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⭐Departamento de Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo. Economía informal, Trabajo no declarado y Administración del Trabajo
Departamento de Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo. Economía informal, Trabajo no declarado y Administración del Trabajo
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Margarita Henríquez Macías
1 Documento No. 9 Departamento de Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo Economía informal, Trabajo no declarado y Administración del Trabajo José Luis Daza Oficina Internacional del Trabajo Ginebra Junio 20052 Copyright Organización Internacional del Trabajo 2005 Primera edición (2005) Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. José Luis Daza Pérez Economía informal, Trabajo no declarado y Administración del Trabajo Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2005 DIALOGUE, Documento No. 9 ISBN (print) ISBN (web pdf) Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. 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También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a: Vea nuestro sitio en la red: Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza3 Prefacio De acuerdo con al Resolución sobre trabajo decente y economía informal, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 2002, los gobiernos tienen un rol esencial, en consulta con los trabajadores y los empleadores, en la promoción del trabajo decente por medio de la extensión de sus servicios a la economía informal. Esto requiere el desarrollo de métodos innovadores y nuevas herramientas que puedan ser utilizados por los ministerios de trabajo para promover el trabajo decente a través de asistencia técnica a las micro y pequeñas empresas así como a los trabajadores independientes o por cuenta propia. Durante el bienio en curso, José Luis Daza, Especialista principal en Administración del Trabajo del Departamento de DIALOGUE, ha llevado a cabo este trabajo de investigación para los ministerios de trabajo sobre el tema economía informal, trabajo no declarado y administración del trabajo, con el apoyo de otros colegas: Giuseppe Casale, Normand Lécuyer, Rainer Pritzer y Alagandram Sivananthiran. Este documento de investigación fue validado en una reunión de expertos sobre Economía informal, Trabajo no declarado y Administración del Trabajo que tuvo lugar en Turín entre los días 4 y 6 de mayo de El objetivo principal de la reunión fue mostrar como puede contribuir la administración del trabajo a extender el trabajo decente a esas categorías de trabajadores desprovistos de derechos, tanto por no haber sido declarados por sus empleadores como por haber sido considerados excluidos de la aplicación de las leyes de trabajo y seguridad social. En la reunión de expertos participaron el Sr. Sathaporn Charupa, Director de la Protección de Trabajo, Ministerio de Trabajo, Tailandia, el Sr. Ukrisdh Musicpunth, Funcionario de la Sección de normas internacionales del trabajo, Ministerio de Trabajo, Tailandia; el Sr. Manohar Lal, Secretario Adjunto y Director General de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Empleo, India; el Sr. Sharda Prasad, Comisionado de Trabajo, Gobierno de Uttar Pradesh, India; la Sra. Theresia Ilembo, Ministerio de Trabajo, Desarrollo, Juventud y Deportes, Tanzania; el Sr. Benjamin Zio, Director General de Empleo, Burkina Faso; el Sr. Cem Toker, Consejero del Ministro, Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, Turquia; el Sr. Julio Gamero, Investigador, Perú; el Sr. David Tajgman, Consultor; y el Sr. Stefano Caffio, Investigador, Universidad de Bari, Italia. El Sr. Jim Baker, Director, ACTRAV, OIT, Ginebra, la Sra. Catherine Saget, TRAVAIL, OIT, Ginebra, y la Sra. Daniela Bertino del Centro de Formación de la OIT de Turín, también tomaron parte en las sesiones de trabajo de esta reunión. El departamento DIALOGUE presenta este trabajo como una contribución al debate en curso sobre la promoción del trabajo decente en la economía informal y el rol cambiante de los ministerios de trabajo en ésta área. Este documento debe ser tenido como un primer paso hacia el trabajo práctico que tendrá lugar en los próximos años. Quiero aprovechar la oportunidad para expresar mi sincero aprecio a José Luis Daza, autor del documento y al equipo de Administración del Trabajo por coordinar esta tarea. Johanna Walgrave Directora Departamento de Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo. iii4 iv5 Indice Prefacio...iii Introducción: El Trabajo decente y la economía informal El tratamiento del trabajo informal por la OIT El sector informal o sector no estructurado El concepto de sector informal Definición internacional del sector informal a efectos estadísticos La economía informal Empleo informal Perspectiva de la economía informal en los países desarrollados y en los países en desarrollo Informalidad e ilegalidad Economía informal, trabajo legal y trabajo no declarado Economía informal y trabajo informal en los países en desarrollo Actitud de la administración pública ante la informalidad El marco legal del trabajo Las normas laborales y su ámbito de aplicación La realidad sobre el ámbito de aplicación de las normas laborales. Inclusiones, exclusiones y exenciones Relaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de las normas laborales Exclusiones Exclusiones que producen falta de protección por falta de cobertura legal Exclusiones generalizadas Exclusiones relativamente frecuentes Exclusiones de las normas laborales generales que no originan falta de protección por disponer de un marco regulatorio propio La forma del contrato de trabajo como determinante de la formalidad laboral Relación de trabajo y contrato de trabajo Contrato escrito y contrato verbal Obligatoriedad de la forma escrita Cartas, libretas u otros documentos de trabajo Libros y registros de personal Trabajo y relación de seguridad social. Formalidades Establecimiento de un concepto de informalidad laboral para la administración del trabajo La administración del trabajo v6 4.2. Concepto de informalidad laboral Los déficit de trabajo decente en la economía informal Actividades de personas o empresas que no están recogidas por las leyes laborales Actividades en las que en la práctica no se aplican o no se cumplen las leyes El caso especial del derecho de asociación Informalidad y género La administración del trabajo y la economía informal: Desafíos, experiencias y tendencias Desafíos Experiencias Tendencias Conclusiones Anexos: Textos seleccionados de normas internacionales del trabajo Bases de datos y bibliografía básica seleccionada de la OIT vi7 Introducción: El Trabajo decente y la economía informal La evidencia de que una gran parte de la población que trabaja en los países en desarrollo lo hace fuera de los marcos establecidos por las normas laborales y fiscales, y la estimación de que una parte de los servicios y bienes producidos en países desarrollados se hace de forma sumergida, ha situado a la economía informal en centro de atención de las políticas económicas y laborales. A pesar de que la informalidad es hoy día una preocupación universal, las denominaciones utilizadas, los conceptos manejados, la percepción del fenómeno, sus consecuencias y las soluciones propuestas para remediar los problemas que conlleva, no son iguales en todas las partes del mundo. Es más, se percibe una gran diferencia entre la concepción y tratamiento de la informalidad en los países en desarrollo y la existente en los países más desarrollados. Los problemas que giran en torno a la economía informal pueden abordarse desde muchos puntos de vista, pero cuando se trata de informalidad y trabajo, aparece una dimensión humana que nos lleva a reflexionar sobre las condiciones de trabajo de las personas. En el contexto de la Organización Internacional del Trabajo, cuya misión es mejorar la situación de los seres humanos en el mundo del trabajo, el tratamiento de la informalidad se hace con la finalidad de promover oportunidades de trabajo decente para todos 1. El Director General de la OIT, en su Memoria sobre el Trabajo decente, presentada en la 87.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), de 1999, destacó que todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo y que la OIT se interesaba por todos los trabajadores, incluidos quienes trabajan al margen del mercado de trabajo estructurado: asalariados no reglamentados, trabajadores por cuenta propia, trabajadores a domicilio. En aquella ocasión, recordó que la participación del sector no estructurado en el volumen total del empleo había llegado a casi el 60 por ciento en América Latina y que en Africa, a la economía no estructurada, le había correspondido más del 90 por ciento de los nuevos puestos de trabajo urbanos en los diez años últimos. En 2001, el Director General planteaba la cuestión de si el trabajo decente podía constituir un objetivo universal (Memoria sobre la reducción del déficit de trabajo decente) y entraba de nuevo en el tema de la informalidad, estableciendo que aunque la mayor parte de los trabajadores del mundo están ocupados en la economía informal, casi todos ellos carecen de una protección adecuada de seguridad, de organización y de voz en el trabajo. Considerando que los principios del trabajo decente son tan importantes en la economía informal como en la economía formal, instaba a encontrar la forma de extender los derechos a toda la gente y no de limitar su aplicación. En el año 2002, la CIT congregada en su 90.ª reunión, abordó el tema de la economía informal y adoptó una Resolución sobre el trabajo decente y la economía informal en la que reconocía el compromiso de la OIT y sus mandantes de 1 Trabajo decente, Memoria del Director General a la 87.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 1999). 18 convertir el trabajo decente en una realidad para todos los trabajadores y empleadores. La Resolución afirmaba, que la informalidad es ante todo un problema de gobernanza, y consideraba que la dificultad de reducir los déficit de trabajo decente es mucho mayor cuando el trabajo realizado está al margen del ámbito o campo de aplicación de los marcos jurídicos e institucionales. También subrayaba que, dado que una característica definitoria de los trabajadores y las empresas de la economía informal es que, a menudo, no están reconocidos, regulados ni protegidos por la ley, los marcos jurídicos e institucionales nacionales resultan primordiales. La Conferencia indicó que la OIT debería valerse de su mandato, estructura tripartita y competencias para abordar los problemas que plantea la economía informal 2 y recomendó varios ámbitos concretos que deberían ser prioritarios en el programa de trabajo y la asistencia técnica. Entre ellos señalamos los dos siguientes: la cooperación con los Estados Miembros a fin de elaborar y ejecutar, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, una política nacional tendiente a incorporar a los trabajadores y las actividades informales a la economía formal; determinar las barreras que existen a la aplicación de las normas del trabajo más pertinentes para los trabajadores de la economía informal y ayudar a los mandantes tripartitos a desarrollar leyes, políticas e instituciones que apliquen esas normas. Siguiendo estas recomendaciones, el Departamento DIALOGUE ha incluido en su Programa del Bienio la preparación de un documento que, tomando en consideración las dificultades conceptuales que se derivan de la gran diversidad de situaciones que se encuentran en la economía informal, ayude a mostrar como pueden contribuir las administraciones del trabajo a extender el trabajo decente a varias categorías de trabajadores privados de derechos, bien por no haber sido declarados por sus empleadores, por estar en formas de empleo encubierto o por considerarse que están excluidos del ámbito de aplicación de las normas laborales y de seguridad social 3. Con el fin de constituir una base para una discusión técnica, este documento de trabajo tratará de: 1. describir la evolución de la terminología; 2. describir que se entiende por economía informal en los países desarrollados y en los países en desarrollo, partiendo de la legislación laboral; 3. poner de manifiesto qué actividades de personas o empresas no están recogidas por las leyes laborales; 2 Conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal, Conferencia Internacional del Trabajo, párrafo 35 (Ginebra, 2002). 3 Conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal, Conferencia Internacional del Trabajo, párrafo 35 (Ginebra 2002). 29 4. poner de relieve los déficit de trabajo decente en la economía informal desde la situación jurídica de los sujetos que forman parte de ella; y delimitar un concepto de informalidad laboral con el que puedan operar las administraciones del trabajo; 5. proponer los elementos clave de la actuación de las administraciones del trabajo en el marco de una estrategia global e integrada para facilitar el tránsito de la informalidad a la formalidad. 310 1. El tratamiento del trabajo informal por la OIT 1.1. El sector informal o sector no estructurado La OIT utilizó por primera vez la expresión sector no estructurado en un estudio titulado: Employment, incomes and equality: A strategy for increasing productive employment in Kenya (Ginebra, 1972). Se utilizó esa expresión, para describir las actividades de los trabajadores pobres que no eran reconocidas, registradas, protegidas o reguladas por las autoridades públicas. A partir de entonces han sido numerosas las actividades y documentos de la OIT en que se ha utilizado esta expresión 4. El término opuesto a sector no estructurado era el de sector moderno de la economía, pero ambos tenían una gran ambigüedad. Casi veinte años después, en 1991, la 78.ª reunión de la CIT examinó el dilema del sector no estructurado. El dilema que se planteaba era si la OIT y sus mandantes debían promover el sector informal como proveedor de empleo y de ingresos o tratar de extender al mismo, la reglamentación y la protección social, con la posibilidad de que de esta forma se redujera su capacidad de proporcionar empleos e ingresos a una mano de obra siempre en aumento. En la Memoria del Director General para la Conferencia de 1991, se subrayaba que está excluido que la OIT ayude a promover o a desarrollar el sector no estructurado de tal o cual país como un medio cómodo y poco oneroso de crear empleos si los interesados no están resueltos, al mismo tiempo, a erradicar paulatinamente las peores formas de explotación y de trabajo infrahumanas que se observan en ese sector. En la discusión de la Conferencia se hizo hincapié en que para resolver el dilema había que atacar a las raíces del mal y no sólo a los síntomas mediante una estrategia global y diversificada El concepto de sector informal A lo largo de los años, al tiempo que se generalizaba el uso de la expresión sector informal, se hicieron intentos de describir su composición, de medir la cantidad de unidades económicas y de personas que se mueven en la informalidad, de contabilizar su peso en el Producto Nacional y, por supuesto, de explicar las causas de la informalidad. Varios instrumentos de la OIT se refieren al sector informal, pero el primer intento de describir su naturaleza se encuentra en la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169) de la OIT, 4 Mientras que en los textos en español y francés se utilizaba la expresión sector no estructurado, en los textos en inglés se utilizaba sector informal. 5 El trabajo decente y la economía informal, Informe VI a la 90.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 2002). 411 se trata de las actividades económicas realizadas al margen de las estructuras económicas institucionalizadas (párrafo 27). La terminología ha dado lugar a muchas discusiones, complicadas por las varias connotaciones del uso de términos aparentemente equivalentes en distintas lenguas (en las traducciones se utilizan a veces sinónimos que no son usuales o que en determinados contextos el uso nacional o local les confiere matices particulares o les ha hecho disímiles). El uso del término sector no estructurado está ya desfasado y en la actualidad se está restringiendo el de sector informal. Del término sector informal, profusamente usado, se está pasando al de economía informal, al tiempo que se utilizan conceptos ligados como trabajo informal, empleo informal, trabajadores informales, empresas informales o actividades informales Definición internacional del sector informal a efectos estadísticos La preocupación por la medición del fenómeno de la informalidad llevó a la adopción de una definición internacional del sector informal a efectos estadísticos, lo que se hizo en la 15.ª Conferencia de Estadísticos del Trabajo en En esa ocasión, el sector informal tuvo que ser definido en términos de las características de las unidades de producción (empresas) en que tenían lugar las actividades, mas que en términos de las características de las personas concernidas o de su trabajo 6. La definición a efectos estadísticos del concepto de empresas de empleadores informales introdujo el tamaño de la empresa, medido por el número de sus trabajadores, como uno de los criterios definitorios de la informalidad. El resultado práctico fue que, sin tener en cuenta otros criterios, en muchos países en desarrollo el concepto de informalidad más extendido se centra, en primer lugar en el tamaño de la empresa, a veces acompañado del volumen de negocio en términos monetarios, pero no en la aplicación de la legislación que les afecta. Si bien es cierto que en algunos países han habido leyes, sobre todo de seguridad y salud en el trabajo, que no incluían a las pequeñas empresas en su ámbito de aplicación (las llamadas leyes de fábricas en países de common law), en la mayoría de los países no se han hecho exclusiones basadas en el criterio de tamaño. No obstante, en muchos países en desarrollo se ha implantado progresivamente en la práctica la identificación de pequeño con informal, cuando se habla de empresas y trabajo. En esos países, teniendo en cuenta que la mayor parte del empleo se produce en unidades económicas de muy pequeño tamaño, sin forma corporativa (no constituidas en forma de sociedad mercantil), en empresas familiares y en diversas formas de autoempleo, no es de extrañar que cuando se cuantifica el empleo, los porcentajes que se manejan nos den una idea de predominio de lo informal sobre lo formal. 6 R. Hussmans: Defining and measuring informal employment, E/ESCAP/SOS/11 (Ginebra, OIT, 2004). 512 En 2002, con objeto de apuntalar la discusión sobre el trabajo decente y la economía informal durante la Conferencia Internacional del Trabajo, la OIT presentó un marco conceptual para el empleo en la economía informal, que relacionaba el concepto del empleo en el sector informal, basado en la empresa, con un concepto del empleo informal más amplio y basado en el puesto de trabajo. Como resultado de ello, podría realizarse una distinción entre el empleo en la economía informal, el empleo informal, el empleo en el sector informal y el empleo informal fuera del sector informal. El empleo total (en términos de puestos de trabajo) se desglosaba por tipo de unidad de producción (empresas del sector formal, empresas del sector informal, hogares) y por la situación en el empleo y la naturaleza formal o informal del empleo La economía informal La Resolución relativa al trabajo decente y la economía informal de la CIT consideró que el término economía informal es preferible al de sector informal, ya que las actividades de los trabajadores y las empresas a los que se aplica no se pueden asociar con un único sector de la economía, pues sus actividades abarcan diversos sectores. Desde entonces, en el ámbito de la OIT, se está sistemáticamente sustituyendo el uso de sector informal por el de economía informal. Como indicaba la misma Resolución de la CIT de 2002 (Conclusiones, párrafo 3) no existe una descripción o definición precisa aceptada universalmente sobre el término economía informal, pero se puede decir que este hace referencia al conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que, tanto en la legislación como en la práctica, están insuficientemente contempladas por los sistemas formales o no lo están en absoluto. Las actividades de esas personas y empresas no están recogidas por la ley, lo que significa que se desempeñan al margen de ella; o que no están contempladas en la práctica, es decir que, si bien estas personas operan dentro del ámbito de la ley, ésta no se aplica o no se cumple; o que la propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o imponer costos excesivos Empleo informal Después de la CIT de 2002, los Estadísticos del trabajo estuvieron de acuerdo en la utilidad de complementar las estadísticas sobre el empleo en el sector informal con estadísticas sobre el empleo informal. Se consideró que se necesitaban directrices estadísticas internacionales relativas a la definición de empleo informal, a cuya elaboración se procedió por la 17.ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) en Para las Directrices sobre una definición estadística de empleo informal establecidas por la CIET, el empleo informal incluye los siguientes tipos de empleos: 7 Informe del Grupo de Trabajo sobre el empleo informal, Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, cap. 3, Anexo (Ginebra, 2003). 8 Conclusiones sobre el trabajo decente en la economía informal, Conferencia Internacional del Trabajo, párrafo 3 (Ginebra, 2002). 613 trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas del sector informal; empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal; trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en empresas del sector formal o informal; miembros de cooperativas de productores informales; asalariados que tienen empleos informales 9 ya estén empleados por empresas del sector formal, por empresas del sector informal o por hogares que les emplean como trabajadores domésticos asalariados; trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final de su hogar. Las razones pueden ser las siguientes: la falta de declaración de los empleos o de los asalariados, empleos ocasionales o de limitada duración, empleos con un horario o un salario inferior a un límite especificado (por ejemplo para cotizar a la seguridad social), el empleador es una empresa no constituida en sociedad o una persona miembro de un hogar, el lugar de trabajo del asalariado se encuentra fuera de los locales de la empresa del empleador (por ejemplo, los trabajadores fuera del establecimiento y sin contratos de trabajo), o empleos a los que la reglamentación laboral no se aplica, no se hace cumplir o no se hace respetar por otro motivo. 9 Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, al impuesto sobre la renta, a la protección social o a determinadas prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, etc.). 714 2. Perspectiva de la economía informal en los países desarrollados y en los países en desarrollo La economía informal existe, aunque no siempre sea fácil de definir o de identificar quién está en ella. Los intentos de definición desde un punto de vista económico, sociológico o jurídico, así como el uso de métodos cuantitativos o cualitativos para las propias definiciones y mediciones de la amplitud del fenómeno, no sustituyen la percepción popular de la informalidad. La gente, en general, conoce el mundo de la informalidad desde su perspectiva nacional y desde su propia experiencia, y ambas están influidas por las causas de la informalidad y por sus manifestaciones más evidentes. El mayor o menor desarrollo de los países y el grado de riqueza o pobreza de sus sociedades, puede conducir a visiones muy distintas. Dos visiones contrapuestas son las que identifican el origen de la informalidad en la pobreza, o las que lo identifican simplemente con la elusión de costos. Para la primera visión, las actividades informales son de supervivencia o de subsistencia; para la segunda, se trata de llegar a un umbral de rentabilidad o de obtención de beneficios evitando el cumplimiento de normas que imponen obligaciones onerosas Informalidad e ilegalidad El uso de términos tales como sector informal, trabajo informal, trabajo no organizado, empresa informal o trabajador informal está muy generalizados en los países en desarrollo. Sin embargo, estos términos han sido mucho menos utilizados en los países desarrollados. El término economía informal es de uso extendido en todos los países, pero en algunos su introducción ha sido muy reciente y no en todos coinciden sus acepciones. Por otro lado, su uso en distintas lenguas puede tener también connotaciones o matices distintos. Otros términos aparentemente similares, como trabajo ilegal, trabajo oculto, empleo oculto, trabajo en negro, trabajo no declarado, trabajadores clandestinos, empresas sumergidas, etc., que se usan con bastante frecuencia en los países desarrollados, no son siempre intercambiables con los referidos a informalidad y su uso depende mucho del significado propio en cada lengua y, sobre todo, de su posible contenido jurídico. En el ámbito internacional se han producido varios intentos o propuestas de definición en distintos ámbitos. Para la OIT, de acuerdo con la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), empleo ilegal es aquel que no satisface las exigencias de las leyes, reglamentos y prácticas nacionales [párrafo 8]. Esta misma Recomendación instaba a los Estados Miembros a adoptar medidas para combatir de manera efectiva el empleo ilegal y a adoptar medidas para permitir el traslado progresivo de los trabajadores del sector no estructurado, donde exista, al sector estructurado [párrafo 9]. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) por su parte, propuso en 1986 como definición de empleo oculto aquel que, 815 aunque no es ilegal en sí mismo, no ha sido declarado a una o varias autoridades administrativas (tomado de OCDE Employment outlook 2004). Esta definición parecía apuntar a que no toda ocultación era calificable como ilegalidad. En realidad, las descripciones referidas a lo informal suelen ser de orden sociológico o económico, mientras que son de carácter jurídico las que se refieren a ilegalidad, ocultación o falta de declaración. Tampoco hay que asimilar informalidad e ilegalidad a actividades delictivas, pues estas últimas son las que corresponden a algún tipo ilícito penal. En complemento del Sistema de Cuentas Nacionales de 1993, ya existe un marco conceptual internacional para medir la economía no observada, que distingue el sector informal de la producción sumergida, la producción ilegal y la producción de los hogares para su propio uso final 10. Las definiciones legales de trabajo ilegal son escasas y de muy reciente introducción en la normativa laboral, como en Lituania 11. En algún caso, como en Bélgica, la definición es amplia, pues se considera como fraude social y trabajo ilegal toda violación de una legislación social en cuya aplicación son competentes las autoridades federales. Además, determinadas formas de ilegalidad entran en la categoría de delito social, como el empleo de 5 o más personas no declaradas o el empleo de al menos tres trabajadores extranjeros sin los permisos preceptivos. Hay definiciones del trabajo clandestino en algunos países europeos, que pueden ser equivalentes a ilegal. Se trata de situaciones en las que no se cuenta con autorizaciones, no se hacen declaraciones obligatorias o no se hacen operaciones de 10 Informe del Grupo de Trabajo sobre el empleo informal, Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, cap. 3, anexo (Ginebra, 2003). 11 Lituania. Código de Trabajo, 4 junio Art. 98 Trabajo Ilegal 1. Se entiende por trabajo ilegal aquel que : 1) Se lleva a cabo sin la conclusión de un contrato de trabajo aunque se den las características del contrato de trabajo especificadas en el art. 93 de este código 2) Se lleve a cabo por ciudadanos extranjeros o personas apartidas sin haber dado cumplimiento a los procedimientos establecidos por la ley. 2. No se considera trabajo ilegal la ayuda y el trabajo voluntario. Sus condiciones y procedimientos serán establecidos reglamentariamente. 3. Los empleadores o sus representantes que hubieran permitido la ejecución de trabajo ilegal serán susceptibles de responsabilidad de acuerdo con los procedimientos establecidos en la ley. 916 descuento y retención de carácter fiscal o de seguridad social, sobre el salario de los trabajadores 12. Para la OCDE, el trabajo ilegal es el que se refiere a las personas que no están legalmente autorizadas a trabajar (que no tiene que ser confundido con producción ilegal) y se concreta en los trabajadores emigrantes que no disponen de permiso de trabajo, o en los empleados gubernamentales con un segundo trabajo incompatible con su función. En muchos países, se considera también ilegal el trabajo infantil por debajo de la edad legalmente determinada por la ley, y la actividad productiva de los desempleados que perciben prestaciones de desempleo incompatibles con el trabajo por cuenta propia o ajena. Aun cuando ilegalidad es opuesta a legalidad y formalidad puede ser sinónimo de legalidad, no siempre ilegalidad puede hacerse equivalente a informalidad. No obstante, en bastantes países, sobre todo desarrollados, hablando en términos jurídicos, las actividades que se desarrollan al margen de la ley son vulgarmente llamadas informales, y pueden ser o son consideradas ilegales por no cumplir determinados requisitos legales o por contravenir alguna norma. La diferencia entre informalidad e ilegalidad, que tiene muchos matices nacionales, no ha sido objeto de muchos estudios, pero ha estado presente en algunos foros y debates desde finales de los años 90 (Congreso de la AIIT 2000) 13. En las discusiones ha predominado a veces la idea de no dar el calificativo de ilegales a las unidades productivas informales, sobre todo en aquellos contextos donde la mayoría de la población vive en marcos tradicionales, en los que las reglas sociales no corresponden con las reglas legales, que son simplemente ignoradas. Además, el lenguaje es importante y a veces denota la distinta percepción de dos sociedades diferentes sobre un fenómeno similar. Así, por ejemplo, cuando se habla de la legislación laboral y de la informalidad, en los países en desarrollo suele decirse que en el sector informal no se aplica, mientras que en los países desarrollados es más frecuente decir que no se cumple Economía informal, trabajo legal y trabajo no declarado Una de las características principales de las actividades informales en los países desarrollados es su ocultación o clandestinidad. Estas actividades son en 12 Luxemburgo. Ley de 3 de agosto de 1977 por la que se prohíbe el trabajo clandestino. Considera como trabajo clandestino: el ejercicio independiente de actividades profesionales reguladas por la ley que rige el acceso a las profesiones de artesano, comerciante, industrial, así como ciertas profesiones liberales, sin estar en posesión de la autorización requerida; La prestación de un trabajo asalariado, cuando el trabajador tiene conocimiento de que el empleador no tiene la autorización requerida por la ley o cuando tiene conocimiento de que su situación en calidad de empleado no es regular por lo que se refiere a la ley que regula las retenciones sobre salarios e ingresos o la normativa relativa a la seguridad social;. La ley prohíbe igualmente utilizar los servicios de una persona o de un grupo de personas para la ejecución de un trabajo clandestino. 13 AIIT. Asociación Internacional de la Inspección del Trabajo. 1017 general invisibles o de difícil localización, como cuando se desarrollan en establecimientos no declarados a las autoridades, sin rótulos o signos externos. A veces las situaciones pasan desapercibidas, siendo visibles los sujetos, como en el caso de las empresas que tienen a la mayoría de los trabajadores en situación regular, pero tienen también algunos trabajadores sin declarar o camuflados bajo la apariencia de ser independientes o de pertenecer a otra empresa. Otros casos no obedecen a actividades empresariales sino domésticas, como la limpieza, el cuidado de niños o el arreglo de jardines. Las actividades realizadas por trabajadores independientes, no se consideran en principio como informales. Aunque el trabajo por cuenta propia o autónomo está fuera de la normativa laboral, suele ser obligatoria su declaración a las autoridades y encuentra una amplia protección en los sistemas de seguridad social 14. En la mayoría de los países desarrollados las actividades económicas que se desarrollan en la calle, sin establecimiento permanente, o en los mercados al aire libre, no son consideradas por sí mismas como informales, mientras que en los países en desarrollo, suelen identificarse con la economía informal. Estas actividades también están reguladas, sujetas a autorización y controladas 15, lo que no impide lógicamente la existencia casos de incumplimiento de la normativa. Han merecido atención tanto en la legislación comercial como en la legislación laboral y las personas que la desempeñan suelen estar incluidas en los sistemas de protección social con carácter obligatorio 16. Los términos que se manejan sobre la economía informal no son siempre los mismos, pero en Europa, cuando se trata del trabajo o del empleo, encontramos frecuentemente las denominaciones de economía no declarada, trabajo sumergido, trabajo clandestino y trabajo no declarado. El término más utilizado para efectos laborales, al menos oficialmente en los documentos de la Unión Europea, es el de trabajo no declarado. La cuestión del trabajo no declarado ha estado presente desde hace muchos años en la política comunitaria. Ya en 1993, en el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo, se hablaba de reincorporar al mercado 14 España. Decreto 2530/1970, de 20 de agosto, por el que se regula el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos. Estarán obligatoriamente incluidos: a) Los trabajadores por cuenta propia o autónomos, sean o no titulares de empresas individuales o familiares. b) El cónyuge y los parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado, inclusive de los trabajadores determinados en el número anterior que, de forma habitual, personal y directa, colaboren con ellos mediante la realización de trabajos en la actividad de que se trate, siempre que no tengan la condición de asalariados respecto a aquellos. 15 Francia. Código de Trabajo. Libro 2. Reglamentación de Trabajo. Artículo L Están sujetos a las disposiciones del presente libro los establecimientos industriales y comerciales, así como sus dependencias, cualquiera que sea su naturaleza,... Están igualmente sujetos a sus disposiciones los establecimientos donde sólo están empleados los miembros de la familia bajo la autoridad de padre, la madre de un tutor, incluso aquellos establecimientos que ejercen su actividad en la vía pública. 16 España. Ley 7/1996, De 15 de enero 1996, De ordenación del comercio minorista. Artículo 55. Identificación. Quienes ejerzan el comercio ambulante deberán tener expuesto en forma fácilmente visible para el público sus datos personales y el documento en el que conste la correspondiente autorización municipal, así como una dirección para la recepción de las posibles reclamaciones. 1118 de trabajo laboral formal a los trabajadores marginados y a los que realizaban trabajos clandestinos. Algunos estudios efectuados en la Unión Europea estiman que la economía sumergida representa entre el 7 y el 16 por ciento de su PIB 17. En una Comunicación de la Comisión Europea sobre el trabajo no declarado, de 1998, éste fue definido como cualquier actividad retribuida que sea legal en cuanto a su naturaleza pero que no sea declarada a las autoridades públicas. Esta definición, como puede observarse, es muy parecida a la antes citada de la OCDE. Aplicando esta definición, quedarían excluidas las actividades delictivas y el trabajo no cubierto por el marco normativo habitual cuya declaración a las autoridades públicas no sea obligatoria, como las actividades realizadas dentro de la economía del hogar. La Comunicación de 1998 se preparó con la finalidad de abrir un debate sobre las causas del trabajo no declarado y las opciones políticas para combatirlo. El documento consideraba que el motivo principal por el que empresarios, trabajadores por cuenta ajena y trabajadores por cuenta propia recurren a la economía no declarada era de tipo económico. También esclarecía que el trabajo en la economía no declarada ofrece la posibilidad de aumentar las ganancias, evitar impuestos y cotizaciones sociales o reducir costes. Continuaba señalando que el problema podía abordarse desde dos perspectivas: la opción de unas personas que se aprovechan del sistema y al hacerlo socavan la solidaridad; o como el resultado de (la necesidad de) una mayor flexibilidad del mercado de trabajo y la adaptación más lenta de la legislación existente. La intervención estatal, en consecuencia, podría orientarse hacia las sanciones o hacia la adaptación de la legislación inadecuada. El mismo documento avanzó también en la descripción del tipo de sujetos que participan en el trabajo no declarado, estableciendo los siguientes grupos: trabajadores que tienen un segundo trabajo o múltiples trabajos; población considerada como económicamente inactiva ; desempleados; ciudadanos de terceros países que residen de forma ilegal en la UE. Un tema vinculado es el del uso indebido de prestaciones de seguridad social y el fraude en las cotizaciones, ya que es frecuente encontrar políticas y normas nacionales en que la lucha contra la informalidad tiene como elemento fundamental la regularización de los trabajadores, a través de su inscripción en la seguridad social y el control de los beneficiarios de determinadas prestaciones incompatibles con el trabajo. La Unión Europea ha establecido una Estrategia Europea del Empleo en el marco de la cual, señala anualmente unas Orientaciones Generales de Política 17 Decisión del Consejo relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados Miembros, Julio 2003 (2003/578/CE). 1219 Económica para los Estados Miembros y la Comunidad. Desde 2001, entre las Directrices para las políticas de empleo de los Estados Miembros se ha recogido sistemáticamente la de regularizar el trabajo no declarado. Las Directrices para las políticas de empleo, junto a otras acciones, impulsan a los Estados Miembros a desarrollar y aplicar medidas y acciones globales para erradicar el trabajo no declarado, que combinen la simplificación del entorno empresarial, la supresión de los factores disuasorios y la oferta de incentivos apropiados en los sistemas fiscales y de prestaciones, una mejor ejecución de la legislación y la aplicación de sanciones. Las recientes Directrices de 2004, que entran en detalles para cada país de la Unión Europea, señalan la importancia del problema del trabajo no declarado al menos en 2 de los antiguos países y en 7 de los de nuevo ingreso. En algunos países, la conciencia de la importancia o el crecimiento de la economía informal ha dado lugar a la creación de estructuras administrativas, sistemas de coordinación interadministrativa, programas o iniciativas dirigidas a combatir la ilegalidad en el trabajo en sus distintas formas. Así, por ejemplo, en Francia se constituyó en 1997 un dispositivo interministerial para la lucha contra el trabajo ilegal 18. El dispositivo agrupa en un comité a varios organismos, tiene una comisión nacional, comisiones departamentales y comités operativos. En Italia, con la misma orientación, se creó en el Ministerio de Trabajo un Plan para hacer emerger el trabajo irregular. Fuera del ámbito de la UE, en Suiza, el Consejo Federal ha sometido al Parlamento un proyecto de ley sobre el trabajo en negro 19, después de hacer un detallado estudio de la manifestación del fenómeno y sus consecuencias. En USA, durante muchos años, la administración del trabajo federal o de los distintos Estados ha llevado adelante programas y campañas con la intención de garantizar el respeto de las normas sobre las condiciones de trabajo, tales como salarios mínimos y empleo de menores. Algunos sectores como la industria textil de confección, fueron objeto de campañas de vigilancia debido a la constatación de una abundante mano de obra de inmigrantes clandestinos y de la falta de respeto a las condiciones de trabajo. Como los talleres se integraban en complejas cadenas de subcontratación, se buscó la manera de resolver el problema responsabilizando a los contratistas principales y distribuidores del producto. En los países en transición, las estimaciones indican la existencia de una considerable economía informal, sobre todo en los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), que es efectivamente mayor que la economía formal 18 En Francia, la expresión trabajo ilegal designa siete categorías de fraude a la legislación social: - el trabajo disimulado por disimulación de la actividad, de empleo asalariado o de horas trabajadas; - el comercio y préstamo ilícito de mano de obra; - los fraudes a la introducción y al empleo de trabajadores extranjeros sin permiso de trabajo; - los fraudes constatados con motivo de la intervención de empresas extranjeras sobre territorio francés (fraude en la prestación de servicios, al monopolio de la Oficina de Migraciones Internacionales, al destacamento de trabajadores extranjeros); - la acumulación irregular de empleos; - la colocación por oficinas de pago; - los fraudes a los subsidios por falta de ingresos. 19 index.html?lang=fr&phpsessid=ef44008eb4cdfbe9b68d c8feb. 1320 en Azerbaiyán, Georgia y Ucrania, y casi tan considerable en Armenia, Belarús, República de Moldova y Federación de Rusia 20. En el marco de la OCDE, las apreciaciones sobre las causas de la persistencia del trabajo informal, en su forma de no declarado, son similares a las de la UE, como también lo son las medidas que proponen para evitar su crecimiento y para reconducir las actividades informales a la formalidad 21. Tanto en USA como en Europa, el problema específico de los trabajadores extranjeros sin permiso de residencia y de trabajo ha dado lugar a numerosas medidas normativas y administrativas, implicando a varias administraciones públicas y especialmente a la administración del trabajo. No ha faltado incluso la polémica de si emigración clandestina y economía informal iban de la mano, y si la facilidad para encontrar puestos de trabajo en la economía sumergida fomentaba la inmigración sin papeles 22. Sobre este tema, el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), ha establecido que se deberán adoptar todas las medidas necesarias y convenientes, para suprimir las migraciones clandestinas con fines de empleo y el empleo ilegal de migrantes. El Convenio dice también, que deberán adoptarse disposiciones en la legislación nacional para llegar a investigar eficazmente el empleo ilegal de trabajadores migrantes así como para la definición y aplicación de sanciones administrativas, civiles y penales, incluyendo la prisión, para el empleo ilegal de trabajadores migrantes. En algunos países europeos se han emprendido en algunos momentos campañas de regularización de trabajadores extranjeros en situación irregular, basados en la apertura de un período en el cual los empleadores podían formalizar los contratos y declarar la situación de sus trabajadores en la seguridad social sin ser objeto de sanciones Economía informal y trabajo informal en los países en desarrollo Si en los países desarrollados las actividades informales se caracterizan por su ocultación o escasa visibilidad, en los países en desarrollo ocurre todo lo contrario. Una gran parte de las actividades se realizan al aire libre, de forma ambulante, con ocupación de vías públicas, ocupación permanente del suelo público y, en general, en locales o establecimientos visibles e incluso rotulados para llamar la atención de potenciales clientes o usuarios. La figura del vendedor ambulante o de los que ofrecen servicios en la calle, como limpiabotas, lavacoches, los taxistas y transportistas no oficiales, los puestos 20 Gestionar las transiciones: Gobernanza y trabajo decente. Informe del Director General de la OIT para la Séptima Reunión Regional Europea, febrero de 2005, pág Ver: OECD Employment Outlook 2004, cap Ver: Estudio sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal. Comunicación de la Comisión Europea, COM (2004) Por ejemplo: Bélgica, Países Bajos y España. 14 Mostrar más
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