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Timestamp: 2020-01-24 20:47:30+00:00

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Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung nicht kompetenzwidrig - DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin
DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin > Bundesverfassungsgericht > Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung nicht kompetenzwidrig
Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 52/2019
Die Europäische Union hat durch die Regelungen zur Europäischen Bankenunion, namentlich zum Einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und zum Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM), bei strikter Auslegung ihre durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen nicht überschritten. Die SSM- und SRM-Verordnung berühren auch nicht die Verfassungsidentität. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Danach überschreitet die SSM-Verordnung nicht in offensichtlicher Weise die primärrechtliche Ermächtigungsgrundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV, da sie der Europäischen Zentralbank (EZB) die Aufsicht über die Kreditinstitute in der Eurozone nicht vollständig überträgt. Die Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board, SRB) durch die SRM-Verordnung begegnen zwar im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Bedenken; eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung liegt jedoch nicht vor, sofern die Grenzen der dem Ausschuss zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse strikt beachtet werden. Bleibt die Gründung von unabhängigen Agenturen auf Ausnahmefälle beschränkt, so ist auch die Verfassungsidentität des Grundgesetzes nicht berührt. Die Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus, wie sie mit der Unabhängigkeit der unionalen und der nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden einhergeht, ist allerdings nicht unbegrenzt zulässig und bedarf der Rechtfertigung. Im Bereich der Bankenaufsicht und -abwicklung ist sie im Ergebnis noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die eine demokratische Rückbindung ermöglichen. Im Ergebnis haben Bundesregierung und Deutscher Bundestag nicht am Zustandekommen oder der Umsetzung von Sekundärrecht, das die Grenzen des Integrationsprogramms überschreitet, mitgewirkt; eine Verletzung der Beschwerdeführer in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet damit aus.
Unter dem Begriff „Europäische Bankenunion“ wird die Übertragung nationaler Kompetenzen auf europäische Institutionen und die Schaffung einheitlicher Regelungen für die Finanzmarktaufsicht und Abwicklung von Kreditinstituten zusammengefasst. Deren Kern sind der einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus, bei dem Aufsichtsbefugnisse gegenüber „systemrelevanten Banken“ in den Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebietes auf die Europäische Zentralbank übertragen worden sind, und der einheitliche Bankenabwicklungsmechanismus, mit dem zur Abwicklung zahlungsunfähiger Großbanken der Ausschuss sowie der Fonds für die einheitliche Abwicklung (Fonds) errichtet worden ist. Der Fonds befindet sich derzeit noch im Aufbau.
Der Erlass der SSM-Verordnung unter Zugrundelegung der vom Senat vorgenommenen Auslegung stellt keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen dar. Mit der SSM-Verordnung ist der EZB die Bankenaufsicht nicht vollständig übertragen worden.
Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 8. Mai 2019 (C-450/17 P Landeskreditbank Baden-Württemberg/Europäische Zentralbank) steht dem nicht entgegen. Der EuGH bestätigt darin die Auffassung des Gerichts der Europäischen Union (EuG), der EZB sei in Bezug auf die in Art. 4 Abs. 1 SSM-VO genannten Aufgaben eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen worden, deren dezentralisierte Ausübung durch die nationalen Behörden im Rahmen des SSM und unter Aufsicht der EZB bei den weniger bedeutenden Kreditinstituten im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 SSM-VO hinsichtlich einiger dieser Aufgaben durch Art. 6 gestattet werde. Auch sei der EZB die ausschließliche Befugnis eingeräumt worden, den Inhalt des Begriffs „besondere Umstände“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO zu bestimmen, so dass der EZB die ausschließliche Aufsicht hinsichtlich aller Institute zusteht, die nach den Kriterien von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO grundsätzlich als bedeutend gelten. Eine umfassende Aufsichtskompetenz der EZB auch bezüglich der – zahlenmäßig weit überwiegenden – weniger bedeutenden Kreditinstitute ist damit unbeschadet des Selbsteintrittsrechts nach Art. 6 Abs. 5 SSM-VO jedoch nicht verbunden. Die bisherige Praxis der Bankenaufsicht bestätigt die vom Senat vorgenommene Auslegung.
c) In der vom Senat vorgenommenen Auslegung berührt die SSM-Verordnung schließlich auch nicht die durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität. Soweit sie den durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verankerten „Anspruch auf Demokratie“ betrifft, ist diese auch im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle Prüfungsmaßstab.
Soweit mit der Verfassungsbeschwerde dagegen zulässigerweise eine Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ gerügt wird, geht es um einen einzigen Prüfungsmaßstab. In diesem Fall haben Ultra-vires- und Identitätskontrolle nicht nur dieselbe verfassungsrechtliche Wurzel, sie decken sich auch im Hinblick auf das als verletzt gerügte Recht und das Ziel der Verfassungsbeschwerde. Eine mit der Berührung des „Anspruchs auf Demokratie“ verbundene Maßnahme der Europäischen Union kann nicht auf einer primärrechtlichen Ermächtigung beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG entscheidende Integrationsgesetzgeber der Europäischen Union keine Hoheitsrechte übertragen kann, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität einherginge.
Wird eine Ultra-vires- oder eine Identitätsrüge zulässigerweise auf eine mögliche Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ gestützt, muss die in Rede stehende Maßnahme der Europäischen Union daher (mittelbar) umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG überprüft werden.
Zwar ist diese Absenkung bedenklich, weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutritt. Sie ist im Ergebnis allerdings noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die der demokratischen Rückbindung ihres hier in Rede stehenden Handelns dienen. Eine demokratische Rückbindung erfahren die im Vollzug der SSM-Verordnung ergehenden Entscheidungen durch die Bestellung der Beschlussorgane der EZB, durch ihre Bindung an das einschlägige Primärrecht – die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Verhältnismäßigkeit und die Charta der Grundrechte – sowie an die Vorgaben der SSM-Verordnung. Darüber hinaus wendet sie auch von den nationalen Parlamenten verabschiedetes Recht an, soweit hierdurch Richtlinien umgesetzt werden oder von in Verordnungen vorgesehenen Wahlrechten Gebrauch gemacht wurde. Soweit der EZB dort Ermessen eingeräumt wird, steht ihr zwar ein weiter Spielraum zu; das ist im Ergebnis jedoch noch hinnehmbar, weil die Einflussknicke durch besondere Vorkehrungen wie Rechtsschutzmöglichkeiten, Rechenschafts- und Berichtspflichten der EZB gegenüber den Organen der Europäischen Union und den nationalen Parlamenten kompensiert werden.
Auch die SRM-Verordnung stellt keinen Ultra-vires-Akt dar und hält im Ergebnis der verfassungsgerichtlichen Identitätskontrolle stand.
Das SSM-VO-Gesetz ist vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Deutsche Bundestag hat mit ihm vielmehr seine Integrationsverantwortung wahrgenommen.
Bankenunion Bundesverfassungsgericht Einheitlicher Abwicklungsmechanismus Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus Europäische Bankenunion Finanzmarktaufsicht Single Resolution Mechanism Single Supervisory Mechanism SRM SSM
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References: Art. 127
 Art. 38
 EuGH 
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 79