Source: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-aprueba-la-politica-de-atencion-educativ-decreto-supremo-n-013-2018-minedu-1723311-1/?fbclid=IwAR18AyzqTNWBY8Sw2FiwEyiCQulZ2FTHVmfv6PDOqQsVuX7ZbmqCksL_BOc
Timestamp: 2019-02-16 02:53:12+00:00

Document:
Nº 013-2018-MINEDU
El presente Decreto Supremo y su Anexo es publicado en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el Portal Institucional del Ministerio de Educación (www.gob.pe/minedu), el mismo día de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
Política de Atención Educativa para
la Población de Ámbitos Rurales
1.5. POLÍTICAS RELACIONADAS
2. OBJETIVOS PRIORITARIOS Y LINEAMIENTOS
3. PROVISIÓN DE SERVICIOS Y ESTÁNDARES
5. GLOSARIO Y ACRÓNIMOS
En el Perú, los ámbitos rurales1 se caracterizan por presentar una serie de potencialidades vinculadas a una inmensa riqueza sociocultural, histórica, lingüística, biológica y productiva que permitirían generar espacios altamente significativos para el aprendizaje de sus estudiantes. Sin embargo, los indicadores de bajos logros de aprendizaje, así como los altos índices de repitencia, extraedad y deserción reflejan la urgencia de replantear el servicio educativo en este sector del país, con el fin de mejorar la calidad y generar mayores condiciones de pertinencia sociocultural, atendiendo las características específicas, necesidades y oportunidades de nuestros estudiantes y las particularidades que demanda la población de ámbitos rurales.
En este contexto, diseñar una política de atención educativa para la población de ámbitos rurales, así como su adecuada y oportuna implementación, es impostergable. El Perú no podrá alcanzar los niveles esperados de aprendizaje, así como de desarrollo ciudadano, productivo, económico y sostenible para todas y todos, sin garantizar un servicio educativo de calidad y con pertinencia cultural para esta población invisibilizada por décadas.
La educación es un derecho de toda persona. De acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación, este es el encargado de formular, supervisar y evaluar las políticas nacionales en materia de educación, cultura, deporte y recreación, en armonía con los planes del desarrollo y la política general del Estado, por lo que corresponde al sector garantizar este derecho ciudadano mediante un servicio educativo de calidad con equidad en todo sector geográfico, reconociendo las características y necesidades específicas de la población.
Asimismo, la Política General de Gobierno establece como una de sus prioridades, en su cuarto eje “Desarrollo social y bienestar de la población”: 4.3, mejorar los niveles de logros de aprendizaje de los estudiantes con énfasis en los grupos con mayores brechas.
Por ello, el reconocimiento de la diversidad, del dinamismo, la movilidad y la alta frecuencia de cambios en los ámbitos rurales, así como la incertidumbre que esto provoca, implica aplicar estrategias de atención que sean innovadoras y flexibles para operar con márgenes de acción más amplios ante este escenario dinámico. Esto supone el desarrollo de mecanismos, herramientas y capacidades que se adapten a los cambios con autonomía, enmarcados en un desarrollo del territorio con identidad.
El ejercicio del derecho a la educación representa un reconocimiento de las diferencias en términos de necesidades y oportunidades que representan los ámbitos rurales. Por lo tanto, atender a los estudiantes, hombres y mujeres, que habitan en contextos rurales implica la identificación de factores negativos asociados que limitan el logro efectivo de los aprendizajes, como, por ejemplo, los escasos recursos económicos, la dispersión poblacional, las disminuidas condiciones de accesibilidad a determinadas zonas, la violencia hacia las mujeres e integrantes de la familia, entre otras condiciones que no permiten garantizar una efectiva trayectoria personal. En esa misma línea, existen factores prevalentes, como la discapacidad y el bilingüismo, entre otros, que no pueden dejar de evaluarse y atenderse, debido a que afectan negativamente la culminación exitosa de la educación básica, los cuales son aspectos que deben ser considerados, analizados y evaluados desde el enfoque de género, identificando el prejuicio diferenciado entre mujeres y hombres, llevando a partir de ello a formular y promover una política que beneficie a ambos géneros, considerando sus propias necesidades, intereses y expectativas, y propiciando la igualdad y no discriminación.
La Ley N.º 28044, Ley General de Educación, incorpora la equidad como principio de la educación, indicando que “La educación peruana tiene a la persona como centro y agente fundamental del proceso educativo. Se sustenta en los siguientes principios: (...) b) La equidad, que garantiza a todos iguales oportunidades de acceso, permanencia y trato en un sistema educativo de calidad2”. Asimismo, con el fin de garantizar dicha equidad en la educación, las autoridades educativas en el ámbito de sus respectivas competencias:
“b) Elaboran y ejecutar proyectos educativos que incluyan objetivos, estrategias, acciones y recursos tendientes a revertir situaciones de desigualdad y/o inequidad por motivo de origen, etnias, género, idioma, religión, opinión, condición económica, edad o de cualquier otra índole”3.
En este mismo sentido, el enfoque intercultural toma gran relevancia pues permite el diálogo respetuoso entre distintas culturas y el tratamiento adecuado de la diversidad y las relaciones entre diferentes grupos culturales que conviven en un mismo espacio, buscando que las sociedades sean cada vez más plurales. Por consiguiente, debe evaluarse la importancia de impartir una educación tomando en cuenta los conocimientos y prácticas ancestrales de cada zona, que beneficiará el desarrollo humano, sobre la base de costumbres y prácticas culturales, que ayudará a definir las personalidades e intereses de cada estudiante.
Desde esta mirada, es necesario que la política parta del reconocimiento de la centralidad de la persona, sus potencialidades, sus necesidades y su rol protagónico en el territorio, tomando en consideración las desigualdades entre mujeres y hombres, niños, niñas y adolescentes, producto de patrones socioculturales arraigados que justifican la superioridad de un género sobre otro, a fin de organizar y ofrecer servicios educativos pertinentes, que respondan a sus expectativas y necesidades diferenciadas para el logro y construcción de sus aprendizajes, y vinculados con la participación igualitaria e incorporación de demandas y oportunidades de su comunidad.
En ese sentido, la relevancia que en la educación en los ámbitos rurales se debe definir a partir de la atención y el aseguramiento del tránsito oportuno, sin discriminación, igualitario entre mujeres y hombres y pertinente de trayectorias educativas, principalmente, en los momentos de transición entre niveles, donde es necesario tener medidas especiales que anticipen y mitiguen los riesgos y problemas que conllevan a la deserción o abandono, vinculado todo ello a condiciones adversas que la ruralidad presenta, producto de los roles de género y el ejercicio de una sexualidad temprana, con mayor énfasis que lo urbano.
Asimismo, es necesario vincular los servicios educativos con prestaciones que brinden otros sectores y que tengan como objetivo el desarrollo integral del sujeto, a fin de buscar la complementariedad en las intervenciones y se haga frente, en conjunto, con las diversas complejidades que los ámbitos rurales presenta para contribuir a la reducción de las desigualdades.
En este punto se vuelve esencial para la política el reconocimiento del rol fundamental de los docentes, de las promotoras y de otros actores formativos como aquellos actores que hacen posible toda propuesta educativa, asumiendo la exigencia de abordar el mejoramiento de las condiciones necesarias que requieran para responder a los desafíos que enfrenta la educación en los ámbitos rurales.
Otro punto indispensable es reconocer al territorio como la unidad para planificar y organizar los servicios de cara al ciudadano, lo que implica cambiar o superar la mirada sectorial por una perspectiva territorial, otorgándole visibilidad y niveles de decisión a las familias y la comunidad, así como generar condiciones óptimas para efectivizar los procesos de gestión en el sistema educativo, sobre todo en zonas rurales con alta dispersión.
Estas ideas se ven reforzadas con la sentencia del Tribunal Constitucional, del 14 de marzo de 2017, donde se estipula “(...) declarar un estado de cosas inconstitucional en el caso de la disponibilidad y accesibilidad a la educación de personas de extrema pobreza en ámbitos rurales (...)”, así como ordenar al sector “(...) el diseño, propuesta y ejecución de un plan de acción que pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad a la educación (...)”, y también “(...) disponer que el Poder Ejecutivo, en coordinación con el Poder Legislativo, realice gestiones pertinentes que tiendan al aseguramiento de dicho plan de acción (...)”. Todo ello se enmarca en lo que promueve la presente política.
Finalmente, debemos resaltar el alcance universal de esta política educativa en sus diversas etapas, niveles, formas y modalidades, que requiere un proceso de implementación progresiva y sostenida en los ámbitos rurales, para generar procesos de cambio en la situación actual de su población, con enormes brechas y condiciones de desigualdad. Se busca priorizar, con medidas específicas y flexibles, a aquellos grupos críticos que se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad, y cuya falta de atención representa una disminución significativa de oportunidades futuras para su vida. De este modo, la presente política se convierte en una apuesta clave por el desarrollo integral de la ciudadanía y el país en general.
– Ley Nº 28044, Ley General de Educación.
– Ley Nº 27558, Ley de Fomento de la Educación de las Niñas y Adolescentes Rurales.
– Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial.
– Ley Nº 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres.
– Ley Nº 28988, Ley que declara a la Educación Básica Regular como servicio público esencial.
– Ley Nº 29600, Ley que Fomenta la Reinserción Escolar por Embarazo.
– Ley Nº 29124, Ley que establece la cogestión y participación ciudadana para el Primer Nivel de Atención en los Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud y de las regiones.
– Ley Nº 29332, Ley que crea el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal.
– Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
– Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
– Ley Nº 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad.
– Ley Nº 30150, Ley de protección de las personas con trastorno del espectro autista.
– Ley Nº 29524, Ley que reconoce la sordoceguera como discapacidad única y establece disposiciones para la atención de personas sordociegas.
– Ley Nº 29535, Ley que otorga reconocimiento oficial a la lengua de señas peruana.
– Ley Nº 29778, Ley Marco para el desarrollo de la integración fronteriza.
– Ley Nº 30466, Ley que establece parámetros y garantías procesales para la consideración primordial del interés superior del niño.
– Ley Nº 30362, Ley que eleva a rango de Ley el Decreto Supremo Nº 001-2012-MIMP y declara de interés nacional y preferente atención la asignación de recursos públicos para garantizar el cumplimiento del Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia - PNAIA 2012 – 2021.
– Ley Nº 29768, Ley de la Mancomunidad Regional.
– Ley Nº 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal.
– Ley Nº 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres e integrantes del grupo familiar.
– Decreto Supremo Nº 304-2012-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
– Decreto Supremo Nº 002-2018-MIMP, aprueban Reglamento de la Ley Nº 30466, Ley que establece parámetros y garantías procesales para la consideración primordial del interés superior del niño.
– Sentencia del Tribunal Constitucional de la Republica de fecha 14 de marzo del 2017, en el Expediente Nº 00853-2015-PA/TC.
– Decreto Supremo Nº 010-2017-MIDIS, Reglamento del Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED).
– Decreto Supremo Nº 004-2013-ED, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial.
– Decreto Supremo Nº 017-2007- ED, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28988, Ley que declara a la Educación Básica Regular como servicio público esencial.
– Decreto Supremo Nº 002-2013- ED, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29600, Ley que Fomenta la Reinserción Escolar por Embarazo.
– Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM, que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional denominado PLAN BICENTENARIO: El Perú hacia el 2021.
– Decreto Supremo Nº 011-2012-ED, que aprueba el Reglamento de la Ley General de Educación.
– Decreto Supremo Nº 001-2015-MINEDU, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación.
– Decreto Supremo Nº 001-2003-ED, que crea la Comisión Multisectorial de Fomento de la Educación de las Niñas y Adolescentes Rurales.
– Decreto Supremo Nº 001-2012-MIMP, que aprueba el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia – PNAIA 2012-2021.
– Decreto Supremo Nº 006-2016-MINEDU, que aprueba la Política Sectorial de Educación Intercultural y Educación Intercultural Bilingüe.
– Decreto Supremo Nº 002-2013-ED, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29600, Ley que Fomenta la Reinserción Escolar por Embarazo.
– Decreto Supremo Nº 003-2016-MC, que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo para la Población Afroperuana 2016-2020.
– Decreto Supremo Nº 016-2015-MINEDU, que aprueba la Política de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Universitaria.
– Decreto Supremo Nº 017-2008-SA, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29124, Ley que establece la cogestión y participación ciudadana para el Primer Nivel de Atención en los Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud y de las regiones.
– Decreto Supremo Nº 016-2016-MINEDU, que aprueba el Plan Nacional de Educación Ambiental 2017-2022 (PLANEA).
– Decreto Supremo Nº 006-2017-MIMP, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29535, Ley que otorga reconocimiento oficial a la lengua de señas peruana.
– Decreto Supremo Nº 002-2014-MIMP, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad.
– Decreto Supremo Nº 006-2011-MIMDES, reglamento de la Ley Nº 29524, Ley que reconoce la sordoceguera como discapacidad única y establece disposiciones para la atención de personas sordociegas.
– Decreto Supremo Nº 073-2007-RE, que ratifica la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo.
– Decreto Supremo Nº 017-2013-RE, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29778, Ley Marco para el desarrollo de la integración fronteriza.
– Decreto Supremo Nº 017-2012-ED, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29778, Ley Marco para el desarrollo de la integración fronteriza.
– Decreto Supremo Nº 005-2015-MC que aprueba la Política Nacional de Educación Ambiental.
– Decreto Supremo Nº 005-2017-MC que aprueba Política nacional de lenguas, originarias, tradición oral e interculturalidad.
– Decreto Supremo Nº 056-2018-PCM que aprueba la Política General de Gobierno al 2021.
– Decreto Supremo Nº 009-2016-MIMP, que aprueba el reglamento de la Ley Nº 30364- Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres e integrantes del grupo familiar.
– Decreto Supremo Nº 008-2016-MIMP, que aprueba el Plan Nacional contra la Violencia de Género.
– Resolución Suprema Nº 001-2007-ED, que aprueba el Proyecto Educativo Nacional al 2021: La Educación que queremos para el Perú.
– Resolución Ministerial Nº 560-2018-MINEDU, Norma Técnica denominada Disposiciones que regulan la iniciativa “Rutas Fluviales: traslado de estudiantes a instituciones educativas del nivel de educación secundaria de la Educación Básica Regular en el ámbito rural”.
– Resolución Ministerial Nº 124-2015-MC que prueba la “Guía de Servicios Públicos con Pertinencia Cultural”.
Uno de los aspectos centrales consistió en definir el esquema y la secuencia lógica para que en el proceso de formulación de la política se enfatice el reconocimiento de la centralidad del sujeto, sus potencialidades, sus necesidades y su rol protagónico en el territorio. En ese sentido, se instaló la comisión sectorial de naturaleza temporal para este fin y se delegó la secretaría técnica a la Dirección de Servicios Educativos en el Ámbito Rural (Diser)4.
Durante el proceso de formulación, la comisión contó con asistencia técnica especializada en dos momentos. El primero, vinculado a la etapa de diseño, contó con el apoyo del equipo del proyecto “Fortalecimiento de la Gestión de la Educación en el Perú del Grupo de Análisis para el Desarrollo- GRADE”. El segundo momento, relacionado con el proceso de adecuación de la Política al D.S. Nº 029, se contó con la participación de Unicef que designó dos expertos para este fin. La hoja de ruta elaborada por la Comisión Sectorial fue la siguiente:
Tabla Nº 01: Proceso de creación de la Política de Atención Educativa para los Ámbitos Rurales
Tomando como referencia el cronograma de la Tabla 1, a continuación se presenta el detalle de las actividades realizadas para la formulación de la política:
Conformación de equipos técnicos. En el Ministerio de Educación se conformaron cuatro (4) equipos técnicos5.
Revisión y análisis de estudios y evidencias. Esta tarea estuvo a cargo de los consultores de GRADE y del equipo de especialistas designados, y permitió elaborar el diagnóstico, el marco conceptual y la sustentación de las propuestas con las evidencias respectivas. La información fue organizada en fichas y matrices de sistematización.
Reuniones de los equipos técnicos. La primera reunión fue realizada el 26 de mayo del 2017, donde se describió y explicó la metodología de trabajo, sosteniéndose posteriormente cinco (5) reuniones adicionales.
Consulta con expertos. Se realizaron conversatorios, mesas de trabajo y se recibieron aportes y opiniones técnicas en el marco de las coordinaciones realizadas con el Consejo Nacional de Educación, a través de la Comisión de Gestión descentralizada.
La consulta a expertos permitió contar con el marco teórico, especializado y actualizado, sobre la ruralidad y los cambios que vienen ocurriendo en ella. El conjunto de aportes de los expertos, ha contribuido a configurar dos grandes aspectos en la política; el primero, la nueva ruralidad, que parte del reconocimiento del territorio con todas sus potencialidades y las dinámicas poblacionales, orientadas a la búsqueda de mejoras en la calidad de vida de los miembros de sus familias y; el segundo, la necesidad de configurar paquetes de servicios integrados con enfoque territorial centrado en el sujeto de derechos.
Socialización de la propuesta de Política. En esta línea se realizaron consultas a las gerencias/direcciones regionales de Educación (DRE), UGEL e II. EE., CONEIB, diálogos regionales, mesas de trabajo con las redes rurales “Fe y Alegría”, jornadas de reflexión y consultas sociales vía portal web.
Trabajo de gabinete. Realizado para la redacción de la política y estuvo a cargo, principalmente, por los expertos de GRADE y Unicef, además de los especialistas de la Diser y Digeibira designados para esta tarea. La redacción se fue desarrollando en forma paralela al proceso de formulación.
Reuniones de trabajo con CEPLAN. Ante la aprobación del D.S. Nº 29-2018-PCM que aprueba el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, el 20 de marzo del presente año, la Diser, como Secretaria Técnica de la Comisión Sectorial, con la Secretaría de Planificación Estratégica, solicitaron asistencia técnica a CEPLAN y se realizaron tres reuniones de trabajo para la adecuación de la política al nuevo reglamento, en las que se trataron:
- Alcances para la adecuación de la Política al D.S. Nº 029-2018-PCM.
- Recepción de aportes de CEPLAN.
- Metodología para la definición del problema público y las alternativas de solución.
Asimismo, se ha mantenido coordinación y comunicación permanente vía correo electrónico a través del cual se fue recibiendo la asistencia técnica y los aportes de CEPLAN.
Adecuación de la Política al D.S. Nº 029-2018-PCM. Se analizó el contenido de la política antes de la aprobación del Reglamento que regula las políticas nacionales, con el nuevo contenido, identificando los puntos que se tenían que actualizar y completar. Con UNICEF, la DISER y la DIGEIBIRA, con la asistencia técnica de CEPLAN, se abocaron a este trabajo y realizaron dos nuevas reuniones con los representantes de las direcciones del MINEDU para informarles de los cambios que se tenían que hacer así como para volver a presentarles la política actualizada. Las direcciones brindaron sus aportes, expresaron su conformidad y procedieron a firmar el informe conjunto complementario de opinión favorable para la aprobación de la política educativa.
1.4.1. Enunciado del problema público
El problema público que busca atender la política nacional es:
“Mujeres y hombres de ámbitos rurales no desarrollan sus competencias según sus necesidades, intereses diferenciados, características, dinámicas productivas y socioculturales, en cada etapa de su vida”.
A continuación, se presenta el modelo del problema público que permite comprender su estructuración.
1.4.2. Modelo del problema público:
1.4.3. Conceptos claves
A continuación se presenta una serie de conceptos claves que permitirán la adecuada comprensión del problema público.
a) Nueva ruralidad
El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) considera, en cuanto a las mediciones y generación de indicadores, que el área rural o centro poblado rural es aquel que no tiene más de 100 viviendas agrupadas contiguamente, ni es capital de distrito; o que, teniendo más de 100 viviendas, estas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos (INEI, 1993). Esta definición plantea lo urbano y rural como una dicotomía, sin contemplar los constantes cambios e interrelaciones que confluyen a través de ambos espacios.
Según el INEI, hay 31 millones 237 mil 385 habitantes en territorio peruano, dicha cifra considera a la población censada (29 381 884) y omitida6. Según el área geográfica, tenemos que el 20,6% de la población reside en zonas rurales (6 069 991 personas), de las cuales los hombres son 3 073 271 y las mujeres 2 9967207.
El proceso migratorio de lo rural hacia la capital, a mediados y finales del siglo XX, ha generado un estancamiento en el crecimiento de la población rural llegando solo al 0,01% entre los años 1993 a 2007). Las familias rurales migran en busca de mejores oportunidades de trabajo, educación y salud, determinando nuevos tipos de interrelaciones, basadas en cambios en la cadena productiva, estructuración de mercados y la interdependencia social, política y económica, entre lo rural y lo urbano.
Este contexto cambiante, que supera las nociones tradicionales, implica desarrollar una nueva conceptualización sobre lo rural, entendida como la interrelación múltiple entre espacios urbanos y rurales, considerando, los cambios o transformaciones que se generan y situando el análisis en la relación de estos sectores, la circulación de agentes, la presencia de actividades no agropecuarias en el campo, entre otras. Esto implica nuevas miradas para comprender la diversidad en su complejidad y desde la perspectiva territorial e intercultural. Por tanto, la “nueva ruralidad” (Diez, 2014: 23), es una manera de definir e interpretar las condiciones estructurales que presentan los ámbitos rurales y el conjunto de elementos característicos y constantes, que constituyen la apuesta de la presente política.
1) La sociedad rural aporta a la visión de desarrollo sostenible del país
Históricamente, la sociedad rural ha contribuido al desarrollo de la humanidad. Los pueblos indígenas u originarios del Perú han trasmitido diversas formas de vida para asegurar el futuro de su ciudadanía, como el manejo sostenido de los valles interandinos a través de andenes y otras tecnologías desarrollado por los pueblos andinos o en el caso de los pueblos amazónicos que asumen la calidad del bosque y las relaciones de su gente como principal factor de desarrollo o buen vivir. Muchas prácticas culturales de nuestras poblaciones rurales siguen siendo utilizadas para resolver problemas de alcance mundial, como los conocimientos y saberes ancestrales de las mujeres para garantizar una soberanía alimentaria que reduzca los impactos producto del cambio climático, los cuales atentan contra la agricultura y la ecología sostenible y la preservación de la semilla, la biodiversidad y los recursos naturales. Existen evidencias históricas de cómo el cultivo de papa salvó de la hambruna y el árbol de la quina permitió la curación de malaria. Asimismo, la apuesta por la conservación del agua, el aire y biodiversidad, contribuyen al desarrollo y bienestar de nuestra ciudadanía.
Por ello, es necesario concebir lo rural como una dinámica de sujetos y relaciones que de forma activa parte por reconocer las potencialidades y las riquezas del estilo de vida rural, antes que las carencias o las dimensiones pendientes de desarrollo; de modo que permite establecer un imaginario de sociedad rural que contribuye al desarrollo del país, valorando la biodiversidad, los ecosistemas sociales y sus ámbitos naturales.
2) Lo rural supera lo agropecuario
En las últimas décadas se hace evidente la presencia de actividades económicas en los ámbitos rurales que se superponen e influyen entre estas, como la minería, el turismo y la aparición de clústers agroindustriales; además de otros usos actuales como espacio de residencia momentánea, por ejemplo.
Si bien es cierto la economía familiar está centrada en la subsistencia y mantenimiento de la familia sobre la base de la seguridad del aprovisionamiento, también está presente la economía familiar más proactivo-emprendedora, orientada al crecimiento y la generación de algún excedente, con intereses aspiracionales de logro económico y educativo en la siguiente generación, con mayor movilidad y articulación proactiva en la innovación de los espacios urbanos (Escobal y Ponce, 2012).
En la economía familiar es necesario visibilizar desde el análisis de género el rol de las mujeres como proveedoras de recursos, sin embargo, hay que destacar el trabajo doméstico no remunerado que se ejerce en la casa, realizando actividades domésticas y de cuidado, paralelamente se desarrollan actividades productivas y comunales.
3) Las estrategias productivas recaen en personas adultas mayores y con predominancia femenina
Las migraciones generan dinámicas poblacionales complejas en las estructuras sociales y económicas, que inciden en el envejecimiento y la feminización en los ámbitos rurales. Muchas zonas rurales expulsan gran cantidad de población joven o adultos jóvenes, en edad reproductiva y de mayor rendimiento laboral, dejando personas mayores o mujeres a cargo de las actividades productivas o producción local, buscando así multiplicar sus actividades generadoras de ingresos (minería, turismo, pequeña actividad artesanal, comercio, comercio ambulante, construcción, etc.). (Scoones 2009; De Grammont y Martínez 2009). Además, en primer lugar, se puede observar un aumento del número de mujeres que emprenden en las Mypes, ya que según cifras del Ministerio de la Producción (Produce), al término del 2017, en el Perú existen 1 millón 270.000 micro y pequeñas empresas (Mypes) lideradas por mujeres. De las cuales el 79,5% se ubica en regiones del interior del país y el 20,5% está en Lima.
4) Integración rural con distintos mercados
En los últimos años, se ha podido observar que en los espacios rurales se han ido integrando a distintos tipos de mercados, cercanos y lejanos: Si anteriormente la producción era dirigida a mercados locales o adyacentes, ahora el creciente desarrollo de productos, cuyo destino es la exportación a mercados lejanos cuando no internacionales, alarga las cadenas de producción y los circuitos de intermediarios y eventualmente permite, en algunos casos, también la generación de mejores ingresos a los productores. De otro lado, llegan a los espacios locales nuevos productos de consumo, que sustituyen muchas veces a la antigua producción local. Todo ello supone un cambio en las lógicas de producción, pues obliga a vender para poder comprar, además de introducir distintos estándares al proceso productivo, así como el manejo de nuevos conocimientos sobre cadenas y condiciones de producción y comercialización más complejas.
El progreso técnico y económico, orientado a la productividad y el incremento de ingresos a partir de actividades dirigidas al mercado se orienta desde el potencial y la vocación productiva del territorio y para el territorio; por tanto, demanda el desarrollo institucional y de capacidades organizacionales y políticas de la población (Schejtman y Berdegué 2004). En ese sentido, las mujeres cada día están ejerciendo actividades no tradicionales y ligadas a la tecnología e innovación rompiendo los roles de género asignados.
5) Participación comunitaria de la población en la vida política desde una ciudadanía rural
La población rural participa activamente de la vida política en sus distritos, provincias, departamentos y a nivel nacional. Gran parte del gobierno de las zonas rurales recae en su propia población y sus organizaciones, lo que plantea dos tipos de fenómenos contrapuestos, de un lado el autogobierno y la capacidad de la población de decidir sobre parte de sus condiciones de desarrollo; y por otro lado, las dificultades presentadas entre los actores locales para afrontar el problema de la brecha educativa de la población, evidenciando limitaciones en la capacidad de gestión local.
Esta manera de ejercer la ciudadanía rural permite una contribución al desarrollo local y regional que activa la vida política incorporando el estilo de vida y el imaginario de esta nueva ruralidad en la visión de desarrollo del país, incorporando la difusión de valores y prácticas de la democracia electoral y participativa, libre de discriminación y violencia de género.
6) Interdependencia de lo rural y lo urbano
Los espacios rurales y urbanos son interdependientes, no existe lo rural sin lo urbano: Es tanto una constatación como un enfoque como punto de partida. La creciente interacción entre lo rural y lo urbano obliga a analizarlos como una unidad integrada en términos territoriales antes que como dos ámbitos opuestos. Los espacios rurales están siempre vinculados a urbanos, cuyas dinámicas condicionan y determinan buena parte de sus procesos sociales, económicos y políticos. Ambos son parte de un mismo espacio con flujos continuos e interdependientes que involucran personas, formación, bienes, servicios, información y muchas otras cosas.
b) Educación con enfoque de desarrollo territorial
Otro de los retos que plantea la nueva ruralidad, se vincula a plantear el territorio como un espacio social e históricamente construido, en el que prima la interrelación y consenso entre actores institucionales (públicos y privados) y sociales que conviven y se identifican con ese espacio geográfico y sociocultural, cuyos problemas comunes se resuelven de acuerdo con intereses y prioridades compartidas y en el marco de lo que ha funcionado en la tradición cultural, política e histórica.
La dimensión geográfica del territorio está definida mediante criterios ecológicos (como una cuenca hidrográfica, por ejemplo). La dimensión histórica del territorio está definida por factores relacionados con la presencia y la permanencia de los seres humanos, como la etnicidad o una particular orientación productiva (por ejemplo, el predominio de un sistema agrícola específico, etc.) o, muy a menudo, la existencia de una entidad geopolítica local (como un municipio).
En ese escenario de relaciones, el Estado tiene el mandato de garantizar la educación como el derecho de todas las personas de cada territorio, y en ese marco, proveer servicios educativos que respondan a las dinámicas que allí suceden. Los servicios son expresiones de esa garantía del derecho, que es el rol fundamental del Estado de preservar. La atención multimodal y diferenciada en respuesta a las características y la movilidad de la población se constituye, entonces, en un deber del aparato público, que permita asegurar educación de calidad pero que asegure cerrar brechas de inequidad y desarrollo del capital humano e institucional, reconociendo las potencialidades y el valor de la diversidad en los ámbitos rurales: “preparar” a las personas para el desarrollo de estrategias de economía familiar-campesina y productivo-emprendedor.
Garantizar la educación con enfoque territorial, es educar para el ejercicio de una ciudadanía activa y democrática, generando espacios de aprendizaje comunitarios e institucionales que respondan a los estilos de vida, formas de organización social y política de la población, y a un proceso de desarrollo enfocado en poblaciones esencialmente móviles, con énfasis en programas y proyectos orientados a una población con mayor presencia femenina, fuerza laboral reducida, y con la eventualidad de los posibles desplazamientos desde y hacia los ámbitos rurales. De otro lado, la educación también debe poner atención al desarrollo de la gestión, organización y gobernanza del territorio.
1.4.4. Situación actual del problema público
Una de las principales evidencias que sostienen el planteamiento del problema presentado, es la existencia de brechas entre los aprendizajes alcanzados por los estudiantes del ámbito urbano y los aprendizajes alcanzados por los estudiantes de los ámbitos rurales; a mayor nivel educativo las brechas se amplían.
En efecto, en el Perú se han realizado estudios que colocan al país en uno de los que tienen peor rendimiento académico, sobre todo en razonamiento matemático y compresión lectora. La prueba Pisa del año 2012 arrojó que el Perú fue el país con el peor rendimiento académico entre los 65 que tomaron la prueba, la última de la que se tienen resultados. Casi tres de cada cuatro alumnos/as desaprobaron matemáticas, cerca del 70% reprobó en ciencias y el 60% demostró que no entendía lo que leía en esta evaluación tomada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a estudiantes de 15 años.
Son diversas las causas de este bajo rendimiento del alumnado en el colegio o instituto, muchas de ellas se relacionan con diferencias de comportamiento entre mujeres y hombres. Por ejemplo, los hombres emplean en hacer los deberes en casa una hora menos que las mujeres, y cada hora de deberes en casa se traduce en 4 puntos de distancia en el rendimiento, tanto en la prueba de lectura como en la de ciencias y la de matemáticas. Fuera del centro escolar, los hombres pasan más tiempo en video juegos que las mujeres y menos tiempo leyendo por diversión, por ejemplo, novelas. La competencia lectora es el fundamento del aprendizaje; si no se comprende bien lo que se lee, esto afecta negativamente al rendimiento en las demás materias. [Fuente: OECDE PISAhttps://www.oecd.org/pisa/pisaproducts/pisainfocus/PIF-49%20(esp).pdf]
Gráfico Nº 02: Estudiantes que logran aprendizajes satisfactorios en lectura y matemáticas por ámbito geográfico de estudio.
Fuente: Oficina de medición de la calidad de los aprendizajes UMC-MINEDU.
Elaboración propia. 2018
En los resultados de la evaluación censal desarrollada por la UMC, tenemos que para nivel primario los aprendizajes logrados por los estudiantes de las zonas rurales en el caso de lectura, representan menos de la tercera parte de los aprendizajes logrados por estudiantes del ámbito urbano. En matemáticas, la proporción de los logros de aprendizaje de los estudiantes de la zona urbana respecto a la zona rural es del doble.
Según la variable sexo encontramos que el 49% de las mujeres de segundo de primaria logran un nivel satisfactorio frente al 43.9% de los hombres. En matemáticas, la proporción de los logros de aprendizaje de los estudiantes de la zona urbana respecto a la zona rural es del doble. Según el sexo, notamos que el 35.4% de los hombres del segundo año de primaria logran un nivel satisfactorio frente al 32.7% de las mujeres.
En el caso de secundaria, las brechas se amplían. Para las zonas rurales, sólo el 2% de estudiantes alcanzan los niveles de aprendizajes esperados tanto en matemática como en comunicación, mientras que en la zona urbana este porcentaje es al menos 7 veces mayor. En cuanto al sexo, tenemos que en comprensión lectora sólo el 16% de las mujeres y 12.6% de los hombres alcanzan el nivel satisfactorio y en matemáticas solo el 12.8% de los hombres y el 10.2% de las mujeres logran dicho nivel.
Gráfico Nº 3: Estudiantes de segundo grado de primaria que logran
aprendizajes suficientes en Lectura, según ámbito de residencia. 2007-2016
Fuente: Evaluaciones censales MINEDU. 2007-20216.
Gráfico Nº 4: Estudiantes de segundo grado de primaria que logran aprendizajes
suficientes en Matemáticas, según ámbito de residencia 2007-2016
Fuente: Evaluaciones censales MINEDU 2007-2016.
Como se puede apreciar en los gráficos Nº3 y Nº4, la brecha de aprendizajes en lectura y matemática entre el área urbana y el área rural persiste a lo largo de los años, e incluso se evidencia una tendencia a su ampliación.
Este análisis nos indica que, de persistir la situación actual, la tendencia se mantendrá y las diferencias entre los logros de aprendizajes de los estudiantes del área urbana y el área rural, se seguirán ampliando en perjuicio de éstos últimos, repercutiendo en la falta de oportunidades y la calidad de vida de los pobladores de los ámbitos rurales.
Logros de aprendizaje en las zonas de frontera
En el caso de las zonas de frontera, en segundo de primaria, el 40% de estudiantes lograron el nivel en inicio, el 52% en proceso y solo el 8%, satisfactorio. En secundaria la situación es aún más crítica, ya que el 73% se encuentra en el nivel previo al inicio, el 21% en el nivel en inicio, el 5% en proceso y solo el 1% en el nivel satisfactorio.
Estudiantes según nivel de logro en las pruebas de comprensión lectora
de segundo de primaria y segundo de secundaria en las áreas críticas de frontera, 2016
Fuente: Sistema de Información de Regiones Fronterizas (SIRF) del Ministerio de Relaciones Exteriores y Evaluación Censal de Estudiantes 2016.
A continuación, se presentan las causas directas e indirectas que estructuran el problema público.
1.4.4.1. Limitado acceso a servicios educativos en los ámbitos rurales
Sólo el 6.2% de niños de 0 a 2 años se encuentra en un servicio educativo de nivel inicial. De los cuales el 5.1% accede a través de un servicio público. Entre los que no logran acceder los más desfavorecidos son los estudiantes de los ámbitos rurales, donde la tasa neta de matrícula8 para este grupo etario asciende solo al 1,8%, respecto al 6.4% de los que residen en el ámbito urbano.
Gráfico Nº 06: Cobertura de matrícula
pública y privada en ámbitos rurales por población
Fuente: Dirección de Educación Inicial 2018
En el grupo de 3 a 5 años, existen alrededor de 139 293 niños y niñas permanecen fuera del sistema educativo, la mayoría de ellos tiene 03 años. De los que están dentro del sistema educativo, solo el 64,7% accede a través de un servicio público.
En el mismo grupo etario, los niños que provienen de familias en situación de pobreza y extrema pobreza extrema registran tasas netas de matrículas de 88% y 86.8% respectivamente, al menos cinco puntos porcentuales menos que los estudiantes que provienen de familias consideradas no pobres, que alcanzan el 93% en matrícula. Los departamentos con mayor brecha de atención en nivel inicial son Puno, Loreto y Junín.
Otro grupo poblacional donde la brecha de acceso permanece es el de 12 a 16 años de edad, también se presenta una diferencia de la tasa neta de matrícula entre el ámbito urbano (85.5%) y ámbitos rurales (79,2%) que supera los 5 puntos porcentuales. La tasa neta de matrícula en el área rural en secundaria es muy similar entre hombres (32,1 %) y mujeres (32,9 %).
Respecto al acceso a matrícula, en lo relacionado a la variable sexo tenemos que en el nivel inicial el 68% de niñas no acceden al servicio educativo, mientras que en el caso de los niños este porcentaje alcanza el 75.5%. En el nivel primaria el acceso incrementa, pero aún es insuficiente, el 65% de las niñas y el 66% de los niños, permanecen fuera del nivel primario. En el nivel secundaria alrededor del 68% de adolescentes mujeres y hombres permanecen fuera del sistema educativo.
Por otro lado, el 63.8% mujeres de ámbitos rurales concluyen la primaria, respecto al 61.4% de los hombres. Solo el 39.6% de mujeres de la zonas rurales de 16 años ha concluido sus estudios secundarios, mientras que en el caso de los hombres este número representa al 37%. En el caso de la población de 17 a más años de edad de los ámbitos rurales, solo el 66.2% tiene secundaria completa, mientras que este porcentaje alcanza al 73.5% de los hombres.
El promedio de años de estudios alcanzado por la mujeres de la zona rural (7.2) es 3 años inferior al de las mujeres de la zona urbana y al de los hombres de la zona rural (8.0).
El Censo Escolar del MINEDU (2016) indica que solo 266 977 personas se encuentran matriculados en una institución secundaria rural, 76 359 están en el nivel primaria, 298 en la educación Básica Alternativa y 26 en la educación Básica especial. Lo que significa que 840 741 adolescentes y jóvenes no están siendo atendidos en su ámbito geográfico9.
En cuanto a la población adulta (18 años a más) en los ámbitos rurales al 2015, aproximadamente 225 000 personas del área urbana eran atendidas en modalidades de educación básica alternativa, mientras al 2017 que sólo 864 personas lo eran en el área rural.
Como consecuencia del acceso limitado, se evidencia que al 2016 la tasa de analfabetismo de la población mayor a 18 años alcanza el 16,3% en ámbitos rurales, es decir, cerca de 550,000 personas. Esta tasa viene disminuyendo desde un 18% en el 2012 hasta 16,3% en el 2016. Sin embargo es más alta (entre 20% y 26%) en regiones como Apurímac, Huánuco, Cajamarca, Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Huancavelica y Loreto; y en menos proporción (entre 10% y 16%) en regiones como Puno, Lambayeque, La Libertad, Ucayali, Amazonas, Junín, San Martín, Pasco, Madre de Dios y Arequipa). De estas cifras, es importante recalcar que la cuarta parte las mujeres de los ámbitos rurales son actualmente analfabetas (26,5%), mientras que en los hombres este porcentaje llega sólo al 8,4%.
De los 550 000 analfabetos, sólo están siendo atendidos en Programas de Alfabetización un aproximado de 10 773, de los cuales 3665 (34%), son adultos que superan los 50 años de edad. En este mismo grupo, existen 3 265 091 personas que no han iniciado o culminado la Educación básica (ENAHO 2017), alrededor de 1 091 069 no culminaron el nivel de primaria, y 1 465 088 no lograron culminar el nivel secundario, aproximadamente.
Además, en el ámbito urbano la población de 25 a 34 años de edad con primaria incompleta o menos llega al 4.6%, mientras que en ámbitos rurales alcanza el 22.4%. En este caso se evidencia una clara brecha por sexo en perjuicio de las mujeres quienes duplican el número (30.4%) de hombres (15.6%) que tienen primera incompleta o menos.
En lo relacionado a la población afroperuana, el 27.8% de las niños y niños entre los 3 y 5 años de edad no asisten a la escuela. Caso similar ocurre con el rango comprendido como 11 y 17 años de edad, donde el 17.51% tampoco asiste. Por otro lado, el 8.4% de niñas, niños y adolescentes afrodescendientes abandonan la escuela, señalando como razones relevantes, que “no les gusta la escuela” (33.3%), “falta de dinero” (14.2%), “padecer alguna enfermedad o sufrir un accidente” (10.2%), entre otras.
Por otro lado, la situación de niñas y niños con discapacidad es crítica en el nivel Inicial, no solamente porque no reciben el soporte del Servicio de Atención a las Necesidades Educativas Especiales (SAANEE), sino también porque no existe un registro de la demanda de atención de estos niños y el tipo de necesidad que se debe atender y porque las familias prefieren no llevar a sus hijos e hijas a los servicios educativos. Al respecto tenemos que, el porcentaje de IIEE de Inicial con al menos un estudiante con discapacidad leve o moderada que recibe apoyo de un SAANEE fue de 1,8% en el año 2014 y 1,5% en el año 2015.
Respecto al nivel educativo alcanzado por grupos específicos, como la población afroperuana, tenemos que en el ámbito rural el 13.9% no tiene estudios, respecto al 2.9% del ámbito urbano. La mayoría de población afroperuana de la zona rural tiene como máximo nivel educativo alcanzado la primaria, mientras que en el caso de la zona urbana la mayoría ha concluido estudios secundarios. Menos del 1% de la población afroperuana tiene estudios universitarios concluidos, mientras que en la zona urbana este porcentaje alcanza el 6.6%. Esto demuestra como la condición de ruralidad afecta con énfasis a determinados grupos poblacionales, como los indígenas y los afroperuanos.
La problemática de acceso prevalece en las zonas de frontera donde la población de ámbitos rurales migra hacia las zonas urbanas, para acceder al servicio educativo. Al respecto, la tasa de migración urbano-rural, 2016-2017 en las áreas críticas es alta, principalmente en secundaria como sucede en Yurúa y Putumayo, ya que el 23,4% de los estudiantes de sexto de primaria migran al pasar a primero de secundaria; en cambio, de inicial a primaria la tasa es de 4,6%. Asimismo, en comparación con la tasa 2015-2016, ésta se ha reducido en algunos puntos porcentuales.
Tabla Nº 2: Tasa de migración rural-urbana de las áreas críticas de frontera, 2015-2017
Fuente: SIAGIE 2015-2017.
a) Excesivos tiempos de traslado a las IIEE
Según la Defensoría del Pueblo, un problema reportado en distintas oportunidades es el tiempo que toma a los estudiantes trasladarse diariamente hacia su centro de estudios en zonas rurales, precisamente debido a la dispersión de la población en estas zonas, además de su difícil acceso geográfico y escasez de medios de transporte disponibles. En ese sentido, en el marco del Informe de adjuntía Nº -017-2013-DP-AAE, la defensoría puedo constatar que en el 84% de las IE supervisadas, los estudiantes se trasladan a pie hasta su centro de estudios.
Tabla Nº 03. Medio de transporte más empleado por la población escolar en las IE supervisadas
Asimismo, según el INEI, el 85,2% de la población rural en edad escolar se traslada exclusivamente a pie a su institución educativa con frecuencia diaria o interdiaria, según los resultados obtenidos para el año 2016.
Tabla Nº 04: Población escolar que se traslada a pie a su institución educativa con frecuencia diaria o interdiaria, según región natural, 2011-2016.
Fuente: INEI – ENPP 2011-2016
Respecto al tiempo de traslado a pie para el año 2016, la población rural en edad escolar se moviliza exclusivamente a pie en un tiempo promedio de 18 minutos. A nivel de región natural, el mayor tiempo de traslado se presenta en la sierra con 20 minutos. Con relación al año anterior, la costa disminuyó el tiempo de traslado en 3 minutos10. Sin embargo, estos tiempos aumentan considerablemente según el nivel de ruralidad y la dispersión poblacional.
Siguiendo con el Informe de Adjuntía de la Defensoría del Pueblo, al respecto, de las 412 IIEE rurales visitadas, encontró que en el 26% de dichas IIEE los estudiantes emplean entre más de media hora y una hora, en el 14% tardarían como máximo entre una y dos horas e incluso registraron un caso en el que un alumno tiene que caminar durante más de cuatro horas para llegar a su escuela. Esta situación tendría mayor incidencia en centros poblados dispersos de las regiones Ucayali, Loreto, Amazonas, Pasco y Madre de Dios donde existen centros poblados que para acceder a servicios públicos deben caminar 12 horas o incluso más.
Asimismo, esto conlleva implicancias negativas en la vida de mujeres y hombres no solo en el desempeño académico, sino además riesgos para la seguridad y salud. En el caso de las niñas adolescentes se encuentran expuestas a la violencia de género durante el trayecto de su hogar a la escuela y viceversa, porque son potencialmente víctimas de violaciones sexuales y atentados contra su integridad física y sexual.
Esto se agrava cuando se hace el análisis de género, pues las mujeres tienen que trasladarse al mismo tiempo a varios lugares como la escuela, la posta médica, el mercado, para hacer actividades domésticas y actividades de cuidado, así como, trasladarse a su trabajo a diferencia de los hombres que tienen una ruta lineal. Los servicios de salud y de atención contra la violencia por lo general se encuentran muy lejos muchas tienen que caminar a pie debido a que no existen carreteras y existe en el Perú una mala conectividad.
Gráfico Nº 07: Tiempo promedio de traslado de la población que se desplaza a pie y con frecuencia diaria o interdiaria a su institución educativa, 2011-2016 (minutos)
b) Escasa disponibilidad de docentes en ámbitos rurales
La disponibilidad de los docentes para las zonas rurales se estima desde dos dimensiones, una tiene que ver la existencia de docentes profesionales que no están formados para desempeñarse en las aulas de los ámbitos rurales; la otra dimensión implica que simplemente no desean trabajar en estas realidades.
A ellos se suma, la cantidad insuficiente para la atención del servicio educativo según nivel o modalidad; por ejemplo, del total de 24262 IIEE de nivel inicial, el 41.3% son no escolarizadas (PRONEI) atendidas por promotoras, de las cuales el 54.2% cuentan con sólo el nivel secundario, ejerciendo la docencia sin formación profesional previa. Sólo el 63% del total de docentes tiene título pedagógico en Educación Inicial, y el 27% restante no concluyó sus estudios o no tiene estudios pedagógicos.
Por otro lado, existe un déficit 30% de docentes que no hablan la lengua de los estudiantes bilingües. Se calcula que el Perú existen 346588 personas con discapacidad en el área rural (22% del total de población con discapacidad del país), que no están siendo atendidas entre otras razones porque no se cuenta con personal docente formado disponible.
Según el informe del especialista de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe del MINEDU, la Beca 18-EIB desde el año 2013 hasta la última convocatoria realizada en el presente año, se ha logrado incorporar 1397 estudiantes que se encuentran cursando las carreras de Educación Intercultural Bilingüe en 22 Instituciones de Educación Superior (16 Institutos de Educación Superior Pedagógico y 6 universidades). Sin embargo, esta cantidad de futuros docentes que se vienen formando en las IES con carreras EIB, aún no satisface la demanda de 11 000 docentes que el país requiere cubrir a la cantidad de 26301 escuelas focalizadas como EIB en sus tres formas de atención.
c) Espacios educativos insuficientes
Una geografía complicada, junto a una dispersión y baja densidad poblacional, aumentan los costos de inversión en infraestructura y otros servicios educativos en zonas rurales en comparación con áreas que poseen una alta concentración poblacional. Esta es una de las razones por las que en dichas zonas, aún existe un déficit de infraestructura de instituciones educativas. En el país, la mayoría de escuelas rurales están ubicadas en centros poblados con menos de 350 habitantes, y parte de éstas (20% aproximadamente) se encuentran a 3500 metros sobre el nivel del mar.
Para el caso de Inicial, el Ministerio de Educación, a través de la Dirección de Educación Inicial (DEI), realizó una proyección de servicios que se requieren para cerrar la brecha de atención en niños y niñas de 3 a 5 años (ciclo II) en centros poblados con población dispersa, obteniendo los siguientes resultados11:
Tabla Nº 05: Servicios educativos de nivel inicial requeridos por niños y niñas de 3 a 5 años de edad
de centros poblados dispersos, por región.
Fuentes: INEI-ENAHO 2017, RENIEC 2017 y SIAGIE 201712.
El déficit en secundaria se debe a que el número de instituciones aumentó en 13% en promedio entre 2012 y 2017, lo cual implica contar con más infraestructura educativa a nivel regional.
d) Escasa disponibilidad de recursos educativos.
La escasez de textos e insumos para el aprendizaje en las escuelas rurales públicas se configura como uno de los principales factores que limitan a sus estudiantes las posibilidades de lograr un adecuado aprendizaje (Pozzi-Escot y Zorrilla, 1994; López 1996; Montero et al, 1999). En las IIEE públicas rurales indígenas o no indígenas, existe un 30% que demanda atención en los cuatro primeros grados y el 46 % demanda atención en los dos últimos grados (Cueto y León 2009).
Otro recurso para el aprendizaje a prestar especial atención son las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Sin embargo, para el 2018 solo un 13.2% de la población de 6 años a más en los ámbitos rurales cuentan con acceso a internet, disminuyendo en 1.1 puntos porcentuales en relación al año anterior. Este panorama empeora cuando al revisar el número de hogares en zonas rurales con acceso a computadora alcanza solamente al 5.5% y a internet el 1.3%. Estos datos demostrarían que, además de la brecha en lo relacionado a la distribución y uso de materiales educativos, también existe otra asignatura pendiente vinculada al desarrollo de capacidades y habilidades en el entorno digital.
Respecto al mismo tema, en la zona del VRAEM tenemos que el porcentaje de escuelas con acceso a internet de Apurímac en primaria pasó de 3% en 2005 a 23% en 2016, que aún se encuentra por debajo de valor promedio nacional (38,4%); mientras que en secundaria, pasó de 18,8% a 82,4%, ubicándose por encima del valor promedio nacional (71,5%). En Ayacucho, en primaria pasó de 2,1% en 2005 a 16% en 2014. En secundaria el crecimiento fue mayor, pasando de 8,9% en 2005 a 37,5% en el 2014. Sin embargo, estos valores siguen siendo menores a los valores nacionales de 27,9% en primaria y 52% en secundaria. El indicador en primaria muestra que en la mayoría de distritos el valor es menor a 20%. En secundaria hay mayor heterogeneidad, y son pocos los distritos con porcentajes altos de instituciones con acceso a internet.
Por otro lado, la Defensoría del pueblo, en su visita a IIEE rurales del nivel primario durante el año 2015 identificó que sólo el 53,3% recibió los cuadernos de trabajo de comunicación y matemática entre los meses de enero y marzo, mientras que el 28,1% lo recibió entre abril y junio y el 6,3% entre julio y diciembre13. Sobre este punto es importante precisar que el proceso de distribución presenta algunas dificultades en los ámbitos rurales. Por ejemplo, la actualización de la información de la cantidad de estudiantes que requieren textos educativos y otros materiales se ve dificultada por la escasa conectividad y dispersión de escuelas rurales que no permite identificar oportunamente si la demanda ha incrementado o disminuido en la escuela.
1.4.4.2. Práctica Pedagógica de baja calidad
Los estudios sobre los factores que inciden de manera importante en la mejora de la calidad de la enseñanza de los sistemas educativos señalan la importancia de contar con un personal altamente calificado y equitativamente distribuido, ya sea para desarrollar sus habilidades técnicas, o para alentar su innovación y creatividad, en sistemas educativos que superas etapas de deficiencia (Barber & Mourshed, 2012).
Gráfico Nº8: Resultados de los docentes evaluados del ciclo II, en el instrumento rúbricas de observación en aula, por ámbito. 2017.
Fuente: Ministerio de Educación SIGMA 2.0. 2017.
Como se puede observar en el gráfico Nº 9, en todas las rúbricas de evaluación los docentes de los ámbitos rurales registran un menor desempeño respecto a los docentes del ámbito urbano. En la rúbrica “Involucra activamente a los niños y niñas en el proceso de aprendizaje”, sólo el 48% de los docentes de los ámbitos rurales tienen un desempeño destacado mientras que en el ámbito urbano este porcentaje se incrementa al 57%. En la rúbrica “Maximiza el tiempo dedicado al aprendizaje”, el 71% de docentes rurales obtiene un desempeño destacado respecto al 76% de docentes del ámbito urbano. Finalmente, en la rúbrica “Promueve el razonamiento, la creatividad y/o el pensamiento crítico”, solo el 19% de docentes de los ámbitos rurales obtiene un desempeño destacado respecto al 28% del ámbito urbano, además el 5% de ámbitos rurales obtiene una calificación de “muy deficiente” respecto al 2% del ámbito urbano.
Finalmente, otro dato a tomar en cuenta es que el mayor porcentaje de docentes desaprobados se concentró en regiones con mayor ruralidad y dispersión poblacional como Apurímac, Cajamarca, Huancavelica, Huánuco y Puno.
Asimismo, de la evaluación de desempeño realizada en el marco del acompañamiento pedagógico a las escuelas rurales de primaria multigrado monolingües, tenemos que sólo el 33.2% de los docentes evaluados alcanzó niveles III (suficiente) y IV (destacado) en los 06 desempeños evaluados.
Gráfico Nº 9: Docentes que recibieron acompañamiento pedagógico que alcanzaron los niveles III y IV
por cada uno de los 6 desempeños priorizados (2017)
a) Inadecuada diversificación curricular
El desafío principal del nuevo Currículo Nacional 2016 es la búsqueda de medidas orientadas a disminuir la brecha entre lo propuesto y lo que efectivamente se enseña y aprende en las escuelas; es decir, contar con un currículo orientador, que sea utilizado por profesionales capaces de adaptarlo a diferentes contextos (Cueto y Tapia, 2017)14. En muchas regiones no se han desarrollado procesos para asegurar la pertinencia a las características del estudiante y su contexto, por tanto no se cuenta con currículos locales diversificados que a su vez respondan a los objetivos nacionales. A este reto se suma la falta de investigación sistemática sobre qué contienen los diseños curriculares regionales existentes.
Un estudio realizado por Gabriela Guerrero15 entre febrero y agosto de 2018 identificó que el conocimiento y comprensión del nuevo Currículo Nacional por parte de directores y docentes se presenta sólo de maneja general o superficial. El mismo documento señala que existe una comprensión limitada de los elementos principales del Currículo Nacional y de los cambios estructurales que este representa, lo que conlleva a que no se desarrollen procesos técnicos de adecuación o adaptación que faciliten la programación de corto y largo plazo. Por otro lado, la Defensoría del Pueblo (2015) identificó que en las escuelas rurales, el 78.4% realizan adaptaciones curriculares, específicamente para la atención de personas con discapacidad.
Asimismo, en el Perú se protegen los conocimientos ancestrales y el uso de las lenguas originarias de los Pueblos indígenas u originarios para preservar la cultura tradicional. En efecto, el Ministerio de Cultura tiene una estrategia de conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas en el Perú, la cual aborda su incorporación en la educación.
b) Bajo nivel de uso de materiales educativos
De acuerdo con la Línea de Base en el uso de materiales pedagógicos, realizada por la empresa SASE consultores para el Ministerio de Educación16, se presentan resultados de seis desempeños del docente respecto al uso de materiales educativos, de acuerdo a la zona en donde se encontraba la IE del docente seleccionado para la observación se encontró que, el desempeño “Incluye el uso del material educativo en las unidades didácticas, actividades diarias y/o sesiones de aprendizaje, de forma articulada y pertinente” y el desempeño 4 “Explica los aprendizajes esperados y cómo utilizar el o los materiales educativos” son los desempeños en los cuales los porcentajes de cumplimiento de verificación son más bajos, es decir el docente cumplió con menos del 60% de los criterios de verificación establecidos en dicho estudio.
Tabla Nº 6: Porcentaje de criterios de verificación cumplidos en promedio por cada desempeño según zona urbano o rural.
En el caso de las IIEE rurales que atienden estudiantes con alguna lengua originaria, se encontró que sólo el 30% de las programaciones hizo referencia al uso de los cuadernos de trabajo y, además, la mención es muy limitada. Asimismo, en las escuelas que reciben acompañamiento pedagógico intercultural (45), se encontró que en el 82% de estas se contaba con la planificación de la clase; y de este grupo, solo en ocho programaciones (22%), se mencionó el uso de los cuadernos de trabajo.17
Las razones por la que los docentes no usan los materiales, están relacionadas a la falta de profundidad de los temas, la falta de temas de la programación y el lenguaje complejo18. Similar a lo anterior, estas razones son vistas como características poco útiles, junto con los contenidos que no reflejan la realidad de la zona y la falta de actividades prácticas, como ejercicios y problemas.
Otro asunto importante respecto al uso de material educativo, se trate de textos escolares o de equipos tecnológicos, tiene que ver con el almacenamiento y mantenimiento de los mismos: los docentes y directivos de las escuelas rurales optan por almacenar el material educativo para garantizar su conservación.
Esto guarda relación en la línea base en el uso de materiales pedagógicos realizada por el MINEDU, al momento que el docente realiza las adaptaciones curriculares, por ejemplo, en el proceso de adecuación del material educativo sólo el 60% de los docentes prioriza el contexto en el que trabaja.
c) Limitada formación del docente
Las escuelas de educación superior y las universidades se encuentran en pleno tránsito de adecuación a la norma de organización y funcionamiento que estipula el Reglamento de la Ley Nº 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes - Decreto Supremo Nº 010-2017-MINEDU; así como la ley universitaria que incluye el licenciamiento. Sin embargo, cabe precisar que dichas instituciones no han estado ofertando carreras profesionales para formar docentes competentes para la atención educativa de los estudiantes de los ámbitos rurales, dado que no cuentan con el currículo y el plan de estudios diversificados. Por otro lado, la dispersión poblacional limita el acceso y la creación de filiales de los centros de formación que garanticen calidad educativa.
Según el estudio que realizó DIGEIBIRA en el año 2017 sobre Formación Inicial Docente-EIB, se encontró que todos los docentes formadores solicitan capacitaciones para el desarrollo de habilidades investigativas (50,7%). En lo que respecta a la trayectoria de los docentes formadores existe un 10,4% que no cuenta con experiencia como docente de educación básica; además la mayoría declaró tener cinco o menos años de experiencia en la misma institución donde labora (53,7%). Esto evidencia que la calidad formativa no está alcanzando los resultados requeridos.
Por otro lado, el tema de especialización se ve afectado por las prioridades en generar ingresos, entre los docentes varones que trabajan para el Estado, el 54.9% complementa su trabajo docente con otra actividad y entre las mujeres el 30.1%.
Esto demuestra que los hombres están vinculados al espacio de producción y de generación de ingresos más que las mujeres, debido a que ellas tienen que dedicarse al cuidado de los hijos e hijas y a las tareas domésticas (trabajo doméstico no remunerado). La Encuesta Nacional del uso del tiempo de 2010 del INEI explica que las mujeres dedican mayor tiempo a actividades domestica que los hombres, por eso los docentes hombres pueden trabajar en dos o más entidades educativas, mientras que las docentes mujeres se tienen que conformar con percibir un solo sueldo que limita sus condiciones de vida por dedicar más tiempo al hogar.
d) Baja motivación del docente
De acuerdo a la Encuesta Nacional a Docentes de IIEE Públicas y Privadas 2016 (ENDO) sólo el 5% de docentes encuestados manifestó considerar justa la remuneración que percibe por su labor en su IE.
Por otro lado, el ratio de docentes nombrados de escala remunerativa cuatro o más (que son aquellos que tienen más experiencia laboral y que han sido evaluados) se reduce considerablemente conforme aumenta el nivel de ruralidad. Los docentes nombrados que se encuentran en la escala remunerativa cuatro a más se distribuyen a nivel de las ruralidades 1, 2 y 319 con porcentajes de 3%, 6% y 9% respectivamente, mientras que a nivel urbano este ratio es de 16%20. Esto indica que los docentes con mejores condiciones no se están asignado equitativamente a lo largo de los ámbitos rurales. El escenario se complica aún más, cuando la revisión de la información del Registro nacional de Docentes Bilingües indica que la demanda de plazas de EIB para el año 2018 alcanzó la cifra de 46 377 docentes a nivel nacional, desagregándose en 11 428 a nivel inicial, 30 072 a nivel primaria y 4 877 a nivel secundaria.
Aproximadamente, menos de la quinta parte de las IIEE de los ámbitos rurales cuentan con un ambiente para que el docente rural pueda pernoctar en la escuela21. El 67.1% se traslada todos los días desde su vivienda a la escuela, mientras que el restante 32.9% tiene que quedarse a dormir, de los cuales el 23,8% lo hace en los propios ambientes escolares, y un 66.6% en cuarto alquilado, esto confirma que los docentes tienen realizan grandes traslados o se alejan durante mucho tiempo del entorno familiar. Estas situaciones colocan a los docentes en condiciones de inseguridad debido a que no cuentan con servicios adecuados a sus necesidades, menos aún diferenciados por género, lo que repercute en la poca calidad de estos servicios que influyen finalmente en la decisión de este personal.
Estas y otras situaciones desmotivan a los docentes. Un dato recogido el año 2015 por la Defensoría del Pueblo en el que al menos el 25% de los Directivos de las 566 IIEE públicas de nivel primario de los ámbitos rurales que visitaron buscó trasladarse a otras IIEE mediante la solicitud de destaque, permuta o reasignación, siendo esta última solicitud la de mayor frecuencia (22,6%).
Gráfico Nº 10 – Tipos de desplazamiento solicitados en el año 2015
e) Sobrecarga laboral del docente de los ámbitos rurales
De acuerdo con la encuesta Semáforo 2016, antes de la implementación de la iniciativa “Escritorio limpio”, los directivos de las escuelas públicas presidían hasta 29 comisiones, tenían la responsabilidad de enviar hasta 28 documentos a la UGEL y elaboraban hasta 21 planes lo que generaba una recarga laboral de hasta 13 horas semanales. No obstante el sector educativo ha desarrollado iniciativas para disminuir la sobrecarga laboral hasta en 10 horas, la situación en los ámbitos rurales presenta sus particularidades, especialmente en las escuelas unidocentes multigrado y polidocente multigrado, en la que el mismo docente de aula debe desempeñar labores de director de escuela. Esto motiva la disminución del tiempo dedicado a las labores pedagógicas, entre otras responsabilidades. Al respecto, durante la supervisión a las instituciones educativas públicas activas de nivel primaria de los ámbitos rurales, la Defensoría encontró el 9% de las instituciones cerradas.
Una investigación realizada por el Ministerio de Educación22, que tuvo como muestra a 190 IIEE rurales y 192 IIEE urbanas el año 2012, arrojó que en promedio se pierden cuatro días de clases al año en las escuelas rurales. De estos días, el 42% de las IIEE de zonas rurales declaró que suspendió clases debido a realización de actividades o trámites con el Ministerio de Educación o alguna de sus instancias. Este porcentaje llega sólo al 37% en el caso de las IIEE del ámbito urbano.
En relación a la gestión de los CRFA, el estudio de Cueto, Benavides y Alcázar (2010) encontró que un problema para los directores de los CRFA era que también tienen que cumplir otras tareas como el ser docentes de aula y gestionar materiales e infraestructura. Algunos han reportado haber tenido que cocinar.
f) Presencia de estereotipos de género
Los estereotipos de género se reproducen a través de los procesos de socialización y la educación. Una investigación concluye que en las aulas escolares se transmiten y refuerzan estereotipos de género que estructuran pautas de conductas en los y las estudiantes y que marcarán su accionar durante toda la vida. Se menciona que las y los docentes consideran más aptos a los niños para actividades técnicas y para el liderazgo, puesto que los definen como agresivos, fuertes, inquietos y transgresores; en cambio, a las niñas se las considera más capaces para actividades prácticas como costura y floristería, al definirlas como más tranquilas, pasivas, afectivas, estudiosas, dependientes, prolijas e inseguras.23
Otra investigación sobre las percepciones de los padres y madres rurales del Perú, sobre una imagen que provenía de un texto escolar en la que se mostraba a los hombres mayores trabajando en la chacra, las mujeres mayores cocinando, los niños peleándose y la niñas jugando a la ronda, encontró que el 46% y 53% de los padres y madres de familia de Puno y Ayacucho, respectivamente, tuvieron opinión conservadora respecto a las imágenes que presenciaron, solo el 28% y 12% de los padres y madres de Puno y Ayacucho, respectivamente, tuvieron una perspectiva crítica frente a las imágenes, por lo que concluye que los padres y madres podrían tomar decisiones educativas y socializar a niños y niñas de acuerdo a esos patrones conservadores.24
1.4.4.3. Inadecuado curso y reconocimiento de trayectorias educativas
Solo el 78.6% de los niños de los ámbitos rurales concluyen la primaria y el 51.9% de los estudiantes de los ámbitos rurales culminan la secundaria. Asimismo, solo el 24.2% de la población de los ámbitos rurales que concluye sus estudios secundarios continúan sus estudios de nivel superior, respecto al 39% de la zona urbana. Los niveles de transición más bajos los registran las regiones de Puno (24,8%), Ancash (26,9%), Ayacucho (28,1%) Cajamarca (24,8%) y Huancavelica (20,8%).
El 30% de la población rural logra culminar su primaria con un atraso de, al menos, dos años por problemas de abandono, deserción temporal o dificultades para aprobar el grado. En el caso de la población con discapacidad, el retraso escolar de estudiantes que cuentan con alguna condición de discapacidad representa el 40,4% de los estudiantes que han alcanzado la primaria, de aquellos, solo el 23,2% es del área rural. Asimismo, del 22,4% de personas con discapacidad que cuentan con educación secundaria, solo el 9,2% son de los ámbitos rurales.
Finalmente, tenemos que, en la zona rural, el promedio escolaridad es de 8 años, muy por debajo de los 12 años del sector urbano. Similar situación se encuentra en lo relacionado a las diferencias por género: las mujeres entre 25 a 34 años de los ámbitos rurales cuentan en promedio con un año menos de escolaridad (7,2) en relación a los hombres (8,7).
Ante ello, se evidencia que las personas que han abandonado el sistema educativo, presentan diversas dificultades a superar para poder volver a integrarse.
a) Modelos de atención diversificada no cuentan con condiciones básicas
Las Formas de Atención Diversificada (FAD)25 surgieron en respuesta a las necesidades educativas de la población rural, muchas de ellas gestionadas directamente por la población y contando con el apoyo de organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, actualmente el sector educación no asiste a la totalidad de IIEE: solo el 31% de IIEE de primaria multigrado monolingüe castellano reciben acompañamiento pedagógico, mientras que sólo el 21% de secundarias con residencia estudiantil cuentan con personal contratado por el MINEDU para el funcionamiento del servicio.
Por otro lado, Cueto, Benavides y Alcázar (2010) realizaron un estudio comparativo de tres modalidades de educación secundaria pública: presencial, a distancia y en alternancia encontrando diferencias entre las instituciones educativas secundarias en términos de infraestructura y de equipamiento y materiales, a favor de la modalidad presencial que en general presentó mejor infraestructura, así como material más completo y mejor equipamiento en zonas rurales. Además, el estudio cualitativo encontró que de acuerdo a las percepciones de los estudiantes el principal problema del CRFA era la infraestructura inadecuada o deficiente.
En cuanto a los internados, Saavedra (2014a) realizó un diagnóstico26 que identifica y describe algunas de las principales problemáticas del funcionamiento del internado. En primer lugar, el estudio señala que durante el periodo de adaptación aparecen problemas de socialización con faltas de respeto, casos de robo, mal comportamiento entre pares, entre otras, y que es necesario el establecimiento de normas de convivencia libres de violencia de género. Asimismo, respecto a los servicios básicos disponibles en el internado, se identificó como una problemática la cobertura deficiente de servicio eléctrico y redes de alcantarillado. Finalmente, el autor menciona el desarraigo cultural que sufren los estudiantes y la mala gestión del internado percibida por los propios docentes.
En este sentido, es necesario además contar con un tópico de primeros auxilios para brindar atención médica básica o urgencias, es importante que dicho servicio sea proporcionado de acuerdo a las necesidades diferenciadas que tienen ambos sexos. Por otro lado, respecto al contar con servicios higiénicos y sanitarios suficientes de acuerdo a las necesidades según sexo, considerar estas diferencias tomando como ejemplo, para el caso de adolescentes mujeres en periodo de menstruación, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) indicó que: “Unas instalaciones sanitarias inadecuadas para las niñas durante la menstruación pueden tener un efecto negativo en la asistencia escolar”27. Según esto, se puede decir que el hecho de que no existan condiciones adecuadas para las adolescentes en periodo de menstruación, genera su inasistencia a la escuela lo que provoca a su vez que tengan menos horas de asistencia. De esta manera, “los planes educativos deberían incluir como una prioridad la instalación de baños separados para cada sexo en todas las escuelas. Las inspecciones escolares deben garantizar que las escuelas cumplan con la normativa establecida”28.
En ese mismo sentido se deben considerar las necesidades de estudiantes con discapacidad, por lo que es necesario contar con carpetas y espacios educativos adecuados a sus necesidades, por lo que es necesario que las autoridades educativas realicen ajustes razonables a los mobiliarios y en la infraestructura de los establecimientos educativos.
b) Inadecuada organización de servicios educativos
La organización de los servicios educativos en los ámbitos rurales por parte del Estado peruano, que concentra el 93% de las escuelas primarias multigrado, siendo bilingües el 42% de éstas, no ha tomado en cuenta las dinámicas sociales, políticas, culturales ni la economía estructurada por cuencas y microcuencas que caracterizan los ámbitos rurales del país y permiten identificar territorios definidos. Más bien, la organización política de los territorios se ha estructurado en base a sectores y de manera radial, “del centro a la periferia” (Ballón, 2016). Esta organización radial genera diferencias y desigualdades en la provisión y acceso a servicios entre la población de los distritos de las capitales provinciales de departamentos con respecto a los distritos del interior. Debido a esto, por más que el acceso a los servicios haya crecido en los últimos años, las diferencias intrarregionales exhiben desigualdades persistentes (Remy, 2015).
La mayoría de servicios educativos en los ámbitos rurales fueron creados a iniciativa de la población en atención al derecho de sus hijos a acceder al servicio educativo. Sin embargo, ello ha llevado a que estas instituciones no reúnan condiciones mínimas para su operación. Asimismo, el inmediatismo con el que se actuó en muchos casos, no permitió contemplar el servicio de educación básica en su conjunto, por lo que ahora se cuenta con escuelas primarias cuyos egresados no cuentan con servicios educativos secundarios accesibles que les permita concluir su proceso formativo.
Sumado a lo anterior, las localidades donde se han creado estos servicios educativos, no cuentan en su mayoría con servicios considerados como constituyentes, es decir aquellos que garantizan las condiciones de educabilidad y bienestar estudiantil. Al respecto la Defensoría del Pueblo halló que sólo el 40.5% de las localidades donde se albergaba una institución educativa primaria contaba con un centro de salud, mientras que sólo el 21,6% contaba con un teléfono comunitario y sólo el 1,6% con un servicio de internet (cabina). Asimismo, identificó que menos de la mitad (48,4%) de las IIEE supervisadas durante el 2015 son de propiedad pública y se encuentran debidamente saneadas.
c) Elevada deserción y atraso escolar
En el caso de los estudiantes con atraso escolar, es decir los matriculados en un nivel educativo con edad mayor en dos o más años a la establecida para el grado en curso respecto del total de matriculados del nivel educativo en los ámbitos rurales, al 2017 en el caso de los estudiantes que cursan el nivel primario el porcentaje alcanza el 11,5%, mientas que en el nivel secundario alcanza el 21.8%. Esto contrasta con lo que sucede en el área urbana, donde el indicador es de 6.8% para secundaria. Este porcentaje se eleva considerablemente en poblaciones bilingües como la Ashaninka (30,4%) y la Awajún (34,6%).
La deserción escolar se entiende como el abandono del sistema educativo por parte de los alumnos que habiendo estado matriculados ya no lo hacen al año siguiente, no completando su educación primaria o secundaria por uno o más períodos educativos. La tasa de deserción acumulada en los ámbitos rurales de la población entre 13 y 19 años de edad con educación básica incompleta alcanza el 13%, 4 puntos por encima del 9.2% en el ámbito urbano. Aquí se evidencia una brecha ente hombres y mujeres dado que la tasa de deserción en el caso de las mujeres alcanza el 16%, respecto al 10% de los hombres. Esta situación se agrava en regiones como Ucayali que presenta la tasa acumulada más alta con 20.2%, seguida de San Martín (19,7%), Lambayeque (18.8%) y Loreto (18%).
La discriminación de género es una de las principales causas cuando se denota el retiro de estudiantes mujeres de áreas rurales por “motivos familiares” o “quehaceres domésticos” (38 %), mientras que dicho motivo para el caso de los hombres es menor (7 %) (INEI, 2015). Esta situación prevalece en las zonas críticas de frontera y en las zonas rurales. Por ejemplo, existe una mayor deserción escolar entre las mujeres (21.5 %) que entre los varones (18.8%). Y en ambos casos, el riesgo más elevado de desertar se ubica en el paso de la primaria a la secundaria: 6% para los niños y 7% en el caso de las niñas (Lavado &Gallegos 2005).
Deserción de las II.EE. de las áreas críticas de frontera, en el periodo 2015-2016
Fuente: Sistema de Información de Regiones Fronterizas (SIRF) del Ministerio de Relaciones Exteriores y Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa (SIAGIE) 2015-2016.
Respecto al abandono escolar, tenemos que las proporciones son menores a las de deserción. En total, la tasa de abandono en las áreas críticas es de 5,8% donde destacan Purús (9%), Tamaya (7,3%) y Trapecio Amazónico (6,8%). La tasa es alta nuevamente en los PRONOEI (18,4%) y en secundaria (9,3%). De los datos presentados se infiere que los estudiantes de los PRONOEI que desertan de la I.E. tienden a no regresar al sistema educativo al año siguiente.
Tasa de abandono de las IIEE de las
áreas críticas de frontera, 2014-2016
Fuente: Sistema de Información de Regiones de Frontera (SIRF) del Ministerio de Relaciones Exteriores y SIAGIE 2014-2016.
d) Alta repitencia escolar
El promedio de estudiantes de entre 12 y 18 años de edad, que repiten algún grado en secundaria rural es de 3,7% a nivel nacional, siendo mayor en hombres (4,1%) que en mujeres (3,3). Estas cifras son ampliamente superadas en las regiones de Ucayali (6,4 %) y Loreto (7,2 %).
Cabe mencionar que estos porcentajes llegan a su punto más alto en el inicio de la secundaria y van disminuyendo a medida que se prospera en el nivel, lo que da cuenta de un problema en la articulación entre niveles educativos. En cuanto al atraso escolar el porcentaje llega al 23,3 %, lo que triplica el caso urbano; además, se presenta con mayor amplitud en la población masculina (25,4 %) que en la femenina (20,8 %), y se concentra fuertemente en una población específica: la de lengua materna indígena (en el caso aguaruna llega al 37,9 %).
El atraso escolar se agrava cuando los estudiantes cuentan con alguna condición de discapacidad donde del 40,4% de estudiantes que han alcanzado la primaria, solo el 23,2% de este total es del área rural. Asimismo, del 22,4% de personas con discapacidad que cuentan con educación secundaria, solo el 9,2% son de los ámbitos rurales.
De acuerdo con información de la Unidad de Estadística de la Calidad Educativa (ESCALE), en los ámbitos rurales el porcentaje de estudiantes de nivel primaria que repite de año escolar alcanza el 6%, el triple del porcentaje registrado en el ámbito urbano (2%). Regiones como Ucayali (5,7%), Loreto (7,3%) y Amazonas (5,8%), son las que presentan los porcentajes más altos de repetidores el nivel primario.
A ese mismo nivel, los grados en los que se presenta el mayor porcentaje de estudiantes a nivel primario que repiten son el 2º y 3º con 10,3% y 9,1% respectivamente. Para el caso de secundaria el porcentaje disminuye y alcanza el 3.7% un porcentaje ligeramente superior al 2.9% del área urbana. Las regiones Ucayali y Loreto siguen figurando entre las regiones con mayor porcentaje de estudiantes que repiten el grado con 6.1% Y 6,8% respectivamente.
Gráfico Nº 11 – Causas mencionadas para explicar la deserción y repitencia de los estudiantes
Fuente: Defensoría del Pueblo (2015)
1.4.4.4. Limitadas condiciones de educabilidad y bienestar
La noción de educabilidad se relaciona a aquella construcción social que trasciende al sujeto y su familia, que da cuenta del desarrollo cognitivo básico que se produce en los primeros años de vida, vinculado a una adecuada estimulación afectiva, buena alimentación y salud, y la socialización primaria mediante la cual los niños adquieren los rudimentos de un marco básico que les permite incorporarse a una situación especializada distinta de la familia, como la escuela. La idea central es que todo niño nace potencialmente educable, pero el contexto social opera, en muchos casos, como obstáculo que impide el desarrollo de esta potencialidad (López y Tedesco, 2002)29.
a) Violencia familiar, escolar y de género
Otro elemento importante a atender en los ámbitos rurales, es el vinculado a la violencia en el entorno familiar y escolar: algunos estudios sostienen que la violencia en el hogar genera impactos que se trasladan a la escuela afectando el desempeño académico negativamente. Del mismo modo, la violencia conyugal, mayoritariamente contra la mujer (madres), afecta el desempeño escolar. (Bedoya y Espinoza, 2015).
En cuanto a la violencia en las escuelas, toma varias formas y está asociada con las transiciones que las niñas y niños atraviesan entre grados, niveles, escuelas, compañeros de clases y programas (Ames y Rojas, 2001). Los perpetuadores de tal violencia en la escuela son diversos, aludiendo a distintos motivos, lugares y circunstancias que se asocian a ella: docentes, auxiliares, directores, otros niños, niñas y adolescentes; etc. (De la Quintana, 2001; Ortecho, 2010; Esquivel, 2011; Martínez y Mendoza, 2011). Según la plataforma SíseVe de Minedu, al 2017 se reportaron 1189 casos de cualquier tipo de violencia. Sin embargo, si se tiene en cuenta algunos aspectos siempre presentes en situaciones de violencia como el subregistro de denuncias, la cifra podría elevarse. Profundizar en estos aspectos, es otra asignatura pendiente en investigación a nivel educativo.
Respecto a los adolescentes de 12 a 17 años, la misma encuesta indica que el 81,3% de ellos alguna vez en su vida fueron víctimas de violencia psicológica o física por parte de las personas con las que viven (67,6% sufrió violencia psicológica; 65,6% violencia física y 51,8% recibió tanto violencia física como psicológica). Asimismo, el 75% de los niñas y niños, fueron víctimas de violencia psicológica o física alguna vez en su vida por parte de alumnas/os en la institución educativa, estas agresiones ocurrieron en su mayoría dentro del aula.
Es necesario resaltar que en las zonas del VRAEM esta situación agudiza: Según la ENDES 2014, entre el 42% y 46,7% de las mujeres de las regiones de Apurímac y Ayacucho sufrieron violencia física por el esposo o el compañero. El mismo año, ambas regiones se encontraban por debajo de la media nacional de alumnos de segundo grado de primaria que alcanzaron logros de aprendizaje en matemáticas. Ambas regiones se encuentran en los últimos lugares en el Índice de Desarrollo Humano (IDH).
Por otro lado, si bien la violencia sexual es una amenaza para ambos géneros, existe una alta desproporción en la recurrencia de este problema en las niñas y las adolescentes. La relación entre la escuela y la violencia sexual tiene varias aristas. En los Andes rurales, las caminatas largas y solitarias hacia y desde la escuela crean el peligro de violencia sexual en las niñas y adolescentes mujeres, y el miedo de exponer a sus hijas a este peligro lleva a algunos padres a sacarlas tempranamente de la escuela (Montero, 2001). Para las niñas indígenas en la región amazónica, la seducción y explotación sexual por parte de los profesores mestizos es una amenaza real (Paredes, 2005 y 2007). La violencia sexual fuera del entorno familiar, así como la explotación sexual y tocamientos indebidos, constituyen también limitaciones para la participación y desarrollo pleno de las niñas y adolescentes en los procesos educativos.
A esto se suma la violencia vinculada a la orientación sexual y prácticas discriminatorias y de violencia homofóbica en el sistema educativo y la comunidad. Al respecto, GRADE (2017) ha investigado a la escuela en la que se ejerce la violencia homofóbica, señalando que esta dinámica de construcción de masculinidades anclaría dichas prácticas de violencia y homofobia en los sujetos que se distancian de lo considerado masculino. Los chicos “afeminados” o que no encajan en lo valorado como masculino serían los más vulnerables a la violencia escolar por homofobia. Esto se agrava en los ámbitos rurales pues estamos ante sociedades tradicionales con costumbres arraigadas y estereotipadas con comportamientos mucho más rígidos que en la ciudad, lo que impacta en mecanismos de sanción social y reproche de la sociedad y el sistema educativo. La violencia contra niñas y adolescentes lesbianas o adolescentes homosexuales puede ser sancionada con el bullying o represiones que afectan la personalidad e identidad.
b) Prevalencia de anemia y Desnutrición Crónica
La prevalencia de la anemia es elevada en niñas y niños de 6 a 36 meses. En 2016, el 53.4% de niñas y niñas del área rural se vio afectado por la anemia. Con relación al 2015, esta tasa subió en poco más de dos puntos porcentuales. En cuanto a la desnutrición crónica, de acuerdo a la OMS, la prevalencia en niños y niñas menores a 5 años en la zona rural en el 2016 fue de 26.5%.
Respecto a la desnutrición y la anemia, no obstante se ha mejorado la cobertura de programas como Qali Warma (el mismo que reporta una tasa de cobertura de hasta 93% en zona rural), la prevalencia de desnutrición crónica según el estándar de la Organización Mundial de la Salud, es mayor en el área rural (25,3%) que en el área urbana (8,2%). Un dato relevante al respecto es que el mayor índice de desnutrición se reportó en las niñas y niños con madres sin educación o con estudios de primaria (27,6%) y en la población infantil menor de tres años de edad (13,6%). Dicho problema se acentúa en algunas regiones, donde el porcentaje supera la cuarta parte de población infantil, llegando incluso al tercio del total, como Huancavelica (31.2%), Cajamarca (26,6%), Loreto (23,8%), Pasco (22,8%), Apurímac (20,9%) y Ayacucho (20,0%). Por otra parte, la anemia, a nivel nacional, afecta al 46.8% de niñas y niños menores de tres años, mostrando una mayor frecuencia en áreas rurales (57.5%), en comparación con las áreas urbanas (42.3%).
La prevalencia de anemia en niñas y niños de 6 a 35 meses en el año 2017 fue más alta en Puno (75.9%), seguida de Loreto (61.5%) y Ucayali (59.1%.) Por el contrario, disminuyó en la Provincia Constitucional del Callao (32.4%), Provincia de Lima (33.3%) y Arequipa (34.2%). En ese sentido, si bien se ha incrementado la cobertura de los servicios, esta no muestra una mejora relevante en cuanto a los resultados esperados en los ámbitos rurales.
c) Embarazo adolescente.
Respecto al embarazo adolescente, tenemos que para el 2015 ENDES-INEI estimó una tasa de embarazo de 22.5% para adolescentes entre 15 y 19 años de edad en los ámbitos rurales. Este porcentaje duplica al urbano. Resalta además, que de los seis departamentos con mayor embarazo adolescente, cinco pertenecen a la selva: Loreto, Ucayali, San Martín, Amazonas, Tumbes y Madre de Dios. Por ahora, la tendencia de la última década no muestra descenso en los porcentajes, más aun teniendo en cuenta que el uso métodos anticonceptivos modernos permanece en el 53,5 % (2015) en mujeres unidas.
Por otro lado, muchos de los casos de embarazo adolescente se ven relacionados con violencia sexual y prácticas tradicionales. Cabe recordar también que la violencia contra la mujer sigue teniendo un alto porcentaje en nuestro país, 7 de cada 10 mujeres (70.8 %) han sido víctimas de violencia física, sexual o psicológica por parte de sus parejas, y solo en el primer trimestre del 2017 se presentaron 1778 casos de violencia sexual en el país, las víctimas fueron mujeres cuyas edades oscilan entre cero y diecisiete años.
El embarazo adolescente se traduce en deserción escolar por parte de las gestantes, en extraedad para aquellas madres que retoman sus estudios tras el parto y en una serie de complicaciones que inciden en los logros de aprendizaje. Por otra parte, el embarazo adolescente y su impacto negativo en la educación en áreas rurales también se expresa en problemáticas profundas arraigadas en nuestra sociedad como violencia de género, pobreza, desigualdad y exclusión; afectando directamente a la gestante, mas no al padre también estudiante, mediante su estigmatización y su prohibición de asistir a las escuelas.
El INEI estimó para el año 2016 una tasa de embarazo de 22.7 % para adolescentes entre 15 y 19 años de edad en los ámbito rurales. Este porcentaje duplica al urbano. Resulta resaltante, además, que, de los seis departamentos con mayor embarazo adolescente, cinco pertenecen a la selva: Loreto, Ucayali, San Martín, Amazonas, Tumbes y Madre de Dios.
d) Inadecuadas condiciones socio económicas.
El nivel socioeconómico condiciona, en buena medida, la capacidad de los hogares para asumir los costos directos de la educación, y puede implicar, además, la necesidad de que los jóvenes generen recursos para apoyar en el mantenimiento de sus familias30.
En materia económica, la población rural es la menos favorecida con las políticas de desarrollo: el 44.4% es categorizada como pobre y un 13.2% como pobre extremo; mientras que el sector urbano alcanzan porcentajes de 15,1% y 1,2% respectivamente (INEI: ENAHO 2017). En lo relacionado a los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)31, la incidencia siempre es más alta en los ámbitos rurales especialmente en lo relacionado a hogares con viviendas sin servicios higiénicos con 21,57%, hogares con vivienda con hacinamiento con 7,19% y hogares con vivienda inadecuada con 11,18%; porcentajes que superan largamente lo registrado a nivel urbano (INEI: ENAHO 2017).
Como consecuencia, se evidencia que el 78% de los estudiantes de los ámbitos rurales trabajan para contribuir al sostenimiento de sus hogares, lo cual les permite a la vez desarrollar habilidades sociales y productivas que la escuela no toma en cuenta en el desarrollo del proceso educativo. La Defensoría del Pueblo identificó que desde que los estudiantes cursan el primer grado de primaria, participan en actividades como la agricultura y el pastoreo, a mayor edad, se identifica una mayor proporción de estudiantes que participan en dichas actividades, siendo que en sexto grado la participación supera el 20% de los estudiantes. Para estas actividades, la participación también muestra un crecimiento diferenciado que afecta más a los hombres que a las mujeres.
Gráfico Nº 12: Proporción de estudiantes que realiza trabajo en agricultura y pastoreo según sexo y grado
e) Espacios educativos inadecuados
Los resultados del estudio del TERCE (UNESCO-BID, 2017), encontraron asociaciones positivas entre los aprendizajes de los estudiantes y las categorías de infraestructura. Para los estudiantes de la zona rural se encontraron asociaciones positivas y significativas entre las categorías de conexión a servicios (electricidad, teléfono e internet) y espacios pedagógicos y académicos. Paxson y Schady (2002) estudiaron el efecto de la inversión en proyectos de construcción y renovación de escuelas en distritos pobres en Perú y encontraron impactos positivos en las tasas de asistencia a las escuelas. Por su lado, Treviño (2010), usando la base de datos del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) del 2006, encontraron asociaciones positivas entre variables de infraestructura escolar (presencia de biblioteca, laboratorios, computadores y otros espacios escolares) y los resultados de los estudiantes en los test académicos
Adicionalmente, la ubicación de las IIEE al no contar con un estudio técnico que determina la misma, podría acarrear riesgos para la seguridad de los estudiantes. Así lo determinó la defensoría del pueblo quien en su visita a 566 IIEE rurales encontró que el 74% se encuentran en zonas que han sido declaradas en emergencia ante la ocurrencia del fenómeno de “El Niño”, mientras que el 10.42% están en zonas de heladas y el 25.8% se encuentran en cruces de Huayco o quebradas, como se puede identificar a continuación.
Gráfico Nº 13: Instituciones educativas ubicadas en zonas declaradas en Estado de Emergencia ante la ocurrencia del Fenómeno El Niño y Heladas
Fuente: PCM – Elaboración: Defensoría del Pueblo
En regiones con población altamente dispersa como Loreto, Ucayali o en Amazonas- Condorcanqui, esta situación se hace extensiva a improvisadas residencias estudiantiles acondicionadas por la comunidad, muchas de ellas ubicadas en las proximidades de los ríos, construidas con materiales rústicos de la zona, sin servicios básicos, no garantizan las condiciones de seguridad y salubridad para los estudiantes, especialmente para las mujeres.
El 55.4% de los locales públicos de los ámbitos rurales requiere mantenimiento, si bien es un porcentaje menor al del año 2016 (60.9%) sigue representando más de la mitad de las escuelas. Además, casi la quinta parte de las escuelas de los ámbitos rurales (19.4%) requiere una reparación total, este porcentaje es superior en 6% respecto al ámbito urbano (13.9%).
Si consideramos los 3 servicios básicos (Agua, luz y desagüe) tenemos que sólo el 21.9% de los locales escolares públicos de los ámbito rural cuentan con dichos servicios, mientras que en el ámbito urbano este porcentaje alcanza el 71.2%. La defensoría del Pueblo32 identificó que el 53% de docentes y estudiantes de ámbitos rurales consideró como el principal requerimiento de mantenimiento a los servicios higiénicos. El 31.6% de las 412 IIEE rurales de nivel primaria visitadas por la Defensoría accedían al SSHH a través de pozos ciegos y otro 44.7% a través de pozos sépticos, sólo el 3.5% de los servicios higiénicos se encontraban adaptados para las personas con discapacidad. A esto se suma que los servicios higiénicos para las mujeres no se adecuan a sus necesidades (menstruación y condición fisiológica).
El 31.6% de las 412 IIEE rurales de nivel primaria visitadas por la Defensoría accedían al SSHH a través de pozos ciegos y otro 44.7% a través de pozos sépticos, sólo el 3.5% de los servicios higiénicos se encontraban adaptados para las personas con discapacidad. Esto es evidencia de que los servicios higiénicos no son de calidad, y no contemplan criterios de género. Al respecto, los servicios higiénicos deben ser saludables, amigables, pertinentes a nivel cultural, considerando el derecho a la intimidad, la privacidad y aspectos sanitarios como el uso de toallas higiénicas para las adolescentes que tienen que afrontar con la menstruación o menarquía; así como, el uso de papel higiénico y jabón desinfectante para que el estudiantado tenga estilos de vida saludable y prácticas saludables de higiene.
Se requieren servicios adecuados al ciclo de vida, especialmente en la primera infancia a fin de evitar situaciones de violencia sexual infantil.
Respecto a los ambientes disponibles, la Defensoría del Pueblo identificó en una visita a 566 IIEE primaria rurales, que menos de la quinta parte contaba con bibliotecas y sólo la tercera parte con almacenes de materiales educativos.
Respecto al VRAEM, al 2014 la mayoría de provincias tenía alrededor del 40% de locales escolares de educación básica con los tres servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad), aunque solo una superaba el 60%: Víctor Fajardo (65%). Las provincias con menor proporción de locales con los tres servicios básicos son Huanta (21,6%) y La Mar (29,4%). Para el mismo año, el indicador de la región Ayacucho fue de 40,5%.
En el caso de Apurímac, el porcentaje de los locales públicos de educación básica con servicios básicos fue de 41,4%, por debajo del porcentaje nacional (44,4%) al 2016. A nivel provincial, el porcentaje de locales con los tres servicios básicos fue mayor en la provincia de Aymaraes (60,7%) y menor en Cotabambas (19,7%). La mayor posesión de estos servicios, en algunas provincias, puede explicarse por el aumento del gasto en capital de la región.
En la supervisión realizada por la Defensoría del Pueblo a escuelas rurales, se preguntó al personal entrevistado sobre los peligros de origen natural y los ocasionados por acción del ser humano derivados o asociados a la ubicación del local escolar. En 456 IIEE (80.6 %) se presentan lluvias fuertes; en 354 IIEE (62.5 %), vientos fuertes; en 311 IIEE (54.9 %), los efectos del Fenómeno El Niño; en 195 IIEE (34.5 %), heladas; en 177 IIEE (31.3 %), existen peligros concernidos a derrumbes; y 146 IIEE (25,8 %) habrían sido construidas en terrenos donde existen cruce de huaycos o quebradas inactivas.
f) Escasa participación de la comunidad en el servicio educativo
Los padres están considerablemente involucrados en la educación de sus hijos; sin embargo, el principal foco de la participación está en aspectos no pedagógicos. Balarin y Cueto (2008) resaltan la importancia de que los padres investiguen y cuestionen los aspectos académicos de la educación de sus hijos para lograr resultados en la escuela. Las razones por las que los padres no se involucran más en aspectos pedagógicos no son pocas ni simples dado que hay desconocimiento sobre metodologías actuales (Balarin y Cueto, 2007; Belaunde, 2006); y temas específico. Recordemos que el poblador promedio de una zona rural tiene 6.2 años de tiempo de escolaridad básicamente primaria completa (Solar 2016). Hay oposición o indiferencia del docente: el docente, ya sea por desinterés, temor o desconocimiento de estrategias no guía la participación de los padres (Benavides, 2007).
La participación en los ámbitos rurales plantea una arquitectura de gobierno educativo específica, para la que el territorio se constituya en la unidad de decisión para la gestión educativa de los ámbitos rurales; es decir, para que las reglas, mecanismos, instancias, procesos y recursos dinamicen de manera pertinente y efectiva de los servicios educativos.
En relación a la participación de los padres a través de la Asociación de Padres, si bien suelen participar en las actividades del CRFA, muchas veces sus miembros se encuentran muy lejos del CRFA como para poder tener una participación muy activa. Los resultados también señalan que en muchos casos de los CRFA públicos (dirigidos por el Minedu) no se cumplen con las visitas que el docente debe hacer a las familias en los 15 días que los alumnos pasan en sus comunidades, muchos padres no tienen información sobre cómo debería funcionar este acompañamiento.
La mayoría de los estudios concluyen que la asistencia a una escuela que opera en red está relacionada con niveles de desempeño más altos tanto de en las escuelas públicas como en las privadas33.
1.4.5. Situación futura deseada
Garantizar un servicio educativo pertinente de acuerdo con las características, necesidades y demandas socioculturales y ambientales de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores que viven en zonas rurales, que les permitan desplegar una trayectoria educativa satisfactoria y desarrollar sus competencias de manera integral al 2030. Se aspira a que al menos el 60% de los estudiantes de educación secundaria logren sus aprendizajes de manera satisfactoria, y que se incremente del 53% al 90% la culminación de la educación básica de calidad, revalorizando el rol de la mujer, desarrollando el capital humano competitivo, promoviendo el cuidado del medio ambiente y el reconocimiento de la riqueza natural y cultural de los ámbitos rurales.
La población objetivo está definida por el total de estudiantes que actualmente están siendo atendidos en 60 280 IIEE de los ámbitos rurales, incluyendo las zonas del VRAEM y de las Áreas Críticas de Frontera. Además, es necesario precisar que existe un conjunto de beneficiarios identificados que están por fuera del sistema regular, por lo tanto, no es posible realizar el cálculo respectivo. Sin embargo, a partir de los datos disponibles de ENAHO, la política aspira atender con Educación Básica Alternativa y con procesos de Educación Comunitaria, al menos al 15% de la población total estimada.
Para mayor detalle sobre la determinación de la situación futura deseada, se sugiere revisar el anexo 6.5.
1.4.6. Alternativa de solución seleccionadas
A continuación, Minedu propone las siguientes alternativas de solución34 para abordar el problema público:
Para la atención educativa de la población de los ámbitos rurales, se propone desarrollar alternativas de solución orientadas a modificar y mejorar las intervenciones existentes, así como proponer nuevas intervenciones. En esta línea se presenta el siguiente listado para ambos casos.
a. Modificar y mejorar intervenciones existentes
Alternativa 1. Ampliar el servicio de educación inicial (ciclo I-II) y secundaria en ámbitos rurales, Amazonía, VRAEM y zonas de frontera.
Alternativa 2. Ampliar el servicio de educación superior (pedagógica, técnica y universitaria), para la población en ámbitos rurales, Amazonía, VRAEM y zonas de frontera.
Alternativa 3. Fomentar el desarrollo curricular y propuestas pedagógicas pertinentes a la diversidad.
Alternativa 4. Mejorar la calidad de la formación inicial docente y en servicio
Alternativa 5. Implementar modelos de atención educativa flexibles diversificados por población objetivo, territorio y ruralidad.
b. Nuevas intervenciones con nuevas actividades, metas, financiamiento y arreglos institucionales.
Alternativa 1. Fomentar los recursos y espacios educativos que cubran las necesidades de la niñez, adolescencia y adultez, considerando variables de sexo, discapacidad, y otras.
Alternativa 2. Organizar los servicios educativos en redes territoriales que respondan a las necesidades y potenciales de los ámbitos rurales.
Alternativa 3. Promoción y reconocimiento de competencias diferenciados para el acceso, permanencia y culminación de la secundaria.
Alternativa 4. Promover la cogestión y gestión participativa y comunitaria.
La Política de Atención Educativa para la población de los Ámbitos Rurales se enmarca en las políticas públicas que constituyen el marco de gobernabilidad y desarrollo en el mundo y en el país.
A nivel internacional, con el Objetivo Nº 4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible que busca “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”, contribuyendo de manera particular al logro de ocho metas:
ALINEAMIENTO A NIVEL VERTICAL
A nivel nacional, se considera como gran marco las Políticas de Estado acordadas en el Acuerdo Nacional y que definen lineamientos generales para el desarrollo inclusivo, sostenible y equitativo, así como para la gobernabilidad democrática en el país, y específicamente desde su Objetivo Nº 4: Equidad y Justicia Social, que señala como Política de Estado Nº 10 la Reducción de la Pobreza, afirmando que “desde un enfoque de desarrollo humano sostenible, con equidad entre hombres y mujeres, sin discriminación y en forma descentralizada, el Estado se comprometa a (d) asignar recursos crecientes de inversión social en educación y salud, para maximizar la eficiencia de los programas, orientándolos hacia las personas de mayor pobreza”.
La proyección de los logros y metas de las políticas fue realizada a partir de las fuentes estadísticas a disposición del MINEDU. Sin embargo, en algunos casos, la amplitud y diversidad de los ámbitos rurales no facilitan la posibilidad de contar con información previamente elaborada, por lo cual será fundamental como parte de la política diseñar una línea de base que recopile los datos sobre todos los aspectos contenidos en la sección de indicadores.
El Seguimiento de la presente política, se realizará mediante la medición periódica de los indicadores detallados en la sección ANEXOS del presente documento, previo registro en el aplicativo informático de CEPLAN.
La Secretaría de Planificación Estratégica del Ministerio de Educación, emitirá los reportes de seguimiento del cumplimiento, de forma anual, según los plazos establecidos en el Art 25 del D.S. Nº 029-2018-PCM.
La evaluación de la presente política se realizará a lo largo del ciclo.
La evaluación de diseño, de acuerdo a la normativa vigente, será desarrollada por CEPLAN, en el marco de la elaboración del informe técnico de aprobación de la política nacional.
La evaluación de implementación, estará a cargo del Ministerio de Educación, quién incluirá en el PESEM los objetivos y acciones estratégicas y en los documentos de gestión correspondientes las actividades operativas que permitan implementar la Política nacional de atención educativa para la población de los ámbitos rurales. Esta evaluación se realizará anualmente, emitiéndose el Informe de evaluación de implementación con los contenidos establecidos por CEPLAN.
La evaluación de resultados, se realizará según la periodicidad establecida por la Secretaría de Planificación Estratégica del Ministerio de Educación en el PESEM, emitiéndose un informe que formará parte del reporte de cumplimiento anualizado que será remitido a CEPLAN hasta el 30 de abril del año siguiente.
ANGR: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
AP: Acompañamiento pedagógico
CAN: Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
CdD: Compromisos de Desempeño
CEBA: Centros de Educación Básica Alternativa
CEBE: Centros de Educación Básica Especial
CETPRO: Centro de Educación Técnico Productivo y Tecnológico
CGIE: Comisión de Gestión Intergubernamental en Educación
CNE: Consejo Nacional de Educación
CNEB: Currículo Nacional de la Educación Básica
COAR: Colegios de Alto Rendimiento
CONCYTEC: Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
CRFA: Centro Rurales de Formación en Alternancia
DIGEIBIRA: Dirección General de Educación Básica Alternativa, Intercultural Bilingüe y de Servicios Educativos en el Ámbito Rural.
e.e.: Error estándar (de la estimación basada en muestreo probabilístico)
EBA: Educación Básica Alternativa
EBE: Educación Básica Especial
EBR: Educación Básica Regular
ECE: Evaluación Censal de Estudiantes
EESP : Escuelas de Educación Superior Pedagógica
EIB : Educación Intercultural Bilingüe
END: Encuesta Nacional de Docentes
ENEDIS: Encuesta Nacional Especializada sobre Discapacidad
ESCALE: Estadística de la Calidad Educativa (portal de estadística del Ministerio de Educación)
ESFA: Escuelas de Formación Artística
ETP: Educación Técnica Productiva
FAD: Formas de Atención Diversificadas de atención educativa para el nivel secundario
FFAA: Fuerzas Armadas del Perú
GIA: Grupo de Interaprendizaje
IE: Institución Educativa
IES: Institución de Educación Superior
IESP: Institutos de Educación Superior Pedagógicos
IEST: Institutos de Educación Superior Tecnológica
INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú
ISCED: Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (las siglas corresponden a la edición en inglés)
JEC: Jornada Escolar Completa
LRM: Ley de Reforma Magisterial
LOF: Ley de Organización y Funciones
MIDIS: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social del Perú
MINEDU: Ministerio de Educación del Perú
MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú
MINSA: Ministerio de Salud del Perú
OSEE: Oficina de Seguimiento y Evaluación Estratégica
PELA: Programa Estratégico “Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo de EBR”
PRITE: Programa de Intervención Temprana
PRONOEI: Programas no Escolarizados de Educación Inicial
RD: Resolución Directoral
RIE: Registro de Instituciones Educativas
RIM: Remuneración Íntegra Mensual
RM: Resolución Ministerial
ROF: Reglamento de Organización y Funciones
RSG: Resolución de Secretaría General
RVM: Resolución Viceministerial
SAANEE: Servicios de Apoyo y Asesoramiento para la Atención de Necesidades Educativas Especiales
SIGES: Sistema Integrado de Gestión de la Educación Superior
SINEACE: Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa
SÍSEVE: Sistema especializado en reporte de casos sobre violencia escolar
UIS: Instituto de Estadística de la UNESCO (las siglas corresponden al nombre en inglés)
6.3. Matriz de alineamiento horizontal
6.4. Enfoques de la política nacional
a) Enfoque de desarrollo humano
Comprende la creación de un entorno en el que las personas puedan desarrollar su máximo potencial y llevar adelante una vida productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses. Se considera a la persona como fin en sí del desarrollo, considerando al desarrollo como un proceso de expansión de capacidades humanas; desde esta perspectiva, la disponibilidad y el acceso a bienes y servicios se valoran como instrumentales o como objetivos intermedios. El desarrollo se mide en términos de la ampliación de las maneras de vivir donde se evidencian la formación de capacidades humana, como mejor estado de salud, conocimientos y destrezas, y el uso que la gente hace de las capacidades adquiridas para el descanso, la producción o las actividades sociales, culturales y políticas.
b) Enfoque de derecho
Busca garantizar en las personas el pleno ejercicio de sus derechos mediante acciones que realiza el Estado, la comunidad y la familia, de acuerdo con el rol y la responsabilidad de cada uno. El ejercicio de derechos posibilita el incremento de sus capacidades, garantiza su protección, amplía sus opciones y, por lo tanto, su libertad de elegir.
c) Enfoque de calidad con pertinencia cultural
Garantizar un nivel óptimo de formación, coadyuvando a la generación de un servicio con pertinencia cultural, lo que implica la adaptación de los procesos que sean necesarios en función a las características geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales de los administrados a quienes se destina dicho servicio.
d) Enfoque de equidad
Promueve el desarrollo integral de las personas provenientes de los grupos más excluidos y desfavorecidos, en relación a su género, grupo cultural, área de residencia, condición socio-económica, necesidades especiales, lengua o religión. Sostiene la exigencia de garantizar iguales oportunidades de acceso, permanencia y trato para todas y todos, generando medidas especiales para grupos en mayor situación de vulnerabilidad.
El enfoque de género busca la construcción de relaciones de género equitativas y justas. Se constituye en un modo de entender las relaciones humanas, de mirar el mundo y comprenderlo, en la medida que nos permite analizar la realidad sobre la base de las variables de sexo y género y sus manifestaciones en los distintos contextos geográficos, culturales, étnicos e históricos. Identifica los roles y las tareas que realizan las mujeres y los hombres en una sociedad y busca eliminar las asimetrías e inequidades que se producen entre ellas y ellos. Además, permite conocer y explicar las causas que las producen para formular medidas políticas, mecanismos, acciones afirmativas, normas y otras que contribuyan a superar las brechas sociales producidas por la discriminación de género.
f) Enfoque intercultural
El Enfoque Intercultural implica que el Estado valorice e incorpore las diferentes visiones culturales, concepciones de bienestar y desarrollo de los diversos grupos étnico-culturales para la generación de servicios con pertinencia cultural, la promoción de una ciudadanía intercultural basada en el diálogo y la atención diferenciada a los pueblos indígenas y la población afroperuana.
g) Enfoque territorial
Corresponde a un proceso de planificación que concibe que el territorio es un espacio social e históricamente construido, en el que debe primar la interrelación y consenso entre actores institucionales (públicos y privados) y sociales que se identifican con ese espacio geográfico y sociocultural, donde viven y operan, por tradición cultural, política e histórica, para resolver problemas comunes y solucionarlos de acuerdo con intereses y prioridades compartidas. La dimensión geográfica del territorio está definida mediante criterios ecológicos (como una cuenca hidrográfica, por ejemplo). La dimensión histórica del territorio está definida por factores relacionados con la presencia y la permanencia de los seres humanos, como la etnicidad o una particular orientación productiva (por ejemplo, el predominio de un sistema agrícola específico, etc.) o, muy a menudo, la existencia de una entidad geopolítica local (como un municipio).
h) Enfoque del buen vivir
Visión ética de una vida digna, siempre vinculada al contexto, cuyo valor fundamental es el respeto por la vida y la naturaleza. Según el buen vivir, la naturaleza no es un objeto, sino un sujeto y no sólo las personas sino todos los seres vivos son entendidos como miembros de la comunidad. El discurso alrededor del buen vivir se puede ver como una reacción contra la materialización y el consumismo, sosteniendo que los valores de la vida no se pueden reducir a meros beneficios económicos. Pesan, así, otros principios y otras formas de valorizar y darle sentido a la vida. Desde hondos contenidos comunitarios, pone en muy limitada importancia el consumo y la propiedad individuales, pero releva a un lugar crucial la inclusión de todos y la armonía de los sentimientos.
Los pueblos originarios andinos, amazónicos y costeños, en su permanente relación con la naturaleza, la tierra y el territorio, han desarrollado un conjunto de formas y modos de concebir el mundo, de pensar, de comunicarse, de comportarse y organizarse socialmente. Su forma de vida está basada en la realización de diferentes actividades productivas y sociales que les permite satisfacer, a partir de los recursos que les ofrece el territorio, las necesidades biológicas, sociales y espirituales, construyendo las condiciones del Buen Vivir. Para estos pueblos, el territorio/la tierra no es solamente un espacio físico en el que encuentran los recursos naturales y en el que desarrollan actividades socio productivas, sino que fundamentalmente es parte de su identidad colectiva, base material de su cultura y el fundamento de su espiritualidad. Hay que tener en cuenta que, a diferencia de la clásica división entre sociedad y naturaleza, estos pueblos se caracterizan por tener una visión “socio natural”, según la cual las relaciones de los seres humanos se extienden a la naturaleza y los seres que allí habitan, lo que se evidencia en la práctica cotidiana.
i) Enfoque comunitario41
Desde el aprendizaje a lo largo de toda la vida, el enfoque comunitario permite que las personas y las colectividades asuman los desafíos de un mundo cambiante y cada vez más globalizado, a través de la creación y recreación de conocimientos basados en la sabiduría ancestral y la diversidad de saberes que se desarrollan en comunidad, permitiendo abordar individual y colectivamente acciones transformadoras en la búsqueda del bien común de manera sostenible. Desde este enfoque, la comunidad se concibe como un espacio de aprendizaje permanente y solidario entre las personas y éstas con su entorno, basado en una relación dialógica de acción-reflexión-acción.
j) Enfoque ambiental
El enfoque ambiental en la educación ha sido recogido en la Política Nacional de Educación Ambiental, que es de cumplimiento obligatorio para los procesos de educación, en ese sentido se establece que se deberá incorporar, desarrollar y/o fortalecer la aplicación del enfoque ambiental en las instituciones educativas y organizaciones de la sociedad, en el marco de los procesos de gestión transectorial, descentralización, democratización y modernización del Estado y de los procesos de desarrollo sostenible a escala local, regional, nacional y global, considerando el enfoque de género, intercultural y bilingüe.
Por su parte, el Currículo Nacional de la Educación Básica establece que el enfoque ambiental se orienta hacia la formación de personas con conciencia crítica y colectiva sobre la problemática ambiental y la condición del cambio climático a nivel local y global, así como sobre su relación con la pobreza y la desigualdad social. Se menciona además que las prácticas educativas con enfoque ambiental contribuyen al desarrollo sostenible de nuestro país y del planeta, es decir son prácticas que ponen énfasis en satisfacer las necesidades de hoy, sin poner en riesgo el poder cubrir las necesidades de las próximas generaciones, donde las dimensiones social, económica, cultural y ambiental del desarrollo sostenible interactúan y toman valor de forma inseparable.
6.5. Determinación de la situación futura deseada
Para la determinación de la situación deseada, el Minedu en el marco de la centralidad en los sujetos, realizó talleres con estudiantes, padres y madres de familias de ámbitos rurales y dispersos, para recoger desde la perspectiva de la población sus necesidades, y propuestas de mejora de la educación rural.
Al respecto, las y los estudiantes manifestaron tener interés en incrementar sus niveles educativos teniendo expectativa por ser profesionales y/o desarrollar empresa, por lo que existe una demanda de continuidad del servicio educativo que les permita a mujeres y hombres en igualdad de condiciones insertarse laboral y económicamente en la vida de su comunidad. En los aportes realizados por las niñas y los niños, destaca la referencia a la familia y la comunidad, así como a las actividades económicas asociadas a los ámbitos rurales.
Por parte de madres y padres de familia, se hace referencia a una educación que permita a sus hijos contar con oportunidades de trabajo, con énfasis en el desarrollo de proyectos productivos acorde con la zona en la que se desenvuelven. Un servicio educativo de calidad, de acuerdo con la mayoría de padres de familia, cuenta con docentes calificados que conocen la realidad de la zona y tienen estabilidad, así como materiales y ambientes educativos para el desarrollo de proyectos productivos asociados a las potencialidades que ofrece los ámbitos rurales. También destaca la importancia que atribuyen los padres de familia a contar con una escuela que promueva su participación y se constituya en un espacio relevante para la vida comunitaria.
Por otro lado, considerando los fenómenos que pueden afectar las condiciones de vida de la población de los ámbitos rurales y las tendencias principales que afectan al sector educación42, se han identificado las siguientes tendencias que pueden influir en la implementación de la Política:
Escenarios contextuales:
CEPLAN ha identificado cuatro escenarios contextuales (CEPLAN, 2016):
1) Un nuevo superciclo para las materias primas; incentivado por el crecimiento de clases medias en países emergentes como China e India y el incremento de la urbanización de sus centros poblados.
2) Aumento de la Tecnología y la mecanización; los países seguirán invirtiendo grandes cantidades de dinero en investigación, innovación y desarrollo para incrementar la competitividad de sus economías.
3) Expectativas crecientes de la clase media; el incremento de las clases medias aumentará la demanda de servicios y bienes de calidad así como de espacios de participación en la gestión de los servicios públicos. A esto se suma el incremento poblacional y las variantes de género que generan limitaciones en el acceso a servicios con calidad para las mujeres.
4) Incremento del riesgo de desastres; el incremento de la demanda de recursos naturales y la presión de las comunidades sobre los ecosistemas puede agudizar el calentamiento global afectando los ecosistemas más frágiles y las comunidades que habitan en ellos, impactando de manera diferenciada a hombres y mujeres producto del calentamiento global, fríaje, heladas, huaicos y otros.
De acuerdo con las tendencias y escenarios contextuales identificados, se presentan los siguientes riesgos y oportunidades para el sector educación y la educación rural:
Matriz de evaluación de alternativas de solución
Se identificaron y formularon nueve alternativas de solución delimitadas por la definición del problema público y la forma en la que se encuentra estructurado, tomando como referencia el diagnóstico elaborado. Se evaluó la viabilidad política, social, administrativa y la efectividad de las ocho alternativas las mismas que resultan factibles de ser implementadas como se resume a continuación:
6.6. Impacto en la legislación vigente
El proyecto de Decreto Supremo propuesto ratifica los alcances y los objetivos de la legislación nacional e internacional propuesta para la atención educativa para la población de ámbitos rurales, los mismos que concuerdan con los compromisos de gestión escolar del MINEDU para asegurar el progreso en los aprendizajes, la permanencia y conclusión oportuna de los estudiantes de los ámbitos rurales.
Asimismo, con la presente propuesta de política de atención educativa rural, se da cumplimiento a la disposición emitida por el Tribunal Constitucional de la Republica, recaída en el Expediente Nº 00853-2015-PA/TC, misma que ordena al MINEDU diseñar una propuesta y ejecución de un plan de acción en un plazo máximo de cuatro años que pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad a la educación de niños, adolescentes y mayores de edad, de extrema pobreza de los ámbitos rurales, empezando por los departamentos de Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica.
6.7. Política rural y estudios OCDE
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References: artículo 4
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