Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2017-00161-00(c).html
Timestamp: 2019-12-13 22:27:11+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2017-00161-00(C)]
Artículo A48num17 A48num20 A48num35 A48num47 A48num50 A48num56 A48num58
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, Subdirección de Gestión Control Disciplinario Interno, y la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales, ITRC, Subdirección de Investigaciones Disciplinarias / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AGENCIA DEL INSPECTOR GENERAL DE TRIBUTOS, RENTAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, ITRC – Naturaleza jurídica. Competencias / FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA COMPETENCIA DE LA ITRC – No se configura por no haberse establecido la relación entre la conducta imputada y el cargo o función asignada
La necesidad de contar con una autoridad administrativa independiente, técnica y con recursos y capacidad para poner en marcha programas de auditoría e investigación sobre las administradoras de tributos, contribuciones parafiscales y rentas, con el propósito de hacer eficaz la protección del patrimonio público y ejercer cabalmente la función de velar por su estricta recaudación y administración. Bajo esa motivación, el Decreto Ley 4173, en su artículo 1º, crea la ITRC adscrita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin personería jurídica, pero con autonomía administrativa y patrimonio independiente; y en el artículo 2º define su objeto. (...) Conforme lo establece la norma transcrita, el ámbito de competencia de la ITRC comprende: a) Los procesos institucionales de gestión económica de la DIAN, la UGPP y la entidad administradora del monopolio de los juegos de suerte y azar, respecto de los cuales debe adelantar auditorías y formular recomendaciones. b) Las conductas de los servidores públicos vinculados a las mismas entidades, que puedan corresponder a las faltas gravísimas establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. (...) c) las conductas de los servidores públicos vinculados a la DIAN, la UGPP y la entidad administradora del monopolio de juegos de suerte y azar, que correspondan a otras faltas disciplinarias, que por poner en riesgo los recursos públicos, hagan necesaria la defensa de estos. Es claro entonces que la potestad disciplinaria del Estado, asignada a la ITRC, tiene como ámbito de aplicación las conductas que guardan relación con la administración y el recaudo de los recursos públicos a cargo de las tres entidades mencionadas. (...) La especialidad en el conocimiento del sector y de la actividad que le es propia, como requisito que justifica la creación de entidades administrativas para el ejercicio exógeno del control disciplinario en un sector administrativo determinado. En criterio de la Sala, tal exigencia tiene como corolario que la facultad disciplinaria debe referirse a las conductas con incidencia en el objeto y las funciones de las autoridades vigiladas. (...) La señora Castro Vargas pudo haber incurrido en una "irregularidad disciplinaria" al incumplir el horario laboral y recurrir a una persona de la vigilancia privada para ingresar la tarjeta al sistema de control de la jornada laboral. (...) La DIAN, en la investigación disciplinaria concluye que tales incumplimientos pueden configurar la falta prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 en cita, según el cual: "Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (...)."Sobre el transcrito numeral, la Sala en varios pronunciamientos sobre conflictos de competencia entre la DIAN y la ITRC en materia del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha analizado que la falta gravísima consagrada en el citado numeral 1º, se estructura con la concurrencia de dos elementos, a saber: (i) que la conducta esté tipificada en la ley penal como delito sancionable a título de dolo y (ii) que se incurra en dicha conducta la conducta en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo: (...) En el presente caso, adquiere relevancia el elemento atinente a que la falta "sea realizada (i) en razón, (ii) con ocasión, (iii) o como consecuencia de la función o cargo, (iv) o abusando del mismo. " Es decir, que la falta gravísima del artículo 48, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002, solo se tipifica cuando, para la realización de la conducta dolosa tipificada como delito, el servidor público se ha valido, aprovechado o utilizado el cargo que está desempeñando. Este requisito de configuración de la falta en cuestión no parece aplicable a la conducta de la señora Castro Vargas, porque incumplir el horario de trabajo y no registrar personalmente la información de la hora real de ingreso o salida, no es efecto o consecuencia del ejercicio de las funciones a ella asignadas y tampoco es ejercicio abusivo de tales funciones. Se trata de una conducta directamente relacionada con sus deberes como servidora pública, cualquiera sea el cargo o las funciones que desempeñe, puesto que la regulación de la jornada laboral y de los medios con los que se controla su cumplimiento forma parte de los reglamentos que organizan la actividad institucional y las relaciones laborales.(...) Las diligencias conocidas por la Sala no permiten fundamentar la suposición de la DIAN en el sentido de que la conducta de la señora Castro Vargas podría llegar a enmarcarse en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002, porque dicha conducta no corresponde al ejercicio de las funciones desempeñadas en la Seccional de Sogamoso ni con ella se alteran o intervienen datos de terceros y tampoco guarda relación con los bienes que debe administrar y recaudar la DIAN. La conducta, de acuerdo con la prueba recaudada que reposa en las diligencias remitidas a la Sala, presuntamente es violatoria del reglamento interno que rige la jornada laboral y los mecanismos para su control y se encuentra tipificada en el artículo 34, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002. Por consiguiente no es una conducta que entre en el ámbito de competencias de la ITRC. (...) La conducta presuntamente irregular en la cual puede haber incurrido la señora Castro Vargas, es de competencia de la DIAN, Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno, y así lo declarará la Sala, de conformidad con el Decreto 4048 de 2008 que creó dicha Subdirección en la estructura interna de la DIAN (artículo 5º numeral 2.1) y le asignó entre otras funciones (artículo 10) la de: "...1. Conocer y fallar en primera instancia los procesos que se adelanten contra los empleados públicos de la DIAN a nivel nacional, por conductas que constituyan falta disciplinaria, de conformidad con las normas vigentes que rijan la materia
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 4173 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 4173 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 434 DE 2002 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 1
Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00161-00(C)
Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, DIAN
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias de la referencia.
De acuerdo con los documentos allegados a la Sala por la DIAN – Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno, en adelante la DIAN, con la solicitud de decisión del conflicto negativo de competencias administrativas en un asunto disciplinario (folios 1 a 10, cuaderno de la Sala[1]), los antecedentes del conflicto propuesto se resumen así:
1.	La DIAN abrió investigación disciplinaria contra la servidora pública Jenny Liliana Castro Vargas porque habría incurrido, presuntamente, en "irregularidad disciplinaria" tanto por incumplir el horario laboral como por utilizar indebidamente su tarjeta de ingreso para registrar sus entradas en horas diferentes a las reales, con la colaboración de una vigilante de la empresa privada que presta los servicios de vigilancia a la Dirección Seccional de la DIAN en Sogamoso.
Adelantadas las preliminares, la DIAN consideró que las conductas de la señora Castro Vargas configurarían la falta gravísima tipificada en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, puesto que en su criterio, "podrían acomodarse a los tipos penales de ACCESO ABUSIVO A UN SISTEMA INFORMÁTICO y FALSEDAD DOCUMENTAL" (las mayúsculas son del original) y, por ende, serían de competencia de la Agencia del Inspector de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales, ITRC, en adelante ITRC, y le envió las diligencias.
2.	La ITRC – Subdirección de Investigaciones Disciplinarias, profirió el Auto 17417-00341 del 27 de julio de 2017 en el cual hizo un análisis de las actuaciones adelantadas en la DIAN y del tipo de conducta en el que presuntamente habría incurrido la investigada, para concluir que tal conducta se adecuaba a un tipo disciplinario especial de la Ley 734 de 2002 y no a un tipo penal.
En el mismo auto planteó el conflicto negativo de competencias administrativas y dispuso la devolución de las diligencias a la DIAN.
3.	La DIAN, por Auto No. 9999-12 del 18 de agosto de 2017 resolvió aceptar la proposición del conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente disciplinario a esta Sala.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 12, cuaderno de la Sala).
El informe secretarial que reposa en el expediente da cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folios 11 a 15, cuaderno de la Sala).
Obra la constancia de la Secretaria de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibió escrito de alegaciones de la DIAN por conducto de apoderado debidamente acreditado (folios 19 a 47, Cuaderno de la Sala).
Dentro del expediente obra también escrito de quien funge como apoderado de la señora Castro Vargas; dicho documento no está firmado y tampoco se acompañó el poder invocado (folios 16 a 18, Cuaderno de la Sala).
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia –DIAN-.
Por conducto de apoderado, en su escrito de alegaciones manifestó que se abrió investigación disciplinaria en contra de la servidora de la DIAN, señora Jenny Liliana Castro Vargas, por encontrar que "... pudo haber incurrido en una conducta disciplinaria al haber incumplido la normatividad reglamentaria relativa al horario laboral y de la misma forma haber incurrido en conducta disciplinaria al haber utilizado su registro o identificación para la entrada y salida de la institución en sistema informático colocando datos contrarios a la realidad sobre el momento en que hacía su ingreso y salida de la entidad."
Agregó que fue "...necesaria la remisión de la actuación a la Agencia del Inspector de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales, por estimarse que en dado caso de prosperar la investigación en contra de la funcionaria la conducta se ajustaría a una falta gravísima descrita en el artículo 48, numeral 1º de la Ley 734 de 2002, máxime que podría acomodarse a un tipo penal de acceso abusivo a un sistema informático y falsedad documental."
Hizo énfasis en que las pruebas recaudadas por la DIAN "develan una posible participación de la disciplinada en el acceso irregular y abusivo al sistema conhora (sic) institucional, por quien no estaba autorizado para ello, en aras de engañar a la entidad introduciendo datos apócrifos sobre el real ingreso y salida de la sede laboral valiéndose de otra persona...". Y explicó que se trata de hechos contra la moralidad administrativa que se adecúan a los tipos dolosos del Código Penal, y consiguientes faltas gravísimas de las previstas en el artículo 48, numeral 1, del Código Disciplinario Único.
Señaló que tratándose de esas faltas gravísimas, la competencia es de la ITRC, con base en el Decreto Ley 4173 de 2011 que la creó, y en el artículo 2º, numeral 2, le asignó competencia "para realizar las investigaciones de las conductas que por su trascendencia estén relacionadas con las faltas disciplinarias gravísimas establecidas en los numerales 1, 3,17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002...".
Indicó que la ITRC había reconocido que la conducta imputada constituía una infracción de los deberes funcionales establecidos en el artículo 34, numeral 1 de la Ley 734, lo cual en criterio de la DIAN "no es óbice para que - ITRC pueda conocerla junto con los comportamientos de mayor connotación en virtud del principio de conexidad del artículo 81 de la Ley 734 de 2002, como ya lo ha señalado la Sala de Consulta y Servicio Civil en otros conflictos de competencia entre la DIAN y la ITRC."
La Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales –ITRC-.
En el Auto No. 17417-00341 del 27 de julio de 2017, la ITRC sustentó que son de su competencia las conductas a que se refiere el artículo 48, numeral 1, de la Ley 734 de 2002[2], siempre que reúnan los presupuestos de la misma norma, a saber: (i) que la conducta esté tipificada como delito en el Código Penal; (ii) que se establezca que ha sido realizada con dolo; y (iii) que se incurra en tal conducta con ocasión, como consecuencia o en abuso, de la función o cargo.
Se centró en el primer presupuesto a la luz del material probatorio recaudado en la actuación disciplinaria de la DIAN, y observó que la señora Castro Vargas "aparentemente registraba en algunas ocasiones irregularmente, la hora de entrada y de salida laboral...", conducta que podría corresponder a la infracción del deber consagrado en el artículo 34, numeral 1, en concordancia con las Resoluciones 306, 319 y 322, todas de 2013, que reglamentan los deberes de los servidores de la DIAN.
Anotó que de acuerdo con los videos allegados al expediente, al parecer los registros de entrada eran digitados o marcados por una vigilante de la seguridad del edificio, que por no ser servidora pública escapa al derecho disciplinario de los servidores públicos.
Argumentó que, como lo ha señalado la Procuraduría General de la Nación, el operador disciplinario debe observar los principios de especialidad, subsidiariedad y consunción, cuando corresponda ajustar la conducta del investigado al tipo establecido por el legislador.
Explicó que en virtud del principio de especialidad, la norma especial debe preferirse sobre la norma general; el principio de subsidiariedad significa que cuando un tipo tiene carácter subsidiario respecto de otro que es el principal, la aplicación de este excluye la de aquél; y el principio de consunción "... surge cuando la descripción típica de una conducta absorbe, consume, el desvalor establecido en otro tipo, de tal forma que este cabe en aquel [ y entonces] el tipo de menor valor es consumido por el de mayor valor y se aplica este...".
Con base en los principios enunciados concluyó que la conducta investigada "... encuadra más en las faltas graves señaladas taxativamente por el legislador en el artículo 34 Num. 1 del CDU..." - infracción de los deberes de los servidores públicos -, que en el artículo 48, numeral 1, del mismo Código, por lo que en razón de los mencionados principios, debe preferirse la aplicación del citado artículo 34, numeral 1. Esto significa que "... la conducta investigada no se enmarca dentro de ninguna de las descripciones típicas disciplinarias que son de competencia..." de la ITRC.
De acuerdo con la norma transcrita, la competencia de la Sala para resolver los conflictos negativos o positivos de competencias se configura cuando (i) dos organismos o entidades nacionales, o nacionales y territoriales, o territoriales que no estén comprendidos en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo (ii) niegan o reclaman competencia (iii) para conocer de un determinado asunto, (iv) de naturaleza administrativa.
El presente conflicto de competencias se plantea entre dos autoridades del orden nacional:
La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, Subdirección de Gestión Control Disciplinario Interno[3], y la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales, ITRC, Subdirección de Investigaciones Disciplinarias.
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un tema particular y concreto, pues se trata de un proceso disciplinario iniciado en contra de una servidora pública de la DIAN, Seccional de Aduanas e Impuestos de Sogamoso.
La Sala es, por lo tanto, competente para dirimir el conflicto negativo de competencias planteado.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[5] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
El presente conflicto de competencias administrativas se origina entre la DIAN y la ITRC porque ambas manifestaron no ser competentes para conocer y decidir sobre el proceso disciplinario No. 213-304-2016-72 iniciado por la DIAN contra la servidora pública Jenny Liliana Castro Vargas, quien labora en la Seccional de Impuestos y Aduanas de Sogamoso.
El problema jurídico radica en los criterios aplicados para tipificar la presunta conducta de la señora Castro Vargas, pues para la DIAN se trata del acceso abusivo al sistema informático institucional, en tanto que para la ITRC es la infracción del deber de los servidores públicos de cumplir un horario y de registrar debidamente las horas de ingreso y salida.
Estima la Sala que para resolver el conflicto en cuestión es menester analizar, en primer lugar, el objeto y los fines para los cuales fue creada la ITRC; y en segundo lugar, el caso concreto, esto es, la conducta por la cual se inició el proceso disciplinario.
4.	Naturaleza jurídica y funciones de la ITRC.
En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 18, literales d), e) y f), de la Ley 1444 de 2010, fue expedido el Decreto Ley 4173 de 2011[6], por el cual se creó la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC
Para los efectos del conflicto que ahora decide la Sala, es pertinente la transcripción de los considerandos del Decreto Ley 4173 en cita, por cuanto permiten conocer los propósitos de la creación de la Agencia ITRC:
Que al Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 numeral 20 de la Constitución Política, le corresponde "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes".
En criterio de la Sala, los considerando son claros y precisos cuando expresan la necesidad de contar con una autoridad administrativa independiente, técnica y con recursos y capacidad para poner en marcha programas de auditoría e investigación sobre las administradoras de tributos, contribuciones parafiscales y rentas, con el propósito de hacer eficaz la protección del patrimonio público y ejercer cabalmente la función de velar por su estricta recaudación y administración.
Bajo esa motivación, el Decreto Ley 4173, en su artículo 1º, crea la ITRC adscrita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin personería jurídica, pero con autonomía administrativa y patrimonio independiente; y en el artículo 2º define su objeto así:
2. Sin perjuicio del poder preferente del Procurador General de la Nación, tendrá competencia para realizar las investigaciones de las conductas que por su trascendencia estén relacionadas con las faltas disciplinarias gravísimas establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de los servidores públicos que pertenecen a las entidades de que trata el numeral anterior.
Conforme lo establece la norma transcrita, el ámbito de competencia de la ITRC comprende:
a) Los procesos institucionales de gestión económica[7] de la DIAN, la UGPP y la entidad administradora del monopolio de los juegos de suerte y azar, respecto de los cuales debe adelantar auditorías y formular recomendaciones.
b) Las conductas de los servidores públicos vinculados a las mismas entidades, que puedan corresponder a las faltas gravísimas establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, esto es:
c) las conductas de los servidores públicos vinculados a la DIAN, la UGPP y la entidad administradora del monopolio de juegos de suerte y azar, que correspondan a otras faltas disciplinarias, que por poner en riesgo los recursos públicos, hagan necesaria la defensa de estos.
Es claro entonces que la potestad disciplinaria del Estado, asignada a la ITRC, tiene como ámbito de aplicación las conductas que guardan relación con la administración y el recaudo de los recursos públicos a cargo de las tres entidades mencionadas.
Al respecto, la sentencia C-634-14[8] señaló (las negrillas son de la Sala):
"... En resumidas cuentas, el Legislador extraordinario otorgó a la Agencia ITRC, la facultad de investigar a los funcionarios de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS por algunas conductas referidas a faltas gravísimas del artículo 48 del CDU y le otorgó una competencia especial que permite desplazar del ejercicio de la función disciplinaria a las Oficinas de Control Interno, previa decisión motivada y sin perjuicio del control preferente de la Procuraduría General de la Nación.
6.3.4.2. Igualmente, es importante destacar que el objetivo del Legislador extraordinario no era sustituir la responsabilidad del nominador, como lo considera el demandante, sino promover la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos para consolidar unas finanzas públicas sanas, acorde con el mandato constitucional establecido en el numeral 20 del artículo 189 Superior. En este marco de ideas, se requería crear una entidad independiente para este sector, que tuviera capacidad para realizar acciones preventivas y correctivas sobre las administradoras de tributos, contribuciones parafiscales y rentas pues, tal y como lo señalan las motivaciones del Decreto, "resulta necesario contar con mecanismos eficaces para la protección del patrimonio público que aseguren mayor transparencia, eficiencia y eficacia en la gestión de ingresos a cargo del sector de Hacienda y Crédito Público, y que por tanto hagan coherente la organización y funcionamiento de la Administración".
No hay que perder de vista que la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS son entidades que manejan recursos públicos importantes. De un lado, la DIAN tiene como fin administrar y controlar al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias, los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad[9]. De otro lado, la UGPP tiene como misión realizar el reconocimiento oportuno de las obligaciones pensionales del régimen de prima media, a cargo de las entidades públicas del orden nacional, que estén o se hayan liquidado[10]. Por su parte COLJUEGOS tiene como fin el desarrollo responsable y sostenible del sector de juegos de suerte y azar y en beneficio de la financiación de los servicios de salud.
De acuerdo con el estudio técnico para la creación del ITRC del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[12], esta entidad no contaba hasta el 2011 con ninguna instancia para disciplinar el proceso de toma de decisiones en materia de administración de ingresos en la Nación. Justamente estos vacíos constituían un riesgo inminente de corrupción en la administración tributaria. El estudio reveló, que en el caso particular de la DIAN, existían factores que propiciaban la discrecionalidad en la rendición de cuentas efectivas por parte de su personal, lo cual podía conducir a un uso inapropiado de los derechos de decisión en la entidad. En este caso, la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno, se encuentra en un tercer nivel de la organización, razón por la cual cuenta con menor independencia dentro del esquema de gobierno corporativo. Durante el proceso, se consideró fundamental que la nueva instancia de inspección de la administración tributaria comprendiera también en su gestión la promoción de la eficacia e integridad de la administración en otro tipo de ingresos fiscales, especialmente de las contribuciones parafiscales de la protección social, de la UGPP y de COLJUEGOS[13].
Así, considerando la importancia de este sector, y en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, el Legislador Extraordinario juzgó pertinente la creación de una entidad independiente y autónoma con el fin de asegurar la investigación y el control disciplinario de las faltas más graves aplicando en todo caso las disposiciones de la Ley 734 de 2002, sin perjuicio de las normas especiales aplicables a los sujetos disciplinables.
6.3.4.3. No sobra advertir que el hecho de que se haya creado la Agencia ITRC no significa que los funcionarios de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS, serán investigados y sancionados por los mismos hechos por parte de la Procuraduría, la Agencia y las Oficinas de Control Interno de las respectivas entidades.
6.3.5. Con base en lo expuesto, la Corte concluye que la Constitución no prohíbe asignar funciones disciplinarias a entidades por fuera de las oficinas de control interno.
Sin embargo y para evitar una interpretación demasiado amplia del Texto Constitucional en esta materia que termine vaciando de contenido la regla relativa al control interno, cabe precisar que quienes sean revestidos de la facultad disciplinaria por fuera de las oficinas de control interno, deben ser funcionarios vinculados administrativamente al sector correspondiente, de manera que conozcan suficientemente la materia y las particularidades de los asuntos que despliegan las entidades vigiladas. Asimismo, es importante que la Unidad Administrativa se encuentre, como en este caso, adscrita a la misma entidad u organismo de las entidades sobre las cuales se ejerce el control disciplinario, esto con el fin de que no sea ajena a los temas y problemas del sector.
En resumidas cuentas, el control disciplinario exógeno a estas entidades debe:
Atender a criterios de especialización de modo que sus funcionarios deben ser expertos en la materia del sector correspondiente.
Debe estar vinculado a la entidad de la cual dependen los órganos sujetos al control disciplinario."
Valga destacar en las argumentaciones de la jurisprudencia transcrita, la especialidad en el conocimiento del sector y de la actividad que le es propia, como requisito que justifica la creación de entidades administrativas para el ejercicio exógeno del control disciplinario en un sector administrativo determinado.
En criterio de la Sala, tal exigencia tiene como corolario que la facultad disciplinaria debe referirse a las conductas con incidencia en el objeto y las funciones de las autoridades vigiladas.
De acuerdo con la historia laboral contenida en "Acta de Inspección Administrativa, Expediente Disciplinario No. 213-304-2016-72", la señora Jenny Liliana Castro Vargas, fue nombrada en el cargo de Analista III 203 03, mediante Resolución No. 003 del 2 de enero de 2012, y fue ubicada en la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Sogamoso. En el año 2013 es incluida en las Resoluciones 0306, 0319 y 0322, por las cuales se estableció un horario especial – flexibilización de la jornada laboral – para los padres o madres cabeza de familia (folios 79 a 81, cuaderno 1 – DIAN – Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno).
El Auto No. 17417-00341 de la ITRC y el Auto No. 9999-12 de la DIAN, en los cuales se propone y acepta la existencia del conflicto negativo de competencias administrativas, resumen las actuaciones disciplinarias adelantadas por la DIAN contra la señora Jenny Liliana Castro Vargas.
En ambos autos se recoge que la DIAN inicia dichas actuaciones porque la señora Castro Vargas pudo haber incurrido en una "irregularidad disciplinaria" al incumplir el horario laboral y recurrir a una persona de la vigilancia privada para ingresar la tarjeta al sistema de control de la jornada laboral.
Los testimonios y videos recaudados y que sustentan la apertura de la investigación disciplinaria, parecen ratificar que en efecto la señora Castro Vargas en distintas oportunidades no ha entrado a su sede de trabajo a la hora estipulada en los reglamentos, no registra la salida y la entrada en las horas de almuerzo, tampoco le figuran horas de salida y, además, los registros reportados por el sistema CONHORA, establecido para el control de la jornada laboral, no coinciden con los ingresos y salidas físicas de la investigada que se detectan en las cámaras de video ubicadas en la recepción de la Seccional de Impuestos y Aduanas de Sogamoso.
Dado que el horario de trabajo y su control son parte de las medidas de organización y disciplina que toda entidad pública o privada, incorpora en sus reglamentos internos, y que en el caso concreto de la señora Castro Vargas, están reguladas en las Resoluciones 0306, 0319 y 0322 de 2013[14], conforme obra en las diligencias disciplinarias, su desconocimiento o vulneración sin justificación, pueden configurar el incumplimiento de varios de los deberes consagrados en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y pueden ser sancionados disciplinariamente.
La DIAN, en la investigación disciplinaria concluye que tales incumplimientos pueden configurar la falta prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 en cita, según el cual:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (...)."
Sobre el transcrito numeral, la Sala en varios pronunciamientos sobre conflictos de competencia entre la DIAN y la ITRC en materia del ejercicio de la potestad disciplinaria[15], ha analizado que la falta gravísima consagrada en el citado numeral 1º, se estructura con la concurrencia de dos elementos, a saber: (i) que la conducta esté tipificada en la ley penal como delito sancionable a título de dolo y (ii) que se incurra en dicha conducta la conducta en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo:
En el presente caso, adquiere relevancia el elemento atinente a que la falta "sea realizada (i) en razón, (ii) con ocasión, (iii) o como consecuencia de la función o cargo, (iv) o abusando del mismo."
Es decir, que la falta gravísima del artículo 48, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002, solo se tipifica cuando, para la realización de la conducta dolosa tipificada como delito, el servidor público se ha valido, aprovechado o utilizado el cargo que está desempeñando.
Este requisito de configuración de la falta en cuestión no parece aplicable a la conducta de la señora Castro Vargas, porque incumplir el horario de trabajo y no registrar personalmente la información de la hora real de ingreso o salida, no es efecto o consecuencia del ejercicio de las funciones a ella asignadas y tampoco es ejercicio abusivo de tales funciones. Se trata de una conducta directamente relacionada con sus deberes como servidora pública, cualquiera sea el cargo o las funciones que desempeñe, puesto que la regulación de la jornada laboral y de los medios con los que se controla su cumplimiento forma parte de los reglamentos que organizan la actividad institucional y las relaciones laborales.
Por supuesto que las diligencias disciplinarias adelantadas por la DIAN permiten presumir no solo el incumplimiento del horario sino el ingreso de información falsa o inexacta a un sistema informático. Pero, las mismas diligencias también muestran que tal información es estrictamente personal, y no obra indicio o noticia de que con su conducta la investigada haya modificado, alterado o borrado datos de terceros.
Además, el sistema CONHORA, como se ha dicho, controla el cumplimiento del horario de trabajo, es decir, un aspecto de las relaciones laborales entre la DIAN y los servidores que laboran en la Seccional de Impuestos y Aduanas de Sogamoso. No es un sistema informático concerniente a las actividades misionales de la DIAN.
En conclusión, las diligencias conocidas por la Sala no permiten fundamentar la suposición de la DIAN en el sentido de que la conducta de la señora Castro Vargas podría llegar a enmarcarse en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002, porque dicha conducta no corresponde al ejercicio de las funciones desempeñadas en la Seccional de Sogamoso ni con ella se alteran o intervienen datos de terceros y tampoco guarda relación con los bienes que debe administrar y recaudar la DIAN.
La conducta, de acuerdo con la prueba recaudada que reposa en las diligencias remitidas a la Sala, presuntamente es violatoria del reglamento interno que rige la jornada laboral y los mecanismos para su control y se encuentra tipificada en el artículo 34, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002.
Por consiguiente no es una conducta que entre en el ámbito de competencias de la ITRC.
Ahora bien, la otra hipótesis normativa incorporada en el objeto de la ITRC por el artículo 2o, numeral 2, del Decreto Ley 4173, o sea, las conductas constitutivas de faltas disciplinarias distintas a las del artículo 48 de la Ley 734, está condicionada a que sea necesaria la defensa de los recursos públicos, esto es, a que las conductas en cuestión pongan en riesgo tales bienes y en consecuencia sea necesario defenderlos.
Reitera la Sala que las diligencias disciplinarias que le fueron remitidas por la DIAN solo evidencian una conducta presuntamente irregular, relativa a un aspecto de su relación laboral – el cumplimiento de la jornada laboral -, que le atañe directamente a la señora Castro Vargas, con efectos que solo pueden predicarse respecto de la misma relación laboral.
Por consiguiente, tampoco la conducta objeto de la actuación disciplinaria puede considerarse dentro de las competencias de la ITRC.
Así las cosas, la conducta presuntamente irregular en la cual puede haber incurrido la señora Castro Vargas, es de competencia de la DIAN, Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno, y así lo declarará la Sala, de conformidad con el Decreto 4048 de 2008[16] que creó dicha Subdirección en la estructura interna de la DIAN (artículo 5º numeral 2.1) y le asignó entre otras funciones (artículo 10) la de:
"...1. Conocer y fallar en primera instancia los procesos que se adelanten contra los empleados públicos de la DIAN a nivel nacional, por conductas que constituyan falta disciplinaria, de conformidad con las normas vigentes que rijan la materia; (...)."
PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN – Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno, para continuar con el conocimiento y decidir de fondo la investigación disciplinaria No. 213-304-2016-72, iniciada contra la señora Jenny Liliana Castro Vargas
SEGUNDO: REMITIR copia de esta decisión junto con el expediente de la referencia, conformado por los tres cuadernos originales correspondientes a la mencionada investigación disciplinaria y el cuaderno conformado para el trámite del conflicto de competencias, en la Sala, a la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno de la DIAN.
TERCERO: ENVIAR copia de esta decisión a la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Rentas, Tributos y Contribuciones Parafiscales, ITRC – Subdirección de Investigaciones Disciplinarias, y a la señora Jenny Liliana Castro Vargas.
CUARTO: RECONOCER personería como apoderado de la DIAN, al Abogado Mauricio Alexander Dávila Valenzuela, en los términos y con los efectos del poder conferido.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación disciplinaria administrativa en referencia se reanudarán a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS	GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
[1] La solicitud de decisión sobre el conflicto de competencias está acompañada de tres cuadernos originales, con un total de 494 folios. El trámite de dicha solicitud se recoge en el cuaderno que a lo largo de este escrito se identificará como "Cuaderno de la Sala".
[2] Ley 734 de 2002 (5 de febrero) "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único". Artículo 48. "Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. (...).
[3] Adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio. Cfr. Decretos 2117 de 1992, 1071 de 1999, 4048 de 2008 y 1321 de 2011.
[4] Adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y patrimonio independiente, creada mediante Decreto ley 4173 de 2011.
[5] Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. "Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: "Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código."
[6] Decreto Ley 4173 de 2011 (noviembre 3), "Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, se fija su estructura y se señalan sus funciones." Modificado parcialmente por el Decreto 985 de 2012 (mayo 14), "Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC)".
[7] DRAE, Auditar. Del ingl. to audit, y este der. del lat. aud?re 'oír'. 1. tr. Examinar la gestión económica de una entidad a fin de comprobar si se ajusta a lo establecido por ley o costumbre.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-634-14 (septiembre 3) Referencia: Expediente D-10089. / Demanda de inconstitucionalidad contra: los artículos 1, 2, 4, 7 numerales 12, 13, 14, 15 y 16, artículo 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011 "Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, se fija su estructura y se señalan sus funciones".
[9] Las citas 9 a 13 son de la Sentencia C-634:
http://www.dian.gov.co/DIAN/; ver también Decreto 4048 de 2008 y Decreto 1071 de 1999.
[10] http://www.ugpp.gov.co/.
[11] http://www.coljuegos.gov.co/.
[12] Cuaderno principal, Folios 128 a 165.
[14] De flexibilización laboral para padres y madres cabeza de familia, que de acuerdo con los documentos que integran las diligencias disciplinarias, le son aplicables a la señora Castro Vargas.
[15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de mayo de 2015, Rad. No. 11001030600020150001200(C); Decisión del 22 de marzo de 2017, Rad. No. 11001030600020160021800(C)
[16] Decreto 4048 de 2008 (octubre 22) "Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales."

References: artículo 1
 artículo 2
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 34
 ARTÍCULO 1
 ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 48
 artículo 39
 artículo 112
 artículo 48
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 2
 artículo 48
 artículo 34
 artículo 81
 artículo 48
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 48
 artículo 34
 artículo 39
 artículo 18
 artículo 189
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 189
 Resolución 
 artículo 34
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 34
 artículo 2
 artículo 48
 Artículo 48
 Artículo 2
 Artículo 34
 artículo 8