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Timestamp: 2016-10-27 07:06:11+00:00

Document:
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Bernhard M�hlestein, c/o Arnold Wehinger Kaelin & Ferrari, Riesbachstrasse 52, 8008 Z�rich,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, R�tihof, 4509 Solothurn,
Baugesuch f�r verschiedene Plakatwerbetr�ger auf dem Areal der Autobahnrastst�tte Gunzgen Nord,
Die X.________ GmbH reichte am 20. M�rz 2001 bei der Baukommission der Einwohnergemeinde Gunzgen ein Baugesuch ein f�r die Errichtung von neun Plakattr�gern f�r Fremdwerbung auf dem Areal der Autobahnrastst�tte Gunzgen Nord. Die Werbeplakattr�ger sollen um die Tankstelle der Rastst�tte gruppiert aufgestellt werden, innerhalb der Nationalstrassen-Baulinie. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn lehnte das Bauvorhaben bzw. die entsprechende Baubewilligung mit Verf�gung vom 11. Februar 2002 ab.
Mit Urteil vom 14. Juni 2002 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die gegen die Verf�gung des Bau- und Justizdepartements erhobene Beschwerde ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. Juli 2002 beantragt die X.________ GmbH dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 14. Juni 2002 aufzuheben und ihr Baubewilligungsgesuch zu bewilligen, eventualiter die Streitsache zur Neubeurteilung im Sinne der Erw�gungen des Bundesgerichts an die erste Bewilligungsinstanz zur�ckzuweisen.
Das Verwaltungsgericht sowie das Bau- und Justizdepartement stellen den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation beantragt Abweisung der Beschwerde.
1.1 Der angefochtene Entscheid st�tzt sich auf Bundesrecht, n�mlich auf Art. 53 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. M�rz 1960 �ber die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) in Verbindung mit Art. 6 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) und Art. 95 ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21), und stellt somit grunds�tzlich eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verf�gung dar (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Er stammt von einer letztinstanzlichen kantonalen richterlichen Beh�rde (Art. 98 lit. g und 98a OG). Ausschlussgr�nde im Sinne von Art. 99 ff. OG liegen nicht vor. Die Beschwerdef�hrerin ist vom angefochtenen Entscheid ber�hrt und hat ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 103 lit. a OG). Auf die fristgerecht (Art. 106 Abs. 1 OG) erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
1.2 Gem�ss Art. 104 OG kann die Beschwerdef�hrerin die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens r�gen (lit. a), ferner unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b), Letzteres aber, da eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz geamtet hat, nur unter Vorbehalt von Art. 105 Abs. 2 OG; gem�ss dieser Bestimmung ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsermittlung des Verwaltungsgerichts gebunden, soweit dieses den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt im Wesentlichen die Verletzung von Bundesrecht, namentlich eine unrichtige Anwendung von Art. 99 Abs. 1 SSV. Sinngem�ss r�gt sie zudem insofern eine im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG mangelhafte Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, als sie dem Verwaltungsgericht vorwirft, es habe die konkreten Verh�ltnisse im Einzelfall nicht ber�cksichtigt und abgekl�rt.
2.1 Gem�ss Art. 53 NSG sind im Bereiche der Nationalstrassen Reklamen und Ank�ndigungen nach Massgabe des Strassenverkehrsgesetzes untersagt (Abs. 1); der Bundesrat erl�sst hinsichtlich der Nationalstrassen besondere Ausf�hrungsvorschriften (Abs. 2). Gem�ss Art. 6 Abs. 2 SVG sodann kann der Bundesrat Reklamen und andere Ank�ndigungen im Bereich von Autobahnen und Autostrassen g�nzlich untersagen. Gest�tzt auf Art. 6 Abs. 2 SVG hat der Bundesrat Strassenreklamen im Bereich von Autobahnen und Autostrassen untersagt und einzig Firmenanschriften (Reklamen f�r Firmen am Firmenstandort selber) f�r zul�ssig erkl�rt (Art. 99 Abs. 1 SSV); g�nzlich ausgeschlossen sind somit Fremdreklamen.
Vorliegend ist das Anbringen von (Fremd-)Reklamen bei einer Tankstelle auf einer Rastst�tte streitig. Es fragt sich, ob es sich dabei um Reklamen "im Bereich" einer Nationalstrasse bzw. einer Autobahn handelt.
2.2 Gem�ss Art. 7 NSG sind Nebenanlagen von Nationalstrassen Anlagen, die der Abgabe von Treib- und Schmierstoffen sowie der Versorgung, der Verpflegung und der Beherbergung der Strassenben�tzer dienen (Abs. 1); der Bundesrat stellt die n�tigen Grunds�tze �ber die Nebenanlagen auf (Abs. 2). Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 �ber die Nationalstrassen (NSV; SR 725.111) bezeichnet als Nebenanlagen Tankstellen, Versorgungs-, Verpflegungs- und Beherbergungsbetriebe sowie die dazugeh�rigen Parkpl�tze (Rastst�tten). Solche Anlagen geh�ren insofern zum Bereich der Nationalstrassen, und die kantonalen Beh�rden haben sich bei der Pr�fung von entsprechenden Reklamegesuchen an die Grunds�tze zu halten, die f�r den Bereich von Nationalstrassen gelten. Dies entbindet sie allerdings nicht von der Pflicht, bei der Auslegung und Anwendung der einschl�gigen Regeln, insbesondere von Art. 99 Abs. 1 SSV, zu pr�fen, ob das Anbringen von Reklamen bei Autobahntankstellen anders zu beurteilen ist als das Anbringen von Reklamen, welche sich unmittelbar an der Fahrbahn selber befinden oder von dieser aus wahrnehmbar sind.
2.3.1 Der Bundesrat hat Strassenreklamen bei Tankstellen in der Signalisationsverordnung gesondert erw�hnt. Was Strassenreklamen bei Tankstellen oder anderen Nebenanlagen auf Autobahnen betrifft, so gelten gem�ss Art. 96 Abs. 7 Satz 2 SSV die Anforderungen, die das f�r Autobahnen zust�ndige Departement (heute das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, fr�her das Eidgen�ssische Departement des Innern) gest�tzt auf die Nationalstrassengesetzgebung aufstellt.
Die erw�hnten Anforderungen sind in der Verordnung des Eidgen�ssischen Departements des Innern vom 3. Dezember 1973 �ber Technische Richtlinien und Empfehlungen f�r den Bau und Betrieb von Nebenanlagen aufgef�hrt. In deren Anhang wird in Ziff. 14 "Reklame" unter lit. a "Tankstelle" insbesondere Folgendes bestimmt: "An jeder Tankstelle sind mindestens f�nf Oelmarken zu f�hren; an geeigneter Stelle des Tankstellengeb�udes ist eine Tafel von 1,00 m H�he und 0,75 Breite anzubringen, die die Signete der entsprechenden Oelmarken aufweist. Jede weitere Reklame ist verboten."
2.3.2 Die Beschwerdef�hrerin macht unter Hinweis auf ihre Ausf�hrungen in der Beschwerde vom 25. Februar 2002 an das Verwaltungsgericht geltend, dass die fragliche Richtlinie mangels gesetzlicher Grundlage nicht zur Anwendung kommen k�nne; es liege eine unzul�ssige Subdelegation vor, wozu ein Bundesgesetz erm�chtigen m�sse. Richtig ist, dass gem�ss Art. 48 Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. M�rz 1997 (RVOG; SR 172.010) eine �bertragung der Rechtsetzung auf Gruppen und �mter nur zul�ssig ist, wenn ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss dazu erm�chtigt. Die umstrittene Richtlinie stammt nun aber nicht von einer Gruppe oder von einem Amt; vielmehr ist sie im Anhang zu einer vom Departement selber erlassenen Verordnung enthalten. Damit aber ist Art. 48 Abs. 1 RVOG massgeblich, wonach der Bundesrat - ohne ausdr�ckliche Erm�chtigung im Spezialgesetz selber - die Zust�ndigkeit zum Erlass von Rechtss�tzen auf die Departemente �bertragen kann, wobei er die Tragweite der Rechtss�tze zu beachten hat. So verhielt es sich bereits vor Erlass des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes; vorausgesetzt war einzig, dass es sich bei den in Aus�bung einer subdelegierten Kompetenz erlassenen Vorschriften um solche vorwiegend technischer Natur handelte und kein Rechtsgrundsatz betroffen war (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3c S. 248 f., mit Hinweisen).
Das Eidgen�ssische Departement des Innern konnte sich beim Erlass der Richtlinien vom 3. Dezember 1973 auf die damals geltende Vollziehungsverordnung vom 23. M�rz 1964 zum Bundesgesetz �ber die Nationalstrassen (AS 1964 307) st�tzen; mit deren Art. 5 zweiter Satz (in der Fassung vom 8. November 1972, AS 1972 2609) erm�chtigte der Bundesrat das Departement, f�r die Zu- und Wegfahrten, die Parkpl�tze sowie f�r die bauliche Gestaltung der Nebenanlagen Normalien und Richtlinien festzulegen. Die vom Departement erlassenen Richtlinien sind technischer Natur und betreffen offensichtlich keinen Rechtsgrundsatz; sie sprengen in keiner Weise den Rahmen der ihm subdelegierten Befugnisse.
Die Departementsrichtlinien vom 3. Dezember 1973 verletzen nach dem Gesagten die Grunds�tze der Gesetzesdelegation nicht und sind insofern, auch gest�tzt auf den Verweis von Art. 96 Abs. 7 Satz 2 SSV, anwendbar und massgebend f�r die Bestimmung der Tragweite des in Art. 99 Abs. 1 SSV enthaltenen Verbots, "im Bereich" von Autobahnen und Autostrassen Fremdreklamen aufzustellen. Es bleibt noch zu pr�fen, ob ein Verbot von Fremdreklamen bei Autobahntankstellen inhaltlich den Rahmen von Art. 6 Abs.2 SVG sprengt.
3.1 Der Gesetzgeber hat dem Verordnungsgeber die Befugnis, Reklamen und andere Ank�ndigungen im Bereich von Strassen im Allgemeinen und von Autobahnen im Speziellen zu verbieten, allein im Hinblick auf die m�gliche Beeintr�chtigung der Verkehrssicherheit einger�umt (bundesr�tliche Botschaften zum Entwurf des SVG bzw. zu dessen �nderung, vom 24. Juni 1955 [BBl 1955 S. 12] bzw. vom 14. November 1973 [BBl 1973 S. 1178]). Bei der Zulassung von Reklamen soll ein strenger Massstab angewandt werden. Der Begriff der m�glichen Beeintr�chtigung der Verkehrssicherheit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff; der Beh�rde, die einen solchen Begriff anzuwenden hat, ist ein gewisser Beurteilungsspielraum einger�umt. Das Bundesgericht pr�ft deren Begriffsauslegung nur mit Zur�ckhaltung (BGE 98 Ib 333 E. 3a S. 341). Es misst dem Aspekt der Verkehrssicherheit unter Ber�cksichtigung des gesetzgeberischen Willens im Verh�ltnis zu wirtschaftlichen Interessen grosses Gewicht bei. Es best�tigt die Kantone in ihren Bem�hungen, bei der Bewilligung von Reklamen eine strikte Praxis zu handhaben (vgl. dazu die umfassenden Darlegungen im Urteil 2A.249/2000 vom 14. Februar 2001, E. 3b, in: SJ 2001 I 529 S. 531 f., mit Hinweisen).
3.2 Im Jahr 1972 (vor Erlass der Verordnung des Eidgen�ssischen Departements des Innern vom 3. Dezember 1973) hatte das Bundesgericht sich mit der Tragweite des schon dannzumal in der Signalisationsverordnung (damals in Art. 80 Abs. 6 SSV, heute Art. 99 Abs. 1 SSV) enthaltenen Verbots, im Bereich von Autobahnen und Autostrassen Reklamen und Ank�ndigungen aufzustellen, zu befassen. Es stellte fest, dass die speziellen f�r Nationalstrassen geltenden Regeln hinsichtlich des Aufstellens von Reklameeinrichtungen grunds�tzlich auch bei einer Nebenanlage wie einer Rastst�tte zur Anwendung kommen (BGE 98 Ib 333 E. 3 S. 340 ff.). Im Einzelnen f�hrte es Folgendes aus (E. 3b S. 341 f.):
Wohl treffe es zu, dass im Bereich von Rastst�tten die Aufmerksamkeit des Fahrzeuglenkers ohnehin schon auf verschiedene Einrichtungen gelenkt und dass dort nicht mit hohen Geschwindigkeiten gefahren werde, doch verlangten gerade die Einfahrten und Ausfahrten aus einem solchen Rastplatz vom Fahrzeuglenker grosse Aufmerksamkeit, welche nicht von einer F�lle von Reklamen und Anzeigen abgelenkt werden d�rfe; auch hier erschienen Reklamen und Anzeigen somit geeignet, die Verkehrssicherheit zu beeintr�chtigen; das Verbot gelte indessen nur f�r Reklamen und Anzeigen im engeren Sinne, n�mlich f�r solche, die ausschliesslich Werbecharakter h�tten (sogenannte Fremdreklame), nicht aber f�r Ank�ndigungen, die den Fahrzeuglenker auf die unmittelbare N�he einer Tankstelle hinwiesen und das Produkt bekannt g�ben, das dort zum Verkauf angeboten werde (sogenannte Eigenreklame); zwar verm�chten auch solche Ank�ndigungen abzulenken, doch l�gen sie im Interesse eines reibungslosen Verkehrsablaufs.
Nicht geringer erscheint die M�glichkeit einer Beeintr�chtigung der Verkehrssicherheit bei Reklametafeln im begrenzten Areal der Autobahntankstelle selber. Zu vielen Zeiten ist das Verkehrsaufkommen dort gross. Die in die Tankstelle einfahrenden Autofahrer halten h�ufig, noch rollend, Ausschau nach dem Standort von Toiletten, einer Gastst�tte oder eines Kiosks und auch bereits eines Parkplatzes. Wer tanken will, konzentriert sich spezifisch darauf, einen freien Platz an einer Tanks�ule anzusteuern, wobei zus�tzlich anhand der Aufschriften auf den gew�nschten Treibstofftyp geachtet wird. Erfahrungsgem�ss herrscht auch ein reges Hin und Her von Fussg�ngern, die z.B. zwischen Tanks�ulen und Shop zirkulieren; es gibt Kinder, die unverhofft aus einem Auto herausspringen. Gefordert ist jedenfalls eine erh�hte Aufmerksamkeit, und zwar in einem Moment, da bei einzelnen Motorfahrzeugf�hrern die Konzentration auf das eigentliche Fahren gerade darum herabgesetzt sein k�nnte, weil sie nicht mehr mit erh�hter Geschwindigkeit verkehren, sondern, nach schneller Fahrt, gleichsam "ausrollen".
Unter diesen Umst�nden h�lt sich eine Regel, welche das Anbringen von Fremdreklamen bei Autobahntankstellen g�nzlich untersagt, inhaltlich an den von Art. 6 Abs. 2 SVG vorgegebenen Rahmen. Grunds�tzlich durften die kantonalen Beh�rden daher das Reklamegesuch der Beschwerdef�hrerin abweisen, ohne n�her auf die lokalen Verh�ltnisse des Tankstellengel�ndes auf dem Areal der Autobahnrastst�tte Gunzgen Nord einzugehen oder eine weitergehende Interessenabw�gung vorzunehmen. Dies gilt jedenfalls, soweit nicht ausserordentliche (insbesondere �rtliche) Umst�nde geltend gemacht werden k�nnen; solche sind vorliegend nicht erkennbar. Die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdef�hrerin hat somit hinter dem �ffentlichen Interesse an der Vermeidung von Verkehrsgef�hrdungen, welche durch die Anwendung besagter Regel zweckm�ssig vermindert werden k�nnen, zur�ckzutreten.
3.3 Die Beschwerdef�hrerin beruft sich vergeblich auf den Grundsatz der Gleichbehandlung. Sie vermag nicht darzulegen, dass in den meisten Kantonen regelm�ssig oder gar durchwegs Bewilligungen f�r Plakattr�ger mit Fremdwerbung an Autobahntankstellen erteilt w�rden. Es braucht daher nicht weiter gepr�ft zu werden, unter welchen Umst�nden sie gegen�ber dem Kanton Solothurn, welcher f�r Reklamebewilligungen an Autobahnen auf seinem Gebiet zust�ndig ist (Art. 100 SSV), �berhaupt geltend machen k�nnte, er solle seine mit den bundesrechtlichen Regeln vereinbare Praxis aufgeben und diejenige anderer Kantone �bernehmen (vgl. BGE 98 Ib 333 E. 3c letzter Absatz S. 343).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als unbegr�ndet; sie ist abzuweisen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Bau- und Justizdepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn sowie dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 53
 Art. 6
 Art. 95
 Art. 5
 Art. 99
 Art. 104
 Art. 105
 Art. 99
 Art. 105
 Art. 53
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 7
 Art. 4
 Art. 99
 Art. 96
 Art. 48
 Art. 48
 BGE 
 Art. 5
 Art. 96
 Art. 99
 Art. 6
 Art. 80
 Art. 99
 Art. 6
 BGE