Source: https://publicystyka.ngo.pl/nowe-prawo-zamowien-publicznych-wiele-pracy-wciaz-przed-nami
Timestamp: 2019-10-15 20:08:35+00:00

Document:
Nowe prawo zamówień publicznych. Wiele pracy wciąż przed nami - Artykuł - ngo.pl
Nowe prawo zamówień publicznych. Wiele pracy wciąż przed nami
Magdalena Olejarz dla ngo.pl
OLEJARZ: Kluczowe jest dalsze kształtowanie właściwych postaw po stronie administracji publicznej. Nie należy także zapominać, że jest to wciąż instrument jedynie wpierający realizację celów innych polityk i nie może on zastąpić działań w innych obszarach.
Społeczne zamówienia publiczne, czyli takie zamówienia, w których szeroko pojęta administracja publiczna uwzględnia różnego rodzaju kwestie społeczne, zdecydowanie mogą stać się bardzo ważnym instrumentem wspierającym działania państwa w takich dziedzinach jak: polityka równych szans, w tym działania na rzecz dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, integracja społeczna i zawodowa osób z grup defaworyzowanych, promowanie wysokich standardów w zakresie warunków pracy itp.
Tym samym pełnią też bardzo istotną rolę w procesie wdrażania założeń rządowej Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Naturalnym jest zatem, że społeczne zamówienia publiczne zostały także uwzględnione w przygotowanej, co warto podkreślić, wspólnie przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii oraz Urząd Zamówień Publicznych, koncepcji nowego Prawa zamówień publicznych (ustawa Pzp).
Dyskusja cały czas trwa
Podstawowym założeniem koncepcji nowej ustawy Pzp jest stworzenie solidnego instrumentarium dla funkcjonowania efektywnego systemu zamówień publicznych, w którym nacisk kładzie się przede wszystkim na nabywanie wysokiej jakości usług, dóbr czy robót budowlanych, na wydatkowanie środków publicznych w sposób zrównoważony, a same zamówienia publiczne traktowane są jako instrument wspierający rozwój gospodarczy, konkurencyjność polskiej gospodarki, ale też wspomagający politykę państwa w zakresie ochrony środowiska czy walki z nierównościami oraz wykluczeniem społecznym.
Warto jednocześnie zaznaczyć, iż zawarte w koncepcji propozycje rozwiązań powstały w wyniku przeprowadzonych uprzednio szerokich konsultacji z uczestnikami rynku zamówień publicznych, uwzględniają uwagi i problemy podnoszone podczas tych konsultacji, a także problemy zidentyfikowane przez Urząd między innymi w ramach prowadzonych analiz rynku zamówień publicznych.
Trzeba też wyraźnie powiedzieć, iż propozycje zawarte w koncepcji nie są rozwiązaniami, których wprowadzenie do ustawy Pzp jest już przesądzone.
Wręcz przeciwnie, są to propozycje, które zostały przedłożone do dyskusji w ramach ogłoszonych konsultacji w celu zebrania opinii zainteresowanych środowisk w tym zakresie.
Społeczne zamówienia publiczne wpisują się w ideę zamówień efektywnych, wysokiej jakości oraz wspierających realizację celów społecznych państwa. Z tego względu, w koncepcji nowego Pzp przyjęto, iż konieczne jest przede wszystkim zachowanie dotychczasowych instrumentów umożliwiających zamawiającym uwzględnianie aspektów społecznych w zamówieniach publicznych, w tym klauzul społecznych, które już w chwili obecnej dają szerokie możliwości oddziaływania w tym zakresie. W koncepcji znalazły się również propozycje modyfikacji istniejących przepisów, których celem jest rozwiązanie pewnych problemów praktycznych, które ujawniły się w toku stosowania tych instrumentów, a przez to zwiększenie skali stosowania tych narzędzi.
Edukacja działa
Warto wskazać, że od 2009 roku, kiedy do polskiej ustawy Pzp zostały wprowadzone klauzule społeczne, do chwili obecnej zmieniło się w tym obszarze bardzo wiele. Można oczywiście, odwołując się do danych statystycznych, twierdzić, że jest nadal nie najlepiej, a zamawiający wciąż w zbyt małym stopniu odwołują się w zamówieniach publicznych do aspektów społecznych. Można jednak, a nawet trzeba, potraktować kwestię bardziej całościowo. Dane statystyczne, którymi dysponujemy, wskazują nam jedynie pewne tendencje, nie pokażą jednak, czy zastosowanie określonych instrumentów było efektywne. To zaś zależy nie tylko od tego, czy zamawiający zastosował instrument prospołeczny, ale też od tego, czy zastosował go w sposób przemyślany, umiejętny i z pełną świadomością celu, jaki dzięki temu chce osiągnąć, a nie tylko dlatego, że taki obowiązek został na niego nałożony odpowiednimi zaleceniami czy ustawą Pzp.
Nieocenione znaczenie w tym kontekście ma zatem świadomość, czemu służą społeczne zamówienia i jak je stosować. A w tym zakresie zaszły naprawdę duże zmiany.
O ile w 2010 roku, kiedy Urząd rozpoczynał działalność edukacyjną i promocyjną w zakresie społecznych zamówień, mało kto wiedział, czym są klauzule społeczne w zamówieniach publicznych, o tyle obecnie jest to pojęcie już dobrze znane i powszechnie używane, a w tym kontekście nie mówi się już tylko o samych klauzulach społecznych, ale o społecznych zamówieniach publicznych, które obejmują znacznie szerszy obszar oddziaływania niż klauzule. Istotnie zmieniło się podejście do tego zagadnienia. Wzrosła znacznie świadomość licznych instytucji, w tym instytucji kontrolnych, i samych zamawiających, jeśli chodzi o potrzebę i celowość stosowania społecznych zamówień publicznych. Coraz rzadziej dyskutuje się o tym, czy w ogóle należy stosować klauzule – bo to już zdaje się być oczywiste – a coraz częściej, jak to robić, aby skutecznie przyczyniały się do realizacji założonych celów społecznych.
Spora w tym oczywiście zasługa takich dokumentów jak Zalecenia RM w sprawie stosowania klauzul społecznych, które wprawdzie kierowane są do administracji centralnej, ale stanowią też pewien przykład, impuls dla administracji samorządowej. Niemała jednak również zasługa działalności edukacyjnej i promocyjnej w tym zakresie, mozolnie realizowanej chociażby w oparciu o Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych. Nie bez znaczenia jest też zaangażowanie w promocję tego zagadnienia wielu podmiotów działających zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym. Obserwacje Urzędu Zamówień Publicznych wskazują także na coraz większą liczbę dobrych praktyk w tym obszarze – przykładów zamawiających, którzy podchodzą do społecznych zamówień w swoich instytucjach w sposób całościowy i bardzo dobrze przemyślany, nakierowany na realizację konkretnych celów społecznych, a nie tylko na doraźne zastosowanie takiej czy innej klauzuli społecznej w celu wywiązania się z nałożonych na nich obowiązków. Dotyczy do zarówno zamawiających rządowych, jak również podmiotów samorządowych, które zamówienia społeczne coraz częściej wpisują też w swoje strategie czy programy rozwoju.
Statystycznie sytuacja również nie wygląda tak źle, jak zwykło się mówić. Oczywiście za wcześnie jeszcze, aby ogłosić pełny sukces w tym zakresie. Nadal jest na tym polu jeszcze wiele do zrobienia, ale też nie można nie zauważyć znacznego wzrostu wskaźników, z jakim mamy do czynienia od początku funkcjonowania społecznych zamówień do chwili obecnej. Trudno niestety o pełną porównywalność danych, jakimi dysponujemy, ze względu na zmiany w metodologii badania tego obszaru, jakie miały miejsce w międzyczasie, niemniej jednak możemy na tych danych się opierać, aby przynajmniej oszacować panujące w tym okresie tendencje. W tym kontekście warto zauważyć, że o ile w 2013 roku, który pod względem poziomu społecznych zamówień publicznych był najlepszym rokiem w okresie 2010-2015, społeczne zamówienia stanowiły 4,5%, to już w roku 2017 wartość ta wyniosła 17%. W dużej mierze jest to zapewne zasługa obligatoryjnego charakteru niektórych z instrumentów prospołecznych w ustawie Pzp, na co wskazywałyby dane dotyczące najczęściej stosowanych przez zamawiających instrumentów. Niewątpliwie wskazywałoby to jednak także na zmianę podejścia instytucji zamawiających do tego zagadnienia i ich większą świadomość w tym zakresie, co z kolei potwierdzałyby dane wskazujące na wzrost zastosowania niektórych nieobligatoryjnych instrumentów prospołecznych.
Zdecydowanie najczęściej stosowanym instrumentem jest klauzula z artykułu 29 ustęp 3a przewidująca wymaganie, aby osoby zatrudnione do realizacji zamówienia zatrudnione były na podstawie umowy o pracę. Kolejnymi najczęściej stosowanymi przez zamawiających instrumentami prospołecznymi były w 2017 roku wymogi w zakresie dostępności przedmiotu zamówienia dla osób niepełnosprawnych oraz społeczne kryteria oceny ofert. Społeczne kryteria oceny ofert plasowały się w 2017 roku na trzecim miejscu pod względem częstotliwości stosowania ich przez zamawiających ogółem, a jeśli chodzi o zamawiających szczebla rządowego był to drugi najczęściej wykorzystywany instrument społeczny, co zdaje się przeczyć podnoszonym niejednokrotnie tezom o urzędniczym przywiązaniu wyłącznie do najniższej ceny w zamówieniach publicznych. Wzrost wskaźników, choć już nie tak imponujący jak w przypadku klauzuli z art. 29 ust. 3a ustawy Pzp, został odnotowany także w przypadku klauzuli umożliwiającej postawianie wymogu zatrudnienia do realizacji zamówienia osób z grup defaworyzowanych.
Najrzadziej stosowanym obecnie instrumentem są tak zwane zamówienia zastrzeżone z art. 22 ust. 2 ustawy Pzp, co z kolei częściowo może wynikać z większego zainteresowania zamawiających zamówieniami zastrzeżonymi udzielanymi w ramach nowego, bardziej liberalnego reżimu zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi (art. 138 p ustawy Pzp).
Niepokojące są natomiast dane wskazujące na dużą ilość unieważnionych postępowań uwzględniających aspekty społeczne (5034!).
Informacje na temat powodów unieważnienia postępowań dostępne są tylko w odniesieniu do zamawiających szczebla rządowego, niemniej jednak wskazują one dość jednoznacznie, iż w dużej części przypadków powodem był brak ofert w postępowaniu lub brak ofert niepodlegających odrzuceniu (powód ten był drugim w kolejności, po cenie oferty przewyższającej kwotę, jaką dysponuje zamawiający, najczęściej wskazywanym powodem unieważnienia postępowania). Świadczy to dość wyraźnie o braku odpowiednich zdolności bądź też zainteresowania takimi postępowaniami po stronie wykonawców, w tym po stronie bardzo ważnego w kontekście celów zamówień społecznych sektora ekonomii społecznej.
Miżejewski: O co chodzi rządowi?
…i co warto zmienić?
Powyższe dane wskazują dość jednoznacznie na potrzebę wzmożenia wysiłków ukierunkowanych na zwiększenie skali stosowania zamówień zastrzeżonych, zarówno tych z art. 22 ust. 2, jak i tych z art. 138p ustawy Pzp. Kluczowe w tym wypadku zdają się przede wszystkim działania edukacyjne, ale istnieją też możliwości wprowadzenia pewnych usprawnień, które z jednej strony uwzględniałyby zgłaszane przez zamawiających problemy praktyczne, z drugiej rozszerzałyby krąg potencjalnych wykonawców, którzy mogliby odpowiedzieć na tego typu zamówienie, zmniejszając tym samym ryzyko niepowodzenia postępowania i konieczności jego unieważnienia.
W odniesieniu do art. 22 ust. 2 zaproponowano zatem w koncepcji rozwiązanie, które ma na celu wyeliminowanie trudności związanych z kwalifikacją do udziału w takich postępowaniach podmiotów integracyjnych zatrudniających osoby bezrobotne. W związku bowiem z brakiem w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pojęcia okresu integracji osób bezrobotnych i poszukujących pracy, osoba bezrobotna, która została zatrudniona przez podmiot integracyjny, traci w świetle tych przepisów status osoby bezrobotnej, w związku z czym zamawiający w praktyce napotykali trudności w prawidłowym kwalifikowaniu do udziału w postępowaniu podmiotów działających na rzecz integracji społecznej i zawodowej osób bezrobotnych.
Natomiast propozycja odnosząca się do zamówień zastrzeżonych z art. 138p ustawy Pzp ma na celu przede wszystkim uwzględnienie problemów, na jakie napotykają zamawiający, którzy zdecydowali się zastosować ten instrument, związanych z niewystarczającą odpowiedzią ze strony rynku wykonawców na tego typu zamówienia. Wiele wskazuje na to, że obecnie podmioty, do których w dużej mierze był adresowany ten przepis, a mianowicie podmioty ekonomii społecznej, nie są jeszcze wystarczająco liczne ani wystarczająco gotowe do udziału w zamówieniach publicznych, co powoduje niejednokrotnie konieczność unieważniania postępowań zawierających tę klauzulę. Stąd też propozycja rozszerzenia zakresu podmiotów, do których może być adresowany ten instrument, co mogłoby umożliwić zamawiającym uzyskanie szerszej odpowiedzi na zamówienia z tego rodzaju klauzulą oraz zapobiec konieczności częstego unieważniania takich postępowań.
W żadnym wypadku propozycja ta nie ma na celu kontestowania roli lub też osłabiania pozycji podmiotów ekonomii społecznej w zamówieniach publicznych.
Podmioty te nadal będą mogły brać udział w postępowaniach z tą klauzulą. Ponadto, szczególny charakter działalności takich podmiotów związany z działalnością integracyjną daje im możliwość korzystania z zarezerwowanych dla nich zamówień zastrzeżonych z art. 22 ust. 2 ustawy Pzp.
Potrzebna aktywności nie tylko w zamówieniach publicznych
Autorzy koncepcji nowej ustawy Pzp przywiązują dużą wagę do roli społecznych zamówień publicznych. Niewątpliwie jest to znaczący instrument oddziaływania również na sfery niezwiązane bezpośrednio z zamówieniami publicznymi. Wydaje się jednak, iż w tym zakresie nie są konieczne daleko idące zmiany w ustawie Pzp, która już w chwili obecnej przewiduje szerokie spektrum możliwych do wykorzystania instrumentów.
Kluczowe na obecnym etapie rozwoju społecznych zamówień publicznych jest raczej dalsze kształtowanie właściwych postaw po stronie administracji publicznej oraz umiejętności efektywnego korzystania z przewidzianych ustawą możliwości. Nie należy także zapominać, że jest to wciąż instrument jedynie wpierający realizację celów innych polityk i nie może on zastąpić działań w innych obszarach.
Z tego względu trudno się zgodzić z twierdzeniami, iż kształt nowej ustawy Pzp przesądzi o pewnych aspektach z dziedziny polityki społecznej, na przykład o przyszłości ekonomii społecznej.
To, czy instrument taki jak zamówienia publiczne efektywnie wpisze się w realizację celów w tym obszarze, zależeć będzie od wielu czynników, między innymi od tego, czy uda się w mądry sposób skorelować zapisy regulacji z dziedziny polityki społecznej z instrumentami z ustawy Pzp – czego Urząd Zamówień Publicznych jest gorącym zwolennikiem – tak, aby umożliwić w jak najszerszym stopniu wsparcie celów tej polityki (na przykład rozwoju ekonomii społecznej) z wykorzystaniem instrumentów zamówieniowych. Nie obędzie się też bez odpowiednich działań w innych obszarach. Przekonanie zamawiających do stosowania zamówień społecznych nie przyniesie oczekiwanych efektów, jeśli zamawiający nie będą mogli liczyć na odpowiedź ze strony wykonawców, w tym podmiotów ekonomii społecznej, a konieczność unieważniania postępowań z powodu braku ofert może wręcz spowodować zniechęcenie do tego typu instrumentów i zniweczyć wieloletnie wysiłki na rzecz ich promowania. Duża praca została już wykonana i jest nadal wykonywana w zakresie promowania zagadnienia społecznych zamówień publicznych wśród zamawiających. Duża praca jest jednak jeszcze do wykonania między innymi po stronie podmiotów działających wśród wykonawców, w tym podmiotów działających na rzecz rozwoju ekonomii społecznej, między innymi stowarzyszeń i związków zrzeszających podmioty ekonomii społecznej. Ważne jest bowiem, aby podmioty te wiedziały o istniejących dla nich możliwościach w zamówieniach publicznych, aby dysponowały odpowiednimi zdolnościami pozwalającymi im odpowiedzieć na zapotrzebowanie administracji publicznej, ale przede wszystkim, aby chciały i były przygotowane do ubiegania się o zamówienia publiczne, które są do nich kierowane.
Magdalena Olejarz – Dyrektor Departamentu Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej. Odpowiedzialna między innymi za realizację Krajowego Planu Działań na Rzecz Zrównoważonych Zamówień Publicznych. Członkini Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej oraz Zespołu do spraw Zrównoważonego Rozwoju i Społecznej Odpowiedzialności Przedsiębiorstw. Koordynator do spraw realizacji Programu Dostępność Plus w UZP.
Prawo Ekonomia społeczna Jakie nowe prawo zamówień publicznych Spółdzielnie socjalne Wspieranie organizacji Debata Wspieranie przedsiębiorczości Aktywizacja zawodowa

References: art. 29
 art. 22
 art. 22
 art. 138
 art. 22
 art. 138
 art. 22