Source: http://cordoba.mst.org.ar/?p=1006
Timestamp: 2019-06-26 06:04:19+00:00

Document:
Recurso de amparo para frenar el boletazo | Cordoba
Proyectos presentados - 10 / 11
Recurso de amparo para frenar el boletazo
INTERPONE ACCIÓN DE AMPARO – SOLICITA MEDIDA CAUTELAR DE NO INNOVAR.
Luciana Gabriela Echevarría, DNI N° 29.473.738, en mi carácter de Legisladora provincial (MST-Nueva Izquierda) y usuaria del transporte urbano de pasajeros, con domicilio real en la calle Nahuel Huapi Nº 3992 Bº Las Magnolias, ciudad de Córdoba, y fijando el domicilio legal en la calle Igualdad Nº 19 Bº Centro Norte de la misma ciudad, junto al letrado que me patrocina, Dr. Lucas Cocha, abogado (MP, 1-38177), respetuosamente ante V.S. me presento y digo:
Que vengo por el presente a interponer en legal tiempo y forma acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, contra el GOBIERNO DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE CÓRDOBA, con domicilio en la calle Marcelo T. de Alvear Nº 120, de la Ciudad de Córdoba Capital.
La acción se inicia en los términos del art. 43 de la CN, en función de los arts. 42 CN, Ley 16.986, Pacto de San José de Costa Rica (art. 23.1), Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 21.1), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 25), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (arts. XIX y XX), Ley provincial 4.915; arts. 3, 48 y 53 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, Ordenanza Municipal 11.709, y en mérito a las consideraciones de hecho y de derecho que seguidamente expondremos, con el propósito de que V.S. tenga a bien dictar la prohibición de innovar tal como lo prevé el art. 483 y concordantes del CPCC.
La premura del caso surge claramente de la situación de desamparo y afectación de derechos de la totalidad de los ciudadanos usuarios del transporte público urbano de la ciudad de Córdoba, quienes como consecuencia del Proyecto de Ordenanza Nº 4980/E/15 aprobado por el Concejo Deliberante local el jueves 5/11/2015 se verán obligados a abonar el boleto de los colectivos con un incremento del 28%, sin justificación alguna, a partir del 15 de noviembre de 2015. Es una medida a todas luces arbitraria, infundada e inconsulta por parte del gobierno municipal, que afecta y perjudica a una gran masa de usuarios diarios del sistema de colectivos en nuestra capital.
De los actuales $ 6.50 que paga el pasajero, el boleto pasará a costar $ 9.15 compuestos de la siguiente manera: el usuario pagará $ 8.25 en forma directa y, a través de la suba de subsidios, el usuario también pagará los otros $ 0.90. Para los boletos correspondientes a los anillos de la Circunvalación, el costo será de $ 10.52; los interbarriales, $ 7.32; y las combinaciones entre empresas distintas, $ 11.44 pesos. A su vez el boleto nocturno, de 22 a 6 horas, costará $ 10.52. En síntesis, un verdadero ataque al bolsillo popular: Ramón Mestre aplica la “fórmula polinómica” en beneficio de las concesionarias privadas. Este nuevo “boletazo” dispuesto por el intendente y la mayoría oficialista automática de la UCR-Cambiemos en el Concejo Deliberante también alcanza a los precios de los viajes en taxis y remises.
Nuestra ciudad ha experimentado en los últimos años un crecimiento exponencial en términos de densidad poblacional. Sin embargo dicho incremento no implicó un aumento en la utilización del transporte urbano de pasajeros, sino que por el contrario el sistema está en retroceso y viene perdiendo clientes sin parar: del millón de boletos diarios que se cortaban 20 años atrás se pasó a menos de la mitad. La causa central de tal retroceso radica en la ausencia de políticas de Estado que aseguren el insustituible rol social del servicio de transporte público por sobre la ganancia empresarial privada. Precisamente la constante suba del costo del boleto, en el marco de un servicio deficitario, de pésima calidad, que no cumple siquiera con las exigencias prescriptas en los pliegos de concesión, está dirigida a profundizar la estrategia de desmantelamiento del sistema público de transporte y a favorecer el negocio privado. Por eso nuestra propuesta para resolver el problema del transporte público es estatizar el servicio con control de sus trabajadores y usuarios, que son los únicos realmente interesados en que el mismo sea eficiente y económico.
La interposición de la presente demanda obedece al citado Proyecto de Ordenanza Nº 4980/E/15 aprobada por el Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba el 5/11/2015, mediante la cual el boleto del mencionado servicio será elevado en un 28%.
Esta drástica medida, de fuerte impacto en el bolsillo de los trabajadores y sectores populares, ha sido tomada sin la menor participación de los sectores más directamente involucrados: los usuarios. Fue sancionada en una sesión maratónica, en base al despacho de la Comisión de Transporte y Servicios Públicos aprobado apenas dos días antes. El análisis exhaustivo de la estructura de costos de las empresas, los controles o auditorías sobre la utilización de los subsidios públicos percibidos y el impacto que el aumento tendría sobre el bolsillo popular son temas que se han omitido. Para conocer los costos reales habría que abrir los libros contables de las concesionarias.
En realidad estos temas demandarían un debate profundo, serio y con todos los sectores involucrados, mediante la convocatoria a una audiencia pública previa que permita al menos un elemental nivel de información y participación democrática de los usuarios que se verán afectados por el aumento.
Días atrás, el Ejecutivo municipal remitió el Exp. 4980/E/15 “Eleva estudio de costos del sistema de transporte urbano de pasajeros”. Según explicó el secretario de Transporte municipal, César Ferreyra, a la comisión respectiva del CD, la modificación en el precio del boleto “está fundamentada en el proceso inflacionario que se refleja en los costos variables y fijos de los diferentes rubros”. Dicho funcionario enumeró algunos rubros: combustible (22,5% de aumento); lubricantes, neumáticos, engrase, lavado y cambio de filtros, reparación y mantenimiento de cambio rodante (20%), entre otros. Como es evidente, sus cifras son menores al aumento dictado del 28%.
A su vez, por dar algunos ejemplos, no hay constancia de que el 100% de los colectivos en circulación tenga rampas para discapacitados, que la frecuencia sea cada 5 minutos como máximo, que ningún pasajero deba caminar más de 5 cuadras hasta la parada y que todas las paradas tengan refugios a cargo de los empresarios. Es decir, con aumento de boleto y subsidios a la vez el gobierno de Mestre favorece a concesionarios privados que incumplen sus compromisos contractuales (Ersa, Autobuses Santa Fe y Coniferal). Y ya se habla de otro nuevo aumento en junio próximo…
Desde el 15 de noviembre de 2015, casi 300 mil pasajeros que viajan a diario en el transporte público de colectivos en Córdoba Capital comenzarán a pagar este nuevo aumento del 28% sobre la tarifa. En enero pasado el boleto ya había subido un 34.9%. Incluyendo el flamante aumento, en estos cuatro años de gobierno de Ramón Mestre la tarifa de colectivo ha subido de $ 2.50 pesos a $ 9.15, lo que constituye un 366% de incremento. Semejante aumento es cualitativamente mayor no sólo a los aumentos salariales promedio en igual período sino también a cualquier cálculo inflacionario. Sin duda alguna, este aumento significará un fuerte golpe a los bolsillos de quienes vivimos de nuestro trabajo, a la vez que un reaseguro a las ganancias de las empresas prestatarias del servicio sin ninguna mejora correlativa en su prestación.
El hecho de que la Municipalidad subsidie el 10% de cada boleto no cambia en absoluto la situación, ya que ese subsidio proviene de las arcas municipales, es decir lo aporta el conjunto de contribuyentes que -en gran medida- son quienes utilizan el transporte público. En resumen, boleto y subsidios los paga el pueblo trabajador.
Para los usuarios, el aumento puesto en crisis implica que la utilización diaria de dos boletos costará $ 16.50. A 22 días hábiles promedio, el costo mensual se elevará a $ 363. Y en caso de trabajar en horario cortado, obviamente se irá al doble: $ 726. O sea que, aun sin incluir viajes extralaborales o en fin de semana, la medida cuya suspensión aquí reclamamos es un claro ataque al bolsillo popular.
Una resolución de tales características, que afecta a un número tan significativo de ciudadanos, debió ser puesta a consideración mediante una audiencia pública conforme el espíritu del art. 42 de la CN. Consideramos ilegítimo entonces el dictado de la resolución atacada sin el paso previo e ineludible de una audiencia pública. La no justificación fehaciente de los costos evidencia además su carácter arbitrario, inoportuno y en general carente del fundamento necesario a cualquier acto administrativo.
III.- DERECHO INVOCADO
A.- RESPECTO DE LA NECESIDAD DE AUDIENCIA PÚBLICA
Como primera medida, debe tenerse presente que el principio de la audiencia pública es de raigambre constitucional. La audiencia pública deviene como el único modo de aplicar al supuesto del art. 43 la garantía del art. 18, a fin de que pueda darse lo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación denominó la efectiva participación útil de los interesados, en el sentido de que sean admitidos los que tienen derecho o interés legítimo y también los titulares de derechos de incidencia colectiva. (Fallos, Luis César Rojo, 215: 357, con cita de 193: 405; 198: 78).
Esa efectiva participación útil de quienes se hallan legitimados a tenor del art. 43 de la Constitución según recientes pronunciamientos (CSJN, in re Agueera, LL, 1997-C, 322) solo puede darse en el marco de una audiencia pública, sin perjuicio de la también necesaria participación en los cuerpos colegiados de los entes reguladores.
No hay otra forma de tutelar y respetar su derecho de defensa previa en sede administrativa, puesto que la participación de los usuarios en el directorio de los entes reguladores, que según algunos pronunciamientos podría paliar la indefensión, se encuentra incumplida. Si no es posible subsanar judicialmente la previa indefensión, como algunos pronunciamientos pretenden que sea posible en casos individuales; mucho menos lo es en casos que afectan a un enorme número de personas.
Escuchar las voces de la comunidad en una audiencia pública, en la que el caso se discuta a la luz de la opinión pública, no tiene manera posible de cumplirse en sede judicial, ni siquiera con la llamada acción de clase. Es por ende indispensable tanto conceder la medida cautelar aquí solicitada -a los fines de evitar que una medida sea tomada sin previa audiencia pública- como declarar la nulidad absoluta e insanable de toda decisión que, debiendo ser tomada previa audiencia pública, la omitió.
Conforme lo resuelto por la Sala IV in re Youssefian: “Ha de tenerse en cuenta que en el artículo 42 de la Constitución vigente se otorga a los usuarios de los servicios públicos una serie de derechos que resultan operativos y cuya concreción aparecería razonablemente canalizada a través del referido instrumento, esto es, de la audiencia pública”. “El derecho a que se celebre una audiencia pública previa a la decisión administrativa, cuando se trata de actos de grave trascendencia social, aparece potenciado en el caso puesto que el marco regulatorio al que se encuentran sometido el caso concreto en análisis no prevé otro mecanismo alternativo de participación en la toma de decisiones por las asociaciones de consumidores y usuarios, tal como viene exigido en el art. 42, último párrafo, de la Constitución Nacional.” (CNFed. CA, Sala IV, Youssefian, LL, 1997-F, 270, año 1997, cons. V, último párr.).
Cabe recordar que la participación, además de los derechos electorales, viene reconocida como una obligación de los Estados (este principio emerge de la OC 2/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que nuestra Corte aplicó y reconoció en Arce, LL,1997-F, 697, y por otras normas supranacionales e internacionales que nos obligan en igual sentido: Pacto de San José de Costa Rica, art. 23.1; Declaración Universal de DD.HH., art. 21.1; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 25; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, arts. XIX y XX).
Debe asegurarse a los usuarios la participación e información previas al dictado de un acto de marcada trascendencia social. Una de las formas idóneas es, como ya se ha dicho, la audiencia pública. Los ciudadanos debemos tomar noticia de esta constante reticencia de toda y cualquier autoridad pública a permitir la participación de los administrados y la sociedad misma en el debate de las decisiones públicas, y no debemos apoyar esos resortes que en definitiva son autoritarios y hegemónicos. La audiencia pública se encuentra regulada a nivel local de la Ciudad de Córdoba por las ordenanzas municipales 11.709 y 11.943, reglamentarias de los arts. 78 y 150 de la Carta Orgánica. Es procedente la concesión de la medida cautelar peticionada en el presente, pues “la sola omisión de dar participación al usuario, en la forma indicada, configura el perjuicio que, en las condiciones enunciadas, satisface adecuadamente el requisito de ‘actualidad’ y ‘certidumbre’ de un daño que no podría subsanarse con el dictado de una sentencia que hiciera lugar a la pretensión del actor.”
Cabe también puntualizar que la garantía de oír a los usuarios, administrados, consumidores e interesados en general constituye un criterio de sabiduría política, como ha sido desde siempre explicado por los autores que han tratado el tema. “Ninguna clase de gente se beneficia más a la larga de una justa administración que los administradores mismos, porque el Estado está consustanciado desde la cúspide hasta el fondo con la verdad de que el gobierno depende de la aprobación de los gobernados. El fair play en la administración enrolará las simpatías del ciudadano y reducirá enormemente la fricción con que funciona la maquinaria del gobierno.”
Además, la audiencia pública:
a) Es una garantía objetiva de razonabilidad para el administrado en cuanto percepción de que el Estado actúa con sustento fáctico, proporcionalidad, etc.
b) Es un mecanismo idóneo de formación de consenso de la opinión pública respecto de la juridicidad y conveniencia del obrar estatal, de testear la reacción pública posible antes de comprometerse formalmente a un curso de acción;
c) Es una garantía objetiva de transparencia de los procedimientos respecto de los permisionarios y concesionarios, de modo tal que el público perciba esa relación como transparente y límpida. Esa transparencia, conviene no olvidarlo, viene también exigida por la Convención Interamericana contra la Corrupción.
d) Es un elemento de democratización del poder.
e) Es también un modo de participación ciudadana en el poder público, exigido por principios políticos, constitucionales y supranacionales.
Dicho de otro modo, el fundamento práctico del requisito de la audiencia pública dentro de la garantía del debido proceso es múltiple. Sirve: a) al interés público de que no se produzcan actos ilegítimos, b) al interés de los particulares de poder influir con sus argumentos y pruebas antes de la toma de una decisión determinada y sirve también, empíricamente, c) a las autoridades públicas para disminuir posibles errores de hecho o de derecho en sus decisiones para mayor eficacia y consenso de sus acciones en la comunidad, y para evitar reacciones imprevistas de la comunidad en contra de una determinada acción administrativa, d) al sistema democrático para impedir la concentración excesiva del poder en una autoridad hegemónica como hemos visto tantas veces en nuestra historia.
La justicia no debiera tolerar la omisión de cumplir este recaudo del debido proceso público. Su incumplimiento le sale muy caro a la sociedad en general y a los usuarios en particular. La audiencia pública tiene un doble carácter público:
a) por la publicidad y transparencia misma del procedimiento, su oralidad e inmediación, asistencia y registro gráfico y fílmico a través de los medios de comunicación (los cuales no participan ni intervienen en forma inmediata en la audiencia pública, sino que la registran y en su caso publican y comentan, debaten, etc.), con más la necesaria publicación de las reuniones.
b) A ello cabe agregar especialmente la participación procesal y el acceso del público en general, asociaciones de consumidores y usuarios, sindicatos, asociaciones, partidos políticos, etc. a tales procedimientos, como sujetos activos y partes en sentido procesal de ellos; la participación social o popular en suma, tema al cual ya nos refiriéramos anteriormente.
Va de suyo que la administración no está limitada a efectuar la audiencia pública únicamente en los casos preceptivamente impuestos por la ley o el reglamento, sino que tiene también la obligación de realizar audiencias públicas en todos los demás casos en que los efectos de la decisión excedan del caso particular y en que objetivamente sea necesario realizar el procedimiento para el ejercicio del derecho de defensa de los usuarios y afectados (CNFed. CA, Sala IV, Youssefian, LL, 1997-F, 270.), coadyuvando así a una mejor eficacia y legitimidad jurídica y política de sus decisiones.
Dicho de otra manera, además de los supuestos en que la administración está obligada por una norma concreta y puntual a realizar audiencia pública, también lo está (y esto es en su propio interés) en los demás supuestos en que es necesario conferir oportunidad de defensa a los afectados por el acto o el proyecto. A la propia administración le conviene hacer tantas audiencias públicas como materialmente pueda, para mejor sustento fáctico y jurídico de sus decisiones, mayor búsqueda y obtención de consenso en la opinión pública, respaldo ante la sociedad de la legitimidad y eficacia de sus decisiones y consolidación de su imagen ante la opinión pública en el cumplimiento de sus funciones.
El incumplimiento o defectuoso cumplimiento del precepto de la audiencia pública es causal de nulidad absoluta e insanable del acto. Ello surge de lo dispuesto en el art. 14 del Decreto-ley 19.549/72, en el art. 104 de la ley de procedimiento administrativo de la Pcia. de Córdoba (Ley 5.350) y de la teoría del acto administrativo singular, extensiva aquí al acto de carácter general por efecto de las nuevas cláusulas constitucionales de los arts. 41, 42 y 43 de la Carta Magna.
B.- PROCEDENCIA DEL AMPARO
Es claro lo dispuesto por el art. 43 de la CN en cuanto dispone: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
Se interpone contra actos de autoridad pública que en forma actual lesionan, restringen, alteran y amenazan con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantías explícitamente reconocidos por la Constitución Nacional, así como por los tratados internacionales que gozan de jerarquía constitucional por estar incluidos en el art. 75 inc. 22 de la CN (art. 14 bis y 42 de la CN).
No existen otros recursos o remedios administrativos o judiciales que permitan obtener la protección de los derechos y garantías constitucionales lesionados (art. 2° inc. a Ley 16.986, art. 2 inc. a Ley provincial 4.915 y art. 43 CN).
La demanda se presenta en término (art. 2°, inc. e Ley 16.986 y de la ley provincial 4.915) y se peticiona la suspensión de la medida tomada por el gobierno municipal de aumentar la tarifa del boleto del servicio del transporte público terrestre por ser aquella arbitraria, infundada, innecesaria, elitista e inconsulta, ordenando la realización de una auditoría social que se expida respecto de la conveniencia o no de tal aumento, a qué efectos se debe realizar y el monto del mismo, toda vez que la situación descripta resulta violatoria de lo contemplado en el art 42 CN Pacto de San José de Costa Rica, art. 23.1; Declaración Universal de DD.HH., art. 21.1; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 25; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, arts. XIX y XX, y Decreto 1172/2003.
Debe recordarse también lo que dispone el art. 42 CN: “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
“Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.
Se dan claramente, entonces, los requisitos exigidos para la procedencia del presente instituto, toda vez que puede apreciarse como claramente el gobierno municipal ha adoptado una medida tendiente a atentar contra los usuarios y trabajadores. De llevarse adelante el mencionado aumento del boleto se afectarían derechos de índole constitucional, atentando contra el interés público que debe primar ante todo, el cual debe ser garantizado ante su vulneración, máxime cuando el acto proviene de la propia administración pública.
C.- VIABILIDAD DE LA ACCIÓN DE AMPARO. TRATAMIENTO DOCTRINARIO Y JURISPRUDENCIAL
La reforma Constitucional de 1994 inauguró una nueva etapa en la vida de la garantía como género de tutela, diseñando la acción constitucional de amparo. En dicha inteligencia, debe privilegiarse la interpretación de la CN que ve en el art. 43 el hospedaje de una garantía constitucional auto-operativa. Es decir, al referirnos a que las disposiciones contempladas en el art. 43 son directamente operativas, se pretende significar que la normativa constitucional que ofrece la arquitectura del amparo es plena; es decir se autoabastece por sí misma, no requiriéndose por vía de principio que se lleve adelante el desarrollo legislativo por parte del Congreso de la disposición, en razón que su ausencia de ninguna manera puede ser causal que pueda esgrimirse para impedir su integral aplicación jurisdiccional. Concretamente: la inmediata operatividad del amparo es el corazón mismo de la garantía (Conf. Raúl Gustavo Ferreyra, Notas Sobre Derecho Constitucional y Garantías, pág. 295).
De lo expuesto se deduce que el amparo es directamente operativo, tal afirmación fue recepcionada por la Jurisprudencia del Fuero Civil y Comercial Federal en el fallo “Guezamburu, Isabel c/ Instituto de Obra Social” en el voto del Dr. Jorge Pérez Delgado quien sostuvo que “el art. 43 de la CN en tanto prevé las condiciones que se deben reunir para acceder a la vía de amparo, se basta a sí mismo, es por tanto operativo y no tolera el agregado de otros requisitos que tenían como presupuestos un diferente régimen constitucional.”
Por ello podemos aseverar que en el art. 43 CN se fijan operativamente los recaudos de admisibilidad y procedencia de la acción. Al respecto, doctrinarios de la talla de Augusto Morello sostienen que ven al amparo como una acción directa y principal, de uso inmediato, cuando con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta se amenazan o lesionan derechos fundamentales reconocidos en la CN, tratados internacionales u ordenamientos legales. (Conf. Morello, A., Constitución y Proceso).
Es decir, si se dan esos supuestos el amparo es viable. En el caso, esos requisitos se encuentran reunidos, dado que el actuar de la demandada viola derechos reconocidos en la CN y en los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 CN). Tales derechos que se ven afectados son la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, de los usuarios y consumidores en general; asimismo la actitud llevada adelante por el demandado viola el principio de razonabilidad y legalidad de la norma.
De esta manera, entiende la doctrina que se tiene por finalizada la discusión acerca del reconocimiento jurídico de los llamados derechos de pertenencia colectiva o difusa (Conf. María A. Gelli, “Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada”). Es así como aseveramos que con posterioridad a la reforma, el legislador constitucional ha creado la categoría de derechos de incidencia colectiva en general.
En el presente caso peticionamos por derecho propio en mi carácter de usuaria del transporte público terrestre y en nombre y representación de la totalidad de los ciudadanos afectados por el citado aumento del boleto, por lo que consideramos que el precedente citado es aplicable para determinar la legitimidad en estos autos.
Al respecto la jurisprudencia tiene dicho: “…se debe considerar que el amparo es un proceso sumamente simplificado en sus dimensiones temporales y formales, pues la finalidad fundamental de la pretensión que constituye su objeto consiste en reparar, con la mayor premura la lesión de un derecho constitucional” (Conf. Palacio L. E., Derecho Procesal Civil, tomo 7 pág. 137; CNCCFed. Sala I, causa 30.317/95). Que, por otra parte es condición para que el amparo sea viable -individual o colectivo-, el hecho de que no le hayan brindado lo requerido en momento oportuno, ya sea en forma individual por los actores o por cualquier persona.
Demostrado este extremo, se justifica la deducción de la acción de amparo. Ello así, en tanto no existe otra vía para reparar el agravio producido con la urgencia del caso, pues el art. 43 CN -conforme la reforma de 1994- introdujo una modificación trascendente en lo que hace a la acción de amparo, destinada a darle un dinamismo propio, despojándolo de aristas formales que fueran obstáculo al acceso inmediato de la jurisdicción cuando está en tela de juicio garantías constitucionales (Cf. Palacio, “La Pretensión de Amparo en la Reforma Constitucional de 1994″, LL del 7/9/95).
De este modo, el amparo es una garantía constitucional y es por ello que toda hermenéutica ha de tener como norte el sentido protector de dicha garantía, a través de una interpretación previsora que deberá asignar al amparo el más alto alcance posible, con miras a la efectiva protección de los derechos fundamentales en crisis (Conf. Adolfo A. Rivas, El amparo e intervención de terceros, en J.A. 24/12/97). Que en este orden de ideas es menester recordar que ya en 1984 el Poder Legislativo había aprobado la Convención de los Derechos Humanos (JA 1994-B-1615), cuyo art. 25 parágrafo 1° impone a los Estados partes la obligación de legislar el amparo en los siguientes términos: “…toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que lo ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la Ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicios de sus funciones oficiales.”
Así, la reforma constitucional de 1994 incluyó -con claro propósito de cumplir con el Pacto Internacional- el art. 43 CN. En tal sentido, vale resaltar que las normas constitucionales no son retóricas ni declaración fraseológica, sino derechos de la Constitución con fuerza normativa (Conf. Germán Bidart Campos, Las transformaciones constitucionales en la postmodernidad, Ed. Ediar, Bs. As., 2000, pág. 16 y sig.).
Ello es así que luego de las manifestaciones antes vertidas, podemos concluir que la viabilidad del amparo depende de que no exista otro medio judicial más idóneo para la protección del derecho conculcado, en cual se debe demostrar (sin necesidad de mayor prueba o debate) que la ilegitimidad o arbitrariedad imputada al acto sea manifiesta y que el hecho del empleo de otros remedios judiciales impliquen demoras o ineficiencias que neutralicen la garantía originando, de esa manera, un daño concreto y grave al damnificado (Conf. Gelli, María A. “La Silueta del amparo después de la Reforma Constitucional” LL 1995-E-978).
Por último, cabe resaltar que el art. 43 CN debe interpretarse de modo razonable; es decir, que no desproteja los derechos esenciales pero que tampoco se consagre al amparo como única vía judicial, ya que de lo contrario este remedio excepcional puede engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía o que mediante ellas es dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad. (Causa 14.237/2002 M.A.C. y otros c/ IOMA y otro s/ amparo, del 9/6/04. Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Federal Nº 7 Secr. 14).
En los presentes autos los requisitos anteriormente enumerados se encuentran reunidos en su totalidad, toda vez que se evidencia un acto de ilegalidad y arbitrariedad manifiesta que desconoce los derechos sobre los cuales se asienta todo estado de derecho como ser el derecho de legalidad. El derecho de los actores encuentra fundamento en disposiciones constitucionales, y actúa con el fin de que no se violente el derecho de los usuarios ante una medida arbitraria, innecesaria y elitista. Para resolver la cuestión no se requiere mayor debate y prueba, atento que se debe verificar si la medida adoptada por el Gobierno Nacional afecta directamente a miles y miles de usuarios, si la misma es fundada, necesaria, inconsulta, la menos lesiva entre todas las posibilidades y si ha sido dictada sin audiencia pública previa.
D.- MODO DE INTERPRETAR LOS DERECHOS HUMANOS
Como criterio rector y básico de los derechos humanos debemos de aplicar el principio pro homine, entendiendo por tal que la vigencia de los derechos humanos debe de interpretarse extensivamente, mientras que por el contrario las limitaciones, restricciones, y/o suspensiones de estos derechos deberán hacerse siempre en forma restrictiva.
El precedente Ekmekdjian c/Sofovich (sentencia 9/7/92) significó una “revolución judicial”, al reconocer la supremacía de las normas internacionales, tuitivas de DD.HH. Aunque en este caso se aplicó al derecho a réplica y en defensa de creencias religiosas -entendido esto no como cuestión menor sino como que no había cuestiones económicas de por medio, al menos no de manera sustantiva-, el principio ha quedado consagrado.
Según el art. 31 CN, los tratados con potencias extranjeras son ley suprema. Al fallar en Ekmekdjian, la CSJN sostuvo que en materia de tratados debe de aplicarse lo dispuesto por la Convención de Viena (Ley 19.865) que reconoce la supremacía del Derecho Internacional Convencional por sobre el derecho interno, con lo cual ningún Estado, según dispone el art. 27° de dicha Convención, podrá apoyarse en una norma interna para justificar el no cumplimiento de un compromiso asumido en un tratado. Dice el art. 27°: “una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado…”
Dicho esto, es preciso ahora remarcar que las normas internacionales sobre DD.HH. no deben quedar expuestas a ningún análisis de admisibilidad o a falta de operatividad por parte de un juez nacional, ya que en Ekmekdjian también se ha dicho que “…los tratados internacionales sobre derechos humanos, gozan de una presunción de operatividad…” Los tratados internacionales sobre derechos humanos reconocen derechos que, aunque no exista legislación interna complementaria alguna, pueden ser invocados, ejercidos y amparados. Pero aun en el caso que estuviéramos en esta situación frente a un derecho que por sus particulares características no pudiera superar la categoría de programático, y que resultara imprescindible o necesario, normativa interna para ponerlo en vigencia y reglamentar su ejercicio -que de ningún modo es admisible en el caso que aquí nos ocupa- en el fallo anteriormente precitado, la CSJN ha sostenido que “…entre los medios del ordenamiento jurídico interno para hacerlos cumplir se hallan comprendidas las sentencias judiciales, por lo que el Tribunal puede determinar las características con que estos derechos ya concedidos por el Tratado se ejercitarán en el caso concreto…”
Posteriormente, la reforma constitucional de 1994 dio rango constitucional a la normativa internacional sobre DD.HH., ratificada anteriormente por nuestro país (art. 75, inc. 22) mejorando así la cobertura necesaria para la defensa de estos derechos.
Por lo demás, entre las características de las que gozan los derechos humanos se puede nombrar la universalidad -corresponden a todas las personas sin excepción de ninguna naturaleza- la interdependencia e indivisibilidad -supone la interrelación de unos derechos con otros, así como la no jerarquización de un derecho respecto de otro- tienen carácter individual y social -implica esto que la acción del Estado debe orientarse tanto a satisfacer las necesidades individuales, como las del conjunto de la colectividad- la progresividad e irreversibilidad -los derechos humanos no permanecen estáticos, sino que evolucionan en el tiempo, y sus logros son irreversibles- y la irrenunciabilidad -nadie puede renunciar al beneficio de la vigencia de los derechos humanos, ni el Estado puede arrebatarlos ni negociarlos o menoscabarlos.
La prescindencia de las normas internacionales por los órganos internos pertinentes origina responsabilidad internacional del Estado argentino, ya que le corresponde velar para que las normas internas no contradigan lo dispuesto lo normado en los tratados internacionales con jerarquía constitucional. En tal sentido, todo integrante del colectivo social tiene interés propio y legitimidad suficiente para intentar prevenir que el Estado no quede incurso en responsabilidad internacional como consecuencia de sus actos que violan la CN y los Tratados Internacionales, ya que queda expuesto a futuros reclamos de gobiernos extranjeros -debo de recordar que los arts. 63.1 y 68 de la Convención Americana sobre DD.HH. establece responsabilidad indemnizatoria de los Estados partes, lo que incidirá en la cuota parte correspondiente, en cada uno de los integrantes del colectivo social- ya que las obligaciones internacionales son susceptibles de aplicación inmediata y deben de ser efectivas.
También es preciso hacer notar que ha sido el constituyente quien le ha dado rango constitucional a la CADH, “en las condiciones de su vigencia”, esto es, tal como la Convención rige en el ámbito internacional (Fallos: 318:514; 321:3555). Asimismo, la CADH en sus arts. 1.1 y 2 impone el deber para los estados partes de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce.
La CIDH ha considerado que es “deber de los Estados parte, de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (OC 11/90, prg. 23).
No se debe ignorar que cuando un Estado ratifica un tratado que firmó con otro Estado se obliga internacionalmente a que sus órganos administrativos, jurisdiccionales y legislativos lo apliquen a los supuestos que ese contrato contemple, siempre que contenga descripciones lo suficientemente concretas de tales supuestos de hecho que hagan posible su aplicación inmediata. La Corte Interamericana, cuya jurisprudencia debe servir como guía para la interpretación de la CADH, en la medida que el Estado argentino reconoció la competencia de dicho Tribunal para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de los preceptos convencionales (arts. 41, 62, y 64 de la Convención, y 2 de la Ley 23.054) juzgó que: “los Estados… asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción” (OC-2/82, 24 de septiembre de 1982, párr. 29).
E.- LA PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS
La buena doctrina, nos indica que los Derechos Humanos son “un viaje de ida”. Dicho en otros términos, cada peldaño alcanzado o conquistado en el tránsito del sendero por donde avanzan los Derechos Humanos constituye un derecho adquirido, del cual no se puede retroceder sino a costa de caer en violación de los DD.HH.
F.- POSIBILIDAD DE LIMITAR, RESTRINGIR, O SUSPENDER LOS DERECHOS HUMANOS
La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su art. 27° marca los criterios que justifican la suspensión de garantías, como así también el art. 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Los principios de Siracusa (Declaración final del coloquio de Lima, sobre “Estados de Emergencia en la Región Andina”, pág. 280-281) en sus puntos 1 al 14, poseen principios interpretativos de carácter general, que justifican la suspensión de garantías que autoriza el art. 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y que son los siguientes:
1) No se permitirán otras limitaciones o motivos para aplicar estas limitaciones a los derechos garantizados por el Pacto, distintas de las que figuran en las disposiciones del propio Pacto.
2) El alcance de las limitaciones mencionadas en el Pacto, no se interpretará de manera que pueda menoscabar la esencia del derecho de que se trate.
3) Todas las cláusulas de limitación, serán interpretadas estrictamente y en favor de los derechos en cuestión.
4) Todas las limitaciones serán interpretadas a la luz y en el contexto del derecho particular de que se trate.
5) Todas las limitaciones a un derecho reconocido por el Pacto, serán establecidas por ley, y serán compatibles con los objetivos y propósitos del Pacto.
6) No se aplicará ninguna de las limitaciones mencionadas en el Pacto, con una finalidad distinta de aquella para la que se estableció.
7) No se aplicará ninguna limitación de manera arbitraria.
8) Podrá impugnarse toda limitación impuesta, y recurrirse contra su aplicación abusiva.
9) Ninguna limitación a un derecho reconocido por el Pacto será discriminatoria en contra de lo dispuesto en el párr. 1 del art. 2.
10) Siempre que conforme a las disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este término implicará que la limitación:
a) Se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto.
b) Responde a una necesidad pública o social apremiante.
c) Responde a un objetivo legítimo, y
d) Guarde proporción con ese objetivo.
Toda evaluación en cuanto a la necesidad de una limitación se basará en condiciones objetivas.
11) Al aplicar una limitación, un Estado no utilizará medios más restrictivos de lo que sea necesario para lograr el propósito de la limitación.
12) La carga de justificar una limitación a un derecho garantizado por el Pacto, incumbe al Estado.
13) El requisito establecido en el art. 12 del Pacto, de que toda restricción ha de ser compatible con los demás derechos reconocidos en el Pacto, está implícito en las limitaciones a los demás derechos reconocidos en el Pacto.
14) Las cláusulas de limitación del Pacto no serán interpretadas de manera que restrinja el ejercicio de cualquier Derecho Humano protegido en mayor grado, en virtud de otras obligaciones internacionales asumidas por el Estado.
IV.- LEGITIMACIÓN ACTIVA
Quien interpone el presente resulta ser usuaria del servicio de transporte público terrestre, afectada asimismo por la situación de desamparo a la que son sometidos miles de usuarios; encontrándome plenamente legitimada para interponer la presente acción en representación propia así como del conjunto de los damnificados conforme lo dispuesto en los arts. 42 y 43 CN.
V.- LEGITIMACIÓN PASIVA
El Gobierno de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba resulta pasible de la presente demanda de amparo en su calidad de “autoridades públicas” en los términos del art. 1° Ley 16.986 (B.O. 20/10/66), la ley provincial 4.915 y el art. 43 CN, por haber dictado una resolución contraria a derecho, arbitraria, innecesaria, infundada, siendo la más lesiva dentro del abanico de posibilidades.
VI.- EXAMEN DE RAZONABILIDAD
Que sin perjuicio de ello, es dable destacar que el principio de razonabilidad derivado de los arts. 28 y 31 CN importa la exclusión de toda arbitrariedad en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos. Ello quiere decir que existe un patrón, un criterio, un estándar jurídico, que obliga a dar a la ley y a los actos estatales de ella derivados un contenido razonable, justo y valioso, de modo que alguien no puede ser obligado a hacer lo que manda la ley o privado de hacer lo que la ley prohíbe, siempre que el contenido de esa ley sea razonable, justo y válido (Conf. Bidart Campos Derecho Constitucional, Tº II, págs. 118/119).
Que para el estudio profundo de la razonabilidad de una norma, y de conformidad con la etapa actual del constitucionalismo, debe seguirse lo dispuesto por la Corte Interamericana de DD.HH. en el informe al que llegara en el caso “Arena vs. República Argentina”, en donde el Tribunal realiza un examen de razonabilidad desde tres criterios diferenciados: a) “proporcionalidad del derecho restringido y el fin buscado por la norma”; b) “existencia de medios menos lesivos que no restrinjan a tal extremo el derecho”; c) “adecuación técnica”.
Que el Poder Ejecutivo Municipal ha dictado una resolución arbitraria que afecta el derecho de todos los ciudadanos, en particular de miles de trabajadores y sectores populares, optando por la medida más lesiva a los derechos de los usuarios de colectivos dentro de todas las posibles. Ha dictado una resolución que afecta a un conjunto importante de ciudadanos sin haber realizado una audiencia pública previa.
VII.- SOLICITA SE DICTE MEDIDA CAUTELAR
Los requisitos para su otorgamiento son:
1) La apariencia o verosimilitud del derecho invocado por quien lo solicita –fomus bonis iuris– que no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo su verosimilitud. Este extremo queda configurado por medio de las extensas citas legales desarrolladas y la jurisprudencia internacional en la materia.
Claramente se han violado derechos de rango constitucional, como quedara expresado a lo largo del presente. El perjuicio es actual e inminente, de lo que se desprende la fuerte verosimilitud del derecho invocado en razón de la ilegitimidad e irrazonabilidad del acto proveniente de la misma administración pública.
Lo que se busca a través de la medida cautelar solicitada en el presente ítem es que el gobierno municipal se abstenga de aumentar el boleto del servicio de transporte público terrestre a partir del próximo 15 de noviembre, ordenando la realización de una auditoría publica que determine la conveniencia o no de dicho incremento, en qué parámetros técnicos se basa, el destino del aumento que pretende aplicar el demandado y una audiencia pública como medida precautoria antes de implementar la infundada y elitista suba del precio del boleto de colectivo.
2) Peligro en la demora –periculum in mora-, es aquel recaudo que exige la probabilidad de que la tutela jurídica definitiva que la actora aguarda de la sentencia a pronunciarse en el proceso principal no pueda en los hechos realizarse, es decir que, a raíz del transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten prácticamente inoperantes (Conf. CNFEd. Contencioso administrativo, Sala IV, 1999/05/13 “Peyras, Héctor ER c. FEMESA y otro”, La Ley, Supl. de Jurisprudencia de Derecho Administrativo del 14/8/00). En el caso, tal extremo está configurado por el hecho de que la mera aplicación de la resolución puesta en crisis implica en sí misma la violación de derechos reconocidos constitucionalmente y en diversos tratados internacionales. El peligro en la demora se asienta en que ha fijado fecha de la suba del precio del boleto del transporte público terrestre estipulada para el próximo 15 de noviembre de 2015.
3) Contracautela: en el caso se ofrece caución juratoria la cual solicito se tenga por prestada con la firma del escrito de inicio
4) Procedencia de la medida invocada: el art. 483 CPCC habilita la procedencia de la medida cautelar solicitada.
VIII.- FORMULA RESERVA DEL CASO FEDERAL
Se deja planteado para el hipotético aunque improbable caso que las instancias ordinarias no acogieran a este pedido el remedio federal conforme las prescripciones 14 de la Ley 48, dado que en el caso estamos en presencia de una decisión que restringe derechos y garantías consagrados en la CN y los Instrumentos Internacionales de DD.HH.; tales como los previstos en los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 19, 28, 75 inc. 19 y en los instrumentos de derechos humanos receptados en el art. 75 inc. 22.
a) Se me tenga por presentada, en el carácter invocado, tanto por derecho propio como en la acción colectiva.
b) Se tenga por constituido el domicilio legal indicado.
c) Se haga lugar a la medida cautelar solicitada suspendiendo de manera inmediata la aplicación del Proyecto de Ordenanza Nº 4980/E/15 aprobado por el Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba el 5/11/2015.
d) Se dé trámite a la acción impetrada y se ordene el traslado del art. 8º de la Ley 4.915.
e) Oportunamente se dicte sentencia suspendiendo el aumento del boleto del servicio de transporte urbano de pasajeros.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 42
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución