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Timestamp: 2019-08-25 14:07:48+00:00

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SENTENCIA 1994-04626 DE 03 DE MAYO DE 2001
CONTENIDO:CONTRATACIÓN ESTATAL. EL ESTADO AL ADELANTAR EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN Y COMPARACIÓN DE PROPUESTAS PUEDE ADVERTIR LA PRESENCIA DE ERRORES O IRREGULARIDADES FRENTE A LOS LINEAMIENTOS DEL PLIEGO DE CONDICIONES O EN LA LEY, ES ESTOS CASOS DEBE DEFINIR SI LOS ERRORES SON O NO DE CARÁCTER SUSTANCIAL, CON EL OBJETO DE CORREGIR LOS NO SUSTANTIVOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, PLIEGO DE CONDICIONES, EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA
Sentencia 1994-04626/13053 de mayo 3 de 2001
Rad.: 70001-23-31-000-1994-4626-01(13053)
Actor: José Raúl Carrascal Córdoba y/o Centrosistemas de Colombia
Dra. María Elena Giraldo Gómez
Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil uno.
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el día 2 de octubre de 1996, mediante la cual se resolvió:
“1. Deniéganse las súplicas de la demanda.
2. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente” (fl. 591)
A. Actuación de primera instancia.
La presentó José Raúl Carrascal Córdoba y/o Centrosistemas de Colombia S.A., el día 13 de octubre de 1994, contra el municipio de San Antonio de Palmito (Sucre) en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, arts. 84 y 85; fls. 2 al 10).
A. Pretensiones:
"1) Que es nula la Resolución 027 del 19 de julio de 1994, expedida por la Alcaldía Municipal de San Antonio de Palmito, mediante la cual se adjudicó la licitación del contrato 01-MP-94, cuyo objeto es el suministro de tubería y accesorios para aguas residuales y tubería PVC para conexiones intradomiciliarias, así: grupo I a Surtieléctricos del Caribe Ltda. por un valor de $ 97.499.089 y un plazo de 30 días, y grupo II a Surtieléctricos del Caribe Ltda. por un valor de $ 12.065.870 y un plazo de 30 días.
2) Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes y el consecuencial restablecimiento del derecho” (fls. 2 y 3).
“Que como consecuencia de la nulidad de la Resolución 027 del 19 de julio de 1994 emanada de la Alcaldía Municipal de San Antonio de Palmito, se condene a esta entidad territorial por los perjuicios materiales causados a Centrosistemas de Colombia S.A. y/o José Raúl Carrascal Córdoba.
Que como resultado de la anterior declaración, el municipio de San Antonio de Palmito debe pagar a la parte actora los perjuicios de todo orden que resulten probados en el proceso.
Los perjuicios materiales a título de daño emergente por la suma de $ 1’000.000 de pesos, por concepto de los costos y gastos directos que asumió mi representado para poder intervenir en todo el trámite de la licitación.
Gastos causados: Por concepto de la elaboración de la propuesta de la licitación pública, papelería, pólizas, transcripción, estudio y balance.
Los perjuicios materiales a título de lucro cesante: Por concepto de las ganancias y utilidades dejadas de recibir por Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba, a causa de la irregularidad del acto administrativo que aquí se acusa, desde ya los estimo en una suma de $ 8’000.000 de pesos, que se determinarán mediante dictamen pericial que se practicará en este proceso” (fls. 8 y 9).
B. Hechos:
“1. El día 14 de abril de 1994, por medio de la Resolución 010 fecha de apertura de la licitación pública 01-MP-S-94 y se cierra (sic) el día 25 de mayo de 1994, por la junta evaluadora de tuberías y accesorios para el alcantarillado del municipio de San Antonio de Palmito (Sucre).
2. del informe de la evaluación por parte de la junta evaluadora (sic) hizo la revisión, estudio análisis y comparación en sus aspectos técnicos, económicos y jurídicos, facultada mediante la Resolución 011 del 14 de abril de 1994.
3. Se presentaron a concursar a licitación pública 01 –MP –S - 94 las firmas proponentes siguientes:
• Proponente 1. Manufacturas de Cemento S.A.
• Proponente 2. José Raúl Carrascal Córdoba y/o Centrosistemas de Colombia S.A.
• Proponente 3. Surtieléctricos del Caribe Ltda.
4. De acuerdo a la revisión, estudio y comparación de las propuestas, la junta evaluadora no tuvo en cuenta las propuestas presentadas por Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba, alegando las siguientes razones.
Razón 4.1. La junta evaluadora dice que Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba no presenta certificado de constitución por persona jurídica expedido por la Cámara de Comercio. La junta evaluadora no consultó la propuesta de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba, ya que el certificado de constitución y existencia legal y comercial de la empresa se encuentra en la propuesta en el folio 0, 13; 0, 14; 0, 15; 0.16, por lo que se puede comprobar que este argumento es falso y carece de sentido. Además los pliegos de condiciones no especifican si los participantes solamente pueden ser personas jurídicas.
Razón 4.2. La junta evaluadora afirma que el proponente Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal no cumple sustancial (sic) con los pliegos de condiciones, al no especificar el tipo de tubería ofrecido para el grupo I, aspecto necesario y esencial para la comparación de oferta.
El proponente Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba sí cumple sustancialmente con los pliegos de condiciones de la licitación al especificar y explicar, en el folio 73 a 100 de la propuesta, que la tubería correspondiente al grupo I, propuesta básica, es de concreto y además ofrece una propuesta alternativa en tubería PVC.
5. El informe de la junta evaluadora de la licitación pública 01-MP-S-94, afirma que solamente la propuesta del proponente 3 Surtieléctricos del Caribe Ltda. cumplía sustancialmente con los pliegos de condiciones, por lo tanto no hay comparación de oferta debido a que eliminaron del concurso licitatorio al proponente 1 Manufacturas de Cemento S.A. y 2 Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba. Por lo cual adjudicaron a Surtieléctricos del Caribe Ltda., por la suma de $ 109´564.965.
6. Con base en el informe de la junta evaluadora la Alcaldía Municipal de San Antonio de Palmito, en Resolución 027 del 19 de julio de 1994, adjudicó la licitación pública 01-MP-S-94, conforme a lo dispuesto en acta de la audiencia pública grupo 1 Surtieléctricos del Caribe Ltda. por la suma de $ 97.499.089 en un plazo de 30 días y grupo 2 Surtieléctricos del Caribe Ltda. por la suma de $ 12.065.466 en un plazo de 30 días.
7. José Raúl Carrascal Córdoba y/o Centrosistemas de Colombia si cumplieron con las condiciones exigidas en el pliego de condiciones de la licitación 01-MP-S-94 del municipio de San Antonio de Palmito correspondiente al suministro de tubería y accesorios para colectores y conexiones domiciliarias e interdomiciliarias del alcantarillado de San Antonio de Palmito. Como está demostrado en la propuesta que debió ser adjudicada a Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba por tener un precio más bajo, que es la propuesta más favorable económicamente, técnicamente y jurídicamente para el municipio de San Antonio de Palmito, ya que dicha propuesta es de $ 86´943.894, pesos y no fue tenida en cuenta pero sí tuvieron en cuenta la más gravosa que es de una suma de $ 109´564.965, de Surtieléctricos del Caribe Ltda. Por lo que la propuesta de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba sí se ajusta al régimen de la contratación administrativa, es la Ley 80 de 1993; cosa que no es igual para Surtieléctricos del Caribe Ltda.
8. El informe de evaluación de la licitación pública 01-MP-S-94 no se le hizo un estudio técnico económico y jurídico que exige el régimen de contratación administrativa, Ley 80 de 1993, por lo que el informe de la junta evaluadora de la licitación pública 01-MP-S-94 que es la base de la expedición de la Resolución 027 del 19 de julio de 1994 donde se hizo la adjudicación de la licitación pública 01-MP-S-94 a Surtieléctricos del Caribe Ltda., viola todo el régimen de contratación administrativa, que establece la ley antes citada” (fls.3 a 6).
C. Concepto de violación:
Se afirma que la Resolución 027 proferida por el municipio de San Antonio de Palmito el día 19 de julio de 1994, mediante la cual se adjudicó la licitación pública 01-M-PS-94, quebrantó varias normas:
• De la Ley 80 de 1993, que refieren a la buena fe, moralidad y transparencia sobre el procedimiento licitatorio, y las que aluden a las condiciones técnicas, económicas y jurídicas a las cuales deben ajustarse los pliegos de condiciones y los criterios de adjudicación.
• De la Constitución Nacional, artículos 2º y 15, que tienen que ver con los fines esenciales del Estado y los derechos a la intimidad personal; con el buen nombre, actualización y rectificación de información y el tratamiento y circulación de datos.
Como fundamentos de la invalidez alegada se indicó que el demandado eliminó la propuesta del demandante, Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba, por dos situaciones:
a) Por una causal no prevista en el pliego, en cuanto expresó que presentó otro certificado: el de persona natural propietaria de establecimiento de comercio y b) porque no especificó la calidad de la tubería que ofreció para el grupo I (fls. 4 al 6).
El Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda el día 9 de noviembre de 1994; esta decisión fue notificada al Alcalde Municipal de San Antonio de Palmito y al representante legal de Surtieléctricos del Caribe, este último en su calidad de tercero interesado (fls. 394, 427 y 405).
El municipio de San Antonio de Palmito en la oportunidad para la contestación de la demanda manifestó, de una parte, que no conoce nada sobre los antecedentes administrativos del acto demandado y, de otra, que todo lo relacionado con la preparación y contratación del alcantarillado fue asignado a la interventoría y consultoría ejercida por Elver Hernández, según contrato que suscribió con Findeter el día 27 de enero de 1994 (fl. 415).
Por su parte, el contradictor necesario Surtieléctricos del Caribe informó que el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Sincelejo y anexado por la actora a la propuesta es un documento para persona natural que no involucró a Centrosistemas de Colombia, firma respecto a la cual existe otro registro mercantil, el 10310 del 22 de septiembre de 1993 de la misma cámara, circunstancia por la cual se evidencia que esa falta es causal de eliminación de las propuestas en los pliegos de condiciones.
Aseveró que en la audiencia pública se demostró que Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal no cumplía con los requisitos de los pliegos de condiciones en cuanto no especificó el tipo de tubería ofrecido para el grupo I y no estableció claramente las características del bien ofertado.
Además, indicó que Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal ejerce labores de distribución de equipos de comunicaciones y que las certificaciones que anexó a la propuesta demuestran la ausencia de experiencia en el campo del suministro requerido.
Expresó que, tal como lo señala el informe evaluativo y el acta de la audiencia pública, el proceso de comparación de ofertas sí tuvo lugar y que la propuesta más favorable no es la que tenga un precio más bajo sino la que, globalmente considerada, indique que es la más conveniente.
Agregó que el informe de evaluación se ajustó a los parámetros de los pliegos de condiciones y, en consecuencia, la licitación estuvo sujeta al control posterior de la Financiera de Desarrollo Territorial; el resultado de esta evaluación fue la confirmación de la escogencia de Surtieléctricos del Caribe como favorecida con la adjudicación.
Anotó que la jurisprudencia ha señalado que el pliego de condiciones es ley para los oferentes y la falta de uno de sus requisitos hace descartable la oferta, como sucedió con la presentada por el demandante (fls. 441 al 444).
Después de vencida la oportunidad procesal de contestación de la demanda, el proceso se abrió a pruebas el día 12 de febrero de 1996 (fls. 476 y 477); una vez practicadas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión; sólo el demandado guardó silencio (fl. 567).
La actora indicó que el dictamen pericial no fue objetado, que está en firme y que contiene las siguientes conclusiones:
• En la propuesta de Centrosistemas de Colombia, se ofreció tanto la capacidad de trabajo como la de pruebas, en cambio los otros dos proponentes ofrecieron únicamente la capacidad de pruebas (fls. 117 y 231 respectivamente).
• La propuesta de Centrosistemas de Colombia era la más acorde con lo exigido en los pliegos de condiciones de la licitación, por ser la mejor económicamente, por la calidad del material para la conexión y demás servicios para el alcantarillado del municipio.
• La junta evaluadora en su informe no tuvo en cuenta la experiencia de los proponentes, ni la solidez económica presentada mediante las respectivas referencias bancarias y estados financieros.
Señaló que en el proceso de adjudicación de la licitación se desconoció el principio de transparencia, previsto en la Ley 80 de 1993, que conduce a la selección objetiva de los contratistas y en la cual se generan obligaciones para la administración y derechos para los licitadores.
Agregó que, en virtud de la Ley 80 de 1993 —artículos 44, 45 y 77— y de lo establecido en sentencias de la Sección Tercera de esta corporación, el acto de adjudicación deberá impugnarse mediante la acción “de nulidad y restablecimiento del derecho” evento en el cual el demandante no estará obligado a demandar la nulidad del contrato celebrado; que en caso de declararse la nulidad de dicho acto, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre(1) (fls. 569 al 571).
El tercero, Surtieléctricos del Caribe, expresó que el peritazgo no niega que él sí cumplió con los requisitos técnicos, ni que su propuesta no se ajustaba al pliego de condiciones; por tanto concluyó que él sí fue licitante idóneo y elegible. Además que la adjudicación sí es legal, toda vez que la licitación está soportada en el control posterior a cargo de Findeter.
• En el pliego de condiciones se afirmó que el contrato se financiaría con recursos provenientes del Banco Internacional de Fomento, a través de un subpréstamo de Findeter.
• Para la cancelación de los pagos pactados en el contrato, el BIRF efectuaría pagos solamente a pedido de Findeter y de conformidad con las estipulaciones y condiciones del contrato de préstamos. Este tipo de préstamos están sujetos a un seguimiento de gestión, las condiciones y procedimientos de la licitación están sujetos a las normas del BIRF y a su aprobación, lo cual prima sobre la legislación colombiana, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
• Luego de adjudicar el contrato a Surtieléctricos del Caribe, se envió la documentación a Findeter para que la revisara y manifestara su conformidad con el proceso efectuado. El organismo prestatario no objetó y desembolsó los anticipos una vez firmado el contrato.
• Entregó oportunamente los bienes objeto del suministro; el contrato se cumplió de acuerdo a lo pactado, como consta en las actas de recibo parciales y totales y en los pagos efectuados por el municipio, quedando a paz y salvo las partes, por tanto no hubo falla o negligencia al momento de adjudicar (fls. 580 al 582).
Por su parte, el Ministerio Público en su concepto de fondo consideró que en dicho proceso licitatorio si se desconoció la Ley 80 de 1993, especialmente en sus artículos 24 al 29 que tienen que ver con los principios de la contratación estatal, toda vez que el informe de la junta evaluadora adoleció de vicios e irregularidades señalados en la demanda; que en ese informe no se evaluaron algunos documentos que el demandante allegó con su oferta; por lo anterior, solicitó despachar favorablemente las pretensiones de la demanda (fls. 576 al 578).
3. Sentencia impugnada.
Denegó las suplicas de la demanda. Consideró que no puede entenderse que la oferta más favorable para la entidad contratante sea únicamente la más económica porque no puede interpretarse literalmente el pliego de condiciones sin atender factores de conveniencia.
Señaló que la junta evaluadora del municipio de San Antonio de Palmito actuó bien cuando consideró que no estaba probada la existencia de la persona jurídica Centrosistemas de Colombia, porque el documento expedido por la Cámara de Comercio de Sincelejo no refiere a ésta, sino a José Raúl Carrascal Córdoba matriculado como propietario de un establecimiento de comercio con ese mismo nombre, dedicado a la actividad comercial de representación, distribución, compraventa de servicios de capacitación, mantenimiento y repuestos para sistemas de comunicación.
Indicó que lo mismo se predica de los certificados de la Cámara de Comercio de Montería y de Bogotá, de los cuales se deduce que la empresa demandante se dedica a la misma actividad, además “de computadores, semáforos y equipos de oficina”, se desprende que dentro del giro de sus negocios no está el de suministrar tubería para alcantarillado sanitario.
Encontró demostrado que Centrosistemas de Colombia no precisó el tipo de tubería para el grupo I y ni especificó las características de ese material, ni las propuestas básicas y las alternativas.
Concluyó, en contra de lo afirmado por el Ministerio Público, que no se desconocieron los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, porque se cumplieron a cabalidad todos estos postulados y se buscó el cumplimiento de los fines del contrato, lo cual demuestra la ejecución de la obra a satisfacción, como lo certificó el tesorero municipal (fls. 585 al 591).
Fue interpuesto por la parte actora para que se revoque el fallo y, en consecuencia, se acojan las pretensiones de la demanda.
Manifestó que el tribunal no tuvo en cuenta que la propuesta de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba era la más favorable al municipio por ser la más económica y reunir los requisitos exigidos en el pliego de condiciones, como se corroboró con el dictamen pericial y con el concepto del procurador delegado.
Agregó que al momento de dictar el fallo se desconocieron tres situaciones esenciales:
• La falta de contestación de la demanda, hecho que debe tenerse como indicio grave en contra del demandado, de conformidad con lo establecido en el artículo 95 del CPC y la jurisprudencia del Consejo de Estado, toda vez que el procedimiento contencioso administrativo no tiene señalado otro efecto diferente.
• El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, en relación a la admisibilidad de los medios de prueba, y en particular los establecidos en el artículo 75 del CPC; puesto que en el expediente obra como prueba un dictamen pericial, en firme, no tenido en cuenta, desconociéndose así los artículos 174 y 181 del CPC toda vez que no se indicó razonadamente el mérito que se le asignó a cada prueba.
• El concepto del procurador delegado, favorable a las pretensiones de la demanda.
Señaló que no es cierto que se demostró que Centrosistemas de Colombia no especificó el tipo de tubería para el grupo I, ni sus características, porque en la propuesta presentada por la entidad se observa lo contrario; agregó que fue el único proponente que ofreció capacidad de pruebas y de trabajo, pues los otros dos proponentes sólo ofrecieron capacidad de prueba.
Indicó que no se puede dudar de la certificación de la Cámara de Comercio, como prueba para demostrar la existencia de la persona jurídica, porque el licitante es José Raúl Carrascal Córdoba y/o Centrosistemas de Colombia S.A.
Anotó que las actividades que constituyen el objeto comercial de la demandante son, además de las que señaló el a quo, las de “gerencia y administración de proyectos, construcciones, montajes, diseños, urbanismo, cálculos, consultorías en ingeniería y arquitectura e interventorías”, actividades que se relacionan con el objeto que se licitó.
Finalmente, reiteró que la propuesta más económica y favorable para el municipio fue la suya (fls. 593 al 595).
B. Actuación de segunda instancia.
El recurso se admitió el día 4 de marzo de 1997; posteriormente, mediante auto proferido el día 8 de abril siguiente se ordenó correr traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para efectos de la presentación de alegaciones finales (fls. 603 y 605). Vencido el término legal las partes guardaron silencio.
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado y los presupuestos procesales se encuentran cumplidos, se procede a decidir, previas las siguientes
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 2 de octubre de 1996.
La resolución de la apelación coloca a la Sala, por haberse dirigido contra sentencia denegatoria, en el estudio de todos los extremos de la litis.
El asunto se desarrollará en el siguiente orden:
• Hechos probados.
• Legitimación en la causa.
• Evaluación de las propuestas en el procedimiento de licitación: ley y jurisprudencia.
• Censuras.
A. Hechos probados.
1. El día 14 de abril de 1994 la Alcaldía Municipal de San Antonio de Palmito (Sucre) ordenó la apertura de la licitación 01-MP-S-94 mediante la Resolución 010; el objeto fue el “suministro de tubería y accesorios para aguas residuales y tubería de PVC para conexiones intradomiciliarias”. Se indicaron como fechas de apertura y cierre, respectivamente, los días 25 de abril y 25 de mayo siguiente (documento público, copia auténtica, fls. 25 a 26).
2. En el mes de abril de 1994 también se elaboraron los pliegos de condiciones; de ellos se resaltan los siguientes puntos:
“Volumen I
Sección II. Instrucciones a los licitantes
A. Introducción ()
2. Licitantes elegibles
Esta invitación a presentar ofertas estará dirigida a los proveedores de países miembros del BIRF y Taiwán-China y a los proponentes nacionales inscritos, calificados y clasificados en el registro de proveedores de la Gobernación de Sucre y/o la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, “CVS”, con sede en la ciudad de Montería, departamento de Córdoba (sic); con anterioridad a la fecha de apertura de la licitación (fl. 50). ()
B. Documentos de licitación ()
6.4. () Si el proponente omite suministrar toda la información requerida en los documentos de la licitación o presenta una oferta que no se ajuste sustancialmente a ellos, el resultado puede ser el rechazo de su oferta (fl. 52).
• Preparación de las ofertas
10. Documentos integrantes
Constará de los siguientes:
— Formulario de la propuesta y documentos e información que se soliciten en éste, diligenciados de conformidad con los numerales relacionados con la preparación de las ofertas y las instrucciones en él contenidas.
— Para los proponentes nacionales, certificado contentivo de la calificación y clasificación en el registro de proveedores indicado en el numeral 33 de esta sección.
— Para los proponentes extranjeros que deseen participar, ().
— Documento de constitución del consorcio o unión temporal de acuerdo a los requerimientos de la ley, si fuere el caso.
— Certificado de representación legal, si fuere el caso.
— Estados financieros de los últimos dos (2) años.
— Garantía de seriedad de la oferta.
— Autorización de distribución del bien, si fuere el caso (fl. 54).
11. Formulario de la propuesta. El proponente llenará completamente el formulario de la propuesta e indicará el país de origen de los bienes ofrecidos cantidades y precios de los mismos y, proporcionará toda la documentación e información requerida más la que considere pertinente con el fin de demostrar que los bienes ofrecidos se ajustan a los documentos de la licitación (fls. 54 y 56).
17. Conformidad de la oferta con los documentos de licitación. El proponente deberá incluir, al diligenciar los formatos referidos, aquellos comentarios que a su juicio sean necesarios para demostrar que los bienes y servicios ofrecidos se ajustan sustancialmente a las condiciones y especificaciones establecidas por el municipio, para ello, el proponente deberá tener presente que las normas de fabricación, materiales y equipo y las referencias de marcas o números de catálogos que haya hecho el municipio en sus especificaciones técnicas tienen una finalidad descriptiva, por lo tanto el proponente podrá incluir en la oferta otras normas, marcas o números de catálogo, a condición que demuestre, en forma satisfactoria para el municipio que los sustitutos son, equivalentes o superiores a las especificaciones técnicas.
El proponente debe tener en cuenta que en caso de variaciones técnicas, éstas deben estar expresamente indicadas en el formulario correspondiente reservándose el municipio la aceptación de la desviación o el rechazo de la propuesta (fl. 56).
29. Evaluación del cumplimiento de las condiciones técnicas de la licitación El municipio determinará si las ofertas se ajustan a los documentos de la licitación. Se considerará que una oferta se ajusta esencialmente a los documentos de licitación, cuando corresponda sin diferencias de importancia, a todas las estipulaciones y condiciones de dichos documentos. El municipio se basará exclusivamente en los documentos que constituyan la oferta para la evaluación de la misma.
El municipio podrá desestimar errores menores o faltas de conformidad con los documentos de licitación a condición de que la oferta no se aparte significativamente de dichos documentos, de conformidad con lo establecido en el numeral 12 de la sección II, dichos errores o faltas serán a cargo del proponente ().
32. Elementos y criterios de evaluación La comparación se hará sobre la base de los precios en el sitio especificado por el municipio incluyendo en él todos los impuestos y gastos de nacionalización.
Al evaluar la oferta, el municipio tendrá en cuenta, además del precio de los bienes y las especificaciones técnicas, los siguientes elementos:
32.1. Costo del transporte interior, seguros y otros gastos ().
32.2. Servicios conexos ().
33. Calificación del proponente. Los proponentes además de cumplir sustancialmente con los términos del pliego de condiciones deberán acreditar mediante las pruebas documentarias referidas más adelante, los siguientes requisitos de calificación:
Proponentes nacionales. Estar debidamente inscritos, clasificados y calificados, con anterioridad a la fecha de apertura de la licitación, en el registro de proveedores de la Gobernación de Sucre y/o la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge ().
Será requisito para la adjudicación del contrato, que el proponente cumpla con los requisitos de capacidad y calificación referidos. En caso que éste los incumpla, quedará rechazada su propuesta.
Para acreditar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, los proponentes deben proporcionar prueba satisfactoria al municipio, para lo cual sus propuestas deben incluir la siguiente información:
— Las personas jurídicas nacionales deberán anexar el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio respectiva () (fl. 64, núm. 33) ().
— En el caso de un proponente que ofrezca suministrar bienes que no fabrica o produce, deberá acreditar que está debidamente autorizado por el fabricante o productor de los bienes para suministrarlos en Colombia en los términos establecidos en la propuesta respectiva (fl. 64, num. 33)
34. Criterios para la adjudicación. El municipio adjudicará el contrato, a los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de la licitación, al proponente cuya oferta se ajuste a los documentos de licitación y haya sido evaluada como la de precio más bajo, determinando adicionalmente que ese proponente está calificado para cumplir satisfactoriamente el contrato de acuerdo con los requerimientos consagrados en el numeral 33 de esta sección.
El municipio se reserva el derecho de adjudicar el contrato objeto de esta licitación total o parcialmente por grupos, en términos CIF o FOB y de acoger las alternativas que haya presentado el proponente con la oferta básica evaluada de menor precio, conforme a lo expresado en el numeral 19 de esta sección. ()
35. Informe de evaluación. Una vez elaborado el informe de evaluación de las ofertas por parte del municipio y previa notificación a los oferentes , ésta entidad pondrá a disposición de los únicos interesados en la alcaldía municipal el informe por un término de cinco (5) días hábiles durante los cuales los oferentes podrán presentar por escrito las observaciones que estimen pertinentes. En ejercicio de esta facultad los oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar las propuestas.
36. Adjudicación y notificación. Para efecto de la adjudicación se tendrá en cuenta lo siguiente:
a) En el evento de que el municipio así lo desee, o que, cualquiera de los proponentes o de las autoridades de control fiscal competente lo soliciten (), la adjudicación se hará por medio de resolución en audiencia pública. En dicha audiencia participarán el jefe de la entidad o la persona a quien conforme a la ley se haya delegado la facultad de adjudicar y además podrán intervenir en ella los servidores públicos que hayan elaborado los estudios y evaluaciones, los proponentes y demás personas que deseen asistir. De la audiencia se levantará un acta en la que se dejará constancia de que (sic) las deliberaciones y decisiones que en el desarrollo de la misma se hubieran producido.
Si no se hubiera realizado la audiencia el acto de adjudicación se hará mediante resolución motivada () (fls. 64 y 65).
Sección I. Especificaciones técnicas detalladas
Grupo I. Suministro de tubería y accesorios para alcantarillado sanitario y emisario final
1.1.2. Diámetro y coeficiente de manning () se deberá garantizar un coeficiente “N” de la fórmula de manning igual o menor a 0.013 (fl. 88).
1.1.3. Materiales de fabricación. Las tuberías correspondientes a esta licitación pueden ser de asbesto-cemento, concreto, gres o PVC., siempre y cuando garanticen un coeficiente de manning igual o menor de 0.013 (fl. 88).
Las especificaciones detalladas de cada tipo de tubería deben cumplir estrictamente con los controles en el proceso de fabricación, clasificación del producto terminado y comprobación de las normas establecidas por Icontec, ANSI, AWWA, ISO y cualquier otra norma internacional (fls. 88 y 89).
1.1.3.2. PVC. Las tuberías y accesorios de PVC cumplirán la norma ASTM D3034-77C, UNI-B4- Icontec 1748, ASTN D3212-76, ASTM D2412 u otra norma reconocida internacionalmente (fl. 89).
1.1.3.3. Concreto. Las tuberías con unión flexible y accesorios de concreto deberán cumplir con las especificaciones de fabricación Icontec 1328 y 1022, ASTM C-1, y las características garantizadas en la sección II del presente volumen (fl. 90).
1.1.3.4. Gress () Las tuberías y accesorios de gress deberán cumplir las normas Icontec 357, 656, 212 y 205
Grupo II. Suministro de tubería para conexiones intradomiciliarias de alcantarillado
1.2.3. Materiales de fabricación. Las tuberías correspondientes a esta licitación serán de cloruro de Polivinilo (PVC).
Tuberías: Las tuberías y accesorios de PVC cumplirán con la norma ASTM D2665-82, Icontec 1087 y 1341, y CS 272-65 u otra norma reconocida internacionalmente para tuberías que funcionan a gravedad.
Los tubos y accesorios serán fabricados con compuestos de cloruro de polivinilo rígido, tipo 2 - grado I, tal como se define en la forma Icontec 369 (fl. 92) () (subrayas por fuera del texto original; documento público, copia auténtica; fl. 107).
3. El 24 de mayo de 1994 Centrosistemas de Colombia presentó la propuesta, a ésta se anexaron, entre otros, los siguientes documentos, los cuales se aportaron en copia simple:
— Matrícula mercantil de la Cámara de Comercio de Sincelejo, válida hasta el 31 de diciembre de 1994 (documento público; fl. 288).
— Certificado de matrícula de persona natural de la Cámara de Comercio de Sincelejo, expedido el día 26 de abril de 1994, en el cual consta que José Raúl Carrascal, se encuentra registrado desde el 25 de agosto de 1987 y que sus actividades comerciales son: “representación, distribución, fabricación, compraventa, servicio de reparación y mantenimiento, capacitación, asesoría, repuestos para sistemas de comunicación, computadores electrónicos, conmutadores, semaforización electrónica, gerencia y administración de proyectos, construcciones, montajes, diseños, urbanismo, cálculos, consultorías en ingeniería y arquitectura, interventorías”; igualmente señala que José Raúl Carrascal es propietario del establecimiento de comercio denominado Centrosistemas de Colombia (documento público; fls. 289 a 290).
— Certificado de matrícula de persona natural de la Cámara de Comercio de Montería, de fecha 21 de febrero de 1994 (documento público, fl. 291).
— Autorización expedida por la Fábrica de bloques vibrados y tubos “Cremar” para que José Raúl Carrascal proponga y venda sus productos ante cualquier entidad pública o privada (documento privado, fl. 303).
— Certificado suscrito por el jefe de servicios generales del departamento de Sucre en el cual consta que la firma Centrosistemas de Colombia se encuentra inscrita en el registro de proveedores del departamento, en la modalidad de “proveedor de equipos de oficina, mantenimiento de los mismos, tuberías y accesorios de PVC y todo lo relacionado con ferretería” a partir del 20 de enero de 1993 (documento público; fl. 305).
— Certificaciones de experiencia; relación de contratos anteriores, entre otros, de semaforización y computación (fls. 323 a 327).
— Propuesta básica, en la cual se ofreció tubería para el grupo I “para aguas residuales, con uniones flexibles herméticas” y tubería “PVC sanitaria para instalaciones intradomiciliarias” para el grupo II (documento privado, fls. 335 y 336).
— Propuesta alternativa (documento privado; fls. 339 y 340).
— Características y especificaciones de los bienes ofrecidos; se afirma que “los bienes del grupo I serán suministrados de las fábricas Tuvinil y Ralco () cumplen con la norma Icontec 1748 siempre que se tome la propuesta alternativa. Para los bienes del grupo I y de la propuesta básica se cumple con la norma Icontec 1022, fabricados por Cremar () Los bienes del grupo II que son en PVC cumplen con la norma Icontec 1087 para las dos propuestas (básica y alternativa), serán suministrados de la fábrica Tuvinil” (documento privado, fl. 347).
• Para los grupos I y II, tipo de tubería PVC, las características garantizadas son:
-Para tubos de alcantarillado de 6” y 8”, el fabricante es Tuvinil y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1748 (documento privado, fls. 348 a 351).
— Para tubos de alcantarillado de 10” y 12”, el fabricante es Ralco y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1748 (documento privado, fls. 352 a 355).
— Para yee conexión domiciliaria 8” x 6” y 10” x 6”; el fabricante es Ralco y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1748 (documento privado; fls. 356 al 359).
— Para tubo sanitario 4”, el fabricante es Tuvinil y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1087 (documento privado, fls. 360 a 361).
— Para codo de 45º x 4”, el fabricante es Tuvinil y las normas de materiales de fabricación son Icontec 1087 (documento privado; fls. 362 y 363).
• Para los grupos I y II, tipo de tubería de concreto, las características garantizadas son:
— Para tubería de alcantarillado de 6”, 8”, 10” y 12”, el fabricante es Cremar y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1022 (documento privado, fls. 364 al 371).
— Para yee conexión domiciliaria 8” x 6” y 10” x 6”; el fabricante es Cremar y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1022 (documento privado; fls. 3372 al 375).
— En el acápite de comentarios generales se lee que “el coeficiente de manning (N) garantizado en la tubería ofrecida es menor o igual a 0, 013, siendo el caso de máximo valor para la tubería en concreto” (documento privado; fl. 387).
— Constancia suscrita el 19 de mayo de 1994 por el gerente de ventas de Tuvinil de Colombia S.A. en la cual se lee que la firma “Electro Pinturas y/o José Raúl Carrascal son distribuidores de sus productos, tuberías fabricadas con PVC para acueductos y alcantarillados marca Tuvinil lo mismo que para los accesorios de PVC para tubería (documento privado; fl. 388).
4. El día 25 de mayo de 1994 se cerró la licitación y se llevó cabo la apertura de la urna; en el acta se dejó constancia que la propuesta de Centrosistemas de Colombia, de una parte, cumplía con el certificado de existencia de persona natural de José Raúl Carrascal y de otra, que no presentó ciertos documentos, cuales son: certificado de cumplimiento de las normas Icontec, carta de autorización de los fabricantes para licitar y la garantía de coeficiente de manning (documento público en original, fls. 27 al 29).
5. El 8 de junio de 1994 la junta evaluadora de licitaciones del demandado rindió el informe de evaluación de las propuestas presentadas para llevar a cabo el objeto de la licitación pública 01-MP-S-94 y realizada la revisión de documentos en cada una de las propuestas presentadas, encontró lo siguiente:
“() Si aplica para los proponentes, Manufacturas de Cemento S.A. y Surtieléctricos del Caribe Ltda. el certificado de constitución y existencia y cumple el presentado con lo exigido en los pliegos.
El proponente Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba, presenta certificado de persona natural a nombre de José Raúl Carrascal Córdoba.
Los proponentes Manufacturas de Cemento S.A. y Surtieléctricos del Caribe Ltda. ofrecen tubería de concreto con unión flexible para el grupo I.
El proponente Surtieléctricos del Caribe Ltda. ofrece tubería PVC sanitaria para el grupo II.
El proponente Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba, no especifica en su propuesta básica el tipo de tubería ofrecida para el grupo I y ofrece tubería PVC sanitaria para el grupo II. ()
No aplica para el proponente Manufacturas de Cemento S.A. por ser fabricante, carta de autorización para ofrecimiento de tubería.
Si aplica para los proponentes Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba y Surtieléctricos del Caribe Ltda; carta de autorización para el ofrecimiento de tubería del fabricante respectivo, no cumple el primer proponente, si cumple el segundo proponente.
Los proponentes Manufacturas de Cemento S.A. y Surtieléctricos del Caribe Ltda. presentan constancia de Superintendencia de Industria y Comercio de prórroga de validez de cumplimiento de normas Icontec.
El proponente Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba no presenta certificado de cumplimiento de normas Icontec.
Los proponentes Manufacturas de Cemento S.A. y Surtieléctricos del Caribe Ltda. presentan constancia de garantía de coeficiente de manning por la tubería ofrecida.
El proponente Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba no presenta constancia de garantía de coeficiente de manning” (negrillas por fuera del texto original; documento público en copia auténtica; fls. 13 y 14).
Una vez la junta evaluadora terminó el estudio de las propuestas concluyó lo siguiente:
“Aceptar en nombre a:
Proponente Nº 2, José Raúl Carrascal Córdoba.
Para aceptar en nombre a Centrosistemas de Colombia y José Raúl Carrascal Córdoba, debió presentar certificado de constitución y existencia de persona jurídica expedido por la Cámara de Comercio.
Que la propuesta básica del proponente Nº 2 José Raúl Carrascal Córdoba no cumple sustancialmente con los pliegos de condiciones, al no especificar el tipo de tubería ofrecida para el grupo I, aspecto necesario y esencial para la comparación de ofertas.
Que el proponente Nº 1, Manufacturas de Cemento S.A. no cumple sustancialmente con los pliegos de condiciones como Licitante elegible, al no presentar certificado de inscripción de proveedores.
Que con fundamento en lo anterior las propuestas de los proponentes Nº 1 y Nº 2, no se tendrán en cuenta para la comparación de ofertas ().
Debido a que solamente la propuesta del proponente Nº 3 cumple sustancialmente con los pliegos de condiciones, por lo tanto no hay comparación de ofertas. El resultado es:
Proponente valor propuesta
Surtieléctricos del Caribe Ltda. $ 109’564.965” (documento público en copia auténtica; fls. 15 y 16).
6. El día 16 de junio de 1994 se celebró audiencia pública; el actor expresó su inconformidad con el informe de evaluación de las propuestas; así:
• En la propuesta aparece certificado de la Cámara de Comercio que indica que José Raúl Carrascal es propietario de Centrosistemas de Colombia como persona natural (fl. 15 propuesta).
• La propuesta contiene, de una parte, la carta de autorización del ofrecimiento de la tubería aunque el pliego de condiciones no la solicita expresamente y, de otra parte, el tipo de tubería ofrecido (fls. 29, 73 a 100 propuesta).
• Los otros proponentes presentaron constancia de la prórroga de validez de cumplimiento de las normas Icontec, pero en el acta de urna se dice que sus constancias son válidas hasta el 31 de marzo de 1994, anterior al 25 de mayo de 1994, cuando se cerró la licitación y se abrió la urna.
• En el informe de evaluación se anotó que la propuesta de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal no presentó constancia de garantía del coeficiente de manning, pero el pliego sólo exige que se garantice y no que se certifique; la propuesta sí lo garantizó (fl. 113 propuesta).
• A la propuesta sí se anexaron los certificados de Tuvinil y Cremar, los formularios con las relaciones de ítem, cantidades, precios, grupos y tipos de propuestas y se aclararon las características garantizadas (fls. 61, 62, 65 y 66 propuesta).
• Se presentó certificado de cumplimiento de las normas Icontec para la tubería de concreto de Cremar (fl. 102), la Universidad de Cartagena lo certificó.
• La evaluación no fue suficientemente completa y no expresó que la oferta de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal es la de precios más bajos en ambos grupos.
• Con base en lo establecido en los pliegos de condiciones y en la Ley 80 de 1993 solicitó la nulidad del proceso licitatorio y la adjudicación de la licitación conforme a lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 26.
En la misma audiencia de adjudicación de la licitación, el ingeniero del municipio expresó lo siguiente sobre las apreciaciones del señor Carrascal, dijo que éste:
“() no explica, no anexa, no trae a la audiencia cómo demostrar en el formulario relación de ítem relaciones y precios grupo I que dice textualmente suministro de tubería para aguas residuales con unión flexible herméticas. También menciona el folio 073 y no lo lee completamente y dice textualmente los bienes del grupo I serán suministrados de la fábrica Tuvinil, Ralco todas establecidas en Colombia (Cartagena y Barranquilla) y que cumplen con la norma Icontec 1022 fabricados por Cremar establecido en Sincelejo.
Los bienes del grupo II que son en PVC cumplen con la norma Icontec 1087 para las dos propuestas básicas y alternativas serán suministrados de la fábrica Tuvinil.
Nuevamente los pliegos de condiciones que establece el municipio se basan para la evaluación para (sic) los documentos que presenta la propuesta. El objeto de la licitación es el suministro de tubería. El formulario de relaciones, cantidades y precios es documento esencial para la comparación.
La propuesta de José Raúl Carrascal no presenta el certificado de Icontec de que la tubería Cremar cumple con la norma 1022. Nuevamente en el folio 073 menciona pero no certifica el punto 10-Z- donde dice se anexan folletos y/o copias con las características y otros aspectos. En el formulario de la propuesta () ¿Dónde está el ofrecimiento de Cremar para tubería con unión flexible hermética? (documento público en copia auténtica, fls. 17 a 24).
7. El día 19 de julio de 1994 el municipio San Antonio de Palmito adjudicó los grupos I y II de la licitación a la firma Surtieléctricos del Caribe Ltda., decisión que adoptó mediante Resolución 027; en ésta se alude al agotamiento del trámite licitatorio previsto en los artículos 29 y 30 de la Ley 80 de 1993 (Documento público en copia auténtica, fls. 30 a 31).
8. El día 13 de octubre de 1994, después de adjudicada la licitación y para los efectos de este juicio el actor acompañó, con la demanda, el certificado de matrícula de persona natural de José Raúl Carrascal Córdoba expedido por la Cámara de Comercio de Sincelejo de fecha 10 de octubre de 1994 en el cual se adiciona su actividad comercial en “distribución de tuberías de PVC” (documento público; fls. 32 y 33).
9. El día 9 de abril de 1996 en este proceso se rindió dictamen pericial en el cual se conceptúo que la propuesta más viable y más favorable es la del demandante, en los aspectos técnicos, económicos y jurídicos:
• Centrosistemas de Colombia presentó las características técnicas garantizadas, (fls. 348 a 375), basado en el volumen II de los pliegos de condiciones; Surtieléctricos del Caribe y Manufacturas de Cementos S.A. también las presentó, ésta última firma únicamente cotizó para el grupo I (fls. 231 a 238 y 117 al 122).
• La propuesta de Centrosistemas de Colombia ofreció la capacidad de trabajo y de pruebas (fls. 364 a 365), en cambio, Surtieléctricos del Caribe ofreció únicamente la capacidad de prueba (fls. 117 y 231).
• Las propuestas de Surtieléctricos del Caribe y Manufacturas de Cemento señalan o presentan las mismas características técnicas garantizadas; a simple vista se observa que ese trabajo se efectuó al parecer en el mismo tipo de máquina de escribir (fls. 117 y 233).
• Centrosistemas de Colombia y Surtieléctricos del Caribe se ajustaron en sus propuestas a las exigencias del pliego de condiciones. Ambos fueron licitantes idóneos o elegibles debido a que se encuentran debidamente registrados y clasificados en el registro de proveedores de la Gobernación de Sucre y en la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (fls. 182 y 183, 79 y 280 respectivamente).
• El pliego de condiciones señaló que se elegiría a quien ofreciera y garantizara los mejores precios de la oferta, es decir, el más económico, como también el plazo de entrega. En cuanto al plazo, las propuestas de Surtieléctricos del Caribe (adjudicataria) y Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal (proponente) tienen plazo de entrega de 30 días en los dos grupos, y los precios son los siguientes:
— Surtieléctricos del Caribe Ltda: grupo I: $ 97.499.089 (fl. 192) y grupo II: $ 12’ 065.876 (fl. 193).
— Centrosistemas de Colombia: grupo I: $ 74’928.184 (fl. 335) y grupo II: $ 12’015.710 (fl. 336).
• La propuesta de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal era la más idónea para la licitación; presentó mejor oferta entre los solicitantes en lo económico, calidad de material para la conexión y demás servicios para el alcantarillado del municipio y era viable que se hubiese tenido en cuenta.
• El proponente Manufacturas de Cemento S.A. no fue tomado en cuenta por la junta evaluadora y con razón, debido a que no presentó toda la documentación requerida para la licitación.
• Surtieléctricos del Caribe y Centrosistemas de Colombia presentaron la documentación requerida; eran aptas para ser elegidas como licitantes.
• Ambos proponentes elegidos se ajustaron a las normas del Icontec y garantizaron el coeficiente de manning.
• Respecto al informe de evaluación, el dictamen concluyó:
— Centrosistemas de Colombia sí especificó el tipo de tubería ofrecido para el grupo I (fls. 364 a 375). En el pliego de condiciones sección I numeral 1.3.3. se pide que el tipo de tubería sea en concreto.
— Centrosistemas de Colombia sí presentó la carta de autorización para el ofrecimiento de tubería de parte del fabricante (fl. 303).
— El pliego de condiciones no especificó que el licitante estuviera obligado a presentar el certificado de cumplimiento de normas Icontec, por tanto, no era necesario.
— El pliego de condiciones sólo solicitó garantizar que el coeficiente de manning se especifique y no certificarlo o documentarlo por escrito. En la sección I, volumen II, numerales 1.1.1.2 dice “se deberá garantizar un coeficiente (N) de la fórmula de manning igual o menor a 0013”.
— No es cierto que para aceptar a Centrosistemas de Colombia, ésta tuviera que presentar el certificado de constitución y existencia de persona jurídica, expedido por la Cámara de Comercio, pues la empresa no puede presentar certificado de constitución de persona jurídica porque no es una sociedad sino una empresa de propietario único, por tanto, el certificado que tenía que presentar es de matrícula de persona natural, certificado que sí se presentó (fls. 289 a 292).
— El pliego de condiciones no especificó si los proponentes tenían que ser personas naturales o jurídicas, por tanto, se entiende que las dos podían participar.
— Centrosistemas de Colombia sí presentó la garantía del fabricante y especificó el tipo de tubería ofrecido para el grupo I (fls. 364 a 375).
— La junta evaluadora antes de hacer una verdadera evaluación de las propuestas en lo técnico, económico y jurídico, hizo prevalecer el hecho de querer demostrar algo sin bases especificadas en el pliego de condiciones; no tuvo en cuenta los precios de la oferta, siendo uno de los aspectos más importantes. Tampoco tuvo en cuenta la experiencia ni la solidez económica presentada mediante las respectivas referencias bancarias y estados financieros (negrillas por fuera del texto original; fls. 484 al 493).
Antes de entrar a estudiar las censuras propuestas por el actor se harán referencias a la legitimación en la causa por activa cuando se impugnan actos particulares y a las reglas generales sobre el principio de selección objetiva.
B. Legitimación en la causa por activa en demanda de actos particulares.
El actor ejercitó la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho, regulada en el Código Contencioso Administrativo. Al respecto, la ley enseña que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente” (art. 85 ibídem).
De dicha disposición se deducen varias situaciones:
• Que cualquier persona que se “crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica” está legitimada, por activa, para pedir la nulidad de un acto particular.
• Que se obtenga la nulidad de ese acto.
• Que la pretensión consecuencial, de restablecimiento u otra, prosperará cuando se establezcan el daño antijurídico sufrido por el demandante y el nexo de causalidad de aquel con el acto declarado nulo.
Como puede verse, la legitimación activa en la acción de “nulidad y de restablecimiento del derecho” aparece en la persona por el sólo hecho de creerse lesionada.
Teniendo en cuenta lo anterior se deduce que el actor está legitimado por activa.
Antes de estudiar si el acto atacado es o no válido se hará referencia a otros puntos:
C. Evaluación de las propuestas en el procedimiento de licitación: ley y jurisprudencia.
El estatuto de contratación de la administración pública vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, impone a la entidad pública licitante el deber de seleccionar al adjudicatario en forma objetiva.
Ese deber, se traduce en la escogencia de la propuesta más favorable entendida no sólo para la administración sino para los fines de la contratación; expresa:
“ART. 29.—La selección del contratista será objetiva.
Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en cuenta consideraciones de afecto o de interés y, en general, cualquier motivación subjetiva.
Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, solo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación.
El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios o deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello ()” (negrillas por fuera del texto original).
De la lectura de dicha norma se advierte el carácter reglado de la facultad de adjudicar que posee la entidad pública licitante. El legislador buscó, de esta manera, garantizar que la conducta asumida por la administración sea objetiva, libre de factores o intereses subjetivos.
La Ley 80 de 1993 regula la estructura de los procedimientos de selección; prevé que la autoridad interesada elaborará los correspondientes pliegos de condiciones o términos de referencia, en los cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas (num. 2º, art. 30).
Pero dicha remisión que hace la ley para que la autoridad administrativa defina el contenido de los pliegos de condiciones, dentro de parámetros legales, no implica que las propuestas sólo tienen que ajustarse a su contenido porque existen disposiciones legales que son aplicables a las propuestas, así lo sostuvo esta Sala, en oportunidad anterior, al decir:
La Ley 80 de 1993 dispone que ‘Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones o términos de referencia. Los proponentes pueden presentar alternativas o excepciones técnicas o económicas siempre y cuando ellas no impliquen condicionamientos para la adjudicación’ (art. 30, num. 6º).
Por consiguiente, si el mencionado estatuto de contratación de la administración pública establece que las propuestas deben siempre referirse y sujetarse al pliego, en las situaciones indicadas, y pueden contener alternativas y excepciones técnicas o económicas, pero que no pueden significar condicionamientos para la adjudicación, dispone una causal legal para la eliminación de la propuesta que vulnere dicha prohibición”(2).
La entidad pública, al adelantar el procedimiento de evaluación y comparación, puede advertir la presencia de errores o irregularidades en las propuestas con relación a los lineamientos contenidos en el pliego de condiciones o en la ley, ya sea en el aspecto técnico, en el económico o en el jurídico.
De presentarse esa situación, deberá definir si los errores son o no de carácter sustancial, con el objeto de corregir los no sustantivos.
La jurisprudencia se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre la evaluación de las ofertas y ha destacado la exigencia legal, relativa a que dicha evaluación debe hacerse con base en la ley de la licitación, cual es la contenida en los pliegos de condiciones, sin negarle a la administración la posibilidad de corregir las ofertas, en caso de advertir que ellas contengan errores, susceptibles de dicho procedimiento, sostuvo:
“La administración puede rechazar las propuestas cuando éstas no reúnan las condiciones que se establecen en el pliego; en cambio, cuando se formulan las propuestas en consonancia con el pliego, surge para la administración la obligación de calificar cada una de ellas para hacerle producir el efecto jurídico deseado, que no es nada distinto a que en la adjudicación se cumpla con todo el proceso negocial de formalización del contrato”(3).
“Así, por ejemplo, no se podrá rechazar una propuesta por la omisión del oferente de cotizar el componente de un ítem, cuando en otros ítems se ha cotizado el mismo componente; o por no presentar el recibo de pago de la garantía de seriedad de la oferta, cuando en la misma póliza consta expresamente su cancelación; o por no acompañar el recibo oficial de pago de los pliegos de condiciones, cuando esta información reposa en la misma entidad”(4).
D. Censuras.
Antes de entrar en su análisis debe tenerse en cuenta que el juicio impugnatorio de los actos administrativos tiene como objeto destruir las presunciones en las cuales se amparan, como son las de veracidad y de legalidad, respectivamente, en cuanto a los hechos y al derecho.
La carga de la prueba contra esas presunciones legales, por regla general, corresponde al demandante, quien es el interesado en demostrar la invalidez del acto.
Concretamente, en este juicio, el censor del acto demandado lo atacó en forma doble. Así:
1. El pliego de condiciones no señaló como causal de eliminación de las propuestas la “carencia de certificado de cámara de comercio de persona jurídica”. Afirmó que la junta evaluadora de la administración no tuvo en cuenta su propuesta porque no presentó certificado, expedido por la Cámara de Comercio, de constitución como persona jurídica.
En el numeral 2º de los hechos probados, se demostró que el pliego de condiciones, ley de la licitación, se:
• Estableció la posibilidad de rechazo de la oferta cuando no se ajustara sustancialmente a su contenido o que omitiera suministrar toda la información requerida en los documentos de licitación (numeral 6.4, literal B, sección II, volumen I);
• Dirigió la invitación a licitar a los proponentes nacionales inscritos, calificados y clasificados en el registro de proveedores de la Gobernación de Sucre y/o la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (numeral 2, sección II, volumen I);
• Integró a la oferta el certificado de representación legal “si fuere el caso” (numeral 10, sección II, volumen I);
• Señaló que para acreditar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, los proponentes que fueran personas jurídicas nacionales deberían proporcionar y anexar al municipio prueba satisfactoria consistente en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio (numeral 33, sección II, volumen I; fl. 33).
La junta evaluadora encontró al efectuar la revisión de ofertas que la presentada por el demandante constaba de “certificado de persona natural a nombre de José Raúl Carrascal Córdoba” y, con fundamento en ello decidió aceptar en nombre a José Raúl Carrascal Córdoba y no tener en cuenta a Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba (fls. 13 y 15; hecho probado Nº 5).
Esas precisiones del pliego de condiciones y del informe de evaluación conducen a la Sala a concluir que le asiste razón al demandante para afirmar que la administración no interpretó en sentido correcto la disposición del pliego, en cuanto a la prueba de existencia y representación legal de los oferentes, por lo siguiente:
Nótese que en el numeral 10 de la sección II, del volumen I del pliego no se dice que en la licitación no podían participar personas naturales, sino que expresa que debía aportarse el certificado de representación legal “si fuere el caso”, requisito que la administración aplicó para Centrosistemas de Colombia, sin tener en cuenta:
a) De una parte, la conjunción disyuntiva “y/o” que acompañó a la presentación propuesta del demandante, la cual dejaba ver como oferente a cualquiera de los dos Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba;
b) De otra parte, que José Carrascal Córdoba sí presentó el documento que exigía el pliego de condiciones porque entendió que la expresión “si fuere el caso”, contenida en éste, refería al evento en que el oferente fuera una persona jurídica, pero si era persona natural, propietaria de establecimiento de comercio, debería aportar el certificado “de matrícula de persona natural” (fls. 275 y 289 y 290).
En esa medida el demandante sí cumplió en la mencionada licitación con el requisito de acreditación de existencia de persona natural de José Raúl Carrascal Córdoba como propietario del establecimiento de comercio denominado Centrosistemas de Colombia; el pliego, al definir las personas a las cuales se dirigía la invitación, no diferenció entre las naturales y las jurídicas.
La Sala advierte que esa esa situación, por sí sola, no conduce a la ilegalidad del acto demandado, por lo siguiente. El acto administrativo, como cualquier acto jurídico, se construye sobre distintos pilares de hecho y de derecho.
Por lo tanto, cuando el acto administrativo se ataque con el objeto de romper la presunción de veracidad que ampara los hechos allí mencionados, no basta que se contrapruebe uno de ellos; es necesario que se demuestre la falta de veracidad de todos los hechos relevantes en la toma de la decisión.
Se afirma lo anterior porque, como ya se estudió en el capítulo de hechos probados, la oferta del demandante no fue rechazada únicamente por el motivo de hecho analizado.
A continuación se pasará al estudio de otro punto:
2. El censor cuestionó también la legalidad del acto demandado porque no es cierto que él no hubiera especificado la calidad de tubería ofrecida para el grupo I.
La comprensión del cargo lleva a la Sala a entender que la queja del demandante tiene que ver con el convencimiento de éste mismo sobre que la acreditación de esa especificación se satisfizo con su mera afirmación, hecha en su propuesta, de que la tubería para el grupo I “era de concreto”, porque los pliegos no establecieron requisitos adicionales.
Además, el actor aseveró que sí acompaño a su oferta los otros documentos, echados de menos por la administración cuales son:
• La carta de autorización para el ofrecimiento de la tubería,
• El certificado de cumplimiento de normas Icontec y
• La constancia de garantía de Coeficiente de manning.
Como ya se anotó antes, el pliego de condiciones estableció la posibilidad de rechazo de la oferta que no se ajustara a su contenido o que omitiera suministrar toda la información requerida en los documentos de licitación (numeral 6.4, literal B, sección II, volumen I).
Por lo tanto la Sala debe dilucidar si la oferta del demandante se ajustó sustancialmente al contenido de los pliegos de condiciones y, en dicha medida, si fue legal o no la determinación administrativa de no tenerla en cuenta para efectuar el procedimiento de comparación de ofertas.
Para ello se recuerda que el pliego de condiciones:
• Señaló que hacen parte integrante de las ofertas no sólo el formulario de propuesta sino además los documentos e informaciones que se solicitaron en él, diligenciados de conformidad con lo establecido en el numeral 10 de la sección II del volumen I del pliego y siguiendo las instrucciones en él contenidas (numeral 10, sección II, volumen I);
• Indicó como deberes para los oferentes, entre otros, el de proporcionar toda la información requerida, más la pertinente, con el fin de demostrar que los bienes ofrecidos se ajustan: a) formalmente a los documentos de la licitación y b) sustancialmente a las condiciones y especificaciones establecidas por el municipio (numeral 17, sección II, volumen I);
• Determinó que para acreditar la información contenida en los literales a) y b) anteriores, el proponente debía tener presente que las normas de fabricación, materiales y equipo y las referencias de marcas o números de catálogos hechas por el municipio en sus especificaciones técnicas tienen una finalidad descriptiva; por lo tanto, se podían incluir en la oferta otras normas, marcas, o números de catálogo, a condición que el proponente demostrara en forma satisfactoria, que los sustitutos eran, equivalentes o superiores a las especificaciones técnicas (numeral 17, sección II, volumen I).
Se advierte que en el pliego de condiciones, ley de la licitación, también se señaló que la administración se encargaría de la evaluación del cumplimiento de las condiciones técnicas, basándose exclusivamente en los documentos que constituyen la oferta, y que respecto a ésta se aplicarían los siguientes criterios; que la oferta: a) corresponda sin diferencias de importancia a todas las estipulaciones y condiciones establecidas en los documentos de licitación y b) no se aparte significativamente de esos documentos (numeral 29, Sección II, volumen I).
Las especificaciones técnicas detalladas para el grupo I se encuentran establecidas en los numerales 1.1.2. y siguientes de la sección I, volumen II del pliego de condiciones (hecho probado número 2); refieren, entre otros: al diámetro de la tubería; a la garantía del coeficiente de manning; a los materiales y controles de fabricación; a la clasificación del producto terminado; a la comprobación de las normas establecidas por Icontec, ANSI, AWWA, ISO u otra norma internacional y a las normas técnicas particulares para cada tipo de tubería (fls. 88 al 107; hecho probado número 2).
Se queja el demandante porque, en su opinión, en su propuesta sí especificó el tipo de tubería y además porque a ella se acompañaron el certificado de cumplimiento de normas Icontec, la constancia de garantía de Coeficiente de manning y la carta de autorización para el ofrecimiento de la tubería.
Cada uno de esos aspectos la Sala los estudiará por separado; así:
a. Especificación del tipo de tubería: El Diccionario de la lengua española de la Real Academia define la palabras “especificación” como la “acción y efecto de especificar” y la otra palabra “especificar” como “Explicar, declarar con individualidad una cosa. () Fijar o determinar de modo preciso”.
En el Informe de Evaluación de la administración se asevera que la propuesta básica del proponente Nº 2 José Raúl Carrascal Córdoba “no cumple sustancialmente” con los pliegos de condiciones por no especificar el tipo de tubería ofrecida para el grupo I.
Esa determinación se adoptó por cuanto, en opinión de la administración, la especificación del tipo de tubería ofrecido es un aspecto necesario y esencial para la comparación de ofertas (fl. 15).
La Sala deberá definir entonces si la propuesta del actor especificó el tipo de tubería para el grupo I.
Frente a ese punto, la oferta del actor se acompañó de:
• Propuesta básica, en la cual se ofreció tubería para el grupo I “para aguas residuales, con uniones flexibles herméticas” (documento privado, fls. 335 y 336).
• Características y especificaciones de los bienes ofrecidos; se afirma que “los bienes del grupo I serán suministrados de las fábricas Tuvinil y Ralco () cumplen con la norma Icontec 1748 siempre que se tome la propuesta alternativa. Para los bienes del grupo I y de la propuesta básica se cumple con la norma Icontec 1022, fabricados por Cremar ()” (documento privado, fl. 347).
Para tubos de alcantarillado de 6” y 8”, el fabricante es Tuvinil y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1748 (documento privado, fls. 348 a 351).
-Para tubo sanitario 4”, el fabricante es Tuvinil y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1087 (documento privado, fls. 360 a 361).
— Para codo de 45º x4”, el fabricante es Tuvinil y las normas de materiales de fabricación son Icontec 1087 (documento privado; fls. 362 y 363).
— Para tubería de alcantarillado de 6”, 8”, 10” y 12”, el fabricante es Cremar y las normas de los materiales de fabricación son Icontec 1022. (documento privado, fls. 364 al 371).
Las propuestas presentadas por los otros dos proponentes sí indicaron en “el formulario de ítems, relaciones y precios” que ofrecían para el grupo I, de una parte, tubería para aguas residuales, con uniones flexibles herméticasque ofrecían para el grupo I, de una parte, tubería para aguas residuales, con uniones flexibles herméticas “tubería de concreto sin refuerzo clase I marca Titán” y, de otra parte, yees para conexiones domiciliarias “material: concreto, marca: Titán”.
"tubería de concreto sin refuerzo clase I marca Titán" y, de otra parte, yees para conexiones domiciliarias "material: concreto, marca: Titán".
Para la administración las especificaciones de material y marcas de tubería en “el formulario de ítems, cantidades y precios” era un aspecto esencial que habilitaba el procedimiento de comparación de ofertas, así se indicó en el Informe de la junta evaluadora y en las observaciones realizadas por el ingeniero del municipio, en la audiencia de adjudicación de la licitación, cuando dijo que el señor José Raúl Carrascal “() no explica, no anexa, no trae a la audiencia cómo demostrar en ‘el formulario relación de ítem relaciones y precios grupo I’ que dice textualmente suministro de tubería para aguas residuales con unión flexible herméticas () el formulario de relaciones, cantidades y precios es documento esencial para la comparación” (hecho probado número 6); por lo tanto, se entiende que la omisión por parte del actor radicó en no haber incluido esas precisiones en el indicado formulario.
Al respecto, la Sala advierte dos situaciones:
• Que el formato original de dicho formulario que se acompañó a los pliegos de condiciones, elaborados por la entidad, no exigió que esas especificaciones estuvieran contenidas obligatoriamente en la descripción de los bienes ofertados (fls. 114, 192; 100).
• Que la oferta presentada por el actor sí cumplió con esas especificaciones de materiales y marcas de tubería; aunque no las señaló “en el formulario de relaciones, cantidades y precios” si las indicó en los formatos de las características garantizadas de los bienes.
Y como ya se vio que la administración no exigió que ese requisito se acreditara exclusivamente y de manera preimpresa en el formulario “de relaciones, cantidades y precios” debe entenderse que el actor no podía prever que el no incluirlas en este formato, constituyera una omisión. Además, el concepto técnico rendido por los peritos también determinó que Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal Córdoba “presentó las características técnicas garantizadas () y sí especificó el tipo de tubería ofrecido para el grupo I” (fls. 484 al 493).
En consecuencia la Sala concluye que, en dicho aspecto, el actor sí cumplió con el aludido requisito. No obstante, no debe perderse de vista que los pliegos de condiciones constituyen una unidad y por lo tanto los formularios que lo acompañan deben ser diligenciados por los oferentes pero con base en los datos preimpresos que ellos señalen.
Esa circunstancia no significa que el proponente pueda obviar el señalamiento de especificaciones técnicas precisas que la administración exija como requisitos del contenido de la propuesta; esa circunstancias significa que cuando los formularios no indiquen otra cosa, las especificaciones técnicas precisas podrán incluirse en otro documento el cual hará parte integrante de la propuesta.
Así fue el caso que se presentó en el asunto concreto pues, como quedó anotado, la propuesta del actor sí especificó el tipo de tubería y la marca respecto del grupo I, pero lo hizo en el formulario de características garantizadas el cual es diferente al formulario de relaciones, cantidades y precios.
Le asiste razón al actor cuando afirmó que su propuesta sí especificó el tipo de tubería ofrecida para el grupo I.
Pasa la Sala a estudiar otro de los aspectos alegados por el actor:
b. Acompañamiento a la propuesta de la carta de autorización de distribución de tubería: Esa carta de autorización fue exigida en el pliego de condiciones como integrante de la oferta, al decir que constaría de “autorización de distribución del bien, si fuere el caso”.
El actor señaló en su propuesta que los bienes del grupo I serían suministrados por Tuvinil y Ralco; aportó los siguientes documentos:
• La autorización de distribución de Cremar y
• La constancia de Tuvinil, en la cual se lee que “Electropinturas y/o José Raúl Carrascal son distribuidores de sus productos, tuberías fabricadas con PVC para acueductos y alcantarillados marca Tuvinil lo mismo que para los accesorios de PVC para tubería”” (documento privado; fl. 388; hecho probado número 3).
De esas situaciones probadas, la Sala advierte que aunque el concepto rendido por los peritos señaló que la propuesta del actor sí cumplió con dicho requisito otra es la realidad, pues éste sólo se acreditó parcialmente. En efecto, los bienes del grupo I se especificaron en la propuesta básica como “de concreto” y la Sala advierte que la carta de autorización de distribución del bien por parte de Tuvinil lo fue únicamente para tubería y accesorios en PVC Por lo tanto es necesaria conclusión que, en este aspecto, no le asiste razón al actor.
Ahora la Sala pasará al estudio de otro punto, referente a si el actor cumplió con otra exigencia del pliego.
c. Certificado de cumplimiento de normas Icontec: Se observa que la propuesta del actor no cumplió con la aportación de dicho certificado pues simplemente se limitó a afirmar que cumplía con las normas números 1.748 y 1.022 de Icontec. En consecuencia la Sala concluye en este punto que al actor no le asiste razón en este aspecto. A continuación la Sala examinará si el actor cumplió con otro requisito de la licitación:
d. Garantía de coeficiente de manning: Se encuentra que:
• De una parte, en el acápite de comentarios generales de la propuesta del actor se lee que “el coeficiente de manning (N) garantizado en la tubería ofrecida es menor o igual a 0, 013, siendo el caso de máximo valor para la tubería en concreto” (documento privado; fl. 387) y que,
• De otra parte, en el mismo acápite de las otras propuestas, Manufacturas de Cemento S.A. y Surtieléctricos manifestaron, cada uno por separado, que “Nosotros () garantizamos que la tubería de concreto que fabricamos por ser tubería vibrocompactada producida por medios mecánicos automáticos, tendría un coeficiente de manning de 0.009” (documento suscrito por el subgerente técnico de la firma fabricante de la tubería Manufacturas de Cemento S.A.; fls. 157 y 229).
La administración consideró que la sola afirmación de Centrosistemas de Colombia y/o José Raúl Carrascal de garantizar la tubería no constituía la garantía exigida porque no era fabricante de los materiales y, en dicha medida, no era competente para garantizar su cumplimiento.
La Sala después de observar el contenido del hecho probado Nº 3 relativo a la propuesta del actor llega a la misma conclusión de la administración pues en aquella éste adujo no su calidad de fabricante sino la condición de proveedor o suministrador de esos bienes. Por lo tanto el actor sí debió presentar la garantía del fabricante.
Después de analizar las imputaciones de hecho y jurídicas aducidas por el actor en contra del acto de adjudicación demandado, si bien la Sala encuentra, a diferencia de lo sostenido por la administración, que el actor si cumplió con uno de los requisitos de especificación de la tubería ofrecida lo cierto es que no cumplió con otros y, por lo tanto, no tenía derecho a que su oferta entrara en el estudio de comparación.
Cabe precisar que como el rechazo de la oferta y con ella la no comparación con las otras no provienen de un solo motivo de hecho, de insatisfacción por parte del actor en la licitación. Si bien es cierto que el actor contraprobó que algunas de las omisiones imputadas por la administración a la oferta no fueron reales lo cierto es que otras de esas imputaciones si ocurrieron y, por lo tanto, la existencia de sólo una de ellas daba lugar al rechazo mencionado.
En la falsa motivación de hecho deberá siempre tenerse en cuenta que si cualquiera de los hechos adecuados que adujo la administración para adoptar una decisión no es contraprobado, en sede judicial, el acto acusado permanece incólume, porque ese hecho se convierte en pilar del acto administrativo. Por ello cuando los motivos de hecho son eficientes en la expedición del acto administrativo y este es atacado judicialmente, se requiere enervar la presunción de veracidad respecto de cada uno de ellos; si no ocurre así el acto no se podrá anular porque cualquiera de los hechos así indicados y no quebrados, se presume, da lugar a la decisión.
Por consiguiente como el actor, en este caso, no demostró que todas las situaciones omisivas atribuidas por la administración a su oferta que dieron lugar, en forma adecuada, al rechazo de la misma no fueron desvirtuadas no hay lugar a declarar la nulidad del acto acusado.
Así la Sala llega a la misma conclusión del tribunal, pero por motivos distintos; el a quo no analizó pormenorizadamente el material probatorio el cual permite ver que el demandante en su oferta no incurrió en todas las omisiones substanciales que le atribuyó la administración; además los peritos ilustraron, en parte, en puntos técnicos, no de derecho, sobre la satisfacción del actor sobre puntos esenciales en la licitación.
Por último la Sala hará alusión a otros puntos.
E. Observaciones finales.
Otras alegaciones del actor no pueden ser tenidas en cuenta.
1. Respecto a que su propuesta era la de mejor precio: La Sala encuentra que si no se demostró que el demandante tenía derecho a permanecer en la licitación y, por consiguiente, el acto impugnado sigue en firme, la discusión de si esa oferta era la mejor no tiene incidencia alguna en este juicio.
Y no tiene incidencia porque la discusión de ese punto sólo podría darse para efectos del restablecimiento del derecho, es decir para cuando se hubiere demostrado la ilegalidad del acto demandado y en esa medida se abriera paso al estudio de la pretensión consecuencial.
Desde un punto de vista hipotético, es decir suponiendo que habría lugar a declarar la nulidad del acto demandado, de adjudicación de una licitación, tampoco habría lugar a tener la oferta del demandante como la mejor, en todos los sentidos.
Si bien los peritos concluyeron que la oferta del demandante fue la mejor en cuanto a precio, este sólo aspecto no sería determinante para definir que fue la mejor en un sentido global, por cuanto la administración debe considerar otros factores para llegar a una conclusión objetiva.
Y es frente a este punto que la Sala advierte que en el procedimiento de selección del contratista el municipio de San Antonio de Palmito tuvo en cuenta otros factores adicionales, como es el de la experiencia.
En dicho punto está probado que el actor anexó con su propuesta certificaciones de experiencia pero en relación con contratos de semaforización y computación (fls. 323 a 327), mientras que las certificaciones que anexó el adjudicatario, Surtieléctricos del Caribe Ltda., refieren a experiencia en relación con contratos de suministro de tubería y accesorios, entre otros, punto que tiene relación exacta con el objeto de la licitación que le fue adjudicada (fls. 197, 198, 216 al 218).
2. Respecto al efecto adverso al demandado por la falta de contestación de la demanda (CPC, art. 95). En primer lugar debe precisarse que el demandado sí contestó la demanda; cosa distinta es que en el memorial respectivo se haya expresado que se desconoce todo lo que ocurrió con la citada adjudicación, que llama la atención de la Sala. Sin embargo del sentido global del escrito del municipio demandado se advierte que éste pareció entender que a la controversia judicial a la que se le citó tiene que ver con la discusión del contrato celebrado, respecto del cual transfirió su vigilancia a otra entidad.
En segundo lugar debe decirse que si fuera cierto que el demandado no hubiese adoptado ninguna posición en juicio dentro de la oportunidad para contestar la demanda tal omisión, por disposición legal, se constituiría en indicio grave en su contra (CPC, art. 95). Sin embargo un mero indicio grave en contra no es suficiente para enervar las presunciones de veracidad y de legalidad del acto administrativo.
3. Respecto al dictamen pericial practicado en este juicio que concluyó que la propuesta del demandante sí tiene viabilidad jurídica, la Sala estima lo siguiente: El magistrado conductor del proceso en primera instancia solicitó a los peritos, en el auto que abrió a pruebas, realizar un estudio no sólo sobre la viabilidad técnica, económica de la oferta del demandante sino también sobre la viabilidad “jurídica” (fl. 476). Los peritos en obedecimiento a ese requerimiento judicial dictaminaron que la propuesta de Centrosistemas de Colombia era idónea jurídicamente.
Si bien esa conclusión fue emitida por los auxiliares de la justicia a ruego del conductor del proceso, su concepto en dicho punto es ineficaz porque la materia propia y única del dictamen pericial es pronunciarse sobre hechos que requieren de conocimientos técnicos, artísticos o científicos y no sobre puntos de derecho (CPC, art. 236).
Otra de las alegaciones del actor tiene que ver con el siguiente punto:
4. Respecto a por qué si el concepto del procurador delegado fue favorable a las pretensiones del actor, el fallo de primera instancia no lo acogió, la Sala le recuerda al apelante que los conceptos de los agentes del Ministerio Público no son obligatorios. Si bien la Constitución Política indica como una de las funciones de la Procuraduría la de intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, no señala al tiempo que esas intervención o defensa en los procesos ante los jueces sea obligatorio (art. 277, num. 7º). Además el Código Contencioso Administrativo regula en forma precisa la intervención de los agentes del Ministerio Público ante la justicia de lo contencioso administrativa y de sus previsiones ninguna está orientada a tener como obligatorios los conceptos de los referidos agentes (art. 127, modificado por el art. 35 de la L. 446/98).
Concluido el estudio de toda la litis y de los argumentos de la apelación, se colige que el fallo recurrido no se revocará. Por consiguiente,
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el día 2 de octubre de 1996.
Consejeros: Alier Eduardo Hernández Enríquez—Jesús María Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez— Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.
(1) Sentencia del 10 de octubre de 1994.
(2) Sentencia de 14 de septiembre de 2000, exp. 12.962.
(3) Sentencia del 29 de marzo de 1984, exp. 2418.
(4) Sentencia del 30 de noviembre de 1994, exp. 9652.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 95
 artículo 168
 artículo 75
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 26
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