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Estado do bem estar social ou Estado social?
Publicado em 04/2005 . Elaborado em 09/2004 .
RESUMO: o objetivo do artigo é distinguir o Estado Social do Estado do Bem Estar Social (Welfare State). Para efeito didático, há algumas ordens de diferenciação que serão destacadas: 1) Fato gerador; 2) Demarcação do processo histórico; 3) Relação espaço-temporal; 4) Orientação político-ideológica; 5) Objetivos ou teleologia; 6) Base jurídica; 7) Fundamentação e natureza jurídica; 8) Efeitos institucionais comuns; 9) Do Estado Social ao Estado Democrático. O texto seguirá a seqüência dos itens indicados.
PALAVRAS-CHAVE: Estado do Bem Estar Social; Estado Social; história; política.
1) Matriz histórica: O Estado Social vem sendo gestado desde as revoltas e tentativas de revolução européias dos anos 1848 [1] e ganhou um empuxo ainda maior com a Comuna de Paris, em 1871. Depois, já no século XX, afirmou-se com a Revolução Mexicana, de 1910, e com a Revolução Russa, de 1917. Portanto, o chamado New Deal (plano econômico de restauração da economia americana, abalada com a grave crise de 29) é apenas um marco econômico posterior do Estado Social. Isto é, de meados do século XIX até os anos de 1930, o Estado Social esteve consolidando suas bases históricas e matrizes ideológicas.
O Estado do Bem Estar Social (Welfare State), por seu turno, terá o Plano Marshall (1947) como ponto de referência histórica: com o fim da Segunda Guerra, a Europa precisava ser restaurada. Assim, de 1917 a 1947 são 30 anos de separação histórica e geográfica entre esses dois tipos de Estado.
2) Processo histórico de formação: Neste tópico, analisaremos apenas o processo histórico de formação do Estado Social. Portanto, não há referência à continuidade desse percurso histórico até o final da década de 1980 – quando o próprio Estado Social sucumbe diante da crise produzida pela lógica econômica do neoliberalismo ou neocapitalismo.
Assim, desde 1848, quando ocorreram inúmeras tentativas de sublevação de trabalhadores por toda a Europa, além da formação de inúmeras entidades de representação sindical dos trabalhadores [2] e de Partidos Políticos socialistas e também comunistas – é o espectro do comunismo que ronda a Europa, como dizia Marx.
Em 1850 deu-se início à 2ª Revolução Industrial e à formação de uma classe de proletários, famílias numerosas que foram expulsas do campo (grande êxodo rural) e se viram obrigadas a viver nas cidades nascentes, estimulando a urbanização e acirrando a industrialização. Como dizia Marx, estes são os marcos das contradições cidade X campo e burguesia X proletariado.
A Comuna de Paris será uma síntese revolucionária do ponto de vista popular, com a tentativa de fixação de uma república-popular. Na Comuna, por exemplo, os juízes perderam as garantias de inamovibilidade e vitaliciedade. Na década de 1920, como terceira fase dessa gestação, a consciência do trabalhador acerca das condições do mundo do trabalho se transformou e passou a requerer por novos direitos: uma reivindicação tão presente que se converteu em matéria constitucional.
O Estado Social, portanto, tem uma fase de adaptação/gestação que dura por volta de 80 anos (com três contrações entre as décadas de 1910-1920), até que o processo culmina com seu nascimento: o New Deal (1933-1938) do Presidente Franklin D. Roosevelt teve uma legislação proposta por políticos progressistas e administradores a serviço do presidente. A inspiração veio de economistas da escola de Keynes, e pregava-se a intervenção do Estado na economia a fim de diminuir os conflitos sociais. Já o Welfare State nasceu de imediato, em caráter de urgência, com o fim da Segunda Guerra, no período entre 1945-1947 (Plano Marshall). Pode-se dizer que o Welfare State é um produto econômico americano, o resultado de uma criação de laboratório acadêmico, enquanto o Estado Social é um exemplo claro das modificações sociais, históricas e jurídicas. Deve-se ainda pontuar a importância histórica e ideológica do Dia Internacional da Mulher e do Dia do Trabalho.
3) Relação espaço-temporal (aspectos geográficos): o Welfare State é formulado nos EUA, seus engenheiros e ideólogos têm uma compreensão e padrão cultural único. Já o Estado Social conheceu realidades absolutamente distintas, como: México, Alemanha e Rússia.
- A Revolução Mexicana tinha uma forte base rural, camponesa, indígena, sem uma ideologia política totalmente definida, era conduzida por líderes também analfabetos e sem uma devida compreensão da própria relação entre Estado e sociedade, como Emiliano Zapata. No México, o Estado Social foi desvirtuado e acabou monopolizado pelo PRI (Partido Revolucionário Institucional) por mais de 70 anos e sem que houvesse alternância partidária no controle do poder.
- A Revolução Russa, apesar de reunir camponeses e proletários, tinha uma base ideológica muito clara, sendo de inspiração socialista marxista e dirigida por líderes autodidatas [3] e com perfil político maduro. Ainda é preciso lembrar que a base econômica da Rússia era feudal e tinha a direção do Czarismo. Na Rússia, o Estado Social acabou se transformando em Estado Socialista, mas em 1924 já se via surgir o stalinismo [4].
- A Alemanha de 1919, recém-saída da Primeira Guerra (uma guerra profundamente capitalista), lutava pela sua reconstrução física e moral. Deve-se ressaltar aqui que se tratava de um país capitalista, nos moldes permitidos naquele momento, e que já sofrera o processo de unificação territorial e de soberania, com Bismarck. Na Alemanha, além das injunções do Estado Capitalista, o povo ainda suportaria a formação do chamado Nacional-Socialismo: a estrutura político-partidária de Hitler.
4) Cunho ideológico: o Estado Social é um Estado quase-socialista, pois afirma direitos e políticas socializantes (a maioria das conquistas da classe trabalhadora), a exemplo dos próprios direitos sociais e trabalhistas. Ocorre que o Estado Social não foi capaz de romper os limites e as barreiras do capitalismo, uma vez que se desenvolveu em países de economia capitalista. De qualquer forma, no entanto, tratava-se de um processo de intensas lutas operárias e sindicais anarquistas e socialistas [5] que se iniciou nos anos 1848-1850, em países como França, Alemanha e Inglaterra e formou a base ideológica do Estado Social. Já o Estado do Bem Estar Social é uma resposta eminentemente capitalista ao desenvolvimento e avanço do socialismo que vinha do Leste Europeu (a Revolução Russa foi apenas o primeiro passo). Portanto, o núcleo do Welfare State sempre esteve permeado por um posicionamento conservador diante das propostas socialistas testadas na prática desde o início do século XX.
Trata-se da articulação Constituição-Povo que tornará as Constituições Sociais/Socialistas mais do que Constituições de papel, de acordo com a acepção pejorativa de Lassalle. Essas Constituições irão orientar legislações especializadas em direitos trabalhistas, em diversos países, a exemplo da CLT (Consolidação das Leis do Trabalho) no Brasil, em 1942. Por isso, cabe perguntar se isso será uma demonstração efetiva da força normativa da Constituição, como afirmava Hesse:
A concretização plena da força normativa constitui meta a ser almejada pela Ciência do Direito Constitucional. Ela cumpre seu mister de forma adequada não quando procura demonstrar que as questões constitucionais são questões do poder, mas quando envida esforços para evitar que elas se convertam em questões de poder. Em outros termos, o Direito Constitucional deve explicitar as condições sob as quais as normas constitucionais podem adquirir a maior eficácia possível (...) Portanto, compete ao Direito Constitucional realçar, despertar e preservar a vontade de Constituição (...) que, indubitavelmente, constitui a maior garantia de sua força normativa (1991, p. 27) [6].
A Constituição, no âmbito do Estado Social, portanto, caracteriza um contrato político legítimo, com amplo respaldo popular: como se fora o ícone do próprio Império do Direito e não só o badalado Império da Lei de origem liberal.
5) Objetivos ou teleologia: O Estado Social foi propício ao desenvolvimento do processo de redirecionamento das funções do Estado e de reapropriação do Direito pelas camadas sociais populares, bem como estimulou a transformação progressiva do Direito-coerção em Direito/Liberdade ou autonomia. Na verdade, é o primeiro exemplo efetivo da transposição do Estado e do Direito opressor, em prol dos trabalhadores e dos demais oprimidos [7]. Os dois Estados, portanto, têm objetivos bem diversos, pode-se dizer que a teleologia política ou finalidade de ambos é contraditória ou avessa.
Essa observação ainda faz lembrar que o Estado de Bem Estar Social tem semelhanças com o Estado de Direito:
1.Os dois modelos podem ser considerados como conservadores, uma vez que o objetivo era preservar as reservas econômicas do capitalismo, especialmente o europeu.
2.São produtos universitários, acadêmicos e abstratos e, portanto, não tinham por objetivo desenvolver uma práxis social, política e econômica transformadora da sociedade e nem do Direito – por exemplo, não deveriam reformular seriamente o alcance do direito à propriedade e nem diminuir substancialmente a distância entre proprietários e não-proprietários.
6) Base jurídica: O Estado Social está assentado em três documentos históricos: Constituição Mexicana, de 1917; Constituição Alemã, de 1919; Declaração dos Direitos do Povo Trabalhador e Explorado, advinda da Rússia revolucionária (socialista) e datada de 1917-1918. O Estado Social, desse modo, é um Estado que já nasceu pautado por pelo menos dois documentos históricos de cunho jurídico, ou seja, teve a garantia legal de duas Constituições (Mexicana e Alemã), além de uma Declaração de direitos proletários e socialistas. Portanto, um importante avanço do Estado Social foi ter conseguido constitucionalizar direitos sociais e trabalhistas. O Estado do Bem Estar Social não conheceu documentos propriamente jurídicos, mas sim um programa de recuperação econômica: o Plano Marshall.
7) Fundamentação e natureza jurídica: O Estado Social criou uma base, uma referência, um padrão jurídico a partir dessas Constituições e Declarações de Direitos na década de 1920 e que depois serviram de referência para inúmeros outros países. Uma natureza jurídica que nos permite até mesmo denominá-lo de Estado de Direito Social, tal foi sua demarcação jurídica especializada nos direitos sociais (e que, por sua vez, englobam os direitos trabalhistas). O Welfare State, por sua vez, nunca formulou claramente a intenção de orientar a construção de uma nova ordem jurídica.
Por isso, ainda se pode dizer que o Estado Social constitui uma nova fase do chamado Estado Constitucional. Como se sabe, na primeira fase do Estado Constitucional estão as primeiras requisições pelos direitos individuais (da Magna Carta, em 1215, ao Bill Of Rights, de 1689); na segunda, com as revoluções Americana e Francesa, o Estado conheceu uma estrutura jurídica diferenciada (afinal, era preciso resguardar o próprio direito à revolução, além de transformar em matéria constitucional os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade [8]); por fim, nesta terceira fase em que destacamos o Estado Social, além desses direitos já declarados ao longo dos séculos, o Estado Constitucional teve que se pautar pelos direitos sociais e trabalhistas, mas agora como garantias irrenunciáveis do trabalhador. Por isso, o Estado Social pode ser tratado como a terceira fase do chamado Estado Constitucional. Assim, até 1930, temos a somatória do Estado de Direito clássico aos direitos sociais e trabalhistas.
8) Efeitos institucionais comuns:
a) são chamados de Estado Providência, porque desenvolvem políticas públicas populares;
b) implementam cotas de democracia;
c) declaram o direito à dignidade da pessoa humana;
d) propõem a Federação;
e) incentivam a sindicalização;
f) são chamados de Estado Interventor, porque há:
- Forte investimento na economia.
- Revitalização do capitalismo.
- Investimento da infra-estrutura (indústria de base ou de transformação).
g) São considerados civilizadores, porque:
- a legislação social e trabalhista deve proteger o trabalho livre. Mas, não se deve esquecer que essa é a lógica do capital:
- o trabalhador livre recebe salários porque deve consumir a com isso estimular a produção, ou seja, o próprio ciclo capitalista é quem mais se beneficia do assalariamento.
9) Do Estado Social ao Estado Democrático
É possível estabelecer alguma conexão histórica ou principiológica entre o Estado Social e o Estado Democrático? Sim, pois o Estado Democrático é uma modalidade de Estado de Bem Estar. A democracia e a República deveriam propiciar o maior bem-estar social possível, e suas legislações não definem outro caminho. Veremos que, nesse sentido, o não-cumprimento das promessas democráticas é um problema ou fato social e político ou, então, de natureza econômica, mas não propriamente um obstáculo de ordem e natureza jurídica – não se diz facilmente que o Direito prejudica a democracia [9].
Pode-se dizer que o Estado Democrático é uma espécie de segunda fase do Estado Social, que adveio das principais constituições do período entre 1940 e 1950. Para a Constituição Alemã de 1949, a chamada Lei Fundamental, por exemplo, o indivíduo será um sujeito de direitos, mas também um sujeito responsável pela participação social e política. Vejamos na própria Lei Fundamental (Alemã):
Para a ordem constitucional da Lei Fundamental, o homem não é nem partícula isolada, indivíduo despojado de suas limitações históricas, nem sem realidade da "massa moderna". Ele é entendido, antes, como "pessoa": de valor próprio indisponível, destinado ao livre desenvolvimento, mas também simultaneamente membro de comunidades (...) grupos sociais e políticos (artigo 9º e 21 da Lei Fundamental), das sociedades políticas (artigo 28, alínea 2 da Lei Fundamental), não em último lugar, também do Estado, com isso, situado nas relações inter-humanas mais diversas, por essas relações em sua individualidade concreta essencialmente moldado, mas também chamado a co-configurar responsavelmente convivência humana (Hesse, 1998, p. 110).
Vê-se como, desde 1949, se trata de um sujeito de direitos focado na responsabilidade social e política, acentuando-se o processo de humanização constitucional que começara com o Estado Social. Daí que o Estado também deveria receber uma delimitação ou contornos políticos democráticos. Ainda de acordo com Hesse (1998), a Lei Fundamental: "...determina, no artigo 28, alínea 1, que a ordem constitucional nos Estados deve corresponder aos princípios do Estado de direito republicano, democrático e social no sentido desta Lei Fundamental" (p.111).
Assim, visto que o Estado Social e o Estado Democrático devem ser agrupados, tratados como um conjunto orgânico, alguns de seus atributos também serão comuns ou compartilhados, como ocorre com esse princípio de humanização do Estado e do Direito. Para o Estado Social, o princípio da dignidade da pessoa humana é basilar, pois que a humanização do Estado, desde as revoltas e revoluções do início do século XX, significa respeitar os direitos dos trabalhadores e assistir os pobres.
Pois bem, esse também será o primeiro princípio do Estado Democrático, que o tomará de empréstimo do Estado Social, para figurar dali em diante em todas as Constituições: na CF de 88, por exemplo, corresponde perfeitamente ao artigo 3º, III. Portanto, como princípio fundamental do Estado Social, o princípio da dignidade da pessoa humana será um importante princípio do Estado Democrático. Mas o Estado Democrático ainda terá mais dois princípios, agora genuínos e essenciais ao nascedouro da atual democracia representativa, uma vez que só foram proclamados constitucionalmente entre as décadas de 1940 e 1950. Os dois princípios são:
- Princípio da constitucionalização da política: trata-se de dizer, pela Constituição, o que é a política, quem a faz e como se faz. É um bom exemplo o artigo 28, I da Lei Fundamental e já citado por Hesse, bem como o caput do artigo 1º, e os artigos 14 e 15 da CF/88.
- Princípio da positivação das normas programáticas do Estado (todo o artigo 3º da CF/88, por exemplo).
O princípio da positivação das normas programáticas do Estado, os objetivos, as metas ou as finalidades do Estado Democrático – tudo dá na mesma – constituem, portanto, um alargamento do já referido princípio da dignidade da pessoa humana (como se este estivesse contido naquele). De todo modo, esses princípios foram estruturados tendo em conta a limitação do poder do Estado e a satisfação de seus cidadãos. No aspecto político, esse conjunto de normas e de leis limitadoras do poder político constitui o cerne do governo das leis: controlar/limitar ao máximo o uso do chamado poder discricionário dos governantes e dos servidores públicos de forma geral.
O maior problema, neste caso, é que, apesar de estabelecer essas imensas metas sociais e políticas do Estado brasileiro com força de mandamentos, a Constituição não trouxe de modo claro o caminho que nos conduziria a este norte. O norte, a referência ou ponto de chegada final, é a concretização fática do referido artigo 3º da CF/88, da mesma forma como a linha reta que nos levaria de onde estamos até este ponto é o que se vê no preâmbulo da Constituição. Mas, mesmo que a Lei Maior possa ser tratada como as margens de uma estrada que deveria evitar nossos desvios e acidentes involuntários, isso não pode ser encarado como sinônimo de sucesso.
Com isso, também chegamos a um ponto crucial do Estado Democrático e que corresponde à passagem do princípio jurídico (dever ser) à ação política concreta: sem que a Política seja vista como efetivação do Direito, não há Estado Democrático de verdade. Ou seja, o princípio jurídico da constitucionalização da política (a responsabilidade pública pelo governo comum, a salus publica da República), por fim, deve transformar-se no princípio político do governo das leis, em oposição ao governo dos homens, pois só assim se tem um governo regido por leis gerais, populares, democráticas. No Estado Democrático, é óbvio, o governo deve estar pautado em leis democráticas – do contrário, a própria democracia é apenas uma fachada. No governo das leis, percebe-se facilmente que não se produz um governo democrático que não seja por meios democráticos.
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1 Lembremo-nos de que o Manifesto do Partido Comunista data desse mesmo ano – o que indica, mais uma vez, as reais intenções dos movimentos sociais de cunho socialista dessa época. Sem dúvida, um fermento ideológico para a geração do Estado Social e de sua base jurídica – esta base muito mais palatável ao conjunto dos trabalhadores.
2 Alguns socialistas e comunistas, outros anarquistas.
3 Lênin era Bacharel em Direito, e Trotsky e Rosa Luxemburgo eram dois dentre muitos dirigentes intelectualizados.
4 De 1917 a 1947, a ex-União Soviética saltou do feudalismo para o domínio da energia nuclear.
5 É preciso frisar aqui que a ideologia de base é proletária e revolucionária e, ainda que as Constituições Mexicana e Alemã não cheguem a tanto, havia um forte espírito de transformação radical da sociedade.
6 Porém, na ausência de mecanismos jurídicos progressistas, haverá sempre o recurso da prática alternativa da desobediência civil (Thoreau).
7 Na verdade, esta é uma iniciativa que advém do período pós-Revolução Francesa, sob a denominação de Estado Legal, e que já era de iniciativa popular.
8 Basta imaginar como se tornou difícil e árdua a tarefa de erigir em texto de lei constitucional, o ideal revolucionário francês presente no slogan da solidariedade. O que é solidariedade? É um atributo do Estado ou um constructo social?
9 Aqui se recoloca o antigo debate entre governo dos homens x governo das leis.
MARTINEZ, Vinício. Estado do bem estar social ou Estado social?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 10, n. 656, 24 abr. 2005. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/6623>. Acesso em: 24 mar. 2018.

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