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Timestamp: 2019-01-18 00:54:35+00:00

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229/03...
VfGBbg: 229/03 Urteil vom: 16.06.2005 S-Nr.: 1647
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 16.06.2005 - VfGBbg 229/03 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
VfGBbg 229/03
Gemeinde Glienick,
Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwälte H., v. M., K.,
hier: Auflösung der Gemeinde Glienick (Amt Zossen) durch Eingliederung in die neu gebildete amtsfreie Stadt Zossen
1. Die Beschwerdeführerin – bestehend aus den Ortsteilen Glienick, Werben, Schünow und Horstfelde - liegt im Landkreis Teltow-Fläming durchschnittlich ca. 6,5 km nordwestlich von der Stadt Zossen und durchschnittlich ca. 13 km südöstlich von der amtsfreien Stadt Ludwigsfelde entfernt. Bisher gehörte sie mit den Gemeinden Wünsdorf, Groß Schulzendorf, Nächst Neuendorf, Nunsdorf, Schöneiche und Kallinchen sowie der Stadt Zossen dem Amt Zossen an – einem Amt nach dem sog. Amtsmodell 1. Sitz der Amtsverwaltung war in der Stadt Zossen. Das Amt grenzte im Nordwesten an die amtsfreie Stadt Ludwigsfelde, im Norden an die Ämter Blankenfelde-Mahlow und Rangsdorf, im Nordosten und Osten an das Amt Mittenwalde sowie im Südosten an das Amt Schenkenländchen (beide Landkreis Dahme-Spreewald), im Süden an die amtsfreie Stadt Baruth/Mark, im Südwesten an das Amt Am Mellensee und im Westen an das Amt Trebbin an.
Die ca. 3 km nordwestlich der Beschwerdeführerin gelegene, vormals amtsangehörige Gemeinde Groß Schulzendorf mit 494 Einwohnern (Stand: 31. Dezember 2001) hat sich mit Wirkung zum 26. Oktober 2003 aufgrund eines am 7. August 2002 vom Ministerium des Innern genehmigten Vertrages in die amtsfreie Stadt Ludwigsfelde eingegliedert.
Das Amt und damit auch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin liegen im engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm: LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Die im Regionalplan Havelland-Fläming als Grundzentrum eingestufte Stadt Zossen liegt etwa in der Mitte des Amtsgebiets. Die weiteren amtsangehörigen Gemeinden befinden sich entlang der auf die Stadt Zossen zulaufenden Verkehrswege. Ende 2001 lebten von den etwa 16.900 Einwohnern des Amtgebietes 6737 in der Stadt Zossen und 1869 im Gebiet der Beschwerdeführerin.
2. Im März 2001 entschied sich die Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin für einen freiwilligen Zusammenschluß mit der Stadt Ludwigsfelde. Ein Bürgerentscheid (Beteiligung: 59 %) unterstützte das Fusionsvorhaben. Allerdings ergaben sich in den Ortsteilen der Beschwerdeführerin erhebliche Unterschiede: In Horstfelde sprachen sich 74,4 % der abgegebenen Stimmen gegen die Eingliederung nach Ludwigsfelde aus; den Zusammenschluß befürworteten dagegen in Schünow 65,62 % und in Glienick 74,79 % der Abstimmenden. Das vom Ortsvorsteher des Ortsteils Horstfelde daraufhin geäußerte Begehren eines „Entlassens“ des Ortsteils aus der Gemeindestruktur lehnte die Gemeindevertretung im März 2002 ab, bekundete jedoch in nachfolgenden Erklärungen, daß sie grundsätzlich für eine solche Lösung offen sei. Einem im August 2002 geschlossenen Gebietsänderungsvertrag über den Zusammenschluß der Beschwerdeführerin mit der Stadt Ludwigsfelde – mit einer Klausel, daß der Ortsteil Horstfelde hiervon ausgenommen werden könne - hat das Ministerium des Innern im September 2002 die Genehmigung versagt.
Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern an die Beschwerdeführerin Unterlagen zu ihrer beabsichtigten Eingliederung in die neu zu bildende Stadt Zossen (damals noch „Zossen-Wünsdorf“) mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Referentenentwurf wich von der letztlich getroffenen gesetzlichen Regelung insoweit ab, als in ihm noch der Stadtname „Zossen-Wünsdorf“ vorgesehen war. Die Beschwerdeführerin wies in einem Schreiben vom 11. Juli 2002 auf ihre Bedenken gegen eine Einbeziehung in die künftige amtsfreie Stadt Zossen und ihre Präferenz eines Zusammenschlusses mit Ludwigsfelde hin. In den ersten beiden Maiwochen 2002 wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Teltow-Fläming versandt. Für die Bürgeranhörung stand ein Monat zur Verfügung; sie sollte vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen sein. Mehrere Bürger der Beschwerdeführerin brachten zum Ausdruck, daß sie eine Respektierung des mehrheitlichen Bürgerwillens eines Zusammenschlusses mit Ludwigsfelde erwarteten.
3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 19 des Entwurfes zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah den Zusammenschluß der bisher dem Amt Zossen zugehörigen Gemeinden (außer Groß Schulzendorf) zur neuen Stadt Zossen vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 im Rahmen der Behandlung der Entwürfe zum 1. bis 4. Gemeindegebietsreformgesetz eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Anhörungsgegenstand war unter anderem die räumliche Festlegung des engeren Verflechtungsraumes. Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 21. November 2002 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister geladen. Im Anhörungstermin trat die Beschwerdeführerin nicht auf, bekundete aber mit Schreiben vom 20. November 2002 erneut ihren Eingliederungswillen nach Ludwigsfelde.
Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 19 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 37 Satz 1 des 4. GemGebRefGBbg), lautet:
Die Beschwerdeführerin hat am 23. September 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, daß die gesetzliche Neugliederung nicht durch überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls gerechtfertigt sei. Insbesondere habe der Gesetzgeber bei seiner Abwägung nur unzureichend die auf dem Bürgerentscheid beruhende Entscheidung der Beschwerdeführerin, sich mit der Stadt Ludwigsfelde zusammenzuschließen, berücksichtigt. Die Maßnahme erweise sich deshalb zugleich als unverhältnismäßig. Des weiteren führe die gesetzliche Regelung unter dem Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit zu einer rechtswidrigen Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin im Verhältnis zu den Gemeinden Groß Schulzendorf und Nunsdorf.
§ 19 Abs. 1 des Vierten Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming vom 24. März 2003, soweit er die Beschwerdeführerin betrifft, verletzt die Beschwerdeführerin in ihrer gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie.
Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die neu gebildete Stadt Zossen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Nach Ansicht der Landesregierung hat sich der Gesetzgeber bei der getroffenen Maßnahme am öffentlichen Wohl orientiert. Ein Fortbestand des Amtes Zossen sei nicht in Betracht gekommen. Eine Zuordnung der Beschwerdeführerin zur Stadt Ludwigsfelde sei kein gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des mit der kommunalen Neugliederung verfolgten gesetzgeberischen Ziels gewesen. Eine solche Zuordnung hätte eine Schwächung der künftigen Stadt Zossen bedeutet, welche ohnehin kleiner als Ludwigsfelde sei. Auch sprächen die Verflechtungsbeziehungen der Beschwerdeführerin mit Zossen und die räumliche Situation (Eingliederung der Gemeinde Nunsdorf nach Zossen und Schaffung eines nicht einheitlichen Gemeindegebietes bei einer Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Ludwigsfelde) für die gesetzgeberische Lösung. Eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung mit der Gemeinde Groß Schulzendorf liege nicht vor, denn die freiwillige Eingliederung dieser Gemeinde nach Ludwigsfelde sei nicht mit der Schaffung eines nicht zusammenhängenden Gemeindegebietes verbunden gewesen.
Die zulässige kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.
1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Wegen der Anforderungen an die Anhörung der Gemeinde und ihrer Bürger vor einer beabsichtigten Neugliederung wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes des Landes Brandenburg (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -) Bezug genommen. Vorliegend ist keine Verletzung dieser Verfahrensgrundsätze ersichtlich (vgl. zur Umstrukturierung im Amt Zossen: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 19. Mai 2005 – VfGBbg 163/03 - [Kallinchen]). Solche hat die Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht.
Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und Urteil vom 5. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH, LVerfGE 5, 391, 427 f. [Jena]).
Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber die auf den ermittelten Umständen beruhende, beabsichtigte Regelung hinsichtlich der mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., zuletzt Beschluß vom 22. April 2004 – VfGBbg 182/03 – UA S. 16). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1212).
(1) Die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 4. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in einer Vielzahl von Kennziffern - etwa der Bevölkerungs- und Siedlungsdichte, der durchschnittlichen Gemeindegröße, der Bevölkerungsentwicklung, dem Besiedlungsgrad und Wanderungssaldo, dem Anteil der Auspendler nach Berlin sowie dem Anteil der Einpendler in die Brandenburger Gebiete aus Berlin und der Arbeitslosenquote (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 25 ff.) -, so ist dies nicht offensichtlich fehlerhaft. Schon die Behebung von Strukturproblemen im Umland der größeren Orte innerhalb eines Bundeslandes ist ein Grund des öffentlichen Wohls, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -; vgl. auch SächsVerfGH, SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH, NVwZ-RR 1997, 639, 643; Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Dies gilt entsprechend für die strukturellen Probleme, die sich aus der Nähe zu Berlin mit seinen ca. 3 ½ Millionen Einwohnern ergeben. Das Verhältnis zu Berlin wirft schwierige und aufwendige Koordinationsfragen auf, die Abstimmung und Absprache fordern. Wenn der Gesetzgeber mit 2 a) aa) seines Leitbildes (LT-Drucksache 3/4883, S. 19) im Berliner Umlandbereich die amtsfreie Gemeinde zur Problembewältigung eines von der Großstadt ausgehenden Suburbanisierungsdruckes für besser geeignet hält, so liegt darin nicht die Entscheidung für eine offenkundig ungeeignete oder unnötige Maßnahme. Es ist insbesondere einleuchtend und widerspricht weder empirischen Untersuchungen noch kommunalwissenschaftlichen Erkenntnissen, bei der Nähe zu einer Großstadt eine starke Sogwirkung und einen erheblichen Metropolendruck auf umliegende kleinere Gebietskörperschaften anzunehmen, dem mit der Bildung größerer Verwaltungseinheiten unter weitgehender Minimierung interkommunaler Konkurrenzen begegnet werden kann. Die Beibehaltung einer Amtsverfassung kann daher - bei statthafter pauschalierender und typisierender Betrachtungsweise - in dünner besiedelten Gebieten mit ausgedehnten Flächen und geringeren Wechselwirkungen zwischen den Gemeinden grundsätzlich als geboten erachtet werden, im deutlich dichter besiedelten Raum um Berlin mit stärkeren wechselseitigen Abhängigkeiten der Kommunen hingegen nicht. Anhand der Reformleitbilder war es dem Gesetzgeber grundsätzlich erlaubt, Einzelfallentscheidungen unter Berücksichtigung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts der konkret betroffenen Gemeinde in sachgerechter Art und Weise zu treffen. Deshalb hat es auch keines weitergehenden empirischen Nachweises bedurft, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen.
(2) Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich zu Unrecht die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte, etwa aufgrund überholter Raumordnungspläne. Der Gesetzentwurf geht zwar offenkundig von den Festsetzungen nach § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. dem Anhang B 1 des LEPro aus, in denen alle Ämter aufgeführt sind, welche sich im engeren Verflechtungsraum Brandenburg/Berlin befinden (s. auch Art. 8 Abs. 3 i.V.m. der Anlage 1 [gemeindebezogene Auflistung] des Gesetzes zu dem Landesplanungsvertrag vom 6. April 1995 i.d.F. vom 20. Juli 1995 - GVBl. 1995, 210 -, auf welchen die Gesetzesbegründung ausdrücklich Bezug nimmt: LT-Drucksache 3/4883, S. 23 f.). Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens ist jedoch nicht allein auf dieses planungsrechtliche Kriterium abgestellt worden. Mitarbeiter der gemeinsamen Landesplanungsabteilung Berlin/Brandenburg haben in der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses am 23. Oktober 2002 mitgeteilt, daß sich die Ausdehnung der beiden unterschiedlich geprägten Räume langfristig kaum geändert, sondern eine gewisse „Stabilität auch über die Zeit hinweg“ gezeigt habe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 94). Der engere Verflechtungsraum dehne sich in einigen Bereichen eher aus; es könne aber kein Beispiel genannt werden, wo es Abweichungen signifikanter Art gebe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 96). Auf die Frage eines Abgeordneten, ob ein Gebiet wegen eines tatsächlichen Entwicklungsdrucks dem engeren Verflechtungsraum zugeordnet wurde oder nur, weil es innerhalb eines bestimmten „Entfernungsrasters“ liege, ist erläutert worden, daß die Entfernung zu Berlin nur einer der Indikatoren für die Einstufung gewesen sei. In der Folge hat der Landtag die bisherige landesplanerische Einordnung lediglich als Indiz für die Lage im engeren Verflechtungsraum angesehen, sodann aber in einem zweiten Schritt geprüft, ob es „Hinweise ... auf eine aktuelle Entwicklung“ gibt, „die die Datenbasis insoweit obsolet erscheinen“ läßt (Beschluß des Innenausschusses vom 28. November 2002 zu Antrag Nr. 3 zur durchgeführten Anhörung vom 23. Oktober 2002, Ausschußprotokoll 3/675) und damit im Gesetzgebungsverfahren geprüft, ob die Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Es gibt keinen Anlaß anzunehmen, die Beschwerdeführerin befinde sich nicht mehr im Umlandbereich zu Berlin. Insbesondere die Bevölkerungsdichte (88,3 Einwohner pro Quadratkilometer) und die positive Entwicklung der Einwohnerzahl im bisherigen Amtsgebiet (Steigerung um ca. 30 % binnen 10 Jahren) belegen einen typischen Ausgangsfall gemäß den Leitbildvorstellungen des Gesetzgebers für die Neugliederung im engeren Verflechtungsraum. Auch im Hinblick auf die strukturellen Beziehungen zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Zossen sind die örtlichen Verhältnisse in den Gesetzesunterlagen zutreffend beschrieben (s. „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S.317 ff.). Die Beschwerdeführerin verfügt über eine Grundschule, zu deren Schulbezirk neben den Ortsteilen der Beschwerdeführerin auch die Gemeinden Groß Schulzendorf, Nächst Neuendorf und Nunsdorf gehören. Die älteren Schüler besuchen zum Teil die weiterführenden Schulen in Ludwigsfelde und in der Gemeinde Rangsdorf. Es existieren zwei Kindertagesstätten und eine Einrichtung für Kinder im Grundschulalter. Der Gesetzgeber hat nicht übersehen, daß insbesondere die im Ortsteil Glienick wohnenden Bürger öffentliche und private Einrichtungen der Stadt Ludwigsfelde in Anspruch nehmen (LT-Drucksache 3/4883, S. 320) und die Zahl der Auspendler in die Stadt Ludwigsfelde die Zahl derjenigen übersteigt, die in die Stadt Zossen auspendeln, während bei der Zahl der Einpendler ein umgekehrtes Verhältnis besteht (LT-Drucksache 3/4883, S. 323).
Der Gesetzgeber durfte zudem die Situation im Amt insgesamt in den Blick nehmen. Die vorliegende Maßnahme kann und darf nicht isoliert betrachtet werden. Sie ist vielmehr im Gesamtzusammenhang der Neugliederungsentscheidung für das Gebiet des Amtes Zossen zu beurteilen. Der Gesetzgeber hat das öffentliche Wohl nämlich nicht nur in Bezug auf jede einzelne Gemeinde zu beachten, sondern bezogen auf den gesamten Raum, hinsichtlich dessen der Neugliederungsbedarf besteht. Soweit der Regelungswunsch einer Gemeinde als Kriterium für eine angemessene Lösung in Betracht kommt, muß er grundsätzlich auch zu den Verhältnissen und Wünschen der anderen durch die Neugliederungsmaßnahme betroffenen Gemeinden in Beziehung gesetzt werden (ebenso: ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2001 – Az.: 20/00 - [Liebschütz], ThürVGRspr 2001, 129). Entsprechend hat der Gesetzgeber ermittelt, daß der Stadt Zossen als Grundzentrum eine gewisse zentralörtliche Funktion für die amtsangehörigen Gemeinden zukommt. In der Stadt Zossen und in der Gemeinde Wünsdorf existieren Bahnhöfe, die der Regionalverkehr der Deutschen Bahn AG bedient. Die amtsangehörigen Gemeinden sind untereinander und mit der Stadt Zossen durch die in Nord-Süd-Richtung verlaufende Bundesstraße B 96 und die in Ost-West-Richtung kreuzende Bundesstraße B 246 sowie weitere klassifizierte Straßen verbunden. Zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Zossen verkehrt ein Linienbus. Innerhalb des Amtsbereichs bestehen vielfältige Beziehungen zwischen Sport- und Karnevalsvereinen und anderen Organisationen im Kultur- und Freizeitbereich. Besonders die weiterführenden Schulen im Amt (Gesamtschule mit gymnasialer Oberstufe in Zossen und Realschule der Beschwerdeführerin) werden auch von den Schülern der Umlandgemeinden besucht. Eine Verbundenheit zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Zossen und den anderen amtsangehörigen Gemeinden ergibt sich partiell auch aus der Mitgliedschaft im selben für die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung zuständigen Zweckverband sowie im selben Wasser- und Bodenverband.
(2) Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Es kommt nicht darauf an, ob vom Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt worden sind. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob der Gesetzgeber die für die Durchführung des von ihm gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht deshalb eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398: „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Stellungnahmen der Beschwerdeführerin und damit auch die darin enthaltenen Ergänzungen oder Berichtigungen zum Sachverhalt - soweit es sich nicht ohnehin nur um abweichende Wertungen und Prognosen handelte – sind dem Gesetzgeber zur Kenntnis gebracht worden. Aus der Gesamtheit der ihm vorliegenden Unterlagen hat sich für ihn ein jedenfalls in den für seine Entscheidung wesentlichen Punkten zutreffendes und vollständiges Bild der Beschwerdeführerin und der anderen von der Neugliederungsmaßnahme betroffenen Gemeinden sowie der Stadt Zossen ergeben. Insbesondere die Einschätzung, daß bei den in den Pendlerströmen zum Ausdruck kommenden Verflechtungsbeziehungen „ein Vorrang der Stadt Ludwigsfelde nicht besteht“ sowie „schulische Verflechtungen im Bereich der weiterführenden Schulen mit der Stadt Zossen bestehen“ (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 323) ist folgerichtig. Der Gesetzgeber ist – der Sachverhaltsdarstellung entsprechend – von einer Gleichwertigkeit der infrastrukturellen Beziehungen der Beschwerdeführerin sowohl zur Stadt Zossen als auch zur Stadt Ludwigsfelde ausgegangen und hat bei diesen zutreffend zwischen den Ortsteilen der Beschwerdeführerin differenziert.
cc) Die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in die neue Stadt Zossen ist nicht unverhältnismäßig.
Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründe erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH, BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH, OVGE 33, 497, 503; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls können der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642). Deshalb muß auch die gesetzgeberische Entscheidung gegen eine dem verlautbarten Willen der Gemeinde entsprechende Alternativneugliederung (vorliegend: Eingliederung in die Stadt Ludwigsfelde) verhältnismäßig in dem Sinne sein, daß die für die gesetzlich geregelte Neugliederung sprechenden Gründe das Übergewicht haben (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 9. Dezember 2004 – VfGBbg 22/03 - [Beutel]).
(1) Der Gesetzgeber hat allgemein bedacht, daß die Anfang 1993 in Brandenburg abgeschlossene Ämterbildung zum Ziel hatte, eine große Anzahl von Gemeinden unter Beibehaltung ihrer Selbständigkeit und ihres Selbstverwaltungsrechtes in Verwaltungseinheiten zusammenzufassen. Auch in den Umlandgemeinden von Berlin wurde diese strukturelle Neugliederung umgesetzt. Es ist jedoch in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen worden, daß es sich bei der nun gesetzlich angeordneten Neustrukturierung nicht um ein „Hin und Her“ gebietlicher Zuordnungen der Gemeinden und Gemeindeteile, sondern um eine Fortentwicklung der nach 1990 begonnenen Strukturreform von zumeist sehr kleinen Gemeinden hin zu dauerhaft leistungsstarken Verwaltungseinheiten handelt. Die Ämterbildung war ein erster Lösungsansatz, der vom Gesetzgeber wegen des besonderen Suburbanisierungsdrucks der Metropole Berlin als einer besonders ausgeprägten Form der Stadt-Umland-Problematik im engeren Verflechtungsraum für letztlich unzureichend befunden werden durfte (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 58 f.).
(2) Der Erhalt der Beschwerdeführerin kommt nicht in Betracht, weil die Einwohnergrenze für amtsfreie Gemeinden (dauerhaft mindestens 5.000) nicht erreicht wird (vgl. Leitbild unter I. 2. d) cc) und I. 3. a); LT-Drucksache 3/4883, S. 21 und 37). Gegen diese konzeptionellen Vorgaben des Gesetzgebers ist von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (vgl. z.B. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 20. Januar 2005 – VfGBbg 107/03 – [Ahrensfelde]).
(3) Die von der Beschwerdeführerin bevorzugte Eingliederung in die Stadt Ludwigsfelde wurde im Ergebnis zu Recht als nicht sach- und leitbildgerechte Neugliederungsalternative angesehen, auch wenn nicht jedes vom Gesetzgeber in diesem Zusammenhang angeführte Argument (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 323) die gesetzgeberische Entscheidung rechtfertigt.
(a) Der vom Gesetzgeber als abwägungsrelevant angesehene Verweis auf die Leitbildvorgabe, nach der Gemeindezusammenschlüsse grundsätzlich innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter erfolgen sollen (I. 2. d) bb), LT-Drucksache 3/4883, S. 21; hierzu: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 27. Mai 2004 – VfGBbg 138/03 – [Königsberg]), verfängt nicht. Wegen der ab dem 26. Oktober 2003 (zum selben Zeitpunkt wie die gesetzliche Neugliederung) geltenden, ministeriell genehmigten vertraglichen Eingliederung der bisher amtsangehörigen Gemeinde Groß Schulzendorf wird die Einheitsgemeinde im Bereich Zossen nicht in den Grenzen des vormaligen Amtsgebiets gebildet; auf den entsprechenden im Leitbild vorgesehenen Vorrang kann sich der Gesetzgeber demzufolge nicht (mehr) berufen.
Sachliche Gründe können es jedoch erlauben, den Rahmen der vom Leitbild vorgegebenen allgemeinen Kriterien zu verlassen. Das Leitbild kann ergänzt werden. Allerdings müssen sich solche Abweichungen auf tatsächlich festgestellte, nachvollziehbare regionale Gegebenheiten stützen. Solche sind aufgrund des festgestellten Sachverhaltes nicht ersichtlich.
Auch die erstmalig im verfassungsgerichtlichen Verfahren vorgetragene Argumentation der Landesregierung, eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in das prosperierende Mittelzentrum Ludwigsfelde hätte zu einer Schwächung der Verwaltungskraft der ohnehin kleineren Stadt Zossen geführt, kann nicht berücksichtigt werden. Der Gesetzgeber hat sich auf dieses - für die getroffene Neugliederungsmaßnahme durchaus gewichtige - Argument nicht berufen. Berücksichtigungsfähig ist nur eine Begründung, zu welcher die betroffene Gemeinde und ihre Bürger angehört worden sind. Dies war hier nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat lediglich im Zusammenhang mit der Frage des Fortbestandes des Amtes Zossen ausgeführt, daß es „offenkundig“ sei, „daß nur durch Zusammenschluß aller Gemeinden des Amtes (mit Ausnahme von Groß Schulzendorf) eine dauerhafte Verwaltungs- und Leistungskraft erreicht werden“ könne (LT-Drucksache 3/4883, S. 323.). Das Argument der Stärkung der Verwaltungskraft hat er jedoch nicht bei der die Beschwerdeführerin betreffenden Eingliederungsentscheidung verwandt.
(b) Jedoch sind die vom Gesetzgeber für die Neugliederungsmaßnahme herangezogenen weiteren Argumente tragend.
Insbesondere durfte der Gesetzgeber auf die Begründung abstellen, dem Neugliederungswunsch der Beschwerdeführerin stehe die damit verbundene Exklavenbildung innerhalb des Gemeindegebietes entgegen („Abschneiden“ der Gemeinde Nunsdorf; vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 324). Es ist einleuchtend, daß der Gesetzgeber die Schaffung von Gebietsexklaven grundsätzlich vermeiden will, wenngleich die gesetzlich angeordnete Bildung einer amtsfreien Einheitsgemeinde unter Einbeziehung solcher Gemeinden, die nicht unmittelbar aneinander grenzen, ausnahmsweise möglich ist (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom heutigen Tag – VfGBbg 48/03 - [Hönow]). Eine solche Ausnahme liegt hier nicht vor, zumal eine besonders kleine Exklave mit lediglich 301 Einwohnern deutlich vom übrigen Gemeindegebiet abgeschnitten entstanden wäre.
Die Möglichkeit einer Eingliederung nur des Ortsteils Horstfelde in die neu gebildete Stadt Zossen, der sich die Beschwerdeführerin im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens nicht verschlossen hat, hat der Gesetzgeber hinreichend gewürdigt. Allerdings haben die Ortsteile Horstfelde und Nunsdorf keine gemeinsame Grenze, so daß die räumliche Trennung von Nunsdorf und der Stadt Zossen auch bei einer nur auf den Ortsteil Horstfelde beschränkten Eingliederung in die Stadt Zossen geschaffen würde (LT-Drucksache 3/4883, S. 324). Es dient daher gleichfalls dem öffentlichen Wohl, diese Alternative wegen der Bildung eines nicht zusammenhängenden Gemeindegebiets abzulehnen.
Auch das Argument, die durchschnittliche Entfernung der Beschwerdeführerin zur Stadt Ludwigsfelde betrage 13 km, während die Stadt Zossen durchschnittlich nur 6,5 km entfernt liege und entsprechend günstiger mit dem Öffentlichen Nahverkehr erreichbar sei, ist plausibel.
dd) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.
(1) Der Gesetzgeber war nicht durch die finanziellen Folgen einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neue Stadt Zossen gehindert. Erfahrungsgemäß kann der Wohlstand einer Gemeinde auf Lagevorteilen - etwa einer verkehrsgünstigen Lage an der Schnittstelle zwischen Autobahn und Bundesstraße - beruhen, wenn auch die sich aus der günstigen Lage ergebenden Chancen erst einmal genutzt werden müssen. Umgekehrt kann eine Verschuldung jedenfalls teilweise aus Lagenachteilen herrühren, etwa wenn Infrastruktureinrichtungen unterhalten werden müssen, die zugleich den Menschen aus Nachbargemeinden zugute kommen, und gleichzeitig günstige Entwicklungsmöglichkeiten nicht vorhanden sind oder durch bestehende (Wohn-)Bebauung nicht lohnend genutzt werden können. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.
(2) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung, der Beschwerdeführerin und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden resultierenden Stellungnahmen sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 313 ff.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen.
(3) Schließlich verstößt die Neugliederung nicht gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit.
Es entspricht der ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte, daß der Gesetzgeber bei der Umsetzung einer Gemeindegebietsreform sein „System“ nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf (vgl. etwa BVerfG, BVerfGE 50, 50, 51 „Raum Hannover“; ThürVerfGH, LVerfGE 5, 391, 422; BayVerfGH, BayVBl 1978, 497, 503; hinsichtlich Kreisgebietsreform bereits das erkennende Gericht, Urteil vom 14. Juli 1994 – VfGBbg 4/93 – LVerfGE 2, 125, 142; vgl. auch Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 1998, Art. 28 Rn. 122; Tettinger, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, Das Bonner Grundgesetz Band 2, Art. 28 Rn. 233). Im wesentlichen vergleichbare Neugliederungen müssen gleich behandelt werden. Regelungen, die ohne hinreichende Begründung das zugrundeliegende System verlassen, verstoßen gegen das öffentliche Wohl.
(a) Nach der Umsetzung der Neugliederung durch den Gesetzgeber kann es zwar auch im engeren Verflechtungsraum im Ausnahmefall weiterhin Ämter geben, denn in einem Fall (Amt Spreenhagen im Landkreis Oder-Spree) ist der Gesetzgeber vom Leitbild der Bildung amtsfreier Gemeinden abgewichen. Die Situation in diesem Amt ist jedoch mit der im Amt Zossen nicht zu vergleichen. Schon die landschaftsräumliche Lage der Spreenhagener Gemeinden unterscheidet sich deutlich. Die im Amt Spreenhagen außerordentlich weite Ost-West-Ausdehnung (ca. 35 km) sowie die heterogene Siedlungsstruktur, zudem mit der Ausrichtung auf unterschiedliche Zentralorte, lassen es als vertretbar, wenn nicht sogar als geboten erscheinen, für das Amt Spreenhagen eine atypische Konstellation anzunehmen. Die Differenzen zur Situation im Bereich Zossen liegen auf der Hand (etwa: Bevölkerungszahl, Entfernung der Ortslagen, bestehende Straßenverflechtungen der einzelnen Gemeinden).
(b) Auch die Ablehnung einer Exklavenbildung ist systemkonform. Zwar hält der Gesetzgeber eine heterogene Gemeindegebietsbildung kraft gesetzlicher Anordnung nicht in jeder Beziehung für ausgeschlossen, denn in einigen anderen Neugliederungsfällen ist er so verfahren (vgl. § 2 des 5. GemGebRefGBbg [Einbeziehung der Gemeinde Zerpenschleuse in die neue amtsfreie Gemeinde Wandlitz] und § 7 des 5. GemGebRefGBbg [Zusammenlegung der Gemeinden Hönow und Dahlwitz-Hoppegarten]; hierzu: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom heutigen Tag – VfGBbg 48/03 - [Hönow] und - VfGBbg 250/03 - [Dahlwitz-Hoppegarten]). Im vormaligen Amt Hoppegarten hat die Gebietstrennung der amtsangehörigen Gemeinden Dahlwitz-Hoppegarten und Hönow allerdings bereits bestanden und die Einheitsgemeindebildung innerhalb der bisherigen Amtsgrenzen trägt insofern einem „vorgefundenen“ geographischen Zuschnitt Rechnung, während vorliegend eine Parzellierung der Ortslagen als Folge der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ludwigsfelde erst geschaffen würde. Gegen das in der Abwägungsentscheidung zur Neugliederung der Beschwerdeführerin ausgedrückte Prinzip, das „Abschneiden“ eines künftigen Ortsteils vom übrigen Gemeindegebiet sei ein „grundsätzlich im Kommunalrecht unerwünschter Zustand, da amtsfreie Gemeinden über ein zusammenhängendes Gebiet verfügen sollen“ und die Aussage, daß dieser Grundsatz „im Einzelfall aufgegeben werden“ kann, „dies jedoch nur bei Vorliegen gewichtiger Gründe“ (LT-Drucksache 3/4883, S. 324), ist von Verfassungs wegen aber nichts einzuwenden. Die einzelnen Neugliederungsmaßnahmen beruhen generell auf verschiedenen, in ihrer Rangfolge abgestuften Zwecken und Abwägungsüberlegungen und setzen eine Vielzahl tatsächlicher Feststellungen und Bewertungen voraus. Insoweit begegnen der Einschätzung des Gesetzgebers, daß im Falle der Beschwerdeführerin solche gewichtige Gründe nicht gegeben sind, keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Wegen dieser Sachlage (Abtrennen des künftigen Ortsteils Nunsdorf vom übrigen Gemeindegebiet bei einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ludwigsfelde) ist auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung in Bezug auf die Gemeinde Groß Schulzendorf erkennbar. Ungeachtet dessen, daß Groß Schulzendorf einerseits nicht Gegenstand der gesetzlichen Neugliederung ist und andererseits keine in allen Einzelheiten vergleichbare Situation mit der Sachlage der Beschwerdeführerin vorliegt, gebietet der Grundsatz der Systemgerechtigkeit als Ausprägung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht, bei ähnlich gelagerten Fällen ausnahmslos in gleicher Weise vorzugehen. Geboten ist vielmehr ein systemgerechtes Vorgehen in dem Sinne, daß bei Neustrukturierungsmaßnahmen nur sachliche, an Leitbild und Leitlinien der Reform ausgerichtete Gründe den Gesetzgeber dazu bewegen dürfen, bei einer Gemeinde dem verlautbarten Gemeindewillen zu folgen und bei einer anderen Gemeinde nicht. Für eine Einbindung der Beschwerdeführerin in die neue Stadt Zossen hat der Gesetzgeber – wie bereits ausgeführt – jedoch noch hinreichend sachliche Gründe aufgeführt.
Es liegt auch kein Verstoß gegen das Prinzip der Systemgerechtigkeit im Hinblick auf die Gemeinde Nunsdorf vor. Die Berücksichtigung des Bürgerwillens ist ein – und nicht, wie die Beschwerdeführerin offensichtlich meint, ein ausschlaggebender - Gesichtspunkt bei der Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers. Dieser verstößt nicht gegen sein selbst festgelegtes Gliederungssystem, wenn er die Verflechtungsbeziehungen der Gemeinde Nunsdorf zur Stadt Zossen hinreichend beschreibt (vgl. insbesondere die Feststellungen zur Inanspruchnahme der Infrastruktur in Zossen: LT-Drucksache 3/4883, S. 319 f.), eine Eingliederung dieser Gemeinde daher als leitbildgerecht ansieht und in diesem Zusammenhang das Ergebnis des in Nunsdorf durchgeführten Bürgerentscheids als einen gegen das Zuordnungsbestreben der Beschwerdeführerin nach Ludwigsfelde sprechenden Belang ansieht (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 324 f.), auch wenn dies letztlich die Nichtberücksichtigung des Bürgervotums der Beschwerdeführerin zur Folge hat.
Die Entscheidung ist mit sechs Stimmen zu einer Stimme ergangen.

References: Art. 1
 § 4
 § 19
 § 19
 § 37

§ 19
 Art. 100
 Art. 98
 Art. 98
 § 4
 Art. 8
 Art. 28
 Art. 28
 § 2
 § 7