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Timestamp: 2019-01-22 02:48:20+00:00

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﻿ Sentencia C-570 de julio 14 de 2010
SENTENCIA C-570 DE 14 DE JULIO DE 2010
CONTENIDO:REFORMA DEL RÉGIMEN DE TELECOMUNICACIONES NO SE EXTIENDE AL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN. EL GOBIERNO NACIONAL TIENE LA FACULTAD REGLAMENTARIA PARA INTERVENIR EL SECTOR DE LAS COMUNICACIONES, EN LA MEDIDA QUE SE ENTIENDA QUE ESA COMPETENCIA NO SE EXTIENDE AL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN, RADICADA POR EXPRESO MANDATO CONSTITUCIONAL, EN CABEZA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN. EN VIRTUD DE LA AUTONOMÍA RECONOCIDA A LA CNTV, ESTA NO SE ENCUENTRA SOMETIDA A LA JERARQUÍA TRADICIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LO CUAL SUS DECISIONES, ADOPTADAS DENTRO DEL MARCO DE SUS FUNCIONES, NO PUEDEN SER CONTROLADAS, REVISADAS, NI REVOCADAS POR LAS AUTORIDADES QUE HACEN PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL, A LA MANERA DE UNA ESPECIE DE CONTROL DE TUTELA ADMINISTRATIVA. CON ELLO, LA JURISPRUDENCIA NO HA PRETENDIDO EXCLUIR A LOS ACTOS PROFERIDOS POR LA CNTV DEL CONTROL DE LEGALIDAD, TODA VEZ QUE EN VIRTUD DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y COLABORACIÓN ARMÓNICA Y DEL SOMETIMIENTO DE DICHA ENTIDAD A LA CONSTITUCIÓN Y A LA LEY, LAS DECISIONES DE LA CNTV SE ENCUENTRAN SUJETAS AL CONTROL FISCAL, POLÍTICO, DISCIPLINARIO Y JUDICIAL DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES QUE EJERCEN ESTOS CONTROLES. SE DECLARAN EXEQUIBLES CONDICIONALMENTE EL PARÁGRAFO ÚNICO DEL ARTÍCULO 4º Y EL NUMERAL 18 DEL ARTÍCULO 22 DE LA LEY 1341 DE 2009.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO PÚBLICO DE TELECOMUNICACIONES, COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN, SERVICIO DE TELEVISIÓN
Sentencia C-570 de julio 14 de 2010
Ref.: Expedientes D-7970
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el parágrafo del artículo 1º, parágrafo del artículo 4º, numerales 4º y 18 del artículo 22 e inciso último del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC, se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Zulma Constanza Casas García
A continuación se transcriben las disposiciones de la Ley 1341 de 2009 demandadas en esta causa, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 47.426 de 30 de julio de 2009, subrayando y destacando los apartes acusados:
Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente al cumplimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las necesidades de la población y el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como el estado de desarrollo de la Sociedad de la información en el país, para lo cual, se tendrá en cuenta la participación de todos los actores del proceso, en especial a los usuarios. Se exceptúa de la aplicación de los numerales 4º y 9º de este artículo el servicio de radiodifusión sonora.
Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa”.
3.1. Disposiciones constitucionales que se consideran infringidas.
3.2.2. Cargo contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009.
3.2.3. Cargo contra el parágrafo del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009.
De esta manera, precisa que la norma acusada, al referirse a los fines que persigue el Estado con su intervención en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y facultar al gobierno para reglamentar tales fines, contraviene lo dispuesto en la Constitución Política, al tiempo que desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, en torno al tema, ha puntualizado que “la potestad regulativa de que es titular la Comisión Nacional de Televisión es una competencia desplazante de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, que permite, como ya se adelantó, garantizar la independencia del manejo del servicio público de televisión”.(1)
3.2.4. Cargo contra el numeral 4º del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
3.2.5. Cargo contra el numeral 18º del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
Recuerda que otra de las funciones asignadas por la norma objeto de reproche a la CRC, consiste en “Resolver recursos de apelación contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones”.
Adicionalmente, aduce que “lo que está en juego con la previsión normativa que se demanda no es simplemente el carácter autónomo e independiente de la Comisión Nacional de Televisión, sino los derechos y valores [constitucionales] que, además, constituyen fundamento del Estado y de la sociedad colombiana, cuya salvaguarda está a cargo de esta entidad, llamada a regular de forma democrática un servicio de la más alta incidencia en la formación de la sociedad y de opinión, como es el servicio público de televisión”.
1.1. Primera norma demandada: Parágrafo (parcial) del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009.
No obstante, afirma el interviniente que la norma parcialmente demandada no contraría lo dispuesto en los artículos 76 y 77 Superiores, como quiera que el constituyente de 1991 no le atribuyó a la CNTV el manejo integral de la televisión. En consecuencia, no se están limitando ni restringiendo las funciones de dicho órgano, ya que la televisión a la cual se refería el constituyente es aquella que se caracteriza por ser transmitida a través del espectro electromagnético a un público en general, de carácter unidireccional y audiovisual, diferente a otros medios de comunicaciones audiovisuales que han surgido recientemente gracias a los avances científicos y tecnológicos como lo son la IPTV (Internet Protocol Televisión) o los videos institucionales, los cuales se han comprendido de forma errónea como televisión, pero que no tienen las características de la televisión prevista en la Carta Política y que posteriormente ha sido definida por Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT.
Así, señala que de conformidad con las normas técnicas internacionales(2) y la legislación interna, existen varias características que permiten establecer cuándo un servicio puede catalogarse como de televisión. En efecto:
Un servicio de televisión ofrece contenidos audiovisuales a un gran número de usuarios, es decir, se trata de programación definida por el operador y transmitida a un público en general
Comprende un servicio de información de flujo unidireccional, esto es, que sólo va del programador u operador al televidente, pero no permite técnicamente que este último envíe o requiera información específica al programador u operador (bidireccional).
1.2. Segunda norma demandada: Parágrafo (parcial) del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009.
1.3. Tercera norma demandada: numeral 4º (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
2. Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC).
La apoderada especial de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, mediante escrito del 29 de enero de 2009, intervino en el presente proceso, a fin de defender la constitucionalidad del numeral 4º (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 y exponer las razones de inconstitucionalidad del numeral 18 del mismo artículo, al considerar que dichos cargos son los únicos que guardan una relación directa con el órgano al cual representa.
2.1. Respecto al numeral 4º (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
Señala que la convergencia tecnológica entendida como “la capacidad de que una misma plataforma tecnológica permita soportar diferentes servicios de voz, imágenes y video”, puede identificarse a partir de cuatro aspectos: (i) convergencia de red —a través de una misma red se prestan varios tipos de servicios de telecomunicaciones—, (ii) convergencia de servicios —el mismo contenido es entregado a través de diferentes plataformas—, (iii) convergencia de terminales —los terminales o equipos de los usuarios soportan múltiples servicios de telecomunicaciones—, y (iv) la convergencia de mercados —las empresas se fusionan para ingresar a nuevos sectores de la economía—.
Para la interviniente, dicho reto fue recogido en los artículos 76 y 77 de la Carta Política, así como en el numeral 4º del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, al otorgarle la competencia de regulación de todas las redes a la CRC, para que la misma pueda establecer las reglas que permitan el efectivo desarrollo e implementación de la convergencia, lo cual redunda en el beneficio del país, en la medida en que procura la verdadera inserción de las personas en la sociedad de la información, eliminando barreras legales para su desarrollo.
Bajo esa noción, aduce que el concepto de televisión contenido en la Ley 182 de 1995(3), hace alusión a un tipo de transmisión y recepción de imágenes a distancia que no involucra las redes a través de las cuales se presta el servicio. Por tanto, reitera que el concepto de televisión debe distinguirse de los medios que permiten lograr la transmisión, por tratarse de cuestiones totalmente diferentes.
3. Universidad del Rosario.
En esa medida, considera la interviniente que es necesaria la injerencia del Estado para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 4º de la Ley 1341 de 2009, así como la participación del Gobierno en su reglamentación, en procura de una prestación eficiente del servicio.
4.1. Respecto al cargo formulado contra el parágrafo del artículo 4º de la ley objeto de controversia, señala que dicho aparte debe ser declarado exequible, toda vez que el sentido de la norma lo que busca es proteger principalmente los derechos de los usuarios garantizando la participación ciudadana; aspecto que guarda relación con el artículo 20 Superior, a través del cual el Estado debe propiciar a todo colombiano el derecho de acceso a las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, así como el ejercicio pleno de sus derechos a la libertad de opinión y de expresión.
4.2. Entre tanto, en relación con el parágrafo del artículo 1º de la misma ley, aduce que si bien es cierto la autonomía funcional de la CNTV está supeditada a las disposiciones que sobre el particular determine la ley, también lo es que la misma, debe respetar la garantía institucional del mencionado organismo y no puede desplazar la competencia que le fue atribuida por el constituyente en materia de política televisiva. En razón a la anterior consideración, para el interviniente la norma acusada debe ser excluida del ordenamiento jurídico.
4.3. Frente al numeral 4º del artículo 22, afirma el interviniente que no puede la ley asignar funciones propias de un ente autónomo a otra autoridad administrativa, máxime cuando las competencias del primero fueron expresamente atribuidas por mandato constitucional. Debido a ello, considera que se debe precisar de forma clara el alcance de la exclusión, pues con ello se presentan errores de interpretación, dado que los apartes “principalmente” y “radiodifundida” son ambiguos y generan problemas frente al alcance de la competencia que posee la CRC, que podría efectivamente desconocer la autonomía de la CNTV para dirigir la política en materia televisiva.
Descendiendo a los cargos de inconstitucionalidad, advierte, en primer lugar, que la excepción establecida en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, respecto de la normatividad especial que rige el servicio de televisión, debe ser declarada inexequible, toda vez que no resulta constitucionalmente admisible que una ley limite la autonomía que la Constitución Política le ha otorgado a la CNTV en esa materia.
Del mismo modo, considera que la función asignada a la CRC por el numeral 4º del artículo 22, para regular el acceso y uso de todas las redes de telecomunicaciones, a excepción de aquellas destinadas principalmente para servicios de televisión radiodifundida, implicaría admitir que las redes que no corresponden a dicha categoría, pero que también hacen parte del género “servicios de televisión”, estarían sujetas a la regulación que determine la CRC, lo cual resulta abiertamente inconstitucional en desmedro de la competencia conferida a la CNTV en dicho asunto.
— Colombia es un Estado social de derecho que se caracteriza por el reconocimiento de derechos de índole individualista y de orden colectivista, pero sumada a la existencia de su función social con una intervención del Estado en todos los niveles, dentro de los que se encuentran los servicios públicos.
— Aunque la CNTV es un órgano de creación constitucional, ello no implica que la autonomía de que goza sea absoluta y que no esté sujeta a la intervención del Estado, la cual se justifica en la garantía de acceso en condiciones de igualdad al servicio público de televisión y la prestación eficiente del mismo.
— La autonomía de la CNTV se predica respecto de los demás órganos o autoridades que integran la estructura del Estado, mas no frente a la Constitución y la ley, a las cuales está sometido el ejercicio de su actividad.
— Por lo anterior, es claro que la ley puede determinar que el Estado, a través del Presidente de la República, reglamente lo pertinente al cumplimiento de los fines inherentes al servicio público de televisión, que garanticen su adecuada y eficiente prestación, así como asignarle a la CRC la facultad de resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos de cualquier autoridad que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes telecomunicaciones, en aras de garantizar el principio constitucional de la doble instancia.
— Para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, previstos en el artículo 2º de la Carta Política, debe prevalecer siempre el interés general sobre el particular, de modo que el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 no quebranta el orden constitucional al permitirle al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que en procura de dicho interés pueda otorgar permisos de uso del espectro electromagnético de manera directa.
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto Nº 4916, del veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010), se pronunció sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Destaca inicialmente, que el análisis sobre el contenido y alcance de las mismas, lo hace siguiendo las tesis jurídicas formuladas y sustentadas en el concepto Nº 4891, del 26 de enero de 2010, emitido previamente dentro del proceso de constitucionalidad D-7907.
Hecha la anterior aclaración, solicita a esta corporación adoptar las siguientes decisiones: (i) declarar exequibles las expresiones “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”, contenida en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, y “de cualquier autoridad”, contenida en el numeral 18 del artículo 22 de la misma ley; (ii) e inexequibles, el parágrafo del artículo 4º, las expresiones “principalmente” y “radiodifundida” contenidas en el numeral 4º del artículo 22, y el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
6.1. Parágrafo (parcial) del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009.
A juicio del Ministerio Público, el artículo 77 del Estatuto Superior, al señalar que la CNTV tiene a su cargo “la dirección de la política que en materia de televisión determine la ley”, establece claramente que en el ejercicio de sus competencias jurídicas está imprescindiblemente sujeta a las disposiciones legales que rigen en materia de televisión, “en la medida en que sus normas constituyen el marco que las nutre y las delimita”.(4)
6.2. Parágrafo (parcial) del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009.
6.3. Numeral 4º (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
6.4. Numeral 18 (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
6.5. Inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
Previamente, informa el Procurador General de la Nación, que la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada,(5) que el espectro electromagnético es un bien de uso público técnicamente restringido y que, por tratarse de un recurso escaso, el legislador está en la obligación de crear normas encaminadas a regular el uso de mismo, de manera tal, que no se interfiera el derecho fundamental de las personas a fundar medios de comunicación, se les garantice a todos la igualdad de oportunidades para acceder al uso del espectro, así como a la sociedad, de que el mayor número de ciudadanos tendrá la oportunidad de hacerlo.
Como sustento de la anterior afirmación, trae a colación las actas finales de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR-95), reunida en Ginebra-Suiza, del 23 de octubre al 17 de noviembre de 1995, y su ley aprobatoria Nº 514 del 4 de agosto de 1999, donde se establecen los principios básicos del Reglamento de Radiodifusiones dirigidos a promover el acceso eficaz y equitativo del espectro electromagnético de conformidad con los artículos 76 y 77 Superiores.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra el parágrafo del artículo 1º, el parágrafo del artículo 4º, los numerales 4º y 18 del artículo 22 y el último inciso del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
2. Alcance inicial de la demanda.
— La expresión, “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”, contenida en el parágrafo único del artículo 1º.
— La expresión, “El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente al cumplimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las necesidades de la población y el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como el estado de desarrollo de la Sociedad de la información en el país, para lo cual, se tendrá en cuenta la participación de todos los actores del proceso, en especial a los usuarios”, la cual hace parte del parágrafo único del artículo 4º.
— Las expresiones “principalmente” y “radiodifundida”, integradas al numeral 4º del artículo 22.
— La expresión, “de cualquier autoridad”, que hace parte del numeral 18 del mismo artículo 22, y
— La expresión, “Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa, del inciso 4º del artículo 72.
2.3. Conforme con tal acusación, la presunta violación de la autonomía funcional de la CNTV se produciría: (i) tratándose del parágrafo único del artículo 1º, por el hecho de autorizar el legislador la inclusión de excepciones a la normatividad especial que rige el servicio de televisión; (ii) respecto del parágrafo único del artículo 4º, al asignarle al Gobierno Nacional, la facultad para reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines del sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin excluir el servicio público de la televisión; (iii) frente al numeral 4º del artículo 22, por consagrar, dentro de las funciones de la CRC, la de regular el acceso y uso de todas las redes y el acceso a los mercados de los servicios de telecomunicaciones, excluyendo de tal regulación, en el campo de la televisión, sólo las redes destinadas principalmente para servicios de televisión radiodifundida, manteniendo en la citada CRC, la facultad regulatoria frente a las otras modalidades y medios a través de los cuales se presta el servicio de televisión; (iv) en el caso del numeral 18 del mismo artículo 22, como consecuencia de reconocerle a la CRC, competencia para resolver los recursos de apelación interpuestos contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones, incluidos los expedidos por la CNTV; y, (v) en cuanto toca con el inciso 4º del artículo 72, en razón a que el mismo autoriza al MTIC, para asignar de manera directa, permisos de uso del espectro electromagnético, cuando prime el interés general, la continuidad del servicio o la ampliación de la cobertura, sin excluir de tal facultad el servicio de televisión.
2.4. Un primer grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda, coadyuvando a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Coinciden con la actora en señalar que las mismas, al definir las funciones de la CRC y del MTIC, afectan y limitan, arbitrariamente la autonomía funcional de la CNTV, a quien la Carta Política le asigna el manejo integral del servicio público de la televisión (C.P., arts. 76 y 77). En ese contexto, afirman que no es constitucionalmente admisible que la ley establezca excepciones a la regulación especial que rige las funciones de la CNTV, someta sus decisiones a revisión, y la despoje de su facultad reglamentaria y regulatoria en lo que corresponde al servicio público de televisión.
2.6. Finalmente, un tercer grupo de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, le plantean a la Corte la declaratoria de exequibilidad condicionada de algunas de las disposiciones acusadas y la inexequibilidad de otras. Así, quienes intervienen en representación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Universidad Nacional, en compañía del señor Procurador General de la Nación, le solicitan a esta corporación declarar la exequibilidad condicionada del aparte acusado del numeral 18 del artículo 22, sobre la base de considerar que no es posible que la CRC revise en apelación las decisiones adoptadas por la CNTV en primera instancia, pues ello desconoce la autonomía que el constituyente del 91 le reconoció a tal entidad en el manejo del servicio de televisión. De igual manera, tanto la Universidad Nacional como el Ministerio Público, coinciden en solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los apartes acusados del numeral 4º del artículo 22 y del inciso final del artículo 72, en cuanto que, a juicio de tales intervinientes, no puede la ley asignar funciones propias de un ente autónomo a otra autoridad administrativa, así como tampoco cabe que se faculte al MTIC para asignar los permisos de uso del espectro electromagnético, en los casos descritos por la ley, pues ello no solo desconoce la autonomía de la CNTV, sino que también da lugar a que tales permisos se concedan de manera indiscriminada y por cualquier motivo, dada la indeterminación de las causas.
2.7. Por fuera de los anteriores planteamientos, algunos intervinientes y el propio Ministerio Público, destacan el hecho de que, respecto de las normas acusadas, cursaba ante la corporación una demanda de inconstitucionalidad, razón por la cual es necesario verificar previamente la existencia de una posible cosa juzgada. De igual manera, explícita e implícitamente, varios de los intervinientes plantean una posible ineptitud sustantiva de la demanda, en particular, con respecto a la acusación formulada contra el artículo 1º de la Ley 1341 de 2009.
De acuerdo con lo expresado en el punto anterior, el primer asunto que le corresponde resolver a la Corte en esta causa, es si debe abstenerse de proferir decisión de fondo frente a algunas de las normas acusadas, ya sea porque existe cosa juzgada o porque no se estructuró respecto de las mismas un verdadero cargo de inconstitucionalidad. En relación con el análisis de procedibilidad, éste se limitará a la demanda formulada contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, en razón a que sólo sobre ella se advierten razones objetivas en torno a una posible ineptitud sustancial.
3.1. Existencia de cosa juzgada frente al numeral 4º del artículo 22 y el inciso 4º del artículo 72.
3.1.1. En la reciente Sentencia C-403 de 2010, esta corporación resolvió una demanda ciudadana formulada contra varias disposiciones de la Ley 1341 de 2009. Una vez verificado el contenido del citado fallo, encuentra la Corte que algunas de las normas demandadas en esa ocasión, son exactamente las mismas que se acusan en el presente proceso. Ello ocurre con las expresiones “principalmente” y “radiodifundida”, integradas al numeral 4º del artículo 22, así como con el inciso 4º del artículo 72, el cual prevé que: “Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa.
3.1.3. En el caso del numeral 4º del artículo 22, el cargo esbozado en su contra coincide plenamente con el formulado en la presente causa. En esa oportunidad, como ahora, la acusación giraba en torno al hecho de que el citado numeral, al facultar a la CRC para regular el acceso al uso de las redes de televisión, con excepción de las redes destinadas principalmente para servicios de televisión radiodifundida, violaba los artículos 76 y 77 de la Carta. Ello en razón a que, a través de las citadas disposiciones superiores, el constituyente del 91 quiso atribuirle a la CNTV, la función de intervenir en todo el espectro electromagnético empleado para los servicios de televisión, sin importar la tecnología utilizada. Por tanto, limitar su competencia a la televisión radiodifundida afectaba arbitrariamente la competencia asignada para el manejo del servicio de televisión.
No obstante, aclaro la corporación que, en la medida en que la disposición emplea simultáneamente las expresiones “servicio de televisión” y “radiodifundida”, la última de ellas “puede inducir a error sobre una posible disminución de la competencia de la CNTV frente a la regulación del servicio de televisión, cuando éste no sea radiodifundido, asunto que sería contrario a la línea jurisprudencial en la materia”. Considerando, entonces, que la utilización simultánea de los términos podía dar lugar a equívocos constitucionalmente relevantes sobre las competencias de una y otra comisión, la Corte concluyó que era necesario retirar del ordenamiento jurídico la expresión “radiodifundida”, y condicionar la exequibilidad de los demás apartes del numeral 4º del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, para que se entienda “que en los casos en que una misma red sirva para la prestación de varios servicios de telecomunicaciones, la competencia de cada una de las entidades reguladoras se referiría solo al servicio y a la tecnología que constitucional y legalmente se le hubiera asignado”. Conforme con ello resolvió:
“Cuarto. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “radiodifundida” y EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 22-4 de la Ley 1341 de 2009, en el entendido que en los casos en que una misma red sirva para la prestación de varios servicios de telecomunicaciones, la competencia de cada una de las entidades reguladoras se referirá solo al servicio y a la tecnología que legalmente se le haya asignado”.
3.1.4. Con respecto al inciso 4º del artículo 72, el cual prevé que: “Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa, también la Corte, en la citada Sentencia C-403 de 2010, llevo a cabo el respectivo juicio de constitucionalidad. En esa oportunidad, a partir de los distintos cuestionamientos de la demanda, el análisis de la Corte tuvo como objetivo principal, establecer si, a la luz de los principios de igualdad de oportunidades en el acceso al espacio radioeléctrico, pluralismo informativo y libertad de competencia económica, era posible la asignación directa de permisos para el uso del espectro, por razones de interés general, continuidad en el servicio o ampliación de la cobertura.
3.1.7. Teniendo en cuenta que la asignación directa de bandas de frecuencia le corresponde a las entidades que intervienen en el manejo del espectro electromagnético, y que sólo es constitucionalmente admisible cuando prime la continuidad del servicio, por el término estrictamente necesario, en la parte resolutiva de la Sentencia C-403 de 2010, la Corte decidió:
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “el interés general” y “o la ampliación de la cobertura” empleadas en el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, la expresión “cuando prime (...) la continuidad del servicio”, contenida en el inciso segundo del artículo el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, en el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la banda sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la administración convoque un proceso de selección objetiva.
3.1.8. Vistas así las cosas, dado que los apartes acusados del inciso 4º del artículo 22 y del último inciso del artículo 72, de la Ley 1341 de 2009, ya fueron analizados por la Corte en la Sentencia C-403 de 2010, y que las decisiones en ella adoptadas, lo fueron también con fundamento en las acusaciones que ahora se formulan en su contra, es claro que en el presente caso ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243), razón por la cual no puede este Tribunal entrar a proferir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre las citadas normas.
3.1.9. Tratándose de la demanda contra las expresiones “radiodifundida” —del inciso 4º del artículo 22— y “el interés general” y “o la ampliación de la cobertura” —del inciso final del artículo 72—, la incompetencia de la Corte se encuentra también determinada, por el hecho de que las mismas fueron retiradas del ordenamiento jurídico como consecuencia de su declaratoria de inexequibilidad.
3.1.10. En esos términos, con respecto a la demanda formulada contra las expresiones “radiodifundida”, contenida en el inciso 4º del artículo 22, y “el interés general” y “o la ampliación de la cobertura”, del inciso final del artículo 72, en la aparte resolutiva del presente fallo, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-403 de 2010.
3.2. Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el aparte acusado del artículo 1º.
3.2.1. Definida la improcedencia del juicio de constitucionalidad con respecto al inciso 4º del artículo 22, y al inciso final del artículo 72, por existencia de cosa juzgada constitucional, entra la Corte a evaluar sobre una posible ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la acusación formulada contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009. Como ya se advirtió, a partir del contenido de la demanda, algunos intervinientes y la propia Corte, consideran necesario evaluar previamente ese aspecto del proceso.
3.2.2. Siguiendo el mandato contenido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, esta corporación ha sostenido que, para que exista demanda en forma y la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, además de tener que señalarse en la demanda las normas que se acusan como inconstitucionales y las preceptivas superiores que se estiman violadas, es necesario que el actor formule por lo menos un cargo de inconstitucionalidad y éste se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.
3.2.3. La jurisprudencia ha explicado que existen razones “(i) claras, cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii) ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado”(6).
3.2.4. En el presente caso, se formula acusación contra el parágrafo único del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, sobre la base de considerar la actora, que la norma, al prever que el servicio de televisión continuará rigiéndose por las normas especiales pertinentes, “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”, desconoce la autonomía que la Constitución le reconoce a la CNTV en los artículos 76 y77, en razón a que la misma fue creada como un organismo independiente, en quien se radica la función de regular el servicio público de televisión en el país, bajo un régimen jurídico propio —previsto en la Ley 182 de 1995—, que no puede ser excepcionado por el legislador.
3.2.5. Al respecto, se destaca que el artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, se ocupa de fijar el objeto que persigue la citada ley. Señala al respecto, que por su intermedio se busca determinar el marco general para la formulación de las políticas públicas que regirán el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, su ordenamiento general, el régimen de competencia, la protección al usuario, así como todo lo concerniente a la cobertura, calidad del servicio, promoción de la inversión en el sector y el desarrollo de estas tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico. Dentro de ese contexto, prevé en el parágrafo acusado, que “[e]l servicio de televisión y el servicio postal continuarán rigiéndose por las normas especiales pertinentes, con las excepciones específicas que contenga la presente ley.
3.2.6. Verificado el contenido normativo de la disposición objeto de análisis, como la acusación en que se funda la solicitud de inconstitucionalidad, para la Corte es claro que la demanda formulada contra el artículo 1º de la Ley 1341 de 2009 es inepta. Encuentra la Corte que la acusación no cumple con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, toda vez que en ella no se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ni se demuestra de qué manera la norma acusada vulnera los mandatos superiores que son citados como violados. En realidad, la demanda se basa en razonamientos imprecisos y errados, que no se relacionan directa y concretamente con la disposición acusada, y que a su vez no permiten establecer si realmente existe una oposición objetiva entre ésta y la Constitución Política, que a su vez deba ser resuelta por vía del proceso de inconstitucionalidad.
3.2.7. Si bien la demandante trata de precisar el alcance del cuestionamiento, en el sentido de plantear una presunta incompatibilidad entre la norma acusada —que anuncia establecer excepciones al régimen legal propio que gobierna la actividad de la CNTV— y la Constitución, no entra a explicar de que manera se produce tal divergencia, ni acredita cómo ella es imputable a esa misma preceptiva. Aun cuando es cierto que el artículo 77 de la Carta le reconoce a la CNTV autonomía para el manejo de la televisión, también lo es que el mismo mandato le atribuye al legislador la competencia para fijar la política en ese campo, es decir, para establecer su régimen legal propio, de manera que el sólo hecho de que la norma acusada anuncie que va a establecer excepciones al régimen especial que rige tal organismo (L. 182/95), no genera una sospecha o duda mínima sobre su inconstitucionalidad. Por el contrario, atendiendo al mandato constitucional citado, en principio, podría sostenerse con razón, que la medida se inscribe dentro del ejercicio propio de la función regulatoria que le corresponde a la ley en la materia.
3.2.8. Siendo ello así, no resulta suficiente la sola afirmación de que la norma acusada viola la autonomía reconocida a la CNTV, para solicitar su declaratoria de inexequibilidad y plantear un juicio en ese sentido, pues el legislador está habilitado, por expresa disposición constitucional, para regular toda la política de televisión, sin que el ordenamiento Superior prevea, a su vez, que debe hacerlo en un solo ordenamiento legal.
3.2.9. En plena concordancia con el punto anterior, se ignora en la demanda que, en realidad, el propósito perseguido por el legislador en el precepto acusado, fue excluir de manera expresa el servicio público de televisión de la regulación contenida en la citada Ley 1341 de 2009, debido precisamente a su especificidad. En consecuencia, aun cuando la norma anuncia la posibilidad de establecer excepciones a tal mandato, el planteamiento sobre una posible inconstitucionalidad en ese caso, no está llamado a recaer sobre el parágrafo del artículo 1º como ocurrió, sino sobre aquella norma que contenga y desarrolle la aludida excepción. Es decir, sobre el mandato legal que de manera cierta, concreta y específica, regule un contenido normativo que se refiera al supuesto régimen especial propio.
3.2.11. De acuerdo con lo dicho, para esta corporación, el planteamiento en que se basa la solicitud de inexequibilidad del aparte acusado del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, carece de contenido para estructurar el respectivo juicio de inconstitucionalidad en su contra. El mismo, no está llamado a generar una mínima duda en torno a la inconstitucionalidad de la medida cuestionada, y tampoco es predicable directamente de ella. De acuerdo con la posición doctrinal sentada por la Corte en la materia, si bien es cierto que el ciudadano que acude a la acción pública de inconstitucionalidad, no está obligado a presentar una exposición erudita y técnica sobre las razones por las cuales existe contradicción entre la disposición acusada y la Carta Política, en todo caso, sí tiene el deber de incluir un mínimo de argumentación válida en la demanda, que a su vez permita a la Corte comprender el contenido de la acusación y las razones jurídicas en que se basa.
3.2.13. Así las cosas, en relación con la acusación de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”, prevista en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo, por existir ineptitud sustancial de la demanda.
4. Normas sobre las cuales recae el juicio de inconstitucionalidad y problema jurídico a resolver.
— “El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente al cumplimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las necesidades de la población y el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como el estado de desarrollo de la Sociedad de la información en el país, para lo cual, se tendrá en cuenta la participación de todos los actores del proceso, en especial a los usuarios”, la cual hace parte del parágrafo único del artículo 4º.
— “de cualquier autoridad”, que se integra al numeral 18 del artículo 22.
• Respecto del parágrafo único del artículo 4º, por asignarle el mismo al Gobierno Nacional, la facultad para reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines del sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin excluir de tal facultad el servicio público de la televisión.
• Tratándose del numeral 18 del artículo 22, por otorgarle tal disposición a la CRT, competencia para decidir los recursos de apelación interpuestos contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones, incluidos los expedidos por la CNTV.
5. Contexto del cual forman parte las normas acusadas.
5.1. Las normas parcialmente acusadas, hacen parte de la Ley 1341 de 2009, “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, TIC, se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones”.
5.2. Tal y como lo explicó esta corporación en la Sentencia C-403 de 2010, en la que se adelantó el estudio de constitucionalidad de algunas de sus disposiciones, la Ley 1341 de 2009, es resultado del trámite que surtió en el Congreso de la República, el proyecto de ley de iniciativa gubernamental número 112/07 Cámara -340/08 Senado, a través del cual se buscaba la creación de la Agencia Nacional del Espectro, dentro del propósito perseguido por el gobierno, “de contar con instrumentos e instituciones que permitieran un manejo y administración adecuados del espectro electromagnético que asegure y promueva el interés público, sobre la base de que es un bien inalienable e imprescriptible, escaso, sujeto a la gestión y control del Estado...”(7).
En la exposición de motivos que acompañaba el proyecto, el gobierno hizo claridad en torno a la necesidad existente en el país, de dinamizar y cohesionar las políticas públicas del sector de comunicaciones con las innovaciones tecnológicas, para avanzar hacia la masificación de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la expansión de la inversión privada en aras de mejorar la infraestructura de comunicaciones, y la diversificación de servicios.(8)
5.3. No obstante lo anterior, la propuesta inicial del proyecto fue transformada durante el primer debate en la comisión sexta de la Cámara de Representantes, en la dirección de dictar una ley marco que regulara de forma integral las denominadas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), con el objeto de “consolidar el marco normativo con principios para la promoción y apropiación de las tecnologías de la información y la comunicación, TIC, el apoyo a la generación de contenidos que incentiven el uso de la infraestructura, el impulso de la industria de TIC y el ajuste de la estructura de gestión a la realidad de la convergencia tecnológica”.(9)
En la Sentencia C-403 de 2010, la Corte aclaró que la reforma propuesta para lograr la adaptación del régimen de telecomunicaciones al fenómeno de la convergencia, implicaba el replanteamiento de los regímenes de habilitación, regulación, planeación y gestión del espectro existentes hasta el momento, e incluía a su vez reformas específicas en materias como las licencias, los derechos y obligaciones que generan el uso del espectro radioeléctrico, la interconexión, la numeración y el servicio universal. Las mencionadas reformas fueron explicadas en el citado fallo, de la siguiente manera:
Este nuevo marco legal introduce así un cambio radical de paradigma, en el que “los objetivos principales dejan de ser establecidos por o en razón de los operadores de telecomunicaciones y su oferta de servicios, y pasan a ser una agenda establecida por la demanda, por los usuarios, quienes deben ser la prioridad de las políticas en una estrategia de impulso de las TIC”(10), con el fin de lograr un régimen regulatorio acorde con las necesidades de un sector tan dinámico”.
5.5. Según lo prevé su artículo 1º, la ley tiene por objeto determinar el marco general para la formulación de las políticas públicas que regirán el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, su ordenamiento general, el régimen de competencia, la protección al usuario, así como todo lo concerniente a la cobertura, calidad del servicio, promoción de la inversión en el sector y el desarrollo de estas tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico. De igual manera, hace parte de su objetivo, determinar las potestades del Estado en relación con la planeación, la gestión, la administración adecuada y eficiente de los recursos, regulación, control y vigilancia del mismo, facilitando el libre acceso de los habitantes del territorio nacional a la sociedad de la información.
5.6. Como principios orientadores de la ley, el artículo 2º consagró los de (i) prioridad al acceso y uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; (ii) libre competencia; (iii) uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos; (iv) protección de los derechos de los usuarios; (v) promoción de la inversión; neutralidad tecnológica; (vi) derecho a la comunicación, a la información, a la educación y a los servicios básicos de las TIC; y (vii) masificación del gobierno en línea.
5.7. De acuerdo con los principios de intervención previstos en la Constitución, en el artículo 4º se prevé la intervención del Estado en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, para el cumplimiento de los fines señalados en la misma norma, entre los que se mencionan los de (i) protección de los derechos de los usuarios; (ii) servicio universal; (iii) masificación del gobierno en línea; (iv) prevención del fraude en la red; (v) promoción y garantía de la libre competencia; (vi) garantizar el despliegue y uso eficiente de la infraestructura y la igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos escasos; y (vii) el uso adecuado del espectro radioeléctrico.
5.8. El artículo 6º define las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC, como “el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación, procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como voz, datos, texto, video e imágenes”, al tiempo que el artículo 5º anterior, le impone a las entidades del orden nacional y territorial la carga de promover, coordinar y ejecutar planes, programas y proyectos tendientes a garantizar el acceso y uso de la población, las empresas y las entidades públicas a las TIC.
5.9. El artículo 9º precisa que el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones es el “compuesto por industrias manufactureras, comerciales y de servicios cuyos productos recogen, procesan, crean, transmiten o muestran datos e información electrónicamente”.
5.10. Para destacar, en el título III, referente a la organización institucional, se adoptan las siguientes decisiones: (i) en los artículos 16 a 18, se transforma el Ministerio de Comunicaciones en Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, MTIC, y se definen sus objetivos y funciones; (ii) en los artículo 19 a 22, se transforma la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, CRT, en Comisión de Regulación de Comunicaciones, CRC, y se define esta última como unidad administrativa especial, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, sin personería jurídica adscrita al MTIC, se determina su composición y se fijan sus funciones; y en los artículos 25 a 29, se crea la Agencia Nacional del Espectro, ANE, como una unidad administrativa especial del orden nacional, adscrita al MTIC, sin personería jurídica, pero con autonomía técnica, administrativa y financiera, se definen sus funciones y los órganos de dirección.
5.11. En ese contexto, puede decirse que se inscriben los apartes acusados del parágrafo del artículo 4º y del numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, demandados en esta causa.
5.12. En lo que toca con el parágrafo del artículo 4º, éste faculta al Gobierno Nacional para reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones. A este respecto, la norma en lo acusado dispone expresamente: El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente al cumplimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las necesidades de la población y el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como el estado de desarrollo de la Sociedad de la información en el país, para lo cual, se tendrá en cuenta la participación de todos los actores del proceso, en especial a los usuarios”.
5.13. Por su parte, frente al numeral 18 del artículo 22, en él se habilita a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, CRC, para resolver los recursos de apelación contra actos “de cualquier autoridad” que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones.
6. La Comisión Nacional de Televisión (CNTV).
6.1. Naturaleza jurídica y funciones constitucionales y legales.
6.1.3. Con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos para los cuales fue creada, los artículos 76 y 77 de la Carta determinaron la naturaleza jurídica de la Comisión, definiéndola como un “organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”(11), a la cual se encargó de manera privativa, la representación estatal en la labor de intervención del espectro electromagnético en el campo de la televisión, y se le ordenó desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en ese mismo servicio.
6.1.4. Siguiendo los mandatos previstos en la misma Constitución Política (arts. 75, 76, 101 y 102), la jurisprudencia(12) ha señalado que el espectro electromagnético es un bien público, imprescriptible, inenajenable e inembargable, sujeto a la gestión y control del Estado, que forma parte del territorio colombiano y que es propiedad de la Nación. A su uso tienen acceso los particulares, en igualdad de condiciones y oportunidades, en los términos que fije la ley, sin que para dicho acceso se apliquen, de manera absoluta, las reglas que gobiernan el sistema de libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien público, la gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por parte del Estado.
Desde el punto de vista técnico, este mismo tribunal ha definido el espectro electromagnético, como “una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales”(13), destacando que su “importancia reside en ser un bien con aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga distancia”(14), el cual permite a su vez “la expansión de las ondas hertzianas, mediante las cuales se desarrolla la radiodifusión, la televisión y la prestación de los servicios de telecomunicaciones”(15).
También ha sostenido, que el espectro electromagnético es “el conjunto de las frecuencias de radiación electromagnética”, que “[c]omprende desde la bajísima frecuencia aprox. 10 a 100 Hertzios que corresponde a los campos generados por las actividades de generación y transmisión de electricidad, hasta frecuencias mayores a los 10 Hertzios que corresponden a la radiación de los rayos cósmicos”(16). Ha precisa do además, que “la Unión Internacional de Radiocomunicaciones (UIT) define las frecuencias del espectro electromagnético usadas para los servicios de difusión, servicios móviles, de policía, bomberos, radioastronomía, meteorología y fijos como un concepto dinámico: ‘pues a medida que avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) rangos de frecuencia utilizados en comunicaciones’ por tanto este concepto ‘corresponde al estado de avance tecnológico’”(17).
6.1.6. En punto a la función de intervención del Estado en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, la jurisprudencia(18) ha señalado que ésta tiene por objeto, inicialmente, asegurar el carácter de bien público inenajenable e imprescriptible que se la atribuye al mismo (C.P., art. 75), pero además, garantizar las finalidades inherentes al servicio de televisión, su prestación eficiente, fijar requisitos y restricciones que permitan un manejo más adecuado de éste, impedir las prácticas monopolísticas, y procurar el desarrollo y ejecución de los planes y programas del Estado en dicho servicio, sin afectar las libertades públicas reconocidas por la Carta.
A este respecto, ha sostenido la Corte que, desde una perspectiva dinámica, “la función interventora a que alude el artículo 76 superior, implica de suyo una función de control, vigilancia e inspección de las actividades que realicen los operadores del servicio público de televisión o frente a las actividades relativas a la utilización del espectro electromagnético para los servicios de televisión. No se entiende cómo se puede intervenir sin actuar de manera directa en la vigilancia y control de los concesionarios y operarios de ese servicio público. Intervenir significa inspeccionar, fiscalizar, revisar, vigilar, examinar, todo esto, en orden a alcanzar las finalidades enunciadas en el párrafo anterior”(19).
A su vez, el artículo 3º de la ley en cita, establece la naturaleza jurídica, la denominación, el domicilio y el control político al que está sujeto el organismo que, conforme con los artículos 76 y 77 de la Constitución Política, regula la televisión. Al efecto, dispone la creación de la Comisión Nacional de Televisión, como una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, cuyo domicilio principal es Bogotá D.C., dotada de la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, legales y estatutarias, responsable ante el Congreso de la República.
Por su parte, el artículo 5º consagra las funciones de la CNTV, entre las que se destacan, las de: (i) dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión que determine la ley y velar por su cumplimiento; (ii) adelantar las actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio público de televisión; (iii) clasificar, de conformidad con la ley, las modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo; (iv) investigar y sancionar a los operadores, concesionarios de espacios y contratistas de televisión por violación del régimen de protección de la competencia, el pluralismo informativo y del régimen para evitar las prácticas monopolísticas; (v) reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones para la operación del servicio, los contratos de concesión de espacios de televisión y los contratos de cesión de derechos de emisión, producción y coproducción de los programas de televisión, así como los requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder al servicio, y el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos; (vi) asignar a los operadores del servicio de televisión las frecuencias que deban utilizar, de conformidad con el título y el plan de uso de las frecuencias aplicables al servicio, e impartir permisos para el montaje o modificación de las redes respectivas y para sus operaciones de prueba y definitivas, previa coordinación con el Ministerio de Comunicaciones; (vii) fijar los derechos, tasas y tarifas que deba percibir por concepto del otorgamiento y explotación de las concesiones para la operación del servicio de televisión, y las que correspondan a los contratos de concesión de espacios de televisión, así como por la adjudicación, asignación y uso de las frecuencias; (viii) suspender temporalmente y de manera preventiva, la emisión de la programación de un concesionario en casos de extrema gravedad, cuando existan serios indicios de violación grave de la ley, o que atenten de manera grave y directa contra el orden público.
6.2. Autonomía de la CNTV. Límites y campo de aplicación.
6.2.2. Según lo ha señalado esta corporación, la autonomía se manifiesta en la no sujeción de la CNTV a las decisiones de autoridades estatales distintas al legislador, y en la facultad atribuida por la Constitución para regular el servicio de televisión. En ese sentido, la autonomía reconocida a la entidad rectora de la televisión, implica que ésta no pueda equipararse a una entidad descentralizada, de manera que, entre otros aspectos, se encuentra excluida del control administrativo que ejerce el Ejecutivo sobre sus entidades adscritas o vinculadas, lo que a su vez le permite cumplir de manera independiente su función constitucional y legal, sin ningún tipo de intromisiones e influencias del poder político(20).
“La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no es, pues, un simple rasgo fisonómico de una entidad pública descentralizada. En dicha autonomía se cifra un verdadero derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas. El sentido de dicha autonomía es la de sustraer la dirección y el manejo de la televisión del control de las mayorías políticas y de los grupos económicos dominantes, de forma tal que se conserve como bien social y comunitario”.
“La anotada autonomía es justamente el objeto del derecho social que todos los colombianos tienen a una televisión manejada sin interferencias o condicionamientos del poder político o económico. Desde luego, este manejo se realizará dentro del marco de la Ley, a la que compete trazar las directrices de la política televisiva, lo que pone de presente que es allí donde el papel del legislador se torna decisivo y trascendental”.
En efecto, los artículos 76 y 77 de la Carta, al tiempo que le otorgan a la CNTV autonomía para el cumplimiento de sus funciones, también subordinan el ejercicio de las mismas a la ley, atribuyéndole al legislador la competencia para regular el servicio de televisión, lo cual implica la facultad para definir el alcance de las funciones y para fijar los parámetros bajo los cuales debe operar dicha entidad. Conforme con ello, ya la Corte había precisado que las citadas disposiciones constitucionales distinguen con claridad, “entre la determinación de la política estatal en materia de televisión —que corresponde a la ley— y la dirección de la misma, con arreglo a la ley y sin menoscabo de las libertades consagradas en la Carta, que ha sido confiada al organismo previsto en los artículos 76 y 77 ibídem, denominado Comisión Nacional de Televisión por la Ley 182 de 1995”(21). Recogiendo esta posición, en la Sentencia C-351 de 2004, este tribunal afirmó:
La jurisprudencia constitucional ha reconocido por su parte que a pesar de su importante protagonismo en el desarrollo de la política de televisión, el objeto de la Comisión Nacional de Televisión está inscrito en la estructura jurídica del Estado —no por fuera de ella—, al paso que sus funciones se encuentran claramente delimitadas por la ley, a la cual debe sumisión.
6.2.5. Siguiendo la línea jurisprudencial en cita, la corporación también ha hecho claridad, en el sentido de sostener que la autonomía reconocida a la CNTV, busca, entonces, protegerla contra posibles injerencias indebidas provenientes de otras autoridades o de grupos de interés, frente a las funciones atribuidas por la Carta y que ésta quiso que fueran cumplidas con total independencia e imparcialidad, sin que ello signifique un desprendimiento de la ley, en particular, frente a situaciones para las cuales el ordenamiento jurídico ha establecido reglas generales de obligatorio cumplimiento para todos los organismos del Estado(22). El tema fue explicado por la Corte en la Sentencia C-532 de 2006, en los términos que se anotan:
“Por tanto, en la medida que la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no se predica respecto de la ley, “pues ésta es finalmente la encargada de definir el marco general de sus atribuciones”, se ha de concluir que “toda actividad que válidamente realice la CNTV, debe haberle sido atribuida por la Constitución y la ley” http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-532-06.htm - _ftn35#_ftn35, de forma que, en el caso de su organización administrativa, no podrá reclamar para sí una facultad normativa desligada de la ley y no sujeta a los límites naturales de la función pública.
Será entonces en este contexto y para la protección de las funciones propias en materia de televisión, que deberá interpretarse en cada caso el alcance del régimen legal propio y de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica prevista en los artículos 76 y 77 de la Constitución. Así, las disposiciones que expida el legislador para el funcionamiento de la Comisión Nacional de Televisión, en ningún caso podrán afectar la autonomía que dicha Entidad requiere para que, como derecho social, ‘la televisión no sea controlada por ningún grupo político o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas” “la dirección y el manejo de la televisión del control de las mayorías políticas’”.
De este modo, si bien la autonomía de la CNTV no se predica de la Constitución ni de la ley, en cuanto sus normas señalan los lineamientos básicos a los cuales debe sujetarse en su accionar funcional, la misma sí es oponible frente a las demás autoridades estatales, pues es la manera como se garantiza y asegura el manejo independiente de las políticas públicas en el campo del servicio de televisión, que el constituyente del 91 quiso promover. Así, la CNTV mantiene una autonomía orgánica y funcional con respecto al Gobierno Nacional, en tanto que frente al legislador, la autonomía se restringe al campo puramente orgánico, en razón a que sus funciones están llamadas a ser desarrolladas por la ley(23).
Bajo esa perspectiva, la autonomía de la CNTV es lo que ha denominado la jurisprudencia constitucional una “garantía institucional”(24), que le permite a este organismo llevar a cabo sus funciones alejado de presiones políticas, sociales y económicas, distante a su vez de la influencia de los respectivos gobiernos de turno, y que representa un criterio identificatorio y estructural de su naturaleza institucional, sin la cual no estaría en capacidad de cumplir plenamente los objetivos trazados en la Constitución y la ley(25).
6.2.6. Dentro de ese contexto, debe entonces interpretarse y armonizarse el alcance del régimen legal propio y de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica reconocida por la Constitución a la CNTV, de modo que las medidas que adopte el legislador para su funcionamiento, estén dirigidas a ese propósito, y en ningún caso, a afectar la independencia que dicha entidad necesita para que, “como derecho social, ‘la televisión no sea controlada por ningún grupo político o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas’”.(26)
6.2.7. Debe reiterarse en este punto, tal y como lo ha hecho la Corte en anteriores oportunidades(27), que la autonomía reconocida a la CNTV frente a las demás autoridades de la administración, no excluye la posibilidad de que el organismo actúe en coordinación con otras autoridades públicas competentes en el desarrollo de políticas relacionadas con las telecomunicaciones. Coordinación que debe darse bajo un sustento exclusivamente técnico, y circunscrita exclusivamente a una labor de colaboración armónica y no de intromisión o de intervención.
6.3. Potestad reglamentaria de la CNTV. Declaratoria de exequibilidad condicionada del parágrafo único del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009.
6.3.2. Esta Corporación ha explicado que la potestad de regulación en cabeza de la CNTV, es en realidad una competencia exclusiva y excluyente, en el sentido que desplaza la facultad reglamentaria del Presidente de la República y de cualquier otra autoridad, y por cuyo intermedio se persigue garantizar la independencia en el control y manejo del servicio público de televisión. En plena armonía con dicha posición, la Corte ha dicho que “la competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de la televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 77)”(28), buscando con ello indicar que la misma hace parte de las entidades del Estado a las que, por vía de excepción, la Constitución les reconoce potestad normativa reglamentaria en campos específicos definidos directamente por el propio ordenamiento Superior. Sobre este tipo de entidades, en la Sentencia C-917 de 2002, este tribunal manifestó que:
“Pese a todo lo que se ha dicho en relación con la potestad reglamentaria del presidente de la República y de la facultad regulativa residual de los organismos administrativos —en especial de los ministerios— es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.
Así entonces, por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en estos casos ‘[s]e trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente’”.
“Con excepción de la primera materia - espacios utilizables -, las restantes son del resorte del Consejo Nacional Electoral, pues así lo dispone expresamente el artículo 25 de la Ley 130 de 1994. La excepción se justifica, por las razones ya expuestas. La competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de la televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 77)...”.
‘... [La CNTV] goza de una verdadera autonomía, similar a la conferida al Banco de la República y que le permite, en todo caso, investigar, sancionar, fijar tasas, formular planes, promover estudios sobre televisión y, en general, cumplir todas las tareas que le corresponden como entidad de dirección, regulación y control del servicio público de televisión, teniendo como cabeza principal a su junta directiva’ ”.
Para esta Corte, la potestad regulatoria de que es titular la Comisión Nacional de Televisión es una competencia desplazante de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, que permite, como ya se adelantó, garantizar la independencia del manejo del servicio público de televisión. En este contexto, la Corte ha dicho que ‘la competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de la televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 77)’(29), con lo cual se quiere significar que dicha Comisión se enfila en el grupo de organismos estatales que tienen potestad normativa en áreas específicamente señaladas por el constituyente(30)”.
6.3.4. En la medida en que la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión tiene como una de sus manifestaciones más importantes, la potestad de regulación de la televisión, resulta lógico concluir que la disminución de esa competencia constitucional lleva implícita una afectación directa de la autonomía funcional. En palabras de esta corporación, “si su facultad regulativa es manifestación fundamental de su autonomía, no podría reducírsele el espectro de su potestad de regulación sin afectarse implícitamente su autonomía(31)”.
6.3.6. Vista así las cosas, el parágrafo único del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009, demandado en esta causa, presenta serios problemas de constitucionalidad, en la medida que el mismo le reconoce al Gobierno Nacional una facultad general para reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, sin excluir el servicio de la televisión.
6.3.9. La Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). Siendo las telecomunicaciones un servicio público que requiere para su prestación del uso del espectro electromagnético, el Estado debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural. De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 76 y77 de la Carta, la intervención estatal en el uso de ese bien público para el campo de las telecomunicaciones, ha sido asignada a distintas entidades de la administración. Al Gobierno Nacional, través de los diferentes órganos de la administración central en cabeza del Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para el caso de la radio, la telefonía y la telegrafía, entre otros. Pero tratándose del servicio público de televisión, la intervención del Estado se encuentra a cargo, privativamente, de la CNTV, a quien corresponde su gestión y control en los términos de la Constitución y la ley. En ese sentido, si bien, acorde con las disposiciones superiores citadas (arts. 76, 77 y 365), resulta ajustado a la Constitución que se asigne al Gobierno Nacional facultad reglamentaria para intervenir el sector de las comunicaciones, en la medida que se entienda que esa competencia se otorga sin ningún tipo de excepción para todos los sectores de las comunicaciones, incluyendo el servicio público de televisión, la norma examinada resulta inconstitucional, toda vez que en ese campo, dicha facultad ha sido atribuida directamente por la Carta Política a la CNTV.
6.3.10. En consecuencia, para garantizar la autonomía e independencia de la Comisión Nacional de Televisión, consagrada expresamente en los artículos 76 y 77 de la Carta Política, en la parte resolutiva del presente fallo, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del parágrafo único del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009, pero condicionando su alcance, en el sentido que se entienda, que la facultad atribuida al Gobierno Nacional para reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, no se extiende al Servicio Público de Televisión, por estar radicada dicha facultad reglamentaria, por expreso mandato constitucional, en la Comisión Nacional de Televisión.
6.4. Autonomía de la CNTV frente al criterio de subordinación jerárquica. Declaratoria de exequibilidad condicionada del numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
6.4.3. Como ya se dijo, la autonomía que precisa la Constitución para la CNTV, comprende la posibilidad de ejercer la dirección de sus propios objetivos y propósitos, bajo la responsabilidad que le corresponde asumir, sin que su actividad pública, representada en acciones y medidas, puedan entonces ser cuestionadas, interferidas o controladas por la administración central, como si se tratara de un órgano subordinado y dependiente de ésta. Sin duda que aquellos mandatos que promueven el sometimiento de las decisiones de la CNTV a controles administrativos a cargo del Gobierno Nacional, son a todas luces inconstitucionales, por contrariar los mandatos de la Carta que le atribuyen a la Comisión el carácter de ente autónomo (C.P., arts. 76 y 77).
La preservación del grado mínimo de autonomía de dichos entes, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, se convierte, pues, en una garantía funcional para el ejercicio de los derechos o la protección de bienes jurídicos específicos y varía de acuerdo con la determinación constitucional de cada uno de ellos”.
“Como se ha dicho en otras oportunidades, la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión implica que no puede homologarse a una entidad descentralizada, de forma que, entre otros aspectos, estará liberada del control administrativo que ejerce el Ejecutivo sobre sus entidades adscritas o vinculadas, lo ‘que le permite cumplir de manera independiente su función constitucional y legal, vale decir, sin intromisiones e influencias del poder político’; en este contexto y por la naturaleza de las funciones, ‘resulta comprensible el afán del constituyente de que la televisión, orgánica y funcionalmente, no fuera controlada por el “gobierno de turno’ (32)”.
6.4.4. Precisamente, en aplicación de esta línea jurisprudencial, en la citada Sentencia C-445 de 1997, la Corte procedió a declarar inexequible la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones”, que hacía parte del parágrafo 2º del artículo 62 de la Ley 182 de 1995, por no respetar la autonomía de rango constitucional reconocida a la CNTV, al imponer una autorización con carácter obligatorio y vinculante, por parte del Ministerio de Comunicaciones, como requisito previo al reordenamiento que la CNTV efectúe del espectro electromagnético para televisión. En esa oportunidad, dijo la Corte:
Ciertamente, en cuanto la competencia atribuida a la CRC para resolver los recursos de apelación, se otorga contra los actos que expida “cualquier autoridad” del sector de las telecomunicaciones, una lectura posible de la norma es que el control de tutela administrativa se extienda también a los actos que expide la CNTV en ejercicio de sus funciones, en particular, frente a aquellas relacionadas con la instalación u operación de redes de telecomunicaciones (así, por ejemplo, el art. 5º —lit. f de la L. 182/95—, le asigna a la CNTV la función de impartir permisos para el montaje o modificación de las redes respectivas y para sus operaciones de prueba y definitivas). Si la norma acusada es interpretada en ese sentido, la misma es inconstitucional, por violar la competencia constitucional asignada a la CNTV para dirigir, en forma autónoma, la política pública que en materia de televisión le fije la ley y regular la prestación de ese servicio.
1. En relación con la expresión “radiodifundida”, integrada al numeral 4º del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual la misma fue declarada INEXEQUIBLE.
2. En relación con la expresión “principalmente”, integrada al numeral 4º del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada de los demás apartes de dicho artículo.
3. En relación con las expresiones “el interés general” y “o la ampliación de la cobertura”, integradas al inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual las mismas fueron declaradas INEXEQUIBLES.
4. En relación con la expresión “cuando prime (...) la continuidad del servicio”, contenida en el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual se declaró su EXEQUIBILIDAD condicionada.
5. En relación con la acusación de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”, prevista en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1341 de 2009, INHIBIRSE de proferir fallo de fondo, por existir una ineptitud sustancial de la demanda.
6. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el parágrafo único del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009, siempre que se entienda, que la facultad atribuida al Gobierno Nacional para reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, no se extiende al Servicio Público de Televisión, por estar radicada dicha facultad reglamentaria, por expreso mandato constitucional, en la Comisión Nacional de Televisión.
7. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, siempre que se entienda, que la competencia atribuida a la CRC para resolver los recursos de apelación contra los actos que expida “cualquier autoridad” del sector de las telecomunicaciones, en ningún caso se extiende a los actos proferidos por la Comisión Nacional de Televisión, por tratarse de un organismo autónomo e independiente no sujeto al control de tutela administrativa.
Magistrados: Mauricio González Cuervo, Presidente, ausente en comisión—María Victoria Calle Correa—Juan Carlos Henao Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva, ausente en comisión.
1 Sentencia C-351 del 20 de abril de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
2 Hace referencia a los conceptos definidos por la Unión Internacionales de Telecomunicaciones, UIT:
Medio de transmisión: Material por el que se pueden transportar señales de información; por ejemplo: fibras ópticas, cables coaxiales, y pares de alambres trenzados, o el espacio vacío, entre otros, a través de los cuales se los cuales se transmiten las señales electromagnéticas.
3 ART. 1º—La televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado, cuya prestación corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas a que se refiere esta ley, a los particulares y comunidades organizadas, en los términos del artículo 365 de la Constitución Política.
4 Sentencia C-350/97, M.P. Fabio Morón Díaz.
5 Sentencia C-350/97, M.P. Fabio Morón Díaz y Sentencia C-278/2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
6 Sentencia C-929/2007. El tema sobre la definición de las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado fue desarrollado por la Corte en la Sentencia C-1052/2001, reiterada en la sentencia citada y en muchos otros pronunciamientos sobre la materia.
7 Sentencia C-403/2010.
8 El comentario fue incluido en la citada Sentencia C-403/2010, la cual recoge el contenido de la exposición de motivos del Proyecto de Ley 112 de 2007, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso Nº 426 de 2007.
9 Gaceta del Congreso de la República Nº 633 de 2007, pág. 7, citada en la Sentencia C-403/2010.
10 Gaceta del Congreso, Nº 487 de 2009, pág. 5.
11 Negrillas y subrayas fuera de texto original.
12 Cfr. Entre otras, las Sentencias C-815/2001, C-151/2004 y T-708/2008.
13 T-081/93 y C-151/2004.
14 C-423/95.
15 C-815/2001
16 Sentencias C-310/96 y C-396/2002.
17 Sentencia C-369/2002.
18 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-564/95, C-298/99 y C-654/2003.
19 Sentencia C-298/99.
20 Sentencia C-532/2006.
21 Sentencia C-564/95.
22 Cfr. las sentencias C-351/2004 y C-532/2006.
23 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-445/97, C-298/99 y C-351/2004.
24 Sentencia C-351/2004.
25 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-351/2004 y C-532/2006.
26 Cita dentro de la Sentencia C-532/2006.
27 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencia C-310/96, C-350/97, C-445/97 y C-351/2004.
28 Sentencia C-226/97.
29 Cfr. Sentencia C-226/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
30 En Sentencia C-805/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte analizó el tema del desplazamiento a ciertas entidades públicas de la potestad regulativa de la administración, en temas específicamente señalados por el constituyente.
31 Sentencia C-351/2004.
32 Sentencia C-711/96, M.P. Fabio Morón Díaz. Reiterada en Sentencia C-350/97, M.P. Fabio Morón Díaz.

References: ARTÍCULO 4
 ARTÍCULO 22
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