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Timestamp: 2018-10-18 11:52:18+00:00

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﻿ AUTO 2012-00354 DE AGOSTO 17 DE 2017
AUTO 2012-00354 DE 17 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:IMPROBACIÓN DE ACUERDO CONCILIATORIO POR NO CONCILIARSE EFECTOS ECONÓMICOS QUE MOTIVARON SU REALIZACIÓN Y LA CONFIGURACIÓN DEL DECAIMIENTO ADMINISTRATIVO. SE PRECISA QUE EL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO PROCEDE SIN NECESIDAD DE QUE LA ADMINISTRACIÓN PROFIERA ALGUNA DECISIÓN AL RESPECTO, MIENTRAS QUE PARA LA EFECTIVIDAD DE LA REVOCATORIA DIRECTA SI ES NECESARIO QUE HAYA UNA MANIFESTACIÓN UNILATERAL Y EXPRESA DE LA ADMINISTRACIÓN EN TORNO A DEJAR SIN VALIDEZ EL ACTO ADMINISTRATIVO, POR ENDE SI EN EL TRÁMITE DE UNA CONCILIACIÓN DE UNA SANCIÓN ADUANERA, LA ACTUACIÓN NO SE CENTRA PROPIAMENTE EN LA CONCILIACIÓN DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS POR LOS QUE SE MOTIVA SU REALIZACIÓN, SINO EN EL RECONOCIMIENTO DE LA OPERANCIA DE LA PERDIDA DE EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LA IMPOSIBILIDAD DE EJECUTAR LA SANCIÓN, EN RAZÓN DE LA CONFIGURACIÓN DEL DECAIMIENTO ADMINISTRATIVONO ES POSIBLE APROBAR EL ACUERDO CONCILIATORIO ENTRE LAS PARTES. ADICIONALMENTE, SI SE PRETENDE INVOCAR LA CAUSAL DE REVOCATORIA DIRECTA POR AGRAVIO INJUSTIFICADO A UNA PERSONA, NO SIENDO PROCEDENTE, PUES PARA QUE SE CONFIGURE TIENE QUE MEDIAR UNA VERIFICACIÓN DE ORDEN JURÍDICO EN CUANTO A LA ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA EL AGRAVIO, LO CUAL NO OCURRE CUANDO LA SANCIÓN CUENTA CON UN SOPORTE JURÍDICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, DIAN, ACTA DE CONCILIACIÓN, REVOCACIÓN DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO, APROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL
Auto 2012-00354 de agosto 17 de 2017
Ref: Rad. 13-001-23-31-000-2012-00354-01
Convocante: R.G.J.V. Solorzano S. A.
Convocado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
Asunto: Improbación Acuerdo Conciliatorio
La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte actora representada por la sociedad R.G.J.V. Solorzano S.A., como por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, parte demanda en este proceso, en contra del auto de 21 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Decisión 004, Despacho de Descongestión 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual improbó el acuerdo conciliatorio celebrado entre ellas ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Cartagena.
I.1. La solicitud de conciliación.
El 16 de abril de 2012 la sociedad R.G.J.V. Solorzano S.A., por medio de apoderado judicial, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante las Procuradurías Judiciales para Asuntos Administrativos con sede en la ciudad de Cartagena(1), agotando el requisito de procedibilidad(2) y como manera de precaver el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA.
En dicha conciliación se formularon, entre otras, las siguientes pretensiones:
“[…] Se pretende con la presentación de la petición, que en la audiencia de conciliación la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, revise los antecedentes que conforman el caso, verifique que el automotor solicitado por ella fue puesto a su disposición antes de la finalización del proceso sancionatorio, por ende acepte nuestros argumentos y se comprometa a REVOCAR los actos administrativos contenidos en las resoluciones 1-48-201-241-668-001449 de septiembre 13 de 2011 de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena y sus confirmatorias resoluciones 1-00-223-10190 de diciembre 15 de 2011 y 1-00-223-10002 de febrero 20 de 2012 de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos, Dirección de Gestión Jurídica Aduanera, Nivel Central de la DIAN en Bogotá, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previa aprobación del acuerdo conciliatorio por el juez administrativo correspondiente, lo que llevaría a la exoneración de la multa impuesta por los actos administrativos de la referencia, en cuantía de $ 238.640.154 […]”(3).
I.2. Audiencia de conciliación extrajudicial.
El 23 de mayo de 2012, fue celebrada la audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cartagena(4), y en el acta contentiva del acuerdo se lee:
“[…] El Comité de Conciliación decidió presentar la fórmula de conciliación en el sentido de no hacer efectiva la sanción impuesta al configurarse la causal de revocatoria directa consagrada en el numeral 3º del artículo 69 del C.C.A., por cuanto en el caso analizado una vez puesto a disposición de la autoridad aduanera el vehículo, por parte del apoderado de la sociedad convocante se concluye que el acto administrativo que impuso la sanción perdió fuerza ejecutoria y que por tanto independientemente de que dicho acto se ajuste a derecho, habiendo perdido su fuerza ejecutoria estaría causando un perjuicio injustificado a un tercero […]” (negrillas fuera de texto).
I.2.1. Decisión de la sociedad convocante:
El apoderado judicial de la parte convocante manifestó en la audiencia: “Propuesta conciliatoria por arte (sic) de la entidad convocada a nombre de mi representada ACEPTO la propuesta y solicito darle el trámite de aprobación correspondiente” (negrillas fuera de texto).
I.3. Conclusión de la audiencia de conciliación – Acuerdo conciliatorio logrado:
El Procurador 22 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cartagena manifestó: “[…] una vez escuchados los argumentos y aceptación de las partes, da por terminada la presente diligencia declarando conciliadas en su totalidad las pretensiones de la solicitante […]”(5).
Se puede concluir que la sociedad R.J.G.V. Solórzano S.A. aceptó la propuesta —efectuada por la DIAN— de revocatoria directa de los actos administrativos, con fundamento en la causal 3ª del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo - CCA, que eventualmente serían objeto de control judicial por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo es el auto de 21 de febrero de 2013, por medio del cual la Sala de Decisión 4, Despacho de Descongestión 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, improbó el acuerdo conciliatorio extrajudicial celebrado entre las partes el 23 de mayo de 2012, ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Cartagena.
El a quo en la parte considerativa de dicha providencia, señaló:
“[…] El acuerdo así logrado por las partes no recibirá aprobación por parte de esta Colegiatura, al ser el mismo improcedente como quiera que recae sobre actos administrativos que definen la situación jurídica de un vehículo automotor que ingresó al territorio nacional como mercancía importada; decisiones administrativas estas que no son susceptibles de ser sometidas a trámite de conciliación de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, y reglamentadas en el artículo 6º del Decreto 412 de 2004 […]”(6).
Y en la misma providencia, en su parte resolutiva, dispuso:
“[…] Primero: AVOCAR el conocimiento del asunto de la referencia, conforme a las previsiones de los Acuerdos PSSA 8347 de julio 29 de 2011 y PSSA 12-9201 de febrero 1º de 2012, y la Circular 18 de julio 13 de 2012 del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar.
Segundo: IMPROBAR, por improcedente, el acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes, sociedad R.J.G.V. Solorzano S.A. y Dirección de Impuestos Y Aduanas Nacionales “DIAN”, en audiencia de conciliación de fecha Mayo 23 de dos mil doce (2012).
Tercero: CONMINAR a la DIAN para que proceda a declarar el decaimiento de los actos administrativos de carácter sancionatorio proferidos contra la sociedad convocante, teniendo en cuenta la sugerencia del Comité de Conciliación de la DIAN.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Procuraduría de origen, previas las anotaciones a que haya lugar en los libros y sistemas de radicación judicial” […]”(7).
III.1. Por la parte convocante:
El doctor Oscar Mauricio Buitrago Rico, apoderado judicial de la parte convocante, presentó recurso de apelación en contra del auto que improbó el acuerdo conciliatorio antes mencionado, bajo el siguiente argumento:
“[…] En la providencia recurrida se afirma que no procede el trámite de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, porque se trata de un decomiso de una mercancía, lo que NO ES CIERTO, porque los actos administrativos impugnados […] corresponden a la imposición DEUNASANCIÓN equivalente al 200% del valor del vehículo, pero NO A UN DECOMISO DE MERCANCÍAS. Existe una gran diferencia entre el decomisar una mercancía e imponer una sanción por no poner a disposición de la autoridad aduanera una mercancía, porque en la primera opción los actos administrativos ordenar (sic) decomisar o pasar a propiedad del Estado un bien, en tanto que en la segunda opción, los actos claramente dicen, como es el caso materia de estudio, que se impone una sanción de multa por una suma determinada de dinero […]”(8).
El apoderado judicial de la parte convocante resaltó, además, que:
“[…] el auto que imprueba el acuerdo conciliatorio, se basa en que el Decreto 412 de 2004, “Por el cual se reglamentan los artículos 38 y 39 de la Ley863de2003”. Excluye de conciliación, de manera expresa, los procesos aduaneros de definición de la situación jurídica de las mercancías. Para el efecto, trae en su ayuda una jurisprudencia del Consejo de Estado que estudió un caso decidido con base en dichas normas. La Ley 863 de 2003, en sus artículos 38 y 39 y su Decreto reglamentario 412 de 2004, contienen unas situaciones temporales, una especie de amnistía que realizó el Congreso vía reforma tributaria y que en los artículos mencionados permitía la conciliación en materia de lo contencioso administrativo de manera temporal, pero el día de hoy hay que tener en cuenta otras normas porque en ese entonces, año 2004, no se había emitido la Ley 1285 de 2009 ni su Decreto reglamentario 1716 de 2009, que son las normas a tener en cuenta para decidir el caso que nos ocupa […]”(9).
III.2. Por la entidad convocada:
Por su parte, la doctora María Angélica Barrios Acevedo, apoderada judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en su recurso de apelación, manifestó:
“[…] incurre en error nuestro Honorable Juez fallador, toda vez que basa su decisión en normas que no se encuentran vigentes, así como también el caso sometido a conciliación no se trata de un decomiso como lo afirma, sino de la imposición de una sanción de que trata el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 […] en el presente caso la conciliación se realizó sobre un asunto conciliable, teniendo en cuenta que en primer lugar se trata de una sanción, la cual no está prohibida por la ley vigente (ni aun por la anterior), y en segundo lugar, si se tratara de un decomiso tampoco está prohibida para este tema agotar la conciliación con la nueva legislación […] también se equivoca la colegiatura falladora cuando parte de premisas equivocadas para improbar la conciliación objeto de estudio, al afirmar que el acuerdo conciliatorio recae sobre actos administrativos que definen la situación jurídica de la mercancía, asimilando la figura del decomiso a la sanción que se aplica al no ser posible el citado decomiso de la misma. Lo anterior porque el acuerdo conciliatorio no se refería a un decomiso de mercancías sino a una multa […]”(10).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129(11) del Código Contencioso Administrativo - CCA, es competencia de la Sala dictar las providencias que se profieran respecto de las decisiones a que se refiere el numeral 5º del artículo 181(12) ibídem.
Ahora bien, en el presente caso le corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación presentado por las partes en contra del auto de 21 de febrero de 2013, por medio del cual la Sala de Decisión 4, Despacho de Descongestión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, improbó el acuerdo conciliatorio extrajudicial celebrado, entre ellas, ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Cartagena, el 23 de mayo de 2012.
Así las cosas, la Sala es competente para conocer del presente asunto.
IV.2. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar si el mencionado acuerdo conciliatorio extrajudicial se ajusta o no a derecho, es decir, si cumple con los requisitos para su aprobación judicial. Lo anterior, con el fin de confirmar o revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, objeto del presente recurso de apelación.
Para el efecto, se hace necesario establecer: i) el régimen jurídico de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, para la fecha de radicación de la improbada solicitud (abril 16 de 2012); ii) si el acuerdo conciliatorio celebrado cumplía con los requisitos para ser aprobado; y iii) resolver la controversia planteada en el presente recurso de apelación.
IV.3. Régimen jurídico que regulaba la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo para el 16 de abril de 2012.
Para la fecha de radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial que ocupa la atención de la Sala, esto es, el 16 de abril de 2012, las normas que regulaban la materia eran las siguientes: la Ley 270 de 1996(13); la Ley 446 de 1998(14); el Decreto 1818 de 1998(15); la Ley 640 de 2001(16); la Ley 1285 de 2009(17); el Decreto 1716 de 2009(18); la Ley 1367 de 2009(19) y la Ley 1395 de 2010(20).
En cuanto a los fundamentos jurídicos de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, como requisito de procedibilidad para precaver el ejercicio de acciones de contenido indemnizatorio, esta Sección en reiterada jurisprudencia ha señalado lo siguiente(21):
Con la expedición de la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446 de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001, la figura de la conciliación se extendió al Derecho Administrativo. Allí se precisó que en los procesos Contencioso Administrativos dicha figura solo es procedente en los conflictos de carácter particular y de contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A.
En dicha ley, se previó que la conciliación en asuntos Contencioso Administrativos, podría ser prejudicial. Para tal fin, no constituía un requisito de procedibilidad de la acción. Por su parte, la Ley 446 de 1998, que modificó la Ley 23 de 1991, estableció en su artículo 70, que el artículo 59 de la anterior Ley quedaría así:
‘ART. 59.—Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
‘PAR. 1º—En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.
‘PAR. 2º—No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario” (negrilla y subrayado fuera de texto).
“ART. 37.—Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones”1.
En dicho momento legislativo, la conciliación, como requisito de procedibilidad, solo era exigible en las acciones de reparación directa y de controversias contractuales (artículos 86 y 87 del C.C.A.).
“ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial” (negrilla fuera de texto)
Por su parte, el artículo 28 de la Ley 1285 de 2009 dispone que dicha exigencia rige a partir de su promulgación (22 de enero de 2009)”(22).
1 El motivo de la corrección reseñada se presentó en la parte considerativa del citado Decreto 131 de 2001, así: “ Que en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 se incluyó una referencia al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual es errada toda vez que el legislador sólo aprobó referenciar los artículos 86 y 87 del mismo Código, tal como consta en el texto aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes y en el texto de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobado por las plenarias de las Cámaras, ambos el 12 de diciembre de 2000” . El artículo 2º del mismo, que dispuso tal corrección, fue encontrado ajustado a derecho por esta Sala, en sentencia de 30 de enero de 2004, expediente núm. 6914, consejero ponente doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad que se interpuso contra el mismo.
Ahora bien, el a quo en el auto de 21 de febrero de 2013, respecto de las Resoluciones demandadas, señaló que “[…] estas que no son susceptibles de ser sometidas a trámite de conciliación de acuerdo con las previsiones contenidas en el art. 38 de la Ley 863 de 2003 y reglamentada en la artículo 6º del Decreto 412 de 2004 […](23)”, normas del siguiente tenor:
“Ley 863 de 29 de diciembre de 2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.
ART. 38.—Conciliación Contencioso-Administrativa. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso- administrativa antes de la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, respecto de la cual no se haya proferido sentencia definitiva dentro de las instancias del proceso, podrán solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la conciliación hasta el día 30 de junio del año 2004 (…)”.
Decreto 412 de 12 de febrero de 2004 “Por el cual se reglamentan los artículos 38 y 39 de la Ley 863 de 2003”.
“ART. 1º—Requisitos para la conciliación en los procesos contencioso administrativo tributarios, aduaneros y cambiarios. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros e infractores cambiarios podrán solicitar la conciliación de los procesos contencioso administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios hasta el 30 de junio de 2004, siempre y cuando a la fecha de la solicitud se cumpla con la totalidad de los siguientes requisitos: (…)” (negrillas fuera de texto).
Con base en lo expuesto, es pertinente señalar que no le asiste la razón al a quo al aplicar las precitadas normas en el presente asunto, por cuanto las mismas fueron expedidas con una vigencia determinada en el tiempo, la cual concluyó el 30 de junio de 2004, y dicha disposición estaba dirigida a los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como a los usuarios aduaneros que hubiesen presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes del 29 de diciembre de 2003. Por el contrario, en el caso que nos ocupa, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 16 de abril de 2012, como requisito de procedibilidad antes de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
IV.4. Requisitos para la aprobación de acuerdos conciliatorios.
Revisado el expediente, se observa que la solicitud de conciliación extrajudicial, elevada por la sociedad R.G.J.V. Solorzano S.A., cumplió con los requisitos formales exigidos para el efecto por el artículo 6º del Decreto 1716 de 2009(24), en tanto i) se individualizaron las partes; ii) se enunciaron los aspectos a conciliar; iii) se aportó copia de los actos administrativos demandados y demás pruebas enunciadas; iv) se acreditó la representación de la sociedad convocante; v) se estimó razonadamente la cuantía; y vi) se indicó la acción a impetrar ante la jurisdicción contencioso administrativa.
La Sala procede, igualmente, a verificar si la solicitud de conciliación objeto del presente asunto, cumplía o no con los siguientes requisitos sustanciales asociados a los siguientes aspectos: i) que la acción no hubiese caducado; ii) que el acuerdo conciliatorio haya versado sobre asuntos de carácter particular con contenido económico disponible por las partes; iii) que las partes hayan sido debidamente representadas; iv) que el acuerdo conciliatorio cuente con las pruebas necesarias; y v) que no sea violatorio de la ley y no resulte lesivo para el patrimonio público.
IV.4.1. Caducidad.
Los actos administrativos demandados, esto es: las Resoluciones No. 1-48-201-241-668-001449 de 13 de septiembre de 2011 “por medio de la cual se impone una sanción por no poner a disposición una mercancía”; la 1-00-223-10190 de 15 de diciembre de 2011 “por la cual se resuelven dos (2) recursos de reconsideración”, y la 1-00-223-10002 de 20 de febrero de 2012 “por la cual se resuelven dos (2) recursos de reposición”, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, fueron debidamente notificados a la sociedad R.G.J.V. Solorzano S.A.; siendo la última de ellas notificada el 21 de febrero de 2012.
En tal sentido, el término de los cuatro (4) meses de que trata el artículo 136 del CCA(25), para que la parte actora presentara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento del requisito de procedibilidad, inició el miércoles 22 de febrero de 2012 y terminó el viernes 22 de junio del mismo año. Y como quiera que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 16 de abril de 2012, ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, dentro del término legal, en el presente asunto no operó el fenómeno de la caducidad de la acción.
IV.4.2. Asunto conciliable
La Resolución 1-48-201-241-668-001449 de 13 de septiembre de 2011, por medio de la cual la DIAN, le impuso a la sociedad R.G.J.V. Solorzano S.A., una sanción por un valor de $ 238.640.154, al no poner a disposición de dicha entidad un vehículo automotor que ingresó al territorio nacional como mercancía importada, responde a la categoría de acto administrativo sancionatorio de carácter particular y contenido económico en materia aduanera, susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, nos encontramos frente a un asunto conciliable.
Cabe poner de relieve que frente a los asuntos conciliables en materia aduanera, el Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la DIAN, mediante Acta 111 de julio 12 de 2009, se ocupó de “[…] precisar los temas sobre los cuales no es susceptible la conciliación, al tenor de la exclusión incorporada en el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 “asuntos que versen sobre conflictos tributarios […]”(26), y al hacer alusión a los tributos aduaneros definidos por el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 y ratificados por la jurisprudencia de esta Corporación(27), es dable colegir que la citada entidad no incluyó como asuntos conciliables los decomisos aduaneros, tema materia de controversia en el presente caso.
En el mismo sentido, señala la jurisprudencia de la Sección Cuarta, lo siguiente:
“[…] Ahora bien, los tributos aduaneros conforme a las definiciones del artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 comprenden los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas. Y derechos de aduana son todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas y gravámenes de cualquier clase, los derechos antidumping o compensatorios y todo pago que se fije o se exija, directa o indirectamente por la importación de mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación, lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma. Dentro de esa definición no se encuentran el impuesto sobre las ventas, ni los impuestos al consumo causados con la importación, lassanciones, las multas y los recargos al precio de los servicios prestados […]”(28).
En conclusión, la sanción aduanera a la que alude las resoluciones objeto de la solicitud de conciliación, corresponde a un asunto conciliable, por no tener la categoría de asunto tributario, además, no se está definiendo la situación jurídica de la mercancía, sino la sanción impuesta a la sociedad actora.
IV.4.3. Representación de las partes.
Respecto de la representación y la capacidad de las partes para conciliar, se tiene que tanto la sociedad convocante(29) como la parte convocada(30), acudieron a la audiencia de conciliación extrajudicial por conducto de sus apoderados judiciales, debidamente constituidos, los cuales contaban con facultad expresa para conciliar.
IV.4.4. Que el acuerdo conciliatorio cuente con las pruebas necesarias.
Dentro del expediente, aparecen copias de los siguientes documentos:
• Resolución 1-48-201-241-668-001449 de septiembre 13 de 2011 (folios 15 a 24).
• Recurso de reconsideración (folios 25 a 35).
• Resolución 1-00-223-10190 de 15 de diciembre de 2011 (folios 37 a 52).
• Recurso de reposición (folios 55 a 58).
• Puesta a disposición del vehículo (folio 59).
• Resolución 1-00-223-10002 de 20 de febrero de 2012 (folios 63 a 66).
• Constancia de agotamiento del trámite conciliatorio ante el Ministerio Público folios (67-69).
• Certificación del comité de conciliación de la DIAN de 22 de mayo de 2012 (folio 80).
• Ficha técnica del comité de conciliación de la DIAN (folios 81 a 83).
IV.4.4. Que el acuerdo conciliatorio no sea violatorio de la ley ni lesivo del patrimonio público.
Para analizar estos aspectos, es pertinente traer a colación la propuesta conciliatoria presentada por el Comité de Conciliación de la DIAN, la cual es del siguiente tenor:
“(…) el comité de Conciliación decidió presentar la fórmula de conciliación en el sentido de no hacer efectiva la sanción impuesta al configurarse la causal de revocatoria directa consagrada en el numeral 3º del artículo 69 del C.C.A., por cuanto en el caso analizado una vez puesto a disposición de la autoridad aduanera el vehículo, por parte del apoderado de la sociedad convocante se concluye que el acto administrativo que impuso la sanción perdió fuerza ejecutoria y que por tanto independientemente de que dicho acto se ajuste a derecho, habiendo perdido su fuerza ejecutoria estaría causando un perjuicio injustificado a un tercero (…)” (folio 69).
Así las cosas, es dable precisar tres conceptos esbozados en dicha propuesta conciliatoria; a saber: i) pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo (art. 66 CCA); ii) causales para la revocatoria directa (art. 69 CCA); y iii) perjuicio injustificado (art. 69, núm. 3º CCA).
IV.4.4.1. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
El numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, dispone que los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria, cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho, configurándose así la teoría del decaimiento del acto administrativo; al respecto, con ponencia del doctor Guillermo Vargas Ayala, en auto de 3 de abril de 2014(31), la Sala señaló lo siguiente:
“El DECAIMIENTO del acto administrativo, regulado expresamente en el artículo 66 numeral 2º del C.C.A., es una de las causas por las cuales los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria. Dicho fenómeno opera de manera sobreviniente y por ministerio de la ley, al desaparecer los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a su expedición (…)
Es preciso destacar que el decaimiento, entraña en sí mismo la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y determina su inaplicación, pues es propio de dicho fenómeno que al desaparecer los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión administrativa, esta pierda su fuerza ejecutoria. Dicho de otra manera, con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución.
No sobra añadir a lo anterior, que como quiera que la norma anteriormente trascrita no hace la distinción entre actos administrativos de carácter general y particular, ha de entenderse que el decaimiento se predica de ambos, lo cual significa que los actos administrativos de contenido impersonal y abstracto así como los creadores de situación individuales y concretas, estos dejan de producir efectos jurídicos hacia futuro.
Por otra parte, el acaecimiento de esta causal de pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo, no significa en modo alguno que la decisión administrativa sea nula, pues como ya se anotó, el decaimiento del acto está referido concretamente a la desaparición de su carácter ejecutorio”.
IV.4.4.2. Causales de procedencia de la revocatoria directa.
Por su parte el artículo 69 ibídem, señala las causales de revocación de los actos administrativos. Tal norma es del siguiente tenor:
Al respecto, la precitada providencia, indicó:
“[…] La revocatoria directa, por el contrario, está referida a la decisión unilateral de la administración de dejar sin efectos un acto administrativo [...] en lo que concierne a la figura de la REVOCATORIA DIRECTA, nada más oportuno que trascribir, por su claridad y precisión, los apartes de la sentencia calendada el 3 de noviembre de 2011(32), en donde la Sala señaló:
´La revocatoria directa es un instituto jurídico en virtud del cual la administración, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efectos los actos expedidos por ella misma, en razón de las causales expresa y especialmente previstas en la ley.
En nuestro ordenamiento esta figura no tiene una naturaleza jurídica definida. No obstante, del examen de la normativa positiva que la regula (artículos 69 a 74 del Código Contencioso Administrativo) se puede concluir que tiene dos modalidades: de un lado, como mecanismo de utilización directa por parte del sujeto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su inmediato superior y, de otro, como medida unilateral de la Administración para dejar sin efecto decisiones adoptadas por ella misma.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 del C.C.A., los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; 2) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; o 3) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona’.
Así las cosas, es dable señalar que el decaimiento del acto administrativo procede sin necesidad de que la administración profiera alguna decisión al respecto; mientras que para la efectividad de la revocatoria directa si es necesario que haya una manifestación unilateral y expresa de la administración, en torno a dejar sin validez el acto administrativo.
IV.4.4.3. Perjuicio injustificado.
El numeral 3º del artículo 69 del CCA, dispone que los actos administrativos, deberán ser revocados cuando estos causen un agravio injustificado a una persona. En tal sentido, en auto de 13 de octubre de 2011(33), la doctora María Elizabeth García González, indicó:
En lo que tiene que ver con el alcance de la expresión ´agravio injustificado´, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado que ´se trata en realidad de una hipótesis que involucra una valoración estrictamente jurídica en tanto que exige la presencia de un perjuicio sin motivo, razón o fundamento a una persona, el cual sólo puede darse cuando medie la ilegalidad del acto, o cuando se rompe el postulado de la igualdad ante las cargas públicas, principio que, a su vez, retoma lo dispuesto por el artículo 13 Superior´ (negrillas del despacho)
Ahora bien, en la propuesta conciliatoria realizada por la DIAN, aceptada por la sociedad convocante y avalada por el Ministerio Público, existe un contrasentido, al manifestar dicha entidad que “(…) independientemente de que dicho acto se ajuste a derecho, habiendo perdido su fuerza ejecutoria estaría causando un perjuicio injustificado a un tercero (…)”; lo anterior, por cuanto, como se señaló en precedencia, para que se configure el perjuicio o agravio injustificado, debe mediar la ilegalidad del acto administrativo, y en el sentir de la DIAN, su decisión se encuentra ajustada a derecho.
En efecto, las Resoluciones expedidas por la DIAN tuvieron como fundamento, las siguientes disposiciones: el Decreto 2685 de 1999 “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera”; el Decreto 4048 de 2008 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”; la Resolución 4240 de 2000 “Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”; la Resolución 7 de 2008 “Por la cual se determina la competencia funcional y territorial de las Direcciones Seccionales de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”; y la Resolución 8ª del mismo año “Por la cual se distribuyen las divisiones y se organiza la estructura interna de las Direcciones Seccionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Y en tal sentido, al no ponerse el vehículo marca Toyota Land Cruiser, modelo 2007, placas CVA-100 VIN JTEBZ29J100131939, a disposición de la DIAN, la sociedad R.G.J.V. Solorzano S.A., se hacía responsable de la sanción del 200%, del valor del automotor conforme lo dispone el artículo 503 del Decreto 2685 de 2000, norma del siguiente tenor:
“ART. 503.—Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. ‘Artículo derogado a partir del 22 de marzo de 2016, por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016’.
(…)” (negrillas del despacho).
Debe resaltarse, además, que la parte la convocante en ningún momento ha discutido la legalidad de la Resolución 1-48-201-241-668-001449 de 13 de septiembre de 2011, por medio de la cual le fue impuesta la sanción objeto del aludido trámite conciliatorio.
Así las cosas, en el presente asunto nos encontramos ante un acto administrativo, que perdió fuerza ejecutoria, por cuanto se configuró la causal consagrada en el numeral 2º del artículo 66 del CCA, norma del siguiente tenor:
“ART. 66.—Modificado por el artículo 9º, Decreto Nacional 2304 de 1989 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo *peroperderánsufuerzaejecutoriaenlossiguientescasos:
2.Cuandodesaparezcansusfundamentosdehechoodederecho.
Ello en la medida en que con la puesta a disposición de la DIAN del vehículo que dio origen a la plurimencionada sanción, desaparecieron los fundamentos de hecho que dieron lugar a la expedición del acto administrativo que se solicitó revocar, y, por consiguiente, no es posible que dicha entidad proceda a darle ejecución.
Ahora bien, la Sala observa que la causal de revocatoria en la que se basó el Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la DIAN, para avalar el acuerdo conciliatorio, es decir, la contemplada en el numeral 3º artículo 69 del CCA, no se encuentra demostrada.
Así lo evidenció el Comité de Conciliación de la entidad convocada, cuando al estudiar la solicitud elevada por la Sociedad RGJV Solorzano S.A., señaló que:
“En efecto, la sanción del 200% por no haber podido aprehender la mercancía, en razón a que no fue puesta a disposición de la autoridad aduanera, es la misma que fue puesta a disposición de la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla y que se aprehendió el día 24 de enero de 2012, se concluye que la resolución que impuso la sanción quedó ejecutoriada con posterioridad a la fecha de la entrega del vehículo, esto es 24 de enero de 2012.
Lo anterior, fundamentado adicionalmente en la doctrina oficial de la entidad, Oficio 045719 del 4 de junio de 2009, en el que se precisó lo siguiente:
Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía
Si bien el tema consultado no trata sobre el procedimiento a seguir cuando se legaliza la mercancía y se ha impuesto la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, igualmente pierde su fuerza ejecutoria el acto administrativo sancionatorio al ser puesta la mercancía a disposición de la administración y por consiguiente debe cesar el procedimiento administrativo de cobro”. (negrillas del despacho)
Corolario de lo anterior, la Sala confirmará de auto de 21 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Decisión 4, Despacho de Descongestión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto a la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Cartagena por las siguientes razones:
(i) el acuerdo logrado por las partes no se centró, propiamente, en la conciliación de los efectos económicos de la Resolución 1-48-201-241-668-001449 de 13 de septiembre de 2011, a través del cual la DIAN le impuso la sanción a la sociedad convocante, sino en el reconocimiento de la operancia de la pérdida de ejecutoria de dicho acto administrativo y, por tanto, en la imposibilidad de ejecutar la sanción contenida en dicho acto, en razón de la configuración del instituto jurídico del “decaimiento administrativo”, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, pues está visto que desaparecieron los fundamentos de hecho que dieron origen a la expedición del acto administrativo en comento.
(ii) la causal de la revocatoria directa invocada por la DIAN, y aceptada por la sociedad convocante, es decir, que “se cause agravio injustificado a una persona” (numeral 3º del artículo 69 del CCA), no es procedente en el caso que nos ocupa, pues como ya se advirtió para que dicha causal se configure, tiene que mediar una verificación de orden jurídico en cuanto a la ilegalidad del acto administrativo, que causa el agravio, y en este caso, la Resolución de la DIAN, contentiva de la sanción aduanera, contaba con todo el soporte jurídico para su expedición y, en ningún caso, se cuestionó su legalidad por ninguna de las partes involucradas en la controversia. Por tal razón, frente a dicha causal no fue demostrada su ocurrencia en el proceso, pues está visto que la DIAN no podía ponerla en ejecución por haber operado el decaimiento del acto administrativo.
En conclusión, la Sala no encuentra que se haya configurado el supuesto de que trata el artículo 71 de la Ley 446 de 1998, pues al no conciliarse sobre los efectos económicos del acto administrativo cuestionado, ni cumplirse alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo (en este caso la 3ª), la conciliación no tendría la virtualidad de entender revocado dicho acto administrativo.
Así las cosas, se confirmará el auto de 21 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Decisión 4, Despacho de Descongestión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto a la improbación del acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Y se dejará sin efectos su ordinal tercero, en cuanto a la conminación a la DIAN para que declare el decaimiento del acto administrativo reprochado, pues la figura del decaimiento opera ope legis, es decir por ministerio de la ley.
1. CONFIRMAR el ordinal segundo del auto de 21 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Decisión 4, Despacho de Descongestión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se improbó el acuerdo conciliatorio celebrado entre la sociedad R.J.G.V. Solorzano S.A., y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, el 23 de mayo de 2012, ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
2. DEJAR sin efecto, el ordinal tercero del auto de 21 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Decisión 4, Despacho de Descongestión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, que conminaba a la DIAN a declarar el decaimiento de los actos administrativos demandados, por las razones expuestas en el presente proveído
3. CONFIRMAR en lo demás el auto de 21 de febrero de 2013.
Magistrado: Roberto Augusto Serrato Valdés—María Elizabeth García González—Carlos Enrique Moreno Rubio (E)
1 Folios 1 a 10. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
2 Ver artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
3 Folio 3. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
4 Folios 68 y 69. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
5 Folio 69. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
6 Folio 92. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
7 Folio 95. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
8 Folio 96. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
9 Folio 99. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
10 Folios 114 y 115. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
11 “ART. 129.—Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 597 de 1988, Modificado por el art. 38, Ley 446 de 1998 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.
12 “ART. 181.—Modificado por el artículo 57, Ley 446 de 1998. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos:
13 Ley 270 de marzo 7 de 1996, más conocida como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
14 Ley 446 de 7 de julio de 1998, “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
15 Decreto 1818 de septiembre 7 de 1998, “Por medio del cual se expide el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos”.
16 Ley 640 de enero 5 de 2001, "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones".
17 Ley 1285 de enero 22 de 2009, “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
18 Decreto 1716 de mayo 14 de 2009, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”.
19 Ley 1367 de diciembre 21 de 2009, “Por la cual se adicionan unas funciones al Procurador General de la Nación, sus Delegados y se dictan otras disposiciones”.
20 Ley 1395 de julio 12 de 2010, “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”.
21 Consejo De Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, 4 de octubre de 2012, expediente 2011-01243-01, Actor: Maquinas Dalca Ltda., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Seccional Medellín.
22 Consejo De Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, 4 de octubre de 2012, expediente 2011-01243-01, Actor: Maquinas Dalca Ltda., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Seccional Medellín.
23 Folio 92. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar.
24 “ART. 6º—Petición de conciliación extrajudicial. La petición de conciliación o extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos:
l) La firma del apoderado del solicitante o solicitantes”;
25 “ART. 136.—Modificado por el artículo 23, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el artículo 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones.
26 Folio 107. Expediente Tribunal Administrativo de Bolívar,
27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente María Inés Ortiz Barbosa, Bogotá, D.C. 27 de septiembre de 2007. Radicación 11-001-03-24-000-2004-00336-01 (15557).
29 Folio 11 obra poder
30 Folio 70 obra poder
31 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, 3 de abril de 2014, expediente 2005-00166-01, Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de das Gaseosas, Refrescos y Alimentos Relacionados con la Industria –Sintigal y otros.
32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2011, exp.: 11001-03-24-000-2006-00225-00, Consejero Ponente: Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.
33 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, 13 de octubre de 2011, Expediente No. 2010-00319-01, Actor: B.P. Exploration Company Colombia Limited, Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

References: artículo 85
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 38
 artículo 6
 artículo 503
 artículo 129
 artículo 181
 artículo 70
 artículo 59
 artículo 75
 artículo 28
 artículo 37
 artículo 85
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 70
 artículo 1
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 69
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 13
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 503
 artículo 676
 Resolución 
 artículo 66
 artículo 9
 artículo 69
 resolución 
 artículo 503
 Resolución 
 artículo 66
 artículo 69
 Resolución 
 artículo 71
 artículo 69
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 57
 artículo 13
 artículo 75
 artículo 23
 artículo 44