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Timestamp: 2017-09-22 18:44:04+00:00

Document:
Cassazione – Sezione terza civile – sentenza 4 giugno – 3 settembre 2007, n. 18511
Presidente Varrone – Relatore Frasca
Pm Destro – conforme – Ricorrente Regione Veneto – Controricorrente Consorzio Estrattori Materiali Inerti Cittadellese – Cemic
§1. La vicenda processuale oggetto di giudizio è così narrata nella sentenza impugnata.
Nel luglio del 1994 la Cemic, Consorzio Estrattori Materiali Inerti del Cittadellese conveniva in giudizio, avanti al Tribunale di Venezia, la Regione Veneto, per sentirla condannare al risarcimento del danno, che si riservava di quantificare in corso di giudizio, sofferto in conseguenza dell'asserito illegittimo diniego opposto dall'amministrazione convenuta all'attivazione e coltivazione di una cava di ghiaia in una località del Comune di Cassola.
A sostegno della domanda deduceva: di avere chiesto l'autorizzazione all'apertura della cava alle competenti autorità regionali nel giugno del 1981 e che la relativa domanda era stata rigettata dalla Regione, all'esito dell'acquisizione dei pareri negativi di competenti commissioni consiliari e del detto Comune, sul rilievo che la zona di progettata ubicazione della cava, già interessata da altra attività estrattiva, era destinata ad accogliere una discarica controllata di rifiuti solidi urbani a servizio di un consorzio di comuni, onde il concorso fra la cava già esistente e la discarica programmata avrebbe inciso in modo decisivo sull'assetto territoriale interessato, con particolare riguardo al traffico, mentre l'interesse pubblico alla realizzazione della discarica era prevalente su quello all'attivazione di una nuova cava; che il provvedimento di diniego, adottato il 27 marzo 1984, ora stato annullato - in sede di giudizio di appello avverso la contraria decisione del Tar del Veneto - dal Consiglio di Stato nel 1993 per eccesso di potere e difetto di motivazione, sul rilievo che, dalla Relazione del Dipartimento Cave e Torbiere, cui si erano richiamate le commissioni consiliari regionali, risultava che la cava esistente era inattiva e che la creazione della discarica era rimata a livello di progetto, di modo che i problemi di traffico non si ponevano, mentre il pericolo di inquinamento della falda acquifera, prospettato a suo tempo dal comune dì Cassola, non risultava provato e comunque non era stato nemmeno posto a base della motivazione del provvedimento di diniego; che, a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, la Cemic aveva notificato alla Regione intimazione a procedere ad un nuovo esame della domanda di concessione della cava e, non avendo la Regione provveduto, aveva proposto giudizio di ottemperanza, che, tuttavia, il Consiglio di Stato aveva dichiarato inammissibile sul rilievo che il diniego dell'amministrazione di esaminare la domanda di concessione alla stregua degli elementi acquisiti nel corso del procedimento conclusosi con il provvedimento annullato apparisse giustificato dall'intervenuta modificazione del quadro normativo per effetto dell'entrata in vigore [a quel che sembra dopo la presentazione dell’istanza] del Piano Territoriale Regionale di Coordinamento, che, all'art. 17, aveva disposto che fino all’approvazione del Prac le autorizzazioni o concessioni in materia di cave venissero rilasciate su parere favorevole dei comuni interessati, onde non si configurava una violazione od elusione del giudicato; che la decisione della Regione di denegare il rilascio della concessione sulla scorta del solo parere negativo, peraltro immotivato, del Comune di Cassola, doveva ritenersi illegittima per il contrasto del citato art. 17 con l’ancora vigente l.r. Veneto 7 settembre 1982, n. 44, come aveva riconosciuto la stessa Giunta Regionale con deliberazione adottata il 25 febbraio 1994; che, pertanto, l'illegittimità del procedimento seguito dopo la sentenza del Consiglio di Stato appariva manifesta.
L'adito Tribunale, con sentenza non definitiva - fatta oggetto di riserva di appello - pronunciava condanna generica al risarcimento del danno, sull'assunto: a) che, in base all'orientamento giurisprudenziale inaugurato dalle SS.UU. di questa Corte con la sentenza n. 500 del 1999, la tutela risarcitoria spettava anche agli interessi legittimi c.d. pretesivi, qualora fosse stato leso dalla P.A. un interesse giuridicamente rilevante, che ne fosse seguito un evento dannoso imputabile a dolo o colpa dell'apparato amministrativo ed a condizione che, alla stregua di un giudizio prognostico, la situazione giuridica interessata non si configurasse come mera aspettativa; b) e che nella specie: b1) la situazione dell'attrice era di interesse legittimo ed al diniego era riconducibile un pregiudizio patrimoniale, in relazione al mancato guadagno ritraibile dalla coltivazione della cava; b2) si configurava la colpa della Regione per l'insussistenza delle ragioni posto a base del diniego, tenuto conto che il progetto di attivazione della discarica non era stato nemmeno avviato e che nessuno studio era stato condotto in ordine alla compatibilità della situazione viaria con l'apertura della cava.
Con successiva sentenza definitiva, il Tribunale condannava la Regione al pagamento in favore dell'attrice della somma di lire 3.612.909.000, con gli interessi compensativi al tasso medio del 2% annuo sulla soma via rivalutata, sul presupposto che il danno ricollegabile all'illegittimo diniego dì autorizzazione andasse individuato nel mancato guadagno che l'esercizio della cava avrebbe consentito di realizzare e che la consulenza tecnica d'ufficio aveva individuato nella detta somma capitale il guadagno, al netto dei costi di acquisizione dell'area e di risistemazione una volta finita l'attività estrattiva, dei costi di gestione e degli altri oneri amministrativi.
§1.1. Sia la sentenza non definitiva che quella definitiva venivano appellate in via principale dalla Regione e veniva svolto, inoltre, appello in via incidentale dalla Cemic.
Con sentenza del 4 ottobre 2005, la Corte d'Appello di Venezia respingeva l’appello principale ed accoglieva parzialmente quello incidentale.
La sentenza - per quel che ancora in questa sede interessa – si fonda sulle seguenti ragioni: dopo avere fatto riferimento alle argomentazioni svolte nell'appello principale e ricordato i principi affermatisi nella giurisprudenza di questa Corte a seguito della sentenza n. 500 del 1999 (vengono citate Cass. n. 10739 del 2002, n. 12144 del 2002 e n. 6199 del 2004], si assume che in base ad così essi sissisterebbe la responsabilità della Regione, osservandosi testualmente quanto segue: «sussisteva, innanzi tutto, il danno, evidentemente concretizzatesi nella perdita dell'utilità economica ritraibile dall'attività estrattiva di sfruttamento della cava. Innegabile, poi, appariva l'esistenza, in capo alla Cemic, di un interesse tutelato, questo andando individuato, visto che il provvedimento sollecitato era di natura autorizzatoria e non concessoria - e, perciò, rispondeva alla funzione non già di ampliare la sfera giuridica del richiedente sebbene di rimuovere un ostacolo dalla legge posto, a tutela del preminente interesse pubblico, all'esercizio di una facoltà inerente al diritto di proprietà – nella legittima aspettativa che la comprensione delle facoltà inerenti al suo diritto trovasse effettiva ragione in un concreto, individuato, interesse pubblico. Altrettanto innegabile, inoltre, risultava la colpa dell’amministrazione in relazione alla mancata rinnovazione del procedimento di istruzione inteso alla verifica della compatibilità del rilascio dell'autorizzazione con l'interesse pubblico, adempi mento evidentemente dovuto in ragione dei motivi (contraddittorietà delle ragioni addotta e totale mancanza di prova delle situazioni ritenute ostative al rilascio dell'autorizzazione) dell'annullamento del provvedimento denegatorio e dall'amministrazione omesso sul presupposto - fallace alla stregua della disposizione transitoria dettata dall'art. 45 della medesima legge, espressamente escludente l'applicabilità della nuova normativa alle domande di autorizzazione presentate, quale quella di specie, anteriormente al 30.4.1982 - che le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione fossero state mutate per effetto dell'entrata in vigore della legge regionale 7.9.1982, n. 44. Né ad escludere la colpa dell’amministrazione ed a sollevarla da responsabilità poteva valere l'invocato residuo margine di discrezionalità, giacché l'omissione della rinnovazione dell’istruttoria rendeva del tutto immotivata la reiterazione del diniego, snaturando la discrezionalità in mero arbitrio».
Quanto al motivo di appello con cui la Regione aveva censurato il criterio di individuazione del danno risarcibile commisurato all’utile netto di impresa sulla base della presenza di un residuo margine di discrezionalità che rendeva soltanto probabile ma non certo il rilascio dell'autorizzazione, la sentenza osserva che «in relazione alla natura del potere demandatole, l'amministrazione era chiamata ad individuare l'eventuale esistenza di interessi pubblici confliggenti con quello privato all'attivazione e coltivazione della cava» e, quindi, che «l'accertata infondatezza delle ragioni poste a sostegno del provvedimento di diniego annullato non lasciava, all’amministrazione, altra alternativa che quella di verificare, approfondendo ulteriormente l'indagine, la sussistenza delle ragioni addotte a giustificazione del diniego ovvero di rilanciare senz'altro l'autorizzazione». Dopo di che la sentenza precisa che «in presenza di tali presupposti l'individuazione del danno provocato nella perdita del ricavo ritraibile dalla coltivazione della cava risulta immeritevole di censura».
§3. Contro la sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Regione Veneto, fondandolo su due complessi motivi.
Ha resistito con controricorso il Cemic - Consorzio Estrattori Materiali Inerti del Cittadellese.
Il difensore della resistente ha anche depositato osservazioni scritte in udienza ai sensi dell'art. 379, ultimo c.p.c.
§1. Con il primo complesso motivo di ricorso si deduce “violazione o falsa applicazione dell'art. 2043, del codice civile, nonché degli articoli 112 e 115, del codice di procedura civile. Omessa o carente motivazione su punti decisivi della controversia (art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c.)”.
§1.1. L'esposizione del motivo, dopo aver premesso il richiamo ai principi posti dalla giurisprudenza di questa Corte a partire dalla sentenza delle SS.UU. n. 500 del 1999 ed in particolare quelli affermati dalle sentenze nn. 6199 del 2004 e 2705 del 2005, particolarmente in punto di presupposti della responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi e di necessità di distinzione fra la lesione degli interessi oppositivi e la lesione degli interessi pretensivi, sull'assunto che nella specie la domanda risarcitoria proposta dalla Cemic concerneva il risarcimento del danno sofferto per effetto del diniego dell'autorizzazione regionale all'esercizio dell'attività estrattiva e, quindi, della lesione di un interesse legittimo pretensivo, rileva che la verifica della illegittimità (e l'eventuale annullamento) dell'atto, è condizione necessaria, ma non sufficiente per il risarcimento e, quindi, sottolinea la distinzione fra la lesione di un interesse oppositivo - in relazione alla quale verrebbe in rilievo il sacrifico dell'interesse alla conservazione del bene o della situazione di vantaggio conseguente l’illegittimo esercizio del potere - e quella dell'interesse pretensivo - in relazione alla quale sarebbe necessario un giudizio prognostico sulla fondatezza o meno della pretesa dell'istante, essendo il giudice chiamato ad accertare, secondo un criterio di normalità, se l'istanza è destinata ad ottenere esito positivo. Sottolinea, infatti, la ricorrente che l'illegittimità di un provvedimento di diniego non implica necessariamente che l'istanza debba essere accolta, ma solo che l'amministrazione ha il dovere di determinarsi nuovamente e correttamente su di essa, onde quando il rigetto sia avvenuto per errore, specie per un errore formale, non è escluso che l'istanza possa comunque essere rigettata. La parte che chieda il risarcimento da lesione dell'interesse pretensivo è tenuta a fornire al giudice tutti gli elementi per la dimostrazione di una positiva valutazione della propria istanza.
Poiché nella specie la Cemic non aveva fornito tali elementi, ma si era limitata a richiamare l'illegittimità del provvedimento di diniego, peraltro riconosciuta solo per motivi formali, senza considerare né evidenziare l'obbligo di riesame cui il G.A. aveva richiamato la Regione, si evidenzierebbe un primo errore motivazionale della sentenza impugnata.
§1.2. Un secondo errore sarebbe stato da essa compiuto per non avere considerato la pronuncia le motivazioni della decisione emessa dal Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza, là dove quel giudice aveva escluso che il comportamento dell'amministrazione regionale costituisse violazione e/o elusione del giudicato di annullamento ed aveva anzi rilevato che la Regione stava attuando il giudicato e, quindi, per tale ragione aveva rigettato il ricorso per l'ottemperanza. L'azione risarcitoria proposta dalla Cemic per ottenere il risarcimento dei danni conseguenti alla mancata ottemperanza, proposta successivamente all'intervento della detta sentenza, si era, dunque, basata su un falso assunto, che i giudici di merito avrebbero accettato come veritiero senza verificarlo. Nello stesso atto di citazione, del resto, si faceva riferimento all'esito del giudizio di ottemperanza. La considerazione di esso da parte della Corte territoriale (e già da parte del giudice di primo grado) avrebbe dovuto giustificare l'immediato rigetto della domanda.
§1.3. Un ulteriore errore sarebbe stato compiuto dalla sentenza impugnata per avere supportato la propria decisione sugli atti posti in essere dall’amministrazione regionale successivamente alla citazione, ravvisando negli stessi la mancata rinnovazione del procedimento di istruzione, mentre essi non potevano trovare rilievo, in quanto non posti a fondamento dell'originaria pretesa risarcitoria. Il comportamento del giudice d'appello sarebbe tanto più censurabile, in quanto avrebbe considerato positivamente solo quelli a favore della Cemic ed omesso di considerare quelli a favore della Regione, come l'effettiva apertura della discarica che il Consiglio di Stato aveva valutato improbabile e la successiva sentenza del Consiglio di Stato che aveva accertato l'insussistenza di un obbligo a rilasciare l'autorizzazione.
§1.4. Si assume ancora che nella citazione la Cemic aveva chiesto il risarcimento di un diritto soggettivo al risarcimento del danno, mentre i giudici di merito, sia in primo che in secondo grado, avevano trasformato tale richiesta in una di risarcimento danni da lesione di interesse legittimo, così andando ultrapetita.
§1.5. Inoltre, nella specie mancherebbe del tutto l’esistenza di un evento dannoso ingiusto riferibile ad una condotta dolosa o colposa della P.A. Non solo non sarebbe configurabile alcun danno, ma ne anche lo fosse esso non potrebbe identificarsi - come ha fatto la Corte d'Appello - nella “perdita dell'utilità economica ritraibile dall'attività estrattiva di sfruttamento della cava”, perché non sarebbe stato leso un diritto ad ottenere l'autorizzazione a coltivare la cava, bensì solo un'aspettativa. La Corte d'Appello avrebbe erroneamente ritenuto che una volta accertata l'illegittimità del diniego, ne discendesse il diritto ad ottenere il provvedimento autorizzatorio. Viceversa, nel caso di lesione di interessi pretensivi, non comportando la sussistenza dell'interesse legittimo leso, la spettanza per il privato del bene della vita, si porrebbe il problema di come il giudice del risarcimento possa sostituirsi al fine di verificare tale spettanza e la sostituzione, se concepibile nel caso di attività amministrativa, vincolata o connotata da discrezionalità tecnica, non lo sarebbe nel caso di attività amministrativa discrezionale, potendo la condanna al risarcimento seguire solo qualora, dopo l'annullamento del diniego, l'amministrazione si sia pronunciata favorevolmente e configurandosi il danno come danno da ritardo.
Non essendovi stato nella specie un provvedimento autorizzatorio, non ci sarebbe alcun danno da risarcire, come sarebbe logico dato che per la P.A. rimane impregiudicata la possibilità di denegare l'autorizzazione. Al riguardo andrebbe considerato che il Consiglio di Stato aveva annullato la deliberazione di diniego per vizi di motivazione, lasciando nel dispositivo salvi i futuri provvedimenti della Regione in occasione del rinnovato esame della domanda di apertura della cava.
§1.6. Si deduce ancora che il Cemic non avrebbe dimostrato nemmeno la colpa della Regione e si sostiene, richiamando le ragioni dell'annullamento per come esposte in brani della motivazione della sentenza del Consiglio di Stato, che essendo stato l'annullamento dovuto a vizi di motivazione della delibera di diniego, era esclusa l'illiceità ed il dolo o la colpa della Regione, come rivelerebbe il fatto che la motivazione era stata ritenuta sufficiente dal Tar in primo grado e che il Consiglio di Stato - come aveva rilevato anche la sentenza emessa in sede di ottemperanza - non aveva ritenuto insussistente la motivazione, ma solo l'aveva reputata espressa in termini non esaustivi ed aveva anche ravvisato che la decisione della Regione di riaprire il procedimento autorizzatorio, formulando richiesta di parere al Comune di Cassola ed alla Provincia di Vicenza, non rappresentava violazione e/o elusione del giudicato, ma attuazione della normativa dell'art. 17 del P.T.R.C., entrata in vigore prima della notificazione della sentenza ottemperanda, perciò dichiarando inammissibile il ricorso.
§2. Il secondo motivo deduce “violazione e falsa applicazione degli articoli 2043 e 2056, del codice civile. nonché degli articoli 112 e 1158, del codice civile [rectius: degli artt. 112 e 115 c.p.c., evidentemente]. Omessa o carente motivazione su punti decisivi della controversia (art. 360, nn. 3 e 5 c.p.c.)”.
Indipendentemente dalla insussistenza dei requisiti per il risarcimento ai sensi dell'art. 2043 c.c., la sentenza impugnata sarebbe illegittima anche nella parte in cui ha commisurato il danno risarcibile al guadagno netto che la Cemic avrebbe ricavato nell'ipotesi in cui avesse potuto coltivare la cava. In tal modo la Corte territoriale avrebbe riconosciuto un danno da perdita del bene, come se si fosse trattato di un interesse oppositivo, mentre, trattandosi di interesse pretensivo, era risarcibile solo il danno da ritardo per il caso in cui l’Amministrazione si fosse pronunciata favorevolmente sull'istanza della Cemic dopo l’annullamento del diniego. Invece i giudici di merito avrebbero determinato il danno come se l'autorizzazione fosse stata concessa o comunque ritenendola dovuta e lo avrebbero motivato senza spiegarne la ragioni.
A tutto voler concedere il danno risarcibile si sarebbe potuto riconoscere solo per la perdita di opportunità commerciali o di sviamento di clientela o per essere state acquistate attrezzature o assunto personale ad hoc, danni che, peraltro, la Cemic avrebbe avuto l'onere di provare mentre non lo aveva fatto.
Infine si deduce che sarebbe stata illegittima anche la liquidazione degli interessi, che sarebbero spettati dal 26 febbraio 1993, data dell’annullamento del provvedimento di diniego da parte del Consiglio di Stato.
§3. I due motivi possono essere esaminati congiuntamente, data la loro stretta correlazione per i profili relativi alla violazione delle norma sostanziale dell'art. 2043 c.c. in relazione ai presupposti ed alle condizioni per la configurazione della responsabilità della P.A. per lesione di un c.d. interesse legittimo pretensivo.
§3.1. Peraltro, prima di passare al loro esame va dato conto in primo luogo di alcuni dati di fatto, relativi allo svolgimento della vicenda inter partes, che risultano specificamente allegati nel ricorso e che, pur non essendo riferiti dalla sentenza impugnata nella parte relativa alla descrizione dello svolgimento processuale, risultano per un verso confermati da accenni contenuti nella sua motivazione e per altro verso dalla replica o dall'assenza di replica svolta nel controricorso dalla parte resistente.
I dati cui si allude sono i seguenti: a) successivamente alla citazione introduttiva del giudizio, con deliberazione del 6 dicembre 1994, la Giunta Regionale veneta aveva - sull'assunto che, a seguito del giudicato di cui alla sentenza n. 194, del Consiglio di Stato, l'autorizzazione dovesse concedersi senza necessità di istruttoria - concesso la stessa in base all'art. 45, commi 6 e 7, della l. Regione Veneto n. 44 del 1982; b) con successiva delibera del 4 aprile 1995 la stessa Giunta annullava in via di autotutela l'autorizzazione; c) entrambe le deliberazioni venivano impugnate in sede di giurisdizione amministrativa, la prima dal Comune di Cassola e la seconda dalla Cemic, e, con sentenza n. 548 del 1998 resa in appello dal Consiglio di Stato (e prodotta nel giudizio di appello all'udienza del 17 marzo 2005) veniva confermata la decisione resa in primo grado dal Tar nel senso dell’annullamento della deliberazione di autotutela e, sulla base dello scrutinio conseguente dell'azione di impugnativa del detto Comune, nel senso anche dell'annullamento della deliberazione di rilascio dell'autorizzazione.
A questi dati di fatto allegati nelle premesse del ricorso nulla ha replicato la resistente ed anzi li ha confermati, là dove, nel riferire, riportandola in corsivo, ampia parte della motivazione della sentenza di primo grado, dà conto, attraverso di essa, che vi era stato l'annullamento del provvedimento autorizzatorio emesso in sede di autotutela. Inoltre, detti dati trovano sostanziale conferma anche nella stessa sentenza qui impugnata, là dove essa, nel riferire (alla pagina nove) i motivi dell'appello della Regione, allude espressamente all'annullamento del provvedimento di autorizzazione da parte del Tar ed alla conferma da parte del Consiglio di Stato.
§3.2. Un ulteriore rilievo necessario per lo scrutinio dei motivi ed afferente allo svolgimento del processo si deve, inoltre, svolgere considerando proprio il tenore dell'ampia parte della motivazione della sentenza di primo grado riportata nel controricorso. Da tale parte si apprende in prima battuta che il Tribunale, in punto di individuazione dell'ingiustizia del danno aveva qualificato la situazione soggettiva lesa come interesse pretensivo ed aveva bene avvertito la necessità di accertare se esso avesse effettiva possibilità di soddisfazione. Si apprende, altresì, che, secondo il Tribunale la relativa valutazione andava “fatta sulla base delle ragioni ostative al rilascio dell'autorizzazione poste dalla Regione a fondamento del provvedimento di diniego e del vaglio che di tali ragioni [aveva] fatto il giudice amministrativo” e ciò perché “l’amministrazione non [aveva] sottoposto, come avrebbe potuto e dovuto, a nuovo esame la domanda del consorzio e non [aveva] pertanto sollevato nuove ragioni ostative all'accoglimento , della pretesa (l'annullamento tanto del successivo provvedimento autorizzatorio quanto del suo annullamento in sede di autotutela [aveva] azzerato la situazione, ritornata per così dire, al punto di partenza). E poiché il vaglio operato dal giudice amministrativo delle ragioni dell'amministrazione [aveva] dato risultato negativo per l'amministrazione stessa, atteso che le [aveva] ritenute inidonee a sorreggere l'atto, il giudizio prognostico, temporalmente rapportato all'epoca del diniego, non può essere che favorevole al consorzio”. Dopo queste affermazioni, con le quali il giudice di primo grado, ritenne di avere individuato le condizioni per l’affermazione della sussistenza della lesione dell’interesse giuridicamente rilevante fatto valere dalla Cemic con la richiesta dì autorizzazione all'apertura della cava, ai apprende ancora che quel giudice esaminò, quindi, il profilo della configurabilità della colpa dell'amministrazione ragionale ed in proposito, dopo aver premesso che per valutarne la sussistenza occorreva rifarsi alla motivazione adottata dalla Regione nel provvedimento di diniego annullato, ed aver, quindi, dato conto delle ragioni su cui si era fondata (accertamento dell'esistenza di una cava limitrofa inattiva, ma probabilmente destinata a divenire discarica di rifiuti solidi urbani, con conseguente incidenza eccessiva a livello ambientale dell'apertura di una nuova cava, in ragione dell'aumento del traffico veicolare, e, quindi, prevalenza dell'interesse pubblico alla realizzazione della discarica su quello all'apertura della nuova cava), che affermò essere sta te cane contrario ai principi di correttezza e buona amministrazione, poiché tali principi avrebbero richiesto che il progetto di realizzazione della discarica fosse approvato o in corso di approvazione all'atto del diniego dell'autorizzazione, di modo che ne fosse prossimo l'avvio e che la Regione avesse effettuato uno studio preventivo, basato sulla rete viaria esistente e sull'entità del traffico di mezzi pesanti collegato all'attivazione della discarica. Quindi, il Tribunale risulta aver dato rilievo alla circostanza che ora risultato che nella relazione del Dipartimento cava e Torbiere su cui si era basato il diniego della Giunta regionale, al dava solo come probabile la riapertura della cava e che ancora dopo quattro anni i Comuni di Cassola e Romano d’Ezelino non avevano dato corso alla procedure di approvazione della discarica, tanto che la discarica aveva preso a funzionare solo nell'anno 1995, cioè ben undici anni dopo il diniego.
§4. Può passarsi ora all'esame dei motivi, riguardo ai quali non sono fondati i rilievi di inammissibilità prospettati dalla resistente.
Quanto al primo motivo non è fondata la deduzione che la sua esposizione non specificherebbe a quale dei vizi denunciati si riferiscono i suoi vari passaggi.
È sufficiente osservare che, se pure deve condividersi che l'esposizione del motivo si articola senza l'espressa indicazione, prima delle varie argomentazioni, di quale fra i vizi denunciati nella intestazione si vuole illustrare, tuttavia, tali argomentazioni sono non solo facilmente distinguibili ed individuabili, come emerge dalla esposizione che sopra se ne è fatta, indicando nel paragrafo uno della presente motivazione, vari sottoparagrafi, ma sono anche facilmente parametrabili a detti vizi, tenuto conto che compete a questa Corte, nell'esercizio dei suoi normali poteri dì valutazione del motivo di impugnazione, ricondurle al vizio formalmente denunciato nella intestazione del motivo in adempimento del n. 4 dell'art. 366 c.p.c. (testo anteriore al d.lgs. n. 40 del 2006).
§4.1. È preliminare l'esame del profilo di cui si è dato conto sopra sub 1.4., che chiaramente denuncia un vizio di ultrapetizione e, quindi, corrisponde alla denuncia di violazione dell'art. 112 c.p.c.
La doglianza è infondata, in quanto, premesso che la vicenda va esaminata ratione temporis - e lo è stata correttamente dai giudici di merito - nella cornice interpretativa delineata dalla nota sentenza n. 500 del 1999 delle SS.UU. di questa Corte, è privo di pregio sostenere che la Corte territoriale, là dove ha qualificato la posizione soggettiva di cui la resistente ha lamentato la lesione come interesse legittimo, mentre essa aveva fatto valere il diritto soggettivo al risarcimento del danno, si sarebbe verificata una ultrapetizione: è sufficiente osservare che in detta sentenza le SS.UU. avevano qualificato il diritto al risarcimento del danno come diritto soggettivo indipendentemente dalla natura della situazione soggettiva lesa, che poteva (nella dimensione del riparto di giurisdizione in cui le SS.UU intervennero) essere dì diritto soggettivo, di interesse legittimo o di interesse semplice.
Tra l'altro, deve anche notarsi che la sentenza impugnata, nel riferire i motivi di appello proposti dalla qui ricorrente, enuncia che cosa stessa aveva dedotto che nella specie si verteva in tema di lesione di un interesse legittimo (pretensivo) e che - come emerge dalla motivazione - la stessa sentenza di primo grado bene aveva avuto presente che della lesione di un siffatto interesse si trattasse.
§4.2. Il profilo del primo motivo riassunto nel paragrafo uno sub 1.1. va esaminato congiuntamente a quello riassunto sopra nello stesso paragrafo sub 1.5. ed a quello di violazione dell'art. 2043 c.c. denunciato con il secondo motivo: il profilo sub 1.1. e quello di cui al secondo motivo sostanzialmente lamentano entrambi che la Corte territoriale avrebbe riconosciuto la lesione dell’interesse pretensivo sub specie di danno ingiusto alla stregia dell'art. 2043 c.c. senza compiere adeguatamente la valutazione prognostica circa la prospettiva della richiesta di autorizzazione all'apertura della cava di dover essere accolta, a seguito dell'annullamento del diniego di rinnovo. Ciò, tenuto conto che tale annullamento era avvenuto per una inadeguata motivazione circa rindividuazione dell'interesse pubblico ostativo all'espansione dell'interesse della resistente all'apertura della cava, onde si era determinata una situazione nella quale l'amministrazione regionale si era venuta a trovare nella condizione di dover nuovamente provvedere sull'istanza, eventualmente anche nel senso di un nuovo diniego purché con una motivazione adeguata.
Il profilo sub 1.5., invece, involge un problema correlato ad in certo qual modo preliminare all’esame della doglianza risultante dagli altri due profili, perché in sostanza postula che l'azione: risarcitoria non avrebbe avuto fondamento, in quanto, allorché venga denegato l'accoglimento di un'istanza volta ad ottenere ,il soddisfacimento di un interesse pretensivo ed il relativo provvedimento, l'unico danno per il privato sarebbe configurabile solo dopo che l'Amministrazione, nuovamente sollecitata, provveda positivamente sull'istanza e si identificherebbe nel danno da ritardo nel conseguimento dell'accoglimento dell'istanza stessa. È evidente che se tale profilo fosse fondato precluderebbe in radice la stessa configurabilità della doglianza di cui agli altri due profili.
§4.3. La doglianza per come espressa nel profilo sub 1.1. e nel secondo motivo a fondata, mentre è priva di fondamento quella indicata sub 1.5.
Va premesso che - per quanto risulta dall'indicazione della domanda originaria per come riassunta nello svolgimento processuale della sentenza impugnata - la Cemic aveva introdotto l'azione di risarcimento danni adducendo e elementi della causa petendi:
a) l'annullamento del diniego dell'autorizzazione intervenuto in via definitiva per effetto della sentenza resa in grado di appello dal Consiglio di Stato;
b) il fatto di avere inutilmente notificato all'Amministrazione un'intimazione a procedere ad un nuovo esame della domanda di autorizzazione all'esercizio della cava;
c) l'esito negativo (inammissibilità) del giudizio di ottemperanza introdotto davanti al consiglio di stato (per essere stato valutato il comportamento dell'amministrazione come di attuazione del precedente giudicato, là dove, in ragione della sopravvenienza dell'art. 17 del Piano territoriale regionale di Coordinamento, aveva sollecitato, prima di provvedere nuovamente, il parere favorevole dei Comuni interessati: ciò emerge sia dall'esposizione dello svolgimento processuale fatta dalla sentenza impugnata, sia dalla riproduzione di parte della motivazione della decisione del Consiglio di Stato, fatta nelle premesse del ricorso introduttivo, senza alcuna contestazione da parte della resistente);
d) ed in fine l'illegittimità del procedimento seguito dalla Regione dopo la decisione del Consiglio di Stato di annullamento del diniego dell’autorizzazione (per essere stata ritenuta applicabile la disposizione dell'art. 17 del citato Piano territoriale, in contrasto con una norma della l. r. n. 44 del 1982, l'art, 45, che, per le domande di autorizzazione presentate prima del 30 aprile 1982, rendeva applicabili le norme vigenti anteriormente: si veda la sentenza impugnata alla pagina 12, che meglio spiega il senso del riferimento fatto alla domanda della Cemic alla pagina cinque, nella seconda proposizione).
La situazione giuridica soggettiva lesa ingiustamente e, quindi, integrante la c.d. ingiustizia del danno di cui all'art. 2043 c.c., era stata individuata dalla Cemic nella denegazione dell'attuazione del proprio interesse a conseguire l'autorizzazione e, quindi, chiaramente in un interesse legittimo di natura c.d. pretensiva, cioè avente ad oggetto l'ottenimento da parte dell’amministrazione, sia pure per effetto di una valutazione espressione di discrezionalità amministrativa e non a carattere vincolato, di un provvedimento autorizzativo dell'esercizio di una certa attività. Il bene della vita richiesto, cioè il petitum mediato della domanda fondata sulla detta causa petendi appariva, dunque, individuato nel risarcimento del danno per equivalente cagionato dalla mancata consecuzione di quel provvedimento nonostante che vi fossero le condizioni per ottenerlo e, quindi, in presenza di una situazione per cui avrebbe dovuto essere rilasciato. In sostanza, l'oggetto della pretesa risarcitoria era rappresentato dall'utilitas economica che si sarebbe potuta conseguire, una volta ottenuto il rilascio dell'autorizzazione, per il tramite dello sfruttamento della cava (si veda la sentenza impugnata alla pagina undici).
Poiché la domanda si doleva della conseguenze economiche del diniego dell'autorizzazione sotto tale profilo, non sembra che risultassero prospettati (ed infatti non ve n'é l'eco nel dibattito processuale) danni in senso economico in un senso diverso, cioè come danni discendenti non dal fatto del diniego e, quindi, dalla mancata consecuzione delle utilità economiche che sarebbero potute derivare dall'ottenimento dell'autorizzazione (lucro cessante), bensì da perdite patrimoniali derivate da esborsi e costi eventualmente sopportati in occasione dell'attività provvedimentale dell'amministrazione risoltasi nell'illegittimo diniego e della vicenda successiva (danno emergente), oppure da mancato guadagno da cose determinato (lucro cessante).
Non risultavano, cioè, lamentati danni verificatisi per l'agire dell’Amministrazione e per le vicende da esso originate a prescindere dall'esito favorevole del procedimento di autorizzazione all'apertura della cava e, quindi, soltanto per l'agire illegittimo dell'Amministrazione in né e per sé eventualmente configurabile esso stesso, in presenza dei relativi presupposti di cui all'art. 2043 c.c., come fatto illecito, per esempio per il tempo impiegato nel provvedere.
§4.4. Ora, in ragione della causa petendi e del petitum sopra individuati, secondo il consueto riparto dell'onere della prova dell'azione di cui all’art. 2043 c.c., la Cemic era tenuta anzitutto alla dimostrazione della verificazione del c.d. danno ingiusto. Esso, essendosi addotta come situazione lesa la mancata realizzazione di un interesse legittimo pretensivo, si identificava nella dimostrazione che per la soddisfazione di tale interesse ricorrevano le condizioni di legge, sia pure risultanti attraverso la mediazione dell'esercizio del potere riconosciuto all’Amministrazione regionale di operare l'apprezzamento, secondo i parametri propri della discrezionalità amministrativa applicabili al caso concreto, degli interessi coinvolti (interesse pubblico generale, specifiici interessi pubblici evidenziati da indici normativi, interessi di altri soggetti sempre normativamente emergenti, interesse del richiedente l’autorizzazione).
La Cemic era tenuta, dunque, a dimostrare, allegando tutti gli elementi di fatto e normativi all'uopo rilevanti, che nella situazione normativa e di fatto esistente al momento del diniego del rilascio dell'autorizzazione, quest'ultima avrebbe dovuto essere rilasciata oppure - eventualmente avuto riguardo alla circostanza che l'azione era stata esercitata tredici anni dopo la presentazione dell’istanza (risalente al 1981) e sempre che il tenore dell'azione per come proposta o fatta oggetto di legittime precisazioni e/o modificazioni secondo il rito applicabile alla controversia, lo contemplasse - che tali condizioni ai erano verificate in un momento successivo (anteriore all'instaurazione del giudizio o posteriore ad essa), se del caso in dipendenza dell'esito della vicenda processuale svoltasi davanti al giudice amministrativo.
I giudici di merito a loro volta avrebbero dovuto giudicare tenendo conto di tale onere e, quanto all'aspetto concernente i conseguenti oneri di allegazione, di quanto allegato dalla e di quanto, eventualmente, rilevabile nell'esercizio dei poteri di rilevazione d'ufficio di fatti all’uopo rilevanti e risultanti od acquisiti in causa.
Nella specie, intatti, una volta ribadito che l'azione era diretta ad ottenere il risarcimento per equivalente dell'utilitas, che sarebbe potuta derivare a seguito dell'accoglimento dell'istanza di autorizzazione all'apertura della cava (e non altri danni, secondo l'ipotesi poco sopra formulata), veniva e viene in rilievo il principio di diritto, affermato da questa Corte sulla scorta dell'applicazione della sentenza n. 500 delle SS.UU., nel senso che «Il diritto del privato al risarcimento del danno prodotto dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica prescinda dalla qualificazione formale della posizione di cui è titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo, dato che la tutela risarcitoria è fatta dipendere ed è garantita in funzione dell’ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi giuridicamente riconosciuti. La tecnica di accertamento della lesione varia a seconda della natura dell’interesse legittimo nel senso che, se l’interesse è oppositivo, occorre accertare che l’illegittima attività dell’Amministrazione abbia leso l’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio, mentre, se l’interesse pretensivo, concretandosi la sua lesione nel diniego o nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la fondatezza o meno della richiesta di parte, onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole» (Cass. n. 2771 del 2007; in precedenza, nello stesso senso Cass. n. 2705 del 2005 e Cass. n. 8097 del 2006).
Venendo in rilievo la lesione di un interesse pretensivo nel senso della sua mancata soddisfazione i giudici di merito dovevano, dunque, accertare, alla stregua del ricordato principio, secondo un criterio di normalità, se la pretesa al rilascio dell’autorizzazione all’apertura della cava era fondata oppure no al momento della presentazione dell’istanza (oppure, se quel caso ed alle condizioni poco sopra indicate, se lo era in un momento successivo anteriormente o posteriormente all’instaurazione dell’azione).
Questa era la valutazione che si sarebbe dovuta compiere ai fini della preliminare individuazione di un danno ingiusto alla stregua dell'art. 2043 c.c., cioè della lesione della pretesa alla consecuzione dell’autorizzazione.
§4.5. La sentenza impugnata non ha proceduto in questo senso, ancorché l’attuale ricorrente avesse in sostanza lamentato con i motivi di appello proprio che la sentenza di primo grado aveva mancato di accertare se la pretesa all'apertura della cava fosse fondata, avuto riguardo all'esistenza di un potere discrezionale dell'Amministrazione regionale e tenuto conto che l'annullamento del diniego ora stato motivato dalla inidoneità della motivazione addotta, il che onerava l'Amministrazione stessa di procedere ad una nuova valutazione e non automaticamente al rilascio dell'autorizzazione (si veda la sentenza impugnata nelle pagine dalla otto in fine alla dieci in inizio, là dove da conto dei motivi dell'appello).
L'errore della sentenza impugnata sotto tale profilo emerge là dove, nel farsi carico del secondo motivo dell'appello (che, in sostanza, proprio quanto appena indicato lamentava), ha affermato che «in relazione alla natura del potere demandatole, l'amministrazione era chiamata ad individuare l'eventuale esistenza di interessi pubblici configgenti con quello privato all'attivazione e coltivazione della cava» e, quindi, che «l’accertata infondatezza delle ragioni poste a sostegno del provvedimento di diniego annullato non lasciava, all’amministrazione, altra alternativa che quella di verificare, approfondendo ulteriormente l’indagine, la sussistenza delle ragioni addotte a giustificazione del diniego ovvero di rilasciare senz'altro l'autorizzazione».
Questa affermazione, di seguito alla quale la sentenza impugnata conclude nel senso che «l’individuazione del danno provocato nella perdita del ricavo ritraibile dalla coltivazione della cava risulta immeritevole di censura», così ritenendo in sostanza, al di là della mancanza delle corrispondenti espressioni formali, di ravvvisare l’ingiustizia del danno, non appare in alcun modo idonea ad assolvere expressis verbis al rispetto del cennato principio di diritto, cioè non esplicita che l’autorizzazione avrebbe dovuto essere concessa secondo un criterio di normalità.
D’altro canto, la sentenza non cesserebbe di essere erronea, ove, a tutto voler concedere, la cennata motivazione fosse interpretabile nel senso che sottenda in modo del tutto implicito l’esistenza della doverosità del rilascio dell’autorizzazione, facendo leva sulla mancata individuazione da parte dell’Amministrazione regionale di ragioni ostative al rilascio, se del caso attraverso opportune indagini di approfondimento riguardo alle ragioni addotte in modo insufficiente nel provvedimento di diniego annullato.
Innanzi tutto non sarebbe chiaro se nelle intenzioni della Corte Veneziana si sia inteso alludere al mancato assolvimento nel giudizio da parte della Regione di un onere di allegazione configurabile a suo carico di tali ragioni, se del caso risultanti da detto approfondimento (in ipotesi anche sollecitato attraverso opportuna istruzione probatoria), oppure si sia inteso alludere al mancato approfondimento delle stesse in via stragiudiziale prima dell’inizio del giudizio e, quindi, alla mancanza di attivazione nel provvedere ad una nuova valutazione dell’istanza dopo l’annullamento e, dunque, all’adozione di un nuovo provvedimento sull’originaria istanza di autorizzazione.
Se fosse vera questa seconda alternativa (riguardo alla quale sarebbero pertinenti i rilievi svolti dal primo motivo e sopra riassunti nel paragrafo 1.2.), l’errore della Corte territoriale risiederebbe nella circostanza di avere sostanzialmente considerato il preteso comportamento inattivo dell’Amministrazione dopo l’annullamento del diniego di autorizzazione come una sorta di elemento sintomatico, di elemento presuntivo, della insussistenza di ragioni ostative al rilascio dell’autorizzazione e, quindi, idoneo a dimostrare per converso che essa avrebbe dovuto essere accolta e che non poteva non esserlo.
Senonché, a parte la difficoltà di interpretare in tal senso l’assunto della Corte territoriale, attesa la sua estrema genericità ed assiomaticità (bene evidenziate dalla lettera della motivazione sopra riportata), il presupposto di fatto assunto come elemento indiziante si presenterebbe anche privo di fondamento, sia perché la stessa prospettazione originaria assunta all’atto della domanda dava atto che l’Amministrazione regionale, a seguito della sentenza d’appello del Consiglio di Stato n. 194 del 1993 si era – dopo l’intimazione a provvedere nuovamente – attivata, sia pure reputando applicabile l’art. 17 del Piano Territoriale di Coordinamento, sia perché nel giudizio di ottemperanza introdotto dalla Cemic il Consiglio di Stato (già prima dell’atto introduttivo) aveva accertato l’inammissibilità dell’azione di ottemperanza (cioè, in sostanza, la sua infondatezza), proprio per il fatto che l’Amministrazione si era attivata con il dar corso alla procedura ai sensi dell’art. 17 citato (non importa qui domandarsi se tale valutazione espressa dal Consiglio di Stato implicasse che quella procedura fosse applicabile e, dunque, avesse accertato con efficacia di giudicato la sua applicabilità, di modo che la sentenza impugnata avrebbe dovuto prenderne atto e la contraria affermazione si paleserebbe come violazione di un giudicato). Sia ancora perché, sia pure con fatto sopravvenuto all’instaurazione del giudizio, nel dicembre 1994 l’Amministrazione aveva concesso l’autorizzazione, ancorché poi l’avesse annullata in autotutela ed entrambi i provvedimenti fossero stati annullati in sede giurisdizionale.
In sostanza, tutto al contrario di quanto la sentenza impugnata avrebbe – in ipotesi – supposto, vi era stata tutta un’attività svolta dall’Amministrazione dopo il diniego.
§4.5. Nemmeno la prima delle alternative ricostruttive sopra enunciate, cioè quella fondata sul mancato assolvimento di un onere di allegazione di situazioni ostative al rilascio dell'autorizzazione. costituirebbe applicazione corretta dei principi di individuazione del danno ingiusto per come esplicitati dalla richiamata giurisprudenza di questa Corte.
Fermo che notevole sarebbe lo sforzo per ricostruire la scarna motivazione in questo senso, si deve ritenere che, allorquando l'istanza di accoglimento di un provvedimento che realizzerebbe un interesse protensivo sia stata negata dall'Amministrazione sulla base dell'esercizio di un potere di valutazione espressione di discrezionalità amministrativa ad il provvedimento di diniego sia stato annullato dal giudice amministrativo per insufficienza od inidoneità della motivazione (come nella specie), di modo che l’Amministrazione sia sostanzialmente tenuta non già a provvedere positivamente, bensì a provvedere nuovamente motivando in modo idoneo, se del caso anche con il solo approfondimento degli elementi oggetto della motivazione insufficiente (purché non limitandosi a reiterare la motivazione censurata), il privato che agisca per il risarcimento del danno da lesione dell’interesse pretensivo per la sua mancata realizzazione è tenuto ad allegare e dimostrare (a prate profili rilevabili d’ufficio) gli elementi di fatti e di diritto (afferenti agli indici normativi che regolano l’esercizio del potere) che rendono fondata la sua istanza, cioè che sono idonei ad evidenziare che l’esercizio del potere discrezionale che l’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione non avrebbe potuto che estrinsecarsi che con il suo accoglimento, non potendo postularsi che la fondatezza della stessa possa senz’altro desumersi per effetto della mancata allegazione in giudizio da parte dell’amministrazione di ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza diverse da quelle ritenute insufficienti per come esplicitate nel provvedimento di diniego oppure per effetto della mancata deduzione dell’avvenuto approfondimento di dette ragioni.
Tale principio è diretta conseguenza dell’applicazione del normale criterio di riparto dell’onere della prova di cui all’art. 2043 c.c., che onera chi agisce per il risarcimento del danno di allegare e provare l’ingiustizia del danno e non può trovare deroga allorquando l’azione sia esercitata contro la Pubblica Amministrazione per ottenere il risarcimento di un danno da mancata consecuzione di quanto si sarebbe potuto conseguire a seguito del positivo soddisfacimento di un interesse pretensivo, senza che possa avere rilievo la circostanza che il provvedimento di diniego sia stato annullato dal giudice amministrativo per insufficienza di motivazione nella ponderazione degli interessi coinvolti e l’Amministrazione si sia vista restituire il potere di valutare nuovamente la relativa istanza con un nuovo e ponderato apprezzamento.
Anche in tal caso l’ingiustizia del danno dev’essere dimostrata dall’attore attraverso la deduzione degli elementi che nella concreta situazione palesano la fondatezza dell’istanza rivolta all’Amministrazione e non può essa desumersi soltanto per fatto che l’Amministrazione non si sia difesa, pur costituendosi in giudizio, indicando le ragioni ostative a detta fondatezza.
Una diversa soluzione si risolverebbe in una sorta di non prevista inversione dell'onere della prova.
Queste conclusioni sono valide anche qualora si agisca - sempre in situazione soggetta ratione temporis quad giurisdizione ai principi espressi dalle SS.U. nella sentenza n. 500 del 1999 - per il risarcimento del danno postulando (come avevano ammesso le SS.UU. in detta sentenza) direttamente dal giudice ordinario la valutazione della illegittimità del diniego di accoglimento dell'istanza di riconoscimento di un interesse pretensivo.
§4.6. D'altro canto, la sentenza impugnata non cesserebbe di essere erronea nell'individuazione del danno ingiusto, ove la riportata parte di motivazione si interpretasse come confermativa della valutazione che aveva espresso il giudice di primo grado in proposito. Quella valutazione, risultante dalla parte di motivazione che si è sopra riassunta (paragrafo 3.2.) e che è riportata dal resistente nel controricorso risulterebbe parimenti erronea, là dove ebbe sostanzialmente a sostenere che l'ingiustizia del danno dovesse nella specie ritenersi solo sulla base delle ragioni poste alla base del diniego di rilascio dell'autorizzazione giudicate infondate dal giudice amministrativo, per non averne l’Amministrazione esplicitate altre ostative con un nuovo esame dell'istanza. Infatti, detta motivazione si presta ad essere anch'essa spiegata in uno dei due alternativi modi in cui si è spiegata sopra la motivazione della sentenza impugnata e, quindi, meriterebbe gli stessi rilievi (e così di riflesso il fatto che la sentenza impugnata l'abbia fatta propria).
§4.7. Per le ragioni esposte il primo ed il secondo motivo risultano fondati nei profili qui considerati, poiché giustamente evidenziano che la sentenza impugnata è pervenuta ad una non corretta applicazione del criterio di individuazione del danno ingiusto nell'azione risarcitoria da lesione di interesse legittimo pretensivo.
Nel contempo, dette ragioni palesano come sia privo di pregio il profilo del primo motivo riassunto sub 1.5., poiché non a sostenibile che, nel caso di annullamento in sede giurisdizionale amministrativa per insufficienza od inadeguata motivazione sull’esercizio del relativo potere discrezionale, del diniego del rilascio di un provvedimento richiesto a soddisfazione di un interesse pretensivo, il diritto al risarcimento del danno del privato si configuri soltanto qualora successivamente l’Amministrazione provveda positivamente e si identifichi nel c.d. danno da ritardo, non essendo invece configurabile alcun danno, in mancanza di tale successivo provvedimento positivo: fermo che nel caso di adozione di tale provvedimento sarà configurabile solo un danno da ritardo, nel caso che tale adozione sia mancata, proprio sulla base dei principi tracciati dalla sentenza n. 500 del 1999 e sopra esplicitati (ma stavolta applicabili anche dinanzi alla giurisdizione amministrativa successivamente al discrimine insorto per le varie vicende delle riforme di cui al d.lgs. n. 80 del 1998 ed ai provvedimenti normativi successivi) il danno è configurabile – nei sensi ed alle condizioni indicate – come danno da mancata consecuzione del provvedimento ampliativo.
§5. La sentenza impugnata va dunque cassata con rinvio.
Il giudice di rinvio dovrà procedere ad una nuova valutazione della sussistenza dell’ingiustizia del danno, provvedendo a chiarire se esistevano o meno le condizioni di fatto e di diritto per l’accoglimento dell’istanza di autorizzazione all’apertura della cava ed all’uopo si porrà, naturalmente tenendo conto delle emergenze probatorie esistenti in causa e salvo l’esercizio di poteri istruttori ancora compatibili con i limiti del giudizio di rinvio (come potrebbe essere un’eventuale consulenza tecnica che fosse necessaria per acclarare se vi erano le condizioni per un positivo esercizio del potere discrezionale della P.A.), nella stessa condizione in cui si sarebbe trovata l’Amministrazione ove avesse nuovamente provveduto, tenendo conto della insufficienza della motivazione del provvedimento di diniego annullato dal Consiglio di Stato e delle ragioni con cui essa era stata individuata.
L’ingiustizia del danno sarà, dunque, configurabile solo se il giudice di rinvio accerterà che esistevano quelle condizioni.
Nel procedere a tale accertamento, inoltre, il giudice di rinvio si porrà nella condizione in cui l’Amministrazione avrebbe dovuto provvedere al momento della proposizione dell’istanza originaria qualora dovesse ritenere che la domanda fosse pertinente ad una pretesa risarcitoria ricollegata all’esistenza della fondatezza dell’istanza di rilascio dell’autorizzazione all’apertura della cava fin da quel momento e tale fosse sempre rimasta, mentre si porrà in una condizione riferibile ad un momento successivo ed anteriore alla proposizione della domanda od anche successivo, qualora dovesse ritenere che la domanda nel suo tenore originario oppure a seguito di eventuali precisazioni e modificazioni legittime secondo il rito applicabile (ed anteriore alla l. n. 353 del 1990) evidenziasse la fondatezza dell’istanza in uno di quei momenti.
Solo dopo ed in caso di esito positivo di tale accertamento, il giudice di rinvio procederà alle ulteriori valutazioni in ordine agli altri elementi richiesti per la configurabilità della responsabilità della P.A. ai sensi dell’art. 2043, cioè della colpa dell’Amministrazione e del danno conseguenza.
L’accoglimento del primo motivo e del secondo quanto al profilo concernente l’erroneità dell’accertamento dell’ingiustizia del danno, dato il carattere preliminare di tale accertamento, assorbe gli altri profili del primo e del secondo motivo, posto che il giudice di rinvio dovrà – se del caso – procedere ad una nuova del tutto eventuale valutazione degli aspetti da essi attinti.
Il giudice di rinvio provvederà sulle spese del giudizio di cassazione.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra Sezione della Corte d’Appello di Venezia, che provvederà anche al regolamento delle spese del giudizio di cassazione.

References: sentenza 

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 art. 17
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