Source: https://iudictum.cz/1313/2-as-31-2007-107
Timestamp: 2020-05-31 12:35:54+00:00

Document:
2 As 31/2007 - 107 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
2 As 31/2007 - 107 - Utajované skutečnosti: bezpečnostní riziko Řízení před soudem: rozsah přezkumu rozhodnutí obsahujícího utajované skutečnosti
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24.04.2008, čj. 2 As 31/2007 - 107)
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Ing. P. S., zastoupen JUDr. Alešem Pejchalem, advokátem se sídlem Vyšehradská 21, Praha 2, proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2007, č. j. 7 Ca 280/2005 – 58,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2007, č. j. 7 Ca 280/2005 – 58, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Rozsudkem Městského soudu v Praze dne 20. 4. 2007, č. j. 7 Ca 280/2005, byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 7. 12. 2005 č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO, kterým byla zamítnuta stížnost stěžovatele proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu (dále jen „NBÚ“) ze dne 4. 8. 2005, č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P, o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi pro stupeň utajení „Tajné“. V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud uvedl, že v dané věci je sporným závěr NBÚ o tom, že stěžovatel není osobou bezpečnostně spolehlivou. NBÚ dospěl k závěru, že stěžovatel zamlčel podstatné skutečnosti jeho spolupráce se zpravodajskými službami bývalé ČSSR. V žalobě pak stěžovatel tvrdil, že se zpravodajskými službami nespolupracoval. Při řešení této sporné skutečnosti je nutné mít na zřeteli, že řízení o bezpečnostní prověrce je řízením specifickým, jehož zásadním posláním je zajistit ochranu skutečností, které je nutno v zájmu České republiky utajovat. Závěry NBÚ se podávají z archívních materiálů, které byly označeny stupněm utajení „vyhrazené“. S ohledem na tuto skutečnost potom na ně bylo v napadeném rozhodnutí odkázáno bez jejich bližší specifikace. NBÚ tedy plnil zákonnou povinnost, když uvedené skutečnosti v napadeném rozhodnutí neuvedl a zároveň postupoval zcela v souladu se zákonem, pokud stěžovatele s těmito skutečnostmi neseznámil. Zákon č. 148/1998 Sb. (dále jen „zákon o ochraně utajovaných skutečností“) totiž nemá, na rozdíl zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) žádné procesní ustanovení, které by odpovídalo § 33 odst. 2 správního řádu. V kontextu s tím je nutné poukázat na § 44 zákona o utajovaných skutečnostech, které stanovilo povinnost správního orgánu chránit správní spis před neoprávněným nakládáním. Stěžovatel tedy neměl právo na seznámení se s utajovanými skutečnostmi, ze kterých NBÚ vycházel při rozhodování věci, přičemž nerozhodná byla skutečnost, zda disponoval osvědčením pro stupeň utajení „vyhrazené“.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uplatnil důvody obsažené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V jejím úvodu vyslovil, že podle § 73 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností, může žaloba směřovat proti rozhodnutí (oznámení) NBÚ o nevydání osvědčení, a nikoliv proti rozhodnutí ředitele NBÚ o stížnosti podané podle ustanovení § 75 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Dále konstatoval, že rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi pro stupeň utajení „Tajné“ ze dne 4. 8. 2005, č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P, postrádá poučení o možnosti podat proti rozhodnutí žalobu podle ustanovení § 73 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Stěžovatel dále namítal, že předmětné rozhodnutí NBÚ obdržel od svého nadřízeného na pracovišti, a je proto otázkou, zda bylo vůbec řádným způsobem doručeno (ve smyslu § 74 zákona o ochraně utajovaných skutečností). S touto námitkou se městský soud nevypořádal správně, pokud uvedl, že doručením prostřednictvím tehdejšího zaměstnavatele stěžovatele byla vlastně šetřena práva stěžovatele s ohledem na jeho možný pobyt v zahraničí a s ohledem na urychlení řízení. Stěžovatel vzhledem k délce bezpečnostní prověrky (šest a půl roku) a absenci rozhodnutí nemohl být k dlouhodobému pracovnímu pobytu tehdejším zaměstnavatelem do zahraničí vyslán a několik jeho krátkodobých cest nevylučovalo doručení zásilky do místa trvalého pobytu stěžovatele. Odkaz městského soudu na Vídeňskou úmluvu o konzulárních stycích proto podle stěžovatele nemůže obstát. Stěžovatel rovněž vyjádřil nesouhlas s posouzením jeho žalobní námitky týkající se formy rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení. Městský soud uvedl, že se jeho námitka nedotýká podstaty věci. Stěžovatel rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení vytýkal, že především text odůvodnění je velice nepřehledný, a to jak po obsahové, tak po formální stránce. Tento text je psán ve formě dopisu stěžovateli, což vyvolává oprávněné pochybnosti, zda oznámení o nevydání osvědčení splňuje podmínky řádného a zákonného rozhodnutí. Stěžovatel poukázal na skutečnost, že v rozhodnutí ředitele NBÚ o stížnosti je uvedeno, že rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení bylo psáno skutečně formou dopisu. V další stížní námitce stěžovatel zpochybnil postup NBÚ v celém řízení a rovněž vyhodnocení všech shromážděných skutečností, a to v důsledku toho, že v rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení bylo shledáno bezpečnostní riziko ve smyslu § 23 odst. 2 písm. b) a d) zákona o ochraně utajovaných skutečností (řízení trvalo šest a půl roku), zatímco ředitel NBÚ ve lhůtě tří měsíců zaujal ve věci odlišný právní názor, že bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných skutečností u stěžovatele neexistuje. Podle stěžovatele správní řízení trpí vadami, pro které měl městský soud napadená rozhodnutí zrušit. Stěžovatel dále upozornil, že délka řízení před správními orgány i městským soudem je nepřiměřená a nezákonná, čímž bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces. Absurdní délka bezpečnostní prověrky byla pro stěžovatele dokonce přímo poškozující, neboť s ním byl rozvázán dlouholetý pracovní poměr. Stěžovatel dále tvrdil, že se u něj objektivně nevyskytuje ani bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Odůvodnění závěru odvolacího orgánu o bezpečnostním riziku podle tohoto ustanovení je nelogické, zmatečné, nepodložené a založené na účelových spekulacích. Z žádných důkazů, se kterými se měl stěžovatel možnost seznámit, nelze u něj žádné bezpečnostní riziko shledat. Zjišťování směřovalo toliko do období let 1983 a 1984, kdy stěžovatel vykonával základní vojenskou službu. Zde bylo využito jeho znalosti arabštiny a stěžovatel na základě rozkazů svých nadřízených prováděl překlady z tohoto jazyka. Stěžovatel vyplnil dotazník podle § 33 citovaného zákona a podle odst. 5 tohoto ustanovení uvedl své kontakty jak na bývalé, tak na současné zpravodajské i bezpečnostní služby. Uvedl kontakty s bývalou Vojenskou kontrarozvědkou v rozsahu, kterého si byl vědom. Pokud jde o kontakty s ministerstvem obrany, pak toto ministerstvo jako celek v žádném případě nelze podřadit pod § 33 odst. 5 písm. k) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Při bezpečnostním pohovoru byla stěžovateli položena otázka, zda měl po roce 1985 kontakty s pracovníky ministerstva obrany, a když stěžovatel žádal o upřesnění otázky, bylo mu sděleno, že se jedná o kontakty ve smyslu spolupráce. Na takto položenou otázku stěžovatel odpověděl, že takovéto kontakty s pracovníky ministerstva obrany (tím méně pak vědomé kontakty s pracovníky Zpravodajské služby Federálního ministerstva obrany) po roce 1985 neměl. Stěžovatel dodal, že zmínka o Zpravodajské službě Federálního ministerstva obrany je poprvé obsažena až v rozhodnutí ředitele NBÚ. Nikdy nebylo bezpečně zjištěno, že stěžovatel podepsal slib spolupráce s Vojenskou kontrarozvědkou a stěžovatel v této souvislosti zdůraznil, že takový slib nesepsal ani nepodepsal, přičemž jeho setrvalé stanovisko svědčí o tom, že jeho ovlivnitelnost je prakticky nulová a důvěryhodnost velice vysoká. Stěžovatel odkázal na obsah rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 1995, sp. zn. 32 C 276/93, a rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 11. 1995, sp. zn. 1 Co 155/95, ze kterých podle jeho názoru vyplývá, že soudní znalec z oboru písmoznalectví označil materiál za nezpracovatelný. Stěžovatel namítal, že městský soud v napadeném rozsudku účelově konstruuje, že podle znalce přichází stěžovatel v úvahu jako pisatel podpisu „P. N.“, údajně krycího jména stěžovatele, z čehož podle městského soudu vyplývá, že mezi údajným slibem spolupráce a podpisy „P. N.“ existuje souvislost. Podle stěžovatele dále z napadeného rozsudku není zřejmé, na jaké písemnosti se měl tento podpis vyskytovat, když důkaz spisem Městského osudu v Praze sp. zn. 32 C 276/93 nebyl proveden. Závěr městského soudu je tak zcela nepodložený. Stěžovatel nesouhlasil rovněž s názorem městského soudu i ředitele NBÚ, že lze vycházet z archivních materiálů Vojenské kontrarozvědky jako z faktů, není - li prokázán opak. Stěžovatel zpochybňoval jejich pravdivost a poukazoval na to, že Vojenská kontrarozvědka byla za minulého režimu součástí komunistické státní bezpečnosti, což však městskému soudu nevadí, pokud uvádí, že povaha činnosti Vojenské kontrarozvědky nijak nesouvisí s pravdivostí skutečností uvedených v archivních materiálech. Stěžovatel tak je přesvědčen, že závěr ředitele NBÚ i městského soudu o zamlčení podstatných okolností a uvádění nepravdivých skutečností při bezpečnostní prověrce není ničím podložen a je naprosto spekulativní.
Závěry městského soudu se opírají o utajované písemnosti stupně utajení „Vyhrazené“. Stěžovatel neměl možnost se s těmito písemnostmi seznámit a vyjádřit se k nim, i když podmínku pro stupeň utajení „Vyhrazené“ splňuje. Argument městského soudu, že tato skutečnost je nerozhodná, přitom nemůže obstát. Stěžovatel byl v průběhu celého řízení zbaven možnosti vyjadřovat se k věci a uvádět důkazy na podporu svých tvrzení, čímž bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces garantované v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a dále v čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Městský soud opatřením vyloučil z nahlížení část správního spisu obsahující utajené skutečnosti stupně utajení „Důvěrné“ a „Vyhrazené“. Podle ustanovení § 45 odst. 4 s. ř. s. nelze z nahlížení vyloučit části spisu uvedené v odstavci 3, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Městský soud provedl dokazování podstatným obsahem správního spisu, přičemž v napadeném rozsudku opřel své závěry o skutečnosti, jež právě v této utajované části spisu jsou údajně obsaženy. Podle stěžovatele nelze akceptovat názor městského soudu, že důkaz utajovanými skutečnostmi není v řízení před soudem možný. Městský soud navíc vydal své opatření podle chybného ustanovení zákona, neboť opatření odkazuje na § 45 odst. 2 s. ř. s, které o vyloučení z nahlížení vůbec nehovoří.
Stěžovatel dále uvedl, že neobstojí ani argumentace městského soudu, že ředitel NBÚ postupoval v souladu se zákonem, když stěžovateli znemožnil přístup k utajované části spisu, jež byla podkladem pro správní rozhodnutí, a znemožnil mu tak vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem, jež byly na překážku vydání osvědčení. Podle stěžovatele z § 30 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností vyplývá povinnost správního orgánu umožnit stěžovateli vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem, jež jsou na překážku vydání osvědčení. Objektivně totiž není možné, aby se stěžovatel vyjadřoval k něčemu, s čímž nebyl seznámen. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 7 As 9/2006 - 71, před neoprávněným nakládáním, je pochybná. Správní spis je neuspořádaný, chybí záznamy na kontrolním listu, při vedení spisu došlo k porušení předpisů o vedení spisu a navíc městskému soudu nebyl přeložen úplný spis správního orgánu, neboť prokazatelně chybí zejména obal bezpečnostního spisu, který zůstal na NBÚ. Obalové desky přitom mají obsahovat seznam uložených písemností a výsledky evidenčního šetření. Vzhledem k výše uvedenému je patrné, že městský soud rozhodoval na základě nekompletního správního spisu. Městský soud tak nemohl posoudit, zda správní orgány rozhodovaly v obou stupních na základě stejných důkazů. Stěžovatel pro úplnost upozornil na to, že v rozhodnutí o nevydání osvědčení se odkazuje na listiny podléhající výhradně stupni utajení „Vyhrazené“, zatímco v rozhodnutí ředitele NBÚ o zamítnutí stížnosti je rovněž odkaz na listiny podléhající stupni utajení „Důvěrné“.
Stěžovatel poukázal také na to, že městský soud odmítl doplnit dokazování dalšími důkazy, které navrhl přesto, že tyto mají pro posouzení věcí podstatný význam. Stěžovatel navrhoval řadu listinných důkazů, jež dokladují, že jeho práce na ministerstvu zahraničních věcí byla soustavně vysoce oceňována. Stěžovatel dodal, že byla konstatována jeho nedůvěryhodnost správním orgánem, jenž samotný nepůsobí důvěryhodně, o čemž svědčí neobvyklá frekvence na místě ředitele NBÚ a konstatovaná pochybení v souvislosti s prováděnými bezpečnostními prověrkami. V rámci personálního auditu na NBÚ byla z funkce odvolána mimo jiné ředitelka odboru personální bezpečnosti, paní W. L., která je podepsána pod rozhodnutím o nevydání osvědčení stěžovateli. Všechny tyto skutečnosti vyplývají z důkazů, jejichž provedení stěžovatel v řízení před městským soudem navrhoval, avšak které tento soud neprovedl. Závěrem stěžovatel uvedl, že městský soud chybně označil žalovaného jako Národní bezpečnostní úřad přesto, že žaloba směřovala proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu.
Stěžovatel brojil i proti výroku o nepřiznání nákladů řízení, který považuje s ohledem na výše uvedené za nepodložený a neodůvodněný. Ze všech uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ředitel NBÚ ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil souhlas se závěry městského soudu. Podle jeho názoru nebyla právní otázka soudem nesprávně posouzena, protože stěžovatel v bezpečnostním dotazníku i pohovoru popřel kontakty s pracovníky zpravodajské služby Federálního ministerstva národní obrany po roce 1985 a popřel podpis slibu o spolupráci s Vojenskou kontrarozvědkou. Z toho vyplývá, že v průběhu bezpečnostní prověrky uváděl opakovaně nepravdivé skutečnosti o okolnostech svého života vysoce relevantních pro posouzení jeho bezpečnostní spolehlivosti. Zamlčování podstatných okolností spolupráce se zpravodajskými službami bývalé ČSSR lze považovat v demokratické České republice za chování, které má vliv na důvěryhodnost stěžovatele, a je tedy bezpečnostním rizikem. Postup ředitele NBÚ, který u stěžovatele, na rozdíl od správního orgánu I. stupně neshledal obě bezpečnostní rizika, ale pouze bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností, je zákonný, neboť se ztotožnil s výrokem rozhodnutí i s jeho závěrem vysloveným v odůvodnění, že stěžovatel nesplňuje podmínky bezpečnostní spolehlivosti, a pouze zaujal odlišný právní názor k jednomu ze dvou bezpečnostních rizik. Ředitel NBÚ trvá na tom, že z archivních materiálů poskytnutých mu jinými orgány státní správy vychází jako z faktu, pokud není prokázán opak, přičemž opak prokázán nebyl. Naopak, v soudním řízení k žalobě stěžovatele proti ministerstvu vnitra na ochranu osobnosti, na které sám stěžovatel odkazuje, byla pravomocně zamítnuta jeho žaloba na určení, že byl neoprávněně evidován v materiálech Státní bezpečnosti jako agent. K tvrzené neuspořádanosti správního spisu ředitel NBÚ popřel, že by soudu předal neúplný spis. Vzhledem k jeho povinnosti oddělit neutajované písemnosti od utajovaných, do kterých stěžovatel před soudem není oprávněn nahlížet, bylo nutné utajované písemnosti z bezpečnostního spisu vyjmout a vložit je do oddělených obalových desek. Přílohy obsahující neutajované části spisu tudíž obsahují seznam pouze neutajovaných písemností. Co se rozsahu dokazování týče, ředitel NBÚ se nedomnívá, že by stěžovatelem navrhované důkazy měly bezprostřední vztah k předmětu řízení. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Stěžovatel v replice k vyjádření ke kasační stížnosti ohledně možnosti nahlédnout do celého správního spisu uvedl, že městský soud převzal argumentaci ředitele NBÚ. Odkázal kromě rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 9/2006 - 71 rovněž na rozsudek ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 - 58, publ. pod č. 1337/2007 Sb. NSS. Stěžovatel opětovně uvedl, že samotná registrace v kategorii agent nebyla ve správním řízení ani v řízení před soudem označena za bezpečnostní riziko. Dále poukázal na „Prohlášení ředitele NBÚ ze dne 5. 2. 2007“, které se týká evidence v seznamech Státní bezpečnosti a které stěžovatel založil do soudního spisu jako důkaz. Stěžovatel uvedl, že jeho námitka týkající se neuspořádanosti správního spisu a v soudním spise chybějících obalových desek není novou námitkou, neboť to uváděl již při ústním jednání městského soudu dne 20. 4. 2007. Zdůraznil, že ředitel NBÚ při jednání sám potvrdil, že městskému soudu nepředal obalové desky bezpečnostního spisu, z čehož je patrné, že správní spis nebyl kompletní. Stěžovatel v tomto ohledu odkázal na bod III. A. „Administrativní zpracování bezpečnostní prověrky a vedení spisů“ Protokolu o kontrole postupu NBÚ při provádění bezpečnostních prověrek fyzických osob ze dne 30. 6. 2005, který stěžovatel založil do soudního spisu jako důkaz. Stěžovatel v replice rovněž zopakoval některé námitky obsažené již v kasační stížnosti.
K první stížní námitce Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se stěžovatel může ochrany ve správním soudnictví domáhat až ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu II. stupně, jmenovitě proti rozhodnutí ředitele NBÚ, což stěžovatel také učinil. Podle § 73 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností lze podat žalobu proti rozhodnutí o nevydání osvědčení do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí. Avšak za situace, kdy § 5 s. ř. s. stanoví, že nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon,je třeba ustanovení § 73 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností vykládat tak, že bylo vývojem právní úpravy překonáno. To je výrazem subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahu soudů do správního řízení, deklarované i ustálenou judikaturou. Např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, bylo vysloveno, že „Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy; (www.nssoud.cz).“
Stěžovatel dále namítal, že rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení mu nebylo řádně doručeno ve smyslu § 74 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností, neboť je obdržel od svého nadřízeného na pracovišti. Podle § 74 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností se důležité písemnosti, zejména oznámení podle § 36 odst. 3, § 37 odst. 2 písm. b), § 62 odst. 2, § 62 odst. 6 a § 75 odst. 6, doručují do vlastních rukou. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu, který k této námitce uvedl, že rozhodující skutečností je stěžovatelem nesporovaná skutečnost, že mu rozhodnutí bylo do vlastních rukou doručeno, což se podává i z podaného opravného prostředku. Zákon o ochraně utajovaných skutečností totiž nestanoví jakým způsobem má být doručení realizováno, ale pouze určuje, že oznámení o nevydání osvědčení musí být doručeno do vlastních rukou. Tato podmínka splněna bylo, jak je zřejmé z doručenky založené ve správním spise.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodné ani námitky stěžovatele týkajícím se formy rozhodnutí NBÚ. Na řízení o vydání osvědčení se podle § 73 zákona o ochraně utajovaných skutečností nevztahoval správní řád. To ovšem neznamená, že řízení mohlo probíhat zcela bez pravidel a že by jeho výsledek mohl být výrazem libovůle rozhodujícího orgánu, a to přesto, že se jedná o řízení značně specifické. Tento závěr vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, v němž akceptoval specifičnost tohoto řízení, ale jen v mezích ochrany ústavních práv občanů, která musí být respektována, a zejména vedl k založení povinnosti negativní rozhodnutí zdůvodňovat.
Podle § 36 odst. 8 zákona o utajovaných skutečnostech uvede NBÚ v oznámení důvody nevydání nebo odnětí osvědčení, zejména uvede, z jakých podkladů vycházel a jak tyto podklady hodnotil. Jsou-li některé z důvodů nevydání nebo odnětí osvědčení utajovanými skutečnostmi, uvede se v oznámení pouze odkaz na podklady, ze kterých Úřad vycházel. Úvahy, kterými se Úřad řídil při jejich hodnocení, a důvody nevydání nebo odnětí osvědčení se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými skutečnostmi.
Předmětné rozhodnutí obsahuje výrok a odůvodnění, rovněž nechybí otisk úředního razítka s podpisem a uvedením jména, příjmení a funkce oprávněné osoby a rovněž obsahuje poučení o opravných prostředcích. Výrok přitom obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, v odůvodnění rozhodnutí NBÚ uvedl, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí a jakými úvahami se při hodnocení podkladů řídil. V rozhodnutí je uveden také orgán, který rozhodnutí vydal, datum vydání rozhodnutí, jméno a příjmení účastníků řízení. Skutečnost, že text rozhodnutí je psán ve formě dopisu stěžovateli, nemůže mít žádný vliv na jeho zákonnost. Nejvyšší správní soud za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považuje takové rozhodnutí, z jehož výroku nelze zjistit, jak správní orgán ve věci rozhodl, např. rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný a dále případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Mezi další důvody nesrozumitelnosti rozhodnutí patří rozpornost výroku s odůvodněním, absence právních závěrů vyplývajících z rozhodných skutkových okolností, jakož i jejich nejednoznačnost. Nejvyšší správní soud v daném případě vyhodnotil, že rozhodnutí netrpí nedostatkem zákonem předepsané formy ani je nelze označit za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, neboť žádným se shora uvedených nedostatků netrpí.
K další stížní námitce Nejvyšší správní soud konstatuje, že nelze zpochybnit postup NBÚ v celém řízení a rovněž vyhodnocení všech shromážděných skutečností pouze na základě toho, že v rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení bylo shledáno bezpečnostní riziko ve smyslu § 23 odst. 2 písm. b) a d) zákona o ochraně utajovaných skutečností, zatímco ředitel NBÚ shledal u stěžovatele pouze bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Ředitel NBÚ bezpochyby může na základě hodnocení skutkových okolností zaujmout jiný právní názor, neboť zkoumá nejen úplnost a zákonnost řízení, ale i zákonnost právních závěrů orgánu I. stupně. V daném případě ředitel NBÚ posoudil zjištěný skutkový stav odlišně, přičemž odlišný názor podpořil právní argumentací a uvedl, které podklady, jež byly shromážděny v rámci řízení, jej k tomuto názoru vedly. V daném případě je tak z rozhodnutí o zamítnutí stížnosti zcela zřejmé, jaké úvahy vedly ředitele NBÚ k vydání rozhodnutí o zamítnutí stížnosti.
Jako důvodnou však posoudil Nejvyšší správní soud námitku stěžovatele, že byl zbaven možnosti vyjadřovat se k věci a uvádět důkazy na podporu svých tvrzení, neboť neměl možnost seznámit se s konkrétními skutečnostmi, pro něž mu nebylo vydáno požadované osvědčení. Nelze souhlasit s názorem městského soudu, že soud nepřezkoumává věcně obsah utajovaných skutečností a vychází pouze z jejich existence. Městský soud vyslovil, že ohledně věcného obsahu utajovaných skutečností nepřipadá v úvahu dokazování. Tento přístup však obecně (bez přihlédnutí ke konkrétní prověřované osobě a konkrétnímu obsahu utajovaných skutečností) vylučuje realizaci procesních práv v přezkumném soudním řízení a je tak v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V této souvislosti lze poukázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 - 58, které se zabývalo použitím utajované skutečnosti jako podkladu pro rozhodnutí v azylovém řízení ve vztahu k procesním právům účastníka řízení. Nejvyšší správní soud v něm dospěl k závěru, že „skutečnost, že jeden z důkazů, o něž se má rozhodnutí opírat, je utajovanou skutečností ve smyslu zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností (resp. v současnosti utajovanou informací ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), nemůže být na újmu realizaci základního práva účastníka řízení na to, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.“ Dále lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (uveřejněno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 32, nález č. 10, str. 61), v němž Ústavní soud odmítl názor, že by účastník trestního řízení neměl možnost se vyjádřit k důkazu, který je utajovanou skutečností, jako názor, který je v rozporu právě s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jakkoliv se v těchto dvou případech jednalo věcně o jiné řízení (přezkum rozhodnutí vydaného v azylovém řízení a přístup advokáta k utajovaným skutečnostem v řízení trestním), lze tyto závěry částečně vztáhnout i na posuzovanou věc. Při úvahách o této problematice vycházel Nejvyšší správní soud z následujících východisek. V soudním řízení nelze odhlédnout od procesních práv účastníka řízení odvozených od čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Při přezkumu rozhodnutí o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi na druhou stranu nelze abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu ani od ochrany práv případných třetích osob (jsou-li údaje o nich součástí utajovaných skutečností). Podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení rovněž nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Řízení o vydání osvědčení je řízení, jímž státní moc velmi citelně zasahuje do sféry právního postavení fyzické osoby, neboť nevydání osvědčení zpravidla zasáhne do sféry prověřované osoby jak z hlediska právního, tak z hlediska faktického. Ústavní soud v usnesení ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 28/02, konstatoval že „Ústavní soud vychází z přesvědčení, že i když ochrana utajovaných skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, je natolik specifickou oblastí, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako je tomu u jiných profesí, nelze přes tuto skutečnost rezignovat na zajištění ústavní ochrany práv prověřovaných osob.“ Rovněž v nálezu ze dne 25. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Ústavní soud vyslovil, že „i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy) byť - podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu i značně zvláštní a diferencovanou.“
Podle ustanovení § 45 odst. 3 s. ř. s. při předložení spisu správní orgán vždy označí ty části spisu, které obsahují utajované informace (skutečnosti) chráněné zvláštním zákonem, a předseda senátu tyto části spisu vyloučí z nahlížení.
Toto ustanovení upravuje základní pravidlo vyloučení utajované části spisu z nahlížení. V odst. 4 citovaného ustanovení je však stanovena výjimka z tohoto pravidla, neboť nelze z nahlížení vyloučit části spisu uvedené v odst. 3, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Toto ustanovení tak respektuje v neprospěch ochrany utajovaných skutečností práva účastníka ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť ve své podstatě upravuje oprávnění účastníka řízení a jeho zástupce nahlížet do částí spisu, jež obsahují utajované skutečnosti a jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. S tím ostatně koresponduje i zákon o ochraně utajovaných skutečností, který v ustanovení § 38 odst. 7 odkazuje na s. ř. s., podle něhož způsob určení osoby v rozsahu potřeby k seznámení s utajovanou skutečností v občanském soudním řízení a ve správním soudnictví stanoví zvláštní předpis.
Městský soud vyšel ve svých úvahách především ze zájmu na zajištění ochrany utajovaných skutečností a dospěl k závěru, že soud nepřezkoumává věcně obsah utajovaných skutečností a proto ohledně věcného obsahu utajovaných skutečností nepřipadá v úvahu dokazování. Tato argumentace sleduje ochranu veřejného zájmu na bezpečnosti státu, jehož součástí je i zajištění ochrany utajovaných skutečností, avšak na druhé straně zcela omezuje procesní práva prověřované osoby. Vyloučení dokazování vzhledem k utajovaným skutečnostem s sebou bezpochyby nese i nerespektování základního práva účastníka řízení vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, neboť v posuzovaném případě právě obsah utajované skutečnosti je poznatkem, který je pro rozhodnutí o vydání osvědčení určujícím. Jedná se tedy v procesním smyslu o důkaz, neboť důkazem je poznatek, který správní orgán či soud získal o skutkovém stavu z důkazního prostředku. Důkazem tak v daném případě jsou poznatky získané z obsahu listin, jež zachycují podkladové materiály výsledků šetření anebo poznatky z evidencí zpravodajských služeb (jedná se např. o výsledky šetření Ministerstva obrany – Hlavního úřadu vojenského a obranného zpravodajství v evidenci bývalé Vojenské kontrarozvědky).
Na druhé straně ne vždy bude možné zpřístupnit utajované skutečnosti v autentické podobě, neboť ta může být takového charakteru, že by mohla potenciálně způsobit ohrožení základního cíle utajování skutečností. Tímto cílem je podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností vyloučení neoprávněného nakládání s informací, jež by mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné. Zájmem České republiky je pak třeba chápat ve smyslu § 2 odst. 1 citovaného zákona zájem na zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochraně důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 – 58, judikoval, že pokud by seznámení účastníka s plným zněním utajované skutečnosti v řízení mělo znamenat popření základního účelu zákona o ochraně utajovaných skutečností, lze akceptovat, že správní orgán (zde soud) rozhodující o veřejných subjektivních právech účastníku řízení sdělí pouze pro řízení relevantní obsah takové skutečnosti, a to v přiměřené formě (např. anonymizované či agregované údaje, apod.). V případě stěžovatele bylo třeba sdělit obsah informace, který odůvodnil závěr o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi. Jen ve výjimečných případech si lze představit, že bude třeba zcela vyloučit zmíněná procesní práva účastníků řízení a nesdělit ani obsah utajované informace.
Tento výklad ustanovení § 45 s. ř. s. odpovídá i znění ustanovení § 38 odst. 7 zákona o ochraně utajovaných skutečností, které počítá se zpřístupněním utajované skutečnosti v rozsahu potřeby pro seznámení. Lze proto konstatovat, že případné omezení procesních práv účastníků řízení se odvíjí od uvážení soudu, který musí vycházet i ze specifik oblasti bezpečnostního prověřování osob a účelu utajování. Tento výklad nejvíce vyhovuje čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť nejvíce šetří podstatu a smysl práva na vyjádření se k prováděným důkazům.Nejvyšší správní soud proto shledal důvodnou stížní námitku, že městský soud nesprávně posoudil uvedenou právní otázku a zároveň tím porušil procesní práva stěžovatele. Kasační stížnost tak je důvodná pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem /§ 103 odst. 1 písm. a)/ i pro jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé /§ 103 odst. 1 písm. d)/.
Pokud jde o další argumentaci stěžovatele vzhledem k § 30 zákona o ochraně utajovaných skutečností, lze konstatovat, že navrhovaná osoba musí být seznámena s konkrétními skutkovými zjištěními, k jejichž ověření je tento pohovor veden. Jsou-li bez rozumného a ospravedlnitelného důvodu takové osobě dány k vyjádření pouze určité indicie vztahující se k prověřované skutečnosti, bez možnosti seznámit se se skutečností samotnou, jde nepochybně o nezdůvodnitelný zásah do jejích procesních práv. Procesní práva účastníka řízení, jež je vedeno podle zákona o ochraně utajovaných skutečností, mohou být omezena pouze v nezbytně nutném rozsahu a jen v případech, kdy to zákon výslovně připouští. Tyto případy lze nalézt v ustanovení § 30 odst. 5 a 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Předmětem bezpečnostního pohovoru nesmějí být skutečnosti, které mohou ohrozit obranu nebo bezpečnost státu a bezpečnostním pohovorem nesmějí být rovněž dotčena práva třetích osob a ohrožen zdroj informací (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 7 As 9/2006 - 71, seznámena s konkrétními skutkovými zjištěními, k jejichž ověření je tento pohovor veden. To však neznamená, že správní orgán má povinnost zpřístupnit stěžovateli celé utajované části spisu. Je třeba brát v úvahu, že podle § 30 odst. 5 a 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností může být bezpečnostní pohovor omezen co do předmětu pohovoru. Proto názor městského soudu, že ředitel NBÚ postupoval v souladu se zákonem, když stěžovateli znemožnil přístup k utajované části spisu, obstojí.
Jinou věcí je však otázka, zda bylo stěžovateli umožněno seznámit se s konkrétními skutkovými zjištěními při bezpečnostním pohovoru, anebo zda mu byly předestřeny pouze určité indicie vztahující se k prověřované skutečnosti. Nejvyšší správní soud dává i v této otázce za pravdu stěžovateli, neboť již ze skutečnosti, že první konkrétní zmínka o Zpravodajské službě Federálního ministerstva obrany je obsažena až v rozhodnutí ředitele NBÚ, vyplývá, že stěžovateli byly při pohovoru dány k vyjádření pouze indicie. Městský soud tak měl rozhodnutí ředitele NBÚ zrušit pro vady řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit jeho zákonnost.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále tvrdil, že se u něj objektivně nevyskytuje ani bezpečnostní riziko podle ustanovení § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Podle ustanovení § 23 odst. 1 citovaného zákona není za bezpečnostně spolehlivou považována navrhovaná osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko. Bezpečnostní riziko se hodnotí i ve vztahu k osobě, která má chránit utajované skutečnosti, konkrétně podle odst. 2 písm. d) citovaného zákona se za bezpečnostní riziko považuje chování, které může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti, a to z hlediska, zda dotyčná osoba je dostatečně neovlivnitelnou, důvěryhodnou a schopnou utajení zachovávat. Stěžovatel v kasační stížnosti uváděl, že závěr ředitele NBÚ i městského soudu o zamlčení podstatných okolností a uvádění nepravdivých skutečností při bezpečnostní prověrce, jež je považováno za jednání, které může mít vliv na důvěryhodnost, není ničím podložen a je naprosto spekulativní. Nejvyšší správní soud tuto námitku v dané procesní situaci nemůže posoudit, neboť nelze předvídat, zda by stěžovatel uvedl další tvrzení či důkazy na podporu této námitky, pokud by byla respektována jeho procesní práva.
Naopak k námitce stěžovatele ohledně neprovedení níže specifikovaných důkazů lze plně odkázat na argumentaci městského soudu, neboť navrhované důkazy nemají pro posouzení dané věci žádný význam. Stěžovatel navrhoval řadu listinných důkazů, jež dokladují, že jeho práce na ministerstvu zahraničních věcí byla soustavně vysoce oceňována. Poukazuje-li stěžovatel na své pracovní výsledky či svou spolehlivost při plnění pracovních úkolů, nelze než konstatovat, že z hlediska kritéria bezpečnostní spolehlivosti jsou tyto skutečnosti zcela nerozhodné. Podle § 18 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných skutečností mezi podmínky pro získání osvědčení stupně „Tajné“ patří i tzv. osobnostní způsobilost, jejíž splnění v daném případě nebylo nikým zpochybněno.
Městský soud podle stěžovatele dále neprovedl důkazy, jež navrhoval k prokázání nedůvěryhodnosti NBÚ. V dané věci je třeba zdůraznit, že správní soudnictví je vzhledem k předmětu řízení vedeno poněkud odlišnými zásadami než jak je tomu v civilním procesu, neboť smyslem správního soudnictví je kontrola a záruka zákonnosti aktů veřejné moci, přičemž shledání nezákonnosti takového aktu při soudním přezkumu vede zásadně k jeho zrušení. Ve správním soudnictví se tak neuplatňuje v míře známé ze soudnictví ve věcech občanskoprávních zásada vyvažování práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení, kteří vedou spor či posuzování jejich věrohodnosti. Stejně tak, jako se správní orgán, jehož rozhodnutí je napadeno pro svou tvrzenou nezákonnost, může účinně bránit jedině tím, že zpochybní důvodnost jednotlivých žalobních bodů a že v řízení bude zjištěno, že ty důvody nezákonnosti, které namítá stěžovatel, nejsou ve skutečnosti v jeho rozhodnutí přítomny, musí i stěžovatel směřovat své námitky vůči právnímu posouzení či nepřezkoumatelnosti rozhodnutí nebo proti procesním pochybením, jež předcházely vydání rozhodnutí. Přezkum se tak v zásadě týká konkrétního rozhodnutí. Proto nelze pouze obecně namítat nedůvěryhodnost orgánu veřejné moci, ale je třeba brojit proti konkrétním vadám řízení či nezákonnosti rozhodnutí v konkrétní věci. Nejvyššímu správnímu soudu tak nepřísluší, aby obecně hodnotil činnost NBÚ a posuzoval, o čem svědčí personální změny, na které stěžovatel poukazuje. Ve vztahu k napadenému rozhodnutí pak stěžovatel neuvedl žádnou skutečnost, z níž by plynulo, že jím tvrzená obecná nedůvěryhodnost úřadu a jeho úředníků ovlivnila jeho obsah nezákonným způsobem.
Pokud se jedná o tvrzení stěžovatele, že městský soud chybně označil žalovaného jako NBÚ přesto, že žaloba směřovala proti rozhodnutí ředitele NBÚ, Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí, že v dané věci je žalovaným NBÚ. Ředitele NBÚ za žalovaného považovat nelze, neboť pasivní legitimaci jako takovou má ze zákona NBÚ, a nikoliv jeho ředitel. Podpůrně Nejvyšší správní soud uvádí paralelu s tzv. řízením o rozkladu (proti rozhodnutí orgánu veřejné správy), kde v případě soudního přezkumu žalovaným není ten, který o podaném rozkladu rozhodl, ale celý úřad (správní orgán), do kterého osoba rozhodující o rozkladu spadá. Ostatně je třeba uvést i to, že žalovaný je určen zákonem a nikoliv tvrzením účastníka. V podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na jednoznačnou judikaturu v této věci, viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2004, č. j. 6 A 11/2002 - 26, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003, viz. www.nssoud.cz.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2008, sp. zn. 2 As 31/2007 - 107, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 71
 § 33
 § 44
 § 103
 § 73
 § 75
 § 73
 § 74
 soud 
 soud 
 § 23
 § 23
 soud 
 § 23
 § 33
 § 33
 soud 
 čl. 6
 čl. 36
 soud 
 § 45
 soud 
 soud 
 § 45
 § 30
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 23
 soud 
 soud 
 soud 
 § 73
 § 5
 § 73
 § 68
 § 74
 § 74
 § 36
 § 37
 § 62
 § 62
 § 75
 soud 
 soud 
 § 73
 soud 
 § 36
 soud 
 soud 
 soud 
 § 23
 § 23
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 38
 soud 
 zákona č. 148
 zákona č. 412
 soud 
 čl. 38
 soud 
 čl. 38
 čl. 4
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 6
 § 45
 čl. 38
 § 38
 soud 
 soud 
 soud 
 § 3
 § 2
 soud 
 § 45
 § 38
 čl. 4
 soud 
 soud 
 § 30
 § 30
 § 30
 soud 
 soud 
 § 23
 § 23
 soud 
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud