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Timestamp: 2016-10-22 13:23:48+00:00

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105 Ib 27243. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 26 septembre 1979 dans la cause Racine contre Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel (recours de droit administratif)
Cl�ture des for�ts et constructions en for�t (art. 699 CC; art. 3 al. 1 et 28 al. 1 OFor). 1. Une d�cision qui repose sur une prescription de droit cantonal promulgu�e en application du droit f�d�ral ou qui est fond�e � tort sur le droit cantonal ouvre la voie du recours de droit administratif (consid. 1 b). 2. La suppression d'un ouvrage qu'une norme de droit public f�d�ral interdit doit �tre ordonn�e en application m�me de cette norme; une disposition pr�voyant express�ment la d�molition ou l'enl�vement n'est pas n�cessaire (consid. 1 c). 3. L'autorit� administrative peut-elle ordonner l'enl�vement d'une cl�ture sur la base de l'art. 699 CC? Question laiss�e ind�cise, l'art. 3 al. 1 OFor suffisant � fonder une telle d�cision (consid. 2 a et b). 4. D�finition de la for�t; port�e de l'interdiction de la cl�turer (consid. 2 c). 5. Un b�timent en dur destin� � recevoir un barbecue est une "construction" au sens de l'art. 28 al. 1 OFor (consid. 3). Faits � partir de page 273
Les recourants Roland et Marlyse Racine sont propri�taires d'une parcelle situ�e sur le territoire de la commune de La Chaux-de-Fonds. Ce terrain fait partie d'un quartier de villas am�nag� au lieu-dit BGE 105 Ib 272 S. 274"Les Cerisiers", en bordure d'une for�t priv�e. Le jardin et la maison d'habitation des recourants se trouvent � l'ouest de leur bien-fonds, alors que la for�t en occupe toute la partie orientale.
Les �poux Racine, qui disent avoir re�u l'assurance qu'ils pourraient se r�server l'usage privatif de la partie bois�e de leur propri�t�, ont fait poser une cl�ture sur le pourtour de leur parcelle; le secteur en nature de for�t s'est ainsi trouv� clos. Ils ont en outre construit � l'int�rieur de celui-ci un petit �difice � l'usage de barbecue.
Le 10 juin 1976, l'inspecteur des for�ts du Ve arrondissement du canton de Neuch�tel a invit� les recourants � d�molir les ouvrages en cause. Les int�ress�s ayant invoqu� divers arguments � l'encontre de cette injonction, le chef du D�partement neuch�telois de l'agriculture a confirm� l'ordre d'enlever la cl�ture et de d�molir la construction abritant un barbecue, par d�cision motiv�e du 15 f�vrier 1977. Celle-ci a fait l'objet d'un recours aupr�s du Conseil d'Etat, qui l'a rejet� le 29 avril 1977.
Roland et Marlyse Racine ont form� un recours de droit administratif contre la d�cision du Conseil d'Etat, dont ils demandent l'annulation.
1. Le litige qui oppose les �poux Racine aux autorit�s neuch�teloises porte sur deux questions diff�rentes relatives, l'une � l'enl�vement d'une cl�ture, l'autre � la d�molition d'un �difice abritant un barbecue. Sur ce second point, le Conseil d'Etat neuch�telois conclut � l'irrecevabilit� du recours de droit administratif alors qu'en ce qui concerne la cl�ture, il admet que celui-ci est recevable. Le Tribunal f�d�ral examine cependant d'office, sans �tre li� par les conclusions des parties, ni par les moyens qu'elles peuvent faire valoir, les questions qui ont trait � la recevabilit� des recours.
a) Pour ce qui est de l'enl�vement de la cl�ture, la d�cision attaqu�e se fonde principalement sur l'art. 699 CC et, accessoirement, sur l'art. 3 al. 1 OFor, � l'exclusion de toute disposition de droit cantonal.
L'art. 699 CC fait partie des r�gles du Code civil sur les rapports de voisinage et semble par cons�quent relever essentiellement du droit priv�. Toutefois, dans la d�cision qu'il a rendue et qui a fait l'objet du recours BGE 105 Ib 272 S. 275au Conseil d'Etat, le chef du D�partement de l'agriculture s'�tait r�f�r� � un arr�t dans lequel le Tribunal f�d�ral avait consid�r� l'art. 699 CC comme une r�gle de droit mixte, relevant � la fois du droit public et du droit priv� et conf�rant � l'autorit� administrative cantonale le pouvoir d'intervenir, par des mesures de droit public, pour faire respecter le droit de chacun de p�n�trer librement dans les for�ts (ATF 96 I 101 /102, consid. 2 e/f).
D�s lors qu'elle se r�f�re � cette jurisprudence, et en d�pit des doutes que celle-ci a suscit�s (HUBER, Die staats- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1970, RJB 1971, p. 373; LIVER, Schweizerisches Privatrecht, volume V. 1, Sachenrecht, B�le 1977, p. 279), la d�cision attaqu�e est fond�e sur une r�gle de droit public f�d�ral au sens de l'art. 5 LPA; la voie du recours de droit administratif est donc en principe ouverte � son encontre (art. 97 al. 1 OJ). C'est en revanche une question de fond, et non de recevabilit�, que de savoir si l'art. 699 CC constitue une base l�gale suffisante; ce probl�me sera d'ailleurs examin� ult�rieurement.
La condition de recevabilit� fix�e par l'art. 97 al. 1 OJ est de toute fa�on r�alis�e dans le cas pr�sent, par le fait que, dans la d�cision attaqu�e, le Conseil d'Etat se fonde �galement sur l'art. 3 OFor, qui est incontestablement une r�gle de droit public f�d�ral.
b) Le Conseil d'Etat a consid�r� que l'interdiction sous le coup de laquelle tombe le b�timent construit dans le secteur bois� r�sulte des art. 29bis et 42 LFN.
La premi�re de ces dispositions pr�voit � son alin�a premier qu'aucun b�timent ne peut �tre construit � moins de trente m�tres de la lisi�re d'une for�t, sauf s'il s'agit de b�timents destin�s � l'�conomie agricole ou foresti�re. Cette prescription de droit cantonal a �t� promulgu�e en application de l'art. 29 al. 2 OFor (Bulletin officiel des d�lib�rations du Grand Conseil, vol. 138, 1972-1973, p. 591), selon lequel les cantons �dictent des prescriptions sur la distance qui doit s�parer les constructions de la lisi�re de la for�t, conform�ment � l'art. 686 CC. D�s lors, m�me si formellement la d�cision attaqu�e ne repose pas sur le droit public f�d�ral, elle a, quant au fond, �t� prise en application de celui-ci; de ce fait, le recours de droit administratif est en principe recevable (ATF 103 Ib 314 et les arr�ts cit�s, notamment ATF 96 I 760 consid. 1). On ne saurait nullement se pr�valoir de ce que la d�cision litigieuse se fonde �galement sur une disposition de droit cantonal autonome, soit l'art. 42 LFN, BGE 105 Ib 272 S. 276pour conclure, comme le fait le Conseil d'Etat, � l'irrecevabilit� du recours de droit administratif en raison de la possibilit� d'interjeter un recours de droit public. En effet, ce n'est pas le recours de droit administratif qui est subsidiaire par rapport au recours de droit public. Au contraire, il ressort clairement de l'art. 84 al. 2 OJ que le recours de droit public est irrecevable lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte.
C'est d'ailleurs � tort que l'autorit� cantonale s'est fond�e sur l'art. 42 al. 1 LFN, selon lequel il est d�fendu de faire du feu dans l'int�rieur d'une for�t ou � une distance moindre de trente m�tres de sa limite. Il r�sulte des photographies produites par les recourants eux-m�mes que la construction en cause ne se trouve pas � l'ext�rieur de la for�t, � proximit� de sa limite, mais bien � l'int�rieur du secteur bois� de la propri�t� des recourants. Il en r�sulte que les autorit�s cantonales auraient pu - et d� - fonder leur d�cision sur l'art. 28 al. 1 OFor, dont la base l�gale est constitu�e par l'art. 31 LFor (ATF 100 Ib 486 consid. 3 c), et aux termes duquel les constructions en for�t qui ne servent pas � des fins foresti�res sont en principe interdites. Or, le recours de droit administratif qui est dirig� contre une d�cision fond�e � tort sur le droit cantonal au lieu du droit f�d�ral est recevable (ATF 104 Ib 75, ATF 103 Ib 314 et les arr�ts cit�s, ATF 96 I 689 consid. 1 a).
c) Ni la loi f�d�rale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Conf�d�ration sur la police des for�ts (LFor), ni son ordonnance d'ex�cution ne pr�voient formellement, dans une disposition expresse, que les constructions qu'elles interdisent doivent �tre d�molies ou d�truites. Cela n'est cependant pas d�terminant. En effet, lorsque la construction d'un b�timent a �t� r�alis�e sans autorisation et que l'on ne pourrait de toute fa�on en obtenir une, compte tenu d'une interdiction de construire r�sultant d'une norme de droit public f�d�ral, l'ordre de d�molition doit �tre prononc� en application m�me de cette norme pour des motifs qui rel�vent du droit public f�d�ral. L'interdiction ne peut en effet produire ses effets que si les constructions abusives peuvent �tre �limin�es, en vertu pr�cis�ment de la disposition qui la fixe. Applicable en mati�re de protection des eaux (ATF 102 Ib 66 /67), comme aux cas de mesures urgentes en mati�re d'am�nagement du territoire (ATF 104 Ib 76), cette jurisprudence a une port�e g�n�rale. L'ordre de d�molition du b�timent, donn� en BGE 105 Ib 272 S. 277application de la l�gislation foresti�re f�d�rale, constitue par cons�quent une mesure fond�e sur le droit public f�d�ral (art. 5 LPA); partant, la voie du recours de droit administratif est en principe ouverte � celui qui en fait l'objet, conform�ment � l'art. 97 al. 1 OJ (ATF 104 Ib 76; ATF 102 Ib 67). D'ailleurs, m�me si la recevabilit� du recours des �poux Racine n'est pas contest�e sur ce point, il y a lieu de relever que les m�mes principes sont applicables par analogie � l'ordre d'enlever la cl�ture; il n'existe en effet aucune disposition l�gale qui pr�voie express�ment la suppression d'un tel ouvrage, dans les cas o� sa pose est interdite.
C'est donc � tort que le gouvernement cantonal soutient que l'ordre de d�molition du b�timent destin� � recevoir un barbecue serait fond� sur l'art. 73 de la loi neuch�teloise sur les constructions. Cette disposition n'a d'ailleurs pas �t� invoqu�e dans la d�cision attaqu�e elle-m�me, mais uniquement dans les observations d�pos�es au cours de la proc�dure de recours devant le Tribunal f�d�ral. Du reste, quand bien m�me le Conseil d'Etat se serait effectivement fond�, � tort, sur la disposition de droit cantonal pr�cit�e, le recours de droit administratif n'en serait pas moins recevable d�s lors que c'est le droit public f�d�ral qui aurait d� �tre appliqu� (ATF 104 Ib 75, 103 Ib 314).
d) Interjet� en temps utile et dans les formes requises (art. 106 et 108 OJ) contre une d�cision rendue par une autorit� cantonale statuant en derni�re instance (art. 98 lettre g OJ), le recours n'entre dans aucun des cas d'exclusion pr�vus aux art. 99 � 102 OJ. Il est donc recevable.
2. L'ordre qui leur est donn� de supprimer la cl�ture entourant le secteur bois� de leur parcelle constitue pour les recourants une restriction de leur droit de propri�t�. Pour �tre admise au regard de l'art. 22ter Cst., celle-ci doit avoir une base l�gale suffisante et respecter le principe de la proportionnalit�.
a) Appel� � statuer sur un recours de droit public dirig� contre un ordre donn� par le Conseil d'Etat zuricois d'enlever une cl�ture qui avait �t� pos�e autour d'une for�t, le Tribunal f�d�ral a consid�r�, ainsi qu'on l'a rappel� plus haut, que l'art. 699 CC contient des restrictions de propri�t� qui rel�vent en m�me temps du droit public et du droit priv� et que, de ce fait, les pouvoirs publics peuvent l'appliquer par la voie administrative tandis que le b�n�ficiaire priv� doit agir par la voie civile. Il a par cons�quent admis que le Gouvernement zuricois pouvait, sans tomber dans BGE 105 Ib 272 S. 278l'arbitraire, donner l'ordre au propri�taire d'une for�t d'enlever sa cl�ture en se fondant sur la disposition en cause (ATF 96 I 102 consid. 2 f).
Dans le cas pr�sent, le Tribunal f�d�ral est saisi d'un recours de droit administratif. Il jouit donc d'un plein pouvoir d'examen, alors que dans le cadre du recours de droit public pr�cit�, sa cognition �tait limit�e � l'arbitraire. Th�oriquement tout au moins, cela signifie que, dans l'interpr�tation de l'art. 699 CC, le Tribunal f�d�ral pourrait �tre amen� � donner aujourd'hui une solution diff�rente de celle qu'il avait pr�c�demment adopt�e, en examinant cette disposition l�gale sous l'angle restreint de l'arbitraire.
b) Les termes, la structure et la place de l'art. 699 dans le Code civil montrent que, par cette disposition, le l�gislateur a voulu r�gler avant tous les rapports entre les propri�taires de for�ts ou de p�turages et les personnes priv�es qui d�sirent exercer leur droit au libre acc�s. Du texte m�me de l'art. 699 CC, on ne peut pas d�duire que cette disposition va plus loin et met le propri�taire directement en rapport avec la collectivit�, respectivement avec les pouvoirs publics qui la repr�sentent (ATF 96 I 101). Il n'est d�s lors pas certain que, disposant d'un plein pouvoir d'examen, on puisse interpr�ter la disposition de l'art. 699 CC dans le sens qu'il serait en principe interdit de cl�turer les for�ts et les p�turages.
Cette question peut n�anmoins demeurer irr�solue. En effet, selon l'art. 3 al. 1 OFor, sur lequel l'autorit� administrative cantonale pouvait fonder sa d�cision - ce qu'elle a d'ailleurs fait, f�t-ce � titre accessoire - la cl�ture de biens-fonds forestiers ou parties de ceux-ci n'est autoris�e que dans l'int�r�t de leur conservation (art. 31 LFor). Les prescriptions du Code civil suisse relatives � l'acc�s aux for�ts et p�turages (art. 699 CC) sont r�serv�es. Cette disposition constitue une base l�gale suffisante, d�s lors qu'elle trouve son fondement dans les dispositions des art. 699 CC et 31 LFor. On ne saurait dire qu'elle serait incompatible avec le principe constitutionnel de la garantie de la propri�t� (art. 22ter Cst.) ou avec une disposition de la loi.
c) Roland et Marlyse Racine reprochent toutefois aux autorit�s neuch�teloises d'avoir pris une d�cision qui donne de l'art. 699 CC une interpr�tation excessivement large et sch�matique, injustifiable par la finalit� de la norme et difficilement conciliable avec son esprit. Ils soutiennent que cette disposition du Code civil ne peut pas s'appliquer BGE 105 Ib 272 S. 279indistinctement � toute surface bois�e entrant dans le cadre de la d�finition de la for�t donn�e par l'art. 1er OFor.
Le Code civil ne donne aucune d�finition de la "for�t" au sens de l'art. 699 CC (MEIER-HAYOZ, n. 14 ad art. 699 CC), laissant � la jurisprudence et � la doctrine le soin de le faire. Cela ne signifie pas n�cessairement, comme le pr�tendent les recourants, que ce terme doive s'entendre dans son sens commun de "vaste �tendue de terrain peupl�e d'arbres"; la d�finition de la for�t peut �voluer au cours des ann�es, notamment en raison de l'importance croissante de la fonction sociale des for�ts � proximit� des centres urbains. Il n'y a donc aucune raison de ne pas utiliser, au moins par analogie, la d�finition que le Conseil f�d�ral a donn�e, en octobre 1965, � l'art. 1er OFor (MEIER-HAYOZ, n. 15 et 16 ad art. 699 CC). Cela se justifie d'autant plus que la d�cision du Conseil d'Etat est �galement fond�e sur l'art. 3 al. 1 OFor qui, de toute �vidence, se r�f�re implicitement � la notion de for�t fix�e par l'art. 1er de cette m�me ordonnance.
Par ailleurs, il n'est pas d�terminant de savoir si le secteur bois� que le recourant a clos constitue en lui-m�me une for�t; il r�sulte du reste des termes expr�s de l'art. 3 al. 1 OFor qu'il est en principe interdit de cl�turer aussi bien une partie de for�t que celle-ci dans son ensemble. Dans le cadre de l'application de l'art. 699 CC comme de l'art. 3 OFor, il s'agit plut�t de constater si la surface bois�e plus �tendue et formant un tout dont le secteur cl�tur� fait partie peut se d�finir comme une for�t. Tel est manifestement le cas en l'esp�ce; la partie bois�e de la parcelle des recourants fait partie d'une �tendue assez vaste pour �tre qualifi�e sans aucun doute possible de for�t, quelle que soit la d�finition, large ou au contraire �troite, que l'on donne de ce terme. Cela ressort clairement des photographies a�riennes et du plan cadastral qui ont �t� produits, sans qu'il soit n�cessaire de proc�der � une inspection locale.
Le premier moyen soulev� par les �poux Racine appara�t ainsi non seulement mal fond�, mais aussi d�nu� de pertinence.
d) Se pr�valant de ce que l'art. 699 CC r�glemente le libre acc�s aux for�ts et p�turages d'autrui conform�ment � l'usage local, les recourants soutiennent qu'il existe dans le canton de Neuch�tel un usage permettant de cl�turer une for�t si un int�r�t digne de protection du propri�taire le justifie.
Roland et Marlyse Racine n'ont cependant nullement �tabli, ni m�me simplement offert de prouver, l'existence en droit neuch�telois BGE 105 Ib 272 S. 280d'un usage local, ant�rieur � l'entr�e en vigueur du Code civil (ATF 58 I 179 consid. 5; MEIER-HAYOZ, n. 24 ad art. 699 CC; HAAB, n. 4 in fine ad art. 699 CC), qui autoriserait tous les propri�taires � clore leurs biens-fonds forestiers. Certes, le Tribunal f�d�ral a incidemment relev� que, sp�cialement dans le Jura et au Tessin, il n'est pas rare que les for�ts et les p�turages soient clos, tout en pr�cisant que la pose de cl�ture avait pour but d'emp�cher le b�tail et d'autres animaux de p�n�trer dans les for�ts (ATF 96 I 103). On ne saurait toutefois en d�duire l'existence d'un usage local neuch�telois; saisi d'un recours de droit public contre une d�cision zuricoise, le Tribunal f�d�ral n'avait �videmment pas � le constater. Au surplus, � supposer m�me qu'un tel usage existe, cela ne justifierait en tout cas pas la pose de cl�tures � l'int�rieur m�me de la for�t, comme c'est le cas en l'esp�ce, celle-ci ne s'en trouvant � l'�vidence pas prot�g�e.
e) L'interdiction faite � un propri�taire de poser une cl�ture autour de la partie bois�e de sa propri�t� est une mesure justifi�e par l'int�r�t public qui est nettement pr�pond�rant par rapport aux int�r�ts priv�s; en particulier, pour permettre au public d'exercer son droit de p�n�trer et de se promener librement dans la for�t, il ne suffirait pas d'am�nager une ou plusieurs portes dans la cl�ture (ATF 96 I 103 consid. 3 b). Les recourants font valoir leur int�r�t � emp�cher la divagation de b�tail dans la for�t et � se pr�munir de l'intrusion de chiens et autres animaux, compte tenu notamment de l'�pid�mie de rage qui s�vit actuellement et de ce qu'ils ont des enfants en bas �ge. Ces motifs ne sont cependant pas de nature � remettre en cause le principe rappel� ci-dessus, d'autant que le besoin l�gitime de protection invoqu� par les �poux Racine peut ais�ment �tre satisfait par la pose d'une cl�ture autour du jardin. Le moyen tir� d'une violation du principe de la proportionnalit� n'est donc pas davantage fond� que ceux qui ont trait au d�faut de base l�gale.
f) Enfin, les �poux Racine ne sauraient se pr�valoir d'une pr�tendue assurance qui leur aurait �t� donn�e de pouvoir se r�server l'usage privatif de la partie bois�e de leur fonds. Non seulement les recourants n'ont nullement �tabli, ni m�me rendu vraisemblable, la r�alit� d'une telle assurance, qu'ils se contentent d'all�guer de mani�re extr�mement vague, mais encore ils ne pr�tendent m�me pas l'avoir re�ue de la seule personne comp�tente en la mati�re, savoir de l'inspecteur forestier. Or, la protection BGE 105 Ib 272 S. 281de la bonne foi suppose notamment que les informations sur lesquelles s'est fond� l'administr� �manent d'une autorit� ayant agi - ou �tant cens�e l'avoir fait - dans les limites de ses comp�tences (ATF 103 Ia 113).
Ainsi, l'ordre donn� aux recourants d'enlever la cl�ture autour de la partie bois�e de leur propri�t� ne viole aucune norme de droit public f�d�ral.
3. Il en va de m�me de l'ordre de d�molir la construction dans laquelle ils ont install� un barbecue.
La d�cision attaqu�e fait �tat de ce que l'�difice en cause serait un "b�timent" dont l'�rection est soumise � autorisation, au sens de l'art. 64 de la loi neuch�teloise sur les constructions. Or, un tel point de vue est erron�, d�s lors que l'interdiction, de m�me que l'ordre de d�molition qui en est la cons�quence, sont fond�s sur l'art. 28 al. 1 OFor, soit sur le droit public f�d�ral. La question qu'il convient de r�soudre est par cons�quent de savoir si la maisonnette que les �poux Racine ont �difi�e � l'int�rieur du secteur bois� de leur parcelle - quand bien m�me elle se trouve quasiment en bordure de celui-ci - constitue ou non une "construction" au sens de l'art. 28 OFor.
Il ressort clairement de la syst�matique de la disposition en cause que tel est bien le cas. En effet, alors que l'al. premier de l'art. 28 OFor fixe une interdiction de principe, les al. 2, 3 et 4 d�finissent un certain nombre d'exceptions et la port�e de celles-ci (ATF 100 Ib 487). Le terme de "construction" pr�vu � l'alin�a premier englobe donc ce qui est pr�vu par ceux qui suivent; s'il n'en �tait pas ainsi, les al. 2, 3 et 4 n'auraient pr�cis�ment pas un caract�re d�rogatoire. Or, l'art. 28 al. 3 OFor mentionne notamment les ruchers et les roulottes, qu'il qualifie de "constructions temporaires". Si de telles installations temporaires, mobiles et de petites dimensions, constituent des constructions, il en va assur�ment de m�me d'un abri en dur, inamovible et par cons�quent install� � demeure, tel qu'appara�t l'�difice litigieux sur les photographies que les recourants ont produites.
D�s lors que ce b�timent ne sert pas � des fins foresti�res, puisqu'il est destin� � accueillir un barbecue, il tombe sous le coup de l'interdiction pr�vue � l'art. 28 al. 1 OFor. En ordonnant la d�molition de cette construction, l'autorit� cantonale a donc fait une saine application de la disposition l�gale en cause.
104 IB 75,
104 IB 76 suite... ,
96 I 103,
100 IB 486,
103 IA 113,
100 IB 487
art. 28 al. 1 OFor,
art. 3 OFor,
art. 28 OFor,
art. 106 et 108 OJ,
art. 28 al. 3 OFor

References: art. 3
 art. 29
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 99
 art. 699
 art. 699
 art. 699
 art. 699
in fine
 art. 699

art. 28

art. 3

art. 28

art. 106

art. 28