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Timestamp: 2019-12-08 08:23:12+00:00

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Volksentscheidungen zu planungsrechtlichen Fragen: Gefahr oder ... | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
Rechtssicherheit im Planungsrecht: Grundfragen und aktuelle Herausforderungen
38 Seiten, Note: Vollbefriedigend
D A David Anders (Autor)
INHALTSVERZEICHNISA
B. Vorbetrachtung
I. Zum Begriff der Volksentscheidung
II. Mitwirkung auf kommunaler Ebene
1. Der Einwohnerantrag
a. Zwischenergebnis
b. Auswirkung auf die Rechtssicherheit
III. Direktdemokratische kommunale Mitwirkungsinstrumente
a) rechtliche Ausgestaltung und Tragweite
(1) Schriftform und Inhalt
(2) Antragsberechtige Personen
(3) Unterstützungsunterschriften
bb) Gegenstandsbereich
IV. Direktdemokratische Mitwirkung auf Landesebene
1. Die Volksinitiative
aa) formale Vorraussetzungen
2. Das Volksbegehren
3. Der Volksentscheid
V. Mögliche Unzulässigkeit eines Bürger- oder Volksentscheids im Bereich des Planungsrechts
VI. Auswirkung und Analyse auf die Vereinbarkeit zwischen Volksentscheidungen und planungsrechtlichen Angelegenheiten
VII. Der Begriff der Rechtssicherheit - eine juristisch-politische Begriffsbestimmung
1. Rechtsklarheit
3. Beständigkeit & Verlässlichkeit
4. weitere Güter von Verfassungsrang
C. Abwägung und Betrachtung
I. Volksentscheidungen während der Beratungsphase
II. Volksentscheidung nach Abschluss der Planung, jedoch vor Erlass der Satzung
1. Emanzipationsfunktion
III. Nach Erlass und Inkrafttreten
1. Populismus und Querulantenfunktion
2. keine Langfristige Projektplanung möglich
IV. Volksentscheidung mit dem Ziel eines planungsrechtlichen Vorhabens
Wie sehr planungsrechtliche Vorhaben in das Lichte der Öffentlichkeit gezogen werden können, haben die Ereignisse um das Bahnhofsprojekt „Stuttgart 21" deutlich gezeigt.
Der „Wutbürger"[1], der seine Antipathie nun direkt durch Protest auf der Straße zum Ausdruck bringt und gegen die seiner Ansicht nach gewillkürte politische Entscheidung durch Möglichkeiten der Partizipation Abhilfe zu ersuchen versucht, stellt an die tradierten rechtstaatlichen Gepflogenheiten der Bundesrepublik Deutschland harte Anforderungen.
Aber viel mehr als das bloße ,für und wider' des Projekts stellt der Anspruch einer, in diesem Falle nachträglich geforderten, Volksentscheidung eine gewichtige Problematik an die Rechtswissenschaft.[2]
Diese Arbeit diskutiert die Problemstellung der unmittelbaren Volksbeteiligung an planungsrechtlichen Fragen auf die Rechtssicherheit. Dabei wird zuvorderst die nähere Betrachtung der juristischen und gesellschaftlichen Bedeutung der klassischen Bürgerbeteiligung, welche seitens der Gemeindeordnungen vorgesehen sind, beleuchtet.
Ebenso wird auf die Bedeutung und Funktion des landesrechtlichen Volksentscheids und dessen vorgeschaltete Stadien eingegangen. Anschließend folgt eine Bestimmung des Begriffs der ,Rechtssicherheit', und dessen Strahlkraft in die Felder der Rechtswissenschaft und -soziologie.
Die abschließende juristische Würdigung der Vor- und Nachteile einer direkt­demokratischen Volksbeteiligung im Planungsrecht soll die Vor- und Nachteile einer unmittelbaren Volksbeteiligung im Planungsrecht auf den Aspekt der Rechtssicherheit darstellen.
Unter dem weit gefassten Begriff der Volksentscheidung finden sich verschiedene Formen der Beteiligung des Volkes am Entscheidungsprozess über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises.[3] Im weiteren Sinne lässt sich daher auch von volksunmittelbaren Partizipationsmöglichkeiten sprechen. Volksentscheidungen sind Bestandteil der direkten Demokratie, also einem Verfahren, in dem das Volk unmittelbar über politische Sachfragen abstimmt.[4] In diesem politischen Entscheidungsverfahren stimmt das Volk, anders als in der indirekt demokratisch geprägten Bundesrepublik selbst über bestimmte Sachfragen ab und überlässt deren Beschluss nicht dem Parlament.
Grundsätzlich erfolgt diese Volksgesetzgebung in einem dreistufigen Verfahren. Namentlich in den Stadien der Initiativ- oder Antragsphase, des Begehrens und des Entscheids.[5]
Die Möglichkeiten des Bürgers zur aktiven Teilhabe an Entscheidungen, lassen sich auf verschiedenen Ebenen innerhalb des Verwaltungsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland finden.
Den maßgeblichen Einfluss und die größte rechtliche Tragweite kommt dabei jedoch den landesrechtlichen Volksentscheid sowie den kommunalen Bürgerentscheid zu. Ebenso ist die Möglichkeit eines Volksentscheids auf Bundesebene vorgesehen Art. 29, 146 GG. Allerdings bilden diese Partizipationsformen nur das Ende des vom Bürger selbst eingeleiteten Teilhabeprozess an der rechtlichen Gestaltung seiner Umwelt.
Eine Beteiligung des Bürgers innerhalb seiner Gemeinde ist in verschiedenen Ausprägungen in jedem Bundesland vorgesehen. Die Rechtsgrundlage für direkt demokratische Beteiligung bilden die jeweils gültigen Gemeindeordnungen der Länder. Dabei gelten je Land unterschiedliche Vorschriften für die antragsberechtigten Personen. Zum Teil wird das notwendige Quorum auch nicht an der Gesamtzahl der Antragsberechtigten, sondern davon abweichend an allen Einwohner bemessen.[6]
Die erste Stufe der volksunmittelbaren Einflussnahme stellt der Einwohnerantrag dar. Mittels eines Einwohnerantrags (in Baden­Württemberg, Bayern und Bremen Bürgerantrag genannt) können die Einwohner, beziehungsweise Bürger einer Kommune den Gemeinderat verpflichten, sich mit einer bestimmten Angelegenheit auseinanderzusetzen.[7] Die Unterscheidung zwischen Bürger und Einwohner ergibt sich aus Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG, wonach auch den Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Union die Wählbarkeit und das Wahlrecht zu den Wahlen auf Gemeinde und Kreisebene zukommt. Zusätzlich sehen einige Gemeindeordnungen auch minderjährige Gemeindebewohner als wahlberechtigt an.
Hamburg und Hessen kennen als einzige Bundesländer das Verfahren des Einwohnerantrags nicht.
Nach ganz herrschender Ansicht stellt der Einwohnerantrag jedoch keine Form direkter Demokratie im engeren Sinne dar.[8] Der Einwohnerantrag mündet nach dem Scheitern seiner inhaltlichen Zielsetzung nicht in ein Bürgerbegehren oder einen Bürgerentscheid. Daher fehlt ihm die Rechtskraft, Sachentscheidungen unmittelbar verbindlich zu treffen. Ziel des Einwohnerantrages ist lediglich die Aufforderung der Bürger an den Gemeinderat sich einer Problematik zu bemächtigen.
Einwohneranträge haben aufgrund ihrer fehlenden Rechtskraft und ihres lediglich empfehlenden Charakters keinen Einfluss auf die Rechtssicherheit.
„Die Formen direkter Demokratie ergänzen und beleben die
repräsentative Gemeindeverfassung, Plebiszite treffen eine
Verwaltungsentscheidung, die häufig sehr stark rechtlich
vorstrukturiert ist, komplexe Sachfragen müssen in einer
ja/nein-Alternative zusammengefasst werden.[9] “
Die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene ist in Deutschland, abweichend vom Grundsatz der Dreistufigkeit, als zweistufiges Verfahren konzipiert. Das Bürgerbegehren (1. Stufe), gilt dabei als Antrag auf die Durchführung eines Bürgerentscheids (2. Stufe).[10] Lediglich in Berlin, Bremen und Thüringen ist das Verfahren dreistufig, da hier dem Bürgerbegehren ein Zulassungsantrag vorausgeht. Außer in Hessen und in Baden-Württemberg sind in allen Flächenländern der Bundesrepublik Bürgerbegehren auch auf Landkreisebene möglich.
Durch das Instrument des Bürgerbegehrens, welches die erste Stufe der direkten Demokratie im engeren Sinne innerhalb der Kommune darstellt, wird durch einen konkreten Vorschlag versucht, Einfluss auf die politischen Entscheidungen zu nehmen. Die zu entscheidende Frage muss in Form einer Ja oder Nein Entscheidung gestellt werden.[11] Als Bürgerbegehren wird der Antrag der Bürger bezeichnet, an Stelle des Rates über eine kommunale Angelegenheit durch Bürgerentscheid zu entscheiden.[12] Dieses Anliegen kann ein bereits konkreter Gesetzesvorschlag, oder auch ein anderweitiges Begehren darstellen, solang sich dies mit „Ja" oder „Nein" beantworten lässt.[13]
Das Bürgerbegehren muss ein hinreichend formuliertes Anliegen einschließlich einer Begründung enthalten.[14] Eine Sonderform des Bürgerbegehrens ist das kassatorische Bürgerbegehren. Dieses ist, anders als gewöhnlich auf den Erlass einer Norm, auf deren Beseitigung gerichtet.[15] Das Bürgerbegehren ist in schriftlicher Form bei der Gemeindeverwaltung einzureichen.
Die Antragsberechtigte Person ist grundsätzlich der volljährige Gemeindebürger. Ihm gleich steht der Unionsbürger, sofern er mindestens drei Monate in der Gemeinde lebt. Einige Gemeindeordnungen nennen auch minderjährige Personen als antragsberechtigt (§§ 19 Abs.1 Bran-GO, 18 Abs. 1 Satz 1 KV M-V, § 22 a NGO, 25 Abs. GO-NRW, 17 Abs. 1 Satz 1 GO-RhPf).
In allen deutschen Bundesländern erfordert ein Bürgerbegehren die Unterstützung einer in den Gemeindeordnungen festgelegten Anzahl von Unterstützungsunterschriften durch antragsberechtigte Personen. Jede Unterschriftenliste muss zwingend den gesamten Wortlaut des Einwohnerantrags beinhalten. Sinn und Zweck dieser Regelung ist das Aufzeigen der Ernsthaftigkeit der Bürger, eine Entscheidung herbeizuführen und „Schnellschüsse", die nur von einer marginalen Minderheit der Gemeindebevölkerung getragen werden, zu vermeiden und die kommunale Vertretung nicht ihrer Arbeitsfähigkeit zu nehmen.[16]
Das Bürgerbegehren darf ausschließlich Angelegenheiten zum Gegenstand haben, die die kommunale Selbstverwaltung betreffen.[17] Hinsichtlich der gesetzgeberischen Wirkung des Bürgerbegehrens machte der Gesetzgeber deutlich, dass nicht alle Gebiete der kommunalen Selbstverwaltung der volkseigenen Gesetzgebung unterliegen. Zum Grundsatz der vollen Gesetzgebungskompetenz des Souveräns wird somit abgewichen. So formulieren alle Gemeindeordnungen einen Negativkatalog an Kompetenzen, die der gesetzgebenden Wirkung des Bürgerbegehrens verschlossen sind.
Zudem muss der Gegenstand des Bürgerbegehrens in die Organkompetenz des Gemeinderats fallen und darf nicht den gesetzlich umschriebenen Kompetenzbereich des Bürgermeisters einer Kommune berühren.
Dies sind Bereiche die genuin staatliche Aufgaben betreffen, wie die Budgethoheit, das öffentlich-rechtliche Dienstrecht oder Rechtsmittelentscheidungen.
Sinn dieser Regelung ist es, diesen Bereich den mit den Erfordernissen einer effektiven Verwaltung vertrauten Gemeindeorganen vorzubehalten[18] („Souveränität der Selbstorganisation der Gemeindeorgane"[19] ).
Dem Bürgerentscheid stets voraus, geht das Bürgerbegehren, in dem der kommunalen Vertretung die Möglichkeit gegeben wird, über das Anliegen durch positiven oder negativen Beschluss zu entscheiden. Erst nach dem Scheitern des Begehrens kommt es zum Entscheid. Der Entscheid wird dabei de iure herbeigeführt, eines weiteren Prozesses oder erneuter Unterstützerunterschriften bedarf es nicht.[20] Seit 2005 gibt es - zuletzt in Berlin eingeführt - in allen Ländern die Möglichkeit des Bürgerentscheids. Diese Form der direkten Bürgerbeteiligung wird seitens der Gemeinde- und Landkreisordnungen[21] der Länder konstituiert. Mittels des Bürgerentscheids können die wahlberechtigten Bürger in ihrer kommunalen Gebietskörperschaft (Gemeinde, Landkreis, Bezirk, etc.) über Fragen des eigenen Wirkungskreises entscheiden. Dem Votum des Bürgerentscheids steht der Beschluss der gewählten Kommunalvertretung gleich.
Somit entspricht der kommunalrechtliche Bürgerentscheid, wie sich noch zeigen wird, dem landesrechtlichen Volksentscheid.
Die Möglichkeit ein Plebiszit über eine Vielzahl möglicher Themen herbeizuführen ist auf der kleinsten Ebene, der Gemeinde, möglich. Die Prozedur läuft in einem zweistufigen Verfahren ab. Ein erfolgreiches Bürgerbegehren entfaltet wie ein Ratsbeschluss unmittelbare Rechtskraft und steht diesem gleich.
Neben den direkt-demokratischen Elementen auf Gemeindeebene gibt es für den Souverän ebenfalls die Möglichkeit die Gesetzgebung auf Landesebene zu beeinflussen.
Die Volksinitiative leitet ihren Namen als Element der direkten Demokratie vom Initiativrecht ab, also dem Recht Vorschläge und Gesetzentwürfe selbsttätig in ein gewähltes Parlament zum Zwecke der Beschlussfassung einzubringen.[22] In Sachsen wird das Verfahren Volksantrag, in Bremen und Thüringen Bürgerantrag genannt.
Aufgrund der Gesetzgebungshoheit der Länder sind zwischen den Ländern unterschiedliche Mindestvoraussetzungen für eine erfolgreiche Volksinitiative erforderlich. Für den Erfolg, also der Behandlung des Initiativvorschlags im Parlament, ist innerhalb einer bestimmten Frist eine bestimmte Anzahl an Unterschriften wahlberechtigter Unterstützer vorzulegen. Sofern dieses Quorum erreicht ist, muss der Gesetzesvorschlag im Plenum des Parlamentes gehandelt werden. Hierbei sind die Abgeordneten in ihrer Entschlussfassung jedoch frei und sowohl ein Beschließen wie auch Verwerfen des Vorschlags sind möglich.[23]
Aufgrund der mangelnden Bindungswirkung des Initiativantrags ist der fachlich korrekte, jedoch nur in Hamburg verwandte Begriff, Volkspetition (lat. petitio „Angriff", „Ersuchen"). Das Wesen der Volksinitiative ist daher auf ein Ersuchen auf Beschluss im Parlament gerichtet.[24]
Anders als der Bürgerantrag, wird die Volksinitiative als erster Schritt der dreistufigen Volksgesetzgebung angesehen. Wird eine Volksinitiative im Parlament behandelt und von diesem nicht angenommen, können die Initiatoren ihr Anliegen als Volksbegehren weiter verfolgen.[25] Man spricht von einer indirekten Volksinitiative, da sie lediglich über den Zwischenschritt eines erfolgreichen Volksbegehrens zum Volksentscheid führt. Der Volksantrag in Sachsen entspricht der Indirekten Volksinitiative, Art. 72 SächsVerf.
Da die Verfahren der Volksinitiative, des Volksbegehrens und des Volksentscheids logisch aufeinander aufbauen, können diese Ausgestaltungsvorgaben „vor die Klammer" gezogen werden. Die einschränkenden Rahmenbedingungen gelten somit für alle Stufen der direkten Demokratie auf Landesebene, da diese aufeinander aufbauen.
aa) formale Voraussetzungen
Die formalen Voraussetzungen der Volksabstimmung auf Landesebene entsprechen weitgehend derer des Bürgerentscheids auf Gemeindeebene. Wie dem Bürgerentscheid ist ein hinreichend formuliertes Anliegen in schriftlicher Form, Unterstützerunterschriften und Fristen zu deren Sammlung einzuhalten.
Zu beachten ist, dass der direkten Demokratie keine unlimitierten gesetzgeberischen Befugnisse zukommen.
Es findet somit, ähnlich dem Bürgerbegehren, ein Themenausschluss statt. So formulieren die Landesverfassungen Ausnahmen, in welche Sachgebiete nicht mittels einer Volksentscheidung eingegriffen werden darf.[26]
Grundsätzlich muss der Gegenstand einer Volksinitiative in die Zuständigkeit der entsprechenden Gebietskörperschaft fallen. So kann bspw. eine Volksinitiative in einem Bundesland nicht auf die Änderung eines Bundesgesetzes abzielen. Zudem darf eine Volksinitiative nicht der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland oder der verfassungsmäßigen Ordnung des jeweiligen Bundeslandes widersprechen.
[1] Kurbjuweit, DER SPIEGEL 41/2010, S. 26
[2] http://www.n24.de/news/newsitem_6315312.html, 17.05.2011
[3] Paust, Direkte Demokratie in der Kommune, S. 29
[4] v. Armin, Möglichkeiten unmittelbarer Demokratie auf Gemeindeebene, DÖV 1990, 85
[5] Weber, Direkte Demokratie im Landesverfassungsrecht, DÖV 1985, 178
[6] Krieger/Menke/Arens, § 25 1. b)
[7] Kost, Direkte Demokratie, S. 38
[8] v. Armin, Möglichkeiten unmittelbarer Demokratie auf Gemeindeebene, DÖV 1990, 85 (88)
[9] Hager, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, NVwZ 2000, 180 (180).
[10] Ritgen, Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren - Rechtspraxis und rechtspolitische Desiderate, NWVBl. 2003, 87 (87).
[11] Brüggen/Heckendorf, § 25 RN 112
[12] OVG NRW, Urteil v. 23.04.2002, Az. 15 A 5594/00 = DÖV 2002, 961 = NVwZ-RR 2002, 766.
[13] Mann/Püttner, § 18 RN 36
[14] Mann/Püttner, § 18 RN 35
[15] VGH Baden-Württemberg, 1 S 303/11 - Beschluss vom 08.04.2011
[16] Weber, Direkte Demokratie im Landesverfassungsrecht, DÖV, 1985, 178 f.
[17] VG Minden, NVwZ-RR 2000, 104.
[18] Spies, Bürgerversammlung, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, S. 205.
[19] Klenke, Rechtsfragen zum Bürgerbegehren nach dem nordrhein-westfälischen Kommunalverfassungsrecht, NWVBl. 2002, 45 (46).
[20] Krieger/Menke/Arens, § 24 1. a) aa)
[21] Ausnahme bilden Baden-Württemberg und Hessen, hier ist ein Bürgerentscheid auf Landkreisebene nicht vorgesehen
[22] Sampels, A. 2. a) S. 19
[23] Klein/Schmalz-Bruns, S. 75
[24] ebd., S. 462
[25] Jürgens/Rehmet, Mehr direkte Demokratie wagen, S. 197
[26] ebd. S. 201
David Anders (Autor)
V188413
9783656121367
Volksentscheide, Planungsrecht, David Anders, Rechtssicherheit, Gefahr, Bürgerentscheid, Plebiszit, Bauplanungsrecht, Stuttgart 21, David, Anders, Bad Köstritz, Leipzig, Volksentscheid, Bürgerentscheide, David Anders Bad Köstritz, David Anders Leipzig, Direkte Demokratie, Volksbeteiligung, nachträglicher Volksentscheid, nachträglicher Bürgerentscheid, Volksentscheid Rechtssicherheit, Bürgerentscheid Rechtssicherheit
David Anders (Autor), 2011, Volksentscheidungen zu planungsrechtlichen Fragen: Gefahr oder Gewinn für die Rechtssicherheit? , München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/188413

References: Art. 29
 Art. 28
 § 22
 Art. 72
 § 25
 § 25
 § 18
 § 18
 § 24