la factura que suponen las pensiones públicas. Figura V.10. Distribución del gasto en pensiones por tipo de pensión (2009, en % del PIB) UE 2009 ITALIA 2009 FRANCIA 2009 ALEMANIA 2009 ESPAÑA : PENSIONES DE JUBILACION ANTICIPADA; 2: PENSIONES DE JUBILACION; 3: PENSIONES PARCIALES; 4: PENSIONES DE INCAPACIDAD (DISCAPACITADOS); 5: PENSIONES DE SUPERVIVIENTES; 6: BENEFICIOS POR RETIRO ANTICIPADO POR INCAPACIDAD PARCIAL; 7: BENEFICIOS POR RETIRO ANTICIPADO POR RAZONES DE MERCADO. Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat.
46 Página194 El sistema público de pensiones integra, asimismo, prestaciones económicas destinadas a otros colectivos diferentes a los que han cumplido una edad determinada. Al igual que en el resto de los sistemas europeos tenidos en cuenta en este estudio, el sistema público otorga pensiones a los supervivientes de los beneficiarios (cónyuges e hijos menores de una cierta edad), a trabajadores con diferentes grados de minusvalía físca o psíquica o personas retiradas de la actividad laboral con anticipación a la edad legalmente establecida para ello, bien parcial o bien totalmente, en este caso debido a causas económicas, de forma voluntaria o forzada (Figura V.8.). La cuantía más importante se destina a financiar las pensiones de vejez, pero en el caso español las pensiones por incapacidad y para supervivientes ocupan un peso relativo destacado, con respecto a las situación de los otros países aquí considerados (Figura V.8.). Capítulo especial merece la consideración de las pensiones por jubilación anticipada, que ocupan una cuantía singular en el total de gasto en pensiones que, además, ha ido creciendo en la última década, en contraste con lo ocurrido en este terreno en el resto de los países europeos. Cara al futuro es un tema importante a considerar, puesto que, de mantenerse la tendencia, se afectaría de modo importante a la capacidad financiera del sistema. Figura V.11. Evolución de los gastos en pensiones por jubilaciones anticipadas (en % PIB, ) 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0, ITALIA FRANCIA UE-15 ESPAÑA ALEMANIA Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat En sentido estricto, las prestaciones familiares, de muy escasa cuantía relativa y estable en términos a lo largo de la última década, se financian en España con cargo a impuestos, a diferencia de los casos francés e italiano, donde
47 Página195 se contemplan prestaciones en especie y económicas de maternidad, por ejemplo, con cargo a cotizaciones pagadas por la empresa 64 (véase Anexo Estadístico). Figura V.12. Financiación de los gastos sanitarios en Alemania, España y Francia, por agentes financiadores (2009, % sobre total gasto sanitario) SECTOR PRIVADO; 2,62 2,69 2,51 GOBIERNO SIN SS; 0,65 1,01 ESPAÑA ALEMANIA 0,44 FRANCIA 6,57 7,91 FONDOS SS; 8,62 Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat 64 Para más detalles, véase Anexo Estadístico.

References: artículo 41
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 artículo 3
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 34
 artículo 2
 artículo 41
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 artículo 46
 artículo 38
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 artículo 1
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