Source: https://mojepanstwo.pl/dane/sa_orzeczenia/222015,ii-osk-1239-10
Timestamp: 2019-11-14 11:04:45+00:00

Document:
II OSK 1239/10
29 września 2010 r. — Skarżony organ: Rada Gminy — Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Ke 11/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na bezczynność Rady Gminy w M. w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) odrzuca skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Ke 11/10, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w K. na bezczynność Rady Gminy w M. w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w skardze z [...] lutego 2010 r. [...] spółka z o.o. w K., na podstawie art. 101a § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej ustawa o samorządzie gminnym, wniosła o nakazanie Radzie Gminy M. lub organowi nadzoru – Wojewodzie Ś., dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. zawartego w uchwale Rady Gminy nr [...] z [...] lipca 2006 r. poprzez uwzględnienie w tym planie złoża dolomitów dewońskich "[...]" położonego w miejscowości D. W. na działce nr [...] oraz zmianę przeznaczenia terenu tej działki z rolnego na kopalniany, w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że od [...] kwietnia 2008 r. jest właścicielką działki nr [...] o pow. 13,62 ha i uzyskała koncesję na rozpoznanie na tej działce złoża dolomitów i wapieni dewońskich "[...]". Po przeprowadzeniu badania terenu i udokumentowaniu istnienia złoża, Spółka złożyła w Ś. Urzędzie Marszałkowskim dokumentację geologiczną złoża dolomitów, a następnie w [...] stycznia 2009 r. wystąpiła do Gminy M. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]" na działce nr [...]. Równocześnie z tym wnioskiem Spółka zwróciła się [...] stycznia 2009 r. do Rady Gminy M. z prośbą o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. udokumentowanego złoża dolomitów dewońskich "[...]" poprzez zmianę przeznaczenia terenu tej działki z rolnego na kopalniany oraz zmianę przeznaczenia terenów przylegających do złoża z budowlanych na kopalniane z uwagi na fakt, że teren oznaczony jako budowlany rozciąga się w części na złożu "[...]" oraz bezpośrednio przylega do złoża "[...]", co potencjalnie może uniemożliwić uzyskanie przez skarżącą koncesji na eksploatację złoża.
W odpowiedzi Rada Gminy M. pismem z [...] lutego 2009 r. poinformowała o przyjęciu wniosku i odłożeniu go do załatwienia w bliżej nieokreślonym terminie. Podobnie odpowiedział Wójt Gminy M.
Spółka skierowała więc do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia swego interesu prawnego poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy podjęła w [...] marca 2009 r. uchwałę nr [...] o nieuwzględnieniu wezwania [...] spółki z o.o. do usunięcia naruszenia.
[...] spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżając częściowo uchwałę Rady Gminy M. z [...] lipca 2006 r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 307/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził częściową nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M.
Spółka wezwaniem do usunięcia naruszenia z [...] grudnia 2009 r., które Rada otrzymała [...] grudnia 2009 r., wezwała organ do zaniechania bezczynności i wykonania ciążącego na nim z mocy art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) dalej – Prawo geologiczne i górnicze, obowiązku polegającego na uwzględnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złoża dolomitów dewońskich na działce [...].
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia Rada Gminy w stanowisku z [...] grudnia 2009 r. (które skarżąca otrzymała [...] stycznia 2010 r.) stwierdziła, że [...] grudnia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., nie określając jednak czego te zmiany będą dotyczyły i w jakim czasie plan ten zostanie zmieniony.
Z uwagi na powyższe, zdaniem Spółki skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] lutego 2010 r., jest konieczna.
W odpowiedzi na skargę Spółki z [...] lutego 2010 r. Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ potwierdził wskazaną w skardze okoliczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] grudnia 2009 r. oraz udzielonej na nie odpowiedzi organu, doręczonej skarżącej [...] stycznia 2010 r. Rada podkreśliła, że uchwałami z [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz nr [...] przystąpiła do zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres zmian w planie obejmuje także obszar [...]. Organ podkreślił, że przepisy prawa nie określają, w jakim terminie rada gminy jest zobowiązana podjąć czynności w zakresie uwzględnienia w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż. Do procedury zmiany nie stosuje się przepisów k.p.a., w związku z tym nie mają uzasadnienia zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Radę Gminy terminów wskazanych w art. 35 i 36 k.p.a.
Rada Gminy M. podniosła także, że spółka [...] nie posiada interesu prawnego, na ochronę którego może powoływać dopiero po przyjęciu zmian w studium lub w planie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że spółka [...] posiada interes prawny we wniesieniu skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Spółka jest bowiem właścicielem działki nr [...] o pow. 13,62 ha położonej w D. W., gmina M. i na działce tej udokumentowała istnienie złoża dolomitów dewońskich "[...]". Stosownie do treści art. 140 k.c. skarżąca ma, więc wywodzące się z prawa własności uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, które w tym przypadku sprowadza się do możliwości wydobywania znajdującej się tam kopaliny.
Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega jednak oddaleniu, gdyż nie ma podstaw do przyjęcia bezczynności organu Rady Gminy M. Przepis art. 48 Prawa geologicznego i górniczego nakazuje wprawdzie uwzględnienie złóż kopalin przy uchwalaniu planu miejscowego lub przy jego zmianie, jednak nie określa żadnego terminu, w jakim ma to nastąpić. Już z tego powodu trudno przyjąć, że organ stanowiący gminy pozostaje w zwłoce, a więc dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto, w stanie faktycznym sprawy Rada Gminy M. podjęła w [...] grudnia 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Z załączników graficznych do obu uchwał wynika, że zarówno zmiana studium jak i zmiana planu obejmują teren działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej Spółki, a co za tym idzie znajdujące się tam złoże "[...]".
Sąd I instancji podkreślił, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy nie jest zobowiązana wskazywać "zakresu planowanych zmian ani czasu, w jakim zmiana ta zostanie dokonana".
Sąd I instancji nie podzielił także argumentów skarżącej, że o zasadności skargi przesądza fakt, że Rada Gminy w okresie od grudnia 2008 r. do dnia wniesienia skargi dwukrotnie dokonywała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mimo to powyższe złoże dolomitów nie zostało uwzględnione. Bezspornym jest bowiem, że uchwały dotyczące zmian planu miejscowego, o jakich mowa w skardze, nie obejmowały swym zakresem obszaru, na którym położone jest złoże "[...]". Jak wynika z akt sprawy, zmiana ta dotyczyła bowiem terenów pod nazwą "[...]" i w jej ramach nie było możliwe uwzględnienie złoża dolomitów na działce skarżącej spółki, która leży poza granicami tej zmiany planu.
Sąd I instancji wskazał także, że na rozprawie oddalone zostały także wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika skarżącej – za wyjątkiem wniosku o dopuszczenie dowodu z akt II SA/Ke 307/09 – gdyż nie spełniały one wymogów z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., co do pozostałych wnioskowanych dowodów, to ich przeprowadzenie nie było niezbędne, gdyż w sprawie nie zachodziły istotne wątpliwości, wymagające wyjaśnienia.
Skargę od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. w K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a mianowicie: art. 48 Prawa geologicznego i górniczego poprzez niezasadne uznanie, iż przepis art. 48 Prawa geologicznego i górniczego nie określa żadnego terminu w jakim Rada Gminy M. jest zobowiązana uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża kopalin dolomitów dewońskich znajdujących się na działce stanowiącej własność [...] sp. z o.o. położonych w Gminie M., w sytuacji gdy z wykładni celowościowej tego przepisu wynika, iż udokumentowane złoże kopalin powinno być naniesione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy pierwszej zmianie tego planu.
Powołując się na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotknięte jest wadą nieważności z powodu przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. niedopuszczalności drogi sądowej.
Przesłanka ta zaistniała w następujących okolicznościach:
Spółka [...] z o.o. z siedzibą w K. z [...] kwietnia 2008 r. nabyła własność działki nr [...] o pow. 13.62 ha położonej na terenie Gminy M. Po przeprowadzonych badaniach geologicznych stwierdzono występowanie na tej działce złóż dolomitów i wapieni dewońskich "[...]". na podstawie art. 48 Prawa geologicznego i górniczego Spółka [...] wystąpiła z wnioskiem z [...] lipca 2009 r. do Rady Gminy M. o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., udokumentowanego złoża dolomitów dewońskich na działce [...]. Wobec braku pozytywnego załatwienia wniosku skargą z [...] lutego 2010 r. Spółka zarzuciła Radzie Gminy M. bezczynność i po wykorzystaniu wezwania z art. 101a § 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę do Sądu o nakazanie Radzie Gminy dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obowiązującego na podstawie Uchwały Rady Gminy z [...] lipca 2006 r. przez uwzględnienie w tym planie złóż dolomitów, stwierdzonych na działce Nr [...].
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga na bezczynność Rady Gminy w świetle przepisów prawa jest niedopuszczalna. Wynika to z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., który jednoznacznie określa kognicję sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów. Przepis § 2 art. 3 p.p.s.a. pkt 1–4 stanowi, iż kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie,
4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
To w ww. rodzajach spraw bezczynność organów może być kontrolowana przez sądy administracyjne i z regulacji tej nie wynikają kompetencje do kontroli "bezczynności" organów samorządu terytorialnego w przedmiocie uchwał planistycznych.
W przypadku skargi na bezczynność organu, kwestią kontroli jest brak czynności lub aktu w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym terminie.
Gdy chodzi o planowanie miejscowe, to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymuje zasadę fakultatywności, zachowując obowiązek uchwalania planów, gdy wynikać może z przepisów odrębnych np. art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. "o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Ustawodawca nie statuuje czynności uchwalania planu miejscowego ani zmiany planu miejscowego jako obowiązujących zadań własnych samorządu. Plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego Gmina sporządza w zależności od potrzeb i swego uznania, co jednak nie powinno nosić cech dowolności.
W świetle powyższej regulacji prawnej stwierdzić należy, iż niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady Gminy co do niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie planu bądź jego zmiana nie są obowiązkowe.
Skarżąca spółka z o.o. [...], wniosek swój o uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. złóż dolomitów na działce nr [...] opierała na przepisie art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że "udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Z treści tego przepisu nie wynika obowiązek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie rozstrzyga w jakim terminie należy dostosować istniejące plany.
Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1661/09 (wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r.), który w rozważaniach stwierdził, iż "z art. 48 prawa geologicznego i górniczego, wynika tylko ogólny nakaz uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych..."
Ocena ta jest przeważająca w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, iż "niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (patrz. II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 40).
W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 14 pkt 4 i 8 a contrario ustawy ww. o planowaniu i zagospodarowaniu... skarga na bezczynność Rady Gminy M. jako niedopuszczalna winna być odrzucona. Jej rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności w myśl art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 186 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

References: art. 101
 art. 48
 art. 35
 art. 101
 art. 140
 art. 48
 art. 101
 art. 106
 art. 48
 art. 48
 art. 15
 art. 183
 art. 183
 art. 183
 art. 183
 art. 48
 art. 101
 art. 3
 art. 3
 art. 16
 art. 48
 art. 48
 art. 3
 art. 14
 art. 183
 art. 186
 art. 183