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Die Genfer Flüchtlingskonvention. Zumutbare Fluchtalternativen und Subsidiarität
41 Seiten, Note: 16,00
B. Der Flüchtlingsbegriff gem. Art. 1 A Abs. 2 GFK
I. Begründete Furcht
II. Verfolgung
III. Fehlender staatlicher Schutz
IV. Spezifische Verfolgungsgründe
C. Kodifizierte Ausschlussgründe - Ausdruck der Subsidiarität internationalen Schutzes
I. Schutz oder Beistand durch die Vereinten Nationen gem. Art. 1 D GFK
1. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund von Art. 1 D GFK
2. Interpretation und Anwendung von Art. 1 D GFK
II. Schutz durch Aufenthalt in einem Drittstaat gem. Art. 1 E GFK
III. Mehrfache Staatsangehörigkeit, Art. 1 A Abs. 2 S. 2 GFK
D. Zumutbare Fluchtalternativen - ungeschriebene Ausschlussgründe?
I. Interne Fluchtalternative: Schutz in sicheren Regionen des Heimatstaates
1. Konzeptionelle Grundlage der internen Fluchtalternative
3. Erreichbarkeit des Ausweichortes
4. Hinreichende Sicherheit vor Verfolgung am Ausweichort
a) Staatliche Verfolgung: Problematik des mehrgesichtigen Staates
b) Nichtstaatliche Verfolgung
5. Zumutbarkeit der Niederlassung am internen Ausweichort
a) Präventiver Schutzansatz: Schutz vor indirektem Refoulement
b) Wirtschaftliches Existenzminimum
c) Maßstab der grundlegenden Menschenrechte
aa) Der „reasonableness test“
bb) Hathaway/Foster: Schutzbezogener Ansatz
6. Schutzakteure
II. Externe Fluchtalternative: Schutz in „sicheren Drittstaaten“
1. Vereinbarkeit von Drittstaatenregelungen mit der GFK
2. Unmittelbarkeit der Einreise gem. Art. 31 Abs. 1 GFK
3. Zumutbarkeit: Anforderungen an die Sicherheit des Drittstaats
„[…] [S]elbstverständlich gibt es Gebiete, in die wir niemals zurückführen würden, weil die Menschen dort nicht sicher leben können. Es gibt aber Millionen von Menschen in Afghanistan, die ganz normal zur Schule gehen, die ganz normal zur Arbeit gehen, die ganz normal mit ihren Familien leben, sicherlich nicht so gut wie in Deutschland, aber es gibt viele Regionen und Städte, wo man sicher leben kann.“[1] Mit dieser Aussage rechtfertigte der damalige Bundeskanzleramtschef Peter Altmaier in einem Interview mit dem Deutschlandfunk im Februar 2018 die umstrittene Abschiebung afghanischer Asylbewerber. Umstritten ist das Vorgehen der Bundesregierung insbesondere im Hinblick auf das in § 60 Abs. 1 S. 1 AufenthG enthaltene Abschiebungsverbot, wonach „[i]n Anwendung des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge […] ein Ausländer nicht in einen Staat abgeschoben werden [darf], in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist.“ Die in § 60 Abs. 1 AufenthG unmittelbar in Bezug genommene Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)[2] gilt als Magna Charta des internationalen Flüchtlingsrechts.[3] Sie enthält eine verbindliche Definition des Begriffs Flüchtling und regelt die Rechte und Pflichten eines Flüchtlings in seinem Aufnahmeland[4], enthält allerdings kein subjektives Recht auf Asyl.[5] Die Bezeichnung als Magna Charta des internationalen Flüchtlingsrechts ist dennoch nicht verfehlt, weil die dort normierten Rechte dazu geführt haben, dass im nationalen und europäischen Rechtsraum Vorschriften geschaffen wurden, die den dogmatischen Unterschied zwischen einem individuellen Anspruch auf Asylgewährung und dem Verbot der Zurückweisung in einen Verfolgerstaat nahezu bedeutungslos werden lassen.[6] So setzt etwa § 60 Abs. 1 AufenthG eines der Kernprinzipien der GFK, das Prinzip des Non-Refoulement gem. Art. 33 Abs. 1 GFK, um.[7] Zwar ist das Prinzip des Non-Refoulement auch völkergewohnheitsrechtlich, d.h. unabhängig von der Flüchtlingseigenschaft im Sinne der GFK, als nicht-derogrierbares Recht anerkannt[8], auf das kodifizierte Refoulementverbot gem. Art. 33 Abs. 1 GFK sowie die sonstigen Rechte der GFK kann sich allerdings nur berufen, wer den Flüchtlingsstatus gem. Art. 1 A GFK innehat. Von diesem Flüchtlingsstatus ist ausgeschlossen, wer bereits anderweitigen Schutz vor Verfolgung gefunden hat.[9] Auf solche alternativen Schutzformen verweisen etwa die Ausschlusstatbestände Art. 1 D, 1 E GFK.[10] Außerdem ist in der Staatenpraxis die Verweisung auf Fluchtalternativen verbreitet.[11] Ziel dieser Arbeit ist es, zu klären unter welchen Umständen der Verweis auf diese Fluchtalternativen zumutbar ist und inwiefern die internationale Schutzbedürftigkeit dadurch entfällt. Dazu soll zunächst anhand des Flüchtlingsbegriffs in Art. 1 A Abs. 2 GFK eruiert werden, welche Voraussetzungen eine Person erfüllen muss, damit der Anwendungsbereich der Konvention grundsätzlich eröffnet ist. Anschließend gilt es, anhand der kodifizierten Ausschlussgründe Art. 1 D, Art. 1 E GFK sowie der Vorschrift des Art. 1 A Abs. 2 S. 2 GFK bezüglich Personen mit mehrfacher Staatsangehörigkeit die Subsidiarität dieses Vertragswerks aufzuzeigen. Nachfolgend werden die ungeschriebenen Fluchtalternativen dokumentiert und hinsichtlich ihrer Zumutbarkeit diskutiert, bevor schließlich eine Bewertung der damit verbundenen Rechtslage vorgenommen wird.
Art. 1 A GFK enthält die Definition des Begriffs „Flüchtling“ und unterscheidet dabei zwei Flüchtlingsgruppen[12]: statutarische Flüchtlinge im Sinne von Art. 1 A Abs. 1 GFK und Flüchtlinge gemäß Art. 1 A Abs. 2 GFK. Statutarische Flüchtlinge sind Personen, für die bereits frühere Abkommen zum Schutz von Flüchtlingen, die größtenteils unter der Schirmherrschaft des Völkerbundes abgeschlossen wurden, Anwendung fanden.[13] Im Gegensatz dazu enthält Art. 1 A Abs. 2 GFK eine eigene umfassende Definition für die rechtliche Feststellung der Flüchtlingseigenschaft einer Person.[14] Danach ist jede Person Flüchtling, die „[…] aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als Staatenlose in Folge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“
Nach dem Handbuch des UNHCR über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, das mangels in der GFK vorgesehener Exekutivbefugnisse des UNHCR zwar nicht rechtlich verbindlich ist,[15] aufgrund der Kooperationsverpflichtung der Vertragsstaaten mit dem UNHCR, die aus Art. 35 GFK sowie dem sechsten Absatz der Präambel hervorgeht, aber Orientierungsfunktion besitzt,[16] ist Furcht ein Ausdruck seelischer Verfassung und subjektiven Empfindens.[17] Dieser subjektive Tatbestand der Furcht gründet bei jedem Individuum auf unterschiedlichen Ursachen und ist äußerlich nur schwer nachweisbar, weshalb es der Ergänzung durch ein objektives Merkmal bedarf.[18] Die objektive Einschränkung steckt in dem vorangestellten Wort „begründet“, das deutlich werden lässt, dass nicht die seelische Verfassung allein über die Flüchtlingseigenschaft entscheidet.[19] Vielmehr muss diese seelische Verfassung, die zu dem vom Antragsteller als Furcht empfundenen Gefühl führt, aufgrund objektiver Tatsachen begründet sein.[20] Das objektive Merkmal kann jedoch nicht zur Festlegung eines allgemeingültigen Furcht-Niveaus führen, sodass stets eine individuelle Einzelfallprüfung anhand der psychologischen Veranlagung sowie der Umgebung des Betroffenen erforderlich ist, bei der etwaige Überempfindlichkeiten zu berücksichtigen sind.[21] Die Gewichtung der beiden Elemente hängt vom konkreten Einzelfall ab.[22]
Der zentrale Begriff der Verfolgung ist weder in der Konvention selbst, noch an anderer Stelle (legal-)definiert.[23] Auch völkergewohnheitsrechtlich existiert keine allgemeingültige Definition des Verfolgungsbegriffs.[24] Nach Ansicht des UNHCR folgt aus Art. 33 Abs. 1 GFK, dass jedenfalls eine Bedrohung der Rechtsgüter Leben und Freiheit stets als Verfolgung zu qualifizieren ist.[25] Eine solche systematische Auslegung unter Verweis auf das Non-Refoulement Prinzip ist jedoch nicht sinnvoll, da das Ziel des Refoulementverbots ist, ein Mindestmaß an Schutz zu gewähren und nicht den Flüchtlingsbegriff zu definieren.[26] Legt man den Begriff der Verfolgung nach den allgemeinen Interpretationsregeln gem. Art. 31 Abs. 1 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK)[27] nach Treu und Glauben im Lichte von Ziel und Zweck aus und zieht dabei gem. Art. 31 Abs. 2 WVK die Präambel heran, zeigt der Verweis auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) im ersten Erwägungsgrund der Präambel, dass Ziel und Zweck des Flüchtlingsrechts allgemein und der GFK im Speziellen der Schutz der Menschenrechte ist.[28] Der Begriff der Verfolgung, der das Kernstück der Flüchtlingsdefinition darstellt, zielt daher auf den Schutz der Menschenwürde des Einzelnen.[29] Aus diesem Grund kann grundsätzlich jede Menschenrechtsverletzung als Verfolgung qualifiziert werden.[30] Ob die jeweilige Menschenrechtsverletzung tatsächlich „Verfolgung“ begründen kann, ist dabei weniger von deren Art, als mehr von der Intensität der Verletzung abhängig.[31] Zur Bestimmung der Intensität sind neben der Schwere insbesondere auch die Kriterien der Wiederholung oder der Systematik des Eingriffs heranzuziehen.[32]
Die grundlegende Idee von Art. 1 A Abs. 2 GFK und der Konvention insgesamt ist die der Schutzgewährung für den Fall, dass der Schutzsuchende von seinem Staatsangehörigkeitsstaat nicht hinreichend vor Verfolgungssituationen im Sinne von Art. 1 A Abs. 2 GFK geschützt wird.[33] Der Verfolgungsbegriff inkorporiert deshalb als integralen Bestandteil neben der schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung noch ein zweites Element, den Mangel staatlichen Schutzes.[34] Den Staat trifft eine Schutzpflicht gegenüber seinen Bürgern, wobei vermutet wird, dass er diese Pflicht effektiv ausübt, wenn es keine gegenteiligen Beweise gibt.[35] Die begründete Furcht vor Verfolgung impliziert jedoch das Fehlen staatlichen Schutzes.[36] Eine solche Interpretation des Verfolgungsbegriffs lenkt den Blick weg vom Verfolger, der in der Konvention keine Erwähnung findet, hin zum Verfolgtsein und kann dadurch auch die nichtstaatliche Verfolgung berücksichtigen.[37] Der Heimatstaat kann die Menschenrechte nicht nur durch eigenes Tun verletzen, sondern auch indem er es unterlässt, seine Bürger gegen Verletzungshandlungen Dritter zu schützen.[38] Dieses Verständnis des Verfolgungsbegriffs zeigt den Surrogationscharakter der GFK, deren Rechte als Ersatz für fehlenden (heimat-)staatlichen Schutz dienen.[39]
Das Erdulden einer solchen als „Verfolgung“ zu verstehenden Menschenrechtsverletzung in Kombination mit dem mangelnden staatlichen Schutz oder auch nur die begründete Furcht davor reichen allein noch nicht aus, um als Flüchtling im Konventionssinne zu gelten.[40] Die Verfolgung muss zusätzlich an eines der genannten spezifischen Merkmale anknüpfen.[41] Es geht dabei um Verfolgung wegen angeborener, für den Einzelnen unverfügbarer und identitätsformender Merkmale.[42] Darin zeigt sich die Schutzkonzeption der GFK, die den Einzelnen nur vor individueller und zielgerichteter Verfolgung schützen will.[43] Ob ein solches Merkmal vorliegt, ist allein aus der Perspektive des Verfolgers zu beurteilen, weshalb es nicht darauf ankommt, ob der Betroffene tatsächlich eines der Verfolgungsmerkmale aufweist.[44] Die enumerativ aufgeführten Kriterien spiegeln die Verhältnisse zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Konvention nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wider, weshalb andere unverfügbare persönliche Merkmale wie das Geschlecht, die sexuelle Orientierung oder eine körperliche bzw. geistige Beeinträchtigung, die jeweils ebenfalls eine Verfolgung begründen können, unerwähnt bleiben.[45] Zentraler Beitrag des Menschenrechtsparadigmas zum Flüchtlingsschutz ist die Dynamisierung der GFK, aufgrund derer solche Verfolgungssituationen heute anerkannt werden, obwohl sie 1951 nicht bedacht wurden.[46] Anknüpfungspunkt für diese Dynamisierung im Vertragstext ist der Auffangbegriff der „bestimmten sozialen Gruppe“.[47] Die Erweiterung des Bereichs der Schutzbedürftigen über eine solche dynamische Interpretation des Merkmals der „bestimmten sozialen Gruppe“ ist zwar begrüßenswert, birgt aber die Gefahr einer empfindlichen Schwächung des bestehenden Staatenkonsenses und damit der Funktionsfähigkeit des historisch gewachsenen Systems.[48]
Personen, die sonst die für einen Flüchtling gem. Art. 1 A GFK erforderlichen Kriterien erfüllen, sind allerdings von der Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen, wenn sie bereits anderweitig vor Verfolgung geschützt werden.[49] Die Vorrangigkeit der alternativen Schutzformen liegt vor allem darin begründet, dass die GFK dem Einzelnen keinen subjektiven Anspruch auf Asyl gewährt, weshalb sie dem Schutzsuchenden auch keinen Zugang zum Staatsgebiet eines Landes, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, verschafft.[50] Das völkergewohnheitsrechtlich als Ausdruck ihrer Souveränität anerkannte Recht der Staaten, Ausländern den Aufenthalt auf dem eigenen Territorium zu verweigern, wird durch die Konvention nicht angetastet.[51]
Gemäß Art. 1 D S. 1 GFK findet das „[…] Abkommen […] keine Anwendung auf Personen, die zurzeit den Schutz oder Beistand einer Organisation oder einer Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge genießen.“ „Ist dieser Schutz oder diese Unterstützung aus irgendeinem Grunde weggefallen, [...] so fallen diese Personen“ nach Art. 1 D S. 2 GFK „ipso facto unter die Bestimmungen der Konvention.“
Ausgehend von der allgemeinen Formulierung, wonach sich die Vorschrift nicht auf Personen bestimmter Staatsangehörigkeit bezieht, könnte sich Art. 1 D GFK auf jede Gruppe von Flüchtlingen beziehen, die die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt.[52] Die Entstehungsgeschichte[53] sowie die praktische Anwendung der Norm seit Inkrafttreten demonstrieren allerdings, dass Art. 1 D GFK de facto nur palästinensische Flüchtlinge betrifft.[54] Aus den travaux préparatoires geht die gemeinsame Absicht der arabischen und westlichen Staaten hervor, palästinensische Flüchtlinge vom Konventionsschutz auszuschließen, solange sie von den Vereinten Nationen unterstützt werden.[55] Nachdem insbesondere die Konflikte rund um die Entstehung des Staates Israel dazu geführt haben, dass circa eine Million Palästinenser ihre Heimatregion verlassen haben, um andernorts Zuflucht zu suchen, setzt sich die Rolle der Vereinten Nationen bei der Unterstützung palästinensischer Flüchtlinge aus einer Reihe verschiedener Aspekte zusammen, die ein unterschiedliches Spektrum an Schutz und Beistand beinhalten.[56] Wichtigstes Organ ist dabei das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA), das auf Grundlage von Art. 7 Abs. 2, 22 UN-Charta gegründet wurde[57] und dessen Mandat neben Bildung, Gesundheit und Entlastungsprogrammen insbesondere humanitäre Hilfe und Schutz umfasst.[58] Nach dem UNHCR Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft sind Personen, die Schutz durch UNRWA erhalten, explizit vom Flüchtlingsstatus im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention ausgeschlossen.[59]
In der Formulierung „[…] findet keine Anwendung […]“ schlägt sich der Ausschluss bestimmter Personengruppen vom persönlichen Anwendungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention nieder.[60] Laut UNHCR fallen unter diesen Ausschluss zwei genau definierte Personengruppen.[61] Einerseits sind Personen erfasst, die als „Palästina Flüchtlinge“ im Sinne der Resolution 194 (III) der UN-Generalversammlung vom 11. Dezember 1948 und darauffolgender Resolutionen der Generalversammlung gelten und die von dem Teil des palästinensischen Mandatsgebiets verdrängt wurden, der schließlich israelisches Staatsgebiet wurde und nicht dorthin zurückkehren konnten.[62] Andererseits bezieht sich die Norm auf Personen, die als Vertriebene (displaced persons) im Sinne der Resolution 2252 (ES-V) der UN-Generalversammlung und darauffolgender Resolutionen der Generalversammlung gelten und die vom palästinensischen Gebiet verdrängt wurden, das seit 1967 von Israel besetzt wurde und nicht dorthin zurückkehren konnten.[63] In beiden Fällen sind nicht nur die vertriebenen Personen selbst, sondern auch deren Nachfahren einbezogen.[64] Eine Interpretation, die aufgrund der Formulierung „zurzeit“ nur solche Personen erfassen will, die am 28. Juli 1951, dem Tag, an dem die GFK zur Unterzeichnung eröffnet wurde, UNRWA-Schutz erhalten haben[65], übersieht das spezielle Verständnis von Palästinaflüchtlingen als Gruppe, indem sie einzelne Flüchtlinge von diesem allgemeinen und gruppenbezogenen Problem ausnimmt.[66] Art. 1 D GFK schließt die Anwendung der Konvention auf diese Personen jedoch nicht generell aus, sondern nur, wenn sie in denjenigen Gebieten leben, in denen UNRWA auch tatsächlich tätig ist, und nur, solange es tätig ist.[67] Das bedeutet einerseits, dass palästinensische Flüchtlinge nicht von der GFK ausgeschlossen sind, wenn sie sich außerhalb der von UNRWA betreuten Gebiete aufhalten.[68] Andererseits würde der Anwendungsbereich der Konvention wieder eröffnet, wenn die Arbeit von UNRWA, aus welchen Gründen auch immer, beendet würde.[69]
Umstritten ist die Frage, ob vom Anwendungsbereich des Art. 1 D S. 1 GFK auch Personen erfasst sind, die nur rein theoretisch durch UNRWA unterstützt werden könnten, diesen Schutz jedoch tatsächlich nicht in Anspruch nehmen. Nach Ansicht des UNHCR erhält eine Person Schutz und Beistand im Sinne von Art. 1 D S. 1 GFK und ist damit (bereits dann) von den Rechten der GFK ausgeschlossen, wenn sie innerhalb des Arbeitsgebiets[70] von UNRWA lebt.[71] Eine tatsächliche Registrierung bei UNRWA ist demnach nicht notwendig.[72] Ausreichend sei vielmehr die reine Möglichkeit den Schutz dieser Organisation in Anspruch nehmen zu können.[73] Nach anderer Ansicht ist diese Interpretation allerdings nicht mit Ziel und Zweck der Genfer Flüchtlingskonvention vereinbar.[74] Demzufolge findet Art. 1 D S. 1 GFK nur Anwendung, wenn eine Person Anspruch auf Schutz durch eine UN-Organisation wie etwa UNRWA hat und diesen auch tatsächlich wahrnimmt.[75] Interpretiert man Art. 1 D GFK nach der Auslegungsregel des Art. 31 Abs. 1 WVK, wonach ein Vertrag „nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen“ ist, ist hier der zweiten Ansicht Folge zu leisten, da eine nur in Aussicht stehende Schutzmöglichkeit durch UNRWA nicht ausreichend sein kann, um vom Schutz durch die GFK ausgeschlossen zu werden.[76] Schließlich bleibt zu klären, wie die „ipso facto“- Klausel in Art. 1 D S. 2 GFK zu verstehen ist. Laut UNHCR bedarf es, wenn eine Person unter Art. 1 D S. 2 GFK fällt, keiner gesonderten Feststellung einer „begründeten Furcht vor Verfolgung“ im Sinne von Art. 1 A Abs. 2 GFK, sodass solche Personen automatisch vom Anwendungsbereich der GFK erfasst werden und somit die Rechte nach Art. 2 – 34 GFK in Anspruch nehmen können.[77] Satz 2 der Vorschrift zielt damit auf die Kontinuität des Schutzes, indem er Personen, die nach Satz 1 ausgeschlossen sind, in den Anwendungsbereich der Konvention aufnimmt, wenn die Umstände, die zum Ausschluss geführt haben, weggefallen sind.[78] Art. 1 D enthält mithin eine temporäre Ausschlussklausel in Form des ersten Satzes und eine Inklusionsklausel in Form des zweiten Satzes.[79] Zusammengenommen sollte Art. 1 D daher mehr als bedingte Inklusions-, denn als Ausschlussklausel betrachtet werden.[80] Dementsprechend wird die Flüchtlingseigenschaft von palästinensischen Flüchtlingen als Gruppe anerkannt, die Anwendbarkeit der GFK auf sie allerdings vom Wegfall des Schutzes durch UNRWA abhängig gemacht.[81] Grahl-Madsen spricht daher im Zusammenhang mit Art. 1 D auch nicht von einer Ausschluss-, sondern einer „Suspensivklausel“.[82] Legitim wäre es allerdings auch den Begriff Subsidiaritätsklausel in Bezug auf Art. 1 D GFK zu verwenden, da dadurch klar wird, dass der Konventionsschutz erst greift, wenn der UN-Schutz nicht mehr besteht.
Gemäß Art. 1 E GFK findet die Konvention „[…] keine Anwendung auf eine Person, die von den zuständigen Behörden des Landes, in dem sie ihren Aufenthalt genommen hat, als eine Person anerkannt wird, welche die Rechte und Pflichten hat, die mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit dieses Landes verknüpft sind.“ Dieser Artikel schließt solche Personen vom Flüchtlingsstatus aus, die sich aus Verfolgungsgründen außerhalb ihres Herkunftslandes befinden, aber im Aufenthaltsstaat einen Großteil der Rechte genießen, die sonst nur Staatsangehörigen vorbehalten sind, ohne dass sie die Staatsangehörigkeit dieses Staates besitzen.[83] UNHCR spricht dabei von „Personen, bei denen man annimmt, dass sie keinen völkerrechtlichen Schutz benötigen“.[84] Art. 1 E GFK bezieht sich auf den ständigen Aufenthalt einer Person und nicht nur den bloßen Besuch.[85]
Welche Rechte und Pflichten verlangt werden, wird nicht näher konkretisiert, wobei eine Gleichstellung hinsichtlich wirtschaftlicher und sozialer Rechte mit Staatsangehörigen des Aufenthaltsstaates als ausreichend erachtet wird.[86] Politische Rechte und Pflichten, wie etwa das Wahlrecht, sind dagegen keine Voraussetzung für die Anwendung von Art. 1 E GFK.[87] Die Einbeziehung politischer Rechte würde auf eine Anwendung der Ausschlussklausel auf Personen mit der Staatsbürgerschaft des Aufenthaltsstaats hinauslaufen, wobei diese Personen schon durch Art. 1 A Abs. 2 GFK selbst von der Flüchtlingseigenschaft ausgeschlossen sind, da sie nicht außerhalb des Staates ihrer Staatsangehörigkeit sind.[88] Verlangt wird keine vollständige rechtliche Gleichstellung mit den Staatsbürgern dieses Landes[89], sondern, dass der Betroffene, wie ein Staatsbürger, vollen und wirksamen Schutz vor Deportation und Ausweisung genießt.[90]
Die Entstehungsgeschichte der Norm zeigt, dass Art. 1 E GFK vor allem Flüchtlinge deutscher Abstammung, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben, sogenannte Volksdeutsche im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG, im Blick hatte.[91] Außerdem fand Art. 1 E Anwendung auf sog. „British subjects“ oder „Commonwealth Bürger“ (bis 1962) sowie Flüchtlinge türkischer Abstammung aus Bulgarien, die nach dem Zweiten Weltkrieg Asyl in der Türkei suchten.[92] Die Relevanz dieses Ausschlusstatbestandes ist in der heutigen Praxis als äußerst gering anzusehen.[93]
[1] Peter Altmaier im Interview mit Dirk-Oliver Heckmann, Deutschlandfunk 22.02.2018, abrufbar unter http://www.deutschlandfunk.de/debatte-ueber-abschiebungen-es-gibt-millionen-menschen-in.694.de.html?dram:article_id=379531 (zuletzt aufgerufen am 25.03.2018)
[2] Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951, BGBl II, 1953, 559.
[3] Hecht/Koch, in: Kluth/Hund/Maaßen, Hdb Zuwanderungsrecht, § 5, Rn. 146; Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (1).
[4] Hecht/Koch, in: Kluth/Hund/Maaßen, Hdb Zuwanderungsrecht, § 5, Rn. 146.
[5] Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 1278; Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (1); Ritgen, DVBl 2016, 137 (142).
[6] Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (1).
[7] Hecht/Koch, in: Kluth/Hund/Maaßen, Hdb Zuwanderungsrecht, § 5, Rn. 147.
[8] Lauterpacht/Bethlehem, in: Feller/Türk/Nicholson, Refugee Protection, S.163; Kälin/Caroni/Heim, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 33 Abs. 1, Rn. 34; Allain, IJRL 2001, 533 (540f.).
[9] Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (5).
[10] Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (5).
[11] Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (5).
[12] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 1.
[13] Maaßen, Rechtsstellung des Asylbewerbers, S.45; Schmahl, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 1, Rn. 2.
[14] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 3.
[15] Müller, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, S. 80f.; McAdam, in: Zimmermann: The 1951 Convention, Interpretation, Rn. 111.
[16] Müller, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, S. 84.
[17] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 38.
[18] Marx, ZAR 1992, 3 (5).
[19] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 38
[20] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 38.
[21] Lieber, Neuere Entwicklung des Asylrechts, S. 105; vgl. Marx, ZAR 1992, 3 (5).
[22] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 63f.; Marx, Handbuch zum Flüchtlingsschutz, § 8, Rn. 10f.; Grahl-Madsen, Status of Refugees, S. 174.
[23] Ritgen, DVBl 2016, 137 (142); Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 216.
[24] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 51; Müller, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, S. 29.
[25] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 51; Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 1229.
[26] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 222.
[27] Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge, BGBl II 1985, 626; die Auslegungsregeln der WVK sind völkergewohnheitsrechtlich anerkannt und daher trotz des Rückwirkungsverbots des Art. 4 WVK auf die ältere GFK anwendbar.
[28] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 223; Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 94.
[29] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 248.;
[30] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 248.
[31] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 250.
[32] Müller, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, S. 30.
[33] Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 4.
[34] Hathaway/Foster, Law of Refugee Status, S. 185; Fortín; IJRL 2000, 548 (573).
[35] Kelley, IJRL 2002, 4 (22); Fortín, IJRL 2000, 548 (573).
[36] Li, Exclusion from Protection as a Refugee, S. 18.
[37] Markard, ZAR 2015, 56 (57).
[38] Markard, ZAR 2015, 56 (57).
[39] Wennholz, Ausnahmen vom Schutz vor Refoulement, S. 275; Zimmermann/Mahler, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 A Abs. 2, Rn. 617; Hathaway/Foster, Law of Refugee Status, S. 133f; Supreme Court of Canada: Canada v. Ward [1993] 2 SCR 689 (709).
[40] Ritgen, DVBl 2016, 137 (143).
[41] Ritgen, DVBl 2016, 137 (143).
[42] Von Arnauld, Völkerrecht, Rn. 786.
[43] Ritgen, DVBl 2016, 137 (143).
[44] Huber/Göbel-Zimmermann: Ausländer- und Asylrecht, Teil 4, Rn. 1626; Müller, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, S. 48.
[45] Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1(4)
[46] Markard, ZAR 2015, 56 (57).
[47] Marx, ZAR 2005, 177 (177).
[48] Hanschel, ZAR 2017, 1 (3); Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (4).
[49] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien, Rn. 140; Schmahl/Jung, NVwZ Extra 2018, 1 (5).
[50] Vgl. Ritgen, DVBl 2016, 137 (143).
[51] Vgl. Ritgen, DVBl 2016, 137 (143).
[52] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 2.
[53] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 3- 13.
[54] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 2.
[55] Takkenberg, Status of Palestinian Refugees, 92, Rn. 121; Hathaway/Foster, Law of Refugee Status, 510.
[56] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 10.
[57] Secretary-General’s Bulletin, “Organization of the United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East”, UN Doc. ST/SGB/2000/6, 17 Feb. 2000, Fn. 1; vgl. Bartholomeusz, Refugee Survey Quarterly 2010, 452 (454).
[58] Bartholomeusz, Refugee Survey Quarterly 2010, 452 (466).
[59] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Festlegung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 142f.
[60] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn 26.
[61] UNHCR Revised Note on the Applicability of Art. 1 D (2009), Rn. 4.
[62] UNHCR Revised Note on the Applicability of Art. 1 D (2009), Rn. 4 lit. a.
[63] UNHCR Revised Note on the Applicability of Article 1 D (2009), Rn. 4 lit. b.
[64] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 159.
[65] Vgl. UK Court of Appeal El-Ali v. Secretary of State for the Home Department (2002), EWCA Civ.1103
[66] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 158
[67] Miller, Frage der Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge, S. 104.
[68] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 143.
[69] Miller, Frage der Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge, S. 104.
[70] Jordanien, Syrien, Libanon,Westjordanland, inkl. Ost-Jerusalem, Gazastreifen,
[71] UNHCR, Revised Note on the Applicability of Article 1 D (2009), Ziff. 6, 7.
[72] Miller, Frage der Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge, S. 105.
[73] Takkenberg, Status of Palestinian Refugees, S. 103, Rn. 133.
[74] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann: The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 27.
[75] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann: The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 27.
[76] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 27.
[77] UNHCR Revised Note on the Applicability of Art. 1 D, Rn. 9b.
[78] Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 2.
[79] Takkenberg, Status of Palestinian Refugees, S. 95, Rn. 123; Qafisheh/Azarov, in: Zimmermann: The 1951 Convention, Art. 1 D, Rn. 25.
[80] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 153.
[81] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 153.
[82] Grahl-Madsen, Status of Refugees, S. 263.
[83] Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 1.
[84] UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 144 ff.
[85] Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 11; vgl. UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Rn. 146.
[86] Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 13.
[87] Marx, in: Zimmermann, 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 13.
[88] Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 13.
[89] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 162.
[90] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 162; Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 14; UNHCR Hdb über Verfahren und Kriterien, Rn. 145.
[91] Goodwin-Gill/McAdam, Refugee in International Law, S. 161; Vgl. Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 17.
[92] Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn.22f.
[93] Marx, in: Zimmermann, The 1951 Convention, Art. 1 E, Rn. 25.
Bayerische Julius-Maximilians-Universität Würzburg (Juristische Fakultät)
Studienbegleitendes Seminar im Schwerpunktbereich 11 bei Prof. Schmahl
Raphael Häupl (Autor)
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