Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3587
Timestamp: 2018-02-22 06:42:53+00:00

Document:
Sentencia C-923 de 1999 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 18/11/1999
Fecha de Entrada en Vigencia: 18/11/1999
Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo
Orlando Pacheco Coronado
Humberto Alfonso Bertieri
Luis Alberto Cáceres Arbelaez
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Hernán Antonio Barrero Bravo, Orlando Pacheco Coronado, Jorge Arango Mejía, Godfrey Correa Vinasco, Humberto Alonso Bertieri y Luis Alberto Cáceres Arbelaez demandaron, separadamente, los artículos 160, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del Decreto 1122 de 1999 "por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe". Por su parte, el ciudadano Jorge Arango Mejía demandó, además, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución política y se dictan otras disposiciones.".
Art. 120.- Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:
Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación; determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de sus servidores públicos, crear, suprimir y fusionar empleos en dichas entidades; modificar el régimen de competencias interno y modificar el régimen de Carrera Administrativa previsto para los servidores de tales entidades.
Parágrafo1o.- Las facultades extraordinarias conferidas por el presente artículo, se ejercitarán por el Gobierno con el propósito de racionalizar el aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y reducir el gasto público.
Parágrafo 2o.- El acto que ordene la fusión, supresión o disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades fusionados, suprimidos o disueltos, la titularidad y destinación de bienes o rentas, y la forma en que se continuarán ejerciendo los derechos, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia contenidas en la Ley 443 de 1998, la situación de los servidores públicos vinculados a ellas.
Parágrafo 3o.- En ejercicio de las facultades conferidas por el presente artículo, el Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes estatutarias, orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto en los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo 4o.- Las facultades de que tratan los numerales 6º y 7º del presente artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la Nación, en lo relativo a sus respectivas entidades.
Parágrafo 5o.- Por virtud de las facultades contenidas en el presente artículo el Gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga objetivos esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el legislador para la entidad o entidades respectivas."
Parágrafo transitorio. La Superintendencia de Notariado y Registro continuará ejerciendo el servicio público de registro de instrumentos públicos, hasta tanto entre a operar dicha función a cargo de los particulares.
Parágrafo. De ser ejercida la función registral por las cámaras de comercio u otros sujetos de derecho privado, los recursos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos serán administrados por estas o aquellos. Tales recursos, hasta la concurrencia de los costos totales de operación, que incluyen la remuneración por la prestación del servicio, serán de las cámaras de comercio o de otros sujetos particulares, según el caso, para asegurar la óptima financiación del mismo.
El ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo demanda los artículos 162 y 165 del Decreto 1122 de 1999, por considerar que vulneran los artículos 150, numerales 1o. y 10 y 121 de la Carta Política y, en consecuencia, solicita se declare su inexequibilidad, con fundamento en las siguientes razones:
De otro lado, sostiene que el Presidente de la República fijó, en el artículo 165 demandado, el régimen laboral de las personas que ejerzan la función pública del registro de instrumentos públicos, en las Cámaras de Comercio del país o por otro sujeto de derecho privado, con lo cual excedió las mismas facultades antes enunciadas, violando, por consiguiente, el artículo 150, numeral 1o. de la Carta Política.
El ciudadano Orlando Pacheco Coronado, demanda los artículos 160, 162, parágrafo, 163, 164 y 165 del Decreto 1122 de 1999, al estimar que vulneran la Carta Política en sus artículos 123, 131 y 150 numeral 10, por lo que solicita se declare su inconstitucionalidad, con base en las siguientes consideraciones:
Finalmente, señala que se viola el artículo 150 numeral 10 por cuanto con sus preceptos se desbordaron las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, en cuanto modifican disposiciones del Códigos Civil y de Procedimiento Civil, que tienen que ver con el registrador y las propias del registrador (Decreto 1250 de 1970, conocido como el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos), con total inobservancia de las prohibiciones dispuestas en los artículos 120, numeral 4o. y parágrafo 3o. y 168 de la Ley 489 de 1998.
El ciudadano Jorge Arango Mejía demandó el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y los artículos 160, 162 parágrafo, 163, 164 y 165 del Decreto 1122 de 1999, al estimar vulnerados los artículos 2o. inciso 2o., 25, 122, 123, 124, 125, 131,150 numerales 10 y 19 literal e) y 209 de la Carta Política, con fundamento en las razones que a continuación se resumen.
A juicio del demandante, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, en forma ilimitada e indeterminada, ignorando por completo la precisión con que ellas deben conferirse. En consecuencia, en su criterio, se autorizó al Presidente para que hiciera todo lo que quisiera. Agrega que basta detenerse a mirar los propósitos señalados al Gobierno para el ejercicio de dichas facultades, para concluir que tampoco ayudan con la precisión, ya que son ambiguos en sí mismos.
De igual forma, manifiesta que para privatizar el servicio público de registro de instrumentos públicos, dejando de lado los funcionarios públicos, es necesaria una reforma a la Constitución Política, concretamente, al artículo 131, pues el Presidente de la República no estaba facultado para hacerlo, ni sería posible desde un punto de vista jurídico y, si lo hizo, al expedir las normas demandadas, fue con exceso de las facultades y total desconocimiento el Estatuto Superior, a pesar que esa privatización no se hizo al entrar en vigencia el Decreto 1122, sino que se previó dentro del plazo de un año, según su artículo 160, pues, finalmente, hizo desaparecer a los registradores y demás empleados, con lo cual "recorta" la administración pública, al paso que desarticulara los círculos y oficinas de registro, quebrantando, de la misma manera, el citado artículo 131.
Estima, igualmente, que las normas enjuiciadas vulneran el artículo 150, numeral 10, de la Carta pues, en su criterio, el Decreto 1250 de 1970 se puede entender como parte del Código Civil o como un código en sí mismo, ya que se trata de una regulación organizada y sistematizada, que versa sobre una materia específica, y no puede ser modificada, en aspectos fundamentales por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, así como éste tampoco puede modificar las leyes enunciadas en el numeral 19 del mismo artículo. A su juicio, el Presidente contrarió tales principios constitucionales, al privatizar el servicio público de registro y eliminar la calidad de empleados públicos de quienes en él trabajan, así como su régimen salarial y prestacional.
Los ciudadanos Godfrey Correa Vinasco y Humberto Alfonso Bertieri presentan demanda contra los artículos 160 y 162 del Decreto 1122 de 1999, al estimar vulnerados los artículos 2o., 60, 131, 150, numeral 10, 209, 210 y 333 de la Carta Política, con fundamento en las siguientes consideraciones.
En cuanto al artículo 150, numeral 10, del Estatuto Superior, señalan que se vulneró por exceso en el ejercicio de las facultades conferidas al Presidente de la República al expedir las normas que ahora se demandan, por el aspecto de la precisión, toda vez que éste se "autoconfirió como mínimo un año más" para ejercer dichas facultades; eliminó tácitamente la figura de los registradores públicos y las oficinas de registro y quedó investido eternamente de facultades extraordinarias para establecer las condiciones para el ejercicio de la función registral por otros particulares, todo lo cual, en su criterio, pone en peligro la seguridad jurídica de los ciudadanos usuarios del servicio registral.
El ciudadano Luis Alberto Cáceres Arbelaez demanda los artículos 160 a 166 del Decreto 1122 de 1999, por encontrar que vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 11, 22, 23, 25, 26, 29, 85, 87, 90, 121, 122, 123, 124, 131, 178, numeral 4, 189, numerales 20 y 22, 334, 336, 350, 365 y 366 de la Carta Política, con fundamento en las siguientes consideraciones.
El ciudadano Eugenio Marulanda Gómez, actuando en su calidad de presidente de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio-CONFECAMARAS-, intervino en el proceso de la referencia, con el fin de defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
Básicamente, sostiene que los objetivos propuestos en el epígrafe del Decreto 1122 de 1999 son concordantes con el texto del mismo, especialmente en cuanto a las normas demandadas y, "lo único que hizo el Presidente de la República fue hacer claridad frente al tema, corroborando las normas, disposiciones, jurisprudencia y doctrina que existe sobre la materia", en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y que, considera, cumplieron con los requisitos de temporalidad y precisión.
Añade que, con la supresión de las oficinas de registro el Presidente de la República no excede las facultades que le fueron conferidas, toda vez que no se trata de organismos o entidades autónomas e independientes; al contrario, en su entender, ellas son parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, que sí es un ente jurídico independiente, constituido como Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Finalmente, en cuanto a los cargos que aseguran que hubo violación de la prohibición de expedir códigos, sostiene que el Presidente de la República no desconoció, con la expedición de las normas demandadas, el efecto jurídico que surten en el proceso registral y, por lo tanto, no alteró las disposiciones contenidas en los códigos en forma sustancial.
El señor Italo Giuseppe Serani Triana, actuando como apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro, intervino con el fin de justificar la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer término, indica que con la expedición de las normas demandadas no se extralimitaron las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, toda vez que ellas se caracterizan por su determinación y precisión, a la vez que de su lectura se infiere que incluían la autorización para, entre otras cosas, transformar entidades, organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del poder público.
A su juicio, el Decreto 1122 de 1999 tiene respaldo constitucional en los principios de eficiencia y eficacia de la administración. Por eso el Presidente de la República estuvo "a tono" con la normatividad constitucional y legal que debía acatar.
El ciudadano Oscar José Moreno Prens, actuando en su calidad de Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de Notariado y Registro -SINTRANORE-, intervino en el proceso de la referencia, a fin de solicitar se declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas, apoyado en los criterios expuestos por los demandantes y, especialmente, por considerar que con la privatización de la función pública registral se atenta contra la estabilidad laboral de los funcionarios de las oficinas de registro de instrumentos públicos en todo el país.
Por su parte, la ciudadana Xiomara Vicioso Joiro intervino, por fuera de término, coadyuvando las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, con fundamento en las siguientes razones.
De un lado, considera que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 es inconstitucional, toda vez que otorgó facultades al Presidente de la República en forma imprecisa, indeterminada e impuntual y, a su vez, el Presidente de la República se excedió en su ejercicio, pues en las normas demandadas se refirió a temas que no desarrollan la finalidad perseguida por el legislador sino que, por el contrario, "denotan el afán específico de atacar los núcleos más débiles dentro de la estructura del estado.". De otro lado, sostiene que la función pública registral está reconocida en el ordenamiento superior (Art. 131) y, por lo tanto, todo tipo de modificación a la misma requiere de una reforma constitucional. De lo anterior concluye que, el Decreto 1122 de 1999 no tiene fundamento constitucional, por lo cual el Presidente de la Repúbica vulneró el artículo 6o. superior, según el cual las autoridades sólo pueden realizar lo que les está permitido por la Constitución y la Ley y, añade que, según el artículo 183 de la Carta Política, corresponde a la Ley reglamentar la prestación del servicio público registral y al Gobierno Nacional la creación, supresión y fusión de los círculos de registro, así como la determinación del número de oficinas, sujeto a ciertos parámetros, pero jamás le habilita para la privatización del servicio.
El ciudadano Jesús Antonio Urrego, actuando en su calidad de representante del Colegio de Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia, intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, considerando que (1) el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4o. del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, pues con la privatización del servicio público de registro no se cumplen los objetivos allí previstos; (2) no está comprobada la eficiencia de las Cámaras de Comercio para desempeñar la función de registro, contrario a lo que sucede con las Oficinas de Registro desde 1970, lo que podría generar un detrimento en la prestación del mismo; y por último, porque, en su criterio, (3) la privatización de dicho servicio no contribuye a la racionalización del aparato estatal, no garantiza la eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función administrativa ni la reducción del gasto público, como equivocadamente se sostiene en la parte motiva del Decreto 1122 de 1999.
El señor Procurador General de la Nación, en Concepto No. 1898, recibido el 27 de septiembre de 1999 en la Secretaría de la Corte Constitucional, presenta escrito frente al asunto de la referencia, solicitando de un lado, "estarse a lo resuelto" en la Sentencia del 20 de septiembre de 1999, que declaró inexequible el artículo 120 de al Ley 489 de 1998 y, de otro, se declare la inconstitucionalidad de los artículos 160 a 166 del Decreto 1122 de 1999, con base en las siguientes consideraciones:
El jefe del Ministerio Público aclara que no se realiza un análisis de fondo de las normas acusadas considerando que sobre el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 ha recaído declaratoria de inexequibilidad, en Sentencia del 20 de septiembre de 1999, según comunicado oficial expedido por el Despacho del Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz. En consecuencia, en el presente caso opera la "cosa juzgada constitucional", por lo que solicita "estarse a lo resuelto" en dicha providencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4o. y 5o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una Ley expedida por el Congreso de la República y un Decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas con base en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política.
2. La cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 120 de la Ley 489 de 1998
De conformidad con su encabezamiento, el Decreto 1122 de 1999 "por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fé", fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4o. del artículo 120 de la ley 489 de 1998. Esta última disposición, en efecto, autorizaba al Presidente para expedir normas con fuerza de ley para "suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.".
La Corte de manera general ha señalado que se configura una "inconstitucionalidad consecuencial" cuando en los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de emergencia o del ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias. De manera específica también la Corte se ha pronunciado sobre decretos expedidos en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al declarar la inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999, expedidos con base en las mismas facultades, en las Sentencias C-845 de 1999 y C-870A de 1999, respectivamente.
"4- La procedencia de la unidad normativa es aún más clara si se tiene en cuenta que la sentencia C-702 de 1999 declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de su fecha de promulgación, lo cual significa que, una vez notificada esa sentencia, y debido a su carácter retroactivo, es evidente que todos los decretos extraordinarios expedidos con fundamento en ese artículo cesan de producir efectos, debido a su incompatibilidad manifiesta con la Constitución (CP art. 4º). Así, es cierto que esos decretos siguen formalmente haciendo parte del ordenamiento jurídico, pues no han sido derogados por una norma posterior, ni ha recaído sobre ellos una sentencia de inconstitucionalidad con efectos erga omnes. Sin embargo, una vez notificada la sentencia C-702 de 1999, la inconstitucionalidad de esos decretos extraordinarios es evidente, pues el efecto retroactivo de esa sentencia implica que tales decretos carecen de cualquier norma habilitante, esto es, no tienen una causa jurídica que los sustente. En efecto, el Presidente sólo puede ejercer funciones legislativas con base en una norma que lo habilite para tal efecto, como puede ser una ley de facultades extraordinarias o la declaración de un estado de excepción. Por ende, si desaparece, o nunca ha existido esa norma condición que habilita al Presidente a ejercer funciones legislativas, entonces es obvio que los decretos leyes o los decretos legislativos son manifiestamente inconstitucionales, por carecer de cualquier fundamento jurídico. Esos decretos no son entonces normas legales sino en apariencia, por lo cual deben entonces ser inaplicados por las autoridades estatales (CP art. 4º), y no sólo por las judiciales sino también por las administrativas puesto que, como esta Corporación ya lo precisó, la excepción de inconstitucionalidad, cuando es palmaria, debe también ser invocada por las autoridades administrativas. Dijo al respecto la sentencia C-069 de 1995, MP Hernando Herrera Vergara:
Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones." ". (Sentencia C-870A de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.)
Al respecto, en la reciente decisión sobre las normas del Decreto 1155 de 1999, expedido, precisamente, con fundamento en las mismas facultades extraordinarias que aquí se analizan, también precisó la Corte:
"Esta Corporación considera que esa declaración de inexequibilidad debe proyectarse sobre todo el decreto 1155 de 1999, del cual forma parte la norma acusada, en virtud de la figura de la unidad normativa, prevista por el artículo 6º del decreto 2067 de 1991. Así, es cierto que, como lo ha señalado insistentemente esta Corte, esta figura es de operancia excepcional, ya que a esta Corporación no le corresponde revisar oficiosamente la constitucionalidad de todo el ordenamiento legal sino únicamente analizar aquellas disposiciones demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Sin embargo, en el presente caso, la unidad normativa es evidente, pues todo el decreto 1155 de 1999 se encuentra afectado por exactamente el mismo vicio que el artículo 89 acusado, a saber, que carece de todo fundamento jurídico debido a la declaración de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 por la sentencia C-702 de 1999.
Segundo.- Declarar inexequible, a partir de la fecha de su promulgación, el Decreto 1122 del 26 de junio de 1999, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la ley 489 de 1998.

References: artículo 120
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 165
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 131
 artículo 160
 artículo 131
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 6
 artículo 183
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 241
 artículo 150
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 66
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 89
 artículo 120
 artículo 120