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Timestamp: 2018-09-23 20:45:47+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-110 DE FEBRERO 9 DE 2000
SENTENCIA C-110 DE 09 DE FEBRERO DE 2000
CONTENIDO:COMPETENCIA DE LOS ALCALDES O INSPECTORES DE POLICÍA PARA EXIGIR A UNA PERSONA PROMESA DE RESIDIR EN OTRO BARRIO O ZONA CUANDO INCURRA EN LA CONDUCTA DE FOMENTAR O PROTAGONIZAR ESCÁNDALOS, RIÑAS O PELEAS EN SITIOS DE DIVERSIÓN O DE NEGOCIO, UBICADOS EN EL BARRIO DONDE TENGA SU RESIDENCIA. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL NUMERA PRIMERO DEL ARTÍCULO 204 DEL DECRETO 1355 DE 1970 (CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA).
TEMAS ESPECÍFICOS:INSPECCIÓN DE POLICÍA, COMPETENCIA DEL ALCALDE DISTRITAL
Sentencia C-110 de febrero 9 de 2000
Ref.: Expediente D-2460
Actor: Jemay Chacón Tabares
Santafé de Bogotá, D.C., febrero nueve de dos mil.
EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jemay Chacón Tabares, demandó parcialmente el artículo 204 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), “por el cual se dictan normas sobre policía”.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme con su publicación en el Diario Oficial 33.139 del 4 de noviembre de 1970, y se subraya el aparte normativo acusado.
(Agosto 4/70)
1. Al que en cantina, bares u otros sitios de diversión o de negocios situados en el barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice escándalos, riñas o peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseable.
3. Al que por su conducta depravada perturbe la tranquilidad de los vecinos de la zona o barrio.
Según los términos de la demanda, las intervenciones registradas en el curso del proceso y el concepto emitido por el Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte determinar, si la norma acusada, en cuanto asignaba competencia a los comandantes de estación y subestación, hoy a los alcaldes o inspectores de policía, según el artículo 126 del Decreto 522 de 1971, para exigir a una persona promesa de residir en otro barrio o zona, cuando incurra en la conducta de fomentar o protagonizar escándalos, riñas o peleas en sitios de diversión o de negocio, ubicados en el barrio donde tenga su residencia, viola la Constitución, en la medida en que ella, según la acusación: i) desconoce el derecho de escoger libremente domicilio o residencia; ii) incide desfavorablemente en las actividades comerciales, académicas, sociales, culturales y políticas de ella y su familia; iii) conlleva a la imposición de una pena de destierro, en que afecta el derecho de locomoción; iv) viola el principio constitucional, integrante del debido proceso, que prohíbe juzgar de nuevo a una persona por el mismo hecho.
2.1. En la Sentencia C-024/94 (1) la Corte Constitucional se refirió extensamente a la policía dentro de nuestro régimen constitucional y precisó los siguientes conceptos:
a) Atendiendo a la finalidad que cumple la policía se alude a una de las formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y el establecimiento del orden público, esto es, con el mantenimiento de unas condiciones mínimas de tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad públicas que hagan posible la convivencia pacífica y el normal desarrollo de las actividades sociales. “Es el poder, la función y la actividad de la policía administrativa”. Esta concepción de la policía es diferente a la que se vincula con el concepto orgánico que abarca a las autoridades administrativas de policía y a la policía como cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional;
“La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público”.
“Conforme a lo anterior, en un Estado social de derecho, el uso del poder de policía —tanto administrativa como judicial—, se encuentra limitado por los principios contenidos en la Constitución Política y por aquéllos que derivan de la finalidad específica de la policía de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas”;
c) Existen diferentes formas de manifestación de la policía administrativa y es por ello que acogiendo las directrices de la Sentencia de abril 21 de 1982 de la Corte Suprema de Justicia (2) en la aludida sentencia se distingue entre el poder de policía que es la facultad de crear la norma de policía, reguladora de la libertad y del comportamiento ciudadano en aras de la conservación del orden público, la función de policía que constituye la gestión administrativa concreta del poder de policía con arreglo a la normatividad establecida, y la actividad material de policía.
Se precisa, en consecuencia, que el poder de policía es normativo, en la medida en que implica la atribución estatal para expedir las regulaciones jurídicas que limiten o restrinjan la libertad individual, y
d) En lo que atañe con la distribución general de las competencias en materia de poder, función y actividad de policía entre las diferentes autoridades, se considera que, en principio, sólo el Congreso de la República puede establecer límites o restricciones a las libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución. Sin embargo, se advierte en la Sentencia C-024 de 1994 que “La Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades pueden ejercer un poder de policía subsidiario”. Pero se precisa, que en atención a que dicho poder implica la restricción de los derechos y libertades de las personas, el ejercicio del poder subsidiario de policía v.gr. asambleas, concejos municipales, Presidente de la República, la cual en principio es potestad del Congreso, requiere de una habilitación constitucional expresa.
Las restricciones, en consecuencia, no buscan impedir el goce de éstos, sino regular y permitir su cabal ejercicio acorde con las necesidades de la convivencia social, y el respeto por los derechos de todas las personas que integran el conglomerado social. De ahí que sólo sean inadmisibles aquellas restricciones mínimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a finalidades constitucionalmente legítimas, dentro del sistema democrático que nos rige, que tiendan a prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad nacional, el orden público la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás (3) .
(3) Convención Americana de los derechos humanos o Pacto de San José de Costa Rica.
El artículo 24 de la Constitución dispone:
Si bien la norma en referencia destaca la reserva exclusiva de tales derechos a favor de los colombianos, su entendimiento no significa que los extranjeros no gocen de ellos, lo que ocurre es que la Constitución, los protege con arreglo a las previsiones del artículo 100 de la Constitución, conforme al cual si bien los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles y garantías concedidas a los nacionales, ello debe entenderse sin perjuicio de las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley o de la posibilidad de negar el ejercicio de determinados derechos civiles, por razones de orden público.
La declaración universal de los derechos humanos de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968 (art. 12), la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica, aprobada mediante la Ley 16 de 1972 (art. 22), aluden a los derechos de circulación y residencia y a la posibilidad de su restricción, cuando sea necesaria para hacer prevalecer valiosos intereses públicos y los derechos y libertades de las personas.
En la Sentencia T-483 de 1999 (4) la Corte se refirió a la posibilidad de limitar el derecho de circulación en los siguientes términos:
“Según el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución, los derechos y deberes consagrados en ésta se interpretarán, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ello significa, que para efectos de interpretar los referidos derechos las normas de los tratados en referencia tienen carácter prevalente en el orden interno, formando por lo tanto parte del bloque de constitucionalidad, como lo ha reconocido la Corte en diferentes pronunciamientos (5) ”.
(5) Sentencias C-295/93, C-179/94, C-225/95, C-578/95, C-358/97, T-556/98 entre otras.
“En las circunstancias descritas es evidente que con invocación de las normas de los mencionados tratados, el derecho fundamental de circulación puede ser limitado, en virtud de la ley, pero sólo en la medida necesaria e indispensable en una sociedad democrática, con miras a prevenir la comisión de infracciones penales, proteger el interés público, la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral públicas, o los derechos y libertades de las demás personas, y en cuanto a la restricción sea igualmente compatible con el ejercicio de los demás derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. Pero, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, toda restricción de dicho derecho debe estar acorde con los criterios de necesidad, racionalidad, proporcionalidad y finalidad; no son admisibles, por lo tanto, las limitaciones que imponga el legislador arbitrariamente, esto es, sin que tengan la debida justificación, a la luz de los principios, valores, derechos y deberes constitucionales”.
“Desde otra óptica, resulta conveniente anotar, que la reserva de ley exigida para la limitación del derecho de circulación, implica que éste no puede ser objeto de regulación por otras autoridades; dichas autoridades sólo pueden expedir y ejecutar, dentro del ámbito de su competencia, las medidas jurídicas y materiales que autorice la ley, pero obrando igualmente con arreglo a los aludidos criterios”.
“Ilustrativas resultan las ideas expresadas por Zagrebelsky (6) para quien los derechos orientados a la libertad, como es el de circulación, son intrínsecamente ilimitados, por cuanto han sido diseñados para garantizar el señorío de la voluntad de la persona; sin embargo, a los mismos se le pueden establecer límites extrínsecos, los cuales no solamente son posibles, sino necesarios con el único objeto de prevenir la colisión destructiva de éstos y de posibilitar su ejercicio a todos”.
“En resumen, los límites externos que se pueden imponer al derecho de locomoción, en lo que hace relación al orden público, en aspectos tales como la seguridad, salubridad y preservación o recuperación de la tranquilidad pública y la moralidad pública, encuentran su justificación esencial, en la necesidad de proteger los bienes jurídicos de los demás ciudadanos, considerados en forma individual y como comunidad”.
Si bien es indiscutible la competencia del legislador extraordinario, habilitado en ese entonces para expedir el Código Nacional de Policía, para establecer una restricción al derecho de residencia, es preciso examinar la disposición acusada bajo el parámetro del juicio de proporcionalidad, al cual ha acudido sistemáticamente la Corte cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de una norma restrictiva o limitativa de los derechos fundamentales. Fue así, como en la Sentencia C-309 de 1997 (7) la Corte se pronunció de la siguiente manera:
“Según tal juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en colisión, como sucede en este caso, corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino, además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son “adecuados” para lograr el fin perseguido, segundo si son “necesarios” en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son “proporcionados estricto sensu” esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer”.
Si es necesario que la conducta de fomentar o protagonizar escándalos, riñas o peleas en los lugares mencionados sea reiterada en el tiempo, la ocurrencia de cada conducta contravencional requiere ser juzgada específicamente, conforme a las reglas del debido proceso, para que la reincidencia tenga la virtualidad de justificar la medida extrema de la sanción que prevé la norma. Ello es así, además, porque como únicamente constituyen antecedentes penales y contravencionales las condenas proferidas en sentencia judicial en forma definitiva (C.P., art. 248), igualmente sólo se pueden valorar como tales exclusivamente las condenas que por una contravención imponga la autoridad de policía a través de una providencia con carácter definitivo. En efecto, dijo la Corte en la Sentencia C-087 de 2000 (8) , en la cual se juzgó la constitucionalidad de normas similares contenida en los numerales 1º y 2º del artículo 205 del Código Nacional de Policía:
“La Sala considera que para establecer los denominados antecedentes de hechos perturbadores, de que trata la norma, éstos deben ser producto, también, del cumplimiento de un proceso previo, por sumario que éste sea, por las siguientes razones: el artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia de ello, está el principio general de que a quien se le imponga una medida que limite sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla. No resulta excusa válida el decir que no exista un procedimiento escrito para el caso concreto”.
“En consecuencia, para que la prohibición del numeral 1º de la disposición demandada pudiera, por este aspecto, ser constitucional, había que señalar que en los denominados antecedentes de los hechos perturbadores, el afectado hubiera tenido oportunidad de controvertir tal antecedente”.
“Al respecto hay que señalar que en efecto en los artículos 219 y siguientes del Decreto 1355 de 1970, se consagra un procedimiento para la aplicación de medidas correccionales. Allí se indica, en términos generales lo siguiente: que el contraventor tiene derecho a ser oído previamente (art. 224); que debe levantarse un acta en que se consignen los hechos, se identifique al contraventor y se indique la medida correctiva a imponer (art. 227) que contra las medidas impuestas por comandante de estación o subestación (hoy alcaldes o inspectores de policía correspondientes), que en el presente caso, no existen recursos (art. 228); que el funcionario de policía que haya impuesto la medida correctiva podrá hacerla cesar en cualquier tiempo “si a su juicio tal determinación no perjudica el orden público” (art. 222).
No es afortunada la expresión “persona indeseable” que se utiliza en la norma, pues ello se opone al reconocimiento que hace la Constitución de la dignidad humana, como principio y valor esencial del orden social, y a los cuales se ha referido la Corte en diferentes oportunidades (9) .
(9) Sentencias T-505/92, T-556/98 y T-177/99.
No sólo atenta contra la dignidad humana “la reducción de la persona a mero objeto de una voluntad pública o particular (v.g.r. esclavitud, servidumbre, destierro, los tratos crueles, inhumanos o degradantes) (C.P., art. 12) o simplemente aquellos comportamientos que se muestran indiferentes ante la muerte misma (p. ej. el sicariato)” (10) , sino también aquellas regulaciones del legislador que habilitan a las autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su condición de ser humano, como son las contenidas en el precepto acusado.
(10) Sentencia T-505/92.
Además, observa la Sala, que la medida correctiva en cuestión no tiene límite en el tiempo. Por consiguiente, las autoridades de policía (D. 522/71) pueden imponer la sanción consistente en exigir promesa de residir en otra zona o barrio, en forma permanente, restringiendo en extremo y afectando el núcleo esencial de los derechos fundamentales de circulación y de residencia, y con desconocimiento del precepto del artículo 28 de la Constitución según el cual no pueden existir medidas de seguridad imprescriptibles, lo que equivale a que no puede el legislador autorizar a que se le limite a una persona en forma permanente alguno de sus derechos fundamentales.
Si bien el artículo 222 del Código Nacional de Policía faculta a la autoridad de policía para hacer cesar la medida correctiva que ha impuesto en cualquier tiempo, cuando “a su juicio tal determinación no perjudique el orden público”, entiende la Sala que la fijación del tiempo de la sanción debe estar regulada específicamente en la norma legal y, por lo tanto, dicha determinación no puede quedar librada al arbitrio de la referida autoridad.
— No obstante que las consideraciones precedentes resultan suficientes para declarar la inexequibilidad de la norma, considera la Sala necesario referirse al cargo formulado por el demandante, en el sentido de que la medida correctiva contenida en aquélla implica el establecimiento de una pena de destierro, prohibida por la Constitución.
Según el artículo 34 de la Constitución, al legislador le está vedado autorizar la imposición de la pena de destierro, la cual implica la expulsión del territorio del Estado, de manera temporal o permanente, de una persona que ha cometido un delito, generalmente de carácter político.
3. En conclusión, estima la Corte que aun cuando la norma acusada puede resultar adecuada para lograr la finalidad de la conservación del orden público, sin embargo, desde las otras perspectivas analizadas resulta irracional y desproporcionada, porque afecta valores y principios constitucionales, en razón de su vaguedad y generalidad, de la indeterminación en el tiempo de la medida correctiva que ella prohija, y del calificativo que se le da a la persona que incurre en la contravención.

References: ARTÍCULO 204
 artículo 204
 artículo 126
 artículo 24
 artículo 100
 artículo 93
 artículo 205
 artículo 29
 artículo 28
 artículo 222
 artículo 34