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﻿ Sentencia 2010-00115 de junio 20 de 2013
SENTENCIA 2010-00115 DE 20 DE JUNIO DE 2013
CONTENIDO:EFECTO DE NULIDAD EN SITUACIONES JURÍDICAS NO CONSOLIDADAS. EL EFECTO DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL, RESPECTO DE LAS SITUACIONES JURÍDICAS NO CONSOLIDADAS, ES DECIR AQUELLAS QUE SE DEBATÍAN ANTES LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS O ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES INMEDIATO, TODA VEZ QUE CUANDO SE DEFINE LA SITUACIÓN JURÍDICA PARTICULAR Y CONCRETA, LA NORMA QUE DEBÍA TENERSE EN CUENTA PARA RESOLVER EL CASO ES INAPLICABLE PORQUE FUE DECLARADA NULA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SITUACIÓN JURÍDICA
Sentencia 2010-00115 de junio 20 de 2013
Ref. 250002327000201000115-01
Rad. 18930
Actor: Emgesa S.A. ESP
La Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios...” en su artículo 85 dispone un mecanismo de recuperación de los costos que implica el ejercicio de esta función de policía administrativa. Señala esta norma:
“ART. 85—Contribuciones especiales. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas:
85.1 Para definir los costos de los servicios que presten las comisiones y la Superintendencia, se tendrán en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el periodo anual respectivo.
85.3 Si en algún momento las comisiones o la Superintendencia tuvieren excedentes, deberán reembolsarlos a los contribuyentes, o abonarlos a las contribuciones del siguiente periodo, o transferirlos a la nación, si las otras medidas no fueran posibles.
Describe por ende, el artículo 85 en mención, todos los elementos de este tributo, a que se refiere el artículo 338 de la Constitución Política(4), así:
“Sujeto activo: La nación a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en este caso.
Periodo (vigencia): Año en curso
Tarifa: Máxima del 1%”.
De estos elementos es relevante para el debate que nos ocupa el de la base gravable que, como se indicó, está conformada por los gastos de funcionamiento, reportados por las entidades vigiladas en el Sistema único de información, SUI, asociados al servicio público vigilado, en este caso, el de energía eléctrica.
En desarrollo de esta atribución, la Superintendencia expidió la Resolución 20091300021905 del 27 de julio de 2009(5) “por medio de la cual se establece la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2009”, en la parte resolutiva dijo:
“ART. 3º—Conceptos no incluidos en la base de liquidación de la contribución. Para efectos de determinar el valor de la base de liquidación de la contribución para el año 2009 se excluirá, de los gastos de funcionamiento a diciembre 31 de 2008, los siguientes conceptos:
Cuenta 5801 ‘intereses’, cuenta 5802 ‘comisiones’ y cuenta 5803 ‘ajustes por diferencia en cambio’, así como el grupo 75 ‘costos de producción’.
Si bien parece haber un equívoco en la referencia a la página 495 del plan de contabilidad para prestadores de servicios públicos domiciliarios(6), se entiende, a partir de la aplicación de esta resolución que la Superintendencia hizo al liquidar la contribución a cargo del demandante, que se refiere a las cuentas de la clase 5 - gastos, con las únicas exclusiones mencionadas en su artículo 3º antes transcrito.
Es decir, para el cálculo de la base gravable, incluye las cuentas de todos los grupos de esta clase, con excepción de la cuenta 5801 “intereses”, cuenta 5802 “comisiones” y cuenta 5803 “ajustes por diferencia en cambio”, así como el grupo 75 “costos de producción”.
Esta definición de gastos de funcionamiento recoge la descripción hecha de esta clase 5 - gastos en el plan de contabilidad ya mencionado, y en particular lo contemplado en su inciso 6º de la siguiente manera(7):
No obstante, la legalidad de esta definición fue desestimada mediante decisión anulatoria de dicho inciso, en sentencia de la Sala del 23 de septiembre de 2010(8). En efecto, se dijo en tal providencia, que se reproduce in extenso, en virtud de la pertinencia de sus consideraciones para efectos de la decisión que tomará la Sala en el presente asunto:
“... Ahora bien, el aparte acusado señala que para los efectos previstos en las leyes 142 y 143(9) de 1994, los gastos de funcionamiento corresponden a los contabilizados en las cuentas de la clase 5 – gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 - costos de producción y las exclusiones que se hagan en los actos administrativos que expida la autoridad competente.
La descripción de la clase 5 - gastos señala: ‘La constituyen las cuentas representativas de los recursos utilizados por el ente prestador de servicios públicos domiciliarios en la adquisición de bienes o servicios necesarios para su operación y funcionamiento’(10). Dentro de esta clase se clasifican los siguientes grupos y sus respectivas cuentas, así:
Clase 5. Gastos. Grupo 51. Administración. Cuentas representativas de los valores causados para el funcionamiento y desarrollo de las actividades de apoyo (procesos estratégicos y de soporte) que sin tener relación directa con el objeto social del ente prestador de servicios públicos domiciliarios, sirven para lograr el cumplimiento de la misión.
En este grupo debe registrarse, además las operaciones que corresponden a corrección de errores contables de periodos anteriores.
La noción de gastos de funcionamiento debe incluir las erogaciones causadas(11) o pagadas durante el periodo contable que estén relacionadas con la prestación de los servicios públicos de cada ente prestador, lo que implica que no hagan parte de tales gastos los recursos que el ente destine para otros efectos, tales como, servicios de la deuda e inversión.
En tales condiciones, para la Sala, le asiste razón al actor al considerar que lo previsto en el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - gastos y en las cuentas del Grupo 75 de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo dispuesto en el artículo 85 numeral 85.2 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, pues los gastos de funcionamiento solo deben referirse a aquellos que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible(12) con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación de los entes encargados de tal función constitucional y legal.
Por todo lo anterior, el aparte demandado de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo señalado en el artículo 85.1 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, al incluir dentro de la base gravable de las contribuciones a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos y de las comisiones de regulación, todas las cuentas de la clase 5 - gastos, así como las cuentas del grupo 75 -costos de producción, pues, como se explicó, no todas las cuentas de gastos allí previstas encuadran dentro del concepto ‘gastos de funcionamiento’ que expresamente señaló el legislador.
Además, la ampliación ilegal de la base gravable por parte de la entidad administrativa, en este caso la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, desconoce el mandato constitucional previsto en el inciso 1º del artículo 338 de la Carta Política, porque tratándose de contribuciones fiscales, la facultad para crearlas en tiempo de paz, solamente le corresponde al Congreso, quien, además, debe establecer los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, lo que implica que ningún otro órgano de las ramas del poder público puede modificarla o ampliarla so pena de violar dicho precepto constitucional, aspecto por el cual también prosperan las pretensiones de la demanda” (destacado propio).
En el presente caso, y de acuerdo con lo anteriormente expuesto, no se está frente a una situación jurídica consolidada a favor de la Superintendencia, dado que la liquidación oficial que determinó el monto a pagar de la contribución especial a cargo de la parte demandante aún estaba siendo debatida a la fecha de expedición y ejecutoria de la sentencia del 23 de septiembre de 2010. Por lo tanto, según el debate aquí planteado, el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - gastos del plan de contabilidad para entes prestadores de servicio públicos domiciliarios, adoptado en la Resolución 20051300033635 de 2005, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, es inaplicable porque en lo pertinente, fue declarado nulo.
Resalta la Sala que si bien el artículo 2º de la Resolución 20091300021905 del 27 de julio de 2009, que remite a los gastos descritos en la Resolución 20051300033635 de 28 de diciembre de 2005 que, como se precisó, fue parcialmente anulada por violación del artículo 85.2 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, porque incluía rubros que no corresponden a los gastos de funcionamiento asociados al servicio vigilado, y que sirvió de fundamento a la actuación administrativa controvertida, no ha sido anulado por esta jurisdicción(13), dada la evidente contradicción con los planteamientos que anteceden, no puede servir de sustento válido para la actuación administrativa demandada y deberá entenderse inaplicable para efectos del cálculo de la contribución especial del servicio de energía eléctrica por el año 2009, en desarrollo del principio consagrado en el artículo 4º de la Constitución Política, por lo que resulta viable la excepción de ilegalidad y en este sentido, se adicionará el fallo.
En este orden de ideas, y según la posición sentada por esta corporación en la doctrina judicial aludida y reiterada en fallo del 25 de abril pasado(14), en un asunto similar, se sostiene que no son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, los descritos en las cuentas 5304 provisión deudores, 5313 provisión para obligaciones fiscales, 5330 depreciación de propiedades, plantas y equipos y 5345 amortizaciones de intangibles, conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y, por tanto, no deben ser incluidos en el cálculo de la base gravable de la contribución.
Igual consideración merecen la cuenta 5120 - impuestos, contribuciones y tasas(15), gasto que no tienen una relación necesaria e inescindible(16) con el servicio público que presta la parte demandante, lo que implica que tal gasto no haga parte de la base gravable de la contribución en mención.
Finalmente, la Sala precisa que el a quo declaró la nulidad de los actos demandados, siendo lo procedente la nulidad parcial de los mismos, toda vez que la suma asignada por contribución por valorización no se desconoció en su valor total(17).
Primero. Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados conforme a lo expuesto en la parte motiva de este fallo, Liquidación Oficial 20095340012556 del 31 de julio de 2009; Resolución SSPD -20095300040145 del 11 de septiembre de 2009 por la cual resuelve el recurso de reposición, y la Resolución SSPD- 20095000057975 del 7 de diciembre de 2009 por la cual resolvió el recurso de apelación.
3. ADICIÓNASE la parte resolutiva de la sentencia del 18 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el siguiente numeral:
4. Inaplícase el artículo 2º de la Resolución 20091300021905 del 27 de julio de 2009.
(4) ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos...”.
(5) Folios 79 a 84 del cuaderno principal.
(6) Según se confrontó con la publicación de la resolución y el plan en el Diario Oficial Nº 46.137 del 30 de diciembre de 2005, la página 495 corresponde al anexo 2 y en ella se describen los códigos de las subcuentas 663942 a 664771 del servicio de telecomunicaciones.
(7) Pág. 514 del plan, edición precitada del D.O., pág. 148.
(8) C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Exp. 16874.
(9) Nota de la cita jurisprudencial. La Ley 143 de 1994 establece “el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”.
(10) Nota de la cita jurisprudencial. Folio 310 vto.
(11) Nota de la cita jurisprudencial. El numeral 4.2.7.2 de la Resolución 20051300033635 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contenido dentro de las normas técnicas generales establece la “contabilidad de causación o por acumulación” según el cual “los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios deben reconocer en el periodo en el cual se realizan los hechos financieros y económicos, y no cuando se pague o se reciba el efectivo o su equivalencia”.
(12) Nota de la cita jurisprudencial. Bajo este criterio la Sala, en sentencias del 17 de abril de 2008, Exp. 15771, M.P. María Inés Ortiz Barbosa y del 4 de febrero de 2010, Exp. 17206, M.P. William Giraldo Giraldo, ha analizado si los gastos de pensiones, como gastos de funcionamiento, son inherentes al servicio prestado por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios obligada al pago de la contribución especial y ha señalado que “aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, si sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento”.
(13) Según se verificó en la fecha, en el sistema de información interno de esta corporación.
(14) Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez, Exp. 18931.
(15) Sobre esta cuenta se hizo mención específica en la sentencia del 25 de abril de 2013, Exp. 18931, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(16) Sentencia de 23 de septiembre de 2010. Exp.16874. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(17) La parte actora aceptó algunas de las cuentas que determinó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en la base del cálculo propuesto en la demanda y según este cálculo el a quo hizo la liquidación.

References: artículo 85
 artículo 85
 artículo 338
 Resolución 
 resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 85
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 338
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 4
 artículo 85
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
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