Source: http://pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=154&p=139
Timestamp: 2017-08-17 01:50:36+00:00

Document:
Eesti Vabariigi põhiseadus / paragrahv 139
Õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle.
PS § 139 lg 1 on üldnorm õiguskantsleri sõltumatuse kohta. Sõltumatuse põhimõtet konkretiseerivad PS §-d 140, 141, 144 ja 145, samuti ÕKS (sõltumatuse garantiide kohta vt täpsemalt § 140, § 141 lg 1 ja § 145 komm-d). Sõltumatus tähendab eelkõige sõltumatust ülejäänud riigivõimu harudest (seadusandlikust, täidesaatvast ja kohtuvõimust) ning hõlmab nii organisatsioonilise, funktsionaalse kui ka finantsilise sõltumatuse. Organisatsiooniline sõltumatus on tagatud järgnevaga: ametisse nimetamise ja ametist vabastamise alused ja kord, tegevuspiirangud, ametkonna kujundusõigus jms. Funktsionaalne sõltumatus tähistab sisulise tegevuse sõltumatust, s.o õigust ja vabadust valida prioriteetsed tegevussuunad ja võtta seisukohti ametiülesannete täitmisel. Finantsiline sõltumatus hõlmab eelarve kujundamise õigust parlamendi seatud raamides ning materiaalsete vahendite piisavust pandud ülesannete täitmiseks. Sõltumatu kontrolliorganina seisab õiguskantsler väljaspool võimude klassikalist kolmikjaotust, omades teatud kontrollivat funktsiooni ja tegutsedes tasakaalustajana, et juhtida eri võimuharude tähelepanu põhiseaduslikele probleemidele.
Õiguskantsleri sõltumatusest tulenevalt ei ole õiguskantsleri seisukoht sisuliselt kohtulikult vaidlustatav ega kontrollitav, v.a õiguskantsleri taotluse alusel põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses (vt ka ÕKS § 351 lg 3). Järelevalve menetlusnormidest kinnipidamise ja muu tegevuse (nt Õiguskantsleri Kantselei teenistusalased küsimused, samuti juhud, kui õiguskantsler jätab isiku avaldusele vastamata, avalikustab seadust rikkudes isikuandmeid, ei väljasta avalikku teavet vms) üle on siiski mõeldav eeldusel, et sellega ei kaasne ohtu õiguskantsleri sisulise tegevuse mõjutamiseks. Praktikas on isikud vaidlustanud halduskohtus õiguskantsleri poolt avalduse läbi vaatamata jätmist, aga ka õiguskantsleri sisulist seisukohta, mille järgi on õigustloov akt põhiseaduspärane ja/või asutuse tegevus õiguspärane jms. Kõigil juhtudel on kaebus jäetud kas rahuldamata (kui on vaidlustatud võimalikke menetluslikke rikkumisi) või läbi vaatamata (kui on vaidlustatud sisulisi seisukohti). Analoogselt on kohtuliku kontrolli piiratud ulatust sisustanud ka Euroopa Kohus EL ombudsmani tegevuse vaidlustamisel (vt nt Euroopa Kohtu 23. märtsi 2004. a otsus kohtuasjas C-234/02 P Euroopa ombudsman vs. Frank Lamberts).
PS § 139 lg 1 määratleb õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve objektidena seadusandliku riigivõimu õigustloovad aktid (Riigikogu seadused, Vabariigi Presidendi seadlused), täidesaatva riigivõimu õigustloovad aktid (Vabariigi Valitsuse, ministrite, ülikoolide ja Eesti Panga määrused) ning kohaliku omavalitsuse õigustloovad aktid (kohaliku omavalitsuse volikogu ning linna- ja vallavalitsuse määrused) (põhiseaduses nimetamata organi normiloomepädevuse kohta vt RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 51 ja otsusele lisatud J. Põllu eriarvamuse p 9). Tegemist on nn abstraktse normikontrolliga. Abstraktsele normikontrollile vastandub konkreetne normikontroll (vt § 149 komm). Õiguskantsleri abstraktne normikontrolli menetlus võib siiski samuti kasvada välja konkreetsest ombudsmani menetlusest või muust pädevusest (nt väärkohtlemise ennetusasutuse rolli täitmisest, immuniteedimenetlusest). Abstraktne normikontroll ei ole piiratud temaatiliselt või valdkondlikult, st see hõlmab põhiõiguste riivete kõrval ka riigikorralduslikke küsimusi jms.
Õigustloovate aktide üle järelevalve teostamise menetlust täpsustab PS § 142 ning ÕKS III peatükk (menetluse kohta vt § 142 komm), samuti ErSS § 40. Õigustloova akti määratlemine skaaladel üld-ja üksikakt ning välis- ja sisemõjuga akt on praktikas keeruline. Õigustloov akt tähendab õiguse üldakti ehk õigusakti, mis sisaldab õigusnorme – üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju. Õigustloovate aktide hulka kuuluvad ennekõike seadused, seadlused, määrused ja piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivad halduslepingud (viimase kohta RKHKo 03.09.2015, 3-3-1-43-15, p 23 jj). Õiguse üldakt, mis on vigaselt vormistatud näiteks korraldusena, kujutab endast siiski õigustloovat akti ning allub õiguskantsleri järelevalvele. Õiguskantsleri järelevalvele alluvad õiguse üldaktid sõltumata sellest, millist nimetust need kannavad või kuidas need on vormistatud. Teisalt, akti vorm ning isegi seadusandja määratud akti liik ei takista kohtul hinnata akti liiki akti sisu järgi. Lisaks võib selline akti liigi määramine olla ise põhiseadusvastane (nt RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10). Nii ei kuulu õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve alla need määrused, mis on oma sisult halduse üksikaktid (RKPJKo 22.11.2010, 3-4-1-6-10). Kui õigusaktis on nii õigusnorme sisaldavaid sätteid kui ka õigusnorme mittesisaldavaid sätteid, siis Riigikohtu üldkogu on pidanud sellist õigusakti tervikuna õigustloovaks aktiks (RKÜK 17.03.2000, 3-4-1-1-00, p 12; vrd RKÜKo 19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 31). Samas ei ole üheselt siiski selge, kas õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalvele allub selline kahetise iseloomuga õigusakt tervikuna või vaid osas, milles see sisaldab õigusnorme. Viidatud kohtuasjas vaidlustas õiguskantsler eelarve konkreetseid kirjeid, mis oma olemuselt on pigem üksiknormid, ning üldkogu jaatas õiguskantsleri normikontrolli pädevust. Põhiseaduslikkuse järelevalvele alluvad ka sellised õigustloovad aktid, mille andjal õigustloova akti andmise pädevust põhiseaduse järgi olla ei tohi (ka RKÜK 26.04.2016, 3-2-1-40-15). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil ei ole veel olnud võimalust ammendavalt vastata küsimusele, kas õigustloova akti puhul peab tegu olema välismõjuga õiguse üldaktiga või on õigustloovaks aktiks ka sisemised üldaktid.
Omaette probleem on, kas ErSS § 40 alusel vaidlustatav “erakorralise seisukorra ajal vastuvõetud erakorralist seisukorda korraldav õigustloov akt“ hõlmab ka erakorralise seisukorra väljakuulutamise otsust. Ilmselt tuleb seda jaatada. Esiteks, kuigi erakorraline seisukord kuulutatakse välja Riigikogu otsusega, on selline otsus oma õiguslike tagajärgede poolest õigustloova olemusega, sest selle tulemusel muutub õigutloovate aktide kohaldumine kogu riigi territooriumil, sh on lubatud intensiivsemad põhiõiguste piiranguid (PS § 130) ja valimised ei toimu (PS § 131). Teiseks, erakorralise seisukorra väljakuulutamine peaks alluma kohtulikule kontrollile. Kuigi ka Riigikogu olemuslikult üksikaktidena käsitletavad otsused alluvad Riigikohtu järelevalvele (PSJKS 3. ptk), on sellise menetluse algatamise õigus igal isikul, kelle õigusi otsus rikub. Mõistlik ei ole võimaldada igaühe kaebeõigust Riigikogu erakorralise seisukorra väljakuulutamise otsuse peale olukorras, kus see puudutab kõiki Eesti territooriumil viibijaid.
Seadus ei sätesta otsesõnu õiguskantsleri pädevust algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus õigustloova akti andmata jätmise tõttu. Praktikas on Riigikohus õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust sisuliselt siiski aktsepteerinud. Näiteks vaatas Riigikohus läbi õiguskantsleri taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestatud tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle. Riigikohus leidis, et seadusandja tegevust, mille tulemusena on sätestatud regulatsioon, mis välistab õiguse või pädevuse kasutamise, saab üheaegselt käsitada nii põhiseadusvastaselt piirava regulatsiooni kehtestamisena kui ka põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmisena. Sellises olukorras võib piirava normi vaidlustamine tähendada ka seadusandja tegevusetuse, mis seisneb põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmises, vaidlustamist, kuna olemasolev regulatsioon on põhiseadusvastane põhjusel, et see ei sisalda põhiseadusega nõutavat (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07).
Õigustloova akti andmise ning õigustloova akti andmata jätmise piiritlemine võib praktikas olla keeruline. Õiguskantsler on võimalusel eelistanud vaidlustada seadusandja tegevusetust konkreetsete, olemasoleva seaduse sätete kaudu. See tähendab, et vaidlustatud on sätteid (tervikuna või osaliselt), millega kehtestatud regulatsiooniga on osa subjekte või situatsioone, mis peaksid olema regulatsiooniga hõlmatud, jäetud põhiseadusvastaselt regulatsiooni alt välja. Näidetena võib tuua operatiivtehniliste erimeetmete (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94), sotsiaalhoolekande seaduse (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03) ning valimisliitude I asja (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02). Formaalselt taotles õiguskantsler kõigil neil juhtudel siiski seaduse (teatud sätete või osalist) kehtetuks tunnistamist, sest nii näeb ette PSJKS § 6 lg 1 p 1. Õiguskantsler peab näitama, et vaidlustatud norm peaks kuuluma just vaidlustatava akti koosseisu ning on selle aktiga olemuslikult seotud (vt ka RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p-d 45–46; 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 18). Seadusandja tegevusetuse vaidlustamise puhul on õigusakti või õigusnormide “asjassepuutuvuse” (RKÜK 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 36) hindamine siiski sootuks tinglikum kui konkreetse normikontrolli puhul, kuna võib olla raske või koguni võimatu üheselt väita, et üks või teine regulatsioon, mille puudumise põhiseadusvastasuse kontrolli taotletakse, peaks sisalduma just teatud konkreetses seaduses ning ei võiks sisalduda mõnes teises seaduses.
PS § 123 lg 1 keelab sõlmida välislepinguid, mis on vastuolus PS-ga. Õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalvele on allutatud ka Eesti Vabariigi sõlmitavad välislepingud (vt ka § 123 komm 13, PSTS § 2 komm 44.2). Nii võib PJKS § 6 lg 1 p 4 järgi õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada alla kirjutatud välisleping või selle säte põhiseadusega vastuolus olevaks. Seadusandja poolt õiguskantslerile võrreldes põhiseadusega täiendava pädevuse andmine välislepingu vaidlustamisõiguse näol on Riigikohtu hinnangul kooskõlas põhiseadusega (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p-d 111–118). Välislepingute põhiseaduspärasuse kontrollimisel on oluline küsimus kontrollihetkest, st kas see toimub enne või pärast seda, kui välisleping muutub riigile rahvusvaheliselt siduvaks. Välislepingu sõlmimine võib toimuda eri viisidel (allakirjutamisega, ratifitseerimisega, heakskiitmisega vms (vt VäSS § 19)), mistõttu on oluline jälgida, millise toiminguga seob seadus järelevalve algushetke. Nii võimaldas 2002–2005 kehtinud PSJKS § 6 lg 1 p 4 redaktsioon sisuliselt üksnes õiguskantsleri järelkontrolli, nähes ette võimaluse pöörduda Riigikohtu poole vaid juba sõlmitud välislepingu põhiseaduspärasuse vaidlustamiseks. Varasem ja hetkel kehtiv seadus näeb ette nii eel- kui ka järelkontrolli võimaluse, seades õiguskantsleri taotluse esitamise eeltingimuseks välislepingu allakirjutamise. Nii näiteks juhul, kui välisleping kuulub peale allakirjutamist ka ratifitseerimisele Riigikogus, saab õiguskantsler sekkuda enne välislepingu lõplikku rahvusvaheliselt siduvaks muutumist. Eelkontroll võimaldab ennetada põhiseadusvastase lepingu sõlmimist ja hilisemaid raskusi, mis võivad tekkida, kui välislepingu põhiseadusvastasus tuvastatakse järelkontrollis.
Kuna välislepingut ei saa käsitada seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloova aktina PS § 142 tähenduses, siis ei pea õiguskantsler eelnevalt pöörduma välislepingule alla kirjutanud isiku poole, kel liiatigi puudub pädevus välislepingu teksti (põhiseadusega kooskõlla viimiseks) ühepoolselt muuta (vt ka RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12). Vajadusel saab Riigikohus kasutada PSJKS §-s 12 sätestatud pädevust peatada välislepingu jõustamine kuni Riigikohtu vastava otsuse jõustumiseni, mis väljenduks antud juhul välislepingu ratifitseerimismenetluse peatamises. Riigikohtul on pädevus tunnistada välisleping või selle säte põhiseadusega vastuolus olevaks (aga mitte kehtetuks), pärast mida on välislepingu sõlminud organ kohustatud sellest võimaluse korral väljuma või algatama välislepingu denonsseerimise või selle muutmise viisil, mis tagaks selle kooskõla põhiseadusega.
Välislepingu põhiseaduslikkuse hindamine on kaudselt võimalik ka välislepingu ratifitseerimise seaduse kui õigustloova akti PS § 139 lg 1 mõttes põhiseadusele vastavuse kontrolli kaudu. Nii analüüsis õiguskantsler kohtulikult karistatud isikute üleandmise Euroopa konventsiooni ratifitseerimise seaduse kooskõla konventsiooni enda ning põhiseadusega. Analüüsi tulemusel pöördus õiguskantsler justiitsministri poole soovitusega algatada ratifitseerimise seaduse muutmine, millega tehtaks mõiste “kodanik” defineerimiseks konventsioonile laiendav deklaratsioon. Selle deklaratsiooniga olnuks tagatud Eestis viibivate välismaalaste põhiseadusest tuleneva perekonnapõhiõiguse kaitse.
Lisaks juhule, mil vastuolu põhiseadusega ilmneb mitte välislepingus endas, vaid selle ratifitseerimise seaduses, on ratifitseerimise seaduse põhiseaduslikkuse järelevalve korras vaidlustamine loomulikult võimalik ka oluliste menetlusreeglite rikkumise korral. Välislepingu enda sisulise põhiseadusvastasuse korral tuleks aga taolisest menetlusest siiski loobuda ja pöörduda PJKS § 6 lg 1 p 4 alusel otse Riigikohtusse.
Õiguskantsleri järelevalve välislepingute põhiseadusele vastavuse üle laieneb ka Euroopa Liiduga liitumise lepingu ning EL aluslepinguid muutvate lepingute kui välislepingute kontrollile (vt selle kohta lähemalt PSTS § 2 komm). Küsimuses uue aluslepingu ratifitseerimisest või seniste aluslepingute muutmisest ei ole põhiseaduslik järelevalve taandatav üksnes põhiseaduse aluspõhimõtetele vastavuse või mittevastavuse kindlakstegemisele. Eesti Vabariik ei ole võtnud PSTS §-ga 2 ega ka liitumislepinguga seisukohta võimalike uute aluslepingute ja aluslepinguid muutvate lepingute ning põhiseaduse õigusliku vahekorra suhtes. Nende välislepingute põhiseaduspärasust tuleb kontrollida samamoodi kui teisi Eesti Vabariigi poolt alla kirjutatud välislepinguid.
Oma pädevuse teostamisel peab õiguskantsler arvestama tõsiasjaga, et kui tunnistataks kehtetuks Eesti õigusnorm, mida nõuab EL õigus, siis ei täidaks Eesti riik Euroopa Liiduga liitumise lepingust tulenevaid kohustusi. See aga ei välista õiguskantsleri võimalust teha ettepanek ka EL õigusega seotud Eesti sätte muutmiseks. EL õigus (sh Euroopa Kohtu praktika) võimaldab mõnikord EL õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel liikmesriigile teatud diskretsiooniõigust. Sel juhul saab õiguskantsler kontrollida, kas mitme võimaliku õigusliku lahenduse hulgast on valitud niisugune, mis on kooskõlas põhiseadusega. Riigikohus on märkinud: “Juhul, kui Euroopa Kohus leiab, et siseriikliku õiguse aluseks olev EL õigus on EL esmase õigusega kooskõlas, [puudub] vajadus nende EL õigusaktide ja üldjuhul ka nende alusel antud Eesti õiguse põhiseaduspärasuse kontrollimiseks. Osaliselt EL õiguse alusel antud Eesti õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve võib aset leida eeskätt vaid Eesti õiguse nendes osades, mis ei tulene Euroopa Liidu õigusest.” (RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 39.) Riigikohtu sõnul on EL õigusega seotud need Eesti sätted, mis tulenevad EL õigusest, täpsustavad või rakendavad seda. Kuna eesmärk on säilitada kooskõla EL õigusega, võib seotud sätet määratleda ka sättena, mille kehtetuks tunnistamine tooks kaasa vastuolu EL õigusega. Samas on võimalik, et EL õigus, sh Euroopa Kohtu praktika, võimaldab EL õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel liikmesriigile teatud diskretsiooniõigust. Sel juhul saab õiguskantsler kontrollida, kas mitme võimaliku õigusliku lahenduse hulgast on valitud niisugune, mis on kooskõlas põhiseadusega.
ÕKS § 1 lg 6 järgi teeb õiguskantsler järelevalvet õigusaktide välislepingutele vastavuse üle. Taoline õiguskantsleri pädevus tuleneb PS § 123 mõttest, mis asetab välislepingud hierarhiliselt põhiseaduse ja seaduste vahele. Kui õigustloov akt on vastuolus välislepinguga, sõltub põhiseaduslikkuse järelevalve algatamine siiski sellest, millise õigustloova aktiga ja millise välislepinguga on tegu, sest mitte iga õigusnormi vastuolu välislepinguga ei tähenda põhiseadusvastasust (täpsemalt PS § 123 komm). Välislepingutele vastavuse kontrollipädevus hõlmab ka üksikaktide ja toimingute kontrolli, laienedes seega õiguskantsleri teistele funktsioonidele (nt ombudsman, väärkohtlemise ennetusasutus). Lisaks on ühelt poolt põhiseadusest ning teiselt poolt rahvusvahelisest õigusest ja välislepingutest tulenevad argumendid õiguskantsleri menetlustes teineteist täiendavad ning neid kontrolli tasandeid ei ole sageli võimalik teineteisest eristada. Välislepingutest, millele vastavust õiguskantsler oma senises praktikas enim on kontrollinud, võib nimetada Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni, ÜRO lapse õiguste konventsiooni, Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat, Euroopa sotsiaalhartat ning Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsioone. Eriti oluline roll on välislepingutel nn rahvusvaheliste pädevuste puhul (vt XII ptk sissejuhatus).
Õigusteadlaste seas ei ole konsensust, kas õiguskantsleril on pädevus teostada järelevalvet õigustloovate aktide vastavuse üle EL õigusele. Õiguskantsler eeldas niisuguse õiguse olemasolu, kui palus Riigikohtul hinnata EKS § 5 lg 1 vastavust Euroopa Ühenduse asutamislepingu art-le 19 ning selle rakendamiseks antud Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 1994. a direktiivile 94/80/EÜ. Riigikohus jättis õiguskantsleri taotluse selles osas läbi vaatamata, märkides, et ei õiguskantsleri seadus ega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus anna õiguskantslerile pädevust taotleda Riigikohtult seaduste kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus EL õigusega (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05) (vt ka PSTS § 2 komm). Riigikohus viitas Euroopa Kohtu seisukohale, mille järgi on EL õiguse ülimuslikkus kohaldamise, mitte kehtivuse ülimuslikkus (vt ka PSTS § 2 komm-d 17 ja 19). Kuna EL õigus seda siiski ei takista, on Eesti seadusandja pädevuses otsustada, “kas ta annab õiguskantslerile õiguse kontrollida siseriiklike normide kooskõla Euroopa Liidu õigusega või mitte” (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 50). On väidetud, et Eesti normide vastavust EL õigusele peaks kontrollima põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, kuna põhiseadust ennast tuleb tõlgendada liidu õiguse valguses. Ometi ei tähenda vastuolu EL õigusega alati vastuolu põhiseadusega. Liidu õigusega ühildamatu Eesti sätte jätkuv kehtimine on vastuolus liitumislepinguga juhul, kui niisuguse sätte säilitamine tingiks ebaselge olukorra, kuna jätaks puudutatud isikud teadmatusse liidu õigusega neile antud võimalustest. Kuna Euroopa Liitu kuulumisel arvestatakse põhiseaduse kohaldamisel liitumislepingust tulenevaid kohustusi, saab õiguskantsler taotleda niisuguse sätte kehtetuks tunnistamist vastuolu tõttu põhiseadusega.
Samuti ei saa õiguskantsler kehtiva õiguse järgi taotleda õigustloova akti kehtetuks tunnistamist põhjusel, et see on vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga. Esiteks on harta sätted ette nähtud liikmesriikidele üksnes EL õiguse kohaldamise korral. Teiseks on harta osa EL õigusest ja seega ei tunnistata vastuolu korral hartaga Eesti õigusakti kehtetuks, vaid jäetakse vaidluses kohaldamata. Samas tuleb tunnistada harta erilist iseloomu. Harta ja seda selgitav Euroopa Kohtu praktika on olulised abivahendid põhiõiguste sisustamiseks ka neis olukordades, mis ei ole EL õiguse kohaldamisalas. Kuna õiguskantsler saab tõlgendada põhiseadust ja seadusi harta valguses, võib öelda, et kaudselt kontrollib ta Eesti õiguse vastavust hartale. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on niisugust lähenemist julgustanud. 2014. aastal pöörduti Riigikohtu poole taotlusega tuvastada seaduse vastuolu nii EIÕK-ga kui ka hartaga. Kolleegium käsitas taotlust nõnda, et selles “palutakse hinnata [...] seaduse põhiseaduspärasust, tõlgendades põhiseadust kooskõlas konventsiooni, selle rakenduspraktika ja põhiõiguste hartaga“ (RKPJKm 23.01.2014, 3-4-1-43-13, p 8).
ÕKS § 18 lg 11 ja PSJKS § 6 lg 1 p 5 järgi teostab õiguskantsler kontrolli ka Riigikogu otsuste üle seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta. Kui õiguskantsler leiab, et rahvahääletusele pandav seaduseelnõu, välja arvatud PS muutmise seaduse eelnõu, või muu riigielu küsimus on vastuolus PS-ga või Riigikogu on rahvahääletuse korraldamise otsuse vastuvõtmisel oluliselt rikkunud kehtestatud menetluskorda, teeb ta Riigikogu otsuse saamisest alates 14 päeva jooksul Riigikohtule ettepaneku tühistada Riigikogu otsus seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta. Nagu välislepingute puhul, pöördub ka siin õiguskantsler taotlusega otse Riigikohtusse. Seni Riigikogu vastavaid otsuseid teinud ja ühtlasi ka õiguskantsler seda pädevust kasutanud ei ole. See õiguskantsleri pädevus ei ole põhiseaduses sätestatud, kuid on institutsiooni kui põhiseaduslikkuse kaitsja olemusest tuletatav ja sellega kooskõlas.
PS § 139 lg 2 kohaselt analüüsib õiguskantsler talle seaduste muutmise, uute seaduste vastuvõtmise ja riigiasutuste töö kohta tehtud ettepanekuid ning esitab vajaduse korral Riigikogule ettekande. Erinevalt § 142 lg-s 1 nimetatud ettepanekust viia õigustloov akt PS või seadusega kooskõlla ei pruugi § 139 lg-s 2 mainitud ettekande aluseks olla seaduse vastuolu PS-ga. Õiguskantsler võib ettekandes osutada nii õigusliku regulatsiooni kui ka riigiasutuste tegevuse puudulikkusele, vastuolulisusele ja laiematele probleemidele õiguskorras. Nii on õiguskantsler juhtinud Riigikogu tähelepanu sellistele seadusega pea täiesti reguleerimata valdkondadele nagu sõltuvushäiretega laste rehabilitatsioon või kodutute ajutise peavarju- ja varjupaigateenus, samuti riigilõivu liiga kõrgetele määradele ning probleemidele põhihariduse korralduses.
PS § 139 lg 2 tõlgendus on aja jooksul olulisel määral muutunud. Põhiseaduse Assamblees leiti, et õiguskantsler peaks teostama järelevalvet seadusandluse ja õigussüsteemi kujunemise üle, ent mitte riigi- ja omavalitsusorganite praktilise tegevuse üle, kuna kardeti, et sel kombel võib uue nime all püsima jääda endisaegne prokuratuur. Ettepanekute analüüsimine “riigiasutuste töö kohta” lisati Põhiseaduse Assamblees § 139 lg-sse 2 põhjendusel, et iga inimene ei ole võimeline formuleerima oma ettepanekuid seaduste muutmiseks või uute seaduste vastuvõtmiseks. 1993. a õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus kordas § 139 lg-s 2 sätestatut seda lähemalt lahti mõtestamata. Tegelikkuses puudutasid õiguskantsleri poole pöördunud isikute avaldused peamiselt riigi ja kohaliku omavalitsuse haldustegevusega seonduvaid küsimusi ning vähem õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse kontrolli. Paraku õiguskantsler neil juhtudel aga inimest aidata ei saanud, sest seadusandja ei olnud talle vastavat pädevust andnud ega menetlust reguleerinud.
1999. a jõustunud uus õiguskantsleri seadus laiendas oluliselt õiguskantsleri pädevust, andes talle nn ombudsmani funktsiooni ehk kontrolli riigi täitevvõimu tegevuse üle isikute põhiõiguste ja -vabaduste kaitsel. 2004. a jõustunud õiguskantsleri seaduse muudatused (RT I 2003, 23, 142) laiendasid neid funktsioone veelgi, lisades järelevalvealuste asutuste hulka riigiasutuste kõrval ka kohaliku omavalitsuse asutused ja organid, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ning avalikke ülesandeid (seadusega või seaduse alusel) täitvad füüsilised ja eraõiguslikud juriidilised isikud.
Nii on käesolevaks ajaks antud PS § 139 lg-le 2 võrreldes Põhiseaduse Assamblees kavandatuga oluliselt laiendav tõlgendus ja sisu: lisaks seadustes esinevate probleemide analüüsile on sellest sättest välja arendatud ka täidesaatva võimu kontrolli ehk ombudsmani funktsioon.
Võib polemiseerida, kas PS § 139 lg 2 mõiste “riigiasutus” võimaldab õiguskantsleri kontrollile allutada väljapoole riigiasutusi jäävat täitevvõimu. Taoline kitsas käsitlus ei ole praeguses õiguslikus olustikus enam siiski põhjendatud, kuna avaliku halduse ülesannete kasvuga on samal ajal kaasnenud vajadus riigil lasuvate kohustuste delegeerimiseks teistele haldusekandjatele (avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused) ja ka eraõiguslikele isikutele. Isikute õiguste kaitse tagatuse aste avaliku võimu ülesannete täitmisel ei saa ega tohi sõltuda asjaolust, kes konkreetset funktsiooni täidab, sh kas riik on selle delegeerinud või mitte. Nii on PS § 139 lg 2 laiendav sisustamine kahtlemata põhiseaduse ja õiguskantsleri institutsiooni olemusega kooskõlas.
Omaette küsimus on, kas põhiseaduslikkuse järelevalve ja ombudsmani funktsioonide kandmine ühes institutsioonis tagab samaaegselt mõlema ülesande efektiivse ja sõltumatu täitmise. Ombudsmanina tegutsedes on õiguskantsler teatud mõttes parlamendi käepikendus, kontrollides seda, kuidas seadused tegelikkuses toimivad ning kas ja kuidas parlamendi poolt legitimeeritud täitevvõim seadusi täidab. Seejuures võib õiguskantsler vajadusel pöörduda lõppastmes ka Riigikogu poole, kui järelevalvealune asutus, organ või isik ei ole õiguskantsleri hinnangul korrektselt tema tehtud ettepanekuid või soovitusi täitnud. Seega eeldab ombudsmani funktsioon kui kontroll täidesaatva võimu üle, et õiguskantsleril oleks parlamendi usaldus. Teisalt on põhiseaduslikkuse järelevalve ülesandesse aga juba eos sisse kirjutatud teatud pinge õiguskantsleri ja Riigikogu vahel – kontrollib ju õiguskantsler siin seadusandjat ennast. Praktikas ei ole kirjeldatud teoreetiline vastuolu siiski negatiivseid järelmeid kaasa toonud.
ÕKS § 33 kohaselt kontrollib õiguskantsler, kas järelevalvealune asutus järgib põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ja hea halduse tava. Riigikohus on õigust heale haldusele tunnustanud PS §-st 14 tuleneva põhiõigusena (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03). Hea halduse tava tähendab avaliku võimu kohustust tegutseda inimsõbralikult, hõlmates väärtusi, mis ei pruugi olla kohtulikult kaitstavad, kuid mille järgimise üle saab õiguskantsler oma ombudsmani funktsiooni täites valvata, nagu näiteks õiglus, viisakus, abivalmidus. Avalik võim peab inimesega suheldes üles näitama hoolivust, kohtlema teda subjektina, mitte objektina ning aitama igakülgselt kaasa tema õiguste ja vabaduste tegelikule kaitsele. Kokkuvõtvalt on hea halduse tava järgimine midagi enamat kui pelgalt küsimus õiguspärasusest ning annab laiemalt tunnistust avaliku võimu tegevuse kvaliteedist.
Õiguskantsleri ombudsmani menetlus ei asenda kohtumenetlust ega ole õiguskaitsevahendiks EIÕK art 13 või art 35 lg 1 tähenduses. Seda on korduvalt kinnitanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (nt 20.01.2009, nr 4692/04, Janatuinen vs. Soome; vrd siiski ka Rootsi õiguskantsleri pädevust kahju hüvitamise asjades 12.04.2012, nr 60437/08, Eriksson vs. Rootsi). Küll kasutavad nii Euroopa Inimõiguste Kohus kui ka Riigikohus ombudsmani (õiguskantsleri) tuvastatut ja seisukohti argumentatsiooni põhistamiseks (nt RKHKo 08.12.2016, 3-3-1-55-16, p 10).
Õiguskantsleri ombudsmani menetlus on reguleeritud õiguskantsleri seaduses (vt ÕKS 4. ptk). Võrreldes kohtumenetlusega on siin olulisi erinevusi. Nii näiteks võib õiguskantsler erinevalt halduskohtust alustada menetlust mitte üksnes avalduse, vaid ka talle laekunud teabe (nt ajakirjanduses avaldatu) alusel omal algatusel. Menetlus on paindlikum ja vähem formaalne, sh pole õiguskantsleri poole pöördumisel rangeid kaebetähtaegu ega ole vaja tasuda riigilõivu. Nii nagu halduskohtumenetluses, kehtib ka õiguskantsleri menetluses uurimisprintsiip, s.o õiguskantsler selgitab välja menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajadusel kogub tõendeid omal algatusel. Peamine õiguskantsleri menetlustoiming on teabe nõudmine, vajadusel ka seletuse ja ütluse võtmine. Õiguskantsler võib vajaduse korral kasutada ka muid menetlustoimingute vorme, sh küsida asja lahendamiseks erialaasjatundja arvamust või teha kontrollkäik järelevalvealusesse asutusse. Oluline erinevus võrreldes kohtumenetlusega on ka kontrollimastaabis – kui kohus hindab üksnes avaliku võimu tegevuse õiguspärasust, kontrollib õiguskantsler ombudsmanina ka hea halduse tava järgimist, mis hõlmab laiemaid väärtusi (vt PS § 14 komm).
Õiguskantsleril on ulatuslik otsustusruum menetluse alustamise üle otsustamisel ja menetlustoimingute valikul. ÕKS § 20 lg 1 sätestab eesmärgipärasuse, tõhususe, lihtsuse ja kiiruse põhimõtted, millest johtuvalt peab õiguskantsler diskretsiooniõigust kasutama. Paindlikkus on oluline põhjusel, et õiguskantsleri soovituste järgimine ei ole järelevalvealusele asutusele kohustuslik – nii menetluse alustamise otsustamisel kui ka menetluse käigus peab õiguskantsler nägema ette võimalikke väljundeid ning hindama, kas ja kuidas oleks tema tegevus piisavalt mõjus.
ÕKS § 35 kohaselt lõpeb õiguskantsleri menetlus seisukohavõtuga, milles ta annab hinnangu selle kohta, kas järelevalvealuse asutuse tegevus on õiguspärane ja hea halduse tava nõuetega kooskõlas. Õiguskantsler võib teha ettepaneku rikkumise kõrvaldamiseks, kritiseerida, anda soovitusi ja muul viisil väljendada oma arvamust. Erinevalt kohtulahendeist ei ole õiguskantsleri seisukohad aga järelevalvealustele asutustele täitmiseks kohustuslikud. Ka ei ole õiguskantsleril pädevust tunnistada järelevalvealuse asutuse akte kehtetuks ning tal puudub otsene sunnivahendite (karistamine, trahvimine, sunniraha kohaldamine) kasutamise võimalus. Õiguskantsleri seisukohad isiku õiguste rikkumise korral ei ole tagatud mitte sunni, vaid eelkõige tema autoriteedi abil. Kui õiguskantsleri ettepanekut või soovitust ei täideta, võib õiguskantsler teha selle kohta ettekande asutuse üle järelevalvet tegevale asutusele, Vabariigi Valitsusele või Riigikogule. Samuti võib õiguskantsler ettepanekust või soovitusest ning selle täitmisest või täitmata jätmisest teavitada avalikkust.
Piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivse protokolli art 3 kohaselt tuleb igal osalisriigil piinamise, julma, ebainimliku ja inimväärikust alandava kohtlemise (edaspidi väärkohtlemise) ennetamiseks luua või nimetada vähemalt üks kinnipidamiskohtadesse korrapäraseid külastusi tegev riigisisene institutsioon ehk riigi ennetusasutus. Ennetusasutusel peab olema vaba juurdepääs kinnipidamiskohtadesse, võimalus ilma teiste juuresolekuta vestelda vabaduse kaotanud isikutega, esitada soovitusi nende kohtlemise ja kinnipidamistingimuste parandamiseks jne. Protokolli ratifitseerimise seadusega nimetati Eestis ennetusasutuseks õiguskantsler.
Ennetusasutuse peamiseks menetlustoiminguks on (regulaarsete) kontrollkäikude tegemine kinnipidamiskohtadesse (vt mõistet protokolli art-s 4), mille läbiviimiseks on õiguskantsler töötanud välja kindla metoodika. Nii tehakse kontrollkäike nt sellest järelevalvealuseid asutusi eelnevalt teavitamata ning väljaspool traditsioonilist tööaega, sh öösel ja nädalavahetusel. Kontrollkäikudele kaasatakse nii olutundjaid kui eksperte. Olulisel kohal on vestlused kinnipidamiskoha töötajate ja ametnikega ning nn silmast-silma intervjuud juhuvaliku teel valitud kinnipidamiskohas viibivate inimestega arvestusega, et oleks esindatud eri soost, eri vanuse ja kultuuritaustaga isikud. Pärast kontrollkäiku koostab õiguskantsler kokkuvõtte, milles tehakse soovitused ja ettepanekud kontrollitud asutusele ja muudele asjaomastele ametkondadele; need kokkuvõtted avaldatakse ka õiguskantsleri veebilehel.
Lisaks kontrollkäikudele peab ennetusasutus tegelema ka muu ennetustööga. Esiteks on tarvis tõsta nii järelevalvatavate asutuste kui ka laiema avalikkuse teadlikkust väärkohtlemisest ja selle vastu võitlemise vajalikkusest. Teiseks tuleb analüüsida nii õigustloovaid akte kui ka nende eelnõusid, samuti mis tahes muid reeglistikke (nn poliitikadokumendid, asutusesisesed juhendid jms) ennetamaks puudujääke, mis võivad avada tee väärkohtlemisele või seda soodustada. Ennetusasutuse funktsiooni täitmisest võib välja kasvada ka ombudsmani või põhiseaduslikkuse järelevalve, s.o normikontrolli menetlus, nt kui kontrollkäigul selgub, et ametnik on rikkunud konkreetse inimese õigusi või et ametnike töö tegevuse aluseks olev õigustloov akt on põhiseadusvastane. Ennetusasutus peab koostama ka aastaülevaateid oma tegevusest, mis esitatakse ÜRO asjakohasele organile – väärkohtlemise ennetamise alamkomiteele (SPT – Subcommittee on Prevention).
Lõikes 3 nimetatud ametiisiku – Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe või Riigikohtu liikme – saab kriminaalvastutusele võtta ainult õiguskantsleri ettepanekul ja Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul. Kriminaalvastutusele võtmist tuleb seejuures vaadelda ajas kulgeva protsessina, mis algab ametiisiku suhtes süüdistusakti koostamise (KrMS § 226 lg 1) või temaga kokkuleppe sõlmimisega (KrMS § 245) ja lõpeb kohtuotsuse jõustumise või kriminaalmenetluse lõpetamisega (vt § 76 komm 13). Õiguskantsleri ettepanekut Riigikogule anda nõusolek mõne kommenteeritavas paragrahvis nimetatud ametiisiku kohta süüdistusakti koostamiseks reguleerivad täpsemalt KrMS 14. ptk ja 141 ptk, RKLS 4. ptk ja RKKTS 18. ptk. Sama korda tuleb kohaldada ka siis, kui õiguskantsleril palutakse teha Riigikogule ettepanek anda nõusolek kommenteeritavas paragrahvis nimetatud ametiisikuga KrMS §-s 245 nimetatud kokkuleppe sõlmimiseks või esimeseks menetlustoiminguks, mis tehakse isiku suhtes pärast tema asumist immuniteeti andvale ametikohale, kui süüdistusakt on koostatud või kokkulepe sõlmitud enne seda (vt § 76 komm-d 13–14).
Õiguskantsler otsustab Riigikogule ettepaneku tegemise riigi peaprokuröri põhjendatud taotluse alusel ühe kuu jooksul taotluse saamisest arvates. Vajaduse korral tutvub õiguskantsler kriminaaltoimiku materjaliga, kuid ei kontrolli ega hinda kogutud tõendeid. Õiguskantsler võib jätta ettepaneku Riigikogule tegemata ja riigi peaprokuröri taotluse põhistatult tagastada üksnes juhul, kui süüdistuse esitamine oleks ilmselgelt põhjendamatu. Teiste ametiisikute puhul peale Riigikogu liikme on ettepaneku tegemata jätmise alusena eraldi välja toodud süüdistuse esitamise poliitiline erapoolikus (vrd KrMS § 378 lg 6 ja § 3826 lg 3). Süüdistuse poliitiline erapoolikus võib siiski ka Riigikogu liikme puhul olla aluseks jätta ettepanek Riigikogule tegemata. Täpsemaid juhiseid valiku tegemiseks seadus õiguskantslerile ei anna. Tulenevalt immuniteedi olemusest, aga ka süütuse presumptsiooni põhimõttest, ei saa õiguskantsler hinnata kuriteokahtluse tõendatust ega – vähemalt mitte üldjuhul – ka seda, kas riigi peaprokuröri taotluses kirjeldatud tegu on kuriteona karistatav. Eeskätt tuleks õiguskantsleril Riigikogule ettepaneku tegemise otsustamisel lähtuda sellest, kas on alust arvata, et süüdistus on esitatud ebakohasel motiivil ametiisiku mõjutamiseks või kättemaksuks (fumus persecutionis) (vt ka § 76 komm 16). Õiguskantsleri kui sõltumatu ametiisiku kontroll on eriti oluline juhtudel, kui võib eeldada, et parlamendienamus on poliitilistel põhjustel meelestatud kahtlustatava suhtes erapoolikult ja negatiivselt (opositsiooni kaitse). Lahendamaks küsimust, kas teha Riigikogule kommenteeritava paragrahvi kolmandas lõikes nimetatud ettepanek, on vähemalt osaliselt kasutatavad kriteeriumid, mille on välja pakkunud Veneetsia komisjon oma raportis (vt § 76 komm 1) parlamendiliikme puutumatuse äravõtmise või säilitamise üle otsustamiseks.
Kuigi see põhiseadusest otseselt ei tulene, paneb ÕKS § 1 lg 31 õiguskantslerile ka ülesande otsustada, kas teha Euroopa Parlamendi presidendile ettepanek Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmelt Euroopa Ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolliga ettenähtud immuniteedi võtmiseks. See pädevus tuleneb Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide protokolli art-st 9 ja Euroopa Parlamendi kodukorra art 9 lg-st 1 koostoimes PSTS §-ga 2, mille järgi Eesti kuulumisel EL-i kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi.
KrMS § 3822 lg 4 sätestab, et Riigikogu hoonetes läbiotsimiseks ning sealt leitud asitõendite, dokumentide ja sidevahendite kaasaviimiseks ning Riigikogu serverites asuva Riigikogu liikme tööalase kirjavahetuse väljaandmiseks on vajalik riigi peaprokuröri kirjaliku põhjendatud taotluse alusel antud õiguskantsleri nõusolek. Tegemist on ühe abinõuga Riigikogu liikme üldise puutumatuse (§ 76 ls 1) kaitseks (vt § 76 komm 4 jj). Ehkki põhiseadus õiguskantsleri sellist pädevust ette ei näe, võib Riigikohtu praktika valguses eeldada, et õiguskantslerile kõnealuse ülesande andmine ei ole põhiseadusega vastuolus (vrd RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p-d 44–52).
KS § 91 lg 2 p 2 kohaselt on õiguskantsleril õigus distsiplinaarsüüteo tunnuste ilmnemisel algatada distsiplinaarmenetlus kõigi kohtunike (maakohtu, halduskohtu, ringkonnakohtu ja Riigikohtu kohtunike) suhtes. Distsiplinaarmenetluse algatajana võib ta koguda distsiplinaarasja lahendamiseks vajalikke tõendeid ja nõuda seletusi. Distsiplinaarmenetlus algatatakse juhul, kui õiguskantsler leiab, et kohtunik on jätnud süüliselt ametikohustuse täitmata või ei ole täitnud seda kohaselt või on toime pannud vääritu teo. Otsust kohtuniku õigeks- või süüdimõistmiseks distsiplinaarsüüdistuses ei tee mitte õiguskantsler, vaid Riigikohtu juures töötav distsiplinaarkolleegium. Käesoleva PS kommenteeritud väljaande ilmumise hetkeks on õiguskantsler esitanud distsiplinaarsüüdistuse neljal korral (aastatel 2004, 2006, 2010 ja 2011). Kaudselt toetab selle funktsiooni täitmist ka õiguskantsleri või tema poolt nimetatud esindaja kuulumine kohtute haldamise nõukotta KS § 40 lg 1 alusel.
Õiguskantsleri pädevus kohtunike suhtes distsiplinaarmenetlust algatada ei tulene põhiseadusest ega õiguskantsleri seadusest ning võib tekitada poleemikat. Esiteks muudab selle probleemseks põhiseadusest tulenev keeld sekkuda sisulisse õigusemõistmisse, mille ainupädevus kuulub PS § 146 järgi kohtule. Piiri tõmbamine sisulises õigusemõistmises ette tulnud vigade (mille korrigeerimine on võimalik edasikaebemenetluses) ja distsiplinaarkorras karistatavate süüliste tegude vahel ei ole praktikas alati kerge. Teiseks on õiguskantsler normikontrolli asjades Riigikohtu eelastmeks ning ei saa välistada, et õiguskantsleri taotlusi Riigikohtus arutavad kohtunikud, kelle suhtes on õiguskantsler algatanud distsiplinaarmenetluse või kaalub selle algatamist.
Kirjeldatav õiguskantsleri funktsioon on siiski oluline, kuna õiguskantsler on ainus kohtusüsteemiväline organ (teised menetluse algatajad on kohtute esimehed ja Riigikohtu üldkogu), kes saab kohtunike distsiplinaarasju algatada. Teatud olukorras võib taoline süsteemiväline sisend osutuda hädavajalikuks. Kuna distsiplinaarmenetluse algatamisõiguse isikuid on mitu, siis selleks, et välistada menetluste dubleerimine, teavitavad õiguskantsler ja Riigikohtu esimees teineteist laekunud avaldustest ning väljakujunenud tava kohaselt küsib õiguskantsler järelevalvealuselt kohtunikult seletusi kohtu esimehe kaudu.
Igaüks, kes leiab, et füüsiline või eraõiguslik juriidiline isik on teda diskrimineerinud, võib pöörduda õiguskantsleri poole lepitusmenetluse algatamiseks. Õiguskantsleri pädevus diskrimineerimisvaidluste lahendamisel eristub teistest funktsioonidest selle poolest, et tegu on ainsa ülesandega, kus õiguskantsler saab sekkuda kahe eraisiku vahelisse vaidlusse – kõigi teiste puhul on üheks osapooleks avalik võim. Niinimetatud lepitusmenetluse funktsiooni eesmärk oli luua võimalikult lihtne, kiire ja efektiivne vaidluse lahendamise võimalus alternatiivina kohtumenetlusele. Õiguskantsleri lepitusmenetluse kasuks otsustamisele oleks osapooli pidanud kallutama asjaolud, et menetlus on konfidentsiaalne ning vabatahtlik, st nii algataja kui ka vastustaja võivad igal ajal lepitusmenetlusest loobuda. Kui pooled on lepitusmenetluse tulemusel jõudnud kokkuleppele, kinnitab õiguskantsler selle. Kinnitatud kokkulepe on pooltele täitmiseks kohustuslik ning kohtus vaidlustatav üksnes juhul, kui õiguskantsler on oluliselt rikkunud lepitusmenetluse normi. Praktikas ei ole seadusandja tahe lepitusmenetluse kujundamisel siiski realiseerunud – avaldusi on vähe ning käesoleva PS kommenteeritud väljaande ilmumise hetkeks ei ole ükski menetlus lõppenud kinnitatud kokkuleppega.
ÜRO lapse õiguste konventsiooni art 4 esimene lause sätestab, et osalisriigid võtavad kasutusele kõik vastavad seadusandlikud, administratiivsed ja teised abinõud, tagamaks selles konventsioonis tunnustatud õiguste täitmist. Kõnealusest normist on ÜRO Lapseõiguste Komitee tuletanud, et konventsiooni liikmesriikides tuleb lapse õiguste kaitse ja edendamine teha ülesandeks sõltumatule institutsioonile. Riigikogu pani lapse õiguste kaitse ja edendamise ehk nn lasteombudsmani ülesanded Eestis õiguskantslerile.
Lasteombudsman peab seisma selle eest, et avalik võim võtaks lapsi kui iseäranis haavatavat ühiskonnagruppi puudutavates kõigis otsustes ja tegevustes arvesse lapse õigusi ning lähtuks lapse parimatest huvidest. Õiguskantsler saab lapse õiguste kaitsel kasutada oma mõlema põhifunktsiooni – nii normikontrolli kui ka ombudsmani – väljundeid. Nii näiteks on õiguskantsler analüüsinud põhiseaduslikkuse järelevalve korras lapse ja vanema suhtluskorda puudutava kohtulahendi täitmise regulatsiooni, sõltuvushäirega laste rehabilitatsiooniteenuse normistikku, kvaliteetse põhihariduse kättesaadavust jne. Laiemate teemadena on valminud analüüsid asenduskoduteenuse ja turvakoduteenuse regulatsiooni ja praktika kohta ning saatjata varjupaigataotlejatest alaealiste olukorra kohta Eestis. Lapseombudsmani äärmiselt oluliseks ülesandeks on ka nii laiema avalikkuse kui ka vahetult lastega tegelejate aktiivne koolitus- ja teavitustegevus ning diskussioonide tõstatamine ühiskonnas (nt koolivägivald, kehaline karistamine, poliitiline agitatsioon haridusasutustes).
2015. a jõustusid ÕKS muudatused, mille järgi on õiguskantsleri ülesanne teha järelevalvet täidesaatva riigivõimu asutuste üle nende poolt varjatult isikuandmete ja nendega seonduva teabe kogumise, töötlemise, kasutamise ja järelevalve korraldamisel. Tegu ei ole uue pädevusega – õigus kontrollida avaliku võimu poolt andmete varjatud töötlusega seonduvat oli õiguskantsleril ka varem ombudsmani rolli täites. Samuti analüüsis õiguskantsler varasemalt ning saab analüüsida ka edaspidi asjakohase regulatsiooni põhiseaduspärasust normikontrolli raames. Seadusemuudatus näitab siiski seadusandja selget soovi, et õiguskantsler valdkonnaga tegeleks. Põhjuseks on asjaolu, et isikuandmete töötlemise varjatuse tõttu ei saa inimesed enda õiguste kaitseks abinõusid üldjuhul ise võtta. Infoühiskonna arenedes ning võitluses terrorismi ja äärmuslusega on varjatud andmetöötlusel aga üha suurem roll avaliku korra ja julgeoleku kaitses.
Õiguskantsleri kontroll hõlmab kriminaalmenetluslikku ja ka korrakaitselist (sh julgeolekuasutuste) andmetöötlust. Nii nagu teiste pädevuste puhul, võib õiguskantsler menetlust alustada nii avalduse alusel kui ka omal initsiatiivil, analüüsides seaduse rakendamist süsteemselt mõne asutuse või teema lõikes. Kuna põhiseadusest ja seadusest tulenevalt peab teatud juhtudel andma isikuandmete varjatud töötlemiseks loa kohus, ei ole lõpuni selge, kuivõrd PS §-st 146 tulenev õigusemõistmisse sekkumise keeld piirab õiguskantsleri kontrollipädevust. Riigikohtu üldkogu senine õigusemõistmise määratlus siin paraku abiks ei ole (nt RKÜKo 04.02.2014, 3-4-1-29-13; RKÜKm 26.04.2014, 3-2-1-153-13). Riigikohtu kriminaalkolleegium on leidnud, et kohtueelses menetluses menetlustoimingute tegemiseks nõutavad kohtu load (seega ka jälitustoimingute tegemiseks antavad load) ei ole käsitatavad õigusemõistmisena materiaalses tähenduses (vt RKKKm 13.06.2016, 3-1-1-34-16, p 26). ÕKS § 25 lg 2 kohustab jätma avalduse läbi vaatamata, kui sama küsimust on kohus analüüsinud või analüüsimas, mistõttu on õiguskantsleri järelevalvepädevus riivatud isikute pöördumiste alusel sellevõrra piiratud. Seadus ei ole laiendanud seda piirangut õiguskantsleri omaalgatuslikele menetlustele. Kui varjatud andmetöötluse kontrolli raames ilmneb kohtuniku võimalik distsiplinaarsüütegu, võib õiguskantsler kasutada oma õigust distsiplinaarmenetluse algatamiseks.

References: § 139
 § 140
 § 141
 § 145
 § 351
 Kohus 
 § 139
 § 149
 § 142
 § 142
 § 40
 § 40
 § 130
 § 131
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 § 6
 § 123
 § 123
 § 2
 § 6
 § 19
 § 6
 § 142
 Riigikohus 
 § 139
 § 6
 § 2
 Riigikohus 
 Kohus 
 § 1
 § 123
 § 123
 § 5
 Riigikohus 
 § 2
 Riigikohus 
 § 2
 § 18
 § 6
 § 139
 § 142
 § 139
 § 139
 § 139
 § 139
 § 139
 § 139
 § 139
 § 33
 Riigikohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Riigikohus 
 kohus 
 § 14
 § 20
 § 35
 § 226
 § 245
 § 76
 § 76
 § 378
 § 3826
 § 76
 § 76
 § 1
 § 3822
 § 76
 § 91
 § 40
 § 146
 § 25
 kohus