Source: http://kraken.slv.cz/2As43/2005
Timestamp: 2018-09-23 15:29:47+00:00

Document:
2As43/2005
è. j. 2 As 43/2005-79
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci ¾alobce: V. E., zastoupeného JUDr. Matìjem Zachvejou, advokátem se sídlem ul. 28. øíjna 108, Ostrava-Moravská Ostrava a Pøívoz, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, è. j. 11 Ca 28/2004-51,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, è. j. 11 Ca 28/2004-51, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozsudkem Mìstského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, è. j. 11 Ca 28/2004-51, byla zamítnuta ¾aloba podaná ¾alobcem (dále jen stì¾ovatel ) proti rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí (dále jen ministerstvo ) ze dne 8. 12. 2003, è. j. 580/716/008/A-20/03, kterým bylo zmìnìno rozhodnutí Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí, oblastní inspektorát Ostrava (dále jen ÈI®P ) ze dne 18. 9. 2003 è. j. 9/00/07414/03/Se, tak, ¾e se stì¾ovateli podle § 40 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè za to, ¾e provozoval velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í-Tavírna hliníku-ve své provozovnì v Rýmaøovì bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen zákon o ochranì ovzdu¹í ). V odùvodnìní rozsudku mìstský soud uvedl k ¾alobní námitce týkající se pøeká¾ky litispendence, ¾e jak oznámení o zahájení øízení ze dne 26. 5. 2003, tak rozhodnutí ÈI®P ze dne 16. 6. 2003 jsou nicotnými právními akty, které nemohou pùsobit vznik, zmìnu èi zánik práv a povinností subjektù, jím¾ jsou adresovány. Dne 26. 5. 2003 bylo podle názoru mìstského soudu zahájeno øízení proti V. E.-EKO METALRECYCLING, tedy nikoli proti fyzické osobì-podnikateli V. E., ale proti obchodnímu jménu , které nemá zpùsobilost mít práva a povinnosti, o nì¾ má v øízení jít, a není ani zpùsobilé èinit procesní úkony. Takovou zpùsobilost mù¾e mít podle soudu jedinì ten, kdo obchodní jméno u¾ívá. Z obsahu správního spisu je patrno, ¾e ÈI®P skuteènì jednala v zahájeném øízení s obchodním jménem a oznámení o zahájení øízení nebylo stì¾ovateli ani doruèeno. Nebylo-li oznámení øádnì doruèeno, nemohlo mít právní úèinky, tj. nemohlo dojít k zahájení øízení, kdy¾ je ze spisu patrno, ¾e toto oznámení bylo adresováno subjektu, který neexistoval. Právní úèinky nemìlo ani rozhodnutí o ulo¾ení pokuty ze dne 16. 6. 2003, které bylo vydáno vùèi obchodní firmì, tedy rovnì¾ vùèi neexistujícímu subjektu. Oznaèení stì¾ovatele v této vìci nelze podle soudu pova¾ovat ani za oznaèení podnikatele podle § 9 odst. 1 obch. zák. Nicotnost uvedených aktù ministerstvo deklarovalo ve sdìlení ze dne 22. 7. 2003 a následnì uèinilo kroky k nápravì tím, ¾e zahájilo øízení vùèi správnì oznaèenému stì¾ovateli. K otázce aplikovatelnosti § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í mìstský soud uvedl, ¾e z tohoto pøechodného ustanovení vyplývá, ¾e upravuje postup správního orgánu v øízení, je¾ bylo zahájeno na úseku ochrany ovzdu¹í za úèinnosti døívìj¹í právní úpravy, tj. zákona è. 309/1991 Sb., a to tak, ¾e uvedená øízení se dokonèí podle dosavadních pøedpisù. Kolaudaèní øízení podle zákona è. 50/1976 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen stavební zákon ) nemá vliv na pou¾ití zákona o ochranì ovzdu¹í, nebo» nejde o øízení, které by bylo zahájeno na úseku ochrany ovzdu¹í. Ministerstvo proto správnì dovodilo, ¾e pøípadné vydání souhlasného stanoviska dotèeného orgánu státní správy v kolaudaèním øízení podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nelze pova¾ovat za správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í zahájené pøed úèinností zákona o ochranì ovzdu¹í. Ke zmìnì správního rozhodnutí odvolacím orgánem uvedl mìstský soud, ¾e odvolací orgán má obecnì mo¾nost zmìnit prvoinstanèní rozhodnutí a ministerstvo tak uèinilo za úèelem konkretizace a zpøesnìní nepøíli¹ dokonalého výroku rozhodnutí prvoinstanèního, co¾ je pøípustné.
Proti tomuto rozsudku podal stì¾ovatel v zákonné lhùtì kasaèní stí¾nost z dùvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. V kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e nesprávné právní posouzení vìci spoèívá ve v¹ech tøech okruzích námitek posuzovaných mìstským soudem, tj. a) existence pøeká¾ky litispendence ve správním øízení pøed správním orgánem první instance a pøed ¾alovaným, b) poru¹ení zásady zákazu retroaktivity v tomto správním øízení a c) nepøezkoumatelnosti správního rozhodnutí ministerstva z dùvodu nicotnosti. Ohlednì stí¾ních námitek ad a) a b) odkázal stì¾ovatel bez jakéhokoli doplnìní na obsah své ¾aloby, v ní¾ byly námitky k tìmto otázkám podrobnì odùvodnìny ohlednì námitky ad c) dùvody v kasaèní stí¾nosti rozvedl. Ohlednì pøeká¾ky litispendence stì¾ovatel uvedl v ¾alobì, a tedy i v kasaèní stí¾nosti, ¾e podle jeho názoru bylo dopisem ÈI®P ze dne 26. 5. 2003 zahájeno správní øízení ve vìci ulo¾ení pokuty podle zákona o ochranì ovzdu¹í, konkrétnì podle § 40 odst. 1 písm. b), a to za provozování velkého zdroje bez povolení ochrany ovzdu¹í . V tomto øízení byl stejným orgánem podle stì¾ovatele vytvoøen nicotný právní akt ze dne 16. 6. 2003, kterým ukládal pokutu obchodní firmì , tedy non subjektu. Toto konstatovalo i ministerstvo dopisem ze dne 22. 7. 2003. Správní øízení v¹ak ke dni podání ¾aloby trvalo, nebo» nebylo zastaveno èi pøeru¹eno a nebylo ani vydáno rozhodnutí èi uèinìn jiný úkon vedoucí k jeho ukonèení. Dopisem ze dne 18. 9. 2003 v¹ak podle stì¾ovatele ÈI®P zahájila nové øízení proti té¾e osobì v té¾e vìci, na co¾ stì¾ovatel reagoval vyjádøením ze dne 27. 8. 2003, v nìm¾ namítal existenci pøeká¾ky litispendence. Poukázal na názor právní nauky i judikatury, podle nìho¾ nelze zahajovat správní øízení ve vìci ji¾ jednou zahájené. ÈI®P v¹ak na uvedené vyjádøení reagovala rozhodnutím ze dne 18. 9. 2003, è. j. 09/00/07414/03/Se, o ulo¾ení pokuty, tentokrát ji¾ v¹ak stì¾ovateli jako fyzické osobì-podnikateli. Stì¾ovatel má za to, ¾e chyba ÈI®P spoèívá v tom, ¾e zahájení øízení oznámené dopisem ze dne 26. 5. 2003 na pokutu ze dne 16. 6. 2003 nenavazovalo, nýbr¾ jí naopak pøedcházelo. ÈI®P se tak evidentnì mýlí, nebo» ministerstvo se vyslovilo pouze o tom, ¾e nikoli øízení, nýbr¾ pouze rozhodnutí o pokutì ze dne 16. 6. 2003 smìøuje vùèi non subjektu, a dalo tak prostor k vydání nového rozhodnutí v øízení ji¾ zahájeném. Podle stì¾ovatele ov¹em dopis ze dne 26. 5. 2003 byl adresován správnì V. E., tak¾e byl správnì oznaèen úèastník øízení.
Takovýto úkon je bezvadný i pøesto, ¾e informativní dodatek znìl k rukám statutárního zástupce a ¾e ÈI®P si zamìnila právní formu fyzické osoby za osobu právnickou. Oznaèení obchodní firmy a sídla fyzické osoby V. E. je ov¹em nezamìnitelné, proto nelze uvedený dopis pova¾ovat za nicotný. Osoba V. E.-EKO METALRECYCLING, existuje bez ohledu na pochybení v oznaèení její právní formy. V dopise se navíc nikde nezahajuje øízení s firmou , tj. non subjektem. Proto má stì¾ovatel za to, ¾e a¾ na uvedené nedostatky, bylo zahájení øízení s ním úèinné a øízení nebylo ¾ádným relevantním zpùsobem skonèeno. Na rozdíl od právního názoru ministerstva má stì¾ovatel uvedený dopis za akt vadný, nikoli nicotný. K neplatnosti ov¹em je tøeba, aby byla nìjakým jiným aktem vyslovena. Nové rozhodnutí, tedy to, které stì¾ovatel napadá ¾alobou, proto bylo ministerstvem vydáno v dobì existence pøeká¾ky pøedtím zahájeného øízení, a proto je nezákonné. K otázce poru¹ení zásady retroaktivity stì¾ovatel uvedl, ¾e 22. 5. 2002 byl podán návrh na kolaudaci stavby Tavírna hliníku , èím¾ bylo zahájeno kolaudaèní øízení podle stavebního zákona. Pøíslu¹ný stavební úøad vydal oznámení o zahájení kolaudaèního øízení a svolal na den 8. 11. 2002 jednání s místním ¹etøením. Z nìho se omluvila ÈI®P jako dotèený orgán. V omluvì konstatovala zahájení øízení a svoji pøíslu¹nost jako dotèeného orgánu státní správy a dále uvedla, ¾e podle § 17 nového zákona o ochranì ovzdu¹í vydá povolení pro úèely kolaudaèního øízení. Stì¾ovatel oznaèil závìr ÈI®P a ministerstva s odkazem na § 54 zákona o ochranì ovzdu¹í za chybný. Zákon o ochranì ovzdu¹í nabyl úèinnosti a¾ 1. 6. 2002, tedy po zahájení kolaudaèního øízení, a proto v daném pøípadì mìla ÈI®P postupovat podle dosavadního pøedpisu, kterým je zákon è. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nejpozdìji pøi ústním jednání, jinak se k nìmu nebude pøihlí¾et. V souladu s ustanovením § 22 zák. è. 309/1991 Sb. vedl jiný orgán státní správy, v stì¾ovatelovì pøípadì pøíslu¹ný stavební úøad, øízení ve vìci, která je pøedmìtem souhlasu orgánu ochrany ovzdu¹í (ÈI®P). Stavební úøad postupoval správnì, vy¾ádal-li stanovisko ÈI®P jako dotèeného orgánu státní správy podle právní úpravy ke dni zahájení øízení. Jeliko¾ se ÈI®P nejpozdìji pøi ústním jednání nevyjádøila, bylo vydáno kolaudaèní rozhodnutí, kterým se stì¾ovateli povolilo u¾ívání stavby. ÈI®P tak podle stì¾ovatele ¹patným výkladem zákona ukládá stì¾ovateli povinnost mít povolení, kterou ke dni zahájení kolaudaèního øízení nemìl, tak¾e jej nutí èinit nìco, co mu zákon neukládá. Argumentaci ministerstva k celé vìci oznaèil stì¾ovatel za zmateènou. Nepostihuje skuteènost, ¾e správní øízení v jeho vìci bylo zahájeno k datu, kdy stavební úøad vy¾adoval podle tehdy platné a úèinné právní úpravy stanovisko ÈI®P jako dotèeného orgánu státní správy. Podstatné podle stì¾ovatele je, ¾e mu bylo stavebním úøadem vydáno kolaudaèní rozhodnutí, které nabylo právní moci dne 15. 7. 2003, v nìm¾ se mu bylo povoleno u¾ívání stavby k úèelu, ke kterému ji u¾ívá. U¾íváním stavby, tj. výkonem práva, se stì¾ovatel podle svého pøesvìdèení nemù¾e dopustit protiprávního jednání. Koneènì se stì¾ovatel neztoto¾nil se závìrem mìstského soudu, ¾e odvolací orgán zpøesnil nepøíli¹ dokonalý výrok a doplnil jej o ustanovení zákona, o nì¾ tento výrok opøel. Stì¾ovatel poukázal na to, ¾e ji¾ v ¾alobì upozornil na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, è. j. 7 A 124/2000-39, zveøejnìný pod è. 5/2003 Sb. NSS., v nìm¾ se praví, ¾e není mo¾né v odvolacím øízení souèasnì zamítnout odvolání a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì ve výroku zmìnit . Aè je podle stì¾ovatele situace v jeho pøípadì odli¹ná v tom, ¾e rozhodnutí sice bylo zmìnìno, av¹ak dùvody pro zmìnu nebyly v odùvodnìní shledány, mìstský soud pochybil, konstatoval-li pøípustnost takového postupu a nevypoøádal-li se s námitkou, ¾e zmìna správního rozhodnutí je na místì v pøípadì, kdy odli¹ný závìr odvolacího orgánu má být transponován do výroku napadeného rozhodnutí. V pøípadì stì¾ovatele odùvodnìní odpovídalo potvrzujícímu rozhodnutí, zatímco výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì mìnil. Rozhodnutí ministerstva je tedy zmateèné, nebo» není zøejmé, jak vlastnì rozhodlo. Pokud mìstský soud konstatoval, ¾e ministerstvo doplnilo nepøíli¹ dokonalý výrok v rozhodnutí správního orgánu I. stupnì ustanovením zákona, o nì¾ tento správní orgán své rozhodnutí opøel, pøipustil tím popøení ustanovení § 47 odst. 2 zákona è. 71/1967 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen
správní øád ), podle nìho¾ je správní orgán vydávající rozhodnutí povinen ve výroku uvést ustanovení právního pøedpisu, na základì kterého bylo rozhodováno.
Ministerstvo ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedlo k námitce existence pøeká¾ky litispendence ve správním øízení, ¾e podle jeho názoru nelze k této jeho námitce pøihlédnout pro vady oznámení ÈI®P o zahájení správního øízení ze dne 26. 5. 2003. K námitce poru¹ení zásady retroaktivity má za to, ¾e øízení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í o vydání povolení orgánu ochrany ovzdu¹í k uvedení zdroje zneèi¹»ování ovzdu¹í Tavírna hliníku v Rýmaøovì do provozu bylo zahájeno a¾ doruèením pøíslu¹né ¾ádosti stì¾ovatele ÈI®P dne 20. 12. 2002, tedy v období, kdy u¾ byl zákon o ochranì ovzdu¹í úèinný. Podle ministerstva nelze v daném pøípadì uplatnit pøechodné ustanovení § 54 odst. 1 zák. o ochranì ovzdu¹í. K poslední námitce nepøezkoumatelnosti jeho rozhodnutí pro nicotnost ministerstvo uvedlo, ¾e v tomto rozhodnutí nebylo souèasnì zamítnuto odvolání a zmìnìno rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, jak namítá stì¾ovatel. Ministerstvo zmìnilo výrok napadeného rozhodnutí ve smyslu odstranìní nepøesností v nìm obsa¾ených. Ministerstvo má za to, ¾e takový postup je v souladu s § 59 odst. 1 správního øádu. Zmìna výroku spoèívala v doplnìní identifikaèních údajù povinné osoby o to, ¾e jde o fyzickou osobu-podnikatele a v doplnìní ustanovení právního pøedpisu, podle nìho¾ bylo rozhodnuto, pøímo do výrokové èásti rozhodnutí (§ 40 odst. 1 písm. b) zákona o ochranì ovzdu¹í), proto¾e v rozhodnutí správního orgánu I. stupnì bylo toto ustanovení uvedeno v pøedvýrokové èásti rozhodnutí.
Nejvy¹¹í správní soud v první øadì podotýká, ¾e zpravidla je tøeba, aby dùvody kasaèní stí¾nosti jako jednu z jejích nále¾itostí (§ 106 odst. 1 vìta první s. ø. s.) stì¾ovatel uvedl pøímo v textu kasaèní stí¾nosti, nebo» v opaèném pøípadì by hrozilo, ¾e tyto dùvody nebudou uvedeny dostateènì jednoznaènì, urèitì a srozumitelnì (srov. rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, è. j. 2 Azs 92/2005-58, zveøejnìný pod è. 835/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Pokud v¹ak stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti odká¾e na konkrétní, ve vztahu k jeho vìci jednoznaènì individualizovanou a nezamìnitelnou skutkovou èi právní argumentaci, kterou vyslovil v pøedchozím øízení soudním èi správním, a pokud tato argumentace nevy¾aduje pro úèely kasaèní stí¾nosti ¾ádné dal¹í konkretizace, modifikace èi upøesnìní, lze ji zásadnì pova¾ovat za souèást dùvodù kasaèní stí¾nosti, jak je má na mysli § 106 odst. 1 s. ø. s. Pøesnì tak je tomu v pøípadì stì¾ovatele, který v kasaèní stí¾nosti jednoznaènì a nezamìnitelnì odkázal na po skutkové i právní stránce zcela konkrétní argumentaci v ¾alobì. Stì¾ovatel na tìchto argumentech setrval i v kasaèní stí¾nosti, kterou opírá o ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., a rozporuje tedy posouzení pro vìc relevantních právních otázek mìstským soudem. Argumentace v ¾alobì tak v dùsledku odkazu, který na ni stì¾ovatel uèinil v kasaèní stí¾nosti, je souèástí stí¾ních dùvodù a Nejvy¹¹í správní soud se jí mù¾e ve svém rozhodnutí zabývat.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, ¾e dopisem ze dne 25. 11. 2002, zn. Výst. Lus. 272/330/02, který byl doruèen ÈI®P dne 29. 11. 2002, sdìlil stavební úøad, ¾e na základì stavebníkem (stì¾ovatelem) pøedlo¾ených podkladù a vysloveného souhlasu dotèených orgánù státní správy byl pøi ústním jednání konaném dne 18. 1. 2001 v øízení vedeném podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona vysloven souhlas se zku¹ebním provozem 'Tavírny hliníku' v areálu firmy V. E.-EKO METALRECYCLING, na pozemku parc. è. 1901/0, 1903/0 k. ú. Rýmaøov s tím, ¾e tento souhlas byl udìlen za úèelem provedení mìøení po¾adovaných v závazném posudku vydaném Okresním hygienikem Okresního úøadu Bruntál dne 6. 11. 2000 pod è. j. 7538-241.6/00 . Pøípis byl zaslán na vìdomí i stì¾ovateli oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYCLING . V kolaudaèním rozhodnutí ze dne 11. 7. 2003, è. j. Výst. Lus. 3767/330/02, è. 61/03, byl stavebník oznaèen jako V. E.-EKO METALRECYCLING, IÈO 105 96 038 ( ) . Podle odùvodnìní tohoto rozhodnutí obdr¾el stavební úøad dne 22. 5. 2002 návrh stì¾ovatele na vydání kolaudaèního rozhodnutí pro stavbu Tavírna hliníku . Po pøezkoumání návrhu stì¾ovatele mu stavební úøad vyhovìl a povolil u¾ívání zmínìné tavírny. V odùvodnìní je mimo jiné uvedeno, ¾e ÈI®P stavební úøad upozornila, ¾e podle § 17 zákona o ochranì ovzdu¹í vydá povolení pro úèely kolaudaèního øízení, a to na základì ¾ádosti podané investorem stavby s tím, ¾e v nìm stanovené podmínky provozu stavby budou závazné i pro stavební úøad. Stavební úøad v¹ak ve vztahu k tomuto upozornìní ÈI®P dospìl k závìru, ¾e s ohledem na ustanovení § 54 zák. o ochranì ovzdu¹í mìla ÈI®P postupovat podle zák. è. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko nejpozdìji pøi ústním jednání v rámci kolaudaèního øízení. Proto podle stavebního úøadu nic nebránilo vydání kolaudaèního rozhodnutí. Pøedmìtné kolaudaèní rozhodnutí bylo následnì v mimoodvolacím øízení Krajským úøadem Moravskoslezského kraje zru¹eno rozhodnutím ze dne 6. 10. 2003, è. j. ÚPS/1856-2/03/Chr. Krajský úøad shledal, ¾e stavební úøad aplikoval ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í nesprávnì, proto¾e se vztahuje pouze ke správním øízením, která jsou zahájena a vedena podle zákona o ochranì ovzdu¹í. Kolaudaèní øízení je ale správním øízením vedeným podle stavebního zákona, tak¾e citované ustanovení je na nì neaplikovatelné. Dopisem ze dne 26. 5. 2003, zn. 9/00/04312/03/Se oznámila ÈI®P s odkazem na kontrolu zdrojù zneèi¹tìní ovzdu¹í provedenou dne 2. 10. 2002 zahájení správního øízení podle správního øádu a § 40 zákona o ochranì ovzdu¹í ve vìci provozování zaøízení na tavení ne¾elezných kovù bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í. Podle ÈI®P bylo tøeba u tohoto velkého zdroje zneèi¹tìní ovzdu¹í pro jeho uvedení do provozu mít povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í. Tento dopis byl adresován subjektu oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYKLING, k rukám statutárního zástupce , pøièem¾ v závìru dopisu bylo té¾ uvedeno: Va¹e IÈO: 10 59 60 38 . Následnì dopisem ze dne 6. 8. 2003 oznámila ÈI®P s odkazem na kontrolu zdrojù zneèi¹tìní ovzdu¹í provedenou dne 2. 10. 2002 zahájení správního øízení podle správního øádu a § 40 zákona o ochranì ovzdu¹í ve vìci provozování zaøízení na tavení ne¾elezných kovù bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í. Podle ÈI®P bylo tøeba u tohoto velkého zdroje zneèi¹tìní ovzdu¹í pro jeho uvedení do provozu mít povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í. Uvedený dopis byl adresován subjektu oznaèenému jako V. E., do vlastních rukou , pøièem¾ v závìru dopisu bylo té¾ uvedeno: Va¹e IÈO: 10 59 60 38 . Rozhodnutím vydaným dne 16. 6. 2003, zn. 09/00/04896/03/Se, adresovaným subjektu oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYKLING, k rukám statutárního zástupce a specifikovanému v závìru aktu uvedením údaje IÈ: 10 59 60 38 ÈI®P rozhodla, ¾e: Obchodní firmì V. E.-EKO METALRECYKLING se ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè (slovy: dvì stì padesát tisíc Kè) za to, za to ¾e va¹e firma provozovala velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í ve va¹í provozovnì v Rýmaøovì-Tavírnu hliníku bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í, nutného podle zákona è. 86/2002 Sb., § 17 odst. (1), písm. d). ( ) V odùvodnìní pak byl skutek, za který byla pokuta ulo¾ena, specifikován tak, ¾e zcela odpovídal skutkùm popsaným v dopisech ze dne 26. 5. 2003, zn. 9/00/04312/03/Se, a ze dne 6. 8. 2003, zn. 9/00/05991/03/Se, o zahájení správních øízení. Rozhodnutí bylo doruèeno stì¾ovateli dne 19. 6. 2003, pøièem¾ na dodejce byl adresát oznaèen obdobnì jako v záhlaví aktu (tj. V. E.-EKO METALRECYKLING ). Pøípisem ze dne 22. 7. 2003 oznaèeným jako Odmítnutí odvolání z dùvodu neexistence správního rozhodnutí ministerstvo v reakci na odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí ÈI®P ze dne 16. 6. 2003 uvedlo, ¾e odvoláním napadený akt je nicotný, nebo» jím byla ulo¾ena pokuta obchodní firmì V. E.-EKO METALRECYCLING, tj. nìèemu, co není subjektem práv zpùsobilým nabývat práv a povinností a vzhledem ke své nicotnosti není uvedený akt zpùsobilý být pøedmìtem odvolacího øízení, pøièem¾ k vadám správních aktù zpùsobujících jejich nicotnost je nutno pøihlí¾et z úøední povinnosti. Rozhodnutím, vydaným dne 18. 9. 2003, zn. 09/00/07414/03/Se, adresovaným subjektu oznaèenému jako V. E., do vlastních rukou a specifikovanému v závìru aktu uvedením údaje IÈ: 10 59 60 38 ÈI®P rozhodla, ¾e: V. E. se ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè (slovy: dvì stì padesát tisíc Kè) za to ¾e provozoval velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í v provozovnì v Rýmaøovì-Tavírnu hliníku bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í, nutného podle zákona è. 86/2002 Sb., § 17 odst. (1), písm. d). ( ) V odùvodnìní pak byl skutek, za nìj¾ byla ulo¾ena pokuta, specifikován tak, ¾e zcela odpovídal skutkùm popsaným v dopisech ze dne 26. 5. 2003, a ze dne 6. 8. 2003 o zahájení správních øízení. Dále je v odùvodnìní zmínìno, ¾e námitka nulity druhého správního sankèního øízení proti stì¾ovateli pro pøeká¾ku litispendence vzhledem k nezastavení prvního sankèního správního øízení je nedùvodná, a to proto, ¾e bylo-li rozhodnutí vydané v prvním øízení nulitní, co¾ konstatoval odvolací orgán, jsou pak nulitní a právnì neexistující i dal¹í úkony takového správního øízení, tak¾e není co zastavovat. Rozhodnutím ze dne 8. 12. 2003, è. j. 580/716/008/A-20/03, na základì podaného odvolání vydalo ministerstvo napadené rozhodnutí.
Nejvy¹¹í správní soud se zabýval jednotlivými stí¾ními námitkami tak, ¾e nejprve se zabýval otázkami souvisejícími s aplikovatelností § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í, nebo» jejich posouzení vymezí procesní prostor, v nìm¾ se ministerstvo a ÈI®P mohly pøi úvahách o postihu stì¾ovatele pokutou pohybovat. Následnì se zabýval otázkami nicotnosti nìkterých aktù (úkonù) ÈI®P a jako poslední otázkou se pak zabýval pøípustností zmìny výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì odvolacím orgánem.
Základní právní úpravou na úseku ochrany ovzdu¹í byl s úèinností do 31. 5. 2002 zákon è. 309/1991 Sb., jeho¾ pøedmìtem (§ 1) bylo upravovat práva a povinnosti právnických a fyzických osob pøi ochranì vnìj¹ího ovzdu¹í (dále jen ovzdu¹í ) pøed vná¹ením zneèi¹»ujících látek lidskou èinností a zpùsob omezování pøíèin a zmíròování následkù zneèi¹»ování. Z tohoto vyplývá, ¾e hlavním smyslem a úèelem zákona bylo pøipustit zneèi¹»ování ovzdu¹í zpùsoby, na nì¾ zákon pamatoval, pouze v míøe, kterou zákon dovolil.
Stì¾ovatel nepochybnì byl, co¾ není ani mezi úèastníky sporné, provozovatelem velkého zdroje zneèi¹»ování ovzdu¹í ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) citovaného zákona. Jako taký byl povinen uvádìt do provozu a provozovat zdroj zneèi¹»ování v souladu s technickými podmínkami provozu zaøízení a v souladu s podmínkami stanovenými orgánem ochrany ovzdu¹í podle § 11 odst. 1 citovaného zákona [§ 7 odst. 1 písm. a) zák. è. 309/1991 Sb.]. Podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona è. 309/1991 Sb. se vy¾adoval souhlas orgánu státní správy ochrany ovzdu¹í Èeské republiky (v legislativní zkratce orgán ochrany ovzdu¹í ) obsahující podmínky ochrany ovzdu¹í mimo jiné k umís»ování a povolování staveb velkých a støedních zdrojù zneèi¹»ování vèetnì jejich zmìn a k jejich uvedení do provozu.
Zákon è. 309/1991 Sb. byl zjevnì konstruován tak, ¾e nìkteré vìci na úseku ochrany ovzdu¹í se øe¹ily v øízeních pøed orgány ochrany ovzdu¹í (jejich okruh a pùsobnost byly definovány v § 1 a¾ 5 zákona è. 389/1991 Sb., o státní správì ochrany ovzdu¹í a poplatcích za jeho zneèi¹»ování; na takový zákon odkazoval § 10 zák. è. 309/1991 Sb.), ov¹em nìkteré vìci byly øe¹eny ve správních øízeních pøed jinými správními úøady podle zvlá¹tních zákonù. Na tuto skuteènost pamatoval § 22 zák. è. 309/1991 Sb., který stanovil, ¾e pokud není vìc, která je pøedmìtem souhlasu orgánu ochrany ovzdu¹í podle tohoto zákona, souèástí správního øízení vedeného jiným správním orgánem, vztahují se na vydání souhlasu pøedpisy o správním øízení, s výjimkou souhlasu udìlovaného podle § 11 odst. 1 písm. b), d) a e) zák. è. 309/1991 Sb. Z uvedeného ustanovení je zøejmé, ¾e i tehdy, pokud byla uvedená vìc souèástí správního øízení vedeného podle zvlá¹tního pøedpisu (zvlá¹tního ve vztahu k zákonu è. 309/1991 Sb.), byla zákonem è. 309/1991 Sb.-právì proto, ¾e v ní bylo tøeba vy¾ádat souhlasu podle tohoto zákona -pova¾ována za vìc ochrany ovzdu¹í. V tomto smyslu tedy i øízení podle zvlá¹tních pøedpisù, v rámci nich¾ bylo tøeba vy¾ádat souhlasu nebo jiného závazného èi nezávazného stanoviska orgánu ochrany ovzdu¹í, byla z hlediska zákona è. 309/1991 Sb. øízeními, na nì¾ se tento zákon, i kdy¾ po procesní stránce zprostøedkovanì, vztahoval, nebo» hmotnìprávní práva a povinnosti osob na úseku ochrany ovzdu¹í korespondující s vymezením pøedmìtu úpravy v § 1 zákona è. 309/1991 Sb., jím byly nepochybnì upraveny. Skuteènost, ¾e souhlas orgánu ochrany ovzdu¹í (dokonce v jiné konkrétní ne¾ v zákonì è. 309/1991 Sb. vymezené formì, tj. zvlá¹tním zákonem oznaèený jinak ne¾ jako souhlas ) mohl být subsumován do správního aktu jiného orgánu v rámci jiného (zpravidla komplexnìj¹ího) povolovacího øízení, proto je¹tì nevyvádìla proceduru udìlování tohoto souhlasu mimo rámec abstraktnì vymezené kategorie øízení ve vìcech ochrany ovzdu¹í.
V pøípadì stì¾ovatele se v první øadì jednalo o uvedení velkého zdroje zneèi¹tìní (tavírny hliníku v Rýmaøovì) do provozu a jeho legální provozování. Z hlediska stavebnìprávního bylo v tomto ohledu klíèové kolaudaèní øízení a v rámci nìho i stanovisko orgánu ochrany ovzdu¹í jako dotèeného orgánu státní správy ve smyslu § 80 odst. 2 stavebního zákona. V kolaudaèním øízení stavební úøad zejména zkoumá, zda byla stavba provedena podle dokumentace ovìøené stavebním úøadem ve stavebním øízení a zda byly dodr¾eny podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení. Dále zkoumá, zda skuteèné provedení stavby, nebo její u¾ívání, nebude ohro¾ovat veøejné zájmy, pøedev¹ím z hlediska ochrany ¾ivota a zdraví osob, ¾ivotního prostøedí, bezpeènosti práce a technických zaøízení (§ 81 odst. 1 stavebního zákona). Smyslem kolaudaèního øízení tedy je ovìøení, zda stavba byla provedena v souladu s podmínkami vztahujícími se na dané území a konkrétní stavbu, jak byly pøíslu¹nými správními orgány vymezeny v pøedchozích stavebnìprávních øízeních a v rozhodnutích v nich vydaných (územní rozhodnutí, stavební povolení), v rámci nich¾ mohly a musely být zohlednìny i zájmy na úseku ochrany ¾ivotního prostøedí vèetnì ochrany ovzdu¹í jako jedné ze slo¾ek ¾ivotního prostøedí.
Orgán ochrany ovzdu¹í mìl tedy v kolaudaèním øízení procesní prostor vymezený ustanovením § 80 odst. 2 stavebního zákona, podle nìho¾ dotèené orgány státní správy mohou stanoviska uplatnit nejpozdìji pøi ústním jednání, jinak k nim nebude pøihlédnuto. O mo¾nosti uplatnìní stanoviska musí být dotèený orgán státní správy uvìdomìn nejménì 7 dnù pøed konáním ústního jednání (§ 80 odst. 1 stavebního zákona). Na tom nic nemìní ani ustanovení § 126 odst. 1 citovaného zákona, je¾ stanoví, ¾e dotýká-li se øízení podle tohoto zákona zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy, rozhodne stavební úøad jen v dohodì, popøípadì se souhlasem orgánu státní správy, který chránìné zájmy hájí (dotèený orgán státní správy). Dotèený orgán státní správy mù¾e svùj souhlas vázat na splnìní podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádøení, souhlasu, posudku apod.) v souladu se zvlá¹tním zákonem, na jeho¾ podkladì je oprávnìn zájem chránit. Ustanovení § 126 odst. 2 stavebního zákona toti¾ stanoví, ¾e je-li stavebním zákonem stanoven postup pøi pøezkoumávání zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy a pøi uplatòování stanovisek nebo obdobných opatøení dotèených orgánù státní správy, postupují podle nìho dotèené orgány státní správy uvedené v odstavci 1. Právo tìchto správních orgánù vydat samostatné rozhodnutí zùstává nedotèeno, jestli¾e to pøedpisy na ochranu jimi sledovaných zájmù stanoví. Ze systematického zaøazení citovaného ustanovení v samostatné èásti ¹esté stavebního zákona, jako¾ i z v¹eobecnì formulované dikce tohoto ustanovení (odst. 1 u¾ívá pro charakteristiku úøedních èinností, na nì¾ se vztahuje, formulace øízení podle tohoto zákona , odst. 2 pak formulace postup pøi pøezkoumávání zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy a pøi uplatòování stanovisek nebo obdobných opatøení dotèených orgánù státní správy ) je zøejmé, ¾e toto ustanovení je obecnou úpravou pro ve své podstatì v¹echna øízení èi jiné administrativní postupy podle stavebního zákona, která nevyluèuje modifikaci v ustanoveních o tom kterém konkrétním øízení. Takovou modifikací je nepochybnì i ustanovení § 80 odst. 2 stavebního zákona ve vztahu k øízení kolaudaènímu. Lze tedy shrnout, ¾e § 126 stavebního zákona sám o sobì pro okruh vìcí, na nìj¾ se vztahuje, nevyøazuje z aplikovatelnosti § 80 odst. 2 stavebního zákona. Pokud tedy (za úèinnosti zák. è. 309/1991 Sb.) nebylo zvlá¹tním zákonem chránícím zájmy, které má na mysli § 126 stavebního zákona, nepochybnì stanoveno, ¾e bez pozitivnì udìleného souhlasu, povolení apod. orgánu chránícího tyto zájmy nelze povolit u¾ívání stavby, vztahovala se i na právo tìchto orgánù spolupùsobit v kolaudaèním øízení omezení vyplývající z § 80 odst. 2 stavebního zákona, tj. zejména povinnosti uplatnit námitky a stanoviska nejpozdìji pøi ústním jednání s tím, ¾e neuèiní-li tak do této doby, nebude k nim pro úèely kolaudaèního øízení pøihlédnuto. Jen øádnì uplatnìná stanoviska mohou, jsou-li v rozporu se stanovisky jinými, být dùvodem øe¹ení rozporu podle § 136 stavebního zákona. Uvedený dílèí závìr lze opøít i o vý¹e specifikovaný ovìøovací smysl a úèel kolaudaèního øízení, který rovnì¾ legitimuje koncentraèní zásadu, jí¾ je toto øízení vedeno, a která nachází svùj výraz právì v § 80 odst. 2 stavebního zákona
Zákonodárce za úèinnosti zákona è. 309/1991 Sb. mìl zjevnì za to, ¾e taková forma úèasti orgánù ochrany ovzdu¹í na kolaudaèním øízení postaèuje k ochranì veøejného zájmu na úseku ochrany ovzdu¹í a neukládal provozovatelùm velkých zdrojù zneèi¹tìní povinnost získat pro uvedení velkého zdroje zneèi¹tìní do provozu zvlá¹tní povolení orgánu ochrany ovzdu¹í. Ustanovení § 7 zákona è. 309/1991 Sb. do katalogu povinností provozovatelù velkých zdrojù zneèi¹tìní povinnost mít takové povolení zjevnì nezaøadilo a uvedená povinnost nevyplývala ani z ustanovení § 11 odst. 1 citovaného zákona, na nìj¾ § 7 odst. 1 písm. a) zákona è. 309/1991 Sb. odkazoval, ani ze ¾ádného jiného ustanovení tohoto zákona.
Lze tedy uzavøít, ¾e stanovisko orgánu ochrany ovzdu¹í podle § 80 odst. 2 stavebního zákona, resp. mlèení tohoto orgánu s tam pøedvídanými právními následky, bylo právì tou (a jedinou) formou, jakou se realizovala pùsobnost orgánu ochrany ovzdu¹í pøi uvádìní velkých zdrojù zneèi¹tìní do provozu, kterou tomuto orgánu dal § 11 odst. 1 písm. a) in fine zákona è. 309/1991 Sb.
Ustanovení § 11 zák. è. 309/1991 Sb. hovoøí o souhlasu, pøièem¾ neuvádí nic o jeho závaznosti. I s ohledem na to, ¾e, jak bylo vý¹e uvedeno, zákonná úprava pøímo pøedvídala v § 22 zákona è. 309/1991 Sb. to, ¾e zájmy ochrany ovzdu¹í budou chránìny nìkdy jen v rámci jiných øízení podle zvlá¹tních zákonù, napø. v kolaudaèním øízení podle stavebního zákona, proto nutno mít za to, ¾e míra závaznosti souhlasu podle § 11 zákona è. 309/1991 Sb. mohla být rùzná v závislosti na povaze toho kterého øízení podle zvlá¹tního zákona, pro jeho¾ úèely mìl být souhlas udìlován. Ve stavebním øízení je závaznost souhlasu zmìkèena ustanovením § 136 stavebního zákona, které umo¾òovalo docílit v jiné výsledné podobì podmínek uvedení stavby do provozu vá¾ících se k ochranì ovzdu¹í, ne¾ jakou po¾adoval orgán ochrany ovzdu¹í.
Zákon o ochranì ovzdu¹í, tj. zákon è. 86/2002 Sb., který zru¹il zákon è. 309/1991 Sb. s úèinností od 1. 6. 2002, pøinesl v tomto ohledu zásadní zmìnu. Pøedmìt zákona o ochranì ovzdu¹í vymezený v § 1, se od pøedmìtu zákona è. 309/1991 Sb. pøes ponìkud ko¹atìj¹í formulace ve své podstatì neli¹í. I u zákona o ochranì ovzdu¹í je jeho základním smyslem a úèelem docílit, aby ¹kodlivé látky byly do ovzdu¹í vypou¹tìny pouze v míøe zákonem pøipu¹tìné.
Zásadnì se v¹ak zmìnil procesní re¾im, a pøedev¹ím okruh právních prostøedkù, které mají podle zákona o ochranì ovzdu¹í k dispozici orgány ochrany ovzdu¹í (jejich okruh a pùsobnost byly novì definovány v § 42 a¾ 52 zákona o ochranì ovzdu¹í, pøièem¾ byl zru¹en zákon è. 389/1991 Sb., o státní správì ochrany ovzdu¹í a poplatcích za jeho zneèi¹»ování). Ve vztahu ke stì¾ovateli je klíèové, ¾e § 17 odst. 1 písm. d) citovaného zákona stanoví, ¾e pøíslu¹ný orgán ochrany ovzdu¹í vydává stanoviska a povolení k øízením podle zvlá¹tního právního pøedpisu (v poznámce pod èarou je odkaz na stavební zákon), která obsahují podmínky ochrany ovzdu¹í, mezi nimi také povolení k uvedení zvlá¹tì velkých, velkých a støedních stacionárních zdrojù do zku¹ebního i trvalého provozu. Podle odst. 2 vìty druhé citovaného ustanovení pak podmínky ochrany ovzdu¹í stanovené podle odstavce 1 jsou závazné pro správní úøady, které vydávají rozhodnutí podle zvlá¹tních právních pøedpisù (rovnì¾ v poznámce pod èarou s odkazem na stavební zákon). Nová právní úprava tedy vy¾aduje k tomu, aby stavba, je¾ má povahu zvlá¹tì velkého, velkého èi støedního stacionárního zdroje zneèi¹tìní ovzdu¹í, mohla být uvedena do provozu, povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í, jeho¾ obsah a nále¾itosti zákon dále stanoví (zejména § 17 odst. 7 a 8) a je¾ je pro správní orgány s obecnou pùsobností na úseku stavebního práva, tj. v pøípadì stì¾ovatele pro stavební úøad, který provádí kolaudaèní øízení, závazné, tak¾e musí být bez dal¹ího-zejména bez toho, ¾e by stavební úøad mohl podmínky v povolení stanovené modifikovat-subsumováno do kolaudaèního rozhodnutí. Bez pøedchozího vydání povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í pak vùbec nelze, na rozdíl od pøedchozí právní úpravy, kolaudaèní rozhodnutí vùbec vydat.
Pøechod mezi starou a novou právní úpravou zpravidla regulují pøechodná ustanovení úpravy nové. Nutno ov¹em poznamenat, ¾e zásadnì nic nebrání tomu, aby nová právní úprava stanovila i pro pøechodové skutkové podstaty, èi dokonce pro ji¾ skutkovì uzavøené stavy, pro futuro pravidla pøísnìj¹í ne¾ úprava stará. Ústavnì problematická by se taková úprava mohla jevit, pouze pokud by zcela ignorovala zásadu ochrany podle staré úpravy zákonnì nabytých práv nebo pokud by poru¹ovala zákaz pøísnìj¹ího sankcionování ji¾ nastalých skutkových dìjù èi stavù, ne¾ jak byly sankcionovány podle staré úpravy. Nejvy¹¹í správní soud ostatnì ji¾ uvedl v rozsudku ze dne 19. 12. 2006, è. j. 2 As 57/2005-75, publikovaném pod è. 1125/2007 Sb. NSS, ¾e není v rozporu s principy ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity, pokud zákon podmíní dal¹í provozování (urèité èinnosti-pozn. NSS) stanovením pøísnìj¹ích pravidel. U konkrétních typù lidské èinnosti se toti¾ urèité nabyté schopnosti a dovednosti mohou v prùbìhu èasu objektivnì jevit jako nedostaèující, nebo» s ohledem na dynamiku vývoje je ve spoleèenském zájmu podmínky pro provozování tìchto èinností blí¾e specifikovat nebo dokonce zpøísnit, v nìkterých pøípadech naopak ponìkud rozvolnit. Podstatné z hlediska atributù demokratického právního státu je, aby k takovýmto zmìnám nedocházelo svévolnì, neracionálnì, neodùvodnìnì, a aby tyto zmìny byly provedeny transparentním, jasným a pøedvídatelným zpùsobem, v¾dy podle okolností konkrétní vìci.
Zákon o ochranì ovzdu¹í pøechodná ustanovení obsahuje, konkrétnì v § 54. Jeho odst. 1 obsahuje základní pravidlo, podle nìho¾ správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona se dokonèí a sankce ulo¾í podle dosavadních pøedpisù. Podle dosavadních pøedpisù se postupuje i v pøípadech, kdy do¹lo k poru¹ení zákona v dobì pøed nabytím úèinnosti tohoto zákona. V následujících odstavcích jsou øe¹eny dal¹í podmínky provozu zdrojù zneèi¹tìní, které byly uvedeny do provozu za pøedchozí právní úpravy. Uvedená pøechodná ustanovení zejména poskytují provozovatelùm nìkterých star¹ích zdrojù zneèi¹tìní úlevu v tom, ¾e je mohou uvést do souladu s novì stanovenými emisními limity a dal¹ími podmínkami v urèité lhùtì po úèinnosti nové úpravy. ®ádné z uvedených konkrétních ustanovení se v¹ak na stì¾ovatele nevztahuje.
V projednávané vìci tak jde pøedev¹ím o výklad ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í, tedy konkrétnì slovního spojení správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í a s tím spojené otázky, zda lze pova¾ovat kolaudaèní øízení podle § 70 stavební zákona za správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í. Jak Nejvy¹¹í správní soud vý¹e uvedl, zákonná úprava pøímo pøedvídala v § 22 zákona. è. 309/1991 Sb., ¾e zájmy ochrany ovzdu¹í budou chránìny nìkdy jen v rámci jiných øízení podle zvlá¹tních zákonù, napø. v kolaudaèním øízení podle stavebního zákona. V tomto smyslu tedy i øízení podle stavebního zákona, v rámci nìho¾ bylo tøeba vy¾ádat souhlasu orgánu ochrany ovzdu¹í, bylo z hlediska zákona è. 309/1991 Sb. øízením, na nì¾ se tento zákon, by» po procesní stránce zprostøedkovanì, vztahoval, nebo» hmotnìprávní postavení osob na úseku ochrany ovzdu¹í (jejich práva a povinnosti) jím bylo nepochybnì upraveno. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e abstraktnì vymezenou kategorii øízení ve vìcech ochrany ovzdu¹í nelze, za situace, kdy zákonodárce u¾il takto ¹iroce formulované pravidlo v pøechodném ustanovení, zú¾it pouze na øízení pøed orgány ochrany ovzdu¹í, nicménì ¾e pøesto se ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í vztahuje pouze na jednu specifickou èást správních øízení na úseku ochrany ovzdu¹í.
V první øadì je nutno mít na pamìti, ¾e pøechodná ustanovení jsou výjimkami z pravidla, které øíká, ¾e aplikovatelný je právní pøedpis, který je úèinný. Znamená to tedy, ¾e nelze-li v právním pøedpisu vysledovat existenci výjimky, platí toto pravidlo. Zákonodárce v daném pøípadì mohl pøechodná ustanovení zákona o ochranì ovzdu¹í nepochybnì vyjádøit konkrétnìji, aby se pøede¹lo výkladovým obtí¾ím. Pokud v¹ak jsou formulována tak, jak je shora uvedeno, potom podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu je nelze vylo¾it jinak, ne¾ ¾e se slovní spojení správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í vztahuje pouze na sankèní øízení a nevztahuje se na ta správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í, v nich¾ bylo tøeba vy¾ádat souhlasu nebo jiného závazného èi nezávazného stanoviska orgánu ochrany ovzdu¹í, tedy v situaci stì¾ovatele na kolaudaèní øízení podle § 70 stavebního zákona. Ve prospìch této výkladové alternativy lze argumentovat pøedev¹ím tím, ¾e v § 54 odst. 1 vìta prvá zákona è. 309/1991 Sb. je stanoveno, jakých sankcí se má na pøechodové stavy u¾ít. První èást prvé vìty definuje pøechodový re¾im procedur, druhá pak pøechodový re¾im hmotnìprávních povinností urèitého typu (sankcí), pøièem¾ obì pravidla jsou formulována bezprostøednì vedle sebe a významovì na sebe navazují. Pokud by se první èást prvé vìty citovaného ustanovení mìla u¾ít na v¹echna øízení na úseku ochrany a druhá (z povahy vìci) pouze na øízení sankèní, znamenalo by to, ¾e vìta formulovaná zjevnì jako urèitý logický celek my¹lený pro specifickou podmno¾inu správních øízení na úseku ochrany ovzdu¹í zahájených pøed úèinností zákona o ochranì ovzdu¹í a do jeho úèinnosti neskonèených (a sice na øízení sankèní) by byla extenzívnì vylo¾ena tak, ¾e by se vztahovala na v¹echna tato øízení splòující uvedenou èasovou podmínku. Intence zákonodárce v¹ak zde byla jiná. Zpøísnit re¾im povolování ¹kodlivin do ovzdu¹í okam¾itì po nabytí úèinnosti zákona.
Jak ji¾ bylo uvedeno, zpøísnìní podmínek výkonu urèitých èinností je zásadnì ústavnì legitimní opatøení, k nìmu¾ je zákonodárce oprávnìn, bude-li respektovat zejména princip proporcionality, princip ochrany legitimního oèekávání a princip pøimìøené ochrany èi pøimìøeného pøechodového re¾imu øádnì nabytých práv a formuluje-li pøísnìj¹í pravidla, a re¾im pøechodu na nì, dostateènì konkrétním zpùsobem. Zákonodárce uvedeným podmínkám v ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í je¹tì dostál, tøeba¾e uvedené ustanovení by mohlo být formulováno podstatnì jednoznaènìji. Napøíklad by v nìm zákonodárce mohl hovoøit o sankèních øízeních , øízeních o poru¹ení povinnosti podle tohoto zákona , apod. Zákonodárce v¹ak pou¾il velmi obecného pojmu správní øízení , který zahrnuje jak sankèní, tak jiná øízení pøed správními orgány. Pouze z kontextu (z toho, ¾e hned za touto formulací navazuje formulace o pøechodném re¾imu sankcí) lze dovodit, ¾e pøechodné ustanovení se vztahuje pouze na øízení sankèní a ¾e na jiná øízení na úseku ochrany ovzdu¹í se má od poèátku úèinnosti nového zákona vztahovat nová právní úprava.
Uvedená skuteènost, tedy znatelnì nepøesná formulace pøechodných ustanovení, stì¾ovatele, na nìho¾ podle jeho názoru mìl dopadat re¾im pøechodových ustanovení, nezbavovala povinnosti opatøit si k tomu, aby mohl i za úèinnosti nové právní úpravy provozovat velký zdroj zneèi¹tìní, povolení orgánu ochrany ovzdu¹í podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í. Zcela zásadním zpùsobem v¹ak sni¾ovala míru jeho zavinìní ve vztahu ke správnímu deliktu, za nìj¾ mu byla ulo¾ena pokuta rozhodnutím ÈI®P. V situaci, kdy nebylo zøejmé, na jaká v¹echna øízení dopadá pøechodový re¾im ve smyslu ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í, a kdy stì¾ovateli bylo vydáno (by» následnì pro nezákonnost zru¹ené) kolaudaèní rozhodnutí ohlednì jím provozovaného velkého zdroje zneèi¹tìní, mohl se stì¾ovatel z dobrých dùvodù domnívat, ¾e neporu¹uje zákon, provozuje-li na základì takto vydaného správního aktu svoji tavírnu hliníku. Nejvy¹¹í správní soud proto podotýká, ¾e pokud vùbec poté, co mìstský soud, vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, zru¹í rozhodnutí ministerstva z dùvodù dále uvedených, bude pokraèováno v øízení o správním deliktu stì¾ovatele, bude nezbytné uvedené okolnosti zásadním zpùsobem zohlednit pøi posuzování toho, zda vùbec byl správní delikt stì¾ovatelem spáchán, pøípadnì i pøi úvaze o ulo¾ení sankce.
Nejvy¹¹í správní soud proto neshledal dùvodnou stí¾ní námitku stì¾ovatele, ¾e v daném pøípadì mìla ÈI®P postupovat podle zákona è. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nejpozdìji pøi ústním jednání, nebo» zákon o ochranì ovzdu¹í nabyl úèinnosti a¾ 1. 6. 2002, tedy po zahájení kolaudaèního øízení, nicménì poznamenává, ¾e stì¾ovatel mìl vzhledem k okolnostem dobré dùvody domnívat se, ¾e tomu tak má být.
Dále se Nejvy¹¹í správní soud zabýval kasaèní námitkou, ¾e napadené rozhodnutí bylo vydáno za situace, kdy v té¾e vìci probíhalo pøed tým¾ orgánem ji¾ døíve zahájené øízení jiné.
Bylo-li oznámení o zahájení øízení adresováno subjektu oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYKLING, k rukám statutárního zástupce , pøièem¾ v závìru oznámení bylo té¾ uvedeno: Va¹e IÈO: 10 59 60 38 , bylo takové oznaèení adresáta velmi nepøesné, nebo» ¹lo o fyzickou osobu-podnikatele, pøièem¾ nelze èinit procesní úkony vùèi obchodní firmì fyzické osoby a fyzická osoba nemá statutárního zástupce. V daném pøípadì v¹ak bylo uvedeno i identifikaèní èíslo subjektu, vùèi nìmu¾ bylo zahájeno øízení, a byla jednoznaènì oznaèena jménem a pøíjmením fyzická osoba, jí¾ toto identifikaèní èíslo nále¾í. Proto dané oznaèení subjektu umo¾òovalo jeho jednoznaènou identifikaci. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ judikoval, ¾e chybìjící zákonné nále¾itosti správního aktu mohou vyvolávat jeho nicotnost pouze tehdy, jestli¾e je tento nedostatek natolik intenzivní a zøejmý, ¾e po úèastnících dotèeného právního vztahu nelze spravedlivì ¾ádat, aby tento správní akt respektovali (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 11. 2003, è. j. 2 Afs 12/2003-216, publ. pod è. 212/2004 Sb. NSS). Stì¾ovatel pøitom na oznámení o zahájení reagoval vyjádøením, v nìm¾ nevyslovil ¾ádnou pochybnost, zda øízení bylo zahájeno vùèi nìmu èi vùèi jinému subjektu. Lze tedy pøedpokládat, ¾e pova¾oval dané øízení za zahájené. Mìstský soud argumentoval tím, ¾e stì¾ovateli pøedmìtné oznámení o zahájení øízení ani nebylo doruèeno. Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu v¹ak zjistil, ¾e mu bylo doruèeno dne 28. 5. 2003, kdy¾ zásilku pøevzala jeho zamìstnankynì M. ©.. Ve smyslu § 25 odst. 1 vìty první správního øádu (nebo» nejen právnickou osobu, ale i fyzickou osobu-podnikatele je nutno ve vìcech týkajících se jejího podnikání pova¾ovat za organizaci ve smyslu § 25 správního øádu) tak bylo doruèeno oprávnìnému pracovníkovi v místì podnikání stì¾ovatele.
Nejvy¹¹í správní soud proto nesdílí ani názor mìstského soudu, ¾e pøedmìtné oznámení bylo nicotné a nemìlo ¾ádné právní úèinky, tzn. nemohlo dojít k zahájení øízení. V této souvislosti lze odkázat i na judikaturu Ústavního soudu, Napøíklad ve stanovisku ze dne 14. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS-st. 16/02 (publ. ve Sbírce n. a u. US. Sv. è. 29. Stanovisko 16. s. 433) Ústavní soud konstatoval, ¾e ústavnì formulovaný princip právního státu (jeho¾ projevem je ochrana dobré víry) více respektuje oprava nepøesnosti v oznaèení právního subjektu v¹ude tam, kde je jakkoli mo¾ná, eventuálnì její tolerování, ne¾ deklarování nepøimìøených právních následkù. Obecné soudy a správní orgány by pøitom nemìly pøi posuzování následkù nepøesnosti v oznaèení právních subjektù opomíjet jejich dosavadní chování. ( ) Posouzení, zda nepøesné oznaèení právního subjektu je natolik záva¾né, ¾e znemo¾òuje, aby nastaly právem obecnì pøedpokládané a subjekty práva nebo orgány veøejné moci zamý¹lené následky, je pøedev¹ím
úkolem obecných soudù, nikoliv Ústavního soudu. Rovnì¾ v usnesení ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. IV. ÚS 42/02 (publ. ve Sbírce n. a u. US. Sv. è. 29. Usnesení è. 1. s. 429) Ústavní soud dospìl k názoru, ¾e nedostatky v oznaèení subjektù v právních dokumentech nebývají zpravidla natolik záva¾né, aby neumo¾òovaly identifikaci konkrétního subjektu, resp. vyvolaly nenapravitelnou pochybnost o jeho identitì. Jen u záva¾ných nepøesností zpùsobilých vyvolat zámìnu lze uva¾ovat, ¾e by mohla mít za následek neplatnost právního úkonu, neúèinnost podání nebo nevykonatelnost rozhodnutí. Pouze v takovém pøípadì mù¾e pøehlédnutí tohoto nedostatku obecným soudem pøedstavovat odepøení práva na soudní ochranu a spravedlivý proces. Lze tak shrnout, ¾e pøes nepøesnost v oznaèení adresáta bylo zahájení øízení úèinné.
Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e závìry vý¹e uvedené v¹ak nelze vztahovat i na posouzení otázky nicotnosti rozhodnutí ÈI®P ze dne 16. 6. 2003, zn. 09/00/04896/03/Se. Toto rozhodnutí obsahuje výrok: Obchodní firmì V. E.-EKO METALRECYKLING ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè (slovy: dvì stì padesát tisíc Kè) za to, za to ¾e va¹e firma provozovala velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í ve va¹í provozovnì v Rýmaøovì-Tavírnu hliníku bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í, nutného podle zákona è. 86/2002 Sb., § 17 odst. (1), písm. d). ( ) Nejvy¹¹í správní soud shledal uvedený akt nicotným, a to nikoli pro neurèité oznaèení úèastníka øízení (to vykazuje v podstatì stejné nedostatky jako oznámení o zahájení správního øízení, tak¾e je osoba adresáta rozhodnutí jednoznaènì identifikovatelná), nýbr¾ pro to, ¾e je zcela zmateènì uvedeno, kdo je povinen zaplatit pokutu. Pokuta se ukládá jakési obchodní firmì , tedy entitì, která ve skuteènosti vùbec neexistuje, a nikoli fyzické osobì u¾ívající pøi podnikání vedle svého jména a pøíjmení té¾ fantazijní dodatek. Navíc i výrok o tom, kdo se mìl dopustit deliktu, je podobnì zmateèný. Dopustit se jej mìla firma stì¾ovatele, nikoli stì¾ovatel. Taková kumulace zmateèných formulací ve výroku, tedy ve stì¾ejní èásti rozhodnutí, právì u ní¾ je tøeba, aby byla formulována jednoznaènì, urèitì a jasnì, u uvedeného aktu zpùsobuje, ¾e nelze po stì¾ovateli spravedlivì po¾adovat, aby se jím øídil. Proto je tento akt nicotný.
Lze tak souhlasit se stì¾ovatelem, ¾e ÈI®P oznámením ze dne 6. 8. 2003, zn. 9/00/05991/03/Se, zahájila podruhé toto¾né správního øízení ve vìci ulo¾ení pokuty, ani¾ by pøedchozí øízení skonèila. Stì¾ovatel proto správnì poukazoval na to, ¾e novému øízení bránila pøeká¾ka pøedtím zahájeného a dosud neskonèeného øízení (litispendence). Pøeká¾ka øízení zahájeného brání tomu, aby o té¾e vìci probíhala paralelnì dvì nebo více øízení. Není významné, zda jde o øízení zahájené na návrh nebo z úøední povinnosti. Øízením o té¾e vìci se rozumí øízení o tomté¾ nároku, mezi tými¾ úèastníky, na podkladì tého¾ skutkového dìje. Správní øád sice institut litispendence výslovnì neupravuje, ale tento se stejnì, jako dal¹í obecnì aplikované procesnì právní principy, uplatòuje v øízení ve více odvìtvích procesního práva a není ¾ádných dùvodù pro to, aby neplatil i ve správním øízení. Ostatnì Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozsudku ze dne 20. 2. 2008, è. j. 4 Ads 10/2008-63, uvedl, ¾e správní orgán nemù¾e existenci dvou øízení o té¾e vìci pominout. Správní øád neumo¾òuje správnímu orgánu øe¹it pøeká¾ku litispendence takovými procesními instituty, které jsou upravena pro jiná procesní øízení pøíslu¹nými procesními pøedpisy, ale to neznamená, ¾e k pøeká¾ce litispendence ve správním øízení není správní orgán povinen pøihlédnout.
V dané vìci správní orgán k existenci této pøeká¾ky nepøihlédl, tedy pøedev¹ím úèastníka øízení písemnì nebo ústnì do protokolu neinformoval, ¾e pokraèování v pozdìji zahájeném øízení brání pøeká¾ka litispendence a ¾e správní orgán bude dále pokraèovat v døíve zahájeném øízení. Pokud tak rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno ve správním øízení, jeho¾ zahájení a prùbìhu bránila pøeká¾ka litispendence, jde o vadu øízení, která sama o sobì bez dal¹ího pùsobí nezákonnost vydaného správního rozhodnutí. Nejvy¹¹í správní soud proto tuto stí¾ní námitku posoudil jako dùvodnou.
Poslední stí¾ní námitka se týkala pøípustnosti zmìny výroku prvoinstanèního rozhodnutí odvolacím orgánem.
Podle ustanovení § 59 odst. 1, 2 správního øádu odvolací orgán pøezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu; je-li to nutné, dosavadní øízení doplní, popøípadì zji¹tìné vady odstraní a jsou-li pro to dùvody, rozhodnutí zmìní nebo zru¹í, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí.
Ve svých úvahách vycházel Nejvy¹¹í správní soud z toho, ¾e správní øízení tvoøí jeden celek a¾ do pravomocného rozhodnutí. Vady prvostupòového øízení i rozhodnutí proto lze odstranit v øízení odvolacím. S tím také poèítá institut zmìny rozhodnutí v odvolacím øízení. Z rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, è. j. 7 A 124/2000-39, publ. pod è. 5/2003 Sb. NSS, plyne, ¾e výrok rozhodnutí odvolacího orgánu musí obsahovat základní nále¾itosti správního rozhodnutí; jeho výrokem je rozhodnutí o tom, zda se výrok prvostupòového rozhodnutí potvrzuje a odvolání zamítá, èi zda se tento výrok mìní (a jak). Pokud tedy ustanovení § 59 odst. 2 správního øádu pøedpokládá, ¾e odvolací orgán rozhodnutí zmìní nebo zru¹í, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí, jedná se o tøi mo¾né alternativy rozhodnutí, které se navzájem vyluèují. Pokud nìkteré z nich odvolací orgán spojí, jde o rozhodnutí nesrozumitelné, trpící logickým rozporem. Není tedy mo¾né v odvolacím øízení souèasnì zamítnout odvolání a prvostupòové rozhodnutí v jeho výroku zmìnit.
Mo¾nost zmìny výroku prvoinstaèního rozhodnutí odvolacím orgánem vyplývá pøímo z § 59 odst. 2 správního øádu. V projednávané vìci nelze z výroku, a to ani z konstatování, ¾e v ostatních èástech zùstává výrok napadeného rozhodnutí beze zmìn , dovodit, ¾e by odvolací orgán souèasnì odvolání zamítl a rozhodnutí potvrdil. Uvedené konstatování je pouze vyjádøením toho, ¾e zmìna rozhodnutí je provedena pouze v rozsahu výslovnì specifikovaném a ¾e tam, kde se o ¾ádné zmìnì v rozhodnutí odvolacího orgánu nehovoøí, zùstává prvoinstanèní rozhodnutí nedotèeno. Ministerstvo jako odvolací správní orgán tak postupovalo zcela v souladu s judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu.
Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ neshledal rozhodnutí ministerstva nepøezkoumatelným pro vnitøní logický rozpor výroku a odùvodnìní. Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti tvrdil, ¾e v odùvodnìní napadeného správního rozhodnutí nebyly dùvody pro zmìnu shledány, a proto odùvodnìní odpovídalo potvrzujícímu rozhodnutí, zatímco výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì mìnil. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak ze správního spisu zjistil, ¾e ministerstvo v odùvodnìní svého rozhodnutí uvedlo, ¾e napadené rozhodnutí trpí urèitými nedostatky, mimo jiné do¹lo k nepøesné citaci ustanovení právního pøedpisu, podle kterého bylo rozhodnuto. Odvolací orgán dále v odùvodnìní konstatoval, ¾e nedostatky odstranil zmìnou prvního odstavce výroku napadeného rozhodnutí ve smyslu § 59 odst. 2 správního øádu. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu tak z odùvodnìní jednoznaènì vyplývá, proè odvolací orgán zmìnil výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì a v jakém rozsahu tak uèinil. Lze konstatovat, ¾e posuzovaný výrok je zcela v souladu s odùvodnìním, rozhodnutí ministerstva je srozumitelné a zmìnou výroku odvolací správní orgán nijak nezasáhl do práv a povinností stì¾ovatele. Poslední stí¾ní námitka je proto nedùvodná.
Ze v¹ech shora uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto napadený rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1 vìta první pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci rozhodl v souladu s § 109 odst. 1 s. ø. s., podle nìho¾ rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud o kasaèní stí¾nosti zpravidla bez jednání, kdy¾ neshledal dùvody pro jeho naøízení.

References: soud 
 § 40
 § 17
 soud 
 § 9
 § 54
 soud 
 § 80
 § 103
 § 40
 § 17
 § 54
 § 80
 § 22
 soud 
 soud 
 § 47
 § 17
 § 54
 § 59
 soud 
 § 106
 § 103
 soud 
 § 88
 § 17
 § 54
 § 54
 § 40
 § 17
 § 40
 § 17
 § 17
 § 17
 soud 
 § 54
 § 3
 § 11
 § 11
 § 1
 § 10
 § 22
 § 11
 § 1
 § 80
 § 80
 § 126
 § 126
 § 80
 § 126
 § 80
 § 126
 § 80
 § 136
 § 80
 § 7
 § 11
 § 7
 § 80
 § 11
in fine
 § 11
 § 22
 § 11
 § 136
 § 1
 § 42
 § 17
 § 17
 § 17
 § 17
 soud 
 § 54
 § 54
 § 70
 soud 
 § 22
 soud 
 § 54
 § 70
 § 54
 § 54
 § 17
 § 54
 soud 
 soud 
 § 80
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 25
 § 25
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 § 59
 soud 
 § 59
 § 59
 soud 
 soud 
 § 59
 soud 
 § 109
 soud