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Timestamp: 2017-03-26 01:27:59+00:00

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CARTA DE LECTORES 17 DE DICIEMBRE DE 2005. DIARIO RIO NEGRO
“Primero deben crean los juzgados de El Bolsón, Los Menucos, San Antonio y Lamarque”
“Dos consideraciones sobre la Justicia en la Línea Sur.
“1) En este medio –en la edición del 26/11, página 10– se informó sobre la inminente sanción de la ley de creación y puesta en funcionamiento de los juzgados especiales letrados en las localidades de San Antonio Oeste, Villa Regina, El Bolsón, Catriel, Allen, Cinco Saltos, Jacobacci y Río Colorado. De concretarse la iniciativa, la Legislatura provincial violará abiertamente el artículo 22 de las normas complementarias de la Constitución provincial, que en su inciso 5 ordena expresamente la creación y puesta en marcha de los juzgados de Justicia Especial Letrada en El Bolsón, Los Menucos, San Antonio Oeste y Lamarque, y sólo después de cumplido ello, en las localidades de Conesa, Jacobacci, Río Colorado y otros que se entiendan necesarios.
“El proyecto de ley omite arbitrariamente la instalación de estos juzgados en Los Menucos y Lamarque, siendo por tal motivo inconstitucional. La integración y desarrollo de localidades como éstas, entre otras, ha sido considerados con especial cuidado por el convencional de 1988. Ello ha quedado plasmado en la letra y en el espíritu de la carta magna provincial y debe ser respetado. Lo contrario implica quitarle todo valor normativo a la Constitución, rebajándola a una mera expresión de deseos y poniendo en crisis, en consecuencia, las bases del Estado de derecho.
“No manifiesto rechazo a que haya juzgados en ninguna de las localidades antes mencionadas, pero es claro que debe respetarse la Constitución en cuanto al orden de creación, ya que responde a sólidos fundamentos normativos, sociales, económicos, geográficos y políticos.
“2) Actualmente, Los Menucos está dentro de la Tercera Circunscripción Judicial de Bariloche y Sierra Colorada, dentro de la Primera Circunscripción Judicial de Viedma. Para garantizar el acceso rápido y eficaz a la Justicia por parte de los habitantes de Los Menucos y Sierra Colorada, es atinado incorporar estos pueblos a la Segunda Circunscripción, con cabecera en General Roca, ciudad a la que es ostensiblemente más económico, rápido, seguro y cómodo acceder, debido a que se encuentra mucho más cerca, unida por mejores caminos y consustanciada social y económicamente con la Región Sur”.
Gastón E. Lauriente, DNI 26.808.194
Gastón Edgardo Lauriente
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ENTABLADA CONTRA EL ESTADO PROVINCIAL
El presente juicio, tramita ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro. El expediente caratulado “LAURIENTE, GASTON EDGARDO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Expte. N° 24293/10-STJ) puede seguirse a través de la pagina web www.jusrionegro.gov.ar.-
SUMARIO:ACTORES: LAURIENTE GASTON E. DEMANDADO: PROVINCIA DE RIO NEGROOBJETO: INICIAN ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN EN EL DICTADO DE UNA LEY QUE ORDENE LA INTEGRACIÓN DEL APORTE CORRESPONDIENTE AL ENTE DE LA LINEA SUR.-
EXMO. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA:
Gastón Edgardo LAURIENTE, DNI Nº 26.808194, con domicilio real en calle Chaco Nº 513 de Los Menucos (RN), abogado matricula Nº 2859, Fº 2859, Lº XII, por derecho propio, con mi propio patrocinio y el de Juan A. HUENUMILLA, abogado Mat. Prof. 3320, constituyendo domicilio en Boulevard Ayacucho Nº 911, Planta Alta de esta ciudad, ante S.E. nos presentamos y respetuosamente decimos:
I. OBJETO:Que venimos por la presente, en legal tiempo y forma, a iniciar acción de inconstitucionalidad por omisión contemplada en el art. 207 inc. 2º apartado d) de la Carta Magna Local, solicitando a S.E. ordene a la Legislatura de Río Negro que, en un plazo establecido por el Tribunal, dicte la Ley necesaria para que el Gobierno Provincial cumpla a partir del ejercicio presupuestario del año en curso, con la manda establecida en el Art. 110 y el Art. 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas Complementarias”, ambos de la Constitución Provincial. Para caso de incumplimiento de la demandada, solicitamos a S.E. que integre el orden normativo resolviendo el caso traído a juicio.-Manteniendo el reclamo fundado en la presente, y atento la gravedad institucional del accionar omisivo que se denuncia, solicitamos que ante el hipotético y poco probable caso que S.E. entienda no corresponder la vía procesal intentada, supla las posibles deficiencias discurriendo el pleito por las normas que correspondan, como la acción de mandamiento de ejecución.-Todo con la expresa imposición de costas a la demandada, ya que el accionar se funda en el escandaloso plazo que ha pasado sin poner en completo funcionamiento la manda constitucional.-
II. LEGITIMACIÓN: II.1. Introducción:Las consideraciones que ahora vertimos se fundan en la legitimación amplia que propone la Carta Local, cuando tanto en el Art. 44 como en el 207.2.d) menciona que pueden accionar los afectados.-En la segunda norma, además, parece fomentar el accionar de los ciudadanos en general, al introducir la exención de cargos fiscales. Esta mención no puede pasar desaperciba, es de toda lógica que el Estado y los Gobiernos, cuando desean alentar la participación de los ciudadanos en ciertos ámbitos suele introducir estas franquicias.-Desde otro punto de vista, este accionar demuestra un comportamiento cívico responsable de los actores, quienes también sujetan su actuar en cumplimiento de los deberes establecidos en el Art. 7º, 2º párrafo, y 46 de la Ley Fundamental de Río Negro: Resguardar los intereses de la Provincia y hacer cumplir la Constitución Provincial.-
II.2. LEGITIMACIÓN DE LOS “AFECTADOS”:El interrogante a formularse radica en si cabe reconocer a los actores la calidad de afectados, de forma de sostener que tienen derecho a accionar en la forma que lo hacen.-Para responder, propongo analizar lo que la jurisprudencia ha dicho sobre este tipo de legitimación en torno al “afectado” en la Constitución Nacional, de plena aplicación a nuestro caso.-Explica sobre el punto María Angélica Gelli[1] que “…dado que quien sufre alguna lesión en sus derechos subjetivos está legitimado como persona para interponer un amparo individual, es obvio que el afectado en alguno de los derechos de incidencia colectiva está legitimado en otra hipótesis. En efecto, ello ocurriría cuando, aun sin padecer daño concreto, es tocado, interesado, concernido, vinculado por los efectos del acto u omisión lesivos…”, de donde en esa situación “…está legitimado, también, a título individual, pero con muchos otros afectados en similar situación…”.-A su vez, para Rodolfo Barra[2], “…en todos los casos contemplados en el art. 43… la acción antijurídica puede tener efectos sólo con respecto a una persona concreta o, a la vez, sobre un grupo o conjunto de individuos, y así ocurriría también, naturalmente, con la sentencia que se logre en la acción de amparo. Cuando aquella conducta, y su corrección, afecta o tiene potencialidad cierta de afectar a una categoría de personas, a un colectivo, el derecho, que siempre es personal y concreto, también posee incidencia colectiva. El constituyente se aproximó al instituto desde la perspectiva del derecho y no del daño, ya que su interés era, es, la protección de derechos, y no, estrictamente, la reparación de daños…”. O como explica en otros términos “…lo protegido por la norma constitucional no es la ‘cosa’… sino el derecho agraviado, cuando éste… es susceptible de incidir colectivamente sobre los miembros de un grupo…”.- La Corte Suprema de Justicia de la Nación –en su actual composición- ha sentado criterio sobre tales cuestiones, al resolver en autos “Ministerio de Salud y/o Gobernación” (sentencia del 31/10/06, en LL 2006-F-422), advirtiendo que “…la Constitución Nacional admite una tercera categoría, conformada por derechos de incidencia colectiva referentes a los intereses individuales homogéneos, cuando hace alusión, en su art. 43, a los derechos de los consumidores y a la no discriminación…”, donde “…no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles…”, pero sí “…hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva al legislador a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño…”. Luego, advirtiendo la ausencia en nuestro derecho de una ley que reglamente el ejercicio efectivo de las denominadas acciones de clase, se señala que “…la referida disposición constitucional es claramente operativa y es obligación de los jueces darle eficacia, cuando se aporta nítida evidencia sobre la afectación de un derecho fundamental y del acceso a la justicia de su titular…” (cfr. Considerando undécimo del voto del Dr. Ricardo Lorenzetti).-Denunciamos una omisión de autoridad pública, que obstaculiza al colectivo social que por afinidad de problemática los actores integran, la posibilidad de ver allanadas las condiciones de inclusión laboral y de desarrollo regional, al no contarse con una herramienta que se invoca como necesaria.-Por lo expuesto, sostenemos que el planteo es inherente a derechos colectivos, donde quienes demandan lo hace invocando un derecho lesionado –mas no una lesión subjetiva-, introduciendo un conflicto que por concreto amerita la calificación de causa sobre un punto regido por la Constitución, junto con un específico interés a que la condena que persigue devenga reparadora de la situación que los afecta, tanto para sí como para el resto de las personas en su misma condición, habitantes de la Línea Sur, todo lo cual permitirá plenamente aceptar su legitimación para accionar del modo que lo hacen en esta instancia.-
II.3. CUMPLIMIENTO DE LOS RECAUDOS FORMALES:En forma liminar debemos remarcar que resulta esencial, para delimitar el alcance del estándar de legitimación necesario para el acogimiento de la presente acción, tener fundamentalmente en cuenta la categoría de derechos afectados en la presente causa. En este sentido la última doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en relación al tema, contemplando el plexo normativo Provincial, Nacional y de los Derechos Humanos en forma homogénea y armónica, nos posibilitarán ser partes del conflicto denunciado.-Que, los bienes jurídicos de rango constitucional afectados mediante la normativa infra constitucional que se ataca por la presente, son derechos colectivos que tienen por objeto “bienes colectivos”[3]. Pues, la constitución de la provincia de Río Negro estableció un derecho de los habitantes de la línea sur (y por que no, de los de toda la provincia), a la igualación de las condiciones sociales, culturales y económicas a la de las demás regiones de la provincia[4], estableciendo para ello una norma constitucional concreta tendiente a garantizar y efectivizar los resultados previstos por el Convencional Constituyente[5].-Dichos bienes colectivos son afectados concretamente por la carencia de normativa infra constitucional, agrediendo directamente los derechos constitucionales de todos los pobladores de la línea sur, que se ven negativamente discriminados, siendo tratados con grosera desigualdad respecto del resto de los pobladores de la provincia, violando los poderes constituidos el derecho de los habitantes de la línea sur al progreso social, económico y cultural y la igualación respecto de esos aspectos, al resto de los habitantes de la provincia.-En relación a la afectación concreta que padecemos, no puede suponerse al progreso social, económico y cultural como un concepto abstracto y desvinculado de la finalidad de todas las normas que componen el ordenamiento jurídico, ello es: el ser humano, individualizado en el presente caso en los habitantes de la línea sur.- Tiene dicho nuestro Máximo Tribunal Nacional que siempre se requiere la existencia de un “caso concreto”, solo que la determinación de si existe un caso concreto o no debe ser evaluada a la luz de los derechos afectados.-En este sentido, tratándose en la presente causa de derechos colectivos que tienen por objeto “bienes colectivos”, en este tipo de supuestos, la prueba de la causa o controversia se halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el patrimonio del peticio­nante o de quienes éste representa[6].Ergo, existe caso o controversia en la presente causa, desde que habitantes de la línea sur afectados en sus derechos colectivos, impugnamos de inconstitucionalidad del accionar omisivo que viola abiertamente la Constitución Provincial, postergando y discriminando injustificadamente el desarrollo social, cultural y económico de la región, con inmediata y directa repercusión en los patrimonios y personas que la habitan.-Dicho lo que antecede, cabe destacar que lo que impugnamos ahora es la inconstitucionalidad de una conducta renuente del Estado Provincial, al omitir dictar las leyes que resulten necesarias para dar cumplimiento a la manda constitucional. En concreto, la Legislatura de Río Negro debe proyectar en el presupuesto del año en curso la partida que satisfaga el porcentaje expresamente determinado por el Constituyente de 1988, es decir, el 2,5% de las rentas generales de la Provincia.-Que este Superior Tribunal de Justicia ha dicho en reiteradas ocasiones que para compeler la acción de inconstitucionalidad no basta un interés simple en nuestro sistema institucional[7] sino que quien accione sea el titular de los intereses o derechos que se ven afectados por el precepto impugnado.-Que, en el control de constitucionalidad de los actos de los poderes públicos, está en juego algo más que los derechos subjetivos particulares: los derechos subjetivos públicos, y por tal la tradicional legitimación atribuida a la parte interesada para peticionar la inconstitucionalidad de una norma jurídica, reclama en la actualidad una ampliación, a los efectos de tutelar derechos e intereses que con apoyo directo en las garantías constitucionales superan la esfera individual, para alcanzar el interés de toda la comunidad[8].-Que en la presente causa, todo habitante de la línea sur se encuentra afectado por la normativa impugnada que lesiona directamente sus derechos colectivos, quedando por tanto legitimado para accionar en defensa de aquellos “bienes colectivos” que los componen.- Por lo demás, la demanda tiene por objeto la tutela de un bien colectivo[9], que pertene­ce a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo ex­clusión alguna y, la pretensión es ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho[10].-La profesora María JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, mucho antes del fallo “Halabi”, dijo: Ha de tenerse en cuenta, al respecto, que cuando el perjuicio es compartido por un conjunto de sujetos indeterminados no deja por ello de "afectar" a cada sujeto particular. También es afectado quien juntamente con muchos otros padece un perjuicio compartido, como cotitular de un interés común[11].Como lo desarrollaremos in extenso, no cabe duda que el la omisión de las sucesivas leyes de presupuesto, violan, afectan, agreden desconocen y tornan ilusorios los derechos de los habitantes de la línea sur, e incluso de toda la provincia, consagrados en los art. 110 de la Constitución Provincial y art. 22, inc. 4º, letra a) de sus Normas Complementarias.-Por ello resultaría ilegal y por tanto arbitrario exigir a los presentantes la acreditación de un daño concreto en sus propios patrimonios o personas, ya que ello no es requisito necesario para justificar su legitimación. La titularidad del interés jurídico objeto de la pretensión esta dada por la pertenencia de los actores al grupo o conjunto de titulares de los derechos colectivos que tienen por objeto “bienes colectivos” (en los términos empleados por la CSJN) y que se encuentran afectados por normas inconstitucionales.-Sin perjuicio de ello, es evidente y notorio que todos los habitantes de la línea sur se ven perjudicados individual, concreta y personalmente como consecuencia de la violación del art. 22, inc. 4º, letra a) de las Normas Complementarias de la Constitución Provincial.-Dicho artículo es operativo, en cuanto establece un comportamiento exactamente determinado para el legislador y como consecuencia del mismo nació en cabeza de todos y cada uno de los habitantes de la línea sur y a partir de la sanción de la reforma de la Constitución Provincial en 1988 y pasado el plazo de dos años, el derecho colectivo, de toda la comunidad a que el Estado como Poder Constituido invierta el 2,5 de las rentas generales de la provincia en la línea sur y a través del Ente de Desarrollo respetivo como instrumento de canalización de los fondos.-Todo lo antedicho constituye el estándar jurídico que debe emplearse para calificar la legitimación de los presentantes en la presente causa, conforme la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “HALABI”.-Emplear otro criterio más estricto y/o restrictivo para calificar la legitimación activa de los actores, implicaría por un lado, desconocer elementales principios jurídicos delineados por la Corte Federal en desmedro del acceso a la justicia y a una tutela judicial efectiva y real. Por otro lado, y unido al punto anterior, se incurriría en un excesivo ritual formalista, tornándose la resolución arbitraria y contraria a los principios sentados por la doctrina nacional e internacional en materia de acceso a la justicia. En todo caso, debe primar el Principio de Conservación de la Acción desarrollado por Bianchi[12].-Así y a la luz de la postura adoptada hasta el momento por este Superior Tribunal de Justicia (en cuanto a seguir la doctrina de la CSJN en relación a la determinación de la legitimación activa para demandar la inconstitucionalidad de las normas), dada la doctrina claramente adoptada por la CSJN en el fallo “Halabi” y bajo el principio de la Supremacía Constitucional, el de Jerarquía de las Fuentes del Derecho e incluso la teoría de los propios actos, debe tener a los presentantes por legitimados para entablar la presente acción.-En otros términos, debe seguirse la doctrina de la CSJN tanto cuando ella es restrictiva en el acceso a la Justicia para ciertos casos, como cuando ella es ampliada. Tal la postura actual asumida en el fallo “Halabi”.- En este punto se pone en crisis la Tesis del Mejor derecho y desarrollada por el profesor Jorge Salomoni[13] respecto a la incidencia del derecho comunitario en los habitantes de los distintos estados miembros, pues con mayor razón, no podría negarse dicha tesis en relación a los habitantes de una misma Nación.- Además debe considerarse que nuestro sistema Constitucional Nacional y provincial se caracteriza por los principios de Supremacía Constitucional y de Jerarquía de las Fuentes del Derecho. No obstante no se provee en forma expresa en el ordenamiento un mecanismo a aplicar ante su vulneración hasta el año 1994, salvo la norma del art. 116 de la CN. Sin embargo pretorianamente la Corte y los Tribunales Inferiores crearon los medios para garantizar la vigencia plena de la Constitución.-Ya en la provincia de Río Negro, la propia Constitución y el CPCyC establecen procesos concretos para demandar la inconstitucionalidad de las normas, lo cual indica la mayor conciencia del Constituyente reformador de 1988 acerca de la necesidad del control Judicial de Constitucionalidad o Inconstitucionalidad de las normas que componen el ordenamiento jurídico local.-En tal sentido el acceso a la jurisdicción debe ser amplio y no restringido pues debe prevalecer el espíritu del Constituyente en bregar por el Control Judicial.- En definitiva, este es el sentido y la orientación que debe seguirse, como criterio interpretativo, en consonancia con el principio de tutela judicial efectiva.- Además, la circunstancia de revestir esta causa GRAVEDAD INSTITUCIONAL, no puede llevar a interpretar que deben extremarse los recaudos para calificar la legitimación de los actores en forma restrictiva, sino todo lo contrario, debe ampliarse la legitimación, para procurar entrar a decidir y dilucidar acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas puestas en crisis, máxime en un caso como el de autos en que la carencia de normas es vulgar y groseramente inconstitucionales, lo cual atribuye verosimilitud, y mas aún certeza, acerca del desconocimiento del texto constitucional.-En este orden de ideas, este Excmo. Superior Tribunal de Justicia le ha asignado a dicho tipo de casos mayor apertura de tratamiento atento los intereses en juego: “Corresponde hacer lugar a la acción de mandamus de ejecución -art. 44 de la Constitución Provincial- interpuesta por la Legisladora Municipal de Catriel con el aval o adhesión de vecinos los que se entienden como co-amparistas a fin de que disponga el funcionamiento del Ente de Desarrollo de la Zona Norte de la Provincia de Río Negro ley 2198. Que no obstante lo expuesto -respecto la legitimación para actuar de los legisladores-, deben ponderarse las cuestiones de interés institucional en las que el máximo tribunal puede intervenir, si es que se fundamentan en intereses concretos de trascendencia social, política o institucional. Estamos ante un supuesto excepcional que la CSJN. ha incorporado como de gravedad institucional, aquí hay autohabilitación política para conocer y decidir una cuestión que traspasa el interés de las partes; comprende los de la comunidad y se proyecta en el tiempo (Gravedad e Interés Institucional, cf. Barrancos y Vedia- R. E. y Gravedad Institucional- pág. 51 y ss. ), razón que justifica un tratamiento diferenciado de la legitimación y a los alcances de la acción de amparo interpuesta como mandamus (cf. art. 44 C. P. ) . Cuando se trata del cumplimiento de leyes que trascienden el interés individual y que reflejan el programa de gobierno que surge de la propia Constitución Provincial no hay duda alguna que estamos en presencia de una cuestión constitucional que debemos resolver … En el caso, se parte de una ley dictada por la Legislatura provincial incumplida durante 15 -quince- años; y no se requiere de otras formalidades para llegar a un veredicto, máxime cuando el Poder Administrador ha ratificado la subsistencia del interés público y la vigencia de la ley en cuestión (Ley Nro. 2198) . Corresponde asumir la competencia constitucional y resolver como un supuesto de integración constitucional (Sagüés, N., “Elementos de Derecho Constitucional”, Tomo I, pág. 63 y ss.; y Sagüés N., “Recurso Extraordinario”, 3a. edición, Astrea, T. II, pág. 368 y ss.). Y esta intervención del Tribunal resulta necesaria para poner remedio a una situación cuyos alcances exceden el interés de las partes para proyectarse sobre la buena marcha de las instituciones (CSJN., Fallos 300: 419/420 y precedentes allí citados) sin invadir la zona de reserva de los otros Poderes, sino asegurando el cumplimiento debido de la Constitución, por su trascendencia, lo que se condice con la jurisprudencia renovada 20 -veinte- años después (cf. LL - 1993 - C - 174) y Palacio, Lino, “El Recurso Ext. Federal”, ed. 1992, pág. 204) y consolidada con el certiorari de admisión (LL - 1995 - A - 401). ).”[14].-Lógicamente, la doctrina ha considerado como requisitos para la extensión “erga omnes” de las sentencias que resuelven acciones colectivas, la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado, agregando las especies en que pudiera existir un fuerte interés estatal en la protección colectiva de derechos individuales por su trascendencia social[15].-Para ir finalizando, cabe destacar que pese al carácter traumático que sobre el ordenamiento supone siempre una sentencia estimativa de inconstitucionalidad, se trata de una situación que en nada vulnera la legitimidad democrática del Estado, puesto que cuando se ejerce el juicio de constitucionalidad se actúa “de acuerdo con la constitución y no frente a ella”[16].- De lo contrario sería paradójico que, por una cuestión formal, el propio Poder Judicial se prive o auto limite de ejercer una de sus mayores misiones institucionales y funcionales, sino la más importante, tal el control de constitucionalidad de las normas. Tal absurdo, acarrearía por si solo la arbitrariedad de cualquier eventual sentencia.- Por ello, en todos los casos en que los tribunales se expidieron a favor de la inconstitucionalidad de las normas ampliando la legitimación de los accionantes, jamás salió perjudicado ningún valor del sistema republicado y democrático. Por el contrario, se realzó y revalorizo en cada una de dichas situaciones, la condición básica, primigenia y más importante de toda organización social como es la dignidad del hombre como medida y esencia del Estado, lo cual siempre mereció el elogio de la más avanzada y autorizada doctrina en la materia.-Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto cabe agregar aún un elemento más a favor de la admisión de la legitimación activa de los presentantes, tal el carácter de profesional del derecho del suscripto, extremo admitido por este superior tribunal de Justicia quien a dicho: “Los abogados y sus corporaciones en el sistema institucional rionegrino, están habilitados para promover la acción de inconstitucionalidad frente a la controversia que compromete intereses difusos o derechos políticos por el rango institucional, que constitucional (arts. 204 y 221 de la C. P. en particular) y legalmente tienen (Leyes Nº 2430 y Nº 2431, entre otras)”… “Si bien la opinión es favorable al ejercicio de la acción de inconstitucionalidad por las instituciones de los abogados, y por éstos en tanto y en cuanto expliciten el agravio constitucional, ya que la sociedad organizada les asigna el rol de auxiliares de la justicia, dable es remarcar que existe un deber de precisión y otro de acabada fundamentación que está ínsito en las actuaciones de los mismos tanto cuando lo hacen en ejercicio personal del ministerio, como cuando ejercen la representación de una colectividad o de otras personas físicas o jurídicas. Ese ejercicio tiene que ser debidamente fundado sin excepción, ya que no es natural, sino sustantivo y sujeto a contar con el andamiaje formal y doctrinario suficiente por la índole del instituto de la acción de inconstitucionalidad, a partir de los principios rectores que imbuyen los actos de los poderes públicos del Estado. En autos, no se acredita la personería invocada”[17].- "La satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés que es de todos, sostiene simultáneamente un interés personal... La única forma de defender el interés personal es sostener el interés común"[18].-Con palabras de Bidart Campos: "...toda la doctrina y la praxis de la tutela judicial efectiva se desvanecen en su esfuerzo cuando procesalmente se estrangula la legitimación"[19].-También a dicho Bidart Campos: “La lección mínima pero básica que nos queda es esta: Desconocer, negar o estrangular la legitimación procesal, privando de llave de acceso al proceso a quien quiere y necesita formular pretensiones en él para hacer valer un derecho que cree titularizar es inconstitucional”[20] y Habrá de procurarse que los derechos reconocidos no se conviertan en cláusulas dormidas o estériles que frustren la invocación, el uso y el goce de tales derechos so pretexto de ausencia de reglamentación oportuna".-La profesora María Jeanneret de Pérez Cortés ha expresado en forma magistral: …De lo reseñado resulta la íntima relación entre la legitimación ad causam, la garantía de la tutela judicial efectiva y el goce de los derechos. Con palabras de Bidart Campos: "...toda la doctrina y la praxis de la tutela judicial efectiva se desvanecen en su esfuerzo cuando procesalmente se estrangula la legitimación". Sin una adecuada legitimación procesal -ha puesto de relieve Quiroga Lavié- no existe virtualidad del derecho.-Desde otro ángulo, no puede dejar de advertirse que la extensión de la legitimación favorece el control de los actos de los poderes públicos y la más plena vigencia del principio de juridicidad."La plenitud del estado de derecho [...] no se agota en la sola existencia de una adecuada y justa estructura normativa general, sino que exige esencialmente la vigencia real y segura del derecho en el seno de la comunidad y, por ende, la posibilidad de hacer efectiva la justiciabilidad plena de las transgresiones a la ley y de los conflictos jurídicos".-Esa es la aspiración; y su logro exige el equilibrio entre el activismo judicial y la excesiva autorrestricción, para no caer en el "gobierno de los jueces" ni en una convalidación judicial de los avances y excesos de los otros poderes [21].-
III. ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN:Intentando sistematizar los puntos clave de esta acción, podemos decir:a) Que es promovida por sujetos afectados ante el incumplimiento de un plan de desarrollo para la línea sur.-El constituyente de 1988 plasmó un modelo de Estado rionegrino con ejes concretos, entre los que sobresale el fomento del cooperativismo y de la participación ciudadana en la administración de las cuestiones públicas.-Estrictamente en relación a esta demanda, el Constituyente definió concretamente un anhelo, desarrollar económicamente a la Línea Sur y a Gral. Conesa, mediante la creación Entes públicos que pudieran planificar y solventar dicho progreso.-b) Existe en este caso una definición concreta del deber de creación del mencionado Ente, de su lugar de radicación y plazo mínimo de duración.-c) Existe una determinación concreta del aporte que debe girar la provincia de Río Negro al Ente de la Línea Sur: 2,5% del total de rentas generales.-d) El Constituyente determinó un plazo exacto para que el legislador dicte las leyes necesarias para poner en funcionamiento del Ente, lo que incluye la partida presupuestaria: en dos años.-Estos elementos que sucintamente introducimos –los que serán ampliados con creces- justifican la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad por omisión, lo que solicitamos decrete V.E..-
IV. ANTECEDENTES FACTICOS: IV.1. BREVE DESCRIPCIÓN SOCIO GEOGRÁFICA:Río Negro posee una superficie total de 203.013 km² con una población total estimada de 597.476 habitantes. La denominada “Línea Sur” de la provincia de Río Negro, con una superficie total aproximada de 114.393 km2 y 33.045 habitantes, compuesta por los departamentos Valcheta, 9 de Julio, 25 de Mayo, Ñorquinco, Pilcaniyeu y El Cuy, representa el 56% de la superficie total de la provincia y aproximadamente el 5,53 % de la población total estimada de la misma[22].- La causa mediata de estos datos podemos encontrarla en la composición de la economía de la región, basada principalmente en la actividad ganadera de cría extensiva y, en la minería básicamente extractiva, de cuño familiar y artesanal; las condiciones climáticas adversas; la políticas impositivas inadecuadas a ambos sectores de la producción; entre otros.-También se debe a los altos porcentajes de analfabetismo, deficiencias en las comunicaciones, a las grandes distancias y el mal estado de las rutas y caminos, falta de servicios esenciales, etc.-Resulta erróneo razonar en el siguiente sentido: que cuando se asigna o destina algún fondo o partida para invertir en la línea sur, se está beneficiando a un pequeño grupo de personas, o a una zona geográfica determinada. Nada más erróneo. La línea sur no merece, no reclama ni pretende sino que “Es Río Negro”, es su región más basta, y también un edén de riquezas naturales y humanas sin explotar, aunque sí exploradas, cuantificadas y observadas detalladamente, incluso desde las principales potencias económicas y financieras del mundo.- Debe estar claro en la conciencia de todos los rionegrinos que, las partidas presupuestarias que se asignen a obras y expansión de servicios en la línea sur, no son gastos, sino inversiones que redundaran en el beneficio de la provincia en su conjunto.-La proyección del desarrollo requiere, como presupuesto esencial para su concreción, la asignación de recursos suficientes aplicados a los fines perseguidos. Deben invertirse recursos humanos y materiales en el desarrollo de toda sociedad, economía, producción o industria. Sin escuelas y docentes no abra educación para todos los habitantes, ni servicio de salud, sin médicos, enfermeros y hospitales.-Para el desarrollo integral de una región en particular también debe invertirse. Deben asignarse recursos que serán aplicados a la concreción de obras estratégicas, a la prospección y relevamiento de todos los recursos naturales, al cumplimiento de proyectos educativos, de ampliación y mejoramiento de los servicios de salud, seguridad y protección del medio ambiente, etc.-En términos generales, sin la correcta aplicación de recursos, no puede existir ningún proyecto serio de desarrollo.-
IV.2. MARCO NORMATIVO: LA VOLUNTAD DEL CONVENCIONAL CONSTITUYENTE DE 1988.-En nuestra provincia ya se dio el debate concreto sobre el desarrollo de la Línea Sur, y fue en el marco de la convención constituyente de 1988.-La convención constituyente –no esta de más recordar que fue integrada con representantes de toda la provincia y de diferentes partidos políticos- al tratar el tema en cuestión, partió de analizar la realidad subyacente para encontrar la solución normativa con la que se integraría la región sur al resto de la provincia, en beneficio del conjunto de la sociedad. Se tomó una decisión clara que puede resumirse en estos términos según se desprende del análisis de los libros de sesiones de la Convención Constituyente: 1º “Desarrollar la línea sur para igualarla e integrarla al resto de la provincia en términos sociales, culturales y económicos” (Esta es la finalidad).-2º “Ello se logrará a través de la aplicación de una fuerte inversión financiera en la región por parte del Estado” (Este es el medio general utilizado).-3º “Lo cual se canalizará a través de un órgano administrativo descentralizado llamado Ente de Desarrollo” (Este es el medio técnico jurídico elegido por el convencional constituyente).- 4º “Lo anterior se asegurará a través de la elevación a rango constitucional de: 1) la necesidad de creación del ente, 2) la fijación de un plazo mínimo de vigencia, 3) una asignación presupuestaria mínima, 4) el establecimiento de su localización”. (Esta es la garantía normativa para el cumplimiento de todo lo anterior).-Si se analiza cada uno de los puntos anteriores, veremos que el Ente de Desarrollo de la Línea Sur en sí, cumple una función meramente instrumental, siendo lo verdaderamente central y principal la asignación presupuestaria y la eficacia y eficiencia con la que debería comenzar a funcionar y luego desempeñarse.-La elección de la figura organizativa de un ente autárquico, se debió a la necesidad de darle agilidad y mínima dependencia de la Administración Centralizada, lo que le permitiría en principio, un desenvolvimiento técnico sin inferencias del Poder Ejecutivo, lo que lo liberaría del funcionamiento lento y gigantesco de la anquilosada administración central.-Llega a tal punto la función meramente instrumental de la creación del ente, que el convencional constituyente decidió la localización del mismo, a fin de evitar posteriores disputas acerca de donde se asentaría su sede, permitiendo de este modo su inmediata creación y puesta en funcionamiento, sin dilaciones ni trabas de ningún tipo.-Lo importante de aquella definición fue la asignación presupuestaria mínima, cumpliendo un rol meramente accesorio todo lo demás.-Resumiendo, la Convención Constituyente de 1988 definió la creación de un Ente de Desarrollo para la Línea Sur que, 1) funcione como ente autárquico, 2) con una asignación presupuestaria mínima equivalente a un porcentaje de las rentas generales de la provincia, 3) que tenga además una vigencia mínima, y 4) estableció su localización.-A todo esto debe agregarse que definió un plazo para que el legislador ordinario ponga a funcionar este modelo: dos años.-Así, en la reunión llevada a cabo el día 18 de mayo de 1988 el Sr. Convencional Martínez, en un discurso que considero refleja la síntesis del espíritu constitucional en la materia, dijo: “…- En este Proyecto, Sr. Presidente, se establecen algunas precisiones, precisiones respecto de la localización, precisiones del tiempo de duración, precisiones respecto del presupuesto y por qué se establecen estas precisiones, Sr Presidente? Porque si no tomamos la decisión de establecer presupuestos mínimos para que este Ente se constituya de la forma en que lo queremos, vamos a terminar con un consejito que quizá va a tener sede en Viedma o en algún otro lugar de la Provincia, lejos de la Línea Sur que muy seguramente servirá para que algunos contadores, abogados, sociólogos, vivan de este presupuesto pero no van a llevar ninguna solución a la Línea Sur y que es lo que el pueblo de la Línea Sur está reclamando. Se dice aquí que esto es pétreo, que esto atenta contra la Línea Sur y eso es una rotunda falacia, Sr. Presidente, cómo va a atentar contra la Línea Sur algo que está dando topes mínimos, Sr. Presidente. Estamos hablando del 1,5 del presupuesto provincial como mínimo, desde luego que se necesita más, pero como mínimo. Cómo se puede decir con seriedad que se necesita de una enmienda para ampliar el presupuesto? Esto es sofismo puro, sofismo barato, Sr. Presidente. Inadmisible en un Recinto que debe tener la seriedad como es esta Convención Constituyente de la Provincia de Río Negro, donde el pueblo está reclamando no discursos, sino realizaciones concretas. Cómo se va a decir que hace falta una enmienda para ampliar el plazo de vigencia de este Ente si estamos estableciendo veinte años como mínimo? Porque a nadie puede escapar que la atención de los problemas de la Línea Sur no se pueden solucionar antes de veinte años, de muchos más todavía. Pero estamos estableciendo topes mínimos a efectos de que esta voluntad, esta decisión política que tenemos hoy, no sea defraudada por los poderes constituidos que nos sigan, Sr. Presidente. Lo que pasa es que aquí se quiere ocultar una cosa, se quiere hablar de mayores beneficios para la Línea Sur que seguramente los puede dar la Legislatura, que los pueden llegar a dar los gobiernos que sigan. Pero como se compagina esto, con cuarenta años en los que no se ha llevado ninguna solución, con proyectos que han muerto en su gestación? Algunos murieron por el derrocamiento del Dr. Arturo Illia y en su consecuencia con el derrocamiento del gobierno provincial del Dr. Nielsen. Otros que han muerto también por el derrocamiento del gobierno constitucional legítimo de Mario Franco. Y otros que mueren en estos Recintos de la Democracia en donde también aparecen sectores de interés de presión que representan a aquellos más poderosos en la Provincia y que se olvidan de la justicia social, de quienes más necesitan. Yo, Sr. Presidente, pertenezco a una ciudad rica, la que más contribuye con el erario provincial, que más habitantes tiene y comprometo mi voto y el del pueblo de General Roca en el apoyo de un Proyecto de este tipo y si quiere agregarle más presupuesto agreguémoslo pero no dejemos sin presupuesto porque si no esto va a ser mínimo. Lo comprometo a sabiendas de que por allí encontraré alguna crítica como, qué es esto de justicia? Cómo va a ser justicia que a algunos pueblos chiquitos se les da un tratamiento especial y nosotros que tenemos más habitantes, que somos más importantes se nos deje de lado. Yo no me voy a hacer eco de esas líneas de pensamiento Sr. Presidente, sé que el Ente de fruticultura es importante. Sé que hay otros entes en la Provincia que son de significación y necesarios pero sé que el Ente de la Línea Sur es el más necesario de todos, tiene una prioridad. Cómo se va a contrapesar acá el Ente de la fruticultura, el Ente para una región que mal o bien está encausada históricamente en su progreso, con el Ente necesario para la formulación y ejecución de una política integral de una región que la Provincia necesita y que ha ido en retroceso, Sr. Presidente. Hablamos de un presupuesto mínimo porque si no esto se desvanece. Yo no tengo ninguna gana de votar un Proyecto en el que se quite el presupuesto, en el que se quite la localización en la Línea Sur, porque esto sirve para que después se conviertan en oficinas burocráticas que gastan quizá más todavía de lo que podría llegar a gastar éste, pero con el inconveniente que ese gasto es inútil, son fondos que se dispersan, que no contribuyen a nada”[23] (los destacados nos pertenecen).-Finalmente, con el respaldo de estos sólidos argumentos, se sancionó la reforma Constitucional de 1988 y quedaron aprobados los siguientes textos: “Artículo 110.- Se crean los entes de desarrollo de la Línea Sur y de la zona de General Conesa, en función del objetivo de “igualar” el progreso social, cultural y económico de todas las regiones de la Provincia para su definitiva integración. Concentran las acciones provinciales de promoción de la economía, industrialización de los productos regionales, defensa de la producción y otras acciones de fomento, con las funciones de planificación y ejecución que se les encomiendan; y las coordinan con los organismos competentes del Estado. Tienen carácter autárquico, recursos propios y su conducción se integra con representantes regionales.” (resaltados nuestros).-Por su lado el art. 22 de la Normas Complementarias de la Constitución dice: “La Legislatura dicta, en los plazos que en cada caso se indican, las leyes que dispongan: …4. En el plazo de dos años: a. La creación de los entes de desarrollo de la Línea Sur y General Conesa. Las sedes de los mismos se establecerán en las localidades de Maquinchao y en el Departamento Gral. Conesa, respectivamente. Anualmente se les asignará un presupuesto mínimo del 2,5% y del 1,25% respectivamente de las rentas generales de la Provincia. Tendrán una vigencia mínima de veinte años.” (destacados nuestros).-La elocuencia de aquellos discursos, y la claridad incontestable del flamante texto Constitucional, distan enormemente de la realidad política y jurídica que les sobrevino.- La primer violación al texto constitucional fue dada por la sanción de la Ley E Nº 2583 de creación del Ente de desarrollo de la Línea Sur, cuyo articulo 19 inc. h), desde ya inconstitucional, dice: “…El patrimonio y recursos del Ente estará compuesto: …h) Por los aportes de la Provincia de Río Negro los que en ningún caso podrán ser inferiores al diez por ciento (10%) del mínimo establecido por el Artículo 22 inciso 4 de las Normas Complementarias de la Constitución Provincial. Este aporte se incrementará, conforme las inversiones y proyectos aprobados para el área y en un plazo no mayor de seis (6) años deberá alcanzar como mínimo los porcentajes establecidos en el texto constitucional. Las partidas correspondientes serán presupuestadas específicamente a favor del Ente e ingresadas a su presupuesto, conforme los programas de ejecución de las respectivas obras o contrataciones de las que se tratare. Las remesas deberán efectuarse mensualmente a partir del ejercicio presupuestario de 1993”.La norma del art. 110 y 22 de las Normas Complementarias de la Constitución Provincial no “sugieren” ni “recomiendan”, sino que “prescriben”, “ordenan”, “mandan” a proceder u actuar de determinada manera, estableciendo presupuestos “mínimos” que las normas que la reglamenten deben fijar. Toda interpretación distinta induce a incurrir en fragante absurdo y por supuesto, fragante violación Constitucional.- Así, partiendo de la diferencia entre constitución promesa y constitución contrato este Exmo. Superior Tribunal de Justicia prefirió la última alternativa: La constitución no debe convertirse en una mera declaración, sino en un instrumento operativo[24].-Por otro lado, este Exmo. Superior Tribunal de Justicia ha entendido en el fallo “GOMEZ” del 20-11-1996 que el carácter facultativo o discrecional, que prácticamente importa una invitación al legislador, surge del expreso texto de la norma. Este es el caso del inc. 4º a) del art. 22 de las Normas Complementarias de la Constitución de los Rionegrinos cuando la norma expresa que “La Ley determina…”.-En dicho precedente este Excmo. Superior Tribunal dijo que aquella era una norma programática de cumplimiento obligatorio. Programática, porque no es directamente aplicable, dependiendo del dictado de una ley; y obligatoria porque es imperativo para el legislador dictar dicha ley.-El carácter obligatorio de la norma deriva generalmente del modo verbal (en presente) de la tarea que se encomienda al legislador, o del contexto imperativo de la frase, o también en el énfasis puesto por el constituyente al enunciar un derecho o encomendar una tarea a dicho legislador[25].- En este caso, resulta claro que la norma del art. 22 inc. 4 a) de las normas complementarias es operativo y, obviamente de carácter obligatorio para el legislador al decir: Anualmente se les asignará….-Ergo, la formula verbal empleada en la norma es por demás clara y no deja lugar a dudas en cuanto a su inmediata imperatividad, puesto que dicha asignación mínima y la finalidad del ente de desarrollo, son inseparables.-Pero existe un elemento aún más fuerte para sostener la obligatoriedad del 2º párrafo de la letra a) del inciso 4º del art. 22 de las normas complementarias para los Poderes Constituidos, ya que se les asigna una competencia material y reglada, consistente en el deber de dictar una norma que asigne al Ente de Desarrollo de la Línea Sur un presupuesto mínimo equivalente al 2,5 % de las rentas generales de la Provincia.-La competencia de los Órganos Estatales, como es consabido, resulta obligatoria e improrrogable, por lo que constituye un deber ejercerla, máxime teniendo en cuanta que en el caso particular de autos se trata de una competencia atribuida “directamente” por la Constitución Provincial, norma máxima y suprema que rige dentro del territorio de la Provincia de Río Negro y a la cual debe ajustarse y someterse el restante ordenamiento Jurídico Local.-A mayor abundamiento debemos decir que la norma no autoriza ni otorga la facultad de asignar o no asignar el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia al presupuesto del Ente, o de asignarle un porcentaje menor, sino que delimita precisamente el marco o ámbito de actuación de las autoridades constituidas respecto a la asignación del presupuesto, poniéndole un piso mínimo que debe acatar rigurosamente, quedando así, claramente delimitado el carácter reglado de la competencia atribuida.- Por encima del 2,5% de las rentas generales de la Provincia no caben dudas que el Poder Constituido tendrá plena discrecionalidad en la asignación presupuestaria del Ente de la Línea Sur, pero siempre y en todos los casos deberá respetar la prescripción clara e incontrovertible del 2º párrafo de la letra a) del inciso 4º del art. 22 de las normas complementarias de la CP.-El Ente de Desarrollo de la Línea Sur, que cumplió 17 años el día 11 de enero de 2010, le restan tan solo tres años de vida, y en todo el tiempo que lleva vigente, nunca recibió la asignación presupuestaria mínima establecida por la Constitución. Lo esencial, fundamental y central de la voluntad del Convencional Constituyente, fue desobedecido por los poderes constituidos.-Es más, ni la Inconstitucional ley 2583 se ha cumplido. Las sucesivas leyes de presupuesto, prorrogaron inmotivada y sistemáticamente los plazos previstos en el art. 19 inc. h) de la ley 2583, con lo cual se pospone año a año la adecuación de la asignación presupuestaria del ente al mínimo constitucional, adecuación que debería haberse concretado según la ley 2583, a los seis (6) años de entrada en vigencia de la misma.-Por otro lado, no se amplia el plazo de vigencia mínimo de 20 años establecido por la constitución, con lo cual, se desvanecen todas las posibilidades de que algún día se haga efectivo el porcentaje del 2,5 por ciento de las rentas generales de la provincia como lo establece la Constitución.-Que, radica aquí una reduplicación de la inconstitucionalidad, dada a través todas las leyes de presupuesto que sobrevinieron a la creación del ente de desarrollo[26], ya que la postergación del art. 19 inc. h) de la ley 2583 implicó tanto como limitar por ley, el tiempo de vida mínimo establecido por la constitución provincial. Una seguidilla de leyes de presupuesto limitaron el plazo de vigencia mínima que estableció el convencional constituyente, puesto que: “no hay Ente de Desarrollo de la Región Sur sin el presupuesto mínimo establecido por la constitución” puesto que, lo primero está consustancialmente ligado a lo segundo, ya que, el Ente solo puede lograr “igualar” el progreso social, cultural y económico de todas las regiones de la Provincia para su definitiva integración, con el presupuesto mínimo del 2,5 % de las Rentas Generales de la Provincia y no de otra manera”.-Que, con solo consultar la realidad podremos apreciar que ha sido de esa manera. ¿Acaso alguien se atrevería a decir que con 17 años de vigencia del Ente (80% del tiempo de su vida) se encuentra la Línea Sur integrada al resto de la Provincia al menos en un porcentaje razonable equivalente a los años de vida del Ente?. Puede constatarse a simple vista, recorriendo la provincia y compartiendo la vida del habitante (trabajador, poblador rural, comerciante, productor empresario, etc) de la línea sur, que NO existe igualación ni integración de la línea sur al conjunto de la provincia. Cualquier auditoria de una consultora internacional arrojará el mismo resultado.- Sin duda, existió un a grave discriminación hacia esta olvidada región. Según la Real Academia Española la palabra “discriminación” es la Acción y efecto de “discriminar”. Y “discriminar” es, en una primera acepción: Seleccionar excluyendo. Como segunda acepción: Dar trato de inferioridad a una persona o colectividad por motivos raciales, religiosos, políticos, etc. Que, la discriminación es el acto de hacer una distinción o segregación que atenta contra la igualdad de oportunidades. Normalmente se utiliza para referirse a la violación de la igualdad de los derechos para los individuos por cuestión social, racial, religiosa, orientación sexual o por razón de sexo.- Que, el artículo 1º de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación dice: «La distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos varios (sexo, raza, religión, condición social...) cuyo propósito o resultado sea anular o disminuir el reconocimiento, preferencia o ejercicio, en iguales condiciones, de los derechos humanos y libertades fundamentales en la política, la economía, la sociedad, la cultura o cualquier otra esfera de la vida pública.». Que, por su lado, el art. 1º de la ley 23592 expresa: «Quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realización y a reparar el daño moral y material ocasionados. A los efectos del presente artículo se considerarán particularmente los actos u omisiones discriminatorios determinados por motivos tales como raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica, condición social o caracteres físicos».- Auque no podemos tomar al píe de la letra estos mandatos legales al presente caso, tampoco podemos desconocer que el concepto de “discriminación” es directa y plenamente aplicable a la relación entre el Gobierno Provincial y la Línea Sur. En un caso análogo, el Dr. Victor Sodero Nievas -en fallo de fecha 30 de diciembre de 2002- ha manifestado: “Debe ponderarse especialmente que más allá de lo dispuesto por el art. 110 de la Constitución Provincial, se constituyeron otros Entes de Desarrollo (General Conesa, Ley Nro. 2564 y Línea Sur, Ley Nro. 2583), con lo que queda demostrado que el programa de gobierno de la Constitución no es letra muerta ni ha caído la ley en desuetudo; ya que si se afianza la política soberana del Estado para promover el desarrollo de zonas o ciudades naturalmente aptas para continuar sus propias planificaciones productivas, ¿cuánto más razón cabe cuando se trata de fortalecer institucionalmente la Zona Norte, cuyos recursos centrales no son renovables y existen limitaciones naturales propias de la aridez del suelo y de la geografía?; o sea que la motivan lo suficientemente como para alcanzar los objetivos impuestos por la ley de creación, máxime previendo (cf. art. 902 C. Civil) que es necesario allí generar nuevas alternativas para que no queden pueblos fantasmas ni víctimas del desempleo”[27].-Si la manda constitucional que creo los Entes de Desarrollo en 1988 sirvió para dar sustento al reconocimiento de un ente creado por ley mucho tiempo antes, no cabe duda que con más razón, debe servir para justificar la verdadera puesta en marcha de los Entes creados por la propia Constitución.-Note S.E. que el marco normativo descrito justifica que se aplique la misma inteligencia que al caso mencionado, solicitando que así se disponga.-
IV.3. CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD: LESIVIDAD ILEGAL.-La situación que hemos descrito ha llevado, a que solo desde el año 2004 y hasta el ejercicio fiscal en curso, el estado Rionegrino haya detraído recursos que debieron haberse destinado a la línea sur, a través del Ente, por el monto de doscientos setenta y ocho millones novecientos veintitrés mil seiscientos setenta pesos ($ 278.923.670,00). El siguiente cuadro ejemplifica gráficamente la situación:
1 2 3 4 5 6 7 8 2004 3836 $ 1.195.089.181,00 $ 1.018.839.162,00 $ 1.517.740,00 0,14% $ 25.470.979,00 $ -23.953.239,00 2005 3903 $ 1.607.111.501,00 $ 1.748.151.528,00 $ 2.168.237,00 0,12% $ 43.703.788,00 $ -41.535.551,00 2006 4015 $ 2.014.507.772,00 $ 1.611.233.047,00 $ 2.619.500,00 0,16% $ 40.280.826,00 $ -37.661.326,00 2007 4147 $ 2.475.655.425,00 $ 2.219.659.629,00 $ 4.822.121,00 0,21% $ 55.491.490,00 $ -50.669.369,00 2008 4244 $ 3.218.817.045,00 $ 2.274.804.592,00 $ 4.428.822,00 0,19% $ 56.870.114,00 $ -52.441.292,00 2009 4372 $ 4.003.999.317,00 $ 3.043.799.724,00 $ 3.432.100,00 0,11% $ 76.094.993,00 $ -72.662.893,00 TOTALES ######## $ 14.515.180.241,00 $ 11.916.487.682,00 $ 18.988.520,00 0,15% $ 297.912.190,00 $ -278.923.670,00 *NOTA[28].- REFERENCIAS DEL CUADRO:1) Periodo fiscal.-2) Número de ley de presupuesto anual correspondiente a cada año.-3) Monto total del presupuesto anual.-4) Monto de las rentas generales correspondiente a cada presupuesto anual.-5) Asignación presupuestaria recibida por el ENTE en cada periodo fiscal liquidadas conforme ley 2583.-6) Porcentaje de las rentas generales de la provincia asignado efectivamente al ENTE en cada periodo fiscal.- 7) Monto que debería haber recibido el ENTE en cada periodo fiscal de acuerdo al Art. 22 de las Normas Complementarias de la Constitución, o sea el 2,5 $ de las rentas generales de la Provincia.-8) Diferencia entre lo recibido efectivamente por el ENTE (5) y lo que debería habérsele entregado conforme el art. 22 de las Normas Complementarias de la CP (7).-Cabe resaltar que hablamos de $ 278.923.670,00 en solo seis años. A ello debemos agregar los diez periodos fiscales anteriores desde 1993 hasta el 2005 pudiendo estimarse en una suma total de más de $ 800.000.000, sin actualizaciones, y sin considerar la paridad existente entre el dólar y el peso en la década del 90’.-Dimensionando la escala de dichos montos, arribaremos a la conclusión de que con los mismos, se podrían haber costeado obras de infraestructura cruciales y estratégicas, como un tendido de fibra óptica, la construcción de hospitales de alta complejidad, la concreción de una completa red de comunicaciones viales en perfecto estado de mantenimiento en toda la línea sur, eficiente servicio de mantenimiento de redes viales, realización de gasoductos y obras hidráulicas de gran envergadura, construcción de presas hidroeléctricas para la utilización de los recursos acuíferos, aprovechamiento de la energía eólica disponible en el 90 % de la superficie de la línea sur, para abastecimiento propio e interconexión con el sistema nacional de distribución de energía eléctrica, implementación de planes avanzados de desarrollo y tecnificación de la producción agropecuaria, gestiones de exportación directa y con sello de origen, fomento de la instalación de industrias relacionadas con las producciones locales y otras que se promuevan y sean aptas para la región, a través de la proporción de servicios que lo hagan posible y la colocación de sus productos en el mercado internacional, búsqueda de nuevos horizontes productivos relacionados con la minería, el turismo, y las producciones alternativas en base a la explotación de especies de animales autóctonos en cautiverio y semi cautiverio, orientando la producción a la protección de las mismas, desarrollo de la educación en todos sus niveles, programas reales y concretos de reversión de la desertificación que colocan actualmente a la provincia en una situación virtual de emergencia ambiental, etc.- En definitiva, se haría posible la concreción del ideario plasmado a lo largo del texto de toda la Constitución Provincial por el Convencional Constituyente de 1988, haciendo efectivos principios como el de regionalización, descentralización de la administración pública, aprovechamiento social de la tierra y de los recursos naturales, fomento de la industria local, etc.-En lo que respecta al periodo fiscal 2009 puede apreciarse que a pesar de haberse incrementado el presupuesto de la provincia en 800.000.000 de pesos, la asignación del Ente se redujo en 1.000.000 de pesos, pasando a ser de solo $ 3.432.100, equivalente al 0,11% de las rentas generales de la Provincia contra el 2,5 que hubiese correspondido. O sea, 22 veces menos de lo establecido por la constitución.-Con tan magro presupuesto, el Ente de desarrollo de la Línea Sur jamás podría, ni podrá alcanzar los altos fines que le asigna la Constitución Provincial, ello es “igualar” el progreso social, cultural y económico de todas las regiones de la Provincia para su definitiva integración.-Resulta claro que todos los habitantes de la línea sur nos hemos visto perjudicados por las inconstitucionales normas atacadas, ya que se asignó un presupuesto inferior al 10% del establecido por la constitución.-
V. ANTECEDENTES NORMATIVOS:Fundamos las peticiones realizadas en los Arts. 16, 17, 28, 43 y 75.22 de la Constitución Nacional. Desde el punto de vista local, nos amparamos en las prerrogativas establecidas en los Arts. 14, 16, 44, 46, 110, 22 inc. 4º apartado a) de las Normas Complementarias y 207 de la Carta Provincial.-
VI. PRUEBA:VI. A) Prueba Instrumental:Adjunto a la presente 1) copia certificada de mi DNI, donde surge su domicilio y sello que acreditan la emisión del sufragio y 2) Copia certificada del certificado de nacimiento en Los Menucos.-VI. B) Documental en poder de la demandada:Denunciamos como prueba documental en poder de la accionada a los proyectos que existen sobre el presupuesto para el año 2.010, solicitando a S.E. que ordene la remisión de los mismos, librándose el correspondiente despacho al Sr. Presidente de la Legislatura.- VII. RESERVA DE CASO FEDERAL:A todo evento, y en virtud de la materia tratada en autos, dejamos planteada desde ya la cuestión federal que autoriza el art. 14 de la Ley 48 por encontrarse vulnerados derechos constitucionalmente amparados, referidos al trato igualitario, al derecho a un desarrollo progresivo, la vigencia del principio de legalidad y razonabilidad, y la aplicación de Tratados Internacionales (Arts. 14 bis último párrafo, 28, 31, 43 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional).-
VIII. FACULTADOS:Solicito a S.E. tenga a los profesionales firmantes, y a la Sra. Ana María Larpín, como autorizados a realizar compulsa de los presentes, retirar documentación en copia y original, diligenciar oficios, y toda otra diligencia necesaria y útil, y a los fines la tramitación del legajo.-
IX. PETITORIO:Por todo lo expuesto, a S.E. solicitamos:1) Nos tenga por presentados, parte, con el domicilio y el patrocinio denunciado.-2) Disponga la sustanciación del conflicto por las reglas de la acción de inconstitucionalidad por omisión, subsidiariamente requerimos que se tramite por las reglas del mandamiento de ejecución.-3) Tenga presente la prueba acompañada y la denunciada en poder de la accionada.-4) Tenga presente a los facultados y la reserva de caso federal.-5) Oportunamente, ordene a la Legislatura de Río Negro que, en un plazo establecido por el Tribunal, dicte la Ley necesaria para que el Gobierno Provincial cumpla a partir del ejercicio presupuestario del año en curso, con la manda establecida en el Art. 110 y el Art. 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas Complementarias”, ambos de la Constitución Provincial, determinando específicamente el importe que se deberá girar al Ente de Desarrollo de la Línea Sur.-Para el caso de incumplimiento, solicitamos que el Superior Tribunal integre el orden normativo, ordenando cumplir con la manda constitucional.-Para el caso que S.E. determine que el presente caso discurra por las reglas del mandamiento de ejecución, solicitamos que directamente ordene la remisión del importe que establece la Constitución de Río Negro, considerando el monto presupuestado para Rentas Generales de la Provincia para el año en curso.-Proveer de conformidad,Será Justicia.-
[1] Cfr. “Constitución de la Nación Argentina – Comentada y Concordada”, Buenos Aires, La Ley, 2003, pág.396.-[2] (cfr. “La legitimación para accionar. Una cuestión constitucional”, en “Derecho Procesal Administrativo”, obra dirigida por Juan Carlos Cassagne, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, Tomo 1, pág.600 y ss.).[3] "Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986", 24 de febrero de 2009, cons. 9º.-[4] Artículo 110 CP. Se crean los entes de desarrollo de la Línea Sur y de la zona de General Conesa, en función del objetivo de igualar el progreso social, cultural y económico de todas las regiones de la Provincia para su definitiva integración. Concentran las acciones provinciales de promoción de la economía, industrialización de los productos regionales, defensa de la producción y otras acciones de fomento, con las funciones de planificación y ejecución que se les encomiendan; y las coordinan con los organismos competentes del Estado. Tienen carácter autárquico, recursos propios y su conducción se integra con representantes regionales.[5] Artículo 22 Normas Transitorias de la CP. La Legislatura dicta, en los plazos que en cada caso se indican, las leyes que dispongan: 4. En el plazo de dos años: a. La creación de los entes de desarrollo de la Línea Sur y General Conesa. Las sedes de los mismos se establecerán en las localidades de Maquinchao y en el Departamento Gral. Conesa, respectivamente. Anualmente se les asignará un presupuesto mínimo del 2,5% y del 1,25% respectivamente de las rentas generales de la Provincia. Tendrán una vigencia mínima de veinte años.
[6] "Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986", 24 de febrero de 2009, cons. 11º.-[7] Poder Ejecutivo Municipal de Allen c/ Consejo deliberante de la Ciudad de Allen s/ Acción de Inconstitucionalidad 18984/03 sent. 01/04 del 11-02-2004. [8] Conf. ED.T.118, pag.150.-[9] García Pullés, Fernando – El fallo “Halabi”. las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las leyes que vulneran derechos de incidencia colectiva. ¿el fin del paradigma de los límites subjetivos de la cosa juzgada? ¿el nacimiento de los procesos de clase?: …Por cierto, el voto de la mayoría de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, permite advertir que se postula una clasificación entre las pretensiones que: 1) -procuran la conservación de derechos subjetivos catalogados como intereses jurídicos individuales; 2)-buscan la protección de derechos de incidencia colectiva vinculados a un interés colectivo y las que 3) -atienden a la salvaguarda de intereses individuales homogéneos. En ese marco, el fallo comentado afirma: a) que sólo el afectado está legitimado para reclamar la tutela jurisdiccional en el primer caso (1) sin admitirse la ampliación a favor del Defensor del Pueblo y de las Asociaciones; b) que el afectado y los demás legitimados anómalos también lo están para procurar la defensa de los derechos de incidencia colectiva, en cualquiera de sus dos especies, en tanto la pretensión no se dirija a la satisfacción de intereses individuales no homogéneos...[10] Cons. 11 fallo “Halabi”: Que los derechos de incidencia colectiva que tie­nen por objeto bienes colectivos (art. 43 de la Constitución Nacional) son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Na­ción, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado.En estos supuestos existen dos elementos de califica­ción que resultan prevalentes. En primer lugar, la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertene­ce a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo ex­clusión alguna. Por esta razón sólo se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata so­lamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva. Es ne­cesario precisar que estos bienes no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se determinara el sujeto en el proceso éste sería el titular, lo cual no es admisible. Tampoco hay una comunidad en sentido técnico, ya que ello importaría la posibilidad de peti­cionar la extinción del régimen de cotitularidad. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divi­sibles en modo alguno. En segundo lugar, la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en el caso del daño am­biental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con la primera. De tal manera, cuando se ejercita en forma individual una pretensión procesal para la prevención o reparación del perjuicio causado a un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay beneficio directo para el individuo que ostenta la legitimación. En este tipo de supuestos, la prueba de la causa o controversia se halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el patrimonio del peticio­nante o de quienes éste representa. Puede afirmarse, pues, que la tutela de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos corresponde al Defensor del Pueblo, a las asociaciones y a los afectados, y que ella debe ser diferenciada de la protección de los bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una esfera de disponibilidad en cabeza de su titular. STJRNCO: SE. 123/01 "ASOCIACION EMPRESARIA DEL AREA CATEDRAL S/ACCION DE AMPARO S/APELACION" (Expte. Nº 16031/01 -STJ), (10-10-01) “Se ha sostenido que la ausencia de regulación legislativa respecto a la legitimación de los particulares para actuar en defensa de los intereses colectivos es decir, de los que no están en cabeza de un sujeto, sino esparcidos entre todos los miembros de la sociedad indica que, al no mediar reglamentación que la excluya, la misma debe ser reconocida; en efecto, dicha legitimación posee respaldo constitucional en el art. 14 de la Carta Magna, en tanto consagra el derecho de peticionar ante las autoridades y también en el art. 33, en cuanto reconoce los derechos no enumerados que nacen del principio de soberanía del pueblo” (CNCiv., Sala I, 29-04-93; ED - 154 - 380) . (Voto del Dr. Lutz sin disidencia). [11] JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, María en “La legitimación del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia”, LA LEY 2003-B.-[12] Bianchi, Alberto – Control de constitucionalidad, op.cit. tomo II, pág. 18 y ss.[13] SALOMONI, Jorge Luis, “Teoría General de los Servicios Públicos”, Ad-Hoc, Buenos Aires 1999.- [14] STJRNCO: SE. 674/02 "T., N. L. s/MANDAMUS” (Expte. Nro. 17231/02 -STJ-) (30-12-02).-[15] García Pullés, Fernando – El fallo “Halabi”. las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las leyes que vulneran derechos de incidencia colectiva. ¿el fin del paradigma de los límites subjetivos de la cosa juzgada? ¿el nacimiento de los procesos de clase?[16] BAZAN, Víctor, “Neoconstitucionalismo e inconstitucionalidad por omisión”. Suplemento de Dcho. Constitucional de LA LEY. (25/10/2005), P1.- “La declaración de inconstitucionalidad importa un derecho y un deber para la judicatura; una tarea suprema y fundamental para los magistrados judiciales; y una función moderadora a cargo del Poder Judicial. Esto es, de control respecto de los demás poderes del Estado, circunstancia que confiere a tal quehacer matices políticos” - institucionales, de índole gubernativa (Cf. Sagües, N. P. ; "Derecho Procesal Constitucional, Recurso Extraordinario", T. I, p. 104, Nº 45)... La Constitución está sobre los legisladores como lo está sobre los simples ciudadanos. Es la primera de las leyes y no puede ser modificada por una ley; es pues, justo que los tribunales obedezcan a la Constitución, preferentemente a todas las leyes (Cf. Tocqueville, "Democracia en América" p. 108) . Voto del Dr. Corres (OP) .STJRNCO: SE. 76/98 "G. V., L. I. S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (DECRETO Nº 1/97 Y ACORDADA Nº 1/97), (15-09-98).
[17] STJRNCO: AU 75/99 "G., C. A. Y OTROS S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD", (07-06-99).-
[18] Tribunal Constitucional de España. Citado por Jeanneret de Pérez Cortés, María en “La legitimación del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia”, LA LEY 2003-B, 1333.- [19] "El acceso a la justicia, el proceso y la legitimación", en "La Legitimación", Obra colectiva en homenaje al profesor doctor Lino Enrique Palacio, p. 18, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1996. [20] BIDART CAMPOS, Germán J. MANUAL DE LA CONSTITUCIÓN REFORMADA, T 1, P 513, EDIAR, 1998.-[21] JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, María en “La legitimación del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia”, LA LEY 2003-B.-[22] Valcheta (20.457 km 2 y 4.946 habitantes), 9 de Julio (25.397 km 2 y 3.501 hab.), 25 de Mayo ( 27.106 km 2 y 13.153 hab.), Ñorquinco (8.413 km 2 y 2.079 hab.), Pilcaniyeu (10.545 km 2 y 6114 hab.) y El Cuy (22.475 km 2 y 4.252 hab.).-[23] Libro de Sesiones de la Convención Constituyente de 1988, reunión del día 18 de mayo.[24]SAGÜES, Néstor Pedro, “La Acción de Inconstitucionalidad por Omisión en la Constitución de la Provincia de Río Negro”, nota al fallo “GOMEZ DANIEL A.” LL T 1997-D. “Es tarea del legislador ordinario hacer realidad los objetivos del constituyente al plasmar el instituto en la ley fundamental, para no caerse en la "Constitución - promesa" enfrentada a la "Constitución - contrato", la peligrosa dicotomía entre lo predicado y lo efectivamente realizado, con el consiguiente deterioro de la fe publica en las instituciones encargadas de dotar de operatividad a las normas que fueran consagradas con ese alto rango legal”. STRNCO SE. 36/96 "G. D. A. S/INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION" (20-11-96).[25] Idem. [26] Entiéndase aquí que nos referimos a lo “sustancial” de la política estructural que la voluntad del Constituyente marcó, ello es, a la asignación de un “presupuesto diferencial mínimo” aplicado al desarrollo de la línea sur para su definitiva integración con el resto de la provincia.-[27] STJRNCO: SE. 674/02 "T., N. L. s/MANDAMUS” (Expte. Nro. 17231/02 -STJ-) (30-12-02).-[28] Datos obtenidos de las respectivas leyes de presupuesto cuyo texto puede consultarse en el Boletín Oficial de la Provincia de Río Negro. También disponibles en la página Web oficial: www.legisrn.gov.ar.- Publicado por
CARTA DE LECTORES 17 DE DICIEMBRE DE 2005. DIARIO ...

References: artículo 22
 resolución 
 Artículo 22
 artículo 1
 Artículo 110
 Artículo 22