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Timestamp: 2016-10-23 03:24:01+00:00

Document:
2P.244/2006 (26.02.2007)
2P.244/2006 /leb
Stiftung Hohenegg, Klinik f�r
Staat Z�rich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich, Generalsekretariat, Obstgartenstrasse 19/21, 8090 Z�rich,
Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, Milit�rstrasse 36, Postfach, 8090 Z�rich.
Entzug der Staatsbeitragsberechtigung f�r eine Klinik,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, vom 23. August 2006.
Die Stiftung Hohenegg hat als Zweck den Betrieb einer Klinik in Meilen, welche auf dem Gebiet der Psychiatrie und Psychotherapie mit ambulanten und halbstation�ren Einrichtungen t�tig ist. Die Klinik war in der Z�rcher Spitalliste Psychiatrie 2001 aufgef�hrt.
Mit Beschluss vom 7. Juli 2004 verabschiedete der Regierungsrat des Kantons Z�rich die Spitalplanung Psychiatrie 2005. Wegen �berkapazit�ten, welche die Pr�mienzahler der obligatorischen Krankenversicherung sowie die Staatsfinanzen und die Steuerzahler belasteten, strich er die Klinik Hohenegg von der neuen Spitalliste. Dagegen gelangte die Stiftung Hohenegg mit Beschwerde an den Bundesrat. Dieser entschied am 3. Juni 2005, dass die neue Psychiatrieplanung des Kantons Z�rich mit dem Bundesgesetz vom 18. M�rz 1994 �ber die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) �bereinstimme und die Streichung der allgemeinen Abteilung der Klinik Hohenegg aus der Spitalliste Psychiatrie 2005 nicht zu beanstanden sei. In Bezug auf die Halbprivat- und Privatabteilung hiess er die Beschwerde hingegen gut und wies den Z�rcher Regierungsrat an, insoweit die Aufnahme der Klinik in die Spitalliste im Sinne der Erw�gungen neu zu beurteilen.
Nach dem Entscheid des Bundesrates beschloss der Z�rcher Regierungsrat am 14. September 2005, die Spitalliste Psychiatrie in einen Abschnitt A (Institutionen mit Zulassung zur Versorgung von Patienten in der Allgemeinen Abteilung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung) und in einen Abschnitt B (Institutionen mit Zulassung zur Versorgung von Patienten in der Halbprivat- und Privatabteilung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung) aufzuteilen. Die Klinik Hohenegg wurde lediglich in den Abschnitt B aufgenommen. Diesen Beschluss focht die Stiftung Hohenegg nicht an.
Gest�tzt auf den Regierungsratsbeschluss vom 7. Juli 2004 hatte die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich bereits am 14. Juli 2004 verf�gt, dass der Stiftung Hohenegg ab 1. Januar 2005 keine Staatsbeitr�ge mehr ausgerichtet w�rden. Nachdem die Stiftung Hohenegg hiergegen Rekurs beim Z�rcher Regierungsrat erhoben hatte, stellte der Pr�sident des Regierungsrates die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her und sistierte das Verfahren bis zum Vorliegen des Entscheides des Bundesrates. Am 6. Dezember 2005 wies der Regierungrat den Rekurs ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Er hielt fest, dass der Klinik Hohenegg mit Wirkung ab 1. Januar 2006 keine Staatsbeitr�ge mehr ausgerichtet w�rden. Die dagegen erhobene Beschwerde der Stiftung Hohenegg wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich am 23. August 2006 ab.
Die Stiftung Hohenegg hat am 28. September 2006 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich aufzuheben.
Sowohl das Verwaltungsgericht als auch die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
1.2 Die Beschwerdef�hrerin r�gt die willk�rliche Anwendung von � 40 des Z�rcher Gesetzes vom 4. November 1962 �ber das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz, GesG/ZH) sowie die Verletzung von Treu und Glauben (Art. 9 BV). Gem�ss Art. 88 OG ist sie insoweit zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 221): � 2 des Z�rcher Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 in Verbindung mit � 40 GesG/ZH r�umt einen Rechtsanspruch auf Staatsbeitr�ge f�r Krankenh�user ein, wenn diese die gesetzlichen Voraussetzungen erf�llen.
1.3 Das Bundesgericht pr�ft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen. Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 262; 127 I 38 E. 3c S. 43, je mit Hinweisen).
Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, die kantonalen Instanzen h�tten � 40 Abs. 1 GesG/ZH willk�rlich angewendet.
2.1 Diese Bestimmung lautet:
"1 Der Staat leistet Kostenanteile an die Investitionen und den Betrieb der den Bed�rfnissen der Bev�lkerung dienenden Krankenh�user. Die Kostenanteile richten sich nach der finanziellen Leistungsf�higkeit der Gesuchsteller. Sie betragen:
a. bis zu 90% der beitragsberechtigten Ausgaben der Gemeinden f�r kommunale und regionale Krankenh�user,
b. bis zu 100% der beitragsberechtigten Ausgaben f�r �berregionale �ffentliche Krankenh�user und gemeinn�tzige private Krankenh�user."
2.2 Das Verwaltungsgericht erkl�rt, � 40 Abs. 1 Satz 1 GesG/ZH verfolge analoge Ziele wie Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG, der die Zulassung von Spit�lern und anderen Einrichtungen als Leistungserbringer der sozialen Krankenversicherung davon abh�ngig macht, dass sie auf der von einem oder mehreren Kantonen aufgestellten Spitalliste figurieren. Beide Bestimmungen bezweckten diejenige Spitalversorgung sicherzustellen, die dem massgebenden Bedarf entspreche. Mit Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG solle eine optimale Ressourcennutzung, ein Abbau von �berkapazit�ten und damit eine Eind�mmung von Kosten erreicht werden. Die Krankenpflegeversicherung strebe eine qualitativ hochstehende medizinische Versorgung der Bev�lkerung zu m�glichst g�nstigen Preisen an. Auch � 40 GesG/ZH sei auf eine qualitativ hochstehende medizinische Versorgung ausgerichtet. Demzufolge habe die Ber�cksichtigung eines Spitals im Rahmen der bedarfsgerechten Spitalversorgung nach Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG einen entscheidenden Einfluss auf die Staatsbeitragsberechtigung gem�ss � 40 GesG/ZH. Der Bundesrat habe in seinem Entscheid vom 3. Juni 2005 die im Kanton Z�rich vorgenommene Bedarfsplanung als vollst�ndig und bundesrechtskonform erachtet. Es bestehe kein Raum, die Staatsbeitragsberechtigung nach anderen Kriterien zu beurteilen. Die Beschwerdef�hrerin k�nne daher infolge der Streichung auf dem Abschnitt A der Spitalliste keine Staatsbeitr�ge mehr beanspruchen.
2.3 Die Beschwerdef�hrerin kritisiert diese Auslegung als willk�rlich, weil die Bed�rfnisse der Bev�lkerung gem�ss � 40 GesG/ZH nicht deckungsgleich seien mit jenen, welche die soziale Krankenversicherung regeln wolle. Die Letztere sei grunds�tzlich auf die Allgemeinabteilung ausgerichtet. Die kantonale Gesundheitsgesetzgebung habe hingegen einen wesentlich weiteren Horizont und erfasse alle Krankenh�user, auch diejenigen mit Zusatzversicherungsabteilungen. Eine Einschr�nkung ergebe sich weder aus dem Wortlaut des Gesundheitsgesetzes noch aus dessen Entstehungsgeschichte. Rund 20 bis 25% der Bev�lkerung seien zusatzversichert. Zudem w�rden alle staatsbeitragsberechtigten Spit�ler im Kanton Z�rich Zusatzversicherungsabteilungen betreiben, wobei sie Staatsbeitr�ge nicht nur f�r die Allgemeinabteilung, sondern auch f�r Erstere erhielten.
3.1 Gem�ss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willk�r behandelt zu werden. Willk�rlich ist eine Auslegung oder Anwendung des Gesetzes nicht schon dann, wenn eine andere L�sung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen w�re, sondern erst dann, wenn sie offensichtlich unhaltbar ist, zur tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Wegen Willk�r ist ein Entscheid nur aufzuheben, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17; 129 I 8 E. 2.1 S. 9; 127 I 54 E. 2b S. 56, je mit Hinweisen).
3.2 Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass zwischen der Aufnahme eines Krankenhauses auf die Spitalliste und seiner Subventionsberechtigung von Bundesrechts wegen kein zwingender Zusammenhang besteht. Es ist m�glich, dass ein Spital nicht auf einer Spitalliste figuriert und trotzdem Staatsbeitr�ge erh�lt. Umgekehrt kann es auf der Spitalliste aufgef�hrt sein und dennoch keine Staatsbeitr�ge beziehen (BGE 126 V 172 E. 4b S. 177; Urteil 2P.450/1996 vom 3. Oktober 1997, E. 1a, in ZBl 100/1999 S. 273). Demnach ist die umstrittene Streichung von Staatsbeitr�gen grunds�tzlich zul�ssig.
3.3 Nach � 40 Abs.1 GesG/ZH haben nur Krankenh�user Anspruch auf Staatsbeitr�ge, die den Bed�rfnissen der Bev�lkerung dienen. Bei dieser Voraussetzung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, den das Z�rcher Gesundheitsgesetz nicht n�her konkretisiert. Auch die gest�tzt auf � 82 GesG/ZH erlassene regierungsr�tliche Verordnung vom 26. Februar 1968 �ber die Staatsbeitr�ge an die Krankenpflege (VSK/ZH) erl�utert in � 1 diese Voraussetzung nicht n�her.
Die Beschwerdef�hrerin weist allerdings auf � 37 VSK/ZH hin, wonach Subventionen auch an Krankenh�user gew�hrt werden k�nnen, die - wie sie - keine allgemeine Abteilung f�hren. Das Verwaltungsgericht bemerkt indes zu Recht, dass auch eine Subventionierung nach dieser Bestimmung nur in Betracht falle, wenn die betreffende Einrichtung den Bed�rfnissen der Bev�lkerung gem�ss � 40 Abs. 1 GesG/ZH diene. Der Verordnungsgeber geht aber zumindest davon aus, dass auch Einrichtungen ohne allgemeine Abteilung diese Voraussetzung erf�llen k�nnen.
3.4 Nach dem angefochtenen Entscheid beurteilt sich die Frage, ob eine Klinik den Bed�rfnissen der Bev�lkerung diene, anhand der Spitalplanung gem�ss Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG. Sie weise den massgebenden Bedarf an Spit�lern aus, um die Bed�rfnisse der Bev�lkerung zu decken. Die Klinik der Beschwerdef�hrerin sei nicht der bedarfsgerechten Spitalversorgung zuzurechnen, denn sie figuriere nicht im Abschnitt A der Z�rcher Spitalliste, sondern lediglich im Abschnitt B. Die Aufnahme in den zuletzt genannten Abschnitt stelle nach dem Entscheid des Bundesrates "lediglich eine Art fachtechnisches Attest" dar, welches best�tige, dass der entsprechende Leistungserbringer die Infrastruktur- und Dienstleistungsvoraussetzungen nach KVG erf�lle und zu Lasten der Grundversicherung Leistungen erbringen k�nne, womit die Patienten Anspruch auf den Sockelbeitrag aus der Grundversicherung h�tten. �ber den Bedarf nach einer solchen Klinik sage die Aufnahme aber nichts aus.
Die Beschwerdef�hrerin macht zwar zu Recht geltend, dass die Planung gem�ss Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG nur den Bedarf f�r die allgemeinen Abteilungen ermittle, nicht aber f�r den Bereich der Zusatzversicherung. Auf dem Gebiet der Letzteren herrscht nach dem Konzept des Krankenversicherungsgesetzes jedoch freier Wettbewerb, und es erfolgt keine Steuerung �ber eine am Bedarf orientierte Planung. Die Beschwerdef�hrerin geht deshalb fehl, wenn sie auch f�r die Halbprivat- und Privatabteilungen den Entscheid �ber die Subventionierung von einer Bedarfsplanung abh�ngig machen will. Der Kreis der Einrichtungen, die gem�ss � 40 GesG/ZH den Bed�rfnissen der Bev�lkerung dienen, kann daher f�r den Bereich der Zusatzversicherung nicht gest�tzt auf eine Bedarfsplanung auf diesem Gebiet bestimmt werden.
3.5 Die kantonalen Instanzen gehen davon aus, dass Staatsbeitr�ge an Krankenh�user mit Halbprivat- und Privatabteilungen grunds�tzlich nur entrichtet werden, wenn diese gleichzeitig auch eine allgemeine Abteilung f�hren, weil der Betrieb nur so den Bed�rfnissen der "gesamten" Bev�lkerung entspreche. Die Klinik der Beschwerdef�hrerin erf�lle diese Voraussetzung nicht.
Diese Sichtweise erscheint zwar nicht zwingend, kann aber nicht als willk�rlich bezeichnet werden. Wenn der Kanton Z�rich grunds�tzlich nur solche Spit�ler subventioniert, die eine allgemeine Abteilung f�hren, h�ngt die Beitragsberechtigung wohl im Ergebnis von der Aufnahme der Einrichtung in den Abschnitt A der Spitalliste ab. Doch wird damit nicht, wie die Beschwerdef�hrerin behauptet, vom Bedarf im Bereich der Grundversicherung auf jenen bei der Zusatzversicherung geschlossen. Vielmehr erfolgt die Beschr�nkung auf Einrichtungen mit einer allgemeinen Abteilung nur, weil der Staat aus finanziellen Gr�nden eine Auswahl der Spit�ler treffen muss, die Staatsbeitr�ge erhalten. Es ist vertretbar, dabei die Unterst�tzung in der Regel auf gr�ssere Einrichtungen, die auch eine allgemeine Abteilung f�hren, einzugrenzen. In besonderen F�llen kann jedoch - wie bereits � 37 VSK/ZH zeigt - auch anderen Krankenh�usern eine Subvention ausgerichtet werden. Die Beschwerdef�hrerin bringt keine besonderen Umst�nde vor, die den Ausschluss der Staatsbeitragsberechtigung als willk�rlich erscheinen liessen (zur Bedeutung der Vorgeschichte vgl. E. 4 und 5).
3.6 Die kantonalen Instanzen haben � 40 GesG/ZH demnach nicht willk�rlich ausgelegt und angewendet. Die im gleichen Zusammenhang erhobene R�ge der Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV) ist ebenfalls unbegr�ndet: Hatte das Verwaltungsgericht eine gesonderte Bed�rfnisabkl�rung f�r die Zusatzversicherungsabteilungen nicht mehr vorzunehmen, so musste sie auf das diesbez�gliche Vorbringen der Beschwerdef�hrerin auch nicht eingehen.
Die Beschwerdef�hrerin macht im Weiteren einen Anspruch auf Staatsbeitr�ge unter Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes geltend. Sie r�gt in diesem Zusammenhang ebenfalls eine willk�rliche W�rdigung eines von der Gesundheitsdirektion im Jahre 1994 angebrachten Vorbehalts mit Bezug auf die weitere Zukunft der Klinik Hohenegg.
4.1 Das in Art. 9 BV verankerte Prinzip von Treu und Glauben verschafft einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in beh�rdliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begr�ndendes Verhalten der Beh�rden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden B�rger ber�hrende Angelegenheit bezieht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 130 I 26 E. 8.1 S. 60, je mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gest�tzt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr r�ckg�ngig machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr �berwiegende �ffentliche Interessen gegen�berstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 S. 170 mit Hinweisen).
4.2 Das Verwaltungsgericht verneint einen Anspruch der Beschwerdef�hrerin auf Subventionen gest�tzt auf Treu und Glauben. Die Beh�rden h�tten ihr nicht verbindlich zugesichert, ihr �ber den 31. Dezember 2005 hinaus Staatsbeitr�ge auszurichten. Die beh�rdlichen �usserungen h�tten nicht die prinzipielle Staatsbeitragsberechtigung betroffen, sondern nur den Erneuerungs- bzw. Sanierungsbedarf. Die Anerkennung des Sanierungsbedarfs begr�nde nicht einen Anspruch auf weitere Ausrichtung von Staatsbeitr�gen.
4.3 Die Beschwerdef�hrerin wendet ein, das Verwaltungsgericht verkenne, dass trotz eines im Jahre 1994 von der Gesundheitsdirektion ge�usserten Vorbehalts rund sechs Jahre sp�ter, n�mlich mit Verf�gung vom 11./12. Dezember 2000, ein Projektierungskredit in der H�he von Fr. 980'000.-- bewilligt worden sei, wobei von einem Kostenrahmen der Sanierungs- und Erweiterungsmassnahmen von 35 Mio. Franken ausgegangen wurde. In diesem Akt sei eine Zusicherung f�r die Fortdauer der Subventionierung zu sehen. Die Klinik habe im berechtigten Vertrauen auf eine Aufrechterhaltung der Staatsbeitragsberechtigung darauf verzichtet, Unterhaltsbeitr�ge f�r die laufenden Jahre einzufordern und die entsprechenden Unterhaltsarbeiten auszuf�hren. Damit habe sie gutgl�ubig zu ihrem Nachteil disponiert.
5.1 Der erw�hnte Vorbehalt findet sich in einem an die Beschwerdef�hrerin adressierten Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 16. M�rz 1994. Diese erkl�rte darin, dass "�ber die weitere Zukunft der Psychiatrischen Klinik Hohenegg [...] erst nach Vorliegen des Entwurfes des Psychiatriekonzeptes entschieden werden" k�nne. Es kann offen gelassen werden, ob das Verwaltungsgericht diesem Vorbehalt eine zu weitreichende Bedeutung gibt. Die Verf�gung vom 11./12. Dezember 2000 vermag jedenfalls keine Grundlage berechtigten Vertrauens darzustellen (vgl. nachfolgende E. 5.2).
5.2 Mit der erw�hnten Verf�gung war der Beschwerdef�hrerin in der Tat ein - zu 100% subventionierter - Projektierungskredit bewilligt worden. Dieser sollte f�r die Projektierung der Gesamtplanung eines Neubaus des Zentrumsgeb�udes "bis zur Vorprojektreife" dienen. Die Bewilligung eines solchen Kredits verr�t wohl eine gewisse Haltung der Beh�rden. Damit ist jedoch nicht einmal verbindlich gesagt, dass in der Folge auch ein Kredit bzw. Staatsbeitr�ge zur Realisierung des Projekts gew�hrt werden (vgl. Hans-Rudolf Thalmann, Kommentar zum Z�rcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, S. 130, N. 2.3.3.2 zu � 48; Lukas Briner, Grundsatzentscheide am Beispiel der z�rcherischen Gemeinde, Diss. Z�rich 1974, S. 104 und 108). Mithin ist darin ebenso wenig eine Zusicherung zu erblicken, die Staatsbeitragsberechtigung w�rde k�nftig fortbestehen. Unter anderem w�re m�glicherweise der Betrieb auch ohne Beitr�ge bzw. eine Verwendung der Einrichtung zu einem anderen Zweck denkbar. Im �brigen ist bei den mit �ffentlichen Mitteln finanzierten Krankenh�usern mit einer periodischen �berpr�fung des Bedarfs zu rechnen. Wenn die Beh�rden Zusagen f�r Projekt- oder Baumassnahmen von Spit�lern abgeben, liegt darin nicht zugleich die Erkl�rung, Staatsbeitr�ge w�rden ungeachtet einer sp�teren Bedarfsplanung weiter entrichtet werden. Somit konnte in der erw�hnten Verf�gung keine entsprechende Zusicherung erblickt werden. Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob die weiteren Voraussetzungen f�r eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes erf�llt w�ren.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich demnach als unbegr�ndet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdef�hrerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 156 OG). Parteientsch�digungen werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Staat Z�rich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 88
 BGE 
 Art. 90
 BGE 
 Art. 39
 Art. 39
 Art. 39
 Art. 9
 Art. 39
 Art. 39
 Art. 9