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Timestamp: 2019-06-27 05:18:33+00:00

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BVerfG, Urteil vom 4.7.1995 - 1 BvF 2/86, 1 BvF 1/87, 1 BvF 2/87, 1 BvF 3/87, 1 BvF 4/87, 1 BvR 1421/86 -
AFG § § 116 Abs 3 S 1 Nr 2 u Abs 6 mit dem GG vereinbar
Fundstellen: BVerfGE 92, 365-411; AP Nr. 4 zu § 116 AFG; EzA Nr. 5 zu § 116 AFG; NJW 1996, 185-190; NZA 1995, 754-760; BB 1995, 1538-1542; DB 1995, 1464-1468
1. § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Treten in der Folge dieser Regelung strukturelle Ungleichheiten der Tarifvertragsparteien auf, die ein ausgewogenes Aushandeln der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen nicht mehr zulassen und durch die Rechtsprechung nicht ausgeglichen werden können, muß der Gesetzgeber Maßnahmen zur Wahrung der Tarifautonomie treffen.
A. Die Normenkontrollanträge und die Verfassungsbeschwerde richten sich gegen eine Neuregelung im Arbeitsförderungsgesetz über die Gewährung von Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit während eines Arbeitskampfes.
I. 1. Die zur Prüfung stehenden Vorschriften regeln die Voraussetzungen, unter denen Lohnersatzleistungen (regelmäßig Kurzarbeitergeld) bei regional beschränkten Arbeitskämpfen an Arbeitnehmer derselben Branche in anderen Tarifbezirken gezahlt wird, wenn sie infolge von Arbeitskampfmaßnahmen vorübergehend nicht beschäftigt werden. § 116 Abs. 3 AFG ordnet das Ruhen dieser Ansprüche an, wenn für solche Arbeitnehmer eine nach Art und Umfang gleiche Forderung erhoben und das Arbeitskampfergebnis aller Voraussicht nach in ihrem Bezirk übernommen wird ("Partizipationsprinzip"). Die Absätze 5 und 6 enthalten ergänzende Verfahrensregelungen.
III. Die Normenkontrollanträge richten sich gegen die durch Art. 1 Nr. 3 b des Neutralitätsgesetzes bewirkte Änderung des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AFG. Die Antragsteller halten die Regelung für unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 14 Abs. 1 GG. Nach Auffassung der Bundestagsabgeordneten ist die Regelung darüber hinaus mit Art. 3 Abs. 1 GG und mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar.
1. a) Das Neutralitätsgesetz habe sozialrechtliche Positionen beseitigt und die vom Gesetzgeber 1969 getroffene Grundentscheidung für einen sozialstaatlich abgefederten Arbeitskampf zurückgenommen. Es greife damit in Positionen ein, die durch Art. 14 GG, auch in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip, geschützt würden. Der Eigentumsschutz des Art. 14 GG umfasse Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung. Auch das Kurzarbeitergeld werde durch Beiträge finanziert und diene der Existenzsicherung der Arbeitnehmer.
IV. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin, die Neufassung des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AFG verstoße gegen Art. 9 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 GG, Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG, Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG und das ILO- Abkommen Nr. 87; § 116 Abs. 6 AFG verletze Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
B. I. Die Normenkontrollanträge sind im wesentlichen zulässig. ...
II. Die Verfassungsbeschwerde ist ebenfalls zulässig. Die Beschwerdeführerin wird durch die angegriffene Regelung selbst, unmittelbar und gegenwärtig in ihrer Koalitionsfreiheit betroffen (Art. 93 Abs. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Das Neutralitätsgesetz macht das Ruhen des Arbeitslosen- und des Kurzarbeitergeldes vom Verhalten der Gewerkschaften beim Aufstellen ihrer Tarifforderungen abhängig. Diese müssen sich in ihrer Arbeitskampfstrategie darauf einstellen. Insofern treten die Wirkungen der Neuregelung gegenüber der Beschwerdeführerin unmittelbar und bereits vor konkreten Tarifauseinandersetzungen ein. ...
C. Die Normenkontrollanträge und die Verfassungsbeschwerde sind unbegründet. Die zur Prüfung gestellte Regelung verletzt die Beschwerdeführerin jedenfalls derzeit nicht in ihrer Koalitionsfreiheit und ist auch im übrigen mit dem Grundgesetz vereinbar; das gilt jedoch teilweise nur bei verfassungskonformer Auslegung.
I. Art. 9 Abs. 3 GG wird durch § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AFG in der Fassung des Neutralitätsgesetzes nicht verletzt. Die Regelung beeinträchtigt zwar die Koalitionsfreiheit der Gewerkschaften. Sie wahrt aber die Grenzen, die der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers dabei von Verfassungs wegen gezogen sind.
1. a) Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG ist in erster Linie ein Freiheitsrecht. Es gewährleistet den Einzelnen die Freiheit, Vereinigungen zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu bilden und diesen Zweck gemeinsam zu verfolgen. Darüber sollen die Beteiligten grundsätzlich frei von staatlicher Einflußnahme, selbst und eigenverantwortlich bestimmen können. Geschützt ist damit aber auch das Recht der Vereinigungen selbst, durch spezifisch koalitionsmäßige Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen (vgl. BVerfGE 50, 290 <367> m.w.N.). Die Wahl der Mittel, die die Koalitionen zur Erreichung dieses Zwecks für geeignet halten, überläßt Art. 9 Abs. 3 GG grundsätzlich ihnen selbst. Das Grundrecht schützt als koalitionsmäßige Betätigung auch Arbeitskampfmaßnahmen, die auf den Abschluß von Tarifverträgen gerichtet sind. Sie werden jedenfalls insoweit von der Koalitionsfreiheit erfaßt, als sie erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen (vgl. BVerfGE 84, 212 <224 f.>). Dazu gehört auch der Streik (vgl. BVerfGE 88, 103 <114>).
b) Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit bedarf der Ausgestaltung durch die Rechtsordnung, soweit es die Beziehungen zwischen Trägern widerstreitender Interessen zum Gegenstand hat. Beide Tarifvertragsparteien genießen den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG in gleicher Weise, stehen bei seiner Ausübung aber in Gegnerschaft zueinander. Sie sind auch insoweit vor staatlicher Einflußnahme geschützt, als sie zum Austragen ihrer Interessengegensätze Kampfmittel mit beträchtlichen Auswirkungen auf den Gegner und die Allgemeinheit einsetzen. Dieser Schutz erfordert koordinierende Regelungen, die gewährleisten, daß die aufeinander bezogenen Grundrechtspositionen trotz ihres Gegensatzes nebeneinander bestehen können. Die Möglichkeit des Einsatzes von Kampfmitteln setzt rechtliche Rahmenbedingungen voraus, die sichern, daß Sinn und Zweck dieses Freiheitsrechts sowie seine Einbettung in die verfassungsrechtliche Ordnung gewahrt bleiben (vgl. BVerfGE 88, 103 <115>).
Bei dieser Ausgestaltung hat der Gesetzgeber einen weiten Handlungsspielraum. Das Grundgesetz schreibt ihm nicht vor, wie die gegensätzlichen Grundrechtspositionen im einzelnen abzugrenzen sind. Es verlangt auch keine Optimierung der Kampfbedingungen. Grundsätzlich ist es den Tarifvertragsparteien selbst überlassen, ihre Kampfmittel den sich wandelnden Umständen anzupassen, um dem Gegner gewachsen zu bleiben und ausgewogene Tarifabschlüsse zu erzielen. Andererseits ist der Gesetzgeber aber auch nicht gehindert, die Rahmenbedingungen von Arbeitskämpfen zu ändern, sei es aus Gründen des Gemeinwohls, sei es, um gestörte Paritäten wieder herzustellen (vgl. BVerfGE 84, 212 <228 f.>).
c) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenzen am objektiven Gehalt des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Tarifautonomie muß als ein Bereich gewahrt bleiben, in dem die Tarifvertragsparteien ihre Angelegenheiten grundsätzlich selbstverantwortlich und ohne staatliche Einflußnahme regeln können (vgl. BVerfGE 50, 290 <367>). Ihre Funktionsfähigkeit darf nicht gefährdet werden. Die Koalitionen müssen ihren verfassungsrechtlich anerkannten Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern, insbesondere durch den Abschluß von Tarifverträgen erfüllen können. Das Tarifvertragssystem ist darauf angelegt, die strukturelle Unterlegenheit der einzelnen Arbeitnehmer beim Abschluß von Arbeitsverträgen durch kollektives Handeln auszugleichen und damit ein annähernd gleichgewichtiges Aushandeln der Löhne und Arbeitsbedingungen zu ermöglichen. Funktionsfähig ist die Tarifautonomie folglich nur, solange zwischen den Tarifvertragsparteien ein ungefähres Kräftegleichgewicht - Parität - besteht (vgl. BVerfGE 84, 212 <229>). Unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG ist eine Regelung daher jedenfalls dann, wenn sie dazu führt, daß die Verhandlungsfähigkeit einer Tarifvertragspartei bei Tarifauseinandersetzungen einschließlich der Fähigkeit, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, nicht mehr gewahrt bleibt und ihre koalitionsmäßige Betätigung weitergehend beschränkt wird, als es zum Ausgleich der beiderseitigen Grundrechtspositionen erforderlich ist (vgl. BVerfGE 84, 212 <228 f.>).
Konkrete Maßstäbe, nach denen das Kräftegleichgewicht der Tarifvertragsparteien beurteilt werden könnte, lassen sich Art. 9 Abs. 3 GG nicht entnehmen. Die Einzelheiten sind in der arbeitsrechtlichen Literatur stark umstritten. Das Bundesarbeitsgericht stellt in seiner Rechtsprechung zum Arbeitskampfrecht darauf ab, wie sich die Verhandlungsstärke der Gegenspieler beim Aushandeln von Tarifverträgen auswirkt und wie sie durch Arbeitskampfmittel beeinflußt werden kann (BAG, AP Nr. 64 zu Art. 9 GG Arbeitskampf). Für diese Betrachtungsweise sprechen gute Gründe. Sie bietet einen angemessenen Maßstab für die fachgerichtliche Überprüfung umstrittener Arbeitskampfmaßnahmen unter dem Gesichtspunkt der Proportionalität. Verfassungsrechtlich ist sie in diesem Zusammenhang unbedenklich (BVerfGE 84, 212 <229 ff.>). Der Gesetzgeber ist allerdings bei der Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit nicht daran gebunden. Er kann auch andere Regeln aufstellen, die verhindern sollen, daß eine der Tarifvertragsparteien ein Übergewicht bei Tarifverhandlungen erhält. Verfassungswidrig ist sein Ansatz erst dann, wenn er von vornherein ungeeignet ist, dieses Ziel zu erreichen.
e) Eine Einschätzung, von der der Gesetzgeber bei einer arbeitskampfrelevanten Regelung in zunächst unbedenklicher Weise ausgeht, kann sich im nachhinein als unzutreffend erweisen. Ursprünglich plausible Annahmen können durch die nachfolgende Entwicklung widerlegt, wohlbegründete Erwartungen hinsichtlich der komplexen Wirkungszusammenhänge enttäuscht werden. So kann sich trotz einer zunächst verfassungsrechtlich zulässigen Regelung eine nachhaltige Störung der Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie einstellen. Eine solche Entwicklung ist in dem Maße korrekturbedürftig, in dem sich zeigt, daß strukturelle Ungleichgewichte auftreten, die ein ausgewogenes Aushandeln der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen nicht mehr zulassen und die in dem der Rechtsprechung gezogenen Rahmen nicht ausgeglichen werden können. Der Gesetzgeber ist dann verpflichtet, Maßnahmen zum Schutz der Koalitionsfreiheit zu treffen (vgl. BVerfGE 25, 1 <13>; 49, 89 <130>; 50, 290 <335>).
Erkennbar ist schließlich auch, daß die Beschwerdeführerin durch die Neuregelung beim Einsatz ihrer Arbeitskampfmittel eingeschränkt worden ist. ...
Auch soweit Arbeitskämpfe stattgefunden haben, hat sich die Beschwerdeführerin nicht als ungleiche Partnerin erwiesen. ...
Diese Risiken stellen die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelung allerdings ebenfalls (noch) nicht in Frage. Einmal läßt sich derzeit nicht erkennen, ob die Arbeitgeber von einer gezielt auf Fernwirkungen hin angelegten Aussperrungstaktik in einem Arbeitskampf tatsächlich in einer Weise Gebrauch machen können, die zu einem strukturellen Ungleichgewicht der Tarifvertragsparteien führt. Auch sie setzen sich einem Binnendruck aus, wenn sie Produktionsausfälle in anderen Bezirken in größerem Maße auslösen. Die ohnehin schwächere Solidarität ihrer Mitglieder, die untereinander im Wettbewerb stehen, kann damit überfordert werden. Außerdem sind die rechtlichen Fragen, die eine solche Kampfführung aufwirft, ungeklärt. Der Vertreter von Gesamtmetall und der Bundesarbeitsminister haben dazu auf die Arbeitskampfrechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Verhältnismäßigkeit von Abwehraussperrungen hingewiesen. ...
II. Mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar ist nach Maßgabe der folgenden Ausführungen auch § 116 Abs. 3 Satz 2 zweite Alternative AFG, wonach eine Forderung auch dann als erhoben gilt, wenn sie aufgrund des Verhaltens der Tarifvertragspartei im Zusammenhang mit dem angestrebten Tarifabschluß als beschlossen anzusehen ist.
1. Die Koalitionsfreiheit schützt auch die Selbstbestimmung der Koalitionen über ihre eigene Organisation, das Verfahren ihrer Willensbildung und die Führung der Geschäfte (BVerfGE 50, 290 <373 f.>). Der Staat muß, um diesen Schutz zu gewährleisten, den Koalitionen geeignete Rechtsformen zur Verfügung stellen, die eine hinreichende rechtliche Handlungsmöglichkeit gewährleisten. Das gilt für ihre Binnenstruktur ebenso wie für ihre Wirksamkeit nach außen. Darüber hinaus darf er dem Selbstbestimmungsrecht der Koalitionen nur solche Schranken setzen, die zum Schutz anderer Grundrechte oder verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten sind.
Schon die bisherige Entwicklung gibt keinen Anlaß, zum Schutz einer ausgewogenen Kampfstärke der Arbeitgeberseite in so schwerwiegender Weise in die Tarifautonomie der Gewerkschaften einzugreifen. ...
III. Die Neuregelung des § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG verletzt Art. 14 Abs. 1 GG nicht. Soweit sie in eigentumsrechtlich geschützte Positionen eingreifen sollte, wäre der Eingriff gerechtfertigt.
1. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG umfaßt auch sozialversicherungsrechtliche Positionen, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet sind; diese genießen Eigentumsschutz, wenn sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Versicherten beruhen und der Sicherung seiner Existenz dienen (vgl. BVerfGE 53, 257 <289 ff.>; 72, 9 <18 f.>; 74, 9 <25>; 74, 203 <213>). Darunter fallen Ansprüche auf Arbeitslosengeld jedenfalls dann, wenn der Arbeitnehmer durch Zahlung von Beiträgen während der gesetzlichen Wartefrist die volle Anwartschaft darauf erworben hat (BVerfGE 72, 9 <18 f.>).
IV. Die Regelung verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Sie führt zwar bei streikbedingten Arbeitsausfällen zu einer Ungleichbehandlung der Arbeitnehmer aus nicht umkämpften Bezirken derselben Branche gegenüber den Arbeitnehmern in anderen Branchen. Doch ist diese Ungleichbehandlung sachlich gerechtfertigt.
1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Kontrolldichte bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfGE 88, 87 <96 ff.>). Danach gilt hier ein relativ strenger Maßstab. Die angegriffene Regelung führt zu einer erheblichen Ungleichbehandlung von Personengruppen, deren Mitglieder die ungleichen Rechtsfolgen faktisch nicht vermeiden können.
V. Die Regelung steht auch mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) im Einklang. Sie ist weder unklar noch bürdet sie der Bundesanstalt für Arbeit wertende Entscheidungen in einem mit diesem Prinzip nicht mehr zu vereinbarenden Umfang auf. Zwar ist sie auslegungsbedürftig; sie läßt aber in Verbindung mit den Gesetzesmaterialien hinreichend deutlich erkennen, was gemeint ist und woran die anwendende Stelle sich zu orientieren hat. Das wird durch die inzwischen ergangene Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 4. Oktober 1994 (NZA 1995, S. 320) bestätigt.
VI. Die Regelung der Klagebefugnis in § 116 Abs. 6 AFG verstößt nicht gegen die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.
a) Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch das allgemeine Rechtsstaatsprinzip gewährleisten einen Instanzenzug (BVerfGE 87, 48 <61> m.w.N.; st. Rspr.). Den obersten Gerichtshöfen des Bundes können in begrenztem Umfang erstinstanzliche Zuständigkeiten übertragen werden. Aus Art. 95 Abs. 1 GG folgt zwar, daß sie grundsätzlich als höchste Rechtsmittelgerichte innerhalb eines Gerichtszweiges gedacht sind. Der Gesetzgeber darf ihnen aber die alleinige Kompetenz zur Überprüfung von Verwaltungsakten oberster Bundesbehörden übertragen, die von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung sind oder einer raschen endgültigen Klärung bedürfen (vgl. BVerfGE 8, 174 <177, 181>).
3. Es ist auch nicht erkennbar, daß die Regelung die Arbeitgeber bevorzugt, soweit diese nur regional organisiert sind. Der Begriff Fachspitzenverbände braucht nicht technisch in dem Sinne ausgelegt zu werden, den ihm die Beschwerdeführerin beimißt. Von der Sache her liegt es zudem nahe, auch Dachverbände einzubeziehen, soweit es bundesweit organisierte Fachverbände im engeren Sinne nicht gibt. In diesem Sinne hat das Bundessozialgericht die Vorschrift im übrigen inzwischen ausgelegt (NZA 1995, S. 320 <323>).

References: § 116
 § 116
 § 116
 § 116
 § 116
 Art. 1
 § 116
 Art. 9
 Art. 14
 Art. 3
 Art. 14
 Art. 14
 § 116
 Art. 9
 Art. 2
 Art. 20
 Art. 3
 Art. 14
 Art. 19
 § 116
 Art. 3
 Art. 19
 § 90
 Art. 9
 § 116
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 § 116
 § 116
 Art. 14
 Art. 14
 § 116
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 95