Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160404/fin.html
Timestamp: 2020-04-02 10:25:06+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 4 avril 2016
Rapprochement de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de l'Agence française de développement (AFD) - Communication
Audition de M. Jyrki Katainen, vice-président de la Commission européenne chargé de l'emploi, la croissance, l'investissement et la compétitivité
La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Dallier sur le projet de loi n° 325 (2015-2016) pour une République numérique.
Mme Michèle André, présidente. - La commission des lois nous a délégué l'examen au fond de trois articles du projet de loi pour une République numérique. Nous examinerons les amendements de notre rapporteur, Philippe Dallier, et ceux de l'ensemble des sénateurs sur ces articles délégués. Demain matin, notre rapporteur présentera notre position à la commission des lois.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - La commission des finances s'est saisie pour avis du projet de loi pour une République numérique, qui sera examiné au fond demain par la commission des lois, sur le rapport de notre collègue Christophe-André Frassa. Ce projet de loi contient essentiellement des dispositions relatives à l'ouverture des données publiques (open data), à la neutralité du net, aux droits des internautes sur leurs données personnelles, ou encore à la loyauté des plateformes envers les consommateurs. La France est plutôt en avance sur ces sujets.
Seuls quatre articles sur une centaine relèvent de la compétence de notre commission : nous sommes invités à jouer un rôle modeste dans les débats, mais peut-être faut-il y voir le signe que le Gouvernement a, une fois encore, choisi d'occulter les enjeux économiques et fiscaux de la révolution numérique. Il est vrai que c'est moins sympathique que l'open data. Les sujets qui fâchent semblent être remis à plus tard...
Nous sommes saisis des articles 37 A, 37 D, 41 et 42 ; les trois premiers nous ont été délégués au fond. Je passerai assez vite sur les deux premiers articles, de nature fiscale.
L'article 37 A prolonge jusqu'en 2022 l'éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) des dépenses des collectivités territoriales en matière d'infrastructures passives pour assurer la couverture du territoire en téléphonie mobile - concrètement, cela vise la construction des pylônes.
L'article 37 D étend le suramortissement « Macron » de 40 % aux co-investisseurs dans le déploiement de la fibre optique. Aujourd'hui, seul peut bénéficier de cet avantage l'opérateur qui effectue l'investissement physique dans les câbles (souvent Orange et SFR) ; les opérateurs qui apportent un cofinancement en échange d'un droit d'usage de long terme en sont exclus. C'est donc une mesure d'équité, neutre pour les finances publiques puisque les doubles déductions sont impossibles.
Nous ne pouvons qu'être favorables à ces deux articles, déjà adoptés, à l'identique, par le Sénat, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, malgré l'avis défavorable du Gouvernement. Je vous demanderai donc d'adopter ces deux articles.
L'article 41 est plus substantiel : il élargit la possibilité de proposer des paiements par SMS, et plus largement la « facturation opérateur », où les achats sont directement imputés sur la facture de téléphone ou d'Internet. Aujourd'hui, ces paiements doivent concerner un produit directement consommé au moyen de l'appareil utilisé pour l'achat : une sonnerie, un morceau de musique, un jeu sur smartphone, un service de renseignements téléphoniques... Il est possible de payer - avec imputation sur sa facture téléphonique - un film à télécharger, mais pas un ticket de cinéma ou de parking ! C'est uniquement possible, via une applet, afin d'être débité sur sa carte bancaire.
C'est pourquoi l'article 41 élargit la possibilité de proposer des paiements par SMS, conformément à ce qui est prévu par la deuxième directive sur les services de paiement (DSP 2) adoptée en 2015. Seraient ainsi autorisés les paiements par facturation opérateur pour tout type de contenu numérique, quel que soit le dispositif utilisé pour l'achat ou la consommation. Ce mode de paiement serait autorisé également pour les dons à des associations caritatives : il serait dès lors possible de donner deux ou trois euros à la Croix-Rouge ou à l'Unicef par un simple SMS, comme dans les nombreux pays européens ayant anticipé sur la directive DSP 2 sans faire l'objet de poursuites par Bruxelles. Les petits ruisseaux faisant les grandes rivières, leurs associations dans ces pays ont pu collecter de grandes sommes d'argent. Le paiement par SMS serait applicable aussi à l'achat de tickets électroniques. Un plafond, 50 euros par opération et 300 euros par mois, est prévu. Le système est simple et pratique, ses usages potentiels très nombreux. Pour autant, on ne peut pas ignorer les risques : explosion des factures pour les familles en raison de dépenses inconsidérées des adolescents ou des enfants, arnaques, pratiques douteuses de certains services...
Les opérateurs doivent prendre leurs responsabilités, par exemple en proposant par défaut des options de blocage ou d'alerte, des seuils différenciés en fonction des produits, etc. Le législateur, si nécessaire, prendra lui aussi ses responsabilités. Je vous proposerai trois amendements : le premier supprime l'entrée en vigueur différée de l'article, afin que les campagnes de dons par SMS aux associations caritatives puissent débuter dans les meilleurs délais ; les deux autres précisent l'application du plafond mensuel de 300 euros, afin de prendre en compte les flottes d'entreprises, les collectivités, les familles, où un abonné signifie plusieurs lignes, ainsi que le cas des paiements « machine to machine ».
L'article 42 relatif aux compétitions de vidéo est l'un de ceux qui a le plus mobilisé l'ensemble de nos collègues à l'Assemblée nationale et au Sénat, et qui a en grande partie justifié la saisine de la commission des finances. Il a été introduit dans le texte du Gouvernement à l'issue de la consultation publique sur Internet. Méthode originale s'il en est, et qui a conduit à un résultat très prévisible : tous les éditeurs de logiciels ont demandé à leurs utilisateurs, sur les forums, de répondre que ce sujet était prioritaire. Il a dès lors été considéré comme tel par le Gouvernement. Ce dernier a d'abord demandé une habilitation à légiférer par ordonnance, mais nos collègues députés ont préféré insérer directement un article, rédigé dans une certaine confusion. En parallèle, le sénateur Jérôme Durain et le député Rudy Salles, missionnés, ont rendu un pré-rapport il y a quelques semaines, dont les conclusions sont en ligne avec celles qui ressortent de nos auditions. Nous allons donc pouvoir proposer un texte consensuel.
Quel est le problème fondamental ? Les compétitions de jeux vidéo, dès lors qu'elles donnent lieu à un droit d'inscription à l'entrée et qu'elles offrent une récompense au vainqueur, sont considérées comme des loteries au regard de la loi - donc prohibées. Des clubs de joueurs organisent ainsi des compétitions illégales. Je me suis ainsi rendu dans une compétition, la Gamers Assembly à Poitiers, il y a dix jours, rassemblant dans trois halls complets 1 500 joueurs, avec une entrée payante. Tout cela était complètement illégal ! Cette filière des jeux vidéo est en pleine expansion, et la France est un des leaders. Adaptons notre droit pour que l'activité se développe et régler ce problème étonnant : il est difficile, pour un joueur étranger, de voir que ce type de compétition est interdite en France, alors qu'en Allemagne, certaines compétitions physiques rassemblent 40 000 spectateurs, et d'autres 100 000 personnes en Corée du Sud !
Plusieurs problèmes se posent : ces compétitions sont illégales, certains joueurs étrangers sont professionnels, viennent en France avec un visa de tourisme faute de statut mais gagnent de l'argent. Il faut donc clarifier cette situation, pour les joueurs et les organisateurs. La commission des finances n'est saisie que d'une toute petite partie du problème. Ces compétitions physiques rassemblent des joueurs dans un lieu, mais parfois des pré-compétitions sont organisées en ligne. Si leur accès est payant, nous considérons qu'il s'agit d'un jeu en ligne avec une espérance de gain, qui tombe sous le coup de la réglementation de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel), à la différence d'une compétition physique. Nous vous proposons de ne pas en sortir et de ne pas autoriser ces préqualifications payantes en ligne. Tout le monde est d'accord. Les éditeurs de logiciels et les organisateurs ont compris que l'enjeu n'était pas là, mais d'organiser des grandes compétitions avec 20 000 spectateurs.
Monsieur le rapporteur général, il est préférable d'inscrire certaines dispositions en loi de finances, mais je dépose un amendement d'appel pour suggérer d'instaurer un taux de TVA à 5,5 % sur la vente de places pour ces compétitions, comme pour d'autres compétitions similaires. Par ailleurs, je vous proposerai un amendement sur les ajustements du régime du poker en ligne, traité en 2010 par notre collègue François Trucy. À l'origine il y avait plus de trente acteurs du poker en ligne ; ils sont désormais une dizaine, dont un dominant - Winamax - et la concentration se poursuit. Dans ce secteur coexistent des sites régulés et des zones d'ombre, pour ne pas dire plus. Dans le marché régulé, le nombre de joueurs de poker autour des tables est limité aux joueurs français. L'Arjel est d'accord pour élargir le tour de table - pour améliorer la liquidité - aux joueurs de pays européens dont la législation est comparable à la nôtre.
Deux de mes amendements proposent des évolutions plus marginales du régime : l'un rend plus efficace la lutte contre les sites illégaux en simplifiant la procédure judiciaire ; l'autre aménage une procédure d'autorégulation concernant le temps de jeu.
Plusieurs articles du projet de loi concernent les plateformes de l'économie collaborative, à commencer par l'article 22 qui les définit pour la première fois. Le sujet de la fiscalité ne manquera pas d'être abordé lors des débats. Mon amendement prévoit, pour les plateformes, une obligation de déclaration automatique des revenus de leurs utilisateurs. Cette proposition, issue des travaux du groupe de travail de notre commission en septembre 2015, avait déjà reçu le soutien quasi-unanime du Sénat lors du projet de loi de finances pour 2016, mais n'a pas survécu au passage à l'Assemblée nationale.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption de mes amendements - hormis celui sur la TVA à 5,5 % - je vous propose de donner un avis favorable aux articles du projet de loi pour une République numérique dont nous sommes saisis.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.1 oblige à déclarer automatiquement à l'administration fiscale des revenus des utilisateurs de plateformes en ligne. Beaucoup d'amendements se sont concentrés sur Airbnb, mais si l'on décide d'une déclaration automatique, elle doit s'appliquer à toutes les plateformes.
L'amendement n° FINC.1 est adopté. La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements nos COM-2 rectifié, COM-26 rectifié et COM-112 rectifié.
Mme Michèle André, présidente. - L'examen de cet article nous est délégué au fond.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 37 A sans modification.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement DEVDUR.6, proposé à la commission du développement durable par son rapporteur pour avis Patrick Chaize, instaure une contribution de solidarité numérique assise sur les abonnements fixes et mobiles ainsi que sur les services de communication électronique. Même si je comprends l'esprit, on ne peut pas y être favorable : ce serait inventer, au moindre problème, une taxe supplémentaire.
M. Jacques Genest. - Si ce système n'avait pas été instauré, il n'y aurait pas eu d'électrification dans le monde rural. Ceux qui bénéficient des services doivent payer un peu pour ceux qui sont oubliés. Ce n'est pas une nouvelle taxe, ce n'est que justice pour les personnes en zone blanche !
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - C'est tout de même une nouvelle taxe !
M. Jacques Genest. - On risque d'abandonner les territoires ruraux.
M. Daniel Raoul. - Je comprends très bien l'objectif. Cependant, on me dit que le plan gouvernemental a 3 milliards d'euros disponibles, mais peu de projets en face. Épuisons d'abord les fonds disponibles avant d'instituer une nouvelle taxe !
La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement n° DEVDUR.6.
Mme Michèle André, présidente. - La commission des lois nous a délégué au fond cet article.
La commission proposera à la commission des lois l'adoption sans modification de l'article 37D.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Les amendements nos COM-5 de notre collègue Jacques Genest et COM-22 de notre collègue Xavier Pintat sont similaires, et les amendements nos COM-6 et COM-23 respectivement des mêmes auteurs répondent au même principe : ils instaurent une taxe de 2 % sur les ventes de téléviseurs et de consoles de jeux pour financer le plan France très haut débit, qui concerne 10 milliards d'euros d'investissements. Avis défavorable.
M. Jacques Genest. - Mon raisonnement est le même. Beaucoup de gens ont acheté de nouveaux téléviseurs pour le passage à la télévision numérique terrestre (TNT). Vous ne collecterez pas beaucoup de taxe !
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Pas de nouvelle taxe !
La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements nos COM-5, COM-22, COM-6 et COM-23.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - La commission des lois nous a délégué l'examen au fond de cet article. L'amendement n° FINC.2 clarifie le plafond mensuel de 300 euros pour les abonnements professionnels. Je propose de parler d'utilisateur final et non d'abonné, car un même abonnement peut recouvrir plusieurs utilisateurs, en particulier pour les flottes de téléphones des collectivités ou des entreprises.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.3 sera rectifié dès que nous aurons trouvé un meilleur terme que « machine à machine ». Il vise à exclure du plafond mensuel de 300 euros les paiements de machine à machine - comme dans le cas de terminaux chez des commerçants.
Mme Michèle André, présidente. - La commission vous autorise, le cas échéant, à le rectifier pour en améliorer la rédaction.
L'amendement de coordination n° FINC.4 est adopté.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.5 autorise le paiement par SMS avant janvier 2018.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 41 ainsi modifié.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.6 sur le poker en ligne autorise les joueurs titulaires d'un compte validé en France à jouer avec des joueurs inscrits auprès d'un opérateur agréé dans tout pays européen respectant les mêmes règles que la France.
M. François Marc. - Est-ce que cela fonctionne également si les joueurs étrangers sont des machines ?
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Des régulateurs existent dans chaque pays. La question se pose aussi pareillement en France, où des joueurs pourraient aussi être assistés par des machines....
M. François Marc. - En Corée du Sud, des machines gagnent contre les hommes. On dérobe ainsi de l'argent aux gens !
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n'y change rien : le régulateur - en France, l'Arjel - vérifie que les joueurs physiques se comportent normalement, sans triche ni blanchiment.
M. Daniel Raoul. - Avec le développement de l'intelligence artificielle, un joueur physique peut se faire aider par un ordinateur à ses côtés...
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Oui, il est difficile de le détecter, hormis éventuellement par des gains trop systématiques...
Mme Michèle André, présidente. - Monsieur le rapporteur, vous pourriez vous rendre à l'Arjel pour voir ses méthodes de détection de comportements suspects. J'avais rendu visite à ce régulateur lors de la Coupe du monde de football, alors que les paris étaient nombreux : les outils techniques de détection étaient très au point.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Plus une machine est sophistiquée, plus elle reproduira le comportement humain.
M. Marc Laménie. - On connaît très mal ce système. Comment nos services peuvent-ils détecter ces fraudes, alors qu'on a connaissance d'escroqueries quotidiennes ?
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - C'est l'Arjel qui assure ce rôle et qui dispose de moyens dédiés. La surveillance des paris, comme des mouvements bancaires, est automatisée pour recenser les comportements suspects. Avec mon amendement, il y aura des échanges entre les différentes autorités de régulation européennes pour limiter la fraude - prétendre l'éradiquer serait illusoire...
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.7 met à disposition des joueurs un outil d'autolimitation en temps de jeu effectif.
M. Daniel Raoul. - À leur demande ?
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Oui, à l'instar des outils limitant les sommes en jeu, qui fonctionnent efficacement.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.8 accélère la procédure de blocage d'un site, lorsque l'Arjel poursuit un opérateur enfreignant les règles. Souvent, les opérateurs et les hébergeurs ne sont pas situés en France. Or l'Arjel a l'obligation d'assigner l'hébergeur en même temps qu'elle demande au fournisseur d'accès Internet de bloquer le site. Cet amendement autorise l'Arjel à assigner directement les fournisseurs d'accès.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.9 précise l'interdiction des compétitions via une préqualification payante en ligne, pour se concentrer sur les compétitions physiques. Certains considèrent qu'une préqualification en ligne, fût-elle gratuite, constituerait un sacrifice financier puisque le joueur doit payer un abonnement ou un accès Internet. La logique est poussée un peu loin ! Notre proposition est un juste milieu.
M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° FINC.10 est mon amendement d'appel sur la TVA à 5,5%. Réservons-le en vue d'un prochain projet de loi de finances.
L'amendement n° FINC.10 est retiré.
La commission entend une communication de Mme Fabienne Keller et M. Yvon Collin, rapporteurs spéciaux, sur le rapprochement de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de l'Agence française de développement (AFD).
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - Fin août, le Président de la République a annoncé sa décision de rapprocher l'Agence française de développement (AFD) du groupe de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), avec un double objectif : renforcer les moyens de l'agence pour pouvoir annoncer une augmentation de ses engagements - dans la perspective de la COP 21 - et faire de la Caisse des dépôts et consignations une des plus importantes institutions financières publiques européennes. En septembre, une mission de préfiguration de ce rapprochement était confiée à Remy Rioux, qui était appelé à s'inspirer des exemples allemand - la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) - et italien - la Cassa depositi e prestiti (CDP).
Fin septembre, le Président de la République confirmait à la tribune des Nations unies ce rapprochement et annonçait l'augmentation de 4 milliards d'euros, à l'horizon 2020, des engagements de l'AFD. La mission de préfiguration a remis son rapport début janvier et défendu le scenario d'un rapprochement limité, dans lequel l'AFD intégrerait le groupe Caisse des dépôts et consignations sans lien capitalistique. Les deux entités seraient unies par une « fine membrane ».
Considérant que les scenarios alternatifs n'avaient pas été assez documentés, nous avons souhaité travailler sur ce sujet et vous présenter les avantages et les inconvénients de chacun des scenarios envisagés, ainsi que notre analyse de l'opportunité et des effets de ce rapprochement. Au cours des deux derniers mois nous avons donc entendu une soixantaine de personnes sur ce sujet et marché dans les pas de Rémy Rioux à Rome, Francfort et Bonn.
Trois scenarios sont sur la table. Le premier est celui d'une filialisation de l'AFD : l'agence aurait intégré le « groupe Caisse des dépôts » et se serait trouvée sur le même plan que BpiFrance ou Transdev par exemple. Le second scenario est celui de l'intégration de l'AFD à l'établissement public Caisse des dépôts, en tant que nouvelle section, avec un bilan totalement séparé. L'AFD aurait alors perdu la personnalité morale et constitué une nouvelle section à côté de la section générale et du fonds d'épargne. Enfin, la proposition de Rémy Rioux consiste à maintenir le statut d'établissement public industriel et commercial de l'AFD, mais à écrire dans la loi qu'elle intègre le groupe Caisse des dépôts et consignations, sans lien capitalistique.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Parmi les objectifs initiaux du rapprochement figurait tout d'abord la nécessité de renforcer les fonds propres de l'AFD.
L'agence a le statut d'établissement de crédit et ne bénéficie pas d'une garantie de l'État - à quelques exceptions près. Elle est soumise aux règles prudentielles de droit commun et notamment aux règles de solvabilité, qui prévoient qu'un établissement doit disposer d'un certain montant de fonds propres pour un niveau donné de risque. Depuis la crise bancaire, les exigences en fonds propres ont été durcies, en termes de quantité comme de qualité. Par ailleurs, le « ratio grands risques » impose que les risques portés sur une contrepartie n'excèdent pas 25 % des fonds propres.
Le respect de ce « ratio grands risques » entrave déjà aujourd'hui la capacité d'action de l'AFD dans certains pays : les projections montrent que le plafond serait dépassé dès 2019 au Nigéria, au Brésil, au Maroc et en Colombie. Conjugué à l'objectif d'augmenter de 4 milliards d'euros ses engagements, cette contrainte rend nécessaire une hausse des fonds propres de l'agence, d'un montant que l'on peut estimer à 2,5 milliards d'euros environ en 2020.
Le second objectif principal du rapprochement était de mettre en oeuvre les synergies importantes qui existent entre la Caisse des dépôts et consignations et l'AFD.
Celle-ci est essentiellement au service du développement international et intervient dans 110 pays, en s'appuyant sur 72 agences. Elle est active notamment dans les secteurs des infrastructures, du développement urbain et de l'énergie. Le groupe Caisse des dépôts et consignations est quant à lui au service du développement domestique et s'appuie sur un réseau régional. Il est actif en particulier dans les secteurs du logement, des infrastructures et des transports.
Un rapprochement permettrait à la Caisse des dépôts et consignations d'accélérer son internationalisation, qui est aujourd'hui assez embryonnaire, et permettrait à ses filiales présentes à l'étranger de s'appuyer sur le réseau de l'AFD. L'agence, pour sa part, bénéficierait des relations de la Caisse des dépôts avec les entreprises françaises et avec les collectivités territoriales, pour promouvoir notamment leurs actions de coopération décentralisée.
Ce rapprochement est cohérent avec les « objectifs du développement durable » adoptés cet été, qui ne sont plus un agenda de rattrapage mais de convergence : les banques de développement domestique et international verront donc leur activité se rapprocher, dans la mesure où leurs objectifs seront les mêmes. Les synergies existent particulièrement, en termes de secteurs, dans le changement climatique, le développement urbain, l'aménagement du territoire, le logement et les transports. S'agissant des métiers, des synergies existent en matière d'analyse des risques, d'expertise sectorielle, de conduite des projets et de recherche. En outre-mer, où les deux groupes sont présents, le rapprochement permettrait d'améliorer l'offre de crédit aux entreprises et peut-être de rationaliser le réseau.
Ce rapprochement est aussi cohérent avec la tendance européenne à intégrer les banques de développement domestique et internationale. La banque de développement allemande est ainsi une filiale de la KfW, l'équivalent de notre Caisse des dépôts. Ceci constitue pour elle un « avantage comparatif », en lui permettant de s'appuyer sur un réseau d'experts nationaux et de se présenter comme un « homologue » des banques de développement domestique des pays étrangers. Sans oublier les conséquences positives en termes de promotion des exportations allemandes. De même, l'Italie a récemment étendu les missions de la CDP au développement international, dans lequel elle pourrait engager ses fonds propres, avec un objectif de promotion du secteur privé italien.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - De nombreuses contraintes pèsent sur le choix des modalités de rapprochement.
Cependant, le choix de renforcer les fonds propres indépendamment du rapprochement permet d'envisager plusieurs scenarios. En effet, seule la transformation de l'AFD en section de la Caisse des dépôts et consignations permettrait de faire bénéficier l'agence du régime prudentiel particulier de la Caisse des dépôts, en application duquel notamment le seuil de 25 % n'est qu'un seuil d'alerte et non un plafond. Le besoin en fonds propres serait donc beaucoup moins important. Je souligne cependant qu'il faut gérer prudemment le risque de crédit de l'AFD, qui est dans une phase de croissance importante.
Il a finalement été choisi de renforcer les fonds propres de l'agence en convertissant des créances de l'État sur l'AFD en participations. Plus précisément, l'État accorde chaque année des prêts à l'AFD à des conditions très avantageuses, la « ressource à conditions spéciales », qui est comptabilisée comme fonds propres de troisième catégorie. En 2014, il avait déjà été décidé de convertir 840 millions d'euros du « flux » de ressource à conditions spéciales en fonds propres de deuxième catégorie. Ces tranches seraient converties en fonds propres de première catégorie. Parallèlement, le « stock » de de ressource à conditions spéciales, qui s'élève à 2,4 milliards d'euros, serait converti en fonds propres de première catégorie. Enfin, l'agence pourrait conserver une part importante de son résultat annuel, peut être autour de 80 %.
Ces mesures devraient suffire à couvrir la croissance de l'activité de l'AFD. Dès lors, l'objectif financier étant satisfait, il est possible d'envisager des scenarios de rapprochement alternatifs à la mise en place d'une nouvelle section.
Par ailleurs, la nécessité de respecter le modèle financier de la Caisse des dépôts rend difficile le scenario d'une filialisation. Celui-ci signifierait pour la Caisse des dépôts un coût de 1,4 milliard d'euros - selon la méthode de valorisation retenue. De plus, elle impliquerait une remise en cause de son modèle d' « investisseur avisé », dans la mesure où, l'AFD n'ayant pas de but lucratif, sa rentabilité est limitée.
Ces différents arguments ont suscité des inquiétudes à la fois au sein de la Caisse des dépôts - exprimées notamment par sa commission de surveillance - et au sein de ses syndicats, qui ont conduit à l'abandon de ce schéma.
Enfin, l'objectif de maximiser les synergies rend nécessaire une intégration poussée, ce qui milite pour le schéma de la section. Les relations entre les deux groupes sont limitées, si l'on considère le fait que ce sont des institutions financières publiques, qu'elles interviennent sur des secteurs similaires et que leurs métiers sont proches. Depuis l'annonce du rapprochement, des groupes de travail ont étudié les synergies possibles. Aller plus loin nécessiterait a minima de passer une convention par laquelle les deux groupes détermineraient conjointement les domaines où ils souhaiteraient collaborer et les modalités de ces collaborations.
Cependant, nous avons des doutes sur l'efficacité d'une telle méthode : sans perspective d'un rapprochement plus poussé, il semble difficile de parvenir ainsi à maximiser les synergies. Nous préconisons une unité hiérarchique et le développement d'une véritable mobilité professionnelle afin de partager la culture de chaque institution. La volonté de mettre en oeuvre le rapprochement et l'impulsion qui sera donnée seront fondamentales et semblent peu conciliables avec le maintien d'une dyarchie.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - J'en viens aux questions de gouvernance. Il nous semble que maintenir la capacité pour l'État d'orienter la politique d'aide publique au développement est compatible avec le schéma de la section, à condition d'imaginer une nouvelle gouvernance.
Je rappelle que l'AFD est un outil de l'État, que ce soit par la tutelle qu'il exerce sur l'établissement, les modalités de nomination du directeur général ou la composition du conseil d'administration. La Caisse des dépôts est pour sa part placée « sous la surveillance et la garantie du Parlement », ce qui se reflète dans la composition de sa commission de surveillance où les parlementaires sont prépondérants. Son directeur général, nommé par décret, prête serment devant la commission.
Cette différence de gouvernance, conjuguée au fait que dans le schéma de la section, la gestion opérationnelle serait assurée par des personnels placés sous l'autorité du directeur général de la Caisse des dépôts, a pu faire naître la crainte d'un dessaisissement de l'État en matière de politique d'aide publique au développement.
Il semble cependant possible de surmonter ces difficultés en mettant en place, en s'inspirant notamment de l'exemple allemand, une gouvernance spécifique de la « section AFD », dans laquelle l'État continuerait à définir les orientations de la politique d'aide publique au développement et se prononcerait sur chaque projet, comme il le fait aujourd'hui à travers le conseil d'administration de l'AFD. Le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations aurait autorité sur les personnels chargés du montage et de la gestion opérationnelle des projets. Certes, cela impliquerait une évolution du modèle de la Caisse des dépôts et consignations, dans la mesure où l'État aurait un contrôle direct sur une de ses sections et où la commission de surveillance verrait ses prérogatives sur cette même section probablement plus limitées que pour la section générale.
Mais il nous semble que le modèle de la Caisse des dépôts et consignations se distingue avant tout par une addition de spécificités, fruit de l'histoire et d'un certain pragmatisme, qu'il s'agirait d'enrichir encore.
Se pose la question de la complexité de la mise en oeuvre du rapprochement. Le scenario de la mise en place d'une nouvelle section est le plus complexe, puisqu'il implique une perte de la personnalité morale pour l'AFD. Et il nous semble que mener de front le chantier de la hausse des engagements de l'AFD et celui du rapprochement de la Caisse des dépôts et consignations, notamment s'il prend la forme d'une section, peut sembler difficile sans moyens humains supplémentaires.
En conclusion, le débat semble s'être enfermé dans un schéma où chacun des trois scenarios ne permet de satisfaire que deux des objectifs, ce qui pourrait conduire à ne rien faire. C'est pour cela sans doute que le rapport de Rémy Rioux se limite essentiellement à proposer une gouvernance croisée, qui constituerait un pas certes bien modeste, mais orienté dans la bonne direction. Il semble cependant que ce pas ait été considéré comme excessif, le Gouvernement n'ayant finalement présenté aucune disposition en ce sens.
Pour notre part, nous considérons que le scenario de filialisation remet excessivement en cause le modèle financier de la Caisse des dépôts et ne permettrait pas de maximiser les synergies. Nous pourrions sortir de ce schéma bloquant en intégrant l'AFD à l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, sous forme de section, à condition de mettre en place une gouvernance sui generis qui concilie, d'une part, la nécessité d'une direction opérationnelle par la Caisse des dépôts et par son directeur général avec, d'autre part, la nécessaire capacité de l'État à définir la politique d'APD et son cadre d'intervention, ainsi qu'à donner son accord sur chaque projet. Une étanchéité financière entre les deux entités devra également être assurée.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - Nous formulons différentes propositions concrètes, afin de permettre que ce rapprochement se fasse dans de bonnes conditions et en prenant le temps nécessaire à une réforme réussie. Il s'agit notamment de préparer le rapprochement en mettant en place une équipe commune, de développer la mobilité professionnelle, d'étendre les missions de la Caisse des dépôts et consignations au développement international et que celle-ci mette en place un fonds de 500 millions d'euros dédié à cet objectif, copiloté avec l'AFD, afin de diffuser en son sein la « culture du développement ».
Nous insistons sur la nécessité de préserver la « marque AFD », qui a réussi à s'imposer dans le monde entier en un temps assez court, grâce à la qualité et à l'engagement de ses personnels.
Et nous soulignons également qu'il ne faut pas attendre de cette seule réforme une relance de notre politique d'aide publique au développement, qui souffre de la baisse importante des moyens qui y sont consacrés et notamment de l'insuffisance des dons, qui menace de nous placer dans la « seconde division » des grands bailleurs.
M. Francis Delattre. - Votre communication est à la fois rassurante et inquiétante. Ce n'est pas la première tentative de l'État - Bercy en l'occurrence - de s'immiscer dans la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations. Or celle-ci est placée sous la protection du Parlement car, d'une part, ses fonds font partie du patrimoine de tous les Français et, d'autre part, elle est indispensable au fonctionnement normal des services financiers de l'État.
Il est évident que l'AFD, qui opère dans les pays en développement, porte plus de risques que la Caisse des dépôts. Je ne souscris pas à l'argument selon lequel il y aurait des synergies entre l'activité nationale de la Caisse des dépôts et celle internationale de l'AFD : ce sont des métiers totalement différents !
J'en viens à l'intérêt des services de l'État pour la Caisse des dépôts. Il appartient d'abord à ces services de se réformer ! Bercy compte au moins deux services qui s'occupent du fonctionnement des grandes entreprises à l'étranger. Nous venons de vivre un véritable feuilleton dans le secteur des télécoms, qui a bien montré la toute-puissance de l'agence des participations de l'État. Elle est capable de mettre en échec un rapprochement aussi essentiel pour l'économie du pays ! Les services de l'État doivent organiser leurs propres synergies, pour permettre à l'AFD de disposer des crédits et moyens nécessaires, car il s'agit bien d'un problème de moyens !
La Caisse des dépôts est souvent sollicitée et on finit par penser qu'elle a toujours les moyens d'intervenir. Dans votre rapport, une phrase souligne bien ce que l'on ne veut pas voir : vous évoquez la gestion opérationnelle de la politique de développement par le personnel de la Caisse des dépôts, sous l'autorité exclusive du directeur général, mais vous ajoutez - ce qui me pose problème - que cette direction serait soumise « à des avis non contraignants de la commission de surveillance ». Autrement dit, il n'y aurait plus de contrôle du Parlement quand il s'agit d'opérations internationales !
Je veux bien qu'on réfléchisse à un fonds souverain à la française. Mais mette en péril la Caisse des dépôts est un exercice redoutable et voué à l'échec, car nous serons nombreux à la protéger de telles initiatives.
M. Marc Laménie. - C'est un sujet dense et complexe. Pouvez-vous préciser ce que vous entendez par « étanchéité financière » ?
Par ailleurs, quel est le système de gouvernance qui vous semble le plus adapté, le plus efficace et économe en argent public ?
M. François Marc. - Je comprends le souci des rapporteurs spéciaux d'inscrire l'AFD dans la logique à l'oeuvre dans plusieurs pays européens, qui tend à une intégration croissante des banques de développement national et international. Mais je m'interroge sur le diagnostic.
Le point de départ est essentiellement financier, puisque l'AFD a besoin d'une hausse de 2,5 milliards d'euros de ses fonds propres. Peut-on trouver une solution à cette exigence ? Je ne sais pas si la Caisse des dépôts a la volonté d'aller dans la direction préconisée. Mais après tout le Parlement, sous la protection duquel elle est placée, pourrait très bien l'inciter à aller dans cette voie, s'il la considère légitime. La question est donc celle de la légitimité de la proposition.
J'ai bien noté que l'AFD pourrait devenir une société de financement pour revenir sous la supervision de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et non plus de la Banque centrale européenne (BCE), mais je ne sais pas ce que cela apporte en définitive en termes d'exigences de fonds propres. On change l'arbitre, mais pas les règles. De ce point de vue, j'ai le sentiment que du chemin reste à parcourir.
Je crains également qu'un rapprochement nécessite des besoins supplémentaires plutôt que des économies. Les synergies n'apparaissent pas d'emblée dans ce dossier, car il s'agit de deux cultures d'entreprise très différentes. Je ne sais guère comment les mutualisations par voie conventionnelle pourraient apporter des économies de coûts et de fonctionnement. Il s'agit d'une question majeure sur le plan financier, car si l'on fusionne deux organisations, encore faut-il qu'il y ait des perspectives rapides d'amélioration de la situation financière. Peut-être avez-vous sur ce point des éléments complémentaires d'explication.
Enfin, si l'on veut renforcer les fonds propres de l'agence en lui permettant de conserver au moins 80 % de son résultat dans les fonds propres, j'imagine que ce pourcentage était beaucoup plus bas par le passé. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?
M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - L'État a souvent prélevé la totalité du résultat.
M. Jean-Claude Requier. - Je comprends qu'il s'agit d'un mariage ou d'un PACS entre ces deux partenaires...
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - ...un mariage arrangé !
M. Jean-Claude Requier. - Est-ce un mariage de raison, un mariage arrangé, un mariage de passion ? Ces deux institutions veulent-elles vraiment travailler ensemble ?
M. Richard Yung. - L'Agence française de développement est d'une part un canal pour l'aide publique au développement - par exemple quand il faut faire les chèques de fin de mois pour les fonctionnaires dans tel ou tel pays - et d'autre part une société de financement pour un certain nombre de projets. Notre faiblesse porte certainement sur ce deuxième axe : nous n'avons pas l'outil qui nous permette d'accompagner les grands projets, pour soutenir financièrement les grandes ou moyennes entreprises qui les portent. La comparaison avec les Allemands - ou avec les Japonais - est effectivement très intéressante.
Nous sommes confrontés à des partenaires qui ont des visions différentes, à commencer par Bercy et les Affaires étrangères. Le conseil d'administration de l'Agence française de développement est le lieu de débats difficiles. On ajoute donc un troisième interlocuteur et cela accroît la difficulté de façon exponentielle. Or la Caisse des dépôts est l'organisme qui centralise l'épargne réglementaire des Français, elle ne sert pas vraiment au développement.
C'est pourquoi, je le dis franchement, je ne comprends pas bien la logique de ce système. J'aurais compris un rapprochement de l'Agence française de développement avec Bpifrance, qui aurait permis d'améliorer l'accompagnement des entreprises. Et je ne vois pas vraiment la différence entre ce que vous proposez et ce que propose Rémy Rioux. Je ne « sens pas » le projet ; je n'identifie pas sa finalité. On a effectivement l'impression que c'est un PACS contraint, où finalement le fiancé n'est pas tellement en phase avec la fiancée.
Mme Marie-France Beaufils. - J'ai l'impression que ce que l'on recherche, c'est un meilleur financement de l'AFD. La Caisse des dépôts et consignations est-elle susceptible d'apporter ce financement ? C'est la question qui nous est posée. Aujourd'hui, ces deux institutions fonctionnent différemment et ont deux objectifs différents. Je ne vois pas aujourd'hui une capacité à se rapprocher. Il y a une crainte que les fonds de la Caisse des dépôts et consignations partent vers l'AFD, sans abondement par l'État des moyens alloués à la politique d'APD. Si l'on ne résout pas cette question, les projets de rapprochement, quels qu'ils soient, ne fonctionneront pas.
M. Alain Houpert. - Il y a une quinzaine d'années, il y avait eu un rapprochement entre la Caisse des dépôts et consignations et la Caisse d'épargne, pour former la compagnie financière Eulia. Qu'est devenu ce rapprochement ?
Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - S'agissant du renforcement des fonds propres de l'AFD, je le répète, ce problème est réglé, et ce indépendamment du rapprochement. Le Trésor a accepté de convertir des créances de l'État sur l'agence en participations, ce qu'il refusait depuis longtemps. Ces mesures feront l'objet de dispositions être en loi de finances. Ce renforcement des fonds propres permettra que l'activité de l'AFD dans certains pays, tels que le Maroc ou le Vietnam, ne soit plus limitée. Ce problème est donc résolu, au moins pour une dizaine d'années. Il n'y aura donc pas de contribution de la Caisse des dépôts. Le seul scenario qui impliquait une participation financière de la Caisse des dépôts et consignations, celui de la filialisation de l'AFD, a été écarté par le Gouvernement et nous sommes arrivés à la même conclusion.
En réponse à François Marc, je veux préciser que le scenario de la mise en place d'une section - que nous proposons - était la solution défendue par la Caisse des dépôts. Elle est complexe à mettre en place car l'AFD perdrait sa personnalité morale et il faudrait imaginer une gouvernance spécifique.
M. Richard Yung. - Pouvez-vous nous dire ce qu'est une section ?
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. - Une section est une direction de la Caisse des dépôts, régie par des règles particulières et totalement séparée des autres sections. C'est le cas du fonds d'épargne qui accueille, comme le disait Francis Delattre, l'épargne des Français. L'idée était créer un dispositif de même nature pour l'aide publique au développement.
Sur la question de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, nous comprenons l'inquiétude exprimée par Francis Delattre et Marc Laménie. C'est pour cela que nous appelons à une gouvernance séparée et que nous considérons que la création d'une section séparée apporterait suffisamment de sécurité. L'évolution financière de la « section AFD » n'aurait pas d'incidence sur les états financiers des autres sections.
Pour répondre à Francis Delattre, je voudrais de nouveau insister sur le fait qu'il n'y aurait pas de ponction financière de la Caisse des dépôts et consignations. Par ailleurs, les avis de la commission de surveillance sont déjà non contraignants vis-à-vis des autres sections. Il en serait de même pour ses avis relatifs à la nouvelle « section AFD ». Je précise que le président de la commission de surveillance, Henri Emmanuelli, est favorable au scenario de la section.
Sur le fond, quand nous avons étudié le tramway financé par l'AFD à Rabat, je peux vous dire que je n'étais pas dépaysée ! Le montage du projet et les choix technique soulèvent les mêmes questions que lorsque j'ai travaillé à la mise en place du tramway de Strasbourg. D'où l'intérêt que les gens qui s'occupent de financer ces projets dans les pays émergents soient les mêmes que ceux qui le font dans nos collectivités territoriales.
Il y a d'autres sujets de synergie, par exemple en matière de coopération décentralisée. La Caisse des dépôts et consignations est proche des collectivités territoriales, le rapprochement permettrait à leur politique de coopération de s'appuyer sur son réseau territorial. Dans la pratique, l'AFD n'accompagne que les projets les plus importants mais a du mal avec les petits projets. Sur les questions de changement climatique, d'énergie, les réponses ne sont pas identiques, mais les savoir-faire sont similaires, comme par exemple sur l'analyse des risques. Enfin, la Caisse des dépôts et consignations n'a pratiquement pas de réseau international.
Yvon Collin et moi-même avons été très impressionnés par le modèle allemand. Ceux-ci font beaucoup plus de dons que nous et s'appuient sur une agence de coopération technique dont le chiffre d'affaires annuel s'élève à 2 milliards d'euros. Ils consacrent une part très importante de leur aide aux énergies renouvelables, ce qui bénéficie naturellement aux entreprises allemandes, d'autant plus que la KfW travaille aussi bien au niveau domestique qu'international. Les relations de l'AFD avec les entreprises sont une des synergies possible. Comme le suggérait Richard Yung, un rapprochement incluant Bpifrance ferait sens.
A l'instar de ce qu'ont fait les Allemands et de ce que font les Italiens, il faut prendre le temps pour construire un modèle français, selon la tradition française, en respectant la très belle image et le savoir-faire de l'AFD.
M. Yvon Collin. - Je ressens un certain scepticisme des deux bords de notre commission, ce que je comprends. Nous sommes partis d'une idée assez séduisante mais ce dossier illustre bien la difficulté à réformer notre pays. Il y a des cultures qui s'affrontent et nous sommes finalement confrontés à des enjeux de pouvoir.
La tentation de puiser dans les poches de la Caisse des dépôts et consignations est constante. Néanmoins, je crois que le rapprochement est un projet particulièrement intéressant. Il n'y aura pas de grand pas fait dans cette direction dans l'immédiat : les fiançailles ou le mariage évoqués par Jean-Claude Requier se solderont par un simple flirt. Mais il faut approfondir cette idée de rapprochement car, comme vient de le rappeler opportunément Fabienne Keller, les autres pays et notamment l'Allemagne et l'Italie conduisent leur politique d'aide au développement avec une arrière-pensée. Au-delà de leur apport de compétences techniques, ils ont pour objectif de placer leurs entreprises. Je ne pense pas que nous ayons aujourd'hui un outil qui nous le permette, même si l'AFD est très bien perçue à l'étranger de par sa compétence et l'impact de ses projets. Nous avons compris que le chemin vers un rapprochement était difficile, mais il serait dommage de balayer les synergies d'un revers de main et se satisfaire du statu quo...
Le problème des fonds propres, évoqué depuis dix ans, est aujourd'hui en passe d'être réglé. Ce n'est pas rien. Pour répondre aux inquiétudes exprimées par les uns et les autres, je rappelle encore qu'il ne s'agit pas de capter les fonds de la Caisses des dépôts mais surtout de créer des synergies. Au sujet de l'étanchéité financière entre la Caisse des dépôts et consignations et l'AFD, à propos de laquelle Marc Laménie nous a interrogés, il s'agit de prévoir que le bilan de l'AFD ne puisse pas avoir d'incidence sur les finances des autres sections de la Caisse des dépôts.
En réponse à Alain Houpert, Eulia était une filiale commune de la Caisse des dépôts et consignations et des Caisses d'épargne créée en 2001, puis rachetée intégralement par celles-ci, en même temps que CDC Ixis.
Mme Fabienne Keller. - Concernant le statut de la société de financement, il y a un changement de superviseur de la Banque centrale européenne à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Sur le fond, cela ne change pas grand-chose, les règles étant essentiellement les mêmes pour ce qui concerne l'AFD.
M. Yvon Collin. - Pour compléter la réponse à la question de Marie-France Beaufils, il nous appartiendra en effet, en tant que rapporteurs spéciaux, de veiller à ce que les moyens mis à disposition par l'Etat soient pérennes. S'agissant des dividendes, y a déjà eu une grosse ponction par l'État. Vous trouverez les chiffres dans le rapport. Il nous semblerait normal que les bénéfices que réalise l'AFD soient reversés à la politique d'aide au développement.
La commission donne acte de leur communication à Fabienne Keller et Yvon Collin et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
Puis la commission nomme M. Albéric de Montgolfier rapporteur sur la proposition de loi n° 542 (2015-2016) réformant le système de répression des abus de marché.
La réunion est levée à 10 h 31
- Présidence de Mme Michèle André, présidente et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

References: L'article 37

L'article 37

L'article 41
 l'article 41

L'article 42
 l'article 22
 l'article 37
 l'article 37
 l'article 41
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