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Timestamp: 2017-07-22 23:04:04+00:00

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Urteil vom 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90
Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - a) Eine Verordnung, die auf mehreren
Ermächtigungsgrundlagen beruht, muß diese vollständig
zitieren. b) Eine Mißachtung des Zitiergebots des Art. 80 Abs. 1 Satz
3 GG führt zur Nichtigkeit der Verordnung.
Zur Vereinbarkeit des § 2 Abs. 1 und 2
der Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung
(Hennenhaltungsverordnung) mit § 2a Abs. 1 in
Verbindung mit § 2 Nr. 1 des Tierschutzgesetzes.
Bundesverfassungsgericht - 2 BvF 3/90 - Verkündet am 6. Juli 1999 Blödt Regierungsobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß die Verordnung zum
Schutz von Legehennen bei Käfighaltung
(Hennenhaltungsverordnung) vom 10. Dezember 1987 (BGBl I
S. 2622) mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher
nichtig ist, Antragstellerin: Landesregierung
Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
Horionplatz 1, Düsseldorf, - Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Wolfgang Schindler, Wessobrunnerstraße 33, München -
Senat - unter Mitwirkung der Richterin Präsidentin Limbach, der Richter Kirchhof, Winter, Sommer, Jentsch, Hassemer, Broß und der Richterin Osterloh aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13.
April 1999 durch Urteil für Recht erkannt: Die Verordnung des Bundesministers für
Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Schutz von
Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung) vom
10. Dezember 1987 (Bundesgesetzblatt I Seite 2622) ist
nichtig. Gründe: A. 1 Der Antrag im abstrakten
Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob die Verordnung
des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung
(Hennenhaltungsverordnung) vom 10. Dezember 1987 (BGBl I S.
2622) mit dem Grundgesetz vereinbar ist. I. 2 1. Die Hennenhaltungsverordnung (im folgenden:
HHVO) regelt einen Tatbestand moderner Intensivtierhaltung.
Nach ihrer begrifflichen Kennzeichnung zielt sie auf den
Schutz von Legehennen bei Käfighaltung. Diese Art der
Massentierhaltung hat sich im Verlauf der vergangenen 40
Jahre europaweit bei der Eiererzeugung durchgesetzt. Außer in
Käfigen oder Käfigbatterien werden Legehennen in
Freilandhaltung, intensiver Auslaufhaltung, Bodenhaltung oder
in Volieren gehalten. 1996 gab es in der Bundesrepublik
Deutschland 132 Betriebe mit Legehennenbeständen von jeweils
über 50.000 Tieren. Im Dezember 1996 wurden fast 80% der 42,4
Mio. Legehennen in 1.344 Betrieben mit mehr als 3.000 Tieren
gehalten, hiervon wiederum 89,7% in Käfigen (vgl.
Tierschutzbericht 1999, BTDrucks 14/600, S. 23). In der
Europäischen Gemeinschaft wurden im selben Jahr insgesamt
rund 270 Mio. Legehennen gehalten, davon 93% in Käfigen,
wobei in bestimmten Mitgliedstaaten zunehmend alternative
Haltungssysteme angewendet werden (vgl. Mitteilung der
Kommission über den Schutz von Legehennen in verschiedenen
Haltungssystemen, KOM <98> 135 endg.; Ratsdok.
06985/98, BTDrucks 13/11371, S. 21). Während es 1975 in der
Bundesrepublik Deutschland noch insgesamt 609.000
Legehennenhalter gab, reduzierte sich deren Zahl dort bis
1996 auf 173.500; hinzu kamen 46.400 Betriebe in den neuen
Ländern. 3 Bei der Käfigbatteriehaltung werden die
Legehennen in geschlossenen Räumen gehalten, in denen
Drahtkäfige aufgestellt sind. Üblich sind Käfige für vier,
fünf und in den moderneren Betrieben zunehmend für sechs
Hennen. In Anbetracht der durchschnittlichen Körpermaße einer
leichten Legehenne von 47,6 cm Länge und 14,5 cm Breite (bei
angelegten Flügeln) in der Ruhelage und einem Flächenbedarf
von mindestens 428 qcm in der am wenigsten Platz
beanspruchenden normalen Standposition ist die
Platzaufteilung der Hennen untereinander in einem Viererkäfig
mit den praxisüblichen Maßen 40 x 45 cm so gedacht, daß drei
Hennen zugleich vorne nebeneinander Platz finden können,
während sich die vierte unter oder über diesen quer im
hinteren Bereich des Käfigs aufhalten soll. Die Käfige
werden, zumeist in mehreren Doppelreihen und diese wiederum
in mehreren - bis zu acht - Käfigreihen übereinander
aufgestellt. Der Käfigboden ist jeweils nach vorne geneigt,
damit die Eier in eine vor dem Behältnis angebrachte
Auffangrinne abrollen können. Die Käfigneigung wird dadurch
erreicht, daß sich die Käfighöhe von mindestens 40 cm im
vorderen Bereich durch einen ansteigenden Boden nach hinten
hin auf 35 cm vermindert. Eine durchschnittlich große Henne
der leichten Rasse, die bei aufrechter Körperhaltung im
Zustand der Entspannung 38 cm bis zur Kammspitze und 26,4 cm
bis zum Übergang zwischen Nacken und Genick mißt, kann
deshalb nur im vorderen Bereich des Käfigs aufrecht
stehen. 4 Die Futter- und Wasserversorgung erfolgt
mechanisch mit Hilfe von an der vorderen Käfigaußenseite
angebrachten Rinnen, die für die Tiere durch das Käfiggitter
erreichbar sind. Die Fäkalien werden durch Förderbänder
entsorgt, die unter den Käfigreihen verlaufen. Die Legehennen
werden nach etwa 18 Lebenswochen in die Käfige "eingestallt"
und verbleiben dort für eine Legeperiode von durchschnittlich
50 bis 60 Wochen, um anschließend geschlachtet und als
Suppenhühner vermarktet zu werden. 5 Diese "industrielle Ausrichtung" der
Eierproduktion ist Voraussetzung dafür, daß im Zeitraum 1997
bei einem Eierkonsum von 226 Eiern pro Kopf und Jahr ein
nationaler Selbstversorgungsgrad von 72,8% erreicht wurde.
Sie gewährleistet auch einen günstigen Produktionspreis. So
bezifferte die Bundesregierung, ausgehend von
durchschnittlichen Produktionskosten von 12,6 Pfennig pro
Käfigei seit 1992 bis heute, die Produktionskosten für Eier
aus alternativen Legehennenhaltungen (bei größeren
Tierbeständen) pro Stück mit ca. 4 bis 9 Pfennige, d.h. um 30
und 70% höher (vgl. BTDrucks 12/3971 vom 10. Dezember 1992).
Die EU-Kommission erwartet eine zwölf- bis 18%ige Erhöhung
der Konsumeierpreise bei Einführung einer Käfigfläche von 800
qcm pro Henne. Sie geht außerdem davon aus, daß sich die
derzeitigen Höchstpreise für Eier aus
Alternativhaltungssystemen nicht halten werden, falls die
gesamte oder ein Großteil der Produktion zu
Alternativhaltungssystemen übergeht (vgl. Mitteilung der
Haltungssystemen vom 11. März 1998, BTDrucks 13/11371, S.
24 f.). 6 Da nach den EG-Vermarktungsvorschriften eine
entsprechende Kennzeichnung (Freilandhaltung, intensive
Auslaufhaltung, Boden-, Volieren- oder Käfighaltung) möglich
ist - nicht gekennzeichnete Eier stammen in der Regel von
Legehennen in Käfigbatteriehaltung -, hat es der Verbraucher
in der Hand, Einfluß auf das Angebot zu nehmen und die bis zu
100% teureren Eier aus der Alternativhaltung nachzufragen
(vgl. Tierschutzbericht 1999, BTDrucks 14/600, S. 27). Dabei
müssen zur Zeit etwa 60% der in Deutschland nachgefragten
Alternativeier aus dem Ausland importiert werden, davon etwa
60% aus holländischen Bodenhaltungen und 25% aus
französischen Freilandhaltungen (vgl. Maisack,
Wirtschaftlicher Wettbewerb in Europa und Tierschutz -
Massentierhaltung - in: Rechtsschutz für Tiere, hrsg. von der
Landesbeauftragten für Tierschutz in Hessen, 1998, S.
129 ff. <130>). 7 Neben den wirtschaftlichen sind es vor allem
Vorteile hygienischer und gesundheitlicher Art, die nach
Auffassung ihrer Befürworter für die Käfighaltung sprechen.
Die Tiere befinden sich in kleinen Gruppen mit stabiler
Rangordnung, die Gefahr des "Kannibalismus" ist gering und
der Befall mit Endoparasiten nahezu ausgeschlossen. Die
Bodenhaltung kann insbesondere in gesundheitlicher Hinsicht
(Parasitenbefall, Federpicken, gegenseitige Verletzungen)
erhebliche Nachteile für die Tiere mit sich bringen. Im
Vergleich zur Auslauf-, Boden- oder Volierenhaltung weist die
Käfighaltung indes aus verhaltenswissenschaftlicher Sicht
Nachteile auf. So werden die Tiere infolge ihrer
Unterbringung in einem durch räumliche Enge gekennzeichneten
Drahtbehältnis nicht nur an der Ausübung natürlicher
Verhaltensformen wie Flügel-Bein-Strecken, Flügelschlagen
oder Flügellüften gehindert; andere arttypische
Verhaltensweisen, wie das Aufbaumen, das Sandbaden, das
Scharren oder die Eiablage an geschützter Stelle in einem
Nest werden sogar gänzlich unterbunden (vgl. die
zusammenfassende Darstellung im Tierschutzbericht 1999,
BTDrucks 14/600, S. 24 ff.). 8 2. a) Nach Ergänzung des Art. 74 Nr. 20 GG um
das Sachgebiet Tierschutz durch das Neunundzwanzigste Gesetz
zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 (BGBl I S.
207) wurde ein bundeseinheitliches Tierschutzgesetz
(TierSchG) erlassen, das am 1. Oktober 1972 in Kraft getreten
ist (BGBl I S. 1277). Ausweislich der Gesetzesbegründung
sollten die Massentierhaltung aus ökonomischen Gründen
beibehalten und für die dadurch aufgeworfenen vielfältigen
tierschutzrechtlichen Fragen durch das Gesetz oder durch
Vorschriften aufgrund des Gesetzes - bis zum Wirksamwerden
der angestrebten supranationalen Regelungen -
tierschutzrechtliche Mindeststandards gefunden werden (vgl.
BTDrucks VI/2559, S. 9). 9 Das Erste Gesetz zur Änderung des
Tierschutzgesetzes vom 12. August 1986 (BGBl I S. 1309) hat
an der bereits die Ursprungsfassung kennzeichnenden
Konzeption eines ethisch ausgerichteten Tierschutzes im Sinne
einer Mitverantwortung des Menschen für die seiner Obhut
anheimgegebenen Lebewesen festgehalten (vgl. § 1 Satz 1
TierSchG). In bezug auf die Nutztierhaltung, vornehmlich die
Intensivtierhaltung, wurden nach der Begründung des
Regierungsentwurfs lediglich eine präzisere, den Schutz der
Tiere aber nicht mindernde Fassung der insoweit einschlägigen
Normierungen und zugleich die Herstellung rechtssystematisch
klarerer Bezüge angestrebt. Ergänzende Regelungen zur
Tierhaltung sollten im Verordnungswege getroffen werden (vgl.
BTDrucks 10/3158, S. 16 f.). An dieser im
Regierungsentwurf vorgegebenen Zielsetzung änderte sich im
Verlauf der parlamentarischen Beratungen nichts (vgl.
Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten vom 25. März 1986, BTDrucks
10/5259, S. 5). Demgemäß hat die Neuregelung die materiellen
Anforderungen an die Tierhaltung und -betreuung
einschließlich der hierauf bezogenen Verordnungsermächtigung
sowie bestimmte Verbotstatbestände im zweiten Abschnitt
(§§ 2 bis 3) zusammengefaßt. 10 Der hier maßgebliche § 2 TierSchG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1986 (BGBl I S.
1319) hat folgenden Wortlaut: 11 Wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen
hat, 12 1. muß das Tier seiner Art und seinen
Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und
verhaltensgerecht unterbringen, 13 2. darf die Möglichkeit des Tieres zu
artgemäßer Bewegung nicht so einschränken, daß ihm Schmerzen
oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. 14 In bezug auf die Tierhaltung enthält § 2a
Abs. 1 TierSchG folgende Verordnungsermächtigung: 15 Der Bundesminister für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten (Bundesminister) wird ermächtigt,
durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, soweit
es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, die Anforderungen
an die Haltung von Tieren nach § 2 näher zu bestimmen
und dabei insbesondere Vorschriften zu erlassen über
Anforderungen 16 1. hinsichtlich der Bewegungsmöglichkeit oder
der Gemeinschaftsbedürfnisse der Tiere, 17 2. an Räume, Käfige, andere Behältnisse und
sonstige Einrichtungen zur Unterbringung von Tieren sowie an
die Beschaffenheit von Anbinde-, Fütterungs- und
Tränkvorrichtungen, 18 3. hinsichtlich der Lichtverhältnisse und des
Raumklimas bei der Unterbringung der Tiere, 19 4. an die Pflege einschließlich der Überwachung
der Tiere; hierbei kann der Bundesminister vorschreiben, daß
Aufzeichnungen über die Ergebnisse der Überwachung zu machen,
aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen
vorzulegen sind. 20 § 16b TierSchG bestimmt: 21 (1) Der Bundesminister beruft eine
Tierschutzkommission zu seiner Unterstützung in Fragen des
Tierschutzes. Vor dem Erlaß von Rechtsverordnungen und
allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach diesem Gesetz hat
der Bundesminister die Tierschutzkommission anzuhören. 22 (2) Der Bundesminister wird ermächtigt, durch
Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates das Nähere
über Zusammensetzung, Berufung der Mitglieder, Aufgaben und
Geschäftsführung der Tierschutzkommission zu regeln. 23 Der ebenfalls neu eingefügte § 21a
TierSchG lautet: 24 Rechtsverordnungen nach diesem Gesetz können
auch zur Durchführung von Verordnungen, Richtlinien und
Entscheidungen des Rates oder der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften auf dem Gebiet des Tierschutzes erlassen
werden. 25 Das Tierschutzgesetz erfuhr in der Folgezeit
einige Änderungen, die freilich die hier maßgeblichen
Vorschriften unberührt ließen. Es gilt nunmehr in der Fassung
der Bekanntmachung vom 25. Mai 1998 (BGBl I S. 1105). 26 b) Geringfügig zeitlich versetzt zur
nationalen tierschutzrechtlichen Entwicklung vollzogen sich
auch auf europäischer Ebene Entwicklungen, die den Schutz von
Tieren, insbesondere in landwirtschaftlichen Tierhaltungen,
zum Gegenstand hatten. 27 aa) (1) Die Mitglieder des Europarates
verabschiedeten am 10. März 1976 in Straßburg das
"Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in
landwirtschaftlichen Tierhaltungen" (ETÜ), das in erster
Linie die Haltung, Pflege und Unterbringung von Tieren in
modernen Intensivhaltungssystemen betrifft. Hierfür stellt
das Übereinkommen in den Art. 3 bis 7 tierschutzrechtliche
Grundsätze auf, zu deren Anwendung sich jede Vertragspartei
verpflichtet (Art. 2 ETÜ). Darüber hinaus sieht es die
Einrichtung eines Ständigen Ausschusses vor (Art. 8 ETÜ), dem
unter anderem die Ausarbeitung und Annahme von Empfehlungen
an die Vertragsparteien auf den Anwendungsgebieten des
Übereinkommens obliegt (Art. 9 Abs. 1 ETÜ). Diese
Empfehlungen werden, sofern der Ständige Ausschuß keine
längere Frist setzt, sechs Monate nach ihrer Annahme für jede
Vertragspartei verbindlich, sofern und solange diese nicht
durch eine an den Generalsekretär des Europarates gerichtete
Notifikation mitteilt, daß und aus welchen Gründen sie die
Empfehlung nicht oder nicht mehr anwenden will (Art. 9 Abs. 3
ETÜ). 28 Durch Bundesgesetz vom 25. Januar 1978 (BGBl
II S. 113) hat die Bundesrepublik Deutschland dem
Europäischen Übereinkommen zugestimmt. Art. 2 des
Zustimmungsgesetzes enthält folgende
Verordnungsermächtigung: 29 Der Bundesminister für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten wird ermächtigt, Empfehlungen des
Ständigen Ausschusses nach Artikel 9 Abs. 1 des
Übereinkommens über die Anwendung der in Kapitel I des
Übereinkommens niedergelegten Grundsätze durch
innerstaatlich durchzusetzen. 30 (2) Der auf der Grundlage des Europäischen
Übereinkommens gebildete Ständige Ausschuß nahm am 21.
November 1986 die Empfehlung für das Halten von Legehennen
der Art Gallus Gallus an. Die Empfehlung enthält im Anhang A
"Besondere Bestimmungen für die zum Zweck der
Konsumeierproduktion in Batteriekäfigen gehaltenen
Legehennen", die gemäß Art. 1 Abs. 2 der Empfehlung als deren
fester Bestandteil gelten. Den Vertragsstaaten wurden dadurch
Vorschläge zur Betreuung und Überprüfung der Tiere, zu
Gebäuden und Einrichtungen, zum Management, zu spezifischen
Eingriffen sowie zur Größe und Gestaltung der Käfigbatterien
unterbreitet, deren Umsetzung den geeigneten innerstaatlichen
Verfahren vorbehalten blieb (vgl. Art. 16 der
Empfehlung). 31 In Nr. 2 des Anhangs A heißt es: 32 Ungeachtet des verwendeten Käfigtyps müssen
alle Tiere soviel Bewegungsfreiheit haben, daß sie ohne
Schwierigkeiten normal stehen und sich umdrehen können. Sie
müssen auch genügend Raum haben, um sich entweder auf einer
Stange niederzulassen oder sich hinsetzen zu können, ohne von
anderen Tieren gestört zu werden. ... 33 Nr. 5 lautet: 34 Sämtliche Tiere müssen gleichzeitig fressen
können. 35 Diese Empfehlung hat der Ständige Ausschuß
durch eine neue Empfehlung in bezug auf Haushühner der Art
Gallus Gallus, angenommen auf der Sitzung am 28. November
1995, ersetzt. Die Zusatzbestimmungen für Legehennen (Anhang
I. A. <Batteriekäfighaltung>, B. <andere
Intensivhaltungssysteme> und C. <Auslaufhaltung>)
sind dabei gegenüber den Anhängen A bis C der Empfehlung von
1986 inhaltlich nicht geändert worden. 36 bb) Sachlich berührt sich die Empfehlung für
das Halten von Legehennen der Art Gallus Gallus in
vielfältiger Weise mit den Anforderungen, die zeitlich etwas
früher in der Richtlinie des Rates der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1986 zur Festsetzung von
Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in
Käfigbatteriehaltung (86/113 EWG; ABlEG Nr. L 95/45)
niedergelegt worden waren. Die maßgeblichen
tierschutzrechtlichen Regelungsgegenstände dieser gemäß ihrem
Art. 12 an die Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinie sind in
den Art. 3 und 4 sowie in dem zu Art. 4 erlassenen Anhang
enthalten. Danach tragen die Mitgliedstaaten unter anderem
dafür Sorge, daß ab 1. Januar 1988 in neu gebauten Käfigen
und ab 1. Januar 1995 bei allen Käfigbatterien jede Legehenne
eine uneingeschränkt nutzbare und in der Horizontalen
gemessene Käfigbodenfläche von mindestens 450 qcm und einen
uneingeschränkt nutzbaren Trog von mindestens 10 cm Länge zur
Verfügung hat. Nach Art. 11 erlassen die Mitgliedstaaten die
erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser
Richtlinie spätestens am 1. Juli 1987 nachzukommen. 37 Der Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften erklärte durch Urteil vom 23. Februar 1988 die
Richtlinie 86/113/EWG für nichtig, weil an der
bekanntgegebenen Fassung der Richtlinie nach deren
Verabschiedung noch einige redaktionelle Veränderungen
vorgenommen worden seien (Rechtssache 131/86, EuGHE 1988,
905 ff.). Die zwischen der Gemeinschaft und den
Mitgliedstaaten strittige Frage einer Kompetenz für den Erlaß
der Richtlinie blieb unentschieden. Durch die Richtlinie
88/166/EWG vom 7. März 1988 (ABlEG Nr. L 74/83) hat der Rat
der Europäischen Gemeinschaften den Wortlaut der für nichtig
erklärten Richtlinie in ihrer vom Rat verabschiedeten Fassung
alsbald bestätigt. 38 Zur Auslegung dieser Richtlinie hat der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in seinem Urteil
vom 19. Oktober 1995 - Rechtssache C-128/94 - (NJW 1996, S.
113), nachdem er vom Bundesverwaltungsgericht hierzu
angerufen worden war (vgl. Beschluß vom 16. Dezember 1993,
AgrarR 1994, S. 235 f. = RdL 1994, S. 250 f.),
entschieden, daß Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a des Anhangs der
Richtlinie 88/166/EWG den Mitgliedstaaten nicht verbiete, in
bezug auf die Käfigbodenfläche für Legehennen in
Käfigbatteriehaltung strengere nationale Vorschriften zu
erlassen. 39 c) aa) Der deutsche Verordnunggeber hatte
erstmals am 20. Dezember 1979 den Entwurf einer Verordnung
zum Schutz von Legehennen bei der Käfighaltung vorgelegt
(abgedruckt bei Bettermann, Rechtsfragen des Tierschutzes,
Bd. 1, 1980). 40 Dies geschah vor dem Hintergrund kontroverser
Beurteilung der Käfighaltung von Legehennen und einer
erheblichen Rechtsunsicherheit im Gesetzesvollzug (vgl. z.B.
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, AgrarR 1985, S.
175 ff.). Tierschutzorganisationen hatten Strafanzeigen
gegen Geflügelhalter mit der Begründung erstattet, die
Käfighaltung von Legehennen verstoße gegen § 17
TierSchG, wonach sich unter anderem strafbar macht, wer einem
Wirbeltier länger anhaltende oder sich wiederholende
erhebliche Schmerzen oder Leiden zufügt (Nr. 2 Buchstabe
b>). Diese Strafanzeigen führten zu Ermittlungsverfahren
und Anklageerhebungen; hinsichtlich der Bewertung der
Käfighaltung als Tierquälerei kam es zu unterschiedlichen
Gerichtsentscheidungen (vgl. Oberlandesgericht Düsseldorf,
NJW 1980, S. 411 f.; Oberlandesgericht Frankfurt/Main,
NJW 1980, S. 409 f., und NStZ 1985, S. 130). Der
Bundesgerichtshof entschied mit Urteil vom 18. Februar 1987
(DVBl 1987, S. 679), daß der Schutzbereich des § 17 Nr.
2 Buchstabe b) TierSchG auch die Intensivhaltung von
Nutztieren einschließe und insoweit von einer zu erlassenden
Verordnung des zuständigen Bundesministers weder komplettiert
noch konkretisiert werden könne; die Beurteilung des
Landgerichts, wonach die auf einer Käfiggrundfläche von 420
bis 430 qcm je Henne betriebene Geflügelhaltung den Hennen
zwar einerseits Leiden verursache, diese Leiden aber
andererseits nicht erheblich im Sinne des Straftatbestandes
seien, enthalte keinen Rechtsfehler. 41 Der Verordnungsentwurf vom 20. Dezember 1979
sah im Interesse der Gesundheit und Leistungsfähigkeit der
Legehennen in § 2 die Erweiterung der bisher als Minimum
angesehenen Käfiggrundfläche von 430 bis 450 qcm auf 600 qcm
bei leichten und mittelschweren Rassen sowie auf 900 qcm bei
schweren Rassen sowie eine frei verfügbare Freßstellenbreite
von 12 cm pro Tier vor. Nach Auffassung des Verordnunggebers
erlaubte ein solcher Käfigzuschnitt, ungeachtet der noch
offenen ethologischen Fachfragen, bei einem Besatz von drei
bis vier Legehennen jedem Tier ein Mindestmaß an Bewegung
einschließlich Flügelstrecken, wodurch wenigstens den
einfachen physiologischen Bedürfnissen der Tiere Rechnung
getragen werde. 42 Im Hinblick auf die Entwicklungen auf
europäischer Ebene hielt es der Verordnunggeber für
angezeigt, von einer nationalstaatlichen Festlegung von
Mindestanforderungen für Käfige Abstand zu nehmen.
Andererseits erschien es ihm jedoch geboten, bestimmte
Sachverhalte, die mit einer besonderen Gefährdung des
Wohlbefindens der Legehennen in Käfigen verbunden sein
können, bereits vor einer europäischen Regelung durch
Festsetzung bestimmter Haltungsgrundsätze und
Mindestanforderungen näher zu regeln. Dementsprechend
umschrieb er in einem weiteren Verordnungsentwurf vom 28.
August 1981 die Anforderungen an Käfige in § 2 nur sehr
allgemein (vgl. BRDrucks 359/81). 43 bb) Nachdem der Rat der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft die Richtlinie 86/113/EWG zur
Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von
Legehennen in Käfigbatteriehaltung vom 25. März 1986 erlassen
hatte, ließ der zuständige Bundesminister einen weiteren
Entwurf einer Hennenhaltungsverordnung erarbeiten, der unter
Rücknahme des Verordnungsentwurfs vom 28. August 1981 dem
Bundesrat am 4. Juni 1987 zugeleitet wurde (vgl. BRDrucks
219/87). 44 Ausweislich der amtlichen Begründung zu diesem
Entwurf (vgl. BRDrucks 219/87, S. 9) ging es dem
Verordnunggeber unter anderem darum, die Richtlinie
86/113/EWG und "die wichtigsten Elemente der Empfehlung für
das Halten von Legehennen, die der aufgrund des Artikel 8 des
Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in
landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 10. März 1976 (BGBl
1978 II S. 113) eingesetzte Ständige Ausschuß am 21. November
1986 verabschiedet hat," in nationales Recht umzusetzen. Der
Verordnungsentwurf, der sich selbst als Übergangsregelung auf
dem Weg zu tiergerechteren Haltungssystemen verstand, sah in
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 vor, daß ab 1. Januar 1988 für jede
Henne eine uneingeschränkt benutzbare Käfigbodenfläche von
450 qcm vorhanden sein muß (Satz 1); für schwere Rassen (mehr
als zwei Kilogramm Durchschnittsgewicht) muß die
Mindestfläche 550 qcm betragen (Satz 2). In Nr. 7 wurde eine
uneingeschränkt nutzbare Futtertroglänge für jede Henne von
mindestens 10 cm vorgeschrieben. Vorhandene Anlagen durften
nach § 2 Abs. 2 Satz 1 bis 31. Dezember 1992 benutzt
werden, sofern mindestens 425 qcm und bei schweren Rassen 530
qcm Bodenfläche vorhanden waren. Der Entwurf enthielt ferner
detaillierte Vorschriften über Beschaffenheit der Käfige
(§ 2), Beleuchtung (§ 3), Stallklima (§ 4),
Fütterung und Pflege (§ 5), Überwachung und Wartung der
Anlagen (§ 6) sowie über Aufzeichnungspflichten
(§ 7). 45 Der Verordnungsentwurf wurde vom Bundesrat
zunächst nicht weiter behandelt, da die Tierschutzkommission,
deren Beteiligung § 16b TierSchG vorschreibt, zu diesem
Zeitpunkt noch nicht konstituiert war. Nachdem durch
Rechtsverordnung vom 23. Juni 1987 (BGBl I S. 1557) die
Grundlage für das Tätigwerden der Tierschutzkommission gelegt
worden war, faßte diese in ihrer konstituierenden Sitzung am
7. Oktober 1987 eine Entschließung zur Hennenhaltung. Danach
sollte in den Verordnungsentwurf eine Befristung von drei bis
fünf Jahren aufgenommen und ein zeitlich sich daran
anschließender Verordnungsentwurf zur Abschaffung der
Käfighaltung von Legehennen - mit dem Ziel EG-weiter
Durchsetzung - vorgelegt und verabschiedet werden. Zur
Vermeidung eventueller Mißverständnisse faßte die
Tierschutzkommission am 14. April 1988 einen weiteren
Beschluß, in dem sie die Bundesregierung dringend bat, im
Interesse der Rechtssicherheit schon jetzt eine Verordnung zu
erarbeiten, mit der die Käfighaltung von Legehennen mit
sofortiger Wirkung verboten und für bestehende Käfiganlagen
eine Nutzungs- und Auslauffrist bis äußerstens zum 1. Januar
1993 gesetzt werde. 46 In seiner Sitzung vom 27. November 1987
beschloß der Bundesrat gegen die Stimmen unter anderem des
Landes Nordrhein-Westfalen, der Verordnung vorbehaltlich
einiger Änderungswünsche zuzustimmen (BRDrucks 219/87
<Beschluß>). 47 cc) Die Hennenhaltungsverordnung erwähnt als
Ermächtigungsgrundlage für den Verordnunggeber in ihrem
Vorspruch § 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 16b Abs.
1 Satz 2 TierSchG. Gemäß ihrem § 10 ist sie am 1. Januar
1988 in Kraft getreten. II. 48 Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen
beantragt, die Hennenhaltungsverordnung wegen förmlicher und
sachlicher Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig zu
erklären. 49 1. Die Hennenhaltungsverordnung verstoße gegen
Art. 80 GG. Deshalb könne offen bleiben, ob der Tierschutz
als Bestandteil der natürlichen Lebensgrundlagen in die
Staatszielbestimmung des Art. 20a GG aufgenommen worden sei,
ob er Bestandteil der durch Art. 1 Abs. 1 GG für unantastbar
erklärten Würde des Menschen sei oder ob das in Art. 2 Abs. 1
GG genannte Sittengesetz als verfassungsrechtliche
Wertentscheidung zugunsten wesentlicher tierethischer
Postulate angesehen werden könne, der Tierschutz also als ein
Rechtsgut von Verfassungsrang unmittelbar Prüfungsmaßstab
sei. Die Intensität verfassungsgerichtlicher Kontrolle werde
nicht geringer, wenn die tierschutzrechtlichen Regelungen der
Verordnung allein als dem Verhältnismäßigkeitsgebot
unterliegende Schranken grundrechtlicher Freiheitsbetätigung
der Tierhalter aufgefaßt würden. Sämtliche
Verordnungsbestimmungen unterfielen dann dem so
gekennzeichneten, durch die speziellen Anforderungen des Art.
80 Abs. 1 Satz 2 GG ergänzten Kontrollmaßstab, wobei die
Intensität der verfassungsgerichtlichen Kontrolle allerdings
vom Ausmaß der dem Verordnunggeber eingeräumten
Gestaltungsfreiheit abhänge. 50 2. Die Hennenhaltungsverordnung sei bereits
deshalb nichtig, weil sie § 2 TierSchG nicht beachte.
Damit halte sich die Rechtsverordnung nicht an den Rahmen der
Ermächtigung des § 2a TierSchG. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
sei deshalb verletzt. 51 a) § 2 Nr. 1 TierSchG schreibe die
verhaltensgerechte Unterbringung vor. Das stimme mit Art. 3
und 4 des Europäischen Übereinkommens vom 10. März 1976 zum
überein. Die Richtlinie des Rates der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft vom 7. März 1988 (88/166/EWG) lege
nur Mindeststandards fest. Im nationalen Recht zugunsten der
Tiere normierte strengere Anforderungen blieben
uneingeschränkt anwendbar. Konsequenterweise habe die
Kommission selbst ein völliges nationales Verbot der
Käfighaltung (so in Österreich im Bundesland Vorarlberg und
in Schweden) nicht als Verletzung von Gemeinschaftsrecht
beanstandet. 52 Um dem § 2 Nr. 1 TierSchG zu entsprechen,
müßte die Hennenhaltungsverordnung deshalb den Legehennen
arttypisches Verhalten ermöglichen wie das Scharren und
Picken, die ungestörte und geschützte Eiablage, das
Staubbaden, das erhöhte Sitzen auf Stangen sowie die
Möglichkeit der Fortbewegung. Keine dieser Verhaltensweisen
sei in den derzeit üblichen Käfigen möglich. Auf den Nachweis
von Schmerzen, vermeidbaren Leiden oder Schäden (§ 2 Nr.
2 TierSchG) komme es nicht mehr an. Es könne aber unterstellt
werden, daß die erzwungene, lebenslange Unterdrückung
angeborener Verhaltensweisen stets mit erheblichen Schmerzen,
Leiden oder Schäden einhergehe, so daß bei Anwendung der
Hennenhaltungsverordnung auch § 2 Nr. 2 TierSchG
verletzt werde. 53 In jedem Fall sei die erzwungene dauernde
Unterdrückung natürlicher Verhaltensweisen mit einer Störung
des durch § 1 TierSchG geschützten Wohlbefindens
verbunden. Regelmäßig komme es zu ausgeprägten Gefieder- und
Hautschäden, weiterhin häufig zu Knochenbrüchen infolge
Inaktivitätsatrophie und Osteoporose. 54 Die angegriffene Verordnung erlaube, Hennen
auf eine Gesamtlebensfläche zu beschränken, die um ein
Viertel kleiner sei als ein DIN-A4-Blatt. Diese Fläche werde
vom Körper der Henne schon bei ruhigem Stehen abgedeckt. In
welcher Weise eine derartige Minimalfläche für die einzelne
Henne "uneingeschränkt benutzbar" sein solle (§ 2 Abs. 1
Nr. 2 HHVO), sei unerfindlich. Der amtlichen Begründung zur
Hennenhaltungsverordnung sei zu entnehmen, daß die Henne an
jeder Stelle des Käfigs aufrecht müsse stehen können. Daneben
sei nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 HHVO für das sichere Fußen mit
mindestens drei Zehen auf den Gitterstäben oder dem
Maschendrahtboden zu sorgen. Damit sei schon das für die
Henne typische Stehen auf allen fünf Zehen nicht gesichert.
Weitere Verhaltensmöglichkeiten - außer der Nahrungsaufnahme
- seien in der Hennenhaltungsverordnung nicht vorgesehen. Das
Verhalten von Hennen erschöpfe sich aber nicht im Fressen und
im sicheren, aufrechten Stehen auf einer Minimalfläche.
Mithin werde durch die Verordnung der überwiegende Teil ihrer
Verhaltensweisen einschließlich des ungestörten Ruhens oder
Sich-Hinsetzens lebenslang unterdrückt. Zudem erlaube die
vorgesehene Käfighöhe den größeren Hennen an keiner Stelle,
den übrigen nur auf 35% der Fläche das aufrechte Stehen. Die
vorgesehene Futtertroglänge sei geringer als die
durchschnittliche Körperbreite einer Henne. Damit sei auch
ein gleichzeitiges Fressen nicht möglich, was eine erhebliche
Verletzungsgefahr in sich berge. Insgesamt konkretisiere die
Hennenhaltungsverordnung damit die vom Gesetz vorgesehene
verhaltensgerechte Unterbringung nicht einmal im Ansatz,
sondern sanktioniere agrarindustriell üblich gewordene
Verstöße gegen diese gesetzliche Forderung. 55 Dieser Befund werde von nahezu allen Ethologen
bestätigt. Er finde sich sinngemäß auch in der Empfehlung in
bezug auf Haushühner der Art Gallus Gallus des Ständigen
Ausschusses beim Europarat vom 28. November 1995. Die
Äußerungen sachverständiger Gremien in Deutschland und der
Europäischen Union aus jüngster Zeit lägen ebenfalls auf
dieser Linie, wenn auch zum Teil die nicht verhaltensgerechte
Unterbringung verharmlost und - unzutreffend - darauf
hingewiesen werde, daß eine andere Haltungsform zur Zeit
nicht möglich sei. 56 Auch ein Vergleich mit dem Schweizer Recht
zeige, daß die Hennenhaltungsverordnung das Tierschutzgesetz
nicht konkretisiere, sondern lediglich dessen Verletzung zum
Schein legitimiere. Im Schweizer Tierschutzgesetz seien
annähernd identische Anforderungen an die Haltung von Tieren
gestellt worden wie in den §§ 2, 2a TierSchG. Die hierzu
ergangene Verordnung im Schweizer Recht konkretisiere
allerdings die Haltungsanforderungen so, daß neben einer
Mindestfläche von 800 qcm geschützte, abgedunkelte Legenester
mit Einstreu oder weicher Unterlage und Sitzstangen oder
geeignete Lattenroste vorhanden und leicht erreichbar sein
müßten. 57 b) Soweit die Bundesregierung erst aufgrund
fortgeschrittener wissenschaftlicher Erkenntnisse einen
Bedarf für eine Verbesserung der Vorschriften über die
Legehennenhaltung sehe, sei ihr entgegenzuhalten, daß alle
für eine rechtmäßige Konkretisierung des § 2 TierSchG
notwendigen Erkenntnisse schon vor Erlaß der
Hennenhaltungsverordnung vorhanden gewesen seien. 58 Bereits die Empfehlung des Ständigen
Legehennen der Art Gallus Gallus konkretisiere die
Haltungsanforderungen des § 2 TierSchG in einer Weise,
daß die angegriffene Verordnung mit § 2a Abs. 1 in
Verbindung mit § 2 TierSchG unvereinbar sei und Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG verletze. Die spätere Empfehlung vom 28.
November 1995 ebenso wie die Mitteilung der Europäischen
Haltungssystemen vom 11. März 1998 stellten weitere rechtlich
erhebliche wissenschaftliche Erkenntnisse zur Konkretisierung
der Haltungsanforderungen nach § 2 TierSchG dar, die
jedenfalls spätestens zu diesem Zeitpunkt ein Tätigwerden des
Verordnunggebers erforderlich gemacht hätten. 59 c) Ein gesetzlicher oder
gewohnheitsrechtlicher Rechtfertigungsgrund für die
aufgezeigten Verstöße gegen die von § 2 TierSchG
geforderte verhaltensgerechte Unterbringung sei nicht
ersichtlich. 60 § 2 TierSchG bedürfe weder
verfassungskonformer Auslegung noch erweise sich die
Vorschrift gar als verfassungswidrig. Die Hennenhalter würden
nicht in ihren Grundrechten verletzt. Das Tierschutzgesetz
regele die Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) der
Hennenhalter, führe aber zu keiner Beeinträchtigung in deren
Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG). Deshalb bestünden
grundsätzlich keine Bedenken gegen einfach-gesetzlich
auferlegte Beschränkungen, sofern diese von vernünftigen
Erwägungen des Allgemeinwohls getragen seien. Die
Durchsetzung ethisch fundierter, gesetzlicher
Haltungsanforderungen erfolge grundsätzlich im Interesse des
Allgemeinwohls. Abzuwägen sei zwischen den Grundrechten der
Hennenhalter und den Interessen der Tiere und der
Allgemeinheit. 61 aa) § 2 TierSchG stehe als lex specialis
nicht unter dem Vorbehalt des "vernünftigen Grundes" im Sinne
des § 1 TierSchG. Das Gesetz differenziere erkennbar
zwischen Tatbeständen, deren Verletzung durch einen
vernünftigen Grund gerechtfertigt werden könne, und solchen,
in denen der Gesetzgeber bereits selbst diese Abwägung
vorgenommen habe. Letzteres gelte ausweislich der amtlichen
Begründung zum Tierschutzgesetz von 1986 (BTDrucks 10/3158,
S. 18) für § 2 Nr. 2 TierSchG. Es liege nahe, § 2
Nr. 1 TierSchG ebenfalls zu diesen Tatbeständen zu rechnen,
da das Wort "angemessen" eine ausschließlich
tierschutzfreundliche Zielrichtung habe und sich zudem
lediglich auf die Ernährung und Pflege, nicht auch auf die
verhaltensgerechte Unterbringung des Tieres beziehe, wie sich
der ursprünglichen Fassung des Tierschutzgesetzes von 1972
entnehmen lasse. Daher dürften im Rahmen einer Abwägung nicht
die Leiden infolge verhaltenswidriger Unterbringung außer
Ansatz gelassen und lediglich die Beschränkung der
Bewegungsbedürfnisse in den Blick genommen werden. 62 bb) Wenn angenommen werde, daß auch im Rahmen
der Anwendung des § 2 TierSchG zwischen ethischen
Forderungen einerseits und wirtschaftlichen Interessen
andererseits abzuwägen sei, könne offenbleiben, ob § 2
TierSchG unter dem Vorbehalt des "vernünftigen Grundes"
(§ 1 TierSchG) als Voraussetzung dafür stehe, einem Tier
Schmerzen, Leiden oder Schäden zuzufügen. Im Rahmen einer vom
Verordnunggeber vorzunehmenden ethischen Abwägung bleibe
diesem zwar ein nicht unerheblicher Gestaltungsraum; dieser
müsse aber den Bedingungen einer rationalen Abwägung
entsprechen, sich an den mehrheitlichen
Gerechtigkeitsvorstellungen orientieren und auch insoweit
gerichtlich nachprüfbar sein. 63 (1) Aufgabe des Tierschutzgesetzes sei es,
ethische Grundsätze und wissenschaftliche sowie
wirtschaftliche Erfordernisse miteinander in Einklang zu
bringen (unter Verweis auf BVerfGE 48, 376 <389>). Die
Bedürfnisse der Tiere dürften also nicht bis zur Grenze des
biologisch gerade noch Machbaren beschränkt werden. Die
Hennenhaltungsverordnung regele geradezu exemplarisch die
kompromißlose Beschränkung der Bedürfnisse von Nutztieren
zugunsten wirtschaftlicher Interessen; jede weitere
Beschränkung würde schon zu Einbußen bei der Legeleistung
führen. 64 (2) Lasse man bei der Anwendung von § 2
TierSchG eine Abwägung zu, so müsse sich diese an den
mehrheitlichen, sittlich fundierten
Gerechtigkeitsvorstellungen orientieren. Mit ihnen stehe die
Käfighaltung von Legehennen eindeutig im Widerspruch. Darauf
wiesen eine Reihe demoskopischer Untersuchungen, Berichte in
den Massenmedien, das Kaufverhalten der Endverbraucher, aber
auch die entsprechenden politischen Erklärungen hin. Ein
bedeutsames Indiz für das Vorliegen entsprechender
mehrheitlicher Gerechtigkeitsvorstellungen seien die
Meinungsäußerungen in der juristischen Literatur und in
höchstrichterlichen Entscheidungen, die fast ausschließlich
die Käfighaltung als strafbare Tierquälerei und als
"Kulturschande" (unter Hinweis auf BGH, NJW 1996, S.
122 f.) qualifiziert, zumindest aber anhaltende Leiden
und äußerste Einschränkungen der Hennen bestätigt hätten.
Eine repräsentative Umfrage habe ergeben, daß weite
Bevölkerungskreise die Käfighaltung als gräßliche
Tierquälerei empfänden, die sie seelisch belaste. 65 cc) Die tierquälerische Käfighaltung von
Legehennen sei auch nicht objektiv notwendig. 66 Soweit das Bundeslandwirtschaftsministerium
zugunsten der Käfighaltung auf die grenzüberschreitende
Wettbewerbsfähigkeit verweise, seien zunächst die mit der
Käfighaltung verbundenen Kostenvorteile zu quantifizieren.
Diese müßten sodann in Relation zu den durch die Käfighaltung
bedingten Einschränkungen der Tiere gesehen werden. Eine
ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Eiern aus
Alternativhaltungssystemen sei unproblematisch. Auch hier
könne auf die in der Schweiz seit fast zwölf Jahren gemachten
Erfahrungen verwiesen werden. Der einzige Nachteil seien die
um etwa zwei Pfennig pro Ei höheren Gestehungskosten. 67 Dieser Nachteil könne die Käfighaltung aber
nicht rechtfertigen. Der überwiegende Teil der Bevölkerung
sei bereit, für Eier aus Alternativhaltungssystemen höhere
Preise zu bezahlen. Möglicherweise beeinträchtigte
internationale Marktchancen für in Deutschland erzeugte Eier
könnten die Mißachtung der ethisch fundierten Entscheidung
der absoluten Mehrheit der Bundesbürger nicht rechtfertigen.
Im übrigen liege in einer Umstellung der nationalen Betriebe
auf alternative Haltungsformen sogar eine besondere Chance
innerhalb des europäischen Marktes. Sofern eine dem
Tierschutzgesetz gemäße Unterbringung der Hennen zu
politischem Druck auf die Bundesregierung führen würde, wäre
es zudem vorstellbar, daß dieser zur Durchsetzung
tierfreundlicher Standards auch auf EU-Ebene beitrage. Im
übrigen dürften in der Gesamtschau die Kleinbetriebe, die von
der Eiererzeugung abgehalten würden oder diese hätten
aufgeben müssen, nicht übersehen werden. 68 Nachteile hinsichtlich der Tiergesundheit und
Hygiene, die nicht durch angepaßte Haltungsbedingungen
ausgeglichen werden könnten, seien bei
Alternativhaltungssystemen im Vergleich zur Käfighaltung
nicht festgestellt worden. Auch insoweit könne auf die
Erfahrungen in der Schweiz verwiesen werden. Die zur
Rechtfertigung der Käfigbatteriehaltung vom Zentralverband
der Deutschen Geflügelwirtschaft e.V. und der Bundesregierung
angestellte Betrachtung der Vor- und Nachteile der
verschiedenen Haltungssysteme verkenne bereits, daß die
Nachteile alternativer Haltungssysteme durch gute
Betriebsführung vermeidbar seien, während die Nachteile der
Käfighaltung systemimmanent seien. "Kannibalismus" sei im
übrigen kein ausschließlich Alternativhaltungssysteme
betreffendes Problem, sondern auch bei der Käfighaltung zu
beobachten. 69 3. Die Hennenhaltungsverordnung genüge
außerdem nicht den Anforderungen des in § 16b Abs. 1
Satz 2 TierSchG niedergelegten Anhörungsgebots und sei auch
deshalb nichtig. Die Tierschutzkommission sei erst angehört
worden, nachdem die Verordnung dem Bundesrat im
Zustimmungsverfahren zugeleitet worden sei. Diese
Verfahrensweise widerspreche erkennbar dem Gesetzeszweck,
denn der Verordnunggeber sei zu diesem Zeitpunkt für die
gesetzlich beabsichtigte Einflußnahme seitens neutraler
Sachverständiger nicht mehr offen gewesen. Dieser Mangel
werde durch die nachträgliche Stellungnahme der
Tierschutzkommission nicht geheilt, denn der Verordnunggeber
habe sich mit dem Votum der Tierschutzkommission auch
nachträglich nicht sachlich auseinandergesetzt. 70 4. Daneben verletze die
Hennenhaltungsverordnung das in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
enthaltene Zitiergebot. Sie lasse unerwähnt, daß sie - wie
sich aus ihrer amtlichen Begründung an mehreren Stellen
ergebe - auch aufgrund von § 21a TierSchG und aufgrund
von Art. 2 des Gesetzes zu dem Europäischen Übereinkommen zum
Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen in
Verbindung mit der Empfehlung des Ständigen Ausschusses vom
21. November 1986 für das Halten von Legehennen der Art
Gallus Gallus erlassen worden sei. Wegen des
rechtsstaatlichen Gewichts des Zitiergebots stelle dessen
Mißachtung nicht nur einen bloßen Ordnungsverstoß, sondern
einen die Nichtigkeit der Verordnung begründenden
Rechtsmangel dar. 71 5. Des weiteren werde die
Hennenhaltungsverordnung den Anforderungen des
rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots in mehrfacher Hinsicht
nicht gerecht. Durch Auslegung sei die Vielzahl der in die
Hennenhaltungsverordnung eingeflossenen unbestimmten
Rechtsbegriffe kaum zu konkretisieren. Hinzu komme, daß die
vorgegebene tierschutzrechtliche Zwecksetzung in den
Formulierungen der Verordnung nicht hinreichend deutlich zum
Ausdruck gebracht werde. 72 6. Verschiedene Regelungen der angegriffenen
Verordnung seien mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren. 73 a) Eine Reihe von Anordnungen und
Mindestanforderungen stelle sich als für die Gewährleistung
von Tierschutz objektiv ungeeignet dar. 74 Ein Indiz hierfür sei das
Bestimmtheitsdefizit. Wenn der Verordnunggeber in für die
Käfighaltung von Hühnern zentralen Fragen unbestimmt
normiere, verlagere er den von der Verordnung abstrakt zu
leistenden Ausgleich zwischen den Belangen der Tierhalter und
denen des Tierschutzes auf den jeweiligen Einzelfall. Dies im
Interesse der Rechtssicherheit zu verhindern, sei jedoch ein
zentrales Anliegen der Verordnung gewesen. Die
offensichtliche Zweckverfehlung lasse daher nur den Schluß
zu, daß der Verordnunggeber zu einem wirksamen Tierschutz
nicht habe beitragen wollen oder können. 75 Auf die Ungeeignetheit der
Verordnungsregelungen deute auch deren primär wettbewerbliche
Zielsetzung hin; hierdurch würden vermeidbare Leiden der
Hennen abweichend von § 1 TierSchG legalisiert. 76 b) Rechtsstaatlichen Bedenken begegne die
Hennenhaltungsverordnung des weiteren unter dem Gesichtspunkt
der Erforderlichkeit. Zur Erreichung des mit ihr verfolgten
Zwecks hätten andere Mittel zur Verfügung gestanden, welche
mit einer geringeren Beeinträchtigung der Hennen bei der
Käfighaltung verbunden gewesen wären. 77 c) Der Verordnunggeber habe schließlich auch
gegen das rechtsstaatliche Übermaßverbot verstoßen. Mit der
angegriffenen Verordnung gingen Nachteile einher, die
erkennbar außer Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg
stünden. Die fragliche Regelung reduziere den Schutz der
Hennen bei Käfighaltung auf ein Minimum und verstärke
zugleich den wirtschaftlichen Druck auf die herkömmliche
Tierhaltung in solcher Weise, daß die Tierhalter nicht umhin
kämen, die Käfighaltung zu übernehmen. Im Ergebnis werde mit
der Verordnung dem Tierschutz mehr geschadet als genützt. 78 7. Die Hennenhaltungsverordnung habe sich auf
den allein wirtschaftlich orientierten Mindeststandard gemäß
der EG-Richtlinie zurückgezogen und dabei die Vorgaben des
Tierschutzgesetzes unterlaufen. Damit setze sie sich in
Widerspruch zum Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes. Das
Tierschutzgesetz verpflichte den Verordnunggeber auf die
Vorstellungen eines ethisch begründeten Tierschutzes und auf
die Berücksichtigung wissenschaftlicher, insbesondere
verhaltenswissenschaftlicher Erkenntnisse. Beiden
Anforderungen sei der Verordnunggeber nicht gerecht
geworden. III. 79 Das Bundesverfassungsgericht hat dem
Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den
Regierungen der Länder Gelegenheit zur Äußerung gegeben. 80 1. Namens der Bundesregierung hat das
Stellung genommen. Es hält den Normenkontrollantrag für
unbegründet. 81 a) Aufgrund des Fortschritts der
wissenschaftlichen Erkenntnisse seit Erlaß der
Hennenhaltungsverordnung im Jahre 1987 bestehe zwar Bedarf
für eine Verbesserung der Vorschriften über die Haltung von
Legehennen. Jedoch solle dies zunächst - unbeschadet aller
rechtlichen Überlegungen - durch eine Verbesserung der
europäischen Regelungen zugunsten der Legehennen erreicht
werden. 82 b) Die angegriffene Verordnung habe zum einen
der Umsetzung der Richtlinie 86/113/EWG (später unverändert
als Richtlinie 88/166/EWG erneut erlassen) gedient. Zum
anderen habe sie auch die wichtigsten Elemente der Empfehlung
des Ständigen Ausschusses beim Europarat für das Halten von
Legehennen der Art Gallus Gallus vom 21. November 1986
umsetzen sollen. Unabhängig davon habe es der Verordnunggeber
für erforderlich gehalten, Tierschutzmindestvorschriften
sowohl zum Schutz der Legehennen als auch zur Beseitigung
bestehender Rechtsunsicherheiten bei den Geflügelhaltern und
den Überwachungsbehörden zu erlassen. 83 aa) Der Verordnungsinhalt werde allein durch
die gesetzliche Ermächtigung des § 2a Abs. 1 TierSchG
gedeckt. Diese Vorschrift lege für den Verordnunggeber die
Anforderungen an die Tierhaltung des näheren fest. 84 § 21a TierSchG komme als
Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht. Diese Vorschrift
enthalte keine eigenständige Ermächtigung, sondern nur eine
auf den Bereich der EG-Rechtsangleichung bezogene Erweiterung
anderer Ermächtigungen im Tierschutzgesetz. Reichten diese
Ermächtigungen - wie im vorliegenden Falle - aus, bedürfe es
keines Rückgriffs auf § 21a TierSchG. Daß diese
Vorschrift nicht zitiert worden sei, verletze Art. 80 Abs. 1
Satz 3 GG also nicht. 85 Auch Art. 2 des Gesetzes zu dem Europäischen
Übereinkommen vom 10. März 1976 zum Schutz von Tieren in
landwirtschaftlichen Tierhaltungen in Verbindung mit der
Empfehlung für das Halten von Legehennen der Art Gallus
Gallus habe der Verordnunggeber nicht als
Ermächtigungsgrundlage in der Hennenhaltungsverordnung nennen
müssen. Stünden - wie hier - dem Verordnunggeber mehrere
Ermächtigungsgrundlagen zur Verfügung, die er umsetzen wolle
und die sich in ihrem Regelungsinhalt teilweise
überschnitten, so stehe es ihm frei, welche davon er benenne,
um dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gerecht zu
werden. Es sei daher ausreichend gewesen, allein § 2a
Abs. 1 TierSchG zu zitieren, zumal diese Vorschrift die
weitreichendste Ermächtigungsgrundlage gewesen sei. 86 bb) Soweit § 2a TierSchG in § 16b
Abs. 1 Satz 2 TierSchG eine verfahrensspezifische Ergänzung
finde, genüge die angegriffene Verordnung auch den sich
hieraus ergebenden Anforderungen. Die Anhörung der
Tierschutzkommission habe dem vorgeschriebenen Verfahren
entsprochen: Die beratenden Bundesratsausschüsse hätten das
Votum der Kommission vor der Beschlußfassung prüfen und
verwerten können; ebenso hätten sie zur Kenntnis nehmen
können, daß der zuständige Bundesminister keine Veranlassung
gesehen habe, wegen dieser Stellungnahme den
Verordnungsentwurf zu ändern. 87 c) Mit den in der Hennenhaltungsverordnung
festgelegten Mindestanforderungen habe der Verordnunggeber
die zum Zeitpunkt des Erlasses gültigen Erkenntnisse aus
Wissenschaft und Praxis berücksichtigt. Nach der damaligen
Einschätzung hätten für Legehennen keine Haltungssysteme zur
Verfügung gestanden, die aus verhaltenswissenschaftlicher,
hygienischer und wirtschaftlicher Sicht gleichermaßen
befriedigten. Der Verordnunggeber sei sich der Tatsache
bewußt gewesen, daß die Käfighaltung erst zu einem späteren
Zeitpunkt durch artgerechtere Haltungssysteme würde abgelöst
werden können. Folglich habe er die angegriffene Verordnung -
mit dem Vorbehalt der Änderung entsprechend neuerer
wissenschaftlicher und praktischer Erkenntnisse in der
Folgezeit - als ersten Schritt verstanden (unter Verweis auf
BRDrucks 219/97, S. 2 und 9, und die Äußerungen von
Staatsminister Dr. Stavenhagen für die Bundesregierung, Anl.
17 des Protokolls der 583. Sitzung des Bundesrates vom 27.
November 1987, S. 442 <Teil A>). Die angegriffene
Verordnung habe gegenüber der zuvor bestehenden Rechtslage
eine Verbesserung des Tierschutzes mit erhöhten Anforderungen
an das Halten von Legehennen bewirkt; ohne sie wäre es bei
den allgemeinen und unbestimmten Grundsätzen der §§ 1
und 2 TierSchG geblieben. 88 Die Verordnung gehe auch über die
Mindestanforderungen des Gemeinschaftsrechts hinaus: So sehe
sie in ihrem § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 eine größere
Käfigmindestfläche für Hennen mit einem Durchschnittsgewicht
von mehr als zwei Kilogramm vor und enthalte in § 2 Abs.
2 Mindestvorschriften für bestehende Anlagen schon für die
Dauer einer um zwei Jahre verkürzten Übergangszeit. Auch mit
ihren Regelungen hinsichtlich der Beleuchtung, des
Stallklimas, der Fütterung und Pflege sowie der Überwachung
und Wartung der Anlagen gehe sie über die
gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Mindestanforderungen
hinaus. 89 Der Verordnunggeber habe die in der
Hennenhaltungsverordnung getroffenen Regelungen deshalb im
Ergebnis für geeignet halten dürfen, den Tierschutz zu
verbessern und den in § 2 TierSchG aufgestellten
Maßstäben zu entsprechen. 90 d) Die Verabschiedung der Legehennenrichtlinie
im Jahre 1986 sei auch auf europäischer Ebene lediglich ein
erster, wenn auch wichtiger Schritt zur Verbesserung des
Tierschutzes für Legehennen gewesen. Allerdings hätten die
tierschutzrechtlichen Mindestanforderungen nach Auffassung
der Bundesregierung in der Folgezeit auf europäischer Ebene
einheitlich weiter entwickelt und verbessert werden müssen.
Eine einseitige nationale Regelung der Käfighaltung hätte
hingegen aufgrund des starken Wettbewerbs im Eiersektor
innerhalb der Europäischen Union die deutsche
Geflügelwirtschaft in ihrer Existenz gefährdet und darüber
hinaus lediglich das Tierschutzproblem in Mitgliedstaaten mit
weniger restriktiven Vorschriften verlagert. 91 Die Europäische Gemeinschaft habe in Art. 9
der Legehennenrichtlinie festgelegt, daß die Kommission bis
zum 1. Januar 1993 einen wissenschaftlichen Bericht
vorzulegen und gegebenenfalls geeignete Anpassungsvorschläge
zu unterbreiten habe. Dieser Bericht sei jedoch - obwohl
mehrfach auch von der Bundesregierung angemahnt - erst auf
der Sitzung des Agrarministerrates vom 16./17. März 1998 mit
einem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung
von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in
verschiedenen Haltungssystemen vorgelegt worden. 92 e) Die Nachteile der Käfighaltung lägen aus
ethologischer und veterinärmedizinischer Sicht besonders in
der Verringerung oder Verhinderung von natürlichen
Verhaltensweisen der Legehennen infolge stark reduzierter
Umwelt im engen Käfig. Das Nestbau- und Eiablageverhalten,
das Aufbaumen, das Scharren, das Sandbaden und die Mehrzahl
der Bewegungsabläufe seien nicht möglich, stereotypes
Verhalten trete gehäuft auf, das Federkleid sei
beeinträchtigt, und es komme zu Knochenschwäche infolge des
Bewegungsmangels. Die Vorteile der Käfighaltung beruhten im
wesentlichen auf der besonders guten Hygiene mit positiver
Wirkung auf die Gesundheit der Tiere. Als besonderer Vorteil
sei die Kleingruppenhaltung zu sehen, die dem Nachteil des
gegenseitigen Verletzens der Tiere in den
Alternativhaltungssystemen entgegenwirke. Außerdem seien in
Alternativhaltungssystemen die Hygiene beeinträchtigt und das
Stallklima mit negativen Wirkungen auf den Schadstoff- und
Staubgehalt der Luft und letztlich auf die Gesundheit von
Mensch und Tier nur begrenzt steuerbar. Hingegen könnten die
Tiere hier praktisch alle natürlichen Verhaltensweisen
ausüben. 93 Die Schlußfolgerungen des Berichtes des
Wissenschaftlichen Veterinärausschusses der Europäischen
Kommission vom 30. Oktober 1996 zeigten, daß alle
wirtschaftlich genutzten Haltungssysteme für Legehennen aus
der Sicht des Tierschutzes Nachteile hätten. Dies bedeute,
daß ein generelles Verbot der Käfighaltung derzeit auch aus
Gründen des Tierschutzes nicht gefordert werden könne. Die
Bundesregierung setze sich auf europäischer Ebene deshalb für
eine schrittweise Weiterentwicklung der bestehenden
Käfighaltungssysteme mit dem Ziel ein, deren Hauptvorteile zu
erhalten und gleichzeitig den Tieren durch veränderte und
"angereicherte" Käfige - wie sie derzeit in Schweden erprobt
würden - Möglichkeiten zu bieten, ihr Verhaltensrepertoire in
einem größeren Ausmaß als bisher zu realisieren. 94 f) Die Verordnungsermächtigung des § 2a
Abs. 1 TierSchG nehme Bezug auf die tierschutzrechtlichen
Grundpflichten in § 2 des Gesetzes. Diese seien auch bei
der landwirtschaftlichen Intensivtierhaltung zu beachten. Von
deren prinzipieller Zulässigkeit gehe der Gesetzgeber - auch
angesichts des Grundsatzes eines ethisch ausgerichteten
Tierschutzes (vgl. § 1 Satz 1 TierSchG) - aus.
Normativen Niederschlag habe dies unter anderem in § 16
Abs. 1 Nr. 1 TierSchG gefunden, der den zuständigen Behörden
die Aufsicht über "Nutztierhaltungen" zuweise. Auch die
prinzipielle Zulässigkeit der Käfighaltung von Legehennen
habe der Gesetzgeber nicht in Frage gestellt. So sei im Zuge
der Beratungen über die Novellierung des Tierschutzgesetzes
im Jahre 1986 unter anderem die gänzliche Untersagung der
Käfighaltung von Legehennen gefordert worden, ohne daß dies
eine Mehrheit im Bundestag gefunden hätte. 95 Ethologischen Erkenntnissen werde die
derzeitige Unterbringung von Legehennen in Käfigen
entsprechend der Hennenhaltungsverordnung allerdings nach
einhelliger Auffassung nur in unzureichendem Maße gerecht.
Das Erfordernis einer verhaltensgerechten Unterbringung
(§ 2 Nr. 1 TierSchG) stehe jedoch im Spannungsverhältnis
zu anderen Belangen. Der Verordnunggeber habe gemäß § 2a
TierSchG die Aufgabe, dieses Spannungsverhältnis zu einem
verhältnismäßigen Ausgleich zu bringen. Er müsse dabei die
Anforderungen so ausgestalten, daß den Legehennen ein
Mindestmaß an angeborenen oder erlernbaren Verhaltensweisen
ermöglicht werde. Gleichwohl stehe ihm ein breiter
Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung der
Intensivtierhaltung von Legehennen zu. 96 aa) Für eine Relativierung des § 2 Nr. 1
TierSchG fänden sich grammatikalische, systematische sowie
teleologische Anhaltspunkte schon im Gesetzestext selbst.
Auch bedürfe § 2 TierSchG einer verfassungskonformen
Auslegung, denn das Halten von Tieren berühre
notwendigerweise grundrechtlich geschützte Positionen, etwa
das Recht der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit (Art. 12
Abs. 1 GG). 97 Einen ersten Anhaltspunkt dafür, daß § 2
Nr. 1 TierSchG eine artgerechte Haltung nicht vorbehaltlos
gewährleiste, biete § 1 TierSchG. Das Tierschutzgesetz
strebe nicht an, Tieren jegliche Beeinträchtigung ihres
Wohlbefindens zu ersparen. Vielmehr werde es von der dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechenden Forderung
beherrscht, Tieren nicht ohne vernünftigen Grund vermeidbare,
das unerläßliche Maß übersteigende Schmerzen, Leiden oder
Schäden zuzufügen (unter Verweis u.a. auf BVerfGE 36, 47
<59>; 48, 376 <389>). Ein Verstoß gegen § 2
TierSchG liege deshalb nur vor, wenn ohne vernünftigen Grund
gehandelt werde. Insoweit fordere das Gesetz einen
verhältnismäßigen Ausgleich zwischen ethischen Ansprüchen
einerseits und wirtschaftlichen sowie wissenschaftlichen
Notwendigkeiten andererseits. Einen absoluten Vorrang vor
anderen widerstreitenden Belangen könne der Tierschutz
jedenfalls nicht beanspruchen. 98 Daß eine verhaltensgerechte Unterbringung
eingeschränkt werden könne, ergebe sich darüber hinaus auch
unmittelbar aus dem Wortlaut und der Systematik des im Jahre
1986 gegenüber der ursprünglichen Gesetzesfassung von 1972
klarstellend geänderten § 2 TierSchG (unter Verweis auf
die Gesetzesbegründung in BTDrucks 10/3158, S. 18). Danach
dürfe ein Nutztier in der Ausübung seines Verhaltens auf die
Möglichkeit der Bedarfsdeckung und der Schadensvermeidung
beschränkt werden. Der Tierhalter sei nach § 2 Nr. 1
TierSchG nicht zu einer optimalen Pflege, Ernährung oder
optimalen verhaltensgerechten Unterbringung verpflichtet,
sondern lediglich zu einer der Art und den Bedürfnissen
entsprechenden, in diesem Sinne "angemessenen" Tierhaltung.
Beziehe man in die Beurteilung nach § 2 Nr. 1 TierSchG
auch die Regelung des § 2 Nr. 2 TierSchG mit ein, wonach
die Möglichkeit eines Tieres zur artgemäßen Bewegung nicht so
eingeschränkt werden dürfe, daß ihm hierdurch Schmerzen,
vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt würden, so liege das
Erfordernis, dem Tier artgemäße Bewegung zu ermöglichen, im
Überschneidungsbereich zum Erfordernis der
verhaltensgerechten Unterbringung, wobei § 2 Nr. 2
TierSchG im Gegensatz zu § 2 Nr. 1 TierSchG unter einem
ausdrücklichen Vorbehalt stehe. Dürfe aber bereits die
artgemäße Bewegungsfreiheit eingeschränkt werden, so sei
nicht begründbar, warum die verhaltensgerechte Unterbringung
vorbehaltlos gewährleistet sein sollte. 99 In verfassungskonformer Anwendung der
§§ 2, 2a TierSchG habe der Verordnunggeber schließlich
auch grundrechtlich geschützte Belange im Rahmen seiner
Rechtssetzung zu berücksichtigen und in ein ausgeglichenes
Verhältnis mit dem Tierschutz zu bringen. 100 bb) Die Abwägungsentscheidung des
Verordnunggebers sei nur nach Maßgabe der Besonderheiten
administrativer Normsetzung justitiabel. Die Ermächtigung des
§ 2a TierSchG übertrage dem Verordnunggeber die
Konkretisierung der gesetzlichen Haltungsanforderungen nach
§ 2 TierSchG. Er solle anstelle des Gesetzgebers die
formal-gesetzlich noch nicht vollständig determinierte
Entscheidung des Parlamentes zu Ende denken. Der Auftrag zur
Normkonkretisierung sei im Bereich der Intensivtierhaltung
besonders handgreiflich; er folge daraus, daß die moderne
Intensivtierhaltung im Tierschutzgesetz zwar als solche
angesprochen und bestimmten Leitgedanken (§§ 1 und 2
TierSchG) unterstellt werde, vom Gesetzgeber aber nicht
selbst ausgestaltet worden sei. 101 Hierzu sei der parlamentarische Gesetzgeber
auch angesichts des Grundsatzes des Vorbehaltes des Gesetzes
berechtigt gewesen. Das vom Verordnunggeber zu
konkretisierende Normprogramm sei durch die §§ 1 und 2
TierSchG hinreichend vorgezeichnet. Die dort geregelten
Anforderungen würden zudem durch die Regelung in § 2a
TierSchG weiter konkretisiert. Nur durch eine solche
Regelungstechnik könnten - im Interesse des Tierschutzes -
die Bestimmungen über die Tierhaltung, insbesondere über die
Intensivtierhaltung, laufend an neue Erkenntnisse aus
Wissenschaft und Forschung angepaßt werden. Die
Beschränkungen der Nutztierhaltung in Gestalt
tierschutzrechtlicher Anforderungen stellten sich im übrigen
als bloße Berufsausübungsregelungen im Sinne des Art. 12 Abs.
1 Satz 2 GG sowie als Inhalts- und Schrankenbestimmungen im
Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die nicht notwendig
eines förmlichen Gesetzes bedürften. 102 Der Verordnunggeber habe in der angegriffenen
Verordnung die Belange des Tierschutzes, der Tierhalter, der
Lebensmittelindustrie und der Verbraucher sowie sonstige
öffentliche Interessen zu einem Ausgleich bringen müssen. Zu
letzteren zählten auch die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen
Geflügelindustrie und die Vermeidung einer Reduzierung des
Tierschutzniveaus durch Verlagerung von Produktionsstandorten
ins Ausland. 103 Der gerichtlichen Prüfung unterliege allein
die Frage, ob der Verordnunggeber sich mit seiner
Konkretisierung innerhalb des vorgegebenen Bedeutungsrahmens
und des Ziels der gesetzlichen Regelung bewegt habe. Dieses
Ziel bestehe vorliegend in einer verhältnismäßigen Auflösung
der mit der Intensivtierhaltung notwendigerweise verbundenen
Zielkonflikte. Zu beurteilen sei nur, ob der Verordnunggeber
die Grenzen der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinne)
beachtet habe. Wie bei der Überprüfung formeller Gesetze sei
das Gericht auf einen Evidenzmaßstab verwiesen. Erst wenn die
Haltung eines Tieres handgreiflich nicht mehr seinen
Grundbedürfnissen gerecht werde, sei die Grenze des
Verhältnismäßigen überschritten. 104 Der früher erhobene Einwand, andere effektive
Haltungsformen, die neben den veterinärmedizinischen und
ökonomischen Belangen in stärkerem Maße als bisher auch
solche der verhaltensgerechten Unterbringung
berücksichtigten, stünden gegenwärtig (noch) nicht zur
Verfügung, sei zwar aufgrund des inzwischen fortgeschrittenen
Erkenntnisstandes nicht mehr haltbar. Gleichwohl habe der
Verordnunggeber weiterhin verschiedene Möglichkeiten, um auch
bei grundsätzlichem Festhalten an der Käfighaltung den
Anforderungen einer verhaltensgerechten Unterbringung in
Zukunft besser zu entsprechen, ohne generell die
hygienischen, gesundheitlichen und ökonomischen Vorteile
dieser Haltungsform aufgeben zu müssen. 105 g) Halte das Gericht die
Hennenhaltungsverordnung für verfassungswidrig, so stelle
sich die Frage, ob die Regelfolge der Nichtigkeit angemessen
sei. Die Bundesrepublik Deutschland sei europarechtlich
verpflichtet, die Hennenhaltungsrichtlinie in
innerstaatliches Recht umzusetzen. Dieser Verpflichtung sei
sie mit der angegriffenen Verordnung nachgekommen. Im Falle
ihrer Aufhebung entfiele die nationale Umsetzung der
Richtlinie mit der Folge eines Verstoßes gegen die
gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, den die Kommission im
Vertragsverletzungsverfahren geltend machen könnte. Vor dem
Hintergrund der sich aus dem Europäischen Gemeinschaftsrecht
ergebenden zeitlichen Vorgaben erscheine es aus der Sicht der
Bundesregierung erforderlich, ihr jedenfalls eine zeitlich
ausreichend bemessene Übergangsfrist für eine Novellierung
der Hennenhaltungsverordnung auf der Grundlage des EG-Rechts
einzuräumen. 106 2. Die Regierungen der Länder Hessen,
Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern teilen die mit dem
Normenkontrollantrag geltend gemachten verfassungsrechtlichen
Bedenken des Landes Nordrhein-Westfalen. Das Land Hessen hebt
den Verfassungsrang eines ethisch ausgerichteten Tierschutzes
hervor und verweist insoweit auf eine von ihm vorgelegte
gutachtliche Stellungnahme von Prof. Dr. Günter Erbel vom 20.
August 1988. IV. 107 In der mündlichen Verhandlung haben die
Beteiligten ihr schriftsätzliches Vorbringen bekräftigt und
vertieft. Als Auskunftspersonen haben sich für die
antragstellende Landesregierung Prof. Dr. Christiane
Buchholtz, Prof. Dr. Detlef Wilfried Fölsch, Dr. Glarita
Martin und Dr. Hans Oester sowie für die Bundesregierung der
Wissenschaftliche Direktor der Bundesforschungsanstalt für
Landwirtschaft, Dr. Hans-Werner Rauch, zu den Vor- und
Nachteilen der Legehennenhaltung in Käfigbatterien nach der
Hennenhaltungsverordnung und in Alternativhaltungssystemen,
insbesondere unter Berücksichtigung der Körperabmessungen und
der Verhaltensbedürfnisse der Tiere, zur Besatzdichte in den
üblicherweise verwendeten Käfigen und zur wirtschaftlichen
Situation der Legehennenhalter geäußert. Zu diesen Fragen hat
das Gericht außerdem einem Vertreter des Zentralverbandes der
Deutschen Geflügelwirtschaft e.V. und dem durch ihn
gestellten Sachverständigen, Prof. Dr. Werner Bessei,
Gelegenheit zur Äußerung gegeben. B. 108 Der Antrag ist zulässig. 109 Die zu prüfende Verordnung ist "Bundesrecht"
§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG. Zu diesem gehören nicht nur
Gesetze, sondern auch Rechtsverordnungen des Bundes (vgl.
BVerfGE 1, 117 <126>). Die antragsbefugte, durch den
Ministerpräsidenten vertretene Landesregierung
Nordrhein-Westfalen hat mit ihrer den formellen
Erfordernissen des § 23 Abs. 1 BVerfGG entsprechenden
Antragsschrift gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr.
6, 76 Abs. 1 BVerfGG geltend gemacht, daß die
Hennenhaltungsverordnung mit dem Grundgesetz unvereinbar
sei. 110 Das erforderliche besondere objektive
Klarstellungsinteresse (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 96,
133 <137>) ist aufgrund der unveränderten aktuellen
Rechtsgeltung der Hennenhaltungsverordnung trotz ihres
Übergangscharakters gegeben. C. 111 § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 und Nr. 7 Satz 1,
1. Halbsatz HHVO ist mit § 2a Abs. 1 TierSchG
unvereinbar. Damit ist § 2 Abs. 1 und Abs. 2 HHVO, der
die Anforderungen an Käfige regelt, insgesamt nichtig. I. 112 Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle von Rechtsverordnungen des
Bundes als Vorfrage zu prüfen, ob der Inhalt der
Rechtsverordnung in der in Anspruch genommenen gesetzlichen
Ermächtigung eine Grundlage findet. 113 Nach ihrem Vorspruch ist die
Hennenhaltungsverordnung aufgrund der Ermächtigung des
§ 2a Abs. 1 (in Verbindung mit § 16b Abs. 1 Satz 2)
TierSchG ergangen. Daran knüpft sich die Frage, ob der Inhalt
der Verordnung von der in Anspruch genommenen
Ermächtigungsgrundlage gedeckt wird. Hierfür ist allerdings
das Grundgesetz nicht unmittelbar Prüfungsmaßstab.
Insbesondere stellt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Anforderungen
nur an das ermächtigende Gesetz, nicht aber an die aufgrund
der Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung. Gleichwohl muß
die Frage nach der Vereinbarkeit der Rechtsverordnung mit dem
(einfachen) Bundesrecht in einem Normenkontrollverfahren nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht vorab
beantwortet werden. Nur so läßt sich feststellen, daß für die
Prüfung, ob die Verordnung mit dem Grundgesetz übereinstimmt,
ein gültiger Gegenstand gegeben ist. Anders als im konkreten
Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ist hier ein
anderes für diese Entscheidung zuständiges Organ nicht
vorhanden (vgl. BVerfGE 2, 307 <320 f.>). II. 114 Prüfungsmaßstab für die Beantwortung dieser
Vorfrage ist § 2a in Verbindung mit § 2 TierSchG.
Die Hennenhaltungsverordnung soll nach der in ihr genannten
Ermächtigungsgrundlage des § 2a Abs. 1 TierSchG
Anforderungen an die Haltung von Tieren nach § 2
TierSchG für den Bereich des "Haltens von Legehennen in
Käfigen" (vgl. § 1 Abs. 1 HHVO) näher bestimmen. Mit
dieser Vorschrift ist im Tierschutzgesetz für den
Verordnunggeber ein hinreichend bestimmter Regelungsrahmen
abgesteckt, innerhalb dessen er einen Ausgleich zwischen
Belangen des Tierschutzes und rechtlich geschützten
Interessen von Tierhaltern durch untergesetzliche
Bestimmungen erreichen soll. Mit § 2 Abs. 1 und 2 der
zur Prüfung gestellten Verordnung hat der Verordnunggeber die
in der Ermächtigungsgrundlage enthaltenen Vorgaben indes
nicht eingehalten. 115 1. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
Verordnungsermächtigung des § 2a TierSchG selbst
bestehen nicht. 116 a) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG steht dem
Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet
des Tierschutzes zu. Das schließt in den Grenzen des Art. 80
Abs. 1 GG die partielle Übertragung dieser
Normsetzungsbefugnis auf den Verordnunggeber ein. 117 b) Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten
Ermächtigung sind in § 2a TierSchG hinreichend bestimmt
(Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; vgl. dazu u.a. BVerfGE 1, 14
<60>; 58, 257 <277 f.>; 80, 1
<20 f.>). 118 aa) Der mögliche Verordnungsinhalt kann aus
dem Wortlaut des § 2a Abs. 1 TierSchG ermittelt werden.
Dies folgt schon aus der allgemeinen Umschreibung
"Anforderungen an die Haltung von Tieren"; die in den Nummern
1 bis 4 beispielhaft aufgezählten Einzelmaterien
verdeutlichen zusätzlich, daß hierbei neuzeitliche
Tierhaltungsformen, insbesondere landwirtschaftliche
Massentierhaltung, den Schwerpunkt der Verordnung bilden
sollen. 119 bb) Zweck der Verordnungskompetenz ist eine am
Maßstab der Gebots- und Verbotstatbestände des § 2
TierSchG ausgerichtete tierschutzgerechte Tierhaltung.
Hierauf deutet neben der sprachlichen und der
gesetzessystematischen Verknüpfung von § 2a Abs. 1
TierSchG mit § 2 TierSchG auch die Entstehungsgeschichte
hin. Durch die im Vergleich zu § 13 Abs. 1 TierSchG 1972
sprachlich eindeutigere Fassung sollten Bedenken gegen die
hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung ausgeräumt werden
(vgl. Entwurf eines ersten Gesetzes zur Änderung des
Tierschutzgesetzes vom 10. April 1985, BTDrucks 10/3158,
Begründung, Allgemeiner Teil, S. 17). Das
tierschutzrechtliche Ziel folgt zudem aus der Bezeichnung des
Gesetzes selbst sowie aus der Grundsatznorm des § 1
TierSchG. Dabei kann Tierschutz einerseits durch eine primär
auf Schadensverhinderung ausgerichtete, "polizeiliche"
Tendenz gekennzeichnet sein, andererseits der Pflege des
Wohlbefindens der Tiere in einem weit verstandenen Sinn
Vorrang einräumen. Daß beide Maximen für die
tierhaltungsrechtliche Normierung etwa gleichgewichtig
berücksichtigt worden sind, findet in § 2 TierSchG mit
seinen die Pflege in Nr. 1 und die Schadensverhütung in Nr. 2
ansprechenden Haltungsgrundsätzen sinnfälligen Ausdruck (vgl.
auch Lorz, Tierschutzgesetz, 4. Aufl. 1992, § 1 Rn. 18,
S. 85). Im übrigen weisen auch die Straf- und
Bußgeldtatbestände in den §§ 17 und 18 TierSchG darauf
hin, daß mehr als reine Ordnungsfunktionen erfüllt werden
sollen. 120 Die hinreichende Bestimmtheit des
Verordnungszwecks wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß
§ 2a Abs. 1 TierSchG mit den ihrerseits durch
unbestimmte Rechtsbegriffe gekennzeichneten
Tierhaltungsgrundsätzen des § 2 TierSchG verknüpft ist.
Diese können durch Auslegung konkretisiert werden. Was eine
den Bedürfnissen des Tieres entsprechende angemessene
Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung ist
(§ 2 Nr. 1 TierSchG), läßt sich mit Hilfe des
einschlägigen tiermedizinischen und
verhaltenswissenschaftlichen Schrifttums - trotz aller
wissenschaftlichen Kontroversen - zumindest im Umriß
festlegen. In gleicher Weise lassen sich
verallgemeinerungsfähige Vorstellungen darüber gewinnen,
unter welchen Voraussetzungen im Widerspruch zu § 2 Nr.
2 TierSchG die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung
so eingeschränkt ist, daß diesem Schmerzen, vermeidbare
Leiden oder Schäden zugefügt werden. 121 cc) § 2a Abs. 1 TierSchG entspricht
verfassungsrechtlichen Anforderungen auch in bezug auf das
Ausmaß der dem Verordnunggeber erteilten Rechtssetzungsmacht.
Die Verordnungsgewalt soll soweit reichen, als dies "zum
Schutz der Tiere erforderlich ist". Dieser Klausel, welche
bereits in der Verordnungsermächtigung des § 13 TierSchG
1972 enthalten war, wird im Schrifttum im Anschluß an die
amtliche Begründung des Regierungsentwurfs zu § 13
TierSchG (vgl. BTDrucks VI/2559, S. 12) die Bedeutung eines
tierschutzrechtlichen Mindestprogramms beigelegt (vgl. etwa
Bettermann, Rechtsfragen des Tierschutzes, Bd. 1, 1980, S.
20; Stober, Rechtsfragen zur Massentierhaltung, 1982, S. 33).
Der Begriff der Mindestanforderungen des Tierschutzes würde
jedoch unzulässig verengt, wenn er im Sinne eines
tierschutzrechtlichen Minimalprogramms verstanden würde. Dem
steht die aus dem "Allgemeinen Teil" der Begründung
hervorgehende Intention des Gesetzgebers entgegen, eine
Intensivierung des Tierschutzes gerade auch bei den Systemen
der Massentierhaltung zu erreichen (vgl. BTDrucks VI/2559 vom
7. September 1971, Begründung, Allgemeiner Teil). 122 Eine konkrete Obergrenze für die
Verwirklichung tierschützender Grundsätze bestimmt das Gesetz
nicht. Für das Verständnis der Erforderlichkeitsklausel folgt
hieraus, daß innerhalb eines dem Verordnunggeber hierdurch
zuwachsenden Regelungsermessens jede tierschutzrechtliche
Normierung zulässig ist, welche die Grundrechte der
Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt. Bedenken
gegen die hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung ergeben
sich auch hieraus nicht. 123 c) Eine über die Grenzen des Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung zur Normierung der
Intensivhaltung von Legehennen durch den parlamentarischen
Gesetzgeber besteht nicht. 124 Der im Rechtsstaatsprinzip und im
Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet es, in
grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der
Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung
zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen dem
Gesetzgeber zu überlassen (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>;
61, 260 <275>; 80, 124 <132>; 83, 130 <142,
151 f.>). Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht
nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt
gesetzlich geregelt sein muß, sondern auch, wie weit diese
Regelungen im einzelnen zu gehen haben (vgl. BVerfGE 34, 165
<192>; 49, 89 <127 u. 129>; 57, 295 <327>;
83, 130 <142>). 125 Hieran gemessen sind Regelungen über die
Käfighaltung von Legehennen wegen ihrer Bedeutung für die
Grundrechte der Tierhalter (Art. 12 und 14 GG), aber auch
wegen der sachlichen Nähe, die diese Haltungsart zum
Straftatbestand der Tierquälerei aufweisen kann, der
parlamentarischen Entscheidung jedenfalls insoweit
vorbehalten, als es um die grundsätzliche Zulässigkeit dieser Art von Tierhaltung geht. Eine solche
Entscheidung des Gesetzgebers liegt vor. 126 aa) Der nationale Gesetzgeber ist
grundsätzlich bereit, eine Käfighaltung von Legehennen
zuzulassen. Dies ergibt sich aus einer Reihe von
Anhaltspunkten: 127 Landwirtschaftliche Tierhaltung - die
Käfighaltung von Legehennen stellt dazu einen Unterfall dar -
ist schon dem Wortlaut nach Gegenstand des
Ratifikationsgesetzes zum Europäischen
Tierschutzübereinkommen vom 25. Januar 1978 (BGBl II S.
113). 128 Des weiteren lassen die Materialien zum
Tierschutzgesetz erkennen, daß der Gesetzgeber zustimmend von
dieser Tierhaltungsart Kenntnis genommen hat. So heißt es im
Allgemeinen Teil der Begründung zum Entwurf eines
Tierschutzgesetzes vom 7. September 1971 (BTDrucks
VI/2559): 129 Die Entwicklung zur Massentierhaltung ist im
letzten Jahrzehnt weltweit erfolgt; sie muß als ökonomisch
gegeben angesehen werden. ... 130 Dieses Gesetz gestattet in besonderem Maße die
Berücksichtigung der sich aus der Haltung derartiger großer
Nutztierbestände auf begrenztem Raum in neuzeitlichen
Haltungssystemen (Massentierhaltung) ergebenden zahlreichen
tierschutzrelevanten Fragen. ... 131 Im Allgemeinen Teil der Begründung zum Entwurf
eines ersten Gesetzes zur Änderung des Tierschutzgesetzes
(BTDrucks 10/3158, S. 17) äußert sich der Gesetzgeber wie
folgt: 132 Für den in der Öffentlichkeit vielfach
diskutierten Bereich der Nutztierhaltung, in Sonderheit der
Intensivtierhaltung, gilt die "Tierhalternorm" des § 2
Abs. 1. ... 133 Daß der Gesetzgeber auch die der
Intensivtierhaltung zuzuordnende Käfighaltung von Legehennen
grundsätzlich zustimmend zur Kenntnis genommen hat, ist
ferner der Verordnungsermächtigung des § 2a Abs. 1
TierSchG zu entnehmen, nach deren Nr. 2 unter anderem
Regelungen über Käfige, andere Behältnisse und sonstige
Einrichtungen zur Unterbringung von Tieren erlassen werden
können. 134 bb) Der Gesetzgeber durfte es bei dieser
grundsätzlichen Zulassung der modernen Massentierhaltung
bewenden lassen. Zur Normierung des gesamten Sachbereichs
wäre er nur verpflichtet gewesen, wenn dessen Eigenart oder
berührte grundrechtliche Schutzbereiche eine eingehendere
gesetzliche Regelung geboten hätten (vgl. BVerfGE 49, 89
<134 ff.>; 68, 1 <98 ff.>; 77, 170
<232>). Dies ist nicht der Fall. 135 Die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs
legt es gerade nahe, von einer detaillierten gesetzlichen
Regelung abzusehen. Bei der Regelung der Käfighaltung von
Hühnern geht es um die Aufstellung komplexer technischer
Parameter. Diese entziehen sich zwar nicht schon wegen dieser
Eigenart notwendig einer Gestaltung durch den Gesetzgeber.
Jedoch kommt hier hinzu, daß viele Aussagen zum Tierschutz,
insbesondere im ethologischen Bereich, wegen des insoweit
bestehenden ungesicherten Erkenntnisstandes nur vorläufig
möglich sind. Mit Rücksicht darauf ist sowohl dem Tierschutz
als auch dem Grundrechtsschutz mehr gedient, wenn die nähere
Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem
Verordnunggeber überlassen bleibt, der die Regelungen rascher
und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der
Gesetzgeber. Da die Festlegung von technischen Anforderungen
an die Massentierhaltung in ihrer grundrechtsspezifischen
Wirkung auf die Berufsausübung zielt, die durch jeden
vernünftigen Gemeinwohlgrund unter Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgebotes einschränkbar ist, fordert auch
die Schwere des Eingriffs kein Tätigwerden des Gesetzgebers
(vgl. BVerfGE 58, 257 <275 f.>). 136 2. Der vom Gesetzgeber vorgezeichnete Rahmen,
an den der Verordnunggeber nach § 2a TierSchG gebunden
ist, findet sich in § 2 Nrn. 1 und 2 TierSchG. Für die
nähere Bestimmung der dort niedergelegten Pflichten der
Tierhalter ist daneben auch der allgemeine Zweck des Gesetzes
heranzuziehen, "aus der Verantwortung des Menschen für das
Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu
schützen" (§ 1 Satz 1 TierSchG). Der Verordnunggeber muß
mithin entsprechend dem in §§ 1, 2 TierSchG vom
Gesetzgeber vorgezeichneten Interessenausgleich einen ethisch
begründeten Tierschutz befördern, ohne die Rechte der
Tierhalter übermäßig einzuschränken. 137 a) Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muß das Tier
seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen
ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht werden.
Das Wort "angemessen" bezieht sich dabei in den Fassungen des
Tierschutzgesetzes seit 1986 - anders als noch in der Fassung
von 1972 (BGBl I S. 1277) - auch auf die verhaltensgerechte
Unterbringung. 138 b) Nach § 2 Nr. 2 TierSchG darf die
Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer
Bewegung nicht so eingeschränkt werden, daß ihm Schmerzen
oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. Für
Einschränkungen der Bewegung eines Tieres ist dies die
speziellere Regelung gegenüber Nr. 1. Damit dürfen nach der
gesetzgeberischen Wertung zwar die Bewegungsbedürfnisse eines
Tieres bis zu der in Nr. 2 umschriebenen Grenze eingeschränkt
werden, nicht hingegen seine anderen in Nr. 1 angesprochenen
Grundbedürfnisse wie insbesondere Schlafen sowie Nahrungs-
und Flüssigkeitsaufnahme. Das Schlafbedürfnis eines Tieres
wird zwar in Nr. 1 nicht ausdrücklich genannt. Es unterfällt
aber schon begrifflich nicht der spezielleren Regelung der
"Möglichkeit zu artgemäßer Bewegung" in Nr. 2, sondern gehört
nach der Gesetzessystematik zur Gebotsnorm der Nr. 1; dort
läßt es sich den Oberbegriffen "pflegen" und
"verhaltensgerecht unterbringen" zuordnen. Allerdings
umfassen diese beiden Begriffe nach ihrem Wortsinn alle
Bedürfnisse eines Tieres, also auch dessen Ernährung und
seine Bewegungsmöglichkeit. Während aber die Ernährung
lediglich zur Verdeutlichung der wenig aussagekräftigen
Begriffe in Nr. 1 dort noch einmal besonders herausgestellt
wird, hat der Gesetzgeber in Nr. 2 die Möglichkeit des Tieres
zu artgemäßer Bewegung als einziges seiner Bedürfnisse
weitergehenden Einschränkungsmöglichkeiten unterworfen. 139 c) Generell gilt, daß niemand einem Tier ohne
vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen
darf (§ 1 Satz 2 TierSchG). Hieraus sowie aus dem in
§ 1 Satz 1 TierSchG niedergelegten Grundsatz des ethisch
begründeten Tierschutzes folgt, daß nicht jede Erwägung der
Wirtschaftlichkeit der Tierhaltung aus sich heraus ein
"vernünftiger Grund" im Sinne des § 1 Satz 2 TierSchG
sein kann. Notwendig ist vielmehr auch insoweit ein Ausgleich
zwischen den rechtlich geschützten Interessen der Tierhalter
einerseits und den Belangen des Tierschutzes
andererseits. 140 3. Die in § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HHVO
getroffene Regelung, wonach für jede Henne eine
uneingeschränkt benutzbare Käfigbodenfläche von mindestens
450 qcm vorhanden sein muß, entspricht diesen Vorgaben in der
gesetzlichen Ermächtigung nicht. Gleiches gilt für die
Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1, 1. Halbsatz
HHVO, wonach die uneingeschränkt nutzbare Länge des
Futtertrogs für jede Henne mindestens 10 cm betragen muß. Mit
beiden Bestimmungen werden die gemäß § 2a Abs. 1 in
Verbindung mit § 2 Nr. 1 und § 1 TierSchG in eine
Rechtsverordnung einzustellenden Belange des ethisch
begründeten Tierschutzes über die Grenze eines angemessenen
Ausgleichs zurückgedrängt, wie ihn das Tierschutzgesetz dem
Verordnunggeber aufgetragen hat. 141 Sind diese beiden für die Gestaltung der
Käfige besonders bedeutsamen Vorschriften unwirksam, so
verlieren damit auch die übrigen in § 2 Abs. 1 und 2
HHVO getroffenen Bestimmungen ihren vollziehbaren
Regelungsgehalt. § 2 Abs. 1 HHVO - und auch die in
§ 2 Abs. 2 HHVO getroffene Übergangsregelung - stellen
ersichtlich ein Gefüge von aufeinander bezogenen
Einzelregelungen für die Gestaltung von Käfigen in der
Legehennenhaltung dar, die nur gemeinsam gelten und
verwirklicht werden sollen. 142 a) Schon ein Vergleich der durchschnittlichen
Körpermaße einer ausgewachsenen Legehenne (47,6 x 14,5 x 38
cm) mit der in § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HHVO vorgesehenen
Käfigbodenfläche von 450 qcm zeigt, daß in mit vier, fünf
oder auch sechs Hennen besetzten Käfigen, wie sie in
Deutschland derzeit in der Legehennenhaltung üblich sind, ein
ungestörtes gleichzeitiges Ruhen der Hennen, d.h. eine
Befriedigung ihres Schlafbedürfnisses nicht möglich ist. Aus
dem Produkt von Länge und Breite der Tiere ergibt sich
nämlich ein Flächenbedarf für jede Henne in der Ruhelage, der
die vorgesehene Mindestbodenfläche überschreitet. Es ist auch
nichts dafür ersichtlich, daß es etwa dem artgemäßen
Ruhebedürfnis einer Henne entsprechen könnte, gemeinsam mit
anderen Artgenossinnen auf- oder übereinander zu schlafen.
Ferner zeigt ein Vergleich der Körperbreite von 14,5 cm mit
der in § 2 Abs. 1 Nr. 7 HHVO vorgesehenen
Futtertroglänge von 10 cm pro Henne, daß die Hennen nicht -
wie es in den gemäß der Hennenhaltungsverordnung gestalteten
Käfigen ihrem artgemäßen Bedürfnis entspricht - gleichzeitig
ihre Nahrung aufnehmen können. Allein diese Kontrolle anhand
numerischer Größen ergibt bereits, daß § 2 Abs. 1 Nr. 2
Satz 1 und Nr. 7 Satz 1, 1. Halbsatz HHVO der Ermächtigung
des § 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 1
TierSchG nicht genügt. Die Frage, ob die in § 2 Abs. 1
Nr. 2 HHVO geregelten Käfigbodenflächen und die durch sie
bewirkte Einschränkung artgemäßer Bewegungsmöglichkeit den
Tieren im Sinne des § 2 Nr. 2 TierSchG Schmerzen oder
vermeidbare Leiden oder Schäden zufügt, kann deshalb hier
offen bleiben. Wie unter C. II. 2. dargelegt, dürfen zwar
nach Maßgabe des § 2 Nr. 2 TierSchG die
Bewegungsbedürfnisse eines Tieres eingeschränkt werden, nicht
hingegen seine Grundbedürfnisse wie Schlafen sowie Nahrungs-
und Flüssigkeitsaufnahme. 143 Ob daneben auch weitere artgemäße Bedürfnisse
wie insbesondere das Scharren und Picken, die ungestörte und
geschützte Eiablage, die Eigenkörperpflege, zu der auch das
Sandbaden gehört, oder das erhöhte Sitzen auf Stangen durch
die in § 2 Abs. 1 und 2 HHVO getroffenen Regelungen über
die Käfighaltung unangemessen zurückgedrängt werden, kann
offen bleiben. 144 b) Zur weiteren Bestimmung und Verdeutlichung
der Anforderungen des § 2 Nr. 1 TierSchG an eine
Käfighaltung von Legehennen und damit zugleich zur
Bestätigung des unter C. II. 3. a) gefundenen Ergebnisses
kann auf normative Texte und amtliche Dokumente
zurückgegriffen werden. Im einzelnen handelt es sich hierbei
um die Empfehlung für das Halten von Legehennen der Art
Gallus Gallus des Ständigen Ausschusses vom 21. November 1986
und die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 11. März
1998 über den Schutz von Legehennen in verschiedenen
Haltungssystemen. Einer Stellungnahme zu dem Meinungsstreit
der Verhaltenswissenschaftler, Veterinärmediziner und
Agrarfachleute über Mindestanforderungen an eine Käfighaltung
von Legehennen bedarf es deshalb nicht. 145 aa) Die Empfehlung für das Halten von
Legehennen der Art Gallus Gallus ist nach Maßgabe des Art. 9
ETÜ für Deutschland wirksam geworden. Gemäß Art. 16 der
Empfehlung findet diese zwar in den einzelnen Vertragsstaaten
keine unmittelbare Anwendung, sondern wird nach dem von jeder
Vertragspartei für geeignet erachteten Verfahren umgesetzt.
Dies ändert jedoch nichts daran, daß die Empfehlung für
Deutschland als Vertragspartei gemäß Art. 9 ETÜ verbindlich
ist. Hiervon ist auch der Verordnunggeber ausgegangen; er
wollte mit der Hennenhaltungsverordnung zugleich auch "die
wichtigsten Elemente der Empfehlung für das Halten von
Legehennen, die der aufgrund des Artikels 8 des Europäischen
Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen
Tierhaltungen vom 10. März 1976 (BGBl 1978 II S. 113)
eingesetzte Ständige Ausschuß am 21. November 1986
verabschiedet hat", in nationales Recht umsetzen (vgl.
BRDrucks 219/87, S. 9). 146 Nach Nr. 2 Satz 2 des Anhangs A "Besondere
Bestimmungen für die zum Zweck der Konsumeierproduktion in
Batteriekäfigen gehaltenen Legehennen", der gemäß Art. 1 Abs.
2 der Empfehlung als deren fester Bestandteil gilt, müssen ungeachtet des verwendeten Käfigtyps alle
Hennen genügend Raum haben, um sich entweder auf einer Stange
niederzulassen oder sich hinsetzen zu können, ohne von
anderen Tieren gestört zu werden. Damit wird "im Lichte
gewonnener Erfahrungen und wissenschaftlicher Erkenntnisse
über die essentiellen Bedürfnisse" (vgl. die Präambel der
Empfehlung) das ungestörte Einnehmenkönnen
der Ruhelage als Mindestvoraussetzung für eine weitere
Gestattung der Batteriekäfighaltung von Legehennen
postuliert. Dies bestätigt den schon anhand der
Körperabmessungen einer ruhenden oder sitzenden Henne
festgestellten Verstoß des § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HHVO
gegen § 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 1
TierSchG. Auch aufgrund verbindlicher Vorgaben aus dem
europäischen Tierschutzrecht durfte der Verordnunggeber das
Schlafbedürfnis der Legehennen nicht wie geschehen zu Gunsten
wirtschaftlicher Interessen einschränken. 147 Nach Nr. 5 des Anhangs A der Empfehlung
müssen sämtliche Tiere gleichzeitig fressen
können. Bereits ein Vergleich der Körperbreite einer Henne
von 14,5 cm mit der in § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1, 1.
Halbsatz HHVO bestimmten Futtertroglänge von 10 cm pro Henne
zeigt, daß dies in den nach der Hennenhaltungsverordnung
gestalteten Käfigen nicht möglich ist. Dies ist im übrigen
auch mittels einer zur optischen Unterstützung der
Ausführungen der sachverständigen Auskunftspersonen in der
mündlichen Verhandlung gezeigten Folie über die in einem
Viererkäfig zugrunde gelegte Anordnung der Hennen
veranschaulicht worden. Mit Nr. 5 des Anhangs A der
Empfehlung wird gleichfalls ein Grundbedürfnis der Hennen in
der Käfighaltung, nämlich das nach gleichzeitiger
Nahrungsaufnahme mit ihren Artgenossinnen, verbindlich zum
Ausdruck gebracht. Der Verordnunggeber hat auch ihm nicht
hinreichend Rechnung getragen. 148 bb) Wegen der aktuellen wissenschaftlichen
Erkenntnisse über die Grundbedürfnisse von Hennen in der
Käfighaltung, die der Verordnunggeber nach Maßgabe des
§ 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 TierSchG
beachten muß, ist schließlich noch auf die Mitteilung der
Europäischen Kommission, die sich auf die Stellungnahme des
Wissenschaftlichen Veterinärausschusses vom 30. Oktober 1996
bezieht (vgl. BTDrucks 13/11371, S. 5 ff.) zu
verweisen. 149 In der Mitteilung wird, ausgehend von näher
beschriebenen Bedürfnissen von Legehennen (vgl. BTDrucks
13/11371, S. 15), festgestellt, daß ein Käfig mit einem
Platzangebot von 450 qcm je Tier diesen Bedürfnissen nicht
gerecht werde (vgl. a.a.O., S. 16). Bei der Bewertung der
Haltungssysteme im Wege einer Vorteils-Nachteilsbetrachtung
heißt es in der Mitteilung zusammenfassend: "Es ist klar, daß
der Batteriekäfig wegen seiner kleinen Größe und seines
sterilen Umfelds das Wohlbefinden der Hennen erheblich
beeinträchtigt" (a.a.O., S. 18). In der Schlußfolgerung gibt
die Mitteilung die Auffassung der Kommission wieder, wonach
Hennen in Käfigbatteriehaltung eindeutig schlecht geschützt
seien. Aufgrund ihrer Annahme, daß auch einige alternative
Haltungssysteme noch Mängel aufwiesen, die bisher nicht
hätten ganz behoben werden können, hält es die Kommission
allerdings für verfrüht, die Käfighaltung ganz zu verbieten.
Gleichwohl hält sie es für erforderlich, die Mindestfläche,
die einer Legehenne im Batteriekäfig zur Verfügung steht, zu
vergrößern und die Käfige im Interesse des Wohlbefindens der
Tiere besser auszugestalten (vgl. a.a.O., S. 30). D. 150 Die Hennenhaltungsverordnung ist - soweit sie
nach den Feststellungen zu C. noch Gegenstand der
verfassungsrechtlichen Prüfung sein kann - wegen Verstoßes
gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG insgesamt
verfassungswidrig und deshalb gemäß § 78 Satz 1 BVerfGG
für nichtig zu erklären. I. 151 Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer
bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben.
Das erfordert, daß nicht nur das ermächtigende Gesetz als
solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus
diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird. Will der
Verordnunggeber nach seinem erkennbar geäußerten Willen von
mehreren Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch machen, so muß er
diese vollständig in der Verordnung angeben. 152 1. Im gewaltenteilenden System des
Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation
von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren
gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu
machen. 153 Nach der rechtsstaatlich-demokratischen
Verfassungsordnung des Grundgesetzes bedarf die Rechtssetzung
durch die Exekutive einer besonderen Ermächtigung durch die
Legislative. Art. 80 Abs. 1 GG legt fest, welchen
Anforderungen solche Ermächtigungen und die auf ihrer
Grundlage erlassenen Verordnungen genügen müssen. 154 Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage
kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die
Feststellung ermöglichen, ob der Verordnunggeber beim Erlaß
der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt
Gebrauch machen wollte (vgl. Nierhaus in: Bonner Kommentar
<Lfg. Nov. 1998>, Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive muß
durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr
aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich
auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf
an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten
Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muß sich die in
Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von
ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (vgl. BVerwG, NJW
1983, S. 1922). 155 Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der
Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten
der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob
die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt.
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein
rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung
erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim Erlaß der
Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten
hat (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>). 156 2. Hiervon ausgehend muß eine Verordnung, die
auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese
vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung
mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben.
Allerdings muß nicht zu jeder Bestimmung der Verordnung im
einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen
sie beruht (vgl. BVerfGE 20, 283 <292>). 157 3. Das Zitiergebot erfordert vor allem, daß
die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher
die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann
sichergestellt werden, daß die Adressaten einer Verordnung
deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den
Verordnunggeber nachprüfen können (vgl. BVerfGE 24, 184
<196>). 158 4. Eine Mißachtung des Zitiergebots verletzt
ein "unerläßliches Element des demokratischen Rechtsstaates"
(vgl. Bartlsperger, Zur Konkretisierung
verfassungsrechtlicher Strukturprinzipien, VerwArch 58
<1967>, S. 249 ff. <270>). Ein solcher
Mangel führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung (vgl.
Wilke in: v. Mangoldt/Klein, Bonner Grundgesetz, 2. Aufl.
1969, Art. 80 Anm. XI. 2 d; Nierhaus, a.a.O., Rn. 328
<"formelle Wirksamkeitsvoraussetzung">; Bauer in:
Dreier <Hrsg.>, Grundgesetz, Kommentar, Bd. 2 1998,
Art. 80 Rn. 43; Ossenbühl in: HStR III, § 64 Rn.
65). II. 159 1. Den unter D. I. 1. bis 3. dargestellten
Anforderungen wird die Hennenhaltungsverordnung nicht
gerecht. Sie ist deshalb nichtig. 160 Die angegriffene Verordnung nennt als
Ermächtigungsgrundlage in ihrem Vorspruch lediglich § 2a
Abs. 1 in Verbindung mit § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG.
Art. 2 des Gesetzes vom 25. Januar 1978 zum Übereinkommen vom
10. März 1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen
Tierhaltungen (ETÜ) in Verbindung mit der gemäß Art. 9 Abs. 3
ETÜ für Deutschland wirksam gewordenen und deshalb
Legehennen der Art Gallus Gallus wird nicht erwähnt, obwohl
die Verordnung auch hierauf beruht. Zwar schreiben weder Art.
2 des Zustimmungsgesetzes noch Art. 9 ETÜ zur Umsetzung der
Empfehlung den Weg einer Rechtsverordnung vor. Vielmehr
stellt Art. 16 der Empfehlung jedem Vertragspartner frei, in
welchem der ihm geeignet erscheinenden Verfahren er die
Empfehlung umsetzen will. Im vorliegenden Fall aber hat der
Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten mit
Hilfe der Hennenhaltungsverordnung auch die wichtigsten
Elemente der genannten Empfehlung umsetzen wollen. Das ergibt
sich zweifelsfrei aus der dem Verordnungsentwurf beigefügten
Begründung (vgl. BRDrucks 219/87, S. 9). Hatte aber die
angegriffene Verordnung nach dem zu ihrer Begründung
erkennbar geäußerten Willen des Verordnunggebers auch dieses
Ziel, dann mußte nach dem dargestellten Sinn und Zweck des
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG auch die hierfür einschlägige
Ermächtigungsgrundlage im Text der Verordnung genannt
werden. 161 Der Verordnunggeber ist nicht frei, von
mehreren Ermächtigungsgrundlagen, auf denen die Verordnung
beruht, nur eine zu benennen. Ohne Angabe der weiteren
Ermächtigungsgrundlagen weist der Verordnunggeber seine
Rechtssetzungsbefugnis nicht vollständig nach. Er verhindert
oder erschwert damit auch die Kontrolle, ob die Grenzen
seiner Rechtssetzungsmacht gewahrt sind. Daß die weitere
Ermächtigungsgrundlage in der amtlichen Begründung zur
Hennenhaltungsverordnung (vgl. BRDrucks 219/87, S. 9; vgl.
auch die nachfolgenden Tierschutzberichte der
Bundesregierung) genannt worden ist, reicht nicht aus. Die
Offenlegung in derartigen nicht unmittelbar der Normsetzung
dienenden Schriftstücken schafft nicht die rechtsstaatlich
gebotene Publizität (vgl. dazu auch BVerfGE 44, 322
<350>). 162 2. Dagegen begründet die Nichterwähnung des
§ 21a TierSchG keinen Verstoß gegen das Zitiergebot des
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. § 21a TierSchG ist keine -
eigenständige - Ermächtigungsgrundlage, schon weil sie keinen
Adressaten nennt (Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG). Vielmehr stellt
sie nur klar, daß anderweit erteilte Ermächtigungen auch der
dienen können. E.-I. 163 Sonstige verfassungsrechtliche Fragen,
insbesondere die, ob die Tierschutzkommission hier im
Verfahren zum Erlaß der angegriffenen Verordnung ausreichend
angehört worden ist (vgl. § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG)
und welche Rechtsfolgen eine möglicherweise fehlerhafte
Anhörung auf den Bestand der Verordnung haben könnte, sowie
die Frage nach einer etwaigen verfassungsrechtlichen Qualität
des ethisch begründeten Tierschutzes sind nicht mehr zu
erörtern. II. 164 Die Rechtsfolgen der festgestellten
Nichtigkeit der Hennenhaltungsverordnung bestimmen sich nach
§ 79 Abs. 2 BVerfGG. 165 Das bedeutet: 166 1. Neue Käfiganlagen sind nicht mehr nach der
Hennenhaltungsverordnung vom 10. Dezember 1987 (BGBl I S.
2622) genehmigungsfähig; dies gilt entsprechend auch für
solche, deren Genehmigung noch nicht unanfechtbar geworden
ist. Bis zum Erlaß einer neuen Verordnung richten sich die
Genehmigungsanforderungen unmittelbar nach dem
Tierschutzgesetz (insbesondere §§ 1 und 2 TierSchG) und
den verbindlichen Anforderungen gemäß der Empfehlung des
Ständigen Ausschusses vom 28. November 1995 in bezug auf
Haushühner der Art Gallus Gallus einschließlich ihres für die
Käfigbatteriehaltung geltenden Anhangs I. Abschnitt A.
Hieraus ergibt sich ein vollzugsfähiges
Genehmigungsprogramm. 167 Ein Verstoß gegen die noch bestehende
Richtlinie 88/166/EWG vom 7. März 1988 des Rates der
Europäischen Gemeinschaften (ABlEG Nr. L 74/83) könnte sich
hieraus schon deshalb nicht ergeben, weil diese nur
Mindestanforderungen enthält, die in den Mitgliedstaaten
überschritten werden dürfen (vgl. Urteil des EuGH vom 19.
Oktober 1995, NJW 1996, S. 113). Auch die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zu den Wirkungen des
Tierschutzübereinkommens einschließlich der Empfehlungen des
Ständigen Ausschusses (vgl. Urteil vom 19. März 1998 -
Rechtssache C-1/96 -, Slg. I, S. 1251) stünde der
innerstaatlichen Verbindlichkeit der Empfehlung vom 28.
November 1995 nicht entgegen; die genannte Entscheidung
betrifft allein das Verhältnis dieser Regelungen zu den
Bestimmungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts zum Schutz
des freien Warenverkehrs unter den Mitgliedstaaten. 168 2. Vorhandene Käfiganlagen, die auf
unanfechtbar gewordenen Genehmigungen beruhen, bleiben in
ihrem Bestand geschützt. Freilich gilt dies gemäß § 79
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nur vorbehaltlich besonderer, den
Bestandsschutz begrenzender gesetzlicher Vorschriften. Bundesverfassungsrichter Winter ist an der Unter- schrift verhindert. Limbach Kirchhof Limbach Sommer Jentsch Hassemer Broß Osterloh Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:1999:fs19990706.2bvf000390Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn. (1-168),http://www.bverfg.de/e/fs19990706_2bvf000390.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 72/1999 vom 6. Juli 1999Fundstelle(n)BVerfGE 101, 1 - 45PDF-Download

References: Art. 80
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 74
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 16
 § 21
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 16

Art. 12
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 11
 Art. 3
 § 17
 § 17
 § 2
 § 2

§ 2
 § 2
 § 16
 § 2
 § 16
 § 10

Art. 80
 Art. 20
 Art. 1
 Art. 2
 Art.
80
 § 2
 § 2
 Art. 80
 § 2
 Art. 3
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 80
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 16
 Art. 80
 § 21
 Art. 2
 § 1
 § 2
 § 21
 § 21
 Art. 80
 Art. 2
 Art. 80
 § 2
 § 2
 § 16
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 9
 § 2
 § 2
 § 1
 § 16
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2

§ 2

§ 2
 § 2
 Art. 12
 Art. 14

§ 76
 § 23
 Art. 93
 § 2
 § 2
 § 2

§ 2
 § 16
 Art. 80

Art. 93
 Art. 100
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 Art. 74
 Art. 80
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 13
 § 1
 § 2
 § 1

§ 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 13
 § 13
 Art. 80
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
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§ 1
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 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
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 § 2
 § 2

§ 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 9
 Art. 16
 Art. 9
 Art. 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2

§ 2
 § 2
 Art. 80
 § 78
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80

Art. 80
 Art. 80

Art. 80
 § 64
 § 2
 § 16

Art. 2
 Art. 9
 Art.
2
 Art. 9
 Art. 16

Art. 80

§ 21

Art. 80
 § 21
 § 16

§ 79
 EuGH 
 § 79