Source: http://kraken.slv.cz/9As55/2011
Timestamp: 2018-06-21 10:59:46+00:00

Document:
9As55/2011
9 As 55/2011-141
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì Mgr. Daniely Zemanové a soudcù JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobce: J. W., zast. JUDr. Richardem Novákem, advokátem se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti ¾alovanému: Krajský úøad Pardubického kraje, odbor dopravy, silnièního hospodáøství a investic, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 7. 6. 2010, è. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010, o urèení veøejné úèelové komunikace, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové-poboèky v Pardubicích ze dne 10. 3. 2011, è. j. 52 A 53/2010-92,
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové-poboèky v Pardubicích ze dne 10. 3. 2011, è. j. 52 A 53/2010-92, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas podanou kasaèní stí¾ností napadá v záhlaví oznaèený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové-poboèky v Pardubicích (dále jen krajský soud ), kterým byla zamítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 7. 6. 2010, è. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010. Tímto rozhodnutím ¾alovaný zamítl odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí Obecního úøadu Radimìø (dále té¾ správní orgán prvního stupnì nebo silnièní správní úøad ) ze dne 4. 2. 2010,
è. j. 487/2009, jím¾ podle § 142 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), urèil, ¾e pozemní komunikace nacházející se na pozemku parc. è. 1225/1 v katastrálním území Radimìø je minimálnì ji¾ od 1. 4. 1997 veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací.
Stì¾ovatel oznaèuje jako dùvody kasaèní stí¾nosti skuteènosti uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ). Neztoto¾òuje se se závìry krajského soudu, ¾e v prùbìhu øízení pøed správním orgánem prvního stupnì neuplatnil ¾ádné pøipomínky èi stanoviska, kdy¾ z dolo¾eného výpisu z e-mailové korespondence nepochybnì vyplývá, ¾e dne 15. 12. 2009 zaslal silniènímu úøadu námitky opatøené platným elektronickým podpisem. K prokázání svých tvrzení stì¾ovatel pøedlo¾il krajskému soudu listinné podklady, z nich¾ je zøejmé, ¾e certifikát byl v dobì odeslání pøedmìtného podání platný. Krajský soud v¹ak tuto skuteènost nesprávnì vyhodnotil a uzavøel, ¾e ¾ádný z pøedlo¾ených podkladù neobsahuje dùkaz o tom, ¾e by podání stì¾ovatele ze dne 15. 12. 2009 bylo podepsáno zaruèeným elektronickým podpisem a skuteènì silniènímu úøadu odesláno. Stì¾ovatel rovnì¾ namítá zkrácení na svých právech postupem silnièního úøadu, který v pøedcházejícím správním øízení upustil od ústního jednání a místního ¹etøení s odùvodnìním, ¾e je mu stav vìci dobøe znám z pøedchozích jednání. Stì¾ovatel tak nejen¾e podal námitky, které nebyly v prùbìhu øízení zohlednìny, ale zároveò se v dùsledku nenaøízení ústního jednání ve vìci a¾ z vydaného správního rozhodnutí dozvìdìl, ¾e pøedmìtná komunikace jako veøejnì pøístupná úèelová komunikace na jeho pozemku existuje minimálnì ji¾ od 1. 4. 1997, pøesto¾e stì¾ovatel po celou dobu tvrdí, ¾e vznikla a¾ v roce 2006 z dùvodu a pouze na dobu oprav pøilehlých nemovitostí. V této souvislosti stì¾ovatel poukazuje také na nedostatek výslovného souhlasu vlastníka nemovitosti, který nebyl nikdy dán. Stejnì tak není naplnìna ani dal¹í z podmínek, a to nezbytná komunikaèní potøeba, je-li k sousední nemovitosti ve vlastnictví V. ©. mo¾ný pøístup i z jiného pozemku. Dal¹í kasaèní námitka smìøuje k rozporùm v odùvodnìní krajského soudu a zkrácení na právech stì¾ovatele v souvislosti s konáním èi nekonáním místního ¹etøení. Stì¾ovatel v této souvislosti poukazuje na ve správním spise zalo¾ené oznámení o zahájení øízení ze dne 24. 11. 2009, které vylouèilo místní ¹etøení; a oproti tomuto oznámení staví obsah napadených správních rozhodnutí vèetnì odùvodnìní rozsudku krajského soudu, která se odvolávají na zji¹tìní uèinìná pøi místní obhlídce. Závìrem kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel zpochybòuje také závìry krajského soudu týkající se uplatnìní zásady koncentrace a ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Dne 3. 11. 2009 podal Mìstský úøad Svitavy, odbor dopravy, ¾ádost o vydání rozhodnutí ve vìci veøejnì pøístupné úèelové komunikace umístìné na pozemku parc. è. 1225 v katastrálním území Radimìø. Na základì této ¾ádosti Obecní úøad Radimìø jako pøíslu¹ný silnièní správní úøad zahájil pod è. j. 487/2009 správní øízení o urèení existence veøejnì pøístupné úèelové pozemní komunikace na pozemku parc. è. 1225/1 v kat. území Radimìø. V oznámení o zahájení správního øízení silnièní úøad urèil lhùtu k uplatnìní námitek èi pøipomínek a dále vyslovil, ¾e v dané vìci upou¹tí od místního ¹etøení a ústního jednání, nebo» je mu stav vìci dobøe znám z pøedchozích jednání.
Následnì silnièní úøad vydal dne 4. 2. 2010 pod è. j. 487/2009 rozhodnutí, jím¾ urèil, ¾e pozemní komunikace napojená na místní komunikaci par. è. 3084/1 v k. ú. Radimìø, její¾ poèátek je urèen od okraje obecní komunikace parc. è. 3084/1 smìrem k è. p. X, Radimìø v délce cca 15 m podél zahrady parc. è. 1217 a smìrem k è. p. Y, Radimìø v délce cca 20 m podél zahrady parc. è. 1223/1, v¹e v kat. území Radimìø, nacházející se na pozemku parc. è. 1225/1 v kat. území Radimìø, na nìm¾ je vybudována pøístupová a pøíjezdová komunikace, je veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací minimálnì ji¾ od 1. 4. 1997. Silnièní úøad konstatoval, ¾e pøedmìtná komunikace je obslu¾nou komunikací pro dvì rekreaèní nemovitosti (è. p. X a è. p. Y), pøièem¾ je odnepamìti veøejnì pøístupná a v del¹ím èasovém období u¾ívána z naléhavé komunikaèní potøeby. Dále uvedl, ¾e se mu ze star¹ích katastrálních map podaøilo zjistit, ¾e nynìj¹í nemovitosti vznikly v 70. letech rozdìlením bývalého statku, kdy na è. p. X Radimìø se nachází jeho bývalé hospodáøské stavení a na è. p. Y Radimìø bývalý výmìnek. U¾ v dobì existence statku pøitom vedla pøes pøedmìtný pozemek komunikace, která slou¾ila k obsluze jeho dvora. Silnièní úøad poukázal na skuteènost, ¾e vlastníci domù è. p. X a è. p. Y potøebují pøedmìtnou komunikaci k dopravní obsluze, nebo» nemají mo¾nost jiného pøipojení z veøejné komunikace; nadto nebylo pøi obhlídce místa zji¹tìno, ¾e by k domùm existovala jiná pøístupová cesta, resp. by ji ani nebylo mo¾no vzhledem k nároènosti terénu vybudovat.
Stì¾ovatel s uvedeným rozhodnutím silnièního úøadu nesouhlasil a podal proti nìmu vèasné odvolání, které ¾alovaný rozhodnutím ze dne 7. 6. 2010, è. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010, jako nedùvodné zamítl. ®alovaný upozornil, ¾e podle ustanovení § 82 odst. 4 správního øádu je správní øízení ovládáno zásadou koncentrace, podle které se k novým skuteènostem a k návrhùm na provedení nových dùkazù, uvedeným v odvolání nebo v prùbìhu odvolacího øízení, pøihlédne jen tehdy, jde-li o takové skuteènosti nebo dùkazy, které úèastník nemohl uplatnit døíve. Pokud tedy stì¾ovatel v podaném odvolání namítal, ¾e výrok prvostupòového rozhodnutí nevychází ze správnì zji¹tìného stavu vìci, nebo» pøíjezd k objektu è. p. X byl neoprávnìnì zbudován a¾ na podzim roku 2006, a dále ¾e jako vlastník pozemku parc. è. 1225/1 v kat. území Radimìø nedal ke zøízení ¾ádné pozemní komunikace souhlas a ¾e zde ani neexistuje nutná komunikaèní potøeba, nebo» pøístup k sousedním nemovitostem je mo¾no zajistit bez nutnosti u¾ít pozemek parc. è. 1225/1 ve vlastnictví stì¾ovatele, jednalo se o nové skuteènosti, k nim¾ ¾alovaný nepøihlédl, nebo» mìly být uplatnìny ji¾ v prvostupòovém øízení. Mimo uvedené závìry ¾alovaný v odùvodnìní rozhodnutí vyslovil, ¾e vzhledem k tomu, ¾e odvolatel (stì¾ovatel) jako vlastník pozemku zøídil pøedmìtnou pozemní komunikaci, kterou u¾íval jako pøístup ke svým nemovitostem, pøièem¾ od poèátku nebránil ostatním úèastníkùm v u¾ívání této cesty buï fakticky (oplocením), nebo právnì (tabulkou), vìnoval tuto cestu obecnému u¾ívání. Je tedy povinen strpìt u¾ívání cesty veøejností, pøesto¾e jsou tím nepochybnì omezena jeho vlastnická práva. Dále ¾alovaný pro úplnost odkázal na závìry obsa¾ené v prvostupòovém správním rozhodnutí, podle kterého ke zøízení pøedmìtné komunikace do¹lo nejménì pøed rokem 1946, a to ze strany tehdej¹ího majitele statku za úèelem obsluhy této nemovitosti. Pøede¹lý vlastník tedy konkludentnì souhlasil s obecným u¾íváním pøedmìtné komunikace a neèinil ¾ádné kroky k jejímu uzavøení.
Stì¾ovatel napadl rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u krajského soudu, v ní¾ shodnì jako v podaném odvolání namítal, ¾e správní orgány nevycházely z nále¾itì zji¹tìného skutkového stavu vìci a ¾e jimi pøijaté závìry nejsou podlo¾eny ¾ádnými dùkazy, nebo» ¾ádné dokazování pøed správními orgány neprobìhlo. Stì¾ovatel zpochybnil tvrzení ¾alovaného, ¾e jako odvolatel neuplatnil v øízení pøed silnièním úøadem ¾ádné pøipomínky èi stanoviska. Upozornil, ¾e své stanovisko k vìci zaslal dne 15. 12. 2009 silniènímu úøadu elektronickou formou, a toto podání pøedlo¾il krajskému soudu k dùkazu. Dále stì¾ovatel poukázal na skuteènost, ¾e pøedmìtná cesta byla vybudována a¾ v roce 2006, a to úpravou terénu a provedením neoprávnìné stavby vlastníkem sousední nemovitosti, pøièem¾ k jejímu zøízení a u¾ívání nikdy nebyl dán souhlas. Pøesto ¾alovaný v odùvodnìní svého rozhodnutí na jednu stranu tvrdí, ¾e odvolatel jako vlastník pozemkù zøídil pøedmìtnou komunikaci a nebránil ostatním v jejím u¾ívání, na druhou stranu odkazuje na odùvodnìní prvostupòového rozhodnutí, podle kterého ke zøízení pøedmìtné komunikace do¹lo ji¾ pøed rokem 1946, a to ze strany døívìj¹ího majitele statku, který s jejím obecným u¾íváním souhlasil konkludentnì. Stì¾ovatel v této souvislosti pøipomnìl, ¾e i pokud by bylo v øízení prokázáno, ¾e pøedmìtná cesta je tímto zpùsobem u¾ívána odnepamìti, pøesto by bylo nutno zkoumat, zda slou¾í k uspokojení nutné komunikaèní potøeby. Ani v tomto pøípadì v¹ak dle názoru stì¾ovatele nebyl ze strany správních orgánù nále¾itì zji¹tìn skuteèný stav vìci, nebo» zde existují jiné mo¾nosti uspokojení komunikaèní potøeby (napø. v souèasné dobì probíhá øízení o vydání územního rozhodnutí, na jeho¾ základì by mìl jednoduchou úpravou terénu vzniknout pøíjezd s parkovací plochou pøímo na pozemku vlastníka sousední nemovitosti parc. è. 1223/1; resp. je mo¾né i dal¹í spojení sousední nemovitosti s místní komunikací pøímo pøes sousední pozemky parc. è. 1223/2 a 5586). Závìrem stì¾ovatel upozornil, ¾e v projednávaném pøípadì nebyly dány podmínky pro u¾ití koncentraèní zásady, nebo» námitky obsa¾ené v odvolání reagovaly na argumentaci silnièního úøadu obsa¾enou v prvostupòovém rozhodnutí. V pøípadì, kdy správní orgány v pøedcházejícím øízení neprovedly ¾ádné dokazování, nemohly být pøedmìtné námitky uplatnìny døíve ne¾ v reakci na závìry obsa¾ené ve vydaném správním rozhodnutí.
Krajský soud pøezkoumal napadené rozhodnutí ¾alovaného vèetnì øízení, které jeho vydání pøedcházelo, a dospìl k závìru, ¾e ¾aloba není dùvodná. V odùvodnìní rozhodnutí se krajský soud nejprve zabýval ¾alobní námitkou týkající se podání stì¾ovatele ze dne 15. 12. 2009, zaslaného elektronickou formou silniènímu úøadu. Uvedl, ¾e ani ze správního spisu (v nìm¾ není toto podání vùbec obsa¾eno), ani z podkladù pøedlo¾ených stì¾ovatelem v soudním øízení nevyplynula pravdivost jeho tvrzení, ¾e by pøedmìtné podání bylo opatøeno zaruèeným elektronickým podpisem a ¾e by bylo takto odesláno správnímu orgánu. Naopak z obsahu uvedeného podání je mo¾no dovodit, ¾e elektronicky podepsáno nebylo, nebo» v kolonce Podepsáno je uvedeno, ¾e nastaly potí¾e s podpisem, a také z dal¹ích dolo¾ených listin a z nich vyplývajících údajù je zøejmé, ¾e elektronický podpis není platný a ¾e certifikát nemohl být ovìøen, proto¾e jeho platnost ji¾ vypr¹ela . Krajský soud se rovnì¾ ztoto¾nil s posouzením ¾alovaného ohlednì uplatnìní zásady koncentrace. Konstatoval, ¾e pokud stì¾ovatel nevyu¾il mo¾ností daných mu platnou právní úpravou uplatnit své námitky ji¾ v rámci øízení pøed správním orgánem prvního stupnì, pak tak nemohl uèinit a¾ v podaném odvolání. Výtku stì¾ovatele namíøenou vùèi správním orgánùm, které nedostateènì zjistily skutkový stav vìci a vùbec neprovádìly dokazování, krajský soud vypoøádal tím zpùsobem, ¾e ne ka¾dé konstatování správního orgánu nutnì musí být podlo¾eno dokazováním. Podklady pro vydání rozhodnutí mohou tvoøit nejen dùkazy, ale také skuteènosti známé správnímu orgánu z jeho úøední èinnosti. Stì¾ovatel pøitom pøehlédl, ¾e popis pøedmìtné úèelové komunikace byl obsa¾en ji¾ v rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì, pøièem¾ ze samotného popisu této komunikace a jejího vyu¾ití bylo mo¾no dovodit, ¾e se nejedná o komunikaci v uzavøeném prostoru èi objektu, ¾e tato neslou¾í pouze potøebì vlastníka, a tedy ¾e jde o komunikaci veøejnou, by» ve vlastnictví soukromé osoby. K tomuto konstatování nebylo dle názoru krajského soudu nutno provádìt ¾ádné dùkazy, nebo» se jednalo o skuteènosti známé správnímu orgánu prvního stupnì z jeho úøední èinnosti. Rovnì¾ ve vztahu k dal¹ím ¾alobním námitkám týkajícím se naplnìní jednotlivých podmínek pro urèení existence veøejné úèelové komunikace (jako napø. nezbytnost komunikaèní potøeby èi podmínka souhlasu vlastníka) se krajský soud ztoto¾nil s posouzením ¾alovaného, který se tìmito námitkami nezabýval s odkazem na uplatnìní zásady koncentrace øízení.
Kasaèní stí¾nost je podle § 102 a násl. s. ø. s. pøípustná a podle jejího obsahu jsou v ní uplatnìny dùvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ø. s., tj. vada øízení spoèívající v tom, ¾e skutková podstata, z ní¾ správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo ¾e pøi jejím zji¹»ování byl poru¹en zákon v ustanoveních o øízení pøed správním orgánem takovým zpùsobem, ¾e to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto dùvodnì vytýkanou vadu mìl soud, který ve vìci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zru¹it [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s.]; a dále stì¾ovatel namítá vadu øízení pøed soudem, mohla-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Rozsahem a dùvody kasaèní stí¾nosti je Nejvy¹¹í správní soud podle ustanovení § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s. vázán.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu dùvodù uplatnìných stì¾ovatelem v kasaèní stí¾nosti a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Vzhledem k tomu, ¾e v projednávané vìci je pøedmìtem posouzení otázka vzniku a existence veøejné úèelové komunikace, Nejvy¹¹í správní soud pokládal za nutné nejprve pøipomenout relevantní právní úpravu a judikaturu správních i civilních soudù týkající se dané problematiky vèetnì následného hodnocení jejich dopadu na úplnost skutkových zji¹tìní správních orgánù ve smyslu uplatnìné stí¾ní námitky dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s.
Právní re¾im pozemních komunikací upravuje zákon è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pozemních komunikacích ), který je vymezuje jako dopravní cesty urèené k u¾ití silnièními a jinými vozidly a chodci (srovnej § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dle odst. 2 tého¾ ustanovení èlenìny do ètyø kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a úèelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veøejného práva, mohou být úèelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektù.
Podle ustanovení § 7 odst. 1, vìty první, zákona o pozemních komunikacích je úèelovou komunikací pozemní komunikace, která slou¾í ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potøeby vlastníkù tìchto nemovitostí nebo ke spojení tìchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodaøování zemìdìlských a lesních pozemkù. Tyto komunikace jsou veøejnì pøístupnými úèelovými komunikacemi, pøièem¾ zákon poèítá i s úèelovými komunikacemi, které nejsou veøejnì pøístupné, jedná-li se o pozemní komunikace v uzavøeném prostoru nebo objektu, které slou¾í potøebì vlastníka nebo provozovatele uzavøeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona). V takovém pøípadì je úèelová komunikace pøístupná v rozsahu a zpùsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavøeného prostoru nebo objektu.
Z citované právní úpravy tak vyplývá, ¾e komunikace bude mít charakter úèelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, ani¾ by bylo tøeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude-li naplòovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveò pojmové znaky úèelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona. Musí se tedy jednat o dopravní cestu, urèenou k u¾ití silnièními a jinými vozidly a chodci, která slou¾í ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potøeby jejich vlastníkù nebo ke spojení tìchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodaøování zemìdìlských a lesních pozemkù. Jestli¾e vlastník se zøízením veøejnì pøístupné úèelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém pøípadì omezena veøejnoprávním institutem obecného u¾ívání pozemní komunikace, které nemù¾e být vylouèeno jednostranným úkonem vlastníka, jen¾ takový souhlas udìlil, ani jeho právními nástupci (srovnej rozsudek Nejvy¹¹ího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Pokud tedy správní orgán v pozici místnì pøíslu¹ného silnièního správního úøadu posuzuje v rámci øízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního øádu, zda urèitá komunikace je úèelovou pozemní komunikací, musí primárnì zkoumat naplnìní vý¹e uvedených zákonných kritérií.
Otázkou, zda je pøíslu¹ný silnièní správní úøad v tomto typu øízení povinen zkoumat i tzv. komunikaèní potøebu , jako¾to pojmový znak úèelové pozemní komunikace (pøesto¾e s ním zákon o pozemních komunikacích výslovnì nepoèítá), se Nejvy¹¹í správní soud zabýval napø. ve svém rozhodnutí ze dne 16. 5. 2011, è. j. 2 As 44/2011-99, publikovaném pod è. 2370/2011 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí Nejvy¹¹í správní soud nejprve poukázal na skuteènost, ¾e termín komunikaèní potøeba byl ve vztahu k vymezování veøejných cest pou¾íván ji¾ v judikatuøe prvorepublikového Nejvy¹¹ího správního soudu, kdy napø. v rozhodnutí ze dne 21. 9. 1932 (Boh. A 10017/32) tento soud uvedl: Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veøejnou cestu jen tehdy, jsou-li splnìny dva pøedpoklady, a to jednak ¾e pozemek byl vìnováním buïsi výslovným nebo z konkludentních èinù vlastníka poznatelným k obecnému u¾ívání urèen, jednak ¾e toto u¾ívání slou¾í k trvalému ukojení nutné potøeby komunikaèní. ( ) Ukojení nutné potøeby komunikaèní jest jedním z nezbytných pøedpokladù prohlá¹ení soukromého pozemku za cestu veøejnou (viz té¾ rozhodnutí Boh. A 9162/31, Boh. A 10130/32 a Boh. A 11955/35).
Dále Nejvy¹¹í správní soud v pøedmìtném rozhodnutí uvedl, ¾e na tuto star¹í prvorepublikovou judikaturu je mo¾no navázat i v souèasnosti, nebo» je øe¹en tentý¾ problém, a to proporcionalita omezení vlastnického práva ve prospìch veøejného zájmu spoèívajícího v pøístupu veøejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku v soukromém vlastnictví. Jedná-li se pøitom o úèelovou pozemní komunikaci, pak zde (stejnì jako pro ostatní pozemní komunikace) platí re¾im tzv. obecného u¾ívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné u¾ívání je mo¾no podøadit pod ¹ir¹í pojem veøejné u¾ívání , které právní teorie definuje jako u¾ívání v¹eobecnì pøístupných materiálních statkù, které odpovídají jejich úèelovému urèení, pøedem neomezeným okruhem u¾ivatelù. V závislosti na vzniku právní mo¾nosti veøejného u¾ívání se rozli¹ují jeho dva druhy, a to obecné u¾ívání a zvlá¹tní u¾ívání (srovnej Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná èást, 5. vydání, Praha : C. H. Beck, str. 261-265). Obecné u¾ívání úèelové pozemní komunikace spoèívá v mo¾nosti ka¾dého tuto komunikaci (v mezích pøedpisù upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích) bezplatnì u¾ívat, a to zpùsobem obvyklým a k úèelùm, ke kterým je tato komunikace urèena.
V návaznosti na závìry obsa¾ené ve shora citované judikatuøe (vedle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, è. j. 2 As 44/2011-99, srovnej také rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, è. j. 5 As 20/2003-64, dostupný na www.nssoud.cz), tak je mo¾no z hlediska vzniku úèelové komunikace obecnì vymezit následující základní modelové situace: 1) úèelová komunikace byla zøízena vlastníkem pozemku, pøípadnì vlastník pozemku s jejím zøízením prokazatelnì souhlasil; 2) úèelová komunikace vznikla a existuje bez toho, ani¾ by s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas.
V ka¾dém konkrétním pøípadì tak bude nutno zkoumat, zda byl skuteènì souhlas vlastníka udìlen (k tomu srovnej napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, è. j. 1 As 76/2009-60, publikovaný pod è. 2028/2010 Sb. NSS), a rovnì¾ je nutno rozli¹ovat situace, které budou pøedstavovat výjimku z tohoto pravidla (viz napø. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veøejnoprávní korporace v restituci, èi rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, è. j. 5 As 36/2010-204, dostupný na www.nssoud.cz). Pøitom by mìlo platit, ¾e v pøípadì pochybností o existenci souhlasu je tøeba rozhodnout ve prospìch vlastníka.
V prvním pøípadì, tj. kdy úèelová komunikace byla zøízena vlastníkem pozemku, pøípadnì vlastník pozemku s jejím zøízením prokazatelnì souhlasil, nic nebrání tomu, aby se spoleènì se vznikem èi zøízením úèelové komunikace aktivoval re¾im obecného u¾ívání. Za této situace je v øízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbyteèné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikaèní potøebu, nebo» vlastník fakticky vìnoval tuto komunikaci do veøejného u¾ívání. Ve druhém pøípadì je v¹ak situace odli¹ná, nebo» zøízení a existence úèelové pozemní komunikace je v rozporu s vùlí vlastníka dotèeného pozemku, pøípadnì vlastník o ní neví, a není s ní tedy výslovnì srozumìn. Deklarace existence úèelové pozemní komunikace v takovém pøípadì pøedstavuje potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobì veøejného pøístupu ka¾dého na tuto komunikaci (tj. její obecné u¾ívání), a v takovém pøípadì bude nutno postupovat v souladu s ustanovením èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, za pou¾ití ústavnì konformního výkladu.
V souladu se zásadou proporcionality pak musí být míra a rozsah omezení pøimìøené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostøedkùm, jimi¾ je omezení dosahováno. Aby tedy mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veøejnì pøístupné úèelové pozemní komunikace, musí být dostateèným zpùsobem zji¹tìn veøejný zájem na obecném u¾ívání takové komunikace, pøièem¾ tento zájem spoèívá právì v nezbytné komunikaèní potøebì, kterou by tato komunikace zajistila za pøedpokladu, ¾e neexistují komunikaèní alternativy, o nich¾ je mo¾né je¹tì rozumnì uva¾ovat. Jak toti¾ vyplývá z definièních znakù úèelové pozemní komunikace a vùbec z úèelu tohoto institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zaji¹tìní pøístupu vlastníkù k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicménì obecnì mohou být i ty, které pøedstavují zhor¹ení komunikaèních mo¾ností (napø. i co do vzdálenosti pøístupu). Zji¹»ování existence nutné a nièím nenahraditelné komunikaèní potøeby tak musí být nedílnou souèástí postupu silnièního správního úøadu v øízení o deklaraci existence veøejnì pøístupné úèelové pozemní komunikace, a to na základì analýzy jednotlivých komunikaèních mo¾ností v daném území, její¾ provedení je úkolem silnièního správního úøadu.
Z vý¹e uvedeného tak vyplývá, ¾e silnièní správní úøad je povinen uèinit jednoznaèný závìr o tom, zda se na daném pozemku nachází veøejnì pøístupná úèelová komunikace. Pøedpokladem takového závìru pak musí být jednak to, ¾e vlastník pøíslu¹ného pozemku (èi jeho právní pøedchùdce, k jeho¾ souhlasu lze pøihlí¾et) souhlasil s omezením svého vlastnického práva ve prospìch neomezeného u¾ívání komunikace neurèitým okruhem tøetích osob, a jednak to, ¾e v daném pøípadì je splnìna podmínka komunikaèní nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa pøístupu.
Z obsahu správního spisu v¹ak v dané souvislosti vyplynulo, ¾e shora uvedeným po¾adavkùm správní orgány v posuzované vìci nedostály.
Mezi úèastníky je nesporné, ¾e stì¾ovatel je vlastníkem pozemku parc. è. 1225/1 v katastrálním území Radimìø, na nìm¾ se má nacházet pøedmìtná pozemní komunikace. Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e silnièní správní úøad v oznámení o zahájení øízení ze dne 24. 11. 2009 upustil od ústního jednání a místního ¹etøení s odùvodnìním, ¾e je mu stav vìci dobøe znám. V prvostupòovém rozhodnutí pak silnièní správní úøad uvedl, ¾e ze star¹ích katastrálních map se mu podaøilo zjistit, ¾e nynìj¹í nemovitosti vyu¾ívané k rekreaèním úèelùm (è. p. X a è. p. Y) vznikly v 70. letech rozdìlením jedné velké nemovitosti (bývalého statku) na dvì nemovitosti, pøièem¾ u¾ v dobì existence tohoto statku vedla pøes pøedmìtný pozemek komunikace, která slou¾ila k obsluze jeho dvora. Dále vyslovil, ¾e pøi obhlídce místa nebylo zji¹tìno, ¾e by k domùm existovala jiná cesta, a ¾e vzhledem k nároènosti terénu by ani nebylo mo¾né pøístupovou cestu k tìmto nemovitostem vybudovat.
Takto zji¹tìný skutkový stav a z nìj vyvozené závìry v¹ak nemají oporu ve spisovém materiálu. Nejvy¹¹í správní soud ovìøil, ¾e pøedlo¾ená spisová dokumentace neobsahuje ¾ádné (ani historické, ani souèasné) katastrální mapy, z nich¾ by bylo mo¾no ovìøit pravdivost tvrzení správních orgánù, ¾e pozemní komunikace na pøedmìtném pozemku parc. è. 1225/1 existuje tzv. odnepamìti a ¾e by ze strany døívìj¹ího vlastníka do¹lo k jejímu vìnování (resp. konkludentnímu urèení) veøejnému u¾ívání. Uvedené závìry správních orgánù pak není mo¾no podpoøit ani jinými provedenými dùkazy (napø. svìdeckými výpovìïmi èi fotodokumentací), nebo» správní orgány v pøedmìtném øízení ¾ádné dokazování neprovádìly. Z obsahu spisu takté¾ není mo¾no zjistit, zda prvostupòový silnièní úøad provádìl na místì samém ¹etøení èi ohledání. Aèkoli v oznámení o zahájení øízení silnièní úøad upozornil na skuteènost, ¾e upou¹tí od ústního jednání a místního ¹etøení, nebo» jsou mu dobøe známy pomìry na místì, v rozporu s tímto oznámením se silnièní úøad v odùvodnìní prvostupòového rozhodnutí odvolává na provedenou místní obhlídku a na jejím podkladì uèinìné závìry, ¾e vzhledem k nároènosti terénu není mo¾no k pøedmìtným nemovitostem zajistit jiný pøístup ne¾ pøes nemovitost stì¾ovatele. Pokud tedy správní orgány provedly ohledání na místì samém, ani¾ by prùbìh tohoto úkonu zachytily ve správním spisu a ani¾ by o nìm jakýmkoli zpùsobem vyrozumìli úèastníky øízení, mìl uvedený postup nepochybnì za následek zkrácení procesních práv stì¾ovatele, kterému nebylo umo¾nìno se tohoto úkonu zúèastnit a na místì samém se k nìmu vyjádøit.
Mimo uvedené pochybení správních orgánù a krajského soudu, týkající se sporných odkazù na provedenou obhlídku na místì bez toho, ani¾ by o tomto úkonu byli úèastníci øízení (vèetnì stì¾ovatele) vyrozumìni a k tomuto úkonu pøizváni, se nelze ztoto¾nit ani s posouzením správních orgánù a krajského soudu ohlednì uplatnìní koncentraèní zásady v pøedcházejícím správním øízení.
Pokud stì¾ovatel v podaném odvolání namítal, ¾e pøedmìtná komunikace vznikla a¾ v roce 2006, a to pouze v souvislosti a na dobu oprav pøilehlých nemovitostí, a ¾e jako vlastník pøedmìtného pozemku nedal s jejím zøízením ani s jejím obecným u¾íváním souhlas, pak se nepochybnì jedná o skutkové okolnosti, které byl povinen v pøedcházejícím øízení nále¾itì vyhodnotit ji¾ správní orgán prvního stupnì tak, aby spolehlivì zjistil skuteèný stav vìci dùle¾itý pro rozhodnutí. Stì¾ovatelem namítané skuteènosti se vztahují k základním podmínkám, za kterých mù¾e správní orgán deklarovat existenci veøejné úèelové komunikace, a silnièní správní úøad tedy byl povinen dùkladnì ovìøit naplnìní tìchto podmínek, a to primárnì zji¹tìním pomìrù na místì samém. Byl tak povinen uèinit nejen z toho dùvodu, ¾e sporná komunikace není zakreslena v katastru nemovitostí, a tedy není mo¾no jakkoli jinak ovìøit její vznik, existenci, umístìní a prùbìh; ale takté¾ z dùvodu posouzení dal¹ích zákonných podmínek zakotvených v § 2 a 7 zákona o pozemních komunikacích vèetnì podmínky souhlasu vlastníka a nutné a nenahraditelné komunikaèní potøeby zahrnující zji¹tìní úèelnosti vyu¾ití komunikace a zvá¾ení alternativních komunikaèních mo¾ností. Ani v tomto ohledu v¹ak správní spis neposkytuje soudu ¾ádné podklady (napø. fotografický materiál, protokol o provedení místního ¹etøení èi ohledání místa), na jejich¾ podkladì by mohl pøezkoumat zákonnost závìrù správních orgánù, ¾e pøedmìtná komunikace skuteènì naplòuje znaky veøejnì pøístupné úèelové komunikace.
Shora nastínìnými otázkami a jejich posouzením se pak správní orgány byly povinny zabývat bez ohledu na to, zda byly tyto námitky uplatnìny a¾ v podaném odvolání, èi v prùbìhu prvostupòového øízení formou elektronického podání, u nìho¾ je sporné, zda bylo opatøeno zaruèeným elektronickým podpisem èi nikoli. V souvislosti s tím stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítá, ¾e dne 15. 12. 2009 odeslal silniènímu správnímu úøadu prostøednictvím e-mailové korespondence námitky, které byly opatøeny platným zaruèeným elektronickým podpisem. Stì¾ovatel se neztoto¾òuje se závìry krajského soudu, ¾e správní orgány se uvedeným elektronicky zaslaným podáním nemusely zabývat, nebo» jako¾to bì¾né emailové podání nebylo do pìti dnù písemnì èi ústnì do protokolu potvrzeno èi doplnìno. K takto uplatnìné stí¾ní námitce Nejvy¹¹í správní soud uvádí následující:
Správní øád v ustanovení § 37 odst. 4 upravuje tøi základní zpùsoby, jimi¾ je vùèi správnímu orgánu mo¾no uèinit podání tak, aby s ním byly spojeny právní úèinky -písemnì, ústnì do protokolu a nebo v elektronické podobì podepsané zaruèeným elektronickým podpisem podle zákona è. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù (dále jen zákon è. 227/2000 Sb. ). Podání uèinìné v jiné formì, napø. prostøednictvím veøejné datové sítì (internetu) bez pou¾ití zaruèeného elektronického podpisu (tj. bì¾ným e-mailem), takté¾ není a priori vylouèeno, pokud je ov¹em následnì do pìti dnù potvrzeno jedním ze tøí shora uvedených zpùsobù, které správní øád privileguje.
Zaruèený elektronický podpis je informace v elektronické podobì, jejím¾ obsahem jsou digitální data, která podepisující osoba vytváøí pomocí svého soukromého klíèe a zaji¹»uje jimi integritu a nepopíratelnost pùvodu podepsaných dat. Jedná se o bezpeènìj¹í formu elektronického podpisu, která svazuje podepsaný dokument s vlastníkem specifického ¹ifrovacího klíèe. Takový elektronický podpis umo¾òuje ovìøení, ¾e odesílatel je skuteènì tím, za koho se vydává a ¾e datová zpráva nebyla od doby svého podepsání modifikována. Zaruèený elektronický podpis je tak v souèasné dobì jedním z hlavních nástrojù identifikace a autentizace osob v prostøedí internetu, pøièem¾ identifikaci lze zjednodu¹enì vymezit jako zji¹tìní identity subjektu, zatímco autentizaci jako ovìøení, ¾e subjekt je tím, za koho se prostøednictvím této identity vydává (k tomu srovnej Smejkal, V. a kol., Právo informaèních a telekomunikaèních systémù, 2. aktualizované a roz¹íøené vydání, Praha : C. H. Beck, 2004, str. 79).
Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e aby elektronická komunikace úèastníka øízení se správním orgánem mìla pøedpokládané procesní úèinky, je nutno pou¾ívat elektronický podpis splòující po¾adavky ve smyslu zákona o elektronickém podpisu, pøípadnì dané elektronické podání doplnit zpùsobem pøedpokládaným § 37 odst. 4 správního øádu. Takové podání je pak postaveno naroveò klasickému podání v písemné podobì nebo ústnímu podání do protokolu.
Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud v dané souvislosti ovìøil, ¾e v nìm není zalo¾eno elektronické podání stì¾ovatele s datem odeslání dne 15. 12. 2009, 21:45h. Toto podání stì¾ovatel pøedlo¾il a¾ v øízení pøed krajským soudem, a to spoleènì s ¾alobou, v ní¾ reagoval na argumentaci ¾alovaného, ¾e v prùbìhu správního øízení neuplatnil ¾ádná stanoviska ani námitky.
Z uvedeného podání je zøejmé, ¾e bylo stì¾ovatelem elektronicky odesláno na e-mailovou adresu Obecního úøadu Radimìø, na e-mailovou adresu Ing. K. a také na adresu: posta@pardubickykraj.cz. Souèástí tohoto podání je text následujícího obsahu: K øízení vedenému pod èj. 487/2009 uvádím, ¾e se o komunikaci jednat nemù¾e, nebo» komunikace nemù¾e vzniknout bez souhlasu vlastníka pozemku, na kterém by se mìla komunikace zbudovat. Takovýto souhlas v¹ak nikdy vydán nebyl. Paní ©. pøíjezd zbudovala neoprávnìnými terénními úpravami daného pozemku. Pøed tímto neoprávnìným zásahem zde ¾ádná dopravní cesta neexistovala. V kolonce zprávy nazvané Podepsáno je pak zobrazeno hlá¹ení následujícího znìní: Nastaly potí¾e s podpisem. Podrobnosti zobrazíte klepnutím na tlaèítko podpisu. Po poklepnutí na toto tlaèítko se zobrazí okno nazvané Podpis se dvìma zálo¾kami- Obecné a Podrobnosti , z jejich¾ zobrazení dolo¾eného stì¾ovatelem je zøejmé, ¾e pøedmìtná zpráva byla elektronicky podepsána dne 15. 12. 2009 ve 22:53h. Také informace o podpisu obsahuje chybové hlá¹ení, ¾e do¹lo k potí¾ím s ovìøováním, nebo» certifikát pou¾itý k podpisu ji¾ není platný nebo jeho platnost dosud nenastala. Z následného zobrazení Informace o certifikátu pak vyplývá, ¾e tento certifikát byl vystaven pro osobu J. W., certifikaèní autoritou je spoleènost PostSignum Qualified CA a certifikát byl platný po dobu jednoho roku, konkrétnì od 5. 1. 2009 do 5. 1. 2010.
Krajský soud ve vztahu k tomuto podání dospìl k závìru, ¾e se nepodaøilo prokázat, ¾e by jej stì¾ovatel podepsal svým zaruèeným elektronickým podpisem a ¾e by jej takto odeslal silniènímu úøadu. S tìmito závìry se v¹ak Nejvy¹¹í správní soud neztoto¾òuje.
Na základì shora popsaných a ve spisu obsa¾ených listin má Nejvy¹¹í správní soud za prokázané, ¾e pøedmìtné podání stì¾ovatele bylo dne 15. 12. 2009 odesláno na e-mailovou adresu silnièního úøadu, a to opatøené elektronickým podpisem, u kterého ji¾ v souèasnosti není mo¾no provést potøebné ovìøení. Pøesto¾e z pøedlo¾ených listin vyplývají údaje o tom, ¾e elektronický podpis není platný a ¾e certifikát nemohl být ovìøen, proto¾e jeho platnost ji¾ vypr¹ela nebo dosud nenastala , souvisí tato hlá¹ení se souèasnou nefunkèností elektronického podpisu a vypr¹ením období jeho platnosti dnem 5. 1. 2010. Vychází-li poté Nejvy¹¹í správní soud z pøedpokladu, ¾e pøedmìtné podání bylo silniènímu úøadu odesláno dne 15. 12. 2009, pøièem¾ certifikát elektronického podpisu byl platný v období od 5. 1. 2009 do 5. 1. 2010, pak je mo¾no dovodit, ¾e v dobì jeho odesílání bylo toto podání opatøeno platným elektronickým podpisem, a tedy stì¾ovatel nemìl povinnost jej do pìti dnù písemnì èi ústnì do protokolu doplnit. Pokud pak toto podání, obsahující vyjádøení stì¾ovatele k vìci samé, nebylo zalo¾eno do správního spisu a správní orgán prvního stupnì, pota¾mo ¾alovaný, se s jeho obsahem v napadených rozhodnutích nevypoøádaly, nelze tuto skuteènost klást k tí¾i stì¾ovatele.
Z vý¹e uvedených dùvodù tak Nejvy¹¹í správní soud pøisvìdèil kasaèním námitkám stì¾ovatele dle § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ø. s. a napadený rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V nìm je krajský soud podle odst. 3 tého¾ ustanovení s. ø. s. vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.

References: soud 
 soud 
 § 142
 § 103
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 102
 § 103
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 § 103
 § 2
 § 7
 § 2
 § 7
 § 7
 § 142
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 § 37
 § 37
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 110
 soud