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Timestamp: 2020-06-01 19:09:23+00:00

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Riparto di giurisdizione in materia di sanzioni emesse dalla Consob – Corte Cost. sentenza n. 162 del 2012
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a cura dell’Avv. Maria Ludovica De Dominicis
Con la sentenza in epigrafe la Corte Costituzionale si pronuncia circa la legittimità costituzionale degli artt. 133, comma 1 lettera l; 134, comma 1, lettera c) e 135, del nuovo codice del processo amministrativo (d.lgs 2 luglio 2010, n. 104 , di attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Consob.
Dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art 133 cit per contrasto con l’art . 76 Cost, la Corte chiarisce come le controversie in parola debbano ricondursi nell’alveo della giurisdizione ordinaria.
Snodo cruciale del corredo motivazionale addotto dalla Corte a sostegno del proprio decisum è la stigmatizzazione dell’esercizio, da parte del legislatore delegato alla compilazione del nuovo codice, di poteri innovativi non consentiti dalla legge delega.
Tre sono i momenti logici in cui è scandito l’iter argomentativo svolto dalla Corte.
Premessa maggiore è il rilievo secondo cui l’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo, non conferisce al legislatore delegato alcun potere innovativo della normativa vigente, demandando per contro di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e delle giurisdizioni superiori.
Premessa minore è la constatazione di un’insanabile antinomia tra i principi vigenti in tema di riparto di giurisdizione prima dell’entrata in vigore del nuovo codice e quelli da questo introdotti agli articoli oggetto di sindacato di legittimità costituzionale.
Conseguenza tratta dalla Corte è quella dell’illegittimità costituzionale degli artt.133, comma 1 lettera 1; 134, comma 1, lettera c) e 135., per avere con essi il legislatore delegato ecceduto dai limiti stabiliti dalla legge di delega , in violazione dell’art. 76 Cost. Stante la pregiudizialità della questione di legittimità costituzionale per violazione del cit. art 76, rispetto alle altre questioni poste (in particolare violazione dell’art. 103 Cost) gli altri profili dedotti dal giudice a quo vengono poi considerati assorbiti.
Giova in questa sede in particolare soffermarsi sul secondo dei profili evidenziati, sinteticamente ricostruendo i principi vigenti, precedentemente all’entrata in vigore del nuovo codice del processo amministrativo, in tema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo con particolare riguardo alla materia delle sanzioni applicate dalla Consob, onde meglio esplicitare le ragioni dei denunciati contrasti tra detti principi e le norme che formano oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in esame.
La competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni avverso le sanzioni inflitte dalla era regolata, prima del 2010, dall’art. 196 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 che contemplava il radicarsi delle correlative controversie dinanzi alla Corte D’appello.
Successivamente, con l’entrata in vigore del d.lg. 80/98, il tema della giurisdizione in materia di sanzioni irrogate dalla Consob diveniva intimamente connesso con quello della definizione dei rapporti tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria,
Infatti, l’art. 33 d.lg cit. devolveva “alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481.”
Alla stregua di una interpretazione letterale, l’intera materia del mercato mobiliare, e non solo la materia della vigilanza sullo stesso, sembrava devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa.
Inoltre, parte della giurisprudenza aveva opinato che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo potesse estendersi, per quanto attiene la materia del mercato creditizio, dalle controversie riguardanti la vigilanza a quelle relative all’attività sanzionatoria.
Per contro, non era mancato chi, in dottrina e in giurisprudenza aveva rilevato come l’attività sanzionatoria fosse immune da quei profili di discrezionalità che connotano l’attività di vigilanza e che, in quanto involgenti posizioni di interesse legittimo, giustificavano la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione amministrativa. Di più: in presenza dei presupposti previsti per l’applicazione della sanzione, l’attività sanzionatoria – sia aggiungeva – risultava e risulta doverosa ; essa in conclusione, in quanto espressione di un potere punitivo e sanzionatorio di tipo parapenale, avrebbe dovuto essere oggetto di esclusiva cognizione del giudice ordinario, perché naturalmente correlata a posizioni di diritto soggettivo
Appare forse utile ricordare che il cennato contrasto pretorio s’intrecciava ed in parte sovrapponeva con la allora dibattuta tematica relativa ai limiti della giurisdizione esclusiva amministrativa, sorta proprio attorno all’art 33 (oltre che all’art 35) del D. Lg. 80/98.
Si era, allora, in un’epoca in cui, non ancora pubblicata la storica sentenza C. Cost 204/2004, già se ne adombravano, tuttavia, quelli che ne sarebbero stati i futuri insegnamenti. Prendendo le mosse dal dato legislativo, che delimita la giurisdizione amministrativa quale giurisdizione dell’interesse legittimo, si ricercavano gli indici sintomatici della presenza, nell’ambito di una relazione tra privato ed amministrazione pubblico, di detta posizione giuridica soggettiva. E da taluni si riteneva di ravvisare tali indici nella natura discrezionale delle scelte esercitate dall’amministrazione, da contrapporsi alle attività vincolate che, come tali, si riteneva correlate con posizioni di diritto soggettivo ed attratte pertanto alla giurisdizione del g.o.
Sul dibattito era intervenuta a più riprese la Cassazione (Cass. sez. un. 11 luglio 2001, n.9383; 11 febbraio 2003 n.1192), riconoscendo all’Autorità giudiziaria ordinaria la competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni avverso le sanzioni inflitte dalla Consob ai promotori finanziari, anche se di tipo interdittivo. In particolare la Cassazione poneva in evidenza come l’ art. 196, d.lgs 58/89 , che statuiva la giurisdizione del giudice ordinario in tema di sanzioni irrogate nei confronti dei promotori finanziari, costituisse lex specialis rispetto alla norma di cui all’art 33, d.lg 80/98, finalizzata a ricostruire l’intero assetto dei rapporti tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria.
La Cassazione inoltre, facendo proprio i principali argomenti addotti in giurisprudenza a sostegno del radicarsi della giurisdizione ordinaria sulle controversie in parola, poneva in rilievo come tanto le sanzioni pecuniarie quanto quelle interdittive dovessero essere applicate “sulla base della gravità della violazione e tenuto conto dell’eventuale recidiva”: criteri, cioè, che escludono ogni profilo di discrezionalità e che, pertanto, devono ritenersi correlati a posizioni di diritto soggettivo, come tali conoscibili dall’autorità giudiziaria ordinaria.
Né l’orientamento della Cassazione ebbe a mutare a seguito dell’entrata in vigore della l. 205 del 200, il cui art. 7 novellava l’art. 33 d.lg 80/98 proprio al fine di dissipare il dubbio che ad essere ricompresso nell’alveo della giurisdizione esclusiva amministrativa fosse l’intero settore del mercato mobiliare e non, come più correttamente doveva ritenersi, solo ed esclusivamente quello attinente alla vigilanza sullo stesso. Pertanto, anche dopo l’entrata in vigore della l. 205/2000, la competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni avverso le sanzioni inflitte dalla Consob ai promotori finanziari (art. 196 d.lg. 24 febbraio 1998 n. 58), anche se di tipo interdittivo, spettava all’autorità giudiziaria ordinaria.(Cass, sez un., 13703/04) (Cass.civ., s.u., 24 gennaio 2005, n. 1362)
Più recentemente C.d.S. n.6474/2007, ha chiarito che il principio enunciato permane immutato anche dopo l’entrata in vigore dell’art 24, legge n. 262/2005 (Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari). La norma, infatti, enuncia una regola ed un’eccezione. La regola sancita è che avverso gli atti adottati da alcune Autorità, tra cui la Consob, può essere proposto ricorso giurisdizionale dinanzi al Tar del Lazio; l’eccezione introdotta può essere rinvenuta al comma 5 dell’art, citato, il quale precisa che restano ferme le disposizioni previste per l’impugnazione dei provvedimenti sanzionatori da una serie di norme, tra cui l’art. 195, commi 4 e seguenti, del D. Lgs. n. 58/1998.
A mente del co. 4 dell’art 195 D. L.gs 58/98 “avverso il provvedimento di applicazione delle sanzioni previste dal presente titolo è ammessa opposizione alla corte d’appello del luogo in cui ha la sede o, nel caso di persone fisiche, il domicilio l’autore della violazione ovvero, nei casi in cui tale criterio non sia applicabile, del luogo in cui la violazione è stata commessa”.
La l. 262/2005 fa quindi salvo l’art 195 D. L.gs 58/98, il quale richiama l’intero titolo in cui è inserito, cioè il titolo II del D. Lgs. n. 58/1998.. Pertanto le opposizioni a tutte le sanzioni previste nel presente titolo devono ancora essere proposte dinanzi al giudice ordinario.
A fronte delle indicate pronunce, appare nitida la portata innovativa degli artt 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 104 del 2010, che attribuiscono alla giurisdizione del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del TAR Lazio – sezione di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB.
Stante l’obbligo, per il legislatore delegato, di attenersi ai principi pretori enunciati dalle giurisdizioni superiori, la rilevata discrasia tra i detti principi e la portata delle norme in parola è sufficiente alla Corte per decretare l’illegittimità costituzionale di queste ultime ex art 76 Cost.
Poiché, come chiarito dal Giudice delle leggi, nella sentenza in epigrafe la questione di legittimità costituzionale ex art 76 ha natura pregiudiziale rispetto a quella ex art 103, e poiché, esaminata la prima, la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme sottoposte al suo vaglio, la questione di legittimità epr contrasto ex art 103 viene ritenuta assorbita e quindi non esaminata.
In questa sede appare forse utile tuttavia porre in rilievo come la conclusione tratta dalla Corte sia in tutto simmetrica a quella imposta dall’applicazione dei principi in tema di giurisdizione esclusiva quali insegnati nella nota sentenza C. Cost 204/2004. Si tratta, infatti, dei principi richiamati dal giudice a quo, la cui applicazione costituisce una prova logica ulteriore della illegittimità costituzionale delle norme in commento.
Come noto, infatti, con la pronuncia da ultimo citata,, il Giudice delle leggi aveva valutato la compatibilità degli artt. 34 e 35 d.lgs 80/98 con l’art. 103 Cost, a mente del quale le ipotesi di giurisdizione esclusiva possono essere previste dal legislatore solo limitatamente a “particolari materie”, espressione di cui la Corte aveva fornito un’interpretazione da taluni detta restrittiva, secondo la quale possono dirsi “particolari” solo quelle materie che, ove non fosse per esse istituita la giurisdizione esclusiva, rientrerebbero comunque nel genus delle materie attratte alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.
Per contro, con art. 34 e 35 cit. il legislatore aveva utilizzato la tecnica dei cosiddetti “blocchi di materie”, attribuendo in blocco tutte le controversie concernenti determinate materie alla giurisdizione esclusiva amministrativa, a condizione che dette materie si caratterizzassero per la presenza di una in districabile connessione tra posizioni di diritto soggettivo e posizioni di interesse legittimo e che con esse venissero in rilievo interessi pubblici.
La Corte Costituzionale, stigmatizzando l’erroneo convincimento secondo cui il giudice amministrativo è il giudice della pubblica amministrazione o, secondo altri, il giudice degli interessi pubblici, osserva che il mero coinvolgimento di un interesse pubblico non è sufficiente per il radicarsi della giurisdizione amministrativa, a tal fine richiedendosi che la controversia de quo inerisca all’esercizio autoritativo di un potere pubblicistico. Il dato da ultimo evidenziato consegue proprio all’osservazione secondo cui la giurisdizione esclusiva deve avere ad oggetto materie comunque rientranti nella giurisdizione generale del g.a, cioè controversie comunque inerenti l’esercizio del potere. Di conseguenza la pronuncia richiamata dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art 34 cit nella parte in cui attribuiva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di urbanistica ed edilizia, ivi comprese, quindi, quelle riguardanti “comportamenti”, cioè condotte che non costituiscono spendita di un potere pubblicistico.
Appare allora agevole osservare che, secondo lo stesso iter argomentativo si deve concludere che sulle opposizioni a sanzioni consob, cioè su controversie che non ineriscono all’esercizio del potere, ma all’attuazione di condotte doverose, imposte dalla legge in presenza di presupposti di fatto da essa rigorosamente predeterminati, non può che radicarsi la giurisdizione del giudice ordinario.
Entrambi gli iter argomentativi che si è cercato di svolgere conducono, come si vede, alla medesima conclusione.
E tuttavia qualche profilo di criticità non può non essere ravvisato anche nelle conclusioni così raggiunte: l’attribuzione al giudice amministrativo delle controversie avverso le sanzioni emanate dalla consob era finalizzata allo scopo di rendere omogeneo l’assetto della giurisdizione sui provvedimenti di tutte le autorità indipendenti.Se è vero che tale scelta portava, contro tutti i principi in tema di giurisdizione esclusiva, ad identificare detta giurisdizione quale giurisdizione delle Autorità indipendenti, secondo un criterio ex persona, non può non rilevarsi come, d’altro canto, la distinzione tra attività di vigilanza, attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo, e attività sanzionatoria, rimessa al giudice ordinario, sembra violare esigenze d’indole pratica, atteso anche che l’attività sanzionatoria è “intimamente connessa all’attività di vigilanza, posto che costituisce null’altro che il momento di effettività di tale attività, volta ad assicurare, nel superiore interesse pubblico, il corretto esercizio delle funzioni bancarie e creditizie da parte dei soggetti preposti” (Cons. St., VI, 13 maggio 2003, n. 2533).
Non solo: nella prassi pretoria si è più volte osservato come non sia affatto generalizzabile l’assunto che annette natura non discrezionale all’attività sanzionatoria. Di fatto, la sanzione costituisce stretta conseguenza dell’accertamento della violazione, cioè dell’attività di vigilanza, e l’accertamento della violazione non sempre si risolve in un semplice giudizio di conformità o difformità tra un fatto concreto ed una fattispecie astratta nitidamente delineata dal legislatore, ben potendo detto accertamento implicare tanto una complessa attività di interpretazione sia del dato normativo, quanto una delicata attività valutativa del dato fattuale. Non a caso detta valutazione è deferita ad un soggetto ad altissima specializzazione nelle materie di competenza, quale la Consob.
Sembra perciò potersi osservare che, pur nella cristallina coerenza del decisum della Corte, la sentenza in esame , nel chiudere un annoso dibattito, ne aprirà verosimilmente altri, tesi in special modo ad indagare le tecniche idonee a meglio soddisfare il principio la concentrazione delle tutele , nonché a più dettagliatamente indagare la natura dell’attività sanzionatoria svolta dalla Consob.
4.2.— In riferimento alla denunciata violazione degli artt. 103, primo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, il giudice a quo osserva che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 2004, ha già fissato un triplice limite all’espansione della competenza del giudice amministrativo, precisando che ogni ulteriore ampliamento della sua giurisdizione esclusiva deve anzitutto riguardare materie particolari; in secondo luogo tali materie particolari debbono vedere
la pubblica amministrazione agire in forza dei suoi poteri autoritativi, con conseguente insufficienza, ai fini del radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo, sia della mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio, sia del generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia; infine, si deve trattare comunque di ambiti in cui si verifica un intreccio di situazioni soggettive, interessi legittimi e diritti soggettivi. Nella specie, secondo il rimettente, mancherebbe proprio l’intreccio di situazioni soggettive, dato che in relazione al profilo della attività di vigilanza svolta dalla CONSOB – che per gli aspetti di discrezionalità amministrativa che la caratterizzano è soggetta giustificatamente alla giurisdizione amministrativa – il soggetto può vantare solo interessi legittimi, mentre in relazione al profilo sanzionatorio, significativamente attivabile anche su segnalazione di terzi e indipendentemente dall’attività di vigilanza, il sanzionato è titolare di diritti soggettivi.
4.4.— In riferimento alla ritenuta violazione dell’art. 3 della Costituzione, è stata denunciata l’”irrazionale” disparità di trattamento cui viene ad essere sottoposta l’ipotesi in esame rispetto agli altri casi in cui la pubblica amministrazione svolge un’attività di vigilanza ed è altresì dotata di un potere sanzionatorio che si esplica nell’adozione di ordinanze-ingiunzione, impugnabili dinanzi al giudice ordinario ex art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), come avviene, ad esempio, in materia di giuochi d’azzardo, di attività veterinaria o di lavoro subordinato.
24 settembre 2012 admin Corte Costituzionale, Massimario, Note a sentenza No Comment
«SRL SEMPLIFICATA, AGGIORNAMENTI
Intervista a… Mauro Vaglio»

References: sentenza 
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 sentenza 
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 sentenza 
 art. 196
 art. 7
 sentenza 
 sentenza 
 art. 34
 sentenza 
 sentenza 
 art. 23
 sentenza