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Modelo organizativo de las autoridades nacionales de regulación y competencia en España
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Estefania Espinoza Correa
1 01 Modelo organizativo de las autoridades nacionales de regulación y competencia en España Telefónica España Madrid, 14 de febrero de 20122 Acerca de este informe Este informe ha sido preparado por PricewaterhouseCoopers Asesores de Negocios, S.L. (PwC) para Telefónica de España, S.A. (Telefónica). Presenta los resultados del estudio realizado por PwC sobre la estructura organizativa de las autoridades nacionales de regulación y competencia en España. Ha sido preparado exclusivamente para Telefónica. PwC no acepta responsabilidad alguna en relación con las acciones que terceras personas puedan tomar basándose en este documento. Este documento es una actualización del informe, de 6 de febrero de 2012, realizado por PwC para Telefónica, que incorpora una serie de consideraciones adicionales sobre el impacto de la regulación sobre la innovación y la convergencia entre sectores, particularmente por lo que respecta al sector de las comunicaciones electrónicas.3 Índice 1. Introducción Situación actual y oportunidad de la reforma Estructura de los reguladores en España Oportunidad y objetivos de la reforma Aspectos clave a considerar en la reforma Regulador específico v. multisectorial Relación entre regulador y autoridad de competencia Independencia y mecanismos de rendición de cuentas Experiencia internacional Regulador multisectorial: Alemania Modelo integrado: Holanda Independencia Mecanismos de rendición de cuentas Modelo propuesto Descripción del modelo propuesto Sinergias en costes Otras ventajas del modelo propuesto Conclusiones Referencias Anexo A Funciones de los organismos reguladores en España Anexo B Desglose de los costes de CMT, CNE y CNC...52 Anexo C Comparación internacional...54 Anexo D Buenas prácticas en materia de independencia...67 Anexo E Poderes reglamentarios de Arcep Anexo F Reformas para implantar el modelo propuesto... 694 1. Introducción El pasado 19 de diciembre de 2011, el Presidente del Gobierno, Excmo. Sr. D. Mariano Rajoy, en su discurso de investidura ante el Congreso de los Diputados anunciaba la necesidad de abordar la reforma de las autoridades nacionales de regulación. Según las palabras del Presidente algunos de los sectores estratégicos de nuestra economía necesitan ser regulados, y de la buena regulación y supervisión de los mismos depende, en gran medida, la competitividad de nuestra economía. Sus palabras hacían hincapié en la necesidad de reducir el número de Organismos Reguladores y reordenar sus competencias, proponiendo un nuevo sistema de nombramiento de sus miembros con mayor intervención del Congreso de los Diputados. En este contexto, el Presidente anunció que el Gobierno, en el primer trimestre del año 2012, remitirá a la Cámara una Ley para el refuerzo de la independencia de estos organismos y mejora de la regulación de la actividad económica. 1 Posteriormente, en el Consejo de Ministros celebrado el 20 de enero de 2012, se acordó la creación de un grupo de trabajo formado por los Ministerios de Presidencia, Economía y Competitividad, Industria, Energía y Turismo, Hacienda y Administraciones Públicas, Fomento, y Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, encargado de presentar una propuesta para la reforma integral de los organismos reguladores en muy breve plazo. De acuerdo con la referencia del Consejo de Ministros, la reforma planteada debe perseguir los siguientes objetivos: 2 1. Reducir el número de organismos. 2. Clarificar y reordenar sus competencias. 3. Simplificar su estructura y funcionamiento. 4. Garantizar su profesionalidad, neutralidad e independencia. Telefónica, como actor clave en uno de los mercados estratégicos sujeto a regulación, ha encargado a PwC el presente estudio con objeto de facilitar una visión que enriquezca la discusión sobre el modelo organizativo de las autoridades nacionales de regulación y competencia en España en el marco de la elaboración de la mencionada Ley. Este informe presenta los resultados de nuestro estudio, cuyo objetivo ha sido en todo momento identificar un modelo organizativo que permita alcanzar los objetivos definidos por el Gobierno y, al mismo tiempo, garantice una adecuada regulación de los mercados. Nuestro análisis se ha centrado exclusivamente en los organismos que se identifican en la referencia del Consejo de Ministros antes mencionada, esto es, Comisión Nacional de la Energía (CNE), Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), Comisión Nacional de la Competencia (CNC), Comisión Nacional del 1 Ver Discurso de Investidura (X Legislatura) de 19 de diciembre de Ver Referencia del Consejo de Ministros de 20 de enero de5 Juego (CNJ), Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (CREA) y Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA). El informe se estructura en 5 secciones adicionales: La sección 2 describe la estructura organizativa actual de los reguladores y las autoridades de competencia en España, analiza la necesidad y oportunidad de su reforma, e identifica los objetivos que ésta debe perseguir. La sección 3 lleva a cabo una revisión de la literatura económica sobre diseño de la estructura de los reguladores, con el objeto de identificar las características que, desde el punto de vista teórico, debe tener el nuevo modelo organizativo para cumplir con los objetivos propuestos; La sección 4 analiza la estructura organizativa de la autoridad de competencia nacional y de los reguladores nacionales de telecomunicaciones y energía en una muestra de 10 países de todo el mundo, que han sido seleccionados atendiendo a sus peculiaridades y diferencias con respecto al modelo actual en España; La sección 5 presenta el modelo organizativo que proponemos atendiendo a la experiencia internacional y los resultados de la revisión de la literatura. La sección 6 presenta las principales conclusiones de nuestro análisis. Al final del informe se incluye un listado de las referencias consultadas para su elaboración, y una serie de anexos. Consideraciones sobre el efecto de la regulación sobre la innovación y la convergencia entre sectores Como se ha señalado, el objetivo de nuestro estudio consiste en identificar un modelo de estructura organizativa de los reguladores que permita alcanzar los objetivos fijados por el Gobierno y que, al mismo tiempo, garantice una adecuada regulación. La reforma de la estructura de los reguladores que se plantea se enmarca también dentro de un conjunto de reformas estructurales que tienen por objeto flexibilizar y transformar el sistema productivo y aumentar la competitividad de la economía española. Al respecto, existe consenso a la hora de señalar que un elemento clave tanto para la transformación del sistema productivo como para la competitividad de la economía es la innovación ver por ejemplo, los numerosos estudios elaborados por el profesor Griliches, y los profesores Aghion y Howitt sobre la cuestión. 3 El fomento de la innovación debe por tanto ser un elemento que guíe la intervención pública en todos los ámbitos y sectores. Por otra parte, existe también evidencia de que los incentivos a innovar pueden verse afectados de forma negativa por la regulación. La innovación implica una dinámica de cambio y transformación, y 3 Para un compendio de estudios sobre esta materia, ver Griliches (1998), R&D and Productivity, University of Chicago Press. 26 la experiencia indica que la regulación introduce rigidices que pueden retrasarla y obstaculizarla, sobre todo en aquellos sectores donde existe la posibilidad de competir a través de la innovación. El hecho de que algunos de los sectores más dinámicos de la economía (por ejemplo, Internet) se encuentren poco regulados es ilustrativo a este respecto. Por este motivo, la supresión de la regulación y la intervención ex-ante en aquellos sectores donde no existen fallos de mercado y resulta posible el desarrollo de competencia efectiva se configura como un objetivo de largo plazo. Este objetivo de largo plazo es consistente con las iniciativas comunitarias en materia de regulación inteligente, que ven en la simplificación de la legislación y la reducción de las cargas administrativas un medio para lograr los objetivos de crecimiento inteligente marcados para la UE en La reforma de los organismos y el sistema regulatorio en general que hoy se plantea constituye de esta forma una clara oportunidad para simplificarlo y adaptarlo al contexto competitivo actual, con el objetivo de conseguir en el corto o medio plazo un modelo más eficiente y menos costoso, que fomente la compartición de recursos y el aprovechamiento de sinergias y dé lugar a una regulación más eficaz, similar a la que ya existe en otros países que han llevado a cabo reformas. Por tanto, un modelo de regulación ágil y eficaz, basado en la medida de lo posible en intervención ex-post, no redunda en un perjuicio para el usuario sino más bien al contrario, dado que la competencia efectiva allí donde es posible es el mejor medio para proteger los intereses de los consumidores. Por el contrario, una regulación inadecuada puede redundar en ineficiencias y distorsiones que se terminan trasladando a los consumidores en forma de mayores precios, o de una oferta de servicios menos amplia o de peor calidad. El sector de las comunicaciones electrónicas se ha caracterizado por un elevado grado de dinamismo e innovación, que por lo general ha estado ligado a la inversión en el despliegue de nuevas redes. En la actualidad existe la oportunidad de continuar con esta dinámica innovadora, mediante la inversión en el despliegue de las denominadas redes de nueva generación (NGNs) fija y móvil, que puede suponer para nuestro país una inversión y una inyección económica superior a los millones de euros. Este despliegue contribuirá además al crecimiento de la productividad y el empleo ver, por ejemplo, el estudio elaborado por la consultora Micus para la Comisión Europea, que estima que la difusión de la banda ancha puede contribuir con alrededor de 0,7 puntos porcentuales de crecimiento de PIB y generar más de empleos en la UE-27 entre 2010 y La evidencia disponible indica que en nuestro país, y en general en la UE, el despliegue de las NGNs no alcanza el ritmo deseado. Uno de los factores que, de acuerdo con los analistas explica este retraso es la incertidumbre sobre la posible extensión y perpetuación de la regulación actual a las NGNs. 5 La inversión en NGNs requiere invertir cantidades muy significativas, que están sujetas a incertidumbres y riesgos. En este contexto, la intervención pública debe en la medida de lo posible generar un entorno favorable a la inversión y la innovación, lo cual requiere una estructura y política regulatoria distinta de la actual, que fue en gran medida diseñada en los años 90 con el objeto de gobernar la transición desde el monopolio a la competencia. El objetivo fijado por la Directiva 2009/140/CE, de transición de 4 Micus (2008) The Impact of Broadband on Growth and Productivity, A study on behalf of the European Commission (DG Information Society and Media), disponible en 5 Ver, por ejemplo, Gartner (30/06/09), Emerging Technology Analysis: Ultra-High-Speed Residential Broadband Internet, Global Consumer Services, e IDATE (07/10/08), NGA Regulation. A European Perspective, 37 un régimen de intervención ex-ante a otro ex-post basado en el derecho de la competencia, y de supresión de la regulación ex-ante, es en gran medida consistente con este propósito. Esta supresión de la regulación se ha producido ya en algunos países como Estados Unidos, donde desde 2003 no existen obligaciones regulatorias de acceso para nuevos despliegues de redes de fibra. Por último, la creciente convergencia entre sectores requiere un criterio uniforme en la aplicación de la regulación. Los proveedores de servicios y contenidos de Internet compiten en la actualidad con los operadores de telecomunicaciones y, sin embargo, se enfrentan a un marco de derechos y obligaciones diferentes, lo que puede favorecer el crecimiento y desarrollo de determinados agentes en detrimento de otros. Por tanto, es preciso disponer de un entorno simétrico que garantice unas mismas reglas de juego para todos los agentes que compiten en el hipersector, y que contribuyan lo máximo posible al crecimiento económico, la innovación y la inversión. Los efectos de la regulación sobre la innovación, y el fenómeno de la convergencia y sus implicaciones para la aplicación de la normativa ex-ante, no son objeto de ulterior análisis en este informe, que está centrado esencialmente en la estructura organizativa de los reguladores. Son por tanto premisas de partida para nuestro estudio. Para un mayor detalle sobre los efectos de la regulación en la inversión y la innovación en telecomunicaciones ver por ejemplo el estudio preparado en 2010 por PwC para Telefónica España sobre Análisis Prospectivo de la Regulación de las Telecomunicaciones en España. 6 Para mayor detalle sobre el proceso de convergencia y sus implicaciones para la regulación de las comunicaciones electrónicas ver, por ejemplo, los estudios elaborados por CEPAL en 2011 y RAND Europe en Para un resumen de las principales conclusiones del estudio, ver La regulación de las telecomunicaciones en España: una visión prospectiva, Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones, No. 6,8 2. Situación actual y oportunidad de la reforma Esta sección se estructura en dos apartados. El primero describe la estructura actual de los organismos de competencia y regulatorios en España. El segundo analiza la oportunidad y necesidad de la reforma, con el objeto de identificar los objetivos que ésta debe perseguir Estructura de los reguladores en España La Figura 2-1 muestra un esquema de la estructura actual de los organismos regulatorios que son objeto de estudio. Se aprecia que el modelo actual se caracteriza por un elevado número de organismos regulatorios especializados por sector (3 en activo; 3 previstos), a los que se suma una autoridad de competencia de ámbito nacional, complementada por una serie de autoridades de competencia de ámbito regional. Estos últimos no son objeto de análisis en este estudio, dado que las competencias sobre su estructura y funcionamiento corresponden a las Comunidades Autónomas y no al Gobierno. No obstante, la tendencia observada en algunas Comunidades, como Madrid y Castilla La Mancha, de suprimir los organismos de competencia regionales indica que podrían existir potenciales sinergias también por esta vía. 7 Figura 2-1 Esquema de la estructura actual de los organismos regulatorios en España Reg. comunic. electrónicas (CMT) Fuente: Análisis PwC. Organismos operativos Autoridad de competencia (CNC) Regulador energía (CNE) Regulador postal (CNSP) + Organismos en desarrollo Regulador juego (CNJ) Regulador audiovisual (CEMA) Regulador aeropuertos (CREA) A continuación se describen en mayor detalle su estructura y funciones, prestando particular atención a los organismos que en la actualidad tienen una mayor dimensión y relevancia (CMT, CNE y CNC) Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones La CMT es el organismo regulador independiente de los mercados de comunicaciones electrónicas. La CMT tiene asimismo determinadas competencias relacionadas con servicios audiovisuales, aunque son limitadas, y tienen que ver principalmente con la concesión de títulos habilitantes para la prestación de servicios de televisión por satélite, la regulación de las redes de transmisión de la señal de televisión y con tasas. Con la aprobación de la nueva Ley Audiovisual, las competencias en materia audiovisual son asumidas mayoritariamente por el CEMA, organismo que está todavía pendiente de creación. 7 De acuerdo con la información facilitada por la CNC en su página web, existen organismos autonómicos de defensa de la competencia en Galicia, País Vasco, Aragón, Cataluña, Castilla y León, Extremadura, Comunidad Valenciana, Murcia, Andalucía y Canarias. 59 El Anexo A incluye un listado de las funciones de la CMT, que incluyen no sólo la imposición de obligaciones regulatorias a operadores con poder significativo de mercado, sino también la supervisión general del mercado. Se observa asimismo que existen determinados elementos en los que la función de la CMT se solapa en cierta medida o se asimila a la de la autoridad de competencia (CNC). En concreto, la CMT debe definir mercados relevantes e identificar operadores con posición de dominio, antes de proceder a imponer obligaciones. También, en operaciones de concentración que afectan al sector, la CMT emite un informe preceptivo no vinculante que se dirige a la CNC. La Figura 2-2 muestra un esquema de la estructura organizativa de la CMT. Cuenta con un consejo formado por un presidente, un vicepresidente 8 y 5 consejeros, que nombra el Gobierno a propuesta de los Ministros de Economía e Industria, con el único requisito de una comparecencia previa ante la Comisión competente del Congreso. Debe tratarse también de personas de reconocido prestigio y competencia profesional. En el consejo participa también un secretario. 8 A extinguir la figura de vicepresidente conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Novena de la Ley 2/20011, de 14 de marzo, de Economía Sostenible. 610 Figura 2-2 Estructura organizativa de la CMT (a 31 de diciembre de 2010) CONSEJO Gabinete PRESIDENTE Internacional VICEPRESIDENTE SECRETARIO Asesoría Jurídica Administración Instrucción Recursos y Servicios Regulación de Operaciones Estudios, Estadísticas y Recursos Documentales Análisis económicos y Mercados Sistemas de información Técnica Servicios y Relaciones con los Usuarios Fuente: CMT. La CMT cuenta además con un gabinete y un departamento internacional dependientes del presidente, una asesoría jurídica y un departamento de administración que dependen del secretario del consejo, y con dos direcciones generales (de recursos y servicios y de instrucción) que se dividen en 6 direcciones. En total, de acuerdo con el Informe Anual elaborado por este organismo para 2010, la CMT cuenta con 145 empleados (sin incluir miembros del consejo) que se distribuyen por funciones como se muestra en la siguiente tabla. 711 Tabla 2-1 Distribución del personal de la CMT por funciones Directivos Técnicos Administrativos empleados Fuente: Informe Anual de la CMT La CMT se financia a través de una serie de tasas que se imponen a los operadores. 9 En 2010, la CMT registró unos gastos de 19,4 millones de euros, de los cuales aproximadamente 10 millones de euros fueron destinados a sueldos y salarios. El Anexo B muestra el desglose de los costes de la CMT. Por su parte, los ingresos ascendieron a 40,0 millones de euros, de los cuales 32,8 millones se percibieron como ingresos tributarios y 5,0 millones fueron transferencias y subvenciones Comisión Nacional de la Energía La CNE es el organismo independiente que regula los mercados energéticos. El Anexo A incluye una relación de las funciones de la CNE, que en este caso se centran principalmente en la supervisión de los mercados, dado que la regulación se fija en gran medida desde el Ministerio. Al igual que en el caso de la CMT, se aprecian una serie de solapamientos o similitudes entre las funciones de la CNE y la CNC. En concreto, la CNE tiene encomendada la función de velar por que los operadores energéticos lleven a cabo su actividad respetando los principios de la libre competencia. Adicionalmente, emite informes en las operaciones de concentración entre operadores del sector. Dichas operaciones deben contar además con su autorización cuando afectan a actividades reguladas. La CNE cuenta con un consejo que está compuesto por un presidente y seis consejeros, nombrados en todos los casos por el Gobierno a propuesta del Ministerio. Al igual que en la CMT, debe tratarse de personas de reconocido prestigio y competencia profesional, y para su nombramiento se requiere de una comparecencia ante la Comisión del Congreso competente. En el consejo participa también un secretario. La CNE dispone además de un gabinete de presidencia, y de 7 direcciones (servicio jurídico, gerencia, electricidad, hidrocarburos, inspecciones, liquidaciones y compensaciones, regulación y competencia y mercados derivados de la energía), que se dividen a su vez en un total de 22 subdirecciones y en una unidad de asuntos europeos (ver Figura 2-3). 9 En concreto: (i) tasa general de operadores; y (ii) tasa por numeración, direccionamiento y denominación. 812 Figura 2-3 Estructura organizativa de la CNE PRESIDENTE CONSEJERO CONSEJERO CONSEJERO CONSEJERO CONSEJERO CONSEJERO Gabinete de la presidencia Secretaría del consejo Dir. Gerencia Dir. Energía Eléctrica Dir. Energía de Hidrocarburos Dir. Inspección, liquidaciones y compensaciones Dir. Regulación y Competencia Dir. Mercados Derivados de Energía Dir. Servicio Jurídico Subdir. de Patrimonio y Contratación Subdir. Mercado Eléctrico Subdir. de Gest. Técn. de Sist. y Reg. Europea Subdir. de Inspección Subdir. de Análisis Económico Financiero Subdir. de Derivados de Energía Subdir. de control interno Subdir. Gral. de Servicio Jurídico Subdir. de Estudios y Relac. Institucionales Unidad Asuntos Europeos Subdir. Economico Financiera Subdir. de Sistemas Subdir. Transporte y Distribución Subdir. Regimen Especial Subdir. Biocarburantes y Sostenibilidad Subdir. de Mercados de Hidrocarburos líquidos Subdir. de Mercado de Gas Natural Subdir. de Actividades Reg. de Gas Natural Subdir. de Liquidaciones y Compensaciones Subdir. de Promociónde la Competencia Subdir. De Separaciónde Actividades Subdir. De Precios Regulados Fuente: CNE. De acuerdo con el Informe Anual de este organismo para 2010, la CNE cuenta con 220 empleados (excluyendo los miembros del consejo). En la siguiente tabla se muestra su distribución por funciones. Tabla 2-2 Distribución del personal de la CNE por funciones Directivos Técnicos Administrativos empleados (*) 63 NOTAS: (*) Incluye subdirectores, jefes de área y técnicos. Fuente: Informe Anual de la CNE13 La financiación de la CNE se realiza a través de las tasas que se imponen a los operadores del sector. 10 En 2010, la CNE registró unos gastos de 27,5 millones de euros, de los cuales 14,1 se destinaron a los sueldos y salarios. El desglose de los costes de la CNE se incluye en el Anexo B. Por lo que respecta a los ingresos, y centrándonos exclusivamente en los procedentes de la gestión ordinaria, la CNE percibió en 2010 algo más de 35 millones de euros, la práctica totalidad en concepto de ingresos tributarios Comisión Nacional de Competencia La CNC es el organismo independiente encargado de preservar, garantizar y promover la existencia de competencia efectiva en el ámbito nacional, así como de velar por la aplicación coherente de la Ley de Defensa de la Competencia. A este respecto, la Ley le atribuye funciones de coordinación con los reguladores sectoriales y con los órganos de las Comunidades Autónomas, así como de cooperación con los órganos judiciales competentes. 11 En el ejercicio de esta función de coordinación, la CNC elabora por ejemplo informes preceptivos no vinculantes pronunciándose sobre los análisis de definición de mercado y de designación de operadores con poder significativo que realiza la CMT. Cuenta con un consejo que se compone de un presidente, un vicepresidente y 5 consejeros, elegidos por el Gobierno a propuesta del Ministro de Economía, previa comparecencia ante la Comisión del Congreso competente. Al igual que en la CMT y la CNE, debe tratarse de personas de reconocido prestigio y competencia profesional. En el consejo participa también un secretario. La CNC dispone también de un gabinete de presidencia, una asesoría jurídica, una asesoría económica y dos direcciones (investigación y promoción de la competencia), que se dividen en 9 subdirecciones (ver Figura 2-4). 10 En concreto: (i) tasa aplicable a la prestación de servicios por parte de la CNE en relación con el sector de hidrocarburos líquidos (calculada sobre las ventas anuales de gasolinas, gasóleos, querosenos, fuelóleos y gases licuados del petróleo a granel y envasado expresadas en toneladas métricas, cuya entrega se haya realizado en territorio nacional, aplicando un tipo de gravamen de 0, euros/tm); (ii) tasa aplicable a la prestación de servicios por parte de la CNE en relación con el sector eléctrico (calculada sobre la facturación total derivada de la aplicación de las tarifas eléctricas y peajes, aplicando un tipo de gravamen de 0,069 por 100 en el caso de tarifas eléctricas, y de 0,201 por 100 en el caso de peajes); (iii) tasa aplicable a la prestación de servicios por parte de la CNE en relación con el sector de hidrocarburos gaseosos (calculada sobre la facturación total derivada de la aplicación de las tarifas de combustibles gaseosos, peajes y cánones, aplicando un tipo de gravamen de 0,061 por 100 en el caso de tarifas de combustibles gaseosos, y de 0,166 por 100 en el caso de peajes y cánones). 11 La Ley atribuye a la CNC funciones tanto instructoras como resolutorias en todos los procedimientos en materia de defensa de la competencia. La Ley también atribuye a la CNC funciones de arbitraje, competencias consultivas y labores de promoción de la competencia en los mercados. 1014 Figura 2-4 Estructura organizativa de la CNC Gabinete PRESIDENTE CONSEJO Dir. de Investigación Secretaría General Dir. de Promoción de la Competencia Asesoría Económica Secretaría del Consejo Subdir. de Industria y Energía Subdir. de RRHH y Gestión Económica y Patrimonial Subdir. de Estudios Asesoría Jurídica Subdir. de la Sociedad de la Información Subdir. de Sistemas de Información y las Comunicaciones Subdir. de Relaciones con las AAPP Subdir. de Servicios Subdir. de Relaciones Internacionales Subdir. de Cárteles y Clemencia Fuente: CNC En total, y de acuerdo con la información facilitada en su Informe Anual 2010, la CNC cuenta con 183 empleados (sin incluir miembros del consejo). Su distribución por funciones se muestra en la siguiente tabla. Tabla 2-3 Distribución del personal de la CNC por funciones (*) Directivos Técnicos Administrativos empleados NOTA: (*) 7 empleados de personal laboral no incluidos en el desglose por funciones. Fuente: Informe Anual de la CNC La financiación del presupuesto de la CNC se realiza a través de tasas por prestación de servicios o realización de actividades (aproximadamente 3% del total) y por transferencias y subvenciones (97%). En 2010, la CNC registró unos gastos de 12,3 millones de euros, de los cuales 9,9 correspondieron a sueldos y salarios. El Anexo B muestra un desglose de los costes de la CNC. 1115 Otros organismos reguladores Comisión Nacional del Sector Postal Es el organismo regulador del mercado postal. 12 Sus funciones, entre las cuales se cuenta la de velar por que los operadores postales lleven a cabo su actividad respetando los principios de libre competencia, se detallan en el Anexo A. El Consejo Rector de la CNSP está compuesto por un presidente, cuatro consejeros, 13 y por un Secretario no consejero, que tiene voz pero no voto. El presupuesto de la CNSP, que es asignado por el Ministerio de Fomento con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, ascendió en el año 2011 a 3,1 millones de euros. Consejo Estatal de Medios Audiovisuales La CEMA es un organismo independiente encargado del control y seguimiento del cumplimiento de la Ley Audiovisual y, en general, de la normativa audiovisual de ámbito estatal. Sus funciones incluyen la de velar por un mercado audiovisual competitivo, y se detallan en el Anexo A. Está previsto que se financie con las tasas que perciba por la realización de actividades o la prestación de servicios, y con las transferencias que, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, efectúe el Ministerio de la Presidencia. Su coste se estima en alrededor de 7 millones de euros. Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria Es el organismo regulador en materia de tarifas aeroportuarias. Sus funciones se detallan en el Anexo A. El consejo de la CREA está compuesto por un presidente y dos consejeros. Se prevé que se financie mediante transferencias con cargo a Presupuestos Generales del Estado y otros ingresos, incluyendo los provenientes de tasas devengadas en el ejercicio de sus funciones. Comisión Nacional del Juego Este organismo tiene como objetivo establecer una regulación sobre las nuevas entidades en el ámbito del juego, con el objeto de controlar el desarrollo y puesta en práctica de esta actividad. Sus funciones aparecen detalladas en el Anexo A. Se observa que difieren en cierta medida de las de otros organismos reguladores. Así, a pesar de que la CNJ tiene también la misión de velar por el mantenimiento de la competencia, se le atribuyen otras funciones como la colaboración en el cumplimiento de la normativa sobre prevención del blanqueo de capitales, o la realización de análisis sobre el impacto del juego en la sociedad. Se prevé que la CNJ se financie con asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así como mediante tasas y otros ingresos. 12 Creado por la Ley 23/2007, de 8 de octubre. Su normativa se desarrolla mediante Real Decreto 1920/2009, de 11 de diciembre. 13 Uno de los consejeros ocupa además el puesto de Vicepresidente. 1216 2.2. Oportunidad y objetivos de la reforma La reforma anunciada por el Gobierno tiene como objetivos reducir el número de organismos reguladores, clarificar sus competencias, simplificar su estructura y funcionamiento, e incrementar su profesionalidad, neutralidad e independencia. Esta medida se enmarca en un contexto general de reformas estructurales que persiguen recuperar la senda de la competitividad y el crecimiento de la economía española, como son la reforma del sector financiero, la reforma laboral o la educativa, entre otras. Los objetivos de la reforma son consistentes con la iniciativa comunitaria de regulación inteligente. Esta iniciativa persigue una normativa adecuada, que permita alcanzar los objetivos comunitarios de crecimiento inteligente fijados para el año Algunos de los medios propuestos para lograr este fin son la simplificación de la legislación, haciéndola más clara y accesible, la introducción de mecanismos de evaluación de su eficacia y eficiencia y la reducción de las cargas administrativas. De acuerdo con la Comunicación de la Comisión Europea sobre regulación inteligente: La evaluación de la eficacia y la eficiencia de la legislación de la UE mejorará la calidad de las políticas y contribuirá a definir nuevas posibilidades para simplificar la legislación y reducir las cargas administrativas. 14 Estos objetivos de reducción y simplificación de la normativa y de los organismos reguladores deben en todo caso conjugarse con medidas que garanticen la capacitación técnica de los reguladores y una adecuada regulación. Al mismo tiempo, la independencia y neutralidad de los organismos reguladores debe combinarse con medidas que garanticen la existencia de mecanismos de recurso eficaces contra las decisiones del regulador, y permitan coherencia de la política regulatoria con objetivos más amplios de desarrollo y crecimiento de la economía española. La medida anunciada por el gobierno no sólo es consistente con el contexto más amplio de reformas a nivel nacional y comunitario, sino que además puede considerarse oportuna para adaptar el sistema regulatorio a la nueva realidad competitiva y al entorno de creciente convergencia entre determinados servicios. Nueva realidad competitiva El modelo organizativo actual para los mercados energético y de telecomunicaciones, basado en reguladores especializados para cada sector, fue diseñado al comienzo del proceso de liberalización, con el establecimiento de la CMT y de la CNE en Este modelo respondía a la necesidad de garantizar la transición desde una situación de monopolio hacia la competencia efectiva. La realidad competitiva de los mercados es hoy muy distinta que al comienzo de la liberalización. Así, por lo que respecta al sector de las telecomunicaciones, la cuota de mercado del operador incumbente, Telefónica, se ha reducido de forma considerable. La Figura 2-5 muestra las cuotas de mercado de los 14 Comunicación COM (2010) 543, p.4. 1317 principales operadores de telecomunicaciones en España por número de líneas de banda ancha. Se aprecia que la cuota de Telefónica en el conjunto del territorio nacional se situaba en el tercer trimestre de 2011 en el 50,5%, frente al 19,7% de los operadores de cable y el 29,8% del resto de operadores DSL. Si analizamos las cuotas de mercado a nivel local, y nos centramos en las zonas más competitivas (Zona 1, de acuerdo con la terminología utilizada por la CMT en sus informes), la cuota de Telefónica se reduce al 37,0% frente al 29,1% de los operadores de cable y el 33,9% de los restantes operadores DSL, de acuerdo con los datos más recientes disponibles con este nivel de desagregación, correspondientes a mediados de Figura 2-5 Cuotas de mercado de banda ancha en España (líneas) NACIONAL(sep-11) ZONA 1 (jun-10) (*) Cable 19,7% Cable 29,1% Telefónica 50,5% Resto DSL 29,8% Telefónica 37,0% Resto DSL 33,9% NOTA:(*) Zonas donde hay al menos 3 operadores con red propia significativos (cable con cobertura superior al 60% más dos de los tres operadores siguientes: Jazztel, Vodafone y/o Orange; o cuota de Telefónica inferior al 50% más los tres operadores siguientes: Jazztel, Vodafone y Orange). Fuente: Informe CMT III Trimestre 2011, e Informe de la CMT de seguimiento de la situación competitiva en los mercados de banda ancha. Es más, el despliegue de redes de acceso alternativas a la red telefónica conmutada, principalmente por parte de los operadores de cable y móvil, ha permitido el desarrollo de una competencia basada en infraestructuras, y ha evidenciado que la existencia de monopolios naturales en telecomunicaciones es más que cuestionable. Las redes de acceso de nueva generación de fibra, cable (DOCSIS 3.0) y móvil (LTE) suponen una oportunidad para incrementar dicha competencia. Esta nueva realidad competitiva aconseja un menor nivel de intervención y una sustitución progresiva de la regulación ex-ante que aún se aplica en estos mercados por una supervisión ex-post basada en las normas de defensa de la competencia allí donde sea posible (similar a como ocurre en otros sectores de la economía). A este respecto, la actual Directiva 2009/140/CE establece como uno de sus objetivos la sustitución de la regulación ex-ante por la aplicación ex-post de la normativa de competencia. El objeto es reducir progresivamente las normas ex ante de carácter sectorial, conforme avance el desarrollo de la competencia en los mercados para conseguir, en 1418 último término, que las comunicaciones electrónicas se rijan tan solo por las leyes de la competencia. 15 En energía, ciertas actividades como el transporte o la distribución de electricidad y gas se siguen configurando como monopolios naturales, y seguirán por tanto necesitando de regulación ex-ante en un futuro. No obstante, otras actividades como la generación y la comercialización están abiertas a la competencia y, de hecho, por exigencia de las directivas comunitarias, han experimentado al menos en parte una sustitución paulatina de la regulación ex-ante por la ex-post. Esto es lo que ha ocurrido, por ejemplo, con los mercados de comercialización de electricidad y gas, con la supresión gradual de las tarifas reguladas y el traspaso de diferentes segmentos de clientes al mercado liberalizado. La Figura 2-6 muestra las cuotas de mercado de los principales operadores energéticos en generación eléctrica y en suministro de electricidad y gas. Se observa que las cuotas de los principales generadores se sitúan en todos los casos por debajo del 25%. En cuanto al suministro, la cuota del principal comercializador de gas y electricidad es inferior al 50%. Figura 2-6 Cuotas de mercado en términos de energía (2009) Generación eléctrica Suministro eléctrico Suministro gas Iberdrola 24,6% GNF 16,1% EDP 5,4% EON 4,7% Endesa 41,0% Iberdrola 24,8% GNF 15,4% GNF 49,6% Iberdrola 12,5% Endesa 11,4% Endesa 21,7% Otras 27,4% Otras 18,8% Fuente: Informe CNE sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Otras 26,5% Esta convivencia de regulación ex-ante en determinadas actividades con supervisión ex-post introduce la necesidad de asegurar una mayor uniformidad y coordinación en la aplicación de la normativa, con el objeto de evitar distorsiones y generar un entorno de certidumbre y seguridad regulatoria para los operadores. Algunos ejemplos claros de falta de uniformidad de criterio por parte de las autoridades encargadas de aplicar la normativa ex-ante (CMT y CNE) y ex-post (CNC) son los siguientes: En telecomunicaciones, la CNC ha discrepado en varias ocasiones con los análisis de mercados realizados por la CMT. El ejemplo más reciente se refiere a la terminación de llamadas en red móvil, donde la CNC ha considerado que la senda de reducción de precios (glide path) que ha definido la CMT es insuficiente, debiendo ser los recortes más rápidos y pronunciados. 16 No 15 Directiva 2009/140/CE, p Nota de prensa de la CNC, de 6 de febrero de Con anterioridad, la CNC había mostrado su discrepancia con la CMT en relación con el análisis del mercado de tráfico disponible al público desde una ubicación fija, al considerar (en contra del criterio de la CMT) que debían imponerse obligaciones ex-ante. 1519 obstante, la incertidumbre generada por la divergencia de criterio entre el regulador sectorial y la autoridad de competencia se observa más claramente en casos como el que en 2007 supuso para Telefónica una sanción de la Comisión Europea de 151 millones de euros por una política de precios que contaba con el visto bueno del regulador sectorial. En energía, algunos ejemplos de distorsiones son el déficit de tarifa que actualmente persiste, o las diversas sanciones impuestas por la autoridad de competencia española por precios abusivos en el mercado de restricciones técnicas que han sido en última instancia anuladas por el Tribunal Supremo, por considerar que la conducta de los operadores encontraba justificación en la regulación. Convergencia entre servicios El otro elemento que diferencia la situación actual de la existente al comienzo de la liberalización es el proceso de convergencia entre servicios, sobre todo en el ámbito de las comunicaciones electrónicas y los servicios y contenidos audiovisuales. Este proceso de convergencia requiere de criterios uniformes en la aplicación de la normativa, con el objeto de evitar distorsiones en el proceso competitivo, así como potenciales situaciones de discriminación. A este respecto, la experiencia en otros países muestra una clara tendencia hacia la integración de los reguladores de servicios convergentes (comunicaciones, audiovisual o incluso postal) dentro de un único organismo (ver Tabla 2-4). Asimismo, se observan reformas recientes en Alemania para incluir también bajo la supervisión del mismo organismo otros sectores que presentan ciertas complementariedades, como energía (integrado dentro del regulador de los sectores de telecomunicaciones y postal en 2005) y ferrocarril (integrado dentro del mismo regulador en 2006). Por su parte, en Holanda la regulación del sector de la energía y transporte es responsabilidad de la autoridad de competencia, y existen planes de integrar también el regulador de las telecomunicaciones (Opta) dentro del mismo organismo. 1620 Tabla 2-4 Ámbito de actuación del regulador de telecomunicaciones en los países considerados en el estudio País Alemania Ámbito de actuación del regulador Telecomunicaciones, postal, energía, ferrocarril Brasil Telecomunicaciones y audiovisual (*) Chile Telecomunicaciones y audiovisual (**) Canadá Telecomunicaciones y audiovisual España Telecomunicaciones Estados Unidos Telecomunicaciones y audiovisual (regulador federal) Francia Telecomunicaciones y postal Holanda Proyecto de autoridad de competencia como regulador multisectorial Hong Kong Telecomunicaciones y audiovisual Nueva Zelanda Autoridad de competencia como regulador Reino Unido Telecomunicaciones, audiovisual y postal NOTA: (*) Competencias en contenidos compartidas con otro órgano; (**) Sólo ciertas competencias en contenidos. Fuente: Análisis PwC a partir de la legislación nacional, la información facilitada por los organismos reguladores de los distintos países, y diversas fuentes. Conclusiones El diseño de un sistema regulatorio moderno y eficiente es clave para la competitividad, por lo que España tiene la necesidad y oportunidad de llevar a cabo esta reforma, que ya ha comenzado en otros países. La reforma se considera por tanto oportuna y necesaria, con el objeto de adaptar el sistema a la situación competitiva actual. Teniendo en cuenta los objetivos fijados por el Gobierno, y la necesidad de garantizar al mismo tiempo una regulación adecuada, consideramos que la reforma debe perseguir: Garantía de la independencia del regulador, asegurando al mismo tiempo coherencia con los objetivos de desarrollo y cambio estructural de la economía, un adecuado balance entre competencia y fomento de la inversión, y disponiendo de mecanismos eficaces de recurso por parte de la industria frente a las decisiones del regulador. 17 Mostrar más
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