Source: https://tc.vlex.es/vid/1-2-3-lotc-4-ba-5-6-7-15034790
Timestamp: 2020-06-02 13:58:57+00:00

Document:
STC 32/1983, 28 de Abril de 1983 - Jurisprudencia - VLEX 15034790
Fecha de Resolución: 28 de Abril de 1983
Número de Recurso: Conflictos Positivos de competencia nº 94 y 95/1982
1. No existiendo otro posible objeto de un conflicto de competencia que no sea la declaración de la titularidad de la competencia controvertida, no es admisible la interposición en un conflicto de esta clase de una pretensión principal e independiente en que se pida la declaración de inconstitucionalidad por insuficiencia de rango de las normas impugnadas. 2. Ahora bien, cuál es el órgano estatal -Cortes Generales o Gobierno- que ejerce la competencia del Estado y cuál sea la forma o rango de la norma a través de la cual se ejerce dicha competencia son problemas indisociables del de la titularidad de la competencia impugnada en un conflicto de competencia. 3. De este modo, el problema del rango normativo de los Reales Decretos impugnados en esta ocasión, aunque no puede constituir el objeto autónomo de una pretensión de inconstitucionalidad a debatir en un conflicto de competencia, constituye uno de los aspectos del «orden de competencias establecido en la Constitución» (art. 63.1 LOTC) y en cuanto tal puede y debe ser controvertido y resuelto en el presente conflicto, aunque no «in abstracto» y como pretensión principal, sino al filo del análisis del contenido de cada precepto, pues la suficiencia o insuficiencia de rango no puede apreciarse de modo general respecto a uno y otro Decretos, sino que habrá de discutirse y declararse en función de la naturaleza y título competencial que correspondan a cada precepto en singular. 4. El Gobierno puede hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto y de modo complementario aspectos particulares o concretos de la materia básica, pero no puede ser él quien por medio de un Real Decreto defina competencias básicas y quien habilite a determinados órganos de la Administración para que desarrollen por vía reglamentaria lo previamente definido por él mismo como básico, ya que es al legislador postconstitucional a quien corresponde establecer qué se entiende por bases de una materia. 5. La coordinación general -en materia sanitaria, en este caso- debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario. 6. La Alta inspección constituye una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto a la Administración del Estado, sino un instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar, en su caso, a instar la actuación de los controles constitucionales establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos, convirtiendo a dicha Alta inspección en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control. 7. Entre las funciones de la Alta inspección pueden figurar las de «supervisar» y ««analizar», ya que en modo alguno suponen un control, tutela o superioridad jerárquica o el ejercicio de una actividad limitadora de alguna competencia de la Comunidad Autónoma, sino tan sólo el desarrollo de una actividad de tipo informativo o de comprobación.
Sentencia citada en: 576 sentencias, 127 artículos doctrinales, 163 disposiciones normativas, 26 resoluciones administrativas
En los conflictos positivos de competencia núms. 94 y 95/1982, acumulados, promovidos ambos por el Gobierno Vasco, representado y defendido, respectivamente, por los Abogados don Javier B. A. y don Rafael J. A., el primero contra el Real Decreto 2825/1981, de 27 de noviembre, sobre registro sanitario de alimentos, y el segundo contra el Real Decreto 2824/1981, de 27 de noviembre, sobre coordinación y planificación sanitaria. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y ponente el Magistrado don Francisco T. y V., quien expresa el parecer del Tribunal.
El Abogado del Estado considera irrelevantes las alegaciones del Gobierno vasco en torno al dictamen del Consejo de Estado, cuyo texto envía en fotocopia, y también las relativas a los acuerdos de la III Reunión de los Consejeros de Sanidad de Comunidades Autónomas y Entes Preautonómicos, acuerdos éstos que se produjeron a propuesta de los representantes vascos y catalanes y que reflejan por ello sus puntos de vista jurídico-constitucionales a los que se refieren precisa y directamente estas alegaciones.
De las anteriores consideraciones generales resulta que la tarea a realizar para resolver estos conflictos acumulados ha de consistir en el análisis de los preceptos impugnados para decidir respecto a cada uno de ellos: a) Si encaja bajo el título competencial de coordinación general, en cuyo caso habrá que declarar la titularidad estatal, sin que, en principio sea obstáculo para ello el carácter reglamentario de la norma impugnada; b) si encaja bajo el título competencial de la alta inspección, con las mismas consecuencias que acabamos de exponer; c) si no encaja en ninguno de los anteriores títulos competenciales del Estado ni tampoco en el de fijación de bases, en cuyo supuesto habrá que declarar la titularidad de la Comunidad, siempre que la competencia en cuestión sea de desarrollo legislativo, de organización de servicios o de ejecución, que son los tres títulos competenciales de la Comunidad en materia de sanidad;d) si el precepto encierra un contenido que este Tribunal consideraría básico si así lo hubiera definido el legislador postconstitucional, en cuyo caso, habremos de declarar que la competencia no corresponde a la Comunidad, sino al Estado, sin perjuicio de lo cual y dado el carácter reglamentario de la norma en que se contiene habrá que declarar su nulidad.
Art. 2.°, 1. Según el Gobierno Vasco este precepto lesiona las competencias la Comunidad que sobre el medio ambiente le confiere el art. 11.1 a) del EAPV. No obstante es patente que ese mismo art. 11.1 del EAPV reconoce que es competencia estatal la legislación básica sobre medio ambiente, coincidiendo así con el art. 149.1.23 de la Constitución, de modo que la invasión competencial sólo se habría producido si en este precepto se fuera más allá de lo que es básico. Por otra parte, el artículo en cuestión ejerce una competencia que encaja más que en el 149.1.23 («legislación básica sobre protección del medio ambiente») en el 149.1.16 (bases y coordinación general de la sanidad), pues se refiere en concreto al control sanitario y no a la simple protección del medio ambiente. Como competencia sanitaria básica no va ni contra el 11.1 a) ni contra el 18 del EAPV y es sin duda competencia estatal. La determinación de los métodos de análisis y medición es una medida indispensable para asegurar una homogeneidad técnica que haga posible la coordinación entre órganos técnicos estatales y comunitarios. Por otro lado, la determinación de los requisitos técnicos y condiciones mínimas, constituye el establecimiento de unos mínimos y encaja perfectamente en la competencia estatal de fijación de bases. Es claro, además, que tanto el carácter mínimo de lo que aquí se reserva a la fijación estatal como el carácter general que este artículo atribuye a todo lo que según él se determine, deja libre la competencia comunitaria para establecer, si lo estima oportuno, nuevas normas o condiciones o requisitos técnicos de control o también otros métodos de análisis y medición no contradictorios, pero sí complementarios, de los determinados por los órganos de la Administración del Estado, con lo cual se comprueba que el art. 2.° 1, ni lesiona directamente ni reduce al vacío las competencias de la Comunidad. Por último es oportuno recordar, como lo hace el Abogado del Estado en sus alegaciones, que al transferirse al Consejo General Vasco las competencias de control sanitario del medio ambiente se decía expresamente que «los criterios técnicos de aplicación» serían los que «con carácter general» dictase -entonces el Ministerio de Sanidad y Seguridad Social o los que resultaran de la aplicación de tratados internacionales [arts. 5.1 a) y 5.2 del Real Decreto 2029/1979, de 7 de septiembre], lo cual demuestra que en este punto no innova nada el Real Decreto 2824/1981 respecto al 2029/1979, así como también que la frecuente incidencia en la materia de normas internacionales y su relación con la sanidad exterior, las sitúan correctamente en el ámbito de las competencias estatales.
Ahora bien, no son las Cortes Generales quienes por medio de una ley han promulgado el precepto que analizamos, sino que es el Gobierno quien por un Real Decreto establece esta competencia como básica, aun sin denominarla así, pero cobijándola bajo las perífrasis con que se inicia el art. 2.° Es el Gobierno quien por Real Decreto delimita el contenido de esta competencia que sería sin duda conceptuable como básica si así estuviera definida en una norma estatal con rango de Ley, y quien tácitamente obliga a que la competencia comunitaria de desarrollo legislativo (art. 18.1 del EAPV)haya de ejercerse a partir de lo definido como básico no por el legislador estatal sino por el Gobierno de la Nación. Al ser esto así, y aun siendo materialmente de titularidad estatal el contenido del art. 2.1 por razón de su carácter básico, la norma que lo contiene debe ser declarada nula por insuficiencia de rango, pues como este Tribunal ya dijo en otra ocasión y ha repetido en el fundamento primero de esta Sentencia, «dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley». No puede ser el Gobierno por medio de un Real Decreto quien defina competencias básicas y quien habilite a determinados órganos de la Administración («la Administración Sanitaria del Estado») para que desarrollen por vía reglamentaria lo previamente definido por él mismo como básico. Como ya ha declarado este Tribunal y ha reiterado en fundamentos anteriores de esta Sentencia, el Gobierno puede regular por vía reglamentaria materias básicas definidas como tales en normas con rango de Ley, porque entonces su actuación es completiva y no delimitadora o definidora de competencias, y por ello este precepto y las normas reglamentarias que lo desarrollen sería indudablemente conforme al orden de competencias si estuviera contenido en una Ley de las Cortes Generales o, al menos, en una norma con rango de Ley. Pero no es formalmente conforme con ese orden de competencias la presente norma reglamentaria que define y habilita, pues entre ella y el bloque normativo constitucional falta el eslabón intermedio y necesario, esto es, una Ley formal del Estado o una norma estatal con rango de Ley.
1.° Que es de titularidad estatal la competencia ejercida en los arts. 1.° y 2.°, 9, del Real Decreto 2824/1981, de 27 de noviembre, siempre que se interpreten en el sentido expuesto en el fundamento 3.° de esta Sentencia.
2.° Que son de titularidad estatal las competencias contenidas en los artículos 2.1, 2.2, 2.4, 2.6, 2.10 y 2.15 del Real Decreto 2824/1981, de 27 de noviembre, pero que tales preceptos son nulos por insuficiencia de rango.
3.° Que las competencias contenidas en el artículo 2.°, 5, del Real Decreto 2824/1981, son respectivamente estatales o comunitarias en los términos y con la interpretación contenida en el párrafo del fundamento 3.° dedicado a este precepto, que es nulo por insuficiencia de rango en la medida que define competencias básicas.
4.° Que son de titularidad estatal las competencias ejercidas en el articulo 4.° del Real Decreto 2824/1981, si bien las contenidas en su párrafo final deberán ser interpretadas tal y como se declara en nuestro fundamento 3.° 5.° Que son de titularidad estatal las demás competencias impugnadas por el Gobierno vasco de las contenidas en el Real Decreto 2824/1981, de 27 de noviembre.
6.° Que son de titularidad estatal las competencias impugnadas en el Real Decreto 2825/1981, de 27 de noviembre, si bien las contenidas en el apartado 6.° del articulo 2.° deben ser interpretadas en el sentido contenido en nuestro fundamento 4.°
SAP Badajoz 173/2006, 2 de Mayo de 2006
STSJ Comunidad Valenciana 2463/2006, 11 de Julio de 2006
SAP Santa Cruz de Tenerife 81/2011, 11 de Febrero de 2011
ATS, 16 de Diciembre de 2014
STSJ Comunidad de Madrid 687/2008, 3 de Noviembre de 2008

References: Real Decreto 
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 artículo 2
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