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Den Stabilitäts- und Wachstumspakt stärken: Vorschläge des Sachverständigenrates und der Europäischen Kommission | Wirtschaftsdienst
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90. Jahrgang, 2010, Heft 3 · S. 192-199
Vorschläge des Sachverständigenrates und der Europäischen Kommission
Auf der Agenda der EU-Mitgliedstaaten stehen infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise verstärkt haushaltspolitische Konsolidierungsaufgaben. Dringend erforderlich ist eine Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspakts, um die Konsolidierung besser bewältigen zu können. Ausgehend von Vorschlägen des Sachverständigenrates und der Kommission werden Möglichkeiten aufgezeigt, eine effektivere Umsetzung des präventiven "Arms" des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu erreichen.
Angesichts von Spekulationen über eine drohende Zahlungsunfähigkeit Griechenlands und der Debatte um Finanzhilfen mag es scheinen, als hätte die Union derzeit andere Sorgen und das Ansinnen, den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu stärken, käme mit Blick auf die lange Reihe der "Haushaltssünder" zur Unzeit. Das Gegenteil ist richtig. Gerade die in Krisenzeiten angehäuften Schuldenberge verlangen nach einem Ordnungsrahmen, der die erforderliche mitgliedstaatliche Haushaltskonsolidierung effektiv unterstützt. Die hier betrachteten Vorschläge beschäftigen sich nicht mit einer Verstärkung repressiver Elemente im Verfahren bei einem übermäßigen Defizit. Vielmehr zielen sie in erster Linie darauf, die Verfahren der multilateralen Überwachung, auf die es nach der Beseitigung der übermäßigen Defizite entscheidend ankommen wird, effektiver umzusetzen.
Anders als der Sachverständigenrat geht die Kommission bei ihren Vorschlägen für eine effektivere Koordinierung der mitgliedstaatlichen Haushaltspolitik nicht in erster Linie von den dramatischen Folgen der Finanzkrise aus. Vielmehr ist es ein dauerhaftes Anliegen der Kommission, den Ordnungsrahmen der Europäischen Union, der die mitgliedstaatliche Haushaltspolitik koordinieren und disziplinieren soll, fortzuentwickeln.10 Über die Änderungen des Rechtsrahmens hinaus, die mit dem am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon11 herbeigeführt wurden,12 hat sie Vorstellungen entwickelt, wie der präventive "Arm" des Stabilitäts- und Wachstumspakts besser funktionieren kann.
Der Sachverständigenrat bezweifelt, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt allein den geeigneten institutionellen Rahmen zur Bewältigung der bevorstehenden gewaltigen Konsolidierungsaufgaben darstellt.13 In seinem jüngsten Gutachten schlägt er vor, den Stabilitäts- und Wachstumspakt um einen "Konsolidierungspakt" zu ergänzen.14 Damit soll ein die Nicht-Euro-Länder einschließendes "ehrgeizigeres Regime"15 für die krisenbedingt anstehenden Konsolidierungsaufgaben etabliert werden.
Die Mitgliedstaaten sollen nach dem Vorbild der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme nationale Konsolidierungsprogramme auflegen. Das neue Koordinierungsinstrument soll den Zeitraum abdecken, bis das vom Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebene Endziel eines nahezu ausgeglichenen mittelfristigen Haushalts erreicht ist. In ihren Konsolidierungsprogrammen legten sich die Mitgliedstaaten auf einen verbindlichen mittelfristigen Ausgabenpfad für die nicht-konjunkturreagiblen Ausgaben fest. Die propagierte Ausgabenregel soll von der mitgliedstaatlichen Verpflichtung flankiert werden, einen Fahrplan für geplante einnahmerelevante Änderungen des Steuerrechts in der Programmlaufzeit festzulegen. Die Ausgabenregel soll dadurch gegen unvorhergesehene Entwicklungen auf der Einnahmeseite immunisiert werden. Die Kommission würde in einem halbjährlichen vergleichenden Bericht die Einhaltung der mitgliedstaatlichen Ausgabenpfade und Steuerfahrpläne überprüfen und Länder mit Abweichungen benennen. Sofern der politische Wille der Mitgliedstaaten so weit reicht, schlägt der Sachverständigenrat vor, zusätzliche Sanktionsmechanismen vorzusehen. Ihre Auslösung soll in die alleinige Kompetenz der Kommission fallen. Die Mitgliedstaaten würden verpflichtet, einen Aufschlag auf die Einkommensteuer ("Schulden-Soli") zu erheben, sofern die Kommission eine deutliche Abweichung vom Ausgabenpfad feststellt.
Der Sachverständigenrat empfiehlt einen ergänzenden Konsolidierungspakt angesichts der von ihm konstatierten Schwächen des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Allerdings ist sein Rückschluss auf eine generell mangelnde Effektivität des Stabilitätspakts anhand der Griechenland betreffenden Defizitverfahren18 zweifelhaft, da die Statistikprobleme in dieser Schärfe nur in diesem Mitgliedstaat aufgetreten sind. Mit der Annahme, das Verfahren der multilateralen Überwachung stelle keine wirksamen Sanktionen bereit, so dass es in der Phase der Annäherung an das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts an effektiven Einwirkungsinstrumenten auf den Mitgliedstaat mangele,19 schließt sich der Sachverständigenrat dagegen einer verbreiteten Auffassung an.20 Den vertraglichen Verfahrensregeln der multilateralen Überwachung liegt das Leitbild einer Koordinierung zugrunde, die ihre Kraft zuvörderst aus der Einsicht der Mitgliedstaaten in ihre Vorteilhaftigkeit bezieht. Anders als im Defizitverfahren muss zum Zeitpunkt der Einwirkung auf den Mitgliedstaat eine Gefährdungslage für die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) noch nicht zwingend vorliegen, sondern kündigt sich regelmäßig erst an. Ihrem Grundverständnis zufolge ist diese Koordinierung daher weniger auf die Durchsetzung des Unionsinteresses gegenüber dem einzelnen Mitgliedstaat als darauf gerichtet, ihn auf die sich abzeichnende Gefahrenlage hinzuweisen. Der präventive "Arm" des Stabilitäts- und Wachstumspakts ruht auf den vertraglichen Strukturen der multilateralen Überwachung. Daraus ergibt sich ein unterschiedliches Einwirkungspotential der Union in den Phasen der Rückführung des übermäßigen Defizits (Defizitverfahren) einerseits und der sich anschließenden schrittweisen Ansteuerung des mittelfristigen Haushaltsziels (multilaterale Überwachung) andererseits.
Die Asymmetrie der zur Verfügung stehenden Einwirkungsinstrumente in den Konsolidierungsphasen ist problematisch. Der Paktkonzeption zufolge ist es zur erfolgreichen Vermeidung eines übermäßigen Defizits für den einzelnen Mitgliedstaat entscheidend, seinen Haushaltssaldo in konjunkturell günstigen Zeiten konsequent zurückzuführen, um eine über den Konjunkturzyklus "sichere" Haushaltsposition zu erreichen.21 Die Erfahrungen mit der Anwendung des Pakts haben wiederholt bestätigt, dass einige Mitgliedstaaten es versäumen, in konjunkturell guten Zeiten eine Haushaltsposition zu verwirklichen, die sie auf kommende Wirtschaftsabschwünge ausreichend vorbereitet.22 In ihrer Bedeutung für die Umsetzung der Paktziele steht die zügige Verwirklichung des mittelfristigen Haushaltsziels der raschen Korrektur eines übermäßigen Defizits aber nicht wirklich nach. Die bisherige Anwendungspraxis zeigt zudem, dass die tatsächliche Bedeutung der ohnehin spät greifenden23 Frühwarnung weniger in ihrer Hinweisfunktion liegt. Vielmehr geht es darum, das Instrument - und die mit seinem Einsatz verbundenen Reaktionen der Märkte und der Öffentlichkeit - politisch einzusetzen, um das Unionsinteresse an nachhaltiger Haushaltsdisziplin24 gegenüber dem Mitgliedstaat durchzusetzen.25 Die Einwirkungsmechanismen der multilateralen Überwachung sollten vor dem Hintergrund der ihnen in der Haushaltspolitik de facto zukommenden Durchsetzungsfunktion gestärkt werden.
Die Elemente des Konsolidierungspakts werden sich schließlich nicht auf die Vertragsabrundungskompetenz des Art. 352 Abs. 1 AEUV stützen lassen. Um die differenzierte Kompetenzarchitektur des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung32 und des Lissabonner Zuständigkeitskatalogs nicht einzuebnen, wird die Heranziehung dieser Norm ausscheiden,33 wenn der Vertrag in der speziellen Kompetenzgrundlage ausdrücklich Kompetenzlimitierungen vorsieht.34 Indem Art. 121 Abs. 6 AEUV nur zur Regelung von "Einzelheiten" der multilateralen Überwachung ermächtigt, sieht er umgekehrt die Bindung an die vertraglichen Grundlagen der Absätze 3 und 4 sowie das in ihnen angelegte Strukturprinzip der multilateralen Überwachung vor. Darin kommt eine strukturelle Kompetenzbeschränkung zum Ausdruck,35 die für einen Rückgriff auf Art. 352 Abs. 1 AEUV keinen Raum lässt.
Ausgaben für öffentliche Investitionen stellen eine wichtige ökonomische Variable dar, die für die Umsetzung des Programms von Belang ist.49 Wenn nach den bisherigen Erfahrungen mit der programmgestützten Überwachung die Ausgabenentwicklung uneingeschränkt von Bedeutung ist, spricht nichts dagegen, sie unabhängig vom Investitionszweck zu einem obligatorischen Programmelement zu erklären und mitgliedstaatliche Angaben zu Ausgabenzielen zu verlangen. Sollten die Mitgliedstaaten die im Anpassungspfad für den mitgliedstaatlichen Haushaltssaldo abgebildeten Ziele verfehlen oder hinausschieben, könnten Kommission und Rat untersuchen, inwieweit dem eine Abweichung vom dargestellten Ausgabenpfad zugrunde liegt. Das Ergebnis dieser Prüfung könnte in einem entsprechenden Bericht der Kommission oder - systematisch unbefriedigend50 - in den Stellungnahmen der Kommission und des Rates zu den mitgliedstaatlichen Programmen dargelegt werden.
Die Mitgliedstaaten legen in ihren Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen haushalts- und wirtschaftspolitische Maßnahmen dar, die der Umsetzung der Programmziele dienen.51 Der Kommission zufolge fallen Angaben der Mitgliedstaaten zu den geplanten oder verabschiedeten Maßnahmen zur Umsetzung in der Praxis jedoch "relativ knapp" aus.52 Die Zielebene wird von den Mitgliedstaaten auf der Maßnahmeebene unzureichend unterlegt. Dies führt dazu, dass im Rahmen der Prüfung der Programme keine ausreichende Grundlage für die Einschätzung zur Verfügung steht, ob es dem betreffenden Mitgliedstaat gelingen wird, seine Programmziele zu erreichen. Diese Prüfung stellt einen bedeutsamen Baustein im Rahmen der Programmprüfung dar. Ohne ihn besteht die Gefahr, dass die Programme mitgliedstaatliche Wunschvorstellungen abbilden, ohne eine Einschätzung der Bedingungen ihrer Erreichbarkeit und des politischen Willens zu ihrer Umsetzung zu ermöglichen.53 Die Programme würden ihrer Aufgabe als Koordinierungsinstrument nur noch eingeschränkt gerecht. Die spezifizierten Konsolidierungsmaßnahmen werden zudem bisweilen an das Ende der Programmlaufzeit verschoben.54 Ihre politische Umsetzung und tatsächlichen Haushaltswirkungen bleiben dann über die Programmlaufzeit offen. Eine erst spät als notwendig erkannte kurzfristige Aufstockung der Konsolidierungsmaßnahmen zum Ende der Programmlaufzeit kann sich als unrealistisch erweisen. Im Fall eines hinter den Erwartungen zurückbleibenden Konjunkturverlaufs steigt das Risiko, dass keine Konsolidierung mehr vorgenommen, sondern der Zeitpunkt für das Erreichen des mittelfristigen Haushaltsziels wiederholt hinausgeschoben wird. Dieses wandelt sich dann von einem fiskalischen "Anker" für die im Programm dargelegte mitgliedstaatliche Haushaltsstrategie in ein bewegliches Ziel, dessen Aussagekraft und Bindungswirkung durch habituelle Revisionen untergraben werden.55
An diesem Befund setzen einige Vorschläge zur Verbesserung der programmgestützten Koordinierung an: Kommission und Rat sollten öfter von der Möglichkeit Gebrauch machen, ein hinsichtlich der gelieferten Angaben unvollständiges mitgliedstaatliches Programm als für die zu leistende Koordinierung unbrauchbar zurückzuweisen und dem Mitgliedstaat aufzugeben, kurzfristig ein um die fehlenden Angaben ergänztes Programm vorzulegen.56 Ein solches Vorgehen bietet sich an, wenn dem Programm nicht entnommen werden kann, welche Maßnahmen umgesetzt werden sollen, um die projizierten Programmziele zu erreichen. In den Programmen sollte dargelegt werden, ob die mittelfristigen Programmziele bei unveränderter Politik erreicht werden können, oder ob es dafür zusätzlicher Korrekturmaßnahmen bedarf. Sie sollten zudem Aufschluss darüber gewähren, wie groß die "Lücke" zwischen den wichtigsten in das Programm aufgenommenen Haushaltszielen und der Entwicklung der öffentlichen Finanzen bei unveränderter Haushaltspolitik ist.57 Entsprechend dem geforderten Fokus auf die Ausgabenseite des Haushalts könnte insbesondere die geplante Entwicklung der Haushaltsausgaben und das Ausmaß ihrer erforderlichen Rückführung zur Erreichung der Programmziele angegeben werden. Die Unionsorgane sollten im Rahmen der Programmprüfung darauf bestehen, dass die geplanten Maßnahmen, die zur Überbrückung der Lücke umgesetzt werden sollen, von den Mitgliedstaaten in ihren Programmen detailliert beschrieben werden. Sind die Konsolidierungsmaßnahmen auf das Ende der Programmlaufzeit verschoben, kann dies bei der Bewertung der Aussichten für die Erreichung der Programmziele berücksichtigt werden.
Um zu vermeiden, dass die Erstellung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme zum leeren Ritual wird, sollte die Identifikation der Mitgliedstaaten mit den in ihren Programmen dargelegten Haushaltszielen gestärkt werden.67 Die Erreichung dieses Zieles kann durch ein Bündel heterogener Maßnahmen gefördert werden.68 Eine stärkere Verzahnung zwischen den mittelfristigen Haushaltszielen der Programme einerseits und der Aufstellung der nationalen Haushalte andererseits ließe sich erreichen, indem die finanzpolitischen Vorschriften der Mitgliedstaaten derart angepasst werden, dass sie unmittelbar an die in den Programmen dargelegten Ziele anknüpfen.69 Die Mitgliedstaaten sollten über die derzeitige (uneinheitliche) Praxis hinaus ausnahmslos Alternativszenarien einer unerwarteten wirtschaftlichen Entwicklung erarbeiten, für die angepasste Zielsetzungen entwickelt und in den Programmen dargelegt werden sollten. Auf diese Weise kann die "lineare" Bindung an Programmziele, die durch den Eintritt der vom Mitgliedstaat erwarteten Wirtschaftsentwicklung bedingt ist, durch "Verpflichtungsräume" abgelöst werden, die bei unterschiedlichen Verläufen eine abgestufte Bindungswirkung entfalten.70
Die Bindung der Mitgliedstaaten an die von ihnen gesetzten Programmziele könnte gefestigt werden, indem sämtliche auf nationaler Ebene an der Aufstellung des Haushaltes beteiligten Akteure sich bei der Gestaltung politischer Maßnahmen stärker an dem im Programm vorgegebenen Rahmen orientierten. Die politische Bedeutung der Programmziele würde gestärkt, wenn die nationalen Parlamente in die Erstellung der Programme eingebunden würden.74 Die Konsultation des nationalen Parlaments bietet sich an, wenn der Rat eine formelle Programmrüge erteilt, eine anspruchsvollere Gestaltung der Programmziele vorschlägt oder die Kommission deutliche Abweichungen von dem im Programm dargelegten Ausgabenpfad feststellt. Die Kommission könnte der Öffentlichkeit in Form eines vergleichenden Berichts eine Übersicht verschaffen, ob Mitgliedstaaten frühere Haushaltsziele erreicht haben, und wie oft und wie deutlich sie verfehlt wurden.75 Sie könnte schließlich den Konsolidierungsehrgeiz, der sich in den gesetzten Programmzielen manifestiert, unter Berücksichtigung der jeweiligen mitgliedstaatlichen Ausgangslage im Rahmen eines jährlich zu veröffentlichenden Konsolidierungsrankings der Mitgliedstaaten bewerten.76 Ein solches Konsolidierungsranking77 wäre geeignet, beides zu leisten: den mitgliedstaatlichen Regierungen politische Kosten für enttäuschende Konsolidierungsanstrengungen auferlegen und - indem eine prestigeträchtige Rankingposition erreicht werden kann - einen positiven Anreiz für vergleichsweise ehrgeizige Konsolidierungsschritte setzen.
Der vom Sachverständigenrat zur Stärkung des Rechtsrahmens vorgeschlagene Konsolidierungspakt dürfte in der vorgesehenen Form ohne Vertragsänderung rechtlich nicht umsetzbar sein. Ein wesentlicher Teil seiner Elemente lässt sich dagegen ohne Rechtsänderungen in den bestehenden Rahmen der multilateralen Überwachung integrieren. Diese Elemente können um Maßnahmen ergänzt werden, die auf Vorschläge der Kommission zur Stärkung des präventiven "Arms" des Stabilitäts- und Wachstumspakts zurückgehen. Zur Optimierung der Verfahren der multilateralen Überwachung besteht vor dem Hintergrund der bevorstehenden gewaltigen Konsolidierungsaufgaben noch erhebliches Potential.
1Europäische Kommission: European Economic Forecast, Herbst 2009, S. 30.
2Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (im Folgenden: Sachverständigenrat): Gutachten 2009/2010, Bundestags-Drucksache 17/44, S. 174, Rn. 253.
7Sachverständigenrat: Gutachten 2009/2010, S. 84, Rn. 116.
9 Internationaler Währungsfonds (IWF), Olivier Blanchard, Giovanni Dell´Ariccia, Paolo Mauro: Rethinking Macroeconomic Policy, IMF Staff Position Note vom 12.2.2010, SPN/10/03. Der Vorschlag stieß beim Präsidenten der Deutschen Bundesbank, Axel Weber, auf deutliche Kritik, vgl. "Weber kritisiert IWF-Haltung zu höherer Inflation", FAZ vom 26.2.2010, S. 13.
10Eine Fortentwicklung ist mit Änderungen der Rechtsgrundlagen nicht notwendig verbunden und kann sich auf Akzentuierungen der "Anwendungspolitik" und begriffliche Operationalisierungen beschränken.
11"Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft", ABl. Nr. C 306 vom 17.12.2007, S. 1.
13 Die derzeitigen Bedingungen bieten nach Auffassung des Sachverständigenrates (Gutachten 2009/2010, S. 84, Rn. 117) eine "(...) alles andere als günstige Perspektive für die Fiskalpolitik des Euro-Raums." Ebenda, S. 88, Rn. 123: "Die Gefahr ist groß, dass der SWP nicht in der Lage ist, in ausreichendem Maße für die notwendige fiskalpolitische Disziplin zu sorgen."
14Sachverständigenrat: Gutachten 2009/2010, S. 89, Rn. 125 ff.
15Sachverständigenrat: Gutachten 2009/2010, S. 89, Rn. 125.
18Sachverständigenrat: Gutachten 2009/2010, S. 84, Rn. 118.
20Vgl. K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, a.a.O., S. 1614 m.N.
21Vgl. Paktreform-Bericht des Rates vom 20.3.2005, Ziff. 2.2.
22 Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2009, S. 6.
25K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, a.a.O., S. 1646 ff. Die Bedeutung des Instruments der Frühwarnung zeigte sich im Verzicht des Rates Anfang 2002, auf entsprechende Empfehlungen der Kommission Frühwarnungen an Deutschland und Portugal abzugeben. Ebenda, S. 760 ff., 774 ff.
26Zu diesem Instrument K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt als Ordnungsrahmen in Krisenzeiten, Europa-Kolleg Hamburg, Institute for European Integration, Discussion Paper Nr. 1/10, http://www.europa-kolleg-hamburg.de, S. 12.
27Näher K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, a.a.O., S. 642 ff.
28Art. 2a Verordnung (EG) Nr. 1467/97.
30Art. 2 Abs. 3 AEUV.
33 In welchen Fällen eine bestehende, aber "unzureichende" Unionskompetenz durch die Vertragsabrundungskompetenz des Art. 352 Abs. 1 AEUV ergänzt oder ersetzt werden kann, ist umstritten. Vgl. dazu R. Streinz (Hrsg.): EUV/EGV, 2003, Art. 308, Rn. 28.
34Ebenda, Art. 308, Rn. 29; anderer Ansicht M. Rossi, in: C. Calliess, M. Ruffert: EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 308, Rn. 69.
35Auf den besonderen Charakter der Unionskompetenz zur Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik deutet die Herauslösung aus der Kompetenztrias des Art. 2 Abs. 1, 2 und 5 AEUV im Vertrag von Lissabon hin.
36Art. 20 EUV n.F. und Art. 326 ff. AEUV.
37Der Vertrag unterscheidet die auf legislatives Handeln gerichtete von der in erster Linie prozeduralen Unionskompetenz zur Koordinierung mitgliedstaatlicher Wirtschaftspolitik. Im Rahmen der letzteren, auf Politiksteuerung zielenden Zuständigkeit bringt Art. 2 Abs. 3 AEUV die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der Union zum Ausdruck.
38Art. 20 Abs. 1 EUV n.F.
39 Der Umsetzung des Konsolidierungspakts im Wege einer Verstärkten Zusammenarbeit steht weiter entgegen, dass diese Vorschriften das Scheitern der Konsolidierung auf Grundlage der bestehenden Verfahren der multilateralen Überwachung voraussetzen (Art. 20 Abs. 2 S. 1 EUV n.F.: "Letztes Mittel"), der Konsolidierungspakt aber unverzüglich neben den Stabilitäts- und Wachstumspakt treten soll. Weil angesichts der Parallelität der Sanktionsmechanismen die Erhöhung der Einkommensteuer eine weitere Sanktionierung im Rahmen des SWP als rechtfertigungsbedürftig erscheinen lassen könnte, ist die Umsetzung des Konsolidierungspakts zudem unter dem Aspekt der Beeinträchtigung der Wirksamkeit des SWP als Recht der Union (Art. 326 Abs. 1 AEUV) problematisch. Die Verstärkte Zusammenarbeit in diesem Bereich würde die Gefahr unterschiedlicher Geschwindigkeiten der haushaltspolitischen Entwicklung in der Union erhöhen. Weitere Bedenken ergeben sich aus der Schwere des Eingriffs in die mitgliedstaatliche Haushaltsautonomie, aus dem Spannungsverhältnis, in dem eine weitreichende politische Vorausfestlegung im Bereich der öffentlichen Finanzen zum Demokratieprinzip steht, sowie aus der mehrdeutigen und daher politisch "anfälligen" Abgrenzung konjunkturell bedingter von nicht-konjunkturellen Ausgaben.
41K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, a.a.O., S. 456. Die in die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme aufzunehmenden Angaben sind in Art. 3 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1466/97 nicht abschließend bestimmt.
42Der Kontext des Programmprüfungsverfahrens bietet sich nicht an, weil im Rahmen der Programmprüfung nicht die Umsetzung des Programms, sondern dessen Inhalte Prüfungsgegenstand sind und an den in der Verordnung geregelten Prüfmaßstäben gemessen werden.
43 Sie ließe sich wohl - mangels einer der allgemeinen Befugnisnorm des Art. 211 EG (Nizza) entsprechenden Bestimmung in den Lissabonner Verträgen - auf Art. 17 Abs. 1 S. 1 und 5 EUV n.F. stützen. Andernfalls käme wegen Fehlens einer spezifischen Rechtsgrundlage im Rahmen des Haushaltsüberwachungsverfahrens nur die - systematisch unbefriedigende - Darlegung in den Stellungnahmen der Kommission und des Rates zu den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen in Betracht.
44 Die Kommission würde in diesen Fällen die Unterscheidbarkeit einer wegen Abweichungen vom Ausgabenpfad gegebenen Verwarnung ("Ausgabenverwarnung") von einer Verwarnung zu gewährleisten haben, die aufgrund einer drohenden Überschreitung des Defizitreferenzwerts gegeben wird ("Defizitverwarnung").
45 Europäische Kommission: Die öffentlichen Finanzen in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) - 2007 - Die Wirksamkeit der präventiven Komponente des SWP, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Zentralbank vom 13.6.2007, KOM(2007) 316 endg., S. 9.
46 Europäische Kommission, ebenda; Europäische Kommission, EMU@10: Successes and challenges after ten years of Economic and Monetary Union, in: European Economy Nr. 2, 2008, S. 253: "In the clear majority of cases (75%), government expenditure grew faster than planned." Davon zu unterscheiden ist die Abweichung des nationalen Haushaltsplans vom im Programm dargelegten Ausgabenpfad, vgl. Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2007, S. 177.
47Europäische Kommission, EMU@10, a.a.O., S. 254.
48 Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2009, S. 7.
49Art. 3 Abs. 2 b) Verordnung (EG) Nr. 1466/97.
52 Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 9.
53Vgl. Europäische Kommission, ebenda, S. 8: "Wenn die Abweichungen von der mittelfristigen Haushaltsplanung wie in der Vergangenheit fortbestehen, könnte dies die Glaubwürdigkeit der Projektionen so weit unterlaufen, dass diese nahezu bedeutungslos werden."
54 Die Kommission spricht in diesen Fällen von einer in den Programmen vorgesehenen fiskalischen Anpassung, die "back-loaded" ist, vgl. Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2008, S. 12.
55Ebenda.
56Zu dieser Reaktionsmöglichkeit des Rates vgl. K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, a.a.O., S. 650 ff.
57Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 9.
58 Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 7; Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2007, S. 75.
59 Europäische Kommission, EMU@10: Successes and challenges..., a.a.O., S. 253.
60Paktreform-Bericht vom 20.3.2005, Ziff. I.5. Der Rat stellt dort (Ziff. 1.3) fest: "Die Bedeutung einzelstaatlicher Institutionen bei der haushaltspolitischen Überwachung könnte aufgewertet werden; dies würde die nationale Eigenverantwortung stärken (...) (und) die Umsetzung durch Einbeziehung der öffentlichen Meinung in den einzelnen Staaten verbessern (...)."
61Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 7.
62Europäische Kommission, EMU@10: Successes and challenges..., a.a.O, S. 290.
63Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 7.
64 Die in Deutschland eingeführte sogenannte "Schuldenbremse" wurde zwar mit Blick auf die Vorgaben des SWP konzipiert (vgl. R. Schmidt: Die neue Schuldenregel und die weiteren Finanzthemen der zweiten Föderalismuskommission, in: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.), 2009, S. 1274 (1282)), gibt indes nicht nur auf Unionsebene bestehende Verpflichtungen weiter, sondern begründet eigenständige Pflichten von Verfassungsrang.
65Europäische Kommission: KOM..., a.a.O.; Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2007, S. 82.
66Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 7.
67Der Paktreform-Bericht vom 20.3.2005 zielt mit der "Stärkung der Eigenverantwortung" der einzelstaatlichen Entscheidungsträger bereits in eine ähnliche Richtung.
68 Ein Schritt in diese Richtung ist bereits getan worden, indem die Euro-Gruppe sich jährlich im Sommer über die Haushaltsentwicklung in den teilnehmenden Mitgliedstaaten und ihre Auswirkungen auf das Euro-Gebiet austauscht, vgl. Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2007, S. 84. Die bewusst vor den maßgeblichen haushaltspolitischen Entscheidungen auf nationaler Ebene angesetzte strategische Debatte soll eine Berücksichtigung des Unionsinteresses fördern.
69Bereits im Paktreform-Bericht stellt der Rat fest: "Der Rat ist der Auffassung, dass die einzelstaatlichen haushaltspolitischen Vorschriften die Erfüllung der Verpflichtungen ergänzen sollten, die die Mitgliedstaaten gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt haben." Für eine Beschreibung und Bewertung der nationalen Haushaltsregeln der Mitgliedstaaten vgl. Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2007, S. 79 ff. und S. 130 ff.
70K. Hentschelmann: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, a.a.O., S. 632 ff.
71 Dieser Vorschlag findet sich bereits bei der Europäischen Kommission: KOM..., a.a.O., S. 8 unter Berufung auf praktische Erfahrungen in einigen Mitgliedstaaten.
72 Deutlich nationale Ausgabenregeln befürwortend vgl. Europäische Kommission, EMU@10: Successes and challenges..., a.a.O., S. 246: "Such [fiscal] frameworks [adopted at the national level] should ideally encompass welldesigned expenditure rules, which would allow the automatic fiscal stabilisers to operate within the limits of the SGP while attuning the composition of public expenditure to the structural and cyclical needs of the economy or other political desiderata."
73Vgl. Europäische Kommission, EMU@10: Successes and challenges..., a.a.O., S. 193.
74Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 8; vgl. dazu die Forderung des Europäischen Parlaments nach einem "obligatorischen Mechanismus" zur Konsultation des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente, Europäisches Parlament, Entschließung vom 13. Januar 2009 zu den öffentlichen Finanzen in der WWU 2007-2008, Ziff. 19 und 25.
75Vgl. Europäische Kommission: KOM..., a.a.O., S. 10.
77 Als Beispiel für ein Kommissionsranking, hier zur Bewertung der Qualität nationaler Institutionen für die mittelfristige Haushaltsplanung, vgl. Europäische Kommission: Public Finances in EMU - 2007, S. 188.
Wirtschaftliche Anpassung, Wirkungsanalyse, EU-Staaten, Haushaltskonsolidierung, EU-Stabilitätspakt

References: Art. 352
 Art. 121
 Art. 352
 Art. 352
 Art. 308
 Art. 308
 Art. 308
 Art. 2
 Art. 326
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 7
 Art. 211
 Art. 17