Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-a-zalobni-legitimace-statu.p545.html
Timestamp: 2020-05-26 21:41:34+00:00

Document:
Řízení před soudem a žalobní legitimace státu | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem a žalobní legitimace státu
Ej 590/2004
Řízení před soudem: žalobní legitimace státu
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, čj. 2 As 36/2004-46)
srov. stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 (Sb. ÚS, sv. 16, str. 372), Soudní
ve věcech správních č. 213/1998 a č. 241/1998.
Česká republika - Ministerstvo obrany proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 31. 5. 2004 odmítl žalobu České republiky - Ministerstva obrany proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 30. 10. 2003. Citovaným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha, oddělení ochrany ovzduší, ze dne 12. 8. 2003. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně žalobci uložil pokutu ve výši 2 mil. Kč za porušení povinností stanovených v § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, a to z důvodu dvacetinásobného překročení emisního limitu u kotle K1 a šestnáctinásobného překročení emisního limitu u kotle K2, přičemž oba uhelné kotle provozoval žalobce.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení Městského soudu v Praze kasační stížností. Tvrdil, že při stanovení okruhu účastníků řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je třeba vycházet nejen z ustanovení § 2 s. ř. s., nýbrž také z ustanovení § 33 a § 65 s. ř. s. Z těchto ustanovení je totiž patrno, že zákon přímo počítá se státem jako s účastníkem řízení a stanoví, kdo jeho jménem bude jednat. Z citovaných ustanovení přitom nevyplývá žádné omezení, vylučující možnost státu domáhat se ochrany svého práva v řízení před soudem. Stát se proto může dovolat ochrany těch práv, jež nevyvěrají z jeho vrchnostenského postavení.
Městský soud v Praze v usnesení o odmítnutí žaloby uvedl, že žalobce (Česká republika - Ministerstvo obrany) není procesně legitimován k podání žaloby ve správním soudnictví. Podle ustanovení § 2 s. ř. s. totiž poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob. Postavení státu v právních vztazích je však dvojí. Stát je primárním nositelem státní moci; má proto vrchnostenské postavení a vystupuje ve veřejnoprávních vztazích. Zároveň je však stát též účastníkem právních vztahů soukromého práva, zejména majetkoprávních. V nich má rovné postavení s ostatními účastníky "a jen v nich je osobou právnickou". Pojem "právnická osoba" je totiž pojmem soukromého práva; v rámci veřejného práva stát není jako právnická osoba definován, neboť pozitivní právo neposkytuje jakoukoliv oporu pro úvahu o "právnických osobách veřejného práva". Proto v případech, kdy stát rozhodne ve veřejnoprávní věci, a založí tak veřejnoprávní povinnost státu, nelze dovodit, že by stát jako adresát tohoto aktu byl právnickou osobou. Protože v daném případě se jednalo o sankční odpovědnost ryze veřejnoprávního charakteru, stát nevystupoval jako právnická osoba, a byl proto vyloučen z práva žalovat u správního soudu. Městský soud proto žalobu odmítl jako nepřípustný návrh [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud přezkoumal usnesení Městského soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná; napadené usnesení proto zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že v projednávané věci je nutné vycházet z ustanovení § 2 s. ř. s., podle něhož
"ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon"
. Toto ustanovení totiž vymezuje účel a rozsah správního soudnictví, v jehož rámci teprve je možno účinně uplatňovat jednotlivé prostředky k ochraně práv.
Nejvyšší správní soud ve svých úvahách vycházel rovněž z dvojího postavení státu podle typu právních vztahů, v nichž vystupuje. V této souvislosti postačuje pro stručnost odkázat na právní názor Ústavního soudu, obsažený ve sjednocujícím stanovisku jeho pléna č. 9/99 ze dne 9. 11. 1999 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 16, str. 372 a násl.). Podle tohoto právního názoru, jehož
spočívá v konstatování, že ministerstvo v postavení orgánu veřejné moci nedisponuje právní subjektivitou, platí, že
"pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Přístup opačný by znamenal popření smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popření fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnění (subjektivního práva) a pravomoci (
), jenž je akceptován v postavení paradigmatu právního myšlení v dosahu evropské
a anglosaské právní kultury"
. Lze tak učinit dílčí závěr, že stát (prostřednictvím svých orgánů) vystupuje buď ve vrchnostenském postavení, anebo v postavení zcela srovnatelném s ostatními účastníky právních vztahů. Praktickým kritériem pro rozlišování tohoto postavení je povaha konkrétního právního vztahu.
Nejvyšší správní soud však nesdílí názor městského soudu, že pojem "právnická osoba" je pojmem výhradně soukromého práva, a protože stát ve veřejném právu není pozitivním právem definován, nemůže ve veřejnoprávním vztahu (kterým je nesporně i vztah sankční odpovědnosti) vystupovat jako právnická osoba. V tomto směru nelze přehlédnout, že městský soud fakticky navazuje na argumentaci Vrchního soudu v Praze, který v některých rozhodnutích judikoval obdobný právní názor [např. usnesení ze dne 29. 12. 1995, sp. zn. 6 A 204/94*); rozsudek ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 96/94**)].
Tento názor považuje Nejvyšší správní soud za značně zjednodušující. Z pouhé absence pozitivně upravené definice státu jako právnické osoby ve veřejném právu (veřejnoprávní
) totiž nelze soudit, že stát takovouto způsobilostí nedisponuje. V tomto směru je možno především namítat, že stát představuje originální subjekt právních vztahů, a to ve smyslu vnitrostátním i mezinárodním. Toliko za splnění této podmínky může plnit svoje vnitřní a vnější funkce. Pokud by mělo platit, že subjektivitu státu lze dovodit až z existence pozitivního právního předpisu, znamenalo by to - dovedeno
- ve svých důsledcích, že subjektivita by byla konstituována normativním aktem, jehož autorem by musel být samotný stát. To znamená, že by tento akt přijal stát ještě v postavení ne-subjektu právních vztahů a teprve od jeho přijetí by se tímto subjektem stal. Tento názor však zjevně pomíjí fakticitu existence a autonomní povahu státu, založenou na přítomnosti konstitutivních prvků (v obecně přijímaném Jellinekově pojetí: státní moc, území, obyvatelstvo), a nikoliv na výslovné pozitivněprávní reglementaci. Rovněž z organického hlediska je zřejmé, že jakkoliv organizační složky státu, tzn. jeho orgány, nedisponují vlastní právní subjektivitou: představují - ve starší terminologii - "údy státu", tedy za stát jednají a zavazují jej. Nikoliv náhodně proto např. Ústava ČR výslovně stanoví, že soudní moc vykonávají "jménem republiky" nezávislé soudy. Vydávají proto rozhodnutí jménem subjektu, kterým je stát, a to i ve veřejném právu. Druhým dílčím závěrem je proto konstatování teoretické neudržitelnosti právního názoru, že stát ve veřejném právu není právnickou osobou (podobně viz též např. D. Hendrych: Správní právo. Obecná část. 4. vyd., str. 259 a násl.; V. Pavlíček a kol.: Ústavní právo a státověda. I. díl, str. 45 a násl.).
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že koncepce napadeného usnesení městského soudu (stejně jako citované judikáty Vrchního soudu v Praze) v zásadě spočívá na tezi, že pokud se jedná o veřejnoprávní vztah, jehož důsledkem je uložení veřejnoprávní povinnosti, nemůže stát vystupovat jako subjekt práv, neboť stát je zároveň nositelem moci, tzn. nachází se ve vrchnostenském postavení vůči ostatním subjektům. Tato argumentace je dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu značně zkratkovitá, neboť příliš zjednodušeně směšuje dvě značně odlišné skutečnosti: dualismus práva a rozdílné postavení státu v konkrétních právních vztazích. I při akceptaci důsledného dualismu práva totiž nelze důvodně tvrdit, že nositelem práv je stát pouze v soukromoprávním vztahu. Dělicím kritériem nemůže být pouhá povaha zkoumaného právního vztahu, nýbrž právě a jedině postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buď vrchnostenské nebo naopak podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty (podobně viz Vopálka - Mikule - Šimůnková - Šolín: Soudní řád správní. Komentář, str. 150). Nasíráno touto optikou v projednávané věci není rozhodující skutečnost, že se nepochybně jednalo o veřejnoprávní vztah, nýbrž fakt, že stát, za který jednala příslušná organizační složka, se nacházel v tomto vztahu v podřízeném postavení k jinému státnímu orgánu, který vrchnostensky rozhodoval. Jinak a zcela konkrétně řečeno, argumentace městského soudu by byla v dané situaci případná tehdy, pokud by (teoreticky) podala správní žalobu Česká inspekce životního prostředí a brojila by v ní proti zrušujícímu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. V tomto případě není sporu o tom, že zmíněný správní orgán I. stupně rozhodoval vrchnostensky a je pojmově vyloučeno, aby se v rámci správního soudnictví domáhal ochrany svých subjektivních veřejných práv - prostě proto, že žádná takováto práva nemá.
V souzené věci se však jedná o podstatně odlišnou situaci. Žalobcem byl totiž sankcionovaný subjekt a předmětné správní rozhodnutí je způsobilé do jeho práv zasáhnout. Nejvyšší správní soud v tomto směru nesdílí případnou velmi zjednodušující námitku, že při uložení pokuty státnímu orgánu pojmově nemůže jít o zásah do jeho práv, neboť nikomu nemůže vzniknout újma - v podstatě se pouze předmětná finanční hodnota převede do "jiné kapsy" státního rozpočtu, tzn. jedná se o vnitřní finanční pohyb v rámci jednoho subjektu. V případě vlastnického práva je totiž zřejmé, že pojmovým obsahem tohoto práva je oprávnění vlastníka předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním (§ 123 občanského zákoníku). Vlastnické právo jako takové je dotčeno v případě zasažení kterékoliv jeho složky, tzn. nikoliv jen v případě práva držet předmět vlastnictví. Pokud se jedná o hospodaření se státním rozpočtem, je stát povinen akceptovat základní atribut právního státu, kterým je vázanost státní moci zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Stát tak může činit jen to, co zákon výslovně stanoví. Proto stát také hospodaří v rámci zákonné úpravy, vymezené každoročně schvalovaným zákonem o státním rozpočtu. Konstrukce tohoto zákona přitom vychází z myšlenky rozdělení rozpočtu do jednotlivých rozpočtových kapitol, přičemž tyto kapitoly vyjadřují okruh působnosti a odpovědnosti ústředních orgánů státní správy a dalších organizačních složek státu (viz § 10 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel). Právě v tomto směru spatřuje Nejvyšší správní soud dotčení na vlastnickém právu ve smyslu práva užívat předmět vlastnictví a nakládat s ním. Jakkoliv tedy v důsledku uložení předmětné pokuty nezaniklo vlastnické právo státu k příslušné finanční hodnotě, byl o tuto hodnotu zkrácen rozpočet dotčeného státního orgánu, a v konečném důsledku tato hodnota proto nemohla být využita v souladu s předem stanoveným účelem (viz § 45 zákona č. 218/2000 Sb.). Tím zjevně došlo k zásahu do dispozičního práva státu k této hodnotě a v tom spatřuje Nejvyšší správní soud zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatele ve smyslu ustanovení § 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud při svých úvahách vycházel rovněž ze skutečnosti, že podle stávající koncepce zákonné úpravy správního soudnictví může rozhodnutí krajského soudu napadnout kasační stížností každý účastník řízení, příp. i osoba zúčastněná. To znamená, že kasační stížnost může podat i správní orgán, který rozhodl v posledním stupni nebo na který přešla působnost takového orgánu (§ 102 a § 105 ve spojení s § 69, § 79 odst. 2, § 83 s. ř. s.). To znamená, že kasační stížnost je oprávněn podat i správní orgán, který v daném vztahu vystupoval ve vrchnostenském postavení. Za použití logického argumentu
je proto zřejmé, že když je k podání procesního prostředku ve správním soudnictví aktivně legitimován správní orgán vystupující vrchnostensky, tím spíše musí být aktivně legitimován tehdy, jedná-li za stát ve vztahu podřízeném a kdy je nikoliv subjektem, nýbrž objektem vrchnostenského aktu státu.
Nad rámec předchozí argumentace Nejvyšší správní soud konstatuje, že předmětnou právní otázku je nutno vnímat i v rámci širšího kontextu. To znamená, že aktivní legitimace státu k podání žaloby ve správním soudnictví musí být nazírána jednotně ve všech potenciálních srovnatelných případech, k nimž může v praktickém životě dojít. V tomto směru existuje řada případů, kdy správním rozhodnutím může dojít i k výrazně intenzivnějšímu zásahu do vlastnického práva (typicky např. ve stavebním řízení) a kdy by vyloučení soudního přezkumu bylo zjevně nekoncepční a nelogické. Nelze rovněž přehlédnout, že stát je pouze jednou z veřejnoprávních korporací (vedle územní a profesní samosprávy) a že právní režim těchto korporací by měl být principiálně srovnatelný. Rovněž z této skutečnosti lze přesvědčivě dovodit, že v případech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském postavení - byť se jedná o vztah veřejnoprávní - jej není možno zbavit soudní ochrany.
Nejvyšší správní soud akcentuje rovněž skutečnost, že jakkoliv projednávaná problematika může vzbuzovat zdání, že se jedná výhradně o případ kompetenčního konfliktu
v rámci jednoho subjektu (tzn. státu), může v konkrétním případě nabýt též dimenze lidskoprávní. Pokud je totiž pravomocným správním rozhodnutím založena např. povinnost zaplatit uloženou pokutu, vzniká tím zaměstnavateli škoda, jejíž náhradu může zaměstnavatel požadovat po odpovědném zaměstnanci (§ 172 a násl. zákoníku práce). Je přitom zjevné, že když by přezkumu nezávislým soudem nepodléhalo samotné rozhodnutí o uložení pokuty, v jehož rámci by byla posouzena jeho zákonnost, není dán v rámci regresního vztahu odpovídající procesní prostor pro zjišťování toho, zda v konkrétním případě skutečně vůbec došlo k porušení právních předpisů. Z hlediska lidskoprávního se proto v takovémto případě ochrana proti samotnému regresnímu nároku jeví jako neefektivní, což potvrzuje nutnost umožnit soudní přezkum již samotného sankčního správního rozhodnutí.
Konečně Nejvyšší správní soud ve svých úvahách nemohl opomenout ani určitou plasticitu náhledu na instituci státu. Jakkoliv se totiž v projednávané věci jedná o případ konfliktu mezi ústředními orgány státní správy, tzn. o konflikt v rámci výhradně exekutivní složky moci, může v praxi dojít i ke konfliktu mezi různými složkami státní moci, kdy žalovaným může být příkladmo soud, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, Česká národní banka nebo Nejvyšší kontrolní úřad. Z povahy věci je patrno, že v těchto případech konfliktu napříč jednotlivými složkami státní moci vystupuje potřeba konečného rozhodnutí učiněného nezávislým arbitrem (kterým může být reálně toliko soud) výrazně intenzivně.
Na základě všech uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu protizákonným a zrušil je pro naplnění důvodu obsaženého v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a věc vrátil k dalšímu řízení, v němž je městský soud podle § 110 odst. 3 s. ř. s. vázán shora uvedeným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Z ryze procesního hlediska Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že městský soud pochybil rovněž tím, že podanou žalobu odmítl jako nepřípustný návrh podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť argumentace obsažená v napadeném usnesení zjevně neodpovídá žádnému z důvodů nepřípustnosti žaloby zakotvených v ustanovení § 68 s. ř. s.
*) Publikován in: Soudní
ve věcech správních č. 241/1998 s právní větou: "Ve veřejnoprávních vztazích je stát z práva žalovat u správního soudu vyloučen (§ 247 odst. 1 o. s. ř. a contr.)."
**) Publikován in: Soudní
ve věcech správních č. 213/1998 s právní větou: "Stát (jednající státním orgánem) je aktivně legitimován k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu jen tehdy, tvrdí-li zkrácení na subjektivních oprávněních či povinnostech, vyvěrajících z právního vztahu soukromého práva, jehož je účastníkem; jen v takovém vztahu je stát právnickou osobou ve smyslu ustanovení § 247 odst. 1 o. s. ř."

References: soud 
 § 11
 zákona č. 86
 § 2
 § 33
 § 65
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 zákona č. 218
 soud 
 § 45
 zákona č. 218
 soud 
 § 2
 soud 
 § 105
 § 69
 § 79
 § 83
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 § 46
 § 68
 § 247