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Timestamp: 2020-03-30 10:15:37+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 077 del 08/05/2013
Dictamen : 077 del 08/05/2013
Consultante: Carlos Arias Chaves
Institución: Municipalidad de Nandayure
Funcionario: Sandra Sánchez Hernández
Texto Dictamen 077
TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
C-077-2013
Carlos Arias Chaves
Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número AM-AL-050-2013 del 1 de abril de 2013, recibido en esta Procuraduría el día 3 de abril siguiente.
Mediante el oficio indicado, el Sr. Alcalde plantea la siguiente interrogante relacionada con la trasmisión de las licencias para la venta de licores:
“ ¿Las patentes de licores adquiridas al amparo de la Ley sobre la Venta de Licores No.10, pueden seguir siendo vendidas, traspasadas, cedidas, arrendadas, transferidas, etc., una vez que estas hayan sido clasificadas, al amparo de las disposiciones contenidas en la Ley de regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico No. 9047? ”
Se adjunta criterio legal, emitido mediante oficio ACS-CL-004-2013 de fecha 1 de abril de 2013.
Este Órgano Asesor se refirió al tema de consulta, en dictamen número C-223-2012 de 21 de setiembre del 2012, tal y como se menciona en el criterio legal que se adjunta a esta gestión.
Al efecto, se indicó en el dictamen referido, que la posibilidad de trasmisión de la licencia de licores, incluidas las concedidas al amparo de la Ley No. 10, quedó proscrita por disposición expresa del numeral 3 de la Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la Gaceta No. 152 del 8 de agosto de 2012, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas:
“(…) En el caso de las licencias para la comercialización de bebidas alcohólicas, examinada la nueva regulación, es dable afirmar que la posibilidad de trasmisión ha quedado proscrita por disposición legal.
En tal sentido, el numeral 3 de la Ley No. 9047, determina que la licencia para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna. De esta manera, no es posible que las licencias para la venta de licores que expidan los municipios al amparo de la Ley No. 9047 puedan ser objeto de trasmisión mortis causa.
Cabe ahora examinar, si tal prohibición alcanza a las licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, No.10 del 7 de octubre de 1936. Al respecto debemos remitirnos a las normas transitorias.
En primer término, debemos señalar que las disposiciones transitorias, regulan en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.
Sobre el contenido de dichas normas, este Órgano Asesor, señaló en el dictamen número C-226-2010 de 15 de noviembre de 2010, lo siguiente:
“ (…) Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:
"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.
b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211.
Regulación del régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:
"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.
De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinidas; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.
En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional. Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.
Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto. Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes. Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.
Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia (…)”.
Ahora bien, en el caso de la nueva Ley de Licores, No.9047, ésta dispone en su Transitorio I, lo siguiente:
“TRANSITORIO I.-
Los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley N.º 10, Ley sobre Venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones. Para efectos de pago de los derechos a cancelar a la municipalidad deberán ajustarse a la categoría que corresponda, conforme a la actividad desarrollada en su establecimiento; para ello, dispondrán de un plazo de ciento ochenta días naturales para apersonarse a la municipalidad a realizar los trámites respectivos, sin perjuicio de recibir una nueva categorización de oficio”. (Lo resaltado no es del original).
Como advierte la norma transitoria, los titulares de licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, mantienen sus derechos, pero deben ajustarse a la nueva regulación, y expresamente la norma determina un plazo de 180 días naturales para que las licencias sean ajustadas a la nueva categorización que impone la Ley.
Se estima, que el ajuste a la nueva regulación, como indica la norma, abarca los extremos que impone la nueva ley, relacionados con la calificación de la licencia, pago de impuesto de patente, causales de revocación de la misma, así como las sanciones que se establecen para quienes infrinjan la ley, entre otras. Es decir, se conserva la titularidad de la licencia emitida con la anterior legislación pero ésta debe ajustarse a lo establecido en la nueva Ley No. 9047 “en todas las demás regulaciones”.
Valga señalar acá, que la jurisprudencia constitucional, en punto a la aplicación de nuevos requerimientos en materia de licencias de licores, ha señalado que no nos encontramos ante situaciones jurídicas consolidadas. La sentencia que se cita, si bien refiere a la aplicación del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores derogada, los conceptos generales en ella contenidos, resultan de interés y aplicación:
"Por otra parte, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -con algunas excepciones en relación con la ubicación del negocio y en las condiciones que se dirán- para obviar el cumplimiento de los requisitos que, a través del tiempo, se estipulen para el ejercicio de una actividad, pues de lo contrario resultaría gravemente perjudicado el interés público que la Administración está llamada a proteger, todo dentro de ciertos parámetros de racionalidad. Así por ejemplo, una actividad que resulte riesgosa para la salud pública puede ser prohibida, aún cuando antes no lo estuviese, o regulada dentro de determinado marco para evitar perjuicios a terceros, sin que contra ello pueda alegarse derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y sin perjuicio, desde luego, de la posible responsabilidad objetiva de la Administración. Pero lo que no puede hacerse es aplicar retroactivamente la nueva regulación y exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos con anterioridad a la entrada en vigencia del reglamento respectivo. Asimismo, en tanto la autorización anterior se encuentre vigente, si bien el negocio deberá adecuar su funcionamiento a los aspectos de higiene, salud o condiciones físico sanitarias que estén rigiendo -aspectos en los cuales no existe derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- ciertas exigencias no le pueden ser aplicables, tales como las relativas a la ubicación, pues en cuanto a ello la vigencia continua del permiso constituye una situación jurídica consolidada. Pero si dicho permiso se vence sin la debida y oportuna renovación, la actividad debe adecuarse a la nueva normativa, en aras de proteger los intereses públicos en juego. De ello concluye esta Sala que no existe aplicación retroactiva, en los términos establecidos en el artículo 34 constitucional, por el hecho de que, una vez dictado un reglamento en el que se regle una actividad que antes no lo estaba o se exijan nuevos requisitos, se obligue a los negocios afectados adecuarse a las regulaciones vigentes, en tanto éstas no resulten desproporcionadas o irracionales, según lo dicho supra. III.- El artículo 5, inciso a), del Reglamento sobre la Organización, el Funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales establece que todo negocio en el que se instale, traslade o traspase una patente de licores debe contar con el respectivo permiso de funcionamiento de la Gobernación de la Provincia. Lo único que establece este artículo es el requisito, no la competencia y la atribución genérica de las Gobernaciones, la cual les está otorgada por el artículo 50 de las Ordenanzas Municipales al haberles conferido el cuido del orden público y las potestades de policía, como ha quedado dicho. En tratándose de tales requisitos, el administrado está obligado a adecuar su actividad a las regulaciones dentro de un tiempo razonable, sin necesidad de que se le conmine a hacerlo, pues con la publicación del decreto se le pone debidamente en conocimiento de dichas regulaciones para todos los efectos. Pero además, si se repara que las licencias para la venta de licores, deben pagar un impuesto bienal, del incumplimiento de hacerlo se deriva que, una vez que entran en vigencia, nuevas disposiciones, dichos permisos quedan sometidos a este régimen, por ende, aún los propietarios de negocios donde se expendía licor y que funcionaban antes de su promulgación debían renovar anualmente su permiso. No se trata de una aplicación retroactiva del reglamento, como se puede advertir claramente, sino del cumplimiento de requisitos para el ejercicio del derecho. Sería absurdo que los administrados pudiesen oponer, en esta materia, supuestos derechos subjetivos o situaciones jurídicas consolidadas, ya que ello implicaría el tener que permitir la realización de actividades en condiciones que signifiquen una vulneración de intereses públicos, como la salud o la seguridad de las personas o los bienes. IV.- Asimismo, la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo Nº 17757-G de veintiocho de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, estableció una serie de requisitos que deben cumplir los establecimientos que se dediquen a la venta de licor. Lo dicho en el considerando anterior vale en lo que al cumplimiento de los nuevos requisitos se refiere. Precisamente por el hecho de que en esta materia, con las salvedades señaladas, no puede haber derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -en lo que a la exigencia de requisitos para el ejercicio de la actividad respecta-, es que se hizo necesario establecer en el Transitorio I de cuáles requisitos se excepcionaba su cumplimiento a los negocios que ya estuviesen operando antes de la entrada en vigencia de esa normativa. Ahora bien, para que esa excepción se aplique es indispensable que el funcionamiento del negocio se encuentre a derecho. Por el contrario, si éste se encuentra operando en forma ilegal, no puede beneficiarse de lo establecido en dicho transitorio e, irremediablemente, deberá adecuarse en todo a las disposiciones reglamentarias vigentes si desea continuar funcionando. Desde luego que un negocio comercial puede funcionar al margen de la ley por dos circunstancias: bien sea por cuanto nunca contó con los permisos respectivos o por haberse vencido éstos sin la renovación oportuna, renovación que no opera de oficio sino a petición de parte, ya que la Administración debe valorar la conveniencia o no de la prórroga en cuestión, pero tal circunstancia no le concede una situación jurídica en firme. De modo que si a la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores un negocio se encontraba funcionando en forma ilegal, el solo transcurso del tiempo no lo exonera del cumplimiento de lo estipulado en los artículos 9 y 19 de dicho cuerpo reglamentario y, entonces, debe cumplir también con esas exigencias. De igual modo, si ya en vigencia el citado reglamento un negocio que se dedica al expendio de licor permite que los permisos de funcionamiento (de la Gobernación, municipal o del Ministerio de Salud), como lo exige el inciso a) del artículo 5 del Reglamento sobre la Organización, el Funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales) se venza sin la oportuna renovación, su situación se vuelve ilegítima, y en consecuencia, deberá solicitar nuevos permisos y adecuarse en todo a lo estipulado en el Reglamento a la Ley de Licores."(Voto N° 3499-96 de 10 de julio de 1996) En el mismo sentido, puede verse la resolución 5469-96 de 16 de octubre de 1996.
Conforme a lo dicho en la sentencia citada supra, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas en esta materia pues existe un interés público que la Administración está llamada a proteger.
Ahora bien, respecto de aquellas solicitudes presentadas ante la Corporación Municipal, antes de la entrada en vigencia de la Ley 9047, lo que sucedió el pasado día 8 de agosto de 2012, y que impliquen la trasmisión de la licencia, deberán ser atendidas y analizadas por la Corporación Municipal con base en la legislación vigente a ese momento, es decir, la Ley para la venta de Licores No. 10 y su reglamento.(…)
Conforme a lo expuesto en el dictamen antes citado, la trasmisión de las licencias de licores se encuentra prohibida. Ello, en virtud de que, la nueva legislación que regula la materia, Ley No. 9047, dispone que las licencias para la venta de bebidas alcohólicas no constituyen un activo, por lo que no se pueden vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna.
Tal disposición se encuentra contenida en artículo 3 en relación al numeral 9 inciso l) de la Ley citada, que prohíben la venta, el canje, el arrendamiento, la transferencia, el traspaso y cualquier forma de enajenación o transacción de licencias y a la imposición de una sanción administrativa contemplada en el artículo 14 inciso c) respecto a la citada prohibición.
Asimismo, el Transitorio I de la referida ley, establece la obligación de los titulares de patentes, concedidas al amparo de la Ley No. 10, de ajustarse a los requerimientos de la Ley No. 9047, lo que incluye la imposibilidad de trasmisión.
Conforme a lo expuesto, y en lo que es objeto de consulta, la respuesta es negativa, esto es, que por disposición expresa legal no es posible que las licencias para la venta de bebidas alcohólicas, incluidas las otorgadas al amparo de la Ley No. 10, puedan ser objeto de venta, canje, arriendo, traspaso o enajenación en forma alguna.
Finalmente, debe indicarse al consultante que las normas de la Ley No. 9047 citadas en las líneas que preceden, se encuentran cuestionadas ante la Sala Constitucional, bajo el expediente No. 12-011881-0007-CO en el que se tramita acción contra los artículos 3, 4, 10, 17, 24 y 26, así como los transitorios I y II de la ley de referencia. A dicha acción se acumuló el expediente 12-014693-0007-CO, ampliándose el objeto de impugnación a los numerales 9 inciso l) y 14 c) de la Ley 9047, según se desprende de lo dispuesto por esa Sala en auto de 9:31 horas del 17 de diciembre del dos mil doce, que al efecto dispuso:
“(…) Téngase por ampliada esta acción de inconstitucionalidad 12-011881-0007-CO en los términos expuestos en la acción 12-014693-0007-CO a ella acumulada en el sentido de que también se impugnan los artículos 9 inciso l) y el 14 inciso c) de la Ley de Regulación y de Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Ley No.9047, por estimarlos contrarios al principio de legalidad, el derecho de propiedad y la libertad de comercio. Las normas se impugnan en cuanto contienen sanciones a las limitaciones impuestas por el artículo 3 de la Ley en cuestión, que estima vació el de contenido su derecho a las potestades que tenían sobre las patentes al amparo de la ley anterior sin indemnización previa alguna (…)”
Asimismo, la Sala Constitucional dio curso, mediante auto de las 10:27 horas del 29 de enero del año en curso, a una Acción de Inconstitucionalidad más, que se tramita bajo el expediente 12-017082-0007-CO en la que se cuestionan idénticas normas a las impugnadas en las acciones de inconstitucional mencionadas supra.
En las acciones dichas, esta Procuraduría rindió el informe que prevé el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, señalando la conformidad de las normas impugnadas con el Derecho de la Constitución.
Sin embargo, en vista de que las acciones de inconstitucionalidad se encuentran en trámite, y que lo que resuelva la Sala Constitucional posee alcances erga omnes –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, la conclusión a la que se arriba en este dictamen queda sujeta a lo que, en definitiva, se disponga en la sede constitucional.
Conforme a lo expuesto, la trasmisión de las licencias de licores se encuentra proscrita por disposición expresa contenida en los artículos 3, 9 inciso l), 14 inciso c) de la Ley No. 9047.
Tal prohibición alcanza a las autorizaciones concedidas al amparo de la Ley No. 10, en virtud de lo dispuesto en el Transitorio I de la ley No. 9047, que establece la obligación de los titulares dichas licencias de ajustarse a los requerimientos de la Ley No. 9047, lo que incluye la imposibilidad de trasmisión.
Finalmente, se indica que las normas de la Ley No. 9047, que establecen la prohibición de trasmisión de las licencias de licores, y que hemos citado en este dictamen, se encuentran cuestionadas ante la Sala Constitucional a través de varias acciones, de suerte que, la conclusión a la que se arriba en este dictamen podría ser, eventualmente, modificada por lo que en definitiva se resuelva en sede constitucional.
SSH/cna

References: artículo 9
 artículo 34
 artículo 5
 artículo 50
 artículo 5
 resolución 
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 3
 artículo 81