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Timestamp: 2020-03-31 22:18:47+00:00

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Aktenzeichen: LVG 2/93 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 31.05.1994
LSA-Verf Art. 3 Abs 2
DDR-KommVfG § 12 Abs 3
DDR-KommVfG § 78
DDR-KommVfG § 79 Abs 1
LSA-KrsGebRefG
LSA-GO § 17 Abs 2
LSA-LKO § 11
Schlagworte Grundgesetz - Subsidiarität - Selbstverwaltung - Garantie - Bestand -Gebietsreform - Wörlitzer Winkel - Anhörung - Auflösung - Gemeinwohl - Verfahrensgesetz - System - Willkür - Leitbild - Abwägung - Prognose - Kontrolle, Umfang
Leitsatz 1.Art. 90 LSA-Verf stellt klar, dass die zu Art. 28 Abs. 2 GG für Gebietsänderungen entwickelte Rechtsprechung Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) ist, ohne diese Rechte substantiell zu erweitern.2.a)-->Durch die Kreisreformgesetzgebung aufgelöste Landkreise werden durch das Gesetz unmittelbar i. S. des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG betroffen. Sie müssen ihre Auflösung nur hinnehmen, wenn und soweit die Verfügung über ihren Gebietsstand dem Gemeinwohl entspricht und wenn ihre Anhörungsrechte gewahrt worden sind.b)-->Kreisangehörige Gemeinden sind durch ein Kreisgebietsreformgesetz (am Maßstab der Art. 2 Abs. 3 und Art. 90 LSA-Verf) nicht unmittelbar betroffen. Das Kreisgebietsreformgesetz kann sie aber dann in eigenen Positionen aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf berühren, wenn und soweit sich seine Regelungen auf die (eigene) Aufgabenerfüllung nach Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf unzumutbar auswirken.Die "Aufgaben" des Art. 87 LSA-Verf werden auch durch die "Einrichtungsgarantien" (Art. 3 Abs. 2 LSA-Verf) und die "Staatsziele" (Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf) umschrieben; sie verpflichten nicht nur das Land, sondern auch die Kommunen.3.a)-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verlangt kein Verfahrensgesetz, welches den Ablauf von Anhörungen regelt.b)-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verpflichtet den Gesetzgeber bei Änderungen von Kreisgebieten nicht, auch die Bürger förmlich anzuhören.c)-->Das Anhörungsgebot bezieht sich nur auf die Tatsachen, welche der Gesetzgeber seiner Abwägung zugrunde zu legen hat. Eine "erneute" Anhörung ist nur dann geboten, wenn und soweit sich die für die Wertung notwendigen Tatsachen oder sich die Ziele des Gesetzgebers so geändert haben, dass eine frühere Anhörung ins Leere geht.4.Das "Gemeinwohl" (Art. 90 S. 1 LSA-Verf) verlangt Kommunen, die in der Lage sind, auch die Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien ergeben.5.a)-->Der Eingriff in den Gebietsbestand ist nur verfassungsgemäß, {LS:}{L:wenn ihn ein Gemeinwohlgesichtspunkt rechtfertigt, }{L:sofern der Gesetzgeber seiner Reform ein "System" zugrunde gelegt hat, wenn dieses mit der Verfassungsordnung vereinbar ist, und - für den Fall von Abweichungen vom "System" }{L:wenn diese auf einem sachlichen Grund beruhen,}{L:wenn die Entscheidung frei ist von "Willkür",}{L: wenn der konkrete Eingriff mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie abgewogen und verhältnismäßig ist und}{L: wenn das Ergebnis im übrigen mit der Verfassungsordnung vereinbar ist.}{LE:}b)-->Der Gesetzgeber hat die für die Abwägung erheblichen Tatsachen zu ermitteln und muss sie erkennbar seiner Abwägung zugrundegelegt haben.Soweit er aus ermittelten Tatsachen Prognosen gewinnt, Prognosen als Tatsachen zugrundelegt oder Wertungen vornimmt, prüft das Verfassungsgericht nur nach, ob das Ergebnis offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar ist.c)-->Verfassungsrecht verlangt keinen besonderen, von der (regulären) Verhältnismäßigkeitsprüfung begrifflich zu trennenden "Schaden-Nutzen-Vergleich".d)-->Die Verfassung verlangt nicht, dass der Gesetzgeber eine formelle Begründung seines Ergebnisses beschließt.6.Der Gewaltenteilungsgrundsatz begrenzt den Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Das verfassungsgericht prüft nur, ob der Gesetzgeber die ihm von der Verfassung vorgegebenen Grenzen eingehalten hat. Es untersucht nicht, ob der Gesetzgeber von der ihm zustehenden und von ihm politisch zu verantwortenden Gestaltungsfreiheit zweckmäßigen Gebrauch gemacht hat. Das Verfassungsgericht kann deshalb nicht selbständig nach der "bestmöglichen Lösung" suchen.7.a)-->Bei dieser Kreisgebietsreform hat der Gesetzgeber nicht gegen die Pflicht verstoßen, den Sachverhalt umfassend zu ermitteln.b)-->Einerseits verhindert es der gegenwärtig noch nicht abgeschlossene wirtschaftliche Anpassungsprozeß, zuverlässige Daten zu erheben, die sichere Prognosen zulassen. Die Verfassung verlangt andererseits Kommunen, die in der Lage sind, ihre Aufgaben nach Art. 87 LSA-Verf zu erfüllen und dabei den Staatsziel- und Einrichtungsgarantiebestimmungen der Verfassung alsbald gerecht zu werden.c)-->Bei diesem Zielkonflikt darf der Landesgesetzgeber die Reform durchführen. Die gegenwärtig bestehenden Kreise werden nicht unverhältnismäßig belastet; denn die Reformnotwendigkeit - und damit die Auflösung kleiner Kreise - steht auch ohne die in erster Linie konkrete Zuordnungen stützenden Daten fest. Sollten nach Abschluss des Anpassungsprozesses sichere Daten belegen, dass einzelne Zuordnungen dieser Kreisreform korrigiert werden müssen, so können wesentliche Änderungen der Grundlagen Anlass für eine Gesetzesänderung sein.8.-->Zur Verfassungsmäßigkeit einer nicht rein systemkonformen Zuordnung.
Fundstellen LVerfGE 2, 227
Sonstiges hier: Neuzuordnung zu unterschiedlichen neuen Landkreisen
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 31.05.1994 - LVG 2/93 -,
LVG 2/93
Gegenstand des Verfahrens ist die Zuordnung des sog. "Wörlitzer Winkels" (bislang Landkreis Gräfenhainichen) zum durch die Gebietsreform neu gebildeten Landkreis Anhalt-Zerbst.
1.-->Das vom Landtag am 3.6.1993 beschlossene Gesetz zur Kreisgebietsreform - im folgenden: LSA-KrsGebRefG - vom 13.7.1993 (LSA-GVBl, S. 352), inzwischen geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164 [171]), gliedert die Landkreise im Land Sachsen-Anhalt neu und reduziert deren Zahl von gegenwärtig 37 auf künftig 21. Das Gesetz soll am 1.7.1994 in Kraft treten (§ 37 S. 1 LSA-KrsGebRefG).
Im hier streitigen Gebiet löst es den Beschwerdeführer zu 1 auf (§ 11 Abs. 1 LSA-KrsGebRefG) und ordnet das Kreisgebiet mehreren neuen Landkreisen zu, soweit es nicht eingemeindet wird (§§ 10 Abs. 2 Buchst. c, 11 Abs. 2 Buchst. c, 12 Abs. 2 Buchst. b und 23 Abs. 1 LSA-KrsGebRefG), und zwar
- dem neuen Landkreis Wittenberg (§ 11 Abs. 2 und Anlage zu § 33, Nr. 11) Gemeinden sowie die Kreisstadt mit zusammen 24.057 Einwohnern und 278,23 km² Fläche,
- dem neuen Landkreis Anhalt-Zerbst (§ 10 Abs. 2 und Anlage zu § 33, Nr. 10) die Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" mit zusammen 10.816 Einwohnern auf 115,16 km² Fläche,
- dem neuen Landkreis Bitterfeld (§ 12 Abs. 2 und Anlage zu § 33, Nr. 12) Gemeinden mit zusammen 3.180 Einwohnern auf 50,17 km² Fläche sowie
-	der Stadt Dessau (§ 23 Abs. 1 und Anlage zu § 33, Nr. 231) Gemeinden mit zusammen 578 Einwohnern auf 21,76 km² Fläche.
Der Landkreis Wittenberg wird außer aus den im § 11 Abs. 2 Buchst. c LSA-KrsGebRefG genannten Gemeinden des Beschwerdeführers zu 1 aus den Gemeinden der Kreise Gräfenhainichen, Jessen und Wittenberg gebildet, der Landkreis Anhalt-Zerbst außer aus den Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" aus allen Gemeinden der Kreise Zerbst und Roßlau (vgl. §§ 10, 11 LSA-KrsGebRefG, jeweils Abs. 2).
Auf der Basis der zugrunde gelegten Daten umfasst der geplante Landkreis Anhalt-Zerbst 83.257 Einwohner auf 1.225,28 km² Fläche und der geplante Landkreis Wittenberg 147.407 Einwohner auf 1.507, 59 km² Fläche.
Das hier streitige Gebiet gehörte bis 1945 zum Land Anhalt.
Gebietsänderungen für die Kreise in der ehemaligen preußischen Provinz Sachsen hatten sich im Jahr 1932 durch §§ 33 bis 37 der Verordnung über die Neugliederung von Landkreisen vom 1.8.1932 (Pr-GS, Nr. 43, S. 255), geändert durch Verordnung vom 27.9.1932 (Pr-GS, Nr. 55, S. 315), ergeben.
1945 wurde der (preußischen) Provinz Sachsen das Staatsgebiet des Landes Anhalt angegliedert (Befehl des Oberst-Kommandierenden der sowjetisch-militärischen Verwaltung [vgl. Verordnungsblatt für die Provinz Sachsen, 1945, Nr. 1, S. 22]). Diese wurde nach Auflösung des Staates Preußen zum selbständigen Land Sachsen-Anhalt (vgl. Beschluss des Landtages vom 3.12.1946, Gesetz- [und Amts]blatt der Provinz Sachsen-Anhalt - ProvSAn-GABl -, 1947, Teil I [= Gesetzblatt], Nr. 1, S. 6; Verfassung der Provinz Sachsen-Anhalt - Verf-ProvSAn - vom 10.1. 1947, ProvSAn-GABl, Teil I, Nrn. 2/3, S. 9; Kontrollrats-Gesetz über die Auflösung des Staates Preußen vom 25.2.1947, ProvSAn-GABl, Teil I, Nr. 6, S. 49; Befehl Nr. 180 des Obersten Chefs der Sowjetischen Militär-Administration in Deutschland vom 21.7.1947, Gesetz[- und Amts]blatt des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-GABl -, Teil I [= Gesetzblatt], Nr. 17, S. 127).
Den Bestand ehemals preußischer und ehemals anhaltischer Stadt- und Landkreise in diesem Territorium dokumentiert das Gesetz über die Gerichtsorganisation in der Provinz Sachsen-Anhalt - GerOrgG-ProvSAn - vom 18.6.1947 (ProvSAn-GABl, Teil I, Nr. 15, S. 118); in den Gebietsstand wurde unter der Geltung der Selbstverwaltungsgarantie (vgl. Art. 7, 69 Nr. 2 Verf-ProvSAn) zuletzt durch insgesamt vier auf der Grundlage des § 1 des Gesetzes zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen vom 27.4.1950 (LSA-GABl, [Teil I,] Nr. 11, S. 161) erlassener Verordnungen zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen (LSA-GABl, [Teil I,] [Nrn. 15, 18, 21, 23,] S. 225, 274, 322, 346) eingegriffen.
Einschneidende Veränderungen nicht nur in der Gebietsstruktur, sondern auch für die Funktion der Kreisebene ergaben sich aus der Reform des Jahres 1952:
Nachdem die Deutsche Demokratische Republik durch Gesetz des Zentralstaats eine die Ländergrenzen außer acht lassende Verwaltungsstruktur in Bezirke, Kreise und Gemeinden vorgegeben hatte (vgl. §§ 1, 2 des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik vom 23.7.1952 [DDR-GBl, Teil I, Nr. 99, S. 613]; vgl. ferner die Ordnungen für den Aufbau und die Arbeitsweise der staatlichen Organe der Bezirke und der Kreise, jeweils vom 24.7.1952 [DDR-GBl, Teil I, Nr. 99, S. 621, 623]), ordnete der Landtag von Sachsen-Anhalt neu geschnittene Stadt- und Landkreise den Bezirken Halle und Magdeburg zu (Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaues und der Arbeitsweise der staatlichen Organe im Lande Sachsen-Anhalt - DemOrgG-LSA - vom 25.7.1952 [LSA-GABl, Nr. 28, S. 213]). Dadurch entstanden kleinere und zahlreiche neue Landkreise.
Art. 47 Abs. 2 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik - DDR-Verf 69/74 - vom 6.4.1969 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 8, S. 199), geändert durch Gesetz vom 7.10.1974 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 47, S. 425), schrieb den Grundsatz des "demokratischen Zentralismus" fest.
Das ganze Gebiet des "Wörlitzer Winkels" gehörte bis 1945 zum Land Anhalt, nach der Integration Anhalts in die Provinz Sachsen 1945 zum Landkreis Dessau-Köthen (Bezeichnung bis 1950; vgl. GerOrgG-ProvSAn) bzw. Landkreis Köthen (Bezeichnung zwischen 1950 und 1952; vgl. § 6 Abs. 3 der Ersten Verordnung zum Gesetz zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen vom 9.6.1950 [LSA-GABl, [Teil I,] Nr. 15, S. 225]) im Bezirk Dessau. Es kam 1952 zum im Übrigen aus zum früheren Bezirk Merseburg gehörenden Gebietsteilen neu gebildeten Kreis Gräfenhainichen (§§ 1 Abs. 2; 2 DemOrgG-LSA sowie Anlage A zu diesem Gesetz).
In Abkehr vom "demokratischen Zentralismus" garantierte das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik - Kommunalverfassung - vom 17.5.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 28, S. 255) - im folgenden: KommVfG - erneut die herkömmliche kommunale Selbstverwaltung; das Gesetz über Verfassungsgrundsätze vom 17.6.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 33, S. 299) - VerfGrdsG - stellte die föderale Ordnung wieder her, bestätigte die Garantie der Selbstverwaltung und hob die Bestimmungen über den "demokratischen Zentralismus" verfassungsändernd auf. Durch das Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik - Ländereinführungsgesetz - vom 22.7.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 51, S. 955) - LdEinfG - wurde schließlich das Gesetz von 1952 über die Demokratisierung des Aufbaus formell aufgehoben (§ 25 Abs. 2 LdEinfG).
Die Verfassung des seit dem 3.10.1990 bestehenden Landes Sachsen-Anhalt vom 15.7.1992 (LSA-GVBl, S. 600) - LSA-Verf - enthält in ihren Artikeln 2 (Absatz 3), 87 und 90 Bestimmungen zur Selbstverwaltungsgarantie.
Das Territorium der Landkreise hatte die Kommunalverfassung unverändert gelassen (§ 78 KommVfG), aber Gebietsänderungen und Auflösungen zugelassen (§ 79 Abs. 1 S. 1 KommVfG) und hierfür verlangt (§ 79 Abs. 1 S. 2 KommVfG), die beteiligten Gemeinden und Landkreise zuvor anzuhören. Eine Anhörung der Einwohner sah § 79 KommVfG bei der Änderung von Kreisgrenzen nicht vor; hingegen verlangte § 12 Abs. 3 KommVfG die Beteiligung der Bürger bei der Änderung von Gemeindegrenzen.
Die DDR-Kommunalverfassung gilt aufgrund des Art. 9 Abs. 1 des Einigungsvertrags (BGBl 1990 II, S. 885, DDR-GBl 1990, Teil I, Nr. 64, S. 1627) sowie der Anlage II Kapitel II Buchstabe B Abschnitt I zu dieser Bestimmung in Sachsen-Anhalt als Landesrecht fort und ist inzwischen mehrfach, zuletzt durch Gesetz vom 3.2.1994 (LSA-GVBl, S. 164 [166]), geändert worden.
Sie tritt zum 1.7.1994 außer Kraft (§ 145 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO-LSA - vom 5.10.1993 [LSA-GVBl, S. 568], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl, S. 164 <166>]). Die Anhörungsrechte sind in gleicher Weise für Gemeinde- und Kreisgebietsänderungen differenziert geregelt wie bisher (vgl. einerseits § 17 Abs. 2 S. 3 GO-LSA und andererseits § 11 S. 2 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LKO-LSA - vom 5.10.1993 [LSA-GVBl, S. 598], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl, S. 164 <170>]).
Das Vorschaltgesetz zur Verwaltungs- und Gebietsreform des Landes Sachsen-Anhalt vom 9.10.1992 (LSA-GVBl, S. 716) enthält keine Bestimmungen über die Anhörung bei Gebietsänderungen der Landkreise.
Das bis zum 31.12.1993 befristet erlassene (Artikel III) Vorschaltgesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-ROLVG - vom 2.6.1992 (LSA-GVBl, S. 390), das nach der Beschlussfassung des Landtags über die Kreisgebietsreform am 30.6.1993 (LSA-GVBl, S. 574) und am 17.12.1993 (LSA-GVBl, S. 815) verlängert und ergänzt worden ist, enthält im Artikel II ein "Landesentwicklungsprogramm"; unter Nr. 2 sind dort als konkrete Ziele der Raumordnung und Landesentwicklung ein System zentraler Orte und strukturelle Anforderungen an bestimmte Gebiete festgelegt.
Das "Landesentwicklungsprogramm" weist die Stadt Dessau als Oberzentrum (Nr. 2.1.8), die Stadt Wittenberg als Mittelzentrum (Nr. 2.1.10), die Stadt Bitterfeld als Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums (Nr. 2.1.9) und die Stadt Zerbst als Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums (Nr. 2.1.11) aus.
Der Bereich beiderseits der Elbe in den Kreisen Zerbst, Roßlau und Gräfenhainichen gehört zum "Biospährenreservat Mittlere Elbe" (vgl. Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung "Biosphärenreservat Mittlere Elbe" vom 12.9.1990 [DDR-GBl, Sonderdruck Nr. 1474]; Art. 3 [zu Kap. XII, Buchst. i)] der Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur Durchführung und Auslegung des Einigungsvertrags [BGBl 1990 II, S. 1239, 1242]). Dieser Bereich ist ein "Vorranggebiet für Natur und Landschaft" (Art. II Nr. 2.2.1. LSA-ROLVG).
Die Landschaftsanlagen des Fürsten Leopold III. Friedrich Franz von Anhalt-Dessau (1751-1817) sind ein touristischer Anziehungspunkt im "Wörlitzer Winkel". Dieser Bereich ist Teil des "Vorranggebiets für Erholung: Dessau-Wörlitzer Kulturlandschaft" (Art. II Nr. 2.2.1 LSA-ROLVG).
Der "Wörlitzer Winkel" liegt südlich der Elbe, welche die bisherige Kreisgrenze zum Landkreis Roßlau bildet, zwischen der kreisfreien Stadt Dessau im Westen und der Kreisstadt Wittenberg im Osten. Die zum Sitz des Landkreises Anhalt-Zerbst bestimmte Stadt Zerbst (§ 10 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG) liegt ca. 20 km von Dessau entfernt in nordwestlicher Richtung an der Bundesstraße 184 (Dessau - Heyrothsberge) und an der Bahnstrecke 254 (Dessau - Magdeburg).
Die Bundesstraße 184 sowie die östlich von ihr verlaufende Bundesautobahn Leipzig - Berlin mit den südlich der Elbe gelegenen Anschlussstellen Dessau-Ost und Vockerode sowie der Anschlussstelle Coswig nördlich der Elbe überqueren den Fluss über Brücken. Zwischen den durch die Elbe unterbrochenen Teilen der Bundesstraße 107 (Gräfenhainichen - Oranienbaum - Wörlitz - Coswig) verkehrt - nicht ständig - eine Fähre. Nördlich der Elbe verbindet die Bundesstraße 187 Coswig mit Roßlau und kreuzt dort die Strecke Dessau - Zerbst (B 184). Von Coswig aus führt ferner die Bundesstraße 187a nach Zerbst.
Im Gebiet der Gemeinde Vockerode finden sich Industrieansiedlungen sowie ein Kraftwerk; im Bereich der Stadt Oranienbaum liegt das Gewerbegebiet Kapen.
Die Gemeinden des strittigen Gebiets gehören zu zwei Verwaltungsgemeinschaften. Die mit der Stadt Oranienbaum, der Beschwerdeführerin zu 2, gebildete umfasste zunächst die Beschwerdeführerinnen zu 3 bis zu 7 und die Gemeinde Gohrau (Bericht des Beschwerdeführers zu 1 vom 19.6.1992 an den Minister des Innern [S. 3]); sie zählte 6.135 Einwohner auf 62.02 km² Fläche (Anlage zu § 33 S. 3 LSA-KrsGebRefG, Nr. 10 [Landkreis Anhalt-Zerbst]). Der nördlich hiervon gelegenen Verwaltungsgemeinschaft mit den Hauptorten Wörlitz und Vockerode gehörte ursprünglich nur noch die Gemeinde Riesigk an; sie zählte damals 4.681 Einwohner auf 53,14 km² Fläche (Anlage zu § 33 LSA-KrsGebRefG, a. a. O.). Die Gemeinde Gohrau und die Beschwerdeführerin zu 7 - letztere durch § 7 der Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23.3.1994 (LSA-GVBl, S. 495) - gehören inzwischen zu der mit Sitz in der Stadt Wörlitz gebildeten Verwaltungsgemeinschaft "Wörlitzer Winkel". Dadurch sind beide Verwaltungsgemeinschaften etwa gleich stark ("Wörlitzer Winkel" 5.439 Einwohner, "Oranienbaum" 5.377 Einwohner).
2.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt beschloss am 24.5.1991 (LdTgDrs 1/16/442 B), die von ihm für dringend notwendig gehaltene kommunale Gebietsreform sei durch freiwillige Zusammenschlüsse zu fördern; dabei sollten folgende Grundsätze nicht außer acht gelassen werden: topographische und landschaftliche Strukturen, traditionelle Orientierungen, wirtschaftliche Strukturen, Verwaltungskapazitäten, sozio-ökonomische Verflechtungen und Verkehrsverbindungen.
Eine am 27.8.1991 von der Landesregierung eingesetzte, aus Vertretern des Städte- und Gemeindebunds, des Landkreistags sowie der Ministerien des Innern und für Raumordnung, Städtebau und Wohnungswesen bestehende "Projektgruppe" legte im April 1992 ein "Leitbild der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise) im Land Sachsen-Anhalt" vor, in dem davon ausgegangen wird, dass die Landkreise in der Lage sein müssen, übergemeindliche Aufgaben wahrzunehmen, unvermeidliche Unterschiede in der Leistungsfähigkeit der Gemeinden auszugleichen, überörtliche Einrichtungen zu unterhalten und die Gemeindekräfte zu unterstützen. Bei der Bedeutung einzeln benannter Aufgaben des eigenen Wirkungskreises und wegen der fachlichen Anforderungen gerade auch bei übertragenen Aufgaben müsse ein Personalstamm vorgehalten werden, der erst bei einer Größe von 100.000 bis 120.000 Einwohnern kostengünstig arbeite. Eine sachgerechte Ausgleichs- und Aufsichtsfunktion sei erst bei mindestens sieben hauptamtlich verwalteten Gemeindeeinheiten möglich. Andererseits benötige auch ein Landkreis eine hinreichende Akzeptanz durch die Bürger. Deshalb sollten die historischen, sozio-ökonomischen und raumstrukturellen Gegebenheiten beachtet werden. Auch für freiwillige Zusammenschlüsse gelte aber, dass Einwohnerzahlen von 80.000 tunlichst nicht unterschritten werden dürften. Vorhandene Kreisgebiete sollten möglichst ganzheitlich übergehen; bei Teilungen sei darauf zu achten, dass leitbildgerechte Kreise entständen. Ein leitendes Verfahrensprinzip für die Gemeinde- wie für die Kreisreform sei der Grundsatz der Freiwilligkeit. Gemeindezusammenschlüsse hätten Auswirkungen auf künftige Kreisgrenzen. Weniger wichtig sei die Erreichbarkeit der Kreisverwaltung, weil die Gemeinden Anlaufpunkte für die Bürger würden.
Außerdem bewertete eine "externe Arbeitsgruppe" des Ministeriums des Innern (Prof. Dr. Laux, Staatssekretär a. D. Meier, Oberkreisdirektor a. D. Müller, Dr. Woike) die Vergabe von Kreissitzen bei konkurrierenden Städten.
In Bewertung der beiden in Betracht kommenden bisherigen Kreisstädte Zerbst und Roßlau schlug sie Zerbst als Sitz des neuen Kreises vor.
Mit Erlass vom 24.4.1992 überreichte das Ministerium des Innern den Entwurf eines "Leitbildes der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise im Lande Sachsen-Anhalt)" und gab den Landkreisen Gelegenheit zur Stellungnahme.
Der Beschwerdeführer zu 1 berichtete am 19.6.1992, ein Zusammengehen mit dem Kreis Roßlau sei - außer in Wörlitz und Vockerode, die ein Zusammengehen mit Zerbst und Roßlau zu einem anhaltischen Kreis befürwortet hätten - von allen Städten und Gemeinden abgelehnt worden; deshalb sei beabsichtigt, sich mit den Kreisen Jessen und Wittenberg zusammenzuschließen. In den Randgebieten sollten Zuordnungen zur Stadt Dessau und zum Landkreis Bitterfeld respektiert werden.
Die Kreise Zerbst und Roßlau hatten schon im Februar 1992 ihren Zusammenschluss vereinbart; sie verteilten in der Folgezeit Verwaltungsaufgaben auf künftige Kreisbehörden in Zerbst, Roßlau und Coswig.
Mit Erlass vom 10.9.1992 an sämtliche Gemeinden und Landkreise gab das Ministerium des Innern die Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 15.12.1992 zu seinem Referentenentwurf - im folgenden RefEntw - vom 24.8.1992, dem eine allgemeine und für die Einzelzuordnungen jeweils eine besondere Begründung beigegeben waren.
Die allgemeine Begründung (RefEntw, S. 17 ff) geht davon aus, die für einen "demokratisch-zentralistischen" Staatsaufbau 1952 geschaffenen kleinräumigen Kreise könnten den Anforderungen der wiederhergestellten Selbstverwaltung nicht mehr genügen; deshalb sei die Zahl der Kreise zu vermindern, und die Gebiete seien zu vergrößern. Auf der Grundlage der Vorarbeiten durch die "Projektgruppe" solle die Neugliederung nach folgenden "Leitbildkriterien" vorgenommen werden:
-	im Rahmen des Möglichen seien die sozio-ökonomischen Verflechtungen zu berücksichtigen, wobei Daten nicht gesichert seien und die bislang verordneten Beziehungen sich ändern würden;
-	Verkehrsachsen sollten vollständig einem Kreis zugeordnet werden, damit eine einheitliche Entwicklungsplanung möglich werde;
-	mindestens sieben hauptamtlich verwaltete Gemeindeeinheiten sollten einem Kreis zugeordnet sein;
-	einzelne kreisangehörige Gemeinden dürften kein Übergewicht haben;
-	neben Raumordnungs-, Wirtschafts- und Grundsätzen der Verwaltungsökonomie kämen auch historische und landsmannschaftliche Gegebenheiten in Betracht;
-	Landkreise sollten möglichst geschlossen überführt, Mitglieder einer Verwaltungsgemeinschaft möglichst nur einem Kreis zugeordnet werden;
-	die Konsolidierungsphase könne abgekürzt werden, wenn die Grenzänderungen einverständlich vorgenommen würden; deshalb komme dem Grundsatz der Freiwilligkeit Bedeutung zu.
Außerdem hörte das Ministerium im November 1992 zahlreiche Kommunen an.
§ 10 RefEntw sah einen aus den bisherigen Kreisen Roßlau und Zerbst sowie aus allen Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" gebildeten neuen Landkreis vor. Die Einzelbegründung betonte die Industriestandorte um Zerbst, Roßlau und Coswig, die Nähe zur kreisfreien Stadt Dessau sowie die historisch-kulturellen Gemeinsamkeiten. Die Einbeziehung des "Wörlitzer Winkels" sei raumordnerisch wünschenswert, um das Biosphärenreservat durchgängig schützen zu können.
Der Beschwerdeführer zu 1 lehnte diese Zuordnung in seiner schriftlichen Stellungnahme vom 13.10.1992 sowie mündlich in der Anhörung vom 9.11.1992 vor allem deshalb ab, weil das wegen der gewachsenen Verbundenheit einheitliche Kreisgebiet ungeteilt in einen neuen Landkreis Wittenberg übergehen solle; Schwierigkeiten entständen durch eine Teilung für das Kreiskrankenhaus, das Altenpflegeheim und das neue Gymnasium in Oranienbaum.
Die Vertreter der Verwaltungsgemeinschaft Oranienbaum (in ihrem damaligen Bestand) machten in der Anhörung vom 9.11.1992 vor allem geltend, die Bürger wollten eine Zuordnung nach Wittenberg. Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin zu 7 protestierte heftig gegen eine Zuordnung zu einem Landkreis mit dem Sitz in Zerbst.
Der Vertreter der Stadt Oranienbaum erklärte in der Anhörung auf Befragen, ein "Kragenkreis Dessau-Land" fände wohlwollendes Interesse.
Auf der Grundlage des Referentenentwurfs und der Anhörungsergebnisse erarbeitete das Ministerium den Regierungsentwurf - RegVorl - vom 4.2.1993, der dem Landtag als Gesetzentwurf (LdTgDrs 1/2285) zugeleitet wurde. Die allgemeine Begründung ist weitgehend übernommen (vgl. RegVorl, S. 64 ff); bei den Einzelzuordnungen sind die wesentlichen Ergebnisse der Stellungnahmen zum Referentenentwurf mitgeteilt.
Der Regierungsentwurf übernahm mit § 10 die Vorstellungen des Referentenentwurfs für einen neu zu bildenden Landkreis mit dem Namen Anhalt-Zerbst.
Die Regierungsvorlage wiederholte im Wesentlichen die Einzelbegründung zum Referentenentwurf, wertete die zu diesem eingegangenen Stellungnahmen aus und betonte, der "Wörlitzer Winkel" solle einheitlich zugeordnet werden, weil dies der Auffassung bei der Mehrzahl der Gemeinden entspreche.
Nach der ersten Lesung überwies der Landtag am 11.2.1993 den Entwurf federführend dem Ausschuss für Inneres sowie mitberatend den Ausschüssen für Finanzen und für Raumordnung (LdTg-StenBer 1/44, TOP 9).
Der Ausschuss für Inneres hörte die Kommunen, für die sich keine Zusammenschlüsse auf freiwilliger Grundlage ergeben hatten, in zwei Sitzungen an (61. Sitzung am 20.4.1993 in Magdeburg, 62. Sitzung am 21.4. 1993 in Halle).
Bei der Anhörung am 21.4.1993 in Halle (Niederschrift über die 62. Sitzung, S. 48 ff) machte der Beschwerdeführer zu 1 im Wesentlichen geltend: Eine Zuordnung nach Anhalt-Zerbst bedeute für den Raum zwischen Gräfenhainichen und Vockerode erhebliche Nachteile. Gewachsene Strukturen würden zerschlagen. Die Bevölkerung habe sich - außer in Wörlitz, Vockerode und Riesigk - zum Teil mit großer Mehrheit (z. B. in Griesen 80 % der Befragten) für die Zuordnung zum künftigen Landkreis Wittenberg entschieden; sie habe keinerlei Verbindungen zum Raum Zerbst / Roßlau, allenfalls zu Dessau. Der "Wörlitzer Winkel" dürfe nicht abgetrennt werden, weil er der größte wirtschaftliche Hoffnungsträger sei. Schwierigkeiten träten auch bei Krankenhausentwicklungsplänen für das Krankenhaus in Oranienbaum auf, das dann das dritte im künftigen Kreis sei, sich aber in der Randlage befinde. Auch der Einzugsbereich für das Gymnasium in Oranienbaum entfalle. Es gebe ferner keine direkten Verkehrsverbindungen nach Coswig. Die Elbe als natürliche Barriere wirke sich nachteilig auf die Versorgung durch Einrichtungen des Brandschutzes, des Rettungswesens, des ärztlichen Notdienstes und der Abfallentsorgung aus.
Der Vertreter der Bürgerinitiative Oranienbaum verwies auf den Bürgerwillen, hob die trennende Wirkung der Elbe hervor und machte geltend, wirtschaftliche Gründe sprächen für die Zuordnung nach Wittenberg.
Die Vertreter von Wörlitz, Vockerode und Riesigk lehnten dies ab.
Der Ausschuss hörte auch zu der Variante an, einen Kreis Anhalt zu bilden, der über den "Wörlitzer Winkel" hinaus weitere Teile des Kreises Gräfenhainichen umfasse.
Dieser Vorschlag wurde von den Vertretern des Kreises Roßlau und der Gemeinde Vockerode begrüßt, deren Bürgermeister einen Kreis Dessau als die Lösung ansah, die eigentlich gewollt sei; er machte im Übrigen geltend, das Gebiet solle zusammenbleiben. Die Vertreterin der Bürgerinitiative Oranienbaum meinte, die Unterschriften für Wittenberg seien nur deshalb gesammelt worden, weil Dessau als Kreisstadt nicht in Frage gekommen sei. Es seien sehr viele nach Dessau orientiert, aber niemand nach Zerbst. Die Strukturen nach Wittenberg und Gräfenhainichen seien bereits gewachsen, die anderen nur Versprechungen. Die Bürgermeisterin der Beschwerdeführerin zu 4 und der Bürgermeister von Wörlitz hielten für wahrscheinlich, dass Dessau als Kreisstadt in der Bevölkerung eine hohe Akzeptanz habe. Auch die Bürgermeisterin von Gohrau hielt einen Kreis Dessau für günstig. Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin zu 7 hingegen hielt die Diskussion für rein theoretisch und war der Ansicht, Dessau werde doch nicht Kreisstadt.
Der Vertreter des Innenministeriums erklärte, beide Verwaltungsgemeinschaften wollten trotz unterschiedlicher Zuordnungswünsche zusammenbleiben. Ihr Gebiet stelle auch eine gebietliche, historische und kulturelle Einheit dar. Für die Frage der Zuordnung habe die Kreisgröße ebenfalls eine Rolle gespielt.
Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin zu 7 meinte, man könne das Gebiet auch trennen; die Einheit zum Landkreis sei wichtiger.
Die Vertreterin der Bürgerinitiative Oranienbaum hielt es zwar für "schlimm", wenn das Gebiet zerrissen würde, sah aber in der einheitlichen Zuordnung keine Priorität.
Am 5.5.1993 (63. Sitzung) begann der Ausschuss für Inneres mit den Einzelberatungen und entschloss sich, die Leitbildvorstellungen des Gesetzentwurfs zu übernehmen, ohne ein eigenes Leitbild zu entwickeln (Niederschrift über die 63. Sitzung, S. 3).
Bei seinen Einzelberatungen beschloss der Ausschuss zu § 4 des Gesetzentwurfs (Landkreis Jerichower Land), Gemeinden aus dem Nordteil des Kreises Zerbst deshalb dem künftigen Landkreis Jerichower Land zuzuordnen, weil sie zu der im Kreis Burg liegenden Verwaltungsgemeinschaft Gommern gehörten.
Bei § 10 des Entwurfs bedachte der Ausschuss, dass infolge der bei § 4 vorgenommenen Umgliederung Bedenken aufträten, ob der Landkreis Anhalt-Zerbst die erforderliche Wirtschafts- und Verwaltungskraft habe; er diskutierte ferner alternativ zum Gesetzentwurf, ob der "Wörlitzer Winkel" nach Dessau oder nach Wittenberg zugeordnet werden sollte. Dabei war auch Gegenstand der Beratung, ob der "Wörlitzer Winkel" als Kulturlandschaft geteilt werden sollte. Nachdem der Ausschuss die Variante abgelehnt hatte, den nach der Abtrennung der Nord-Gemeinden verbleibenden Kreis Zerbst mit dem Kreis Köthen zusammenzulegen, verhandelte er über eine Zusammenlegung der Kreise Zerbst und Roßlau sowie wesentlicher Teile des Kreises Gräfenhainichen zu einem neuen Landkreis Anhalt-Ost mit dem Kreissitz entweder in Dessau oder Roßlau; für den Sitz in Dessau fand sich keine Mehrheit.
Wegen der Änderungen im Bereich Jerichower Land / Anhalt-Ost hielt der Ausschuss für Inneres eine erneute Anhörung für erforderlich, um danach zu entscheiden, welche Empfehlung er dem Landtag geben wolle.
In seiner 64. Sitzung am 26.5.1993 setzte der Ausschuss die Einzelberatungen fort.
Der Beschwerdeführer zu 1 und die Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" sowie die Bürgerinitiative Oranienbaum hatten am 26.5.1993 (64. Sitzung des Ausschusses für Inneres) neben anderen Beteiligten Gelegenheit, sich zu der am 5.5.1993 beschlossenen Änderung zu äußern.
Die Landräte von Zerbst und Wittenberg sowie die Vertreter von Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Gräfenhainichen lehnten den Vorschlag ab. Der Beschwerdeführer zu 1 hielt ihn nur für die Erweiterung dessen, dem er schon früher nicht habe zustimmen können, und betonte, das Kreisgebiet müsse als Einheit in den neuen Landkreis Wittenberg überführt werden; ob die Kreisstadt Zerbst oder Roßlau heiße, sei "auf der anderen Seite der Elbe völlig unbedeutend", weil die Verkehrsprobleme gleich seien.
Der Ausschuss für Inneres beschloss, die Gemeinden aus dem Nordteil des bisherigen Kreises Zerbst dem künftigen Landkreis Jerichower Land und den "Wörlitzer Winkel" insgesamt nach Wittenberg zuzuordnen.
Die Ergebnisse der Beratungen leitete der Ausschuss für Inneres als Beschluss-Empfehlung vom 27.5.1993 (LdTgDrs 1/2660) dem Landtag zu.
Grundlage der zweiten Lesung am 3.6.1993 im Plenum (LdTg-StenBer 1/48, TOP 1) waren neben dem Gesetzentwurf (LdTgDrs 1/2285) und der Empfehlung des Ausschusses für Inneres (LdTgDrs 1/2660) mehrere Anträge aus der Mitte des Parlaments (LdTgDrs 1/2684, 2689 bis 2698, 2704) sowie zwei Entschließungsanträge (LdTgDrs 1/2699, 2700).
Die Drucksache 1/2696 vom 3.6.1993 verfolgte zu §§ 10 und 11 das Ziel, den "Wörlitzer Winkel" dem Landkreis Anhalt-Zerbst zuzuordnen. Zur Begründung wurde angeführt, die dortigen Gemeinden bildeten eine kulturelle Einheit; das Gebiet sei außerdem für den neuen Kreis von herausragender wirtschaftlicher Bedeutung. Außerdem würde die Einwohnerzahl unter eine vertretbare Größe sinken, wenn die Gemeinden nicht nach Anhalt-Zerbst zugeordnet würden.
In der Plenarsitzung vom 3.6.1993 erklärte der Berichterstatter des Ausschusses für Inneres (LdTg-StenBer 1/48, S. 5596, r. Sp.), die Zuordnung nach Wittenberg, die nur teilweise dem Willen der Betroffenen entspreche, sei aus wirtschaftlichen Überlegungen sowie deshalb vorgenommen worden, weil das Gebiet einheitlich erhalten bleiben solle.
Der Abgeordnete Lukowitz unterstützte ausdrücklich den Zusammenhalt des Gebiets und dessen Zuordnung nach Wittenberg (a. a. O., S. 5601, r. Sp.). Der Abgeordnete Engel betonte, Ziel seiner Fraktion sei immer gewesen, die Wörlitzer Kulturlandschaft in einem Kreis zusammenzuhalten; es habe beim Bürgerwillen aber eine Pattsituation gegeben (a. a. O., S. 5609, r. Sp.). Der Minister des Innern kritisierte die Bestrebung, die großen Kreise Wittenberg und Jerichower Land weiter zu stärken und "in der Mitte einen eh schon schwachen Kreis weiter (zu) schwächen", und trat für die Sinnhaftigkeit der Verwaltungsgliederung ein (a. a. O., S. 5612, r. Sp.).
Der Änderungsantrag zu §§ 4, 10 des Entwurfs (LdTgDrs 1/2695) wurde mit 47 gegen 23 Stimmen angenommen.
Beim Änderungsantrag zu §§ 10, 11 des Entwurfs (LdTgDrs 1/2696) wiederholte die Abgeordnete Weimeister die Begründung aus der Drucksache und betonte, es gehe ähnlich wie beim vorausgegangenen Antrag (zum Nordteil) um die Größe des zukünftigen Landkreises Anhalt-Zerbst, und es gebe aus den Gemeinden Wörlitz, Vockerode und Griesen das eindeutige Bekenntnis zu Zerbst (LdTg-StenBer 1/48, S. 5619, l. Sp.). Demgegenüber verwies der Abgeordnete Taesch darauf, die Mehrheit im "Wörlitzer Winkel" sei für eine Zuordnung nach Wittenberg; das entspreche auch den Vorstellungen der bisherigen Kreise in diesem Raum (a. a. O., S. 5620, r. Sp.). Auf einen Vorhalt des Abgeordneten Engel erklärte der Abgeordnete Taesch, der "Wörlitzer Winkel" solle geschlossen bleiben; es solle das Mehrheitsprinzip gelten (a. a. O.). Auch der Abgeordnete Dr. Rehhahn verwies auf die Bürgervoten für Wittenberg, bestritt eine "Pattsituation", stellte klar, Griesen habe sich eindeutig für Wittenberg entschieden, und verwies auf die gewachsene Struktur im gegenwärtigen Kreis Gräfenhainichen (a. a. O., S. 5621). Der Abgeordnete Bill bat, auch zu berücksichtigen, dass keine weitere Zergliederung des ehemaligen anhaltischen Gebiets vorgenommen werden solle (a. a. O., S. 5621, r. Sp.).
Nach dieser Debatte wurde der Antrag mit 43 gegen 31 Stimmen bei 16 Enthaltungen angenommen.
Eine Initiative, das inzwischen verkündete Gesetz - für den Raum Oebisfelde - zu ändern, hatte keinen Erfolg (vgl. LdTgDrs 1/3014, 3020 vom 23./28.9.1993 [Anträge]; LdTgDrs 1/3141 vom 3.11.1993 [Empfehlung des Innenausschusses]; LdTg-StenBer 1/52 und 1/54 [Sitzungen des Plenums vom 7.10./ 11.11.1993]).
3.-->Mit ihrer Verfassungsbeschwerde vom 15.12.1993 - eingegangen am 22.12.1993 - wenden sich die Antragsteller gegen die Zuordnung des "Wörlitzer Winkels" zum Landkreis Anhalt-Zerbst und rügen die Verletzung von Art. 2 Abs. 3, 87 und 90 der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt.
Sie beantragen festzustellen,
dass § 10 Abs. 2 Buchst. c und § 11 Abs. 2 Buchst. c LSA-KrsGebRefG verfassungswidrig und nichtig ist,
dies in bezug auf § 11 mit der Einschränkung, dass in dieser Vorschrift durch einen Verweis auf § 10 Abs. 2 Buchst. c die Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" ausgenommen worden sind.
Die verfassungsrechtlichen Anhörungsrechte seien verletzt.
Es fehle schon an dem durch Art. 90 Satz 2 der Landesverfassung geforderten Landesgesetz über das Anhörungsverfahren. Auf die Bestimmungen der (DDR-)Kommunalverfassung könne nicht zurückgegriffen werden. Die Bestimmungen der Gemeinde- und Kreisordnung von Sachsen-Anhalt seien für die Kreisgebietsreform noch nicht einschlägig gewesen.
Die gesetzlichen Regelungen seien zudem unvollständig, weil sie für Kreisreformen nicht - wie bei Änderungen von Gemeindegrenzen - die unmittelbare Beteiligung der Bürger vorsähen. Das verlange aber Art. 90 S. 2 der Landesverfassung; denn die Bestimmung behandele Gemeinden und Landkreise gleich, wie sich auch aus der Entstehungsgeschichte ergebe. Deshalb müssten auch für die Bürger bei Gemeinde- und Kreisreformen die gleichen Rechte gelten.
Die von Verfassungs wegen geforderte Anhörung sei aber auch in der Sache nicht geleistet worden. Es genüge nicht, nur allgemeine Erwägungen für die Umgliederungen zu unterbreiten. Die betroffenen Gemeinden und Kreise hätten vielmehr, um sachgerecht Stellung nehmen zu können, die einzelnen Umstände kennen müssen, die zu den Erwägungen geführt hätten. Entsprechend aufbereitetes Daten- und Argumentationsmaterial - insbesondere zur Wirtschaft und zu Pendlerbewegungen - sei aber nicht vorhanden gewesen, wie die Landesregierung selbst einräume.
Schließlich seien die Gründe für den Antrag zur Änderung der Beschluss-Empfehlung durch den Innenausschuss nicht vor der Beratung im Landtag mitgeteilt worden.
Die Grundlagen seien nicht ausreichend ermittelt; man sei bei dieser Kreisreform "großzügiger" vorgegangen als in den "alten" Bundesländern.
Die getroffene Zuordnung sei nicht geeignet, die mit der Gebietsreform verfolgten Ziele zu erreichen.
Das Prinzip der Freiwilligkeit, das entscheidendes Kriterium bei der Zuordnung habe sein sollen, sei verletzt worden. Die Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" hätten sich mit überwiegender Mehrheit für einen weiteren Verbleib bei dem Gebiet Gräfenhainichen und damit für eine einheitliche Zuordnung nach Wittenberg ausgesprochen. Dies sei auch die Willensbildung des Landkreises gewesen, der in Übereinstimmung mit den Landkreisen Wittenberg und Jessen den neuen Landkreis Wittenberg habe bilden wollen.
Die gewachsenen Verflechtungen im Gebiet Gräfenhainichen würden durchschnitten. Oranienbaum habe Mittelpunktsfunktionen im "Wörlitzer Winkel" und sei auf Gräfenhainichen ausgerichtet. Das Gewerbegebiet Kapen dürfe nicht vom übrigen Wirtschaftsraum getrennt werden. Der "Wörlitzer Winkel" sei mit seinem Verkehr auf Gräfenhainichen und Wittenberg ausgerichtet.
Dagegen beständen keine Beziehungen zum Gebiet Anhalt-Zerbst. Die Elbe sei die natürliche Grenze zum bisherigen Kreis Roßlau. Die Straßenverbindungen in den Nordteil seien unzureichend. Es gebe keinen Pendleraustausch über die Elbe hinweg. Die Kreisstadt könne nur über Dessau und Roßlau erreicht werden. Auch ein Verwaltungszentrum in Roßlau sei keine Verbesserung. Der "Wörlitzer Winkel" gerate in eine Grenzlage. Der Fluss stehe dem Ausbau von Verkehrsachsen als Entwicklungsachsen entgegen. Verbindungen nach Coswig zu verbessern, sei auch aus Gründen des Naturschutzes unrealistisch.
Die Zuordnung verstoße gegen den Grundsatz, vorhandene Kreise möglichst ungeteilt in den neuen Einheiten aufgehen zu lassen. Der Landkreis Gräfenhainichen werde dagegen als einziger Kreis viergeteilt. Diese Abweichung von den sonst für die Neugliederung geltenden Grundsätzen sei nicht durch besondere Ausnahmegründe gerechtfertigt und deshalb systemwidrig.
Die Zuordnung des "Wörlitzer Winkels" nach Anhalt-Zerbst sei auch nicht erforderlich; die Gemeinden seien viel besser beim Landkreis Wittenberg zugeordnet. So werde dem Prinzip der Freiwilligkeit genügt, Rücksicht auf die vorhandenen Verflechtungen genommen, die Kreisteilung vermieden und eine für die künftigen Kreise Anhalt-Zerbst (ohne "Wörlitzer Winkel") und Wittenberg (mit "Wörlitzer Winkel") zielkonforme und systemgerechte Entscheidung getroffen.
Die vorgenommene Zuordnung sei schließlich nicht verhältnismäßig, weil eine gewachsene Verflechtung aufgegeben und die Neu-Orientierung erschwert werde.
4.1.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat auf den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens - dabei insbesondere die vom Ausschuss für Inneres vorgenommenen Anhörungen - verwiesen und sich im Übrigen wie folgt geäußert:
In Übereinstimmung mit dem vom Landtag bekundeten politischen Willen habe die "Projektgruppe" dem Prinzip der Freiwilligkeit hohe Priorität eingeräumt. Die Leitbildkomponenten der "Projektgruppe" seien denen des Landtags ähnlich gewesen. Diese Ergebnisse hätten ihren Niederschlag im Regierungsentwurf gefunden. Der federführende Ausschuss des Innern habe die Leitbildvorstellungen der Landesregierung zur Grundlage seiner Arbeit gemacht. Die betroffenen Kommunen - auch der Landkreis Gräfenhainichen und die übrigen Beschwerdeführer - seien ausreichend angehört worden; eine besondere Hektik habe es nicht gegeben. Der Ausschuss habe die eingegangenen Argumente auch sorgsam erwogen. Gerade die Diskussion um die Variante "Landkreis Anhalt-Ost" zeige, dass die Diskussion ergebnisoffen geführt worden sei.
Die Empfehlung des Ausschusses für Inneres sei bei einzelnen Abgeordneten auf Widerspruch gestoßen, die deshalb den Änderungsantrag (LdTgDrs 1/2696) eingebracht hätten. Die Erwägungen für die vom Antrag intendierte Zuordnung ergäben sich aus dessen Begründung sowie aus dem Regierungsentwurf.
Der Freiwilligkeitsgrundsatz sei primär als Verfahrensmaxime verstanden worden; der Ausschuss und das Parlament hätten die Bürgervoten und Beschlüsse der Gemeindevertretungen nicht als das ausschließliche Kriterium der Zuordnung angesehen.
Die Mehrheit des Landtags und der Ausschuss des Innern seien lediglich zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangt.
4.2.-->Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt hat sich im Wesentlichen wie folgt geäußert:
Die beschwerdeführenden Gemeinden könnten sich nicht auf eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts berufen, weil sie nur anders zugeordnet würden. Beim Landkreis sei die Verletzung zweifelhaft; man werde sie aber letztlich bejahen müssen.
Eines besonderen Anhörungsgesetzes habe es nicht bedurft; das ergebe sich auch aus den Materialien. Art. 90 Satz 2 der Landesverfassung enthalte keine inhaltlichen Vorgaben für ein solches Gesetz. Im Übrigen gebe es mit § 79 der Kommunalverfassung eine gesetzliche Regelung.
{RN:87}
Es sei auch in der Sache ausreichend angehört worden; denn die betroffenen Landkreise hätten schon zum Leitbild und später - wie die Gemeinden - zu den Entwürfen der Regierung Stellung nehmen können. Außerdem hätten umfangreiche Anhörungen durch den Ausschuss für Inneres stattgefunden.
{RN:88}
In der Sache sei schon im Regierungsentwurf das Anliegen deutlich geworden, den künftigen Landkreis Anhalt-Zerbst zu stärken. Demgegenüber entspreche der künftige Landkreis Wittenberg auch ohne den "Wörlitzer Winkel" voll dem Leitbild. Traditionell aber auch gegenwärtig beständen Verbindungen zwischen dem "Wörlitzer Winkel" und Dessau; diese verstärkten sich, weil Dessau Anziehungspunkt als Oberzentrum sei.
{RN:89}
Der Änderungsantrag für die zweite Lesung habe keiner Begründung bedurft; wenn er gleichwohl mit einer solchen versehen worden sei, so nur deshalb, um eine Mehrheit zu erhalten. Da er Erfolg gehabt habe, mache seine Begründung zugleich deutlich, welche Erwägungen für die Mehrheit im Landtag bedeutsam gewesen sein könnten.
{RN:90}
Eine Daten- und Argumentationsgrundlage aufzuarbeiten, hätte bedeutet, die Reform zu verschieben; dies sei nicht zu verantworten gewesen. Richtig sei, dass die Reform unter einem gewissen zeitlichen Druck gestanden habe. Dies habe aber nicht dazu geführt, dass die notwendigen Anhörungen und Erörterungen nicht stattgefunden hätten.
{RN:91}
4.3.-->Von den nicht beschwerdeführenden Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" hat sich (allein) die Stadt Wörlitz wie folgt geäußert:
{RN:92}
Wie die Gemeinden Vockerode und Riesigk habe sich auch die Stadt (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung bereits vom 26.5.1992) zu einem Landkreis Anhalt-Ost bzw. Anhalt-Dessau bekannt und eine Zuordnung nach Wittenberg strikt abgelehnt. Dies habe historische Gründe (Zugehörigkeit ehemals zum Landkreis [Dessau-]Köthen); gewachsene Verbindungen beständen allein nach Dessau. Angesichts des hohen Verkehrsaufkommens über die Brücke bei Wittenberg sei auch eine Verbindung nach dort nur über die Autobahn möglich. Das Gewerbegebiet Kapen werde sich ausschließlich wegen des nahen Autobahnanschlusses in Höhe von Dessau entwickeln. Dieser Anschluss stelle die Verbindung mit einem Wirtschaftsraum her; die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Landkreis sei unerheblich.
{RN:93}
1.-->Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen (1.1.). Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig (1.2.).
{RN:94}
1.1.-->Soweit eine Verletzung der durch Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf garantierten Selbstverwaltungsrechte behauptet wird, handelt es sich um eine sog. "kommunale Verfassungsbeschwerde" i. S. des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht (Landesverfassungsgerichtsgesetz) - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl, S. 441); diese Bestimmungen gestatten den Kommunen - das sind nach Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf Gemeinden und Landkreise -, gegen Eingriffe durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen.
{RN:95}
Diese landesrechtliche Verfassungsbeschwerde ist nicht durch die bundesrechtliche Rüge ausgeschlossen, Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - sei verletzt (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG); denn das Bundesverfassungsgericht kann gegen Landesgesetze "subsidiär" nur dann angerufen werden, wenn und soweit keine Verfassungsbeschwerde zu einem Landesverfassungsgericht erhoben werden kann (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG).
{RN:96}
Art. 28 Abs. 2 GG verdrängt auch in der Sache die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf nicht über Art. 31 GG; denn das Bundesrecht enthält nur die Mindestgarantie kommunaler Selbstverwaltung und schließt inhaltsgleiches oder weitergehendes Landesverfassungsrecht nicht aus (allg. Ansicht; vgl. etwa: Maunz in Maunz / Dürig, GG, Art. 28 RdNr. 72; BVerfG, Beschl. v. 29.1.1974 - 2 BvN 1/69 -, BVerfGE 36, 342 [360 ff <363 ff>]). Die Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes und einer Landesverfassung gelten in diesem Rahmen nebeneinander; die durch die Rechtsordnung des Landes begründeten Selbstverwaltungsrechte werden vom Bund vorausgesetzt, anerkannt und garantiert (Hoppe, Die kommunale Verfassungsbeschwerde vor den Landesverfassungsgerichten, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband II, S. 260 [285], m. w. Nachw.; s. auch Schrapper, Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und staatliches Genehmigungsrecht, in Kommunalwissenschaftliche Forschung und Kommunale Praxis, Band 3, S. 88, m. w. Nachw.). Art. 28 Abs. 2 GG enthält damit auch einen Verfassungsauftrag an die Länder, innerhalb ihrer staatlichen Organisation die kommunale Selbstverwaltung zu wahren (NdsStGH, Zwischen-Urt. v. 15.2.1973 - StGH 2, 3/72 -, NdsStGHE 1, 163 [168] = OVGE 29, 496 [498]; Stern in Bonner Kommentar , GG, Art. 28 [Zweitbearbeitung], RdNrn. 178 ff; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 43).
{RN:97}
Der Weg zum Landesverfassungsgericht ist schließlich nicht deshalb unzulässig, weil das Verfahrensrecht des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf (und ihm folgend §§ 2 Nr. 8 und 51 LSA-VerfGG) nur die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf erwähnt, Art. 90 LSA-Verf aber spezielle Bestimmungen gerade für die Gebietsänderungen enthält; denn die durch Art. 90 LSA-Verf hervorgehobenen Regelungen sind zugleich Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf.
{RN:98}
Nach allgemeiner Auffassung wird danach nicht nur verlangt, dass es Kommunen überhaupt im Staatsaufbau des Landes gibt, sondern der einzelnen Kommune ist auch garantiert, dass ihr Gebietsbestand nur nach vorheriger Anhörung und ausschließlich aus Gründen des Gemeinwohls verändert und dass sie nur in diesem Rahmen aufgelöst werden darf (BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [50 f]; Beschl. v. 12.5.1992 - 2 BvR 470, 650, 707/90 -, BVerfGE 86, 90 [107]; StGH BW, Urt. v. 14.2.1975 - GeschRegNr. 11/74 -, ESVGH 25, 1 [10, 25] = NJW 1975, 1205 ff; NdsStGH, Urt. v. 14.2.1979 - StGH 2/77 - NdsStGHE 2, 1 [145] = OVGE 33, 497 [498]; VfGH NW, Urt. v. 4.8.1972 - VfGH 9/71 -, OVGE 28, 291 [292]; VfGH RP, Urt. v. 17.4.1969 -, VGH 2/69 -, DVBl 1969, 799 [800 f]; Urt. v. 5.5.1969 - VGH 36/69 -, DVBl 1970, 780; Urt. v. 22.12.1969 - VGH 43/69 -, DVBl 1970, 785 [787]; VfGH des Saarlandes, Urt. v. 28.6.1974 - Lv 8/74 -, DVBl 1975, 35; vgl. zu Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf auch: Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1993, Art. 2 RdNr. 15; Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1994, Art. 2 RdNr. 5).
{RN:99}
Wenn Art. 90 LSA-Verf inhaltsgleich diese Begriffe verwendet, stellt er lediglich fest, dass dieses Ergebnis der Rechtsprechung auch Inhalt der landesverfassungsrechtlichen Garantie sein soll. Art. 90 LSA-Verf regelt nicht etwa die Garantien für Gebietsänderungen gesondert, um diese aus der allgemeinen Bestimmung des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf zu isolieren und Rechtsschutz nach Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf auszuschließen.
{RN:100}
Eine solche einschränkende Interpretation fände auch in der Entstehungsgeschichte keine Stütze.
{RN:101}
Die getrennte Regelung der Selbstverwaltungsrechte in Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf (institutionelle Garantie), Art. 87 Abs. 1 bis 4 LSA-Verf (Aufgaben und Aufsicht) und schließlich Art. 90 LSA-Verf (Gebietsänderungen) geht auf den Verfassungsentwurf der SPD-Fraktion vom 26.2.1991 (dort Art. 66 Abs. 3, 68 und 71) zurück. Der Verfassungsausschuss hat in seiner Sitzung vom 12.6.1991 (Niederschrift, S. 16 ff [S. 18]) die gegenüber Art. 66 Abs. 3 Verf-E im Wortlaut geänderte Verfassungsgarantie lediglich in den Eingangsteil übernommen und den heutigen Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf beschlossen, ohne damit inhaltliche Änderungen zu verbinden. Art. 74 Nr. 7 Verf-E hatte die kommunale Verfassungsbeschwerde "wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 68 bis 71" unter Einschluss der Bestimmung über die Gebietsänderung vorgesehen.
{RN:102}
Schließlich ist § 51 Abs. 3 LSA-VerfGG zu entnehmen, dass der Landesgesetzgeber ganz selbstverständlich davon ausgeht, Gebietsänderungsgesetze könnten Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde sein.
{RN:103}
1.2.-->Die Verfassungsbeschwerde des Landkreises (dazu: 1.2.1.) und die Verfassungsbeschwerden der Gemeinden (dazu: 1.2.2.) sind zulässig; die Beschwerdeführerinnen zu 2 bis 7 haben jedenfalls geltend gemacht, in ihren Anhörungsrechten verletzt zu sein.
{RN:104}
1.2.1.-->Der Beschwerdeführer zu 1 wird durch die Reformgesetzgebung aufgelöst und dadurch unmittelbar i. S. des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG betroffen. Er muss seine Auflösung nur hinnehmen, wenn die Verfügung über seinen Gebietsstand dem Gemeinwohl entspricht und wenn seine Anhörungsrechte gewahrt worden sind.
{RN:105}
Dies ergibt sich unmittelbar aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf; Art. 90 S. 2 LSA-Verf wiederholt diese Grundsätze lediglich (vgl. oben bei Entscheidungsgründe, Nr. 1.1.).
{RN:106}
Der Begriff "kommunal" (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) ist nicht auf die Gemeinden begrenzt, sondern umfasst auch die Landkreise (Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf).
{RN:107}
Unentschieden kann bleiben, ob die hier maßgebliche Garantie der Selbstverwaltung zusätzlich im Art. 87 Abs. 1 S. 1 LSA-Verf enthalten ist, weil jedenfalls die denkbare Verletzung des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf für die Zulässigkeit ausreicht. Überwiegendes spricht indessen dafür, Art. 87 LSA-Verf nur als - möglicherweise über den durch Art. 28 Abs. 2 GG geforderten Mindestbestand hinausreichende - Garantie von Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung anzusehen.
{RN:108}
Der Beschwerdeführer zu 1 hat eine solche denkbare Verfassungsverletzung "behauptet" (§ 51 Abs. 1 LSA-VerfGG). Insoweit reicht aus, dass Umstände dargelegt sind, aus welchen sich eine Verletzung in eigenen Rechten herleiten lässt. Die Rechtsverletzung muss - mit anderen Worten - "möglich" sein.
{RN:109}
Diese Voraussetzungen sind sowohl für die Anhörungs- als auch für die Gemeinwohlposition erfüllt.
{RN:110}
§§ 48 und 49 LSA-VerfGG (i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG) sind eingehalten.
{RN:111}
1.2.2.-->Dies gilt nicht in gleicher Weise für die Beschwerdeführerinnen zu 2 bis 7, die durch das Reformgesetz in ihrem Gebietsstand nicht angetastet, sondern lediglich anders zugeordnet werden (1.2.2.1.); es erscheint indessen möglich, dass sich die kreisangehörigen Gemeinden gleichwohl auf Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf berufen können (1.2.2.2.); allerdings ist eine Rechtsverletzung nur in bezug auf die Verletzung von Anhörungsrechten geltend gemacht (1.2.2.3.).
{RN:112}
1.2.2.1.-->Die Gemeinden können nicht schon deshalb eine (eigene und unmittelbare) Betroffenheit durch das Reformgesetz geltend machen, weil sie Zuordnungsobjekte einer den Landkreis betreffenden Gebietsänderung sind; denn ihre eigene Gebietshoheit, welche Art. 90 LSA-Verf schützt, bleibt erhalten, auch wenn sie künftig einem anderen Landkreis als bisher angehören sollen. Die Zuordnung zu einem anderen Kreis ändert auch an den Aufgaben der Beschwerdeführerinnen zu 2 bis 7 nichts (vgl. Art. 87 LSA-Verf).
{RN:113}
Unmittelbar in eigenen (Gemeinde-)Rechten aus Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf sind die Gemeinden schließlich nicht bereits deshalb betroffen, weil der für die Kreisgebietsreform heranzuziehende Art. 90 S. 2 LSA-Verf die Anhörung "der Kommunen" erwähnt; denn diese verfassungsrechtliche Anhörungsposition steht unmittelbar nur den Kommunen zu, welche durch eine Gebietsänderung direkt betroffen werden. Eine nur "mittelbare" Betroffenheit durch eine gleichsam "fremde" Gebietsänderung kann aber nicht selbständig den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf berühren.
{RN:114}
Art. 90 S. 2 LSA-Verf gewährt auch keine eigenständigen - aus der Anhörung im Rahmen einer Kreisreform - "abgeleiteten" Rechte; denn die Bestimmung erweitert die Positionen des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf nicht, sondern übernimmt zur Selbstverwaltungsgarantie nur den Standard, der bundesrechtlich zu Art. 28 Abs. 2 GG entwickelt worden ist (vgl. oben Entscheidungsgründe, Nr. 1.1.), und überlässt nähere Regelungen dem Gesetzgeber.
{RN:115}
Eine Verletzung eigener Rechte lässt sich auch nicht damit begründen, die Anhörung der Gemeinden sei bei einer Kreisreform wenigstens durch § 79 Abs. 1 S 2 DDR-KommVfG vorgesehen; denn hierbei handelt es sich nicht um Verfassungsrecht, sondern nur um einfaches Gesetzesrecht, das lediglich durch die Verfassung zugelassen ist.
{RN:116}
1.2.2.2.-->Gleichwohl kann die Zuordnung zu einem anderen Landkreis - jedenfalls bei völliger Auflösung des bisherigen - eine eigene Betroffenheit i. S. des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf zur Folge haben, soweit sich die Zuordnung auf die Aufgabenerfüllung auswirkt.
{RN:117}
Bei "überörtlichen Planungen" ist anerkannt, dass die Selbstverwaltungsrechte tangiert sein können (vgl. Roters in v.Münch, GG, 1.Aufl., Bd. 2, Art. 28 RdNr. 49 [S 200], 2.Aufl., Bd. 2, Art. 28 RdNrn. 43 ff; BVerwG, Urt. v. 18.3.1987 - BVerwG 7 C 28.85 -, BVerwGE 77, 128 [133]; Urt. v. 18.3. 1987 - BVerwG 7 C 31.85 -, BVerwGE 77, 134 [138]; Urt. v. 15.12.1989 - BVerwG 4 C 36.86 -, BVerwGE 84, 209 [214 f]; Beschl. v. 23.3.1993 - BVerwG 7 B 126.92 -, Buchholz 11 [GG] Art. 28 Nr. 92 [S. 32]).
{RN:118}
Eine Gebietsreform kann durchaus Elemente einer "Planung" aufweisen (so ausdrücklich ["planerischer Einschlag"]: BVerfGE 86, 90 [108]). Dies wird besonders deutlich, wenn die Reform - wie in diesem Fall - das ganze Land umfasst.
{RN:119}
Wenn auch das Bundesverfassungsgericht bisher offengelassen hat, ob die Planungshoheit zum "Kernbereich" der Selbstverwaltung (i. S. des Art. 28 Abs. 2 GG) gehört (vgl. inbes. BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56, 298 [312 f]; Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [117 f]), so ist doch anerkannt, dass es der "Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG im Verfassungsganzen ... nicht gerecht" würde, "die Reichweite der verfassungsrechtlichen Garantie im Einzelfall jeder beliebigen Willensentscheidung des Gesetzgebers zu überlassen" (BVerfGE 56, 298 [313]). Auch wenn zwar nicht die Institution der Selbstverwaltung berührt ist, einer einzelnen Gemeinde aber ein "Sonderopfer" auferlegt wird, müssen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet und eine Güterabwägung vorgenommen werden (BVerfGE 56, 298 [313 f]; 76, 107 [119 f]). Die "Sonderbelastung" darf insbesondere nicht willkürlich sein und muss einen zureichenden Grund in der Wahrung überörtlicher Interessen finden (BVerfGE 76, 107 [119]), die "höheres Gewicht" haben müssen (BVerfGE 56, 298 [313 f]; 76, 107 [120]). Um dies beurteilen zu können, ist es notwendig, die betroffene Gemeinde anzuhören (BVerfGE 56, 298 [320]; 76, 107 [122])
{RN:120}
Diese - vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 56, 298 [317]; 76, 107 [122]) teils aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG, teils aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 GG (z. B. bei: BVerfGE 50, 50 [51]) abgeleiteten - Grundsätze sind auf das Landesverfassungsrecht unmittelbar übertragbar, weil die Bundesverfassung beim Rechtsstaatsprinzip wegen des "Homogenitätsgebots" (Art. 28 Abs. 1 GG) bindet und weil Art. 28 Abs. 2 GG den "Mindeststandard" an Selbstverwaltungsgarantie enthält, den die Länder wahren müssen (allg. Ansicht zu Art. 31 GG; vgl. etwa: Maunz bei Maunz / Dürig, GG, Art. 28 RdNr. 72; vgl. auch: BVerfGE 36, 342 [360 ff <363 ff>]).
{RN:121}
Ob und in welchem Umfang kreisangehörige Gemeinden im Landkreis bei dessen Gebietsreform wegen des "überörtlich planerischen" Einschlags betroffen sein können, ist anhand des Gesamtinhalts der Verfassung zu beurteilen (vgl. BVerfGE 56, 298 [313]).
{RN:122}
Vor allem die "Aufgabengarantie" des Art. 87 LSA-Verf macht notwendig, auch die "Einrichtungsgarantien" (Art. 3 Abs. 2 LSA-Verf) und die "Staatsziele" (Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf) mit zu berücksichtigen, um daran messen zu können, ob und inwieweit einer einzelnen Gemeinde durch das Planungsgesetz ein "Sonderopfer" abverlangt wird.
{RN:123}
Die Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 2, 3 LSA-Verf treffen nämlich nicht nur das Land (vgl. Wortlaut bei Art. 3 LSA-Verf), sondern auch die Kommunen, wie sich bei den einzelnen Bestimmungen zeigt (vgl. z. B. bei: Art. 24 Abs. 2 S. 2, 26 Abs. 1, 34, 35 Abs. 1 S. 1, 36 Abs. 1 und 3, 37 Abs. 1, 39 Abs. 1, 40 LSA-Verf).
{RN:124}
Das bedeutet zugleich, dass die Gemeinden das Recht haben müssen, die ihre Aufgabenerfüllung berührenden Fragen im Rahmen der "überörtlichen" Kreisgebietsreform vorzutragen. Sie müssen deshalb "angehört" werden.
{RN:125}
1.2.2.3.-->Die Beschwerdeführerinnen zu 2 bis 7 haben indessen solche Auswirkungen auf ihre Aufgabenerfüllung nicht behauptet, sondern allein die Verletzung ihres Anhörungsrechts gerügt.
{RN:126}
Für Beeinträchtigungen des Aufgabenbereichs (Art. 87 LSA-Verf) sind auch Anhaltspunkte nicht ersichtlich. Insbesondere können die konkreten Beeinträchtigungen nicht abgeschätzt werden, die dadurch entstehen sollen, dass die Beschwerdeführerinnen zu 2 bis zu 7 nicht wunschgemäß dem Landkreis Wittenberg, sondern - entgegen ihrem Willen - dem Landkreis Anhalt-Zerbst zugeordnet werden.
{RN:127}
§§ 48 und 49 LSA-VerfGG (i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG) sind auch von den Beschwerdeführerinnen zu 2 bis 7 eingehalten, soweit es um deren Rechte auf Anhörung geht.
{RN:128}
2.-->Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
Nach § 51 LSA-VerfGG hat das Landesverfassungsgericht zu prüfen, ob das Kreisgebietsreformgesetz, soweit es den Beschwerdeführer betrifft, mit Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf vereinbar ist.
{RN:129}
Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf garantiert die Kommunen "institutionell". Die "individuelle" Garantie reicht - wie Art. 90 LSA-Verf hervorhebt (vgl. insoweit auch oben Entscheidungsgründe, Nr. 1.1.) - nur so weit, als Gebietsänderungen durch Gründe des Gemeinwohls (dazu unten 2.2.) gerechtfertigt sein müssen und außerdem voraussetzen, dass die betroffenen Kommunen zuvor angehört worden sind.
{RN:130}
2.1.-->Das Recht auf Anhörung ist nicht verletzt.
{RN:131}
Dass die betroffenen Kommunen vor einer Gebietsänderung anzuhören sind, gebietet neben der Selbstverwaltungsgarantie auch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf (vgl. zu den entsprechenden Vorschriften der Art. 20, 28 Abs. 1, 2 GG bzw. der Landesverfassungen auch: BVerfGE 50, 50 [51]; BVerfG, Beschl. v. 17.1.1979 - 2 BvR 6/76 -, BVerfGE 50, 195 [202]; StGH BW, Urt. v. 8.9.1972 - GeschRegNr. 6/71 -, ESVGH 23, 1 [18 f]; NdsStGH, NdsStGH 2, 1 [146] = OVGE 33, 497 [498 f]; VfGH NW, Urt. v. 24.4.1970 - VfGH 13/69 -, OVGE 26, 270 [272 f]; BayVfGH, Entschdg. v. 20.4.1978 - Vf. 6-VII-78 -, BayVfGH n. F. Bd. 31, Teil II, S. 99 [129]; VfGH des Saarlandes, DVBl 1975, 35 [36]). Die Verfassung selbst verlangt schon - auch ohne besondere (einfach-)gesetzliche Regelung -, dass der Gesetzgeber dem Anhörgebot nachkommt (BayVfGH, BayVfGH n. F. 31 II 99 [129]; VfGH des Saarlandes, DVBl 1975, 35 [36]). In den meisten Kommunalgesetzen der Länder finden sich - ohne dass spezielle Anhörungsgesetze geschaffen worden wären - Bestimmungen darüber, dass vor einer Neugliederung Anhörungen stattzufinden haben; die Gesetze regeln das Verfahren, soweit die Einwohner anzuhören sind (vgl. Knemeyer, Kommunale Neugliederung vor den Landesverfassungsgerichten, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teil III, S. 146 [158], mit Fußn. 42). Eine derartige Regelung findet sich auch in § 79 Abs. 1 KommVfG.
{RN:132}
Die nähere Ausgestaltung des Anhörverfahrens ist in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte und Staatsgerichtshöfe entwickelt worden (vgl. etwa: StGH BW, ESVGH 25, 1 [25 f]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148 f] = OVGE 33, 497 [499 f]; BayVfGH, BayVfGH n. F. 31 II 99 [129]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [807]).
{RN:133}
Es ist nicht erkennbar, dass der Landesverfassungsgeber in Sachsen-Anhalt über diese Rechtstradition hinaus weitere Anforderungen hat stellen wollen.
{RN:134}
Art. 2 Abs. 3 und Art. 90 S. 2 LSA-Verf verlangen nicht, dass der Gesetzgeber generelle Regelungen erlässt, bevor er das Gebiet von Gemeinden oder Landkreisen ändert (2.1.1.). Die Verfassung gebietet nicht, die Bürger unmittelbar zu beteiligen, wenn die Grenzen von Landkreisen geändert werden sollen (2.1.2.). Das von der Verfassung geforderte Anhörungsverfahren hat der Gesetzgeber der Kreisgebietsreform eingehalten (2.1.3.).
{RN:135}
Diese für die Gebietsänderung des Landkreises und seine eigene Betroffenheit geltenden Grundsätze zur Anhörung sind im Wesentlichen - wie sich oben (bei Entscheidungsgründe, Nr. 1.2.2.) ergeben hat - auch auf die beschwerdeführenden Gemeinden anzuwenden. Ob sich die Gemeinden auf alle für den Beschwerdeführer zu 1 zutreffenden Gesichtspunkte in gleichem Umfang berufen könnten, kann hier unerörtert bleiben, weil auch die aus der Sicht des Landkreises zu leistende vollständige Untersuchung nicht zum Erfolg führt.
{RN:136}
2.1.1.-->Aus dem Wortlaut des Art. 90 S. 2 LSA-Verf lässt sich nicht herleiten, dass ein besonderes Gesetz über die Anhörung Voraussetzung für Eingriffe in den Gebietsbestand sein sollte. Das folgt schon daraus, dass die Anhörung nur als ein Gesichtspunkt behandelt ist, den einfach-gesetzliche Ausführungsbestimmungen "näher" regeln können.
{RN:137}
Im Übrigen unterscheidet sich dieser zweite Satz deutlich vom ersten desselben Artikels. Art. 90 S. 1 LSA-Verf lässt Eingriffe in den Gebietsbestand von Kommunen gegen deren Willen nur durch ein materielles Gesetz ("Gesetz" oder "aufgrund eines Gesetzes") - als Eingriffsmittel - zu und macht dessen Verfassungsmäßigkeit in der Sache davon abhängig, dass Gründe des Gemeinwohls - als Eingriffsvoraussetzung - vorliegen; Art. 90 S. 2 LSA-Verf hingegen überlässt dem einfachen Gesetzgeber, "das Nähere" zu regeln.
{RN:138}
{RN:139}
Soweit Art. 90 S. 2 LSA-Verf die Anhörung besonders hervorhebt ("insbesondere"), nimmt das Landesverfassungsrecht auf die verfahrensrechtliche Vorgabe des Bundesrechts für kommunale Gebietsänderungen lediglich Bezug (vgl. etwa: BVerfGE 50, 50 [50]; 86, 90 [107], m. w. Nachw.). Das Grundgesetz verlangt aber nur, dass die betroffene Kommune sachgerecht angehört wird, und nicht etwa auch, dass das hierfür einzuhaltende Verfahren durch ein besonderes Gesetz geregelt ist. Die Anhörungspflicht will zwar verhindern, dass die Kommunen zum Objekt staatlichen Handelns werden (BVerfGE 50, 195 [202]); sie hat aber vorrangig die Funktion, sicherzustellen, dass der Gesetzgeber den für die (materielle) Gemeinwohl-Abwägung maßgeblichen Sachverhalt (verfahrensrechtlich) umfassend ermittelt (BVerfGE 76, 107 [122]). Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass diese verfassungsrechtlich gebotene Anhörungspflicht nicht an bestimmte Formen gebunden ist (BVerfGE 56, 298 [321]).
{RN:140}
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, eine Landesverfassung dürfe ohne Verstoß gegen Art. 31 GG über das hinausgehen, was Art. 28 Abs. 2 GG nur als Mindeststandard verlangt (allg. Ansicht; vgl. etwa: Maunz in Maunz / Dürig, GG, Art. 28 RdNr. 72; BVerfGE 36, 342 [360 ff <363 ff>]); denn es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass dies durch Art. 90 S. 2 LSA-Verf hat geschehen sollen.
{RN:141}
So lässt sich insbesondere aus dem Zusammenhang der Bestimmungen über die kommunale Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3, 87 und 90 LSA-Verf) nicht herleiten, dass Art. 90 S. 2 LSA-Verf ein Verfahrensgesetz zur Anhörung verlangt. Mit Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf übernimmt das Landesrecht die Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Ob Art. 87 LSA-Verf mit seinen besonderen Regelungen über die Aufgaben der Kommunen einen weiteren Inhalt hat als Art. 28 Abs. 2 GG, ist für die Auslegung des einen anderen Gegenstand betreffenden Art. 90 LSA-Verf ohne Bedeutung.
{RN:142}
Art. 90 LSA-Verf hebt danach nur einen Teilaspekt der durch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf bereits garantierten Rechte hervor, ohne sie inhaltlich anzureichern.
{RN:143}
Gegen die Annahme, dass Art. 90 LSA-Verf die Garantien des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf erweitert, spricht nicht zuletzt die Rechtsschutzbestimmung des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf, die allein auf die Verletzung von Rechten aus Art. 2 Abs. 3 oder aus Art. 87 LSA-Verf abstellt und Art. 90 LSA-Verf nicht erwähnt.
{RN:144}
Auch die Materialien zu Art. 90 S. 2 LSA-Verf fordern keine von diesem Ergebnis abweichende Auslegung.
{RN:145}
Der Gesetzesvorbehalt geht auf Art. 71 des SPD-Entwurfs mit der Überschrift "Gebietsänderung und Auflösung von Gemeinden und Landkreisen" (innerhalb des 6. Abschnitts: "Die Verwaltung") zurück. Dessen Absatz 1 enthielt die materielle Gemeinwohlklausel für Gebietsänderungen bei Gemeinden und Landkreisen. Die beiden folgenden Absätze befassten sich mit den Gebietsänderungen für die Gemeinden (Absatz 2) und für die Landkreise (Absatz 3). Für die gemeindliche Gebietsänderung war die Anhörung der Bevölkerung verlangt. Der abschließende Absatz 4 bestimmte dann: "Das Nähere regelt ein Gesetz."
{RN:146}
Art. 90 LSA-Verf enthält bei gleichgebliebener systematischer Einordnung unter "Verwaltung" lediglich eine zusammenfassende Kürzung der ursprünglich in vier Absätzen geregelten Materie. Deutlich wird, dass die "nähere Regelung" insgesamt dem Gesetzgeber überlassen bleiben sollte und dass nicht beabsichtigt war, vor einer Gebietsreform ein eigenständiges, förmliches Gesetz zu verlangen.
{RN:147}
Diese Einschätzung wird bestätigt durch die Äußerung des Abg. Dr. Höppner, des Vorsitzenden des Verfassungsausschusses; danach erschien eine besondere Regelung über die Anhörung deshalb entbehrlich, weil sich die Verpflichtung schon aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe (Niederschrift über die Sitzung vom 17. und 18.7.1991, S. XII/2).
{RN:148}
2.1.2.-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verpflichtet den Gesetzgeber bei Änderungen von Kreisgebieten nicht, zusätzlich zu der Anhörung betroffener Gemeinden auch die Meinung der Bürger zu erforschen. Gegenteiliges folgt insbesondere nicht daraus, dass der Wortlaut die Einwohner neben die Kommunen stellt. Die Vorschrift ist vielmehr so zu verstehen, dass der Gesetzgeber abstufen darf, in welchen Fällen er nur die Kommune und in welchen er zusätzlich die Einwohner beteiligt; denn die Verfassung stellt auf die Anhörung der "Betroffenen" ab.
{RN:149}
{RN:150}
{RN:151}
Die Differenzierung ist ferner mit den besonderen Regeln über die unmittelbare Demokratie vereinbar. Art. 80, 81, 89 LSA-Verf ergeben als Durchbrechungen des im Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf enthaltenen Grundsatzes keine Wertung der Verfassung für einen übergreifend rechtlich zu beachtenden Vorrang von Bürgervoten vor denen des Vertretungsorgans (vgl. dazu auch: Reich, LSA-Verf, Art. 2 RdNr. 1 [S. 51: "Demokratie"]).
{RN:152}
Aus der Definition des Begriffs "Kommune" durch Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf (das sind Gemeinden und Landkreise) lässt sich für Art. 90 S. 2 LSA-Verf nicht herleiten, dass das Anhörungsverfahren für Gebietsänderungen der Landkreis- und der Gemeindeebene die gleichen Beteiligten zu berücksichtigen hätte; denn die Bestimmung differenziert nach der Bedeutung der "Betroffenheit".
{RN:153}
Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese Auslegung. Der Entwurf der SPD-Fraktion zu Art. 71, der sich - wie schon erwähnt - mit den Gebietsänderungen beider Stufen befasste, sah nur für die Gemeindegebiete eine zusätzliche Beteiligung der "Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gebiete" vor (Absatz 2 Satz 2) und enthielt keine Regelung über die Anhörung der Kommunen im Übrigen (Absätze 2 und 3).
{RN:154}
Schließlich ist für die Auslegung zu beachten, dass Art. 90 S. 2 LSA-Verf - wie sich oben (bei Entscheidungsgründe, Nr. 2.1.1.) gezeigt hat - in Wiederholung der Bundesvorgabe zur Anhörungspflicht - kein besonderes Verfahren fordert. Von Verfassungs wegen kann deshalb allein die Anhörung des jeweils "Betroffenen" in dem durch das Abwägungsgebot beschriebenen Umfang verlangt werden.
{RN:155}
Die Regelungen einerseits des § 79 KommVfG für Gebietsänderungen bei Landkreisen (Anhörung nur der betroffenen Landkreise und Gemeinden) und andererseits des § 13 KommVfG (Anhörung der betroffenen Gemeinden und der Bürger[innen]) sind mit Art. 90 S. 2 LSA-Verf vereinbar.
{RN:156}
2.1.3.-->Die aus der Selbstverwaltungsgarantie herzuleitenden Anhörungspflichten (2.1.3.1.) sind erfüllt (2.1.3.2.).
{RN:157}
2.1.3.1.-->Die Landesverfassungsgerichte und Staatsgerichtshöfe der Länder gehen übereinstimmend davon aus, dass Anhörungsverpflichteter "der Gesetzgeber" ist, der hierfür keine besonderen Förmlichkeiten wahren muss, sondern das Anhörungsverfahren nach seinem Ermessen gestalten kann. Die gesetzgebende Körperschaft kann deshalb selbst schriftlich oder mündlich anhören, auf Anhörungen der Regierung zurückgreifen, diese mit der Anhörung beauftragen und sich das Ergebnis vortragen lassen (vgl. etwa: NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148 f] m. w. Nachw. = OVGE 33, 497 [499]). Sichergestellt sein muss allein, dass der Gesetzgeber dem Zweck der Anhörung genügen kann, die Interessenlage bei der betroffenen Kommune zu ermitteln (vgl. etwa: VfGH NW, OVGE 26, 270 [275]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [808]).
{RN:158}
Zweck gerade auch der Anhörung ist es, dem Gesetzgeber die umfassende Kenntnis von allen für die Neugliederung erheblichen Umständen zu verschaffen, so dass er alle Argumente sorgfältig abwägen kann, die für und gegen die Neugliederungsmaßnahme sprechen.
{RN:159}
{RN:160}
Die Kommune muss Gelegenheit haben, sich zu dem Vorhaben im Ergebnis und den es tragenden Argumenten zu äußern und diese gegebenenfalls zu widerlegen. Sie muss sowohl die Gesamtkonzeption durchschauen als auch die Zusammenhänge zwischen dieser und der Einzelentscheidung überprüfen können (Ule / Laubinger, a. a. O.; Knemeyer, a. a. O.). Deshalb muss der Gesetzgeber bekannt geben:
-	das Gesamtkonzept und die Kriterien für die Einzelentscheidung,
-	den wesentlichen Inhalt des Neugliederungsvorhabens im weiteren Raum,
-	die besondere Begründung der Einzelmaßnahmen und
-	die Gründe für evtl. Abweichungen vom Gesamtkonzept.
{RN:161}
Die betroffene Kommune benötigt eine angemessene Frist zur Stellungnahme. Sie muss das Vorhaben prüfen, gegebenenfalls eigene Untersuchungen anstellen und die Äußerung in den Organen der Selbstverwaltungskörperschaft beraten und beschließen können.
{RN:162}
{RN:163}
Das Anhörungsgebot bezieht sich nur auf die Tatsachen, welche der Gesetzgeber seiner Abwägung zugrunde zu legen hat. Aus der Verfassung kann deshalb nicht hergeleitet werden, dass die Kommune von jeder Änderung in der Wertung solcher Tatsachen, zu denen sie angehört war, in Kenntnis gesetzt wird. Eine "erneute" Anhörung kann deshalb auch nur dann geboten sein, wenn und soweit sich die für die Wertung notwendigen Tatsachen verändert haben oder sich die Ziele des Gesetzgebers so geändert haben, dass eine frühere Anhörung ins Leere geht, weil die Kommune zu den das neue Ziel tragenden Tatsachen noch nicht hatte Stellung nehmen können (BVerfGE 50, 195 [203]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148] = OVGE 33, 497 [500]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [26]).
{RN:164}
2.1.3.2.-->Die durchgeführten Anhörungen genügen diesen Anforderungen.
{RN:165}
Die der umfassenden Kreisgebietsreform zugrunde liegenden Ziele und die für die Gliederung im einzelnen geltenden Kriterien sind bereits in der allgemeinen Begründung zum Referentenentwurf niedergelegt, der allen Gemeinden und Kreisen in Sachsen-Anhalt mit einer Stellungnahmefrist von mehr als drei Monaten übermittelt worden ist. Die betroffenen Kommunen hatten darüber hinaus die Möglichkeit, ihren Standpunkt in den Anhörungen vom November 1992 zur Geltung zu bringen.
{RN:166}
Auf der Grundlage des Regierungsentwurfs sind die Kommunen, deren Zuordnungsvorstellungen nicht mit denen der Vorlage übereinstimmten, vom Landtagsausschuss für Inneres im April 1993 erneut angehört worden. Der Ausschuss hat dabei über seine verfassungsrechtliche Pflicht hinaus, Tatsachen und Stellungnahmen zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen, politisch das Ziel verfolgt, nach Möglichkeit "freiwillige" Zusammenschlüsse zustande zu bringen, ist insoweit in Gespräche mit den Beteiligten eingetreten, und hat dabei Lösungsvarianten zur Kenntnis genommen, teilweise selbst entwickelt und diese mit den beteiligten Kreisen und Gemeinden sowie darüber hinaus mit Bürgerinitiativen diskutiert.
{RN:167}
Die entgegen der Empfehlung des Ausschusses für Inneres in der zweiten Lesung des Gesetzes im Landtag eingebrachten Änderungsanträge erforderten keine erneute Anhörung, weil durch sie lediglich die Regierungsvorlage wiederhergestellt worden war. Diese "Wiederherstellung" früherer Ergebnisse war indessen nicht durch eine Änderung der Leitkriterien oder des Neugliederungsziels bedingt, sondern beruhte auf einer anderen Wertung der bereits bekannten Tatsachen, zu denen sich die Kommunen geäußert hatten.
{RN:168}
Ins einzelne gehende Wirtschaftsdaten oder Angaben zu Pendlerbewegungen konnten nicht verlangt werden. Zwar legen die Neugliederungskriterien als einen der zu beachtenden maßgeblichen Punkte auch "sozio-ökonomische Verflechtungen" zugrunde (Nr. 4.1 der Allgemeinen Begründung [S. 76] des Regierungsentwurfs [LdTgDrs 1/2285]); einschränkend ist aber darauf hingewiesen, Prognosen auf dieser Grundlage seien deshalb schwer möglich, weil die umfangreichen gegenwärtigen Veränderungen in der Wirtschaftsstruktur eine gesicherte Datenerhebung nicht zuließen.
{RN:169}
Waren aber beim "Gesetzgeber" solche Daten nicht vorhanden, so ist es kein Fehler der Anhörung, wenn auch die Kommunen sie nicht erhielten. Vielmehr kann allein unter dem Gesichtspunkt des "Gemeinwohls" und der dort gebotenen Ermittlung entschieden werden, ob das Reformvorhaben ohne solche Daten gleichwohl eingeleitet und durchgeführt werden durfte.
{RN:170}
2.2.-->Wie sich bei den Ausführungen zur Zulässigkeit gezeigt hat (vgl. Entscheidungsgründe, Nr. 1.2.2.), kann nur der Beschwerdeführer zu 1 rügen, die Neugliederung entspreche nicht dem Gemeinwohl i. S. des Art. 90 S. 1 LSA-Verf; denn nur sein Gebiet und nicht auch das der Gemeinden ist durch die Kreisgebietsreform unmittelbar berührt. Die folgenden Ausführungen betreffen deshalb ausschließlich den Landkreis.
Die aus der Gemeinwohlbindung der Verfassung abzuleitenden Einzelkriterien (2.2.1.) sind bei der Neugliederung nicht verletzt worden (2.2.2.).
{RN:171}
2.2.1.-->Die Gebietsänderung - hier (als deren höchste Stufe) die Auflösung - einer kommunalen Körperschaft entspricht schon dann dem Gemeinwohl i. S. des Art. 90 S. 1 LSA-Verf, wenn sie durch Gründe gerechtfertigt ist, die sich aus Verfassungsgrundsätzen ableiten lassen (2.2.1.1.) und wenn sich das Gesetzgebungsverfahren hieran ausgerichtet hat (2.2.1.2.). Die verfassungsgerichtliche Kontrolle hat den Gestaltungsraum des Gesetzgebers zu wahren (2.2.1.3.).
{RN:172}
2.2.1.1.-->Der Begriff des Gemeinwohls unterliegt als sog. "unbestimmter Rechtsbegriff" uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Prüfung. Das Verfassungsgericht ist nicht an die Beurteilung des Gesetzgebers gebunden, weil anderenfalls der Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf durch das einfache Gesetz selbst bestimmt würde. "Gemeinwohl" lässt sich nicht allgemein gültig definieren, sondern nur im Einzelfall konkretisieren. Bei der Neugliederungsmaßnahme sind die Interessen des einzelnen, der Gebietskörperschaft und des Staates in Einklang zu bringen (StGH BW, ESVGH 25, 1 [6 f]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [801 f]; VfGH RP, Urt. v. 16.4.1969 - VGH 29/69 -, Abdruck, S. 24, vgl. auch Knemeyer, in Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, S. 146 [161 ff]).
{RN:173}
Die Bindung an das Gemeinwohl (Gemeinwohlschranke) begrenzt den Gesetzgeber in doppelter Hinsicht:
{RN:174}
Art. 90 S. 1 LSA-Verf enthält einerseits eine Ermächtigung; denn eine Gebietsänderung darf überhaupt nur vorgenommen werden, wenn Gemeinwohlgesichtspunkte Anlass dazu geben. Die Änderung muss schon vom Motiv her durch das Gemeinwohl getragen sein (VfGH NW, OVGE 26, 270 [278]). Art. 90 S. 1 LSA-Verf legt andererseits die Grenzen fest, über die hinaus der Eingriff nicht gehen darf, wenn er noch verfassungsgemäß sein soll.
{RN:175}
Ob eine bestimmte Gebietsänderung gemeinwohlverträglich ist, kann nicht allein aus der Sicht der betroffenen Kommune beurteilt werden. Das Gemeinwohl kann nicht gleichgesetzt werden mit dem Wohl der betroffenen Gemeinde oder dem des betroffenen Kreises. Das folgt zwingend daraus, dass der staatliche Eingriff in die Gebietshoheit gerade nur dann gerechtfertigt ist, wenn und soweit er sich durch überörtliche Gründe rechtfertigen lässt. Ist der Gesetzgeber - aus überörtlichen Gründen - befugt, das Gebiet zu ändern, so verlangt das Gemeinwohl für den Umfang des Eingriffs allerdings eine Abwägung der überörtlichen mit den örtlichen Belangen. Das bedeutet nicht, dass die örtlichen Belange den Vorrang haben; aber der Gesetzgeber muss sich bei der Durchsetzung der überörtlichen Belange davon leiten lassen, dass die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben.
{RN:176}
Der Gemeinwohlbegriff kann jedenfalls durch die rechtlichen Wertungen konkretisiert werden, welche Teil der Verfassung selbst sind (so auch StGH BW, ESVGH 25, 1 [S. 1 <Leitsatz> und S. 7 ff]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [151] = OVGE 33, 497 [500]).
{RN:177}
Zu den einen Eingriff zulassenden Gemeinwohlgründen gehört vor allem, dass die Kommunen ihrer Funktion gerecht werden können, die ihnen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf innerhalb des Staatsaufbaus zuweisen.
{RN:178}
Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich der Schwerpunkt öffentlicher Aufgaben gerade auch auf der kommunalen Ebene (vgl. deshalb Art. 87 Abs. 1, 2 LSA-Verf) von der Eingriffs- auf die Leistungsverwaltung verlagert hat, so dass dem "Sozialstaatsprinzip" und den Verfassungsbestimmungen, die es konkretisieren, rechtlich besondere Bedeutung zukommt (so für das Sozialstaatsprinzip bereits: StGH BW, ESVGH 25, 1 [7]).
{RN:179}
Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG) beansprucht Geltung auch in den Ländern (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG). Nach Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf ist das Sozialstaatsprinzip ausdrücklich Fundament auch der Landesverfassung. Eigenständig und gleichwertig hinzu treten die Verpflichtungen aus den Einrichtungsgarantien (zu deren Bedeutung vgl. Art. 3 Abs. 2 LSA-Verf) und aus den Staatszielen (hierzu vgl. Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf). Sie richten sich - über den Wortlaut bei Art. 3 Abs. 2, 3 LSA-Verf hinaus - nicht nur an das Land, sondern - wie die Einzelbestimmungen zeigen (vgl. für die Einrichtungsgarantien etwa: Art. 24 Abs. 2 S. 2 [Kinderbetreuung], Art. 26 Abs. 1 [Schulversorgung], Art. 30 Abs. 1 [Erwachsenenbildung]; vgl. für die Staatsziele etwa: Art. 34 [Gleichstellung], Art. 35 Abs. 1 [natürliche Lebensgrundlagen], Art. 36 Abs. 1, 4 [Kultur-, Denkmal-, Kunst-, Sportförderung], Art. 37 Abs. 1 [Schutz ethnischer Minderheiten], Art. 38 [Schutz Hilfsbedürftiger], Art. 39 [Arbeitsplatzförderung], Art. 40 [Wohnungsbauförderung]) - gerade auch an die Kommunen.
{RN:180}
Das Gemeinwohl verlangt deshalb, dass auch die Kommunen in der Lage sind, diese Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen. Enthält Art. 87 Abs. 1 bis 4 LSA-Verf eine eher formale Abgrenzung zum staatlichen Bereich, so füllen die Gebote aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien den kommunalen Bereich mit Inhalt.
{RN:181}
Die aus der Verfassung selbst herzuleitenden Gemeinwohlgesichtspunkte konkretisieren die Ermächtigung und die Schranke des Art. 90 S. 1 LSA-Verf, legen die Kommunen aber nicht auf bestimmte Strukturen oder Größen bereits von Verfassungs wegen fest. Der Gesetzgeber hat deshalb bei der durch das Gemeinwohl zugelassenen Neugliederung politischen Gestaltungsraum, innerhalb der Verfassungsordnung Gemeinwohlziele zu umschreiben und einen Interessenausgleich vorzunehmen (vgl. BVerfGE 86, 90 [108 f]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [4 f]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [151, 153] = OVGE 33, 497 [500]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [802 f]). Bei einer generellen, wie hier das Land insgesamt umfassenden Neuordnung kann der Gesetzgeber eigenverantwortlich ein Leitbild (oder "System") definieren und einzelne System-"Kritierien" entwickeln.
{RN:182}
Das Gebietsänderungsgesetz muss frei sein von "willkürlichen" Erwägungen und Differenzierungen (BVerfGE 76, 107 [122]; 86, 90 [109]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [155] = OVGE 33, 497 [502]; VfGH NW, OVGE 26, 270 [278 f]). Legt der Gesetzgeber seinen Zuordnungen ein "Leitbild" zugrunde, so ist er - will er nicht gegen das Willkürverbot verstoßen - an die von ihm selbst gefundenen Maßstäbe gebunden (BVerfGE 50, 50 [51]; 86, 90 [108 f]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [154 ff] = OVGE 33, 497 [501 f]).
{RN:183}
Der Grundsatz der "Systemgerechtigkeit" verlangt dabei keinesfalls schematische Gleichheit, sondern verbietet lediglich, "das System" "willkürlich" zu verlassen. Dabei folgt das "Willkürverbot" nicht aus dem Gleichheitssatz des Art. 7 LSA-Verf - der für Kommunen nicht gilt -, sondern aus dem Rechtsstaatsprinzip. Deshalb sind Abweichungen verfassungsgemäß, die eine nicht beabsichtigte Härte ausgleichen sollen oder die durch einen (anderen) sachlichen Grund gerechtfertigt sind (ebenso im Ergebnis: StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; 25, 1 [23]).
{RN:184}
{RN:185}
Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit (so auch StGH BW, ESVGH 25, 1 [21]) hat der Gesetzgeber dem Nutzen der Neugliederung den durch sie entstehenden Schaden gegenüberzustellen und die hierfür erheblichen Umstände zu gewichten. Eines besonderen, von der (regulären) Verhältnismäßigkeitsprüfung begrifflich zu trennenden "Schaden-Nutzen-Vergleichs" (so VfGH NW, OVGE 28, 291 [293]; ablehnend NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [154] = OVGE 33, 497 [501]) bedarf es deshalb nicht.
{RN:186}
Die Verfassungsordnung, welche den ermächtigenden Teil des Gemeinwohlbegriffs ausfüllt, enthält zugleich auch die Schranken, in denen sich der Eingriff im Ergebnis halten muss.
{RN:187}
2.2.1.2.-->Der Gesetzgeber hat sich selbst die Gewissheit zu verschaffen, dass die Gemeinwohlgesichtspunkte eingehalten sind, und zu diesem Zweck im Gesetzgebungsverfahren den für seine Entscheidung erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln (vgl. hierzu: BVerfGE 50, 50 [51]; 56, 298 [319]; BVerfGE 76, 107 [122]; 86, 90 [109]).
{RN:188}
{RN:189}
Die Verfassung verlangt nicht, dass der Gesetzgeber auch eine formelle Rechtfertigung seines Ergebnisses beschließt (ebenso StGH BW, ESVGH 25, 1 [26 f]). Die Verfassungsbestimmungen über das Gesetzgebungsverfahren (Art. 77 ff LSA-Verf) machen die Wirksamkeit eines Gesetzes von keinem besonderen Begründungsbeschluss abhängig; sie verlangen auch nicht, dass der Gesetzesbeschluss zugleich verbindlich Auskunft über die Motive der Mehrheit gibt. Die allgemeinen Bestimmungen über den Landtag (Art. 41 ff LSA-Verf) lassen für einen Beschluss genügen, dass er im Ergebnis von der Mehrheit getragen ist (Art. 51 Abs. 1 LSA-Verf), und setzen nicht zusätzlich voraus, dass dieses Ergebnis auf einer einheitlichen Motivation dieser Mehrheit beruht.
{RN:190}
Eine (rein formelle) Begründungspflicht lässt sich auch nicht daraus herleiten, dass der Gebietsänderungsbeschluss "planerische Elemente" (vgl. BVerfGE 86, 90 [108]) trägt; denn soweit für Planungsergebnisse auch eine Planbegründung verlangt wird, beruht dies auf jeweils ausdrücklicher Anordnung und ergibt sich nicht etwa aus dem Wesen des Planungsrechts. Solche Sondervorschriften finden sich allgemein für Planfeststellungsverfahren im Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 72, 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG - und - gleichlautend - des Landes [vom 18.8.1993 <LSA-GVBl, S. 412>] - VwVfG-LSA -) und speziell für die Satzungen des Bauplanungsrechts im § 9 Abs. 8 BauGB. Aus diesen - auf einfachem Gesetz beruhenden - Regelungen lässt sich kein Verfassungsrecht auf (besondere formelle) Begründung herleiten.
{RN:191}
2.2.1.3.-->Der Umfang verfassungsgerichtlicher Kontrolle ist davon abhängig, welche Anforderungen die Verfassung selbst an den Gesetzgeber stellt. Die Prüfung findet aber auch ihre Grenze an diesen Vorgaben; das Verfassungsgericht untersucht nicht, ob der Gesetzgeber von der ihm zustehenden und von ihm politisch zu verantwortenden Gestaltungsfreiheit zweckmäßigen Gebrauch gemacht hat. Dies schließt aus, dass das Verfassungsgericht nach der "bestmöglichen Lösung" sucht.
{RN:192}
Der Wille der Betroffenen ist bei der Abwägung der für und gegen eine Kreisauflösung sprechenden Gründe zu berücksichtigen (StGH BW, ESVGH 25, 1 [20]); ihm kommt jedoch keine "Sperrwirkung" zu, so dass etwa Gebietsänderungen nur mit Zustimmung zulässig wären (StGH BW, a. a. O.). Das ergibt sich schon daraus, dass die Gebietsänderung durch überörtliche Gesichtspunkte gerechtfertigt wird. Außerdem regelt Art. 90 LSA-Verf gerade auch den nicht vom Willen der Betroffenen getragenen Fall der Gebietsänderung.
{RN:193}
Das Verfassungsgericht kann deshalb nicht - mag dies auch den Erwartungen einiger Kommunen oder Bürgerinitiativen entsprochen haben - die Neugliederung in den "Problemzonen" völlig eigenständig neu prüfen und auf dieser Grundlage zu einer "gerechten" Korrektur-Entscheidung kommen. Damit würde das Verfassungsgericht in den politischen Gestaltungsraum eingreifen, den die Landesverfassung dem Gesetzgeber zuweist; das Gericht wacht nur darüber, ob der Landtag bei seinem Verfahren und bei seiner Entscheidung die Verfassung eingehalten hat.
{RN:194}
Das Gericht hält es für notwendig, diese von der Verfassung vorgenommene Machtverteilung hervorzuheben; der "Freiwilligkeitsgrundsatz" hat bei dieser Neugliederung eine besondere Rolle gespielt. Dies bedeutet aber nicht, dass vor allem zu untersuchen wäre, ob die konkrete Zuordnung "freiwillig" sei oder diesem Prinzip "eher" genüge als die Lösung des Landtags. Sonst würden Prüfungskompetenz, -ziel und -umfang verkannt; denn das Gericht untersucht nicht, welche Zuordnung am besten mit dem Freiwilligkeitsprinzip übereinstimmt, sondern nur, welche Bedeutung der Grundsatz der Freiwilligkeit für den Gesetzgeber gehabt hat und ob sich der Landtag an sein Systemkriterium gehalten hat.
{RN:195}
Soweit sich der Landtag bei einer bestimmten Neugliederungsentscheidung innerhalb des ihm zustehenden politischen Gestaltungsraums bewegt hat, können betroffene Kommunen, Bürgerinitiativen oder Bürger die gewünschte Korrektur nur über eine Änderung des Gesetzes durch den Landtag oder im Weg der Bürgerbeteiligung an der Gesetzgebung (Art. 80, 81 LSA-Verf) erreichen.
{RN:196}
Das Verfassungsgericht prüft - entsprechend den oben dargelegten materiellen Grundsätzen (Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.1.1.) -, ob ein Gemeinwohlgesichtspunkt vorliegt, der es rechtfertigt, die Gebietsreform vorzunehmen, ob der konkret beanstandeten Maßnahme ein "System" zugrunde liegt, ob dieses mit der Verfassungsordnung vereinbar ist, ob und aus welchem Grund im Einzelfall abgewichen worden ist sowie ob dies auf einem sachlichen Grund beruht hat, ob der konkrete Eingriff mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie abgewogen und verhältnismäßig ist und ob das Ergebnis im Übrigen mit der Verfassungsordnung vereinbar ist.
{RN:197}
Das Gericht prüft ferner (vgl. oben Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.1.2.), ob die für die Abwägung erheblichen Tatsachen ermittelt worden sind und ob sie erkennbar in eine Abwägung eingegangen sind.
{RN:198}
Kein Gegenstand der Kontrolle ist der (eigentliche) Abwägungsvorgang; denn das Verfassungsrecht verlangt allein, dass die erheblichen Tatsachen in die Abwägung haben eingehen können und dass das Gesetz mit den Verfassungsbestimmungen vereinbar ist, und schreibt hierfür kein besonderes Verfahren vor (ebenso: Lorenz, Die Kontrolle von Tatsachenentscheidungen und Prognoseentscheidungen, insbesondere in den Neugliederungsverfahren, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, S. 196 [222]).
{RN:199}
Soweit der Gesetzgeber zur Begründung seines Eingriffs aus ermittelten Tatsachen Prognosen gewinnt, Prognosen als Tatsachen zugrundelegt oder Wertungen vornimmt, prüft das Verfassungsgericht nur nach, ob das Ergebnis offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar ist (so insbes: BVerfGE 76, 107 [107, 121], 86, 90 [109]).
{RN:200}
2.2.2.-->Die beanstandete Neugliederungsentscheidung hält sich an diese Grundsätze.
Der Gesetzgeber war ermächtigt, die Kreisgebietsreform durchzuführen (2.2.2.1.). Die zu diesem Zweck entwickelten Kriterien sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (2.2.2.2.). Die konkrete Zuordnung verstößt nicht gegen die Verfassung (2.2.2.3.).
{RN:201}
2.2.2.1.-->Der Gesetzgeber war zur Auflösung des Landkreises im Rahmen dieser Kreisgebietsreform ermächtigt, weil sie auf Gemeinwohlgesichtspunkte gegründet ist.
{RN:202}
Ziel der Reform ist es (Gesetzentwurf in LdTgDrs 1/2285 v 4.2.1993 - im folgenden: RegVorl -, allgemeine Begründung [S. 64 ff]), die nach den Bedürfnissen des "Demokratischen Zentralismus" 1952 organisierten (kleinräumigen) Kreise (RegVorl, S. 65) für die Zwecke der Selbstverwaltung (RegVorl, S. 67) zu vergrößern und dabei deren Zahl zu verringern (RegVorl, S. 66, 81).
{RN:203}
Damit wird einerseits in der territorialen Gliederung der Kreisstufe nachvollzogen, dass bereits die Gesetzgebung der Deutschen Demokratischen Republik funktionell den "Demokratischen Zentralismus" wieder aufgegeben und die Selbstverwaltung, die bis 1952 auch für das frühere Land Sachsen-Anhalt rechtlich verbindlich gewesen war, erneut garantiert hatte. Zu der durch §§ 78, 79 KommVfG zugelassenen und in Aussicht genommenen Gebietsreform war es nicht mehr gekommen. Die Kreisgebietsreform von 1993 vollendet insofern die Reformansätze von 1990.
{RN:204}
Andererseits wird zulässigerweise nicht nur das wiederhergestellt, was bis 1952 bestanden hatte, sondern hierüber hinaus die Entwicklung verarbeitet, die sich in den alten Bundesländern bei durchgehend bestehender Selbstverwaltungsgarantie vollzogen hatte.
{RN:205}
Ein wesentlicher Gesichtspunkt der Neugliederung ist danach, die Kreisgebiete den gegenwärtigen Bedürfnissen anzupassen und dabei vor allem darauf hinzuwirken, dass die kommunale Selbstverwaltung auf dieser Ebene gestärkt und jeweils eine Körperschaft geschaffen wird, welche leistungsfähige überörtliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge tragen und unterhalten kann (RegVorl, S. 67). Als wesentliche Aufgaben der Selbstverwaltung sind nur beispielsweise der Schul-, Kinder- sowie Jugendbereich, der Sozialhilfe-, Rettungs-, Gesundheits- und Umweltbereich genannt (RegVorl, S. 68), als Beispiele für die vom Kreis zu erfüllenden staatlichen Aufgaben Bau- und Heimaufsicht, Zivilverteidigung und Katastrophenschutz, Denkmal- und Naturschutz, Gesundheitsverwaltung, Straßenverkehr, Entscheidung offener Vermögensfragen (a. a. O.).
{RN:206}
Der Gesetzgeber will mit dem Reformgesetz erreichen, dass die kommunale Selbstverwaltung und die Verwaltungskraft der unteren staatlichen Behörde gestärkt werden, dass die Bürgernähe der Kreisverwaltung erhalten bleibt, das bestehende Leistungsgefälle abgebaut wird und gleichwertige Lebensverhältnisse in Verdichtungsräumen und dünnbesiedelten Gebieten hergestellt werden. Damit dient die Kreisgebietsreform gerade auch dem Ziel, die verfassungsrechtlichen Gebote des Sozialstaats und der Staatsziele sowie der Einrichtungsgarantien auf einer soliden Basis zu verwirklichen.
{RN:207}
Die Auflösung des Landkreises und die gleichzeitige Neugliederung seines Gebiets ist Teil dieses Gesamtkonzepts.
{RN:208}
2.2.2.2.-->Der Gesetzgeber hat zur Lösung dieser Aufgabe ein "System" entwickelt und ein "Leitbild" vorgesehen (2.2.2.2.1.), das mit der Verfassungsordnung vereinbar ist (2.2.2.2.2.).
{RN:209}
2.2.2.2.1.-->Referenten- und Regierungsentwurf lassen erkennen, dass die einzelnen Gliederungsentscheidungen auf einem "System" basieren, das in der allgemeinen Begründung niedergelegt ist und dort unter Nr. 4 "Kriterien" (vgl. bes. RegVorl, S. 75 ff) auf der Grundlage eines zuvor beschriebenen "Leitbilds" (vgl. bes. RegVorl, S. 73 ff) enthält.
{RN:210}
Ziel der Kreisgebietsreform ist es, Landkreise zu schaffen, welche die Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung wie Kommunen in den alten Bundesländern nach heutigem Standard erfüllen können. Dies bedingt größere Verwaltungseinheiten, um personelle und finanzielle Ressourcen zu bündeln, so dass u. a. Personal qualifiziert und spezialisiert eingesetzt, der Kostenaufwand gemindert und die Leistungsfähigkeit der Verwaltung gesteigert wird. Der Gesetzgeber hat die Erfahrungen bisheriger Kreisgebietsreformen berücksichtigt und bestimmte Einwohnerzahlen zum Maßstab genommen.
{RN:211}
Soweit der Landesgesetzgeber in seinen Leitbild-Vorstellungen von einer Kreiseinwohnerzahl zwischen 100.000 und 120.000 ausgeht und Ausnahmen nur bis zur Größe von 80.000 zulassen will (RegVorl, S. 74), hat er - auf der Grundlage von Vorarbeiten durch die Projektgruppe - verschiedene Größenordnungen erwogen und sich von den besonderen Gegebenheiten dieses Landes leiten lassen (RegVorl, S. 74).
{RN:212}
Das Leitbild, Landkreise mit 100.000 bis 120.000 - nur ausnahmsweise bis an die Grenze von 80.000 - Einwohnern zu bilden, bewegt sich im Rahmen der Gebietsreformen in den alten Bundesländern und berücksichtigt die besonderen Bedingungen in Sachsen-Anhalt. Durch die Vergrößerung der Landkreise trägt der Gesetzgeber dem Sozialstaatsprinzip und dem Gleichheitssatz (Chancengleichheit der Bürger) Rechnung, um möglichst gleiche Lebensbedingungen in ganz Deutschland zu schaffen. Größere Landkreise tragen durch ihr höheres Gewicht auch dazu bei, die innerstaatliche Machtverteilung zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltung i. S. des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf zu verbessern. Dies gelingt nur bei Landkreisen mit einer Verwaltungskraft, die Gegengewichte bilden und staatliche Verwaltungen im örtlichen Bereich weitestgehend ersetzen können. Die Kommunen müssen deshalb so gestärkt werden, dass sie eine Aufgabenverlagerung "nach unten" tragen können (StGH BW, ESVGH 25, 1 [8]).
{RN:213}
Die in der allgemeinen Begründung niedergelegten "Leitbild"-Überlegungen entsprechen diesen Vorgaben. Die dazu entwickelten "Systemkriterien" sind geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
{RN:214}
Das im Referenten- und später im Regierungsentwurf beschriebene "System" hat sich zunächst der Ausschuss für Inneres zu eigen gemacht und seinen Einzelentscheidungen zugrundegelegt (Niederschrift über die 63. Sitzung, S. 3).
{RN:215}
Es ist auch vom Plenum des Landtags übernommen worden.
{RN:216}
Der Berichterstatter des Ausschusses für Inneres hat in der entscheidenden zweiten Lesung vorgetragen, der Ausschuss habe auf ein eigenes "Leitbild" verzichtet, weil die Vorarbeiten der Landesregierung und ihrer Kommission dies entbehrlich gemacht hätten (LdTg-StenBer 1/48 v. 3.6.1993, S. 5595, r. Sp.). Auch soweit während der Debatte Kritik an dem "System" geübt worden ist, hat diese nicht zu Initiativen geführt, entweder das "System" aufzugeben oder gar andere "Kriterien" zu entwickeln (vgl. besonders die Beiträge der Abgeordneten Lehmann [a. a. O., S. 5597 f], Lukowitz [a. a. O., S. 5600], Braun [a. a. O., S. 5603], Claus [a. a. O., S. 5605] und Becker [a. a. O., S. 5607, r. Sp.]).
{RN:217}
Auch für den Stellenwert der "Freiwilligkeit" gelten die Festlegungen durch die Regierungsvorlage (RegVorl, Abschnitt A, Nr. 4.7, S. 78), weil der Gesetzgeber das "System" der Landesregierung als ganzes übernommen hat. Diese Einschätzung steht nicht im Widerspruch zum ursprünglichen Beschluss des Plenums vom 24.5.1991 (LdTgDrs 1/16/442 B); denn dieser betrifft in erster Linie die Gemeinde- und nicht die Kreisebene und verpflichtet auch nur, freiwillige Zusammenschlüsse nach Möglichkeit zu fördern (Nrn. 1 bis 3 des Beschlusses). Diese Grundsätze sollten für die Kreisreform "entsprechend" gelten (Nr. 4 des Beschlusses). Hieraus kann nicht hergeleitet werden, es sei zum Grundsatz erhoben worden, Zusammenschlüsse ausschließlich auf freiwilliger Basis vorzunehmen.
{RN:218}
Selbst wenn diesem Ausgangsbeschluss eine solche Vorgabe zugedacht gewesen wäre, hätte ihn die weitere Entwicklung erkennbar überholt; denn die Regierungsvorlage, die vom Ausschuss für Inneres gebilligt worden ist, beruht ihrerseits auf der Arbeit der "Projektgruppe", die erst nach diesem Beschluss des Plenums eingesetzt worden war.
{RN:219}
Außerdem hatte der Minister des Innern zu Beginn der ersten Lesung am 11.2.1993 betont (LdTg-StenBer 1/44, S. 5040 f), es müssten die unterschiedlichen Gegebenheiten der Regionen berücksichtigt werden, deshalb müssten neben der "Freiwilligkeit" auch "Verkehrsinfrastruktur", "Bevölkerungsdichte" oder "Wirtschaftskraft" berücksichtigt werden. Ergänzend hatte der Minister in der zweiten Lesung am 3.6.1993 dargelegt (LdTg-StenBer 1/48, S. 5612, r. Sp.), es gehe nicht nur um Freiwilligkeit und die Akzeptanz durch den Bürger, sondern auch um die Sinnhaftigkeit der Verwaltungsgliederung. Diese Position haben die Vertreter der Regierung während der Sitzung des Ausschusses für Inneres am 26.5.1993 deutlich vertreten (Niederschrift über die 64. Sitzung, S. 29 ff), als der Stellenwert von Voten der Gemeinden und der Bürger diskutiert worden ist: So hat der Staatssekretär des Ministeriums erklärt (a. a. O., S. 30), vom Leitbild könne aufgrund des Votums einer Kommune nur abgewichen werden, wenn das Leitbild dadurch nicht zerstört werde; der Minister (a. a. O., S. 30 f) hat erklärt, es könne nicht Aufgabe des Gesetzgebers sein, bei der Landesgliederung lediglich Bürgerinitiativen oder Gemeindebeschlüsse zu addieren.
{RN:220}
Der Stellenwert der Bürgermeinung ist zwar bei einzelnen Abgeordneten anders gesehen worden (vgl. etwa Abg. Braun in der zuletzt genannten Sitzung des Ausschusses für Inneres, a. a. O., S. 31; Abg. Engel während der ersten Lesung ["Prinzip der weitestgehenden Freiwilligkeit" <LdTg-StenBer 1/44 v. 11.2.1993, S. 5047>]). Maßgeblich ist aber, dass diese Anforderungen teilweise als erfüllt angesehen worden sind (Abg. Engel in der zweiten Lesung [LdTg-StenBer 1/48 v. 3.6.1993, S. 5608]), sowie vor allem, dass der Berichterstatter des Ausschusses, der Abg. Jeziorsky, die Ansicht im Ausschuss zusammengefasst hat mit den Worten (LdTg-StenBer 1/48, S. 5595, l. Sp.), neben der Freiwilligkeit hätten die mit der Kreisreform verfolgten Zielvorstellungen bestimmenden Einfluss gehabt, wobei dem Leitbild erhebliche Bedeutung zugekommen sei.
{RN:221}
"Leitbild" und "Kriterien" des Regierungsentwurfs sind danach Grundlage auch für die Einzelwertungen des Gesetzgebers gewesen.
{RN:222}
2.2.2.2.2.-->Das vom Gesetzgeber verwendete "Leitbild" ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden; das gilt auch für die "Abgrenzungskriterien" (RegVorl, S. 75 ff).
{RN:223}
Kein Einzelkriterium verstößt gegen die Verfassungsordnung. Sie entsprechen im Wesentlichen solchen, die bereits in früheren Kommunalgebietsreformen als verfassungsgemäß anerkannt worden sind (vgl. Knemeyer, in Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, S. 146 [162 f, 165, 167, 179 f]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [164 ff], insoweit nicht enthalten bei OVGE 33, 497 ff). Eine Rangordnung unter den einzelnen Vorgaben hat der Gesetzgeber nicht aufgestellt; dass er die Kriterien damit für gleichgewichtig gehalten hat, ist mit Verfassungsrecht vereinbar.
{RN:224}
Insbesondere verlangt das Demokratieprinzip der Verfassung (vgl. Art. 2 Abs. 1, 2, Art. 80 und 81 LSA-Verf) nicht, der Freiwilligkeit von Zusammenschlüssen so absoluten Vorrang einzuräumen, dass Gemeinden, die selbst oder deren Bürger nicht zustimmen, einem Landkreis nicht durch Gesetz zugeordnet werden dürften. Eine landesweite Gebietsreform auf der Kreisebene muss notfalls "Leitlinien" auch gegen den Willen der Gemeinden oder ihrer Bürger durchsetzen können, sofern dies im Einzelfall verhältnismäßig ist.
{RN:225}
Der Gesetzgeber hat deshalb dem Grundsatz der Freiwilligkeit vor allem Bedeutung für die Frage eingeräumt, ob die jeweils gefundene Lösung bei der Bevölkerung auf Akzeptanz stößt (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts: BVerfGE 86, 90 [111])
{RN:226}
Bei der Kreisgebietsreform hat der Gesetzgeber nicht gegen die Pflicht verstoßen, den Sachverhalt umfassend zu ermitteln (vgl. etwa: BVerfGE 86, 90 [108 f]). Gegen das "Leitbild", ein einzelnes Kriterium oder gegen die konkrete Zuordnung kann nicht mit Erfolg eingewendet werden, Daten über sozio-ökonomische Verflechtungen, dabei insbesondere über wirtschaftliche Bedingungen oder Pendlerbewegungen, hätten nur unzureichend vorgelegen.
{RN:227}
Der Gesetzgeber befand sich bei dieser Kreisreform in einem Zielkonflikt.
{RN:228}
Bei der gegenwärtigen sozio-ökonomischen Struktur, die sich noch im ständigen Wandel eines Anpassungsprozesses befindet, können zuverlässige Daten nicht erhoben werden, die sichere Prognosen zulassen. Andererseits hat sich der Gesetzgeber - aus in der Verfassung liegenden Gründen - verpflichtet gesehen, die Kreisgebietsreform alsbald durchzuführen, um die Kommunen in den Stand zu setzen, ihre Aufgaben nach Art. 87 LSA-Verf zu erfüllen und dabei den Staatsziel- und Einrichtungsgarantiebestimmungen der Verfassung gerecht zu werden. Dies hätte nicht umgesetzt werden können, wenn zu verlangen ist, dass vor Beginn der Reform vollständige Daten vorliegen müssen.
{RN:229}
Das Anliegen, leistungsfähige Kommunen zu schaffen, und die Pflicht, den für die Neugliederung maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln, haben verfassungsrechtlich gleichen Rang. Auch das Gebot, dem Art. 87 LSA-Verf zu genügen, ist Teil der Gemeinwohlbindung.
{RN:230}
Das Landesverfassungsgericht hält den Gesetzgeber in einer solchen Lage für befugt, den Zielkonflikt eigenverantwortlich zu entscheiden. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Interessen der gegenwärtig bestehenden Kommunen unverhältnismäßig vernachlässigt worden sind; denn die Reformnotwendigkeit - und damit die Auflösung kleiner Kreise - steht auch ohne die in erster Linie konkrete Zuordnungen stützenden Daten fest.
{RN:231}
Soweit sich in der Folgezeit nach Abschluss des gegenwärtigen wirtschaftlichen Anpassungsprozesses sichere Daten ergeben haben werden und diese belegen sollten, dass einzelne Zuordnungen dieser Kreisreform korrigiert werden müssen, steht es dem Gesetzgeber frei, eine wesentliche Änderung der Grundlagen zum Anlass einer Gesetzesänderung zu nehmen.
{RN:232}
Wenn der Gesetzgeber diesen Nachteil einer evtl. notwendigen Nachbesserung in Kauf nimmt und mit Rücksicht auf diese Möglichkeit die Reform beginnt, kann dies nicht als unangemessene Abwägung der widerstreitenden Verfassungsgebote angesehen werden.
{RN:233}
Deshalb kann nicht beanstandet werden, dass der Gesetzgeber - wie vor allem die allgemeine Begründung des Regierungsentwurfs (RegVorl, S. 76 [Nr. 4.1]) belegt - davon ausgegangen ist, aus den vorhandenen Daten ergäben sich die (künftig wahrscheinlichen) Verflechtungen nicht mehr hinreichend sicher und die sich gegenwärtig immer noch verändernden wirtschaftlichen Strukturen würden künftig neue Beziehungen schaffen.
{RN:234}
2.2.2.3.-->Die beanstandete Zuordnung des "Wörlitzer Winkels" verstößt nicht gegen andere Verfassungsgrundsätze.
Sie verletzt das "System" nicht und ist auch im Übrigen nicht "willkürlich" vorgenommen worden (2.2.2.3.1.); das Prinzip der "Verhältnismäßigkeit" hat der Gesetzgeber eingehalten (2.2.2.3.2.); dazu hat er die erheblichen Umstände ermittelt und abgewogen (2.2.2.3.3.).
{RN:235}
2.2.2.3.1.-->Das Gebiet des Beschwerdeführers zu 1 lässt sich nach seiner Auflösung nicht so neu zuordnen, dass alle Kriterien des "Systems" erfüllt werden können; bei dieser Ausgangslage sind die Sachgründe für die "Abweichungen" verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
{RN:236}
Das vom Beschwerdeführer zu 1 als verletzt bezeichnete Kriterium der "Freiwilligkeit" (RegVorl, S. 78 [Nr. 4.7]) könnte auch dann nicht eingehalten werden, wenn der "Wörlitzer Winkel" - wie vom Beschwerdeführer gewollt - einheitlich dem künftigen Landkreis Wittenberg zugeordnet würde; denn die Gemeinden Wörlitz, Vockerode und Riesigk hatten sich für ein Zusammengehen mit den anhaltischen Kreisen Roßlau und Zerbst entschieden.
{RN:237}
Dem kann der Beschwerdeführer nicht mit dem Argument begegnen, diese Ansicht sei nur die Mindermeinung "im Wörlitzer Winkel" und im Kreisgebiet. Die Stellungnahme jeder Gemeinde hat vielmehr eigenständiges Gewicht; das behält seine Bedeutung auch dann, wenn die Ansicht der einzelnen Kommune von einer oder mehreren anderen nicht geteilt wird. Ebenso wenig wie die Meinungsbildung im Bereich mehrerer Gemeinden nach dem Mehrheitsprinzip ermittelt und berücksichtigt wird, kann die "Minderheit" auf Gemeindeebene durch den "Kreiswillen" überwunden werden.
{RN:238}
Diese Erwägungen, die sich aus der Bedeutung der gemeindlichen Stellungnahmen im Rahmen der "Anhörung" gewinnen lassen, haben ihr Gewicht genau so beim Grundsatz der "Freiwilligkeit". Dieser Begriff setzt gerade den übereinstimmenden Willen aller Beteiligten voraus und verträgt nicht, dass sich eine Minderheit der Mehrheit oder dem Willen einer "überörtlichen Stelle" zu "beugen" hat.
{RN:239}
Würde allein auf die "Freiwilligkeit" abgestellt, so würde - aus der Sicht des Beschwerdeführers - gleichwohl das Kriterium der Zuordnung nach "sozio-ökonomischen Verflechtungen" (RegVorl, S. 76 [Nr. 4.1]) verletzt werden müssen, weil die Gewerbegebiete Kapen und Vockerode, welche der Beschwerdeführer einheitlich dem künftigen Kreis Wittenberg zugeordnet sehen möchte, in unterschiedlichen "Meinungsbereichen" liegen.
{RN:240}
Es bleibt nur die Alternative, entweder die Freiwilligkeit höher zu gewichten und beide Gebiete voneinander zu trennen oder den Vorrang bei den sozio-ökonomischen Gründen zu sehen und die Freiwilligkeit zu vernachlässigen.
{RN:241}
Ebenso wenig kann das "Freiwilligkeitsprinzip" mit dem Kriterium in Übereinstimmung gebracht werden, bisherige Landkreise möglichst geschlossen in neue zu überführen (RegVorl, S. 77 [Nr. 4.6]), worauf der Beschwerdeführer zu 1 besonders abstellt.
{RN:242}
Diese Einheitlichkeit wird im Übrigen schon deshalb nicht erreicht, weil Teilgebiete des Beschwerdeführers - von diesem unbeanstandet - (in die Stadt Dessau) eingemeindet oder dem Landkreis Bitterfeld zugeordnet werden.
{RN:243}
Schließlich lässt sich das Kriterium, Verkehrsachsen als Entwicklungsachsen zu nutzen (RegVorl, S. 77 [Nr. 4.2]) - vom Beschwerdeführer für die einheitliche Zuordnung nach Wittenberg in Anspruch genommen -, nicht durchsetzen, ohne dass zugleich der Grundsatz verletzt würde, auf historische und landsmannschaftliche Gegebenheiten Rücksicht zu nehmen, um das Zusammengehörigkeitsgefühl zu stärken (RegVorl, S. 77 [Nr. 4.5]).
{RN:244}
Der "Wörlitzer Winkel" gehörte bis zur Kreisreform von 1952 zum ursprünglich anhaltischen Territorium, während das Restgebiet des Kreises Gräfenhainichen Teil der früheren preußischen Provinz Sachsen war.
{RN:245}
Im Übrigen hat das Kriterium nicht die von den Beschwerdeführern in Anspruch genommene Zielrichtung. Erreicht werden soll nur, dass Verkehrsachsen möglichst in einem Kreisgebiet liegen, damit sie nicht unnötig zerschnitten werden; es gebietet aber nicht, Gebiete außerhalb von Verkehrsachsen möglichst nahe bestimmten "Verkehrsachsen als Entwicklungsachsen" zuzuordnen. Bei dieser Ausgangslage ist für die Zuordnung des "Wörlitzer Winkels" nicht nur bedeutsam - wie vom Beschwerdeführer zu 1 hervorgehoben -, dass das Bundesstraßennetz vorrangig auf Gräfenhainichen und Wittenberg ausgerichtet ist, sondern ebenso - worauf die Stadt Wörlitz im Anhörungsverfahren hingewiesen hatte - an welcher Stelle die durchgehende Bundesautobahn die Kreisgrenzen überquert.
{RN:246}
Dann aber kann nicht beanstandet werden, dass die Autobahnanschlüsse Dessau-Ost, Vockerode und Coswig, welche drei nahe Gewerbegebiete erschließen, einheitlich einem Kreis zugeordnet werden.
{RN:247}
Die übrigen beiden Kriterien (RegVorl, S. 77 [Nrn. 4.3, 4.4]) werden durch die Varianten Wittenberg oder Anhalt-Zerbst nicht berührt.
{RN:248}
Die vom Beschwerdeführer gewollte Zuordnung des gesamten "Wörlitzer Winkels" nach Wittenberg hat aber bedeutsame Auswirkungen auch auf die "Leitbild-Gerechtigkeit" der beiden neuen Kreise Wittenberg und Anhalt-Zerbst:
{RN:249}
Der künftige Kreis Wittenberg liegt ohne den "Wörlitzer Winkel" mit 147.000 Einwohnern bereits jetzt deutlich über der oberen Zielzahl von 120.000 Einwohnern; durch den "Wörlitzer Winkel" würden weitere 10.816 Einwohner hinzukommen. Gleichzeitig würde der mit 83.257 Einwohnern schon jetzt nur "ausnahmsweise leitbildgerechte" Kreis Anhalt-Zerbst beim Weggang des "Wörlitzer Winkels" unter die Einwohnergrenze kommen, die selbst im Ausnahmefall nicht unterschritten werden soll.
{RN:250}
In diesem Zusammenhang kann sich der Beschwerdeführer zu 1 auch nicht auf "Vergleichsfälle" berufen. Für diese ist jeweils gesondert zu prüfen, ob Ausnahmegründe vorlagen; dass solche Umstände in mehreren Einzelfällen anerkannt worden sind, lässt aber nicht den Schluss zu, dass der Gesetzgeber das Leitbild aufgegeben hat oder "willkürlich" von ihm abgewichen ist.
{RN:251}
Bei dieser Ausgangslage ist als Grund für eine verfassungsgerechte Systemabweichung nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber das Gebiet nach Anhalt-Zerbst zuordnet, weil er
erstens berücksichtigt, dass die Angliederung des (anhaltischen) "Wörlitzer Winkels" von den (anhaltischen) Kreisen Zerbst und Roßlau begrüßt worden ist (RegVorl, S. 123),
zweitens in Rechnung stellt, dass der gesamte "Wörlitzer Winkel" im unmittelbaren Umland des Oberzentrums Dessau liegt (RegVorl, S. 124),
drittens bedenkt, dass sich Gemeinsamkeiten für den Fremdenverkehr im neuen Kreis Anhalt-Zerbst ergeben werden (RegVorl, S. 125),
viertens den einheitlich räumlichen Schutz des Biosphärenreservats "Mittlere Elbe" im Blick hat (RegVorl, S. 125)
und fünftens die weitere Aufspaltung dieses Teilgebiets aus dem Territorium des Beschwerdeführers zu 1 nicht hinnehmen will (RegVorl, S. 125).
{RN:252}
Diese Umstände erlangen einzeln und in ihrer Gesamtwertung Gewicht zusätzlich dadurch, dass sie nicht eine Ausnahme von einer im Übrigen durchgehend "system- und leitbildgerechten Lösung" rechtfertigen sollen, sondern eher weitere Faktoren für die Meinungsbildung in einer uneinheitlichen Gemengelage der "Systemfaktoren" darstellen und die "Leitbild"-Größe wahren.
{RN:253}
"Willkür" des Gesetzgebers ist auch entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers zu 1 nicht schon darin zu sehen, dass das Kreisgebiet auf vier neue Einheiten "aufgeteilt" worden ist; denn die Zuordnungen nach Dessau und Bitterfeld beanstandet der Beschwerdeführer selbst nicht, so dass tatsächlich nur ein Teilgebiet aus besonderem Grund abgetrennt wird. Dies ist - wie sich gezeigt hat - deshalb verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil hierfür sachliche Gründe vorliegen. Im Übrigen handelt es sich um keinen Einzelfall bei der Kreisgebietsreform. Auch in anderen Bereichen hat der Gesetzgeber nämlich Gemeinden anders zugeordnet als den (Rest-)Kreis (vgl. etwa: § 1 Abs. 2 Buchst. b, d [Oebisfelde, Arendsee], § 2 Abs. 2 Buchst. d [Berkau u. a.], § 15 Abs. 2 Buchst. d [Stößen, Deuben] LSA-KrsGebRefG).
{RN:254}
2.2.2.3.2.-->Die Zuordnung des "Wörlitzer Winkels" verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
{RN:255}
Die Auflösung des Beschwerdeführers zu 1 ist erforderlich, um eine Neuordnung im Bereich Dessau - Zerbst - Wittenberg - Bitterfeld vornehmen zu können. Sie ist unabhängig davon, wie das Gebiet zugeordnet wird, notwendig; denn der Beschwerdeführer zu 1 entspricht nicht dem "Leitbild" zur Kreisgebietsreform und kann deshalb allein nicht bestehen bleiben.
{RN:256}
Die Überlegungen zur "Systemgerechtigkeit" belegen bereits, dass die vom Gesetzgeber vorgenommene Zuordnung auch geeignet ist, eine nicht typische Konstellation zu lösen.
{RN:257}
Die Lösung ist schließlich angemessen.
{RN:258}
Die Vorstellung des Beschwerdeführers zu 1 und die von ihm vorgenommene Bewertung der "Systemkriterien" muss gleichfalls Einzelkriterien zueinander in Beziehung setzen und kann nicht alle Leitlinien rein verwirklichen; die Lösung ist deshalb derjenigen des Gesetzgebers allenfalls gleichwertig, aber nicht schon von Verfassungs wegen geboten. Dann aber hat das Verfassungsgericht wegen der Gewaltenteilung (Art. 2 Abs. 1, 4 LSA-Verf) zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber kraft des ihm zustehenden Gestaltungsraums die Wahl hat, unter mehreren gleichermaßen verfassungsgerechten Lösungen auszuwählen. Diese Entscheidung verantwortet er allein politisch und nicht (verfassungs-)rechtlich.
{RN:259}
2.2.2.3.3.-->Der Gesetzgeber hat - wie insbesondere die eingehenden Anhörungen im Ausschuss für Inneres belegen - Alternativen abgewogen und die für die Entscheidung beachtlichen Gesichtspunkte einbezogen.
{RN:260}
Er hat sowohl die seit 1952 entstandenen wie die davor vorhandenen Bindungen gesehen und auch die Lage des Zuordnungsgebiets nicht verkannt.
{RN:261}
Soweit die Ausrichtungen des "Wörlitzer Winkels" - je nach Lage auch - auf die gegenwärtige (Gräfenhainichen) oder als künftig gewollte (Wittenberg) Kreisstadt zu bedenken sind, ist nicht offenkundig fehlsam, wenn der Gesetzgeber davon ausgeht, dass in gleicher Weise Bindungen in Richtung auf das Oberzentrum Dessau bestehen und sich entwickeln werden. Der "Wörlitzer Winkel" liegt nämlich als Umland zwischen dem Mittelzentrum Wittenberg und dem Oberzentrum Dessau.
{RN:262}
Diese Erwägungen betreffen allein die räumliche Zuordnung der Gebietsteile zu einem neuen Landkreis; davon deutlich zu trennen ist die weitere Frage, an welchem Ort der Kreis seinen Sitz haben wird. Obgleich beide Regelungen vom Gesetzgeber getroffen werden dürfen, sind sie doch jeweils gesondert zu würdigen.
{RN:263}
Der Gesetzgeber hat auch die Entfernung zur Stadt Zerbst nicht verkannt.
{RN:264}
Die Entscheidung über den Kreissitz ist von derjenigen über die Gebietszuordnung begrifflich und bei der rechtlichen Prüfung zu trennen.
{RN:265}
Die Neuzuordnung des bisherigen Kreisgebiets ist in erster Linie eine Frage der Raumordnung; wo die neue Kommune ihren Verwaltungssitz haben soll, darf der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Raumordnung entscheiden (NdsStGHE 2, 1 [208 ff]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [20 f]). Es handelt sich dann nicht (mehr) um eine Organisationsmaßnahme für den (untergegangenen) bisherigen Kreis, sondern für die neue Kommune. Nur dessen organisatorische Selbstverwaltungsrechte (vgl. insoweit: Jarass / Pieroth, GG, 2. Aufl., Art. 28 RdNr. 7, m. w. Nachw.; Mahnke, LSA-Verf, Art. 2 RdNr. 16; Reich, LSA-Verf, Art. 2 RdNr. 5 [S. 54]) können deshalb berührt sein. Auch die organisatorische Selbstverwaltung der anders oder neu zugeordneten Gemeinden wird nicht berührt.
{RN:266}
Der bisherige Kreis hat nicht die Rechtsmacht, für den neuen zu handeln; ebenso wenig könnten die Gemeinden über ihre eigenen Rechte hinaus - mit rechtlicher Verbindlichkeit - "stellvertretend" für ihre Bürger handeln.
{RN:267}
Verfassungsrecht ist auch nicht deshalb verletzt, weil einige Gemeinden des "Wörlitzer Winkels" - insbesondere die Beschwerdeführerin zu 7 - sehr viel näher an Wittenberg liegen als an Roßlau oder Zerbst, so dass sie - vor allem mit Blick auf die Entfernung zur künftigen Kreisstadt - die Zuordnung nicht als sinnvoll empfinden.
{RN:268}
Mit Verfassungsrecht vereinbar ist, dass auch nahe an Wittenberg liegende Gemeinden von der Zuordnung nach Anhalt-Zerbst erfasst werden; denn dies hält sich im Rahmen der "Systemkriterien". Der Gesetzgeber wollte Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften nach Möglichkeit einheitlich nur einem Kreis zuordnen (RegVorl, S. 77 [Nr. 4.6]) und hat bei der Bestimmung des Kreissitzes die "Erreichbarkeit" nur als untergeordnetes Kriterium angesehen (RegVorl, S. 79 [Nr. 6.2]).
{RN:269}
Die Prognose, der Bürger werde die Kreisstadt nicht häufig aufsuchen, weil die Gemeinden Anlaufpunkte der Verwaltung würden, kann angesichts der zugrunde gelegten Erfahrungen mit früheren Kreisgebietsreformen nicht ohne weiteres widerlegt werden.
{RN:270}
Offensichtlich fehlsam ist auch nicht, dass der Gesetzgeber die Absicht der Kreise Zerbst und Roßlau mit berücksichtigt hat, in Roßlau ein Verwaltungszentrum zu errichten.
{RN:271}
Der Gesetzgeber hat die Bedeutung der beiden Gewerbegebiete (Kapen und Vockerode) nicht verkannt. Seine Prognose, die Wirtschaftskraft des neuen Landkreises Anhalt-Zerbst könne durch sie gestärkt werden, ist nicht zu widerlegen. Die Zuordnung der Gebiete zu denjenigen nördlich der Elbe zwischen Roßlau und Coswig ist gleichermaßen sinnvoll wie die vom Beschwerdeführer zu 1 gewünschte nach Wittenberg.
{RN:272}
Der Beschwerdeführer geht bei seiner Argumentation ausschließlich vom jetzigen Kreisgebiet und dessen Zuordnung aus; für die Prognosen ist aber auf die künftigen Kreise als Wirtschaftsräume abzustellen. Es ist nicht offensichtlich zu widerlegen, dass der vom Gesetzgeber konzipierte Kreis Wittenberg auch ohne den Raum Vockerode / Kapen ausreichend stark ist.
{RN:273}
Der Gesetzgeber hat die Willensbildung im "Wörlitzer Winkel" nicht verkannt.
{RN:274}
Unrichtig war zwar, dass die Landtagsdrucksache 1/2696 davon ausgeht, auch die Beschwerdeführerin zu 4 habe sich für die Zuordnung nach Anhalt-Zerbst entschieden.
Diesen Fehler hat aber der Abgeordnete Dr. Rehhahn noch in der Debatte und vor der Abstimmung über den Antrag richtig gestellt. Ohne Bedeutung ist der Streit darum, ob eine "Pattsituation" bestanden hat oder nicht; denn jedenfalls war für die Frage der "Freiwilligkeit" entscheidend, ob die Zuordnung von allen Betroffenen getragen war oder nicht. Als richtige Tatsache ist in die Bewertung sowohl des Ausschusses als auch des Plenums eingegangen, dass die Meinungen zur Frage Anhalt oder Wittenberg geteilt waren.
{RN:275}
Nicht korrekt wiedergegeben war in der Drucksache 1/2696, dass die Stadt Wörlitz die Zuordnung nach Zerbst wünsche. Dies wirkt sich aber nicht aus, weil im Ausschuss für Inneres klargestellt war, dass zwar die Kreisstadt Zerbst nicht gewünscht, die Verbindung zum anhaltischen Dessauer Gebiet aber nicht auf Widerstand gestoßen war.
{RN:276}
Der Gesetzgeber hat schließlich nicht unerwogen gelassen, ob - entsprechend der Meinungsbildung im "Wörlitzer Winkel" - eine Teilung nach dem Grundsatz der "Freiwilligkeit" vorgenommen werden solle. Dies ergibt sich deutlich aus der Anhörung vor dem Ausschuss für Inneres am 21.4.1993 sowie aus der Beratung am 5.5.1993. Die Meinungsäußerungen einzelner Abgeordneter wie auch die Begründung zur Drucksache 1/2696 und nicht zuletzt die - wenn auch in der Zuordnung entgegengesetzte - Auffassung des Beschwerdeführers zu 1 selbst gingen jedoch davon aus, dass der Raum um Oranienbaum und Wörlitz aus kulturhistorischen und wirtschaftlichen Gründen nicht weiter unterteilt werden solle, so dass nur die Frage seiner (einheitlichen) Zuordnung noch streitig war.
{RN:277}
3.-->Die Verfassungsbeschwerden konnten nach alledem keinen Erfolg haben und waren mit der Kostenfolge aus § 32 LSA-VerfGG zurückzuweisen.

References: Art. 3
 § 12
 § 78
 § 79
 § 17
 § 11
 Art. 28
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 90
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 7
 § 33
 § 33
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 § 11
 Art. 7
 § 1

Art. 47
 § 6
 § 79
 § 12
 Art. 9
 § 17
 § 11
 Art. 3
 § 33
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 § 7

§ 10
 § 10
 § 4
 § 10
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 § 11
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 Art. 90
 Art. 90
 Art. 90
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 Art. 2
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 Art. 75
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 Art. 93

Art. 28
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 31
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 75
 Art. 2
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 Art. 90
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 Art. 90
 Art. 90
 Art. 2
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 90
 Art. 66
 Art. 66
 Art. 2
 Art. 74
 Art. 68
 § 51
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 90
 Art. 87
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 28
 § 51
 Art. 2
 Art. 90
 Art. 87
 Art. 2
 Art. 90
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Art. 90
 Art. 2
 Art. 28
 § 79
 Art. 2
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 31
 Art. 28
 Art. 87
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 24
 § 51
 § 51
 Art. 2
 Art. 87

Art. 2
 Art. 90
 Art. 2
 Art. 20
 § 79

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 Art. 90
 Art. 90
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 Art. 87
 Art. 28
 Art. 90

Art. 90
 Art. 2
 Art. 90
 Art. 2
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 71

Art. 90
 Art. 80
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 90
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 Art. 90
 § 79
 § 13
 Art. 90
 Art. 90
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Art. 90
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 § 32