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VG Gießen, 8 E 4045/01: VG Gießen: fraktion, juristische person, entschädigung, gemeindeordnung, hessen, geschäftsordnung, minderheitenschutz, stadt, aufwand, arbeitsrecht
Urteil des VG Gießen vom 22.11.2002, 8 E 4045/01
8 E 4045/01
VG Gießen: fraktion, juristische person, entschädigung, gemeindeordnung, hessen, geschäftsordnung, minderheitenschutz, stadt, aufwand, arbeitsrecht
Fraktion, Juristische person, Entschädigung, Gemeindeordnung, Hessen, Geschäftsordnung, Minderheitenschutz, Stadt, Aufwand, Arbeitsrecht
Entscheidungsdatum: 22.11.2002
Normen: § 27 Abs 3 GemO HE, § 36a GemO HE
Aktenzeichen: 8 E 4045/01
(Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzenden)
1Die Klägerin begehrt die Zahlung einer Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende.
2Die Klägerin ist einziges Mitglied der Fraktion "Bürgerliste G." in der Stadtverordnetenversammlung der beklagten Stadt G. Neben der Teilnahme an den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung hält sie unter anderem regelmäßig Fraktionssitzungen ab, zu denen sie die nicht in die Stadtverordnetenversammlung gewählten Mitglieder ihrer politischen Gruppierung einlädt, um sich mit ihnen abzustimmen und über anstehende politische Entscheidungen zu beraten. Ferner besucht sie die Sitzungen des Ältestenrats der Stadtverordnetenversammlung und nimmt an Ausschusssitzungen der Stadtverordnetenversammlung teil, um die notwendigen Informationen über die dort stattfindenden Beratungen zu erhalten. Ferner repräsentiert die Klägerin ihre Fraktion auf Veranstaltungen verschiedener Vereine und gesellschaftlicher Gruppen. Der Klägerin werden zudem die Niederschriften über das Ergebnis der Sitzungen des Magistrats zugesandt.
3Die Klägerin erhielt seit ihrer Wahl in die Stadtverordnetenversammlung bis einschließlich Oktober 2001 eine besondere Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende. Die Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige in der beklagten Stadt G. vom 19.06.2001 (im Folgenden: ES) trifft in § 5 unter anderem die nachstehende Regelung:
4"1. Die Aufwandsentschädigung beträgt monatlich für Stadtverordnete 153,39 EUR,... zusätzlich erhalten monatlich... Fraktionsvorsitzende 235,19 EUR."
5Im November 2001 stellte die Beklagte die Zahlung der Entschädigung für Fraktionsvorsitzende an die Klägerin ein. Zur Begründung führte sie mit Schreiben vom 08.11.2001 aus, bei einer Ein-Personen-Fraktion sei ein Fraktionsvorsitz begrifflich ausgeschlossen. Demnach seien die Voraussetzungen für die Zahlung einer Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende nicht erfüllt.
6Am 18.12.2001 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, auch eine Ein- Personen-Fraktion müsse über einen Fraktionsvorsitzenden verfügen, welchem eine entsprechende Aufwandsentschädigung zustehe. Dies ergebe sich zunächst aus verschiedenen Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung, in denen dem Fraktionsvorsitzenden mit dessen ausdrücklicher Erwähnung besondere Aufgaben zugewiesen seien. Damit setze die Gemeindeordnung - unabhängig von der Anzahl der Mitglieder einer Fraktion - die Existenz eines Fraktionsvorsitzenden voraus. Außerdem stehe ihr, der Klägerin, schon aufgrund der Tatsache, dass sie die Aufgaben eines Fraktionsvorsitzenden wahrnehme, ein Anspruch auf eine entsprechende Entschädigung zu, zumal der für sie mit diesen Tätigkeiten verbundene Aufwand besonders hoch sei. Insbesondere habe sie anders als ein Vorsitzender einer mehrköpfigen Fraktion keine Möglichkeit, Aufgaben zu delegieren.
8die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin die Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende in Höhe von 460,00 DM ab 01.11.2001 weiter zu zahlen.
11 Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus ihrem Schreiben vom 08.11.2001 und ist der Ansicht, die Klägerin sei nicht beteiligtenfähig. Diese Eigenschaft komme nur Fraktionen, nicht aber deren Vorsitzenden zu. Ergänzend trägt sie vor, weder aus der Systematik noch aus dem Zweck der von der Klägerin genannten Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung ließen sich die Notwendigkeit eines Vorsitzenden auch bei Ein-Personen-Fraktionen ableiten. Auch aus dem Umstand, dass die Klägerin als Mitglied des Ältestenrats angesehen werde, der unter anderem aus den Fraktionsvorsitzenden bestehe, folge nicht, dass sie Vorsitzende ihrer Fraktion sei. Die Stadtverordnetenversammlung habe sich hierzu nur deswegen entschlossen, weil der Klägerin Fraktionsstatus zukomme. Im Übrigen benötige die Klägerin auch keine erhöhte Aufwandsentschädigung, weil sie keinen entsprechenden Aufwand habe. Dies zeige sich daran, dass die Klägerin im Falle eines ihr günstigen Prozessausgangs ihre Entschädigung für soziale Zwecke und Vereine spenden wolle.
12 Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Klägerin beteiligtenfähig. Ihrer Beteiligtenfähigkeit steht zunächst nicht entgegen, dass sie als Fraktionsvorsitzende und damit nur als Teil eines Organs Klage erhoben hat. Denn auch Teile eines Kommunalorgans können im Verwaltungsprozess beteiligtenfähig sein, wenn und soweit ihnen ein Recht zustehen kann (§ 61 Nr. 2 VwGO analog). Dabei reicht im Rahmen des § 61 Nr. 2 VwGO aus, wenn einem Organteil oder Organwalter ein Recht möglicherweise zukommt (vgl. Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 61 Rdnr. 7). Davon ist hier auszugehen. Es erscheint nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin Vorsitzende ihrer Fraktion ist und ihr deswegen entsprechende Rechte zustehen oder sie zumindest einem Fraktionsvorsitzenden gleichgestellt werden muss. Auch fehlt der Klägerin nicht das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage, weil sie im Falle ihres Obsiegens die erhöhte Entschädigung nicht als Ausgleich für besondere Aufwendungen einsetzen, sondern für gemeinnützige Zwecke spenden will. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Regelung des § 27 Abs. 3 HGO bewusst darauf verzichtet sicherzustellen, dass die danach gewährten Entschädigungen auch seiner Vorstellung entsprechend verwendet werden. Dies ergibt sich aus einem Vergleich des § 27 Abs. 3 HGO, in dem die Möglichkeit normiert wird, Fraktionsvorsitzenden eine höhere Aufwandsentschädigung zukommen zu lassen, mit der Norm des § 36a Abs. 4 HGO. Während dort geregelt ist, dass über die den Fraktionen zufließenden Mittel ein Nachweis geführt werden muss, findet sich in § 27 Abs. 3 HGO keine entsprechende Regelung. Überdies kann auf die Aufwandsentschädigung weder ganz noch teilweise verzichtet werden (§ 27 Abs. 5 S. 2 HGO).
13 In der Sache hat die Klage jedoch keinen Erfolg.
14 Der Klägerin steht ein Anspruch auf Entschädigung nach § 27 Abs. 3 S. 3 HGO i.V.m. § 5 Nr. 1 ES nicht zu. Nach § 27 Abs. 3 S. 3 HGO kann Fraktionsvorsitzenden eine höhere Aufwandsentschädigung gewährt werden. Die Beklagte hat von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht und eine solche Entschädigung in § 5 Nr. 1 ES festgesetzt.
15 In der Person der Klägerin als einziges Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion ist die zentrale Voraussetzung dieser Normen - nämlich dass der Empfänger der Entschädigungen einen Fraktionsvorsitz inne hat - nicht erfüllt. Bei einer Ein- Personen-Fraktion ist ein solcher Vorsitz schon seiner Wortbedeutung nach ausgeschlossen, wovon im Übrigen auch der Forderungskatalog des Hessischen Städte- und Gemeindebundes (HSGZ 2002, 46, 49) ausgeht. Dies ist der Sache nach gerechtfertigt. Denn der Begriff des Vorsitzes setzt eine leitende und koordinierende Funktion voraus, die denknotwendig nur dann wahrgenommen werden kann, wenn es um die Direktion eines aus mehreren Personen bestehenden Gremiums geht. Das einzige Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion
bestehenden Gremiums geht. Das einzige Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion kann sich nicht selber leiten oder eine interne Aufgabenverteilung vornehmen. Zudem ist die Rechtsfigur einer Fraktion - anders als etwa eine juristische Person - nicht abstrakt von den in ihr zusammengeschlossenen Personen zu sehen. Den Fraktionen sind zwar von der Hessischen Gemeindeordnung sowie den Geschäftsordnungen der Gemeindevertretungen eigene Rechte und Pflichten eingeräumt. Dies macht sie aber noch nicht zu einer von ihren Mitgliedern losgelösten Rechtspersönlichkeit (vgl. Schmidt/Kneip, HGO, 1995, § 36a Rdnr. 6). Fraktionen sind lediglich Teile und ständige Gliederungen einer Vertretungskörperschaft als Ausprägung des Assoziationsrechts der Abgeordneten (vgl. Trute, in: von Münch/Kunig, GG, Komm., Bd. 2, 2001, Art. 38 Rdnr. 96). Der Fraktionsvorsitz setzt folglich das Vorhandensein mehrerer (Fraktions-) Mitglieder voraus. Besteht dagegen eine Fraktion nur aus einem einzigen Mitglied, fehlt es an einem für die Wahrnehmung von Leitungs- und Koordinierungsfunktionen entscheidenden Adressatenkreis.
16 Aus den Normen der Hessischen Gemeindeordnung folgt nichts anderes, weil sie in Ansehung der vorstehend dargestellten Rechtslage bei Ein-Personen-Fraktionen gerade die Rechtsfigur eines Fraktionsvorsitzenden nicht konstituiert.
17 Soweit die Klägerin § 36a HGO für ihre Rechtsauffassung anführt, kann weder aus der Systematik noch aus dem Sinn und Zweck des § 36a HGO geschlossen werden, dass eine Ein-Personen-Fraktion einen Vorsitzenden haben kann oder muss. Nach 36a Abs. 1 S. 4 HGO erhalten zwar Parteien oder Wählergruppen, die durch Wahlen in der Gemeindevertretung vertreten sind, Fraktionsstatus. Dies bedeutet jedoch nicht, Ein-Personen-Fraktionen bedürften eines Fraktionsvorsitzenden. Denn hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Ein-Personen-Fraktion nur um eine Fiktion handelt, die aus Gründen des Minderheitenschutzes und als Ausfluss des Parteienprivilegs eingeführt wurde (vgl. Hess. VGH, NVwZ-RR 1997, 308, 309; VG Wiesbaden, HSGZ 2002, 255, 256). Die Notwendigkeit eines Fraktionsvorsitzenden wurde für diese Gruppierungen jedoch gerade nicht geschaffen, insbesondere auch nicht in § 36a Abs. 2 HGO. Danach ist die Bildung einer Fraktion, ihre Bezeichnung, die Namen der Mitglieder und Hospitanten sowie des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung und dem Gemeindevorstand mitzuteilen. Bei einer Ein- Personen-Fraktion läuft diese Regelung ins Leere und ist deswegen nicht anwendbar. Das einzige Mitglied einer solchen Fraktion ist nämlich bekannt, und zu einer Wahl eines Vorsitzenden sowie eines Stellvertreters kann es erst gar nicht kommen, da eine solche Wahl eine Personenmehrheit voraussetzt. Wenn der Gesetzgeber das Rechtsinstitut eines Fraktionsvorsitzenden für Ein-Personen- Fraktionen hätte einführen wollen, hätte es demnach zumindest an dieser Stelle einer ausdrücklichen Regelung bedurft.
18 Die Regelungen des § 36a Abs. 1 S. 5 bis 7 HGO können ebenfalls nicht zur Begründung dafür herangezogen werden, dass eine Ein-Personen-Fraktion über einen Vorsitzenden verfügen muss. Nach dieser Vorschrift kann eine Fraktion zu ihren Sitzungen auch andere Personen, die nicht Mitglied der Fraktion sind, hinzuziehen. Diese Personen unterliegen gemäß § 36a Abs. 1 S. 6 HGO der Verschwiegenheitspflicht nach § 24 HGO. Hierauf sind sie vom Fraktionsvorsitzenden hinzuweisen (§ 36a Abs. 1 S. 7 HGO). Diese Aufgabe des Fraktionsvorsitzenden konstituiert jedoch nicht das Bedürfnis für einen Fraktionsvorsitz auch bei der Ein-Personen-Fraktion. Bei einer Ein-Personen- Fraktion ist selbstverständlich, dass nur das einzige Mitglied der Fraktion einen Hinweis auf die Verschwiegenheitspflicht erteilen kann. Der Rechtsfigur eines Fraktionsvorsitzenden bedarf es daher nicht. Im Übrigen ist die Durchführung von Fraktionssitzungen keine Aufgabe, welche dem Fraktionsvorsitzenden selbst zugewiesen ist. Vielmehr steht sie nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 36a Abs. 1 S. 5 HGO der Fraktion als solcher zu.
19 In gleicher Weise verhält es sich hinsichtlich der Übersendung von Ergebnisniederschriften über die Sitzungen des Gemeindevorstandes an den Fraktionsvorsitzenden nach § 50 Abs. 2 S. 4 HGO. Die Fraktionsvorsitzenden erhalten die Niederschrift lediglich als Repräsentanten der besonders wesentlichen Gruppierungen innerhalb der Gemeindevertretung (Bennemann, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Landesausgabe Hessen, Ordner B 1, Stand: 01.01.2002, HGO, § 50 Rdnr. 86). Ein eigenständiges Überwachungsrecht der Fraktionsvorsitzenden als Empfänger der Niederschriften ist damit aber gerade nicht verbunden (vgl. Schneider/Dreß ;ler/Lüll, HGO, Stand: April 1999, § 50 Erl. 3, S. 10; Bennemann, a.a.O.). Die Übersendung von Niederschriften an eine Ein-
S. 10; Bennemann, a.a.O.). Die Übersendung von Niederschriften an eine Ein- Personen-Fraktion kann in Ermangelung anderer Möglichkeiten immer nur über das einzige Mitglied dieser Fraktion erfolgen. Eines besonderen Repräsentanten in Form eines Fraktionsvorsitzenden bedarf es insofern nicht.
20 Auch aus der Erwähnung der Fraktionsvorsitzenden in § 8 Nr. 2 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten, wonach der Ältestenrat aus dem Präsidium und den Fraktionsvorsitzenden besteht, und der hierzu von der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten geübten Praxis, die Klägerin als Mitglied des Ältestenrats anzusehen, folgt ebenso wenig, dass die Klägerin als einziges Mitglied ihrer Fraktion auch deren Vorsitzende ist. Sie wird - ungeachtet, ob dies rechtlich zwingend ist - von der Beklagten deshalb als Mitglied des Ältestenrats angesehen, da ihr Fraktionsstatus zukommt. Diese Praxis hat aber für die Frage, ob die Klägerin auch in rechtlicher Hinsicht Vorsitzende ihrer Fraktion ist, keine konstitutive Bedeutung.
21 Schließlich gebieten auch Sinn und Zweck der §§ 27 Abs. 3 S. 3 HGO, 5 Nr. 1 ES nicht, diese Entschädigungsregelung auf das einzige Mitglied einer Ein-Personen- Fraktion anzuwenden. Die Vorschrift des § 27 Abs. 3 S. 3 HGO geht erkennbar davon aus, dass dem Vorsitzenden aufgrund seiner hervorgehobenen Position besondere durch die Fraktionsarbeit bedingte Aufwendungen entstehen, insbesondere durch die Übernahme leitender, organisatorischer sowie repräsentativer Aufgaben. Damit dient die Vorschrift der Ermöglichung eines entsprechenden Ausgleichs für die Wahrnehmung derartiger Funktionen (vgl. Schneider/Dreßler/Lüll, a.a.O., § 27 Erl. 4). Dies bedeutet jedoch nicht, dass auch dem einzigen Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion, welchem in Ermangelung eines Vorsitzenden Verpflichtungen gleich einem Fraktionsvorsitzenden obliegen, allein aufgrund dieser Situation ein entsprechender Ausgleich zusteht. Denn die Vielzahl der besonderen organisatorischen und leitenden Tätigkeiten eines Fraktionsvorsitzenden fallen in einer Ein-Personen-Fraktion aufgrund ihrer Struktur nicht an. Innerhalb einer solchen Fraktion können Aufgaben weder delegiert noch deren Erfüllung durch verschiedene Mitglieder koordiniert werden. Zudem entsteht hinsichtlich der politischen und gestaltenden Arbeit kein fraktionsinterner Abstimmungsbedarf.
22 Aber auch soweit das einzige Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion tatsächlich Aufgaben wahrnimmt, die von der Hessischen Gemeindeordnung, der Geschäftsordnung der Gemeindevertretung oder nach parlamentarischen Usancen einem Fraktionsvorsitzenden zugewiesen sind, folgt weder aus Sinn und Zweck des Entschädigungsanspruchs aus §§ 27 Abs. 3 S. 3 HGO, 5 Nr. 1 ES noch aus dem in § 36a Abs. 1 S. 4 HGO zum Ausdruck gekommenen Minderheitenschutz das Erfordernis einer Anwendung der Ausgleichsvorschriften für Fraktionsvorsitzende. Es ist schon zweifelhaft, ob der verfassungsrechtlich gewährleistete Minderheitenschutz überhaupt durch diese Entschädigungsregelungen berührt wird. Die Normen der §§ 27 Abs. 3 S. 3 HGO, 5 Nr. 1 ES dienen in erster Linie dem Ausgleich materieller Aufwendungen und Verluste, die durch die Fraktionsarbeit bedingt werden, nicht aber der Sicherung politischer und kommunalrechtlicher Teilhaberechte. Sie sind als pauschalierter Aufwendungsersatz für besondere persönliche Belastungen innerhalb der Fraktion anzusehen. Im Übrigen verlangen das Prinzip des Minderheitenschutzes und der Gleichheitsgrundsatz nicht, dass Fraktionen ungeachtet ihrer Größe stets gleich zu behandeln sind. Dies gilt bereits für politische Teilhaberechte. So kann etwa die Gemeindevertretung gemäß § 62 Abs. 2 S. 1 HGO beschließen, dass sich alle oder einzelne Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammensetzen. Entsprechendes ist bei Zuwendungsansprüchen anzunehmen. Hier sind ebenfalls Differenzierungen nach der Größe der Fraktionen zulässig, etwa bei der Gewährung von Fraktionszuschüssen (vgl. Hess. VGH, DVBl. 1995, 932, 933). Es entspricht letztlich dem sich in den unterschiedlichen Fraktionsstärken ausdrückenden Wählerwillen, dass mehrköpfige Fraktionen ein anderes Gewicht zukommt als Ein- Personen-Fraktionen. Entschädigungsvorschriften dienen nicht dazu, solche, durch die unterschiedliche Größe bedingte Ungleichheiten zwischen verschiedenen Fraktionen zu egalisieren.
23 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

References: § 27
 § 36
 § 5
 § 61
 § 61
 § 27
 § 27
 § 36
 § 27
 § 27
 § 5
 § 27
 § 5
 § 36
 Art. 38
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 24
 § 36
 § 50
 § 50
 § 50
 § 8
 § 27
 § 27
 § 36
 § 62
 § 154
 § 167