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Timestamp: 2019-11-17 04:18:09+00:00

Document:
Número de dictamen: 115/01
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda
Asunto: Proyecto de Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se dispone la anulación y baja en contabilidad de determinadas deudas tributarias y demás de derecho público, cuya gestión corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
El TRLH habilita al Consejero de Economía y Hacienda para disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen, pero lo hace sólo respecto de los tributos y demás deudas de derecho público de titularidad de la Comunidad Autónoma y, además, respecto de éstos la autorización sólo se extiende a las liquidaciones, careciendo, por tanto, de cobertura legal, las previsiones de anulación y baja en contabilidad de los recargos establecidos en el artículo 127.1 LGT y la no realización de liquidaciones por intereses de demora, así como la extensión de las previsiones del Proyecto a los tributos de titularidad estatal o municipal gestionados por la Comunidad Autónoma, en la medida en que las mismas no se ajusten a la normativa del Estado.
PRIMERO. Con fecha 28 de septiembre de 2001 la Directora de la Agencia Regional de Recaudación (en lo sucesivo ARR) inició el trámite correspondiente para la aprobación de una Orden por la que se dispone la anulación y baja en contabilidad de determinadas deudas tributarias y demás de derecho público, cuya gestión corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuando se encuentren en período ejecutivo, a cuyo efecto remitió borrador del Proyecto a la Dirección General de Tributos, Intervención General y Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, recabando informe y/o realización de observaciones sobre el texto.
SEGUNDO. Mediante escrito de fecha 11 de octubre de 2001, la Intervención General propone a la Directora de la ARR redacción alternativa del párrafo primero del punto primero.
TERCERO. El Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, con fecha 19 de octubre de 2001, emite informe sobre el contenido de la propuesta de Orden, en el que, sin perjuicio de considerar el texto del mismo ajustado a derecho, formula una serie de observaciones relativas a aspectos formales de la tramitación y al contenido material, proponiendo una serie de modificaciones al articulado que, en líneas generales, son recogidas por el centro directivo impulsor del Proyecto.
CUARTO. Con fecha 2 de noviembre de 2001, se emite por la Secretaría General Técnica de la ARR, informe justificativo sobre la necesidad y oportunidad de la disposición.
QUINTO. Por el mismo órgano y con idéntica fecha, se elabora memoria económica en la que se acredita que el coste que genera la exacción de las liquidaciones a las que se refiere el Proyecto, es superior al recurso que pudiera derivarse de las mismas.
SEXTO. Con fecha 7 de noviembre de 2001, la directora de la ARR envía a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda último texto del Proyecto de Orden, acompañado de expediente completo.
SÉPTIMO. Con fecha 12 de noviembre de 2001, la Secretaría General de la Consejería consultante emite informe favorable sobre el Proyecto de Orden, dando así cumplimiento a lo prevenido en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
OCTAVO. Con fecha de registro de entrada de 11 de diciembre de 2001, se ha recabado el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Orden, al que se acompaña el expediente administrativo.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en ejecución de una ley regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. De carácter formal.
El procedimiento tramitado ha seguido lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno -aplicable supletoriamente en esta Comunidad Autónoma en defecto de normativa regional-, salvo en lo que se refiere al trámite de audiencia que resulta obligado al afectar el texto de la disposición a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, sin que tampoco conste acreditado en el expediente la concurrencia de razones de interés público que justifiquen la omisión de tal trámite, de acuerdo con lo preceptuado en el apartado c) del citado artículo.
El Proyecto de Orden no aparece rubricado expresamente por el Consejero, como es preceptivo a tenor de lo establecido en el artículo 46.2 del Decreto número 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aunque es posible entender que el último borrador del Proyecto obrante en el expediente es el asumido implícitamente por aquél al solicitar Dictamen de este Órgano Consultivo.
El Proyecto objeto de este Dictamen se compone de:
- Una Exposición de Motivos.
- Dos puntos dispositivos.
- Disposición Adicional, que establece la sustitución automática de determinadas cantidades reflejadas en la Orden, por la que establezca el Ministerio de Economía y Hacienda, con efectos de 1 de enero de 2002.
- Disposición Derogatoria, por la que, expresamente, se derogan las Ordenes de 6 de abril de 1992, de la Consejería de Economía, Hacienda y Fomento, y de 14 de diciembre de 1994, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, sobre depuración de valores correspondientes a tributos cedidos, impuestos propios, tasas, multas y sanciones y demás derechos económicos de la Hacienda Regional.
- Disposición Final, sobre la entrada en vigor de la Orden.
CUARTA. Habilitación legislativa y cuestiones competenciales.
El artículo 49, c) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, establece que los Consejeros, entre otras, ejercen la potestad reglamentaria cuando les esté específicamente atribuida. Junto a esta genérica habilitación, el artículo 21.7 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (en adelante TRLH), autoriza a la Consejería de Economía y Hacienda para que pueda disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen.
En virtud de ambos preceptos, puede considerarse que el Consejero de Economía y Hacienda dispone de habilitación legal para aprobar el Proyecto que se informa, sin perjuicio de las precisiones que a continuación se hacen respecto del ámbito objetivo de la norma.
El título del Proyecto enuncia que se pretende regular la actividad de anulación y baja en contabilidad de determinadas deudas tributarias y demás de Derecho público, cuya gestión corresponde a la Comunidad Autónoma, cuando se encuentren en período ejecutivo.
Pues bien, a tenor de lo establecido en el artículo 43.1 del Estatuto de Autonomía, corresponde a la Comunidad Autónoma:
a) a) La administración de los tributos propios, en sus fases de gestión, liquidación, recaudación e inspección.
Por otro lado, el apartado 3 de este mismo artículo faculta al Consejo de Gobierno para colaborar con las Corporaciones Municipales para la recaudación de los tributos propios de éstas.
Son, por lo tanto, tres los tipos de deudas tributarias gestionadas por la Administración regional, con un régimen normativo específico para cada una de ellas, según veremos a continuación:
- Tributos propios.
La administración de los tributos propios en todas sus fases -incluida, por tanto, la recaudación-, se ajustará, a tenor de lo establecido en el artículo 16.1 del TRLH, al Estatuto de Autonomía, a la propia Ley de Hacienda y a las demás normas de ámbito autonómico que resulten de aplicación.
En lo que respecta al Proyecto que nos ocupa, el análisis de su legalidad se centra en determinar si la regulación efectuada por el mismo, en relación con los tributos propios, se ha ajustado a la previsión contenida en el artículo 21.7 TRLH, precepto que autoriza al Consejero de Economía y Hacienda para disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen. La habilitación, por lo tanto, sólo alcanza a realizar las operaciones descritas respecto de las liquidaciones que reúnan los requisitos que se señalan y, en este sentido, se ha de considerar que tanto el segundo párrafo del apartado primero, que establece la posibilidad de anular y dar de baja en contabilidad los recargos establecidos en el artículo 127.1 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT) que no superen una determinada cantidad, como el apartado segundo, que prevé que no se practiquen liquidaciones por intereses de demora en el procedimiento de apremio cuando la cantidad resultante por este concepto, referido a un único expediente de apremio, no exceda de 5.000 pesetas, carecen de cobertura legal.
Por otro lado, el Proyecto adiciona en el primer párrafo del punto primero dos requisitos no contemplados en el TRLH para que la anulación y baja en contabilidad pueda producirse: que la compensación de deudas no haya sido posible y que haya vencido el plazo de ingreso establecido en el artículo 108 del Reglamento General de Recaudación. La autorización del artículo 21.7 TRLH supone un apoderamiento específico al Consejero de Economía y Hacienda para dictar una norma, en la que destacan, por lo que aquí interesa, dos aspectos. El primero de ellos lo constituye el carácter potestativo del apoderamiento, de tal modo que al establecer el legislador que el Consejero «podrá» está dejando a su criterio el discernir sobre la conveniencia o no de disponer la anulación de liquidaciones; por lo tanto, admitida la posibilidad de que el titular de la potestad reglamentaria pueda legítimamente no hacer uso de la misma, hay que considerar ajustado a los parámetros o límites establecidos en el TRLH el desplegarla sólo respecto de las liquidaciones cuyo importe no haya sido ingresado en el plazo concedido en la notificación de la providencia de apremio y cuya compensación no haya sido posible. El segundo, hace referencia a la razón que justifica la operación permitida por la ley autorizante que, como señala la Exposición de Motivos del Proyecto, procede de que la actuación administrativa, incluida la correspondiente a la gestión del sistema tributario, debe regirse por principios de eficacia y eficiencia, lo que obliga a evitar actuaciones que, por un lado, exigen al ciudadano la realización de acciones y, por otro, suponen para la Administración un coste, sin que ambas cosas generen al erario público un recurso efectivo que las justifique. Desde este punto de vista, hay que admitir la legalidad de la medida pretendida por el Consejero, al considerar que el esfuerzo y coste de las operaciones de notificación de la providencia de apremio y compensación de la deuda sí quedan justificados y, por tanto, decretar la anulación y baja en contabilidad sólo respecto de las liquidaciones que no hayan podido hacerse efectivas por aquellos medios.
- Tributos cedidos.
El régimen jurídico de la administración de los tributos cedidos, por remisión del citado artículo 43.1.b) EA y del artículo 16.2 TRLH, se encuentra en la ley reguladora de la cesión y, más concretamente, en los artículos 4 y 17 de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y Medidas Fiscales Complementarias. Aquél dispone que los tributos cuyo rendimiento se cede a las Comunidades Autónomas se regirán por la LGT, la Ley propia de cada tributo, los Reglamentos Generales dictados en desarrollo de dichas leyes y las disposiciones de carácter general, reglamentarias o interpretativas, dictadas por la Administración del Estado. Y éste señala que la gestión recaudatoria que realicen los servicios organizados por las Comunidades Autónomas a tal fin, se ajustará a lo dispuesto en la normativa del Estado.
Para el tema que nos ocupa, la normativa estatal a tener en cuenta se concreta en los artículos 41.3 del Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria y en el 109.5 del Real Decreto 1.684/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. El primer precepto citado habilita al Ministerio de Economía y Hacienda para que pueda disponer la no liquidación o, en su caso, la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen. El segundo establece que no se practicará liquidación por interés de demora, cuando la cantidad resultante por este concepto sea inferior a la cifra que por Orden fije el Ministerio de Economía y Hacienda, como mínima para cubrir el coste de su exacción y recaudación. El citado Departamento Ministerial, haciendo uso de estas autorizaciones, dicta Orden de fecha 23 de septiembre de 1998 disponiendo que no serán notificadas al contribuyente ni, en consecuencia, exigidas, las liquidaciones practicadas cuando el importe a ingresar no exceda de 1.000 pesetas, por considerar que el coste de la exacción de éstas supone una cantidad superior al importe exigido, y Orden de 10 de diciembre de 1998, estableciendo que no se practicará liquidación por intereses de demora en el procedimiento de apremio cuando la cantidad resultante por este concepto no exceda de 5.000 pesetas, puntualizando que esta limitación no afecta a los intereses producidos en aplazamientos o fraccionamiento de pago.
Puesto en relación este régimen jurídico con el Proyecto de Orden se evidencia que la cuantía fijada en el primer párrafo del punto primero excede de la establecida por la normativa estatal aplicable a los tributos cedidos, y que la previsión del segundo párrafo, del mismo punto, carece de regulación paralela en las disposiciones del Estado sin que, por lo tanto, su contenido pueda aplicarse a los tributos cedidos.
De otra parte, tampoco cabe respecto de estos tributos el establecimiento de los requisitos adicionales previstos en el primer párrafo del apartado primero, de que la compensación de deudas no haya sido posible y que haya vencido el plazo de ingreso establecido en el artículo 108 del Reglamento General de Recaudación, porque ninguno de los dos viene recogido ni en el artículo 41.3 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, ni en las Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda antes citadas.
- Tributos municipales.
Haciendo uso de las autorizaciones previstas tanto en el EA como en el TRLH, nuestra Comunidad Autónoma tiene suscrito Convenio con diversos Ayuntamientos de la Región para la gestión de tributos municipales, respecto de los cuales el artículo 12.1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (redacción dada por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre), dispone que «la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria, en la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente y en las demás Leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo», por lo que las consideraciones efectuadas en relación con los tributos cedidos son válidas para este supuesto.
QUINTA. Otras observaciones.
En la Exposición de Motivos se hace referencia a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de abril de 1991, que fue derogada expresamente por la Orden de 10 de diciembre de 1998. La referencia a esta norma debe sustituirse por la que actualmente regula, en el ámbito estatal, la no exacción y recaudación de determinadas liquidaciones, es decir, la Orden del citado Ministerio de 23 de septiembre de 1998.
Si la publicación del Proyecto objeto de Dictamen se produce después del día 31 de diciembre, habrá de prever que sólo se podrá utilizar como unidad de cuenta el euro, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 4.1 de la Ley 46/1998, de 17 de diciembre, sobre introducción del euro.
Por otro lado, si la Orden se incorpora al Ordenamiento Jurídico con posterioridad a la fecha de la norma estatal a la que hace referencia la Disposición Adicional del Proyecto, esta disposición dejaría de tener sentido, y la sustitución prevista en la misma debería realizarse directamente en los correspondientes apartados de la Orden.
PRIMERA. El TRLH habilita al Consejero de Economía y Hacienda para disponer la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen, pero lo hace sólo respecto de los tributos y demás deudas de derecho público de titularidad de la Comunidad Autónoma y, además, respecto de éstos la autorización sólo se extiende a las liquidaciones, careciendo, por tanto, de cobertura legal, las previsiones de anulación y baja en contabilidad de los recargos establecidos en el artículo 127.1 LGT y la no realización de liquidaciones por intereses de demora, así como la extensión de las previsiones del Proyecto a los tributos de titularidad estatal o municipal gestionados por la Comunidad Autónoma, en la medida en que las mismas no se ajusten a la normativa del Estado.
SEGUNDA. Por lo anterior, para que, a juicio de este Órgano Consultivo, el Proyecto sea respetuoso con el Ordenamiento Jurídico y, por tanto, pueda elevarse a la consideración del Consejero de Economía y Hacienda, es preciso que su contenido se adecue a los límites competenciales y de habilitación legal a los que se hace referencia en la Consideración Cuarta de este Dictamen

References: artículo 127
 artículo 24
 artículo 12
 artículo 24
 artículo 46
 artículo 49
 artículo 21
 artículo 43
 artículo 16
 artículo 21
 artículo 127
 artículo 108
 artículo 21
 artículo 43
 artículo 16
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 108
 artículo 41
 artículo 12
 artículo 127