Source: https://jus.com.br/artigos/71811/a-aplicabilidade-do-acordo-de-leniencia-na-lei-anticorrupcao
Timestamp: 2019-04-21 06:39:27+00:00

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A aplicabilidade do acordo de leniência na lei anticorrupção - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Danusio Roriz Melo| Sandro Judá Carneiro Flor
RESUMO: O estudo proposto tem como objetivo principal compreender como vem sendo aplicado o acordo de leniência na Legislação Brasileira, analisando assim, sua eficácia para um eventual combate à corrupção neste País. A metodologia aplicada foi de referência bibliográfica, que busca dentro da literatura subsídios para a elaboração de estudos, as fontes de pesquisa foram livros de Direito, artigos científicos e sites oficiais de Direito que fosse de acordo com a temática. No que se refere ao objeto do estudo, o acordo de leniência dispõe de uma Lei específica, que é a Lei Anticorrupção. Ao longo do trabalho foi exposto como a legislação pode atuar em algumas circunstâncias envolvendo o acordo de leniência, embora ainda não tenha sido muito utilizada no Brasil, por ser até então, uma lei nova.
Palavras-chave: Acordo de Leniência. Corrupção. Lei Anticorrupção.
SUMÁRIO:1 INTRODUÇÃO. 2 O ACORDO DE LENIÊNCIA. 2.1 CONCEITO. 2.2 ORIGEM. 2.3 OBJETO..2.4 TIPOS. 2.5 BENEFÍCIOS. 2.6 SUJEITOS. 2.7 REQUISITOS. 2.8 COMPETÊNCIA. 2.9 LEGITIMAÇÃO..2.10 TEMPORALIDADE. 2.11 DIREITOS DE QUEM ADERE. 2.12 COLABORAÇÃO EFETIVA E SEUS RESULTADOS. 3 LEI Nº 12.846/2013 (LEI ANTICORRUPÇÃO) . 3.1 ORIGEM..3.2 CARACTERÍSTICAS. 3.2.1 Alcance. 3.2.2 Esferas. 3.2.3 Responsabilidade Administrativa. 3.2.4 Responsabilidade Judicial. 3.2.5 Norma Penal Comunicativa. 3.3 REGULAMENTAÇÃO.4. A OPERAÇÃO LAVA JATO. 5 CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.
Por muitos anos, mais precisamente na década de 90, a preocupação do brasileiro sempre foi com a instabilidade econômica do país, vinculada a uma altíssima dívida externa. Na virada do século, próximo ao fim da primeira década, se transferiu para a violência e insegurança. Mas somente no meio da segunda década do século XXI, de forma inédita, acabou percebendo que o seu maior problema, o que mais perturba o País, é a corrupção.
Estando diariamente noticiada, o tema caiu na boca da população muito rápido, que logo percebeu que este mal acaba afetando a todos, de forma social e econômica.
Vale lembrar que a corrupção é um fenômeno no qual desvia recursos que teriam destino a saúde, educação e segurança, ainda sim afetando de forma direta a economia.
No Brasil, este fenômeno enraizou em nosso sistema, com enorme participação das pessoas jurídicas que contratam com o Poder Público, acarretando em escândalos que ficaram conhecidos pela população como: “Mensalão”, “Petrolão”, entre outros.
Com esse estouro da corrupção, nasce a Operação Lava Jato, que para muitos veio colocar uma esperança na população. A ideia trazida por esta operação de um efetivo combate à corrupção poderia ser uma boa oportunidade do Estado tomar uma atitude contra a grande impunidade que pairava no País.
Junto com esta operação, nasce algumas formas de melhorar as investigações, como o instituto da colaboração premiada, utilizada pela Polícia Federal e o Ministério Público Federal, sendo uma ferramenta importantíssima no sucesso da operação, pois são os órgãos mais importantes na atuação da mesma.
Sem dúvida, esta operação conquistou um apoio popular enorme, fazendo assim com que a população pudesse de alguma forma querer contribuir, seja até mesmo repelindo qualquer atitude que de certa forma atrapalhe as investigações e seu sucesso.
Com o avanço das investigações, pode perceber algumas ações do poder Legislativo, para tentar mudar algumas regras e atrapalhar de alguma forma a operação, pois cada vez mais, seus membros estariam sendo delatados nas colaborações premiadas. Porém logo o Ministério Público Federal tratou de pôr um fim nessas tentativas sem fundamento.
Assim com as críticas feitas a operação, um instituto jurídico em específico foi alvo de diversas repressões, denominado Acordo de Leniência. De início, este instrumento nasceu de um projeto de lei, de número 6.826, proposto pelo Poder Executivo da Câmara dos Deputados, que tramitou por mais de três anos, até ser aprovado, nascendo como um instrumento moderno nos meios de investigação.
Mas apesar de ser criado antes da Operação Lava Jato, acabou sendo visto como uma tentativa de o Governo proteger empresas envolvidas nas investigações. Porém, a análise deste instrumento deverá ser feita para além destas ideias de que seja uma forma de beneficiar corruptores.
Este estudo tem por objetivo explicar de que forma surgiu o acordo de leniência, e apresentar como novo instrumento no combate à corrupção, com opções possíveis para que este combate seja efetivo em futuras operações realizadas neste País.
2 O ACORDO DE LENIÊNCIA
O Acordo de leniência não tem um conceito firmado para ser seguido, para UBIRAJARA CUSTÓDIA FILHO, estes acordos são:
... acordos celebrados entre a Administração Pública e particulares envolvidos em ilícitos administrativos, por meio dos quais estes últimos colaboram com a investigação e recebem em benefício a extinção ou a redução das sanções a que estariam sujeitos por tais ilícitos.
O acordo de leniência pode assim ser entendido como um pacto firmado entre a administração pública e a pessoa jurídica corruptora, delatando assim os esquemas em que está envolvida, além de outros que tenha conhecimento, com o intuito de restaurar a moral administrativa do País.
Leniência é a característica daquilo que é marcado pela suavidade. É uma qualidade do que é agradável, suave ou doce, ou no sentido de mansidão ou lenidade. Também pode ser traduzido como excessiva tolerância. Já o Acordo de Leniência é um tipo de ajuste que possibilita ao infrator fazer parte da investigação, com o intuito de prevenir ou restaurar um dano por ele cometido, e, por fazer isso, receberá determinados benefícios. (ANTONIK, 2016, p. 53)
Por esse instituto se assemelhar muito com a delação premiada, muitos confundem os termos, porém a delação premiada se encontra no âmbito do direito penal e quem se beneficia com a colaboração nesse caso é a pessoa natural, diferenciando do acordo de leniência que o beneficiado são as pessoas jurídicas, e está no âmbito administrativo.
Os acordos de leniência são definidos como sendo espécies de delação premiada. É a hipótese em que se oferece a leniência, diante da colaboração de um infrator, para que ocorra a apuração dessa mesma infração, principalmente com relação aos seus autores e partícipes. (PETRELLUZZI, 2014, p. 91)
Pode-se entender diante do estudo, que o acordo de leniência é um ato administrativo compreendido entre a administração e a pessoa jurídica de direito privado submetida ao mesmo.
O acordo de leniência somente poderá ser celebrado com pessoa jurídica. Não foi prevista a possibilidade de que fosse realizado com as pessoas naturais eventualmente envolvidas no caso, ou mesmo com determinado agente público participante do ato ilegal. O texto da Lei Anticorrupção é bastante claro em apenas mencionar a possibilidade de se efetuar a transação com as sociedades envolvidas, embora, conforme artigo 3º da Lei Anticorrupção, podem ser punidas também as pessoas naturais. (HEINEN, 2015, p. 241-242
Muitos se enganam achando que o acordo de leniência é um simples instrumento jurídico, mas, no entanto, é um instrumento bastante eficaz e qualificado que objetiva viabilizar a Lei 12.846/13, realizando investigações baseadas em colaborações dos integrantes de cartéis, trazendo as provas necessárias para punir os infratores, que por muito tempo ficaram impunes pela falta de um aparelho para o combate à corrupção.
O tema acordo de leniência não é em si uma ideia tão nova, pelo menos fora do Brasil, sua primeira noção mundial foi desenvolvida nos Estados Unidos, com a Divisão Antitruste de seu Departamento de Justiça, ainda na década de 70, mais especificamente no ano de 1978.
No Brasil, esta percepção do Direito Antitruste também teve repercussão, sendo adotada na Lei nº 10.149/2000, que causou uma mudança na Lei nº 8.884/1994, com um foco nos artigos 35-B e 35-C, onde se inseriu uma possibilidade de acordo de leniência feito pela União e particulares que estão sendo investigados em esquemas corruptores à ordem econômica do Estado.
Nos Estados Unidos, desde o ano de 1999, o U.S Department of Justice, o Departamento de Justiça norte-americano, publica memorandos que estabelecem diretrizes a serem seguidas pelos promotores federais, quando esses forem decidir se devem ou não propor ações de natureza penal contra as pessoas jurídicas. Inclusive, entre os fatores que são levados em consideração pelas autoridades norte-americanas, quando ocorre o momento de aplicação das sanções, justamente está a comunicação da conduta ilícita às autoridades, ocorrida de forma voluntária e célere, além da efetiva cooperação na investigação. (AYRES, 2015, p. 241)
É instrumento voltado à viabilização das investigações de determinados tipos de ilícitos, principalmente no âmbito concorrencial, econômico e, mais recentemente, de combate à corrupção. Para isso ocorrer, esta viabilidade de investigações, o acordo de leniência prevê a criação de incentivos à delação voluntária, principalmente no aspecto de proporcionar a redução das penalidades que seriam impostas ao delator, na esfera administrativa ou até criminal, caso as informações prestadas pelo delator sejam úteis à investigação. (FIDALGO, 2015, p. 254-255)
Leniência deriva do latim, lenitate, que tem significado de mansidão ou brandura. Embora, no plano internacional, o instituto da leniência tenha um grande emprego, principalmente após a década de 1970, no Brasil o instituto somente aportou em 2000, a partir da Lei 10.149/2000, que instituiu o acordo de leniência, com aplicabilidade nas infrações de caráter econômico e concorrencial. (PETRELLUZZI, 2014, p. 91)
Esta mesma norma de 1994 teve uma revogação parcial com a entrada em vigor da Lei 12.529/2011, a conhecida lei do CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), o assunto em questão da nova lei é o abuso do poder econômico e defesa da concorrência, mas como foi dito, essa parcela que não fora revogada, trata justamente do Acordo de Leniência, que ainda continuava em nosso ordenamento, com fulcro nos artigos 86 e 87, mas com sua ideia ainda no direito concorrencial, zelando pelo princípio da livre concorrência.
Assim, o acordo de leniência foi introduzido na legislação brasileira, efetivamente em 2000, através da Lei nº 10.149/2000, que alterou a Lei do CADE - Lei de Defesa à Concorrência, Lei 8.884/94. (ANTONIK, 2016, p. 54)
O Brasil seguiu forte tendência mundial, introduzido o acordo de leniência em nosso direito concorrencial, através da Medida Provisória número 2.055, de 11 de dezembro de 2000, que, posteriormente, foi convertida na Lei nº 10.149/2000, que, inclusive, acrescentou à Lei nº 8.884/94 os artigos 35-B e 35-C. (VILARD, 2008, p. 145)
Observa-se que a Lei 8.884/94, com as alterações promovidas pela Lei nº 10.149/2000, foi revogada pela Lei do CADE nº 12.529/2011. O acordo de leniência está previsto, atualmente, no artigo 86 da referida Lei. Essa legislação trata exclusivamente do acordo de leniência, ou seja, no âmbito dos crimes contra a ordem econômica, de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, que é a nossa lei Antitruste, onde cabe ao CADE fechar o acordo. Já a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) também trata sobre o acordo de leniência; porém, na LAC o acordo de leniência poderá ser proposto e aceito pela “autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública”. Em casos envolvendo o Executivo federal, por exemplo, o responsável pela condução é a Controladoria Geral da União (CGU). (ANTONIK, 2016, p. 54)
O CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) tem como objetivo proteger a livre concorrência no mercado, sendo a ele delegado esta missão de que é preciso ampliar a cultura da livre concorrência. Dentre suas atribuições, podemos destacar o seu poder de investigar, decidir e, conforme o caso, aplicar as penalidades caso haja infrações à ordem econômica.
O Brasil seguiu forte tendência mundial, introduzido o acordo de leniência em nosso direito concorrencial, através da Medida Provisória número 2.055, de 11 de dezembro de 2000, que, posteriormente, foi convertida na Lei nº 10.149/2000, que inclusive, acrescentou à Lei nº 8.884/94 os artigos 35-B e 35-C. (VILARD, 2008, p.145)
Como diferença para a LAC, a legislação concorrencial possibilita que as sanções sejam aplicadas a pessoas jurídicas, assim como a pessoas naturais.
O CADE é organizado da seguinte forma: Tribunal Administrativo de Defesa Econômica, Superintendência-Geral e Departamento de Estudos Econômicos. Ainda fazendo parte da estrutura do CADE, atuará em conjunto a Procuradoria Federal Especializada, órgão vinculado a AGU, prestando consultoria e assessoria jurídica, assim como representar a autarquia de forma judicial e extrajudicialmente.
O programa de leniência do CADE é um dos principais instrumentos que atua no combate à cartéis não só no Brasil, mas no mundo, celebrando assim mais de 50 acordos desta natureza desde o ano 2000.
Somente após a entrada em vigor da Lei 12.846/2013, chamada lei anticorrupção, que trouxe com mais contundência o acordo de leniência, este instrumento teve seu papel voltado para o combate à corrupção, onde vale ressaltar que o acordo de leniência incorporado por essa Lei anticorrupção será o nosso principal foco de estudo.
Leniência, portanto, no contexto da Lei Anticorrupção representa um pacto de colaboração que é firmado entre a autoridade processante e a pessoa jurídica que foi indiciada ou que já está sendo processada. Nesse pacto de colaboração se estabelece a promessa de serem abrandadas as penalidades instituídas no art. 6º da Lei Anticorrupção, desde que alcançada grande abrangência do concurso delitivo em termos de pessoas jurídicas ou de agentes públicos envolvidos. (CARVALHOSA, 2015, p. 371)
O acordo de leniência está previsto nos artigos 16 e 17 da Lei Anticorrupção brasileira, que é a Lei 12.846/2013, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração nacional ou estrangeira. (AYRES, 2015, p. 239)
A Lei de Combate à Corrupção Brasileira previu, em seu art. 16, a possibilidade de celebração, pela “autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública”, de acordos de leniência com pessoas jurídicas responsáveis pela prática de atos contra a Administração Pública que, colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”. (FIDALGO, 2015, p. 270)
A Matéria que dispõe sobre o acordo de leniência teve uma atenção especial, pois foi destinado a ela um capítulo tratando somente deste instrumento, que são eles o artigo 16 e 17, no capítulo V da LAC, que diz:
I. a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e
II. a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração.
Como foi observado, estas são as considerações iniciais acerca do que está disposto na Lei sobre o acordo de leniência, para dar prosseguimento ao tema, onde será abordado a seguir os aspectos mais relevantes.
O acordo de leniência deve atender à finalidade precípua da Lei Anticorrupção, que é a da restaurar a moralidade do Poder Público, abrangendo necessariamente as demais pessoas jurídicas corruptivas, bem como os agentes políticos, administrativos ou judiciários que compõem o concurso delitivo. (CARVALHOSA,2015, p. 378)
Não há dúvidas que o acordo de leniência fora criado como um instituto muito eficiente em relação ao papel que lhe foi dado, iremos ver com muito mais ênfase nas partes seguintes do estudo, mas de início achamos que há uma grande possibilidade de seu sucesso, como já existe muitas opiniões favoráveis de juristas renomados, que também acreditam que com um desenvolvimento adequado, favorecendo ambas as partes pactuantes, desmantelando cartéis, assim beneficiando o País em que se está realizando o acordo.
2.3 OBJETO
O acordo de leniência possui como objeto a possibilidade de originar novos dados de prova sobre ilícitos administrativos, antes desconhecidos pelos investigadores, pois não basta apenas trazer dados, essa contribuição tem que ser efetiva, ou seja, que estes dados trazidos sejam totalmente novos e precisos.
Aumentando a punição sobre outros agentes corruptores, no qual suas condutas ou elementos de prova não eram de conhecimento do órgão de controle, e também a possibilidade de recuperar valores resultantes da corrupção acoplado a outros participantes.
Podemos nos deparar com três tipos de acordo de leniência em nosso ordenamento, todos serão abordados de forma mais ampla na sequência do presente trabalho, podemos elencar aqui estes tipos como:
I. Acordo de leniência na esfera do direito concorrencial, tratando da preservação da livre concorrência, conforme está disposto na Lei nº 12.529/11;
II. Acordo de leniência referente as infrações a licitações e contratos, também elencado na Lei 12.846/13;
II. Acordo de leniência como fruto da Lei Anticorrupção, tema mais abordado de nosso trabalho, que está disposto na Lei nº 12.846/13;
O benefício concedido pela realização do acordo de leniência encontra-se elencados no artigo 16, parágrafo 2º da Lei Anticorrupção, e refere-se à isenção da pessoa jurídica de sanções previstas no inciso II do artigo 6º e no inciso IV do art. 19 e assim reduzindo em até dois terços o montante da dívida aplicada ao mesmo.
O compromisso dos benefícios do acordo de leniência, está condicionado ao resultado concreto que se mede pela efetiva “identificação dos demais envolvidos na infração”, conforme o inciso I do artigo 16 da Lei Anticorrupção, como também da efetiva entrega de informações e de documentos que produzam prova, acima de qualquer dúvida razoável, do delito corruptivo, consoante o inciso II do art. 16. O Estado não se compromete a absolver, relevar ou diminuir as penalidades apenas pela mera conduta cooperativa da pessoa jurídica prometida na assinatura do pacto. (CARVALHOSA, 2015, p. 381)
Com relação a essa possível redução da multa, foi dada uma certa liberdade com autorização legislativa, para que a autoridade administrativa atue com discricionariedade no que diz respeito ao quanto poderá ser arbitrado, que poderá resultado a pessoa jurídica condenada a uma redução com percentuais que variam de 0,1%(podendo não ser concedida) a até 66%.
Com relação à multa, observa-se que o legislador não definiu o limite mínimo de redução da multa, apenas o máximo. A proposta do acordo de leniência, então, poderia não reduzir em nada o valor da referida penalidade, ou algo próximo disso. Se assim se conciliasse, nesta situação, o acordo poderia deixar de ser atrativo. (HEINEN, 2015, p. 243)
O Estado quando institui o regime de leniência se beneficia imensamente de sua adoção. Através dele, consegue atingir, no caso concreto, o núcleo dos delitos de corrupção que foram praticados, daí extraindo, inclusive, os seus efeitos sistêmicos. (CARVALHOSA, 2015, p. 377)
O estado é um grande beneficiário de um acordo de leniência bem executado, e para isso é necessário a cooperação de todos os envolvidos, pois a pessoa jurídica que está colaborando, também se beneficiará em forma de redução da multa que seria aplicada a ela como forma de punição.
2.6 SUJEITOS
No acordo de leniência, podemos perceber a existência de dois sujeitos, de um lado está o Estado, representado por sua autoridade administrativa, parte que sofreu o ato corruptivo, representando a coletividade lesada, que está em busca de punição aos infratores e assim ressarcindo o erário pelo resultado obtido com as investigações.
Sobre a competência da autoridade administrativa, será abordado com mais ênfase logo mais na frente, mas o que podemos adiantar é que este ente competente está elencado no parágrafo 10 do artigo 16 da Lei 12.846/13.
Do outro lado está a pessoa jurídica de direito privado, no qual comete o ato corruptivo contra a Administração Pública nacional ou estrangeira conforme está descrito no artigo 5º da Lei Anticorrupção, causando enormes prejuízos, porém com a possibilidade de realizar o acordo, possa colaborar com as investigações em troca de benefícios.
Para o início do estudo deste tópico, já de cara podemos citar o art. 16, parágrafo 1º, que fala os requisitos a serem preenchidos de forma cumulativa para a celebração do acordo de leniência:
O acordo de leniência somente poderá ser celebrado se preenchidos, de forma cumulativa, os seguintes requisitos, que estão previstos no parágrafo 1º do art. 16 que são: a) a pessoa jurídica deve ser a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do ato ilícito”; b) a pessoa jurídica tem de cessar completamente seu envolvimento na infração investigada, a partir da data de propositura do acordo; e c) a pessoa jurídica deve admitir sua participação no ilícito. Deve cooperar plena e permanentemente com as investigações e com o processo administrativo. Deve também comparecer, sob suas expensas, sempre que for solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento”. (AYRES, 2015, p.245)
Dando início ao estudo pelo inciso I, que é o primeiro requisito, existem muitos aspectos a serem abordados com relação a pessoa jurídica ser a primeira a se manifestar sobre a possibilidade da realização do acordo.
Vale ressaltar que esta ideia abordada no parágrafo anterior, foi trazida pelo direito concorrencial, onde sua principal finalidade é a repressão aos cartéis, infração esta que será cometida por mais de um agente. Já o acordo de leniência da LAC (Lei Anticorrupção) afirma que algumas infrações poderão ser cometidas por apenas um agente.
Mas sabendo que na prática, a maioria dos atos corruptivos são cometidos por uma vasta gama de agentes públicos, orquestrada por várias empresas. O ponto em comum com o acordo de leniência do direito concorrencial seria a quebra da estrutura corruptiva, mas não necessariamente seguindo a mesma lógica, pois cada um dos acordos tem suas especialidades.
A LAC poderia ter proposto um caminho diferente para este primeiro requisito, pois a principal ideia do acordo de leniência proposto em sua estrutura deveria ser a busca por informações novas ao conhecimento da Administração, que só poderia ser obtida por um efetivo uso do acordo, não conseguido por outros instrumentos já existentes em nosso ordenamento.
Ainda levando em conta este requisito, ao meu ver parece que a norma estabelece de uma certa forma, uma corrida para quem será a primeira pessoa jurídica a expor sua vontade em colaborar realizando o acordo de leniência.
Até mesmo com isso, a lei acaba excluindo alguma outra pessoa jurídica que quisesse colaborar com o acordo, pois apenas a primeira estaria dentro dos requisitos para a celebração.
Assim, este instrumento deveria ser concedido primeiramente com base na ideia de informações novas e a partir do momento que estas novas informações forem surgindo, é caminho previsível que estas pessoas jurídicas que primeiro trazem as informações, estarão em melhor condição para colaborar com um bom acordo.
Mas um bom programa de leniência, sejam quais forem os requisitos, deve-se ser levado em conta sua efetiva colaboração, ou seja, informações inéditas ao Estado.
Correlacionado a este requisito, podemos perceber que apesar dos inúmeros benefícios, devem ao mesmo tempo, não deixar de impor sanções é essencial, como por exemplo na LAC, existe uma isenção parcial, não total da multa para a empresa beneficiada pelo acordo de leniência.
O que queremos passar aqui é que este instrumento do acordo de leniência não é uma forma de esconder a prática corruptiva, mas sim incentivar a colaboração, mesmo que necessite de ajustes para que o mesmo não se torne uma forma de incentivo a prática de algo ilícito. Um ponto bem importante de ajuste é que o sistema se adapte para criar uma balança entre as sanções impostas e os benefícios concedidos.
Em um cenário de uma investigação complexa, seria interessante que não só a primeira, mas que mais de uma empresa possa participar do acordo, assim a primeira traria informações relevantes e inéditas, porém o Estado buscasse arrecadar mais informações novas para a investigação com uma outra pessoa jurídica, que se conectou de forma mais direta com o agente corruptor, auxiliando mais ainda com as investigações.
Como já foi dito, claro que os benefícios concedidos a primeira pessoa jurídica poderá ser maior que a segunda a colaborar, até mesmo para manter um bom incentivo a pessoa jurídica ser a primeira a colaborar, recebendo os melhores benefícios que alguma outra que venha a celebrar o acordo.
Até mesmo seria injusto a quem apenas complementou as informações já trazidas pela primeira empresa, receber os mesmos benefícios, pois deve-se incentivar cada vez mais a prática deste instrumento.
A doutrina especializada no assunto esclarece que:
Com relação ao primeiro requisito (pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar), trata-se de dispositivo da Lei de Defesa de Concorrência (art. 86, 1º, I, da Lei 12.529/ 2011) incorporado à Lei 12.846/2013 sem os ajustes necessários. Vejamos. O racional de um programa de leniência anticoncorrencial é a identificação de um cartel ou outra prática concorrencial coletiva, o que, por sua própria natureza, envolve uma pluralidade de participantes. Assim, as autoridades permitem a celebração de acordo de leniência para a primeira pessoa jurídica que reportar as irregularidades, processando os demais participantes da conduta anticoncorrencial. A opção adotada pelo legislador brasileiro na Lei 12.846/2013, entretanto, tratou da mesma forma os atos lesivos previstos na Lei 12.846/2013 envolverão uma empresa buscando vantagem sobre outras, sem envolver prática coletiva. Assim não há que se falar em recompensar uma pessoa jurídica e processar outra (AYRES; MAEDA, 2015, p.245)
O segundo requisito para a celebração do acordo, que trata da interrupção da conduta ilícita, não é tão rodeado de polêmicas quanto o primeiro, até mesmo por ser uma consequência lógica da celebração do acordo. Porém, mais de adequa aos casos de cartel, em nosso estudo em relação a LAC, é capaz sim de ocorrer atos corruptivos ao mesmo tempo da celebração.
Já o terceiro requisito fala sobre à admissão do ato ilícito da responsabilidade objetiva e também o compromisso de cooperação plena e permanente com as investigações, participando sempre que solicitada a pessoa jurídica, a todos os atos processuais do processo administrativo no qual está envolvida. Quanto a este requisito, a doutrina esclarece que:
Com relação ao terceiro requisito, expresso no artigo 16, em seu inciso III, para se qualificar para a leniência, a pessoa jurídica deve admitir a sua participação no ato ilícito e deve cooperar plenamente com as investigações e com o processo administrativo. Em diversos casos, além das consequências no Brasil pela prática de atos corruptivos, uma admissão pode levar também a processo em outros países. Assim, em conformidade com o primeiro requisito, é necessário que a pessoa jurídica tenha tempo hábil para apurar os fatos. Também é necessário que se admita a proposta de acordo de leniência, mesmo após a existência de procedimentos para investigar a empresa. Entende-se como sendo a cooperação “plena e emergente ”com as investigações e o processo administrativo, o de ocorrer o fornecimento de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração, como também o comparecimento, sob suas expensas, sempre que ela for solicitada, a todos os atos processuais, até ocorrer o seu encerramento. (AYRES, 2015, p. 246-247)
Está meio que implícito que a pessoa jurídica que entenda ser isenta de atos corruptivos não participe do programa, já que em seu caput, o art. 16 diz que apenas poderão participar do acordo as pessoas jurídicas responsáveis pela pratica do ato lesivo, ou seja, o caput já deixa bem claro, a participação da empresa.
Vale ressaltar que a pessoa jurídica responde pelos atos praticados por pessoa natural, que age em interesse ou benefício de uma pessoa jurídica, ou seja, esta norma tem responsabilidade objetiva de pessoas jurídicas.
Claro que a pessoa jurídica não deve esconder a pessoa natural por trás dos atos, atuando em seu nome, isso não é admitido.
Poderá a Administração criar condições no acordo de leniência para que essa colaboração seja de fato efetiva e tenha um resultado esperado, como está disposto no art. 16, 4º.
Claro que estas condições devem obedecer dois princípios importantes, que são o da razoabilidade e da finalidade, sendo razoável para a finalidade do acordo, para que não cheguem a ser cláusulas exorbitantes que não possuem relação com o acordo de leniência.
2.8 COMPETÊNCIA
Percebe-se que a Lei indicou quem terá capacidade de celebrar acordos de leniência, ao mesmo tempo que pode perceber que esta é uma vasta gama de autoridades.
Esta vasta possibilidade de autoridades que poderiam celebrar o acordo conferida pela lei, rendeu muitas críticas por boa parte da doutrina, como na lição do ilustre professor Modesto Carvalhosa, podemos citar:
Embora o caput do art.16 outorgue genericamente competência para celebrar acordos de leniência à desfrutável “autoridade máxima” do ente público envolvido – o que em si é uma contradição em termos com a finalidade da presente Lei – o 10º do art. 16 retifica essa instransponível aberração, determinando que cabe à CGU celebrar tais pactos no âmbito do Poder Executivo Federal, bem como nos “atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira”.
Deve, assim, ser desconsiderado em parte o caput do art. 16 para prevalecer a regra contida no seu referido 10º também nos planos estadual e municipal, bem como nos demais Poderes – Legislativo e Judiciários – nas três instâncias federativas (CARVALHOSA, 2015, p.390).
Deste modo, o caput do art. 16 observou que esta competência será destinada a autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública, faz saber que esta lei é nacional, assim sendo, poderá ser aplicada para todos os poderes públicos das 3 esferas de governo que temos.
A Lei 12.846/2013 permite que uma grande quantidade de autoridades tenha competência para investigar a ocorrência de atos lesivos e aplicar sanções. Nos casos em que o ato lesivo alcance várias jurisdições, as pessoas jurídicas devem considerar o envolvimento de todas as autoridades competentes no acordo para evitar que uma autoridade não honre a leniência de outra autoridade. (AYRES, 2015, p. 248)
Vale salientar que p artigo 8 da LAC tem uma ideia parecida, de modo que aciona as mesmas autoridades a competência necessária para a apuração do PAR. O acordo de leniência é um dos caminhos para a resolução do PAR, seria interessante se a figura do realizador do acordo fosse o mesmo a instaurar o processo punitivo.
Com a realização do acordo de leniência, espera-se resultados mais atraentes do que a simples conclusão do PAR, pois a sua negociação acaba trazendo alguns reflexos em atribuições institucionais de outros órgãos, ou seja, o órgão competente para a realização do acordo poderá ter uma interação com outros órgãos do Estado que estão envolvidos no combate à corrupção, com poderes que ultrapassam a responsabilização de pessoas jurídicas.
Um ponto bem trabalhado desta lei, parece ser esta linha, que também cria uma regra especifica para o Poder Executivo federal. Pois o § 10, do artigo 16 da LAC, indicou que a competência exclusiva para celebrar acordos de leniência no âmbito do poder executivo federal, é da CGU, como também no caso de atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira.
Esta regra está em consonância com o que diz o § 2 do artigo 8 da Lei, onde indica da mesma forma à CGU a competência concorrente para instaurar os processos de responsabilização de pessoas jurídicas.
Da mesma forma, o disposto no art 9 da LAC atribui à CGU agora a apuração, processo e julgamento dos atos ilícitos previstos na mesma Lei, que foram praticados contra a administração pública estrangeira: “Em casos envolvendo o Executivo federal, por exemplo, o responsável pela condução é a Controladoria Geral da União (CGU). ” (ANTONIK, 2016, p. 54).
Pelo que foi exposto anteriormente com base na lei, pode-se perceber que atribuiu à CGU a competência para negociar acordos de leniência no âmbito do poder executivo federal.
A CGU é o órgão que reúne o maior número de atribuições legais para a celebração dos acordos, pois com as informações conseguidas pelo acordo, conseguiria tratar melhor as provas, assim responsabilizando as pessoas jurídicas que estão sendo investigadas, até mesmo a relação com a Polícia Federal e o Ministério Público, para a esfera penal.
2.9 LEGITIMAÇÃO
Continuando na esfera do art. 16, vamos tratar agora sobre um ponto tão importante quando o ponto estudado anteriormente, que é a legitimidade para propor os acordos de leniência.
Pela concordância com o que se trata o acordo, serão assim propostos por pessoa jurídica. Já pode notar que existe uma diferença em relação a legislação antitruste, pois na mesma havia a possibilidade de proposição do acordo por pessoa natural.
A lei estabelece a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica, ou seja, ao ter conhecimento de que uma pessoa natural que pratique um ato ilícito, poderá propor o acordo de leniência, mesmo sem a verificação de dolo ou culpa da gerencia da pessoa jurídica. Com isso, percebe-se que as pessoas naturais não serão beneficiadas, pois as mesmas não são incluídas no acordo de leniência.
O acordo de leniência somente poderá ser celebrado com pessoa jurídica. Não foi prevista a possibilidade de que fosse realizado com as pessoas naturais eventualmente envolvidas no caso, ou mesmo com determinado agente público participante do ato ilegal. O texto da Lei Anticorrupção é bastante claro em apenas mencionar a possibilidade de se efetuar a transação com as sociedades envolvidas, embora, conforme artigo 3º da Lei Anticorrupção, podem ser punidas também as pessoas naturais. (HEINEN, 2015, p. 241-242)
Apesar de que ao se propor a realizar o acordo, a pessoa jurídica expõe uma pessoa natural que comete os atos ilícitos, que esta será responsabilizada, mas em sua esfera competente.
2.10 TEMPORALIDADE
O limite de tempo para a proposição do acordo não é bem definido, ainda está um pouco vago ao certo qual seria. Vamos estudar uma possível limitação que poderá existir. O art. 16 dispõe que o acordo poderá ser celebrado com pessoas jurídicas que colaborem de forma efetiva com o processo administrativo e as investigações.
É necessária uma abordagem sistêmica da Lei Anticorrupção, principalmente o art. 2º e do inciso VIII, do art. 7º dá a entender que as pessoas jurídicas serão mais atentas e observadoras quanto a conduta de seus funcionários, e caso ocorra algum ilícito, tome as devidas ações.
Pode perceber que com o decorrer das investigações, a empresa que tenha interesse no acordo e ao aderir a este instituto, o ideal seria que a mesma mostrasse fatos novos para a administração, mesmo que não seja uma obrigação imposta.
Cada vez mais é evidente a espontaneidade da empresa, ou seja, ela que tem que buscar a realização do acordo, colaborando de forma eficaz com as investigações:
Observa-se que, ao mesmo tempo, o pedido da pessoa jurídica, visando submeter-se ao regime de leniência, deverá atender ao critério de sua própria conveniência, por isso deve ser espontâneo e facultativo. Não é permitido a autoridade processante constranger a pessoa jurídica indiciada ou ré a requerer o benefício em nenhum momento das investigações, do inquérito ou do processo administrativo. (CARVALHOSA, 2015, p. 382)
Com isso, não está previsto no ordenamento legal, qualquer previsão sobre o impedimento por limite temporal, ou seja, em qualquer tempo do processo administrativo de responsabilização poderá ser proposto o acordo, caso este processo já tenha sido iniciado.
Com relação ao assunto, pode-se destacar a posição de Ayres e Maeda (2015, p.240), que indicam muita coerência a propositura do acordo mesmo após instaurado o processo administrativo.
A possibilidade do acordo de leniência mesmo após a instauração do procedimento pelas autoridades faz sentido, pois, muitas vezes, as pessoas jurídicas tomarão conhecimento de atos lesivos cometidos por seus empregados ou terceiros agindo em seu interesse ou benefícios somente quando tomarem ciência do procedimento iniciado para investiga-las. Outra possibilidade que deve ser levada em consideração é a da pessoa jurídica que identifica eventual ocorrência de um ato lesivo, e de forma diligente, inicia uma investigação interna para apurar os fatos. Dependendo da natureza e complexidade dos fatos, essa investigação interna pode demandar tempo para ser concluída. Posteriormente, uma vez concluída a investigação interna ou tendo ela elementos sólidos sobre a ocorrência de atos lesivos (afinal, a pessoa jurídica também precisará admitir sua participação no ilícito), aí sim poderá a pessoa jurídica, se for o caso, reportar para as autoridades, colaborando efetivamente com as investigações. É inegável que as pessoas jurídicas, por estarem próximas aos fatos, tem informações importantes que, sem a cooperação, as autoridades públicas jamais terão conhecimento. Evidentemente, uma vez que a pessoa jurídica tenha conhecimento concreto da ocorrência de fatos ilícitos, quanto antes for a sua cooperação, maior deverá ser o seu crédito. Entretanto, limitar a possibilidade de cooperação significa ir na contramão de boas práticas internacionais no combate à corrupção e fechar os olhos para uma importante fonte de informação.
Mesmo que na lei não estabeleça um limite temporal, pode-se observar que no âmbito da administração pública federal, mais precisamente com o advento do decreto 8.420/2015 indicou que a proposta pelo acordo só poderá ser realizada até o tempo da conclusão do relatório que fora elaborado na esfera do processo administrativo de responsabilização, em seu art. 30, 2º.
Para um futuro próximo, uma reflexão bem aprofundada acerca do assunto poderá ter como consequência a revisão dessa norma. Apesar de que a administração deve sempre desejar a colaboração, respeitando os procedimentos legais do acordo de leniência.
Pode-se verificar que este prazo do fim do relatório causa uma certa insegurança ao processo, pois a comissão não tem um prazo especifico para a sua conclusão, tornando assim a data do término incerta.
2.11 DIREITOS DE QUEM ADERE
A decisão da pessoa jurídica aderir ao acordo de leniência passa muito pela questão de pôr na balança o que se pode tirar de benefício e os riscos que pode correr. Por tudo que já foi exposto, maior é a probabilidade da parte do benefício superar a parte dos riscos, mas não podemos deixar de abordar os riscos existentes.
Como risco geral, ou seja, aqueles que existem em qualquer instrumento negocial, podemos destacar:
a. Exposição da imagem do colaborador
b. Vazamento de informações antes da celebração do acordo
c. Frustração da negociação
Destacável que a LAC pensou nesses riscos, querendo tornar cada vez mais o instituto do acordo de leniência uma colaboração bem-sucedida para ambas as partes. Em primeiro plano, a proposta do acordo e toda a negociação do mesmo, é sigiloso, não podendo expor a imagem da pessoa jurídica.
Ainda sobre a imagem da pessoa jurídica, pode-se dizer que a mesma é muito importante para a pessoa jurídica pelo valor econômico que lhe traz, assim vamos citar a seguir os dispositivos da Lei que garantem o sigilo as investigações do acordo.
6º A proposta de acordo de leniência somente tornará pública após a efetivação do respectivo acordo, salvo no interesse das investigações e do processo administrativo.
Decreto 8.420/2015
Art. 31 (...)
1º A proposta apresentada receberá tratamento sigiloso e o acesso ao seu conteúdo será restrito aos servidores especificamente designados pela Controladoria-Geral da União para participar da negociação do acordo de leniência, ressalvada a possibilidade de a proponente autorizar a divulgação ou compartilhamento da existência da proposta ou de seu conteúdo, desde que haja anuência da Controladoria-Geral da União.
Sobre o sigilo, todos sabemos que é dever do Estado zelar pela transparência de suas ações, no que couber, principalmente sobre seus procedimentos, com isso, faz-se necessário a divulgação em meio oficial sobre os acordos que estão em construção.
Mas este princípio da publicidade dos atos, disposto no artigo 37 de nossa Constituição, traz a possibilidade de alguns atos serem restritos ao acesso do público. Em sem corpo, a CF dá aval para este sigilo nos casos de risco à: segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF), segurança da sociedade (art. 5º, XXXIII, da CF) e intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, da CF).
Assim sendo, para prevenir vazamentos de informações que coloquem em risco o andamento das investigações, pode ser estabelecido o sigilo do pacto de leniência ou das ações de instrução do processo, como por exemplo os depoimentos e demais meios de prova.
Modesto Carvalhosa leciona que:
... o referido §6º do art. 16 da presente Lei, ao suspender a publicidade oficial na fase das entabulações do acordo de leniência, deixa claro que tal suspensão não prevalece no caso de haver interesse de imediatamente ser ele do conhecimento público. A proteção da pessoa jurídica acordante do regime de leniência não se refere aos procedimentos necessários à instrução do processo penal- administrativo, mas sim remete às penas que lhe serão atenuamente impostas ou em parte relevadas no caso de seu cumprimento. Não há na presente Lei, como de resto também não há na legislação antitruste, o benefício do sigilo e muito menos a blindagem da pessoa jurídica acordante com respeito a outras medidas judiciais e administrativas que poderão ser promovidas pelo Estado contra ela. (CARVALHOSA, 2015, p. 376)
Saindo um pouco acerca do sigilo, outro aspecto importante é a possibilidade de a negociação não obter sucesso. A lei garante uma proteção caso isto ocorra, pois se a investigação avance até um ponto que foi evidenciado a veracidade de ilícitos e também tenha ouvido depoimentos de pessoas admitindo que cometeram os ilícitos.
Assim não seria justo caso ocorra uma frustração nas negociações, estas informações serem usadas contra a pessoa jurídica, mas para isso, e até mesmo para garantir o nível de confiança do instituto, seria necessário a criação de normas neste mesmo sentido que proteja a confiança do acordo.
A LAC, ganhou um auxílio de outros dispositivos regulamentadores que assim dispuseram sobre o assunto:
Um ponto acertado sobre o acordo, foi a escolha da CGU para o papel mais importante da Lei Anticorrupção no âmbito federal. Mas também, assim como outros pontos do acordo, necessita ainda de melhorias com relação a estrutura do órgão, ou seja, foi lhe atribuído uma grande nova função, porém o modelo institucional se manteve o mesmo.
Alguns modelos adotados pelo CADE podem ser incorporados a LAC, claro que com as devidas adaptações, pois cada norma tem suas especialidades.
2.12 COLABORAÇÃO EFETIVA E SEUS RESULTADOS
Pelo que já foi exposto, sabemos que uma colaboração efetiva é um dos requisitos para que se ocorra o acordo, mas agora vamos estudar o que a mesma pode gerar de resultados:
O acordo de leniência pode ser bastante vantajoso para aquele que se dispõe colaborar com o Poder Público, porque a celebração desse acordo isentará a pessoa jurídica das sanções de: publicação extraordinária da decisão condenatória e da proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controlados pela Poder Público, pelo prazo de no mínimo 1 ano e no máximo de 5 anos. Também reduzirá em até 2/3 o valor da multa aplicável. É importante que o acordo de leniência faça previsão expressa no sentido de a redução de até dois terços do valor da multa não fique em patamar inferior ao benefício auferido pelo ato ilícito que foi cometido. Essa interpretação tem a finalidade de conferir sistematicidade aos dispositivos da Lei Anticorrupção, principalmente ao coligar com o que determina o artigo 6º, em seu inciso I. (HEINEN, 2015, p. 242-244)
Ainda no estudo do art. 16, pode-se notar que a Lei observou uma certa discricionariedade à Administração com relação a sua competência para a celebração do acordo, muito parecida com o requisito que iremos estudar, que fala da colaboração efetiva com as investigações, mesmo sabendo que este requisito fora posto de forma muito vaga pela Lei. De fato, não teria como colocar todas as hipóteses de o que seria uma colaboração efetiva com as investigações.
De modo geral, se espera que toda colaboração seja efetiva, aqueles que forem celebrados baseado na LAC, e que possam ser uma espécie de jurisprudência dos Tribunais, constituindo ideias a serem seguidas em novos casos.
Assim, sendo bem trabalhada, esta prática pode formar um padrão a ser seguido, com qualidade para os acordos, e assim elencando o que seria de fato uma colaboração efetiva, decidindo então os novos casos com base nos casos já concluídos, encerrando com aquela discricionariedade que existe.
Partindo para o lado dos resultados, a LAC elencou que poderá seguir dois caminhos.
O primeiro seria a identificação dos demais envolvidos no ato ilícito. Mas o que seria a ser esses demais envolvidos a doutrina elenca que seria as pessoas jurídicas e os agentes públicos que participaram do ato ilícito.
A norma, porém, faz uma colocação importante, ao citar que o resultado só será esperado “quando couber”. Com esta expressão, abre um leque de interpretações sobre o assunto.
Vale ressaltar que a própria LAC prevê alguns atos lesivos que ocorrem de forma unilateral, não dependendo de algum agente público ou de outro particular, tendo como exemplos os seguintes: promessa de vantagem indevida a agente público, fraude de licitação pública e obstrução de atividade de investigação de órgãos públicos.
Outro ponto importante a ser debatido, é a expressão que foi citada anteriormente “quando couber” refere-se a possível colaboração em um acordo de leniência, mesmo que o estado já possua as informações sobre os envolvidos no ato ilícito.
Não sendo descartado que a Administração já contenha um número de provas da ocorrência do ato corruptivo, até mesmo pela instauração do processo administrativo de responsabilização, e após isso, a pessoa jurídica se manifeste sobre o interesse de colaborar com as investigações.
O resultado do pacto de leniência, em benefício da pessoa jurídica que é a ré vai ocorrer pela observância de todo o conjunto probatório, ou seja, na questão do oferecimento de provas além de qualquer dúvida razoável. Atendida essa qualidade do conjunto probatório, caberá a atenuação das penas, na forma e com os efeitos que estão previstos no § 2º do art. 16, já analisado. (CARVALHOSA, 2015, p. 380)
O segundo caminho, ou melhor, segundo resultado esperado pela colaboração efetiva do acordo é a obtenção rápida de documentos e informações acerca da comprovação do ato corruptivo.
É fato que estas informações e documentos necessitam ser úteis e novos para a Administração, pois ao contrário, não seria considerada efetiva a colaboração que tragam dados já conhecidos do Estado.
Danusio Roriz Melo
Sandro Judá Carneiro Flor
Monografia apresentada como exigência parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito, sob a orientação de conteúdo do professor Me. José Clauber Matos Brayner e orientação metodológica do professor Dr. Francisco Hélio Monteiro Júnior.Sobral – CE

References: artigo 3
 artigo 86
 artigo 16
 artigo 16
 artigo 6
 artigo 16
 artigo 16
 artigo 5
 artigo 16
 artigo 8
 artigo 16
 artigo 8
 artigo 3
 artigo 37
 artigo 6