Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1200390
Timestamp: 2020-08-15 10:40:35+00:00

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Se anulan varios artículos del decreto del Consell que regula la creación y el funcionamiento de la Oficina de Derechos Lingüísticos
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJCV ha declarado nulos diversos artículos del decreto del Consell de noviembre de 2017 por el que se regula la creación y el funcionamiento de la Oficina de Derechos Lingüísticos.
En la ciudad de Valencia, a veintidós de mayo de dos mil veinte.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres.
D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO, presidente, D. MANUEL JOSE DOMINGO ZABALLOSy D.ª LOURDES PEREZ PADILLA, magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NÚMERO 222/20
En los recursos contencioso-administrativo, acumulados, número 30/2018y número 81/2018 interpuestos por Doña Carla Rubio Alfonso, procuradora de Doña xxxxxxxxxxxxxx y Don xxxxxxxxxxxx asistidos por el letrado Don Jorge Ignacio Carbo Rodríguez así como por la citada procuradora en nombre y representación de la Asociación para la defensa del Castellano en la Comunidad Valenciana defendida por el Letrado Don Jorge Ignacio Carbo Rodríguez.
Es Administración demandada la Generalidad Valenciana representada y defendida por su Letrado.
Es parte codemandada Fundació Escola Valenciana de la Comunitat Valenciana representada por el procurador Don Jorge Castelló Navarro y defendida por Salvador Camarena Ricard y Associació Plataforma per la Llengua Colectiu L’esbarzer representada por el procurador Don Rafael Ferrer Miquel.
Constituye el objeto del recurso: DECRETO 187/2017 de 24 de noviembre del Consell, por el que se regulan el funcionamiento de la Oficina de los Derechos lingüísticos publicado en el DOGV n.º 8192 en fecha 18 de diciembre de 2017.
Ha sido magistrado ponente la Ilma. Sra. Doña Lourdes Perez Padilla, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.Interpuesto el recurso por Doña xxxxxxxxxxx y Don xxxxxxxxxxxxxx, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.
SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, y declare la nulidad de pleno Derecho el Decreto recurrido o subsidiariamente declare la nulidad parcial del mismo y de todos aquellos preceptos que considere no son ajustados a derecho en función de lo manifestado en el escrito de demanda.
TERCERO.Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, y previa alegaciones que se desestiman por auto, se presenta escrito de contestación y oposición suplicando se dictara sentencia que declare la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de los recurrentes o en su defecto sentencia que lo desestime.
CUARTO.-Interpuesto el recurso por la Asociación para la defensa del Castellano en la Comunidad Valenciana se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo. Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, se presenta escrito de contestación y oposición suplicando se dictara sentencia que desestime el recurso en su integridad. Por la Fundació Escola Valenciana de la Comunitat Valenciana y por Associació Plataforma per la Llengua Colectiu L’esbarzer se presentan sendos escritos de contestación y oposición en los que interesan se dicte sentencia desestimando el recuso en su integridad.
CUARTO. Presentadas conclusiones, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia. Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 21-01-2020 deliberación que se continúa el día 19 de febrero de 2020.
PRIMERO.-Pretensiones.
En la presente se resuelve la pretensión declarativa de no ser conforme a derecho con nulidad absoluta de pleno derecho del Decreto 187/2017 de 24 de noviembre del Consell, por el que se regulan el funcionamiento de la Oficina de los Derechos lingüísticos publicado en el DOGV n.º 8192 en fecha 18 de diciembre de 2017.
La pretensión ejercitada, en ambos recursos por parte de los recurrentes, se articula sobre los siguientes argumentos que de forma sucinta son:
i) La situación descrita en el Preámbulo para intentar justificar la necesidad de esta norma es de todo punto irreal y huérfana de cualquier dato empírico o sustento objetivo. La ODL no nace para defender el derecho de cualquier ciudadano a expresarse indistintamente en cualquiera de las dos lenguas que son co- oficiales en la Comunidad Valencia. Aunque el articulado del Decreto es deliberadamente ambiguo, en el preámbulo queda meridianamente claro que la ODL nace con la pretensión de defender solo los derechos de los valencianos parlantes a expresarse en valenciano y no los derechos de los castellanos parlantes a expresarse en castellano, quedando éstos desamparados. Así lo entiende el Subsecretario de la Conselleria de Presidencia al emitir informe ( folio 87) en el que señala que existe un falta de congruencia entre el preámbulo del proyecto de Decreto y el Texto articulado en cuanto a las lenguas suceptibles de protección.
Hay, por tanto, una vulneración del principio de igualdad consagrado en el articulo 14 de la CE al discriminar a los Castello-parlantes, los cuales quedan fuera de la cobertura del Decreto, cuando tanto el articulo 6.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana como el articulo 7.2 de la Ley de Uso y enseñanza del valenciano señalan la oficialidad de los dos idiomas y el derecho de los ciudadanos a expresarse en cualquiera de las dos lenguas. Tampoco hace referencia el Decreto a los dispuesto en los articulo 35 y siguientes de la LEUV por cuanto que no se discierne entre territorios de predominio lingüístico valenciano o castellano, contemplando una aplicación por igual del Decreto en ambos territorios, ignorando la realidad geográfica, histórica y social de algunas comarcas de la Comunidad Valenciana en los que no es tradicional hablar en valenciano.
ii)El Decreto se inmiscuye en ámbitos administrativos que no le son propios a la Generalitat, como son los de las Administraciones Locales y el de la Administración del estado ( articulo 2), la Generalitat carece de competencia para imponer un procedimiento a estas dos Administraciones, de hecho, no consta que se haya remitido el proyecto del Decreto a la Administración Local y a la Administración del Estado para que tengan la opción de formular alegaciones en el trámite de audiencia, siendo que el articulo 2 proyecta sus efectos sobre estas administraciones. Así se recoge en el informe elaborado por el Subsecretario de la Conselleria de presidencia ( folio 87).
iii) El Decreto permite que la ODL se inmiscuya en el amito de las relaciones privadas de personas físicas o jurídicas, lo que supone una intromisión ilegítima de un poder público en la esfera de la intimidad de los ciudadanos que quedara expuesto al control de la Administración hasta sus conversaciones privadas, vulnerando el derecho fundamental a la intimidad, protegido en el artículo 18 de la CE. Resalta igualmente el informe del Subsecretario de Presidencia en el que se afirma “que existe una vulneración del principio de legalidad derivada de la aplicación del Decreto al ámbito de las relaciones privadas” y cita la STC 31/2010 de 28 de junio.
iv) Nace la ODL sin asignación presupuestaria y está destinado a desarrollar el mismo trabajo que tiene encomendado el Servicio de uso y derechos lingüísticos.
Se vulnera el deber de justificar la necesidad de creación de una ODL e incumple lo dispuesto en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, existe una falta de delimitación de competencias. El dictamen del CJC afirma” no estamos delante de la creación de un órgano administrativo strictu sensu, no hay adscripción de puestos de trabajo, elemento necesario para la existencia de una unidad administrativa mínima, ni se identifica adecuadamente la posición jerárquica en que se sitúa dentro de la administración. Siendo las competencias y funciones de la ODL las que venía desempeñando la Subdirección General de Política Lingüística y Gestión del Multilingüismo, lo realmente novedoso es la regulación por este Decreto de un procedimiento administrativo para tramitar denuncias, quejas, reclamaciones o consultas que formulen los ciudadanos y obtener respuesta en valenciano ortodoxo (artículo 6 a 15), sin respetar el principio de legalidad vulnerando el articulo 105 c de la CE, teniendo el procedimiento visos claros de procedimiento sancionador al emplear términos como “infractor”. Reproduciendo el dictamen del CJC y el informe del Subsecretario de Presidencia en el que se resalta la ausencia de audiencia, ante el contenido como mínimo declarativo de la administración, y de recursos. No respeta el principio de reserva de ley. Asimismo, contempla la existencia de un fichero que contendrá los datos personales de los denunciantes y denunciados.
La pretensión de conformidad a derecho mantenida por el Abogado de la Generalidad y las dos codemandadas se articula sobre los siguientes argumentos que, de forma sucinta son:
-Causa de inadmisibilidad: falta de la legitimación activa de xxxxxxxxxx y Don xxxxxxxxxxxx, a tenor del articulo 19.b) y 69.b de la Ley 29/98, 13 de julio.
Considera que si bien es cierto que los recurrentes ni en el escrito de interposición ni en la demanda se identifican como miembros de un partido político ni de un grupo parlamentario, lo cierto es que ambos tienen esa condición, aportando notas de prensa en la que se alude que el citado partido político ha interpuesto el recurso. Asimismo, considera que aun en el supuesto de considerar que se ha interpuesto por dos ciudadanos, debe apreciarse tal falta de legitimación, aplicando la doctrina del TS que la excluye cuando solo está presente el mero interés por la legalidad.
-Motivos de fondo: respecto a la cuestión formal de ausencia de asignación presupuestaria y sin haber justificado el deber de justificar la necesidad de crear una Oficina de derechos lingüísticos remite al informe de necesidad y oportunidad obrante en el expediente de fecha 24 de enero de 2017 y afirma que podrá cuestionarse las razones allí plasmadas, podrá considerarse innecesaria la ODL y que ya existe un servicio de la Conselleria que tiene encomendadas esas funciones, pero tanto en lo formal como por el contenido del informe desde el primer momento consta en el expediente las razones que justifican la necesidad y oportunidad de la norma, al referirse a la necesidad de “garantizar el uso normal y oficial de las dos lenguas oficiales”. También afirma que la creación de una unidad administrativa específica y su adscripción a un órgano directivo de la Administración esta dentro de la potestad autoorganizativa de la Comunidad ( articulo 49.1.1 del Estatuto de Autonomía) que se ha materializado en el ROF, constando igualmente, la Memoria Económica en el expediente de fecha 24 de enero de 2017 y citando al respecto STS 29 de febrero de 2010.
Considera que el propio Texto del Decreta descarta la vulneración del principio de igualdad en tanto esta destinado a “garantizar el uso normal y oficial de las dos lenguas oficiales”. Considera que lo que si se plasma en el informe y en el preámbulo es la existencia de un “contexto de desequilibrio lingüístico” encontrándose en situación desfavorecida de inferioridad la lengua valenciana, por lo que necesita su especial protección y promoción. Y cita los artículo 6.5 del Estatuto, el articulo 27y 33 de la LUEV y se refiere a datos obtenidos en la Encuesta 2016 de la Generalitat, cuarto y quinto informe del Reino de España 2010-2013 y 2014 -2016 de la Administración General del Estado.
Descarta que el Decreto imponga un procedimiento administrativo a la Administración Local y a la AGE, señalando la competencia de la Generalitat asumida en el artículo 6 del EACV, y establecidas en el artículo 2, articulo 5, articulo 7.2, articulo 10 y articulo 16 y 33 de la LUEV. Considera, además, que en el ámbito privado, la presentación de reclamaciones ya está contemplada en la Ley 1/2011 de 22 de marzo de la Generalitat por la que se aprueba el Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunitat Valenciana. Continúa resaltando la ausencia del carácter represivo y sancionador, y cita, haciendo un paralelismo, el Real Decreto 951/2005 de 29 de julio por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado en el que se regula el mecanismo para la tramitación de quejas y sugerencias así como diversa normativa autonómica aprobada en pasadas legislaturas. Por último, afirma la ausencia de la normativa sobre protección de datos de carácter personal.
SEGUNDO.-Causa de inadmisibilidad del recurso.
Por el Abogado de la Generalitat se alega como causa de inadmisión del presente recurso contencioso administrativo, al amparo del articulo 69.b) en relación con el artículo 19.b de la Ley 29/98, de 13 de julio, la falta de legitimación de Doña xxxxxxxxxxxxx y Don xxxxxxxxxxxxxxx.
Para el sustento de tal causa de inadmisión, se reitera por la Generalitat, lo expuesto en el escrito de alegaciones previas, afirmando, en esencia, que el presente recurso lo interpone, en realidad, un partido político, en concreto, el Partido Político al que pertenece Doña xxxxxxxxx y Don xxxxx, por lo que con cita de la doctrina jurisprudencial plasmada en STS de 3 de marzo de 2014 n.º recurso de 4453/12, de 24 de junio de 2014 y 08 de julio de 2016 negatoria de la legitimación activa de los partidos políticos, considera que carecen de legitimación para la defensa de la legalidad del ordenamiento jurídico que se atribuyen.
Asimismo se añade que, aun en el supuesto de entender que el recurso se interpone por dos ciudadanos, no aparece en la demanda debidamente argumentado el concreto “beneficio o servicio inmediato” que ha de causarles en concreto el presente recurso. La Generalitat reconoce que Doña xxxxxxxxx y Don xxxxxxxxxxxxxx ni en el escrito de interposición ni en la demanda se identifican como miembros de un partido político ni de un grupo parlamentario, y nos aporta extracto de la web del partido político así como notas de prensa para evidenciar que ostentan la condición de diputados del grupo Parlamentario Popular en Les Corts y miembros del Partido Popular de la Comunidad Valenciana. Considera que esta “estrategia” no puede servir para eludir la clara jurisprudencia existente sobre la falta de legitimación de los partidos políticos, pues de admitirse todo partido político los podría eludir fácilmente.
Señala el ATSsección 4 del 14 de noviembre de 2019 (número de Recurso:
105/2019) que: “Con carácter general, la legitimación activa es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un determinado proceso. Y, por lo que se refiere al orden contencioso administrativo, se vincula a la relación que media entre el sujeto y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. En concreto, a tenor del artículo 19.1 de la LJCA, la legitimación activa se condiciona, con carácter general, y respecto de las personas físicas, en lo que hace al caso, a la titularidad de un derecho o interés legítimo (apartado a/). Su fundamento aparece vinculado a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la CE), en la medida que se supedita el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa a la concurrencia de un título legitimador.
Conviene advertir que es la propia Constitución la norma que vincula este presupuesto procesal de la legitimación activa al derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo, en el citado artículo 24.1 como " el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos". La defensa de los derechos e intereses, en el recurso contencioso administrativo, es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto administrativo, o considere que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de este orden jurisdiccional. Es necesario que medie, en definitiva, una concreta y determinada relación entre el sujeto promotor del recurso y el objeto del proceso.
En definitiva, la defensa de la legalidad no basta en aquellos supuestos, como el examinado, donde no se reconoce la acción pública” El planteamiento de la Genaralitat no lo compartimos, por el propio concepto de interés legítimo que examinamos; en efecto, como se ha dicho, para interponer un recurso contencioso administrativo, no basta ostentar la capacidad jurídica o personalidad (legitimación ad processum), es, igualmente necesario, ostentar la legitimación ad causam por ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo conforme señala el artículo 19 de la LJCA. Pues bien, al margen de los supuestos de titularidad de un derecho subjetivo, en el orden contencioso administrativo, la titularidad de un interés legítimo, en el sentido examinado del artículo 19.1.a), que es el expresamente invocado, no debe confundirse con el mero “interés por o en la legalidad” que solo en los casos tasados previstos en la Ley si tiene reconocimiento, por el contrario, va asociado “a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, lo que emana de la necesaria existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo.
En el caso de autos, y aunque resulte obvio recordarlo, el interés legítimo que se invoca y debe estar presente en los dos recurrentes es un concreto interés: el propio y especifico de quien ostenta la condición de persona física cuya esfera jurídica de ciudadano puede verse afectada por el Decreto impugnado, de suerte que la pedida anulación de la disposición deberá producir automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto en dicha esfera.
Este interés legítimo está claramente presente, si tenemos en consideración que conforme dispone el artículo 2.4 del Decreto impugnado, éste se aplica, precisamente y, entre otros destinatarios, a “las personas físicas y jurídicas de naturaleza privada, en los términos previstos en el artículo 13”, esto es, se aplica también a los recurrentes en las relaciones privadas que como personas físicas desarrollen (y, nótese que se les aplica, al margen de ostentar cargo público o profesión determinada) por eso, si se estimase la tesis de la Generalitat supondría condicionar y restringir el acceso a la jurisdicción a quien resultando destinatario del Decreto, pertenece a un grupo parlamentario o a un partido político, lo que no es admisible a tenor del principio pro actione y el propio artículo 24 de la Constitución Española. Nótese, en definitiva, que, en cuanto a la potencial “estrategia” alegada, la misma no es tal, si tenemos en consideración que el interés legítimo que se invoca en el presente recurso por los recurrentes podrá estar o no presente en otros, pues, dependerá no de la pertenencia de una persona física a un partido político sino de la concreta actuación administrativa impugnada, haciendo constar, a mayor abundamiento, que la condición de diputados del Grupo Parlamentario autonómico, la expresaron los propios recurrentes en los datos personales del poder aportado a las actuaciones.
Este criterio se ha plasmado en pronunciamientos previos de esta misma Sección y Sala ( STJV 319/2018 de 17 de julio).
TERCERO.- El Decreto 187/2017 de 24 de noviembre del Consell por el que se regula el funcionamiento de la Oficina de Derechos Lingüísticos. Los recurrentes, en ambos recursos acumulados articulan sus pretensiones de nulidad de pleno derecho de la totalidad del Decreto o, subsidiariamente, de aquellos preceptos no ajustados a derecho, en los siguientes hechos y argumentos que por coherencia procesal podemos analizar por el orden que se expone.
En primer lugar, en cuanto a la decisión de Crear la Oficina de Derechos lingüísticos como unidad administrativa.
a)Planteamiento de la controversia: Desde la perspectiva formal se impugna el Decreto, en primer lugar, por cuanto crea la Oficina de derechos lingüísticos sin asignación presupuestaria, estando destinado a desarrollar el mismo trabajo que tiene encomendado “el Servicio de Uso y Derechos lingüísticos”, existiendo una falta de delimitación de competencias, de hecho, recuerda que el dictamen del CJC afirma “..no estamos delante de la creación de un órgano administrativo strictu sensu, no hay adscripción de puestos de trabajo, elemento necesario para la existencia de una unidad administrativa mínima, ni se identifica adecuadamente la posición jerárquica en que se sitúa dentro de la administración”.
Frente a tales alegatos, el Abogado de la Generalitat formula oposición expresa afirmando que la creación de una unidad administrativa específica y su adscripción a un órgano directivo de la Administración está dentro de la potestad autoorganizativa de la Comunidad ( artículo 49.1.1 del Estatuto de Autonomía) que se ha materializado en el ROF, constando, igualmente, en el expediente, la Memoria Económica de fecha 24 de enero de 2017 y citando al respecto STS 29 de febrero de 2010. En igual sentido, la Fundació Escola Valenciana de la Comunitat Valenciana en su oposición coincide con los argumentos expuestos por la Generalitat y cita la doctrina constitucional (STC 165/1986,13/19888 y 227/1988, 251/2006).
b)Análisis normativo: El artículo 1 del Decreto establece que la Oficina de Derechos Lingüísticos es la unidad administrativa adscrita a la dirección general con competencias en materia de política lingüística que tiene como objeto garantizar los derechos lingüísticos de la ciudadanía. La ODL gestionará sus competencias con los medios materiales y personales del servicio en el que se integra. Y la Disposición adicional única. Incidencia presupuestaria La implantación y el desarrollo de este decreto no podrá tener ninguna incidencia en la dotación de los capítulos de gasto asignados en la Conselleria competente en materia de educación y, en todo caso, deberán ser realizados con sus medios personales y materiales.
c)El motivo de impugnación lo desestimamos por los siguientes argumentos:
El artículo 148 de la Constitución, en su apartado primero señala que “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno.” La Comunidad Autonomía Valenciana en el artículo 49.1.1.ª de su Estatuto de autonomía la asume expresamente, cuando establece la competencia exclusiva de la Generalitat sobre las siguientes materias:1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno, en el marco de este Estatuto.
La STC55/2018, de 24 de mayo afirma que en relación con la competencia relativa a la libre organización de la administración autonómica que la misma “ha sido reconocida por este Tribunal en diversas ocasiones como algo inherente a la autonomía” (STC 227/1988, FJ 24); y “tiene como contenido la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas” [STC 93/2017, FJ 7 a), citando la STC 50/1999, FJ 3]”. Por eso, añadimos, el artículo 5. 2 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público ( norma básica del Estado conforme dispone la Disposición final decimocuarta)establece que “corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización”, si bien hacemos notar que el artículo 56 del citado Texto relativo a las unidades administrativas resulta aplicable solo a la Administración General del Estado, al no ostentar carácter básico. ( Disposición final decimocuarta).
Por otra parte, aunque no se cita expresamente por los recurrentes, el apartado primero del artículo 5 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre del Sector Publico que, como se ha dicho, si es norma básica del Estado (Disposición final decimocuarta) establece que “Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo, agregando en su aparatado 3 que la creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento”. Y añade el apartado 4 que “No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.” Esto nos exige, por una parte, analizar si las funciones atribuidas a la ODL tienen efectos jurídicos frente a terceros, o su actuación tiene carácter preceptivo. Y, en segundo lugar, tal y como alegan los recurrentes, si estas funciones son ejercitadas sobre el mismo territorio y población por otro órgano de la misma Administración.
Pues bien, el artículo 1, como se dijo señala que tiene como objeto garantizar los derechos lingüísticos de la ciudadanía y que La ODL gestionará sus competencias con los medios materiales y personales del servicio en el que se integra. Siendo el articulo 3el que determina sus funciones cuando afirma:
“La ODL tiene asignadas las siguientes funciones:
1. Recoger y tramitar las reclamaciones sobre vulneración de derechos lingüísticos y las sugerencias relacionadas con la tutela de estos derechos que presente la ciudadanía, y responder a ellas.2. Atender las consultas que la ciudadanía formule con respecto a los derechos lingüísticos y la normativa que los ampara, para ofrecerles información y asesoramiento legal.3. Sensibilizar a la sociedad valenciana sobre los derechos lingüísticos y la necesidad de garantizarlos.4. Arbitrar un mecanismo de colaboración con los órganos competentes de la Administración de la Generalitat que han sido objeto de las reclamaciones para garantizar los derechos de los hablantes, evitar que se reproduzcan situaciones de vulneración de estos derechos y mejorar la atención lingüística de los servicios públicos.5. Colaborar con los organismos de la Administración de la Generalitat competentes en materia de protección de los derechos de las personas consumidoras y usuarias.6. Promover la cooperación con instituciones, organismos y entidades de carácter público y privado para asegurar el ejercicio de los derechos lingüísticos.7. Ofrecer asesoramiento y recursos a las empresas o entidades que sean objeto de reclamación, para fomentar el uso del valenciano en su ámbito de actuación.” Sin perjuicio de lo que se expondrá con mayor profundidad en fundamentos posteriores, la indagación sobre la naturaleza, incidencia y efectos que produce la disposición general nos lleva a concluir que, en determinados preceptos producen efectos jurídicos frente a terceros, baste, por el momento recordar que conforme dispone el artículo 5 del Decreto impugnado “cuando la ODL tenga conocimiento de que se ha producido un hecho o acontecimiento que vulnera los derechos lingüísticos de la ciudadanía, se pondrá en contacto con el órgano de la Administración o con la persona física o jurídica de que se trate para obtener la información necesaria y ofrecer así el asesoramiento que corresponda para garantizar la aplicación de los derechos que amparan a la ciudadanía en el uso de las lenguas oficiales.” Sentado lo anterior, esto es, que si proyecta efectos jurídicos frente a terceros, el siguiente paso, como se dijo, nos obliga a realizar una tarea de comparación y de control sobre esa potencial duplicidad organizativa que, por razones de económica presupuestaria, en definitiva el precepto es lo que pretende evitar. A tal efecto, el Decreto 186/2017, de 24 de noviembre, del Consell, por el que aprueba el Reglamento orgánico y funcional de la Conselleria de Educación, Investigación, Cultura y Deporte establece en su artículo 14 último párrafo señala que “De la Dirección General de Política Lingüística y Gestión del Multilingüismo depende la siguiente unidad administrativa de nivel superior: Subdirección General de Política Lingüística y Gestión del Multilingüismo”. Siendo el articulo siguiente, el artículo 15, el que regula las funciones de los cincos servicios que dependen de la misma, entre las que se incluye en el apartado 3 las del Servicio de Uso y Derechos Lingüísticos entre las que figura Gestionar la Oficina de Derechos Lingüísticos y de Velar por el cumplimiento y aplicación de la normativa legal sobre el uso de las lenguas oficiales de la Comunitat Valenciana, asesorar a instituciones y particulares en el ejercicio de los derechos lingüísticos reconocidos por el ordenamiento jurídico y canalizar, las reclamaciones, sugerencias y consultas por discriminación lingüística a través de la Oficina de Derechos Lingüísticos. Si a este dato, así como, al informe (obrante al folio 41 y 42 del expediente) sobre la no-incidència en les competències de la Comissió Delegada del Consell d'Inclusió i Drets Socials, lo unimos al hecho plasmado en la Disposiciónadicional única del Decreto impugnado conforme al cual “la implantación y el desarrollo de este Decreto no podrá tener ninguna incidencia en la dotación de los capítulos de gasto asignados en la Conselleria competente en materia de educación y, en todo caso, deberán ser realizados con sus medios personales y materiales”, concluimos, que no concurre el supuesto de hecho previsto en el artículo 5.1 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, y que, por tanto, la decisión de crear la ODL se encuentra en el ámbito de la potestad de organización de la Administración.
CUARTO.-En segundo lugar, se desarrolla por los recurrentes los siguientes alegatos que fundamentan otros motivos de impugnación. A saber, se afirma que la situación descrita en el Preámbulo para intentar justificar la necesidad de esta norma es de todo punto irreal y huérfana de cualquier dato empírico o sustento objetivo. La ODL no nace para defender el derecho de cualquier ciudadano a expresarse indistintamente en cualquiera de las dos lenguas que son co-oficiales en la Comunidad Valencia. Aunque el articulado del Decreto es deliberadamente ambiguo, en el preámbulo queda meridianamente claro que la ODL nace con la pretensión de defender solo los derechos de los valencianos parlantes a expresarse en valenciano y no los derechos de los castellanos parlantes a expresarse en castellano, quedando éstos desamparados. Así lo entiende el Subsecretario de la Conselleria de Presidencia al emitir informe (folio 87) en el que señala que existe un falta de congruencia entre el preámbulo del proyecto de Decreto y el Texto articulado en cuanto a las lenguas suceptibles de protección.
La Asociación recurrente afirma que la supuesta justificación de la norma se basa en una serie de afirmaciones acerca de la supuesta discriminación que sufre los valenciano-parlantes en la sociedad valenciana. Y observa que, con carácter analógico, la Ley 50/1997 de 27 de noviembre de Gobierno en su artículo 26 exige en el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias que la redacción de la norma sea precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma, así como exige consulta pública en la que se recabara opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas. Por lo que considera que en el presente caso, no existen tales estudios o consultas públicas que otorguen el mínimo amparo a las afirmaciones vertidas en el preámbulo sobre la supuesta situación de los valenciano parlantes en la situación actual, afirmando que al contrario de lo sostenido, castellano y valenciano han convivido de forma pacífica, considera por tanto, que no ha existido verdadero trámite de información pública y que no se han desarrollado los estudios necesarios para acreditar la necesidad y oportunidad, por lo que se infringe el artículo 129 de la ley 39/2015 de 1 de octubre. Hay, por tanto, una vulneración del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la CE al discriminar a los Castello-parlantes, los cuales quedan fuera de la cobertura del Decreto, cuando tanto el artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana como el artículo 7.2 de la Ley de Uso y enseñanza del valenciano señalan la oficialidad de los dos idiomas y el derecho de los ciudadanos a expresarse en cualquiera de las dos lenguas. Tampoco hace referencia el Decreto a los dispuesto en los articulo 35 y siguientes de la LEUV por cuanto que no se discierne entre territorios de predominio lingüístico valenciano o castellano, contemplando una aplicación por igual del Decreto en ambos territorios, ignorando la realidad geográfica, histórica y social de algunas comarcas de la Comunidad Valenciana en los que no es tradicional hablar en valenciano.
El Abogado de la Generalidad opone que podrá cuestionarse las razones allí plasmadas, podrá considerarse innecesaria la ODL y que ya existe un servicio de la Conselleria que tiene encomendadas esas funciones, pero tanto en lo formal como por el contenido del informe desde el primer momento consta en el expediente las razones que justifican la necesidad y oportunidad de la norma, al referirse a la necesidad de “garantizar el uso normal y oficial de las dos lenguas oficiales”. Considera que el propio Texto del Decreto descarta la vulneración del principio de igualdad en tanto está destinado a “garantizar el uso normal y oficial de las dos lenguas oficiales”. Considera que lo que si se plasma en el informe y en el preámbulo es la existencia de un “contexto de desequilibrio lingúistico” encontrándose en situación desfavorecida de inferioridad la lengua valenciana, por lo que necesita su especial protección y promoción. Y cita los articulo 6.5 del Estatuto, el articulo 27y 33 de la LUEV y se refiere a datos obtenidos en la Encuesta 2016 de la Generalitat, cuarto y quinto informe del Reino de España 2010-2013 y 2014 -2016 de la Administración General del Estado.
Por la Fundació Escola Valenciana se opone al motivo de impugnación, resaltando que el preámbulo del Decreto impugnado se remite de forma expresa al artículo 6 del Estatuto “Nadie podrá ser discriminado por razón de su lengua”, así como a diversos artículos de la Ley del uso y enseñanza del valenciano, y que confirma la existencia de una situación social de desequilibrio y deficiencias lingüísticas, no siendo aplicable por analogía la Ley de Gobierno citada, y estando en perfecta armonía el Decreto tanto con el artículo 129 de la Ley, constando el informe de necesidad y oportunidad, la memoria económica y el trámite de información pública, como con la doctrina del TC con cita de la STC 11/2018 de 8 de febrero. La Assocació Plataforma per la llengua afirma que la ODL se crea para garantizar los derechos lingüísticos de la ciudadanía de la comunidad valenciana considerando la conflictividad actual.
QUINTO.-Planteamiento de la controversia: Son varias las cuestiones controvertidas que se plantean y que deben ser objeto de respuesta, todas atinentes a la justificación de la oportunidad y necesidad de la norma impugnada, a saber:
i)- omisión de los estudios y consultas necesarias para garantizar el acierto y legalidad de la norma. El motivo se desestima, por cuanto tales exigencias procedimentales tienen su fundamento en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, esto es, resulta aplicable para el procedimiento de elaboración de las normas estatales y no en el presente procedimiento.
ii)- omisión de consulta pública previa a la elaboración del texto en la que se hubiera podido recabar opinión de los sujetos potencialmente afectados, acerca de aspectos como los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma, y la necesidad y oportunidad de su aprobación.
Sobre esta cuestión, lo primero de lo que debemos partir es la normativa que regula el procedimiento de elaboración del presente Decreto. A tal efecto:
1.º) Normativa estatal: Principios de buena regulación.
-Los artículos 129 y ss de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los términos fijados por la STC55/2018, de 24 de mayo. En concreto, respecto del articulo 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, la citada sentencia en el ámbito reglamentario señala que “Los artículos 129 y 130.2 de la Ley 39/2015 no regulan las fases del procedimiento administrativo de elaboración de normas ni siquiera establecen la estructura general del iter procedimental. Se limitan a recoger directrices a las que deben responder las políticas, cualquiera que sea su signo, de los diferentes niveles de gobierno. Tales directrices proceden, con pocos cambios, de los derogados artículos 4 (“Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas de las administraciones Públicas”) y 5 (“Instrumentos de las administraciones Públicas para la mejora de la regulación”) y 7 (“Transparencia y seguimiento de la mejora regulatoria”) de la Ley 2/2011. En particular, la obligación de justificar en el preámbulo la adecuación de la iniciativa reglamentaria a los principios de buena regulación (art. 129, apartados 1, segundo inciso, y 5) proviene del artículo 4.1, segundo inciso, de la Ley 2/2011 (“En la iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos principios”). Ya hemos declarado que los artículos 129 y 130.2 no resultan aplicables al ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los gobiernos autonómicos. En consecuencia, a la vista de la STC 91/2017, FJ 6, ha de entenderse que son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) relativas a la elaboración de reglamentos y, por tanto, que no invaden las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.” A su vez, respecto del artículo 133 bajo la rúbrica de la Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias, el Alto Tribunal declara no contrario al orden constitucional de competencias y resultando por ello aplicables a las Comunidades Autónomas el articulo 133 en su el primer inciso de su apartado 1 “Con carácter previo a la elaboración del reglamento, se sustanciará una consulta pública” y el primer párrafo de su apartado cuarto “Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen”- de la Ley 39/2015. Asimismo, el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de Gobierno Valenciano, así como, en el Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. En concreto, en el artículo 43 de la Ley 5/1983 se establece que el órgano competente formulará el proyecto de disposición, debiéndose incorporar al expediente un informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto, así como una memoria económica sobre la estimación del coste previsto que pueda incidir en la administración. b) Una copia del expediente se remitirá, en su caso, a la Presidencia y Consellerías en cuyo ámbito pudiera incidir, con el fin de que, en el plazo máximo de diez días, emitan informe.
c) Cuando el proyecto normativo afecte a la esfera de derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se dará audiencia al objeto de que en el plazo de quince días puedan presentar cuantas alegaciones consideren oportunas.No obstante, cuando el grupo de personas a las que pueda afectar el contenido de la disposición esté representada por organizaciones o asociaciones legalmente constituidas que tengan encomendada la defensa de sus intereses, se entenderá cumplido el presente trámite con la consulta a dichas entidades. Los plazos indicados en el apartado precedente podrán ser reducidos a siete días por razones de urgencia. No obstante, en los supuestos en que hayan participado en el proceso de elaboración del Reglamento las organizaciones o asociaciones que ostenten la representación de colectivos o intereses sociales que puedan verse afectados por la disposición, así como en aquéllos en que graves razones de interés público, apreciadas por el órgano competente para la tramitación, así lo aconsejen, se podrá omitir el trámite de audiencia regulado en el presente apartado, dejando constancia de todo ello debidamente en el expediente. d) Durante la tramitación del procedimiento, se recabarán todos aquellos informes que se consideren necesarios, así como las autorizaciones y dictámenes previos que sean preceptivos en relación con el objeto del Reglamento. e) Con anterioridad a la aprobación definitiva del proyecto, éste deberá ser remitido a la subsecretaría del departamento, la cual solicitará el informe de la Abogacía General de la Generalitat. f) Emitido el informe al que se refiere el párrafo anterior, el expediente será remitido al Consell Jurídico Consultivo de la Comunitat Valenciana para que evacue el pertinente dictamen en aquellos supuestos previstos legalmente.g) Concluida la tramitación del expediente, éste será remitido al Conseller para su aprobación, o bien para su elevación al Pleno del Consell cuando sea éste el órgano competente. 2. En aquellos Reglamentos que versen exclusivamente sobre materias organizativas de la Presidencia y las Consellerías, no serán preceptivos los trámites previstos en los apartados c), e) y f) del epígrafe anterior.
Partiendo de dicha normativa, del expediente se desprende que el proyecto fue remitido a distintos departamentos del Consell para informe, y lo cierto es que pese a las alegaciones del Abogado de la Generalidad, obra materialmente incorporado en el expediente un escrito de la Subsecretaria de la Presidencia, que, sorprendentemente, no consta firmado por el titular de la Subsecretaria, ni tiene fecha ni registro de salida de origen, ni registro de entrada en la Conselleria de Educación, Investigación, Cultura y Deporte. Obra igualmente, incorporado al expediente de elaboración, entre otros, el Informe sobre necessitat i oportunitat del DGPLGM, la Memòria econòmica del DGPLGMy el Dictamendel Consell Jurídic Consultiu, ydel tràmit d'informació pública. Mas no nos consta que por el órgano competente se realizara de conformidad con el artículo 133.1 de la Ley 35/2019 de 1 de octubre, la consulta pública previa a la elaboración de la norma reglamentaria.
Llegados a este punto, nos debemos plantear, por tanto, si, en primer lugar, la omisión de la consulta pública previa, es vicio de entidad suficiente para arrastrar la nulidad del Decreto, esto es, de la norma misma. Y en segundo lugar, la repercursión, de la irregularidad flagrante concerniente al informe de la subsecretària de Presidencia.
A este respecto, como señala la STS, Contencioso sección 5 del 18 de mayo de 2018 “la elaboración de las disposiciones generales “constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 y regulado con carácter general en el artículo 24 CE, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter "ad solemnitem", de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.” Ciertamente, la finalidad a la que tiende tal exigencia de la consulta pública previa a la redacción de la norma reglamentaria, como señala la STC 55/2018, es la de “proporcionar a los destinatarios de la iniciativa la “posibilidad de emitir su opinión”, sobre la necesidad y oportunidad de la misma, representando, al mismo tiempo, un cauce adecuado para que la propia Administración pueda dar cumplimiento a los principios de buena regulación a los que si esta sometida, en suma, las normas deben ser necesarias, adecuadas y proporcionales. Por otra parte, también es cierto que en esa indagación sobre la naturaleza, incidencia y efectos que produce la disposición general, la propia actuación de la Administración autora del Decreto nos revela, lo que ya hemos anticipado, esto es, que reconoce que el articulado del citado Decreto extiende sus efectos y afecta a la esfera de derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, pues, de hecho, no hace uso de lo dispuesto en el articulo 43.2 de la Ley (previsión para supuestos normativos que versan exclusivamente sobre materias organizativas), por el contrario, abre y sigue en su elaboración los trámites previstos en los apartados c), e) y f) del epígrafe anterior, esto es, da audiencia por 15 días, recaba el informe de la Abogacía General de la Generalitat y lo remite al Consell Jurídico Consultivo de la Comunitat Valenciana. Esto es, si se quiere, por razón de materia estamos en presencia de un reglamento normativo o jurídico pero no simplemente organizativo.
Ahora bien, la omisión formal de la citada consulta previa no estimamos pueda arrastrar la nulidad de pleno derecho de la totalidad del Decreto que se pretende por las siguientes razones: 1) se trata de un requisito previo al procedimiento de elaboración de la norma reglamentaria, 2) la Ley no señala cual es la consecuencia jurídica de la omisión del citado trámite previo, y, 3) el propio artículo 133 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre nos fija supuestos en los que se excepciona el cumplimiento de dicha consulta previa, tanto, en lo que resulta aplicable a las Comunidades Autónomas (STC 55/2018 anteriormente citada), en concreto, las excepciones previstas en el primer párrafo del artículo 133.4, esto es, si se trata de normas presupuestarias u organizativaso cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, como en lo que, (si bien ha sido declarado inconstitucional por invadir competencia autonómica y, por tanto, no resultar aplicable a las Comunidades Autónomas), se prevé para las normas estatales en el segundo párrafo del artículo 133.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre (“se podrá omitir la consulta pública regulada en el apartado primero, cuando se trate de propuesta normativa que no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia”). 4) Tal conclusión es coherente con la doctrina jurisprudencial existente sobre la omisión de tramites en el procedimiento mismo de elaboración de disposiciones generales, y que nos permiten concluir en igual sentido respecto de la omisión en legal forma del informe de la Subsecretaria de Presidencia por todas, la STS1227/2019 de fecha 09/04/2019 señala,“ Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia (contenida, entre otras, en las sentencias de 10 de octubre de 1991 , recurso 658/1990, de 14 de octubre de 1992, recurso 4484/1990, de 15 de octubre de 1997, recurso 1483/1993, de 17 de marzo de 2000, recurso 2686/1996, de 19 de febrero de 2002, recurso 184/1999, de 28 de diciembre de 2005, recurso 5129/2002, de 24 de febrero de 2010, recurso 6861/04, y de 6 de julio de 2010, recurso 446/2008 ), subraya que para que proceda la nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 modificada por la Ley 4/99, es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental. De modo que por lo que se refiere a los informes preceptivos, afirma la citada sentencia de 23 de enero de 2013, debemos atender a la finalidad que estos cumplen y la trascendencia de su ausencia, pues su finalidad es contribuir al acierto y legalidad de texto que se aprueba, propiciando que se tengan en cuenta todos los puntos de vista desde el que la cuestión objeto de regulación puede ser analizada y enriqueciendo dicha disposición mediante las observaciones de los sectores, personas o entidades consultadas, por estar afectados los intereses representados por ellas. Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 ( SSTS de 13 de noviembre de 2000, rec. 513/1998, de 23 de septiembre de 2003, rec. 43/2002, de 26 de septiembre de 2003, re. 46/2002, de 29 de septiembre de 2003, rec. 45/2002, de 17 de diciembre de 2004, rec. 2371/2001, y de 6 de mayo de 2009, rec.
1883/2007, entre otras). Por tanto, el nivel de exigencia y rigor con que ha de valorarse el incumplimiento de alguno de sus trámites debe atemperarse a las circunstancias concretas que concurran en cada caso en cada una de las disposiciones en las que se obliga a cumplir con este procedimiento, exigencia que compete respetar a quienes elaboren la norma, y en ello influirán de modo decisivo el objeto de cada disposición y las finalidades que cumplan ( STS de 6 de mayo de 2009, rec. 1883/2007 ). “ Cuestión distinta a la anterior, esto es, de la omisión de la consulta previa y del informe, como vicio formal de nulidad del Decreto examinado, es el análisis de las objeciones por los recurrentes planteadas sobre la necesidad y proporcionalidad de la norma reglamentaria. En efecto, como es sabido la potestad reglamentaria es una potestad discrecional y, precisamente, el cumplimiento de los principios de buena regulación actuales por parte de la Administración representan, entre otras cosas, un elemento objetivo para efectuar el control jurisdiccional sobre discrecionalidad que se nos solicita. En efecto, no hay que olvidar que en virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución y en virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
Ahora bien, el motivo de impugnación lo desestimamos. En el Preámbulo se dice “...Desde la aprobación del Estatuto de Autonomía, la ciudadanía ha ido tomando conciencia de las implicaciones sociales, económicas y jurídicas que se derivan del reconocimiento legal del valenciano como lengua oficial, y ha ido asumiendo, al mismo tiempo, los valores que son inherentes a este, como el de lengua de uso normal en todos los ámbitos y el de validez jurídica plena de todas las actuaciones en que se emplea. No obstante, las numerosas deficiencias lingüísticas que presentan tanto la práctica administrativa como las relaciones privadas hacen que esta oficialidad formal no se corresponda con la realidad social, con la consecuencia directa de que muy a menudo la ciudadanía no puede hacer uso de su opción lingüística. Además, y por ser lo más preocupante, no se pueden obviar las muestras de hostilidad o de discriminación grave hacia las personas que se expresan en valenciano por razón de su lengua. Este contexto de desequilibrio lingüístico se ve reflejado en las reclamaciones que anualmente registran y tramitan determinadas instituciones de carácter público, pero también en las recogidas por varias entidades cívicas que igualmente se hacen eco y que llevan a cabo una tarea informativa y de asesoramiento jurídico a las personas que sufren un agravio por usar su lengua. Actualmente, en nuestro territorio y de manera frecuente, los derechos lingüísticos de la ciudadanía se ven sometidos a condiciones de vulnerabilidad cuando aquella emplea el valenciano en contextos diversos, tanto en las relaciones con la Administración local, autonómica o del Estado, como también en las relaciones privadas. De esta vulnerabilidad, de todo punto evitable, surge la necesidad de que los poderes públicos pongan al alcance de la ciudadanía un recurso de carácter institucional especializado en la atención de casos de discriminación en materia lingüística, que sirva de canal para corregir los hechos objeto de denuncia y que al mismo tiempo ayude a restablecer en la sociedad la normalidad de los usos que corresponden al valenciano como lengua oficial: la Oficina de Derechos Lingüísticos (ODL)”, Sin embargo, ninguno de los recurrentes nos aportan prueba alguna de sus alegatos, es cierto que, a diferencia de los sostenido por la Administración demandada, la mera existencia desde el primer momento, en el expediente de elaboración del informe de fecha 24 de enero de 2017 con las razones que justifican la necesidad y oportunidad de la norma, esto es, “garantizar el uso normal y oficial de las dos lenguas oficiales”, (máxime, en un caso, como el presente en el que se ha prescindido de la consulta previa), no excluye la posibilidad de efectuar el control jurisdiccional sobre la concurrencia del citado principio de buena regulación, cuestión distinta es que, para ello, la parte actora nos aporte los necesarios elementos probatorios y nada, salvo su alegato, se ha aportado ni practicado. Tampoco observamos quiebra del principio de igualdad del artículo 14 de la CE, por establecer una regulación que discrimine a los castellano parlantes, en tanto, el artículo 1.1 del Decreto señala que Los derechos lingüísticos a que hace referencia este decreto son los que amparan y protegen el uso de las lenguas oficiales reconocidas por el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, no quedando por tanto, excluido los castellano parlantes.
SEXTO.- Infracción del principio de legalidad constitucional.
Alegaciones de los litigantes: Se alegan por los recurrentes, como motivo de impugnación que el Decreto impugnado “se inmiscuya en el amito de las relaciones privadas de personas físicas o jurídicas, lo que supone una intromisión ilegítima de un poder público en la esfera de la intimidad de los ciudadanos que quedara expuesto al control de la Administración hasta sus conversaciones privadas, vulnerando el derecho fundamental a la intimidad, protegido en el artículo 18 de la CE.”, asimismo, sostiene que hace lo propio en el ámbito de las Administraciones locales y en la Administración general del Estado cuando carece de competencia alguna para imponer un procedimiento.
Frente a dicho alegato, sostienen los codemandados que como se indica en el preámbulo del Decreto la ODL “constituye un mecanismo que resuelvan las demandadas de la ciudadanía en materia de derechos lingüísticos ágil y eficaz frente a los recursos administrativos o la vía judicial””no tiene carácter sancionador y en consecuencia, no puede aplicar ninguna medida de este tipo”, “la finalidad es prestar apoyo y consejo a la ciudadanía para canalizar las reclamaciones, sugerencias y consultas..se limita a atender consultas, sensibilizar, colaborara, cooperar, asesorar y respecto de la tramitación de reclamaciones, únicamente se prevé que la ODL realice una mediación, sin que en ningún caso se contemple la emisión de una resolución administrativa, mucho menos de carácter sancionador. Por tanto, atendiendo a estas actuaciones, el decreto no regula procedimiento administrativo alguno ni contraviene el principio de reserva de ley contemplado en el artículo 105.c de la Constitución española”.
Considera que existe un claro paralelismo con el Real Decreto 951/2005 de 29 de julio en el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado así como en los sistemas normativos autonómicos existentes que han regulado y regulan los sistemas de atención de quejas y sugerencias en distintos ámbitos autonómicos.
SEPTIMO.-Delimitación del objeto de la controversia jurídica: Consideraciones Generales: Como es sabido, tradicionalmente, la actuación de la administración en función de su incidencia en el ámbito de los derechos y obligaciones del administrado se ha clasificado en actividad administrativa de intervención o de policía, de fomento y de servicio público. Esta concepción tradicional, con el paso del tiempo se ha visto desbordada para dar cobijo a otros tipos de actuaciones que lleva a cabo la Administración. Basta recordar como la evolución conceptual de la noción de servicio público, ha dado paso en determinados sectores, no a una Administración prestadora del servicio al ciudadano sino garantizadora de su recepción. También, debe señalarse que, desde una perspectiva jurídica formal, dichas actuaciones administrativas tradicionales se han formalizado, esencialmente, mediante el acto administrativo, (además, del contrato o de la propia norma reglamentaria), acto unilateral integrado por una declaración intelectual, la cual puede ser de voluntad, pero también de juicio, por ejemplo cuando emite un informe, de deseo cuando por ejemplo propone o formula una petición o incluso de conocimiento cuando por ejemplo, certifica y adviértase que tales declaraciones deber ser explicitadas (artículo 21.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre) pero también, las menos veces, pueden ser implícitas, acto administrativo que, a diferencia de la norma reglamentaria que innova el ordenamiento, lo aplica, si bien para ello, conforme dispone el art 34 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre “Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.”, acto que desde ese momento gozara de los privilegios y prerrogativas que le son propios (artículo 38 y 39 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley” “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
Pues bien, afirma la Generalitat, que bien sea “la labor de asesoramiento”, bien sea “la labor de mediación” que se pretende realizar por parte de la ODL, la misma no contempla, como finalización de su actuación, la emisión de una resolución administrativa sancionadora ni tampoco una resolución administrativa en sentido estricto que ponga término a un previo procedimiento, (esto es, no hay acto, no hay contrato no hay norma). Estos alegatos están en conexión, aunque no se diga de forma expresa, con la llamada, en ocasiones, actuación material, técnica, o informal de la administración, es decir, cuando la Administración lleva a cabo una actuación material que entiende es el ejercicio mismo de las potestades y facultades jurídicas-públicas que tiene encomendadas, que por no adoptar la forma jurídica de acto, contrato o norma, se le denomina, por ello, actividad administrativa no formalizada, y, por tanto y este dato es esencial, no vendría precedida del procedimiento administrativo en sentido formal. En este caso examinado, es la actuación material no formalizada de ofertar asesoramiento o de prestación del servicio de mediación atendiendo a las funciones previstas en el artículo 3 del Decreto, principalmente, “Sensibilizar a la sociedad valenciana sobre los derechos lingüísticos y la necesidad de garantizarlos” y Ofrecer asesoramiento y recursos a las empresas o entidades que sean objeto de reclamación, para fomentar el uso del valenciano en su ámbito de actuación.” Ahora bien, el Estado de Derecho nos garantiza, entre otras cosas, que la Administración, cualquiera que sea la forma en que actúe, siempre debe estar sujeta al “Derecho”, esto es, “al bloque de legalidad” en el que quedan insertos los principios generales del derecho, comenzando por los principios y derechos Constitucionales, verdaderas garantías para el ciudadano. Así, los artículos 9.1 y 9.3 de la CE señalan que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el artículo 103.1 de la CE determina que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
La Administración, en este caso, la autonómica cuando ejerce una potestad, en este caso, la que afirma es la potestad- función pública de asesorar o de mediar, según la dicción empleada por la Generalitat, aunque resulte obvio decirlo, está sujeta a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídica por lo que, previamente otorgada aquélla deberá ser ejercida con objetividad, garantizando la seguridad jurídica, la responsabilidad, la interdicción de la arbitrariedad y, por supuesto, el principio de legalidad en sus distintas manifestaciones.
En efecto, y seguimos con las garantías, cuando de determinadas materias se trata, impera el principio de reserva de ley, de suerte que materias propias como la libertad de los ciudadanos o la propiedad, cuentan con la garantía para el ciudadano de ser la Ley, expresión de la voluntad popular, la que tiene que regularlas (al margen de los supuestos en que dicha reserva de ley se refuerza aún más y se cualifica en el ámbito del artículo 81 de la CE). La STC 83/1984, de 24 de julio fue contundente: “Este principio de reserva de ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador”. ( el subrayado es nuestro).
Pero es más, como se ha dicho, constituye otra garantía para el ciudadano y una exigencia del principio de legalidad que el ejercicio de la concreta función pública se ajuste al procedimiento legalmente establecido, es decir, es la Ley la llamada a determinar cómo debe producirse el acto administrativo, el contrato y la norma, ostentando los interesados los derechos legalmente reconocidos en el artículo 53 y concordantes de la Ley 39/2015 de 1 de octubre en relación con el artículo 105 de la CE. En concreto, interesa recordar que el artículo 105. C) de la Constitución señala que la Ley regulara “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”, reconociendo con ello una garantía más para los derechos de los ciudadanos, por cuanto los privilegios de la Administración ejercitando potestades y dictando actos que gozan de prerrogativas tendrán en el procedimiento un claro limite. Por eso, el artículo 1.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre señala “Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley.
Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Afirmando la STC 55/2018 que “El artículo 105 c) CE dispone que la ley regulará “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos”. Efectúa así una “reserva de ley” auténtica o propia [STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 5, refiriéndose al artículo 105 c) CE] como “garantía instrumental” del principio democrático (STC 107/2015, de 28 de mayo, FFJJ 2 y 3, refiriéndose a otra reserva de ley igualmente establecida en la Constitución). Se trata con ello de que las administraciones públicas ejerzan sus potestades con arreglo a procedimientos esencialmente determinados por las cámaras legislativas o, al menos, por normas gubernamentales con rango legal (decreto-ley y decreto legislativo). A la vista de todo ello, cabe apreciar que los incisos controvertidos del artículo 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional [art. 105 c) CE]. Hay pues “razones constitucionales” [STC 41/2016, FJ 7 c)] que justifican la reserva de ley establecida.”.
OCTAVO.-Consideraciones particulares aplicadas al caso concreto: Las infracciones denunciadas por los litigantes son combatidas por los codemandados afirmando, en esencia, que el Decreto se limita a regular la potestad-función pública de asesorar y de mediar que tiene encomendada, sin invadir el principio de reserva de ley en tanto no impone obligación alguna a sus destinatarios y sin quebrar la garantía del procedimiento, por cuanto tal procedimiento es inexistente, al no representar tal actuación, acto, contrato o norma, y si simplemente el desarrollo de la citada potestad pública.
Abordando ya el contenido concreto del Decreto, lo analizaremos siguiendo, precisamente, la distinción efectuada por el Abogado de la Generalidad, entre la regulación de la labor (función) de asesoramiento y la labor (función) de mediación contemplada en el Decreto, en definitiva, distinguiendo entre las Consultas y, por otra parte, las Reclamaciones y sugerencias.
Las consultas: Comenzamos por la primera, viene referida en el artículo 3.2 del Decreto (asesoramiento sobre los derechos lingüísticos y la normativa que los ampara, para ofrecerles información y asesoramiento legal.) El articulo 4 en su apartado 2 señala: La ODL puede actuar de la siguiente manera: 2. A instancia de cualquier persona física o jurídica que presente una consulta relacionadas con el ámbito de los derechos lingüísticos. El artículo 6.3 del Decreto señala “Consultas: Tienen la consideración de consultas los escritos y las comunicaciones que formula la ciudadanía a la ODL para obtener asesoramiento sobre los derechos lingüísticos y sobre la normativa que los ampara”. Añadiendo el articulo 8 y 9 (extensivo para las reclamaciones y sugerencias, la regulación de los medios, lugares y datos necesarios para su presentación). El articulo15. Tramitación de las consultas señala 1. Las consultas para solicitar asesoramiento sobre derechos lingüísticos e información sobre el marco normativo que los ampara se inscribirán en el registro de la ODL, que contendrá información de todas aquellas, de su tramitación y respuesta. 2. Todas las consultas admitidas por la ODL deben ser tramitadas y deben recibir una respuesta por parte de este órgano. En un plazo máximo de un mes desde la fecha de entrada de la consulta en el registro general de la conselleria con competencias en materia de política lingüística, las personas interesadas serán informadas respecto del estado de su tramitación. La comunicación de la respuesta se regirá por las normas que regulan el trámite de la notificación para los actos administrativos.
Ningún reproche apreciamos de los alegados por los recurrentes, por el contrario, la actuación material desempeñada por la administración en este caso (que, incluso se podría ubicar, incluso, en la de prestación del servicio de asesoramiento e información), da cumplimiento al ejercicio de las competencias propias asumidas en el Estatuto de Autonomía que en su artículo 7 señala que La Generalidad Valenciana garantizará el uso normal y oficial de las dos lenguas y adoptará las medidas necesarias para asegurar su conocimiento y que por la afectación de la materia sobre la que se produce y su extensión, cuenta con la cobertura necesaria expresada en el artículo 5 de la Ley 4/1983 de 23 de noviembre cuando establece que “La Administración adoptará cuantas medidas sean precisas para impedir la discriminación de ciudadanos o actividades por el hecho de emplear cualesquiera de las dos lenguas oficiales, así como para garantizar el uso normal, la promoción y el conocimiento del valenciano”, y no conculca ningún principio constitucional, siendo respetuosos con el bloque de legalidad, de hecho, en estos preceptos cobra sentido el paralelismo esgrimido por la Generalitat respecto de las previsiones del Real Decreto 951/2005 de 29 de julio o de las previsiones normativas autonómicas que cita.
Reclamaciones Y sugerencias. Ahora bien, respecto de lo calificado por la Generalitat como potestad función pública de mediación desarrollada en su articulado, no podemos concluir en igual sentido.
En su articulado podemos detectar todo un “iter” integrado por:
a) Un Inicio:
Artículo 4. La ODL puede actuar de la siguiente manera:1. De oficio, cuando considere que determinados hechos vulneran los derechos lingüísticos de la ciudadanía.2. A instancia de cualquier persona física o jurídica que presente una reclamación, una sugerencia relacionadas con el ámbito de los derechos lingüísticos.
b)Una actuación material administrativa de naturaleza diversa previa al asesoramiento:
El artículo 5. Actuaciones de oficio de la ODL Cuando la ODL tenga conocimiento de que se ha producido un hecho o acontecimiento que vulnera los derechos lingüísticos de la ciudadanía, se pondrá en contacto con el órgano de la Administración o con la persona física o jurídica de que se trate para obtener la información necesaria y ofrecer así el asesoramiento que corresponda para garantizar la aplicación de los derechos que amparan a la ciudadanía en el uso de las lenguas oficiales.
El Artículo 10. Tramitación de las reclamaciones y de las sugerencias en materia de derechos lingüísticos 1. Las reclamaciones y las sugerencias presentadas se inscribirán en el registro de la ODL, que contendrá información de todas ellas, de su tramitación y respuesta.
2. La ODL, en su caso, iniciará un expediente informativo para averiguar si los hechos expuestos por la persona interesada constituyen una vulneración de los derechos lingüísticos de acuerdo con la normativa vigente.
3. Cualquier escrito formulado como reclamación o sugerencia y que, no obstante, por su contenido expreso o implícito se deba interpretar como expresión de un recurso, petición o queja diferente de la reclamación o sugerencia en materia de vulneración de los derechos lingüísticos, será trasladado por la ODL directamente al órgano competente para que se encargue de tramitarlo. La ODL informará de esta remisión a la persona interesada.
4. En caso de que los hechos expuestos afecten a los derechos lingüísticos de las personas consumidoras, la ODL derivará la reclamación o la sugerencia a los órganos que tienen las competencias en materia de consumo o turismo, según corresponda.
5. La ODL debe tramitar todas las reclamaciones y sugerencias en materia de vulneración de derechos lingüísticos que admita y les debe dar una respuesta. En el plazo máximo de un mes desde la fecha de entrada de la reclamación o de la sugerencia en el Registro General de la conselleria con competencias en materia de política lingüística, las personas interesadas serán informadas con respecto al estado de su tramitación. La comunicación de la respuesta se regirá por las normas que regulan el trámite de la notificación para los actos administrativos.
6. La ODL debe comunicar a la persona interesada la respuesta del órgano administrativo o de la persona física o jurídica privada competente, incluyendo la referencia al informe que, si es el caso, este ha emitido. Asimismo, la ODL comunicará a la persona interesada las actuaciones que el órgano administrativo o la persona física o jurídica privada ha llevado a cabo para corregir los defectos que han originado la reclamación o la sugerencia o para implantar las iniciativas de mejora sugeridas.
7. No se tramitarán las reclamaciones o las sugerencias que no tengan fundamento jurídico suficiente, sobre lo cual se informará a la persona interesada.
c) Finalmente, una actuación de asesoramiento con una amplitud y carácter diverso en función de sus destinatarios (artículo 2).
El Artículo 11. Reclamaciones y sugerencias en materia de derechos lingüísticos competencia de la Administración de la Generalitat1. En caso de que los hechos expuestos en los escritos afecten a materias que sean competencia de alguno de los órganos de la Administración de la Generalitat, la ODL cursará las reclamaciones o las sugerencias al órgano administrativo competente para que tenga conocimiento de ellas, adopte las medidas oportunas y formule la respuesta que sea procedente. La ODL, en el momento de trasladar al órgano administrativo competente las reclamaciones y las sugerencias, adjuntará un informe o una recomendación sobre los hechos objeto de denuncia si lo considera conveniente.
2. El órgano de la Administración competente tiene la obligación de enviar la respuesta pertinente a la ODL en el plazo de 15 días desde la recepción de la reclamación o de la sugerencia, así como de tomar las medidas adecuadas para enmendar los hechos denunciados y prevenir que no se reproduzcan en adelante.
A estos efectos, la ODL le ofrecerá el asesoramiento técnico necesario. El órgano administrativo competente debe dar cuenta de todas las actuaciones que ha llevado a cabo en el escrito de respuesta que envíe a la ODL.
3. Cada órgano administrativo debe adoptar las medidas necesarias para cumplir con la máxima celeridad el deber de respuesta.4. Todas las comunicaciones internas que integren la tramitación de las reclamaciones y las sugerencias se deben realizar de forma exclusiva a través de medios electrónicos.
El Artículo 12. Reclamaciones y sugerencias en materia de derechos lingüísticos competencia de otras administraciones 1. En caso de que los hechos expuestos en los escritos afecten a materias que son competencia bien de las entidades que integran la Administración local o de organismos que dependen de esta, bien de la Administración del Estado o de organismos que dependen de esta con sede en la Comunitat Valenciana, la ODL cursará las reclamaciones o las sugerencias a los órganos de estas administraciones para que tengan conocimiento de ellas y, en su caso, adopten las medidas oportunas y formulen la respuesta que consideren procedente. La ODL, en el momento de trasladar a estos órganos administrativos las reclamaciones o las sugerencias, adjuntará un informe o una recomendación sobre los hechos objeto de denuncia si lo considera conveniente.
2. La ODL promoverá la celebración de acuerdos de colaboración con la administración afectada, con la finalidad de establecer los mecanismos que permiten la tramitación de las reclamaciones o de las sugerencias en materia de derechos lingüísticos que sean de su competencia. A estos efectos, la ODL le ofrecerá el asesoramiento técnico necesario.
El Artículo 13. Reclamaciones y sugerencias en materia de derechos lingüísticos referidos a personas físicas o jurídicas privadas.1. En caso de que los hechos constitutivos de vulneración de derechos lingüísticos procedan de actuaciones realizadas por personas físicas o jurídicas privadas, la ODL enviará las reclamaciones o las sugerencias a estas personas para que tengan conocimiento de ellas y, en su caso, adopten las medidas oportunas para enmendar los hechos mencionados y formulen la respuesta que consideren procedente. La ODL, en el momento de trasladar las reclamaciones o las sugerencias a las personas físicas o jurídicas privadas, les adjuntará un informe o una recomendación sobre los hechos objeto de denuncia si lo considera conveniente.
2. La ODL promoverá la cooperación con las personas físicas o jurídicas privadas causantes de los hechos constitutivos de vulneración de los derechos lingüísticos con la finalidad de evitar que se vuelven a producir los hechos objeto de denuncia y garantizar así la protección de estos derechos. A estos efectos, la ODL les ofrecerá el asesoramiento técnico necesario.
El Artículo 14. Valoración de las reclamaciones y de las sugerencias en materia de derechos.
1. El contenido de las reclamaciones y de las sugerencias será tenido en cuenta por la ODL como órgano responsable de atenderlas y responder a ellas, y también, y siempre de manera coordinada, por los órganos de la Administración de la Generalitat competentes en la materia afectada, a los efectos de mejorar de forma continua la calidad de los servicios públicos.
2. Cuando del análisis de un conjunto de reclamaciones o sugerencias se desprenda la reiteración de unas mismas faltas o la necesidad de mejorar la prestación de un servicio, la ODL promoverá la constitución de un equipo de trabajo para elaborar un plan de mejora que contenga las medidas oportunas para corregir las deficiencias y las propuestas concretas de mejora. Formarán parte del equipo de trabajo, además de las personas en representación de la ODL, los departamentos y entidades afectadas.
Artículo16.Memoria anual 1. La ODL debe elaborar una memoria anual sobre sus actuaciones y también sobre el número y la naturaleza de las reclamaciones, de las sugerencias y de las consultas que recoja, tramite y resuelva, de la que dará cuenta al Consell de la Generalitat, mediante la persona titular de la conselleria competente en materia de política lingüística y gestión del multilingüismo. Esta memoria también se enviará a las Cortes y al conjunto de administraciones públicas con sede en la Comunitat Valenciana.2. La memoria anual debe tener carácter público y estar disponible para la ciudadanía en soporte digital.
Toda esta actuación material tan diversa y previa a la asesoramiento se completa en el Decreto, por una parte, definiendo, en el artículo 6.1 y 2, las Reclamaciones “Se consideran reclamaciones los escritos y las comunicaciones que la ciudadanía presenta a la ODL para denunciar que sus derechos lingüísticos han sido vulnerados, con la intención de que se tomen las medidas oportunas, así como, las Sugerencias “Se consideran sugerencias los escritos y comunicaciones que la ciudadanía presenta a la ODL con la intención de contribuir a la salvaguardia de los derechos lingüísticos en la sociedad y, especialmente, para mejorar la atención lingüística de los servicios públicos.” y por otras, aclarando la naturaleza de las mismas en el artículo 7 “1. La presentación de las reclamaciones por las personas interesadas no es incompatible con la presentación de recursos administrativos ni con el ejercicio de acciones judiciales.
2. Por la misma naturaleza de las reclamaciones, no se podrá interponer ningún recurso contra la respuesta de la ODL, sin perjuicio de que los mismos hechos que han motivado la reclamación se puedan volver a exponer en los posibles recursos que sean pertinentes en el procedimiento administrativo con el cual tienen relación.3. Las reclamaciones no tienen la naturaleza de recurso administrativo ni de reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración, y por ello presentarlos no interrumpirá el cómputo de los plazos establecidos para los recursos y las reclamaciones que establece la normativa vigente. Tampoco tienen la naturaleza de solicitudes presentadas al amparo de la Ley orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición.” Pues bien, en el presente caso, la regulación expuesta y realizada por la Administración en los artículos expuestos consideramos que no garantiza el principio constitucional de seguridad jurídica en su modalidad de prohibición o interdicción de la arbitrariedad, responsabilidad y legalidad.
Es cierto que como expone el propio Abogado de la Generalidad, la Generalidad se limita ejercita una función pública, como es la de asesorar, sobre la que esta Sala no tiene nada que decir, más para llegar a esa actuación de asesoramiento, previamente despliega y realiza, una actividad de registro: (Recibirá y Registrará en el registro de la ODL, que contendrá información de todas ellas, de su tramitación y respuesta), una actividad de interpretación y calificación jurídica( si por su contenido expreso o implícito se deba interpretar como expresión de un recurso, petición o queja diferente de la reclamación o sugerencia en materia de vulneración de los derechos lingüísticos, será trasladado por la ODL directamente al órgano competente para que se encargue de tramitarlo), calificación de la que no quedan excluidas aquellas que pudieran representar potenciales infracciones administrativas o penales, una actividad de comprobación e información (en su caso, iniciará un expediente informativo para averiguar si los hechos expuestos por la persona interesada constituyen una vulneración de los derechos lingüísticos de acuerdo con la normativa vigente), actividad de obtención de información, que sería inmediatamente posterior si la actuación de la ODL se iniciaría de oficio y de la que, observamos, no quedan excluidos como destinatarios los menores de edad), una actividad de valoración y, finalmente, la actividad de asesoramiento excluida de cualquier tipo de control, incluido judicial, pues no cabe, tratándose de reclamaciones, interponer contra la respuesta de la ODL recurso alguno.
Por eso, si bien es cierto que la Administración ejerce su función pública de mediación-asesoramiento, también lo es que para llevar a cabo la misma, los preceptos reglamentarios acometen la regulación de toda una actividad administrativa previa y distinta a la mera función de asesoramiento, actividad administrativa que, si se quiere, de forma implícita, generan verdaderos actos administrativos y lo hace, al margen de cualquier procedimiento y consiguientes garantías para sus destinatarios, de cualquier medio de impugnación y excluyendo, por ello, cualquier tipo de responsabilidad por su actuación, lo que entendemos quiebra el mandato constitucional de sometimiento de los poderes públicos a los principios de seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 de la CE). Esto es, lo que se quiere expresar es que, tratándose de un norma reglamentaria que regula una actuación que produce efectos jurídicos frente a terceros, no es que se vulnere el principio de reserva de ley respecto de la inexistencia del procedimiento administrativo, es que, precisamente, por no hacerlo y regular una actividad de comprobación e información, interpretación y calificación, valoraciónal margen de dicho procedimiento administrativo, acomete una regulación normativa que no garantiza el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad y quiebra, por ello, el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos que nótese, al igual que los ciudadanos, son sujetos de Derecho.
Por este motivo, dichos preceptos son nulos de pleno derecho conforme dispone el artículo 47.2 de la ley 39/2015 de 1 de octubre. Pero es más, cuando del ámbito privado se trata, e insistimos, no son excluidos los menores de dicha actuación, pese a la ausencia de referencia alguna a las garantías establecidas en el artículo 2.5 de la Ley Orgánica 1/96 de 15 de enero, (de ahí que nos sorprenda el informe favorable del expediente), la obtención de información necesaria por parte de la ODL sobre un determinado supuesto de hecho privado como una conversación privada entre dos personas, en la medida en que puede afectar al derecho fundamental a la intimidad vulnera, igualmente, el principio de reserva de ley, por lo que en este concreto ámbito, adolece igualmente de nulidad absoluta. Estas causas de nulidad nos exoneran de abordar la falta de competencia esgrimida por los recurrentes.
El recurso se estima parcialmente en los términos expuestos.
NOVENO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 Ley Jurisdiccional, al estimarse parcialmente las pretensiones de la actora, no se hace expresa imposición de costas.
1.-ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo acumulado interpuesto por Doña Carla Rubio Alfonso, procuradora de Doña xxxxxxxxxxxxxx y Don xxxxxxxxxxx asistidos por el letrado Don Jorge Ignacio Carbo Rodríguez así como por la citada procuradora en nombre y representación de la Asociación para la defensa del Castello en la Comunidad Valenciana defendida por el Letrado Don Jorge Ignacio Carbo Rodríguez contra el DECRETO 187/2017 de 24 de noviembre del Consell, por el que se regulan el funcionamiento de la Oficina de los Derechos lingüísticos publicado en el DOGV n.º 8192 en fecha 18 de diciembre de 2017 en el que ha sido Administración demandada la Generalidad Valenciana representada y defendida por su Letrado, así como Fundació Escola Valenciana de la Comunitat Valenciana representada por el procurador Don Jorge Castelló Navarro y defendida por Salvador Camarena Ricard y la Associacio Plataforma per la Llengua Colctiu L’esbarzer representada por el procurador Don Rafael Ferrer Miquel.
2.-DECLARAMOS NULOS DE PLENO DERECHO LOS SIGUIENTES ARTICULOS DEL CITADO DECRETO:
ARTICULO 4 apartado 1.º, así como el apartado 2.º en el inciso relativo a las reclamaciones y sugerencias.
ARTICULO 6.1 y 2.
ARTICULO 7 ARTICULO 8 Y 9 en el inciso relativo a las reclamaciones y sugerencias.
ARTICULO 10, 11, 12, 13 Y 14.
ARTICULO 16 en el inciso relativo a las reclamaciones y sugerencias.
3.-DECLARAMOS CONFORME A DERECHO el resto del articulado y disposiciones.
4.º.- No se hace expresa imposición de costas procesales, debiendo cada parte asumir las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3.ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.
Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3.ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).
Conforme dispone el art. 72.2 de la LRJCA, firme que llegue a ser la Sentencia, la Generalitat habrá de proveer sin dilación la inserción del presente fallo en el DOGV.
A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sra. Lourdes Pérez Padilla que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra. letrada de la Administración de Justicia, rubricado.

References: artículo 18
 artículo 129
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 24
 artículo 49
 artículo 1
 artículo 148
 artículo 49
 artículo 5
 artículo 56
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 5
 artículo 26
 artículo 129
 artículo 14
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 129
 artículo 26
 artículo 4
 artículo 133
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 133
 artículo 105
 artículo 24
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 62
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 14
 artículo 1
 artículo 18
 resolución 
 artículo 105
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 artículo 103
 artículo 81
 artículo 53
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 1
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 5
 Real Decreto 

Artículo 4
 artículo 5
 Artículo 10
 Artículo 11
 Artículo 12
 Artículo 13
 Artículo 14

Artículo16
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 47
 artículo 2
 artículo 139