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Timestamp: 2020-02-28 23:54:52+00:00

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Services publics de l’enseignement laïque (gratuité) et de la restauration scolaire (« lois ») | Thomas Bompard
Publié le 23 octobre 2019 26 décembre 2019 par Thomas Bompard
Services publics de l’enseignement laïque (gratuité) et de la restauration scolaire (« lois »)
Ce billet est destiné à aborder trois arrêts qui sont reproduits au terme d’une fiche de travaux-dirigés au programme ce jeudi – demain matin –, avec des étudiant·e·s inscrit·e·s en deuxième année de licence, à la faculté de droit (et d’économie) de Valence. Ces arrêts étant eux-mêmes liés au service public de l’enseignement, il leur est avant tout adressé ; peut-être pourra-t-il intéresser plus largement. La lecture des notes permettra aux personnes qui le souhaitent des approfondissements, notamment d’un point de vue politico-historique et à propos du droit de retrait à la SNCF.
Conseil constitutionnel, 2 rue Montpensier, 75 001 Paris (parisenmetro.com) ; situé près du Conseil d’État (v. infra)
Je commence par un détour par d’autres actualités, à partir d’un texte publié sur le site d’un think tank juridique français, se présentant comme le Premier[1] : « Le clair-obscur de la consécration du principe de gratuité de l’enseignement supérieur public », leclubdesjuristes.com ; publié le 17 octobre 2019, il s’agit d’un entretien avec Fabrice Melleray[2]. Partageant manifestement les inquiétudes qui se sont immédiatement exprimées, il tente de juridiciser la critique de la décision du Conseil constitutionnel (v. mon ajout après les notes de ce billet).
Le jour choisi par le « Club » pour publier ce texte peut d’abord être perçu comme un simple concours de circonstances, ou apparaître significatif du peu d’intérêt accordé en France à la « Journée mondiale du refus de la misère ». Ensuite, il est vrai que lorsque la Fédération des Conseils de Parents d’Élèves (FCPE) de la Seine-Saint-Denis constatait, un mois plus tôt, « qu’il [y] manque des professeurs à tous les niveaux », elle ne songeait pas à l’enseignement supérieur (donc aux étudiant·e·s). Le tribunal administratif de Montreuil aura prochainement l’occasion de sanctionner l’État pour le manquement du ministre de l’Éducation nationale à son « obligation légale d’assurer l’enseignement » à plusieurs élèves, selon une jurisprudence souvent lue à partir des principes d’égalité[3] et de continuité[4] du service public[5]. Si la gratuité ne compte pas au nombre de ces « lois » – systématisées dans les années 1930 par Louis Rolland (v. infra) –, il s’agit depuis 1946 d’une « exigence constitutionnelle » – pour ce service-là – qui, selon le Conseil, « s’applique à l’enseignement supérieur public ».
Présenter ce dernier comme un « degré » de l’enseignement public n’est-il que le fruit de l’imagination du Conseil constitutionnel, en 2019, comme le suggère Fabrice Melleray ? Sa propre inventivité conduit d’une part à concéder l’ambiguïté de l’expression « second degré », tout en ajoutant immédiatement que le premier terme n’a pas été employé par le pouvoir constituant en 1946 ; à sa référence au Code de l’éducation – de 2000, qui comprend une troisième partie sur les « enseignements supérieurs » –, il est de meilleure méthode, d’autre part, de préférer les travaux préparatoires du « texte inconditionnel » en cause – selon la formule de l’expert, qui a peut-être d’autres « très solides arguments » à faire valoir –, à savoir l’alinéa 13 du préambule de la Constitution de la Quatrième République[6] : ils permettent non seulement de conforter le considérant 6 de la décision du Conseil constitutionnel, mais aussi de défendre une interprétation qui contraigne les « ministres compétents » (cons. 7) à partir des intérêts des étudiant·e·s, avant d’envisager les contraintes des établissements[7].
Raisonnant à partir des « obligations de service public » qui pèsent sur eux, Fabrice Melleray paraît bien présumer que cela suffit ; or, si « les meilleures conditions » de travail pour les personnes employées dans ces établissements se répercutent normalement sur celles qui s’y trouvent admises à poursuivre leurs études, encore faut-il qu’elles aient pu s’y inscrire, ce qui n’est pas garanti quand le « sous-financement » de l’enseignement supérieur public conduit à n’envisager comme solutions que la non-gratuité et/ou la sélection.
Après avoir suggéré la mise en péril des « universités de droit commun [sic] », le professeur à l’École de droit de Sciences Po termine en pointant un possible effet pervers[8], pour les établissements publics « pratiquant une politique tarifaire plus volontariste [re-sic] » ; en cas de « conception stricte de la modicité », et pour ne pas avoir à respecter « l’exigence de gratuité » – dont elles ont été depuis 1946 largement affranchies –, les grandes écoles pourraient être « transform[ées] en établissement[s privés] d’utilité publique ». Autrement dit, il ne faudrait pas que les bases constitutionnelles du droit administratif de l’éducation soient pour elles trop exigeantes, faute de quoi les autorités (publiques) auront nécessairement – selon l’expert –, la tentation de recourir au droit privé.
Conseil d’État, rue Saint-Honoré, 75 001 Paris (cparama.com) ; pour une vue aérienne du Palais-Royal, v. survoldefrance.fr (il intègre aussi le Ministère de la Culture, 3, rue de Valois)
J’en viens au premier des trois arrêts annoncés précédemment ; rendu le 2 juin 2010, il n’est pas en tant que tel d’actualité, mais des informations récentes peuvent lui être reliées. Il était en effet question du droit de retrait, exercé – suite à des violences – par une professeure pendant quatre jours, au début de l’année 2003. Le recteur de l’académie de Versailles avait opéré une retenue sur son traitement, puis rejeté son recours gracieux, le 21 octobre ; celui hiérarchique devait connaître le même sort, le 12 janvier 2004, devant le ministre délégué à l’enseignement scolaire.
Elle décidait de saisir le tribunal administratif (ci-après TA) de Cergy-Pontoise qui, le 3 juillet 2008, allait lui donner raison. Le ministre formait alors un pourvoi en cassation contre ce jugement, renvoyé par le président de la Cour administrative d’appel (CAA) de Versailles au Conseil d’État (CE) ; le débat était alors restreint par le ministre à la dernière des journées en cause, le 29 janvier 2003.
Le CE relève d’abord une « erreur de droit » du TA : il a exigé à tort une information de l’administration, préalable à « la reprise de leur service par les agents » ; il leur appartient donc de faire la part entre leur droit de se retirer et leur devoir de reprendre leur activité, méconnu en l’espèce par la professeure. Parce qu’elle ne contestait pas le retour au calme au lycée Romain Rolland de Goussainville (Val-d’Oise), constaté par le TA, l’autorité administrative n’a pas, « dans les circonstances de l’espèce », commis d’« erreur d’appréciation » en niant la « situation de danger grave et imminent » ; la retenue « pour absence de service fait » était, pour cette journée, justifiée[9].
Du point de vue du régime juridique du service public – titre de la séance –, ce premier arrêt peut être rattaché à la « loi » de continuité, bien que l’expression ne soit pas employée. Si ce principe profite aux (élèves-)usagers – titulaires, en outre, du droit à l’éducation –, il sert d’abord à circonscrire les droits des agents publics. Le parallèle peut être fait avec le droit de grève[10], sans toutefois le confondre avec le droit de retrait. Sa raison d’être n’est pas directement d’appuyer des revendications professionnelles, mais de se protéger[11].
À lire le premier considérant, ce droit aurait été reconnu dans la fonction publique par « l’article 5-6 du décret du 28 mai 1982 »[12], soit avant qu’il l’a été « aux salariés du secteur privé par la 4ème loi Auroux du 23 décembre » ; il fallait avoir pu lire les conclusions de la rapporteure publique, à qui j’emprunte cette dernière citation, pour rétablir la chronologie : Nathalie Escaut précise en effet que le « même droit a été institué pour les agents de la fonction publique de l’État par le décret du 9 mai 1995 qui a modifié » celui de 1982[13].
Portrait de Louis Rolland (lm-dp.org). Député du Maine-et-Loire de 1928 à 1936, il a « fait partie de la commission d’enquête sur l’affaire Stavisky » (assemblee-nationale.fr), elle-même à l’origine de l’arrêt d’Assemblée du 29 mars 1946, Caisse départementale d’assurances sociales de Meurthe-et-Moselle (v. Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvolvé et Bruno Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 22ème éd., 2019 (ci-après GAJA 2019), n° 52, p. 338 : « Responsabilité. Autorité de tutelle ou de contrôle »).
Cette précision est un prétexte pour une autre, plus générale : certaines entreprises privées sont chargées d’une mission de service public et, surtout, lorsqu’il est industriel et commercial (SPIC), le contentieux est « en principe »[14] judiciaire, même si le gestionnaire est une personne publique (situations de gestion privée des services publics[15]) ; il ne faut cependant pas en déduire que le principe de continuité n’a plus cours : comme pour les deux autres « lois » de Rolland, il appartient simplement aux juridictions compétentes de les appliquer[16].
Le droit de retrait a été exercé fin septembre par des enseignant·e·s du lycée Arago (12ème arrondissement de Paris)[17], puis suite à l’incendie à Rouen de l’usine Lubrizol, le 26[18]. Il l’a été depuis après le meurtre d’un élève, en Seine-Saint-Denis[19] et, plus récemment encore, concernant le service public des transports : « une grève surprise », selon la direction de la SNCF[20] (et sa logique complotiste ?), avant que le gouvernement n’embraye sans avoir beaucoup d’égards pour les textes[21].
Les deux autres arrêts concernent le service public de la restauration scolaire. Il est administratif (SPA), comme celui de l’enseignement, sans lequel d’ailleurs il n’existerait pas. Le 24 juin 2019, statuant pour la seconde fois en cassation[22], le Conseil d’État devait interpréter certaines des dispositions de l’importante loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales. Le recours aux travaux préparatoires le conduit à considérer que ce service public reste « facultatif »[23](v. le milieu du cinquième considérant, qui fait écho au troisième in fine[24]).
Était en cause la fourniture des repas aux élèves du collège de Fondettes, établissement public « national » lors de sa création (en 1985), devenu « local » il y a vingt ans (EPLE, depuis 1999). Outre des contrats avec des personnes publiques – et en particulier l’État –, la commune a conclu entretemps (en 1993) une convention de délégation de service public (DSP) avec la société Sodexho. Lorsque la loi précitée est entrée en vigueur, en janvier 2005, la commune a cru pouvoir bénéficier de ce transfert législatif de compétences, de l’État aux départements ; celui d’Indre-et-Loire a toutefois refusé de répondre favorablement à ces demandes et il « n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante » (cons. 14).
Réglant l’affaire au fond, comme il le devait[25], le Conseil d’État structure ses développements en cinq considérants (cons. 8 à 12). Deux méritent ici d’être commentés : la fin du cons. 10 illustre, d’une part, une importante limite au principe de « continuité du service public » ; une collectivité publique ne saurait l’invoquer, après avoir engagé des dépenses, pour en demander le remboursement à une autre (en l’occurrence le département).
Entrée du Collège Jean Roux de Fondettes, du nom de l’un de ses anciens maires, qui fût aussi vice-président du conseil général d’Indre-et-Loire
Employée auparavant (cons. 8), l’expression « clause de compétence générale » témoigne, d’autre part, d’une différence entre collectivités territoriales[26] (le collège, lui, est un établissement public ; sa compétence est spécifique : l’enseignement). Le renvoi au Code général des collectivités territoriales (CGCT) – plus précisément à son article L. 2121-29 (reproduit au cons. 7) –, permet de donner raison au département, en limitant le transfert de compétences à la reprise des « engagements de l’État » (cons. 8 ; non de ceux de la commune, donc). Il est possible d’y voir une incitation au « désengagement », même s’il convient de relativiser l’effet pratique de l’affirmation du caractère « facultatif » dans le cas d’espèce[27] ; selon le cons. 2, « le service de restauration du collège a été transféré au syndicat mixte de gestion de la cuisine centrale de Fondettes, créé conjointement », le 31 mars 2010, par la commune et le département.
Dans ma thèse, fin 2017, je renvoyais à la note de Martine Long sous l’arrêt ici annulé par le Conseil d’État (art. 1er), rendu par la CAA de Nantes le 10 février ; l’autrice écrivait que la loi de 2004 « vient préciser que le département assure la restauration dans les collèges [et la région dans les lycées]. Le présent de l’indicatif valant impératif, il en résulte une obligation positive pour ce dernier »[28]. Annotant l’arrêt qui suit, Baptiste Bonnet affirmait au début de cette année 2019 « que le service public de restauration scolaire au niveau communal est facultatif, contrairement par exemple au service de restauration pour les collégiens et les lycéens qui est obligatoire (C. éduc., art. L. 213-2 et L. 214-6) »[29]…
En 2015, après que son maire l’avait annoncé (en mars), le règlement intérieur des restaurants scolaires de Chalon-sur-Saône avait été modifié (en septembre). Il s’agissait pour elle d’en finir avec une pratique consistant, depuis 1984, à proposer un menu de substitution au porc (sans pour autant prévoir un menu confessionnel, casher ou halal[30]). Saisi de deux requêtes, l’une contre la décision du maire[31], l’autre contre la délibération du conseil municipal, le TA de Dijon les avait annulées, le 28 août 2017[32].
Illustration issue du site de la commune de Férolles (d’un autre département de la région Centre-Val de Loire, celui du Loiret)
Dans son arrêt du 23 octobre 2018, la CAA de Lyon estime d’abord que « le tribunal a entaché son jugement d’irrégularité »[33]. Elle parvient toutefois à la même solution. Pour elle, « en se fondant exclusivement sur les principes de laïcité et de neutralité du service public pour décider de mettre un terme à une telle pratique, le maire (…) et le conseil municipal de Chalon-sur-Saône ont entaché leur décision et délibération attaquées d’erreur de droit » (cons. 13) ; elles doivent donc être annulées (cons. 14)[34].
Au lieu de se perdre – et de risquer de vous perdre – avec ces « principes de laïcité et de neutralité » (cons. 12), pour finalement considérer qu’ils n’obligent ici à rien, il aurait été plus fidèle à la pensée de Louis Rolland de (ne) mentionner expressément (que) le principe de mutabilité[35](dit aussi d’adaptation[36], que l’auteur appelait la « loi du changement »[37]). Il faut remonter au considérant 11 pour qu’il y soit fait allusion, et c’est bien parce que les « nécessités » du service public constituent le fondement et la limite[38] de cette possibilité de « modifier [s]es modalités d’organisation et de fonctionnement » qu’il est donné tort à la commune de Chalon-sur-Saône (absences de « troubles à l’ordre public » et « de difficultés particulières en ce qui concerne l’organisation et la gestion du service public de la restauration scolaire », ainsi qu’il est écrit en écho deux considérants plus loin).
Dans la mesure où la délibération était, selon les conclusions du rapporteur public, « fondée sur le seul principe de laïcité » et, surtout, parce que la commune ne demandait « pas de substitution de motifs »[39], un détournement de pouvoir aurait pu être retenu[40]. Même s’il l’avait été, l’arrêt serait resté critiquable : en laissant « de larges pouvoirs d’organisation » au « gestionnaire d’un service public administratif facultatif » comme celui de la restauration scolaire (cons. 11), la Cour ne garantit pas qu’ils ne seront pas à nouveau utilisés contre une partie des élèves – en prétextant une « nécessité » de service public, « se rapportant à son organisation ou son fonctionnement » (cons. 12).
Pour prévenir une telle situation, il aurait fallu aménager le principe de mutabilité, en refusant le cadrage proposé de celui de laïcité, pour en revenir à une autre conception : se féliciter de lire que les « principes de laïcité et de neutralité auxquels est soumis le service public ne font, par eux-mêmes, pas obstacle à » la proposition d’un menu de substitution, le cas échéant[41], ce serait consentir à une laïcité qui, en elle-même, ne la prescrit pas[42]. Une formulation retenue dans les conclusions précitées est également significative : « ce principe n’exige pas que les usages religieux ne soient pas respectés, mais, au contraire, qu’ils le soient dès lors qu’il n’y pas d’atteinte établie au fonctionnement du service public » (je souligne).
Autrement dit, et contrairement à une présentation fréquente, focalisée sur la solution retenue (il y aurait eu une sorte de coup d’« arrêt »), il est à craindre d’autres dispositions comme celles en cause, « susceptibles d’affecter la situation des élèves de confession musulmane »[43] (et juive, par conséquent).
Cet arrêt date d’il y a un an jour pour jour[44]. Dans un rapport intitulé Un droit à la cantine scolaire pour tous les enfants, rendu public depuis – le 20 juin –, le Défenseur des droits recommande de « mener une réflexion sur la généralisation du repas végétarien de substitution »[45]. Elle pourrait être encouragée par le Conseil d’État, qui ne s’est pas encore prononcé sur le pourvoi en cassation de la commune de Chalon-sur-Saône (n° 426483, selon la Rev.jurisp. ALYODA 2019, n° 1, avec les obs. de David Bailleul sous l’arrêt de la CAA de Lyon, et qui termine en évoquant un « risque accru d’inégalité entre les usagers »).
Les juges du Palais-Royal (v. supra) pourraient se référer à la « loi » d’égalité (en ce sens, v. la note préc.) ou, mieux encore, ne pas rater cette fois l’occasion de relayer l’obligation de faciliter l’exercice du droit à l’éducation (v. évent. ma thèse, page 1180), indépendamment des convictions religieuses ou philosophiques.
[1] Il est possible de le présenter aussi comme le « Club des juristes (…) financé par une quarantaine de grandes entreprises, parmi lesquelles la Fédération française des assurances, mais aussi Microsoft ou une douzaine de sociétés du CAC 40, comme Total, LVMH, L’Oréal et Carrefour. Soit autant d’entreprises adhérentes de [l’Association française des entreprises privées (Afep)] » (Étienne Girard, « Lobbying. Les « sages » assiégés par les patrons », Marianne 24 août 2018, n° 1119, p. 16 ; extrait en ligne).
Couverture de la BD de Patrice Perna (scénario) et Nicolas Otero (dessin), Morts par la France. Thiaroye 1944, Les Arènes, 2018, 131 p. Page 16, dans un laboratoire de l’Université de Bretagne Ouest, Armelle Mabon est prévenue par sa directrice : « vous ne devez pas perdre de vue que l’essentiel du travail d’historien repose sur des archives… ».
[2] Dans une note publiée à la RFDA 2018, p. 770 (« Où était l’État français entre 1940 et 1944 ? », sous CE Ass., 13 avr. 2018, Association du Musée des lettres et manuscrits et autres, reproduit pp. 15-16 du recueil de fiches), Fabrice Melleray citait les mots prononcés par Jacques Chirac le 16 juillet 1995 ; le président de la République appelait alors à ne « rien occulter des heures sombres de notre histoire ». En 2012, l’un de ses successeurs s’inscrivait dans ses pas en reconnaissant la « sanglante répression » du 17 octobre 1961 ; elle demeure méconnue, tout comme l’est la « répression sanglante » à Thiaroye (« un camp militaire de la périphérie de Dakar au Sénégal », le 1er décembre 1944), reconnue cinq jours plus tôt par le même François Hollande. En mentionnant récemment seulement des « évènements », avant de refuser d’enjoindre à « reconstituer » des archives publiques y relatives, le Conseil d’État ne contribue pas vraiment à ce qu’il en aille autrement (CE, 4 oct. 2019, Mme B. et M. C., n° 416030, cons. 1 et 5-6).
[3] v. par ex. l’article de Maïram Guissé, « Des profs absents, des centaines d’heures de cours perdues : des parents attaquent l’État », leparisien.fr 10 oct. 2019 (dès l’introduction).
[4] En citant à nouveau Catherine Denis, « représentante FCPE du collège Fabien », v. cette fois « Profs non-remplacés : des parents de Seine-Saint-Denis veulent saisir la justice », Le Figaro.fr avec AFP 10 oct. 2019 ; comparer cette réponse du ministère de l’éducation nationale, publiée au Journal Officiel (JO) du Sénat le 17, page 5288, assurant que la « lutte contre les inégalités sociales et territoriales est au cœur de [son] action ».
[5] V. évent. mon billet du 20 mai 2018, « Service public et droit à l’éducation en Seine-Saint-Denis ».
[6] Je complète ici ce que j’écrivais dans le neuvième paragraphe de mon billet du 13 mai 2019, avec un renvoi aux pages pertinentes de ma thèse (2017, pp. 674 – en note n° 288 – et 1163). Comme Jean-Paul Costa en 2001, Fabrice Melleray préconise de « lire séparément les deux phrases de l’alinéa 13 » du préambule de 1946 ; mais là où le professeur associé – en tant que conseiller d’État – le faisait pour écarter la première (v. ma page 1164), le professeur agrégé de droit – pas « de l’enseignement du second degré » – regrette l’application de la seconde phrase à l’enseignement supérieur (ce dernier ne serait donc pas non plus, sur le fondement de cet alinéa du moins, « laïque » ; contra une lecture combinée des articles L. 141-1 et 6 du Chapitre unique d’un des titres de la première partie du Code de l’éducation de 2000, intitulé « Dispositions générales et communes » : « La laïcité de l’enseignement public »).
Photo de police de Georges Cogniot en 1942 (maitron-en-ligne.univ-paris1.fr, notice mise en ligne le 25 oct. 2008)
[7] Le 30 décembre 1945, le député communiste de la Seine Georges Cogniot rappelait s’être félicité, « au mois de mars dernier, du rétablissement de la gratuité de l’enseignement du second degré et de la remise aux autorités universitaires du droit de nommer les instituteurs, jusque-là détenu par les préfets » (JORF, Débats de l’ANC nov.-déc. 1945, p. 562 ; sur ce dernier point, v. évent. ma thèse, pp. 76, 82 et 104 – en notes de bas de page n° 426 et 580).
Le 11 janvier 1946, un échange a lieu entre René Capitant et André Philip, qui le conclut en affirmant le « principe de la gratuité de l’enseignement, ayant pour corollaire l’obligation, pour l’Etat, d’apporter une aide matérielle à ceux qui, faute de ressources, ne pourraient bénéficier de l’enseignement auquel leurs aptitudes leur donnent droit » (ANC élue le 21 oct. 1945, Séances de la commission de la Constitution, Comptes rendus analytiques imprimés en exécution de la résolution votée par l’Assemblée le 25 avr. 1946, p. 179, spéc. pp. 183 à 186).
Le 1er février 1946, lors de sa 25e séance, la commission de la Constitution « reprend l’examen du texte présenté par M. [Gilbert] Zaksas, au nom de la sous-commission chargée de la déclaration des droits.
Section II. Droits économiques et sociaux. Article 24. L’accès à la culture la plus large doit être ouvert à tous sans autre limitation que les aptitudes de chacun. Tout enfant a droit à l’instruction et à l’éducation dans une atmosphère de liberté et dans le respect de toutes les opinions et de toutes les croyances.
L’enseignement est un service public.
Il doit être gratuit à tous les degrés et dans toutes les branches, une aide matérielle devant être fournie à ceux qui, sans elle, ne pourraient poursuivre leurs études » (Ibid., p. 308, spéc. p. 309 ; je souligne, en précisant que cette formule figurait à l’article 31 de la proposition de loi constitutionnelle renvoyée à la commission le 29 novembre 1945 : v. Annales de l’ANC élue le 21 oct. 1945, documents du 6 nov. 1945 au 26 avr. 1946, Imprimerie des journaux officiels, 1951, Annexe n° 44, p. 58).
Portrait de Robert Bétolaud (assemblee-nationale.fr), auteur de l’amendement qui, le 8 août 1946, ne faisait que réinsérer le mot « gratuit » à l’alinéa 13 ; lui aussi député de la Seine, il appartenait à un groupe de droite, le « Parti républicain de la liberté »
L’expression « service public » est d’abord remplacée, le 14 mars, par celle de « devoir de l’État » (v. évent. ma thèse, pp. 131-132) ; figurant quant à lui toujours dans le premier projet de Constitution – le 19 avril –, le droit des enfants a disparu lors de l’examen du second – en commission, le 8 août –, cependant qu’il était désormais expressément fait mention de « l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction » (je souligne ; v. évent. pp. 666, 673 et 675).
Ce 8 août, lors de cette 18e séance, le président André Philip déclare : « Tout à l’heure, nous étions près d’arriver à un accord général ; c’est l’évocation de la question d’Alsace qui a fait dévier le débat.
M. Pierre Cot. Mettons que « l’enseignement public est gratuit, laïque et accessible à tous ».
(…) M. [Jean] Pronteau. Je propose à la commission de reprendre une partie de l’ancien article 25 : « L’organisation de l’enseignement public et laïque à tous les degrés est un devoir de l’Etat ». Ce texte, mis aux voix, est adopté.
M. [Robert] Bétolaud. Par voie d’amendement, je demande l’insertion du mot « gratuit ».
M. Maurice Guérin. Alors l’enseignement dans les Facultés et les grandes Ecoles deviendra gratuit ! C’est une innovation. L’amendement de M. Bétolaud est adopté » (ANC élue le 2 juin 1946, Séances de la commission de la Constitution, Comptes rendus analytiques imprimés en exécution de la résolution votée par l’Assemblée le 2 oct. 1946, p. 285, spéc. p. 296).
Couverture du livre de Juliette Rennes, Le mérite et la nature. Une controverse républicaine : l’accès des femmes aux professions de prestige, 1880-1940, Fayard, 2007
[8] Dans l’ouvrage issu de sa thèse (v. ci-contre), Juliette Rennes rappelle page 19 que, parmi les trois arguments qu’Albert Otto Hirschman (1915-2012) « identifie comme « typiques » de la pensée réactionnaire[, deux] – l’effet pervers et l’inanité – figurent en réalité en bonne place, avec certaines variations, dans la pensée progressiste, comme il le reconnaît en partie dans le sixième chapitre de The Rhetoric of Reaction[: Perversity, Futility, Jeopardy, 1991]. Mais il existe sans conteste, entre des objectifs sociopolitiques et des formes de raisonnement et d’arguments, des phénomènes d’aimantation qui produisent des effets de typicité ».
[9] CE, 2 juin 2010, Ministre de l’Éducation nationale, n° 320935
[10] Pour les restrictions admises durant l’été, CC, 1er août 2019, Loi de transformation de la fonction publique, n° 2019-790 DC, cons. 48, 49 et s. V. évent. ma page 176 sur le SMA dans le premier degré.
[11] Lorsque ses conditions d’exercice sont réunies (v. infra), le droit de retrait prime celui à l’éducation ; il est cependant possible de soutenir qu’il s’agit bien de retrouver des conditions propices à l’exercice de ce droit (des élèves). Avec celui de grève, il convient encore plus de relativiser le conflit (de droits) : l’intérêt des élèves, ou des étudiant·e·s, peut justifier une interruption momentanée du service (public).
[12] V. aussi CE, 18 juin 2014, Ministre de l’Éducation nationale, n° 369531, cons. 1 ; LIJMEN nov. 2014, n° 185, p. 10 (avec une formulation discutable – v. infra – au cons. 6, où il est donné raison au recteur de l’académie de Guyane, nonobstant « la présence de déjections de chauves-souris dans plusieurs salles de l’école de Camopi »).
Ajout au 23 novembre, pour citer Jérémy Bousquet, « Les conditions d’exercice du droit de retrait dans la fonction publique », AJFP 2018, p. 190 : juste après avoir indiqué cet arrêt de 2014, l’auteur écrit que le tribunal administratif de Melun a, le 2 juin 2015, « refusé de reconnaître le droit de retrait d’une enseignante d’un lycée dans lequel six secteurs étaient dépourvus d’extincteurs, de nombreuses portes de secours étaient obstruées en raison de l’encombrement de certaines salles et du nombre trop important d’élèves, et dans lequel la rampe d’accès pour les fauteuils roulants était déformée et rendait impossible l’évacuation des élèves handicapés » (Mme V., n° 1403228, cons. 5, avant qu’il soit objecté « que seuls les deux premiers motifs invoqués figurent toutefois sur le registre « hygiène et sécurité » du 6 septembre 2012 pour justifier le droit de retrait de l’intéressée », puis que le dernier soit mis en doute au considérant suivant ; AJFP 2016, p. 94, avec des obs.).
[13] Ayant un temps envisagé une étude de droit comparé interne sur le droit de retrait, je m’étais procuré ces conclusions (cela m’avait alors coûté sept euros, pour seulement quatre pages ! Je cite ici la page 2, contenant aussi cette formule en gras : « Ce pourvoi vous pose donc la question inédite dans votre jurisprudence des modalités de cessation de l’exercice de son droit de retrait par un agent de la fonction publique d’État » ; à propos de celle territoriale, v. l’étude antérieure de Didier Jean-Pierre, JCP A 2002, 1040) ; réalisée en 2010, au début de mon parcours doctoral, ma contribution en droit du travail s’insérait dans un dossier – dirigé par Diane Roman, sur la justiciabilité des droits sociaux –, pour la « Mission de recherche Droit et Justice » – laquelle est un GIP (personne publique sui generis ; pour un autre exemple, TC, 14 févr. 2000, GIP-HIS, dont un extrait est reproduit page 12 du recueil). Je renvoie en particulier à mes développements sur la dimension subjective du droit de retrait (pp. 375 et s. ; v. aussi les pp. 383 et 385-386, à propos des obligations positives de l’employeur – telles qu’elles se dégageaient en 2010). Je ne désespère pas d’avoir un jour l’occasion de renouveler cette étude jurisprudentielle, par une comparaison avec le droit de la fonction publique, notamment enseignante. Cela me permettrait aussi d’approfondir la question de son articulation avec le droit à l’éducation.
Ajouts au 23 novembre, pour signaler les études de Fabrice Lemaire (« Le droit de retrait dans la fonction publique », AJFP 2013, p. 257) et Jérémy Bousquet (v. la note précédente), lequel concluait l’année dernière « que le droit de retrait est encore en construction dans le droit de la fonction publique ».
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[14] Benoît Plessix, Droit administratif général, 2ème éd., 2018, §§ 393-394, 675 et 692, spéc. 883 pour le statut du personnel des EPIC, « leurs agents ayant la qualité de salariés de droit privé soumis au Code du travail ou à des statuts spéciaux (SNCF, RATP), à l’exception du directeur des services et du comptable public ».
[15] V. les conclusions de Jean Romieu sur l’arrêt Terrier de 1903, citées au GAJA 2019 préc., n° 11, p. 69, spéc. pp. 70 à 72 ; à partir de l’arrêt Caisse des écoles du VIe arrondissement de Paris – rendu trois mois plus tard, avec le même commissaire du gouvernement (aujourd’hui rapporteur public) –, v. évent. ma thèse, pp. 140 et s.
[16] v. les obs. sous CE Ass., 7 juill. 1950, Dehaene, n° 57 : « Grève dans les services publics », in GAJA 2019 préc., p. 370, p. 378, § 11 : les principes de cet arrêt « ne s’appliquent pas seulement aux fonctionnaires et agents de l’État, mais aussi au personnel » des SPIC (avec les références citées) ; dans sa chronique de la thèse de Marie Courrèges, soutenue à l’Université de Savoie fin 2014 (Le principe de continuité du service public confronté au droit de grève. Émergence de la notion de service essentiel, Anne Rideau éd., 2015), Xavier Dupré de Boulois signale ses « développements sur la mise en œuvre de l’exigence de continuité par le juge judiciaire » (RFDA 2016, pp. 189 et s.).
[17] V. le texte d’un « collectif de professeurs [du lycée Arago, Paris 12ème] ayant décidé de mettre en œuvre leur droit de retrait » (27 sept. 2019, publié sur le blog de Véronique Arsac, le 28).
[18] « Après l’incendie à Rouen, plusieurs enseignants exercent leur droit de retrait dans trois collèges », Le Monde.fr avec AFP 30 sept. 2019
[19] « Un millier de personnes marchent pour Kewi, 15 ans, tué pendant un cours d’EPS au stade des Lilas », Le Monde.fr avec AFP 13 oct. 2019
Ajout au 29 novembre, pour signaler ce courrier – relayé la veille sur Twitter par Laurence De Cock – des « personnels du Lycée d’Alembert exerçant leur droit de retrait depuis le lundi 25 » (à la suite de la mort d’un élève – moins de deux mois après la précédente – de ce lycée technologique d’Aubervilliers, Djadje Traoré, un cousin d’Adama : v. Anthony Lieures et Maxime François, leparisien.fr) :
[20] Audrey Dufour, « Droit de retrait et droit de grève, une question d’appréciation », La Croix 21 oct. 2019, n° 41538, pp. 2-3, qui termine en citant celle du secrétaire d’État aux transports, Jean-Baptiste Djebbari ; pour celle du Premier ministre, v. la note suivante. « Le gouvernement a dit, et bien dit, ce qu’il avait à dire », a commenté Emmanuel Macron, selon Le Canard enchaîné ce mercredi 23, p. 2 ; « SNCF. Bataille juridique autour du droit de retrait », titre Le Monde à la Une, avec un article d’Éric Béziat, p. 12 : composée principalement de trois EPIC, la « SNCF se sent désormais les mains libres pour sanctionner ceux qu’elle considère comme des grévistes cachés et illégaux. D’autant plus que la direction pourrait s’appuyer sur [un arrêt de Cour d’appel admettant la sanction, par la compagnie privée Air France, de près de 500 salariés] » (en cette même année 2017, la chambre sociale de la Cour de cassation a rendu le 27 septembre un arrêt, cité dans une version en ligne du quotidien : « après l’interpellation de l’auteur de deux agressions sur des salariés de la SNCF [le 16 décembre 2014 à Annemasse et dans le secteur Isère], au lendemain des faits », les cent trois personnes concernées n’avaient plus – selon cet arrêt n° 16-22224 et 16-23585 – « de motif raisonnable de penser que la situation dans laquelle ils se trouvaient présentait un danger grave et imminent pour leur vie ou leur santé »). Le journaliste de poursuivre : « Mais une victoire juridique [laquelle reste à confirmer] n’est pas forcément une victoire sociale et politique »…
[21] L’accident en question est « intervenu à Saint-Pierre-de-Vence (Ardennes) mercredi » ; samedi, Édouard Philippe a dénoncé « un détournement du droit de retrait », cependant que « les services du ministère du Travail » recommandait à celui-ci « la plus grande prudence » (selon l’expression d’un inspecteur dans un texte écrit, cité par Franck Bouaziz, liberation.fr 20 oct. 2019 ; comparer ce tweet d’un communicant le 18, et quand « quand Muriel Pénicaud, ministre du Travail, cite mal le Code du travail », franceinter.fr le 22. Dans Le Monde du même jour, page 12, Éric Béziat rappelle que, « très perturbé pendant » trois jours, « le trafic SNCF était en phase de reprise à l’échelle nationale, lundi 21 » ; il restait alors des difficultés, principalement dans le Grand-Est, mais aussi dans les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Centre-Val de Loire, concernée dans l’arrêt qui suit).
[22] CE, 24 juin 2019, Département d’Indre-et-Loire, n° 409659, cons. 2 ; pp. 41-42 du recueil, pour les éléments de procédure, que je ne reprends pas en détail ici. Page 27, il fallait avoir parcouru les observations au GAJA préc. pour retrouver le passage tronqué, relatif à Monsieur Dehaene, « chef de bureau à la préfecture » dans ce même département (2019, p. 370 ; v. aussi l’arrêt plus récent cité page 379, § 13, à propos d’une réquisition disproportionnée de sages-femmes en grève).
[23] V. le titre des obs. de Jean-Marc Pastor à l’AJDA 2019, p. 1309, résumant l’arrêt à cet apport (v. l’encadré pp. 7-8 du Livret de méthodologie) : « La restauration dans les collèges n’est pas un service public obligatoire ».
[24] Entretemps se trouvent reproduites les dispositions interprétées (cons. 4).
[25] Cons. 6 ; s’il avait « renvoyé l’affaire à la cour administrative d’appel de Nantes », dans sa « décision n° 376226 du 19 juin 2015 » (cons. 2), c’est parce qu’il le pouvait (en l’occurrence pour « insuffisance de motivation » de la CAA, selon le cons. 3 de ce premier arrêt). Je n’ai pas de chiffres plus récents, mais René Chapus estimait en 2008 à « près de 90 % [la proportion de] litiges, ayant donné lieu à une cassation, qui sont directement réglés par le Conseil d’État » (Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e éd., 2008, p. 1322).
[26] V. évent. CC, 9 déc. 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, n° 2010-618 DC, cons. 52 à 55 ; 16 sept. 2016, Assemblée des départements de France [Clause de compétence générale des départements], n° 2016-565 QPC, cons. 5 : « le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution n’implique pas, par lui-même, que les collectivités territoriales doivent pouvoir intervenir dans les domaines pour lesquels aucune autre personne publique ne dispose d’une compétence attribuée par la loi ». Dans leur rapport intitulé La commune dans la nouvelle organisation territoriale, les députés Rémy Rebeyrotte (LREM) et Arnaud Viala (LR) « appuient la demande de l’Association des maires de France d’inscription de la clause de compétence générale de la commune dans la Constitution » (Marie-Christine de Montecler, AJDA 2019, p. 1544, reprenant la phrase que je souligne en titre, avec un « ? »).
[27] En ce sens, sur ces deux points, v. les obs. de Mathieu Touzeil-Divina au JCP A 2019, act. 451 ; auparavant, et d’une part, l’auteur signale la thèse en cours, sous sa direction, de Marine Fassi de Magalhaes (commencée en 2017, elle a pour titre La décentralisation du service public de l’Éducation Nationale). D’autre part, il évoque une « charge désormais qualifiée de facultative mais qui, selon [se]s sources, est assumée et ressentie comme une obligation véritable ».
[28] La référence figure dans ma thèse, à la note de bas de page 111 (n° 637), page à partir de laquelle j’aborde les transferts de compétences de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Palais des juridictions administratives (TA et CAA)
[29] AJDA 2019, p. 117, note sous CAA Lyon, 23 oct. 2018, Commune de Chalon-sur-Saône, n° 17LY03323 ; l’auteur reprenait une affirmation de Diane Roman dans la même revue (2017, p. 2207, spéc. p. 2210). Ajout au 2 novembre 2019 : elle se trouvait aussi dans la version intégrale des conclusions sur cet arrêt (je remercie le rapporteur public, Samuel Deliancourt, de me l’avoir transmise).
[30] V. les concl. préc. (dont une version partielle a été publiée à la RFDA 2019, pp. 499 et s.), comparant avec la situation des « usagers « contraints » du service public pénitentiaire », avant qu’il soit remarqué que « le débat ici est plus simple puisque le litige ne porte pas sur une obligation positive qui serait de fournir de la nourriture halal ».
[31] V. le premier considérant, et plus loin l’article 3 de l’arrêt, précisant que cette décision du maire a été « révélée par [un] communiqué de presse » ; à cet égard, je renvoie au premier point de ma note sous TA Grenoble Ord., 28 déc. 2017, Collectif de défense de l’hôpital de Die et autres, n° 1706777 ; Rev.jurisp. ALYODA 2018, n° 3
[32] En référé, le tribunal administratif de Dijon avait, deux ans auparavant, refusé de suspendre cette « décision » (TA Dijon Ord., 13 août 2015, Ligue de défense judiciaire des musulmans, n° 1502101, cons. 3).
[33] Dans le recueil, page 34, l’arrêt de la CAA aurait dû porter le nom de la commune (v. la procédure et le cons. 3). À propos des considérants 4 à 6, pour une discussion de l’irrégularité du jugement retenue par la Cour, je renvoie à la note de Baptiste Bonnet, citée dans ce billet in fine : derrière cet élément de procédure, il y a une question de sources (lesquelles seront étudiées au second semestre) ; je reprends ici des éléments qui s’y trouvaient initialement placés.
[34] Suit, par conséquent, le rejet de « la requête n° 17LY03328 à fin de sursis à exécution », puis le considérant 16 relatif aux frais du litige. Ajout au 2 novembre 2019 : le rapporteur public proposait de « condamner [la commune de Chalon-sur-Saône] à verser aux défendeurs une somme de 1.500 € » (version intégrale des conclusions préc.) ; la Cour a décidé d’épargner la partie perdante, « dans les circonstances de l’espèce » (une formule qui la dispense d’expliquer pourquoi).
[35] Le mot est employé dans les concl. préc. Ajout au 2 novembre 2019 : leur version intégrale compare à cet égard deux éditions du Précis de droit administratif de Louis Rolland (Dalloz ; celles de 1928 et 1938, soit les 2 et 7èmes, la 1re étant de 1926).
[36] Dans son jugement du 28 août 2017, le TA de Dijon avait concédé qu’« une contrainte technique ou financière peut légalement motiver, dans le cadre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, une adaptation des modalités du service public de la restauration scolaire » (Ligue de défense judiciaire des musulmans et a., n° 1502100 et 1502726, cons. 10 ; je souligne).
[37] Concernant la mutabilité du service public de l’enseignement, v. évent. les pp. 163 et s. de ma thèse, ainsi que l’une de mes conclusion page 611. En sens contraire, quoique sur un mode interrogatif, v. la note de Mathieu Touzeil-Divina, JCP A 2019, 2198 ; l’un des intitulés est : « La neutralité (et la laïcité), cinquième [voire sixième] « loi » confirmée du service public ? ». En effet, dans le prolongement d’un article de Laurent Bezie (en 2006), l’auteur qualifie de « loi » du service public le rattachement à une personne publique (en 2017, dans son Dictionnaire de droit public interne, qu’il met ici « à jour »). Ce dernier est important, mais il se rattache davantage à la question de l’identification du service public qu’à celle de son régime (titre de cette séance 4 ; je vous propose de retenir les trois « lois » qu’identifiait Louis Rolland).
[38] Un parallèle peut être établi avec le GAJA Jamart (CE Sect., 7 févr. 1936, reproduit dans le recueil page 11) : « l’intérêt du service » constitue le fondement et la limite du pouvoir réglementaire reconnu à tout·e chef·fe de service (donc aux ministres en cette qualité ; mais celui des pensions a en l’espèce « excédé ses pouvoirs »).
[39] Samuel Deliancourt, concl. préc.
[40] Comparer le dernier considérant de l’arrêt Brasseur, page 4 du recueil, lui-même cité au § 2 des obs. sous celui du 26 nov. 1875, Pariset – l’arrêt de référence sur le détournement de pouvoir – et la remarque relative à l’arrêt Barel, au § 9 (GAJA 2019 préc., n° 4, p. 29, spéc. pp. 30 et 36).
[41] Ce considérant 12 est repris au 3 de l’arrêt du même jour M. I., n° 16LY03088 : rejet d’un recours pour excès de pouvoir contre « la décision du 28 août 2015 par laquelle le maire de la commune de Voglans a rejeté sa demande du 19 août 2015 tendant à la suppression de la possibilité offerte à la cantine scolaire communale de choisir des repas sans porc. Par un jugement n° 1505593 du 7 juillet 2016, le tribunal administratif de Grenoble a[vait déjà], en son article 1er, rejeté cette demande ».
[42] Ce serait aussi ne pas voir le contraste entre le peu d’obligations imposées aux collectivités publiques sur le fondement du principe de laïcité, depuis deux décennies, et la rigueur de la « neutralité » à laquelle se trouvent enjointes les agent·e·s, les élèves des établissements scolaires publics et même d’autres personnes encore (la plupart des filles et des femmes, pour le seul motif qu’elles portent un voile ou un vêtement assimilé) : v. la fin des obs. sous l’arrêt du 10 mai 1912, Abbé Bouteyre, n° 22, GAJA 2019 préc., p. 134, spéc. pp. 137 à 139, à partir de l’Avis contentieux du 3 mai 2000, Melle [sic] Marteaux, par ailleurs reproduit dans la fiche pp. 30-31
[43] Cons. 9 : intérêt à agir de la Ligue de défense judiciaire des musulmans, requérante en première instance. « Pour Patrick Simon, directeur de recherche à l’Ined, la gestion par l’institution scolaire des absences pendant les fêtes religieuses ou des plats de substitution pour les musulmans dans les cantines peuvent relever du racisme institutionnel, si elles aboutissent de fait à exclure certains élèves du fait de leur religion » (Louise Fessard, « « Racisme d’État », « racisé » : les termes du débat », Mediapart 30 nov. 2017 ; v. aussi ici, au passage).
[44] Quatre jours plus tôt, la Cour administrative d’appel de Nantes rejetait un recours ; « la demande de M. et Mme E…, qui porte sur une adaptation individuelle des repas servis à leurs fils et dont il n’est pas établi ni même allégué qu’elle procèderait de prescriptions d’ordre médical, ferait peser une sujétion particulière sur le service de restauration proposé par la commune de Saint-Cyr-en-Val aux enfants fréquentant la halte-garderie collective « Trott’Lapins », et place leurs enfants, compte tenu tant de l’objet de cette demande que des contraintes qu’elle impliquerait sur l’organisation du service de restauration en cause, dans une situation distincte des autres usagers. Dans ces conditions, la décision du maire, qui, contrairement à ce qui est soutenu, n’a ni pour objet ni nécessairement pour effet d’exclure les enfants (…) du bénéfice du service de restauration collective, ne contrevient pas au principe d’égalité des usagers devant le service public ni ne présente un caractère discriminatoire au regard des stipulations de l’article 14 de la convention (CAA Nantes, 19 oct. 2018, M. et Mme E., n° 17NT03030, cons. 8 ; au suivant, la Cour écarte « la circonstance invoquée par M. et Mme E…, selon laquelle, jusqu’en mars 2016, la commune acceptait que la viande servie à la cantine soit présentée distinctement des autres aliments, et qu’exceptionnellement, des plats de substitution sans viande soient proposés »).
[45] Selon Carine Biget, « Le Défenseur des droits appelle à renforcer l’effectivité du droit à la cantine scolaire », AJDA 2019, p. 1314 ; à propos des repas végétariens, v. ma thèse, en notes de bas de pages 340 et, surtout, 347 (n° 2105 et 2155, avec les références citées). Entrer le mot dans le pdf conduit aussi à ma page 825, dans une citation d’un juge – qui allait devenir président de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) – amalgamant les « végétariens, polygames, nudistes, scientistes chrétiens, communistes et fascistes »…
CatégoriesLaïcités / religions, Service public ÉtiquettesFrançais
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References: in fine
sui generis
 § 11
 § 13
in fine
 § 2
 § 9