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BOE.es - Documento BOE-T-2002-21862
Documento BOE-T-2002-21862
Pleno. Sentencia 190/2002, de 17 de octubre de 2002. Recurso de inconstitucionalidad 1026/95. Promovido por la Junta de Galicia contra la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1995, sobre financiación de acciones de formación continua. Competencias sobre legislación laboral, educación y formación profesional, fondos de empleo, y ordenación de la economía (STC 95/2002). Nulidad e interpretación del precepto. Votos particulares.
«BOE» núm. 271, de 12 de noviembre de 2002, páginas 88 a 101 (14 págs.)
BOE-T-2002-21862
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1026/95, promovido por la Junta de Galicia, representada por los Letrados doña Carmen Bouso Montero y don José V.
Albariño Alejandro, frente a la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1995. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer del Pleno.
El Capítulo VI de dicho Acuerdo (alcanzado al amparo de lo establecido en el Título III del estatuto de los trabajadores, y concretamente en desarrollo de su art. 83.3) se dedica a la regulación de los órganos de seguimiento y control, estatuyéndose en el art. 14 la existencia de una Comisión mixta estatal de formación continua, compuesta por ocho representantes de las organizaciones
sindicales y otros ocho de las organizaciones empresariales firmantes del Acuerdo. A dicha Comisión se le encomiendan, entre otras funciones, las de velar por el cumplimiento del Acuerdo, resolver las discrepancias surgidas en su aplicación y administrar y distribuir los fondos disponibles para la financiación de las acciones de formación continua.
La disposición final segunda del Acuerdo establece que las organizaciones firmantes se dirigirán al Gobierno a fin de que, mediante el correspondiente Acuerdo tripartito, pueda posibilitarse su financiación y ejecución.
Dicho Acuerdo tripartito entre las organizaciones firmantes y el Gobierno se suscribió, efectivamente, el día 22 de diciembre de 1992. De esta forma el Gobierno refrendaba en su integridad el Acuerdo alcanzado previamente entre las organizaciones empresariales y sindicales.
El apartado primero del Acuerdo tripartito contiene la fórmula para la financiación del Acuerdo nacional sobre formación continua, que consiste en afectar a ella, desde el día 1 de enero de 1993, del 0,70 por 100 sobre la base de la cotización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que configura la cuota de formación profesional, un 0,60 por 100 (es decir, seis séptimas partes) a la formación de desempleados y un 0,10 por 100 (una séptima parte) a la formación de los trabajadores asalariados tanto del sector privado como del sector público, excluidos los de la Administración pública. Se contempla también en el Acuerdo un sistema de financiación que incrementa el porcentaje que, en el seno de la cuota de formación profesional, queda afectado para las acciones de formación continua, de modo que se pasa al 0,20 por 100 en 1994, al 0,25 por 100 en 1995 y al 0,30 por 100 en 1996. En conclusión, al aumentar progresivamente el porcentaje destinado a la formación continua se produce una correlativa disminución de los recursos destinados a la formación de desempleados. Y, aún más, cualquier incremento en la cotización de la cuota en concepto de formación profesional deberá destinarse a las acciones previstas en el Acuerdo.
La Ley 21/1993, de presupuestos generales del Estado para 1994, volvió a acomodarse al compromiso incluido en el Acuerdo tripartito y afectó a las acciones de formación continua el 0,2 por 100 de la cotización a la formación profesional.
En este sentido reiteran que el punto tercero del Acuerdo tripartito atribuye a los interlocutores sociales la gestión de las acciones formativas objetadas, y que a su amparo se constituyó la Fundación para la Formación Continua, regulándose por Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 4 de junio de 1993 la puesta a disposición de dicha Fundación de los fondos que han de financiar dichas acciones formativas, cuestión ésta que se regula de manera expresa en la disposición adicional recurrida. Además, sobre esta Fundación, según la mencionada Orden de 4 de junio de 1993, el Estado se reserva, a través del Instituto Nacional de Empleo y de la Intervención General del Estado, el control material y financiero de la gestión controvertida.
"Si, durante el ejercicio de 1995, se produjeran Acuerdos al amparo de lo establecido en el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores, se habilitará la correspondiente financiación en el seno de los presupuestos del INEM, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria."
El Consejo de Ministros no ha operado así, y ha aprobado el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la función pública, suscrito el día 15 de septiembre de 1994.
Este Acuerdo procede a la centralización indebida de las acciones de formación de los funcionarios públicos, prescindiendo de que la formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la Comunidad Autónoma gallega debe ser negociada por ésta, para lo que habrían de ser puestos a su disposición los fondos correspondientes, previamente territorializados, a fin de que, junto con los que provinieran de las partidas presupuestarias de la propia Comunidad Autónoma, financiasen las actividades de formación sin las limitaciones y condiciones contenidas en el Acuerdo Administración-Sindicatos de alcance nacional, puesto que así viene exigido por la atribución competencial contenida en el art. 28.1 EAG.
Éstos son los objetivos perseguidos por las acciones formativas previstas en el Acuerdo nacional sobre formación continua, a cuya financiación se dirige la disposición adicional recurrida, pues van "dirigidos tanto a la mejora de competencias y cualificaciones como a la recualificación de trabajadores ocupados" (art. 1 del Acuerdo nacional), de forma que se pretende evitar que los trabajadores pierdan sus actuales ocupaciones (Exposición de Motivos del Acuerdo nacional), disminuyendo así su riesgo de paro (Preámbulo del Acuerdo tripartito).
c) De todo lo anterior extrae la conclusión de que las acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional son medidas de "política de empleo", así como también lo es la disposición adicional objeto de este recurso, que se limita a afectar un porcentaje de la cotización para la formación profesional "a la financiación y (a las) acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua", ordenando que el importe de esa cantidad se ponga a disposición de la Fundación para la Formación Continua.
Pues bien, el Tribunal Constitucional ha declarado que "el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su presupuesto en la acción social y económica" (STC 13/1992, FJ 7), siendo por ello posible que el Estado asigne sus recursos a cualquier finalidad lícita, de manera que, cuando la materia o sector a que se asignen es de la exclusiva competencia del Estado, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación
competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Así pues esta competencia del Estado lo mismo ampara consignaciones presupuestarias subvencionadoras de distintos sectores económicos que disposiciones como la recurrida, reguladora de un fondo destinado a financiar medidas de política de empleo, según se desprende de las finalidades a que hace referencia la Exposición de Motivos del Acuerdo nacional sobre formación continua.
Sobre esta base sostiene que la índole de las medidas, para asegurar su eficacia, reclama la competencia estatal para determinar las fórmulas e instrumentos de gestión de los fondos a ellas asignados, lo cual, además, resulta imprescindible al objeto de garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute en todo el territorio nacional a sus destinatarios y para evitar que se sobrepase el volumen de los fondos presupuestados (SSTC 95/1986, 142/1988 y 13/1992).
1. La Junta de Galicia plantea el presente recurso de inconstitucionalidad, registrado con el núm.
1026/95, contra la disposición adicional segunda, así como todos aquellos otros preceptos frente a los cuales proceda por conexión o relación causal, de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1995.
"De la cotización a Formación profesional a que se refiere el artículo 105.nueve.2.3 de esta Ley, la cuantía que resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,25 por ciento se afectará a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, de 16 de diciembre de 1992.
Si, durante el ejercicio de 1995, se produjeran Acuerdos al amparo de lo establecido en el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores, se habilitará la correspondiente financiación en el seno de los presupuestos del INEM, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria."
Para los Letrados de la Comunidad Autónoma recurrente la norma reproducida desconoce y vulnera la competencia de aquélla en materia de "enseñanza" (art. 31 del Estatuto de Autonomía para Galicia, EAG), al impedirle gestionar las acciones de formación profesional continua y retener indebidamente centralizados, para su posterior puesta a disposición de las organizaciones de los interlocutores sociales a nivel nacional, los fondos presupuestarios destinados a dicha finalidad.
En concreto la representación procesal de la Comunidad Autónoma aduce que la expresada vulneración de la competencia autonómica por parte de la disposición adicional recurrida es consecuencia directa de la suscripción por parte del Gobierno de la Nación, junto con los representantes de las organizaciones empresariales y sindicales de implantación estatal, del Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, que, a su vez, hace propios los principios y criterios del Acuerdo nacional en la misma materia, firmado, exclusivamente, por las organizaciones de los agentes sociales. Puesto que ambos Acuerdos tienen como eje central que la gestión de la formación profesional continua, esto es, la de los trabajadores con empleo, la lleven a cabo los propios agentes sociales, ello supone el vaciamiento de una parcela considerable de la competencia de la Junta de Galicia, que tiene atribuida estatutariamente tanto la de gestionar la formación profesional de los trabajadores con empleo cuanto la de los que carecen
de él, lo que ha sido reconocido en el Real Decreto 146/1993, de 29 de enero, de traspasos en esta materia.
El Abogado del Estado se opone a este planteamiento y considera que la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994 es respetuosa con el orden constitucional de distribución de competencias, puesto que se ha dictado en razón a la capacidad que tiene el Estado para configurar un fondo de ámbito nacional destinado a la financiación de medidas concretas de política de empleo, lo cual encuentra cobertura constitucional en lo dispuesto en el art. 29.1 EAG, que establece un límite a la competencia de la Comunidad Autónoma en materia "laboral" al reservar al Estado "todas las competencias en materia de ... fondos de ámbito nacional y de empleo".
También aduce el Abogado del Estado que la disposición adicional recurrida tiene legitimidad constitucional como consecuencia de la competencia exclusiva del Estado en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (art. 149.1.13 CE), la cual permite al Estado destinar fondos a cualquier finalidad pública y gestionarlos cuando, como es el caso, tenga competencia para ello.
En nuestra STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 3, hicimos referencia a que, con posterioridad a estos Acuerdos, "y precedidos de los correspondientes Acuerdos nacionales de formación continua (ANFC), fueron suscritos los Acuerdos tripartitos sobre formación continua de los trabajadores II y III, abarcando, respectivamente, los períodos cuatrienales de 1997-2000 y 2001-2004".
Del contenido de los mismos destacamos que se mantiene un esquema de gestión de la formación profesional continua, del que se hallan excluidas las Comunidades Autónomas, así como la centralización a nivel estatal del control de los fondos provenientes de la cuota de formación profesional, encomendándose ya en el III Acuerdo tripartito la gestión de las acciones formativas a una Fundación, la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, en la que participan representantes de la Administración y de las organizaciones empresariales y sindicales bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
5. Una vez expuestos los términos en los que se plantea la controversia competencial, debemos abordar la operación de encuadramiento del objeto de debate en la materia correspondiente de entre aquéllas que determinan el orden de competencias en nuestro bloque de la constitucionalidad. Ya hemos visto que para los representantes procesales de la Junta de Galicia dicha materia ha de ser la de "enseñanza" (art. 31 EAG), pues
consideran que la formación profesional se inscribe en el sistema educativo (art. 30 de la Ley Orgánica de ordenación general del sistema educativo, LOGSE).
El encuadramiento de lo aquí debatido ya ha sido resuelto en nuestra STC 95/2002, cuya doctrina debemos reiterar ahora. En dicha Sentencia declaramos que:
"la materia de formación profesional ocupacional en su modalidad de formación continua de los trabajadores asalariados o en activo no pertenece al ámbito de la educación ... Baste para ello tener en cuenta, como aduce con acierto el representante procesal del Gobierno, que la formación profesional ocupacional, a diferencia de la formación profesional reglada, no forma parte del sistema educativo, en el que los saberes o cualificación con base en aptitudes específicas se imparten y están dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos o profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios ... En suma, ha de discernirse entre la formación profesional reglada que, en cuanto perteneciente o integrada en el sistema educativo, es materia susceptible de encuadramiento en el título competencial autonómico de "regulación y administración de la enseñanza" (art.
15 EAC) y la materia aquí controvertida, que al comprender las acciones formativas para la formación continua de los trabajadores ocupados no forma parte del sistema educativo" (STC 95/2002, FJ 6).
También hemos rechazado la incardinación de las actuaciones objeto del presente recurso de inconstitucionalidad en la materia "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (art.
149.1.13 CE), pues, aun cuando "bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de medidas o acciones singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.)" (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5), y "no puede cuestionarse la incidencia económica que presenta la adecuación de las aptitudes profesionales de los trabajadores ocupados a las nuevas necesidades tecnológicas", ello "no resulta determinante para la adscripción a este título competencial de la materia objeto del Acuerdo tripartito. Ante todo, desde la perspectiva material, se constata que las acciones aquí consideradas, ni se refieren a ningún sector o subsector específico de la economía, ni tampoco, en sentido estricto, constituyen acciones de naturaleza económica, pues tienen como finalidad la capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores productivos" (STC 95/2002, FJ 7).
A continuación también confirmamos que "de manera más específica, y en directa relación con la materia del conflicto competencial que nos ocupa, la STC 195/1996, de 28 de noviembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, y para determinar si algunos preceptos de esta Ley quedaban o no incardinados en la materia de legislación laboral, declaró, en su FJ 5, que la Ley recurrida, tras definir con carácter genérico lo que ha de entenderse por infracciones en materia de colocación y empleo, y protección por desempleo (art. 25), tipifica en la sección 1.a del capítulo cuarto las infracciones de los empresarios en materia de empleo, ayudas de fomento del empleo, en general, y formación profesional ocupacional, rúbrica a la que la Ley 11/1994 ha añadido las infracciones de las agencias de colocación. ... Y añade más adelante ... que las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional".
En definitiva, en la STC 95/2002, FJ 8, concluíamos nuestra argumentación señalando que, entre otros aspectos: "concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del Estatuto de los Trabajadores (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), a cuyo tenor: "En la relación de trabajo, los trabajadores tienen derecho:
b) A la promoción y formación profesional en el trabajo".
Principio desarrollado en el art. 23 del mismo texto legal, que hace efectivo tal derecho mediante el disfrute de permisos para concurrir a exámenes y la preferencia para elegir turno de trabajo ; así como a través de la adaptación de la jornada ordinaria laboral para permitir la asistencia a cursos de formación profesional, o bien mediante la concesión del permiso "de formación o perfeccionamiento profesional con reserva del puesto de trabajo". Esta clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral, con la consiguiente atribución de derechos al trabajador y correlativos deberes al empresario, determina como encuadramiento adecuado de la materia el de legislación laboral".
Ello concuerda con lo establecido en el Estatuto de Autonomía para Galicia, que prevé que a ésta le corresponde la ejecución en la materia "laboral" (art.
29.1.EAG). Sin embargo este mismo precepto estatutario establece que la expresada competencia autonómica está sometida a determinados límites, pues "quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de ... fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio
de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias".
7. Este punto de discusión ya ha sido tratado en nuestra STC 95/2002, al examinar el encuadramiento competencial de Acuerdo tripartito, que está también en la base de esta polémica. Al efecto hemos señalado que las medidas de política de empleo incluidas en aquél no "inscribe[n] su acción en la directriz de política de estabilidad económica que le marca el art. 40.1 CE, de ejercitar una política 'orientada al pleno empleo', sino que se sitúa[n], específicamente, desde la perspectiva constitucional, en la adopción de criterios o medidas que hagan efectivos los derechos del trabajador en el seno de la relación laboral (reconocidos en los arts. 4.2.b y 23 LET), tal como ... exige el art. 40.2 CE, proporcionando a los trabajadores ocupados (la perspectiva finalista no es, por tanto, el desempleo) la adecuada formación profesional permanente o continua en tanto que medio idóneo para la promoción social de aquéllos y, si se quiere, para la conservación de su relación contractual laboral. Lo significativo no es, por tanto, la atención a los desempleados, y ello sin perjuicio de que, mediante la utilización de los institutos y técnicas propios de la legislación laboral, se pueda coadyuvar al mantenimiento del empleo de los trabajadores ya ocupados" (STC 95/2002, FJ 10).
Es claro de todo punto que esta doctrina, que se predica del Acuerdo tripartito, alcanza también a la financiación del mismo, objeto de este proceso. A mayor abundamiento también apoyamos el rechazo de su consideración como un fondo de ámbito nacional o de empleo en la consideración de que, indagando acerca de las "normas estatales reguladoras de concretos instrumentos jurídicos a los que se configura como fondo de ámbito nacional", alcanzamos la conclusión de que: "ninguno de los rasgos identificadores propios de estos fondos concurren en las acciones formativas cuya gestión encomienda el Gobierno a los interlocutores sociales, pues, con independencia de que, como hemos señalado, no quepa identificar la asignación de recursos por vía de dotación presupuestaria con los controvertidos fondos, lo cierto es que, en este concreto caso, no se constata la existencia de una calificación formal como tales fondos respecto de las acciones formativas objeto de controversia. En consecuencia [como se indica en la STC 95/2002, FJ 13] no puede identificarse como fondo de ámbito nacional o de empleo la regulación sustantiva ni el dispositivo financiero para la formación continua contenidos en el Acuerdo tripartito sobre el que se traba la reivindicación competencial" ; y "cabe, por otra parte, señalar que la inexistencia de estos rasgos se mantiene en las sucesivas Leyes estatales que se han referido a la materia (desde la disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1994, hasta la disposición adicional vigesimocuarta de la reciente Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2002)".
"De la cotización a Formación profesional a que se refiere el artículo 105.nueve.2.3 de esta Ley, la cuantía que resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,25 por ciento se afectará a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, de 16 de diciembre de 1992."
En nuestra STC 95/2002 ya dijimos, al examinar el primer párrafo de la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de presupuestos generales del Estado para 1993, el cual guarda gran similitud con el que estamos valorando, que, puesto que la controversia se limita "exclusivamente a los aspectos aplicativos o de ejecución, es claro que el primer párrafo de la disposición adicional vigesimotercera no implica vulneración alguna de las competencias de la Generalidad de Cataluña, puesto que la previsión contenida en el mismo de que quede afectado un 0,1 por ciento de la base de cotización a formación profesional a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional de formación continua se inscribe en el ámbito de lo normativo en materia laboral, que está reservado al Estado por el art. 149.1.7 CE ; y la Generalidad de Cataluña admite expresamente en su demanda que aquél pueda elaborar libremente sus presupuestos, destinando más recursos a aquellas acciones que considere prioritarias, de modo que considera legítimo que el Estado pueda ampliar o reducir las cantidades destinadas a la formación profesional" (STC 95/2002, FJ 19).
"El importe de la citada cantidad, que figura en el presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se pondrá a disposición de la Fundación para la Formación Continua, creada al amparo del citado Acuerdo, salvo el importe que la Comisión Tripartita de Seguimiento acuerde destinar a la Formación Continua en las Administraciones públicas, cuyas acciones formativas se financiarán en el marco presupuestario público, al amparo de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas."
Al examinar el segundo párrafo de la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992 también dijimos, respecto del "criterio de que la referida financiación se ponga a disposición del ente paritario de ámbito estatal de las representaciones sindicales y empresariales", que ello "no es sino la traducción presupuestaria del soporte financiero de las acciones formativas acogidas al sistema de formación continua de los trabajadores ocupados, que trae causa del Acuerdo interprofesional sobre la materia y el subsiguiente Acuerdo tripartito, en el que participó el Gobierno de la Nación, por el que se determina la puesta a disposición del ente paritario estatal de la correspondiente dotación económica, es
decir, de la íntegra cantidad con la que se subvencionan dichas acciones de formación continua, produciéndose así la exclusión de tales recursos o cantidades de su oportuna gestión y administración por quien, como la Generalidad de Cataluña, ostenta la titularidad de la función ejecutiva en dicha materia, al no territorializarse dichas subvenciones. Por ello, y en concordancia con lo antes expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad de la citada disposición adicional vigesimotercera, en su párrafo segundo, por vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias, al excluir a la Generalidad de Cataluña de la percepción de los correspondientes fondos públicos destinados a financiar la formación continua en su ámbito territorial" (STC 95/2002, FJ 19).
Este párrafo tampoco vulnera las competencias de la Junta de Galicia en cuanto se refiere a su dimensión normativa, pues se limita a prescribir en el ámbito estrictamente normativo, al que no alcanza la reivindicación
competencial, que pueden habilitarse con cargo a los presupuestos del INEM nuevos fondos para formación continua como consecuencia de lo acordado en el ámbito de los Acuerdos o convenios colectivos, y ello con sujeción a lo regulado en el art. 64 de la Ley general presupuestaria respecto de los créditos extraordinarios o suplementarios. Sin embargo, aunque el párrafo nada diga respecto a la territorialización de estos fondos, ha de interpretarse que los mismos deben trasladarse también a las Comunidades Autónomas para su gestión.
1.º Declarar que son contrarias al orden constitucional de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulas, en los términos y con el alcance expresados en el fundamento jurídico 9 de esta Sentencia, las facultades que el párrafo segundo de dicha disposición adicional atribuye a la Fundación para la Formación Continua y a la Comisión Tripartita de Seguimiento.
2.º Que el párrafo tercero de la disposición adicional no es inconstitucional interpretado en el sentido indicado en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico 8.
Dada en Madrid, a diecisiete de octubre de dos mil dos.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S.
Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1026/95
Creo que el presente recurso coincide en sus líneas esenciales con el que se decidió por la STC 95/2002, de 25 de abril, y reconozco que la Sentencia actual sigue fielmente la doctrina proclamada en la precedente Sentencia ; mas, comoquiera que disentí del criterio de la mayoría reflejado en dicha Sentencia, por una razón de coherencia personal, me parece conveniente mantener respecto de la actual la misma discrepancia manifestada respecto de la anterior.
-Vicente Conde Martín de Hijas.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez respecto del fallo y de algunos extremos de la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1026/95
2. El título atributivo de competencia sobre la materia objeto de la controversia enjuiciada es el "laboral",<!--NEW_PAGE_271_T_00098.pst.asc2> por lo cual los preceptos del "bloque de la constitucionalidad" relevantes a efectos de la resolución del recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencia sometidos a nuestro enjuiciamiento son los que se contienen en los arts. 149.1.7 CE y 29.1 EAG.
Al respecto entiendo que es obligado pronunciarse en favor del último de los términos de la alternativa enunciada, pues, frente a la tesis mantenida en el fundamento jurídico 7 de la Sentencia de la que respetuosamente discrepo, estimo que no otra cosa que la creación de un Fondo nacional supone la afección de un determinado porcentaje de la cuota de formación profesional "a la financiación de acciones formativas ... que se desarrollen conforme a lo establecido en el Acuerdo Nacional sobre
Formación Continua" (conforme a lo establecido en el Acuerdo tripartito en materia de formación continua), lo que dio lugar a que la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, dispusiera que: "De la cotización a Formación Profesional a que se refiere el art. 105.nueve.2.3, de esta Ley, la cuantía que resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,25 por ciento se afectará a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, de 16 de diciembre de 1992". Y que "[e]l importe de la citada cantidad, que figura en el presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se pondrá a disposición de la Fundación para la Formación Continua, creada al amparo del citado Acuerdo, salvo el importe que la Comisión Tripartita de Seguimiento acuerde destinar a la Formación continua en las Administraciones públicas, cuyas acciones formativas se financiarán en el marco presupuestario público, al amparo de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas".
La afirmación avanzada se sustenta, en mi opinión sólidamente, en un conjunto de factores, tales como la adscripción por el Estado de unas específicas dotaciones económicas para la consecución de una finalidad precisa y nítidamente definida ; la individualización de la partida presupuestaria de la que han de traer origen dichas dotaciones ; y la previsión de que dichas dotaciones se "transferirán" a una Fundación, ente dotado de personalidad jurídica, creado "al amparo" del Acuerdo nacional sobre formación continua.
En relación con esta última línea argumental debe, sin duda, reconocerse, como una intelección correcta y conforme al principio de lealtad constitucional requiere, que no puede ser admisible la maniobra de atribuir a la esfera de la actuación estatal, por la vía de la creación de Fondos nacionales, todas las competencias reconducibles a la "materia laboral", vaciando así de contenido la atribución de competencias de ejecución en este campo realizada en favor de la Comunidad Autónoma de Galicia por el primer inciso del art. 29.1 EAG. Pero tampoco cabe sostener, en buena lógica, lo contrario: que la fuerza expansiva del principio consagrado en el art.
29.1, primer inciso, EAG reduzca el significado de la regla especial (que no excepcional) recogida en el segundo inciso del art. 29.1 EAG, la cual reserva al Estado "todas las competencias en materia de fondos de ámbito nacional", no únicamente respecto de los existentes en el momento de aprobación del EAG (dado que ninguna precisión o salvedad se apunta al respecto), sino en relación con cualesquiera de los que se hayan creado en el presente o puedan crearse en el futuro.
Pero tal presupuesto, a mi parecer, no concurre en el caso que ahora enjuiciamos, puesto que si, como queda reiteradamente indicado, nos encontramos en él ante la existencia de un Fondo de ámbito nacional cuya actuación se centra en el ámbito propio de la "materia laboral", el art. 29.1, segundo inciso, EAG reserva al Estado todas las competencias relativas a dicha institución, por lo que no puede sostenerse que resulte procedente efectuar
en favor de la Comunidad Autónoma de Galicia ningún tipo de territorialización de las asignaciones que en los Presupuestos Generales del Estado se destinan a las prestaciones para cuya cobertura se ha creado el Fondo.
Firmo este Voto particular en Madrid, a diecisiete de octubre de dos mil dos.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Firmado y rubricado.
Voto particular concurrente que formulan el Magistrado don Pablo García Manzano y la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde respecto de la Sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1026/95
Compartimos cuanto se argumenta en el fundamento jurídico 7 a propósito de que la financiación de las acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional sobre formación continua, de 16 de diciembre de 1992, no constituyen un fondo de ámbito nacional, ya que, se dice, "ninguno de los rasgos identificadores propios de estos fondos concurren en las acciones formativas cuya gestión encomienda el Gobierno a los interlocutores sociales, pues, con independencia de que, como hemos señalado, no quepa identificar la asignación de recursos por vía de dotación presupuestaria con los controvertidos fondos, lo cierto es que, en este concreto caso, no se constata la existencia de una calificación formal como tales fondos respecto de las acciones formativas objeto de controversia. En consecuencia [como se indica en la STC 95/2002, FJ 13] no puede identificarse como fondo de ámbito nacional o de empleo la regulación sustantiva ni el dispositivo financiero para la formación continua ..." ; y "cabe, por otra parte, señalar que la inexistencia de estos rasgos se mantiene en las sucesivas Leyes estatales que se han referido a la materia (desde la disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, hasta la Disposición adicional vigesimocuarta de la reciente Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2002)".
Concluyendo que "la financiación objeto de regulación en la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994 no constituye un fondo nacional o de empleo, razón por la cual no quedan reservadas al Estado respecto de la misma todas las competencias, sino que, en virtud de su configuración como medida 'laboral', ha de ser la Comunidad Autónoma de Galicia quien adopte las medidas aplicativas o de ejecución que la legislación estatal disponga al respecto." Pero la argumentación expuesta no es suficiente, en nuestra opinión, para justificar la constitución de estos fondos nacionales, de la que resulta la restricción de la competencia autonómica ordinaria de ejecución de la legislación laboral, por que, de ser así, bastaría la mera invocación formal por el Estado de la configuración de un fondo nacional con unos rasgos formales y un régimen jurídico propio para que obtuviera respaldo constitucional.
Pues bien, si se examina la naturaleza de las acciones formativas previstas en el Acuerdo nacional sobre formación continua, para cuya financiación se prevén las correspondientes cantidades en la disposición presupuestaria impugnada en cumplimiento del Acuerdo tripartito suscrito el 22 de diciembre de 1992 entre las organizaciones firmantes del citado Acuerdo nacional sobre formación continua y el Gobierno, no puede apreciarse ni se justifica que existan razones objetivas bastantes para desapoderar a la Comunidad Autónoma de Galicia de sus competencias ejecutivas o gestoras en materia laboral, atribuyendo al Estado o a quienes éste designe su ejercicio y reservándose aquél las funciones de tutela y control material y financiero, por la sola razón de que el sistema tenga un carácter o ámbito nacional.
En efecto, ninguna de las acciones formativas previstas en el mencionado Acuerdo nacional sobre formación continua ofrecen características que justifiquen la conveniencia de atribuir al Estado, y no a la Comunidad Autónoma inicialmente competente, la gestión del sistema, sin perjuicio de que puedan existir supuestos excepcionales en que esa intervención de la Comunidad Autónoma no resulte adecuada o posible, asumiendo entonces el Estado las competencias en cuestión, por esta vía o por la que, en su caso, puede habilitar el art. 149.1.13 CE.
En el caso aquí enjuiciado, tal intervención del Estado no se halla justificada ni era necesaria, sin que éste pudiera pretender que nos encontráramos ante un fondo "de ámbito nacional" a efectos del art. 29.1 EAG, como lo confirma el que, según alega la Junta de Galicia -y así se recoge en los antecedentes 2.a), aunque nuestra Sentencia no responda a tal alegación en su fundamentación jurídica-, las funciones y servicios en materia de gestión de la formación continua de los trabajadores ocupados, al igual que la de trabajadores desempleados, habían sido transferidos a la Comunidad Autónoma con efectos de 1 de enero de 1993 (RD 146/1993, de 29 de enero, de traspaso a la Comunidad Autónoma de Galicia de las funciones y servicios en materia de gestión de la formación profesional ocupacional, BOE de 4 de marzo de 1993). Por lo que hemos de concluir que hubiera sido exigible al Estado, para llevar a cabo una alteración del sistema de distribución competencial como la que ha pretendido, un reforzamiento de la justificación de las razones que conducen a tal modificación.
Madrid, a veintiuno de octubre de dos mil dos.-Pablo García Manzano.-María Emilia Casas Baamonde.
Voto particular que formula el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1026/95
-Roberto García-Calvo y Montiel.-Firmado y rubricado.
DICTADA en el RECURSO 1026/1995 (Ref. BOE-A-1995-11830).
DECLARA en relación con la disposición adicional 2 de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, que el párrafo 2 es inconstitucional y nulo en sentido del F.J.9, y el párrafo 3 es constitucional en el sentido del F.J.8, penúltimo párrafo (Ref. BOE-A-1994-28967).

References: artículo 84
 artículo 64
 artículo 105
 artículo 84
 artículo 64
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 105
 resolución