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Timestamp: 2019-09-17 15:17:20+00:00

Document:
VerfGH Berlin, 996 VfGBbg 18/95: VerfGH Berlin: recht auf freiheit, subjektives recht, abstimmungsfreiheit, volksabstimmung, stadt, stimmzettel, gemeindeordnung, verfassungsbeschwerde, abstimmungsfrage, barriere
Urteil des VerfGH Berlin vom 29.03.2017, 996 VfGBbg 18/95
Aktenzeichen: 996 VfGBbg 18/95
VerfGH Berlin: recht auf freiheit, subjektives recht, abstimmungsfreiheit, volksabstimmung, stadt, stimmzettel, gemeindeordnung, verfassungsbeschwerde, abstimmungsfrage, barriere
Normen: Art 29 Abs 3 S 2 GG, Art 2 S 2 Verf BE, Art 3 Abs 2 NeuGlVtr BE/BB
Aktenzeichen: 18/96, 18A /96, 19/96, 20/96
(VerfGH Berlin: Unzulässige Verfassungsbeschwerde betreffend
die Volksabstimmung zur Länderfusion Berlin-Brandenburg - Inhalt und Grenzen der Abstimmungsfreiheit iSv Verf BE Art 2 S 2)
1. Die Verfahren VerfGH 18 und 18A/96, 19/96 und 20/96 werden unter dem erstgenannten Aktenzeichen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
1Mit ihren am 26. Februar 1996 bzw. am 28. Februar eingegangenen Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen einzelne Regelungen d. Staatsvertrages der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes vom 27. April 1995 (Neugliederungs-Vertrag) und des Staatsvertrages zur Regelung der Volksabstimmung in den Ländern Berlin und Brandenburg über den Neugliederungs-Vertrag (Volksabstimmungs-Vertrag) ebenfalls vom 27. April 1995. Mit Gesetz vom 18. Juli 1995 (GVBl. S. 490) hat das Abgeordnetenhaus von Berlin und mit Gesetz vom 27. Juni 1995 (Brandenburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Teil I. S. 150) hat der Landtag Brandenburg den beiden Staatsverträgen zugestimmt. Der Neugliederungs-Vertrag bedarf überdies zu seiner Ratifizierung in jedem der beiden Länder der Zustimmung in einer Volksabstimmung. Mit Blick auf diese Zustimmung in einer Volksabstimmung heißt es in Art. 3 des Neugliederungs-Vertrages:
2"(1) Dieser Vertrag ...Die Zustimmung bedarf in jedem der beiden Länder der Mehrheit der abgegebenen Stimmen; die Mehrheit muß mindestens jeweils ein Viertel der Abstimmungsberechtigten umfassen. Die Volksabstimmungen finden in beiden Ländern am 5. Mai 1996 statt.
3(2) Mit den Volksabstimmungen ist die Frage zu verbinden, ob das gemeinsame Land im Jahre 1999 oder im Jahre 2002 gebildet werden soll. Wird die Frage in beiden Ländern unterschiedlich beantwortet, so wird das gemeinsame Land mit dem Tag der Wahl des ersten gemeinsamen Landtages im Jahre 2002 gebildet.
4(3) Das Nähere bestimmt ein Staatsvertrag zur Regelung der Volksabstimmungen in den Ländern Berlin und Brandenburg über den Neugliederungs-Vertrag."
5Dementsprechend ist in Art. 4 Abs. 1 und Abs. 3 des Volksabstimmungs-Vertrages vereinbart:
6"(1) Die Abstimmungsfrage lautet:
7"Stimmen Sie dem Vertrag der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes zu?
9(3) Mit der Abstimmungsfrage wird auf demselben Stimmzettel folgende Zusatzfrage verbunden:
10 "Soll das gemeinsame Land gebildet werden
im Jahre 1999 oder im Jahre 2002?"
12 Die Beschwerdeführer machen geltend, zum einen durch Art. 3 Abs. 2 Neugliederungs- Vertrag und durch Art. 4 Abs. 1 und Abs. 3 des Volksabstimmungs-Vertrages in ihrem Wahlgrundrecht aus "Art 2 Satz 2, Art 3 Abs 1 Satz 1 mit Art 39 VvB, Art 38, Art. 29 GG" (Beschwerdeschrift S. 3) verletzt zu sein. Die Verbindung der Frage über Annahme oder Ablehnung des Neugliederungs-Vertrages mit der Zusatzfrage über den Zeitpunkt der Bildung des, gemeinsamen Landes erwecke den Eindruck, daß die "Länderfusion" unabhängig von der Annahme des Neugliederungs-Vertrages 1999 oder 2002 erfolge. Damit werde dem Abstimmungsberechtigten suggeriert, daß er bei Ablehnung des Fusionsvertrages auf Seiten der Minderheit stehe und Verlierer sei, was eine psychologische Barriere für eine Ablehnung des Vertrages darstelle und damit gegen das Prinzip der Abstimmungsfreiheit verstoße.
13 Im Zeitpunkt der Abstimmung sei noch offen, wann das gemeinsame Land gebildet, wie die Aufgabenverteilung zwischen einem gemeinsamen Land und der Stadt Berlin aussehen und wie die Stadt Berlin in die Gemeindeordnung eines gemeinsamen Landes einbezogen werde. Durch das Offenbleiben dieser Fragen werde die Abstimmungsfreiheit der Beschwerdeführer ebenfalls verletzt. Denn dem Abstimmungsberechtigten seien die Konsequenzen, die sich aus seiner Abstimmung ergeben würden, nicht klar erkennbar. Es liege daher eine Scheinabstimmung vor. Im übrigen seien die Beschwerdeführer in ihrem Abstimmungsgrundrecht deshalb verletzt, weil entgegen Art. 29 Abs. 3 GG nicht zuerst gefragt werde, ob die betroffenen Länder wie bisher bestehen bleiben sollen.
14 Mit ihrem am 26. Februar 1996 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenem Antrag begehren die Beschwerdeführer überdies den Erlaß einer einstweiligen Anordnung des Inhalts, die für den 5. Mai 1996 festgesetzte Volksabstimmung bis zur Entscheidung über ihre Verfassungsbeschwerden auszusetzen. Hilfsweise beantragen sie, den Abstimmungszetteln einen Erläuterungstext beizulegen und diesen in den Abstimmungslokalen zusätzlich auszuhängen.
15 Der Verfassungsgerichtshof hat dem Abgeordnetenhaus und dem Senat gemäß § 53 Abs. 3 i.V.m. § 44 VerfGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
16 Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig. Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
17 1. Der Zulässigkeit steht allerdings nicht entgegen, daß die von den Beschwerdeführern geregten Rechtsverletzungen auch im Rahmen der Abstimmungsprüfung gerügt werden könnten (Art. 17 und 18 des Volksabstimmungs-Vertrages). Dies folgt aus der Erwägung, daß ebenso wie bei der Wahlprüfung bei der Abstimmungsprüfung der Gegenstand der rechtlichen Beurteilung nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern die Gültigkeit des festgestellten Abstimmungsergebnisses ist (vgl zum Bundesrecht BVerfGE 1, 208/238).
18 2. Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig, soweit die Beschwerdeführer geltend machen, in ihrer Abstimmungsfreiheit deshalb verletzt zu sein, weil der Zeitpunkt der Bildung eines gemeinsamen Landes offen sei, über die Aufgabenverteilung zwischen dem gemeinsamen Land und der Stadt Berlin noch nicht entschieden sei und überdies die Einbeziehung der Stadt Berlin in die Gemeindeordnung des gemeinsamen Landes erst nach den Volksabstimmungen geregelt werde.
19 Zutreffend gehen die Beschwerdeführer davon aus, daß die Abstimmungsfreiheit ebenso wie das Recht auf freie Wahl als ein durch die Verfassung von Berlin verbürgtes subjektives Recht des Einzelnen zu qualifizieren ist. Dies ergibt sich zwar nicht schon aus dem Wortlaut des Art. 26 der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des (Zustimmungs- )Gesetzes vom 18. Juli 1995 einschlägigen, am 29. Juli 1995 geltenden Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 (VOBl. I S. 433) zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juni 1995 (GVBl. S. 339) - VvB -. Das Recht auf Freiheit der Wahl folgt indes in einem demokratischen Staat bereits aus dem Begriff der "Wahl" (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 47, 253/283). Dieses Recht ist als ungeschriebenes
Zusammenhang BVerfGE 47, 253/283). Dieses Recht ist als ungeschriebenes demokratisches Verfassungsrecht auch auf sonstige politische Abstimmungen anzuwenden (vgl. ebenso zum Bundesrecht BVerfGE 49, 15/19). Das Recht, sich an einer Wahl oder Volksabstimmung zu beteiligen (Art. 2 Satz 2 VvB), schließt mithin das Recht auf Freiheit der Wahl und der Abstimmung ein.
20 Die Verfassungsbeschwerden sind in dem hier in Rede stehenden Umfang gleichwohl unzulässig. Das Recht auf freie Abstimmung kann weder durch die Offenheit des Zeitpunkts der Bildung eines gemeinsamen Landes noch durch die im Zeitpunkt der Volksabstimmungen nicht abschließend bestimmte Aufgabenverteilung zwischen dem gemeinsamen Land und der Stadt Berlin oder die erst später im einzelnen zu regelnde Einbeziehung der Stadt Berlin in die Gemeindeordnung des gemeinsamen Landes berührt sein. Das Recht auf freie Abstimmung gewährleistet, daß der Einzelne sich an der Abstimmung ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinträchtigung beteiligen kann (vgl. dazu BVerfGE 66, 369/380 mit weiteren Nachweisen). Es verlangt darüber hinaus, daß der Abstimmende die Möglichkeit haben muß, sich mit den Abstimmungsvorschlägen rechtzeitig vertraut zu machen (siehe u. a. BVerfGE 79, 161/166). Da Gegenstand der auf den 5. Mai 1996 festgelegten Volksabstimmung in erster Linie die Zustimmung zum Neugliederungs-Vertrag ist (Art. 4 Abs. 1 des Volksabstimmungs-Vertrages) und dieser Gegenstand der Bevölkerung durch Zusendung von Informationsmaterial zusammen mit der Abstimmungsbenachrichtigung bekanntgemacht ist bzw. wird, kann entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer keine Rede davon sein, daß es sich bei der bevorstehenden Abstimmung um eine "Scheinabstimmung" handelt. Der Neugliederungs-Vertrag enthält eine Vielzahl von Regelungen über die künftige Landesverfassung, Landtags- und Kommunalwahlen, Landesverwaltung, Landesentwicklung, Finanzen, Personal, Rechtsvereinheitlichung, bis hin zum Namen, zur Landeshauptstadt, zu den Landesfarben und dem Landeswappen. Damit ist der Gegenstand der Abstimmung hinreichend bestimmt, auch wenn einzelne Fragen einer künftigen Regelung vorbehalten bleiben.
21 Ebensowenig kann die Abstimmungsfreiheit dadurch verletzt sein, daß die Abstimmung für oder gegen ein gemeinsames Bundesland von den Abstimmenden nicht mit einem bestimmten Zeitpunkt verknüpft werden kann ("Ja" oder "Nein", wenn die Fusion im Jahre 1999 erfolgt, bzw. "Ja" oder "Nein", wenn die Fusion im Jahre 2002 erfolgt). Denn aus der Abstimmungsfreiheit folgt kein subjektives Verfassungsrecht, den Gegenstand der Abstimmung zu bestimmen.
22 3. Die Verfassungsbeschwerden sind ferner unzulässig, soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Rechts auf Beteiligung an der Volksabstimmung darin sehen, daß abweichend von Art. 29 Abs. 3 GG nicht zuerst gefragt wird, ob die betroffenen Länder wie bisher bestehen bleiben sollen. Es kann dahinstehen, ob die Angabe der Reihenfolge über die Abstimmungsfragen in Art. 29 Abs. 3 GG überhaupt ein subjektives Recht begründet, dessen Verletzung mit einer Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden könnte. Jedenfalls handelt es sich nicht um ein von der Verfassung von Berlin gewährleistetes und mit der Landesverfassungsbeschwerde rügefähiges Recht. Angesichts dessen bedarf es keiner Entscheidung, ob die Anwendbarkeit des Art. 29 GG bei der hier in Frage stehenden Abstimmung nicht ohnehin durch die Sonderregelung des Art. 118 a GG ausgeschlossen ist (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 21. März 1996 VfGBbg 18/95 - Urteilsabdruck S. 21 f.).
23 4. Die Verfassungsbeschwerden sind schließlich auch insoweit unzulässig, als die Beschwerdeführer vorbringen, in ihrer Abstimmungsfreiheit deshalb verletzt zu sein, weil durch die Verbindung der Frage über Annahme oder Ablehnung des Neugliederungs- Vertrags mit der Zusatzfrage über den Zeitpunkt der Bildung des gemeinsamen Landes auf einem Stimmzettel der Eindruck erweckt werde, die Länderfusion als solche sei schon gleichsam "beschlossene Sache", offen sei nur noch der Zeitpunkt (1999 oder 2002), so daß den Abstimmungsberechtigten suggeriert werde, bei Ablehnung des Fusionsvertrages stehe er auf Seiten der Minderheit und (Abstimmungs-) Verlierer, was eine psychologische Barriere für eine Ablehnung des Vertrags darstelle. Insoweit scheitert die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde daran, daß es an der Möglichkeit mangelt, die Verknüpfung der beiden Fragen könne geeignet sein, die Beschwerdeführer in ihrem verfassungsrechtlich verbürgten Recht auf Abstimmungsfreiheit zu beeinträchtigen.
24 In Art. 4 Abs. 5 des Volksabstimmungs-Vertrages ist ausdrücklich bestimmt, daß die Abstimmungsfrage und die Gesetzesfrage unabhängig voneinander beantwortet werden können. Zwar ist es richtig, daß der Wortlaut dieser Bestimmung bisher nicht allen Abstimmungsberechtigten bekannt sein dürfte und deshalb jedenfalls augenblicklich
Abstimmungsberechtigten bekannt sein dürfte und deshalb jedenfalls augenblicklich nicht ausgeschlossen werden kann, daß es insoweit zu Mißverständnissen über das Verhältnis der beiden Fragen zueinander kommen kann. Jedoch hat die Senatskanzlei in ihrer Stellungnahme vom 6. März 1996 hervorgehoben, auf die Unabhängigkeit der beiden Fragen voneinander werde auch auf dem Stimmzettel selbst noch einmal mit dem Text des Art. ,4 Abs. 5 des Volksabstimmungs-Vertrages hingewiesen. Dieser Ankündigung entsprechend ist der Stimmzettel inzwischen - wie durch Anzeigen in der Tagespresse und durch eine an die Abstimmungsberechtigten versandte Informationsbroschüre des Landesabstimmungsleiters gerichtsbekannt ist - gestaltet. Damit wird in hinreichender Weise Vorsorge dafür getroffen, daß die Abstimmungsfreiheit jedenfalls nicht aus den von den Beschwerdeführern vorgebrachten Gründen beeinträchtigt werden kann. Die von den Antragstellern mit Schriftsatz vom 1. April 1996 erhobene Rüge, durch das individuell unterschiedliche Erkennen oder Nichterkennen des Verhältnisses von Frage und Zusatzfrage werde das Recht auf Gleichheit bei der Abstimmung verletzt, läßt angesichts der angekündigten Erläuterungen auf dem Stimmzettel die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Beschwerdeführer nicht erkennen und ist deshalb gleichfalls unzulässig.
25 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.
996 VfGBbg 18/95
Recht auf freiheit, Subjektives recht, Abstimmungsfreiheit, Volksabstimmung, Stadt, Stimmzettel, Gemeindeordnung, Verfassungsbeschwerde, Abstimmungsfrage, Barriere

References: Art. 3
 Art. 4
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 29
 Art. 29
 § 53
 § 44
 Art. 26
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 118
 Art. 4