Source: http://www.codozasady.pl/kiedy-organ-administracji-pozostawia-nasze-podanie-bez-rozpoznania/
Timestamp: 2017-09-24 06:50:29+00:00

Document:
Kiedy organ administracji pozostawia nasze podanie bez rozpoznania | Co do zasady
Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 roku, I OPS 2/13
Zasygnalizowany problem był przedmiotem rozważań w niedawno podjętej uchwale składu siedmiu sędziów NSA. Zgodnie z tezą tejże uchwały: „Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)”. Trzeba uznać, że uchwała ta będzie miała istotne znaczenie dla stykających się z tym problemem obywateli i przedsiębiorców, a także dla codziennej praktyki organów administracji.
Co to znaczy „pozostawić bez rozpoznania”?
Ujmując rzecz w największym skrócie, jeżeli wniesione do organu administracji publicznej podanie, w którym domagamy się załatwienia określonej sprawy, jest dotknięte jakimiś brakami (nie dołączyliśmy wymaganego dokumentu – np. pełnomocnictwa, które w postępowaniu administracyjnym powinno być udzielone w formie pisemnej, albo nie uiściliśmy opłaty, która jest wymagana w sprawie tego rodzaju), organ administracji wezwie nas do ich usunięcia.
Problem, którego dotyka omawiana uchwała, odnosi się właśnie do tego rodzaju sytuacji, ale także m.in. do przypadku, w którym zdaniem strony wniosek jest kompletny i spełnia wszystkie wymagania, jednak organ administracji twierdzi inaczej i pozostawia go bez rozpoznania.
Dlaczego uchwała NSA?
Uchwały NSA (zapadające w składach siedmiu sędziów, pełnej Izby lub całego składu NSA) nie są podejmowane codziennie. Mogą zapadać, gdy istnieje istotna rozbieżność w orzecznictwie sądowym albo gdy powstanie poważna wątpliwość w konkretnej sprawie przed sądem administracyjnym.
O podjęcie omawianej uchwały zawnioskował do NSA rzecznik praw obywatelskich, który zwrócił uwagę na występującą w orzecznictwie rozbieżność odnośnie do pozostawiania podań bez rozpoznania. W ocenie RPO dotychczasowe orzecznictwo wykazuje istotne różnice w ocenie tego typu spraw, w świetle których powstaje wątpliwość, czy strona – chcąc bronić swoich interesów w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania – powinna złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność tego organu, który pozostawił jej wniosek bez rozpoznania (zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a.), a jeśli zażalenie nie zostanie uwzględnione – złożyć skargę do sądu administracyjnego, czy też powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego na innej podstawie – traktując pozostawienie wniosku bez rozpoznania jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zdaniem RPO ta pierwsza możliwość jest bardziej korzystna dla skarżących i lepiej zabezpiecza ich interesy, a sprawa pozostawienia podania bez rozpoznania może zostać załatwiona jeszcze na poziomie administracyjnym, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego.
W omawianej uchwale, szczegółowo rozważywszy przedstawione odmienne linie orzecznicze, NSA ostatecznie podzielił poglądy RPO. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in., że „z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej”.
Nadmienił też, że „pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji”. Z tych też powodów NSA przyjął, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bezczynność organu administracji i powinno być kontrolowane w trybie właściwym dla badania bezczynności.
Kiedy można poskarżyć się do sądu administracyjnego?
Przesądzenie, że na pozostawienie podania bez rozpoznania służy skarga na bezczynność organu administracji na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., oznacza, że aby skutecznie taką skargę wnieść, trzeba wpierw skorzystać z zażalenia na bezczynność (zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a.).
Wyjątkiem od tej zasady (jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym – chociażby wyrok NSA z 9 listopada 2007 roku, I OSK 1533/06) będzie sytuacja, w której wniosek bez rozpoznania pozostawi minister w znaczeniu użytym w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. (zatem Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej; minister kierujący określonym działem administracji rządowej; przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów; kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra; kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający indywidualne sprawy administracyjne w drodze decyzji lub wydający zaświadczenia).
Znaczenie uchwały dla praktyki organów administracji
Komentowana uchwała ma tzw. charakter abstrakcyjny, czyli choć nie została podjęta w konkretnej sprawie, to do momentu zmiany stanowiska przez NSA w tym zakresie pozostałe sądy administracyjne pozostają nią związane (skutek ten wynika z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a.). Przynajmniej zatem do momentu ewentualnej zmiany sądy administracyjne nie będą kwestionowały dopuszczalności skarg na bezczynność organów administracji publicznej, które pozostawiły dany wniosek bez rozpoznania (zob. szerzej na temat uchwał NSA w tekście „Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych”).
Skutkiem uchwały powinno być także to, że organy administracji publicznej zwrócą większą uwagę na omówione zagadnienie i będą bardziej pilnować, by nie pozostawiać wniosków bez rozpoznania – z uwagi właśnie na możliwość skutecznego wniesienia skargi i zainicjowania kontroli sądu administracyjnego. Będzie to bez wątpienia korzystne dla obywateli i przedsiębiorców.

References: art. 3
 art. 37
 art. 3
 art. 64
 art. 3
 art. 37
 art. 5
 art. 269