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Timestamp: 2020-01-17 21:27:18+00:00

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O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS: A LEI NACIONAL ATENDE AOS RECLAMOS DA LEGISLAO INTERNACIONAL?
Rosana de Souza Kim
RESUMO O presente trabalho tem como mrito o estudo comparado das legislaes internacional e nacional tendo como ncleo instituto do refgio, verificando-se, assim, a sua aplicabilidade e sua eficcia na soluo da problemtica dos refugiados. Para que este estudo fosse possvel, fez-se um estudo da evoluo histrica dos fatos motivadores do surgimento do refgio e, concomitantemente, um estudo histrico dos institutos criados que objetivaram a soluo deste problema. Esta pesquisa bibliogrfica teve como concluso que a legislao brasileira n. 9.474/97 suficientemente complexa, no sentido de que possui em seus artigos solues concretas e medidas inovadoras com relao s outras legislaes brevemente analisadas. Restando, portanto, evidente a sua eficcia e importncia. Palavras-chave: Refugiados Evoluo Histrica Lei brasileira.
Este artigo uma adaptao do trabalho de concluso apresentado pela autora, orientada pelo professor Cludio Lopes Preza Jnior.
Tanto o Direito Internacional quanto os Direitos Humanos permeiam o estudo do Direito Internacional dos Refugiados, em particular, so objeto deste trabalho. Podemos dizer que, desde os tempos antigos, a ocorrncia de um fato em determinado Pas pode provocar conseqncias significativas em outro. Logo, o processo de tomada de decises por um Estado, ainda que indiretamente, sofre presses externas dos outros, em uma dinmica constante com o fim mais elevado de realizar a manuteno da ordem pblica internacional. Um dos parmetros para avaliar o equilbrio da ordem pblica interna de um determinado Pas se d pelo nmero migratrio que este apresenta. Quanto maior o nmero de migraes, maior a probabilidade de o Estado no estar atendendo s necessidades de sua populao, provocando o fenmeno migratrio e demonstrando que:
na violao dos direitos humanos que se radica a causa fundamental pela qual as pessoas se vem coagidas a abandonar seu pas de origem e solicitar asilo. O respeito e vigncia dos direitos humanos nos pases de origem a melhor maneira de prevenir os 1 movimentos forados de pessoas.
Os motivos que normalmente levam uma pessoa a migrar de seu pas so de muitas ordens: polticas, econmicas e sociais. Esses emigrantes esto procura de uma melhor condio de vida, onde seus direitos sejam respeitados. Os migrantes se dividem em duas categorias, os forosos e os no forosos. No caso em tela examinaremos os migrantes forosos, mais especificamente, os refugiados. Para um melhor entendimento dos termos migrantes e refugiados, Paulo Borba Casella escreveu um artigo intitulado Refugiados: conceito e extenso afirmando que os refugiados dividem-se em duas categorias, quais sejam polticos e econmicos, aqueles so os que se refugiam por fundado medo de perseguio, esses por se verem impossibilitados de satisfazer suas necessidades vitais no
PITA, Agni Castro. Direitos Humanos e Asilo. In: MILESE, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo: Loyola/IMDG/CSEM, 2003. p. 87.
pas do qual nacional, enquanto o migrante poderia subsistir em sue pas natal, mas, pelo fato de encontrar-se insatisfeito com as condies locais, desloca-se para outra regio em vista de melhores perspectivas de vida.2 Referentemente, aos refugiados dados atuais publicados pelo Acnur no dia 06 de junho de 2006, revelam que:
By the end of 2005, the global number of refugees reached an estimated 8.4 million persons, the lowest level since 1980. This constitutes a net decrease of more than one million refugees (-12%) since the beginning of 2005, when 9.5 million refugees were recorded. This is the fifth consecutive year in which the global refugee population has dropped and the second sharpest decrease since 2001. Over the fiveyear period, the global refugee population has fallen by one third (-31%). Decreases in the refugee population are often the result of refugees 3 having access to durable solutions in particular voluntary repatriation.
Apesar disto o problema referido por alguns pesquisadores como The burden of our time [O fardo da nossa poca].4 Verificam-se dois grandes momentos de refgio pelo mundo, marcados pelas duas Grandes Guerras Mundiais. E a partir da Segunda Grande Guerra que a sociedade internacional passou a se preocupar e regular medidas de melhoria e soluo para a problemtica dos refugiados. Outro aspecto a ser observado ao examinar a questo dos refugiados de onde partem estas pessoas. Grande parte dos refugiados proveniente do
CASELLA, Paulo Borba. Refugiados: conceito e extenso. In. ARAJO, Nadia de; ALMEIDA, Guilherme Assis. (coords.) O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. 453 p. Em traduo livre: No final de 2005, a estimativa global do nmero de refugiados alcanou 8.4 milhes de pessoas, o menor desde 1980. Isto constitui num decrscimo de mais de 1 milho de refugiados (-12%) desde o incio de 2005, quando foram declarados, 9.5 milhes de refugiados. Este o quinto ano consecutivo que a populao global de refugiados caiu e o segundo decrscimo mais significativo desde 2001. Durante o perodo de 5 anos, a populao global de refugiados caiu em 1/3 (-31%). Diminuies na populao de refugiados so geralmente resultado do acesso que tais refugiados tm solues duradouras de repatriao voluntria. UNHCR: Statistics. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/statistics/opendoc.pdf?tbl=STATISTICS&id=4486ceb12> Acesso em: 23 ago. 2006. ARAJO, Nadia de;. ALMEIDA, Guilherme Assis de. (coords.) O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 1.
Afeganisto, Iraque, Libria e Servia e Montenegro.5 No Brasil, especificamente, h uma diversidade de refugiados, vindos mais ou menos de 52 diferentes nacionalidades. Ultimamente, tem havido um acrscimo de refugiados provenientes da Amrica Latina, particularmente da Colmbia, mas continua a predominncia dos refugiados com origem nos pases africanos com mais de 80%.6 Primeiramente, para analisarmos mais a fundo a questo dos refugiados, necessrio e importante definirmos o que qualifica um ser humano na condio de refugiado. So denominadas de refugiadas as pessoas que se asilam em territrio distinto daquele que pertence ao seu Pas. Todo o refugiado um asilado, pois o asilo complemento inevitvel da condio de refugiados, entretanto, deve se ter claro que nem todo asilado um refugiado. Tanto o refgio como o asilo buscam a mesma finalidade, ou seja, a proteo da pessoa humana, por isso, h uma complementaridade entre os dois institutos. Na tica da Amrica Latina, especificamente, o asilo e o refgio se diferenciam pelo fato de que:
O refgio um instituto jurdico internacional, tendo alcance universal e o asilo um instituto jurdico regional, tendo alcance na regio da Amrica Latina. O refgio, como j examinado, medida essencialmente humanitria, enquanto o asilo medida essencialmente poltica. O refgio abarca motivos religiosos, raciais, de nacionalidade, de grupo social e de opinies polticas, enquanto o asilo abarca apenas crimes de natureza poltica. Para o refgio basta o fundado temor de perseguio, enquanto para o asilo h a necessidade da efetiva 7 perseguio. [...].
Dados retirados do relatrio publicado no UNHCR: Statistics. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/statistics/opendoc.pdf?tbl=STATISTICS&id=4486ceb12> Acesso em: 23 ago. 2006. Dado verificado no artigo de Mrcia Anita Sprandel e Rosita Milesi. O Acolhimento a Refugiados no Brasil: Histrico, Dados e Reflexes. In: MILESI, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo: Loyola/IMDG/CSEM, 2003. p. 113. PIOVESAN, Flvia. O direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ARAJO, Nadia de; ALMEIDA, Guilherme Assis. (coords.) O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 57-8.
A Conveno de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados que estabeleceu o estatuto dos refugiados define-o, no artigo 1, como sendo aquela pessoa que
temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele
Est definio encontra-se decadente, visto que se restringe aos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 na Europa. No protocolo de Nova York de 31 de janeiro de 1967, relativo Conveno relativa ao Estatuto dos refugiados concluda em Genebra no ano de 1951, contudo, houve uma expanso desse conceito, com a finalidade de incluir refugiados de todas as regies do mundo. Por isso, o ponto 3 do art. 1 afirma que O presente Protocolo ser aplicado para os Estados-Partes sem nenhuma limitao geogrfica. Alm da conveno de 1951 e do Protocolo de 1967, tem grande importncia a conveno da Organizao da Unidade Africana (OUA) de 1969 que acrescenta ao conceito a extenso de proteo a todas as pessoas que so compelidas a cruzar as fronteiras nacionais em razo de desastres causados pelo homem, independentemente da existncia de temor de perseguio, e a Declarao de Cartagena de 1984,8 aplicvel aos pases da Amrica latina, tambm expandiu o conceito incluindo aquelas pessoas que fugiram de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade foram ameaadas pela violncia generalizada, pela agresso estrangeira, pelos conflitos internos, pela violao macia dos direitos humanos, ou por outras circunstncias que haja perturbado gravemente a ordem pblica.
A Declarao de Cartagena, de 1984, sobre os Refugiados, foi o marco, como se sabe, da proteo dos refugiados no universo conceitual dos direitos humanos. A Declarao de Cartagena estabeleceu um vnculo clarssimo entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados. PITA, Agni Castro. Op. cit. p. 88.
Por ltimo, mas no menos importante, resta citar a lei brasileira n. 9.474 de 1997 que amplia ainda mais o conceito de refugiado, vez que no impe condies especificas, em seu artigo 1, inciso III, devido grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas. Alguns autores, tambm, acrescentam como possvel causa da problemtica do refgio os desastres naturais formando os chamados refugiados ambientais,9 entretanto, juridicamente, est ltima ampliao ainda no foi reconhecida. necessrio esclarecer que os conceitos devem ser lidos e compreendidos de maneira integrada. Cabe salientar que os conceitos legais, constantes da Conveno sobre Refugiados e do Protocolo, so decisivos para caracterizar as obrigaes contratuais ou instrumentos.10 Ao estudarmos a problemtica dos refugiados, verificaremos que est diretamente ligada ocorrncia de inmeras guerras civis no plano internacional, sejam por motivos religiosos, tnicos, polticos ou econmicos. Normalmente tais conflitos causam graves violaes aos direitos humanos da populao civil envolvida o fato de eles terem que fugir de seus pases j pode ser considerado um reflexo da violao de seus direitos, como por exemplo, o direito de ir e vir, ou seja, o direito de locomoo. Alm das guerras civis, grupos de pessoas ou indivduos isoladamente podem sofrer algum tipo de ameaa ou perseguio. Devidos a esses problemas tais indivduos so impulsionados a deixar forosamente seus pases de origem para procurar refgio em outros Estados. Soma-se a motivao econmica, que, para Francisco Rey, tem tornado os movimento migratrios o sinal caracterstico de nosso sculo.11 Ademais, constataremos que a questo envolvendo os refugiados tem origem na relao Homem-Sociedade.
A expresso refugiados ambientais usada na Introduo da obra Refugiados: Realidade e Perspectivas. MARINUCCI, Roberto; MILESI, Rosita. Introduo. In: MILESI, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. Braslia: CSEM/IMDG; Edies Loyola, 2003. p.15. 10 CASELLA, Paulo Borba. Op. cit.
que so signatrios desses
Tendo por norte as observaes acima referidas, esse estudo pretende indagar se o sistema legislativo nacional capaz de abordar e compreender os principais princpios e determinaes assinalados pelos Tratados e Convenes em que o Brasil signatrio. Atualmente, no plano global da proteo dos refugiados, as mencionadas vertentes esto representadas pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados12, e pela Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e seu Protocolo, de 1967. Bem como, na Amrica Latina, a Declarao de Cartagena de 1984, a Declarao de So Jos de 1994, sobre os Refugiados e Pessoas Deslocadas e, ainda, a Conferncia Internacional sobre Refugiados Centro-americanos (CIREFCA). No plano domstico estas duas vertentes tambm se fazem notar. No caso do Brasil esto presentes, respectivamente, no Comit Nacional para os Refugiados (CONARE) e na Lei n. 9.474 de 1997. No Brasil, a primeira participao ativa para a soluo da problemtica dos refugiados ocorreu em 1948 quando surgiu a Comisso Mista Brasil Comit Intergovernamental para Refugiados (OIR), com o qual o governo brasileiro se comprometeu a receber uma quota de refugiados de guerra. Em 1960 o Brasil aderiu ao ACNUR (Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados)13 e Conveno de Genebra de 1951, no obstante o fato de ter optado pela clusula de reserva geogrfica que restringia o comprometimento do Brasil perante os refugiados, haja vista que esses refugiados deveriam estar relacionados com fatos
REY, Francisco. Introduccin. In: Unidad de Estdios Humanitrios. Movimientos de poblacin. Barcelona: Iaria Editorial, 2004. p. 8. 12 O ACNUR possui ntima relao com o direito internacional dos refugiados. Sua misso tornar os Estados hbeis recepo de refugiados. Sua existncia jurdica fruto da resoluo 128, (V), adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas, resoluo que acompanhada do Estatuto do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, documento constitutivo da organizao. LUZ FILHO, Jos Francisco Sieber. Non-refoulement: breves consideraes sobre o limite jurdico sada compulsria do refugiado. In: ARAJO, Nadia de; ALMEIDA, Guilherme Assis de. (coords.) O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 193. 13 O ACNUR cr que a comunidade internacional enfrenta um triplo desafio: 1 - Controlar os movimentos de populao de modo que os direitos humanos e o instituto do refgio fiquem resguardados; 2 - Proteger os interesses legtimos dos pases e comunidades afetadas por estes deslocamentos de populao; 3 - Eliminar ou reduzir as presses que motivam milhes de pessoas a procurar um futuro seguro, cruzando as fronteiras do seu pas, ou deslocando-se de um ponto a outro do seu prprio pas para salvar suas vidas e as de suas famlias.
ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 na Europa. Ademais, o governo brasileiro havia excludo dois artigos da Conveno, o 15 e o 17 que falavam sobre o reconhecimento do direito de associao e de emprego remunerado ao refugiado. Em 1972, o Decreto 70.946 promulga o Protocolo de 1967 que passa a integrar o ordenamento jurdico brasileiro, caso em que o Brasil manteve a reserva geogrfica, no entanto, assumiu o cumprimento dos artigos 15 e 17, anteriormente exclusos. Posteriormente, durante o perodo de ditaduras militares implantadas em vrios pases do Sul da Amrica Latina, muitos perseguidos polticos do Chile, Bolvia etc. tentavam ingressar no Brasil, todavia, devido opo pela reserva geogrfica durante a Conveno de 1951 os refugiados latino-americanos no eram formal e legalmente aceitos. Neste perodo setores da Igreja Catlica se engajaram na proteo aos perseguidos polticos. No artigo desenvolvido por Mrcia Sprandel e Rosita Milesi nomeado de: A participao da igreja na soluo da problemtica dos refugiados , tambm, analisada pelo trabalho realizado pela Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro que: [...] desde 1975 ajudava de forma espordica argentinos, chilenos e uruguaios que procuravam apoio financeiro, acolhimento e orientao para sair do pas e buscar refgio alhures, teve um papel importante e pouco conhecido neste processo.14 Em 1977, no Rio de Janeiro, estabeleceu-se um escritrio no-oficial do Acnur, que funcionava sob a superviso da Oficina Regional para o Sul da Amrica Latina, com sede em Buenos Aires. Este escritrio funcionou conjuntamente com:
[...] parceiros generosos para a realizao de seu trabalho humanitrio: Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, Comisso de Justia e Paz e Critas Arquidiocesana de So Paulo, Conselho Mundial de Igrejas e outras ONGs de direitos humanos. Estas organizaes se dedicaram a administrar os programas de assistncia do ACNUR e a instalar os refugiados, principalmente nos seguintes pases: Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Frana, Holanda, Itlia,
SPRANDEL, Mrcia Anita; MILESI, Rosita. O acolhimento a Refugiados no Brasil: Histrico, Dados e Reflexes. In: MILESE, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo: Loyola/IMDG/CSEM, 2003. p. 118.
Mxico, Noruega, Portugal, Repblica Democrtica Alem, Sucia e 15 Unio Sovitica.
Antes de prosseguir, cabe mencionar que:
A Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro tem como misso: Anunciar o Evangelho atravs de gestos concretos em benefcio dos excludos, promovendo, animando e articulando atividades sociais e de solidariedade transformadora na busca da justia social e da humanidade nova. Todo trabalho da Critas permeado pela Doutrina Social da Igreja. Ademais, desenvolve vrios projetos dos quais a ajuda a 16 refugiados.
Apenas em 1982, poca compreendida nos anos da chamada abertura poltica que se deu com o recuamento do regime militar acossado pela crise econmica e por um povo que se organizava com um pensamento democrtico, o ACNUR instalou um escritrio na cidade do Rio de Janeiro que tinha como principal objetivo o reassentamento dos refugiados sul-americanos no exterior, vez que o Brasil ainda matinha a clusula de reserva geogrfica da Conveno de Genebra de 1951 que foi retirada com o Decreto n. 98.608/89. Esse escritrio foi transferido para Braslia em 1989. Em 1991, atravs da Portaria Interministerial n 394, ficou estabelecido que o rgo competente para aceitar ou no um refugiado era o Ministrio das Relaes Exteriores e quando um indivduo fosse aceito como refugiado no Brasil ganharia um visto temporrio que deveria ser comunicado ao Ministrio da Justia para que houvesse a publicao de tal situao no Dirio Oficial da Unio. Ento, o refugiado que estivesse na posse da publicao oficial, poderia requerer na Polcia Federal, a Carteira de Identidade de Estrangeiro (CIE), que lhe permitia a estada legal no pas e, ainda, a obteno da Carteira de Trabalho.
A Questo dos Refugiados: Histrico da Atuao do ACNUR no Brasil. Disponvel em: <http://www.unb.br/fd/nep/historicoacnurnep.htm>. Acesso em: 15 ago. 2006. 16 CARITAS. Disponvel em: <http://www.catedral.com.br/html/caritas.htm>. Acesso em: 24 ago. 2006.
O Decreto, apesar de ter ocasionado a adeso sem restries Conveno de Genebra, no alterou significativamente o nmero de pedidos de refugiados. Todavia, em 1993, quando a guerra civil em Angola estourou esse quadro mudou rapidamente e nos cinco primeiros meses daquele ano o ACNUR atendeu 611 novas solicitaes, num total de 905 pessoas, sendo que 71% provenientes de Angola.17 A razo pela qual muitas dessas pessoas vieram para o Brasil decorre do fato de termos mantido aberto nossos consulados, pois a grande maioria preferia se refugiar em pases mais desenvolvidos, com mais estrutura interna. Fato que gerou uma grande tenso e trabalho s organizaes que visavam ajudar essas pessoas. Em 1996, o projeto de Lei que estabelece a incorporao da Conveno de 1951 ao Direito Brasileiro enviado ao Congresso Nacional juntamente com o Plano Nacional de Direitos Humanos. O ano de 1997 foi de grande importncia para legislao brasileira, haja vista ter ocorrido a criao da Lei n. 9474/97, sendo considerada uma dais mais modernas legislao sobre o refgio do mundo. Essa lei define mecanismos para implementao do Estatuto dos Refugiados de 1951. Ademais, a lei amplia o conceito de refugiados previsto na Conveno de Genebra, passando a considerar tambm refugiado todo o indivduo que, artigo 1, inciso III, devido grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas. E, ainda, inovou por ter estendido a condio de refugiado a alguns parentes: Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontre em territrio nacional.18
SPRANDEL, Mrcia Anita; MILESI, Rosita. Op. cit. p.124. Extenso da condio de refugiado de acordo com a Lei 9.474/97, artigo 2 Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em territrio nacional.
A Lei 9474 tambm determinou a criao do Comit Nacional para os Refugiados (CONARE). rgo de deliberao coletiva, com sede em Braslia, vinculado ao Ministrio da Justia e responsvel pela anlise dos pedidos de reconhecimento do status de refugiado e pela coordenao da proteo, assistncia, integrao local e apoio jurdico aos refugiados no Brasil conforme o disposto no artigo 12 da Lei 9.474/97). O CONARE composto por um representante dos Ministrios da Justia; das Relaes Exteriores; do Trabalho e do Emprego; da Sade; da Educao e do Desporto; pelo Departamento da Polcia Federal; por uma organizao nogovernamental, dedicada atividade de assistncia e proteo dos refugiados no Pas e, por fim, pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados Acnur que membro convidado com direito a voz, porm no a voto. Encontramos no site do Ministrio da Justia as finalidades do Comit Nacional para os Refugiados (CONARE), prevendo que:
O Comit Nacional para os Refugiados tem por finalidade: I analisar o pedido sobre o reconhecimento da condio de refugiado; II deliberar quanto cessao "ex officio" ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condio de refugiado; III declarar a perda da condio de refugiado; IV orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia, integrao local e apoio jurdico aos refugiados, com a participao dos Ministrios e instituies que compem o CONARE; V aprovar instrues normativas que possibilitem a execuo 19 da Lei n. 9.747/97.
E, ainda, com relao ao Conare importa observar que o desenvolvimento das suas atividades poderia ter um resultado melhor se fosse dotado de
CONARE. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/snj/conare.htm>. Acesso em: 12 ago. 2006.
oramento prprio, o que no ocorre. Os recursos destinados ao Conare so provenientes da Diretoria de Estrangeiros do Ministrio da Justia.20 Em 1998, o Acnur encontrava-se num contexto de dificuldades financeiras, conseqncia das limitaes oramentrias observadas na instituio em escala mundial. Verificamos referncia a essas dificuldades no artigo de Adriana Marcolini As perspectivas para os Refugiados no Sculo XXI, demonstrando que:
No caso do ACNUR, 95% da verba vem dos governos. H, portanto, uma contradio em curso: enquanto cresce o nmero de pessoas sob a responsabilidade do Acnur (cerca de 20 milhes atualmente), a verba destinada a agencia diminui. Assim, se em 1995 o oramento da agncia era de US$ 1,3 bilho, no ano 2001 caiu para US$ 21 810 milhes.
Dessa forma, o ACNUR toma a rdua deciso de fechar sua representao local no pas. E o Escritrio Regional de Buenos Aires passou, ento, a integrar em seu rol, tambm a representao do Brasil. A sada do ACNUR do Brasil ocorreu de forma tranqila, conforme Renato Zerbini Ribeiro Leo verifica-se que:
O ACNUR, no entanto, no saa muito preocupado do Brasil, pois esse pas aprovara uma das leis mais modernas sobre refugiados e refugiadas e possua uma estrutura tri partite (Governo, Sociedade Civil e ACNUR) em um processo ascendente e exitoso de consolidao, 22 conformando um pas chave na regio.
Apesar de no mais existir uma representao oficial do Acnur no Brasil este vem intensificando sua presena nacional na proteo aos refugiados atravs de convnios com associaes e organizaes da sociedade civil.23 E hoje,
LEO, Renato Zerbini Ribeiro. A temtica do Refgio no Brasil aps a Criao do CONARE. In: MILESE, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo: Loyola/IMDG/CSEM, 2003. p. 194. 21 MARCOLINI, Adriana. As perspectivas para os Refugiados no Sculo XXI. In: MILESE, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo, Loyola/IMDG/CSEM, 2003. p. 203. 22 LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit. p. 176. 23 Conforme exposto no artigo de Mrcia Anita Sprandel e Rosita Milesi, as pessoas refugiados no Brasil tm assegurado o acesso a vrios servios de sade e educao, atividades sociais e
podemos dizer que o Brasil tem, perante a comunidade internacional, uma tradio de pas humanitrio com relao ao atendimento a refugiados. Sendo que um dos trabalhos significantes foi o reassentamento de refugiados afegos que desembarcaram na cidade de Porto Alegre (RS) em 2002, outro exemplo trata do caso dos refugiados colombianos em 2004, nas cidades de Rio Grande, So Paulo e Porto Alegre, bem como em outras localidades no sul do pas.24 Concluse atravs de estudos que resta apenas uma grande dificuldade ao Brasil para realizar um trabalho mais completo, a dificuldade econmica. De forma sucinta, a consagrao dos direitos dos refugiados ocorre atravs das declaraes e dos tratados. Sero apontadas as aes brasileiras com finalidade de solucionar a problemtica dos refugiados tendo como principal conquista a criao da Lei n. 9.474/97, que comparada com os demais institutos internacionais considerada uma legislao avanadssima, tanto pela extenso da conceituao dos refugiados, quanto por ser ligada sociedade civil:
Desde o incio da formao de um marco internacional de proteo aos refugiados, o pas tem desempenhado certa liderana na rea.
O Brasil foi partcipe ativo da Declarao Universal dos Direitos do Homem.
Ratificou e promulgou os principais documentos relativos aos refugiados: Estatuto dos Refugiados, de 1951, e o Protocolo sobre o Estatuto, de 1967.
cursos de formao profissional, proporcionados por convnios e acordos firmados com instituies, OAB, Senai, Senac e outros, com este objetivo de facilitar o apoio e a integrao dos refugiados. SANTOS, Joo Paulo de Faria. Os Refugiados e a Sociedade Civil. In. Milesi, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo: Loyola/MDG/CSEM, 2003. p. 132-3. 24 MOREIRA, Julia Bertino. A problemtica dos Refugiados na Amrica Latina e no Brasil. Disponvel em: <http://www.usp.br/prolam/downloads/2005_2_3.pdf>. Aceito em: 15 dez. 2005. Acesso em: 12 set. 2006. p. 68.
Em 1997, passou a ser o primeiro pas do Cone Sul a sancionar uma lei nacional de refgio, a Lei 9.474/97. Essa lei conjuga tanto a definio clssica de refugiado, estabelecida pela Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951; como a definio de refugiado estabelecida pela Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984. E ainda, esta Lei criou e instalou o CONARE Comit Nacional para os Refugiados.
Juntamente com a Venezuela, o Brasil foi um dos primeiros pases a fazer parte do Comit Executivo do ACNUR, que formado por pases que demonstram maior compromisso com os refugiados.
estabelecem, dentre outras coisas, modelo para o Termo de Declarao a ser preenchido pelo Departamento da Policial por ocasio da solicitao inicial da condio de refgio; modelo de questionrio para a solicitao do refgio; modelo de Termo de Responsabilidade que dever preceder o registro, na condio de refgio, no Departamento da Polcia Federal; trata sobre a extenso da condio de refugiado a ttulo de reunio familiar; autorizao de refugiado para viagem ao exterior; dispe sobre a concesso do protocolo ao solicitante de refgio.
E em maro de 2001 foi criado um Decreto n 3.768 que delegou competncia ao ministro de Estado da Justia para designar os membros do Comit Nacional para refugiados CONARE.
Atravs dessa breve reconstruo histrica sobre as aes realizadas pelo governo brasileiro, podemos verificar a posio do Brasil frente aos institutos internacionais criados em matria de proteo aos direitos do homem culminado na proteo internacional e interna dos refugiados. Sendo assim, consolido um
pouco mais a presente pesquisa bibliogrfica sobre o tema, tendo como principal fonte as informaes retiradas do sitio do Ministrio da Justia.
Assim, pode-se dizer que no plano interno a regulamentao de origem internacional e cunho universal foi adotada plenamente pelo Brasil, que alm disso, recentemente, estabeleceu esses direitos e deveres atravs de uma lei interna, a Lei n. 9474/97, que implementou os 25 mecanismos preconizados no Estatuto dos Refugiados[...].
Resta evidente que o Brasil titular de uma legislao rica e desenvolvida quanto temtica dos refugiados desde a confeco da Lei 9474/97, uma legislao que ampliou o conceito de refugiado, inspirada na Declarao de Cartagena, de 1984, contemplando, inclusive, casos de violao grave e generalizada aos direitos humanos, que determinou a criao do CONARE (Comit Nacional para Refugiados), estendeu a condio de refgio a determinados parentes, assegurou a concesso de documento de trabalho e livre acesso ao mercado, entre outros direitos. Analisada a evoluo dos instrumentos e medidas normativas que visam proteger e dar suporte ao Direito Internacional dos Refugiados (DIR), necessrio salientar as trs solues duradouras para os refugiados previstas na Conveno de 1951 e no Protocolo de Nova York de 1967. A primeira seria a repatriao voluntria, desde que as condies permitam, observando-se o princpio da norepatriao, retornando, assim, ao seu pas de origem, a segunda, a integrao local no pas de asilo e uma terceira, o reassentamento num outro pas, que no o primeiro local de refgio. A repatriao voluntria tem como condio, obviamente, a
voluntariedade, a intencionalidade por parte do refugiado e, por fim, o Estado onde ocorrer a repatriao deve promover uma proteo efetiva. A integrao local, no Brasil, se d atravs de um processo de procedimento que ser exposto logo
ARAJO, Nadia de. A internalizao dos tratados internacionais do Direito brasileiro. In: ARAJO, Nadia de; ALMEIDA, Guilherme Assis de. (coords.) O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 67-8.
adiante. E a ltima soluo se d pelo reassentamento num outro pas, na maioria das vezes, por no conseguir uma proteo fsica ou jurdica no primeiro pas onde se refugiou. Antes de falarmos no procedimento brasileiro de reconhecimento de um refugiado, importa destacar o fato de que a proteo dos refugiados divide-se em pelo menos quatro momentos fundamentais:
O primeiro momento o anterior ao refgio, em que a ameaa de violao ou a efetiva violao a direitos fundamentais resultam na busca de asilo. [...] O segundo momento ocorre quando a pessoa v-se obrigada a abandonar seus pas de origem, devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, por pertencer a um determinado grupo social, ou mesmo por opinies polticas. Ao deixarem seus pas de origem na busca de proteo aos seus direitos humanos, os refugiados so expostos a violaes de direitos humanos no apenas no pas do qual saem, como tambm no pas a que chegam. [...] O terceiro momento o perodo do refgio, em que os direitos dos refugiados devem ser protegidos pelo pas que os acolheu. [...] Por fim, o quarto momento aquele no qual h a soluo 26 quanto ao problema dos refugiados. Dentre as solues durveis [...].
Isso demonstra que a proteo do refugiado ocorre antes mesmo de um indivduo receber por parte de um Estado o status de refugiado. Ou seja, a natureza do ato de concesso de refgio possui efeito meramente declaratrio. O procedimento declaratrio brasileiro do status de refugiado, antes da aprovao da Lei 9.474/97, demonstrado pelas autoras Mrcia Sprandel e Rosita Milesi, no artigo O Acolhimento a Refugiados no Brasil: Histrico, Dados e Reflexes, seguia um rito prevendo que:
PIOVESAN, Flvia. Op. cit. p. 44-6 e 48.
[...] funcionrios do ACNUR deslocavam-se para o Rio e So Paulo para entrevistar os candidatos ao refgio. Nos processos que o Acnur fosse favorvel concesso do status de refugiado, seu representante transmitia a deciso ao Ministrio das Relaes Exteriores, que a confirmava e comunicava ao Ministrio da Justia. Este, por sua vez, atravs do Departamento de Polcia Martima, Area e de Fronteira (Polcia Federal), outorgava aos refugiados reconhecidos o documento que lhes garantia a permanncia legal no Pas.E com tal documento, os refugiados poderia requerer e receber do Ministrio do Trabalho a Carteira de Trabalho, que lhes permite assumir um emprego de forma 27 legal e sob o amparo das leis sociais vigentes.
Esse procedimento foi alterado e recriado desde a criao do Conare, rgo responsvel para regulamentar os procedimentos e est previsto no Ttulo IV, captulo I da Lei n. 9.474/97, prevendo, nos artigos 17, 18, 19 e 20, que:
Art.17. O estrangeiro dever apresentar-se autoridade competente e externa vontade de solicitar o reconhecimento da condio de refugiado; Art. 18. A autoridade competente notificar o solicitante para prestar declaraes, ato que marcar a data de abertura dos procedimentos; Pargrafo nico. A autoridade competente informar o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR sobre a existncia do processo de solicitao de refgio e facultar a esse organismo a possibilidade de oferecer sugestes que facilitem seu andamento; Art. 19. Alm das declaraes, prestadas se necessrio com a ajuda de intrprete, dever o estrangeiro preencher a solicitao de reconhecimento como refugiado, a qual dever conter identificao completa, qualificao profissional, grau de escolaridade do solicitante e membros do seu grupo familiar, bem como relato das circunstncias e fatos que fundamentem o pedido de refgio, indicando os elementos de prova pertinentes; Art. 20. O registro de declarao e a superviso do preenchimento da solicitao do refgio devem ser efetuados por funcionrios qualificados e em condies que garantam o sigilo das 28 informaes. [...] desde a sua criao, em 1998, at finais de 2002, o CONARE realizou 20 reunies plenrias e 02 reunies extraordinrias. Ressalta-se, ademais, que foram realizadas 1764 entrevistas a solicitantes de refgio e do total de solicitaes para o reconhecimento do status de refugiado, 879 foram deferidas (pessoas reconhecidas como refugiadas) e 885 foram indeferidas (pessoas no reconhecidas como refugiados). O nmero de solicitaes deferidas totaliza 699 homens e
SPRANDEL, Mrcia Anita e MILESI, Rosita. O acolhimento a Refugiados no Brasil: Histrico, Dados e Reflexes. p. 130. 28 Definio de acordo com a Lei 9.474/97.
180 mulheres reconhecidas como refugiados e refugiadas pelo Governo brasileiro. Houve 41 casos de perda da condio de refugiados e 52 casos de Reunio Familiar. Foram emitidas 1764 declaraes para consecuo de protocolo provisrio junto Polcia Federal, visando a obteno da carteira de trabalho provisria no Ministrio do Trabalho e do 29 Emprego. [...]
Hodiernamente, tambm demonstrada pelo mesmo artigo das autoras supra citadas (Mrcia Sprandel e Rosita Milesi), as etapas da solicitao de refgio consiste, na prtica, prev que os solicitantes de refgio devem procurar os escritrios da Critas no Rio de Janeiro ou em So Paulo, entidades da sociedade civil engajadas com a questo do refgio, para solicitarem formalmente a condio de refgio, caso o refugiado se encontrar em lugar diverso, consequentemente, onde no h um escritrio da Critas, o questionrio de solicitao de refgio poder ser feito no Departamento de Polcia Federal e este o encaminhar Coordenao-Geral do Conare juntamente com o termo de Declaraes. Logo aps so encaminhados Polcia Federal para assinar um termo de declarao junto ao Setor de Registro de Estrangeiros da Polcia Federal que formaliza o processo e entrega ao solicitante um documento em duas vias. Uma das vias carimbada pela Critas e passa a ser o documento legal que portar no pas, enquanto a outra via encaminhada ao Conare, e esta ir acompanhada de um questionrio de solicitao de refgio para a tramitao, anlise e deciso do processo. Importa ressaltar que independente da deciso de concesso ou no do status de refugiado ser declarado pelo rgo competente, desde o momento do requerimento do pedido de refgio, o indivduo est protegido contra uma possvel deportao para o pas em que sua vida ou liberdade esteja em perigo. Os solicitantes de refgio so entrevistados pelos advogados da Critas ou das entidades conveniadas, ento, elaborado um parecer que encaminhado ao Conare. Em seqncia, o Conare envia um entrevistador prprio, ou seja, de seu quadro para conversar com o peticionrio, para que seja emitido um novo
LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit. p. 194.
parecer, que tambm ser anexado ao processo. O passo seguinte a analise por parte do Conare estudar o pedido e, em reunio plenria, decidem pela concesso ou no do refgio. Se aceito o pedido, o solicitante comunicado pelo Ministrio da Justia e se dirige Polcia Federal para requerer o Documento de Identidade de Estrangeiro (vlido por 2 anos, renovvel por outros sucessivos perodos) e, dependendo da sua situao econmica ou de trabalho, tambm recebe uma ajuda financeira referente a um salrio mnimo durante o perodo de seis meses. Alm dessa ajuda, diversos so os projetos criados pelas organizaes de ajudar a adaptao desses indivduos no Brasil.30 Esse procedimento foi estabelecido pelo Conare, que fruto da legislao brasileira, representa uma vitria em termos humanitrios. Demonstrando, assim, a importncia da legislao brasileira n. 9.474 de 1997. Como j referido antes, outra soluo durvel soluo da problemtica dos refugiados o reassentamento, previsto nos artigos 45 e 46 da Lei n.9.474/97 discorrendo que este deve ser, sempre que possvel caracterizado por seu carter voluntrio e, ainda, que o reassentamento de refugiados no Brasil se efetuar de forma planificada e com a participao coordenada dos rgos estatais e, quando possvel, de organizaes no-governamentais, identificando reas de cooperao e de determinao de responsabilidades. Cada pas deve estabelecer um acordo com o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, indicando os critrios para efetivar o recebimento e a participao do ACNUR em todo o processo. Um acordo Marco sobre reassentamento entre o governo brasileiro e o ACNUR foi firmado em agosto de 1999.31
SPRANDEL, Mrcia Anita e MILESI, Rosita. O acolhimento a Refugiados no Brasil: Histrico, Dados e Reflexes. p. 131-2. 31 PONTE NETO, Cndido Feliciano da. Reassentamento de Refugiados no Brasil. In: MILESI, Rosita. (org.) Refugiados: Realidade e Perspectivas. So Paulo: Loyola/IMDG/CSEM, 2003. p. 157.
Os primeiros reassentados no Brasil so provenientes do Afeganisto, esse grupo de pessoas composto por 23 pessoas foram instalados em Porto Alegre no ano de 2001 por intermdio do CENOE Centro de Orientao e Encaminhamento reassentamento, do pas. As cidades onde o ACNUR possui parceiros que cuidam da integrao local dos reassentados so: So Paulo, Rio grande do Norte, Rio Grande do Sul, e no final de 2004 o pais recebeu 75 refugiados nestes locais. Nestas cidades h uma tentativa de integrao dos refugiados com a sociedade local. de Porto Alegre. mas desta vez Em 2004, tivemos da outro grupo desta de vez provenientes Colmbia,
reassentados tanto em Porto Alegre, quanto So Paulo e em outras cidades do sul
Ao chegarem no Brasil, os reassentados reconhecidos pelo Governo brasileiro recebem toda a documentao legalizando sua situao, assim como carteira de trabalho. Os refugiados tm acesso a todos os programas pblicos de sade, educao e outros programas sociais do Estado. O ACNUR, atravs de agncias implementadoras, os assiste por um perodo inicial limitado, focando-se principalmente no aprendizado da lngua, capacitao e orientao profissional e acesso ao micro-crdito. Desta forma, as famlias podem atingir a auto-suficincia e 32 reconstruir suas vidas com dignidade.
Dentro deste cenrio a sociedade civil tem realizado um importante trabalho, conjuntamente ao Estado brasileiro e o ACNUR, por meio das contribuies como provimento de cursos profissionalizantes, alm do apoio das comunidades locais. Dessa maneira, podemos extrair das informaes acima de que cinco so os critrios para o reassentamento: necessidade de proteo fsica ou jurdica, refugiados vtimas de violncia e/ou tortura, mulheres em perigo; refugiados sem
Projeto de Reassentamento de Refugiados no Brasil. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/unv/projetos.php?id_unv=20>. Acesso em: 20 ago. 2006.
perspectivas de integrao no pas do primeiro refgio; pessoas com necessidades especiais. (Neto, 2003).33 Ainda, com o intuito de no deixar de fazer referncia a uma situao muito delicada, cabe destacar as refugiadas que se encontra em situao de risco, normalmente, por terem sofrido violncia e as mulheres que so mes solteiras. Neste caso, elas recebem uma ateno e cuidados especiais, ou seja, elas so as prioridades do projeto de reassentamento. Atualmente, foi noticiado no site da Lusa: Agncia de Notcias de Portugal que o ACNUR iria solicitar ajuda financeira ao governo brasileiro com a finalidade de ajudar parte dos 880 mil refugiados e deslocados em decorrncia do conflito entre Israel e Lbano. A resposta do representante do Acnur, no Brasil, Lus Varese, foi positiva. Inclusive:
De acordo com o Ministrio brasileiro das Relaes Exteriores, 2.250 cidados brasileiros foram retirados do Lbano, sendo que 1.426 j foram repatriados, transportados em avies da Fora Area Brasileira ou 34 de companhias nacionais.
Interessante observar que, no reassentamento, o pas que se declara apto a receber aqueles que mesmo sendo acolhidos por outro Estado no se sentem devidamente seguros e que objetivam um novo refgio. Outra questo que merece destaque o fato de que a maioria dos refugiados sente um impacto cultural muito grande quando ingressam num determinado pas. Sendo necessrio, antes de ocorrer o reassentamento, que o refugiado tenha acesso as informaes mais completas possveis sobre o nosso Pas, incluindo informaes geogrficas, tnicas, culturais etc., tentando com isso minimizar os impactos culturais.35
PONTE NETO, Cndido Feliciano da. Op. cit. p. 159-60. LUSA. Disponvel em: <http://www.agencialusa.com.br/index.php?iden=2917>. Acesso em: 03 ago. 2006. 35 PONTE NETO, Cndido Feliciano da. Op. cit. p. 170.
Resta evidente que a legislao brasileira compreende todos os aspectos positivos, ou seja, desconsiderando, por exemplo, a limitao temporal e geogrfica da legislao internacional que se fazem necessrios para a realizao de um trabalho eficiente e significativo com relao situao dos refugiados no Brasil. De maneira ampliada a conceituao de refugiado na legislao brasileira bastante eficiente para o reconhecimento desse status em nosso pas. E, ainda, a legislao brasileira n. 9.474/97 merece destaque, vez que em seu artigo 48 regula que:
Os preceitos desta Lei devero ser interpretados em harmonia com a Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo pertinente de instrumentos internacional de proteo aos direitos 36 humanos com o qual o Governo brasileiro estiver comprometido.
Verifica-se, neste artigo, que a lei brasileira no tem como objetivo principal valer-se apenas das suas disposies, mas sim de todas que objetivarem a proteo dos seres humanos injustiados, pois este seu fim maior.
Lei 9.474 de 1997.
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