Source: https://ro.scribd.com/document/358428305/1499686367-Studia-1-2001
Timestamp: 2020-08-08 16:09:25+00:00

Document:
Studia UBB nr. 1 - 2001
salvareSalvați 1499686367-Studia 1-2001 pentru mai târziu
UNIVERSITATISBABEª-BOLYAI
Sergiu BOGDAN, Câteva consideraþii privind mijloacele juridice de combatere a fraudei în Uniunea Europeanã
Ovidiu PODARU, Florin ªIMON, Consideraþii privind posibilitatea atacãrii cu acþiune directã în contencios administrativ a actelor administrative normative
Claudiu ECEDI-STOISAVLEVICI, Abilitatea procurorului de a dispune mãsura arestãrii preventive în raport de dispziþiile art. 5 §3 din Convenþia Europeanã a Drepturilor Omului
Liviu-Marius HAROSA, Discuþii privind posesia ca modalitate de dobândire a dreptului de proprietate asupra bunurilor mobile
II. Jurisprudenþã adnotatã
Casã naþionalizatã. Testament (C.Ap. Cluj, s.civ., dec. 2461/2000), notã de Mircea Dan BOCªAN, Valentin MITEA
Divorþ religios (C.Ap. Bucureºti, s. IV civ., dec. 26/1997) notã de Dan Andrei POPESCU
Repararea prejudiciului (Decizia Brumãrescu c/ România a Curþii Europene a Drepturilor Omului din
23.01.2001)
notã de Radu CHIRIÞÃ
III. Examene de practicã judiciarã
Curtea de Apel Ploieºti – Drept penal ºi procedurã penalã – 2000, Elena NEGULESCU
Jurisprudenþa Curþii Europene a Drepturilor Omului – continuitate sau schimbare?, Marin VOICU
Curtea de Apel Ploieºti – Drept privat, Monna-Lisa BELU MAGDO
Examen de practicã judiciarã în materia falimentului – SC Euroconsult Arad
IV. Jurisprudenþã rezumatã
Case naþionalizate
Cerere de chemare în judecatã
Chei mincinoase
Contracte ºi obligaþii
Drept internaþional privat
Gestiune frauduloasã
Instigare la substituire de mãrfuri
Înºelãciune
Ordonanþã preºedinþialã
Punere în circulaþie a unui autovehicul neînmatriculat
Rãspundere civilã
Societate comercialã
Tentativã de furt de arbori din pãdure
Ucidere din culpã
Verificare de scripte
Jean-François RENUCCI, Droit européen des droits de l’homme, Florin STRETEANU
Revista românã de depturile omului, nr. 19/2001, Bucureºti, Angela ªERBAN, Adrian MAN
Sistemul Codului penal al Malaesiei, Betinio DIAMANT
Sergiu BOGDAN, Quelques réflexions sur les moyens juridiques de lutte contre la fraude dans l’Union Européenne
Ovidiu PODARU, Florin ªIMON, Quelques considérations sur l’admissibilité de l’action en annulation contre les actes administratifs normatifs
Claudiu ECEDI-STOISAVLEVICI, L’habilitation du procureur à ordonner la mesure de l’arrestation préventive au regard des dispositions de l’art. 5 § 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme
Liviu-Marius HAROSA, Discussions concernant la possession en tant que modalité d’acquisition de la propriété mobilière
II. Jurisprudence annotée
Immeuble nationalisé. Testament (C.Ap. Cluj, s.civ., déc. 2461/2000), Note Mircea Dan BOCªAN, Valentin MITEA
Divorce religieux (C.Ap. Bucureºti, s. IV civ., déc. 26/1997) Note Dan Andrei POPESCU
Réparation du préjudice (CEDO, déc. de 23.01.2001 :
Brumãrescu c/Roumanie) Note Radu CHIRIÞÃ
III. Examen de jurisprudence
Cour d’Appel Ploieºti – Droit pénal et procédure pénale – 2000, Elena NEGULESCU
La jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de L’Homme – continuité ou changement?, Marin VOICU
Cour d’Appel Ploieºti – Droit privé, Monna-Lisa BELU MAGDO
Examen de jurisprudence en matière du faillite – SC Euroconsult Arad
IV. Jurisprudence résumée
Immeubles nationalisés
Dommages-intérèts
Fond foncier
Tromperie concernant la qualité de marchandises
Coups ou insultes envers un supérieur
Misse en circulation d’automobile non-enregistré
Tentative du vol d’arbre
V. Comptes rendus Jean-François RENUCCI, Droit européen des droits de l’homme, Florin STRETEANU
Revue roumaine de droits de l’homme, nr. 19/2001, Bucureºti, Angela ªERBAN, Adrian MAN
Le système du Code pénal de la Malaisie,
I.I.I.I.I. STUDIISTUDIISTUDIISTUDIISTUDII
Secþiune în care vor fi publicate numai analize doctrinare beneficiind de o realã þinutã ºtiinþificã: temeinic documentate jurisprudenþial, ilustrând ultimele tendinþe doctrinare române ºi strãine, redactate într-o formã adecvatã.
CÂTEVA CONSIDERAÞII PRIVIND MIJLOACELE JURIDICE DE COMBATERE A FRAUDEI ÎN UNIUNEA EUROPEANÃ
Sergiu BOGDAN asistent, UBB Cluj-Napoca
Résumé: Quelques réflexions sur les moyens juridiques de lutte contre la fraude dans l’Union Européenne. La criminalité économique et financière présente des aspects particuliers au niveau de l’Union Européenne. Les difficultés interposées dans la lutte contre la fraude fiscale sont tant d’ordre politique que d’ordre juridique. Il y a trop d’espaces nationaux tandis que le comportement criminel n’a pas des frontières. Les moyens utilisés en présent sont plus politiques et administratifs que pénales et, par conséquent, pas très efficaces. Dans l’intention d’obtenir une unification de la lutte contre la criminalité fiscale au niveau européen, des juristes qualifiés ont réalisé un Corpus Juris, document d’une grande valeur juridique, pourtant condamné à rester un rêve doctrinaire.
I. Premize
Indiscutabil criminalitatea economico-financiarã este una din problemele majore ale oricãrei societãþi contemporane. De aceea fiecare stat a încercat, utilizând pe lângã celelalte mijloace politice, economice ºi sociale, sã lupte împotriva acestui flagel ºi cu mijloacele specifice dreptului penal. O situaþie particularã este întâlnitã în Uniunea Europeanã unde se susþine cã profiturile infracþionale generate de frauda comunitarã ar reprezenta între 1,6 % (cifra oficial stabilitã în 1995) ºi mergând pânã la 20 % din veniturile bugetare 1 . Dintre factorii care au avut o influenþã asupra acestei stãri de lucruri pot fi amintiþi factorii politici, economici dar ºi nivelul de dezvoltare a gândirii juridice comune europene. Europa anilor 1980 era încã profund marcatã de rãzboiul rece iar în acest context cele douã pãrþi implicate în conflict au încercat sã-ºi ascundã slãbiciunile în faþa adversarului, ºi ceea ce a fost ºi mai dãunãtor chiar în faþa propriei opinii publice. S-ar putea spune
1 J. C. Fourgoux, Un espace judiciare contre la fraude communautaire: un corpus iuris entre rêve et réalité, D. 1997, Chron.349, (nr. 40).
ca rãzboiul mediatic a obligat þãrile occidentale sã-ºi ascundã corupþia chiar dacã acest lucru a fost ºi este ºi astãzi un fenomen specific oricãrei societãþi. Diferenþa faþã de trecut este cã astãzi se manifestã o preocupare tot mai intensã pentru diminuarea acestui fenomen. Mijloacele mai eficiente par sã fie cele oferite de dreptul penal existând în legislaþia statelor un numãr foarte mare de incriminãri ale acestui comportament antisocial grav, dar Uniunea Europeanã are un fundament juridic diferit de cel al unui stat ºi, în consecinþã, nu dispune de un drept de a incrimina ºi sancþiona penal aºa cum este cazul statelor 1 .
II. Dificultãþi de combatere a fenomenului
O primã problemã care meritã analizatã este aceea a stabilirii cauzelor care fac lupta împotriva acestui fenomen atât de dificilã la nivelul Uniunii Europene. Pentru acesta ne propunem sã analizãm acest aspect din douã perspective: A) dificultãþi de ordin politic ºi juridic în general ºi B) dificultãþi legate de particularitãþile dreptului penal.
A) Dificultãþi de ordin politic ºi juridic în general
Dreptul de a incrimina ºi de a aplica sancþiuni penale decurge din atributul de suveranitate al statelor, ori funcþionarea actualã a structurilor comunitare pune în discuþie principiul legalitãþii incriminãrii. Nerespectarea acestui principiu decurge atât din deficitul democratic, lipsind un legiuitor parlamentar 2 , cât ºi din deficitul pe plan juridic, lipsind din acesta perspectivã o abilitare a organelor Uniunii de reglementare în materie penalã 3 .Transferul unei asemenea puteri spre organele europene întâmpinã dificultãþi majore din punctul de vedere al dreptului constituþional 4 . Conceptul de suveranitate al statelor membre este pus în discuþie din ce în ce mai frecvent, însã nici un stat nu s-a manifestat fãrã rezerve în a accepta transferul de suveranitate cãtre Uniune. Mai mult decât atât, existã o opoziþie puternicã a cetãþenilor acestor state raportat la un atare demers, iar politicienii care ar adera la un asemenea punct de vedere ar risca sã obþinã scoruri electorale foarte reduse, sau sã fie supuºi unor presiuni politice foarte puternice. Aceastã abordare a dreptului penal este întâlnitã în toate tratatele Comunitãþii Economice Europene ºi mai recent în tratatele Uniunii Europene. Atributele statelor care nu pot fi transferate Uniunii Europene fac parte din cel de-al treilea pilon al organizaþiei, dreptul de a incrimina aparþinând ºi el acestuia din urmã 5 . Delimitarea între primul ºi al treilea pilon nu este absolutã, deoarece Consiliul, hotãrând în unanimitate, poate sã stabileascã includerea unor aspecte din Titlul VI al Tratatului Uniuniii Europene în titlul IV al Tratatului C.E (art. 42 din Tratatul Uniunii Europene).
1 M. Delmas-Marty, Avant-propos, RSC 1995.1.
2 Totuºi, în cadrul procedurii de codecizie, Consiliul nu poate sã înfrângã voinþa Parlamentului European, prevedere care conferã Parlamentului un ascendent asupra Consiliului, relaþie care este asemãnãtoare cu relaþia parlament-guvern în general.
3 H. Labayle, L’application du titré VI du Traite sur l’Union européenne et la matière pénale, RSC 1/1995.44.
4 H. Labayle, op.cit., p.43.
5 S. Manacorda, Le droit pénal et l’Union européenne: esquisse d’un système, RSC 2000.107.
Este cunoscut faptul cã exista o diferenþã importantã între þãrile membre în ceea ce priveºte contribuþia la bugetul Uniunii (30% din resurse provin din Germania, 20% din Franþa etc.) 1 . Din acest motiv existã ºi un interes diferenþiat faþã de aceastã problemã. Cei care contribuie cu sumele cele mai importante sunt ºi cei mai afectaþi de fraudele la bugetul Uniunii spre deosebire de statele care au o contribuþie mai modestã care sunt mai puþin afectate, uneori încurajând tacit acest fenomen 2 .
Dificultãþi în lupta împotriva fraudelor pot fi întâlnite ºi la nivel naþional punând obstacole suplimentare în calea diminuãrii acestui fenomen. În acest sens poate fi prezentat exemplul Franþei în care lupta împotriva corupþiei s-a lovit de dificultãþi politice (ex. iacobinismul) sau de dificultãþi instituþionale (modificarea atribuþiilor mai multor instituþii dupã reforma administraþiei publice locale din 1982 a condus temporar la lipsa unor instituþii de control specializate). Aceste dificultãþi trebuie multiplicate cu numãrul de state membre ºi vom obþine un obstacol major.
Tot în acest context, trebuie amintitã lipsa de control eficace asupra organismelor europene. E dificil de a diminua acest fenomen atâta timp cât atribuþiile organelor Uniunii se modificã de la un tratat la altul, iar pe cale de consecinþã ceea ce începuse sã funcþioneze este înlocuit cu altceva. Indiscutabil cã aceste disfuncþionalitãþi sunt legate de procesul de tranziþie în care se aflã Uniunea dar cei care urmãresc sã obþinã sume importante de bani fraudând interesele financiare ale Uniunii folosesc la maximum aceste dificultãþi. Nu în ultimul rând trebuie evidenþiatã concepþia învechitã a celor care au edificat spaþiul european, aceºtia fiind lipsiþi de multe ori de curaj politic ºi de încredere între statele membre 3 .
B) Dificultãþi legate de specificul dreptului penal
În general aceste infracþiuni sunt comise de infractori versaþi ºi acest lucru face dificilã prinderea acestora. Disciplina care se ocupã cu studiul infracþiunilor fiscale este aºa numitul Drept penal al afacerilor, domeniu care prezintã particularitãþi ce au influenþã asupra combaterii fenomenului de fraudare a intereselor financiare ale Uniunii. La nivel Uniunii apare o contradicþie în termeni deoarece în materie comercialã competentã este Curtea de justiþie – (primul pilon), iar în materia penalã competenþa aparþine exclusiv justiþiei naþionale a statelor membre (al treilea pilon) 4 . Prin excepþie, Curtea de Justiþie este competentã în cadrul celui de-al treilea pilon în situaþiile prevãzute de art. 35 paragrafele 1, 6, 7 din Tratatul Uniunii Europene. Lupta eficientã împotriva infracþionalitãþii economice presupune ambele aspecte ºi de dorit aceeaºi competenþã jurisdicþionalã. Consecinþele acestei realitãþi sunt inexistenþa
1 P. B. Knudsen, La fraude au détriment du budget de la Communauté, RSC 1995.66.
2 Vezi Afacerea greacã sau a grâului iugoslav, în care autoritãþile statului grec au favorizat vânzarea cãtre statele Comunitãþii a grâului importat din Iugoslavia, ca ºi când ar fi fost grâu grecesc, vânzãtorul beneficiind astfel de subvenþii comunitare.
3 H. Labayle, op.cit., p.48.
4 S. Deleanu, Drept comunitar al afacerilor, Ed. Dacia Europa Nova, Lugoj, 2001, p. 19.
unor organe specializate cu putere jurisdicþionalã în aceastã materie la nivelul Uniunii ºi bineînþeles inexistenþa unor reglementãri specifice dreptului penal al afacerilor la nivelul Uniunii. Chiar în sistemele de drept naþionale existã dificultãþi reale de a diferenþia, spre exemplu, o fraudã fiscalã penalã de neplata unui impozit 1 . Experienþa organelor judiciare române în materie conduce la aceeaºi concluzie. Pot fi evidenþiate ºi dificultãþi legate de proba acestor infracþiuni, de rãmânerea în urmã a textelor de incriminare raportat la modalitãþile de comitere a unor fraude care se suprapun adesea cu fenomenul de corupþie, de termenele de prescripþie. Apoi o altã categorie de dificultãþi este legatã de mijloacele de urmãrire penalã a unei asemenea infracþiuni (sãrãcia instituþiilor judiciare, existenþa paradisurilor fiscale). Nu în ultimul rând trebuie amintite ºi dificultãþile legate de sistemul de sancþionare (rãspunderea penalã a persoanelor juridice, etc.) 2 . Credem important a se arãta cã funcþionarii europeni se bucurã de imunitate de jurisdicþie, calitate care face ineficientã ºi utilizarea dreptului penal naþional al statelor membre 3 . Pentru funcþionarii europeni nu existã nici o lege penalã aplicabilã faptelor de corupþie fãrã de care frauda la bugetul Uniunii este dificil de realizat 4 . Tuturor acestor dificultãþi atunci când este vorba de lupta împotriva unor infracþiuni ce aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii europene li se adaugã noi obstacole, în special, faptul cã existã dificultãþi de represiune a acestei criminalitãþi legate de discontinuitatea acþiunii represive (limitatã la frontierele naþionale) ºi de faptul cã sistemele de drept penal ale statelor membre sunt disparate. Existã un spaþiu comun european în materie comercialã, dar în materie penalã avem o multitudine de spaþii penale naþionale care influenþeazã negativ cooperarea în materie, în condiþiile în care comportamentul infracþional nu cunoaºte graniþe naþionale. Existenþa acestor ultimi doi factori face ca represiunea penalã sã aibã un caracter injust (grave inegalitãþi între operatorii economici), sã fie ineficace (limitatã la frontierele naþionale) ºi sã fie de o complexitate extremã (aceasta rezultând atât din discontinuitate cât ºi din lipsa de omogenitate a acþiunii represive) 5 . Aceastã stare de lucruri permite infractorilor, de cele mai multe ori, atunci când este vorba de fraude la bugetul Uniunii, sa eludeze fiecare text de incriminare naþional.
1 Pentru o analizã detaliatã vezi J-B. Bosquet-Denis, La distinction du contentieux pénal fiscal et du contentieux administratif fiscal, RSC 1995.541-545.
2 L. Vichnievsky, La pratique de lutte contre la corruption en France, Tribunal de Grande Instance de Paris, Comunicare susþinutã la sesiunea ºtiinþificã organizatã de Academia de Drept European,Trêves 3-4 décembre 1998.
3 Este interesantã iniþiativa Franþei care a adoptat o lege cu privire la corupþia funcþionarilor strãini (Legea nr. 2000-595 din 30 iunie 2000 modificând codul penal ºi codul de procedurã penalã referitor la lupta împotriva corupþiei)
4 Pentru detalii vezi M. E. Cartier, C. Mauro, La loi relative à la lutte contre la corruption des fonctionnaires étrangeres, RSC 2000.737-752, J-P. Didier, La lutte contre la corruption des fonctionaires et agents publics, D. 2000, Chron. 307-312 (nr. 20).
5 S.Bogdan, Câteva consideraþii privind lupta contra corupþiei în Uniunea Europeanã, SUBB
2/1999.72.
III. Modalitãþi de combatere a fenomenului
Pentru înlãturarea acestor deficienþe s-a propus folosirea alternativ sau cumulativ a urmãtoarelor modalitãþi de combatere a dificultãþilor de luptã împotriva corupþiei:
asimilarea, cooperarea ºi armonizarea 1 .
A. Asimilarea
Acest principiu a fost degajat în 1989 de Curtea de Justiþie, în afacerea porumbului iugoslav 2 , din art. 5 al Tratatului Comunitãþii Europene ºi apoi înscris în art. 209 A paragraful 2 din Tratatul Comunitãþilor Europene:
“Statele membre iau aceleaºi mãsuri pentru combaterea fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Comunitãþii ca ºi cele pe care ele le iau pentru combaterea fraudelor aducând atingere propriilor interese financiare”. Chiar dacã acest principiu are avantajul unei anumite simplitãþi el totuºi nu garanteazã eficacitatea represiunii. Din acest motiv art. 209 A paragraful 3 stipuleazã cã:
“Fãrã a prejudicia alte dispoziþii ale prezentului tratat, statele membre îºi coordoneazã activitãþile vizând protejarea intereselor financiare ale Comunitãþii contra fraudelor. În acest scop, ele organizeazã, cu ajutorul comisiei, o colaborare strânsã ºi regulatã între serviciile competente ale propriilor administraþii”. Raportul asupra art. 209 A a concluzionat cã “în anumite domenii, îmbunãtãþiri nu pot fi obþinute decât printr-o apropiere la nivel comunitar a practicilor naþionale” 3 . Trebuie remarcat cã acest articol nu a vizat o acþiune normativã în materie penalã, ci mai mult o acþiune instituþionalã a administraþiilor naþionale ºi comunitare 4 . Art. 209 nu a fost introdus pentru a favoriza inserarea în tratatul comunitar a unei dispoziþii cu caracter penal, deoarece statele s-au opus unui control jurisdicþional al
instituþiilor europene în materie. Nu a fost folosit cuvântul penal iar termenul de sancþiuni
a fost înlocuit cu noþiunea de mãsuri tocmai pentru a scoate din discuþie o intervenþie în acest domeniu 5 . În concluzie, asimilarea presupune abordarea fraudei la bugetul Uniunii la fel cum este tratatã din punct de vedere juridic în sistemul naþional al statelor membre, considerându-se cã bugetul este un bun ce intereseazã toate statele membre. În materie penalã, asimilarea ar presupune incriminarea în legislaþia naþionalã a statelor membre
a fraudelor comise la bugetul Uniunii.
1 M. Delmas-Marty Corpus juris portant disposition pénales pour la protection des intérêts financiers de l Union européenne Deutche Übersetzung von Yvone Kleike und Marc Tully,mit einer Einführung von Ulrich Sieber, Universität Würzburg, (Ius criminale; Band 7), Köln; Berlin; Bonn; München: Heymanns, 1998 p.105.
2 Curtea de Justiþie a Comunitãþii Europene 21 septembrie 1989 Cauza nr. 68/1988.
3 Rapport sur l’application de l’article 209 A du Traité sur l’Union européenne, noiembrie 1995, p.57, citatã de M. Delmas-Marty, op. cit. p.110.
4 H. Labayle, op.cit., p.46.
5 Idem, p.45.
Aºa cum s-a afirmat aplicarea doar a principiului asimilãrii nu poate înlãtura decât în micã mãsurã activitãþile prin care se urmãreºte fraudarea intereselor financiare ale Comunitãþii europene ºi din acest motiv s-a impus ºi un al doilea principiu care trebuie sã guverneze lupta statelor membre împotriva acestui fenomen negativ, ºi anume
cooperarea 1 . Acest principiu a rezultat ºi din Raportul asupra aplicãrii art. 209 A, mai sus citat. Pentru punerea în practicã a acestui principiu s-au elaborat mai multe convenþii internaþionale cu scopul declarat de a duce o lupta eficientã împotriva criminalitãþii economico-financiare.
O primã categorie de acte internaþionale au fost elaborate sub egida Consiliului
Europei în cadrul cooperãrii politico-europene:
- Acordul referitor la aplicarea, între statele membre ale Comunitãþii europene, a Convenþiei asupra transferului persoanelor condamnate (Bruxelles, 25.05.1987);
- Acordul între statele membre referitor la transmiterea procedurilor represive (Roma,
6.11.1990);
- Convenþia asupra executãrii condamnãrilor penale strãin (Haga, 13.11.1991).
Totuºi nici una din aceste convenþii nu a intrat în vigoare, deoarece nu au fost ratificate de toate statele membre.
În cadrul creat prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, diverse mijloace,
fie de aplicaþie generalã fie vizând expres lupta împotriva fraudei la bugetul comunitar sunt destinate sã promoveze cooperarea 2 . Convenþiile de aplicare generalã sunt cele care vizeazã cooperarea între statele membre în domeniul dreptului în general, dar
care au implicaþii directe ºi asupra combaterii criminalitãþii economico-financiare. Iatã câteva din cele mai importante convenþii:
- Convenþia referitoare la procedura simplificatã de extrãdare (Bruxelles, 10.03.1995);
- Convenþia Europol (Bruxelles, 26.07.1995);
- Convenþia asupra activitãþii informatice în domeniul vãmilor numitã Convenþia S.I.D.(Bruxelles, 26.07.1995);
De asemenea dintre convenþiile care au ca obiect nemijlocit lupta împotriva fraudelor financiare pot fi amintite:
- Convenþia referitoare la protecþia intereselor financiare ale Comunitãþilor Europene, numitã Convenþia P.I.F.(Bruxelles, 26.07.1995) 3 ;
- Protocolul adiþional a acestei convenþii în materie de corupþie a funcþionarilor;
- Al doilea Protocol adiþional a acestei convenþii în materie de fraude;
- Regulamentul 2988/95 din 18 decembrie 1995 referitor la protecþia intereselor financiare ale Comunitãþii Europene.
Un pas important a fost realizat prin elaborarea în 1995 a Convenþiei referitoare la protecþia intereselor financiare a comunitãþii care în art. 1 punctul 2 a incriminat frauda aducând atingere intereselor financiare ale Uniunii. Astfel, constituie fraudã orice acþiune
1 M. Delmas-Marty, op. cit. p.106.
2 Idem, p.107.
3 Publicatã în JOCE, nr. C316 din 27 noiembrie 1995, citatã de M.Delmas-Marty, op.cit.,
sau omisiune care încalcã legislaþia aplicabilã comisã cu intenþie sau din neglijenþã
caracterizatã, în virtutea unor obligaþii de diligenþã, care are ca scop sau rezultat:
fie diminuarea unei resurse proprii sau unor alte venituri ale Comunitãþilor
fie perceperea sau reþinerea de sume de bani sau deturnarea de fonduri în prejudiciul Comunitãþilor.
primã observaþie se leagã de elementul subiectiv, fiind reglementatã pe lângã
intenþie ºi aºa numita neglijenþã caracterizatã. Aceasta, deoarece în cazul în care era utilizatã doar noþiunea de culpã în general exista riscul de a se dilua acþiunea represivã
în ipoteze ce nu ar fi afectat serios interesele financiare, dar care ar fi influenþat negativ activitatea judiciarã pentru cazurile mult mai grave 1 .
O altã observaþie interesantã este legatã de faptul cã se foloseºte în art. 3 noþiunea
de participanþi, de responsabilitate penalã a persoanei juridice, de sancþiuni aplicabile ºi chiar de circumstanþe agravante (art. 4). De asemenea prin aceastã convenþie se stabileºte ºi competenþa ºi obligaþia de urmãrire penalã (art. 5), precum ºi câmpul de aplicare a legii naþionale (art. 6). Un alt element de noutate este reprezentat de art. 7 care stabileºte cã extrãdarea nu poate fi refuzatã în cazul infracþiunilor fiscale sau în raþiunea cerinþei dublei incriminãri. Totuºi existã ºi un articol 13 care stabileºte faptul cã intrarea în vigoare a Convenþiei are loc în prima zi care urmeazã unui termen de douã luni dupã depunerea instrumentelor de ratificare de cãtre ultimul stat membru. Aceastã cerinþã nu a fost îndeplinitã nici pânã astãzi ºi nici nu existã o perspectivã realã în viitorul apropiat. Raportul asupra aplicãrii art. 209 A a demonstrat în ceea ce priveºte cooperarea cã rezultatele acesteia sunt ca ºi în cazul asimilãrii puþin convingãtoare, diferenþa constã în raþiunile diferite care determinã neajunsurile 2 .
C. Armonizarea
Aceasta modalitate de luptã împotriva fraudei în detrimentul bugetului Uniunii constã în reducerea celor mai importante diferenþe între normele naþionale, dar fãrã totuºi a impune reguli identice din punct de vedere formal. Avantajele unei asemenea modalitãþi sunt dificil de evaluat deoarece nici unul din textele în discuþie nu este în vigoare. În ceea ce priveºte dreptul substanþial trebuie fãcutã distincþia între dreptul administrativ unde recomandãrile privind sancþiunile administrative au fost în mare parte urmate, ºi dreptul penal unde se manifestã o mare reticenþã în a urma recomandãrile Comisiei Europene ºi chiar de a ratifica anumite convenþii elaborate la nivel european 3 . Cu toate acestea se observã un început timid în aceastã direcþie. Spre exemplu, Convenþia P.I.F. a dat o definiþie precisã a fraudei, iar protocoalele urmãtoare au incriminat spãlarea produsului fraudei chiar dacã nu au definit-o într-un text de incriminare. Aceºti paºi nu sunt suficienþi þinând cont de faptul cã nici una din convenþiile menþionate, care au ca scop protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene, nu au intrat pânã astãzi în vigoare.
1 P. B. Knudsen, op.cit., p. 71.
2 Rapport sur l’application de l’article 209 A du Traité sur l’Union européenne, noiembrie 1995, p.60 ºi urmãtoarele citatã de M.Delmas-Marty, op.cit., p.110.
3 Vezi Bacicalupo, Grasso, Tiedeman, Etude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales, vol.1 rapports nationaux, 1994.
Criticând cele trei mijloace concertate de luptã cu criminalitatea gulerelor albe, unii
autori au considerat cã asimilarea nu garanteazã nici eficacitatea ºi nici justiþia pe care
o presupune o represiune egalã pentru toþi.
acelaºi sens cooperarea conceputã pentru a creºte eficacitatea are efecte asupra
creºterii complexitãþii mijloacelor de luptã, producând astfel un efect contrar. Armonizarea la rândul ei contribuie la creºterea complexitãþii luptei ºi în final la diminuarea eficienþei.
IV. Fundamentul comunitar al acþiunii anti-fraudã
O altã perspectivã a abordãrii fraudei la bugetul Uniunii este reprezentatã de evoluþia
chestiunii în Tratatele Comunitãþilor Europene ºi apoi ale Uniunii Europene.
Aºa cum am arãtat mai sus art. 209 A este primul text din tratat care vizeazã explicit
ºi problema cooperãrii în materie penalã la nivelul Uniunii Europene.
Prin tratatul de la Maastricht s-a introdus Titlul VI care cuprinde dispoziþii asupra cooperãrii în domeniul justiþiei ºi afacerilor interioare. În art. K1 se prevede cã pentru realizarea obiectivelor Uniunii, statele membre considerã printre chestiunile de interes comun, alãturi de alte domenii, lupta contra fraudei de dimensiuni internaþionale (pct. 5), cooperarea judiciarã în materie penalã (pct. 7) ºi cooperarea poliþieneascã în vederea prevenirii ºi luptei contra terorismului, traficului ilicit de droguri ºi altor forme grave de criminalitate internaþionalã (pct. 9). Se poate observa cã lupta împotriva fraudei era prevãzutã expres pentru a sublinia importanþa acestui fenomen, cu toate cã din punct de vedere al sistematizãrii aceastã problemã se subsumeazã noþiunii de cooperare în materie penalã. La cererea tuturor, Tratatul de la Amsterdam a înlocuit fostul Titlul VI cu un alt titlu VI compus din 17 articole, cuprinzând dispoziþii referitoare la cooperarea poliþieneascã ºi judiciarã în materie penalã 1 . Raþiunea acestor modificãri a fost deficitul de securitate creat de Tratatul de la Maastricht 2 , deoarece au fost create numeroase instituþii care nu erau supuse vreunui control, fapt cu repercusiuni importante în materia fraudelor ºi nu numai. Art. 29 (ex art. K1) prevede cã obiectivul Uniunii este de a oferi cetãþenilor ei un nivel
ridicat de protecþie într-un spaþiu de libertate, securitate ºi justiþie, iar atingerea acestui obiectiv se poate realiza prin prevenirea criminalitãþii, organizate sau de altã naturã, lupta împotriva acestui fenomen, ºi, în mod special, împotriva terorismului, traficului de oameni, crimelor împotriva copiilor, traficului de droguri, traficului de arme, corupþiei ºi fraudei. Mijloacele pentru realizarea acestui obiectiv sunt cooperarea forþelor de poliþie, direct sau prin intermediul Oficiului European de Poliþie (Europol), cooperarea autoritãþilor judiciare ºi a celorlalte autoritãþi cu competenþe în materie ºi prin armonizarea atât cât este nevoie a regulilor de drept penal a statelor membre. În art. 31 (ex art. K3) se stipuleazã cã acþiunea comunã în domeniul cooperãrii judiciare în materie penalã vizeazã între altele:
- facilitarea ºi accelerarea cooperãrii între ministere ºi autoritãþi judiciare sau echivalente competente în materia respectivã a statelor membre în ceea ce priveºte procedurile de executare a hotãrârilor,
1 Le Traite d’Amsterdam, H. Labayle, Un espace de liberte, securite et de justice, Ed. Dalloz,Paris, 1998, p.155.
2 H. Labayle, op.cit., p.48.
- facilitarea extrãdãrii între statele membre
- asigurarea, în mãsura necesarã pentru ameliorarea acestei cooperãri, compatibilitãþii regulilor aplicabile între statele membre,
- prevenirea conflictelor de competenþe între statele membre
- adoptarea progresivã de mãsuri instaurând reguli minimale referitoare la elementele constitutive ale infracþiunilor penale ºi sancþiunilor aplicabile în domeniile criminalitãþii organizate, terorismului ºi traficului de droguri. Tratatul de la Nisa a completat art. 29, în sensul cã obiectivele în aceastã materie pot fi realizate ºi prin cooperarea mediatã de Unitatea europeanã de cooperare judiciarã (Eurojust). Aceasta unitate este compusã din procurori, magistraþi (sau ofiþeri de poliþie cu atribuþii echivalente) detaºaþi de fiecare stat membru, având ca ºi misiune de a contribui la o bunã coordonare între autoritãþile naþionale competente ºi de a sprijinii anchetele referitoare la criminalitatea organizatã. Din nou accentul este pus pe colaborare fãrã însã a conferi competenþe judiciare acestui organ al Uniunii. Oricum, trebuie apreciat progresul în materia cooperãrii judiciare penale de la un tratat la altul fãrã totuºi a se face pasul decisiv ºi anume de a atribui competenþe în materie penalã organelor Uniunii.
S-a propus ºi o a patra soluþie a problemei, care ar putea îngloba prin ea însãºi cele trei elemente fundamentale – justiþie, simplitate ºi eficacitate - ºi care s-ar putea numi calea unificãrii legislative 1 .
V. Unificarea
Acest deziderat se exprimã periodic în doctrinã 2 . În expunerea de motive a Corpus-ului Iuris se explicã utilizarea unificãrii regulilor prin faptul cã asimilarea, cooperarea ºi armonizarea dispoziþiilor penale s-a dovedit prea complexã, încãlcându-se astfel principiile care erau exprimate de Tratate, ridicându-se un zid de hârtie în faþa unei criminalitãþi foarte reale ºi în plinã expansiune 3 . Alegerea acestei cãi s-a impus prin importantele prejudicii pe care le produce frauda bugetului Uniunii ºi prin insuficienþa mijloacelor folosite pânã atunci 4 . Tratatul de la Amsterdam s-a limitat la a sugera armonizarea legislaþiei penale în materie ºi de a încuraja “cooperarea întãritã ” în domeniu. Nici Tratatul de la Nisa nu a adus elemente de noutate în aceastã privinþã. Acestea au fost câteva din ideile care au stat la baza elaborãrii unui aºa numit Corpus Juris. Acesta este un fel de cod penal ºi cod de procedurã penalã europeanã a cãrui aplicare este strict limitatã la infracþiunile de corupþie, cuprinzând 17 articole de drept penal ºi 35 de articole de procedurã penalã.
1 M. Delmas-Marty, op. cit., p.116.
2 D. Flore, L’incrimination de la corruption, Les nouveaux instruments internationaux. La nouvelle loi belge du février 1999, Les Dossiers de la RDPC, Ed. La Charte, Bruxelles, 1999,
4 J. C. Fourgoux, op.cit., p.348.
S-a susþinut chiar de cãtre cei care l-au elaborat în expunerea de motive cã nu poate fi vorba de un cod penal sau de procedurã penalã ci un ansamblu de reguli penale care
constituie un fel de Corpus Iuris limitat la protecþia penalã a intereselor financiare ale Uniunii Europene ºi destinat a asigura un spaþiu judiciar unificat ºi o represiune mai justã, mai simplã ºi mai eficace 1 . Aceastã propunere a încercat sã revoluþioneze dreptul penal la nivel european. Este unanim admis în toate statele europene cã dreptul unui stat de a incrimina o faptã ºi de
a angaja rãspunderea penalã pentru comiterea acesteia decurge din atributul de
suveranitate al statului respectiv. Prin acest proiect se propune ca dreptul de incriminare
a unor anumite fapte, care aduc atingere în mod direct intereselor financiare ale Uniunii
Europene, sã cadã în sarcina acesteia. Mai mult decât atât, prin acest proiect se propune chiar crearea unui Minister Public European a cãrui competenþã este principalã pentru desfãºurarea activitãþilor de urmãrire
penalã a infracþiunilor de corupþie, raportat la competenþa ºi atribuþiile Ministerului Public naþional 2 . Totuºi se pot remarca niºte contradicþii deoarece, cooperarea este un instrument fundamental de construcþie al Uniunii indiferent de domeniu, ori prin elaborarea unui asemenea proiect este înlãturat tocmai acest mijloc de colaborare 3 . Existã, de asemenea, o diferenþã în ceea ce priveºte definirea fraudei de cãtre Convenþia P I F, ºi ceea pe care o prevede Corpus Iuris 4 . Este interesantã concluzia la care ajunge Fourgoux referitor la acest Corpus Iuris:
“La ce bun sã mobilizezi ingineri de înalt nivel pentru a elabora planul unei superbe autostrãzi cu lucrãri de artã admirabile dacã ea sfârºeºte pe un teren vag ºi nu serveºte
la nimic, decât poate de a da idei generaþiilor viitoare”.
VI. Mijloace utilizate în prezent de Uniunea Europeanã în lupta împotriva fraudei
Chiar dacã pe plan european mai este un drum lung pânã la elaborarea unor norme uniforme nu trebuie sã uitãm ºi soluþiile care de data asta sunt aplicabile în mod practic de cãtre statele membre.
1 M. Delmas-Marty, op. cit., p.117.
2 Art. 35 Corpus Juris.
3 J. C. Fourgoux, op. cit., p.350.
4 Definiþia fraudei în textul Corpus Iuris:
Art. 1 –Frauda la bugetul comunitar
Este definitã ca infracþiune frauda care afecteazã bugetul Comunitãþilor Europene, atât în materie de cheltuieli cât ºi în materie de venituri, în situaþia în care s-a comis unul din urmãtoarele comportamente cu intenþie sau din neglijenþã gravã:
- de a prezenta în faþa unei autoritãþi competente declaraþii incomplete, inexacte sau bazate
pe documente false referitoare la fapte importante (pentru acordarea unui ajutor sau unei subvenþii
sau pentru lichidarea unei datorii fiscale) care ar putea prejudicia bugetul comunitar
- omiterea de a furniza informaþii despre aceleaºi fapte autoritãþilor competente sau
nerespectarea obligaþiei de a informa - deturnarea de fonduri comunitare care corespund unei subvenþii sau unui ajutor legal obþinut.
O primã categorie de soluþii au rezultat din natura specificã a dreptului penal al afacerilor, care utilizeazã pe scarã largã normele de referire ºi normele cadru. Nu existã nici un impediment de ordin comunitar de a utiliza acest mijloc, iar influenþa dreptului comunitar asupra dreptului penal al fiecãrui stat se produce fãrã a putea fi contestatã aceastã mãsurã pe douã planuri 1 . Se produce un efect negativ asupra dreptului penal (atunci când dreptul comunitar înlãturã existenþa unor infracþiuni) ºi aºa numitul efect pozitiv (când practic dreptul comunitar creeazã noi infracþiuni). În aceste cazuri este indispensabilã existenþa unor norme de incriminare naþionale de referire sau cadru, altfel nu se poate vorbi de aceste efecte pozitive sau negative 2 . Un exemplu din jurisprudenþa francezã este dat de un importator francez de vinuri din Italia care era judecat pentru mai multe infracþiuni deoarece a comercializat acest produs ce nu respecta condiþiile cerute de legea francezã în materie, dar le respecta pe cele negociate de statul francez ºi cel italian. Justiþia francezã la achitat pe inculpat cu motivarea cã respectivul tratat a modificat condiþiile de calitate cerute pentru respectivul vin în aceastã ipotezã, înlãturând astfel caracterul infracþional al faptei 3 . A fost consideratã prima decizie care a proclamat expres superioritatea dreptului comunitar 4 . Un alt exemplu este al unei persoane care nu a declarat în faþa autoritãþilor unui stat membru cã deþine cecuri la purtãtor, faptã care era incriminatã de legislaþia naþionalã a unui stat membru. Curtea de la Luxembourg a statuat cã aceastã obligaþie stabilitã de dreptul penal încalcã principiul liberei circulaþii a capitalului, fãcându-l iluzoriu. În consecinþã statul membru în cauzã trebuie sã înlãture o asemenea dispoziþie 5 . Un alt exemplu poate fi un caz de înºelãciune în care un comerciant a vândut un automobil ca fiind nou, deºi mai fusese înmatriculat fãrã a avea însã vreun kilometru parcurs. Conform practicii judiciare franceze o asemenea conduitã constituia infracþiunea de înºelãciune deoarece un automobil nou presupune faptul de a nu avea nici un kilometru parcurs ºi sã nu mai fi fost înmatriculat anterior. Inculpatul a susþinut cã în jurisprudenþa Curþii de Justiþie de la Luxembourg, prin automobil nou se înþelege un automobil care nu a parcurs nici un kilometru, fãrã vreo altã condiþie suplimentarã, ºi în consecinþã fapta sa nu mai constituie infracþiune. Instanþa a admis susþinerea inculpatului ºi la achitat. Pentru cea de a douã ipotezã poate fi dat ca exemplu cazul unui decret lege din 1852 care incrimina pescuitul cu nerespectarea unor regulamente în materie, care în opinia Curþii de Casaþie franceze vizeazã ºi regulamentele Uniunii Europene în materie 6 . Iatã un exemplu strãlucit de vizionarism din partea legiuitorului de la 1852. S-a susþinut cã se poate face o diferenþã în dreptul penal între norme de represiune ºi norme de comportament. Primele cuprind sancþiunea aplicabilã ºi procedura de aplicare, ambele domenii fiind atributul exclusiv al statelor, iar cele din urmã descriu comportamentul infracþional ºi fac precizarea cã aceste conduite constituie infracþiuni.
1 M.Masse, L’influence du droit communautaire sur le droit pénal français, RSC 1996. 941.
2 J. Pradel, G. Corstens, Droit pénal européen, Ed. Dalloz, Paris, 1999, p. 456.
3 Cass.crim.fr, 22.10.1970, Societe “ Les Fils d‘Henri Ramel” analizatã de J. Pradel, A. Varinard, Les grandes arrêts du droit criminel, vol. 1, ed 2, Ed. Dalloz, Paris, 1997, p. 49.
4 J. Pradel, A. Varinard, op. cit., p.51.
5 CJCE 23 feb 1995 Bordessa, Rec. CJCE p. I-361; J. Pradel, G. Corstens, op. cit., p.448.
6 Cass.crim.fr, 21.06.1984, Santamaria Azpiri, citatã de M. Masse, op. cit., p. 944.
Dreptul comunitar poate interveni doar în ceea ce priveºte comportamentul în sine al autorului fãrã vreo influenþã directã asupra celorlalte elemente ale normelor. Nu se poate vorbi de o incriminare comunitarã însoþitã de o sancþiune naþionalã ci doar de faptul cã normele comunitare pot modela, mergând pânã la ºterge anumite comportamente sau pot adãuga noi elemente descrierii comportamentului interzis 1 . Poate cã aceastã influenþã va putea fi resimþitã foarte timid ºi de dreptul penal român în mãsura în care existã unele obligaþii care decurg din acordul de asociere, ºi care au influenþã în materie vamalã, comercialã etc.
O altã posibilã abordare a problemei se pune din perspectiva sancþiunilor care pot fi aplicate pentru respectarea regulilor în materie fiscalã, aspecte ce vor fi dezvoltate mai jos.
În doctrina europeanã s-a considerat cã efectul pozitiv al dreptului comunitar în materia fraudelor se poate manifesta, ca ºi în dreptul penal în general, prin metoda naþionalã, metoda mixtã ºi metoda comunitarã 2 . Metoda naþionalã presupune incriminarea expresã de legislaþia statelor membre a fraudei la bugetul Uniunii, ceea ce nu s-a realizat. Tot de metoda naþionalã þine ºi influenþarea tacitã realizatã, spre exemplu, în materia T.V.A., unde cel care încalcã reglementãrile în materie europeanã încalcã implicit ºi norma naþionalã în materie deoarece statele membre ale Uniunii sunt obligate sã cedeze un procent din acest impozit Uniunii 3 . În acest ultim caz se poate vorbi de o dispoziþie eficientã în materie deoarece statele sunt interesate direct în a incrimina aceastã faptã. Metoda mixtã se diferenþiazã prin obligaþia statelor de a incrimina anumite fapte în materia fraudei, prescriindu-se sancþiuni pe care acestea trebuie sã le aplice celor care comit asemenea fapte. Aceastã metodã nu garanteazã o represiune egalã, iar definiþiile fraudei din Convenþia P.I.F. sau Corpus Iuris au rãmas la nivelul teoretic, fãrã a influenþa în mod evident conduita statelor în materia fraudei la bugetul Uniunii. Tot în cadrul acestei metode s-au utilizat aºa numitele sancþiuni quasi penale prescrise de un regulament care are forþã obligatorie pentru statele ºi cetãþenii Uniunii. Convenþia P.I.F. a fost precedatã de regulamente comunitare care prevedeau sancþiuni numite administrative, dar care mai mult decât repararea prejudiciului îl obligau pe autor sã plãteascã o sumã dublã decât cea pe care a sustras-o. Erau altfel spus sancþiuni penale deghizate în sancþiuni administrative. Germania a contestat dreptul comisiei de a dispune astfel de sancþiuni, dar Curtea de Justiþie a considerat cã aceste mãsuri sunt diferite de sancþiunile penale, cã acestea constituie un instrument administrativ specific care face parte integrantã din regimul de sprijin ºi destinat sã asigure o bunã gestiune financiarã a fondurilor publice comunitare 4 . Practic acesta este cel mai important instrument juridic care sã permitã o luptã eficientã împotriva fraudei la bugetul Uniunii.
1 M. Masse, op. cit., p. 945.
2 J. Pradel, G. Corstens, op.cit., p.460.
3 Idem p. 461.
4 Pentru o analizã detaliatã vezi CJCE 27 oct 1992, RFA C Commission, C-240/1990, Rec. CJCE p. 5383.
Deºi în jurisprudenþa Curþii Europene a Drepturilor Omului o asemenea sancþiune ar avea caracterul unei sancþiuni în materie penalã, Regulamentul 2988/1995 referitor la protejarea intereselor financiare defineºte ca iregularitate ºi nu ca fraudã un comportament prejudiciabil pentru buget. Aceastã iregularitate era definitã ca fiind “ orice violare a unei dispoziþii a dreptului comunitar rezultând dintr-o acþiune sau omisiune a unui operator economic care ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Comunitãþii sau a bugetelor administrate de aceasta, sau prin diminuarea sau ascunderea de venituri provenind din
resurse proprii percepute direct în contul Comunitãþilor, fie printr-o scutire nejustificatã” (art. 1-1). Aceastã definiþie este atât de largã încât include ºi frauda comunitarã 1 . Tot acest Regulament stabileºte principiul legalitãþii ºi al legii mai favorabile dar precizeazã expres cã mãsurile urmãtoare nu pot fi considerate sancþiuni:
- retragerea unui avantaj injust obþinut prin obligarea de a plãti sau de a rambursa sumele injust percepute;
- retragerea avantajelor injust obþinute prin pierderea totalã sau parþialã a garanþiilor constituite pentru a putea solicita un avantaj acordat sau în cazul perceperii unui avans. Art. 5 din Regulament enumerã urmãtoarele sancþiuni administrative:
- plata unei amenzi administrative;
- plata unei sume care depãºeºte suma de care a beneficiat cel care a fraudat bugetul;
- privarea totalã sau parþialã de un avantaj acordat de regulamentele comunitare, chiar dacã operatorul a beneficiat deja de acest avantaj;
- excluderea sau retragerea beneficiului avantajului pentru o perioadã ulterioarã celei de iregularitate;
- retragerea temporarã a unui aviz sau a unei recunoaºteri necesare participãrii la regimul de ajutor comunitar;
- pierderea unei garanþii sau a unei cauþiuni constituitã cu scopul respectãrii condiþiilor unei reglementãri;
- alte sancþiuni cu caracter exclusiv economic, de naturã ºi de limite echivalente, prevãzute de reglementãrile sectoriale adoptate de Consiliu în funcþie de necesitãþile proprii sectorului respectiv ºi cu respectarea competenþelor executive conferite Comisiei de cãtre Consiliu. Articolul 6 reglementeazã relaþia dintre procedura administrativã ºi cea penalã, stabilind o relaþie aproape identicã cu cea între acþiunea civilã ºi acþiunea penalã în procedura penalã românã. Mai mult decât atât, art. 6 pct. 5 stipuleazã cã sancþiunile pecuniare aplicate sunt independente de eventualele sancþiuni penale, ceea ce dovedeºte cã aceste sancþiuni nu au caracter penal deºi s-a susþinut contrariul plecând de la caracterul retributiv al acestor sancþiuni 2 . Regulamentul conþine ºi dispoziþii cu privire la participaþie, rãspunderea persoanelor juridice, prescripþia acestor iregularitãþi ºi desigur organele competente sã aplice aceste sancþiuni administrative.
1 J. Pradel, G. Corstens, op.cit., p. 493.
2 Idem, p. 503.
Prin Regulamentul 2185/1996 din 11.11. 1996, care a legiferat de o manierã riguroasã
controlul ºi verificãrile pe care le poate efectua comisia pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii, în art. 2 se stabilesc ipotezele în care Comisia poate efectua controale ºi verificãri:
- în vederea unei cercetãri a unei iregularitãþi grave, transnaþionale sau în care este posibil sã fie implicaþi operatori economici activând în mai multe state membre;
- pentru cercetarea unei iregularitãþi atunci când situaþia într-un stat membru este cerutã într-un caz particular de întãrire a controlului ºi verificãrilor la faþa locului pentru a ameliora eficacitatea protecþiei intereselor financiare, ºi de a asigura un nivel de protecþie echivalent în sânul comunitãþii;
- la cererea statelor interesate.
Metoda comunitarã foloseºte, atunci când au incidenþã în materia fraudei, sancþiunile în materie de concurenþã impuse de comisie, sancþiunile prevãzute de Tratatul CECA, sancþiunile prevãzute de Tratatul Euroatom ºi sancþiunile prevãzute de regulamentul în materie de transport. Nu se poate vorbi de o eficienþã realã a acestor sancþiuni în materia fraudei fiscale.
Concluzia care se poate trage este cã doar în micã mãsurã putem vorbi de mijloace de naturã penalã în combaterea acestui fenomen, iar fãrã o sancþiune penalã adecvatã e dificil a stãvili acest fenomen. Considerãm cã acceptarea de cãtre statele membre a unui asemenea Corpus Juris va rãmâne o bunã bucatã de timp un deziderat al juriºtilor, preferându-se soluþiile diplomatice celor juridice. Politicienii sunt departe de accepta un asemenea proiect, statele membre neratificând nici pânã astãzi vreuna din convenþiile elaborate în acest domeniu (Convenþia P.I.F., etc.). Acest proiect rãmâne însã o mare realizare a juriºtilor. Din acest punct de vedere este un mare pas înainte, la nivel doctrinar, spre acel visat spaþiul penal european comun, iar fraudele importante din fiecare an la bugetul comunitar ar putea fi un catalizator pentru realizarea acestuia.
Ovidiu PODARU, Florin ªIMON
CONSIDERAÞII PRIVIND POSIBILITATEA ATACÃRII CU ACÞIUNE DIRECTÃ ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV A ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE
Ovidiu PODARU asistent, UBB Cluj-Napoca
Florin ªIMON
Résumé: Quelques considérations sur l’admisibilité de l’action en annulation contre les actes administratifs normatifs. Cet article porte sur un problème très disputé et discutable dans le droit administratif roumain: les règlements (ou les actes administratifs normatifs), peuvent-ils être annulés par le juge du contentieux administratif? Nous croyons qu’une solution positive n’est pas souhaitable, bien qu’une disposition législative la prévoyant est en train d’être adoptée par le Parlement.
1. Prezenta lucrare porneºte de la dispoziþiile Proiectului de lege privind contenciosul administrativ 1 care, la art. 1 prevede cã „Orice persoanã vãtãmatã într-un drept al sãu sau într-un interes legitim, de cãtre o autoritate publicã, printr-un act administrativ sau prin nesoluþionarea în termenul legal al unei cereri, se poate adresa instanþei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaºterea dreptului pretins ºi repararea pagubei ce i-a fost cauzatã”, arãtându-se în plus la art. 2 lit. b) cã prin act administrativ se înþelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publicã în vederea executãrii sau a organizãrii executãrii legii”. De asemenea, art. 13 alin. 3 prevede cã “Actele administrative cu caracter normativ, care se considerã a fi ilegale pot fi atacate oricând”. Rezultã aºadar foarte clar din aceste dispoziþii legale faptul cã actele administrative normative pot fi atacate în contencios administrativ pe cale directã, printr-o acþiune în anulare. Aceastã reglementare apare în condiþiile unei puternice controverse în literatura juridicã de specialitate ºi pe fondul unor soluþii contrare ale instanþelor de contencios administrativ cu referire la posibilitatea sau imposibilitatea controlului pe cale directã a actelor administrative normative. Astfel, în literatura juridicã s-a exprimat pe de o parte opinia conform cãreia legalitatea actului administrativ normativ poate fi controlatã ºi pe calea acþiunii în anulare 2 , în condiþiile art. 1 al prezentei Legi a contenciosului administrativ 3 . Pe de altã parte însã, existã ºi o opinie contrarã, conform cãreia actului administrativ normativ i se poate verifica legalitatea doar în baza art. 11 al aceleiaºi Legi 29/1990, opinie susþinutã de un alt autor reputat care aratã astfel cã actul
1 Acest Proiect a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ (cu unele propuneri de modificãri, care nu intereseazã tematica studiului de faþã) ºi se va afla în cel mai scurt timp pe masa Camerei Deputaþilor.
2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureºti, 1996, vol. I, p. 405 (“caracterul individual al actului nu se mai pune”) ºi p. 407 (“legiuitorul nu face distincþie între actele administrative individuale ºi cele normative”).
3 Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990 privind contenciosul administrativ, publicatã în M. Of. nr. 122/ 8.11 1990, cu modificãrile ulterioare.
administrativ normativ poate fi controlat doar pe calea excepþiei de ilegalitate. Aºadar, acest articol 11 face distincþie între actul administrativ atacat pe cale principalã, care poate fi anulat de instanþele de contencios administrativ în totalitate sau în parte (actul administrativ individual) ºi actele care stau la baza emiterii sale, adicã actele administrative normative, ce nu pot fi anulate, ci doar înlãturate din soluþia procesului
pe calea excepþiei de ilegalitate 1 . În aceeaºi opinie se precizeazã însã în plus cã prefectul poate ataca, în baza art. 122 din Constituþia din 1991, actele administrative individuale sau normative ale Consiliului judeþean, Consiliului local sau primarului 2 . Este vorba despre aºa numitul contencios obiectiv 3 , denumire datoratã faptului cã numai prefectul, ºi nu orice parte vãtãmatã poate ataca actul administrativ în faþa instanþei de contencios 4 (art. 12 alin. 1 al Legii 69/1991 5 ). Deºi este suficient de clar, trebuie spus cã acest drept al prefectului este limitat doar la actele administrative emise de organe ale administraþiei
6 , deci cu competenþa teritorialã restrânsã, precis determinatã 7 .
În ce priveºte jurisprudenþa, aceasta nu este nici ea unitarã. Astfel, Curtea Supremã de Justiþie, Secþia de contencios administrativ, susþine acest ultim punct de vedere prin Decizia nr. 932 din 9 mai 1996, în timp ce, aceeaºi Curte Supremã, în Decizia nr. 141 din 27 ianuarie 1999, exprimã un punct de vedere contrar, conform cãruia cererea de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ este admisibilã, din moment ce textul Legii nr. 29/1990 nu face distincþie între actele administrative individuale ºi cele normative. Comparând cele douã soluþii mai sus amintite, se observã cã ele sunt contradictorii în mod absolut, interpretarea legii ducând astfel la o practicã neunitarã chiar la nivelul C.S.J., aºadar acolo unde litigiile se tranºeazã în mod definitiv ºi irevocabil. Probabil cã acesta este unul dintre motivele pentru care s-a dorit ca noua lege a contenciosului administrativ sã reglementeze expres posibilitatea anulãrii actelor administrative normative de instanþele judecãtoreºti de contencios administrativ. Acest studiu îºi propune sã analizeze avantajele ºi dezavantajele acestei propuneri legislative.
publice locale ºi judeþene
1 T. Drãganu, Drept constituþional ºi instituþii politice. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureºti,1998, vol. I, p. 337. Pentru o soluþie intermediarã a se vedea R. N. Petrescu, Drept administrativ, ediþia a II-a, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol. II, p. 42 ºi urm. Aceastã din urmã autoare înclinã însã ºi ea, mai degrabã, spre prima variantã.
2 T. Drãganu, op. cit., p. 338.
3 A se vedea în acest sens, I. Iovãnaº, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, 1999, vol. II, p. 149-150.
4 T. Drãganu, op. cit., p. 338.
5 Legea nr. 69/1991 a administraþiei publice locale, republicatã în temeiul art. III din Legea nr. 24 din 12 aprilie 1996, publicatã în M. Of. nr. 76 / 13.04.1996.
6 T. Drãganu, op. cit., p. 338. Autorul vorbeºte astfel de acte normative “de cea mai redusã rezonanþã socialã”.
7 Aºadar trebuie sã arãtãm cã o deosebire fundamentalã între actele administrative normative locale ºi cele centrale este aceea cã, în cazul primelor, legea prevede expres dreptul (sau, mai exact, atribuþia) unui organ administrativ, în speþã prefectul, de a le ataca cu acþiune directã în contencios administrativ, în vreme ce, în cazul actelor emanând de la organele centrale, aceastã posibilitate lipseºte. Astfel, ne întrebãm noi, oare nu cumva legiuitorul a vrut sã le excludã în mod implicit pe ultimele de la aceastã modalitate de control? Acesta este motivul pentru care, în acest studiu, o sã insistãm mai mult asupra actelor normative emise de autoritãþile administrative centrale.
2. Pornind de la clasificarea actelor administrative în normative ºi individuale 1 reþinem, pentru clarificarea scopului prezentei lucrãri, cã actul normativ reglementeazã reguli de conduitã generalã (le creeazã, modificã, suspendã sau desfiinþeazã) pe baza ºi în
aplicarea legii, fiind formulate în abstract, având un caracter general ºi impersonal (deci, pe de o parte, fãrã a avea în vedere persoane anume determinate ºi, pe de alta, având
o aplicabilitate repetatã, principiul legalitãþii fiind esenþial). Dimpotrivã, actul administrativ individual se caracterizeazã prin aceea cã efectul juridic al manifestãrii de voinþã conþinute în actul administrativ constã în crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinþarea unor drepturi ºi obligaþii pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate 2 (subl. ns., Ov.P., F.ª). Aºadar, actul administrativ normativ dã naºtere, modificã, suspendã sau stinge drepturi ºi obligaþii în abstract, urmând ca, în baza sa, sã fie emise acte administrative individuale care sã producã unul dintre aceste efecte în concret. De aici rezultã o idee deosebit de importantã pe care vrem sã o conturãm, idee care se leagã de posibilitatea naºterii – ºi, implicit, aºa cum vom vedea în continuare, a vãtãmãrii, - printr-un act administrativ, a unor drepturi subiective sau doar a unor interese legitime. Pentru aceasta, mai întâi trebuie sã arãtãm cã, în doctrinã 3 , dreptul subiectiv
a fost definit ca fiind puterea garantatã de lege voinþei subiectului activ al raportului
juridic în temeiul cãruia acesta este în mãsurã, în vederea valorificãrii unui interes personal direct, sã desfãºoare o conduitã determinatã sau sã pretindã subiectului pasiv al raportului juridic o anumitã comportare, care, la nevoie, poate fi impusã cu sprijinul forþei de constrângere a statului. Dimpotrivã, simplul interes nu este în mãsurã sã justifice intervenþia coerciþiunii statale 4 . Între drept ºi simplu interes existã însã ºi categoria intermediarã a interesului legitim 5 . Unii autori precum ºi practica judiciarã vorbesc aici de aºa numitele vocaþii 6 sau drepturi eventuale 7 . Ca exemplu, intrarea în vigoare a Legii nr. 112/1995 a caselor naþionalizate, care este un act normativ, (sigur, este vorba despre o lege, nu de un act administrativ, dar raþionamentul este identic), creeazã în favoarea foºtilor proprietari nu un drept de proprietate, ci doar o vocaþie, o posibilitate a restituirii imobilului respectiv, urmând ca, abia în urma unui act administrativ individual emis în baza legii sã se nascã chiar dreptul de proprietate. Prin urmare, în abstract, mecanismul este simplu: se emite un act administrativ normativ din care se naºte
1 Referitor la aceastã clasificare a actelor administrative în individuale ºi normative a se vedea: R. N. Petrescu, op. cit., vol. I, p. 229-233; Maria V. Dvoracek, Drept administrativ. Noþiuni introductive, Ed. Fundaþiei “Chemarea”, Iaºi, 1993, p. 92-94; T. Drãganu, Actele de drept administrativ, Ed. ªtiinþificã, Bucureºti, 1959, p. 85 ºi urm.; A. Iorgovan, op. cit., p. 290.
2 T. Drãganu, Introducere în teoria ºi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 145-146.
3 T. Drãganu, Actele administrative ºi faptele asimilate lor supuse controlului judecãtoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 184.
5 Prin interes legitim se înþelege un interes a cãrui atingere este dublatã ºi de încãlcarea stãrii generale de legalitate, astfel cã, reclamând în instanþã încãlcarea interesului sãu, petentul invocã în subsidiar ºi violarea unui interes public.
6 R. N. Petrescu, op. cit., vol. II, p. 40; V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român – Partea generalã, Ediþia a II-a, Ed. All, Bucureºti, 1996, p. 314.
7 CSJ, secþ. cont. adm., Dec. 70/1992 în Probleme de drept, p. 529, citatã dupã A. Iorgovan, op. cit., p. 439, nota 92.
eventualitatea acordãrii unui drept (sau, altfel spus, dreptul de a depune o cerere), act în baza cãruia se poate emite un act individual, ºi acesta este cel care dã naºtere la însuºi dreptul subiectiv. Extinzând raþionamentul se poate spune, considerãm noi, cã, dacã un act administrativ normativ nu poate da naºtere direct la drepturi, el nu le poate nici modifica, suspenda sau stinge, deci nu le poate vãtãma în mod direct (subl. ns., Ov.P., F.ª.). ªi, de aici, o primã întrebare care se ridicã în legãturã cu viitoarele prevederi legale, nu sunt oare acestea inutile? De ce s-ar ataca un act administrativ normativ în contencios, de vreme ce acesta nu poate vãtãma în mod direct nici un drept 1 ? Nu trebuie ignoratã însã nici opinia exprimatã în doctrinã 2 potrivit cãreia se pot ataca în contencios ºi actele care vatãmã interese legitime, opinie bazatã pe corelarea art. 21 ºi 48 din Constituþie. Nu dorim sã polemizãm cu prof. Iorgovan pe aceastã temã, a fãcut-o un alt autor de prestigiu 3 . De altfel, noi nici nu respingem de plano aceastã tezã, deºi o
1 Împotriva acestei opinii s-ar putea invoca o Decizie a C.S.J., (Dec. nr. 669 din 21 ianuarie 1993, publicatã în Buletinul jurisprudenþei, Culegere de decizii pe anul 1993,, Ed. Universul Continent XXI, Bucureºti, 1994, p. 272) care susþine cã vãtãmarea unui drept recunoscut de lege se poate produce ºi printr-un act administrativ cu caracter normativ. În speþã este vorba de un ordin emis de prefect prin care s-au prevãzut unele interdicþii pentru funcþionarii publici din judeþul Alba, ordin cu caracter normativ. În opinia noastrã, nu ordinul a vãtãmat drepturile funcþionarilor în mod direct, ci, fie dispoziþiile individuale emise pe baza actului în cauzã, fie, dacã asemenea acte individuale nu existã, refuzurile (care sunt, de asemenea, asimilate unor acte individuale) de a mai acorda drepturile restricþionate de actul respectiv.
2 A. Iorgovan, op. cit., p. 431-435. Prof. A. Iorgovan, în remarcabilul sãu tratat, prezintã o viziune cu totul aparte asupra contenciosului administrativ, a raþiunilor sale dobândite dupã intrarea în vigoare a Constituþiei din 1991. Astfel, mergând pe ideea apropierii justiþiei de simplul cetãþean, a protejãrii cât mai eficace a “pigmeului” în lupta sa cu “colosul” – autoritatea publicã, autorul susþine cã este în
spiritul legii noastre fundamentale ca cetãþeanul sã poatã ataca ºi un act administrativ normativ în contencios, chiar dacã acesta îi vatãmã numai un interes legitim. Cetãþeanului trebuie sã i se recunoascã posibilitãþi cât mai largi de acþiune împotriva activitãþilor neconforme cu legea a autoritãþilor administrative. Dacã actele normative n-ar putea fi atacate în contencios – spune ilustrul profesor – nimic mai simplu pentru autoritãþile administraþiei publice decât sã emitã acte normative care interzic atacarea unor acte individuale sau care sfideazã normele cu forþã juridicã superioarã, inclusiv Constituþia. Care este atunci diferenþa între raþiunea de a fi a contenciosului administrativ într-un sistem politico-juridic totalitar ºi cea dintr-un sistem constituþional democratic? În fine, cum se poate justifica într-un stat de drept situaþia cã o lege poate fi atacatã pentru neconstituþionalitate, dar un act administrativ normativ nu poate fi atacat pentru ilegalitate? În ce ne priveºte, nu credem cã aceste afirmaþii sunt la adãpost de orice criticã. Pe de o parte, în cazul emiterii unui act normativ care interzice sã fie atacat în contencios un act individual, dacã acesta din urmã lezeazã un drept, va fi atacat acesta din urmã în contencios, invocându-se împotriva primului excepþia de ilegalitate. Nu vedem unde ar fi inconvenientul. Pe de altã parte, sã nu uitãm cã o lege poate fi atacatã în contenciosul constituþional de cãtre simplul cetãþean numai pe cale de excepþie (s. n., Ov. P., F. ª.), adicã exact ceea ce noi propunem ºi pentru actele administrative normative. În fine, ni se pare totuºi prea mult a susþine cã dacã un act administrativ normativ nu poate fi controlat de instanþa de judecatã pe cale directã ci numai pe cale de excepþie, nu existã nici o deosebire între contenciosul dintr-un sistem democratic ºi cel existent într-unul totalitar (A se vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 391).
3 A se vedea în acest sens, I. Iovãnaº, Drept administrativ
, op. cit., p. 147-148
preferãm pe cea din urmã, potrivit cãreia doar încãlcarea unor drepturi subiective poate face obiectul unei acþiuni în justiþie 1 . Aºadar, susþinându-se cã nu existã act administrativ normativ care sã vatãme direct drepturi ºi obligaþii, ci numai mediat, prin intermediul unui act administrativ individual emis în baza lui, calea acþiunii directe pentru controlul legalitãþii actelor administrative normative apare ca inutilã. Mai mult, scopul ei principal fiind protejarea drepturilor unei persoane care s-ar socoti prejudiciatã în acest sens, aceastã cale ne apare ca fiind o “supralicitare” a dreptului unei persoane de a se adresa instanþei pentru apãrarea drepturilor sale cerând, în acest sens, anularea unui act cu caracter impersonal ºi general, care produce efecte ºi faþã de alte subiecte de drept (efecte erga omnes), putându-se aduce, printr-o eventualã admitere a cererii de anulare, unele prejudicii. De aceea apare preferabilã, în privinþa controlului legalitãþii actelor administrative normative, excepþia de ilegalitate. 3. Referitor la acþiunea directã ºi excepþia de ilegalitate, pornind de la opiniile exprimate în doctrinã 2 reþinem ca diferenþe esenþiale între ele:
1 Într-adevãr, nu poate fi acceptatã teza atacãrii directe în contencios administrativ a actelor administrative normative, respingând în acelaºi timp ideea atacãrii unui act în ipostaza lezãrii doar a unui interes legitim. De aceea, dacã proiectul va fi adoptat în cele din urmã în forma actualã, considerãm potrivitã formularea din art. 1: “orice persoanã vãtãmatã într-un drept al ”
noþiunea de “interes legitim”, pentru a o putea deosebi de aceea de “simplu interes”.
2 Între studiile apãrute pe aceastã temã în literatura juridicã menþionãm, în ordine cronologicã:
În acest caz însã, ar fi de dorit, în plus, la art. 2, sã se defineascã
sãu sau intr-un interes legitim
Tr. Ionaºcu ºi E. A. Barasch, Excepþia de ilegalitate, în SCJ 1/1962; I. Merlescu, Controlul legalitãþii actelor administrative exercitat de tribunale pe calea de excepþie, în SCJ 2/196; D. Ciobanu, Cu privire la condiþiile în care este posibilã ridicarea excepþiei de ilegalitate în faþa organelor de jurisdicþie, în SCJ 3/1962; M. Anghene, Controlul judecãtoresc al legalitãþii actelor administrative exercitat pe cale indirectã, în JN 11/1963; M. Druma, Excepþia de ilegalitate, în SCJ 4/1964; V. I. Prisacaru, Contribuþia Arbitrajului de Stat la întãrirea legalitãþii socialiste, în Revista Arbitrajul de Stat, nr. 6/1966; M. Lepãdãtescu, Judecarea de cãtre tribunale a cererii celor vãtãmaþi în drepturile lor prin acte administrative ilegale – o nouã garanþie judiciarã a exercitãrii depline a drepturilor cetãþenilor, în RRD 8/1967; I. Merlescu, Reglementarea controlului legalitãþii actelor administrative, exercitat de tribunale pe cale de excepþie, în SCJ 1/1968; I. Gh. Vântu, Cu privire la controlul legalitãþii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepþie, în SCJ 1/ 1968; E. ªtefãnescu, Cu privire la necompetenþa organelor arbitrale de a anula pe cale directã actele administrative ilegale, în Revista Arbitrajul de Stat, 4/1971; I. Deleanu, În legãturã cu condiþiile admisibilitãþii controlului judecãtoresc asupra legalitãþii actelor administrative, în RRD 8/1973; Gh. Uglean, Instanþele competente a se pronunþa pe cale de excepþie asupra legalitãþii actelor administrative, în SCJ 3/1980; A. Trãilescu, Excepþia de ilegalitate în contextul legislaþiei actuale, în Dr. 4/1998. De asemenea, asupra excepþiei de ilegalitate ºi a trãsãturilor acesteia s-au pronunþat printre alþii: C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. “Universala”, Alcalay&Co., Bucureºti, 1937, p. 82-87 ºi p. 172-179; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernãuþi, 1944, p. 475-477 ºi p. 537-539; T. Drãganu, Actele de drept administrativ, Ed. ªtiinþificã, Bucureºti, 1959, p. 260-276; I. Iovãnaº, op. cit., p. 168-171; I. Iovãnaº, Dreptul administrativ ºi elemente ale ºtiinþei administraþiei, Ed. Didacticã ºi Pedagogicã, Bucureºti, 1977, p. 305-309; A. Iorgovan, op. cit., p. 528-529; V. I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, 1998, p. 231-240; R. N. Petrescu, op. cit., vol.II, p. 97-98.
a) acþiunea în anulare produce efecte erga omnes, astfel cã motivele admiterii ei
sunt reþinute în dispozitivul hotãrârii judecãtoreºti ºi nu în considerentele sale, în timp
ce excepþia de ilegalitate, o datã constatatã, nu va duce la anularea actului administrativ supus controlului, ci numai la înlãturarea sa din speþã, având efecte doar între pãrþile litigiului dedus judecãþii 1 ; b) excepþia de ilegalitate are o aplicabilitate mai largã, putându-se extinde atât asupra actelor administrative normative, cât ºi asupra operaþiunilor tehnico-materiale 2 ;
c) în cazul controlului pe cale de excepþie, în principiu nu existã termene de prescripþie
(este un mijloc de apãrare ce poate fi invocat oricând, în orice proces, civil, penal, etc., de cãtre oricare dintre pãrþi ºi chiar din oficiu de instanþa judecãtoreascã). Totuºi, pot exista ºi cazuri în care excepþia nu mai poate fi ridicatã, ºi anume dacã acþiunea de fond (deci cea în anularea unui act administrativ individual) s-a prescris, caz în care, nemaiexistând proces, (cãci acþiunea principalã este respinsã de plano), nici invocarea excepþiei de ilegalitate nu mai este posibilã 3 . Din cele mai sus arãtate, observaþia care se poate desprinde este aceea cã verificarea legalitãþii actelor administrative pe cale de excepþie reprezintã un control mai larg raportat la cel efectuat prin acþiunea în anulare. 4. Revenind la posibilitatea atacãrii unui act administrativ normativ pe calea acþiunii
directe în contencios, într-o opinie 4 se aratã cã, într-adevãr, este în interesul cetãþeanului ca acesta sã aibã la dispoziþie ambele cãi de acþiune, ºi nu numai una dintre ele. Nu respingem de plano aceastã idee, dar posibilitatea de a uza de cele douã cãi ar trebui sã fie foarte clar reglementatã de lege, îndeosebi acþiunea în anulare (în special avem în vedere competenþa teritorialã a instanþelor judecãtoreºti ºi procedura de îndeplinit pentru a putea fi promovatã). În opinia noastrã, admiterea acþiunii în anulare a unui act administrativ normativ emis de o autoritate a administraþiei publice centrale, din cauza efectelor erga omnes pe care le produce, are cel puþin urmãtoarele dezavantaje:
a) Poate afecta situaþia juridicã a altor subiecþi de drept. Nu dorim sã insistãm prea
mult asupra acestei idei. Cert este cã, dacã în baza unui act administrativ normativ sunt emise mai multe acte individuale, iar un terþ considerã cã tocmai actul normativ i-a vãtãmat un drept, - în mãsura în care, dupã cum am arãtat supra 5 , acest lucru este posibil, - obþine anularea acestuia pe cale judiciarã, se pune problema ce se întâmplã cu drepturile – de aceastã datã drepturi veritabile, iar nu simple interese, vocaþii etc. – conferite altor persoane prin respectivele acte administrative individuale. În mod normal, acestea ar fi desfiinþate ºi ele în mod retroactiv, ca urmare a anulãrii actului ce le-a stat la bazã. S-ar putea susþine ºi contrariul, în sensul cã actul individual respectiv se poate înscrie într-una dintre excepþiile de la principiul revocabilitãþii actelor administrative, astfel cã el rãmâne în vigoare ºi, împreunã cu acesta, rãmân în fiinþã ºi drepturile cãrora le-a dat naºtere. În orice caz, se creeazã o stare confuzã, discutabilã, întregitã ºi de alte elemente pe care le vom aduce în atenþie în continuare, stare care ar putea fi uºor
1 A. Iorgovan, op. cit., p. 259; R. N. Petrescu, op. cit., p. 98.
2 A. Iorgovan, op. cit., p. 528; I. Iovãnaº, Drept administrativ, op. cit., vol. II, p. 169.
3 A se vedea în acest sens V. I. Prisacaru, Contenciosul
cit., p. 238; A. Trãilescu, op.
cit., p. 23. În sens contrar, A. Iorgovan, op. cit., p. 529.
4 T. Drãganu, Introducere
5 A se vedea punctul 2 al prezentului studiu.
, op. cit., p. 160
înlãturatã prin aplicarea mecanismului simplu al excepþiei de ilegalitate: dacã o persoanã se considerã vãtãmatã într-un drept al sãu printr-un act administrativ individual, îl atacã pe acesta în contencios administrativ, partea adversã invocã actul normativ care-i stã la bazã, iar reclamantul obþine anularea primului prin invocarea, concomitent, a
nevalabilitãþii celui de-al doilea, dar aceasta pe cale de excepþie. Astfel, drepturile terþilor dobândite în baza actului administrativ normativ, deºi discutabile, rãmân totuºi în fiinþã, situaþie pe care noi o considerãm preferabilã, mai ales cã orice act administrativ se bucurã de prezumþia de legalitate pânã la momentul anulãrii sale.
b) De asemenea, este de discutat dacã nu cumva, prin anularea de cãtre instanþa
judecãtoreascã de contencios a unui act administrativ normativ nu se încalcã principiul separaþiei puterilor în stat, principiu fundamental într-un stat de drept 1 . Astfel, prin anularea unui act administrativ normativ ilegal de cãtre instanþã, se reinstaureazã legalitatea, dar în acelaºi timp se impune o nouã stare de drept, în fapt hotãrârea instanþei
devenind un veritabil izvor de drept, ceea ce, - s-ar putea susþine -, este contrar principiului mai sus enunþat 2 .
c) Poate duce la o stare de legalitate obscurã. Aceasta prin faptul cã, în continuare,
nimic nu va þine instanþele judecãtoreºti de contencios sã emitã hotãrâri similare în cazuri asemãnãtoare, similaritate cerutã cel puþin de caracterul de drept public al acestei ramuri de drept, cu norme juridice preponderent imperative. (Sigur, aceasta nu are nici o legãturã cu posibilitatea instanþelor de a interpreta în mod diferit actele administrative normative). Astfel se va putea ajunge în situaþia în care acelaºi act sã fie considerat ilegal ºi anulat într-o speþã, iar în alt caz sã fie considerat legal ºi aplicat în continuare de cãtre instanþã 3 . De asemenea, în ciuda faptului cã se asigurã unele mãsuri de publicitate în Proiect (art. 25) - (hotãrârile judecãtoreºti irevocabile prin care s-au anulat acte administrative normative se publicã în Monitorul Oficial al României, Partea I sau, dupã caz, în monitoarele oficiale ale judeþelor ori al municipiului Bucureºti), apreciem cã ele nu sunt nici suficiente, nici suficient de clare. Pe de o parte, aplicarea acestui articol în actuala formã, ar duce la situaþia în care hotãrârile judecãtoreºti de anulare a actelor administrative normative vor fi publicate în aceste monitoare, dar, datoritã actualelor condiþii sociale ºi economice 4 , nu toþi cetãþenii unui judeþ (de exemplu) pot avea acces la monitorul judeþean. Cu atât mai mult în cazul unor hotãrâri prin care se anuleazã un asemenea act într-un alt judeþ. Se poate ajunge în cele din urmã chiar la încãlcarea principiului legalitãþii ºi al celui al egalitãþii în faþa legii, egalitate ce constã printre altele
1 T. Drãganu, Drept constituþional ºi instituþii politice. Tratat elementar, vol. I, p. 22 ºi urm.; I. Deleanu, Instituþii ºi proceduri constituþionale, vol. I, Ed. Servo-Sat, 1998, p. 79-102.
2 Reþinem cã, în principiu, în sistemul nostru de drept jurisprudenþa nu este izvor de drept. A se vedea: A. Sida, Introducere în teoria generalã a dreptului, Ed. “Augusta”, Timiºoara, 1997, p. 140; I. Ceterchi, I. Craiovan, Introducere în teoria generalã a dreptului, Ed. All, Bucureºti, 1998, p. 70, nota 2. A se vedea ºi R. N. Petrescu, op. cit., vol. I, p. 23. Aceastã idee ar fi astfel contrazisã de posibilitatea instanþelor de contencios de a anula acte administrative normative.
3 Ipoteza ºi mai plauzibilã este cea inversã, când o curte de apel îl considerã legal iar apoi îl anuleazã o alta, fie pentru cã nu cunoaºte hotãrârea primeia, fie pentru cã îmbrãþiºeazã o opinie diferitã.
4 Pentru o opinie asemãnãtoare a se vedea I. Iovãnaº, Drept administrativ, p. 139-141.
ºi într-o aplicare unitarã a prevederilor legale faþã de toþi cetãþenii 1 . Pe de altã parte,
Proiectul nu spune nimic despre hotãrârile judecãtoreºti irevocabile de respingere a acþiunii directe îndreptate împotriva unui act administrativ normativ. Dacã acestea nu sunt publicate nicãieri ºi nici nu se bucurã de autoritate de lucru judecat decât inter partes, existã pericolul (a se vedea ºi nota 30) ca, ulterior, o altã instanþã sã anuleze actul, ajungându-se astfel la acelaºi deznodãmânt: o aplicare neunitarã a prevederilor legale.
5. Având în vedere cele spuse pânã aici, dacã totuºi aderãm la ideea admisibilitãþii atacãrii cu acþiune directã a actelor administrative normative, se poate ridica problema unor posibile remedii. Observãm din start cã ºi acest Proiect menþine competenþa teritorialã a instanþelor – în principiu - aºa cum a fost formulatã în articolul 6 al Legii nr. 29/1990 (dupã principiul favorizãrii accesului la justiþie ºi al apropierii de justiþie, adicã instanþa competentã este cea în raza teritorialã a cãreia îºi aflã domiciliul reclamantul 2 ) ºi cã nu se face nici o distincþie dupã cum unele instanþe sunt competente sã anuleze numai acte administrative individuale sau numai normative, competenþa lor materialã fiind stabilitã de art. 11 C. pr. civ. Acest aspect al Proiectului concurã la acea posibilã situaþie de obscuritate mai sus reliefatã. Este vorba de faptul cã, din prevederile Proiectului rezultã cã publicitatea la care am fãcut referire se realizeazã dupã locul unde este situatã instanþa care se pronunþã asupra litigiului.
A) Soluþia ar putea fi, dupã cum observa un autor 3 , aceea ca efectuarea controlului
pe calea directã a actelor administrative normative, emise de organele centrale ale administraþiei de stat (hotãrâri de Guvern, ordine ale miniºtrilor etc.), sã fie atribuitã în
competenþa unei instanþe unice, principalul avantaj fiind unitatea de interpretare ºi aplicare
a legii. Acest aspect, repetãm, este fundamental pentru un stat de drept 4 . Dupã cum
afirmam mai sus, nu excludem posibilitatea interpretãrii legii de cãtre instanþa de contencios, însã acest lucru trebuie admis doar pânã acolo unde s-ar intra în sfera de
competenþã a altei puteri în stat ºi pânã când, prin interpretare, nu s-ar ajunge la soluþii absolut diferite, pornindu-se de la aceeaºi situaþie de fapt. Împotriva avantajelor acestei propuneri, nu putem sã nu observãm cel puþin trei dezavantaje:
a) În primul rând, s-ar putea ajunge la o supraaglomerare sau chiar la un blocaj al
respectivei instanþe. Credem totuºi cã, în practicã, nu se va ajunge pânã aici, datoritã numãrului relativ mic de acte administrative normative atacate cu acþiune directã, cãci,
rãmânând deschisã ºi posibilitatea invocãrii excepþiei de ilegalitate ºi, existând în cauzã
ºi un act administrativ individual emis în baza primului, în concret va fi preferatã, probabil,
aceastã ultimã cale proceduralã.
b) Un alt neajuns este cã, pornind de la caracterul general al art. 48 alin. 2 al
Constituþiei României din 1991, aceastã competenþã ar putea fi datã chiar ºi unui organ
1 Este de remarcat cã, în cazul actelor administraþiei publice locale nu apar aceste probleme
dacã actul este atacat de prefect, ºi aceasta datoritã competenþei limitate teritorial, atât a acestuia, cât ºi a instanþelor de contencios administrativ (în cazul de faþã, tribunalul).
2 A se vedea pe larg, A. Iorgovan, op. cit., p. 514-519.
3 T. Drãganu, Introducere
din afara sistemului judecãtoresc, adicã, aºa cum s-a subliniat în doctrinã, în seama unor tribunale administrative sau chiar autoritãþilor superioare ale administraþiei publice, cu condiþia ca decizia organului administrativ de jurisdicþie sã poatã fi atacatã în faþa unei instanþe judecãtoreºti, conform principiului liberului acces la justiþie prevãzut de art. 21 al Constituþiei 1 . Aceastã criticã a prof. Drãganu este mai largã, dar ea ar fi
aplicabilã ºi în cazul în care s-ar înfiinþa o asemenea instanþã. Aderãm la ea fãrã rezerve. De asemenea, susþinem ºi ideea din literatura de specialitate, conform cãreia la noi în þarã numai controlul jurisdicþional realizat de instanþele judecãtoreºti poate duce la o corectã aplicare a legii în administraþie 2 . Necesitatea unei unice instanþe este reclamatã deci, dupã cum afirma un autor, pe de o parte, de faptul cã anularea unui act administrativ normativ al unui organ central al administraþiei publice, duce la înlãturarea efectelor lor juridice erga omnes ºi, pe de alta, pentru a se evita riscul unor soluþii divergente ale tribunalelor locale 3 .
c) Un al treilea dezavantaj ar fi îndepãrtarea actului de justiþie de cetãþean ºi, în
consecinþã, efectuarea unor cheltuieli mai mari pe parcursul procesului 4 . Desigur, este de înþeles umanismul opiniei care susþine necesitatea apropierii justiþiei de justiþiabili, dar nu putem trece cu vederea faptul cã principiile pe care se clãdeºte un stat de drept trebuie respectate de toþi cetãþenii, chiar cu unele sacrificii, fie ºi pecuniare. ªi, cu siguranþã cã unul dintre aceste principii este aplicarea ºi interpretarea unitarã a legii, pornind de la scopul ei, la nivel naþional. De altfel, se poate cere, alãturi de acþiunea în anulare, ºi acordarea unor despãgubiri legate de compensarea acestor cheltuieli bãneºti ºi pierderi materiale, în cazul în care acþiunea va fi admisã. Prin urmare, având în vedere ideile mai sus exprimate, soluþia instituirii unei instanþe
la nivel central, în scopul verificãrii legalitãþii actelor administrative normative, ne apare ca fiind rezonabilã 5 .
B) Un al doilea remediu ar fi cel legat de mãsurile de publicitate. Astfel, considerãm
cã anularea unui act administrativ normativ central trebuie obligatoriu publicatã în Monitorul Oficial al României, iar nu în monitoarele judeþene, idee justificatã mai sus 6 . De asemenea, aceastã publicitate ar putea fi întregitã cu una prin presã, mult mai accesibilã cetãþeanului simplu, precum ºi cu o alta, deosebit de eficientã, aplicabilã însã doar pe mãsura informatizãrii societãþii, aceea prin Internet. Se observã cã excepþia de ilegalitate nu presupune asemenea probleme. Datoritã faptului cã produce efecte doar inter partes, nu este necesarã nici o procedurã specialã de publicitate, fiind suficientã aducerea la cunoºtinþa celeilalte pãrþi a ridicãrii ei de
1 T. Drãganu, Drept constituþional
2 Ibidem, p. 340; A. Iorgovan, op. cit., p. 328.
3 T. Drãganu, “Introducere…”, op. cit., p. 160.
4 A. Iorgovan, op. cit., p. 517, nota 23.
p. 341. A se vedea ºi nota 1.
5 Ar putea fi vorba de o secþie specialã a Curþii Supreme sau chiar despre o instanþã separatã, aºa cum este Consiliul de Stat în Franþa, aceastã din urmã soluþie fiind însã viabilã numai în urma modificãrii art. 21 din Constituþie.
6 Prin urmare, considerãm binevenitã o prevedere expresã în viitoarea Lege a contenciosului administrativ în sensul cã o hotãrâre a unei curþi de apel de soluþionare a unei acþiuni îndreptate împotriva unui act normativ emis de o autoritate centralã va fi publicatã întotdeauna în Monitorul Oficial al României. Altfel, pe calea unei interpretãri eronate a legii, s-ar putea ajunge la unele efecte negative, arãtate mai sus (punctul 4 al prezentului studiu, paragraful final).
cãtre partea adversã; de asemenea, decizia instanþei referitoare la admiterea sau respingerea ei trebuie adusã la cunoºtinþa ambelor pãrþi ale litigiului. Aºa cum s-a arãtat în doctrinã, este competentã a se pronunþa pe cale de excepþie orice instanþã judecãtoreascã, cu condiþia ca soluþia procesului sã depindã de ea 1 . De aceea aceastã cale apare ca fiind preferabilã acþiunii în anulare, fiind mai rapidã decât ea 2 . 7. În concluzie, de lege ferenda propunem fie o prevedere legalã expresã în sensul cã actele administrative normative nu pot fi atacate în contencios decât o datã cu un act administrativ individual, pe calea excepþiei de ilegalitate, fie, dacã totuºi legiuitorul preferã soluþia contrarã, sã se stipuleze cã acest lucru este posibil doar în faþa instanþei specializate propuse mai sus, iar hotãrârea acesteia de admitere sau respingere, dupã ce este publicatã în Monitorul Oficial, sã aibã autoritate de lucru judecat în faþa cererilor cu aceleaºi obiect ºi cauzã. De asemenea, în acest caz, trebuie menþinutã formularea de la art. 1 al Proiectului 3 . De altfel, ne punem întrebarea dacã nu cumva chiar ºi excepþiile de ilegalitate ridicate împotriva unor acte administrative normative ale unor autoritãþi administrative centrale n-ar trebui soluþionate de aceeaºi instanþã unicã, mecanismul fiind similar cu cel al ridicãrii excepþiei de neconstituþionalitate împotriva unui text de lege. În acest caz, instanþa inferioarã, cea care trebuie sã soluþioneze acþiunea în contencios, va suspenda cauza pânã la soluþionarea excepþiei de cãtre Curtea Supremã. Astfel, prevederile actualului art. 11 alin. 1 teza II din Legea nr. 29/1990 sau ale unui corespondent al acestuia dintr-o viitoare reglementare vor rãmâne aplicabile doar pentru operaþiuni tehnico-administrative sau pentru acte administrative normative locale care au stat la baza emiterii actului în cauzã.
1 A se vedea în acest sens A. Trãilescu, op. cit., p. 21.
2 T. Drãganu, Introducere
3 A se vedea ºi nota 21.
Claudiu ECEDI-STOISAVLEVICI
ABILITAREA PROCURORULUI DE A DISPUNE MÃSURA ARESTÃRII PREVENTIVE ÎN RAPORT DE DISPOZIÞIILE ART. 5 § 3 DIN CONVENÞIA EUROPEANÃ A DREPTURILOR OMULUI
Résumé: L’habilitation du procureur à ordonner la mesure de l’arrestation préventive au regard des dispositions de l’art. 5 § 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Le procureur roumain est, conformément aux dispositions du Code de procédure pénale, la principale autorité judiciaire qui a – pendant la phase préliminaire du procès pénal – la compétence de disposer sur la détention préventive d’une personne mise en examen. La présente étude, en se livrant à une analyse de la jurisprudence évolutive de la C. E.D.H. à l’égard de l’art. 5§ 3 – dès l’affaire Schiesser jusqu à l’arrêt Niedbala – aboutit à la conclusion que ladite compétence va à l’encontre des normes européennes. En effet, le procureur roumain n’accomplit pas les exigences imposées par la jurisprudence de la Cour afin qu’il puisse être considéré comme magistrat – indépendant et impartial - au sens de l’art. 5 § 3. Enfin, on présente aussi la tendance existante dans les principaux systèmes juridiques européens vers un juge chargé seulement du contrôle des mesures qui portent atteinte aux droits et libertés fondamentales, réglementations qui peuvent inspirer le législateur roumain en vue d’une future reforme du Code de procédure pénale.
Calificatã în literatura de specialitate drept cea mai gravã mãsurã procesualã 1 , arestarea preventivã a inculpatului constituie o mãsurã excepþionalã, luatã in extremis 2 ºi constã în privarea de libertate a acestuia înainte de intervenirea unei hotãrâri de condamnare, datoritã unor raþiuni legate de desfãºurarea normalã ºi nestingheritã a procesului penal 3 . Implicând o atingere gravã adusã libertãþii persoanei 4 , inculpatul fiind privat de exerciþiul acestui drept pe o perioadã ce poate dura pânã la soluþionarea definitivã a cauzei 5 ºi aducând o limitare principiului constituþional 6 al prezumþiei de nevinovãþie 7
1 A se vedea Gh. Mateuþ, Procedurã penalã. Partea generalã, Ed. Fundaþiei „Chemarea”, Iaºi, 1997, vol.II, p.54; N. Volonciu, Tratat de procedurã penalã. Partea generalã, Ed. Paideia, Bucureºti, 1998, vol.I, p. 417; S. Kahane, Mãsurile preventive ºi alte mãsuri procesuale, în V. Dongoroz, S. Kahane, G. Antoniu, C. Bulai, N. Iliescu, R. Stãnoiu, Explicaþii teoretice ale Codului de procedurã penalã român. Partea generalã, Ed. Academiei, Bucureºti, 1975, vol.I, p.321; Gr. Theodoru, L. Moldovan, Drept procesual penal, Ed. Didacticã ºi Pedagogicã, Bucureºti, 1979, p.161; Tr. Pop, Drept procesual penal, vol. III, Tipografia Naþionalã, Cluj, 1947, p.131.
2 A se vedea G. Stefani, G. Levasseur, B.Bouloc, Procédure pénale, Ed. Dalloz, Paris, 1996,
3 Pentru o sintezã a definiþiilor formulate în doctrina francezã a se vedea C. Guéry, Détention provisoire, Ed. Dalloz, Paris, 2001, p.1 ºi urm.
4 A se vedea Tr. Pop, op.cit., p.136.
5 A se vedea Gh. Mateuþ, op.cit., p.54.
6 Art. 23 pct. 8 din Constituþie prevede cã „Pânã la rãmânerea definitivã a hotãrârii judecãtoreºti de condamnare, persoana este consideratã nevinovatã”.
7 E de necontestat cã instituþia arestãrii preventive se opune prezumþiei de nevinovãþie. La nivel de principii cele douã noþiuni apar ca inconciliabile. Dar, toleratã fiind chiar ºi de legislaþiile cele mai
– deºi în esenþa sa arestarea nu are un caracter infamant ci este o „custodia honesta” 1
– mãsura analizatã nu poate fi dispusã decât cu respectarea strictã a dispoziþiilor legale ºi cu asigurarea tuturor garanþiilor în vederea înlãturãrii arbitrariului, abuzului ºi excesului 2 . Necesitatea asigurãrii acestor garanþii, subliniatã de doctrinã 3 încã sub imperiul Codului de procedurã penalã Carol al II-lea, se impune cu atât mai mult în prezent, în urma ratificãrii de cãtre România a Convenþiei Europene pentru apãrarea drepturilor
ºi recunoaºterii ipso facto a dreptului de recurs
individual ºi a jurisdicþiei obligatorii a Curþii Europene a Drepturilor Omului 5 . În acest nou context, cadrul garanþiilor ce trebuie avute în vedere la impunerea unei mãsuri procesuale privative de libertate se întregeºte cu cele desprinse din prevederile art. 5 al Convenþiei ºi din jurisprudenþa Curþii, dezvoltatã în aplicarea acestora. Dupã cum se cunoaºte, Convenþia schiþeazã principiile unui proces european, un proces care, dincolo de soluþiile alese la nivel naþional, îºi afirmã specificul bine definit atât prin textele Convenþiei cât mai ales prin jurisprudenþa instanþei de la Strasbourg. În acest fel, procesul penal european îºi contureazã propria fizionomie, aºezând la temelia acesteia drepturile fundamentale ale persoanei 6 . Orice abatere a unei proceduri interne de la cerinþele impuse de acest proces este sancþionatã de Curtea europeanã 7 . Trebuie subliniat însã cã exigenþa privind conformitatea normelor interne cu regulile impuse de Convenþie în materia asigurãrii unui proces echitabil nu împiedicã statele sã-ºi reglementeze procesul penal dupã modelul pe care îl preferã. Statele pot alege deci orice procedurã vor crede de cuviinþã, cu singura condiþie ca aceasta sã asigure garantarea drepturilor recunoscute de Convenþie 8 .
omului ºi libertãþilor fundamentale 4
liberale, se recunoaºte în general cã, deºi arestarea constituie un rãu, este un rãu necesar, în favoarea sa militând în special consideraþii de ordin practic, raþiuni de ordin procesual. A se vedea în acest sens M.J. Essaid, La présomption d’innocence, Ed. La Porte, Rabat, 1971, p.360 si urm.
1 A se vedea Tr. Pop, op.cit., p.132.
2 Ibidem, p.136.
3 Tr. Pop enumerã în lucrarea citatã (p.136-143) ºase astfel de garanþii dintre care menþionãm:
cazurile ºi motivele de arestare, durata acesteia, autoritatea care o poate dispune, cãile de atac etc.
4 Numitã în continuare Convenþia. Ratificarea s-a realizat prin Legea nr. 30/18.05.1994, M.Of. nr. 135/31.05.1994, modificatã prin Legea nr. 79/06.06.1995, M.Of. nr. 147/13.07.1995
5 Numitã în continuare Curtea.
6 A se vedea M. del Tufo, Le ministère public: l’acquis du Conseil de l’Europe, în Quel Ministère public en Europe au XXI e siècle (Conférence paneuropéenne, Strasbourg, 22-24 mai 2000), Ed. du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 2000, p.13
7 Aºa cum se ºtie, constatarea de cãtre Curte a violãrii unui drept recunoscut de Convenþie este urmatã de acordarea unei „satisfacþii echitabile” în sensul art. 41 din Convenþie, constând de regulã în obligarea statului la plata unor despãgubiri. Deºi cuantumul acestora este variabil, jurisprudenþa actualã a Curþii se orienteazã spre fixarea unor sume ridicate (J. Pradel, G. Corstens, Droit pénal européen, Ed. Dalloz, Paris, 1999, p.273). A se vedea cu titlu de exemplu decizia pronunþatã în cauza Allenet de Ribemont c. Franþei din 10.02.1995, http://www.echr.coe.int.
8 A se vedea M. del Tufo, op.cit., p.14
Unul dintre aspectele cu privire la care doctrina românã nu a ajuns la un punct de vedere unitar 1 iar deciziile Curþii Constituþionale 2 sunt, dupã pãrerea noastrã, în flagrant dezacord cu normele Convenþiei este cel privind încadrarea procurorului din cadrul Ministerului Public român în categoria magistraþilor abilitaþi de lege sã exercite atribuþii judiciare, în sensul art. 5 § 3 din Convenþie 3 . De aceea, ne propunem sã ne aplecãm ºi noi asupra acestui aspect în studiul de faþã. Demersul nostru are ca punct de pornire constatarea cã noþiunea de „magistrat” este fundamentalã în aplicarea prevederilor art. 5 din Convenþie 4 . Paragraful 3 al acestui articol face referire la un „judecãtor sau alt magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea
atribuþiilor judiciare”. Deºi noþiunile de „judecãtor” ºi „magistrat” nu au un conþinut identic, textul Convenþiei îi menþioneazã în aceeaºi frazã pornind de la ideea cã ambele autoritãþi se achitã de însãrcinãri asemãnãtoare 5 . Astfel, se recunoaºte existenþa unei anumite similitudini între cele douã categorii, de vreme ce „magistratul” trebuie sã posede unele dintre calitãþile esenþiale ale unui judecãtor, calitãþi ce se constituie în garanþii pentru persoana arestatã 6 . Prin decizia pronunþatã în cauza Schiesser c. Elveþiei, care a pus bazele jurisprudenþei în materie, Curtea a fost chematã sã statueze dacã procurorul districtual elveþian poate
fi considerat un magistrat în sensul art. 5 par. 3 din Convenþie. Pornind de la sintagma
folositã în redactarea textului Convenþiei, Curtea a decis cã aceasta implicã îndeplinirea
a trei cerinþe de cãtre persoana care dispune arestarea:
- calitatea de magistrat;
1 În sensul cã reglementarea internã privind competenþa procurorului de a dispune arestarea preventivã este în deplinã concordanþã cu textul Convenþiei ºi cu jurisprudenþa Curþii, a se vedea Al. Þuculeanu, Despre calitatea de magistrat a procurorului ºi dreptul acestuia de a dispune arestarea preventivã în lumina CEDO, Dr. 2/1999.88-93; I Griga, Verificarea legalitãþii arestãrii preventive a Comisiei Europene a Drepturilor Omului, Studii de drept românesc. 3-4/ 1991.202-203; G. Antoniu, Articolul 5 din Convenþia Europeanã a Drepturilor Omului. Implicaþii asupra legislaþiei române, Studii de drept românesc 2/1993.176-177. În sens contrar a se vedea C.L.Popescu, Conformitatea cu legea fundamentalã ºi Convenþia Europeanã a Drepturilor Omului a competenþei procurorului de la lua mãsura arestãrii preventive, în lumina jurisprudenþei Curþii Constituþionale,Dr. 6/1999.60-79.
2 A se vedea dec.nr. 268/18.06.1997, definitivã prin respingerea recursului prin dec.nr. 709/ 19.12.1997, M.Of. nr. 134/02.04.1998. 3 Potrivit acestui text, „orice persoanã arestatã sau deþinutã, în condiþiile prevãzute de paragraful 1 lit. c) din prezentul articol trebuie adusã de îndatã în faþa unui judecãtor sau a altui magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuþiile judiciare ºi are dreptul de a fi judecatã într-un termen rezonabil sau liberatã în cursul procedurii. …”.
4 A se vedea G. Dutertre, J. van der Velde, Extraits clés d’une sélection des arrêts de la Cour Européenne des Droits de l’Homme et des décisions et rapports de la Commission Européenne des Droits de l’Homme, Ed. du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1999, p.49.
5 A se vedea J.-L. Murdoch, L’art. 5 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. La protection de la liberté et de la sûreté de la personne, Ed. du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1994, p.39.
6 A se vedea V. Berger, Jurisprudenþa Curþii Europene a Drepturilor Omului (traducere a celei de-a ºasea ediþii în limba francezã), Institutul Român pentru Drepturile Omului, Bucureºti, 1998, p.69. Enunþatã în decizia Schiesser c. Elveþiei din 04.12.1979, ideea este reluatã în toatã jurisprudenþa ulterioarã. A se vedea decizia Nikolova c. Bulgariei din 25.03.1999, http:// www.echr.coe.int § 49.
- exercitarea atribuþiilor sale în temeiul legii (împuternicit prin lege cu exercitarea…);
- exercitarea de atribuþii judiciare.
Dacã cea de-a doua condiþie – legalitatea împuternicirii – nu ridicã probleme, dat fiind cã procurorii uzeazã, în general, de puterile conferite de lege, cu totul alta este
situaþia în privinþa celorlaltor douã elemente – calitatea de „magistrat” ºi atribuþiile judiciare ale acestuia – pe care Curtea le examineazã împreunã. Din analiza acestora – realizatã în contextul finalitãþii generale urmãrite de art. 5, prevenirea privãrilor arbitrare de libertate 1 - Curtea a stabilit trei condiþii ce se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ pentru ca un funcþionar sã poatã fi considerat drept „magistrat care exercitã atribuþii judiciare”. Astfel, acesta trebuie:
1. sã fie independent faþã de executiv ºi faþã de pãrþi. Aceastã condiþie nu exclude
subordonarea ierarhicã faþã de alþi funcþionari dacã ºi aceºtia se bucurã de aceeaºi
independenþã. Cu alte cuvinte toþi superiorii ierarhici trebuie sã fie ei înºiºi magistraþi în sensul art. 5 par. 3;
2. sã aibã obligaþia legalã de a asculta personal persoana privatã de libertate adusã
în faþa sa 2 ;
3. sã aibã obligaþia de a examina toate circumstanþele care pledeazã în favoarea ºi
respectiv împotriva detenþiei ºi a se pronunþa conform criteriilor juridice care justificã detenþia, iar în absenþa unor astfel de motive sã aibã competenþa de a ordona punerea în libertate 3 . Ultimele douã cerinþe nu ridicã probleme în raport de legislaþia românã. Astfel, art. 150 C.proc.pen. statueazã expres cã mãsura arestãrii inculpatului poate fi luatã numai dupã ascultarea acestuia, în afara cazurilor când este dispãrut, se aflã în strãinãtate sau se sustrage de la urmãrire. În aceste din urmã cazuri, când mandatul de arestare a fost emis fãrã ascultarea inculpatului, acesta va fi ascultat imediat ce a fost prins sau s-a prezentat (art. 150 alin. 2 C.proc.pen.). În materia arestãrii preventive a învinuitului, deºi Codul de procedurã penalã nu conþine un text similar, Curtea Constituþionalã s-a pronunþat în sensul cã dispoziþiile art. 146 C.proc.pen. – referitoare la arestarea învinuitului - sunt constituþionale doar în mãsura în care se asigurã învinuitului aceleaºi drepturi procesuale ca ºi inculpatului 4 .
1 A se vedea J.-L. Murdoch, op.cit., p.39
2 Astfel, este repudiatã practica prelungirii detenþiei dispuse în scris. A se vedea S. Guinchard, J. Buisson, Procédure pénale, Ed. Litec, Paris, 2000, p 201; M. Picard, P.Titiun în L.-E. Pettiti, E. Decaux, P.-H. Imbert (coord.), La Convention Européenne des Droits de l’Homme. Commentaire article par article, Ed. Economica, Paris, 1995, p.217.
3 A se vedea decizia Schiesser c. Elveþiei, cit. de V.Berger, op.cit., p 69-70. Este astfel necesar ca magistratul sã aibã o competenþã autonomã de a dispune repunerea în libertate, nefiind suficientã o competenþã exercitatã prin avize consultative, chiar dacã acestea ar fi urmate întotdeauna (a se vedea decizia pronunþatã de Curte în cauza Irlanda c. Marii Britanii în 29.04.1976, série A nr. 25, § 84 ºi urm.). În acelaºi sens Curtea a decis cã, deºi legislaþia bulgarã prevedea cã anchetatorii sunt independenþi din punct de vedere instituþional, în practicã procurorul le putea infirma orice decizie cu privire la detenþia preventivã, astfel cã ei nu pot fi consideraþi magistraþi în sensul Convenþiei (decizia Assenov ºi alþii c. Bulgariei din 28.10.1998, http:// www.echr.coe.int, § 145). Cu privire la aceastã cerinþã a se vedea ºi decizia Aquilina c. Maltei din 29.04.1999 http://www.echr.coe.int, § 52-54.
4 A se vedea deciziile nr. 106, 107, 108, 110, 111 ºi 112 din 14 iulie 1998 publicate în M.Of. nr. 287/05.08.1998.
De asemenea, legat de condiþiile de fond cerute de jurisprudenþa Curþii, considerãm cã acestea sunt îndeplinite de reglementarea internã cuprinsã în Codul de procedurã penalã. Astfel, art. 139 alin. 2 C.proc.pen. stabilesc cã, atunci când nu mai existã vreun temei care sã justifice menþinerea mãsurii preventive, aceasta trebuie revocatã din oficiu sau la cerere. Când mãsura preventivã a fost luatã de procuror, organul de cercetare penalã are obligaþia sã-l informeze pe acesta despre încetarea temeiurilor care au motivat luarea mãsurii (art. 139 alin. 3 C.proc.pen.). De regulã, în acord cu principiul simetriei juridice, organul judiciar care revocã mãsura este acelaºi cu cel care a aplicat-o, cu condiþia ca dosarul sã se afle încã în faza procesualã respectivã. Aºa cum s-a subliniat în doctrinã, revocarea mãsurii preventive constituie o obligaþie pentru organul judiciar penal atunci când menþinerea acesteia nu se mai justificã 1 . În acelaºi sens, art. 23 pct. 6 din Constituþie prevede cã punerea în libertate este obligatorie dacã dispar motivele care au justificat luarea mãsurii reþinerii sau arestãrii. Condiþia care se impune a fi analizatã în detaliu este cea privitoare la independenþa magistratului. În acest context trebuie avutã în vedere evoluþia jurisprudenþei Curþii referitoare la interpretarea noþiunii de „magistrat” interpretare prin care s-a urmãrit atribuirea unui sens în mãsurã sã confere o protecþie cât mai eficientã pentru persoanele private de libertate. De altfel, aºa cum se aratã în jurisprudenþã, preocuparea majorã a Curþii a fost ºi rãmâne aceea de a proteja nu drepturi teoretice sau iluzorii ci drepturi concrete ºi efective 2 . Dupã cum am arãtat deja, independenþa magistratului se examineazã atât în raport cu executivul cât ºi în raport de pãrþile din proces. În ceea ce priveºte independenþa faþã de executiv, într-o primã fazã, respectiv în cauza Schiesser c. Elveþiei, Curtea a statuat cã aceasta trebuie apreciatã in concreto. Astfel, din simpla împrejurare cã un magistrat al Ministerului Public este subordonat procurorului general ºi, prin intermediul acestuia, executivului, nu se poate deduce cã acest magistrat nu prezintã garanþii de independenþã. Esenþial apare faptul cã, înaintea luãrii deciziei de privare le libertate a unei persoane procurorul sã nu primeascã direct sau indirect vreun ordin sau sfat 3 . Astfel, deºi procurorul districtual elveþian fãcea parte din ierarhia Ministerului Public ce îºi desfãºura activitatea sub autoritatea Ministrului Justiþiei, el nu primea niciodatã ordine, astfel încât Curtea a concluzionat cã independenþa sa faþã de executiv rãmâne neatinsã. În ceea ce priveºte independenþa faþã de pãrþi apar probleme mai ales atunci când magistratul are atât competenþa de a ordona privarea de libertate cât ºi calitatea de parte care susþine acuzarea în aceeaºi cauzã 4 . ªi acest aspect a fost examinat, într-un prim stadiu al evoluþiei jurisprudenþei Curþii pe baza aprecierii in concreto. Astfel, iniþial Curtea a considerat cã un magistrat poate fi considerat independent în raport cu acuzarea dacã în cauza pe care o instrumenteazã el intervine exclusiv ca organ de instrucþie, fãrã a-ºi asuma într-o altã etapã a procedurii ºi calitatea de parte ce susþine acuzarea 5 .
1 A se vedea Gh. Mateuþ, op.cit., p.45
2 Dec. Airey c. Irlandei din 09.10.1979, http://www.echr.coe.int, § 24
3 A se vedea J. Velu, R. Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1990, p.290.
4 Ibidem, p.291.
5 A se vedea decizia Schiesser c. Elveþiei, cit. supra, § 34.
În jurisprudenþa ulterioarã Curtea a procedat însã la o apreciere mai severã în ceea
ce priveºte independenþa magistratului faþã de pãrþi. Astfel, examinând mai multe plângeri
îndreptate împotriva Olandei, Curtea a constatat cã potrivit legislaþiei naþionale auditorul militar, deºi independent faþã de autoritãþile militare, avea competenþa de a se pronunþa asupra detenþiei unor soldaþi ºi putea avea, în aceeaºi cauzã, rolul de organ de acuzare în faþa Consiliului de rãzboi (instanþã militarã de prim grad). În aceste condiþii Curtea a apreciat cã magistratul în cauzã nu putea fi independent faþã de pãrþi în faza instrucþiei de vreme ce el avea ºanse sã devinã una dintre pãrþi pe parcursul fazei ulterioare 1 .
concluzie, potrivit jurisprudenþei actuale, din simplul fapt cã legislaþia în vigoare
autorizeazã cumulul unor astfel de funcþii, Curtea deduce o lipsã de independenþã a magistratului în raport de pãrþi, chiar dacã in concreto el nu ar fi efectuat vreun act de
acuzare. Simpla posibilitate în aceastã privinþã este suficientã pentru a-i pune sub semnul întrebãrii independenþa 2 .
O interpretare ºi mai restrictivã a condiþiilor privitoare la magistratul împuternicit cu
exercitarea de atribuþii judiciare s-a conturat începând cu decizia Huber c. Elveþiei 3 . În aceastã decizie – ce schiþeazã un reviriment al practicii în materie favorabilã recurenþilor 4 - Curtea face referire la jurisprudenþa sa cu privire la „imparþialitatea obiectivã” 5 dezvoltatã la început în legãturã cu noþiunea de „tribunal” folositã în redactarea art. 6 din Convenþie 6 . Imparþialitatea se analizeazã în raport cu pãrþile din proces ºi este apreciatã atât dupã un demers subiectiv, prin care se încearcã decelarea convingerii personale a magistratului într-o situaþie determinatã, dar ºi conform unui demers obiectiv, menit sã asigure cã judecãtorul oferã garanþii suficiente pentru a exclude orice suspiciune legitimã în privinþa sa 7 . Pe linia acestei jurisprudenþe Curtea reafirmã cã simpla posibilitate ca magistratul parchetului în faþa cãreia este condusã persoana privatã de libertate sã poatã îndeplini într-o fazã proceduralã ulterioarã, atribuþia de parte acuzatoare, este de naturã sã punã imparþialitatea acestuia la îndoialã 8 . În continuare Curtea a urmat cu consecvenþã
1 A se vedea dec. De Jong, Baljet ºi Van der Brink c. Olandei din 22.05.1984, seria A nr. 77 § 49; dec. Van der Sluijs, Zuiderveld ºi Klappe c. Olandei din 22.05.1984, seria A nr. 78 § 44; dec. Duinhof ºi Duijf c. Olandei din 22.05.1984, seria A nr. 79 § 38.
2 A se vedea J. Velu, R.Ergec, op.cit., p.291.
3 Dec. Huber c. Elveþiei din 23.10.1990, seria A nr. 188 § 43.
4 A se vedea J.P. Marguénaud, La Cour européenne des droits de l’homme, Ed. Dalloz, Paris, 1997, p.103. Autorul aratã cã, începând cu hotãrârea pronunþatã în cazul Huber, magistratul prevãzut de art. 5 § 3 este supus exigenþei imparþialitãþii obiective, ceea ce face ca din categoria magistraþilor în faþa cãrora persoana arestatã sau deþinutã trebuie adusã de îndatã sã nu mai poatã face parte un reprezentant al Ministerului Public (cu referire la Ministerul Public francez, bineînþeles). În acelaºi sens, M. Picard, P. Titiun, op.cit., p.216.
5 Condiþia imparþialitãþii „tribunalului” este examinatã sub cele douã aspecte – obiectiv ºi subiectiv – începând cu hotãrârea Piersack c. Belgiei (din 01.10.1982, seria A nr. 53). A se vedea ºi J.P.Marguénaud, op.cit., p.89.
6 A se vedea ºi J. Pradel, G. Corstens, Droit pénal européen, Ed. Dalloz, Paris, 1999, p.332; J.F. Renucci, Droit européen des droits de l’homme, L.G.D.J. Paris, 2001, p.164; M. Picard, P. Titiun, op.cit., p.215.
7 A se vedea decizia Saraiva de Carvalho c. Portugaliei, din 22.04.1994, seria A nr. 286-B
8 Decizia Huber c. Elveþiei, cit. supra, § 43.
aceastã jurisprudenþã dovada în acest sens fiind decizia pronunþatã în cauza Brincat c. Italiei din 1992. Astfel, respingând solicitarea Guvernului de a reveni la jurisprudenþa mai veche 1 , consfinþitã de decizia Schiesser din 1979, Curtea aratã cã decizia Huber din 1990 a consacrat o practicã deja conturatã cu ani înainte, în deciziile din 1984 referitoare la legislaþia militarã olandezã, ºi nu existã nici un motiv care sã justifice îndepãrtarea de la aceastã jurisprudenþã. Prin urmare, trebuie sã se ia în considerare aparenþele obiective existente la data când s-a dispus privarea de libertate. Dacã, în
acel moment, se întrevede posibilitatea ca „magistratul” sã intervinã într-un stadiu ulterior al procedurii în calitate de reprezentant al organului de acuzare, imparþialitatea sa inspirã dubii ce pot fi considerate ca justificate din punct de vedere obiectiv 2 . Datã fiind asemãnarea existentã între statutul juridic al procurorului polonez de la începutul anilor ’90 ºi cel al procurorului român, imposibilitatea acestuia din urmã de a oferi garanþiile cerute de jurisprudenþa Curþii pentru un „magistrat împuternicit cu exercitarea de atribuþii judiciare” este relevatã în mod clar de recenta hotãrâre pronunþatã în cauza Niedbala c. Poloniei 3 . Concluzionând în unanimitate cã articolul 5 § 3 din Convenþie a fost violat, Curtea a reþinut urmãtoarele:
- procurorii polonezi, fiind subordonaþi unui procuror general care, conform legislaþiei în vigoare la data respectivã, exercita, în acelaºi timp, ºi funcþia de ministru al justiþiei, erau în mod incontestabil supuºi controlului puterii executive. Simplul fapt cã ei erau consideraþi ca fiind apãrãtori ai interesului public nu ar putea fi de naturã sã le confere statutul de magistraþi în sensul Convenþiei;
- procurorii polonezi îndeplineau, la acea datã, atât atribuþii privind instrucþia cât ºi atribuþii de acuzare, poziþia lor fiind echivalentã cu cea a unei pãrþi din proces;
- faptul cã procurorii l-au audiat pe inculpat înainte de a ordona detenþia provizorie ºi au examinat dacã aceastã detenþie este justificatã nu apare ca un motiv suficient pentru a se putea concluziona în sensul cã ei oferã garanþii suficiente de independenþã;
- deºi ordonanþele prin care s-a dispus arestarea erau susceptibile de un control jurisdicþional acesta nu era automat ºi, oricum, nu putea remedia faptul cã ordonanþele respective au fost emise de cãtre procurori;
- dreptul polonez nu oferea nici o garanþie împotriva riscului ca procurorul care a ordonat detenþia sã intervinã în cadrul procedurii ulterioare în calitate de organ al acuzãrii.
Asemãnarea dintre reglementarea în vigoare la data respectivã 4 în Polonia ºi cea existentã în Codul nostru de procedurã penalã este izbitoare, cu singura diferenþã cã, în sistemul nostru, Ministerul Public nu este integrat în totalitate în Ministerul Justiþiei, în
1 Potrivit cãreia doar cumulul efectiv al atribuþiilor de instrucþie ºi acuzare ºi nu simpla posibilitate a acestui cumul încalcã prevederile art. 5 § 3 din Convenþie.
2 A se vedea decizia Brincat c. Italiei din 26.11.1992, seria A nr. 249-A; decizia Assenov ºi alþii c. Bulgariei, cit.supra, § 149; decizia Hood c. Marii Britanii din 18.02.1999, http:// www.echr.coe.int § 51.
3 Decizia din 04.07.2000 publicatã în http://www.echr.coe.int
4 În timp ce cauza Niedbala se afla pe rolul Curþii, în Polonia a fost adoptat un nou Cod de procedurã penalã, în acord cu normele convenþionale.
sensul cã ministrul justiþiei nu are ºi calitatea de procuror general 1 . Totuºi, acesta din urmã ºi, conform principiului subordonãrii ierarhice, toþi ceilalþi procurori, îºi exercitã atribuþiile sub autoritatea ministrului justiþiei. Într-adevãr, potrivit art. 131 pct. 1 din Constituþie, procurorii îºi desfãºoarã activitatea potrivit principiului legalitãþii, al imparþialitãþii ºi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiþiei. În acest sens, dispoziþiile ministrului justiþiei, date prin intermediul procurorului general în vederea aplicãrii ºi respectãrii legii sunt obligatorii (art. 37 din Legea pentru organizarea judecãtoreascã 2 ), aspectele specifice ale controlului exercitat de ministru asupra membrilor Ministerului Public fiind detaliate în art. 38 al legii. În concret, ministrul justiþiei, prin procurorii-inspectori din cadrul Parchetului General de pe lângã Curtea Supremã de Justiþie ºi din parchetele de pe lângã Curþile de Apel sau prin alþi procurori delegaþi exercitã controlul asupra tuturor membrilor Ministerului Public. Controlul se efectueazã prin verificarea lucrãrilor, a modului în care se desfãºoarã raporturile de serviciu cu justiþiabilii ºi cu celelalte persoane implicate în lucrãrile de competenþa Ministerului Public, precum ºi prin aprecierea asupra activitãþii, pregãtirii ºi aptitudinilor profesionale ale procurorilor. În exercitarea autoritãþii conferite de lege, ministrul justiþiei poate da dispoziþie scrisã, prin procurorul general, procurorului competent sã înceapã, în condiþiile legii, procedura de urmãrire a infracþiunilor despre care are cunoºtinþã ºi sã promoveze în faþa instanþelor judecãtoreºti acþiunile necesare interesului public. În schimb, datoritã caracterului indisponibil al acþiunii penale ºi a legalitãþii procesului penal, ministrul justiþiei nu poate da dispoziþii pentru oprirea procedurii de urmãrire penalã legal deschise 3 . În aceste condiþii este greu de susþinut ideea existenþei independenþei procurorului faþã de puterea executivã 4 . În ceea ce priveºte cerinþa imparþialitãþii obiective impusã de Curte, dupã pãrerea noastrã, statutul actual al procurorului este departe de a o satisface. În acest sens amintim cã reprezentantul Ministerului Public, fiind conducãtorul procesului penal în prima sa fazã 5 , efectueazã personal urmãrirea penalã 6 sau, dupã caz, exercitã supravegherea acesteia 7 , calitate în care îi revine ºi competenþa de a dispune mãsura arestãrii. Apoi, în faza proceduralã subsecventã participã la judecatã ca titular al funcþiei de învinuire 8 .
1 Asupra naturii juridice a Ministerului Public român a se vedea I. Neagu, Tratat de procedurã penalã, Ed. Pro, Bucureºti, 1997, p.91-92 precum ºi lucrãrile citate de autor sub nota 51bis
2 Legea nr. 92/1992 modificatã, republicatã în M.Of. nr. 259/30.09.1997.
3 A se vedea I. Neagu, op.cit., p.93; Gh. Mateuþ, op.cit., vol.I, p.67; N. Volonciu, op.cit.,
4 În acelaºi sens, C.L.Popescu, op.cit., p.77.
5 Gh. Mateuþ, Procedurã penalã. Partea specialã, Ed. Lumina Lex, Bucureºti, 1997, vol. I,
6 Cazurile în care urmãrirea se efectueazã în mod obligatoriu de cãtre procuror personal sunt prevãzute limitativ în art. 209 alin. 3 C.pr.pen. 7 Pentru o prezentare amãnunþitã a supravegherii activitãþii de urmãrire penalã de cãtre procuror, a se vedea Gh. Mateuþ, op.cit., p.130-141.
8 A se vedea Gh. Mateuþ, Procedurã penalã. Partea generalã, Ed. Fundaþiei „Chemarea”, Iaºi, 1997, vol. I, p.68.
Faptul cã, potrivit normelor naþionale, procurorul nu face parte din categoria pãrþilor din procesul penal, nu impieteazã asupra soluþiei la care subscriem, cunoscut fiind cã,
în jurisprudenþa sa, Curtea opereazã cu noþiuni autonome, al cãror sens nu corespunde
întru-totul cu sensul tehnic pe care aceleaºi noþiuni îl au în dreptul intern 1 .
Datoritã tuturor acestor considerente, o reformã a actualului sistem procedural român, în care procurorul are atât atribuþii în ceea ce priveºte urmãrirea penalã cât ºi atribuþii care, în viziunea Curþii, nu pot aparþine decât unui magistrat independent ºi imparþial, se impune cu forþa evidenþei. În acest context, este demnã de semnalat apariþia unui proiect de modificare a Codului de procedurã penalã 2 , în redactarea cãruia s-a urmãrit tocmai punerea în acord a procedurii penale române cu exigenþele Convenþiei. Potrivit prevederilor acestui proiect, competenþa de a dispune, în faza de urmãrire, luarea mãsurii arestãrii preventive, îi revine unui judecãtor cu atribuþii în cursul urmãririi penale, o figurã ineditã în sistemul nostru procedural actual. În vederea dispunerii acestei mãsuri, este prevãzutã o procedurã cuprinzând mai multe etape. Astfel, mai întâi, procurorul, din oficiu sau la sesizarea organului de cercetare penalã, ºi dacã sunt îndeplinite condiþiile prevãzute de lege în aceastã privinþã, propune judecãtorului cu atribuþii în cursul urmãririi penale luarea mãsurii. Propunerea trebuie motivatã ºi se prezintã judecãtorului împreunã cu dosarul cauzei. Înainte de formularea propunerii, procurorul trebuie sã-l asculte pe învinuit sau inculpat în prezenþa apãrãtorului acestuia, ales sau numit din oficiu. Apoi, învinuitul sau inculpatul este adus în faþa judecãtorului, în cadrul unei ºedinþe la care participã obligatoriu apãrãtorul ºi procurorul. Dupã ascultarea învinuitului sau inculpatului judecãtorul admite sau respinge propunerea de arestare, în aceeaºi zi, prin încheiere motivatã. Împotriva încheierii se poate face plângere la instanþa în cadrul cãreia funcþioneazã judecãtorul cu atribuþii în cursul urmãririi penale care a dispus arestarea. Aºa cum se observã, reglementarea propusã se îndepãrteazã într-o oarecare mãsurã de concepþia tradiþionalã privind judecãtorul de instrucþie, consacratã ºi de legislaþia românã din perioada interbelicã 3 . În sprijinul unei astfel de reglementãri, precum ºi în ideea unei eventuale îmbunãtãþiri
a acesteia, considerãm utilã ºi prezentarea unor soluþii din legislaþia statelor europene,
1 În legãturã cu autonomia termenilor folosiþi în cuprinsul Convenþiei, a se vedea J.P. Marguénaud, op.cit., p.37-38; În acelaºi sens, J.F. Renucci, op.cit., p.162 ºi 432-434.
2 Proiectul este o parte componentã a proiectului Legii pentru accelerarea reformei justiþiei, definitivat de Guvern la începutul anului 2000.
3 În diferitele legislaþii existã douã modele distincte de reglementare a jurisdicþiilor de instrucþie. Potrivit sistemului tradiþional – existent în Franþa pânã la începutul acestui an ºi care se regãseºte în diferite forme în Olanda, Grecia, Elveþia etc. – judecãtorul de instrucþie are atât competenþa de a conduce investigaþiile cât ºi aceea de a rezolva aspectele jurisdicþionale privind mãsurile privative sau restrictive de libertate ºi de a decide asupra soluþiilor procesuale la finalul instrucþiei. Sistemul cel mai rãspândit astãzi este cel în care judecãtorul de instrucþie nu intervine decât pentru a rezolva chestiunile jurisdicþionale, conducerea anchetei revenind Ministerului Public. Este sistemul tradiþional în Anglia, introdus în ultimii ani ºi în þãri de tradiþie romano-germanicã, aºa cum s-a întâmplat în Italia sau Germania. A se vedea J. Pradel, Droit pénal comparé, Ed. Dalloz, Paris, 1995, p.330-331.
prin care s-a ajuns la o separare integralã între atribuþiile de urmãrire ºi cele judiciare de-a lungul fazei preliminare a procesului penal. În dreptul francez spre exemplu, detenþia provizorie a fãcut în timp obiectul a numeroase formule legislative 1 , ultima dintre acestea adusã prin Legea din 15 iunie 2000 privind întãrirea prezumþiei de nevinovãþie 2 . Una dintre inovaþiile acestei legi, îndelung comentatã în doctrinã, o constituie ºi crearea „judecãtorului libertãþilor ºi al detenþiei” 3 (numit în continuare J.L.D.), un magistrat distinct de judecãtorul de instrucþie ºi care, începând cu 1 ianuarie 2001, este singurul în mãsurã sã decidã asupra plasãrii sau menþinerii în detenþie provizorie a persoanelor învinuite sau inculpate. Astfel, J.L.D. preia întregul contencios privind detenþia provizorie, anterior aflat printre prerogativele judecãtorului de instrucþie. Aºa cum s-a subliniat în doctrina francezã, ideea de a plasa dincolo de judecãtorul de instrucþie un alt magistrat – singurul abilitat sã decidã arestarea ºi prelungirea detenþiei – nu este nouã, însã tentativele anterioare n-au avut decât o existenþã efemerã 4 . În conformitate cu noua reglementare, J.L.D., nu poate fi decât un magistrat al unei instanþe (magistrat du siège) având rangul de preºedinte, prim-vicepreºedinte sau vicepreºedinte (art. 137-1 alin. 2 C.proc.pen), alegerea sa fiind deci condiþionatã în primul rând de funcþia pe care acesta o ocupã 5 . Spre deosebire de judecãtorul de instrucþie, J.L.D. nu poate, sub sancþiunea nulitãþii, sã participe la judecarea unei cauze în care a fost deja chemat sã se pronunþe cu privire la o mãsurã preventivã. Legea nu prevede însã modalitãþile de numire a acestui magistrat, aºa cum o face în cazul judecãtorului de instrucþie. Din aceastã cauzã, doctrina s-a pronunþat în sensul aplicabilitãþii normelor de drept comun în materie, potrivit cãrora, înainte de începerea
1 Astfel, numai dupã intrarea în vigoare a Codului de procedurã penalã din 1958, au fost promulgate aproximativ 15 legi cu incidenþã în aceastã materie, unele fiind însã abrogate chiar înainte de a intra în vigoare. A se vedea C. Guéry, Détention provisoire, Ed. Dalloz, 2001, p.5-9; J. Pradel, Les personnes suspectées ou poursuivies après la loi du 15 juin 2000. Evolution ou révolution?, D 2001.chron.1044.
2 Sintagma „întãrirea prezumþiei de nevinovãþie” din titlul legii pare, în opinia unor autori, nefericit aleasã. Juridiceºte vorbind, nevinovãþia nu semnificã nimic. Ea are nevoie de a fi pusã la îndoialã, pentru a dobândi o semnificaþie juridicã. Pe aceastã linie de idei, a întãri prezumþia înseamnã a sublinia „slãbiciunea nevinovãþiei”. A se veda D. Rocher, Mortelle présomption, în „Gazette du Palais”, 25-27 mars, 2001, p.2.
3 Asupra avatarurilor denumirilor acestui judecãtor, legiuitorul francez optând în cele din urmã pentru juge des libertés et de la détention, a se vedea J.-D. Nuttens, Présomption d’innocence: le Parlement fait la loi, în „Gazette du Palais”, 21-22 juin 2000, p.6.
4 Conform unei legi din 10.12.1985, detenþia provizorie putea fi ordonatã doar de cãtre o Chambre d’instruction, compusã din trei magistraþi, dintre care cel puþin doi trebuiau sã fie judecãtori de instrucþie. Legea a fost însã abrogatã înainte de data la care urma sã intre în vigoare. Tot astfel s-a întâmplat ºi cu Legea din 30.12.1987, care prevedea crearea unei Chambre de demandes de mise en détention provisoire. În fine, o lege din 04.01.1993 a instituit un judecãtor delegat ºi o Chambre de détention provisoire, însã aceasta din urmã nu a funcþionat niciodatã iar competenþa judecãtorului delegat a fost suprimatã printr-o lege din 24.08.1993. Pentru amãnunte a se vedea C. Guéry, op.cit., p.6-7; J.-D. Nuttens, op.cit., p.6.
5 A se vedea C. Guéry, Le nouveau juge des libertés et de la détention: premiers problèmes pratiques, în „Gazette du Palais”, 8-9 septembre 2000, p.2.
fiecãrui an judiciar, preºedintele instanþei fixeazã prin ordonanþã repartiþia judecãtorilor în diversele servicii din propria jurisdicþie 1 . Sub aspectul competenþei, J.L.D. este cel care decide plasarea ºi menþinerea învinuitului sau inculpatului în detenþie la sesizarea judecãtorului de instrucþie, care îi remite dosarul cauzei împreunã cu o ordonanþã motivatã prin care va justifica necesitatea luãrii sau menþinerii acestei mãsuri. Aceastã ordonanþã este asemãnãtoare celei prin
care, înainte de intrarea în vigoare a legii din 15.06.2000 judecãtorul de instrucþie decidea
însuºi asupra detenþiei provizorii. Prin urmare, J.L.D. nu acþioneazã din oficiu ci doar
sesizarea magistratului însãrcinat cu instrucþia, motiv pentru care doctrina considerã
cã tot judecãtorul de instrucþie rãmâne cel care „gereazã” detenþia, având evidenþa persoanelor care se aflã în aceastã stare 2 . Dupã sesizare, J.L.D. va organiza o ºedinþã de judecatã cu respectarea principiului
contradictorialitãþii, similarã celei þinute de judecãtorul de instrucþie conform reglementãrii anterioare 3 . O noutate însã o reprezintã faptul cã potrivit noii legi aceastã ºedinþã este publicã, în afara situaþiilor în care publicitatea este de naturã a împiedica cercetãrile sau poate vãtãma demnitatea persoanei ori interesele unui terþ. De asemenea, ca o altã inovaþie, desfãºurarea dezbaterii contradictorii are în vedere dacã este vorba de luarea ori de prelungirea detenþiei, dacã e incidentã o procedurã corecþionalã sau una criminalã ori dacã în cauzã sunt implicaþi minori sau majori 4 . În urma dezbaterii J.L.D. se pronunþã printr-o ordonanþã motivatã. Atunci când prin ordonanþã se dispune plasarea în detenþie, prelungirea acesteia sau chiar se respinge
o cerere de punere în liberate, aceasta comportã o motivare specialã, care sã justifice
în fapt ºi în drept existenþa mãsurii precum ºi caracterul subsidiar al acesteia, toate celelalte mãsuri legale dovedindu-se ineficace 5 . Ordonanþa este atacabilã cu apel în faþa camerei de instrucþie (fosta camerã de acuzare) 6 . Dupã cum reiese din cele prezentate, orice decizie privind detenþia provizorie nu poate fi luatã decât prin hotãrârile convergente a doi judecãtori – judecãtorul de instrucþie ºi J.L.D. – motiv pentru care, în literatura de specialitate francezã se vorbeºte de un double regard 7 . Pe de altã parte, judecãtorul de instrucþie nu a fost deposedat de toate atribuþiile în materia detenþiei provizorii. Astfel, în primul rând el este cel care pune în miºcare întreg angrenajul detenþiei. În plus, el ºi-a pãstrat puterea de a-l pune în libertate pe învinuit sau inculpat, indiferent cã acþioneazã din oficiu, la cererea Parchetului sau a celui
1 A se vedea J. Pradel, op.cit., p. 1044.
2 Idem, p.1044-1045.
3 Pentru dezvoltãri a se vedea C. Guéry, Détention provisoire, cit.supra, p. 67 ºi urm. Asupra reglementãrii anterioare a se vedea S. Guinchard, J. Buisson, op.cit., 611 ºi urm.
4 Ca o consecinþã a acestui fapt unii autori considerã cã dezbaterea ar putea dura mai mult timp decât cea þinutã în faþa judecãtorului de instrucþie, la aceasta contribuind ºi faptul cã J.L.D. nu cunoaºte dosarul cauzei aºa cum îl cunoºtea magistratul instructor. A se vedea J. Pradel, op.cit., p. 1045.
5 A se vedea C. Charbonneau, La loi du 15 juin 2000 sur la présomption d’innocence: première approche, Gazette du Palais, 21-22 juin 2000. 12.
6 A se vedea H. Leclerc, La loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d’innocence et le droit des victimes, Gazette du Palais, 29-30 septembre 2000. 6.
7 A se vedea J. Pradel, op.cit., p. 1045; Cu privire la dezbaterile parlamentare în jurul necesitãþii acestui double regard, unii contestând un astfel de sistem, a se vedea J.-D. Nuttens, op.cit., p.6.
interesat. Cu alte cuvinte, deºi este nevoie de intervenþia a doi judecãtori pentru plasarea sau menþinerea în detenþie a unei persoane, este suficientã decizia unuia pentru ca aceasta sã fie eliberatã. Judecãtorul de instrucþie nu este obligat sã sesizeze J.L.D. pentru repunerea în libertate a arestatului decât în ipoteza în care, deºi i s-a adresat o cerere în acest sens, refuzã sã-l elibereze personal pe deþinut 1 . De asemenea, judecãtorul de instrucþie îºi pãstreazã competenþa în ceea ce priveºte aplicarea, modificarea sau suprimarea controlului judiciar care însoþeºte liberarea provizorie.
Aceastã reformã reprezintã corolarul unei evoluþii începute încã de acum cinci decenii 2 , pornitã de la critica ideii cumulului de funcþii în persoana judecãtorului de instrucþie ºi de la propunerea unei stricte separaþii între atribuþiile privind cercetarea ºi cele propriu-zis judiciare din cursul instrucþiei. Mai recent, în motivarea necesitãþii creãrii instituþiei J.L.D. s-a extrapolat jurisprudenþa Curþii Europene a Drepturilor Omului dezvoltatã în aplicarea art. 6 din Convenþie, considerându-se cã ºi însumarea de cãtre aceeaºi persoanã a rolului de anchetator ºi de judecãtor este incompatibilã cu principiul imparþialitãþii 3 . De asemenea, în favoarea separãrii celor douã funcþii s-a invocat ºi faptul cã judecãtorul de instrucþie s-ar putea servi de detenþie ca de un mijloc de investigare, constrângând învinuitul sau inculpatul sã mãrturiseascã ceea ce i se imputã 4 .
În plus, ºi în alte þãri judecãtorul de instrucþie a dispãrut. Astfel, atât în Germania (1975) cât ºi în Italia (1989) problemele privind detenþia provizorie au fost trecute în competenþa unui judecãtor specializat, însãrcinat doar cu controlul ºi nu cu conducerea investigaþiilor, acestea din urmã rãmânând de competenþa parchetelor ºi a organelor de poliþie 5 . Acest nou suflu se face simþit ºi în alte sisteme. Spre exemplu, în Spania o parte din ce în ce mai importantã a doctrinei este adepta suprimãrii instituþiei judecãtorului de instrucþie. În aceastã perspectivã cercetarea ar urma sã fie încredinþatã în exclusivitate Ministerului public, în timp ce judecãtorul ar rãmâne – în aceastã primã fazã a procesului – doar un garant al drepturilor ºi libertãþilor fundamentale 6 .
1 A se vedea J. Pradel, op.cit., p. 1045.
2 Critica a fost formulatã pentru prima datã în 1947 de cãtre o comisie prezidatã de profesorul
H. Donnedieu de Vabres. A se vedea H. Leclerc, op.cit., p.5.
3 Totuºi trebuie subliniat cã nu au existat pânã în prezent decizii ale Curþii de condamnare a
unui stat pe motiv cã judecãtorul sãu de instrucþie n-ar fi imparþial. A se vedea J. Pradel, op.cit.,
p. 1045; D. Gomien, D. Harris, L. Zwaak, Convention européenne des Droits de l’Homme et
Charte sociale européenne: droit et pratique, Ed. du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1997,
4 Asupra detenþiei provizorii ca mijloc de presiune, a se vedea C. Guéry, op.cit., p.16-17. În acelaºi sens, C. Castresana Fernandez, Rôle du procureur dans l’instruction pénale, în Le rôle du Ministère public dans une société démocratique, Ed. du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1997, p.104. În sens contrar, J. Pradel, op.cit., p. 1045.
5 A se vedea J. Pradel, Droit pénal comparé, Ed. Dalloz, Paris, 1995, p.331; M. Delmas-Marty, Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union Européenne, Carl Heymanns Verlag KG, Koln, 1998 p.150.
6 C. Castresana Fernandez, op.cit., p.69.
Pe aceeaºi linie de idei, articolul 25 al Proiectului intitulat Corpus iuris cuprinzând dispoziþii penale pentru protecþia intereselor financiare ale Uniunii Europene prevede cã, de-a lungul fazei preliminare a procesului penal, garanþiile cerute de Convenþie urmeazã a fi asigurate de cãtre un judecãtor independent ºi imparþial numit judecãtor al
libertãþilor (juge des libertés). În alineatul 2 al aceluiaºi articol se stipuleazã cã orice mãsurã restrictivã sau privativã de drepturi sau libertãþi fundamentale recunoscute de Convenþia Europeanã a Drepturilor Omului luatã în cursul acestei faze trebuie autorizatã
în prealabil de acest judecãtor, care va controla legalitatea ºi regularitatea mãsurii precum
ºi respectarea principiilor necesitãþii ºi proporþionalitãþii 1 . Principala sa atribuþie o constituie dispunerea detenþiei preventive, dar el poate lua ºi alte mãsuri cum ar fi percheziþii, interceptarea convorbirilor telefonice sau mãsuri asiguratorii (art. 19 § 1, 20
§ 3d etc.). Competenþa sa priveºte întregul teritoriu al Uniunii Europene ca o consecinþã
a creãrii spaþiului judiciar european 2 . Dispoziþiile privitoare la acest magistrat, relativ nou chiar pentru dreptul european, corespund ºi recomandãrilor adoptate în anul 1994 la Rio de Janeiro în cadrul celui de-al XV-les Congres al Asociaþiei Internaþionale de Drept penal. Astfel, la punctul III al recomandãrii, intitulat Intervenþia Judecãtorului este cuprinsã ºi dispoziþia potrivit cãreia detenþia provizorie trebuie sã fie ordonatã de un judecãtor ºi justificatã având în vedere elementele particulare ale cauzei 3 .
Aceastã succintã analizã este în mãsurã sã demonstreze o datã în plus cã sistemul
procedural român se aflã încã într-o tranziþie, de la legislaþia socialistã, în care prezenþa unui judecãtor în cursul fazei de urmãrire penalã – care constituia apanajul procuraturii
- era o ipostazã de neconceput, la o legislaþie conformã cu exigenþele europene. Un
prim pas în acest sens s-a fãcut o datã cu crearea posibilitãþii ca o ordonanþã a procurorului prin care se dispune o mãsurã privativã de libertate sã fie cenzuratã de cãtre o instanþã. Aºa dupã cum am arãtat, acest lucru nu satisface însã exigenþele
Convenþiei, fiind imperios necesarã finalizarea reformei începute, în sensul introducerii
ºi în procedura penalã românã a unui judecãtor - independent ºi imparþial – însãrcinat
exclusiv cu garantarea drepturilor ºi libertãþilor fundamentale, aºa cum s-a procedat
deja în legislaþia altor state fost socialiste 4 .
1 A se vedea M. Delmas-Marty, op.cit., p.151.
2 J.J. Gómez Colomer, La protección procesal penal de la Union Europeea en materia de lucha contra el fraude (El proyecto Corpus Iuris), Revista de derecho penal y de criminología 6/ 2000. 55-156.
3 A se vedea M. Delmas-Marty, op.cit., p.151.
4 Exemplul cel mai sugestiv este cazul Poloniei care, aºa cum am arãtat deja a adoptat un nou Cod de procedurã penalã, în acord cu exigenþele Convenþiei. De asemenea, în Rusia, potrivit art. 22 din Constituþie, arestarea poate fi decisã doar de un tribunal. (a se vedea J.M.Kolossov, J.N.Maleev, L.M.Entine, Le droit à la liberté, în Etude de la compatibilité du droit de la Fédération de Russie avec les exigences de la CEDH, Ed. du Conseil de l’Europe, 1998, p.57). Tot astfel în Croaþia, art. 22 alin. 2 din Constituþie prevede cã nimeni nu poate fi privat de libertate ºi nici libertatea sa nu poate fi restrânsã în afara cazurilor prevãzute de lege ºi numai printr-o decizie a unui tribunal. (a se vedea Conseil de l’Europe, Compatibility of Croatian Law with the Requirements of the ECHR, 1997, p.67-68).
DISCUTII PRIVIND POSESIA CA MODALITATE DE DOBÂNDIRE A DREPTULUI DE PROPRIETATE ASUPRA BUNURILOR MOBILE
Liviu-Marius HAROSA asistent, UBB Cluj-Napoca
Résumé: Discussions concernant la possession en tant que modalité d’acquisition de la propriété mobilière. L’article représente une nouvelle approche en ce qui concerne la possession comme un moyen d’acquérir la propriété mobilière. Est-ce que les meubles peuvent être usucapés dans un délai de trente ans? Cette hypothèse est-elle une provocation portée sur la théorie classique?
1. Generalitãþi. Se cunoaºte faptul cã unul dintre efectele posesiei, aºa cum apare în aproape toate sistemele codurilor civile, este acela al dobândirii dreptului de proprietate. 1 În general ºi cu un caracter de definiþie atotcuprinzãtoare, modurile de dobândire a proprietãþii sau a altor drepturi reale dezmembrãminte ale dreptului de proprietate bazate pe posesie sunt ocupaþiunea, posesia de bunã credinþã a bunurilor mobile, perceperea fructelor de cãtre posesorul de bunã credinþã al unui bun frugifer, prescripþia achizitivã sau uzucapiunea bunurilor imobile. 2
1 A se vedea L. Pop, Dreptul de proprietate ºi dezmembrãmintele sale, Ed. Lumina Lex. Bucureºti, 2001, p. 209-213. Nu insistãm în lucrarea de faþã la criticarea dispoziþiilor prevederilor art. 644-645 C.Civ., deoarece opinia conform cãreia modurile generale de dobândire a dreptului de proprietate sunt: contractul sau convenþia translativã/constitutivã de drepturi reale, succesiunea legalã ºi testamentarã, uzucapiunea, accesiunea, tradiþiunea, ocupaþiunea, posesia de bunã credinþã a bunurilor mobile, dobândirea fructelor de cãtre posesorul de bunã credinþã al bunului frugifer este unanim împãrtãºitã de doctrina românã. A se vedea în acest sens pentru o pertinentã criticã a dispoziþiilor Codului Civil D. Alexandresco, Explicaþiunea teoreticã ºi practicã a Dreptului civil român, tomul III, partea a II-a, ed. a II-a Atelierele grafice Socec &Co, Bucureºti, 1909, p. 3-7, cu autorii citaþi la notele de subsol, dar ºi Matei Cantacuzino, Elementele Dreptului român ediþie revãzutã Ed. ALL, Bucureºti, 1998 p. 117-121, 131, C.Stãtescu, C.Bîrsan, Drept civil. Teoria generalã a Dreptului de proprietate, Univ. din Bucureºti, 1980, p. 265, Gh.Fekete, I.Zinveliu, Drept civil. Drepturi reale, Edit. Didacticã ºi Pedagogicã, Bucureºti, 1969, p. 177. 2 Pentru dezvoltãri asupra temei tratate în prezentul articol, a se vedea ca sediu al materiei G.Baudry-Lacantinerie, M.Chauveau, Traité théorique et pratique de droit civil français, 3 ème éd. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1905, tome VI, p. 177 ºi urm., M.Planiol, G.Ripert, M.Picard, Traité pratique de droit civil français par M.Picard, tome III, Librairie Générale de Droit & de Jurisprudence, Paris, 1926, p. 348-381, Aubry et Rau, Cours de droit civil français, 5 ème éd., Paris 1902, tome II, p. 157 ºi urm. ºi tome XI, revu par E.Bartian, 1917, p. 456 ºi urm, Fr.Laurent, Principes de droit civil français, tome VI, nr. 106, ºi tome XXVI, p. 207 ºi urm., J.Carbonnier, Droit civil. Les biens, PUF, 1962, tome III, p. 292-309, Fr.Terré, Ph.Simler, Droit civil. Les Biens, Précis Dalloz, 1992, p. 262-278, G.Baudry-Lacantinerie, A.Tissier, Traité théorique et pratique de droit civil français, 3 ème ed. Paris, 1905, tome XXV, p. 240, M.Planiol, G.Ripert, Traité élémentaire de droit civil, tome I, Librairie Générale de Droit & de Jurisprudence, Paris, 1928, p. 815-828, A.Colin, H.Capitant, Cours élémentaire de droit civil français, Paris, 1914, tome I, p. 902 ºi urm., D.Alexandresco, op.cit.; vol.XI, Prescripþia, 1915, p. 343-381, D.Gherasim Teoria generalã a posesiei în Dreptul civil român, Edit.Academiei R.S.R., Buc.1986, p. 112-123.
În ceea ce priveºte bunurile mobile, se apreciazã cã dreptul de proprietate asupra lor se naºte, în afara cazului cu totul special al ocupaþiunii, doar prin posesia de bunã credinþã realizatã în condiþiile reglementate în art. 1909 alin. 1 C.civ, ca aplicare a principiului “En fait de meubles, la possession vaut titre”, sau prin expirarea termenului de decãdere de trei ani în care proprietarul unui bun mobil furat sau pierdut poate introduce o acþiune în revendicare împotriva achizitorului de bunã credinþã al acelui bun de la hoþ sau de la gãsitor. 1 Considerãm cã aceastã opinie clasicã este susceptibilã de interesante discuþii. Vom încerca în cele ce urmeazã sã fixãm funcþia achizitivã a posesiei în cazurile prevãzute în opiniile clasice.
2. Dobândirea proprietãþii prin intermediul art. 1909 alin. 1 C.civ.
Cu toate cã, aºa cum este prezentat în doctrinã, adagiul “En fait de meubles, la possession vaut titre” 2 pare a reprezenta dreptul general în materia revendicãrii bunurilor mobile, paralizând frecvent acþiunile în revendicare 3 , aceastã normã cuprinsã în dispoziþiile art. 1909 C.civ. este în fapt un caz particular condiþionat de întrunirea mai multor elemente: desesizarea voluntarã a proprietarului de un bun mobil 4 , detentorul precar sã înstrãineze bunul mobil unei terþe persoane fãrã consimþãmântul proprietarului 5 , terþul sã dobândeascã bunul cu bunã-credinþã de
1 A se vedea pentru dezvoltãri autorii citaþi la nota 2, precum ºi L.Pop, op.cit., p. 259-264, V.Stoica, Corelarea dispoziþiilor art. 14 din Codul de Procedurã Penalã cu prevederile art. 1909-1910 din Codul Civil, RRD. 10/1988.29 ºi urm, C.Stãtescu, C.Bârsan, op.cit., ed.1988, p. 208-210, E.Safta-Romano, Dreptul de proprietate privatã ºi publicã în România, ed.Graphix, Iaºi, 1993 p. 354-356, I.Filipescu, Dreptul de proprietate si alte drepturi reale, ed. Actami, Buc, 1998, p. 279-286, P. M.Cosmovici, Drept civil. Drepturi reale. Obligaþii. Legislaþie, Ed. ALL, Buc. 1994, p. 54-57, A.Boar, Uzucapiunea, prescripþia, posesia ºi publicitatea drepturilor, Ed. Lumina Lex, 1999, p. 96-98.
2 Art. 1909 C.Civ este inspirat din art. 2279 C.Civ. Fr. ce consacrã vechiul adagiu “Mobilia non habet sequelam” cuprins in “Les Coutumes de Chastelet de Paris”, 1747, adagiu atribuit de unii autori juristului Bourjon. A se vedea Planiol &Ripert, Traité élémentaire…, p. 816-819, D.Alexandresco, op.cit. p. 344-347, Fr.Terré, Ph.Simler, op.cit. p. 263-264. În orice caz, aceastã abordare a revendicãrii bunurilor mobile se depãrteazã de Dreptul roman, in care uzucapiunea era permisã ºi pentru bunurile mobile. ”Usucapio est autem dominii adeptio per continnuationem possessionis anni vel biennii, rerum mobilium anni, immobilium bienni” (Ulpian, Regulile, ”de dominiis et adquisitionibus rerum” XIX, 8.16. din P. Fr.Girard, Textes de droit roman publiés et annotés, Librairie Nouvelle de Droit et Jurisprudence, Paris, 1923). A se vedea Baudry-Lacantinerie &Tissier, op.cit., p. 3, C. Nacu, Dreptul civil rumân, vol.III, Bucureºti, ed. Socec & Co., 1903, p. 882.
3 A se vedea Fr.Terré & Ph.Simler, op.cit., p. 264, Planiol & Ripert, idem. p. 820, L.Pop, op.cit., p. 262, D. Gherasim, op.cit., p. 113, E.Safta-Romano, op.cit., p. 354.
4 A se vedea L.Pop, ibidem, D.Alexandresco, op.cit., p. 351-352, Fr.Terré., Ph.Simler, op.cit., p. 264, Planiol & Ripert, idem. p. 820.350-351, P. M.Cosmovici, op.cit., p. 55, D. Gherasim, idem, p. 114, M.Cantacuzino, op.cit. nr. 210. p. 115.
5 Fr.Terré. & Ph.Simler, idem. p. 264, Planiol & Ripert, op.cit., p. 822, M.Cantacuzino, ibid., L.Pop, ibid.
la detentorul precar 1 , iar posesia terþului achizitor de bunã credinþã sã fie efectivã sau realã 2 . Una dintre condiþiile aplicãrii art. 1909 alin. 1 C.civ. este buna credinþã a posesorului, care rezultã din combinarea acestui articol cu art. 972 C.civ., o aplicare particularã a regulii generale a posesiei mobiliare valorând proprietate. Astfel, posesorul este considerat de bunã credinþã dacã în momentul transmiterii posesiei asupra bunului mobil a crezut cã trateazã cu adevãratul proprietar, acesta fiind efectul creator de drept al art. 1909 alin. 1 C.civ. 3 Cu toate cã buna credinþã presupune necesarmente o dobândire în virtutea unui titlu, posesorul nu va trebui sã dovedeascã existenþa acestui titlu, deoarece în sistemul nostru de drept, precum ºi în cel francez, art. 1909 C.civ. (respectiv art. 2279 C.civ. Fr.) are drept þel tocmai exonerarea posesorului unui bun mobil de sarcina probãrii modalitãþii de dobândire 4 . Titlul este prin urmare un element al bunei-credinþe, fiind prezumat de lege împreunã cu aceasta 5 . Cu toate acestea, jurisprudenþa a mai introdus în aprecierea bunei credinþe o anumitã coloraturã moralã: un dobânditor este de rea-credinþã când, faþã de natura ºi valoarea obiectului, precum ºi faþã de circumstanþele în care se încheie contractul, a neglijat sã se informeze asupra identitãþii vânzãtorului ºi originii pretinsei proprietãþi 6 . O altã condiþie, ºi cea mai importantã sub aspectul tratat de prezentul articol, este posesia sã fie utilã, adicã realã ºi efectivã. Pentru a fi protejat de dispoziþiile art. 1909 alin. 1 C.civ. posesorul trebuie sa aibã o posesie veritabilã, “animo domini” ºi nu o
1 Într-o opinie, aceastã condiþie se realizeazã numai dacã terþul de bunã credinþã dobândeºte bunul mobil printr-un act translativ de proprietate cu titlu oneros (a se vedea L.Pop, ibid). În sens
contrar, D.Alexandresco, op.cit., p. 352, vol. IV, partea I, p. 279, p. 286 ºi urm., Planiol & Ripert, Traité pratique…, p. 364, Fr.Terré & Ph.Simler, op.cit., p. 275, opinii la care subscriem, posesia terþului de bunã credinþã nãscutã dintr-un act cu titlu gratuit constituind prin sine un titlu de proprietate. Vezi cazul darului manual. De asemenea, Cass. fr., DP 1938.I. 440; Cass. fr.19 dec.1994, DP.95.I.364, S.95.I.136.
2 L.Pop, ibidem, Baudry-Lacantinerie & Tissier, op.cit., 837 p. 669, Planiol & Ripert, tome I. 2479 p. 821, D.Alexandresco, op.cit., p. 352-354, Fr.Terré &Ph.Simler, op.cit., 421 p. 266-267.
3 A se vedea D.Alexandresco, op.cit., p. 356, J.Carbonnier, op.cit., p. 288, Fr.Terré & Ph.Simler, op.cit., 425 p. 267-268, D. Gherasim, op.cit., p. 116-117, C.Stãtescu, C.Bârsan, op.cit., p. 210, M.Cantacuzino, op.cit., 210 p.115. De asemenea, Trib.Suprem, col. civ., dec 1120/01.11.1966, în CD.1966.90, E.Safta-Romano, op.cit., p. 154.
4 Fr.Terré & Ph.Simler, idem, p.268, J.Carbonnier, ibidem, Trib.Suprem, col. civ. dec.nr. 1238/ 13.06.1960, în “Repertoriu de practica judiciarã în materie civilã pe anii 1952-1969” p. 177, D.Alexandresco, op.cit. p. 355.
5 O pertinentã criticã a art. 2279 C.Civ. francez realizeazã Raymond Saleilles, De la Possession des meubles. Etudes de droit allemand et de droit français, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1907, p. 68-95, care aratã cã acest text de lege protejeazã posesorul împotriva proprietarului chiar ºi atunci când posesorul, de bunã credinþã în ceea ce priveºte cocontractantul, a încheiat un act juridic cu detentorul precar, fiind însã de rea credinþã în raport cu titlul achiziþiei ºi abuzând în mod voit de o eroare esenþialã a vânzãtorului sãu. În acest caz, proprietarul revendicant nu îi va putea opune posesorului viciile sau chiar inexistenþa titlului sãu, posesorul fiind apãrat astfel de prevederile art. 2279 C.civ. Fr. Mutatis mutandis, aceste critici se pot aplica foarte bine ºi sistemului român de drept.
6 J.Carbonnier, op.cit. p. 288. Trib.Suprem, col.civ., dec.nr. 018/10.10.1966, în “Repertoriu de practicã judiciarã în materie civilã pe anii 1952-1969”, p. 175. De asemenea, Trib. Seine, 12
janv. 1966, JCP.67.2.15266, RTDCiv
1968.172,
Cass. fr. 1ere, 16 juin 1971, D.71. 566.
detenþie precarã. 1 . Doctrina a sesizat ºi cazuri în care posesorul poate invoca posesia de bunã-credinþã chiar neavând animus domini, ºi asta în situaþia creditorului gajist al unui bun revendicat de un terþ proprietar 2 . Latura subiectivã a posesiei trebuie sã existe chiar din momentul intrãrii în posesie, instanþele pronunþându-se în sensul cã este fãrã relevanþã sub aspectul posesiei dacã, ulterior intrãrii în posesie, posesorul a devenit sechestrul bunului litigios, adicã detentor precar 3 . Posesia trebuie sã fie efectivã. Dacã între momentul încheierii contractului translativ de proprietate între detentorul precar ºi terþ ºi momentul predãrii efective a bunului acesta proprietarul introduce o acþiune în revendicare, posesorul “animus” nu îi poate opune art. 1909 C.civ. 4 Tot în aceeaºi ordine de idei, sub tãrâm probatoriu, posesia trebuie sã fie neviciatã pentru ca prevederile art. 1909 alin. 1 C.civ. sã producã un efect juridic. Astfel, sunt incidente dispoziþiile Codul Civil referitoare la posesiune ºi anume art. 1847. Având în vedere caracterul special, de excepþie, al art. 1909 alin. 1 C.civ., exigenþele art. 1847 C.civ. se prezintã într-un mod cu totul particular, cerinþa continuitãþii posesiei nefiind cerutã 5 datoritã caracterului imediat al naºterii dreptului de proprietate ca urmare a posesiei de bunã credinþã 6 . Prin urmare, excluzând continuitatea, posesia trebuie sã fie netulburatã, publicã ºi neechivocã. 7 Cu toate cã nu este un viciu al posesiei, ci chiar un motiv de inexistenþã, precaritatea nu poate duce nici ea la aplicarea art. 1909 C.civ.
1 Fr.Terré & Ph.Simler, op.cit. 419 p. 266, D.Alexandresco, op.cit., p. 350, Planiol, Ripert et Picard, op.cit., 381 p. 364-365, D.Gherasim, op.cit., p 117. 2 A se vedea J.Carbonnier, op.cit. p. 289, D.Alexandresco, op.cit., p. 351 - 352, M.Cantacuzino, op.cit., 213 p. 116, Fr.Terré &Ph.Simler, op.cit., p. 266, Cass.fr. Req.12 mars 1888, DP. 88. I. 404, S.88. I. 264, citatã de H.Capitant, Fr.Terré, Y.Lequette, “Les grands arrêts de la jurisprudence civile”, tome I, 11 eme éd. Dalloz, Paris, 2000, p. 391-392.
3 Cass.fr. 24 jul.1912, DP.1914.I.36; Cass.fr.17 oct.1934, S.1934.I.121, Cass.fr. 1ère, 4 ian.1972, Bull.Civ. 1972, I, nr. 4, p. 4, citate de Fr.Terré &Ph.Simler idem, p. 266 sub nota 2. La fel, D.Gherasim, op.cit., p. 118.
4 A se vedea D.Gherasim, op.cit., p. 117.
5 A se vedea Fr.Terré &Ph.Simler, op.cit., p. 267, D.Gherasim, idem.
6 Referitor la fundamentul juridic al dobîndirii bunurilor mobile prin posesia de bunã credinþã ne permitem sã enumerãm succint teoriile exprimate ºi susþinãtorii acestora: teoria prescripþiei instantanee (Marcadé, citat de Demolombe “Cours de Code Napoleon. La préscription” 4 ed.,
1869-1870, tome IX, nr. 622, D.Alexandresco, op.cit., p. 348-349), teoria dobândirii ex lege (C.Hamangiu, I.Rosetti-Bãlãnescu, A.Bãicoianu, Tratat de drept civil, vol.II, edit.Fundaþiilor Regale, Buc. 1928, p. 141, M. Planiol,G.Ripert & Picard, op.cit., p. 372-373, A.Colin, H.Capitant, op.cit.,
p. 923) teoria prezumþiei irefragabile de proprietate (Aubry et Rau, op.cit., vol.II nr. 183,
M.Cantacuzino, op.cit., p.116, Fl.Baias, Notã la s.civ. nr. 1134/1986 a Judecãtoriei S.A.I. în RRD.1/1988.42-43. Pentru opinia cã textul consacrã o prezumþie relativã de proprietate, a se
vedea I. Lulã, Observaþii asupra prezumþiei prevãzute de art. 1909 alin. 1 C.Civ, Dr. 1/2000.75-80), teoria posesiei de bunã credinþã ca izvor de drept (L.Pop, op.cit., p. 261, iar cu precizarea cã posesia este un mod de dobândire a proprietãþii faþã de toþi participanþii la circuitul civil în afarã de “verus dominus” deposedat ºi faþã de acesta este doar o simplã protecþie posesorie pânã la îndeplinirea termenului de prescripþie, opinie la care achiesãm, a se vedea J.Carbonnier, op.cit.,
297-298, R.Saleilles, op.cit., p. 241-243. De asemenea, Fr.Terré &Ph.Simler, op.cit., nr. 440,
277-278). A se vedea D.Gherasim, op.cit., p. 121-122, pentru sinteza teoriilor de esenþã
germanã a notorietãþii ºi a rãspunderii. A se vedea ºi R.Saleilles, op.cit., p. 168.
7 A se vedea L.Pop. op.cit., p. 198.
Rezultã din prevederile art. 1851 C.civ. cã dacã posesorul sau mandatarul sãu îºi fondeazã posesia pe violenþã, aceastã posesie este viciatã. Sunt mai multe raþiuni pentru care art. 1909 C.civ. nu se poate baza pe o posesie fondatã pe violenþã, fie deoarece astfel este exclusã buna-credinþã (a se vedea supra.), fie deoarece violenþa implicã furtul, ceea ce conduce la neaplicarea ab ovo a regulii cuprinse în art. 1909 1 . Conform art. 1852 C.civ., posesia trebuie sã fie publicã ºi, doctrina a adãugat, neechivocã. Echivocul este viciul cel mai frecvent invocat în faþa instanþelor, mai ales între mai multe persoane care folosesc în comun anumite bunuri, pentru cã niciodatã nu se poate ºti care dintre posesorii în comun sunt de bunã-credinþã ºi nu se poate determina nici fracþiunea din bunuri aparþinând celor de bunã-credinþã ºi care celor de rea-credinþã 2 , iar caracterul clandestin al posesiei este relevat de atitudinea iniþialã a posesorului, în principal când este vorba despre bunuri mobile ascunse de la masa succesoralã. 3
Într-o opinie, 4 aceste vicii ale posesiei sunt aplicabile numai în cadrul funcþiei probatorii
a regulii “en fait des meubles…”, adicã numai în cazul conflictului între posesor ºi autorul sãu (sau moºtenitorii autorului) ºi nu în ipoteza unui litigiu între proprietarul deposedat
ºi dobânditorul de la un non-domino. Este clasic a se distinge în materie de revendicare
mobiliarã între cazul în care acþiunea este exercitatã contra terþului achizitor ºi cazul în care ea este introdusã împotriva unui (pretins) având-cauzã 5 . Într-o speþã 6 , moºtenitorii pretindeau cã soþia supravieþuitoare (separatã în fapt) deþinea precar câteva titluri la purtãtor aparþinând defunctului într-un seif bancar. Pârâta s-a apãrat arãtând cã le-a achiziþionat de la un terþ. Totuºi, prin acþiune, moºtenitorii nu contestau soþiei supravieþuitoare dobândirea de la un non-domino, ci însuºi faptul dobândirii, invocând prezumþii de fapt: starea materialã precarã a soþiei, veniturile mari ale defunctului, etc. S-a combãtut astfel posesia pârâtei care a fost calificatã drept clandestinã în virtutea secretului care este ataºat obiectelor depozitate în seifurile bãncilor. Aceastã dezbatere asupra viciilor posesiei a degajat consecinþe practice ºi teoretice interesante, 7 în sensul cã coabitarea nu viciazã posesia tuturor obiectelor deþinute, mai ales când posesia nu este suficient individualizatã ºi, din punct de vedere teoretic, faptul cã prezumþia prevãzutã în art. 2279 C.civ. Fr. (art. 1909 alin. 1 C.civ.) ºi
1 A se vedea Fr.Terré & Ph.Simler, op.cit., 421 p. 267, D.Gherasim, op.cit., p. 47, L.Pop, op.cit., p.198-199, Planiol, Ripert, Picard, op.cit., p. 359, Baudry-Lacantinerie & Tissier, op.cit., p. 199-200, Laurent, op.cit., Vol. XXVII, nr. 276.
2 Tribunalul Suprem a decis ca dispoziþiile art. 1909 C.civ. implicã o posesie utilã, dispoziþiile sale fiind inaplicabile în cazul unei posesii echivoce. Trib.Suprem, col.civ., dec.civ. nr. 302/ 31.03.1965, CD.1965.89.
3 A se vedea D.Gherasim, op.cit., idem., Aubry et Rau, op.cit., II, nr. 217, 232, Baudry-Lacantiniere &Tissier, op.cit., p. 204-208, L.Pop, ibidem.
4 Planiol, Ripert, Picard, op.cit., p. 360, 364 ºi urm. În sens contrar, Fr.Terré &Ph.Simler, op.cit., p. 267, în sensul admiterii demonstrãrii viciilor posesiei ºi în relaþiile dintre posesor ºi terþul revendicant, opinie pe care o împãrtãºim. Este de înþeles cã privarea pe care o suferã proprietarul legitim prin pierderea dreptului trebuie sã fie limitatã ca ºi în cazul prescripþiei achizitive <

References: Articolul 6
 articolul 6
de lege ferenda
 Articolul 5
 articolul 5
 articolul 25