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Timestamp: 2019-05-21 09:55:56+00:00

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La réelle mais fragile prééminence présidentielle sous la Ve République | Lextenso Etudiant
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Depuis l'élection de François Hollande, l'institution présidentielle est attaquée de tous bords. Ici on dénonce sa faiblesse, là son impuissance, ailleurs sa « normalité »... Bref, la présidence de la République n'a plus rien de magique ; le symbole a perdu de sa superbe. Les jugements sévères sur l'actuelle présidence de la République alimentent les propositions de réforme. Les événements tragiques des 7, 8 et 9 janvier 2015 ont certes démontré la présence d'un capitaine à la barre du navire « France ». Malgré tout, le scepticisme sur la configuration actuelle de la présidence de la République demeure (*) .
Élu du peuple mais protégé de la République, le président de la République est un chef au sens plein du terme. Chef de l'État par son rôle constitutionnel et chef de l'exécutif par ses attributions, le président de la République enfile le costume de chef de l'opposition exceptionnellement lorsque la majorité présidentielle et la majorité législative divergent. Cette dernière configuration politique n'est cependant pas la marque dominante de la Ve République. Elle ne devrait d'ailleurs jamais le devenir, le passage au quinquennat et l'organisation des élections législatives dans la foulée de l'élection présidentielle depuis 2002 poursuivant précisément un objectif : celui de rendre très improbable une cohabitation. Le président de la République reste donc un « patron », le chef de la majorité gouvernante.
Le soutien de la majorité législative est la condition de la prééminence présidentielle. Sans elle, le président de la République ne saurait prétendre être un acteur engagé de la vie politique même si, pour autant, il n'est pas condamné au mutisme et à l'inaction. Sans entrer dans un éternel débat stérile sur la nature du régime mis en place par la Constitution de 1958, les épisodes de majorités concordantes ou de cohabitation démontrent en tout état de cause que la Ve République est un vrai régime parlementaire. Certainement pas un régime « semi-présidentiel », notion dénuée de sens et de fondement, marquée par le temps. Tout au plus, et pour l'essentiel, peut-on dire que la Ve République est un régime parlementaire à prééminence ou direction présidentielle.
Toutes les présidences, de Charles de Gaulle à François Hollande, partagent ce trait de la Ve République : La prééminence présidentielle est un fait indiscutable même si son intensité varie selon les hommes et les périodes. Les pourfendeurs de la Constitution de 1958 et les promoteurs d'une VIe République ne s'y trompent pas. Leurs projets ont pour point commun d'affaiblir la présidence de la République en la cantonnant à une neutralité bienveillante. Il n'en demeure pas moins que la prééminence présidentielle qui s'appuie tant sur le texte que sur son interprétation par les principaux acteurs politiques et juridictionnels est fragile. À cet égard, sans même s'attarder plus avant sur l'absence de majorité législative absolue sur laquelle peuvent s'appuyer le chef de l'État et son Gouvernement, des modifications constitutionnelles importantes en 2008 ont peut-être introduit le ver dans le fruit, porteuses de conséquences qui peuvent affecter et écorner durablement, en cas de circonstances politiques défavorables au président de la République, sa prééminence au risque d'un désordre politique.
I. Le président, un chef incontestable
Le président de la République française jouit de multiples attributions constitutionnelles qui le font chef de l'État et chef de l'exécutif. Leur intensité est conditionnée par la majorité législative. Chef de l'État, il l'est toujours. Chef de l'exécutif, c'est-à-dire celui qui décide de la politique gouvernementale, il ne l'est qu'avec le soutien de la majorité législative, situation politique la plus fréquente depuis 1958, l'hostilité d'une majorité de députés constituant une exception certes notable mais une exception tout de même.
A. Un décideur
Le mythe de l'arbitrage présidentiel a fait long feu. Il est acteur et non spectateur. Il est engagé et non arbitre. C'est un régulateur du système politique qu'il oriente dans la direction voulue en fonction des circonstances du moment, mais toujours dans le respect de la Constitution aux fins d'assurer « par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État » (1) . Avec cette référence à l'arbitrage, on se situe au cœur du compromis de 1958, d'où un dispositif équivoque en ce qui concerne le président de la République. Arbitre certainement, le président est avant tout un décideur s'il peut compter sur une majorité législative nette et fidèle.
Dans cette dernière configuration, véritable empreinte du système constitutionnel français tel qu'il fonctionne ordinairement depuis 56 ans (hormis les épisodes de cohabitation), le président gouverne réellement. C'est à lui que revient constitutionnellement le pouvoir de désigner le Premier ministre de façon discrétionnaire (même s'il s'efforce de respecter les équilibres de sa majorité) et les ministres sur proposition du chef du Gouvernement. La patte présidentielle est toujours très prononcée lors de la formation d'une équipe gouvernementale. Le Gouvernement Valls 2 (août 2014) est très « hollandais ». Malheur à ceux qui l'oublieraient (2). Leur révocation est prononcée sur le champ. À l'exception de la cohabitation, tel est le destin des chefs de gouvernement : se maintenir tant que la confiance d'en haut leur est acquise ; partir lorsque la méfiance, le temps ou l'usure décidée, voulue ou recherchée par le chef de l'État s'abattent sur le Premier ministre. Cette pratique institutionnelle est devenue l'une des marques de fabrique du régime de 1958. Dans Le nœud gordien, Georges Pompidou avait d'ailleurs expliqué que « les futurs présidents de la République, quels qu'ils soient, seront conduits à choisir comme Premier ministre des hommes qui leur soient étroitement liés, sur le plan non seulement politique, mais intellectuel et personnel, et dont ils n'aient jamais à redouter... la concurrence ».
C'est peu de dire que le président détermine la politique de la nation. « Je décide, il exécute », avait signifié Jacques Chirac à son turbulent ministre de l'Intérieur, Nicolas Sarkozy (1995). Pour ce faire, outre la désignation de l'équipe gouvernementale, le chef de l'État use de facilités que lui offre le texte constitutionnel. Il exerce un pouvoir de nomination aux plus hautes responsabilités de l'État (3) , de réglementation (notamment la signature des ordonnances) ou encore évoque des dossiers qui ne relèvent pas constitutionnellement de ses attributions — mais dont il est impossible pour un Premier ministre issu de la majorité présidentielle d'y opposer une résistance ferme. Il se donne en quelque sorte les moyens de contrôler par « procuration » l'Administration qui est constitutionnellement subordonnée au Gouvernement. Cette panoplie constitutionnelle est complétée par des prérogatives actionnées avec modération comme son droit de message ou, plus exceptionnellement encore, son droit de demander une seconde délibération de la loi (qui peut s'avérer une arme dissuasive en cas de cohabitation à défaut d'être mise en œuvre). En revanche, afin de permettre au Gouvernement d'appliquer ses orientations politiques, le président n'hésite plus à convoquer régulièrement des sessions extraordinaires du Parlement, intervenant de la sorte dans le fonctionnement des assemblées parlementaires et leur imposant un ordre du jour qu'elles ne peuvent refuser. Il est une dernière hypothèse, un peu particulière, où le président pèse sur l'organisation du travail parlementaire. C'est lorsqu'il est saisi, en application de l'article 89 de la Constitution, d'une initiative de révision constitutionnelle sur proposition du Premier ministre. S'il ne peut personnellement s'opposer à une initiative parlementaire, tout autre est sa situation lorsque la proposition de réviser le texte constitutionnel émane du chef du Gouvernement. S'il décide d'engager le processus constituant, le président est en mesure de contrôler à distance le travail parlementaire. Il bénéficie surtout d'un privilège en maîtrisant la phase d'approbation. Il peut interrompre la poursuite du processus constituant et ainsi neutraliser les assemblées parlementaires qui se sont accordées pour réformer le texte constitutionnel.
L'interventionnisme présidentiel dans la décision gouvernementale se fait enfin particulièrement ressentir en matière de défense et de diplomatie. Chef des armées (4) , il l'est également de la diplomatie (5). Il est de coutume lorsque l'on évoque ces deux aspects de parler de domaine réservé. La croyance est ancienne mais tenace de l'existence d'un domaine présidentiel « éminent ». Le général de Gaulle, dans ses Mémoires d'espoir, avait pourtant tenu à préciser que « dans le champ des affaires, il n'y a pas de domaine qui soit, ou négligé, ou réservé », ce que ne démentit pas son successeur, Georges Pompidou : « Je peux affirmer qu'il n'y a pas de domaine réservé ». François Mitterrand exprimera, quant à lui, à la veille de la seconde cohabitation une doctrine tout aussi claire : « Je tiens à préciser, à l'encontre de l'idée reçue, qu'il n'y a pas, qu'il ne doit pas y avoir de domaine réservé, expression employée lors de circonstances propres à la guerre d'Algérie et qui n'a aucune réalité constitutionnelle ». Le domaine éminent est cependant une réalité. Comment interpréter différemment les propositions non retenues par le constituant l'année suivante du « Comité Balladur » de 2007 qui suggérait de compléter l'article 5 de la Constitution en y introduisant un troisième alinéa au terme duquel « le président détermine la politique de la nation », d'ôter au Premier ministre la responsabilité de la défense nationale pour lui confier la mise en œuvre des décisions prises par le chef de l'État, chef des armées qui en cette qualité préside les comités et les conseils supérieurs de défense nationale ?
Pour conclure sur cet engagement présidentiel, il convient de rappeler que le président est un acteur de la politique judiciaire. Il peut gracier individuellement des personnes, réminiscence d'une attribution monarchique. Garant de l'indépendance de la justice (6), il participe surtout directement à la politique judiciaire de l'État en nommant notamment les magistrats du siège de la Cour de cassation (premier président, présidents de chambres, conseillers et conseillers référendaires). Pour ces postes sensibles, la formation du siège du Conseil supérieur de la magistrature formule un avis sur les candidats qu'elle transmet au président de la République.
B. Un protecteur
Le président de la République veille au respect de la Charte fondamentale. L'article 5 de la Constitution lui fait obligation de s'opposer à tout acte qui lui serait contraire. Il use à cette fin d'un pouvoir d'interprétation qui ne rencontre que peu de limites. Le chef de l'État partage cette mission avec le Conseil constitutionnel, dont il nomme trois des neuf membres et son président, qui n'exerce ses compétences que dans le strict respect de la Constitution et des lois organiques prises pour son application. Si le président est tenu de le consulter en certaines occasions exceptionnelles, il lui est également loisible de le solliciter pour clarifier le statut juridique d'un texte, loi ou engagement international. Dans ce cas, le président reste libre d'apprécier l'opportunité d'un recours au Conseil constitutionnel, la prérogative présidentielle étant au nombre des pouvoirs propres dispensés du contreseing ministériel. Il ne sollicitera le droit que si l'objectif politique recherché lui commande de le faire. En matière législative, s'il n'a jamais saisi le Conseil constitutionnel, soit que la loi émane de sa majorité soit que le président trouve un relais parlementaire pour contester devant le juge constitutionnel une loi adoptée par la majorité législative qui s'oppose à lui (cohabitation), évitant de la sorte une exposition et un affaiblissement en cas de validation jurisprudentielle du texte critiqué, le président de la République n'a en revanche pas hésité à recourir au Conseil pour des traités internationaux heurtant de front nos principes constitutionnels (souveraineté) ou pour lesquels un doute constitutionnel existait réellement. Hormis cette collaboration avec la juridiction constitutionnelle, le chef de l'État reste maître de l'interprétation constitutionnelle, particulièrement lorsqu'il s'agit de définir les contours de ses prérogatives, notamment et principalement dans ses rapports avec le chef du Gouvernement. En mesure d'imposer politiquement son interprétation juridique de la Constitution en l'absence de l'intervention du Conseil constitutionnel, qui n'a et ne se reconnaît qu'une compétence d'attribution, le président peut également s'appuyer sur la Constitution pour dénoncer publiquement des violations de certaines de ses dispositions. À l'extrême limite, il lui est loisible de faire usage de son pouvoir d'arbitrage.
Gardien politique de la Constitution, le chef de l'État est tout aussi habilité que le Conseil constitutionnel pour fixer le sens des dispositions constitutionnelles. L'orientation présidentialiste ou parlementaire du régime en découle nécessairement. Lorsque l'intervention du juge n'est pas requise, il détient même le monopole d'interprétation de la Constitution. Comment en effet lui résister sur ce terrain ? Sur quel fondement ? Sur le partage des compétences avec le Premier ministre, le président est dans son droit d'imposer son interprétation lorsque les prescriptions constitutionnelles sont ambigües. C'est bien ainsi que l'a entendu François Mitterrand en situation de cohabitation à chaque fois qu'une difficulté surgissait sur le partage des compétences avec le chef du Gouvernement ou sur l'étendue de ses compétences. Les lectures présidentielles de la Constitution se sont imposées par la suite aux Premiers ministres de cohabitation (Édouard Balladur et Lionel Jospin) sans que jamais ceux-ci ne remettent en cause leur bien-fondé. La Constitution est ce que le président dit ce qu'elle est en l'absence d'intervention du Conseil constitutionnel. Aussi n'est-il pas surprenant que les présidents aient toujours privilégié une conception active de leur fonction, y compris en cohabitation même si son intensité est alors nécessairement moindre. La direction présidentialiste du régime doit beaucoup au fait majoritaire et à l'élection directe du président par le peuple. Elle doit tout autant à l'article 5 de la Constitution qui fait de lui non seulement le garant des principes constitutionnels et du respect des droits et libertés, mais également l'arbitre suprême des institutions, notion si élastique qu'elle autorise toutes les interprétations et pratiques politiques dans les limites autorisées par la loi fondamentale.
Protecteur, le président de la République l'est également lorsque les circonstances graves exigent de lui une action prompte et de nature à sauvegarder les intérêts de la France. À cette fin, l'article 16 de la Constitution fournit les moyens au président de la République de répondre à une situation d'extrême péril pour la nation. Cette disposition a donné lieu à une seule application, au printemps 1961, au moment du putsch des généraux d'Alger. Ce pouvoir exorbitant par lequel le chef de l'État concentre momentanément entre ses mains les pouvoirs réglementaire et législatif a longtemps été décrié en dépit du contrôle de certains de ses actes (le Conseil d'État pour les actes réglementaires, le Parlement réuni de plein droit pour les actes législatifs). La révision constitutionnelle de 2008 a toutefois sérieusement encadré les pouvoirs présidentiels spéciaux. Désormais, après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions de déclenchement de l'article 16 énoncées plus haut demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.
C. Un régulateur
Dans les institutions de la Ve République, hormis le cas très hypothétique du référendum d'initiative minoritaire partagée introduit par la révision constitutionnelle de 2008, le président seul est en droit d'en appeler au peuple pour trancher des différends institutionnels ou dénouer des crises politiques ou sociales. La Constitution lui reconnaît deux moyens qui, marqués faussement de l'arbitrage neutre, lui garantissent une prépondérance dans le fonctionnement du régime politique : le référendum législatif et la dissolution de l'Assemblée nationale. L'un comme l'autre sont d'usage peu contraignant juridiquement mais politiquement risqués.
Le référendum législatif conçu comme une modalité d'arbitrage est une innovation de la Ve République et marque l'aboutissement de l'une des propositions du mouvement de la réforme de l'État des années 1930. Le chef de l'État peut, sous certaines conditions, soumettre au peuple en application de l'article 11 de la Constitution un projet de texte législatif afin qu'il se prononce directement sur les pouvoirs publics, la ratification des traités et accords internationaux non contraires à la Constitution et, depuis 1995, sur la politique économique, sociale et des services publics qui y concourent, le constituant y ajoutant en 2008 la politique environnementale. Il peut également saisir le peuple d'un projet de loi constitutionnelle sur le fondement de l'article 89 de la Constitution.
Le référendum étant considéré comme une technique d'arbitrage, il ne faut donc pas s'étonner de la sollicitation fréquente du peuple par le général de Gaulle pour régler au début de son premier septennat la question algérienne (7). Cette façon de gouverner lui permettait de surcroît de compenser l'absence de son élection au suffrage universel direct et de contourner l'obstacle du Sénat pour réviser la Constitution dont l'accord est indispensable (8). D'où une coloration plébiscitaire des référendums sous ses mandatures. Le réveil de l'assimilation du référendum au plébiscite était dans ces conditions inévitable. Pourtant d'importants garde-fous entourent le recours au peuple. D'une part, le pouvoir discrétionnaire ne s'exerce que sur proposition du Gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Et ceci pendant les sessions, afin de permettre aux parlementaires de réagir. D'ailleurs, depuis 1995, lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait devant chaque assemblée une déclaration suivie d'un débat ; d'autre part, comme on le sait, le champ du référendum est limité (9). Quant au référendum constituant, il n'a été organisé qu'à une seule reprise pour l'adoption du quinquennat (2000).
La pratique référendaire sous la Ve République est donc très raisonnable. Faut-il s'en étonner, le déplorer ou s'en réjouir ? Il est certain en tout cas que, depuis 1958, le texte constitutionnel a progressivement réintégré le référendum dans le champ des décisions publiques. En plus de 50 ans de régime, le peuple a été consulté à huit reprises sur des projets de loi sur le fondement de l'article 11, dont deux de nature constitutionnelle (1962 et 1969). Les référendums très personnalisés sous la présidence du Général de Gaulle l'ont été beaucoup moins par la suite, au point que le constituant estima nécessaire en 1995 d'en élargir l'assiette après le refus du Sénat en 1984 de l'étendre au domaine des droits et libertés.
En revanche, l'absence de ligne de confrontation entre le oui et le non et la « certitude » du résultat ne peuvent entraîner qu'une forte abstention (10).
S'agissant du droit de dissoudre, c'est le type même du pouvoir d'arbitrage du président de la République. La dissolution consiste pour le chef de l'État à « résoudre une crise », comme l'expliquait le général de Gaulle. C'est la fonction première de la dissolution. Elle est inhérente à la logique du régime parlementaire. Peu de contraintes l'encadrent. Le président agit discrétionnairement. Seules quelques conditions l'empêchent de dissoudre arbitrairement. Il lui est interdit d'abréger le mandat des députés dans l'année qui suit des élections législatives provoquées par une première dissolution. S'il fait usage des pouvoirs exceptionnels qu'il tient de l'article 16 ou si le président exerce par intérim le pouvoir à la suite d'une vacance ou d'un empêchement définitif, la dissolution de l'Assemblée nationale ne peut être prononcée. Hormis ces trois limites, le président est totalement libre, les avis obligatoirement recueillis du Premier ministre et des présidents des assemblées parlementaires ne peuvent obliger le chef de l'État à abandonner son projet.
En 1962, pour faire face à la chute du Gouvernement Pompidou, tombé pour avoir « proposé » au général de Gaulle de modifier les modalités d'élection du président de la République et, en 1968, pour mettre un terme au désordre social qui rejaillissait sur le fonctionnement des institutions, la dissolution a effectivement servi à trancher des conflits et à sortir le pays d'un blocage politique et institutionnel. En 1981 et 1988, dans le même esprit, les dissolutions d'alternance décidées par François Mitterrand avaient pour but de prévenir une crise institutionnelle inévitable en mettant en harmonie la majorité présidentielle et la majorité parlementaire. En revanche, le renvoi des députés dans leur circonscription en 1997 n'est pas motivé par une crise établie ou à venir. Le président de la République détenait une majorité législative. Aucun blocage institutionnel ne pouvait justifier la dissolution de l'Assemblée nationale. Même si le Gouvernement d'Alain Juppé s'était heurté à plusieurs reprises aux députés de sa majorité, dont une large frange avait soutenu Édouard Balladur à l'élection présidentielle. Aussi l'explication avancée par Jacques Chirac de dissoudre l'Assemblée pour obtenir une majorité franche et nette engagée sur un plan de rigueur budgétaire en vue de permettre à la France de se qualifier pour intégrer la zone euro n'a guère convaincu. Les Français le lui montreront par leur refus de lui donner ce qu'il recherchait et lui feront savoir que les buts affichés pouvaient être atteints avec une autre majorité... Cette dissolution opportuniste, « à l'anglaise », a échoué, et avec elle certainement toute initiative comparable à l'avenir.
Cette dissolution ratée montre combien la dissolution comme le référendum sont certes des procédures qui permettent au peuple, sur décision présidentielle, de trancher des conflits, mais constituent également des mécanismes d'affirmation de la prééminence du président de la République. Par-delà la motivation qui anime le chef de l'État, celui-ci engage son autorité dans les batailles électorales dont il est l'initiateur. Dans la plupart des cas, le président « fait campagne ». Il s'implique personnellement dans le combat politique. Pourrait-il en être autrement d'ailleurs ? C'est le président qui a décidé d'en appeler au peuple. Cette décision est déjà un choix politique, un choix engagé. Ensuite, il indique généralement aux électeurs ce que serait le bon choix, d'où une personnalisation inévitable du scrutin. S'il obtient satisfaction, on ne manquera pas d'y voir un succès personnel. Dans le cas inverse, la décision du peuple sonnera comme un désaveu du chef de l'État, libre à lui d'en tirer les conséquences. On sait que seul le général de Gaulle engageait sa responsabilité, ses successeurs se gardant bien de s'avancer sur ce terrain. Ce faisant, les successeurs de De Gaulle ont consacré une déresponsabilisation de la présidence de la République, accentuant de fait sa prééminence dans le système politique, non son autorité.
II. Un chef aux pieds d'argile...
Le Gouvernement dispose des moyens et des instruments pour conduire efficacement la politique dictée par le président. Mais l'un comme l'autre n'exercent pleinement leurs responsabilités qu'à la condition d'obtenir un soutien clair et solide de la majorité législative. À défaut (majorité législative hostile au président ou simple majorité relative favorable à l'Élysée), la prééminence présidentielle est atteinte. Les épreuves de force auxquelles se livre alors nécessairement son Gouvernement dans l'adoption des projets de loi contrarient l'autorité présidentielle.
A. Un leadership atteint en cas de majorité législative relative
On ne le répètera jamais assez. Le président de la République, même élu au suffrage universel direct depuis 1965, ne peut espérer exercer une présidence prééminente qu'à la condition de bénéficier d'un franc soutien d'une majorité législative. Une majorité législative indisciplinée ou relative l'expose à l'impuissance ou à l'inertie. Seules des circonstances exceptionnelles lui permettent de « sortir du tunnel » et de retrouver une aura émoussée. Ainsi, en pareille circonstance, protecteur, le président le demeure assurément. Régulateur, il le reste potentiellement. Mais, décideur (direction de la politique nationale), il ne l'est plus vraiment (majorité législative relative). Quelques exemples suffiront à illustrer ces réalités.
Juridiquement, aucune condition n'est posée à la nomination présidentielle du chef du Gouvernement. Mais politiquement le chef de l'État, après consultations diverses, tient compte de la composition de la majorité législative et de son importance numérique. La Ve République est parlementaire. Selon que cette majorité est plurielle ou monocolore, étroite ou large, sa marge de manœuvre sera plus ou moins grande. La désignation par exemple de Michel Rocard en 1988 est la conséquence d'une campagne qui s'est gagnée au centre et de l'envoi d'une majorité socialiste relative à l'Assemblée nationale. La désignation de Jacques Chirac en 1974 est conditionnée par la majorité gaulliste présente à l'Assemblée nationale alors même que le président n'appartient pas à cette famille politique. Sur la nomination des ministres, le président agira avec une totale latitude s'il dispose d'une majorité législative conforme à ses vues. Plus celle-ci est fragile, voire hostile, moins sa marge de manœuvre est importante. Ce qui n'empêche pas le président d'imposer des personnalités à son chef de Gouvernement. Selon le contexte politique et l'état des relations qu'entretiennent le président et le chef du Gouvernement, Matignon jouit d'une réelle capacité de proposition et de négociation de personnalités pressenties pour intégrer son équipe. À ces considérations s'en ajoutent d'autres qui tiennent aux grands équilibres politiques partisans. Il doit être tenu compte par l'exécutif d'autres données qui ont leur importance : nombre de ministres, et de femmes ministres, origine géographique et poids politique des pressentis.
L'absence d'un soutien d'une majorité de députés n'affecte pas seulement la capacité d'action présidentielle par l'intermédiaire d'un Gouvernement. Elle le prive également des moyens de mettre en œuvre le programme pour lequel il a été élu. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a été saluée comme une grande réforme renforçant les droits du Parlement et accordant plus de droits aux citoyens et justiciables. Le propos est certainement à nuancer s'agissant des droits du Parlement. Davantage que l'institution, c'est la majorité parlementaire qui profite de cette réforme marquant le cinquantenaire de la Constitution. Surtout, les mécanismes du parlementarisme rationalisé sont affaiblis. Or en cette matière, le constituant a agi avec imprudence ou plus précisément avec un manque de discernement évident, convaincu qu'il fut que désormais, avec le quinquennat et l'organisation des élections législatives après l'élection présidentielle, la majorité législative serait nécessairement absolue, cohérente et donc favorable au président. Le constituant, emporté dans son aveuglement et dans ses calculs politiques de court terme, a négligé le ressort profondément incertain de la vie politique, sous-estimé le possible éclatement ou effritement d'une majorité au Palais Bourbon affectant indubitablement l'autorité présidentielle.
Les leçons de l'histoire contemporaine ont été sciemment occultées. Ainsi, depuis l'élection du président de la République au suffrage universel direct en 1965, il s'est trouvé plusieurs situations où le chef de l'État a dû composer avec une majorité indisciplinée. Précisons qu'en l'espèce, la situation de cohabitation est ici hors-sujet, le Gouvernement disposant alors d'une majorité fidèle face à un président reclus à l'Élysée. Entre 1974 et 1981, le président libéral Valéry Giscard d'Estaing gouverne avec une Assemblée nationale à majorité gaulliste qui n'entend pas suivre à la lettre les directives présidentielles. Un temps neutralisée lorsque Matignon était occupé par Jacques Chirac, l'opposition entre gaullistes et libéraux va se radicaliser à compter de 1976 lorsque le président décide de confier la direction du Gouvernement à Raymond Barre. Le Premier ministre gouvernera au moyen du 49, alinéa 3 de la Constitution afin qu'aboutissent ces textes financiers mais pas seulement. Même situation entre 1988 et 1993 lorsque le président François Mitterrand doit faire face à une majorité socialiste très relative, obligeant ses chefs de Gouvernement à négocier et trouver des compromis tantôt avec le centre-droit, tantôt avec les communistes. Malgré cette méthode de recherche du plus large accord parlementaire sur les réformes présentées par les gouvernements socialistes, les Premiers ministres n'ont pu éviter le recours répété là également au 49, alinéa 3 de la Constitution ou encore au vote bloqué. L'Assemblée nationale élue en 2002 fonctionne avec une majorité absolue organisée autour d'une alliance entre le mouvement libéral et le mouvement d'inspiration gaulliste (UMP). Le divorce consommé en 2005 entre ces deux pôles de la majorité (l'UDF vote contre le budget) ne porte pas à conséquence, l'UMP détenant à elle seule la majorité absolue. Elle témoigne cependant du fait qu'une majorité peut se fracturer en cours de législature. En revanche, la quatorzième législature (2012-2017) est plus problématique. Si la gauche (Parti socialiste, les verts et les radicaux de gauche) obtient la majorité absolue, la défection des écologistes, pour ne pas dire leur désolidarisation de la majorité présidentielle (refus de poursuivre leur présence dans les gouvernements Valls), affaiblit considérablement le Gouvernement présidentiel. À cette inconsistance des écologistes, qu'ils portent dans leurs gènes, une partie des socialistes conteste sérieusement l'orientation économique des politiques publiques, réduisant encore la base d'un soutien indéfectible au Gouvernement (les frondeurs). Lors d'un second vote de confiance le 16 septembre 2014, le Gouvernement Valls obtient sans surprise une confiance relative, là où il avait obtenu une majorité absolue cinq mois plus tôt. Le parti du président ne détient plus de majorité absolue. Or les instruments du parlementarisme rationalisé ont été affectés en 2008, faisant porter un risque sur l'application de la feuille de route présidentielle.
Désormais, l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, fer de lance de l'action législative d'un Gouvernement face à l'hostilité d'une partie de ses soutiens parlementaires à l'Assemblée nationale, est conditionné. Si le Premier ministre peut engager la responsabilité de son équipe ministérielle devant les députés sur tous les textes financiers sans contrainte particulière, il perd le droit de contraindre sa majorité à adopter tous les autres textes législatifs à l'exception d'un par session. Lequel ? Quand déclencher cette arme à un coup ? Autant dire que le Gouvernement, et avec lui le président qui le charge de mettre en œuvre le programme et les orientations de politique générale, sont tenus d'abandonner leur action réformatrice en cas d'opposition trop frontale d'une partie de leur majorité. Là où Raymond Barre, Michel Rocard, Édith Cresson ou Pierre Bérégovoy aboutissaient à l'adoption de leur texte par le Parlement, Manuel Valls devra négocier, voire céder sur des points essentiels. En d'autres termes, les orientations présidentielles seront au mieux contrariées, au pire alimenteront le catalogue des mesures abandonnées. Un exemple topique nous en est fourni par la réforme territoriale placée au cœur des réformes structurelles indispensables pour ramener les déficits publics de la France à des niveaux acceptables et compatibles avec les engagements européens. Le Premier ministre Manuel Valls, lors de son premier discours devant les députés sollicitant leur confiance, avait clairement annoncé la fin des départements conformément à la volonté présidentielle. Cinq mois plus tard, ce big-bang territorial est abandonné dans sa forme la plus radicale. Et avec lui, le projet présidentiel de réformer en profondeur l'organisation territoriale.
Autre difficulté susceptible de ralentir le réformisme de l'exécutif et d'aboutir à des désillusions : le texte débattu par les parlementaires en séance plénière est désormais le texte écrit par la commission et non plus le texte du Gouvernement accompagné des amendements de la commission parlementaire saisie au fond. L'article 42 de la Constitution tel que réécrit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 est, en effet, ainsi rédigé : « La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie ». En apparence anodine, cette rédaction est décisive lorsque la majorité est fragile. La composition des commissions parlementaires permanentes à l'Assemblée nationale, celles-là mêmes qui sont saisies des projets gouvernementaux à moins que ne soit décidée la création d'une commission spéciale (rarissime), respecte l'équilibre des forces parlementaires. La représentation des groupes parlementaires est proportionnelle à leur importance. En conséquence, le rapport de force au sein d'une commission peut être ponctuellement défavorable au Gouvernement. La détermination des élus de marquer de leur empreinte un texte de loi proposé par le Gouvernement n'est pas négligeable. Les députés de la majorité (relative), principalement concernés, ont alors l'occasion d'amender substantiellement le projet de loi sans que le Gouvernement ne puisse réellement répliquer. Il devra attendre la séance publique et batailler publiquement en dénonçant des dispositions adoptées par la Commission, c'est-à-dire par une partie de sa majorité. Tâche difficile et politiquement délicate. Le Gouvernement ne dispose plus guère que du vote bloqué et de la seconde délibération en séance plénière pour rétablir un texte traduisant les intentions présidentielles.
Au parlementarisme rationalisé amoindri s'ajoute enfin la limitation du cumul des mandats présidentiels à deux consécutifs (2008). La réduction du mandat présidentiel ne constitue pas en soi une atteinte à l'autorité présidentielle (2000). Bien au contraire. En revanche, la révision de 2008, en limitant l'exercice de la magistrature suprême à « deux mandats consécutifs », introduit un germe d'impuissance dans le statut du président de la République. Sans qu'il soit absolument nécessaire d'opérer une comparaison avec le président des États-Unis dont toutes les études démontrent combien son autorité et sa capacité décisionnelle sont atteintes dans l'exercice d'un second mandat (à l'exception — relative — des affaires étrangères et de la mise en mouvement des forces armées), la limitation du mandat présidentiel dans le temps est potentiellement attentatoire à son leadership sur sa majorité. Le président réélu le sera sur un programme porté devant le peuple. S'ouvre pour lui un « mandat unique » en quelque sorte, la Constitution révisée en 2008 lui interdisant de briguer de nouveau un nouveau mandat. Dès lors la question centrale est celle de l'autorité sur sa majorité. Dans le cas d'une confirmation nette de son élection par l'envoi d'une majorité toute aussi nette à l'Assemblée nationale, le président de la République pourra, pour un certain temps, dompter les velléités et les égos qui se feront nécessairement jour. Plus cette majorité sera faible, plus l'autorité présidentielle sera affectée. On peut craindre également l'ouverture prématurée de la compétition présidentielle au sein du parti majoritaire et une désolidarisation d'une partie de la majorité des députés qui n'auront que faire d'endosser les conséquences de certaines décisions présidentielles qui n'engagent plus leur auteur. Les mécanismes du parlementarisme rationalisé ayant été affaiblis par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le chef de l'État ne sera plus en mesure d'imposer ses choix, ses décisions à sa majorité législative. Ce risque évident qui menace le leadership présidentiel ne fera que s'accentuer à l'approche de la fin du second mandat présidentiel, paralysant de fait l'action gouvernementale. Tant que cette situation ne s'est pas réalisée, le propos peut toujours être rangé au nombre des scénarios de politique fiction. Certes... mais le scénario est possible, voire hautement probable en cas de réélection du président de la République. Il y a des logiques politiques induites par les normes constitutionnelles. Celle décrite ci-dessus ne peut a priori être écartée. Dès lors, si elle devait survenir, la fonction présidentielle serait atteinte en son cœur et l'immobilisme gouvernemental en serait une conséquence regrettable dont tireraient profit tous les pourfendeurs de la Ve République. Comme toujours....
B. Un leadership perdu en période de cohabitation
L'hypothèse la plus nette de l'affaiblissement présidentiel se présente lorsque les résultats des élections législatives contraignent le président à se recroqueviller sur ses attributions de chef de l'État. Comme le signifiait le général de Gaulle à Alain Peyrefitte, reproduit dans un livre d'entretiens (C'était de Gaulle) : « Cette Constitution a un point faible. Si le Premier ministre rompt avec le président de la République sur un sujet qui inquiète l'opinion et que la majorité de l'Assemblée se solidarise avec lui, le président est paralysé. C'est le défaut de la cuirasse » (11). Ce propos ne concernait pas le cas de cohabitation mais s'y applique parfaitement.
La Ve République a connu trois cohabitations. La discordance entre la majorité présidentielle et la majorité législative éclate réellement le pouvoir exécutif en deux pôles, en deux lieux, rive droite (Élysée) et rive gauche (Matignon) de la Seine. Pour autant, et contrairement aux prédictions initiales pessimistes, le « défaut de la cuirasse » n'a pas tué la Ve République. La cohabitation a révélé la face parlementaire du régime. Le président de la République s'est replié sur sa fonction de chef de l'État pour exister face au Premier ministre et sa majorité législative qui ont exercé pleinement le pouvoir gouvernemental. Si la première cohabitation de 1986 à 1988 a été le théâtre d'ajustements constitutionnels entre les deux têtes de l'exécutif, celles de 1993-1995 et 1997-2002 ont été l'occasion de confirmer les règles du jeu du partage du pouvoir au sommet de l'État arrêtées initialement entre François Mitterrand et Jacques Chirac et qui se retrouvent dans cette règle d'or de la cohabitation : « Le premier qui dégaine est mort ». Ce qui explique que les deux dernières cohabitations ont donné le sentiment d'avoir été plus paisibles que ne le fut la première, même si des tensions voire des conflits ponctuels les ont émaillées.
On a pu mesurer dans les développements précédents combien l'exercice présidentiel du pouvoir dépendait grandement des circonstances politiques. Ce qui est moins apparu, c'est le rôle d'opposant du président en cohabitation, sur lequel il s'agit maintenant d'insister, même si aucun des présidents n'a ouvertement revendiqué le titre de chef de l'opposition. Leur fonction de garant des intérêts supérieurs de l'État, et leur mission d'arbitrage afin d'assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics leur interdisent un tel rôle, qui pourtant est réel mais joué avec la plus grande finesse. Comment pourrait-il en être autrement ? Le présidentialisme minoritaire investit inévitablement le président, qui n'est plus le chef de l'exécutif, d'une nouvelle fonction politique de chef de l'opposition parlementaire. Jacques Chirac a la franchise de l'exprimer en 1998 : « Il est nécessaire d'avoir une harmonie complète entre l'opposition et le président issu de ses rangs. Comme il doit y avoir une harmonie complète entre la majorité et le président de la République quand il est issu de ses rangs » (12). L'analyse est pertinente à la seule condition toutefois que la cohabitation ne frappe pas un président en fin de règne, sans avenir électoral de par sa volonté ou les prescriptions constitutionnelles (impossibilité d'exercer plus de deux mandats successifs depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008). Indépendamment de ces circonstances de droit ou de fait, le président cohabitationniste ne peut être qu'un opposant au pouvoir majoritaire. Qu’il le veuille ou non, il est le chef de l'opposition au Gouvernement et à la majorité législative, à défaut d'être également le chef de l'opposition parlementaire. C'est alors et surtout le seul opposant à détenir les moyens pour contrer, ou contrarier, l'action gouvernementale, l'opposition parlementaire n'ayant à sa disposition que la soumission d'une loi au Conseil constitutionnel pour espérer lui faire échec. Toutefois, sa qualité de chef de l'État l'oblige à modérer son opposition et à jouer de toutes les subtilités que lui offre le texte constitutionnel.
Replié sur ses fonctions d'arbitrage, le président cohabitationniste assume ses responsabilités en fonction « de la Constitution, toute la Constitution et rien que la Constitution » (13). Son action n'est pas pour autant passive, même si elle se trouve considérablement réduite. François Mitterrand et Jacques Chirac ne se sont jamais retrouvés dans la situation de leurs prédécesseurs des IIIe et IVe Républiques. L'explication essentielle réside moins dans la détention de pouvoirs dispensés de contreseing ministériel, que dans la légitimité acquise par le suffrage universel lors de l'élection présidentielle, et aussi par leur situation « d'opposant » de fait à la majorité parlementaire. Au sein de l'État, pour la minorité parlementaire le chef de l'État devient un recours et un acteur essentiel pour combattre les projets gouvernementaux. Il le devient d'autant plus que la partie de l'opinion composée de ses soutiens lui reconnaît ce rôle. Le président incarne le principal contre-pouvoir au Gouvernement et à la majorité. Chef de l'opposition, il l'a été assurément lors de la première cohabitation (1986-1988) et de la troisième (1997-2002) du fait d'un horizon borné par une élection présidentielle à laquelle il entendait se représenter. C'est pourquoi la durée de la cohabitation et les intentions du président impactent de façon déterminante son comportement. En 1986, François Mitterrand se conduit en chef de l'opposition incontesté du fait de la proximité de l'élection présidentielle et de sa maîtrise du Parti socialiste qui, par ailleurs, n'a pas subi de déroute aux élections législatives et dispose d'un groupe parlementaire important. En 1993, à l'inverse, la débâcle législative socialiste, la maladie et la certitude de ne pas briguer un troisième mandat le font s'installer plutôt dans une posture de contre-pouvoir. Il n'est pas en position de revendiquer le leadership de l'opposition socialiste, laquelle d'ailleurs ne le sollicite pas, c'est le moins que l'on puisse dire. La fin d'un long « règne » de quatorze années le prive d'un tel rôle. En 1997, Jacques Chirac doit ajuster sa stratégie, compte tenu de la durée prévisible de la cohabitation (cinq années, le temps d'une législature) et des conditions de sa mise en place. Tenu pour responsable de la dissolution ratée, il ne peut légitimement incarner immédiatement la posture du chef auprès des cadres politiques de la droite qui lui reprochent sa décision dont la première conséquence a été de les écarter du pouvoir, et pour certains la perte de leur siège parlementaire. C'est pourquoi, pendant les trois premières années, il endosse plus volontiers le rôle de contre-pouvoir dans lequel il ne démérite pas. Servi par l'incapacité de la droite à faire émerger un nouveau leader, Jacques Chirac pourra reconstruire le parti présidentiel, le transformer en unifiant les familles de la droite républicaine et s'imposer progressivement comme le seul recours contre une victoire annoncée de Lionel Jospin à l'élection présidentielle de 2002.
Ainsi à deux reprises, les présidents ont réussi ce tour de force de conserver réellement (1986) ou formellement (1997) le leadership de leur parti, s'octroyant de la sorte la fonction de chef de l'opposition et de candidat naturel à leur réélection.
De quelle manière un président peut-il s'opposer au Gouvernement et à la majorité parlementaire sachant qu'il est le chef de l'État et, qu'à ce titre, il doit être un arbitre neutre et impartial sans pour autant être inerte, le texte constitutionnel lui attribuant des compétences spécifiques ? Les deux présidents de cohabitation vont scrupuleusement respecter le texte constitutionnel en exploitant du mieux possible leurs compétences pour s'opposer au Gouvernement. Mais cette opposition, maladroitement présentée comme la mise en œuvre d'un pouvoir d'empêcher, ne doit pas faire illusion. Elle n'a jamais consisté à empêcher le Premier ministre de gouverner, tout au plus à l'obliger à emprunter d'autres voies pour atteindre ses objectifs (la loi en lieu et place des ordonnances par exemple). En revanche le président n'hésite pas à empêcher le Gouvernement d'agir dès lors que son concours est constitutionnellement requis (en matière de révision constitutionnelle notamment). Ainsi la proposition de Lionel Jospin d'amender la Constitution pour permettre la ratification de la Charte européenne des langues régionales et des droits des minorités, jugée partiellement contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, se heurta à un refus présidentiel.
L'empêchement définitif se limite toutefois au domaine des réformes constitutionnelles. En matière de nomination des hauts fonctionnaires, des présidents d'entreprises et d'établissements publics, les présidents ont plutôt exercé un pouvoir de nuisance en vue de mieux négocier avec le Premier ministre le nom des candidats aux postes listés à l'article 13 de la Constitution ou ceux soumis à délibération du Conseil des ministres. La signature présidentielle conditionnant la légalité des nominations, le chef du Gouvernement n'a d'autre solution que de négocier avec le président si celui-ci oppose une fin de non-recevoir à ses propositions. L'esprit de compromis et de responsabilité permet de dénouer les tensions dans le temps. Mais lorsque l'opposition présidentielle à une nomination est sans appel, le chef du Gouvernement ne peut qu'en prendre acte et plier devant la détermination de l'Élysée. Mais ce n'est qu'une exception. L'attitude présidentielle, rarement motivée par des raisons de fond mais plutôt de stratégie de retardement, se déploie dans le pré carré constitutionnel du président et dans tous les aspects de la vie politique, économique et sociale où sont intervention est requise. Ces oppositions servent assurément de marqueurs institutionnels. Elles prennent une toute autre dimension lorsque le président agit en garant des intérêts de la France et des valeurs de la République. Le président exerce alors une magistrature tribunicienne. L'Élysée devient une cour d'appel des citoyens.
Les conditions d'entrée du président en cohabitation déterminent grandement cette capacité d'opposition ou de contre-pouvoir. Celles de sa sortie, tout autant. C'est pourquoi un président cohabitationniste ne peut dévoiler prématurément ses intentions futures quant à sa candidature à la prochaine élection présidentielle. En cas de renoncement, ce serait s'enfermer, se priver de ses soutiens parlementaires et s'affaiblir considérablement face au Premier ministre et à la majorité parlementaire. Dans le cas contraire, ses décisions et ses comportements seraient systématiquement dénoncés comme une volonté d'empêcher le Premier ministre de gouverner, comme des actes de résistance incompatibles avec sa fonction d'arbitrage et de garant du bon fonctionnement des pouvoirs publics. La paix armée avec le Premier ministre est la seule voie possible pour préserver ses chances de succès au rendez-vous présidentiel. Et inversement pour le chef du Gouvernement.
L'entretien du suspense sur les intentions électorales du président et l'exercice d'une présidence arbitrale, mais active dans le respect des principes constitutionnels est essentiel dans la gestion du temps présidentiel et dans la perspective d'une réélection. Tout autre est la nouvelle perspective ouverte par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le mandat présidentiel limité à un seul renouvellement immédiat ne peut qu'affaiblir considérablement le rôle d'opposant d'un président cohabitationniste en cours de deuxième mandat. Il ne pourrait plus apparaître pour l'opposition parlementaire comme un chef qui la conduira au succès lors du prochain scrutin présidentiel. Dans cette configuration, le second quinquennat marginalise le président. Il perd la maîtrise du temps et donc sa capacité politique vis-à-vis de son camp et surtout vis-à-vis du Premier ministre qui n'aura peut-être pas alors la retenue pour ne pas... « dégainer le premier ». Il est vrai aussi que le quinquennat, complété par un calendrier électoral adéquat, est censé rendre très improbable une cohabitation... Improbable seulement.
L'harmonie des majorités législative et présidentielle assure au président de la République un leadership incontesté sur la direction de l'État. Elle fait de lui le chef de la majorité. Le président cumule à la fois la qualité de chef de l'État et de chef de l'exécutif sans compter qu'il demeure, par procuration, le chef du parti majoritaire. Le Gouvernement ne peut agir que sous son autorité et met en musique la partition présidentielle avec le soutien de sa majorité au Parlement. Les parlementaires traduisent sur le plan législatif le programme du chef de l'État, même si des réserves, des réticences voire des oppositions peuvent surgir sur des points particuliers. Mais ces incidents, pour exister, ne remettent jamais en cause les fondements de la politique générale décidée et impulsée à l'Élysée.
La défaite de la majorité parlementaire lors du renouvellement général du mandat des députés change complètement la donne dès lors qu'elle ne s'accorde plus avec la majorité présidentielle. Cette situation de discordance, ce « défaut de la cuirasse », pour reprendre les mots du général de Gaulle, s'est réalisée à trois reprises depuis 1958. Elle était fortement prévisible à partir du moment où le temps du mandat présidentiel était déconnecté et supérieur à celui du mandat des députés. L'adoption du quinquennat devrait limiter ce risque qui rompt l'unité nécessaire de l'exécutif. Mais, comme on l'a dit et pour les raisons déjà évoquées, elle ne peut l'empêcher totalement. Si le président ne démissionne pas, la cohabitation modifie alors profondément son rôle. Il n'est plus le chef de l'exécutif ; le Premier ministre le devient. Mais il demeure chef de l'État. En se repliant sur les attributs attachés à cette qualité, le président, qu’il le veuille ou non, endosse inévitablement un nouveau rôle, celui de chef de l'opposition au Gouvernement et à la majorité parlementaire, voire, si les circonstances politiques lui sont favorables, de chef de l'opposition parlementaire.
Article à retrouver dans la revue Les Petites affiches du 05 février 2015 n° 26, P. 6 ou sur Lextenso.fr (via votre ENT)
(*) Texte remanié issu d'une conférence prononcée lors d'une journée d'étude comparée placée sous la responsabilité de B. Vincent (CERCCLE), Les confluences des droits, regards franco-roumains, Bordeaux, 13 et 14 févr. 2014.
(1) Cons., art. 5.
(2) J. Chaban-Delmas 1972.
(4) Cons., art. 15.
(5) Cons., articles 14 et 52.
(6) Cons., art. 64.
(7) Cons., art. 11.
(8) Art. 89.
(9) Cons., art. 11.
(10) Référendum de l'article 89 sur le quinquennat du 24 septembre 2000, 30 de participation.
(11) A. Peyrefitte, C'était de Gaulle, Éditions de Fallois/Fayard, 1994-2000.
(12) 14 juill. 1998.
(13) F. Mitterrand, 1986.

References: l'article 89
 l'article 5
 L'article 5
 l'article 5
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 11
 l'article 89
 l'article 11
 l'article 16
 l'article 49
 L'article 42
 l'article 43
 l'article 13
 art. 5
 art. 15
 art. 64
 art. 11
 Art. 89
 art. 11
 l'article 89