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Timestamp: 2020-02-28 15:42:19+00:00

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Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 28.10.2004 - 1 KN 155/03 - openJur
Beschluss vom 28.10.2004 - 1 KN 155/03
Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 28.10.2004 - 1 KN 155/03
openJur 2012, 42080
Ein Grundstückseigentümer, dessen Bauwünschen im Außenbereich Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entgegengehalten werden, kann das Regionale Raumordnungsprogramm, das dieses Ziel enthält, mit der Normenkontrolle anfechten.
Ein Regionales Raumordnungsprogramm, das wegen einer eingeschränkten Genehmigung durch einen Beitrittsbeschluss geändert wird, muss erneut ausgefertigt werden.
Zur Rechtfertigung eines Mindestabstands zwischen Standorten von Windenergieanlagen als Ziel der Raumordnung.
Der Antragsteller wendet sich mit seinen Normenkontrollantrag insbesondere gegen eine Festlegung des als Satzung beschlossenen Regionalen Raumordnungsprogrammes 2001 des Landkreises Hildesheim (RROP), die einen Mindestabstand der Standorte von Windkraftanlagen untereinander von 5 Kilometern vorsieht. Der Antragsteller sieht sich durch diese Festlegung gehindert, eine Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage auf seinem Grundstück zu erhalten.
Der Antragsteller ist Eigentümer des Flurstückes 18/2, Flur 11 (Gemarkung C.) im Gebiet der Stadt Hildesheim. Dieses Grundstück ist im Bereich des Eisenbahngleisdreieckes südlich D. gelegen. Das „Gleisdreieck“ liegt in dem flachen, weit einsehbaren Gelände der Lößbörde. Nach Süden und Osten ist die Sichtbarkeit des Standortes durch Wald und Erhebungen eingeschränkt..
Das Landesraumordnungsprogramm 1994 Teil I (GVBl. 1994, 130) enthält in Teilziffer 3.5 (Verkehr) A 3.5 die Forderung: „Es sollen insbesondere regenerative Energieträger eingesetzt werden.“ Das LROP II (v. 18.7.1994, GVBl. S. 317), Anlage 1, Nr. C 3.5 02 lautet u.a.: „Die Möglichkeiten des Einsatzes von Windenergie sind dabei voll auszuschöpfen.“ C 3.5 05 enthält die Aussage, dass in den Regionalen Raumordnungsprogrammen weitere Vorrangstandorte für Windenergienutzung festgelegt werden sollen; diese Festlegung kann mit dem Ausschluss dieser Nutzung an anderer Stelle im Planungsraum verbunden werden.
Im Rahmen dieser Vorgabe aus Plansatz C 3.5 05 enthält das RROP des Landkreises Hildesheim im beschreibenden Teil unter Ziffer „3.5 Energie“ die Regionale Festlegung „D 05“ mit dem ersten Absatz: „Windenergieanlagen (WEA) sind zur Bündelung der optischen Rotationsauswirkungen auf benachbarte Siedlungsbereiche und auf das Landschaftsbild möglichst in Gruppen gleichartiger Anlagen an bauleitplanerisch abgestimmten Standorten zusammenzufassen, deren Abstand untereinander mindestens 5 km zu betragen hat.“
Weiter sieht die Festlegung D 3.5 05 im 2. Absatz i. V. mit der zeichnerischen Darstellung des RROP insgesamt 23 ausgewiesene Vorrangstandorte vor. Für die meisten dieser Standorte enthält die zeichnerische Darstellung auch die Grenzen des Vorranggebietes, bei einigen Ausweisungen fehlt diese Grenze. Unter den zeichnerisch umrissenen Vorrangstandorten findet sich auch der Standort E.. Die Festlegung als Vorrangstandort soll nach dem Willen des Plangebers nicht mit genereller Ausschlusswirkung außerhalb der benannten Standorte im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB verbunden sein.
Der Vorrangstandort E. liegt nördlich des Flurstückes des Antragstellers. Seine Südgrenze ist von der Südspitze des Bereiches Gleisdreieck südlich D. unter 4 km entfernt, so dass die Fläche des Gleisdreieckes vollständig in die 5 km-Zone um den Standort E. fällt. Für die Fläche des Gleisdreieckes enthalten der beschreibende Teil des RROP und die zeichnerische Darstellung weder eine Festlegung als Vorrang- noch als Eignungsstandort.
In der Erläuterung des RROP zu Ziffer D „3.5 Energie“ wird ausgeführt, dass bei der Festlegung von Vorrangstandorten für Windenergienutzung auch die negativen Auswirkungen auf die Vogelwelt und das Landschaftsbild berücksichtigt wurden. Die Ausweisung solcher Vorrangstandorte werde begrenzt durch umfangreiche schutzwürdige Landschaftsteile, die Topographie des Geländes, die engmaschige Siedlungsstruktur und die nur partiell hinreichende Windhöffigkeit. Die Empfehlung des Nds MI v. 11.7.1996 über Abstände von und zwischen WEA (nunmehr ersetzt durch Empfehlung v. 26. 01. 2004) war dem Plangeber bekannt. Die Erläuterung führt aus, dass die Einzeichnung von Grenzen der Vorrangbereiche in den Fällen fehle, in denen noch keine vollständige Abstimmung mit dem jeweiligen gemeindlichen Konzept erreicht worden sei. Es folgt dann eine sprachliche Beschreibung des Gebietes der Vorrangstandorte. Unter diesen findet sich auch der Standort E.: „offenes Gelände westlich E. bzw. nördlich D. beiderseits der K 510.“ Die genauen Grenzen dieses Standortes ergeben sich aus der zeichnerischen Darstellung. Der Bereich der Stadt F. dagegen soll „ohne vorrangigen Standortbereich“ bleiben; zusätzlich sagt die Erläuterung jedoch: „Raumordnerisch geeignet erscheint der Bereich im Gleisdreieck südlich D.“. Zu dem 5 km-Mindest-abstand zwischen den Standorten von Windenergieanlagen (Festlegung D 3.5 05) führt die Erläuterung aus: Der Abstand entspreche der Abstandsempfehlung des Innenministeriums; der Abstand solle den Lebensraum der Avifauna sichern und eine übermäßige Dominanz der WEA im Landschaftsbild verhindern. Weiter: „Die 5 km sind dabei nicht nur bei freier Sichtbeziehung zwischen den einzelnen Standorten einzuhalten, sondern gelten grundsätzlich, wenn mehrere Standorte von einem entfernt liegenden Punkt (z. B. Siedlungsgebiet) sichtbar sind.“
Der Flächennutzungsplan der Stadt Hildesheim i. d. F. v. 21.7.1999 weist den vom Antragsteller angestrebten WEA-Standort Gleisdreieck sowie einen weiteren Standort als Vorrangstandorte für WEA aus. Dabei ist der Plangeber im Jahr 1999 davon ausgegangen, dass die Abstandsempfehlung des Nds MI v. v. 11.7.1996 nur eine Empfehlung und kein Ziel der Raumplanung sei. Überdies sei die Abstandsempfehlung inhaltlich „äußerst fragwürdig“. Aus diesen Gründen wurden 5 km Abstände zu weiteren WEA bei der Flächennutzungsplanung nicht vorausgesetzt (vgl. Erläuterungsbericht S. 100).
Die streitige Regionalplanung begann am 16.10.1995 mit dem Beschluss des Kreisausschusses über die Bekanntmachung der Planungsabsicht. In der Bekanntmachung vom 1.11.1995 wurde darauf hingewiesen, dass das RROP „Zielaussagen zu Vorrangstandorten für Windenergienutzung“ enthalten werde. Schon in der zeichnerischen Darstellung der Entwurfsfassung des RROP (Entwurf 2000) wurde der Standort E. als Vorrangstandort ausgewiesen, nicht aber der Standort „Gleisdreieck“. Die Entwurfsfassung enthält auch bereits die 5 km Abstandsregel, die durch Grauunterlegung informatorisch als Ziel der Raumplanung gekennzeichnet ist.
Am 29.5.2000 wurde der Beschluss des Kreisausschusses über die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange gefasst. In einer Presseinformation vom 31.7.2000 wurde darauf hingewiesen, dass das RROP keine direkte Rechtswirkung für Private haben werde, dass aber gleichwohl eine Einsichtsmöglichkeit in den Planentwurf auch für Private bestehe.
Im Beteiligungsverfahren der Träger öffentlicher Belange wurde die Tatsache, dass im RROP für das Stadtgebiet der Stadt Hildesheim anders als nach deren FNP kein Vorrangstandort für Windenergienutzung mehr vorgesehen ist, von keiner Seite in Frage gestellt.
Ausweislich der Vorlage zum Erörterungstermin war die Festlegung Ziffer D 3.5 05 über den Mindestabstand Gegenstand zweier Stellungnahmen. Das Nds Landvolk hatte am 2.1.2001 moniert, es sei nicht erkennbar, woraus der Mindestabstand von 5 km abgeleitet worden sei. Die Bezirksregierung Hannover hatte vorgebracht (12.12.2000), der 5 km-Abstand solle lediglich raumplanerischer Grundsatz sein und nicht Zielcharakter haben. Für ein Ziel sei der Abstand zu unflexibel, z. B. bei fehlender Sichtbeziehung. Darüber hinaus sei nicht verständlich, warum das RROP nicht von der Möglichkeit Gebrauch mache, Vorrangstandorte mit Ausschlusswirkung zu versehen. Im Erörterungstermin war die Abmessung des Standortes E. Gegenstand der Beratungen.
Der Kreistag fasste am 18. 6. 2001 den Satzungsbeschluss. Am 25. 06. 2001 fertigte die Landrätin die Satzung durch Unterschrift (samt Ort und Datum) ohne einen Abdruck des Dienstsiegels aus. Am 16.11.2001 wurde die Satzung mit Maßgaben genehmigt, die Anpassungen an das Landesraumordnungsprogramm verlangten, soweit nicht mit Trägern öffentlicher Belange Einigkeit über Abweichungen erreicht würde. Der Kreistag fasste am 10.12.2001 ohne erneutes Beteiligungsverfahren und vor den Verhandlungen mit den Trägern öffentlicher Belange einen Beitrittsbeschluss zu der Genehmigung. Die Satzung wurde trotz einiger Änderungen durch den Beitrittsbeschluss nicht erneut ausgefertigt und am 6. März 2002 bekannt gemacht.
Der Antragsteller hatte am 8.8.2002 eine Bauvoranfrage für die Errichtung einer Windenergieanlage (Nabenhöhe 78 m, Gesamthöhe ca. 118 m, Leistung 1,5-2 MW) auf seinem Grundstück gestellt. Diese lehnte die Stadt Hildesheim mit Bescheid vom 9.1.2003 ab. Den vom Antragsteller eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung Hannover unter Hinweis auf die Festsetzung Ziffer D 3.5 05 des RROP 2001 des Antragsgegners zurück (20.5.2003). Daraufhin erhob der Antragsteller Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Hannover (Az.: 12 A 2220/03) auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheides. Genehmigungen für zwei weitere WEA im Bereich Gleisdreieck sind von anderen Betreibern beantragt worden.
Am 02. 06.2003 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Am 19. 10. 2004 teilte der Antragsgegner der Stadt F. mit, dass der Standort E. sich voraussichtlich erledigen werde, da es durchschlagende avifaunistische Bedenken gegen diesen Standort gebe.
Der Antragsteller meint, das RROP des Antragsgegners sei schon formell, u. a. aufgrund fehlerhafter Ausfertigung, fehlerhaft. Da der Flächennutzungsplan der Stadt Hildesheim für das Gleisdreieck einen Vorrangstandort festlege, habe der Antragsgegner dies in seiner Abwägung bei der Aufstellung des RROP berücksichtigen müssen. Es gebe keine städtebauliche Rechtfertigung für den 5 km Mindestabstand zwischen den Standorten von WEA. Es fehle in der Planung an einer konkreten, auf jedes Gemeindegebiet bezogenen Begründung für diesen Mindestabstand. Der von der Regionalplanung in Bezug genommene Ministerialerlass über Mindestabstandsregeln zwischen WEA-Standorten betreffe nur die Küstenregion des Landes Niedersachsen. Das RROP sei in sich widersprüchlich, weil es in Ziffer D 3.5 05 einerseits den Mindestabstand, andererseits aber den Vorrangstandort E. festlege und im Erläuterungsteil einen Eignungsstandort Gleisdreieck südlich D. erwähne, obwohl beide Standorte den Mindestabstand untereinander nicht einhielten. Der Antragsteller meint, der Mindestabstand könne nicht als zwingende Vorgabe für die Beurteilung der Zulässigkeit von Vorhaben angesehen werden. Im Übrigen bestehe keine offene Sichtachse zwischen der Gemeinde E. und dem Gleisdreieck südlich D..
das am 25. Juni 2001 ausgefertigte Raumordnungsprogramm 2001 für den Landkreis Hildesheim für unwirksam zu erklären,
hilfsweise den ersten Absatz der Teilziffer D 05 des Regionalen Raumordnungsprogrammes 2001 für den Landkreis Hildesheim für unwirksam zu erklären (5 km-Abstand) und festzustellen, dass die Festlegung des Vorrangstandortes Windenergie E. unwirksam war.
Er entgegnet, die Festsetzung der Vorrangfläche für WEA in E. sei funktionslos geworden, da dem Standort avifaunistisch herausragende Bedeutung zukomme. Da der vom Antragsteller in Aussicht genommene Standort im Flächennutzungsplan der Stadt Hildesheim als Vorrangstandort für WEA dargestellt sei, stehe der Erteilung eines Bauvorbescheides nichts entgegen. Im Übrigen hätten die Zielfestsetzungen des RROP strikte Geltung. Dafür habe es nach seinerzeitig geltender Rechtslage keiner Beteiligung Privater am Verfahren bedurft; unabhängig davon seien die Privaten über die Presse informiert worden. Die Festlegung des Mindestabstandes von 5 km sei erforderlich, sie diene dem Schutz der Avifauna und des Landschaftsbildes. Das Gebiet zwischen E. und dem Gleisdreieck südlich D. sei flach und wenig bewaldet. Die Empfehlung des Innenministeriums v. 11.7.1996 zur Einhaltung des Mindestabstandes sei auf das gesamte Landesgebiet bezogen. Der Antragsgegner habe im Verfahren zur Aufstellung des RROP zur Kenntnis genommen, dass der Flächennutzungsplan für die Stadt Hildesheim einen Vorrangstandort für WEA im Gleisdreieck südlich D. vorsah. In Anbetracht der Mindestabstandsregel einerseits und des fortgeschrittenen Planungsstandes für die Errichtung von WEA in E. habe er sich bei ansonsten gleicher Eignung der Standorte dafür entschieden, dem Standort E. den Vorrang zu geben. Das „Gleisdreieck“ als geeigneter Standort für WEA sei im Erläuterungsbericht erwähnt worden, um jeder kreisangehörigen Gebietskörperschaft zumindest eine raumordnerisch geeignete Fläche für WEA zu benennen. Weitere Rechtswirkungen seien daraus nicht ableitbar, da es sich lediglich um Erläuterungen zum RROP handele.
Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrages der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Das OVG entscheidet gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit über im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften. Ein RROP, das formell als Satzung erlassen wird, ist eine Rechtsvorschrift in diesem Sinne (Ziekow, in: Sodan/Ziekow, Kommentar zur VwGO, Stand 01/03, § 47, Rn. 113, 93, 95). Sie steht als Satzung eines Landkreises im Rang unter dem Landesgesetz.
25Der Antragsteller ist antragsbefugt, da er geltend machen kann, durch die Anwendung der Rechtsvorschrift in absehbarer Zeit in seinen subjektiven öffentlichen Rechten verletzt werden zu können; § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO. Die ältere Auffassung, nach der es für eine Normenkontrolle in Bezug auf Raumordnungspläne generell keine Antragsbefugnis für einzelne Bürger gebe (OVG Lüneburg, Urt. v. 29. 10. 93 - 6 K 1444/92 -, DVBl 1994, 296; Ziekow, aaO, Rn. 222, Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Kommentar zur VwGO, Stand 09/03, § 47, Rn. 50), überzeugt nicht mehr. Diese Ansicht ging davon aus, dass Raumordnungspläne generell keine Außenwirkung haben und mangels Detailschärfe nicht in Rechte von Bürgern eingreifen könnten. Nach gegenwärtiger Rechtslage ist diese Ansicht nicht mehr haltbar. Die Raumplanung hat sich über eine „Planung der Planung“ hinaus entwickelt. Zu der grobmaschigen Planung der Planung hinzugetreten ist die u. U. detailscharfe Planung raumbedeutsamer Einzelvorhaben insbesondere im Außenbereich. Das führt zu einer Vorverlagerung eigentumsschützender Abwägungen aus der Bauleitplanung in die Raumplanung. Dieser Vorverlagerung muss auch eine Vorverlagerung des Rechtsschutzes folgen. Der Nds. Gesetzgeber hat inzwischen daraus auch Konsequenzen gezogen: Die Vorschrift des NROG v. 27. Apr. 1994 i. d. F. der Änderung v. 21.11. 1997, in der festgestellt wurde, dass Ziele der Raumordnung keine Rechtswirkung gegenüber dem einzelnen haben (§ 10 Abs. 3), wurde durch das (hier noch nicht anwendbare) NROG 2001 v. 18. Mai 2001 ersatzlos aufgehoben. Der Gesetzgeber hat damit die Entwicklung der Raumplanung nachvollzogen.
Anerkannt ist, dass Raumordnungspläne eine direkte Rechtswirkung gegenüber Gemeinden haben, da diese ihre Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung anpassen müssen (Zahlreiche Nachweise bei: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 06/2004, J 250 Rn. 2 ff).
Die Wirkung von Zielen der Raumordnung gegenüber Privaten über § 35 Abs. 3 BauGB ist geeignet, eine mittelbare Rechtsverletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten herbeizuführen. Eine Verletzung in subjektiven öffentlichen Rechten kann auch durch eine mittelbare Normwirkung eintreten. So verhält es sich, wenn zwischen die Norm und das subjektive Recht noch ein weiteres Verwaltungsverfahren tritt. In diesen Fällen kann eine Antragsbefugnis bestehen, wenn die mögliche Rechtsverletzung der Norm zugerechnet werden kann. Das ist der Fall, wenn der Normgeber die indirekte Auswirkung der Norm mitbedacht hat (Gerhardt, aaO Rn. 50), wenn zwischen Norm und Rechtsberührung ein „handgreiflich-praktischer Zusammenhang“ besteht (OVG Greifswald, Urt. v. 7.9.2000 - 4 K 28/99 -, BRS 63 Nr. 49). Eine solche Konstellation liegt jedenfalls bei der indirekten Wirkung der Raumordnungsziele über § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB vor (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 7.9.2000, aaO für mittelbare Wirkung über § 48 Abs. 2 BBergG). Auch dies ist inzwischen von den zuständigen Gesetzgebern anerkannt worden: Der niedersächsische Gesetzgeber hat die mittelbare Wirkung von Raumordnungszielen inzwischen berücksichtigt. Er hat aus diesem Grunde in § 4 Abs. 1 S. 2 NROG 2001 festgelegt, dass Raumordnungspläne auch private Belange berücksichtigen müssen, soweit diese erkennbar und von Bedeutung sind. Damit soll ausgeschlossen werden, dass Private durch ein verbindliches Raumordnungsziel in ihren Rechten berührt sind, ohne dass ihre Belange vorher berücksichtigt worden wären (zu diesem Zusammenhang: Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, aaO § 4 Rn. 338). Der Bundesgesetzgeber schreibt im BROG idF des EAG Bau (v. 24.6.2004, BGBl. S. 1359, Abs. 2 Nr. 5 lit. b) zu § 7 Abs. 6 BROG) nunmehr auch die Öffentlichkeitsbeteiligung im Verfahren vor.
Das Vorhaben des Antragstellers bedarf einer Baugenehmigung, die an § 35 BauGB zu messen ist. Nach dessen Abs. 3 können sich dem Vorhaben widersprechende Ziele der Raumordnung als Hindernis für die Erteilung der Baugenehmigung auswirken (vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 BROG v. 18.8.1997, BGBl. I S. 2081). Ob nach der Rechtsprechung des BVerwG bei der Negativwirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. HS BauGB noch eine nachvollziehende Abwägung der Genehmigungsbehörde erforderlich ist und ob im Rahmen des S. 3 eine Ausnahme in Betracht kommt, ist im Rahmen der Antragsbefugnis unerheblich; in Normalfällen wird sich der Plansatz durchsetzen. Für eine atypische Fallgestaltung ist hier nichts vorgetragen. Zwischen der möglichen Rechtsverletzung und dem hier streitigen Plansatz besteht daher ein ausreichender Zurechnungszusammenhang.
29Der Normgeber des RROP hatte diesen Zusammenhang auch bedacht. Die indirekte Wirkung der Raumordnungsziele im Rahmen der drei Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 BauGB (Negativwirkung, Positivwirkung, Ausschlusswirkung) ist hinreichend bekannt. Auch dem Antragsgegner war sie bekannt, hat dieser doch bewusst auf die Herbeiführung der Ausschlusswirkung der Festlegung von Vorrangstandorten nach § 7 Abs. 4 S. 2 BROG i. V. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB verzichtet. Die Festlegung von Vorrangstandorten in Verbindung mit der Mindestabstandsregel führt aber im Ergebnis für einen Kreis von 5 km um den Vorrangstandort zu einer Ausschlusswirkung für andere Vorhaben, die der von Eignungsgebieten nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BROG oder von Vorranggebieten nach § 7 Abs. 4 S. 2 BROG teilweise vergleichbar ist. Der Mindestabstand führt zwar anders als eine generelle Ausschlusswirkung außerhalb der Vorrangstandorte nicht zu einer Kontingentierung der Windenergiegewinnung, weil außerhalb der Abstandszone zusätzliche Standorte möglich bleiben. Die Zahl möglicher Zusatzstandorte wird jedoch deutlich reduziert. Es tritt eine partielle Ausschlusswirkung ein.
Das RROP ist geeignet, subjektive Rechte des Antragstellers möglicherweise zu verletzen. Der Antragsgegner hat die Fläche „Gleisdreieck“ deswegen nicht als Vorrangstandort ausgewiesen, weil dies der Mindestabstandsregel der Festlegung D 3.5 05 im Verhältnis zum Vorrangstandort E. widersprochen hätte, die als Ziel der Raumordnung formuliert ist. Damit ist die aus der Kombination von Vorrangstandort und Mindestabstand entstehende Ausschlusswirkung konsequent umgesetzt worden. Eine solche Ausschlusswirkung führt bei allen Grundstückseigentümern im Ausschlussgebiet dazu, dass sich die in § 35 Abs. 1 BauGB angelegte Privilegierung der Nutzung des Grundstücks zur Windenergieproduktion nicht durchzusetzen vermag. Die Überplanung der Grundstücke entzieht die gesetzliche Privilegierung und wirkt damit als Schranke für das durch Art. 14 GG geschützte Grundeigentum.
Bei der Festlegung einer Mindestabstandsregel, die zu einer Ausschlusswirkung führt, sind alle von der Ausschlusswirkung erfassten individuellen privaten Interessen zu berücksichtigen. Dies gilt um so mehr, wenn wie hier aufgrund der durch eine Mindestabstandsregel bewirkten Ausschlusswirkung ein in dem Flächennutzungsplan einer kreisangehörigen Gemeinde vorgesehener Vorrangstandort nicht in den Raumordnungsplan des Kreises übernommen wird. Insoweit hatte der Antragsgegner die privaten Belange der Grundstückseigentümer im Bereich Gleisdreieck in besonderer Weise zu berücksichtigen. Eine Verletzung des subjektiven öffentlichen Rechts auf Berücksichtigung dieser Interessen (wie es nunmehr in § 4 Abs. 1 S. 2 NROG 2001 auch ausdrücklich anerkannt ist), ist nicht ausgeschlossen. Ebenso erscheint eine Verletzung in Art. 14 Abs. 1, 2 GG möglich.
Eine Antragsbefugnis fehlt nicht, obwohl die Mindestabstandsregel des RROP möglicherweise so auszulegen ist, dass sie nur Gruppen von (mindestens drei) Windkraftanlagen (vgl. zum Begriff der Windfarm: BVerwG, U. v. 30.6.04 - 4 C 9/03 - NVwZ 2004, 1235) und nicht Einzelanlagen wie die hier beantragte betrifft. Das ergibt sich schon daraus, dass sich bereits drei Anlagen unterschiedlicher Betreiber im Genehmigungsverfahren befinden. Darüber hinaus legen Antragsteller und Antragsgegner das RROP so aus, dass die Abstandsregel grundsätzlich auch für einzelne WEA gelten soll. Das Rechtsschutzbedürfnis kann daher auch unter diesem Aspekt nicht geleugnet werden. Dieses besteht auch trotz Anhängigkeit einer Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht. Für deren Erfolg kann es auf die Wirksamkeit der mit der Normenkontrolle angegriffenen Satzung ankommen (Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Aufl. 2003, § 47 Rn. 91). Ein Erfolg im Normenkontrollverfahren kann dem Antragsteller daher sowohl Vorteile in diesem anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren wie bei künftigen weiteren Bauanträgen verschaffen.
Das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers ist auch nicht dadurch entfallen, dass der Vorrangstandort E. nach Ansicht des Antragsgegners nicht mehr verwirklicht werden kann und sich keine anderen Vorrangstandorte im 5 km-Umkreis um den Standort Gleisdreieck finden. Die Stadt Hildesheim hat dem Antragsteller den Bauvorbescheid noch nicht erteilt. Derzeit ist der Vorrangstandort noch festgesetzt; ob er tatsächlich endgültig gestrichen wird, wird erst die nächste Änderung des RROP zeigen. Die Festsetzung ist mangels Offenkundigkeit (zu diesem Erfordernis: W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 2 Rn. 57) der avifaunistischen Bedenken nicht schon derzeit funktionslos und damit unbeachtlich.
Die Antragsfrist von 2 Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 2 VwGO) ist eingehalten.
36Die Satzung ist formell fehlerhaft zustande gekommen. Das Verfahren für die Aufstellung des RROP 2001 des Landkreises Hildesheim war nach den Vorschriften des NROG v. 27.4.1994 (Nds. GVBl. S. 211) durchzuführen. Das ergibt sich aus § 27 Abs. 1 des NROG v. 18.5.2001 (Nds. GVBl. S. 301). Nach dieser Vorschrift sind Planungen nach altem Recht zu Ende zu führen, wenn der Beschluss zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts gefasst wurde. Der Beteiligungsbeschluss des Kreisausschusses wurde hier am 29.5.2000, also vor Inkrafttreten der Neufassung des NROG gefasst.
Die Verfahrensvorschriften des § 8 NROG wurden bei der Aufstellung des RROP eingehalten. Die Stadt Hildesheim, deren Flächennutzungsplanung einen Vorrangstandort für WEA vorsah, ist im Verfahren beteiligt worden. Einwände gegen die Zurückstellung ihrer Planungsaussage gegenüber dem Vorrangstandort E. hat sie nicht erhoben, obwohl sie erkennen konnte, dass der Planentwurf zum RROP keine Festlegung zu einem Vorrang- oder Eignungsgebiet für Windenergienutzung im Stadtgebiet Hildesheim enthielt.
Eine Beteiligung Privater am Planaufstellungsverfahren ist erst seit der Raumordnungsnovelle 2004 bundesrechtlich vorgeschrieben.
Die Satzung wurde jedoch nicht wie erforderlich (Urt. d. Sen. v. 25.7.88 - 1 C 33/86 -, juris; v. 23.9.1999 - 1 K 5147/97 -, ZfBR 2000, 137 = BauR 2000, 523) nach dem Beitrittsbeschluss zu den Genehmigungsmaßgaben erneut ausgefertigt. Die Ausfertigung soll sicherstellen, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Regionalen Raumordnungsprogramms mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt (BVerwG, Beschl. v. 9.5.1996 - 4 B 60.96 -, BRS 58 Nr.41). Dementsprechend genügt es nicht, wenn das als Satzung beschlossene Regionale Raumordnungsprogramm vor der Genehmigung ausgefertigt wird und danach durch einen Beitrittsbeschluss noch geändert wird, der die Maßgaben der Genehmigung umsetzt. Mit der Genehmigung vom 16.11.2001 hat die Bezirksregierung eine Reihe von Nebenbestimmungen verbunden, die zumindest im Fall des Vorranggebietes für Rohstoffgewinnung nordwestlich von G. zu einer inhaltlichen Änderung der zeichnerischen Darstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms führte. Nach dem Beitrittsbeschluss ist die veränderte Satzung aber nicht mehr ausgefertigt worden.
Soweit die Nebenbestimmungen der Genehmigung eine Anpassung an das Landesraumordnungsprogramm verlangen, soweit nicht mit den Trägern öffentlicher Belange, insbesondere dem Landesamt für Bodenforschung, Einigkeit über eine abweichende Darstellung erzielt wird, ist der Beitrittsbeschluss vor einer entsprechenden Abstimmung verfrüht und unbestimmt. Der Beitrittsbeschluss setzt eine Abstimmung mit den jeweiligen Fachbehörden voraus, weil erst dann das jeweilige Ziel der Raumordnung hinreichend konkretisiert ist. Insofern hat der Kreistag nicht die später abgestimmten genauen Darstellungen beschlossen. Allerdings dürften diese Fehler wohl nur zur Teilunwirksamkeit des Programms führen. Ob vor dem Beitrittsbeschluss ein erneutes Beteiligungsverfahren notwendig war (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 22.10.99 - 1 K 4422/98 - BRS 62, Nr. 41), kann unter diesen Umständen offen bleiben. Die Verfahrensfehler sind beachtlich, weil entgegen § 9 Abs. 1 S. 2 NROG 1994 in der Bekanntmachung des RROP am 6.3.2002 nicht auf die Ausschlussfrist für die Geltendmachung von Verfahrensfehlern hingewiesen wurde.
Die Ausfertigung des Regionalen Raumordnungsprogramms als Satzung dürfte im Übrigen die Beifügung eines Dienstsiegels erfordern (a.A. VGH Bad-Württ., U. v. 29.6.1995 - 5 S 1537/94 - juris). Das bedarf aber keiner abschließenden Klärung.
Die Begründung zum RROP in Gestalt der Erläuterung ist nicht fehlerhaft. Auf S. 132 des RROP wird nicht ausgeführt, dass im Gebiet des Gleisdreiecks südlich D. ein Eignungsstandort im Sinne des § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BROG v. 18.8.1997 festgelegt worden sei. Vielmehr sagt der Erläuterungstext, dass der Bereich Gleisdreieck „raumordnerisch geeignet erscheint“. Damit wird schon rein sprachlich nicht das Ergebnis einer fertigen Abwägung wiedergegeben, sondern eine nur vorläufige Einschätzung. Für das vorliegende RROP ergeben sich daraus keine weiteren Folgen. Es besteht also zwischen der Festlegung des Mindestabstandes, der Festlegung des Vorrangstandortes E. und der Erläuterung zum vermuteten Potenzial des Standortes „Gleisdreieck“ kein Widerspruch.
Die Begründung zum 5 km-Mindestabstand ist noch ausreichend, wenn auch nicht sehr aufschlussreich. Eine substanziellere Begründung für die Wahl gerade dieses Abstandes und für die Wahl eines einheitlichen Abstandes im gesamten Kreisgebiet wäre wünschenswert, gerade weil das Kreisgebiet an der Schwelle des Mittelgebirges zur Norddeutschen Tiefebene topografisch unterschiedlich gestaltet ist.
44Die Satzung über das RROP wirft keine durchschlagenden materiellen Bedenken auf. Das RROP ist wie erforderlich aus dem Landesraumordnungsprogramm entwickelt; § 6 Abs. 2 S. 1 NROG. Das zeigt sich bereits an der Systematik des RROP, in der den Zielen des LROG die Aussagen des RROP gegenübergestellt sind. Ein Widerspruch zwischen den Festlegungen C 3.5 05 und D 3.5 05 ist nicht vorhanden.
Ein Ziel der Landesraumplanung ist näher festzulegen, wenn dies erforderlich ist (§ 6 Abs. 2 S. 2 NROG). Diese Erforderlichkeit ist in Ausübung des Planungsermessens des Regionalplanungsträgers zu beurteilen. An ihr fehlt es nur, wenn kein Grund für die Festlegung ersichtlich ist. Es ist offensichtlich nicht fehlerhaft, Mindestabstände für Windenergieanlagen festzulegen. Der Antragsgegner hat mehrere Gründe vorgetragen (Landschaftsbild, Avifauna), die Abstandsregelungen zwischen Windenergiestandorten rechtfertigen können.
§ 7 BauGB erzwingt keine Anpassung des RROP an den vorhandenen Flächennutzungsplan der Stadt Hildesheim, da die Träger der Landes- und Regionalplanung von § 7 nicht erfasst sind; § 1 Abs. 4 BauGB ist insoweit die speziellere Norm (Gierke, in: Kohlhammer, Kommentar zum BauGB, Stand 03/2004, § 7 Rn. 64). § 9 Abs. 2 S. 2 BROG macht deutlich, dass die Inhalte der Flächennutzungspläne der Gemeinden in der Raumplanung nur zu berücksichtigen, nicht zu beachten sind.
Die Festlegung eines Mindestabstandes zwischen den Standorten von Windenergieanlagen ist eine zulässige Festsetzung. Das NROG kennt keinen abschließenden Festlegungskanon (vgl. auch § 7 Abs. 2 S. 1 BROG: „insbesondere“). Die Erzielung einer Ausschlusswirkung durch einen Mindestabstand unterläuft nicht die Regelung über Ausschlusswirkungen, die durch Eignungsgebiete im Sinne § 7 Abs. 4 Nr. 3 BROG erzielt werden können. Es gibt ein gerechtfertigtes Interesse, eine Ausschlusswirkung nicht für den gesamten Bereich außerhalb von Vorrangstandorten zu erzielen, sondern nur für bestimmte „Tabuzonen“, die auch aus landschaftspflegerischen Gründen motiviert sein dürfen (zu Tabuzonen: OVG Münster, Urt. v. 30.11.01. - 7 A 4857/00 -, NVwZ 2002, 1135).
Die Festlegung des Mindestabstandes in D 3.5 05 hat raumordnungsrechtlichen Zielcharakter. Um diesen Charakter zu haben, muss diese Festlegung gesetzlich erlaubt, vom Plangeber gewollt, hinreichend bestimmt und vollständig abgewogen sein (vgl. § 3 Nr. 2 BROG).
Die Festlegung einer bindenden Zielvorgabe war auch unter Geltung des NROG 1994 erlaubt (vgl. zur entspr. Problematik für Rheinland-Pfalz: BVerwG, Urt. v. 13.3.03 - 4 C 4.02 -, DVBl 2003, 1064). Eine Ermächtigung für Zielfestlegungen fand sich in § 3 Abs. 1 i.V. § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2 NROG 1994.
Der Plangeber des RROP hatte schon in der Entwurfsfassung deutlich gemacht (Grauunterlegung der Festlegung), dass die hier streitige Festlegung eines Mindestabstandes ein verbindliches Ziel der Raumordnung i. S. des § 4 Abs. 1 S. 1 BROG sein sollte. Dabei ist es ausweislich der Formulierung „deren Abstand ... zu betragen hat“ geblieben. Das ergibt sich aus der sprachlichen Fassung der Festlegung i. V. mit den Vorbemerkungen zum RROP, S. II/III.
51Der Plansatz D 3.5 05 ist hinreichend bestimmt und „der unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich“ (so die Umschreibung der Bestimmtheit durch BVerwG, Urt. v. 19.7.2001, aaO). Dies gilt allerdings nur bzgl. derjenigen Vorrangstandorte, die in der zeichnerischen Darstellung des RROP flächenmäßig begrenzt sind. Bei diesen ist der 5 km Luftlinien-Abstand, wie sich durch Auslegung ergibt, von der Grenze des Vorranggebietes aus zu berechnen.
Der Plansatz ist auch hinreichend bestimmt, soweit er die Gleichartigkeit von WEA verlangt, weil damit nur die Höhe der Anlagen gemeint ist. Nicht verlangt werden Anlagen desselben Herstellers (vgl. dazu OVG Lüneburg, U. v. 29.01.04 - 1 KN 321/02 - NuR 2004, 609). Schließlich ist der Plansatz auch noch bestimmt genug, soweit er den Mindestabstand zwischen Anlagenstandorten regelt. Nach dem Wortlaut soll der Abstand zwar nur zwischen den Standorten jeweils mehrerer Anlagen bestehen. Aus dem Zweck des Plansatzes, Anlagen zu bündeln und dadurch Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes zu mindern, ergibt sich jedoch die vom Antragsteller und Antragsgegner als selbstverständlich angesehene Festlegung, dass im Umkreis von 5 km von Vorrangstandorten für WEA auch Einzelanlagen ausgeschlossen sein sollen. Darüber hinaus ist auf S. 133 der Erläuterungen, wo die Abstandsregel begründet wird, von Einzelanlagen die Rede und nicht nur von Standorten gebündelter Anlagen. Eine genauere Formulierung schon in der Festsetzung wäre allerdings wünschenswert gewesen.
53Die Vorrangstandorte, die flächenmäßig eingegrenzt sind, sind auch im wesentlichen ausreichend abgewogen worden.
Abwägungen bei der Erstellung von Raumordnungsplänen sind an ähnlichen Maßstäben zu messen wie Abwägungen in der Bauleitplanung. Es muss überhaupt eine Abwägung stattfinden, es ist an Belangen einzustellen, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, diese Belange sind zu gewichten und gegeneinander abzuwägen (OVG Greifswald, Urt. v. 7.9.2000, aaO).
Bei der Aufstellung eines Raumordnungsplanes müssen zumindest die betroffenen gemeindlichen Planungsbelange eingestellt werden. Darüber hinaus sind die Belange betroffener Privater in der Abwägung zu berücksichtigen. Mit welcher Detailgenauigkeit diese Belange in die Abwägung einzustellen sind, hängt davon ab, ob ein Plansatz strikte Bindungswirkung haben wird oder ob bei seiner Anwendung Nachkorrekturen möglich sind.
Eine strikte Bindung kommt insbesondere für die Negativwirkung von Raumordnungszielen über § 35 Abs. 3 S. 2 1. HS BauGB in Betracht. Es kann hier offen bleiben, ob der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 19.7.01 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17; vgl. OVG Lüneburg, B. v. 21. 02. 02 - 1 MN 4128/01 -, NVwZ-RR 2003, 76; OVG Greifswald, Urt. v. 19.1.01 - 4 K 9/99 -, BauR 2001, 1379), nach der auch in diesen Fällen noch eine Abwägung eröffnet ist, auch unter der Geltung des BROG in der hier einschlägigen Fassung zu folgen ist (offen gelassen vom BVerwG im Urt. v. 19.7.01, aaO). Das OVG Greifswald fordert für eine strikte Bindung eine Abwägung mit dem Detaillierungsgrad einer Fachplanung (OVG Greifswald, Urt. v. 7.9.2000, aaO).
Für die Fälle, in denen noch eine Ausnahme von der strikten Bindung möglich ist (die Fälle des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB), lässt das Bundesverwaltungsgericht eine typisierende Berücksichtigung betroffener Privatinteressen zu; diese können in verallgemeinernder Weise unterstellt werden; Besonderheiten müssen, soweit sie nicht schon auf dieser Planungsstufe erkennbar sind, nicht berücksichtigt werden (BVerwG, Urt. v. 13.3.03 - 4 C 4 02 .- aaO; OVG Münster, Urt. v. 30.11.01, aaO; ebenso Nicolai, NVwZ 2002, 1078).
Es kommt also für die Anforderungen an die Abwägung darauf an, ob das vorliegende Ziel der Raumordnung seine Wirkung über § 35 Abs. 3 S. 2 oder S. 3 BauGB entfaltet. Satz 2 1. HS spricht allgemein von Zielen der Raumordnung. Satz 3 enthält eine Spezialregelung für die Fälle, in denen für Windenergieanlagen „... durch Darstellungen ... als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.“ Dieser Wortlaut des Satz 3 passt auch auf die vorliegende Konstellation. Es ist zwar unzweifelhaft, dass Satz 3 primär auf die Fälle einer generellen Ausschlusswirkung außerhalb ausgewiesener Eignungs- oder Vorranggebiete gemünzt ist. Es spricht aber nichts dagegen, den Satz auch dann anzuwenden, wenn eine pauschalierende, aber nicht umfassende Ausschlusswirkung als Ziel der Raumordnung festgelegt wurde (zum Anwendungsbereich der Norm bei Kombination von Positiv- und Ausschlusswirkung: BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO). Die Tatsache, dass hier neben der Ausweisung „an anderer Stelle“, nämlich an den Vorrangstandorten, auch noch eine Errichtung außerhalb der 5 km Abstandszone möglich ist, ist für die Anwendung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB unschädlich. Der Zweck des Gesetzes, bei einem pauschalierten Ausschluss von Anlagen im Plangebiet Nachkorrekturen zuzulassen, passt auch bei einem beschränkten pauschalierten Ausschluss, wie er hier durch die pauschale 5 km-Abstandszone herbeigeführt wird. Ebenso unschädlich ist es, dass die Zuweisungs- und Ausschlusswirkung hier nicht durch ein Raumordnungsziel, sondern durch zwei Raumordnungsziele herbeigeführt wird.
Daher sind an die Abwägung die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebenden Anforderungen zu stellen: Eine typisierende Einstellung von Privatinteressen reicht aus, um die Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB herbeizuführen.
60Die Tatsache, dass Private beim Verfahren zur Aufstellung des RROP nicht förmlich beteiligt worden sind, ist für das Eintreten einer Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB unschädlich. Das Bundesverwaltungsgericht hatte zwar aus verfassungsrechtlichen Gründen für die Negativwirkung von Zielen der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 S. 2, 1. HS angenommen, dass einer Festlegung eines RROP mit Zielcharakter kein strikter, unabdingbarer und ausnahmsloser Geltungsanspruch im Rahmen der mittelbaren Wirkung über § 35 Abs. 3 S. 2 1. HS BauGB zugemessen werden kann, wenn Private bei der Aufstellung des Planes nicht beteiligt wurden (BVerwG, Urt. v. 19.7.2001, aaO; OVG Lüneburg, B. v. 20.12.01 - 1 MA 3579/01 -, NVwZ-RR 2002, 332). Eine Übertragung dieser Rechtsprechung auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ist aber nicht erforderlich, weil in Gestalt der Ausnahmemöglichkeit bei dieser Norm ein Korrektiv besteht, das unverhältnismäßige Eigentumsbelastungen verhindern kann (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO). Darüber hinaus erscheint ein Verfahren entbehrlich, wenn die geltend gemachten privaten Belange - jedenfalls typisierend - ohnehin in der Abwägung berücksichtigt wurden (OVG RP, Urt. v. 20.2.03 - 1 A 11406/01 -, DVBl 2003, 820, nur LS, NVwZ-RR 2003, 619, NuR 2003, 558).
In die Abwägung betreffend die Ziffer D 3.5 05 RROP 2001 über den Mindestabstand wurde eingestellt, was nach Lage der Dinge von Bedeutung war. Das sind bei der Festlegung einer Ausschlusswirkung vor allem die Belange der Planungshoheit der betroffenen Gemeinden und der privaten Grundstückseigner in den Ausschlusszonen (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO). Es war anders als bei einer Flächennutzungsplanung (OVG Lüneburg, Urt. v. 21.7.99 - 1 L 5203/96 -, NVwZ 1999, 1358) nicht erforderlich, dabei auf die konkrete städtebauliche Situation in allen kreisangehörigen Gemeinden einzugehen. Es war erlaubt, betroffene Privatinteressen in typisierender Weise zu berücksichtigen ohne dabei auf individuelle Besonderheiten abzustellen (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO).
Der Antragsgegner hat nach seinem unwidersprochenen Vortrag die Tatsache, dass der FNP der Stadt F. einen Vorrangstandort für Windenergienutzung vorsah, in das Abwägungsmaterial eingestellt. Gleiches gilt für die Interessen der dortigen Grundstückseigentümer. Diese sind offenkundig in die Abwägung eingestellt worden. Insbesondere hat der Antragsgegner berücksichtigt, dass die Planungen der Eigentümer am Standort E. weit fortgeschritten waren, während am Standort F. noch keine konkreten Planungsabsichten von Grundeigentümern bekannt geworden waren. Der Antragsteller hat im Normenkontrollverfahren keine weiteren, besonderen privaten Belange vorgetragen, die nicht schon bei der Aufstellung des RROP berücksichtigt worden wären.
Gewichtung und Abwägung der betroffenen Belange lassen im Wesentlichen keine Fehler erkennen.
Der Windenergienutzung kommt weder aus völker- und europarechtlichen Gründen (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO) noch auf Grund des Plansatzes C 3.5 02 des LROP ein hervorgehobenes Gewicht zu. Der Plansatz C 3.5 02, der eine volle Ausschöpfung der Möglichkeiten der Windenergie anstrebt, hat keinen Zielcharakter. Dies ergibt sich aus seiner Unbestimmtheit und der Ähnlichkeit der Formulierung zu dem Plansatz A 3.5, der eindeutig lediglich Grundsätze enthält. Der regionale Planträger war daher nicht gehalten, im Rahmen einer fehlerfreien Abwägung jeden möglichen Standort als Vorrangstandort auszuweisen.
Die Festlegung einer generellen Ausschlusswirkung für privilegierte Vorhaben kann nur verhältnismäßig sein, wenn die ausgeschlossene Nutzung zum Ausgleich an anderen Stellen ermöglicht wird. Dafür ist die Festlegung von Vorranggebieten erforderlich; Vorbehaltsgebiete genügen nicht, weil sie die fragliche Nutzung nicht ausreichend sichern (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO). Hier war die Notwendigkeit einer Kompensation für den Ausschluss weniger dringend, weil die Ausschlusswirkung nur in den 5 km Zonen eintritt. Jedenfalls aber hat das RROP Vorrangstandorte festgelegt, so dass die gebotene Kompensation vorhanden ist.
Ein genereller Ausschluss von privilegierten Vorhaben im Plangebiet (vorbehaltlich der Vorrangstandorte) kann weiter nur verhältnismäßig sein, wenn die Planung auf einem schlüssigen Gesamtkonzept für den Planungsraum beruht (BVerwG, Urt. v. 17.12.02 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117; BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO). Denn nur dann ergibt sich aus Vorrangstandorten und Ausschlusszonen ein stimmiges Bild. Auch dieses Erfordernis wird vom angegriffenen RROP erfüllt, soweit es um die räumlich bestimmten Vorrangzonen geht. Aus den Planakten wird deutlich, dass insoweit ein Gesamtkonzept erarbeitet wurde; dies wird auch nicht bestritten.
67Schließlich muss für den Ausschluss auch das Negativinteresse deutlich werden, das den Ausschluss inhaltlich tragen soll (BVerwG, Urt. v. 17.12.02, aaO). Dieses Interesse hat der Plangeber vertretbar in den Schutzbelangen für Landschaftsbild und Avifauna gesehen.
In der pauschalen Festlegung eines 5 km Mindestabstandes zwischen den Standorten von Windenergieanlagen liegt kein Abwägungsfehler. Es ist in der Rechtsprechung des erkennenden Senats früher offengelassen worden, ob der Schutz des Landschaftsbildes auch außerhalb der flachen Küstenregionen einen 5 km Mindestabstand erfordert (OVG Lüneburg, Urt. v. 21.7.99, aaO sowie Urt. v. 14.9.00 - 1 K 5414/98 -, ZfBR 2001, 134). Was insoweit erforderlich ist, steht allerdings im weiten Planungsermessen des Antragsgegners. Aus den Schutzzielen des Mindestabstandes lassen sich eindeutige Abstandswerte nicht ableiten. Der Plangeber muss nicht bis an die Gefahrengrenze gehen, sondern darf Vorsorgewerte für die berücksichtigten Schutzgüter festsetzen (vgl. zur Vorsorge als Aufgabe der Raumplanung § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BROG). Die Bestimmung eines Abstandswertes ist angesichts des bestehenden planerischen Ermessens erst dann fehlerhaft, wenn er „nicht mehr begründbar“ ist (BVerwG, Urt. v. 17. 12. 02, aaO; OVG Lüneburg, U. v. 24. 6. 04 - 1 LC 185/03 -, Nds. RPfl. 2004, 254, NdsVBl. 2004, 265). Die Einschätzung, dass der Schutz des Landschaftsbildes und der Avifauna im Geltungsbereich des RROP einen 5 km-Abstand erfordern, ist nachvollziehbar und stellt keine offensichtliche Fehlgewichtung dar. Der Abstandswert ist so gewählt, dass im Bereich des RROP einerseits noch eine hinreichende Anzahl von Standorten für WEA möglich ist, andererseits die Landschaft nicht durchgängig von solchen Anlagen geprägt ist. Die Festlegung des Mindestabstandes ist nach ihrem Wortlaut nicht von konkreten Sichtbeziehungen zwischen Standorten abhängig. Auch dies ist bedenkenfrei. Die pauschale Festlegung ist praktikabel und sorgt dafür, dass die Landschaft auch unabhängig von Sichtachsen nur maßvoll mit WEA besetzt wird. Der Schutz der Avifauna ist von Sichtachsen unabhängig. Der Abstandserlass des MI mit der Empfehlung über Mindestabstände war für den Antragsgegner nicht verbindlich (OVG Lüneburg, B. v. 2.10.2003 - 1 LA 28/03 -, BauR 2004, 458; U. v. 24.6.04 - 1 LC 185/03 - NdsVBl 2004, 265), da die Aufstellung des RROP in den eigenen Wirkungskreis fällt (§ 7 S. 2 NROG).
69Die Zurückstellung der Planungsinteressen der Stadt Hildesheim in Gestalt von zwei Vorranggebieten für Windenergie im FNP sowie der Interessen der Grundstückseigner im Bereich „Gleisdreieck“ ist vertretbar. Der Antragsgegner ist insoweit von einer grundsätzlich gleichen Eignung der Standorte E. und Gleisdreieck ausgegangen. Er hat dann entscheidend sein lassen, dass die Planung durch die Eigentümer am Standort E. seinerzeit deutlich weiter fortgeschritten war und eine Ausweisung beider Standorte wegen der Abstandsregel nicht in Betracht kam. Die Stadt Hildesheim hat gegen die Zurücksetzung ihrer Planungsinteressen keine Bedenken geltend gemacht.
Bedenken könnten sich allerdings im Hinblick darauf ergeben, ob bei Festlegung des Standorts E. die avifaunistischen Belange ausreichend berücksichtigt worden sind. Die nunmehr festgestellte Zahl von 4750 Kiebitzen lässt vermuten, dass diese bereits bei Aufstellung des RROP vorhanden gewesen seien. Sollte sich dies bewahrheiten, könnte sich das zum Nachteil dieser Festlegung auswirken. Denn der Antragsgegner kann sich aller Voraussicht nach bei seiner Abwägungsentscheidung nicht allein auf das zurückziehen, was ihm die beteiligten Kommunen gemeldet haben. Er ist gerade der - eingeschränkten - Ausschlusswirkung seiner Darstellungen verpflichtet, die grundsätzliche Eignung der dargestellten Vorranggebiete eigenständig zu überprüfen. Massieren sich dort in dem sich derzeit abzeichnenden Umfang Vogelpopulationen, so spricht dies dafür, dass die Ermittlung des abwägungsrelevanten Sachverhalts nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden ist und auch die Abwägungsentscheidung so nicht zutreffen kann. Das muss hier indes nicht näher untersucht werden, weil der Normenkontrollantrag schon aus anderen Gründen Erfolg hat.
71Die Interessen der Grundstückseigner im Bereich „Gleisdreieck“ durften zurückgesetzt werden. Es ist vertretbar, den Schutz von Landschaftsbild und Avifauna höher zu gewichten als die Eigentumsinteressen und die noch nicht konkretisierten Interessen an künftigen Erwerbschancen. Das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1, 2 GG garantiert nicht die einträglichste Eigentumsnutzung (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO). Im Verhältnis zum Standort E. war dessen Bevorzugung gerechtfertigt. Die Berücksichtigung der Tatsache, dass ein Bürger früher als ein anderer tätig geworden ist, ist ein grundsätzlich zulässiger Verteilungsmaßstab (Prioritätsprinzip).
Ein grobes Missverhältnis zwischen der Größe des beplanten Raumes und der Zahl der ausgewiesenen Vorrangstandorte besteht nicht und wird auch nicht behauptet. Große Teile ca. 1/3 des Plangebietes sind bewaldet und daher für Windenergieanlagen ungeeignet; sie sind im RROP meist als Vorrang- oder Vorsorgegebiet für Natur und Landschaft ausgewiesen. Weiter nimmt das Siedlungsgebiet der Stadt Hildesheim erheblichen Raum im Plangebiet ein. Nur am Rande erwähnt sei, dass das BVerwG für einen anderen Regionalplan die Ausweisung von 18 Vorranggebieten für unbedenklich gehalten hat (BVerwG, Urt. v. 13.3.03, aaO).
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