Source: https://jus.com.br/pareceres/60170/da-inaplicabilidade-da-conduta-vedada-eleitoral-ao-sistema-confea-crea
Timestamp: 2018-12-12 11:02:02+00:00

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DA INAPLICABILIDADE DA CONDUTA VEDADA ELEITORAL AO SISTEMA CONFEA/CREA - Jus.com.br | Jus Navigandi
a não incidência do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 às eleições do Confea/Crea
DA INAPLICABILIDADE DA CONDUTA VEDADA ELEITORAL AO SISTEMA CONFEA/CREA. a não incidência do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 às eleições do Confea/Crea
Paracer Jurídico emitido em razão de provocação encaminhada pela Gerência de Desenvolvimento Institucional do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, em virtude da iminência do procedimento de escolha dos representantes do Sistema Confea/Crea e Mútua.
PARECER n.º : 276/2017-SUCON
REFERÊNCIA : Memo CF-nº 135/2017
INTERESSADO : CONFEA/GDI
CONDUTAS VEDADAS. AGENTE PÚBLICO. PERÍODO ELEITORAL. ART. 73, VI, “a” DA LEI 9.504/97. NÃO INCIDÊNCIA. SISTEMA CONFEA. INCOMPATIBILIDADE. POSSIBILIDADE. MANUTENÇÃO PRODESU E PARCERIA. LEI 8.195/91. RES. 1.021/2007. RES. 1.030/2010.
{C}1. Trata-se de consulta encaminhada pela Gerência de Desenvolvimento Institucional à esta Procuradoria Jurídica visando dirimir a possibilidade de execução dos convênios estabelecidos em conformidade com o Programa de Desenvolvimento Sustentável do Sistema Confea/Crea e Mútua – PRODESU bem como os termos de fomento celebrados pelo Confea com as entidades de classe, em virtude do período eleitoral que se destina ao preenchimento dos cargos para o triênio 2018/2020.
{C}2. No que pese a ausência de apontamento específico no Memorando que veiculou a consulta em epígrafe, é possível concluir que a celeuma que pretende ser dirimida cinge-se à incidência da norma insculpida pelo art. 73, inciso VI, alínea “a” da Lei das Eleições nº. 9.504/97, a qual prescreve, in verbis:
{C}3. Neste aspecto, a consulente formula os seguintes quesitos:
Solicitamos, em caráter de URGÊNCIA, informação sobre os prazos máximos para
- Firmar convênios entre o Confea e os Creas;
- Firmar termos de fomento entre o Confea e as Entidades de Classe; e
- liberar os recursos previstos nos instrumentos supra.
{C}4. Em sínese, é o relatório.
II.I – PRELIMINARMENTE
{C}5. Ab initio, importante para a devida cognição dos aspectos fáticos e jurídicos que permeiam a consulta encaminhada, estabelecer premissas indispensáveis ao efetivo alcance da significação normativa, que deve partir de uma investigação acerca da natureza jurídica das normas de direito eleitoral e o cotejo com aquelas instituídas pelo Confea, no âmbito interno de suas eleições.
{C}6. Por conseguinte, resta imprescindível fazer uma profunda análise do veículo introdutor da norma estabelecida para às eleições ordinárias da Federação e do seu respectivo enunciado prescritivo, em conjunto com as características do “método” eleitoral brasileiro (forma de eleição, desincompatibilização, organização administrativa do Estado, entre outras circunstâncias), traçando um paralelo com a realidade do Sistema Confea/Crea, sua natureza jurídica, os aspectos atinentes à organização eleitoral, sobretudo a forma de representação compreendida no Plenário do Confea e dos Creas.
{C}7. Ato contínuo, necessário estabelecer os limites da Lei Eleitoral, os eventos de possível ocorrência no mundo fenomênico que estariam sob a égide daquela lei e, ainda, examinar os conceitos estabelecidos aos signos linguísticos no enunciado do artigo 73, o qual veicula as condutas vedadas aos agentes públicos no período eleitoral, mormente as significações atribuídas aos “agentes públicos”, à “conduta vedada”, “período eleitoral”, “transferência voluntária” além de identificar o bem jurídico tutelado pela norma e sua finalidade.
{C}8. Adiante, será necessário compreender a natureza jurídica das resoluções do Sistema Confea/Crea, as características normativas dos enunciados por ela veiculados, seu alcance, sobretudo aos gestores do Sistema.
{C}9. Finalmente, avaliar-se-á a forma de composição do PRODESU e da Chamada Pública, da qual decorreram os termos de fomento, identificando, dentro da organização administrativa, a autoridade(s) administrativa(s) que aprovam os pactos, a natureza da decisão proferida, os limites à autonomia do gestor enquanto figura signatária dos termos, entre outras circunstâncias.
{C}10. Posto isto, o exame proferido a seguir será pautado sobretudo no método de interpretação sistemático, mediante o uso do construtivismo lógico-semântico, não deixando de avaliar o contexto histórico e teleológico das normas, evitando-se interpretações viciosas e perniciosas ao hermeneuta, para alcançar a ratio juris dos dispositivos submetidos à análise.
{C}11. Impõe registrar que o Constructivismo lógico-semântico, fundamenta-se nas lições de Lourival Vilanova, baseado no movimento do Giro-linguístico, na Semiótica, na Teoria dos Valores e numa postura analítica, suas ferramentas básicas (CARVALHO[1], 2010, p. 82). Esta teoria, está delimitada nos cortes metodológicos utilizados por Paulo de Barros Carvalho[2] (Apud, CARVALHO, 2010, p. 83) em sua teoria geral do direito, ao enunciar:
Trato o direito positivo adotando um sistema de referência, e esse sistema de referência é o seguinte: Primeiro, um corte metodológico, eu diria em inspiração Kelseniana – onde houver direito haverá normas jurídicas, necessariamente. Segundo corte – se onde houver direito há, necessariamente, normas jurídicas, nós poderíamos dizer: onde houver normas jurídicas há, necessariamente, uma linguagem em que estas normas se manifestam. Terceiro corte – o direito é produzido pelo ser humano para disciplinar os comportamentos sociais; vamos toma-lo como um produto cultural, entendendo objeto cultural como todo aquele produzido pelo homem para obter um determinado fim.
{C}12. Posto isto, delimitado o método e o objeto de estudo, passemos à análise.
II.II – LEI 9.504/97 – NATUREZA JURÍDICA – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESPECIALIZADA ELEITORAL
{C}13. A premissa inaugural que mercê ser esclarecida compreende definir a natureza jurídica da Lei nº. 9.504/97 e seu alcance aos entes da administração pública.
{C}14. A Lei Ordinária Eleitoral – Lei nº. 9.504/97 – regula as eleições gerais para os ocupantes dos cargos representativos dos entes administrativos da República Federativa do Brasil, é o que se percebe logo na gênese daquele veículo normativo, vejamos:
{C}15. Fica evidente, portanto, que as normas enunciadas por àquela lei visam alcançar as disputas que envolvem os entes da administração direta, típicas da organização do Estado, a saber: União, Estados, Municípios e Distrito Federal, não voltando-se à definição de regras de organização administrativas das pessoas jurídicas de direito público interno que não àquelas.
{C}16. Neste cenário, a Lei nº. 9.504/97 integra o plexo de normas que formam o direito eleitoral brasileiro, ramo especializado do ordenamento jurídico nacional, que nas lições do mestre Torquato Jardim, resta assim definido, in litteris:
O direito eleitoral é o liame que une a eficácia social da República democrática representativa à eficácia legal da Constituição, que lhe dá forma jurídica. A soberania popular é a pedra angular da República (Constituição, art. 1º, parágrafo único); à proposição sociológica juridicizada na norma há de corresponder um ordenamento positivo – o Direito Eleitoral, capaz de concretizá-la na práxis coletiva[3]{C}.
{C}17. Em complemento, Marcos Ramayana[4] proclama que o direito eleitoral é “ramo do direito Público que disciplina o alistamento eleitoral, o registro de candidatos, a propaganda política eleitoral, a votação, a apuração e diplomação, além de regularizar os sistemas eleitorais, os direitos políticos ativos e passivos, a organização judiciária eleitoral dos partidos políticos e do Ministério Público dispondo de um sistema repressivo penal especial”.
{C}18. Urge destacar que o direito eleitoral assume significativa importância no cenário organizacional político do Estado Brasileiro, pois, o Brasil é um dos poucos países em que as eleições gerais são realizadas sob o comando de uma Justiça Especializada Eleitoral, inclusive, dispondo, na Seção VI da Constituição da República, a sua organização.
{C}19. A Justiça Eleitoral, que também integra a Justiça Federal especializada (juntamente com a Justiça do Trabalho e a Justiça Militar), regulamenta os procedimentos eleitorais, garantindo o direito constitucional ao voto direto e sigiloso. A ela compete organizar, monitorar e apurar as eleições, bem como diplomar os candidatos eleitos. A Justiça Eleitoral tem o poder de decretar a perda de mandato eletivo federal e estadual e julgar irregularidades praticadas nas eleições. Ela é composta por juízes eleitorais que atuam na primeira instância e nos tribunais regionais eleitorais (TRE), e por ministros que atuam no Tribunal Superior Eleitoral (TSE)[5].
{C}20. A imersão que se realiza nesta oportunidade, almeja demostrar que o Direito Eleitoral não cuida de condições personalíssimas ou alheias àquele processo democrático de escolha dos representantes, próprios dos Poderes da República (Executivo e Legislativo), que, mediante manifestação do sufrágio universal, consagra o fundamento invocado pelo artigo 1º, parágrafo único, da Constituição da República[6], e elegem-se os líderes da nação.
{C}21. As normas que regem os procedimentos de escolha dos representantes das pessoas jurídicas que compõem a administração pública indireta, mesmo que pautados em fundamentos e princípios democráticos, não assumem a natureza jurídica que a justiça tutela ao Direito Eleitoral, uma vez que são de cunho meramente organizacional de âmbito privativo interno.
{C}22. O Direito Eleitoral é de matriz Constitucional, da qual as leis que o compõem extraem seu fundamento de validade ou conformidade vertical. Diferentemente, os procedimentos administrativos de escolha de representantes de órgãos ou entes da administração indireta, são de natureza infralegal, em regra, regulamentados via Resoluções, portanto, de cunho orgânico, administrativo e organizacional, baseados na autonomia administrativa e não no pacto Federativo.
{C}23. Dessa forma, não podem ser espelhados, a fim de tratar com o mesmo rigor exacerbado situações que são, absolutamente, diversas, assemelhando-se, apenas no primado democrático de seleção.
{C}24. Em outras palavras, os eventos de possível ocorrência no mundo fenomênico e que estão descritos na Lei Eleitoral, não se confundem com àqueles processos de escolha dos representantes que não visam integrar os cargos da República, tampouco, tratam de normas de estrutura que visem organizar as eleições internas de outros entes ou órgãos, ou impor condutas e/ou restrições aos gestores, que não tem qualquer relação ou o condão de interferir naquele processo de satisfação da democracia Nacional.
{C}25. O enquadramento dos procedimentos de escolha dos representantes dos demais entes públicos, enquanto fatos alheios ao direito eleitoral fica evidente ao constatarmos que as diversas lides que envolvem decisões acerca de registro de candidatura/chapa, inelegibilidade, infrações de campanha, entre outras investidas processuais junto ao Poder Judiciário, pelos interessados que participam dos procedimentos administrativos de escolha de representantes, não são submetidas à Justiça Especializada Eleitoral.
{C}26. Insta frisar que, se de fato tais eleições estivessem sob a égide de tais normas, invariavelmente, dever-se-iam ser submetidas tais lides perante a Justiça Eleitoral, uma vez que a competência desta é de natureza material, portanto, absoluta que, consequentemente, não sofre prorrogação.
{C}27. Ocorre que, as lides que pretendem discutir atos dos candidatos e/ou que insurgem em face dos atos jurídicos proferidos pela autarquia, são examinados pela Justiça Federal Comum, cuja competência é definida pelos artigos 108 e 109 da Constituição.
{C}28. Ante o exposto, resta inequívoco que o alcance da Lei nº. 9.504/97 cinge-se às eleições gerais da República, submetidas a apreciação e jurisdição da Justiça Especializada Eleitoral da União, não sendo aplicável a regular os procedimentos de escolha de representantes de pessoas jurídicas de direito público interno que compõem a administração indireta, tampouco, tem o condão de cercear atos administrativos regulares que não detém correlação com as eleições gerais do país.
II.III – DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO – CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL
{C}29. O posicionamento dos Conselhos de Fiscalização Profissional na composição do Estado Brasileiro é imperiosa, nesta ocasião, a fim de compreender os aspectos organizacionais da administração pública e, consequentemente, identificar as circunstâncias de interdependência e nível de autonomia, sobretudo, administrativa, delimitando a “autodeterminação” destes entes públicos frente à União e seus órgãos.
{C}30. A repartição do poder entre os vários níveis de governo é da essência do federalismo e deve estar pautada no estatuto fundamental do Estado, vez que a mera delegação do governo central não a legitima. (AGUIAR, 1995, Apud CAIXETA)[7]. A Constituição da República disciplina que a Federação será composta, numa organização político-administrativa que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, na forma enunciada pelo artigo 18 da Lei Superior.
{C}31. Tais entes, por sua vez, são dotados de competência, igualmente, estabelecidas na Constituição. O conceito de competência está intimamente relacionado ao grau que um ente tem de se impor em relação aos demais, no desenvolvimento de alguma responsabilidade atribuída pela Constituição.
{C}32. Nesse sentido, a questão das autonomias, eixo basilar da Federação, vincula-se, apesar de existirem competências comuns ou complementares, à ideia de competências próprias ou exclusivas, sendo utilizado o critério da prevalência de interesses para sua distribuição entre os entes federados. (ROCHA, 1996, Apud CAIXETA)[8].
{C}33. Desta forma, os entes podem, dentro de sua autonomia e competência, realizar movimentos de auto-organização administrativa conhecidos como desconcentração e descentralização, que, segundo leciona o jurisconsulto administrativista Marçal Justen Filho[9], são:
Utiliza-se a expressão desconcentração para indicar essa ampliação do número de órgãos públicos, com a repartição e dissociação de competências. A expressão indica esse fenômeno de ampliação quantitativa do número de titulares das competências e de redução qualitativa da intensidade e da extensão de suas atribuições.
Enquanto a multiplicação de órgãos no âmbito de uma mesma pessoa jurídica produz o fenômeno da desconcentração do poder, a criação de outras pessoas jurídicas gera efeito de descentralização do poder.
A diferença entre as duas figuras (desconcentração e descentralização) reside em que o mecanismo da descentralização produz a transferência de poderes e atribuições para um sujeito de direito distinto e autônomo. Portanto, a descentralização produz um número maior de sujeitos titulares dos poderes públicos.
A Constituição reconhece competências para o Poder Executivo. Em princípio, essas competências são do Presidente da República. Uma lei pode criar um Ministério, atribuindo-lhe certa competência, que, até então, era do Presidente da da República. Isso configura desconcentração, criando-se novos órgãos para exercitar certa competência que permanece atribuída a um mesmo sujeito de direito. O Ministério não é um sujeito de direito autônomo. Ele integra a União, que é o sujeito de direito.
Mas uma lei pode transferir uma parcela da competência da União para uma autarquia. A autarquia é dotada de personalidade jurídica própria, o que significa ser ela pessoa jurídica distinta do ente que a criou. Então, alude-se à descentralização para indicar um processo de distribuição de competências entre sujeitos de direito diversos.
{C}34. Tais fenômenos servem para compreender os conceitos de administração direta e indireta. A administração direta indica o ente político que, por determinação constitucional, é o titular da função administrativa, a qual compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
{C}35. Todavia, o direito permite que o ente político atribua uma parcela de suas competências administrativas a outros sujeitos de direito, criados diretamente por lei ou mediante autorização legal. Essas outras pessoas jurídicas não são entes políticos, nem titulares de poderes atribuídos diretamente pela Constituição. Utiliza-se a expressão “administração indireta” para referir-se a essas pessoas meramente administrativas (JUSTEN FILHO, 2012), integradas por autarquias, fundações de direito público, consórcios públicos, empresas públicas, sociedades de economia mista, consórcios públicos privados, sociedades controladas.
{C}36. Posto isto, resta identificar a qualificação dos Conselhos de Fiscalização de Categorias Profissionais no seio da administração pública. Estes entes públicos são instituídos por lei, cujo fundamento de validade é extraído da Constituição da República, em seu artigo 5º, a saber:
{C}37. Desta feita, o Supremo Tribunal Federal, concluiu que os Conselhos de fiscalização detinham natureza autárquica, por assumirem competências exclusivas delegadas ao Poder Público, criados por lei, com poder de polícia e receitas que detém natureza tributária, dentre outras peculiaridades. Assim, quando do julgamento da ADI 1.717 (Plenário. Rel. Min. Sidney Sanches. Julg. 7.11.2002. Dj, 28 mar. 2003, p. 61), afirmou que a Constituição Federal importa a:
(...) indelegabilidade a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até o poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas.
{C}38. Por conseguinte, o Superior Tribunal de Justiça reafirmou a submissão dos órgãos reguladores de profissão ao regime jurídico inerente ao seu cunho autárquico, senão vejamos:
“(...) Os conselhos de fiscalização possuem a natureza de autarquia especial, por força da interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 1.717/DF. Contudo, seus servidores permanecem celetistas em razão do art. 58, §3º, da Lei nº. 9.649/98, que não foi atingido pela referida ADIn. 2. Agravo regimental improvido” (AgRg no REsp nº 221.836/CE, Sexta Turma. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. Julg. 12.6.2007”.
{C}39. Ocorre que, em rigor, atribuir a esses entes a natureza autárquica gera problemas jurídicos relevantes. Essas entidades não se subordinam ao poder de tutela jurídica do Estado brasileiro. A escolha, indicação e investidura nas funções de administradores dessas entidades decore de escolhas dos integrantes da categoria. Por isso, afirmava-se que essas entidades não eram propriamente integrantes da estrutura administrativa estatal, mas manifestações da própria sociedade civil[10], ainda que exercitassem competências tipicamente estatais (JUSTEN FILHO, 2012).
{C}40. Ademais, o distanciamento dessas “autarquias” à administração direta e/ou típica indireta é o grau de auto-organização, autogoverno e de autoadministração, pois, estas detém uma capacidade de autossuficiência financeira, orçamentária e gestão que não se assemelha a qualquer outra entidade da administração indireta, uma vez que não participa ou partilha de suas receitas com àquelas da União, tampouco esta influi nos procedimentos de direção, escolha, aplicação de recursos, sequer detém ligação institucional com qualquer órgãos, Ministério ou a própria União, sendo dotada de liberdade institucional, dentro dos limites da lei que as instituiu.
{C}41. Destarte, não faz sentido utilizar, por equivalência, a acepção disposta na Lei nº. 9.504/97, que impõe aos agentes públicos certas condutas, pautadas em um “fazer” ou um “não-fazer”, pois, os atos destes agentes não são hábeis a afetar o equilíbrio do pleito das eleições gerais.
{C}42. Inclusive, esta conclusão torna-se incontestável, ao se evidenciar que o Confea, tampouco os Creas (pelo que tenho notícia) jamais foram notificados, cientificados muito menos condenados pelos órgãos de Controle, notadamente CGU e TCU, por terem feito ou deixado de praticar alguma daquelas condutas vedadas aos agentes públicos em ano de eleições gerais.
{C}43. Desta feita, as normas de estrutura e de conduta voltadas aos agentes públicos da administração direta e indireta da União mencionadas na Lei nº. 9.504/97, não podem ser vertidas e ou utilizadas de forma genérica perante os Conselhos de Fiscalização Profissional, principalmente, quando versarem sobre fatos alheios às eleições gerais, e que, de qualquer forma possam tolher a atividade destas autarquias sui generis, na busca do interesse público.
II.IV - DAS COSIDERAÇÕES ACERCA DO SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO - DESINCOMPATIBILIZAÇÃO – EC 16/97 – CONDUTAS VEDADAS
{C}44. Conforme afirmado alhures, o direito eleitoral é ramo do Direito Público cujo objeto são os institutos, as normas e os procedimentos que regulam o exercício do direito fundamental de sufrágio com vistas à concretização da soberania popular, à validação da ocupação de cargos políticos e à legitimação do exercício do poder estatal[11].
{C}45. A concretização, portanto, ocorre através das eleições. Costuma-se dizer que a eleição é a festa maior da democracia. Nela, reluz a soberania popular, afirmando-se a cidadania em toda a sua plenitude. Sem ela, sequer se pode cogitar da existência de Estado Democrático de Direito. Demais, ninguém ignora que nos tempos atuais a escolha de mandatários pelo sufrágio universal constitui direito humano fundamental e, pois, de primeira grandeza no âmbito da ordem cultural-valorativa (GOMES, 2016).
{C}46. Por ser um instrumento tão caro à democracia, sem a qual não seria possível alcança-la, não se pode aquinhoar suas regras com procedimentos que não lhe guardam relação e que, portanto, não afeta sua higidez.
{C}47. Nas eleições brasileiras, o modelo utilizado compreende a democracia representativa, onde os candidatos a exercer mandatos políticos são eleitos diretamente pelo povo. Já mencionamos em tópico próprio acerca da organização administrativa realizada por uma Justiça Federal Especializada Eleitoral e da organização administrativa do estado, posicionando os Conselhos de Fiscalização Profissional no cenário político nacional, enquanto entes equiparados às autarquias federais.
{C}48. Resta, nesta ocasião, tecer breves comentários acerca do instituto da desincompatibilização, o qual possui estreita relação com as condutas vedadas prescritas na Lei nº. 9.504/97.
{C}49. De acordo com as lições do mestre José Jairo Gomes (2016), denomina-se incompatibilidade o impedimento decorrente do exercício de cargo, emprego ou função públicos. No que concerne a cargo eletivo, ela surge com o exercício de mandato. Esse impedimento é causa de inelegibilidade, fundando-se no conflito existente entre a situação de quem ocupa um lugar na organização político-estatal e a disputa eleitoral.
{C}50. A inelegibilidade suscitada pela incompatibilidade só pode ser superada com a desincompatibilização. Esta consiste na desvinculação ou no afastamento do cargo, emprego ou função públicos, de maneira a viabilizar a candidatura.
{C}51. Destarte, nas hipóteses de desincompatibilização, o agente público pode escolher entre manter-se no cargo, emprego ou função – e não se candidatar – ou sair candidato, e, nesse caso, afastar-se temporária ou definitivamente, sob pena de tornar-se inelegível, já que estará impedido de se candidato.
{C}52. A finalidade desse instituto é evitar, o quanto possível, que candidatos ocupantes de cargos públicos, coloquem-nos a serviço de suas candidaturas, comprometendo não só os desígnios da Administração Pública, no que concerne aos serviços que devem ser prestados com eficiência à população como também o equilíbrio e a legitimidade da eleição.
{C}53. Tal instituto alcançou elevada importância, principalmente, após a edição da Emenda Constitucional nº. 16, de 04 de junho de 1997, a qual alterou a redação do artigo 14, §5º da Constituição da República e introduziu a reeleição dos chefes do Poder Executivo.
{C}54. Ocorre que, não se previu que os ocupantes desses cargos tivessem de se desincompatibilizar para disputar a reeleição. Assim, podem permanecer no exercício de suas funções, apesar de se encontrarem empenhados na campanha para a reeleição. Nisso, têm como grande aliado a máquina administrativa estatal, da qual são os dirigentes máximos.
{C}55. Nesse contexto, a fim de evitar abusos que afetassem o equilíbrio do pleito eleitoral, em virtude da desnecessidade de desincompatibilização, o legislador ordinário editou a Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, ou seja, logo após a aprovação da referida Emenda Constitucional. A referida Lei Eleitoral, em seu artigo 73 e ss. cuidou de tratar acerca das condutas vedadas aos agentes públicos, tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
{C}56. Portanto, as condutas vedadas aos agentes públicos exsurgem como medidas necessárias a coibir abusos de poder político. Segundo Adriano Soares da Costa[12], o “Abuso de poder político é o uso indevido de cargo ou função pública, com a finalidade de obter votos para determinado candidato. Sua gravidade consiste na utilização do múnus público para influenciar o eleitorado, com desvio de finalidade. Necessário que os fatos apontados como abusivos, entrementes, encartem-se nas hipóteses legais de improbidade administrativa (Lei nº. 8.429), de modo que o exercício da atividade pública possa se caracterizar como ilícito do ponto de vista eleitoral” (COSTA, 2013).
{C}57. Desta feita, o abuso de poder político descrito no artigo 73 da Lei Eleitoral somente poderão ser realizados pelos agentes públicos que estiverem no exercício do poder que, com nítido desvio de finalidade, utilizam a máquina administrativa a fim de favorecer a sua candidatura em detrimento dos demais candidatos, ferindo o equilíbrio e lisura do pleito.
{C}58. No entanto, tal circunstância não é vivenciada no âmbito do Sistema Confea/Crea, pois, a Lei nº. 8.195/91 determina a regulamentação da desincompatibilização pelo Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, conforme estabelece o artigo 2º. Assim, os candidatos aos cargos e funções eletivas no âmbito do Sistema deverão, obrigatoriamente, se desincompatibilizar a fim de participar da disputa eleitoral, sob pena de se configurar inelegibilidade.
{C}59. Posto isto, demonstra-se, com clareza solar, que a sistemática das eleições gerais destoam daquelas vivenciadas no Sistema Confea/Crea, de modo que a ratio iuris do artigo 73 da Lei Eleitoral mostra-se incompatível, não servindo ao fim almejado naquela, perante esta Autarquia Federal.
{C}60. Desse modo, o candidato não poderá se utilizar da máquina administrativa em seu proveito, pois, estará afastado do exercício de suas funções, ou seja, o candidato não seria o agente público que estaria cometendo as condutas vedadas, razão pela qual não faz sentido que a administração estivesse cerceada de praticar àqueles atos descritos como vedados quando das eleições gerais ou na ocasião das eleições do Confea e dos Creas.
II.V – DAS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS – ART. 73, 9.504/97
{C}61. A Lei Eleitoral traz no artigo 73 as condutas vedadas aos agentes públicos. Considerando a delimitação dos quesitos encaminhados, vamos nos ater à prescrição do inciso VI, o qual enuncia:
§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem. (...)
{C}62. Diante das normas encartadas acima, a Procuradoria Geral Federal emitiu em 2014 o Memorando-Circular PFE Nº. 00006/2014 junto ao DNIT bem como a AGU emitiu o Memorando Circular nº. 01/2014-GABIN/PRESIDÊNCIA/FNDE/MEC, tratando, com similaridade, acerca “das eventuais condutas que restarão vedadas aos agentes públicos, bem como, orientação contemplando os atos que, uma vez iniciados, poderão ser praticados durante o período eleitoral, à luz das disposições constantes da Lei nº 9.504/97”.
{C}63. A Procuradoria Geral Federal, conforme parecer nº. 125/2014/PFD-FNDE/PGF/AGU, se debruçou acerca da conduta vedada enunciada pelo art. 73, inciso VI, a da Lei nº. 9.504/97, esclarecendo que:
“A partir de uma interpretação puramente literal do texto do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97, visualizo dois comandos jurídicos, expressos em uma norma geral e uma norma especial.
{C}a) Norma geral (regra): proibição da realização de transferências voluntárias (e somete isto) de recursos da União para os Estados (incluído o Distrito Federal) e Municípios no período de três meses antes das eleições, sejam elas federais, estaduais ou municipais;
{C}b) Norma especial (exceção): é autorizado, durante todo o ano eleitoral, o repasse de recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para a execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, bem como os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública. ”
{C}64. Depreende-se da análise proferida, que o impedimento contido no dispositivo está delimitado por um marco temporal, qual seja, as eleições. Por certo, tais eleições mencionadas são àquelas gerais, para Presidente, Governador, Prefeito, respectivos vices, deputados federais e estaduais, senadores e vereadores.
{C}65. Seguindo a trilha do raciocínio do tópico pretérito, quando do exame do instituto da desincompatibilização, é possível constatar que a vedação se direciona aos atos do Presidente e do Governador, uma vez que o dispositivo veicula a proibição de se “realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios”.
{C}66. Ora, quem autoriza os repasses da União aos Estados e Municípios é o Presidente, ou pessoa por ele investida em órgãos executivos, como Ministérios e Autarquias respectivas. No mesmo sentido, quem autoriza os repasses do Estado aos Municípios é o Governador e, possivelmente seus secretários de Governo.
{C}67. Impossível olvidar que, tanto o Presidente como os Governadores, não precisam se desincompatibilizar para concorrer à reeleição, que inclusive ocorrem simultaneamente, conforme art. 1º, parágrafo único, I da Lei nº. 9.504/97, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, na forma constante do art. 28 da Constituição Federal.
{C}68. Assim, não há qualquer margem de similaridade que possa equiparar tais agentes públicos com os ocupantes dos cargos e funções no âmbito do Sistema Confea/Crea, pois, o Confea e os Creas sequer compõem os entes típicos da administração pública, não estão subordinados à União, Ministérios ou aos Estados, tampouco participam do seu orçamento.
{C}69. Por conseguinte, em extrema análise, se fôssemos admitir a aplicabilidade da referida norma no âmbito do Sistema, a vedação ficaria restrita às eleições gerais, e o critério temporal nela definido, haja vista que a lei pretende impedir atos que possam “afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais”, conforme consta no caput do dispositivo em análise.
{C}70. No entanto, à revelia do que disciplina a Lei Eleitoral, com acerto, o Sistema Confea/Crea jamais observou tal vedação nos anos eleitorais gerais, mesmo porquê, não realiza qualquer tipo de transferência aos Estados e os Municípios.
{C}71. Por mera cautela, igualmente, não se pode cogitar da hipótese de que o período eleitoral seria o da eleição do Sistema Confea/Crea, mesmo porquê as eleições do Sistema ocorrem em todos os anos, ou seja, todo ano é ano-eleitoral do Sistema, em virtude da sistemática de renovação do terço dos Plenários do Confea e dos Creas.
{C}72. Desta forma, a vedação em epígrafe jamais poderia ser estendida para alcançar pleitos diversos daqueles tutelados pela referida Lei, inclusive, de acordo com o firmado nas linhas supra, os procedimentos de escolha dos representantes dos Conselhos de Fiscalização Profissional não compõem o plexo de normas do direito eleitoral, pois, são eminentemente de cunho administrativo decorrentes da competência de auto-regulamentação, segundo sua autonomia administrativa organizacional.
II.VI – DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS – PRODESU E TERMOS DE FOMENTO
{C}73. Ainda, seguindo as orientações emitidas pela Procuradoria Federal, a definição de transferências voluntárias seria aquela definida pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº. 101/2000, nos seguintes termos:
{C}74. A Procuradoria Federal esclarece que as transferências de recursos financeiros que decorram de determinação legal, tal qual o PNAE e o PDDE, bem como o repasse de recursos para outras entidades federais mediante a descentralização de créditos não se enquadram na proibição legal[13].
{C}75. Quanto à primeira exceção, ou seja, as transferências que decorrem de determinação legal, revela-se insuscetível de gerar qualquer efeito danoso ao pleito eleitoral, uma vez que não há margem discricionária ao gestor para formalizá-la, ao revés, constitui obrigação legal da qual não pode se desvencilhar, tampouco, servirá como meio para favorecer sua candidatura ou prejudicar adversário.
{C}76. Por conseguinte, a descentralização de créditos não tem o condão de afetar a equidade e lisura do pleito, haja vista que se caracterizam como “transferência de uma unidade orçamentária ou administrativa para outra, do Poder de utilizar créditos orçamentários ou adicionais que estejam sob a sua supervisão, ou lhe tenham sido dotados ou transferidos. São operações descentralizadoras de crédito: o destaque e a provisão”[14].
{C}77. Guardadas as devidas peculiaridades, o Programa de Desenvolvimento Sustentável do Sistema Confea/Crea e Mútua - PRODESU assemelha-se à uma determinação legal, pois, no âmbito do Sistema Confea/Crea, as Resoluções constituem instrumento normativo infralegal de primeira ordem, cujos comandos normativos não podem ser desvirtuados, modificados ou descumpridos à critério do gestor, razão pela qual retiram a discricionariedade do ato administrativo.
{C}78. A inexistência de discricionariedade do gestor na formalização do instrumento fica evidenciada ao constatarmos que a Resolução 1.030/2010, que constitui o PRODESU, traz rol taxativo, contendo os requisitos necessários à aprovação do Programa, vejamos:
Art. 10. O participante do programa interessado em obter recursos do Prodesu deverá preencher os seguintes requisitos:
I – atender aos critérios administrativos e de sustentabilidade financeiros e institucionais fixados por legislação específica;
II – apresentar projeto ou plano de melhoria administrativa de acordo com legislação específica; e
III - prever dotação orçamentária e recursos correspondentes ao valor do projeto.
Parágrafo único. O saldo do Prodesu somente poderá ser utilizado pelo participante que tenha formalizado a adesão e contribuído para a sua constituição. Incluído pela Resolução nº 1.031, de 30 de março de 2011.
{C}79. Noutro norte, a Resolução nº 1.030/2010 caracteriza-o como um fundo coparticipativo, formado por recursos descentralizados dos Creas, do Confea e da Mútua, o qual retorna para os próprios participantes do programa, a fim de atender determinadas finalidades institucionais[15]. O Prodesu é composto da seguinte forma:
Art. 5º O Prodesu será constituído da seguinte forma:
I – o Crea participante do programa contribuirá com 1% (um por cento) das seguintes receitas mensalmente:
a) anuidades cobradas de profissionais e pessoas jurídicas;
b) expedição de carteiras profissionais e documentos diversos;
c) registros, vistos e outros procedimentos; d) registro da Anotação de Responsabilidade Técnica; e
e) multas previstas nas Leis nos 5.194, de 1966, e 6.496, de 1977.
II – o Confea participará com 10% da sua receita corrente liquida mensal das receitas constantes do inciso I, alíneas “a” a “e” do art. 5º.
III – a Mútua contribuirá com o valor de sua receita mensal equivalente a 1%, da receita proveniente dos recursos do registro de Anotação de Responsabilidade Técnica.
Parágrafo único. Poderão contribuir para o Prodesu órgãos ou entidades integrantes da administração pública direta ou indireta da União, Estados, Municípios ou do Distrito Federal.
{C}80. Ademais, a descentralização das receitas fica evidente, pois, os Creas e o Confea transferem o poder de utiliza seus créditos orçamentários para um Comitê Gestor, a quem competirá gerir os recursos, conforme se extrai do art. 3º, da mencionada Resolução.
{C}81. Inclusive, o Prodesu detém orçamento específico, cujo saldo apurado na conta bancária própria até 31 de dezembro, de cada exercício, é incorporado ao do exercício subsequente na primeira reformulação orçamentária do Confea.
{C}82. Outra particularidade que merece ser destacada, cinge-se a identificação do agente público e a respectiva imputação de sanção pelo descumprimento do art. 73, VI, a da Lei Eleitoral. Conforme se extrai do instrumento legal, o gestor poderá sofrer as seguintes sanções, in verbis:
{C}83. O dispositivo em destaque revela que o agente público que pratica o ato, necessariamente, é o candidato ao pleito, o que corrobora com a assertiva formulada acima quanto à conduta vedada ser cominada ao candidato-gestor, pois, permanece à frente da administração pública em virtude da ausência de desincompatibilização.
{C}84. Reafirme-se, os candidatos à reeleição no sistema Confea/Crea estão sujeitos aos prazos de desincompatibilização, conforme prescreve o art. 2º, da Lei nº. 8.195/91.
{C}85. Por mero apego à dialética, mesmo que os candidatos permanecessem no exercício da função, as sanções previstas nos § 4º e §5º do art. 73 da Lei Eleitoral, jamais poderiam ser aplicadas ao Presidente do Confea e ou dos Presidentes dos Creas, por mera formalização e repasse dos valores decorrentes do Prodesu, pois, não são as autoridades investidas no poder de autorizar tais instrumentos. Vejamos a disposição da Resolução nº. 1.030/2010:
Art. 11. A concessão dos recursos será decidida pelo Plenário do Confea após análise do projeto pelo Conselho Gestor e em face dos critérios administrativos e de sustentabilidade financeiros e institucionais e análise técnica para verificação do atendimento à legislação pertinente
{C}86. Portanto, em última análise, quem autoriza a formalização do Prodesu é o Plenário do Confea, após decisão do Comitê Gestor do Prodesu, composto por 18 (dezoito) Conselheiros Federais, cuja decisão o Presidente sequer participa, à exceção para proferir voto de qualidade.
{C}87. Posto isto, novamente, as circunstâncias particulares do Sistema Confea/Crea impedem a subsunção do evento descrito no art. 73 da Lei Eleitoral, por evidente incompatibilidade material entre os fatos previstos na norma eleitoral e as condutas praticadas no âmbito do Sistema Confea/Crea ao firmar o Prodesu.
{C}88. Por sua vez, os termos de fomento firmado com entidades particulares sequer são alcançados pela vedação imposta no referido dispositivo. Inclusive, foi esta a conclusão da Procuradoria Federal no Parecer mencionado alhures, senão vejamos:
“Pelo mesmo raciocínio pode-se afirmar que a vedação da lei não alcança as entidades privadas, consoante já decidiu o próprio Tribunal Superior Eleitoral no Acórdão nº 16.040, de 211.11.99, Rel. Min. Costa Porto e no Acórdão nº 266, de 9.12.2004, rel. Min. Carlos Velloso”.
{C}89. O Acórdão nº 266 do TSE foi assim ementado, in litteris:
Eleitoral. Agravo regimental. Reclamação. Liminar. Indeferida. Conduta vedada. Transferência voluntária de recursos dos estados aos municípios. Art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97. Violação à decisão na Consulta-TSE nº 1.062. Não-configuração. Improcedência. 1. A transferência de recursos do governo estadual a comunidades carentes de diversos municípios não caracteriza violação ao art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97, porquanto os destinatários são associações, pessoas jurídicas de direito privado. 2. A regra restritiva do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 não pode sofrer alargamento por meio de interpretação extensiva de seu texto. 3. Agravo regimental não provido. 4. Reclamação julgada improcedente. (Ac. Nº 266, de 9.12.2004, rel. Min. Carlos Velloso).
{C}90. Destarte, considerando que os termos de fomento constituem parcerias firmadas pela administração perante pessoas jurídicas de direito privado, não é possível, por meio de interpretação extensiva, ceifar a formalização e o respectivo repasse de recursos.
II.VII – DAS CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DE ANALOGIA
{C}91. A Lei de introdução às normas do direito brasileiro – Lei nº 4.657/42 – dispõe acerca das forma de integração normativa, enunciando que:
{C}92. A prescrição em vértice pode levar o intérprete menos atento ao erro, ao crer que a mera inexistência de disposição específica, sujeitaria a utilização do recurso da analogia para subsumir determinada norma para eventos ocorridos no mundo fenomênico, porém, que não possuem qualquer correlação com a enunciação normativa invocada.
{C}93. Assim, aparentemente foi o que ocorreu com a norma do art. 73 da Lei Eleitoral, uma vez que, como demonstrado, são situações jurídicas totalmente díspares.
{C}94. Desta feita, a fim de elucidar a utilização da analogia na interpretação jurídica, apresentarei breves esclarecimentos, provenientes da obra clássica do jurisconsulto Carlos Maximiliano[16], vejamos:
{C}95. O manejo acertado da analogia, pressupõe:
1º - uma hipótese não prevista, senão se trataria apenas de interpretação extensiva;
2º - a relação contemplada no texto, embora diversa da que se examina, deve ser semelhante, ter com ela um elemento de identidade;
3º - este elemento não pode ser qualquer, e, sim, essencial, fundamental, isto é, o fato jurídico que deu origem ao disposto. Não bastam afinidades aparentes, semelhança formal; exige-se a real, verdadeira igualdade sob um ou mais aspectos, consistente no fato de se encontrar, num e noutro caso, o mesmo princípio básico e de ser uma só a ideia geradora tanto da regra exisente com da que se busca. A hipótese nova e a que se compara com ela, precisam assemelhar-se na essência e nos efeitos; é mister existir em ambas a mesma razão de decidir. Evitem-se as semelhanças aparentes, sobre pontos secundários. O processo é perfeito, em sua relatividade, quando a frase jurídica existente e a que da mesma se infere deparam como entrosadas as mesmas ideias fundamentais.
{C}96. Alerta o mesmo doutrinador que, não bastam essas precauções; cumpre também fazer prevalecer quanto à analogia, o preceito clássico, impreterível: não se aplica uma norma jurídica senão à ordem de coisas para a qual foi estabelecida. Não é lícito pôr de lado a natureza da lei, nem o ramo do Direito a que pertence a regra tomada por vase do processo analógico.
{C}97. O recurso à analogia tem cabimento quanto a prescrições de Direito comum; não do excepcional, nem do penal. No campo destes dois a lei só te aplica aos casos que especifica.
{C}98. O fundamento da primeira restrição é o seguinte: o processo analógico transporta a disposição formulada para uma espécie jurídica a outra hipótese não contemplada no texto; ora, quando este só encerra exceções, os casos não incluídos entre elas consideram-se como sujeitos à regra geral.
{C}99. Em matéria de privilégios, bem como em se tratando de dispositivos que limitam a liberdade, ou restringem quaisquer outros direitos, não se admite o uso da analogia.
{C}100. Quando o texto contém uma enumeração de casos, cumpre distinguir: se ela é taxativa, não há lugar para o processo analógico; se exemplificativa apenas, dá-se o contrário, não se presume restringida a faculdade do aplicador do Direito.
{C}101. In casu, em ocasiões pretéritas, parece ter o intérprete cometido vários destes erros que lhe prejudicaram o correto exame hermenêutico da norma e a indevida subsunção para o Sistema Confea/Crea.
{C}102. Primeiro, como demonstrado, trata-se de norma inerente ao direito eleitoral, enquanto que o procedimento de escolha dos representantes do Confea/Crea é de caráter eminentemente administrativo, portanto, se apropriou indevidamente de norma de direito alheio, alienígena para regular condutas estranhas àquelas.
{C}103. Segundo, a conduta prevista na Lei Eleitoral impõe um “não-fazer” ao gestor sob pena de lhe aplicar sanção extrema na seara eleitoral, portanto, nitidamente, de caráter sancionatório que não comporta analogia.
{C}104. Finalmente, as disposições do artigo em comento revela-se de caráter taxativo, pois, não comporta alargamento conforme já decidiu a Justiça Eleitoral.
{C}105. Ante o exposto, por quaisquer prismas que se observem, constata-se de forma cristalina que o Confea e os Creas não estão impedidos de firmar Prodesu com os Cres bem como não está impedido de firmar os termos de fomento, tampouco, de cumprir com as obrigações constantes no instrumento, sobretudo as previsões de repasse estabelecidas nos cronogramas físico-financeiros.
{C}106. Ante o exposto, esta Procuradoria Jurídica adota os seguintes entendimentos:
1 – As vedações do artigo 73, VI, a da Lei nº 9.504/73 não são aplicáveis ao Sistema Confea/Crea;
2 – Consequentemente, não há qualquer impedimento para firmar Prodesu ou Termo de Fomento (Parceira) quando das eleições do Sistema Confea/Crea.
Holmes Nogueira B. Naspolini
OAB/DF 49.968
Mat. 0816
[1] CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de teoria geral do direito: o constructivismo lógico-semântico. São Paulo: Noeses, 2010.
[2] Apostila do curso de extensão em teoria geral do direito. São Paulo: IBET/SP, 2007. Apud, CARVALHO, 2010, p. 83.
[3] JARDIM, Torquato Lorena. Introdução ao Direito Eleitoral Positivo. Brasília: Brasília Jurídica, 1994, p. 10.
[4] RAMAYANA, Marcos. Direito Eleitoral. 12ª edição. Rio de Janeiro: Impetus, 2011, p. 16.
[5] Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=169462. Acesso em 18.08.2017.
[6] Art. 1°. (...). Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
[7]{C} AGUIAR, Joaquim Castro. Competência e autonomia dos municípios na nova constituição. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995. Apud: CAIXETA, Eder Antunes. Autonomia dos entes federados. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 05 fev. 2014. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.46887&seo=1>. Acesso em: 24 ago. 2017
[9] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 8. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Forum, 2012, p. 231/233.
[10] Sobre o tema, cf. MOREIRA. Auto-regulação profissional e Administração Pública. APUD, JUSTEN FILHO, Marçal, 2012.
[11] GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 12 ed., São Paulo: Atlas, 2016, p. 25.
[12] COSTA, Adriano Soares da. Instituições de Direito Eleitoral. vol. 1, 9ª ed., Fórum, 2013. cap. 10, item 3.2, p. 359.
[13] Parecer nº 125/2014/PF-FNDE/PGF/AGU. p. 4.
[14] Texto extraído da RBC – Revista Brasileira de Contabilidade, ano XXXII n.º 140 de março/abril 2003. Disponível em: http://arq.sefaz.ms.gov.br/age/artigostec/descent_credito.pdf
[15] Resolução Confea nº. 1.030/2010. Art. 8º Os recursos do Prodesu serão aplicados em programas para implantação de
políticas de sustentabilidade que se destinam à eficácia e à eficiência administrativa do Sistema Confea/Crea e Mútua.
[16] MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 20. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 172/174.

References: artigo 73
 artigo 1
 artigo 18
 artigo 5
sui generis
 artigo 14
 artigo 73
 artigo 73
 artigo 2
 artigo 73
 artigo 73
In casu
 artigo 73