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18. Ejecución de resoluciones tributarias y derecho a la tutela judicial efectiva | Cuadernos de Política Fiscal
18. Ejecución de resoluciones tributarias y derecho a la tutela judicial efectiva Posted on 10 noviembre, 2011
Es indiscutible que para los contribuyentes que han de litigar con la Administración tributaria, tan importante como obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, está la necesidad de que el mismo se lleve a puro y debido efecto, cumpliéndose en sus propios términos[1]. De nada serviría, desde luego, que las resoluciones y sentencias resultasen inocuas frente a los actos indebidos de la Administración, ya que la ejecución no consiste en otra cosa que llevar a la práctica, en el terreno de los hechos, la declaración de voluntad de las resoluciones y sentencias[2]. Y una ejecución efectuada apartándose del fallo y de su correspondiente fundamentación jurídica[3] hace del derecho a la tutela judicial efectiva una mera entidad ilusoria (STC 61/1984, de 16 de mayo, FJ 1.º)[4].
La garantía de este derecho y la prohibición de indefensión que consagra el artículo 24 de la Constitución, incumbe a los titulares de la potestad jurisdiccional que, aparte de juzgar, tienen que hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE), siendo obligatorio el cumplimiento de las resoluciones judiciales y la debida prestación de la colaboración que requieran los jueces y tribunales en el curso de los procesos y en la ejecución de las sentencias (art. 118 CE). El contenido de éstas es indisponible y su efectividad no puede quedar confiada a la caprichosa voluntad de la parte condenada (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 3.º)[5].
El legislador ordinario ha refrendado este deber constitucional, ordenando a la Administración que respete y cumpla las resoluciones judiciales, cuya ejecución se ha de producir en la forma y términos que en ellas se consignen[6].
En el ámbito que nos concierne sobresalen dos cuestiones: por un lado, está el anclaje constitucional encontrado en el principio de eficacia para sostener el privilegio de la Administración de ejecutar sus propios actos[7] y, por otro lado, se ha discutido si pueden extenderse las previsiones del artículo 24.1 de la Constitución a la ejecución de actos resolutorios que ponen fin a los procedimientos tributarios de revisión. Este problema no es baladí, desde luego, máxime cuando —si no estamos equivocados— doctrina científica y jurisprudencia de los tribunales Supremo y Constitucional deambulan por diferentes senderos. Estos últimos han venido manteniendo una visión más restrictiva que niega la extensión de las garantías procesales inherentes al derecho a la tutela judicial efectiva —y, por lo tanto, también del derecho a la ejecución[8]— a los procedimientos administrativos[9], excepción hecha del procedimiento sancionador[10].
En esta dirección, el Tribunal Supremo ha afirmado que “el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE no puede ser inmediatamente relacionado con el incumplimiento de las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos ya que dicho derecho fundamental tiene su ámbito específico en lo concerniente a la acción jurisdiccional de los Juzgados y Tribunales entre los que no puede encuadrarse a los Tribunales Económico-Administrativos, a pesar del modo cuasi-jurisdiccional que asumen en su actuación” (STS de 27 de junio de 1990)[11].
Más recientemente, sin embargo, el Tribunal Constitucional ha trasladado su doctrina sobre las garantías que deben darse en los emplazamientos, que tengan lugar en los procesos judiciales, al ámbito de las notificaciones efectuadas por la Administración tributaria (STC 291/2000, de 30 de noviembre)[12], lo cual supone entrever la posibilidad de que el artículo 24.1 de la Constitución se vulnere por actos dictados por órganos no judiciales si no se permite o se dificulta al interesado su acceso a los Tribunales[13].
Y aún más, cuando se ha declarado la inconstitucionalidad de las normas que arrogaban la representación del contribuyente al presentador de documentos ante la Administración tributaria[14], se ha detectado indefensión originada en vía administrativa, cuya relevancia constitucional proviene de que “la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento” (STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6.º)[15].
Entre los autores, aparte de poner de relieve que los órganos económico-administrativos cumplirían los requisitos para ser considerada su función de carácter jurisdiccional por la Sentencia de 21 de marzo de 2000, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea[16], se sostiene la vulneración de la tutela judicial efectiva cuando no se ejecute una resolución administrativa firme que sea favorable al contribuyente, puesto que su estimación en dicha sede habría devenido inútil, al tiempo que privado del derecho a obtener de los jueces una resolución razonada sobre el fondo de sus pretensiones previamente deducidas ante la Administración[17].
Menos favorable, desde luego, resultó el juicio crítico que hizo el Defensor del Pueblo sobre la configuración de los Tribunales Económico-Administrativos y la denuncia de su utilización abusiva, cuando no antijurídica, de resoluciones que, anulando el acto administrativo impugnado, evitan pronunciarse sobre el fondo de la cuestión debatida conforme a lo pedido por el reclamante, retrotrayendo el expediente al momento de la comisión del vicio de forma, lo cual produce un efecto de noria que lleva al recurrente al mismo punto de partida después de la fatigosa carga de recurrir[18].
[1] Vid. Rodrigo Lavilla (2009: p. 1); también Ruiz Risueño (2004: p. 299). Entre los más recientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional, vid. SSTC 206/2005, de 18 de julio (FJ 3.º); 47/2006, de 13 de febrero (FJ 3.º); 119/2006, de 24 de abril (FJ 4.º); 137/2006, de 8 de mayo (FJ 3.º); 256/2006, de 11 de septiembre (FJ 3.º); 322/2006, de 20 de noviembre (FJ 2.º), y 20/2010, de 27 de abril (FJ 4.º).
[2] Vid. Martínez Giner (2008: p. 807); también Murillo Ruiz (2006: p. 399).
[3] La ejecución no sólo ha de reparar en la literalidad del fallo, sino tenerlo en cuenta en el contexto proporcionado por la fundamentación jurídica de la propia sentencia y de las pretensiones del recurrente. Vid. Alonso Más (2003: pp. 226-227), con cita de la STC 240/1998, de 15 de diciembre (FJ 3.º).
[4] También vid. SSTC 32/1982, de 7 de junio (FJ 1.º); 67/1984, de 7 de junio (FJ 2.º); 316/1994, de 28 de noviembre (FJ 2.º), remitiéndose esta última a la STC 102/1994, de 11 de abril. Entre las más recientes, vid. STC 207/2003, de 1 de diciembre (FJ 2.º).
[5] En la STC 180/1997, de 27 de octubre, FJ 2.º, se recuerda que “el principio de intangibilidad de las Sentencias y demás resoluciones judiciales firmes integra el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, pues este derecho asegura a los que son o han sido parte en un proceso que las resoluciones judiciales dictadas en el mismo no pueden ser alteradas o modificadas fuera de los cauces legales previstos para ello (SSTC 16/1986, 159/1987, 119/1988, 12/1989, 231/1991, 142/1992, 350/1993 y 122/1996, entre otras)”.
[6] Vid. arts. 17.2 y 18.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, así como art. 103.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
[7] Vid. Barcelona Llop (1992: p. 174); Falcón y Tella (2004: p. 7). En la jurisprudencia constitucional, vid., entre otras, SSTC 22/1984, de 17 de febrero; 66/1984, de 6 de junio. También vid. AATC 458/1988, de 18 de abril; 930/1988, de 20 de julio; 1095/1988, de 6 de octubre.
[8] Vid. Martínez Giner, 2008, pp. 803-805.
[9] “Son los Jueces y Tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación” (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3.º y, en el mismo sentido, STC 26/1983, de 13 de abril, FJ 1.º, así como los AATC 263/1984, de 2 de mayo, FJ 1.º; 664/1984, de 7 de noviembre, FJ 1.º, y 104/1990, de 9 de marzo, FJ 2.º)
[10] Vid. SSTC 120/1994, de 25 de abril (FJ 2.º); 291/2000, de 30 de abril (FJ 4.º); 54/2003, de 24 de marzo (FJ 3º); 308/2006, de 23 de octubre (FJ 3.º), y 17/2009, de 26 de enero (FJ 2.º). También vid. Sanz Clavijo (2010: p. 102), quien cita la STS de 13 de octubre de 2000 y los siguientes AATC: 604/1987, de 20 de mayo (FJ 3.º); 966/1987, de 29 de julio (FJ 2.º); 1197/1987, de 26 de octubre (FJ 2º); 275/1988, de 29 de febrero (FJ 1.º).
[11] Tomo la cita de Martínez Giner (2009: p. 803).
[12] Allí se señala que “la Administración, al no notificar personalmente la iniciación del procedimiento de apremio, tal y como establece expresamente el art. 103 del Reglamento General de Recaudación, incurrió en una infracción que tiene relevancia constitucional, ya que al ejecutar “de plano” el acto administrativo colocó al ahora demandante de amparo en una situación de indefensión al impedir, no sólo que la ejecutividad de esta resolución pudiera, en su caso ser controlada por los Jueces y Tribunales, sino también que los actos dictados en dicho procedimiento, tras agotar la vía administrativa, pudieran ser objeto de impugnación ante los Tribunales Económico-Administrativos (art. 177 Reglamento General de Recaudación)” (STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 5.º).
[13] Vid. SSTC 90/1985, de 22 de julio (FJ 4.º); 123/1987, de 1 de julio (FJ 6.º); 197/1988, de 24 de octubre (FJ 3.º).
[14] Vid. SSTC 111 y 113/2006, de 5 de abril, así como la posterior dictada en amparo, STC 46/2008, de 10 de marzo.
[15] El Tribunal advierte del parecido sentido que se contiene en su STC 291/2000, de 30 de noviembre (FJ 4.º).
[16] Vid. Martínez Giner (2008: p. 804), refiriéndose a la STJCE de 21 de marzo de 2000, “Gabalfrisa” (Asuntos C110/98 a C-147/98). También vid. Jiménez Díaz (2001).
[17] Vid. Soler Roch (2009: p. 1), así como Martínez Giner (2008: p. 805), siguiendo ambos a De Torres Romo (2006: p. 2026).
[18] Vid. Defensor del Pueblo (2001: p. 579).
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