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Timestamp: 2018-03-17 21:42:59+00:00

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Fallos.: 08/01/2006 - 09/01/2006
Published by Ramiro on Wednesday, August 23, 2006 at 6:52 AM.
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Municipalidad de la Capital c. Elortondo
Published by Ramiro on at 6:27 AM.
Buenos Aires, Noviembre 12 de 1886.
Considerando: 1. Que las objeciones opuestas a la expropiación, solicitada por la Intendencia Municipal, de toda la propiedad de la señora de Elortondo, se reducen a que la ley de noviembre 4 de 1884 no autoriza la expropiación de las propiedades sino en la parte que tenga que ocupar la Avenida de Mayo, cuya construcción ha sido declarada de utilidad pública; que la ley de setiembre 13 de 1866, a que se refiere la anteriormente citada de 1884, solo permite la ocupación de los bienes provinciales y de propiedad particular indispensables para la construcción de las obras, cuya utilidad pública ha sido previamente declarada por una ley; y finalmente, que si las citadas leyes comprendiesen en sus términos la facultad de expropiar bienes que no han de ser ocupados por la obra en cuestión y cuya apropiación se hace con el confesado propósito de obtener por su enajenación un provecho en favor de la Municipalidad, serían inconstitucionales como contrarias al principio de la inviolabilidad de la propiedad, consagrado por el art. 17 de la Carta Fundamental.
2. Que es inútil entrar a un examen detenido de los términos de las disposiciones legales ya citadas, desde que una y otra lo son tan explícitas que no dejan duda sobre su inteligencia: "las fincas y terrenos que resulten afectados por la apertura de la expresada Avenida»" dice la ley de 1884; y la de 1866: "aquellos bienes del dominio provincial o de particulares, cuya ocupación se requiera para ejecutar obras de utilidad nacional". En el primer caso no se comprendería por qué la ley habría hecho uso de la frase genérica "resulten afectados", cuando su alcance solo era del terreno ocupado por la Avenida, y en el segundo, por qué al fijar la regla se refiere al terreno que se requiera si las necesidades de cada caso no habían de ser la medida de la expropiación.
3. Que establecido que las leyes que determinan la expropiación en este caso autorizan a la intendencia Municipal a expropiar, no solo el terreno que debe ocupar la Avenida proyectada, sino el todo de los terrenos y fincas afectados por ella, resta solamente traer a consideración si sus disposiciones están en contradicción con la Constitución, que es la ley suprema de la Nación.
4. Que el art. 17 contiene a la vez el principio de la inviolabilidad de la propiedad y la expropiación por causa de utilidad pública, quedando de esta manera consignados en el mismo artículo el principio general y su limitación consiguiente, y perfectamente definido lo que constituye la garantía con que la Constitución ha querido asegurar el goce tranquilo de la propiedad: "la expropiación debe ser calificada por ley y previamente indemnizada". La discreción de los poderes colegisladores y la indemnización del propietario, son elementos más que suficientes para asegurar con fundamento que la propiedad es inviolable en todo el territorio de la Nación, o por lo menos, no sería posible encontrar parte alguna en que estuviese rodeada de mayores garantías.
5. Que no siendo posible definir de antemano ni aún reducir a principios generales en qué ha de consistir la utilidad pública, ni cuál deba ser la extensión de los sacrificios a imponer a los particulares, es evidente que corresponde a la ley a dictarse en cada caso fijar la expropiación en la extensión que sea necesaria para servir la utilidad pública, único límite fijado por la Constitución misma.
6. Que las leyes que dicte el Congreso, haciendo uso de la discreción que le confiere la Constitución en estos casos, no pueden ser atacadas por inconstitucionales, pues los argumentos en este sentido tenderían a demostrar que no habría utilidad pública en los otros que las motivan, siendo, por otra parte, un punto decidido por la Suprema Corte en sus fallos registrados en la p. 311, t. 4º, Serie 1º, y p. 67, t. 6º, Serie 1ª de la colección; y
7. Que tampoco sería obstáculo a la constitucionalidad de las leyes citadas, el que por ellas se autoriza la expropiación de terrenos que no van a ser ocupados por la Avenida, y que, vendidos en seguida de realizada esta, van a dejar un provecho en favor de la Municipalidad, siendo por consiguiente en perspectiva de un negocio y no por la utilidad pública que se hace la expropiación, pues tales provechos una vez indemnizados ampliamente los propietarios, representan únicamente el mejoramiento producido por la Avenida proyectada, y la legitimidad de este provecho se demuestra por la disposición del art. 15 de la ley de expropiación de 1866 y decisiones de la Corte Suprema, p. 168, t. 11, Serie 2ª.
Por estos fundamentos: fallo no haciendo lugar a las excepciones deducidas en este juicio por la parte de la señora Isabel A. de Elortondo, declarando que la Intendencia Municipal está debidamente autorizada por ley de noviembre 4 de 1884, a expropiar toda la finca de la calle Perú números 14, 16 y 18, perteneciente a la demandada, por encontrarse afectada por la traza de la Avenida proyectada. En su consecuencia, comparezcan las partes a efecto de nombrar los peritos que deberán avaluar el monto de la indemnización a pagarse por la expropiación en el caso de no arribar a fijarlo de mutuo acuerdo, designándose el día del primer jueves hábil siguiente a la ejecución de esta sentencia, a la una de la tarde. Hágase saber notificándose con el original. - Andrés Ugarriza.
Considerando: Los términos del art. 5º de la ley sobre la Avenida de Mayo, origen de esta cuestión, son, a mi juicio, tan claros y explícitos, que no admiten ser diversamente interpretados.
"Se declara de utilidad pública, dice aquel artículo, y se autoriza la expropiación de las fincas y terrenos que resulten afectados por la apertura de la expresada Avenida".
Si la ley hubiera querido limitar la expropiación a la parte indispensable para la vía, lo hubiera establecido claramente y en términos precisos. Mucho más, cuando la duda surgió en la discusión. Por «fincas afectadas» no puede, así, entenderse otra cosa, en el sentido de la ley, que aquellas que ocupare la Avenida en una porción cualquiera.
Afectar, no es tomar u ocupar en su totalidad una cosa, según se pretende. Si la Avenida toma una finca entera, a nadie se le ocurrirá decir que tal finca ha sido "afectada"; si solo toma una parte, a cualquiera se le ocurre que esa finca está afectada, tocada, comprometida por la Avenida, y la primera de las reglas de interpretación es que las palabras de la ley deben ser tomadas en el sentido en que son generalmente usadas.
Si tal es la inteligencia de la ley, se dice, y es esta la cuestión principal, sino única en este caso; si el hecho de tomar la Avenida una porción de una finca, autoriza la ocupación del todo, la ley, en esta parte, es contraria a la prescripción constitucional que declara inviolable la propiedad.
El señor juez de Sección, muy oportunamente observa que es esta ya cuestión resuelta entre nosotros por la autoridad reconocida como único y último intérprete de la Constitución.
Es bien sabido, en efecto, que las leyes que autorizaron el camino de fierro a Córdoba, autorizaron también la expropiación de una legua a cada lado de la vía; y no es menos sabido cual fue la resolución en las diversas cuestiones que surgieron, con respecto a su constitucionalidad.
"Estas leyes, dijo V. E., no pueden ser objetadas, ni discutida su constitucionalidad ante los Tribunales, por razón de error en la clasificación de la utilidad pública en que se funda el derecho de expropiación, porque el artículo 17 de la Constitución, disponiendo en su inciso 2º, que la expropiación sea autorizada por ley, libra a la discreción exclusiva del Congreso, el juicio sobre la utilidad pública en los casos ocurrentes; y es notorio además, que sin la concesión de tierras no hubiera sido realizable la construcción del Ferro-Carril, obra de una conveniencia evidente para el progreso y aún para afianzar la paz y la tranquilidad de la República". ( Série 1ª, t. 4°, p. 311; t. 6º, p. 67).
Si la ley ha declarado que es de utilidad pública la apertura de la Avenida de Mayo y ha juzgado que ella no podría llevarse a efecto sin la expropiación de las fincas afectadas, cómo no habría podido realizarse el Ferro-Carril de Córdoba sin las dos leguas laterales, la ley de la Avenida no puede, pues, ser objetada, ni discutida su constitucionalidad en uno ni otro caso; y si bien la utilidad no es perceptible en igual grado en ambos, la medida bastante a autorizar su declaración, es del resorte exclusivo del poder a cuya discreción ha confiado la Constitución la facultad de hacerla.
Objetase a ese razonamiento, a mi entender, tan sencillo como concluyente, que no es compatible con la índole de nuestras instituciones que un derecho consagrado por la Constitución pueda considerarse sin garantía en los Tribunales de Justicia; obsérvase, además, que no se concilia con los principios de justicia que la expropiación de una parte autorice a tomar el resto, que no es necesario para la obra, sin más objeto que lucrar con ello; y se pretende, por último, apoyar estas conclusiones en la autoridad de autores respetables.
No obstante que, como se ha visto, es esta cuestión resuelta por V. E., considero de interés no dejar sin respuesta aquellas objeciones, y ha de permitirme V. E. me detenga con este motivo en algunas consideraciones generales en materia tan nueva como de palpitante actualidad.
La supremacía del Estado sobre la propiedad privada, a que Grocio dio el nombre de "dominio eminente", esto es, la facultad de apoderarse el soberano de la propiedad particular, cuando la necesidad o el bien público lo requiere, es inherente a la soberanía y no nace de la ley, que solo la limita y reglamenta.
"Al mismo tiempo que los romanos proclamaron la inviolabilidad de la propiedad, observa el eminente jurisconsulto Romagnosi, sancionaron también la expropiación por causa de necesidad pública".
Si de la legislación romana, fuente del derecho, descendemos a nuestros días, fácil será darnos cuenta del camino recorrido.
La famosa declaración de los derechos del hombre, de la revolución francesa, reconocía todavía la necesidad como causa eficiente de la expropiación. "La propiedad es inviolable y sagrada, decía en su artículo 17, y nadie podrá ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente reconocida, lo exija evidentemente, y a condición de una justa y previa indemnización".
El Código de Napoleón, pocos años después, sustituyó la calificación de necesidad por la de utilidad, y esta modificación al principio romano ha sido incorporada a la legislación de todas las naciones. "La propiedad es inviolable, dice nuestra Constitución, y la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada".
Como se ve, la ley, al requerir solo la utilidad y no la necesidad, ha dado el primer paso en el sentido de facilitar la expropiación de la propiedad particular a las conveniencias públicas.
Pero ¿qué debe entenderse por "utilidad pública"? He ahí la primera dificultad.
Las exigencias, los gastos, las tendencias de la sociedad, en nuestros días, son tan múltiples y varias, que es imposible definirlos.
En una población que carece de escuelas, por ejemplo, la construcción de un teatro sería fuera de propósito; pero dejaría de serlo en una ciudad rica y populosa, que necesita distracciones y atrae la concurrencia de extranjeros. Una plaza de toros sería una abominación en Inglatera, y un motivo de felicitaciones en España.
Por esto, ni los profesores del derecho ni las cortes de justicia han acertado a encerrar en una fórmula concreta qué es lo que deba entenderse por utilidad pública. Bien se alcanza que todo aquello que satisface una necesidad generalmente sentida, o las conveniencias del mayor número, es de utilidad pública. ¿Dónde principia, empero, la necesidad y concluyen las conveniencias?
En la imposibilidad de definirlo la ley, por prolija que fuera, y puesto que en alguno había de ser depositada esta misión, ha debido serlo en el poder que, por la naturaleza de sus funciones y la renovación periódica de su mandato, está en más inmediato contacto con el pueblo, y puede apreciar mejor sus conveniencias y sus necesidades.
Esta conclusión es de por sí tan evidente, que no necesita ser demostrada, de manera que si la materia de expropiación puede dar lugar a cuestiones delicadas y de difícil solución, nadie pone por un momento en duda que la facultad de expropiar es esencialmente política y exclusiva del Poder Legislativo. La ley hace limitado a fijar dos extremos: la utilidad pública; la indemnización previa. Dentro de ellos, la discreción legislativa no reconoce límites, ni puede ser objetada ante los Tribunales de Justicia, los que solo serían llamados a intervenir toda vez que la Legislatura, salvando aquellos extremos, decretase la expropiación de la propiedad de Juan, para darla a Pedro, palpablemente sin relación a uso público alguno; o no acordarse indemnización de ningún género.
En esa inteligencia, observaré que no es exacto que la facultad exclusiva y en la extensión que universalmente se atribuye a la Legislatura, deje a la propiedad sin la garantía que la Constitución acuerda a todos los derechos.
Si la Legislatura, empero, ha declarado que el uso a que la cosa expropiada se destina, es de utilidad pública; o si este uso fuera de tal manera dudoso que los Tribunales no puedan decidir que no lo sea en la medida o capacidad bastante a justificar la expropiación, el juicio de la Legislatura debe prevalecer entonces como final y concluyente. (Dillon, "Mun. Corp.", ps. 594 y 595).
Las aspiraciones y tendencias de la sociedad moderna que, como se ha visto, han sustituido a la necesidad, la utilidad, vienen ejerciendo también su influencia en la manera cómo ha de ser calificada esta utilidad pública, y fácil es observar que cada día recibe una interpretación más amplia.
Fuerza es reconocer con este motivo que las relaciones de comercio y la rapidez y frecuencia de las comunicaciones, siempre crecientes, han establecido una solidaridad entre todas las naciones y creado obligaciones recíprocas, desconocidas antes.
La falta absoluta de higiene en las naciones del oriente ha causado a la Europa, en este solo siglo, perjuicios incalculables, con las invasiones periódicas del cólera, sin recordar otras pestes más mortíferas, en los anteriores. Y si la intensidad del mal no hubiese declinado, es muy posible que la acción colectiva de las primeras potencias hubiera obligado a los pueblos de donde venía, a mejorar sus condiciones higiénicas, para cortarlo de raíz, como alguna vez se pensó.
Está reciente el recuerdo de la perturbación que causó entre nosotros la invasión del cólera, debido a las pésimas condiciones higiénicas de algunas ciudades de Italia, especialmente de Nápoles.
La necesidad de mejorar estas condiciones, para no ser un peligro para los demás, ha adquirido por esto entre los pueblos civilizados el carácter de una obligación internacional.
En el seno de las mismas ciudades, construidas al acaso, y sin la más remota noción de las exigencias de la vida actual, el mejoramiento de la higiene se impone por el instinto de la propia conservación.
Los progresos de la ciencia permiten hoy aceptar como un axioma, que de los lugares infectos en que viven apiñados seres humanos, en el desaseo y la miseria, surgen los gérmenes perniciosos que llevan la muerte a las moradas en las mejores condiciones de higiene.
Después de pintar el doctor Rawson, con la viveza característica de su palabra, el cuadro de desolación que presentan los palacios de los ricos, invadidos por las emanaciones mortíferas de los hormigueros humanos que viven y mueren a su lado, resume su pensamiento en esta forma: "Este cuadro, dice en su estudio sobre los conventillos, parece una fantasía; es, sin embargo, la fiel traducción de los hechos, como los estudia la ciencia y los confirma la experiencia. Y si esto es así, la sociedad entera, los ricos y los poderosos, lo mismo que los pobres y desgraciados, están solidariamente interesados en suprimir con todas sus fuerzas esos focos de infección, que desde las profundidades de la miseria envían la muerte para castigar la indiferencia de los que viven en la opulencia de las capas sociales superiores".
No es, pues, de extrañar que una de las primeras preocupaciones de la actualidad sea el mejoramiento de las condiciones higiénicas, especialmente de las grandes ciudades, ni menos, que estas exigencias, desconocidas antes, hayan hecho sentir su influencia en la legislación, dando un alcance más lato a lo que deba entenderse por utilidad pública.
Desde luego, ocupa el primer lugar todo cuanto se relaciona con la viabilidad, y fácilmente abraza otros objetos a cuyo respecto la utilidad pública es menos perceptible. Las Cortes de Justicia de los Estados Unidos, por ejemplo, han reconocido en repetidas ocasiones, como casos de utilidad pública, una escuela, una plaza, un parque, un molino, un cementerio y aún un teatro.
Era asimismo de esperarse que al ampliar la ley los casos de expropiación, ampliara a la vez los medios para la ejecución de las grandes obras, que debían ser la consecuencia obligada de aquella mayor facilidad, y así ha sucedido.
Ya el art. 51 de la ley francesa de 3 de mayo de 1841, que es fundamental en la materia, estatuía: que si la ejecución de los trabajos debía procurar un aumento de valor inmediato y especial al resto de la propiedad, este aumento sería tomado en consideración al estimar el importe de la indemnización.
La ley de 26 de marzo de 1852, dictada bajo el segundo Imperio Francés, autorizó la expropiación de la totalidad de las fincas afectadas, cuando las partes restantes no fuesen de una extensión o de una forma bastante a la construcción de edificios en condiciones de salubridad.
Bajo el régimen de esta ley, ha podido la Municipalidad de Paris realizar la expropiación llamada por zonas, hoy la más preconizada, abrir las grandes avenidas de que se ufana, y costearlas en parte con la venta de los sobrantes a uno y a otro lado.
Este procedimiento fue seguido por Bélgica y por Italia, yendo esta última aún más allá en la amplitud que acuerda al expropiante.
La ley de 25 de julio de 1865, dictada bajo el reinado de Víctor Manuel II, autoriza, no ya la expropiación por zonas, sino la cotización, es decir, la imposición de las cuotas con que cada propiedad colindante debe concurrir.
"Cuando de la ejecución de la obra, dice el artículo 41 de aquella ley, se derive una ventaja especial e inmediata a la parte de la finca no expropiada, esta ventaja será estimada y deducida de la estimación de la expropiada.
Cuando en la ley que declara de utilidad pública una obra, agrega el artículo 77, se imponga a los propietarios de los bienes colindantes o contiguos, la obligación de contribuir a la ejecución, en razón del mayor valor que vienen a adquirir sus propiedades, y no se determina en la misma ley la medida de la contribución, se observarán las disposiciones siguientes:
La cuota para cada propietario debe ser igual a la mitad del mayor valor resultante de la ejecución de la obra, y se pagarán por décimas partes al abonarse cada año la contribución directa".
Con arreglo a estas sabias disposiciones, se procede en la actualidad a las grandes mejoras de la ciudad de Roma, y al saneamiento de la de Nápoles, abriéndose anchas avenidas por todos lados.
El espíritu eminentemente práctico de los Americanos del Norte, había anticipado de medio siglo esta solución a los grandes problemas de la edilidad moderna, sin la que todo progreso fuera imposible, salvo el recurso más expeditivo, que se atribuye a Nerón, para proveer a una nueva edificación de la antigua Roma.
Los estrechos límites del distrito de Colombia y la creación tan reciente de la ciudad de Washington, no han requerido la ejecución de grandes obras en Territorio Federal, ni ha sido la política del Gobierno de la Nación ejecutarlas en los Estados. Son muy escasos los antecedentes que sobre esta materia nos suministran la legislación y la jurisprudencia federal.
Abundan y sobran, empero, en los Estados cuya fiebre de progreso es proverbial.
Terminada apenas la guerra de la independencia, la ciudad de Nueva York inició la serie de inmensas mejoras que la han elevado al rango de "Empire City", según la expresión americana, abriendo calles, avenidas, plazas, parques sin fin y sin rivales: todo, todo bajo el principio de que, aquellos que reciben el beneficio directo e inmediato deben concurrir a la ejecución con cotizaciones o cuotas ("assessments") proporcionales y equitativas. Este ejemplo, como era de esperarse, fue seguido por todas las grandes ciudades de la Unión.
Ocuparía sin objeto la atención de V. E. recordando las numerosísimas leyes dictadas solo por el Estado de Nueva-York, desde la de 24 de marzo de 1809 hasta la fecha; invariablemente bajo la base de la proporcionalidad. Me limitaré a hacer mención de la última de que tengo conocimiento, y que, a la verdad, no puede ser más reciente, ni dar una idea más acabada del sistema.
Leo en un diario de Nueva-York, de junio último, lo que sigue:
"La Legislatura del Estado ha espedido, en su última reunión, una providencia para la locución, adquisición, construcción y mejora de nuevos parques en Nueva-York. El objeto de esa providencia, es satisfacer una necesidad que cada día sienten con más fuerza los distritos densamente poblados de la parte baja de la ciudad.
La tramitación que para el cumplimiento de la ley aludida, se debe seguir, da una idea clara de los principios observados por este país en materia de expropiaciones para usos públicos.
La ley autoriza a la junta respectiva, que es la de apertura y composición de calles, para que vaya estableciendo al sur de la calle 155, tantos parques nuevos cuantos juzgue necesarios.
Una vez que haya escogido sitio para cada uno de esos parques, la junta debe ocurrir a la Corte Suprema para que designe tres avaluadores, que han de ser gentes discretas y desinteresadas.
A estos avaluadores les toca fijar la indemnización que corresponde a los dueños y a los arrendatarios de la propiedad tomada para el parque.
La junta queda autorizada para determinar dentro de qué área, las propiedades colindantes con la tomada para parque van a ser beneficiadas por él, y para señalar la porción del costo de dicho parque que, en compensación del beneficio, les toque dar por junto a los respectivos dueños. Los avaluadores deben distribuir esa porción entre esos dueños.
La autorización más grave, entre las de la ley, es la de hacer demoler los 'tenements houses' situadas en cualquier sitio, y de la extensión que fueran, en cualquier parte de la ciudad, abajo de la calle 155, para el objeto de construir en su lugar, un parque.
Las 'tenements houses', que no son simplemente casas de alquiler, sino como hormigueros humanos en que dentro de espacios reducidísimos se amontonan sobre todo para dormir, muchedumbres en que la miseria borra toda distinción de sexos, edades, etc., son ciertamente un peligro para la higiene y la moral de la población.
Por eso, la autorización para irlas demoliendo a medida que vaya siendo necesario, no alarma, y antes sería de desear que su demolición se pudiera llevar a cabo simultánea y totalmente".
Hasta aquí "La América", revista mensual que se publica en español en la ciudad de Nueva-York.
Como se ve, la autorización no puede ser más amplia ni más lata la facilidad para expropiar.
Tan natural y tan justo encuentra el pueblo de la Unión este sistema, que algunos estados, entre otros Massachusetts, Kansas, Indiana, Illinois, lo han incorporado a sus constituciones, para colocarlo fuera del alcance de los movimientos transitorios de la opinión.
No han faltado, sin embargo, opositores, como sucede siempre que un interés particular se siente herido.
En aquellos Estados en que la facultad en cuestión no estaba apoyada por una prescripción constitucional, se ha sostenido con frecuencia que era ella contraria al principio universal, de que los impuestos deben ser uniformes e iguales para todos. Las decisiones de las Cortes de Justicia han sido invariablemente en favor de la constitucionalidad.
"Esta cuestión, dice la Corte Suprema de Missouri en el caso de Palmira v. Morton, ha sido discutida con toda prolijidad, y los principios que con ella se relacionan, severamente analizados en casi todos los Estados en que aquella facultad ha sido ejercitada, y está ahora tan firmemente establecido el principio, como cualquiera otro de la jurisprudencia americana" (Por Richardson in Palmira v. Morton, 25, n° 593, 1857).
En caso igual decía el "Chief Justice" de la Suprema Corte de Luisiana, Ilidell: "Debo repetir mi convicción de que el sistema de hacer pagar los gastos de mejoras locales en su totalidad, por el tesoro general, es injusto, y conducente a grandes abusos e injusticias. Pienso que el sistema de hacer que las localidades, especialmente beneficiadas, carguen con una parte especial del peso, es más seguro y mucho más justo para la generalidad de los ciudadanos, con cuyas contribuciones se forma el tesoro de la ciudad". (Municipality-Duum, 10, Lean, An. 57, 1855).
"Que la legislatura, dijo la Corte Suprema de Pensilvania, en el caso de 'Junctium Railroad C°' v. Philadelphia, 88, p. 424, puede conferir a las corporaciones municipales el poder de distribuir el costo de las mejoras locales entre las propiedades beneficiadas, ha sido frecuentemente decidido; y si la cotización, 'assessment', ha de ser sobre todas las propiedades beneficiadas, o solamente sobre las colindantes, es materia de la exclusiva discreción legislativa, salvo que exista alguna restricción constitucional sobre la materia".
El presidente de la Corte Suprema de Iowa, J. F. Dillon, comentando las varias y múltiples disposiciones de los Estados de la Unión sobre la materia, dice lo siguiente: "Las Cortes han decidido muy generalmente que la facultad de exigir que las propiedades especialmente beneficiadas, sufraguen los gastos de las mejoras locales, es una rama del poder de imponer, o incluida en él, y los numerosos casos que han sido decididos establecen sin reserva la proposición de que una ordenanza o una ley para 'abrir' o habilitar calles, o ejecutar mejoras locales de este carácter, y distribuir el gasto sobre aquellas propiedades que, en la opinión del tribunal o comisarios nombrados, resulten especialmente beneficiadas por la mejora, en proporción a la importancia de la misma, o sobre los colindantes o vecinos en relación al beneficio, según el frente o superficie, es, a falta de una restricción constitucional especial, un ejercicio válido del poder de imponer. Si el gasto de tales mejoras ha de ser costeado por el tesoro general, o distribuido entre las propiedades linderas, u otras especialmente beneficiadas; o si, en este último caso, la cotización deba ser sobre todas las propiedades que reciban el beneficio, o solamente sobre las colindantes, en relación a sus frentes o sus áreas, es cuestión que queda librada a la discreción del Poder Legislativo".
Terminaré esta reseña de la jurisprudencia Americana, con la decisión más importante de todas, puesto que parte de su más alta autoridad judicial.
"La constitución, dice la suprema corte federal, en el caso de Williand v. Presburg, 14 Wall. 676, 1871, confiere al Congreso la facultad de ejercer legislación exclusiva en el distrito de Columbia, y el Congreso es por consiguiente competente para autorizar a la ciudad de Washington, para cotizar el gasto de ejecutar mejoras locales en las calles sobre los colindantes, y el impuesto para tales mejoras, no necesita ser general para toda la ciudad".
Ahora bien: siendo de todo punto iguales en nuestra Constitución y en la de los Estados Unidos las cláusulas referentes a la facultad de expropiar y a la de imponer, bajo la seguridad de sentirnos apoyados, así por la legislación y la práctica de las naciones de Europa, como por la jurisprudencia uniformemente establecida por las Cortes de Justicia de los Estados Unidos, podemos sentar con plena confianza, como exactos y conformes a nuestra Constitución, los principios siguientes, que dominan toda la materia:
1º En ejercicio del dominio eminente, el Poder Legislativo está investido del poder de hacer la declaración de utilidad pública, así sobre la totalidad, como sobre parte de la propiedad, cuya apropiación las conveniencias de la comunidad requieren; y esta atribución es política y exclusiva; y el uso que de ella haga el poder al que ha sido conferida, no puede ser objetado ante los Tribunales de Justicia.
2º En ejercicio del poder de establecer impuestos y contribuciones, el Poder Legislativo tiene la facultad de distribuir o cotizar, "assess", el costo de una mejora local entre aquellos propietarios que reciban el beneficio inmediato y especial, determinando el radio dentro del que debe considerarse comprendido el beneficio y la cuota con que cada uno debe contribuir; el ejercicio de esta atribución es también exclusivo, y no puede ser discutido ante los Tribunales de Justicia.
Después de esta larga exposición, en que me he extendido más de lo que hubiera deseado, llega la oportunidad de hacer la aplicación de los principios que ella deja, a mi juicio, fuera de toda discusión, a la Avenida de Mayo y al caso de la señora de Elortondo.
1º El Congreso ha declarado de utilidad pública la apertura de la Avenida; ha declarado igualmente de utilidad pública la expropiación de la totalidad de las fincas que ella afectare, en cuyo caso se encuentra la propiedad de la señora de Elortondo; bajo el punto de vista del dominio eminente, la constitucionalidad de esta declaración no puede ser objetada, ni admite discusión.
2º Congreso ha declarado igualmente que las fincas afectadas deben concurrir al costo de la Avenida con el mayor valor que ella misma les da, que esto, y no otra cosa importa en definitiva la expropiación de la totalidad; bajo el punto de vista de la facultad de imponer, esta declaración no se discute tampoco.
Pero el poder de hacer declaraciones tales, se arguye, es tremendo, y ante él desaparece la propiedad. Es, por otra parte, atentatorio, se agrega, que se pretenda despojar a los propietarios de sus fincas para lucrar con la propiedad particular, al objeto de costear obras de interés común que la Municipalidad debe ejecutar con sus recursos propios, o no ejecutarlas si no los tiene.
No es difícil dar contestación satisfactoria a estas objeciones.
No puede desconocerse, es cierto, en primer lugar, que el poder de apoderarse de la propiedad ajena para uso público, es un poder tremendo, sin límites teóricos ni restricciones legales, fuera de aquellas que la ley orgánica impusiera a la acción legislativa. Tiene, empero, en la práctica limitaciones positivas este poder, en el sentimiento de justicia que nunca falta en una comunidad ilustrada, y del que no pueden prescindir por mucho tiempo los legisladores. La experiencia no señala, por otra parte, grandes abusos; y nunca el temor del abuso ha obstado a que se deposite un poder necesario a la marcha de la sociedad, en aquel departamento de gobierno al que, por la naturaleza de sus funciones, corresponde.
No puede desconocerse, asimismo, que el valor jurídico de la propiedad se amengua con las doctrinas que dejo expuestas. Nadie negará tampoco que la concepción de la propiedad ante las exigencias de la sociedad moderna, no tiene en la actualidad el mismo significado y alcance que en tiempos no muy remotos, cuando un propietario caprichoso detenía la edificación de las Tullerías o afeaba un hermoso parque en Nueva-York, con su resistencia invencible a la demolición de un ruin casucho.
El derecho de la colectividad ha ganado en nuestros días lo que ha perdido el privado; es un hecho que no escapa a la penetración del observador menos avisado.
En la nación que más respeto profesa al derecho individual, muchos propietarios fueron privados de sus tierras en Irlanda, por la sola circunstancia de tenerlas gravadas con exceso, "Incumbered States"; y todo induce a creer que la agitación porque en estos momentos pasa aquella fracción desgraciada del Reino Unido, no cesará sino mediante una expropiación en grande escala, para llegar a una repartición más equitativa de la tierra.
Cada uno reclama hoy con imperio, fuerza es reconocerlo, una parte más amplia en el goce de los bienes que el Creador ha esparcido para todos con mano pródiga sobre la faz de la tierra, y es bien sabido que no es el medio más seguro, cerrar, sino por el contrario, abrir oportunamente las válvulas, para conjurar el peligro.
Mejorar las condiciones de la vida, en los grandes centros de población sobre todo, facilitando las comunicaciones, mejorando las habitaciones de los pobres y trabajadores, abaratando las subsistencias, es hoy el primer deber del gobierno de un pueblo civilizado, y este deber no podría ser cumplido bajo el respeto sin límites que se tributaba en otros tiempos al derecho de propiedad.
La argumentación en que más se insiste, el despojo, el negocio, el lucro, es, a mi juicio, la más débil.
La ejecución de obras de este género no es, ni ha sido nunca, materia de especulación para los poderes públicos, y lejos de esto, ha dejado casi siempre no pocos millones a cargo de los que las han emprendido, siendo muy posible así suceda con respecto a nuestra Avenida.
En cuanto al despojo, debe no olvidarse que se reduce al cambio de un valor, por otro equivalente; y si bien es cierto que la propiedad importa el derecho de aprovecharla de la manera más absoluta, no lo es menos que el valor de estimación que no se satisface con el precio, es igualmente aplicable a la parte que se expropia como a la que se deja al propietario; y si aquel valor moral obsta a la expropiación de esta última, obsta de igual modo a la expropiación de la primera, y a toda expropiación en general, porque se levantaría en todas de por medio esa entidad imposible de apreciar. Mejor sería eliminar de una vez la prescripción constitucional.
Con más razón se diría que pretenden lucrar con los intereses de la comunidad aquellos que, ya que no piden se les pague la parte necesaria para la vía, entienden que nada más se les puede exigir que su abandono gratuito.
Como miembros de la comunidad, reciben el beneficio común a todos.
Como propietarios, son beneficiados de una manera imponderable con el aumento del valor de sus fincas. Este beneficio es real, positivo, inmediato; no aleatorio ni fortuito. ¿Es justo que el que lo recibe solo contribuya como los demás? ¿Es justo se recargue a la generalidad con impuestos en provecho de unos pocos? ¿Puede sostenerse que exista la proporción y equidad que la Constitución exige en el impuesto, que paguen lo mismo los vecinos de la Boca y de Almagro, y los propietarios de la Avenida?
Si la Municipalidad, se dice todavía, no tiene recursos propios para costear estas grandes obras, no las emprenda. Importa esto condenar todo progreso. Ni son los propietarios los que han de decidir si una obra ha de realizarse, o no. Si la autoridad competente lo decide, la obra se llevará a ejecución, contribuyendo todos equitativamente, en proporción al beneficio que reciben.
Es esta, a mi juicio, la verdadera doctrina; la proporcionalidad; la cotización.
Esto es lo que se practica ya entre nosotros con respecto a los empedrados, y no hay razón por qué no rija la misma regla en la apertura de una calle o de una avenida. El principio es el mismo: son todas mejoras locales.
Si la expropiación se hubiera hecho por zonas, abrazando la serie de manzanas hasta Entre Ríos, para dejar dos Avenidas con el ensanche de las calles Victoria y Rivadavia, la Municipalidad, a más de la venta de los terrenos restantes en medio, hubiera, estado en su derecho, competentemente habilitada, para exigir que los propietarios de Victoria mirando al Norte y los de Rivadavia al Sud, concurrieran a la grande obra por medio de cuotas radiales. Y si estas, con arreglo a la ley italiana, se limitaban a la mitad del mayor valor que adquirieran sus fincas, nadie podrá decir que no fueran notablemente beneficiados
Quédales, en todo caso, optar por la expropiación.
Tan natural y tan justo es lo que dejo expuesto, Exmo. señor, que se impone de por sí; y esto tiene de hermoso la justicia.
La ley de la Avenida, es, sin disputa, deficiente; no prevé todos los casos que fácilmente habían de ocurrir, y puede autorizar grandes injusticias. Es en efecto, notoriamente injusto que un propietario cuya finca no es afectada, por quedar en la línea precisa, reciba todo el beneficio, y en nada contribuya.
No obstante esto, es bien sabido que los propietarios, anticipándose a la ley, han entrado en arreglos y combinaciones entre sí para concurrir a la ejecución; y es también de notoriedad que la Intendencia, interpretando el espíritu de la ley, acepta este concurso que reemplaza a la expropiación. Esta no pudo tener otro objeto que la realización de la Avenida, y puesto que esto se consigue, sin el recurso a un medio extremo, debe ser ello un motivo de satisfacción para todos.
Debía aquí terminar esta ya demasiado extensa exposición; la materia es, sin embargo, tan nueva y de tan grande importancia, que merece no dejar nada sin contestar.
Los que sostienen que la ley es contraria a la Constitución, han traído en su apoyo el peso de autoridades respetables.
En una cuestión de esta naturaleza no es de extrañar se haya dividido la opinión, y ya se ha visto que ha sido llevada con repetición a los Tribunales de los Estados Unidos.
A la autoridad de Sedguick, Field, Fremy, Ligneville y otros que se citan en contra, podría oponer la de Dennay, Proudhon, Delallaw, aparte de las decisiones de las Cortes Americanas que antes he recordado.
En obsequio a la brevedad me limitaré a transcribir las palabras de Dennay:
"La apertura de una calle, dice este distinguido tratadista (t. 2º, p. 679), consiste no solamente en el objeto material indispensable para la ejecución, esto es, en el terreno sobre el que debe ser abierta, sino en el conjunto de los medios pecuniarios, sea para adquirir este terreno, sea para los otros gastos que la obra exige; queriendo el fin, es necesario autorizar los medios para llegar a él. Proponer a una comunidad sin recursos, que haga gastos que no puede soportar, es exigir lo imposible, es impedir de una manera absoluta una operación que se reputa, sin embargo, de utilidad general y urgente. La expropiación para un objeto determinado, debe recaer no solamente sobre el terreno necesario para lo principal, sino también sobre aquel afectado a los accesorios, sin los que la obra no podría realizarse. En este caso, el accesorio obligado de la calle, cuya falta haría la ejecución imposible, es el terreno colindante".
Esperando que, en consideración a la importancia de la materia, excusará V. E. haber ocupado por tanto tiempo su atención, terminaré pidiendo la confirmación de la sentencia recurrida. - Eduardo Costa.
Buenos Aires, abril 14 de 1888.
Vistos los presentes autos traídos a la decisión de esta Suprema Corte de Justicia por apelación de la sentencia Federal de la capital, corriente a foja ochenta y una vuelta, en que se declara por aplicación de la ley del Congreso de treinta y uno de octubre de mil ochocientos ochenta y cuatro, sujeta a expropiación la totalidad de la finca calle Perú números catorce, dieciséis y dieciocho, de propiedad de doña Isabel A. de Elortondo, a los efectos de la Avenida que se autoriza abrir por los artículos cuarto y quinto de dicha ley, cuyo tenor literal es como sigue:
"Artículo cuarto. - Autorizase igualmente la apertura de una avenida de treinta metros de ancho por lo menos, que partiendo de la plaza de Mayo, divida por mitad las manzanas comprendidas entre las calles Rivadavia y Victoria y termine en la de Entre-Ríos."
"Articulo quinto. - A los efectos del artículo anterior, se declara de utilidad pública y se autoriza la expropiación de las fincas y terrenos que resulten afectados por la apertura de la expresada Avenida."
Considerando: Primero: Que como lo establece la sentencia apelada y el señor Procurador General en su dictamen de foja ciento dos, y resulta además de la discusión y testo de la ley citada, ella evidentemente comprende en la autorización que contienen los artículos transcritos, el derecho a expropiar no solo el trayecto necesario a la Avenida a que dichos artículos aluden, sino también la totalidad de los inmuebles situados a uno y otro lado de dicha vía, que en cualquiera extensión resulten afectados por la misma.
Segundo: Que sentado este antecedente, y no habiendo los interesados puesto en duda la utilidad pública de la obra en sí, en lo que a la Avenida proyectada respecta, ni denegado la constitucionalidad de la ley sobre tal punto, la sola cuestión que surge a la consideración de esta Corte, es la de la regularidad y validez de dicha ley, en lo que atañe a la expropiación de las fracciones situadas fuera de aquella vía y a uno y otro costado de ella.
Tercero: Que a este respecto es desde luego de observar que la Constitución sienta como un principio absoluto, la inviolabilidad de la propiedad privada, declarando precisamente con referencia a los poderes públicos, y para mejor ampararla contra toda posible agresión u ocupación ilegítima de parte de estos, que nadie podrá ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
Cuarto: Que no es sino excepcionalmente, y sin entender derogar aquel gran principio, que la Constitución acuerda al Estado o a sus representantes legítimos el derecho de ocupar los bienes privados por vía de expropiación para objetos o propósitos públicos o por causa de utilidad pública.
Quinto: Que siendo tal la regla y no pudiendo el Congreso derogarla, restringirla ni alterarla en la esencia, con arreglo al artículo veintiocho de la Constitución, que así lo estatuye explícitamente, prescribiendo que: "Los principios, garantías y derechos reconocidos en sus anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio", la atribución deferida a aquel cuerpo por el artículo diez y siete para calificar la utilidad pública y definir los casos dé expropiación por razón de ella, no puede entenderse ilimitada ni con un alcance tal que lo autorice a disponer arbitrariamente de la propiedad de una persona para darla a otra, ni a incorporarla tampoco, aún abonando el justo valor que pueda tener ella, al dominio público, fuera de los casos y de las formas estrictamente fijadas por la letra de la Constitución o por los principios fundamentales sobre que ella reposa.
Sesto: Que la teoría fundamental del derecho de expropiación por utilidad pública, tal como ha sido incorporado en la Constitución y tal como lo admite la legislación en general de los países libres, es otra además, y no se extiende a nada más que a autorizar la ocupación de aquella parte de la propiedad privada que sea, indispensable a la ejecución de la obra o propósito público de que se trate, no pudiendo ir nunca más allá, ni cumplirse en consecuencia, respecto de bienes que no sean necesarios a aquellos fines.
Sétimo: Que es de la misma noción, que tampoco puede verificarse con propósitos meramente de especulación o a objeto solo de aumentar las rentas públicas, o sea en razón, no de una utilidad pública general o comunal en el sentido legal y propio de la palabra, sino de una utilidad pecuniaria y puramente privada del Estado o de sus corporaciones, ni llevarse a cabo aún cuando la obra sea útil y conveniente a los intereses sociales, si puede ejecutarse aquella, o es dado atender a estos, sin recurrir a la expropiación o por otros medios que esta.
Octavo: Que estas limitaciones, sino explicitas en la Constitución, surgen a la par que de los principios fundamentales que ella consagra, de la naturaleza misma del derecho de expropiación, el cual no tiene otra base ni otro fundamento, que las necesidades o conveniencias sociales, y no puede por lo tanto, extenderse más allá que lo que estos fines supremos puedan reclamar, ni aplicarse de consiguiente, a bienes que el uso, el propósito o la obra pública tenida en vista, no requieran como indispensable, ni a título simplemente del mayor valor resultante de una mejora pública cualquiera, en favor de las propiedades adyacentes, cuya compensación tiene su forma especial y distinta por la Constitución y por la práctica de todos los países libres, a saber: la cotización o contribución en dinero, proporcional y equitativa al beneficio recibido.
Noveno: Que tal es también la noción aceptada por el Congreso en la ley general de expropiación de trece de setiembre de mil ochocientos sesenta y seis, al prescribir que si los bienes expropiados para ejecutar obras de utilidad nacional, no reciben este destino, puedan ser retraídos por su anterior propietario en el estado en que los enajenó y por el precio o indemnización que recibió, haciendo así de la afectación o aplicación a un uso público de los bienes expropiados, la condición absoluta del derecho de expropiación.
Décimo: Que si así no fuese, y debiese entenderse permitido y lícito a los poderes públicos, so color de utilidad común, invadir la propiedad privada más allá de lo estrictamente necesario al interés general y despojar al ciudadano de lo suyo, sustituyéndose a él en el uso y goce de sus bienes ya para someterlos a una explotación más provechosa a los intereses fiscales, ya simplemente para lucrar, vendiéndolos a terceros, con la diferencia entre el precio de compra y el de venta de los mismos, desaparecería a la vez que todo límite al derecho, aunque legítimo, exorbitante de expropiación, la garantía única contra el abuso posible de tal derecho.
undécimo: Que con tal sistema, en efecto, para ejecutar obras de utilidad pública en un extremo de la República, por ejemplo, sería permitido expropiar bienes en el otro, y atacar arbitraria e indistintamente en todos los puntos del país el sagrado de la propiedad, pues que haciendo basar el derecho de expropiación no en la afectación o aplicación material de los bienes privados a servicios u obras dadas de utilidad nacional, sino en la mayor o menor conveniencia pecuniaria de ello o en la designación discrecional y arbitraria del Poder Legislativo al respecto, no habría razón para distinguir entre las propiedades adyacentes o más o menos próximas a las obras y las situadas en los puntos más remotos de las mismas, pudiendo todas ser agredidas por igual, siempre que así se entendiese convenir a los intereses fiscales o fuese ello de la voluntad de aquel cuerpo.
Duodécimo: Que tal doctrina importaría además, no solo desnaturalizar el derecho de expropiación, haciendo de él, en oposición a los fines con que la Constitución lo consagra, una fuente ordinaria de recursos y un medio financiero inusitado y anormal, sino también cambiar las reglas asignadas por la Constitución y las leyes para la formación del tesoro público, confundiendo todas las nociones legales y sustituyendo el ejercicio de tal derecho al poder ordinario de impuesto y de contribución.
Décimo tercero: Que no es tal sin embargo, la noción de la Constitución, ni puede admitirse en el terreno de la razón y de la equidad que lo sea, porque ello constituiría en realidad, un verdadero socialismo de Estado en que este último sería todo y el ciudadano nada.
Décimo cuarto: Que haciendo aplicación práctica de estos principios a la ley de mil ochocientos ochenta y cuatro, debe reputarse por tanto, que ella, en cuanto autoriza no solo la expropiación de los terrenos necesarios a la apertura de la vía pública a que alude su testo, sino también la de las fracciones situadas a uno y otro lado de la misma, que ni son necesarias ni reclama absolutamente la ejecución de la obra, no es conforme a las limitaciones impuestas por la Constitución al ejercicio del derecho de expropiación, las cuales forman o constituyen la manera de ser y la naturaleza propia de aquel derecho.
Décimo quinto: Que debe decidirse otro tanto, del punto de vista de los propósitos de dicha ley, que, evidentemente, no tiene en cuanto a la expropiación de las fracciones enunciadas, otro fin que el usufructo de las ganancias resultante de su enajenación, obligando al propietario a desprenderse de ellas, simplemente para que la Municipalidad las negocie.
Décimo sexto: Que así resulta con toda evidencia, de los antecedentes con que el proyecto de esa ley fue originariamente elevado por la Intendencia Municipal al Poder Ejecutivo de la Nación; de la exposición de los motivos con que el mismo fue apoyado y prestigiado por la Comisión respectiva, al tiempo de su discusión en la Honorable Cámara que lo impugnaron en su seno; y finalmente, de la resolución municipal de siete de octubre de mil ochocientos ochenta y cinco e informe que la precede, en que se alude a la conveniencia de fijar y se fija en treinta y dos metros, el ancho de la Avenida en cuestión, entre otras razones, porque así podría expropiarse mayor número de fincas y el resultado de la operación ser más ventajoso a los intereses pecuniarios comprometidos en el caso.
Décimo séptimo: Que para mayor autoridad de las anteriores correlaciones, conviene recordar que ellas tienen en su apoyo tanto la doctrina de los expositores, como la sanción de la jurisprudencia de las Cortes Americanas de Justicia, que basadas en el derecho federal Americano, que es nuestro propio derecho constitucional, tiene importancia decisiva entre nosotros.
Décimo octavo: Que importa mencionar desde luego, por su analogía con el caso actual, entre otras, la decisión de la Corte Suprema del Estado de Nueva York en el caso de una ley de dicho Estado, autorizando la apertura de una calle en la ciudad de Albany y facultando a tal fin, la expropiación no solo de lo estrictamente necesario a dicha calle, sino de las porciones restantes de las propiedades que resultasen afectadas por ella, para ser vendidas o incorporadas en especie, al dominio municipal, según posteriormente se resolviese, caso en el cual, aquel Supremo Tribunal, decidiendo "in terminis" la cuestión pendiente ante esta Corte se expresó así:
"Si esta sanción pudiese ser entendida en el sentido solo de habilitar a la Corporación a apoderarse de las propiedades privadas con el consentimiento de sus dueños, no sería ella sin duda objetable, pero si se ha de estar a sus términos literales, los agentes locales pueden, aún rehusándolo aquellos, expropiar el todo de los lotes, no obstante que solo una parte de estos sea requerida para la obra decretada, y de este punto de vista, necesario es reconocer, la legislatura asume un poder, que con todo respeto por aquel cuerpo, no posee ella.
Declarando la Constitución que la propiedad privada podrá ser tomada para usos públicos, implícitamente declara que no podrá serlo para usos privados: lo contrario sería violatorio del derecho natural, y aún cuando no lo fuese de la letra de la Constitución, lo sería evidentemente de su espíritu, y no podría ser sostenido como válido.
Supóngase el caso en que solo unos pocos piés, algunas pulgadas aún, fuesen únicamente necesarias del extremo de una propiedad para abrir una calle, y que una valiosa construcción existiese en el otro extremo. ¿Podría pretenderse que existe derecho para expropiar el todo de esa propiedad, consienta o no en ello su dueño? La poca o mucha extensión del sobrante no puede modificar los principios ni influir en la solución legal, y la Legislatura debe ser reputada tan incompetente para disponer de unos pocos piés, como para hacerlo de muchos acres de la propiedad privada en un tal caso". (Matter of Albany Street, 11 Wend 151).
Décimo noveno: Que en el mismo sentido y no menos importantes que el anterior, son los casos de Duun v. City Council, Harper 129; Cooper v. Williams, 5 Ohio 392, y Buckingham v. Smith, 10 Ohio 288, en el último, de los cuales especialmente, se declaró que la propiedad individual no podía ser tomada por los poderes públicos bajo el poder de dominio eminente con el único propósito de aumentar las rentas del Estado, y que en consecuencia, en la expropiación de una corriente de agua para facilitar la apertura de un canal de navegación, no podía tomarse nada que no fuera estrictamente necesario a dicho canal, con mira de crear una renta por medio de la venta o el arriendo del uso del agua, terminando el Tribunal con estos conceptos que por su pertinencia importa transcribir:
"No conocemos ejemplo de que la propiedad particular haya sido tomada por la autoridad del Estado, simplemente con el propósito de fomentar la renta, vendiendo o disponiendo de otra manera análoga de aquello, y si tal poder existiese, sería a la verdad destructivo del derecho individual, teniendo por efecto inmediato, aniquilar todas sus garantías y suprimir las naturales distinciones entre 'lo mío y lo tuyo', a voluntad del Estado".
Vigésimo: Que acorde con estos principios de sanción general, entre otros expositores, Cooley, en su tratado Limitaciones Constitucionales, que tiene por objeto determinar las restricciones impuestas por la Constitución a la acción de los poderes públicos, condensando las opiniones de los autores y los principios reconocidos y aceptados en la jurisprudencia a este respecto, agrega en términos no menos claros y concluyentes:
"La expropiación debe ser siempre limitada a la necesidad del caso, y por consiguiente, nada más puede ser expropiado que lo que se juzgue necesario al uso especial para el que la expropiación ha sido autorizada. Cuando solo una parte de los terrenos de un particular, es requerida por las necesidades públicas; la expropiación de esta parte no justificará la del todo, aún cuando se acuerde debida compensación por ella, y desde el momento en que se extienda más allá de la porción requerida por la necesidad del caso, cesará de ser justificada ante los principios que rigen el ejercicio del derecho de dominio eminente". (5ª ed., ps. 670 a 691).
Vigésimo primero: Que a esta opinión que es también la de Story, "On the Constitution", 2 nº 1956 y de Redfield, "On the Law of Railways", 1, p. 218, nota 4ª, puede especialmente añadirse la de Sedgwick "Statutory and Constitutional Law", p. 451, el cual dice:
"La expropiación de la propiedad privada para objetos privados, es un mero abuso de los poderes de legislación. Una resolución dictada con tales propósitos, no tiene carácter de una ley y está prohibida por las ideas generales que definen y limitan las funciones de la legislatura. Un estatuto que autoriza el traspaso de la propiedad de uno a otro, sin el consentimiento del propietario, es inconstitucional y prohibido, aunque se dé una compensación. Así una Municipalidad no puede, con el objeto de hacer una calle, tomar el todo de un lote, si solamente es indispensable una parte, y la ley debe ser interpretada como si requiriese el consentimiento del propietario respecto a la parte actualmente no necesitada, pues de otro modo, es inconstitucional y prohibida".
Vigésimo segundo: Que por consiguiente, solo por error ha podido invocarse en estos autos los precedentes americanos como favorables a la idea de un poder absoluto en el Congreso para disponer de la propiedad privada por vía de expropiación, extendiendo equivocadamente la doctrina que ellos consagran respecto de la facultad de aquel cuerpo para hacer pesar en virtud de atribuciones de otro orden el costo de las mejoras públicas sobre las propiedades con ellas beneficiadas a la expropiación misma de estas, que es denegada explícitamente y sin excepción en aquella jurisprudencia.
Vigésimo tercero: Que si no son favorables a tal idea los precedentes Americanos, no lo son tampoco los de otros países, siendo importante recordar a su respecto que si en Francia, alguna vez por una grave y fundamental derogación de las reglas comunes sobre expropiación, se ha autorizado esta en mayor extensión de la que aquellas permiten, no ha sido ello sino excepcionalmente, y toda la legislación vigente hoy, es encaminada en un sentido opuesto, no imponiendo a los propietarios el sacrificio del abandono de su propiedad en mayor extensión que la indispensable a la obra pública que la motiva, sino cuando esta no es de posible ejecución de otro modo que por trabajos de conjunto que hagan indispensable la expropiación total (ley de trece de setiembre de mil ochocientos cincuenta, artículo trece) o cuando por consecuencia de expropiaciones llevadas a cabo para ensanche, rectificación o apertura de nuevas calles, los sobrantes de las propiedades que hayan de ocupar esta, no ofrezcan por su extensión o forma, la posibilidad de levantar en ellas construcciones higiénicas y salubres (decretos de veinte y seis de marzo de mil ochocientos cincuenta y dos; veinte y siete de diciembre de mil ochocientos cincuenta y ocho y catorce de junio de mil ochocientos setenta y seis) casos todos en los cuales, sin duda alguna, media una razón de necesidad y de conveniencia social que autoriza el procedimiento de la expropiación a su respecto. (Dufour, "De l'expropiation", números seis y siete; Block Administración de la ciudad de París, página doscientos cincuenta y siete).
Vigésimo cuarto: Que en todo caso, no son los antecedentes y prácticas de gobiernos regidos por instituciones monárquicas, que non las nuestras, y en las cuales no existe el poder político que en nuestro sistema constitucional se acuerda a los Tribunales de Justicia para juzgar de la validez de los actos legislativos, los que conviene invocar en oposición a los de la Nación que nos ha dado el modelo de sus instituciones, esencialmente contrarias por su índole a toda idea de absolutismo en el Gobierno y más encaminadas por tanto, a la protección y conservación de los derechos individuales.
Vigésimo quinto: Que aunque se objeta que por la disposición constitucional corresponde entre nosotros al Poder Legislativo y solo a él, la calificación de la utilidad pública, y que su juicio por tanto, debe ser concluyente y decisivo al respecto, fácil es sin embargo, observar desde luego:
Que tal atribución, según se ha sentado ya en el considerando quinto, no puede entenderse derogatoria de los principios fundamentales sobre que reposa la Constitución y que constituyen la esencia de todo gobierno libre.
Que al Congreso, por consiguiente, no le es dado en el ejercicio de tal facultad, ni separarse de aquellos principios, ni prescindir de las reglas que constituyen la noción fundamental del derecho de expropiación.
Que es elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los Tribunales de Justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el testo de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con esta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella, constituyendo esta atribución moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución, contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos.
Que tal atribución, que es por otra parte un derivado forzoso de la separación de los poderes constituyente y legislativo ordinario, que hace la Constitución, y de la naturaleza, esencialmente subordinada y limitada de este último se halla especialmente consagrada por las leyes de dieciséis de octubre de mil ochocientos sesenta y dos y catorce de setiembre de mil ochocientos sesenta y tres, la primera de las cuales declara, que: «Uno de sus objetos (de la Justicia Federal) es sostener la observancia de la Constitución Nacional, prescindiendo, al decidir las causas, de toda disposición de cualquiera de los otros poderes nacionales que esté en oposición con ella», y la segunda, que: «Los Tribunales y Jueces Nacionales en el ejercicio de sus funciones procederán aplicando la Constitución, como ley suprema de la Nación, las leyes que haya sancionado o sancionare el Congreso, los tratados con Naciones extranjeras, las leyes particulares de las Provincias, las leyes generales que han regido anteriormente a la Nación y los principios del derecho de gentes... en el orden que va establecido".
Que por consiguiente, aunque no haya una línea precisa que deslinde y distinga lo que es utilidad pública de lo que no lo es, a los efectos del ejercicio del derecho de expropiación, lo cual exige, sin duda, que se acuerde en todos los casos, la mayor deferencia al juicio y declaraciones del Congreso a tal respecto, toda vez, sin embargo, que aquel cuerpo claramente exceda los límites de su atribución constitucional, los Tribunales están en el deber de ejercitar su acción en protección y garantía del derecho individual agredido y de la propiedad tomada fuera de las formas autorizadas por la Constitución.
"Que tal es la doctrina consagrada por la más alta Corte Judicial de Estados Unidos, aún en relación al poder de impuesto, que es en sí y por su naturaleza, ilimitado y mucho más amplio y discrecional que el de expropiación, habiendo dicho tribunal declarado reiteradamente, que el ejercicio de tal poder por la Legislatura en los casos de naturaleza judicial, está sujeto, como el de todos los otros poderes legislativos, al control y revisión de las Cortes de Justicia, y anulado en consecuencia, como repugnantes a la Constitución repetidos impuestos creados a objetos reputados no ser estrictamente de interés general, aunque por ellos resultase colateralmente beneficiado el público (20, Wallace's Reporte, 655; 106, United States, 485; 113, United States, 1); y finalmente:
Que en el presente caso, según antes se ha establecido, no se ha puesto en cuestión ni denegado la utilidad pública de la obra a que la precitada ley de mil ochocientos ochenta y cuatro se refiere, y no se trata por consiguiente, en rigor, de una revisión de la declaración del Congreso a tal respecto, sino propiamente de la extensión que debe ser expropiada para tal obra, o sea si debe tomarse a los particulares el trayecto solo ocupado por aquella vía pública, o también las fracciones situadas a derecha e izquierda de la misma, cualquiera que sea su extensión y aunque la línea de la calle no toque las propiedades a que pertenezcan, sino en su línea exterior o en sus revoques.
Vigésimo sexto: Que no puede deducirse un argumento serio contra estas conclusiones de la decisión anterior de este Tribunal en los casos del Procurador Fiscal de la sección de Santa Fe contra los señores Señoras y Rosas y contra don Francisco Ferré, invocados por el procurador Municipal en estos autos. Primero: porque en el caso de esos fallos, dictados con motivo de las expropiaciones que fue necesario realizar para hacer efectiva la entrega de una legua de tierras al costado de la vía del ferro-carril Central Argentino, estipulada en el contrato de construcción de dicha vía, mediaba una circunstancia que no media en el presente y que hace desaparecer toda paridad entre ellos, a saber: que la concesión de aquellas tierras fue hecha teniéndose en mira y fijándose como condición de ello, su población y colonización para proporcionar tráfico Y vida a la vía proyectada, objetos en sí de verdadero e indisputable interés público, que justificaban legalmente la autorización conferida al Gobierno para expropiarlas; y segundo: porque cualquiera que sea la generalidad de los conceptos empleados por el Tribunal en esos fallos, ellos no pueden entenderse sino con relación a las circunstancias del caso que los motivó, siendo, como es, una máxima de derecho, que las expresiones generales empleadas en las decisiones judiciales deben tomarse siempre en conexión con el caso en el cual se usan, y que en cuanto vayan más allá, pueden ser respetadas pero de ninguna manera obligan el juicio del Tribunal para los casos subsiguientes.
Vigésimo sétimo: Finalmente, que de todas y cada una de las precedentes consideraciones, resulta que la ley de treinta y uno de octubre de mil ochocientos ochenta y cuatro, en cuanto declara sujetos a enajenación forzosa otros terrenos, en su totalidad o en parte, que los que haya de ocupar la vía pública a que se refieren los artículos cuarto y quinto de dicha ley, es contraria a la Constitución, y no puede por lo tanto, ser acatada ni aplicada en el presente caso.
Por estos fundamentos, la Suprema Corte considera que debe revocar y revoca la sentencia apelada a foja ochenta y una vuelta, y declara que no es procedente la expropiación de la finca de la demandada Isabel A. de Elortondo, sino en la parte necesaria y que haya materialmente de ocupar la avenida a que estos autos se refieren. Repóngase el papel, notifíquese con el original y devuélvanse en oportunidad los autos. - Benjamín Victorica. - Uladislao Frias. - Federico Ibarguren. - C. S. de la Torre. - Salustiano J. Zavalía (en disidencia).
Disidencia del doctor Zavalía:
Vistos: La ley del Congreso, de treinta y uno de octubre de mil ochocientos ochenta y cuatro, que autorizó la apertura de una gran Avenida en el centro de Buenos Aires, para facilitar la circulación de su inmensa población y el tráfico de su activísimo comercio, que se hacen cada vez más difíciles por sus calles estrechas, ha sido objetada de inconstitucional por doña Isabel A. de Elortondo, cuando ha llegado el caso de proceder a la expropiación de su casa calle de Perú números catorce, diez y seis y diez y ocho, necesaria para la construcción de aquella obra.
Estando declarada por dicha ley la utilidad pública de la expropiación de todas las fincas y terrenos que resulten afectados por la apertura de la Avenida, la objeción de inconstitucionalidad se refiere a la parte de esas fincas o terrenos que no quede comprendida en el ancho de la Avenida, y que el propietario pretende conservar, alegando que esa parte no es necesaria para la obra pública decretada, y que su expropiación teniendo por objeto revenderla para lucrar con el mayor valor que la realización de la obra ha de darle, no es un objeto de utilidad pública en el sentido de la Constitución, sino una violación del derecho de propiedad.
Esa cuestión ha sido extensa y luminosamente estudiada por el Procurador General y poco hay que agregar a los fundamentos de su vista de foja ciento dos, para dejar establecida la perfecta constitucionalidad de la ley y la inconsistencia de los argumentos aducidos contra ella.
Las leyes que dicta el Congreso tienen en general la presunción en su favor de ser conformes a la Constitución, que es la ley suprema del país, por el juramento de cumplirla que han prestado sus miembros, por la competencia que estos deben tener para el ejercicio de la misión soberana del legislador, por la larga tramitación, detenido estudio y discusión que precede a su sanción, y por la ilustración de los miembros del Poder Ejecutivo que concurre a ella y que han prestado el mismo juramento.
Pero si hay un caso especial en que esa presunción adquiere doble fuerza y excluye hasta la posibilidad del error, ese caso es el presente, en que se trata de una ley de progreso y de utilidad común, extraña a la política, en que las pasiones y los intereses de partido no han entrado para nada, que ha sido detenidamente estudiada, ampliamente debatida, y dos veces sancionada, pues es sabido que pedida recientemente su derogación, no por razón de inconstitucionalidad sino en vista de otros proyectos más vastos, el Congreso la negó con el aplauso unánime de la opinión.
¿Por ventura la Municipalidad, el Congreso, el Gobierno Nacional, todos han estado ciegos o tan ofuscados por el error que no se han apercibido de que sancionaban una ley monstruosa que envuelve una violación del derecho de propiedad.
No; han procedido conscientemente con la convicción de no contrariar ningún precepto constitucional, ni violar derecho alguno; siguiendo la huella de otros Congresos y otros Gobiernos de la República Argentina y ajustándose a la jurisprudencia establecida sobre la materia por repetidos fallos de su Corte Suprema.
Sin embargo, la concesión se hizo y la Corte Suprema la declaró constitucional; de manera que si en el presente caso la ley fuese declarada inconstitucional, habría que agregar a la lista de los Poderes Públicos de mil ochocientos ochenta y cuatro y mil ochocientos ochenta y siete que violaron la Constitución, el Congreso del Gobierno de mil ochocientos cincuenta y cinco y de mil ochocientos sesenta y tres, y la Corte Suprema de mil ochocientos sesenta y siete y mil ochocientos sesenta y ocho, donde figuraban los hombres más eminentes del país y los autores mismos de la Constitución.
Pero admitamos como posible tan extraño fenómeno y examinemos la ley de que se trata, a la luz de los principios constitucionales que rigen en la materia.
El artículo diez y siete de la Constitución consagra en estos términos la inviolabilidad de la propiedad, estableciendo formas protectoras para garantirla y reglas seguras para fijar sus limites, en relación con el dominio eminente del Estado : "la propiedad es inviolable, nadie puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley; la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada".
Es con esta prescripción fundamental que hay que confrontar la ley de que se trata, para saber si es o no constitucional.
Desde luego, hay que observar que no se trata de privación de la propiedad y que por consiguiente no es necesaria la senten-cia fundada en ley ; se trata de expropiación por causa de utilidad pública y entonces basta que esta sea calificada por ley y previamente indemnizada.
Ambas condiciones concurren en el presente caso; la expropiación de las fincas o terrenos que resulten afectados por la apertura de la Avenida, ha sido calificada como de utilidad pública por la ley y va a ser previamente indemnizada. Y es oportuno observar, a fin de evitar erróneas interpretaciones, que no es la apertura de la Avenida lo que la ley declara de utilidad pública; en su artículo cuarto autoriza la apertura de la Avenida y en el quinto declara de utilidad pública la expropiación de los terrenos que resulten afectados por ella.
Pero se objeta que esa calificación es errónea por ser excesiva, que solo el terreno comprendido en la extensión de la Avenida es necesario, y que no hay necesidad ni utilidad pública que justifique la expropiación de los sobrantes de las propiedades que resulten afectadas por su apertura.
Esto es exigir una nuevo requisito para la expropiación, que no ha establecido la Constitución.
¿Quién ha de juzgar si la calificación de utilidad pública hecha por la ley es errónea o excesiva?
Son los Tribunales, según se pretende; luego a más de la calificación y la indemnización previa, se requiere sentencia de juez que declare acertada y justa la disposición de la ley.
Pero esto es alterar el texto constitucional y olvidar los principios más elementales de la administración de justicia.
No es dado a los jueces juzgar de la justicia de las leyes; pueden bajo nuestro régimen constitucional juzgar de su constitucionalidad; pero no habiendo en la Constitución cláusula alguna que defina lo que debe entenderse por utilidad pública y hasta dónde se extiende, el juicio de los jueces declarando que no hay utilidad pública allí donde la ley ha declarado que la hay, no es un juicio sobre la constitucionalidad de la ley, sino sobre su acierto, sobre su justicia: la ley declara "esto es necesario para el bien común", y el juez dirá: "el Congreso se equivoca, esto no es necesario y es injusto expropiar más de lo necesario".
Pero no es al criterio de los jueces a quien la Constitución ha librado el discernimiento de las necesidades públicas y el cuidado de proveer a ellas, sino al criterio del Congreso y del Poder Ejecutivo: calificada por ley, dice la Constitución, no "calificada por sentencia", como habría sido necesario que se dijese para que los jueces estuviesen llamados a juzgar si hay o no utilidad pública allí donde la ley la ha declarado; y es muy significativo el uso de los términos empleados en el artículo diez y siete de la Constitución para excluir la intervención de los jueces en el ejercicio de esa facultad: para la privación de la propiedad, requiere sentencia fundada en ley, y para la expropiación, a renglón seguido, requiere solo utilidad pública "calificada por ley", es decir, juzgada en cada caso por el Congreso y el Poder Ejecutivo.
La ley de expropiación, de setiembre de mil ochocientos sesenta y seis, así lo ha establecido, reglamentando el ejercicio de esa facultad constitucional y así lo ha resuelto esta Suprema Corte en fallos memorables, que han hecho jurisprudencia y tienen una autoridad decisiva en la materia: «esas leyes, ha dicho esta Corte, no pueden ser objetadas, ni discutida su constitucionalidad ante los Tribunales, por razón de error en la calificación, porque el artículo diez y siete de la Constitución, disponiendo en su inciso segundo, que la expropiación sea autorizada por ley, libra a la discreción exclusiva del Congreso el juicio sobre la utilidad pública en los casos ocurrentes.
Un escritor y jurisconsulto notable, argentino, es verdad, ha sostenido lo contrario, pretendiendo primero, que esa resolución se limita "á separar de su conocimiento la apreciación de la utilidad pública, pero de ninguna manera la aplicación que de ella deba hacerse sobre la propiedad particular"; y segundo, que si la Suprema Corte hubiera sancionado lo que se pretende, habría incurrido en error, porque es un error suponer que la Constitución ha establecido la omnipotencia del Congreso, y la impotencia de la Corte para defenderla ante la opinión de uno de los poderes del Gobierno Federal. (Amancio Alcorta, "Avenidas y expropiaciones").
Lo primero, es insostenible en presencia del texto tan explícito terminante de la sentencia referida; no es la apreciación en abstracto de la utilidad pública, sino la apreciación en concreto, aplicada a la propiedad particular en los casos ocurrentes, lo que según ella ha librado la Constitución a la discreción exclusiva del Congreso.
Lo segundo, es una aventurada afirmación, fundada en un argumento que no prueba nada a fuerza de probar demasiado.
Hay muchos poderes conferidos por la Constitución al Congreso en cuyo ejercicio no intervienen para nada los Tribunales; los que sería necesario subordinar al juicio de la Corte, según esa manera de argumentar, para no caer en la omnipotencia del Congreso, que se presenta. como un fantasma a la imaginación asustadiza de los propietarios.
Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, fijar anualmente el presupuesto de gastos de la Nación, legislar sobre aduanas, imponer contribuciones directas, declarar la guerra o hacer la paz, son poderes del Congreso cuyo ejercicio está librado a su prudencia y sabiduría, mucho más importantes que el de autorizar la expropiación por causa de utilidad pública; y sin embargo, a nadie se le ha ocurrido ni aún so pretexto de defender la propiedad, la libertad y aún la vida del ciudadano contra la omnipotencia del Congreso, que los Tribunales pudieran rever sus actos para averiguar si la justicia ha sido bien consultada en los códigos que dictó, si las penas establecidas para los delitos son excesivas, o si las contribuciones impuestas son necesarias para la defensa y seguridad del Estado.
No; la Suprema Corte no ha estado en error al hacer tal declaración sino en la verdadera doctrina constitucional, y en esto ha estado de acuerdo con la jurisprudencia establecida por las Cortes Federales de Estados Unidos, no obstante ser la Constitución Americana al respecto menos explícita que la nuestra, pues es menos el uso público que la utilidad pública.
"El poder del Gobierno respecto a mejoras públicas, han dicho aquellos Tribunales, es un poder soberano. Corresponde a la sabiduría del Congreso determinar cuándo y de qué manera requieren su ejercicio las necesidades públicas, y con el razonable ejercicio de aquella facultad, los Tribunales no intervienen". (Suvan v. Williams, 2 Mich. 427; Avery v. Fox, 1 Abbott C. C., 246).
"La constitucionalidad del derecho, no está medida por el importe o grado preciso del beneficio público a conferirse.
Siempre que haya interés público, "aunque sea aparente", para sostener una ley, el Poder Legislativo o la persona o cuerpo subordinado que él puede designar, es el único juez competente de su necesidad. La cuestión en todos estos casos no es de si la ley es indispensable, sino si puede ser útil y conveniente (Newoemb v. Smith; Chand, 71». Véase Decisiones Constitucionales de los Tribunales Federales, por Nicolás A. Calvo, tomo segundo, página trescientos cuatro).
Y si los Tribunales de Estado se han creído autorizados para intervenir en cuestiones de esta naturaleza, es por excepción "en casos de palpable e injustificable abuso de poder o cuando la evidencia de una separación de la regla para el uso público está manifiesta sobre la faz del acto", como se resuelve en el caso últimamente citado y porque ni en la Constitución de Estados Unidos ni en la de los Estados, se ha establecido como en la nuestra, que la expropiación por causa de utilidad pública sea calificada por ley.
Se ha invocado también contra la autoridad Cooley y una sentencia de la Corte de Estado de Nueva York que declaró inconstitucional una ley que disponía "que siempre que una parte solamente de un lote o fracción de tierra fuese requerida para los propósitos de una calle de ciudad, si los comisionados para asignar compensaciones estimasen conveniente incluir la totalidad del lote en la asignación, tendrían poder para hacerlo".
Pero es una pretensión cuando menos extravagante la de atribuir mayor autoridad a una sentencia de una Corte de Estado, que a dos sentencias de la Corte Suprema de la República Argentina y otras dos de las Cortes de Circuito de los Estados Unidos; siendo además de notar la diferencia considerable que hay entre librar al juicio de comisionados, si se ha de expropiar una parte o la totalidad del lote, o que este punto sea resuelto directamente por el Congreso, al declarar la utilidad pública de la expropiación.
Y en cuanto a la opinión de Cooley, es verdad que este autor sostiene "que cuando una parte solamente de la propiedad es necesitada por el público, la necesidad de la apropiación de esa parte no justificará la toma del todo, aunque se dé una compensación por ello; y que desde el momento en que la apropiación va más allá de la necesidad del caso, cesa de estar justificada por los principios que sirven de fundamento al derecho de dominio eminente".
Pero esta no es una opinión, sino un principio sobre el cual todos están de acuerdo y que el legislador debe tener presente cuando va a ejercer el poder de expropiación.
En cuanto a la autoridad competente para juzgar de la necesidad, la opinión de Cooley está de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema.
"La autoridad para determinar en cada caso, dice, si es necesario permitir el ejercicio de este poder, debe quedar con el Estado mismo; y la cuestión es siempre una, de carácter estrictamente político, no requiriendo audiencia alguna sobre los hechos, ni determinación alguna judicial.
Sin embargo, cuando un trabajo de adelanto, de importancia local solamente, se tiene en vista, cuya necesidad debe ser determinada en vista de los hechos que los habitantes de la vecindad deben suponerse en aptitud de entender mejor, la cuestión de necesidad es generalmente referida a algún Tribunal local, y puede aún ser sometida a un jury para que la resuelva sobre evidencia.
Pero las partes interesadas no tienen derecho alguno constitucional para ser oídas sobre esta cuestión, a menos que la Constitución del Estado clara y expresamente se lo reconozca y lo provea.
En principios generales, la decisión final queda en el departamento legislativo del Estado; y si la cuestión es referida a algún Tribunal para ser juzgada, la referencia y la oportunidad para ser oído, son materia de favor y no de derecho.
El Estado no está sujeto a obligación alguna de hacer provisión para una contestación judicial sobre esa cuestión". ("Constitutional limitations", página seiscientos sesenta y ocho). Cita en apoyo de esta doctrina numerosas resoluciones de los Tribunales de Estado y trascribe "in extenso" la del caso de People v. Smith, 21, Nueva York, 595, de la cual conviene copiar aquí los siguientes párrafos:
"La necesidad de apropiarse la propiedad para el uso del público o del Gobierno, no es una cuestión judicial. El poder reside en la legislatura. Puede ser ejercido por medio de un estatuto que de una vez designe las propiedades a ser apropiadas y el objeto de la apropiación, o puede ser delegado a oficiales públicos, o como se ha hecho repetidas veces, a corporaciones privadas, establecidas para llevar a cabo empresas en que el público está interesado. No hay restricción a este poder, excepto aquella que requiere la compensación que debe darse.
"Y allí donde el poder es cometido a oficiales públicos, es objeto de discreción legislativa determinar qué reglas prudenciales deben ser establecidas para asegurar un discreto y juicioso ejercicio de la autoridad. La provisión constitucional asegurando el juicio por jurado en ciertos casos, y aquella que declara que ningún ciudadano será privado de su propiedad sin el debido proceso de ley, no tienen aplicación al caso. El juicio por jurado solo puede ser reclamado como un derecho constitucional, allí donde la cuestión es de carácter judicial".
"El ejercicio del derecho de dominio eminente descansa en el mismo terreno que el poder de imponer. Ambos son emanaciones del poder de hacer la ley. Son los atributos de la soberanía política, para cuyo ejercicio la legislatura no está en la necesidad de dirigirse a las Cortes. Al establecer un impuesto, o al apropiarse la propiedad de un ciudadano o de una clase de ciudadanos para objetos públicos, con una provisión adecuada para compensación, el acto legislativo es el debido proceso de ley, etc. La apropiación de la propiedad es un acto de administración pública, y la forma y manera de ejecutarse es tal cual la legislatura en su discreción lo prescribe."
La ley ha juzgado en el caso presente necesaria la apropiación de la totalidad de las fincas afectadas por la Avenida; ese juicio no puede ser revisado por los Tribunales, ni el criterio de estos puede sobreponerse al criterio del Congreso, y esto basta para dar por resuelta la cuestión de constitucionalidad.
Pero quiero suponer que esté en las facultades de la Corte revisar la calificación de la ley, y veamos a la luz de la razón y del buen sentido, puesto que no hay leyes que definan lo que debe entenderse por utilidad pública, si esta ha sido o no consultada en esa calificación.
Desde luego no puede desconocerse que hay utilidad y provecho evidente en apropiarse las fincas que van a quedar con frente a la Avenida, por el mayor valor que van a adquirir los fondos de las casas actuales transformados en frentes sobre la más central y la más hermosa de las calles.
Tampoco puede negarse que esa utilidad es de carácter público, porque es la Municipalidad y no un simple particular quien va a aprovechar de ella.
Pero esto es una especulación, se dice, en que se buscan ganancias con la propiedad privada, y la utilidad pública a que se refiere la Constitución, no puede convertirse en un negocio ni en propósito de renta, sin desnaturalizarla.
La objeción tendría fuerza y sería muy atendible, si la disposición de la ley tuviera efectivamente por objeto especular con el mayor valor que la tierra va a adquirir con la obra pública a ejecutarse, en beneficio del tesoro municipal.
Pero no es así, y es fácil demostrar que la ley ha sido inspirada por elevados propósitos de equidad, de justicia y de conveniencia pública.
No son conocidos los presupuestos de la obra, pero no es aventurado afirmar, dado el valor actual de la propiedad en Buenos Aires, que la apertura de la Avenida no costará menos de doce millones de pesos al municipio, calculando, a razón de un millón, término medio, por cuadra.
El resultado inmediato de esa obra, tal vez será duplicar y triplicar el valor de los fondos de las casas actuales, convertidos en frentes a la Avenida; ese mayor valor creado por la Municipalidad a costa de tan enorme gasto, no pertenece al propietario sino al municipio; justo es entonces que el municipio lo tome, y este es uno de los objetos de la expropiación total de las fincas afectadas por la Avenida, para revender los sobrantes.
¿0 se pretende por ventura que ese mayor valor pertenece de derecho al propietario? La ley general de expropiaciones lo niego expresamente, y en esto está de acuerdo con todas las leyes de la materia, al disponer "que el valor de los bienes debe regularse por el que hubieren tenido si la obra no hubiese sido ejecutada ni aún autorizada".
Renunciar a ese mayor valor en favor del propietario, es imponer al municipio un enorme sacrificio, que nada justificaría y que sus recursos no se lo permiten.
Si es posible llevar a ejecución una obra de tal magnitud, es porque la hace posible el mayor valor que han de tomar los sobrantes de las fincas expropiadas, los que vendidos en remate han de reembolsar a la Municipalidad gran parte de su costo. Sin ese recurso la obra sería irrealizable y seguramente nadie habría pensado en ella.
Pero suponiendo que lo fuera, su realización escollaría en un inconveniente de otro género no menos insuperable: no habría equidad en hacer pesar sobre la comunidad el costo de la obra, para enriquecer a los afortunados propietarios de un barrio, pagándoles generosamente el valor del terreno que se les expropiase y triplicando el valor de sus propiedades por el frente que se les daría de balde sobre la Avenida.
¿Podría la Municipalidad tomar en otra forma el valor creado por ella y evitar estos inconvenientes?
El sistema de las cotizaciones responde a ese propósito, imponiendo a cada propietario la cuota con que ha de contribuir al costo de la obra; este camino está abierto por la ley y por la ordenanza reglamentaria, en la única forma en que es realizable en la práctica, esto es, por el acuerdo de los propietarios de cada manzana, y ya se ha hecho en alguna; pero impuesto por la autoridad como solución única del problema, ofrece tantas y tan grandes dificultades que parece impracticable por falta de una base cierta y segura para determinar con equidad el monto de cada cuota en relación de la obra, al valor actual de cada terreno y al mayor valor que han de adquirir.
En presencia de esas dificultades, el Congreso ha optado por la expropiación como el medio que mejor consulta la equidad y la conveniencia pública.
Habría podido expropiar todas las manzanas por cuyo centro ha de cruzar la Avenida, como se ha hecho en Francia donde la expropiación por zonas y por barrios enteros se ha practicado sin resistencia y con excelente resultado; pero ha procedido con prudencia y moderación limitando el ejercicio del derecho de expropiación a lo estrictamente necesario.
Se dice que la expropiación por zonas solo se ha admitido como legítima para trabajos de conjunto, sin definir con precisión lo que por tales trabajos debe entenderse; pero si disecar un pantano y sanear un barrio insalubre, son trabajos de conjunto, no lo es menos la Avenida decretada, que abriendo una ancha vía en la parte más antigua y densamente poblada de la ciudad, responde a propósitos de higiene, de viabilidad y de embellecimiento y requiere trabajos múltiples y complicados.
Otra consideración de conveniencia y utilidad pública concurre a justificar la expropiación total de las fincas afectadas por la Avenida, y es la de poder entregar nuevamente al dominio privado los sobrantes sujetos a restricciones y condiciones a que no se hallan actualmente sometidos.
Cuando se emprenden obras de esta clase, destinadas entre otros objetos al embellecimiento de una gran ciudad y a la comodidad de sus habitantes, no se puede librar a la voluntad de los dueños de las propiedades adyacentes que edifiquen como quieran, y a este propósito responde el artículo sexto de la ordenanza reglamentaria, imponiendo la obligación de presentar a la aprobación de la oficina de Obras Públicas, los planos respectivos, a fin de que las fachadas se ajusten en lo posible a un mismo plano arquitectónico.
"Si el interés público, dice Kent, puede en alguna manera ser promovido por la toma de la propiedad privada, debe quedar a la sabiduría de la Legislatura determinar si el beneficio para el público ha de ser de suficiente importancia para autorizar el ejercicio del derecho de dominio eminente". Y el mismo Cooley, que solo admite con reserva esta regla, no puede menos de reconocer "que el término uso publico como es empleado en la ley de dominio eminente, tiene un significado muy controlado por la necesidad, y en alguna manera diferente del que lleva generalmente"; y cita en su apoyo una decisión de la Corte de Michigan en que se establece esta doctrina: "Si se examina a fondo la materia, se encontrará que la consideración más importante en el caso del dominio eminente, es la necesidad de realizar algún bien público que de otra manera es impracticable; y se encontrará también que la ley, no tanto mira a los medios, como a la necesidad". ("Constitutional limitations", página seiscientos sesenta y cinco).
En el caso presente, la sabiduría del Congreso Argentino ha juzgado que el beneficio que la Avenida de Mayo ha de reportar al público, es de suficiente importancia para autorizar la expropiación de las fincas afectadas por ella; y la necesidad de esa expropiación se halla justificada como el único medio de hacerla practicable, no solo bajo el punto de vista de su costo y de los recursos municipales, sino bajo el punto de vista de la justicia y de la equidad, que no permite que unos propietarios sean enriquecidos con el sacrificio de los demás.
¿Juzgarán de distinta manera los jueces? Si así fuera, Buenos Aires, por el egoísmo de unos pocos, quedaría condenada con su medio millón de habitantes a ahogarse entre las calles estrechas que delineó el fundador hace más de tres siglos.
Por estas consideraciones, se confirma la sentencia apelada de foja ochenta y una vuelta. - Salustiano J. Zavalía.

References: resolución 
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 41
 artículo 77
in casu
 resolución 
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