Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/3048
Timestamp: 2019-01-17 20:13:05+00:00

Document:
BVerfG, 24.01.1995 - 1 BvL 18/93 | OpinioIuris
1. Artikel 4 Absatz 1 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl. S. 264) in Verbindung mit Artikel 23 Absatz 1 des Bayerischen Feuerwehrgesetzes vom 23. Dezember 1981 (GVBl. S. 526) ist mit Artikel 3 Absatz 1 und 3 sowie mit Artikel 105 Absatz 2 und 2a des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
2. § 37 Absatz 2 Satz 1 in Verbindung mit § 11 Absatz 1 Satz 1 des Feuerwehrgesetzes des Landes Baden-Württemberg in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1987 (GBl. S. 105) ist mit Artikel 3 Absatz 1 und 3 sowie mit Artikel 105 Absatz 2 und 2a des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
3. Der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1994 - BVerwG 8 B 235.93 -, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. September 1993 - 2 S. 2500/92 -, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 23. Juli 1992 - 5 K 1248/91 -, der Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Breisgau-Hochschwarzwald vom 24. Juni 1991 - 304-
130.49 - und der Feuerwehrabgabebescheid der Gemeinde Merzhausen - Verwaltungsverband Hexental - vom 8. März 1991 - Buchungszeichen 5.0120.100897.1 - verletzen den Beschwerdeführer zu B. I. in seinen Grundrechten aus Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 und 3 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Sie Sache wird an das Verwaltungsgericht zur Entscheidung über die Kosten zurückverwiesen.
4. Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21. Februar 1994 - 2 S. 2703/93 - und das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17. Septemer 1993 - 16 K 1730/93 - verletzen den Beschwerdeführer zu B. II. in seinen Grundrechten aus Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 und 3 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Sie Sache wird an das Verwaltungsgericht zur Entscheidung über die Kosten zurückverwiesen.
5. Das Land Baden-Württemberg hat die notwendigen Auslagen dem Beschwerdeführer zu B. II. voll und dem Beschwerdeführer zu B. I. zu 4/5 zu erstatten. Die Bundesrepublik Deutschland trägt 1/5 der notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers zu B. I.
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren betreffen die in Baden-Württemberg und Bayern ausschließlich von Männern erhobene Feuerwehrabgabe oder Feuerschutzabgabe.
In den Bundesländern sind Berufsfeuerwehren und Freiwillige Feuerwehren eingerichtet. Außerdem sehen die meisten Bundesländer eine auf männliche Gemeindeeinwohner beschränkte Feuerwehrdienstpflicht vor. In den Ländern Rheinland-Pfalz (§ 12 Abs. 1 und 2 des Brand- und Katastrophenschutzgesetzes), Niedersachsen (§ 14 Abs. 3 bis 5 des Niedersächsischen Brandschutzgesetzes) und Thüringen (§ 13 Abs. 2 des Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetzes) erstreckt sich die Feuerwehrdienstpflicht auch auf Frauen. Zum Feuerwehrdienst wird jedoch in der Praxis niemand verpflichtet, weil die Berufs- und Freiwilligen Feuerwehren stets eine ausreichende Zahl von Mitgliedern hatten. In den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Thüringen besteht daneben die Besonderheit, daß aufgrund landesgesetzlicher Ermächtigungsgrundlage und kommunalen Satzungsrechts eine Feuerwehrabgabe (so die Bezeichnung in Baden-Württemberg und Sachsen) oder Feuerschutzabgabe (so die Bezeichnung in Bayern und Thüringen) erhoben wird. Die Abgabe knüpft an das Bestehen der Dienstpflicht an und wird von denjenigen Pflichtigen eingefordert, die nicht in Feuerwehren oder bestimmten anderen gemeinnützigen Einrichtungen dienen. Da die Feuerwehrdienstpflicht in drei der vier genannten Bundesländer (Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen) sich nur auf Männer bezieht, wird dort auch die Feuerwehrabgabe oder Feuerschutzabgabe nur von Männern erhoben.
Die einfachrechtliche Gesetzeslage stellt sich im einzelnen wie folgt dar:
Gesetzliche Grundlage für die Feuerwehrdienstpflicht und die Erhebung der Feuerwehrabgabe ist das Feuerwehrgesetz (FwG BW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1987 (GBl. S. 105), zuletzt geändert durch Art. 13 des Gesetzes vom 19. November 1991 (GBl. S. 681):
"§ 11 Feuerwehrdienstpflicht
(1) Feuerwehrdienstpflichtig sind alle männlichen Gemeindeeinwohner zwischen dem vollendeten 18. und dem vollendeten 50. Lebensjahr, sofern sie nicht nachweisen, daß sie den gesundheitlichen Anforderungen des Feuerwehrdienstes nicht gewachsen sind. ...
(2) Die Gemeinden können die Gemeindefeuerwehr durch Heranziehung von feuerwehrdienstpflichtigen Gemeindeeinwohnern ergänzen.
(1) Die Gemeinden können auf Grund einer Satzung eine Feuerwehrabgabe erheben. Das Aufkommen darf nur für Zwecke der Feuerwehr verwendet werden.
(2) Abgabepflichtig sind alle Personen, die nach § 11 Abs. 1 feuerwehrdienstpflichtig sind und bei Beginn des Haushaltsjahres in der Gemeinde wohnen. ...
(3) Von der Abgabepflicht sind nur ausgenommen Personen, 1. bis 7. ...
(4) und (5) ..."
Rechtsgrundlage für die Feuerwehrdienstpflicht in Bayern ist das Bayerische Feuerwehrgesetz (BayFwG) vom 23. Dezember 1981 (GVBl. S. 526):
"Art. 13 Dienstverpflichtung; Pflichtfeuerwehr
(1) Erreicht eine Freiwillige Feuerwehr nicht die erforderliche Mindeststärke und können deswegen die Aufgaben gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 in der Gemeinde nicht erfüllt werden, ist sie durch Heranziehung von Dienstpflichtigen (Art. 23) entsprechend zu verstärken.
Art. 23 Feuerwehrdienstpflicht
(1) Zum Feuerwehrdienst ist jeder männliche Gemeindeeinwohner vom vollendeten 18. bis zum vollendeten 60. Lebensjahr verpflichtet.
(2) Nicht feuerwehrdienstpflichtig ist,
1. bis 3. ..."
Die Vorschrift für die Erhebung der Feuerschutzabgabe ist im Kommunalabgabengesetz (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl. S. 264) enthalten:
"Art. 4 Feuerschutzabgabe
(1) Die Gemeinden, in denen eine Freiwillige Feuerwehr oder eine Pflichtfeuerwehr besteht, können von den männlichen Einwohnern zwischen dem vollendeten 18. und dem vollendeten 60. Lebensjahr eine jährliche Feuerschutzabgabe erheben.
(2) Zur Abgabe kann nicht herangezogen werden, ..."
Im Folgenden wird, soweit sich die Ausführungen auf beide Bundesländer beziehen, nur noch die baden-württembergische Bezeichnung "Feuerwehrabgabe" verwandt.
1. Das Bundesverfassungsgericht hat sich bislang in zwei Senatsentscheidungen mit der Verfassungsmäßigkeit der baden-württembergischen Regelung befaßt.
In der ersten Entscheidung (BVerfGE 9, 291) hat es die damalige Vorläufervorschrift über den sogenannten "Feuerwehrbeitrag" (§ 38 Abs. 2 FwG BW 1956) für nichtig erklärt. Dabei hat es beanstandet, daß nach der damaligen Ausgestaltung dieser Abgabe deren Rechtsnatur (Beitrag, Steuer oder Ersatzgeld) unklar gewesen sei. Bei jeder möglichen Betrachtung sei jedenfalls die Bestimmung des Kreises der Beitragspflichtigen nicht mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Auf die Differenzierung nach dem Geschlecht ist das Gericht damals nicht eingegangen.
In der zweiten Entscheidung (BVerfGE 13, 167), die zu dem novellierten § 38 Abs. 2 FwG BW 1960 erging, wurde diese Vorschrift für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt. Auch in dieser Entscheidung hat das Gericht nicht Art. 3 Abs. 2 und 3 GG als Prüfungsmaßstab herangezogen, sondern lediglich Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 2 und Art. 105 Abs. 2 GG. Zu Art. 12 Abs. 2 GG hat es ausgeführt, daß die Dienstleistungspflicht auch dann noch "allgemein" und "für alle gleich" im Sinne dieser Bestimmung sei, wenn sie auf Männer bestimmter Jahrgänge beschränkt werde. Art. 12 Abs. 2 GG verbiete nicht, daß die Gruppe derjenigen, die für eine Dienstleistung gerade dieser Art vernünftigerweise in Betracht komme, im Ganzen belastet werde.
In der Folgezeit sind weitere Verfassungsbeschwerden zur Feuerwehrabgabe nicht mehr zur Entscheidung angenommen worden.
2. Mit Urteil vom 18. Juli 1994 (VBlBW 1994, 402 m. Anm. Olbrich S. 405) hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, daß die Erhebung der baden-württembergischen Feuerwehrabgabe Art. 14 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 Buchstabe d der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verletzt. Die genannten Artikel enthalten ein - dem Grundgesetz entsprechendes - allgemeines Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK) und ein Verbot der Zwangs- oder Pflichtarbeit (Art. 4 EMRK). Der Gerichtshof führt aus (Nr. 28 des Urteils), daß unabhängig von der Frage, ob heutzutage eine Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung von Männern und Frauen bei der Feuerwehrdienstpflicht bestehe, für den ihm unterbreiteten Fall entscheidend sei, daß die Pflicht zum Feuerwehrdienst ausschließlich eine solche von Recht und Theorie sei. Angesichts der Tatsache, daß weiterhin eine ausreichende Zahl Freiwilliger zur Verfügung stehe, werde in der Praxis keine männliche Person zum Feuerwehrdienst herangezogen. Der finanzielle Beitrag habe - nicht rechtlich, sondern tatsächlich - seinen Ausgleichscharakter verloren und sei die einzige wirkliche Pflicht geworden. Bei der Auferlegung einer solchen finanziellen Last könne eine Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechtes kaum gerechtfertigt werden (vgl. EGMR, VBlBW 1994, 402 [403]).
Die Kläger der Ausgangsverfahren wurden von ihren (damaligen) Wohnortgemeinden mit Abgabenbescheiden, gestützt jeweils auf eine entsprechende Ortssatzung, zur Zahlung einer Feuerwehrabgabe in einer Höhe zwischen 35 DM und 80 DM für das betreffende Kalenderjahr herangezogen. Nach Zurückweisung ihres hiergegen jeweils gerichteten Widerspruchs erhoben sie Anfechtungsklage vor den Verwaltungsgerichten. Alle Kläger machten unter anderem geltend, die Erhebung der Feuerwehrabgabe ausschließlich von Männern verstoße gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG.
Die Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse nach Art. 100 Abs. 1 GG betreffen die bayerischen Vorschriften.
1. Im Verfahren 1 BvL 18/93 hat das Bayerische Verwaltungsgericht Bayreuth Beweis erhoben durch Vernehmung einer Oberlöschmeisterin als sachverständiger Zeugin sowie eines Arbeitsmediziners als Sachverständigen. Im Aussetzungs- und Vorlagebeschluß vertritt das Gericht die Auffassung, daß Art. 4 Abs. 1 BayKAG i.V.m. Art. 23 Abs. 1 BayFwG nicht mit Art. 3 Abs. 2 GG vereinbar sei. Diese Verfassungsnorm schließe zwar Regelungen nicht aus, die im Hinblick auf die objektiven biologischen und funktionalen (arbeitsteiligen) Unterschiede nach der Natur des jeweiligen Lebensverhältnisses zwischen Männern und Frauen differenzierten; daneben sei der Gesetzgeber auch durchaus zu einer Ungleichbehandlung befugt, wenn er einen sozialstaatlich motivierten, typisierenden Ausgleich von Nachteilen anordne, die ihrerseits auch auf biologische Unterschiede zurückgingen. Bei der Feuerwehrabgabe werde das zu ordnende Lebensverhältnis jedoch von den erwähnten objektiven biologischen oder funktionalen Unterschieden zwischen den Geschlechtern nicht so entscheidend geprägt, daß die vergleichbaren Elemente vollkommen zurückträten. Dazu legt das Gericht unter ausführlicher Würdigung des Ergebnisses der Beweisaufnahme dar, daß Frauen aktuell und potentiell feuerwehrdienstfähig seien. Die sachverständige Zeugin sei keineswegs ein Ausnahmefall. Entscheidend sei, daß mögliche Kräfteunterschiede zwischen Männern und Frauen durch das bei jedem Feuerwehreinsatz gebotene Zusammenarbeiten ausgeglichen würden. Bei welchem Feuerwehrmitglied solche Kräftedefizite auftreten könnten, sei ohne Belang. Von daher stünden auch etwaige gesundheitliche Gefahren durch das Heben schwerer Gegenstände oder bei Momentbelastungen der grundsätzlichen Feuerwehrdiensttauglichkeit von Frauen nicht entgegen. Ob diese im Einzelfall gegeben sei, müsse - wie auch bei Männern - die vor der Aufnahme in den aktiven Feuerwehrdienst stattfindende ärztliche Tauglichkeitsuntersuchung ergeben. Im übrigen sei nicht einzusehen, daß Frauen im Polizeivollzugsdienst von Bund und Ländern tätig seien, der die gleiche körperliche Leistungsfähigkeit voraussetze, nicht jedoch zum Feuerwehrdienst herangezogen würden.
2. In den Vorlagen zu 1 BvL 5/94, 6/94, 7/94 vertritt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg die Auffassung, daß die zur Prüfung gestellten Vorschriften gegen Art. 3 Abs. 3 GG verstießen (vgl. BayVBl. 1994, 316 = NVwZ 1994, 820). Die bisherigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Feuerwehrabgabe befaßten sich mit dieser Frage nicht. Nach dem Geschlecht differenzierende Regelungen seien nur zulässig, soweit sie zur Lösung von Problemen zwingend erforderlich seien, die ihrer Natur nach nur entweder bei Männern oder bei Frauen auftreten könnten. In Betracht komme hier allein der Gesichtspunkt, daß Frauen aufgrund ihrer körperlichen Konstitution für den Feuerwehrdienst untauglich seien. Das lasse sich nicht pauschal bejahen. Insoweit werde auf die in anderen Bundesländern auch für Frauen geltende Feuerwehrdienstpflicht sowie auf eine Auskunft des Bayerischen Staatsministeriums des Innern verwiesen, wonach es in Bayern (Stand 1. Januar 1993) unter 346.429 Feuerwehrdienstleistenden 9.038 Frauen gebe. Selbst wenn Frauen statistisch gesehen etwas häufiger als Männer für bestimmte Tätigkeiten in der Feuerwehr nicht geeignet wären, könnte dies keine pauschale Differenzierung rechtfertigen. Gerade im Bereich der technischen Hilfeleistungen, deren Verhältnis zu den Brandeinsätzen in Bayern bei 4,5:1 liege (Stand 1992), sei nicht anzunehmen, daß Frauen wesentlich häufiger als Männer konstitutionsbedingt nicht zur Dienstleistung geeignet seien. Im übrigen könne etwaigen Eignungsmängeln durch vom Geschlecht unabhängige Ausnahmeregelungen begegnet werden. Aus Art. 12 Abs. 2 GG ergebe sich nichts Gegenteiliges: Diese Vorschrift gebiete keine Ungleichbehandlung von Männern und Frauen, sondern habe freiheitsschützende Funktion. Erst recht komme ihr nicht die Wirkung zu, herkömmliche, nicht mit Art. 3 Abs. 3 GG zu vereinbarende Differenzierungen zwischen Männern und Frauen für immer fortzuschreiben.
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die baden-württembergische Regelung.
1. Verfahren 1 BvR 403/94:
a) Klage und Berufung des Beschwerdeführers blieben erfolglos. Verwaltungsgericht und Verwaltungsgerichtshof verwiesen auf die ständige Rechtsprechung zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit einer auf Männer beschränkten Feuerwehrdienst- und -abgabepflicht. Die Entscheidungen befassen sich ferner mit der Besonderheit, daß die Wohnortgemeinde des Beschwerdeführers mit einer Nachbarstadt eine öffentlichrechtliche Vereinbarung abgeschlossen und dieser gegen Zahlung einer Jahrespauschale die Erfüllung der gesetzlichen Pflichtaufgaben nach § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 und 2 FwG BW übertragen hat. Nach Ansicht der Gerichte entfällt dadurch weder die Feuerwehrdienstpflicht des Beschwerdeführers noch die Befugnis der Wohnortgemeinde zur Erhebung der Feuerwehrabgabe.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurück (BayVBl. 1994, 315): Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gerügten Ungleichbehandlung von Männern und Frauen sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Aus Art. 14 und Art. 4 EMRK ergebe sich nichts Gegenteiliges.
b) Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 bis 3 und Art. 2 Abs. 1 GG sowie von Art. 14 und Art. 4 EMRK.
An der Feststellung der Verfassungswidrigkeit sei das Bundesverfassungsgericht nicht durch seine Entscheidung aus dem Jahr 1961 gehindert. Diese habe lediglich die Überprüfung der Vorschrift über die Erhebung der Feuerwehrabgabe zum Gegenstand gehabt, nicht jedoch die zwischen den Geschlechtern differenzierende Regelung über die Feuerwehrdienstpflicht. Außerdem sei damals lediglich Art. 3 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab herangezogen worden.
Die Ungleichbehandlung von Männern und Frauen könne nicht mit Blick auf Art. 12 Abs. 2 GG gerechtfertigt werden. Auch solche Dienstpflichten, die "herkömmlich" im Sinne von Art. 12 Abs. 2 GG seien, müßten sich an der verfassungsimmanenten Schranke des Art. 3 Abs. 2 GG messen lassen. Art. 12 Abs. 2 GG regele nicht, "von wem" herkömmlicherweise ein Dienst verlangt werden könne, sondern lediglich, "ob" eine Dienstpflicht auch heute noch weiter Geltung beanspruchen könne. Die angegriffenen Entscheidungen verstießen außerdem gegen das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG), weil in der Wohnortgemeinde des Beschwerdeführers seit Abschluß der öffentlichrechtlichen Vereinbarung mit der Nachbarstadt keine Einwohner mehr zum Feuerwehrdienst herangezogen worden seien; bei dieser Sachlage sei die Feuerwehrabgabe kein "Ersatzgeld" für nicht abgeleisteten Feuerwehrdienst, sondern in Wirklichkeit eine unzulässigerweise auf § 37 FwG BW gestützte allgemeine Abgabe zur Beschaffung der Finanzmittel für die der Nachbarstadt zu zahlenden Jahrespauschalen.
2. Verfahren 1 BvR 569/94:
a) Das Verwaltungsgericht sah die dem Beschwerdeführer auferlegte Feuerwehrabgabe unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung als mit höherrangigem Recht in Einklang stehend an. Art. 3 Abs. 2 GG gebiete nicht, Männern eine traditionell bestehende Dienstpflicht nur deshalb abzunehmen, weil sie Frauen nicht obliege und ihnen nach Art. 12 Abs. 2 GG auch nicht auferlegt werden könne. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde wegen der Nichtzulassung der Berufung zurück, weil der Rechtssache mit Blick auf die höchstrichterliche Rechtsprechung keine grundsätzliche Bedeutung zukomme.
b) Zur Begründung seiner Verfassungsbeschwerde trägt der Beschwerdeführer vor: Die angegriffenen Entscheidungen verstießen gegen Art. 3 und Art. 12 Abs. 2 GG. Bei Anwendung der im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Nachtarbeitsverbot für Arbeiterinnen aufgestellten Grundsätze sei die an das Geschlecht anknüpfende Erhebung der Feuerwehrabgabe nur von Männern verfassungswidrig. Das Löschen eines Feuers und die damit verbundenen Gefahren seien für Männer wie für Frauen gleich groß. Außerdem bewältige die Feuerwehr heutzutage ihre Aufgaben durch weitgehend technisiertes und arbeitsteiliges Vorgehen; hierzu sei - von wenigen Ausnahmen abgesehen - nicht mehr der Einsatz einer solchen körperlichen Kraft notwendig, die die Ungleichbehandlung nach dem Geschlecht zwingend erforderlich mache.
1. Das Innenministerium Baden-Württemberg weist die im Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vertretene Auffassung zurück, die Feuerwehrdienstpflicht sei "reine Theorie" und nicht ernsthaft gewollt. Die Feuerwehrabgabe stehe in einem so engen Zusammenhang mit der Feuerwehrdienstpflicht, daß eine Abkopplung von derselben ausscheide; eine andere Ausgestaltung sei aus finanzverfassungs- und abgabenrechtlichen Gründen nicht möglich. An der bisherigen Rechtsprechung und Staatspraxis sollte festgehalten werden. Die geschlechtsbezogene Differenzierung bei der Feuerwehrdienstpflicht sei mit Blick auf die - im Durchschnitt - schwächere körperliche Konstitution von Frauen weiterhin sachlich gerechtfertigt. Bei Feuerwehreinsätzen träten außergewöhnliche körperliche Belastungen auf, für die Frauen vom Knochengerüst und von der Muskelmasse sowie vom Atemvolumen her im Durchschnitt ungünstiger ausgestattet seien als Männer. Zu berücksichtigen sei ferner das Risiko chemischer oder infektiöser Belastungen für Frauen im Zeitraum zwischen dem Beginn einer Schwangerschaft und ihrer Feststellung. Ergänzend verweist das Ministerium auf zwei Gutachten des Instituts für Arbeits- und Sozialmedizin der Universität Mainz sowie des Ordinariats für Arbeitsmedizin der Universität Hamburg, die diese Einschätzung bestätigten. Hinzu komme, daß die Einsatzgebiete der Feuerwehr heute so vielfältig seien, daß nicht alle Gefahren abschätzbar seien und plötzlich akute Maximalbelastungen auftreten könnten. Bei den wenigen Feuerwehreinsätzen mit Beteiligung von Frauen seien allerdings keine Probleme bekannt geworden. Die physisch-konstitutionellen Nachteile der Frauen könnten nicht - oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten - durch eine entsprechende Aufgabenverteilung beim Einsatz aufgefangen werden. Wegen des ehrenamtlichen Charakters des Feuerwehrdienstes lasse sich nicht vorhersagen, wer einem Alarm Folge leisten könne; daher müsse grundsätzlich jeder Feuerwehrangehörige in jeder Situation und in jeder Funktion einsetzbar sein. Ein Schutz einzelner Mitglieder vor speziellen Belastungen sei in der Praxis kaum umsetzbar. Art. 12 Abs. 2 GG stehe einer Ausdehnung der Feuerwehrdienstpflicht auf Frauen nicht entgegen; aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift werde deutlich, daß die "Herkömmlichkeit" einer Dienstpflicht sich in erster Linie auf die Art des Dienstes und allenfalls in zweiter Linie auf den Kreis der Pflichtigen beziehe. Zwangsweise Verpflichtungen zum Feuerwehrdienst habe es bislang nicht gegeben, weil die Zahl der Freiwilligen stets ausgereicht habe.
2. Das Bayerische Staatsministerium des Innern und der Bayerische Senat sehen im Anschluß an die bisherige Rechtsprechung in der Beschränkung der Feuerschutzabgabepflicht auf Männer keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Daran sei auch nach der Modifizierung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 GG durch BVerfGE 85, 191 festzuhalten. Anders als beim Nachtarbeitsverbot schließe die Beschränkung der Feuerwehrdienstpflicht auf Männer die Frauen nicht von der Möglichkeit aus, im Feuerwehrbereich tätig zu sein. Die derzeit aufgrund freiwilliger Meldung und nach bestandener gesundheitlicher Eignungsprüfung in Bayern in Freiwilligen Feuerwehren tätigen Frauen bewältigten grundsätzlich die gleichen Aufgaben wie ihre männlichen Kollegen; praktische Probleme seien nicht bekannt geworden. Gleichwohl erscheine eine geschlechtsspezifische Differenzierung aus arbeitsmedizinischen Gründen weiterhin sachlich gerechtfertigt. Insbesondere während einer Schwangerschaft sei die Frau ebenso wie das ungeborene Leben vor Belastungen und schädlichen Einwirkungen zu schützen, vor allem in den als besonders neuralgisch anzusehenden ersten Wochen einer Schwangerschaft, wenn diese der Frau oft noch nicht bekannt sei und sie nicht auf die veränderte Situation reagieren könne. Art. 12 Abs. 2 GG stehe einer Ausdehnung der Feuerwehrdienstpflicht auf Frauen nicht entgegen.
In finanzverfassungsrechtlicher Sicht sei die Feuerschutzabgabe eine Sonderabgabe eigener Art zur Kompensierung einer nicht geleisteten Feuerwehrdienstpflicht. Die Verpflichtung zum Feuerwehrdienst habe in Bayern tatsächlich bislang keine Rolle gespielt. Trotzdem sei die Beibehaltung der Feuerwehrdienstpflicht erforderlich, etwa im Hinblick auf den denkbaren und vereinzelt auch angedrohten kollektiven Austritt sämtlicher Mitglieder einer Freiwilligen Feuerwehr mit der Folge, daß von einem Tag auf den anderen der Brandschutz in einer Gemeinde nicht mehr gewährleistet wäre.
3. Nach Angaben des Chefs der Thüringer Staatskanzlei liegen dort keine Erkenntnisse dafür vor, daß Frauen generell für den Feuerwehrdienst aus biologischen Gründen ungeeignet oder nur eingeschränkt tauglich seien. Aus der Praxis seien keine gravierenden Gründe bekannt, die Frauen generell daran hindern könnten, die Aufgaben der technischen Hilfeleistung, Brandbekämpfung und Notfallrettung wahrzunehmen. Eventuelle Kräfteunterschiede zwischen Männern und Frauen könnten im Einzelfall durch Einsatz technischer Hilfsmittel und durch arbeitsteiliges Zusammenwirken ausgeglichen werden. Besondere körperlich-biologische Probleme von Frauen infolge solcher Einsätze hätten sich bislang nicht ergeben. Dabei sei eine in den vergangenen Jahren bereits zu verzeichnende Tendenz zu berücksichtigen, daß sich die Feuerwehreinsätze von reinen Brandbekämpfungsmaßnahmen zu allgemeinen Hilfeleistungseinsätzen verlagerten.
4. Nach Ansicht des Deutschen Feuerwehrverbandes hat der Einsatz von Frauen im Feuerwehrdienst während der letzten 20 Jahre gezeigt, daß eventuelle körperlich-biologisch bedingte Unterschiede kein Hindernis für diese Tätigkeit seien. Sie seien - mit Ausnahme der Zeit der Schwangerschaft - durch Maßnahmen des Einsatzleiters jederzeit ausgleichbar. Dies gelte insbesondere im Bereich der Freiwilligen Feuerwehren, da dort in der Regel ausreichende Feuerwehrkräfte zur Verfügung stünden und alle Tätigkeiten gemeinsam ausgeübt würden.
5. Die Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in der Bundesrepublik Deutschland trägt - in Abstimmung mit dem Deutschen Städtetag - die Stellungnahme des Deutschen Feuerwehrverbandes mit. Zu den im Gutachten der Universität Hamburg geäußerten Bedenken, wonach Frauen im gebärfähigen Alter unabhängig von ihrer körperlichen Konstitution nicht im Brandschutzdienst eingesetzt werden sollten, weist die Arbeitsgemeinschaft darauf hin, daß seither mehr als 100 Frauen bei deutschen Berufsfeuerwehren - auch in Hamburg - eingestellt worden seien. Da jeder Einstellung eine arbeitsmedizinische Untersuchung vorausgehe, könne daraus geschlossen werden, daß die jeweils zuständigen Arbeitsmediziner keine Bedenken gegen die Einstellung der betroffenen Frau gehabt hätten. Von allgemeinen Bedenken, wie sie in dem Hamburger Gutachten geäußert würden, könne deshalb nicht gesprochen werden.
6. Der Deutsche Juristinnenbund hält die bisherige Ausgestaltung der Feuerwehrabgabe aus mehreren Gründen für mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:
Die Abgabepflicht sei weder als Beitrag noch als Sonderabgabe oder als (Zweck-)Steuer ausgestaltet und zu rechtfertigen. Als Sonderabgabe sei sie schon deshalb unzulässig, weil kein Zusammenhang zwischen der mit der Abgabe verbundenen Belastung der Abgabepflichtigen und der Begünstigung gerade dieser Gruppe erkennbar sei; die Erfüllung der zu finanzierenden Aufgabe Feuerschutz komme vielmehr allen Gemeindemitgliedern zugute. Als Steuer wäre die Feuerwehrabgabe unzulässig, weil den Ländern hierfür die Finanzgesetzgebungskompetenz fehle. Von daher könnte die Feuerwehrabgabe allenfalls als Ausgleichsabgabe eigener Art gerechtfertigt sein. Voraussetzung dafür sei jedoch eine enge Verknüpfung zwischen Dienstleistungspflicht und Abgabe. Dieser rechtfertigende Zusammenhang sei nur gegeben, wenn die tatsächliche Möglichkeit bestehe, daß Gemeindeeinwohner zur Ableistung der Feuerwehrdienstpflicht herangezogen würden. Art. 3 Abs. 3 GG sei verletzt, weil Frauen nicht generell von der Dienstleistungs- und Abgabepflicht ausgenommen werden dürften; mit einer vorgeblich schwächeren Konstitution könne dies nicht begründet werden. Die Tätigkeit in der Feuerwehr sei zwar durch starke psychische (Zeitdruck, Streßsituationen und Schichtdienst) und physische Belastungen (Tragen von schwerem Atemschutzgerät) geprägt. Frauen leisteten aber auch in typischen Frauenberufen (etwa im Haushalt) körperliche Schwerstarbeit, ohne daß es hier Schutzvorschriften für solche Frauen gebe, die eine körperlich schwächere Konstitution hätten. Ausnahmen von der Dienstleistungs- (und der daran anknüpfenden Abgabe-) Pflicht seien nur für Frauen während der Schwangerschaft und Stillzeit angezeigt. Außer bei schwangeren und stillenden Frauen sei das Differenzierungsmerkmal Geschlecht jedoch grundsätzlich unvereinbar mit Art. 3 Abs. 3 GG. Weitere Einschränkungen des abgabepflichtigen Personenkreises ergäben sich aus Art. 12 Abs. 2 GG: Danach sei es unzulässig, einer erheblich größeren Bevölkerungsgruppe eine Abgabepflicht für nicht geleisteten Feuerwehrdienst aufzuerlegen, als überhaupt für die Dienstverpflichtung in Betracht komme.
7. Die Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts, des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs haben über die bisherige Rechtsprechung ihrer Gerichte zur Feuerwehrabgabe berichtet. Der Vorsitzende des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts weist darauf hin, daß das Bundesverwaltungsgericht jeweils an die Tatsachenfeststellungen der Berufungsgerichte gebunden gewesen sei. Ob angesichts neuer tatsächlicher Erkenntnisse, wie sie sich etwa aus der Beweisaufnahme des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth ergäben, an der bisherigen Rechtsprechung festgehalten werden könne, erscheine zweifelhaft. Art. 12 Abs. 2 GG stehe einer gesetzlichen Erstreckung der Feuerwehrabgabe auf Frauen nicht entgegen. Finanzverfassungsrechtlich sei die Feuerwehrabgabe als zulässige "Abgabe besonderer Art" oder als "Ersatzabgabe für nicht geleisteten Feuerwehrdienst" anzusehen.
8. Die im Ausgangsverfahren zu 1 BvR 403/94 beklagte Gemeinde teilt mit Blick auf Art. 3 Abs. 3 GG die gegen die Feuerwehrabgabe angeführten verfassungsrechtlichen Bedenken. Die jetzige Regelung sei jedoch lediglich für mit dem Grundgesetz unvereinbar zu erklären; wegen der erheblichen Folgen für die Allgemeinheit, insbesondere für die Einsatzbereitschaft und Finanzierung der Feuerwehren, sei der bisherige Zustand für eine Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung hinzunehmen.
Die Vorlagebeschlüsse sind zulässig.
1. Die frühere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Feuerwehrabgabe (BVerfGE 13, 167) steht der Zulässigkeit der Vorlagebeschlüsse nicht entgegen, weil sie zu einer anderen Vorschrift, nämlich zur baden-württembergischen Regelung, ergangen ist.
Die Entscheidung im Normenkontrollverfahren entfaltet nur hinsichtlich der Feststellung, daß eine bestimmte Norm gültig oder nichtig, mit höherrangigem Recht vereinbar oder nicht vereinbar ist, Rechtskraft und Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 20, 56 [86 f.]; 84, 168 [178]). Den späteren Beschlüssen von Vorprüfungsausschüssen und Kammern, mit denen Verfassungsbeschwerden, die mittelbar gegen die bayerischen Vorschriften gerichtet waren, nicht zur Entscheidung angenommen worden sind, kommt schon deshalb keine Bindungswirkung zu, weil sie keine Sachentscheidung enthalten.
2. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 18. Juli 1994 hat nicht zur Folge, daß die Vorlagen unzulässig (geworden) sind. Das gilt schon deshalb, weil nur die baden-württembergische Regelung Gegenstand der Entscheidung war. Die tragenden Gründe sind zwar weitgehend auf die bayerischen Vorschriften übertragbar. Der Gerichtshof hat seine Entscheidung aber maßgeblich auf die Feststellung gestützt, daß noch nie jemand zwangsweise zum Feuerwehrdienst herangezogen worden sei und die Belastung der männlichen Gemeindeeinwohner sich deshalb in einer bloßen Abgabepflicht erschöpfe. Er hat damit auf tatsächliche Umstände abgestellt, die für Baden-Württemberg im Verfahren ermittelt worden waren. Danach läßt sich das Urteil nicht ohne weiteres auf inhaltsgleiche Vorschriften eines anderen Bundeslandes übertragen. Es kann daher offenbleiben, ob die aus Art. 53 EMRK folgende Beachtenspflicht zur Folge haben könnte, daß die Gerichte eine vom Gerichtshof für konventionswidrig erachtete gesetzliche Vorschrift nicht mehr anzuwenden haben.
Die Verfassungsbeschwerden sind ebenfalls zulässig. Die Beschwerdeführer haben den Rechtsweg erschöpft. Daß das Bundesverfassungsgericht § 38 Abs. 2 Satz 1 FwG BW 1960, der inhaltlich mit dem nunmehr angegriffenen § 37 Abs. 2 Satz 1 FwG BW 1987 identisch ist, für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt hat, berührt die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht. Denn die Beschwerdeführer greifen ihnen nachteilige gerichtliche Entscheidungen an, die eine selbständige Beschwer enthalten (vgl. auch BVerfGE 78, 320 [328]).
Die Vorschriften des baden-württembergischen und bayerischen Landesrechts über die Erhebung einer auf Männer beschränkten Feuerwehrabgabe (§§ 37 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 1 Satz 1 FwG BW; Art. 4 Abs. 1 BayKAG, 23 Abs. 1 BayFwG) sind verfassungswidrig. Sie verstoßen gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG (I.) und stellen eine finanzverfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe dar (II.).
Die mit den Vorlagebeschlüssen zur Prüfung gestellten und mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Vorschriften verstoßen gegen Art. 3 Abs. 3 GG.
1. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind an das Geschlecht anknüpfende differenzierende Regelungen mit Art. 3 Abs. 3 GG nur vereinbar, soweit sie zur Lösung von Problemen, die ihrer Natur nach nur entweder bei Männern oder bei Frauen auftreten können, zwingend erforderlich sind (vgl. BVerfGE 85, 191 [207]). Art. 3 Abs. 2 GG enthält daneben keine weitergehenden oder speziellen Anforderungen. Sein über das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG hinausreichender Regelungsgehalt besteht darin, daß er ein Gleichberechtigungsgebot aufstellt und dieses auch auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstreckt (vgl. BVerfG, a.a.O.). Das ist inzwischen durch die Anfügung von Satz 2 in Art. 3 Abs. 2 GG ausdrücklich klargestellt worden. Fehlt es an zwingenden Gründen für eine Ungleichbehandlung, läßt sich diese nur noch im Wege einer Abwägung mit kollidierendem Verfassungsrecht legitimieren (vgl. BVerfGE 85, 191 [209]). Insoweit kommt vor allem das erwähnte Gleichberechtigungsgebot des Art. 3 Abs. 2 GG in Betracht, das den Gesetzgeber berechtigt, faktische Nachteile, die typischerweise Frauen treffen, durch begünstigende Regelungen auszugleichen (vgl. BVerfGE 74, 163 [180]; 85, 191 [207]).
2. Die Feuerwehrdienstpflicht, an die die Abgabepflicht anknüpft, ist mit Art. 3 Abs. 3 GG unvereinbar. Sie gehört ebenso wie die gemeindlichen Hand- und Spanndienste und die Pflicht zur Deichhilfe zu den nach Art. 12 Abs. 2 GG zulässigen öffentlichen Dienstleistungspflichten (vgl. BVerfGE 13, 167 [170]; 22, 380 [383]). Es sind indes keine Gründe festzustellen, die eine Beschränkung der Feuerwehrdienstpflicht auf Männer zwingend erforderlich machen, um Probleme zu lösen, die ihrer Natur nach nur entweder bei Männern oder bei Frauen auftreten.
a) Für die herkömmliche Annahme, daß Frauen wegen ihrer körperlichen Konstitution vom Feuerwehrdienst ausgenommen werden dürfen, liegen aus heutiger Sicht keine zureichenden Gründe vor. Diese ergeben sich namentlich nicht aus den arbeitsmedizinischen Gutachten, auf die sich insbesondere das Innenministerium Baden-Württemberg bezieht. Zwar mögen bestimmte mit dem Feuerwehrdienst verbundene gesundheitliche Gefährdungen bei Frauen aufgrund ihrer körperlichen Konstitution im allgemeinen höher zu veranschlagen sein als bei Männern. Insoweit wird insbesondere darauf verwiesen, daß bei Feuerwehreinsätzen körperliche Belastungen auftreten, etwa durch Rauch, Hitze, Gewicht der persönlichen Ausrüstung sowie Hebe- und Tragetätigkeiten, denen Frauen wegen ihres schwächeren Knochengerüstes sowie ihrer geringeren Muskelmasse und niedrigeren kardiopulmonalen Leistungsfähigkeit im allgemeinen weniger gewachsen seien. Diese geschlechtsbezogenen Besonderheiten fordern jedoch nicht den generellen Ausschluß der Frauen von der Dienstpflicht. Ihnen kann vielmehr durch eine auf die individuelle Konstitution abstellende Tauglichkeitsuntersuchung Rechnung getragen werden, wie sie die beiden Landesgesetze für Männer vorsehen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 FwG BW, Art. 23 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG).
Zudem kommt nach den übereinstimmenden Ausführungen der beiden um Stellungnahme gebetenen Feuerwehrfachverbände dem Aspekt der körperlichen Kraftentfaltung aufgrund der zunehmenden Technisierung und Auffächerung des Aufgabenkreises der Feuerwehr (mit einem geringeren Anteil der Brandbekämpfung und überwiegendem Einsatz bei Unglücksfällen und technischen Hilfeleistungen) keine ausschlaggebende Bedeutung mehr zu. Eventuelle körperliche Defizite, namentlich bei punktuellen oder plötzlich auftretenden Maximalbelastungen, werden danach in der Praxis im allgemeinen durch das Zusammenwirken in der Gruppe ausgeglichen. Gefährdungen während der Schwangerschaft und nach der Entbindung kann durch eine entsprechende Ausnahme- oder Befreiungsregelung hinreichend Rechnung getragen werden.
b) Gegen die Annahme, daß Frauen für den Feuerwehrdienst wegen ihrer andersartigen Konstitution generell ungeeignet seien, spricht auch, daß Frauen in allen Bundesländern - auch in Baden-Württemberg und Bayern - in größerem Umfang aufgrund freiwilliger Meldung im Feuerwehrdienst eingesetzt werden. Nach den vom Deutschen Feuerwehrverband vorgelegten statistischen Angaben (Feuerwehrjahrbuch 1993/94 S. 320) waren zum Stichtag 31. Dezember 1992 von insgesamt 1.133.620 aktiven Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehren in der Bundesrepublik Deutschland 45.505 weiblich (4,0 vom Hundert). Im Vergleich der einzelnen Bundesländer verzeichnet Bayern mit 9.038 Frauen von insgesamt 346.429 Mitgliedern den nach absoluten Zahlen größten weiblichen Anteil (2,6 vom Hundert); in Baden-Württemberg sind von 113.795 aktiven Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehren 962 weiblich (0,8 vom Hundert). In den neuen Bundesländern ist der Frauenanteil sowohl in absoluten Zahlen (zwischen 2.830 und 6.556) als auch prozentual besonders hoch: in Brandenburg 10,3 vom Hundert, Mecklenburg-Vorpommern 9,2 vom Hundert, Sachsen 11,1 vom Hundert, Sachsen-Anhalt 14 vom Hundert, Thüringen 9,3 vom Hundert. Daß der Frauenanteil insgesamt nach wie vor gering ist, dürfte mit den überkommenen gesellschaftlichen Anschauungen zusammenhängen. Nach den übereinstimmenden Stellungnahmen der Feuerwehrfachverbände, aber auch nach denen anderer Äußerungsberechtigter ist es in der Praxis beim Einsatz gemischter oder reiner Frauenfeuerwehrgruppen zu keinen irgendwie gearteten Problemen gekommen.
3. Die Ungleichbehandlung wird nicht durch kollidierendes Verfassungsrecht legitimiert (vgl. BVerfGE 74, 163 [180]; 85, 191 [207]).
a) Art. 12 Abs. 2 GG scheidet als Legitimationsgrund aus. Einer Ausweitung der Feuerwehrdienstpflicht auch auf Frauen kann nicht entgegengehalten werden, daß es eine Dienstpflicht dieses Inhalts in der Vergangenheit nicht gegeben habe, eine solche somit nicht herkömmlich im Sinne von Art. 12 Abs. 2 GG sei.
Aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift (vgl. JöR N.F. 1, 1951, S. 135 [137 f.]) ergibt sich, daß der Verfassungsgeber Dienstverpflichtungen, wie sie in der NS-Zeit bestanden (etwa zum Arbeitsdienst), ausschließen wollte. Das sollte mit der Einführung des Wortes "herkömmlich" erreicht werden. Danach wollte der Verfassungsgeber mit diesem Begriff die Art der Dienstleistungspflicht, nicht jedoch den von ihr betroffenen Personenkreis festschreiben. Art und Charakter einer Dienstpflicht werden aber nicht dadurch verändert, daß auch Frauen von ihr betroffen werden. Nach dem Wortlaut der Vorschrift muß die öffentliche Dienstleistungspflicht nicht nur herkömmlich, sondern auch allgemein und für alle gleich sein. Da Art. 12 Abs. 2 GG - anders als Art. 12 a Abs. 1 GG im Hinblick auf die Wehrpflicht - eine Ungleichbehandlung von Männern und Frauen oder die Beschränkung bestimmter Dienstpflichten auf Männer nicht vorsieht, scheidet er als lex specialis zu Art. 3 Abs. 3 GG aus. Die gegenteilige Auffassung würde auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift zuwiderlaufen: Wollte man den Begriff "herkömmlich" nicht nur auf die Art der Dienstpflicht, sondern auch auf den Kreis der Pflichtigen beziehen, wäre der einfache Gesetzgeber auf Dauer an die historischen Vorbilder solcher Dienstleistungspflichten gebunden; dies würde gerade auch hinsichtlich des Personenkreises zu starren und unveränderlichen Dienstpflichten führen.
b) Die festgestellte Ungleichbehandlung ist auch nicht durch das Gleichberechtigungsgebot des Art. 3 Abs. 2 GG gerechtfertigt. Die zur Prüfung stehenden Vorschriften des baden-württembergischen und bayerischen Landesrechts bieten keinen Anhaltspunkt dafür, daß mit der Beschränkung der Feuerwehrdienst- und -abgabepflicht auf Männer faktische, typischerweise Frauen treffende Nachteile (in anderen Lebensbereichen) durch eine Frauen begünstigende Regelung ausgeglichen werden sollten. Die Feuerwehrdienstpflicht ist nicht deshalb auf Männer beschränkt worden, um frauenspezifische Nachteile zu kompensieren, sondern weil Frauen nach überkommener Vorstellung für diesen Dienst als weniger geeignet galten. Die Beschränkung der Feuerwehrdienstpflicht auf Männer ist auch den Zielen des inzwischen ergänzten Art. 3 Abs. 2 GG, die Gleichberechtigung der Geschlechter in der gesellschaftlichen Wirklichkeit durchzusetzen und überkommene Rollenverteilungen zu überwinden (vgl. BVerfGE 85, 191 [207]), nicht förderlich, sondern verfestigt im Gegenteil die überkommene Rollenverteilung. Den auch heute noch typischerweise Frauen treffenden Mehrfachbelastungen durch Hausarbeit, Kinderbetreuung und Beruf kann bei einer vom Gesetzgeber angeordneten grundsätzlichen Indienstnahme für den Feuerwehrdienst sachgerechter und spezifischer durch Freistellungsregelungen Rechnung getragen werden, die (geschlechtsunabhängig) an solche Mehrfachbelastungen anknüpfen.
1. Die deutsche Rechtsordnung kennt als "klassische" Abgabenarten Steuern, Gebühren und Beiträge. Daneben hat das Bundesverfassungsgericht unter bestimmten Voraussetzungen auch parafiskalische (außersteuerliche) Sonderabgaben für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt. Diese müssen allerdings die seltene Ausnahme bleiben. Die Finanzverfassung geht grundsätzlich davon aus, daß Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden (vgl. BVerfGE 67, 256 [278]; 82, 159 [178]). Parafiskalische Sonderabgaben treten zwangsläufig in Konkurrenz zur Steuer, weil sie einerseits wie diese "voraussetzungslos" sind, also ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung der öffentlichen Hand auferlegt werden, andererseits aber Angehörige einer bestimmten Gruppe - in Abkehr vom Grundsatz der Steuergleichheit - besonders belasten. Darüber hinaus sind sie geeignet, die bundesstaatliche Finanzverfassung mit ihrer detaillierten Aufteilung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Ertragskompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu stören und auszuhöhlen, das Budgetrecht des Parlaments zu gefährden und die grundrechtlich geschützte Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen in Frage zu stellen. Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Erhebung von Sonderabgaben an strenge Zulässigkeitsvoraussetzungen geknüpft (vgl. grundlegend BVerfGE 55, 274 [298 ff.] - Berufsausbildungsabgabe; 67, 256 [274 ff.] - Investitionshilfeabgabe 1982; 82, 159 [179 ff.] - Absatzfondsgesetz; zuletzt BVerfGE 91, 186 ff. - Kohlepfennig). Daneben hat es in besonders liegenden Fällen bestimmte Geldleistungspflichten als Ausgleichsabgaben eigener Art oder sonstige atypische Abgaben für verfassungsrechtlich zulässig gehalten (vgl. BVerfGE 57, 139 [166 f.] - Schwerbehindertenabgabe; 75, 108 [147] - Künstlersozialversicherung; 78, 249 [266 f.] - Fehlbelegungsabgabe nach dem AFWoG; 81, 156 [186 ff.] - Erstattungsbetrag nach § 128 AFG).
2. Die nach den streitigen Vorschriften des baden-württembergischen und bayerischen Landesrechts erhobene Feuerwehrabgabe ist weder Steuer noch Gebühr oder Beitrag.
Bei der Frage nach der Rechtsnatur der Feuerwehrabgabe kann weder die formale Klassifizierung oder Benennung noch die konkrete haushaltsmäßige Behandlung der Abgabe durch den Gesetzgeber entscheidend sein; maßgeblich ist vielmehr ihr materieller Gehalt (vgl. BVerfGE 55, 274 [305]; 67, 256 [276]).
Abgesehen davon, daß der baden-württembergische Gesetzgeber eine Ausgestaltung als Steuer ausdrücklich abgelehnt hat (vgl. LT BW, 2. Wahlperiode 1956-1960, Beil. 2965, S. 5067 ff. [5069]), ist die Feuerwehrabgabe nach ihrem Grundgedanken, ihrem Zweck und ihrer Ausgestaltung auch materiell keine Steuer; dem steht ihre Anknüpfung an eine öffentliche Dienstleistungspflicht, mit der sie untrennbar zusammenhängt, die ihr zugedachte Belastungswirkung (Ausgleich des "Lastengefälles") und ihre Erhebung ohne Rücksicht auf die allgemeine steuerliche Leistungsfähigkeit entgegen (vgl. BVerfGE 13, 167 [171 f.]).
Als Steuer wäre die Feuerwehrabgabe im übrigen aus mehreren Gründen verfassungswidrig. Auf die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 105 Abs. 2a GG können sich die Länder nicht stützen, da die Feuerwehrabgabe nach ihrer Zielrichtung nicht unter die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern im Sinne dieser Vorschrift fällt (vgl. BVerfGE 65, 325 [345 ff.]; BVerwG, DVBl. 1995, 58 [59]). Außerdem wäre die Feuerwehrabgabe, wollte man sie als Steuer begreifen, wegen der alters- und geschlechtsbezogenen Beschränkung des Kreises der Abgabepflichtigen offensichtlich verfassungswidrig (vgl. BVerfGE 9, 291 [301]; BayVerfGH, BayVerfGHE 32, 18 [24]).
Daß die Feuerwehrabgabe keine Gebühr und kein Beitrag ist, liegt ebenfalls auf der Hand: Eine Gebühr wird für die tatsächliche, ein Beitrag für die potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung erhoben. Bei der Feuerwehrabgabe fehlt es an diesem Merkmal der staatlichen Gegenleistung. Sie wird nicht für die (tatsächliche oder potentielle) Inanspruchnahme von Leistungen der Feuerwehr erhoben (ebenso bereits BVerfGE 9, 291 [297 f.]; BVerwG, KStZ 1959, 148 [149]; BayVerfGH, BayVerfGHE 32, 18 [24]).
3. Die Feuerwehrabgabe erfüllt auch nicht die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Sonderabgabe. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sie eine Ausgleichsabgabe eigener Art oder eine sonstige Sonderabgabe im Sinne der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist. In beiden Fällen wären die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die auch für die Länder gelten, nicht erfüllt.
a) Die Grundsätze zur Zulässigkeit von Sonderabgaben hat das Bundesverfassungsgericht bei der Prüfung bundesrechtlich geregelter Abgaben entwickelt. Die Erwägungen, deretwegen Sonderabgaben nur unter engen Voraussetzungen erhoben werden dürfen, treffen jedoch auch bei landesrechtlichen Abgaben zu. Ihr Sinn und Zweck liegt nicht allein in einer Begrenzung der Kompetenzen des Bundes bei der Erfindung neuer Abgaben. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Sonderabgaben will die Finanzverfassung des Grundgesetzes vor Aushöhlung bewahren. Diese teilt Bund und Ländern Kompetenzen zu, zieht mithin nicht nur dem Bund sondern auch den Ländern Grenzen. Sie muß als eine für Bund und Länder abschließende Regelung verstanden werden (vgl. BVerfGE 67, 256 [286]). Die Verteilung der Ertragshoheit und des Finanzaufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden könnte einseitig zugunsten der Länder verändert werden, wenn einzelne Länder unter Umgehung ihrer eingeschränkten Steuergesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 und 2a GG sich neue Abgabenquellen erschlössen. Die grundrechtliche Garantiefunktion der Finanzverfassung und der Sonderabgaben-Rechtsprechung (Belastungsgleichheit der Bürger) gilt auch für Sonderabgaben der Länder; andernfalls stünde letzteren ein allgemeiner Zugriff auf das begrenzte Leistungsvermögen der Bürger zu, der nicht den Schranken der Steuergesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 und 2a GG unterläge (vgl. BVerfGE 67, 256 [285 f.]).
b) Nach der Beanstandung des früheren Feuerwehrbeitrags durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 9, 291) hat der baden- württembergische Gesetzgeber die Feuerwehrabgabe als Ausgleichsabgabe ausgestalten wollen. Das ergibt sich aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (LT BW, 2. Wahlperiode 1956-1960, Beil. 2965, S. 5067 ff. [5069]):
"Der Ausgleichsabgabe liegt der Gedanke zugrunde, daß derjenige, der keinen Feuerwehrdienst leistet, als Ausgleich eine geldliche Leistung erbringen soll. Zur Bezahlung der Ausgleichsabgabe können nur Personen verpflichtet werden, die nach ihrem körperlichen und geistigen Gesundheitszustand Feuerwehrdienst leisten könnten. Dagegen ist es unerheblich, ob ein Feuerwehrdienstpflichtiger auf Grund seiner Meldung nicht zur Feuerwehr genommen werden kann, weil schon genügend Feuerwehrleute vorhanden sind... Die Feuerwehrdienstpflicht wird also entweder durch persönliche Dienstleistung oder durch Leistung der Ausgleichsabgabe erfüllt.
Die Feuerwehrleute opfern Zeit und Geld, um sich einem Dienst für die Allgemeinheit zu widmen. Es erscheint daher auch billig, wenn die nicht zum Feuerwehrdienst Herangezogenen als Ausgleich eine Geldleistung entrichten, aus der die sachliche Ausstattung der Feuerwehr bestritten werden kann.
Die Ausgleichsabgabe stellt eine Abgabe besonderer Art dar... Gegen eine Ausgleichsabgabe dürften kaum verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Dem Gleichheitssatz trägt die Ausgleichsabgabe sogar in besonderem Maße Rechnung, denn sie führt eine möglichst gleichmäßige Belastung aller Feuerwehrdienstpflichtigen - teils durch persönlichen Dienst, teils durch Geldleistung - herbei. ..."
Dieselben oder ähnliche Überlegungen finden sich auch in den Debattenbeiträgen im Landtag Baden-Württemberg anläßlich der Ersten und Zweiten Beratung des Änderungsgesetzes (vgl. Protokoll der 89. Sitzung vom 26. November 1959, S. 4829 ff., und der 92. Sitzung vom 20. Januar 1960, S. 5035 ff.).
Hinsichtlich der bayerischen Abgabe gilt nichts anderes; hierzu hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt (BayVerfGHE 32, 18 [23 ff.]):
"Die Feuerschutzabgabe läßt sich in das abgabenrechtliche System der Steuern, Beiträge und Gebühren nur schwer einordnen. Ihr liegt folgende Konzeption zugrunde: Die Abgabenpflicht ist geknüpft an die Feuerwehrdienstpflicht. Sie verwirklicht den Gedanken, daß die im feuerwehrdienstpflichtigen Alter stehenden männlichen Gemeindeeinwohner für die Nichtleistung von Feuerwehrdienst - ohne Rücksicht auf Vermögen und Einkommen und ohne Rücksicht auf ihr konkretes Interesse am Feuerschutz - einen feststehenden Betrag leisten als pauschalen Ausgleich für nicht geleisteten Feuerwehrdienst. Zweck der Abgabe ist die gleichmäßige Verteilung einer öffentlichen Last... Als "Ersatzgeld" kann die Abgabe insofern bezeichnet werden, als sie einen Ausgleich für nicht geleisteten Feuerwehrdienst darstellt, die Feuerwehrdienstpflicht aber grundsätzlich nicht zum Erlöschen bringt. Von der Konzeption des Gesetzes her gesehen - Belastung aller Dienstpflichtigen, nur in verschiedenen Formen - ist es auch nicht zu beanstanden, daß auch diejenigen zur Feuerschutzabgabe herangezogen werden können, die an sich zum Dienst bereit wären, aber mangels eines Bedürfnisses nicht herangezogen werden (vgl. BVerfGE 13, 167 [171]) ..."
Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in engen Grenzen Ausgleichsabgaben eigener Art für verfassungsrechtlich zulässig gehalten. Die Voraussetzungen für eine solche Abgabe liegen hier jedoch nicht vor. Diese werden dadurch gekennzeichnet, daß ihr Zweck nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe ist, sondern der Ausgleich einer Belastung, die sich aus einer primär zu erfüllenden öffentlichrechtlichen Pflicht ergibt. Sie wird denjenigen auferlegt, die diese Pflicht - aus welchen Gründen auch immer - nicht erfüllen und soll damit auch zur Erfüllung der Pflicht anhalten (vgl. BVerfGE 57, 139 [167 f.]; 67, 256 [277]). Diese Merkmale erfüllt die Feuerwehrabgabe nicht.
Dazu bedarf es nicht der abschließenden Klärung, ob mit ihr ein Finanzierungszweck verfolgt wird. Dafür spricht, daß schon in der Gesetzesbegründung die Bereitstellung von Finanzmitteln für das Feuerwesen als ein wichtiger Zweck der Abgabe genannt wurde (vgl. LT BW, 2. Wahlperiode, 1956-1960, Beil. 2965, S. 5068). Auch in den Debattenbeiträgen während der Beratungen (vgl. Protokoll der 89. Sitzung vom 26. November 1959, S. 4829 ff., und der 92. Sitzung vom 20. Januar 1960, S. 5035 ff.) ist einhellig betont worden, daß die Feuerwehrabgabe (zumindest auch) dazu diene, den Kommunen die erforderlichen Finanzmittel zur Erfüllung ihrer Feuerwehraufgaben bereitzustellen. In jüngster Zeit ist die Finanzierungsfunktion der Feuerwehrabgabe in einer Antwort des baden-württembergischen Innenministeriums vom 20. September 1993 (LT-Drs. 11/2574) auf eine kleine Anfrage im Landtag bestätigt worden. Daß die Feuerwehrabgabe (auch) Finanzierungsfunktion hat, ergibt sich schließlich aus den verschiedenen Überlegungen, die in der Landespolitik Baden-Württembergs im Gefolge des Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 18. Juli 1994 angestellt wurden (vgl. LT BW, 11. Wahlperiode, Protokoll der 52. Sitzung am 9. November 1994, S. 4200 ff.).
Unabhängig davon, ob dieser gewichtige Nebenzweck bereits der Qualifizierung als - zulässige - Ausgleichsabgabe eigener Art entgegensteht, kann die Feuerwehrabgabe jedenfalls den Hauptzweck, der ihr nach der Gesetzeskonzeption zukommen soll - die Herstellung einer "Gleichheit in der Last" wegen Nichterfüllung der Feuerwehrdienstpflicht -, nicht erreichen; denn die auszugleichende Naturallast hat sich in der Rechtswirklichkeit seit Jahrzehnten für niemanden mehr als reale Belastung aktualisiert.
aa) Auszugehen ist von dem tatsächlichen Befund, daß in beiden betroffenen Bundesländern jedenfalls in den letzten Jahrzehnten kein Bürger tatsächlich durch Verpflichtungsbescheid zum Feuerwehrdienst herangezogen worden ist. Dies ist für das Land Baden-Württemberg bereits im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in der öffentlichen Verhandlung vom 22. Februar 1994 vom Vertreter des Landes eingeräumt (vgl. den Stenographischen Sitzungsbericht in deutscher Sprache, S. 14) und auch in den vorliegenden Verfahren in der Stellungnahme des Innenministeriums bestätigt worden. Nichts anderes ergibt sich für den Freistaat Bayern aus der Stellungnahme des Staatsministeriums des Innern.
bb) Dieser tatsächliche Befund steht in Gegensatz zur gesetzlichen Konzeption und Legitimation der Feuerwehrabgabe. Ihr besonderer Legitimationsgrund, der es rechtfertigen soll, eine Gruppe von Bürgern im Vergleich zu anderen besonders zu belasten, liegt gerade darin, daß sie das Pendant zur Feuerwehrdienstpflicht bildet und als finanzielle Sonderlast einen Ausgleich im Lastengefälle schaffen soll zwischen denjenigen, die ihrer Feuerwehrdienstpflicht nachkommen müssen, und denjenigen, die von dieser Naturallast verschont bleiben.
Die Feuerwehrabgabe unterliegt allerdings nicht bereits deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die allgemeine Feuerwehrdienstpflicht aufgrund des Zuschnitts des Kreises der Dienstpflichtigen (alle Männer zwischen dem 18. und 50./60. Lebensjahr) überdimensioniert sei und weit über den Bedarf hinausgehe. Dem Gesetzgeber kommt bei der Einführung von Dienstpflichten ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu; sein Handeln unterliegt - innerhalb der Vorgaben des Art. 12 Abs. 2 GG - nur den Grenzen des Willkürverbots und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot). Von daher ist es nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber dem Feuerschutz eine so überragende Bedeutung beimißt, daß er an einer generellen Feuerwehrdienstpflicht festhält, die die gesamten nach ihrem Alter und Gesundheitszustand hierfür tauglichen Gemeindeeinwohner erfaßt. Auch wenn die Zahl der Freiwilligen bislang stets ausgereicht hat, um den Bedarf zu decken, darf der Gesetzgeber darauf Bedacht nehmen, daß sich dies auch ändern kann. Insoweit verweist das Bayerische Staatsministerium des Innern auf das Beispiel, daß - etwa wegen örtlicher Unstimmigkeiten - so viele Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr einer Gemeinde den Dienst quittieren, daß der Brandschutz nicht mehr gewährleistet ist; dies zeigt, daß eine Gemeinde sehr schnell in die (Not-)Lage geraten kann, vom Mittel der Verpflichtung zum Feuerwehrdienst Gebrauch zu machen. Örtliche Besonderheiten können zu Schwankungen in der Bereitschaft zum freiwilligen Dienst in der Feuerwehr führen, die - gerade weil es sich um kleine Organisationseinheiten auf der untersten Ebene des Staatsaufbaus handelt - regelmäßig nicht durch anderweitige Kräfte (einer anderen Ebene oder aus anderen Gemeinden) aufgefangen werden können. Von daher kann die Feuerwehrdienstpflicht nicht deshalb beanstandet werden, weil sie de facto nur "auf Vorrat", als latente oder potentielle Dienstpflicht besteht (vgl. bereits BVerfGE 13, 167 [173]).
cc) Eine nur potentiell bestehende Dienstpflicht wirkt sich - auch für diejenigen, die freiwillig Dienst leisten - nicht als öffentliche Last aus und kann deshalb die Erhebung eines Ersatzgeldes nicht rechtfertigen. Den Zweck, eine Gleichheit in der Last herzustellen, kann die Feuerwehrabgabe nicht erfüllen, weil das auszugleichende Lastengefälle tatsächlich gar nicht besteht.
Die Feuerwehrmitglieder leisten nicht deswegen Dienst, weil sie hierzu konkret verpflichtet worden wären, sondern aufgrund freiwilliger Meldung, aufgrund eigenen Willensentschlusses - sei es, weil sie eine gemeinschaftsdienliche Einstellung haben, sei es weil sie auf diese Weise ihre Befreiung von der Wehrpflicht anstreben (vgl. § 13a WPflG), sei es weil sie das Sozialleben in der Feuerwehr und deren Kameradschaftspflege schätzen (vgl. § 18a FwG BW) -, die Motive können ganz unterschiedlicher Art sein. Die Dienstpflicht hat sich auch bei ihnen nicht als solche verwirklicht. Die Naturallast, Feuerwehrdienst leisten zu müssen, tritt deshalb in der Rechtswirklichkeit nur in ihrem Surrogat, der Geldlast Feuerwehrabgabe, in Erscheinung.
c) Als Sonderabgabe im engeren Sinn wäre die Feuerwehrabgabe ebenfalls verfassungswidrig. Denn es fehlt jedenfalls an der erforderlichen Homogenität der in Anspruch genommenen Gruppe und deren besonderen Sachnähe für das Feuerwehrwesen. Die zu einer Sonderabgabe herangezogene Gruppe muß durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit abgrenzbar sein (vgl. BVerfGE 55, 274 [305 f.]; 82, 159 [180]). Die Gruppe der feuerwehrpflichtigen männlichen Gemeindeeinwohner hat keine besondere Sachnähe (Finanzierungsverantwortlichkeit) zum Feuerwehrwesen. Es ist offensichtlich, daß nicht gerade die feuerwehrdienstpflichtigen Männer ein irgendwie geartetes besonderes Interesse am Brandschutz haben (so bereits BVerfGE 9, 291 [299]).
Wollte der Gesetzgeber, wie dies in Baden-Württemberg ausweislich der nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte geführten Debatte erörtert wird (vgl. LT BW, 11. Wahlperiode, Protokoll der 52. Sitzung vom 9. November 1994, S. 4200 [4202, 4207]), hier Korrekturen vornehmen und auch die Frauen in die Feuerwehrdienst- und -abgabepflicht einbeziehen, würde dies an der Verfassungswidrigkeit der Feuerwehrabgabe nichts ändern: Auch dann wäre das Erfordernis der besonderen Sachnähe und Finanzierungsverantwortlichkeit der so gebildeten Gruppe nicht erfüllt. Das Interesse an einem wirksamen Feuerschutz ist kein Gruppen-, sondern ein Allgemeininteresse. Das Feuerwehrwesen ist eine öffentliche Angelegenheit, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfen und die deshalb - soweit nicht ein Teil der aufgewandten Finanzmittel im konkreten Fall im Wege des Kostenersatzes (vgl. § 36 FwG BW, Art. 28 BayFwG) wieder ausgeglichen werden können - nur mit von der Allgemeinheit zu erbringenden Mitteln, im wesentlichen also durch die Gemeinlast Steuer, finanziert werden darf (vgl. BVerfGE 55, 274 [306]; 82, 159 [180]). Wird in einem solchen Fall nur ein abgegrenzter Personenkreis mit der Abgabe belastet, so verstößt dies auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. auch BVerfGE 9, 291 [301]).
Die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften führt zu deren Nichtigerklärung (§§ 82 Abs. 1, 78 Satz 1 BVerfGG). Eine bloße Unvereinbarerklärung, um dem Gesetzgeber eine korrigierende Neugestaltung der Materie zu ermöglichen, scheidet nach der Art der festgestellten Verfassungsverstöße aus. Der finanzielle Ausfall, der den Gemeinden durch diese Entscheidung entsteht, kann ein Absehen von der Nichtigerklärung nicht rechtfertigen, zumal die Gemeinden in den meisten Ländern ohne Feuerwehrabgabe auskommen und die Gemeinden in den betroffenen Ländern sich bereits nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auf eine Änderung der Rechtslage einstellen mußten.
Von den mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Gerichtsentscheidungen unterliegen auch die jeweils letztinstanzlichen Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg über die Beschwerden wegen der Nichtzulassung der Revision und der Berufung (§§ 132 Abs. 2 Nr. 1, 131 Abs. 3 Nr. 1 VwGO) trotz ihres prozessualen Ansatzes der Aufhebung, weil sie zur Begründung der Nichtzulassung der Sache nach die verfassungsrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer zurückweisen (vgl. BVerfGE 86, 28 [45]).
Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführer beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG.
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References: § 37
 § 11
 Art. 13
 § 11
 Art. 4

Art. 23
 Art. 3
 § 38
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 12
 Art. 105
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 4
 Art. 3
 Art. 100
 Art. 4
 Art. 23
 Art. 3
 Art. 3
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 Art. 3
 § 2
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 Art. 3
 Art. 2
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 Art. 12
 Art. 12
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 § 37
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 Art. 53
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 Art. 23
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 128
 Art. 105
 Art. 105
 Art. 105
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 Art. 28
 Art. 3
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