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Timestamp: 2016-10-24 07:03:54+00:00

Document:
1C_15/2013 � � Arr�t du 9 ao�t 2013
repr�sent�e par Me Bruno de Weck, avocat,
Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg.
R�vision g�n�rale du plan d'am�nagement local (PAL) de la commune de X.________,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, du 9 novembre 2012.
Le 20 octobre 2009, le Conseil communal de la commune de X.________ a adopt� la r�vision g�n�rale de son plan d'am�nagement local (PAL), � savoir de son plan directeur, de son plan d'affectation des zones et de son r�glement communal d'urbanisme. Cette r�vision a notamment pour objet l'extension de la zone d'activit�s et de la zone r�sidentielle � faible densit�, ce qui entra�nerait une perte en surface d'assolement de plus de trois hectares (entre 19'395 et 19'600 m2 en faveur de la zone d'activit�s sur des terres agricoles de valeur A et B2 et 17'600 m2 en faveur de la zone r�sidentielle � faible densit� sur des terres agricoles de valeur A).
Par d�cision du 18 mai 2011, la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg (DAEC) a approuv� la r�vision g�n�rale du PAL. Cette d�cision a �t� communiqu�e le m�me jour � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ci-apr�s: l'Office f�d�ral). Celui-ci a recouru contre la d�cision du 18 mai 2011 aupr�s de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-apr�s: le Tribunal cantonal). Par arr�t du 9 novembre 2012, le Tribunal cantonal a admis partiellement le recours. Il a annul� la d�cision du 18 mai 2011 de la DAEC en tant qu'elle concerne la zone r�sidentielle et l'a confirm�e pour le reste. Il a renvoy� la cause � la commune de X.________ afin qu'elle "puisse corriger la r�vision g�n�rale de son PAL, en ce sens qu'une part raisonnable des surfaces d'assolement faisant l'objet de l'extension pr�vue soit mise en zone � b�tir sous la forme de zone r�sidentielle � moyenne densit�". La commune a indiqu� qu'elle se soumettait aux consid�rants du Tribunal cantonal pour l'extension de la zone r�sidentielle.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, l'Office f�d�ral demande principalement au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du 9 novembre 2012, de ne pas approuver la r�vision g�n�rale du PAL et d'annuler la d�cision du Conseil communal de X.________ du 20 octobre 2009. Il conclut subsidiairement au renvoi de l'affaire � l'instance comp�tente afin qu'elle r�duise le dimensionnement des zones � b�tir concern�es.
Le Tribunal cantonal renonce � se d�terminer. La commune de X.________ et la DAEC concluent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilit�. L'Office f�d�ral a r�pliqu�.
1.1.�L'Office f�d�ral a la qualit� pour recourir (art. 89 al. 2 LTF en relation avec l'art. 48 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire [OAT; RS 700.1]).
1.2.�Dirig� contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF est en principe ouvert.
1.3.�La recevabilit� du recours en mati�re de droit public suppose encore que celui-ci soit dirig� contre une d�cision finale, � savoir une d�cision mettant fin � la proc�dure (art. 90 LTF). Il est �galement recevable contre les d�cisions pr�judicielles et incidentes qui sont notifi�es s�par�ment et qui portent sur la comp�tence ou sur une demande de r�cusation (art. 92 al. 1 LTF). Les autres d�cisions pr�judicielles et incidentes notifi�es s�par�ment sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un pr�judice irr�parable ou si l'admission du recours peut conduire imm�diatement � une d�cision finale qui permet d'�viter une proc�dure probatoire longue et co�teuse (art. 93 al. 1 let. a et b LTF).
En l'esp�ce, le Tribunal cantonal a confirm� le PAL r�vis� s'agissant de l'extension de la zone d'activit� et l'a annul� en tant qu'il concerne la zone r�sidentielle. Il a renvoy� le dossier � la commune afin qu'elle "puisse corriger la r�vision g�n�rale de son PAL, en ce sens qu'une part raisonnable des surfaces d'assolement faisant l'objet de l'extension pr�vue soit mise en zone � b�tir sous la forme de zone r�sidentielle � moyenne densit�". L'objet du litige porte sur une seule d�cision d'approbation d'une planification communale. Ainsi, m�me si la partie de l'arr�t attaqu� qui renvoie le dossier � la commune peut �tre consid�r�e comme une d�cision incidente, l'arr�t attaqu� doit �tre assimil� � une d�cision finale tant l'objet de la d�cision dans ce qu'elle a d'incident est secondaire par rapport � l'essentiel de la d�cision contest�e et tant la marge de manoeuvre laiss�e � la commune est t�nue.
1.4.�Les autres conditions de recevabilit� sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en mati�re.
L'Office f�d�ral soutient que la planification de l'extension de la zone d'activit� et de la zone r�sidentielle n'a pas �t� examin�e � la lumi�re de l'art. 15 LAT. Il reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir pris en compte de mani�re ad�quate la consommation des surfaces d'assolement dans sa pes�e des int�r�ts en pr�sence (art. 1 al. 1 1�re phrase, al. 2 let. a et d ainsi que art. 3 al. 2 let. a LAT et art. 3 OAT). Il fait grief � l'instance pr�c�dente d'avoir uniquement examin� la conformit� du dimensionnement des zones � b�tir au plan directeur cantonal et seulement justifi� les int�r�ts pr�pond�rants pour la mise en zone par la pr�tendue compatibilit� avec les prescriptions de dimensionnement figurant dans le plan directeur cantonal.
2.1.�En vertu de l'art. 15 LAT, les zones � b�tir comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis (let. a) ou qui seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps (let. b).
La cr�ation d'une zone � b�tir par le biais d'un plan d'am�nagement local est en principe admissible si les buts et les principes de l'am�nagement du territoire sont respect�s. Parmi les buts et les principes de l'am�nagement du territoire figurent l'utilisation mesur�e du sol (art. 1 al. 1 LAT), la protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la for�t et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), la garantie des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT), ainsi que la pr�servation du paysage en veillant � r�server � l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les cantons veillent en particulier � ce que les surfaces d'assolement soient class�es en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures n�cessaires � cet effet (art. 30 al. 1 OAT). Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de fa�on durable. Si cette part ne peut �tre garantie hors des zones � b�tir, ils pr�voient des zones r�serv�es (art. 27 LAT) pour des territoires non �quip�s sis dans des zones � b�tir (art. 30 al. 2 OAT).
�Pour d�terminer le besoin en terrain � b�tir, le Tribunal f�d�ral a admis l'utilisation de la m�thode des tendances (�
Trendmethode�). Cette m�thode compare l'utilisation des terrains � b�tir pratiqu�e pendant les dix � quinze ann�es pr�c�dentes, avec les r�serves existantes, en admettant par extrapolation et avec des facteurs de pond�ration et de correction que le d�veloppement pour les quinze prochaines ann�es se d�roulera de la m�me fa�on (arr�t 1C_35/2011 du 29 ao�t 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2). La jurisprudence a reconnu un int�r�t public aux mesures propres � limiter les zones � b�tir surdimensionn�es ou � r�duire leur �tendue (ATF 117 Ia 302 consid. 4b p. 307 et les r�f�rences).
La mesure de planification doit en outre �tre fond�e sur une pes�e des int�r�ts en pr�sence objectivement justifiable (art. 3 OAT). Les �l�ments � prendre en compte dans la d�termination du besoin en terrains � b�tir sont les suivants: r�serve en terrains disponibles dans les zones � b�tir actuelles, utilisation pass�e et future des terrains � b�tir, d�veloppement d�mographique, d�veloppement �conomique, �tat et d�veloppement du r�seau de transports publics, possibilit�s financi�res et techniques de la commune en mati�re d'�quipement notamment ( FL�CKIGER/GRODECKI, in: Commentaire de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les r�f�rences cit�es). Il y a encore lieu de tenir compte du d�veloppement supra-communal, r�gional, voire supra-r�gional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa p. 341 s.; arr�t 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315).
2.2.�Les autorit�s en charge de l'am�nagement du territoire b�n�ficient d'une importante libert� d'appr�ciation dans l'accomplissement de leurs t�ches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs t�ches de planification. Cette libert� d'appr�ciation n'est toutefois pas totale. L'autorit� de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'am�nagement du territoire tels qu'ils r�sultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1er et 3 LAT).
Le Tribunal f�d�ral s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit de trancher de pures questions d'appr�ciation ou de tenir compte de circonstances locales, mieux connues des autorit�s cantonales; le Tribunal f�d�ral n'est pas l'autorit� supr�me de planification et doit respecter le pouvoir de d�termination des autorit�s cantonales (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 415 s.; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366 et la jurisprudence cit�e).
2.3.�En l'esp�ce, il n'est pas contest� que le PAL r�vis� est conforme au plan directeur cantonal approuv� par le Conseil f�d�ral le 24 septembre 2004 et qu'il a d�s lors force obligatoire pour les autorit�s et les tribunaux (art. 9 al. 1 LAT). Le recourant soutient cependant � juste titre que le respect du plan directeur cantonal contenant des prescriptions sur le dimensionnement de la zone � b�tir ne dispense pas n�cessairement les autorit�s de proc�der � un examen concret de la situation, afin de v�rifier que les exigences du droit f�d�ral concernant le dimensionnement de la zone � b�tir soient respect�es. Cela est d'autant plus vrai en l'esp�ce que le Conseil f�d�ral avait approuv� les fiches relatives aux zones � b�tir du plan directeur cantonal comme "coordination en cours".
2.3.1.�Le Tribunal cantonal a expos� de mani�re compl�te le droit et la jurisprudence relatifs � la r�vision des plans d'affectation. Il a indiqu� utiliser la m�thode des tendances. Plus particuli�rement, s'agissant de l'extension de la zone d'activit�, l'instance pr�c�dente a jug� que la zone d'activit� de la commune de X.________ devait �tre qualifi�e d'"autres zones d'activit�s" au sens de la fiche 4 du plan directeur cantonal, ce qui impliquait que le total des surfaces non construites hormis les propri�t�s destin�es � l'extension des entreprises existantes ne pouvait d�passer le tiers de la surface effectivement construite: une r�serve de 21'000 m2 (un tiers de la zone d'activit� actuelle de 63'000 m2) �tait donc fond�e � l'aune du plan directeur cantonal, ce d'autant plus qu'une partie des terrains nouvellement class�s en zone d'activit� �tait d'ores et d�j� destin�e � l'agrandissement d'une entreprise existante. L'instance pr�c�dente a ensuite annonc� proc�der � une pes�e des int�r�ts en pr�sence. Pour ce faire, elle a relev� que le contingent en terres d'assolement du canton de Fribourg �tait respect� pour l'heure et qu'une diminution des surfaces d'assolement ne devait pas obligatoirement �tre compens�e de�
lege lata, � teneur de l'art. 30 OAT. Elle a ajout� que "dans la mesure o� le dimensionnement de la zone d'activit� a �t� d�fini conform�ment au plan directeur cantonal, o� les besoins en zone � b�tir de la commune sont �tablis et o� il est incontest� que les zones � disposition de la commune sont presque exclusivement des surfaces agricoles de valeur A, la pes�e des int�r�ts en pr�sence parle logiquement en faveur de l'extension pr�vue et n'avait pas � �tre motiv�e plus en avant par la commune".
Ce faisant, le Tribunal cantonal n'a pas r�ellement proc�d� � une pes�e des int�r�ts en pr�sence. En effet, l'�volution du d�veloppement �conomique dans cette commune ces quinze derni�res ann�es ne ressort pas de l'arr�t attaqu�. On ne conna�t pas l'�volution de l'occupation de la surface de la zone d'activit� � ce jour (63'000 m2), si ce n'est qu'une entreprise d�j� implant�e aurait un projet d'extension. L'instance pr�c�dente ne donne de surcro�t aucune indication sur la situation supra-communale et r�gionale. Le Tribunal cantonal s'est en r�alit� born� � renvoyer au plan directeur en prenant en consid�ration l'augmentation maximale de la surface autoris�e par le plan directeur cantonal. Or, la r�gle du tiers contenue dans le plan directeur cantonal ne peut �tre comprise que comme limite maximale et ne peut remplacer l'examen diff�renci� des besoins et int�r�ts en pr�sence, ce d'autant moins que le canton de Fribourg dispose d'importantes r�serves de zones � b�tir et que des surfaces d'assolement sont touch�es. L'examen op�r� par les instances pr�c�dentes n'est ainsi pas suffisant pour permettre de fonder une extension de la zone d'activit� de 19'395 m2.
2.3.2.�S'agissant de l'extension de la zone r�sidentielle, le Tribunal cantonal a retenu que la commune de X.________ avait connu un d�veloppement de 61'257 m2 de sa zone r�sidentielle durant les quinze derni�res ann�es. A l'instar de la commune et de la DAEC, il a appliqu� � ce chiffre le facteur 1.4 pr�vu par le plan directeur cantonal pour les communes b�n�ficiant d'une bonne desserte en transport public: le besoin pour la commune en surface de zone � b�tir pour l'habitat ainsi obtenu est de pr�s de 85'760 m2. La cour cantonale a pr�cis� que, comme le pr�voit la fiche 2 du plan directeur cantonal - intitul�e "Concept d'urbanisation et crit�res pour le dimensionnement de la zone � b�tir" -, le r�sultat obtenu par application d'un facteur de multiplication ne donne qu'un ordre de grandeur vers lequel le dimensionnement de la zone � b�tir doit s'orienter. Elle a ainsi jug� qu'un faible "surdimensionnement" de 2'887 m2 n'�tait pas excessif, au regard du d�veloppement �conomique connu de la commune ces derni�res ann�es et de l'�volution d�mographique probable dans les ann�es � venir. En d�finitive, le Tribunal cantonal a estim� que les r�serves pr�vues par le PAL r�vis� de 88'647 m2 n'apparaissaient pas disproportionn�es.
Cependant, une telle augmentation de la zone � b�tir doit �tre justifi�e par des motifs particuliers, surtout lorsqu'elle touche des surfaces d'assolement. Or, les motifs avanc�s par la cour cantonale ne sont pas suffisants pour justifier un tel besoin en zones � b�tir. En effet, la pes�e des int�r�ts en pr�sence op�r�e par les instances pr�c�dentes n'est pas assez pr�cise. L'approche supra-communale, voire r�gionale, n'a pas �t� prise en compte, contrairement � ce qu'exige la jurisprudence pr�cit�e (supra consid. 2.1: ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa p. 341 s.; arr�t 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315). En outre, le canton de Fribourg dispose d'importantes r�serves de zones � b�tir, puisqu'il est le canton suisse disposant de la deuxi�me plus grande part de zones � b�tir non encore construites (cf. Statistique suisse des zones � b�tir 2012, fig. 22 p. 26). Il est d�s lors probable que les communes avoisinantes disposent encore de zones � b�tir d�passant le besoin calcul� selon la m�thode des tendances, ce qui n�cessite d'autant plus un examen concret supra-communal pour le village non-urbain de X.________, situ� � 5 km de A.________ et � 17 km de B.________. La densification exig�e par le Tribunal cantonal ne change rien � cette probl�matique.
2.4.�Par cons�quent, faute de pes�e des int�r�ts compl�te et concr�te, la r�vision du PAL est contraire au droit f�d�ral.
Il s'ensuit que le recours est admis et l'arr�t attaqu� annul�. La cause est renvoy�e au Tribunal cantonal pour qu'il proc�de � une pes�e concr�te et compl�te des int�r�ts en pr�sence, en prenant en compte notamment la situation des communes avoisinantes. Il lui appartiendra alors de rendre un nouveau jugement.
Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la commune de X.________ ayant agi dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son int�r�t patrimonial soit en cause (art. 66 al. 4 LTF). L'Office f�d�ral n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial, � la Commune de X.________, � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions, et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative.
Lausanne, le 9 ao�t 2013

References: art. 82
 art. 3
 art. 3
 ATF 
 art. 15
 ATF