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Timestamp: 2014-10-31 19:02:04+00:00

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BVerfG: 8. Rundfunkentscheidung / Kabelgroschen, Urteil v. 22.02.1994 Az. 1 BvL 30/88 - Telemedicus
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1. Die Rundfunkfreiheit erfordert nicht die Gebührenfestsetzung durch die Rundfunkanstalten selbst. Eine Festsetzung der Rundfunkgebühr durch Staatsvertrag der Länder und anschließende Umsetzung in Landesrecht ist mit dem Grundgesetz vereinbar. 2. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt für die Festsetzung der Rundfunkgebühr ein Verfahren, das dem öffentlichrechtlichen Rundfunk die zur Erfüllung seiner Aufgabe im dualen System erforderlichen Mittel gewährleistet und ihn vor Einflußnahmen auf das Programm wirksam sichert.
3. Für die Gebührenfinanzierung gilt der Grundsatz der Programmneutralität. Im Verfahren der Gebührenfestsetzung ist von den Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten auszugehen. Die Gebühr darf nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik eingesetzt werden.
4. Die Überprüfung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten darf sich nur darauf beziehen, ob sich ihre Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist.
5. Der so überprüfte Bedarf der Rundfunkanstalten darf bei der Gebührenfestsetzung nur aus Gründen unterschritten werden, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Dazu gehören namentlich die Interessen der Gebührenzahler. Abweichungen sind zu begründen.
Fundstelle in der Entscheidungssammlung: BVerfGE 90, 60 BUNDESVERFASSUNGSGERICHT Im Namen des Volkes
Aktenzeichen: 1 BvL 30/88 Verkündet am: 22.02.1994
Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 1994 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 30. November 1993 -- 1 BvL 30/88 -- in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom 14. Juni 1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und dem 26. Oktober 1982 unterzeichneten Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühren und zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten (GVBl. 1983 S. 379), soweit er Art. 1 des Staatsvertrags betrifft, mit dem Grundgesetz vereinbar war, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Juli 1988 (Nr. 25 B 87.00860) -. Entscheidungsformel: Der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom 14. Juni 1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und dem 26. Oktober 1982 unterzeichneten Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten (GVBl. 1983 S. 379) war, soweit er dessen Artikel 1 betrifft, mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar. Gründe: A. Das Verfahren betrifft die Frage, ob der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr von 1982 mit dem Grundgesetz vereinbar war. Im Kern geht es darum, ob die Festsetzung der Rundfunkgebühr durch die Landtage den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks verletzt. I. 1. Die Rundfunkgebühr war ursprünglich eine Postgebühr. Sie wurde von der Post festgesetzt, die auch die Rundfunksendungen ausstrahlte und die privatrechtlich organisierten Rundfunkgesellschaften beherrschte. Die Gebühr war für die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb eines Rundfunkgeräts zu entrichten. Gläubigerin der Rundfunkgebühr war die Post, nicht die jeweilige Rundfunkgesellschaft. Die Post verteilte das Gebührenaufkommen nach Abzug eines Eigenanteils an die Rundfunkgesellschaften. Diese durften ferner entgeltlich Werbesendungen veranstalten. Bei der Gebührenfinanzierung blieb es auch nach der durch die westlichen Siegermächte vorgenommenen Reorganisation des Rundfunks nach 1945. Teilweise wurden nun aber die Rundfunkanstalten Gläubiger der Gebührenforderung, die die Post nur noch einzog. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebührenhöhe nahm jedoch weiterhin die Post in Anspruch. Sie band sich aber teilweise vertraglich an die Zustimmung der Rundfunkanstalten. So war der Einführung der zusätzlichen Fernsehgebühr eine Vereinbarung zwischen der Deutschen Bundespost und dem Nordwestdeutschen Rundfunk vorausgegangen. Mit zwei Entscheidungen vom 15. März 1968 (BVerwGE 29, 214; UFITA Bd. 52 [1969], S. 302, 309) stellte das Bundesverwaltungsgericht demgegenüber fest, die Rundfunkgebühr werde nicht dafür bezahlt, daß die Post dem Teilnehmer gestatte, ein Empfangsgerät aufzustellen und zu betreiben. Sie gehöre daher nicht zum Recht des Post- und Fernmeldewesens. Deswegen sei es auch nicht Sache der Post, die Gebühr festzusetzen. Dieses Recht stehe vielmehr den Ländern zu, weil diese die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk hätten. Noch im selben Jahre schlossen die Länder daraufhin zwei Staatsverträge, einen über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens und einen weiteren über die Höhe der Rundfunkgebühr, die bei dieser Gelegenheit erstmals angehoben wurde. Die Staatsverträge traten nach langwierigen Verhandlungen der Ministerpräsidenten und einem schwierigen Ratifikationsprozeß in den Landtagen am 1. Januar 1970 in Kraft. Zwischen den Rundfunkanstalten wurde gleichzeitig ein Finanzausgleich vereinbart. Ferner begannen die Rundfunkanstalten, ein eigenes Gebühreneinzugssystem aufzubauen. In Reaktion auf die Einigungsschwierigkeiten bei der ersten Gebührenerhöhung setzten die Regierungschefs der Länder im Februar 1973 zur Vorbereitung der zweiten Gebührenerhöhung eine "Arbeitsgruppe Rundfunkgebühr" ein, der Vertreter der Staatskanzleien und der Rechnungshöfe der Länder angehörten. Vertreter von ARD und ZDF sollten beteiligt werden. Aus dieser Arbeitsgruppe ging am 20. Februar 1975 die bis heute bestehende "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (im folgenden KEF) hervor, die anfangs aus vier Mitgliedern der Staatskanzleien, vier Mitgliedern der Landesrechnungshöfe, vier unabhängigen Sachverständigen sowie einem nicht stimmberechtigten Vorsitzenden bestand und nach Bedarf Vertreter der Rundfunkanstalten hinzuzog. Die KEF nahm die Arbeit am 2. Juli 1975 auf. Ihre Aufgabe war in dem Beschluß der Ministerpräsidenten vom 20. Februar 1975 wie folgt festgelegt: "Die Kommission hat die Aufgabe, den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten fortlaufend zu ermitteln. Sie erstattet den Ministerpräsidenten alle zwei Jahre einen Tätigkeitsbericht. Aus gegebenem Anlaß legt sie einen Prüfungsbericht vor, in dem sie die Finanzlage der Rundfunkanstalten darlegt und insbesondere zu der Frage Stellung nimmt, ob, in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühren notwendig erscheint. Die Ministerpräsidenten können jederzeit in Sonderfällen ein Gutachten der Kommission anfordern. Die Arbeiten und Empfehlungen der Kommission dienen als Entscheidungshilfe für die Landesregierungen und die Länderparlamente." 2. a) In dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum war die Rundfunkgebühr dem Grunde nach in dem Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 5. Dezember 1974 (Rundfunkgebührenstaatsvertrag) geregelt. Dessen § 3 Abs. 2 Satz 1 bestimmte: "Jeder Rundfunkteilnehmer hat ... für jedes von ihm zum Empfang bereitgehaltene Rundfunkempfangsgerät eine Grundgebühr und für das Bereithalten jedes Fernsehgerätes jeweils zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten." Nach Art. 3 Abs. 1 wurde die Höhe der Rundfunkgebühr durch besonderen Staatsvertrag festgesetzt. Nähere Regelungen über die Kriterien und das Verfahren der Festsetzung traf der Staatsvertrag nicht. 1
Über die Entrichtung der Gebühr bestimmte Art. 8: "(1) ... (2) Die Rundfunkgebühren sind an die zuständige Landesrundfunkanstalt als Schickschuld zu entrichten. ... (3) ... (4) Ist eine Rundfunkgebühr ohne rechtlichen Grund entrichtet worden, so hat derjenige, auf dessen Rechnung die Zahlung bewirkt worden ist, gegen die zuständige Rundfunkanstalt einen Anspruch auf Erstattung des entrichteten Betrages. ... (5) ..." b) Die Höhe der Gebühr war für den hier maßgeblichen Zeitraum in Art. 1 des Staatsvertrags über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten vom 6. Juli/26. Oktober 1982 festgesetzt worden. Die Bestimmung lautete: "Artikel 1 Die Rundfunkgebühr wird wie folgt festgesetzt: die Grundgebühr beträgt monatlich 5,05 DM, die Fernsehgebühr monatlich 11,20 DM." Art. 3 dieses Staatsvertrags legte den Landesrundfunkanstalten und dem ZDF die Verpflichtung auf, für die Durchführung des Versuchs mit Breitbandkabel einen Betrag von 35 Mio. DM je Projekt bereitzustellen. Die Vorschrift lautete: "Artikel 3 (1) Für die Durchführung der Versuche mit Breitbandkabel (Kabelpilotprojekte) in den Ländern Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz ist von den Landesrundfunkanstalten und der Anstalt "Zweites Deutsches Fernsehen" ein Betrag von 35 Millionen DM je Projekt bereitzustellen. (2) Die nach Landesrecht zuständigen Stellen können den Betrag nach Absatz 1 in zwölf gleichen Teilbeträgen vierteljährlich, jeweils in der Mitte des Kalendervierteljahres, abrufen oder diese Teilbeträge auf einen der späteren Abruftermine übertragen. Erster Abruftermin ist der 15. Februar 1984, letzter Abruftermin ist der 15. November 1986. Soweit Teilbeträge nicht bis zum letzten Abruftermin abgerufen worden sind, verbleiben sie dem allgemeinen Rundfunkgebührenaufkommen. (3) Die Beträge dürfen nur für Investitionen und für den technischen Betrieb der Kabelfernsehzentralen einschließlich Studiotechnik und Verwaltungskosten verwendet werden. Die Verwendung der Beträge ist von den Ländern, in denen Kabelpilotprojekte durchgeführt werden, spätestens ein halbes Jahr nach Beendigung der Versuche allen Ländern nachzuweisen. (4) Die Anteile der Landesrundfunkanstalten und der Anstalt "Zweites Deutsches Fernsehen" bemessen sich nach dem Fernsehgebührenschlüssel des § 23 Abs. 1 des Staatsvertrages über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts "Zweites Deutsches Fernsehen"; die Anteile der Landesrundfunkanstalten zueinander bemessen sich nach dem zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages geltenden Fernsehgebührenschlüssel." Kabelpilotprojekte hatte die von der Bundesregierung eingesetzte Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK) bereits in ihrem Telekommunikationsbericht von 1976 empfohlen. Zweck war die Erprobung neuer Übertragungstechniken und Programmformen. Die Ministerpräsidenten der Länder einigten sich 1978 auf einen befristeten Versuch mit Breitbandkabel, an dem sowohl die Rundfunkanstalten als auch private Anbieter beteiligt werden sollten. Dem Beschluß war eine öffentliche Auseinandersetzung vorangegangen, in der insbesondere die Besorgnis eine Rolle spielte, daß mit den Kabelpilotprojekten eine Privatisierung des Rundfunks eingeleitet werden solle. Das Land Hessen gab zu Protokoll, daß es die Finanzierung privater Programmträger aus dem Gebührenaufkommen für unzulässig halte. Im Jahr 1980 einigten sich die Ministerpräsidenten auch auf die Finanzierung der Kabelpilotprojekte. Aus Haushaltsmitteln sollten finanziert werden: die Kosten der Medienkommission zur wissenschaftlichen Begleitung der Projekte, die Investitionskosten der Kabelfernsehzentralen einschließlich der Studiotechnik, die technischen Betriebskosten der Kabelfernsehzentralen einschließlich der Studiotechnik und Verwaltungskosten. Die Investitions- und Betriebskosten sollten aus dem allgemeinen Rundfunkgebührenaufkommen finanziert werden. Dazu beschlossen die Ministerpräsidenten am 14. November 1980: "In einem neuen Staatsvertrag, der über die allgemeine Anpassung der Rundfunkgebühr entscheidet, wird für die Dauer von drei Jahren ein zusätzlicher monatlicher Betrag der Rundfunkgebühr als Innovationsbeitrag aufgenommen. Die Höhe des Betrages ist so zu bemessen, daß er in drei Jahren 140 Millionen DM erbringt." Dafür wurde ein Anteil von 0,20 DM an der Fernsehgebühr errechnet (sogenannter Kabelgroschen). 3. In der Folgezeit sind die Rechtsgrundlagen der Rundfunkgebühr mehrfach geändert worden. Nähere Maßgaben für die Festsetzung der Rundfunkgebühr enthielt erstmals Art. 4 des Staatsvertrags zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag) vom 1./3. April 1987. Nach Überprüfung des Verfahrens und der Zusammensetzung der KEF faßten die Ministerpräsidenten auch über diese am 19. Mai 1988 einen neuen Beschluß. Die Regelungen des Rundfunkstaatsvertrags von 1987 sind im wesentlichen in den nunmehr geltenden Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 übernommen worden. Er umfaßt sechs Einzelstaatsverträge (Art. 1 bis 6) sowie Übergangsbestimmungen (Art. 7) und regelt das Außerkrafttreten früherer Vorschriften (Art. 8). Der Rundfunkstaatsvertrag (Art. 1 des gesamten Staatsvertrags) regelt im II. Abschnitt den öffentlichrechtlichen Rundfunk und trifft in diesem Zusammenhang auch Bestimmungen über dessen Finanzierung. Die hier interessierenden Vorschriften lauten: "§ 10 Funktionsgerechte Finanzausstattung, Grundsatz des Finanzausgleichs (1) Die Finanzausstattung hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in die Lage zu versetzen, seine verfassungsmäßigen und gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen; sie hat insbesondere den Bestand und die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten. (2) Der Finanzausgleich unter den Landesrundfunkanstalten ist Bestandteil des Finanzierungssystems der ARD; er stellt insbesondere eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der Anstalten Saarländischer Rundfunk, Radio Bremen und Sender Freies Berlin sicher. Der Umfang der Finanzausgleichsmasse und ihre Anpassung an die Rundfunkgebühr bestimmen sich nach dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag. § 11 Finanzierung (1) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk finanziert sich durch Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstigen Einnahmen; vorrangige Finanzierungsquelle ist die Rundfunkgebühr. (2) Das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts begründet auch künftig die Rundfunkgebührenpflicht. § 12 Ermittlung des Finanzbedarfs (1) Der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geprüft und mindestens alle zwei Jahre festgestellt. (2) Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs sind insbesondere zugrunde zu legen 1. die wettbewerbsfähige Fortführung der bestehenden Hörfunk- und Fernsehprogramme, die durch Staatsvertrag aller Länder zugelassenen Fernsehprogramme sowie die nach Landesgesetz jeweils zulässigen neuen Hörfunkprogramme, 2. die Teilhabe an den neuen rundfunktechnischen Möglichkeiten, 3. die allgemeine Kostenentwicklung und die besondere Kostenentwicklung im Medienbereich, 4. die Entwicklung der Werbeeinnahmen und der sonstigen Einnahmen. (3) Unter Berücksichtigung des bisherigen Verfahrens soll bei der Ermittlung des Finanzbedarfs ein hoher Grad der Objektivierbarkeit erreicht werden. (4) Über eine Anpassung der Rundfunkgebühr wird jeweils anschließend an die Feststellung des Finanzbedarfs entschieden. § 16 bleibt unberührt." Die weiteren Vorschriften betreffen die Werbung. Der Rundfunkgebührenstaatsvertrag (Art. 4 des gesamten Staatsvertrags) regelt im wesentlichen Voraussetzungen und Erfüllung der Gebührenschuld. Der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (Art. 5 des gesamten Staatsvertrags) legt die Höhe der Rundfunkgebühr fest und bestimmt diejenigen Mittel, die für andere Zwecke abzuführen sind, namentlich für den Aufbau des Rundfunks in den neuen Bundesländern, für die Einrichtung eines bundesweiten Hörfunks und für die Landesmedienanstalten. Ferner wird der Finanzausgleich unter den Rundfunkanstalten näher geregelt. Die KEF ist in dem Staatsvertrag nicht erwähnt. Sie findet ihre Grundlage in dem genannten Beschluß der Ministerpräsidenten, der am 29. Juni 1992 wie folgt neu gefaßt wurde: "A. I. Zusammensetzung der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten 1. Die von den Ministerpräsidenten mit Beschluß vom 20.2.1975 errichtete Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der in der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten des Landesrechts und der Anstalt des öffentlichen Rechts "Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF)" besteht aus - fünf Mitgliedern aus den Staats- und Senatskanzleien der Länder; - fünf Mitgliedern aus den Landesrechnungshöfen und - sechs von den Ländern und von Rundfunkveranstaltern unabhängigen Sachverständigen (dabei entfällt der Bereich eines Sachverständigen für neue Rundfunktechniken oder Programmproduktionen zugunsten des zusätzlichen Rechnungshofvertreters) sowie aus - dem Vorsitzenden (ohne Stimmrecht). Vorsitzender ist der Chef der Staatskanzlei des Landes Rheinland-Pfalz als Vorsitzland der Rundfunkkommission. Stellvertreter des Vorsitzenden der Kommission ist das vom Bayerischen Obersten Rechnungshof bestellte Mitglied der Kommission. Jedes Land benennt ein Mitglied. Zu den einzelnen Gruppen der Mitglieder aus den Staats- und Senatskanzleien der Länder, der Mitglieder aus den Landesrechnungshöfen und der Sachverständigen soll möglichst jeweils ein Vertreter aus den Ländern mit einer im Finanzausgleich nehmenden Rundfunkanstalt gehören. Die Mitglieder sind in ihrer Aufgabenerfüllung unabhängig und an Aufträge oder Weisungen nicht gebunden. 2. Fachleute aus dem Bereich der Rundfunktechnik sind als Berater der Kommission hinzuzuziehen. 3. Die Gruppe der Sachverständigen soll sich wie folgt zusammensetzen: a) zwei Wirtschaftsprüfer, die mit der Prüfung öffentlicher Haushalte vertraut sind, b) zwei Vertreter aus dem Bereich Betriebswirtschaft; sie sollen fachkundig in Personalfragen bzw. für Investitionen und Rationalisierung sein; c) ein Vertreter aus dem Bereich der Wissenschaft; er soll die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst haben und über besondere Erfahrungen auf dem Gebiet des Rundfunks verfügen; d) ein Vertreter aus dem Bereich der Medienwirtschaft; er soll Kenntnisse in der Gestaltung und Verwertung von Programmproduktionen haben. 4. Die Länder, die nicht Mitglieder aus den Gruppen der Staats- und Senatskanzleien und der Landesrechnungshöfe entsenden, benennen jeweils einen Sachverständigen aus den Bereichen Wirtschaftsprüfung, Betriebswirtschaft und Wissenschaft. 5. Die Sachverständigen werden anschließend von den Ministerpräsidenten jeweils für die Dauer von 4 Jahren berufen; eine Wiederberufung ist zulässig. Der Vorsitzende der Rundfunkkommission schließt die Dienstverträge mit den Sachverständigen zugleich im Auftrag der anderen Länder. Die Verträge bedürfen nicht der Zustimmung der Ministerpräsidenten. II. Aufgaben der Kommission 1. Die Kommission hat die Aufgabe, ausgehend von den Anmeldungen, den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten gemäß den dafür geltenden rundfunkrechtlichen Bestimmungen nach den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit fortlaufend zu ermitteln. Sie nimmt die Prüfung unter Wahrung der Programmautonomie vor. 2. Die Kommission erstattet den Ministerpräsidenten alle zwei Jahre einen Prüfungsbericht, in dem sie unter Beachtung des Art. 1 § 12 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland die Finanzlage der Rundfunkanstalten darlegt und insbesondere zu der Frage Stellung nimmt, ob, in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühr notwendig erscheint. Sie weist auch in Zukunft zugleich auf die Notwendigkeit und Möglichkeiten für eine Änderung des Finanzausgleichs der Rundfunkanstalten hin. 3. In dem Prüfungsbericht macht die Kommission einen rechnerisch begründeten Vorschlag für eine etwaige Gebührenanpassung, der betragsmäßig beziffert werden oder bei unterschiedlichen Entwicklungsmöglichkeiten aus einer Spanne bestehen kann. 4. Abweichende Meinungen von Mitgliedern der Kommission werden auf deren Verlangen in den Prüfungsbericht aufgenommen. 5. Die Ministerpräsidenten können jederzeit in Sonderfällen ein Gutachten der Kommission anfordern. 6. Die Arbeiten und Empfehlungen der Kommission dienen als Entscheidungshilfe für die Landesregierungen und die Landesparlamente.
III. Verfahren und Beschlußfassung 1. Vertreter der Rundfunkanstalten sind nach Bedarf zu den Beratungen hinzuzuziehen. Vor der abschließenden Meinungsbildung in der Gesamtkommission ist den Rundfunkanstalten auf Intendanten-Ebene Gelegenheit zu einer Stellungnahme und Erörterung zu geben. Zu diesem Zweck werden ARD und ZDF die wesentlichen Zwischenergebnisse der Kommission mitgeteilt.
2. Zu der Stellungnahme der Rundfunkanstalten zum Bericht der Kommission, die den Ministerpräsidenten zugeleitet wird, äußert sich die Kommission wiederum gegenüber den Ministerpräsidenten. 3. Die Kommission faßt ihre Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zehn Stimmen ihrer stimmberechtigten Mitglieder. IV. bis VI. ..." In Teil B sind die Sachverständigen benannt. II. 1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens, bayerische Fernsehteilnehmer, verlangten vom Bayerischen Rundfunk die Rückzahlung desjenigen Teils der Rundfunkgebühr, der gemäß Art. 3 Abs. 1 des Staatsvertrags von 1982 von den Rundfunkanstalten zur Finanzierung der Kabelpilotprojekte bereitzustellen war. Sie machten geltend, der "Kabelgroschen" sei kein Teil der Rundfunkgebühr, sondern eine selbständige Abgabe, die auch einer selbständigen rechtlichen Bewertung bedürfe. Ihrer Natur nach stelle sie eine Sonderabgabe dar. Deren Erhebung sei unzulässig, weil es an der erforderlichen Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung fehle, denn 99 vom Hundert aller Haushalte könnten nicht in den Genuß des Kabelfernsehens kommen. Überdies werde der Betrag für einen rechtswidrigen Zweck verwendet, denn er diene der Finanzierung privaten Rundfunks und damit primär kommerziellen Interessen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab (ZUM 1987, S. 472). Der strittige Teil der Rundfunkgebühr stelle keine Steuer oder Sonderabgabe dar. Er sei dazu bestimmt, zulässige Aufgaben im Rahmen der Gesamtveranstaltung von Rundfunk zu finanzieren. Dazu gehöre auch die Erprobung neuer Techniken zur Versorgung der Rundfunkteilnehmer mit Radio- und Fernsehprogrammen. Daß im Rahmen der Kabelpilotprojekte Programme privater Anbieter verbreitet würden, mache den "Kabelgroschen" ebenfalls nicht rechtswidrig, denn es komme allein auf den legalen rundfunkrechtlichen Zweck der Erprobung neuer Techniken an. Die Verpflichtung der Rundfunkteilnehmer, die volle Gebühr selbst dann zu entrichten, wenn sie die über Kabel verbreiteten Sendungen nicht empfangen könnten, verstoße nicht gegen das Äquivalenzprinzip, dem Gebühren genügen müßten. Da der strittige Teil der Gebühr weniger als 2 vom Hundert der Gesamtgebühr betrage, liege keine erhebliche Verzerrung vor. Die Zahlungsverpflichtung für sämtliche Fernsehteilnehmer verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz, weil die in dem Versuch gesammelten Erfahrungen künftig allen Teilnehmern zugute kämen. 2. Auf die Berufung der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom 14. Juni 1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und 26. Oktober 1982 unterzeichneten Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten (GVBl. 1983 S. 379), soweit er Art. 1 des Staatsvertrags betrifft, verfassungswidrig ist. a) Für die Entscheidung des Rechtsstreits komme es darauf an, ob Art. 1 des Rundfunkstaatsvertrags 1982 aufgrund der Zustimmung des Bayerischen Landtags eine gültige Rechtsgrundlage für die Erhebung des streitigen Teils der Rundfunkgebühr bilde. Sei Art. 1 wirksam, so sei die Berufung unbegründet und müsse zurückgewiesen werden. Sei er verfassungswidrig, so sei die Berufung begründet, die Kläger hätten einen Rückzahlungsanspruch, weil es an einer Rechtsgrundlage für die erhöhte Rundfunkgebühr fehle. Die Entscheidungserheblichkeit werde nicht durch den Umstand berührt, daß der Rundfunkstaatsvertrag von 1982 mittlerweile durch einen neuen Staatsvertrag ersetzt worden sei. Die streitigen Rückzahlungsansprüche bezögen sich durchweg auf den Geltungszeitraum des Staatsvertrags von 1982. b) Art. 1 des Staatsvertrags 1982 verstoße in zweifacher Hinsicht gegen das Grundgesetz. aa) Er verletze den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks. Dieser Grundsatz gelte auch für die Finanzierung der Rundfunkanstalten. Aus ihm folge deren Gebührenhoheit. Ohne diese könne sich die grundrechtlich gewährleistete Freiheit nicht entfalten. Die Programmgestaltung sei nur dann frei und unabhängig, wenn auch Einflußnahmen über die wirtschaftlichen Voraussetzungen von Rundfunkveranstaltungen ausgeschlossen seien. Zwar werde im Sondervotum zum zweiten Rundfunkurteil (BVerfGE 31, 314 [345]) die Auffassung vertreten, die Gebührenfestsetzung durch die Parlamente sei wegen der Monopolstellung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten hinnehmbar, solange der Staat nicht über die Gebührenregelung Einfluß auf das Programm nehme, also eine ausreichende Finanzierung sicherstelle. Ein von Verfassungs wegen verbotener Einfluß liege aber nicht erst vor, wenn die Finanzierung unzureichend werde, sondern bereits dann, wenn in den Rundfunkanstalten die Befürchtung herrsche, daß "Wohlverhalten" Voraussetzung einer ausreichenden Finanzierung sei. Diese Lage werde durch die gegenwärtige Finanzierungsweise geschaffen. Für die Begründetheit solcher Befürchtungen gebe es auch zahlreiche Belege. Ihre Auswirkungen auf die Programmgestaltung seien jedoch kaum nachweisbar. Angesichts der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebührenhoheit der Rundfunkanstalten sei die staatliche Gebührenfestsetzung ein Eingriff in die Rundfunkfreiheit. Dieser verstoße gegen das Grundgesetz, weil es Finanzierungsweisen gebe, die die Rundfunkfreiheit weniger beschränkten. Dazu gehöre die Festsetzung der Rundfunkgebühr durch Satzungen der Rundfunkanstalten. Der Gesetzesvorbehalt stehe dem nicht entgegen. Ihm wäre vielmehr genügt, wenn die Rundfunkanstalten gesetzlich zur Festsetzung der Gebühren ermächtigt würden. Belangen Dritter könne durch einen Genehmigungsvorbehalt entsprochen werden. Stehe ein solches, die Staatsfreiheit des Rundfunks weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung, so sei der Gesetzgeber aus Verhältnismäßigkeits-Gesichtspunkten verpflichtet, dieses zu wählen. bb) Art. 1 des Staatsvertrags sei ferner deswegen verfassungswidrig, weil er den Fernsehteilnehmern für die Dauer der Kabelpilotprojekte eine unzulässige Sonderabgabe auferlege und damit Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Der für die Kabelpilotprojekte vorgesehene Gebührenanteil diene nicht der Erfüllung der den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten obliegenden Aufgaben, sondern Aufgaben der allgemeinen Staatsverwaltung, nämlich der Umstrukturierung des Medienwesens, und habe folglich keine Entgeltfunktion. Dafür spiele es keine Rolle, ob es sich um einen aussonderbaren Gebührenanteil handele oder nicht. Auch wenn sich der Anteil nicht aussondern lasse, ändere das nichts an dem materiellen Ergebnis, daß eine Sondergruppe zu einer öffentlichen Last herangezogen würde, für die der Sache nach die Allgemeinheit aufzukommen habe. Aus demselben Grund sei die Abgabe auch nicht gruppennützig. Sie halte daher den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an zulässige Sonderabgaben nicht stand. c) Außerdem sei der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags zum Staatsvertrag nicht in wirksamkeitsbegründender Form gefaßt und bekannt gemacht worden. 97 In Bayern würden Staatsverträge gemäß Art. 72 Abs. 2 der Verfassung nicht durch Gesetz, sondern durch Zustimmungsbeschluß des Landtags ohne Mitwirkung des Senats in Landesrecht transformiert. Rechtspflichten könnten im Außenverhältnis aber nur durch formelles Gesetz begründet werden. Art. 20 Abs. 3 GG lasse weder für den Bund noch für die Länder gesetzesgleiche Beschlüsse zu. Auch wenn der Zustimmungsbeschluß die demokratischen Anforderungen des Grundgesetzes erfülle, so genüge er doch nicht dem Rechtsstaatsprinzip. Allein die Förmlichkeiten des Gesetzgebungsverfahrens gewährleisteten die erforderliche Sicherheit bei Grundrechtseingriffen. Selbst wenn im Grundgesetz die Transformation staatsvertraglicher Regelungen in Landesrecht nicht ausdrücklich geregelt sei, schränke Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG die Verfassungsautonomie der Länder insoweit ein. Auch die bayerische Staatspraxis, wonach der Zustimmungsbeschluß des Landtags nicht bekannt gemacht, sondern vom Ministerpräsidenten lediglich im Vorspruch zum Staatsvertrag mitgeteilt werde, sei verfassungswidrig. Die Zustimmung sei der geltungsbegründende Normativakt. Er bedürfe daher selber der Bekanntmachun

References: Art. 5
 Art. 1
 § 3
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 3
 § 23
 Art. 4
 § 11
 § 12
 § 16
 Art. 1
 § 12
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 72
 Art. 20
 Art. 28