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Integrated Service Areas - PDF
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1 Integrated Service Areas Nationaler Kontext: Schweiz 1 1. Versorgungsstruktur für Wohnen und Betreuung im Alter 1.1. Bevölkerung und Gesellschaft Demografische Entwicklung Die Schweiz weist im europäischen Vergleich ein durchschnittlich positives Bevölkerungswachstum auf, das jedoch vor allem durch Zuwanderung gespeist wird. Doch auch die Schweizer Bevölkerung wird älter: Der Anteil der 65-Jährigen und älteren Personen beträgt mehr als 16% entfielen auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter (20 64 Jahre) bereits 26 Personen im Rentenalter (65 Jahre und älter) (Bundesamt für Statistik BfS 2009a). Im Jahre 2050 werden es laut einer Prognose des Bundesamtes für Statistik 50 Personen im Pensionsalter sein (BFS 2006). Verglichen mit den anderen Altersgruppen geht es den Personen zwischen 55 und 75 Jahren finanziell gut und sie weisen eine höhere materielle Sicherheit auf. Dagegen sind Einkommensunterschiede innerhalb dieser Altersgruppe grösser als bei den Erwerbstätigen (Wanner, Gabadinho 2008: 4). Eine neuere Umfrage zeigt, dass die älteren Menschen mit ihrer finanziellen Lage mehrheitlich zufrieden sind und mit ihrem Einkommen gut bis sehr gut auskommen (Höpflinger 2009). Demgegenüber steht die Tatsache, dass im Jahr % der Altersrentenbezüger in der Schweiz Ergänzungsleistungen bezogen, da ihre Altersrente und ihr Einkommen die minimalen Lebenskosten nicht deckten (Bundesamt für Sozialversicherungen BSV 2009). Grafik 1: Veränderung des zukünftigen Bevölkerungsaufbaus Anteile der Altersgruppen an der Gesamtbevölkerung in Prozent Bevölkerungsanteile nach Altersgruppe 2008 Bevölkerungsanteile nach Altersgruppe % 5% 12% bis 39 16% 40% bis 39 35% 48% 40 bis bis bis bis % Datenquelle: BfS: Statistisches Lexikon Datenquelle: BfS 2006.2 Nationaler Kontext: Schweiz 2 Tabelle 1: Demografische Entwicklung in der Schweiz Wohnbevölkerung 2008* Veränderung Veränderung Prognose 2050** Altersgruppen absolut in Tausend Anteil an Wohnbevölkerung absolut in Tausend innerhalb der Altersgruppe absolut in Tausend Anteil an Wohnbevölkerung Gesamt % % 40 bis % % % % %% % 65 bis % % % % % % Quelle: BfS 2006, Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz , S. 6 (mittleres Szenario ) 1.2. Leistungs- und Verwaltungsstrukturen: Wo wird über die Finanzierung sozialer Leistungen entschieden? Finanzierung und Entscheidungsebenen Sozialversicherungen Die Altersvorsorge in der Schweiz ruht auf drei Säulen. Die Alters- und Hinterbliebenenversicherung (AHV) ist mit wenigen Ausnahmen für alle in der Schweiz wohnhaften Personen ab dem 20. Lebensjahr obligatorisch. Sie ist die existenzsichernde Säule der Altersvorsorge. Für Arbeitnehmer obligatorisch sind die Beiträge an die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG). Das in den sogenannten Pensionskassen angesammelte individuelle Kapital der zweiten Säule dient zum Erhalt des Lebensstandards nach der Pensionierung. Die dritte Säule der Altersvorsorge wird privat organisiert und ist nicht obligatorisch. Krankenversicherungen Pflegekosten werden zu gewissen Teilen durch die Krankenkassen gedeckt. Die Krankenpflegeversicherung ist gemäss Krankenversicherungsgesetz (KVG) für alle in der Schweiz wohnhaften Personen obligatorisch. Diese Grundversicherung deckt die grundlegenden medizinischen Leistungen sowie Pflegeleistungen (Grund- und Behandlungspflege, psychogeriatrische Leistungen). Es gibt keine staatliche Krankenversicherung. Die Grundversicherung wird von den staatlich anerkannten privaten Krankenkassen angeboten und ist in der ganzen Schweiz gleich ausgestaltet. Die Krankenkassen sind verpflichtet, jede Person in die Grundversicherung aufzunehmen: auch eine ältere oder schwer kranke Person, die voraussichtlich hohe Kosten verursachen wird, muss von jeder Kasse aufgenommen werden. Es gibt keine Abstufung der Prämien nach dem Risiko des Versicherten. Die Versicherungsprämien sind einkommensunabhängig. Bei bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen greifen Prämienverbilligungen durch Bund und Kanton. Die durch die Krankenkassen abzugeltenden Leistungen werden durch die nationale Exekutive, den Bundesrat, gesetzlich in einem Leistungskatalog umschrieben. Am 1. Januar 2010 tritt die neu geordnete Pflegefinanzierung in Kraft. Die Leistungen der Krankenkassen im Falle der Langzeitpflege werden durch die nationale Exekutive, den Bundesrat, nach oben begrenzt. Die Neuordnung der Pflegefinanzierung sieht vor, dass die Krankenversicherer an die ärztlich verordneten Pflegekosten einen fixen, nach Zeitaufwand abgestuften und für die ganze Schweiz einheitlichen Beitrag von maximal CHF 108/Tag zahlen. Die über die Leistungen der Sozialversicherungen hinausgehenden Pfle-3 Nationaler Kontext: Schweiz 3 gekosten werden durch den Pflegebezüger bis zu einem ebenfalls durch den Bundesrat festgelegten Maximalbetrag finanziert. Dieser beträgt 20% des höchsten Pflegebeitrags der obligatorischen Krankenversicherung (CHF 21.60/Tag). Die Restfinanzierung regeln die Kantone (vgl. BG über die Neuordnung der Pflegefinanzierung, Art. 25a). Die Versicherungsprämien sind einkommensunabhängig. Bei bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen greifen Prämienverbilligungen durch Bund und Kanton. Ergänzungsleistungen und Hilflosenentschädigung Für die Deckung der Kosten durch Bezüger von Pflege- und Unterstützungsdienstleistungen aus dem privaten Einkommen sind die Ergänzungsleistungen der AHV relevant: Anspruch auf diese Leistungen haben Personen, deren AHV- oder Invalidenrente (IV) und Einkommen 1 bestimmte minimale Lebenskosten nicht decken (bspw. Krankenkassenbeiträge, Wohnkosten). Im Rahmen der Ergänzungsleistungen werden Leistungen für Krankheits- und Behinderungskosten speziell ausgewiesen. Die Kosten können nur dann vergütet werden, wenn sie nicht bereits durch eine Versicherung (Krankenkasse, Unfall-, Haftpflicht- oder Invaliditätsversicherung usw.) gedeckt sind. Ergänzungsleistungen sind keine Leistungen der Fürsorge bzw. Sozialhilfe. Sie werden auf der Bundesebene geregelt und durch die Kantone ausgerichtet. Für Vergütungen durch die Ergänzungsleistungen sind Höchstbeträge definiert, wobei zwischen Alleinstehenden, Ehepaaren und Heimbewohnern unterschieden wird. Eine weitere Zusatzleistung der AHV ist die Hilflosenentschädigung. Sie kann einkommensunabhängig von Leistungsbezügern der AHV und IV aufgrund erhöhten Pflegebedarfs beantragt werden. Es sind unterschiedliche Entschädigungsbeträge vorgesehen für Hilflosigkeit schweren, mittleren und neu auch leichten Grades (BG über die Neuordnung der Pflegefinanzierung Art. 43). Entschädigungen für Hilflosigkeit leichten Grades entfallen bei einem Aufenthalt im Heim. 1 Bestimmte Vermögensanteile werden als Einkommen angerechnet. Zum Schutz vor Verarmung wurden die Vermögensgrenzen in der Neuordnung der Pflegefinanzierung bei den Ergänzungsleistungen angehoben.4 Nationaler Kontext: Schweiz 4 Pflegefinanzierung ab 2011: Beispiel Heimbewohner Leistungen Krankenkasse Eigenes Einkommen Pflege Ergänzungsleistungen (EL) Restfinanzierung durch Gemeinden und tw. Kanton (kantonal geregelt) Hotellerie und Infrastruktur (neu) Für Hotellerie und Pflege sind max. durch die öff. Hand und EL mitfinanzierte Kosten definiert. Die Pflegeausgaben der Selbstzahler sind durch den Tarifschutz begrenzt EL-Höchstgrenze / Tarifschutz bei Pflege (CHF 21.60) Person mit geringem Einkommen Person mit hohem Einkommen Quelle: Infofolie Abteilung Alter Alters- und Behindertenamt (BE) Sozialhilfe Wer sein Existenzminimum trotz Ergänzungsleistungen nicht decken kann, hat Anspruch auf Sozialhilfe. Die gesetzlichen Grundlagen für die Sozialhilfe sind je nach Kanton unterschiedlich ausgestaltet. Ausgerichtet wird die Sozialhilfe durch die jeweiligen Wohngemeinden. Die Kantone sind gesetzlich verpflichtet, dafür zu sorgen, dass Bezüger von Ergänzungsleistungen durch den Aufenthalt in einem anerkannten Pflegeheim «in der Regel» nicht zu Sozialhilfebezügern werden" (Art. 10 Abs. 2 Bst. a, Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Ergänzungsleistungen zur Alter-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG). Regionale Entscheidungsebenen Die Schweiz ist ein föderalistischer Bundesstaat, der 26 Kantone und über 2600 Gemeinden in sich vereinigt. Die Gesetzgebung auf nationaler Ebene ist dem Subsidiaritätsprinzip unterworfen: der Bund, also die nationale Ebene, überlässt den Kantonen und Gemeinden die Kompetenzen in all jenen Bereichen, in denen sie die Aufgaben selbst erfüllen können. Nationale Regulierungen dürfen nur in politischen Bereichen vorgenommen werden, für welche die Verfassung dem Bund die Kompetenzen zuweist. Alle anderen Kompetenzen liegen bei den Kantonen. Die Stellung der Gemeinden wird in den einzelnen Kantonsverfassungen definiert. In der Regel herrscht hier wiederum das Subsidiaritätsprinzip zwischen Kanton und Gemeinden. In vielen Politikbereichen führt dieses föderale Grundverständnis zu unterschiedlichen kantonalen Systemen und zu einer komplexen vertikalen und horizontalen Politikverflechtung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden. Das gilt auch für das Wohnungs- und Gesundheitswesen sowie für die Alterspolitik. Um eine schweizweite5 Nationaler Kontext: Schweiz 5 Koordination des Gesundheitswesens in den Grundzügen zu gewährleisten, wurde Anfang des 20. Jahrhunderts ein Koordinationsorgan eingerichtet, in welchem die für das Gesundheitswesen zuständigen Regierungsmitglieder der Kantone vertreten sind. Dieses heute als Gesundheitsdirektorenkonferenz bekannte Gremium hat grundsätzlich keine Recht setzende Kompetenzen: Mit wenigen Ausnahmen haben die Entscheide der Konferenz für die Kantone lediglich den Stellenwert von Empfehlungen. So verflochten die Politik zwischen den verschiedenen politischen Ebenen der Schweiz ist, so verflochten ist auch die Finanzierung. Der Finanztransfer zwischen Bund und Kantonen wurde in der Schweiz neu geregelt (Neuer Finanzausgleich NFA). Das führt zu Veränderungen in den Finanzierungsströmen. Die neuen Normen befinden sich derzeit in den Kantonen noch in der Umsetzungsphase. Klar auf Bundesebene geregelt werden die gesetzlichen Grundlagen für die Sozialwerke AHV und BVG. Dasselbe gilt für das Krankenversicherungsgesetz KVG und das Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung. Für die Umsetzung sind die Kantone verantwortlich. Ihnen bleibt auch ein gewisser rechtlicher Gestaltungsspielraum: So regeln sie die durch die Krankenversicherung und Patientenbeteiligung ungedeckten Kosten für Pflegeleistungen, die zwischen Kanton und Gemeinde aufgeteilt werden. Durch die Senkung der Patientenbeteiligung können die Kantone die Versicherten zusätzlich entlasten. Viele Gemeinden übernahmen bisher in der Gemeinderechnung die Abschreibungen, Kapitalzinsen und das Betriebsdefizit ihrer Pflegeheime. Mit der Neuordnung der Pflegefinanzierung wird in einigen Kantonen von der sogenannten Objekt- zur Subjektfinanzierung übergegangen. Die Finanzierung von nichtpflegerischen Leistungen, wie ambulante hauswirtschaftliche und betreuerische Leistungen sowie von Unterkunft, Verpflegung und Betreuung in den Pflegeheimen, wird auf der Ebene des Bundes nicht gesetzlich geregelt. Die Kosten sind deshalb grundsätzlich von den Leistungsbezügerinnen und -bezügern zu tragen. Einige Kantone und Gemeinden nutzen dies, um die Pflege zu Hause durch die Leistungserbringer ambulanter Pflege, die sogenannte Spitex, gezielt zu fördern. Sie subventionieren nichtpflegerische Spitex-Leistungen für Hauswirtschaft und Betreuung und entlasten so gezielt die Spitex-Leistungsbezüger, während sie die Kosten für Hotellerie und Betreuung in den Heimen für die Bezüger stationärer Pflege nicht mehr oder weniger stark verbilligen Pflege- und Betreuungsangebote / Care and service provisions Pflege Beiträge an Pflegeleistungen durch die Krankenversicherer Die Krankenversicherer leisten einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche aufgrund einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs ambulant, auch in Tages- oder Nachtstrukturen oder im Pflegeheim erbracht werden. Der Bundesrat setzt die Beiträge differenziert nach dem Pflegebedarf in Schweizer Franken fest. 2 Massgebend sind die Kosten der Pflegeleistungen, bzw. der Aufwand nach Pflegebedarf für Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität, effizient und kostengünstig erbracht werden. Die Pflegeleistungen sollten dem Gesetz folgend einer Qualitätskontrolle unterzogen werden. In der Praxis gibt es in erster Linie Qualitätsindikatoren für Pflegeprozesse, standardisierte Indikatoren für Pflegeleistungen und -wirkungen fehlen derzeit noch weitgehend. 2 Die Pflegestufen werden mit der Neuordnung der Pflegefinanzierung gesamtschweizerisch vereinheitlicht.6 Nationaler Kontext: Schweiz 6 Mit der Neuordnung der Pflegefinanzierung 3 werden Leistungen der Pflegeheime und der Spitex grundsätzlich unabhängig von der Dauer der Pflegebedürftigkeit nach den gleichen Regeln bezahlt. Davon ausgenommen sind die Leistungen der Akut- und Übergangspflege. Ambulante Pflege und Betreuung Die Mehrheit der älteren Menschen lebt in Privathaushalten: Bei den 65- bis 79-Jährigen sind es rund 97%, bei den 80-Jährigen und älteren 75%. Die ambulante Pflege und Betreuung wird in der Schweiz durch die Spitex (spitalexterne Hilfe und Pflege) erbracht. Die Spitex-Organisationen ermöglichen das Wohnen und Leben zu Hause für Menschen aller Altersgruppen, die Pflege, Betreuung und hauswirtschaftliche Unterstützung benötigen. Drei Viertel der Spitex-Klienten sind im Rentenalter (BFS 2009b: 5). Die Kerndienstleistungen der Spitex sind pflegerische sowie hauswirtschaftliche und sozialbetreuerische Leistungen. Bei ca. der Hälfte der Spitex-Organisationen wird diese Leistungspalette durch einen Mahlzeitendienst ergänzt. 4 Der Ausbau der lokalen Spitex-Dienste ist heute so weit fortgeschritten, dass die Schweiz über ein flächendeckendes Angebot an ambulanter Pflege und Betreuung verfügt nahmen Personen die Pflege- und Betreuungsangebote der Spitex in Anspruch (BfS 2010). Somit gehören die Spitex-Leistungen zum Fundament des Schweizer Gesundheits- und Sozialwesens. Die Zahl der öffentlich-rechtlichen und privat gemeinnützigen Spitex-Organisationen hat in den letzten 10 Jahren um einen Drittel auf 604 Organisationen abgenommen bei einer gleichzeitigen Diversifizierung des Dienstleistungsangebotes der einzelnen Organisationen. Beide Entwicklungen sind darauf zurückzuführen, dass sich die Struktur der Branche durch Fusionen gewandelt hat (BfS 2010). Gleichzeitig nimmt die Zahl der privaten profitorientierten Spitex-Organisationen zu wurde der Marktanteil privater Spitex-Organisationen vom Verband Association Spitex privée Suisse auf 5% geschätzt. 5 Der Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Spitex-Diensten spielt sich vor allem über die hauswirtschaftlichen Leistungen ab, da die fixen Tarife für die krankenkassenpflichtige Grund- und Behandlungspflege für private und öffentliche Anbieter gleichsam gelten und Zuschläge auf pflegerische Leistungen nicht erlaubt sind (Tarifschutz). Trotzdem arbeiten Private und Öffentliche auch zusammen und versorgen gemeinsam betreuungsintensive Patienten, wie demenzkranke Menschen, indem die privaten Anbieter in der Lage sind, ergänzende, nicht kassenpflichtige Dienstleistungen anzubieten, die über den Auftrag der öffentlichen Spitex hinausgehen. So sind die privaten Spitex-Organisationen auch in der Lage, Ihre Pflegeleistungen auch nachts anzubieten. Die private Spitex wird nicht subventioniert und ihre Dienste können nicht vollumfänglich für Ergänzungsleistungen geltend gemacht werden. 3 Die Umsetzung der Neuordnung der Pflegefinanzierung erfolgt in den Kantonen Datenquelle: BfS (2009): Statistisches Lexikon, Spitex-Statistik Quelle: Neue Luzerner Zeitung, , S.11.7 Nationaler Kontext: Schweiz 7 Tabelle 2: Anbieter ambulanter Betreuung 2008 Privatrechtlich gemeinnützige Spitex-Organisation % Öffentlich-rechtliche Gemeinde-Organisation 27 4 % Andere öffentlich-rechtliche Spitex-Organisation 17 3 % Total % Nicht erfasst: private gewinnorientierte Spitex-Organisationen, die einen geschätzten Marktanteil von ca. 5% ausmachen. Quelle: BfS (2009), Statistisches Lexikon, Spitex-Statistik Die Spitex-Dienstleistungen bestehen aus kassenpflichtigen Pflichtdienstleistungen und nichtkassenpflichtigen Angeboten. Die Krankenversicherer übernehmen die Kosten von Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen zu Hause. Voraussetzung dafür ist eine ärztliche Anordnung. Zu den Pflichtleistungen gehören auch die Abklärung des Pflegebedarfs, Beratung und Anleitung zur Pflege sowie die Grundpflege. Die Stundentarife werden von den kantonalen Spitex-Verbänden und den Krankenversicherern alljährlich ausgehandelt. Nicht kassenpflichtige Dienstleistungen, in erster Linie hauswirtschaftliche Unterstützung, müssen von den Klienten und Klientinnen finanziert werden, ausser sie verfügen über entsprechende Zusatzversicherungen. Durch die Subventionierung der Spitex-Organisationen durch Kanton und Gemeinde können die Leistungsbezüger finanziell entlastet werden. Die Neuordnung der Pflegefinanzierung, die 2011 in Kraft tritt, sieht zudem neu eine Entschädigungsleistung für geringe Hilflosigkeit vor, die bei häuslicher Pflege in Anspruch genommen werden kann. Die durchschnittlichen jährlichen Kosten pro betreute Person beliefen sich 2008 auf CHF Damit die Spitex kostendeckend arbeiten kann, beteiligt sich zudem die öffentliche Hand an der Finanzierung. Seit 2008 ist die Verantwortung für die Spitex-Organisation vollumfänglich auf die Kantone übergegangen. 6 Der Kanton erlässt Vorgaben zu Inhalt und Abgeltung der Spitex-Leistungen und die Gemeinden schliessen auf dieser Basis mit den Spitex-Organisationen Leistungsverträge ab. Sie kaufen damit zugunsten ihrer Bevölkerung Spitex-Leistungen ein. Die öffentlich-rechtlichen und gemeinnützigen Spitex-Organisationen erzielten 2008 Einnahmen von rund CHF 1,27 Mrd. Ca. die Hälfte davon stammt aus Beiträgen der öffentlichen Hand. Die Gemeinden bezahlten Subventionen im Umfang von CHF 334,6 Mio. respektive 26% der Gesamteinnahmen. Die Zuschüsse der Kantone beliefen sich auf CHF 260 Mio. respektive 20% der Gesamteinnahmen. CHF 454,9 Mio., also rund ein Drittel der Gesamteinnahmen, erwirtschafteten die Spitex-Organisationen mit Pflegeleistung, die zu den Pflichtleistungen der Krankenversicherer gehören und damit von den Krankenversicherungen mitfinanziert wurden (BfS 2010). 6 Von Bundessubventionen profitieren nur noch gesamtschweizerische Spitex-Organisationen.8 Nationaler Kontext: Schweiz 8 Grafik 2: Einnahmequellen Spitex % 26.2% Zahlungen KlientInnen Weitere Einnahmen 49.3% Kanton Gemeinden 20.4% Andere Beiträge der öffentlichen Hand 3.7% Tabelle 3: Einnahmequellen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche gemeinnützige Spitex-Organisationen 2008 Einnahmen in Mio. CHF in Prozent Zahlungen der KlientInnen1: % davon krankenkassenpflichtige-leistungen % davon hauswirtschaftliche Leistungen, Mahlzeitendienst, weitere Leistungen % Weitere Einnahmen % Kanton % Gemeinden % Andere Beiträge der öffentlichen Hand 5.2 < 1% Total 1' % 1) Aufgrund von Rundungen sind die Zahlungen der KlientInnen nicht gleich der Summe der aufgeführten Leistungen. 2) Dies sind Pflichtleistungen der Krankenversicherer. Inwieweit die KlientInnen diese Rechnungen selber bezahlen (Franchise, Limitierung der Übernahme von Spitex-Leistungen), ist nicht bekannt. 3) Mitgliederbeiträge, Spenden, übrige Einnahmen. Quelle: BfS (2009), Statisches Lexikon, Spitex-Statistik 2008.9 Nationaler Kontext: Schweiz 9 Tabelle 4: Klienten ambulanter Pflege- und Hauswirtschaftsleistungen der Spitex an der Wohnbevölkerung 2008 Anteil BezügerInnen Spitex-Leistungen* an Wohnbevölkerung 2008 Altersklassen Anteil NutzerInnen Pflegeleistungen an Wohnbevölkerung Anteil NutzerInnen Hauswirtschaftl. Leistungen an Wohnbev. Weitere Leistungen Prozent Wohnbev. Wohnbevölkerung Jahre 5% 3% 1% Jahre 21% 14% 4% Total Wohnbev. 2% 1% 0.4% 7'701'856 * Personen werden für KLV, hauswirtschaftliche und weitere Leistungen separat erhoben. Quelle: eigene Berechnungen, Datenquelle: BfS (2009), Statistisches Lexikon, Spitex-Statistik Stationäre Pflege und Betreuung 2008 gab es in der Schweiz fast 1600 Alters- und Pflegeheime mit ca Plätzen, darunter ca Kurzzeitplätze. Im Laufe des Jahres 2008 wurden in den Schweizer Alters- und Pflegeheimen Personen stationär betreut (BFS 2009c). Die Rechtsform einer Institution kann öffentlich oder privat (mit oder ohne Subventionen) sein. Es ist ein Trend zur Privatisierung öffentlichrechtlicher Heime feststellbar. Tabelle 5: Anbieter stationärer Betreuung und Pflege 2008 öffentlich-rechtlich privat subventioniert* privat Total % 29% 40% 100% * privatrechtliche Institution mit Betriebsbeitrags- oder Investitionsbeitragsgarantie und/oder eine Defizitgarantie eines Gemeinwesens. Quelle: BfS (2009): Statistisches Lexikon, Statistik der sozialmedizinischen Institutionen Die Grösse der Pflegeheime variiert stark zwischen 10 und 340 Plätzen mit einem nationalen Durchschnitt von 58 Plätzen (BFS 2008: 6 f.). Zunehmend werden in den Gemeinden auch dezentrale Pflegestationen, also Pflegewohnungen bzw. Pflegewohngruppen, geschaffen. Dabei handelt es sich um Miet- oder Eigentumswohnungen, wo ca. fünf bis zu zwölf ältere, meist hilfs- und pflegebedürftige Menschen in einer familiären Umgebung zusammenleben. Ausgebildete Betreuungs- und Pflegepersonen garantieren eine professionelle stationäre Betreuung rund um die Uhr. Pflegewohnungen sind sehr flexibel und lassen individuelle Lösungen zu und können auch von kleineren Gemeinwesen umgesetzt werden. Der Anteil an Personen in Institutionen der stationären Langzeitpflege steigt in den Altersgruppen bis 79 Jahre nur moderat um dann in den folgenden Altersgruppen stark zuzunehmen. Während von den 75 bis 79-jährigen von Hundert Personen fünf in für einen kürzeren oder längeren Aufenthalt in einer Institution für Betagte wohnten, ist es bei den 80 bis 84-jährigen jede zehnte, bei den 85 bis 89-jährigen jeder vierte und bei der ältesten Altersgruppe bereits jede zweite Person.10 Nationaler Kontext: Schweiz 10 Tabelle 6: BewohnerInnen bei Lang- und Kurzaufenthalten, nach Geschlecht und Alter 2008 Altersklassen Bewohner Bewohnerinnen Total % Bewohner / % Bewohnerinnen / männl. Wohnbev. * weib. Wohnbev.* % BewohnerInnen / Wohnbev.* % 3% 2% % 6% 6% % 16% 14% % 36% 33% % 68% 63% Quelle: eigene Berechnungen, Datenquelle: BfS 2009, Statistisches Lexikon, Sozialmedizinische Institutionen Seit 2006 werden die Daten auf Basis eines neuen Fragebogens erhoben. Die Zahlen entsprechen dem Gesamttotal eines Jahres und nicht mehr dem Stand am *Durch mehrmalige Aufenthalte der gleichen Person und Mortalität können die Prozentangaben nach oben verzerrt sein. Die Betriebskosten der Institutionen für Betagte beliefen sich 2008 auf insgesamt CHF 7,6 Mrd., davon CHF 3,2 Mrd. für krankenkassenpflichtige Pflegekosten (BfS 2009c). Die Pflegefinanzierung befindet sich in der Schweiz zurzeit im Umbruch. Wie die Finanzierung der Institutionen bisher verteilt war, geht aus der untenstehenden statistischen Erhebung für das Jahr 2007 hervor. Grafik 3: Finanzierung der Institutionen für Betagte und chronisch Kranke % 4% 3% 20% Kantone Gemeinde Krankenversicherung Private Haushalte Andere private Finanzierung 71%11 Nationaler Kontext: Schweiz 11 Tabelle 7: Finanzierung der Institutionen für Betagte und chronisch Kranke 2007 in Mio. CHF Staat Total Bund 0 Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Private Haushalte Andere private Finanzierung Gesamttotal Quelle: Datenquelle: BfS 2009, Kosten und Finanzierung des Gesundheitswesens 2007, S. 38, Tabelle 8.. Soziale Hilfen Im neuen Schweizer System kann je nach kantonaler Regelung der alte Mensch durch Pflegekosten starken finanziellen Belastungen ausgesetzt sein. Da erhöhter Pflege- und Unterstützungsbedarf nicht zur Sozialhilfeabhängigkeit führen darf, können Bezüger einer Altersrente (AHV) finanzielle Ergänzungsleistungen beantragen. Der Anspruch auf Ergänzungsleistungen ist von Vermögen und Einkommen abhängig. In der Schweiz wohnende Personen, die eine Altersrente oder Ergänzungsleistungen beziehen, haben ein Anrecht auf Hilflosenentschädigung (finanziert durch die AHV), wenn sie für alltägliche Lebensverrichtungen (Ankleiden, Körperpflege, Essen usw.) dauernd auf die Hilfe Dritter angewiesen sind und dauernder Pflege oder persönlicher Überwachung bedürfen. Im Gegensatz zu den Ergänzungsleistungen ist die Hilflosenentschädigung von Einkommen und Vermögen unabhängig Wohnangebote Besondere Wohnformen In den letzten zwei Jahrzehnten haben sich die Wohn- und Pflegeformen für ältere Menschen ausdifferenziert. Die klassische Zweiteilung zwischen Zuhausewohnen und Wohnen im Heim löst sich zusehends auf, nicht zuletzt durch Formen des pflegerisch betreuten Wohnens. Die Auswahl der Wohnform ist grösser geworden und reicht von privaten, selbstorganisierten Haus- oder Wohngemeinschaften über hindernisfreien Wohnungen mit Serviceleistungen bis hin zu luxuriös ausgestatteten Seniorenresidenzen. Gemeinschaftliche Wohnformen Als gemeinschaftliche Wohnformen entstehen in der Schweiz zurzeit verschiedene Wohn- und Hausgemeinschaften, die sich im Verhältnis zwischen privat und gemeinschaftlich genutztem Wohnraum stark unterscheiden. Diese gemeinschaftlichen Wohnformen sind meist privat oder genossenschaftlich organisiert und finanziert. Hausgemeinschaften, die durch grosse gemeinnützige Wohnbauträger initiiert wurden, existieren, sind aber seltener.12 Nationaler Kontext: Schweiz 12 Service-Wohnen Private Unternehmen wie beispielsweise Pflegeheime, aber auch Gemeinden bauen Alterssiedlungen, die Service-Wohnen anbieten. In meist hindernisfreien Wohnungen können Dienstleistungen nach Bedarf in Anspruch genommen werden. Gewisse Dienstleistungen können im Mietzins inbegriffen sein, andere werden separat in Rechnung gestellt. Diese Wohnangebote ermöglichen Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen ein selbständiges, autonomes Leben in den eigenen vier Wänden. Die Finanzierung hängt von der Art der Dienstleistungen ab (siehe Kapitel 1.3). Der Begriff «betreutes Wohnen» ist im Gegensatz zu anderen Ländern in der Schweiz nicht definiert oder gesetzlich geregelt. Entsprechend vielfältig sind die Betriebskonzepte und Angebotspaletten. Diese reichen von autonomem Wohnen mit marginalen Unterstützungsleistungen über hotelähnliche Seniorenresidenzen bis zur voll ausgebauten Betreuung auf Heimniveau in der eigenen Wohnung. Altersheim / Pflegeheim Alters- und Pflegeheime haben ebenfalls unterschiedliche Angebote und Modelle entwickelt. Vermehrt gefördert werden soziale Kontakte innerhalb und ausserhalb der Institutionen sowie aktive Partizipation an den täglichen Arbeiten. Teilweise wurden Bewohnervertretungen etabliert, die bei bestimmten Fragen des Betriebs ein Mitspracherecht haben. Pflegewohngruppen In den letzten Jahren ist die Zahl der Pflegewohngruppen gestiegen, in denen ca. fünf bis neun ältere, meist hilfs- und pflegebedürftige Menschen zusammenleben. Die Pflegewohngruppen werden einerseits in den Pflegeheimen selbst betrieben, andererseits werden sie auch in separaten Mietoder Eigentumswohnungen in den Quartieren und Gemeinden eingerichtet. Nicht selten sind die Wohngruppen grösseren Heimen angegliedert. Sie bieten professionelle Betreuung rund um die Uhr in einer familiären Umgebung. Sie eignen sich besonders für demenzkranke Menschen, denn die überschaubare Wohnsituation gewährleistet ein rasches Einleben und Sicherheit. Um pflegerische Leistungen über die Krankenkassen abrechnen zu können, brauchen Pflegewohngruppen eine Pflegeplatzbewilligung (siehe auch Kapitel 1.3). Normales Wohnen / General housing Wohneigentum und Miete Die Schweiz ist ein Volk von Mietern. Im Jahr 2000 lebten 64% der Bevölkerung in einer Miet- oder Genossenschaftswohnung. Die Wohneigentumsquote gehört zu den niedrigsten in Europa. Lediglich ca. 35% der Wohnungen sind Eigentum ihrer Bewohner. 65% der Schweizer Wohnungen sind Mietwohnungen. Die Vermieter sind mehrheitlich Privatpersonen. Weitere wichtige Wohnungsanbieter sind Pensionskassen, Genossenschaften sowie Bau- oder Immobiliengesellschaften. Nicht einmal 5% der Mietwohnungen sind Eigentum der öffentlichen Hand.13 Nationaler Kontext: Schweiz 13 Grafik 4: Marktanteile am Schweizer Wohnungsbestand % Private Vermieter Gemeinnützige Eigentümer 56.6% Selbstbewohntes Wohneigentum 8.8% Datenquelle: BfS, Volkszählung 2000 Finanzierung durch Wohnbauförderung Die Schweiz verfügt über ein liberales Mietrecht, und Investitionen in Mietwohnungen sind attraktiv. Dadurch kann sich das Mietwohnungsangebot qualitativ mit jenem für Eigentumswohnungen messen. Es führt aber auch dazu, dass sich der Wohnungsbau in erster Linie an einer einkommensstarken Mieterschaft orientiert und einkommensschwächere Mieter unter hohen Wohnkosten leiden. Moderne und mieterfreundliche Mietrechtsrevisionen und Volksinitiativen scheiterten am direktdemokratischen Referendum, obwohl die Mieter in der Stimmbürgerschaft die grosse Mehrheit darstellen. Das liberale Mietrecht vermindert zudem das Angebot für Personen und Gruppen mit spezifischen Wohnbedürfnissen, wie ältere oder behinderte Menschen, denn private Investoren bevorzugen Wohnangebote mit konstanter Nachfrage, die an den generellen Bedürfnissen einer Bevölkerungsmehrheit orientiert sind. Entsprechend wenig Anreiz haben Investoren, die Risiken zu tragen, die mit Innovationen von neuen Wohnformen verbunden sind (BWO 2004). Ein Instrument zur Behebung der Systemschwächen ist das Wohnraumförderungsgesetz (WFG), in dessen Rahmen in enger Zusammenarbeit mit den Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus preisgünstiger Wohnraum bereitgestellt werden soll. Das WFG stellt dem Bund dazu verschiedene direkte und indirekte Förderinstrumente zur Verfügung: Direkte Unterstützung durch zinslose oder zinsgünstige Darlehen und indirekte Unterstützung durch Bürgschaften, Rückbürgschaften (Art. 11, Art. 34 WFG) und die finanzielle Äufnung eines «fonds de roulement», der gemeinnützigen Bauträgern zinsgünstige Darlehen für die Erstellung, die Erneuerung und den Erwerb von preisgünstigen Mietobjekten gewährt (Art. 43 WFG). In Ausnahmefällen kann sich der Bund zudem am Kapital von Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus beteiligen. Innovationsförderung wird durch die gezielte Unterstützung von privaten oder gemeinnützigen Projekten mit Modellcharakter betrieben. Die Projekte werden jeweils wissenschaftlich begleitet. In14 Nationaler Kontext: Schweiz 14 der Wohnforschung werden Entscheidgrundlagen und -konzepte erarbeitet, die dem Wohnungswesen Entwicklungsimpulse geben (Art. 41 WFG). Die Kantone verfügen jeweils ebenfalls über eine eigene kantonale Wohnbauförderung, die ebenfalls zinslose oder zinsgünstige Darlehen und Bürgschaften als Förderinstrumente einsetzt. Teilweise macht die kantonale Wohnbauförderung ihre Beiträge vom Förderengagement der jeweiligen Standort-Gemeinde abhängig. Barrierefreies Bauen / Accessibility Das Bundesgesetz wie die kantonalen Baugesetze enthalten Bestimmungen, welche die Umstände definieren, unter denen Bauherren verpflichtet sind, die Bedürfnisse älterer und behinderter Menschen bei der Planung zu berücksichtigen: das Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG) verlangt auf Basis des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Bundesverfassung) unter anderem, dass bei Wohngebäuden mit mehr als 8 Wohnungen sämtliche Wohnungen hindernisfrei erschlossen werden. Beim Umbau von bestehenden Wohnbauten können im Rahmen einer definierten Verhältnismässigkeit Anpassungen zur hindernisfreien Erschliessung der Wohnungen verlangt werden. Viele der kantonalen Baugesetze enthalten weitergehende Bestimmungen an die vorgeschriebenen Minimalanforderungen für hindernisfreie Wohnungen. Welche baulichen Massnahmen getroffen werden müssen, wenn Bund, Kantone, Gemeinden oder die Bauherrschaft hindernisfreies oder behindertengerechtes Bauen vorschreiben, wird in der Norm SIA 500 «Hindernisfreie Bauten» definiert (Bohn 2010: 9). Entsprechend muss die Hindernisfreiheit nach der Norm SIA 500 bei allen durch den Bund geförderten Bauten zwingend berücksichtigt werden (vgl. WFG Art 1, Abs 2 und Art 5, lit. c). Wohnberatung Einzelne Gemeinden haben Stellen für Wohnberatung geschaffen. Oft werden diese Aufgaben an die regionalen Zweigstellen gemeinnütziger Altersorganisationen delegiert (ProSenectute, Schweizerisches Rotes Kreuz) Perspektiven der Alterspolitik Nationale Ebene Der Bund Die Kompetenzen in der Alterspolitik liegen vorwiegend auf kantonaler und kommunaler Ebene. Die Ausnahme stellen die finanzielle sowie die gesundheitliche Altersvorsorge dar, die vom Bund, also auf nationaler politischer Ebene, geregelt werden. Als Lenkungsinstrument steht dem Bund vornehmlich die finanzielle Förderung zur Verfügung. Zwischen 1975 und 1995 waren speziell für den Bau von Alters- und Pflegeheimen Bundessubventionen vorgesehen. Dies führte zu einem Erweiterungsschub im Angebot von stationärer Langzeitbetreuung. Diese Subventionierung existiert heute nicht mehr. Die Förderung von bedürfnisgerechtem Wohnraum für alte Menschen wird nunmehr durch die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnbaus betrieben. Des Weiteren unterstützt der Bund gemeinnützige private Institutionen der Altershilfe aus Mitteln der AHV. Generell sind die Entscheidungsträger auf Bundesebene zurückhaltend in der Formulierung einer Altersstrategie. Der Verweis auf die Heterogenität der alten Bevölkerungsgruppe ist dabei schlüssig, die Furcht vor Ressourceneinforderungen aufgrund einer konkret formulierten Alterspolitik ist spürbar. Kantonale Ebene Auch die Kantone bedienen sich zur Steuerung der Alterspolitik finanzieller Instrumente. Zudem nehmen sie im Akut- und im Langzeitpflegebereich Aufsichtsaufgaben wahr und erteilen den Institu-15 Nationaler Kontext: Schweiz 15 tionen Bewilligungen. Im Bereich der ambulanten Pflege erlässt der Kanton Vorgaben zu Inhalt und Abgeltung der Spitex-Leistungen. Bei der konkreten Formulierung einer kantonalen Alterspolitik bietet sich kein einheitliches Bild: Einige Kantone verfügen über klar ausformulierte Leitlinien für ihre Alterspolitik. Beispielhaft ist Bern, ein grosser, zweisprachiger Kanton mit annähernd 400 ländlichen und urbanen Gemeinden. Mittels der Leitlinien «Alterspolitik 2005» werden die Berner Gemeinden in die Pflicht genommen, ihre eigene Altersplanung zu gestalten, wobei der Kanton abgesehen von systematischen Empfehlungen von verbindlichen Vorgaben absieht. Damit wird er den grossen strukturellen Unterschieden zwischen den Gemeinwesen gerecht und ermöglicht so eine gute Passung an die lokalen Gegebenheiten. In Bern verfügen heute fast alle Gemeinden über ein Altersleitbild (Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 2007). Der Kanton beschränkt sich in der Alterspolitik ausdrücklich auf die Bereiche Information, Dokumentation und Beratung einerseits und Finanzierung der Massnahmen in den Gemeinden andererseits. Durch die Leitlinien «Alterspolitik 2005» hat der Kanton Bern ein günstiges Umfeld geschaffen für eine aktive und vernetzte Altersplanung auf kommunaler Ebene. Andere Kantone sind zurückhaltender in der Formulierung ihrer Alterspolitik. Beispielweise der Kanton Zürich, ebenfalls ein grosser Kanton mit 171 stark urbanen bis sehr ländlichen Gemeinden: Der Kanton Zürich vertritt die Haltung, dass die Ansprüche alter Menschen gegenüber den Anliegen anderer Bevölkerungsgruppen nicht priorisiert werden sollen. Die alterspolitischen Hemmungen des Kantons gründen aber nicht minder auf der Furcht vor Ansprüchen, die aus einem kantonalen Altersleitbild abgeleitet werden könnten (vgl. Regierungsrat des Kantons Zürich 2005). Gemeinsam ist den Kantonen das Ziel, den Eintritt alter Menschen in eine stationäre Wohnform so lange wie möglich hinauszuzögern, da das KVG Überkapazitäten von Pflegeplätzen verbietet und diese als volkswirtschaftlich teuer bewertet werden. Dadurch gewinnt die ambulante Pflege und Betreuung allgemein an Bedeutung. Gemeinden und kommunale Altersleitbilder Grundsätzlich liegt die Verantwortung für das Wohnen im Alter bei den Gemeinden. Diese haben die Aufgabe, unterstützungsbedürftigen Menschen die notwendige Pflege und Betreuung zukommen zu lassen (Balthasar/Wight 2009: 10). Ganz im Sinne des Subsidiaritätsprinzips beschränken sich in der Alterspolitik Bund und Kantone ausdrücklich oder stillschweigend auf wenige Aufgaben und Vorgaben. Der Gestaltungsspielraum der Gemeinden ist dadurch gross. Einschränkungen erwachsen ihnen aus der kantonalen Bewilligungspolitik in der stationären Alterspflege und aus den kantonalen Rahmenvorgaben für die Leistungen der ambulanten Dienste. Da die rund 2600 Schweizer Gemeinden strukturell und soziodemografisch sehr verschieden sind, unterscheiden sich die Angebote für alte Menschen. Altersplanung ist ein Querschnittsthema der Gemeindepolitik. Immer mehr Gemeinden erarbeiten deshalb Altersleitbilder: Altersleitbilder halten vorhandene Grundlagen und Bedürfnisse fest und definieren als politische Agenda Zielvorgaben. Rechtlich bindend sind Altersleitbilder selten, sie sind aber wichtige Planungsinstrumente. Sie enthalten eine Bedarfsabklärung und einen Massnahmenkatalog. Thematisch behandeln sie grösstenteils Gesundheit, Wohnen, Mobilität, Aktivitäten, Information und Koordination. Weitere Themen sind Lebensqualität, Spiritualität, Würde, Selbstbestimmung, Sexualität, Musse und Wahlfreiheit. Die erfolgreiche Umsetzung von Altersleitbildern steht in einem engen Zusammenhang damit, ob eine für die Umsetzung des Leitbildes verantwortliche Person (Altersbeauftragte) eingesetzt wurde. Ein zweiter bestimmender Erfolgsfaktor ist die erfolgreiche kooperative Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Akteuren (Züsli 2006: 36 f.; vgl. SGG 2004).16 Nationaler Kontext: Schweiz Merkmale des Quartierkonzepts 2.1. Entstehung und Schwerpunkte des Konzepts In der Schweiz entstehen Gesamtkonzepte, die den Lebensraum im Alter im Gesamtzusammenhang planen auf Gemeindeebene und auf Grundlage von Altersleitbildern. Die Konzepte unterscheiden sich bezüglich ihrer Schwerpunkte. Die Analyse neuerer Altersleitbilder (63 Altersleitbilder ab 2004) gibt Hinweise auf die Umsetzungsprioritäten in den Gemeinden: Von den erfassten umgesetzten Massnahmen (N=385) in den Gemeinden betreffen mehr als 40% den Bereich Pflege und Service. Ein Viertel der Massnahmen (25%) befasst sich mit sozialen Aspekten des Alters. Ein weiterer Viertel der Massnahmen hat einen Bezug zur Infrastruktur des öffentlichen Raums (12%) und zum Wohnen (14%). Beratung und Information machen nur 6% der untersuchten Massnahmen aus (Balthasar/Wight 2009: 12). [Hier wenn möglich noch die Grafik 1 einfügen] Grafik 5: Anteil der umgesetzten Massnahmen in Altersleitbildern auf der Angebotsebene Infrastruktur & öffentlicher Raum 12% Technologie 1% Wohnen 14% Beratung & Information 6% Pflege & Service 41% Soziales 25% N = 385 Massnahmen; Quelle: Balthasar/Wight 2009: 12 Gesamtkonzepte für Wohnen im Alter entstehen im urbanen Raum zudem im Rahmen von Siedlungskonzepten, die oft von gemeinnützigen Wohnbauträgern geplant und umgesetzt werden (siehe Kapitel 2.5).17 Nationaler Kontext: Schweiz Rolle der Akteure Gemeinden Die Hauptverantwortung für die Planung und Umsetzung eines altersfähigen Lebensraums liegt in erster Linie bei den Gemeinden. Sie verfügen über die Kompetenz durch eine kohärente Alterspolitik und -planung, Vernetzungen zwischen den verschiedenen Angeboten und Akteuren zu fördern und zu koordinieren. Will man das erklärte Ziel erreichen, alten Menschen das selbstbestimmte Wohnen im eigenen Haushalt und in der angestammten, individuellen Lebenswelt möglichst lange zu ermöglichen, muss der Fokus der Alterspolitik auf den Lebensraum als Ganzes gerichtet werden. Wohn- und Unterstützungsangebote müssen sich idealerweise nahtlos in den Lebensraum des alten Menschen einfügen. Angebote in den verschiedenen oben genannten Bereichen müssen miteinander vernetzt werden. Die beteiligten öffentlichen und privaten Organisationen müssen Kooperationen und Verfahren, die den Angeboten zugrunde liegen, zu einer gemeinsamen Verfahrenskette formen. Die Analyse neuer Altersleitbilder zeigt, dass die Vernetzung von Angeboten und Verfahren zu einer integrierten Alterspolitik nur in wenigen Gemeinden vorgesehen ist (Balthasar/Wight 2009: 12). Wie die Beispiele auf dieser Website zeigen, existieren aber auch in der Schweiz interessante und vielversprechende Ansätze hin zum lebensraumorientierten Wohnen im Alter. Pflege-und Serviceanbieter Die Akteure im Bereich Pflege und Betreuung lassen sich in der Schweiz grundsätzlich, wenn auch immer weniger trennscharf, den stationären oder ambulanten Dienstleistern zurechnen. Es gibt heute aber Anzeichen dafür, dass in Zukunft die Grenzen zwischen stationärer und ambulanter Pflege mehr und mehr verschwimmen: Eine zunehmende Zahl von Spitex-Organisationen und stationären Einrichtungen entschliesst sich für gemeinsame Kooperationen unterschiedlicher Art (vgl. Imhof, D.; De Boni, S.: 2010). Es gibt auch zunehmend Spitex-Organisationen, die stationäre Langzeitpflegeeinrichtungen betreiben, und Pflegeheime, die einen Spitex-Stützpunkt betreiben. In kleineren Kantonen wie Glarus wird zudem über die generelle Zusammenlegung von Pflegeheimen und Spitex- Organisationen diskutiert. In anderen Kantonen werden Spitex-Organisationen, die ihr Versorgungsgebiet nicht abzudecken vermögen, dazu angehalten, sich unter das Dach stationärer Pflegeorganisationen zu begeben. Die Vernetzung von stationären und ambulanten Dienstleistern ist grundsätzlich als förderlich für die Schaffung einer integrativen Wohnumwelt zu betrachten. Wohnungsunternehmen / Housing associations Um integrierte Lösungen für einen altersfähigen Gesamtlebensraum umzusetzen, muss auch der Wohnraum selbst mit den Angeboten und Verfahren der Alterspolitik vernetzt werden. Über die Fähigkeiten dazu verfügen in erster Linie die gemeinnützigen Wohnbauträger. Dazu gehören Genossenschaften, Stiftungen, Gemeinden und gemeinnützige Aktiengesellschaften, die auf Gewinnstreben verzichten und das Prinzip der Kostenmiete anwenden. Im Wohnungswesen stellen die gemeinnützigen Wohnbauträger lediglich 9% des gesamtschweizerischen Wohnungsbestands (Statistisches Amt des Kantons Zürich 2004: 10). Dennoch ist ihre Rolle in der Entwicklung integrierter Lösungen für das Wohnen im Alter zentral. Sie sorgen für qualitativ hochstehenden und günstigen Wohnraum mit ausgewogener Durchmischung und sozialen Angeboten, beispielsweise die Schaffung von Begegnungszonen (siehe Beispiel FGZ). Abseits von Gewinnorientierung nehmen die gemeinnützigen Wohnbauträger die Aufgabe wahr, für bestimmte Gesellschaftsgruppen, wie bspw. betagte Menschen, bedürfnisgerechte Wohnbauten und -modelle zu entwickeln und zu erstellen. Für die Wohn-18 Nationaler Kontext: Schweiz 18 bauförderung des Bundes sind sie deshalb die wichtigsten Partner und werden entsprechend gefördert (siehe oben). Sonstige In der Schweizer Alterspolitik sind zahlreiche nicht- oder teilstaatliche Organisationen tätig. Neben den starken politischen Interessengruppen und Verbänden sind für eine integrierte Altersplanung vor allem jene Organisationen wichtig, die sich in der Beratung, Information und Unterstützung von Seniorinnen und Senioren engagieren (ProSenectute, Schweizerisches Rotes Kreuz). Oft delegieren Gemeinden die Altersberatungsstelle an eine entsprechende Organisation Rolle der Bürger Position als Nutzer Ein Recht, den Lebensabend im gewohnten Lebensraum zu verbringen, gibt es in der Schweiz nicht (vgl. Balthasar/Wight 2009: 10). In Bezug auf die medizinische Versorgung und Unterstützung im Haushalt können gewisse finanzielle Leistungen von der öffentlichen Hand und der Krankenversicherung eingefordert werden (siehe Kapitel 1.2). Die Bedürfnisabklärung liegt jedoch in der Verantwortung jedes Einzelnen. Position als Mitwirkende Viele Altersleitbilder wurden unter Einbezug alter Menschen erarbeitet. Diese Leitbilder zeichnen sich dadurch aus, dass sie weniger defizit- und mehr ressourcenorientiert gestaltet sind. Unabhängig vom Alter steht es jedoch jedem frei, sich in Interessengruppen zu organisieren und die teilweise starken direktdemokratischen Instrumente in der politischen Gemeinde zu nutzen. Zu bedenken ist, dass die ältere Bevölkerungsgruppe in den kommenden Jahren in direktdemokratischen Entscheiden im Vergleich zu den jüngeren Stimmberechtigten ein hohes Gewicht hat. Dieses wird durch die im Vergleich überdurchschnittliche politische Partizipationsbereitschaft alter Bürger verstärkt. Die alten Stimmberechtigten sind somit in der hervorragenden Position, die Gestaltung ihrer Lebenswelt auf dem politischen Weg zu prägen. Doch bilden die alten Menschen weder politisch noch in Bezug auf ihre Werthaltungen und Bedürfnisse eine homogene Gruppe. Zudem sehen viele Mitgliedergenossenschaften Partizipationsmöglichkeiten für die Genossenschafterinnen und Genossenschafter innerhalb ihrer Organisation vor Finanzierung von Quartiersprojekten Die Finanzierung von Projekten in Quartieren oder in der Gemeinde selbst liegt in der Verantwortung der Gemeinde. Ist ein Projekt durch einen gemeinnützigen Wohnbauträger initiiert, stehen ihm unter bestimmten Voraussetzungen Gelder der Wohnbauförderung zur Verfügung. Der Mangel an Eigenkapital war lange Zeit das Haupthindernis für die Weiterentwicklung des gemeinnützigen Sektors. Entsprechend konzentriert sich heute die Wohnraumförderung auf Finanzierungshilfen. Schwerer wiegt heute der Umstand, dass die Gemeinden nur noch über wenig oder ungeeignetes Bauland verfügen, das sie dem gemeinnützigen Wohnbau zur Verfügung stellen könnten (vgl. Gurtner 2009).19 Nationaler Kontext: Schweiz Entwicklungsstand Typen von Quartiersprojekten In der Schweiz wird aufgrund der kommunalen Verantwortung für die Altershilfe schon seit jeher kleinräumig gedacht. In diesem Sinne könnten die meisten Gemeinden als gewachsene Lebensräume bezeichnet werden. Diese gewachsenen Lebensräume stellen grundsätzlich die Versorgung in den Vordergrund. Mit dem Instrument des Altersleitbildes werden die einzelnen Massnahmen auch in ihrem systemischen Zusammenhang aufgelistet. Damit können Lücken aufgedeckt und Ziele formuliert werden. Mit Hilfe des Altersleitbildes ist es möglich, aus gewachsenen Lebensräumen gestaltete Lebensräume zu schaffen. In einzelnen Gemeinden werden, von der Behörde unterstützt, Kooperationen zwischen stationärem und ambulantem Bereich gefördert und der Bau von erschwinglichem Wohnraum für alte Menschen wird gezielt gefördert. Flächendeckend werden ausserdem von der Pro Senectute, welche vom Bund unterstützt wird, sowie von lokalen Vereinigungen Angebote im sozialen und geselligen Bereich gemacht. In unterschiedlichem Masse wird auch die Bevölkerung zur Partizipation und zur Mitgestaltung von Lebensräumen ermuntert. Mit Ansätzen, die aus der Gemeinwesenarbeit kommen, möchte man die Partizipation der Bevölkerung verstärken. Ebenso wächst das Bewusstsein, dass sich ambulante und stationäre Lösungen ergänzen müssen, wenn das Ziel besteht, das autonome Wohnen möglichst lange zu ermöglichen. Schliesslich lässt sich eine dritte Art von Lebensräumen unterscheiden die geschaffenen Lebensräume. Sie basieren auf einem präventiven und einem partizipativen Gedanken und sind in der Regel nicht von Gemeinden, sondern von anderen Gruppierungen wie Wohnbaugenossenschaften initiiert. In ihrem Ursprung dienen sie dazu, das autonome private Wohnen in guten Nachbarschaften zu ermöglichen. Bei diesem Typus steht nicht der Versorgungsgedanke im Vordergrund und sie umfassen in der Regel kleinere Gruppen als ganze Gemeinden. Verbreitung von Quartiersprojekten Gewachsene Lebensräume sind überall verbreitet. Sie können ebenso gut funktionieren wie gestaltete es fehlt ihnen aber das Element der bewussten Steuerung. So verbreitet die gewachsenen Lebensräume sind, so unterschiedlich sind sie. Gewachsene Lebensräume sind stark mit der Entwicklungsgeschichte und der Siedlungsstruktur und -kultur einer Gemeinde verbunden. Von den 2636 Gemeinden zählt die bevölkerungsärmste weniger als 40, die bevölkerungsreichste mehr als Einwohner. Die kleinste Schweizer Gemeinde ist gerade 30 Hektaren gross, die grösste zählt mehr als Hektaren. Gestaltete Lebensräume sind nicht definiert. Das Instrument des Altersleitbildes ist grundsätzlich zwar ein gutes Planungsinstrument. Es fehlen aber Angaben darüber, wie umfassend diese Ortsoder Regionalplanungen vorgenommen und umgesetzt werden. Weil die Vorgaben völlig offen sind und lediglich die Versorgung geregelt ist, können keine Angaben über die Ausprägung und Verbreitung von gestalteten Lebensräumen gemacht werden. Auch über die geschaffenen Lebensräume, die nicht von den Gemeinden, sondern von anderen Interessengruppen ausgehen, sind keine Zahlen bekannt. Es ist jedoch anzunehmen, dass sie vor allem jüngeren Datums sind, da bei ihnen die partizipativen Elemente stark sind.20 Nationaler Kontext: Schweiz 20 Einordnung der ausgewählten Beispiele Gewachsene Lebensräume werden hier nicht vorgestellt, da sie, wie oben schon erwähnt, nicht intentional gestaltet werden. Ein Beispiel für einen gestalteten Lebensraum ist Langenthal, ein Beispiel für einen geschaffenen Lebensraum stellt die Familienheimgenossenschaft dar. Tabelle 8: Merkmale der ausgewählten Beispiele Merkmale Langenthal Familienheim Genossenschaft Buttisholz Zürich Lage ländliches Regionalzentrum urban ländliche Gemeinde Schwerpunkte Soziales Wohnen Wohnen Soziales Wohnen Pflege Pflege Hauptakteure Gemeinde gemeinnütziger Wohnbauträger Gemeinde Bürger / Vereine Orgaisationen Finanzierung Gemeinde Nutzer Wohnbaugenossenschaft Nutzer Gemeinde Nutzer Mehr anzeigen
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 Art. 43
 Art. 34
 Art. 10
 Art. 25
 Art. 41
 Art. 28
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