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Timestamp: 2016-10-21 20:08:51+00:00

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112 Ia 5010. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. Februar 1986 i.S. Blum und Mitbeteiligte gegen Grosser Rat des Kantons Schaffhausen (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; autorisation de cr�dit pour la r�novation de la maison du personnel de l'H�pital cantonal; referendum financier. Art. 42 al. 1 ch. 2 Cst.-SH: notion de d�penses li�es et de d�penses nouvelles (consid. 3-4). Les frais entra�n�s par la transformation et la modernisation de la maison du personnel de l'H�pital cantonal (76 chambres ind�pendantes sont transform�es en 30 appartements d'une pi�ce; construction d'un centre de radiographie) sont des d�penses nouvelles, �tant donn� que des possibilit�s vari�es d'utilisation de la maison du personnel entrent en ligne de compte (consid. 5-7). Faits � partir de page 50
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen beschloss am 3. Dezember 1984 einen Kredit von Fr. 2'770'000.-- f�r die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses des Kantonsspitals. Er unterstellte den Kreditbeschluss mit 35 gegen 31 Stimmen nicht der Volksabstimmung in der Meinung, es handle sich dabei BGE 112 Ia 50 S. 51um eine gebundene Ausgabe. Anschliessend bewilligte er einen Kredit von Fr. 140'000.-- f�r die Verlegung der Schirmbildstation ins Erdgeschoss des Personalhauses.
Gegen den Beschluss �ber den Kredit von Fr. 2'770'000.-- erhoben Hans Blum und acht weitere stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schaffhausen staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
3. Die Schaffhauser Kantonsverfassung bestimmt in Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2, dass der Volksabstimmung alle Beschl�sse des Grossen Rates zu unterstellen sind, welche f�r einen besonderen Zweck eine neue einmalige Gesamtausgabe von mehr als Fr. 150'000.-- oder eine neue j�hrlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als Fr. 15'000.-- zur Folge haben. Nach einer am 8. Juni 1980 in Kraft getretenen Erg�nzung gilt eine Ausgabe als neu,
- a) wenn sie nicht durch Volksabstimmung dem Umfange nach festgelegt ist und f�r die Verwendung dieser Ausgabe echte Wahlm�glichkeiten bestehen, oder
- b) wenn sie f�r die Erf�llung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben nicht unbedingt notwendig sind.
4. a) Den Gegensatz zur "neuen" Ausgabe bildet die "gebundene" Ausgabe. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erf�llung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bed�rfnis voraussehbar war oder falls gleichg�ltig ist, welche Sachmittel zur Erf�llung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass �bernommenen Aufgaben gew�hlt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass pr�judiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Beh�rde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalit�ten eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen).BGE 112 Ia 50 S. 52
b) Es besteht jedoch kein bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgabe. Von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdr�ngt. Denn das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Umfang und Ausgestaltung werden durch die Kantonsverfassung bestimmt, und das Bundesgericht wacht als Verfassungsgericht lediglich �ber die Einhaltung der dem B�rger durch die kantonale Verfassung zugesicherte Mitwirkung. Ist das Finanzreferendum im kantonalen Verfassungsrecht jedoch vorgesehen, so muss es sinnvoll, d.h. unter Ber�cksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und darf nicht durch die kantonale Gesetzgebung und Praxis seiner Substanz entleert werden (BGE 111 Ia 36 E. 4b; BGE 108 Ia 238 E. 3c, je mit Hinweisen).
c) Die Bestimmungen der Schaffhauser Kantonsverfassung �ber den Begriff der neuen Ausgabe lehnen sich mit der Pr�zisierung in lit. a und b von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 an diese bundesgerichtliche Rechtsprechung an. Dies wird von beiden Parteien anerkannt. Der Beurteilung kann daher die bundesgerichtliche Rechtsprechung ohne Einschr�nkung zugrunde gelegt werden.
5. a) In der Vorlage an den Grossen Rat hat der Regierungsrat ausgef�hrt, das 1952/53 mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken gebaute alte Personalhaus sei seither nie umfassend renoviert worden. Es verf�ge �ber 76 Einzelzimmer und Nebenr�ume. Der Aufwand f�r Sanierungsarbeiten im Rahmen der bisherigen Nutzung d�rfte in der Gr�ssenordnung von Fr. 465'000.-- liegen. Wegen der minimalen Raumgr�ssen und des nicht mehr zeitgerechten allgemeinen Komfortes sei eine Vermietung an das Spitalpersonal nur noch teilweise m�glich. Deshalb sei man in der letzten Zeit dazu �bergegangen, ausl�ndische Saisonniers, die in Fremdbetrieben arbeiteten, vor�bergehend als Mieter aufzunehmen. Gleichwohl sei die Belegung weiterhin r�ckl�ufig und der Betrieb defizit�r. Nach dem Bauprojekt sollen in den Normalgeschossen gem�ss dem Wunsch von Nutzerseite die Einzelzimmer in Kleinwohnungen mit Kochnische und Bad/WC umgestaltet werden. Im Erdgeschoss-S�dfl�gel k�nnten ebenfalls Kleinwohnungen eingebaut werden, w�hrend in den Erdgeschoss-Nordfl�gel die Schirmbildstation verlegt werden solle, wobei noch Raum f�r zwei weitere Einzimmerwohnungen bliebe. Bei dieser BGE 112 Ia 50 S. 53Modernisierung handle es sich, nachdem der Grundsatzentscheid f�r die Realisierung des gesamten Konzeptes des Kantonsspitals, eingeschlossen die Personalunterk�nfte, seinerzeit vom Souver�n getroffen worden sei, um eine gebundene Ausgabe. Dieser Auffassung hat sich der Grosse Rat mit knapper Mehrheit angeschlossen.
b) Die Beschwerdef�hrer machen geltend, in der urspr�nglichen Vorlage f�r den Neubau des Kantonsspitals vom 6. Mai 1946 sei lediglich angef�hrt worden, dass f�r Schwestern, Personal, Assistenten und W�rter insgesamt 70 Betten vorgesehen seien. In der Nachtragskreditvorlage vom 17. Oktober 1949 sei dann von der Vergr�sserung des Personalhauses die Rede gewesen. Gegen�ber der vorgesehenen Umgestaltung b�ten sich sinnvolle Wahlm�glichkeiten an. Der Abbruch des Personalhauses liesse das j�hrliche Betriebsdefizit verschwinden. Mit der teilweisen Vermietung an Dritte sei der seinerzeitige Zweck praktisch aufgegeben worden. Das Kantonsspital verf�ge �ber 339 Zimmer und Wohnungen f�r Personal von rund 580 Personen. Es bestehe also keine Notwendigkeit, schon gar nicht eine unbedingte Notwendigkeit, das Haus dem Personal zur Verf�gung zu stellen. Dem Abbruch des Hauses stehe also kein gesetzlich abgest�tzter verwaltungsrechtlicher Auftrag entgegen. Als weitere echte Wahlm�glichkeit biete sich ein Neubau an, der nicht die Nachteile des Umbaus eines alten Geb�udes mit sich br�chte und nur wenig teurer zu stehen k�me. Dass Boden und Geb�ude vom Kanton in verschiedener Weise genutzt werden k�nnten, gehe daraus hervor, dass die Verwaltung selber nach andern Verwendungsm�glichkeiten gesucht habe, wie Unterk�nfte f�r Cilag-Angestellte, Tagesspital im Erdgeschoss oder Wohnheim f�r geistig Behinderte. Auch sei von der sp�teren Einrichtung einer Abteilung f�r Psychogeriatrie die Rede und der Einbau der Schirmbildstation beschlossen.
c) Der Grosse Rat f�hrt demgegen�ber in seiner Vernehmlassung aus, die seinerzeit f�r den Betrieb von staatlichen Krankenanstalten angenommene Notwendigkeit einer gen�gend grossen Zahl von Personalunterk�nften bestehe heute noch. Das Projekt f�r die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses diene in erster Linie der Erhaltung der bestehenden Bausubstanz. In seiner �usseren Gestalt und r�umlichen Struktur solle das Haus zum �berwiegenden Teil erhalten bleiben. Die Anpassung an die ver�nderten Wohnbed�rfnisse seiner Ben�tzer gehe nicht �ber den Geb�udeunterhalt hinaus. Auch jene Massnahmen d�rften als Unterhalt qualifiziert werden, welche der Beseitigung unzul�nglicher BGE 112 Ia 50 S. 54Verh�ltnisse dienten. Das Bauprojekt beinhalte keine Zweck�nderung des Geb�udes. Die im Erdgeschoss eingeplante Schirmbildstation sei Gegenstand eines Budgetkredites innerhalb der Finanzkompetenz des Grossen Rates. Die von den Beschwerdef�hrern vertretene Alternativl�sung eines Abbruchs sei angesichts der Notwendigkeit einer Weiterf�hrung des Personalhauses undiskutabel und wirtschaftlich nicht vertretbar. Auch treffe nicht zu, dass ein Neubau nur wenig teurer zu stehen k�me.
d) In der Beschwerdeerg�nzung bestreiten die Beschwerdef�hrer, dass die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses nicht �ber den Geb�udeunterhalt hinausgehe. Dass dem nicht so sei, ergebe sich schon daraus, dass nach der Regierungsvorlage der Aufwand f�r Sanierungsmassnahmen im Rahmen der bisherigen Nutzung in der Gr�ssenordnung von Fr. 465'000.-- liegen w�rde. Es sei eine radikale Umgestaltung mit �nderung der Installationen vorgesehen, zudem eine teilweise Zweck�nderung durch Einbau der Schirmbildstation, auch wenn dieser Kredit in der Kompetenz des Grossen Rates liege.
6. a) Der Grosse Rat ist der Meinung, die Aufwendungen f�r die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses hielten sich im Rahmen des Geb�udeunterhaltes und seien deshalb gebundene Ausgaben. Die Beschwerdef�hrer haben dies in der Beschwerdebegr�ndung - entgegen der Darstellung des Grossen Rates in der Vernehmlassung - nicht anerkannt. Sie haben sich dazu nicht ausdr�cklich ge�ussert, aber das Vorliegen einer gebundenen Ausgabe unter Hinweis auf echte Wahlm�glichkeiten verneint. In ihrer Beschwerdeerg�nzung haben sie dann - rechtzeitig - geltend gemacht, die geplante Umgestaltung gehe �ber den Geb�udeunterhalt hinaus.
b) Das Bundesgericht hat es in seiner Rechtsprechung als zul�ssig erkl�rt, zu Unterhaltsarbeiten auch solche zu z�hlen, welche f�r die Anpassung eines Werks an ge�nderte Verh�ltnisse und Bed�rfnisse erforderlich sind, handle es sich dabei um eine Strasse (BGE 105 Ia 87 E. 7a) oder ein �ffentliches Geb�ude (BGE 103 Ia 449 E. 3b unter Hinweis auf BGE 77 I 115 E. 3). Danach umfasst der Unterhalt nicht bloss die ordentliche, laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Beseitigung unzul�nglicher Verh�ltnisse f�r die im Geb�ude betriebene Anstalt. Nach BGE 103 Ia 449 /50 ist eine solche kantonale Praxis nicht zu beanstanden, sofern sie mit dem kantonalen Verfassungsrecht vereinbar ist. Fehlt allerdings eine solche gefestigte Praxis, so ist gem�ss den BGE 112 Ia 50 S. 55Grunds�tzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu fragen, ob der zust�ndigen Beh�rde bei der Renovation des Geb�udes wesentliche Wahlm�glichkeiten zur Verf�gung standen.
c) Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass nach der regierungsr�tlichen Vorlage eine Renovation unter Beibehaltung der bisherigen Einzelzimmer mit Aussenrenovation, Ersatz der Doppelverglasungsfenster, Erneuerung der Bodenbel�ge, teilweisem Ersatz der sanit�ren Apparate und Armaturen und allgemeiner Innenrenovation auf rund Fr. 465'000.-- zu stehen k�me. Das Projekt will zwar die Zwecksbestimmung als Personalhaus beibehalten (wenn man von dem nicht unter den strittigen Beschluss fallenden Einbau der Schirmbildstation absieht). Die �nderungen fallen aber stark ins Gewicht, sollen doch anstelle der 76 Einzelzimmer nur noch 30 Einzimmerwohnungen entstehen, welche mit Kochnische, WC und Bad ausgestattet w�ren. Die Kosten dieser Neugestaltung w�rden diejenigen einer reinen Renovation mit rund Fr. 2,3 Millionen um fast das F�nffache �bersteigen. Es ist sehr fraglich, ob diese Umgestaltung noch als Geb�udeunterhalt im weiteren Sinne einer Anpassung an ge�nderte Verh�ltnisse gelten kann. Die Frage kann offengelassen werden, weil - wie nachstehend ausgef�hrt wird - der entscheidenden Beh�rde echte Wahlm�glichkeiten zur Verf�gung standen. Sicher ist aus diesem Grunde die Mitsprache des Volkes gerechtfertigt.
7. a) Die Frage der Wahlm�glichkeiten stellt sich nicht nur nach der angef�hrten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, sondern auch und vor allem nach der ausdr�cklichen Vorschrift von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. a KV. Nachdem diese Bestimmung 1980 im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung pr�zisiert worden ist, w�re eine entgegenstehende �ltere kantonale Praxis unbeachtlich. Die Beschwerdef�hrer bezeichnen als Alternativen den Abbruch des Personalhauses, einen Neubau sowie anderweitige Verwendungen des Geb�udes. Hingegen machen sie nicht ausdr�cklich geltend, bei einer weiteren Verwendung als Personalhaus w�re eine andere, allenfalls weniger kostspielige Renovation m�glich und sinnvoll.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 450 E. 3c ausgef�hrt, der Abbruch des B�ckereigeb�udes, wie ihn der Beschwerdef�hrer bef�rworte, sei angesichts der gegebenen und unver�nderten Zwecksetzung keine Alternative zur baulichen Ver�nderung, die unter dem Gesichtspunkt der Handlungsfreiheit der Beh�rde ernsthaft in Betracht zu ziehen w�re. Ein Neubau k�nne nur dann BGE 112 Ia 50 S. 56f�r die Beurteilung als m�gliche Alternative in Betracht kommen, wenn er sich bei den gegebenen Verh�ltnissen geradezu aufdr�nge, etwa dann, wenn die bestehende Baute v�llig oder nahezu wertlos sei. Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, das Personalhaus sei in seiner Bausubstanz wertlos. Der Abbruch wird von den Beschwerdef�hrern damit gerechtfertigt, dass dadurch das Defizit des Betriebes beseitigt werden k�nne. Er w�re aber, selbst bei Aufgabe der Zwecksbestimmung eines Personalhauses, sicher so lange nicht gerechtfertigt, als anderweitige Verwendungsm�glichkeiten denkbar sind. Der Abbruch des Hauses d�rfte deshalb als ernsthafte Wahlm�glichkeit ausser Betracht fallen.
c) Der Grosse Rat macht geltend, die Zurverf�gungstellung von Personalwohnungen f�r das Spitalpersonal sei als Verwaltungsaufgabe durch die Volksabstimmungen von 1946 und 1950 festgelegt worden und schliesst daraus, dass dadurch die weitere Verwendung des Hauses pr�judiziert sei. Richtig ist, dass damals das Bed�rfnis nach Personalwohnungen f�r das Kantonsspital festgestellt und zu dessen Befriedigung das Personalhaus erstellt worden ist. Dieses Bed�rfnis hat auch weiterhin bestanden, sind doch zus�tzliche Wohnr�ume 1956/57 und 1972/73 geschaffen worden, insgesamt �ber 400 Wohneinheiten f�r Schwestern und Personal. Anderseits stellen aber auch Regierungsrat und Grosser Rat fest, dass sich seither die Wohnbed�rfnisse des Spitalpersonals gewandelt haben, dass insbesondere so kleine Zimmer ohne Komfort, wie sie im Personalhaus zur Verf�gung stehen, nicht mehr gefragt sind. Es besteht auch keine betriebliche Notwendigkeit, Wohngelegenheiten f�r das gesamte Personal zur Verf�gung zu stellen. Es kann deshalb kaum gesagt werden, die Beibehaltung des Personalhauses mit dieser Funktion sei im Sinne von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. b KV "f�r die Erf�llung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben unbedingt notwendig". Die Spitalverwaltung hat dies schon nicht angenommen und andere Verwendungsm�glichkeiten in Betracht gezogen. Im Zusammenhang mit Spitalbauten wurden R�ume den Architekten als B�ro zur Verf�gung gestellt, ferner wurden Zimmer an Saisonniers privater Arbeitgeber vermietet. Schliesslich ist das Personalhaus ganz geschlossen worden (Protokoll der Grossratssitzung vom 3. Dezember 1984, S. 786, Ende des Votums von Kommissionspr�sident Rolf Meier). Auch der Regierungsrat und der Grosse Rat gehen nicht davon aus, es m�sse wieder die gleiche Zahl von Wohneinheiten geschaffen werden, sollen doch nach dem umstrittenen Projekt an Stelle BGE 112 Ia 50 S. 57von 76 Einzelzimmer nur 30 Einzimmerwohnungen eingebaut werden. W�re die weitere Verwendung des Personalhauses durch die seinerzeitigen Beschl�sse f�r alle Zeit festgelegt worden, so h�tte auch nicht ein Teil durch Einbau der Schirmbildstation zweckentfremdet werden d�rfen.
d) Unter diesen Umst�nden kann nicht gesagt werden, durch die seinerzeitigen Volksentscheide von 1946 und 1950 sei bereits festgelegt worden, was mit dem Personalhaus fast 40 Jahre sp�ter unter ver�nderten Verh�ltnissen zu geschehen habe. Es k�me einer unzul�ssigen Interpretation der damaligen Beschl�sse gleich, wenn daraus der Volkswille abgeleitet w�rde, es m�ssten zur Erhaltung der beschr�nkten Zahl von 30 Wohneinheiten in den mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken erstellten Bau Fr. 2'770'000.-- investiert werden.
e) Das Bundesgericht hat nicht dar�ber zu befinden, ob die vom Grossen Rat beschlossene Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses die beste L�sung f�r die weitere Verwendung darstellt. Selbst wenn dies zutreffen sollte, schl�sse dies das Vorhandensein von Wahlm�glichkeiten nicht aus. Wird eine Zweck�nderung nicht durch eine gesetzlich vorgeschriebene Aufgabenwidmung ausgeschlossen, so kommen die verschiedensten Verwendungsm�glichkeiten in Betracht, sei dies eine weitere Vermietung an Gastarbeiter, sei es die Einrichtung eines Wohnheims f�r geistig Behinderte oder eine Abteilung f�r Psychogeriatrie, wie sie von den Beschwerdef�hrern erw�hnt werden. Der Grosse Rat hat sich in seinen Vernehmlassungen zu solchen M�glichkeiten alternativer Nutzung nicht ge�ussert und sie an sich nicht bestritten. Er macht allerdings geltend, die Umnutzung w�rde den Neubau eines Personalhauses notwendig machen, was auch die Beschwerdef�hrer als Wahlm�glichkeit anf�hren. Ob im Falle einer andern Nutzung des Personalhauses ein Neubau erforderlich w�rde, und ob die Mehrkosten eines Neubaus dessen Vorteile gegen�ber einem Umbau aufwiegen w�rden, ist nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann eine solche L�sung als Wahlm�glichkeit nicht ausser Betracht gelassen werden.

References: Art. 85
 Art. 42
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