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Timestamp: 2019-06-17 15:03:51+00:00

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EXPEDIENTE D-10990 - SENTENCIA C-285/16 (Junio 1º)
MARÌA VICTORIA CALLE CORREA
Junio 1º de 2016
LA CORTE CONSTITUCIONAL ENCONTRÓ QUE EL NUEVO MODELO INSTITUCIONAL DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL ESTABLECIDO MEDIANTE EL Acto legislativo 2 de 2015, IMPLICA UNA SUSTITUCIÓN PARCIAL DE LOS PRINCIPIOS DE SEPARACIÓN DE PODERES, AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL QUE ENCUENTRAN EXPRESIÓN EN EL MODELO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL PREVISTO POR EL CONSTITUYENTE DE 1991
Acto legislativo 2 de 2015,
Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261..
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, en relación con la cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: “Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:
- Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.
- Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.
- En relación con la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, DECLARAR que en las disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden, la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura”, y se suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
Sexto.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual se declara INEXEQUIBLE.
En esta sentencia la Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que fijaron el nuevo esquema institucional de gobierno y administración de la Rama Judicial, así como de control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales. En particular, estos preceptos suprimieron la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sustituyéndolas, en el primer caso, por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y en el segundo, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Para el accionante, la preceptiva demandada debía ser declarada inexequible, en tanto había suprimido dos ejes fundamentales de la Carta Política que orientaron el diseño de la Rama Judicial, y que no podían ser eliminados por el constituyente secundario: los principios de independencia y de autonomía judicial que se habían plasmado en la estructura de autogobierno judicial. A su juicio, el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial reproducía el esquema pre-constituyente que había sido abandonado deliberadamente en la Carta Política de 1991, e introducía elementos que anulaban la independencia y la autonomía interna y externa de la Rama Judicial.
Frente a estas acusaciones, la Corte adoptó las siguientes determinaciones:
En primer lugar, la Sala Plena no se pronunció sobre la exequibilidad de los preceptos de la reforma que dispusieron la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en la medida en que la demanda no formuló acusaciones específicas en contra de estas disposiciones, ni las mismas podían quedar comprendidas dentro de los cargos que, de manera global, se predicaban de la supresión del Consejo Superior de la Judicatura. Asimismo, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la supresión de los consejos seccionales de la judicatura, así como sobre las disposiciones transitorias del Acto Legislativo demandado que fijaban las reglas relativas a los mismos, en tanto tales instancias son de creación legal por delegación de la propia Constitución, y por ende, las reglas que modifican su estructura o funcionamiento no tienen la potencialidad de suprimir un eje axial de la Carta Política.
Por el contrario, la Corte sí evaluó la constitucionalidad de las disposiciones del Acto Legislativo que fijaron el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial, ya que frente a este componente de la reforma sí se formularon acusaciones específicas que apuntaban a un desbordamiento de la competencia del constituyente secundario para adoptar unas medidas que pudiesen comportar una sustitución parcial de la Constitución.
Para la Sala, el nuevo esquema institucional implica una sustitución parcial de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el constituyente de 1991. Concluyó la Corte que, en consonancia con lo anterior, el Congreso de la República se había excedido en el ejercicio del poder de reforma constitucional, razón por la cual las disposiciones correspondientes debían ser declaradas inexequibles.
Puntualizó la Corte que, no obstante que la competencia reformadora del Congreso no lo inhibe para introducir modificaciones al esquema de autogobierno judicial previsto en la Constitución de 1991 e incluso para suprimir órganos del mismo si lo estima necesario, aquella no lo habilita para sustituir o suprimir los principios básicos de configuración de dicho esquema, que se consideran ejes axiales de la Constitución de 1991. Dicho en otras palabras, el Congreso conserva plena competencia para reformar funciones y órganos de la Rama Judicial, mediante Actos Legislativos, siempre y cuando respete los principios definitorios de la identidad de la Constitución de 1991.
Es así como este tribunal estimó, por un lado, que el principio de autogobierno es un componente estructural del ordenamiento superior, en tanto la existencia de un órgano autónomo y separado dentro de la propia Rama Judicial, encargado de gestionar el funcionamiento de la misma, constituye un presupuesto de la independencia de los jueces, independencia que, por su parte, es una manifestación del principio de separación de poderes y una condición para la materialización de los derechos fundamentales. Así las cosas, el autogobierno judicial es un principio esencial de la Carta Política que no puede ser suprimido ni sustituido por el constituyente secundario.
Y por otro lado, se llegó a la conclusión de que la reforma constitucional había suprimido este principio, en la medida en que creó una nueva institucionalidad conformada por el Consejo de Gobierno Judicial y por el Gerente de la Rama Judicial, encargada formalmente de gobernar y administrar la Rama Judicial, pero que materialmente carece de las condiciones para asumir este rol; es así como en la reforma se diseñó un sistema disfuncional, que impide la gestión autónoma de la Rama Judicial, entre otras cosas, porque se institucionalizó un esquema de interferencias internas y externas en la conformación y en el funcionamiento del Consejo de Gobierno Judicial, se produjeron fracturas dentro de este organismo y se generó su dependencia material frente a la Gerencia de la Rama Judicial, se asignaron roles de gobernanza a actores que cumplen fundamentalmente funciones jurisdiccionales, y se introdujeron dinámicas corporativistas y gremiales en el funcionamiento de estos organismos.
A juicio de la Corte, esta afectación del auto-gobierno se produjo por dos vías: (i) de una parte, porque el Acto Legislativo establece un modelo que formalmente atribuye las funciones de gobierno y administración de la Rama Judicial a dos instancias que integran este mismo poder, pero que también contiene los elementos para que la realización de este cometido no sea posible; de este modo, se afectaría la dimensión positiva de la autonomía institucional de Poder Judicial, en tanto bajo el nuevo esquema el poder judicial carece de las condiciones para auto-dirigirse; (ii) y de otro lado, porque el Acto Legislativo institucionaliza un esquema de interferencias en la labor de autogobierno judicial, tanto por parte de actores ajenos a la propia Rama, como por parte de actores que la integran; y de este modo, se afectaría la dimensión negativa de la autonomía institucional del Poder Judicial.
Con respecto a la primera de estas modalidades de afectación, la Corte encontró que el acto Legislativo prevé un esquema disfuncional, y que esta disfuncionalidad surge, principalmente, de una acrítica asignación de funciones de gobierno y de administración a diversas instancias, distintas en su origen y configuración, pero que confluyen en el Consejo de Gobierno Judicial. La participación de los funcionarios y empleados de la rama en el consejo de Gobierno, dada la complejidad de las funciones que les fueron asignadas genera una incompatibilidad irresoluble entre los roles que se les atribuyen, judiciales y administrativos, y desnaturaliza en la práctica el medio de autogobierno adoptado por el poder de reforma.
A juicio de la Corte, el diseño del modelo de dirección y administración de la Rama Judicial, torna inviable el autogobierno judicial por cuanto, además de lo ya expresado, factores como la incorporación de dinámicas gremialistas y corporativistas -dado que la dirección de la Rama Judicial se encuentra en cabeza de un órgano segmentado y no cohesionado, cuyos integrantes actúan en su calidad de voceros o de representantes del sector o del órgano judicial del que hacen parte-, o el alto nivel de rotación de quienes integran el Consejo de Gobierno Judicial, hacen inoperante la configuración del órgano para el cumplimiento de sus funciones.
En relación con la segunda modalidad de afectación, advirtió la Corte que la misma se genera en la medida en que el propio Acto Legislativo institucionaliza la intervención directa de las instancias gubernamentales y de distintos actores de la rama judicial que tienen un rol institucional diferente, sin que por otro lado se precisen los términos de esta participación, y sin que se diseñen mecanismos orientados a evitar que esta intervención se traduzca en una erosión en la capacidad de auto-gestión del Poder Judicial.
Por estos motivos, la Corte concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que consagraron este nuevo modelo, debían ser declaradas inexequibles, a consecuencia de lo cual se produce la reviviscencia de las normas constitucionales que dan fundamento a la existencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Por otra parte, como quiera que en el Acto Legislativo 02 de 2015 se había previsto la intervención del Consejo de Gobierno Judicial en la conformación de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se consideró que, como en virtud de la decisión adoptada en este fallo, este Consejo deja de existir y sus funciones quedan radicadas nuevamente en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, conformado ahora por una única sala, debía aclararse que tales funciones serían asumidas por este último organismo, para permitir la conformación y el funcionamiento de las referidas instancias.
En este orden de ideas, la Corte resolvió: (i) inhibirse de pronunciarse sobre las previsiones del Acto Legislativo 02 de 2015 que suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y crearon la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, así como sobre los apartes normativos relativos a los consejos seccionales de la judicatura; (ii) declarar la inexequibilidad de las previsiones del Acto Legislativo 02 de 2015 que fijaron el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial, y que, en particular, ordenaron la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial; (iii) declarar que las funciones asignadas en el Acto Legislativo 02 de 2015 al Consejo de Gobierno Judicial, con participación de la Gerencia de la Rama Judicial serían asumidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
El magistrado Alejandro Linares Cantillo se apartó de la anterior decisión, por cuanto, en su concepto, la decisión de la Corte adoptada en esta oportunidad resulta equivocada por las siguientes razones.
En primer lugar, la demanda presentada no cumplía las condiciones necesarias para motivar un pronunciamiento de fondo y que han sido reiteradamente expuestas por la jurisprudencia constitucional. En efecto, el demandante (i) no explicó ni caracterizó de manera suficiente, el eje definitorio de la Carta que presuntamente fue reemplazado por el Acto Legislativo 02 de 2015, (ii) no explicó, más allá de referencias accidentales, el impacto de dicho Acto Legislativo en la independencia y autonomía de la rama judicial y (iii) no explicó por qué, después de la reforma, la Constitución adoptada en 1991 era ya irreconocible. La demanda, por el contrario, (iv) erigió a la Sala Administrativa en un órgano intangible y, de esa manera, pareció proponer que su regulación era pétrea, a pesar de que la Corte ha negado que ello sea así. Así las cosas, este Tribunal ha debido inhibirse de pronunciarse de fondo, tal y como lo hizo en la sentencia C-053 de 2016 respecto de una demanda que, sin lugar a dudas, desarrollaba una argumentación más sólida.
En segundo lugar, incluso aceptando en gracia de discusión, que la acusación ciudadana cumpliera las condiciones necesarias para que este Tribunal adoptara una decisión de fondo, es claro que el Acto Legislativo no sustituía ninguno de los acuerdos constituyentes básicos reconocidos en la Constitución de 1991. En efecto, la reforma contemplaba un nuevo diseño orgánico, que no reemplazaba y tampoco ponía en riesgo la independencia y autonomía de la Rama Judicial. Dicha independencia y autonomía, sin duda central en el modelo constitucional vigente, admite diversas formas de realización a pesar de lo cual la Corte erige en intangible el diseño aprobado en 1991.
En tercer lugar, el Congreso, con fundamento en el artículo 374 de la Carta tiene el poder para reformar todos los artículos de la Constitución (salvo el artículo 197, según lo dispuesto en su inciso primero), lo que comprende a la administración de justicia. Ante esta competencia, expresamente conferida por el constituyente, el juez constitucional debe actuar con especial prudencia y auto restricción (self-restraint), sujetando su control a los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución, que en su numeral 1º le fija una competencia limitada a la hora de hacer el control de las reformas constitucionales, lo que además, es reiterado en el artículo 379 superior. La decisión de la que me aparto reduce excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional e impide, tal y como ha ocurrido desde 1977, adoptar enmiendas constitucionales en torno a la rama judicial. En esta decisión la mayoría convierte en argumentos jurídicos juicios de oportunidad y conveniencia, propios de un debate político, que, en virtud del principio democrático deben adelantarse ante el Congreso -quien por lo demás ostenta el poder de reforma constitucional-, y que escapan a las competencias de esta Corte, a la cual le ha sido confiado un control estrictamente jurídico, sometido a estrictos parámetros prefijados por el Constituyente.
Por su parte, los magistrados María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos salvaron parcialmente el voto. Coincidieron con la decisión de la Corte en cuanto a que la creación del Consejo de Gobierno Judicial sustituyó elementos definitorios de la identidad de la Constitución, pero discrepa parcialmente del modo como resolvió integrar los vacíos normativos dejados por la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones que regulaban el nuevo organismo. Comparten la reviviscencia del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, pues se ajusta a la jurisprudencia que en ausencia de un organismo creado por poderes constituidos, a cargo de cumplir funciones imperiosas como el gobierno y administración de la Rama Judicial, entren en vigor las normas anteriores que regulaban el funcionamiento de un organismo homólogo.
No obstante, dado que en ausencia del Consejo de Gobierno la Constitución no prevé quién debe elaborar las listas de las cuales se elegirán los miembros de la Comisión de Aforados y cuatro integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, era preciso tomar una decisión orientada a definir qué ocurriría con estos organismos. En opinión de la mayoría, era preciso que la Corte directamente definiera ese aspecto y, en tal virtud, estableció que quien debe crear estas listas en el futuro es la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Para los magistrados Calle Correa y Rojas Ríos, esta decisión excedía la reviviscencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior, toda vez que este órgano nunca tuvo el poder de elaborar las listas para elegir a los investigadores de los aforados de la Rama Judicial, y a los jueces disciplinarios de quienes integran esta última. Una determinación de esa naturaleza presuponía poder constituyente, del cual esta Corte –órgano constituido sin facultades de reforma- objetivamente carece. Lo que estaba dentro de las competencias de la Corte era declarar, sin perjuicio de la reviviscencia del Consejo Superior, que para entrar en funcionamiento es preciso una reforma constitucional que establezca quién elabora las listas para elegir a los miembros de la Comisión de Aforados y a cuatro integrantes de la Comisión de Disciplina Judicial, mientras ocurre lo cual persistirá el diseño de la Constitución de 1991.
Señalaron que el ejercicio de un control constitucional por vicios de competencia se inscribe en uno de los debates más álgidos e interesantes del derecho constitucional contemporáneo: la tensión que se presenta entre, por una parte, el principio democrático (regla de la mayoría) y la necesidad de ajustar un texto normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales, políticas y culturales de una sociedad, y por la otra, la exigencia de preservar la esencia de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilización occidental: la construcción de un Estado Social de Derecho fundado sobre el respeto por la dignidad humana y los derechos fundamentales. En este orden de ideas, el ejercicio del control constitucional por vicios de competencia no es sólo de carácter excepcional, sino que debe llevarse a cabo de forma tal que no se desconozcan las competencias del poder constituyente. Por lo cual, su ejercicio debe complementarse con autocontención judicial (self-restraint). Desde sus orígenes en el derecho comparado1, la doctrina de la autocontención judicial se ha orientado a limitar el grado de subjetivismo que puede acompañar las decisiones de los jueces respecto a la extensión de sus ámbitos competenciales. En materia de control constitucional por vicios de competencia, la aplicación de la referida doctrina resulta más que necesaria, dado que no es dable a los jueces asumir el papel de constituyentes, extendiendo las competencias de los órganos creados por la Constitución de 1991. Resulta, sin lugar a dudas, un contrasentido adelantar el referido control judicial, previsto para preservar la integridad de los ejes definitorio de la Carta Política y, al mismo tiempo, proceder a reescribir los textos de algunos de sus artículos primigenios.
El magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub anunció la presentación de una aclaración de voto, respecto a algunos aspectos de la aptirtud de la demanda de inconstitucionalidad formulada en esta oportunidad contra varias disposiciones del Acto legislativo 2 de 2015.

References: artículo 261
 artículo 262
 artículo 15
 artículo 254
 artículo 254
 artículo 16
 artículo 26
 artículo 17
 artículo 256
 artículo 18
 artículo 85
 artículo 19
 artículo 26
 artículo 257
 artículo 374
 artículo 197
 artículo 241
 artículo 379