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Timestamp: 2018-08-15 15:32:55+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA T-489 DE MAYO 15 DE 2008
SENTENCIA T-489 DE 15 DE MAYO DE 2008
CONTENIDO:DERECHO AL DEBIDO PROCESO. INCOMPETENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN PARA SUSPENDER ACTOS ADMINISTRATIVOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
REVISTA TUTELA N°:105 DE SEPTIEMBRE DE 2008, PG.1417
Sentencia T-489 de mayo 15 de 2008
Sentencia T-489 de 2008
Ref.: Expediente T-1799681
Acción de tutela instaurada por María Victoria Parra Archila contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura.
En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura —integrada por seis conjueces y un magistrado titular—, dentro del proceso de tutela instaurado por María Victoria Parra Archila contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura.
El día 24 de abril de 2006, la ciudadana María Victoria Parra Archila instauró una acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura, bajo la consideración de que esta había incurrido en diversas vías de hecho al sancionarla dentro del proceso disciplinario que adelantara contra ella. La acción de tutela está fundamentada en los siguientes hechos:
1. El señor Alonso Bernal Flechas participó en el concurso de méritos para el cargo de secretario de Juzgado Laboral del Circuito. Como resultado del proceso fue incluido en la lista de elegibles para esa posición en el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.
2. El 25 de abril de 2001, el señor Bernal fue designado en propiedad y en carrera judicial. Él se posesionó el día 16 de mayo. En esas circunstancias, 10 días después de la posesión, el juez Rafael Humberto Martínez Ojeda lo separó del cargo, sin haber tramitado previamente un proceso disciplinario contra él o haber calificado sus servicios, bajo la consideración de que era “inhábil e incompetente”.
3. El 16 de julio de 2001, con ocasión del retiro del servicio del señor Bernal, la fiscal delegada ante el Tribunal Superior de Tunja, María Victoria Parra Archila, inició un proceso penal contra el Juez Martínez Ojeda, por el delito de prevaricato por acción. En el marco de la investigación, la fiscal dictó medida de aseguramiento contra el juez Martínez Ojeda, consistente en detención preventiva-domiciliaria. Más tarde, profirió “la Resolución 24 del 16 de noviembre de 2001, a través de la cual ordenó el restablecimiento de los derechos quebrantados al señor Joaquín Alonso Bernal Flechas, por parte del juez laboral, y como consecuencia dispuso la suspensión provisional de la resolución dictada por este en virtud de la cual había revocado el nombramiento del Bernal Flechas como secretario del referido juzgado (fl. 1 y ss.)” (1) .
4. La fiscal remitió a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura copia de la resolución del 16 de noviembre de 2001, proferida dentro del proceso surtido contra el Juez Primero Laboral del Circuito de Tunja. Esas copias fueron enviadas, a su vez, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El día 14 de febrero de 2005, esta Sala profirió pliego de cargos contra María Victoria Parra Archila por presunta extralimitación en sus funciones, por haber ordenado el restablecimiento de los derechos del señor Bernal Flechas y, por consiguiente, la suspensión provisional del acto dictado por el juez Martínez Ojeda, mediante el cual aquel había sido retirado del servicio.
5. El día 18 de abril de 2005, la fiscal Parra Archila presentó sus descargos por escrito y solicitó que se realizara una inspección judicial al proceso penal y que se tuviera como prueba el escrito “Restablecimiento del derecho en el proceso penal”, de su autoría, publicado en 1996, por la Editorial Ibáñez.
6. El 27 de julio de 2005, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura negó la práctica de la inspección judicial y dispuso tener como prueba el escrito de la fiscal Parra Archila.
7. El 1º de diciembre de 2005, la procuradora delegada para la vigilancia judicial y la policía judicial, Patricia Murcia, presentó sus alegatos de conclusión dentro del proceso disciplinario. La representante del Ministerio Público solicitó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria profiriera fallo absolutorio, puesto que en el proceso se encontraban “suficientemente acreditados los presupuestos legales para eximir de responsabilidad disciplinaria a la doctora María Victoria Parra Archila, por inexistencia de la conducta imputada”.
La procuradora delegada expresó que “[s]i bien se podría pensar que en el presente caso surge como evidente la incompetencia de la doctora María Victoria Parra Archila para adoptar, en su condición de fiscal delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, decisiones propias de la jurisdicción contencioso administrativa como la que en esta oportunidad se revisa, lo cierto es que del análisis sistemático realizado a la normatividad que regula la materia y del seguimiento de la evolución jurisprudencial proferida por la Corte Constitucional y por la Corte Suprema de Justicia sobre el tema, se tiene que la predicada incompetencia no resulta tan clara”.
Afirmó que, si bien a todo funcionario judicial le asiste la obligación de tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales antes de tomar sus decisiones, lo cierto es que existía jurisprudencia discordante de la Corte Constitucional “sobre la posibilidad que le asiste al funcionario judicial del área penal de declarar sin efectos un acto administrativo y la obligación que le asiste al juzgador de tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales, sin que ello implique extralimitación de funciones o usurpación de competencia de otras jurisdicciones”.
De esta manera, asegura que le asiste la razón a la fiscal delegada inculpada “cuando afirma que cuando un funcionario del área penal dispone la suspensión de actos administrativos producto de una ilicitud, lo que está haciendo es aportando las medidas pertinentes a fin de evitar que se sigan prolongando en el tiempo los efectos nocivos de esa ilicitud, y que en aquellos eventos en que se tipifica la comisión de un comportamiento delictivo que entraña la expedición de actos administrativos ilegales, cuando la Fiscalía adopta las medidas pertinentes para su suspensión no puede pregonarse la existencia de vía de hecho por incompetencia”.
Además, conceptuó que la fiscal acusada había explicado “en detalle las razones de derecho que le asistieron para ordenar el restablecimiento de los derechos quebrantados y la suspensión provisional de la resolución”, razón por la cual se podía aplicar para el caso “la teoría de la autonomía funcional, tantas veces aplicada por esa alta corporación judicial en casos similares al presente”. Anota que la misma Sala Jurisdiccional Disciplinaria tiene establecido que en situaciones como la que se analiza “no resulta adecuado atribuir responsabilidad disciplinaria a los funcionarios judiciales por interpretar la ley, siempre y cuando ello se haga en aplicación de sanos criterios de interpretación...”. También señala que la jurisprudencia ha indicado que “cuando el juez se aparta de estas pautas y amparado en la independencia y autonomía judicial llega a las vías de hecho para proferir su propia decisión, en este caso lo que existe es una violación de la ley, por lo que en manera alguna se puede confundir ‘discrecionalidad’ con ‘arbitrariedad’, situación que en opinión del Ministerio Público no tiene ocurrencia en el presente caso”.
Finalmente, destaca que del material probatorio obrante en el proceso se puede deducir que la decisión proferida por la fiscal delegada “no fue producto del capricho o la improvisación, toda vez que el tema referente a la facultad que le asiste al funcionario penal para declarar sin efectos un acto administrativo que habiendo sido expedido ilegalmente vulnere derechos de la víctima o perjudicado ya había sido tratado con antelación por la misma funcionaria, al punto que con antelación al proferimiento de la decisión que se le critica ya había publicado una obra (...) sobre este mismo tema”.
8. El día 1º de febrero de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura decidió “sancionar con multa equivalente a once (11) días de salario devengado para la época de la incursión en la falta endilgada a la doctora María Victoria Parra Archila, en su calidad de fiscal delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, como autora responsable de la incursión en el incumplimiento del deber descrita en el artículo 153.1 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 38 de la Ley 200 de 1995, hoy artículo 196 de la Ley 734 de 2002, en armonía con los artículos 6º, 238 y 250 de la Constitución Política, 134B del Código Contencioso Administrativo y 114 y 21 del Código de Procedimiento Penal, conforme con lo expuesto en la parte motiva de este proveído”.
En el numeral segundo de la parte resolutiva se dispuso, entre otras cosas, que contra la providencia no procedía recurso alguno.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria expresó que los artículos 21 y 114 de la Ley 600 de 2000 —el Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos— disponen que el funcionario penal debe adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos generados por el ilícito y restablecer los derechos de las víctimas. También el artículo 250 de la Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo 3 de 2002, establece que la Fiscalía General de la Nación debe tomar las medidas necesarias para hacer efectivo el restablecimiento del derecho.
Al mismo tiempo, sin embargo, expone que el artículo 6º de la Constitución dispone que los servidores públicos son responsables ante las autoridades “por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, que el artículo 238 de la misma señala que la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente los actos administrativos, y que el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo establece las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa.
De esta manera, asegura:
“Lo anterior permite concluir que constitucional y legalmente, dicha jurisdicción tiene asignados los asuntos de su competencia, y lo propio sucede con la jurisdicción ordinaria en cada una de sus especialidades, concretamente en el campo penal en relación con fiscales y Jueces penales, sin que una de ellas pueda intervenir en los asuntos de la otra.
“Para la Sala es claro que los fiscales, de conformidad con las normas citadas, pueden tomar las medidas necesarias para hacer efectivo el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito. Mas tal facultad no puede llevar implícita la de pronunciarse sobre asuntos propios, por su naturaleza, de la jurisdicción contencioso administrativa, cuya competencia está definida de manera clara y precisa, como en efecto lo es frente a la suspensión, modificación o anulación de los actos administrativos.
“La Fiscalía General de la Nación, so pretexto de aplicar los artículos 250 de la Carta, y 21 y 114 de la Ley 600 de 2000, no puede inmiscuirse en al funciones que la misma Constitución y la Ley respectiva tienen asignadas a la jurisdicción contencioso administrativa, y bajo esa consideración proceder a adoptar decisiones de exclusivo resorte de esta, sin incurrir en palmario desbordamiento de las facultades asignadas a aquella entidad”.
A continuación, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria manifestó que se fundaba para su pronunciamiento en lo dispuesto en la Sentencia T-048 de 1999 de la Corte Constitucional, en la cual se dispuso que, si bien a la fiscalía le correspondía velar por el restablecimiento de los derechos de la víctima, ello no implica “la radicación en ella de jurisdicción ni competencia para suspende o revocar actos administrativos”. Para el efecto, transcribe en extenso apartes de la sentencia.
Entonces afirma:
“Como lo demuestra la resolución de la fiscal mediante la cual ordenó el restablecimiento de los derechos del secretario del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja (...), la funcionaria optó por la aplicación de las preceptivas establecidas en el Código Contencioso Administrativo, y de esta forma indicó que dicho estatuto ‘consagra la posibilidad de ordenar la suspensión provisional de los actos administrativos, en aquellos eventos en los cuales estos ''prima facie'', se erigen como contradictorios de preceptos superiores de derecho, vale decir, resultan ‘manifiestamente’ contrarios a los mismos...’, siendo así como luego de ordenar el restablecimiento de los derechos dispuso ‘la suspensión provisional de la Resolución 16, calendada el treinta y uno (31) de mayo de dos mil uno (2001) proferida por el doctor Rafael Martínez Ojeda, Juez Primero Laboral del Circuito de Tunja...’.
“Con la figura de la suspensión provisional la doctora Parra Archila afectó la materialidad del acto administrativo dictado por el Juez Martínez Ojeda, lo cual está reservado exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa, con claro desconocimiento de las normas que tienen asignada su propia competencia y la de dicha jurisdicción.
“Ahora bien, los argumentos de defensa expuestos por la funcionario así como la publicación sobre ese aspecto, y los planteamientos del Ministerio Público, no permiten considerar que la situación se presente como un caso de simple interpretación, y por lo tanto de autonomía funcional, pues siendo tan clara la normatividad al respecto, no cabe entenderla razonablemente en forma distinta a la Corte Constitucional en la Sentencia T-048 de 1999, y es por ello que la aplicación de tales normas en la forma como lo hizo la acusada, sin lugar a dudas implica su abierto desconocimiento.
“De esta forma, se agotan en contra de la funcionaria los presupuestos demandados en la ley disciplinaria para proferir sentencia de carácter sancionatorio por la realización de la conducta referida calificada como grave a título de dolo, dada la afectación del esencial servicio de administración de justicia, tal como se expuso en el auto de cargos, y la jerarquía de la funcionaria, quien por con su conducta y posición tiene la potencialidad para generar mal ejemplo entre los demás funcionarios judiciales, configurándose el incumplimiento del deber descrito en el numeral 1º del artículo 153 de la Ley 270 de 1996, con lo cual se tipifica falta disciplinaria al tenor del artículo 38 de la Ley 200 de 1995, hoy artículo 196 de la Ley 734 de 2002, y los artículos 6º, 238 y 250 de la Constitución Política, 134B del Código Contencioso Administrativo y 114 y 21 del Código de Procedimiento Penal”.
9. La fiscal María Victoria Parra Archila interpuso el recuso de reposición contra la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura. Sin embargo, en decisión del día 19 de abril de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria rechazó el recurso, por improcedente.
Expresó la Sala:
“(...) si bien el artículo 207 de la Ley 734 de 2002, que hace parte del título dedicado al régimen de los funcionarios de la rama judicial preceptúa que contra las providencias allí proferidas proceden los recursos a que se refiere el código, no es menos cierto que el artículo 205 expresamente consagra que la sentencia de única instancia dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura queda ejecutoriada al momento de su suscripción, deviniendo así, que no es susceptible de recurso alguno.
“Respecto a esta aparente contradicción de normas, es necesario aplicar el principio de hermenéutica jurídica que establece, de frente a una colisión de normas, que ha de preferirse aquella de carácter especial frente a la general, y en el sub lite, la norma general es la prevista en el artículo 113 que consagra como regla de contenido general la procedencia de la reposición contra el fallo de única instancia, mientras que el artículo 215 ubicado en el título XII del código, el cual regula el régimen disciplinario de los funcionarios de la rama judicial, es excepcional por cuanto hace referencia a un trámite especial aplicable a esos específicos sujetos disciplinables, deviniendo así que la norma de reenvío (el art. 207) tendrá aplicación solo en aquellos eventos que no se encuentren previstos en la parte especial del código, que no es el caso de la reposición contra el fallo de única instancia a cargo de esta colegiatura, la cual cuenta, como se dijo en precedencia, con expresa ordenación,
“Ahora bien, no sobra precisar que la restricción del recurso de reposición no existía en aquellos procesos rituados bajo la Ley 200 de 1995, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos origen de la presente actuación; sin embargo, como en el evento de ocupación el pliego de cargos fue dictado el 14 de febrero de 2005, acorde con lo establecido en el artículo 223 de la Ley 734 de 2002, el marco procedimental aplicable es justamente el de esta nueva ley, donde no se contempla la reposición del fallo”.
10. El día 24 de abril de 2006, María Victoria Parra Archila instauró una acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura. Afirma que la sentencia dictada en su contra por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria configura “una verdadera vía de hecho, que desdibuja su carácter judicial, en una actuación atentatoria de varios derechos constitucionales fundamentales, como el debido proceso, la presunción de inocencia, el in dubio pro disciplinado, el principio de favorabilidad y el principio de igualdad, sin que cuente para poder lograr la protección de los mismos con otro mecanismo judicial...”.
Manifiesta que la sentencia contraría los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional en relación con el tratamiento que se debe brindar dentro del proceso penal a las víctimas y con las competencias atribuidas en este sentido al juez penal. Al respecto se refiere a las sentencias C-228 de 2002, C-775 de 2003 y C-570 de 2003. De allí concluye:
“Referencias jurisprudenciales, que permiten afirmar cómo por vía de sentencias de constitucionalidad, la Corte Constitucional sigue la orientación ofrecida modernamente en torno a los derechos que asisten a la víctima del delito, propugnando porque se haga efectivo el restablecimiento de los derechos quebrantados con el mismo, en el contexto del proceso penal, autorizando en consecuencia al funcionario de esta área para adoptar las medidas necesarias en aras a lograr tal cometido. (...) Aval que conlleva a dotar al funcionario penal de competencia para resolver en el seno del proceso penal asuntos extrapenales, a condición de que los mismos se orienten al reconocimiento de los derechos que en forma amplia se reconocen a la víctima y de contera lograr la vigencia del principio de economía procesal, evitando el desgaste que sufre la administración de justicia, con el adelantamiento de diversos procesos, originados en el mismo hecho”.
También considera que la providencia del Consejo Superior de la Judicatura desconoce la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la cual “aludiendo a la figura del restablecimiento del derecho, como parte integrante de la justicia material, ha indicado que la misma supone una prórroga de jurisdicción o competencia, al dotar al funcionario del área penal de la facultad de resolver en el contexto del proceso penal asuntos de contenido extrapenal”. En este punto hace referencia a las sentencias de casación del 10 de noviembre de 1992, proceso 6484, magistrado ponente Jorge Enrique Valencia; del 29 de agosto de 2002, magistrado ponente Carlos Augusto Gálvez Argote; del 11 de diciembre de 2003, proceso 19547, magistrado ponente Jorge Aníbal Gómez Gallego; y del mismo 11 de diciembre de 2003, magistrado ponente Álvaro Orlando Pérez. Sobre este punto deduce:
“(...) la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia ha sido uniforme en afirmar la facultad que asiste a los miembros de la fiscalía para proceder en esta forma, sin que ello implique vía de hecho o usurpación de la competencia en este sentido atribuida constitucional y legalmente a los miembros de la jurisdicción contencioso administrativa, en un acto cuya legalidad aparece clara, a tal punto que se niegan las solicitudes de nulidad presentadas con apoyo en tal proceder”.
De igual manera, considera que la sentencia desconoce la línea jurisprudencial fijada por la misma Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la cual ha manifestado que “el ejercicio del ius puniendi, en tratándose de actos funcionales emanados por los miembros de la judicatura no puede abarcar el campo funcional, en lo que atañe a la autonomía de la interpretación y aplicación del derecho, salvo los actos funcionales que entran en manifiesta y flagrante contradicción o prescindencia de la Constitución y de la ley o que reflejen el desconocimiento grosero de las normas aplicables en el caso concreto”, lo cual, en su opinión, no es lo que sucede en este caso.
Por otra parte, afirma que la sentencia acusada vulnera directamente la Constitución, en detrimento de sus derechos fundamentales “al haber acogido una interpretación indebida en torno a la normatividad aplicable frente al supuesto fáctico que se examinaba, trasgrediendo garantías judiciales regentes en materia disciplinaria como la presunción de inocencia, el in dubio prodisciplinado y el principio de favorabilidad...”.
Dice que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria debía haber examinado la investigación en su contra “a la luz de los valores, principios y preceptos regentes en la materia, postulados desde los tratados internacionales de derechos humanos, la Constitución nacional y la normativa incorporada al respecto a nivel legal”. En este sentido menciona que dentro del proceso insistió en que su posición se sustentaba en una serie de documentos internacionales que “imponen el deber a cargo de las autoridades públicas de disponer lo necesario para obtener el restablecimiento de los derechos conculcados a la víctima con la ejecución del delito”. Entre ellos menciona la declaración sobre justicia y asistencia para las víctimas, dada en Ottawa, en 1984; la recomendación R (85) del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre la posición de la víctima en el proceso penal, adoptada por el consejo de ministros el 28 de junio de 1985; y los principios fundamentales de justicia para las víctima de delitos y del abuso de poder, expedidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la Resolución 40/34 de noviembre de 1985. Afirma que todos esos instrumentos fueron desarrollados a través de la Constitución Política de 1991 (art. 250) y de la Ley 600 de 2000 (arts. 21 y 114, num. 2º).
Así, afirma que el Consejo Superior de Judicatura acogió la tesis más restrictiva de la Corte Constitucional sobre el punto de las facultades extrapenales de los fiscales, expuesta en la Sentencia T-048 de 1999, a pesar de que la misma Corte, en la Sentencia C-029 de 1998, había establecido la posibilidad de que los fiscales suspendieran provisionalmente actos administrativos, con el fin de proteger los derechos de las víctimas:
“Contrariando el deber que le asistía, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura acoge una interpretación restrictiva, en torno a la competencia que asiste al funcionario del área penal, en aras a materializar los derechos fundamentales reconocidos a la víctima, conforme a la cual en aquellos eventos en que el delito involucra el proferimiento de un acto administrativo manifiestamente ilegal, el funcionario del área penal debe abstenerse de decretar su suspensión, respetando la competencia atribuida en la materia a las autoridades de la jurisdicción contencioso administrativa; interpretación que lleva a la conclusión irrazonable de que en aquellos eventos en que se acredite la existencia de un acto administrativo manifiestamente ilegal, se permita que este siga generando efectos, en detrimento de los intereses de quienes derivan perjuicio indebido del mismo, hasta tanto se proceda por la autoridad contenciosa administrativa a decretar su suspensión, en los casos en que se haya acudido a dicha jurisdicción, de lo contrario se autoriza su vigencia de manera indefinida”.
“Es así como ante la existencia de múltiples fallos de constitucionalidad, que apoyan la tesis que autoriza al funcionario de la jurisdicción penal a adoptar las medidas pertinentes y conducentes al restablecimiento de los derechos conculcados con el delito, las cuales se encuentran en concordancia con la postura asumida por la Corte Suprema de Justicia como supremo intérprete de la normativa legal, la Sala Jurisdiccional acoge la interpretación que en torno al tema se había configurado en la Sentencia T-048 de 1999, en la cual la Corte indica que las atribuciones que asisten a la Fiscalía General de la Nación para obtener el restablecimiento de los derechos quebrantados con el delito así como la indemnización de los perjuicios ocasionados con el mismo, no llegan hasta la radicación en esta autoridad de la jurisdicción y competencia para suspender y revocar actos administrativos, advirtiendo que el deber postulado por el art. 250 de la Constitución debe entenderse en concordancia con lo normado por el art. 238 ibídem, que radica en la jurisdicción contencioso administrativa la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
“No obstante, cabe destacar cómo la propia Corte Constitucional admite en el fallo citado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para sustentar la sanción que se impone, que en oportunidad anterior la corporación autorizó a la fiscalía para proceder a la suspensión de los actos administrativos, en tanto se estaba en presencia de una actuación iniciada por medios ilícitos, trae a colación lo dispuesto en la ST 029 de 1998 (...), en la cual frente al caso de un fiscal que declaró la suspensión de un acto administrativo, emanado de la alcaldía menor de Cartagena, en el trámite de una acción de amparo policivo, por medio de la cual se disponía el lanzamiento de unas personas, la guardiana de la Constitución dejó en claro que a la Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento de las funciones constitucionalmente asignadas, le correspondía además de investigar los comportamientos que revistieran las características del delito, adoptar las medidas necesarias para restablecer los derechos que hubieren resultado afectados con la comisión del hecho punible, según lo dispone el art. 250 de la norma fundamental, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 14 del estatuto procedimental penal.
“Agrega la Corte Constitucional que la labor desplegada por la Fiscalía General de la Nación apunta a administrar justicia y bajo ese entendido no puede pensarse que cuando en el curso del proceso penal se califica una conducta como típica y antijurídica no pueden los fiscales adoptar medidas judiciales orientadas a proteger o garantizar los derechos vulnerados a las víctimas; más aún si se tiene en cuenta que dicha medida tiene como finalidad evitar que el ilícito siga generando efectos nocivos. Concluye la alta corporación indicando que en tratándose de actuaciones policivas o administrativas, originadas en medios ilegales, corresponde al fiscal restablecer los derechos que hayan resultado afectados”.
Considera también la demandante que la sentencia acusada incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, por cuanto “se me atribuye responsabilidad en una supuesta falta disciplinaria imputada a título de dolo, no obstante en el acápite atinente al grado de culpabilidad, bajo en cual se me enrostra responsabilidad, se limita la corporación a indicar que ello obedece a la afectación esencial del servicio de la administración de justicia, al igual que la jerarquía del cargo que ostento, omitiendo el deber de explicar la premisa fáctica que le servía de apoyo para calificar mi proceder como doloso, con apoyo en una debida valoración de los medios de prueba traídos al proceso que le permitieran al juzgador adecuar mi proceder tal como lo hizo en su decisión”.
Finalmente, expresa que la sentencia incurrió en una vía de hecho por violación del debido proceso. Afirma al respecto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria no se pronunció acerca de los argumentos expuestos durante el proceso por la representante de la Procuraduría y por la misma actora, referidos a la inexistencia de la conducta imputada, a la autonomía funcional del funcionario judicial, a la inexistencia de medios de prueba que acreditaran la conducta dolosa de la actora, a la atipicidad y la ausencia de antijuridicidad en la conducta y a la existencia de pronunciamientos contradictorios sobre el punto por parte de la Corte Constitucional. Con ello se habría desconocido “la estructura dialéctica que identifica al proceso, en detrimento de garantías judiciales, como el derecho a la defensa, de contradicción y de acceso a la administración de justicia, como elementos estructurales del debido proceso”.
Además, considera que se vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto no se le permitió impugnar la decisión del Consejo Superior de Judicatura, a pesar de lo establecido al respecto por los tratados internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Asegura respecto a la interpretación que asumió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria sobre el punto:
“Frente al caso sub judice se tiene que al coexistir en la Ley 734 de 2002 normas que se presentan como contradictorias en torno al derecho de impugnación del fallo de única instancia, toda vez que el artículo 113 señala que el recurso de reposición procede contra el fallo de primera instancia, mientas que el art. 205 ibídem, aludiendo a la ejecutoria de la sentencia de única instancia, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura, dispone que la misma quedará ejecutoriada al momento de sus suscripción, se debe preferir la interpretación que resulte más favorable a los intereses del disciplinado, así como aquella que se avenga más a lo dispuesto por los tratados internacionales sobre derechos humanos, que sin lugar a dudas la constituye la que permite el acceso al recurso al funcionario que ha sido objeto de la imposición de un gravamen irreparable, como es la sanción disciplinaria.
“No obstante, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura acoge nuevamente una interpretación restrictiva, que afirma que frente a las sentencias sancionatorias emitidas por la corporación no procede recurso alguno, impidiendo con ello nuevamente la vigencia de derechos fundamentales trascendentales, como el derecho a la defensa, la contradicción y la impugnación”.
Con base en todo lo anterior solicita que se declare la nulidad de la sentencia en que fue sancionada y que se ordene a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura dictar una nueva sentencia, respetuosa de los derechos fundamentales de la actora.
11. El día 9 de mayo de 2006, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dictó un auto mediante el cual afirmó que, en los términos del Decreto 1382 de 2000, la competencia para conocer sobre la tutela residía en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura. Por esta razón, dispuso remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria “para los efectos a que haya lugar, planteándose desde ya colisión negativa en caso de que no acepte la argumentación precedente”.
12. Mediante auto del 24 de mayo de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura decidió inaplicar para el caso concreto el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, con el fin de garantizar el principio de la doble instancia. De esta manera decidió abstenerse de tramitar la acción de tutela y remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, para lo de su competencia.
13. En su sentencia del 14 de julio de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá declaró improcedente la acción de tutela.
En la providencia se expresa que no se advierte que la sentencia del Consejo Superior de Judicatura haya incursionado en vías de hecho, “ya que los hechos, las pruebas recaudadas y analizadas, los razonamientos y las conclusiones derivadas en la sentencia proferida por el máximo tribunal disciplinario, así como las invocaciones normativas en que tuvo apoyo su decisión, en manera alguna permiten estimar que se haya adoptado una resolución abiertamente contraria a derecho, y aunque se participe o no con el criterio expuesto para persistir en el reproche formulado a la señora fiscal delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Tunja, en forma alguna puede desconocerse que las invocaciones normativas y la interpretación que de las mismas realizó dicha corporación emerjan como impropias y contrarias a una rigurosa hermenéutica jurídica”.
Por otra parte, el consejo seccional concluyó que tampoco se podía afirmar que constituía una vía de hecho la negativa del recurso de reposición, pues el artículo 250 del CDU declara con claridad que las sentencias de única instancia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura “quedarán ejecutoriadas en el momento de su suscripción”.
14. Luego de que todos los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura se hubieran declarado impedidos para fallar en segunda instancia sobre el proceso de la referencia, la Sala de Conjueces, junto con un magistrado recién posesionado, dictaron la sentencia de segunda instancia, el 23 de noviembre de 2007. En la sentencia se decidió modificar la providencia de primera instancia y, en su lugar, negar la tutela impetrada.
Manifiesta la Sala que “no es dable calificar la decisión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como error ostensible”. Estima que en la providencia atacada se valora la prueba documental frente a las normas indicadas por el consejo y que “no puede el juez constitucional inmiscuirse, porque ello es producto del examen integral, de lo cual están investidos los funcionarios judiciales, siempre y cuando con esta práctica no incurran en valoraciones o interpretaciones burdas, groseras, capaces de producir una vía de hecho”.
Agrega que a la actora se le garantizaron sus derechos al debido proceso y a la defensa. Por ello considera que tampoco se puede afirmar, como lo hace la demandante, que no se le aplicaron los principios de presunción de inocencia e in dubio pro disciplinado, pues “se valoraron detalladamente una serie de pruebas documentales que ella tuvo la oportunidad de controvertir con los descargos y en sus alegatos de conclusión, también detallados en el fallo sancionatorio”.
Por otra parte, la Sala comparte la opinión del consejo seccional acerca de que el artículo 205 del Código Disciplinario Único “cerró cualquier posibilidad de impugnación en tratándose de sentencias en única instancia dictadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto una vez se suscriben cobran ejecutoria inmediata, pese a la obligación de tener que ser notificadas, pero esto último como forma de enteramiento, mas no como generador de oportunidades para controvertir”.
2. En este proceso, la Sala de Revisión habrá de resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿incurrió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura en una vía de hecho, y con ello vulneró los derechos fundamentales de la demandante, al dictar la sentencia del día 1º de febrero de 2006, mediante la cual decidió sancionar disciplinariamente a la actora por haber ordenado la suspensión provisional de un acto administrativo? Y ¿vulneró la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura el derecho de la actora al debido proceso, por cuanto denegó el recurso de reposición que la actora había interpuesto contra la sentencia mencionada?
La jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional sobre la facultad de los fiscales de suspender actos administrativos.
3. Tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como la actora dentro de este proceso apoyan sus argumentos en sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional. De allí que sea necesario establecer lo manifestado por la Corte en esas sentencias, apartes de las cuales se transcribirán en extenso dada su importancia para el caso.
4. En la Sentencia T-029 de 1998 (2) , a la cual remite la demandante, la Sala Novena de Revisión de la Corte conoció sobre una tutela presentada por una empresa que había comprado unos terrenos en la Urbanización Chambacú de Cartagena, en los cuales estaban asentadas muchas personas. La empresa inició una querella policiva contra los ocupantes del terreno y obtuvo una orden de desalojo contra ellos. Los ocupantes del terreno consideraron que el lanzamiento había sido ordenado en forma ilícita. Por eso, instauraron una denuncia penal contra el abogado y solicitaron el restablecimiento de su derecho a ocupar las viviendas. La fiscalía seccional ordenó suspender la diligencia de lanzamiento y, después de calificar provisionalmente la conducta punible, dispuso ordenar la revocatoria de la resolución de lanzamiento. Esta última decisión fue confirmada en la segunda instancia.
La empresa propietaria de los terrenos y una sociedad fiduciaria instauraron, entonces, una acción de tutela contra las decisiones de la fiscalía. La Sala de Revisión destacó que uno de los problemas por resolver en el proceso era si “la suspensión y posterior revocación de la resolución de lanzamiento (...) proferida por el alcalde menor de Cartagena de Indias (...) se constituyó en una vía de hecho, pues la ley procesal penal no autoriza dictar, como medida de restablecimiento del derecho, la suspensión ni la revocación de los actos administrativos”.
La Corte decidió no conceder la tutela en lo referente al punto sobre la extralimitación de competencia por parte de los fiscales (3) . En la parte motiva expresó que a la Fiscalía General de la Nación “no solo le corresponde investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores, sino además, tomar las medidas necesarias para restablecer los derechos que hayan resultado afectados con la comisión del hecho punible”. Fundamentó su aserto en los artículos 250 de la Constitución y 4º del Código de Procedimiento Penal. Luego, expresó:
“Así las cosas, las investigaciones que adelanta la Fiscalía General de la Nación apuntan, evidentemente, a cumplir con su labor de administrar justicia (Const. art. 116). Por ello, no podría pensarse que cuando en el curso del proceso penal se califica provisionalmente la conduela como típica y antijurídica, no puedan los fiscales adoptar medidas judiciales que protejan o garanticen los derechos violentados a las víctimas de un delito o a quienes resulten perjudicados por la comisión del hecho punible. Obsérvese que los efectos de un acto ilícito no puede persistir en el tiempo, hasta cuando el juez dicte la respectiva sentencia. Es por eso que la Constitución y la ley les han otorgado la facultad, en lo posible, de restablecer los derechos que resulten vulnerados por medio de la conducta punible.
“Vale la pena aclarar que la adopción de medidas de protección tendientes a restablecer el derecho de las víctimas tiene como único fin evitar que el ilícito continúe causando efectos nocivos, dañosos o lesivos; pero en manera alguna busca otorgar a los perjudicados de un hecho punible un mejor derecho del que tenían o poseían originalmente.
“En conclusión, cuando se trata de actuaciones policivas o administrativas originadas por medios ilegales, lo que le corresponde al fiscal en ejercicio de sus funciones es establecer dicha ilicitud y restablecer los derechos que hayan resultado afectados. Cosa distinta es la culpabilidad del sujeto activo, la cual única y, exclusivamente, puede ser declarada por el juez de la causa, dentro de la etapa de juzgamiento, a través de sentencia absolutoria o condenatoria”.
Y luego, al referirse al caso concreto que se analizaba en la sentencia la Sala de Revisión manifestó:
“En síntesis, tanto el fiscal 14 como el ad quem que confirmó las decisiones de aquel, consideraron que la instrucción arrojó resultados concretos calificando así, provisionalmente, el hecho punible en el tipo penal de fraude procesal establecido en el artículo 182 del Código Penal.
“Al haberse calificado provisionalmente la realización del delito, dentro de la etapa de instrucción, la fiscalía está obligada a tomar las medidas necesarias, tendientes a hacer cesar los efectos del ilícito y evitar su prolongación en lo sucesivo, como ocurrió en el caso que ahora se debate, ordenándose la revocación de la resolución de lanzamiento (Const. art. 250-1; CPP, art. 14 y estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, art. 3-5).
“No puede sostenerse, como lo pretende ver el apoderado de las sociedades accionantes, que los fiscales demandados en el caso sub lite invadieron la jurisdicción del contencioso administrativo e incluso, la del alcalde ad hoc de Cartagena, pues, como quedó dicho, tratándose de actuaciones policivas o administrativas originadas por medios ilícitos es a la jurisdicción penal a la cual compete la investigación de los factibles delitos. De esta manera, los fiscales simplemente cumplieron con sus deberes constitucionales y legales, al encontrar que en la expedición de la resolución de lanzamiento se encuadro la tipicidad y antijuricidad del delito de fraude procesal, tomando la decisión de ordenar al alcalde ad hoc de Cartagena la revocación del mismo, como medida de protección, tal como ya se mencionó en el punto tercero (3) de la presente sentencia”.
5. En la Sentencia T-048 de 1999 (4) , en la cual se apoya la decisión atacada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la Sala Quinta de Revisión conoció sobre una demanda de tutela entablada contra decisiones de la fiscalía a través de las cuales se dispuso suspender ciertos actos administrativos expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC. En los actos administrativos, la CVC había improbado un plan de manejo ambiental presentado por una compañía minera para explotar una cantera en el área del municipio de Yumbo, Valle. También había ordenado suspender de manera definitiva la explotación minera y que la compañía presentara un plan de restauración o sustitución. Además, determinó que la alcaldía de Yumbo debía tomar las medidas pertinentes para hacer efectiva la prohibición de la explotación de la cantera.
Los directores de la CVC fueron denunciados penalmente por el delito de prevaricato por acción. En el curso de la investigación, la Fiscalía le ofició al alcalde de Yumbo con el objeto de que se abstuviera de ejecutar la orden de la CVC acerca de impedir la explotación de la cantera. Luego, la compañía minera demandó ante la jurisdicción contencioso administrativa la nulidad de los actos administrativos. Para el momento de la acción de tutela, el tribunal administrativo había negado la solicitud de suspensión provisional de esos actos.
La acción de tutela —instaurada por terceros— solicitaba que se declarara que la decisión de la fiscalía de dejar sin efecto los actos administrativos reseñados constituía una vía de hecho, por violación del debido proceso. La Corte concedió la tutela y dispuso dejar sin efecto la resolución de la fiscalía. Además dispuso remitir copia del proceso al Fiscal General de la Nación, para que “verifique la actuación de sus subalternos”.
En aquella ocasión expresó la Corte:
“3. Incompetencia de la Fiscalía General de la Nación para suspender actos administrativos. Configuración de una vía de hecho.
“Las atribuciones de la Fiscalía General de la Nación, en ejercicio de su quehacer constitucional, contemplado en el artículo 250-1 de la Constitución Política, según el cual puede “tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito”, no llegan hasta la radicación en ella de jurisdicción ni de competencia para suspender o revocar actos administrativos.
“Es cierto que, como lo expuso la Sala Novena de Revisión mediante Sentencia T-029 del 16 de febrero de 1998, “al haberse calificado provisionalmente la realización del delito, dentro de la etapa de instrucción, la fiscalía está obligada a tomar las medidas necesarias, tendientes a hacer cesar los efectos del ilícito y evitar su prolongación en lo sucesivo” y que, “tratándose de actuaciones policivas o administrativas originadas por medios ilícitos es a la jurisdicción penal a la cual compete la investigación de los factibles delitos” (resalta la Corte).
“Pero debe observarse que la hipótesis de la cual partió la indicada sentencia fue muy específica y estuvo relacionada con una actuación iniciada “por medios ilícitos”, aspecto que, siendo esencial allí, no se controvierte en este evento. El proceso penal iniciado respecto de la actuación de la CVC presenta características diferentes, en las que nada tienen que ver los medios utilizados por unos funcionarios para iniciar los trámites administrativos a su cargo.
“En consecuencia, lo acontecido en este caso no puede analizarse bajo la óptica de la providencia en mención —solo aplicable al asunto allí considerado— y debe remitirse, por el contrario, a los principios generales que, según la Carta Política, definen claramente la competencia para resolver acerca de la suspensión, modificación o anulación de los actos administrativos.
“Tales decisiones no han sido confiadas por la Constitución al Fiscal General de la Nación ni a los funcionarios que de él dependen, sino al contencioso administrativo, ni puede entenderse que, a propósito de las investigaciones que se adelantan en materia criminal, pueda la fiscalía desplazar a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado en una de sus primordiales funciones: la de resolver sobre la validez de los actos de esa naturaleza, según que se ajusten o no al ordenamiento jurídico.
“En otros términos, la vía de lo contencioso administrativo es la adecuada para atacar las decisiones adoptadas por la administración, y si bien estas pueden ser objeto de investigación penal, ello no supone necesariamente que sean los funcionarios judiciales que intervienen en la etapa de instrucción los competentes para determinar, por ejemplo, como ocurre en el presente caso, si un acto administrativo es o no válido y si puede seguir produciendo efectos o es pertinente retirarlo del sistema jurídico o de suspenderlo en su vigencia.
“Más aún, en el asunto sub lite debe resaltarse que los actos administrativos expedidos por la CVC no solo han sido objeto de investigación penal, sino que contra tales resoluciones se instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte del interesado, sin que el tribunal —ese sí competente— accediera a decretar la suspensión provisional de aquellos. Lo anterior resulta ser, además de un contrasentido y un desconocimiento de lo resuelto por la jurisdicción especializada.
“Ahora bien, el alcance del artículo 250 de la Constitución debe entenderse en concordancia con lo prescrito en el artículo 238 ibídem, en virtud del cual la Constitución otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de suspender provisionalmente “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
“Cabe recordar que los motivos y requisitos a los cuales remite la disposición constitucional están señalados expresamente en el Código Contencioso Administrativo (art. 152). Es así como la Carta Política ha perseguido que la administración no se paralice por una decisión judicial que provenga de su propio arbitrio. Por ello la suspensión de un acto administrativo solo puede ser decretada, en principio, por el juez administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991 (ver Sent. de la S. Plena de esta corporación SU-039, feb. 3/97. M.P. Antonio Barrera Carbonell)”.
La sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura constituye una vía de hecho por defecto sustantivo.
6. A primera vista, algunas afirmaciones tajantes que se encuentran en las dos sentencias conducen a deducir que ellas se oponen diametralmente. Así, en la Sentencia T-029 de 1998 se afirma incluso que “al haberse calificado provisionalmente la realización del delito, dentro de la etapa de instrucción, la Fiscalía está obligada a tomar las medidas necesarias, tendientes a hacer cesar los efectos del ilícito y evitar su prolongación en lo sucesivo, como ocurrió en el caso que ahora se debate, ordenándose la revocación de la resolución de lanzamiento...”. Por su parte, en la Sentencia T-048 de 1999 se asevera que no puede entenderse que “a propósito de las investigaciones que se adelantan en materia criminal, pueda la fiscalía desplazar a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado en una de sus primordiales funciones: la de resolver sobre la validez de los actos de esa naturaleza, según que se ajusten o no al ordenamiento jurídico”.
Sin embargo, al examinar más detenidamente la segunda providencia se puede observar que ella no se aparta completamente de la primera. Más aún, en la Sentencia T-048 de 1999 se establece que el caso que allí se analiza es diferente al que se examinó en la Sentencia T-029 de 1998. Por eso, en ella se asegura que “la hipótesis de la cual partió la indicada sentencia (la T-029 de 1998) fue muy específica y estuvo relacionada con una actuación iniciada ‘por medios ilícitos’, aspecto que, siendo esencial allí, no se controvierte en este evento. El proceso penal iniciado respecto de la actuación de la CVC presenta características diferentes, en las que nada tienen que ver los medios utilizados por unos funcionarios para iniciar los trámites administrativos a su cargo”.
También se afirma en la mencionada Sentencia T-048 de 1999 que “lo acontecido en este caso no puede analizarse bajo la óptica de la providencia en mención —solo aplicable al asunto allí considerado— y debe remitirse, por el contrario, a los principios generales que, según la Carta Política, definen claramente la competencia para resolver acerca de la suspensión, modificación o anulación de los actos administrativos”.
Y, finalmente, es importante tener en cuenta que en la Sentencia T-048 de 1999 se concluyó que “la suspensión de un acto administrativo solo puede ser decretada, en principio, por el juez administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991...”, afirmación que supone que pueden existir eventos en los que los fiscales pueden suspender un acto administrativo.
7. Del fundamento jurídico anterior se puede concluir que la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional no ha rechazado de manera absoluta la posibilidad de que los fiscales dispongan dentro de la investigación penal la suspensión provisional de los actos administrativos. Sí bien el principio general es que esta atribución reside en la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo establece el artículo 238 de la Constitución, pueden presentarse situaciones en las que el fiscal deba acudir a esta medida en procura del restablecimiento de los derechos de la víctima del delito. En esos casos especiales el fiscal deberá fundamentar por qué encuentra necesario en ese caso concreto suspender el acto administrativo.
8. En su calidad de fiscal delegada ante el Tribunal Superior de Tunja, la actora consideró que el Juez Primero Laboral del Circuito de Tunja había incurrido en prevaricato por acción al retirar del servicio al secretario del juzgado, sin haber cumplido con los requisitos que establecen las normas sobre carrera. Por eso, le dictó al juez la medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria y determinó restablecer los derechos de la víctima del presunto delito, para lo cual dispuso suspender provisionalmente el acto administrativo a través del cual fue retirado del servicio.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideró que era absolutamente claro que la fiscal delegada se había extralimitado en el ejercicio de sus funciones. Calificó la falta como grave y dolosa, “dada la afectación del esencial servicio de administración de justicia, tal como se expuso en el auto de cargos, y la jerarquía de la funcionaria, quien por su conducta y posición tiene la potencialidad para generar mal ejemplo entre los demás funcionarios judiciales”. Con ello se habría configurado “el incumplimiento del deber descrito en el numeral 1º del artículo 153 de la Ley 270 de 1996, con lo cual se tipifica falta disciplinaria al tenor del artículo 38 de la Ley 200 de 1995, hoy artículo 196 de la Ley 734 de 2002, y los artículos 6º, 238 y 250 de la Constitución Política, 134B del Código Contencioso Administrativo y 114 y 21 del Código de Procedimiento Penal” (5) .
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria fundamentó su decisión en una interpretación de las normas constitucionales y legales que excluye absolutamente la posibilidad de que los fiscales ordenen la suspensión provisional de actos administrativos. Para ello se apoyó en su lectura del contenido de la Sentencia T-048 de 1999.
Empero, como se pudo establecer, la Corte Constitucional, en su carácter de intérprete autorizado de la Constitución, ha avalado una postura menos restrictiva acerca de la posibilidad de los fiscales de suspender actos administrativos. En la Sentencia T-029 de 1998 se consideró que en ciertas situaciones los fiscales están facultados para suspender actos administrativos y en la Sentencia T-048 de 1999 se confirmó esa atribución para casos específicos.
Por otra parte, es claro que la providencia por la cual fue enjuiciada la fiscal delegada, actora de este proceso, no constituye una decisión arbitraria, sino que responde a un concepto que ha sido desarrollado ampliamente por la demandante, como se deduce de los escritos presentados dentro del proceso disciplinario y del hecho de que haya hecho una publicación sobre el tema. Además, la providencia fue dictada después de que la fiscal delegada había determinado que debía dictar una medida de aseguramiento contra el juez, por el delito de prevaricato por acción. Es decir, la providencia que ordenó la suspensión del acto administrativo fue dictada luego de que la fiscal resolvió la situación jurídica del juez Primero Laboral del Circuito de Tunja y encontró que había suficientes elementos para considerar que este había cometido el delito de prevaricato por acción. En vista de ello y de que precisamente el retiro del servicio del secretario del juzgado había sido formalizado a través del acto administrativo, a su juicio ilegal del juez, la fiscal decidió suspender ese acto provisionalmente para restablecer los derechos del afectado.
Lo anterior indica que la sentencia acusada en este proceso incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto la decisión que se toma en ella está soportada en una subregla constitucional que no existe: la prohibición absoluta de que los fiscales suspendan actos administrativos. De la Sentencia T-048 de 1999 no se deduce dicha regla. Por el contrario, en dicha sentencia se admite de manera expresa la excepción que analizó la Corte en la Sentencia T-029 de 1998.
La sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre la cual versa este proceso constituye una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto se basó en una norma inexistente. Por eso, esta Sala de Revisión dejará sin efecto la mencionada providencia y dispondrá que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria dicte una nueva sentencia, conforme a los argumentos aquí expuestos. Esta conclusión hace innecesario ocuparse con el segundo interrogante jurídico planteado.
9. Para terminar, la Sala de Revisión hará referencia a un punto adicional que merece ser mencionado. Con base en el análisis de la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional sobre las facultades de los fiscales en materia de suspensión provisional de los actos administrativos, esta Sala llegó a la conclusión de que la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura constituía una vía de hecho.
Ahora bien, cabe subrayar que en los últimos años, con posterioridad a las dos sentencias de tutela citadas, la Corte ha dictado distintas sentencias de constitucionalidad en las que ha resaltado los derechos de las víctimas dentro del proceso penal, con lo cual ha marcado distancia con respecto a las concepciones del pasado. Esta nueva línea jurisprudencial tuvo comienzo con la Sentencia C-228 de 2002 (6) . La sentencia examinó la constitucionalidad del artículo 137 de la Ley 600 de 2000, cuyo primer inciso establecía que la víctima del delito podría constituirse en parte civil dentro de la actuación penal, a través de abogado, con la finalidad de obtener el restablecimiento del derecho y el resarcimiento del daño ocasionado por la conducta punible. En la sentencia se estableció que “la concepción constitucional de los derechos de las víctimas y de los perjudicados por un delito no está circunscrita a la reparación material. Esta es más amplia. Comprende exigir de las autoridades y de los instrumentos judiciales desarrollados por el legislador para lograr el goce efectivo de los derechos, que estos sean orientados a su restablecimiento integral y ello solo es posible si a las victimas y perjudicados por un delito se les garantizan sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación económica de los daños sufridos, a lo menos” (7) .
Por lo tanto, en la sentencia se concluyó que era necesario modificar la jurisprudencia que tenía sentada hasta ese momento la Corte Constitucional acerca de los derechos de las víctimas dentro del proceso penal, los cuales se habían restringido a la reparación económica:
“Las razones señaladas permiten afirmar que la visión de la parte civil solo interesada en la reparación económica, debe ser abandonada. La víctima de un delito o los perjudicados por este tienen derecho a participar en el proceso penal no solo para obtener el resarcimiento pecuniario, sino también para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia. Incluso, pueden intervenir con la única finalidad de buscar la verdad y la justicia, sin que se les pueda exigir demostrar un daño patrimonial o una pretensión de esta naturaleza. Así, la parte civil es un sujeto procesal en sentido pleno.
“Esta concepción de la parte civil tiene trascendencia en la definición y alcances de la participación de la víctima o los perjudicados tanto durante la investigación preliminar como dentro del proceso penal. Por ejemplo, si sus derechos no están limitados a la búsqueda de una reparación económica, la solicitud y presentación de documentos e información relevante también podrá estar orientada a contribuir al esclarecimiento de la verdad y a reducir el riesgo de impunidad y no solo a demostrar la existencia de un perjuicio ni a cuantificar el daño material. Esta concepción también tiene implicaciones tanto en materia de los recursos que puede interponer contra decisiones que puedan afectar sus derechos a la verdad y a la justicia, como respecto la necesidad de que las providencias que puedan menoscabar sus derechos sean conocidas oportunamente por la parte civil para que pueda controvertirlas. Por ende, está legitimada, por ejemplo, para impugnar decisiones que conduzcan a la impunidad o no realicen la justicia...”.
Esta nueva concepción sobre los derechos de las víctimas dentro del proceso penal ha sido corroborada en sentencias posteriores (8) . Evidentemente, ella plantea la necesidad de entender desde una perspectiva distinta las obligaciones y atribuciones de los fiscales en relación con el restablecimiento de los derechos de las víctimas. Este nuevo entendimiento también ha debido ser valorado por el Consejo Superior, máxime si ha sido plasmado en sentencias con efectos erga omnes.
1. REVOCAR la sentencia de tutela proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el día 23 de noviembre de 2007, mediante la cual se negó la tutela solicitada por María Victoria Parra Archila. En su lugar se concede la tutela impetrada.
2. DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el día 1º de febrero de 2006, mediante la cual se decidió sancionar a María Victoria Parra Archiva con una multa equivalente a once días de salario. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deberá proferir otra sentencia conforme a los planteamientos vertidos en esta sentencia.
3. Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá notificará esta sentencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la comunicación a la que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
4. Líbrense por la secretaría general las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
(1) Los hechos y el aparte entre comillas son tomados del auto de pliego de cargos elevado contra la actora por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura, de febrero 14 de 2005.
(3) Sin embargo, sí concedió parcialmente la tutela, en lo referido a autorizar a las empresas que instauraron la tutela para intervenir como terceros incidentales dentro del proceso penal.
(5) El texto de estas normas es el siguiente:
— Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administración de Justicia): “ART. 153.—Deberes. Son deberes de los funcionarios y empleados, según corresponda, los siguientes: 1. Respetar, cumplir y, dentro de la órbita de sus competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos. (...)”.
— Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único): “ART. 196.—Falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes y prohibiciones, la incursión en las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás leyes. Constituyen faltas gravísimas las contempladas en este código”.
— Constitución Política: “ART. 60.—Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. “ART. 238.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. “ART. 25 [antes de la reforma introducida por el A.L. 3/2002). Corresponde a la Fiscalía General de la Nación: (...) 1. Asegurar la comparecencia de los presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de aseguramiento. Además, y si fuere del caso, tomar las necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito”.
— Código Contencioso Administrativo:
“ART. 134-B.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. (Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998). Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
“2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.
“3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.
“4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.
“6. De los de reparación directa cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
“7. De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales,
“8. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.
“9. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes y miembros de los concejos de los municipios que no sean capital de departamento, como también de los miembros de las juntas administradoras locales de cualquier municipio y demás elecciones celebradas dentro del respectivo territorio municipal.
“Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por las corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los citados municipios.
“10. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo”.
— Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal anterior): “ART. 21.—Restablecimiento y reparación del derecho. El funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan al estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la conducta punible”. “ART. 114.—Atribuciones. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación: (...) 3. Tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, cuando a ello hubiere lugar. (...)”.
(6) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. Aclaró su voto el magistrado Jaime Araújo Rentería.
(7) No aborda la Corte en la presente sentencia otros derechos de las víctimas, como el derecho a la protección de su vida e integridad física, así como el derecho a ser tratados dignamente y a que su intimidad sea protegida. Tan solo se alude tangencialmente a ellos.
(8) Ver, por ejemplo, las sentencias C-209 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y C-454 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

References: Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 153
 artículo 38
 artículo 196
 artículo 250
 artículo 6
 artículo 238
 artículo 134
 resolución 
 Resolución 
 artículo 153
 artículo 38
 artículo 196
 artículo 207
 artículo 205
 artículo 113
 artículo 215
 artículo 223
in dubio
in dubio
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 113
 artículo 1
 resolución 
 artículo 250
in dubio
 artículo 205
 resolución 
 resolución 
 artículo 182
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 250
 artículo 250
 artículo 238
 artículo 7
 resolución 
 artículo 7
 artículo 238
 artículo 153
 artículo 38
 artículo 196
 artículo 137
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 42