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Timestamp: 2018-05-21 18:38:10+00:00

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La cessione di cubatura e le varianti urbanistiche. Nota a sentenza Cons. St., sez. IV, 29 marzo-9 luglio 2011, n. 4134 (Seconda parte)
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3. La cessione di cubatura
L’istituto della cessione di cubatura (7), di cui alla sentenza in parola, ha trovato nuova linfa a seguito del d.l. 13 maggio 2011, n. 70 (8), il quale, per il dichiarato fine di liberalizzare le costruzioni private, all’art. 5, comma 1,
lett. c) ne ha previsto la tipizzazione quale nuovo schema contrattuale diffuso nella prassi.
La disciplina dettata di recente, però, appare alquanto scarna, limitandosi, onde garantire certezza nella circolazione dei diritti edificatori, all’inserimento nell’articolo 2643 del codice civile, dopo il n. 2), del n. 2-bis), in base al quale divengono soggetti a trascrizione anche i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale.
Comunque, al di là del disposto normativo sia la normativa regionale (9) che la dottrina e la giurisprudenza hanno tracciato con sufficiente chiarezza i tratti distintivi di questo contratto, il quale, pur essendo presupposto del provvedimento amministrativo di concessione edilizia, ha autonoma rilevanza tra le parti.
La cessione di cubatura è un contratto atipico ad effetti obbligatori (10) avente natura di atto preparatorio, con oneri di forma e di trascrizione, finalizzato al trasferimento di volumetria, che si realizza soltanto con il provvedimento amministrativo (c.d. tesi pubblicistica) (11).
In ordine alla forma, l’accordo preliminare diretto alla cessione di cubatura – con cui una parte (proprietario cedente) si impegna a prestare il proprio consenso affinché la cubatura o parte di essa che, in base agli strumenti urbanistici, gli compete venga attribuita dalla p.a. al proprietario del fondo vicino (cessionario) compreso nella medesima zona urbanistica – oggi richiede la forma scritta ad substantiam (12).
Ne consegue che, per ricostruire la comune volontà delle parti in relazione all’individuazione del fondo del cessionario, destinatario dell’aumento di volumetria, può farsi riferimento al comportamento complessivo dei contraenti in sede esecutiva, successivamente alla stipulazione dell’accordo (13).
Per sottolineare l’importanza dell’innovazione apportata dall’art. 5, d.l. 70/2011 cit. basti pensare che sino all’entrata in vigore della legge in questione per opinione consolidata la cessione di cubatura da parte del proprietario del fondo confinante, onde consentire il rilascio d’una concessione edilizia nel rispetto del rapporto area-volume, non necessitava di un formale atto negoziale ad effetti reali od obbligatori, essendo al riguardo sufficiente l’adesione del cedente (mercè la sottoscrizione dell’istanza o del progetto del cessionario; o la rinuncia alla propria cubatura a favore di quest’ultimo; o la notificazione di tale volontà al comune concedente), mentre il c.d. vincolo d’asservimento si costituiva, nei riguardi delle parti e dei terzi, con il rilascio della concessione edilizia (14) ed era opponibile a qualunque terzo acquirente, anche in assenza dell’obbligo di sua trascrizione nei registri immobiliari, pur se di esso si deve far menzione sul certificato di destinazione urbanistica relativo al fondo asservito (15).
A quest’ultimo riguardo, poi, si è precisato che il contratto “di asservimento” può costituire il presupposto del rilascio di una concessione edilizia che tenga conto anche della potenzialità edificatoria del fondo asservito, il quale non può essere più considerato edificabile proprio perchè tale potenzialità è già stata utilizzata e comunque è trasferita al titolare del fondo in cui favore ha avuto luogo l’asservimento. Ai fini della determinazione della volumetria necessaria per il rilascio della concessione edilizia per l’asservimento di un’area, non si richiedono forme particolari, di massima e salva diversa determinazione del comune, essendo sufficiente che l’area stessa sia stata messa a disposizione dal richiedente è quindi presa in considerazione nell’atto concessorio ai fini del computo della volumetria ammissibile.
Pertanto, l’eventuale trasferimento di volumetria da un’area ad altra area contigua influisce sulla disciplina urbanistica ed edilizia delle stesse e deve essere inserito dal comune, sotto la sua responsabilità, nel certificato di destinazione urbanistica, a tutela dell’affidamento dei
terzi (16).
Dal punto di vista dell’inquadramento giuridico, nella cessione di cubatura si è in presenza di una fattispecie a formazione progressiva in cui confluiscono, sul piano dei presupposti, dichiarazioni private nel contesto di un procedimento di carattere amministrativo; a determinare il trasferimento di cubatura, tra le parti e nei confronti dei terzi, è esclusivamente il provvedimento concessorio, discrezionale e non vincolato, che, a seguito della rinuncia del cedente, può essere emanato dall’ente pubblico a favore del cessionario, non essendo configurabile tra le parti un contratto traslativo.
Ne consegue che, qualora il cedente, con la stipulazione dell’atto unilaterale di vincolo avente come destinatario immediato la p.a., si sia prestato al compimento di tutti gli atti necessari per far ottenere al cessionario la concessione per una volumetria maggiore, il mancato rilascio della concessione edilizia maggiorata determina l’inefficacia del negozio concluso dai proprietari dei fondi limitrofi e non già la sua risoluzione per inadempimento del cedente.
In ogni caso, gli effetti che derivano dall’asservimento di terreno per scopi edificatori hanno carattere definitivo ed irrevocabile, integrano una qualità oggettiva dei terreni e ne producono una minorazione permanente all’utilizzazione da parte di chiunque ne sia proprietario, senza che rilevino le ragioni che possono avere indotto il proprietario originario a trasferire la suscettibilità edificatoria a terzi (17).
In ordine al trattamento fiscale da riservare all’atto di cessione, poiché il trasferimento si realizza nel momento in cui il diritto ad utilizzare la cubatura stessa viene ceduto ad un terzo che non sia proprietario del terreno vincolato (18), essendo tale atto assimilabile al trasferimento di un diritto reale immobiliare, è soggetto ad imposta proporzionale di registro (19). Ulteriore conferma di tale previsione deriva dalla ormai necessaria trascrivibilità dell’atto, con il suo conseguente assoggettamento ai relativi oneri.
4. Altre questioni di rilievo sull’istituto e conclusioni
Di cessione di cubatura ci si è occupati anche in tema di espropriazione parziale, ipotesi in cui non rileva ai fini della determinazione dell’indennità l’asservimento della porzione espropriata conseguente all’esaurimento degli indici di fabbricabilità nel fondo residuo.
Infatti, l’asservimento che concreta la cessione di cubatura costituisce un vincolo convenzionale del quale, nello stimare il terreno, occorre tener conto – così come di tutti i vincoli non preordinati all’esproprio che ne limitano la libera disponibilità – solo in caso di diversa appartenenza del terreno avvantaggiato e di quello asservito; diversamente, nel caso di appartenenza a un solo proprietario, è la vocazione edificatoria del complesso che deve essere presa in considerazione, rimanendo irrilevanti le modalità concrete con cui la proprietà ha ritenuto di utilizzarlo (20).
Ancora, in materia edilizia, nel caso in cui sul terreno sussista un vincolo di asservimento per scopi edificatori, l’esecuzione di ulteriori interventi sul fondo asservito, eccedenti i volumi costruttivi, integra il reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 anche in presenza di un titolo abilitativo erroneamente rilasciato (21).
Per concludere, l’elaborazione normativa più recente quella pretoria e dogmatica anche risalente confermano che il trasferimento di cubatura è un’operazione giuridica ed economica in grado di esprimere una indubbia utilità sociale, e non solo nell’ipotesi in cui il P.R.G. lo preveda espressamente.
Esso soddisfa i mutevoli interessi delle parti sottostanti all’operazione ed è un fenomeno certamente non in grado di ledere la disciplina dei suoli, a patto di attuarsi tra fondi compresi nella medesima zona urbanistica.
Del resto, se lo strumento urbanistico prevede, in una certa zona, una densità edilizia massima, il fatto che tale astratta possibilità edificatoria venga sfruttata dal proprietario di un’ampia estensione di terreno, o da più proprietari associati, o da uno dei proprietari che abbia ottenuto la cessione delle chances edificatorie dei suoi vicini, è urbanisticamente indifferente, purché sia impedito il superamento, nella zona complessivamente considerata, della densità edilizia consentita dallo strumento urbanistico (22).
(7) Storicamente l’origine del fenomeno viene generalmente ricollegata all’introduzione dei limiti legali alla proprietà privata nell’utilizzazione edificatoria delle aree. La previsione degli standards edilizi, ancorando al parametro della superficie edificabile a disposizione dei singoli costruttori la capacità edificatoria dei suoli, ha sostanzialmente introdotto il concetto di “superficie minima edificabile”, secondo cui l’attività edilizia sulle aree è consentita solo se a disposizione del costruttore vi sia un’area con la superficie legale minima idonea a “contenere” una determinata volumetria.
Viene così affermato che, per comprendere la nascita e le ragioni che sono alla base dell’istituto de quo, occorre guardare alla capacità edificatoria delle singole aree, molto spesso limitata dalle prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici e dal frazionamento della proprietà: l’esiguità delle superfici disponibili impedisce la realizzazione delle tipologie edilizie previste dagli strumenti urbanistici in armonia con quelle delle aree contermini, pena la realizzazione di manufatti disomogenei [P. Grassano, La cessione di cubatura nel processo conformativo della proprietà edilizia privata, in Giur. it., 1990, IV, 383; A. Iannelli, La cessione di cubatura e i così detti atti di asservimento, in Giur. merito, 1977, IV, 740].
Un diverso punto di vista è espresso da chi, argomentando dalla serie di vincoli volumetrici – legali o convenzionali –gravanti sulla proprietà edilizia, ritiene che il “sistema” (del trasferimento di cubatura) sia sorto da una delle tante possibili alternative “poste dagli studiosi” al sistema previsto dalla legislazione urbanistica, di cui fanno parte – ad esempio – i comparti edificatori e la perequazione dei volumi [G. Picco, Natura ed efficacia dei vincoli volumetrici conseguenti a piani regolatori o regolamenti urbanistici – Il trasferimento di cubatura, Relazione al XV Congresso Nazionale del Notariato, Verona, 1966].
L’incremento di volumetria di un suolo edificabile è stato anche considerato – sotto il profilo economico – quale “bene” patrimonialmente valutabile. Si è affermato così che “l’edificabilità di un’area espressa in termini di volumetria costituisce nella realtà degli affari un valore economico che tende a staccarsi dalla proprietà del suolo per formare oggetto di commercio e di negoziazione autonoma tra i privati” [A. Rugg iero, Contenuto e finalità delle convenzioni urbanistiche nella esperienza notarile, in Convenzioni urbanistiche e tutela nei rapporti tra privati, Michele Costantino (a cura di), Milano, 1995 (ristampa), 149]. Ciò ha portato a ritenere ammissibile il “conferimento di cubatura in società” in fase costitutiva ovvero in sede di aumento di capitale [F. Gerbo, La cessione di volumetria, in Il notaro, 1998, 105], o più semplicemente ad affermare che l’operazione consente di soddisfare l’interesse alla realizzazione di edifici che abbiano migliori prospettive di mercato, e ciò in una duplice direzione: “per una loro intrinseca maggiore appetibilità e per il risparmio dei costi di costruzione” [A. Candian, Il contratto di trasferimento di volumetria di fronte ai rimedi sinallagmatici e al recesso, in Recesso e risoluzione nei contratti, a cura di Giorg io De Nova, Milano, 1994, 213].
Si è anche sottolineato che il commercio della volumetria consente di realizzare, sia pure parzialmente, una forma di perequazione dei valori fondiari nell’ambito di una determinata zona di territorio e pertanto gli interessi coinvolti nel trasferimento di cubatura, non sono solo privati ma anche pubblici, che vengono garantiti dall’onnipresente controllo dell’Autorità [A. Ruggiero, op. cit., 149].
L’incidenza del trasferimento di cubatura sull’assetto urbanistico dei suoli, disciplinato dalle norme comunali, spiega la stretta compenetrazione degli interessi pubblici e privati coinvolti nell’operazione, risultando pertanto insufficiente alla realizzazione dello scopo il solo accordo tra privati diretto a determinare l’incremento edificatorio di un fondo a scapito di un altro.
In posizione estrema, si è addirittura arrivati ad affermare la totale irrilevanza dell’autonomia negoziale per il conseguimento del risultato [Cass. 13 maggio-12 settembre 1998, n. 9081:
“… quando per realizzare il rapporto area-volume prescritto dalla legislazione urbanistica, sia indispensabile destinare la proprietà di un terzo al servizio di un costruendo edificio, non è necessario un atto negoziale privato, diretto alla costituzione di una servitù o di altro vincolo giuridico tra le parti, poiché la “cessione di cubatura” si realizza in virtù del solo provvedimento amministrativo di concessione edilizia, che ha effetto verso i terzi e tra le parti”.].
Il nuovo ed attivo ruolo dei privati, di contribuire accanto all’Amministrazione nella costruzione di un più razionale assetto urbanistico del territorio, ruolo che acutamente si è definito di “micropianificazione ad iniziativa privata” [A. Gambaro, La proprietà edilizia, in Trattato Rescigno, Torino, 1982, vol. 7, 527], giustifica il placet dell’Amministrazione all’operazione, rilevandosi che l’assenso del Comune è necessario in quanto la cessione di cubatura, rideterminando la densità edilizia su alcune aree ricomprese in una certa zona, ne modifica le “modalità di sfruttamento edilizio”, in deroga agli standards previsti dagli strumenti urbanistici generali.
(8) Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia, Pubblicato nella G.U. 13 maggio 2011, n. 110,
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l.
(9) L.r. Veneto n. 58/1978, art. 1; l.r. Lombardia n. 93/1980, art. 2.
(10) In questo quadro l’accordo intercorrente tra i privati dovrebbe avere il seguente contenuto: un proprietario si impegna nei confronti dell’altro a non richiedere la concessione e quindi a non costruire in proprio, ma a fare quanto necessario per agevolare una concessione “maggiorata” a favore dell’altra parte; da quest’obbligo non potrà scaturire alcun effetto reale ma solo obbligatorio e l’impegno del “cedente” rileverà come presupposto in base al quale il Comune addiverrà alla emanazione del provvedimento di modifica del P.R.G.
(11) Tra i sostenitori della tesi privatistica, minoritaria, taluno ha affermato che l’ipotesi della cessione e quindi del successivo acquisto di cubatura può essere collocato nell’ambito della cessione del diritto di superficie o di sopraelevazione acquistato su fondo altrui (Corte di Cassazione, sentenza n. 3639 del 1976; vedi, però, contra, Corte di Cassazione, sentenza n. 2235 del 1972). Per altri la cessione di volumetria determinerebbe la costituzione di un diritto di servitù tipica, concepita come non aedificandi (se riferita alla cessione di cubatura totale) o altius non tollendi (se la cessione è parziale) [Picco, Natura ed efficacia dei vincoli volumetrici conseguenti a piani regolatori o regolamenti urbanistici – Il trasferimento di cubatura, Relazione al XV Congresso Nazionale del Notariato, Verona, 1966; Marè, Natura e funzione dell’atto d’obbligo nell’ambito del procedimento di imposizione di vincoli di destinazione urbanistica, in Riv. not., 1990; Grassano, La cessione di cubatura cit., 1078 ; Gerbo, La cessione di volumetria cit.;
Libertini, I “trasferimenti di cubatura”, in I contratti del commercio, dell’industria e del mercato finanziario, Trattato diretto da F. Galgano, Torino, 1995; le pattuizioni con le quali vengono imposte, a carico di un fondo e a favore del fondo confinante, “limitazioni di edificabilità”, restringono permanentemente i poteri connessi alla proprietà dell’area gravata e mirano ad assicurare, correlativamente, particolari utilità a vantaggio del proprietario dell’area contigua. Pattuizioni siffatte si atteggiano, rispetto ai terreni che ne sono colpiti, a permanente minorazione della loro utilizzazione da parte di chiunque ne sia il proprietario, ed attribuiscono ai terreni contigui, un corrispondente vantaggio che inerisce ai terreni stessi come qualitas fundi, cioè con carattere di realità così da inquadrarsi nello schema della servitù prediale a contenuto atipico e, pertanto trascrivibile”: Cass. 25 ottobre 1973, n. 2743 cit.]. Vi è consapevolezza all’interno di questa opinione che l’accoglimento della tesi della servitù tipica di per sé non è sufficiente a realizzare lo scopo che le parti si sono prefissate, ritenendosi pur sempre necessario il provvedimento comunale a determinare l’incremento edificatorio di un fondo rispetto all’altro, in quanto gli effetti che le parti si prefissano di raggiungere con la costituzione della servitù restano condizionati all’autorizzazione del Comune. Quest’ultimo elemento è stato variamente qualificato: come condicio iuris [G. Picco, op. cit., 641] perché prevista dal P.R.G.; come condicio facti [P. De Martinis, Asservimento di area e cessione di cubatura, in Nuova giur. civ. comm., 1996, II, 222] perché, come ha affermato la giurisprudenza, la cessione di cubatura è una fattispecie che si può realizzare anche in assenza di una espressa previsione contenuta negli strumenti urbanistici; come presupposizione [N. Grassano, La cessione di cubatura, cit., 1078] in quanto il rilascio della concessione edilizia maggiorata è una situazione di fatto futura, comune ad entrambi i contraenti, di carattere oggettivo ed indipendente dalla loro volontà, che le parti hanno tenuto presente durante l’iter formativo del negozio, pur non facendone in esso espresso riferimento.
Si è quindi ritenuto [G. Di Vita, La cessione di cubatura, in Diritti reali limitati: argomenti di interesse notarile (Convegno), Palermo, 1991, 54 ss.] che l’impiego dell’istituto della servitù di non edificare, per determinare il “trasferimento di cubatura”, debba essere accompagnato da un contestuale atto d’obbligo unilaterale nei confronti della pubblica amministrazione da parte del cedente, ovvero dall’assunzione di uno specifico obbligo contrattuale di questo di porre in essere l’atto d’obbligo a richiesta del cessionario, che viene eventualmente costituito mandatario in rem propriam a tal fine. L’atto d’obbligo, ricevuto e accettato dalla Pubblica Amministrazione, rende irrevocabile verso quest’ultima la volontà del privato “cedente”, consolidando anche sotto il profilo pubblicistico gli effetti già verificatisi sul piano privatistico.
Ulteriore teoria riconduce la cessione di cubatura alla rinunzia abdicativa del cedente a richiedere la concessione a suo favore, cui farà seguito il rilascio della licenza edilizia maggiorata a favore dell’altro proprietario [Ruggiero, Contenuto e finalità delle convenzioni urbanistiche nella esperienza notarile, in Convenzioni urbanistiche e tutela nei rapporti tra privati, a cura di Costantino, Milano, 1995, 152]. Altro orientamento ritiene che negozio avente ad oggetto la cessione è un negozio traslativo di un diritto reale immobiliare, con il quale il cedente scinde, in tutto o in parte, la facoltà inerente al suo diritto di costruire, formando un diritto autonomo e trasferendolo in maniera definitiva ad un terzo beneficiario [Grassano, La cessione di cubatura, cit.; risolvendosi l’operazione in una rinuncia a costruire che trova causa in un corrispettivo,... assume il carattere indubbio di una cessione di diritto con efficacia traslativa, non automatica, ma volontaria, a favore di un soggetto prescelto, il quale paga un corrispettivo non irrilevante, onde la cessione è a titolo oneroso, e produce nel cessionario una facoltà di edificare con effetti erga omnes, analoghi agli effetti dei trasferimenti di diritti reali: Cass. 6 luglio 1972, n. 2235 cit.; così anche Cass. 9 marzo 1973, n.
641 cit. e Cass. 14 dicembre 1988, n. 6807 cit.]. Secondo la concezione tradizionale, però, oggetto dei diritti reali (e quindi oggetto di trasferimento) può essere solo la res corporalis, intesa come cosa in senso proprio, cioè porzione della materia. È stata
però precisata la portata dell’art. 810 cod. civ. (secondo cui “sono beni le cose che possono formare oggetto di diritti”), nel senso che la norma offrirebbe un criterio di qualificazione solo per quei beni che, nella loro entità materiale, sono definibili
cose. Il concetto di “bene”, diversamente dal concetto di “cosa”, è comprensivo non solo delle cose materiali o corporali (ivi comprese le energie) che, in senso giuridico, sono idonee a soddisfare i bisogni umani, ma anche di altre entità immateriali
e di valori che, pur non essendo cose, sono ugualmente utili ed atte a fungere da oggetto di diritti, in relazione ai multiformi interessi tutelati dall’ordinamento [M. Comporti, Diritti reali in generale, in Trattato Cicu-Messineo, Milano, 1980, vol. VIII, t. 1, 128].
(12) La c.d. cessione di cubatura, definibile come facoltà inerente al diritto di proprietà e, in quanto tale, avente caratteristiche di realità, è assoggettabile ad imposta di registro, giacché, in base alla relativa disciplina, è suscettibile d’imposizione ogni atto di trasferimento di diritti reali immobiliari, inclusa la rinunzia agli stessi.
Secondo la concezione tradizionale, però, oggetto dei diritti reali (e quindi oggetto di trasferimento) può essere solo la res corporalis, intesa come cosa in senso proprio, cioè porzione della materia.
È stata però precisata la portata dell’art. 810 cod. civ. (secondo cui “sono beni le cose che possono formare oggetto di diritti”), nel senso che la norma offrirebbe un criterio di qualificazione solo per quei beni che, nella loro entità materiale, sono definibili cose. Il concetto di “bene”, diversamente dal concetto di “cosa”, è comprensivo non solo delle cose materiali o corporali (ivi comprese le energie) che, in senso giuridico, sono idonee a soddisfare i bisogni umani, ma anche di altre entità immateriali e di valori che, pur non essendo cose, sono ugualmente utili ed atte a fungere da oggetto di diritti, in relazione ai multiformi interessi tutelati dall’ordinamento [M. Comporti, Diritti reali in generale, in Trattato Cicu-Messineo, Milano, 1980, vol. VIII, t. 1, 128].
(13) Cass., civ. sez. II, 24 settembre 2009, n. 20623. Nella
specie la S.C. ha confermato la sentenza di merito che, nel riconoscere la sussistenza del requisito della determinabilità dell’oggetto del contratto, aveva dato rilievo alla intervenuta presentazione alla p.a., da parte del cedente, di un atto unilaterale di asservimento e di vincolo, contenente gli estremi identificativi del terreno del vicino, mancanti nel documento iniziale recante l’accordo preliminare, ed aveva ritenuto che il cessionario, con il successivo pagamento della concordata rata del prezzo, avesse prestato adesione, per facta concludentia, a tale individuazione.
(14) Dal provvedimento edilizio abilitativo – il cui rilascio definisce le potenzialità edificatorie di un fondo, determinandone anche la cubatura assentibile in relazione ai limiti imposti dalla normativa urbanistica – sorge un vincolo di asservimento per cui, una volta esaurite le predette potenzialità, le restanti parti del fondo sono sottoposte ad un regime di inedificabilità che discende ope legis dall’utilizzazione del fondo medesimo (Cons. Stato, ad. plen., sent., 23 aprile 2009, n. 3).
(15)Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2000, n. 3637.
(16) Cons. Stato, 3637/2011 cit.
(17)Cass. pen., sez. III, 30 aprile 2009, n. 21177.
(18) La cessione non si verifica nel momento in cui la cubatura viene utilizzata ai fini di ottenere rilascio della concessione edilizia.
(19)Cass., civ. sez. V, 14 maggio 2007, n. 10979.
(20)Cass., civ. sez. I, 11 dicembre 1999, n. 13874.
(21) Cass. pen., 21177/2009 cit. La Corte ha chiesto che gli effetti derivanti dal vincolo, integrando una qualità oggettiva del terreno, hanno carattere definitivo ed irrevocabile e provocano la perdita definitiva delle potenzialità edificatorie dell’area asservita, con permanente minorazione della sua utilizzazione da parte di chiunque ne sia il proprietario.
(22) M. Libertini, I “trasferimenti di cubatura”, in I contratti del commercio, dell’industria e del mercato finanziario, Trattato diretto da F. Galgano, Torino, 1995, vol. III, 667.

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