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Timestamp: 2016-10-27 13:08:15+00:00

Document:
1P.23/2001 (05.09.2001)
1P.23/2001/sta
Sitzung vom 5. September 2001
F�raud, Catenazzi und Favre, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiberin Gerber.
M �venpick Dienstleistungs AG, Z�richstrasse 77, Adliswil, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. J�rg Sigrist, Uraniastrasse 24, Z�rich,
V erkehrs-Club der Schweiz (VCS), Aarbergergasse 61, Postfach, Bern, Beschwerdegegner, vertreten durch Sektion Z�rich, Zypressenstrasse 76, Postfach 1179, Z�rich, diese vertreten durch Rechtsanwalt Martin Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, R�ti, Stadtrat Adliswil, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter M�ller, M�hlebachstrasse 65, Z�rich, Regierungsrat des Kantons Z�rich, Staatskanzlei, Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung,
A.- Die Saville Finanz AG und die M�venpick Dienstleistungs AG stellten am 20. Dezember 1996 ein Baugesuch f�r den Abbruch eines bestehenden Geb�udes und den Neubau eines Kino- und Einkaufszentrums auf den in der Gewerbezone G2 gelegenen Grundst�cken Kat. Nr. 2882, 7316 und 7317 an der Z�richstrasse 77 in Adliswil. Das Projekt sah 10 Kinos�le mit insgesamt 2458 Sitzpl�tzen, ein Foyer, ein Openairkino, 5 Restaurants mit insgesamt 970 Sitzpl�tzen, ein Dancing mit 198 Sitzpl�tzen, 1229 Parkpl�tze, Fachm�rkte mit einer Verkaufsfl�che von insgesamt ca. 8920 m2 sowie verschiedene Nebenanlagen vor.
B.- Am 1. Juli 1997 erteilte der Stadtrat Adliswil die Baubewilligung. Gest�tzt auf die Ergebnisse der Umweltvertr�glichkeitspr�fung und Antr�ge der kantonalen Fachstellen enthielt das bewilligte Projekt jedoch verschiedene �nderungen gegen�ber dem urspr�nglichen Vorhaben, insbesondere den Verzicht auf das Openairkino, die Reduktion auf zwei Restaurants mit insgesamt 555 Sitzpl�tzen und die Reduktion der Parkpl�tze auf 800. Zudem wurde die Bauherrschaft unter anderem verpflichtet, die Parkpl�tze geb�hrenpflichtig zu bewirtschaften und (vorerst w�hrend dreier Jahre) einen j�hrlichen Betrag von Fr. 300'000.-- f�r den Ausbau der Linie 184 des Z�rcher Verkehrsverbunds (ZVV) zu leisten (erweiterter Betrieb, Verdichtung der Kursfolgen).
C.- Der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhob dagegen Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich, welcher das Rechtsmittel am 9. Februar 2000 abwies, soweit er darauf eintrat. Der VCS focht diesen Entscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich an. Dieses hiess mit Urteil vom 2. November 2000, zugestellt am 28. November 2000, die Beschwerde gut und hob den Beschluss des Stadtrates von Adliswil vom 1. Juli 1997 sowie den Beschluss des Regierungsrates vom 9. Februar 2000 auf.
D.- Die M�venpick Dienstleistungs AG erhob am 11. Januar 2001 "Beschwerde" mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und der Entscheid des Regierungsrates vom 9. Februar 2000 sei zu best�tigen.
E.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und der VCS beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Staatskanzlei des Kantons Z�rich namens des Regierungsrates und der Stadtrat Adliswil stellen den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen.
1.- a) Die Beschwerdef�hrerin hat eine "Beschwerde" gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben, die offensichtlich als staatsrechtliche Beschwerde konzipiert ist.
Infolge der Subsidiarit�t der staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 84 Abs. 2 OG) ist zu pr�fen, ob nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig ist; in diesem Fall ist die eingereichte Rechtsschrift als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen.
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zul�ssig gegen kantonal letztinstanzliche Verf�gungen, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen oder h�tten st�tzen sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 und Art. 98 lit. g OG), sofern keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgr�nde greift.
Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verf�gungen bzw. (auch) auf unselbstst�ndiges kantonales Ausf�hrungsrecht zum Bundesrecht gest�tzte Anordnungen sowie auf �brigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbstst�ndiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrundeliegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung (BGE 123 II 359 E. 1 a/aa).
c) Der heutige Beschwerdegegner hatte im kantonalen Verfahren einerseits ger�gt, die seit 1. M�rz 1998 in Kraft stehenden Immissionsgrenzwerte f�r Schwebestaub PM10 (Anhang 7 der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985, LRV; SR 814. 318.142. 1; in der Fassung vom 15. Dezember 1997) seien nicht eingehalten. Zudem widerspreche die Bewilligung von 800 Parkpl�tzen, ohne die Nutzungszuordnung im Detail zu regeln, kantonalem wie auch eidgen�ssischem Recht. Schliesslich sei die von � 237 Abs. 1 Satz 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) geforderte Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr nicht gew�hrleistet.
Das Verwaltungsgericht erwog, eine R�ckweisung zur �berarbeitung bez�glich PM10 w�re unverh�ltnism�ssig. Hingegen sei das projektierte Zentrum ungen�gend mit �ffentlichem Verkehr erschlossen. Dadurch werde � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG verletzt. Diese Bestimmung sei selbstst�ndiges kantonales Recht. Da die projektierte Anlage in ein Gebiet zu stehen komme, in dem die Luftbelastung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 14 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814. 01) und Anhang 7 LRV �berm�ssig sei, seien f�r die Anlage gem�ss Art. 11 Abs. 3 USG versch�rfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen. Die Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr sei eine im Luft-Programm vorgesehene Massnahme.
Deshalb k�nnten keine Baugesuche bewilligt werden, die den Anforderungen von � 237 PBG nicht gen�gten.
d) Die Voraussetzung einer hinreichenden Erschliessung ergibt sich aus Bundesrecht (Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung, Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Der Begriff der hinreichenden Erschliessung ist insoweit ein bundesrechtlicher (BGE 117 Ib 308 E. 4a S. 314; Alexander Ruch, Kommentar RPG, Z�rich 1999, N 83 zu Art. 22). Indessen enth�lt das Bundesrecht nur allgemeine Grunds�tze, w�hrend sich die Anforderungen an die Erschliessung im Detail aus dem kantonalen Recht ergeben (BGE 123 II 337 E. 5b S. 350; 117 Ib 308 E. 4a S. 314; Andr� Jomini, Kommentar RPG, Z�rich 1999, N. 2 zu Art. 19; Leo Sch�rmann/Peter H�nni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl. , Bern 1995, S. 212). Namentlich verlangt das Bundesrecht nicht eine Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr (BGE 123 II 337 E. 5b S. 350). Eine kantonale Vorschrift, welche ein solches Erfordernis aufstellt, ist selbstst�ndiges kantonales Recht, dessen Anwendung grunds�tzlich nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde �berpr�fbar ist.
Die Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr ist auch keine Verkehrs- oder Betriebsvorschrift, die gest�tzt auf Art. 12 USG vom Bauherrn verlangt werden k�nnte (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353). Nach dem angefochtenen Entscheid steht jedoch die in � 237 PBG verlangte Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr im Dienste der in Art. 44a USG vorgesehenen Massnahmenplanung, welche �berm�ssige Luftverunreinigungen im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 14 USG beheben soll.
Wenn im Rahmen einer auf kantonales Recht gest�tzten Baubewilligung zugleich unmittelbar anwendbares eidgen�ssisches Umweltrecht anzuwenden ist, kann auch die Frage einer hinreichenden Erschliessung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gepr�ft werden, soweit sie von der richtigen Anwendung des einschl�gigen Bundesrechts abh�ngt (BGE 123 II 337, nicht publ. E. 1a sowie E. 8 S. 354 ff.; 119 Ib 480, nicht publ. E. 2a sowie E. 6 S. 488 f.; 118 Ib 66 E. 1c und d S. 70 ff. sowie E. 2a S. 73; 117 Ib 308 E. 1a S. 311 f.
und E. 4 S. 314 ff.; 116 Ib 159 E. 1a S. 162 f. und E. 6b S. 166 f.). Zumindest hat vorliegend die Frage der hinreichenden Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr einen engen Sachzusammenhang mit der bundesumweltrechtlichen Frage, ob die Anlage im Lichte des Luftreinhalterechts zul�ssig ist (vgl. BGE 125 II 129, nicht publ. E. 2a/bb; BGE 123 II 337 E. 5a S. 350; Urteil des Bundesgerichts vom 26. Mai 2000, URP 2000 S. 622, E. 1a). Das eingereichte Rechtsmittel ist daher als Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln, wobei sich freilich hinsichtlich der Anwendung des kantonalen Rechts die Kognition des Bundesgerichts nach den f�r die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grunds�tzen richtet (BGE 118 Ib 234 E. 1b S. 237 mit Hinweis).
e) Die Beschwerdef�hrerin ist als Eigent�merin des Baugrundst�cks zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
f) Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten; diese ist als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegen zu nehmen.
2.- Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass im Gebiet, in dem die fragliche Anlage zu stehen kommen soll, die Luftbelastung �berm�ssig sei.
a) Nach dem zweistufigen Konzept des Umweltschutzgesetzes sind Emissionen zun�chst unabh�ngig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen werden versch�rft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Ber�cksichtigung der bestehenden Umweltbelastung sch�dlich oder l�stig werden (Art. 11 Abs. 3 USG), was namentlich dann der Fall ist, wenn die gem�ss Art. 14 USG festgelegten Immissionsgrenzwerte f�r Luftverunreinigungen �berschritten werden. Die Massnahmen zur Emissionsbegrenzung werden in Art. 12 USG aufgez�hlt.
Diese Aufz�hlung ist abschliessend f�r die direkt auf das Umweltschutzgesetz gest�tzten Massnahmen; sie schliesst aber weitere, auf andere Bestimmungen gest�tzte Vorkehren nicht aus (BGE 125 I 182 E. 2d/ff. S. 190, mit Hinweisen).
b) Wenn eine neue Anlage f�r sich allein �berm�ssige Immissionen verursacht, sind f�r diese Anlage erg�nzende oder versch�rfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen, so dass keine �berm�ssigen Immissionen verursacht werden (Art. 11 Abs. 3 USG, Art. 5 LRV; Urteil des Bundesgerichts vom 17. Mai 1995, URP 1995 S. 498 E. 4a). N�tigenfalls ist die Baubewilligung zu verweigern. Werden aber �berm�ssige Immissionen nicht durch eine einzelne station�re Anlage, sondern durch mehrere Anlagen gemeinsam verursacht, welche je einzeln die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten, so k�nnen grunds�tzlich nicht gest�tzt auf Art. 11 und 12 USG Baubewilligungen f�r zonenkonforme Neuanlagen verweigert oder isoliert versch�rfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden. Vielmehr ist die �berm�ssige Luftbelastung aufgrund eines Massnahmenplanes auf eine koordinierte sowie lasten- und rechtsgleiche Weise zu reduzieren (Art. 44a USG; BGE 125 II 129 E. 7b S. 139; 124 II 272 E. 4 S. 279 ff.; 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 445 ff., 119 Ib 480 E. 5a-d S. 483 ff., 118 Ib 26 E. 5d und e S. 34 ff.).
Der Massnahmenplan enth�lt die Massnahmen, die zur Verminderung oder Beseitigung der �berm�ssigen Einwirkungen beitragen (Art. 44a USG, Art. 31 ff. LRV). Er ist keine gesetzliche Grundlage f�r die Anordnung von Massnahmen, sondern stellt bloss die Massnahmen zusammen, die aufgrund der bestehenden oder allenfalls neu zu schaffender gesetzlicher Grundlagen ergriffen werden k�nnen (Art. 44a Abs. 2 USG, Art. 32 Abs. 1 lit. e LRV; Loretan, Kommentar USG, Z�rich 1998, N. 55 zu Art. 44a). Die gesetzliche Grundlage f�r die Massnahmen kann sich im Umweltschutzgesetz (namentlich Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 12 USG) oder in anderen eidgen�ssischen oder kompetenzgem�ss erlassenen kantonalen Gesetzen finden (BGE 125 II 129 E. 7b S. 139). Der Massnahmenplan �ndert auch nichts an den bestehenden Beh�rdenzust�ndigkeiten; diese richten sich nach den f�r die jeweilige Massnahme einschl�gigen Vorschriften (BGE 123 II 337 E. 4a S. 345 f.; 122 II 97 E. 6a und c S. 99 und 101; Loretan, a.a.O., N. 28 zu Art. 44a).
Der Massnahmenplan kann auch raumplanerische Massnahmen vorsehen, wie z.B. die Verkleinerung der Bauzone oder die Verringerung der Nutzungsdichte bestimmter Zonen (Loretan, a.a.O., N 26 zu Art. 44a mit Hinweisen zur Rechtsprechung).
Diese bed�rfen jedoch grunds�tzlich der Umsetzung durch Anpassung der Richt- und Nutzungsplanung; solange die Zonenordnung nicht ge�ndert worden ist, k�nnen zonenkonforme Projekte grunds�tzlich nicht unter Hinweis auf eine �berm�ssige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden (BGE 124 II 272 E. 4c/bb S. 281 mit Hinweisen). Immerhin ist es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zul�ssig, bei Bauvorhaben mit - gemessen am Zonendurchschnitt - �berdurchschnittlichen Emissionen emissionsmindernde Massnahmen im Baubewilligungsverfahren anzuordnen, gest�tzt unmittelbar auf den Massnahmenplan und Art. 12 USG, auch wenn diese der geltenden Bau- und Zonenordnung widersprechen (z.B. Beschr�nkung der Parkplatzzahl unter die von der Bau- und Zonenordnung vorgesehene Mindestanzahl: vgl. BGE 124 II 272 E. 4d S. 283). Auch in diesem Fall kann das Vorhaben jedoch gest�tzt auf Art. 12 USG nicht vollst�ndig verboten werden (BGE 125 II 129 E. 4 S. 132).
c) Immissionen sind �berm�ssig, wenn sie sch�dlich oder l�stig im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 13 f. USG sind. Eine NOx-Immission ist demzufolge �berm�ssig, wenn sie im Jahresmittelwert h�her liegt als 30 mikrog/m3 (Anh. 7 LRV). Eine Zunahme der NOx-Immissionen in der Gr�ssenordnung von 1 mikrog/m3 ist deshalb nicht �berm�ssig (BGE 119 Ib 480 E. 5e S. 487 f.).
Die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und �berdurchschnittlichen Emissionen kann nicht abstrakt, sondern nur im Hinblick auf die betreffende Nutzungszone getroffen werden. Als �berdurchschnittlich emittierend galten beispielsweise ein Einkaufszentrum, welches in einer Zentrumszone zu einer zus�tzlichen Emission von 9,5 t/a NOx und 1,7 t/a VOC f�hrte (BGE 124 II 272 E. 2c S. 276 und E. 4c/ff S. 283), eine Zunahme der NOx-Immissionen um 4-5% bzw.
2-3 mikrog/m3 (BGE 120 Ib 436 E. 2c/dd S. 448 f.) bzw. eine Erh�hung der gesamten Luftverschmutzung um 3-5% (Urteil des Bundesgerichts vom 17. Mai 1995, URP 1995 498 E. 4a).
d) Das Verwaltungsgericht hat, ohne die zu erwartenden Emissionen ausdr�cklich festzustellen, erwogen, die strittige Anlage sei �berdurchschnittlich emittierend. Aus dem Umweltvertr�glichkeitsbericht (Hauptuntersuchung zur Umweltvertr�glichkeit, Ernst Basler + Partner, 19. Dezember 1996, S. 32 ff.) ergibt sich, dass die NOx-Immissionen im Bereich der Autobahn A3 z.T. deutlich �ber dem Immissionsgrenzwert liegen; entlang den �brigen Hauptstrassen in Adliswil liegen die Immissionen zwischen 25 und 35 mikrog/m3 und damit im Bereich des Immissionsgrenzwertes. In Adliswil werden (Stand 1995) insgesamt j�hrlich 163 t NOx und 342 t VOC emittiert. Das urspr�nglich vorgesehene Projekt h�tte in der Betriebsphase die NOx-Emissionen in Adliswil um j�hrlich 3,2 t oder ca. 2,0% erh�ht, die VOC-Emissionen um 3,0 t oder ca. 0,9%. F�r den weiteren Perimeter wurde eine Zunahme bei NOx um 5,2 t/a, bei VOC um 4,1 t/a angenommen. Weiter f�hrt der Bericht aus, dass mit dem Projekt rund 45% des NOx- und ca. 10% des VOC-Reduktionspotenzials in der Gemeinde Adliswil wieder aufgebraucht w�rde. Die in der Baubewilligung angeordneten Redimensionierungen des Projekts sollten gem�ss dem 2. Erg�nzungsbericht Luft/L�rm zum UVB vom 11. Juni 1997 die Emissionen im Bereich Adliswil um je 0,8 t/a f�r NOx und VOC reduzieren, im weiteren Perimeter um 1,4 t/a NOx und 1,1 t/a VOC.
e) Aus diesen Berechnungen, die von den Parteien nicht in Frage gestellt werden, ergibt sich im Lichte der dargestellten Praxis, dass die Emissionen der strittigen Anlage zwar �berdurchschnittlich, aber nicht �berm�ssig sind.
Die kantonalen Instanzen haben daher mit Recht emissionsbegrenzende Massnahmen angeordnet (Reduktion der Parkplatzzahl; Parkplatzbewirtschaftung). Hingegen kann die Baubewilligung f�r das zonenkonforme Projekt nicht gest�tzt auf das Umweltschutzgesetz verweigert werden.
3.- a) Das Verwaltungsgericht hat denn auch die Verweigerung der Bewilligung nicht auf das Umweltschutzgesetz gest�tzt, sondern auf � 237 PBG, weil die projektierte Anlage den Anforderungen an die Erreichbarkeit mit dem �ffentlichen Verkehr nicht gen�ge. Die geplanten Kinos, Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe erm�glichten eine gleichzeitige Belegung von maximal 3'211 Personen. Das Vorhaben sei daher eine Anlage mit besonders grossem Publikumsverkehr. Die Voraussetzung von � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG sei bei solchen Anlagen nur erf�llt, wenn der Standort �ber ein leistungsf�higes und kundenfreundliches �ffentliches Verkehrsangebot verf�ge, das eine attraktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr darstelle. Die vorhandene Buslinie nach Wollishofen (und weiter Richtung Z�rich) und Adliswil sei ungen�gend leistungsf�hig und k�nne noch weniger als attraktive Alternative zum privaten Motorfahrzeugverkehr gelten. Nach Kilchberg sei das Angebot �hnlich unbefriedigend wie f�r die Stadt Z�rich.
Ferner werde rund ein Drittel der Kundschaft aus den Gemeinden des linken Seeufers, aus dem Sihltal und von Z�rich Land im Nordwesten der Anlage erwartet. Aus diesem Einzugsgebiet lasse sich das Zentrum mit dem �ffentlichen Verkehr nur auf Umwegen erreichen. Aus diesen Richtungen werde daher ein Anteil von bis zu 100% an privatem Motorfahrzeugverkehr erwartet.
Im Ergebnis sei das Vorhaben nicht gem�ss � 237 Abs. 1 PBG mit dem �ffentlichen Verkehr erreichbar.
b) Durch die Verweigerung der Baubewilligung f�r das unbestritten zonenkonforme Projekt wird die Eigentumsfreiheit (Art. 26 BV) der Beschwerdef�hrerin eingeschr�nkt.
Eine solche Einschr�nkung ist nur zul�ssig, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage st�tzt, im �ffentlichen Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie verh�ltnism�ssig ist und den Kerngehalt des Grundrechts nicht antastet (Art. 36 BV). Wiegt ein Grundrechtseingriff schwer, ist ein klare und eindeutige formell-gesetzliche Grundlage erforderlich (Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 126 I 112 E. 3c S. 116 mit Hinweisen; 124 II 538 E. 2a S. 540; 119 Ia 362 E. 3a S. 366); wiegt er weniger schwer, gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage als erf�llt, wenn sich der angefochtene Entscheid ohne Willk�r auf die von ihm angef�hrte Norm st�tzen l�sst (BGE 124 II 538 E. 2 S. 540 f., mit Hinweisen). In jedem Fall frei pr�ft das Bundesgericht das Vorliegen eines �ffentlichen Interesses und die Verh�ltnism�ssigkeit (BGE 126 I 219 E. 2c S. 222; 121 I 117 E. 3c S. 121).
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Bau- und Raumplanungsrecht liegt ein schwerer Grundrechtseingriff vor, wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird oder wenn der bisherige oder k�nftig m�gliche bestimmungsgem�sse Gebrauch des Grundst�cks verunm�glicht oder stark erschwert wird (BGE 124 II 538 E. 2a S. 540; 115 Ia 363 E. 2a S. 365). Ein schwerer Eingriff wird insbesondere bejaht, wenn eine bisher in einer Bauzone gelegene Parzelle einer Zone zugewiesen wird, in der keine �berbauung mehr zul�ssig ist (BGE 119 Ia 362 E. 3b S. 366); sodann auch bei einer starken Erschwerung der bestehenden Baum�glichkeit (BGE 121 I 117 E. 3b/bb S. 120). Dagegen liegt kein schwerer Eingriff vor, wenn die zul�ssige �berbauungsm�glichkeit lediglich reduziert wird (BGE 115 Ia 363 E. 2a S. 365; 110 Ia 167 E. 7a S. 169).
d) Nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auslegung gelten f�r die Erreichbarkeit mit dem �ffentlichen Verkehr gem�ss Satz 2 von � 237 Abs. 1 PBG die gleichen Kriterien wie f�r die allgemeine Zug�nglichkeit nach Satz 1.
Die Anforderungen richten sich also nach Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen. Angesichts der Zweckbestimmung der geplanten Baute als Begegnungsst�tte mit grossem Publikumsverkehr hat das Verwaltungsgericht ein leistungsf�higes und kundenfreundliches Verkehrsangebot verlangt.
Es hat die Baubewilligung verweigert, weil die Erreichbarkeit mit �ffentlichen Verkehrsmitteln am vorgesehenen Standort diesen Anforderungen nicht entspreche. Damit hat es jedoch nur die vorgesehene �berbauung als Kino-, Einkaufs- und Freizeitzentrum versagt; der Entscheid des Verwaltungsgerichts l�sst dagegen andere bauliche Nutzungen mit geringerem Publikumsverkehr am vorgesehenen Standort durchaus zu. Der angefochtene Entscheid hat daher nur eine Reduzierung der zul�ssigen �berbauungsm�glichkeit zur Folge. Es liegt somit kein schwerer Grundrechtseingriff im Sinne der Rechtsprechung vor. Daran �ndert nichts, dass f�r die Ausarbeitung des umstrittenen Bauprojekts ein sehr grosser Aufwand geleistet worden ist. Die Gefahr, dass der Projektierungsaufwand nutzlos werden kann, besteht bei fast allen Baustreitigkeiten. Es w�re verfehlt, die richterliche Kognition von der H�he des Aufwands abh�ngig zu machen, der in der Regel von der Bau- oder Auftragssumme abh�ngig ist.
e) Nach dem Gesagten kann das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von � 237 Abs. 1 PBG nur unter dem Blickwinkel des Willk�rverbots kontrollieren, und es sind keine erh�hten Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage zu stellen.
4.- a) Die gesetzliche Grundlage des angefochtenen Entscheids ist � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG. Diese Bestimmung steht im Zusammenhang mit den in den �� 233 ff. PBG geregelten Grundanforderungen an Bauten und Anlagen. Nach � 233 Abs. 1 PBG d�rfen Bauten und Anlagen nur auf Grundst�cken erstellt werden, die baureif sind oder deren Baureife gesichert ist.
Baureif ist ein Grundst�ck nach � 234 PBG unter anderem dann, wenn es erschlossen ist. Gem�ss � 236 Abs. 1 PBG ist ein Grundst�ck erschlossen, wenn es f�r die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen gen�gend zug�nglich ist. � 237 Abs. 1 PBG (in der Fassung vom 1. September 1991) lautet sodann:
"Gen�gende Zug�nglichkeit bedingt in tats�chlicher
Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der
Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt f�r die
Fahrzeuge der �ffentlichen Dienste und der Ben�tzer.
Bei gr�sseren �berbauungen muss �berdies die
Erreichbarkeit mit dem �ffentlichen Verkehr gew�hrleistet
sein. Bei Bauten und Anlagen mit grossem
G�terverkehr sind Gleisanschl�sse zu verlangen, wo
dies technisch m�glich und zumutbar ist.. "
b) Die Beschwerdef�hrerin stellt zu Recht die Verfassungsm�ssigkeit von � 237 Abs. 1 Satz 2 nicht grunds�tzlich in Frage. Diese Bestimmung bezweckt, dass gr�ssere �berbauungen mit �ffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden k�nnen und setzt damit einen bundesrechtlichen Planungsgrundsatz um (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG; BGE 123 II 337 E. 5b S. 350). Eine Erschliessung mit �ffentlichen Verkehrsmitteln kann die Zahl der Motorfahrzeugbewegungen und damit die Emission von Schadstoffen reduzieren (vgl. BGE 124 II 272 E. 3b S. 277; 120 Ib 436 E. 3c S. 454 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 17. Mai 1995, URP 1995 S. 498, E. 3d), was unbestritten im �ffentlichen Interesse liegt (BGE 125 II 129 E. 9a S. 145). Schliesslich ist es auch sinnvoll und zul�ssig, mit raumplanerischen Mitteln zu vermeiden, dass Private durch den Bau von Grossanlagen praktisch den Ausbau von �ffentlichen Verkehrsmitteln mit Kostenfolgen zu Lasten des Gemeinwesens pr�judizieren. Die Raumplanung soll gerade anstreben, dass Anlagen mit erheblichem Publikumsverkehr in der N�he bestehender oder geplanter �ffentlicher Verkehrsanlagen errichtet werden. Zu diesem Zweck ist es auch zul�ssig, bestimmte Mindestanforderungen an die Erreichbarkeit mit �ffentlichen Verkehrsmitteln aufzustellen (EJPD/RPG, Erl�uterungen zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, Bern 1981, N. 44 zu Art. 3; Pierre Tschannen in Kommentar RPG, Z�rich 1999, N. 55 zu Art. 3).
c) Die Anforderung einer Erschliessung mit �ffentlichen Verkehrsmitteln steht auch nicht im Widerspruch zum eidgen�ssischen Umweltrecht: Zwar kann ein Bauherr im Baubewilligungsverfahren nicht gest�tzt auf Art. 11 oder 12 USG verpflichtet werden, den �ffentlichen Verkehr auszubauen oder zu f�rdern (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b S. 490 f.; vgl. auch Schrade/Loretan, Kommentar USG, N 21a zu Art. 12). Dies schliesst aber nicht aus, dass gest�tzt auf andere - bundesrechtliche oder im Rahmen der kantonalen Zust�ndigkeit erlassene kantonale - Rechtsnormen derartige Massnahmen ergriffen oder verlangt (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 3c S. 456; Schrade/Loretan, a.a.O., N. 10 zu Art. 12) bzw. bei ihrem Fehlen eine Baubewilligung verweigert werden kann.
d) Der Wortlaut des hier streitigen � 237 PBG verlangt, dass "die Erreichbarkeit mit dem �ffentlichen Verkehr gew�hrleistet" ist. Aus dem Wortlaut wie der Systematik und dem klaren Sinn dieser Bestimmung folgt, dass die Baubewilligung zu verweigern ist, wenn diese Voraussetzung nicht erf�llt ist. Wohl kann - wie die Beschwerdef�hrerin geltend macht - ein privater Bauherr grunds�tzlich nicht verpflichtet werden, Anlagen des �ffentlichen Verkehrs auszubauen, weil dies gar nicht in seinem Einflussbereich liegt (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b S. 490 f.). Daraus folgt aber nicht, dass es unzul�ssig w�re, eine Baubewilligung zu verweigern, weil die Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr ungen�gend w�re. Es ist nicht ungew�hnlich, dass die Erteilung einer Bewilligung von Voraussetzungen abh�ngt, auf deren Realisierung der Gesuchsteller keinen Einfluss hat.
e) Die Beschwerdef�hrerin r�gt jedoch, das Verwaltungsgericht habe � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG willk�rlich ausgelegt und deshalb zu hohe Anforderungen an die Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr gestellt: Das Gesetz verlange nur die Erreichbarkeit mit �ffentlichen Verkehrsmitteln, nicht aber eine "gute" Erreichbarkeit. Die vom Verwaltungsgericht verlangte attraktive �V-Erschliessung aus allen massgeblichen Richtungen w�rde jegliches Vorhaben der fraglichen Art verunm�glichen.
Eine solche Anforderung sei in � 237 PBG nicht enthalten und w�re auch mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) unvereinbar. Auch die Gemeinde Adliswil vertritt die Auffassung, � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG stelle lediglich eine (einheitliche) Grundvoraussetzung f�r die �berbauung gr�sserer Siedlungsgebiete auf und enthalte keine besonderen Anforderungen an die �V-Erschliessung von Bauten mit grossem Publikumsverkehr.
Die vorhandene Buslinie 184 gen�ge deshalb zur Erschliessung des Bauvorhabens mit �ffentlichem Verkehr.
f) Das Verwaltungsgericht ging davon aus, � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG solle die Ben�tzung des �ffentlichen Verkehrs f�rdern und die Gesetzgebung �ber den �ffentlichen Personenverkehr (Personenverkehrsgesetz vom 6. M�rz 1988 und Verordnung �ber das Angebot im �ffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988 [AngebotsV]) mit dem Planungs- und Baugesetz verkn�pfen. Die Bestimmung sei zusammen mit weiteren Vorschriften 1991 in das PBG eingef�gt worden, um klarzustellen, wie dem Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung und im �ffentlichen Baurecht �ber direkt anzuwendende Bundesvorschriften hinaus nachzukommen sei. Systematisch sei Satz 2 in Zusammenhang mit Satz 1 von � 237 Abs. 1 PBG zu sehen: Danach richten sich die Anforderungen an die gen�gende Zug�nglichkeit f�r die �ffentlichen Dienste und die Ben�tzer nach der konkreten Situation, insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlage. Die gleichen Kriterien m�ssten f�r die Erreichbarkeit mit dem �ffentlichen Verkehr gelten, d.h. der Zugang m�sse auf die entsprechende Nutzung abgestimmt sein. Das geplante Kinozentrum mit Restaurant-, Dancing- und Barbetrieb sowie Einkaufszentrum sei eine Begegnungsst�tte mit besonders grossem Publikumsverkehr. F�r eine solche Anlage sei die Bauvoraussetzung von � 237 Abs. 1 PBG nur erf�llt, wenn der Standort �ber ein leistungsf�higes und kundenfreundliches Verkehrsangebot verf�ge und eine attraktive Alternative zum motorisierten Verkehr darstelle.
Diese Begr�ndung ist in methodischer und argumentativer Hinsicht nachvollziehbar und kann weder im Hinblick auf die einzelnen Auslegungselemente noch in Bezug auf das Auslegungsergebnis als willk�rlich betrachtet werden.
g) Zwar trifft es zu, dass � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG in der Auslegung des Verwaltungsgerichts relativ unbestimmt ist, weil die Anforderungen an die �V-Erschliessung nicht abstrakt vorgegeben sind, sondern bei jedem Projekt individuell beurteilt werden m�ssen. Insbesondere bei verkehrsintensiven Projekten wie dem vorliegenden ist es f�r Baugesuchsteller schwer vorhersehbar, welche G�te der �V-Erschliessung von den Beh�rden verlangt werden wird. Das Verwaltungsgericht hat allerdings verschiedene Ansatzpunkte zur Konkretisierung dieser Anforderungen unter Heranziehung anderer Rechtsgrundlagen aufgezeigt:
aa) Zum einen ist � 237 Abs. 1 PBG mit dem Personenverkehrsgesetz und der Angebotsverordnung zu verkn�pfen, in der verschiedene Angebotsbereiche definiert werden, von der Grundversorgung des Kantonsgebiets (� 2 lit. a i.V.m. � 11 AngebotsV) bis zu dem in dichten Siedlungsgebieten mit starker Nachfrage verlangten fl�chendeckenden Angebot (� 2 lit. c i.V.m. � 13 AngebotsV: mindestens 15-Minuten-Takt mit weiterer Intervallverk�rzung bei entsprechender Nachfrage). Diese Kategorien k�nnen f�r die Beurteilung der �V-Erreichbarkeit i.S.v. � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG insofern herangezogen werden, als bei gr�sseren �berbauungen ohne grossen Publikumsverkehr eine den Angebotsstufen 1 bis 2 entsprechende Erreichbarkeit gen�gen wird, w�hrend bei Projekten mit besonders hohem Publikumsverkehr eine der Angebotsstufe 3 entsprechende Erreichbarkeit verlangt werden kann.
bb) Zum anderen hat das Verwaltungsgericht auf die Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 Bezug genommen, die verschiedene �V-G�teklassen definiert, unter Ber�cksichtigung der Art des Verkehrsmittels, des Kursintervalls und der Erreichbarkeit der Haltestellen. Zwar trifft es zu, dass diese Wegleitung nur ein Hilfsmittel zur Errechnung der erforderlichen bzw. maximal zul�ssigen Parkplatzzahl darstellt.
Es besteht jedoch ein enger Zusammenhang zwischen der Begrenzung der Parkplatzzahl einerseits und der von � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG verlangten Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die �V-Erschliessung: Beide werden im Teilplan Personen- und G�terverkehr des Massnahmenplans Lufthygiene (Luft-Programm 1996) als Massnahmen zur Verminderung der Stickoxid- und VOC-Emissionen in Belastungsgebieten genannt (PV 2 und PV 7 mit ausdr�cklichem Hinweis auf � 237 PBG); nur in Gebieten, die durch den �ffentlichen Verkehr gut erschlossen sind, kann eine Beschr�nkung des Parkraums das Umsteigen auf �ffentliche Verkehrsmittel f�rdern und die durch den motorisierten Individualverkehr verursachten Emissionen verringern (BGE 124 II 271 E. 3b S. 277). Es liegt daher nahe, f�r Bauvorhaben mit besonders grossem Publikumsaufkommen eine �V-G�teklasse der oberen Kategorie zu verlangen.
cc) Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass schon vor der PBG-Revision vom 1. September 1991 f�r Grosszentren und Begegnungsst�tten mit grossem Publikumsverkehr eine "gute" Erreichbarkeit mit dem �ffentlichen Verkehr verlangt wurde (� 219 PBG i.V.m. � 12 lit. a der Verordnung des Regierungsrats �ber die Versch�rfung oder die Milderung von Bauvorschriften f�r besondere Bauten und Anlagen vom 26. August 1981 [Besondere Bauverordnung II; BBauV II]). Auch die Praxis zu dieser Bestimmung kann daher zur Konkretisierung der bei besonders verkehrsintensiven Projekten erforderlichen �V-G�teklasse herangezogen werden.
dd) Es w�re zwar im Hinblick auf die Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit w�nschbar, wenn das Verwaltungsgericht in genereller Form die Anforderungen an die G�te der �V-Verbindung pr�zisiert h�tte. F�r den vorliegenden Fall (Zentrum mit erheblichem Publikumsverkehr) kann aber in willk�rfreier Auslegung von � 237 PBG eine �V-Erschliessung verlangt werden, die relativ hohen Anforderungen gen�gt.
h) Nach dem Gesagten stellt � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG in der Auslegung des Verwaltungsgerichts eine hinreichende gesetzliche Grundlage f�r die in Frage stehende Grundrechtsbeschr�nkung dar.
5.- Das Verwaltungsgericht hat aufgrund seiner Auslegung von � 237 Abs. 1 Satz 2 PBG gefunden, das nur marginal erweiterte Angebot der bestehenden Buslinie 184 zwischen der Tramstation Wollishofen und Adliswil verm�ge keine ausreichende �V-Erreichbarkeit zu gew�hrleisten und hat dementsprechend die Baubewilligung verweigert. Diese Schlussfolgerung kann nicht als willk�rlich bezeichnet werden:
a) Auch wenn die Buslinie 184, wie die Beschwerdef�hrerin geltend macht, von ihrer Kapazit�t her gen�gen sollte, um die aus Richtung Z�rich kommenden Kunden aufzunehmen, kann diese Verbindung jedenfalls nicht als attraktiv bezeichnet werden: Der Bus verkehrt bisher im 30-Minuten-Takt bis 20 Uhr; geplant ist der Ausbau der Verbindung t�glich von 20 Uhr bis 24 Uhr im 20-Minuten-Takt, samstags von 10 bis 11 Uhr und von 13 bis 16 Uhr im 15-Minuten-Takt und montags bis freitags zwischen 17 Uhr und 18 Uhr im 10-Minuten-Takt. Damit entspricht die Verbindung von ihrem Kursintervall her dem Angebotsbereich 2 der Angebotsverordnung und erreicht nur zu Spitzenzeiten den Angebotsbereich 3; sie f�llt in die Kategorie D gem�ss der Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997, d.h. in die zweitschlechteste Kategorie. Auch die SZU haben die Auffassung vertreten, f�r ein attraktives Angebot sei mindestens w�hrend der Laden�ffnungszeiten ein durchgehender Viertelstundentakt erforderlich.
b) Hinzu kommen - vor allem abends - Wartezeiten beim Umsteigen auf das st�dtische Verkehrsnetz, die potenzielle �V-Benutzer erfahrungsgem�ss abschrecken. Zwar k�nnen, wie die Beschwerdef�hrerin zu Recht bemerkt, keine direkten �V-Verbindungen (ohne Umsteigen) in alle massgeblichen Richtungen verlangt werden. Im vorliegenden Fall m�ssen jedoch selbst Besucher aus dem Haupteinzugsgebiet Z�rich, die nicht in unmittelbarer N�he der Tramlinie 7 wohnen, mindestens zweimal umsteigen: zun�chst von einer Bus-, Tram- oder S-Bahnlinie auf das Tram Nr. 7 und anschliessend auf den Bus Nr. 184. F�r das restliche Einzugsgebiet (mit Ausnahme der Gemeinde Adliswil und einem Teil der Gemeinde Kilchberg, in denen die ZVV-Linie 184 verkehrt) sind die �V-Verbindungen noch schlechter. Diese stellen somit keine ernsthafte Alternative zum motorisierten Privatverkehr dar.
c) Es ist auch unerheblich, dass die Beschwerdef�hrerin ihr Projekt bewusst (auch) auf Besucher ausrichten will, die ihr privates Motorfahrzeug ben�tzen. Es ist n�mlich gerade der Sinn von � 237 PBG, gr�ssere Anlagen zu vermeiden, die ausschliesslich oder weit �berwiegend auf den motorisierten Individualverkehr ausgerichtet sind. Daran �ndert nichts, dass sich das Bauareal mangels immissionsempfindlicher Umgebung nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin f�r solche Nutzungen gerade anbiete. Denn das Gebot der Erreichbarkeit mit �ffentlichem Verkehr dient nicht nur und auch nicht in erster Linie dem Schutz der unmittelbaren Nachbarschaft vor den Immissionen des Kundenverkehrs, sondern generell der Reduktion der durch den Motorfahrzeugverkehr verursachten Umweltbelastung, namentlich auch der Luftverunreinigung.
d) Damit kann dem Verwaltungsgericht kein Verstoss gegen das Willk�rverbot (Art. 9 BV) vorgeworfen werden. Die Verweigerung der Baubewilligung beruht somit auf einer gesetzlichen Grundlage; sie dient dem �ffentlichen Interesse an der Verminderung der Schadstoffemission in einem Gebiet, in dem die Immissionsgrenzwerte der LRV bereits erreicht bzw.
�berschritten werden. Insgesamt erweist sich die Eigentumsbeschr�nkung als verh�ltnism�ssig. Insbesondere hat der angefochtene Entscheid nicht zur Folge, dass das streitige Grundst�ck g�nzlich un�berbaubar wird; vielmehr steht es der Beschwerdef�hrerin frei, andere, weniger publikumsintensive �berbauungen (z.B. Wohn- oder B�roh�user) zu errichten (vgl. oben, E. 3d).
6.- Die Beschwerde erweist sich somit als unbegr�ndet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdef�hrerin kosten- und entsch�digungspflichtig (Art. 156 und 159 OG).
Die Gemeinde Adliswil ist im vorliegenden Verfahren nicht als Partei beteiligt und hat daher auch keinen Anspruch auf Parteikostenentsch�digung, auch wenn sie sich durch einen Anwalt vertreten l�sst.
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen.
3.- Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 10'000.-- wird der Beschwerdef�hrerin auferlegt.
4.- Die Beschwerdef�hrerin hat den Beschwerdegegner f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entsch�digen.
5.- Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Adliswil sowie dem Regierungsrat, Staatskanzlei, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. September 2001

References: Art. 97
 Art. 98
 Art. 99
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 22
 Art. 22
 Art. 19
 Art. 12
 Art. 44
 Art. 11
 Art. 14
 BGE 
 BGE 
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 5
 Art. 11
 BGE 
 Art. 31
 Art. 32
 Art. 44
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 12
 BGE 
 Art. 12
 Art. 11
 Art. 13
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 11
 Art. 12
 BGE 
 Art. 12