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Timestamp: 2019-05-25 09:34:50+00:00

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Autonomia locale e biblioteche pubbliche: il... | Traniello | Bollettino AIB (1992-2011)
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Autonomia locale e biblioteche pubbliche: il caso svedese
Il nesso tra la biblioteca pubblica e l'autonomia locale appartiene al programma originale, potremmo dire al patrimonio genetico, dell'istituto; ciò peraltro non significa che in tutti gli ordinamenti e in tutti i sistemi di organizzazione bibliotecaria esso sia espresso con uguale rilevanza e con pari efficacia.
Particolarmente significativo e in certo modo esemplare sembra a questo proposito il caso della Svezia. L'interesse del caso svedese è determinato, oltre che dal nesso evidente tra gli sviluppi dei servizi bibliotecari e l'alto grado di autonomia riservata agli enti locali, anche dalle scelte di politica amministrativa poste in essere per mettere in grado le amministrazioni locali di esercitare con efficacia l'autonomia loro conferita e dai riflessi che tali sviluppi amministrativi hanno avuto sulla legislazione bibliotecaria.
La Svezia possiede un'antica tradizione di autonomia, nella quale si sono intrecciati, nei secoli scorsi, istituti laici ed ecclesiastici, quali le parrocchie, fino alla separazione tra le due sfere amministrative, intervenuta nel 1862 1. A quella stessa data risale l'attribuzione a municipi e distretti provinciali del potere di riscuotere imposte per lo svolgimento delle proprie attività amministrative e di redigere i propri bilanci. D'altra parte, l'amministrazione delle città e quella delle zone rurali resterà per lungo tempo regolata da norme diverse, fino a quando, a partire dagli anni Cinquanta e poi, più intensamente, dal 1962, si avvierà un vasto processo di riforma contrassegnato da una drastica riduzione di numero, mediante fusione, degli enti locali di base. Tale processo potrà dirsi ultimato nel 1974 con la riduzione del numero degli enti locali, che nel 1862, all'inizio della moderna storia amministrativa della Svezia, erano ben 2500, a soli 278, mentre il loro numero attuale ammonta a 288.
Questo processo di accorpamento è stato in larga misura determinato dalla precisa consapevolezza che una risposta efficace sul piano locale alle richieste di servizi derivanti da una moderna società industriale richiedeva in primo luogo una concentrazione di risorse e che essa era possibile solo per enti territoriali dotati di una popolazione abbastanza vasta da assicurare, mediante il sistema impositivo, sufficienti entrate 2.
Il raggiungimento da parte degli enti locali di un'effettiva capacità di autogoverno ha comportato d'altra parte delle conseguenze importanti e, sotto certi aspetti, singolari nel modo di intendere la regolazione normativa dei servizi bibliotecari. Anche nel campo della legislazione bibliotecaria la Svezia può vantare una notevole tradizione che risale al 1905; nel 1912, sulla base del rapporto elaborato dalla esperta bibliotecaria Valfrid Palmgren, verrà varato un provvedimento normativo che prevedeva, tra l'altro, l'istituzione di un organismo di consulenza in campo bibliotecario che saprà dare un valido apporto allo sviluppo del settore. Successivamente, la legge del 1930 sarà destinata a regolare, oltre ai sussidi statali alle biblioteche pubbliche, la natura e il ruolo delle biblioteche provinciali (o di contea) 3.
L'aspetto singolare del rilievo dato all'autonomia locale in campo bibliotecario in Svezia consiste comunque in un risultato di carattere abrogativo, nel senso che, a partire dal 1965, il sistema di sussidi statali alle biblioteche pubbliche previsto nella legge del 1930 e ripreso da una successiva legge del 1955 verrà sostanzialmente sospeso, almeno per quanto riguarda le biblioteche municipali, mentre le biblioteche provinciali (o di contea) saranno regolate da una legge del 1966 che prevedeva per esse un finanziamento misto da parte dello Stato e, in maniera preminente, della stessa amministrazione provinciale 4.
La rinuncia a una legislazione nazionale sulle biblioteche comunali ha costituito oggetto di dibattito nel mondo bibliotecario svedese. Da una parte è innegabile, come del resto è stato posto in rilievo, oltre che dalle relazioni ufficiali di parte svedese, anche da autorevoli osservatori stranieri, che il sistema bibliotecario si sia considerevolmente sviluppato in Svezia, come del resto in tutta l'area scandinava, nella seconda metà del secolo, fino a raggiungere uno dei livelli comparativamente più elevati in Europa e nel mondo 5. D'altra parte, l'assenza di una vera e propria legge in materia è stata avvertita da larghi settori di bibliotecari e della stessa opinione pubblica come una situazione rischiosa, soprattutto in relazione alla crisi finanziaria che ha travagliato il paese nell'ultimo decennio nella forma di una forte inflazione e della conseguente tendenza degli enti pubblici a operare marcate economie di bilancio.
Occorre aggiungere che, anche durante il periodo di assenza di legislazione bibliotecaria, l'amministrazione centrale ha continuato a finanziare, sia pure parzialmente, le biblioteche di contea, come pure, in questo caso totalmente, i tre centri di prestito interbibliotecario esistenti sul territorio. Dal momento che queste strutture di coordinamento esercitano una notevole importanza nel complessivo sistema bibliotecario, era evidentemente interesse e desiderio comune nel mondo bibliotecario mantenerne attivo il funzionamento.
Alla tesi dell'opportunità di varare una nuova legge bibliotecaria, già fatta propria dall'organismo tecnico statale responsabile, vale a dire il Consiglio nazionale per gli affari culturali, ha finito per aderire, sul terreno politico, anche il Partito socialdemocratico, uscito vincitore dalle ultime elezioni del 1994. Ne è conseguito, nel dicembre 1996, il varo di una nuova legge bibliotecaria (entrata in vigore il 1� gennaio 1997) che possiede i caratteri evidenti di ciò che noi chiameremmo una "legge quadro", composta di soli dieci articoli dalla formulazione assai stringata. Dato il carattere così succinto della legge, vale la pena di riportarne integralmente il testo in traduzione italiana (basata sulla versione inglese).
Legge sulle biblioteche (20 dicembre 1996, n. 1596)
Art. 1. La presente legge contiene norme relative ai servizi di biblioteca pubblica.
Art. 2. Al fine di promuovere l'interesse per il libro e la lettura, l'informazione, l'istruzione e l'educazione, come pure le attività culturali in generale, ciascun cittadino deve avere accesso a una biblioteca pubblica. La biblioteca pubblica opera in modo da assicurare che le banche dati informative siano rese accessibili a tutti i cittadini. Ogni comune deve possedere una biblioteca pubblica.
Art. 3. Il pubblico ha diritto di prendere in prestito dalle biblioteche pubbliche, gratuitamente, libri per un periodo determinato. Questa disposizione non preclude che siano introdotti oneri relativi alle spese per fotocopie, per servizi postali e simili. Neppure preclude di imporre degli oneri nel caso che il materiale preso in prestito non venga restituito entro il termine stabilito.
Art. 4. In ogni contea deve esistere una biblioteca di contea. La biblioteca di contea fornisce supporto alle biblioteche pubbliche nell'area della contea con la fornitura supplementare di materiali e svolgendo altre funzioni proprie di una biblioteca regionale. Devono inoltre esistere una o più centrali di prestito per la fornitura di ulteriori materiali.
Art. 5. Nell'ambito dei nove anni di scuola obbligatoria e della scuola secondaria superiore devono esistere biblioteche scolastiche opportunamente distribuite al fine di stimolare l'interesse degli alunni per il libro e la lettura come pure per soddisfare le loro necessità di materiale per l'istruzione.
Art. 6. In ogni università e collegio universitario deve esservi libero accesso alle biblioteche universitarie. Tali biblioteche sono responsabili per i servizi bibliotecari universitari nei campi connessi con la formazione e la ricerca svolte nella singola università e forniscono in generale servizi bibliotecari in collaborazione con il servizio bibliotecario svedese.
Art. 7. Spetta ai comuni la responsabilità delle attività di biblioteca pubblica e di biblioteca scolastica. Spetta ai consigli di contea la responsabilità per le biblioteche di contea e per le biblioteche di università e di collegi universitari che dipendono dalle contee e dai comuni. Spetta allo Stato la responsabilità per le altre biblioteche di università e di collegi universitari e per le centrali di prestito, come pure per quelle attività bibliotecarie delle quali lo Stato si è assunto la responsabilità con provvedimenti particolari.
Art. 8. Le biblioteche pubbliche e scolastiche devono prestare particolare attenzione agli utenti disabili, come pure agli immigrati e ad altre minoranze, mettendo a disposizione, tra l'altro, materiali in lingue diverse dallo svedese e in forme particolari appropriate alle esigenze di ciascun gruppo.
Art. 9. Le biblioteche pubbliche e scolastiche devono prestare particolare attenzione ai bambini e ai giovani mettendo a disposizione libri, tecnologie informative e altri mezzi appropriati alle loro esigenze al fine di promuovere lo sviluppo delle capacità linguistiche e di stimolare la lettura.
Art. 10. Le biblioteche di contea, le centrali di prestito, le biblioteche universitarie e di collegi universitari, quelle di ricerca e le altre che ricevono finanziamenti dallo Stato mettono gratuitamente a disposizione delle biblioteche pubbliche il materiale appartenente alle proprie raccolte, collaborano in altre forme con le biblioteche pubbliche e scolastiche e le sostengono nel loro sforzo di offrire all'utenza buoni servizi bibliotecari.
La normativa sopra riportata merita evidentemente un'attenta considerazione, che cercheremo di agevolare con qualche sintetica nota di commento.
La prima osservazione che può essere fatta riguarda la stessa struttura della legge. Si tratta, come si è detto, di una legge di indirizzo che non rifugge da qualche essenziale affermazione di principio (per esempio a proposito delle finalità generali del servizio bibliotecario e del suo carattere gratuito), ma la contiene entro limiti enunciativi estremamente sobri, alieni da ogni verbosità e ridondanza. In secondo luogo, come avviene per tutta la legislazione bibliotecaria attualmente in vigore in ambito europeo, essa è essenzialmente e prima di tutto una legge sulla "biblioteca pubblica", istituto i cui tratti costitutivi vengono dati come comunemente noti, senza necessità di alcuna definizione normativa.
La biblioteca pubblica si presenta d'altra parte in questa legge come la biblioteca per antonomasia, capace di attrarre nel quadro della propria regolamentazione anche altri servizi bibliotecari, come ad esempio quelli universitari che pure fanno generalmente capo a una realtà istituzionale diversa da quella locale e agiscono in rispondenza a esigenze e richieste di tipo settoriale. Il quadro di riferimento complessivo fornito dalla biblioteca pubblica consiste essenzialmente nell'affermazione della libertà di accesso e nella collaborazione tra tutti i tipi di biblioteche nell'ambito del servizio bibliotecario (noi forse diremmo "sistema bibliotecario") svedese.
Sul piano locale viene affermata l'obbligatorietà dell'istituzione sia della biblioteca municipale (prescrizione che va letta, evidentemente, tenendo conto del numero attuale dei comuni) che di quella di contea. A proposito delle biblioteche di contea, che forse faremmo meglio a denominare in italiano "biblioteche provinciali", come pure delle centrali di prestito finanziate dallo Stato, occorre notare come la legge indichi con precisione la loro funzione di promozione e di coordinamento territoriale, senza peraltro disperdere l'enunciato normativo in una elencazione esemplificativa di possibili mansioni. In tal modo i servizi bibliotecari comprensoriali (provinciali) vengono effettivamente a disporre di un punto di raccordo capace di svolgere funzioni sovradimensionate rispetto a quelle risultanti dalla semplice somma delle componenti dell'insieme.
Per quanto riguarda gli aspetti finanziari, sono a carico dei comuni le spese per il servizio delle biblioteche municipali e di quelle scolastiche, che devono considerarsi integrate nel servizio bibliotecario locale, mentre le contee sostengono, con la partecipazione dello Stato, l'onere del servizio delle biblioteche provinciali.
Lo Stato, dal canto suo, si assume direttamente l'onere delle biblioteche universitarie (tranne quelle che appartengano a istituti dipendenti da enti locali), delle centrali di prestito, nonché di servizi e iniziative, anche di carattere locale, che rientrino in progetti per i quali sono previsti stanziamenti speciali. Quest'ultimo punto ci aiuta a comprendere come una corretta valorizzazione dell'autonomia locale non escluda assolutamente la possibilità di interventi mirati allo sviluppo dei servizi da parte dell'amministrazione centrale, ma anzi renda più naturali e agevoli tali interventi, essendo sgombrato il campo dal sospetto di sovrapposizione di competenze, come pure da tentazioni ricorrenti di ricorso a sussidi impropri e di carattere clientelare. L'onere complessivo per le biblioteche locali è stato valutato nel 1995 in 2700 milioni di corone (circa 600 miliardi di lire), compreso il personale.
Da ultimo, è interessante notare che la legge presta particolare attenzione all'utenza disabile e alle minoranze etniche, per le quali è espressamente prescritta la dotazione, da parte delle biblioteche, di materiale in più lingue. L'accostamento nello stesso articolo di legge (art. 8) di categorie che, come i disabili e gli immigrati, non presentano per la verità tratti assimilabili tra loro è, da un punto di vista metodologico, certamente discutibile, ma ciò non basta a eliminare il carattere positivo della prescrizione che concerne entrambi i gruppi.
1 Le informazioni di carattere sia storico che attuale relative all'amministrazione locale in Svezia sono tratte da Sören Häggroth - Kai Kronvall - Curt Riberdahl - Karin Rudebeck, Swedish local government: traditions and reforms, 2nd ed., Stockholm: Svenska Institutet, 1996.
2 Occorre notare che il gettito derivante dalle imposte locali sul reddito rappresentava nel 1994 il 57% delle entrate complessive dei comuni e il 76% di quelle delle province; le spese degli enti locali rappresentavano, nello stesso anno, il 24% del prodotto interno lordo (Swedish local government cit., p. 73, 75).
3 Per uno sguardo di carattere generale alla storia della legislazione e dell'organizzazione bibliotecaria in Svezia nella prima metà del XX secolo si può vedere Knut Tynell, Sweden, in: Popular libraries of the world, edited by Arthur E. Bostwick, Chicago: ALA, 1933, p. 266-274; Bengt Hjelmqvist, Sweden: public libraries, in: Encyclopedia of library and information science, vol. 29, New York: Dekker, 1980, p. 265-270; Frank M. Gardner, Public library legislation: a comparative study, Paris: Unesco, 1971, cap. 7.
4 Sulla vicenda relativa all'abrogazione della legislazione bibliotecaria e alla situazione scaturitane si veda Lars G. Andersson, Order without law: the Swedish situation, «Scandinavian public library quarterly», 17 (1984), n. 4, p. 107-108; Barbro Thomas, Sweden, «Scandinavian public library quarterly», 27 (1994), n. 1, p. 27-34.
5 Sul carattere avanzato del sistema bibliotecario scandinavo, entro il quale si inserisce con la propria specificità quello svedese, si veda Magnus Tortensson, Is there a nordic public library model?, «Libraries & culture», 28 (1993), n. 1, p. 59-75; in lingua italiana Isa De Pinedo - Giuseppe Vitiello, Note sul sistema bibliotecario scandinavo, «Bollettino AIB», 32 (1992), n. 1, p. 55-65.
PAOLO TRANIELLO, Università degli studi dell'Aquila, Facoltà di lettere e filosofia, via Camponeschi 2, 67100 L'Aquila. Le notizie riportate nell'articolo sono frutto di una visita effettuata nel settembre 1997 presso lo Statens Kulturråd (Consiglio nazionale per gli affari culturali) della Svezia, con sede a Stoccolma. L'autore ringrazia vivamente le signore Barbro Thomas, Siv Hågård e Tua Stenström per le informazioni e la documentazione cortesemente fornite.

References: Art. 1

Art. 2

Art. 3

Art. 4

Art. 5

Art. 6

Art. 7

Art. 8

Art. 9

Art. 10