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El Municipio Mexicano: nuevo nivel de gobierno
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(1)FACULTAD BE DERECHO ¥ CRIMINOLOGIA. EL MUNICIPIO MEXICANO: NUEVO NIVEL DE GOBIERNO. TESIS PARA OBTENER EL GRADO DE. MAESTRÍA EN DERECHO PUBLICO. P. ki. E. b i". U T A ;. LIC. PEDRO VAZQUEZ GONZALEZ MATRICULA 241770. CD. UNIVERSITARIA. NOVIEMBRE, 2003.
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(5) UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON ACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGIA. EL MUNICIPIO MEXICANO h E\0 EL DE GOBIERNO. TESIS PARA OBTENER L G R A D O DE MAESTRIA EN DERECHO P L B U C O. P í i ^ S E N f A ;. J.ÍC PEDRO VAZQL HZ G O \ Z \LBZ MATRICULA 24 r 0. UNIVERSITARIA. NOVIEMBRE úM&i.
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(7) UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN FACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA. EL MUNICIPIO MEXICANO: NUEVO NIVEL DE GOBIERNO. TESIS. PARA OBTENER LA MAESTRÍA EN DERECHO PÚBLICO. PRESENTA:. LIC. PEDRO VÁZQUEZ GONZÁLEZ MATRÍCULA 241770. CD. UNIVERSITARIA. NOVIEMBRE DE 2003.
(8) EL MUNICIPIO MEXICANO: NUEVO NIVEL DE GOBIERNO. ÍNDICE. Pagina PRÓLOGO. 1. PRESENTACIÓN. 3. 1. EL MUNICIPIO: CONCEPTO, ORIGEN Y NATURALEZA JURÍDICA. 10. 2.. 1.1 Origen. 10. 1.2 Concepto. 15. 1.3 Naturaleza Jurídica. 17. EL MUNICIPIO EN LA HISTORIA DE MÉXICO. 20. 2.1. Antecedentes Prehispánicos: El Calpulli. 20. 2.2. La Villa Rica de la Veracruz: Primer Municipio de la Nueva España. 22. 2.3. La Colonia y el Municipio. 23. a) Constitución de Cádiz. 27. b) Movimiento de Independencia. 28. 2.4. El Municipio en el México Independiente:1824-1857. 30. a) La Constitución de 1824. 30. b) Las Siete Leyes. 31. c) Las Bases Orgánicas de 1843. 32. d) La Constitución de 1857. 33. 2.5, El II Imperio y el Municipio. 35. 2.6. El porfiriato y la vida municipal. 36. 3. LA REVOLUCIÓN MEXICANA, EL MUNICIPIO Y EL CONGRESO CONSTITUYENTE. 39. 3.1. Planes revolucionarios. 39. 3.2. El Congreso Constituyente. 41. 3.3. Texto Constitucional. 45.
(9) Pagina 4.. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL: 1928- 1987. 47. 4.1. Integración de las legislaturas (primera reforma). 48. 4.2. No reelección de ayuntamientos (segunda reforma). 49. 4.3. Gobiernos estatales de seis años (tercera reforma ). 53. 4.4. Voto de la mujer sólo en elecciones municipales (cuarta reforma). 53. 4.5. Reconocimiento pleno de los derechos políticos de la mujer (quinta reforma) 54. 5.. 4.6. Regulación de asentamientos humanos en los municipios ( sexta reforma ). 54. 4.7. Representación proporcional en los Ayuntamientos (séptima reforma). 54. 4.8. Fortalecimiento de las atribuciones de los municipios (octava reforma). 55. 4.9. Lo del municipio al municipio (novena reforma). 70. EL MUNICIPIO MEXICANO COMO NIVEL DE GOBIERNO: LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1999. 73. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS. 117. •. Elección de Regidores por Distrito Electoral Municipal. 117. •. Referéndum y Plebiscito Municipal. 122. •. Reelección de los integrantes del Ayuntamiento. 129. •. Administrador Municipal. 135. CONCLUSIONES. 141. BIBLIOGRAFÍA. 146.
(10) PRÓLOGO A partir de la última reforma al Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999, en la que entre otras cosas, se establece que el municipio ahora será gobernado y no administrado por el ayuntamiento, como abogado y estudioso de los asuntos municipales, me surgió la inquietud por explicarme el por qué el Constituyente permanente, decidió modificar el estatus jurídico del municipio, para ubicarlo como nivel de gobierno, en lugar de considerarlo como un organismo descentralizado por región, como lo aprendimos de nuestros queridos maestros en la otrora Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, razón por la cual, me di a la tarea de analizar dicha reforma y las nueve anteriores al referido artículo Constitucional, a fin de contar con una interpretación propia, sobre esta nueva manera de caracterizar al municipio.. En este orden de ideas, encontré que el municipio no podrá cumplir a cabalidad con su nueva encomienda como gobierno, si se confunde la función de gobernar y administrar, ya que aunque ésta última es consecuencia de la primera, es conveniente que cada una, esté en manos de la instancia más adecuada. Es decir, que el ayuntamiento se dedique a gobernar y que los asuntos relacionados con la administración municipal, estén a cargo de personas profesionales en esta materia.. Posteriormente, durante mi desempeño como diputado local de la LXIX Legislatura al Congreso del Estado de Nuevo León, me di cuenta que muchos de los problemas que tienen los municipios se derivan precisamente del descuido que existe en la parte administrativa. Por ejemplo, al analizar los informes definitivos sobre las cuentas públicas municipales, generalmente el rubro "Administración Municipal. es el que presenta las mayores fallas. de tipo contable, de normatividad interna, así como de incumplimiento a los planes y programas aprobados por el ayuntamiento, por mencionar solamente un caso..
(11) En esta tesitura, el 25 de abril del 2003, la Secretaría de Hacienda ejecutó una orden de embargo contra el Ayuntamiento de Cadereyta Jiménez, N.L, por un adeudo de 4 millones 500 mil pesos, producto de la retención del Impuesto Sobre la Renta, multas y recargos, que se venían arrastrando de administraciones anteriores. Sin embargo, otros municipios de la zona rural como: Paras, Agualeguas, Melchor Ocampo, General Bravo, Los Aldamas y China, presentaban también adeudos fiscales, precisamente por descuidar este tipo de asuntos, que son de carácter propiamente administrativo.. Empero, lo que corroboró más administración. deben. mi teoría de que las funciones de gobierno y de. desarrollarse. por mandos. diferentes, aunque. coordinados. adecuadamente, fue el anuncio en los medios de comunicación de que el Ayuntamiento de la ciudad de Monterrey, tiene un adeudo que no fue no desmentido, con la Compañía de Agua y Drenaje de Monterrey, de poco más de 50 millones de pesos, acumulados por las dos últimas administraciones municipales. Asimismo, se informó que otros municipios también teman fuertes adeudos con dicha Compañía.. Este problema es grave, por que en el caso de Monterrey, se trata del Ayuntamiento más importante del Estado; el que maneja mayores recursos y dispone de un aparato administrativo, que debería estar capacitado y atento, para que este tipo de problemas no se presenten.. En por estas razones que se realiza el presente trabajo con el propósito de plantear una alternativa viable, para que los municipios cumplan a cabalidad con su nueva encomienda como un ámbito de gobierno, y además en lo personal, con la expectativa de obtener el grado de Maestría en Derecho Público.. Monterrey, N.L., Noviembre de 2003 Lic. Pedro Vázquez González.
(12) PRESENTACIÓN El presente trabajo de investigación: El Municipio Mexicano: Nuevo Nivel de Gobierno, pretende contribuir a que la más antigua de nuestras instituciones publicas, como lo es el municipio, cumpla con la atribución constitucional de ser un ámbito de gobierno, como lo establecen las últimas reformas y adiciones al Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 23 de diciembre de 1999. A partir de estas reformas, se indica que el municipio ya no será administrado,. sino. gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa. Asimismo, se reafirma su autonomía jurídica; se le reconocen competencias exclusivas en materia de servicios públicos; se garantiza su derecho de iniciativa en materia tributaria; se establece que los recursos de la hacienda. municipal se ejerzan en forma directa y se dispone que los. presidentes municipales, tendrán el mando de las policías preventivas municipales, entre otras modificaciones.. Por lo tanto, el municipio jurídicamente se transforma y deja de ser considerado como un ente administrativo desconcentrado del gobierno estatal o federal, para ubicarse como nivel de gobierno, agregándose a los niveles de gobierno federal y estatal, reconocidos constitucionalmente. Cumplir con eficiencia y eficacia con esta nueva disposición, requiere principalmente, que las funciones de gobernar y administrar, se ejerzan por organismos distintos, aunque de manera coordinada.. Partimos de la base de que si el ayuntamiento ahora va ejercer funciones de gobierno, deberá hacerlo ya no de la manera tradicional, en la que el presidente municipal, concentra la mayor parte del poder y es a final de cuentas, quien decide, no siempre de manera acertada, respecto de los principales problemas que competen al municipio..
(13) Para erradicar esta visión patrimonialista del poder, que no corresponde a los nuevos tiempos, proponemos que el ayuntamiento, a quien constitucionalmente le corresponde la función de gobernar, se apoye en un aparato administrativo, al frente del cual estaría el Administrador Municipal, que constituye la propuesta central de la presente investigación.. El Administrador Municipal deberá ser una persona destacada y con experiencia en el servicio público, particularmente conocida y conocedora de los asuntos del municipio donde preste sus servicios. Será contratado por el ayuntamiento mediante convocatoria pública, en la que se especifique el perfil profesional y las funciones que tendrá a su cargo. Con base a su desempeño podrá ser recontratado,. Por otra parte, la metodología utilizada en este trabajo de investigación, consistió en revisar textos de Derecho Administrativo y Derecho Municipal, escritos por autores reconocidos, así como obras de expertos constitucionalistas, para ampliar nuestros conocimientos sobre la figura del municipio; adentrarnos en el análisis de la historia de México, para conocer el papel de la institución municipal en las transformaciones que marcaron el rumbo de nuestro país; compenetrarnos de las diez reformas al Artículo 115 Constitucional y consultar páginas de Internet, para complementar el trabajo.. En este contexto, la investigación comprende cinco capítulos y cuatro propuestas. Al final de cada capítulo aparecen las referencias bibliográficas y al concluir el trabajo, se presenta la bibliografía recomendada. En el capítulo primero, que lleva por título: El Municipio: Concepto, Origen y Naturaleza Jurídica, abordamos por separado, cada uno de estos aspectos doctrinarios. De las diversas teorías que explican el origen de la entidad municipal, tomamos en cuenta la clasificación de Reynaldo Robles Martínez, por considerarla mejor estructurada y de fácil comprensión, basada en las teorías: sociológica o jusnaturalista,. según la cual la formación del municipio. es anterior al Estado; jurídica o positivista, que sostiene que el municipio es creación del Estado, quien le otorga personalidad jurídica, patrimonio y competencia y la visión ecléctica, que es una combinación de las dos anteriores. Esta clasificación la desarrolla en su tesis doctoral: El Municipio..
(14) En relación al concepto de municipio, revisamos el punto de vista de varios autores, que nos permitiera exponer una definición propia, con base en el reconocimiento constitucional del municipio como nivel de gobierno. Por lo que se refiere a la naturaleza jurídica del municipio, mencionamos que ésta quedó perfectamente definida por la última reforma al Artículo 115 Constitucional, donde como hemos reiterado, el municipio se conceptualiza como nivel de gobierno.. En el capítulo dos denominado: El Municipio en la Historia de México, realizamos un recorrido que nos permite ubicar las etapas en las que la entidad municipal ha tenido un papel preponderante en la historia de nuestro país, así como los períodos en los que la problemática municipal pasó desapercibida, en razón de que los acontecimientos del momento, demandaban otras prioridades.. Iniciamos el recorrido desde la época prehispánica, donde mencionamos. la forma de. organización territorial, política, administrativa, militar y religiosa, a través del calpulli, que algunos autores consideran como el antecedente de la entidad municipal. Enseguida, señalamos algunos pormenores de la fundación de la Villa Rica de la Veracruz, primer municipio de la Nueva España, acontecimiento de primer orden, por que ahí se inicia la conquista de México. La Colonia y el Municipio,. es el siguiente apartado, donde. mostramos la forma en que la institución municipal fue fundamental para afianzar la conquista. Además, señalamos que durante los primeros años de la Colonia, los fundadores designaban a los alcaldes y regidores de los ayuntamientos; posteriormente, los regidores eran electos cada año, sin posibilidad de reelección, hasta que finalmente los cargos del ayuntamiento se vendían al mejor postor, con lo que su carácter popular se perdió, para quedar en manos de la oligarquía criolla.. Continuamos con la Constitución de Cádiz, donde se consolida el municipio como instancia básica de gobierno y se pone fin a las regidurías perpetuas, pero en contraparte, se instituye la figura de los jefes políticos, que fungían como superiores jerárquicos del ayuntamiento, por lo dicho cuerpo colegiado se convirtió en una instancia hueca, sin capacidad de decisión, lo que terminó por ahogar el desarrollo del propio municipio..
(15) Concluimos este apartado con el movimiento de Independencia, en el que desde el inicio hasta el final, no se consideró la problemática municipal. Durante el imperio de Iturbide se establece una nueva división geográfica del país, en la que aparecen los Departamentos en lugar de los Estados, con base en el Reglamento Mexicano,. Provisional. Político. del. Imperio. que regula de manera muy completa, los principales aspectos de la vida. municipal.. El Municipio en el México Independiente, es otro de los temas que incluimos en esta breve radiografía de nuestro pasado histórico. En principio, mencionamos que en la Constitución Federal de 1824, la fuerte lucha entre federalistas y centralistas para decidir el tipo de república que habría de construirse de acuerdo a las características de aquella época, dejó de lado la cuestión municipal. Otra vez, serían los gobiernos conservadores, mediante las Siete Leyes y en menor medida, en las Bases Orgánicas de 1843, quienes se ocuparían por ordenar aspectos de la institución municipal.. Al final de este apartado, hacemos notar que la Constitución liberal de 1857, no obstante las reivindicaciones sociales y políticas que incluyó en su articulado, tampoco consideró a los municipios y mantuvo la estructura de los jefes políticos, influenciada por la Constitución de Cádiz.. En la siguiente sección: El II Imperio y el Municipio, comentamos que el tres de abril de 1865, Maximiliano expide el Estatuto. Provisional. del Imperio,. mediante el cual,. desaparecen los estados y el territorio del país se divide en departamentos, éstos en distritos y cada uno distrito en municipalidades. Asimismo, señalamos que el gobierno de los departamentos lo ejercían los prefectos,. nombrados directamente por el emperador,. mientras que en los distritos esta función recaía en los subprefectos. y que los alcaldes-. nombrados por los prefectos- administraban las grandes ciudades.. Con esa estructura centralista, los municipios teman asignadas importantes funciones, pero la vida democrática de los mismos, era inexistente. El último apartado de este capítulo lo.
(16) denominamos: El Porfiriato. y la vida municipal, que se caracterizó por mantener la. condición de opresión hacia los municipios, al fortalecer, bajo diversas denominaciones, la figura. de los jefes políticos, cuya autoridad rebasaba al ayuntamiento,. además,. designaban a los presidentes municipales.. El capítulo tercero: La Revolución Mexicana, el Municipio y el Congreso Constituyente, lo dividimos en tres secciones. En la primera, mencionamos que una de las demandas principales, antes y después de la gesta revolucionaria, era la desaparición de los jefes políticos. A este respecto, hacemos alusión en la parte conducente, al Programa del Partido Liberal Mexicano de los hermanos Flores Magón; al Plan de San Luis Potosí, lanzado por Francisco y Madero; al manifiesto: Los mexicanos. y otros jefes,. suscrito por Pascual. Orozco; las adiciones al Plan de Guadalupe por parte de Venustiano Carranza y al programa de Reformas Políticas y Sociales encabezado por Emiliano Zapata.. En la segunda parte, nos ocupamos del entorno político en el que se convocó el Congreso Constituyente de 1917, la postura. municipalista de Carranza y los debates en torno al. Municipio Libre y su necesaria autonomía financiera. En la tercera parte, reproducimos el contenido del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobado por el Constituyente, que no obstante su interés por dotar al municipio de recursos suficientes para el mejor cumplimiento de sus funciones, no logró plasmarlo adecuadamente, en el texto constitucional.. En el capítulo cuatro, denominado: Reformas al Artículo 115 Constitucional:. 1928-1987,. analizamos las primeras nueve reformas constitucionales del referido numeral; aunque tres de ellas no tienen relación directa con el municipio, las hemos incluido, toda vez que nos interesa mostrar la manera en que se ha modificado el texto constitucional, a fin de dimensionar mejor, la décima reforma, donde el municipio se conceptúa como nivel de gobierno. Lo anterior, porque de allí parte la propuesta central que sustenta el presente trabajo de investigación..
(17) En este sentido, la primera reforma al artículo en comento, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 20 de agosto de 1928, tema como propósito que las legislaturas de los Estados se integraran de acuerdo al número de habitantes. En la segunda reforma, se introdujo el principio de la no-reelección de los integrantes del ayuntamiento, diputados locales y gobernadores de los estados, disposición que mantiene su vigencia.. La tercera reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 8 de enero de 1943, amplió el periodo de los gobernadores de los Estados de cuatro a seis años. La cuarta reforma otorgó a la mujer el voto pasivo y activo en los comicios municipales, mientras que a través de la quinta, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 17 de octubre de 1953, la mujer alcanza la ciudadanía plena, es decir, se reconoce su derecho a votar y ser votada en todos los procesos electorales.. La sexta reforma, permitió a los municipios participar en la regulación de los asentamientos humanos y desarrollo urbano, en consonancia con lo preceptuado por el párrafo tercero del Artículo 27 constitucional. La séptima, se distinguió por establecer el principio de la representación proporcional en la integración de los ayuntamientos de los municipios con 300 mil o más habitantes. La octava, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983, considerada la más importante hasta esta fecha, estableció garantías para la desaparición y suspensión de ayuntamientos; les otorgó personalidad jurídica a los mismos; enumeró los servicios públicos a cargo de los municipios; fortaleció la hacienda municipal y amplió la intervención del municipio en aspectos de desarrollo urbano, reservas ecológicas y planeación regional. La novena reforma, reagrupó en el artículo 116 constitucional, que se refiere a los poderes públicos, el contenido de la fracción VIII del artículo 115, dejando en éste únicamente lo relacionado con el municipio.. En el capítulo cinco, que hemos denominado: El Municipio Mexicano Gobierno: La Reforma Constitucional. como nivel de. de 1999, lo dedicamos al análisis puntual de la. décima reforma, y última, al Artículo 115 Constitucional, donde se reconoce al municipio como ámbito de gobierno..
(18) Para mayor claridad, reproducimos el texto reformado en cada una de las fracciones del referido numeral, haciendo comentarios en cada caso. Asimismo, consideramos necesario constatar la manera en que algunas legislaturas interpretaron la reforma constitucional al Artículo 115, al aprobar el contenido de las leyes estatales en materia municipal, a que se refiere la referida reforma.. En ese sentido, nos apoyamos en la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, el Código Municipal del Estado de Coahuila, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Aguascalientes y en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, con el señalamiento de que se trata de una ley no actualizada, pero que nos sirve precisamente para constatar la necesidad de que se apruebe, a la mayor brevedad posible, la nueva Ley de Gobierno Municipal del Estado de Nuevo León, para corregir las deficiencias que tiene el ordenamiento actual.. Asimismo, se formulan cuatro propuestas para apuntalar el presente trabajo. La primera tiene que ver con la forma de elegir a los integrantes del ayuntamiento, de tal manera que éste se integre lo más pluralmente. posible. En este orden de ideas, proponemos que los. regidores se elijan por distrito electoral municipal y que la presidencia municipal y la o las sindicaturas, se asignen al partido político que obtenga la mayor cantidad de votos. Con ello, se garantiza que las distintas regiones del municipio estén representadas en el ayuntamiento, lo que no necesariamente sucede ahora, con el sistema de planillas, muchas veces formadas de acuerdo con los intereses del candidato a presidente municipal, o en función de acuerdos cupulares de los partidos políticos.. Planteamos también, en este apartado, que los candidatos a presidente municipal que obtengan el segundo y tercer lugar de la elección, específicamente en ciudades que tengan más de cien mil electores inscritos en la lista nominal, se integren al ayuntamiento como regidores de representación proporcional, siempre y cuando rebasen el porcentaje mínimo de votos que establezca la legislación electoral correspondiente. Lo anterior, por que consideramos conveniente aprovechar la experiencia adquirida en la campaña, así como algunos puntos de su plataforma electoral que beneficien a la población. Además, de que.
(19) con ello, se cumple lo preceptuado por la Fracción VIII del Artículo 115 Constitucional, en cuanto a que en la integración de los Ayuntamientos, se aplique el principio de la representación proporcional.. Nuestra segunda propuesta, implica establecer a nivel municipal, las figuras del referéndum y el plebiscito, que son mecanismos de consulta a la población, los cuales no sustituyen ni suplantan el sistema representativo, sino que dentro del mismo, permiten una participación más directa de los ciudadanos en la toma de decisiones que por su trascendencia, requieren el consenso de la población.. El referéndum municipal, tendría como propósito recabar la opinión de la comunidad, cuando se trate de la aprobación, reforma o derogación de reglamentos y bandos municipales. A través del plebiscito, el municipio consultaría a los ciudadanos para que manifiesten su aprobación o rechazo, a decisiones trascendentes del ayuntamiento, como puede ser la construcción de una obra, transferir un servicio público al Estado, o cuando se trate de la creación de un nuevo municipio o bien, la supresión o fusión de dos o más municipios, entre otros casos.. Para la aplicación del referéndum o del plebiscito, se requiere de una ley, donde se establezcan los requisitos, procedimiento, materias, efectos legales del resultado, así como los medios de defensa ciudadana contra las disposiciones de la referida ley.. La reelección de los integrantes del ayuntamiento, constituye nuestra tercera propuesta. Estamos convencidos de la necesidad de aprovechar la experiencia de gobierno adquirida por los integrantes del ayuntamiento. Consideramos necesario programar planes y proyectos, más allá de los tres o cuatro años que comprende la gestión municipal.. Actualmente la reelección en los cargos de elección popular está prohibida en México. En el caso de los ayuntamientos, no sólo está prohibida la reelección directa de los integrantes del ayuntamiento, según lo dispone el segundo párrafo de la fracción I, del Artículo 115 Constitucional, sino además, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la.
(20) Federación, ha interpretado que dicha prohibición está planteada en términos absolutos. Es decir, un regidor o síndico municipal está impedido para aspirar a ocupar el cargo de presidente municipal en el periodo constitucional inmediato a aquel en que hubiesen sido miembros del ayuntamiento. De la misma manera, un síndico no puede aspirar a ser regidor o viceversa.. Desde nuestro punto de vista, están dadas las condiciones para eliminar el tabú de la reelección en los cargos de elección popular, con excepción del presidente de la república, esto último porque nos recuerda pasajes negativos de nuestra historia. Para quienes piensan que la reelección es sinónimo de permanencia indefinida en los cargos de elección popular, es pertinente mencionar que actualmente, contamos con instituciones electorales confiables y tribunales que resuelven conforme a derecho, las controversias derivadas de los comicios. Además las campañas electorales son cada vez más competidas, por lo que nadie tiene garantizado el triunfo.. Nuestra cuarta y última propuesta, consiste en presentar una alternativa viable, para que el municipio ejerza adecuadamente. sus funciones. como nivel de gobierno,. conforme a la. última reforma constitucional al Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999.. En este sentido, consideramos, que las funciones de gobernar y administrar el municipio, no deben confundirse, y que lo administrativo sea una consecuencia de la forma de gobernar. El gobierno del municipio, es decir, la parte política que tiene que ver con decidir, regir, conducir, guiar o dirigir, debe ejercerse a través del ayuntamiento, mientras que la parte administrativa, a la que le corresponde sólo funciones de ejecución, debe estar en manos de profesionales en esta disciplina.. Lo complejo de la administración municipal, el exceso de tramitología a la se enfrenta el municipio, para conseguir recursos y beneficiarse de los programas estatales y federales, así como la prestación eficiente de los servicios públicos, hacen necesario incluir la figura del.
(21) Administrador investigación.. Municipal,. que constituye la propuesta central del presente trabajo de.
(22) 1. EL MUNICIPIO: CONCEPTO, ORIGEN Y NATURALEZA JURÍDICA. Antes de iniciar propiamente con el objetivo de este trabajo, que es proponer una alternativa para que los municipios asuman plenamente su nuevo papel como nivel de gobierno, conforme al resultado de la última reforma al Artículo 115 Constitucional, abordaremos brevemente, aspectos doctrinarios, conceptuales y de fondo acerca del municipio, tales como: origen, concepto y naturaleza jurídica.. 1.1 Origen Sobre este punto, existen diversas teorías elaboradas bajo diferentes enfoques doctrinarios y clasificadas de acuerdo al punto de vista de cada autor, como Héctor Vázquez, autor del texto: "El nuevo municipio mexicano", quien al respecto comenta: "son muchas las teorías que se han propuesto explicar el origen del Estado; el origen del Municipio; así como en términos más amplios, el origen del poder, de la autoridad y, en consecuencia, de la misma sociedad política.". 1. Aparte del autor mencionado, entre los análisis más conocidos destacan loá de Moisés Ochoa Campos, Juan Ugarte Cortés y Reynaldo Robles Martínez, de quien haremos referencia por el enfoque que utiliza, el cual consideramos como mejor estructurado y de fácil comprensión.. De acuerdo con este autor, el origen del municipio puede entenderse a partir de las tesis o teorías: sociológica, jurídica y ecléctica.. La primera de dichas teorías también recibe el nombre de jusnaturalista. (corriente que. plantea el Derecho Natural) y sostiene la idea del municipio como una formación humana natural, surgida de la necesidad y perfeccionada con el correr del tiempo, pero a pesar de eso mantiene cierta independencia de otros niveles de gobierno. Su origen es natural, no se crea por decreto. Para este enfoque, la formación del municipio es anterior al Estado..
(23) Adolfo Posadas, uno de los seguidores de esta tesis, sostiene que: "El municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo crea; es anterior al mismo que ha de reconocerle forzosamente. en donde quiera que exista. "2. Para Alexis de Tocqueville, autor del libro: La Democracia. en América,. el municipio. siempre ha existido por el instinto de asociación del hombre y dice: "La. sociedad. municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus costumbres y sus leyes, es el hombre quien hace los reinos y crea las repúblicas; pero el Municipio. parece. salir directamente de las manos de Dios. "3. Los jusnaturalistas, al defender el llamado "municipio natural", se pronuncian por su plena autonomía respecto del Estado.. Por su parte, para la teoría jurídica, el municipio es creación del Estado, ya que antes sólo existen congregaciones humanas asentadas en un territorio determinado. Por lo tanto, los seguidores de esta teoría refutan el llamado municipio natural, ya que éste no puede existir sin el reconocimiento del Estado. Reynaldo Robles Martínez, en su tesis doctoral: El Municipio, un texto de consulta obligada en tema municipal, comenta: "El Municipio es una entidad territorial humana y jurídica. creada por la ley, ya que antes de que la ley. denomine Municipio a un conglomerado social, éste no existe como Municipio, es la ley la que le da el carácter y la que señala sus requisitos, así como su forma de ser. "4. Las dos teorías mencionadas parten de bases totalmente opuestas, por lo que los seguidores de una y otra, tienen posturas antagónicas. Teresita Rendón Huerta, destacada municipalista y autora del texto: Derecho Municipal, sostiene que el municipio es posterior al Estado, ya que éste es quien le de vida, quien le otorga personalidad jurídica, patrimonio y competencia, por lo que lanza una fuerte crítica a los que defienden la teoría jusnaturalista, al decir: "todo aquel que sostenga su aparición como algo natural es por que no sabe que es el Estado, ni el Derecho ni el Municipio. "5.
(24) Existe una tesis que podemos denominar como ecléctica, la cual consiste en una mezcla de las dos tesis anteriores. Por una parte, reconoce el aspecto jurídico y lo embona con el sociológico. Parte de que aun y cuando algunas agrupaciones vecinales puedan reunir las características de municipio, éste no existe mientras no es reconocido por la ley. Como defensor de esta teoría, Robles cita al maestro Miguel Acosta Romero, quien señala que: "El Municipio es una realidad social regulada por el derecho, a partir de sus más remotos orígenes, dándoles mayor o menor. amplitud."6. 1.2 Concepto Aunque la palabra municipio forma parte de nuestro lenguaje común, esto no significa que todos tengamos la misma idea de su significado.. Algunos autores definen al municipio de acuerdo con su raíz etimológica, otros ponen el acento en el elemento humano, destacando el vínculo social de vecindad; mientras que para otros, lo más importante es el elemento territorial, y unos más se apoyan en los fines del municipio, aunque también encontramos definiciones que agrupan varios de los aspectos antes mencionados.. De acuerdo con Alicia Ziccardi, investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, la palabra municipio proviene del latín compuesto de dos locuciones: el sustantivo munis que se refiere a cargos, obligaciones, tareas, entre otras acepciones; y el verbo capere que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. 7. Entre quienes se apoyan en el elemento humano y su relación de vecindad con sus semejantes para conceptualizar al municipio, se encuentra el municipalista español Adolfo Posadas, para quien: "Lo característico decirse que el Municipio definido. naturalmente. por. del Municipio es la vecindad. Por eso podría. es el núcleo social de la vida humana total, determinado las relaciones. de vecindad;. el Municipio,. en efecto. esencialmente un núcleo de vecinos, o sea de personas que viven en un espacio seguido, el cual se define según las condiciones reales de la vecindad.". 8. o es. contiguo,.
(25) Para el maestro Moisés Ochoa Campos, autor del libro: La Reforma Municipal, una obra clásica sobre aspectos municipales, el municipio es: "la forma, natural y política a la vez, de organización de la vida colectiva, capaz de asegurar bajo una forma democrática, el ejercicio total de la soberanía popular.''''9. Entre quienes defienden la tesis del territorio como aspecto fundamental del municipio, podemos nombrar al tratadista español Reynaldo Pola, quien plantea que "El municipio es una fracción territorial del Estado, distrito o territorio con sanción oficial, donde se hayan congregadas numerosas familias que obedecen las mismas leyes y están sujetas a la acción administrativa de un Ayuntamiento. " 10. Por su parte Reynaldo Robles, nos ofrece un concepto de municipio que engloba las definiciones anteriores: "El Municipio mexicano es una persona jurídica integrada por una asociación de vecindad asentada en una circunscripción división política, gobierno. administrativa. y territorial. con capacidad jurídica,. política. territorial que es la base de la. de una entidad; y económica, para. constituye alcanzar. un nivel de sus fines. y. autogobernarse, con sujeción a un orden jurídico superior. " 11. Desde nuestro punto de vista, la definición anterior es cuestionable ya que la nueva reforma al Artículo 115, otorga al municipio la categoría de ámbito de gobierno, y no como instancia meramente administrativa. Además, no todos los municipios disponen de capacidad económica para alcanzar sus fines, porque precisamente este es el talón de Aquiles de la mayor parte de los municipios de nuestro país.. De acuerdo con el Artículo 115 Constitucional, el municipio es un ente autónomo con las siguientes características:. a) Nivel de gobierno. b) Atribuciones exclusivas c) Personalidad jurídica propia. d) Patrimonio propio..
(26) e) No tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del Estado. f) Administra libremente su hacienda. g) Tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales. h) Su gobierno se elige popularmente. Tomando en cuenta todo lo aquí expuesto, para nosotros el municipio es: una persona jurídica. integrada por una asociación. de vecindad asentada. en una. circunscripción. territorial que es la base de la división política, y territorial de una entidad; constituye un nivel de gobierno. con atribuciones. exclusivas. y autoridades. de gobierno. electas. popularmente.. 1.3 Naturaleza jurídica. Consideramos que la naturaleza jurídica del municipio quedó perfectamente definida por la última reforma al Artículo 115 Constitucional, en el sentido de reconocerlo como ámbito de gobierno, con atribuciones propias. La Fracción I, del referido numeral establece que: "Cada municipio. será gobernado por un Ayuntamiento. de elección popular. directa,. integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Las competencias ejercerán por el Ayuntamiento. que esta Constitución. otorga al gobierno. municipal. de manera exclusiva y no habrá autoridad. alguna entre aquel y el gobierno del Estado.". se. intermedia. 12. No desconocemos que existen, sin embargo, otras interpretaciones sobre la naturaleza jurídica del municipio. Algunas lo conciben como organismo descentralizado de la Administración Pública por región, otras como ente autárquico territorial, algunas más como órgano libre, o bien, como un ente autónomo.. Entre los defensores de considerar al municipio como órgano descentralizado por región, tesis extraída de la doctrina administrativa. francesa,. podemos mencionar a. los. constitucionalistas mexicanos Gabino Fraga y Andrés Serra Rojas. El primero de ellos,.
(27) sostiene que: "el municipio es una forma en que el Estado descentraliza a una circunscripción territorial determinada. "13. públicos correspondientes. Por su parte, Serra Rojas, afirma que: "La descentralización organización administrativa, institución pública,. los servicios. descentralizada,. dotada de personalidad. territorial es una forma de. que tiene por finalidad jurídica, patrimonio. la creación de una. propio y un régimen. jurídico establecido por la Constitución en el Artículo 115 y reglamentado por las leyes orgánicas. municipales,. y que atiende las necesidades. locales. o específicas. de una. circunscripción territorial. "14. Coincidimos con Robles Martínez, en que estas posturas no resultan aplicables, toda vez que Francia tiene un gobierno y una administración centralizada, que hacen posible la descentralización administrativa, mientras que en México rige un sistema federado, por lo que las características del municipio mexicano, son diferentes al francés.. Advierte dicho autor, el error en que se incurre al equiparar a los municipios con los organismos descentralizados, por que aún y cuando ambos tengan personalidad jurídica, patrimonio propio y organismos de representación, realizan. funciones totalmente. diferentes. A mayor abundamiento, señala que los organismos descentralizados son creados por la Administración Publica centralizada, presuponen además la existencia de un órgano superior que les transfiere parte de su competencia y pueden suprimirse o fusionarse, por el organismo que les dio vida.. Alicia Ziccardi, señala que independientemente de distinciones y de su diversidad, el gobierno municipal debe cumplir con seis funciones básicas: •. La promoción de un desarrollo económico sustentable.. •. El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales.. •. La preservación de la identidad cultural y étnica.. •. La conservación del patrimonio histórico. •. El suministro de los servicios básicos..
(28) •. La promoción de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia política y social, en el ámbito local. 15. En el desarrollo de este trabajo, nos ocuparemos particularmente de los últimos dos puntos planteados por la doctora Ziccardi.. REFERENCIAS 1.. VÁZQUEZ, Héctor. El nuevo municipio mexicano. México. Edit. SEP. 1986,1a ed. p, 106. 2.. Citado por Reynaldo Robles Martínez. El Municipio. Editorial Porrúa. México. 2* ed. p, 17.. 3.. Ib id. p. 19. 4.. Robles Martínez. Op. Cit. p. 19. 5.. RENDÓN Huerta Barrera, Teresita. Derecho Municipal. Edit. Porrua. 2" ed. p, 67.. 6.. Cit. por Robles Martínez. Op. Cit. p, 21. 7.. ZICCARDI, Alicia. Cuaderno de la Agenda de la Reforma Municipal. Municipio y www.municipio.org.mx /. Abril de 2003, p, 4. 8.. Citado por Robles Martínez. Op. Cit. p, 17. 9.. OCHOA Campos, Moisés. La Reforma Municipal. México. Edit. Porrúa. 2a ed. 1968. p, 14.. 10. Citado por Robles Martínez. Op. Cit. p, 140. 11. Robles Martínez. Op. Cit, p,143 12. Constitución Política de ¡os Estados Unidos Mexicanos. Edit. Pac. p, 129 13. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. México. EditPorrúa, 1982. 228 ed. p, 590 14. SERRA Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. México. Edit Porrúa, 1983, 21a ed. p, 220 15. ZICCARDI, Alicia. Op. Cit. p, 7. Región..
(29) 2. EL MUNICIPIO EN LA HISTORIA DE MÉXICO En este apartado realizaremos un recorrido que nos permita conocer las etapas en las que el municipio ha tenido un papel preponderante en la historia de nuestro país, así como los periodos en los que estuvo sometido al control de autoridades externas, lo mismo que cuando la problemática municipal pasó desapercibida, por que las demandas políticas del momento, se orientaban en otro sentido. 2.1. Antecedentes Prehispánicos No existe entre los tratadistas municipales una postura unificada en torno a la existencia del municipio en la época prehispánica. Lo que encontramos es una serie de referencias a una forma de organización entre los aztecas a través del calpulli, palabra náhuatl, que en plural es calputín, misma que una vez castellanizada se convierte en calpul.. Esta figura ha tenido diversas interpretaciones teóricas y conceptuales. A este respecto, veamos la opinión de Salvador Moreno Kalbtk, investigador de asuntos indígenas quien dice que: "La unidad básica de la estructura socio-económica. mexicana era el. Calpulli,. concepto que sirve para designar un territorio específico habitado y trabajado por un conjunto homogéneo de familias. torno al Calpulli,. éste contaba. Todas las actividades productivas y sociales giraban en con tierras propias. llamadas. altepetlalli. sostenimiento de sus componentes, que con su producción complementaban. para. el. lo cada familia. obtenía por el uso de las parcelas familiares denominadas tlamilli. " 1. El concepto anterior alude a un aspecto fundamental del calpulli, ya que se refiere como elemento principal, a un territorio habitado por familias que tenían antepasados comunes y desarrollan actividades productivas con las mismas características.. Jacques Soustelle, sociólogo francés, nos ofrece un punto de vista donde incluye otros aspectos que nos ayuda a comprender mejor, este tipo de organización de los aztecas, y él señala que: "El Calpulli era ante todo un territorio. Propiedad colectiva de cierto número.
(30) de familias que se lo repartían para explotarlo. Poseía una rudimentaria autónoma que regia un jefe electo, el calpullec, y un templo particular. Calpulli fuera la célula de la tribu desde la peregrinación. administración. Es probable que el. hasta la fundación. de la. 2. ciudad.". De aquí rescatamos la idea de que el calpulli no sólo era una entidad con una propiedad colectiva de tierra, sino que además tenía autoridades político- administrativas, como el calpullec, que era electo de por vida entre los miembros del calpulli, además se destaca el aspecto religioso, tan acendrado entre nuestros antepasados indígenas.. El gobierno del calpulli era ejercido por un consejo en el que recaía la autoridad suprema. Se hallaba integrado por los ancianos llamados indios cabeza,. jefes de las parentelas o. familias numerosas, quienes elegían a los funcionarios del calpulli, entre ellos al teachcau o pariente mayor, considerado el funcionario de mayor jerarquía, como lo expresa Gonzalo Aguirre Beltrán, destacado investigador mexicano en asuntos indígenas, quien al respecto señala: "El teachcau tenía a su cargo la administración comunal del calpuli, del producto de sus tierras, del trabajo de sus hombres, del orden, la justicia y el culto a sus dioses y antepasados. Era el procurador y representante del linaje ante el gobierno de la tribu, y como tal formaba parte del consejo tribal. " 3. De acuerdo con el mismo Beltrán, otro funcionario destacado era el jefe militar o tecuhtli, cargo que era de elección y al que se llegaba por méritos obtenidos en combate. Además existían los tequitlatos, responsables de dirigir el trabajo comunal, los calpizque, recaudadores del tributo, los sacerdotes y médicos hechiceros, los topiles. que ejercían. labores de gendarmería y el tlacuilo, pintor de jeroglíficos, responsable de registrar la historia del calpulli.. Toda esta completa organización nos da una idea de la gran capacidad organizativa de los aztecas, que algunos autores suponen cercana al municipio actual, pero Teresita Rendón , autora del texto: Derecho Municipal,. otros, como. son contrarios a esta idea, ya que:.
(31) "el calpulli. es en algunos. rasgos,. similar. al Municipio,. pero. que es. incorrecto. equipararlos." *. 2.2. La Villa Rica de la Veracruz: Primer Municipio en la Nueva España. En 1519, el gobernador de Cuba, Diego de Velázquez, encargó al capitán Hernán Cortés la tercera expedición a las costas accidentales, sin autorizarlo a fundar colonias permanentes. A punto de zarpar, Velázquez temeroso de que Cortés lo traicionara, decide relevarlo de la misión.. Al enterarse Cortés decide viajar por su cuenta. Después de 20 días llega a Cozumel, donde recoge a Jerónimo de Aguilar, un religioso español que había naufragado ocho años antes.. Continuando la navegación, Cortés llega a la región conocida como Chalchiueyecan, donde el 22 de abril de 1519, fundó la Villa Rica de la Veracruz.. Decidido a romper toda relación de subordinación con Velázquez, Cortés utiliza una argucia jurídica y crea el primer ayuntamiento de México, del que recibe el nombramiento de Capitán General y Justicia Mayor. Sobre este acontecimiento, el maestro Ochoa Campos, menciona que: " una. vez instalado el Ayuntamiento,. éste llamó a Cortés y. después de examinar sus poderes que le había conferido Velásquez, declaró que habían cesado, dándole en representación. del rey la nueva designación de capitán del ejército y. Justicia Mayor (...). Cortés se convirtió en defensor legal de la autonomía del Municipio, quedando en aptitud de defenderlo de la intromisión del Gobernador de Cuba, pronto a ejercer represalias sobre su ex - secretario. " 5. José Fuentes Mares, uno de los principales biógrafos de Cortés, comenta la importancia de esta argucia legal, con la que se inicia la conquista de México y dice: "De lo ocurrido con motivo de la fundación de la Villa Rica nos queda la graciosa estratagema, y la no menos picante. moraleja:. Cortés nombró alcaldes y regidores:. los alcaldes y regidores. lo. nombraron a él, quien por añadidura renunciaba a lo suyo, a su tranquilidad, sus rescates.
(32) y los encantos de la vida privada,. en aras. entregaba. Todo. con. sacrificio. cívico.. del servicio público,. esto para. conseguir. a cuyos deberes se su. objetivo:. elegido. "democráticamente " por sus hombres, aunque en verdad por el pueblo de una villa sólo existente en un pliego de papel, el capitán no sería más 'efecto' sino 'fuente' de poder. En la soledad de los arenales, Cortés fundaba no sólo una. villa española, sino el sistema. político mexicano del siglo XX. "6. 2.3. La Colonia y el Municipio Cortés deja instalado el ayuntamiento de la Villa Rica y emprende el viaje a Tenochtitlán sede del imperio azteca. En el trayecto vence a los tlaxcaltecas, quienes terminan aceptando sus condiciones de paz y alianza. El 15 de agosto de 1520, funda el segundo municipio en la población de Tepeoca, en lo que hoy es el Estado de Puebla, nombrando alcaldes y regidores. Poco después de la caída de Tenochtitlán, el conquistador funda el municipio de Coyoacán, en fecha incierta, según cuenta don Moisés Ochoa Campos: "No se sabe la fecha exacta que comenzó a funcionar, cabildo, que sólo se conservarán. por haberse perdido. los primeros. libros del. a partir del 8 de marzo de 1524, en que el propio. ayuntamiento fungía ya en la Ciudad de México. "7. De esta manera, la conquista de México se consolidó a través de la instalación de ayuntamientos. Conforme se fundaban nuevas poblaciones, se les daba el carácter de municipio para fortalecer los territorios conquistados por los españoles, luego fue necesario organizar la vida político-administrativa del municipio, lo que se consiguió a través de las ordenanzas elaboradas por Cortés en 1524 y 1525. La segunda ordenanza establecía que cada villa tendría dos alcaldes con jurisdicción civil y criminal, cuatro regidores, un procurador y un escribano, nombrados el primero de enero de cada año.. Las Ordenanzas sobre Descubrimientos,. Población y Pacificación de las Indias, expedidas. por el rey Felipe II en 1573, vigentes hasta el año de 1786, establecían que las ciudades metropolitanas tendrían un Juez con título de Adelantado, Alcalde mayor, Corregidor, o Alcalde ordinario, doce regidores y otra serie de funcionarios administrativos. Para las.
(33) ciudades diocesanas pertenecientes a la división territorial de la iglesia, se asignaban ocho regidores, mientras que las villas tendrían un Alcalde ordinario, cuatro regidores y otros funcionarios. Además, se establecían las facultades de los adelantados (jueces), así como los derechos y obligaciones de los pobladores y los límites de las poblaciones.. Durante los primeros años de la Colonia, los fundadores designaban a los alcaldes, regidores y demás funcionarios, de acuerdo con una de las Leyes de Indias, que disponía lo siguiente: "El que capitulare nueva población de ciudad, villa o colonia, tenga jurisdicción civil y criminal en primera instancia por los días de su vida, y de un hijo o heredero, y pueda poner alcaldes pueblo.". ordinarios,. regidores y otros oficiales del Consejo del mismo. 8. En 1526, el rey Carlos V, ordena que los regidores sean elegidos cada año por los vecinos del lugar sin posibilidad de reelección hasta pasar un periodo. Los regidores a su vez, elegían anualmente a los alcaldes quienes estaban impedidos para volver a ocupar el puesto, sino hasta después de dos años.. Sin embargo, en 1594, se estableció por ley una nueva forma de integrar los cabildos, según la cual: "Los oficios de regidores no se provean por elecciones ni suertes, sino que se rematen en pública descendientes.. almoneda,. prefiriendo. Que los regimientos. a los descubridores. y pobladores. de las ciudades en ninguna forma. y sus. se rematen en. personas que no tengan las partes y calidades que se requieren, poniendo mayor atención a la suficiencia que al precio. ". 9. De esta manera, el gobierno municipal perdió su carácter popular y democrático y pasó a manos de familias ricas, principalmente de los criollos. Esta situación de debilidad del municipio español que se trasplantó a nuestras tierras, Reynaldo Robles la explica de la siguiente manera: "Es importante. resaltar para entender la deformación. del. sistema. municipal de México, en los 300 años de la Colonia, que este modelo venido de España había padecido la pérdida de facultades y prerrogativas,. merced al triunfo de Carlos V.
(34) sobre las Comunidades propició. españolas en los campos de Villalar, en abril de 1521, lo que. el fortalecimiento. centralizador. y el poder. absolutista. del monarca y un. detrimento de la autonomía municipal. " 10. La iglesia jugó un importante papel en la conquista. En los primeros años por la influencia de los de los religiosos, se instalaron cabildos indígenas autónomos, que sirvieron para afianzar el control político sobre estas comunidades y. aprovechar la mano de obra. indígena: "la estructura política de los indígenas, estaba arraigada, funcionaba y además era necesaria para apropiarse del producto del trabajo de los naturales;. los habitantes de. las comunidades no reconocían la autoridad de los españoles, por ello se decidió que los funcionarios de los ayuntamientos indígenas salieran de la antigua clase dominante. ". 11. La administración de la Nueva España se caracterizó por la gran centralización en la ciudad de México. Los cabildos tenían asignadas funciones judiciales, administrativas y políticas.. Las funciones judiciales, administrar justicia en primera instancia, las ejercían los alcaldes ordinarios. La parte administrativa comprendía el cuidado, mantenimiento y construcción de obras públicas como puentes y caminos, la vigilancia de mercados, ventas y mesones, repartir tierras y solares entre los vecinos, abastecimiento de la población, agua potable, higiene, hospitales, aseo, ornato, calles, plazas y paseos, fiestas y ceremonias. En cuanto a lo político, podían ejercer el gobierno interinamente por muerte o ausencia del gobernador y convocar a junta de municipalidades para resolver asuntos de sus comunidades.. Los ingresos de la hacienda municipal provenían de bienes de uso común y de los propios, además de los arbitrios y mercedes, autorizados por el monarca.. El maestro Quintana Roldán, menciona el importante papel que jugaron los Pócitos y las Alhóndigas, en la regulación del abasto y precio de productos básicos durante la colonia: "Los Pócitos municipales,. que consistían destinadas. en fondos. a prevenir. pecuniarios. eventualidades. en manos. calamitosas.. de las. autoridades. Con esos fondos. se. comercializaba con semillas como maíz, trigo, cebada, etc., en las épocas de abundancia y.
(35) las ganancias se agregaban al pósito, que se hacía efectivo en caso de necesidad. pública.. Las Albóndigas de tanta tradición municipal, se remontaban a la época de la dominación árabe en la península. española,. operaban como almacenes de depósito de granos y. semillas. En las Albóndigas se regulaba el precio de aquellos productos. " 12. Por otra parte, las distintas etapas del municipio desde la conquista hasta el fin del periodo colonial, se pueden sintetizar de la siguiente manera:. 1.. "Hasta principios del siglo XVI, la comunidad indígena se integró en el calpulli que era la forma Tenochtitlán.. de organización. vecinal de corte agrícola en los barrios de. De 1519 a 1521 se introdujo. la figura del sistema. municipal. castellano al constituirse el ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz. 2.. Del siglo XVI al XVII en la organización municipios. indígenas. y. españoles. cuya. colonial del municipio coexisten los principal. característica. fue. la. centralización. 3. En el Siglo XVIII, el municipio se regía por las costumbres locales y llegó a ganar apelaciones ante las Cortes Españolas. Los criollos hicieron sentir su influencia en el control de los ayuntamientos. " 13. Al principio del siglo XIX, como resultado de la caída de la dinastía borbónica en España y la usurpación napoleónica, los criollos intentaron llenar el vacío de poder que ya no pertenecía a la Corona. Para ello alentaron la independencia de las colonias del nuevo mundo, a través de los ayuntamientos, en los que ejercían una influencia determinante.. De esta manera, en 1808, el ayuntamiento de la ciudad de México, a través del sindico licenciado Francisco Primo de Verdad y Ramos, sustentó la tesis de que el ayuntamiento debería reasumir la soberanía y convocar a la creación de una nación independiente. El movimiento fracasó, pero queda como una página gloriosa en la historia de México..
(36) a) La Constitución de Cádiz La invasión a España por parte de las tropas napoleónicas en 1808, provocó un fuerte descontento popular del pueblo hispano, que estableció una resistencia militar organizada a través de los representantes políticos de las diversas provincias. Para reestablecer el orden constitucional, se convocó a las cortes españolas en 1809, con el propósito de elaborar la Constitución Política de la Monarquía Española, documento conocido comúnmente como la Constitución de Cádiz, promulgada el 19 de marzo de 1812. El texto constitucional consta de diez Títulos y 384 Artículos. En el artículo segundo se declara a la nación española libre e independiente, y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna persona. En el artículo tercero, reconoce el principio de la soberanía nacional. En el Título VI: Del Gobierno Interior de las Provincias y de los Pueblos, se incluyen 14 artículos relativos al municipio.. El artículo 310 del citado cuerpo normativo, establecía el número de habitantes para la formación de ayuntamientos: "Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no lo tengan, y en que convenga lo haya, no pudiendo dejar de haberle en los que si o con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente. " 14. De la integración del ayuntamiento y del jefe político como superior jerárquico, se ocupaba el artículo 309:. "Para. el gobierno. interior. de los pueblos. habrá. ayuntamientos. compuestos de alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe político donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado por éstos, si hubiere dos. ". 15. El artículo 312 del precitado ordenamiento, aludía al ayuntamientos: "Los alcaldes,. regidores y procuradores. carácter electivo de los síndicos. se nombrarán. por. elección de los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación.". 16.
(37) Otras disposiciones indicaban que la elección de alcaldes y síndicos se hicieran cada año, de regidores a mitad de año; se prohibía la reelección de estos cargos y no podían ser electos los empleados públicos nombrados por el Rey.. A los ayuntamientos se les asignaban funciones de seguridad a las personas y bienes de los vecinos, administración de los caudales propios y arbitrios, construcción y reparación de caminos y promover la agricultura, la industria y el comercio. También estaban obligados a rendir anualmente cuentas a la diputación provincial.. En lo que respecta al municipio, podemos hablar de luces y sombras en la Constitución de Cádiz. En la parte positiva, consolidó al municipio como instancia básica de gobierno y puso fin a las regidurías perpetuas. Sin embargo, instituyó la figura de jefes políticos, que tan nefasta resultó para la vida política del país y particularmente para el desarrollo del propio municipio.. Lo mismo en España que en América, la vigencia y aplicación de la Constitución de Cádiz fue errática e inestable, por la situación política y social imperante en aquella época. El 17 de agosto de 1814, al regreso del destierro de Fernando VII, después de la expulsión de los árabes, restablece el absolutismo español y reprime a los líderes y grupos liberales. En 1820, la insurrección militar monarca a reconocer. pro liberal encabezada por Rafael del Riego,. obligó al. la Constitución gaditana. Se establece así el trienio constitucional. (1820-1823) que reinicia la obra legislativa de las cortes de Cádiz. No obstante su corto periodo de vigencia, dicha Constitución influyó en nuestro país durante casi un siglo.. b) Movimiento de Independencia. En el inicio de la lucha por la independencia de México, ni en los Congresos de Chilpancingo en 1813 y Apatzingán en 1814, figuró el municipio entre las demandas políticas de aquella época. Tampoco se le consideró cuando el coronel realista Agustín de Iturbide. y el caudillo insurgente Vicente Guerrero, pactan. con el famoso abrazo de. Acatempán, unir sus fuerzas para conseguir que México se independice definitivamente de.
(38) España: "Con el Plan de Iguala, el 21 de febrero de 1821, se estableció la. Independencia. del país y su forma de organización en una monarquía constitucional.. El último virrey de. la Nueva España, Don Juan O' Donojú, reconoció la Independencia. en los tratados de. Cordova, firmados. con Agustín de Iturbide el 27 de agosto; pero en ninguno de estos. documentos se hizo referencia a la organización de los estados. " 17. El 21 de julio de 1822, es proclamado emperador. Agustín de Iturbide, quien al poco. tiempo, entró en conflictos con los diputados liberales y. con los criollos intelectuales,. descontentos por la forma autocràtica del nuevo gobierno. Iturbide decide disolver. el. Congreso que le había dado el cargo, estableciendo la Junta Nacional Instituyente, a la que encarga elaborar el Reglamento Provincial Político del Imperio Mexicano, en un intento por legitimar su permanencia en el trono.. A través de este documento, el gobierno se dividió en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El primero residiría en la Junta Nacional Instituyente, el ejecutivo estaría a cargo del Emperador como jefe supremo del Estado y el judicial lo encabezaría el Supremo Tribunal de Justicia.. La organización territorial del imperio, se integraba por provincias, que en cada capital tenían un. jefe superior político, que a semejanza de la Constitución de Cádiz, era. nombrado por el Emperador. Sus facultades consistían en hacer cumplir las instrucciones y reglamentos, además teman el mando militar de la región.. En materia municipal, se regulaban las elecciones de los ayuntamientos y se establecía que los jefes políticos exigirían a los cabildos el cumplimiento de las leyes vigentes. El apartado: "Del gobierno particular de las provincias y pueblos en relación al supremo del imperio", contenía aspectos relativos al municipio. Por ejemplo, los alcaldes, regidores y síndicos estaban sujetos a un reglamento, el cual debería adaptarse a las circunstancias de cada pueblo a fin de conservar el orden público y promover el bien. Además, se establecían algunas funciones para el alcalde, tales como: demandas. de poca. entidad,. evitar desórdenes. "Conciliar. desavenencias,. de toda especie,. imponer. despachar arrestos. y.
(39) correcciones ligeras; y obligándolos á aprender a los delincuentes y ponerlos a disposición del jefe político. " 18. Como se observa, el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, es el primer documento en vida independiente de México, que aborda ampliamente la problemática del municipio.. El primero de enero de 1823, Antonio López de Santa se revela contra Iturbide y lanza en Veracruz, el Plan de Casa Mata, exigiendo la reinstalación del Congreso disuelto por el monarca y en defensa de la soberanía popular. Iturbide abdica al trono el 19 de marzo de 1823.. 2.4. El Municipio en el México Independiente: 1824-1857. La Constitución de 1824 representa un triunfo de los federalistas sobre los centralistas. La problemática municipal no se consideró como demanda política, por que lo que estaba a debate era el tipo de República que debía construirse acorde al momento actual. En 1935, los conservadores tomarían el poder y a través de las Constituciones Centralistas restaurarían los privilegios de los poderosos. Durante este periodo se regularon aspectos importantes de la vida municipal, aunque el ayuntamiento no gozaba de autonomía plena, por que estaba sometido al control de los gobernadores. Es en esta época, cuando sucede la independencia de Texas,. la separación de Yucatán y la perdida de casi la mitad del. territorio nacional.. a) La Constitución de 1824. Como lo estipulaba el Plan de Casa Mata, al reinstalarse el Congreso se designa un gobierno provisional en encabezado por un triunvirato conformado por Pedro Celestino Negrete, Nicolás Bravo y Guadalupe Victoria, que estaría en funciones hasta en tanto se adoptaba el sistema republicano..
(40) De acuerdo con el referido Plan, el 7 de noviembre de 1823, el Congreso se desintegró para formar el nuevo Constituyente. Los federalistas y los centralistas se enfrascaron en acalorados debates, para decidir el tipo de república a construir, triunfando los primeros. El 3 de febrero de 1824, se expide el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, donde se establece la independencia para siempre de España; se ratifica el principio de la soberanía popular; se adopta un régimen de gobierno en la forma de república representativa popular federal; se reconoce la soberanía de los Estados que conforman la unión federal; se crea un poder legislativo con dos cámaras; la de senadores y la de diputados y se divide el poder supremo de la federación en. legislativo, ejecutivo y judicial, lo mismo que para los. estados, entre otros puntos.. En este documento, no se hace ninguna referencia hacia los municipios, aunque se deja en libertad a los estados para legislar sobre la materia. Lo mismo sucede con La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, expedida el 4 de octubre de 1824. De acuerdo con Ignacio Burgoa, en la Carta Magna de 1824, "el municipio políticamente. hasta casi desaparecer,. sino que. no solo. en el ámbito de la. decayó. normatividad. constitucional apenas se le mencionó. " 19. b) Las Siete Leyes. La Constitución de 1824 estuvo vigente hasta 1835, ya que por las pugnas entre federalistas y centralistas, éstos últimos lograron implantar una Constitución de tinte conservador, conocida como Las Siete Leyes, la primera se promulgó en diciembre de 1835, la segunda en abril de 1836 y las restantes en diciembre.. Esta constitución centralista establece un Supremo Poder Conservador, el cual se hallaba por encima de los tres poderes tradicionales. Este Supremo Poder sólo respondía ante Dios. Los conservadores adoptan una nueva organización territorial de la república, sustituyendo la figura de los estados por la de los departamentos, que su vez se dividían en distritos y éstos en partidos..
(41) Los departamentos eran presididos por los gobernadores, nombrados. por la autoridad. central por un periodo de ocho años, a partir de una terna propuesta por la Junta Departamental. Los gobernadores designaban a los prefectos, subprefectos y a los jueces de paz.. Las capitales de los departamentos eran gobernadas por los ayuntamientos, mientras que las cabeceras de los distritos las presidían los prefectos. Los subprefectos tenían a su cargo la autoridad en las cabeceras de partido.. Los artículos 22 al 25 de la Sexta Ley, promulgada el 29 de diciembre de 1836, establecen requisitos para formar ayuntamientos, la forma de elección de sus integrantes, así como la composición y atribuciones de estos cuerpos edilicios.. Estas disposiciones serían reforzadas por el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos,. expedido el 20 de marzo de 1837, que en su artículo 126. señalaba que para ser integrante del ayuntamiento, se debería contar con un capital físico o moral, que produjera por lo menos quinientos pesos anuales, por lo que en realidad los cargos estaban reservados a personas con grandes recursos económicos. 20. El 30 de junio de 1840, se reformó la sexta ley, registrándose pocos cambios en la vida institucional de los municipios.. c) Bases Orgánicas de 1843. Con el propósito de convocar a un Congreso que elaboraría una nueva Constitución y elegir un presidente provisional, el general Antonio López de Santa Anna firma las Bases de Tacubaya, en septiembre de 1841. El 28 de marzo de 1842, la comisión redactora del proyecto de Constitución, dio a conocer el dictamen que al final no se aprobó por la división entre los diputados federalistas y centralistas. En estas condiciones, se instaló un nuevo órgano legislativo, la Junta Nacional de Legisladores, que el 14 de junio de 1843,.
(42) expide las Bases de Organización Política de la República Mexicana,. conocidas como las. Bases Orgánicas de 1843, sancionadas por Santa Anna, que había regresado al poder.. Las Bases Orgánicas desaparecen la figura del Supremo Poder Conservador, pero instituyen el derecho de veto a favor del Poder Ejecutivo, debilitando a los otros dos poderes. El territorio de la república se divide en departamentos, éstos en distritos, partidos y municipalidades.. A los gobernadores de los departamentos los designaba el ejecutivo directamente.. Este. documento legislativo prácticamente ignoró al municipio, ya que sólo le dedicó las fracciones X, XII y XIII, del artículo 174.. Las Bases Orgánicas de 1843, estuvieron vigentes hasta el año de 1846, siendo presidente José Joaquín de Herrera, lapso cuando se inicia la guerra de intervención norteamericana.. d) Constitución de 1857 El primero de marzo de 1854, el Coronel Florencio Villarreal, proclamó en Ayutla, Estado de Guerrero, un plan revolucionario contra Santa Anna, que amenazaba con perpetuarse en el poder. A través de este documento conocido como Plan de Ayutla,. que concitó un gran. apoyo popular, se propoma elegir un presidente interino, así como la convocatoria a un nuevo Congreso que elaboraría una Constitución representativa y popular.. Santa Anna abandona el poder el 9 de agosto de 1855 y el 4 de octubre, se nombra a Juan Alvarez, como presidente interino, quien dos meses después renuncia dejando como substituto a Ignacio Comonfort.. Tal y como estaba previsto por el Plan de Ayutla, el 16 de octubre de 1855 se expidió la convocatoria funciones.. para el Congreso Constituyente y el 17 de febrero de 1856, inició sus.
Derecho Administrativo Gobierno Municipal Ayuntamientos municipales
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References: ARTÍCULO 115
 Artículo 115
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 Artículo 27
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 artículo 310
 artículo 309
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 artículo 174