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Timestamp: 2016-10-24 01:43:41+00:00

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1C_169/2012 (19.03.2013)
Refus d'autorisation de construire un b�timent d'habitation en zone agricole,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 16 f�vrier 2012.
B.X.________ est propri�taire de la parcelle n� 7593 du registre foncier de la commune de Fully sise au lieu-dit "Les Epenays". Ce bien-fonds, d'une superficie de 1'503 m2, supporte un b�timent rural (grange, �curie, silo) dans la zone de plaine entre Ch�taignier et Sax�, accessible par la route de Solverse. Il est class� en zone agricole.
Le 9 mars 2010, B.X.________ et son �poux, A.X.________, ont sollicit� l'autorisation de transformer et agrandir le rural. Le projet consistait � ajouter un b�timent d'habitation de 4 pi�ces sur un niveau, avec couvert � voitures attenant au rural existant. Ils ont justifi� ce projet par le fait qu'ils exploitaient � titre professionnel 5'500 m2 de surface agricole dans le secteur des Epenays, ce qui leur permettait d'accueillir en dehors des p�riodes d'estivage un cheptel variant entre 14 et 20 unit�s de gros b�tail (UGB; vaches laiti�res, pi�ces de gros b�tail, g�nisses et veaux). L'exploitation de ce domaine sans y disposer d'un lieu de s�jour cr�ait, selon eux, des inconv�nients pratiques majeurs; de plus, B.X.________, gravement accident�e en 2003, devait participer � l'exploitation de la ferme familiale pour les besoins de sa sant�. Mis � l'enqu�te publique, le projet n'a suscit� aucune opposition.
Dans le cadre de l'instruction, le Service de l'agriculture du canton du Valais (ci-apr�s: le SAgr) a, le 21 mai 2010, pr�avis� favorablement la demande, relevant qu'il s'agissait d'une exploitation relativement importante g�r�e de mani�re autonome depuis plus de 15 ans dans un cadre familial et qui comptait plus d'une unit� de main-d'oeuvre standart (UMOS); il a justifi� son pr�avis par le caract�re exceptionnel de cette demande, en lien avec la r�insertion sociale d'une personne handicap�e pour laquelle le contact avec les animaux �tait b�n�fique. Le 31 mai 2010, le Service du d�veloppement territorial (ci-apr�s: le SDT) a pr�avis� n�gativement la demande, relevant que le projet n'�tait pas conforme � la zone agricole.
Le 30 juin 2010, la Commission cantonale des constructions du canton du Valais (ci-apr�s: la CCC) a refus� l'autorisation de construire sollicit�e. Le Conseil d'Etat valaisan a confirm� cette d�cision par arr�t du 28 septembre 2011.
Par arr�t du 16 f�vrier 2012, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a rejet� le recours form� par les �poux contre cette d�cision. En substance, elle a consid�r� que le projet d'habitation n'�tait pas indispensable � l'exploitation agricole; il n'�tait donc pas conforme � l'affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16a LAT. De plus, l'implantation de cet ouvrage hors de la zone � b�tir n'�tait pas impos�e par sa destination et ne pouvait ainsi b�n�ficier de la d�rogation pr�vue par l'art. 24 LAT. Les recourants ne pouvaient en outre se pr�valoir du principe de l'�galit� de traitement dans l'ill�galit�. L'instance pr�c�dente a, par ailleurs, renonc� � administrer les offres de preuve formul�es par les recourants.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les �poux X.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t entrepris et de renvoyer le dossier � l'instance pr�c�dente pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
Le Tribunal cantonal et la CCC renoncent � se d�terminer. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours et se r�f�re aux consid�rants de l'arr�t entrepris. La Commune de Fully d�clare maintenir ses pr�avis positifs. Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial n'a pas formul� d'observations.
Dirig� contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale rendue dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions, le recours est recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Les recourants ont pris part � la proc�dure de recours devant l'autorit� cantonale et sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu� qui confirme le refus de l'autorisation de construire qu'ils ont sollicit�e. Ils peuvent ainsi se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � l'annulation de l'arr�t attaqu�. Ils ont donc la qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� du recours en mati�re de droit public �tant remplies, il convient d'entrer en mati�re.
A l'appui de leur recours, les int�ress�s demandent au Tribunal f�d�ral d'administrer divers moyens de preuve. Leur requ�te tendant � l'�dition du dossier complet de la cause est satisfaite, le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ayant d�pos� leur dossier dans le d�lai qui leur avait �t� imparti � cette fin (cf. art. 102 al. 2 LTF); le dossier du Conseil d'Etat est compos� de ceux de la Commune et de la CCC, ce dernier comprenant entre autres le pr�avis du 21 mai 2010 du SAgr. Il n'y a par ailleurs pas lieu de donner suite � la requ�te d'inspection locale, le Tribunal f�d�ral s'estimant suffisamment renseign� pour statuer en l'�tat du dossier; au demeurant, les recourants n'expliquent pas en quoi celle-ci se r�v�lerait n�cessaire. Doivent �galement �tre �cart�es pour les motifs invoqu�s ci-apr�s (cf. consid. 3.2 et 5.2), leurs requ�tes de preuve tendant � l'�mission d'une expertise et d'un second pr�avis du SAgr au sujet du caract�re agricole de l'exploitation et de la n�cessit� pour les exploitants, du point de vue d'une exploitation agricole rationnelle, de r�sider sur place. Il en va de m�me de leur demande d'�dition de dossiers relatifs � des cas pr�tendument similaires au leur (cf. consid. 6).
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation du droit d'�tre entendu garanti � l'art. 29 al. 2 Cst. Ils reprochent aux instances pr�c�dentes d'avoir rejet� leur r�quisition de preuve tendant � ce que le SAgr �mette un nouveau pr�avis concernant le caract�re agricole de leur exploitation et la n�cessit� pour les exploitants de r�sider sur place.
3.1 Tel qu'il est reconnu par cette disposition, le droit d'�tre entendu comprend notamment le droit pour l'int�ress� de prendre connaissance du dossier, d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donn� suite � ses offres de preuves pertinentes, de participer � l'administration des preuves essentielles ou � tout le moins de s'exprimer sur son r�sultat lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.). Toutefois, le droit d'�tre entendu ne peut �tre exerc� que sur les �l�ments qui sont d�terminants pour d�cider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer � l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticit� n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves r�sultent d�j� de constatations vers�es au dossier ou lorsque le juge parvient � la conclusion qu'elles ne sont pas d�cisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'�tre entendu des parties que si l'appr�ciation anticip�e de la pertinence du moyen de preuve offert, � laquelle le juge a ainsi proc�d�, est entach�e d'arbitraire (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135).
L'arbitraire, prohib� par l'art. 9 Cst., ne r�sulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en consid�ration ou m�me qu'elle serait pr�f�rable; le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue en derni�re instance cantonale que si elle est manifestement insoutenable, m�conna�t gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut� ou si elle heurte de mani�re choquante le sentiment de la justice ou de l'�quit�. Il ne suffit pas que la motivation de la d�cision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 136 I 316 consid. 2.2.2 p. 318 s. et les r�f�rences). Il appartient au recourant de d�montrer le caract�re arbitraire par une argumentation r�pondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62).
3.2 En l'esp�ce, le Tribunal cantonal ayant proc�d� � l'examen anticip� du moyen de preuve demand� par les recourants, ces derniers devaient d�montrer, conform�ment aux exigences accrues de motivation rappel�es ci-dessus, en quoi cette appr�ciation ayant conduit � refuser d'ordonner un second pr�avis du SAgr serait arbitraire. Or, les recourants se contentent d'affirmer qu'en renon�ant � un nouveau pr�avis, l'instance pr�c�dente aurait refus� de reconna�tre qu'il �tait n�cessaire pour les �poux exploitants de r�sider sur le lieu de leur exploitation. Leur argumentation se r�duit � l'affirmation que les faits pertinents sont de savoir si, compte tenu de la l�gislation actuelle (LPA, RS 455; OPD, RS 910.13) et, pour des raisons de rationalisation, il est n�cessaire pour eux de r�sider au centre de leur domaine. Ils ne font que substituer leur appr�ciation � celle de l'instance pr�c�dente, sans critiquer les motifs retenus par celle-ci. Ils n'exposent en particulier pas pour quelle raison le pr�avis du SAgr aurait d� l'emporter sur celui du SDT qui a estim� que le projet litigieux n'�tait pas conforme � la zone agricole. En se bornant � opposer leur propre appr�ciation � celle du Tribunal cantonal, leur argumentation ne r�pond pas aux exigences accrues de motivation d�coulant des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, de sorte que leur critique est irrecevable (cf. ATF 135 II 145 consid. 8.1 p. 153).
Les recourants se plaignent d'une constatation partiellement inexacte et incompl�te des faits pertinents.
4.1 Le Tribunal f�d�ral statue sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'�carter des constatations de fait de l'autorit� pr�c�dente, il doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient r�alis�es et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 135 II 313 consid 5.2.2 p. 322 s.). A d�faut, il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqu�. En particulier, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques de type appellatoire portant sur l'�tat de fait ou sur l'appr�ciation des preuves (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arr�ts cit�s).
4.2 Les recourants font grief au Tribunal cantonal de mentionner que le projet pr�voyait la construction d'"une villa"; il s'agissait en r�alit� d'un "rural, c'est-�-dire une maison d'habitation pour paysans". lls n'expliquent toutefois pas en quoi cette constatation serait constitutive d'arbitraire. Au demeurant, cet �l�ment appara�t sans incidence sur l'issue du litige puisque ce n'est pas tant le caract�re de l'habitation que le principe m�me de son implantation en zone agricole qui est contest� (cf. consid. 5).
Les recourants reprochent �galement � l'autorit� cantonale d'avoir retenu qu'ils "exploitaient � titre professionnel 5'500 m2 de surfaces agricoles dans le secteur des Epenays" au lieu de 15 hectares. Ils ne se r�f�rent toutefois � aucune pi�ce du dossier, hormis leur recours cantonal, et se contentent � cet �gard d'affirmer que ces �l�ments de fait n'ont pas �t� contest�s par les instances pr�c�dentes. Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu de corriger ou compl�ter les faits retenus dans l'arr�t attaqu�. Le Tribunal f�d�ral est par cons�quent li� par ceux-ci conform�ment � l'art. 105 LTF et le grief doit �tre �cart�.
Les recourants se plaignent d'une violation des art. 16a et 22 LAT, ainsi que de l'art. 34 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT, RS 700.1). Selon eux, leur projet d'habitation serait conforme � la zone agricole.
5.1 En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes � l'affectation de la zone agricole les constructions qui sont n�cessaires � l'exploitation agricole. A cet �gard, l'art. 34 al. 3 OAT pr�cise que les constructions qui servent au logement indispensable � l'entreprise agricole, y compris le logement destin� � la g�n�ration qui prend sa retraite, sont r�put�s conformes � l'affectation de la zone. Cette r�glementation reprend les principes d�gag�s par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 ao�t 2000 (cf. arr�t 1A.205/2004 du 11 f�vrier 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365). Un logement n'est r�put� conforme � la zone que si la pr�sence permanente sur le domaine des personnes concern�e est indispensable, ce qu'il convient d'examiner pour chaque exploitation selon des crit�res objectifs. Cette question est examin�e notamment en fonction de la distance � la zone � b�tir et des t�ches de surveillances n�cessit�es par l'exploitation (cf. ATF 121 II 67 consid. 3a p. 69, 307 consid. 5 p. 312 ss et les r�f�rences cit�es). En revanche, de simples motifs de commodit�, de m�me que des intentions ou des d�sirs subjectifs, ne sont pas d�terminants (cf. ATF 121 II 307 consid. 3b p. 311; cf. �galement ALEXANDER RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire LAT, 2010, n. 21 ad art. 16a LAT).
5.2 Les recourants soutiennent que le fait de ne pas pouvoir r�sider au centre de leur domaine serait un obstacle majeur pour une exploitation conforme aux normes actuelles en mati�re de protection des animaux et de l'environnement. Ils ne proposent toutefois aucune d�monstration de ce qu'ils avancent, n'exposant en particulier pas en quoi la l�gislation actuelle en mati�re de protection des animaux et de l'environnement - qu'ils n'explicitent au demeurant pas - imposerait un logement en zone agricole. Ils se contentent sur ce point d'affirmer que la pr�sence de l'exploitant sur place est n�cessaire en cas de v�lages, de chaleurs, de soins v�t�rinaires � prodiguer, de probl�mes occasionn�s par le syst�me de stabulation libre du b�tail et d'incidents lorsque les taureaux sont en rut. Les arguments des recourants ne convainquent pas. Ceux-ci ont d'ailleurs d�montr� qu'il �tait possible, depuis plusieurs ann�es, d'exploiter leur domaine avec succ�s quant bien m�me leur domicile se trouvait � 1,2 kilom�tres environ de leur lieu de travail. Ils ne contestent d'ailleurs pas qu'ils peuvent facilement acc�der au lieu de d�tention de leurs animaux par la route. De plus, conform�ment � la jurisprudence, la proximit� imm�diate de la zone � b�tir, sise en l'occurrence � environ 50 m, est un �l�ment important pour d�nier au projet des recourants la conformit� de l'affectation � la zone agricole.
L'habitation projet�e para�t davantage reposer sur des consid�rations personnelles li�es notamment � l'�tat de sant� de l'exploitante. Or, si les besoins de r�insertion d'une personne handicap�e sont certes compr�hensibles, ils ne sont toutefois pas d�cisifs au regard de la loi et de la jurisprudence pr�cit�es (consid. 5.1). Il s'agit d'ailleurs d'un facteur qui a trait uniquement � la personne de l'exploitant et non pas � l'exploitation elle-m�me. Compte tenu de l'int�r�t public � une s�paration claire entre les zones constructibles et non constructibles, il convient d'�tre strict dans l'application des dispositions pr�cit�es.
Enfin, les recourants font en vain valoir que pour �tre viable l'exploitation doit pouvoir disposer de chambre d'h�tes � la ferme, ce qui impliquerait la pr�sence des exploitants sur place. En effet, l'activit� d'h�bergement que les recourant souhaitent proposer n'a aucun rapport direct avec l'utilisation du sol comme facteur de production, qui d�finit justement l'activit� agricole permettant � ceux qui l'exercent d'habiter, sous certaines conditions, hors des zones � b�tir (cf. ATF 113 Ib 138 consid. 4d p. 141 et les r�f�rences). Par ailleurs, le Tribunal cantonal a retenu que l'exploitation actuelle des recourants r�pondait aux exigences de professionnalisme et de viabilit� selon l'art. 34 al. 4 let. c OAT (cf consid. 2c/bb de l'arr�t entrepris), ce que les recourants n'ont pas formellement contest�.
5.3 Dans ces circonstances, c'est � juste titre que l'instance pr�c�dente � consid�r� que les recourants n'avaient pas �tabli le caract�re indispensable du logement pour leur exploitation. D�s lors, leur projet ne pouvait �tre autoris� sur la base de l'art. 22 LAT.
A d�faut d'autorisation au sens de l'art. 22 LAT, le permis de construire ne peut �tre octroy�, en vertu de l'art. 24 al. 1 LAT, que si l'implantation hors de la zone � b�tir est impos�e par la destination de la construction (let. a) et si aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (let. b). Or, au vu des circonstances �voqu�es ci-dessus (cf. consid. 5.2), la premi�re de ces conditions cumulatives n'appara�t pas remplie, les recourants �non�ant d'ailleurs les m�mes arguments que pour le grief pr�c�dent. Il n'est d�s lors pas n�cessaire de contr�ler si la seconde condition est r�alis�e. Au demeurant, l'int�r�t public pr�pond�rant li� � une s�paration claire entre les zones constructibles et non constructibles justifie le refus d'accorder une autorisation pour la construction d'une habitation sur la parcelle agricole des recourants.
Enfin, les recourants invoquent une violation du principe de l'�galit� de traitement et de leur droit d'�tre entendus.
7.1 Une d�cision viole le principe de l'�galit� lorsqu'elle �tablit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait � r�glementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-�-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas trait� de mani�re identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de mani�re diff�rente. Il faut que le traitement diff�rent ou semblable injustifi� se rapporte � une situation de fait importante. Les situations compar�es ne doivent pas n�cessairement �tre identiques en tous points, mais leur similitude doit �tre �tablie en ce qui concerne les �l�ments de fait pertinents pour la d�cision � prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence cit�e).
L'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue en principe pas � l'administr� le droit d'�tre trait� par la suite ill�galement. En effet, selon la jurisprudence, le principe de la l�galit� de l'activit� administrative pr�vaut sur celui de l'�galit� de traitement. Exceptionnellement, il est d�rog� � cette r�gle lorsqu'une d�cision conforme � la loi s'oppose � une pratique ill�gale que l'autorit� a l'intention de continuer de mani�re g�n�rale; le citoyen ne peut donc pr�tendre � l'�galit� dans l'ill�galit� que s'il y a lieu de pr�voir que l'administration pers�v�rera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82 s. et les arr�ts cit�s). Quoi qu'il en soit, le Tribunal f�d�ral n'est pas li� par une pratique cantonale contraire au droit f�d�ral, car il doit veiller � l'application correcte de ce droit (ATF 116 Ib 228 consid. 4 p. 234 s.).
7.2 A l'appui de leur grief, les recourants ont r�it�r� leur demande de production de certains dossiers particuliers relatifs � des cas similaires autoris�s en zone agricole par la CCC � Ardon et Voll�ge; ces dossiers auraient permis de v�rifier s'ils pouvaient se pr�valoir d'une pratique cantonale autorisant la construction d'habitation en zone agricole. Proc�dant � une appr�ciation anticip�e des moyens de preuve sollicit�s, le Tribunal cantonal a consid�r� que m�me si les cas �voqu�s par les recourants pr�sentaient certaines similitudes avec leur cas, le principe de la l�galit� l'emportait en r�gle g�n�rale sur celui de l'�galit� de traitement; il n'�tait en particulier pas �tabli que la CCC entendait � l'avenir ne pas appliquer strictement les dispositions de la LAT. Les recourants se contentent en l'esp�ce d'opposer leur propre appr�ciation des moyens de preuve requis sans d�montrer que les consid�rations de l'autorit� cantonale seraient arbitraires. Leur grief ne r�pond pas, sur ce point, aux exigences de motivation d�coulant de l'art. 106 al. 2 LTF et est, par cons�quent, irrecevable (cf. consid. 3.1 supra). En l'occurrence, une pratique ill�gale constante de la CCC n'appara�t pas manifeste. Quoi qu'il en soit, une pratique cantonale contraire au droit f�d�ral en mati�re d'autorisations fond�es sur les art. 22 et 24 LAT ne lierait de toute mani�re pas le Tribunal f�d�ral. L'int�r�t public � la bonne application de ces dispositions centrales de la LAT doit l'emporter sur une �ventuelle pr�tention � l'�galit� dans l'ill�galit� (cf. ATF 116 Ib 228 consid. 4 p. 234 s.; arr�t 1C_89/2009 du 11 juin 2009 consid. 4.2). Le moyen tir� de l'�galit� de traitement dans l'ill�galit� doit par cons�quent �galement �tre �cart�.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre rejet� dans la mesure de sa recevabilit�. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la proc�dure (art. 66 al. 1 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, � la Commune de Fully, au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 82
 art. 102
in fine
 art. 42
 ATF 
 ATF 
 art. 16
 art. 16
 ATF 
 ATF 
 art. 16
 ATF 
 art. 22
 ATF