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Timestamp: 2019-02-17 14:25:58+00:00

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Atti amministrativi, giurisdizione pensionistica contabile, motivazione, invalidità | Sindacato FSI
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Sentenza 19-20 giugno 2012, n. 2033
Sentenza n. 2033/2012
sul ricorso in materia di pensioni civili, iscritto al n. 53789 del registro di segreteria proposto da C. T., elettivamente domiciliata in Palermo, in Via XX Settembre n.29, presso lo studio dell’avvocato Giacomo D’Asaro, che la rappresenta e difende nei confronti della Regione Siciliana nella persona del presidente e dell’Assessore alla Presidenza pro tempore .
Visto l’atto introduttivo del giudizio depositato presso la segreteria della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana il 22/9/1997.
Udito nelle pubbliche udienze del 14 giugno 2010 l’avvocato Vincenzo Farina per la Regione Siciliana, all’udienza del 20/9/2010 il medesimo e l’avv. Giacomo D’Asaro e all’udienza del 16/4/2012 l’avv. Giacomo D’Asaro per la ricorrente.
Fatto e svolgimento del processo.
La sig. C. T. presentava ricorso a questa sezione giurisdizionale con il quale chiedeva l’annullamento previa sospensione, della nota n. 11848- Gruppo III_ della Direzione Regionale Servizi di Quiescenza del 4/7/1997 ed eventualmente del D.D.R. (Decreto direttore regionale) n. 6227 del 9/11/1996 richiamato nella predetta nota.
In particolare, in detto ricorso la ricorrente, già dipendente della Regione Siciliana in pensione, sosteneva di aver proposto un precedente ricorso collettivo a questa sezione della Corte dei conti per la rideterminazione del proprio trattamento pensionistico regionale.
Tale ricorso veniva accolto da questa sezione regionale della Corte dei conti, con la sentenza n.6/1993 del 23/2/1993, che dichiarava il diritto della ricorrente alla riliquidazione della pensione regionale, con la condanna dell’amministrazione al pagamento delle maggiori somme dovute, per differenza tra quanto già pagato e quanto riliquidato con la sentenza; tale decisione passava in giudicato non essendo stata impugnata in appello dall’amministrazione.
In esecuzione della predetta sentenza, con il D.D.R. n. 62227 del 9/11/1996, l’amministrazione regionale riliquidava alla ricorrente il trattamento pensionistico.
Successivamente, con la nota n.11848 del 4/7/1997, l’amministrazione regionale comunicava alla ricorrente che: “ Si comunica che in sede di esecuzione del DDR n. 6227 del 19/11/1996 relativo alla rideterminazione del trattamento di quiescenza di cui la S.V. è titolare, è risultato che l’importo della pensione annua dovuta è inferiore a quello corrisposto fino ad oggi.
Per i motivi sopra esposti la pensione annua lorda verrà ridotta a decorrere dal mese di Luglio 97 del corrente anno a L. 26.649.700 e nel contempo si procederà al recupero delle somme maggiormente corrisposte quantificate in L. 15.575.519 mediante n. 26 rate mensili di L. 599.059 a decorrere da Agosto 97.”
Avverso il predetto provvedimento, la ricorrente presentava ricorso a questa sezione della Corte dei conti, chiedendone l’annullamento e la sospensione cautelare dell’efficacia giuridica.
La richiesta di sospensione dell’efficacia del provvedimento veniva accolta da questa sezione con l’ordinanza n.299/1997 del 1/12/1997.
All’udienza del 14/6/2010 il ricorso è stato trattato davanti a questo giudice per la decisione nel merito.
Il motivo principale ed essenziale del ricorso è costituito dalla richiesta di annullamento del provvedimento impugnato per vizio della motivazione, dalla lettura dello stesso e del DDR a cui rinvia non si può comprendere la ragione di fatto e di diritto per la quale il provvedimento di recupero della somma indebitamente erogata sia stato emanato.
Testualmente, la ricorrente afferma il vizio di : Eccesso di potere per mancanza della motivazione. La nota del 4/7/1997 non spiega affatto perché in sede di applicazione del decreto n. 6227 del 1996, con cui il trattamento della ricorrente sembrava essere stato migliorato applicando i benefici della L.R. n. 41/1985, dell’art. 3 della L.R. n. 11/1988, dal comma 1 dell’art. 5 della L.R. n.19/1991, e dagli artt. 10 e 11 del D.P.R.S. n. 11/1995, la pensione debba invece essere ridotta.
Sembra che l’Amministrazione assuma di essere incorsa in un errore, ma non indica quale sarebbe l’errore commesso.
Risultano inspiegabili e privi di giustificazione la riduzione operata e la richiesta di rimborso di somme già versate.
La dedotta mancanza di motivazione è da sola sufficiente per ritenere e dichiarare illegittimi ed annullare i provvedimenti impugnati.
Con memoria depositata il 26/5/2010 si costituiva l’amministrazione regionale la quale dichiarava: …può rilevarsi come la posizione economica goduta dalla ricorrente ante 1996, fosse collegata al decreto n.1629 del 15.6.1995, con il quale, a decorrere dall’ 1.1.85 (giuridicamente) e dall’1.12.1985 (economicamente) la pensione ordinaria diretta della ricorrente era stata rideterminata per effetto dell’interpretazione dell’art. 3 della l.r. 11/88, nonchè degli aumenti previsti dagli artt.12 e 13 della l.r. 11/88 e dell’art. 5 della l.r. 19/1991.
Conseguentemente con l’impugnato provvedimento è emerso che l’importo della pensione annua lorda spettante era inferiore a quello corrisposto fino al mese di luglio 1997, atteso che nella precedente esecuzione del D.D.R. 1629/95, i benefici derivanti dall’applicazione dell’art. 3 della l.r. 11/88, per un’erronea interpretazione procedimentale di calcolo, erano stati corrisposti in misura maggiore del dovuto, in quanto correlati al variare periodico dell’indennità di contingenza.
Inoltre, depositava in udienza copia della nota del 2/12/1997, destinata all’Avvocatura dello Stato per la costituzione nel procedimento cautelare davanti a questa Corte mai avvenuta, con la quale, tra l’altro, si afferma che: l’atto con cui la pubblica amministrazione provvede a recuperare somme corrisposte in più ai propri dipendenti è un atto DOVUTO e, come tale, non necessità di specifica motivazione (Tar Sicilia sez.I 5 giugno 1995, n.1573).
Il recupero, inoltre, non può essere impedito dal fatto che le somme indebitamente erogate sono state percepite in buona fede dal dipendente (TAR Catania, sez.I n.311, 14 aprile 1990).
In sostanza l’amministrazione tenta di integrare la motivazione del provvedimento n. 11848 del 4/11/1997 in sede processuale, dopo 13 anni, anche alla luce della sopravvenuta disciplina sul provvedimento amministrativo contenuta nel comma 2, primo alinea, dell’art. 21 octies della L. 241/1990, introdotto con l’art. 14 della L. 15/2005, ritenuta norma processuale immediatamente applicabile.
Tale norma prevede: 2.Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Il 3/9/2010 l’amministrazione ha depositato note autorizzate, in cui ha ribadito la propria posizione, affermando che il provvedimento con il quale l’amministrazione dispone il recupero ha natura vincolata ed il recupero di indebito appartiene alla categoria degli atti dovuti ed è esercizio di un vero e proprio diritto soggettivo ex articolo 2033 codice civile, non rinunziabile, essendo correlato ad un pubblico interesse, citando svariata giurisprudenza amministrativa.
In tali casi, secondo la stessa amministrazione, la motivazione deve ritenersi insita nell’acclaramento della non spettanza degli emolumenti e la doverosità del recupero esclude che l’amministrazione sia tenuta a fornire una specifica motivazione, essendo sufficiente invece che vengano indicate le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alle somme corrisposte.
In sintesi, l’amministrazione riafferma l’applicazione dell’art. 21octies, ritenendo la mancanza o insufficienza della motivazione nel provvedimento un vizio formale e che pertanto sia precluso al giudice di pronunciarne l’annullamento qualora risulti che questo sia “ineluttabile” (cioè non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato). Classico esempio di provvedimento ineluttabile è quello vincolato; in conclusione ritenendo, che l’obbligo di motivazione si applichi solamente ai provvedimenti di natura discrezionale, ove in tali casi la motivazione è un requisito sostanziale.
Sempre ad avviso dell’amministrazione non assume alcuna rilevanza la buona fede del debitore.
Parte ricorrente il 9/9/2010 ha presentato anche essa note autorizzate, ribadendo la propria richiesta di accoglimento del ricorso.
In particolare, la ricorrente ha precisato che l’amministrazione non è stata in grado di indicare per quale motivo si sia verificata la pretesa differenza tra erogato e dovuto e non una parola è spesa al riguardo negli scritti difensivi avversari. Un provvedimento come quello impugnato presupporrebbe necessariamente un errore di calcolo o di attribuzione di un beneficio e chi lo subisce non può esserne tenuto all’oscuro, rispondendo ad elementari parametri di logica, trasparenza e legalità che l’eventuale errore sia espressamente indicato da chi l’ha commesso e che ne siano spiegate le conseguenze.
Citando giurisprudenza amministrativa la ricorrente ribadisce l’illegittimità della motivazione postuma del provvedimento che non può essere integrata nel corso del giudizio dovendo la motivazione precedere e non seguire ogni provvedimento amministrativo; ciò in quanto la motivazione ex post non dimostra di avere indotto l’amministrazione ad agire nel modo di cui è contestazione e doveva essere esplicitata al privato a tempo debito per consentirgli di difendersi.
La ricorrente inoltre contesta la natura di atto vincolato del provvedimento poiché esso poteva essere tale solo qualora l’amministrazione avesse indicato specificamente quale beneficio sia stato erogato sine titulo, il perché esso non spettasse e come si è arrivati a determinare l’importo richiesto e di tutto questo non vi è traccia nel provvedimento impugnato, ribadendone anche la natura di atto elusivo del giudicato.
Il ricorso della signora C. T. deve ritenersi fondato.
In primo luogo devono essere esaminati i poteri e le prerogative del giudice contabile nel giudizio pensionistico per potere accogliere la domanda di annullamento della ricorrente.
La Corte dei conti ha la giurisdizione esclusiva e di merito in materia di pensioni. Tale giurisdizione risale all’art.11 della L.800/1862, confermata dall’art.12 della L. 2248/1865 all.E, dal successivo art. 14 del r.d. 703/1933 e oggi, attualmente vigente negli artt. 72 e segg. del r.d. 1038/1933, regolamento di procedura per i giudizi davanti alla Corte dei conti e 62 del r.d. 1214/1934, Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti.
Tale giurisdizione è legittimata dall’art. 103 comma 2 della Costituzione, ove si prevede che la Corte dei conti ha giurisdizione oltre che nelle materie di contabilità pubblica, anche nelle altre specificate dalla legge, in cui rientra anche la materia pensionistica.
Trattandosi di una giurisdizione esclusiva, ma anche di merito, su situazioni giuridiche di diritto soggettivo, il giudice contabile ha i pieni poteri per poter emettere sentenze dichiarative, risarcitorie e costitutive, ossia anche di annullamento nei confronti dei provvedimenti in materia pensionistica emessi dall’amministrazione.
Ciò, lo si desume dalla lettura dell’ art. 62 del r.d. 1214/1934 e dell’art. 78 del r.d. 1038/1933, ove in quest’ultimo è esplicitamente prevista sia la possibilità di proporre domanda di annullamento dell’atto, che di riforma.
Sulla base delle suddette norme, nulla vieta alla ricorrente di proporre una domanda di mero annullamento dell’atto dell’amministrazione ove lo ritenga pienamente satisfattivo per i suoi diritti e interessi.
Tale possibilità è confermata dall’art. 113 della Costituzione italiana ove si afferma che: contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.
Tale ultimo comma va letto in maniera coordinata con il primo comma dell’art. 103 della Costituzione, il quale attribuisce in generale, il potere di annullamento degli atti della pubblica amministrazione per le situazioni di interesse legittimo al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa (Tribunali amministrativi regionali, TAR), nonché in altre particolari materie indicate dalla legge anche per le situazioni di diritto soggettivo, c.d. giurisdizione esclusiva, con poteri costitutivi ,dichiarativi e risarcitori.
Dunque, attraverso la lettura coordinata del comma 1 dell’art. 103 Cost. e del comma 3 dell’art 113 Cost., al di fuori della giurisdizione di legittimità per gli interessi legittimi ed esclusiva, attribuita espressamente e specificamente al giudice amministrativo; in materia di solo annullamento di atti della p.a. inerenti diritti soggettivi, la scelta del giudice del solo annullamento dell’atto compete esclusivamente alla discrezionalità del Legislatore, e può essere attribuita in relazione alle materie di competenza, sia al giudice ordinario, amministrativo (per quest’ultimo al di fuori dei casi già attribuitigli di giurisdizione esclusiva dall’art. 103 Cost.) o contabile, come precisato dalla Corte costituzionale nelle decisioni 140 e 165/2001.
Ciò trova conferma altresì nell’art.2908 c.c. ove si prevede che: nei casi previsti dalla legge, l’autorità giudiziaria può costituire, modificare o estinguere rapporti giuridici, con effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa.
Si consideri anche, che gli artt. 4 e 5 della legge 2248/1865 all.E, confermati dalla costante giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, impediscono al giudice ordinario di annullare gli atti della pubblica amministrazione, ma solamente di disapplicarli incidentalmente, con efficacia vincolante solo tra le parti processuali.
Tale divieto, in materia pensionistica, non è mai esistito per la Corte dei conti, visto che con l’art. 12 della stessa legge, come già sopra evidenziato, non veniva fatta innovazione alla giurisdizione della Corte dei conti che veniva dunque confermata.
Trattandosi di legge ordinaria, la n. 2248/1865 all.E, la tutela dei diritti soggettivi contro la pubblica amministrazione, mediante annullamento dell’atto, può essere derogata solo dal legislatore ordinario espressamente, ai sensi del comma 3 dell’art. 113 Costituzione, come affermato dalla Corte costituzionale nella decisione n.275/2001.
Per il nostro caso, tale discrezionalità del Legislatore è stata esercitata con l’art. 4 della legge 1034/1971 (legge TAR), – norma di attuazione costituzionale del terzo comma dell’art. 113 Cost.-, ove si è previsto che nelle materie in cui è consentita l’impugnazione degli atti amministrativi, la competenza spetta ai tribunali amministrativi regionali per i ricorsi aventi ad oggetto diritti e interessi di persone fisiche o giuridiche, la cui la tutela non si attribuita all’autorità giudiziaria (giudice ordinario), o ad altri organi di giurisdizione.
Ed in quest’ultima previsione, ricade la giurisdizione della Corte dei conti di annullamento degli atti in materia pensionistica, in quanto altro organo di giurisdizione, la quale, dunque, è stata confermata anche da quest’ultima norma.
Se non fosse così, la giurisdizione di annullamento in materia di diritti soggettivi ricadrebbe nella sfera di competenza del giudice amministrativo (TAR, Consiglio di Stato), ma, sulla base delle norme sopra citate, quest’ultimo non ha mai rivendicato la propria giurisdizione di annullamento sugli atti della p.a. in materia pensionistica, è da ritenersi dunque confermata in tale materia la competenza della Corte dei conti; tale interpretazione ha trovato generale conferma in specifica pronuncia del giudice della giurisdizione:.…. Il citato art. 4 stabilendo che “Nelle materie indicate negli art. 2 e 3 la competenza spetta ai tribunali amministrativi regionali per i ricorsi aventi ad oggetto diritti ed interessi di persone fisiche o giuridiche, la cui tutela non sia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altri organi di giurisdizione” determina il limite tra la giurisdizione del Tar e quelle speciali mediante un implicito rinvio alle norme in qualsiasi legge contenute istitutive di queste ultime e che indicano le materie a queste contenute. Cass.ss.uu.n.1064/1988.
La natura di giurisdizione amministrativa speciale su diritti soggettivi della Corte dei conti in materia pensionistica, come anche quella analoga del giudice tributario, trattandosi entrambe di materie che investono obbligazioni pubbliche, si può considerare come da autorevole dottrina e giurisprudenza, sin dall’inizio del XX secolo, ormai un dato incontestabile ed acquisito.
Nel caso in questione, la ricorrente ha chiesto il solo annullamento dell’atto dell’amministrazione, richiesta alla quale questo giudice non può sottrarsi dal dare risposta, come imposto dall’art.113 della Costituzione anche per i diritti soggettivi, nonchè dall’art. 112 del codice processuale civile, applicabile al processo davanti alla Corte dei conti, ai sensi del rinvio previsto dall’art. 26 del r.d. 1038/1933; l’art. 112 c.p.c. prevede che: il giudice deve pronunciare su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa e non può pronunciare d’ufficio su eccezioni, che possono essere proposte soltanto dalle parti .
Questo orientamento, ha trovato già conferma nella giurisprudenza di questa sezione, ove, oltre a riprendere le suddette argomentazioni si è precisato che: Tuttavia, al di là di questo dato testuale, in concreto, deve spiegarsi la sostanza e i limiti della giurisdizione della Corte dei conti in materia pensionistica; anche qui soccorre l’art. 78 testè citato, in cui si prevede che il giudice può annullare e/o riformare l’atto dell’amministrazione, dunque tale giurisdizione può considerasi esclusiva e di merito .
La questione si pone se tale giudizio debba essere considerato come un giudizio sull’atto o sul rapporto, ossia come affermato dalla Corte di Cassazione in materia tributaria, ( anche questa, giurisdizione su diritti soggettivi) esso si configuri come una impugnazione-annullamento o impugnazione–merito, si vedano di recente : Cass.8765 e 19079/2009, e quindi l’atto dell’amministrazione assurga ad un mero presupposto processuale.
Le due tesi non sono incompatibili e la loro contrapposizione, sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata e del mero dato normativo, non trova alcun fondamento.
Difatti,in generale, la sindacabilità dell’atto amministrativo e del conseguente rapporto giuridico sono sempre stati inscindibili, lo si deduce normativamente dall’art.65 comma 1 n. 5) del regolamento di procedura del Consiglio di Stato R.D. 642/1907 in cui nel descrivere gli elementi della sentenza si prevede l’ordine che la decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa, oggi art. 88 lett. f) c.p.a., e questa è suscettibile di esecuzione attraverso il procedimento di ottemperanza, tranne nei casi interessi oppositivi avverso atti di cui sia impossibile individuare un rapporto,viziati nella forma o nel procedimento, come quelli decisi con sentenza autoesecutiva, -esemplificamente- per assenza di motivazione.
Ciò conferma che sicuramente la giurisdizione della Corte dei conti opera sul rapporto stante la previsione del giudizio di ottemperanza nell’ambito del processo pensionistico previsto dall’art.10 della legge 205/2000……. Ma anche a voler considerare il provvedimento impugnabile dell’amministrazione previsto dall’art.62 R.D.1214/1934 T.U. Corte dei conti, come un atto paritetico o negoziale, mero presupposto processuale, secondo canoni esclusivamente civilistici, non potrebbe escludersi in capo al giudice contabile un potere di invalidazione dell’atto.
Se valesse la tesi dell’amministrazione, eccepita nella memoria di costituzione si potrebbe arrivare alla paradossale conclusione che, in ambito civilistico si potrebbe invalidare il rapporto giuridico ma non il contratto o l’atto unilaterale ai sensi dell’art. 1324 c.c., negando così la ragion d’essere degli artt. 1418 e segg. c.c. Corte dei conti Sicilia n.495/2011.
Nel merito del caso in questione, la ricorrente rivendica l’annullamento dell’atto dell’amministrazione eccependo l’eccesso di potere per difetto di motivazione.
Con l’avvento dell’art.3 della legge 241/1990 e della legge regionale Sicilia 10/1991, tale vizio si è trasformato da eccesso di potere a violazione di legge, la quale prevede: 1.Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
L’art. 3 della Legge regionale Sicilia 10/1991 riproduce letteralmente il medesimo contenuto della norma nazionale.
Tale obbligo di motivazione costituisce altresì principio dell’ordinamento comunitario (ora dell’Unione europea), la cui applicazione è richiamata nell’art. 1 della stessa L.241/1990, introdotto anche esso dall’art. 1 della legge 15/2005.
Tale ultima norma, ad avviso di questo giudice, impone all’amministrazione nell’ambito della sua azione amministrativa di tenere conto nell’applicazione del suddetto principio, dell’interpretazione datane dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, ed in particolare del conseguente divieto di integrazione in sede processuale della motivazione dei provvedimenti amministrativi, come affermato dalla costante giurisprudenza della stessa Corte.
Questo giudice osserva che oggettivamente, nel provvedimento contestato non vi è alcuna traccia delle ragioni dell’amministrazione.
Il problema in particolare, si pone sulla compatibilità -sia in generale, che in particolare per la materia pensionistica- con tali norme e con l’ordinamento dell’Unione europea, del sopravvenuto art. 21 octies comma 2 primo alinea della medesima legge 241/1990, introdotto dalla L.15/2005, con il quale si ritiene ammissibile l’integrazione della motivazione dell’atto amministrativo in sede processuale.
Inoltre, sussiste una piena integrazione applicativa e interpretativa tra legge nazionale e legge regionale, poiché l’art.37 della medesima legge regionale prevede che: Per quanto non previsto dalla presente legge, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della legge 241/1990, e successive modifiche e integrazioni, ed i relativi provvedimenti di attuazione.
L’art. 1 comma 1 della legge 241/90, prevede che: l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.
Una recente sentenza del Consiglio di Stato sez.V 4035/2009, ha stabilito che in virtù dell’art. 1 della legge 241/1990, i principi del diritto comunitario si applicano direttamente nell’ordinamento interno e debbono informare il comportamento dell’amministrazione.
L’art. 21 octies comma 2 primo alinea, prevede che: 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Nell’ordinamento europeo l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi è un principio da tempo recepito nella costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, è testualmente sanzionato dall’art. 296 comma 2 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ove si prevede che: gli atti giuridici sono motivati.
Tale principio è stato ribadito dalla Carta sui diritti fondamentali dell’Unione europea come diritto ad una buona amministrazione con l’art. 41 comma 2 lett.c), in cui è previsto l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni. Con il trattato di Lisbona alla Carta è stato riconosciuto rango pari a quello dei trattati istitutivi (art. 6, par. 1 TUE).
Inoltre, la violazione del principio di motivazione è inquadrata come violazione delle forme sostanziali ai sensi dell’attuale art. 263 comma 2 TFUE.
Dunque, devono ritenersi applicabili nell’ordinamento interno anche questi principi, in virtù del rinvio dinamico e di collegamento previsto dall’art.1 della legge 241/1990 ai principi del diritto comunitario.
Pertanto, deve essere affrontata la questione se il principio di motivazione debba applicarsi anche agli atti amministrativi in materia pensionistica, sindacabili giurisdizionalmente davanti alla Corte dei conti.
La questione si manifesta rilevante ai fini della decisione sulla causa in questione, poiché, a fronte della portata ampia e generalizzata dell’applicazione della motivazione, previsto sia dall’art. 3 della legge 241/1990, che dalla legge regionale Sicilia 10/1991, e dal tenore letterale delle due norme, ove si prevede che nell’obbligo di motivazione sono compresi anche i provvedimenti riguardanti il personale, quindi anche quelli del personale in pensione; il tenore letterale della norma viene smentito dalla stessa giurisprudenza della Corte dei conti.
Per esempio, si cita la decisione n. 229/2009 della sezione giurisdizionale Veneto della Corte, ove si afferma che: la giurisdizione di questa Corte ha natura dichiarativa poiché tende all’accertamento del diritto a pensione e nella misura di legge (rientrando nella cognizione anche le conseguenze in termini di recupero): in tale evenienza l’atto o gli atti gravati sono degradati a meri presupposti processuali proprio perché la giurisdizione investe l’intero rapporto.
La pienezza di quest’ultima consente, quindi, di conoscere di ogni aspetto del provvedimento impugnato (legittimità e merito) all’unico scopo di accertare il diritto soggettivo a pensione nella sua esatta misura con esclusione di pronunce a carattere caducatorio o annullatorio, estranee al potere ascrivibile alla Corte di Conti…..Ciò premesso, va precisato che nel caso in esame non sono dirimenti le censure formali sollevate dalla ricorrente, con riferimento all’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 3, della legge n. 241/1990, ossia <<….in quanto immotivati e quindi viziati da eccesso di potere….>>, giacchè, come sopra evidenziato, il giudizio pensionistico ha notoriamente per oggetto il rapporto obbligatorio di quiescenza nella sua globalità e non può quindi, ridursi ad un mero sindacato sulla legittimità dei relativi atti.
Tale ricostruzione, in contrasto con il tenore letterale della legge nazionale e regionale che non fa distinzioni tra atti inerenti diritti soggettivi o interessi legittimi, si basa sulla convinzione giurisprudenziale che gli atti inerenti diritti soggettivi, avendo natura paritetica, ossia privatistica ed essendo comunque nella maggior parte dei casi vincolati, senza apparenti margini di discrezionalità per l’amministrazione, non necessitino di motivazione.
Ad avviso di questo giudice non ha rilevanza la natura discrezionale o vincolata (interesse legittimo o diritto soggettivo secondo tradizione) dell’atto amministrativo per esistere o meno l’obbligo di motivazione.
Anche un atto totalmente vincolato non può sfuggire all’obbligo di motivazione nel suo contenuto minimo della evidenziazione della norma giuridica applicata al caso di specie e dell’indicazione del presupposto di fatto richiamato dalla stessa.
L’obbligo di motivazione degli atti giuridici è espressamente prevista dall’ordinamento europeo, sia dal Trattato che dalla Carta dei diritti fondamentali sopra citati, e per costante giurisprudenza della Corte di giustizia la sua violazione costituisce violazione della forma sostanziale degli atti.
A questo proposito, si cita solamente una delle innumerevoli sentenze della Corte di Giustizia e del suo Tribunale, per tutte : La motivazione prescritta dall’art. 190 del Trattato (ora 296), deve essere adeguata alla natura dell’atto. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’autorità comunitaria da cui promana l’atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ed a permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso,in particolare del contenuto dell’atto,della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia……un difetto o un’insufficienza di motivazione,rientra nella violazione delle forme sostanziali, e costituisce un motivo di ordine pubblico che deve essere sollevato d’ufficio dal giudice comunitario, C-265/97 del 30/3/2000 VBA,Florimex/Commissione.
Il suddetto orientamento che nega la necessità della motivazione, si rifà ad un opinabile orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione, nato nell’ambito della materia tributaria ed esteso anche alle altre materie involgenti obbligazioni pubbliche, come le sanzioni amministrative e, in sede di riparto di giurisdizione, alla giurisdizione pensionistica contabile.
Tuttavia, tale orientamento, nel tempo, per la materia tributaria, è stato smentito dalla stessa Cassazione: a fronte, come già accennato, di sentenze che affermavano e ancora oggi come abbiamo visto, qualcuna di esse tralatiziamente ancora afferma che :.. il giudizio tributario –ancorchè costruito formalmente come ricorso contro un atto dell’ente impositore- ha per oggetto il completo riesame del merito del rapporto, trattandosi –secondo la più autorevole dottrina – di un giudizio di impugnazione-merito (e non di impugnazione annullamento). Cass.ss.uu.1471,1472,1473/1980, nel tempo, a fronte di atti totalmente privi di motivazione, la stessa Cassazione ha dovuto riconoscere che era impossibile configurare sempre un giudizio di impugnazione-merito sul rapporto:.. La pronuncia delle commissioni tributarie deve necessariamente arrestarsi all’annullamento dell’atto impugnato se i vizi formali che lo inficiano incidono sulla sostanza del rapporto precludendo l’indagine sul merito dello stesso, come nei casi di incompetenza assoluta dell’organo o di mancanza di motivazione;in particolare nel caso di carenza di motivazione, il giudice,pur disponendo di un ampio potere di indagine istruttoria,non può sostituirsi all’amministrazione nella ricerca dei presupposti del rapporto di imposta. Cass.2085/1985;…. Questi lineamenti del processo pongono in primo piano cioè anche ai fini della tutela giurisdizionale, l’esercizio del potere di imposizione, che si estrinseca appunto in una serie normativamente predeterminata di atti, ciascuno produttivo di effetti e in rapporto di autonomia nella complessa dinamica del prelievo; e si comprende bene, quindi, come la pronuncia del giudice tributario debba necessariamente arrestarsi all’annullamento dell’atto impugnato se i vizi che lo inficiano incidano sulla sostanza stessa del rapporto, precludendo l’indagine sul merito dell’obbligazione tributaria (id est: della fase del rapporto medesimo cui si riferisce quell’atto), come nei casi di incompetenza assoluta dell’organo che l’ha emesso ovvero di assoluto difetto della motivazione. In particolare, con riferimento a quest’ultima ipotesi, che qui interessa, la tutela giurisdizionale non può che consistere nell’invalidazione del provvedimento allorquando la carenza di motivazione sia tale da non consentire l’identificazione dei presupposti materiali e giuridici cui è correlata la pretesa dell’amministrazione, relativa all’esistenza, alla quantificazione o all’attuazione dell’obbligazione tributaria; e risulti conseguentemente precluso il controllo di quei presupposti da parte del giudice tributario, il quale, ai fini del riesame del merito del rapporto, dispone di un ampio potere di indagine istruttoria ( che non ha riscontro nel giudizio di accertamento di rapporti innanzi al giudice ordinario), ma non può, ovviamente, sostituirsi all’amministrazione nella ricerca della materia imponibile e dei presupposti del rapporto d’imposta (che debbono essere allegati dall’amministrazione)…Cass.ssuu. 4853/1987.
Queste considerazioni, seppure espresse nell’ambito della materia tributaria, sono parimenti estensibili alla giurisdizione pensionistica contabile, configurandosi l’indebito previdenziale come una obbligazione pubblica, rientrante nella più ampia categoria delle prestazioni patrimoniali imposte, ex art.23 della Costituzione.
Peraltro, volendo per un momento ignorare l’art.78 del regolamento di procedura, il potere di annullamento del giudice contabile è ricavabile per via interpretativa sistematica da altre norme di legge.
In particolare, anche il potere di sospensione dell’atto amministrativo da parte di un giudice deve essere espressamente previsto dalla legge per il divieto previsto dall’art.4 della legge 2248/1865 all.E, si veda: Corte costituzionale n.21/1961, e, con successiva sentenza la Corte costituzionale ha precisato che l’attribuzione del potere del potere di sospensione, presuppone necessariamente anche la titolarità di quello di annullamento: … … Posto che il potere di sospensione della esecuzione dell’atto amministrativo è un elemento connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizzi in definitiva con l’annullamento degli atti della pubblica amministrazione e che le citate leggi sugli organi di giustizia amministrativa, in via generale e in conformità di una lunga tradizione storica, consentendo di valutare caso per caso la ricorrenza delle gravi ragioni (o del pericolo di irreparabilità degli effetti della esecuzione), una esclusione del potere medesimo o una limitazione dell’area di esercizio di esso con riguardo a determinate categorie di atti amministrativi o al tipo del vizio denunciato contrasta col principio di uguaglianza consacrato nell’art. 3 della Costituzione, qualora non ricorra una ragionevole giustificazione del diverso trattamento. Corte costituzionale n.284/1974.
Quindi, avendo l’art. 6 della legge 161/1953 previsto la possibilità della trattazione di domande incidentali di sospensione nei giudizi davanti alla Corte dei conti, potere cautelare confermato ulteriormente dall’art.5 della legge 205/2000, deve ritenersi che tale titolarità presupponga necessariamente il potere di annullamento del giudice contabile nel processo pensionistico.
Andando nel merito della questione, sulla possibilità di integrazione della motivazione del provvedimento amministrativo in sede giurisdizionale, questo giudice ritiene che sia inammissibile alla luce di quanto già esposto e qui di seguito argomentato.
La possibilità dell’integrazione della motivazione del provvedimento in sede processuale, viene affermata dall’interpretazione che una parte della giurisprudenza dà all’art. 21 octies comma 2 primo alinea della legge 241/1990, che recita: 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Questa norma avente rilevanza processuale è ritenuta immediatamente applicabile.
Vi è da dire che prima dell’introduzione della suddetta norma di legge, intervenuta con l’art. 14 della L. 15/2005, la costante giurisprudenza nazionale sia amministrativa che ordinaria, ancor prima dell’emanazione dell’ art. 3 della legge 241/1990, ha sempre negato la possibilità che la carenza della motivazione del provvedimento potesse essere integrata in sede processuale, si vedano tra le più importanti: Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 15/1971: la mancanza di motivazione del provvedimento amministrativo non può essere supplita dalle considerazioni svolte in giudizio dalla difesa dell’amministrazione; ma anche Corte di Cassazione Sezioni Unite n. 8/1993: In tema di imposta di registro, l’obbligo della motivazione dell’avviso di accertamento di maggior valore (la cui inosservanza determina, anche in difetto di espressa comminatoria, nullità dell’atto, con il conseguenziale dovere del giudice tributario, davanti al quale sia impugnato, di dichiararne l’invalidità, astenendosi dall’esame sul merito del rapporto) mira a delimitare l’ambito delle ragioni adducibili dall’ufficio nell’eventuale successiva fase contenziosa, ed altresì a consentire al contribuente l’esercizio del diritto di difesa, al fine indicato.
Tale costante orientamento è stato posto in discussione dalla giurisprudenza successiva all’emanazione dell’art. 21 octies in cui si afferma: In base alla teoria del raggiungimento dello scopo, il vizio formale non può condurre all’annullamento dell’atto amministrativo nel caso in cui l’interesse pubblico sia stato in ogni caso soddisfatto. E’ consentita l’integrazione in corso di causa della motivazione del provvedimento amministrativo a contenuto vincolato. TAR Campania Napoli sez. IV 6884/2009, dello stesso contenuto, Tar Napoli sez. IV 9983/2006 ed altre ancora.
Le argomentazioni di questa giurisprudenza sono le seguenti; il difetto di motivazione deve ritenersi come uno dei vizi sulla forma degli atti cui fa riferimento l’articolo 21 octies e non è pertanto un vizio sostanziale,che, ove sussistente deve necessariamente condurre all’annullamento dell’atto impugnato.La riforma introdotta ha infatti recepito la teoria del raggiungimento dello scopo, nel senso cioè che il vizio formale non può condurre all’annullamento dell’atto amministrativo nel caso in cui l’interesse pubblico sia stato in ogni caso soddisfatto.
In caso di attività vincolata il giudice può effettivamente verificare la corrispondenza del contenuto dispositivo del provvedimento, perché tale contenuto è rigidamente predeterminato dalla legge e, quindi, attraverso l’esame dei motivi di ricorso può risultare palese che, nonostante l’esistenza di vizi procedimentali o formali, lo scopo dell’azione amministrativa è stato raggiunto. Inoltre si deve ritenere che proprio in ragione della predeterminazione normativa del contenuto del provvedimento finale il giudice può procedere d’ufficio alla verifica del raggiungimento dello scopo senza che ciò si traduca in un vero e proprio stravolgimento dei rapporti tra giudice amministrativo e amministrazione, regolati dal principio della separazione dei rispettivi poteri. La carenza di istruttoria del provvedimento impugnato può essere sanata in corso di giudizio in base all’art. 21 octies, mediante l’acquisizione di atti istruttori idonei ad integrare quelli posti a base del provvedimento impugnato.
L’eventuale annullamento per difetto di motivazione di un atto (il cui contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato) si risolverebbe in una vittoria inutile,sotto il profilo dell’interesse sostanziale, per il ricorrente, in quanto l’amministrazione, in sede di dovuta rinnovazione dell’attività amministrativa, non potrebbe che rideterminarsi in senso conforme all’atto precedentemente annullato costringendo l’interessato ad una ulteriore impugnativa.
A tali argomentazioni può contrapporsi, anche con riferimento al caso in questione, che, sebbene l’atto sia vincolato, non può prescindersi da un minimo contenuto motivazionale dello stesso, che se è predeterminato dalla legge, non può comunque prescindere dall’indicazione della norma specifica applicata e del fatto -espresso chiaramente-, che ne presuppone l’applicazione, salvo ammettere la possibilità di esistenza, come nel nostro caso, di provvedimenti “in bianco”.
In questo caso, tutto quanto espresso dalla suddetta giurisprudenza è totalmente mancante, e dunque tali argomentazioni sono smentite dalla realtà dei fatti.
Per quanto riguarda la possibilità di integrazione in giudizio della motivazione da parte dell’amministrazione, posto che essa viene ritenuta possibile, stante l’inutilità per il ricorrente dell’annullamento di un atto comunque rinnovabile, può osservarsi che questa considerazione non è vera in assoluto, come ad esempio nel caso in questione, in cui la ricorrente potrebbe giovarsi dell’effetto della prescrizione dell’azione amministrativa, trattandosi di diritto patrimoniale; posto che, il provvedimento amministrativo riguardante diritti patrimoniali, si configura come un atto di messa in mora ai sensi dell’art. 1219 del codice civile, come già affermato da molto tempo dalla Corte di cassazione, si veda la decisione n. 291/1967.
In ambito comunitario sulla questione della possibilità per l’amministrazione di integrare la motivazione in sede processuale, costante giurisprudenza della Corte di giustizia si è espressa in senso negativo: l’obbligo di motivare una decisione che reca pregiudizio ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimità della decisione è di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata o sia inficiata da un vizio che permette di contestarne la legittimità, ne deriva che la motivazione deve, in via di principio, essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli reca pregiudizio e che la mancanza di motivazione non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, C195/80 del 26/11/1981 Michel.
Tale orientamento ha trovato ulteriore conferma: l’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimità della decisione è di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata oppure sia eventualmente inficiata da un vizio che consenta di contestarne la validità.
La motivazione in linea di principio,deve quindi essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli reca pregiudizio. La mancanza di motivazione non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza del ragionamento alla base della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, cause riunite C189/02,202/02,205/02,206/02,207/02,208/02,213/02 del 28/6/2005 Dansk Rorindustri ed altri.
Alla luce di quanto esposto vi sarebbe una palese contraddizione tra l’art. 21octies legge 241/1990 così come interpretato dalla giurisprudenza nazionale che consente l’integrazione della motivazione in sede processuale e l’art. 1 della stessa legge, ove si richiama l’applicazione da parte dell’amministrazione dei principi dell’ordinamento comunitario così come interpretati dalla Corte di giustizia, in cui rientra quello dell’obbligo di motivazione dell’atto amministrativo e del divieto di integrazione della stessa in sede processuale.
Da quanto evidenziato, si può quindi affermare che pur essendo il processo pensionistico contabile un processo anche sul rapporto, derivante dall’atto amministrativo contestato dal ricorrente, in assenza totale di motivazione in fatto e diritto dell’atto stesso, il sindacato del giudice non può che limitarsi all’annullamento dell’atto medesimo, senza poter entrare in un rapporto di cui non conosce i termini, non potendosi sostituire all’amministrazione.
Per quanto riguarda la possibilità di integrazione della motivazione dell’atto in sede processuale, come affermato in via interpretativa dalla giurisprudenza con riferimento all’art.21octies comma 2 primo alinea della legge 241/1990, essa deve ritenersi inammissibile, poichè si pone in contraddizione non solo con l’art. 3 della stessa legge e della legge regionale Sicilia 10/1991, ma altresì e soprattutto con l’interpretazione in termini di diritto comunitario, di cui l’obbligo di motivazione costituisce principio derivante dall’art. 296 del TFUE e dell’art. 41 comma 2 lett.c) della Carta dei diritti UE, a cui rinvia l’art. 1 della stessa legge 241/1990, principio che assume prevalenza, come affermato in generale dal Consiglio di Stato sez.V 4035/2009, dovendosi in virtù di tale norma di rinvio, applicarsi direttamente i principi del diritto comunitario nell’ordinamento interno, i quali debbono informare il comportamento dell’amministrazione.
Pertanto il ricorso merita accoglimento in questi termini.
Si ritiene giusta vista la complessità della vicenda, la compensazione delle spese processuali.
La Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana – Il Giudice Unico delle pensioni, accoglie il ricorso della signora C. T. nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato .
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 16 aprile 2012.
Palermo, 19 Giugno 2012.
Pubblicata il 20 Giugno 2012.

References: Sentenza 

Sentenza 
 sentenza 
 provvedimento n. 
 articolo 2033
 art. 14
 art. 62
 art. 4
 art. 2
 sentenza 
 art. 88
 sentenza 
 art. 21
 sentenza 
 art. 263
 art.23
 sentenza 
 art. 3