Source: http://www.verwaltungspraxis.jurion.de/news/aktuelles/glasverbot-bei-veranstaltungen/
Timestamp: 2018-01-23 13:22:58+00:00

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Verwaltungspraxis: Glasverbot bei Veranstaltungen
Zur Rechtslage nach der Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.02.2012
Unser Autor, Herr Joachim Neu, erläutert für Sie die Entscheidung.
Der Konsum von Getränken ist in der Regel fester Bestandteil von Großveranstaltungen. Die leeren Flaschen werden oft nicht ordnungsgemäß entsorgt sondern einfach auf dem Boden abgestellt. Mit dem Grad der Alkoholisierung der Feiernden steigt hierbei die Gefahr von Glasbruch. Am Ende des Tages gleichen Straßen und Plätze mitunter einem "Scherbenmeer".
Die Folgen sind zum Teil erheblich. Rettungsdienste dokumentieren Jahr für Jahr eine steigende Anzahl gefährlicher Schnittverletzungen durch Glasscherben. Besonders bei einer großen Menge feiernder Menschen ist ein Erkennen oder Ausweichen vor der Gefahrenquelle kaum möglich, wodurch die Verletzungsgefahr noch verstärkt wird. Eine zügige Reinigung der Straßen durch die kommunalen Reinigungsbetriebe ist bedingt durch das Gedränge und die dicht stehenden Massen praktisch nicht möglich.
Vor diesem Hintergrund hätte die betroffene Ordnungsbehörde zu prüfen, ob durch ein räumlich und zeitlich begrenztes Mitführverbot von Glasbehältnissen per Allgemeinverfügung (§ 35 VwVfG) bei solchen Großveranstaltungen die durch Glasbruch entstehenden Gefahren abgewendet werden können. Vom Verbot auszunehmen wären Getränkelieferanten und Personen, die das Glas offensichtlich und ausschließlich zum häuslichen Gebrauch mit sich führen. Des Weiteren wäre zu prüfen, ob es umliegenden Lebensmitteleinzelhändlern und Kioskbetreibern im Veranstaltungsbereich per Ordnungsverfügung untersagt werden kann, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens Getränke in Glasbehältnissen zu verkaufen.
2. Gefahr für die öffentliche Sicherheit
Rechtsgrundlage ist in Ermangelung einer spezialgesetzlichen Regelung wie sie beispielsweise in Hamburg für bestimmte Teile des Stadtgebiets geschaffen wurde1 in Nordrhein-Westfalen § 14 OBG,NW2.
Für entsprechende Abwehrmaßnahmen im Einzelfall bedarf es einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit.
Zur Begründung der Verfügungen können folgende Aspekte herangezogen werden:
Die Veranstaltung ist beliebt mit entsprechend großem Besucherandrang.
Leere Glasflaschen werden nach der Erfahrung der Vorjahre trotz bereit gestellter und in ausreichender Anzahl vorhandener Glascontainer nicht ordnungsgemäß entsorgt, sondern einfach auf den Boden gestellt, fallen gelassen oder bewusst zerschlagen.
Schon nach kurzer Zeit sind Straßen und Plätze mit Glasscherben übersät, Stichwort: "Scherbenmeer".
In der Masse Feiernden werden die Flaschen zu Stolperfallen und verursachen beim Zerbrechen gefährliche Schnittverletzungen.
Je nach Veranstaltung und Grad der Alkoholisierung der Feiernden werden Glasflaschen als gefährliche Waffen bei körperlichen Auseinandersetzungen benutzt.
Durch Glasscherben kommt es zu Reifenschäden an Einsatzfahrzeugen von Polizei und Rettungsdiensten, wodurch lebensrettende Einsätze nur mit zeitlicher Verzögerung durchgeführt werden können.
Die Ansicht des VG Köln, 16.09.2010 - 20 K 441/10, in Bezug auf die Verhältnisse beim Kölner Straßenkarneval könne nicht verbindlich festgestellt werden, dass allein durch das Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen die Gefahrenschwelle bereits überschritten sei, es liege allenfalls ein Gefahrenverdacht vor3, wurde nunmehr vom OVG Nordrhein-Westfalen, 09.02.2012 - 5 A 2375/10 revidiert.
Das Gericht bejaht im vorliegenden Fall eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Nach den Erfahrungen der Vergangenheit sei vor Erlass des Glasverbots nahezu sicher zu erwarten gewesen, dass ohne geeignete ordnungsbehördliche Maßnahmen durch Glas und Scherben ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten werde. Die unübersehbaren Mengen von Glasabfall zwischen Zehntausenden von dicht gedrängt feiernden Karnevalisten stellten bereits für sich eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit dar. Stets sei es unter diesen Umständen in der Vergangenheit zu zahlreichen und mitunter schwerwiegenden Schnittverletzungen bei Feiernden und Passanten sowie zu Reifenschäden an Einsatzfahrzeugen von Polizei und Rettungsdiensten gekommen, die ohne herumliegendes Glas so nicht hätten eintreten können.
Gerade bei Großveranstaltungen, bei denen auf engstem Raum mit besonders ausgelassenem sowie mit alkoholbedingtem aggressivem Verhalten zu rechnen ist, hat sich in den vergangenen Jahren zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass Glasflaschen zwischen dicht gedrängten Menschenmassen aus Sicherheitsgründen nicht verantwortet werden können.
Weitere Feststellungen zu konkreten Gefährdungen hält das Gericht nicht für erforderlich. In diesem Zusammenhang sei es auch rechtsfehlerfrei, sich auf die positiven Erfahrungen bei anderen Großveranstaltungen wie beispielsweise der Love-Parade zu berufen, bei der ein Glasverbot zu einem erheblichen Rückgang von Schnittverletzungen bei den Veranstaltungsteilnehmern geführt habe.
3. Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen
Polizei- und ordnungsbehördliche Maßnahmen haben sich grundsätzlich gegen die Gefahr verursachende verantwortliche Person zu richten. Nicht jeder Teilnehmer am Straßenkarneval, der sich im Besitz eines Glasbehältnisses befindet, verursacht jedoch die Gefahr, die von am Boden liegenden Glasscherben ausgeht. Unter den Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 OBG,NW4 kann die Ordnungsbehörde aber auch nicht verantwortliche Personen (sog. "Nichtstörer") in Anspruch nehmen und Maßnahmen gegen diese richten bzw. entsprechende Verbote aussprechen.
Diese Voraussetzungen lagen nach OVG Nordrhein-Westfalen, 09.02.2012 - 5 A 2375/10 vor. Es war eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren. Maßnahmen gegen diejenigen, die ordnungswidrig Glas entsorgten, waren nicht oder nicht rechtzeitig möglich oder versprachen keinen Erfolg. Die Ordnungsbehörde konnte die Gefahr nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren und die Inanspruchnahme aller Veranstaltungsteilnehmer konnte ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten erfolgen. Die im Straßenraum zu erwartenden unüberschaubaren Mengen von ordnungswidrig entsorgten Glasflaschen und Scherben stellten zwischen Zehntausend teilweise stark alkoholisierten Feiernden auf engstem Raum eine gegenwärtige erhebliche Gefahr für Leib und Leben von Personen dar. Außerdem war angesichts des erfahrungsgemäß hohen Risikos von Reifenschäden an Einsatzfahrzeugen eine erhebliche Behinderung von lebensrettenden Notfalleinsätzen zu erwarten. Bei einer derartigen Sachlage sind durch Glasscherben verursachte Verletzungen und Sachschäden absehbar, ohne dass etwa hinzutretende Verursachungsbeiträge im Einzelnen aufgeklärt werden müssen.
4. Fazit und Praxishinweise
Nicht jede Großveranstaltung rechtfertigt ein Glasverbot! Es sind stets die konkreten örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen. Verhältnisse wie sie beim Rheinischen Straßenkarneval oder bei der Love-Parade herrschen können hierbei ein Indiz sein.
Um ein zeitlich und räumlich beschränktes Glasbenutzungs- und verkaufsverbot bei einer kommunalen Großveranstaltung rechtssicher begründen zu können, ist es demnach erforderlich, die Geschehnisse und Erfahrungen der Vergangenheit im Zusammenhang mit der Benutzung von Glasbehältnissen durch die Veranstaltungsteilnehmer genauestens zu dokumentieren und in der Begründung zur Allgemeinverfügung entsprechend darzulegen. Hierbei können sowohl eigene Erkenntnisse als auch Berichte der Vollzugspolizei und der Rettungsdienste in das Lagebild einfließen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss das Glasverbot geeignet und erforderlich sein sowie in einem angemessenen Verhältnis zum erstrebten Erfolg stehen. Bedingt durch die hohe Anzahl der Veranstaltungsteilnehmer ist ein Glasverbot dann Mittel der Wahl, wenn massenhaft herumliegendes Glas nicht durch zusätzliche Abfallentsorgungs- und Reinigungsmaßnahmen verhindert werden kann. Der zeitliche und räumliche Geltungsbereich der Allgemeinverfügung darf dabei lediglich die Zeiten und Orte, in denen erfahrungsgemäß mit besonderen Gefahren durch Glasscherben zu rechnen ist, erfassen.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verbotsverfügungen gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist regelmäßig gerechtfertigt, da von zerbrochenen Glasgefäßen ausgehende Gefahren für Leben und Gesundheit der an der Großveranstaltung beteiligten Personen so schwerwiegend sind, dass nicht erst der Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens abgewartet werden kann.
1 Gesetz über das Verbot des Mitführens und des Verkaufs von Glasgetränkebehältnissen in bestimmten Gebieten - GlasFlVerbG,HH.
2 § 3 PolG,BW; Art. 7 LStVG,BY; § 17 ASOG Bln,BE; § 13 OBG,BB; § 10 BremPolG,HB; § 3 SOG,HH; § 11 HSOG,HE; § 13 SOG M-V,MV; § 11 Nds. SOG,NI; § 9 POG,RP; § 8 SPolG,SL; § 3 SächsPolG,SN; § 13 SOG LSA,ST; § 174 LVwG,SH; § 5 OBG,TH.
3 Vgl. auch VGH Baden-Württemberg, 28.07.2009 - 1 S 2200/08, VGH Baden-Württemberg, 06.08.1998 - 1 S 2272/97: Nichtigkeit einer das Niederlassen zum Zwecke des Alkoholgenusses auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grünanlagen untersagenden Regelung in einer Polizeiverordnung.
4 § 9 Abs. 1 PolG,BW; Art. 9 Abs. 3 LStVG,BY; § 16 Abs. 1 ASOG Bln,BE; § 18 Abs. 1 OBG,BB; § 7 Abs. 1 BremPolG,HB; § 10 Abs. 1 SOG,HH; § 9 Abs. 1 HSOG,HE; § 71 Abs. 1 SOG,MV; § 8 Abs. 1 Nds. SOG,NI; § 7 Abs 1 POG,RP; § 6 Abs. 1 SPolG,SL; § 7 Abs. 1 SächsPolG,SN; § 10 Abs. 1 SOG LSA,ST; § 220 Abs 1 LVwG,SH; § 13 Abs. 1 OBG,TH.

References: § 14
 § 19
 § 80
 § 3
 Art. 7
 § 17
 § 13
 § 10
 § 3
 § 11
 § 13
 § 11
 § 9
 § 8
 § 3
 § 13
 § 174
 § 5
 § 9
 Art. 9
 § 16
 § 18
 § 7
 § 10
 § 9
 § 71
 § 8
 § 7
 § 6
 § 7
 § 10
 § 220
 § 13