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Timestamp: 2019-01-16 12:08:49+00:00

Document:
BVerfG, 20.02.1957 - 1 BvR 441/53 | OpinioIuris
BVerfGE 6, 257; DÖV 1957, 237; DVBl 1957, 389; JZ 1957, 267; NJW 1957, 584
1 BvR 441/53
– 1 BvR 441/53 –
1. Der Beschwerdeführer war seit 1906 als Bürohilfsarbeiter beim Zentralkomitee des Preußischen Landesvereins vom Roten Kreuz in Berlin tätig. Am 1. April 1916 wurde er seiner Behauptung nach "unter Berufung als Beamter auf Lebenszeit in eine planmäßige Beamtenstellung eingereiht." Außer seinen Pflichten für den Preußischen Landesverein hatte er auch die in die Zuständigkeit des Preußischen Landesvereins fallenden Arbeiten des "Zentralkomitees der deutschen Vereine vom Roten Kreuz" zu erledigen. Seine Besoldung richtete sich nach dem Preußischen Beamtenbesoldungsgesetz. Durch Erlaß vom 27. März 1916 – M. 5525 – hatte der Preußische Minister des Innern folgendes bestimmt:
"Im Anschluß an den Erlaß vom 13. Juni 1913 – M. 6262 – treffe ich auf Grund des § 9 Abs. 3 des Versicherungsgesetzes für Angestellte vom 20. Dezember 1911 (Reichs-Gesetzbl. S. 989) dahin Entscheidung, daß den Inhabern der beiden von dem Zentralkomitee des Preußischen Landesvereins vom Roten Kreuz neu geschaffenen Sekretärstellen (zurzeit Richard Apt und Max Haack), denen bei der Anstellung ausdrücklich ein Anspruch auf Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung nach § 15 der zurzeit geltenden Dienst- und Besoldungsordnung zugebilligt ist, Anwartschaften auf Ruhegeld und Hinterbliebenenrenten im Mindestbetrage nach den Sätzen der vom Bundesrat festgesetzten Gehaltsklassen gemäß §9 Abs. 1 des angezogenen Gesetzes gewährleistet sind."
Der Beschwerdeführer wurde später von dem durch Gesetz vom 9. Dezember 1937 (RGBI. I S. 1330) gebildeten Deutschen Roten Kreuz übernommen und am 1. April 1944 auf seinen Antrag wegen 80%iger Erwerbsminderung "in den Ruhestand versetzt." Er bezog unter Zugrundelegung eines Diensteinkommens nach der Besoldungsordnung A, Besoldungsgruppe 2 d, Dienstaltersstufe 6 ein Bruttoruhegehalt von 538.94 RM, das ihm bis 30. Juni 1945 ausgezahlt wurde. Seitdem wird ihm kein Ruhegehalt gezahlt, da das Deutsche Rote Kreuz nach der Kapitulation von der Militärregierung aufgelöst und sein Vermögen nach dem Gesetz Nr. 52 gesperrt wurde. Seit dem 1. Juli 1951 gewährt das neugebildete Deutsche Rote Kreuz dem Beschwerdeführer ohne Anerkennung eines Rechtsanspruchs eine Beihilfe von monatlich 100.- DM. Außerdem erhält er nach einem Bescheid des Deutschen Roten Kreuzes, Landesverband Württemberg-Baden, (Vermögensverwaltung – Altersversorgung) vom 10. Dezember 1951 infolge einer Rentenaufwertung einen Monatsbetrag von 123.50 DM mit Rückwirkung vom 1. April 1951. Das Deutsche Rote Kreuz hatte nämlich mit einer Lebensversicherungsgesellschaft einen Firmengruppenvertrag abgeschlossen, nach welchem seinen Angestellten eine Zusatzrente gesichert wurde; auch für die an seine "Beamten" zu zahlenden Pensionen hatte sich das Deutsche Rote Kreuz bei derselben Versicherungsgesellschaft versichert. Nach Fortfall des durch Gesetz vom 9. Dezember 1937 geschaffenen Deutschen Roten Kreuzes zahlt nunmehr der Treuhänder die Beträge unmittelbar an die betreffenden Beamten.
Im übrigen habe man die Tätigkeit beim Roten Kreuz allgemein als öffentlichen Dienst betrachtet, ganz abgesehen davon, daß der Staat die Mittel für das Rote Kreuz vollständig zur Verfügung gestellt habe; nachdem dessen Mittel durch Inflation entwertet gewesen seien. Auch der Bundesminister der Finanzen habe im Erlaß vom 30. August 1952 – I B – Ba 4101 – 68/51 anerkannt, daß die Tätigkeit beim Deutschen Roten Kreuz öffentlicher Dienst sei. In dem Erlaß ist folgendes ausgeführt:
3. Das Bundesverfassungsgericht hat im Armenrechtsverfahren dem Bundesminister des Innern Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Hinsichtlich der Frage nach der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ist dieser in Übereinstimmung mit dem Bundesjustizminister der Auffassung, daß eine Verfassungsbeschwerde auch gegen ein "Unterlassen" des Gesetzgebers zulässig sei. Werde ein Vorgehen des Gesetzgebers aus dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG gefordert, weil er bewußt eine Teilregelung unter Ausschluß bestimmter Bevölkerungsgruppen getroffen habe, so brauche die Verfassungsbeschwerde sich nicht gegen eine positive (Teil)Regelung zu richten, weil sie angeblich unter Verstoß gegen Art. 3 GG (Nichtberücksichtigung bestimmter Gruppen) erlassen worden sei. Vielmehr könne die Verfassungsbeschwerde sich grundsätzlich auch gegen die unterbliebene (Teil)Regelung, also gegen das "relative" Unterlassen (Nichtberücksichtigung bestimmter Gruppen) richten und insofern bezwecken, daß ein etwaiges verfassungswidriges Verhalten des Gesetzgebers – sein Unterlassen – "festgestellt" werde. Die Gültigkeit der positiven Teilregelung werde dadurch nicht unmittelbar betroffen. Das sei vielmehr nur dann der Fall, wenn die "Vergleichsnorm", die unter Nichtberücksichtigung einer Bevölkerungsgruppe erlassen worden sei, ohne die korrespondierende Lücke – die unterlassene Teilregelung – nicht bestehen könne. Ein solcher logischer und funktioneller Zusammenhang werde sich aber schwerlich jemals nachweisen lassen und sei auch im vorliegenden Falle nicht gegeben.
In sachlicher Hinsicht verneint der Bundesminister des Innern einen Verstoß gegen Art. 3 GG. Weder der Preußische Landesverein noch das Deutsche Rote Kreuz hätten vor 1933 die Eigenschaft öffentlich-rechtlicher Körperschaften besessen. Bei der Verleihung der "Korporationsrechte" an den Preußischen Landesverein habe es sich lediglich um die Verleihung privatrechtlicher Rechtsfähigkeit gehandelt. Darüber hinaus sei das Deutsche Rote Kreuz auch nach dem Gesetz vom 9. September 1937 zwar rechtsfähig, nicht jedoch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts gewesen. Das habe die Gesetzesbegründung – Reichsanzeiger 1937 Nr. 293 S. 1 – ausdrücklich hervorgehoben. Die gegenüber dem Beschwerdeführer durchgeführten Gehaltskürzungen sprächen nicht eindeutig für die öffentlich-rechtliche Rechtsfähigkeit des Deutschen Roten Kreuzes. Denn nach Kap. II § 6 des 2. Teiles – Sicherung des Haushalts – der Verordnung vom 1. Dezember 1930 (RGBI. I S. 517/523) sollten zu den Körperschaften des öffentlichen Rechts im Sinne dieses Kapitels auch die Unternehmungen gehören, "deren Gesellschaftskapital sich mit mehr als der Hälfte im Eigentum von Körperschaften des öffentlichen Rechts befindet und die Vereinigungen und Einrichtungen, deren Einkünfte mit mehr als der Hälfte von solchen Unternehmungen oder von Körperschaften des öffentlichen Rechts herrühren." Der Bundesgesetzgeber habe daher ohne Verstoß gegen das Grundgesetz die Aufnahme des Deutschen Roten Kreuzes in das G 131, insbesondere in die Anlage A, abgelehnt.
1. Der Beschwerdeführer rügt, der Gesetzgeber habe den Verfassungsauftrag des Art. 131 GG, die Rechtsverhältnisse aller dort bezeichneten Personen zu regeln, die am 8. Mai 1945 "im öffentlichen Dienst" standen, nur teilweise ausgeführt. Eine Regelung für die Angehörigen des früheren Deutschen Roten Kreuzes sei unterblieben, obgleich diese öffentlichen Dienst geleistet hätten. Es sei auch nicht etwa eine negative Regelung- Ausschluß des Deutschen Roten Kreuzes – im Gesetz getroffen worden; der Gesetzgeber habe vielmehr insoweit jede Regelung unterlassen, da er den Verfassungsauftrag irrigerweise einschränkend ausgelegt habe. Dadurch sei der Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Art. 3 und 14 GG verletzt worden.
Der Beschwerdeführer wendet sich mithin gegen ein "Unterlassen" des Gesetzgebers. Von dem in BVerfGE 1, 97 ff. behandelten Fall unterscheidet sich der vorliegende dadurch, daß der Beschwerdeführer sich auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes beruft, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im wesentlichen umgrenzt hat. Wenn bei dieser Voraussetzung der Gesetzgeber den Verfassungsauftrag unrichtig auslegt, demzufolge seiner Gesetzgebungspflicht nur unvollständig nachkommt und durch das Unterlassen einer erschöpfenden Regelung zugleich ein Grundrecht verletzt, ist die Verfassungsbeschwerde auch gegen dieses Unterlassen des Gesetzgebers zulässig. Aus der Fassung des § 95 BVerfGG lassen sich keine durchschlagenden Bedenken gegen diese Auffassung herleiten. Nach Sinn und Zweck der Bestimmungen der §§ 90 bis 95 BVerfGG, insbesondere aus § 92 und § 95 Abs. 1 BVerfGG ergibt sich, daß Gesetze als "Handlungen" eines Verfassungsorgans, nämlich des Gesetzgebers, angesehen werden sollen (vgl. auch BVerfGE 1, 208 ff. [220]), durch die Grundrechte verletzt werden können. Ist der Gesetzgeber verfassungsmäßig verpflichtet, eine solche Handlung vorzunehmen, also ein Gesetz zu erlassen, so kann er durch einen Verstoß gegen seine Handlungspflicht, also durch Unterlassen, ebenfalls Grundrechte verletzen. Hat er den Verfassungsauftrag nur teilweise erfüllt und dadurch den Gleichheitssatz verletzt, so kann eine auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützte Verfassungsbeschwerde sich auch gegen das teilweise Unterlassen des Gesetzgebers richten. Die Annahme, ein solcher Verstoß des Gesetzgebers gegen Art. 3 GG müsse zur Nichtigkeit der positiven Teilregelung führen, die Verfassungsbeschwerde sei also hiergegen – nämlich gegen die den Gleichheitssatz verletzende Begünstigung einer bestimmten Personengruppe – zu richten, ist jedenfalls dann nicht gerechtfertigt, wenn der Verfassungsauftrag nicht nur eine Regelung überhaupt vorschreibt, sondern wegen des Umfanges der zu regelnden Materie offensichtlich nicht ein einheitliches Gesetz verlangt, sondern sinngemäß zeitlich einander folgende Teilregelungen zuläßt. Unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG wären also solche Teilregelungen zwar als ergänzungsbedürftig, bis zu einer möglichen Ergänzung aber nicht als rechtsunwirksam zu behandeln.
Eine auf Art. 3 GG gestützte Verfassungsbeschwerde, die bei einem entsprechenden Verfassungsauftrag gegen ein teilweises Unterlassen des Gesetzgebers zulässig ist, kann jedoch ihrer Natur nach gemäß § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG nur zu der Feststellung führen, daß das Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt worden ist. Dem Gesetzgeber bleibt es als dann überlassen, innerhalb angemessener Frist seine bisherige Regelung auf den unter Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG übergangenen Personenkreis zu erstrecken oder aber den gesamten von dem Verfassungsauftrag ergriffenen Bereich neu zu regeln, sofern ihm das ohne Verletzung anderer Grundrechte oder Verfassungsbestimmungen noch möglich ist. Weitere Einwirkungsmöglichkeiten auf den Gesetzgeber stehen dem Bundesverfassungsgericht nicht zu. Seine Entscheidung in derartigen Fällen bleibt deshalb gleichwohl nicht eine rein theoretische Deklaration. Von jeher hat man auch bei Feststellungsklagen im Zivilprozeßverfahren gegen den Staat das Feststellungsinteresse in besonders weitgehendem Maße bejaht in der Erkenntnis, daß der Staat sich einer von seinen Gerichten festgestellten Rechtspflicht nicht entziehen werde (vgl. Stein-Jonas, 18. Aufl. 1953, § 256 Anm. III 5 b). Im verfassungsgerichtlichen Verfahren, das ohnehin wegen der beschränkten Vollstreckungsmöglichkeiten die loyale Zusammenarbeit der verschiedenen staatlichen Gewalten geradezu voraussetzt, darf angenommen werden, daß diese "moralische" Wirkung auf den Gesetzgeber dem Spruch des höchsten und gerade zur Auslegung der Verfassung berufenen Gerichts in erhöhtem Maße zukommen wird. Die Frage, ob dann, wenn der Gesetzgeber die verfassungsmäßigen Folgerungen aus einer solchen verfassungsgerichtlichen Feststellung in angemessener Frist nicht ziehen sollte, eine "endgültige" Ablehnung jeder Ergänzungsregelung anzunehmen sei, die dann zur Nichtigkeit auch der positiven Teilregelung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG führen müsse, braucht daher nicht erörtert zu werden.
1. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 20. Februar 1957 (1 BvR 413 und 422/53) dargelegt hat, versteht der Bundesgesetzgeber unter "öffentlichem Dienst" im Sinne des Art. 131 GG eine Tätigkeit bei sogenannten "Nichtgebietskörperschaften" nur dann, wenn diese die Körperschaftsrechte bereits vor dem 30. Januar 1933 erhalten hatten: Entsprechendes soll auch bei Verschmelzungen oder Umbenennungen von Nichtgebietskörperschaften während des nationalsozialistischen Regimes gelten.
Mit dieser Abgrenzung hat der Bundesgesetzgeber den Verfassungsauftrag zutreffend ausgelegt (vgl. Anders, Gesetz zu Art. 131 GG, 3. Aufl. § 1 Anm. 3; Bachof in DRZ 49, 553; Giese, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. Art. 131 Anm. 2). Nach Sinn und Entstehungsgeschichte des Art. 131 GG sollte denjenigen Personen eine besondere staatliche Fürsorge zuteil werden, die im Dienste des öffentlichen Gemeinwesens gestanden hatten, nicht jedoch denjenigen, die bei privatrechtlichen Arbeitgebern tätig gewesen waren. Wenn daher der Bundesgesetzgeber den Auftrag des Grundgesetzes über die Gebietskörperschaften hinaus auf andere öffentlich-rechtliche Einrichtungen erstreckt hat, so hat er ihm damit die weitestmögliche Auslegung gegeben, die in Betracht kommen konnte. Das Grundgesetz wollte durch Art. 131 GG den Staat nicht verpflichten, besondere Fürsorgepflichten anstelle privater Arbeitgeber zu übernehmen oder deren Pflichten gegenüber ihren Bediensteten in Abweichung vom allgemeinen Recht neu zu regeln, selbst dann nicht, wenn die privaten Arbeitgeber im öffentlichen Interesse tätig gewesen sein sollten. Soweit der Beschwerdeführer sich also darauf beruft, daß seine Tätigkeit beim Roten Kreuz ihrem Gehalte nach als öffentlicher Dienst anzusehen sei, treffen seine Ausführungen nicht den hier wesentlichen Gesichtspunkt. Es kommt nicht darauf an, ob eine solche Betrachtungsweise in anderem Zusammenhang – etwa bei der Berechnung von Vordienstzeiten – gerechtfertigt oder erforderlich sein oder gewesen sein mag. Die aus sich selbst heraus auszulegende Vorschrift des Art. 131 GG erfaßt derartigen "öffentlichen Dienst" jedenfalls nicht. Den abweichenden Ausführungen Fischbachs (DÖV 55, 709) vermag das Bundesverfassungsgericht nicht zu folgen.
3. Wenn der Beschwerdeführer sich darauf beruft, daß der preußische Landesverein, in dessen Diensten er stand, bereits im Jahre 1866 Korporationsrechte erhalten habe, so übersieht er, daß nach Preußischem Allgemeinem Landrecht (§ 25 II 6) Korporationen sowohl private wie öffentlich-rechtliche Rechtsfähigkeit ausschließlich durch königliche "Verleihung" erwerben konnten. Angesichts dieser einheitlichen Rechtsgrundlage läßt die Tatsache der Verleihung von Korporationsrechten keinen Rückschluß auf deren privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Natur zu (vgl. auch Hubrich, "über die Entstehung öffentlich-rechtlicher Korporationen in Preußen", Archiv für Bürgerliches Recht, Band 33 S. 22 ff. ÄS. 43Ü). Da im übrigen alle "moralischen Personen" (ALR § 81 II 6) nach preußischem Recht einer besonders weitgehenden staatlichen Aufsicht und Einwirkung unterworfen waren, kann "öffentlich-rechtliche Rechtsfähigkeit" – wenn sie nicht bei der Verleihung ausdrücklich als solche bezeichnet worden ist nur angenommen werden, wenn sich ihre Merkmale aus dem Inhalt des genehmigten Statuts eindeutig ergeben. Das ist jedoch bei dem Preußischen Landesverein vom Roten Kreuz nicht der Fall.
Aus dem "Statut des Preußischen Vereins zur Pflege im Felde verwundeter und erkrankter Krieger" – veröffentlicht im Preußischen Ministerialblatt der gesamten inneren Verwaltung, 1866 S. 128 ff. – geht hervor, daß dem Staate nur die nach Allgemeinem Landrecht gegenüber jeder "moralischen Person" unerläßliche Aufsicht und Einwirkungsbefugnis vorbehalten war. Lediglich die Bestellung von drei staatlichen "Kommissarien" stellt eine Besonderheit dar. Sie erklärt sich aus dem Zweck des Vereins, die militärischen Sanitätsbehörden zu unterstützen. Aber auch diese Kommissarien hatten nur beratende und vermittelnde Funktion. Eine Zwangsmitgliedschaft – auch nur bestimmter Berufsgruppen – bestand nicht. Auch die Bestimmungen über Geschäftsführungs- und Vertretungsmacht, über die Beziehungen zu den "Behörden" und die Rechnungsprüfung ergeben, daß es sich um einen privatrechtlichen Verein gehandelt hat. Das wird bestätigt durch den Zweck des Vereins, durch freiwillige Krankenpflege die staatlichen Einrichtungen zu unterstützen, nicht aber sie zu ersetzen. Es handelte sich um eine für den Staat zweckmäßige und erwünschte, nicht aber um eine "daseinsnotwendige" Einrichtung. Daß sie "gemeinnützigen Zwecken" diente, war nach ALR § 25 II 6 notwendige Voraussetzung der Rechtsfähigkeit überhaupt, nicht aber der öffentlich- rechtlichen Rechtsfähigkeit.
"Bereits 1921 war bei der Vereinigung des früheren ,Bayerischen Landeshilfsvereins vom RK' mit dem ,Bayerischen Frauenverein vom RK' die Gründung des neugebildeten ,Bayerischen Landesvereins vom RK' in der Form einer Körperschaft des öffentlichen Rechts erfolgt. Durch die Wahl der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts kam dabei zum Ausdruck, daß die neugebildete Vereinigung bestimmte öffentliche Aufgaben erfüllen sollte. Die Verleihung der Körperschaftsrechte bedeutete aber keineswegs, daß damit der Bayerische Landesverein vom Roten Kreuz nun etwa Träger staatlicher Hoheitsrechte oder ein Teil der staatlichen Verwaltung geworden wäre. Die Verleihung der Körperschaftsrechte wird in Süddeutschland bekanntlich wesentlich häufiger vorgenommen als etwa in den ehemals preußischen Teilen des Bundesgebietes. Diese Körperschaften des öffentlichen Rechts unterscheiden sich in vielen Fällen von Vereinen des privaten Rechts nur durch den Entstehungsakt, nicht aber durch ihren inneren Aufbau und durch die Art ihrer Tätigkeit."
Nach 1949 sind alle Landesvereine vom Deutschen Roten Kreuz – mit Ausnahme des bayerischen – und das Deutsche Rote Kreuz selbst wieder als eingetragene Vereine gegründet worden.
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 § 15
 §9
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 6
 Art. 131
 Art. 3
 § 95
 § 92
 § 95
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 95
 Art. 3
 Art. 3
 § 256
 Art. 3
 Art. 131
 Art. 131
 § 1
 Art. 131
 Art. 131
 Art. 131
 Art. 131
 § 81
 § 25