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Timestamp: 2020-04-03 19:27:02+00:00

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Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 692202881
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 70/2016. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.I. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LO RIGEN (ARTÍCULO 6o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). II. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. SUS LÍMITES. III. SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO PARA SU IMPLEMENTACIÓN (ARTÍCULOS SEGUNDO Y CUARTO TRANSITORIOS DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 27 DE MAYO DE 2015). IV. SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN. BASES CONSTITUCIONALES QUE LO RIGEN (ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). V. PRIVACIDAD Y DATOS PERSONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL UMBRAL DE SU PROTECCIÓN DEBE SER MENOR QUE EL DE LOS PARTICULARES, EN ARAS DE UN CORRECTO FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y EL LEGAL COMPORTAMIENTO DE ÉSTOS (ARTÍCULO 29 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). VI. PRIVACIDAD Y DATOS PERSONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA NECESIDAD DE UN MAYOR ESCRUTINIO DE SU INFORMACIÓN PATRIMONIAL Y DE SUS INTERESES NO SUPRIME POR COMPLETO SU ESFERA PRIVADA (ARTÍCULO 29 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). VII. DECLARACIONES PATRIMONIALES Y DE INTERESES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LOS DATOS QUE CONSTAN EN AQUÉLLAS, CUYA DIFUSIÓN NO AFECTE SU INTEGRIDAD, NO PONGA EN RIESGO SU VIDA O NO LOS HAGA IDENTIFICABLES, CONSTITUYEN INFORMACIÓN PÚBLICA (ARTÍCULOS 29, 34, PÁRRAFO TERCERO, Y 48, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). VIII. DECLARACIONES PATRIMONIALES Y DE INTERESES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LOS ARTÍCULOS 29 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS, ASÍ COMO 113 Y 116 DE LA LEY GENERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, DEFINEN CLARAMENTE LOS LINEAMIENTOS Y ELEMENTOS QUE EL COMITÉ COORDINADOR DEBE OBSERVAR PARA LA ELABORACIÓN DE LOS FORMATOS EN LOS QUE SE RENDIRÁN AQUÉLLAS (ARTÍCULOS 29, 34, PÁRRAFO TERCERO, Y 48, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS).
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 70/2016. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 13 DE JUNIO DE 2017. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día trece de junio de dos mil diecisiete, por el que se emite la siguiente:
Mediante la que se resuelve, la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por diversos diputados de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de los artículos 29; 34, tercer párrafo; 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como del sexto párrafo del artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación, de dieciocho de julio de dos mil dieciséis.
1. Presentación del escrito, autoridades (emisoras y promulgadoras) y normas impugnadas. El dieciséis de agosto de dos mil dieciséis, por escrito entregado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, diversos diputados federales, integrantes de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso de la Unión, promovieron acción de inconstitucionalidad, en contra del propio Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal.
2. Norma general impugnada. En esta acción de inconstitucionalidad se impugnaron los artículos 29; 34, tercer párrafo; 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como el sexto párrafo del artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación de dieciocho de julio de dos mil dieciséis.
3. Conceptos de invalidez. Los diputados accionantes en sus conceptos de invalidez, manifestaron, en síntesis, lo siguiente:
Primer concepto de invalidez. Violación a los artículos 1o., 6o., 16, 108 y 113 de la Constitución Federal, así como a los artículos 1 y 8 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción y del artículo 3 de la Convención Interamericana contra la Corrupción.
a) El punto central de la reforma constitucional en materia anticorrupción, consistió en hacer públicas y sin reservas las declaraciones de los servidores públicos, tanto la patrimonial, la fiscal y la de conflicto de intereses. No obstante ello, la mayoría de los legisladores integrantes del Congreso de la Unión, decidieron apartarse de esta lógica, ya que en el artículo 29 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, se estableció una excepción ambigua que restringe la publicidad pretendida, ello bajo el amparo de una posible afectación a la vida privada o a los datos personales de los servidores públicos.
b) Esta excepción se configura como una tensión entre dos derechos humanos: el de la máxima protección de los datos personales frente al de acceso a la información. La interacción entre ambos derechos exige un prudente ejercicio de ponderación en el que se logre su optimización hasta donde sea posible.
c) En este escenario, resulta indispensable maximizar el derecho de acceso a la información frente al de la protección de datos o del patrimonio de los servidores públicos, pues ello generará la consolidación de una confianza social, respecto de las autoridades.
d) No debe perderse de vista que el derecho a recibir información, es un importante presupuesto de la democracia liberal. Tanto el derecho de acceso a la información pública como los principios constitucionales que conforman la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, son principios dotados de una dimensión colectiva que juega un papel fundamental en el ejercicio ponderativo que debe llevarse a cabo al entrar en conflicto con otros derechos. De este modo, la limitación prevista en el artículo 29 impugnado debe evaluarse bajo este tamiz institucional o público.
e) La publicidad de las normas y la transparencia de los actos del poder público es un elemento esencial de la democracia, y sobre todo, una garantía contra el uso arbitrario del poder y el combate a la corrupción.
f) Si bien el patrimonio constituye un atributo de la personalidad que debe permanecer ajeno al conocimiento de las demás personas, en el caso de los servidores públicos no puede valorarse de la misma manera. Ello porque, en primer lugar, la constitución de dicho patrimonio tiene un origen público, al estar integrado con recursos públicos; en segundo lugar, porque la relación de razonabilidad que debe guardar el aumento del patrimonio de dicho servidor, en relación con el ingreso que recibe, también constituye un elemento que reviste un interés justificado para el escrutinio de la sociedad al resultar un importante inhibidor de la corrupción y, finalmente, porque la correspondencia entre los ingresos que percibe el servidor público y el desempeño de la función pública que realiza, es un elemento que una sociedad madura y democrática debe analizar, no solamente para el fortalecimiento de la confianza en la representación -en este caso legislativa-, sino además para la exigencia de un mejor desempeño en el ejercicio de las labores encomendadas a los servidores públicos.
g) De esta forma una consideración absoluta al respeto a la vida privada y a la protección de datos personales de los servidores públicos, impone una restricción desproporcionada al derecho a la información y viola el principio democrático de rendición de cuentas, inmerso en el principio de máxima publicidad de la información en manos del poder público, en tanto pasa por alto que las declaraciones patrimoniales y de intereses no sólo contienen datos que son privados e indisponibles al escrutinio público, sino que además, y principalmente, contiene datos que aun siendo privados, como el patrimonio, por el interés público que representa y la calidad del sujeto, son datos públicos, y debe permitirse su conocimiento.
h) Además, en todo caso, no es dable homologar en cuanto a su alcance y contenido, el tratamiento de la información que se contiene en la declaración patrimonial y en la de intereses y la fiscal, pues en el supuesto de mantener la tutela de la vida privada y los datos personales para la declaración patrimonial, no cabe tal reserva en los otros dos tipos de declaraciones, ya que éstas pueden implicar una afectación en el desarrollo imparcial de las funciones de los servidores públicos, además de que dan la oportunidad de revisar que el monto total del pago de sus impuestos, sea acorde a los ingresos públicos que hayan obtenido. De este modo, tanto la declaración de intereses como la fiscal de un servidor público, deben ser públicas en su integridad.
i) Finalmente no debe perderse de vista que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha establecido que en una sociedad democrática, los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio y la crítica del público.
j) De este modo, se solicita la declaración de invalidez de la salvedad, prevista en el artículo 29 impugnado, para el efecto de que se ratifique que las declaraciones patrimonial y de intereses deben ser públicas.
Segundo concepto de invalidez. Violación a los artículos 1o., 6o., 16 y 108 de la Constitución Federal. En este concepto de invalidez se hace valer un argumento general en el sentido de una violación al principio de reserva de ley y al respecto se elaboran tres tipos de argumentos particulares:
a) Regulación legal, tanto del proceso como del contenido de las declaraciones patrimoniales y de intereses. En este apartado se indica que el esquema previsto en los artículos 29, 34 y 48 impugnados, vulnera el mandato constitucional establecido en los artículos 6o., apartado A, fracción II; 16 y 108 de la Constitución Federal, ya que el legislador federal se abstuvo de reglamentar, e incluso de dar un contenido mínimo, en lo relativo a los alcances de las declaraciones patrimonial y de intereses que deben presentar los servidores públicos, así como también fue omiso en establecer un marco legal en el que se precisen los alcances de los derechos a la vida privada y a la protección de datos personales. Esta falta de regulación, transgrede el principio de reserva de ley, ya que es obligación del Congreso de la Unión establecer dichos alcances. En este sentido, el artículo 29 impugnado, dispone que corresponderá al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción -a propuesta del Comité de Participación Ciudadana-, delimitar la información pública de las declaraciones, otorgando la facultad a dicho comité para graduar el alcance del derecho a la información pública que deben contener dichas declaraciones, permitiendo a su vez, una reglamentación de los derechos a la vida privada y la protección de los datos personales de los servidores públicos. Cita en apoyo la tesis aislada 1a. CCXV/2013 (10a.), de rubro: "DERECHOS HUMANOS. REQUISITOS PARA RESTRINGIRLOS O SUSPENDERLOS CONFORME A LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 30 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS."
b) Reglamentación de los derechos humanos previstos en la Constitución o en los tratados internacionales. El artículo 29 impugnado, encomienda al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción la elaboración de los formatos, mediante los cuales los servidores públicos deberán rendir sus declaraciones patrimoniales y de intereses, con lo que se faculta a este comité para que determine los alcances al derecho a la máxima publicidad de documentos públicos y efectúe el ejercicio de ponderación frente a otros derechos humanos, como el de tutela a la vida privada y protección de datos personales. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 87/2015 y 75/2015, ha señalado que los derechos humanos sólo pueden ser de fuente constitucional o convencional, excluyendo la posibilidad de que poderes o entes públicos diversos puedan reglar su contenido. En este sentido, si bien el aludido comité es una instancia constitucional responsable de la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos, y que uno de sus principales mandatos es el diseño de políticas públicas integrales en la materia, dicha instancia no es una autoridad formal y materialmente legislativa que cuente con atribuciones para definir y dar contenido a los derechos humanos, previstos en la Constitución Federal. El legislador federal renunció a su atribución constitucional de legislar los alcances a dichos derechos al determinar que correspondería al citado comité establecer los elementos y alcances de una versión pública de las declaraciones patrimoniales y de intereses de los servidores públicos, sin establecer en la ley un parámetro para realizar la ponderación respectiva, y en cuanto a esto, se distingue respecto de los tres tipos de declaraciones:
- Tratándose de las declaraciones patrimoniales, el legislador federal debió haber realizado, al menos, un ejercicio básico para definir y distinguir los siguientes datos: 1) datos de identificación del servidor público, 2) ingreso mensual neto, 3) bienes -inmuebles, muebles, vehículos, forma de adquisición-, 4) inversiones, cuentas bancarias y otro tipo de valores, 5) gravámenes o adeudos, 6) función que realiza y, 7) datos del cónyuge y dependientes económicos. Sin embargo, fue omiso al respecto.
- En cuanto a las declaraciones sobre conflicto de interés, el parámetro de análisis debe ser distinto, ya que este tipo de declaraciones, por su naturaleza, no deben estar sujetas a ninguna tutela en cuanto a protección de datos personales o a la vida privada del servidor, puesto que se trata de una herramienta fundamental en el combate a la corrupción y los ciudadanos deben tener acceso a cualquier información que pueda influir impropiamente en el desempeño de las responsabilidades y obligaciones de los servidores públicos derivados de sus relaciones privadas. Al respecto debe tenerse en cuenta que, si bien en la Ley General de Responsabilidades Administrativas -artículos 3o., fracción VI y 47- el legislador federal al menos estableció un contenido conceptual que permite arribar a la conclusión de que la declaración sobre conflicto de interés debe ser íntegramente pública, debe precisarse de manera cierta que en dicho caso no será oponible la excepción del derecho a la vida privada o a la protección de datos personales de los servidores públicos.
- Finalmente tratándose de la declaración fiscal, en los conceptos de invalidez, únicamente se hace referencia a lo que establece el artículo 27 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero no se hace un argumento específico, sino únicamente se elabora una conclusión general en la que se reitera que el Congreso Federal indebidamente abdicó su obligación de legislar sobre los alcances del derecho a la información pública y su respectiva ponderación con la protección de la vida privada y los datos personales de los servidores públicos.
c) Establecimiento de tipos administrativos en blanco. De la lectura de los artículos 29, 34, 48 y tercero transitorio, impugnados, se desprenden ciertos elementos que configuran una conducta cuya omisión se traduce en una falta administrativa, sin embargo, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, establece en su artículo 49 como falta no grave la omisión de la presentación, en tiempo y forma, de las declaraciones de situación patrimonial y de intereses, mientras que en el artículo 60 estableció como conducta grave la falta de veracidad o el ocultamiento de información por parte de los servidores públicos. De estos ejemplos se puede advertir que el tipo administrativo se perfeccionará no por lo dispuesto en la ley o en un reglamento administrativo, o por lo que al caso disponga un organismo constitucional autónomo -lo que en todo caso integraría un tipo penal en blanco o una falta administrativa-, sino por un ente constitucional, responsable de dictar políticas públicas integrales en materia de prevención y combate a la corrupción. Esta delegación a una autoridad distinta al poder legislativo genera una inconstitucionalidad ya que la ley debe establecer con claridad el alcance normativo de la conducta a la que está obligado el servidor público, pues es justamente el Congreso de la Unión el facultado para legislar en materia de delitos y faltas federales. Se citan como apoyo a estos argumentos, dos criterios aislados emitidos por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos números y título y subtítulo son los siguientes: 1a. CCCXIX/2014 (10a.), "TIPOS ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL MODELO DE ESTADO REGULADOR." y 1a. CCCXVIII/2014 "PRINCIPIO DE LEGALIDAD. MODULACIÓN APLICABLE A LA VERTIENTE SANCIONATORIA DEL MODELO DEL ESTADO REGULADOR."
Conclusión de los conceptos de invalidez planteados. Se solicita se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, en la porción normativa establecida en el artículo 29 que dispone que "el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, emitirá los formatos respectivos, garantizando que los rubros que pudieran afectar los derechos aludidos queden en resguardo de las autoridades competentes", así como de las demás porciones normativas impugnadas que son consecuencia directa del citado enunciado, para así mantener un orden jurídico vigente para la debida tutela de los derechos humanos primarios, tanto de acceso a la información como de protección a la vida privada y a los datos personales, tal como debe acontecer en un régimen democrático como lo es el Estado Mexicano.
4. Artículos constitucionales que los accionantes señalan como violados. Los diputados accionantes señalaron como artículos violados los siguientes: 1o., 6o., 16, 108 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Admisión y trámite. Mediante proveído de dieciocho de agosto de dos mil dieciséis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 70/2016(1) y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.R.C.D..
6. Por acuerdo de dieciocho de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro instructor, admitió la demanda de acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al Poder Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión para que rindieran sus informes.(2)
7. Informes de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal.
A) La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión señaló, en síntesis, lo siguiente:
• Los conceptos de invalidez planteados son infundados, porque las normas generales impugnadas son formal y materialmente constitucionales ya que el procedimiento legislativo por el cual se expidió el "Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa", cumplió con los requisitos formales y procesales que dispone la Constitución Federal, además de que los artículos impugnados, se ajustan al texto de la Ley Fundamental.
• Si bien el artículo 6o. de la Constitución Federal, establece un derecho de acceso a la información pública que rige como regla general, éste también se encuentra limitado -en forma genérica igualmente- por el derecho a la protección de datos personales, por lo que el acceso público a los datos personales distintos a los del propio solicitante de información, sólo procede en ciertos supuestos reconocidos, expresamente por las leyes respectivas. Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 333/2009, señaló que los poderes públicos no están autorizados para mantener secretos y reservas frente a los ciudadanos en el ejercicio de las funciones estatales que están llamados a cumplir, salvo las excepciones legalmente tasadas que operan cuando la revelación de datos sea susceptible de afectar la intimidad, la privacidad y la seguridad de las personas.
• Por su parte el artículo 16 constitucional, establece el derecho a la protección de datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, así, este reconocimiento del derecho a la protección de datos personales, consistente en el control de cada individuo sobre el acceso y uso de la información personal en aras de preservar la vida privada de las personas. En relación con esto, cita como apoyo lo resuelto por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte al resolver la contradicción de tesis 56/2011.
• El artículo 108 constitucional, en lo que interesa, establece que los servidores públicos estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial y de intereses ante las autoridades competentes y en los términos que determine la ley.
• El artículo 113 constitucional establece el Sistema Nacional Anticorrupción, el cual contará con un Comité Coordinador competente, entre otras cosas, para determinar los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno.
• La excepción establecida en los artículos 29 y 34 impugnados, respecto de la información en las declaraciones patrimoniales y de intereses, cuya publicidad pueda afectar la vida privada o los datos personales de los servidores públicos, tutela derechos de orden constitucional, ya que busca proteger la privacidad de los datos personales, por ello carece de sustento establecer una contradicción entre esta excepción y el derecho a la información de los ciudadanos.
• Además esta excepción no genera una violación al derecho de acceso a la información, ya que éste no es absoluto y puede limitarse válidamente, conforme a lo dispuesto por la propia Constitución Federal, tal como lo hace cuando categóricamente prevé que la información relativa a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes, con lo que se establece una cláusula de reserva legal por razones de interés público, seguridad nacional, vida privada y datos personales.
• Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte, al resolver el amparo en revisión 168/2011, determinó que el derecho de acceso a la información puede limitarse en virtud del interés público y de la vida privada y los datos personales, de modo que si bien existe un derecho de acceso a la información pública que rige como regla general, este derecho está limitado también en forma genérica por el derecho a la protección de datos personales. Cita la tesis aislada 1a. VII/2012 (10a.), de rubro "INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. LÍMITE AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL)."
• Una interpretación relacionada y armónica de los artículos 6o. y 16 de la Constitución Federal, permite establecer que la información relativa a la vida privada y los datos personales, no cambia su naturaleza jurídica por el hecho de estar en posesión de las autoridades o entidades públicas señaladas en el propio artículo 6o. y, por tanto, no está sujeta de manera absoluta a los principios de máxima publicidad.
• La propia Suprema Corte reiteradamente, ha emitido criterios en el sentido de sustentar la limitación del derecho de acceso a la información, respecto de la protección de datos que afecten la vida privada o los datos personales protegidos por la Constitución Federal. Algunos de los criterios que sirven de apoyo son las tesis: P./J. 26/2013 (10a.), de rubro "AUDITORÍAS AMBIENTALES VOLUNTARIAS. LA INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN GENERADAS POR LOS PARTICULARES O SUS AUDITORES Y ENTREGADAS A LA PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE DURANTE SU TRAMITACIÓN, SI BIEN SON DE CARÁCTER PÚBLICO, NO PODRÁN DIVULGARSE SI SE ACTUALIZAN LOS SUPUESTOS PARA SU RESERVA TEMPORAL O SE TRATA DE DATOS CONFIDENCIALES.", 1a. VIII/2012 (10a.), cuyo rubro es: "INFORMACIÓN RESERVADA. LÍMITE AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL).", 2a. LXIV/2008, de rubro: "SECRETO FINANCIERO O BANCARIO. ES PARTE DEL DERECHO A LA VIDA PRIVADA DEL CLIENTE O DEUDOR Y, POR TANTO, ESTÁ PROTEGIDO POR LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA EN SU VERTIENTE DE DERECHO A LA PRIVACIDAD O INTIMIDAD." y 1a. XLIX/2014 (10a.), de título y subtítulo: "DERECHO A LA VIDA PRIVADA. ALCANCE DE SU PROTECCIÓN POR EL ESTADO."
• La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil quince no tuvo como resultado el establecimiento de una obligación constitucional para los servidores públicos en el sentido de presentar sus declaraciones patrimoniales y de intereses sin restricción alguna, sino que esta obligación se cumpla "en los términos que determine la ley".
• Además los preceptos impugnados son constitucionales ya que reproducen las limitaciones al derecho de acceso a la información establecidas por los propios artículos 6o., 16 y 108 constitucionales. Lo mismo sucede desde la perspectiva del ámbito de convencionalidad, ya que en el orden internacional, tampoco se ha establecido en forma vinculante la obligación del Estado Mexicano para que las declaraciones patrimoniales y de intereses de los servidores públicos sean públicas sin restricción alguna.
• Aun suponiendo sin conceder que los artículos impugnados establecieran una restricción del derecho a la información pública, o a los principios derivados del Sistema Nacional Anticorrupción, ésta debe considerarse como una excepción a los derechos constitucionales establecidos en la Constitución Federal, por lo que al regular un caso de excepción, encuentra sustento en los citados preceptos constitucionales. Se señala que sirve de apoyo lo resuelto por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte al resolver la contradicción de tesis 293/2011 y cita la tesis P./J. 20/2014 (10a.), de título y subtítulo: "DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL."
• La atribución establecida en los artículos impugnados para que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, expida las normas y los formatos impresos de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los declarantes deberán presentar la declaración de intereses, así como los manuales e instructivos, no es contraria al principio de reserva de ley, pues se trata de una norma habilitante a efecto de que el citado Comité Coordinador pormenorice, de manera concreta y específica, los principios y lineamientos convenidos en la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas. Cita como apoyo los criterios contenidos en las siguientes tesis: 1a. XXIII/2012 (10a.), "SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. EL ARTÍCULO 14, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA (PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE DICIEMBRE DE 1995), CONSTITUYE UNA CLÁUSULA HABILITANTE QUE AUTORIZA A DICHO ÓRGANO DESCONCENTRADO PARA EMITIR REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS.", 2a. LXII/2016 (10a.), "CONTABILIDAD ELECTRÓNICA. LAS CLÁUSULAS HABILITANTES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 28, FRACCIONES III Y IV, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ESTÁN SUJETAS A LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA, POR LO QUE NO LOS TRANSGREDEN (DECRETO DE REFORMAS PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 9 DE DICIEMBRE DE 2013)." y 1a. CXIV/2012 (10a.), "TELECOMUNICACIONES. LOS ARTÍCULOS 9-A, FRACCIÓN I, Y 41 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE FACULTAN A LA COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES A EXPEDIR LOS PLANES TÉCNICOS FUNDAMENTALES QUE PERMITAN LA INTERCONEXIÓN E INTEROPERABILIDAD DE SUS REDES, NO VULNERAN LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA."
• En cuanto al argumento relativo a que las normas impugnadas no regulan específicamente ciertos detalles en el ejercicio de la atribución referida, ello no significa que sean violatorias del artículo 16 constitucional, pues ello equivaldría a exigir en el texto legal de una norma secundaria, la precisión de detalles casuísticos y concretos del actuar administrativo. No obstante ello, de cualquier modo, las autoridades deben fundar y motivar correctamente sus actos por disposición expresa del mandato constitucional de referencia, esto es, la omisión del legislador no exime a la autoridad del cumplimiento de los requerimientos constitucionales.
• Además, el hecho de que no se hayan establecido definiciones o conceptualizaciones específicas que debe abordar el Comité Coordinador y que el legislador haya empleado conceptos jurídicos indeterminados, de ninguna manera implica que las normas impugnadas, se tornen inseguras o que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libremente, o incluso arbitrariamente, la resolución que corresponda pues el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio, respetando el marco constitucional y los principios en la materia. Se cita como apoyo la tesis 1a./J. 1/2006, de rubro: "LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE QUE ESTABLEZCAN CONCEPTOS INDETERMINADOS."
• Finalmente en relación con el parámetro relativo a la limitación de "los rubros cuya publicidad pueda afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la Constitución", dicha restricción ya ha sido explorada en materia de derecho a la información, siendo que las fracciones I y II del segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución Federal establecen los fines constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al derecho relativo, cuyo desarrollo se encuentra tanto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, como en la jurisprudencia. Al respecto cita lo resuelto en diversos asuntos tales como la acción de inconstitucionalidad 49/2009, el amparo en revisión 50/2008 y el amparo en revisión 168/2011.
B) La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión señaló, en síntesis, lo siguiente:
• Las normas generales impugnadas son formal y materialmente constitucionales, ya que el procedimiento legislativo por el cual se expidió el "Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa", cumplió con los requisitos formales y procesales que dispone la Constitución Federal, además de que los artículos impugnados, se ajustan al texto de la Constitución Federal.
• El acceso a la información pública, admite dos grandes excepciones: a) la que responde a los casos en que la divulgación de la información puede causar daño a un interés público jurídicamente protegido -seguridad pública, seguridad o defensa nacional, entre otros- y, b) la que se justifica por la necesidad de proteger la vida privada y los datos personales que derivan de ésta. Cada excepción supone una racionalidad diferente e implica una valoración distinta, respecto de su aplicación a los casos concretos.
• Tratándose de la segunda excepción se debe partir de la premisa general de que este tipo de información, está restringida a terceros y que no puede ser divulgada, sino mediante el consentimiento del titular de la misma. Sin embargo esta regla general no es absoluta, sino que pueden existir circunstancias excepcionales en que el interés público justifique su divulgación, circunstancias que suponen una compleja valoración de los intereses en juego a través de la aplicación de la "prueba de daño", la cual consiste en determinar cuál sería el daño que se ocasionaría si se difundieran públicamente ciertos datos en aras de satisfacer un imperativo de orden público consagrado en la Constitución Federal.
• Este estándar de ponderación ha sido reconocido por la Primera Sala de la Suprema Corte como una facultad de las autoridades que poseen una información pública solicitada para ponderar y valorar mediante la debida fundamentación y motivación, si se debe proporcionar o no la información solicitada, valorando si su divulgación podría o no causar un riesgo o perjuicio real al objetivo o principio que trata de salvaguardar, debiéndose demostrar que el perjuicio u objetivo reservado resultan mayormente afectados que los beneficios que podrían lograrse con la difusión de la información.
• Así, el resultado que arroje el estándar de prueba de daño en un caso concreto, se erige como el límite al principio de máxima publicidad, de ahí la conveniencia en el sentido de que las disposiciones que limitan el acceso a la información no sean enunciadas de modo general, sino que su redacción sea tal que de su interpretación pueda deducirse cuál o cuáles son los derechos, principios o bienes jurídicos que se buscan tutelar en la restricción respectiva.
• Al respecto, debe tenerse en cuenta que las declaraciones patrimoniales, constituyen documentos que se escinden en ambos ámbitos ya que, por un lado, al estar en manos de una autoridad se considera información pública, respecto de la cual rige el principio constitucional de máxima publicidad, pero por otro lado, inciden en el ámbito de la vida privada y los datos personales, lo que hace que buena parte de la declaración sea información confidencial protegida por la propia Constitución Federal, en tanto contienen, por ejemplo, datos como el estado civil, nombre, edades y número de hijos del funcionario, su información patrimonial, la de su cónyuge o dependientes económicos, entre otros, todo lo cual debe estimarse como confidencial, ya que precisamente al tenor de lo consagrado en el propio artículo 6o. constitucional, la información confidencial, salvaguarda los datos de sus titulares, en relación con la vida privada, cuya protección no está sujeta a temporalidad, ni al principio de máxima publicidad.
• Por otro lado, cuando se está en el supuesto de que la divulgación de información confidencial debe realizarse en aras del interés público, el operador debe aplicar una prueba de ponderación denominada "prueba de interés público", para establecer que cierta información, perteneciente al ámbito privado, puede ser divulgada por una causa superior de interés público.
• De este modo, el legislador debe diseñar un sistema balanceado que no establezca una prohibición general de divulgación de las declaraciones patrimoniales, pero tampoco que produzca una apertura que vacíe por completo el núcleo esencial de los derechos a la vida privada y la protección de datos personales, por ello, lo constitucionalmente adecuado es que se generen normas que permitan a los operadores jurídicos ponderar el peso del interés público y la prueba del daño por la divulgación de cierta información, salvaguardando la integridad de otra que es estrictamente confidencial y que, por ese motivo, no coadyuva ni siquiera de modo periférico a construir un espectro de escrutinio democrático social.
• El derecho de acceso a la información pública y los derechos de la vida privada y la protección de datos personales son autónomos y de igual rango constitucional, no prevalece uno sobre los otros, aun en el caso de servidores públicos, sujetos a un umbral de menor resistencia normativa y convencional. Al respecto, es cierto que las declaraciones patrimoniales y de intereses contienen información que, desde luego, resulta de interés para la sociedad, pues por su conducto, se puede conocer si su comportamiento patrimonial se ha desarrollado con base en los principios de legalidad, honradez e imparcialidad que les impone la propia Constitución, sin embargo, la respuesta legislativa no puede transcurrir hacia una solución reduccionista de todo o nada y, por tanto, lo conducente es el establecimiento de una solución combinatoria y compensatoria de concordancia práctica.
• Esta construcción combinatoria de los derechos en juego es acorde con el criterio de proporcionalidad que deben satisfacer todas las normas legislativas que inciden en el ejercicio de derechos fundamentales, criterio que ha definido la Suprema Corte conforme a la revisión de los estándares de: a) legitimidad constitucional; b) idoneidad; c) necesidad; y, d) proporcionalidad en sentido estricto.
• De esta manera, se considera que el legislador federal, para garantizar el derecho a la información pública y la incidencia en los derechos a la vida privada y protección de datos personales de un servidor público, de manera proporcional, debe establecer una versión pública de las declaraciones patrimoniales y de intereses de los sujetos obligados, además de que este tipo de versiones no se enfrenta con ninguna disposición convencional sobre derechos humanos, ya que en el ámbito internacional no se ha establecido la obligación, de manera vinculante, para que las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, sean públicas necesaria e indefectiblemente.
• Una interpretación relacionada y armónica de los artículos 6o. y 16 de la Constitución Federal, permite establecer que la información confidencial, relativa a la vida privada y los datos personales, no cambia su naturaleza jurídica por el hecho de estar en posesión de las autoridades o entidades públicas señaladas en el propio artículo 6o. y, por tanto, no está sujeta de manera absoluta a los principios de máxima publicidad ni tampoco a las reglas de reserva temporal. Además, de la intelección de ambos preceptos constitucionales, también se obtiene que la información contenida en las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos es de carácter eminentemente personal y privada, en la medida que los servidores públicos, como cualquier persona, tienen datos que los identifican y los hacen identificables.
• De esta manera cualquier información que permita reconocer de forma directa o indirecta al servidor público es información personal y por tanto representa el límite que deben respetar los ejecutores de la norma al aplicar los preceptos impugnados, señalándose que solamente el monto de los ingresos que recibe un servidor público por desarrollar sus labores constituyen información pública regida por el principio de máxima transparencia, en tanto se trata de erogaciones que realiza el Estado con base en los recursos que encuentran su origen en mayor medida, en las contribuciones aportadas por los gobernados.
• En cuanto a los criterios para limitar el acceso a la información pública, los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental los establecen de manera clara, y esta normativa representa el marco reglamentario para que se pueda determinar por el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción qué información es indisponible para realizar una versión pública de una declaración patrimonial de un servidor público. Y al respecto es el propio artículo 34 impugnado el que debe entenderse remite a esta normativa.
• En la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, se estableció en el artículo 113 constitucional al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción. Este Comité es un órgano de relevancia constitucional, ya que está regulado en la propia Constitución y, en ella, se determinan sus funciones y facultades.
• Los artículos 29, 34 y 43 de la Ley de Responsabilidades Administrativas, establecen que este Comité tiene como funciones o facultades la creación de formatos, normas, mecanismos, manuales e instructivos para registrar la información bajo la cual deberán presentar los servidores públicos sus declaraciones de situación patrimonial y de interés, sin embargo estos preceptos en ningún momento indican que será dicha instancia la facultada para determinar qué tipo de información debe ser considerada como reservada, los alcances al derecho a la máxima publicidad de documentos públicos o la responsable de efectuar el ejercicio de ponderación de la tutela de la vida privada y de los datos personales, pues tal como lo señalan expresamente las normas impugnadas, esta autoridad deberá actuar, conforme a lo establecido en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la demás normatividad aplicable en la materia. De este modo, es válido concluir que el Congreso Federal, ha cumplido con su obligación de legislar sobre los alcances del derecho a la información pública y su respectiva ponderación con la protección de la vida privada y los datos personales de los servidores públicos y no ha delegado su competencia al citado Comité.
• En cuanto al argumento en el sentido de que el Congreso Federal debió haber realizado, al menos, un ejercicio básico para definir y distinguir los elementos básicos que deberían contener las declaraciones, cabe señalar que dicho ejercicio sí se hizo precisamente al señalar qué elementos deberán contener las versiones públicas de las declaraciones patrimoniales.
• Es cierto que los artículos 49 y 60 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, prevén sanciones administrativas por determinado grado de reprochabilidad, generando así faltas administrativas graves y no graves, pero en el entendido de un modelo de Estado Regulador, es permisible que los órganos constitucionales autónomos gocen de su propia facultad regulatoria en la materia de su especialidad, por lo que las faltas administrativas previstas en el ordenamiento impugnado no resultan violatorias de la Constitución Federal.
• Finalmente, solicita se declare la constitucionalidad de las normas impugnadas al apegarse a la Constitución Federal y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos y de combate a la corrupción de los que el país forma parte.
C) El Poder Ejecutivo Federal, únicamente, manifestó que es respetuoso del actuar de la minoría de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y que estará al pendiente de la resolución de la Suprema Corte. Adicionalmente, hizo notar que, respecto de los artículos 29 y 34 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como el artículo tercero transitorio por el que se expiden diversas normas en materia de anticorrupción, relativos al resguardo de información concerniente a la vida privada y datos personales que se encuentre en las declaraciones patrimonial y de intereses que deben presentar los servidores públicos, la Suprema Corte ya se pronunció en relación con el tema de la publicidad de las declaraciones que deben presentar los servidores públicos, al resolver el amparo en revisión 599/2012.
• En cuanto al argumento relacionado a que el legislador federal, se abstiene de reglamentar, incluso en cuanto a un contenido mínimo, los alcances de las declaraciones patrimonial y de intereses que deben presentar los servidores, no obstante que así lo ordena el numeral 108 constitucional, señala que ese Alto Tribunal, ha emitido diversos criterios, respecto de las denominadas cláusulas habilitantes, las cuales constituyen actos formalmente legislativos, a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez.
• Al respecto, citó los siguientes criterios: "CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.", "CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." y "CONTABILIDAD ELECTRÓNICA. LAS CLÁUSULAS HABILITANTES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 28, FRACCIONES III Y IV, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ESTÁN SUJETAS A LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA, POR LO QUE NO LOS TRANSGREDEN (DECRETO DE REFORMAS PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 9 DE DICIEMBRE DE 2013)."
8. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción,(3) se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
9. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre los artículos 29; 34, tercer párrafo; 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como del sexto párrafo del artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación de dieciocho de julio de dos mil dieciséis, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
10. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(4) dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial, la norma general o tratado internacional impugnados.
11. Los artículos impugnados: 29; 34, tercer párrafo; 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como del sexto párrafo del artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, fue publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación de dieciocho de julio de dos mil dieciséis.(5)
12. Tomando en cuenta esta fecha -dieciocho de julio-, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo, fue el diecinueve de julio, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales, venció el diecisiete de agosto de dos mil dieciséis.
13. Por tanto, si la demanda se presentó el dieciséis de agosto de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según se advierte del sello que obra al reverso de la foja ciento veintiocho del expediente, la impugnación resulta oportuna.
14. Legitimación del promotor de la acción. Se procederá a analizar la legitimación de quienes promueven la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
15. Los artículos 105, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia,(6) disponen que la acción de inconstitucionalidad, podrá promoverse por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales. Por tanto, en el caso, deben verificarse que: i) los promoventes sean integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; ii) que representen, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la misma; y que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes federales expedidas por el Congreso de la Unión.
16. Suscriben el escrito relativo doscientos diputados,(7) carácter que acreditan con las certificaciones expedidas por el secretario general de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,(8) en las que se hace constar que son diputados federales en funciones, y que fueron electos a la Sexagésima Tercera Legislatura por el periodo comprendido del primero de septiembre de dos mil quince al treinta y uno de agosto de dos mil dieciocho.
17. Por su parte, el artículo 52 de la Constitución Federal,(9) establece que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión está integrada por un total de quinientos diputados, por lo que los doscientos que suscriben la acción de inconstitucionalidad equivalen al cuarenta por ciento (40%) de los integrantes de dicho órgano legislativo.
18. Por último, en la presente acción, se impugnan los artículos 29; 34, tercer párrafo; 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como del sexto párrafo del artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, aprobados por el Congreso de la Unión, al que pertenecen los promoventes; de ahí que deba concluirse que éstos cuentan con legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad.
V.C. de improcedencia.
19. En el presente caso las partes no hacen valer causas de improcedencia, ni este Alto Tribunal, advierte de oficio que se actualice alguna. Por tanto, lo procedente es analizar los conceptos de invalidez que formuló la promovente de la presente acción de inconstitucionalidad.
20. Los accionantes plantean dos conceptos de invalidez, en el primero de ellos, elaboran un argumento general en el sentido de que el artículo 29 impugnado, atenta contra el punto central de la reforma constitucional en materia anticorrupción: la publicidad total de las declaraciones que deben rendir los servidores públicos con la finalidad de consolidar una confianza social, respecto a las autoridades y como garantía del uso arbitrario del poder y el combate a la corrupción.
21. En el segundo concepto elaboran un argumento general en el sentido de que el esquema previsto en los artículos impugnados 29; 34, párrafo tercero; 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; así como el artículo tercero transitorio del decreto por el que se emitió esta ley, viola el principio de reserva de ley, ya que el legislador no estableció el marco legal para graduar el alcance del derecho a la información pública que deben contener las declaraciones que presentarán los servidores públicos, facultándose al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción para delimitar este tipo de información, generando, además, la posibilidad de que se constituyan tipos administrativos en blanco.
22. Los artículos impugnados son los siguientes:
"Artículo 29. Las declaraciones patrimoniales y de intereses serán públicas salvo los rubros cuya publicidad pueda afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la Constitución. Para tal efecto, el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, emitirá los formatos respectivos, garantizando que los rubros que pudieran afectar los derechos aludidos queden en resguardo de las autoridades competentes."
"Asimismo, el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, emitirá las normas y los formatos impresos; de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los declarantes deberán presentar las declaraciones de situación patrimonial, así como los manuales e instructivos, observando lo dispuesto por el artículo 29 de esta ley."
"Artículo 48. El Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, expedirá las normas y los formatos impresos, de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los declarantes deberán presentar la declaración de intereses, así como los manuales e instructivos, observando lo dispuesto por el artículo 29 de esta ley."
"Tercero. ...
"Una vez en vigor la Ley General de Responsabilidades Administrativas y hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción determina los formatos para la presentación de las declaraciones patrimonial y de intereses, los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno presentarán sus declaraciones en los formatos que a la entrada en vigor de la referida ley general, se utilicen en el ámbito federal."
23. Este asunto tiene la particularidad de combinar la regulación de un derecho constitucional y una de las materias que pertenece a un sistema nacional: artículo 6o. constitucional en materia de derecho de acceso a la información pública y la materia de responsabilidades administrativas, contenida el artículo 113 de la misma Constitución, relativa al Sistema Nacional Anticorrupción.
24. Por ello resulta conveniente determinar, en primer término, en qué consiste el derecho de acceso a la información pública, establecido en el artículo 6o. constitucional y cuáles son sus límites específicos, en relación con los servidores públicos.
25. En la redacción original de la Constitución Federal no se contemplaba el derecho de acceso a la información pública como un derecho específico dentro del capítulo de garantías individuales. Es hasta el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete que se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional al artículo 6o. en la que se precisó que: "Artículo 6o. ... el derecho a la información será garantizado por el Estado". En la exposición de motivos, el presidente de la República expresó que el derecho a la información "será básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana y contribuirá a que ésta sea más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad."
26. El veinte de julio de dos mil siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma, mediante la cual se incorporó un párrafo segundo al artículo 6o. de la Constitución. En la exposición de motivos correspondiente, el legislador expresó que con la reforma, se buscaba fortalecer el derecho de acceso a la información, a fin de que "toda persona pueda contar con los elementos mínimos y adecuados en materia de información pública para que se pueda evaluar el desempeño de la acción gubernamental y, entre otros, se manifiesten aspiraciones y demandas ..."
27. Posteriormente, el once de julio de dos mil trece, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una tercera reforma, mediante la cual, esencialmente, se establecieron dos apartados en el artículo 6o. -el apartado A y el B-, incluyéndose en el apartado B, el derecho a las tecnologías de la información y servicios de radiodifusión y telecomunicaciones como elementos fundadores de participación social y de desarrollo económico, con la finalidad de favorecer el derecho de acceso a la información, entre otros.
28. El siete de febrero de dos mil catorce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma mediante la cual, esencialmente, se creó en el artículo 6o. constitucional un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado y con personalidad jurídica y patrimonio propio, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales. En esta reforma se delimitaron sus facultades, integración y organización, entre otras cuestiones.
29. Finalmente, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se modificó este precepto constitucional en el contexto de la reforma que transformó al Distrito Federal en la Ciudad de México.
30. El texto vigente del artículo 6o. constitucional, apartado A, en la parte que interesa, es el siguiente:
"El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.
"Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:
"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.
"IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece esta Constitución.
"VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
"VIII. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley. ..."
31. Conforme al precepto constitucional antes citado, las autoridades deberán siempre buscar el respeto al derecho de los gobernados de tener acceso a la información en posesión de aquéllas. El acceso a la información pública, será siempre gratuito y no podrá limitarse válidamente, salvo conforme a lo dispuesto por la propia Constitución.
32. Para garantizar el acceso ciudadano a la información en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos del Estado, la Constitución Federal prevé que deberá atenderse el "principio de máxima publicidad", conforme al cual las autoridades están obligadas a buscar siempre la mayor publicitación de la información pública. El principio de máxima publicidad es un principio de interpretación extensiva del derecho de acceso a la información pública. Así, los casos en que deberá negarse o limitarse el acceso a la información pública serán los menos posibles.33. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha elaborado diversos documentos en los que, tomando en cuenta el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,(10) hace referencia a los principios rectores del derecho a la información y ha realizado la sistematización de la jurisprudencia interamericana y la descripción comparativa entre los distintos países de la región. En estos documentos se afirma que el derecho de acceso a la información pública, comprende la obligación positiva del Estado de permitir a los ciudadanos acceder a la información que está en su poder. Además, señaló que el derecho de acceso a la información es una herramienta crítica para el control ciudadano, del funcionamiento del Estado y la gestión pública; en especial para el control de la corrupción.(11)
34. En lo referente a los "principios rectores del derecho de acceso a la información", la relatoría ha señalado que el principio de máxima divulgación ordena diseñar un régimen jurídico en el cual la transparencia y, el derecho de acceso a la información sean la regla general sometida a estrictas y limitadas excepciones, de lo que se derivan las siguientes consecuencias:
A) El derecho de acceso a la información debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones, el cual debe ser interpretado de manera restrictiva, de forma tal que se favorezca el derecho de acceso a la información.
B) Toda decisión negativa debe ser motivada y, en este sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la información solicitada no puede ser revelada.
C) Ante una duda o vacío legal, debe privilegiarse el derecho de acceso a la información.
35. Como criterio que resulta vinculante para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y conforme a la tesis de jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.) del Tribunal Pleno,(12) en los informes se cita la resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el C.C.R. y otros Vs. Chile (diecinueve de septiembre de dos mil seis). En este caso, la Corte Interamericana señaló lo siguiente en relación con los principios de publicidad y transparencia:
"86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso.
"87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública.(13) Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad ..."(14)
36. Con base en lo expuesto, es posible concluir que el principio de acceso a la información pública se encuentra íntimamente relacionado con la posibilidad de que en un Estado democrático los ciudadanos tengan una mayor participación en el ejercicio de la función pública; el principio de acceso a la información pública es una herramienta ciudadana para el control y crítica de las funciones del Estado.
37. Sin embargo, es importante mencionar que los documentos internacionales de referencia, admiten expresamente que el derecho de acceso a la información pública no es un derecho irrestricto sino que debe ser limitado en algunos casos. La propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre la forma en que debe limitarse el derecho de acceso a la información. En la "Declaración de principios sobre libertad de expresión", en la parte que interesa, la comisión señaló:
"4. El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.
"10. Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigación y difusión de información de interés público ...
"11. Los funcionarios públicos están sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad."(15)
38. En el mismo sentido, el derecho de acceso a la información pública, previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es un derecho irrestricto, toda vez que las fracciones I y II del artículo 6o. constitucional, prevén expresamente los casos en que será constitucionalmente válido limitarlo de manera temporal:
A) Cuando existan razones de interés público y seguridad nacional.
B) Cuando exista información que se refiera a la vida privada.
C) Cuando exista información que se refiera a los datos personales.
39. El artículo 6o. constitucional, remite a la legislación secundaria para el desarrollo de los casos en que será válido limitar temporalmente el derecho de acceso a la información pública. Asimismo, cabe señalar que, respecto de la información confidencial, el segundo párrafo del artículo 16 constitucional reconoce el derecho a la protección de datos personales y establece que la información de los particulares sólo podrá ser divulgada por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas, así como para proteger derechos de terceros.(16)
40. En segundo lugar, por lo que se refiere al Sistema Nacional Anticorrupción cabe señalar que, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil quince, se emitió el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución en materia de combate a la corrupción, entre ellas las fracciones XXIV y XXIX-V de su artículo 73, mediante las cuales se facultó al Congreso de la Unión para emitir, entre otras: a) Ley general que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción referido en el artículo 113 constitucional; y, b) Ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como, los procedimientos para su aplicación.
41. En los artículos transitorios de esta reforma, se estableció una "mecánica transicional" para la transformación de los sistemas federal y locales en la materia. Esta mecánica parte de la base que, tanto en lo que se refiere a la coordinación del sistema anticorrupción, como la distribución de competencias entre los distintos órdenes en materia de responsabilidades administrativas, se requiere de la emisión por parte del Congreso de la Unión de las leyes generales correspondientes, dentro del plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto de reforma constitucional.(17)
42. En cumplimiento a la reforma constitucional señalada en el párrafo anterior, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del dieciocho de julio de dos mil dieciséis, se expidieron las leyes generales del Sistema Nacional Anticorrupción y de Responsabilidades Administrativas, así como la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa.
43. En el artículo 113 de la Constitución, se establece el Sistema Nacional Anticorrupción que es: "la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos". Para el cumplimiento de su objeto se fijan ciertas bases mínimas, dentro de las que se encuentran un Comité Coordinador, integrado por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación; de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; de la Secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno; por el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; el presidente del organismo garante que establece el artículo 6o. de la Constitución; así como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana. Este Comité Coordinador tiene como facultades establecidas directamente en la Constitución:
A) El establecimiento de mecanismos de coordinación con los sistemas locales.
B) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan.
C) La determinación de los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno.
D) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de los recursos públicos.
E) La elaboración de un informe anual que contenga los avances y resultados del ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia. Derivado de este informe, podrá emitir recomendaciones no vinculantes a las autoridades, con el objeto de que adopten medidas dirigidas al fortalecimiento institucional para la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como al mejoramiento de su desempeño y del control interno. Las autoridades destinatarias de las recomendaciones informarán al comité sobre la atención que brinden a las mismas.
44. Asimismo, se prevé la existencia de un Comité de Participación Ciudadana del Sistema, integrado por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. Sus facultades no se encuentran atribuidas de manera directa en la Constitución.
45. Es en este contexto normativo desde el cual debe hacerse el análisis de los artículos impugnados, tomando en cuenta que los mismos se refieren de manera específica a las declaraciones patrimoniales y de intereses de los servidores públicos y a los órganos que deben determinar la naturaleza de la información que contienen.
46. En efecto, el artículo 29 impugnado, comienza por establecer que el contenido de las declaraciones patrimoniales y de intereses de los servidores públicos es información de naturaleza pública, para posteriormente establecer la salvaguarda sobre los "rubros que puedan afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la Constitución".
47. Como ya lo vimos, el artículo 6o. de la Constitución en sus primeras fracciones, establece que debe entenderse por información pública toda aquella que se encuentre en manos de cualquier autoridad. Las declaraciones patrimoniales y de intereses de los servidores públicos son calificadas como información de este tipo, lo que resulta acorde con el artículo constitucional citado, por lo que la pregunta que debemos hacernos ahora, se refiere a la extensión de la salvaguarda establecida en el mismo artículo 29 impugnado.
48. Si bien es cierto, como lo afirma el accionante, que en este contexto los servidores públicos, tienen una menor expectativa de privacidad que los particulares, ya que la regularidad de la función que ejercen es de interés público, lo cual ha sido reconocido por el sistema interamericano, la pregunta que debe hacerse este tribunal es si toda la información que contienen estas declaraciones debe ser pública, conforme a este principio de máxima publicidad o si subsiste cierta información que debe considerarse protegida por que pudiera afectar la vida privada o los datos personales.
49. Si la finalidad de la reforma constitucional en materia de anticorrupción y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en particular, es establecer los mecanismos para la prevención, corrección e investigación de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y, así, evitar la corrupción, resulta necesario que se haga pública más información que la relacionada con un particular, para que exista un escrutinio público de los servidores y se generen los incentivos adecuados para evitar las conductas irregulares, tanto administrativas como penales.
50. Esta es la razón por la cual en este contexto el umbral de protección de la vida privada y de los datos personales de los servidores públicos debe ser menor que la de los particulares: el interés de la sociedad en el correcto funcionamiento de las instituciones públicas y el legal comportamiento de sus servidores. Para el correcto incentivo y la internalización de este tipo de conductas, no basta que su información patrimonial y de intereses sea fiscalizada por parte de órganos especializados dentro de la misma administración o Estado, sino que es necesario que esa información sea pública para que la ciudadanía pueda hacer de manera directa la comprobación de la conducta de los servidores, para así mantener su confianza en ellos.
51. Si ésta es la finalidad del nuevo Sistema Anticorrupción de la que es parte fundamental la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas y en específico la información patrimonial y de intereses establecida en esas declaraciones, hay que tener en cuenta que no toda la información personal de los servidores públicos es necesaria para esta finalidad, ya que hay información que puede poner en peligro la vida o la integridad del funcionario y ninguna justificación o prueba de interés público puede superar un riesgo de este tipo.
52. Es por ello que la salvaguarda en sí misma no resulta inconstitucional, ya que, primero, si bien la expectativa de privacidad de un servidor público, disminuye la misma no desaparece; segundo, si bien el interés público hace que la necesidad de escrutinio sea mayor, esto no elimina completamente la esfera privada del servidor, en particular con aquella información no necesaria para lograr las finalidades apuntadas y que puede en poner en peligro la vida o la integridad del servidor público y sus datos personales.
53. La pregunta se traslada entonces de la posibilidad de establecer los contenidos específicos de esta salvaguarda, a los diversos mecanismos que el legislador puede elegir para ello. Esto es, en el caso del artículo 29 impugnado, hay que partir de la remisión que hace al artículo 6o. constitucional, el cual a su vez remite a las leyes para desarrollar los lineamientos aplicables para restringir la publicidad de la información cuando se trate de la vida privada o datos personales.
54. A las versiones públicas de estas declaraciones patrimonial y de intereses, les resultan aplicables los artículos 113 y 116 de la misma Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que son los que establecen los dos criterios para limitar el acceso a la información pública: (i) cuando la información se clasifique como reservada; o (ii) cuando la información se clasifique como confidencial.(18)
55. Ya desde esta perspectiva, es posible calificar como infundados los conceptos de invalidez elaborados por los accionantes. De la regulación impugnada lo que se deriva es que la facultad de emisión de los formatos para la realización de las declaraciones patrimonial y de intereses no es discrecional, ya que el Comité Coordinador del Sistema Nacional de Seguridad Pública debe seguir la remisión del propio artículo 29 impugnado al 6o. de la Constitución y la que éste, a su vez, hace a los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública para determinar qué información de la contenida en estas declaraciones es la que debe mantenerse reservada o resulta confidencial atendiendo a los lineamientos establecidos en estos artículos. Lo que esto significa en términos materiales es no hacer pública la información que ponga en peligro la vida o la integridad del servidor, como lo indica la fracción V del artículo 113 y la que se refiera a los datos personales que queden fuera de la finalidad del Sistema Nacional Anticorrupción, esto es, que no sean necesarios para la determinación del patrimonio del servidor público y su modificación en el tiempo en relación con el ingreso que percibe al desempeñar su función, que es como debe entenderse a lo que se refiere el primer párrafo del artículo 116.
56. La gran diferencia con la regulación anterior de las declaraciones patrimoniales antes de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, es que la publicidad de las mismas se hacía descansar en la voluntad del servidor público, mientras que con el artículo 29 vigente de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la naturaleza de la información es pública, por lo que su publicitación deja de depender de la voluntad del servidor.(19) Así, toda la información patrimonial y de intereses que no afecte la vida o integridad del servidor o sea dato personal que la identifique directamente o la haga identificable y no sea necesario para el seguimiento de su incremento o modificación patrimonial, en relación con lo que percibe como salario o ingreso debe ser publicitada.
57. Por tanto, este Tribunal Pleno considera que el legislador sí definió directamente y de manera clara los lineamientos y elementos que debe observar el Comité Coordinador para la elaboración de los formatos de las declaraciones patrimonial y de intereses. Con base en los artículos 29 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, 6o. de la Constitución, así como los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se derivan al menos tres elementos generales que resultan del análisis hecho en la presente resolución:
A) Que la información en las declaraciones de los servidores públicos, particularmente en el contexto del Sistema Nacional Anticorrupción, es de naturaleza pública y debe encontrarse sujeta al principio de máxima publicidad en los términos de las disposiciones constitucionales y convencionales aplicables (artículos 6o. constitucional y 29 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).
B) Que el umbral de protección de los datos personales y la vida privada de los servidores públicos es menor que el de los particulares, atendiendo al interés público en el contenido de esta información y a la finalidad de evitar conductas irregulares e internalizar los incentivos para no realizarlas (Intención de la reforma constitucional en materia de anticorrupción y finalidad del Sistema Nacional Anticorrupción).
C) Que aún en este contexto de máxima publicidad y menor umbral de protección, los servidores públicos cuentan con protección de datos personales y de la vida privada, esta protección se referirá al posible riesgo a su vida e integridad personal y aquellos datos personales que quedan fuera de las finalidades del Sistema Nacional Anticorrupción (artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública).
58. Es por ello que, se considera que el artículo 29 impugnado, resulta válido, ya que se ajusta a todos estos elementos: Si bien considera que la información es pública, en coherencia con la misma Constitución establece una salvaguarda para la información de la vida privada y datos personales de los servidores públicos, esta salvaguarda debe ajustarse a los lineamientos de los artículos 113 y 116 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y a las finalidades del Sistema Nacional Anticorrupción.
59. No pasa desapercibido para este tribunal la existencia del artículo 70, fracción XII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública que, indica que los sujetos obligados deben tener a disposición de público la información en versión publica de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos "que así lo determinen", lo que hace descansar en la voluntad del servidor la publicidad de su declaración. Esto claramente se contrapone con la naturaleza pública de la misma establecida en el artículo 29 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
60. Desde contexto normativo en el que se analiza esta resolución, resulta claro que la finalidad de la reforma constitucional en materia anticorrupción, así como de las leyes generales que la desarrollan, tiene como objeto hacer distinciones y pormenorizar la situación de los servidores públicos, frente a las demás materias que afectan su esfera jurídica, esto quiere decir que el régimen que se establece en la Ley General de Responsabilidades Administrativas tiene que ser visto como el régimen especial y de excepción frente al de la Ley General de Transparencia, por lo que el artículo 29 de aquélla, cuando entre en vigor, debe entenderse que desplazará la aplicación del artículo 70, fracción XII, de la Ley General de Transparencia, tanto por ser una ley posterior, como por regular un supuesto especial relacionado con los servidores públicos, en donde se privilegia el derecho de la colectividad a recibir información y aumentar su participación para evitar la corrupción y mantener la confianza en los servidores públicos, cambiando el sentido de la regulación sobre la información contenida en las declaraciones de estos últimos, haciendo efectivo el principio de máxima publicidad y el menor umbral de protección de su vida privada y datos personales, como ya fue analizado en la presente resolución. Esta es la manera en la que debe resolverse esta potencial antinomia, ya que pensar lo contrario implicaría soslayar las finalidades y objetivos de la reforma constitucional en materia anticorrupción, lo que mantendría la opacidad sobre las declaraciones patrimoniales y de intereses de los servidores públicos, truncando así el mecanismo de participación y control de la sociedad en su conjunto, que es uno de los fines principales y pilares del nuevo sistema anticorrupción resultado de la reforma constitucional.
61. Si bien hasta ahora sólo se ha hecho referencia al artículo 29 impugnado, los demás artículos impugnados, se encuentran en la misma lógica de competencias del Comité Coordinador para la elaboración de normas y formatos impresos de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales deben presentarse las declaraciones patrimonial y de intereses, así como los correspondientes manuales e instructivos. Esto resulta claro desde la remisión que los artículos 34, párrafo tercero y 48, primer párrafo, impugnados hacen al propio artículo 29. Estos artículos no son más que mecanismos de aplicación de la competencia establecida en el mencionado artículo 29 por lo que no se considera que los argumentos de los conceptos de invalidez, se dirijan a ellos de manera independiente de la impugnación del referido artículo 29.
62. Lo mismo sucede con el artículo tercero transitorio impugnado, en su párrafo sexto, el cual hace correctamente la relación temporal entre los formatos del ámbito federal que se deben utilizar hasta antes de la entrada en vigor de la ley general y los emitidos con base en la nueva ley, por lo que no hay razón para un análisis independiente.
63. De este modo, los conceptos de invalidez planteados por los accionantes resultan infundados, por lo que los artículos impugnados 29, 34, párrafo tercero, 48, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y Tercero transitorio, párrafo sexto, del decreto mediante el que se emitió esta ley, deben declararse válidos ya que satisfacen las exigencias del artículo 6o. de la Constitución Federal y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de establecer en ley y con claridad las excepciones al principio de máxima publicidad.
PRIMERO.-Es procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad 70/2016, promovida por diversos diputados integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 29, 34, párrafo tercero; 48, párrafo primero, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como del artículo tercero transitorio, párrafo sexto, del Decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación de dieciocho de julio de dos mil dieciséis.
TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, al trámite, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia.
Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros C.D., F.G.S., Z.L. de L. por razones distintas, P.H., M.M.I. con el proyecto original y L.P., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en reconocer la validez de los artículos 29, 34, párrafo tercero, y 48, párrafo primero, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como del artículo transitorio tercero, párrafo sexto, del Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de dos mil dieciséis. Los Ministros G.O.M., L.R., P.R. y presidente A.M. votaron en contra. El Ministro Z.L. de L. anunció voto concurrente. Los M.F.G.S., P.H. y M.M.I. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes. Los Ministros G.O.M. y L.R. anunciaron sendos votos particulares.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M..
El Ministro A.P.D. no asistió a las sesiones de doce y trece de junio de dos mil diecisiete por desempeñar una comisión oficial.
Nota: Las tesis aisladas y de jurisprudencia P. XXI/2003, 1a./J. 1/2006, 2a. LXIV/2008, 1a. XXII/2012 (10a.), 1a. VII/2012 (10a.), 1a. VIII/2012 (10a.), 1a. XXIII/2012 (10a.), 1a. CXIV/2012 (10a.), 1a. CCXV/2013 (10a.), P./J. 26/2013 (10a.), 1a. XLIX/2014 (10a.), P./J. 20/2014 (10a.), 1a. CCCXVIII/2014 (10a.), 1a. CCCXIX/2014 (10a.), 2a. LXII/2016 (10a.) y 2a./J. 140/2016 (10a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XVIII, diciembre de 2003, página 9, XXIII, febrero de 2006, página 357, XXVII, mayo de 2008, página 234 y Décima Época, Libros V, Tomo 1, febrero de 2012, páginas 649, 655, 656 y 664, IX, Tomo 1, junio de 2012, página 269, XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 557, XXV, Tomo 1, octubre de 2013, página 5, así como en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de febrero de 2014 a las 11:05 horas, del viernes 25 de abril de 2014 a las 9:32, del viernes 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas, del viernes 26 de agosto de 2016 a las 10:34 horas y del viernes 28 de octubre de 2016 a las 10:28 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 3, Tomo I, febrero de 2014, página 641, 5, Tomo I, abril de 2014, página 202, 10, Tomo I, septiembre de 2014, páginas 588 y 592, 33, T.I., agosto de 2016, página 1296 y 35, Tomo I, octubre de 2016, página 712, respectivamente.
1. Foja 258 del expediente principal.
2. Fojas 259 a 261 del expediente.
3. El 11 de octubre de 2016.
4. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
5. A fojas 191 y siguientes del expediente principal.
6. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales; ..."
"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos. ..."
7. Conviene precisar que, si bien existen 208 firmas, como se advirtió en el auto de admisión de la demanda de 18 de agosto de 2016, lo cierto es que 8 firmas están duplicadas, tal es el caso de los diputados G.T.P. (páginas 89 y 114 del expediente), I.M.E.O.(.páginas 84 y 127), M.S.W. (páginas 87 y 114), B.P.E.I. (páginas 115 y 128), G.B.M.C.T. (páginas 114 y 115), G.C.D.G.(.páginas 113 y 128), L.S.S.(.páginas 110 y 128) y S.M.J. (páginas 112 y 119 del expediente).
8. Páginas 129 a 131, 146 y 147, 168 y 180 del expediente.
9. "Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripcionales (sic) plurinominales."
"Artículo 13. Libertad de pensamiento y de expresión:
"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección."
11. Véanse el Informe Anual sobre el Derecho de Acceso a la Información en el Marco Jurídico Interamericano, OEA Ser.L/ V/ II CIDH/RELE/INF. 1/09 y El Derecho de Acceso a La Información Pública en Las Américas: Estándares Interamericanos y Comparación de M.L., OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.7/12
12. Tesis P./J. 21/2014 (10a.) de título y subtítulo: "JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.". Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 204, Décima Época, «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de abril de 2014 a las 9:32 horas»
13. Cita interna "Caso P.I., supra nota 72, párr. 83; C.R.C., supra nota 72, párr. 97; y C.H.U., supra nota 72, párr. 127. En el mismo sentido, cfr. Feldek v. Slovakia, no. 29032/95, § 83, ECHR 2001-VIII; y Surek and Ozdemir v. Turkey, nos. 23927/94 and 24277/94, § 60, ECHR Judgment of 8 july, 1999."
14. Caso C.R. y otros v. Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C, No. 151.
15. Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su 108o. periodo ordinario de sesiones, celebrado del 2 al 20 de octubre del 2000.
16. "Artículo 16. ...
"Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros. ..."
17. Estas consideraciones se sustentaron por el Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 58/2016, resuelta el 5 de septiembre del 2016.
18. "Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:
"I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable;
"II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relaciones internacionales;
"III. Se entregue al Estado Mexicano expresamente con ese carácter o el de confidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto cuando se trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad de conformidad con el derecho internacional;
"IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras susceptibles de ser consideradas de riesgo sistémico o del sistema financiero del país, pueda comprometer la seguridad en la provisión de moneda nacional al país, o pueda incrementar el costo de operaciones financieras que realicen los sujetos obligados del sector público federal;
"V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física;
"VI. Obstruya las actividades de verificación, inspección y auditoría relativas al cumplimiento de las leyes o afecte la recaudación de contribuciones;
"VII. Obstruya la prevención o persecución de los delitos;
"VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada;
"IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los Servidores Públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa;
"X. Afecte los derechos del debido proceso;
"XI. Vulnere la conducción de los Expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado;
"XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público, y
"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."
"Artículo 116. Se considera información confidencial la que contiene datos personales concernientes a una persona identificada o identificable.
"La información confidencial no estará sujeta a temporalidad alguna y sólo podrán tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los Servidores Públicos facultados para ello.
"Se considera como información confidencial: los secretos bancario, fiduciario, industrial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad corresponda a particulares, sujetos de derecho internacional o a sujetos obligados cuando no involucren el ejercicio de recursos públicos.
"Asimismo, será información confidencial aquella que presenten los particulares a los sujetos obligados, siempre que tengan el derecho a ello, de conformidad con lo dispuesto por las leyes o los tratados internacionales."
19. El artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que quedará derogada con la Ley General de Responsabilidades Administrativas cuyos artículos se analizan en esta resolución, establece lo siguiente:
"La publicitación de la información relativa a la situación patrimonial, se hará siempre y cuando se cuente con la autorización previa y específica del servidor público de que se trate."Cabe señalar que esta disposición fue analizada por el Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 599/2012, en sesión pública de 12 de agosto de 2014, declarándolo constitucional. Sin embargo, esta resolución fue anterior a la entrada en vigor de la reforma constitucional en materia anticorrupción, lo que hace una diferencia en el contexto de análisis.
Esta ejecutoria se publicó el viernes 25 de agosto de 2017 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 28 de agosto de 2017, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Sentencia nº SUP-RAP-410-2016-Incidente-1 DE Sala Superior, 14 de Noviembre de 2016

References: artículo 3
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 27
 artículo 49
 artículo 60
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 16
 artículo 108
 artículo 113
 artículo 6
 ARTÍCULO 14
 ARTÍCULO 28
 artículo 16
 resolución 
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 34
 artículo 113
 resolución 
 ARTÍCULO 28
 resolución 
 artículo 60
 Artículo 105
 artículo 52
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 113
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 13
 resolución 
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 16
 artículo 73
 artículo 113
 artículo 113
 artículo 6
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 29
 artículo 113
 artículo 116
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 70
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 70
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 6
 resolución 
 artículo 105
 resolución 
 artículo 40
 resolución 
 artículo 43