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XIV ENCUENTRO DE ABOGADOS SOBRE DERECHO DE EXTRANJERÍA
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Agustín Plaza Henríquez
1 XIV ENCUENTRO DE ABOGADOS SOBRE DERECHO DE EXTRANJERÍA - CONCLUSIONES - CÓRDOBA 20, 21 Y 22 DE MAYO 1
2 XIV ENCUENTRO INTERCOLEGIAL DE ABOGADOS DE DERECHO DE EXTRANJERIA. - CORDOBA, MAYO Intervención de PASCUAL AGUELO NAVARRO, Presidente de la Subcomisión de extranjería del Consejo General de la Abogacía Española. Queridas compañeras, queridos compañeros: Un año más, y son ya catorce, cumplimos con el encargo de procurar el encuentro de los abogados responsables de los servicios y turnos de extranjería de los respectivos Colegios y de cuantos juristas especialistas en la materia han querido compartir con nosotros las inquietudes y experiencias profesionales desarrolladas a lo largo de todos estos años. Desde luego, poco o nada tiene que ver este Encuentro, como ya lo fueron los de León ó Palma, con aquellas reuniones casi furtivas que algunos Colegios llevamos a cabo en los primeros años de los servicios de extranjería, allá por el año Pero lo cierto es que el camino emprendido entonces no sólo ha continuado contando con los iniciales impulsores, sino que al mismo se ha ido sumando el conjunto de Colegios de Abogados españoles. El Encuentro que hoy inauguramos, con la presencia de la casi totalidad de Colegios, es su mejor reflejo. Los objetivos y deficiencias a cubrir todavía son importantes, pero, a día de hoy, podemos afirmar que una de las preocupaciones centrales de todos los Colegios de Abogados es la de abordar, de la forma más eficaz y efectiva, nuestro fundamental oficio de defensores de un colectivo tan desprotegido jurídica y socialmente como es el de las personas inmigradas y más concretamente los inmigrantes carentes de recursos. Esta fue y es una de las máximas preocupaciones de la Abogacía Española. El entusiasmo de los diferentes Colegios que han ido organizando los sucesivos encuentros y el esfuerzo del conjunto de letrados y letradas en quienes se ha personificado ese entusiasmo ha sido una pieza fundamental para el éxito de la tarea emprendida. En este sentido parece obligado destacar el trabajo de las compañeras y compañeros del Colegio de Córdoba, haciendo una mención especial de las compañeras Cristina Ranz y Elena Arce que han encabezado la extraordinaria organización del XIV Encuentro y son responsables de la espléndida acogida con la que el Colegio de Córdoba nos ha dispensado. No puedo olvidarme tampoco del decisivo respaldo de los respectivos decanos, y en particular del recordado Decano de Córdoba, Paco Rojas, y desde luego del Presidente del Consejo General de la Abogacía, Carlos Carnicer. Sin el concurso de todos ellos seguramente esta reunión no habría sido posible, al menos con tal brillantez.. 2
3 El buen trabajo del que este Encuentro es buen reflejo pone las cosas muy difíciles a los Colegios que tomarán el relevo y deberán encargarse de desarrollar las próximas reuniones, que ya anuncio serán; el de Zaragoza para el próximo año; que tendrá el honor de organizar el XV Encuentro y celebrar así en su casa el X aniversario de la Iª Conferencia Internacional de Abogados celebrada también en Zaragoza en 1995; para volver a Andalucía, concretamente a Sevilla, en el año Se han presentado diversas propuestas para sucesivas reuniones, Badajoz, Pamplona y Barcelona. Como veis la continuidad y consolidación del movimiento emprendido están perfectamente garantizadas. No quisiera alargarme, pues el tiempo nos apremia y son muchas las sesiones que compartiremos y en las que tendremos ocasión de volver sobre estos y otros temas que a buen seguro van a suscitar importantes debates y conclusiones. Únicamente quisiera incidir en el carácter de las Jornadas. Es obvio recordar, que se trata como bien sabéis de un Encuentro, lo que quiere decir puesta en común de experiencias y reflexiones. Trataremos de evitar las intervenciones magistrales y centraremos nuestros esfuerzos en analizar la siempre complicada práctica profesional cotidiana, llena de sin sabores, pero también de gratificantes experiencias. Las mesas de Trabajo constituidas pretenden únicamente incitar, canalizar el debate y la búsqueda de soluciones que sean capaces de orientar la labor profesional. Este año el esfuerzo realizado en el diseño de las Mesas de Trabajo esperamos nos ayude a alcanzar unas conclusiones eficaces que conduzcan a la elaboración de propuestas que constituyan un insustituible material en nuestro trabajo cotidiano. Quiero también significar que el Encuentro se sitúa en un momento socio-jurídico de la máxima expectación, se trata del primer y más importante foro especializado que va a tener la oportunidad de reflexionar y debatir sobre la materia, tras el giro electoral del 14-M. A vuela pluma quisiera recordar algunos trascendentes acontecimientos que pueden ayudar a enmarcar nuestros debates. El año 2003 comenzó con esperanzadoras noticias para la situación jurídica de los trabajadores migrantes, tanto en el contexto español como internacional. Entre otros y en primer lugar, podemos destacar la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003, declarando ilegal una importante batería de preceptos del Reglamento de ejecución de la Ley de extranjería. Después, la importante Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de mayo de 2003, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad 1555/96, promovido por el Defensor del Pueblo contra el inciso que residan legalmente en España del apartado a) del artículo 2 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, vino a reconocer el derecho a la justicia gratuita como invocable por TODAS las personas, independientemente de su nacionalidad y situación administrativa. En el plano internacional, significamos la entrada en vigor el 1º de julio, tras la ratificación por el vigésimo Estado, de la Convención internacional sobre la protección de todos los trabajadores migratorio y sus familiares de 18 de diciembre de 1990 y la Opinión Consultiva de 18 de septiembre, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a instancia de los Estados Unidos Mexicanos. 3
4 Y también tenemos que mencionar, la valiente jurisprudencia de algunos Tribunales Superiores de Justicia y Juzgados de lo contencioso-administrativo que vino a corregir las aristas más agudas de la cada vez más restrictiva normativa migratoria y que anticipaban la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2004 que anula el punto 9º del Acuerdo de Consejo de Ministros de diciembre de 2001 y confirma la compatibilidad del régimen general de autorizaciones de trabajo y el procedimiento de contingentes anuales. Sin embargo, en las postrimerías de año 2003, el panorama quedó ensombrecido por dos reformas legislativas que, a mi juicio, suponen un importante paso atrás en orden al avance del reconocimiento de los derechos y libertades de los extranjeros, cada vez en situación más precaria y discriminada: Se trata de La Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros y la reciente Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica de extranjería y otros. Tales reformas consuman un régimen administrativo especial por razón de la nacionalidad del sujeto administrado, en el que las garantías jurídicas y derechos fundamentales quedan mermados hasta hacerlos irreconocibles. La desconsideración del derecho a la libertad del extranjero, de su intimidad personal y familiar, del derecho a la presunción de inocencia, conforman un estatuto jurídico que parte del criterio de desigualdad y es sometido a una situación de fuerte precarización. Fue en este contexto en el que el encuentro fue diseñado. Se trataba de un Encuentro en el que procuraríamos buscar fisuras por donde poder avanzar en la defensa de los derechos e intereses de las personas inmigradas, en definitiva para intentar gestionar la restrictiva y delicada situación creada en este nuevo marco jurídico. En este sentido hay que considerar el trabajo realizado por la Subcomisión de Extranjería del CGAE, que culminó con la elaboración del Dictamen acerca de la posible inconstitucionalidad de diversos preceptos de la L.O. 14/2003 y que sirvió de fundamento al Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento Vasco. El vuelco electoral del 14-M supone una nueva perspectiva de trabajo, quizás más exigente, que nos obliga no solo a tratar de gestionar la restrictiva perspectiva y miseria de la L.O. 14/2003, sino de ser capaces de elaborar propuestas que sirvan de inicio para un necesario debate que lleve al replanteamiento de las actuales líneas del derecho Migratorio, que coloque a la PERSONA y sus DERECHOS en el centro de su regulación. Se abre un período de esperanzadoras expectativas, no confundir con vanas ilusiones, en el que el nuevo Gobierno tiene la oportunidad de evidenciar que su postura de liderazgo en la oposición al Gobierno Popular frente a la contrarreforma de la Ley de extranjería del año 2000 obedeció a sinceras convicciones y no a meas estratagemas electorales. El nuevo Gobierno debe escuchar los argumentos y propuestas que desde los más diversos sectores, incluida la Abogacía Española, se vienen realizando desde hace años, para sin precipitaciones abordar la elaboración de una política migratoria no sujeta a vaivenes electorales. Las políticas desarrolladas en estos años no han sido efectivas. Han generado graves tensiones en el campo social, unas crecientes situaciones de irregularidad y un importante déficit democrático al privar a amplios sectores de la población, las 4
5 personas migrantes, de derechos fundamentales y de garantías jurídicas esenciales. Todo esto debe modificarse. En primer lugar se debe producir un radical cambio del rumbo de la actual legislación de extranjería, acomodándose a los principios constitucionales de igualdad, no discriminación y reconocimiento de Derechos Humanos para todas las personas independientemente de su nacionalidad o condición administrativa. No se olvide que ante el TC siguen pendientes una decena de recursos, alguno de ellos impulsados por el Partido Socialista. Promover cauces administrativos que favorezcan la legalidad: Reconocimiento del derecho a la reagrupación familiar, regulando el derecho de los trabajadores migrantes a desplazarse con sus familiares. En este sentido una primera actuación pudiera ser la ratificación por España de la Convención Internacional de 1990 sobre Derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares, en vigor desde el año Una política de visados más flexible que contemple los visados para búsqueda de empleo, e implementando cauces administrativos que permitan la normalización sin demoras injustificadas y sin innecesarios viajes de ida y vuelta. Políticas que favorezcan la movilidad frente a las medidas de cierre de fronteras que generan un creciente movimiento ilegal transfronterizo de personas, que viene acompañado con el surgimiento de mafias internacionales cada vez más audaces y profesionalizadas. La ley de reforma aprobada en noviembre de 2003 exige la acomodación del Reglamento del año 2001 a las previsiones de la L.O. 14/2003. En este sentido, parece adecuado y prudente no proceder a su elaboración precipitada, sino únicamente de aquellos aspectos imprescindibles para su ejecución, por ejemplo, la regulación de la vía de la Residencia temporal por arraigo, promover una normalización generosa para todas aquellas personas que se encuentran ya en España y tienen la posibilidad de trabajar y permanecer pacíficamente entre nosotros. Impulsar la iniciativa legislativa de elaboración de una nueva Ley de extranjería con vocación de permanencia de conformidad con los postulados expuestos. Por último, y aunque se que no es preciso decirlo en este Foro, siempre resulta útil recordar que desde 1991, algunos Colegios de Abogados nos marcamos la tarea de comprometer a la Abogacía en la DEFENSA con mayúscula de los Derechos Humanos de los extranjeros y más concretamente de los inmigrantes carentes de recursos. Las deficiencias que, en algunos casos pueden existir o haber existido, no deben enturbiar el desinteresado empeño de la mayoría de los Colegios de abogados y sus letrados y letradas. Quiero finalizar señalando que cerca de un millón de personas viven junto a nosotros en condiciones jurídicas difícilmente soportables. Sin demagogia, muy sinceramente, os pido que el Encuentro coloque en el centro de sus preocupaciones la situación de tan importante y amplio colectivo, víctimas de las injustas barreras y fronteras impuestas a las personas en la búsqueda de mejores y más dignas condiciones de vida. Ánimo y que el Encuentro acierte a alcanzar los importantes objetivos propuestos. Córdoba, 20 de mayo de
6 Mesa 1.- JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES Y MEDIDAS CAUTELARES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EXTRANJERÍA D.ª Inmaculada Montalbán Huertas. Magistrada del TSJA en Granada Coordinador: D. Santiago Yerga Cobos. ICA Jerez de la Frontera 1- ACTUACION DE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVOS PRIMERA Desconocimiento de la realidad social en la que viven las personas inmigradas: están más cerca de la realidad social los Juzgados unipersonales que los colegiados. SEGUNDA No existe homogeneidad ni unidad de actuación a la hora de dictar sentencias. TERCERA Es necesaria la formación especializada en esta materia de la judicatura y Fiscalía, proponiendo cursos específicos de formación para ambos estamentos, con intervención de la Abogacía Española CUARTA Incrementar la dotación de recursos humanos y materiales a los Órganos jurisdiccionales. 2- CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO ACERCA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. QUINTA Representación: dificultades para la acreditación de la representación, especialmente en turno de Oficio. Propuesta: Ha de bastar con la acreditación de la intervención en el expediente administrativo o el oficio por parte del Colegio. (Lo contrario supone vulneración de un Derecho Fundamental que crea indefensión por lo que se podría utilizar el procedimiento de protección de Derechos fundamentales de Ley 29/98). SEXTA Dificultades en el examen del expediente administrativo con carácter previo a la interposición de la demanda en el procedimiento abreviado. Propuesta: Necesidad de articular un mecanismo con las Oficinas de Extranjeros para permitir dicho examen por los letrados: convenios, ventanillas especificas, etc. 6
7 3- MEDIDAS CAUTELARES Y CAUTELARÍSIMAS. SÉPTIMA: PROTOCOLO COMUN. Panorama: denegación habitual por la "presunción de ilegalidad" de la situación de las personas inmigradas y de las medidas solicitadas. Propuesta: Despejar la mención de la no suspensión en materia de extranjería en vía administrativa. OCTAVA A) CAUTELARÍSIMAS: Solicitarlas solamente cuando existan razones de urgencia: detención, internamiento, ejecución de la expulsión, etc. Solicitarlas cuando varíen las circunstancias en la situación personal del extranjero. NOVENA B) MEDIDAS CAUTELARES : Interpretación extensa del concepto de arraigo, no puede quedar limitado sólo al arraigo familiar, hay que extenderlo al arraigo laboral o empleabilidad del trabajador extranjero. DÉCIMA En supuestos de denegación de renovaciones, las medidas cautelares por ministerio de la Ley deberían ser siempre positivas ( suspensión de la salida obligatoria y autorización provisional para trabajar). En el caso el caso de solicitudes iniciales quedará a criterio de la autoridad judicial. 7
8 Mesa 2.- SITUACIÓN LABORAL DEL EXTRANJERO D. Cristóbal Molina Navarrete. Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de Jaén Coordinador: D. Francisco García-Calabrés Cobo. ICA Córdoba PRIMERA Supeditar expresamente la condición de trabajador extranjero a la existencia de un contrato de trabajo y no de su previa autorización. CONCLUSIÓN: El extranjero adquiere la condición de trabajador, de la misma forma que la adquiere el nacional: por la existencia de un contrato de trabajo (aspecto jurídico-material), no porque tenga una autorización para trabajar, que no es mas que un requisito administrativo (aspecto jurídico-formal). Esta relación jurídico-material, o sea la existencia de contrato de trabajo aún cuando no exista autorización, es la que recoge la reciente jurisprudencia. PROPUESTA: Se deben primar los aspectos jurídico-materiales antes que los jurídicoformales, dando un nuevo enfoque a la relación contrato-autorización: si el contrato existe sin autorización y el Art reconoce los derechos del trabajador extranjero y las prestaciones que pudieran corresponderle hay que resituar jurídicamente la autorización administrativa de trabajo. SEGUNDA Derogar la Disposición Adicional 4ª de la LO 14/2003, sobre la inadmisión a tramite de la solicitud del trabajador irregular, en base a la existencia de unos derechos ya reconocidos, pese a su irregularidad, en el PROPUESTA: Derogación de la Disposición Adicional 4ª, en su punto 7, sobre todo teniendo en cuenta que la inadmisión puede dar como resultado una falta de tutela judicial efectiva. TERCERA Tender a superar el concepto de Contingente, y dar una solución real. CONCLUSIÓN: El procedimiento de contratación en origen a través de Contingente no ha dado los resultados esperados tal y como está conceptuado sobre todo ante la expectativa de que sea el único procedimiento de contratación de trabajadores extranjeros. No puede ser un procedimiento que excluya a la contratación a través del Régimen General. Ahora bien no podemos olvidar que la Disposición Adicional 4ª de la LO 14/2003 trata de impedir la contratación de trabajadores en situación irregular lo que en buena manera exige que el trabajador se encuentre en su lugar de origen. De acuerdo con lo reformado por la Ley 14/2003 se trata de exigir la contratación en origen, ya sea por Contingente o Régimen General, salvo en el 8
9 caso de que el solicitante se encuentre de forma administrativamente regular en España. PROPUESTA: El procedimiento de contingente debe tender a facilitar la contratación del trabajador por el empresario español, debe reducir tiempos y trámites: 1. Sería interesante la participación más activa de organizaciones empresariales y sindicales y que la actividad administrativa lo fuera de garantía y seguimiento del proceso y de los contratos resultantes. 2. Mayor participación de las Comunidades Autónomas a la hora de diseñar sus necesidades de contratación, con flexibilidad real para incluir nuevas actividades, modificación de plazas, etc. 3. Las Comunidades Autónomas debería trabajar con la posibilidad de exigir el cupo autonómico que les permite el Art del REX. 4. Cooperación entre distintas Administraciones, sobre todo autonómica y estatal, a la hora de llevar a cabo las funciones de garantía y seguimiento de la contratación a través de contingente. 5. Existencia de Comisiones de Seguimiento efectivas que detecten los fallos del sistema de Contingente y puedan ser solucionados de forma ágil y efectiva. CUARTA Lo deseable sería que la participación del INEM, se convierta en una GESTIÓN más que en la sola emisión de un certificado. (En todo caso, se debe insistir en una gestión más intensa de la Oferta de Empleo, tal y como está planteado el concepto de situación nacional de empleo sólo puede suponer más tiempo de tramitación.) Por otro lado el cuestionario que realiza el INEM es muy general, no incluye todas los requisitos exigidos por el empleador, no refleja la realidad, habría de darse una pautas tasadas al INEM, por parte del Gobierno u organismo competente, que admita lo anterior. Además adaptar las resoluciones de tribunales a la legislación (así exigir la posibilidad efectiva de la incorporación del trabajador al puesto de trabajador ofertado). (Se refiere a la interpretación jurisprudencial de los conceptos de idoneidad y disponibilidad ). Hay que tener en cuenta las leyes laborales y la jurisprudencia no solo la contenciosa sino también la laboral (ej.: no se puede ofertar un puesto de trabajo a más de 30 kms. de distancia del domicilio del trabajador). QUINTA Concretar reglamentariamente el concepto de representación empresarial. SEXTA Debería de documentarse a los irregulares en función de un criterio flexible del artículo 31.3 de la LO y/o un sistema de estancia ampliado. CONCLUSIÓN: El Reglamento actual es excesivamente rígido con respecto a la figura del arraigo (tiempos exigidos y requisitos cumulativos) que dificultan el acceso del extranjero en situación irregular a una situación de regularidad. 9
10 PROPUESTA: En relación con la posibilidad de solicitar residencia temporal por arraigo: Reducir a dos años el tiempo necesario para acceder a la residencia temporal. Aplicar un plazo más reducido, como lo hace el Código Civil con respecto a la nacionalidad, a los nacionales de otros países con especial vínculo con España. No exigir requisitos de forma cumulativa (Oferta de trabajo + vínculos familiares). Ampliar los vínculos familiares (abuelos, hermanos, parejas de hecho) SÉPTIMA Crear sistemas de visados de búsqueda de empleo para los irregulares que residen aquí, facilitando así la integración de forma regular del trabajador extranjero. PROPUESTA: Definir Planes de Inserción reales dando un visado de búsqueda de empleo. Hay que tener en cuenta la dimensión local de la política de empleo, de acuerdo con el Artículo 4 de la Ley 56/2003 (LEY DE EMPLEO) y lo establecido en la Estrategia Europea de Empleo, ya que las políticas de empleo en su diseño y modelo de gestión deberán tener en cuenta su dimensión local para ajustarlas a las necesidades del territorio, de manera que favorezcan y apoyen las iniciativas de generación de empleo en el ámbito local. Para la inserción efectiva y eficaz de estos trabajadores resulta imprescindible la participación, coordinación y colaboración con las comunidades autónomas y corporaciones locales. OCTAVA Que se conceda una habilitación para trabajar en desde el momento de la solicitud. Al igual que en los casos de admisión de la solicitud de Asilo, en el caso de la admisión de la solicitud de autorización de trabajo, debería habilitarse provisionalmente para trabajar al solicitante. Además adaptar las resoluciones de tribunales a la legislación (así exigir la posibilidad efectiva de la incorporación del trabajador al puesto de trabajador ofertado). 10
11 Mesa 3: EXTRANJERO EN PROCEDIMIENTOS PENALES D. Fernando Santos Urbaneja. Fiscal de la Audiencia Provincial de Córdoba Coordinador: D. Ignacio Almandoz Ríos. ICA Guipúzcoa 1 y 2: IDENTIFICACIÓN DEL EXTRANJERO EN LA VÍA PÚBLICA. RETENCIÓN. ART. 20 LO 1/92, SOBRE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA. ASISTENCIA LETRADA AL EXTRANJERO EN LA COMISARÍA DE POLICÍA. HABEAS CORPUS. PRIMERA Necesidad de acabar con la discriminación que sufren los extranjeros (principalmente los que cuentan con marcados y claros rasgos que denotan su procedencia) con respecto a los nacionales, a la hora de ser retenidos en la vía pública para su identificación. SEGUNDA Delimitar el alcance de la exigencia de documentación al amparo de la LO 1/92. Se trata de una simple identificación de la persona o se puede exigir la documentación relativa a la situación legal de permanencia? TERCERA A tener en cuenta por el abogado: la detención es una medida cautelar que ha de acordarse siempre tras la incoación de un procedimiento sancionador. En supuestos que vulneran lo anterior, debe acudirse al procedimiento de habeas corpus. CUARTA El abogado debe exigir el máximo de legalidad a la hora de incoar el procedimiento sancionador; debe hacerse en presencia y por instructor y secretario. QUINTA Debe hacerse un mandato a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado para que, en casos de detención por motivos de extranjería, se cumplan estrictamente sus competencias. La policía local y la guardia civil no tienen competencias en materia de extranjería. El abogado debe supervisar sus actuaciones y si es preciso acudir al habeas corpus. SEXTA Pese a no ser reconocido como legitimado por la ley orgánica correspondiente, el letrado y fundamentalmente el de guardia, debe tener capacidad plena para formular un habeas corpus contra la detención ilegal de un extranjero. Necesidad de unificar criterios en este sentido por los distintos Colegios de Abogados. SÉPTIMA Exigencia por parte del letrado, de la aplicación plena del art. 520 L.E.Cr. en todos los casos en que el extranjero se encuentre detenido. Evitar el supuesto de aplicación del estatus de retenido o detenido según convenga a las autoridades policiales. 11
12 OCTAVA Exigencia de un tratamiento digno, y separado físicamente en dependencias policiales de la delincuencia habitual, para el extranjero detenido única y exclusivamente por irregularidades en su documentación. No es un delincuente. NOVENA Necesidad de unificar criterios en los distintos colegios de abogados para que el letrado de guardia tenga conocimiento de la detención de un extranjero desde el momento mismo en que esta se produce, para no restar eficacia a un posible habeas corpus. DÉCIMA El letrado de guardia ha de estar presente en todas aquellas actuaciones administrativas o judiciales que supongan retención o detención del extranjero. UNDÉCIMA Es imprescindible que la tramitación de un asunto de extranjería corresponda al mismo y único letrado desde el principio hasta el final del procedimiento. Ello da operatividad y efectividad a su actuación. Los colegios profesionales deben unificar criterios en este sentido. DUODÉCIMA Debe protegerse al extranjero que acude a una oficina pública para cualquier actuación administrativa, p.e. formular una denuncia, consultar documentación, etc para que la policía no pueda aprovechar ese momento para retenerle o detenerle y 5.: EL EXTRANJERO EN LA FASE PROCESAL COMPRENDIDA ENTRE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO PENAL Y LA CELEBRACIÓN DE LA VISTA ORAL. MARCO DEL ART DE LA LEY DE EXTRANJERÍA TRAS LA REFORMA OPERADA POR LA LEY ORGÁNICA 11/2003. PROBLEMAS RELACIONADOS. DECIMOTERCERA Debe ser labor de todos los operadores jurídicos, el interpretar el art de la ley de extranjería como de aplicación residual o excepcional y no como una regla automática que es lo que ocurre en la práctica. El art. 57 no obliga a expulsar. DECIMOCUARTA A la hora de aplicar la expulsión prevista en el art deben valorarse la proporcionalidad de su aplicación, atendiendo al caso y las circunstancias concretas. Se evitarán situaciones de excesiva penalidad y situaciones en las que la expulsión pudiera ser un premio o mal menor para el extranjero. DECIMOQUINTA Para la aplicación del art es imprescindible delimitar con exactitud los conceptos de inculpado e imputado. DECIMOSEXTA Deben evitarse situaciones de incompatibilidad entre órdenes de expulsión y obligación de comparecencia apud acta ante un juzgado penal. 12
13 DECIMOSÉPTIMA No es posible que pueda equipararse, para la aplicación del art. 57.7, el delito con la falta. Debe acabarse con tal equiparación. DECIMO OCTAVA Para acordar la medida de expulsión, tanto el fiscal para emitir informe, como el juez, deben exigir el expediente completo. No basta con la mera resolución de expulsión, con esto es imposible valorar las circunstancias a las que se refiere el propio precepto. DECIMO NOVENA La expulsión o internamiento en un CIE debería ser controlada y supervisada por un juez de lo contencioso, a través de la pertinente modificación legislativa. VIGÉSIMA Imprescindible la creación de un juzgado especializado en extranjería. Ello conllevará necesariamente la mejor formación de jueces, fiscales, abogados y mejor funcionamiento de los turnos especiales de oficio en esta materia. VIGÉSIMO PRIMERA Todos los colegios de abogados deben contar con un turno especial de extranjería y una unificación de criterios. En cualquier procedimiento penal en que sea parte un extranjero, debe intervenir un letrado especializado en extranjería, por la repercusión que pueda tener la resolución penal en el ámbito administrativo. Solo un letrado especializado puede controlar estos efectos. VIGÉSIMO SEGUNDA Debe instarse la inconstitucionalidad del art pues vulnera la finalidad de reinserción social de cualquier pena privativa de libertad y el principio non bis in idem. VIGÉSIMO TERCERA Necesidad de controlar la legalidad de las sentencias penales dictadas por tribunales de otros países. El abogado cuenta con la dificultad de que no conoce esas legislaciones. VIGÉSIMO CUARTA Debe existir por parte de las autoridades y el abogado, un control de la legalidad respecto de la ejecución de resoluciones de expulsión dictadas por países Shengen. 6. y 7. EL EXTRANJERO CONDENADO A PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD. ARTS. 89 Y 108 CÓDIGO PENAL TRAS SU MODIFICACIÓN POR LA LEY ORGÁNICA 11/2003. VIGÉSIMO QUINTA El art. 89 C.P. no es de aplicación automática, debe ser de interpretación restrictiva. Debe atenderse muy especialmente a las circunstancias del caso concreto para valorar la sustitución de la pena de privación de libertad por la de expulsión. 13
14 VIGÉSIMO SEXTA En las conformidades en procedimientos penales el letrado debe intentar prever la posibilidad de una expulsión posterior, que dejaría sin efecto la condena impuesta. Es conveniente en la conformidad, aportar la documentación que permita en ese momento valorar las circunstancias concretas del caso para evitar la sustitución por expulsión. VIGÉSIMO SÉPTIMA La existencia del art. 89 C.P., cuando de juicios rápidos se trata, hace perder virtualidad práctica al 57.7 de la Ley de Entranjería. VIGÉSIMO OCTAVA Las expulsiones llevadas a cabo tras el acceso del recluso extranjero al tercer grado penitenciario pueden dar lugar, en algunos casos, al rechazo del interno a la progresión en grado. Son aquellos casos en que la situación en el país de procedencia es más perjudicial que la estancia en prisión. VIGÉSIMO NOVENA La aplicación del art. 89 C.P. no puede provocar desigualdades en el trato de los extranjeros en situación irregular con relación a los nacionales e incluso a los extranjeros en situación regular. TRIGÉSIMA Imprescindible compatibilizar la obligación de sustituir la pena de privación de libertad inferior a seis meses (art CP) con los supuestos en que sustituida la pena no es posible ejecutar la expulsión. No puede obligarse al extranjero a cumplir una pena inferior a seis meses, que no cumpliría un español. TRIGÉSIMO PRIMERA El tiempo transcurrido en prisión preventiva o en situación de condenado por parte del extranjero que tenga sustituida la pena privativa de libertad por expulsión deberá ser descontado del período total de prohibición de entrada. TRIGÉSIMO SEGUNDA Deben controlarse de manera estricta las consecuencias de la aplicación de la D. Adicional 17ª de la L.O 19/2003, de 23 de diciembre. 8º ART. 318 BIS, TRAS LA REFORMA DE LA LO 11/2003. TRIGÉSIMO TERCERA Principal problema: sentar las bases y criterios de diferenciación entre el delito o la falta muy grave del art b) de la Ley de Extranjería. 9. ART. 59 DE LA LEY DE EXTRANJERÍA. COLABORACIÓN DEL EXTRANJERO. TRIGÉSIMO CUARTA El abogado debe velar por la efectividad del acuerdo de colaboración alcanzado con la brigada provincial de extranjería. La última decisión la tiene Madrid, no la brigada provincial. 14
15 TRIGÉSIMO QUINTA Para las autoridades policiales no basta la mera denuncia, exigen una colaboración activa. Debe tratarse de redes organizadas para la vigencia de este precepto TRIGÉSIMO SEXTA El abogado debe controlar la colaboración del extranjero con la justicia, al amparo del art o al amparo del art. 59 de la Ley de Extranjería. Son supuestos distintos. TRIGÉSIMO SÉPTIMA Debe exigirse a las autoridades policiales que les sea vinculante una resolución judicial en la que conste que el extranjero colabora con la justicia. 15
16 Mesa 4: EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN LA LEY DE EXTRANJERÍA D. José Ignacio López González. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Pablo de Olavide Coordinador: D. Francisco Solans Puyuelo 1. SOBRE EL PROCEDIMIENTO PREFERENTE PRIMERA.- La tramitación por el procedimiento preferente en casi todos los casos de estancia irregular constituye por parte de la Administración un abuso jurídico manifiesto y una irregularidad impugnable como causa de nulidad del expediente, dado que el art no puede ser interpretado como de aplicación preceptiva. SEGUNDA.- El procedimiento preferente debe ser, por sus limitaciones, doblemente extraordinario, y debidamente motivado en el doble plano de por qué se opta por la expulsión y por qué por ese procedimiento y no por el ordinario. Una nueva norma reglamentaria debería dejar claro este aspecto y evitar la aplicación generalizada, limitando el procedimiento preferente, por ejemplo, a cuando se dé un internamiento simultaneo, o existan razones específicas de urgencia. TERCERA.- Se señala asimismo un abuso de modelos esteriotipados por parte de la Administración, que constituyen en el fondo una motivación genérica inválida. CUARTA.- Los plazos de caducidad deberían verse reducidos en el procedimiento preferente, dada la naturaleza urgente del mismo, y por razones obvias de proporcionalidad, a un mes. QUINTA.- Un nuevo Reglamento debería aclarar que el derecho de audiencia sigue siendo preceptivo como trámite esencial si se presentan alegaciones, y no a voluntad y criterio del instructor, pues siguen vigentes para el procedimiento de extranjería las garantías y principios del Título IX de la L 30/92 a través del artículo 20.2 de la LOEX. 2. NOTIFICACIÓN SEXTA.- Para evitar la indefensión y clarificar la figura del letrado, en el procedimiento de expulsión, como defensor y al tiempo garantizar la información al extranjero de los pasos del procedimiento es necesario un sistema de tramitación con doble notificación, similar al procedimiento penal: cada trámite y resolución debe notificarse al ciudadano extranjero y al letrado, sin que comiencen los plazos hasta que se hayan dado las dos notificaciones. SEPTIMA.- Denunciamos un abuso frecuentísimo por parte de la Administración de mecanismos de notificación irregulares y nulos: notificaciones por fax o telefónicas, directamente por edictos sin siquiera intentar localización, etc. La jurisprudencia ha reconocido esa nulidad por lo 16
17 que los abogados impugnaremos esas irregularidades mientras la Administración no ceje en esas irregularidades. 4. DETENCION CAUTELAR OCTAVA.- Se aprecia además un abuso en las detenciones de personas con documentación personal, sin previo acuerdo de incoación, que exceden de lo previsto en el artículo 61, y que por tanto podrían constituir detenciones contrarias a Derecho. 5. DESIGNACION DE LETRADO Y REPRESENTACION NOVENA.- Los servicios colegiales de Turno de Oficio deben garantizar el principio de un único letrado para todo el procedimiento. Sólo en aquellos casos en que nuevas asistencias se deban realizar en otra provincia o a gran distancia, se garantizará mediante el auxilio colegial y la exigencia de que se facilite esa información por la Administración, la coordinación y comunicación entre el letrado inicial y quien intervenga posteriormente. DECIMA.- Se señala que la exigencia por parte de algunos Juzgados de lo Contencioso de exigir una designación apud acta del letrado como representante puede estar configurando un atentado a la Tutela Judicial Efectiva, contrario por otra parte a la Ley de Asistencia jurídica Gratuita. No obstante, se recomienda a los servicios y comisiones de turno de oficio que desde el principio se designe al letrado para la defensa y la representación, cuando la ley le faculte para ello. 17
18 Mesa 5. MUJER INMIGRANTE D.ª M.ª Dolores Adam Muñoz. Profesora Titular de Derecho Internacional Privado de la Universidad de Córdoba Coordinador: D. Yosif Mohamed Gharbaoui. ICA Barcelona CONCLUSIONES: 1. Situación, en el ámbito social, de la mujer inmigrante: PRIMERA.- Cuáles son las principales dificultades con que se encuentra la mujer inmigrante en España? El principal problema es encontrarse en situación irregular e imposibilidad de poder conseguir la concesión de permiso de residencia y/o trabajo. Asimismo, como consecuencia de la existencia de tópicos, existe una predeterminación del trabajo que se ofrece a la mujer inmigrante, a la que únicamente se le permite acceder o realizar determinados trabajos -servicio doméstico, asistencia a personas de la tercera edad, hostelería, "alterne" -, con independencia de su formación, voluntad y cualidades. SEGUNDA.- Desde la sociedad y Administraciones se facilita y fomenta la integración de la mujer inmigrante? La sociedad integra a la mujer inmigrante, si bien es una "integración" con matices: la sociedad orienta a la mujer inmigrante delimitándole el acceso a determinados sectores de actividad profesional, que son los que la sociedad necesita cubrir, no permitiendo o prácticamente imposibilitando el acceso a sectores diferentes. Por parte de la administración no sólo no se fomenta sino que se dificulta la integración del inmigrante en general, y de la mujer inmigrante en particular. Pese a ello, en determinadas administraciones locales y autonómicas existen programas dirigidos a las mujeres en general, al que también pueden acogerse y del que pueden beneficiarse las mujeres extranjeras. TERCERA.- La situación y realidad de la mujer inmigrante varía dependiendo de su origen? Tienen mayores dificultades de integración mujeres procedentes de determinados países? El trato que reciben, por parte de la sociedad en general y de las Administraciones en particular, varía dependiendo del origen de la mujer inmigrante? Sí que varía dependiendo de su origen, siendo diferentes las dificultades en función del país de procedencia y resultando el idioma un factor determinante. CUARTA.- Se ha constatado si la mujer inmigrante procura integrarse totalmente a la forma de vida de este país, o si, por el contrario, sigue viviendo en España de la misma forma en que lo hacen las mujeres en su país de origen dedicación exclusiva al hogar, no escolarización, etc.? Procura integrarse pero conservando sus costumbres, intentando integrar a su vida y a sus hijos los aspectos beneficiosos que aprenden y les ofrece España. 18
19 Se viene constatando que el inmigrante con un nivel cultural superior procura más la integración de su cultura de origen y la del país de acogida QUINTA.- La educación que proporcionan las mujeres inmigrantes a sus hijos es similar, igual o diferente a la de los autóctonos? En general, la mujer inmigrante procura y pretende que sus hijos se integren totalmente, pero sin olvidar sus orígenes, si bien ello varía dependiendo del origen de la mujer, por cuanto, por ejemplo, las mujeres procedentes de países del este prefieren que sus hijos permanezcan y estudien en su país de origen, por cuanto consideran que en aquellos se ofrece una formación superior a la que pueden recibir en España. SEXTA.- Qué nivel de incorporación al mercado laboral existe entre el colectivo de mujeres inmigrantes? Los sectores de actividad a los que se dedica profesionalmente la mujer inmigrante son los mismos y en la misma proporción que los de las mujeres españolas? El nivel de incorporación es alto y sectorial por cuanto suelen desarrollar actividades profesionales que la mujer española ha dejado de realizar como consecuencia de su incorporación al mercado laboral 2. Regulación jurídica de la condición de mujer inmigrante, aplicación de dicha normativa e incidencia en el referido colectivo. SEPTIMA.- La legislación española tiene en consideración a la mujer inmigrante y la normativa regula, contempla y puede solucionar la mayoría de situaciones en que puede encontrarse? En general no. OCTAVA.- La mujer inmigrante conoce cuáles son sus derechos y ejercita cuantas acciones procedieran en su defensa y reclamación? En general ignora y desconoce la normativa española y sus derechos, por lo que no ejercita las acciones que pudieran proceder en su defensa y reclamación NOVENA.- Qué incidencia ha tenido, en el colectivo de mujeres inmigrantes, la modificación del art. 107 del Código Civil? Como consecuencia de lo reciente de la modificación, la incidencia de la misma ha sido mínima, si bien se prevé que tendrá mucha importancia en el futuro. DECIMA.- Se ha constatado que las mujeres inmigrantes soliciten el amparo de la Orden de Protección a las Víctimas de Violencia Doméstica? Sí, si bien las gravísimas consecuencias que se pueden derivar para el agresor y la familia disuaden, en numerosas ocasiones, a la mujer de interponer la denuncia. Asimismo, la policía carece de los medios necesarios para garantizar la seguridad de las mujeres que denuncian, todo ello con independencia de la picaresca consistente en que mujeres, no víctimas de maltrato, denuncien únicamente para acogerse a las ventajas previstas para las víctimas de los maltratos. 19
20 DECIMO PRIMERA.- El ejercicio de sus derechos es el mismo en el caso de mujeres inmigrantes en situación regular que en el de mujeres en situación irregular? Varía dependiendo del país de procedencia de la mujer? Ciertamente, el ejercicio de los derechos es el mismo en mujeres en situación regular o irregular, si bien varía dependiendo del país de origen de la mujer. DECIMO SEGUNDA.- En méritos de su condición de mujer, existen dificultades añadidas para solicitar, tramitar, consecuentemente, obtener, permisos de residencia, trabajo, autorizaciones para estudiar, nacionalidad, etc.? Las dificultades varían en función del origen de la mujer? Las dificultades son muchas para los inmigrantes en general. DECIMO TERCERA.- En los supuestos en los que la mujer ha venido a España como consecuencia de haber sido reagrupada por su cónyuge, puede continuar en situación regular con independencia de su cónyuge, si así lo desea, obteniendo permisos de residencia, trabajo, etc.? Puede hacerlo pero el proceso es complicado, lento y farragoso. DECIMO CUARTA.- Existen supuestos en los que la normativa española, a los fines de poder conceder la solicitud realizada, exige el cumplimiento de requisitos, en el país de origen, de imposible cumplimiento, como consecuencia de la condición de mujer? Sí, por cuanto en ocasiones se exige que se aporte documentación o el cumplimiento de requisitos de imposible cumplimiento (aportar el libro de familia en Marruecos, que la mujer vaya acompañada de un varón para realizar según que trámites, etc). 3. Conclusiones y propuestas de actuación para posibilitar la total integración social y legal de la mujer inmigrante. DECIMO QUINTA.- Que se establezca un procedimiento específico que, teniendo en consideración las especiales circunstancias que concurren en los supuestos de mujeres víctimas de la violencia doméstica, se pueda obtener por las mismas, con carácter urgente, permiso de residencia independiente del agresor. DECIMO SEXTA.- Que se permita a las mujeres inmigrantes que, pese a no ser vícitimas de violencia doméstica, hayan obtenido Auto de Medidas en procedimiento de separación o divorcio, obtener, con carácter urgente, permiso de residencia con independencia del cónyuge. DECIMO SEPTIMA.- Que por parte de las Administraciones Públicas no se inicie ni tramite ningún tipo de procedimiento sancionador contra las mujeres que, pese a no encontrarse en situación regular, y como consecuencia de haber sido víctimas de violencia doméstica o explótación sexual o laboral, interpongan denuncia o soliciten el amparo y protección de los cuerpos y fuerzas de seguridad del estado, o tutela judicial o administrativa, permitiéndosele a estas mujeres beneficiarse expresamente de cualquier medida de caracter judicial o asistencial prevista para las mujeres nacionales o en situación regular. 20

References: artículo 2
 artículo 31
 Artículo 4
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 resolución 
 artículo 61