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Timestamp: 2018-05-23 15:01:51+00:00

Document:
HessVGH, 5 UE 3677/98: VGH Kassel: juristische person, stadt, hessen, satzung, architektur, studiengebühr, wissenschaft, verfassungskonforme auslegung, allgemeines verwaltungsrecht, studienordnung
Urteil des HessVGH vom 27.10.1999, 5 UE 3677/98
5 UE 3677/98
VGH Kassel: juristische person, stadt, hessen, satzung, architektur, studiengebühr, wissenschaft, verfassungskonforme auslegung, allgemeines verwaltungsrecht, studienordnung
Juristische person, Stadt, Hessen, Satzung, Architektur, Studiengebühr, Wissenschaft, Verfassungskonforme auslegung, Allgemeines verwaltungsrecht, Studienordnung
Norm: Art 59 Abs 1 S 1 Verf HE
Entscheidungsdatum: 27.10.1999
Aktenzeichen: 5 UE 3677/98
(Studiengebühr - Verstoß gegen Prinzip der Unterrichtsgeldfreiheit)
1Die Beteiligten streiten auch in der Berufungsinstanz über die Rechtmäßigkeit der Heranziehung des Klägers zur Zahlung von Studiengebühren.
2Die Beklagte, die Staatliche Hochschule ... -- ... schule -- in F, führte zum Wintersemester 1995/96 den Aufbaustudiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" ein. Die Studienordnung für diesen Studiengang datiert vom 11. Mai 1995. Die Erhebung einer Studiengebühr für diesen Studiengang in Höhe von 1.000,-- DM je Semester wurde am 4. Juli 1994 durch das Kuratorium und am 5. Juli 1994 in einer gemeinsamen Sitzung von Rat und Konvent der Beklagten beschlossen und in § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung der Beklagten vom 24. September 1946 eingefügt.
3Mit Bescheid vom 18. Juli 1995 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass er zum Aufbaustudium "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" zugelassen sei und die Semestergebühr 1.000,-- DM betrage. Sie sei vor der Einschreibung zu zahlen. Der Kläger zahlte daraufhin für das Wintersemester 1995/96 die geforderten 1.000,-- DM. Für das Sommersemester 1996 zahlte er 500,-- DM und legte mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 19. Juni 1996 -- eingegangen bei der Beklagten am 21. Juni 1996 -- Widerspruch gegen die Heranziehung zu Studiengebühren von 1.000,-- DM pro Semester seit dem Wintersemester 1995/96 ein. Zur Begründung führte er aus, die Beklagte sei zur Einführung von Studiengebühren nicht befugt. Als staatliche Hochschule unterliege sie der Rechtsaufsicht des Landes Hessen.
4Mit Schriftsatz vom 13. Dezember 1996 -- eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am selben Tag -- hat der Kläger zunächst Untätigkeitsklage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen auf sein Vorbringen aus dem Vorverfahren verwiesen.
5Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers im Wesentlichen mit der Begründung zurück, nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 ihrer Satzung vom 11. Januar 1973 dürfe der Konvent die Hochschul- und Prüfungsordnungen ändern und somit auch § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung. Diese Änderung bedürfe nicht der Zustimmung des Ministeriums für Wissenschaft und Kunst. Weder in der Satzung von 1973 noch in den einschlägigen Hochschulgesetzen sei eine solche Pflicht normiert. Die Erhebung der Studiengebühr verstoße auch nicht gegen § 36a Hessisches Hochschulgesetz -- HHG --, der generell Unterrichtsgeldfreiheit vorsehe. Da es sich bei dem Aufbaustudiengang um ein weiterbildendes Studium handele, stehe den Teilnehmern nach der Bestimmung des § 36a Abs. 2 HHG Unterrichtsgeldfreiheit hierfür nicht zu. Die Bestimmung des § 36a Abs. 3 HHG, der eine Erstattungspflicht des Landes gegenüber der Beklagten für den Verzicht auf die Erhebung von Unterrichtsgeld normiere, greife nicht ein, da die Beklagte nicht auf Unterrichtsgeld verzichte. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen die Hessische Verfassung vor, da nach ihrem Art. 59 zwar der Unterricht an Hochschulen unentgeltlich sei, nicht jedoch "weiterbildende Studien".
7den Bescheid der Beklagten in der Fassung des Schreibens vom 18. Juli 1995, soweit eine Erhebung einer Studiengebühr verlangt wird, sowie den Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 aufzuheben und ihm, dem Kläger, die bereits gezahlten Studiengebühren in Höhe von insgesamt 1.500,-- DM zurückzuerstatten.
10 Ergänzend zu ihren Ausführungen im Widerspruchsbescheid hat sie vorgetragen, weder aus den Bestimmungen der §§ 27 und 28 Kunsthochschulgesetz -- KHG -- noch aus § 36a HHG sei eine Genehmigungspflicht für die Erhebung von Studiengebühren zu entnehmen. Ihr, der Beklagten, stehe dementsprechend bezüglich der Erhebung von Studiengebühren für Aufbaustudien eine eigenständige Rechtssetzungsbefugnis zu.
11 Das Verwaltungsgericht hat mit Beschlüssen vom 7. Oktober 1997 und vom 7. Januar 1998 das Land Hessen und die Stadt Frankfurt am Main zum Verfahren beigeladen.
12 Das Land Hessen, der Beigeladene zu 1., hat die Ansicht vertreten, aus § 36a Abs. 3 HHG ergebe sich im Umkehrschluss, dass die Beklagte zwar Unterrichtsgeld erheben könne. Voraussetzung hierfür sei jedoch, dass eine solche Regelung durch die Rechtsaufsicht genehmigt und ordnungsgemäß veröffentlicht werde. Beide Voraussetzungen seien nicht erfüllt.
13 Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.
14 Nach Auskunft des Verwaltungsdirektors der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 11. Februar 1998 haben die jeweiligen Studienbewerber das Schreiben über die Einschreibungsmodalitäten erhalten, in dem unter anderem die Zahlung der Studiengebühr gefordert worden sei. Weitere Festsetzungsbescheide habe es nicht gegeben.
15 Mit Urteil vom 11. Februar 1998 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten in der Fassung des Schreibens vom 18. Juli 1995 betreffend die Festsetzung von Studiengebühren und deren Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 aufgehoben, sowie die Beklagte verpflichtet, an den Kläger 1.500,-- DM zurückzuerstatten. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der Gebührenbescheid der Beklagten vom 18. Juli 1995 sei ohne Rechtsgrundlage ergangen. Die von der Beklagten in der gemeinsamen Sitzung von Rat und Konvent am 5. Juli 1994 und durch das Kuratorium in der Sitzung vom 4. Juli 1994 beschlossene Änderung des § 12 der Studien-, Prüfungsund Gebührenordnung vom 24. September 1946 sei unwirksam. Nach § 36a Abs. 1 HHG in der Fassung vom 28. März 1995 würden an den in § 2 Abs. 1 HHG genannten Hochschulen des Landes keine Aufnahme- und Studiengebühren erhoben. Zwar gehöre die Beklagte nicht zu diesen Hochschulen, der Grundsatz der Unterrichtsgeldfreiheit gelte jedoch gemäß § 36a Abs. 1 HHG auch für die Beklagte, was sich zum einen aus § 36a Abs. 3 HHG und zum anderen aus der Entstehungsgeschichte der Gesamtnorm ergebe. Aus Abs. 3 lasse sich nicht entnehmen, dass es der Beklagten freigestellt sei, Unterrichtsgeld zu erheben. Sie werde nur deshalb nicht in § 36a Abs. 1 HHG genannt, weil sie keine Hochschule des Landes sei, sondern gemäß § 1 Abs. 2 ihrer Satzung aus dem Jahr 1973 eine selbständige Anstalt des Landes Hessen, die gemäß § 2 Abs. 2 KHG den Status einer staatlich anerkannten Hochschule habe. Die Entstehungsgeschichte des § 36a HHG ergebe keine Anhaltspunkte dafür, dass mit dessen Einfügung durch § 188 Abs. 1 Hessisches Schulgesetz vom 17. Juni 1992 eine materielle Neuregelung der Unterrichtsgeldfreiheit dergestalt habe vorgenommen werden sollen, dass es der Entscheidung der Beklagten vorbehalten bleibe, ob und in welcher Höhe sie Studiengebühren verlange und dafür auf den Erstattungsanspruch in Höhe von 75,-- DM für jeden eingeschriebenen Studenten pro Semester verzichte. Es könne dahingestellt bleiben, ob es sich bei dem Studiengang der Beklagten "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" um ein weiterbildendes Studium im Sinne des § 36a Abs. 2 HHG handele. Zum einen folge auch aus dieser Vorschrift, dass es der Beklagten nicht freistehe, Studiengebühren zu verlangen. Zum anderen habe das
Beklagten nicht freistehe, Studiengebühren zu verlangen. Zum anderen habe das Ministerium für Wissenschaft und Kunst von der Möglichkeit, Studiengebühren für Teilnehmer an weiterbildenden Studien zu verlangen, keinen Gebrauch gemacht.
16 Mit Beschluss vom 29. September 1998 (5 UZ 2996/98) hat der Senat die Berufung der Beklagten auf ihren Antrag hin zugelassen.
17 Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor, der geänderte § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung trage ihren Anspruch. Sie sei nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 bzw. § 10 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. d) ihrer Satzung berechtigt gewesen, den Gebührentatbestand einzufügen. Dies ergebe sich aus dem seit 1946 bestehenden Recht, Bestimmungen über Studiengebühren zu erlassen. § 19 der Satzung von 1946 ermächtige den Direktor zum Erlass der Studien-, Prüfungsund Gebührenordnung mit Zustimmung des Hessischen Staatsministeriums -- Minister für Kultus und Unterricht --. Demgemäß sei die Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung am 24. September 1946 erlassen und am 18. August 1948 ordnungsgemäß genehmigt worden. Die Satzung von 1946 sei im Jahr 1959 durch eine neue Satzung aufgehoben worden, die durch den Minister für Erziehung und Volksbildung erlassen worden sei. In § 16 dieser Satzung werde die Befugnis des Direktors der Beklagten normiert, nach Zustimmung des Ministers und des Kuratoriums die Hochschul-, Studien- und Gebührenordnung zu erlassen. Der Sonderstatus habe im Zuge der zunehmenden Verselbständigung zusätzlich zur Übertragung des Satzungsrechts in § 33 KHG 1970 geführt. Dort sei festgelegt worden, dass ihre Organisationsstruktur, die Rechte und Pflichten der an ihr tätigen Hochschullehrer und sonstige Bediensteten und das Verfahren bei der Aufstellung und Durchführung des Haushaltsplanes durch Satzung geregelt würden, die der Genehmigung des Kultusministers und der Stadt F bedürften. Nach dieser Bestimmung sei ihre gegenwärtige Satzung ergangen. Nach § 1 Abs. 2 dieser Satzung sei sie, die Beklagte, eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie sei nicht zugleich eine staatliche Einrichtung wie die anderen Kunsthochschulen des Landes Hessen. So unterliege die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen Bewerber als Studenten bei der Beklagten aufgenommen würden, ihrer eigenen Rechtssetzungsbefugnis. Soweit diesen Ausführungen zur seit 1946 fortbestehenden Gebührenerhebungsbefugnis nicht gefolgt werde, so bestehe diese jedenfalls in dem materiellen Rahmen, der den Hochschulen des Landes in § 1 Abs. 3 KHG bzw. in § 36a Abs. 2 HHG für weiterbildende Studien vorgegeben worden sei. Der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" sei trotz der Bezeichnung als Aufbaustudiengang ein weiterbildendes Studium. Nach der Studienordnung setze er wenigstens einen Fachhochschulabschluss voraus. Das Studium werde zur wissenschaftlichen Vertiefung und Ergänzung berufspraktischer Erfahrungen gemäß § 49 Abs. 1 HHG angeboten. Der Studiengang sei einer hohen wissenschaftlichen Qualität verpflichtet, was auch daraus ersichtlich werde, dass auf Gastprofessoren nicht verzichtet worden sei, obwohl damit Kosten von mehr als 100.000,-- DM im Jahr hätten gespart werden können. Durch den Studiengang werde zudem die berufspraktische Erfahrung ergänzt. Dies werde dadurch deutlich, dass das Studium nach der Studienordnung mindestens einen Fachhochschulabschluss voraussetze. Der Studiengang wende sich an Architekten mit berufsqualifizierenden Abschlüssen von Universitäten, Technischen Hochschulen und Fachhochschulen und gestatte diesen, ihre berufspraktischen Erfahrungen zu ergänzen. Dem dienten auch die speziellen Inhalte des Studiums. Auch das Verfahren zur Änderung des § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung sei eingehalten worden. Der Konvent und das Kuratorium hätten die Änderung beschlossen, Genehmigungs-, Zustimmungs- oder sonstige Erfordernisse verfahrensrechtlicher Art bestünden für die Einführung der Studiengebühr für weiterbildende Studien nicht. Die Einführung der Gebühr habe auch nicht der für Prüfungsordnungen nach § 28 Abs. 2 KHG erforderlichen Genehmigung bedurft. Die Gebühr betreffe keine Prüfungen. Zudem benötige sie, die Beklagte, als Anstalt öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie zur Erhebung von Studiengebühren keine Genehmigung des Ministers für Wissenschaft und Kunst. Auch § 34 KHG habe die Befugnis der Beklagten, Gebühren für weiterbildende Studien zu erheben, nicht beschränkt. Sie gelte für die Beklagte nicht, da insoweit in formeller Hinsicht gemäß § 2 Abs. 2 KHG auf sie lediglich der 6. Abschnitt des KHG (§§ 27 und 28) anzuwenden sei. Der Sonderstatus, der sich zum einen in der Satzungsautonomie und zum anderen in der Finanzierung durch die Stadt Frankfurt am Main, der Beigeladenen zu 2., dokumentiere, schließe die Anwendung von Vorschriften, die für Kunsthochschulen des Landes gelten würden, aus. Schließlich bedürfe sie im Gegensatz zu den Hochschulen des Landes durch ihren Sonderstatus als Anstalt des öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie auch keiner Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und Kunst nach §
auch keiner Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und Kunst nach § 36a Abs. 2 HHG zur Erhebung von Gebühren für weiterbildende Studien. Dies sei vom Verwaltungsgericht verkannt worden. Auch sei die Einführung der Gebühr ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Gemäß der Regelung in § 10 Abs. 7 ihrer Satzung habe sie die Protokolle der öffentlichen Sitzungen des Kuratoriums hochschulöffentlich ausgehängt. Schließlich verstoße die Einführung der Gebühr auch nicht gegen höherrangiges Recht. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sprächen weder § 36a Abs. 1, noch Abs. 3 HHG gegen die Einführung der Gebühr. § 36a Abs. 1 HHG sei weder auf die Beklagte, noch auf den zu entscheidenden Sachverhalt anzuwenden. Diese Vorschrift nehme ausdrücklich nur Bezug auf die in § 2 Abs. 1 HHG genannten Hochschulen des Landes. Sie, die Beklagte, sei dort wegen ihres Sonderstatus als durch Vertrag gegründete Anstalt des öffentlichen Rechts, für die die Stadt Frankfurt am Main die Finanzierung übernommen habe, nicht genannt. Somit verpflichte die in § 36a Abs. 1 HHG normierte Unterrichtsgeldfreiheit sie nicht. Des Weiteren betreffe § 36a Abs. 1 HHG lediglich Studenten, die noch keinen Hochschulabschluss besäßen. Dies ergebe sich im Umkehrschluss aus § 36a Abs. 2 Satz 1 HHG, nach dem Gasthörern und Teilnehmern an weiterbildenden Studien keine Unterrichtsgeldfreiheit zustehe. § 36a Abs. 3 HHG regele die Folge des Verzichts auf Unterrichtsgeld, nämlich die Erstattungspflicht des Landes. Da ihr, der Beklagten, bereits seit 1946 die Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren zustehe, habe das Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 26. Januar 1992 diese Befugnis nicht eingeschränkt. Sie sei nach § 7 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 KHG 1978 nicht als Hochschule des Landes bezeichnet worden. Vielmehr habe für sie in § 8 des Gesetzes über die Unterrichts- und Lernmittelfreiheit -- GULE -- eine Sonderregelung bestanden, nach der das Land Unterrichtsgeld erstattet habe. In der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 1989 sei klargestellt worden, dass für weiterbildende Studien eine Unterrichtsgeldfreiheit nicht bestehe. Angesichts dieser rechtlichen Ausgangslage hätte es einer eindeutigen Aussage des Gesetzgebers bedurft, um die Befugnis der Beklagten zur Gebührenerhebung einzuschränken. Dem Verwaltungsgericht könne nicht gefolgt werden, dass einziges Motiv für die Einfügung des § 36a HHG gewesen sei, durch Aufhebung des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit eine bessere Überschaubarkeit zu erreichen. Dies erkläre nämlich nicht, warum der erste Gesetzentwurf für § 36a Abs. 3 HHG, der lediglich die Erstattung von Unterrichtsgeld für den "Ausgleich des Ausfalls" regelte, in die endgültige Formulierung, wonach "für den Verzicht" Unterrichtsgeld erstattet werde, geändert worden sei. Letztlich liege auch kein Verstoß gegen Art. 59 der Verfassung des Landes Hessen -- HV -- vor. Danach sei der Unterricht an Hochschulen unentgeltlich. Weiterbildende Studien würden davon nicht erfasst, wie sich aus § 36a Abs. 2 HHG ergebe. Die Zulassung zu dem Aufbaustudiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)", der ein weiterbildendes Studium sei, falle somit nicht unter den Schutzbereich des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV. Dass der Gesetzgeber, auch ohne dies ausdrücklich festzustellen, stets von einem Recht der Beklagten zur Erhebung von Studiengebühren ausgegangen sei, werde nochmals durch die inzwischen erlassene Neufassung des Hessischen Hochschulgesetzes vom 3. November 1998 bestätigt. Dort werde in § 112 HHG, der die Rechtsstellung der Beklagten und die auf sie anwendbaren Vorschriften des Gesetzes festlege, gerade nicht auf die in § 67 geregelte Gebührenfreiheit verwiesen. Diese Regelungsstruktur bringe den Sonderstatus der Beklagten deutlich zum Ausdruck. Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides beständen auch nicht im Hinblick auf die im Berufungsverfahren erstmalig angegriffene Höhe der erhobenen Gebühr. Die mit 1.000,-- DM festgesetzte Semestergebühr vermöge den mit der Einführung des Angebots des Studiengangs angefallenen erheblichen Kostenaufwand nicht einmal annähernd zu decken. Allein die Verpflichtung geeigneter Gastprofessoren verursache jährliche Mehrkosten von mehr als 100.000,-- DM. Insgesamt beliefen sich die von der Hochschule aufzubringenden Mehrkosten im Sach- und Personalbereich auf ca. 180.000,-- bis 200.000,-- DM im Jahr. Die Festsetzung kostendeckender Gebühren sei im Rahmen der Beratungen aus sozialen Gründen zu keinem Zeitpunkt in Betracht gezogen worden. Auf der Grundlage des mit 1.000,-- DM angesetzten Betrages gingen bei einer Zahl von durchschnittlich 25 zugelassenen Studenten pro Semester jährlich 50.000,-- DM an Gebühren ein. Die für das Studienangebot jährlich anfallenden Gesamtkosten würden damit lediglich zu etwa 15 bis 20% abgedeckt. Da der streitgegenständliche Gebührenbescheid voll umfänglich rechtmäßig sei, stehe dem Kläger kein Anspruch auf Rückerstattung der auf den Bescheid hin geleisteten Semestergebühr für das Wintersemester 1995 zu. Auch ein Anspruch auf Erstattung der für die nachfolgenden Semester aufgrund späterer Gebührenbescheide geleisteten Semestergebühren scheide aus. Einer
späterer Gebührenbescheide geleisteten Semestergebühren scheide aus. Einer Rückforderung der Gebühren für das Sommersemester 1996, das Wintersemester 1996/97 und das Sommersemester 1997 stehe bereits die Bestandskraft der diesen Leistungen zugrunde liegenden Gebührenbescheide entgegen. Zwar seien keine neuen ausdrücklichen Festsetzungsbescheide erlassen worden, solche seien jedoch in der öffentlich ausgehängten Aufforderung zur Rückmeldung, zumindest aber in der Rückmeldung selbst zu sehen, die die Zahlung der Semestergebühren voraussetze. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main sei bereits deshalb fehlerhaft, weil der zugrunde liegende Gebührenbescheid für das Sommersemester 1996 nicht Gegenstand der Anfechtungsklage sei. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass sich der von ihm angenommene Folgenbeseitigungsanspruch gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO gar nicht auf die für das Sommersemester 1996 gezahlten Semestergebühren erstrecken könne. Zinsforderungen seien unbegründet. Für öffentlich-rechtliche Zahlungsansprüche bestehe grundsätzlich keine Verzinsungspflicht. Verzugszinsen könnten nur ausnahmsweise dann geltend gemacht werden, wenn sie im Gesetz oder in einem zugrunde liegenden Vertrag ausdrücklich vorgesehen seien.
19unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. die Klage einschließlich der im Berufungsverfahren vorgenommenen Klageerweiterung abzuweisen.
21die Berufung zurückzuweisen und die Beklagte zu verpflichten, an den Kläger weitere 2.000,-- DM nebst 4% Zinsen ab Rechtshängigkeit sowie 4% Zinsen auf den durch das angefochtene Urteil zugesprochenen Erstattungsbetrag von 1.500,- - DM ab dessen Rechtshängigkeit zu zahlen.
22 Zur Begründung trägt er vor, auch die umfangreiche Berufungsbegründung ändere nichts an der Feststellung, dass in § 8 GULE geregelt gewesen sei, dass die Beklagte zum Ausgleich des Ausfalls an Unterrichtsgeld 75% der in den Gebührenordnungen festgesetzten Beträge vom Land erstattet erhalte. Danach habe für die Beklagte bis zum 18. Juni 1992 -- dem Tag des Inkrafttretens des § 36a HHG, der das Gesetz über die Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit ersetzt habe -- keine Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren bestanden, da andernfalls eine Regelung zur anteiligen Erstattung entsprechender Einnahmeausfälle keinen Sinn mache. Die Änderung der gesetzlichen Regelung -- oder eine spätere gesetzliche Regelung -- hätte der Beklagten daher die ihr 1992 nicht zustehende Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren nachträglich einräumen müssen. Dies sei jedoch nicht erfolgt. Keinesfalls könne aus dem Wechsel des Begriffs "zum Ausgleich des Ausfalls" in der Begründung zu § 36a Abs. 3 HHG positiv auf die Existenz eines Rechts zur Erhebung von Unterrichtsgeld zeitlich nach der entsprechenden Regelung des Gesetzes über die Unterrichtsgeldund Lernmittelfreiheit geschlossen werden. Die Beklagte habe daher die vom Kläger gezahlten Beträge insgesamt zu erstatten und sie ab Rechtshängigkeit zu verzinsen. Vorsorglich werde auch geltend gemacht, dass die von der Beklagten erhobene Studiengebühr von 1.000,-- DM pro Semester der Höhe nach den rechtlichen Anforderungen nicht genüge.
23 Der Beigeladene zu 1. beantragt,
25 Das Land habe in der Vergangenheit die Auffassung vertreten, die Beklagte habe das Recht, Studiengebühren zu erheben, wenn sie auf die in § 36a Abs. 3 HHG vorgesehene Bezuschussung verzichte. Aus diesem Grund hätten die Vertreter des Landes im Kuratorium der Beklagten der Satzungsänderung zugestimmt. Das Verwaltungsgericht habe sich dieser Auffassung jedoch nicht angeschlossen.
26 Die Beklagte sei der Auffassung, dass es sich bei dem Aufbaustudiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" um ein Weiterbildungsangebot im Sinne des § 49 HHG handele, für das das Verbot der Erhebung von Studiengebühren nicht gelte. Aus § 1 der Prüfungsordnung für den Studiengang Architektur ergebe sich, dass der Ausbildungszweck inhaltlich den Voraussetzungen des § 48 HHG, nicht jedoch denen des § 49 HHG entspreche. Auch aus den Studienzielen und den Zugangsvoraussetzungen ergebe sich, dass es sich hier um einen Aufbaustudiengang und nicht um ein Weiterbildungsangebot handele. Aber auch
Aufbaustudiengang und nicht um ein Weiterbildungsangebot handele. Aber auch dann, wenn das Gericht diesen Ausführungen nicht folgen sollte, sei zu beachten, dass der Beschluss der Gremien der Beklagten über die Satzungsänderung nicht wirksam geworden sei, weil die Satzungsänderung nicht genehmigt worden sei. Nach § 27 KHG bedürfe die Satzung (gleiches gelte für die Änderung der Satzung) der Genehmigung des Ministers für Wissenschaft und Kunst. Der Antrag der Beklagten auf Genehmigung der Gebührenregelung datiere vom 4. März 1998. Er sei erst auf Drängen des Landes gestellt worden. Die Bescheidung des Antrages sei nach der Entscheidung der ersten Instanz zunächst zurückgestellt worden. Selbst wenn er genehmigt worden wäre, hätte die Gebührenregelung erst mit der danach erfolgten Veröffentlichung in Kraft treten können.
27 Die Beigeladene zu 2. hat keinen Antrag gestellt, aber ausgeführt, das Verwaltungsgericht habe sich zum Status der Beklagten widersprüchlich geäußert. Einmal werde diese als "selbständige Anstalt des Landes" bezeichnet, die jedoch "von der beigeladenen Stadt Frankfurt a.M. getragen" werde. Träger einer Anstalt des Landes könne jedoch nur das Land selbst und keine andere juristische Person sein. Die Beklagte befinde sich nach wie vor in der Trägerschaft des Landes, wozu auf das in das Verfahren eingeführte Rechtsgutachten des Prof. Dr. Hans Meyer verwiesen werde. Zwar habe das Hessische Ministerium für Wissenschaft und Kunst mit Schreiben vom 29. März 1996 dem Rektor der Beklagten lapidar mitgeteilt, dass es die Deduktionen des Gutachtens bezüglich der Trägerschaft nicht teile. Eine inhaltliche Auseinandersetzung liege jedoch nicht vor. Insofern werde auch geltend gemacht, dass eine Übertragung der Trägerschaft der Beklagten vom Land Hessen auf die Stadt Frankfurt a.M. deshalb nicht habe erfolgen können, weil die Regelungen der §§ 2 Abs. 2, 27 KHG 1978 insgesamt gesehen gegen das im Rechtsstaatsprinzip begründete Gebot der Normenklarheit verstießen. Zu den gewährleisteten Bestandteilen des Selbstverwaltungsrechts zähle auch die kommunale Organisationshoheit/-gewalt. Dazu zähle auch die Einrichtung von rechtlich selbständigen oder unselbständigen kommunalen Eigenbetrieben, Anstalten, Körperschaften und Stiftungen. Eine Übertragung der Trägerschaft der rechtlich selbständigen Anstalt Städelschule vom Land Hessen auf die Stadt Frankfurt a.M. würde somit einen Eingriff in deren kommunale Organisationshoheit darstellen und hätte wegen des Gebotes der Normenklarheit zumindest eindeutig im Gesetz formuliert werden müssen. Es sei daher nach wie vor davon auszugehen, dass die Beklagte eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Landes Hessen sei, zu deren Finanzierung das Land verpflichtet sei. Durch Vertrag aus dem Jahr 1946 habe die Stadt Frankfurt a.M. eine Finanzierungsverpflichtung übernommen, ohne dass die Beklagte aus dem Vertrag unmittelbar berechtigt sei. Die Verpflichtung sei also nicht mit befreiender Wirkung auf die Stadt übergegangen.
28 Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (2 Bände) sowie der Widerspruchsakte der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
29 Die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten ist auch im Übrigen zulässig, aber nicht begründet.
30 Die Klage ist zu Recht als Anfechtungsklage gemäß § 42 Verwaltungsgerichtsordnung -- VwGO -- auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 18. Juli 1995 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997 insoweit gerichtet, als darin eine Semestergebühr von 1.000,-- DM festgesetzt wird. Zwar ist das Schreiben vom 18. Juli 1995, mit dem der Kläger zum Aufbaustudium "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" zugelassen wurde, nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, enthält aber mit der Zulassungsentscheidung sowie der damit vorhandenen Festsetzung der Studiengebühr eine Regelung gegenüber dem Kläger. Von ihrem Inhalt her bezog sich diese Festsetzung der Semestergebühren vom Empfängerhorizont des betroffenen Studenten aus betrachtet auf das gesamte Studium, d.h. es handelte sich insofern um eine Festsetzung der Gebühr dem Grunde nach. Das Verständnis des Klägers zeigt sich auch daran, dass sein Widerspruch generell gegen die Beanspruchung von Studiengebühren in Höhe von 1.000,-- DM pro Semester als Voraussetzung für die Einschreibung bzw. Rückmeldung gerichtet war. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Widerspruchsbescheid der Beklagten, mit dem sie den Widerspruch des Klägers insgesamt als unbegründet zurückgewiesen und über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Studiengebühr als
und über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Studiengebühr als Voraussetzung für die Einschreibung und für die Rückmeldung entschieden hat, bezogen auf die Rückmeldung hinsichtlich der bis dahin absolvierten Semester (B1. 1, 4 des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997).
31 Der Zulässigkeit der -- zuerst als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO erhobenen - - Anfechtungsklage steht auch keine eventuelle Bestandskraft des Bescheides vom 18. Juli 1995 entgegen. Da dieser nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, lief die regelmäßige Widerspruchsfrist von einem Monat gemäß § 70 Abs. 1 VwGO nicht, sondern es bestand gemäß § 70 Abs. 2 in Verbindung mit § 58 Abs. 2 VwGO die Möglichkeit, den Widerspruch binnen Jahresfrist einzulegen. Diese Frist hat der Kläger mit dem am 21. Juni 1996 bei der Beklagten eingegangenen Widerspruchsschreiben gewahrt.
32 Das vom Kläger mit der Anfechtungsklage verbundene Begehren auf Rückzahlung der gezahlten Studiengebühren kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO mit der Anfechtungsklage als Folgenbeseitigungsanspruch verbunden werden. Soweit die Beklagte in der Berufungsinstanz vorgetragen hat, insoweit stehe der Rückforderung der Gebühren für alle dem Wintersemester 1995/96 folgenden Semester die Bestandskraft gesonderter Festsetzungsbescheide entgegen, folgt der Senat dieser Sichtweise nicht. Eine Gebührenfestsetzung für das einzelne Semester durch gesonderten Bescheid kann dabei weder in dem von der Beklagten vorgenommenen Aushang mit der Aufforderung zur Rückmeldung an die Studenten unter Hinweis auf die Semestergebühr gesehen werden, noch in der einzelnen Rückmeldung. Hätte die Beklagte eine gesonderte Grundlage für die einzelnen Semestergebühren setzen wollen, hätte sie dies eindeutig gegenüber den betroffenen Studenten durch einen entsprechenden Bescheid erkennen lassen müssen. Aus der Sicht der Studenten des Aufbaustudiengangs "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" mussten diese nicht von einer gesondert anzufechtenden Festsetzung ausgehen. Eventuelle Unklarheiten müssen insofern -- schon aus Gründen der Möglichkeit eines effektiven Rechtsschutzes für den Betroffenen -- zu Lasten der Beklagten gehen.
33 Die Klage des Klägers ist vom Verwaltungsgericht auch zu Recht als begründet angesehen worden.
34 Die Beklagte stützt ihre Forderung der Studiengebühr auf die von ihren Gremien mit Beschlüssen vom 4. und 5. Juli 1994 beschlossene und in § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung vom 24. September 1946 eingefügte Gebührenregelung für den Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)". Diese Gebührenregelung widerspricht jedoch höherrangigem Recht, und zwar der in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 Hessische Verfassung -- HV -- festgeschriebenen Unterrichtsgeldfreiheit. Nach dieser Landesverfassungsnorm ist der Unterricht an allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen unentgeltlich. Dabei handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen (Urteile vom 8.7.1949 -- P.St. 22 --, StAnz 1949, 348, vom 11.5.1956 -- P.St. 191 --, StAnz 1956, 552 und vom 13.7.1956 -- P.St. 204 --, StAnz 1956, 780) nicht nur um einen Programmsatz, sondern um unmittelbar geltendes Recht, ohne dass deswegen die Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers ausgeschlossen wäre (StGH, Urteil vom 1.12.1976 -- P.St. 812 --, ESVGH 27, 30).
35 Die Beklagte ist eine "öffentliche Hochschule" im Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV. "Öffentlich" im Sinne dieser Vorschrift bedeutet, dass Träger der Schule bzw. Hochschule das Land, eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband oder auch der Landeswohlfahrtsverband ist (vgl. die Definition für die Schulen: § 178 Abs. 2 Hessisches Schulgesetz -- HSchG -- vom 17.6.1992, GVBl. I S. 233; ebenso: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: April 1991, Art. 56 Anm. 7).
36 Die ursprünglich auf einer Stiftung des Namensgebers beruhende Beklagte wurde mit Vertrag vom 9. Mai 1942 zwischen der Stadt Frankfurt a.M., der Beigeladenen zu 2., und dem damaligen Preußischen Staat und durch Erlass des Reichsministers für Wissenschaft, Erziehung und Volksbildung vom selben Tag als juristische Person des öffentlichen Rechts mit der Bezeichnung "Staatliche Hochschule ... (... schule) Frankfurt a.M." errichtet, wobei die Unterhaltung der Stadt Frankfurt a.M. oblag. Mit Vertrag zwischen dem Land Gross-Hessen und der Stadt Frankfurt a.M. vom 16./19. September 1946 und der Satzung vom 19. September 1946 wurde die Beklagte als Anstalt des Landes Gross-Hessen, juristische Person des öffentlichen Rechts, fortgeführt unter Beibehaltung der Unterhaltsverpflichtung der
öffentlichen Rechts, fortgeführt unter Beibehaltung der Unterhaltsverpflichtung der Stadt Frankfurt a.M.. Mit Erlass des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung vom 4. März 1959 wurde der Beklagten eine neue Satzung gegeben. In deren § 2 wurde sie als eine Staatliche Kunsthochschule des Landes Hessen und selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts bezeichnet. Nach § 33 Abs. 1 des Kunsthochschulgesetzes vom 15. Juli 1970 (GVBl. I S. 431) blieben die Befugnis der Stadt Frankfurt a.M., die Beklagte zu unterhalten, und deren Status unberührt. Entsprechend wird in der Satzung der Beklagten aus dem Jahr 1973 -- mit dem Genehmigungsvermerk des Hessischen Kultusministers veröffentlicht am 31. Oktober 1975 (ABl. 1975, 617) -- die Beklagte weiterhin als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts bezeichnet. In § 27 des Kunsthochschulgesetzes vom 6. Juni 1978 -- KHG Fassung: 1978 -- (GVBl. I S. 371, neu bekanntgemacht in der Fassung vom 28.3.1995, GVBl. I S. 349), der zur Zeit gültigen Bestimmung, ist die Regelung des § 33 Abs. 1 KHG Fassung: 1970 beibehalten worden. Zusätzlich ist in § 2 des Gesetzes, der in Abs. 1 die Kunsthochschulen des Landes anführt, in Abs. 2 die Beklagte als staatlich anerkannte Kunsthochschule genannt. Dabei ging der Gesetzgeber davon aus, dass die Beklagte sich nur durch die Trägerschaft der Beigeladenen zu 2., der Stadt Frankfurt a.M., von den in § 2 Abs. 1 KHG Fassung: 1978 genannten Kunsthochschulen des Landes unterscheide (vgl. LT-Drucks. 8/5752, S. 21 zu § 29, im Gesetz später § 27). Zusätzlich ist in § 29 KHG Fassung: 1978 die ausdrückliche Bestimmung enthalten, dass Verträge, die das Land mit öffentlichrechtlichen Körperschaften über die Aufbringung des Finanzbedarfs einer Kunsthochschule geschlossen hat oder schließen wird, unberührt bleiben. Während des Gesetzgebungsverfahrens -- und auch später -- bestanden zwischen dem beigeladenen Land und der Stadt Frankfurt a.M., der Beigeladenen zu 2., unterschiedliche Auffassungen über die Trägerschaft für die Beklagte. Bemühungen der Stadt um eine für sie günstigere finanzielle Regelung scheiterten jedoch (vgl. die Ausführungen im "Rechtsgutachten zum Rechtsstatus der Staatlichen Hochschule ... in Frankfurt a.M. -- ... schule --" von Prof. Dr. Hans Meyer, bei den Gerichtsakten, S. 54 ff.).
37 Aus dieser Darstellung der Entwicklung ergibt sich, dass die Beklagte heute die Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts besitzt, d.h. eines nicht verbandsmäßig organisierten rechtsfähigen Verwaltungsträgers zur dauerhaften Verfolgung eines bestimmten Verwaltungszwecks des Anstaltsträgers (vgl. Rudolf in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 52 Rdnr. 15 ff.). Als solche ist sie im Jahr 1942 geschaffen und anerkannt worden und diese Rechtsform ist auch in der Folgezeit in den ministeriell erlassenen Satzungen der Jahre 1949 und 1959 und den Verträgen zwischen dem Land Hessen und der Stadt Frankfurt a.M. beibehalten worden. § 27 KHG Fassung: 1978 lässt diesen Status ausdrücklich unberührt. Die Unterhaltung der Beklagten obliegt nach den vertraglichen Grundlagen der beigeladenen Stadt Frankfurt a.M.. Auch diese Befugnis lässt § 27 KHG Fassung: 1978 ausdrücklich unberührt. Diese Unterhaltspflicht spricht für eine Trägerschaft der Stadt Frankfurt a.M. für die Beklagte, während für die Auffassung, dass das Land Hessen Träger ist, sprechen könnte, dass die Errichtung der Beklagten als rechtsfähige Anstalt letztlich auf staatlichen Akten beruhte, und eine Anstalt grundsätzlich durch den Anstaltsträger errichtet wird. Diese Frage kann jedoch offen bleiben, da -- gleich, ob man als Träger der Beklagten die beigeladene Stadt Frankfurt a.M. oder das beigeladene Land Hessen ansehen will -- dies an ihrem Charakter als "öffentliche Hochschule" nichts ändert, da dafür sowohl die Trägerschaft durch das Land als auch durch eine Gemeinde die Grundlage bedeutet.
38 Wie bereits oben dargelegt, handelt es sich bei der Garantie der Unterrichtsgeldfreiheit in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV um unmittelbar geltendes Recht. Dies schließt nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen jedoch nicht die Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers aus. Dieser muss, da er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner Regelung nehmen, weil die Grundrechte unabänderlich sind und den Gesetzgeber unmittelbar binden (Art. 26 HV), wobei sich aus dem Grundrecht die inhaltliche Begrenzung des Gesetzgebungsermessens ergibt (StGH, Urteil vom 1.12.1976, a.a.O., S. 34). Eine derartige inhaltliche Bestimmung des Grundrechts auf Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Schulen und Hochschulen hatte der Gesetzgeber ursprünglich im mehrfach geänderten Gesetz über Unterrichtsgeldund Lernmittelfreiheit getroffen (vgl. dazu etwa: Hess. VGH, Urteile vom 8.6.1989 - - 6 UE 2608/86 -- und vom 8.3.1990 -- 6 UE 1082/87 --, DÖV 1991, 1031). Im Zuge der Neufassung des Hessischen Schulgesetzes -- HSchG -- wurde die gesetzliche Regelung in die jeweiligen Fachgesetze übernommen (vgl. nunmehr § 3 Abs.9
Regelung in die jeweiligen Fachgesetze übernommen (vgl. nunmehr § 3 Abs.9 HSchG für öffentliche Schulen). § 188 Abs. 1 HSchG vom 17. Juni 1992 fügte dabei für die Hochschulen die Bestimmung des § 36a in das Hessische Hochschulgesetz vom 6. Juni 1978 (GVBl. I S. 319, maßgeblich in der Fassung der Bekanntmachung vom 28.3.1995, GVBl. I S.294) -- HHG a.F. -- ein. Diese Norm ist für den Zeitpunkt des Erlasses der hier streitigen Gebührenregelung in § 12 StPrGebO maßgeblich (vgl. zur heutigen Gesetzeslage hinsichtlich der Gebührenfreiheit § 67 und speziell zur Beklagten § 112 HHG vom 3.11.1998, GVBl. I S. 431).
39 In § 36a Abs. 1 HHG a.F. bestimmte der Gesetzgeber die Unterrichtsgeldfreiheit inhaltlich für die in § 2 Abs. 1 HHG a.F. genannten Hochschulen des Landes bezogen auf Aufnahme- und Studiengebühren, liess jedoch die Erhebung von Prüfungs- und Promotionsgebühren zu. Bei dieser Norm handelte es sich nicht um eine normative Begründung der Unterrichtsgeldfreiheit an Hochschulen, sondern vielmehr um die genaue inhaltliche Bestimmung dieses bereits in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV niedergelegten Rechts. Insofern kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber hierbei die Beklagte in § 36a Abs. 1 HHG a.F. bewusst ausgenommen hat und ob sich aus § 36a Abs. 3 HHG a.F., der der Beklagten "für den Verzicht auf die Erhebung von Unterrichtsgeld" einen Erstattungsanspruch von 75,-- DM für jeden jeweils am 15. Mai und am 15. November eingeschriebenen Studenten zusprach, ergibt, dass er davon ausging, für die Beklagte gelte die Unterrichtsgeldfreiheit des Absatzes 1 ebenfalls, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Da die Beklagte -- wie oben dargelegt -- eine "öffentliche Hochschule" im Sinne von Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV ist, gilt für sie dieser Grundsatz bereits kraft unmittelbar geltenden Verfassungsrechts. Dem entspricht auch die Entwicklung der gesetzlichen Norm vor Schaffung des § 36a HHG a.F.. So war in § 1 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung über Unterrichtsgeldfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 13. August 1950 (GVBl. S. 157) zum damaligen Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 16. Februar 1949 (GVBl. S. 18) die Beklagte ausdrücklich als öffentliche Kunsthochschule im Sinne von Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV mit Unterrichtsgeldfreiheit benannt. Der Ausgleich des Ausfalls an Unterrichtsgeld in Höhe von 75% der in den Gebührenordnungen festgeschriebenen Beträge durch das Land war bereits in § 9 des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 28. Juni 1961 (GVBl. S. 100) -- GULE -- enthalten, allerdings nicht nur für die Beklagte, sondern auch für weitere Hochschulen und Akademien, unter anderem auch für die Johann- Wolfgang-Goethe-Universität in Frankfurt a.M.. Nachdem in § 10 des Gesetzes vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 114) die Zahl der erstattungsberechtigten Hochschulen bereits auf zwei reduziert worden war, war in der Fassung des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit in der Fassung vom 26. Januar 1982 (GVBl. I S. 49) in § 8 nur noch die Beklagte als erstattungsberechtigt für den Ausfall an Unterrichtsgeld aufgeführt. Die öffentlichen Hochschulen waren in der Fassung des Gesetzes nicht differenziert. Diese Regelung wurde dann im Zuge der Vereinheitlichung des Hessischen Schulrechts und der Übernahme der Regelung der Unterrichtsgeldfreiheit für Schulen in § 3 Abs. 9 des Hessischen Schulgesetzes vom 17. Juni 1992 durch § 188 Abs. 1 HSchG für die Hochschulen gesondert als § 36a in das Hessische Hochschulgesetz eingefügt. Dafür, dass mit dieser Einfügung keine inhaltliche Änderung der vorherigen Regelung durch den Gesetzgeber beabsichtigt war, spricht die lapidare Gesetzesbegründung (LT- Drucks. 13/858), die allein Vereinfachungsgründe bezogen auf die Zusammenfassung der Schulgesetze anführt. Darauf hat das Verwaltungsgericht bereits hingewiesen. Etwas anderes folgt auch nicht -- entgegen der Ansicht der Beklagten -- aus der während des Gesetzgebungsverfahrens vorgenommenen Umformulierung des § 36a Abs. 3 HHG a.F., bei der aufgrund eines, mehrere verschiedene Bestimmungen betreffenden Änderungsantrags der Fraktionen der SPD und der GRÜNEN aus der ursprünglichen -- mit § 8 GULE übereinstimmenden -- Formulierung "für den Ausgleich" die endgültige Fassung "für den Verzicht" wurde (LT-Drucks. 13/1995, S. 30). Gründe für diese Änderung finden sich in den Gesetzgebungsmaterialien nicht. Die Auffassung der Beklagten, dies solle für sie ein Wahlrecht begründen, ob sie Studiengebühren erhebe oder darauf "verzichte" und Unterrichtsgeldfreiheit gewähre, um dafür die Erstattung durch das Land in Anspruch zu nehmen, überzeugt jedoch nicht. Ein solches Wahlrecht wäre nämlich -- abgesehen davon, dass es ein nicht erklärbarer Bruch mit der oben dargestellten Entwicklung der Norm wäre -- unvereinbar mit der kraft Verfassung auch für die Beklagte geltenden Unterrichtsgeldfreiheit. Eine verfassungskonforme Auslegung kann also nur ergeben, dass die Beklagte dem Gebot der Unterrichtsgeldfreiheit unterliegt, als Leistung des Landes aber -- zusätzlich zu der Unterhaltung durch die Stadt Frankfurt a.M. -- den Erstattungsanspruch des § 36a Abs. 3 HHG a.F. gegenüber dem Land erhalten sollte.
40 Entgegen der Ansicht der Beklagten lässt sich die streitige Gebührenregelung auch nicht auf § 36a Abs. 2 HHG a.F. stützen. Diese Norm bestimmte die Unterrichtsgeldfreiheit inhaltlich dahingehend, dass sie Gasthörern und Teilnehmern an weiterbildenden Studien nicht zustehe. Der Minister für Wissenschaft und Kunst wurde ermächtigt, durch Rechtsverordnung Studiengebühren für Gasthörer und Teilnehmer an weiterbildenden Studien festzusetzen. Gegen diese Regelung bestehen im Hinblick auf Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV keine Bedenken, da nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen (Urteil vom 1.12.1976, a.a.O., S. 36 f.) diese Norm einer inhaltlichen Bestimmung, die die Unterrichtsgeldfreiheit grundsätzlich auf ein Studium reduziert, nicht entgegensteht. Zurück ging § 36a Abs. 3 HHG a.F. auf den im Wortlaut übereinstimmenden durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1989 (GVBl. I S. 496) in das Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit eingefügten § 1 Abs. 3 GULE. Nach der Begründung des damaligen Gesetzesvorhabens sollte mit dieser Bestimmung neben der Beibehaltung der Studiengebühren für Gasthörer klargestellt werden, dass für weiterbildende Studienangebote im Sinne des § 49 HHG a.F. ebenfalls keine Studiengeldfreiheit bestehe, da Adressaten dieser Ausbildungsangebote in erster Linie Berufstätige seien, die in der Lage seien, einen Finanzierungsbeitrag zu den entstehenden Kosten zu leisten (LT-Drucks. 12/4964, S. 4). Eine entsprechende Gebührenregelung durch Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und Kunst -- nach dem Gesetz Voraussetzung für die Gebührenerhebung -- ist allerdings für weiterbildende Studien niemals ergangen. In bezug auf die Entstehungsgeschichte dieser Norm ist davon auszugehen, dass sie grundsätzlich auch der Beklagten die Möglichkeit verschaffen konnte, Gebühren für derartige Studien zu erheben, nicht etwa nur den in § 2 Abs. 1 HHG a.F. genannten Hochschulen des Landes, da in § 1 Abs. 3 GULE die Unterrichtsgeldfreiheit insgesamt inhaltlich bestimmt wurde.
41 Der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" der Beklagten unterfällt dieser Regelung des § 36 Abs. 2 HHG a.F. jedoch bereits deshalb nicht, weil es sich um einen Aufbaustudiengang im Sinne von § 48 HHG a.F. und nicht -- was Voraussetzung wäre -- um ein weiterbildendes Studium im Sinne von § 49 HHG a.F. handelt. Weiterbildende Studien dienen der wissenschaftlichen Vertiefung und Ergänzung berufspraktischer Erfahrungen. Sie sollen berufspraktische Erfahrungen für die Lehre nutzbar machen und aus der beruflichen Praxis entstandene Bedürfnisse der Teilnehmer berücksichtigen (§ 49 Absätze 1 und 2 HHG a.F.). Demgegenüber dienten Aufbaustudien im Sinne des § 48 HHG a.F. der Vertiefung und Ergänzung eines Studiums, insbesondere für die Heranbildung des wissenschaftlichen und künstlerischen Nachwuchses, sowie der Erweiterung der erworbenen beruflichen und fachwissenschaftlichen Qualifikation. Dem entspricht der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)". Schon seine Bezeichnung als Aufbaustudiengang in der Studienordnung der Beklagten vom 11. Mai 1995 und im Studienplan vom selben Datum weist in diese Richtung. Nach § 3 der Studienordnung dient der Studiengang einer hochrangigen Ausbildung der künstlerischen Qualifikation von Architekten/Architektinnen und erweitert somit die zu einem berufsqualifizierenden Abschluss führenden Studiengänge Architektur an Universitäten, Technischen Hochschulen und Fachhochschulen. In seinem Zentrum steht die Architektur als Kunst. Er soll die schöpferischen Anlagen der Studierenden fördern, sie zu kreativer Arbeit befähigen und in der Entwicklung der Baukunst zu neuen Impulsen führen. Darin liegt nicht die Vertiefung berufspraktischer Erfahrungen, wie es § 49 HHG a.F. vorsah. Diese sind schon als Voraussetzung für die Zulassung zum Studium in § 2 der Studienordnung nicht genannt. Voraussetzung ist vielmehr allein der Besitz einer Urkunde über die Verleihung des akademischen Grades Diplom-Ingenieur in Architektur von einer anerkannten deutschen Universität, Technischen Hochschule oder Fachhochschule und künstlerische Eignung. Erkennbar dient der Studiengang damit der Vertiefung und Ergänzung des Studiums für die Heranbildung des wissenschaftlichen und insbesondere des künstlerischen Nachwuchses im Sinne von § 48 HHG a.F..
42 Auch wenn man jedoch den Studiengang als "weiterbildendes Studium" im Sinne von § 36a Abs. 2 HHG a.F. ansehen wollte, scheiterte eine Erhebung von Studiengebühren daran, dass es an der erforderlichen ministeriellen Rechtsverordnung fehlte, die die Gebühren festzusetzen gehabt hätte. Die Beklagte war von dieser Voraussetzung auch nicht etwa im Rahmen ihrer Satzungsautonomie befreit, wie ihr Bevollmächtigter meint. Eine inhaltliche Bestimmung des Rechts auf Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Hochschulen
Bestimmung des Rechts auf Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Hochschulen aus Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV kann allein der Gesetzgeber treffen. Dieser hat als Voraussetzung in § 36a Abs. 2 HHG a.F. bei "weiterbildenden Studien" den Erlass einer Rechtsverordnung vorgesehen. Eine Ausnahme für die Beklagte besteht nicht.
43 Da damit die Gebührenregelung der Beklagten für den Aufbaustudiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" in § 12 StPrGebO wegen Verstosses gegen höherrangiges Recht unwirksam ist, fehlt es der Gebührenerhebung gegenüber dem Kläger an einer Rechtsgrundlage. Das Verwaltungsgericht hat insoweit den Zulassungsbescheid vom 18. Juli 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997 zu Recht aufgehoben.
44 Ebenfalls zu Recht hat es auf Antrag des Klägers die Beklagte zur Rückzahlung der bereits vor dem Verwaltungsgericht geltend gemachten, gezahlten Studiengebühren in Höhe von 1.500,-- DM verpflichtet. Grundlage ist dafür -- wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat -- der Anspruch auf Folgenbeseitigung. Dieser kann nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf Antrag des Klägers bereits im Anfechtungsverfahren mit geltend gemacht werden. Bestandskräftige spätere Gebührenbescheide stehen dieser Rückforderung nicht entgegen, wie oben bereits dargelegt ist. Die Erweiterung des Klageantrags in der Berufungsinstanz auf die weiteren inzwischen vom Kläger gezahlten Semestergebühren sowie die Verzinsung der zurückgeforderten Beträge ist gemäß § 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung -- ZPO -- in Verbindung mit § 173 VwGO zulässig. Sie gilt nicht als Klageänderung und ist deshalb ohne die Voraussetzungen des § 91 VwGO möglich. Dabei ist die Rückforderung der weiteren Semestergebühren ebenfalls als Folgenbeseitigungsanspruch begründet. Die Tatsache, dass die betreffenden Beträge vom Kläger gezahlt worden sind, ist von der Beklagten auch nicht in Abrede gestellt worden.
45 Der Anspruch auf Verzinsung der Rückforderungsansprüche mit 4% ab Rechtshängigkeit ist als Anspruch auf Zahlung von 4% Prozesszinsen gemäß § 291 Bürgerliches Gesetzbuch -- BGB -- begründet, der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der auch der Senat folgt, im öffentlichen Recht entsprechend angewendet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.5.1998 -- 2 C 28.97 -- , DVBl. 1998, 1082, und vom 28.6.1995 -- 11 C 22.94 --, NJW 1995, 3135, jeweils m.w.N.). Voraussetzung ist die Rechtshängigkeit der betreffenden Forderung und dass das Verfahren mit der Verurteilung zu einem bestimmten Betrag bzw. einer Verpflichtung zum Erlass eines hierauf gerichteten Verwaltungsakts endet (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.6.1995, a.a.O., Beschluss vom 4.5.1994 -- 1 B 26.94 --, NJW 1994, 3116 und Urteil vom 24.3.1999 -- 8 C 27.97 --, RdE 1999, 197). Beide Voraussetzungen sind hier gegeben, wobei der jeweilige Anspruchsteil erst zu dem Zeitpunkt rechtshängig geworden ist, in dem der Bevollmächtigte des Klägers den diesbezüglichen Antrag auf Rückzahlung bei Gericht gestellt hat und erst ab diesem Zeitpunkt mit 4% zu verzinsen ist.
46 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus § 162 Abs. 3 VwGO. Dabei entspricht es der Billigkeit, der Beklagten nur die Kosten des Beigeladenen zu 1. aufzuerlegen, da nur dieser mit einem eigenen Antrag ein Kostenrisiko übernommen hat.
47 Die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
48 Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).

References: § 12
 § 8
 § 12
 § 36
 § 36
 § 36
 Art. 59
 § 36
 § 36
 § 12
 § 36
 § 2
 § 36
 § 36
 § 36
 § 1
 § 2
 § 36
 § 188
 § 36
 § 12
 § 8
 § 10
 § 19
 § 16
 § 33
 § 1
 § 1
 § 36
 § 49
 § 12
 § 28
 § 34
 § 2
 § 36
 § 10
 § 36
 § 36
 § 2
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 7
 § 2
 § 8
 § 36
 § 36
 Art. 59
 § 36
 Art. 59
 § 112
 § 67
 § 113
 § 8
 § 36
 § 36
 § 36
 § 49
 § 1
 § 48
 § 49
 § 27
 § 42
 § 75
 § 70
 § 70
 § 58
 § 113
 § 12
 Art. 59
 Art. 59
 § 178
 Art. 56
 § 2
 § 33
 § 27
 § 33
 § 2
 § 2
 § 29
 § 27
 § 29
 § 52
 § 27
 § 27
 Art. 59
 § 3
 § 3
 § 188
 § 36
 § 12
 § 67
 § 112
 § 36
 § 2
 Art. 59
 § 36
 § 36
 Art. 59
 § 36
 § 1
 Art. 59
 § 9
 § 10
 § 8
 § 3
 § 188
 § 36
 § 36
 § 8
 § 36
 § 36
 Art. 59
 § 36
 § 1
 § 49
 § 2
 § 1
 § 36
 § 48
 § 49
 § 48
 § 3
 § 49
 § 2
 § 48
 § 36
 Art. 59
 § 36
 § 12
 § 113
 § 264
 § 173
 § 91
 § 291
 § 154
 § 162
 § 167