Source: https://www.codiceappalti.it/DLGS_50_2016/Art__97__Offerte_anormalmente_basse/8477
Timestamp: 2018-03-20 05:41:37+00:00

Document:
2. Quando il criterio di aggiudicazione è quello del prezzo più basso la congruità delle offerte è valutata sulle offerte che presentano un ribasso pari o superiore ad una soglia di anomalia determinata; al fine di non rendere predeterminabili dai candidati i parametri di riferimento per il calcolo della soglia, il RUP o la commissione giudicatrice procedono al sorteggio, in sede di gara, di uno dei seguenti metodi: disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
a) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del venti per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media; disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
b) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del venti per cento rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso arrotondato all’unità superiore, tenuto conto che se la prima cifra dopo la virgola, della somma dei ribassi offerti dai concorrenti ammessi è pari ovvero uguale a zero la media resta invariata; qualora invece la prima cifra dopo la virgola, della somma dei ribassi offerti dai concorrenti ammessi è dispari, la media viene decrementata percentualmente di un valore pari a tale cifra; disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
c) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, incrementata del quindici per cento; disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
d) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse incrementata del dieci per cento; disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
e) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media, moltiplicato per un coefficiente sorteggiato dalla commissione giudicatrice o, in mancanza della commissione, dal RUP, all’atto del suo insediamento tra i seguenti valori: 0,6; 0,7; 0,8; 0,9. disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016;disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
3-bis. Il calcolo di cui al comma 2 è effettuato ove il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque. disposizione introdotta dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
c) l'originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall'offerente. disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016
5. La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto: disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016
c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 95, comma 10 rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture; disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016;disposizione modificata dal DLgs 56-2017 in vigore dal 20-5-2017
d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16. disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016
6. Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge. Non sono, altresì, ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dall'articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. La stazione appaltante in ogni caso può valutare la congruità di ogni offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa. disposizione corretta con errata corrige del 15-07-2016
L'articolo 97 (Offerte anormalmente basse), stabilisce che gli operatori economici forniscono, su richiesta della stazione appaltante, spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se ques...
Relativamente alle disposizioni in materia di offerte anormalmente basse, l’articolo 97 recepisce l'articolo 69 della direttiva 24/2014/UE ed attua la parte relativa contenuta nella lettera ff) della ...
OFFERTA ANOMALA - COSTI DI ESECUZIONE - SUPERIORI AL VALORE DELL’UTILE - NON CONGRUITA'
TAR LOMBARDIA SENTENZA 2017
Per consolidata giurisprudenza (cfr. di recente T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 63, che riprende un orientamento più volte ribadito dal Tribunale e condiviso dalla prevalente giurisprudenza): a) in sede di apprezzamento dell’offerta anomala, il concorrente sottoposto a valutazione non può fornire giustificazioni tali da integrare un’operazione di “finanza creativa”, modificando, in aumento o in diminuzione, le voci di costo e mantenendo fermo l’importo finale; nondimeno, ciò non esclude che l’offerta possa essere modificata in taluni suoi elementi, compresi, in particolare, quelli relativi all’utile atteso, che può essere ridotto (cfr. tra le tante T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 26 settembre 2016, n. 9927; T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 1° giugno 2015, n. 1287; Consiglio di Stato, sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5497; Tar Lombardia Milano, sez. III, 3 dicembre 2013, n. 2681; Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2012, n. 636; Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3146); b) resta fermo il principio per cui in un appalto l’offerta, una volta presentata, non è suscettibile di modificazione - pena la violazione della par condicio tra i concorrenti – ma ciò non toglie che, avendo la verifica di anomalia la finalità di stabilire se l’offerta sia, nel suo complesso e nel suo importo originario, affidabile o meno, il giudizio di anomalia deve essere complessivo e deve tenere conto di tutti gli elementi, sia di quelli che militano a favore, sia di quelli che militano contro l’attendibilità dell’offerta nel suo insieme; c) di conseguenza, si ritiene ammissibile che, a fronte di determinate voci di prezzo giudicate eccessivamente basse e dunque inattendibili, l’impresa dimostri che, per converso, altre voci sono state inizialmente sopravvalutate e che in relazione alle stesse è in grado di conseguire un concreto, effettivo, documentato e credibile risparmio, che compensa il maggior costo di altre voci (cfr., al riguardo, Consiglio di Stato, sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3146); d) la giurisprudenza ritiene coerenti con lo scopo del giudizio di anomalia e con il rispetto dei principi di parità di trattamento e divieto di discriminazione una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo (rispetto alle giustificazioni eventualmente già fornite), lasciando, però, le voci di costo invariate, ovvero un aggiustamento di singole voci di costo, che trovi il suo fondamento in sopravvenienze di fatto o normative, che comportino una riduzione dei costi, o in originari e comprovati errori di calcolo, o in altre ragioni plausibili; e) è anche pacificamente ammesso che l’impresa possa intervenire riducendo l’utile esposto, a condizione che tale voce non risulti del tutto azzerata, perché ciò che importa è che l’offerta rimanga nel complesso seria (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012, n. 636; id., 23 luglio 2012, n. 4206; Consiglio di Stato, sez. VI, 20 settembre 2013, n. 4676); f) resta fermo che la valutazione di anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare che l’offerta sia attendibile e affidabile nel suo complesso (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 520; Consiglio di Stato, sez. VI, 5 giugno 2015, n. 2770).
Tali principi non sono rispettati nel caso di specie, poiché la consistenza dei costi della formazione erroneamente non imputati all’appalto in esame, perché asseritamente sostenuti dalla struttura centrale, eccede il valore dell’utile presunto, con la conseguenza che l’offerta risulta concretamente non remunerativa e, pertanto, inaffidabile.
Siccome ai sensi dell’ultimo periodo del comma 8 dell’articolo 97, cit. “la facoltà di esclusione automatica non è esercitabile quando il numero delle offerte ammesse è inferiore a dieci” e siccome tale previsione esprime un’ulteriore limitazione normativa all’indistinta possibilità per le stazioni appaltanti di disporre l’esclusione automatica, non sarebbe certamente stato possibile per l’appellante prevedere l’esclusione automatica delle offerte anomale (e in assenza di qualunque contraddittorio con le imprese interessate) prescindendo dai limiti oggettivi contemplati dallo stesso Legislatore anche per ciò che riguarda il numero delle offerte ammesse. In tal modo viene meno quello che – a ben vedere – costituisce la premessa maggiore del sillogismo argomentativo su cui si fonda l’appello in epigrafe (ossia, la tesi secondo cui, in disparte l’omesso richiamo all’articolo 97, comma 8, del ‘Codice dei contratti pubblici’, la legge di gara non avrebbe potuto essere interpretata in altro modo, se non nel senso di palesare l’univoca previsione dell’esclusione automatica delle offerte anomale).
In tema di valutazione dell’anomalia dell’offerta e del relativo procedimento di verifica sono da considerare acquisiti, in premessa, i seguenti principi:
a) il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso mira, in generale, a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’amministrazione attraverso la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto, così che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere;
RIPARTIZIONE DEL PUNTEGGIO PREVALENTE AL MERITO TECNICO RISPETTO AL PREZZO OFFERTO - LIMITAZIONI TERRITORIALI ALLA PARTECIPAZIONE DEI CONCORRENTI CONTENUTE NEL BANDO DI GARA - CONTENUTO INDETERMINATO DEL BANDO.
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50/2016 presentata da A/ Centrale Unica di committenza tra i Comuni di Torre del Greco e Trecase. Procedura aperta per il servizio di gestione del ciclo dei rifiuti solidi urbani per il Comune di Torre del Greco. Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa. Importo a base di gara: 46.988.751,15 euro.
ERRONEA APPLICAZIONE METODO CALCOLO ANOMALIA ART. 97 COMMA II LET. B (97.2)
Il metodo di calcolo della soglia di anomalia disciplinato alla lettera b) del comma 2 dell’art. 97 del Codice prevede il calcolo della media dei ribassi a seguito del taglio delle ali e il successivo passaggio della determinazione del decremento/invariabilità della media in base alla prima cifra decimale dopo la virgola delle somma dei ribassi delle offerte ammesse, ma non che la media dei ribassi sia incrementata dello scarto medio dei ribassi che superano detta media.
OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da La Lux S.r.l. – Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento del servizio di pulizia delle sedi ufficiali comunali e di n. 2 diurni nel Comune di Lauria periodo 1.1.2017-31.12.2018 – Importo a base di gara: euro 187.829,10 - S.A.: Centrale Unica di Committenza presso l’Unione Lucana del Lagonegrese – riesame della delibera n. 354 del 29 marzo 2017
VERIFICA CONGRUITA' OFFERTA - VALUTAZIONE COMPLESSIVA OFFERTA
Una volta accertato che nella specie l’effettiva incidenza - di un determinato- costo suddetto sull’equilibrio complessivo dell’offerta non è stata correttamente verificata, tale omissione non può essere “surrogata” da una verifica in sede giudiziale, tenuto conto dei limiti al sindacato giurisdizionale sulle valutazioni rimesse all’Amministrazione in subiecta materia. In altri termini in caso di inadeguatezza della verifica di congruità per carenze istruttorie non deve essere disposta l’esclusione dell’offerta sospetta di anomalia, ma solo la regressione della procedura alla fase di verifica dell’anomalia stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1448; Cons. St., sez. V, 30 marzo 2017, n. 1465). Nel dare nuovo avvio al subprocedimento di verifica l’Amministrazione dovrà conformarsi a quanto sin qui si è chiarito, con riferimento alla necessità di analizzare nel dettaglio gli elementi dell’offerta che non appaiono essere stati adeguatamente o correttamente valutati dall’Amministrazione.
Non sono a priori inammissibili modifiche delle giustificazioni ovvero giustificazioni sopravvenute, come pure eventuali compensazioni tra sottostime e sovrastime, a condizione che – al momento dell’aggiudicazione – l’offerta risulti nel suo complesso affidabile, ossia dia garanzia di una seria esecuzione del contratto.
Sempre a mente del suddetto precedente, va detto che la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto, essendo per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile.
Con sentenza della VI^ Sezione 10.11.2016, n. C-140/16, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è espressa nel senso che: “Il principio della parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza, come attuati dalla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, devono essere interpretati nel senso che ostano all’esclusione di un offerente dalla procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico a seguito dell’inosservanza, da parte di detto offerente, dell’obbligo di indicare separatamente nell’offerta i costi aziendali per la sicurezza sul lavoro, obbligo il cui mancato rispetto è sanzionato con l’esclusione dalla procedura e che non risulta espressamente dai documenti di gara o dalla normativa nazionale, bensì emerge da un’interpretazione di tale normativa e dal meccanismo diretto a colmare, con l’intervento del giudice nazionale di ultima istanza, le lacune presenti in tali documenti. I principi della parità di trattamento e di proporzionalità devono inoltre essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di concedere a un tale offerente la possibilità di rimediare alla situazione e di adempiere detto obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice”.
L’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 19 del 24 maggio 2016, ha rivisto il suo precedente orientamento, espresso nelle sentenze n. 3/2015 e 9/2015, enunciando il seguente principio di diritto: “Per le gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio”.
Dal momento che, nel caso di specie, nessun atto di gara prevedeva l’indicazione degli oneri per la sicurezza interni o aziendali e non è nemmeno in contestazione che, dal punto di vista sostanziale, l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza, la sentenza del T.A.R. oggetto del presente giudizio d’appello (con la quale il primo giudice ha precisato che l’effetto confermativo della pronuncia comporta la riammissione della ricorrente, seconda classificata, alla procedura di gara e che la commissione giudicatrice dovrà invitare pertanto la ricorrente a quantificare gli oneri per la sicurezza interni e valutare il peso sull’equilibrio economico dell’offerta e, in caso di esito favorevole per la ricorrente, la stessa avrà titolo all’aggiudicazione definitiva in sostituzione della controinteressata, e alle determinazioni conseguenti) deve essere quindi considerata pienamente in linea con i due precedenti giurisprudenziali appena citati che questo Collegio ritiene di dover condividere, a nulla rilevando, per contro, il fatto che il T.A.R. abbia relegato la rilevanza dell’indicazione degli oneri di sicurezza interni alla fase di verifica dell’anomalia e nessuna declaratoria di anomalia era stata adottata nella procedura; sul punto, poi, non merita nemmeno accoglimento il rilievo dell’appellante, secondo cui la portata conformativa esplicitata dalla sentenza violerebbe il principio della domanda, dal momento che quanto disposto non sarebbe stato chiesto dalla ricorrente; il decisum, infatti, costituisce una conseguenza naturale della riammissione in gara di Edificanda, in virtù dei principi di diritto sopra riportati, anche alla luce del fatto che la prima graduata del concorso non pare avere impugnato la propria esclusione (cfr. sul punto le argomentazioni esposte al paragrafo 14 della sentenza non definitiva n. 957/2016 che escludono l’attuale rilevanza di un futuro, ipotetico esercizio dell’autotutela volto al ripristino della graduatoria originaria).
ANOMALIA DELL'OFFERTA - PRESUPPOSTI ESCLUSIONE AUTOMATICA
Se è vero che nella presente fattispecie il calcolo per la valutazione della congruità delle offerte di cui al ripetuto n. 2 dell'art. 97 si è reso indefettibile per effetto del richiamato art. 3-bis, è pure indubitabile che l'Amministrazione, stante il superamento della soglia di anomalia, sarebbe stata obbligata ad attivare il sub-procedimento di verifica della congruità delle offerte anomale, da svolgere in contraddittorio con gli interessati. Di tale procedimento, tuttavia, non vi è traccia alcuna agli atti di causa, essendosi limitata la commissione di gara a meramente dare atto che: "ai sensi dell'art. 97 comma 2 l'offerta dell'aggiudicatario risulta anormalmente bassa applicando il metodo di cui al precitato art. 97 comma 2 lettera c) sorteggiato prima dell'esame della documentazione di gara". In altri termini, l'esito dell'applicazione del ripetuto n. 3-bis dell'art. 97 non è quello della sanzione espulsiva dalla gara, bensì quello della verifica, in contraddittorio, della congruità della offerta; fase che risulta obliterata nel caso di specie.
Va disattesa la domanda della ricorrente volta ad ottenere l'accertamento e la conseguente declaratoria del proprio diritto all'aggiudicazione del contratto, a ciò ostando l'obbligo di svolgimento della verifica di anomalia che ben potrebbe concludersi nel senso della non congruità dell'offerta risultata prima in graduatoria (T.A.R. Basilicata, 20 agosto 2015, n. 542).
VALUTAZIONE ELEMENTI DELL’OFFERTA – AVVALIMENTO – COSTI DELLA SICUREZZA
Le valutazioni delle offerte tecniche presentate dalle imprese concorrenti, operate dalle commissioni di gara, sono espressione di discrezionalità tecnica, e sono quindi sindacabili solo per manifesta irragionevolezza.
Il livello di specificità dell'oggetto del contratto di avvalimento va modulato alla luce della funzione cui tale requisito di "determinatezza" è richiesto, che è quella di rendere concreto e verificabile dalla stazione appaltante il prestito del requisito.
I costi della sicurezza definiti dalla stazione appaltante nel bando non sono soggetti a ribasso, quindi costituiscono oneri a parte rispetto alla remunerazione del servizio.
OGGETTO: Istanza di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs. 50/2016 presentata da A – Procedura di gara aperta mediante aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa per affidamento servizio assistenza domiciliare educativa - anno 2017 – Importo a base d’asta: euro 288.461,00 - S.A. Comune di Modugno per Ambito territoriale sociale BA/10 Comuni di Modugno, Bitetto, Bitritto
TAR SICILIA SENTENZA 2017
“Il corretto svolgimento del procedimento di verifica (dell’anomalia dell’offerta) presuppone, poi, l'immodificabilità dell'offerta, ma la sicura modificabilità delle giustificazioni, nonché l'ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purchè l'offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell'aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto”( T.A.R. Lazio -Roma, sez. II, 05/08/2016, n. 9182), il Collegio non ritiene che alla data della disposta aggiudicazione sussistesse la necessaria “garanzia di una seria esecuzione del contratto”, a fronte di costi del personale da impiegare nello svolgimento del servizio, pari al 34,46 del costo totale a carico della società risultata aggiudicataria, da calcolarsi secondo l’ordinario orario di lavoro di ciascuna delle unità di personale impiegate (piuttosto che in base ad una utilizzazione delle stesse in regime di part-time per n. 3 ore per ciascuna, come da quanto esposto – soltanto – all’interno della relazione tecnica depositata in segreteria il 13/06/2017; e non nell’ambito dell’unica sede rilevante, ovvero quella dell’interlocuzione con la stazione nell’ambito del (sub) procedimento di verifica dell’anomalia attivato da quella).
Il Collegio pertanto riconosce sussistere la violazione dell’art. 97 del D. Lgs. n. 50/2016 lamentata con il presente motivo di ricorso, dato che, in relazione alla elevata incidenza del costo del personale nello svolgimento del servizio il cui affidamento è stato posto a gara, non si decampa da un giudizio di anomalia da formularsi (in positivo, nel caso di specie), nel rispetto di quanto ritenuto dalla prevalente giurisprudenza amministrativa, ovvero in base ad una valutazione “globale e sintetica” dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sent. 16 maggio 2017, n. 2319; Consiglio di Stato, sez. V, sent. 27 marzo 2017, n. 1370; T.A.R. Campania –Napoli, sez. VII, 3 marzo 2017, n. 1258). Quanto poi alla considerazione, sviluppata in sede di discussione orale dal difensore della società controinteressata, circa il contributo apportato dalla remunerazione percepita per lo svolgimento del servizio aggiudicato ad un significativo abbattimento dei costi fissi a carico della società controinteressata, il Collegio non può che, ancora una volta, ritenerla irrilevante, in quanto mai proposta all’attenzione della stazione appaltante nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, ma soltanto a quella del giudice successivamente adito, tradendo così la funzione dello stesso giudizio amministrativo, che è quella di intervenire (soltanto) correttivamente, e non sostutivamente, sulle valutazioni di pertinenza delle amministrazioni competenti.
E’ illegittima l’applicazione del calcolo della media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte ai fini dell’individuazione della soglia di anomalia se include soltanto le offerte residuate al cd. taglio delle ali, ovvero all’esclusione del 10% arrotondato all’unità superiore dei ribassi maggiori e minori incrementati dello scarto percentuale medio.
La stazione appaltante avrebbe dovuto tener conto del dettato normativo e dell’interpretazione univoca data in tal senso dall’orientamento prevalente, confermato da questa Autorità nel Comunicato del Presidente del 5 ottobre 2016 in cui si ribadisce che la media aritmetica dei ribassi percentuali va calcolata su tutte le offerte ammesse.
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50/2016 presentata da A/ Centrale Unica di committenza presso l’Unione Lucana del Lagonegrese – Comune di Lauria. Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento del servizio di pulizia delle sedi ufficiali comunali e n. 2 diurni nel Comune di Lauria periodo 1.1.2017- 31.12.2018. Criterio di aggiudicazione: minor prezzo. Importo a base di gara: 187.829,10 euro.
ANOMALIA OFFERTA - GIUSTIFICATIVI
Affinché un’offerta possa essere giudicata incongrua, non è sufficiente che alcuni dei suoi elementi costitutivi non siano stati quantificati o lo siano stati in maniera anormalmente bassa, ma è necessario che la mancata quantificazione o la sottostima siano tali da evidenziare la completa erosione dell’utile dichiarato (da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 29/5/2017, n. 2556 e 13/2/2017, n. 607).
Una rettifica dell’offerta è ammissibile solo qualora ci si possa pervenire con ragionevole certezza e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima né a dichiarazioni integrative o rettificative dell’offerente (che non sono ammesse salva l’ipotesi dell’applicazione dell’art. 83, comma 9 del Codice dei contratti). E’ illegittima l’operazione di arrotondamento del ribasso percentuale offerto dai concorrenti in assenza di una apposita ed esplicita previsione della lex specialis di gara. In mancanza di una apposita previsione della lex specialis, il metodo previsto per la formulazione dei ribassi percentuali delle offerte non può applicarsi automaticamente anche al calcolo della soglia di anomalia.
OGGETTO: Istanza congiunta di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da A – ATER della Provincia di B – Intervento di riqualificazione e recupero di un edificio di civile abitazione, sito nel Comune di Sonnino, per la realizzazione di n. 11 alloggi, finanziati con fondi statali e regionali di cui alla DGRL n. 595/2010 – Importo a base di gara: euro euro 998.171,71 – S.A.: ATER della Provincia di B.
GIUDIZIO DI ANOMALIA- CARATTERE GLOBALE E SINTETICO
Tenuto (..) conto del carattere necessariamente globale e sintetico del giudizio di anomalia secondo la giurisprudenza prevalente (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17 gennaio 2014, n. 162; Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 14 febbraio 2012, n. 710), il Collegio non arresterà l’analisi al riscontro della validità anche di una soltanto di quelle ragioni – in base al principio generale, altrettanto pacifico in giurisprudenza, secondo cui ““nel caso in cui il provvedimento amministrativo si fondi su più motivazioni, tra di loro autonome ma ciascuna delle quali risulti di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento, è sufficiente che una sola resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento medesimo nel suo complesso resti indenne, risultando conseguentemente privo di utilità l'esame in sede giudiziale delle altre censure” (anche Cons. Stato, Sez. VI, 9 gennaio 2014 n. 25). -, bensì la allargherà, secondo una soluzione mediana che contemperi fra loro le esigenze di economia processuale e del rispetto del diritto vivente in materia caratteristiche della valutazione di anomalia delle offerte presentate nell’ambito di una procedura di evidenza pubblica, in modo da individuare almeno una ulteriore ragione potenzialmente idonea – tenuto conto del peso economico specifico di ciascuna voce di ricavo e/o di spesa nell’ambito della relativa offerta - a garantire la legittimità del giudizio di cui al verbale (…) fra le più menzionate dalla stazione appaltante.
Per consolidata giurisprudenza (cfr. di recente T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 63, che riprende un orientamento più volte ribadito dal Tribunale e condiviso dalla prevalente giurisprudenza): a) in sede di apprezzamento dell’offerta anomala, così come in sede di giudizio di congruità dell’offerta in sé non eccedente la soglia di anomalia, il concorrente sottoposto a valutazione non può fornire giustificazioni tali da integrare un’operazione di “finanza creativa”, modificando, in aumento o in diminuzione, le voci di costo e mantenendo fermo l’importo finale; nondimeno, ciò non esclude che l’offerta possa essere modificata in taluni suoi elementi, compresi, in particolare, quelli relativi all’utile atteso, che può essere ridotto (cfr. tra le tante T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 26 settembre 2016, n. 9927; T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 1° giugno 2015, n. 1287; Consiglio di Stato, sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5497; Tar Lombardia Milano, sez. III, 3 dicembre 2013, n. 2681; Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2012, n. 636; Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3146); b) resta fermo il principio per cui in un appalto l’offerta, una volta presentata, non è suscettibile di modificazione - pena la violazione della par condicio tra i concorrenti – ma ciò non toglie che, avendo la verifica di anomalia la finalità di stabilire se l’offerta sia, nel suo complesso e nel suo importo originario, affidabile o meno, il giudizio di anomalia deve essere complessivo e deve tenere conto di tutti gli elementi, sia di quelli che militano a favore, sia di quelli che militano contro l’attendibilità dell’offerta nel suo insieme; c) di conseguenza, si ritiene ammissibile che, a fronte di determinate voci di prezzo giudicate eccessivamente basse e dunque inattendibili, l’impresa dimostri che, per converso, altre voci sono state inizialmente sopravvalutate e che in relazione alle stesse è in grado di conseguire un concreto, effettivo, documentato e credibile risparmio, che compensa il maggior costo di altre voci (cfr., al riguardo, Consiglio di Stato, sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3146); d) la giurisprudenza ritiene coerenti con lo scopo del giudizio di anomalia e con il rispetto dei principi di parità di trattamento e divieto di discriminazione una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo (rispetto alle giustificazioni eventualmente già fornite), lasciando, però, le voci di costo invariate, ovvero un aggiustamento di singole voci di costo, che trovi il suo fondamento in sopravvenienze di fatto o normative, che comportino una riduzione dei costi, o in originari e comprovati errori di calcolo, o in altre ragioni plausibili; e) è anche pacificamente ammesso che l’impresa possa intervenire riducendo l’utile esposto, a condizione che tale voce non risulti del tutto azzerata, perché ciò che importa è che l’offerta rimanga nel complesso seria (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012, n. 636; id., 23 luglio 2012, n. 4206; Consiglio di Stato, sez. VI, 20 settembre 2013, n. 4676); f) resta fermo che la valutazione di anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare che l’offerta sia attendibile e affidabile nel suo complesso (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 520; Consiglio di Stato, sez. VI, 5 giugno 2015, n. 2770).
La ratio del sub procedimento di verifica dell'anomalia delle offerte è quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera da evitare che l'appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell'esecuzione del contratto oggetto di affidamento. Anche quando la S.A. non ha previsto l’esclusione automatica nel bando, essa è tenuta comunque all’applicazione dell’art. 97, co. 2 e a procedere conseguentemente alla verifica dell’anomalia delle offerte.
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50/2016 presentata da A/Provincia Sud Sardegna. Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento del servizio di pulizia e igiene ambientale degli immobili della Provincia Sud Sardegna. Criterio di valutazione: minor prezzo. Importo a base di gara. 69.738,01 euro.
La ratio del sub procedimento di verifica dell'anomalia è, pertanto, quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera da evitare che l'appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell'esecuzione del contratto oggetto di affidamento.
Con riferimento alla possibilità di impiegare lavoratori autonomi, quali ad esempio quelli a progetto, la giurisprudenza (Cons. Stato sez. V 25 novembre 2010 n. 8229) ha chiarito che «ad essi non sono applicabili né direttamente né indirettamente i contratti collettivi che disciplinano il lavoro subordinato, né è loro applicabile il principio costituzionale di retribuzione sufficiente, che riguarda esclusivamente il lavoro subordinato, sicché il lavoro a progetto risulta esclusivamente disciplinato dalle norme dettate dal codice civile in materia di lavoro autonomo e dalle norme speciali di cui al D.lgs. n. 276 del 2003, che prevedono che, fatta salva la applicazione di accordi collettivi più favorevoli, il compenso corrisposto deve essere proporzionato alla quantità e qualità del lavoro eseguito e debba tenere conto dei compensi normalmente erogati per analoghe prestazioni di lavoro autonomo.
In caso di verifica di congruità con esito positivo, l’iter logico seguito è arguibile dal rinvio alle giustificazioni fornite dall’offerta sottoposta a verifica, ove queste siano a loro volta plausibili e documentate (Cons. stato, sez. V, 8 luglio 2008 n. 3406) e siano chiaramente condivise dall’amministrazione (Cons. Stato, sez.VI, 20 aprile 2009 n. 2384). Ciò comunque «non libera l’amministrazione dall’obbligo di motivazione ex art. 3 l. n. 241/1990, dovendo essa illustrare, anche sinteticamente, le ragioni per le quali ritiene di condividere i chiarimenti forniti, chiarendo sommariamente quegli aspetti che fanno ritenere i chiarimenti plausibili e fondati» (TAR Lazio Roma sez. I 16 novembre 2010 n. 33472).
OGGETTO: Istanza di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs. 50/2016 presentata da A S.p.a.– Adesione della S.A. e della controinteressata B S.r.l. - Concessione servizio di riscossione ordinaria e coattiva e dell’accertamento dell’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni e del servizio di pubbliche affissioni per i seguenti Comuni aderenti alla S.U.A.: San Biagio di Callalta, Ponzano Veneto, Silea e Povegliano (per singoli lotti) – S.A. S.U.A. Comune di Treviso
AFFIDAMENTO SERVIZI LEGALI - ANOMALA OFFERTA CONDIZIONATA ALLA VITTORIA NEL GIUDIZIO
Con riguardo alla somma offerta dall’avvocato per il servizio di recupero del credito, lo stesso specificava che la stessa corrispondeva soltanto alle spese “vive” dell’attività giurisdizionale, in quanto il vero e proprio compenso professionale sarebbe stato costituito dal compenso liquidato dal giudice a proprio favore e posto a carico della parte soccombente Vodafone, vista la (così testualmente a pag. 3 della nota) “certezza della vittoria processuale pronosticata”.
L’offerta dell’esponente era quindi formulata nel presupposto della certezza della vittoria processuale e della conseguente liquidazione a proprio favore delle spese di lite; per l’ipotesi della soccombenza (che nella nota era vista in ogni modo come molto poco probabile), il ricorrente dichiarava – seppure in maniera non proprio chiara – che si sarebbe accontentato del solo rimborso delle spese per il citato importo di euro 550,00.
Ciò premesso, non vi è chi non veda come l’offerta del ricorrente appia inammissibile ed indeterminata nel proprio contenuto e quindi non suscettibile di positiva valutazione ed accoglimento da parte della stazione appaltante.
Un’offerta pari a zero appare di dubbia legittimità in quanto, in disparte ogni considerazione sulla serietà ed affidabilità della medesima, non si rinvengono nel caso di specie ragioni peculiari per le quali la prestazione del professionista intellettuale debba essere di fatto gratuita.
A ciò si aggiunga che l’offerta del ricorrente appare anche in contrasto con il contenuto del disciplinare di incarico, allegato all’offerta medesima e segnatamente con l’art. 2 del disciplinare stesso (cfr. il doc. 3 del resistente), che richiama il DM 55/2014 sulle tariffe professionali forensi.
L’art. 2 del citato DM prevede che il compenso sia “proporzionato all’importanza dell’opera” (con una formula che ricalca quella dell’art. 2233 del codice civile) ed un’offerta a compenso zero appare in evidente contrasto con tale previsione normativa.
Un consolidato orientamento giurisprudenziale, da cui il Collegio non intende discostarsi, insegna che:
Nelle gare pubbliche da aggiudicarsi sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, nel valutare il pregio tecnico dell’offerta l’amministrazione esercita la cd. discrezionalità tecnica poiché chiamata ad applicare regole elastiche ed opinabili (cd. concetti giuridici indeterminati): e, invero, nell’attribuire i punteggi all’offerta tecnica, l'amministrazione non applica scienze esatte che conducono ad un risultato certo ed univoco, ma formula un giudizio tecnico connotato da un fisiologico margine di opinabilità, per sconfessare il quale non è sufficiente evidenziare la mera non condivisibilità del giudizio, dovendosi piuttosto dimostrare la sua palese inattendibilità. La parte ricorrente non può limitarsi a censurare la mera non condivisibilità della valutazione tecnico-discrezionale della PA o ad autostimare differentemente la propria offerta o quella presentata dagli altri concorrenti, ma ha l’onere di dimostrare la palese inattendibilità, l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto dalla commissione giudicatrice, organo cui la legge demanda la valutazione delle offerte tecniche. Laddove non emergano travisamenti, pretestuosità o irrazionalità, ma solo margini di fisiologica opinabilità e non condivisibilità della valutazione tecnico-discrezionale operata dalla PA, il Giudice Amministrativo non può sovrapporre alla valutazione opinabile del competente organo della PA la propria: diversamente opinando egli sostituirebbe un giudizio opinabile (quello della commissione giudicatrice) con uno altrettanto opinabile (quello del consulente o del giudice), assumendo così un potere che la legge riserva alla PA.
Sull’asserita “violazione dl legge per omessa convocazione della ricorrente, in audizione, nell’ambito del giudizio di anomalia”, “osserva il collegio come, in seguito all’entrata in vigore del nuovo codice degli appalti (decreto legislativo n. 50 del 2016), un siffatto obbligo procedimentale – prima in effetti previsto, al ricorrere di determinati presupposti, dall’art. 88, comma 4, del decreto legislativo n. 163 del 2006 – non sia più altrimenti contemplato in seno all’art. 97 del predetto nuovo codice!.
Il collegio ritiene al riguardo di non discostarsi dalle conclusioni cui il Consiglio di Stato è a suo tempo intervenuto nella sentenza n. 2982 dell’11 giugno 2014 della sez. V, ove è stato in particolare affermato che “nelle gare pubbliche la mancata o anche la sola tardiva produzione delle giustificazioni dell’offerta e degli eventuali chiarimenti non possono comportare l’automatica esclusione dell’offerta sospettata di anomalia” e che i termini a tal fine previsti “non sono perentori, ma sollecitatori, avendo lo scopo di contemperare gli interessi del concorrente a giustificare l'offerta e quelli dell'Amministrazione alla rapida conclusione del procedimento di gara”.
Per giurisprudenza pressoché costante (cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 agosto 2015, n. 3859) “nelle gare pubbliche di appalto il giudizio d’insostenibilità e anomalia dell’offerta del concorrente deve essere complessivo, nel senso di tener conto di tutti gli elementi favorevoli o negativi, tanto da poter giungere a ritenere credibili voci di prezzo eccessivamente basse perché accompagnate da altre voci sulle quali sono possibili e realizzabili risparmi, al fine di giungere ad una compensazione che lasci l’offerta affidabile e seria a prescindere dalla gestione interna dell’impresa offerente”.
Per giurisprudenza (..) costante, “nelle gare pubbliche il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni compiute in sede di verifica di anomalia delle offerte è circoscritto ai soli casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, in considerazione della discrezionalità che connota dette come tali riservate alla stazione appaltante cui compete il più ampio margine di apprezzamento” (Cons. Stato, sez. V, 13 marzo 2017, n. 1140).
OFFERTE ANOMALE - SINDACATO - GIUDIZIO GLOBALE E SINTETICO
Nelle gare pubbliche il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni compiute in sede di verifica di anomalia delle offerte deve ritenersi circoscritto ai soli casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, in considerazione della discrezionalità che connota dette valutazioni, come tali riservate alla stazione appaltante, cui compete il più ampio margine di apprezzamento dell’interesse pubblico nel caso concreto. Inoltre, il giudizio in questione deve essere complessivo e tenere conto di tutti gli elementi, sia di quelli che militano a favore sia di quelli che militano contro l’attendibilità dell’offerta nel suo insieme, e non con riferimento a ciascuna singola voce di essa, sostanziandosi in un giudizio globale e sintetico sulla serietà o meno dell’offerta del singolo concorrente. Pertanto, la verifica di anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze mirando, invece, ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e se dia o meno affidamento di una corretta esecuzione, per cui può condurre all’esclusione solo quando le inesattezze o i vizi siano tali da sfociare in un giudizio negativo dell’intera offerta e a convincere la stazione appaltante che il concorrente primo in graduatoria non è in grado di adempiere alle obbligazioni che si assumerà a seguito dell’aggiudicazione.
Nella fase del controllo dell’anomalia, non è effettivamente possibile un’indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell’offerta economica, con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, ponendosi ciò in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della struttura dei costi, finendo altrimenti per snaturarsi completamente la funzione ed i caratteri del subprocedimento di anomalia (C.S., Sez. III, 15.4.2016 n. 1533, C.S., Sez. III, 10.3.2016 n. 962).
E’ tuttavia consentito al concorrente di dimostrare, in sede di verifica di anomalia, che determinate voci di prezzo erano eccessivamente basse, mentre altre, per converso, erano sopravvalutate, pervenendo così ad un rimaneggiamento, volto a documentare per alcune di esse un risparmio idoneo a compensare il maggior costo di altre, incidendo finanche anche sull'utile esposto (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 26.9.2016, n. 9927), al fine di giungere ad una compensazione tra sottostime e sovrastime, che lasci l’offerta affidabile e seria (C.S., Sez. V, 6.8.2015 n. 3859, T.A.R. Veneto, Sez. I, 12.10.2015, n. 1033).
VALUTAZIONE ANOMALIA OFFERTE - ESAME COMPLETO E GLOBALE DI TUTTE LE VOCI
Secondo costante giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 gennaio 2017, n. 369) “Nelle gare pubbliche la valutazione di anomalia ha carattere globale e sintetico, ed è finalizzata all’accertamento dell’attendibilità dell’offerta, e non all’esame delle singole voci di costo; tale considerazione appare sufficiente ai fini del decidere, anche onde evitare di trascendere in una valutazione di merito (si pensi, per l’evidenza, all’entità delle penali), che compete solamente alla stazione appaltante, ove non manifestamente irragionevole.”
OFFERTE ANOMALE- VALUTAZIONE - VA FATTA CONSIDERANDO TUTTE LE CIRCOSTANZE DEL CASO CONCRETO
Secondo la giurisprudenza, nella gara pubblica la valutazione di anomalia dell’offerta va fatta considerando tutte le circostanze del caso concreto, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività di lavoro (il mancato utilizzo dei fattori produttivi è comunque un costo), sia per la qualificazione, la pubblicità ed il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicataria e dall’avere portato a termine un appalto pubblico (C.d.S., Sez. V, 13 febbraio 2017, n. 607; id., 17 marzo 2016, n. 1090; id., Sez. III, 10 novembre 2015, n. 5128). Da questi principi la giurisprudenza trae il corollario per cui non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala: fanno, tuttavia, eccezione l’ipotesi in cui il margine positivo risulti pari a zero, giacché l’offerta economica pari a zero equivale a mancata offerta economica (C.d.S., Sez. V, n. 1090/2016, cit.), e quella in cui l’utile di impresa si riduca a una cifra meramente simbolica (C.d.S., Sez. V, 25 gennaio 2016, n. 242; id., Sez. III, 2 marzo 2015, n. 1019).
OFFERTE ANOMALE – VERIFICA DI CONGRUITÀ – DISCREZIONALITÀ TECNICA STAZIONE APPALTANTE – LIMITI AL SINDACATO GIURISDIZIONALE
Nelle gare d'appalto, in tema di verifica dell'anomalia dell’offerta il giudizio della stazione appaltante costituisce esplicazione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell’offerta (tra le tante Tar Lecce, Sez. I, 6.5.2014, n. 1140). Da un lato, occorre ribadire che "la verifica della congruità di un’offerta ha natura globale e sintetica, vertendo sull'attendibilità della medesima nel suo insieme, e quindi sulla sua idoneità a fondare un serio affidamento sulla corretta esecuzione dell'appalto, onde il relativo giudizio non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze dell’offerta economica" e che "l'attendibilità della offerta va, cioè, valutata nel suo complesso, e non con riferimento alle singole voci di prezzo ritenute incongrue, avulse dall'incidenza che potrebbero avere sull’offerta economica nel suo insieme (Ad.Pl. n. 36/2012 cit.; V, 14 giugno 2013, n. 3314; 1 ottobre 2010, n. 7262; 11 marzo 2010 n. 1414; IV, 22 marzo 2013, n. 1633; III, 14 febbraio 2012, n. 710)"; dall'altro, è pacifico che "il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della Stazione appaltante in sede di verifica dell'anomalia delle offerte sotto il profilo della loro logicità e ragionevolezza e della congruità della relativa istruttoria, ma non può operare autonomamente la stessa verifica senza con ciò stesso invadere la sfera propria della discrezionalità della Pubblica Amministrazione"; né lo stesso Giudice può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta "sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio - non erroneo né illogico - formulato dall'organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell'interesse pubblico nell'apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, il Giudice invaderebbe una sfera propria della P.A.” (C.d.S., IV, 27 giugno 2011, n. 3862; V, 28 ottobre 2010, n. 7631; Consiglio di Stato, Sezione V, 17 gennaio 2014, n. 162).
Quanto innanzi, "ferma restando la possibile rilevanza del giudizio di inattendibilità che dovesse investire voci che, per la loro importanza ed incidenza complessiva, renderebbero l'intera operazione economica implausibile e, per l'effetto, insuscettibile di accettazione da parte dell'Amministrazione, in quanto insidiata da indici strutturali di carente affidabilità” (V, 15 novembre 2012, n. 5703; 28 ottobre 2010, n. 7631; ancora Consiglio di Stato, cit., 17 gennaio 2014, n. 162).
L’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, per il caso di aggiudicazione al prezzo più basso, ed “al fine di non rendere predeterminabili dai candidati i parametri di riferimento per il calcolo della soglia di anomalia” (soglia al di sopra della quale i concorrenti sono esclusi, determinandosi così l’automatica vittoria del primo concorrente non escluso) ha previsto che detta soglia possa essere calcolata secondo criteri tra loro alternativi, uno dei quali viene sorteggiato nell’ambito della gara. Nel caso di specie è stato sorteggiato il criterio dettato dall’art. 97 co. 2 lett. b) del d. lgs. n. 50/2016 secondo cui la soglia di anomalia viene determinata nella “media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, tenuto conto che se la prima cifra dopo la virgola, della somma dei ribassi offerti dai concorrenti ammessi è pari ovvero uguale a zero la media resta invariata; qualora invece la prima cifra dopo la virgola, della somma dei ribassi offerti dai concorrenti ammessi è dispari, la media viene decrementata percentualmente di un valore pari a tale cifra”. La disposizione, poco lineare, ha dato luogo a numerosi dubbi interpretativi. Un problema interpretativo si è posto con riferimento alla prima operazione di media matematica da compiere, ossia quella che la norma definisce “media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento”. La proposizione evoca il cosiddetto e preesistente meccanismo del taglio delle ali, senza tuttavia esattamente descriverlo; letteralmente infatti pare che si dovrebbe procedere dapprima al calcolo di una media aritmetica di tutte le offerte ammesse, salvo poi esclude un “dieci per cento”, non è dato capire di cosa (offerte peggiori, estreme ecc.). In siffatta incertezza interpretativa i primi commentatori hanno rilevato come la lett. b) si inserisca in un catalogo di ipotesi in cui anche altri casi (lett. a) e lett. e) ) rievocano, con maggior precisione, il meccanismo del taglio delle ali. Si legge infatti nell’incipit della lett. a) che deve procedersi al calcolo della “media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso”; identico è l’incipit della lett. e). Trattasi in tal caso della compiuta descrizione del cosiddetto meccanismo del taglio delle ali, come già noto alla normativa ed alla prassi. In siffatto contesto i primi interpreti hanno ritenuto che, salvo il non coordinamento lessicale, anche la lett. b) intendesse evocare il medesimo meccanismo del taglio delle ali; in tal senso si è espressa l’ANAC nel comunicato del 5.10.2016 ed a siffatta interpretazione si è conformata la stazione appaltante, senza che, per questo profilo, vi siano contestazioni delle parti. Anche il correttivo al codice in corso di approvazione propone di omogeneizzare la prima parte della lett. b) dell’art. 97 co. 2 con le ipotesi di cui alle lett. a) ed e).
Nel sub-procedimento di verifica delle offerte sospettate di essere anomale il giudizio di incongruità non può fondarsi sul solo costo orario del personale, ma deve considerare l’importo complessivo dell’offerta (fra le tante, Cons. Stato, sez. III, 27 marzo 2014, n. 1487; nonché: V, 23 gennaio 2017, n. 260, che ha ritenuto illegittimo il giudizio di anomalia dell’offerta formulato dal giudice di primo grado fondato sull’inattendibilità del costo orario del personale, senza considerare l’importo complessivo dell’offerta ed il fatto che la stessa era stata oggetto di ben due distinti e separati procedimenti di verifica di congruità, conclusisi entrambi nei termini espressamente formulati di affidabilità complessiva dell’offerta).
L’art. 97, comma 2, del nuovo codice dei contratti pubblici – il d. lgs. n. 50 del 2016 – proprio «al fine di non rendere predeterminabili da candidati i parametri di riferimento per il calcolo della soglia», con una previsione innovativa (v., sul punto, anche il parere n. 855 del 1° aprile 2016 di questo Consiglio di Stato), ha stabilito che il metodo per determinare la soglia di anomalia – prescelto tra i cinque previsti dallo stesso comma 2 – sia scelto mediante il sorteggio in sede di gara e non preventivamente, così eliminando il rischio di un precedente accordo collusivo tra tutti gli operatori partecipanti alla gara circa l’entità di eventuali ribassi al fine di influenzare il calcolo della soglia allorché la gara venga aggiudicata con il criterio del prezzo più basso.
L’art. 97, comma 2, lett. a) del d. lgs. n. 50 del 2016 prevede e ripropone immutato, tra i cinque metodi sorteggiabili, anche quello qui in esame.
Al riguardo il Presidente dell’ANAC, con comunicato del 5 ottobre 2016, ha precisato che, essendo stato abrogato l’art. 121 del d.P.R. n. 207 del 2010, l’accantonamento delle offerte aventi identico valore a quelle già accantonate nelle ali non è più previsto dal d. lgs. n. 50 del 2016, sicché tale regola non è più applicabile, nemmeno in via di prassi, dalle stazioni appaltanti, persino, così parrebbe, con riferimento all’ipotesi – del tutto pacifica in giurisprudenza anche prima dell’introduzione dello stesso d.P.R. n. 207 del 2010 – delle offerte “a cavallo” delle ali.
Ciò, secondo l’ANAC, in quanto «la scelta del legislatore si giustifica in base alla considerazione che l’accantonamento delle ali costituisce una mera operazione matematica, distinta, come tale dall’effettiva esclusione di concorrenti che superano la soglia di anomalia» e il non più previsto mancato accantonamento delle offerte identiche a quelle accantonate per il calcolo della soglia «non produce discriminazione tra gli operatori economici ammessi alla gara».
Considerazione, quest’ultima, che seppur corretta sul piano astratto – in quanto il taglio delle ali, come noto, serve solo per individuare la soglia di anomalia e non già per escludere in modo automatico le offerte comprese nelle ali, che sono meramente accantonate a fini di calcolo – rende, comunque, ancor più attuale il problema interpretativo non solo per le gare, come quella in esame, soggette al d. lgs. n. 163 del 2006 (e al relativo regolamento applicativo), ma anche con riferimento alle gare soggette all’applicazione del nuovo codice dei contratti pubblici, laddove venga sorteggiato il metodo di cui all’art. 97, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 50 del 2016.
Ritiene questo Collegio, alla luce di quanto si è detto, che ipotizzare o introdurre meccanismi correttivi, come quello dell’accorpamento delle offerte aventi identico valore all’interno dell’ala, se da un lato può rispondere ad una condivisibile finalità di evitare aggiramenti della legge, dall’altro potrebbe alterare il meccanismo oggettivo, aritmetico, prefigurato dalla legge stessa, creando ulteriore incertezza e turbamento della concorrenza.
Anche questa considerazione, sul piano teleologico, deve essere tenuta presente dall’interprete prima di adottare una soluzione che, a stretto rigore, non sembra trovare un esplicito o, almeno, univoco fondamento né nella previsione applicabile ratione temporis dell’art. 86, comma 1, del d. lgs. n. 163 del 2006 né in quella dell’art. 121, comma 1, del d.P.R. n. 207 del 2010, che, come detto, non definisce in modo chiaro, ma presuppone, le «offerte da accantonare» nella misura del 10%.
TABELLE MINISTERIALI - ESPRIMONO COSTO DEL LAVORO MEDIO RICOSTRUITO SU BASI STATISTICHE - NON RAPPRESENTANO UN LIMITE INDEROGABILE
OFFERTE ANOMALE - COSTO DEL LAVORO - SCOSTAMENTO DALLE TABELLE MINISTERIALI - NON LEGITTIMA DI PER SE UN GIUDIZIO NEGATIVO DI ANOMALIA
L’eventuale scostamento dalle tabelle, non aventi carattere vincolante né costituendo un limite inderogabile, non legittima di per sé un giudizio negativo di anomalia dell’offerta (come costantemente affermato in giurisprudenza).
Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni compiute in sede di verifica di anomalia delle offerte è circoscritto ai soli casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, in considerazione della discrezionalità che connota dette valutazioni (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. 29 novembre 2012, n. 36), come tali riservate alla stazione appaltante cui compete il più ampio margine di apprezzamento.
CONTRATTI PUBBLICI - ONLUS - VERIFICA CONGRUITA’ OFFERTA - UTILE ESIGUO
Se è vero che per diffusa giurisprudenza alle Onlus che partecipano alle gare d’appalto è consentito legittimamente anche azzerare l’utile di impresa, tuttavia nel caso in cui l’utile dichiarato in sede di offerta e' a sua volta così esiguo (circa € 200,00 annui) da non consentire alcuna tranquillante certezza in ordine all’affermata inidoneità del mancato impiego del contributo in questione a determinare uno squilibrio decisivo nel senso dell’anomalia dell’offerta complessivamente considerata, in definitiva, pur senza disconoscere i noti limiti che per costante giurisprudenza il sindacato giurisdizionale incontra rispetto alle valutazioni tecnico-discrezionali rimesse alla stazione appaltante in ordine alla congruità (o meno) delle offerte economiche, nella specie va reputato che emergano evidenti e insopprimibili elementi indicativi di un’insufficienza e inadeguatezza delle valutazioni con cui l’Amministrazione ha giudicato attendibili la giustificazioni fornite dall’aggiudicataria.
OFFERTE ANOMALE - VERIFICA DISCREZIONALE – DIFFERENZA TRA COMMI 2 E 3 ART. 86 DLGS. 163/2006
Legittimamente la Commissione, ai fini dell'individuazione dell'anomalia dell'offerta, tiene conto del punteggio effettivamente assegnato all'offerta tecnica, prima della riparametrazione.
Tale opzione è fatta propria dalla Commissione giudicatrice sulla base delle istruzioni dettate dall'ANAC nella nota illustrativa del "Bando-tipo per l'affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture" del 19 maggio 2015, recante una persuasiva illustrazione relativa proprio circa la necessità di effettuare la riparametrazione successivamente alla verifica di anomalia delle offerte.
Questo precedere la valutazione dell'anomalia alla riparametrazione, consente di ancorare le verifiche del superamento della soglia di sbarramento e di quella di anomalia al punteggio attribuito dalla commissione all'offerta tecnica e non al punteggio riparametrato, che è una conseguenza di un artifizio necessario per rendere comparabili i punteggi per la parte tecnica e per la parte economica.
VERIFICA DELL’ANOMALIA DELL’OFFERTA MANCATA OSSERVANZA DEGLI OBBLIGHI RETRIBUTIVI MINIMI – ESCLUSIONE (97.5.a)
ESCLUSIONE AUTOMATICA DEL BANDO DEVE RISULTARE DAL BANDO IN MODO INEQUIVOCO
TAR LIGURIA SENTENZA 2016
La regola generale introdotta dal legislatore, allo scopo di uniformarsi al chiaro indirizzo da tempo enunciato dalla Corte di giustizia, impone alle stazioni appaltanti di assoggettare le offerte sospettate di anomalia – individuate ora attraverso il meccanismo di cui al nuovo art. 97 d.lgs. 50/2016 - ad un giudizio che investa la loro attendibilità e serietà, ossia che accerti la reale possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto alle condizioni proposte.
Pur se il comma 8, allo scopo di evitare che la verifica di anomalia possa riguardare un numero di offerte così elevato da eccedere la capacità di intervento dell'amministrazione, consente alle stazioni appaltanti di introdurre nella lex specialis il meccanismo dell'esclusione automatica, tuttavia, trattandosi di meccanismo che limita il confronto concorrenziale e incide potenzialmente sulla par condicio delle imprese partecipanti, la stazione appaltante può intraprendere la procedura di esclusione automatica, unicamente a condizione che lo faccia risultare dal bando in modo inequivoco, ossia con riferimento palese a tale disposizione.
NON E' POSSIBILE FISSARE UNA QUOTA DI UTILE AL DI SOTTO DEL QUALE L'OFFERTA DEVE REPUTARSI INCONGRUA
Per consolidata giurisprudenza, la verifica della congruità di un'offerta potenzialmente anomala ha natura globale e sintetica, vertendo sulla serietà dell'offerta nel suo insieme, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, compreso l’utile (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 17 marzo 2015, n. 1369) e, del resto non è possibile fissare una quota rigida di utile al di sotto del quale l'offerta debba considerarsi comunque incongrua, dovendosi invece avere riguardo alla serietà della proposta contrattuale, dato che anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 17 novembre 2016, n. 4755; Cons. Stato, IV, 26 febbraio 2015, n. 963)
VERIFICA ANOMALIA - TAGLIO DELLE ALI - NUOVO CODICE - RIMANE FITTIZIO (97)
Oggetto: Indicazioni operative in merito alle modalità di calcolo della soglia di anomalia nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso.
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 presentata congiuntamente dalla…. – Procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione degli edifici di competenza del Comune di … per il triennio 2016/2019. Importo a base di gara euro: 380.000,00. S.A.: Provincia di… .
TAR LAZIO SENTENZA 2016
Esprimendo solo una funzione di parametro di riferimento è allora possibile discostarsi da tali costi, in sede di giustificazioni dell’anomalia, sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa (cfr. T.A.R. Roma, sez. II, 05 agosto 2016, n. 9182)
ESCLUSIONE AUTOMATICA OFFERTE ANOMALE - DEVE ESSERE INDICATA NEL BANDO ART. 97.8
L’anomalìa dell’offerta è stata illegittimamente tratta dalla sola constatazione che la paga oraria assicurata dalla stessa ai suoi dipendenti, come determinata dal consulente del RUP, sarebbe inferiore a quella evincibile dalle tabelle ministeriali di riferimento: invero tale scostamento non implica necessariamente il fatto che la ricorrente non garantisce ai propri dipendenti i livelli salariali minimi previsti dalla contrattazione collettiva, potendo giustificarsi sia con un monte ore lavoro annuo differente rispetto a quello considerato nelle tabelle ministeriali, sia con un diverso carico degli oneri sociali.
OFFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA - DOPPIA RIPARAMETRAZIONE - ESPRESSA PREVISIONE DELLA LEGGE DI GARA
Come noto, la c.d. doppia riparametrazione è un’operazione matematica che consente, una volta definiti i punteggi per i singoli sub-criteri tecnici, di “riparametrare” quello attribuito alla migliore offerta tecnica presentata al punteggio massimo previsto dalla legge di gara per tale offerta, scongiurando, con tale semplice calcolo, l’alterazione dei punteggi che deriva fisiologicamente dall’attribuzione del punteggio massimo stabilito per l'offerta economica al miglior ribasso. (..) Rilevando che le Linee Guida del 21 settembre 2016 risultano attuative del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 che non può trovare applicazione alla gara in esame, atteso che essa è stata bandita il 15 aprile 2016 prima della sua entrata in vigore e si è svolta dunque in applicazione del d.lgs. n. 163 del 2006 e del Regolamento di attuazione di cui al d.P.R. n. 207 del 2010, è tuttavia da rilevare che le Linee Guida non hanno fatto altro, per questa specifica problematica, che recepire il portato della giurisprudenza sulla questione della doppia riparametrazione nel caso della valutazione degli elementi qualitativi e quantitativi secondo il criterio dell’offerta più vantaggiosa. In particolare da ultimo il Consiglio di Stato, prima della entrata in vigore della nuova disciplina in materia di appalti pubblici (sezione V, 27 gennaio 2016, n. 266) ha osservato: “che nel sistema degli appalti pubblici nessuna norma di carattere generale impone, per le gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa, l’obbligo della stazione appaltante di attribuire alla migliore offerta tecnica in gara il punteggio massimo previsto dalla lex specialis, mediante il criterio della doppia riparametrazione” e cita il precedente specifico della medesima sezione in data 25 febbraio 2014, n. 899. Nel prosieguo osserva pure che: “Nelle gare da aggiudicarsi con detto criterio la riparametrazione ha quindi la funzione di ristabilire l’equilibrio fra i diversi elementi qualitativi e quantitativi previsti per la valutazione dell’offerta solo se, e secondo quanto, voluto e disposto dalla stazione appaltante con il bando, con la conseguenza che l’operazione di parametrazione deve essere espressamente prevista dalla legge di gara per poter essere applicata (Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 2014, n. 85) e non può tradursi in una modalità di apprezzamento delle offerte facoltativamente introdotta dalla commissione giudicatrice (Consiglio di Stato, sez. IV, 20 febbraio 2014, n. 802)”.
Negli appalti di lavori, servizi e forniture, quando il criterio di aggiudicazione è quello del miglior prezzo, la congruità delle offerte è valutata ai sensi dell’art. 97, co. 2 del d. lgs. 50/2016, emanato in attuazione della lettera ff), dell’art. 1, co. 1, della legge delega n. 11/2016, secondo cui il Codice avrebbe dovuto indicare le “modalità di individuazione e valutazione delle offerte anomale, che rendano non predeterminabili i parametri di riferimento per il calcolo dell'offerta anomala, con particolare riguardo ad appalti di valore inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria”.
“1. Gli operatori economici forniscono, su richiesta della stazione appaltante, spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse, sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta.
e) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media, moltiplicato per un coefficiente sorteggiato dalla commissione giudicatrice all'atto del suo insediamento tra i seguenti valori: 0,6; 0,8; 1; 1,2; 1,4.”
Deve anche precisarsi che su tale delicata questione interpretativa è intervenuta l’ANAC con un comunicato del 5 ottobre 2016, successivo peraltro alla celebrazione della gara, rispetto alla quale il seggio ha ritenuto di applicare il cd. taglio delle ali, del 10 % - calcolato come pari a 2 (arrotondato all’unità superiore) – escludendo fittiziamente un numero complessivo di due offerte e, in particolare, l’offerta di maggior ribasso e l’offerta di minor ribasso. Nel contestare la concreta applicazione di tale metodo, ad avviso del Collegio la ricorrente non coglie nel segno sostenendo l’inapplicabilità del cd. taglio delle ali. Invero, la prospettata decurtazione del 10 % dalla media aritmetica delle offerte ammesse non tiene conto del dato normativo su riportato, dal cui esame può desumersi che, laddove il legislatore ha voluto indicare la decurtazione (o l’incremento) del valore percentuale, lo ha fatto espressamente (v. art. 97, lettere c e d). Deve, inoltre, rilevarsi che, con il citato comunicato del 5 ottobre 2016, il Presidente dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione ha interpretato la citata disposizione nel senso che, ai fini dell’individuazione della grandezza rispetto alla quale va calcolata la percentuale del 10 %, la lacuna deve essere colmata mediante il procedimento analogico, facendo riferimento a quanto disposto, in particolare, nella su riportata lettera a) dell’art. 97. Ha in tal modo ritenuto, in maniera condivisibile, che la norma deve essere letta come: “media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, arrotondato all’unità superiore, con esclusione del 10 % rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso”: ne consegue che la media da utilizzare per il calcolo è, anche in questo caso, la media delle offerte decurtata delle “ali”, come per il metodo a). Deve anche evidenziarsi che un’indiretta conferma della correttezza di tale soluzione può rinvenirsi nello schema del decreto correttivo al nuovo Codice Appalti, il cui art. 40, nell’apportare talune modifiche all’art. 97 del d. lgs. n. 50/2016, prevede che “2) alla lettera b), dopo le parole: “del dieci per cento”, sono inserite le seguenti: “rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso arrotondato all’unità superiore”.
In argomento, va ribadito il principio (ex multis, Cons. Stato, V, 16 gennaio 2015, n. 89; VI, 15 dicembre 2014, n. 6154; Id., IV, 11 novembre 2014, n. 5530) secondo cui, nelle procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici, la valutazione delle giustificazioni presentate da chi è tenuto a dimostrare che la propria offerta non è da considerarsi anomala è vicenda che rientra nell’ampio potere tecnico-discrezionale della stazione appaltante. Perciò, soltanto in caso di macroscopiche illogicità, vale a dire di errori di valutazione evidenti e gravi, oppure di valutazioni abnormi o affette da errori di fatto di immediata evidenza, è ammissibile il sindacato del giudice.
Il giudice amministrativo, infatti, in ragione del principio di separazione dei poteri può sindacare le valutazioni della pubblica amministrazione quanto a logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non può procedere ad un’autonoma e distinta verifica della congruità dell’offerta e delle sue singole voci, poiché costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera amministrativa della stazione appaltante: per l’effetto, tale sindacato rimane limitato ai casi di macroscopiche illegittimità, quali valutazioni abnormi o inficiate da manifesti errori di fatto (Cons. Stato, V, 2 dicembre 2015, n. 5450).
Gli oneri di sicurezza aziendale, per assicurare l’interesse fondamentale alla tutela dei lavoratori, devono essere indicati, a pena di esclusione dalla procedura di gara, nelle offerte. Questo obbligo, si è ritenuto valere non solo per gli appalti di servizi e forniture, espressamente richiamati dal quarto comma dell’art. 87 del d.lgs. n. 163 del 2006, ma anche per gli appalti di servizi. Venendo in rilievo una norma imperativa che contempla un elemento essenziale dell’offerta non è consentito alla stazione appaltante effettuare il soccorso istruttorio. L’obbligo per la stazione appaltante di porre in essere l’attività di soccorso istruttorio sussiste quando la stazione appaltante non ha indicato nei documenti di gara la necessità di inserire nelle offerte anche i costi di sicurezza aziendale ed è ancora più stringente se nella predisposizione dei moduli per la presentazione dell’offerta la stazione appaltante non ha previsto l’indicazione della voce in questione.
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 presentata congiuntamente dalla Provincia di Padova e dalla A – Procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione degli edifici di competenza del Comune di Rubano per il triennio 2016/2019. Importo a base di gara euro: 380.000,00. S.A.: Provincia di Padova.
OFFERTE ANORMALMENTE BASSE – CRITERIO DI AGGIUDICAZIONE PREZZO PIÙ BASSO - CALCOLO DELLA SOGLIA DI ANOMALIA – ESCLUSIONE DEL 10 % - TAGLIO DELLE ALI (92.2.b)
Calcolata la media, questa rimane invariata se la prima cifra decimale dopo la virgola della somma dei ribassi offerti è pari o uguale a zero; se detta cifra invece è dispari, la media viene ridotta percentualmente di un valore pari a tale cifra».
VERIFICA DELL’ANOMALIA - COSTO DEL PERSONALE - CONGRUITÀ (97.6)
Nell’ambito della verifica dell’anomalia può ritenersi ammissibile un’offerta che preveda per il costo del personale un importo inferiore ai minimi salariali retributivi indicati dalle tabelle ministeriali, se lo scostamento è di lieve entità e non inficia l’affidabilità globale dell’offerta.
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50/2016 presentata da A / B. Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento del servizio di supporto alle attività di movimentazione e prestito libri da effettuarsi presso la Biblioteca Universitaria di B. Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa. Importo a base di gara: 128.000,00 euro.
OGGETTO: Istanza congiunta di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da A e dal Ministero delle Infrastrutture – Provveditorato Interregionale alle OO.PP. Lombardia e Emilia-Romagna – Procedura negoziata ex art. 36, comma 2, lett. b) d.lgs. 50/2016 per l’affidamento dei lavori di realizzazione del centro di accoglienza per richiedenti protezione internazionale presso la ex Caserma Serini di Montichiari (Bs) – Importo a base di gara: euro 515.234,55 - S.A. Ministero delle Infrastrutture – Provveditorato Interregionale alle OO.PP. Lombardia e Emilia-Romagna
OFFERTA ANOMALA – GIUSTIFICAZIONI – OLTRE IL TERMINE – DEVONO ESSERE VALUTATE – NO ESCLUSIONE AUTOMATICA
Laddove il concorrente non rispetti il termine per la produzione delle giustificazioni in sede di verifica di anomalia e la Commissione di gara, nel frattempo, già si sia riunita, è legittima l’esclusione dalla gara del medesimo concorrente a condizione che essa sia basata su una valutazione sostanziale dell’offerta in base a quanto già in atti. La Commissione di gara quindi è tenuta a prendere in esame le giustificazioni presentate dal concorrente oltre il termine fissato per la presentazione purché esse pervengano in tempo per la riunione fissata per la verifica di anomalia.
APPALTO DI FORNITURE - ONERI DELLA SICUREZZA - SOCCORSO ISTRUTTORIO - ESCLUSIONE – LEGITTIMITÀ
E’ legittima l’esclusione disposta in danno della concorrente che abbia indicato gli oneri della sicurezza, da specificare come richiesto in apposita clausola del bando a pena di esclusione con la presentazione dell’offerta, per un importo pari a zero.
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie exart. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50/2016 presentata da A/Azienda Sanitaria Locale 5 di Oristano. Cottimo fiduciario per l’affidamento mediante procedura telematica della fornitura di sistemi di correzione dei prolassi genitali e l’incontinenza urinaria nella donna per il periodo di ventiquattro mesi. Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa. Importo a base di gara euro 30.000+ 4000+13000 annui (lotti 5+6+10).
OFFERTE ANOMALE - GIUDIZIO DI CONGRUITÀ - GIUSTIFICAZIONI - POSSIBILE RIDUZIONE DELL’UTILE ATTESO - VALUTAZIONE COMPLESSIVA DI ATTENDIBILITÀ E AFFIDABILITÀ DELL’OFFERTA
ANOMALIA OFFERTA - UTILE APPARENTEMENTE MODESTO - PUÒ COMPORTARE VANTAGGIO SIGNIFICATIVO
a) nelle gare pubbliche il giudizio sulla anomalia o incongruità dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale e, quindi, non può essere esteso ad una autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci (Cons. Stato, Sez. V, 17/11/2016, n. 4755; Sez. III, 6/2/2017, n. 514);
SPECIFICHE TECNICHE - COMPATIBILITÀ DEI MATERIALI CON IL PROGETTO - PRINCIPIO DI EQUIVALENZA - PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO - VERIFICA DELL’ANOMALIA
Deve ritenersi illegittima in quanto viola il principio di equivalenza la revoca dell’aggiudicazione provvisoria disposta nei confronti di un impresa che abbia offerto di svolgere i lavori adoperando materiali ritenuti compatibili con la destinazione del progetto dalla Sovrintendenza ai beni culturali
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50/2016 presentata da A /Comune di Pistoia. Procedura negoziata per l’affidamento dell’intervento di riqualificazione e pedonalizzazione della Piazza Santo Spirito. Criterio di aggiudicazione: minor prezzo. Importo a base di gara: 490.221,67 euro.
Si deve ricordare la consolidata giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, III, 24 maggio 2017, n. 2452; V, 5 aprile 2016, n. 1331; V, 7 luglio 2015, n. 3339) per cui “la valutazione e la conseguente attribuzione dei punteggi ai vari elementi di un'offerta tecnica attiene all'espressione di un giudizio discrezionale di competenza esclusiva della commissione di gara. Nelle gare pubbliche da aggiudicarsi sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'Amministrazione non applica "scienze esatte", che conducono ad un risultato certo e univoco, ma formula un giudizio tecnico connotato da un fisiologico margine di opinabilità, per sconfessare il quale non è sufficiente evidenziare la mera non condivisibilità del giudizio, dovendosi piuttosto dimostrare la sua palese inattendibilità, l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto dalla commissione giudicatrice, con la conseguenza che, ove non emergano travisamenti, pretestuosità o irrazionalità, ma solo margini di fisiologica opinabilità e non condivisibilità della valutazione tecnico-discrezionale operata dalla Pubblica amministrazione, il Giudice Amministrativo non potrà sovrapporre alla valutazione opinabile del competente organo della stessa la propria”.
Nel caso di specie, le appellanti incentrano le doglianze su singoli profili della valutazione compiuta dalla stazione appaltante, chiedendo al giudice amministrativo un sindacato puntuale e specifico del giudizio di anomalia: ma invece “il giudizio che conclude il sub procedimento di verifica delle offerte anomale (di per sé insindacabile, salva l’ipotesi in cui le valutazioni ad esso sottese non risultino abnormi o manifestamente illogiche o affette da errori di fatto), ha infatti natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme” (ex multis, Cons. Stato, V, 16 maggio 2017, n. 2319).
SOGLIA DI ANOMALIA – MODALITÀ DI CALCOLO (97.2.e)
Le offerte temporaneamente accantonate con il taglio delle ali sono escluse sia dal calcolo della media aritmetica dei ribassi sia dal successivo calcolo dello scarto medio dei ribassi.
OGGETTO: Istanza singola – Procedura negoziata senza previa pubblicazione del Bando per l’affidamento lavori di manutenzione straordinaria per messa a norma infissi e aree esterne dell’edificio scolastico “Pablo Neruda” sito in Roma, via Mazzatinti n. 15 – Criterio di aggiudicazione: minor prezzo – Importo a base d’asta: euro 274.923,17; S.A.: Roma Capitale-Municipio XIV.
GIUDIZIO DI INCONGRUITÀ DI UN’OFFERTA ANOMALA- VALUTAZIONE DELL'OFFERTA NELLA SUA GLOBALITÀ
Occorre richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale che ravvisa, in capo alla Stazione appaltante, un ampio potere tecnico-discrezionale nella valutazione dei chiarimenti presentati dall’operatore economico in sede verifica dell’anomalia dell’offerta, sindacabile solo entro i ristretti limiti della macroscopica illogicità o abnormità della valutazione, ovvero di evidenti errori di fatto (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 89 del 16.01.2015).
Il Collegio ritiene di condividere l’orientamento secondo cui “quanto all’idoneità e sufficienza del supporto motivazionale del giudizio di incongruità di un’offerta anomala, il principio del contraddittorio non può essere estremizzato … fino al punto da risolversi in un vincolo assoluto di piena corrispondenza tra giustificazioni richieste e ragioni di anomalia … è appena il caso, infine, di precisare che oggetto della verifica di anomalia, e quindi fulcro della motivazione del giudizio che al riguardo si esprime, non sono le giustificazioni in sé, ma l’offerta nella sua globalità, sebbene attraverso l’esame analitico di sue componenti, per cui giammai l’invocato principio di corrispondenza, ove inteso in senso così puntuale e frazionato, potrebbe costituire parametro di legittimità complessiva e finale dell’azione amministrativa valutativa in casi come quello in esame” (cfr. T.A.R. Campania-Napoli, sez. I, sent. n. 1500 del 15.03.2017).
Oggetto: istanza di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 presentata dalla Camera di Commercio Industria e Artigianato di Imperia, La Spezia e Savona – Servizio di pulizia dei locali delle sedi Camerali di Imperia - CIG ZD01C0A34E - Importo a base di gara: € 39.900,00 – Servizio di pulizia delle sedi Camerali di Savona – CIG ZC01C08485 – Importo a base di gara € 39.750,00 - S.A. Camera di Commercio Industria e Artigianato di Imperia, La Spezia e Savona
COSTO DEL LAVORO - TABELLE MINISTERIALI – VERIFICA DELL’ANOMALIA
Il mancato rispetto dei minimi tabellari non determina l’automatica esclusione dalla gara. La S.A. può escludere la relativa offerta solo a seguito del contraddittorio che va assicurato nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.
OGGETTO: Istanza congiunta di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata dal -----OMISSIS------(e adesione di operatori economici) – Affidamento del servizio di pulizia periodica e straordinaria dei locali del -----OMISSIS------– Uffici centrali e periferici per il periodo di anni due (2) dalla data di inizio del servizio e da effettuarsi con materiali, attrezzature e personale dell’appaltatore – Importo a base di gara: euro 118.958,17 - S.A. -----OMISSIS------(SR)
VERIFICA DELL’ANOMALIA DELL’OFFERTA – GRATUITÀ DELLA PRESTAZIONE PROFESSIONALE – LEGITTIMITÀ
La giurisprudenza civile è concorde nel ritenere che le disposizioni degli art. 2229 ss. c.c. relative al contratto di prestazione d’opera non escludono la possibilità di accordi di prestazione gratuita, né determinano una presunzione, anche iuris tantum, di onerosità dell’opera intellettuale. Quindi, in tema di prestazione d’opera intellettuale, l’onerosità del relativo contratto, che ne costituisce elemento normale, come risulta dall’art. 2233 c.c., non ne integra, tuttavia, un elemento essenziale, né può essere considerato un limite di ordine pubblico all’autonomia contrattuale delle parti, le quali, pertanto, ben possono prevedere espressamente la gratuità dello stesso. Poiché la decisione circa la congruità di una offerta è frutto di una valutazione complessiva circa la tenuta economica della proposta presentata in fase di partecipazione alla selezione e non il risultato di un conteggio puntuale e spicciolo di ogni singola voce economica della stessa e posto che, in ogni caso, tale controllo non può spingersi fino a negare una certa flessibilità all’operatore economico nell’organizzare e gestire come meglio crede i propri fattori produttivi, nel rispetto delle prescrizioni della lex specialis e comunque sempre al fine di garantire l’esatta esecuzione della prestazione richiesta, la gratuità di una prestazione professionale non implica necessariamente che l’offerta del concorrente sia ex se manifestamente anomala e incongrua.
OGGETTO: Istanza singola – Affidamento del servizio di progettazione esecutiva e dell’attività di direttore operativo per gli impianti e coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori relativi alla realizzazione degli interventi di restauro e valorizzazione del Parco Archeologico di Satùro a Leporano – Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa – Importo a base d’asta: euro 231.918,56; S.A.: Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa (INVITALIA).
SOGLIA ANOMALIA SCARTO MEDIO ARITMETICO DEI RIBASSI CHE SUPERANO LA MEDIA– ESCLUSIONE OFFERTE ACCANTONATE TEMPORANEAMENTE CON TAGLIO DELLE ALI – LEGITTIMITA’
La circostanza che lo scarto medio dei ribassi sia calcolato solo sulle offerte che residuano dopo il taglio delle ali e che, dunque, la media aritmetica dei ribassi e lo scarto medio dei ribassi rispetto a tale media siano computati sulla medesima base di calcolo viene rappresentata come un dato non controverso, oltre che negli atti dell’Autorità (cfr., anche, Parere di precontenzioso n. 133 del 24 luglio 2013), anche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato («dopo l’ammissione delle offerte, sono previste le seguenti fasi: - taglio delle ali (…); - calcolo della media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le residue offerte; - calcolo dello scarto medio dei ribassi percentuali che in tali offerte superano la predetta media» (Consiglio di Stato, sez. V, 6 luglio 2012, n. 3953 e sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 818).
La richiamata opzione ermeneutica poggia sulla considerazione che i valori estremi delle offerte, quelli molto alti e quelli molto bassi, vadano esclusi dal calcolo della soglia di anomalia in tutte le sue fasi, sì da evitare di ottenere un valore di soglia anomala avulsa rispetto ai valori di mercato. Con l’opposta interpretazione si determinerebbe una soglia di anomalia deviata dai ribassi più accentuati, in contrasto con la ratio della norma che è quella di evitare che le offerte disancorate dal mercato possano incidere negativamente sul conteggio.
OGGETTO: Istanza congiunta di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da A e Accordo Consortile dell’Ovest Vicentino Ufficio decentrato Comune di Arzignano – Appalto di lavori di “realizzazione nuova rotatoria di San Zeno” – Importo a base di gara: euro 499.812,21 - S.A.: Accordo Consortile dell’Ovest Vicentino - Ufficio decentrato Comune di Arzignano
OFFERTE ANORMALMENTE BASSE – ESCLUSIONE AUTOMATICA – PREVISIONE NELLA LEX SPECIALIS DI GARA (97.8)
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 211, comma 1, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 presentata dalla A – Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento di lavori di pulizia e sanificazione completa, compresi lavori accessori, della rete aeraulica degli impianti termo meccanici a servizio dell’edificio regionale di Genova, Via Fieschi 17. Importo a base di gara euro: 514.475,71. S.A.: Regione B.
Il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione equivale a sufficiente motivazione quando la griglia delle voci e sottovoci predisposto dalla stazione appaltante, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico, articolato e tale quindi da circoscrivere in modo adeguato il giudizio della commissione giudicatrice nell’ambito di un minimo e di un massimo, così da rendere comprensibile l’iter logico seguito in concreto da quest’ultima nel valutare i singoli profili tecnici delle offerte sulla base dei criteri predisposti nella legge di gara (in tal senso, ex multis: Cons Stato, III, 11 agosto 2017, n. 3994, 8 novembre 2016, nn. 4650 e 4651, 7 marzo 2016, n. 921; IV, 20 aprile 2016, n. 1556; V, 20 marzo 2017, n. 1228, 30 settembre 2016, n. 3911, 18 gennaio 2016, n. 120, 24 marzo 2014, n. 1428).
Nella disciplina legislativa di riferimento, le giustificazioni servono a chiarire la serietà e la congruità dell'offerta economica e sono finalizzate all’esigenze della stazione appaltante di conoscere la struttura dei suoi costi di produzione: per cui, in fase di controllo dell'anomalia -- anche quando risulti rispettato il saldo complessivo-- non è comunque possibile un'indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell'offerta economica (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 15/04/2016, n. 1533).
Illegittimamente un’impresa, di fronte alla evidente inadeguatezza degli elementi di costo indicati in un primo momento, successivamente ribalta del tutto l’impianto originario delle precedenti giustificazioni.
OFFERTE ANOMALE - SOGLIA DI ANOMALIA -TAGLIO DELEL ALI
L’argomento di interpretazione letterale utilizzato dal giudice di primo grado avrebbe dovuto svilupparsi lungo una direzione esattamente opposta: se il legislatore avesse volutamente disporre il reinserimento delle “ali tagliate” nel secondo conteggio ‒ contraddicendo un assetto ermeneutico oramai consolidato ‒ avrebbe dovuto esplicitarlo chiaramente.
Peraltro, nel caso in esame, il giudice di prime cure ha omesso di stigmatizzare anche una ulteriore illegittimità. Dopo l’iniziale esclusione delle ali “estreme”, la stazione appaltante ha reinserito, nei successivi conteggi, soltanto le “ali maggiori”. Ebbene, pur ponendosi nella prospettiva interpretativa (sopra respinta) secondo cui lo scarto medio aritmetico andava calcolato mediante il reinserimento delle ali inizialmente tagliate, appare del tutto ingiustificato ‒ logicamente prima ancora che normativamente ‒ l’inserimento della sola “ala maggiore” e non delle offerte contenenti un ribasso più contenuto.
Art. 88. Procedimento di verifica e di esclusione delle offerte anormalmente basse (DLGS_163/2006)

References: SENTENZA 
 art. 211
 ART. 97
 art. 211
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 3
 art. 97
 art. 211
 SENTENZA 
 art. 211
 art. 211
 sentenza 
 sentenza 
 art. 211
 art. 3
 art. 211
 sentenza 
 ART. 86
 SENTENZA 
 art. 97
 articolo 6
 SENTENZA 
 ART. 97
 art. 97
 art. 40
 articolo 6
 art. 211
 art. 211
 art. 36
 art. 211
 art. 211
 art. 211
 art. 2229
 art. 211
 articolo 211

Art. 88