Source: http://www.juramagazin.de/151988.html
Timestamp: 2020-03-30 16:37:20+00:00

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Im Fall der Regelung eines Lebenssachverhaltes, der seiner Natur nach über die Ländergrenzen hinaus greife und eine für alle Staatsbürgerinnen und Staatsbürger der Bundesrepublik in allen Bundesländern gleichermaßen gewährleistete Rechtsposition berühre, habe der Landesgesetzgeber jedoch besonders sorgsam zu prüfen, ob sich eine Bevorzugung der Einwohner seines Landes im Rahmen der Wertentscheidungen des Grundgesetzes halte und ob sie nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verführen. Schon die sozialstaatlich motivierte Zielsetzung, das Studium an heimatnahen Universitäten zu ermöglichen, gerate mit einer Wertentscheidung der Verfassung in Kollision, die der Verwirklichtung dieses an sich verständlichen Zieles Grenzen setze, nämlich mit dem in Artikel 12 Absatz 1 GG allen Deutschen gewährleisteten Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte. Werde dieses Recht im Sinne der genannten Zielsetzung eingeschränkt, so sei dies allenfalls insoweit möglich, als lediglich ein partieller numerus clausus für einzelne Universitäten in Betracht komme und die Aufnahmekapazität der übrigen Universitäten noch genügend Freizügigkeit erlaube.
Zulassungsbeschränkungen müssten aber auch im Falle eines absoluten numerus clausus wenigstens so viel Spielraum lassen, dass das Grundrecht des Artikel 12 Absatz 1 GG in seinem Wesensgehalt gewahrt bliebe. Das ließe sich bei absoluten Zulassungsbeschränkungen beispielsweise dadurch erreichen, dass lediglich dem Wunsch unbemittelter Studentinnen und Studenten nach Zulassung an heimatnahen Universitäten im Rahmen einer sozialen Härteklausel Priorität vor der Wahl anderer Bewerberinnen und Bewerber eingeräumt werde. Eine generelle Verwirklichung eines heimatnahen Studiums führe hingegen dazu, dass das Recht der freien Wahl der Ausbildungsstätte praktisch leer laufe.
Landeskinderklausel für den juristischen Vorbereitungsdienst
Die vorstehend dargelegten Grundsätze lassen sich im Wesentlichen auch auf den Bereich der Zulassung zum juristischen Vorbereitungsdienst übertragen, in dem der Staat in noch stärkerem Maße als im Hochschulbereich über ein Ausbildungsmonopol verfügt. Allerdings ist hier die Besonderheit zu berücksichtigen, dass ein mit dem absoluten numerus clausus vergleichbarer dauernder Ausschluss von Bewerberinnen und Bewerbern unzulässig ist. Jeder Bewerberin und jedem Bewerber steht vielmehr ­ bundesweit gesehen ­ ein Recht zum Zugang zum Vorbereitungsdienst innerhalb zumutbarer Zeiträume zu. Insofern ist die Situation der Bewerberinnen und Bewerber für den juristischen Vorbereitungsdienst eher ­ wenn auch nur bedingt ­ vergleichbar mit der Ausgangssituation im sog. Verteilungsverfahren gem. Artikel 10 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen. Dort erhält jeder Bewerber sofort einen Studienplatz in dem von ihm gewünschten Studiengang; regelungsbedürftig ist lediglich die örtliche Verteilung der Bewerber auf die vorhandenen Studienplätze.
Vereinfachend könnte man ­ statt von einer Landeskinderklausel ­ von einer erweiterten Sozialklausel sprechen. Sie ist im hamburgischen Hochschulrecht durch § 8 der Vergabeverordnung näher konkretisiert worden.
Die Einführung einer erweiterten Sozialklausel in die Verordnung über die Zulassung zum juristischen Vorbereitungsdienst würde zunächst eine Änderung von § 24 des Hamburgischen Beamtengesetzes erforderlich machen. Denn nach Absatz 1 Nummer 2 dieser Vorschrift ist eine Auswahl für den Vorbereitungsdienst, in dem nicht ausschließlich für den öffentlichen Dienst ausgebildet wird, allein nach den Kriterien
­ Eignung und Leistung
­ Wartezeit
­ außergewöhnliche Härte vorzunehmen. Es wäre jedoch verfassungsrechtlich zulässig, im Rahmen einer Änderung von § 24 das Auswahlkriterium außergewöhnliche Härte um ortsbezogene Gesichtspunkte zu erweitern (erweiterte Sozialklausel) und den höchstzulässigen Anteil für dieses Kriterium auf mehr als die bisher im Gesetz festgeschriebene Höchstgrenze von 10 % festzusetzen.
Ein mögliches Modell könnte auch die Berliner Regelung darstellen. In § 8 Absatz 4 des Berliner Gesetzes über die juristische Ausbildung (in der Fassung vom 12. März 1997, BVBl. S. 69) heißt es: Übersteigt die Zahl der Bewerber die Zahl der freien Ausbildungsplätze, wird nach den nachfolgenden Vorschriften verfahren. Vorab werden bis zu jeweils zehn vom Hundert der freien Ausbildungsplätze
1. an Bewerber mit der Gesamtnote gut oder sehr gut im ersten Staatsexamen,
2. an Bewerber, für die die Zurückstellung eine außergewöhnliche Härte bedeutet, vergeben. Bis zu 80 vom Hundert der verbleibenden Ausbildungsplätze können durch Rechtsverordnung Bewerbern, die die erste juristische Staatsprüfung in Berlin abgelegt und davor die letzten zwei Semester an einer Universität des Landes Berlin Rechtswissenschaft studiert haben, vorbehalten werden, solange nicht in der Mehrzahl aller Oberlandesgerichtsbezirke Bewerber regelmäßig länger als sechs Monate zurückgestellt werden. Der Präsident des Kammergerichts prüft jährlich, ob diese Voraussetzung gegeben ist. Diese Feststellung wird im Amtsblatt für Berlin veröffentlicht und ist für alle Einstellungen in den folgenden zwölf Monaten verbindlich.
Eignung einer landeskindbezogenen Härteklausel als Zugangsbegrenzung Fraglich ist allerdings, ob eine solche oder ähnliche Gesetzesänderung geeignet erscheint, um eine Abkürzung der Wartezeit für Referendarinnen und Referendare mit besonderem Hamburg-Bezug in dem erforderlichen Umfang zu erreichen.
Zur Zeit wird zwar ein großer Anteil von Referendarinnen und Referendaren eingestellt, der nicht in Hamburg die Erste Juristische Staatsprüfung abgelegt hat (im Jahre 1998
146 von 356 eingestellten Referendarinnen bzw. Referendaren). Diese Tatsache belegt aber nicht, dass es sich hierbei nicht um Personen mit starkem Hamburg-Bezug handelt. Diese Referendarinnen und Referendare können gleichwohl aus Hamburg stammen bzw. enge soziale Bindungen zu Hamburg haben (z. B. geborene Hamburgerinnen oder Hamburger, die auswärtig studiert haben).
Hierüber gibt es aber bislang keine Erhebungen und diese sind ohne sehr zeitintensive Nachforschungen auch nicht möglich.
Fraglich ist im Übrigen, ob die bevorzugte Einstellung von Absolventinnen und Absolventen mit juristischem Staatsexamen aus Hamburg und Studium an der Universität Hamburg nicht vergleichbare Initiativen in den benachbarten Bundesländern nach sich ziehen könnte. In den Bundesländern Niedersachsen und Schleswig-Holstein kommen derzeit viele Referendarinnen und Referendare, die in Hamburg ihr Erstes Staatsexamen abgelegt haben, unter. Falls andere Länder vermehrt Landeskinderklauseln in die Zulassungsverordnungen einführen würden, könnte dies für Hamburg nachteilige Folgen haben, da hier etwa doppelt so viele Studentinnen und Studenten ihr Erstes Staatsexamen ablegen, wie in den Hamburger Referendardienst aufgenommen werden können.
Würde man sich an Stelle der Anknüpfung an den einfach feststellbaren Ort des Ersten Staatsexamens für eine Anknüpfung an soziale Bindungen zu Hamburg (etwa in Anlehnung an die Bestimmungen der Vergabeverordnung) entscheiden, so stieße man auf die Schwierigkeit, dass ein sozialer Bezug, der über die vorhandenen Härtedefinitionen hinausreicht, schwer zu definieren ist. Dies würde zu erheblichen Komplizierungen des Zulassungsverfahrens führen.
Die Einführung von Prüfungsgebühren
Die Idee einer Einführung von Prüfungsgebühren für die Große Juristische Staatsprüfung ist kein neues Thema.
Früher war es in allen Ländern ­ also auch in Hamburg - üblich, Prüfungsgebühren zu erheben. Anfang der 70er Jahre sind die einschlägigen Gebührenbestimmungen aufgehoben worden, in Hamburg mit Wirkung vom 14. Dezember 1971 durch eine Zusatzvereinbarung zur Länderübereinkunft 1971, S. 63 und 260). Zwischenzeitlich sind (bzw. waren) in zwei Bundesländern wieder Gebühren für die Große Juristische Staatsprüfung eingeführt worden, in Berlin gemäß Verordnung über die Erhebung von Gebühren vom 19. April 1997 (GVBl. S. 285) und in Baden-Württemberg durch eine Verordnung vom 22. Juni 1998 (BW GBl. S. 374). Berlin erhebt derzeit eine Prüfungsgebühr in Höhe von 1000,­ DM. Baden-Württemberg hat im März 1999 die bis dato für die Große Juristische Staatsprüfung erhobenen Gebühren in Höhe von 500,­ DM jedoch wieder abgeschafft (Verordnung des Justizministeriums zur Änderung der Gebührenverordnung vom 16. März 2000, s. BW GBl. vom 17. April 2000). Nach der Absenkung der Referendarbezüge zunächst durch das Versorgungsreformgesetz und anschließend erneut im Rahmen der Umstellung auf ein öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis wurden die Prüfungsgebühren als nicht mehr verhältnismäßig angesehen. Gebühren werden in Baden-Württemberg jedoch nach wie vor für das Erste Staatsexamen fällig.
Prüfungsgebühren für das Erste Staatsexamen kommen nach Auffassung des Senates für Hamburg nicht in Betracht, da diese Prüfung zur grundständigen akademischen Ausbildung gehört.
Der Rechnungshof hat in einem Bericht über das Ergebnis der Prüfung Prüfungsämter bei dem Hanseatischen Oberlandesgericht und Personalstelle für Referendare angeregt, auch in Hamburg erneut Prüfungsgebühren für die Große Juristische Staatsprüfung zu erheben.
Die Wiedereinführung von Prüfungsgebühren für die Große Juristische Staatsprüfung ist grundsätzlich geeignet, zur Entlastung der Stellensituation im Referendariat beizutragen, denn
­ mit den zusätzlichen Einnahmen könnten zusätzliche Stellen für Referendare finanziert oder zusätzliche Prüfer bestellt werden, die das Prüfungsverfahren beschleunigen, und
­ die Gebührenpflicht könnte die Attraktivität des Standortes Hamburg im Vergleich zu anderen Standorten, die keine Prüfungsgebühren erheben, mindern und zu einer Verringerung der Bewerbungszahlen im Referendariat führen.
Maßgeblich für eine Entscheidung über die Wiedereinführung von Prüfungsgebühren für die Große Juristische Staatsprüfung ist vor allem, ob ihre Einführung
­ rechtlich zulässig ist und
­ sozialverträglich ausgestaltet werden kann.
Sowohl die Berliner als auch die zwischenzeitlich wieder aufgehobene baden-württembergische Regelung sind (bzw. waren) einer gerichtlichen Prüfung unterzogen worden. Die Berliner Regelung ist mit Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. Januar 1999 ­ VG 12 A 551.
­ bestätigt worden. Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit ausführlicher Begründung unter Abwägung aller denkbaren Gesichtspunkte dargelegt, dass die Erhebung dieser Prüfungsgebühr rechtmäßig ist. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung gegen das die Rechtmäßigkeit der Prüfungsgebühren bestätigende Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen. Die Berufung ist fristgerecht begründet worden; wann das Oberverwaltungsgericht entscheiden wird, ist nach Auskunft der Landesjustizverwaltung Berlin noch nicht absehbar.
Bezüglich der baden-württembergischen Regelung hatte das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Beschluss vom 11. Januar 1999 ­ 7 K 3520/98 ­ (veröffentlicht in DVBl. 1999, 796 ff.) erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der getroffenen Regelung erhoben. Diese ernstlichen Zweifel hatte das Verwaltungsgericht Karlsruhe darauf gestützt, dass die Erhebung der Prüfungsgebühr gegen § 5 Absatz 1 Nummer 5 des Landesgebührengesetzes verstoße. Nach dieser Regelung sind alle Amtshandlungen, die sich aus dem Dienstverhältnis der Beamtinnen und Beamten ergeben, gebührenfrei. Mit der Stellung des Zulassungsantrags zum maßgeblichen Prüfungstermin und der Teilnahme an der 2. juristischen Staatsprüfung kämen Rechtsreferendarinnen und -referendare im Vorbereitungsdienst, die in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen worden sind, der Erfüllung einer Dienstpflicht nach.
Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichts Karlsruhe - der Beschluss ist übrigens bestandskräftig geworden ­ sind für die Sachlage in Hamburg nicht einschlägig, da es hier an einer § 5 Absatz 1 Nummer 5 des Landesgebührengesetzes vergleichbaren Regelung fehlt. Das Gebührengesetz vom 5. März 1986 S. 37) regelt den vergleichbaren Tatbestand in § 10 Absatz 1 Nummer 2 vielmehr wie folgt: Gebührenfrei sind... Amtshandlungen, die sich aus einem bestehenden oder früheren Dienst- oder Arbeitsverhältnis von Bediensteten im öffentlichen Dienst oder aus einem bestehenden oder früheren öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis ergeben, soweit nicht in einer Gebührenordnung die Zahlung von Prüfungsgebühren vorgesehen ist.
Nach dem hamburgischen Gebührenrecht ist es also ausdrücklich zulässig, dass auch für Prüfungen von Bediensteten im öffentlichen Dienst Prüfungsgebühren eingeführt werden.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat sich in seinem Urteil ausführlich mit der Frage beschäftigt, ob die Erhebung der Prüfungsgebühren gegen den Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Ausbildung von Beamtinnen und Beamten verstößt. Es hat ausgeführt, aus der Unentgeltlichkeit der Ausbildung könne nicht auf die Kostenfreiheit der Prüfung geschlossen werden.
Anders als die übrigen Laufbahnprüfungen des mittleren, gehobenen und höheren Beamtenverhältnisses, die regelmäßig auch als Anstellungsprüfung bezeichnet werden, bereitet die Große Juristische Staatsprüfung nicht ausschließlich auf den Eintritt in ein Beamtenverhältnis (oder Richterverhältnis) bzw. auf das Aufsteigen in ein der jeweiligen Laufbahnprüfung entsprechendes Beamtenverhältnis vor.
Tatsächlich handelt es sich bei dem juristischen Vorbereitungsdienst (mit anschließendem Staatsexamen) vielmehr um eine sog. Monopolausbildung, die nicht allein der Heranbildung des Nachwuchses für den öffentlichen Dienst dient, sondern die ­ aufgrund der sinkenden Möglichkeiten einer Anstellung im öffentlichen Dienst - in den meisten Fällen für eine spätere Berufsausübung außerhalb eines Beamten- oder Richterverhältnisses benötigt wird.
Dementsprechend wäre es auch durchaus denkbar, den juristischen Vorbereitungsdienst aus dem Beamtenverhältnis zu lösen, gerade weil ­ anders als bei den sonstigen Laufbahnprüfungen ­ hier nicht das Interesse des Dienstherrn im Vordergrund steht, zu eigenen Zwecken geeigneten Beamtennachwuchs heranzubilden.
Die Beurteilung der sozialen Verträglichkeit hängt ab von der Entwicklung der Referendareinkommen insgesamt und von der Höhe der Gebühr. Bei der folgenden Betrachtung wird davon ausgegangen, dass das bisherige Nettoeinkommen unverändert bleibt.
Nach der Berliner Prüfungsgebührenordnung beträgt die Gebühr für die Ablegung der Großen Juristischen Staatsprüfung derzeit 1000,­ DM. Diese setzt sich zusammen aus Auslagen für die Korrektur der Aufsichtsarbeiten (ca. 640,­ DM), Auslagen für die Abnahme der mündlichen Prüfung (190,­ DM) und einem Teil der Sach- und Personalkosten des Justizprüfungsamtes (170,­ DM).
In Berlin war man bei der Einführung von Prüfungsgebühren für die Große Juristische Staatsprüfung von einem regelmäßigen monatlichen Nettoeinkommen der Referendarinnen und Referendare von knapp 2000,­ DM ausgegangen. Zwischenzeitlich aber sind die Referendarbezüge durch das Versorgungsreformgesetz abgesenkt worden, mit der Konsequenz, dass nun zahlreiche Rechtsreferendarinnen und -referendare als von der Gebührenpflicht auszunehmender Härtefall anzusehen sind. Als Lösungsmöglichkeit dieses bei der nächsten Staatsprüfung erstmalig auftretenden Problems erwägt Berlin die Heranziehung eines veränderten Härtemaßstabes und/oder eine Absenkung der Gebührenhöhe.
Wer nicht zur mündlichen Prüfung zugelassen wird, muss nach der Berliner Regelung eine Gebühr in Höhe von 700,­ DM zahlen, da in diesem Fall keine Auslagen für die mündliche Prüfung entstehen und die anteiligen Verwaltungskosten abzuziehen sind. Obwohl für die Wiederholungsprüfung der gleiche Aufwand entsteht wie für die erste Prüfung, wird dafür aus Gründen der Sozialverträglichkeit nur die halbe Gebühr erhoben. In besonderen Härtefällen kann die Gebühr ganz oder teilweise erlassen werden, wenn die Referendarin oder der Referendar nicht in der Lage war, den Betrag während des Vorbereitungsdienstes anzusparen.
Auch in Hamburg wäre eine ähnliche an die durch das Versorgungsreformgesetz geänderten Bedingungen angepasste Regelung für die Große Juristische Staatsprüfung denkbar. Sie müsste eine hinreichende Flexibilität aufweisen, um eine soziale Verträglichkeit zu garantieren.
Neben einer Landeskinderklausel und Prüfungsgebühren für die Große Juristische Staatsprüfung käme auch die im Folgenden beschriebene Durchführung des Vorbereitungsdienstes in einem öffentlich-rechtlichem Ausbildungsverhältnis außerhalb des Beamtenverhältnisses in Betracht.
Durchführung des Vorbereitungsdienstes in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis außerhalb des Beamtenverhältnisses
Mit einer Öffnungsklausel in § 14 Absatz 1 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) in der Fassung von Artikel 1 Nummer 5 des Reformgesetzes vom 24. Februar 1997 (BGBl. I, S. 322) ist den Ländern die Möglichkeit eingeräumt worden, den juristischen Vorbereitungsdienst in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis außerhalb eines Beamtenverhältnisses ableisten zu lassen.
Diese rahmenrechtliche Regelung ist mit dem Neunzehnten Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Beamtengesetzes vom 25. Mai 1999 S. 95) in das hamburgische Landesrecht übernommen worden.
In § 17 Absatz 1 Satz 2 ist seither vorgesehen, dass der Vorbereitungsdienst auch in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis außerhalb des Beamtenverhältnisses abgeleistet werden kann, wenn er Voraussetzung auch für die Ausübung eines Berufes außerhalb des öffentlichen Dienstes ist.
Am 1. Oktober 2000 ist in Bremen eine Aufhebung des Beamtenstatus für die dortigen Referendarinnen und Referendare in Kraft getreten. Diesen Schritt waren zuvor bereits Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein Westfalen und Rheinland-Pfalz gegangen. In Niedersachsen hat der Landtag im Februar 2001 das Gesetz zur Umwandlung des Referendarverhältnisses in ein öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis beschlossen und auch das Saarland steht unmittelbar vor einer solchen Änderung.

References: § 8
 § 24
 § 24
 § 8
 § 5
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 § 10
 § 14
 § 17