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Document:
Acórdão 234/2002/T. Const, 2002-07-15 - DRE
Acórdão n.º 234/2002/T. Const
Publicação: Diário da República n.º 161/2002, Série II de 2002-07-15
Número:234/2002/T. Const
Páginas:12644 - 12646
Acórdão n.º 234/2002/T. Const. - Processo n.º 805/2001. - Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 - Relatório. - 1 - Por decisão do director-geral do Comércio e Concorrência de 8 de Novembro de 1999, foi a ora recorrente Feira Nova - Hipermercados, S. A., condenada, em processo de contra-ordenação instaurado pela Inspecção-Geral das Actividades Económicas, pela prática de 10 contra-ordenações, previstas e punidas pelos artigos 3.º, n.º 1, e 5.º, n.os 2, alínea a), e 3, do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, na coima de 1 500 000$ por cada uma e, em cúmulo jurídico, na coima única de 6 000 000$.
2 - Inconformada com esta decisão, a arguida recorreu para o Tribunal Judicial da Comarca de Braga, que, por Acórdão de 13 de Março de 2000, julgou o recurso totalmente improcedente.
3 - Ainda inconformada, recorreu para o Tribunal da Relação do Porto, tendo, a concluir a alegação que aí apresentou, dito, designadamente, o seguinte:
"6.ª O artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa.
7.º A interpretação do artigo 3.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 370/93 adoptada pela DGCC na nota de ilicitude é inconstitucional por violação da liberdade constitucional de iniciativa económica privada, prevista no artigo 61.º da Constituição da República Portuguesa."
4 - O Tribunal da Relação do Porto, por Acórdão de 3 de Outubro de 2001, negou total provimento ao recurso, concluindo igualmente pela não verificação de qualquer das inconstitucionalidades alegadas pela recorrente.
5 - É desta decisão que vem interposto, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, o presente recurso, para apreciação da constitucionalidade das normas constantes do artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, por alegada violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa e do artigo 3.º, n.os 2 e 3, do mesmo Decreto-Lei n.º 370/93, por alegada violação da liberdade de iniciativa económica privada, prevista no artigo 61.º da Constituição da República Portuguesa.
6 - Já neste Tribunal foi a recorrente notificada para alegar, o que fez, tendo concluído da seguinte forma:
"a) O douto acórdão do Tribunal da Relação do Porto, reiterando a interpretação do artigo 3.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, adoptada quer pela Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência quer pela douta sentença proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Braga, é inconstitucional por violação da liberdade de iniciativa económica privada, prevista no artigo 61.º da Constituição da República Portuguesa.
b) O artigo 61.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa garante o livre exercício da iniciativa económica privada, dentro dos limites definidos pela Constituição e pela lei.
c) Acresce que, como vem disposto no artigo 86.º da Constituição da República Portuguesa, as empresas privadas estão desde logo sujeitas à fiscalização do Estado.
d) A regulamentação das práticas individuais restritivas do comércio previstas no Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Novembro, e nas suas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, surge como um dos exemplos das limitações impostas à liberdade empresarial.
e) Conforme se referiu em sede de alegações de recurso para o Tribunal da Relação do Porto, não se verifica jamais qualquer venda com prejuízo, porquanto nenhum dos produtos nos presentes autos foi vendido por preço inferior ao respectivo preço de compra efectivo, tal como é caracterizado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro.
f) Não foram considerados em relação a todos os produtos em causa, para determinação do preço de compra efectiva, os descontos de cooperação comercial e investimento estratégico, não tendo sido contestado que os descontos em causa respeitavam a actividades promocionais, invocando apenas que tais descontos se destinam a remunerar a prestação de um serviço.
g) Além disso, o douto acórdão do Tribunal da Relação do Porto não atendeu aos descontos e bónus, apesar de os considerar 'directamente indicados nas facturas', nem tão-pouco foram considerados, relativamente a alguns produtos identificados nos autos, os pagamentos por aluguer de topo para a formação do preço de compra efectivo.
h) Acontece, porém, que todo o desconto promocional tem subjacente a prestação de um serviço por parte do comprador ao fornecedor, o qual consiste exactamente na actividade promocional dos respectivos produtos.
i) Como o douto acórdão do Tribunal da Relação do Porto referiu, são as próprias facturas dos produtos em questão que remetem para os contratos de fornecimento entre a ora recorrente e os seus fornecedores.
j) As dúvidas suscitadas em relação ao que deve ser entendido como 'preço de compra efectivo' ficaram dissipadas com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio.
k) Com a nova redacção dada ao n.º 2 do artigo 3.º do citado diploma, a verificação do preço de compra efectivo para efeitos de venda com prejuízo passou a ter de ser confrontada com a existência de descontos identificados na própria factura e ou por remissão desta, identificados em contratos de fornecimento ou tabelas de preços, o que não se verificou nos presentes autos.
l) Tal como a ora recorrente já havia defendido na sua resposta à nota de ilicitude deduzida pela Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência e, em sede de recurso da sentença proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Braga, nas suas alegações para o Tribunal da Relação do Porto, nem na referida nota de ilicitude, nem tão-pouco na referida sentença são alegados factos que consubstanciem por parte da recorrente um comportamento doloso ou negligente.
m) É o próprio acórdão do Tribunal da Relação do Porto que sustenta que '[é] certo que da nota de ilicitude não consta tal referência, o que, no entanto e com o devido respeito, se afigura irrelevante, daí não decorrendo quaisquer consequências'.
n) Conclui-se, pois, referindo que, sendo a nota de ilicitude, deduzida pela Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência, bem como a douta sentença proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Braga, omissa acerca da factualidade provada quanto ao elemento subjectivo do ilícito contra-ordenacional imputado à ora recorrente, não poderia esta ter sido sancionada, impondo-se a respectiva absolvição.
o) Finalmente, refira-se que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, salvo autorização ao Governo.
p) O Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, criados ao abrigo das respectivas autorizações legislativas, revê no seu artigo 17.º, n.º 2, como montante máximo do valor de coimas aplicáveis às pessoas colectivas, 9 000 000$ (actualmente Euro 44 891,81, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17 de Dezembro).
q) Sendo a lei omissa quanto ao montante mínimo, deve, pois, entender-se que o montante mínimo da coima aplicável às pessoas colectivas é de 1$00 ou, caso assim não se entenda, de 750$ (actualmente de Euro 3,74 com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17 de Dezembro), equivalente ao montante mínimo das coimas aplicáveis às pessoas singulares, previsto no artigo 17.º, n.º 1, do mesmo diploma.
r) Qualquer alteração do montante mínimo da coima aplicável às pessoas colectivas, referido no parágrafo anterior, só pode ser efectuada por lei da Assembleia da República ou por acto legislativo por ela autorizado.
s) O Governo, ao legislar nesta matéria, através do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, e designadamente do artigo 5.º, n.º 2, alínea a), fixou como coima aplicável às pessoas colectivas o limite mínimo de 500 000$00, alterando, assim, o artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na sua actual redacção, sem que para o efeito estivesse munido da competente autorização legislativa da Assembleia da República.
t) Conclui-se, pois, que o artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, carecia de habilitação constitucional, sendo, portanto, inconstitucional, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa.
u) Além disso, tal inconstitucionalidade prejudicou gravemente a ora recorrente, uma vez que a impediu de fazer uso da faculdade do pagamento voluntário da coima liquidada pelo mínimo, prevista no artigo 50.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro."
7 - Notificado para responder, querendo, às alegações da recorrente, disse o Ministério Público a concluir:
"1 - É lícito ao Governo, mesmo desprovido de credencial parlamentar, proceder ao estabelecimento dos limites máximo e mínimo das coimas aplicáveis às contra-ordenações que prevê e tipifica, desde que se mova dentro dos limites previstos na lei quadro do ilícito de mera ordenação social vigentes à data do cometimento da infracção.
2 - Deste modo, o estabelecimento, quanto a pessoas colectivas, de um limite mínimo superior ao previsto naquela lei quadro não traduz violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa.
3 - A liberdade de iniciativa económica não veda ao legislador o estabelecimento de mecanismos adequados a regular a concorrência e a proteger os interesses dos consumidores.
4 - Termos em que deverá improceder manifestamente o presente recurso."
II - Fundamentação. - 8 - Quanto à alegada inconstitucionalidade do artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, por alegada violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa.
Este Tribunal tem-se debruçado detalhadamente, já desde o Acórdão n.º 56/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3.º, p. 153), sobre a questão das competências respectivas da Assembleia da República e do Governo em matéria do ilícito de mera ordenação social.
Assim, e no que especificamente se refere a essa delimitação de competências em matéria de definição dos limites das coimas aplicáveis às contra-ordenações, tem o Tribunal Constitucional afirmado repetidamente, e em síntese (cf., designadamente, para além do já citado Acórdão n.º 56/84, os Acórdãos n.os 74/95, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 135, de 12 de Junho de 1995, e 175/97, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 24 de Abril de 1997), que:
"[...] o Governo tem competência (concorrente com a da Assembleia da República) para definir, alterar e eliminar contra-ordenações, e, bem assim, para modificar a sua punição; porém, é matéria da competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social [artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, na actual redacção], isto é, sobre a definição da natureza do ilícito contra-ordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações e a fixação dos respectivos limites e das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções (coimas).
Ora, como tais limites se encontram fixados no artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, o Governo só mediante autorização legislativa parlamentar pode estabelecer coimas com valores mínimos inferiores aos limites mínimos aí previstos, ou com valores máximos superiores aos limites máximos aí previstos. Pode, porém, sem necessidade de autorização parlamentar, estabelecer valores mínimos superiores àqueles limites mínimos, desde que, evidentemente, sejam inferiores aos correspondentes limites máximos." (Sublinhado nosso.)
Pois bem: em face da jurisprudência assim definida, que mantém inteira validade, a questão que importa analisar é a de saber se o Governo, ao fixar (no Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, emitido sem autorização parlamentar) em 500 000$ o montante mínimo da coima aplicável às pessoas colectivas pela prática das infracções ao disposto no n.º 1 do artigo 1.º, no n.º 1 do artigo 3.º, nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º e no n.º 1 do artigo 4.º-A do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, ultrapassou os limites da sua competência legislativa, designadamente por ter fixado um limite mínimo inferior ao previsto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, na redacção que lhe deu o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro (que é a que agora importa, por ser ela a que estava em vigor no momento da prática do facto que constitui a contra-ordenação).
A resposta a esta questão é, como vai ver-se já de seguida, evidentemente negativa.
De facto, o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, na redacção que lhe deu o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, tinha o seguinte teor:
"1 - Se o contrário não resultar de lei, o montante mínimo da coima aplicável às pessoas singulares é de 750$ e o máximo de 750 000$.
4 - Em qualquer caso, se a lei, relativamente ao montante máximo, não distinguir o comportamento doloso do negligente, este só pode ser sancionado até metade daquele montante."
Assim, quer se entenda que o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, não estabelece qualquer montante mínimo para a coima aplicável às pessoas colectivas (porque o seu n.º 2 não o refere), quer se entenda, como faz a decisão recorrida, que o limite mínimo da coima aplicável às pessoas colectivas é de 750$ (por aplicação do n.º 1 do artigo 17.º, em face da omissão do n.º 2), quer se entenda, como entende a recorrente, que em face dessa omissão aquele limite mínimo se deve ter por fixado em 1$, a verdade é que sempre o Governo se teria mantido dentro da sua competência legislativa (nos termos em que antes a definimos), pois o limite mínimo por si fixado no artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio (500 000$), não é, em qualquer daqueles entendimentos, inferior ao limite mínimo (nem, evidentemente, superior ao limite máximo) previsto pela respectiva lei quadro das contra-ordenações.
Dessa forma, e sem necessidade de maiores considerações, é efectivamente de concluir que não se verifica a alegada inconstitucionalidade imputada pela recorrente ao artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio.
9 - Quanto à alegada inconstitucionalidade do artigo 3.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, por alegada violação do disposto no artigo 61 .º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa:
O artigo 3.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, tem o seguinte teor:
1 - É proibido oferecer para venda ou vender um bem a um agente económico ou a um consumidor por um preço inferior ao seu preço de compra efectivo, acrescido dos impostos aplicáveis a essa venda, e, se for caso disso, dos encargos relacionados com o transporte.
3 - Entende-se por descontos directamente relacionados com a transacção os descontos de quantidade, os descontos financeiros e os descontos promocionais desde que identificáveis quanto ao produto, respectiva quantidade e período por que vão vigorar.
Entende a recorrente que a norma que se extrai dos n.os 2 e 3 do artigo 3.º supratranscritos é inconstitucional, por alegada violação da liberdade constitucional de iniciativa económica privada, prevista no artigo 61.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
Importa, porém, começar por referir - como, bem, nota o Ministério Público - que o essencial da argumentação da recorrente se dirige a tentar demonstrar que o Tribunal da Relação não terá feito a melhor interpretação da expressão "preço de compra efectivo", utilizada no n.º 2 do artigo 3.º, designadamente ao não considerar, para efeitos de determinação daquele conceito, determinadas realidades que, no entender da recorrente, deveriam ter sido consideradas [como descontos, bónus ou pagamentos de aluguer de espaço de topo, referidos na alínea g) das conclusões]. Ora, como temos repetidamente afirmado, não compete ao Tribunal Constitucional decidir se a interpretação que as instâncias fizeram do direito infraconstitucional (no caso dos n.os 2 e 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 370/93, de 29 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio) é ou não a melhor, mas apenas decidir se a norma que aplicam na sequência da interpretação que é feita do preceito é ou não inconstitucional.
E, in casu, manifestamente não o é.
Para o demonstrar bastará recordar - como, muito bem, se faz na decisão recorrida - que não só é o próprio n.º 1 do artigo 61.º da Constituição a evidenciar que a liberdade de iniciativa económica privada não é um valor absoluto, mas um valor que deve ser exercido "nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral", como, fundamentalmente, que constitui também uma das "incumbências prioritárias do Estado", no âmbito económico - a poder, portanto, justificar uma limitação à liberdade de iniciativa económica privada -, nos termos da alínea e) do artigo 81.º da Constituição, o "assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir a equilibrada concorrência entre as empresas, a contrariar as formas de organização monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral", valores que, nos dizeres do próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.º 140/98, de 16 de Maio, aquele diploma (e, concretamente, as alterações introduzidas ao seu artigo 3.º, agora em causa) visa precisamente realizar.
III - Decisão. - Por tudo o exposto, decide-se negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15 unidades de conta.
Lisboa, 28 de Maio de 2002. - José de Sousa e Brito (relator) - Alberto Tavares da Costa - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Luís Nunes de Almeida.

References: artigo 5
 artigo 165
 artigo 3
 artigo 61
 artigo 70
 artigo 5
 artigo 165
 artigo 3
 artigo 61
 artigo 3
 artigo 61
 artigo 61
 artigo 86
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 17
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 artigo 5
 artigo 17
 artigo 5
 artigo 165
 artigo 50
 artigo 165
 artigo 5
 artigo 165
 artigo 17
 artigo 1
 artigo 3
 artigo 4
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 artigo 17
 artigo 17
 artigo 17
 artigo 17
 artigo 5
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 artigo 3
 artigo 61
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 61
 artigo 3
 artigo 3
in casu
 artigo 61
 artigo 81
 artigo 3