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Timestamp: 2019-05-22 21:14:11+00:00

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Normenkontrolle von Wasserschutzgebietsverordnungen – bundesrechtliche Vorgaben und landesrechtliche Maßgaben | Köhler & Klett
Normenkontrolle von Wasserschutzgebietsverordnungen – bundesrechtliche Vorgaben und landesrechtliche Maßgaben
Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat in einem Urteil vom 17.03.2016 -7 CN 1.15 – über die Normenkontrolle von Wasserschutzgebietsverordnungen entschieden. Das Urteil enthält grundlegende, für die Rechtspraxis bedeutsame Klarstellungen zur Auslegung des Begriffs der „im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften“, die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im Wege der Normenkontrolle beim Oberverwaltungsgericht des betreffenden Bundeslandes angegriffen werden können, sofern das Landesrecht dies bestimmt. In dem Leitsatz des Urteils vom 17.03.2016 trifft das BVerwG eine klare Aussage zu den kompetenzrechtlichen Prämissen der verwaltungsprozessualen Normenkontrolle: Bestimmt das Recht eines Landes auf der Grundlage von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dass das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften entscheidet, sind davon nur Vorschriften dieses Landes erfasst.
Das Urteil des BVerwG betrifft eine ordnungsbehördliche Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für die Gewässer im Einzugsbereich einer Wassergewinnungsanlage. Das festgesetzte Wasserschutzgebiet erstreckt sich auf Flächen, die teils auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen und teils auf dem Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz liegen. Die Verordnung wurde von der nordrhein-westfälischen Bezirksregierung Köln im Einvernehmen mit der Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord des Landes Rheinland-Pfalz erlassen.
Der Verordnung liegt ein Verwaltungsabkommen der Länder Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz über die Bestimmung der zuständigen Behörde zugrunde. Dieses Abkommen ist auf Vorschriften der Landeswassergesetze von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz gestützt. Nach dem Abkommen ist für die Festsetzung des umstrittenen Wasserschutzgebiets die obere nordrhein-westfälische Wasserbehörde (früher Regierungspräsident, jetzt Bezirksregierung Köln) zuständig. Diese handelt unter Anwendung des in Rheinland-Pfalz geltenden Rechts im Einvernehmen mit der oberen rheinland-pfälzischen Wasserbehörde (früher Regierungspräsident in Koblenz, jetzt Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord), soweit sich das Schutzgebiet auf Flächen in Rheinland-Pfalz erstreckt.
Die Antragsteller des zugrundeliegenden Normenkontrollverfahrens sind Eigentümer von Grundstücken, die auf rheinland-pfälzischem Gebiet innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs der Wasserschutzgebietsverordnung liegen. Sie hatten ihren Normenkontrollantrag beim Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG PhPf) gestellt. Hierbei hatten sie sich darauf gestützt, dass der rheinland-pfälzische Gesetzgeber in § 4 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zur VwGO (AGVwGO PhPf) die bundesgesetzliche Möglichkeit zur Einführung der verwaltungsprozessualen Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO genutzt hatte. Demgegenüber hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Im vorliegenden Streitfall hatte das OVG RhPf mit Beschluss vom 20.01.2015 – 1 C 11130/14.OVG – den Normenkontrollantrag verworfen. Zur Begründung hatte das OVG RhPf angeführt, dass der Antrag bereits nicht statthaft sei, weil das Land Nordrhein-Westfalen – anders als das Land Rheinland-Pfalz – die Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht eingeführt habe und die normerlassende Stelle eine nordrhein-westfälische Behörde sei. Hiergegen richtete sich die vom OVG PhPf zugelassene und von den Antragstellern eingelegte Revision.
Das BVerwG hat mit dem Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15 – die Revision für unbegründet erachtet und zurückgewiesen. Das OVG RhPf habe zu Recht angenommen, dass der Normenkontrollantrag nicht statthaft sei. Das Land Rheinland-Pfalz habe zwar von der Ermächtigung in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht, indem es die verwaltungsprozessuale Normenkontrolle gegenüber den unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften eingeführt habe. Eine auf § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gestützte landesrechtliche Ausführungsvorschrift könne die Möglichkeit zur Normenkontrolle aber – so das BVerwG – nur für das eigene Landesrecht eröffnen. Die streitgegenständliche Verordnung unterliege daher als nordrhein-westfälisches Landesrecht nicht der Normenkontrolle durch das OVG RhPf.
Dabei hat das BVerwG überzeugend zugrunde gelegt, dass die Auslegung der bundesgesetzlichen und mithin revisiblen Norm des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der revisionsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (so schon BVerwG, Urteil vom 16.01.2003 – 4 CN 8.01; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15, Rn. 13 f.).
Die Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO durch das OVG RhPf (als Normenkontrollgericht) ist aus der revisionsrechtlichen Sicht des BVerwG nicht zu beanstanden. Dies folgert das BVerwG aus dem Gesetzeswortlaut und vor allem aus der Gesetzgebungsgeschichte. Aus der bundesgesetzlichen Konzeption der verwaltungsprozessualen Normenkontrolle, die im Änderungsgesetz zur VwGO vom 24.08.1976 ihre heutige Gestalt gefunden habe, ergebe sich, dass – abgesehen von den in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO genannten Materien bauplanungsrechtlicher Satzungen und Verordnungen – allein der Landesgesetzgeber darüber zu bestimmen habe, welche untergesetzlichen Vorschriften „seines“ Landesrechts durch „sein“ OVG kontrollierbar seien (BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15, Rn. 17 – 19).
Auch der Regelungszweck des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO spreche für die Beschränkung der verwaltungsprozessualen Normenkontrolle auf die untergesetzlichen Rechtsvorschriften, die dem die Normenkontrolle eröffnenden Landesrecht zuzurechnen sind. Danach solle es – anders als in den in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO geregelten Fällen – der Entscheidung der Länder überlassen bleiben, ob und in welchem Umfang sie die ihnen in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eingeräumte Kompetenz ausschöpfen (BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15, Rn. 20; vgl. schon BVerwG, Beschluss vom 07.04.1997 – 2 BN 1.97, juris, Rn. 8). Dieser Vorbehalt zu Gunsten der Landesgesetzgebung sei Ausdruck des Respekts vor der Eigenstaatlichkeit der Länder.
Verfassungsrechtliche Aspekte stehen – so das BVerwG – einem solchen Verständnis des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht entgegen. Die Einführung des Normenkontrollverfahrens sei verfassungsrechtlich – insbesondere durch Art. 19 Abs. 4 GG – nicht geboten, da über die bestehenden Möglichkeiten der Klage gegen Vollzugsakte jedes subjektive Recht durchgesetzt werden könne (BVerfG, Beschluss vom 27.07.1971 – 2 BvR 443/70; BVerwG, Beschlüsse vom 02.09.1983 – 4 N 1.83, vom 01.08.1990 – 7 NB 2.90, vom 02.04.1993 – 7 B 38.93, vom 07.04.1997 – 2 BN 1.97 – und vom 30.08.2013 – 9 BN 2.13; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15, Rn. 21).
Die im hier vorliegenden Fall streitgegenständliche Wasserschutzgebietsverordnung unterliegt danach nicht der Normenkontrolle durch das OVG RhPf, weil es sich dabei nicht um rheinland-pfälzisches Recht handelt (BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15, Rn. 22 – 26). Die Frage, welchem Normgeber eine Rechtsvorschrift zuzurechnen ist, beantwortet sich – so das BVerwG – danach, wer die Norm erlassen hat. Für die Entscheidung, welchem Landesrecht eine Verordnung zuzurechnen ist, kommt es mithin nur darauf an, welches Organ sie erlassen hat, und nicht darauf, welches Organ zu ihrem Erlass ermächtigt hat (BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 – 7 CN 1.15, Rn. 25 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 23.03.1965 – 2 BvN 1/62).
Durch die Ermächtigung der nordrhein-westfälischen Behörde zur Rechtsetzung auch für rheinland-pfälzisches Gebiet begebe sich der rheinland-pfälzische Normgeber seiner Befugnis zur eigenen Rechtsetzung; die nordrhein-westfälische Behörde könne jedoch – wenn sie von dieser Ermächtigung Gebrauch mache – gleichwohl nur nordrhein-westfälisches Landesrecht setzen. Die dem Erlass der Verordnung vorangegangene Erklärung des Einvernehmens durch die rheinland-pfälzische Behörde sei ein bloßer Mitwirkungsakt; die rheinland-pfälzische Behörde werde hierdurch nicht zum Urheber der Norm (BVerwG, a.a.O., Rn. 25).
Insgesamt betrachtet, klärt das Urteil des BVerwG vom 17.03.2016 für die in der Rechtspraxis wichtigen und vielfach umstrittenen Wasserschutzgebietsverordnungen, aber darüber hinaus auch für andere unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften wesentliche Auslegungsfragen, welche die bundesrechtlichen Vorgaben der verwaltungsprozessualen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO betreffen. Die Erkenntnisse und Begründungen des Urteils vermögen durchweg zu überzeugen.
Was die landesrechtlichen Maßgaben der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO betrifft, so lässt der entschiedene Streitfall sowie das Urteil des BVerwG allerdings deutlich werden, wie misslich die unterschiedliche Gesetzgebung der Länder für die Rechtspraxis ist. Dass hiernach die verwaltungsprozessuale Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in den meisten Ländern (wie in Rheinland-Pfalz) eröffnet, in anderen Ländern (so in Nordrhein-Westfalen) hingegen bis heute nicht statthaft ist, führt zu Irritationen. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber sollte seine Abwehrhaltung gegenüber der verwaltungsprozessualen Normenkontrolle überdenken.

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 Art. 19
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