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Timestamp: 2019-05-21 16:34:07+00:00

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Hecho Notori Lluch
Ramiro Ávila Santamaría Gloria Camacho Z. Laura Chinchilla Juan Carlos Donoso Fernando Grafe Agustín Grijalva Kattya Hernández B. Luis Pásara David Schodt Farith Simon Campaña Álex Valle
Con documentos del Banco Mundial, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Fundación Esquel
José Serrano Salgado Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Av. Amazonas y Atahualpa Edif. Anexo al Ex Banco Popular Telf: (593-2) 2464 929, Fax: 2469914 www.minjustica-ddhh.gov.ec
Av. Amazonas N. 2889 y la Granja Telf: (593-2) 2460 330, Fax: 2461 960
www.un.org.ec
Oﬁcina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Esther Almeida Guillermo Fernández-Maldonado Castro Estefany Jurado Velasteguí
Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Tatiana Hidalgo Rueda Yolanda Pozo Byron E. Villagómez M.
Miguel Romero Flores
ISBN: 978-9978-92-987-2 Derechos de autor: 035501 Imprenta: V&M Gráﬁcas (02 3201 171)
Quito, Ecuador 1ra. edición: marzo 2011
Presentación .......................................................................................................vii José Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Introducción........................................................................................................xi Luis Pásara
I. El funcionamiento del sistema de justicia
1. La producción judicial: cifras y calidad
2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97 Fundación Esquel
3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133 Farith Simon Campaña
4. Diseño y práctica del amparo constitucional ........................................149 Ramiro Ávila Santamaría
5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional ...............................175 Agustín Grijalva y Álex Valle
6. Comisarías de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229 Gloria Camacho Z. y Kattya Hernández B.
Gestión y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283 Fernando Grafe
II. La justicia mirada en perspectiva
8 La Función Judicial en 1990 .................................................................327 Laura Chinchilla y David Schodt
9 Derechos humanos y administración de justicia ...................................351 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997
10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361 Banco Mundial
11. La visión de los usuarios ........................................................................389
12. La visión de los ciudadanos ...................................................................393 Juan Carlos Donoso
José Serrano Salgado,
Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
L a Justicia es la búsqueda del bien común. En esencia, con ella la socie- dad busca restaurar la ausencia temporal del adecuado equilibrio que
debe existir entre todos quienes la integran. Este enunciado, que en otro contexto pudiera sonar a obvio, es todavía una aspiración que no se concre- ta para la mayoría de ciudadanos y ciudadanas de nuestro país. Como parte sustancial de la democracia, la Justicia es el soporte fun- damental que sostiene ante la Ley las relaciones entre iguales con absoluto respeto de su diversidad, pero en el Ecuador de las últimas décadas, ese con- cepto se ha degradado y despojado de un real valor. La “justicia” para quien puede pagar por ella, sin importar su culpa, para el emparentado político o para el bien relacionado, no es Justicia, mucho menos un ser vicio público del cual los ecuatorianos y las ecuatoria-
nas podamos sentirnos orgullosos. Esta problemática, que es un mal crónico, se agravó por la indiferencia de gobiernos del pasado que no hicieron nada por mejorar la administra- ción de justicia. O que, incluso, impulsaron la corrupción como estrategia de poder, resultado de lo cual hoy tenemos desastrosas consecuencias que afectan la seguridad ciudadana e incrementan la sensación de indefensión. Es en ese contexto que el Gobierno de la Revolución Ciudadana dice ¡basta! a tanto atropello y se involucra de manera efectiva en la reestructu- ración de este sector estratégico para la existencia de la nación. Una muestra de ese cambio, que es compromiso personal del presidente Rafael Correa Delgado, se plasmó en la nueva Constitución aprobada en referéndum en septiembre de 2008. Allí se incluyeron normas y artículos para “despoliti-
J O S É S E R R A N O S A L G A D O
zar” el sistema de justicia secuestrado por décadas por los partidos políticos tradicionales. Pero ese ejercicio es solo una parte del trabajo que el Gobierno Nacional hace por recuperar para la gente este ser vicio público. Por delega- ción del Ejecutivo, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos publica este estudio serio y profundo que permite, de manera objetiva y empíricamente sustentada, diagnosticar, puntualizar y presentar soluciones especíﬁcas en torno a las acuciantes diﬁcultades que persistentemente coar- tan el adecuado, ágil y efectivo funcionamiento de la Administración de Justicia en el Ecuador. El libro “El funcionamiento de la justicia del Estado”, transparenta y pone en perspectiva los graves y complejos problemas que afectan a este poder del Estado y por ende, a todos quienes formamos parte de la nación. El presente texto, editado por el reconocido profesor de la Universidad de Salamanca, Luis Pásara, autor de innumerables obras de investigación en toda la región, constituye un valioso compendio de artículos y ensayos que de forma técnica, objetiva y sustentada retratan los principales inconvenien- tes que hacen que la Justicia en el Ecuador aún sea una tarea pendiente. En estas páginas se presentan diagnósticos, estadísticas, teorizaciones, casos reales y propuestas de gran utilidad para comprender adecuadamente las fallas estructurales del sistema judicial ecuatoriano y, para con esta base, f o r m u l a r s o l u c i o n e s q u e p e r m i t a n h a c e r d e l E c u a d o r u n E s t a d o Constitucional de Derechos y Justicia de verdad, más allá de cualquier enunciado. La Función Judicial en el Ecuador debe ser reestructurada de forma integral y uniforme, para que los ﬁscales, los jueces, los defensores y demás ser vidores cumplan su papel y resuelvan todos los asuntos a ellos sometidos, desde aquellos que conciernen primordialmente al interés privado, hasta los que cobran una inusitada trascendencia por sus implicaciones con el interés público. Todo ello basado en Derecho y con fundamento en las actuaciones procesales. Es decir, con plena e irrestricta obser vancia de la Constitución, los tratados internacionales y las leyes de la República. Esta investigación es un esfuerzo del Gobierno Nacional para recuperar la conﬁanza en la Justicia y en sus operadores como ser vidores públicos pro- bos y de excelencia, con procesos ágiles y certeros, con controles disciplina-
rios y administrativos que permitan una adecuada rendición de cuentas, y con un correcto, honesto y eﬁciente uso de los recursos ﬁscales. Este libro, precisamente, es un ejemplo concreto de la responsabilidad asumida por el Gobierno Nacional para cambiar la nefasta realidad de un sistema que ha ser vido para perseguir a los rivales políticos de los regímenes de turno o para enriquecer a unos pocos a costa del dolor y sufrimiento de miles. Es también, un alegato valioso para impulsar el mejoramiento y la reforma del Sistema de Justicia en el Ecuador, con el solo y único propósito de que el pueblo ecuatoriano pueda efectivamente conﬁar en las institucio- nes y goce, como soberano y mandante, de una verdadera seguridad jurídica que garantice el anhelado desarrollo deﬁnitivo de nuestro país.
E n las dos décadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la Administración de Justicia de Florida International University realizara
un diagnóstico integral de la justicia en Ecuador, este tema ha sido objeto de algunos análisis, muchas propuestas y determinadas reformas. Este volu- men recoge los principales diagnósticos y análisis, realizados sobre la base de un recojo de datos e información empírica y que, en consecuencia, cuentan con una base conﬁable. El propósito del volumen es, pues, recopilar los trabajos que, con algún grado respetable de certeza, nos dicen qué ha caracterizado a la justicia pro- vista por el Estado ecuatoriano a lo largo de este periodo. Esta demarcación excluye, como objeto del volumen, otros tipos de justicia existentes en el país. En cuanto al tiempo, si el primero de los estudios corresponde a 1990, dos de los trabajos incluidos fueron terminados en 2010. En Ecuador, como en muchos de los países de la región, la justicia es objeto de tratamiento y debate, a menudo sin suﬁciente información sobre su realidad. Quienes son actores en el sistema de justicia tienen opiniones sobre él pero su visión del funcionamiento institucional resulta frecuente- mente parcial, o incluso sesgada, a partir de la posición que en él ocupan. Esto es especialmente claro cuando se adjudica responsabilidades de insuﬁ- ciencias y deﬁciencias, y siempre son otros quienes resultan señalados. En el caso de este país, en los últimos veinte años se ha efectuado una serie de trabajos en materia de justicia. En tales esfuerzos han participado principalmente la agencia de cooperación estadounidense, USAID, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la cooperación española.
L U I S P Á S A R A
Entre las instituciones que han tomado parte en los diversos trabajos se hallan DPK Consulting, ILANUD y la Comisión Andina de Juristas, ade- más de diversas universidades y fundaciones ecuatorianas, entre las que des- tacaron la Corporación Latinoamericana de Desarrollo y, sobre todo, la Fundación Esquel, ambas inactivas hoy. Como resultado, existe un acer vo de diagnósticos e informes sobre el funcionamiento de la justicia, que han acompañado a propuestas o a activi- dades de reforma. Sin embargo, el conocimiento resultante no ha sido capi- talizado. Esto es, la información recogida y el análisis efectuado no constitu- yen un corpus conocido y accesible, que esté siendo usado en el terreno aca- démico o en el de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia. Usualmente generado a partir de proyectos sobre temas especíﬁcos, la mayor parte de lo producido por ellos no se ha publicado y se halla archivado en diversos lugares –el más importante de los cuales es Projusticia– pero no resulta fácilmente alcanzable por quien lo busque. Además de no conocerse la existencia de esos trabajos –salvo por unas pocas personas que se han man- tenido en el tema durante varios años–, llama la atención que, en el umbral de un nuevo proceso de transformación de la justicia, la información prove- niente de esos veinte años casi no sea utilizada.
A menudo, en América Latina, se sostiene que la justicia está insuﬁcien- temente estudiada, lo que es parcialmente cierto. No obstante, el exa-
men del caso ecuatoriano añade un matiz importante: en rigor, en este país hay muchos aspectos de la justicia que están pendientes de ser analizados pero en el caso de aquéllos que sí lo han sido la información y los resultados del análisis permanecen en archivos, lejos tanto del interés académico como del conocimiento de quienes intentan, cíclicamente, acometer nuevos esfuerzos de reforma. En cualquier terreno, sin conocer lo que se ha hecho antes se corre el riesgo de recorrer caminos ya transitados y, en el peor de los casos, persistir en el error. Renunciar a beneﬁciarse de lo que otros, trabajando en lo mismo aprendieron antes, pone en el camino de dilapidar recursos. En el caso de la reforma del sistema de justicia esto es, si cabe, más grave debido a la ine- xistencia de teorías sólidas que guíen la acción y a que el conocimiento acu- mulado a partir de la práctica todavía es insuﬁciente en todo el mundo. Y
en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atención el hecho de que, cuando se lee lo producido hace años, se encuentra a menudo el diagnóstico de problemas que hoy aún no han sido resueltos. Este volumen no pretende resolver el problema que encara pero sí busca ofrecer una base sólida sobre la cual pueda continuarse los esfuerzos en dirección a contar con un conocimiento compartido sobre el tema de la jus- ticia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que pareceres y conjeturas.
La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia ecuato- riana de hoy. El primero, de Luis Pásara, analiza la producción judicial tanto desde el punto de vista cuantitativo como valiéndose del examen de calidad sobre una amplia muestra de sentencias recogida en 2009. Los dos estudios siguientes están dedicados a examinar los resultados de la reforma procesal penal, introducida en Ecuador hace casi diez años. Un análisis comprehen- sivo efectuado por la Fundación Esquel se recoge aquí en lo concerniente a la Función Judicial y resulta complementado por el examen de las respues- tas del sistema penal a la criminalidad, que realiza Farith Simon. La justicia constitucional es también objeto de dos trabajos: el primero, de Ramiro Ávila Santamaría, está centrado en el recurso de amparo, que es examinado tanto en su diseño como en su práctica; el segundo, de Agustín Grijalva y Álex Valle, aborda el uso y funcionamiento de esta justicia especializada. El estudio de Gloria Camacho y Kattya Hernández –extractado de un trabajo mayor– pone atención en el asunto de la mujer ante el sistema de justicia, desde la experiencia de las comisarías de la mujer en Cuenca. Finalmente, Fernando Grafe examina la gestión y los recursos humanos en el Consejo de la Judicatura, institución que con diez años de existencia ha sido erigida en rectora del sistema de justicia por la Constitución de 2008. El lector habrá de construir su propia versión acerca de la justicia ecua- toriana de hoy a partir de estos estudios. Cada uno de ellos se sustenta en información objetiva y veriﬁcable que, para ser discutida, requiere ser con- trastada con más información, dentro de un debate que entonces podrá ser informado y serio. Ése es uno de los objetivos de esta publicación. Pese a su diversidad, los siete trabajos referidos a la actualidad de la jus- ticia estatal en Ecuador no cubren todos los ámbitos de ésta. Su publicación
constituye una invitación para que, desde la constatación de los vacíos de importancia, se emprendan y publiquen nuevos trabajos que completen el levantamiento del perﬁl del sistema de justicia que aquí se busca propiciar.
La segunda parte del volumen pretende poner esa tarea en una perspectiva de mediano plazo. A ese efecto, se ha extractado las partes más relevantes de tres informes internacionales, correspondientes a 1990, 1997 y 2002. El primero, ya mencionado, tiene un carácter precursor y fue preparado por Laura Chinchilla y David Schodt, con ﬁnanciación de USAID. El segundo está referido especíﬁcamente a derechos humanos y administración de jus- ticia en Ecuador, y tiene un carácter institucional dado que fue producido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El tercero pertene- ce al Banco Mundial y ha sido traducido gentilmente por Ana Lucía Jaramillo. Finalmente, la segunda parte se completa con la información prove- niente de dos encuestas recientes. La primera, encargada por Projusticia, proporciona en una versión condensada la visión del sistema de justicia que tenían sus usuarios en 2007. La segunda, corresponde a la encuesta efectua- da, en busca de la visión de los ciudadanos, por Vanderbilt University en 2008; el informe fue preparado por Juan Carlos Donoso.
El editor del volumen agradece los varios apoyos recibidos para realizar este trabajo. Además de los autores, debe reconocerse particularmente el estímu- lo entusiasta de Ramiro Ávila Santamaría, el acceso a documentación y otras facilidades prestadas por Ana Lucía Jaramillo, la información facilitada por Patricia Esquetini y las varias contribuciones de Boudewijn de Jonge.
El funcionamiento del sistema de justicia
La producción judicial: cifras y calidad
Cuando en el año 2009 se decidió organizar un programa de puesta en mar- cha de las instituciones y procesos incorporados por el Código Orgánico de la Función Judicial, se convino en la necesidad de contar con una línea de base de la producción judicial, que estableciese –a modo de una fotografía– el punto de partida desde el cual se iniciaría la transformación de la justicia ecuatoriana, objetivo del Código. Se trató entonces de componer un cuadro de situación en el que se incluyese tanto los datos cuantitativos acerca del trabajo de los tribunales como una apreciación, con base empírica, acerca del producto de su actuación: las resoluciones judiciales. En este capítulo se examinan los resultados de ese trabajo, que deberán ser vir como elementos de orientación para el establecimiento de líneas de política judicial, tanto en materia de evaluación de los actuales jueces, y reclutamiento y formación de los futuros jueces, como en lo referente a la organización del seguimiento del trabajo de los tribunales.
Este análisis se ha elaborado sobre información del Consejo de la Judicatura correspondiente al periodo 2002-2008, que es la disponible en términos ho- mologados*. Se referirá, primero, al movimiento de ingreso de causas durante el periodo. Abordará en seguida la capacidad de resolución y sus variaciones
El autor agradece el apoyo de Boudewijn de Jonge en el trabajo estadístico, así como sus obser va- ciones y las de Ramiro Ávila Santamaría, Mauricio Ramírez y Wilson Hernández.
P Á S A R A
anuales. Propondrá a continuación unas consideraciones sobre producción y productividad judiciales, que examinará en relación con el número de tri- bunales, el número de jueces y el monto presupuestario destinado a la Fun- ción Judici a l 1 . Fina lmente, se pl ante a r á a lguna s duda s y reser va s, concernientes a las deficiencias del sistema de registro, que ensombrecen la información disponible y, en consecuencia, se proyectan negativamente sobre las posibles interpretaciones en torno a ella.
El ingreso de causas al sistema
En los siete años del periodo ana liz ado, ingres a ron a l sistema de justici a 1.620.468 causas. Esta cifra consolida el registro de ingreso en los varios tipos de juzgados, los tribunales fiscales y los tribunales contencioso-administra- tivos; todos ellos, lugares del sistema a los que llega una causa por primera vez. El cuadro 1 recoge los ingresos por año y de la evolución se desprende la existencia de una tendencia marcadamente ascendente que desembocó en un incremento del número de causas ingresadas en 2008, con respecto a las ingresadas en 2002, de dos veces y media (251,9%); esto es, un aumento anual promedio superior a cuarenta por ciento (41,98%).
1 Las cifras de juzgados, salas de cortes provinciales y jueces que son utilizadas en este trabajo han sido obtenidas de fuentes indirectas, en razón de que la solicitud de estos datos, formulada al Con- sejo de la Judicatura en noviembre de 2009, no recibió respuesta.
J U D I C I A L :
Causas ingresadas por primera vez al sistema (2002-2008)
1.620.468
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.
Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre el sistema de justicia que, a diferencia de lo que se verifica en otros países 2 , no se ha retraído como reacción a una respuesta insatisfactoria de parte de aquél. Por el contrario, en Ecuador la demanda crece a un ritmo alto, espe- cialmente desde 2004 y muy marcadamente en 2008, registrándose sólo una caída en 2007. Esto significa que un número cada vez mayor de conflictos busca solución en el aparato judicial, buena parte de los cuales corresponden a asuntos de niñez y adolescencia, para lo cual el establecimiento de una ju- dic a tur a especi a liz ada probablemente ha contribuido a c ana liz a r una de- manda hasta entonces no atendida. Si a aquéllas ingresadas por vez primera al sistema, que son las ofrecidas por el cuadro 1, se suma las que ingresaron en otras instancias (es decir, vol- vieron a ser admitidas en un lugar distinto a los previstos como de primer ingreso), las cifras de ingreso –que se acercan a los dos millones de causas en siete años– son las que aparecen en el cuadro 2.
2 Es el caso de Perú, donde la frustración social acumulada respecto del rendimiento del sistema de justicia parece explicar que en 2005 el total de causas ingresadas por primera vez al sistema (746.379) representara una caída de 8,7% respecto del año anterior y que, en 2006, se produjera otra caída equivalente a 7,5%.
Total de causas ingresadas al sistema (2002-2008)
Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es también creciente, aunque en 2007 se produjo un retroceso que es parcial- mente explicado, como se verá luego, por la tendencia del ingreso decreciente en segunda instancia. Los años de mayor ingreso son 2004, 2006 y 2008. La incidencia de las causas de primer ingreso sobre estos totales es grande –no menor a 70% en ningún año del periodo en estudio– y, dado su mayor incremento en los últimos años, en 2005 estas causas pasaron a constituir 85% del total de ingresos y en 2008 alcanzaron el nivel de 90%. El cuadro 3 registra el ingreso anual en las cortes provinciales, antes de- nominadas superiores, que en dirección contraria a los ingresos registrados en primera instancia muestra una tendencia claramente decreciente desde
Causas ingresadas a cortes provinciales (2002-2008)
¿Po r qué aument an si gnific a ti vamente l o s ing res o s de primer a vez a l sistema, especialmente desde 2004, y al mismo tiempo disminuyen los in- gresos en el nivel de apelación, notoriamente desde 2005? ¿Estamos ante una “decepción” del usuario que, pese a las crecientes expectativas ciuda- danas que se traducen en una mayor demanda sobre el escalón de entrada al sistema, una vez conocida la respuesta que éste ofrece, aconseja a par tir de la experiencia desistir de llevar adelante el caso en apelación? Una inves- tigación específica debería indagar en esta llamativa disparidad en las ten- dencias de la demanda en primera y segunda instancias pero las cifras son suficientemente claras como para orientar el destino de recursos y ser vicios en una y otra.
A lo largo de los siete años comprendidos entre 2002 y 2008, el número de causas para las que el sistema produce una solución 3 anualmente se ha man-
3 Aunque la estadística del Consejo de la Judicatura ha optado por la expresión “causas resueltas”, ésta puede no ser la más ilustrativa. En primer lugar, debido a que una porción de las causas “re- sueltas” mediante una sentencia de primera instancia son apelables y reingresan al sistema todavía en busca de solución. En segundo lugar, en razón de que, como se verá en la última sección de este informe, aquello que se entiende por “resolver” ofrece un cuadro heterogéneo en los tribunales ecuatorianos y se halla sujeto a interpretaciones que, en los hechos, incluso pueden producir una manipulación estadística.
tenido relativamente estable en términos absolutos, alrededor de un cuarto de millón de casos. Los datos aparecen recogidos en el cuadro 4.
Causas resueltas en el sistema (2002-2008)
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia
En una primera lectura llaman la atención dos aspectos del cuadro 4. El primero es la relativa estabilidad de la cifra, pese al incremento de las causas ingresadas, ya señalado, y al aumento del número de tribunales y de jueces, hecho que será examinado más adelante. El segundo asunto llamativo es que hay años de “retroceso”, esto es, años como 2005 y 2007, en los que se pro- ducen menos decisiones que en años anteriores. ¿Cómo explicar este sube-y-baja en el número de causas resueltas? Si se toma los años de una mayor producción (2004, 2006 y 2008) y se los compara con los datos sobre ingresos de nuevas causas, registrados en el cuadro 1, se encon- trará una coincidencia: los años de mayor número de ingresos también son los de mayor producción judicial. Esta vinculación estadística ha sido detectada en otros países y parece sugerir que la mayor presión generada por el ingreso de causas lleva a un incremento en la producción de decisiones judiciales. Pero queda pendiente de estimación el significado de esas cifras de pro- ducción judicial: ¿tales cifras nos remiten a pocas, muchas o suficientes de- cisiones tomadas en el sistema? Como no hay establecido un estándar para la medición, lo que aquí puede proponerse es establecer una comparación que ponga en perspectiva las cifras disponibles o les proporcione un contexto. La comparación más justificable es probablemente la que ponga al lado de
las cifras de producción las de ingreso. El cuadro 5 reúne los datos de causas ingresadas a todo el sistema con los datos sobre causas resueltas y anota la diferencia que, como se discutirá después, debería encaminarse a engrosar el rubro de causas pendientes.
Causas ingresadas vs. causas resueltas (2002-2008)
-62.201
-109.588
1.714.960
-275.039
Mientras en 2002 y 2003 el número de causas resueltas era mayor que el de ingresadas, a partir de 2004 –dados el salto en los ingresos y el estanca- miento en las resoluciones– surgió un déficit que ha ido aumentando anual- mente ha st a super a r l a s cien mil c aus a s en 2008. La impor t anci a de l a diferencia acumulada durante los siete años del periodo bajo análisis puede apreciarse mejor si se nota que la cifra se aproxima al promedio anual de nú- mero de causas ingresadas. Aunque la comparación es simplemente referencial –porque no se espera que una causa sea necesariamente resuelta en el mismo año en el que in- gresa– la conclusión del cotejo es clara: el sistema resuelve una proporción cada vez menor de las causas ingresadas. En 2008, el peor año de esta esta- dística, el sistema resolvió el equivalente a siete de cada diez causas ingresadas
(70,59%).
Obviamente, cifras y proporciones varían mucho según la rama o materia de la que se trate 4 . Así, tratándose de los tribunales penales (que no son punto de ingreso al sistema y están encargados de juzgar y sentenciar delitos que ingresaron a través de los juzgados penales), las cifras son las que ofrece el cuadro 6.
Causas ingresadas vs. causas resueltas en tribunales penales (2002-2008)
En este caso se constata también que los incrementos en producción co- rresponden a los años de aumento de ingresos (2006, 2007 y 2008) y han permitido que el déficit anual se mantenga casi constante en números abso- lutos. Es de subrayar que en el periodo de siete años que se estudia, los tri- bunales penales –que fueron creados con la reforma procesal penal– hayan podido producir decisiones sobre sólo algo más de la mitad de los casos in- gresados (57%), lo que equivale a una falta de resolución acumulada que afecta a más de diecisiete mil casos. En el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, las cifras son las que presenta el cuadro 7.
4 En el anexo A se incluye la información estadística sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes por tipo de juzgado y tribunal, durante los siete años del periodo examinado.
Causas ingresadas vs. causas resueltas en cortes provinciales (2002-2008)
Aunque en cuatro de los siete años el número de causas resueltas superó al de ingresadas, las cortes provinciales no lograron superar el desafío plan- teado por el enorme ingreso recibido en 2004. Sin embargo, ese “hipo” fue compensado por la ya señalada tendencia decreciente en los ingresos a partir de 2005. Esto explica que a lo largo del periodo estas cortes hayan resuelto 92,26% de los casos ingresados, nivel bastante alto en el conjunto del sis- tema.
Otra vía de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de las cifras de producción judicial consiste en examinar la productividad del sistema. Este examen puede efectuarse desde dos ángulos. Uno consiste en medir la producción de cada juez integrante de la Función Judicial. Otro es el que se vale de una comparación entre los recursos puestos en el sistema y las cifras de producción judicial, a fin de verificar si el aumento de recursos se convierte en mejores rendimientos. En cuanto al primero, conviene tener presente que las cifras aquí pre- sentadas se limitan a una mirada sobre el conjunto del sistema; esto significa trabajar con promedios estadísticos que no reparan en los niveles de rendi-
miento de cada tribunal. Sin embargo, es útil tener presente que durante el trabajo de levantamiento de información se pudo advertir la existencia de grandes diferencias entre unos juzgados y otros, e igualmente entre tribunales, que aquí no podrán ser examinadas, dada la naturaleza del presente trabajo. En otras palabras, esto significa que, como ocurre con todo promedio, las cifras pueden proporcionar una imagen engañosa en cuanto quedan ocultos los casos de juzgados y tribunales que se hallan muy por encima o muy por debajo de las cifras presentadas. Al proceder al examen de la información disponible resulta apropiado tratar separadamente el caso de los juzgados unipersonales de los tribunales integrados por tres jueces. Los datos acerca de la productividad de los juzga- dos unipersonales (civiles, penales, de trabajo, de inquilinato, de niñez y ado- lescencia, y de tránsito) se recogen en el cuadro 8.
Producción y productividad de los juzgados unipersonales (2002-2008)
Juzgados/jueces
En el cuadro 8 puede obser varse que no existe una tendencia definida en el número de causas resueltas en los juzgados unipersonales: si bien el total anual en 2008 es mayor (+ 9%) al de 2002, en el periodo no se registra una tendencia constante al alza puesto que los años 2003, 2005 y 2007 son “de retroceso”. El incremento en el número de causas resueltas no parece se- guir al incremento del número de jueces; esto es, en los años en los que se aumenta juzgados y jueces no se verifica una correspondencia en el aumento
de causas resueltas. Así, en dos de los años en que se produjo “retroceso” en las causas resueltas (2003 y 2005), se había incrementado el número de juz-
gados/jueces. Y, de otro lado, en los dos años en los que se produjo el mayor aumento de causas resueltas (2006 y 2008), éste no parece corresponder al mínimo incremento producido en número de juzgados/jueces. Esta com- probación ratifica lo hallado en varios países, al efectuar un cotejo similar: el incremento en el número de jueces y tribunales no muestra relación con una mayor producción de resoluciones judiciales. En cuanto al número de sentencias producidas en promedio por cada juez de los juzgados unipersonales, el cuadro 8 revela que en el periodo ana- lizado tampoco existe una tendencia definida. Si bien en 2008 se produjo 31 sentencias más por juez que en 2002, en los siete años la cifra promedio subió y bajó, nunca por debajo de 352 ni por encima de 411, teniéndose
2005 y 2007 como años “de retroceso”. Estos promedios significan aproxi-
madamente siete sentencias por semana, producidas por cada juzgado uni- personal. Si se añade a los juzgados unipersonales aquellos que, siendo tribunales, también constituyen primera instancia en el sistema (tribunales fiscales y contencioso-administrativos), los niveles de productividad de la primera ins- tancia de la Función Judicial son los que aparecen en el cuadro 9.
Producción y productividad en primera instancia (2002-2008)
Juzgados/
2002 186.480
2003 182.324
2004 195.916
2005 190.499
2006 220.577
2007 191.179
2008 222.569
Los resultados del cuadro 9 no muestran un perfil distinto al de los juz- gados unipersonales. No hay tendencias definidas en el número de causas resueltas (con 2003, 2005 y 2007 como años “de retroceso”), ni en las sen- tencias producidas en promedio por cada juez pero, respecto a esta última información, se estrecha el margen entre el mínimo (347) y el máximo (395). El promedio de producción por juez se mantiene alrededor de siete sentencias por semana. Si se pasa a examinar el mismo tema en cada tipo de juzgado o tribunal especializado, se tiene los resultados que siguen. Tratándose de los juzgados civiles, el cuadro 10 permite apreciar la evolución de su producción y pro- ductividad.
Producción y productividad en los juzgados civiles (2002-2008)
En el caso de los juzgados civiles no se encuentra una tendencia definida en la producción, que conoció sus puntos más altos en 2003 y 2006, y no gua rdó rel a ción con el número de jueces. La producti vidad, no obst ante haber logrado el mejor resultado en 2006, exhibió una tendencia decreciente. Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante el periodo de siete años analizado, se obtiene 7,64 sentencias por semana, muy cerca del pro- medio general para jueces de primera instancia. Tratándose de los juzgados de inquilinato, el cuadro 11 ofrece los resul- tados de producción y productividad.
Producción y productividad en los juzgados de inquilinato (2002-2008)
2002 7.794
2003 7.840
2004 12.630
2005 5.599
2006 5.234
2008 5.484
En los juzgados de inquilinato, el año de mayor producción y de mayor productividad fue 2004, mientras 2007 fue el año más pobre en rendimiento. Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante los siete años bajo examen, se obtiene 9 sentencias por semana, resultado algo más alto que el promedio general para jueces de primera instancia. El caso de los juzgados de la niñez y adolescencia, que empezaron a fun- cionar como especializados en 2004, no permite un análisis de un periodo equivalente al de los otros juzgados. Los resultados, correspondientes a sólo cinco años, aparecen en el cuadro 12. Téngase presente que, aunque el cuadro usa la expresión “sentencias”, en las cifras de producción se incluye también los autos resolutorios, que tienen efectos similares al de una sentencia.
Producción y productividad en los juzgados de niñez y adolescencia
En este caso, la tendencia de la producción va en alza, efecto que sólo en parte puede ser atribuido al incremento de juzgados, dado que la producti- vidad se incrementó marcadamente en los tres últimos años del periodo. En efecto, entre 2006 y 2008 un juez de la niñez y adolescencia produjo casi 19 (18,87) sentencias y autos resolutorios por semana. Para el conjunto de los cinco años, sin embargo, el promedio se reduce a 16 por semana. Las cifras correspondientes a los juzgados penales aparecen en el cuadro 13, que se refiere a las decisiones que ponen fin a la etapa previa al juicio.
Producción y productividad en los juzgados penales
En este caso, los mejores años de producción fueron 2002 y 2003, mien- tras 2007 y 2008 aparecen con los niveles más bajos de causas resueltas y, en consecuencia, de productividad. En estos dos últimos años, el promedio de decisiones por juez fue de menos de cuatro (3,66) por semana, mientras que en el conjunto de los siete años analizados se llegó a 5,39. En los tribunales penales, encargados del juzgamiento, los resultados son los que presenta el cuadro 14.
Producción y productividad en los tribunales penales
2002 2.464
2003 2.861
2005 2.329
2006 3.163
2007 4.346
2008 5.058
Como se había visto en el cuadro 6, la tendencia en las causas resueltas es más bien al alza, con las excepciones de los años 2004 y 2005. Siendo el número de tribunales y el de jueces casi constantes en el periodo, el dato más importante proviene del número de sentencias por juez, que ha sido calcu- lado dividiendo el número de sentencias producidas por el tribunal entre sus tres miembros 5 . El resultado se halla muy por debajo del correspondiente a los juzgados y tribunales de primera instancia. En efecto, con un mínimo de 19 sentencias por juez en 2002 y un máximo de 38 en 2008, durante los
5 Dividir el número de decisiones entre el número de miembros del tribunal corresponde a la forma de trabajo de la mayoría de tribunales, que reparten las causas entre sus miembros para luego re- visarlas en conjunto y proceder a adoptar resolución.
siete años analizados la producción promedio de un juez integrante de un tribunal penal se situó en dos sentencias por mes. En los juzgados de trabajo, producción y productividad fueron, en el pe- riodo examinado, aquello que muestra el cuadro 15.
Producción y productividad en los juzgados de trabajo (2002-2008)
2002 15.490
2003 12.445
2005 8.826
2006 9.244
2007 12.610
2008 10.892
Habiéndose producido incrementos muy pequeños en el número de juz- gados, en los dos últimos años del periodo, las causas resueltas han marcado una tendencia declinante. Lo mismo ocurrió con la productividad: en 2002, cada juez se acercó a diez (9,61) sentencias semanales; en 2008, en cambio, produjo algo más de seis (6,34). En el conjunto del periodo, el promedio de sentencias semanalmente emitidas por un juez de trabajo fue 6,56, cifra cer- cana al promedio general de los jueces de primera instancia. Para los juzgados de tránsito, las cifras de rendimiento son las que se ha- llan en el cuadro 16.
Producción y productividad en los juzgados de tránsito (2002-2008)
2002 4.981
2003 7.038
2004 12.333
2005 11.665
2007 3.597
2008 32.245
Los resultados de estos juzgados se hallan entre los menos explicables. Mientras que 2002 y 2007 exhiben cifras de producción bajas, en relación con los demás años, 2008 experimentó un salto formidable. El número de causas resueltas no guarda ninguna relación con el número de juzgados en funcionamiento: en 2002, uno de los años en que más juzgados se tuvo en operación, el rendimiento fue bajísimo; en 2007 se obtuvo también una pro- ducción muy baja; pero en el año siguiente, con un solo juzgado más, se re- solvieron nueve veces más causas. En el conjunto del periodo, el promedio semanal de sentencias por juez se acercó a nueve (8,96). Tratándose de primera instancia, resta ver el caso de los tribunales con- tencioso-administrativos, cuyos resultados presenta el cuadro 17.
Producción y productividad en los tribunales
contencioso-administrativos (2002-2008)
Habiéndose mantenido constante el número de tribunales hasta 2007, el número de causas resueltas ha experimentado variaciones menores, salvo el salto dado en 2008, cuando se creó un quinto tribunal. La productividad se mantuvo relativamente estable, en niveles notoriamente bajos. En el conjunto del periodo, cada miembro de un tribunal contencioso-administrativo pro- dujo algo menos de dos sentencias (1,81) por semana, cifra que es la más baja entre las diferentes materias en las que se especializa la Función Judicial. En seguida, corresponde examinar el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, cuyos rendimientos registra el cuadro 18.
Producción y productividad en las cortes provinciales (2002-2008)
2002 41.449
2003 52.501
2004 47.156
2005 44.302
2006 43.508
2007 37.824
2008 35.739
Del mismo modo en el que se procedió en los tribunales penales, para calcular el número de sentencias por juez integrante de una sala de corte pro- vincial se ha dividido el total de causas resueltas entre los tres miembros de la sala. Lo más llamativo es que en este caso sí parece hallarse una tendencia, que es de signo decreciente. En medio de esa tendencia se constata que, pese a haber menos salas en los años 2002 y 2003, se produjo más sentencias que en 2007 y 2008. En cuanto a productividad, mientras en 2003 se llegó al nivel de 370 sentencias por juez, en 2008 se produjo un tercio menos de sentencias. En el conjunto del periodo analizado, cada juez de corte provin- cial produjo un promedio de algo menos de seis sentencias por semana, cifra ligeramente menor a las siete semanales producidas en promedio por los jue- ces de primera instancia. Finalmente, si se agrega la información disponible para primera y se- gunda instancia, los datos aparecen recogidos en el cuadro 19.
Producción y productividad en primera y segunda instancias
2002 230.393
2003 237.686
2004 245.857
2005 237.130
2006 267.374
2007 233.370
2008 263.150
Los result ados, de los cua les sólo queda excluida l a Cor te Na ciona l, muestran una cifra de causas resueltas que tiende a ser constante y sólo re- gistra altibajos menores. El número de sentencias promedio por juez gira en torno a las 300 causas anuales, verificándose pequeñas variaciones anuales, en un sentido o en otro. Estos resultados completan y confirman los hallazgos presentados en los cuadros anteriores. El segundo ángulo escogido para apreciar el significado de los niveles de la producción jurisdiccional es su cotejo con los recursos puestos a disposi- ción de la Función Judicial. El primero es el de orden presupuestario. El cua- dro 20 recoge los recursos destinados por el Presupuesto del Est ado a l a Función Judicial, distinguiendo entre las cifras absolutas y sus equivalentes deflactados para trabajar con valores constantes 6 .
6 Las cifras en U.S. dólares corrientes son las consignadas en el presupuesto del Estado. Para com- pensar el efecto inﬂacionario, a estas cifras se ha aplicado el deﬂactor anual que aparece en la cuarta columna del cuadro 20, que es establecido por el Banco Central y que permite establecer el valor real de cualquier cantidad de dinero, convirtiéndola a su valor en “dólares constantes” del año 2000. El resultado aparece en la siguiente columna y es el que permite medir el incremento real en la suma asignada anualmente (última columna), así como calcular el aumento real de la suma destinada a la Función Judicial a lo largo de todo el periodo.
Recursos del Presupuesto del Estado destinados a la Función Judicial
constantes (año 2000)
84.960.300
2002 1,656
51.304.528
2003 2,014
124.238.734
67.156.072
132.375.761
69.671.453
2005 2,346
131.071.336
73.636.582
134.775.761
2006 2,525
85.844.433
2007 2,681
138.871.489
97.796.823
2008 2,752
168.640.950
103.460.705
914.934.331
548.870.596
Entre 2002 y 2008 se destinó a la Función Judicial casi mil millones de dólares estadounidenses que, en dólares constantes del año 2000, sumaron 548 millones. Si bien el porcentaje del presupuesto del Estado destinado a la Función Judicial no ha variado significativamente (oscilando entre 1,42 y 1,9%, a lo largo de los siete años), el incremento del monto disponible en términos reales se ha duplicado a lo largo del periodo examinado, al pasar de 51 a 103 millones de dólares estadounidenses. El aumento del monto des- tinado a la Función Judicial ha sido constante en los siete años y, como se ve en el cuadro 20, sólo en 2003 hubo un incremento real de más de 30%. La comparación entre estos incrementos de fondos destinados a la Fun- ción Judicial y las variaciones producidas en el número de causas resueltas por ésta en primera y segunda instancia aparece en el cuadro 21.
Cuadro 21 Causas resueltas vs. recursos destinados a la Función Judicial
Monto asignado en
US dólares constantes
La principal conclusión que puede derivarse del cuadro 21 es muy clara:
no hay relación entre el incremento de recursos del Estado que se destinaron a la Función Judicial entre 2002 y 2008 y el número de causas resueltas en ésta por la primera y la segunda instancias. Los recursos destinados a la Función Judicial se han traducido en un mayor número de judicaturas, tribunales, salas y, por supuesto, jueces. Entre
2002 y 2008 éstos pasaron, conforme se vio en el cuadro 19, de ser 767 a
constituir un total de 842. Podría decirse que este incremento de casi un diez por ciento en el número de jueces se tradujo en un incremento de 14,2% en
las causas resueltas, que es la diferencia en éstas entre 2002 y 2008. Sin em- bargo, como la tendencia en las causas resueltas es errática (con los años 2005 y 2007 de claro “retroceso”), esta conclusión sería precipitada. Dada esa ten- dencia errática en el número de causas resueltas anualmente, debe reafirmarse la conclusión de que el incremento de tribunales y jueces no tiene un efecto constatado sobre el número de casos que el sistema de justicia resuelve.
El número de causas registradas como “pendientes” en primera y segunda instancias se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2002-2008,
acumulando una cifra en torno al millón cien mil causas, según puede verse en el cuadro 22.
Causas pendientes en primera y segunda instancias (2002-2008)
2002 1.144.690
2003 1.092.015
2004 1.062.426
2005 1.081.660
2006 1.088.885
2007 1.019.919
2008 1.130.811
En las estadísticas que recolecta el Consejo de la Judicatura se registra trimestralmente el número de causas ingresadas, el de resueltas y el de pen- dientes. Parecería lógico que, si se toma como referencia el informe del tri- mestre anterior que prepara cada unidad jurisdiccional del sistema, el número de causas pendientes sea la suma del saldo pendiente en el informe previo más las ingresadas menos las resueltas. En la unidad de Estadísticas del Con- sejo se recogió la versión de que esto no siempre es así, es decir, que las cifras así verificadas no siempre dan el resultado que deberían. Que las cifras de causas “pendientes” cada año se mantengan relativa- mente estables es algo que no deja de sorprender dado el hecho de que, según se ha visto antes, cada año a partir de 2004 el número de causas ingresadas supera significativamente el de resueltas, según se vio en el cuadro 5. En con- junto, durante el periodo correspondiente a los siete años examinados para este informe, se acumuló un total de 275.039 causas sin resolver que debieron incrementar el número de pendientes. Sin embargo, las cifras oficiales sobre éstas últimas no revelan aumento: las pendientes se incrementaron sólo en 16.121 causas. El cuadro 23 confronta los datos sobre causas “no resueltas” (diferencia entre ingresadas y resueltas) con las pendientes según las estadís- ticas del Consejo de la Judicatura.
Cuadro 23 Causas “no resueltas” vs. causas pendientes (2002-2008)
Diferencia entre causas ingresadas y resueltas
Causas pendientes en primera y segunda instancia
1.092.015
1.019.919
Si se toma sólo el periodo entre 2004 y 2008, se acumuló durante él un total de 350.155 causas no resueltas. Sin embargo, en ese mismo lapso las causas pendientes crecieron en 68.385. Sea, pues, que se tome el periodo 2002-2008 o el lapso 2004-2008, estamos ante cientos de miles de causas “no resueltas” que no engrosaron el número de pendientes. ¿Dónde fueron? Hay dos posibles explicaciones, que ciertamente no son excluyentes. La primera es que la cifra de “no resueltas” indique un enorme número de causas abandonadas que, al ser retiradas del sistema, permite que, pese a que desde 2004 se resuelve bastante menos de lo que ingresa, el número de causas pendientes se mantenga estabilizado. Esta explicación tropieza con un hecho, al que se hará referencia en la sección siguiente de este informe, que parece bastante claro: en el sistema judicial ecuatoriano no existe una práctica eficiente y constante para eliminar los casos en abandono 7 . Se ha intentado acciones pi- loto –acaso la más importante llevada a cabo por DPK– que han demostrado el peso de estos casos en la estadística pero no se ha logrado introducir la lim- pieza de casos como una práctica permanente en juzgados y tribunales.
7 Un informe del Banco Mundial (Report No: 26259-EC, Implementation Completion Report SCL-40660; TF-29208; TF-51227) sostiene que la depuración de casos en abandono es una prác- tica introducida en el sistema judicial ecuatoriano pero el trabajo de campo y las entrevistas efec- tuadas para el presente estudio no encontraron evidencias que conﬁrmen esa aﬁrmación.
La segunda explicación remite a la falta de rigor en la preparación de las estadísticas en la Función Judicial, asunto que será abordado enseguida en este informe. Pero si la falta de confiabilidad de las cifras fuera tal como para que un cuarto de millón de causas no tenga destino cierto en el lapso de siete años, se estaría ante un problema muy serio en el sistema de justicia, plan- teado por la magnitud de la información no confiable.
Dudas y reser vas
a. Falta de confiabilidad de las cifras.-
En el primer informe comprehensivo acerca del sistema de justicia ecuato- riano, publicado en 1991, se advertía: “existen serias dudas sobre la confia- bilidad de las estadísticas que se publican. Los análisis que pueden hacerse con base en las estadísticas oficiales, conducen a resultados de dudosa reali- dad” 8 . Diversos actores del sistema de justicia ecuatoriano, entrevistados a lo largo de la recolección de información para este trabajo, se refirieron a la falta de confiabilidad de las estadísticas de las que se dispone y que centraliza el Consejo de la Judicatura. La unidad de Estadística en esta entidad con- firmó plenamente este hecho (visita de 17.11.09). Los principales factores que concurren a la falta de confiabilidad son:
• La insuficiente cobertura de la informatización, que conduce a que en la mayor parte de tribunales el levantamiento estadístico sea una tarea manual que no siempre se realiza con prolijidad, como demuestra el hecho de que las cifras entregadas para un año determinado varíen luego, en los informes de años sucesivos, según reporta la unidad de Estadística del Consejo de la Judicatura. • El descuido o la falta de adiestramiento en el manejo informático de parte de algunos empleados, que hace que los datos incorporados al sistema informatizado SATJE contengan diversas deficiencias.
8 Chinchilla, Laura y David Schodt, Evaluación del Sector Justicia de Ecuador. Análisis legal y admi- nistrativo, Centro para la Administración de Justicia, Florida International University, 1991. En este mismo volumen se reproduce algunas partes de ese informe.
• Las limitaciones de recursos (personal y presupuesto) en la unidad de Estadística en el Consejo de la Judicatura, que impiden realizar trabajo de campo para verificar la validez de la información que reciben de los tribunales. • La dejadez, de parte de jueces y secretarios, en la tarea de declarar el abandono y archivar los casos en los que no hay movimiento, según lo dispuesto por el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil 9 . • La tendencia, que según algunos informantes existe en los tribunales, a inflar las cifras de causas en trámite, que tiene como objeto justificar el retraso en sentenciar o reclamar la asignación de más recursos. En la mayoría de juzgados visitados con ocasión de la preparación del es- tudio sobre la producción jurisdiccional se incluye en el libro de in- gresos asuntos de mero trámite que no requieren, propiamente de una decisión judicial; por ejemplo en el caso de niñez y adolescencia, los permisos de viaje con fines de reagrupación familiar. • El hecho de que durante cierto tiempo el sistema informático no de- tectaba la multiplicidad de causas ingresadas sobre el mismo asunto, con el objeto de lograr que, no obstante el sistema aleatorio, alguna de ellas recayese en el juzgado que interesaba al demandante. • La inflación del número real de sentencias, al considerarse como tales la actuación del juez en procedimientos no contenciosos o de mero trámite (diligencias previas, autorización de viaje de menor, juramento del curador, etc.).
Todos estos factores hacen que el número de causas ingresadas, el número de causas pendientes e incluso el de sentencias aparezca distorsionado, casi siempre en el sentido de aumentar las cifras 10 .
9 Código de Procedimiento Civil, Art. 398.- Los jueces o tribunales, de oﬁcio o a petición de parte, ordenarán el archivo de los juicios que se hallaren en estado de abandono según lo que anterior- mente se señala, sin necesidad de artículo o incidente alguno ni la consideración de otra cuestión o cuestiones procesales, pues en el caso, la competencia del juez o tribunales se limitará a ordenar tal archivo.
10 Diez años atrás, en el Proyecto Piloto para la Modernización del Sistema Judicial (Tercer Informe de Avances, 12 de mayo al 12 de agosto de 1999), se efectuó una depuración de causas en abandono en materia civil y de delitos prescritos en materia penal. En el trabajo hecho en Cuenca, en el Juzgado Quinto de lo Civil se eliminó de esta forma 564 casos, en el Juzgado Octavo de lo Civil, 420 y en
La unidad de Estadística ha venido solicitando, por medio de diversas vías y oportunidades:
• que se lleve a cabo un inventario de causas que depure las que se hallan en abandono y en realidad no están en trámite ni pendientes, y • que se generalice el sistema informático a todo el país y se adiestre al personal para que la información sea ingresada con el mayor rigor po- sible.
b. Efectos sobre la elaboración de la Línea de base de la producción jurisdiccional.-
Si tal es la situación de las cifras disponibles, hasta tanto no se produzca la depuración de causas aparentemente pendientes y no se establezca un meca- nismo de alimentación de datos confiable, especular sobre la producción ju- dicial a partir de los datos existentes parecería una tarea inútil 11 . Los estudios realizados en otros países sugieren que el hecho de que una causa ingrese al sistema no implica necesariamente que se esté buscando con ello una respuesta judicial directa. Por ejemplo, es relativamente frecuente que se ingrese una demanda en el ámbito civil y comercial –o incluso una denuncia en el ámbito penal– con el objeto de presionar al deudor a fin de que pague lo que debe, o al autor de un daño, a que lo repare; en el caso co- mercial, obtenido el embargo y, en ocasiones, el objetivo perseguido, el caso queda en abandono real, que sólo tardíamente es declarado como tal. Enti- dades como los bancos utilizan extensamente este mecanismo de cobro que, en rigor, no persigue alcanzar una decisión judicial. Ese hecho y otros –como la imposibilidad de seguir afrontando los costos de un abogado o el cuello de botella que paraliza o ralentiza la actuación de los fiscales– producen dos tipos de situaciones entre los expedientes:
el Juzgado Segundo de lo Penal, 177. Estas experiencias piloto no se extendieron al conjunto de los tribunales ni se mantuvieron con carácter regular en los pocos juzgados elegidos para el ejercicio.
11 En el informe de Chinchilla y Schodt, publicado en 1991 y que se reproduce parcialmente en este mismo volumen, se alertó respecto de las llamadas causas pendientes: “Las cifras referidas a esta categoría de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotación o notiﬁcación; según las en- trevistas realizadas esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil”.
• casos que han sido técnicamente abandonados y que el juzgado, debido a la falta de personal o al descuido, no encamina al archivo y mantiene estadísticamente como “pendientes”, y • casos inactivos porque la parte procesal que debiera promoverlo no lo hace y respecto de los cuales aún no ha transcurrido el plazo legal para que el abandono sea declarado.
Cuando se califica un caso como “pendiente” se supone que se trata de un proceso cuyo futuro pende de una decisión judicial a ser adoptada, situa- ción que se asocia a una inacción del juez o del personal del juzgado que ge- nera rezago. En la realidad, los casos realmente abandonados y los inactivos conforman una cantidad dada de procesos, que hacen parte de la cifra esta- dística de causas pendientes y que, sin embargo, en ellos del juzgador no se espera nada (excepto que declare el abandono cuando legalmente corres- ponda); en verdad, no son carga de trabajo para el juzgado y en realidad, desde el punto de vista de la responsabilidad de la actividad judicial, no de- berían ser considerados como “pendientes”. El monto de estos casos, que podríamos calificar como “no pendientes” depende de varios factores. Uno es la materia; probablemente en asuntos contencioso-administrativos los casos falsamente pendientes sean muchos menos debido a que allí demandan clientes relativamente importantes que están decididos a seguir hasta el final, costeando el abogado; pero es probable que en niñez y adolescencia ocurra lo contrario. Con la reforma procesal penal, la iniciativa se halla en el fiscal y muchos de los casos “pendientes” pueden estarlo debido a la inactividad del Ministerio Público. En materia comercial, como se ha señalado antes, demandar es un recurso de cobro, que no se encamina necesaria ni directamente hacia lograr la sentencia. En una alta medida, el asunto también depende de los comportamientos de los juzgados que, así como varían de un país a otro, son distintos de un juzgado a otro. En ciertos casos se realiza ejercicios para “limpiar” el juzgado periódicamente. En Ecuador, no es ésta una práctica predominante y, en con- secuencia, no hay manera de saber cuántos son los efectivamente pendientes de acción del juzgado. Según la información recibida en Cuenca, en algunos juzgados se ha hecho recientemente una depuración para establecer el número efectivo de
causas que se hallan en proceso y requieren acción del juzgado; en ciertos casos, la carga se habría llegado a disminuir en un tercio del total previamente existente. En la actualidad, en Ecuador no se conoce:
• el número de causas que realmente se hallan en proceso en el sistema; los juzgados funcionan, para cierta porción de expedientes, como ar- chivos donde se depositan causas efectivamente abandonadas o en un estado indefinido de inactividad. • el número de verdaderas sentencias que cada instancia del sistema pro- duce; en consecuencia, no es posible medir con certidumbre la pro- ductividad de cada juez.
Una de las varias consecuencias de esta situación 12 indica que tampoco se está en condiciones de proyectar el número de juzgados necesarios, por
12 Pese a la introducción de apoyos informáticos, la situación se asemeja a la descrita, diez años atrás, en el informe del “Proyecto de apoyo al Poder Judicial de Ecuador en materia de estadísticas judi- ciales”, preparado por los letrados del Consejo General del Poder Judicial de España, Jaime Jiménez Sánchez y Manuel Elola Somoza, y presentado en abril de 2000. En ese texto se formula el siguiente “DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICAS JUDICIALES VIGENTE: • Los libros de las oﬁcinas judiciales no responden a los requerimientos de información estadís- tica. • No existe una práctica uniforme sobre la forma en la que han de realizarse las anotaciones en los libros. • Los órganos de inferior jerarquía carecen de los más elementales recursos materiales y perso- nales. • Los datos que facilitan los órganos informantes son incompletos y poco ﬁables. • Los funcionarios que de hecho introducen la información en los libros, carecen frecuentemente de la formación necesaria para expresarla con rigor. • Los formularios estadísticos no satisfacen los requerimientos para el objeto al que están desti- nados. • No se consigue la remisión puntual y periódica de los formularios estadísticos. • No existen mecanismos para conseguir la subsanación de los errores detectados en la informa- ción remitida por los órganos judiciales. • Se carece de programas informáticos para procesar y explotar los datos estadísticos. • Los medios de que dispone esta Oﬁcina son obsoletos e insuﬁcientes. • La difusión y uso de la información estadística es muy escasa. • La estructura y organización de la Oﬁcina de Estadística no es idónea para el desarrollo de la función que tiene encomendada y entre sus integrantes no ﬁguran expertos en informática ni en derecho procesal”. (p. 6-7).
cuanto las cifras disponibles sobre carga o volumen de causas no son confia- bles.
• El sistema de justicia padece de un problema de confiabilidad estadís- tica 13 bastante serio que no podrá ser resuelto mientras la generación de cifras no sea parte automatizada del trabajo regular de juzgados, tri- bunales y salas 14 . Periódicos inventarios y “depuraciones” de casos re- sultan costosos y no resuelven sino momentáneamente la dificultad existente. • Los datos referidos a ingresos de causas al sistema resultan relativa- mente más objetivos y menos susceptibles de manipulación. Pero debe advertirse que la mayor parte de juzgados ingresa como causas asuntos de mero trámite que no requieren que el juez tome decisión alguna sobre ellos. Así, por ejemplo, se registra como ingresos cierto número de casos –en materia civil, laboral o en niñez y adolescencia– en los que las partes han llegado a un acuerdo transaccional y lo someten al juez para ser judicializados. En el ramo civil se registra como ingreso cualquier acto previo o diligencia preparatoria, que no implica decisión alguna del juez, como son la exhibición de documentos, confesiones e inspecciones judiciales. Asimismo, en niñez y adolescencia se tiene como ingresos las consignaciones voluntarias y los casos de permisos de salida del país, generalmente con fines de reagr upación familiar, con acuerdo de ambos padres. • Las cifras sobre sentencias incluyen aquellas actuaciones judiciales que no implican decisión alguna de parte del juez –como, por ejemplo, los
El informe concluye: “El actual sistema estadístico judicial ecuatoriano no constituye un ins- trumento válido para conocer la actividad desplegada por los órganos judiciales, ni para explotar y difundir la información capturada”, p. 8.
13 A los problemas de conﬁabilidad habría que agregar problemas de selección de información. Por ejemplo, el sistema estadístico no recoge información sobre los asuntos objeto de litigio, lo que constituye una grave limitación para el diseño de políticas judiciales.
14 El levantamiento de información no puede seguir siendo una labor extra del personal, que se suma al recargo que buena parte de él padece. La generalización y el buen uso de los sistemas informa- tizados deben hacer que éstos generen la información necesaria por sí solos.
autos en que se declara el abandono– pero que son sumadas con el propósito de mejorar los niveles de rendimiento aparente. La mayor parte de éstas corresponden a los casos mencionados en el numeral an- terior que corresponden a trámites que son judicializados. Incluirlos en las cifras sobre sentencias resulta particularmente inadecuado, dado que –como se ha revelado en el estudio cualitativo de sentencias que es presentado en la segunda parte de este texto– usualmente el juez se limita a aprobar lo presentado por las partes, sin ejercer el control de legalidad sobre los contenidos ni super visar, en el caso de menores, el respeto del mejor interés del niño o el adolescente. • Las cifras sobre causas pendientes parecen incluir una proporción im- portante de los casos que aquí se han considerado “falsamente pen- dientes” y, debido a no estar sujetas a verificación, poco es lo que puede decirse a partir de ellas. En particular, resulta inconveniente tomar de- cisiones sobre creación de nuevos tribunales a partir de información no verificable. • Del examen del material estadístico existente es clara la demanda cre- ciente que existe sobre la primera instancia; esta situación es contras- table con lo que ocurre en segunda instancia, donde la tendencia es la contraria. • Durante el periodo de siete años que ha sido materia de análisis, la producción de sentencias en el sistema se ha mantenido estabilizada en términos absolutos. • La productividad se halla estancada. En el periodo materia de análisis, cada juez de primera instancia ha producido en promedio siete sen- tencias por semana; cada juez de segunda instancia ha producido seis sentencias por semana y la tendencia es decreciente. Especialmente lla- ma ti vo –en r a zón de l a e xpect a ti va gener ada por el procedimiento penal reformado– es el caso de los jueces de los tribunales penales que han producido en promedio dos sentencias al mes 15 .
15 Una vía para generar estándares aceptables de productividad por juez puede ser iniciada mediante la comparación entre el rendimiento actual de los juzgados, individualmente considerados. Como se ha señalado en el texto, las cifras de productividad han sido trabajadas con promedios que resultan engañosos respecto de las marcadas diferencias existentes entre un juzgado y otro, entre una sala de corte provincial y otra. Por consiguiente, mediante la comparación entre esos rendimientos indivi-
• Producción y productividad no han mejorado de manera significativa y estable con el incremento de tribunales y de jueces ocurrido entre 2002 y 2008. • Pese a que el presupuesto destinado a la Función Judicial se ha doblado en términos reales a lo largo de los siete años, el incremento de recursos no ha tenido efectos sobre la producción o la productividad del sistema.
La Constitución de 2008 introdujo determinados cambios en materia de jus- ticia, cuyo desarrollo fue elaborado en el Código Orgánico de la Función Ju- dicial, que entró en vigencia en 2009. Estos cambios persiguen una trans- formación de la justicia ecuatoriana según criterios encaminados a producir una mejora sustancial en la calidad del producto que este ser vicio público brinda. En general, hay en Ecuador una impresión predominante acerca de la justicia que la concibe como deficiente e insatisfactoria. Desde encuestas de opinión 16 hasta trabajos académicos se mueven en esa dirección. Pero se han realizado pocos estudios empíricos en torno a la calidad de la justicia en el país. Lo usual ha sido partir de diagnósticos simples, que parecen basarse en ciertas verdades generalmente aceptadas 17 , y pasar rápidamente a formular propuestas de reformas. En ocasiones, incluso algunos actores del sistema sostienen que “se sabe cuáles son los problemas” y que no hacen falta más diagnósticos sino que es preciso poner manos a la obra. Como resultado de este enfoque prevaleciente, el análisis del funciona- miento real del sistema de justicia ha sido escaso. Estudiar el producto prin-
dualmente considerados, sería posible llegar a establecer rangos de productividad aceptables para cada tipo de tribunal, por debajo de los cuales el juez deﬁcitario tendría que dar explicaciones.
16 Véase en este volumen los capítulos titulados “Visión de los ciudadanos” y “Visión de los usua- rios”.
17 Como en muchos otros países de la región, si se revisa proyectos y propuestas de reforma, lo usual es identiﬁcar unos cuantos males –entre los cuales el retraso es el principal–, admitir que el recargo creado por el volumen de causas es un problema central y sugerir que la provisión al sistema de más recursos, destinados a crear más tribunales y nombrar más jueces, constituye la dirección ade- cuada para mejorar la administración de justicia.
cipal del accionar del sistema –las decisiones judiciales– ha sido una preocu- pación limitada exclusivamente a las sentencias de la Corte Suprema, hoy Corte Nacional, que deciden una porción mínima del conjunto de problemas que llegan a la justicia; porción que, debido a varias razones, no es represen- tativa del universo de la carga judicial. De este modo, las decisiones que afec- tan a la mayoría de la población y que son atingentes a sus problemas cotidianos –cobro de una obligación, pensión de alimentos, robos y hurtos– no han sido objeto de atención, análisis y evaluación, ni de parte de los centros académicos, ni por entidades del propio sistema de justicia, aparte de la revi- sión a cargo de la instancia superior en los casos de apelación o casación que operan respecto a un sector reducido de sentencias de primera instancia 18 . Como consecuencia, hasta ahora no se sabía casi nada acerca de la calidad de las sentencias ecuatorianas, más allá de las impresiones y anécdotas refe- ridas por actores del sistema. La falta de claridad acerca del contenido de la justicia efectivamente impartida constituye un vacío fundamental en el abor- daje del tema. Se sabe que la justicia es lenta pero, si al final de un largo pro- ceso, la decisión judicial no es la mejor posible, lo que se ha considerado como uno de los problemas fundamentales de la justicia –el retardo– puede llegar a ser secundario. Este desconocimiento, de la justicia efectivamente provista por el Estado a la población, debilita la base para emprender cualquier acción de reforma. Si no se conoce la calidad de aquello que los jueces hacen, cómo saber de dónde se parte, qué cambios merecen atención y, en el futuro, cómo evaluar el estado que alcance la justicia como consecuencia de las reformas que se pongan en ejecución. De allí que realizar un estudio sistemático de las deci- siones judiciales ecuatorianas, estando en el umbral de un proceso de trans- formación de la administración de justicia, fuera considerado un objetivo fundamental del proceso de puesta en ejecución del Código Orgánico de la Función Judicial. Para realizar el estudio se elaboró una muestra 19 , a partir de una técnica de muestreo probabilística que utiliza un proceso de dos pasos para dividir
18 En 2008 ingresaron por primera vez al sistema de justicia 333.729 causas; ese mismo año fueron apeladas ante las cortes provinciales 31.209, esto es 9,35% de las que fueron a primera instancia.
19 La preparación de la muestra estuvo a cargo de Ana Llaguno Ribadeneira, funcionaria del Minis- terio de Justicia y Derechos Humanos.
la población en subpoblaciones o estratos. Tomando el universo de causas ingresadas en 2008, estratificado según materias, y habiéndose decidido res- tringir el margen de error a +/-3%, la muestra incluyó 1.313 sentencias de todas las materias 20 , salvo tránsito, que fueron tomadas al azar en diez ciu- dades del país; 1.151 (87,66%) correspondieron a primera instancia y 162 (12,33%) eran provenientes de segunda instancia, manteniendo la propor- ción que ambos niveles tienen en el universo de sentencias que se producen anualmente en el país. El cuadro 24 presenta el número de sentencias reco- gidas, según materia.
Sentencias recogidas según materia e instancia
Sentencias recogidas
20 En materia penal la muestra estuvo dirigida a los tribunales penales, dado que los juzgados penales no producen sentencias. Debe advertirse que, como el tamaño de la muestra de casos penales fue proporcional al universo de casos ingresados a los tribunales penales, la materia penal quedó sub- representada con respecto al peso de los conﬂictos en el sistema de justicia. La explicación reside en el Ministerio Público, que se ha constituido en una suerte de presa donde la mayor parte de las denuncias quedan retenidas, aparentemente en fase de investigación, mientras sólo una porción menor pasa a los juzgados penales, de la cual, en un momento ulterior, una parte aún menor pasa a juzgamiento en los tribunales penales. Al trabajar la muestra sobre esta última estación del pro- ceso, la importancia de lo penal dentro del sistema de administración de justicia resulta inevita- blemente recortada. En este mismo volumen, el trabajo de Farith Simon revela que del total de denuncias recibidas por el MP entre julio de 2001 y diciembre de 2007 y que no fueron desesti- madas (891.165), sólo 3,41% recibió algún tipo de respuesta del sistema penal pero apenas 1,28% fue objeto de una sentencia.
Después de combinar tres criterios (conflictividad, volumen de carga ju- dicial y ubicación en el territorio), se escogió las ciudades de Quito, Guaya- quil, Cuenca, Portoviejo, Machala, Ambato, Loja y Nueva Loja para recoger la muestra en ellas. Luego se decidió añadir Tulcán, como ciudad represen- tativa de la problemática de la frontera norte, y Riobamba, en razón de la población indígena del área. En cada una de estas ciudades se recogió un nú- mero de sentencias proporcional al peso de la materia en esa ciudad. El cua- dro 25 presenta el número de sentencias recogidas, según materia, en cada una de las provincias incluidas en la muestra.
Sentencias recogidas según materia y provincia
Con el propósito de facilitar el encontrar que los casos muestreados es- tuv iesen sentenci ados, incluso en segunda inst anci a , l a muestr a se aplicó sobre los casos ingresados en el año 2006. Con base en el libro de ingresos de cada juzgado o tribunal, y la cifra de sentencias que debía recogerse en él, se calculó un múltiplo que, aplicado al listado de ingresos, indicó sucesiva- mente la numeración de los casos que debían ingresar en la muestra. En la situación de que un caso no estuviera sentenciado –o no contuviera una de- cisión judicial propiamente tal– se tomó, sucesivamente, el anterior y el pos- terior, hasta encontrar algún otro que contase con sentencia.
Conviene precisar qué es lo que se examinó en las sentencias analizadas. Puede empezarse por subrayar que no se trató de efectuar un análisis que condujera a una nueva sentencia del caso, principal tentación que surge al examinar una sentencia. En primer lugar, este propósito hubiese resultado de imposible realización, debido a que el trabajo de investigación tomó como objeto de estudio sólo las sentencias y no el conjunto del expediente. En se- gundo lugar, hubiese sido inconducente debido a que el objetivo era conocer la sentencia en sí, no resolver el problema originalmente planteado ante el conocimiento del aparato de justicia. En consecuencia, el foco del análisis se centró en dos aspectos funda- mentales. De una parte, la claridad y coherencia interna de la decisión, que se tradujo en preguntas de trabajo como: ¿la decisión cuenta con pruebas su- ficientes para justificarla?, o ¿incluye la sentencia un razonamiento que ex- plique el monto de pensión alimenticia impuesto o la pena de quien fue condenado? 21 De otra parte, se prestó atención al manejo técnico que la sen- tencia exhibía. La mención y el análisis de los preceptos legales aplicables, el uso de normas constitucionales, de la jurisprudencia y la doctrina jurídica, fueron algunos de los asuntos que, escrutados objetivamente, podían dar una idea del nivel del manejo profesional que la sentencia revelaba 22 . La infor- mación extraída de las sentencias fue vaciada en una base de datos que per- mitió tabular los resultados y efectuar los cruces que se estimó necesarios 23 . Hecha la tabulación del conjunto de la muestra, un primer dato resul- tante alude a la dilación en el proceso que, aunque no fue objeto directo del trabajo, surgió mediante el cotejo entre el año de inicio del caso (2006 para todas las sentencias integrantes de la muestra) y el año de la sentencia. Tra- tándose de primera instancia, los resultados aparecen en el cuadro 26.
21 En el anexo B puede consultarse el texto de la ﬁcha en la que se vació la información extraída de cada una de las sentencias muestreadas.
22 Las sentencias que son citadas en este informe aparecen identiﬁcadas por el número del expediente y la fecha de emisión de la sentencia. No se ha agregado la provincia a la que corresponde el caso para evitar una identiﬁcación completa. Debe tenerse presente que el propósito del estudio gira en torno a la calidad de la justicia y no pretende evaluar a los jueces ﬁrmantes de las sentencias exa- minadas.
23 Adrián Guayasamín y Luis Montenegro, funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Hu- manos, prepararon el formato de la base de datos. El equipo de investigadores que recogió las sen- tencias y vació la información en la base de datos estuvo integrado por Catalina Carpio, Grimanesa Erazo, Alejandra Molina, María de Lourdes Solórzano, Francisco Benítez y Roque Albuja.
Año de resolución en primera instancia de sentencias muestreadas
Sentencias (%)
594 (51,65)
404 (35,13)
114 (9,91)
38 (3,3)
Los datos del cuadro 26 revelan que algo más de la mitad (51,65%) de las causas ingresadas en 2006 y que a final de 2009 habían sido resueltas, lo fueron en el mismo año de ingreso. Otro tercio (35,13%) recibieron senten- cia en el curso del año siguiente al de ingreso. Pero en 13,21% de las causas ingresadas en 2006 sólo recayó sentencia en los años 2008 ó 2009. Para apre- ciar mejor el significado de estas cifras, en relación con la dilación en sen- tenciar, debe tenerse presente que, en el momento de seleccionar los casos integrantes de la muestra, hubo de descartarse aquellos casos ingresados en 2006 y que, a fines de 2009, aún no habían sido sentenciados. De modo que el cuadro 26 sólo presenta indicadores parciales respecto a la dilación. El cua- dro 27 desagrega los datos según materias.
Año de resolución en primera instancia, según materias
277 (52,16)
186 (35,02)
50 (9,41)
18 (3,38)
164 (55,4)
93 (31,41)
33 (11,14)
6 (2,02)
54 (36,98)
72 (49,31)
19 (13,01)
1 (0,68)
16 (29,09)
19 (51,35)
17 (45,94)
7 (63,63)
16 (57,14)
39 (84,78)
1 (2,17)
Con la salvedad ya señalada, acerca de que los datos consignados se re- fieren sólo a las causas ingresadas en 2006 y que habían sido resueltas a fines de 2009, el cuadro 27 muestr a diferenci a s de velocidad según ma teri a s. Como se vio en el cuadro 26, el promedio general de las sentencias mues- treadas indicaba que aproximadamente la mitad se resolvieron en el mismo año 2006. Alrededor de ese promedio estuvieron las causas civiles y comer- ciales (52,16%), las de niñez y adolescencia (55,4%) y las de inquilinato (51,35%). Las penales –dado que antes de ser sentenciadas en el tribunal penal tuvieron que pasar por el juzgado penal– tuvieron en el segundo año la mitad de las causas resueltas (49,31%). Las causas laborales tuvieron la mayor rapidez (60% resueltas en el año de ingreso) y las contencioso-admi- nistrativas aparecieron como las más lentas (63,63% en 2009). En materia constitucional, dado el carácter sumario del trámite, llama la atención que, pese a que la mayoría de causas (84,78%) fueran resueltas en el mismo año de ingreso, alguna viera postergada su resolución hasta 2009. Aunque los datos sobre el año de resolución en segunda instancia se re- fieren a un número limitado de sentencias –que corresponde al bajo número de apelaciones que el sistema recibe– y, teniendo en cuenta que la oportuni- dad de la segunda sentencia depende en buena medida de la demora produ- cida para expedir la primera, son de interés los datos del cuadro 5, donde se indica cuándo se sentenció en segunda instancia los casos ingresados en 2006 que fueron parte de la muestra.
Año de resolución en segunda instancia de sentencias muestreadas
94 (58,02)
42 (25,92)
17 (10,49)
9 (5,55)
La velocidad de resolución en segunda instancia, a partir de los datos de la muestra, parece sensiblemente mayor que la correspondiente a primera instancia, puesto que tomando 2006 como año de ingreso de la causa al sis-
tema, más de la mitad de los casos llegados en apelación fueron resueltos en ese mismo año. Vista la información acerca de dilación que sale de la muestra examinada, en el cuerpo principal de este texto se enfoca, primero, el problema más im- portante hallado en las sentencias: el manejo probatorio. Se examina en se- guida el manejo jurídico que exhiben las decisiones judiciales analizadas. A continuación se identifica en las decisiones un conjunto de prácticas judi- ciales que, dentro o fuera de los márgenes de la ley, revelan modos de enten- der la tarea jurisdiccional. Se esboza luego la posición que el juez de estas sentencias adopta frente al proceso. Se aborda en seguida brevemente las cuestiones de forma en las sentencias. Se añade algunas obser vaciones espe- cíficas sobre ciertas materias que requieren mayor atención. Se formula al- gunas anotaciones sobre el papel de los abogados en los procesos judiciales. Y se termina proponiendo algunas conclusiones.
El déficit más importante hallado en las sentencias judiciales examinadas gira en torno al tratamiento de la prueba, aspecto que comprende lo relativo a:
• qué debe probarse, • quién debe probar, • cómo debe probarse, y • qué análisis debe desarrollar el juez acerca de hechos y pruebas.
En relación con qué debe probarse, las sentencias no siempre se concentran en aquellos elementos probatorios que, debido a corresponder a previsiones normativas, tienen trascendencia para configurar determinada situación con efectos jurídicos. Como consecuencia, en cierto número de sentencias el juz- gador se distrajo en asuntos jurídicamente irrelevantes. Por ejemplo, en materia penal las sentencias destacan el reconocimiento del lugar, que en muchos casos resulta de muy poca importancia para determinar los rasgos jurídicamente sig- nificativos del hecho delictivo y la responsabilidad del acusado. En contraste, en ciertos asuntos, el juez parece ignorar qué es aquello que debe probarse. Este asunto resaltó más en los amparos constitucionales
y en materia de pensiones alimenticias. En el primer caso, el razonamiento del juzgador mostró que no estaba orientado por aquello que debe probarse en materia de amparo. En el segundo caso, el Código de la Niñez y Adoles- cencia dispone que debe probarse tanto las necesidades de quien requiere ali- mentos como las capacidades de aquéllos que están obligados a prestarlos; como se verá más adelante en detalle, estos hechos –jurídicamente centrales en este asunto– aparecieron constantemente desatendidos en la mayoría de sentencias sobre pensiones alimenticias. En algunos casos, el objeto de prueba pareció descaminado. Éste pare- cería ser el caso de una demanda por el derecho de la mujer embarazada a alimentos (227-2006, 6.12.06) en el que el demandado solicita que se efectúe la prueba de ADN a un menor que en la sentencia no se precisa quién es – si es otro hijo de la actora y el demandado, o se trata de quien en el momento de la demanda estaba por nacer y ya ha nacido–, la prueba se efectúa y arroja resultado positivo. Sin haberse precisado si se trata del hijo de las partes en litigio, el juez declara la paternidad en la sentencia. De mayor tr a scendenci a es el segundo a specto –quién debe probar–, dado que la tendencia reconocida en las sentencias presenta a un juzgador convencido de que las partes –el Ministerio Público en materia penal y los particulares en la mayor parte de casos– son quienes tienen la obligación de probar. “Quien alega debe probar lo alegado”, es el principio que bajo diver- sas expresiones se recoge con frecuencia en las decisiones judiciales ecuato- rianas. El juzgador, según esta postulación, debe escuchar o leer todo aquello que las partes traigan ante él para convencerlo de determinados hechos, con- vencimiento que debe acercarlo a la pretensión de quien alegó el hecho y aportó la prueba. En suma, el juez está a lo que las partes prueben. Parece haber dos omisiones en esa postulación. La primera atañe a la función primigenia del juez, que no es fallar de acuerdo a lo alegado y pro- bado por las partes, sino que corresponde a un rango más alto: administrar justicia. Ésta es su misión, la que le ha sido encargada por la república –según indica formalmente el texto de los propios fallos–, y en función de ella debe ordenar su actuación. La segunda corresponde a la diversidad de normas le- gales que, precisamente, lo facultan o le ordenan que, en cuanto lo estime necesario para establecer la verdad de los hechos, disponga lo conveniente para contar con las pruebas que él determine.
La Constitución de 1998, que era el texto vigente en ocasión de pro- ducirse una buena parte de las sentencias muestreadas para este trabajo, con- tenía un principio de la administración de justicia de la mayor relevancia en este aspecto: “El sistema procesal será un medio para la realización de la justicia” (art. 192), principio que, precisamente, al disponer una relación de medio a fin entre las exigencias del proceso y la administración de la jus- ticia, orienta al juez en lo que es el norte de su tarea, jerarquizando los me- c anismos proces a les en un nivel instr ument a l respecto del eje de l a t a re a jurisdiccional. La Carta Constitucional de 2008 recoge el mismo principio (art. 169) pero lo amplía, de una parte, al establecer que “No podrá alegarse falta de norma jurídica para justificar” la violación o el desconocimiento de dere- chos, ni “para desechar la acción por esos hechos ni para negar su recono- ci m ie n t o” ( a r t . 1 1 . 3 ) y, d e o tr a p a r te, a l o rd e n a r q u e “ En m a teri a d e derechos y garantías constitucionales, las ser vidoras y ser vidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia” (ar t. 11.5). Resulta difícil hacer compatible estas normas constitucionales con la figura de un juzgador que espera que las partes pr ueben lo que han alegado, por lo menos tratándose de derechos constitucionales. Pero aún sin tratarse de derechos reconocidos por la Constitución, en diferentes materias, las leyes han establecido la obligación del juez de ordenar pruebas para llegar a la verdad de los hechos. Así, en materia civil, el art. 118 del Código de Procedimiento Civil establece que “Los jueces pueden ordenar de oficio las pruebas que juzguen necesarias para el esclarecimiento de la ver- dad, en cualquier estado de la causa, antes de la sentencia. Exceptúase la prueba de testigos, que no puede ordenarse de oficio [...]”. En materia penal, el art. 252 del Código de Procedimiento Penal –bajo cuyos dictados se procesaron todas las causas comprendidas en nuestra mues- tra– reconocía “la iniciativa probatoria de los jueces en la audiencia” y “las nuevas pruebas que ordene el tribunal penal”, con el objeto de obtener “La certeza de la existencia del delito y de la culpabilidad del acusado”, que debe provenir de “las pruebas de cargo y descargo”. El art. 301 precisaba que el presidente del tribunal penal “tendrá la facultad de llamar a cualquier persona para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o
documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna cir- cunstancia alegada por las partes” 24 . En asuntos laborales, el Código del Trabajo establece claramente la fa- cultad del juez para “ordenar la realización de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los hechos materia del juicio” (art. 577). Tratándose de asuntos relativos a alimentos, el art. 293 del Código de la Niñez y Adolescencia dispone, para los juicios de pensión alimenticia, que “El juez podrá ordenar de oficio la práctica de las pruebas que estime nece- sarias para establecer la capacidad económica del alimentante y las necesida- des del alimentado”. En la muestra de sentencias utilizada para este trabajo se encontró un número mínimo de casos –16 en el conjunto de la muestra, esto es apenas por encima de 1%– en los que el juez había ordenado pruebas para llegar a la verdad, como corresponde a su función y dispone la ley. Ni en los 146 casos examinados en materia penal, ni en los 93 asuntos laborales que fueron muestreados se halló un solo caso en el que el juzgador ordenara pruebas. Entre los pocos casos encontrados que fueron contra la corriente predomi- nante, 13 correspondieron a niñez y adolescencia, y otros 3 correspondieron a materia civil. Importa retener estos datos porque empiezan a configurar un perfil del juez ecuatoriano en el que predomina –no importa la materia a su cargo– la pasividad. En lo tocante a las pruebas, esto significa que son las partes quienes tienen que probar los hechos que alegan y el juez, aunque ad- vierta la necesidad de echar mano a otros elementos probatorios para llegar a la verdad de los hechos, se rehúsa a hacerlo. Un uso judicial, contrario a lo que establece la ley, puede explicar esta ausencia de iniciativa del juzgador en materia probatoria. Si, como algunos informantes sugirieron, hay un cierto número de jueces que sólo toman co- nocimiento del caso cuando está listo para ser sentenciado –y no super visan su desarrollo desde que ingresa sino que dejan las diversas fases en manos del personal del juzgado o el tribunal–, aún cuando el juez advirtiera la necesidad de otras pruebas, el momento procesal podría ser tardío para ordenarlas. El tercer aspecto a examinar corresponde a cómo debe probarse. En la lec- tura de sentencias destaca la importancia concedida a los testigos como
24 En 2009, con posterioridad al dictado de las sentencias penales comprendidas en la muestra, el art. 252 fue modiﬁcado y el art. 301 fue derogado.
prueba. Es lo que se hace claramente explícito en el texto de una resolución emitida por una corte provincial –que no fue parte de la muestra–, en la que se rechazó la apelación porque “ni en primera instancia ni en ésta el actor ha presentado prueba testimonial para justificar que está en posesión del inmue- ble […] medio probatorio de trascendental importancia en esta clase de juicios y que no puede ni debe ser suplido con otro. Según nuestro ordenamiento procesal civil para probar hechos, como la posesión, se requiere de por lo menos la presentación de dos testigos idóneos” (1ª sala de lo Civil, 369-04). Los datos extraídos de la muestra corresponden, en cierta medida, a ese crite- rio: en una de cada cinco sentencias examinadas (19,57%), los testigos fueron la prueba que cobró mayor peso y en el análisis efectuado se evaluó que en 16% de los casos se había circunscrito la prueba a las testimoniales siendo así que la naturaleza de los hechos a probar requería otro tipo de pruebas. Un ejemplo en materia penal (146-06, 14.12.07) puede ilustrar el uso privilegiado de la prueba testimonial. Una madre denunció a su conviviente, luego de abandonarlo, por haber abusado sexualmente de los hijos de ella, de 2 y 4 años de edad. La madre sostuvo que al volver a casa encontró a su pareja con los dos niños, asustados y uno de ellos con el pantalón bajo; los examinó y notó que ambos tenían el ano enrojecido. El examen médico com- probó que, en efecto, en ambos casos se notaba el efecto de manipulaciones y uno de los niños presentaba escoriaciones en los pliegues anales. El examen psicológico encontró manifestaciones de ansiedad y fijaciones de tipo sexual en ambos menores. Habiendo negado los hechos por los que se le procesó, el acusado presentó dos testigos que dijeron haber estado en la casa de la pa- reja, unas horas después de los hechos denunciados, y haber encontrado una situación de normalidad tanto entre marido y mujer como en los niños. Con estos testimonios, el tribunal decidió la absolución del acusado. En un caso en el que el responsable del área financiera de una empresa fue acusado de apropiarse indebidamente de medio millón de dólares (92-06, 14.8.06), la única prueba para condenarlo por tal delito fueron los testimonios de cuatro personas, que en la sentencia no aparecen claramente identificadas ni sus de- claraciones son citadas textualmente, siendo así que la naturaleza del hecho requería de otros elementos probatorios. Los ejemplos que pueden ofrecerse en materia civil adquieren carácter sistemático respecto a varios asuntos. Uno es la prescripción adquisitiva de
dominio y otro es el abandono de hogar. Aunque ambos casos serán exami- nados más adelante con mayor profundidad, al abordarse las prácticas judi- ci a les, puede adel ant a rse que dos testigos son suficientes –en oc a siones incluso frente a otros elementos de prueba– para probar tanto el haber po- seído un bien inmueble durante el lapso que exige la ley para solicitar judi- cialmente el dominio, como para demostrar sin lugar a dudas que el cónyuge demandado abandonó el hogar y que, desde entonces, entre los casados jamás se produjo ningún tipo de relación marital. Igualmente, dos testigos son su- ficientes para probar que es necesario y conveniente vender bienes de meno- res o constituir hipoteca sobre ellos (p. ej. 606-2006, 6.12.06). En niñez y adolescencia los testigos sir ven en diferentes tipos de litigio. Así, en un caso de tenencia (153-2006, 21.12.06), tres testigos comparecen para dar fe de las condiciones en que se halla la niña cuya tenencia reclama el padre. No se puede deducir de la sentencia si estos testimonios fueron, para la decisión, más importantes que el informe de la Oficina Técnica de los Juzgados de Niñez y Adolescencia, que es una instancia especializada para analizar este tipo de situaciones y preparar el informe correspondiente al juez. Algo similar ocurre en un caso de privación de la patria potestad (1626-2006, 27.8.07), en el que la mala conducta del padre, que es alegada por la madre, encuentra base probatoria en tres testigos, a cuyas declaraciones testimoniales la sentencia dedica más atención y espacio que al informe respectivo de la Oficina Técnica. Un testimonio privilegiado es el de los policías que aprehenden a una persona que, en su momento, es llevado a juicio. En cierto número de casos, especialmente vinculados a la tenencia de drogas, no existe otra prueba que el parte de aprehensión, ratificado por los autores ante el tribunal, que ase- guran haber registrado al sujeto y haberle encontrado entre la ropa aquellas sustancias que posteriormente la prueba de laboratorio identifica entre aqué- llas sujetas a control. Finalmente, el aspecto más importante es el análisis a cargo del juez, que tiene ante sí determinadas alegaciones sobre los hechos, provenientes de una y otra parte, y un conjunto de medios de prueba que han sido desplega- dos por los litigantes. El Código de Procedimiento Civil previene de que “El juez no tendrá obligación de expresar en su resolución la valoración de todas las pruebas producidas, sino únicamente de las que fueron decisivas para el
fallo de la causa” (art. 119). Acaso la regla pueda ser extendida por interpre- tación analógica a otras materias pero, en cualquier caso, debemos entender que el mandato implícito de la norma citada es que el juez debe expresar en su resolución la valoración de aquellas pruebas que fueron decisivas para re- solver; esto es, que el juez debe no sólo apreciar las pruebas como un proceso intelectual de carácter interior sino que, en la sentencia, tiene que comunicar su razonamiento probatorio: qué elementos le produjeron convicción acerca de qué hechos alegados. En palabras de las resoluciones de la Corte Suprema (ahora Corte Nacional), que en materia penal se han reiterado en múltiples resoluciones, se trata de lo siguiente:
El Juez debe consignar las razones que lo llevan a tener por acreditados o no, ciertos o falsos los hechos que constituyen los elementos materiales del delito, enunciando las pruebas de que se sir ve en cada caso y expresando la valora- ción que haga de ellas, es decir, la apreciación sobre si lo conducen relativa- mente al supuesto del hecho investigado o a una conclusión aﬁrmativa o negativa. […] para ser motivada la resolución en los hechos, debe suministrar las pruebas en que se fundan las conclusiones fácticas, esto es demostrarlas. (Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 360, 9.8.06, Registro Oﬁcial 102, 11.6.07)
Ése es el principal elemento ausente en las sentencias ecuatorianas, en cuanto a prueba se refiere, como revelan los hallazgos del análisis efectuado sobre las sentencias muestreadas, en torno a seis interrogantes que fueron usadas para guiar el examen objetivo del tema.
¿Se analiza las pruebas? En casi uno de cada cinco casos (18,58%) no se en- contró análisis de pruebas en la sentencia; si a este dato se agrega el de los casos en que se halló sólo “algo” de análisis (17,59%), más de un tercio del total de sentencias examinadas (36,17%) no alcanzó las categorías positivas de “bastante” análisis o análisis “en detalle”. Un caso tal vez extremo, pero demostrativo, es el de un cobro por título ejecutivo (0017-2006, 29.11.07) en el que la sentencia ni siquiera establece cuál era el título ejecutivo por el que se demandó ejecutivamente el pago del capital adeudado, ni tampoco la cantidad por la que se planteó la demanda.
Así, sin mención de asuntos fundamentales de la demanda, la sentencia or- denó el pago. En el caso del asalto a un bus (76-06, 24.1.07), los testigos del hecho difirieron en torno a la identidad de los asaltantes; desde el parte de aprehensión aparece que un sector de testimonios no los reconoce, mientras que otro sí los señala. Se condenó a los acusados sin establecerse por qué al- gunos de los testimonios constituyeron prueba que prevaleció sobre los tes- timonios en contrario. Aquello que resultó frecuente encontrar en las sentencias integrantes de la muestra fue la enunciación de las pruebas sin que fuera seguida del corres- pondiente análisis. En materia civil, ese patrón se siguió en decisiones como las correspondientes a 462-2006, 15.12.06 y 0035-2006, 7.9.07. En niñez y adolescencia se constató el mismo modelo en 995-2006, 11.5.07 y 1534- 2006, 7.9.06. En materia penal, fue el caso de las decisiones pertenecientes a 391-06, 8.3.07; 72-06, 31.1.07; y 67-06, 12.2.07. Un ejemplo como el que sigue (391-06, 8.3.07) puede ser suficiente- mente ilustrativo:
SEGUNDO TRIBUNAL PENAL DE […] TERCERO.- En la audiencia de juzgamiento el Fiscal produjo como prueba: a) Copia de la matrícula que acre- dita la propiedad de […], de una motocicleta marca OROMOTO, placas GYZ981; b) El testimonio del SGTO. […], agente aprehensor, quien mani- ﬁesta que el perjudicado se había acercado y le había narrado que había sido objeto de un asalto, donde habría sido sustraída su motocicleta, por lo que emprendió la búsqueda consiguiendo aprehenderlo dentro de un domicilio al que había ingresado; c) El testimonio del CBO. […], perito del arma, quien se ratiﬁca en el informe, exponiendo que es un revólver de fabricación artesa- nal, número LG03261, calibre 38; d) El testimonio del SGTO. […], agente que realizó el informe investigativo, quien se ratiﬁca en su informe; e) Copias certiﬁcadas de la sentencia emitida por este Tribunal con fecha 7 de mayo del 2001, en la que se sentenció al acusado a una pena de prisión correccional de un año. Por su parte el acusado negó su participación en el delito imputado, agregando que lo detuvieron en la casa de un amigo llamado […] situada en Oriente y Sedalana. En los debates el Fiscal solicitó que se apliquen las dispo- siciones contenidas en los artículos 550 y 552 circunstancia segunda del Có- digo Penal y la defensa solicitó la absolución del acusado. CUARTO.- El
Tribunal haciendo un estudio del acer vo probatorio antes enunciado a la luz de la regla de la sana crítica encuentra que se encuentra debidamente probada tanto la materialidad de la infracción como la responsabilidad del acusado en el grado de autor del tipo penal al que hace referencia los artículos 550 y 552 circunstancia segunda del Código Penal, así como el hecho de estar incurso el acusado en la regla 8va. Ibídem, de manera que deberá aplicarse sin modiﬁca- ción la pena máxima a la que hace referencia dicho artículo. Con estas consi- deraciones y […] ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY sentencia a […] a la pena de SEIS AÑOS DE RECLUSIÓN MENOR ORDINARIA […].
La falta de análisis es usualmente disimulada, como ocurre en el caso ci- tado, por la apelación a la sana crítica, en torno a la cual se introduce fór- mulas estándar como: “Analizada la prueba en su conjunto de acuerdo a las reglas de la sana crítica”; “las pruebas actuadas por las partes en contienda, su valoración en conjunto y al amparo de las reglas de la sana crítica, condu- cen a establecer con claridad lo siguiente:” o las más elementales: “De lo que se deja analizado se colige:” y “es evidente que”. Después de una de estas fra- ses rituales viene la decisión.
¿Se sopesó adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación con los he-
chos materia del conflicto? Los resultados fueron similares a los de la pregunta anterior: las categorías “algo” y “nada” afectaron a 29,39% de la muestra. En materia penal, el porcentaje descendió a 20,54%, correspondiente general- mente a casos donde los medios de prueba acerca de la responsabilidad de los acusados se limitaban a los partes de aprehensión o algún testigo. Un caso penal particularmente ilustrativo (56-06, 8.12.06) fue el del asalto y robo a un camión que transportaba pollos y en el que el acusado no fue reconocido por los agraviados, quienes se limitaron a indicar que los asal- tantes fueron jóvenes trigueños. La única prueba contra el acusado –un joven trigueño– fue el parte de aprehensión, en el que se sostuvo que se lo encontró transportando gavetas con pollos “presumiblemente robados” y que, cuando se le dio el alto, emprendió la fuga. Contra este testimonio policial no sólo estuvo la declaración del acusado sino la de varios testigos que sostuvieron que los tripulantes del camión solicitaron al acusado ayuda para cargar las
gavetas de pollos y éste se negó, testimonios que fueron descartados por el tribunal sin explicación. El acusado fue condenado a un año de prisión.
¿La sentencia es clara acerca de qué se establece como probado? Las categorías “poco” y “nada” correspondieron en más de una quinta parte de la muestra (21,7%). Este aspecto se conecta con la simple enunciación o el listado de pruebas disponibles en el caso, sin que se precise en seguida qué es lo que tales evidencias prueban, según el criterio usado por el juzgador.
¿Se razona qué se establece como probado? ¿Se sabe qué pruebas crearon convic-
ción en el juzgador respecto a qué? A una de cada seis sentencias (16,52%) le fue adjudicada en el análisis la categoría más negativa (“nada”) y si a ese re- sultado se agrega la de “algo”, se totaliza 31,44% de la muestra.
¿Se establece qué hechos controvertidos fueron probados? En casi uno de cada cinco casos (18,52%) de aquellos 1112 casos en los que hubo controversia, la respuesta fue negativa. Si las cinco interrogantes anteriores indagaron por la manera en la que la sentencia recogía la tarea hecha por el juez en cuanto a prueba, la última cuestión planteada fue mucho más sustantiva:
¿Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? La res- puesta fue “no” en uno de cada diez casos (10,51%) y “escasa” en una de cada otros cinco (20,48%), datos que sumados abarcaron a 31 por ciento de la muestra. En materia penal, ambas categorías sumaron algo menos: 27,39%. En niñez y adolescencia, la falta de prueba suficiente pareció afectar es- pecialmente los casos de pensión alimenticia. El criterio seguido por una parte significativa de los jueces consiste en que, demostrada la paternidad, no es preciso proba r má s. Así, los c a sos 447-2006, 20.4.06; 618-2006. 17.5.07 y 870-B-2006, 13.5.08, entre muchos otros, muestran cómo la re- solución del juez no atiende ni a la falta de prueba respecto a las necesidades del menor ni a la prueba ofrecida por el demandado respecto de sus cargas. Como se examinará mejor en las obser vaciones específicas sobre esta materia, los jueces prescinden de la consideración de las pruebas acerca de aquello que la ley dispone e imponen el pago de una pensión calculada sobre bases
no conocidas pero que desembocan usualmente en sumas similares para los casos de pensión que resuelven. Tratándose de asuntos civiles, en un caso de divorcio por abandono del hogar conyugal (870-B-2006, 13.5.08), en el que el demandado no compa- reció, los testigos ofrecidos por l a demandante a credit a ron su c a lidad de buena madre pero no se refirieron al hecho del abandono; no obstante la ca- rencia de prueba sobre el hecho invocado, la sentencia declaró el divorcio. En materia penal, un caso especialmente llamativo es aquél en el que se condenó a dos sujetos a 20 y 10 años de prisión como autor y cómplice, res- pectivamente, del asesinato de dos personas a quienes habrían sustraído bie- nes que la sentencia no precisa (395-06, 16.3.07). En la resolución no aparece otro elemento probatorio que el parte de aprehensión, según el cual la policía detuvo a uno de los acusados con base en “información reser vada” que con- dujo a determinar su responsabilidad en los hechos. Pese a que se alude a un arma de fuego, que no adquiere carácter de evidencia probatoria en la sen- tencia, no se sabe cómo ocurrieron las muertes puesto que la sentencia no menciona las autopsias. Uno de los acusados presentó como prueba de des- cargo una certificación de un fiscal de la misma provincia donde se efectuó el juicio, según la cual esta persona se hallaba detenida cuando ocurrieron los hechos. Pese a eso fue condenado. En materia de amparos constitucionales, la falta de pruebas fue relativa- mente frecuente y giró en torno a los tres requisitos legales para impugnar el acto de autoridad pública: que el mismo constituya acción u omisión ilegí- tima de tal autoridad, que constituya o pueda constituir una violación de los derechos de un particular o de la comunidad, y que, como consecuencia, se haya causado o se pueda causar un daño inminente y grave. Una buena parte de los amparos constitucionales que integraron la muestra fueron resueltos sin que hubiera prueba suficiente respecto de estos tres puntos (entre otros:
204-2006, 27.2.07; 553-2006, 22.12.06; 660-2006, 24.11.06; 687-2006, 24.10.06; 708-2006, 22.12.06; 727-2006, 8.11.06; 751-2006, 19.12.06). Si se coteja los resultados de las varias entradas usadas para abordar el asunto de la prueba, puede concluirse en que alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecían dificultades en esta materia. La falta de análisis y evaluación de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da como probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias
que no establecen claramente cuáles de los hechos en controversia se consi- deraron probados y que, en definitiva, exhiben falta de prueba suficiente para llegar a la decisión adoptada. Si se examina esta cuestión por materias, se encuentra que la prueba in- suficiente parece afectar bastante menos a las jurisdicciones contencioso-ad- ministrativa, fiscal y de inquilinato. En contraste, en materia constitucional l a incidenci a de l a insuficienci a aba rcó a cua tro de c ada cinco sentenci a s muestreadas (80,43%); en niñez y adolescencia el problema estuvo presente en algo más de la mitad de la muestra (55,88%); en materia laboral se acercó a ese nivel (44%) y en asuntos penales, la insuficiencia superó la cuarta parte de los casos (27,39%). Sólo en materia civil, este indicador negativo fue más discreto y comprometió a 16% de los casos muestreados.
Manejo jurídico
El texto constitucional de 2008 establece que “No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda […]”. La razón de tal disposición reside en que el acto de administrar justicia se basa en el derecho; a un orden jurídico determinado pertenecen tanto las normas legales que forman parten de él como los conceptos y principios que lo sustentan. Desde tales supuestos, que no son sólo legales sino que hacen a lo que constituye el derecho, el dato más llamativo en torno al manejo pro- fesional que apareció en el examen de sentencias fue que en una de cada once de las sentencias muestreadas (8,85%), el juzgador no mencionó cuáles eran las normas que debían ser aplicadas en el caso bajo juzgamiento. Para mencionar algunos ejemplos, en juzgados de niñez y adolescencia tales fueron los casos de dos correspondientes a derecho de la mujer emba- razada a alimentos (1080-06, 11.10.06 y 1396-06, 30.11.07) y de uno sobre reconocimiento de paternidad y pensión alimenticia (1133-06, 6.3.07). Tra- tándose de juzgados civiles, en esta misma situación se encontró casos de cobro por título ejecutivo (128-2006, 18.10.06), reconocimiento de pater- nidad y alimentos (153-2006, 16.11.06), alimentos (160.2006, 29.3.07) y de consignación de dinero (168.2006, 13.7.07). En un análisis algo más refinado, se comprobó que, incluyendo aquellos casos en los que sí aparecía en la sentencia una base legal citada, el conjunto
de sentencias en las que los hechos del caso no aparecían correctamente ubic ados en los supue stos l ega l e s pe r tinent e s constituí a una c a si quint a parte del total (18,64%). Si el primer factor componente de este sector de sentencias está dado por la simple omisión de la base legal de la decisión, el segundo proviene de un manejo jurídico defectuoso que da lugar a la invo- cación de un marco legal insuficiente para tomar la decisión o, en el peor de los casos, la inclusión de normas no pertinentes a los hechos examinados. Por las diferentes vías, y dada la importancia cuantitativa de este tipo de re- soluciones, se está ante un manejo jurídico insatisfactorio de parte del juz- g a d o r c u y a e x p l ic a ci ó n d e b erí a ser b u sc a d a , p a r a l a tr a n s f o r m a ci ó n d el sistema de justicia 25 . Un caso ilustrativo de un encuadramiento legal equivocado, en materia penal, fue el referido a un sujeto a quien se encontró en posesión de dólares falsos (60-06, 22.1.07) y se le sentenció en aplicación del art. 318 del Código Penal, que sanciona la falsificación de monedas de oro o plata, en lugar de usarse los arts. 326 y 329 del mismo Código. Una secretaria, a cargo de las cuentas empresariales y personales de su empleador (178-2006, 11.6.06), sustrajo periódicamente de ellas, valiéndose de una tarjeta bancaria, una suma que llegó a ser considerable. Fue condenada a cinco meses de prisión por el delito de estafa, siendo así que los hechos correspondían al delito de abuso de confianza (art. 560 del Código Penal). Finalmente, otro caso, más llama- tivo que los dos anteriores, es el correspondiente al robo de un teléfono ce- lul a r (93-06, 11.9.06) que se encontró en poder del a cus ado sin haberse probado que él lo hubiese robado. El tribunal constata que lo efectivamente probado es que se le encontró en posesión de mercadería robada y descarta la existencia de la segunda circunstancia del art. 552 del Código Penal: “no se encuentra probada ni la pandilla ni que se haya usado arma alguna”; sin embargo, en la parte resolutiva, el acusado es sentenciado a seis años de re- clusión como autor del delito tipificado en los arts. 550 y 552 circunstancia segunda del Código Penal.
25 Aunque una explicación de estos resultados queda más allá de la esfera del trabajo realizado, puede arriesgarse algunas hipótesis que otros estudios podrían explorar. Una es la falta de inmediación del juez; esto es, la posibilidad de que quien redacte la sentencia no sea el juez sino una persona encargada por él, dotada de conocimientos jurídicos insuﬁcientes. Otra hipótesis podría atender a un bajo nivel de calidad profesional entre los juzgadores, que produciría resultados como éstos, entre otros que fueron hallados en el presente estudio.
En niñez y adolescencia, un caso que ejemplifica el problema que exa- minamos apareció en un litigio por la tenencia de un menor de cinco años de edad (1216-2006, 17.11.06), que se hallaba de hecho al cuidado de la abuela paterna y fue llevado por la madre para pasar con ella un mes, luego del cual el padre lo recogió por haberlo encontrado descuidado. La madre obtuvo la recuperación inmediata y entonces el padre solicitó al juez la te-
nencia. El juzgador se la concedió sin encuadrar el caso en el art. 106 inc. 2 del Código de la Niñez y Adolescencia: “A falta de acuerdo de los progeni-
la patria potestad de los que no han cumplido doce años se confiará
a la madre, salvo que se pruebe que con ello se perjudica los derechos del hijo o la hija”, regla que también se aplica para la tenencia, conforme al art. 118 del mismo cuerpo legal, que el juez tampoco citó. Pero lo que es más importante, a los efectos probatorios, el juez no consideró la preceptiva legal y, en consecuencia, aceptó que no se demostrara que fuera más conveniente confiar el cuidado y crianza del niño al padre porque dejarlo confiado a la madre perjudicaba los derechos del niño. Otro caso de error en este ámbito fue el que afectó un consentimiento de adopción (2051-06, 22.8.08), en el que el juez declaró la aptitud legal de quien iba a ser adoptada y citó el nu- meral correspondiente pero lo adjudicó al Código Civil, en vez de referirse al Código de la Niñez y Adolescencia. En esta misma materia, un caso sin- gular (902-06, 13.11.06) fue el que empezó con una demanda de alimentos para un hijo reconocido y terminó con una sentencia que, además de impo- ner el pago de una pensión, declaró la paternidad que no había sido deman- dada ni podía ser materia de litigio en un juicio por alimentos, ya que la demanda se respaldó en la partida de nacimiento en la que consta el recono- cimiento del padre. Éste solicitó una prueba de ADN, que la jueza admitió, y como la prueba dio resultado positivo, al parecer la juzgadora se sintió obli- gada a declarar la paternidad. En materia civil, en un caso de divorcio por mutuo consentimiento (688- A-06, 18.6.07), la sentencia dio como base legal para disolver el vínculo el art. 350 del Código Civil, que se refiere al reconocimiento voluntario de los hijos, en vez de citar los arts. 107 y 108 del mismo cuerpo legal, que son los que nor- man la materia sometida a conocimiento del juzgador. En un cobro por título ejecutivo (128-2006, 18.10.06), el juez omitió mencionar en la sentencia cuál era el título ejecutivo presentado y no precisó si éste cumplía con los requisitos
legales para su ejecución. Tratándose de una consignación de dinero (168- 2006, 13.7.07) que fue aceptada por el juez, éste no citó la norma legal corres- pondiente (art. 1643 del Código Civil), que exige varios requisitos: que sea hecha por una persona capaz de pagar; que sea hecha al acreedor, siendo éste capaz de recibir el pago, o a su legítimo representante; que, si la obligación es a plazo o bajo condición suspensiva, haya expirado el plazo o se haya cumplido la condición; que se ofrezca ejecutar el pago en el lugar debido; y, que el deudor ponga en manos del juez una minuta de lo que se debe, con los intereses ven- cidos, si los hubiere, y los demás cargos líquidos, comprendiendo en ella una descripción individual de la cosa ofrecida. Al resolver favorablemente la de- manda, el juez no examinó el cumplimiento, en el caso bajo juzgamiento, de ni uno solo de los requisitos previstos por la ley. Tratándose de amparos constitucionales, un caso cuyas características co- rrespondían típicamente a las previsiones normativas del amparo (448-2006, 8.8.06) fue objeto de rechazo por el juez al que se sometió su conocimiento. Una empresa comercializadora de gas licuado de petróleo, que era abastecida por la empresa estatal proveedora –que tiene la obligación constitucional de proveer ininterr umpidamente el recurso–, vio reducida la cuota necesaria para cubrir el mercado de la ciudad en la que operaba. La empresa interpuso recurso de amparo contra la omisión de la proveedora, que ocasionaba daño grave a sus derechos y a los de la comunidad. El juez negó el recurso soste- niendo que no procede contra los actos de gobierno, en este caso, un decreto ejecutivo; además afirmó que el amparo también era improcedente por tra- tarse de una relación contractual. Adjudicar ambas calidades al negocio re- sult a contr adictorio pero, lo que impor t a má s, el ampa ro fue pl ante ado contra una omisión, y no contra un acto, y cumplía con todos los requisitos en cuanto omisión ilegítima de autoridad pública que conculca derechos y ocasiona daños graves inminentes tanto a la demandante como a la pobla- ción. Otro elemento característico del manejo jurídico que aparece en las re- soluciones examinadas es la falta de análisis e interpretación de las normas, rasgo que se halló en algo más de cuatro de cada cinco resoluciones (84,75%). A la mayor parte de aquellos jueces que sí citan normas legales, les basta con designarlas luego de examinar los hechos. Este rasgo corresponde a una ma- nera de conceptualizar el derecho en la cual las normas “no se interpretan, se
aplican”, enfoque que ha sido sometido a crítica desde diversas concepciones o escuelas teóricas en derecho. Actualmente es generalmente aceptado que las normas legales –unas más que otras– contienen una gama de posibilidades entre las que el intérprete debe optar razonadamente cuando se encuentra ante el desafío planteado por los términos de un caso concreto. Finalmente, en el pequeño sector de sentencias en las que sí había ele- mentos de interpretación presentes, más de la mitad (62,63%) optaron por una interpretación literal del texto normativo. En cuanto al uso de fuentes del derecho, la ley quedó perfilada como la única fuente en la abrumadora mayoría de sentencias analizadas, aunque esta tendencia fue más marcada en primera instancia que en segunda instancia. En 13,69% de los casos apareció citada alguna norma constitucional. Las normas de origen internacional –aquéllas que por haber sido suscritas y ra- tificadas nacionalmente forman parte del orden jurídico interno– aparecieron en apenas 5,23% de los casos de la muestra. Otros componentes no legales del razonamiento jurídico exhibieron también una baja presencia en las sen- tencias: los principios generales del derecho (3,64%), la doctrina (4,6%) e incluso la propia jurispr udencia nacional (4,38%). Adicionalmente, debe notarse que en los casos en los que sí se recurrió a fuentes del derecho distin- tas a la ley, su uso no siempre resultó justificado en las circunstancias bajo análisis o contribuyó muy poco, en términos efectivos, al razonamiento del juzgador 26 . La excepción a esta caracterización está dada por las sentencias en materia tributaria, en las que resultó frecuente y útil el recurso a la juris- prudencia y la doctrina. Se puede intentar la agrupación de los rasgos, generalmente presentes en las sentencias examinadas, para trazar un perfil profesional del juez promedio a quien imaginamos como responsable de su formulación. Es un juez que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos aún, interpretarla; que se sir ve sólo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy es- porádicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones disponibles en la teoría jurídica acerca de los asuntos que aborda; y que cita, alguna vez, una norma de origen internacional en busca de la legitimidad que pueda brindarle invocarla. Este perfil del juez tipo que las sentencias
26 En un caso de asesinato (395-06, 16.3.07), la sentencia citó doctrina sobre ﬂagrancia siendo así que este elemento no se daba en el caso bajo juzgamiento.
analizadas sugieren, se corresponde con la formación jurídica que ha preva- lecido, y aún prevalece, en facultades de derecho tradicionales de América Latina, en las cuales la enseñanza está restringida al aprendizaje memorístico de los códigos, especialmente los procesales. Desde esa comprensión, estos resultados no son sorprendentes. Las sentencias –como producto esencial del juzgador– son fruto de la constitución profesional de un abogado con deter- minados rasgos que provienen de una formación académica débil, lindante con la pobreza jurídica. Otros de los hallazgos encontrados en las sentencias se mueven en la misma dirección. Así, casi dos de cada cinco sentencias (39%) eran porta- dor a s de deficienci a s técnic a s impor t antes; una tercer a pa r te del tot a l (32,72%) hubiesen requerido de una mejor fundamentación y otro tanto (32,91%) dejaron sin resolver algún aspecto del caso o algún planteamiento formulado por las partes. Además de algunos casos de deficiencia técnica ya mencionados, un caso llamativo fue el de divorcio (394-2006, 14.9.07) en el que la demanda se planteó basada en las causales de injurias graves y ame- nazas (art. 110, 3 y 4 del Código Civil) pero, con base en los testigos, la sen- tencia disolvió el vínculo conyugal en razón de abandono del hogar. En cuanto a la necesidad de mejor fundamentación, un ejemplo ilustra- tivo es el caso de drogas (44-06, 2.2.08) en el que, entre un grupo de comer- cializadores, fueron sentenciadas dos personas respecto de las cuales se contó con peritajes psicológicos. Uno era un fármaco-dependiente y la otra también era adicta pero se hallaba al borde de la deficiencia mental. La sentencia da cuenta de los peritajes pero no se apoya en ellos para valorar que ambos acu- sados tenían sus facultades disminuidas, condición en la que en aplicación del art. 35 del Código Penal hubiese sido posible llegar a la inimputabilidad, por lo menos en el caso de la acusada. Las sentencias deben ser convincentes. Su autoridad emana no sólo de aquel poder con el que el juez está investido. Claridad, base legal y razona- miento sobre pruebas y normas, concurren para que la decisión, aun para el perdidoso, resulte persuasiva. La razón que exhiba la sentencia debe ser do- minante. En el análisis se indagó por la capacidad persuasiva de la sentencia, que resulta negada cuando no hay fundamentos legales explícitos para adop- tarla y cuando “no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho” (Constitución, art. 76, l), cuando no se sabe qué elementos de
pr ueba constituyeron aquello que el juez consideró l a “verdad lega l” , o cuando la pensión alimenticia o la pena no se razonan. Aplicados esos crite- rios a las sentencias muestreadas, tres de cada diez (30,63%) no pasaron la prueba, y quedaron agrupadas en dos categorías: 7,04% del total carecían de fuerza persuasiva, esto es, resultaban inaceptables; y 23,54% estaban do- tadas de muy escasa capacidad de persuasión. Estos porcentajes resultan bas- tante congruentes con los otros factores que se ha venido analizando. Uno de los casos penales en cuya resolución se halla escasa fuerza per- suasiva fue el homicidio (80-06, 27.3.07) de una mujer cometido por su hijo, quien valiéndose de un instrumento punzante le ocasionó 17 heridas. El acusado fue sometido a una evaluación psicológica en la que se concluyó en que padecía pseudo alucinaciones auditivas, y sus ideas eran obsesivas y pseudo delirantes. Había intentado suicidarse en dos ocasiones, por lo que estuvo ingresado en un hospital psiquiátrico con un diagnóstico de psicosis esquizo-afectiva. Sin embargo de todos estos elementos, no se le sometió a un peritaje psiquiátrico para precisar si padecía una enfermedad mental que condujese a la declaración de inimputabilidad. Fue condenado a 12 años de reclusión. Un caso de menor gravedad fue el de amenazas (172-06, 18.9.06), denunciadas por una mujer respecto de otra. Varios testigos sostuvieron que el conflicto existente entre ambas había conducido a que las dos se insultaran y amenazaran. Sin embargo, la denunciada fue la condenada a ocho días de prisión. Entre los casos civiles, uno con poca fuerza persuasiva fue el de divorcio por abandono (650-2006, 8.2.06), seguido en rebeldía sin que se sepa cómo fue citada la demandada, y en cuya sentencia no se cita la normativa legal pertinente, se da por probado el abandono mediante testigos –que la sen- tencia no precisa quiénes fueron ni cuál fue el contenido de sus testimonios– y, finalmente, se declara disuelto el vínculo conyugal.
A menudo, cuando se interroga a los jueces latinoamericanos acerca de de- terminados resultados de su actividad jurisdiccional, que socialmente se con- sideran indeseados o son objeto de rechazo, la respuesta que se escucha gira en torno a: “Nosotros sólo aplicamos la ley. Si se quiere otro tipo de decisio-
nes, que se cambie la ley y nosotros cambiaremos nuestras resoluciones”. Es decir, el juez tiende a presentarse a sí mismo como si estuviera atado, por un lazo estrechísimo, a los textos legales y su producción fuera, directa y exclu- sivamente, un resultado inevitable de lo que esos textos disponen. Sin embargo, al examinar las resoluciones judiciales en cualquier país es frecuente hallar determinados criterios que se usan, o de exigencias que se imponen, que no corresponden a criterios legales o que en los hechos son manejados por los actores del sistema de un modo que la ley no previó. Sin duda, es inevitable que la práctica judicial desarrolle ciertos criterios de ac- tuación que no fueron previstos por el legislador; lo que no es sano es que se niegue ese margen de creatividad judicial que, al dejar de ser reconocido, no puede ser ni justificado por el juez ni discutido socialmente en el caso de que sus efectos sean cuestionables o negativos. A lo largo del trabajo se identificó unas cuantas de estas prácticas, algunas de las cuales han sido aludidas antes en este informe, que convendría exami- nar con cuidado y someter a análisis y crítica para evaluar sus efectos. • citación al demandado mediante la prensa. Ésta es una práctica con base legal en el Código de Procedimiento Civil 27 que, sin embargo, llama la aten- ción por la frecuencia con la que se aplica, especialmente en casos de divorcio y en casos de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio. En estos casos, el demandante presenta al juez una declaración jurada en la que afirma que le es imposible determinar la residencia del demandado y este requisito es suficiente para que se proceda a citarlo mediante tres publicaciones suce- sivas en un diario que, como es de prever, dan por resultado que el deman- dado no se presente, lo que desemboca en la declaración de su rebeldía. Si bien la base de la citación mediante la prensa es legal, el uso de la figura sin que el juez se pregunte por la verosimilitud de la declaración jurada
27 Véase Código de Procesamiento Civil, Art. 86.- A personas cuya individualidad o residencia sea im- posible determinar se citará por tres publicaciones que se harán, cada una de ellas en fecha distinta, en un periódico de amplia circulación del lugar; de no haberlo, se harán en un periódico de la capital de la provincia, asimismo de amplia circulación; y si tampoco allí lo hubiere, en uno de amplia cir- culación nacional, que el juez señale. La publicación contendrá un extracto de la demanda o solicitud pertinente, y de la providencia respectiva. La aﬁrmación de que es imposible determinar la indivi- dualidad o residencia de quien deba ser citado, la hará el solicitante bajo juramento sin el cumpli- miento de cuyo requisito, el juez no admitirá la
solicitud.[...]
Los citados que no comparecieren
del demandante en la que dice desconocer cómo citar al demandado abre el camino a la forma más fácil y sencilla –pero también más tramposa– de liti- gar: en ausencia del demandado. En la muestra aparecieron cierto número de casos de divorcio en el que el demandante afirmaba desconocer la resi- dencia de la demandada. En uno de ellos (11-52-06, 30.11.07), en el que el divorcio fue otorgado por el juez, el actor solicitó que se confiara la tenencia de los menores a la madre, siendo así que había sostenido en la demanda haber sido abandonado por ella y desconocer su dirección, por lo que fue ci- tada por la prensa y no compareció a juicio. Con acierto, el juez determinó que la tenencia de los menores quedara a cargo del padre. En otro caso (715- 2006, 17.6.06), el demandante afirmó igualmente desconocer el domicilio de la madre, que era quien tenía a su cargo a los hijos menores de la pareja y recibía del demandante, según él, una pensión de alimentos. El caso puede constituir un extremo en el que la figura ha degenerado en corruptela, pero la facilidad con la que el juez admite la citación mediante la prensa es el pri- mer paso en esa dirección. Debe notarse la importancia del tema a partir de su impacto en el estado civil de las personas, tratándose del divorcio, y en el régimen de propiedad, dado que la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio –para probar la cual existen también ciertas facilidades en la práctica judicial, según se verá en seguida– es una forma de adquirir bienes inmuebles que, a partir del nú- mero de casos de este tipo que fueron capturados por la muestra, parece do- tada de cierta importancia 28 .
• prueba del abandono de hogar mediante dos testigos. En relación con el di- vorcio demandado en razón del abandono del hogar, otra práctica judicial reiterada consiste en aceptar como prueba suficiente lo dicho al respecto por dos testigos. En la mayor parte de los casos de este tipo que quedaron com- prendidos en la muestra, los testigos no eran una de las pruebas presentadas
28 La alta incidencia de la citación mediante la prensa en asuntos como divorcio por abandono y prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en conjunción con la complacencia judicial ante el uso de testigos para probar los hechos alegados, evoca el difícil tema de la corrupción en la administración de justicia. Las sentencias no son la vía más apropiada para abordarla porque es obvio que no es en ellas donde podrá hallarse sus huellas más importantes. Pero, sin duda, las com- probaciones efectuadas a lo largo de este trabajo empírico, indican áreas prioritarias de atención a cualquier acción especíﬁca sobre la corrupción judicial.
por el cónyuge demandante del divorcio; constituían “la” pr ueba sobre la cual la sentencia consideraba probado el abandono. Como señalan los pro- cesalistas, la prueba de testigos es la menos confiable de las pruebas; pero, cuando se usa testigos para demostrar no sólo el hecho del abandono sino, como se suele indicar en las sentencias, que desde el día del abandono “vo- luntario e injustificado” del hogar conyugal no se han reanudado las relacio- nes conyugales entre los demandantes, el juez tendría que apreciar que los testigos han afirmado algo que está más allá de su conocimiento posible. La combinación entre citación a través de la prensa y prueba del aban- dono mediante dos testigos está usualmente presente en la corruptela a la que se refirieron algunos abogados entrevistados, que aseguraron haber co- nocido en su práctica profesional casos de cónyuges que, viviendo con su pa- reja legal, un día se enteran de que han sido judicialmente divorciados por abandono del hogar conyugal, sin que se hubiera producido el abandono y sin haber recibido nunca una citación judicial.
• prueba de la posesión mediante dos testigos. El punto resulta de gran impor- tancia tratándose de la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en la que, de acuerdo al Código Civil (arts. 2410 y 2411), “basta la posesión material” durante el lapso de quince años. Se trata, pues, de demostrar que se ha poseído, con ánimo de señor y dueño, durante ese lapso, por cuanto, pese a que otra persona exhiba un título de propiedad registralmente inscrito, el demandante tiene derecho a que judicialmente le sea reconocido el derecho de dominio. Bajo esos términos, el asunto clave es cómo probar que durante quince años se ha poseído el inmueble como señor y dueño. Según numero- sas sentencias comprendidas en la muestra, dos testigos son suficientes. Éste es uno de los casos más sorprendentes del uso de testigos en la práctica judi- cial ecuatoriana porque no estamos ante un hecho negativo –como lo es la ausencia de relaciones conyugales, por ejemplo– y porque la posesión de un inmueble durante lapso tan prolongado debe haber dejado múltiples “hue- llas”, provenientes de haber ejercido la posesión como señor y dueño: cultivos realizados y vendidos, construcciones contratadas o para las que se solicitó alguna autorización, mejoras en cuya ejecución inter vinieron determinadas personas, impuestos pagados a alguna entidad pública, etc. Nada de eso es exigido; basta con dos testigos que sostengan que la posesión –un hecho ma-
terial que deja efectos– tuvo lugar a todo lo largo del periodo exigido por la ley (entre otros, 198-2006, 11.10.07). Igual que en el caso del divorcio por abandono de hogar, si la facilidad para probar la posesión durante el lapso legalmente requerido se combina con l a cit a ción del demandado (usua lmente el propiet a rio) medi ante l a prensa, se está ante una figura con una significativa potencialidad de impacto sobre el acceso y la distribución de la propiedad.
• cuando hay acuerdo de las partes, el juez lo aprueba sin ejercer control sobre el contenido. Trátese de la liquidación de una sociedad conyugal, un acuerdo entre los cónyuges en materia de pensiones para sus hijos, o cualquier otro asunto, lo que sugieren las sentencias examinadas es que el juez se limita a aprobar el acuerdo, como lo haría un notario cuya función se restringe a dar fe de la identidad de los inter vinientes y la autenticidad de sus firmas. Esto es, el juez usualmente no super visa la legalidad del contenido de los acuerdos o, siendo así que se trata de un proceso judicial, que en éstos se haya respe- tado los derechos de las partes o de terceros afectados por aquéllos. Esto úl- timo es lo que resalta en los casos de pensiones de alimentos, donde el interés del menor puede no hallarse debidamente salvaguardado mediante el acuerdo al que llegaron los padres. No obstante, la inter vención del juez consiste en incorporar como decisión propia aquello que fue acordado por las partes, sin ejercer control de legalidad sobre los términos del acuerdo. Entre los casos integrantes de la muestra que pusieron en evidencia esta práctica judicial, en asuntos de niñez y adolescencia, se pueden señalar: 41-2006, 12.9.06; 171- 2006, 9.6.06; 557-2006, 18.9.06; 946-2006, 19.7.07 y 515-206. 17.11.06. En este último caso, como parte del acuerdo entre las partes, el padre aceptó la paternidad, además de la pensión de alimentos. Al aprobar el acuerdo, el juez incluyó la declaración de paternidad sin señalar los fundamentos legales por los que procedía declararla.
• subrogación en el patrimonio familiar sin que el bien subrogante haya sido adquirido. El Código Civil autoriza a que se declare judicialmente extinguido el patrimonio familiar, constituido sobre determinados bienes, cuando sea sustituido por otro patrimonio familiar (art. 851, 4°). Los casos de extinción del patrimonio familiar que integraron la muestra frecuentemente apelaron
a la subrogación, que respaldaron con una promesa de compraventa de otro bien, que en algunos casos sería adquirido precisamente mediante la venta del patrimonio familiar original. Al sentenciar (p. ej. 53-2006, 17.5.06; 54- 2006, 27.4.06 y 127-2006, 19.4.06), el juez no sólo declaraba extinguido el primer patrimonio familiar sino que constituía el segundo respecto de un bien que aún no había sido adquirido. Esta práctica judicial podría dar lugar a serios conflictos atingentes a casos en los que en definitiva no se adquirió aquel bien subrogante que, sin embargo, quedó bajo el régimen de patrimo- nio familiar en razón de una resolución judicial.
• valor probatorio decisivo del testimonio policial; condena sin otra prueba. El peso que el juzgador otorga al testimonio policial se hace evidente en dos tipos de situación. Una es cuando aquello que dice el parte de aprehensión y sus autores ratifican ante el tribunal resulte contradictorio con otros ele- mentos de prueba. El juez tenderá a dar mayor importancia al testimonio policial. La otra situación es cuando el parte de aprehensión es el único ele- mento de prueba. El juez, en este caso, considerará suficiente lo que la policía dice para considerar probado el hecho. Con gran frecuencia, esta pr ueba única de origen policial que da lugar a la condena aparece en materia de dro- gas, donde a menudo un individuo “en actitud sospechosa” –o a partir de una “llamada telefónica anónima” o de “información reser vada”– es inter ve- nido por dos agentes, quienes al registrarlo encuentran en algún lugar de su vestimenta unas bolsitas cuyo contenido, luego de ser enviado al laboratorio, se comprueba que es una sustancia prohibida. Que el individuo tenía en su poder la droga es algo que sólo se prueba a través del dicho de los policías. Para los jueces, usualmente, es suficiente. En c o n tr a ri o a l a te n d e n ci a se ñ a l a d a , el Se g u n d o Tri b u n a l Pe n a l d el Guayas utilizaba, en las sentencias muestreadas, el criterio de que el informe investigativo es únicamente referencial y por tanto insuficiente al momento de constituirse como única pr ueba de cargo, consideraba con fundamento doctrinario que se lo debe valorar como un testimonio propio más, sin brin- darle peso decisivo. De tal postura, que giraba en torno a la presunción de
inocencia y fue desarrollada con fundamentos doctrinarios, son ejemplo las se n te n ci a s 2 9 6 - 0 6 , 2 9 . 8 . 0 7 ; 7 3 - 0 6 , 1 5 . 8 . 0 6 ; 3 0 9 - 0 6 , 2 6 . 7 . 0 7 ; y 2 1 0 - 0 6 ,
• en materia penal, la pena no se razona. Los códigos penales establecen rangos dentro de los cuales debe situarse la pena a ser impuesta en el caso de un de- lito determinado; esto permite individualizar la sanción de acuerdo con las características del hecho y a las condiciones personales del responsable; así como no todos los homicidios son iguales, tampoco lo son quienes los co- meten; de allí que la ley no establezca una pena fija o tasada para cada delito sino límites inferiores y superiores de pena, entre los cuales el juez debe es- tablecer cuál es la sanción aplicable. Esa decisión no puede ser arbitraria; tiene que haber razones para determinar la sanción a esa persona en ese caso concreto. Esas razones tienen que ser establecidas en la sentencia como forma de justificar la pena impuesta. Como se ha visto antes, en más de una cuarta parte de las sentencias examinadas en materia penal, no se encontraba ningún razonamiento sobre la pena impuesta y en la mayor parte del resto de sen- tencias, el razonamiento fue manifiestamente insuficiente. Esta práctica ju- dicial desautoriza las sentencias. Si la sentencia no explica por qué en este caso una violación sexual fue sancionada con tantos años de prisión y en otro caso, con más o con menos, la legitimidad de la condena queda erosionada. Eso es precisamente lo que ocurre en Ecuador en razón de esta práctica ju- dicial que, por lo demás, contradice claramente no sólo la teoría penal sino las disposiciones legales vigentes.
Posicionamiento del juez
Algunos de los elementos que han ido señalándose en este informe suman, al perfil profesional que antes se ha trazado acerca del juez que las sentencias expresan, un componente actitudinal que gira en torno a su pasividad. Entre tales elementos podemos listar la falta de iniciativa para ordenar pr uebas cuando así se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibición para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosa- mente resueltos en el pleito del que conoce. Un caso que ilustra esa caracterización es el de impugnación de paterni- dad (181-2006, 5.2.07) en el que el actor demandó tanto a la madre como a quien había registrado al hijo como suyo, pero no al hijo. La jueza no or- denó aclarar o completar la demanda, en uso de las facultades que le otorga
el art. 69 del Código de Procedimiento Civil; no dispuso escuchar al menor (de 16 años) y tampoco ordenó que se practicara la prueba de ADN, para lo cual tenía facultad legal; más bien, dejó continuar el proceso, en el que los demandados se allanaron, hasta que, en la sentencia, declaró sin lugar la de- manda. El caso es importante porque se trata de un cambio de paternidad en el que todas las partes inter vinientes estaban de acuerdo. La actitud pasiva de la jueza impidió que el asunto encontrara resolución. Como se anotó antes, el juez que revelan las sentencias examinadas no parece situarse a cargo del proceso sino que está a lo que las partes propongan y hagan. Él resolverá, en su oportunidad, sin siquiera haber hecho uso de las facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. En una sentencia incluida en la muestra (98, 27.3.07), la pasividad del juez se am- paró en el reconocimiento constitucional del principio dispositivo (art. 194 de la Constitución de 1998 y art. 168.6 de la Constitución de 2008) que, en su interpretación, lo obligaba a no ir más allá de lo dicho por las partes. La actora había solicitado que se declarase disuelto su vínculo matrimonial, en el que tres hijas habían sido procreadas, en razón de que su cónyuge man- tenía una actitud hostil para con ella, manifestada en injurias graves conti- nuas y reiteradas, dentro y fuera del hogar, en lugares públicos, al punto de deteriorar su dignidad. En su demanda, la actora dio como fundamento de derecho al art. 109 del Código Civil –que se refiere al divorcio de un menor de 18 años–, en lugar de señalar el art. 110, causal 3, correspondiente al di- vorcio por injurias graves y actitud hostil. El juez negó la demanda por im- procedente y sostuvo que el principio dispositivo no permite al juzgador aplicar sino únicamente las disposiciones legales invocadas por la actora en la demanda. Es difícil comprender que debido a un error del abogado en la cita legal, el juez, que sabe que la norma invocada no es la correcta y que co- noce cuál es la norma que corresponde a la pretensión del actor, deseche la demanda diciendo que “la autoridad no puede interpretar lo que presumi- blemente se pretendió”. Le hubiese bastado, para no dejar de administrar justicia, utilizar el art. 69 del Código de Procedimiento Civil para solicitar a la actora que aclarase o completase la demanda en lo que se refiere a la norma invocada. Como el caso demuestra, la pasividad afecta principal aunque no única- mente la cuestión probatoria. Pero es en esta materia donde más se muestra
la pasividad del juzgador. Así, en materia laboral, resalta la falta de uso del art. 577 del Código del Trabajo, que faculta al juez para “ordenar la realiza- ción de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los he- chos materia del juicio”. Del mismo modo, como se ha señalado, en materia penal entre los casos examinados no se encontró uno solo en el que el presi- dente de un tribunal penal se valiera del art. 301 del Código de Procedi- miento Penal, que establecía “la facultad de llamar a cualquier persona para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o docu- mentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circuns- tancia alegada por las partes”. A la pasividad hay que sumar algo más sutil. Se trata de un encastillamiento en un mundo de legalidad que lo distancia de la posibilidad de responder ade- cuadamente a los rasgos del mundo real en el cual se desenvuelven los actores de los conflictos concretos que el juzgador debe resolver. Una ilustración puede ser proporcionada por el caso de divorcio por abandono de hogar durante más de tres años (448-2006, 6.3.07), en el que la demandada es citada por la prensa y no comparece a lo largo de todo el proceso; sin embargo, la sentencia entrega a ella la custodia del hijo menor de edad de la pareja. En materia de menores, aparecieron con cierta frecuencia casos en los que, de los elementos de prueba disponibles, parecía dudoso que el padre pudiera cumplir con la obligación de pagar la pensión alimenticia impuesta en la sentencia. Sin embargo, el juez –que tenía ante sí los elementos de juicio para formarse un cuadro de situación– usualmente no recurrió a los obligados sustitutos que el Código de la Niñez y Adolescencia estableció (art. 129) y cuyo orden de prelación fue modificado por ley posterior para incluir, en esa colocación, a abuelos, hermanos mayores de edad y tíos.
Las sentencias en Ecuador son breves, rara vez incurren en repeticiones y, en general, son claras. A diferencia de lo que ocurre en otros países, no es preciso leerlas varias veces para descifrar aquello que se dice detrás de un lenguaje inneces a ri amente rec a rgado o rebusc adamente técnico. Son vir tudes que deben ser apreciadas. Sin embargo, esos rasgos positivos no son suficientes para contar con buenas sentencias desde el punto de vista de la forma.
El principal problema de forma tal vez resida en la ausencia de una es- tructura común en las resoluciones. Aún tratándose de los mismos asuntos, la organización de la resolución varía no sólo entre una corte y otra sino in- cluso en el mismo tribunal, dependiendo al parecer de quién la formula. La carencia de una estructura común hace que, en particular:
• los datos consignados en los encabezamientos varíen y, sobre todo en primera instancia, resulten insuficientes para identificar el tribunal que co- noce y resuelve, la fecha de la resolución, las partes del caso y el asunto que es objeto de litigio. En 14% de la muestra, luego de leer media página de la sentencia no era posible saber quiénes eran las partes y cuál el asunto en li- tigio. En ocasiones fue preciso leer dos páginas de la resolución para enterarse de cuál era el delito perseguido o la materia del conflicto. Todas las sentencias muestreadas en un juzgado civil, de una de las diez ciudades escogidas, care- cían de fecha. • el resumen de los antecedentes del caso varíe marcadamente de un caso a otro, aunque en general prevalece la tendencia a que se carezca de una síntesis hecha por el juzgador y, más bien, se relate los términos de la de- manda, primero, y la contestación, después, o bien se repita los términos del parte policial o la denuncia y, luego, el testimonio del acusado. En segunda instancia es más frecuente encontrar al comienzo de la resolución un resumen claro del asunto que se trata pero, si se mira al conjunto de las sentencias, se constata una preferencia por resumir textualmente los argumentos de las par- tes; en ocasiones, estas síntesis son excesivamente extensas y en otras son de- masiado sucintas. En ocasiones, la Corte Suprema (hoy Corte Nacional) ha criticado du- ramente este estilo desestructurado de las resoluciones:
Revisada la extensa y mal estructurada sentencia que no contiene más detalles que el acta de la audiencia pública de juzgamiento, cabe censurar que los juz- gadores tanto en el voto de mayoría como en el voto salvado se han dedicado a transcribir in extenso la referida acta, por lo que resulta una sacriﬁcada tarea encontrar los requisitos de la sentencia prevista en el Art. 309 del Código de Procedimiento Penal, de manera especial la exigencia del numeral 2 esto es:
“La enunciación de las pruebas practicadas y la relación precisa y circunstan-
ciada del hecho punible de los actos del acusado que el Tribunal estime pro- bados”; en verdad la extensa sentencia, si los contiene entre mezclados con muchas transcripciones del acontecer de la audiencia de juzgamiento que inexplicablemente forman parte de la sentencia sin ser necesaria su narración; razón por las que la Sala llama la atención al Tribunal para que tengan más cuidado en la redacción organizada de la sentencia. (Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 401, 28.8.06, Registro Oﬁcial 103, 12.6.07)
Desde el punto de vista de la forma, las resoluciones dejan que desear, pues, especialmente en el encabezamiento y el resumen del caso. Enterarse de los datos esenciales del caso toma más tiempo y esfuerzo del que sería ne- cesario si hubiese una suerte de formato o plantilla común que, en un párrafo breve, sintetizara los datos esenciales del caso. Debe notarse que las sentencias de los tribunales fiscales constituyen una excepción a esta caracterización. En ellas es sencillo identificar los elementos que las componen, a partir de una clara identificación numérica, y una referencia inicial al asunto que se litiga así como los nombres de actor y demandado, datos que son seguidos por un recuento breve y claro de los términos de la controversia. Un caso donde las carencias de forma afectaron garantías de fondo fue el seguido en procedimiento abreviado (50-06, 14.3.06), en el que se con- denó al acusado en aplicación del art. 239 del Código Penal, por un hecho que la sentencia no menciona. Sólo consta que, valiéndose del procedimiento abreviado, el fiscal se limitó a solicitar una pena de multa. Tampoco se esta- blece si el defensor del acusado acreditó el consentimiento de su defendido para que el caso fuera sometido al procedimiento abreviado, ni se señala la oportunidad en la que el imputado fue escuchado por el tribunal penal. En suma, la sentencia no establece los requisitos ni sigue los procedimientos pre- vistos en los artículos 369 y 370 del Código de Procedimiento Penal. El estilo de redacción de las resoluciones también está sujeto a marcadas variaciones, como consecuencia de lo cual en 10,18% de la muestra se cons- tató que la sentencia establecía con cierta claridad sólo algunos de los hechos bajo juzgamiento. Mientras los argumentos de las partes –tanto los presen- tados por escrito como oralmente en las audiencias– reciben una atención considerable en la resolución, los elementos de prueba son presentados apre-
tadamente y, en ocasiones, resultan materia de una simple enumeración, sin precisiones sobre su contenido. Dest a c a el uso indistinto de términos que conceptua lmente difieren, como “se rechaza”, “se desestima”, “se niega” o incluso se declara “improce- dente” la demanda, términos que son usados como sinónimos mientras que la doctrina procesal los diferencia. Algunos detalles de importancia son descuidados. Uno, particularmente notorio, corresponde a las referencias acerca de edades. La de los menores, para comenzar, en aquellos casos que los involucran. Del total de este tipo de casos que formaron parte de la muestra, en casi la mitad (46,21%) no se consignó la edad del menor, dato relevante tanto tratándose de la fijación de una pensión alimenticia como de un delito en el cual el menor hubiese sido la víctima. Algo similar ocurre con los adultos en general –no se consigna la edad de la mujer violada, por ejemplo– y ocurre también con las personas mayores en quienes, más que en otros casos, la edad determina limitaciones y capacidades que pueden cobrar relieve en el momento de caracterizar los hechos o establecer responsabilidades. Otro detalle de importancia está dado por las fechas que se consignan en la sentencia para situar determinados actos de trascendencia en el caso. Así en la sentencia del caso de divorcio 448-2006, 6.3.07, se dio por probado el abandono del hogar conyugal por más de tres años, pero se fijó como fecha del hecho el 20 de enero de 2005, día desde el cual, al momento de sentenciar habían transcurrido poco más de dos años. Finalmente, en materia penal ocurre en muchos casos que no se deja constancia expresa acerca de si el acusado tenía o no antecedentes penales. Un caso muestreado que exhibió descuido en una medida sorprendente fue uno de divorcio por mutuo acuerdo (605-2006) respecto del que se en- contraron dos sentencias, de fechas distintas (18.12.06 y 22.12.06), con un contenido similar. Detrás de este error puede imaginarse dos autores distintos que escribieron las sentencias y ambas fueron firmadas por el juez.
Obser vaciones por materia
Tratándose de asuntos penales, uno de los rasgos importantes, ya señalado, es la condena con base en el parte de aprehensión y su ratificación por los
autores ante el tribunal penal. El parte formaliza los testimonios de los agen- tes participantes en los hechos posteriores al delito y contiene algo así como la teoría del caso que formula la policía. Resultó frecuente en las sentencias integrantes de la muestra que la versión policial de los hechos fuera recogida, para resumir las declaraciones de denunciante y acusado, y apropiada por el juzgador para ser convertida en la versión que de tales hechos hacía suya la sentencia. En algunas de las sentencias examinadas en la muestra, no hay otra evi- dencia para respaldar la acusación –y, en su momento, la condena– que la teoría del caso formulada por la policía y respaldada por el testimonio de los agentes participantes. Tal es el caso de un asalto (230-06, 15.11.06) en el que dos personas son víctimas del despojo de sus pertenencias personales por cuatro asaltantes que usaron un arma de fuego. Los agraviados solicitaron el auxilio de un patrullero que localizó minutos más tarde a tres de los supuestos asaltantes que sólo tenían en su poder una billetera vacía que no fue identi- ficada por los agraviados. En la sentencia tampoco consta que los agraviados reconocieran a los acusados, a quienes no se les encontró ninguna arma y ningún objeto de los robados. Ellos sostuvieron que acababan de salir de una fiesta cuando fueron detenidos. Ninguno registraba antecedentes. A dos de ellos se les impuso la pena de cinco años y al tercero, 9 meses de prisión. En otro caso de asalto (70-06, 11.10.07) la única prueba para dictar condena consistió en el parte de aprehensión, en el que los policías dieron fe de que el agraviado reconoció al acusado. Otro rasgo de las sentencias penales, que ya ha sido adelantado como práctica judicial, es la falta de razonamiento de la pena. En más de un tercio de los casos en los que se impuso una condena (37,28%) no hubo razona- miento alguno sobre la pena impuesta y en otro 56% la pena tuvo como res- paldo un razonamiento superficial, generalmente restringido al señalamiento de la existencia del atenuante de la falta de peligrosidad del sujeto. La ausencia de razonamiento de la pena y los marcados contrastes entre condenas impuestas en las sentencias de la muestra sugirieron examinar el asunto con mayor atención en 81 sentencias condenatorias. La mayor parte de ellas correspondían a robos y hurtos (37), drogas (11), delitos sexuales (10), y homicidios (9). Sometidos estos casos a examen y cotejo, aparecieron dos aspectos llamativos. De una parte, las altas penas aplicadas en casos de

References: resolución 
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 artículo 398
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