Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/583154590
Timestamp: 2020-03-28 10:49:31+00:00

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Voto num. 86/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 583154590
Localizacion: Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.Libro 20, Julio de 2015, Tomo I.Pág. 77.
Voto concurrente que formula la M.O.S.C. de G.V. en la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
Mediante decisión de cinco de febrero de dos mil quince, el Pleno de este Tribunal Constitucional tuvo a bien a aprobar por una mayoría simple de seis votos(1) el considerando quinto relativo al estudio en suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez del proyecto original de la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
En este sentido y tal como fue manifestado por algunos de los Ministros, el considerando quinto no obtuvo la mayoría de votos calificada requerida por la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y en consecuencia fue desestimada dicha parte considerativa. Sin embargo, dicho considerando abordó un tema que sedujo a la voluntad de seis Ministros, demostrando la falta de cumplimiento de la autoridad legislativa del Estado de Baja California.(2) De igual manera, la suplencia de la queja llevó al Tribunal Pleno a una votación mayoritaria aunque no calificada, y que, a pesar de su desestimación el precedente de este Pleno sí contiene consecuencias jurídicas para efectos del juicio de amparo; habiéndose desestimado la acción, pero declarando por una mayoría simple que las normas estudiadas son inconstitucionales y, por lo tanto, los argumentos contenidos tendrían que ser tomados en consideración por los juzgadores para efectos de otorgamientos de amparo.(3)
En razón de lo anterior, se reproduce a manera de voto concurrente, el inciso b) del considerando quinto del proyecto original de la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
Estudio del Tribunal Constitucional en suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez
Precisado lo anterior y vista la incorrecta apreciación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos al plantear su primer concepto de invalidez, debe recordarse que este Tribunal Constitucional cuenta con atribuciones para estudiar y fundar la declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya sido invocado o no en el escrito inicial de demanda, es decir, en suplencia de la queja; lo anterior, de conformidad con el criterio jurisprudencial plenario: P./J. 96/2006, de rubro y texto siguientes:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPLENCIA DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA DE LOS MISMOS.-Conforme al primer párrafo del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda, y podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Esto significa que no es posible que la sentencia sólo se ocupe de lo pedido por quien promueve la acción, pues si en las acciones de inconstitucionalidad no existe equilibrio procesal que preservar -por constituir un examen abstracto de la regularidad constitucional de las leyes ordinarias- y la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación de cualquier precepto de la Norma Fundamental, haya o no sido invocado en el escrito inicial, hecha excepción de la materia electoral, por mayoría de razón ha de entenderse que aun ante la ausencia de exposición respecto de alguna infracción constitucional, este Alto Tribunal está en aptitud legal de ponerla al descubierto y desarrollarla, ya que no hay mayor suplencia que la que se otorga aun ante la carencia absoluta de argumentos, que es justamente el sistema que establece el primer párrafo del artículo 71 citado, porque con este proceder solamente se salvaguardará el orden constitucional que pretende restaurar a través de esta vía, no únicamente cuando haya sido deficiente lo planteado en la demanda sino también en el supuesto en que este Tribunal Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien instó la acción, la norma legal enjuiciada es violatoria de alguna disposición de la Constitución Federal. Cabe aclarar que la circunstancia de que se reconozca la validez de una disposición jurídica analizada a través de la acción de inconstitucionalidad, tampoco implica que por la facultad de este Alto Tribunal de suplir cualquier deficiencia de la demanda, la norma en cuestión ya adquiera un rango de inmunidad, toda vez que ese reconocimiento del apego de una ley a la Constitución Federal no implica la inatacabilidad de aquélla, sino únicamente que este Alto Tribunal, de momento, no encontró razones suficientes para demostrar su inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, con fundamento en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 Constitucional,(4) se debió proceder a un análisis sistemático y funcional; por ello era necesario destacar el estudio de varios elementos en atención a la trascendencia del caso en el cual se contempla el interés superior de la infancia.
Así, como primer elemento a considerar (I), debe observarse el contenido del marco normativo constitucional estipulado en los artículos 1o., párrafo primero, 4o., párrafos cuarto, octavo y décimo, artículo 73, fracciones XVI, XXIX-I y XXIX-P; los artículos 3, 4, 6 y 18 de la Convención sobre los Derechos del Niño, así como el numeral 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mismos que son del siguiente contenido:
"XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., coordinarán sus acciones en materia de protección civil, y (sic)
XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia, de los que México sea parte.
"1. Los Estados Partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño. Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño.
"2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños.
"Artículo 19. Derechos del niño
"Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado."
En cuanto al segundo elemento a considerar (II), consideré que debía destacarse una situación normativa fundamental, esto es, que el veinticuatro de octubre de dos mil once fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, cuyo contenido es de orden público, interés social y observancia general en todo el territorio nacional.
Ahora bien, esta ley general ha previsto un sistema de concurrencia entre la Federación, los Estados, los M. y el Distrito Federal, los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, incluyendo la participación de los sectores privado y social, para que; en el ámbito de sus respectivas competencias, se sujeten;(5) asimismo, la ley general contempla una regulación acuciosa de cada una de las situaciones que deben resguardarse para la niñez que utiliza dichos centros de atención. Por su parte, los numerales 11 y 12 de la "Ley 5 de Junio", determinan lo siguiente:
"Artículo 11. El Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y entidades, los Poderes Ejecutivos de los Estados, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales y los M. garantizarán, en el ámbito de sus competencias, que la prestación de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil se oriente a lograr la observancia y ejercicio de los siguientes derechos de niñas y niños:
"I. A un entorno seguro, afectivo y libre de violencia;
"II. Al cuidado y protección contra actos u omisiones que puedan afectar su integridad física o psicológica;
"III. A la atención y promoción de la salud;
"IV. A recibir la alimentación que les permita tener una nutrición adecuada;
"V. A recibir orientación y educación apropiada a su edad, orientadas a lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades, así como a la comprensión y el ejercicio de sus derechos;
"VI. Al descanso, al juego y al esparcimiento;
"VII. A la no discriminación;
"VIII. A recibir servicios de calidad y con calidez, por parte de personal apto, suficiente y que cuente con formación o capacidades desde un enfoque de los derechos de la niñez, y
"Artículo 12. Con el fin de garantizar el cumplimiento de los servicios a que se refiere esta ley, en los centros de atención se contemplarán las siguientes actividades:
"I. Protección y seguridad;
"II. Supervisión e inspección efectiva en materia de protección civil;
"III. Fomento al cuidado de la salud;
"IV. Atención médica en caso de urgencia, la cual podrá brindarse en el centro de atención o a través de instituciones de salud públicas o privadas;
"V. Alimentación adecuada y suficiente para su nutrición;
"VI. Fomento a la comprensión y ejercicio de los derechos de niñas y niños;
"VII. Descanso, esparcimiento, juego y actividades recreativas propias de su edad;
"VIII. Apoyo al desarrollo biológico, cognoscitivo, psicomotriz, y socio-afectivo;
"IX. Enseñanza del lenguaje y comunicación;
X. Información y apoyo a los padres, tutores o quienes tengan la responsabilidad del cuidado o crianza, para fortalecer la comprensión de sus funciones en la educación de niñas y niños.
En este orden de ideas, el capítulo VIII de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil establece las medidas de seguridad y protección civil que deben cubrir los centros de atención con independencia de su modalidad pública, privada o mixta, de conformidad con los artículos 41 a 49 que a continuación se reproducen:
Artículo 41. Los centros de atención deberán contar con un programa interno de protección civil, el cual deberá contener, por lo menos, el ámbito de competencia y responsabilidad de los prestadores de servicio en cada una de las modalidades, el estado en el que se encuentra el inmueble, las instalaciones, el equipo y el mobiliario utilizado para la prestación del servicio. El programa interno deberá ser aprobado por el Sistema Nacional de Protección Civil o por las direcciones o S. estatales de protección civil o municipales, según sea el caso, y será sujeto a evaluación de manera periódica, por las instancias correspondientes.
Artículo 42. Los centros de atención deberán contar con instalaciones hidráulicas, eléctricas, contra incendios, de gas, intercomunicación y especiales, de acuerdo con los reglamentos establecidos por la Federación, las entidades federativas y el Distrito Federal. Ningún establecimiento que por su naturaleza ponga en riesgo la integridad física y emocional de niñas y niños y demás personas que concurran a los centros de atención, podrá estar ubicado a una distancia menor a cincuenta metros.
Artículo 45. Al menos una vez cada dos meses, se deberá realizar un simulacro con la participación de todas las personas que ocupen regularmente el inmueble. Igualmente, deberán llevarse a cabo sesiones informativas con el objeto de transmitir a los ocupantes las instrucciones de comportamiento frente a situaciones de emergencia.
Artículo 46. Cualquier modificación o reparación estructural del inmueble deberá realizarse por personal capacitado fuera del horario en el que se prestan los servicios.
"Artículo 49. El inmueble deberá, como mínimo para su funcionamiento, a fin de prevenir y/o proteger de cualquier situación de riesgo o emergencia:
"I. Contar con salidas de emergencia, rutas de evacuación, alarmas, pasillos de circulación, equipo contra incendios, mecanismos de alerta, señalizaciones y sistema de iluminación de emergencia;
"II. Tener suficientes extintores y detectores de humo, éstos deberán establecerse en lugares despejados de obstáculos que impidan o dificulten su uso y ser correctamente señalizados para permitir su rápida localización, el reglamento definirá la cantidad y calidad atendiendo a su modalidad y tipo correspondiente;
"III. Habilitar espacios en el centro de atención específicos y adecuados, alejados del alcance de niñas y niños para el almacenamiento de elementos combustibles o inflamables, los cuales no podrán situarse en sótanos, semisótanos, por debajo de escaleras y en lugares próximos a radiadores de calor;
"IV. Verificar las condiciones de ventilación de las áreas donde se almacenan o utilizan productos que desprendan gases o vapores inflamables;
".C. y eliminar fuentes de ignición como instalaciones eléctricas, chimeneas y conductos de humo, descargas eléctricas atmosféricas, radiación solar, ventilación, calentadores, flamas abiertas, cigarrillos, entre otros;
"VI. Evitar que las instalaciones eléctricas estén al alcance de niñas y niños. Si se cuenta con plantas de luz o transformadores, estarán aislados mediante un cerco perimetral, el cual debe estar en buen estado. Su acometida no deberá atravesar el terreno del inmueble en el que se preste el servicio y en caso de deterioro, deberá notificarse de inmediato al responsabledel suministro de electricidad, para proceder a su inmediata reparación;
"VII. Identificar y colocar las sustancias inflamables empleadas en el centro de atención en recipientes herméticos, cerrados, etiquetados y guardados lejos del alcance de niñas y niños;
"VIII. Realizar una inspección interna de las medidas de seguridad al menos una vez al mes;
"IX. Revisar al menos una vez al año las paredes divisorias, si existieran, para detectar la aparición de fisuras, grietas, hundimientos, desplomes respecto a la vertical y desprendimientos de elementos fijados a ellas;
"X. Revisar la instalación eléctrica después de ocurrida una eventualidad, así como el sistema de puesta a tierra;
"XI. Contar con protección infantil todos los mecanismos eléctricos;
"XII. No manipular ni tratar de reparar nunca objetos, aparatos o instalaciones relacionados con la electricidad, cables y elementos que no estén aislados;
"XIII. En caso de aparatos de calefacción, éstos deberán estar fijos, y
"XIV. Las demás que ordene el reglamento de la ley que emita el Ejecutivo Federal, las disposiciones correspondientes a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y las Normas Oficiales Mexicanas aplicables."
Como puede observarse, el contenido normativo de los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la ley general, garantizan medidas de seguridad y protección civil más acordes con el principio del interés superior de la infancia, y los derechos de la niñez. Es llamativo por su parte, el contenido del artículo 49 de la "Ley General de Guarderías", pues introduce un Deber de Prevenir vinculado con el artículo 1o. párrafo tercero, de la Constitución Federal,(6) al disponer inclusive cuales deberán ser los requisitos mínimos de operación de los inmuebles habilitados como centros de atención con el fin de prevenir y/o proteger situaciones de riesgo o emergencia que puedan mermar los derechos a la integridad personal o incluso la vida de la niñez que hace uso de estos centros.
A continuación, la "Ley 5 de Junio" contempla en su capítulo IX los requisitos que deberán cubrirse para los efectos del otorgamiento de las autorizaciones respectivas a los denominados centros de atención donde se presten servicios para el cuidado y desarrollo integral infantil; lo cual debe compararse con los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California:
Así, visto este contraste entre la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California y la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, se desprende que los requisitos y autorizaciones son más protectores en la última legislación citada; lo anterior obedece a la especial protección que el Estado Mexicano en su conjunto debe de llevar a cabo para garantizar los derechos humanos a la vida, la salud y la integridad personal de la infancia, de conformidad con el artículo 4o., párrafo noveno, de la Constitución Federal(7) y los numerales 3 y 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño,(8) y por ende, su interpretación correlacionada con el interés superior del niño.
Como tercer elemento a considerar (III), consideré la existencia de ciertas obligaciones específicas previstas en el artículo 4o. y los artículos transitorios de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil:
Artículo 4o. Las disposiciones relativas a la prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil que se emitan por parte de la Federación, los Estados, los M., el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán ajustarse a la presente ley.
"Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Segundo. Las disposiciones reglamentarias de esta ley deberán ser expedidas por el Poder Ejecutivo Federal dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de la misma.
"Tercero. El decreto por el que se crea el Sistema Nacional de Guarderías y Estancias Infantiles, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de mayo de 2007, permanecerá vigente en tanto quede instalado el consejo a que refiere la presente ley. Dicha instalación deberá realizarse en un plazo que no excede los 180 días contados a partir de la entrada en vigor de la presente ley.
"Cuarto. Los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil que se encuentren operando con anterioridad a la entrada en vigor a esta ley, contarán con un plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para adecuar los centros de atención y su normatividad interna con base en lo dispuesto en la presente ley.
"Quinto. Las entidades federativas contarán con un plazo de un año para expedir sus respectivas leyes en la materia o adecuar las ya existentes conforme a la presente ley, a partir del día en que entre en vigor este decreto.
"Sexto. En un plazo de un año a partir del día en que entre en vigor este decreto, deberán realizarse las adecuaciones y adiciones a la legislación en materia de protección civil, en el orden federal y estatal, con el fin de establecer las condiciones de seguridad de niñas y niños en los centros de atención.
"Séptimo. El consejo al que se refiere esta ley, tendrá 180 días contados a partir de su instalación para elaborar un diagnóstico sobre el estado que guardan los centros de atención a nivel nacional.
"Octavo. Las acciones que, en su caso, deban realizar las dependencias y entidades de la administración pública federal deberán solventarse de manera progresiva y sujeto a la disponibilidad del Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal que corresponda."
En atención a las disposiciones transitorias citadas, fue mi convicción de que la "Ley General de Guarderías" efectivamente entró en vigor el día martes veinticinco de octubre de dos mil once y las obligaciones que señala dicha ley general para expedir la legislación en la materia o adecuarse a ella, así como las adecuaciones y adiciones a la legislación de protección civil en el orden de las entidades federativas, debieron cumplimentarse a más tardar el día viernes veintiséis de octubre de dos mil doce. Luego, para constatar lo anterior, también es preciso verificar si el contenido normativo de los artículos impugnados observan las adecuaciones y adiciones que menciona la ley general:
Ver contenido normativo (comparativo)
Del anterior comparativo, puede precisarse que el artículo 147 Bis 1, prevé como requisitos de comprobación los siguientes: [1] uso de suelo del inmueble expedido por la autoridad municipal competente, [2] título de propiedad o documento que acredite su posesión, [3] planos arquitectónicos y de instalaciones del inmueble relativas a la seguridad de las personas, prevención, control de incendios y la evacuación de los ocupantes, autorizado por la autoridad municipal competente, [4] certificado o documento de aprobación de los dispositivos o sistemas de seguridad y prevención de incendios expedido por la autoridad municipal competente, [5] autorización del cupo máximo de personas en el inmueble, expedida por la autoridad municipal competente, [6] autorización de ocupación del inmueble, expedida por la autoridad municipal competente, [7] contar con reglamento interno, manuales técnicos administrativos y programa general de trabajo y [8] otros requisitos que determine el reglamento. Así, resulta claro que el artículo 147 Bis 1 presupone la participación del Municipio como condición legal necesaria para emitir autorizaciones en por lo menos cinco requisitos y continuar con el procedimiento para obtener la autorización sanitaria a cargo de la Secretaría de Salud del Estado de Baja California.
Por su parte, el artículo 147 Bis 2 prevé como requisitos de comprobación los siguientes: [1] título de propiedad o documento que acredite la posesión, [2] certificado o documento de aprobación de los dispositivos o sistemas de seguridad y prevención de incendios del inmueble expedido por la autoridad municipal competente, [3] contar con estudios mínimos de primaria, [4] identificación oficial, [5] Registro Federal de Contribuyentes, [6] constancia de nomenclatura del inmueble expedida por la autoridad municipal, [7] constancia de capacitación del solicitante en control de la nutrición, crecimiento y desarrollo del niño expedida por la Secretaría de Salud del Estado. Así, el numeral 147 Bis 2 dispone como condición legal necesaria, la participación del Municipio para emitir autorizaciones en por lo menos dos requisitos y continuar con el procedimiento para obtener la autorización sanitaria a cargo de la Secretaría de Salud del Estado de Baja California.
Bajo este contexto normativo, se aprecia que los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud para el Estado de Baja California, únicamente establecen requisitos que en principio son de la competencia municipal y, por tanto, deben satisfacerse ante dicho órgano originario de acuerdo con el artículo 115, fracción V, incisos d) y f); es decir, se trata de normas que están satisfaciendo condiciones municipales mínimas; apoya este argumento, el criterio jurisprudencial plenario: P./J. 40/2011 (9a.), de rubro y texto siguientes:
"COMPETENCIAS MUNICIPALES Y ESTATALES. SU EJERCICIO SIMULTÁNEO NO ANULA LA TITULARIDAD CORRESPONDIENTE.-El ejercicio simultáneo de las competencias estatales en materia de transporte y alguna de las municipales previstas en los incisos a), d), f) o h) de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no implica la anulación de unas u otras, pues las competencias constitucionales de los distintos poderes públicos están destinadas a ejercerse en muchas ocasiones simultáneamente respecto de tipos de acciones, sectores de la realidad y espacios geográficos comunes. Esto es, la circunstancia de que se presente esta superposición de ejercicio, sea total o parcial, no anula o daña la respectiva titularidad de competencia constitucional. Por tanto, el hecho de que una determinada ley estatal identifique a ciertas autoridades como facultadas para tomar determinadas decisiones o desarrollar algunas actividades en materia de transporte en el ámbito territorial municipal, no elimina la necesidad de obtener el consentimiento del Municipio competente para emitir autorizaciones que convergen en el mismo espacio físico, como las licencias de uso del suelo en su territorio o el otorgamiento de permisos de construcción."
A manera de cuarto elemento a considerar [IV], puede señalarse que la "Ley General de Guarderías" establece en sus artículos 8, 36, 50, 51, 69 y 72, determinados requisitos para que la Federación, los Estados, los M., el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, puedan otorgar autorizaciones, de cuyo contenido son los siguientes: [1] registro nacional o estatal para la emisión de autorizaciones a cargo de autoridades federales, estatales, municipales y, en su caso, las que se determine respecto del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, [2] solicitud que por lo menos indique la población por atender, los servicios que se proponen ofrecer, los horarios de funcionamiento, el nombre y datos generales del o los responsables, el personal con que se contará y su ubicación, [3] póliza de seguro ante eventualidades que pongan en riesgo la vida y la integridad física de niñas y niños durante su permanencia en los centros de atención, [4] contar con un reglamento interno, [5] contar con manuales técnico-administrativos, de operación, y de seguridad, [6] contar con manual para las madres, padres o quienes tengan la tutela, custodia o la responsabilidad de crianza y cuidado de la niña o niño, [7] contar con un programa de trabajo que contenga las actividades que se desarrollarán en los centros de atención, [8] contar con la infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio en condiciones de seguridad para niñas, niños y el personal, [9] contar con un programa interno de protección civil, [10] cumplir con las licencias, permisos y demás autorizaciones en materia de protección civil, uso de suelo, funcionamiento, ocupación, seguridad y operaciones, seguridad estructural del inmueble y aspectos de carácter sanitario; en sus ámbitos de competencia las autoridades mencionadas deberán atender, en tiempo y forma, las solicitudes presentadas en tal sentido; [11] contar con documentos que acrediten la aptitud y capacitación requerida de las personas que prestarán los servicios, [12] contar con información de los recursos financieros, mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo para operar, [13] cumplir con los requerimientos previstos para la modalidad y tipo correspondiente que establezca el reglamento de esta ley que emita el Ejecutivo Federal, las disposiciones normativas y técnicas de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y las normas oficiales mexicanas aplicables, [14] las autoridades federales, estatales, municipales, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales emitirán las autorizaciones con una vigencia de por lo menos una año y ningún centro podrá prestar servicio sin autorizaciones de protección civil, [15] finalmente, las autoridades competentes podrán interponer sanciones administrativas así como la revocación de las autorizaciones.
Por otra parte y a manera de quinto elemento a considerar (V), debe recordarse que el Congreso de la Unión puede emitir disposiciones normativas a través de una legislación general que establezca las bases sobre las cuales la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., coordinarán sus acciones en materia de protección civil, tal como se menciona en el artículo 73, fracción XXIX-I; a estos efectos, la Ley General de Protección Civil estipula, en sus artículos 1, 2, fracciones XLII y LVI; 3 y 89 lo siguiente:
"Artículo 2. Para los efectos de esta Ley se entiende por:
"XLII. Protección civil: Es la acción solidaria y participativa, que en consideración tanto de los riesgos de origen natural o antrópico como de los efectos adversos de los agentes perturbadores, prevé la coordinación y concertación de los sectores público, privado y social en el marco del sistema nacional, con el fin de crear un conjunto de disposiciones, planes, programas, estrategias, mecanismos y recursos para que de manera corresponsable, y privilegiando la gestión integral de riesgos y la continuidad de operaciones, se apliquen las medidas y acciones que sean necesarias para salvaguardar la vida, integridad y salud de la población, así como sus bienes; la infraestructura, la planta productiva y el medio ambiente;
"Artículo 89. Las autoridades federales, de las entidades federativas, el Gobierno del Distrito Federal, los M. y los órganos político administrativos, determinarán qué autoridad bajo su estricta responsabilidad, tendrá competencia y facultades para autorizar la utilización de una extensión territorial en consistencia con el uso de suelo permitido, una vez consideradas las acciones de prevención o reducción de riesgo a que se refieren los artículos de este capítulo."
Ahora bien, por cuanto hace a la distribución de competencias, la Ley General de Protección Civil señala en sus artículos 8, 9, párrafo primero, 14, 16, párrafo primero, 17, párrafos primero, tercero y quinto; 19, fracciones XXII, XXIII, XXV y XXVIII; 21 párrafos cuarto y quinto; 22, 26, fracciones VI y VIII; 29, fracción XII, 37, 41, párrafo primero; 47, párrafo primero; 48, 51, párrafo primero, 56, 59, 60, párrafo primero; 65, 66, 67, párrafos primero y segundo; 70, 73, 75, 83, 84, 85, 86 y 89(9) un sistema amplio de coadyuvancia, organización, coordinación, colaboración, de corresponsabilidad y de elaboración de programas en materia de protección civil. En contraste el Reglamento de la Ley General de Protección Civil(10) contempla en su artículo 1 que sus disposiciones son de orden público e interés social, y de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la administración pública federal, que en el ámbito de sus atribuciones, participen en coordinación con los tres órdenes de Gobierno en materia de protección civil, así como para los sectores social y privado.(11)
Bajo esta misma guisa y con el fin de determinar también si las normas impugnadas son acordes a los requerimientos que dispone el artículo sexto transitorio de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, es preciso hacer el contraste normativo en las siguientes casillas:
Ver casillas
Ante lo reproducido de los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud para el Estado de Baja California y las disposiciones contenidas en la "Ley General de Guarderías", se observa que los artículos estudiados no contemplan previsión relativa alguna a la materia de protección civil; en contraste, la ley general sostiene: [1] la definición de programa interno de protección civil, [2] la garantía de supervisión e inspección efectiva en materia de protección civil, [3] cumplimiento de disposiciones de protección civil para la prestación de servicio de atención, cuidado y desarrollo integral infantil, [4] clasificación de los centros de atención en cuatro tipos para efectos de protección civil, [5] requisitos del programa interno de protección civil sobre ámbitos de competencia y responsabilidad de los prestadores del servicio y condición de aprobación por el Sistema Nacional de Protección Civil o por las direcciones o secretarías estatales de protección civil o municipales, [6] señalización y avisos de protección civil, [7] distribución de competencias entre la Federación, los Estados, los M., el Distrito Federal y los órganos político-administrativos para otorgar autorizaciones previo cumplimiento de contar con un programa interno de protección civil, así como el cumplimiento de licencias, permisos y autorizaciones en materia de protección civil, [8] vigencia de la autorizaciones y no prestación del servicio de los centros de atención, sin contar con la autorización que corresponda en materia de protección civil, y [9] obligación del personal de los centros de atención de participar en los programas de civil que establezcan las autoridades competentes.
Dicho lo anterior, puede arribarse a la conclusión de que los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 estudiados, no se adecuan a los parámetros y obligaciones en materia de protección civil contenidas en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado yDesarrollo Integral Infantil.
Como sexto elemento a considerar (VI), advertí que la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, se enmarca dentro de las atribuciones que se otorgan a las entidades federativas en materia de salubridad local y control sanitario respecto de establecimientos y servicios que realizan, actividades relacionadas con la salud humana, en el contexto de que la materia de salubridad general se trata de una materia concurrente, en términos de los artículos 4o. y 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que las bases mínimas y la distribución de competencias para legislar en esa materia se encuentran en la Ley General de Salud.
Así, en la regulación de las guarderías, convergen distintas materias, a la par de diversos ordenamientos expedidos por los diferentes niveles de Gobierno. Tal es el caso de la materia de salud, respecto de la cual, el Congreso de la Unión, de conformidad con los artículos 4o., párrafo cuarto y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal, ha expedido la Ley General de Salud, que reglamenta el derecho a la protección de la salud que tiene toda persona y establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, teniendo aplicación en toda la República.
En este sentido, el artículo 3o. de la Ley General de Salud dispone el catálogo-materia de la salubridad general, mientras que en el artículo 13, apartado B, se disponen las competencias para las entidades del Pacto Federal; para el caso concreto, las relativas a "atención materno-infantil", "salud ocupacional", "saneamiento básico" y "asistencia social":
"(Reformada, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"XIV. La salud ocupacional y el saneamiento básico;
"XVIII. La asistencia social;
"III.F. y desarrollar programas locales de salud, en el marco de los sistemas estatales de salud y de acuerdo con los principios y objetivos del plan nacional de desarrollo;
VI. Vigilar, en la esfera de su competencia, el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables, y
Como séptimo elemento a considerar (VII) y en relación con la salubridad general, este Tribunal Constitucional reitera que los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, contienen requisitos que el Municipio debe de verificar previamente para continuar con la tramitación de una autorización sanitaria, y adicionalmente satisfacer los requisitos a que haya lugar con las normas oficiales mexicanas aplicables, pues la propia ley de salud local alude a su cumplimiento para el correcto funcionamiento de los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares en el artículo 147 Bis 9; en materia de visitas sanitarias a cargo de la Secretaría de Salud del Estado de Baja California, según se desprende del artículo 147 Bis 11, párrafo primero; en visitas de inspección a cargo de las autoridades educativas del Estado de Baja California, cuando se tenga conocimiento de su incumplimiento; así como la autorización sanitaria previa reserva de normatividad oficial mexicana, según se desprende del artículo 149 y que son del siguiente contenido normativo:
Artículo 147 Bis 11. La Secretaría de Salud, mediante visitas sanitarias a los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares, deberá verificar que la construcción, equipamiento, sistemas de seguridad y prevención de siniestros, espacios y características arquitectónicas, servicios hidráulicos, eléctricos, sanitarios, de gas, de personal, alimentación y demás especiales, cumplen con la ley, reglamentos y normas oficiales mexicanas. ...
"Artículo 149. La autorización sanitaria es el acto administrativo mediante el cual la Secretaría de Salud del Estado permite a una persona física o moral, la realización de actividades relacionadas con la salud humana, con los requisitos y modalidades que determine esta ley, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables".
"Para efectos de esta ley se entenderá por autorización sanitaria, las licencias y las tarjetas de control sanitario."
Por otra parte, la "Ley General de Guarderías" también contempla previsiones respecto a la aplicabilidad de las normas oficiales mexicanas, en sus numerales 17, en relación con el artículo 16, 31, fracción X, 49, fracción XIV y 50, fracción XII, siguientes:
Artículo 17. Los comités consultivos nacionales de normalización de las dependencias que integran el consejo, emitirán conjuntamente, en términos de lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, las normas oficiales mexicanas relativas a las materias y servicios señalados en el artículo anterior.
"Artículo 31. El consejo tendrá las siguientes atribuciones:
X. Promover la generación, actualización y aplicación de normas oficiales mexicanas que permitan la regulación de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;
"Artículo 50. La Federación, los Estados, M., el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, en el ámbito de sus respectivas competencias y conforme lo determine el reglamento, otorgarán las autorizaciones respectivas a los centros de atención cuando los interesados cumplan las disposiciones que señala esta ley y los requisitos siguientes:
"XII. Cumplir con los requerimientos previstos para la modalidad y tipo correspondiente que establezca el reglamento de esta ley que emita el Ejecutivo Federal, las disposiciones normativas y técnicas de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y las normas oficiales mexicanas aplicables."
Dicho lo anterior, y desde mi óptica jurídica, se debía tener a bien el determinar cuál o cuáles son las normas oficiales mexicanas aplicables. Al respecto debe mencionarse que existió una N.O.M. "NOM-167-SSA1-1997", para la prestación de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, misma que contempló a las guarderías como uno de los establecimientos en donde se prestan servicios de asistencia social para la atención integral para menores.
En segundo lugar, la NOM-167-SSA1-1997 se dejó sin efectos, en virtud de que se emitió la "Norma Oficial de Emergencia NOM-EM-001-SSA3-2010, asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad"(12) que contemplaba disposiciones relativas a la atención integral a menores en instituciones de asistencia social, así como a la prestación de servicios de asistencia social en guarderías infantiles; esta última dispuso, en sus artículos transitorios, lo siguiente:
"PRIMERO. La entrada en vigor de la presente norma, deja sin efectos los numerales que refieren a menores en la N.O.M. NOM-167-SSA1-1997. Para la prestación de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores, publicada el 17 de noviembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. En el supuesto de que durante la vigencia de la presente norma entre en vigor la norma oficial mexicana que derive del proyecto de N.O.M. PROY-NOM-032-SSA3-2009, asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad, dejará de surtir efectos la presente norma oficial mexicana de emergencia.
En un tercer momento, la N.O.M. de emergencia NOM-EM-001-SSA3-2010 fue prorrogada mediante un aviso publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de noviembre de dos mil diez.(13)
Asimismo, puede llegarse a la convicción de que la prorroga publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de noviembre de dos mil diez, feneció en mayo de dos mil once, lo anterior, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Federal de Metrología y Normalización;(14) apoya este razonamiento, el criterio de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación: 1a./J. 13/2006, de rubro y texto siguientes:
"NORMAS OFICIALES DE EMERGENCIA. EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY FEDERAL DE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN QUE FACULTA A LA AUTORIDAD PARA ELABORARLAS, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.-El citado precepto, no viola la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer que en casos de emergencia la dependencia competente podrá elaborar directamente la N.O.M. -aun sin haber mediado anteproyecto o proyecto y, en su caso, con la participación de las demás dependencias competentes- la que mandará publicar en el Diario Oficial de la Federación con una vigencia máxima de seis meses. Lo anterior es así, porque lo que prevé el artículo 48 de la Ley Federal de Metrología y Normalización es la existencia de normas de emergencia, respecto de las cuales no es factible dar la participación correspondiente a los interesados, dada la premura en su expedición y su corta vigencia. Además, la participación que tienen los interesados en la formación y modificación de las normas generales no es en respeto de su garantía de audiencia, ya que no se trata de la emisión de actos concretos de la autoridad que impliquen un acto de privación para el gobernado, sino que dicha participación obedece a una mayor democratización en el procedimiento de creación de las normas generales y a una mayor eficacia de éstas."
Por otro lado, conviene mencionar que existió un proyecto de una norma oficial mexicana denominada: "N.O.M. PROY-NOM-032-SSA3-2009, asistencia social, prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad, publicado el 29 de abril de 2010.". Dicho proyecto contó a su vez con una "respuesta a los comentarios recibidos al proyecto de la N.O.M. PROY-NOM-032-SSA3-2009" publicados en el Diario Oficial de la Federación el día tres de febrero de dos mil once.
Finalmente, el día veinticinco de febrero de dos mil once, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la "N.O.M. NOM-032-SSA3-2010. Asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad", misma que contempla sus previsiones respecto de las estancias infantiles(15) y guarderías,(16) información sobre autoridades tales como policía, bomberos, ambulancia, hospitales, centros toxicológicos, protección civil, cruz roja mexicana de la propia localidad.(17) Asimismo, la norma oficial determina los elementos de infraestructura y seguridad,(18) así como una clasificación de los mencionados establecimientos a través de diversas medidas para afrontar el riesgo de incendios(19) en el que se incluyen los factores básicos, las instalaciones y equipos de protección contra incendios, los materiales de construcción de los edificios, la evacuación y la organización del personal.
Ante la anterior circunstancia, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la N.O.M. NOM-032-SSA3-2010 compromete a todas las autoridades competentes a su observancia y aplicación, a efectos de proteger los derechos a la vida, la integridad personal y la salud de la niñez, en consonancia con el principio del interés superior del niño.
Ahora bien, como octavo elemento a considerar (VIII), debe acudirse a las disposiciones del Reglamento de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, publicado en la primera sección del Diario Oficial de la Federación de veintidós de agosto de dos mil doce; particularmente en sus artículos 1, 6, 21, fracción V; 35, 40, párrafo primero, y 47 que son del siguiente contenido:
Artículo 1. El presente ordenamiento tiene por objeto regular la prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, únicamente en lo que corresponde al ámbito federal. Sus disposiciones son de orden público e interés social.
Artículo 6. Las autoridades competentes podrán establecer mecanismos de colaboración entre sí y con las entidades federativas, los municipios y los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, para cumplir con las obligaciones establecidas en la ley, este reglamento y demás normatividad aplicable particularmente, en lo que se refiere a los registros nacional y estatales de los centros de atención y las autorizaciones de éstos, las medidas de seguridad y protección civil, la capacitación y certificación, la inspección y vigilancia.
"Artículo 21. De conformidad con lo establecido en la ley y otras disposiciones legales y administrativas, el Ejecutivo Federal por conducto de las autoridades competentes, tiene las siguientes atribuciones:
V.A., en el ámbito de sus atribuciones, a los Gobiernos de las entidades federativas, municipales, órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que lo soliciten, en la elaboración y diseño de sus respectivos programas en la materia.
Artículo 35. Los centros de atención no podrán estar ubicados a menos de 50 metros de áreas que representen un alto riesgo, de conformidad con lo señalado en el atlas municipal de riesgos.
Artículo 40. Las autorizaciones, permisos o licencias a que se refiere el artículo 50, fracciones VIII y IX de la ley, se emitirán por las autoridades estatales o municipales, el Distrito Federal o los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, conforme al ámbito de su competencia, previo cumplimiento de los requisitos señalados en sus disposiciones legales y administrativas aplicables.
"Artículo 47. Las autorizaciones, permisos o licencias a que hace referencia el artículo 40 del presente reglamento, se sujetarán a la vigencia que establezcan las disposiciones jurídicas emitidas por las autoridades estatales o municipales, el Distrito Federal o los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales."
Bajo esta óptica, resulta claro que el artículo 1 del Reglamento de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil se refiere únicamente al ámbito federal; no obstante lo anterior, se reconoce que se podrán llevar a cabo mecanismos de colaboración; de asesoría del Ejecutivo Federal a las entidades federativas y a los M.; la previsión de que los centros de atención no podrán estar ubicados a menos de 50 metros de áreas que representen un alto riesgo, de conformidad con lo señalado en el atlas municipal de riesgos (es decir, en relación con los artículos 83 y 86 de la Ley General de Protección Civil)(20) y que las autorizaciones, permisos y licencias a que se refiere el artículo 50(21) de la "Ley 5 de Junio" se emitirán por las autoridades estatales, municipales, del Distrito Federal o los órganos político administrativos de sus demarcaciones territoriales, conforme al ámbito de sus competencias. Lo anterior, refuerza la tesis de que el Reglamento de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, no es de aplicación estatal ni municipal, sino únicamente se refiere al ámbito federal. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal se encuentra sujeta a un principio fundamental: legalidad, del cual derivan dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma, lo anterior, de conformidad con el criterio: P./J. 79/2009, de rubro y texto siguientes:
"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES.-La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del presidente de laRepública se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita."
Este último razonamiento también se involucra con la previsión contenida en el artículo quinto transitorio de la "Ley General de Guarderías", que nuevamente conviene reproducir:
"Quinto. Las entidades federativas contarán con un plazo de un año para expedir sus respectivas leyes en la materia o adecuar las ya existentes conforme a la presente ley, a partir del día en que entre en vigor este decreto."
En este orden de ideas, la obligación que se mandata en el caso particular para el Estado de Baja California (y a nivel macro para todas las entidades federativas del Estado Mexicano) se desprende en dos vías: [1] Expedir su respectiva "Ley de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil para el Estado de Baja California" conforme a la Ley General o [2] Adecuar las leyes ya existentes conforme a dicha Ley General. Finalizado lo anterior, en el ámbito de sus competencias, deberán expedirse, en su caso, los respectivos reglamentos de las leyes locales, esto último se desprende de una interpretación de los propios artículos 42, 73 y 74 de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, mismos que se reproducen:
Artículo 74. En caso de que las violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen, se realicen por servidores públicos de las entidades federativas, de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal o de los M., serán sancionados en los términos de las leyes estatales vigentes, sin perjuicio de las penas que correspondan cuando sean constitutivas de delitos.
Visto lo anterior, resulta claro que, en el caso particular, la Constitución Política del Estado de Baja California dispone en su artículo 49, fracciones I y X, (sic) lo conducente:
"Artículo 49. Son facultades y obligaciones del gobernador:
"I.P., ejecutar y hacer que se cumplan las leyes, decretos y demás disposiciones que tengan vigencia en el Estado;
"XVI.F. y expedir los reglamentos para el buen despacho de la administración pública."
Ahora bien, como noveno elemento a considerar (IX), también conviene reproducir el reparto competencial previsto en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, tanto para la Federación (artículo 21), los Estados y el Distrito Federal (artículo 22) y, M. y órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (artículo 23), lo anterior, con la finalidad de especificar cuáles son las atribuciones de cada uno de los órdenes de Gobierno en la aplicación precisa de la "Ley 5 de Junio."
En Primer término corresponde a la autoridad Federal:
"Artículo 21. El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes atribuciones en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil:
"I.E., aplicar y evaluar el Programa Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, cuyas directrices deberán atender al objeto de la presente ley, así como a los fines del consejo;
"II. Organizar el consejo nacional, así como promover el cumplimiento de sus objetivos;
"III. Coordinar y operar el registro nacional;
"IV. Verificar, en su ámbito de competencia, que la prestación de los servicios cumpla con los estándares de calidad y seguridad que exige el principio de interés superior de la niñez;
"V. Determinar los indicadores que permitan evaluar la aplicación del Programa Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil a que se refiere la fracción I de este artículo;
"VI. Asesorar a los Gobiernos Locales, municipales o, en su caso, al Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus respectivos programas;
"VII. Celebrar convenios de coordinación en la materia con los demás órdenes de Gobierno, para alcanzar los fines de la presente ley;
"VIII. Promover y celebrar convenios de concertación con los sectores privado y social, para el impulso, fomento y desarrollo de los fines de la presente ley;
"IX. Fomentar, realizar y difundir estudios e investigaciones en la materia;
".H. del conocimiento de la autoridad competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito, y
XI. Las demás que le señale esta ley y otras disposiciones jurídicas.
En segundo término, corresponde a las autoridades de las entidades federativas y del Distrito Federal, lo siguiente:
"Artículo 22. Corresponde a los titulares de los Poderes Ejecutivos de los Estados y del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y la legislación local en la materia, las siguientes atribuciones:
"I.F., conducir y evaluar la política de la entidad en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en congruencia con la política nacional en la materia;
"II.E., aprobar, ejecutar y evaluar el programa de la entidad en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, de conformidad con el objeto de la presente ley y los fines del consejo; asimismo, se considerarán las directrices previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil;
"III. Organizar el sistema de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil de la entidad correspondiente y coadyuvar con el consejo;
"IV. Coordinar y operar el registro de la entidad correspondiente;
".V., en su ámbito de competencia, que la prestación de los servicios cumpla con los estándares de calidad y seguridad que exige el principio de interés superior de la niñez;
"VI. Determinar los indicadores que permitan evaluar la aplicación del programa de la entidad a que se refiere la fracción II de este artículo;
"VII. Asesorar a los Gobiernos municipales o, en su caso, a los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que lo soliciten, en la elaboración, ejecución o evaluación de sus respectivos programas;
"VIII. Celebrar convenios de coordinación en la materia con los demás órdenes de Gobierno, para alcanzar los fines de la presente ley;
"IX. Promover y celebrar convenios de concertación con los sectores privado y social, las acciones tendientes a favorecer la prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en los términos de la presente ley;
"X. Fomentar, realizar y difundir estudios e investigaciones en la materia;
"XI. Vigilar, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta ley y de las disposiciones estatales que se relacionen y deriven de la misma, por parte de los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en cualquiera de sus tipos y modalidades;
"XII. Decretar, en el ámbito de su competencia, las medidas precautorias necesarias a los centros de atención;
"XIII. Imponer las sanciones que correspondan a su ámbito de competencia, por el incumplimiento a las disposiciones de esta ley;
"XIV. Hacer del conocimiento de la autoridad competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito, y
XV. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas.
En tercer término, corresponde a los M. y a los órganos político-administrativos de las demarcaciones del Distrito Federal, lo siguiente:
"Artículo 23. Corresponde a los M. y a los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia y de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes estatales en la materia, las siguientes atribuciones:
"I.F., conducir y evaluar la política municipal en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en congruencia con la política estatal y federal en la materia;
"II.E., aprobar, ejecutar y evaluar el programa municipal en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, de conformidad con el objeto de la presente ley y los fines del consejo. Para tal efecto se considerarán las directrices previstas en el plan estatal de desarrollo y el programa estatal de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil correspondientes;
"III. Coadyuvar con el sistema local de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil correspondiente; así como en la integración y operación de su registro local;
"IV. Verificar en su ámbito de competencia, que la prestación de los servicios cumpla con los estándares de calidad y seguridad que exige el principio del interés superior de la niñez;
"V. Determinar los indicadores que permitan evaluar la aplicación del programa a que se refiere el primer párrafo de la fracción II de este artículo;
"VI. Celebrar convenios de coordinación en la materia con los demás órdenes de Gobierno, para alcanzar los fines de la presente ley;
"VII. Promover y celebrar convenios de concertación con los sectores privado y social, las acciones tendientes a favorecer la prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en los términos de la presente ley;
"VIII. Fomentar, realizar y difundir estudios e investigaciones en la materia;
"IX. Vigilar el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables en su ámbito de competencia que se relacionen y deriven de la misma, por parte de los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;
"X. Decretar las medidas precautorias necesarias a los centros de atención autorizados por el Municipio y la demarcación territorial del Distrito Federal correspondiente en cualquier modalidad o tipo;
"XI. Imponer las sanciones, en el ámbito de su competencia, a las que se refieren la presente ley y las legislaciones municipales que de ella deriven, respecto de los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en cualquiera de sus modalidades y tipos;
"XII. Hacer del conocimiento de la autoridad competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito, y
"XIII. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y estatales."
Finalmente, y como décimo elemento a considerar (X), se debe precisar que el estudio oficioso obedeció a que en la presente materia de carácter concurrente entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los M., se prevén una serie de requisitos puntuales en atención al interés superior de la niñez; por tanto, dichos requisitos no pueden dar lugar a una vaga interpretación o subjetividad.
En este orden de ideas, conviene la cita de parte de la exposición de motivos de la "Ley General de Guarderías", ante el Congreso de la Unión, de la cual se advierte con claridad que la intención de la ley general involucra un deber de reparación a cargo del Estado Mexicano y derivado de la tragedia de la "Guardería ABC":
"... la presente Iniciativa surge en primer término, del empuje de las mujeres y hombres que convergen en el Movimiento Ciudadano por la justicia 5 de junio, A.C. Es al mismo tiempo un reconocimiento a su lucha, que tiene un gran valor, porque han definido que la mejor manera de honrar a sus hijas e hijos, víctimas de la tragedia en la guardería ABC, es erradicar las causas estructurales y las circunstancias que la propiciaron, apoyando la construcción de las condiciones necesarias para que las niñas y los niños de México disfruten de una vida más digna y humana."(22)
Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación también considera apropiada reiterar sus criterios en la materia sobre el interés superior del niño, en las tesis: 1a./J. 25/2012 (9a.), 1a. CXXII/2012 (10a.), 1a. XLVII/2011 y 1a. XV/2011 de rubros y textos siguientes:
«INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR. SU CONCEPTO.-En términos de los artículos 4o., párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por México y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991; y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, los tribunales, en todas las medidas que tomen relacionadas con los menores, deben atender primordialmente al interés superior del niño; concepto que interpretó la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cuya competencia contenciosa aceptó el Estado Mexicano el 16 de diciembre de 1998) de la siguiente manera: ‘la expresión «interés superior del niño» ... implica que el desarrollo de éste y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados como criterios rectores para la elaboración de normas y la aplicación de éstas en todos los órdenes relativos a la vida del niño.’»
INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR. SU FUNCIÓN NORMATIVA COMO PRINCIPIO JURÍDICO PROTECTOR.-La función del interés superior del menor como principio jurídico protector, es constituirse en una obligación para las autoridades estatales y con ello asegurar la efectividad de los derechos subjetivos de los menores, es decir, implica una prescripción de carácter imperativo, cuyo contenido es la satisfacción de todos los derechos del menor para potencializar el paradigma de la ‘protección integral’. Ahora bien, desde esta dimensión, el interés superior del menor, enfocado al deber estatal, se actualiza cuando en la normativa jurídica se reconocen expresamente el cúmulo de derechos y se dispone el mandato de efectivizarlos, y actualizado el supuesto jurídico para alcanzar la función de aquel principio, surge una serie de deberes que las autoridades estatales tienen que atender, entre los cuales se encuentra analizar, caso por caso, si ante situaciones conflictivas donde existan otros intereses de terceros que no tienen el rango de derechos deben privilegiarse determinados derechos de los menores o cuando en el caso se traten de contraponer éstos contra los de otras personas; el alcance del interés superior del menor deberá fijarse según las circunstancias particulares del caso y no podrá implicar la exclusión de los derechos de terceros. En este mismo sentido, dicha dimensión conlleva el reconocimiento de un ‘núcleo duro de derechos’, esto es, aquellos derechos que no admiten restricción alguna y, por tanto, constituyen un límite infranqueable que alcanza, particularmente, al legislador; dentro de éstos se ubican el derecho a la vida, a la nacionalidad y a la identidad, a la libertad de pensamiento y de conciencia, a la salud, a la educación, a un nivel de vida adecuado, a realizar actividades propias de la edad (recreativas, culturales, etcétera) y a las garantías del derecho penal y procesal penal; además, el interés superior del menor como principio garantista, también implica la obligación de priorizar las políticas públicas destinadas a garantizar el ‘núcleo duro’ de los derechos.
INTERÉS SUPERIOR DEL NIÑO. ES UN PRINCIPIO DE RANGO CONSTITUCIONAL IMPLÍCITO EN LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS MENORES PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 4o. CONSTITUCIONAL.-De acuerdo a una interpretación teleológica, el interés superior del niño es principio de rango constitucional, toda vez que en el dictamen de la reforma constitucional que dio lugar al actual texto del artículo 4o., se reconoce expresamente que uno de los objetivos del órgano reformador de la Constitución era adecuar el marco normativo interno a los compromisos internacionales contraídos por nuestro país en materia de protección de los derechos del niño. En este sentido, el interés superior del niño es uno de los principios rectores más importantes del marco internacional de los derechos del niño. En el ámbito interno, el legislador ordinario también ha entendido que el interés superior es un principio que está implícito en la regulación constitucional de los derechos del niño, ya que es reconocido expresamente en la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes como un principio rector de los derechos del niño.
INTERÉS SUPERIOR DEL NIÑO. FUNCIÓN EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL.-En el ámbito jurisdiccional, el interés superior del niño es un principio orientador de la actividad interpretativa relacionada con cualquier norma jurídica que tenga que aplicarse a un niño en un caso concreto o que pueda afectar los intereses de algún menor. Este principio ordena la realización de una interpretación sistemática que, para darle sentido a la norma en cuestión, tome en cuenta los deberes de protección de los menores y los derechos especiales de éstos previstos en la Constitución, tratados internacionales y leyes de protección de la niñez. Cuando se trata de medidas legislativas o administrativas que afecten derechos de los menores, el interés superior del niño demanda de los órganos jurisdiccionales la realización de un escrutinio mucho más estricto en relación con la necesidad y proporcionalidad de la medida encuestión.
A mayor abundamiento, desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha reiterado en su jurisprudencia constante que:
"Los niños y las niñas son titulares de los derechos establecidos en la Convención Americana, además de contar con las medidas especiales de protección contempladas en su artículo 19, las cuales deben ser definidas según las circunstancias particulares de cada caso concreto. La adopción de medidas especiales para la protección del niño corresponde tanto al Estado como a la familia, la comunidad y la sociedad a la que aquél pertenece.
"Respecto del interés superior del niño, la Corte reitera que este principio regulador de la normativa de los derechos del niño se funda en la dignidad misma del ser humano, en las características propias de los niños, y en la necesidad de propiciar el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamiento de sus potencialidades. En el mismo sentido, conviene observar que para asegurar, en la mayor medida posible, la prevalencia del interés superior del niño, el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño establece que éste requiere "cuidados especiales", y el artículo 19 de la Convención Americana señala que debe recibir "medidas especiales de protección."(23)
También, la propia Corte Interamericana ha determinado que, tratándose del deber de prevenir en situaciones críticas que pondrían en peligro derechos humanos, tales como incendios, debe cumplirse una serie de requisitos que, en el caso de la infancia, se encontrarían reforzados:
"El Estado en su función de garante debe diseñar y aplicar una política... de prevención de situaciones críticas que pondría en peligro los derechos fundamentales... . En este sentido, el Estado debe incorporar en el diseño, estructura, construcción, mejoras, manutención y operación... , todos los mecanismos materiales que reduzcan al mínimo el riesgo de que se produzcan situaciones de emergencia o incendios y en el evento que se produzcan estas situaciones se pueda reaccionar con la debida diligencia, garantizando la protección... o una evacuación segura de los locales. Entre esos mecanismos se encuentran sistemas eficaces de detección y extinción de incendios, alarmas, así como protocolos de acción en casos de emergencias que garanticen la seguridad ..."(24)
En este entendido, el deber de prevenir, contenido en el artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución Federal, en relación con la interpretación del deber de prevenir contenido el artículo 1.1 de la Convención Americana y su vínculo con los derechos sustantivos a la vida (artículo 4.1), a la integridad personal (artículo 5) y de los derechos de la infancia (artículo 19), que haga uso de los centros de desarrollo infantil y las estancias infantiles familiares en el Estado de Baja California, deberá ajustarse al estándar interamericano de protección de derechos humanos para cumplir con la protección del interés superior de la infancia previamente referido; en consecuencia el deber de prevenir implica, en este caso, la adopción de las medidas(25) que ha señalado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y que promuevan la salvaguarda de los Derechos Humanos de la Infancia.
Por su parte el Comité de los Derechos del Niño, en su recomendación General No. 13 de dos mil once, ha señalado que los Estados parte de la Convención deben:
"... asumir sus responsabilidades para con los niños a nivel no sólo nacional, sino también provincial y municipal. Estas obligaciones especiales son las siguientes: actuar con la debida diligencia, prevenir la violencia o las violaciones de los derechos humanos, proteger a los niños que han sido víctimas o testigos de violaciones de los derechos humanos, investigar y castigar a los culpables, y ofrecer vías de reparación de las violaciones de los derechos humanos."(26)
Conclusión respecto al estudio del considerando quinto en suplencia de la queja:
Así, la conclusión a la que consideré que debía arribarse, es aquella, en virtud de la cual, la interrelación sistemática y funcional de cada uno de los razonamientos del estudio en suplencia de la queja, desprendía una protección reforzada, misma que implica lo siguiente:
El contenido del marco constitucional en estudio comprende los artículos 1o., párrafos primero y tercero, 4o. párrafos cuarto, octavo y décimo, el artículo 73, fracciones XVI, XXIX-I y XXIX-P; los artículos 3o., 4o., 6o. y 18 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Que la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, contempla una regulación acuciosa de cada una de las situaciones que deben resguardarse para la niñez que utiliza dichos centros de atención; asimismo, la ley general es de orden público, interés social y observancia general en todo el territorio nacional y su aplicación corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y entidades, a los Poderes Ejecutivos de los Estados, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales y de los M., así como a los Poderes Federales Legislativo y Judicial y órganos constitucionales autónomos, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Que la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil establece en sus capítulos VIII y IX, medidas de seguridad, de protección civil y sobre autorizaciones que son constitucionalmente más detalladas y acuciosas que las contenidas en los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California y en consecuencia deviene la invalidez de los artículos estudiados.
Que la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil contempla en su artículo quinto transitorio un mandato expreso para que los legisladores de las entidades federativas ajusten la normativa estatal correspondiente a las disposiciones de dicha ley general, es decir: (1) Expedir su respectiva "Ley de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Infantil" conforme a la ley general o (2) adecuar las leyes ya existentes conforme a dicha ley general; situación que en el caso de los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California no se cumple y deviene su invalidez.
Que si bien es cierto, que los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 estudiados son normas que satisfacen condiciones municipales mínimas, su invalidez no resulta de su estricto apego al artículo 115, fracción V, incisos d) y f), de la Constitución Federal.
Que la materia concurrente de protección civil, según se desprende del artículo 73, fracción XXIX-I, de la Constitución Federal, de la Ley General de Protección Civil y de las normas contenidas en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, en específico del artículo sexto transitorio, no se satisfacen en el caso de los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California.
Que si bien es cierto que la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California se enmarca dentro de las atribuciones que se otorgan a las entidades federativas en materia de salubridad general conforme a los artículos 3o. y 13, apartado B, de la Ley General de Salud; ello también involucra a la aplicación de las normas oficiales mexicanas correspondientes por parte de la autoridad sanitaria.
Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que la N.O.M. "NOM-032-SSA3-2010. Asistencia Social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación riesgo y vulnerabilidad", publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de febrero de dos mil once, involucra a su estricta observancia y aplicación.
Que el Reglamento de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, se refiere únicamente al ámbito federal y que cada entidad federativa puede emitir el propio, tal como se desprende del artículo 42 de la ley general.
Que la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil lleva cabo un estricto reparto competencial tanto para la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los M. y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, tal como se aprecia de sus artículos 21, 22 y 23.
Que este Tribunal Constitucional debe ser muy estricto en el estudio de la constitucionalidad de los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, en razón de que en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, se prevén una serie de requisitos puntuales en atención al interés superior de la niñez.
Que el interés superior de la infancia como principio contenido en el artículo 4o. de la Constitución Federal, desarrollado también en la jurisprudencia emitida por este Tribunal Constitucional; previsto en los tratados del Sistema Interamericano y Universal de Derechos Humanos y demás resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del Comité de los Derechos del Niño, se traducen en la aplicación más alta del parámetro de protección de los derechos humanos para cumplir con el interés superior de la infancia previamente referido; por lo anterior, los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California no cumplen con el parámetro más alto de protección y, en consecuencia, deviene su invalidez.
Por todo lo anteriormente expuesto, fundado y motivado, con apoyo en los artículos 71 y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sostuve que debía declararse la invalidez total de los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, que fueron cuestionados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de manera incorrecta, pero que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llevó a cabo en suplencia de queja en su carácter de M.G. de la Constitución Federal.
No debe pasar desapercibido que, aun y cuando a la fecha de la emisión de la ley impugnada no existía en el orden jurídico nacional la Ley General de Guarderías, ello no era impedimento para que el Estado de Baja California regulara el funcionamiento de los centros de desarrollo infantil, así como las estancias infantiles bajo el más alto estándar de protección acorde con el interés superior de la Infancia; así, la inconstitucionalidad que sobreviene, versa con una deficiente regulación legislativa que lesiona los artículos 1o., párrafos primero y tercero, 4o., párrafo octavo; 73, fracciones XVI, XXIX-I y XXI-P, de la Constitución Federal, en el contexto normativo de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil y sus artículos quinto y sexto transitorios; por lo tanto, se puede considerar que en el caso concreto se trata de una deficiente regulación de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California al interés superior de la infancia y a la ley general; lo anterior cuenta con respaldo jurisprudencial en la tesis plenaria: P./J. 5/2008, de rubro siguiente:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS."(27)
Asimismo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 21/2009, este Tribunal Pleno sostuvo por mayoría que:
"No es óbice a lo anterior, que la violación constitucional consista en una omisión legislativa y que este Alto Tribunal haya anteriormente sostenido el criterio de que la acción de inconstitucionalidad resultaba improcedente en estos casos, porque derivado de una nueva reflexión debe precisarse que los órganos legislativos cuentan con facultades de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes."(28)
A mayor abundamiento y como fue estudiado previamente, la inconstitucionalidad por omisión que se actualiza, guarda relación con el marco normativo constitucional aplicable y en particular del contenido de los artículos 1o., párrafos primero y tercero, 4o., párrafo octavo y 73, fracciones XVI, XXIX-I y XXIX-P; en tanto que el Poder Legislativo del Estado de Baja California debió observar una estricta concurrencia en materia de: "salubridad general", "protección civil" y "derechos de la niñez", con los que se encuentra relacionada la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil; por consiguiente, resulta aplicable la tesis plenaria P./J. 142/2001, de rubro siguiente:
"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES."(29)
Inconstitucionalidad indirecta de normas no combatidas.
Por otro lado y ante la declaración de invalidez alcanzada en los artículos 147 Bis 1 y 147 Bis 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, se entenderá que, para el funcionamiento de los centros de desarrollo infantil, de las estancias infantiles familiares y guarderías en el Estado de Baja California, se tendrán que satisfacer todos los requisitos contenidos en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, y en específico sus capítulos VIII y IX de la referida ley general, hasta en tanto son emitidas las normas o las adecuaciones que mencionan los artículos quinto y sexto transitorios de la ley general.
En segundo lugar, considero que la omisión legislativa derivada de no acatar los extremos de los artículos quinto y sexto transitorios de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, resultan de tal gravedad, que corresponde realizar una precisión de inconstitucionalidad indirecta únicamente respecto de los artículos 147 Bis 3, 147 Bis 4, 147 Bis 5, 147 Bis 6, 147 Bis 7, 147 Bis 8, 147 Bis 9, 147 Bis 10, 147 Bis 11, 147 Bis 12, 148, 148 Bis 1, 148 Bis 2, 148 Bis 3 y 148 Bis 4, contenidos en la sección XI, del capítulo X de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California y no así del artículo 147, pues este último cardinal resulta inválido por las razones previstas en el considerando sexto de esta sentencia, al estudiar el segundo concepto de invalidez planteado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en su escrito de demanda, mismo que se estimó como fundado.
Ante dicha manifestación, se observa que los artículos de la sección XI del capítulo X de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California que no fueron impugnados son los siguientes:
"(Adicionado, P.O. 13 de noviembre de 2009)
Artículo 147 Bis 3. La autorización sanitaria para operar una estancia infantil familiar deberá especificar la ocupación máxima de personas en el inmueble autorizado.
(Adicionado, P.O. 13 de noviembre de 2009)
Artículo 147 Bis 4. La Secretaría de Salud deberá resolver la solicitud de autorización sanitaria para un centro de desarrollo infantil o estancia infantil familiar dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente de su presentación.
Artículo 147 Bis 5. La autorización sanitaria deberá ser revalidada cada dos años por el interesado de acuerdo al procedimiento previsto en el reglamento.
Artículo 147 Bis 6. El proceso de revalidación tiene como objeto confirmar la autorización otorgada por la Secretaría de Salud para operar un centro de desarrollo infantil o estancia infantil familiar, en razón de que se cumplen con los requisitos que la ley, reglamentos, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables requieren para su funcionamiento.
Artículo 147 Bis 7. La Secretaría de Salud, deberá publicar anualmente un listado de los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares autorizados en el Periódico Oficial del Estado y en un diario de circulación en el Estado para el conocimiento general de la población.
Artículo 147 Bis 8. La Secretaría de Salud, creará un padrón de los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares, a efecto de mantener el registro y la adecuada supervisión de cada uno de ellos.
Artículo 147 Bis 10. La Secretaría de Salud, deberá elaborar programas de capacitación para el personal de los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares con el fin de mejorar la calidad de la prestación de sus servicios; e impartirlos por lo menos una vez al año a solicitud expresa de los interesados previo el pago de los derechos correspondientes.
Artículo 147 Bis 11.- La Secretaría de Salud, mediante visitas sanitarias a los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares, deberá verificar que la construcción, equipamiento, sistemas de seguridad y prevención de siniestros, espacios y características arquitectónicas, servicios hidráulicos, eléctricos, sanitarios, de gas, de personal, alimentación y demás especiales, cumplen con la ley, reglamentos y normas oficiales mexicanas.
Artículo 147 Bis 12. Las autoridades educativas del Estado deberán dar aviso por escrito a la Secretaría de Salud, cuando en las visitas de inspección que realicen a los centros escolares, tengan conocimiento que funcionan centros de desarrollo infantil sin contar con la autorización sanitaria correspondiente o incumplen con los requisitos que la ley y las normas oficiales mexicanas les imponen para su debido funcionamiento. La anterior obligación resulta aplicable a las demás autoridades estatales y municipales en el ámbito de su competencia.
La falta de cumplimiento a esta obligación será sancionada en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir.
"(Reformado, P.O. 13 de noviembre de 2009)
Artículo 148. Los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares, serán objeto de visitas por parte de la autoridad sanitaria correspondiente de manera ordinaria en forma trimestral, pudiéndose practicar visitas extraordinariascuando por cualquier causa se consideren necesarias, debiéndose desarrollar en los términos de esta ley y demás disposiciones legales aplicables.
Artículo 148 Bis. La Secretaría de Salud contará con un órgano de consulta para la formulación de acciones entre el sector público y privado para el mejor funcionamiento de los centros de desarrollo infantil y de las estancias infantiles familiares.
Artículo 148 Bis 1. Este órgano de consulta se denominará consejo consultivo para los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares en el Estado.
"Artículo 148 Bis 2. El consejo se integrará de la siguiente forma:
"I. El Secretario de Salud del Estado, quién será el presidente;
"II. El Secretario de Educación y Bienestar Social del Estado;
"III. El Secretario de Desarrollo Social del Estado;
"IV. Un representante de cada uno de los M. del Estado;
"V. Dos representantes del colegio de médicos uno con especialidad en pediatría y otro en nutriología;
"VI. Un representante de los centros de desarrollo infantil;
"VII. Un representante de las estancias infantiles familiares, y
"VIII. El presidente de la Comisión de Salud del Congreso del Estado.
"Cada miembro propietario designará un suplente, quien asistirá a las sesiones del consejo en ausencia del primero, con todas las facultades y derechos que a éste corresponda, los consejeros propietarios y suplentes, serán a título honorífico.
El consejo contará con un secretario técnico designado por el presidente.
Artículo 148 Bis 3. La Secretaría de Salud aprobará y expedirá las normas internas para la organización y funcionamiento del consejo consultivo para los centros de desarrollo infantil y estancias infantiles familiares en el Estado.
"(Adicionado P.O. 13 de noviembre de 2009)
"Artículo 148 Bis 4. El consejo tendrá las atribuciones siguientes:
"I.F. como órgano de consulta y opinión en materia de funcionamiento de los centros de desarrollo infantil y de las estancias infantiles familiares;
"II. Proponer acciones, programas y demás para fomentar y estimular la calidad de los servicios que se ofrecen en los centros de desarrollo infantiles y estancias infantiles familiares;
"III. Conformar grupos de trabajo para la realización y seguimiento de tareas específicas en la materia de su competencia, y
IV. Las demás que le establezca el reglamento interno.
En consecuencia, a pesar de no haber sido combatidos en la presente conflictiva constitucional abstracta, los artículos reproducidos guardaban una íntima relación indirecta horizontal con las previsiones que se estiman contrarias a la Ley Suprema, lo anterior se sustenta en el criterio plenario: P./J. 53/2010, de rubro y texto siguientes:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INVALIDEZ INDIRECTA DE LAS NORMAS.-Para declarar la invalidez de una norma jurídica puede acudirse al modelo de ‘invalidación directa’, en el cual el órgano constitucional decreta, mediante una resolución, que cierta norma o normas resultan inválidas por transgredir frontalmente el contenido de una norma constitucional o legal. Sin embargo, no es el único modelo, pues existe el de ‘invalidación indirecta’, en el cual la invalidez de una norma o de un grupo de ellas se origina a partir de la extensión de los efectos de la invalidez de otra. Este modelo está previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La condición necesaria para que se extiendan los efectos de invalidez de una norma declarada invalida es la relación de dependencia de validez entre esta norma y otra u otras del sistema, acorde con los siguientes criterios: a) jerárquico o vertical, según el cual la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra de rango superior; b) material u horizontal, en el que una norma invalidada afecta a otra de su misma jerarquía debido a que ésta regula alguna cuestión prevista en aquélla, de suerte que la segunda ya no tiene razón de ser; c) sistemático en sentido estricto o de la ‘remisión expresa’, el cual consiste en que el texto de la norma invalidada remite a otras normas, ya sea del mismo ordenamiento o de otro distinto; cuando remite expresamente, su aplicador debe obtener su contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en la relación sistemática; de este modo, la invalidez de la norma se expande sistemáticamente por vía de la integración del enunciado normativo; d) temporal, en el que una norma declarada inválida en su actual vigencia afecta la validez de otra norma creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro; y, e) de generalidad, en el que una norma general declarada inválida afecta la validez de la norma o normas especiales que de ella se deriven."
En el caso concreto, los artículos 147 Bis 3, 147 Bis 4, 147 Bis 5, 147 Bis 6, 147 Bis 7, 147 Bis 8, 147 Bis 9, 147 Bis 10, 147 Bis 11, 147 Bis 12, 148, 148 Bis 1, 148 Bis 2, 148 Bis 3 y 148 Bis 4, contenidos en la sección XI, del capítulo X de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, son inconstitucionales por no ajustarse a las obligaciones que se contemplan en los artículos quinto y sexto transitorios de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil y por violación a los artículos 1o., párrafos primero y tercero, 4o., párrafo octavo, 73, fracciones XVI, XXIX-I y XXIX-P y artículos 3o., 4o., 6o. y 18 de la Convención sobre los Derechos del Niño, así como el numeral 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Dicho lo anterior, desde mi óptica, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debió conminar al Poder Legislativo del Estado de Baja California, para que a más tardar en su siguiente periodo ordinario de sesiones, emita su respectiva ley en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, o bien realice las adecuaciones a las leyes existentes conforme al artículo quinto transitorio de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, con la intención de subsanar la omisión legislativa. Por otra parte, también deberá realizar las adecuaciones y adiciones a la legislación en materia de protección civil en el Estado de Baja California con el fin de establecer las condiciones de seguridad de niñas y niños en los centros de atención, tal como se desprende del artículo sexto transitorio de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.
Finalmente y debido a la declaración de invalidez alcanzada en los artículos 147 Bis 3, 147 Bis 4, 147 Bis 5, 147 Bis 6, 147 Bis 7, 147 Bis 8, 147 Bis 9, 147 Bis 10, 147 Bis 11, 147 Bis 12, 148, 148 Bis 1, 148 Bis 2, 148 Bis 3 y 148 Bis 4 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, se entenderá que, para el funcionamiento de los centros de desarrollo infantil, de las estancias infantiles familiares y guarderías en el Estado de Baja California, se tendrán que satisfacer todos los requisitos contenidos en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, y en específico sus capítulos VIII y IX de la referida ley general, hasta en tanto sean emitidas las normas o las adecuaciones que mencionan los artículos quinto y sexto transitorios de la ley general.
Así, sostuve que los argumentos anteriores debieron formar parte de la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas P./J. 96/2006, 1a./J. 13/2006, P./J. 79/2009, 1a. XLVII/2011, 1a. XV/2011, P./J. 5/2008, P./J. 142/2001, P./J. 40/2011 (9a.), 1a./J. 25/2012 (9a.) y 1a. CXXII/2012 (10a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1157, T.X., marzo de 2006, página 126, Tomo XXX, agosto de 2009, página 1067, Tomo XXXIII, abril de 2011, página 310, Tomo XXXIII, febrero de 2011, página 616, Tomo XXX, noviembre de 2009, página 701, T.X., enero de 2002, página 1042; y Décima Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 280, Libro XV, Tomo 1, diciembre de 2012, página 334 y Libro IX, Tomo 1, junio de 2012, página 260, respectivamente.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de mayo de 2015.
A favor del proyecto original votaron los Ministros: G.O.M., L.R., Z.L. de L., P.R., S.C. (ponente) y P.D.. Ausente: Ministro presidente: A.M..
Intervención del Ministro A.P.D. en la sesión de cinco de febrero de dos mil quince, al estudiar el considerando quinto del proyecto de la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
Intervención del M.A.Z.L. de L. en la sesión de cinco de febrero de dos mil quince, al estudiar el considerando quinto del proyecto de la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. ..."
"Artículo 1. La presente ley es de orden público, interés social y observancia general en el territorio nacional y tiene por objeto establecer la concurrencia entre la Federación, los Estados, los M., el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, así como la participación de los sectores privado y social, en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, garantizando el acceso de niñas y niños a dichos servicios en condiciones de igualdad, calidad, calidez, seguridad y protección adecuadas, que promuevan el ejercicio pleno de sus derechos."
"Artículo 2. La aplicación de esta ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y entidades, a los Poderes Ejecutivos de los Estados, del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales y de los M., así como a los Poderes Federales Legislativo y Judicial y órganos constitucionales autónomos, en el ámbito de sus respectivas competencias."
"Artículo 3. Las dependencias, entidades y demás organismos de seguridad social que presten los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, además de cumplir con sus leyes específicas y régimen interno, las cuales tendrán preeminencia, deberán observar lo dispuesto en esta ley. Los derechos laborales colectivos o individuales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para las hijas e hijos de trabajadores y trabajadoras en materia de guarderías y prestaciones sociales reconocidos por sus leyes reglamentarias en materia de seguridad social tienen preeminencia en esta Ley y serán respetados en la misma."
"Artículo 4. Las disposiciones relativas a la prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil que se emitan por parte de la Federación, los Estados, los M., el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán ajustarse a la presente ley."
"3 Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada."
"Artículo 8. Los Poderes Legislativo y Judicial de la Unión, las entidades federativas, los M., las delegaciones, los organismos descentralizados, los organismos constitucionales autónomos y los sectores privado y social, así como la población en general, deberán coadyuvar para que las acciones de protección civil se realicen en forma coordinada y eficaz."
"Artículo 9. La organización y la prestación de la política pública de protección civil corresponden al Estado quien deberá realizarlas en los términos de esta ley y de su reglamento, por conducto de la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los M. y las delegaciones, en sus respectivos ámbitos de competencia."
"Artículo 14. El sistema nacional es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, principios, instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones, que establecen corresponsablemente las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los organismos constitucionales autónomos, de las entidades federativas, de los M. y las delegaciones, a fin de efectuar acciones coordinadas, en materia de protección civil."
"Artículo 16. El sistema nacional se encuentra integrado por todas las dependencias y entidades de la administración pública federal, por los sistemas de protección civil de las entidades federativas, sus M. y las delegaciones; por los grupos voluntarios, vecinales y organizaciones de la sociedad civil, los cuerpos de bomberos, así como por los representantes de los sectores privado y, social, los medios de comunicación y los centros de investigación, educación y desarrollo tecnológico."
"Artículo 17. Los gobernadores de los Estados, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, los presidentes municipales y los jefes delegacionales del Distrito Federal, tendrán dentro de su jurisdicción la responsabilidad sobre la integración y funcionamiento de los sistemas de protección civil, conforme a lo que establezca la presente ley y la legislación local correspondiente.
"Aquellos servidores públicos que desempeñen una responsabilidad en las unidades estatales, municipales y delegacionales de protección civil deberán contar con certificación de competencia expedida por alguna de las instituciones registradas en la escuela nacional.
"Sobre la denominación que a nivel nacional se tiene de las unidades estatales, municipales, del Distrito Federal y delegaciones, se dispondrá por virtud de la presente ley llamarse Coordinación Estatal de Protección Civil del Estado o en su caso, Coordinación Municipal de Protección Civil."
"Artículo 19. La coordinación ejecutiva del sistema nacional recaerá en la secretaría por conducto de la coordinación nacional, la cual tiene las atribuciones siguientes en materia de protección civil:
"XXII. Supervisar, a través del Cenapred, que se realice y se mantenga actualizado el atlas nacional de riesgos, así como los correspondientes a las entidades federativas, municipios y delegaciones;
"El atlas se integra con la información a nivel nacional, estatal, del Distrito Federal, municipal y delegacional. Consta de bases de datos, sistemas de información geográfica y herramientas para el análisis y la simulación de escenarios, así como la estimación de pérdidas por desastres. Por la naturaleza dinámica del riesgo, deberá mantenerse como un instrumento de actualización permanente.
"XXIII. Coordinar el apoyo y asesoría a las dependencias y entidades de la administración pública federal, a los demás Poderes de la Unión y a los órganos constitucionales autónomos en la prevención de desastres y, con base en la suscripción de convenios, a los gobiernos de las entidades federativas, M. o delegaciones, así como a las instituciones de carácter social y privado;
"XXV. Promover entre los gobiernos de las entidades federativas, M. y delegaciones la creación y construcción de infraestructura y la distribución de equipamiento de protección civil, tendientes a fortalecer las herramientas de gestión del riesgo;
"XXVIII. Promover que los gobiernos de las entidades federativas y de los M. o delegaciones, según corresponda, elaboren y mantengan actualizados sus respectivos programas de protección civil y formen parte de sus planes de desarrollo."
"La primera instancia de actuación especializada, corresponde a las Unidades Internas de Protección Civil de cada instalación pública o privada, así como a la autoridad municipal o delegacional que conozca de la situación de emergencia. Además, corresponderá en primera instancia a la unidad municipal o delegacional de protección civil el ejercicio de las atribuciones de vigilancia y aplicación de medidas de seguridad.
"En caso de que la emergencia o desastre supere la capacidad de respuesta del Municipio o delegación, acudirá a la instancia estatal o del Distrito Federal correspondiente, en los términos de la legislación aplicable. Si ésta resulta insuficiente, se procederá a informar a las instancias federales correspondientes, las que actuarán de acuerdo con los programas establecidos al efecto, en los términos de esta ley y de las demás disposiciones jurídicas aplicables."
"Artículo 22. Las políticas, lineamientos y acciones de coordinación entre la federación, las entidades federativas, los M. y las delegaciones, se llevarán a cabo mediante la suscripción de convenios de coordinación, en los términos dela normatividad aplicable, o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el consejo nacional y en las demás instancias de coordinación, con pleno respeto de la autonomía de las entidades federativas y de los M.."
"Artículo 26. El consejo nacional es un órgano gubernamental consultivo en materia de protección civil. Sus atribuciones son las siguientes:
"VI. Proponer el establecimiento de medidas para vincular al sistema nacional con los sistemas estatales y municipales de protección civil;
"VIII. Convocar, coordinar y armonizar, con pleno respeto a sus respectivas soberanías, la participación de las entidades federativas y por conducto de éstas, de los M., las delegaciones y de los diversos grupos sociales locales organizados, en la definición y ejecución de las acciones que se convenga realizar en materia de protección civil;"
"Artículo 29. El consejo nacional sesionará ordinariamente en pleno por lo menos una vez al año y extraordinariamente cuando sea convocado por el presidente de la República. Corresponde al secretario ejecutivo:
"XII. Supervisar, en coordinación con las demás instancias competentes, la correcta aplicación de los recursos de los fondos por las entidades federativas y por los M. y delegaciones, y"
"Artículo 37. En la elaboración de los programas de protección civil de las entidades federativas, M. y delegaciones, deberán considerarse las líneas generales que establezca el programa nacional, así como las etapas consideradas en la gestión integral de riesgos y conforme lo establezca la normatividad local en materia de planeación."
"Artículo 41. Las autoridades federales, de las entidades federativas, del Distrito Federal, municipales y delegacionales, fomentarán la cultura en materia de protección civil entre la población, mediante su participación individual y colectiva."
"Artículo 47. Para los efectos del artículo anterior, cada entidad federativa y cada Municipio, se sujetará a la normatividad que exista en materia de servicio civil de carrera o la que haga sus veces, en la que se deberá regular el ingreso, formación, permanencia, promoción, evaluación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes a la profesionalización y estímulos a los miembros del sistema nacional, conforme a las características que le son propias, y a los requerimientos de la sociedad y del Estado."
"Artículo 48. La normatividad correspondiente precisará y detallará todos los rubros que atañen a los puestos de mando y jerarquías de las unidades estatales, municipales y delegacionales de protección civil."
"Artículo 51. Para desarrollar actividades especializadas en material de protección civil, tales como tareas de rescate y auxilio, combate a incendios, administración de albergues y centros de acopio, servicios médicos de urgencia, entre otros, los grupos voluntarios de carácter regional y nacional deberán tramitar su registro ante la secretaría; los estatales, municipales y delegacionales según lo establezca la legislación local respectiva."
"Artículo 56. La Secretaría coordinará el funcionamiento de la Red Nacional de Brigadistas Comunitarios. Para tal efecto, las unidades estatales, municipales y delegacionales de protección civil en las entidades federativas, deberán promover en el marco de sus competencias, la capacitación, organización y preparación de los voluntarios que deseen constituirse en brigadistas comunitarios, pudiendo constituir redes municipales, estatales o regionales de brigadistas comunitarios, y realizar los trámites de registro en la Red Nacional de Brigadistas Comunitarios ante la coordinación nacional."
"Artículo 59. La declaratoria de emergencia es el acto mediante el cual la secretaría reconoce que uno o varios municipios o delegaciones de una o más entidades federativas se encuentran ante la inminencia, alta probabilidad o presencia de una situación anormal generada por un agente natural perturbador y por ello se requiere prestar auxilio inmediato a la población cuya seguridad e integridad está en riesgo."
"Artículo 60. La declaratoria de desastre natural es el acto mediante el cual la secretaría reconoce la presencia de un agente natural perturbador severo en determinados municipios o delegaciones de una o más entidades federativas, cuyos daños rebasan la capacidad financiera y operativa local para su atención, para efectos de poder acceder a recursos del instrumento financiero de atención de desastres naturales."
"Artículo 65. Los fenómenos antropogénicos, son en esencia provocados por la actividad humana y no por un fenómeno natural. Generan un marco de responsabilidad civil, por lo que no son competencia de los instrumentos financieros de gestión de riesgos previstos en esta ley.
"Dichos fenómenos encuentran responsabilidad en su atención, regulación y supervisión en el marco de las competencias establecidas por las leyes locales a las entidades federativas, municipios o delegaciones, y en el ámbito federal, a través de las instancias públicas federales, según correspondan.
"La coordinación nacional y las unidades de protección civil de las entidades federativas, M. y delegaciones, promoverán con las diversas instancias del sistema nacional, para que desarrollen programas especiales destinados a reducir o mitigar los riesgos antropogénicos, así como de atención a la población en caso de contingencias derivadas de tales fenómenos."
"Artículo 66. Cada entidad federativa creará y administrará un fondo estatal de protección civil, cuya finalidad será la de promover la capacitación, equipamiento y sistematización de las unidades de protección civil de las entidades federativas, M. y delegaciones."
"Artículo 67. Los fondos estatales de protección civil se integrarán a través de los recursos aportados por la respectiva entidad federativa y, en su caso, M. y delegaciones.
"El Gobierno Federal otorgará subsidios a dichos fondos de protección civil conforme a los recursos que, en su caso, sean aprobados para dicho fin en el Presupuesto de Egresos de la Federación, sin rebasar las aportaciones que hubiesen realizado en el ejercicio fiscal correspondiente las entidades federativas y, en su caso, los municipios y delegaciones."
"Artículo 70. Sin menoscabo de lo que expresa el artículo anterior, el Ejecutivo Federal deberá promover al interior del consejo nacional un mecanismo ágil, transparente y efectivo de control y coordinación para que los recursos donados sean administrados y entregados en beneficio de la población de las entidades, M., delegaciones o comunidades en emergencia o desastre."
"Artículo 73. En caso de riesgo inminente, sin perjuicio de la emisión de una declaratoria de emergencia o desastre natural y de lo que establezcan otras disposiciones legales, las dependencias y entidades de la administración pública federal, de las entidades federativas, de los M. y de las delegaciones, ejecutarán las medidas de seguridad que les competan, a fin de proteger la vida de la población y sus bienes, la planta productiva y su entorno, para garantizar el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, informando en forma inmediata a las autoridades de protección civil correspondientes sobre las acciones emprendidas, quienes instalarán en los casos que se considere necesario y conforme a la normatividad aplicable, el centro de operaciones, como centro de comando y de coordinación de las acciones en el sitio."
"Artículo 75. Las Unidades Estatales, M. y Delegacionales de Protección Civil, así como la del Distrito Federal, tendrán la facultad de aplicar las siguientes medidas de seguridad:
"I. Identificación y delimitación de lugares o zonas de riesgo;
"II. Control de rutas de evacuación y acceso a las zonas afectadas;
"III. Acciones preventivas para la movilización precautoria de la población y su instalación y atención en refugios temporales;
"IV. Coordinación de los servicios asistenciales;
"V. El aislamiento temporal, parcial o total del área afectada;
"VI. La suspensión de trabajos, actividades y servicios, y
"VII. Las demás que en materia de protección civil determinen las disposiciones reglamentarias y la legislación local correspondiente, tendientes a evitar que se generen o sigan causando daños."
"Artículo 83. El Gobierno Federal, con la participación de las entidades federativas y el Gobierno del Distrito Federal, promoverá la creación de las bases que permitan la identificación y registro en los atlas nacional, estatales y municipales de riesgos de las zonas en el país con riesgo para la población, el patrimonio público y privado, que posibilite a las autoridades competentes regular la edificación de asentamientos."
"Artículo 84. Se consideran como delito grave la construcción, edificación, realización de obras de infraestructura y los asentamientos humanos que se lleven a cabo en una zona determinada sin elaborar un análisis de riesgos y, en su caso, definir las medidas para su reducción, tomando en consideración la normatividad aplicable y los atlas municipales, estatales y el nacional y no cuenten con la autorización de la autoridad correspondiente."
"Artículo 85. Son autoridades competentes para aplicar lo dispuesto por este capítulo, dentro del ámbito de sus respectivas atribuciones conforme a la ley:
"I. Las distintas dependencias del Ejecutivo Federal;
"II. La procuraduría general de la República;
"III. Los Gobiernos de los Estados;
"IV. El Gobierno del Distrito Federal, y
"V. Los M. y órganos político administrativos."
"Artículo 86. En el atlas nacional de riesgos y en los respectivos atlas estatales y municipales de riesgos, deberán establecerse los diferentes niveles de peligro y riesgo, para todos los fenómenos que influyan en las distintas zonas. Dichos instrumentos deberán ser tomados en consideración por las autoridades competentes, para la autorización o no de cualquier tipo de construcciones, obras de infraestructura o asentamientos humanos."
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de mayo de dos mil catorce.
"Artículo 1. El presente ordenamiento es de orden público e interés social, y de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la administración pública federal, que en el ámbito de sus atribuciones, participen en coordinación con los tres órdenes de Gobierno en materia de protección civil, así como para los sectores social y privado, en la consecución de los objetivos de la ley.
"La interpretación del presente reglamento para efectos administrativos corresponderá a la Secretaría de Gobernación, previa opinión de aquellas dependencias o entidades de la administración pública federal a las que conforme al ámbito de sus competencias, corresponda pronunciarse."
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil diez.
"Que el 27 de mayo de 2010, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la N.O.M. de Emergencia NOM-EM-001-SSA3-2010, Asistencia Social. Prestación de Servicios de Asistencia Social para Niños, Niñas y Adolescentes en Situación de Riesgo y Vulnerabilidad.
"Que permanecen las circunstancias que motivaron la expedición de la mencionada N.O.M. de Emergencia NOM-EM-001-SSA3-2010, asistencia social. Prestación de servicios de Asistencia Social para Niños, Niñas y Adolescentes en Situación de Riesgo y Vulnerabilidad, razón por la cual, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, así como en el segundo párrafo del artículo 35 de su reglamento, se considera necesario publicar un aviso de prórroga de la citada norma oficial mexicana de emergencia, con el objeto de contar con un instrumento normativo, que establezca las características de los servicios y las condiciones de seguridad y protección civil que deben observarse en los establecimientos y espacios de los sectores público, social y privado que brindan cuidado y atención a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad,
"Que es responsabilidad del Gobierno Federal establecer las características y/o especificaciones de los productos y procesos cuando éstos puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o dañar la salud humana.
"En virtud de lo antes expuesto, expido el siguiente:
"Aviso de prorroga
"Primero. Se prorroga por seis meses, en los términos del artículo 48 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, N.O.M. de Emergencia NOM-EM-001-SSA3-2010, Asistencia Social. Prestación de Servicios de Asistencia Social para Niños, Niñas y Adolescentes en Situación de Riesgo y Vulnerabilidad.
"Segundo. El presente aviso entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."
"Artículo 48. En casos de emergencia, la dependencia competente podrá elaborar directamente, aun sin haber mediado anteproyecto o proyecto y, en su caso, con la participación de las demás dependencias competentes, la norma oficial mexicana, misma que ordenará se publique en el Diario Oficial de la Federación con una vigencia máxima de seis meses. En ningún caso se podrá expedir más de dos veces consecutivas la misma norma en los términos de este artículo.
"(Reformado, D.O.F. 20 de mayo de 1997)
"Previa a la segunda expedición, se debe presentar una manifestación de impacto regulatorio a la secretaría y si la dependencia que elaboró la norma decidiera extender el plazo de vigencia o hacerla permanente, se presentará como anteproyecto en los términos de las fracciones I y II del artículo 46.
"(Adicionado, D.O.F. 20 de mayo de 1997)
"Sólo se considerarán casos de emergencia los acontecimientos inesperados que afecten o amenacen de manera inminente las finalidades establecidas en el artículo 40.
"La norma oficial mexicana debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 41, establecer la base científica o técnica que apoye su expedición conforme a las finalidades establecidas en el artículo 40 y tener por objeto evitar daños irreparables o irreversibles."
3.7. Estancia infantil, al espacio en el que se brindan servicios asistenciales de atención social comunitaria a niños y niñas desde los 0 hasta los 5 años 11 meses, de acuerdo al modelo de atención.
3.9. Guardería, al establecimiento que brinda servicios asistenciales de atención institucional, a niños y niñas desde los 0 años hasta los 5 años 11 meses, de acuerdo a su modelo de atención.
4.4.1. Tener a su disposición números de emergencia debidamente actualizados: policía, bomberos, ambulancia, hospitales, centros toxicológicos, protección civil, cruz roja mexicana, todos ellos de la localidad.
4.4.2. B. de primeros auxilios, el cual debe contener como mínimo lo siguiente:
4.4.2.1. Apósitos;
4.4.2.2. Algodón;
4.4.2.3. G.;
4.4.2.4. Guantes quirúrgicos;
4.4.2.5. J. desechables con agujas de diversas medidas para los albergues permanentes, casa cuna, casa hogar e internado, así como para los albergues temporales, estancias infantiles y guarderías en los casos en que presten servicios de atención médica por medios propios.
4.4.2.6. Soluciones antisépticas;
4.4.2.7. Tela adhesiva; y
4.4.2.8. V. elásticas de diversas medidas.
4.4.3. Expediente administrativo de los niños, niñas y adolescentes;
4.4.4. Manuales de organización y procedimientos;
4.4.5. Reglamento interno;
4.4.6. Programa de trabajo; y
4.4.7. Programa nutricional.
6.1.14. Seguridad, los establecimientos o espacios que presten servicios de asistencia social a niños, niñas y adolescentes, atendiendo a las características de su modelo de atención, deberán cumplir lo dispuesto por la Ley General de Protección Civil, sin perjuicio de lo que dispongan otras disposiciones aplicables en la materia. Asimismo, deberán observar, las disposiciones contenidas en el apéndice normativo "A. Medidas de seguridad y protección civil para establecimientos o espacios que presten servicios de asistencia social a niños, niñas y adolescentes que les correspondan, conforme a la clasificación en función de su capacidad instalada que se incluye en dicho apéndice normativo."
- Los extintores deberán estar fuera del alcance de los niños y niñas, en áreasdespejadas de obstáculos que impidan o dificulten su uso, asimismo, las zonas donde se encuentren, deberán estar señalizadas para permitir su rápida localización.
2.4. Con respecto a la evacuación de los ocupantes del Establecimiento o Espacio.
- Se deberán evaluar las condiciones de accesibilidad al establecimiento o espacio de los distintos servicios de emergencia (bomberos, ambulancias, etcétera), los obstáculos fijos existentes (farolas, bancos, arbolado, dinteles inapropiados por encima de cancelas de vehículos, etcétera), y de ser necesario se deberá solicitar a las autoridades competentes, retirar dichos obstáculos.
- Las hojas de las puertas que abran hacia un pasillo no deben reducir en más de 15 cm la anchura
-Establecer como política que al menos una vez cada dos meses se realice un simulacro, con participación de todas las personas que ocupen regularmente el edificio con diferentes tipos de hipótesis. A su vez, se deberá elaborar un plan de emergencia del establecimiento o espacio, ajustado a las particularidades del mismo.
"I. Presentar la solicitud en la que al menos se indique: la población por atender, los servicios que se proponen ofrecer, los horarios de funcionamiento, el nombre y datos generales del o los responsables, el personal con que se contará y su ubicación;
"II. Contar con una póliza de seguro ante eventualidades que pongan en riesgo la vida y la integridad física de niñas y niños durante su permanencia en los centros de atención. Asimismo, dicha póliza deberá cubrir la responsabilidad civil y riesgos profesionales del prestador del servicio frente a terceros a consecuencia de un hecho que cause daño. Las condiciones de las pólizas deberán ajustarse a lo dispuesto por la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, así como a las disposiciones que al efecto se expidan;
"III. Contar con un reglamento interno;
"IV. Contar con manuales técnico-administrativos, de operación, y de seguridad;
"V. Contar con manual para las madres, padres o quienes tengan la tutela, custodia o la responsabilidad de crianza y cuidado de la niña o niño;
"VI. Contar con un programa de trabajo que contenga las actividades que se desarrollarán en los centros de atención;
"VII. Contar con la infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio en condiciones de seguridad para niñas, niños y el personal;
"VIII. Contar con un programa interno de protección civil de conformidad con el artículo 41 de la presente ley;
"IX. Cumplir con las licencias, permisos y demás autorizaciones en materia de protección civil, uso de suelo, funcionamiento, ocupación, seguridad y operaciones, seguridad estructural del inmueble y aspectos de carácter sanitario. En sus ámbitos de competencia las autoridades mencionadas deberán atender, en tiempo y forma, las solicitudes presentadas en tal sentido;
"X. Contar con documentos que acrediten la aptitud y capacitación requerida de las personas que prestarán los servicios;
"XI. Contar con información de los recursos financieros, mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo para operar, y
Proceso Legislativo, Cámara de Origen: Senado de la República, miércoles 15 de julio de 2009.
Corte IDH, Caso Forneron e Hija vs Argentina. Sentencia de 27 de abril de 2012, (Fondo, reparaciones y costas), párrafos: 45 y 49; Corte IDH, C.A.R. y Niñas vs. Chile. Sentencia de 24 de febrero de 2012, (Fondo, reparaciones y costas) párrafo: 196; Corte IDH, C.G. vs. Uruguay. Sentencia de 24 de febrero de 2011. (Fondo y reparaciones), párrafo: 121. Corte IDH, "Opinión Consultiva OC-17/2002, de 28 de agosto de 2002. Solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, párrafos 56 a 61.
Corte IDH, C.P.T. y otros vs Honduras, Sentencia de 27 de abril de 2012, (Fondo, reparaciones y costas) párrafo 68.
Corte IDH, C.G. y Otras (Campo Algodonero) vs México. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. (Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas), párrafo 252.
United Nations, CRC/C/GC/13, Committee on the Rights of the Child, General comment No. 13 (2011), the right of the child to freedom from all forms of violence, párrafo 5.
"El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas. acción de inconstitucionalidad 24/2004. Diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Campeche. 2 de agosto de 2007. Unanimidad de diez votos en relación con los puntos resolutivos de la sentencia respectiva y mayoría de nueve votos en favor del criterio contenido en esta tesis. Ausente: J.N.S.M.. Disidente: J.F.F.G.S.. Ponente: J.N.S.M.; en su ausencia hizo suyo el asunto J.R.C.D.. Secretario: M.A.S.P.."
En dicha acción de inconstitucionalidad votaron con ocho votos los Ministros A.A., C.D., G.P., G.P., A.G., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., se aprobó la propuesta en cuanto a que es fundada la acción de inconstitucionalidad en contra de la omisión legislativa.
"Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los M. e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los M. y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general. Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: P.A.N.M.."
Este voto se publicó el viernes 10 de julio de 2015 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
Tesis nº I-TS-5613 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Enero de 1952
Tesis Aislada num. III.3o.T.30 L (10a.), Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito (Tesis Aislada)

References: Artículo 105
 artículo 71
 Artículo 105
 artículo 71
 artículo 71
 artículo 105
 artículo 73

Artículo 41

Artículo 42

Artículo 45

Artículo 46
 artículo 49
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 4

Artículo 4
 artículo 147
 artículo 147
 artículo 147
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 73
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 147
 artículo 147
 artículo 149

Artículo 147
 artículo 16

Artículo 17
 artículo 48
 ARTÍCULO 48
 artículo 14
 artículo 48

Artículo 1

Artículo 6

Artículo 35

Artículo 40
 artículo 50
 artículo 40
 artículo 1
 artículo 50
 artículo 89

Artículo 74
 artículo 49
 ARTÍCULO 4
 artículo 4
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 73
 artículo 19
 artículo 115
 artículo 73
 artículo 42
 artículo 4
 Artículo 105
 artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 147

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 148
 artículo 41
 Artículo 105
 artículo 123
 artículo 48
 artículo 35
 artículo 48
 artículo 46
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 124