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Seniorenuniversität Bern 2012 Die Schweiz im Schengenraum
Veröffentlicht von:Belakane Kasdorf Geändert vor über 5 Jahren
Präsentation zum Thema: "Seniorenuniversität Bern 2012 Die Schweiz im Schengenraum"— Präsentation transkript:
1 Seniorenuniversität Bern 2012 Die Schweiz im Schengenraum
Ass. Prof. Dr. Marion Panizzon Universität Bern
2 Gegenstand der Vorlesung
Ziele & Entstehungsgeschichte von Schengen Institutionelle Dimension Übernahme von Schengenrecht durch die Schweiz Organisation der Bundesverwaltung Materiellrechtliche Dimensionen Abschaffung der Grenzkontrollen für Personen Visum(harmonisierung) Polizei- & Justizzusammenarbeit Kosten/Nutzen-Analyse einer Schengenmitgliedschaft Dublin (Eurodac) und Datenschutz Polizei- & Justizzusammenarbeit Integrierte Grenzverwaltung (IBM): Biometrie, Carrier Liability, Rückführungen, FRONTEX, Aussengrenzfonds
3 Ziele von Schengen/Dublin
Aufheben der Binnengrenzen zugunsten einer einzigen Aussengrenze (Freizügigkeit) Vereinheitlichte Visapolitik beim Kurzaufenthalt Ausgleichsmassnahmen (flankierend) zur Gewähr-leistung der Sicherheit; Kontrollen an den Aussengrenzen (FRONTEX) grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit (SIS) Rechtshilfe in Strafsachen (schwedische Initiative) Bekämpfung der illegalen Migration (Biometrie, Rückführungen, Waffen- und Drogenmissbrauch) Koordination der Zuständigkeit für die Behandlung von Asylgesuchen keine Teilnahme UK/Irland Für Schengen und Nicht-Schengen Staaten teilweise Teilnahme von UK/IrlandTeilnahme UK/Irland
4 Entstehungsgeschichte von Schengen Völkerrechtliche Verträge
Schengen-Übereinkommen (SUe) von 1985 betreffend Abbau von Kontrollen an gemeinsamen Grenzen (Schengen I) Schengen-Durchführungsabkommen (SDÜ) von 1990 zur Harmonisierung der Visumpolitik (Schengen II) „Raum ohne Binnengrenzen“ ausserhalb des Gemeinschaftsrechts, zwischen Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und Niederland Prümer Vertrag (justizielle Zusam-menarbeit) von 2005 (Schengen III) Keine Einigung in den 1980-er Jahre über Bedeutung der Freizügigkeit: soll zwischen Drittstaatsangehörige und EU Bürger unterschieden werden?
5 Entstehungsgeschichte von Schengen Überführung ins EU-Recht
2. Okt. 1997: Überführung in EUV/EGV im Vertrag von Amsterdam: Titel IV EUV (Dritter Pfeiler): polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Titel IV EGV (Visa, Asyl, Einwanderung) variable Geometrie (UK/Irland excl; DK: nur völkerrechtlich) 1 Dez. 2009: Überführung in den Lisabonner Verfassungs-vertrag: Art. 3:2 EUV „Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem — in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität — der freie Personenverkehr gewährleistet ist.“ Folgen für die Schweiz: Übernahme von EU-Recht
6 Entstehungsgeschichte EU-Sekundärrecht ersetzt SUe und SDÜ
Schengener Grenzkodex (SGK) vom Verordnung (EG) des EP &Rates Nr. 562/2006 zur Zusammenarbeit der Polizeibehörden, der Aufhebung und Wiedereinführung der Personenkontrollen und der vereinheitlichten Ein-und Ausreiseverfahren EU-Visakodex vom Verordnung (EG) des EP & Rates Nr. 810/2009 vom über den EG-Visakodex der Gemeinschaft inkl Handbuch für die Bearbeitung von Visanträgen und die Änderung von bereits erteilten Visa EU-Visumsverordnung (EG) Nr. 539/2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind EU-Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente Richtlinie 2008/115/EG über Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehörige →Verdichtung von zwischenstaatl. Kooperation zu Gemeinschaftsrecht mit EU-Sekundärrecht
7 Schweizer Mitgliedschaft in Schengen
Unterzeichung des Schengen-Assoziierungs-abkommens (SAA) am 26. Okt. 2004 Bundesversammlung genehmigt SAA am 17. Dez als Teil der 7 bilateralen Abkommen II Fakultatives Referendum 5. Juni 2005: SAA (& DAA) knapp (56,3% Ja-Stimmen) angenommen Inkrafttreten am ( für die Flughäfen) bis heute 137 Weiterentwicklungen übernommen ( ) und nimmt an EU Arbeitsgruppen teil
8 Verlust direktdemokratischer Recht? Kein oblig. Referendum
Fakultatives Referendum: Abstimmung über Vertrag und Gesetzesänderung Kritik der SVP, dass kein obligatorisches Referendum ABER: keine Verfassungsänderung & kein Beitritt zu supranationaler Organisation Keine Bindung der schweizerischen Gerichte an EuGH Streitbeilegung durch GA Kündigung möglich Kritik am Package-Deal: Einheit der Materie verletzt ABER: Vorteil des Package-Deals: Neutralisierung der Vor- und Nachteile Einheit der Materie Änderungen in verschiedenen Gesetzen (StGB, WaffG, ANAG) nicht gesondert anfechtbar
9 3 Modelle der Übernahme von Schengenrecht durch die Schweiz
Modell 1 –ohne rechtliche Verbindlichkeit: „Kenntnisnahme“ Notenaustausch des Bundesrates oder des zuständigen Departments gilt nicht als Staatsvertrag (25,6%). Modell 2 –Rechte und Pflichten für die Schweiz Austausch von Noten zwischen der Schweiz und der EU, gilt als internationaler Vertrag mit Kompetenz des Bundesrates (56,4%). Modell 3 –Rechte und Pflichten für die Schweiz Austausch von Noten zwischen der Schweiz und der EU gilt als internationalen Vertrag mit Kompetenz der Bundesversammlung (Referendumsmöglichkeit), maximale Frist von 2 Jahren (18%) keine Weiterentwicklung zu Dublin, 1x Referendum, jede 6. Übernahme durch Bundesversammlung genehmigt →80% ohne Parlament
10 « Notifikation »/ Notenaustausch
EU informiert die Schweiz über das Inkrafttreten einer Weiterentwicklung die Schweiz hat innert 30 Tagen über eine einseitige Erklärung die Gutheissung der Weiterentwicklung der EU zu notifizieren; bei Referendum (2 Jahre) Ablehnung der Übernahme Suche der Vertragsparteien nach gemeinsamer Lösung Zusätzlicher Konsultationsmechanismus auf ministerieller Ebene zur Lösung Kündigung → direktdemokratische Rechte inkl fak. Referendum gewahrt Koordinationsverfahren mit gegenseitiger Berichterstattung auf schriftl Weg Art. 7 SAA & Vereinbarung über Umsetzung d. Schengen-Besitzstand
11 Rezeption des EG-Rechts ohne Mitentscheidungsrecht?
Schengen-Weiterentwicklung werden im Konsens in Ausschüssen der EU Kommission u Arbeitsgruppen des EU Rats beschlossen Einsitz der CH in EU Arbeitsgruppen, „gestaltendes Mitsprache“, aber kein Mitbestimmungsrecht Gemischter Ausschuss SAA darf nicht über Weiterentwicklung bestimmen Integration der Schweiz in den Unionsrahmen? →CH hat kein Veto-Recht sich ex ante gegen Weiterentwicklung des acquis zu wehren; nur ex post in einem Lösungs- und Konsultationsverfahren
12 Kein Verlust an Demokratie und Souveränität?
keine automatische Anpassung/Nachführung Schweiz ist nicht zur Übernahme aller Neuerungen verpflichtet Künftige Rechtsakte unterliegen formell schweizerischen Rechtssetzungsverfahren politisch wenig Spielraum, von den EU Regelungen abzuweichen Beizug von Experten aus der CH in EU Arbeitsgruppen stärkt Einflussmöglichkeiten keine automatisch Kündigung, sondern Konsultations-mechanismus „variable“ Geometrie in Anbindung der Schweiz Schweiz ist nicht zur Übernahme der Mindeststandards verpflichtet Nicht alle Schengen Weiterentwicklungen übernommen; nur diejenigen die für Personenverkehr von Bedeutung Bspw CH steht abseits der Europäischen Sicherheitsarchitektur (Prüm, PNR Initiative) die auch Teil von Schengen ist EU-Erlass gilt einzig dann als Weiterentwicklung von Schengen/Dublin, wenn er in einem « direkten Zusammenhang zum Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen und den genannten Ausgleichsmassnahmen steht » (Wüger, 2012) Teilhabe an Arbeitsgruppen stärkt Einflussmöglichkeiten der Schweiz in der EU allgemein
13 Übernahme von Schengen Weiterent-wicklungen durch Parlament (Modell 2)
Errichtung der IT-Agentur biometrische Pässe & Ausländerausweise Schengener Grenzkodex Grenzschutzagentur FRONTEX & Soforteinsatzgruppen zur Grenzsicherung RABIT Schengener Informationssystem (SIS) Informationsaustausch unter Strafverfolgungsbehörden («Schwedische Initiative») Aussengrenzenfonds Waffenrecht Visa Informationssystem (VIS) Datenschutz im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen Rückführungsverfahren
14 Einsitz in EU Arbeitsgruppen
15 Arbeitsgruppen auf Expertenebene, treffen sich monatlich; Entscheid via Konsens → kein Stimm/Vetorecht der CH, sondern nur « decision-shaping » (Mitwirkungsrecht) Recht Anregungen zu geplanten Rechtsakte zu machen Recht auf Unterrichtung über geplante Rechtsakte Akte wird den Hohen Beamten & Botschaftern (COREPER) übermittelt Schlussentscheid: Minister im Rat für Justiz und Inneres (JI) der EU
15 27 Schengen Mitgliedstaaten (30 Dublin)
Schengen Raum 500 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern 500’000 illegal 27 Schengen Mitgliedstaaten (30 Dublin) Schengen Mitgliedstaaten mit speziellem Status Künftige Mitgliedstaaten Bulgarien, Rumänien, Zypern Assoziierte Staaten 27 europäische Staaten als Mitglieder von Schengen, 30 Staaten an Dublin Nicht-EU Mitgliedstaaten wie Norwegen, Island und die Schweiz sind „assoziierte Staaten“ Grossbritannien und Irland gehen bei Grenzkontrollen und Visa (Schengen) eigene Wege Dänemark völkerrechtliche Übernahme neuer Rechtsentwicklungen Rumänien, Bulgarien, Zypern bereiten sich auf Beteiligung vor Geographische Lage der CH: fast keine unkontrollierten Einreisen über Schengen-Aussengrenzen!
16 Materiellrechtliche Dimension von Schengen
Grenze Abschaffung der systematischen Personengrenzkontrollen an Binnengrenzen für Schengen und Nicht-Schengen-Angehörige einheitliche Aussengrenzkontrollen durch „integrierte Grenzverwaltung“ Visum Gemeinsames Visum für Kurzaufenthalte (Schengen-Visum) Einreise-Voraussetzungen von Drittstaatsangehörigen harmonisiert Ausgleichsmassnahmen Migrationszusammenarbeit der Polizei und Justiz , insb. Bekämpfung der illegalen Migration Teilnahme an Datenbanken SIS; VIS; EURODAC Herstellung von biometrischen Aufenthaltsausweisen ab 24. Januar 2011 „carrier liability“ (Haftung privater Transportunternehmungen) Rückführungen
17 1. materiellrechtliche Dimension Grenze
Unterscheidung Binnen-/Aussengrenze: Binnengrenze zugunsten einer einzigen Aussengrenze aufgehoben Grenz(mindest)kontrollen an Aussengrenze harmonisiert Verstärkung der polizeilichen Zusammenarbeit: mobile Kontrollen im Landesinnern und im grenznahen Raum
18 Gibt es an der Schweizer Grenze noch Kontrollen
Gibt es an der Schweizer Grenze noch Kontrollen? Welche, wann und für wen? Abschaffung der systematischen Grenzkontrollen für alle Personen (ohne Unterschied ob Schengen und Nicht-schengen Staatsangehörige) an den Binnengrenzen Ausnahmen: Stichproben Polizeilicher Anfangsverdacht Befristete Wiedereinführung in besonderen Risikosituationen (Grossanlässe (G-8 in Genua/Heiligendamm, Terroranschläge) Schengenaussengrenze (Flughäfen): alle Passagiere, die aus Nicht-Schengen Staaten in die CH einreisen oder in diese Destinationen fliegen, kontrolliert → beide Passagierströme am Flughafen getrennt Zoll(waren)kontrollen durch Grenzwachtkorps (GWK) → Schweiz ist nicht Mitglied der EU-Zollunion 3 Grundsätze
19 Wer kontrolliert die Schweizer Aussengrenzen?
täglich 1,3 Mio. Personen und 700'000 Fahrzeugen überqueren CH-Binnen- u. Aussengrenzen lückenlose Kontrolle aller Personen und Fahrzeugen ist in der Praxis nicht möglich Aufgabenverteilung zwischen Polizei und Grenzwachtkorps (GKW) Kantonale Polizeihoheit als Grundsatz Über die Hälfte der Schengen-Aussengrenzübertritte am Flughafen ZH; ZH Kantonspolizei überwacht Hauptanteil der Grenzen Verträge zwischen Binnenkantone und GWK Zersplitterung der Kompetenz
20 Wiedereinführung der Grenzkontrollen
Wiedereinführung der Grenzkontrolle: « bei ernsthaften Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder der inneren Sicherheit“ „vorhersehbaren Ereignissen“ (Fussballspiele, politische Gipfel, G-8) 30 Tage bis 6 Monate „dringenden Ereignissen“ (Terroranschläge) 10 Tage bis 2 Mte seit 2012: „Defiziten an den Aussengrenzen“: 6 Mte bis 2 Jahre Zuständigkeit des Bundesrates Wegweisungen an der Grenze gelten als wiedereingeführte Binnengrenzkontrollen Art. 23 Grenzkodex
21 Abgrenzung Waren-Personenverkehr Kompetenzen
Warenkontrollen durch EU und Schweizer Zollbehörden, weil Schweiz keine Zollunion mit EU Art. 57 BV gemeinsame Verantwortung für innere Sicherheit Postulat Malama « innere Sicherheit, Klärung von Kompetenzen » Systematische Übertragung von Kompetenz der Kte auf Grenzwachkorps: darf nicht direkt und ausschliesslich auf Artikel 44 BV beruhen, Art. 97 ZV keine ausreichende Gesetzesgrundlage für diese Delegation: Revision? Art. 121 Ein/Ausreise, Aufenthalt, Niederlassung: Bund—Ausländergesetz Art. 133 Zoll, Abgaben gl. Wirkung: Bund
22 Sind verdachtsunabhängige Personenkontrollen erlaubt?
darf bei polizeilichem Verdacht in einer Waren-kontrolle Personenkontrolle vorgenommen werden? Urteil Melki des EuGH: polizei. Zusam arbeit darf nicht Grenzkontrolle gleichkommen Verdachtsunabhängige Personenkontrollen erlaubt: Stichkontrollen Ermessenspielraum der Behörde eingeschränkt Kontrollen nicht an Grenzen, sondern im Hoheitsgebiet & unabhängig vom Überschreiten der Grenze durch die kontrollierte Person
23 Vergleich zu den USA Systematische Personengrenzkontrolle nicht verboten, sondern als « administrative Routine » erlaubt auch wenn kein Verdachtsmoment Behördenermessen nicht eingeschränkt Ist die Kontrolle von PED (personal electronic devices) eine reguläre oder tiefgreifendere Personenkontrolle? Gemäss case law ist es eine tiefgreifendere Kontrolle und braucht individualisierten Verdachtsmoment » Brown vs Texas 1979 Wilkes vs Wood 1763
24 FRONTEX & RABIT Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX (mit Sitz in Warschau) Verbesserung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Aussengrenzschutzes Ausbildung von Grenzschutzbeamten Risikoanalysen Kontroll-und Überwachungstätigkeiten der Mitgliedstaaten an den Aussengrenzen Koordiniert gemeinsame Operationen Zusammenarbeit bei gemeinsamen Rückführungsaktionen Zusatzvereinbarungen 2010, 2011 CH zahlt 3.8 Mio. CHF jährlich ein erhält 4,5 Mio. Euro pro Jahr 2011: CH-Beteiligung an FRONTEX Operation in Süditalien mit 3 Experten RABIT: Soforteinsatzteams: anfordernder Mitgliedstaat leitet Einsatz (CH-Fahrzeug und Dokumentenspezialisten)
25 Aussengrenzfonds Solidaritätsfonds zur Unterstützung von Mitgliedstaaten, die aufgrund der Länge oder geopolitischen Bedeutung ihrer Land- und/oder Seegrenzen auf Dauer hohe Kosten für den Schutz der Aussengrenzen tragen ( ) Neue Infrastruktur Ausbildung von Grenzschutzbeamten: einheitliche Qualifi-kationen Effiziente Steuerung der Verkehrsströme von Personen an den Aussengrenzen Verbesserung der Verwaltung der Konsularstellen in Dritt-staaten; Steigerung der Kapazität von Konsularstellen zur Prüfung von Visumanträgen Zusatzvereinbarung der CH mit MS nötig: Kosten: 9 Mio Euro pro Jahr, CH erhält 4 Mio pro Jahr
26 2. Materiellrechtliche Dimension Schengen-Visum
Definition des Schengen Visum als Touristenvisum--Recht auf Einreise für Kurzaufenthalte von 3 Monaten Einheitlichkeit der Einreisekriterien und Visumpflicht Einheitlichkeit der Mindestkontrollen an Aussengrenzen Anfrage ans SIS und VIS (darf der Person, (k)ein Visum ausgestellt werden?) Feststellung der Identität anhand Überprüfen von Reise-dokumenten ersetzt durch Entry /Exit System (keine Stempel mehr) Bedingungen für die Wiedereinführung von Binnen-grenzkontrollen
27 Wer braucht ein Schengen-Visum? Einreisevoraussetzungen
Ausländer aus Drittstaaten mit Schweizer Wohnsitz und mit einer Aufenthaltsbewilligung dürfen ohne Visum sich im Schengen-Raum bewegen, wenn: Aufenthaltspapiere & gültiges Reisedokument auf sich tragen Ausreichende Mittel für beabsichtigte Reise Aufenthalt im Schengen-Raum ausserhalb des Wohnsitzstaates nicht länger als drei Monate (innerhalb von 6 Monaten) Keine Einreiseverweigerung & keine Gefahr für öffentliche Ordnung/innere Sicherheit Grundsatz: Aufenthaltsbewilligung ersetzt Schengen-Visum zulässige Höchstaufenthaltsdauer, Art. 5 SDÜ & VO (EG) Nr. 1030/2002,& Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 562/2006 (Schengener Grenzkodex)
28 Einreiseverweigerung
Einreiseverweigerung an der Aussengrenze: Einreiseverbot Schengen (am häufigsten) Ungültige Papiere (110’000 pro Tag) Ungenügende finanzielle Mittel & Überschreitung der Höchstaufenthaltsdauer Bedrohung d öfftl Sicherheit & gefälschte/falsche Dokumente Einreiseverweigerung muss beschwerdefähig sein begründet werden: der Person steht während 3 Tagen ein Rechtsmittel zu keine aufschiebende Wirkung Formlose Wegweisung ist möglich wenn Schweiz an Erstasylan-tragsstaat übergeben kann Rückkehrentscheidung gemäss Art. 6 Rückführungsrichtlinie
29 EU-Visumsverordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15.3. 2001
Visumsbefreiung (Positivstaater, Annex II Länder) schon 6x durch EU geändert, deshalb in der Schweiz auf VO-Stufe umgesetzt (leichter zu ändern) Kleiner Grenzverkehr für Schülerreisen von Klassenverbänden für Flüchtlinge und Staatenlose, die im Schengenraum wohnen und von diesem Reisedokumente erhalten Visumszwang (Negativstaater, Annex I Länder) Reziprozität und Solidarität Die EU erwartet Reziprozität von allen Annex II Ländern. Falls dies nicht der Fall ist kann ein Mitgliedstaat die EU notifizieren und die EU wird mit diesem Verhandlungen aufnehmen oder vom Annex II streichen, was der Fall gegenüber Lybien war.
30 Schengen-Visa Pflicht
Blau: Schengen & Assoz. Grün: keine Visa Pflicht Rot: Visumspflicht für Einreise Braun: Visumspflicht zu Transit durch Schengen Staaten
31 Umsetzung d. Schengen-Visum in CH
Schweiz darf nicht mehr in eigener Kompetenz Visumpflicht aufheben oder einführen Aber: Langzeitvisa für Niederlassungen oder Arbeitsbe-willigung von Schengen nicht erfasst Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (VEV) vom 22. Oktober 2008 „positive“ Bilanz: 20-30% weniger Visa-Ausstellungen als zuvor Fall Lybien (Solidarität unter Schengenstaaten verhalf Krise zu überwinden)
32 Schengener Informationssystem (SIS)
Gemeinsames Sach- und Personenfahndungssystem: 35 Mio. Einträge (Stand Anfang 2011) 95% Mio Daten über gestohlene oder gesuchte Gegenstände (Waffen, Fahrzeuge, Pässe) 5% polizeilich/gerichtlich gesuchten Personen: Straftäter, Zeugen, Terroristen, abgewiesene Asylbewerber & vermisste Personen 24 Treffer pro Tag in 2010 für Schweiz Kernstück der Schengen-Zusammenarbeit Grossbritannien und Irland nehmen teil, DK auton. Nachvollzug Schnelligkeit der Informationsübermittlung bekämpft mobiler werdenden Kriminalität strenge Datenschutzregeln wahren Persönlichkeitsrechte
33 VIS (Visainformationssystem)
Abruf von abgelehnten oder annullierten Schengen-Visa-Gesuchen Gesichtsbild und Fingerabdrücke verbessern Identifizier-barkeit des rechtmässigen Visuminhabers und erhöhen Fälschungssicherheit von Visa Umsetzung der gemeinsamen Visumspolitik Missbrauch und Betrugsbekämpfung «Visum Shopping» Verhütung/Aufdeckung/Ermittlung von Straftaten: indirekte Datenanfrage über natl Zugangsstelle konsularische Zusammenarbeit CH hat eigene Datenbank: RIPOL; ab Okt wendet Schweiz auch VIS an indem sichtbar wird, ob ein Antragssteller bereits bei einer anderen Botschaft ein Gesuch eingereicht hat
34 Biometrie in Schweizer Pässen und Reisedokumente für Ausländer
Einzige Schengen-Weiterentwicklung, gegen die ein fak. Referendum ergriffen wurde Abstimmung am 17. Mai 2009: Knappe Annahme mit 50,1% Ja-Stimmen EU-Ausweisverordnung als gesetzliche Grundlage: Fingerabdruck und Gesichtsbild ab 2009 EU Kommission regelt technische Einzelheiten: von CH über-nommen Elektronisch gespeicherte Daten erhöhen Sicherheit von Reisedokumenten, weil verlässliche Verbindung zwischen Dokument und rechtmässigen Inhaber Ausländerausweis im Kreditkartenformat und biometrische Merkmale
35 Schengen- Vertretungen, Art. 8 Visakodex
Das Schengen-Abkommen gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, sich in Ländern ohne eigene Vertretung durch andere Schengen-Staaten vertreten zu lassen CH vertritt Österreich für Santo Domingo (Dominikanische Republik) und in Pristina (Kosovo) vertritt. CH wird vertreten durch Frankreich in Kingston (Jamaika) und durch Ungarn in Minsk (Belarus) sowie in Chisinau (Moldawien) weitere Vertretungsvereinbarungen wurden im 2010 mit Schweden, Belgien, Slowenien und Estland abgeschlossen
36 3. Materiellrechtliche Dimension Ausgleichsmassnahmen
Schengen « nur » Mindeststandard (Bilaterale Polizeiverträge mit Nachbarstaaten gehen weiter, Art. 39 SDÜ) Austausch von Beamten automatisierter Informationsaustausch bei Grossanlässen und Strassenverkehrsunfällen Integrierte Grenzverwaltung « defensiver» Teil d. intl Migrationszusammenarbeit Kompetenzaufteilung innere Sicherheit—Postulate Malama keine zentrale Befehlsstruktur der CH, weil föderale Aufteilung der Kompetenzen Kleinräumige Struktur in die länderübergreifende Zusammenarbeit in Schengen integrieren präventive Ansätze sind Wirtschaftsförderung
37 Zusammenarbeit der Justiz (Strafverfolgungsbehörden)
justizielle Zusammenarbeit der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörde Verhütung und Verfolgung von Straftaten (Drogen/ Waffenmissbrauch/ Geldwäscherei) praktischer Vollzug, wo Schweiz nur teilweise mitmacht: Schweiz ist nicht Teil vom « Prümer Vertrag », auch „Schengen III“ betitelt Schweiz ist Teil der « schwedischen Initiative »: Form- und Verfahrensvorschriften harmonisiert, damit der spontane Informationsfluss erfolgen kann, Rechtshilfe der CH nicht erweitert
38 Bekämpfung der illegalen Migration
vierstufige Migrationskontrolle (Vier-Filter-Modell) Filter: Biometrie, Visumverfahren, Dokumentenberater (Airline Liaison Officers, AOL) Migrationsattachés, carrier liability Filter: Rückübernahmeabkommen Filter: eigentliche Grenzkontrolle: Advanced Passenger Information System, Herausforderung der Technisierung Filter: Massnahmen im Binnenraum: Bekämpfung der illegalen Migration nicht erst an der Aussengrenze des Schengenraums, sondern bereits in den Dritt- und Herkunftsstaaten (CH muss mehr in Herkunftsstaaten machen) Massnahmen innerhalb des Schengenraums zur Bekämpfung der Identitätsverschleierung
39 Illegale vs irreguläre Migration
Migration ausserhalb der dafür vorgesehenen Kanäle (z.B. eine alleinreisende, minderjährige Asylsuchende), ist irregulär, muss aber nicht missbräuchlich und damit illegal sein) Menschenschmuggel & Handel—menschenunwürdige Schmugglerei; je nach Form: Vergehen, Übertretung oder Verbrechen nur 20 Verurteilungen /Jahr Einreiseverweigerungen: ca Fälle/Jahr Illegaler Aufenthalt: 5’000 aufgegriffene Personen/Jahr (USA; Brasilien, Kosovo)
40 Routen der illegalen Migration nach Europa
41 Carrier Liability: Haftung der Transport-unternehmen
Problem: kein Visum bedeutet nicht, dass Personen in Flughäfen und Schiffhäfen nicht ankommen können Carrier Liability: Sanktionieren von privaten Transportunternehmen, die Personen ohne hinreichende Papiere gemäss transportieren Strafbestimmungen (8000 CHF Busse)—restriktive Carrier Praxis? Zusätzlich: Widerruf der Lizenz Haftung des Bundes? Haftung des carrier bei refoulement? 1, Filter
42 EU-Rückführungsrichtlinie
minimale Standards verhindern, dass „einzelne Länder aufgrund günstigerer Bedingungen einem hohen Migrationsdruck ausgesetzt sind“ (Wüger, 2012) Massnahmen: Verpflichtung zum Erlass einer Rückkehrentscheidung freiwillige Ausreise vor zwangsweiser Ausschaffung Schutz von unbegleiteten Minderjährigen (Pflicht Gesundheitszustand, Familienwohl zu berücksichtigen) automatisch Einreisesperre von 5 Jahren maximal Ausschaffungshaft von 18 Monaten Höchstdauer als ultima ratio Austausch von Daten über Schmuggler durch ICO-Net 2 Filter
43 EU Rückführungsrichtlinie und die Schweiz
Ausschaffungshaftdauer von 24 auf 18 Monate verringert strafrechtliche Sanktionen (Ausschaffungshaft) nur als ultima ratio formlose Wegweisung an der Grenze, ersetzt durch schriftliche Verfügung mitsamt Rechtsmittelbelehrung, die aber keine aufschiebende Wirkung hat (formelle Wegweisung) Pflicht des Erlasses eines Einreiseverbotes, statt Ermessen Kostensenkung: Beteiligung an 8 Sonderflügen; Rückführung von 61 Personen nach Lagos, Monrovia, Lahore, Kostensenkung bei eigenen Flügen
44 Filter I Herausforderungen für die Schweiz
Konsulardienst im Spannungsfeld als Dienstleistungserbringer und Gebundenheit an rechtliche Vorgaben bei der Visumserteilung Keine im Ausland stationierten Dokumentenberater (Airline Liaison Officers; ALO), welcher die Lufttransportunternehmen in Fragen der Dokumentenprüfung ausbilden lediglich sechs Migrationsattachés (2 EDA: Abuja, Dakar, Colombo; 3 BFM: Brüssel, Ankara, Pristina Viele Informationen aus zweiter Hand, von anderen Partnerstaaten oder auch von Partnern aus der Privatwirtschaft (z.B. Swiss) Vor-Ort-Erkenntnisse in Bezug auf illegale Migration fliessen zu wenig in die tägliche Arbeit Neue Kompetenzen an den Europäischen Auswärtigen Dienst der EU seit Lissabon: zusätzliche Komplexität
45 Filter 2 Herausforderungen für die Schweiz
Begrenzte institutionelle Einbindung der Schweiz in die EU Keine Vorverlagerungsstrategie zur Bekämpfung der illegalen Migration Unzureichende Kooperation und Informations-austausch auf politisch-strategischer Ebene Schweiz steht abseits der Europäische Sicherheitsarchitektur (Bsp. Prüm, PNR Initiative) Unzureichende Vernetzung auf operativer Ebene illegale Migration und Grenzverwaltung zu wenig Gewicht beigemessen
46 Filter 3 Herausforderungen für die Schweiz
Unterschiedliche Standards in Teilbereichen der Grenzkontrolle drei grossen Schengenaussengrenzen (Flughäfen Zürich, Genf und Basel) drei verschiedene Behörden zuständig sind → Qualitätsunterschiede, sowie in Auslegung des Ermessensspielraums bei der Grenzkontrolle Zunehmende Technisierung der Grenzkontrolle Spannungsfeld zwischen grenzpolizeilichen und wirtschaftlichen Interessen ungelöste politische Widersprüche: illegal anwesende und arbeitende Migranten legal (und gewollt) Beiträge an die Sozialversicherungen leisten
47 Filter 4 Herausforderung
Uneinheitliche Praxis und Defizite in Fälschungserkennung, Strafverfolgung und Vollzug (Zwangsmassnahmen/ Wegweisung) Ktl Differenz: Unterschiede führen zur Verwässerung Defizite in Bekämpfung des gewerbsmässigen Menschenschmuggels Abwesenheitsurteile zu geringen Strafen Erkenntnisse aus den Anhaltungen der Schlepper an der Grenze werden gegen internationalen, gewerbsmässigen Menschenschmuggel nicht genutzt schweizerische Aufenthaltsbewilligungen mit einem gefälschten Reisedokument erschlichen Personen verfügen damit über einen scheinbar legalen Status in der Schweiz, obwohl ihre Identität nicht klar ist.
48 übergeordnete Herausforderungen
Unzureichender Austausch zwischen der politisch-strategischen und der operativen Ebene illegale Migration häufig im Schatten der Asyldiskussion Leistungen der Schweiz an Herkunfts- und Transitstaaten von illegalen Migranten sind nicht oder nur ungenügend mit Massnahmen gegen Menschenschmuggel verknüpft Informations- und Analysedefizit Mit Grenzkontrolle befassten Behörden sammeln dezentral. Kerndaten werden monatlich durch das BFM gesammelt und im Rahmen des „Integralen Lagebildes Aussengrenze“ (ILA) stark zersplitterten Zuständigkeiten (26 Kantone und GWK) keine verlässlichen statistischen Informationen über Aufgriffe im Binnenraum
49 Asylrecht &Dublin Dublin bindet Schweiz an Mindeststandards, verhindert race-to-the–bottom Verhindert „asyl shopping“ und „refugees in orbit“ mehr Out-Verfahren: Zuständigkeit eines anderen Dublin-Staates; CH ersucht diesen Dublin-Staat um Übernahme In-Verfahren ist die Schweiz gemäss den Zuständigkeitskriterien für das Asylverfahren zuständig, so hat sie die asylsuchende Person einreisen zu lassen und das Asylgesuch zu prüfen. Nichteintreten von Gesuchen, die an Erstasylstaat zurückgewiesen werden können Keine aufschiebende Wirkung von Beschwerden, ausser EMRK und Europ. Flüchtlingskonvention
50 Statistik Jahr 2011 2010 stellten insgesamt 15'567 Personen in der Schweiz ein Asylgesuch Schweiz steht an 4. Stelle (nach Malta, Luxemburg und Schweden) für Asylanträge (Stand 2012) „Out-Verfahren“ 2012: 9347 Gesuche, v.a. aus Tunesien, Nigeria, Eritrea und Georgien 7014 Zustimmungen 1587 Ablehnungen– 3621 Überstellungen (2010: 2722) „In-Verfahren“ 2012: 1611 Gesuche 907 Zustimmungen (2010: 797), 673 Ablehnungen – 482 Überstellungen (2010: 481) Nichteintretensentscheide in Anwendung von Art. 34 Abs. 1 lit. d AsylG 7099 (2010: 6393)
51 Datenschutz & SIS, VIS, Eurodac Datenbanken
Recht, jeder Person (auch nicht Schengen Mitgliedstaaten) Auskunftsrecht über die zu ihr im SIS /VIS gespeicherten Daten Berichtigungs- und Löschungsrecht unrechtmäßig gespeicherter Daten Recht, Bearbeitung (Verwendung) vom Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten überprüfen zu lassen Einleitung eines Verfahrens bei Gericht oder den zuständigen Stellen, um Berichtigung oder Löschung der Informationen zu erlangen Überprüfung der gespeicherten Daten und ihrer Nutzung Gemeinsame Kontrollinstanz Schengen (GKI) Mit SIS II geht Kontrolle von GKI zum europäischen Datenbeauftragten über keine völlige Unabhängigkeit der Kontrollinstanz in CH?
52 DSG Änderungen 2008 Personendaten dürfen im Prinzip nicht ins Ausland weitergegeben werden, wenn kein angemessenes Schutzniveau gewährleistet ist; vgl. Art. 6 DSG) Klage auf Auskunft, Berichtung und Löschung beim Bundsverwaltungsgericht (BVGer) in erster Instanz und in zweiter Instanz beim Bundesgericht Klage auf Schadenersatz beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) Schadenersatzklage nach OR Klage- und Beschwerderecht des EDÖB→Haftung des Bundes und Regress auf Kantone bei Eingabe und Verwendung falscher Daten Keine Vorabentscheidung EuGH zur Auslegung des Dubliner Vertrags Beschränkung des CH-Rechtswegs auf innerstaatl. Gerichte und EGMR
53 Waffengesetz Waffenrichtlinie ist Teil des Schengen-Besitzstands
gewährleistet den freien Verkehr für bestimmte Feuerwaffen Sicherheitsvorkehrungen Kennzeichnungspflicht von Waffen und Munition Voraussetzungen für die Nachverfolgung (tracing) von neu in Verkehr gebrachten Feuerwaffen Behördliche Aufbewahrungspflicht d. Waffenbücher während 20J. Elektronische Erfassung d Waffenerwerbs durch Kte Kontrollpflicht der Eidg. Zollverwaltung Erwerbsvoraussetzungen Modalitäten der behördlichen Kontrollen beim grenzüberschreitenden Transfer von Waffen
54 Kosten/Nutzen Analyse
Schweizer Beteiligung an Schengen-Dublin ist 14-mal teurer als der Bundesrat im Juni 2005 versprach Gesamter Aufwand (EJPD, EFD und EDA): 2008: 49,44 Millionen Franken 2012: 92,2 Millionen Franken, 2014: 115,5 Millionen Franken; Einsparungen dank Dublin und Rückführungen Asyl & Rückführungen: Kosten 29 Mio/Jahr 8500/Jahr Ausschaffungshaft 2700/Jahr freiwillige Rückkehr (300 begleitet von Sicherheitsbeamten) Informatiksystemkosten & Aussengrenzenfondsbeitrag
55 Neuste Entwicklungen Entry and exit system (EES)
Ein- und Ausreisestempel aufgehoben Registered traveller programme (RTP) bei Personen die aufgrund eines Langzeitvisums oder eines Visums für mehrmalige Einreisen regelmässig in den Schengen-Raum reisen & deren Vertrauenswürdigkeit nachgewiesen ist, kann Kontrolle vor der Einreise stattfinden MAPP Multifunktionales Abfragegerät für Personen und Passkontrollen mobiles Gerät, das insbesondere für Aussengrenzkontrollen an kleineren Flughäfen oder für die Bekämpfung des illegalen Aufenthalts eingesetzt werden kann
56 Weiterentwicklungen IT-Agentur operativ am 1.12.2012
Gesamtsteuerung der IT-Systeme (VIS; Eurodac; SIS) CH hat Einsitz in Verwaltungsrat falls Verordnung übernommen Fonds für die Innere Sicherheit (FIS) CH beteiligt sich lediglich am Finanzierungsinstrument FIS-Grenze, welches den bestehenden Aussengrenzenfonds (AGF) ersetzen soll CH erhält auch Beiträge (wie bei FRONTEX) Komitologie-Vereinbarung Exekutivabkommen regelt Beteiligung von Schweizer Expertinnen und Experten an EU Arbeitsgruppen gestützt auf Art. 11. Abs. 3 (SAA);
57 Berührungspunkte als BürgerInnen
Biometrische Pässe SIS bei Diebstahl Aufhebung Binnengrenzen Gemeinsame Aussengrenze Kontrolle im Landesinneren Warenverkehrskontrollen Kosten Fakultatives Referendum
58 EURODAC-Fingerabdruck Datenbank verhindert Mehrfachasylanträge:
Vorteile von Dublin Harmonisierung der Kriterien für Erstzuständigkeit für Behandlung eines Asylgesuchs ein Gesuch soll innerhalb des Dublin-Raumes nur einmal geprüft werden; Asylantrag an zuständigen Erstasylstaat weitergeleitet (Lastenteilung) EURODAC-Fingerabdruck Datenbank verhindert Mehrfachasylanträge: CH kann 8x mehr Asylübergaben machen als Ersuchen als Erststaat übernehmen zu müssen Verkürzung der Verfahren um ca. 4 Monate
59 Vorteile Schengen Zugang zu europaweiten Sicherheitsarchitektur durch Datenbanken Eurodac, VIS, SIS als Gegenmassnahme zu Kriminalität und illegale Migration Teuer! 2006 bis Ende 2010: CHF 216,48 Mio; 2011 bis 2014 CHF 344,90 Mio. Flüssige Abwicklung des Grenzverkehrs: Binnen-grenzen aufgehoben; Abgrenzungsproblem zu Warenverkehrskontrollen! Wachstum des Schweizer Tourismusstandorts; Schwellenländer (China, Indien, Russland), die ohne zusätzliches Visum „Abstecher“ nach CH machen ein von der Schweiz ausgestelltes Schengen-Visum in allen Schengen-Staaten gültig und umgekehrt
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References: Art. 3
 EuGH 
 Art. 7
 Art. 23
 Art. 57
 Art. 97
 Art. 121
 Art. 133
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 8
 Art. 39
 Art. 34
 Art. 6
 EuGH 
 EGMR

 Art. 11