Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/vinohradnictvi-a-vinarstvi-zatrideni-vina-uvedeni-vina-do-obehu.p3226.html
Timestamp: 2020-02-23 04:58:25+00:00

Document:
Vinohradnictví a vinařství: zatřídění vína; uvedení vína do ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3312/2015
Vinohradnictví a vinařství: zatřídění vína; uvedení vína do oběhu
k § 26 odst. 8 zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství)
I. Proces zatřídění vína podle § 26 odst. 8 zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství, se skládá z rozhodování o tom, zda lze víno uvést do oběhu, a z rozhodování o zatřídění vína v užším smyslu. Rozhodováním o zatřídění vína v užším smyslu je potvrzení požadovaného zatřídění, sestupnění vína či jeho vyřazení z oběhu. Obě fáze rozhodování na sebe navazují (neboť je nadbytečné rozhodovat o zatřídění vína, není-li možné uvést je do oběhu), avšak mají odlišný předmět posouzení.
II. Při rozhodování, zda lze víno uvést do oběhu, jsou podkladem pro rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce žádost spolu s výsledky laboratorního posouzení, výsledky smyslového hodnocení vína a dále případně výsledky posouzení referenčního vzorku k prověření výsledků rozborů z laboratoře nebo k ověření identity zatřiďované šarže.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2015, čj. 2 As 227/2014-46)
: č. 689/2005 Sb. NSS, č. 1383/2007 Sb. NSS, č. 2614/2012 Sb. NSS a č. 3230/2015 Sb. NSS.
Společnost s ručením omezeným Vinařství pod Martinkou proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ústřednímu inspektorátu, o zatřídění vína, o kasační stížnosti žalobkyně.
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně (dále jen "inspekce") rozhodla dne 3. 5. 2013 tak, že víno Sylvánské zelené, jakostní víno s přívlastkem pozdní sběr, šarže č. 1222 (dále jen "víno Sylvánské zelené"),
nelze uvést do oběhu jako jakostní víno s přívlastkem
, a dále že vína Ryzlink rýnský, jakostní víno s přívlastkem výběr z hroznů, šarže č. 1223, Sauvignon, jakostní víno s přívlastkem výběr z hroznů, šarže č. 1224, Tramín červený, jakostní víno s přívlastkem výběr z hroznů, šarže č. 1225, Pálava/Veltlínské zelené, jakostní víno s přívlastkem výběr z hroznů, šarže č. 1226, CLARET, Cabernet Moravia, jakostní víno s přívlastkem pozdní sběr, šarže č. 1227, CLARET, Frankovka, jakostní víno s přívlastkem výběr z hroznů, šarže č. 1228, a Chardonnay, jakostní víno s přívlastkem pozdní sběr, šarže č. 1229 (dále jen "ostatní vína"),
nevyhověla požadavkům
zákona o vinohradnictví a vinařství a vyhlášky č. 323/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o vinohradnictví a vinařství. Podle žalované neobsahovala žádost o zatřídění vína Sylvánské zelené do oběhu jako jakostního vína s přívlastkem požadavky stanovené v § 26 odst. 3 písm. g) a h) zákona o vinohradnictví a vinařství. Ostatní vína pak podle žalované nevyhověla požadavkům, které stanoví § 26 odst. 4 písm. a) zákona o vinohradnictví a vinařství a § 12 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 323/2004 Sb., neboť nebyla odebrána takovým způsobem, aby byla reprezentativní pro celou šarži vína předkládanou k zatřídění, a žádost o jejich zatřídění neobsahovala náležitosti, které stanoví § 26 odst. 3 písm. g) a h) zákona o vinohradnictví a vinařství.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 27. 6. 2013 zamítla.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 13. 11. 2014, čj. 62 A 67/2013-74, zamítl.
V žalobě žalobkyně především namítala, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná, že žádost o zatřídění obsahovala zákonem požadované náležitosti a že podle § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství, rozhodne-li správní orgán o uvádění vína do oběhu, musí rozhodnout i o jeho zatřídění.
Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že z rozhodnutí správních orgánů je seznatelné, jak a proč bylo ve věci žalobkyně rozhodnuto. Proto skutečnost, že ve výrocích rozhodnutí chybí odkaz na ustanovení právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno, nelze považovat za vadu, která by způsobovala nezákonnost rozhodnutí. Krajský soud dále vyložil, že pokud § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství stanoví pravidlo, podle něhož "
Inspekce provede hodnocení vína a poté rozhodne, zda toto víno lze uvést do oběhu
", a na něj navazující pravidlo, podle kterého "[p]
okud toto víno lze uvést do oběhu, Inspekce rozhodne o jeho zatřídění
", skutečnost, že komise pro zatřiďování vín předložená vína posoudí jako vyhovující a dle senzorického testu je "
", nevylučuje odlišný závěr správního orgánu v rozhodnutí o zatřídění, neboť opačnému závěru svědčí zásada materiální pravdy, jíž je ovládáno správní řízení a z které vyplývá, že podkladem po rozhodnutí mohou být i jiné dokumenty než ty, které jsou výslovně uvedeny v zákoně. Tomuto závěru by nemohla bránit ani případná obvyklá praxe správního orgánu. Správní orgán postupoval v souladu se zákonem, pokud vyzval žalobkyni k doplnění žádosti z důvodu, že předmětná vína byla vyrobena z vín, která komisí pro hodnocení a zatřídění vín již byla hodnocena, kterýžto údaj však v žádosti nebyl vyznačen. K námitce možnosti manipulace se vzorky poukázal krajský soud na to, že žalobkyně z této námitky nedovozovala žádné důsledky ani k ní nepřipojila žádný návrh důkazu. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
K formálním nedostatkům rozhodnutí správních orgánů stěžovatelka namítala, že se krajský soud dostatečně nezabýval argumentací uvedenou v žalobě, a poukázala na § 68 odst. 2 správního řádu, podle kterého je základní náležitostí rozhodnutí mimo jiné uvedení právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno. Výrok rozhodnutí musí být po obsahové stránce jasný, srozumitelný, přesný a určitý, aby mohl být závazný a vykonatelný. Pouze výrok rozhodnutí je pak vykonatelný správní exekucí.
Ohledně postupu správního orgánu před vydáním rozhodnutí I. stupně stěžovatelka namítla, že v § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství je jednoznačně zakotveno, že inspekce provede hodnocení vína a poté rozhodne, zda toto víno lze uvést do oběhu. O jednoznačnosti tohoto ustanovení svědčí i Organizační a jednací řád Komise Státní zemědělské a potravinářské inspekce pro hodnocení a zatřiďování vína ze dne 11. 1. 2012 (dále jen "organizační řád"), který upravuje postup inspekce při hodnocení a zatřiďování vína podle citovaného ustanovení. Podle čl. 5 odst. 2 organizačního řádu v případě, kdy by výsledky laboratorních rozborů provedené akreditovanými laboratořemi ve sledovaných znacích neodpovídaly požadavkům stanoveným předpisy ES nebo požadavkům stanoveným v prováděcích právních předpisech zákona, nebude toto víno předloženo k zatřídění v komisi. Ředitel inspektorátu v Brně pak rozhodne v souladu s článkem 10 organizačního řádu, zda toto víno lze nebo nelze uvádět do oběhu. Podle čl. 5 odst. 3 organizačního řádu výsledky laboratorních rozborů uvedené v protokolu o zkoušce, které jsou vydávány akreditovanou laboratoří, mohou být kontrolovány inspekcí nebo jí pověřeným subjektem. Zjištěné nedostatky, odchylky od povolených tolerancí jednotlivých metod nebo jiné nesrovnalosti mohou být důvodem k neuznání výsledků laboratorních rozborů. U akreditovaných laboratoří bude stran takových zjištění inspekce informovat orgán, který prováděl akreditaci laboratoře. Podle čl. 5 odst. 4 organizačního řádu má být ke kontrole výsledků rozborů vín v souladu § 12 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 323/2004 Sb. použit dílčí vzorek C. Z výše uvedeného podle stěžovatelky vyplývá, že po hodnocení vína inspekce rozhodne, zda toto víno lze uvést do oběhu, a pokud lze, rozhodne o zatřídění. Daný postup prokazatelně dotvrzuje i fakt, že dílčí vzorek C je určen organizačním řádem ke kontrole výsledků rozborů vín provedených akreditovanou laboratoří, který žadatel o zatřídění přikládá k žádosti o zatřídění. Stěžovatelka v tomto směru odkázala na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které jsou vnitřní předpisy správního orgánu závazné. Podle jejího názoru je i ustálenou praxí správního orgánu po provedeném hodnocení vydat rozhodnutí o zatřídění, což je jednoznačné i z čl. 10 odst. 3 organizačního řádu, podle kterého tajemník odpovídá za zpracování podkladů pro rozhodnutí o tom, zda lze víno uvést do oběhu, a o jeho zatřídění. Podkladem pro rozhodnutí o zatřídění vína je žádost, analytické rozbory, vyhodnocení výsledků podle údajů uvedených ve formulářích členů komise a zápis z jednání komise. Stěžovatelka doplnila, že tajemníkem komise byl v daném případě Ing. B. P. Na základě čl. 10 odst. 3 organizačního řádu proto bylo povinností správního orgánu vydat rozhodnutí o zatřídění. Za nesprávný považovala stěžovatelka právní názor soudu i v návaznosti na § 27 a § 39 zákona o vinohradnictví a vinařství upravujících správní delikty.
Dále stěžovatelka rozporovala závěr krajského soudu, že žádost o zatřídění neobsahovala zákonem požadované náležitosti. Doklad o kontrole, který obsahuje informace o úplnosti žádosti, je veřejnou listinou, ve které kontrolní pracovník deklaruje zjištěný skutkový stav věci v souladu se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrolexxx). V případě, kdy by žádosti stěžovatelky nesplňovaly zákonné náležitosti, nebyly by správním orgánem propuštěny k hodnocení. Kontrola zahájená dne 12. 4. 2013 byla podle stěžovatelky za stavu, kdy hodnocení vín bylo provedeno dne 7. 3. 2013, pouze zcela účelovým úkonem s cílem zakrýt nezákonný postup Ing. P. O tom dále svědčí i skutečnost, že se nejednalo o vína, která již byla zatříděna. Žádost o zatřídění vín tudíž nemohla obsahovat náležitosti uvedené v § 26 odst. 11 zákona o vinohradnictví a vinařství. Žalovaná měla možnost, pokud měla za to, že vyhodnocená vína neodpovídají požadavkům na ně kladeným, ihned po vydání rozhodnutí o zatřídění tyto u výrobce odebrat a podrobit kontrole. Tak je i zavedena správní praxe správního orgánu, ale zejména se jedná o jediný zákonný způsob dle zákona o vinohradnictví a vinařství. Stěžovatelka nesouhlasila ani se závěrem krajského soudu, že není podstatné, že v odůvodnění rozhodnutí I. stupně chybí údaj o tom, že dne 7. 3. 2013 proběhlo hodnocení vína, podle jehož výsledku všechna vína vyhověla, vyjma jednoho, které bylo sestupněno. Tato informace byla podle stěžovatelky zásadní, neboť od této skutečnosti se odvíjí otázka, kdy po hodnocení vydá správní orgán rozhodnutí o zatřídění.
Konečně stěžovatelka namítala nesprávnost závěrů krajského soudu, že nedošlo k manipulaci s kontrolními vzorky vína. Podle čl. 5 odst. 4 organizačního řádu bude ke kontrole výsledků rozborů vín v souladu s § 12 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 323/2004 Sb. použit dílčí vzorek C. I z toho je jednoznačné, že po hodnocení vína inspekce rozhodne, zda toto víno lze uvést do oběhu, a pokud lze, rozhodne o zatřídění. Daný postup dotvrzuje, že dílčí vzorek C je určen ke kontrole výsledků rozborů vín provedených akreditovanou laboratoří. Pořízená fotodokumentace pak prokazuje manipulaci se vzorky vín, neboť je z ní zjevná absence pečetí, jimiž stěžovatelka lahve v souladu s organizačním řádem opatřila. O manipulaci svědčí i korkové zátky, které zjevně přečnívají přes hrdlo lahví, za stavu, kdy zátkování je prováděno automatickou linkou. S dalšími námitkami, které se týkají nedostatečné identifikace v protokolech o zkoušce, se krajský soud nevypořádal. Stěžovatelka na tomto místě odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu k odběru vzorků (např. rozsudek ze dne 20. 1. 2010, čj. 9 Afs 78/2009-59). Tím, že krajský soud nepřipustil důkaz stěžovatelkou navrhovaným výslechem svědků, byla porušena základní práva stěžovatelky, zejména právo na spravedlivý proces.
Žalovaná se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu. Doplnila, že v rozhodnutí I. stupně není výslovně zachycena skutečnost, že vína stěžovatelky byla na zasedání Komise dne 7. 3. 2013 senzoricky posouzena jako vyhovující, a tedy odpovídající zatřídění, které navrhovala stěžovatelka v žádosti (s výjimkou vína Pálava/Veltlínské zelené, které bylo sestupněno). Žalovaná konstatovala, že se v tomto ohledu jednalo toliko o popis průběhu řízení, tedy o rekapitulaci skutkového stavu. Nejednalo se tedy o odůvodnění rozhodnutí v užším slova smyslu. Pouze nedostatky takového odůvodnění (chybějící důvody rozhodnutí či jeho nesrozumitelnost) jsou přitom způsobilé založit nepřezkoumatelnost, potažmo nezákonnost správního rozhodnutí. Žalovaná navíc zdůraznila, že výstup z předmětného senzorického hodnocení je součástí spisového materiálu v dané věci a stěžovatelka s ním byla v průběhu řízení prokazatelně řádně seznámena.
(...) [13] Podle spisu dne 5. 3. 2013 podala stěžovatelka žádost o zatřídění osmi výše specifikovaných vín, jejíž přílohu tvořily protokoly o zkoušce o analytickém rozboru vína. Dne 8. 3. 2013 byla stěžovatelka seznámena s výsledky senzorického hodnocení vína komisí inspekce a byla jí stanovena lhůta tří pracovních dnů k vyjádření. Dne 19. 4. 2013 bylo stěžovatelce oznámeno rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí. Součástí správního spisu se tak staly další protokoly o zkoušce. Dne 26. 4. 2013 bylo stěžovatelce oznámeno další rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí. V tomto případě se jednalo o doklad o kontrole ze dne 12. 4. 2013, včetně jeho přílohy evidenční knihy a fotodokumentace dílčích vzorků C předmětných vín ze dne 8. 3. 2013. Téhož dne byla stěžovatelka vyzvána k doplnění žádosti o zatřídění vína s odůvodněním, že bylo zjištěno, že stěžovatelka předmětná vína vyrobila z vín, která již komisí hodnocena byla a dne 15. 2. 2013 bylo rozhodnuto o jejich zatřídění. Součástí správního spisu je i vyjádření stěžovatelky k této výzvě, v němž uvádí, že tuto žádost nedoplní, neboť je perfektní, a kde se odvolává na doklad o kontrole ze dne 12. 4. 2013, v němž se podle stěžovatelky uvádí, že žádost byla podána kompletní. Dne 3. 5. 2013 inspekce vydala již uvedené rozhodnutí, kterým žádosti stěžovatelky nevyhověla. Ve výrokové části rozhodnutí I. stupně inspekce uvedla ustanovení zákona o vinohradnictví a vinařství upravující náležitosti, které podle ní žádost stěžovatelky neobsahovala, nebo požadavky, kterým posuzovaná vína nevyhověla. Výrok je formulován tak, že není pochyb o tom, jakým způsobem a o čem inspekce rozhodla. To platí i pro výrok rozhodnutí žalované. Správní soudy přitom mohou správní rozhodnutí zrušit pro procedurální pochybení pouze v případě, že jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008, čj. 2 Afs 89/2007-65, č. 2614/2012 Sb. NSS). Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, "[c]
hybějící základní náležitosti rozhodnutí (např. neuvedení právního předpisu ve výroku) tak sice představují vadu rozhodnutí, avšak zjevně nikoli vadu natolik intenzivní, aby po účastnících nebylo možno spravedlivě žádat, aby rozhodnutí respektovali, a aby bylo možno usuzovat na neexistenci takového rozhodnutí
" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-63). Nejnověji k obdobným závěrům dospěl i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 14. 7. 2015, čj. 8 As 141/2012-57, v němž uvedl:
[16] Je třeba zároveň uvést, že konkrétní podobu výrokové části rozhodnutí, tedy např. její grafické či jiné rozlišení na záhlaví (návětí) a výrok (
), zákon výslovně nestanoví. Rozčlenění výrokové části je tedy do značné míry ovlivněno aplikační praxí a různé orgány mohou používat různé varianty grafického a obsahového členění, za předpokladu, že jsou naplněny požadavky uvedené v
§ 68 odst. 1 a 2 [správního řádu]
. Často správní orgány (ostatně i soudy, srov. též § 54 odst. 2 s. ř. s. a § 157 odst. 1 o. s. ř.) koncipují výrokovou část ze syntaktického hlediska jako jedinou větu, v jejíž uvozovací části sdělí označení správního orgánu, účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu a předmět řízení; tato část končí slovy ,
rozhodl takto'
(případně ,
vydal toto rozhodnutí'
) a dvojtečkou. Po tomto návětí (záhlaví) následuje samotný výrok či výroky rozhodnutí, včetně výroku o nákladech řízení a vedlejších ustanovení. Lze si ovšem představit, že by správní orgán nerozdělil výrok a návětí a všechny náležitosti výrokové části rozhodnutí požadované § 68 odst. 3 správního řádu by byly obsaženy ve výroku. I takový postup správního orgánu, pokud by nebyl na újmu srozumitelnosti rozhodnutí (viz níže), by byl v souladu se zákonem.
[18] Je však nutné zdůraznit, že takovýto postup správního orgánu nesmí mít za následek, že by z jeho rozhodnutí nebylo jednoznačně seznatelné, jaký byl předmět řízení před správním orgánem, jakým způsobem o něm bylo rozhodnuto a podle jakých právních ustanovení. Pokud by tomu tak bylo (např. jednotlivé dílčí podčásti výrokové části rozhodnutí by byly ve vzájemném nesouladu, případně by byly příliš obecné až bezobsažné), pak by to vedlo k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
[14] Ustanovení § 67 správního řádu pak vyjadřuje pouze obecnou zásadu enumerativnosti státních pretenzí, z níž nelze dovozovat konkrétní důsledky porušení zákona správním orgánem. Rozhodně pak z této zásady nevyplývá univerzálně platné pravidlo, že jakékoliv sebemenší formální pochybení správního orgánu musí vést ke zrušení jeho rozhodnutí soudem, respektive že vylučuje vykonatelnost správního rozhodnutí. V posuzované věci nemohla být stěžovatelka nijak zkrácena na svých právech, neboť nemohla být v pochybnostech, jaké rozhodnutí jí bylo doručeno a jakým způsobem správní orgán věc posoudil. Tento závěr ostatně dokládá i skutečnost, že stěžovatelka závěry rozhodnutí inspekce podrobně rozporovala v odvolání proti tomuto rozhodnutí. Ani z argumentace stěžovatelky v kasační stížnosti není zřejmé, jakým způsobem by mělo k dotčení jejích práv dojít.
[15] Co se týče postupu při zatřídění vína, § 26 odst. 1 zákona o vinohradnictví a vinařství stanoví, která vína podléhají zatřídění. Náležitosti žádosti jsou stanoveny v § 26 odst. 3 téhož zákona: "
Žádost o zatřídění vína musí obsahovat kromě náležitostí stanovených správním řádem a) identifikační číslo osoby, b) obchodní označení vína určeného k zatřídění, popřípadě uvedení roku sklizně vinných hroznů a názvu odrůdy, případně odrůd, c) množství zatřiďovaného vína v litrech, d) označení všech nádob, ve kterých je víno příslušné šarže, uvedené v žádosti o zatřídění vína, skladováno v době odběru vzorků vína, nebo počet naplněných lahví a místo jejich uložení v době odběru vzorků zatřiďovaného vína, e) vinařskou oblast, případně vinařskou podoblast, ze které víno pochází, f) označení šarže, g) požadované zatřídění vína; u vína s přívlastkem druh a číslo dokladu, kterým byl ověřen původ, cukernatost a hmotnost, popřípadě odrůda nebo směs odrůd anebo napadení ušlechtilou plísní šedou
Botrytis cinerea P.
vinných hroznů, z nichž bylo víno vyrobeno, h) obchodní označení vína již dříve zatříděného, které bylo použito k výrobě vína uvedeného v žádosti, dále jeho šarži, množství v litrech a evidenční číslo jakosti
[16] Podle § 26 odst. 4 zákona o vinohradnictví a vinařství "[p]
řed podáním žádosti o zatřídění vína výrobce a) provede odběr vzorků vína za účelem provedení rozboru vína; po odběru vzorků již nelze toto víno scelovat, ani s ním provádět žádné jiné technologické nebo enologické postupy nebo ošetření, s výjimkou těch, které vyžaduje obvyklá péče o víno, a b) zajistí na svoje náklady rozbor vína v akreditované laboratoři (dále jen ,laboratoř') akreditovanými metodami stanovenými pro rozbory vína právními předpisy
". Podle § 26 odst. 6 zákona o vinohradnictví a vinařství "[p]
o doručení výsledků rozboru vína z laboratoře podá výrobce žádost podle odstavce 3 Inspekci
[orgánu I. stupně]
; k žádosti přiloží a) výsledky rozboru vína z laboratoře na jednotlivé šarže vína podle předpisů Evropské unie, b) doklad o zaplacení správního poplatku podle zvláštního právního předpisu
[17] Podle § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství "
Inspekce provede hodnocení vína a poté rozhodne, zda toto víno lze uvést do oběhu. Pokud toto víno lze uvést do oběhu, Inspekce rozhodne o jeho zatřídění. U jakostního vína a jakostního vína s přívlastkem je součástí zatřídění i uvedení příslušného druhu
." Podle § 26 odst. 12 zákona o vinohradnictví a vinařství "[p]
rováděcí právní předpis stanoví způsob odběru a velikost vzorků vín uvedených v
[§ 26 odstavci 1 téhož zákona]
a přípustné odchylky od výsledků rozboru z laboratoře
[18] Co se týče postupu inspekce při rozhodování o uvedení vína do oběhu a jeho zatřídění, vychází argumentace stěžovatelky v podstatě výhradně ze znění organizačního řádu. K jeho závaznosti je možno odkázat na závěry právní teorie a jejich praktickou aplikaci v rozhodovací činnosti soudů. Věda správního práva rozeznává z hlediska forem činnosti veřejné správy dvě skupiny aktů, které jsou zaměřeny dovnitř veřejné správy a nepůsobí navenek vůči adresátům veřejnosprávního působení. Jde jednak o vnitřní akty normativní, označované též jako interní normativní
nebo normativní akty řízení či vnitřní předpisy, jednak o vnitřní individuální pokyny, které doktrína označuje též jako individuální služební akty (viz Průcha, P.
7. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 265-266, 274 a 279). Obě tyto skupiny interních aktů mají společné, že se obrací dovnitř veřejné správy, a liší se v tom, zda se jedná o akty obecné, či individuální. Vnitřní předpisy nejsou právní normou, neboť jim především chybí obecná právní závaznost. Zavazovat mohou pouze podřízené orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, přičemž jejich vydávání je uskutečňováním oprávnění řídit činnost podřízených subjektů a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se pokyny nadřízených subjektů (viz Boguszak, J.; Čapek, J.
, 1997, s. 74). Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty
povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych, D.
Praha: C. H. Beck, 2003, s. 113). Z toho vyplývá, že vnitřní předpisy mohou primárně ukládat úkoly a pokyny pouze těm, kteří podléhají řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Není na druhou stranu vyloučeno, aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolů, vyplývající z působnosti úřadu jako provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní
. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS, dospěl k závěru, že "[p]
ohledně postupů celních orgánů, k nimž jsou zmocněny zákonem, který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování, vytvořila správní praxe a tato je nepochybně všeobecně dodržována, nelze než konstatovat, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná
". V rozsudku ze dne 4. 11. 2009, čj. 9 Afs 71/2009-55, Nejvyšší správní soud uvedl, že "[j]
e sice pravdou, že pokyny ministerstev nejsou obecně závaznými právními předpisy, nicméně správní orgány jsou povinny se jimi ve své správní praxi řídit, to neplatí pouze v případě, že by se taková praxe neslučovala s obecně závaznými právními předpisy
". Aprobovat však lze jedině takovou správní praxi, která je v souladu se zákonem, neboť z jeho mezí se nemohou vnitřní předpisy odchýlit. Jak k tomu uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 3. 2015, čj. 5 Afs 43/2013-26, č. 3230/2015 Sb. NSS, "[ž]
ádnými vnitřními předpisy nelze zavazovat soudce, neboť ti jsou při výkonu své funkce nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy) a při svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž jsou oprávněni posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (čl. 93 odst. 1 Ústavy)
[19] Krajský soud tudíž správně posuzoval procesní postup inspekce perspektivou § 26 zákona o vinohradnictví a vinařství, se kterými nemůže být bližší úprava řízení v organizačním řádu v rozporu. Stěžovatelka v žalobě i v kasační stížnosti dovozuje takový výklad citovaných ustanovení, podle něhož, pokud komise pro zatřiďování vín předložená vína posoudí jako vyhovující a dle výsledku senzorického testu navrhne jejich zatřídění, rozhodne inspekce v duchu tohoto posouzení. Podle ní není možné, aby inspekce ještě ověřila identitu zatřiďovaných vín a rozhodla odlišně od závěrů, ke kterým dospěla komise.
[20] K vypořádání této námitky je nutné se nejprve zabývat otázkou posloupnosti jednotlivých fází procesu zatřídění vína v širším smyslu, jak jej upravuje § 26 zákona o vinohradnictví a vinařství. Z § 26 odst. 8 je zřejmé, že se proces zatřídění skládá z rozhodování o tom, zda lze víno uvést do oběhu, a z rozhodování o zatřídění vína v užším smyslu, kterým je potvrzení požadovaného zatřídění, sestupnění vína či jeho vyřazení z oběhu. Tyto dvě fáze na sebe přirozeně navazují, neboť je nadbytečné rozhodovat o zatřídění vína, není-li možné uvést je na trh. Skutečnost, že komise pro zatřiďování vín hodnotí předložená vína i z hlediska jejich zatřídění již před rozhodnutím o tom, zda je možné vína uvést na trh, nic nemění na tom, že jsou obě výše uvedené fáze zatřídění oddělené, respektive mají odlišný předmět posouzení. Jak správně uvedl krajský soud, posouzení komise je podkladem rozhodnutí inspekce, která rozhoduje o zatřídění vína i o uvedení vína do oběhu ve správním řízení podle norem správního řádu v návaznosti na § 26 odst. 3 zákona o vinohradnictví a vinařství. Při rozhodování inspekce nevychází toliko z posouzení provedeného komisí, ale provádí dle dikce § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství hodnocení předloženého vína. Takové hodnocení předpokládá určitý stupeň aktivity inspekce namísto pouhého pasivního převzetí výsledků laboratorního rozboru, který žadatel přikládá k žádosti o zatřídění vína. Proto také § 26 odst. 12 zákona o vinohradnictví a vinařství odkazuje na prováděcí právní předpis co do podrobné úpravy způsobu odběru a velikosti vzorků vín a přípustné odchylky od výsledků rozboru z laboratoře. Zároveň je patrné, že toto ustanovení předpokládá ověření předložených výsledků laboratorního rozboru.
[21] Zmíněným prováděcím předpisem je vyhláška č. 323/2004 Sb. Podle § 12 odst. 1 této vyhlášky se odběr vzorků vína podle § 26 odst. 4 zákona o vinohradnictví a vinařství "
provádí tak, že se odebere a) dílčí vzorek A pro potřebu rozboru z laboratoře - jedna láhev o minimálním objemu 1 litr, u vína již nalahvovaného tolik lahví, aby jejich celkový objem činil nejméně 1 litr, b) dílčí vzorek B pro smyslové hodnocení vína - jedna láhev o minimálním objemu 0,5 litru, u vína již nalahvovaného tolik lahví, aby jejich celkový objem činil nejméně 0,5 litru, c) dílčí vzorek C k uložení jako referenční vzorek u
[inspekce]
k případnému prověření výsledků rozborů z laboratoře nebo k ověření identity zatřiďované šarže vína nebo jako záložní vzorek ke smyslovému hodnocení vína v případě, že by byl dílčí vzorek B nevyhovující po korku - jedna láhev o minimálním objemu 1 litr, u vína již nalahvovaného tolik lahví, aby jejich celkový objem činil nejméně 1 litr
". Podle § 12 odst. 2 vyhlášky č. 323/2004 Sb. "[p]
ředkládané dílčí vzorky vína A, B a C musí být odebrány takovým způsobem, aby byly reprezentativní pro celou šarži vína předkládanou k zatřídění
[22] Při rozhodování, zda lze víno uvést do oběhu, tak má inspekce k dispozici několik podkladů pro rozhodnutí. Prvním z nich je žádost stěžovatelky spolu s výsledky laboratorního posouzení, druhým jsou výsledky smyslového hodnocení vína, třetím mohou být výsledky posouzení referenčního vzorku k případnému prověření výsledků rozborů z laboratoře nebo k ověření identity zatřiďované šarže. Ve svém rozhodnutí se musí inspekce vypořádat se všemi podklady a při posuzování, zda lze víno uvést do oběhu, nemůže vyjít výhradně ze závěrů senzorického testu a doporučení komise k zatřídění přeloženého vína, neboť takový postup by nezohledňoval všechny zjištěné skutečnosti. Výklad § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství je podle Nejvyššího správního soudu jednoznačný a odpovídá závěrům krajského soudu i žalované.
[23] Tento výklad stěžovatelka v kasační stížnosti rozporuje toliko poukazem na znění organizačního řádu. Ten ovšem správnost postupu inspekce nevyvrací, ale naopak potvrzuje. Článek 5 odst. 3 organizačního řádu, kterého se stěžovatelka dovolává, potvrzuje, že je možné, aby inspekce nebo jí pověřený subjekt kontrolovali výsledky laboratorních rozborů, které žadatel přikládá k žádosti o zatřídění vína. Zjištěné nedostatky, odchylky od povolených tolerancí jednotlivých metod nebo jiné nesrovnalosti mohou být důvodem k neuznání výsledků laboratorních rozborů. K tomu došlo i v posuzovaném případě, protože kontrolou referenčního vzorku byly zjištěny rozdílné výsledky, než které stěžovatelka doložila ve výsledcích kontrolního rozboru, který provedla jí oslovená laboratoř. Článek 5 odst. 4 organizačního řádu pak počítá právě s tím, že při kontrole výsledků rozboru vín podle § 12 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 323/2004 Sb. bude použit dílčí vzorek C, tedy vzorek, který inspekce využila jako referenční pro ověření předložených výsledků. Nelze seznat, že by z citovaných ustanovení vyplývalo odlišné posouzení postupu inspekce při zatřídění předloženého vína, než k jakému dospěl krajský soud. Tato ustanovení tudíž nijak nerozporují výše podaný výklad § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství, tedy že inspekce nejprve na základě všech shromážděných podkladů rozhoduje o tom, zda je možné uvést víno do oběhu, a poté o samotném zatřídění vína.
[24] Rovněž při rozhodování o samotném zatřídění vína je inspekce povinna zohlednit všechny podklady. Ty vymezuje čl. 10 odst. 3 organizačního řádu (žádost, analytické rozbory, vyhodnocení výsledků podle údajů uvedených ve formulářích členů komise a zápis z jednání komise). Z uvedeného výčtu podkladů nijak nevyplývá, že by rozhodnutí o zatřídění vína mělo následovat bezprostředně po senzorickém posouzení vína nebo že by nebylo závislé na předchozím rozhodnutí o tom, že je možné víno uvést na trh. Jak bylo osvětleno, časová posloupnost jednotlivých fází zatřídění vína je upravena již na zákonné úrovni. Pokud není rozhodnuto o tom, že je možné víno uvést na trh, pak není splněna podmínka, aby vůbec inspekce rozhodovala o zatřídění vína - a tedy nemůže při tomto rozhodování zohlednit ani podklady uvedené v čl. 10 odst. 3 organizačního řádu. Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani blíže nekonkretizovanou námitku rozporu závěru podaného krajským soudem s § 27 a § 39 zákona o vinohradnictví a vinařství.
[25] Z výsledků rozborů vzorků C předloženého vína v posuzovaném případě bylo zjištěno, že tyto vzorky neodpovídají vzorkům předloženým stěžovatelkou akreditované laboratoři. Inspekce došla k závěru, že výsledky laboratorního posouzení, které stěžovatelka přiložila k žádosti, se netýkají vín, která byla hodnocena v senzorickém testu. Nebylo proto možné dospět k závěru, že vzorky A, B a C byly reprezentativní pro celou šarži předkládaného vína, což je podmínka stanovená zákonem pro jeho zatřídění, a dále bylo z evidenčních knih zjištěno, že stěžovatelka předložená vína vyrobila z vín, která již komisí hodnocena byla, přičemž došlo i k jejich zatřídění.
[26] Stěžovatelce bylo nejprve umožněno reagovat na zjištěné skutečnosti, protože byla dne 19. 4. 2013 seznámena s výsledky laboratorních rozborů, a následně byla dne 26. 4. 2013 vyzvána, aby doplnila žádost o zatřídění předloženého vína v kolonce opakovaně zatřiďované víno o původní evidenční číslo jakosti a číslo ověření. Tento postup je zcela logickou reakcí inspekce na výše uvedená zjištění. Pokud stěžovatelka na tuto výzvu odpověděla, že svoji žádost o zatřídění předloženého vína považuje za perfektní, což podle jejího přesvědčení dokládá doklad o kontrole ze dne 12. 4. 2013, ve kterém inspekce uvedla, že byla podána kompletní žádost včetně příloh, lze jí přisvědčit v tom, že její žádost byla perfektní do té míry, že umožňovala rozhodnout o zatřídění "
" vína, tedy vyhovět požadavkům stěžovatelky v žádosti. S ohledem na zásadu hospodárnosti řízení nebylo namístě, aby inspekce přistoupila k laboratornímu vyhodnocení referenčních vzorků, pokud by žádost stěžovatelky nebyla úplná ve vztahu k tomu, co v ní stěžovatelka deklarovala. V průběhu kontroly referenčních vzorků, kdy byl vyhotoven výše uvedený doklad o kontrole, nebylo zřejmé, že předložená vína byla vyrobena z vín již zatříděných. Nicméně následně bylo zjištěno, že předmět řízení neodpovídá deklarovanému stavu a že ve skutečnosti je třeba rozhodnout o zatřídění vína již hodnoceného. Protože žádost neobsahovala požadavky pro opakovaně zatřiďované víno, vyzvala inspekce stěžovatelku k jejímu doplnění a uvedla důvody pro doplnění žádosti, tedy výsledky zpracování evidenčních knih. Postup inspekce tak neshledal Nejvyšší správní soud závadným.
[27] Protože stěžovatelka žádost o zatřídění vína nedoplnila ve smyslu výše uvedené výzvy s ohledem na zjištěný stav, nebylo možné rozhodnout kladně o uvedení vína na trh a ani o jeho zatřídění. Odůvodnění napadeného rozsudku je v tomto směru podrobné, jasné a přesvědčivé. Úvaha stěžovatelky, že inspekce, pokud měla za to, že vyhodnocená vína neodpovídají požadavkům na ně kladeným, měla ihned po vydání rozhodnutí o zatřídění tyto u výrobce odebrat a podrobit kontrole, neodpovídá provedenému výkladu zákonných ustanovení a logice postupu dle § 26 odst. 8 zákona o vinohradnictví a vinařství. Zatřídění vína, které nelze uvést na trh, je nejen zbytečné, ale za stavu, kdy již správní orgán prokázal, že vzorky vína předloženého k zatřídění nebyly odebrány takovým způsobem, aby byly reprezentativní pro celou šarži vína, i nezákonné. Inspekce by rozhodnutí o zatřídění předloženého vína za dané skutkové situace vědomě zatížila nezákonností, neboť zatřídit lze jen taková vína, která splňují zákonné požadavky. Nadto by nerespektovala ani povinnost podniknout všechny potřebné kroky, aby bylo zabráněno neoprávněnému používání chráněných označení původu a chráněných zeměpisných označení, kterou ukládá čl. 118m odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty ("jednotné nařízení o společné organizaci trhů")xxx). Stěžovatelka k postupu inspekce poukazovala na rozdílnou správní praxi, ovšem neuvedla žádné konkrétní obdobné případy, které by byly rozhodovány rozdílně.
[28] Jak krajský soud správně uvedl, samotné údaje v evidenčních knihách, z nichž má podle žalované vyplývat, že předložená vína již v minulosti zatříděna byla, stěžovatelka nezpochybňovala. Její námitky ohledně hodnocení předloženého vína směřovaly nikoliv ke zjištěným hodnotám, ale k tomu, že byly testovány jiné vzorky, než které stěžovatelka předložila. Co se týče námitky manipulace s referenčními vzorky vína, ze spisu vyplývá, že se identifikační údaje z protokolu o zkoušce týkající se jednotlivých vín shodují. Součástí spisu jsou i fotografie těchto vzorků, na kterých jsou rovněž uvedeny tytéž identifikační údaje jako v žádosti. Z fotografií ani z průběhu testování vzorků nejsou patrné skutečnosti, které by vnášely pochybnosti, že by ověření referenčních vzorků proběhlo nestandardním způsobem nebo v jeho průběhu došlo k manipulaci se vzorky. Průběh odběru vzorků a jejich označování je detailně popsán v dokladu o kontrole ze dne 12. 4. 2013, ke kterému se zástupce stěžovatelky pouze zeptal na důvod kontroly a vyjádřil se ke vzorku jednoho z druhů vína, že je ve vůni a chuti nevyhovující, protože má pachuť po korku, ale nebylo a ani nebude uváděno do oběhu. Z dokladu o kontrole neplyne, zda byly jednotlivé odebrané vzorky zapečetěny nebo v jakém stavu byly korky na jednotlivých lahvích, tedy zda byly lahve uzavřeny automatickou linkou, nebo ručně.
[29] Zde je třeba podotknout, že stěžovatelce svědčí ochrana při provádění kontroly, kterou jí poskytuje § 16 odst. 3 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, podle kterého na žádost kontrolované osoby orgán dozoru připraví kontrolní vzorek za její účasti, který rozdělí na dva duplikátní vzorky o stejné velikosti, z nichž jeden ponechá kontrolované osobě a druhý si ponechá orgán dozoru. Vzorky se zapečetí, označí a uchovávají způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem. O tomto postupu provede orgán dozoru písemný záznam. Podle dokladu o kontrole ze dne 12. 4. 2013 jednatel stěžovatelky této možnosti využil a ze všech odebíraných vín byl vytvořen duplikátní vzorek, který byl stěžovatelce zanechán. Doklad o kontrole potvrdili pracovníci inspekce i dva jednatelé stěžovatelky. Je-li mezi stěžovatelkou a žalovanou sporné, zda opatřené revizní vzorky byly opatřeny pečetí a zda s nimi bylo manipulováno, pak stěžovatelce nic nebrání, aby ve svůj prospěch využila právě pořízených duplikátních vzorků, jejichž analýza by přisvědčila námitce, že se vzorky bylo manipulováno. Jinak lze přisvědčit krajskému soudu, že stěžovatelka neuvádí významné okolnosti, jež by vzbuzovaly pochybnosti v tom směru, že se vzorky bylo manipulováno. Se souvisejícími námitkami stěžovatelky se podrobně vypořádala i žalovaná ve svém rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se pak plně ztotožnil se závěrem krajského soudu, že za tohoto stavu nebylo třeba dokazovat stěžovatelkou navrhovaným výslechem svědků, protože postup ve správním řízení je dokumentován obsahem správního spisu. Stěžovatelka v žalobě neuvedla, které konkrétní skutečnosti by měl výslech navržených svědků prokázat či vyvrátit, ale opět setrvala pouze v rovině obecné argumentace zásadami legality postupu správního orgánu. (...)
[31] Napadený rozsudek netrpí ani vadou nepřezkoumatelnosti. Krajský soud se vypořádal se všemi námitkami stěžovatelky a důvody jeho rozhodnutí jsou z napadeného rozsudku zřejmé. K tomu je možné podotknout, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je vyhrazena jen vážným nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, kdy závěry soudem vyslovené vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Jedná se o případy, kdy z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé "
" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[32] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná. (...)
S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 552/1991 Sb., o kontrole (kontrolní řád).
S účinností od 1. 1. 2014 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007.

References: § 26
 zákona č. 321
 § 26
 zákona č. 321
 § 26
 § 26
 § 12
 § 26
 soud 
 § 26
 soud 
 soud 
 § 26
 soud 
 soud 
 § 68
 § 26
 čl. 5
 čl. 5
 čl. 5
 § 12
 čl. 10
 čl. 10
 § 27
 § 39
 § 26
 čl. 5
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 

§ 68
 § 54
 § 157
 § 27
 § 68
 § 67
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 12
 § 26
 § 12
 § 26
 § 12
 § 26
 čl. 10
 čl. 10
 soud 
 § 27
 § 39
 soud 
 § 26
 čl. 118
 soud 
 § 16
 zákona č. 110
 soud 
 soud 
 soud