Source: https://canestrinilex.com/risorse/magistrati-responsabili-corte-costituzionale-16417/
Timestamp: 2019-06-25 03:19:47+00:00

Document:
12 Luglio 2017, Corte costituzionale
Legittima la legge n. 18 del 2015 che, mantenendo la clausola di salvaguardia ha ampliato i casi di colpa grave generativi di responsabilità risarcitoria tanto sul piano numerico, con l’aggiunta dell’ipotesi del travisamento del fatto o delle prove, eliminando riferimento alla negligenza inescusabile.
La pendenza della causa di danno contro lo Stato non costituisce motivo di astensione o ricusazione del giudice autore del provvedimento. E ciò neppure nel caso di intervento del magistrato in detta causa: non vi è, infatti, un rapporto diretto parte-magistrato, che valga a qualificare il secondo come debitore – anche solo potenziale – della prima.
Non è costituzionalmente necessario, infatti, che, per bilanciare i contrapposti interessi di cui si è detto, sia prevista una delibazione preliminare dell’ammissibilità della domanda contro lo Stato, quale strumento indefettibile di protezione dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.
Ad avviso del giudice a quo, il nuovo regime si porrebbe in contrasto con gli artt. 101, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost., apparendo le nozioni di travisamento del fatto o delle prove equivoche ed indefinibili. Esse non coinciderebbero con le ipotesi – già contemplate dall’art. 2, comma 3, della legge n. 117 del 1988 – dell’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento, o della negazione di un fatto la cui esistenza risulti incontrastabilmente dagli atti del procedimento, per la semplice ragione che sono state aggiunte, e non già sostituite, a queste ultime. Nessuna indicazione utile fornirebbero, peraltro, i lavori parlamentari, dai quali emergerebbe, anzi, l’estrema difficoltà di definire gli esatti confini della nuova fattispecie di illecito.
La disposizione sottrarrebbe, infatti, al Presidente del Consiglio dei ministri il diritto di valutare la convenienza di detta azione, sulla base di un raffronto tra i costi del giudizio risarcitorio nei confronti dello Stato e quelli del giudizio nei confronti del magistrato, nonché delle probabilità di successo di quest’ultimo. In questo modo, essa violerebbe tanto l’art. 24, primo comma, Cost. – che, nel garantire il diritto di difesa, riconoscerebbe implicitamente anche il diritto di non agire in giudizio – quanto il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.). Al riguardo, si dovrebbe considerare che – diversamente da quanto accadeva nel sistema originario della legge n. 117 del 1988 – i presupposti per l’esercizio dell’azione nei confronti dello Stato non sono i medesimi dell’azione di rivalsa, occorrendo, per questa, che i comportamenti individuati dalla norma siano connotati da negligenza inescusabile. Il Presidente del Consiglio dei ministri si troverebbe, di conseguenza, a dover esercitare l’azione di rivalsa “al buio”, ossia senza che si sia avuta una positiva verifica dell’esistenza di quel presupposto.
Le norme censurate verrebbero, infatti, in rilievo solo nell’ipotesi, teorica ed eventuale, in cui il giudice a quo adottasse un provvedimento errato con dolo o con colpa grave, costituenti il presupposto della responsabilità civile dei magistrati (o, meglio, della responsabilità dello Stato per l’attività dei magistrati). Si dovrebbe, inoltre, trattare di errore non emendabile tramite i mezzi ordinari di impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari e sommari, al cui preventivo esaurimento è subordinata l’azione risarcitoria (art. 4, comma 2, della legge n. 117 del 1988). Le disposizioni in esame non avrebbero, pertanto, alcuna incidenza sulla decisione che il rimettente è chiamato ad assumere nel caso di specie, attinente alla concessione della provvisoria esecuzione di un decreto ingiuntivo: decisione che implica semplicemente la verifica del fumus della fondatezza dell’opposizione e dell’esistenza di eventuali vizi procedurali, e che è destinata, comunque sia, a rimanere assorbita dalla sentenza di merito.
Pur in presenza di possibili «spazi di sovrapposizione» con il cosiddetto errore revocatorio – ossia con le ipotesi dell’affermazione di un fatto escluso e della negazione di un fatto risultante incontestabilmente dagli atti – il concetto di travisamento conserverebbe un proprio autonomo e definito àmbito di operatività. Il travisamento potrebbe, infatti, consistere non solo nella «“svista” rappresentativa» che integra l’errore revocatorio, ma anche nello stravolgimento del dato fattuale, dovuto ad una macroscopica omissione nella percezione di fatti secondari decisivi, ovvero della regola di inferenza logica applicata.
1.7.5.– Per quel che attiene all’obbligatorietà dell’azione di rivalsa nei confronti del magistrato, la difesa dell’interveniente osserva come già nella previgente disciplina la doverosità dell’azione di rivalsa apparisse indubbia, alla luce delle previsioni degli artt. 7, comma 1, e 8, commi 1 e 2, della legge n. 117 del 1988. Non avrebbe avuto senso, infatti, far carico allo Stato di valutare se agire o meno in ripetizione di quanto corrisposto a causa dell’errore del magistrato (peraltro entro i limiti di responsabilità previsti dall’art. 8 di detta legge).
Tanto premesso, il rimettente rileva come l’oggetto del giudizio di cui è investito sia costituito dalla conferma, o meno, della decisione assunta nella fase preliminare, sulla base di una nuova valutazione dello stesso materiale probatorio. Rileva, altresì, come i vizi che l’opponente addebita all’ordinanza opposta possano essere ricondotti alla nozione, particolarmente generica, di «travisamento del fatto o delle prove». Sarebbe, quindi, del tutto verosimile che il medesimo addebito verrebbe mosso dalla parte opponente alla decisione di conferma del provvedimento. La stessa lavoratrice, peraltro, in caso di accoglimento delle tesi avversarie, potrebbe a sua volta ravvisare un omologo vizio. Sussisterebbe, dunque, la «reale e tangibile probabilità» che qualsiasi decisione possa essere contestata «per ritenuto “travisamento del fatto o delle prove”»: ipotesi, questa, oggi rientrante nei casi di «colpa grave», costituenti presupposto tanto dell’azione risarcitoria nei confronti dello Stato per i danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, quanto della successiva azione di rivalsa nei confronti del magistrato.
Il pericolo di condizionamenti non è escluso dal fatto che, in base alla norma denunciata, l’azione di rivalsa deve essere esercitata solo se il travisamento del fatto o delle prove siano stati determinati da dolo o da «negligenza inescusabile». Tale condizione non è, infatti, prevista dall’art. 2, comma 3, della legge n. 117 del 1988, nel testo vigente, ai fini della proponibilità dell’azione risarcitoria nei confronti dello Stato. Di conseguenza, il mero risarcimento del danno per ritenuto travisamento assoggetterebbe il giudice alla decisione del Presidente del Consiglio dei ministri di attivare l’azione di rivalsa, potendo ogni ulteriore valutazione dell’elemento soggettivo rilevare in tale sede. In ogni caso, il presunto travisamento potrebbe attenere ad una attività di valutazione che il giudice ha svolto con perfetta consapevolezza, nell’adempimento del suo dovere di decidere secondo il proprio convincimento: sicché egli potrebbe essere chiamato a rispondere addirittura per aver travisato il fatto con dolo.
Per superare gli esposti rilievi non si potrebbe far leva sugli indirizzi della giurisprudenza comunitaria, secondo i quali l’esclusione della responsabilità civile, nei casi di danno determinato da un’errata interpretazione di norme di diritto o di valutazione del fatto o delle prove, non è compatibile con il diritto dell’Unione europea. L’affermazione riguarda, infatti, la sola responsabilità dello Stato e non investe la responsabilità del singolo giudice, rispetto alla quale, anzi, lo stesso Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa – con la raccomandazione CM/Rec(2010) 12 del 17 novembre 2010 – ha sollecitato gli Stati aderenti ad evitare aggravamenti suscettibili di minacciare un esercizio della funzione giurisdizionale conforme ai principi dello Stato di diritto. Le limitazioni apposte dalla legge n. 18 del 2015 alla clausola di salvaguardia («Fatti salvi i commi 3 e 3-bis») sarebbero quindi giustificabili in rapporto alla responsabilità dello Stato, ma non in relazione alla responsabilità del giudice.
Con riguardo a tale ultima istanza, il rimettente rileva che l’opposizione – oltre a non apparire di pronta soluzione – non risulta neppure fondata su prova scritta. Alla luce del tenore letterale dell’art. 648, primo comma, cod. proc. civ., ciò dovrebbe portare all’accoglimento della richiesta dell’ingiungente, impedendo una rivalutazione in fase di opposizione della prova documentale da questi offerta in sede monitoria: soluzione che risulterebbe conforme al principio di ragionevole durata del processo, apparendo «superfluo» e illogico sottoporre a due diversi giudici la valutazione delle stesse prove, in un ristretto arco temporale.
Di conseguenza, per non incorrere in responsabilità, il giudice a quo dovrebbe – a suo avviso – scartare a priori una delle possibili opzioni interpretative dell’art. 648 cod. proc. civ. (la prima dianzi prospettata). Una motivazione che disattendesse expressis verbis l’interpretazione accolta dall’ordinanza n. 295 del 1989 esporrebbe il rimettente – sempre secondo la sua ricostruzione – addirittura ad una responsabilità diretta nei confronti delle parti, potendosi configurare una ipotesi di dolo.
Nello scrutinio allora operato da questa Corte in punto di ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale, pertanto, ben si spiega la motivazione adottata (poi meramente richiamata soltanto dall’immediatamente successiva sentenza n. 243 del 1989). Essa, appunto, si fondava – coerentemente con il rilievo delle norme processuali allora coinvolte nei diversi giudizi a quibus – sui profili che concernevano lo «status di giudice», la «sua composizione, nonché, in generale, [le] garanzie e [i] doveri che riguardano il suo operare»: aspetti, questi, ontologicamente rilevanti nell’àmbito dei relativi procedimenti – ordinari, speciali, amministrativi o tributari – dai quali le questioni provenivano. Come dire che le quaestiones sulla responsabilità civile dei magistrati erano allora rilevanti in quanto direttamente collegate con profili attinenti alla struttura dell’organo e ad ipotizzate “distinzioni” funzionali interne ad esso: dunque, alla sua stessa composizione.
In tale affermazione – ribadita dai costanti arresti successivi (ex multis, Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione, sentenza 13 marzo 2007, in causa C-524/04, Test Claimants in the ThinCap Group Litigation; Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 25 novembre 2010, in causa C-429/09, Günter Fuß; Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 9 settembre 2015, in causa C-160/14, João Filipe Ferreira da Silva e Brito e altri) – risultano compendiati tanto il «principio di equivalenza» quanto il «principio di effettività», i quali così assurgono a cardini necessari di ogni diritto nazionale in tema di responsabilità dello Stato per le conseguenze del danno provocato da provvedimenti giurisdizionali adottati in violazione del diritto europeo.
È agevole tuttavia rilevare che la più remota di tali pronunce si è limitata ad affermare in termini generali, come già ricordato, l’esigenza di prevedere «condizioni e limiti» alla responsabilità del magistrato, avuto riguardo alla situazione normativa dell’epoca (che prevedeva una responsabilità civile diretta del magistrato limitata ai casi di dolo, frode, concussione e denegata giustizia, condizionando la domanda risarcitoria all’autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia: originari artt. 55, 56 e 74 cod. proc. civ.). Affermazione, questa, di imprescindibile ed immutabile valenza, ma che risulta, al più, neutra rispetto all’odierno thema decidendum.
Le affermazioni sul preteso «rilievo costituzionale» del filtro sono piuttosto contenute nella già citata sentenza n. 18 del 1989 e, soprattutto, nella n. 468 del 1990. Nella prima di tali pronunce, questa Corte ebbe ad affermare che «la previsione del giudizio di ammissibilità della domanda (art. 5, l. cit.) garantisce adeguatamente il giudice dalla proposizione di azioni “manifestamente infondate”, che possano turbarne la serenità, impedendo, al tempo stesso, di creare con malizia i presupposti per l’astensione e la ricusazione». Nella sentenza n. 468 del 1990, si enunciò poi l’assunto della «indispensabilità di un “filtro” a garanzia della indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale».

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