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Das System. der öffentlichen Haushalte - PDF
Das System. der öffentlichen Haushalte
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1 Das System der öffentlichen Haushalte Herausgeber: Bundesministerium der Finanzen, Berlin Stand: Juli 2008 Redaktion: Ministerialrat Dr. Thomas Knörzer
2 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis...2 Abkürzungsverzeichnis...2 A. Einführung in das Haushaltsrecht und in die Haushaltssystematik...4 B. Haushaltsaufstellung...12 C. Mittelfristige Finanzplanung...16 D. Haushaltsausführung...19 E. Personal...24 F. Zuwendungsrecht...27 G. Kassen- und Rechnungswesen, Rechnungslegung und Entlastung...33 H. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen...35 I. Neue Steuerungsinstrumente...39 J. Rechnungsprüfung, Bundesrechnungshof...41 K. Einsatz der IT im Haushaltsverfahren...46 L. HKR-Verfahren...48 M. Grundzüge der Finanzverfassung...53 N. Öffentliche Haushalte...62 O. Die Haushalte der Länder...66 P. Haushaltswesen der Gemeinden...67 Q. Finanzbeziehungen zur EU...70 R. Wechselwirkungen zwischen gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen und... öffentlichen Haushalten...73 Stichwortverzeichnis...75 Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz BfdH Beauftragter für den Haushalt AG Aktiengesellschaft BGB Bürgerliches Gesetzbuch apl. außerplanmäßig BHO Bundeshaushaltsordnung Art. Artikel BIP Bruttoinlandsprodukt BAT BBankG BFD Bundesangestelltentarifvertrag Bundesbankgesetz Bundesfinanzdirektion BMF BSP BVerfG Bundesministerium der Finanzen Bruttosozialprodukt Bundesverfassungsgericht - 2 -
3 BVerfGE amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Mio. Mrd. Million/en Milliarde/n BWV ca. DFÜ DGO Bundesbeauftragte(r) für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung circa d. h. das heißt Datenfernübertragung Deutsche Gemeindeordnung MTB MwSt Nr. OHG ÖPP Mantel-Tarifvertrag für Arbeiter des Bundes Mehrwertsteuer Nummer Offene Handelsgesellschaft Öffentlich-Private Partnerschaften EG Europäische Gemeinschaft PPP Public Private Partnership EGV EG-Vertrag rd. rund ELS elektronischer Schalter s. siehe EU Europäische Union sog. so genannt f./ff. GemHVO GG ggf. folgende Gemeindehaushaltsverordnung Grundgesetz gegebenenfalls StWG Tit. TVöD Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft Titel Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst GO GV Gemeindeordnung Gemeindeverbände u. a. und andere u. ä. und ähnliches HG Haushaltsgesetz üpl. überplanmäßig HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz usw. und so weiter HKR-Verfahren HÜL IT i.v.m. Kap. KKR ku kw LHO automatisiertes Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des Bundes Haushaltsüberwachungsliste Informationstechnologie in Verbindung mit Kapitel Kompetenzzentrum für das Kassen- und Rechnungswesen des Bundes künftig umzuwandeln künftig wegfallend Landeshaushaltsordnung u. U. unter Umständen VE vgl. Verpflichtungsermächtigung/en vergleiche v. H. vom Hundert z. A. zur Anstellung z. B. zum Beispiel ZIVIT Ziff. Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik Ziffer - 3 -
4 A. Einführung in das Haushaltsrecht und in die Haushaltssystematik 1. Haushaltsrecht 1.1 Zur Entwicklung des Haushaltsrechts Bis zur Haushaltsreform von 1969 galten bei Bund und Ländern die Regelungen der Reichshaushaltsordnung von 1922 im Wesentlichen fort. Die Reichshaushaltsordnung baute auf den preußischen Grundsätzen einer ordnungsmäßigen Haushaltswirtschaft auf und diente dem fiskalischen Ziel der Bedarfsdeckung des Staates. Die Unzulänglichkeiten der Reichshaushaltsordnung wurden umso deutlicher, je größer der Anteil der öffentlichen Hand am Sozialprodukt wurde und je stärker der Staat die gesamtwirtschaftliche Entwicklung beeinflusste. Mehr und mehr wurde ein koordiniertes Planen und Wirtschaften von Bund und Ländern auch über mehrere Jahre hinweg erforderlich. Auch an die Haushaltssystematik wurden neue Anforderungen gestellt. Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen von Haushaltsentscheidungen sollten erkennbar werden, zudem sollten das Zahlungs- und Buchungswesen vereinfacht und die Rechnungslegung beschleunigt werden. Die Haushaltsreform von 1969 schuf einen neuen einheitlichen Rahmen für das Haushaltsrecht von Bund und Ländern. Zunächst wurden die Haushaltsverfassungsvorschriften des Grundgesetzes (Art. 109 bis 115) neu gefasst. Danach wurden das für Bund und Länder geltende Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) sowie für den Bund die Bundeshaushaltsordnung (BHO) verabschiedet. Das HGrG und die BHO traten am 1. Januar 1970 in Kraft. Die Länder haben den im HGrG enthaltenen Gesetzgebungsauftrag in den folgenden Jahren durch den Erlass ihrer Landeshaushaltsordnungen umgesetzt. Zusammen mit dem bereits 1967 in Kraft getretenen Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG) brachte die Haushaltsreform folgende wesentliche Neuerungen: - Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109 Abs. 2 GG). Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht erfordert Stabilität des Preisniveaus, hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum ( 1 StWG). - Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten (Art. 115 GG). Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG). - Bund und Länder legen ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde ( 50 HGrG). - Es wurde ein Finanzplanungsrat eingerichtet, der unter Vorsitz des Bundesministers der Finanzen (BMF) Empfehlungen für eine Koordinierung der Finanzplanungen des Bundes, der Länder und Gemeinden und Gemeindeverbände gibt ( 51 HGrG). - Die Transparenz des Haushalts wird durch das Fälligkeitsprinzip gefördert. Im Haushalt dürfen nur die Ausgaben veranschlagt werden, die im Haushaltsjahr voraussichtlich fällig und damit kassenwirksam werden. Nicht benötigte Mittel verfallen. Erscheinungen wie der sog. Juliusturm werden dadurch verhindert. In den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts war eine Kassenreserve in Milliardenhöhe aus nicht ausgeschöpften übertragbaren Ausgabeermächtigungen und aus Steuermehreinnahmen früherer Jahre entstanden, die einen den einzelnen Ausgaben nicht mehr zuzuordnenden Nebenhaushalt bildete. - Der Gruppierungsplan weist den ökonomischen Gehalt des Haushalts und damit die gesamtwirtschaftliche Wirkung haushaltspolitischer Entscheidungen aus. Der Funktionenplan zeigt, in welchem Umfang einzelne öffentliche Aufgaben erfüllt werden. In den Folgejahren erfuhr das Haushaltsrecht verschiedene Änderungen: 1985 durch das Bundesrechnungshofgesetz (Modernisierung der Rechnungsprüfung), 1990 durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Bundeshaushaltsordnung (Präzisierung des Investitionsbegriffes in Umsetzung des Urteils des BVerfG vom 18. April 1989, BVerfGE 79, 311) und 1994 durch das Fünfte Gesetz zur Änderung der Bundeshaushaltsordnung (Präzisierung der Voraussetzungen für überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen sowie die Beleihung von Privaten zur Vergabe von Zuwendungen in öffentlich-rechtlicher Form)
5 In der ehemaligen DDR war 1990 ein dem HGrG und der BHO entsprechendes Haushaltsrecht geschaffen worden. Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland wurde die Geltung von HGrG und BHO durch den Einigungsvertrag auf das Beitrittsgebiet ausgedehnt. Die neuen Länder haben danach in Umsetzung des HGrG-Auftrags ihre eigenen Haushaltsordnungen geschaffen. Das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz hat mit der Änderung des HGrG und der BHO die Möglichkeit geschaffen, den Dienststellen bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln mehr Flexibilität einzuräumen, wenn dies zu Ersparnissen für die öffentliche Hand führt. Wesentliche Eckpunkte des Gesetzes sind: - Die Flexibilität der Haushaltswirtschaft wird durch eine Erweiterung der Deckungsfähigkeit erhöht. - Das Jährlichkeitsprinzip wird durch eine Erweiterung der Übertragbarkeit eingeschränkt. - Der Grundsatz der Gesamtdeckung wird gelockert, um verstärkte Anreize zur Erzielung von Mehreinnahmen zu schaffen. - Die Kosten- und Leistungsrechnung wird gesetzlich verankert. - Bei allen finanzwirksamen Maßnahmen ist eine Verpflichtung zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorgesehen. Mit der Änderung der 7 und 63 BHO durch das ÖPP-Beschleunigungsgesetz vom 1. September 2005 sollen Hemmnisse und Unklarheiten beseitigt werden, die die Umsetzung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften bisher erschwert haben. Derzeit gibt es verstärkt Forderungen nach einer grundlegenden Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens und damit auch des Haushaltsrechts. Dabei geht es insbesondere darum, wie eine stärkere Ergebnis- und Wirkungsorientierung des Haushalts erreicht werden kann und ob es zweckmäßig ist, auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen umzustellen. Zur Wahrung der Einheitlichkeit des Haushaltswesens in Bund und Ländern werden Vorschläge zur Fortentwicklung des Haushaltsrechtsrechts und der Haushaltssystematik im regelmäßig tagenden Arbeitsausschuss Haushaltsrecht und Haushaltssystematik mit dem Ziel eines einheitlichen Vorgehens abgestimmt. Änderungen des Haushaltsrecht und der Haushaltssystematik der Gemeinden werden in der Arbeitsgruppe Kommunales Haushaltsrecht der Länderinnenministerien koordiniert. 1.2 Rechtsgrundlagen Artikel 109 bis 115 GG Das Grundgesetz enthält zahlreiche Regelungen zum Haushalt und zum Haushaltsverfahren. Hervorzuheben sind insbesondere folgende Regelungen: - Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Sie haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen; - Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und Einheit des Haushalts; - Ermächtigung der Bundesregierung zur Leistung bestimmter Ausgaben, wenn der Haushalt nicht rechtzeitig verabschiedet ist (vorläufige Haushaltsführung); - Über- und außerplanmäßigen Ausgaben bedürfen der Zustimmung des BMF, die nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden darf; - Pflicht des BMF zur Rechnungslegung über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden des Bundes; - Aufgaben des Bundesrechnungshofs als unabhängige Rechnungsprüfungsbehörde;, - Die Aufnahme von Krediten ist nur zulässig, soweit ein Bundesgesetz dazu ermächtigt. Absolute Grenze ist die Summe der im Haushalt veranschlagten investiven Ausgaben. In 10 Abs. 3 Nr. 2 HGrG/ 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO ist die Legaldefinition von investiven Ausgaben niedergelegt
6 1.2.2 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG) Mit diesem Gesetz aus dem Jahr 1967 wurde dem Wandel von der herkömmlichen Bedarfsdeckungsfunktion der öffentlichen Haushalte zu einer gesamtwirtschaftlichen Budgetfunktion Rechnung getragen Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) Das HGrG verpflichtet Bund und Länder, ihr Haushaltsrecht nach den Grundsätzen des HGrG zu regeln. Einige Vorschriften ( 49 ff.) gelten einheitlich und unmittelbar für Bund und Länder. Das HGrG kann nur mit Zustimmung des Bundesrates geändert werden Bundeshaushaltsordnung (BHO) Mit der BHO erfüllt der Bund seine Verpflichtung, sein Haushaltsrecht nach den Grundsätzen des HGrG zu regeln, und trifft ergänzende Regelungen. Die Länder haben ihre Verpflichtung durch Erlass ihrer Landeshaushaltsordnungen (LHO) erfüllt. Die Paragraphenfolge ist in allen Haushaltsordnungen weitgehend identisch Das jährliche Haushaltsgesetz (HG) Mit dem HG wird der Haushaltsplan (Anlage zum HG) festgestellt. Es enthält weitere Regelungen, die sich nicht für eine Aufnahme in das Dauergesetz BHO eignen. Als (Einspruchs-)Gesetz ist das HG der BHO (ebenfalls Einspruchsgesetz) gleichwertig und kann einzelne Regelungen der BHO zeitlich begrenzt abändern. Regelungen des (Zustimmungs-)Gesetzes HGrG kann es nicht abändern. In das HG dürfen allerdings nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das HG beschlossen wird (sachliches und zeitliches Bepackungsverbot, Art. 110 Abs. 4 GG). Der Haushaltsplan ist eine systematisch gegliederte Zusammenstellung der für ein Haushaltsjahr veranschlagten Ausgaben und der zu ihrer Deckung vorgesehenen Einnahmen. Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung. Er ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Durch den Haushaltsplan werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben. Diese Wirkung kann nur das materielle Recht erzeugen. Weil der Haushaltsplan nur eine Ermächtigung begründet, ist die Regierung rechtlich nicht verpflichtet, Ausgaben, die in den Haushaltsplan eingestellt wurden, auch tatsächlich zu leisten Verwaltungsvorschriften Insbesondere die Verwaltungsvorschriften zur BHO und die Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik (Gruppierungsplan, Funktionenplan, Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes - HRB) sind als ergänzende Verwaltungsvorschriften anzuführen. 1.3 Haushaltsgrundsätze GG, HGrG und BHO enthalten eine Reihe von Regelungen, deren Einhaltung für eine geordnete und wirtschaftliche Haushaltswirtschaft unerlässlich ist: - Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG) Alle Einnahmen und Ausgaben sind in den Haushaltsplan einzustellen. Es dürfen keine Mittel ohne Haushaltsermächtigung ausgegeben werden. Sonderhaushalte sind nur für Bundesbetriebe und Sondervermögen zugelassen. - Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG) Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Er muss für den Gesamtbetrag der eingestellten Ausgaben die erforderliche Deckung ausweisen. Andernfalls wäre die Vollzugsfähigkeit des Haushaltsplans nicht gewährleistet. Als Deckung sind auch Kredite im Rahmen des Art. 115 GG zulässig; allerdings gehören hierzu nicht die Kredite zur Aufrechterhaltung einer ordnungsmäßigen Kassenwirtschaft (sog. Kassenverstärkungskredite)
7 - Jährlichkeitsgrundsatz (Art. 110 Abs. 2 GG) Der Haushaltsplan wird für ein Rechnungsjahr oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, durch Haushaltsgesetz festgestellt. Auch bei mehrjährigen Haushalten wird mithin ein Jahreshaushalt aufgestellt. Dadurch wird eine jährliche Rechnungslegung und -kontrolle gewährleistet. - Grundsatz der Vorherigkeit (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Haushaltsjahres festgestellt. - Bepackungsverbot (Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG) In das jährliche Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen ist. - Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ( 6 HGrG, 7 BHO) Die Grundsätze sind bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans zu beachten. Dabei ist der Grundsatz der Sparsamkeit nur ein Unterfall des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit. Wirtschaftlichkeit bedeutet, dass -- ein bestimmtes Ergebnis mit geringstmöglichem Mitteleinsatz (Minimalprinzip = Sparsamkeitsprinzip) oder -- mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis (Maximalprinzip = Ergiebigkeitsprinzip) angestrebt wird - Gebot der Gesamtdeckung ( 7 HGrG, 8 BHO) Alle Einnahmen dienen grundsätzlich als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Damit wird eine bevorzugte Deckung bestimmter Ausgaben verhindert. Andererseits müssen wichtige Ausgaben nicht zurückgestellt werden, bis für sie zweckbestimmte Einnahmen eingegangen sind. - Fälligkeitsprinzip ( 8 HGrG, 11 BHO) Im Haushalt dürfen nur die Ausgaben veranschlagt werden, die im Haushaltsjahr voraussichtlich fällig und damit kassenwirksam werden. - Trennung von Ausgabeermächtigungen und Verpflichtungsermächtigungen (VE) Ausgabeermächtigungen ermächtigen die Verwaltung, Ausgaben im laufenden Haushaltsjahr zu leisten. Will sich die Verwaltung zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren verpflichten, muss bei dem jeweiligen Ausgabetitel eine VE ( 16, 38 BHO) in den Haushaltsplan eingestellt werden. Durch das Institut der VE soll das parlamentarische Budgetrecht im Hinblick auf Vorbelastungen künftiger Haushalte gesichert werden. - Bruttoprinzip ( 12 HGrG, 15 Abs. 1 BHO) Die Einnahmen und Ausgaben sind in voller Höhe und getrennt voneinander zu veranschlagen. Es dürfen also weder Ausgaben von Einnahmen vorweg abgezogen noch Einnahmen auf Ausgaben vorweg angerechnet werden. Soweit in Ausnahmefällen eine Saldierung zweckmäßig und zulässig ist, ist aus Kontrollgründen der Saldo in den Erläuterungen des Haushaltsplans zu berechnen. Durch das Bruttoprinzip wird die Zusammensetzung der einzelnen Haushaltspositionen transparent gemacht. - Grundsatz der Einzelveranschlagung ( 12 Abs. 4 HGrG, 17 Abs. 1 BHO) Zur Haushaltsklarheit gehört die Spezifizierung der Haushaltsansätze. Demnach sind die Einnahmen nach dem Entstehungsgrund, die Ausgaben und die Verpflichtungsermächtigungen nach Zwecken getrennt zu veranschlagen. Je stärker der Grundsatz der Einzelveranschlagung beachtet wird, desto stärker ist die Einflussmöglichkeit des Parlaments auf den Haushaltsplan und die Bindung der Regierung daran im Haushaltsvollzug
8 - Grundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit Aus dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs folgen das ungeschriebene materielle Gebot der Haushaltswahrheit und das formelle Gebot der Haushaltsklarheit. Nach dem Grundsatz der Haushaltswahrheit sind die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben mit größtmöglicher Genauigkeit zu schätzen. Nach dem Grundsatz der Haushaltsklarheit sind Haushaltsansätze nach einem durchgängigen System klar zu gliedern. Dies erleichtert die Kontrolle der Einhaltung des Grundsatzes der Haushaltswahrheit. 2. Haushaltssystematik Ohne eine sinnvolle Haushaltssystematik wäre eine abgestimmte Finanzplanung und Haushaltswirtschaft der öffentlichen Gebietskörperschaften nur schwer möglich. Die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze wäre nicht zu kontrollieren und Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung würden einen unverhältnismäßig hohen personellen und zeitlichen Aufwand erfordern. Die Mindestanforderungen an die mit der Haushaltsreform 1969 eingeführte Systematik werden in 10 und 11 HGrG sowie in 13 und 14 BHO aufgestellt. 2.1 Gesamtplan Die Einzelpläne werden im Gesamtplan zusammengefasst, in dessen Haushaltsübersicht alle Einzelpläne haushaltssystematisch dargestellt werden. In der Finanzierungsübersicht wird die Berechnung des Finanzierungssaldos und im Kreditfinanzierungsplan werden die Einnahmen aus Krediten und die Tilgungsausgaben gegenübergestellt. Näheren Aufschluss über die systematische Zusammensetzung des Haushaltsplans geben die Übersichten zum Haushaltsplan - insbesondere die Auswertung der Gruppierungen und Funktionen -, die als Anlage des Haushaltsplans abgedruckt werden. 2.2 Einzelpläne In den Einzelplänen sind die Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und Stellen veranschlagt. Dabei gilt grundsätzlich das Ministerialprinzip, d.h. jedem Ressort ist ein Einzelplan zugewiesen. Für bestimmte Aufgabenbereiche wird das Realprinzip angewandt. So bildet die Bundesschuld (Epl. 32) einen eigenen Einzelplan. Die Versorgungsausgaben wurden bis zum Haushalt 2005 nach dem Realprinzip zentral für alle Ressorts im Einzelplan 33 veranschlagt. Mit dem Haushalt 2006 wurden die ressortbezogenen Versorgungsausgaben in die jeweiligen Einzelpläne integriert (Ministerialprinzip). 2.3 Kapitel Die Einzelpläne gliedern sich in Kapitel: Kapitel 01: Kapitel 02: Kapitel 03 ff.: Ministerium allgemeine Bewilligungen wichtige Sachgebiete und nachgeordnete Behörden. 2.4 Titel Die Titel stellen die unterste Stufe der Gliederung des Haushaltsplans dar. Entsprechend dem Gruppierungsplan werden die Einnahmen nach ihrem Entstehungsgrund und die Ausgaben nach ihrem Zweck titelweise veranschlagt. Die gesetzliche Feststellung und damit Verbindlichkeit erstreckt sich auf das sog. Dispositiv, das sich zusammensetzt aus: - Zweckbestimmung, - Betrag für das Haushaltsjahr, - Verpflichtungsermächtigungen, - Haushaltsvermerken
9 Hinzu kommen die unverbindlichen Erläuterungen. Sie können durch Haushaltsvermerk für verbindlich erklärt werden. Den Titeln sind eine fünfstellige Titelnummer (dreistellige Gruppierungsnummer und zweistellige Zählnummer) sowie eine dreistellige Funktionenkennzahl zugeordnet. Titel können zu Titelgruppen mit einer übergeordneten Zweckbestimmung zusammengefasst werden (z.b. IT-Ausgaben innerhalb eines Kapitels). Dadurch wird die Übersicht über sachlich zusammenhängende Titel erleichtert. Titel, die der Flexibilisierung unterliegen, werden links von der Titelnummer mit einem F gekennzeichnet Verschiedene Muster Muster aus dem Verwaltungsbereich - 9 -
11 Muster aus dem Programmbereich
12 B. Haushaltsaufstellung 1. Haushaltskreislauf Einen Überblick über den Haushaltskreislauf anhand des Haushalts 2007gibt die folgende Tabelle: Haushaltskreislauf am Beispiel des Haushalts Dezember Rundschreiben des BMF an die Ressorts zur Aufstellung des Haushalts 2007 und des Finanzplans 2006 bis März Voranschläge der Ressorts werden BMF übersandt April Verhandlungen zwischen BMF und Ressorts auf Arbeitsebene Mai Mittelfristige Prognose der Wirtschaftsentwicklung und mittelfristige Steuerschätzung Sitzung des Finanzplanungsrats Verhandlungen zwischen BMF und Ressort auf AL-Ebene Juni Haushaltsverhandlungen auf Minister-Ebene (Chefgespräche) Kabinettentscheidung zum Haushaltsentwurf und Finanzplan August Übersendung des Haushaltentwurfs an BT und BR zur Beratung und des Finanzplans zur Kenntnis September 1. Lesung im BT 1. Beratung im BR Beginn der Beratungen im Haushaltsausschuss des BT Oktober Beratungen im Haushaltsausschuss November Kurzfristige Prognose der Wirtschaftsentwicklung und kurzfristige Steuerschätzung; Abschlussberatung im Haushaltsausschuss des BT ( Bereinigungssitzung ) Sitzung des Finanzplanungsrats 2. und 3. Lesung im BT Dezember 2. Beratung im BR Rundschreiben des BMF an die Ressorts zur Haushaltsführung Januar Beginn der Haushaltsausführung September Rundschreiben des BMF an die Ressorts zur Rechnungslegung für Januar bis Erstellung der Haushalts- und Vermögensrechnung (Jahresrechnung) März April Übersendung der Jahresrechnung an BT, BR und BRH durch BMF November Feststellungen zur Haushalts- und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2007 im Jahresbericht des BRH 2009 Februar Entlastung der Bundesregierung durch BR Juli Entlastung der Bundesregierung durch BT Wie aus der vorstehenden Tabelle ersichtlich ist, dauert es ungefähr dreieinhalb Jahre, bis der Haushaltskreislauf abgeschlossen ist. Dabei wechseln die Entscheidungsträger: Die Exekutive (Regierung/ Verwaltung) stellt den Entwurf des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans (im Folgenden: Haushaltsentwurf) auf und führt den vom Parlament beschlossenen Haushalt aus. Das Parlament berät
13 den Haushaltsentwurf, beschließt den Haushalt und entlastet die Regierung aufgrund der vom Finanzministerium vorgelegten Jahresrechnung und der Bemerkungen des Bundesrechnungshofs. 2. Aufstellung des Haushaltsentwurfs 2.1 Aufstellungsrundschreiben Die Aufstellung des Haushaltsentwurfs beginnt beim Bund in der Regel mehr als ein Jahr vor dem Jahr, für das der Haushalt gilt (Haushaltsjahr). Ausgangspunkt ist ein - Ende Dezember/Anfang Januar abgesandtes - Aufstellungsrundschreiben an die obersten Bundesbehörden, in dem das BMF insbesondere - die allgemeine haushaltspolitische Situation darstellt, - die obersten Bundesbehörden auffordert, die Voranschläge bis zu einem bestimmten Zeitpunkt - in der Regel Anfang März - zu übersenden ( 27 Abs. 1 BHO) und - Hinweise für die Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben sowie für die Gestaltung des Personalhaushalts gibt (z.b. Obergrenzen für die Ausgaben oder bestimmte Ausgabenblöcke, Grundsätze für die Beschaffung und Haltung von Dienstkraftfahrzeugen oder für die Ausstattung der Geschäftszimmer, Vorgaben, dass neue Planstellen/Stellen grundsätzlich durch Umsetzung im Einzelplan auszugleichen und Hebungen von Planstellen nicht vorzusehen sind). 2.2 Aufstellung der Voranschläge Die obersten Bundesbehörden fordern ihrerseits Voranschläge von den nachgeordneten Dienststellen an. Die unteren Dienststellen leiten ihre Bedarfsanmeldungen an die jeweils nächsthöheren Dienststellen. Hier werden die verschiedenen Ausgabenwünsche koordiniert. Die für den Einzelplan zuständige oberste Bundesbehörde fordert dann vom BMF die aus ihrer Sicht benötigten Mittel an. Dabei obliegt es auf jeder Stufe jeweils dem Beauftragten für den Haushalt der Dienststelle, die Voranschläge aufzustellen ( 9 Abs. 2 Satz 1 BHO). 2.3 Aktualisierung des Finanzplans innerhalb des BMF Schon zu Beginn des Jahres - noch vor Eingang der Voranschläge der obersten Bundesbehörden - wird der geltende Finanzplan innerhalb des BMF auf der Ausgaben- und Einnahmeseite neu bewertet; daraus werden Eckwerte für den neuen Finanzplan sowie Vorgaben für die kommenden Haushaltsverhandlungen entwickelt. 2.4 Prüfen der Voranschläge Das BMF prüft die von den obersten Bundesbehörden übersandten Voranschläge ( 28 Abs. 1 Satz 1 BHO). Dabei muss es sicherstellen, dass die Ausgaben insgesamt nicht höher sind als die geschätzten Einnahmen einschließlich der aus gesamtwirtschaftlicher Sicht vertretbaren Nettokreditaufnahme. Soweit es bei den Einnahmen um Steuereinnahmen geht, legt das BMF die Schätzergebnisse des unabhängigen Arbeitskreises Steuerschätzungen (Sitzung im Frühjahr) zugrunde, dem neben dem federführenden BMF das Bundeswirtschaftsministerium, die Länderfinanzministerien, die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, die Deutsche Bundesbank, das Statistische Bundesamt, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und die führenden wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute angehören. Außerdem muss das BMF die Empfehlungen des Finanzplanungsrats berücksichtigen, der die Aufgabe hat, die Finanzplanung von Bund, Ländern und Gemeinden zu koordinieren ( 51 HGrG). 2.5 Haushaltsverhandlungen Das BMF ist an die Voranschläge der obersten Bundesbehörden nicht gebunden. Es kann sie nach Benehmen mit den beteiligten Stellen ( 28 Abs. 1 Satz 2 BHO) ändern. Dies geschieht im Rahmen von Haushaltsverhandlungen auf verschiedenen Hierarchieebenen: Referatsleiterebene, Abteilungsleiterebene, Chefebene. Dabei wird versucht, verbleibende Streitpunkte auf der jeweils höheren Ebene auszuräumen. Gelingt dies auch auf Chefebene nicht, muss die Bundesregierung entscheiden (s. dazu 28 Abs. 2 BHO). Zur Vorbereitung der Haushaltsverhandlungen sendet der Haushaltsabteilungsleiter des BMF ein Verhandlungsrundschreiben an die Fachreferate der Haushaltsabteilung. Darin werden den Referaten Leitlinien für die Verhandlungen an die Hand gegeben. Zugleich bittet der Abteilungsleiter jedes Referat um eine Konzept-Vorlage für ein sog. Abteilungsleiter-Vorgespräch. In diesem Gespräch wird - unter
14 Beteiligung des Grundsatzreferats für die Aufstellung des Bundeshaushalts - die Verhandlungslinie für den jeweiligen Einzelplan festgelegt. Im sog. flexibilisierten Bereich des Bundeshaushalts gelten Sonderregelungen für die Haushaltsverhandlungen. Der flexibilisierte Bereich umfasst die Ausgaben für die Verwaltung der in Teil IV des Gesamtplans aufgeführten Kapitel. Im Bundeshaushalt 2006 sind 108 Kapitel mit rd Titeln und einem Volumen von rd. 15 Mrd. in die Flexibilisierung einbezogen. Für diese Ausgaben werden weitreichende Deckungsfähigkeiten innerhalb einzelner Ausgabenbereiche sowie die Übertragbarkeit nicht in Anspruch genommener Haushaltsmittel in zukünftige Haushaltsjahre eingeräumt ( 5 Haushaltsgesetz 2006 sowie ausführlich Kap. D). Im flexibilisierten Bereich gilt zwar auch der Grundsatz der Einzelveranschlagung. Bei den Haushaltsverhandlungen kann jedoch auf eine titelweise Verhandlung der flexibilisierten Ausgaben verzichtet werden. Voraussetzung ist, dass der Voranschlag die im Aufstellungsrundschreiben festgelegte Obergrenze der Ausgaben je Kapitel nicht überschreitet. Zusätzlicher Ausgabenbedarf muss also von den Ressorts im Rahmen des jeweiligen Kapitels aufgefangen werden. 2.6 Beteiligung des Bundesrechnungshofs Der Sachverstand des Bundesrechnungshofs fließt in das Verfahren der Aufstellung des Haushaltsentwurfs ein. Der Bundesrechnungshof erhält ebenfalls die Voranschläge der obersten Bundesbehörden, damit er rechtzeitig Stellung nehmen kann ( 27 Abs. 2 BHO). Vertreter des Bundesrechnungshofs nehmen an den Haushaltsverhandlungen auf Referatsleiterebene beratend teil. An den Haushaltsverhandlungen auf höherer Ebene, bei denen es zunehmend zu politischen Entscheidungen kommt, nimmt der Bundesrechnungshof nicht mehr teil. 2.7 Aufstellung des Haushaltsentwurfs durch den BMF und Beschlussfassung durch die Bundesregierung Aufgrund der Voranschläge der obersten Bundesbehörden und der Ergebnisse der Haushaltsverhandlungen stellt das BMF den Haushaltsentwurf auf ( 28 Abs. 1 Satz 1 BHO) und sendet die Vorlage als Kabinettvorlage an das Bundeskanzleramt. Die Bundesregierung beschließt den Haushaltsentwurf ( 29 Abs. 1 BHO) in der Regel Anfang Juli, damit der Haushalt noch vor Jahresbeginn gesetzlich festgestellt werden kann. Dazu müssen alle Beteiligten beitragen (BVerfGE 45, 33). 3. Parlamentarisches Verfahren 3.1 Zuleitung des Haushaltsentwurfs an Bundesrat und Bundestag Das Bundeskanzleramt/der Bundeskanzler leitet den Haushaltsentwurf gleichzeitig dem Bundesrat und dem Bundestag zu (Art. 110 Abs. 3 GG, 30 BHO), und zwar in der Regel spätestens in der 1. Sitzungswoche des Bundestages nach dem 1. September ( 30 BHO). Dieses Verfahren (gleichzeitige Zuleitung an Bundesrat und Bundestag) weicht wegen der Dringlichkeit des Haushalts vom normalen Gang der Gesetzgebung (erst Beratung im Bundesrat, dann Zuleitung an den Bundestag) ab. Zusätzlich zum Haushaltsentwurf werden der Finanzplan des Bundes (Umfang und Zusammenfassung der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben für einen Zeitraum von fünf Jahren; 9 StWG; 50 HGrG), der Finanzbericht (Stand und voraussichtliche Entwicklung der Finanzwirtschaft; 31 BHO) sowie alle zwei Jahre der Subventionsbericht (zahlenmäßige Übersicht über die Subventionen; 12 Abs. 2 StWG) vorgelegt. 3.2 Erster Durchgang im Bundesrat Über den Bundesrat haben die Länder Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Aufstellung des Bundeshaushalts. Der Bundesrat ist berechtigt, innerhalb von sechs Wochen zum Haushaltsentwurf Stellung zu nehmen (Art. 110 Abs. 3 GG). Der Finanzausschuss des Bundesrates, dem der Haushaltsentwurf (federführend) zugewiesen wird, bereitet die Stellungnahme als Beschlussempfehlung für das Plenum des Bundesrates vor. Dem Finanzausschuss arbeitet wiederum der Unterausschuss des Finanzausschusses zu, dem die sogenannten Finanzreferenten der Länder angehören. Die Stellungnahme des Bundesrates wird von dessen Präsidenten dem Bundeskanzler und vom Bundeskanzleramt dem BMF zugeleitet. Zur Stellungnahme des Bundesrates erarbeitet das BMF, wenn nötig, den Entwurf einer Gegenäußerung und sendet ihn dem Bundeskanzleramt als Kabinettvorlage zu. Die Gegenäußerung wird von der Bundesregierung beschlossen. Die Stellungnahme des Bundesrates und
15 die Gegenäußerung der Bundesregierung reicht der Bundeskanzler unverzüglich dem Präsidenten des Bundestages nach. 3.3 Erste Beratung (Lesung) im Bundestag Der Haushaltsentwurf wird - wie jeder Gesetzentwurf - dreimal im Plenum des Bundestags beraten. In der ersten Beratung (Lesung) - in der Regel Anfang September - trägt der BMF in seiner Haushaltsrede (Einbringungsrede) die grundsätzlichen haushalts- und finanzpolitischen Überlegungen der Bundesregierung zum Haushaltsentwurf vor. Abgeordnete der im Bundestag vertretenen Parteien nehmen dazu grundsätzlich Stellung. 3.4 Beratung im Haushaltsausschuss Am Schluss der ersten Beratung wird der Haushaltsentwurf dem Haushaltsausschuss des Bundestages federführend überwiesen. Der Haushaltsausschuss prüft alle Haushaltsansätze und beschließt ggf. Änderungsvorschläge. Die Entscheidungen des Haushaltsausschusses werden durch mehrere Ausschussmitglieder vorbereitet (Berichterstatter/Mitberichterstatter für jeden Einzelplan; sie kommen sowohl aus den Regierungs- als auch aus den Oppositionsfraktionen). Die Berichterstatter/Mitberichterstatter beraten den Haushaltsentwurf mit Vertretern der betroffenen obersten Bundesbehörden, des BMF und des Bundesrechnungshofs (Berichterstattergespräche). Die Berichterstattervorschläge bilden die Grundlage für die Beratungen im Haushaltsausschuss und werden in den meisten Fällen ohne Diskussion übernommen. Zu einer Erörterung im Haushaltsausschuss kommt es nur dann, wenn die Berichterstatter/Mitberichterstatter über einzelne Punkte kein Einvernehmen erzielen konnten oder wenn eine Frage wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung im Haushaltsausschuss behandelt werden soll. In die Beratungen des Haushaltsausschusses fließen die Stellungnahmen der Fachausschüsse und des Bundesrates ein. Punkte, die bei der Beratung der Einzelpläne im Haushaltsausschuss nicht abschließend abgehakt werden, stellt der Ausschuss bis zur sogenannten Bereinigungssitzung zurück. Sie bildet - üblicherweise im November - den Abschluss der Beratungen des Haushaltsentwurfs im Haushaltsausschuss. Das BMF legt für die Bereinigungssitzungen Beschlussunterlagen vor, in denen alle zurückgestellten Punkte sowie weitere aus BMF-Sicht noch zu entscheidende Fragen zusammengefasst sind (sog. Bereinigungsvorlage). In der Bereinigungssitzung werden unter anderem die Steuereinnahmen aufgrund der Schätzergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzungen, der Anfang November seine Herbstsitzung abhält, aktualisiert. 3.5 Zweite Beratung im Bundestag In der zweiten Beratung wird das Ergebnis der Ausschussberatungen von den Berichterstattern des Haushaltsausschusses im Plenum des Bundestages erläutert. Damit beginnt die Beratung der Einzelpläne. Über alle Einzelpläne beschließt der Bundestag im Einzelnen. 3.6 Dritte Beratung im Bundestag In der dritten Beratung wird - nach Erledigung von Änderungsanträgen und von Entschließungsanträgen - über den Haushaltsentwurf insgesamt abgestimmt. 3.7 Zweiter Durchgang im Bundesrat Der Präsident des Bundestages übersendet den Beschluss über den Haushalt unverzüglich dem Bundesrat für den zweiten Durchgang (s. Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Beschluss des Bundesrates wird wiederum vom Finanzausschuss und dessen Beschlussempfehlung vom Unterausschuss des Finanzausschusses vorbereitet. Das weitere Verfahren entspricht der üblichen Gesetzgebung: Wenn der Bundesrat mit dem Haushalt nicht einverstanden ist, kann er binnen drei Wochen nach Eingang des Gesetzbeschlusses den Vermittlungsausschuss anrufen (s. dazu Art. 77 und 78 GG). Über mögliche Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses muss der Bundestag ggf. erneut beschließen. Danach hat der Bundesrat - da der Haushalt kein Zustimmungsgesetz ist - nur noch die Möglichkeit, binnen zwei Wochen Einspruch gegen den Haushalt einzulegen (s. Art. 77 GG). Der Bundestag kann den Einspruch allerdings mit entsprechender Stimmenzahl zurückweisen (s. Art. 77 Abs. 4 GG)
16 3.8 Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung Der Haushalt wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Gesetz wird der Haushalt, wenn er nach der Behandlung im Bundestag und im Bundesrat vom BMF und vom Bundeskanzler gegengezeichnet, vom Bundespräsidenten ausgefertigt und - in der Regel Ende Dezember - im Bundesgesetzblatt verkündet wird. Das Haushaltsjahr entspricht dem Kalenderjahr. Die Feststellung des Haushalts ermächtigt die Verwaltung mit Inkrafttreten zur Leistung der bewilligten Ausgaben und zum Eingehen der Verpflichtungen. Ansprüche oder Verbindlichkeiten werden durch den Haushalt weder begründet noch aufgehoben ( 3 HGrG, 3 BHO). 3.9 Vollzug Die Ressorts tragen die Verantwortung für den Vollzug Ihres (Teil-)Haushalts (Art. 65 GG), insbesondere für Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit aller durchgeführten Maßnahmen. C. Mittelfristige Finanzplanung 1. Notwendigkeit der mittelfristigen Finanzplanung Mittelfristige Finanzplanung ist erforderlich, um - bei den jährlichen Haushaltsentscheidungen die voraussichtliche mittelfristige Finanzentwicklung berücksichtigen zu können, - bei neuen Maßnahmen, Reformvorhaben, Gesetzen usw. frühzeitig deren volle Dimension erkennen zu können, - den finanzpolitischen Handlungsspielraum künftiger Jahre rechtzeitig einschätzen zu können und - längerfristige finanzpolitische Fehlentwicklungen rechtzeitig erkennen und ihnen frühzeitig entgegenwirken zu können. 2. Verbreitung der Finanzplanung Die Finanzplanung hat seit den 60er Jahren eine zunehmende Verbreitung erfahren. In der Bundesrepublik Deutschland wurde sie 1967 mit dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz eingeführt und später in das Haushaltsgrundsätzegesetz von 1969 aufgenommen ( 50 HGrG). 3. Gegenstand der Finanzplanung Es gibt verschiedene Formen der Finanzplanung. In ihrer besten Ausgestaltung umfasst die Finanzplanung eine detaillierte Planung aller Einnahmen und Ausgaben des Haushalts, also nicht nur der Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben und auch nicht nur der bloßen Ausgaben. Unter Finanzplanung versteht man den Planungsprozess. Das Ergebnis der Finanzplanung ist im Finanzplan enthalten. 4. Planungszeitraum Ein Fünf-Jahreszeitraum hat sich als zweckmäßig erwiesen. Das erste Jahr ist das laufende Haushaltsjahr. Das zweite Planungsjahr wird durch den Haushaltsentwurf für das kommende Jahr abgedeckt, so dass danach noch drei echte Planungsjahre folgen. Ein längerer Planungszeitraum wäre mit zu vielen Unsicherheiten behaftet. 5. Wer soll den Finanzplan aufstellen? Es hängt von der Kräfteverteilung innerhalb der Regierung ab, ob der Entwurf des Finanzplans vom Finanzminister oder von einer gesonderten Planungsbehörde aufzustellen ist. Die enge Verbindung zwischen Haushalt und Finanzplanung spricht dafür, beide Aufgaben in eine Hand zu legen, nämlich in die des Finanzministers
17 Werden diese beiden Aufgaben getrennt, kann dies zu erheblichen Koordinationsproblemen führen. Der Finanzplan ist ein Regierungsplan. Er wird dem Parlament nur zur Information, spätestens zusammen mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorgelegt. Der Finanzplan wird nicht vom Gesetzgeber verabschiedet, gleichwohl im parlamentarischen Verfahren mit dem jeweiligen Entwurf des Haushaltsgesetzes beraten. 6. Wann soll der Finanzplan aufgestellt werden? Wegen der engen Verbindung zwischen Haushalt und Finanzplan ist es zweckmäßig, den Finanzplan zusammen mit dem jährlichen Haushalt aufzustellen. Der Finanzplan ist dann ein Jahr später Ausgangsund Orientierungspunkt für die Aufstellung des neuen Haushaltsentwurfs und des neuen Finanzplans. 7. Fester Plan - gleitender Plan Der feste Plan behält seine Gültigkeit während des gesamten Planungszeitraums. Er wird dann durch den nächsten Plan abgelöst. Das Konzept des festen Plans hat sich mangels Flexibilität nicht durchgesetzt. Der gleitende Finanzplan wird dagegen jedes Jahr neu aufgestellt und dabei um ein Jahr fortgeschrieben. Damit ist er viel aktueller als der feste Plan und reagiert flexibel auf Änderungen der gesamtwirtschaftlichen Bedingungen. 8. Ausgaben-/Einnahmeplanung Das Minimum der Finanzplanung ist eine Ausgabenplanung. Bei den Ausgaben muss man unterscheiden zwischen - bereits konkret planbaren Ausgaben und - Ausgaben und Risiken, für die im Finanzplan besser global Vorsorge getroffen wird. Eine Finanzplanung verdient ihren Namen erst dann, wenn auch die Einnahmen in die Planung einbezogen werden. Zur Ermittlung der mittelfristigen Steuereinnahmen ist ein gutes System der Steuervorausschätzung notwendig, das sich seinerseits auf zuverlässige Annahmen über die mittelfristige Entwicklung der Wirtschaft stützen kann. Nur bei vollständiger Ausgaben- und Einnahmeplanung ist eine abgesicherte Einschätzung der voraussichtlichen Haushaltsentwicklung des Staates möglich. 9. Gesamtwirtschaftliche Ausrichtung des Finanzplans Die Einpassung von Ausgaben und Einnahmen in das gesamtwirtschaftliche Leistungsvermögen der Volkswirtschaft ist unverzichtbar. Voraussetzung hierfür ist, dass der Planung eine mittelfristige gesamtwirtschaftliche Zielprojektion der wichtigsten makroökonomischen Daten zugrunde liegt. Bei der deutschen Finanzplanung wird für die beiden ersten Jahre eine gesamtwirtschaftliche Prognose erstellt unter Beachtung der sich abzeichnenden konjunkturellen Komponenten. Dagegen berücksichtigt die mittelfristige Zielprojektion über die anzustrebende Wirtschaftsentwicklung für die letzten drei Planungsjahre bewusst keine konjunkturellen Schwankungen. Diese konjunkturfreie Zielprojektion soll auf die privatwirtschaftlichen Entscheidungsträger stabilisierend wirken. Sie trägt gleichzeitig zur Verstetigung der Finanzpolitik bei. 10. Behandlung von Preissteigerungen Die Behandlung von Preissteigerungen gehört wegen des langen Planungszeitraums zu den schwierigsten Problemen der Finanzplanung. Grundsätzlich gibt es zwei Lösungsansätze: - Planung in festen Preisen und - Planung in laufenden Preisen. Die Planung in laufenden Preisen hat folgende Vorteile: - Einnahmen und Ausgaben sind wegen der gleichen Preisbasis in allen Jahren unmittelbar untereinander vergleichbar
18 - Der Finanzierungssaldo ist unmittelbar ablesbar. - Die Regierung muss keine Umrechnung der Ausgaben entsprechend der jeweils angenommenen Preissteigerungsraten vornehmen. Angesichts der relativ niedrigen Preissteigerungsraten in der Bundesrepublik Deutschland erfolgt die deutsche Finanzplanung bei den Einnahmen und Gesamtausgaben in der Praxis in laufenden Preisen. 11. Flexibilität in der Finanzplanung Eine jährliche Aktualisierung und Fortschreibung des Finanzplans ist unverzichtbar. - Der Finanzplan als ein gesamtwirtschaftliches Steuerungsmittel muss jährlich an die geänderten wirtschaftlichen Bedingungen und Einschätzungen angepasst werden. - Die detaillierten Einnahmen- und Ausgabenansätze müssen auf den neuesten Stand gebracht werden, wobei natürlich das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Planung und die Notwendigkeit zur Anpassung des Plans an neue Erfordernisse z.b. in Form von Haushaltseinsparungen in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen. Aufgrund der jährlichen Aktualisierung des Finanzplans kann die Qualität früherer Finanzpläne nicht durch einen Vergleich früherer Planungsansätze mit den späteren tatsächlichen Haushaltsergebnissen gemessen werden. Plankontrolle ist deshalb mit Recht kein Bestandteil der Finanzplanung. 12. Präsentation des Finanzplans Im veröffentlichten deutschen Finanzplan werden die Ausgaben in etwa 40 Blöcken dargestellt, die im Wesentlichen nach funktionalen Gesichtspunkten zusammengefasst sind. Verwaltungsintern sind aber alle mittelfristigen Planungsdaten zu den rd Ausgaben- und rd. 930 Einnahmetiteln des Haushalts verfügbar. 13. Einbeziehung aller Staatsebenen Bei bundesstaatlich gegliederten Staaten ist es mit Rücksicht auf die angestrebte gesamtwirtschaftliche Entwicklung erforderlich, die Finanzpolitik aller staatlichen Ebenen zu koordinieren. Zu diesem Zweck müssen die Finanzplanungsdaten aller Ebenen zu einem öffentlichen Gesamthaushalt zusammengefasst werden. Voraussetzung dafür ist, dass die Haushalte und Finanzpläne der öffentlichen Haushalte miteinander vergleichbar sind, also insbesondere einer einheitlichen Haushaltsklassifizierung folgen. In der Bundesrepublik Deutschland besteht für alle Länder und Gemeinden die Verpflichtung zur Finanzplanung. Die notwendige Abstimmung der Haushalts- und Finanzplanung zwischen den staatlichen Ebenen erfolgt im Finanzplanungsrat. Dies ist ein Koordinierungsgremium auf Ministerebene, dem neben dem federführenden BMF insbesondere die Finanzminister der Länder und Vertreter der Gemeindeverbände angehören. 14. Erfahrungen aus fast 40 Jahren Finanzplanung in der Bundesrepublik Deutschland 14.1 Das mittelfristig angelegte Denken ist in allen Bereichen des Haushalts- und Finanzpolitik eine Selbstverständlichkeit geworden Der Finanzplan ist in den Händen des BMF ein nützliches Instrument zur Abwehr von überzogenen Haushaltsanforderungen geworden Die Verpflichtung, jährlich einen Finanzplan aufzustellen, stärkt die finanzielle Selbstdisziplin und haushaltspolitische Verantwortung der Bundesregierung Die Finanzplanung macht finanzpolitischen Handlungsbedarf frühzeitig erkennbar Die Finanzplanung trägt zur Verstetigung der Finanzpolitik bei Die Finanzplanung ist ein wertvolles Instrument, aber keine Garantie für die Durchsetzung einer soliden Haushaltspolitik
19 D. Haushaltsausführung 1. Grundzüge der Haushaltsausführung 1.1 Grundlagen des Haushaltsvollzugs Grundlage des Haushaltsvollzugs ist der durch das HG festgestellte Haushaltsplan, der die Verwaltung zur Leistung von Ausgaben und zum Eingehen von Ausgabenverpflichtungen für künftige Haushaltsjahre ermächtigt. Bei Verkündung des HG erlässt das BMF die Verwaltungsvorschriften zur endgültigen Haushalts- und Wirtschaftsführung (vgl. 5 BHO), das sog. Haushaltsführungsrundschreiben. Darin werden u. a. nähere Bestimmungen zur Haushaltsführung der Bundesverwaltung (wie z.b. zu Einsparungsmaßnahmen, die im Haushaltsgesetz festgelegt sind), sowie zur Hilfen zur einheitlichen Anwendung haushaltsrechtlicher Vorschriften getroffen. Die Verwaltungsvorschriften haben haushaltsrechtliche Verbindlichkeit auch für die obersten Bundesbehörden, die nicht zur Bundesregierung gehören Kann das HG nicht rechtzeitig zu Beginn des Haushaltsjahres verkündet werden, kommt es zur vorläufigen Haushaltsführung nach Art. 111 GG. Durch Art. 111 GG wird die Bundesregierung ermächtigt, bis zur Verkündung des HG alle Ausgaben zu leisten, die erforderlich sind, um die Verwaltung aufrechtzuerhalten und die notwendigen Aufgaben, insbesondere die rechtlichen Verpflichtungen, zu erfüllen. Die Ermächtigungen nach Art. 111 GG sind sachlich und zeitlich beschränkt, weil sie allein dazu dienen, fehlende haushaltsgesetzliche Ermächtigungen bis zu deren Erteilung zu ersetzen. Nähere Bestimmungen zur vorläufigen Haushaltsführung trifft das BMF durch das Haushaltsführungsrundschreiben an die obersten Bundesbehörden ( 5 BHO). 1.2 Bewirtschaftung der Haushaltsmittel Die im Haushaltsplan enthaltenen Titeln mit den Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen werden von besonderen Bediensteten verwaltet, die eigens ermächtigt sind, über die jeweiligen Titel zu verfügen (= Bewirtschafter). In der Regel werden die Haushaltsmittel von den für die jeweilige Fachaufgabe zuständigen Bediensteten bewirtschaftet. Hinsichtlich der Verantwortlichkeit bei der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel ist zu beachten, dass gemäß Art. 65 GG jeder Bundesminister sein Ressort in eigener Verantwortung leitet; demzufolge ist er auch für die Bewirtschaftung seines Einzelplans zuständig. Dies gilt entsprechend für die Leiter der obersten Bundesbehörden, die nicht Bundesministerien sind. Innerhalb der jeweiligen Dienststelle wird regelmäßig ein Beauftragter für den Haushalt bestellt, der unmittelbar dem Minister bzw. dem jeweiligen Dienststellenleiter unterstellt und für die Mittelbewirtschaftung verantwortlich ist (vgl. 9 BHO). Bei obersten Bundesbehörden wird diese Aufgabe vom Leiter des Haushaltsreferats wahrgenommen. Er ist gegenüber dem Minister für den ordnungsmäßigen Vollzug des Haushalts verantwortlich und kann auch nur vom Minister oder dessen persönlichen Vertreter überstimmt werden. Gemäß 9 Abs. 2 BHO obliegen dem Beauftragten für den Haushalt die Aufstellung der Unterlagen für die Finanzplanung und für den Entwurf des Haushaltsplans sowie die Ausführung des Haushaltsplans. Im Übrigen ist er bei allen Maßnahmen von finanzieller Bedeutung zu beteiligen. Schriftverkehr, Verhandlungen und Besprechungen mit dem BMF und dem Bundesrechnungshof sind durch den Beauftragten für den Haushalt zu führen, soweit er nicht darauf verzichtet hat. In der nachgeordneten Verwaltung nimmt der Beauftragte für den Haushalt die gleiche herausgehobene Funktion wie im Ministerium wahr. Er kann Maßnahmen mit finanziellen Auswirkungen auch gegenüber seinem Dienststellenleiter widersprechen. In diesen Fällen ist die Entscheidung der nächsthöheren Dienststelle einzuholen. Um rechtzeitig zum Beginn des Haushaltsjahres den obersten Bundesbehörden den vom Haushaltsgesetzgeber beschlossenen Haushaltsplan zur Verfügung zu stellen, übersendet das BMF den obersten Bundesbehörden einen Abdruck des jeweiligen Einzelplans. Da der Beauftragte für den Haushalt wegen der Komplexität seines Haushaltsplans regelmäßig nicht in der Lage sein wird, die Haushaltsmittel allein zu bewirtschaften, überträgt er Teile des Haushaltsplans zur Bewirtschaftung an die dafür zuständigen Stellen. Dabei können auch ganze Kapitel des Haushaltsplans an nachgeordnete Behörden zur Bewirtschaftung übertragen werden
20 Die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel werden in der Regel nicht in voller Höhe zu Beginn des Haushaltsjahres an die zuständigen Stellen verteilt, sondern nur in Höhe einer bestimmten Quote. Dies dient der Vorsorge für unvorhergesehene Maßnahmen. Der jeweilige Bewirtschafter der zugewiesenen Haushaltsmittel ist verpflichtet, zu jeder Zeit über den Stand der Bewirtschaftung Auskunft zu geben. 1.3 Rolle des BMF im Haushaltsvollzug Während die Ressorts für ihren Einzelplan verantwortlich sind, obliegt die Wahrnehmung der einzelplanübergreifenden Belange des Gesamthaushalts dem BMF. Es ist Aufgabe des BMF, den Haushaltsablauf zu überwachen und notfalls, z.b. durch eine Sperre nach 41 BHO, in den planmäßigen Haushaltsvollzug einzugreifen, wenn die Haushaltsentwicklung anders als im Haushaltsplan unterstellt verläuft. Dieser Gesamtverantwortung des BMF entspricht es, dass die Ressorts seine Einwilligung in allen Fällen einzuholen haben, die auf eine Abweichung vom Haushaltsplan hinauslaufen. 2. Die Bewirtschaftung der Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen des Haushaltsplans 2.1 Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Oberste Richtschnur für die Haushaltsführung der Ressorts ist der in 7 BHO niedergelegte Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Dieser wesentliche haushaltswirtschaftliche Grundsatz wird in 34 Abs. 2 und 3 BHO noch einmal besonders hervorgehoben. Dort wird festgestellt, dass Ausgaben bzw. Verpflichtungsermächtigungen (VEen) nur soweit und nicht eher geleistet (in Anspruch genommen) werden dürfen, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich sind ( 34 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 BHO). Die Ressorts müssen somit vor Inanspruchnahme der Ausgabeermächtigungen und VE ihres Einzelplans jeweils prüfen, ob die Leistung der Ausgaben oder das Eingehen der Verpflichtung nach Grund und Höhe sowohl sachlich notwendig als auch zu diesem Zeitpunkt erforderlich ist. Außerdem sind gemäß 34 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 BHO die Ausgabemittel so zu bewirtschaften, dass sie zur Deckung aller Ausgaben (Verpflichtungen) ausreichen, die unter die einzelne Zweckbestimmung fallen. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass die Mittelansätze im Haushalt nicht überschritten werden. 2.2 Sperren Die Ermächtigungen des Haushaltsplans (Ausgabeermächtigungen, Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und Stellen) können im Einzelfall aus wichtigen Gründen mit der Folge beschränkt (gesperrt) sein, dass die Bewirtschafter die Ermächtigungen nicht in Anspruch nehmen dürfen. Sperren können - durch Gesetz (vgl. z.b. 24 Abs. 3 Satz 3 BHO) oder - durch Vermerk im Haushaltsplan bestehen oder - durch Kabinettbeschluss (vgl. z.b. 6 Abs. 1 StWG) oder - durch BMF nach Benehmen mit dem zuständigen Bundesministerium (vgl. 41 BHO) verhängt werden. Nach ihrem Zweck sind grundsätzlich zwei Gruppen von Sperren zu unterscheiden: - Sperren, die Einsparungen im laufenden oder in künftigen Haushaltsjahren bewirken sollen (Sperren nach 41 BHO, haushaltsgesetzliche Sperren wie z.b. 5 Abs. 10 HG 1997, Sperren nach 6 StWG). Diese Sperren bewirken regelmäßig, dass über die gesperrten Ermächtigungen endgültig nicht verfügt werden kann
Landtag von Baden-Württemberg 15. Wahlperiode Drucksache 15 / 5377 26. 06. 2014 Mitteilung der Landesregierung Bericht der Landesregierung zu einem Beschluss des Landtags; hier: Beratende Äußerung des

References: Art. 110
 Art. 115
 Art. 77
 Art. 77
 Art. 77
 Art. 77
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 65