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Timestamp: 2019-08-22 22:59:54+00:00

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STC 126/2002, 23 de Mayo de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 157025
STC 126/2002, 23 de Mayo de 2002
Número de Recurso: 2836/1993
Conflicto positivo de competencia 2836/93. Planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente a la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 22 de marzo de 1993, por la que se regula la concesión de ayudas previstas en el Plan nacional de residuos industriales para ese año. Competencias sobre medio ambiente.
Sentencia citada en: 27 sentencias, 8 artículos doctrinales, una resolución administrativa
Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 24 de septiembre de 1993, la Letrada del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 22 de marzo de 1993, por la que se regula la concesión de ayudas previstas en el Plan nacional de residuos industriales para 1993. El conflicto se extiende a la totalidad de dicha Orden, con excepción de sus arts. 1, 2, 3, 13 y 15.
La Letrada autonómica, tras manifestar que la formalización del conflicto positivo de competencia viene precedida del rechazo por parte del Gobierno de la Nación del preceptivo requerimiento de incompetencia, procede a determinar el marco material y competencial correspondiente a la Orden impugnada.
En este sentido, manifiesta que dicha Orden tiene por objeto regular la concesión de ayudas previstas en el Plan nacional de residuos industriales. Se trata, pues, de subvenciones que deben incardinarse en la materia de "medio ambiente". Así se desprende de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, sobre régimen jurídico básico de residuos tóxicos y peligrosos (LRTP), que prevé la existencia del plan nacional de residuos industriales y que, según su Disposición adicional primera , párrafo 2, se dicta al amparo del art. 149.1.23 CE.
En relación con el poder de gastar del Estado y su incidencia en las competencias autonómicas, existe ya una copiosa doctrina del Tribunal Constitucional, que ha sido recopilada por el propio Tribunal en su STC 13/1992, de 6 de febrero. Según esta doctrina, no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias, por lo que la facultad de gasto público en manos del Estado no constituye un título de competencia autónomo que pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas según la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
A continuación, la Letrada de la Generalidad de Cataluña examina el alcance que tiene la normativa básica estatal en materia de residuos, de acuerdo con lo que, al efecto, dispone la LRTP.
A continuación, la representación procesal autonómica analiza la finalidad de las líneas de ayuda que se regulan en la Orden de 22 de marzo de 1993 y que son las siguientes:
Mediante providencia de la Sección Tercera de 5 de octubre de 1993, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días formulase las alegaciones que considerase convenientes. Asimismo, se acordó comunicar el planteamiento del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma se impugnara la Orden de 22 de marzo de 1993, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, y publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
Mediante escrito registrado el día 3 de noviembre de 1993, el Abogado del Estado solicita la concesión de una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. La Sección Tercera, por providencia de 3 de noviembre de 1993, acordó prorrogar en diez días más el plazo para formular alegaciones.
El art. 11.1 LRTP autoriza a la Administración del Estado a formular, de acuerdo con las previsiones de las Comunidades Autónomas, un plan nacional de residuos tóxicos y peligrosos con validez para todo el territorio nacional, con objeto de "racionalizar, coordinar y optimizar la gestión de los residuos a que se refiere esta Ley". A su vez, el Real Decreto 937/1989, de 21 de julio, regula la concesión de ayudas del Plan nacional de residuos industriales, no habiendo sido dicho Real Decreto objeto de impugnación por parte de la Comunidad Autónoma, como tampoco lo fuera la precitada Ley.
El Abogado del Estado descarta que la STC 13/1992 puede ser invocada de contrario sin mayores especificaciones, pues debe realizarse un análisis material de las ayudas impugnadas, de las interferencias que podrían introducir en la política medioambiental autonómica e, incluso, del modo en que las mismas afectan al medio ambiente en general. Por tanto, considera que la demanda realiza una aplicación meramente mecánica de la STC 13/1992, que es insuficiente en un caso como el presente en el que nos encontramos con un plan nacional de carácter básico, cuyo contenido no se discute por la Comunidad Autónoma.
Por providencia de 21 de mayo de 2002, se señaló para deliberación y votación del presente conflicto positivo de competencia el día 23 del mismo mes y año.
El presente conflicto positivo de competencia, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, se traba sobre la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 22 de marzo de 1993, que regula la concesión de ayudas previstas en el Plan nacional de residuos industriales para 1993. La impugnación se extiende a los arts. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, y 14.
Antes de abordar con mayor detalle el examen de los términos en que se plantea el conflicto, y para la mejor comprensión de la controversia planteada por la Orden de 22 de marzo de 1993, debemos examinar la normativa reguladora de los residuos tóxicos y peligrosos.
Expuesto lo anterior, debemos plantearnos los efectos que sobre la presente controversia competencial pudieran tener, de un lado, la derogación que ha efectuado la Ley 10/1998 de la LRTP, y, de otro, que las subvenciones reguladas en la Orden litigiosa ya han cumplido sus efectos.
Procede, por tanto, iniciar el examen de la controversia competencial suscitada en relación con la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 22 de marzo de 1993.
El Abogado del Estado, por el contrario, considera que la Orden de 22 de marzo de 1993 es una norma básica, formal y materialmente, y cumple los requisitos contenidos en la doctrina de este Tribunal para la gestión centralizada de las ayudas implicadas. En este sentido, entiende que la doctrina constitucional que resulta aplicable a este caso no es la aducida por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, sino la contenida en la propia STC 13/1992, FJ 8 d), según la cual es posible que el Estado, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, gestione, excepcionalmente, dichas subvenciones cuando ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y concurran las circunstancias siguientes: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando, al propio tiempo, que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada por la medida de fomento de que se trate.
Para alcanzar una conclusión sobre el encuadramiento de la Orden litigiosa en la materia constitucional correspondiente, a efectos de derivar de ello la distribución competencial existente entre el Estado y la Generalidad de Cataluña, debemos analizar el objeto y finalidad de dicha Orden.
De inversiones en infraestructura de servicios de gestión de residuos.
De fomento y tratamiento in situ y de actividades de recuperación.
De fomento de tecnologías limpias.
De eliminación de policlorobifenilos y policloroterfenilos (PCB y PTC)"
Una vez expuestas las posiciones de las partes y alcanzada una conclusión sobre la materia en la que la Orden impugnada se incardina desde la perspectiva del orden de distribución de competencias previsto en el bloque de la constitucionalidad, hemos de dar un paso más y proceder a establecer el canon de enjuiciamiento correspondiente.
De acuerdo con esta doctrina, la resolución de las controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate. En este caso, ya hemos visto que dicha materia es la de "medio ambiente", en la cual al Estado le corresponde establecer la normativa básica (art. 149.123 CE) y a la Generalidad de Cataluña el desarrollo legislativo y la ejecución de dicha legislación básica, así como la posibilidad de establecer normas adicionales de protección.
Desde la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, hemos venido insistiendo en que el control de la normativa básica exige valorar en la misma una doble esfera, material y formal. La primera, responde a la necesaria "evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas". La segunda, trata de "velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura".
Entrando a examinar en primer lugar el cumplimiento de las exigencias formales de la normativa básica por parte de la Orden de 22 de marzo de 1993, hemos de afirmar que por su rango normativo no satisface, en principio, las exigencias de nuestra doctrina sobre los requisitos formales de la normativa básica. Sin embargo, no puede obviarse que el art. 11.1 LRTP se refiere a la elaboración de un plan nacional de residuos sólidos, que incluirá objetivos específicos, programas y acciones a desarrollar, contenidos mínimos y medios de financiación. Importa señalar que la Ley de residuos tóxicos y peligrosos considera básico dicho plan, así como su contenido, puesto que la Disposición adicional primera, párrafo 2 de la misma otorga ese carácter a todos sus preceptos.
Despejada esta primera objeción, y antes de examinar las impugnaciones concretas, debemos examinar el contenido y alcance de cada línea subvencional para poder apreciar si, como sostiene el Abogado del Estado, por sus especiales características, las mismas reclaman la regulación y gestión centralizadas, haciendo imposible que dicha regulación y gestión sea realizada por la Comunidad Autónoma, lo que constituiría en principio el criterio a tener en cuenta, en razón a las competencias de aquélla en materia de "medio ambiente".
La primera línea de ayudas tiene como objeto financiar las "inversiones en infraestructura de servicios de gestión de residuos". Estas inversiones se dirigen, según el Plan nacional (apartado 5.1.1) a la construcción de las instalaciones necesarias para cubrir la demanda de gestión de residuos.
La segunda línea de ayuda se dirige al "fomento y tratamiento in situ y de actividades de recuperación". Esta línea, según el apartado 5.1.p2 del Plan nacional, afecta a aquellos productores que se doten de un sistema propio de gestión para sus residuos, así como a aquellos gestores dedicados a una actividad de recuperación de residuos provenientes de otras empresas.
El tercer programa se refiere al "fomento de tecnologías limpias". Este programa incluye la modificación de procesos productivos, cuyo objeto es la reducción de la generación de residuos, así como el desarrollo de plantas piloto y prototipos de instalaciones dedicadas al tratamiento, eliminación o reducción de las cantidades de residuos generados.
La "eliminación" de PCB y PTC constituye la última línea de subvenciones prevista. Se trata de subvencionar tanto a los productores como a los gestores de estos residuos, de modo que los incentivos se consideran incorporados en los otros programas del Plan que puedan afectarles, incorporándose como programa diferenciado a efectos de control y seguimiento para el cumplimiento de la normativa comunitaria y nacional específica sobre dichos productos (apartado 5.1.9 del Plan nacional).
Una vez que de nuestro análisis se sigue la reconducción de los cuatro programas de ayuda que se controvierten al tan citado segundo supuesto de nuestra doctrina en relación con las subvenciones estatales [STC 13/1992, FJ 8 b)], estamos ya en disposición de proceder al examen concreto de los artículos impugnados, a fin de dilucidar si su contenido sustantivo se aviene o no con la doctrina correspondiente.
El art. 4 establece:
Los que acrediten la personalidad del solicitante. Las personas físicas lo harán mediante el documento nacional de identidad en vigor, documento de identificación que surta efectos equivalente en el país de origen, o pasaporte, según que la nacionalidad sea o no española, debiendo, en todo caso, acreditar que se encuentran en posesión del correspondiente número de identificación fiscal. Las Sociedades mediante la presentación de la escritura de constitución o modificación, en su caso, debidamente inscrita en el Registro Mercantil y de la correspondiente tarjeta de identificación fiscal.
Poder notarial suficiente, debidamente inscrito, en su caso, en el Registro Mercantil, cuando se comparezca o firme la solicitud como Representante o Apoderado. La personalidad de este último se acreditará mediante el documento nacional de identidad.
Estudio con el contenido establecido en el artículo 26 del Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, o con el que, en desarrollo del artículo 25.2, haya sido aprobado por la Comunidad Autónoma, y estudios de viabilidad económico-financiera para aquellas actuaciones para las que se solicite acogerse a los programas P1, de inversiones en infraestructura de servicios de gestión de residuos; P2, de fomento de tratamiento in situ y actividades de recuperación, y P9, de eliminación de PCB's y PCT's.
Estudio con el contenido establecido en el artículo 11 del Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos, aprobado por el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, o con el que, en desarrollo del artículo 10.2, haya sido aprobado por la Comunidad Autónoma, y estudio técnico con el balance de mejoras ambientales para aquellas actuaciones para las que se solicite acogerse al programa P3, de fomento de tecnologías limpias.
Declaración de otras ayudas y subvenciones solicitadas o concedidas para la misma actuación para las que se soliciten las subvenciones del Plan Nacional de Residuos Industriales.
Copia de las declaraciones o de las Memorias anuales reguladas en los artículos 18 y 38 del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, que sean exigibles para las instalaciones de producción o gestión ya en funcionamiento.
El órgano competente de la Comunidad Autónoma requerirá, en su caso, al peticionario para que en el plazo de diez días subsane las deficiencias que pudiera observar, pudiendo solicitar asimismo la información adicional que considere necesaria para la adecuada resolución de la petición.
El art. 5 dispone:
El informe a que se refiere el apartado anterior deberá pronunciarse, además de sobre los extremos que juzgue oportunos la Comunidad Autónoma, sobre las circunstancias siguientes:
Que las inversiones no se han iniciado con anterioridad a 1 de enero de 1992 y que no habían sido concluidas en el momento de solicitar la subvención.
Adecuación del proyecto a las exigencias establecidas en el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos, para la obtención de las autorizaciones establecidas, o a las disposiciones que en desarrollo de dicha Ley hayan aprobado las Comunidades Autónomas.
Adecuación estratégica a los planes regionales de gestión de residuos industriales, si existen tales planes.
Valoración de los estudios presentados de acuerdo con los puntos c) y d) del apartado cuarto.
Otras ayudas solicitadas o concedidas al mismo proyecto de las que pueda ser conocedora la Administración autonómica.
Cumplimiento por el solicitante de las obligaciones de declaraciones y Memorias anuales a que hace referencia el punto f) del apartado cuarto".
El art. 6 prevé:
El Consejo Rector, previo estudio del expediente, elevará al Secretario de Estado para las Políticas de Agua y el Medio Ambiente la correspondiente propuesta de resolución, con indicación, en su caso, de las subvenciones que proceda otorgar y las condiciones a exigir".
El art. 7 dispone:
Si la resolución fuera favorable al reconocimiento de la subvención, la Dirección General de Político Ambiental procederá a efectuar la transferencia del importe a que ascienda la citada subvención, en los términos y plazos fijados en la propia resolución, a la Comunidad Autónoma receptora de la solicitud, con asignación nominativa, para que ésta la satisfaga al beneficiario previo el cumplimiento de las condiciones establecidas en la legislación vigente y en la propia resolución".
El art. 9 establece:
Cuando la garantía sea hipotecaria, ésta se establecerá por el total importe de la subvención concedida, incrementada en los intereses del principal, durante el período que reste para la finalización del plazo de ejecución del proyecto, aumentado en seis meses.
En los casos en que la garantía prestada sea por medio de aval, aquélla podrá referirse al total o, en su caso, sólo a la fracción de subvención que se desee percibir en cada tramo parcial, de modo que para el cobro total de la subvención pueden utilizarse diversos avales consecutivos en el tiempo, siempre que la totalidad de los avales garantice la cuantía total de la subvención. El aval podrá ser otorgado por Entidades bancarias o de crédito inscritas en los correspondientes registros del Banco de España y Compañías de seguros autorizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda".
El art. 10 prevé:
Justificación documental de las inversiones realizadas correspondientes a la liquidación de la parte de subvención solicitada.
Acreditación del cumplimiento de las condiciones que se hubieran establecido en la resolución y que deban justificarse en ese momento.
Documentos acreditativos de estar al corriente en sus obligaciones tributarias y de la Seguridad Social en la forma y condiciones establecidas en las Ordenes de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987.
Las garantías correspondientes, caso de ser éstas necesarias, conforme se establece en el apartado anterior.
Declaración sobre otras subvenciones o ayudas para la misma finalidad, otorgadas por otras Administraciones o Entes públicos o privados, nacionales o internacionales.
Las inversiones para cuya ejecución se concede la subvención podrán ser realizadas mediante fórmulas de pago aplazado o de arrendamiento financiero.
El art. 11 dispone:
El art. 12 establece:
El art. 14 dispone:
Declarar que corresponden a la Generalidad de Cataluña las competencias controvertidas contenidas en los arts. 4.2; 5; 6; 7.2; 8; 9; 11; 12 y 14 de la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 22 de marzo de 1993, por la que se regula la concesión de ayudas previstas en el Plan nacional de residuos industriales para 1993.
SAN, 1 de Febrero de 2001
SAP Alicante 943/2000, 16 de Noviembre de 2000
STS, 13 de Noviembre de 1996

References: resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
e contrario
 resolución 
 artículo 26
 Real Decreto 
 artículo 25
 artículo 11
 Real Decreto 
 artículo 10
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución