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Timestamp: 2019-09-22 20:55:06+00:00

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SENTENCIA 2007-00077 DE 23 DE OCTUBRE DE 2014
CONTENIDO:RÉGIMEN PENSIONAL Y DE ASIGNACIÓN DE RETIRO DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA. EL GOBIERNO NACIONAL RESPECTO AL EL RÉGIMEN PENSIONAL Y DE ASIGNACIÓN DE RETIRO DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA DEBE TENER EN CUENTA COMO MARCO COMPETENCIAL LA LEY 923 DE 2004, LA CUAL SE CONSTITUYE COMO LÍMITE DE OBLIGATORIA OBSERVANCIAPOR TAL RAZÓN SE DECLARA LA NULIDAD DE LOS ARTÍCULOS 14PARÁGRAFO DEL 1524PARÁGRAFO 1° DEL 25 Y 30 DEL DECRETO 4433 DE 2004, POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA EL RÉGIMEN PENSIONAL Y DE ASIGNACIÓN DE RETIRO DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICAPUES NO SE TUVO EN CUENTA DICHOS LINEAMIENTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, RÉGIMEN PENSIONAL, FUERZA PÚBLICA, RÉGIMEN PENSIONAL DE LA FUERZA PÚBLICA, MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA, REGÍMENES DE LA FUERZA PÚBLICA
Sentencia 2007-00077/1551-2007 de octubre 23 de 2014
Ref.: Exp. 11001-03-25-000-2007-00077 01
Interno: 1551-2007
Actor: José Luis Tenorio Rosas
Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014).
EXTRACTOS: «1. El decreto demandado
A continuación se trascribe el texto atinente a las normas demandas:
“DECRETO 4433 DE 2004
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de lo dispuesto por la Ley del 30 de diciembre de 2004,
ART. 14.—Asignación de retiro para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en actividad. Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, que sean retirados con dieciocho (18) o más años de servicio, por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la caja de retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, así:
ART. 30.—Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de oficiales, suboficiales, soldados profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo, agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto:
PAR. 1º—La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional.
‘ART. 45.—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las demás disposiciones que le sean contrarias y, en especial, los artículos 193 del Decreto-Ley 1211 de 1990, 167 del Decreto-Ley 1212 de 1990, 125 del Decreto 1213 de 1990, Ley 103 de 1912, y los artículos 39 y 40 del Decreto-Ley 1793 de 2000”.
Consiste en decidir si tal como lo afirma el actor los artículos 14, numerales 14.1, 14.2, 14.3, parágrafos 1º y 2º; 15, numerales 15.1, 15.2, 15.3 y parágrafo; 16; 24, numerales 24.1, 24.2, 24.3, parágrafos 1º y 2º; 25 numerales 25.1, 25.2, 25.3, parágrafos 1º y 2º; y 30, numerales 30.1, 30.2, 30.3, parágrafos 1º, 2º y 3º, del Decreto 4433 de 2004, expedido por el Presidente de la República, “por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, vulneran las normas contenidas en la Ley 923 de 2004.
Se alega en esta demanda que el Gobierno Nacional no tenía competencia para expedir las normas que regulan las prestaciones sociales de los miembros de la Fuerza Pública, y se afirma que el Presidente de la República con la expedición de las normas cuya nulidad se demanda violó la Ley 923 de 2004.
1. Naturaleza jurídica de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004.
1.1. A partir de la expedición de la Constitución de 1991 la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos entre ellos los integrantes de la Fuerza Pública, no es asunto privativo de la órbita de competencia del Congreso de la República, sino que esa atribución hoy es compartida con el Presidente de la República, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución. En esta norma constitucional de manera expresa se señaló que corresponde al Congreso en ejercicio de la función legislativa “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios” a los cuales se sujetará el Gobierno para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
En virtud de la nueva normatividad constitucional y teniendo en cuenta que el derecho se constituye gradualmente, al legislador le corresponde establecer normas generales y señalar objetivos y criterios en las materias a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, es decir, en ejercicio de su competencia precisa el marco dentro del cual deberá actuar el Gobierno Nacional para los efectos señalados entre los que se encuentra “la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos”, como ya se anotó.
Ello implica entonces que corresponde al Ejecutivo desarrollar lo dispuesto por la Ley Marco mediante la expedición de decretos que no tienen la naturaleza de leyes, ni tampoco la de decretos reglamentarios de la ley, pues no son expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria establecida por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, sino que son por mandato constitucional reglamentan el contenido normativo de las Leyes Marco, conocidas también como “Leyes Cuadro”.
1.2. Dado que la Constitución no es un agregado sucesivo de normas, sino que es un todo armónico que ha de interpretarse conforme a su unidad ontológica y jurídica, se impone como criterio hermenéutico la armonización de las distintas disposiciones que la integran. Por ello lo dispuesto en los artículos 217 inciso 3º, y 218 de la Carta en los que se preceptúa que la ley determinará entre otros asuntos propios de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional lo atinente a su régimen prestacional, debe armonizarse con lo preceptuado por el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución.
Es decir, corresponde al Congreso de la República establecer los principios generales objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los integrantes de la Fuerza Pública, y es competencia del Presidente de la República con acatamiento a la Ley Marco que se expida por el legislador, precisar luego el desarrollo de esta en cuanto hace relación al régimen salarial y prestacional de esos servidores públicos.
Siendo ello así los artículos 217, y 218 de la Constitución guardan armonía con lo preceptuado por el artículo 150 numeral 19 literal e), (ibídem), en cuanto al régimen salarial y prestacional de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional como integrantes de la Fuerza Pública. Por tanto, el Gobierno debe sujetarse a la Ley Marco que se expida para el efecto.
Conforme a lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda en sentencia de 12 de abril de 2012 (Rad. 110010325000200600016 00. Exp 290-2006 (1074-07) acumulados. Actor Juan Carlos Beltrán Bedoya. C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón) expresó:
“En ejercicio de la mencionada atribución constitucional, el Congreso Nacional expidió la Ley marco 923 de 2004 por medio de la cual facultó al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley.
2. Los cargos propuestos.
2.1. En el primero de los cargos propuestos afirma el demandante que los artículos 14, numerales 14.1, 14.2, 14.3, parágrafos 1º y 2º; 15, numerales 15.1, 15.2, 15.3 y parágrafo; 16; 24, numerales 24.1, 24.2, 24.3, parágrafos 1º y 2º; 25 numerales 25.1, 25.2, 25.3, parágrafos 1º y 2º; 30, numerales 30.1, 30.2, 30.3, parágrafos 1º, 2º y 3º quebrantaron los artículos 217 y 218 de la Carta Política, debido a que el régimen prestacional de las Fuerzas Militares y de Policía debe ser establecido por la ley, y por cuanto el Presidente de la República estableció unos nuevos requisitos para el personal que se encontraba en servicio activo y para el que ingresara a la institución relacionados con el tiempo de servicio, la cuantía de la asignación de retiro, de la pensión y la edad exigida para el reconocimiento de esta última, de los cuales afirma que están reservados a la ley.
2.2. En el segundo de los cargos formulados se solicita declarar la nulidad de los artículos 14 (14.1, 14.2, 14.3 parágrafos 1º y 2º) y 24 (numerales 24.1, 24.2, 24.3 y parágrafos 1º y 2º) tal acusación la fundamenta el actor en que se infringió por el Gobierno al expedir las normas objeto de la acusación el marco que para el efecto le trazó la Ley 923 de 2004 en los artículos 3º numeral 3.1. inciso 2º, pues a pesar de la prohibición que allí se establece para modificar el régimen vigente del personal activo de la Policita Nacional y de las Fuerzas Militares se modificó mediante aumento del requisito de tiempo de servicio y modificación de las causales de retiro para acceder a la prestación social cuando se tengan 18 años de servicio y menos de 20, de tal suerte que si el retiro se produce por causal distinta de las tres que ahora se consagran el servidor público no tendrá derecho a la asignación de retiro, razón esta por la cual considera que las normas que se encuentran vigentes son las contenidas en los decretos leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990.
3. Análisis de los cargos propuestos.
3.1. Conforme a lo expresado anteriormente lo primero que ha de precisarse es que el Decreto 4433 de 2004 “por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004” es un acto administrativo en desarrollo de lo establecido por una Ley Marco en la que se fijaron las normas generales y se señalaron los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
3.2. Debe recordarse ahora que en la Sentencia de febrero 28 de 2013, interno 1238-2007, Radicación 11001-03-25-000-2007-00061-00(1238-07) Actor: José Bime Calderón y Jesús Escobar Valor(2), esta misma Sección, declaró la nulidad parcial de los artículos 24 y 30 en las expresiones entonces acusadas del Decreto 4433 de 2004.
3.2.1. En relación con el artículo 24 del decreto citado en la sentencia aludida se declaró la nulidad de la expresión “sean retirados después de dieciocho (18) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional según corresponda, y los que se retiren o sean separados en forma absoluta con más de veinte (20) años de servicio”, contenida en su inciso primero.
La expresión acaba de trascribir contenida en el artículo 24 del Decreto 4433 de 2004 cuya nulidad se declaró en la sentencia citada, fue retirada del ordenamiento jurídico, bajo los razonamientos que por ser pertinentes, se trascriben a continuación:
“La nulidad de las normas acabadas de mencionar tiene como fundamento común la invocación de violación de la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004, en cuyo artículo 3º se establecieron los elementos mínimos que habrán de ser incluidos en el régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes y los reajustes de estas, elementos entre los cuales se encuentra la regla establecida en el numeral 3.1 del artículo citado en la cual se preceptúa que:
Es decir, el ámbito de competencia del Presidente de la República en cuanto al contenido de los decretos que expida para desarrollar esta Ley Marco quedó así expresamente delimitado por el legislador. Ello significa, entonces, que si no obra el Ejecutivo dentro de tales linderos competenciales, el decreto que se dicte fuera de ellos será violatorio no solo de la Ley Marco, sino también del artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política.
Igual sucede con el retiro por disposición de la Dirección General de la Policía Nacional en los casos señalados por el artículo 78 del Decreto 1213 de 1990, en armonía con el artículo 104 del mismo decreto.
Surge como consecuencia del análisis en precedencia que las normas acusadas y que ahora son objeto de análisis quebrantaron entonces lo dispuesto en la Ley 923 de 2004, dentro de cuyo marco deberían haber sido expedidas, lo cual acarrea como consecuencia que también se quebrantó el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política y, por consiguiente se encuentran viciadas de nulidad.
A este respecto, la Sección reitera ahora lo dicho por unanimidad en la sentencia con radicación: 11001-03-25-000-2004-00109-01 (1240-04) de 14 de 2007 C. P. Alberto Arango Mantilla, en la cual jurisprudencialmente se señalaron los límites que para el Presidente de la República se trazan por la Ley Marco que define los objetivos, parámetros y criterios generales para la fijación de asignaciones salariales y prestaciones sociales. Dijo entonces la corporación:
‘La Ley 4ª de 1992, fijó como criterio en su artículo 2º —literal a)— el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto en el régimen general, como en los regímenes especiales, y la prohibición para que sus prestaciones sociales fueran desmejoradas; y además señaló, en su artículo 10º, que todo régimen salarial o prestacional que se estableciera contraviniendo las disposiciones de la ley carecería de efecto.
Como se dijo, la Ley 4ª de 1992 consagró un marco general para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional, entre otros de los servidores de la fuerza pública; el Gobierno, a su vez, en ejercicio de la facultad constitucional y legal dictó la norma acusada (Decreto 1091 de 1995) en donde se determinó el régimen de asignaciones y prestaciones del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, derogando así el régimen prestacional anterior.
Tal régimen anterior, se consagró en los decretos leyes 1212 y 1213 del 8 de junio de 1990(3), por los cuales se reformaron los estatutos de personal de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 180 de 1995, se modifica la estructura de la Policía Nacional, quedando integrada así: oficiales, personal del nivel ejecutivo, suboficiales, agentes, alumnos, personal del servicio militar obligatorio y demás personal no uniformado (art. 1º); asimismo, se revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por 90 días, para desarrollar, entre otras, la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Institución Policial, a la cual podrían vincularse suboficiales, agentes, personal no uniformado y de incorporación directa (art. 7º).
En esa misma ley, se advierte de manera categórica que la ‘creación del nivel ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al nivel ejecutivo’ (Par. art. 7º) (se resalta).
En relación con el reparto de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, en cuanto al establecimiento o consagración de los regímenes prestacionales, la Corte Constitucional, al ejercer control respecto del Decreto Ley 2070 de julio 25 de 2003(4), por el cual se regulaba el régimen pensional de las fuerzas militares y de la Policía Nacional(5), expresó lo siguiente:
‘(...) Por consiguiente, las obligaciones que surgen del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública, son susceptibles de regulación exclusivamente mediante ley marco y no admiten, en su desarrollo, otra modalidad normativa, principalmente, a través del ejercicio de facultades extraordinarias por expresa prohibición constitucional (C.P. art. 150, num. 10). En efecto, el otorgamiento de facultades al Presidente de la República para regular de manera general y abstracta un asunto sometido a reserva de ley marco, desconocería el ejercicio de la competencia concurrente que para la regulación de dichas materias ha establecido el Constituyente: Entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
(...) Es evidente para la Corte que las normas acusadas previstas en el Decreto-Ley 2070 de 2003, al regular el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública y, en especial, la asignación de retiro, a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, desconocen lo previsto en el artículo 150, numerales 10 y 19, literal e), de la Constitución Política, en cuanto el régimen prestacional allí establecido, debe regularse por el Congreso de la República mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro sistema como leyes marco y no, por intermedio de una habilitación legal, valiéndose para el efecto de facultades extraordinarias.
(...) la ley marco debe precisar el contenido especial o básico del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, para lo cual, deberá señalar elementos tales como, los requisitos de edad, tiempo de servicios, montos, ingresos bases de liquidación, regímenes de transición, indemnizaciones sustitutivas y demás condiciones y exigencias que aseguren el reconocimiento de dicha asignación y de otras prestaciones relacionadas.
Le corresponde al Gobierno mediante decreto ejecutivo o administrativo, reglamentar los elementos accidentales y variables de dicho régimen, tales como, el trámite para acreditar una discapacidad, el señalamiento de los presupuestos para demostrar la dependencia económica en tratándose de una sustitución pensional, los requisitos de forma para certificar las semanas cotizadas, el tiempo máximo que tiene la administración para reconocer y pagar una pensión o asignación, etc.’ (se resalta).
En esas condiciones, la regulación de tales presupuestos o requisitos no puede ser diferida o trasladada ni siquiera al legislador extraordinario, esto es, al Gobierno Nacional, como se señala en la citada sentencia de la Corte Constitucional, y menos podría desarrollarse mediante decretos administrativos expedidos por el Ejecutivo con fundamento en una ley marco (L. 4ª/1992) que no podía habilitarlo para tal efecto.
Adicionalmente, dirá esta Sala que al regularse nuevas disposiciones en materia prestacional, sin entrar a diferenciar entre quienes ingresaron al nivel ejecutivo desde el momento de su creación respecto de los que se vincularon con posterioridad y de quienes permanecieron como suboficiales o agentes en la Institución Policial, esto es, sin consagrarse un régimen de transición, se estarían desconociendo, asimismo, unos postulados constitucionales (arts. 13, 48 y 53) y legales (L. 180/1995, art. 7º, Par.), que amparan y protegen de manera especial los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, los que, de no tenerse en cuenta, violarían el principio de la buena fe y de la confianza legítima.
Si bien no existe derecho a un régimen prestacional inmodificable o que no pueda variarse, el ejercicio de un derecho adquirido(6) solo es dable exigirlo en la medida en que el mismo se haya causado, esto es, que haya ingresado al patrimonio de la persona exhibiendo un justo título. Pero, lo cierto es que en este particular caso el Gobierno Nacional no podía variar ni modificar el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública en tanto —se repite— era una materia que se hallaba reservada a la ley y, de otra parte, existía una clara protección especial para quienes se habían acogido a la carrera del nivel ejecutivo’.
Al desvirtuarse entonces, dentro de este proceso, la legalidad que amparaba la norma acusada (Dec. 1091/1994, art. 51) esta Sala procederá a retirarla del ordenamiento jurídico, por violar la Constitución Política y la ley”.
Como puede observarse excluida del artículo 24 del Decreto 4433 de 2004 la expresión cuya nulidad fue declarada con los razonamientos trascritos por sentencia de 28 de febrero de 2013, interno 1238-2007 2013, es una consecuencia necesaria de dicha declaración de nulidad que igual suerte corran los numerales 24.1, 24.2 y 24.3 del mismo artículo, que no fueron objeto de la demanda, ni de la decisión en el fallo acabado de mencionar, dado que no fueron entonces acusados, pero en esta oportunidad sí se cuestionan.
Ello es así por cuanto los tres numerales acabados de mencionar, se refieren a la cuantía de la asignación mensual de retiro a la que tendrían derecho los integrantes de la Policía Nacional, que fueran retirados si cumplían el tiempo de servicio y se configuraba respecto de los mismos una de las causales mencionadas en la expresión cuya nulidad ya se declaró por esta corporación.
De tal suerte que desaparecido del ordenamiento jurídico el segmento ya aludido del artículo 24 del Decreto 4433 de 2004, los porcentajes de la asignación mensual de retiro a que este se refería, quedan sin soporte lógico jurídico y, en consecuencia, la coherencia de la decisión que ahora se adopte con lo que ya se resolvió en la sentencia de 28 de febrero de 2013 (interno 1238-2007) ya citada, impone que los tres numerales del artículo 24 del decreto en mención sean igualmente retirados del ordenamiento comoquiera que se encuentran viciados de la misma causal de invalidez de la expresión que los subordina pues no podrían existir sin aquella.
Del mismo modo y por cuanto los parágrafos 1º y 2º del artículo 24 del Decreto 4433 de 2004 en la estructura de esta norma no tienen existencia autónoma, sino que se integran al precepto cuya nulidad parcial fue declarada por esta Sección en la Sentencia de 28 de febrero de 2013, a ello se extiende el razonamiento sobre la nulidad ya declarada y que ahora habrá de declararse respecto de la norma a la cual acceden. Por ello a tales parágrafos los abarca la decisión que en relación con el resto del artículo mencionado se adoptó por unanimidad por esta corporación, con lo cual se preserva la armonía y coherencia de este fallo y del anterior sobre la disposición acusada.
3.2.2. En cuanto hace referencia al artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 cuya nulidad se impetra, ha de recordarse que en la sentencia de 28 de febrero de 2013, interno 1238-2007, Radicación 11001-03-25-000-2007-00061-00, Actor José Bime Calderón y Jesús Escovar Valor, con ponencia de quien ahora funge como tal, se declaró la nulidad de la expresión “igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)”, alusiva a la disminución de la capacidad laboral quedaría origen al reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez al personal de oficiales, suboficiales, soldados profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de oficiales, suboficial, miembros del nivel ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional.
La declaración de nulidad de la expresión ya mencionada del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, se fundó en la sentencia de 28 de febrero de 2013 (interno 1238 -2007), en las consideraciones siguientes, que ahora se reiteran:
“(…) la fijación de las escalas salariales y de las prestaciones sociales de los servidores públicos que correspondía al legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 76 de la Constitución de 1886, hoy es por completo diferente como quiera que el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución actual establece que corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para el efecto, lo cual indica que una vez dictada la Ley Marco, con esas finalidades específicas, surge entonces la competencia del Presidente de la República para desarrollarla mediante la expedición de decretos que como actos administrativos deben entonces acatamiento estricto a las normas expedidas por el legislador, so pena de nulidad para garantizar así el imperio del ordenamiento jurídico en Estado de Derecho.
Examinada la Ley 923 de 2004 se observa que en su artículo 3º, señaló los elementos mínimos que deben ser tenidos en cuenta para la expedición del “régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública”, cuyo numeral 3.5 dispone:
‘3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los organismos médico laborales militares y de policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral. En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro (...)’
Como puede observarse, si por ministerio de la ley no existe el derecho al reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, cuando la disminución de la capacidad laboral sea inferior al 50%; a contrario sensu, cuando tal disminución sea igual o superior a este porcentaje, surge el derecho a la obtención y reconocimiento de la misma. De tal manera que si esa fue la decisión del legislador, ella no puede ser variada sino por la propia ley, sin el desconocimiento de los derechos adquiridos y, en tal virtud, no puede predicarse la validez de una norma que en desarrollo de los dispuesto en una Ley Marco, señale en detrimento de sus beneficiarios, requisitos superiores a los establecidos por esa ley.
De la confrontación entre lo dispuesto por el artículo 3º numeral 3.5 de la Ley 923 de 2004, y el contenido del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, surge que mientras aquel establece que no se tiene el derecho a la pensión de invalidez o al sueldo de retiro correspondiente cuando la disminución de la capacidad laboral sea inferior al 50%, el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 al señalar que se tiene derecho al reconocimiento y liquidación de esa prestación social cuando la incapacidad laboral de los servidores públicos allí mencionados sea igual o superior al 75% cuando ella ocurra en servicio activo, en realidad lo que establece es que cuando sea inferior a ese porcentaje del 75%, no existe el derecho. Es decir mediante ese decreto que dice desarrollar lo dispuesto en la Ley Marco 923 de 2004, se está creando una norma distinta a la que estableció el artículo 3º numeral 3.5 de la ley mencionada, norma que, además excluye del derecho a quienes deberían ser beneficiarios del mismo.
Por tanto, el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 adolece de un vicio insubsanable de nulidad, pues fue expedido por el Presidente de la República fuera de la órbita competencial que expresamente le señaló el Congreso de la República en la Ley 923 de 2004, artículo 3º numeral 3.5 y, por consiguiente, resulta contrario a derecho y carente de validez”.
Declarada la nulidad de la expresión “igual o superior al setenta y cinco por ciento 75%” del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 en la sentencia acaba de trascribir en lo pertinente, único aparte normativo que entonces fue objeto de la decisión, porque en aquella oportunidad solamente a este se refirió la demanda, corresponde ahora a esta Sección pronunciarse sobre la nulidad que ahora se impetra sobre la totalidad del artículo 30 del decreto acusado.
Como surge del análisis conjunto de la totalidad del contenido normativo del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, los numerales 30.1, 30.2 y 30.3 de esta disposición tienen como punto de referencia necesario que exista una incapacidad laboral “igual o superior al setenta y cinco por ciento 75%”, ocurrida en servicio activo a los miembros de la Fuerza Pública, esos tres numerales del artículo citado parten de la base de la existencia de tal incapacidad para ordenar entonces como será liquidada, pues no se tendría ningún derecho si esa incapacidad laboral fuese inferior al 75%, lo que significa que tal liquidación con los porcentajes que allí se señalan, carece entonces de fundamento, debido a que la disminución de la capacidad laboral en un porcentaje igual o superior al 75% que le servía de base desapareció del ordenamiento jurídico.
Igual ocurre con la base de liquidación de la pensión de invalidez del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio y la del personal de soldados profesionales a que se refieren los parágrafos 1º y 2º del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, pues estas también parten del supuesto de la existencia de una incapacidad laboral igual o superior al 75% que exige el artículo en mención, exigencia esta cuya nulidad ya se declaró por esta corporación; y, por la misma razón, resulta también afectada de invalidez la disposición contenida en el parágrafo tercero de la norma que se analiza por cuanto ella se refiere a un aumento en un 25% del monto de la pensión de invalidez que habría de ser liquidada, cuando se cumpla el requisito de la existencia de una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75% que afecte a un integrante de la Fuerza Pública y que hubiere ocurrido en servicio activo, lo que sirve de base al descuento de ese porcentaje adicional del 25% para efectos de la sustitución pensional que se ordenan en el aludido parágrafo 3º de la norma acusada.
3.3. En relación con la nulidad que en la demanda se solicita declarar respecto del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, se observa por esta corporación que el parágrafo 2º de la norma acusada fue declarado nulo en su integridad por esta Sección en sentencia del 12 de abril de 2012, con ponencia del Dr. Alfonso Vargas, proferida dentro del proceso 110010325000200600016 00 radicado interno 290-2006 (acumulado 1074-2007), decisión que fue reiterada en la sentencia de 11 de octubre de 2012 (interno 0832-2007 C. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve) e igualmente en sentencia de 28 de febrero de 2013, interno 1238-2007 C. P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
En la primera de las sentencias acabadas de mencionar, luego de citar el artículo 3º de la Ley 923 de 2004, se adujeron como fundamento de la decisión de declaración de nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, las consideraciones que por su pertinencia se transcriben a continuación:
“En el caso objeto de estudio, observa la Sala que el Gobierno Nacional se encontraba facultado por la Ley 923 de 2004 para reglamentar lo relacionado con el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. En virtud de esa facultad expidió el Decreto 4433 de 2004.
— De 20 a 25 años si el retiro era por solicitud propia
— De 15 a 20 años si el retiro se presentaba por otra causal.
Al haber sido declarado inexequible el Decreto Ley 2070 de 2003 y nulo el artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, que regulaba lo atinente al régimen pensional del nivel ejecutivo, quedaron vigentes tratándose de suboficiales, el Decreto 1212 de 1990 y de agentes el Decreto 1213 de 1990.
(…) por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente (…).
(...) tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 140 de este estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad.
(…) por disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por mala conducta comprobada, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio (…).
Al regularse nuevas disposiciones en materia prestacional, sin entrar a diferenciar entre quienes ingresaron al nivel ejecutivo desde el momento de su creación respecto de los que se vincularon con posterioridad y de quienes permanecieron como suboficiales o agentes en la Institución Policial, esto es, sin consagrarse un régimen de transición, se estarían desconociendo, así mismo, unos postulados constitucionales (arts. 13, 48 y 53) y legales (L. 180/1995, art. 7º, Par.), que amparan y protegen de manera especial los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, los que, de no tenerse en cuenta, violarían el principio de la buena fe y de la confianza legítima.
Así las cosas y por las mismas razones por las cuales se declaró la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, habrá de declararse también la nulidad del parágrafo 1º de la norma que ahora se analiza, por cuanto en ella se exige “como requisito para tener derecho al pago de la asignación mensual de retiro en las condiciones previstas en este artículo a los oficiales y miembros del nivel ejecutivo que se retiren por solicitud propia, siempre y cuando tengan veinte 20 años de servicio a la Policía Nacional y hayan cumplido 55 años de edad si es hombre o 50 años de edad si es mujer, sin que esa variación desfavorable se encuentre autorizada por la Ley 923 de 2004, que traza el marco competencial que el Gobierno Nacional tiene como límite de obligatoria observancia para desarrollarla.
Con respecto al resto del contenido normativo del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, no se encuentra por esta corporación que se hubiere incurrido en violación del marco competencial del Gobierno Nacional conforme a las normas generales, objetivos y criterios a los que ha de someterse según lo dispuesto por la Ley 923 de 2004.
En efecto el artículo 25 inciso 1º del decreto objeto de análisis y sus tres numerales, de manera expresa regulan lo atinente a la asignación de retiro para los oficiales y el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional “que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto”, lo que significa que si apenas ingresan a ese escalafón no tienen entonces amparo alguno en normas de transición, pues estas fueron establecidas para quienes ya se encontraban en servicio activo y para quienes desde luego estuviesen escalafonados en el nivel ejecutivo, pues, sin estarlo, no eran sujetos a quienes se les pudieran aplicar las normas anteriores, pues al momento de entrar en vigencia las normas nuevas carecían de la calidad de destinatarios de las preexistentes.
3.4. Con respecto a la nulidad del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004 por violación de la norma que le sirve de fundamento, observa la Sección que las mismas razones por las cuales fue declarada la nulidad del artículo 24 de este decreto, primero de manera parcial en la sentencia de 28 de febrero de 2013, interno 1238-2007, y que habrá de declararse de conformidad con lo expuesto en esta sentencia al analizar el resto de ese artículo, también se declarará la del artículo 14 del Decreto 4433 de 2004, en su integridad, pues su texto y las razones en que se apoyó la declaración de nulidad del artículo 24 es idéntico al contenido de este, pero con variación únicamente de los destinatarios de la norma en cuestión, como quiera que en el artículo 24 son los oficiales suboficiales y agentes de la Policía Nacional en actividad y en el artículo 14 los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en actividad.
3.5. En cuanto hace referencia al artículo 15 del Decreto 4433 de 2004 con excepción de su parágrafo, la nulidad impetrada habrá de denegarse por cuanto el contenido normativo de esta disposición legal se aplica conforme a su texto a “los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto” lo que significa que en nada afecta a quienes ya habían ingresado a ese escalafón, por lo que el Ejecutivo no quebrantó los límites que le fueron trazados por la Ley 923 de 2004, como marco para expedir el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
3.6. No ocurre lo mismo respecto del parágrafo del citado artículo 15 del Decreto 4433 de 2004 que ahora se analiza, pues la identidad de su texto con el parágrafo 1º del artículo 25 aunque cambien los destinatarios de esa norma, de los dos parágrafos en cuanto el uno se aplica a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y el otro a los oficiales y miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, lleva a concluir que el parágrafo del artículo 15 también quebranta los límites que trazó el legislador al Ejecutivo para no afectar con requisitos más gravosos a los beneficiarios de la asignación mensual de retiro, con la nueva exigencia de 20 años o más de servicios cuando los hombres hayan cumplido 55 años de edad y las mujeres la edad de 50 años.
3.6. En cuanto hace a la declaración de nulidad que se formula en la demanda con respecto al artículo 16, para que sea declarada por esta corporación, se observa que la norma acusada regula el derecho a la asignación de retiro para soldados profesionales.
Examinado el texto del citado artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, nota la Sección que su texto es de idéntico contenido a la norma que bajo el mismo número formaba parte del Decreto 2070 de 2003 norma que el Presidente de la República expidió con fundamento en las facultades extraordinarias que fueron conferidas por el artículo 17 numeral 3º de la Ley 797 de 2003. El referido Decreto 2070 de 2003 en su integridad, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-432 de 2004 por cuanto no era esa una materia que pudiera ser objeto de la ley ni tampoco de los decretos leyes expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el legislador al Presidente de la República, comoquiera que el artículo 150 numeral 19 literal e) estableció que corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a que ha de someterse el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la Fuerza Pública, lo que habrá de cumplirse por el Ejecutivo en los decretos que desarrollen la Ley Marco correspondiente.
Ello significa entonces que conforme a la Ley 923 de 2004, el Gobierno Nacional no quebrantó norma preexistente al regular los pertinente a la asignación de retiro para soldados profesionales conforme aparece en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, cuyo contenido se ajusta, ahora sí a una Ley Marco que lo autorice para el efecto, lo que no ocurrió cuando esa norma formó parte del Decreto-Ley 2070 de 2003 que fue expedido con fundamento en facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República al Ejecutivo por el artículo 17 numeral 3º de la Ley 797 de 2003, para lo cual no podía expedirlas, según ya se recordó.
1. Declárese la nulidad de los artículos 14; parágrafo del 15; 24; parágrafo 1º del 25 y 30 del Decreto 4433 de 2004, expedido por el Presidente de la República, “por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
2. Deniéganse la nulidad de los artículos 15 (numerales 15.1, 15.2, 15.3), 16, 25 (numerales 25.1, 25.2, 25.3) del Decreto 4433 de 2004, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta sentencia.
3. Estése a lo resuelto en relación con el parágrafo 2º del artículo 25, cuya nulidad se declaró en sentencia de 12 de abril de 2012, radicado 110010325000200600016 00. Actor Juan Carlos Beltrán Bedoya, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.
Cópiese, notifíquese y publíquese en los anales del Consejo de Estado, archívense las presentes actuaciones. Cúmplase».
(2) Consejera Ponente Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(3) Expedidos por el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989.
(4) Expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas en el artículo 17, numeral 3º de la Ley 797 de 2003.
(5) Incluido el del personal del nivel ejecutivo (art. 1º), en donde además se previó, la asignación de retiro para este personal y las partidas computables en su liquidación, así como las causales que operaban para su reconocimiento (arts. 23 y s.s.).
(6) Los derechos se adquieren en tanto se reúnan los dos (2) elementos que exige el artículo 58 de la C.P., como son: el objetivo y el subjetivo.

References: artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 78
 artículo 104
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 150
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 76
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 25
 artículo 3
 artículo 25
 artículo 51
 artículo 140
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 14
 artículo 24
 artículo 14
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 25
 artículo 15
 artículo 16
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 artículo 17
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 25
 artículo 17
 artículo 58