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Timestamp: 2020-04-09 14:31:34+00:00

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Die Bürgerschaft hat am 16. November 2006 einen Beschluss zu Drucksache 18/5211 gefasst und den Senat ersucht, zu klären, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen privates Sponsoring unter Beachtung hoheitlicher Aufgaben ermöglicht werden und somit privates Engagement für das Gemeinwohl gefördert werden kann.
Mit vorliegender Drucksache wird zunächst die grundsätzliche Bedeutung von privaten Zuwendungen für die Freie und Hansestadt Hamburg gewürdigt. Darauf aufbauend werden die rechtlichen Rahmenbedingungen für private Zuwendungen an die öffentliche Verwaltung dargestellt, dabei wird auch zu den dem Antrag zu Grunde liegenden Einzelfällen ­ Verwendung von Piktogrammen im Straßenverkehr ­ Stellung genommen.
2. Private Zuwendungen für Hamburg
­ Bedeutung und Rahmenbedingungen Private Zuwendungen für öffentliche Zwecke sind in der Freien und Hansestadt Hamburg auf eine lange und bedeutende Tradition zurückzuführen. Sponsoring, Spenden, Schenkungen und Stiftungen haben in zunehmendem Maße eine wichtige Rolle im öffentlichen und privaten Interesse erhalten und sind gerade für die künftigen Vorhaben einer wachsenden Stadt von erheblicher Bedeutung.
Staatliche Aufgaben sind zwar grundsätzlich durch den öffentlichen Haushalt zu finanzieren; insbesondere in Zeiten „leerer Kassen" leisten private Zuwendungen aber einen wichtigen Beitrag zur Erhaltung und Verbesserung der qualitativen und quantitativen Aufgabenwahrnehmung.
Sponsoren erhalten dabei auch im Sinne eines bürgerschaftlichen Engagements die Möglichkeit, ihre Verbundenheit mit bestimmten öffentlichen Aufgaben zu dokumentieren.
Der Senat hat dieses positive Verständnis von privaten Zuwendungen in der Präambel der am 27. Februar 2007 beschlossenen Rahmenrichtlinie über Spenden, Sponsoring und mäzenatische Schenkungen zum Ausdruck gebracht (siehe Drucksache 18/6066 „Sponsoring von Behördenhandeln ­ Einflussnahme oder Kooperation?"). Diese Richtlinie enthält verbindliche Grundsätze, Ausschlusskriterien und diverse Arbeitshilfen für die Annahme von Zuwendungen durch Behörden der Freien und Hansestadt Hamburg.
Sie basiert auf einem Beschluss der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder im Jahre 2004. Die Rahmenrichtlinie gilt verbindlich für alle Behörden. Den öffentlichen Unternehmen wurde die Anwendung entsprechender Grundsätze dabei empfohlen, sofern sie Empfänger von Zuwendungen in Form von Spenden, Sponsoring oder mäzenatischer Schenkungen sind. Die Rahmenrichtlinie lässt den Behörden und Ämtern grundsätzlich Freiraum für weiter konkretisierende Regelungen. Für den Bereich der Bezirksverwaltung gilt beispielsweise eine bereits im Jahr 2005 vom zuständigen Staatsrat erlassene Dienstvorschrift über den Umgang der Bezirksamtsleitungen mit Sponsoring, Spenden und mäzenatischen Schenkungen, die u. a. besondere Berichtspflichten und Genehmigungsvoraussetzungen regelt.
Der Senat begrüßt es ausdrücklich, wenn sich Bürgerinnen und Bürger für das Gemeinwohl engagieren wollen. Dies gilt sowohl für größere Projekte (z. B. Elbphilharmonie, Neugestaltung des Jungfernstiegs, Internationales Meeresund Schiffahrtsmuseum, Erweiterungsbau der Gelehrtenschule des Johanneums, Volksbank Arena) als auch für kleinere Engagements, wie z. B. die Patenschaften für Bäume, Bachabschnitte und Grünstreifen sowie zahlreiche andere Initiativen (siehe hierzu auch Drucksache 18/6066).
Die privaten Engagements umfassen neben Sponsoring auch die im Ersuchen gemeinten Spenden und Schenkungen. Die Landesinitiative „Hamburg engagiert sich" (www.engagement.hamburg.de) und das AKTIVOLI-Netzwerk (www.aktivoli.de) leisten einen wertvollen Beitrag in der Unterstützung gemeinnütziger Vorhaben. In diesem Zusammenhang stehen auch die bezirklichen Anlaufstellen für Engagementberatung und -vermittlung, über die engagierte Bürgerinnen und Bürger ihre jeweiligen Angebote bekannt geben können und hierzu beraten werden. Die Landesinitiative unterstützt auch den eingetragenen Verein „Sponsoren für Hamburg", der u. a. mit seinem Projektportal (www.sponsoren-fuer-hamburg.de) über hilfsbedürftige und gemeinnützige Projekte informiert und Interessenten eine gezielte Projektsuche ermöglicht.
Vor dem Hintergrund dieser hohen Bedeutung von privaten Zuwendungen ist es auf Verwaltungsseite die selbstverständliche Aufgabe von Führungskräften der jeweiligen Behörden, sich Interessenbekundungen von Bürgerinnen und Bürgern für Zuwendungen mit großem Engagement anzunehmen und etwaige Hindernisse in der praktischen Umsetzung durch konstruktives Mitwirken auszuräumen.
Für den Bereich der Werbung ist mit der am 1. April 2006 in Kraft getretenen Neufassung der Hamburgischen Bauordnung das strikte Werbeverbot des § 13 Absatz 3 HBauO mit einer Ausnahmeregelung zu Gunsten von zeitlich befristeten Werbeanlagen für die Förderung kultureller, karitativer oder sportlicher Zwecke versehen worden (siehe Drucksache 18/2549, S. 45). In diesem Zusammenhang wird auch auf das am 6. Juli 2007 vom Bundestag beschlossene Gesetz zur weiteren Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements (BT-Drucksache 16/5926, BR-Drucksache 117/07(B)1) durch vereinfachte Rahmenbedingungen im Stiftungs- und Steuerrecht verwiesen, dem der Bundesrat am 21. September 2007 zugestimmt hat.
Darüber hinaus ist das Hamburgische Sammlungsgesetz am 1. September 2005 im Zusammenhang mit der Initiative des Senats zur Deregulierung des Hamburgischen Landesrechts aufgehoben worden (siehe Drucksache 18/1923, S. 13). Damit ist für Sammlungen aller Art keine behördliche Erlaubnis mehr erforderlich. Dies umfasst sowohl die Sammlung von Geld oder Sachspenden, die Werbung von Fördermitgliedern oder Patenschaften als auch den Verkauf von Waren „für einen guten Zweck".
3. Sponsoring ­ Begriff
Unter Sponsoring ist die Gewährung von Geld oder geldwerten Vorteilen durch Unternehmen zur Förderung von Personen, Gruppen und/oder Organisationen in sportlichen, kulturellen, kirchlichen, wissenschaftlichen, sozialen, ökologischen oder ähnlich bedeutsamen gesellschaftspolitischen Bereichen zu verstehen, mit der regelmäßig auch eigene unternehmensbezogene Ziele der Werbung oder Öffentlichkeitsarbeit verfolgt werden2). Sponsoren handeln im Gegensatz zu Spendern und Mäzenen nicht uneigennützig. Für Ihre Leistungen werden ihnen in Sponsoringvereinbarungen bzw. -verträgen konkrete Gegenleistungen zugesichert, durch die sie wirtschaftliche Vorteile erlangen. Klassische Gegenleistung im Sponsoring ist die Nennung des Sponsors, gegebenenfalls in Verbindung mit seinem Logo, auf Plakaten, Programmheften und anderen Druckerzeugnissen der gesponserten Einrichtung. Ausgehend von diesen Begriffsdefinitionen handelt es sich bei dem im Antrag zu Grunde liegenden Sachverhalt der privat finanzierten Verkehrsschilder nicht um Sponsoring, sondern um Spenden.
4. Rechtliche Rahmenbedingungen für Zuwendungen an die Öffentliche Hand
Mit Ausnahme des dienst- und strafrechtlichen Verbots der Annahme von Belohnungen und Geschenken bzw. Vorteilen gibt es weder im Bundes- noch im Landesrecht eine spezielle Rechtsvorschrift über Sponsoring, Spenden und Schenkungen zu Gunsten der Öffentlichen Hand.
Der Senat hat im Februar 2007 mit der o. g. Rahmenrichtlinie die bisherige Praxis der hamburgischen Verwaltung für die Annahme von Zuwendungen in Form von Spenden, Sponsoring und mäzenatischen Schenkungen schriftlich verankert, um größtmögliche Verfahrenssicherheit und Transparenz auch im Interesse der privaten Zuwendungsgeber zu schaffen. Ein wesentlicher Aspekt der Rahmenrichtlinie ist der Grundsatz, bei der Annahme von Zuwendungen die Integrität der öffentlichen Verwaltung zu wahren und bereits den bloßen Anschein, Verwaltungshandeln könne durch die Annahme von Zuwendungen beeinflusst werden, auszuschließen. Die Integrität der öffentlichen Verwaltung wäre beispielsweise durch politische, konfessionelle, jugend- und gesundheitsgefährdende Werbemaßnahmen, sowie Werbemaßnahmen in Verbindung mit hoheitlichen Handlungen der Verwaltung (vgl. dazu auch die Grundsätze für Werbemaßnahmen in der hamburgischen Verwaltung vom 23. Juni 1999) tangiert. Werbemaßnahmen dürfen nach Art und Umfang nicht den Eindruck erwecken, eine Behörde oder ein Amt empfehle bestimmte Produkte oder identifiziere sich mit ihnen. Dies gilt insbesondere für Produkte, für deren Beurteilung der Behörde, in deren Bereich die Werbemaßnahmen durchgeführt werden, eine besondere Kompetenz beigemessen wird. So wäre es beispielsweise nicht zulässig, dass eine Veranstaltung der Feuerwehr von einem Hersteller für Feuerlöscher werbewirksam unterstützt würde. Entsprechendes gilt auch für Sponsoring.
Die Rahmenrichtlinie sieht u. a. Ordnungs-, Genehmigungs-, und Aufsichtsbehörden sowie öffentliche Stellen mit Beschaffungs- und Planungsaufgaben für einen solchen Anschein als besonders gefährdet an, sofern ein privater Zuwendungsgeber in konkreten Geschäftsbeziehungen zu ihnen steht und hierdurch eine potenzielle Gefahr von Interessenskollisionen bestehen kann. Insofern gelten für diese Behörden besonders strenge Maßstäbe bei der Prüfung der Zulässigkeit von Sponsoring. Die Rahmenrichtlinie sieht für diese Behörden eine sorgfältige Einzelfallprüfung durch die verantwortlichen Entscheidungsträger vor.
1) Die Stellungnahme des Bundesrates vom 30. März 2007 fußt u. a. auf einem Antrag der Freien und Hansestadt Hamburg, den Höchstbetrag für die Kapitalstockausstattung von Stiftungen von 750.000 Euro auf 1.000.000 Euro anzuheben (BRDrucksache 117/02/07). Diese Anhebung ist in dem vom Bundestag beschlossenen Gesetz berücksichtigt worden.
2) Vgl. BMF-Schreiben vom 18. Februar 1998 (Bundessteuerblatt 1998 Teil I, S. 212-213) zur ertragsteuerlichen Behandlung von Sponsoring.
Für die Polizei gelten im Zusammenhang mit der materiellen und finanziellen Unterstützung durch Dritte besonders strenge Maßstäbe, wie ein Bericht eines Arbeitskreises der Innenministerkonferenz aus dem Jahr 1998 festgestellt hat.
Die Polizei hat vor diesem Hintergrund in der Vergangenheit eine Reihe von ihr angebotenen Unterstützungsleistungen abgelehnt, so z. B. das Angebot des Gesamtverbands der Versicherer, technische Geräte zur Verfolgung/Sicherstellung gestohlener Kraftfahrzeuge befristet kostenfrei zur Verfügung zu stellen.
Die rechtlichen Rahmenbedingungen von privaten Zuwendungen sind einzelfall- oder bereichsbezogen aus den jeweils einschlägigen Rechtsvorschriften zu entwickeln.
Theoretisch könnten sich aus den nachfolgenden Bereichen, die im Rahmen einer ersten Auswertung beispielhaft identifiziert worden sind, Konflikte im Zusammenhang mit privaten Zuwendungen ergeben. Die praktische Erfahrung mit der Vielzahl bisheriger bürgerschaftlicher Engagements in Form von Sponsoring, Spenden und Schenkungen zugunsten der Freien und Hansestadt Hamburg zeigt gleichwohl, dass solche Konflikte fast ausnahmslos nicht eingetreten sind.
Ein möglicher Verstoß gegen eine der nachfolgenden Rechtsvorschriften bedeutet im Übrigen nicht, dass Zuwendungen an die Freie und Hansestadt Hamburg ausgeschlossen sind. Vielmehr kommt es im Einzelfall darauf an, durch entsprechende Sachverhaltsgestaltung rechtliche Hindernisse auszuräumen, soweit die Vorschriften nicht ohnehin Beurteilungs- oder Ermessenspielräume einräumen.
Öffentliches Baurecht: Widersprüche zu bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Bestimmungen können sich zum einen ergeben, wenn ein Zuwendungsgeber hinsichtlich Lage, Ausführung und Gestaltung von baulichen Anlagen, die er fördert, bestimmte Anforderungen stellt, die baurechtlich nicht genehmigungsfähig sind. Zum anderen sind bauordnungsrechtliche Vorschriften zu beachten, wenn er auf die von ihm zu fördernden Veranstaltungen an bestimmten Stellen aufmerksam machen und gleichzeitig für sich werben will.
Zu beachten sind hier insbesondere die Vorschriften der Hamburgischen Bauordnung (HBauO) über Gestaltung (§ 12) und Werbung (§ 13) sowie die Gestaltungsverordnungen (z. B. BinnenalsterVO, AußenalsterVO, RathausmarktVO).
Weitere öffentlich-rechtliche Vorschriften: Regelungen zur Zulässigkeit von Werbeanlagen finden sich im Bundesfernstraßengesetz, im Hamburgischen Wassergesetz und im Gesetz über Grün- und Erholungsanlagen sowie in natur- und landschaftsschutzrechtlichen Vorschriften.
Werbung tritt, und das liegt in ihrer Natur, auffällig in Erscheinung. Dabei kann sie das architektonische, städtebauliche oder naturgeprägte Erscheinungsbild ihrer Umgebung und auch den Straßenverkehr beeinträchtigen.
Wesentliches Ziel der Regelungen zu Werbeanlagen ist daher, eine Gefährdung des Straßenverkehrs auszuschließen sowie dem Umgebungsschutz und der Stadtbildpflege angemessen Rechnung zu tragen.
Darüber hinaus ist hamburgisches Wegerecht zu beachten.
Das Aufstellen und Ändern von Werbeanlagen auf öffentlichen Wegen (z. B. zur Werbung für gesponserte Veranstaltungen oder Einrichtungen) bedarf einer Sondernutzungserlaubnis nach § 19 Absatz 1 HWG. Die materiellen Anforderungen aus dem Wegegesetz, insbesondere § 23 Absatz 3 Nr. 5 HWG (Mindesthöhe) sind zu berücksichtigen. Ferner hat sich die Freie und Hansestadt Hamburg langfristig vertraglich durch Vergabe von ausschließlichen Werberechten verpflichtet. Diese Ausschließlichkeit gilt auch nach den neuen Werberechtsverträgen, die eine Laufzeit vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2023 haben.
Vergaberecht: Private Zuwendungen in Form von Sponsoring, Spenden oder Schenkungen, mit denen öffentliche Investitionen realisiert werden können, dürfen nicht an die Bedingung geknüpft sein, dass die öffentliche Hand für den dauerhaften Betrieb einen vom Zuwendungsgeber gewünschten Anbieter unter Umgehung eines Vergabeverfahrens beauftragt. Durch die Zuwendungen dürfen keine Abhängigkeiten begründet werden, z. B. durch Vertragsvereinbarungen des Inhalts, dass der Zuwendungsgeber seine Leistung davon abhängig macht, dass die Freie und Hansestadt Hamburg oder mit ihr verbundene Unternehmen bestimmte Aufträge nur noch an diesen Zuwendungsgeber erteilen.
Gemäß § 14 Heimgesetz ist es dem Träger eines Heims untersagt, sich von oder zugunsten von Bewohnerinnen und Bewohnern oder den Bewerberinnen und Bewerbern Geld- oder geldwerte Leistungen versprechen oder gewähren zu lassen, die über das nach § 5 Heimgesetz vereinbarte Entgelt hinausgehen.
­ es sich um andere als die in § 5 Heimgesetz aufgeführten Leistungen des Trägers handelt,
­ es sich um geringwertige Aufmerksamkeiten (z. B. Blumengeschenke) handelt, die versprochen oder gewährt werden,
­ es Leistungen sind, die im Hinblick auf die Überlassung eines Heimplatzes zum Bau, zum Erwerb, zur Instandsetzung, zur Ausstattung oder zum Betrieb des Heims versprochen oder gewährt werden.
Die Heimaufsicht kann in Einzelfällen Ausnahmen zulassen, wenn der Schutz der Bewohner die Aufrechterhaltung der Verbote nicht erfordert und (kumulativ) die Leistungen des Bewohners oder Bewerbers noch nicht versprochen sind oder bereits gewährt wurden. In der Praxis haben viele Heime Freundeskreise oder Fördervereine, die vom Heimträger unabhängig sind, Spenden und Sponsorenmittel annehmen können und sie zur Verbesserung der Lebenssituation der Heimbewohner insgesamt einsetzen können.
Durch Zuwendungen in Form von Sponsoring, Spenden oder mäzenatischen Schenkungen kann der Straftatbestand „Vorteilsannahme" gemäß § 331 StGB verletzt werden. Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Bekämpfung der Korruption vom 13. August 1997 umfasst dieser Tatbestand auch Drittvorteile. „Dritter" kann auch die Anstellungskörperschaft, also die Freie und Hansestadt Hamburg, sein. Entscheidend ist, dass Finanzmittel, Sach- oder Dienstleistungen für die Dienstausübung zur Verfügung gestellt werden, unabhängig davon, ob eine Gegenleistung versprochen, gefordert oder erbracht worden ist. Die Beschäftigten der Hamburger Verwaltung sind vor diesem strafrechtlichen Risiko nach § 331 Absatz 3 insoweit geschützt, wenn sie sich Zuwendungen von privaten oder juristischen Personen nur dann versprechen lassen oder annehmen, wenn der Dienstvorgesetzte die Annahme vorher genehmigt hat oder ihm der Vorfall unverzüglich von den Beschäftigten angezeigt wird und er die Annahme genehmigt hat. Die Genehmigung greift nicht, wenn die Zuwendungen vom Beschäftigten gefordert wurden. Im Zusammenhang mit Prozessen um die sog. Drittmittelforschung ist es zu Verurteilungen durch den BGH auch in den Fällen gekommen, in denen Fördergelder nicht zum persönlichen Vorteil, sondern zur Einstellung weiterer Mitarbeiter oder zur Verbesserung der Ausstattung genutzt werden. Im Urteil vom 23. Mai 2002 (1 StR 372/01 in NJW 2002, S. 2801) führte der BGH aber zugleich aus, dass der weite Tatbestand der Vorteilsannahme z. B. im Bereich der Hochschulen dann eingeschränkt wird (mit dem Ergebnis der Nichtstrafbarkeit), wenn das im Hochschulrecht vorgeschriebene Verfahren für die Mitteleinwerbung (Anzeige und Genehmigung) eingehalten wurde.
5. Straßenverkehrsrecht Vorschläge zur Finanzierung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen im Wege privater Zuwendungen wurden in den vergangenen Jahren mehrfach an die zuständigen Verwaltungsbehörden herangetragen. Zumeist geschah dies anlassbezogen und im unmittelbaren Zusammenhang mit der konkreten Diskussion um Verkehrssicherheit an einzelnen Örtlichkeiten. Sofern private Anbieter solche Finanzierungsangebote abgeben, handelt es sich in der Regel um Bürger- oder Elterninitiativen, die an der Realisierung derartiger Maßnahmen im eigenen Wohn- oder Schulumfeld interessiert sind. In Einzelfällen haben auch Medien Finanzierungsangebote unterbreitet (z. B. BILD im Rahmen der Aktion „Ein Herz für Kinder" zur Finanzierung einer Fußgängerampel), denen jedoch auch andere Motive zu Grunde liegen dürften. Aufgabe der Polizei in ihrer Funktion als Straßenverkehrsbehörde ist es zu prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen bestimmte Verkehrssicherheitsmaßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit fachlich erforderlich und straßenverkehrsrechtlich zulässig sind. Die Polizei/Straßenverkehrsbehörde trifft ihre Entscheidung über Verkehrssicherheitsmaßnahmen ausschließlich unter den verkehrsfachlichen Aspekten, wie sie in Gesetzen, Verordnungen und Fachanweisungen geregelt sind. Finanzierungsaspekte sind in diesem Zusammenhang nicht entscheidend.
Sie können jedoch hilfreich sein bei der Frage des Realisierungszeitpunktes einer gewünschten und fachlich befürworteten Maßnahme. Insofern besteht eine grundsätzliche Offenheit gegenüber privaten Finanzierungsangeboten von Verkehrssicherungsmaßnahmen. Dabei ist darauf zu achten, dass bei mehreren befürworteten Maßnahmen auch im Hinblick auf mögliche Folgekosten (Betriebs- und Unterhaltungskosten) die politische Prioritäts- und Posterioritätsentscheidungen der Exekutive angesichts knapper Ressourcen im Rahmen einer Abwägung Berücksichtigung finden.
Unabhängig davon wird die zuständige Fachbehörde jedoch im Rahmen einer Überarbeitung der Fachanweisung „Verkehrsberuhigung 1/95" prüfen, ob in Tempo 30-Zonen auch Piktogramme zugelassen werden sollten, zum einen als zusätzlicher Geschwindigkeitshinweis im Bereich vor Schulen und Kindergärten, zum anderen zugleich im Sinne des Bürgerschaftlichen Ersuchens 18/3461 „Straßenmarkierungen gegen den Schilderwald" an Stelle vorhandener Gefahrzeichen „Kinder" (Zeichen 316 StVO) im Bereich solcher Einrichtungen.
Der Senat beantragt, die Bürgerschaft wolle von den Ausführungen in dieser Drucksache Kenntnis nehmen.

References: § 13
 § 19
 § 23
 § 14
 § 5
 § 5
 § 331
 § 331
 BGH 
 BGH