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Timestamp: 2020-08-09 02:43:49+00:00

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Sinopsis artículo 42 - Constitución Española
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Sinopsis artículo 42
Concordancias: Artículos 9.2, 14, 19, 35, 40, 68.5, 149.1.2.
La Constitución de 1931 reconoció el derecho a emigrar, sin más sujeción que las limitaciones que la ley estableciese (art. 31) y añadió que su legislación social habría de regular, entre otras cosas, las condiciones del obrero español en el extranjero (art. 46)
En el Anteproyecto constitucional no figuraba ningún precepto referido a la emigración. Éste se incluye en el Informe de la Ponencia de la Comisión constitucional del Congreso de los Diputados. Desde la primera aparición a la redacción definitiva, acordada por la Comisión Mixta Congreso-Senado, el cambio más importante afecta al "retorno", que era referido en redacciones previas con los términos, menos acertados, de "reingreso y reinserción de los trabajadores españoles emigrados".
El artículo 35 de la Constitución Italiana de 1947 establece que "la República ...reconoce la libertad de emigración y ...tutela el trabajo italiano en el extranjero".
1. La Constitución no reconoce ni establece, expresamente, un derecho a emigrar. La emigración, ya sea considerada como elección individual o como fenómeno social, es una consecuencia lógica del "derecho a entrar y salir libremente de España", consagrado en el artículo 19 como fundamental. Al Estado le corresponde, en cualquier caso, (i) "velar especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero" y (ii) "orientar su política hacia su retorno". Estas dos obligaciones, con el alcance que se les quiera dar, han de ser, ciertamente, principios rectores de la política social y económica"
2. La emigración ha cambiado de cara, significativamente, en los últimos veinticinco años. Los constituyentes tenían presente, en el momento de elaborar la Constitución, la tradición histórica de España como país de emigración, la importancia del exilio que siguió a la Guerra Civil, como hecho histórico relativamente reciente, y la crisis económica de los años setenta.
Sin embargo, desde mediados de la década de los 90 del pasado siglo la situación cambió radicalmente y España hubo de afrontar, como uno de sus principales retos políticos, el fenómeno inverso de la inmigración. Esta tendencia se vio corregida a raíz de la crisis económica y financiera iniciada en 2007-2008, ya que durante los años inmediatamente posteriores al inicio de la misma fue mayor el número de emigrantes que de inmigrantes según los datos del Instituto Nacional de Estadística. Ya en el año 2016, como consecuencia de la recuperación económica, el saldo migratorio volvió a arrojar cifras positivas.
3. En cualquier caso, en relación con los emigrantes y para hacer cumplir con las dos obligaciones antes referidas, se han adoptado medidas legislativas respecto:
i) la participación política. Cabe recordar que la propia Constitución, en su artículo 68.5 establece que "la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España", precisión desarrollada luego en la normativa electoral y, particularmente, con ocasión de la modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, efectuada por Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero. En efecto, dicha reforma establece el procedimiento para la actualización del Censo de los Residentes en el Extranjero (art. 36 LOREG) y regula en detalle el ejercicio del voto por personas que viven en el extranjero (art. 75).
y (ii) respecto a la cualidad de nacional, en las reformas del Código Civil en materia de nacionalidad de 1982, 1990,1995 y 2002, se han tenido en cuenta, particularmente, la especial situación de los emigrantes. También ha de mencionarse la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, en cuanto amplía la posibilidad de adquisición de la nacionalidad española a los descendientes hasta el primer grado de quienes hubiesen sido originariamente españoles y perdido la nacionalidad española por el exilio a consecuencia de la Guerra Civil o la Dictadura.
4. En cuanto a las normas internacionales que resultan de aplicación a la emigración, las más relevantes son
- el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948
- el Convenio 97 de la Organización Universal del Trabajo, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, de 1958
- la Carta Social Europea, de 1961
- el Convenio 117 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a las normas y objetivos básicos de la política social, de 1968,
- el Convenio Europeo de Seguridad Social, de 1972 y
- el Convenio Europeo de Trabajadores Emigrantes, de 1977
La Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, es la normativa fundamental en esta materia.
En su Exposición de motivos se hace un recorrido histórico del fenómeno de la emigración en España, y de su regulación. La emigración española ha constituido un fenómeno político, social y económico que ha caracterizado nuestra historia, acentuándose desde la segunda mitad del siglo XIX hasta más allá de mediados del siglo XX. Las primeras leyes sobre la emigración, que datan de 1907 y 1924, nacieron con el mero objetivo de proclamar la libertad de emigración y de propiciar los desplazamientos de los españoles al extranjero, sin que se contemplasen medidas específicas de protección una vez instalados en el país de acogida.
Durante los siglos XIX y XX, en diversos períodos, se produjeron oleadas de exiliados políticos de distintas orientaciones y signos; asimismo, como consecuencia de la Guerra Civil española y de la dictadura, a partir de 1939 comienza a producirse un éxodo de refugiados políticos y una emigración de carácter económico a otros países, motivada por las duras circunstancias de la posguerra que se viven en España, y atraída por las buenas perspectivas de trabajo y el mayor nivel de vida derivado del crecimiento económico existente en esos países.
La Ley 93/1960, de 22 de diciembre de Bases de Ordenación de la Emigración y el Decreto 1000/1962, de 3 de mayo, que aprueba el Texto Articulado de dicha Ley, elaborados durante el régimen de dictadura, ignoran la existencia de cientos de miles de exiliados en Europa e Iberoamérica, si bien es cierto que marcan un cambio de criterio en el enfoque de la corriente migratoria.
Las razones de este cambio obedecen a la voluntad de regular la emigración de la población española y, al mismo tiempo, impulsarla. A resultas de ello, se mantendrá con un crecimiento constante, hasta 1967, de aquel fenómeno migratorio -fundamentalmente dirigido hacia los países europeos más desarrollados-, que había comenzado a producirse hacia 1959.
Los factores que determinan este desplazamiento masivo de trabajadores al exterior en pleno régimen franquista son, por una parte, el notable incremento demográfico de España que provoca un excedente de mano de obra que las estructuras económicas, basadas en una economía rural y de escasa industrialización no pueden absorber y, por otra, la expansión industrial y el crecimiento económico de los países europeos.
La última Ley en materia de emigración fue la Ley 33/1971, de 21 de julio, que, si bien continúa orientada al fomento de la emigración y mantiene el silencio sobre el exilio, introduce la novedad de poder acogerse a planes, operaciones y programas para facilitar el desplazamiento y el acceso al empleo en el país de acogida. Esta Ley introdujo, igualmente, ayudas de carácter social, educativo y cultural, así como medidas dirigidas a la formación profesional e integración laboral tanto para los emigrantes, como para los retornados.
Junto a las actuaciones desarrolladas desde el ámbito público, ha de destacarse el importante papel desempeñado por los centros y asociaciones de emigrantes, en ocasiones corrector de la carencia pública. El movimiento asociativo, creado por los españoles en los países de acogida, con el objetivo fundamental de la asistencia y socorro mutuo, constituye hoy en día un instrumento vertebrador de las comunidades de españoles en el exterior, imprescindible para canalizar y materializar las actuaciones de apoyo y atención desarrolladas por las distintas Administraciones Públicas a favor de los españoles en el exterior y de los retornados.
Por último, a partir de finales de la década de los setenta -con la llegada de la democracia-, comienza a producirse un fenómeno de signo contrario al de la emigración: el regreso o retorno de los españoles emigrantes y sus familias a nuestro país, debido, en gran medida, a la recesión económica que sufre Europa en los años setenta, así como a la crisis económica que atraviesan determinados países de Iberoamérica. A pesar de que este proceso tiene lugar en un contexto económico favorable para España, no se adoptaron las medidas necesarias para atender integralmente a dicho retorno.
Desde 1987, se hallan constituidos los Consejos de Residentes Españoles, con miembros elegidos por los emigrantes, en determinadas demarcaciones consulares, y el Consejo General de la Emigración con participación de la Administración Central y Autonómica, de los emigrantes, elegidos por los Consejos de Residentes, y de las Organizaciones sindicales y empresariales.
En la actualidad nos encontramos con un hecho incuestionable, herencia en gran parte de nuestra emigración y de nuestro exilio, que supone la existencia de alrededor de un millón y medio de españoles y sus descendientes que residen fuera del territorio español, lo que constituye un valor en sí mismo que confirma la presencia de España más allá de sus fronteras. Estos españoles por su condición y características peculiares exigen un tratamiento específico por parte del Estado que permita, en cumplimiento del artículo 14 de la Constitución Española de 1978, garantizar a los españoles residentes en el exterior el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales en condiciones de igualdad con los residentes en España, con el compromiso de los poderes públicos de adoptar las medidas necesarias para remover los obstáculos que impidan hacerlos reales y efectivos.
Pero también en la actualidad los movimientos migratorios, teniendo en cuenta, por un lado, el ejercicio del derecho a la libre circulación en el contexto de Unión Europea, y por otro, la globalización de la economía, han alcanzado una dimensión y una significación distinta. En los países desarrollados, en los que el Estado satisface las necesidades básicas de su ciudadanía, el desplazamiento a otro país responde a motivaciones de distinta índole que persiguen ampliar las expectativas personales y profesionales o mejorar la calidad de vida, como es el caso de los funcionarios públicos y trabajadores al servicio de la Administración española en el exterior, los cooperantes y los trabajadores y profesionales de las empresas españolas destinados temporalmente al extranjero. Por ello, el ámbito subjetivo de aplicación del Estatuto engloba a todos los españoles en el exterior, tanto a los emigrantes y exiliados, como a los desplazados y a los familiares de ambos.
La Ley 40/2006, de 14 de diciembre del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior constituye el marco básico para establecer el deber de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como los mecanismos necesarios para la coordinación de sus actuaciones, en colaboración con la Administración Local, con los agentes sociales y con las organizaciones y asociaciones de emigrantes, exiliados y retornados.
Por otra parte, en cumplimiento del artículo 42 de la Constitución, quiere establecer una política integral de emigración y de retorno para salvaguardar los derechos económicos y sociales de los emigrantes, de los exiliados y de los descendientes de ambos, y para facilitar la integración social y laboral de los retornados, cuya regulación básica se establece en el Estatuto.
El Estatuto se dicta al amparo del artículo 149.1.2ª de la Constitución Española de 1978, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de emigración.
El ámbito subjetivo de aplicación de la Ley contempla la actual situación del movimiento migratorio y del retorno, superando el tradicional concepto de emigración recogido en la Ley 33/1971, de 21 de julio. Así, en el Artículo 2 se establece que la ley será de aplicación: a) a quienes ostenten la nacionalidad española y residan fuera del territorio nacional, b) a la ciudadanía española que se desplace temporalmente al exterior, incluyendo a quienes lo hagan en el ejercicio del derecho a la libre circulación, c) a los españoles de origen que retornen a España para fijar su residencia, siempre que ostenten la nacionalidad española antes del regreso y d) a los familiares de los anteriormente mencionados, entendiendo por tales el cónyuge no separado legalmente o la pareja con la que mantenga una unión análoga a la conyugal, en los términos que se determinen reglamentariamente, y los descendientes hasta el primer grado, que tengan la condición de personas con discapacidad o sean menores de 21 años o mayores de dicha edad que estén a su cargo y que dependan de ellos económicamente. Asimismo se señala que el Estado establecerá los requisitos básicos y el procedimiento para acreditar la situación de español retornado.
El Título III contempla los mecanismos e instrumentos de cooperación, colaboración y coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas competentes en ese ámbito, a fin de garantizar la efectividad de los derechos y deberes que el Estatuto reconoce a los españoles residentes en el exterior y a los retornados a España, esta cooperación persigue la optimización de los recursos públicos en aras de una eficaz y eficiente utilización de todos los recursos. Para facilitar estos objetivos, se prevé la constitución de una Comisión en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de la que formarán parte representantes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Por su parte, la disposición adicional primera crea el Portal de la Ciudadanía Española en el Exterior como punto de información integral en internet.
Por último, la Disposición final primera, modifica algunos aspectos del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, dado que el Estatuto deroga la Ley General de Emigración de 1971 y, en consecuencia, lo relativo a la competencia en materia de visado de contratos de trabajo de los trabajadores que se desplazan al exterior y de ofertas de empleo en el exterior.
En otro orden de cuestiones, en el ámbito de la organización administrativa es preciso tener en cuenta que, conforme a los Reales Decretos 415/2016, de 3 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales y 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, se confiere la competencia material sobre las cuestiones de emigración al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y dentro del mismo, a la Secretaría General Inmigración y Emigración, de la que depende la Dirección General de Migraciones. De este órgano depende a su vez la Subdirección General de Emigración, a la que corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
- la atención a los españoles en el exterior y retornados (que se ejerce por la Oficina España de Retorno prevista en el art. 27 de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre);
- el reconocimiento y gestión de prestaciones económicas y ayudas asistenciales destinadas a españoles en el exterior y retornados, entre las que se encuentran:
- las ayudas destinadas a atender las situaciones de extraordinaria necesidad de los españoles retornados, por los gastos extraordinarios derivados del hecho del retorno, cuando se acredite insuficiencia de recursos en el momento de solicitud de la ayuda, reguladas en el Real Decreto 1493/2007, de 12 de noviembre, y
- la prestación por razón de necesidad contemplada en el art. 19 de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre y regulada por Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, que comprende: a) la prestación económica por ancianidad; b) la prestación económica por incapacidad absoluta para todo tipo de trabajo; y c) la asistencia sanitaria;
- la asistencia sanitaria, en su país de residencia, a los españoles de origen beneficiarios de prestaciones económicas;
- la gestión de los programas de subvenciones y ayudas destinados a los españoles en el exterior y retornados; y
- la coordinación funcional de la actuación de los órganos periféricos de la Administración General del Estado con competencias en materia de emigrantes retornados.
Asimismo, dentro de la estructura institucional debe tenerse en cuenta el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, adscrito a la Dirección General de Migraciones y regulado por Real Decreto 230/2008, de 15 de febrero. Este órgano, que sustituye al Consejo General de la Emigración, tiene por finalidad garantizar la efectividad del derecho de los españoles residentes en el exterior a participar en los asuntos que les conciernen y promover la colaboración de las Administraciones públicas en materia de atención a la ciudadanía española en el exterior y personas retornadas.
Finalmente han de citarse los Consejos de Residentes Españoles en el Extranjero, regulados por Real Decreto 1960/2009, de 18 de diciembre, órganos de carácter consultivo y asesor, que constituyen esencialmente un cauce de comunicación entre las comunidades de españoles en el exterior y las correspondientes oficinas consulares.
En el ámbito de la Unión Europea el fenómeno de la emigración queda subsumido en las disposiciones sobre la libertad de circulación de trabajadores. Siquiera de modo somero, debe referirse aquí la regulación del Título IV del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, dedicado a la libre circulación de personas, servicios y capitales, cuyo Capítulo I (arts. 45 a 48) que lleva por rúbrica "Trabajadores", se dedica al desarrollo de la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Unión. La libre circulación supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implica el derecho: de responder a ofertas efectivas de trabajo; de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros; de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales; de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisión.
Destacable es, asimismo, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea cuyo artículo 23 relativo a la igualdad entre mujeres y hombres, señala que ésta deberá garantizarse en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución, y que pueden adaptarse en este ámbito medidas que supongan ventajas concretas en favor del sexo menos representado. El art. 31 proclama asimismo que todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, seguridad y dignidad, a la limitación de la duración máxima del trabajo y a períodos de descanso diarios y semanales, así como a un período de vacaciones anuales retribuidas". Se prohíbe el trabajo infantil (art. 32) y el art. 34, respecto a la protección social, establece que toda persona que resida y se desplace legalmente dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales.
La escasa jurisprudencia constitucional toca la materia tangencialmente y atañe a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de legislación laboral y del régimen de la Seguridad Social. Pueden citarse al respecto las SSTC 95/2002, de 25 de abril y 51/2006 de 16 de febrero, en cualquier caso excluyentes de cualquier competencia autonómica en materia de migraciones exteriores. Del mismo modo cabe citar el Auto núm. 382/1983 de 5 agosto en el marco del Conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Nación en relación con el art. 2.2 del Decreto 120/1982, de 5 octubre, de la Junta de Galicia, por el que se crea el Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia. El Tribunal decide el mantenimiento de la suspensión de la vigencia del precepto por el cual se extiende el ámbito de actuación del Instituto Gallego del Bachillerato a Distancia, en su caso, a los emigrantes y a las comunidades gallegas asentadas fuera de Galicia. El conflicto se resuelve finalmente por STC 154/1985 de 12 noviembre que declara que la titularidad de la competencia controvertida, en cuanto suponga actuación de los poderes públicos en el extranjero, corresponde al Estado.
Pueden consultarse, además, las referencias bibliograficas que se insertan.
Pedro J. Peña Jiménez. Letrado de las Cortes Generales. Abril 2004.

References: artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 35
 artículo 19
 artículo 68
 artículo 13
 artículo 14
 artículo 42
 artículo 149
 Artículo 2
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 23