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Timestamp: 2018-01-20 14:37:36+00:00

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Presidencialismo y control político - Ilustrados!
Resumen: Ensayo jurídico desarrollado en el seno del Instituto Federal de Estudios Parlamentarios, Secretaría Parlamentaria del H. Senado de la Nación, con la colaboración de la investigadora y abogada Dra. Juana Gelblum. El contenido del presente trabajo resulta de responsabilidad exclusiva de su autor...
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Autor: Migueliz Néstor Fabián
“Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia,
de delegación legislativa y promulgación parcial de leyes”
Antecedentes constitucionales y legislativos,
doctrinarios y jurisprudenciales
La Comisión Bicameral Permanente
constituye un órgano constitucional de control político.
Ante la lesión de derechos o discrecionalidades irrazonables,
derivados del ejercicio de
“atribuciones legislativas de excepción”,
procede el control jurisdiccional de constitucionalidad.
A mayor concentración de poderes en el Ejecutivo,
mayor control judicial
Ensayo jurídico desarrollado en el seno del Instituto Federal de Estudios Parlamentarios, Secretaría Parlamentaria del H. Senado de la Nación, con la colaboración de la investigadora y abogada Dra. Juana Gelblum. El contenido del presente trabajo resulta de responsabilidad exclusiva de su autor, y no expresa la opinión de la dependencia ni de las autoridades del H. Senado de la Nación. La publicación o reproducción total o parcial de dicho contenido está permitida siempre en el caso en que se cite al Instituto y a los autores de cada artículo y nota firmada.
Los riesgos de una concentración de poder que hace temblar los cimientos institucionales de la República quedaron una vez más de manifiesto, al conocerse un estudio según el cual durante los cuatro años de Néstor Kirchner al frente del gobierno nacional se han sancionado muchos más decretos de necesidad y urgencia (DNU) que proyectos de ley enviados al Congreso por el Poder Ejecutivo.
En cuanto va de su mandato, el presidente de la Nación firmó 249 DNU, en tanto que apenas envió al Poder Legislativo 174 proyectos que se convirtieron en leyes, de acuerdo con un relevamiento del Centro de Estudios para Políticas Públicas Aplicadas (Ceppa). Estos datos dan cuenta de un abuso por parte del Poder Ejecutivo en el uso de los decretos, con el fin de evitar el trámite ordinario para la sanción de leyes.
La experiencia nos ha demostrado que la inclusión de la figura de los DNU en la reforma constitucional de 1994 no actuó como un instrumento de limitación del ejercicio de esta facultad por el Ejecutivo, sino que ha servido de pretexto para legitimar un sostenido avance de éste sobre el Legislativo.
Parecería que nuestros legisladores y gobernantes han olvidado que el constituyente de 1994, tras sentar el principio general de prohibición para que el Poder Ejecutivo emitiera disposiciones de carácter legislativo, sólo admitió su procedencia "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos" por la Constitución para la sanción de las leyes. En efecto, a poco que se analice el contenido y alcance de los DNU emitidos por éste y anteriores gobiernos, se advierte que no todos ellos reúnen los requisitos constitucionales que admiten su dictado.
Sin embargo, otro estudio, elaborado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), detalla que durante los primeros seis meses de existencia de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso encargada de expedirse acerca de la validez de los DNU se han analizado y convalidado más de 160 decretos de este tipo, por lo cual esa comisión se ha convertido en una suerte de escribanía certificante de las normas de naturaleza legal emitidas por el Poder Ejecutivo, sin emitir un juicio fundado acerca de la observancia de los fundamentos que justifican su validez.
Es que la ley que reguló el trámite y los alcances de la intervención del Congreso frente al dictado de DNU -sólo sancionada 12 años después de aprobada la reforma constitucional- no estableció término alguno para que las cámaras se expidieran al respecto ni, menos aún, la caducidad de los DNU no ratificados dentro de un plazo determinado. Peor aún, establece esa ley que para rechazar uno de estos decretos se deben expedir en el mismo sentido ambas cámaras, de manera que si una cámara lo rechaza y la otra lo aprueba, el decreto seguirá vigente. Esto determina que, aun con mayoría en una sola de las cámaras, el Poder Ejecutivo puede en la práctica emitir disposiciones de carácter legislativo sin limitación alguna.
Por esta vía se llegó a una deformación del sistema republicano por la cual en la Argentina actual es más fácil conseguir la aprobación parlamentaria de un decreto que obtenerla para un proyecto de ley. De ese modo, en vez de desalentarse, se estimula la emisión de esta clase de normas de carácter muy excepcional.
A modo de ejemplo, vale destacar que en la Constitución de Italia se dispone expresamente que si el Congreso no adopta formalmente decisión alguna acerca de los decretos de este tipo dentro de un plazo, éstos pierden toda eficacia. Igual solución se propugnaba en un proyecto de reglamentación de los DNU, presentado al Congreso por la entonces diputada por Santa Cruz Cristina Kirchner, en octubre de 2000. En el párrafo final de los fundamentos con que acompañó ese proyecto, la doctora Kirchner sostuvo: "La práctica establecida durante el último decenio de sortear las dificultades para la aprobación de las leyes mediante el instrumento de marras y que hoy goza de buena salud, ha desnaturalizado el rol de este cuerpo y violentado la letra constitucional".
Es por lo menos curioso que haya sido la misma legisladora quien, en su condición de senadora por la provincia de Buenos Aires, impulsara y defendiera desde la presidencia de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara alta, un proyecto completamente distinto, que sirvió de base al régimen actual, de naturaleza cesarista.
Si hoy, convertida en candidata presidencial, promete que durante su eventual gestión pondrá el acento en el fortalecimiento de las instituciones, la senadora Kirchner tiene otra excelente oportunidad para comprometerse frente a la ciudadanía a propugnar la modificación de la ley vigente, en la dirección que defendiera en la primera de aquellas dos intervenciones suyas en esta materia.
Por su parte, quienes han sido y sean elegidos senadores y diputados deben honrar la responsabilidad que les ha sido confiada como tales y actuar en consecuencia, cumpliendo cabalmente con su tarea de legislar y defender a ultranza la plena vigencia del principio de separación de los poderes, mediante el ejercicio de un oportuno control acerca de la validez de los decretos de necesidad y urgencia que no se limite a su automática aprobación.
La ciudadanía toda debe exigirles a sus representantes y a los candidatos a serlo que respeten su cometido constitucional como hacedores de leyes. Solo así podremos superar la triste sensación de un Congreso ausente.
Diario “La Nación”, martes 11 de septiembre de 2007. Editorial I
“Se debe huir de los gobernantes que mucho decretan,
como de los médicos que prodigan las recetas.
La mejor administración, como la mejor medicina,
es la que deja obrar a la naturaleza”
para la organización política de la República Argentina
Valparaíso, 1852
1. La ley sancionada
1.1. Habemus ley: el mandato constitucional y el cumplimiento del Congreso.
Al final del inciso 3ro. del Art. 99, de nuestra Carta Magna, dice:
“Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”
En julio de 2006, después de doce años de demora, el Parlamento argentino sancionó la ley 26.122 estableciendo el denominado “regimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes”[1].
El instituto deriva de la enmienda constitucional de 1994, cuyo texto ordenado y definitivo mandaba la sanción de la ley aquí comentada. Antes del texto constitucional precitado, el artículo estatuye:
“El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:...
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente[2], cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta Comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán”
(Inciso 3° del Art. 99)
1.2. Encuadre constitucional y antecedentes del instituto.
Las prerrogativas en estudio lucen entre las “Atribuciones del Poder Ejecutivo” (Cap. Tercero, de la Segunda Sección “Del Poder Ejecutivo”, del Título Primero “Gobierno Federal”, de la Segunda Parte “Autoridades de la Nación”), mientras que no constan en el anterior capítulo “De la formación y sanción de las leyes” (Quinto, de la Primera Sección “Del Poder Legislativo”, y dentro de idéntica sección y título). Dicha ubicación en la sistemática constitucional (fuera del poder legisferante), conforma un argumento que cimenta aún más el carácter excepcional y restrictivo de estas facultades. En consecuencia, se manifiesta más que razonable y lógico el correspondiente deber de control por parte del poder primigeniamente detentador y depositario de ellas. En el punto final, haremos consideraciones fundando la admisibilidad de la revisión judicial de su ejercicio.
No debe hallarse el fundamento de estas atribuciones en la emergencia que, por supuesto, puede existir y tener lugar. “La emergencia no puede generar derecho....el presidente, en un sistema presidencialista, no puede legislar, porque se altera profundamente el equilibrio de poderes y a causa de ello el poder avanza inconmensurablemente sobre la libertad”[3]. La necesidad y la urgencia son conceptos distintos, a los que aludiremos en el desarrollo posterior[4], procurando una interpretación armónica y de conjunto respecto del plexo normativo constitucional argentino[5].
El conocido abuso en el ejercicio de dichas prerrogativas -que la ley sancionada pretende ahora limitar- “no se vincula con su regulación” constitucional (“implícita y por tanto sin límites hasta 1994 y explícita pero limitada desde entonces”), sino con otras situaciones -se afirma- “vinculadas con el estilo de cada Presidente y la presencia política (y, específicamente, numérica, agregaríamos nosotros) del Congreso”[6].
Hasta el año 2005, hubo no pocos intentos legislativos (casi 90 proyectos, considerando originales más reproducciones[7]) procurando sancionar la esperada ley. Muchos de ellos derivados de la labor serena y seria de numerosos parlamentarios de distinto signo partidario[8]. En diciembre de 1995, el Senado otorgó sanción a un proyecto reglamentario[9] que nunca fue tratado en la Cámara de Diputados. Hacia mediados de 1999, también hubo dictamen en la Cámara Alta, pero -en ese momento- la misma mayoría oficialista pareció mejor adecuar el texto a los preceptos constitucionales[10].
En dicho lapso, transcurrido entre 1994 y mediados de 2006, -y sin existencia de la comisión- no faltaron planteos judiciales alegando una inconstitucionalidad por omisión del Parlamento al dilatar la creación de la CBP[11], postura también abonada por vasta doctrina[12].
1.3. Características de la ley especial
1.3.1. ¿Una ley para el trámite?
El objeto que la normativa pregona es “regular el trámite y los alcances de la intervención del Congreso” (Art. 1°) respecto de las denominadas atribuciones legislativas de excepción[13] que -en principio- asisten constitucionalmente al Poder Ejecutivo. Es decir, un trámite sobre la aprobación o no de los decretos de necesidad y urgencia, los decretos en ejercicio de la delegación legislativa y los decretos que promulgan parcialmente leyes[14].
La ley se titula “régimen legal” de tales facultades, y su título IV principia denominándose “trámite parlamentario”.
Cuando el texto constitucional define los presupuestos respecto de los cuales habilitará la excepción, se refiere a la imposibilidad de “seguir los trámites ordinarios” previstos en la propia Carta para la “formación y sanción de las leyes”. De trámite especial califica parte de la doctrina al procedimiento, en razón de la urgencia, la excepcionalidad y “la dinámica del tratamiento”[15]. No debe dejar de reconocerse -a la luz de las estadísticas que ilustran el editorial periodístico del comienzo- que, con razón, hasta pueda hablarse de un mero trámite[16], indudablemente no querido por la Carta Fundamental.
1.3.2. ¿Una ley para el control?
Un Congreso que no controla constituye el título de la editorial de un prestigioso y centenario periódico argentino de no hace aún dos años[17].
El texto de la ley 26.122 elude el término control, pero amén de su presencia en el texto constitucional -como ya lo explicitaremos- su espíritu se halla ínsito en la voluntad de los constituyentes que incorporaron el instituto en 1994.
Control es “comprobación, inspección, fiscalización, intervención” (1ra. acepción); y controlar es “ejercer el control”[18]. Control también es “observación, examen, vigilancia, limitación, contención, freno, regulación”; y controlar es sinónimo de “inspeccionar, observar, comprobar, examinar, reconocer, investigar, vigilar, ..., limitar, contener, frenar,.. regular, reglar, normalizar”[19].
El término control, en cambio, sí aparece en el inciso 12 del Art. 100 (que despliega las atribuciones y deberes en cabeza del Jefe de gabinete de ministros). Dice allí que al funcionario constitucional, “le corresponde:... 12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente”. Acerca de la nueva formulación institucional argentina, derivada de la enmienda parcial de 1994, algunos tratadistas sostienen que “... la Constitución reformada es eficientista... en el control”, y ello con base en las disposiciones de los Arts. 42, 39 y 40, 75, incisos 2 y 8, 85, 86, 99, incisos 10 y 17, 114 y 115 (sin mencionarse, como puede observarse en la enumeración, las hipótesis y consecuencias jurídicoinstitucionales del inciso 3 del Art. 99)[20].
Diversa doctrina, a la par del Texto Fundamental, desmenuza los aspectos tradicionales del control legislativo. Así, se manifiesta constituyendo un control “de carácter político, participativo del quehacer de la administración, que no siempre ha respondido a las necesidades fiscalizadoras de la administración moderna, cuya complejidad y tecnicismo suelen escapar de la competencia y las posibilidades de la labor parlamentaria”. Tal alcance conceptual deviene del articulado previsto en el histórico texto de 1853-60, para explicitar luego el autor las distintas modalidades de control legislativo hasta 1994[21].
Los sectores político partidarios de la oposición -junto a otros actores de la sociedad democrática- criticaron hartamente la falta de controles por omisión[22]. Especialmente, ante la inexistencia de la ley prevista en la Constitución, lo que ocurría a la par de la presentación -y con estado parlamentario- de numerosos proyectos reglamentarios, como ya hemos visto[23].
Hacia marzo de 2005, la organización no gubernamental Poder Ciudadano -además de denunciar la dilación en la sanción constitucional (habla de la abdicación del Congreso)- hizo públicas algunas recomendaciones ciudadanas respecto del organismo a crearse, y sugirió ciertas pautas para diversas cláusulas y contenidos de la futura ley[24], muchas coincidentes con posturas de diversos proyectos legislativos[25] . No pocos sectores de la vida nacional han manifestado preocupación por el pleno funcionamiento del sistema republicano. En los dos primeros años de la actual gestión presidencial, el Poder Ejecutivo dictó 140 DNUs. El ex presidente de la Nación, Carlos S. Menem, en el mismo tiempo, 128. El peligro es que dichas herramientas se conviertan en instrumentos usuales de gobierno. “La particularidad es que se recurre al sistema de gobierno por decreto no como respuesta a la debilidad de su partido en el Parlamento, sino amparado por una mayoría que garantiza el no control de los decretos”, nos dice una especialista en el tema[26].
El sector abogadil ha denunciado -hace pocos días- que el “Estado argentino tiene pendiente garantizar en forma efectiva el sistema de contrapesos, cada vez más y con la excusa de la permanente emergencia, tal división se desdibuja en su esencia”; promoviendo la “consolidación del Poder Legislativo,... que debe desarrollar su propio protagonismo impidiendo los ‘levanta-manos’ que convalidan sumisamente sin debate las determinaciones del poder, otorgando facultades al Poder Ejecutivo que lindan con la suma del poder público, incumpliendo su deber de representación”[27].
Qué otra cosa se reclama si no control político o límites a los abusos en que puede incurrir el Ejecutivo?. Por eso, “para desconcentrar los poderes del Presidente, la Constitución limitó la calidad y cantidad de sus competencias, distribuyéndolas o haciéndolas compartir con el Jefe de gabinete de ministros, el Congreso y las nuevas instituciones que se incorporaron”[28].
Contemporáneamente, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec) ha publicado una suerte de balance sobre el desempeño de la comisión en sus primeros seis meses de existencia. Sostienen las autoras, a modo de corolario e insistiendo en el número de composición del colegiado, que “el bloque oficialista logra una amplia mayoría que le permitiría prescindir de los representantes de los restantes partidos tanto para sesionar como para emitir dictámenes”, presentando dicha manifestación fáctica como una “deuda en términos institucionales”, entre otras consideraciones[29].
1. 3. 3. ¿Una ley para el consenso?
Imponerle a una eventual ley, a “una ley especial” -como bien denomina y exige el texto constitucional- una sanción por “mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”, significa -en términos políticos- que la Carta Magna procuró sin dudas un claro e indudable consenso parlamentario. Esta exigencia explica también la demora en la sanción legislativa, pues a las diferentes propuestas y redacciones legislativas debe sumarse la especulación políticopartidaria en cuanto a los roles de oficialismo y/u oposición[30].
Cabe también aclarar que el ejercicio abusivo de tales atribuciones legislativas de excepción, por los motivos o causas que fuesen, indudablemente descree del consenso o la voluntad legislativa “como una síntesis de las distintas opiniones y de los distintos intereses que tiene la sociedad”, pues cree, en cambio y perjudicialmente para la República, “en la voluntad de la mayoría de turno que ocupa el Poder Ejecutivo”[31].
El texto tuvo primero sanción en la Cámara Alta[32] (gozando así el proyecto -holgadamente- de una mayoría legislativa muy importante, sin perjuicio de la exigencia constitucional), para luego pasar “la revisión” de Diputados sin riesgos, no aceptándose propuestas alternativas ni modificaciones parciales a ambos despachos.
2. La restrictiva doctrina de la Corte Suprema[33]
2.1. Histórica postura republicana.
Los poderes del estado argentino, desde 1860, hicieron uso de sus facultades constitucionales exclusivas interpretando “per se” la letra de la Carta Magna, según la tradicional interpretación sarmientina de 1860.
Así, ya en 1863, los supremos jueces de la unificada Nación Argentina, fallaban diciendo que “... las atribuciones de cada departamento... son peculiares y exclusivas, pues el uso concurrente o común de ellas harían necesariamente desaparecer la línea de separación entre los tres altos poderes políticos y destruiría la base de nuestra forma de gobierno”[34].
2.2. La postura, a partir de la enmienda constitucional de 1994.
Ahora, en varios pronunciamientos, el Supremo Tribunal ha demarcado claramente el alcance de los preceptos constitucionales, fijando pautas y criterios cuya sustancia, lamentablemente, no fueron incorporados a la legislación vigente. Ello, bastante antes de la todavía reciente sanción -y a causa del peligroso vacío legal sufrido por el incumplimiento legislativo respecto de la manda constitucional del inciso 3 del Art. 99- cuando resultaba más que imprescindible conocer y reconocer los límites del sistema republicano. Como en más de una situación, y ante la orfandad legal, vino antes la Justicia a recomponer el nuevo instituto y adecuarlo mejor a la Constitución Nacional.
- En 1995, la Corte sostuvo que los motivos que decidieron el dictado de los DNU, “… no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social...; ni tampoco se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a factores que comprometan el desarrollo del estado...”. Diferenciándose sustancialmente de la postura definida en el caso de los “Bonex, del presidente Menem y el ministro Antonio Erman González”[35] -donde se aludió a un descalabro económico generalizado- el tribunal no advirtió, en el caso, “... situación alguna de riesgo social frente a la cual fuera menester adoptar medidas súbitas...”[36].
- En el caso “Verrocchi”, del año 1999, precisó mejor ‘el estado de necesidad y urgencia’ requerido por el inciso 3 del Art. 99 de la Carta Fundamental. Tal estado de necesidad, tiene lugar cuando es imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario; es decir, cuando ambas Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que así lo impidieren (acciones bélicas, desastres naturales, etc.) o, la situación que requiere definición legislativa sea de una urgencia tal “que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes”.
Admite el Tribunal, en republicana decisión, que corresponde a la Justicia el control de constitucionalidad “sobre las condiciones sobre las cuales se admite esa facultad excepcional”; así como la evaluación de los presupuestos fácticos que justificarían la adopción de los DNU, y, en este sentido, que “corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto”[37].
- Hacia el año 2000, el Alto Tribunal, nuevamente pone de resalto que el interés que se busca proteger, por intermedio del uso de la atribución legislativa de excepción (como un DNU), es el general de la sociedad y no el de determinados individuos. Insiste en sostener en que “...no se aprecia impedimento alguno para conjurar esa situación a través de los recursos y resortes usuales de que dispone el Estado frente a crisis económicas de exclusivo carácter sectorial ...”[38].
- Ya con posterioridad a la crisis institucional de finales de 2001, en 2004, los magistrados de la Corte Suprema insisten en el resguardo al principio de la división republicana del poder. “...Unicamente en situaciones de graves trastornos que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deben ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las circunstancias de excepción”.
Así, el ejercicio de la prerrogativa en examen “está sujeto a reglas específicas que exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de formación y sanción de las leyes y contemplan además una intervención posterior del Poder Legislativo...”. Agrega la Corte que “la situación de crisis que atraviesa dicho Instituto... resulta insuficiente para justificar una situación de grave riesgo social que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitución prevé, máxime cuando la medida se adoptó durante el período de sesiones ordinarias”[39].
En conclusión, para plasmar un ejercicio republicano de estas facultades extraordinarias es preciso que el poder administrador explique en qué consisten las circunstancias que justifican la necesidad y la urgencia y por qué ellas afectan el interés general, dando así sustento al remedio inusual y extremo[40].
Un ex juez de la Suprema Corte se refiere a violaciones groseras de la Constitución, en cuanto al tema que nos ocupa. Explica así que “el Congreso delegó en el Ejecutivo facultades en una forma genérica y amplísima, ya que lo autoriza a tomar todas las medidas que crea necesarias para superar la situación de emergencia pública, redacción parecida a la firma de un cheque en blanco”. Además de hablarnos de uso excesivo de los DNU, por parte de los sucesivos presidentes, continúa afirmando que “es penoso que el Congreso no cree la comisión bicameral que exige la Constitución para controlar esos decretos”[41].
3. La Comisión Bicameral Permanente
¿Cuál resulta la naturaleza jurídica del cuerpo creado por la Constitución, y cuyo desempeño resulta ahora reglamentado por la ley ?
Entre otros antecedentes del derecho público argentino, es Carlos Nino quien nos proyecta las funciones de “una comisión legislativa”[42], a la par que desarrolla aspectos de los eventuales cambios institucionales -derivados algunos de las conclusiones del Consejo para la Consolidación de la Democracia, que le cupo coordinar entre 1985 y 1987- y que luego vieron la luz con la reforma de 1994.
La comisión prevista en el inciso 3, del Art. 99., C. N. -que la ley denomina “Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo Ley 26.122”- constituye un verdadero órgano constitucional de control político, aunque la afirmación merezca reparos y contrapuntos. Posee un status jerarquizado y especial[43] otorgado por la propia Carta Magna, que al crearla -mencionándola expresamente en su texto- fija al Poder Legislativo pautas rigurosas para su existencia jurídica (forma de composición, plazos, y procedimiento para su actuación, y demás aspectos que recoge la ley).
En consecuencia, pesó sobre cada una de las Cámaras el deber-obligación de proceder a integrarla -desde 1994 hasta la sanción de la ley que ahora comentamos- coincidiéndose en que debería efectivizarse “mediante resoluciones o por preceptos incluidos en sus respectivos reglamentos”. Se trata del “único mecanismo genuino de control político del ejercicio de estas potestades excepcionales del presidente”, opina Daniel Sabsay[44].
Sin embargo, la comisión parece manifestarse y actúa como una comisión bicameral legislativa y permanente más. Si bien es cierto que las denominadas “comisiones permanentes de asesoramiento” -pertenecientes a nuestros cuerpos legislativos[45]- gozan ahora de jerarquía constitucional (conforme al contenido del nuevo Art. 79[46]), ellas no poseen el status ni deben cumplir las trascendentes misiones que la misma Constitución otorga a la CBP.
Nuestra comisión constitucional, bicameral permanente:
a) no es una comisión “de asesoramiento” legislativo, pues las comisiones ordinarias son creadas por cada Cámara y se someten a las disposiciones reglamentarias de cada una de ellas[47]. Resulta ilustrativo aclarar que muchas de estas “comisiones de asesoramiento permanente” derivan de menciones y pautas explícitas que surgen del texto fundamental (verbigracia: de “acuerdos”, de “juicio político”, de “derechos y garantías”, de “presupuesto”, de “defensa del consumidor”, etc.).
b) no es una comisión parlamentaria; ni especial ni investigadora. No tiene, pues, como misión y función la de dictaminar y/o confeccionar estudios y/o informes sobre temas particulares o concretar alguna investigación que merezca el interés de o de las Cámaras[48].
c) en definitiva, nuestra comisión debe cumplir misiones políticas de trascendencia institucional:
- constituye un órgano constitucional[49] de control político,
- formalizado a través de una comisión bicameral[50],
- revestido de atribuciones de control y/o funciones colegislativas[51].
En pos del equilibrio interpoderes, conforma una herramienta jurídicoinstitucional prevista en la estructura de poder para su propio autocontrol y preservación. Así, constituye, además, parte sustancial del sistema de controles mutuos y recíprocos entre los poderes del estado, todo ello derivado de la Constitución vigente y resultado de las formulaciones originarias de 1853-60 con más las incorporaciones de 1994.
Se ha tratado de instituir una suerte de “control con responsabilidad”. El control es “la antesala de la responsabilidad; la consecuencia necesaria, ‘fatal’, del control”. Así, los constituyentes procuran que el “poder controlador” (el Congreso de la Nación) verifique “si las decisiones se han cumplido y tramitado en la forma debida y si ha habido o no desviación de poder en la etapa de ejecución”[52]. El Texto Fundamental ordena conformar un cuerpo permanente con la intención de facilitarle al presidente de la Nación y/o al jefe de gabinete de Ministros la posibilidad de alcanzar consensos -previamente y/o con posterioridad al dictado de la medida- de contenido político[53].
3.1. Régimen jurídico y competencia.
La comisión -que se rige por esta ley y por “las disposiciones de su reglamento interno”- tiene competencia para pronunciarse respecto de los mencionados actos jurídicopolíticos del Poder Ejecutivo, dictados “en los términos de los artículos 99, inciso 3, 76, 80 y 100, incisos 12 y 13”, C. N.
3.2. Constitución, integración y permanencia.
Nuestra comisión se constituyó el día 26 de octubre de 2006. La integran dieciséis (16) legisladores de la Nación: ocho (8) diputados y ocho (8) senadores[54], designados por el titular de cada uno de los Cuerpos, “ a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas”. La duración en el desempeño de funciones en la comisión será “hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen”[55] y podrán ser reelectos.
3.3. Autoridades.
Anualmente, la comisión elige un (1) presidente, un (1) vicepresidente y un (1) secretario, pudiendo también ser reelectos en dichas responsabilidades[56]. La presidencia es alternativa “y corresponde un año a cada Cámara”[57].
3.4. Funcionamiento y quórum.
Aún durante el receso del Congreso de la Nación, la comisión cumplirá sus funciones constitucionales[58]. Para sesionar, necesitará contar “con la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros”[59].
3.5. Dictámenes.
Los dictámenes se conforman “con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros”[60]. Si hubiese más de un dictamen con igual número de firmas, “el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del presidente”.
3.6. Reglamento interno.
La CBP se encuentra habilitada para dictar su reglamento de funcionamiento interno[61]. Ante una falta de previsión “y en todo aquello que es procedente”, resultan de aplicación supletoria los reglamentos de ambas Cámaras legislativas “prevaleciente”.
3.7. Pautas para los dictámenes.
El precitado dictamen o los dictámenes deben expedirse sobre “la validez o invalidez” del decreto; y la CBP lo elevará al plenario de cada Cámara “para su expreso tratamiento”. Dice el Art. 13, que “debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio”. Luego continúa un requisito innecesario de la ley; la inclusión de un permiso que la CBP no necesita: la autorización a la comisión para consultar a las comisiones permanentes legislativas, competentes en función de la materia, “para emitir dictamen”[62].
3.8. La modalidad del trabajo institucional.
Apenas constituida la CBP, le cupo decidir al cuerpo cómo encarar la labor de considerar todas las normas legislativas de excepción dictadas desde 1994 y hasta la fecha. Los legisladores, entonces,
- decidieron por comenzar desde el año 2006, paulatinamente, “hacia atrás”, es decir, hasta 1994; asumiendo el compromiso de considerar -en tiempo y forma- los decretos dictados a partir de la conformación de la comisión[63] (es decir, hacia el futuro);
- adoptar una suerte de pauta-modelo de dictamen (resolución), como forma del contenido de la opinión institucional[64]; y
- organizar y distribuir el trabajo evaluatorio a cuatro (4) subcomisiones temáticas, conformada por cuatro (4) miembros distintos de la CBP[65];
- utilizar la tecnología informática para hacer pública el funcionamiento de la comisión[66].
3.9. Sede, “secretaría técnica”, actas, presupuesto y rendición de cuentas.
El reglamento establece que “la Comisión funcionará en jurisdicción del H. Senado de la Nación” y que “la totalidad de los gastos que erogue su funcionamiento” se atenderán con una partida presupuestaria de la misma Cámara Alta. Para el cumplimiento de sus funciones, la comisión podrá ser asistida por una “secretaría técnica” y por una “secretaría administrativa”, así como por personal[67]. La comisión confeccionará un libro de actas, dando cuenta de sus reuniones y resoluciones[68].
4. Los decretos por delegación legislativa, decretos parcialmente promulgatorios de leyes y los DNUs[69]
4.1. Según el orden del articulado constitucional, el primer instituto de las atribuciones legislativas de excepción[70] que aparece en el Texto Fundamental es la delegación legislativa.
Ella se halla prevista en los artículos 76, inciso 12 del Art. 100, y en la cláusula transitoria octava, y ha generado una copiosa literatura constitucional y doctrinaria[71]. Junto a los Dnus, constituyen las innovaciones más sustanciosas y polémicas en cuanto a atribuciones y límites incorporados en el capítulo dedicado al Poder Ejecutivo[72]. Hacia octubre de 2004, y a propósito de la incorporación de los denominados superpoderes en el proyecto de ley de presupuesto para el año 2005 (amplias delegaciones en cabeza del Jefe de gabinete de ministros), llamamos a ello discrecionalidades políticas que precarizan la necesaria seguridad jurídica[73].
Se ha cuestionado, con espíritu opositor a estas medidas legislativas ‘omnibus’, que “por tres años más -se refiere hasta agosto de 2009- el Poder Ejecutivo gozará de delegaciones hechas antes de la reforma constitucional de 1994”, en una discutible decisión que un activo senador denominó “el suicidio del Congreso”[74]. La oposición tachó de inconstitucional a la última prórroga, alertando sobre la prolongación de tal delegación, denunciando que “sumada a la ya aprobada en materia presupuestaria, el Congreso quedaría gravemente disminuído en su rol constitucional y despojado de las más importantes y trascendentes de sus atribuciones, sin que se haya invocado, ni mucho menos probado, circunstancia alguna que lo justifique”[75].
El Art. 11 de nuestra ley establece límites al ejercicio de dichas atribuciones, estableciendo que “las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo”. Es decir, que el poder administrador debe abstenerse de hacer uso de la competencia que le reconoce el inciso 2 del Art. 99[76], pues precisamente, no se trata de facultades privativas (no integran el denominado principio de reserva de la administración) -de esas que cada poder detenta, ejerce y ejecuta per se- sino de delegadas por otro poder, en este caso el Poder Legislativo.
El plazo común de elevación a la CBP, siempre resulta de diez días “de dictado un decreto” para su “consideración” (no dice control, término que sí figura en el inciso 12 del Art. 100, como hemos visto).
El colegiado se expedirá acerca de la “validez o invalidez” del acto, elevando el dictamen al plenario de cada Cámara para su tratamiento. Este último, debe pronunciarse expresamente “sobre la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio”.
4.2. Los decretos disponiendo la promulgación parcial de leyes conforman cierta reformulación de aquellas atribuciones ordinarias que tuvo el presidente de la Nación desde 1853-60. La enmienda de 1994 reformuló el texto del antiguo Art. 70. En el actual Art. 80, se incorporó un párrafo estableciendo el principio general sosteniendo que “...los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante”.
A continuación, aparece la excepción:
“Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”[77].
“La parte no observada, no desechada del proyecto, puede llegar a ser ley siempre que se mantenga su unidad, armonía y espíritu”[78]. La incorporación constitucional -que en idéntico contenido recepta la ley- procura evitar los abusos del instituto a través de un ejercicio ilimitado[79]; de una “mala praxis” como se ha explicitado con fundamentos.
“No olvidemos -se ha sostenido, no sin desconfianza por el nuevo instituto- que es el mismo órgano habilitado para el ejercicio de la excepción, quien determinará en qué casos la promulgación parcial procede, sin que se prevea ningún control al respecto”[80]. El control podrá tener lugar ulteriormente a través de la intervención de la comisión.
La CBP tiene también la misión de expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto parcialmente promulgatorio, debiendo además elevar cada dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
“El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y sustancial del decreto”, sostiene el Art. 14. En cuanto a la cuestión última, el dictamen debe indicar “si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso” (las mismas palabras del Art. 80, C. N.).
4.3. Los DNUs.
“...Puede sostenerse que se ha abusado de los decretos de necesidad y urgencia en materia que son clara competencia del Poder Legislativo”, sintetizaba el filósofo del derecho Carlos S. Nino, hacia principios de la década de 1990[81].
La recepción constitucional de tales instrumentos constituye la novedad más trascendente en materia de facultades no ordinarias o de excepción[82]. Muchísimas obras de derecho y artículos doctrinarios han abordado su problemática y su naturaleza jurídica[83]. El panorama parece aclararse con la sanción de la ley que comentamos, por lo menos hasta la hipótesis en que la Suprema Corte -seguramente- mejor precisará los alcances y el funcionamiento del instituto y su adecuación a las estrictas pautas constitucionales.
Si bien es cierto que ellos existieron a lo largo de nuestra existencia jurídicoinstitucional, su polémica incorporación al texto constitucional y el abuso del que han resultado objeto -por parte de las distintas administraciones- nos permite se los califique de normas híbridas de naturaleza legislativa y factura presidencial[84].
No deben resultar una alternativa al procedimiento legislativo ordinario; es decir, el Poder Ejecutivo no puede optar -según conveniencias político-partidarias o de oportunismo político, o hasta de falta de consensos mínimos- entre enviar al Congreso un proyecto de ley o dictar un DNU. Sólo tienen lugar -y proceden constitucionalmente- en los restrictivos casos establecidos y habilitados por la Constitución[85].
El abuso de tales herramientas “ponen en jaque al modelo democrático diseñado en la Constitución nacional”, robusteciendo la impresión de que se afirma “una práctica de lo que ha dado en llamarse la ‘democracia delegativa’”[86]. “No nos acomodamos a que la ley nos gobierne” -nos dice prestigioso jurista- ...pues “los DNU son instrumentos que debieran ser dictados excepcionalísimamente, tendrían que ser usados en circunstancias contadas con los dedos de una mano a lo largo de años”[87]. Coincide Gregorio Badeni señalando que “existe una gran concentración de poder en el órgano ejecutivo, que emite continuamente DNU en materia legislativa; y desde 2002, el Congreso ha delegado en el Presidente el ejercicio de facultades legislativas, con lo cual ha pasado a un segundo plano, sensiblemente desarticulado en su rol de control sobre la figura presidencial”[88].
En conclusión, los DNUs “más allá de la opinión que se pueda sustentar al respecto..., han pasado a constituir actos conforme a derecho”, expresa el ex presidente de la Nación, Raúl Alfonsín[89]. Instalada la polémica en torno a los decretos presidenciales (suscriptos por el actual mandatario en sus primeros tres años de gestión, 2003-06), prestigiosos constitucionalistas los analizaron “y concluyeron que casi el 90 por ciento no tenía justificación, mientras que en otros casos correspondía llevar el asunto al Congreso”[90].
El Art. 15 contiene una cláusula absurda e incongruente. Aclara la ley que sus disposiciones -y los procedimientos derivados de ella- “no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas”, como si la ley pudiera “obstar” o alterar el imperio de la Carta Magna en cuanto a las atribuciones que otorga -exclusivas, en este caso- al Poder Legislativo[91].
5. Trámite general
5.1. Aplicación y vigencia.
Las normas de este capítulo se aplican al trámite -dice el Art. 16- de los decretos de necesidad y urgencia, de los decretos ejerciendo la delegación legislativa y de las promulgaciones parciales de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo, “en los términos de los artículos 99, inciso 3 (párrafos 3° y 4°); 76; 80; 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional y de las normas contenidas en esta ley”.
Este tipo de disposiciones, dictadas al amparo de los Arts. 76, 99, inciso 3 y 80, C. N., “tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2° del Código Civil”[92]. No estamos hablando de actos que conforman una facultad reglamentaria normal del Poder Ejecutivo, sino de una expresa habilitación legislativa; que hemos dado en denominar atribuciones legislativas de excepción.
5.2. Incumplimiento.
El incumplimiento del Jefe de gabinete de ministros[93] respecto de su deber constitucional (remitir en el plazo estipulado los decretos -objeto de la regulación- a la CBP) no obsta una consecución del trámite. Así, la comisión “se abocará de oficio a su tratamiento”, considerándose que “el plazo de diez días hábiles para dictaminar” se contará a partir del vencimiento del término establecido “para la presentación del Jefe de Gabinete”, según el Art. 18[94].
5.3. Despacho de la comisión.
Efectuada la presentación por el JGM, “...la CBP tiene un plazo de diez días hábiles..., para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras”. El precitado dictamen deberá reunir los “contenidos mínimos” según la naturaleza del decreto.
5.4. Tratamiento de oficio por las Cámaras.
Vencido el plazo de los diez días hábiles -mencionados anteriormente- “sin que la CBP haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento” de la disposición ejecutiva, conforme con lo establecido en los Arts. 99, inciso 3 y 82, C. N.
5.5. Plenario y pronunciamiento.
Se entiende que cada una de las Cámaras recibirá simultáneamente los despachos de la CBP. Entonces, aquella que sancione en primer término un proyecto de ley con el fin de ratificar o derogar -la ley habla de “rechazo” o “aprobación”- se convertirá en Cámara iniciadora, a los efectos del Art. 81, C. N.
Ya elevado por la comisión el dictamen al plenario de ambos Cuerpos, éstos “deben darle inmediato y expreso tratamiento”. El pronunciamiento, que constituye la expresión de la voluntad del colegiado legislativo, se manifiesta “mediante sendas resoluciones”[95] (Art. 22). “El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso”, según lo dispuesto por el nuevo Art. 82, C. N.[96].
5.6. Impedimento y rechazo.
Los cuerpos deberán abstenerse de “introducir enmiendas, agregados o supresiones” al texto emanado del PE. Solamente podrán votar “por mayoría absoluta de los miembros presentes” por su aceptación o rechazo[97].
Sólo el rechazo de ambas Cámaras trae aparejada su derogación[98], “quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia” (Art. 24). Esta disposición resulta harto cuestionable y reñida con el texto y espíritu constitucional. La aprobación de una medida legislativa excepcional por una sóla de las Cámaras, parece resultar sustancial para sostener la vigencia de la norma, a lo que se agrega la cuestión temporal que será tratada más abajo. Se ha sostenido, con fundamentos, que “le basta al Presidente con desarticular potenciales mayorías opositoras (en alguna de las Cámaras) para que su palabra se convierta en ley”[99].
A contrario sensu, entonces: la aprobación de un DNU, de un decreto en ejercicio de DL o de un decreto ejerciendo la PPL por una sola de las Cámaras es requisito suficiente para la validez de la norma. Rigurosa doctrina sostiene que, con ello, se viola abiertamente el Art. 81, C. N.[100]. Las atribuciones legislativas de excepción se manifiestan a través de leyes sancionadas mediante un procedimiento de formación-sanción distinto y ejercido por, en este caso, otro poder del estado. Pero cualesquiera de las normas objeto de la ley comentada, conforman cuerpos normativos y disposiciones de derecho de sustancia legislativa[101].
5.7. Publicación.
Las resoluciones de ambos Cuerpos -que aprueben o rechacen el decreto de que se trate- serán comunicadas por el titular de cada Cámara al Poder Ejecutivo “para su inmediata publicación en el Boletín Oficial”.
5.8. El significado del silencio o inacción parlamentaria.
“La falta de tratamiento de la medida por el Congreso, o su demora en hacerlo, nunca podrá ser interpretada como una sanción tácita”.
La ley especial no debe -ni puede- afectar “y mucho menos derogar”, la norma y el principio general constitucional del Capítulo Quinto (“De la formación y sanción de las leyes”). Dicho apartado de la Carta Fundamental incorpora el nuevo Art. 82, cuyo texto sostiene que la voluntad de las Cámaras “debe manifestarse expresamente”, excluyendo (es decir, eliminando, desechando) “en todos los casos” (no hay excepción ni particularidades en la Constitución) “la sanción tácita o ficta”, por el Congreso Nacional[102].
La ley dictada, y ahora bajo examen, debería establecer clara y concisamente “el significado asignado al silencio del Congreso si no se pronuncian las dos Cámaras” sobre alguno de los decretos en cuestión. Cuando la ley exige, tanto para la aprobación como para el rechazo, que “debe ser expreso”, está indicando una voluntad manifiesta y positiva, es decir “expresa”.
Antes de 1994, alguna doctrina llegó a inclinarse por aceptar una suerte de convalidación ficta del decreto en caso de silencio o inacción legislativa[103]. Luego de la enmienda constitucional, la cuestión cambió por el contenido de las modificaciones e inserciones sustanciales en materia legislativa, incluidas las atribuciones legislativas de excepción. Sólo permanecerá vigente un decreto -se nos dice- “hasta que fuere rechazado por una Cámara”; lo contrario “supondría admitir que es posible legislar contra la voluntad de una de las Cámaras del Congreso”[104].
Otra doctrina, piensa que “el conocimiento e intervención” congresional, respecto de cada uno de los DNU, “constituirá para los jueces una de las llamadas ‘cuestiones políticas no justiciables’”, afirmación muy discutible por cierto. Pero el Congreso no podrá disponer -como consecuencia del paso del tiempo- “la ratificación del decreto, porque estaría declarando sancionada una ley que ‘excluye en todos los casos’ la sanción tácita o ficta”[105]. No deben quedar dudas respecto a que “el Congreso emite una opinión relevante en este campo (se refiere a la consideración de las atribuciones legislativas de excepción, por imperio del inciso 3 del Art. 99, de la C. N.) sólo con el acuerdo de los dos cuerpos legislativos”[106].
5.9. Los primeros DNU aprobados por el Congreso.
Ello ocurrió en la sesión de la H. Cámara de Diputados de la Nación, celebrada con fecha 6 de diciembre de 2006. Previo paso por la Cámara Alta, el plenario de Diputados consideró y aprobó los dictámenes de nuestra comisión bicameral respecto de varios instrumentos de excepción[107], todo ello dando cumplimiento a las disposiciones de la ley en el presente comentada.
6. ¿Control judicial o ‘political questions’ ?
El Poder Judicial tiene la tarea de interpretar y controlar las normas (leyes, actos administrativos, etc.), cuidando que ellas no alteren los designios de la Constitución Nacional.
Según el Art. 116, C. N. , los términos clave que determinan la razón de ser del control judicial de constitucionalidad, resultan -en nuestro texto- “conocimiento”, “decisión” y “causa”. Le compete a los magistrados judiciales “conocer”, en forma exclusiva, sobre puntos regidos por la Carta Magna, sin la intervención y/o interferencia de otro órgano (sea administrativo, o extrajudicial, etc.). También los jueces adoptan “decisiones”, dirigidas a resolver -en un caso concreto- cuestiones concernientes a las partes involucradas en la causa. Y precisamente “causa”, indica la existencia de una cuestión contenciosa, litigiosa, entre dos o más partes, sean estas principales, accesorias, sumarísimas, etc.[108].
La justicia federal, así, torna operativa la supremacía constitucional derivada de los artículos 31 y 75, inciso 22 de la Ley Fundamental[109].
La invalidez de una norma, decretada en un caso concreto, será la última ratio[110]del orden jurídico. Téngase en cuenta que, en nuestro sistema, subiste la presunción de validez constitucional de leyes y normas administrativas.
6.1. Los límites del control ?
- clara individualización al caso concreto. La certeza de que la norma impugnada causa agravio y la demostración en el caso concreto; y nexo causal entre la norma y el hecho o derecho supuestamente vulnerado;
- contradicción manifiesta e inconciliable con la Constitución Nacional. La declaración debe tener lugar cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable;
- irrazonabilidad evidente; es decir, examen de razonabilidad y no juicio sobre acierto adoptado por el legislador o autoridad;
- sólidos fundamentos y desarrollo argumental. Se espera un análisis inequívoco y exhaustivo del problema[111];
- estricta necesidad. Debe acudirse a este remedio extremo, cuando no exista la posibilidad de una solución adecuada en el pleito de que se trate; cuando no se encuentre otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparados por el Texto Fundamental.
6.2. ¿Y las cuestiones políticas no justiciables ?[112]
Sobre las cuestiones políticas, “... la mayoría de los autores argentinos sostiene que no puede eludirse el pronunciamiento judicial, aún en causas de esa índole, cuando un derecho individual ha sido desconocido”[113]. Si bien es cierto que existe un equilibrio de los poderes “... quien tiene la última palabra es el Poder Judicial, si se quiere realmente un estado de derecho y un orden de justicia”. En consonancia, si el ejercicio de las facultades discrecionales -privativas de los poderes políticos- genera responsabilidades cuando resulten afectados derechos individuales “como consecuencia de una desviación de poder”, podrá, en tales casos, “ejercerse control de ‘causalidad’ y de ‘razonabilidad”[114].
Coherentemente, la tendencia jurisprudencial y doctrinaria es “favorable a la restricción de la categoría de los actos exentos de control judicial, y en consecuencia, a favor del pleno ejercicio de la potestad de control jurisdiccional”[115].
Bidart Campos ha sostenido la imprecisión de conceptos cuando se considera cuestión política a la que se configura por el ejercicio de facultades privativas y exclusivas de un órgano del poder, al acto “por el cual ese poder ejercita una facultad privativa y propia”. Insiste, en consecuencia, en que “la retracción del control judicial” constituye una “construcción defectuosa” vigente por obra del “derecho judicial derivado de la Corte”; porque: a) se viola el derecho a la jurisdicción de la parte afectada, en cuanto impide obtener una sentencia “que resuelva la cuestión política propuesta o comprometida en la causa”, b) implica declinar el ejercicio pleno de la función estatal de administrar justicia, c) se impide remediar la eventual inconstitucionalidad de “las actividades que, por configurar cuestiones políticas, quedan exentas de revisión, y d) si el estado no es justiciable “cuando algunas de sus actividades se escudan tras la pantalla de las cuestiones políticas, la responsabilidad estatal se esfuma, pese a la eventual infracción constitucional en que incurra”[116].
6.3. ¿El ejercicio de atribuciones legislativas de excepción resulta susceptible de control judicial ?
El procedimiento legislativo se halla, pues, en principio, exento de revisión judicial. Se entiende, nos referimos al mecanismo usual, al curso, trámite y/o proceso ordinario, rutinario y llano, previsto constitucionalmente en el capítulo titulado “De la formación y sanción de las leyes”, como hemos explicitado antes. El ejercicio de atribuciones legislativas de excepción, previstas en los ya citados artículos de la Carta Magna, supone un procedimiento distinto, inusual, extraordinario; es decir, precisamente, de excepción. Tan de excepción resulta que -en un sistema republicano y con vigente división de poderes- se le reconoce a otro poder del estado, en este caso, al Poder Ejecutivo, en desmedro del poder legisferante ordinario, el Poder Legislativo[117].
El Supremo Tribunal, en virtud del fallo en el caso “Nobleza Piccardo”, de 1998, se abstuvo de considerar “una cuestión política no justiciable” el proceso de creación de normas establecido por la Constitución Nacional (se refiere a “ley” en sentido estricto-formal).
En el caso “Famyl S. A.”, del año 2000, la CSJN reiteró -en principio- que “el procedimiento de formación y sanción de las leyes” es ajeno al control de constitucionalidad que la Justicia está llamada a ejercer. No obstante ello, expresó la posibilidad de hacer excepciones a dicha regla cuando “... se ha demostrado fehacientemente la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley”[118].
En el ámbito doctrinario, se ha expresado que los jueces se hallan habilitados jurisdiccionalmente para revisar si la gestación de una ley -en cuanto a su formación y sanción- se adecúa a los mecanismos que, como fuente de producción para actos legislativos, prevé la Constitución Nacional. El ejercicio de las atribuciones legislativas de excepción genera un producto de sustancia legislativa, si bien derivado de un procedimiento no ordinario y -como ya escribimos- desempeñado por otro poder del estado. Se ha fundamentado, con buen criterio interpretativo, que el control judicial no se suspende ni durante la emergencia, la necesidad o la urgencia, pues “la mayor concentración de poderes en el Ejecutivo exige un “super” control de parte del Poder Judicial como guardián de la Constitución”[119].
Así, y procurando -en el contenido de la ley bajo examen- reducir y/o limitar, en todo lo que se pueda, el carácter de la discrecionalidad, los tribunales podrán abocarse a la verificación de “claros errores” en el proceso de formación-sanción. O a la verificación de la existencia de aquellos requisitos mínimos e indispensables para la gestación normativa, ordinaria y, con mayor fundamento, extraordinaria o de excepción[120].
a) la primera fuente de interpretación de la ley es su letra (cuando no se demanda esfuerzo en su interpretación, “su letra debe ser aplicada directamente”: no puede prescindirse de su texto);
b) debemos atenernos a la sistemática del texto constitucional (Capítulo Quinto “De la formación y sanción de la leyes”y las excepciones de la LD, PPL y DNU, ya en el Capítulo del Poder Ejecutivo) e interpretarlo armónica y conjuntamente;
c) no debe dejar de tenerse presente cuando, en el caso, existe “clara violación a un derecho fundamental”: en dicha hipótesis, debe tener lugar una actuación judicial forzosa[121];
d) si bien los actos “de gobierno” de cada poder derivan del ejercicio de sus prerrogativas naturales (la competencia propia del poder de gobierno de que se trate), ellos serán ejercidas con respeto por reglas básicas (fundacionales, 1853-1994) que la propia C. N. reserva a cada uno de los poderes[122];
e) caso judicial (una causa; una acción concreta); es decir, un reclamo de una persona física o jurídica; y existencia de una eventual lesión a un derecho subjetivo.
“Los derechos son un papel si no se incluyen garantías adecuadas”, nos dice un prestigioso jurista italiano”. Y continúa: “El estado de excepción es la violación de la democracia constitucional. No existe un espacio de legitimidad jurídica del estado de excepción en ningún ordenamiento que pretenda estar acorde al principio de legalidad. Porque significa la legitimación de un poder absoluto y en el estado de derecho no existen poderes absolutos”[123].
La Suprema Corte actual se ha manifestado en el sentido favorable al afianzamiento de las instituciones[124]. Le cabe, por lo tanto -y por su historial en carácter de “última garantía de valores supremos,... que ampara contra la arbitrariedad del poder”- la misión de ejercer el debido control de constitucionalidad respecto de los decretos de necesidad y urgencia, de la delegación de facultades legislativas del Congreso al Poder Ejecutivo, y de la promulgación parcial de leyes, si juzga fundadamente que la ley 26.122 -su reglamento interno y las resoluciones de la CBP derivadas de su imperio- no se atienen a la Constitución Nacional.
Ha escrito nuestro prestigioso maestro, que “cuando la Constitución argentina prevé algún acto o alguna competencia para cuyo ejercicio por el órgano respectivo una norma constitucional señala condiciones, es imposible retraer el control judicial de constitucionalidad en y para la verificación de si esas condiciones existen o se han cumplido para emitir el acto. Si la competencia viene enmarcada en un perímetro preciso, el poder judicial debe asegurar la fuerza normativa de la cláusula que impide ejercer esa competencia fuera de tal perímetro o cuando los requisitos que él traza están ausentes”[125].
B.O.: 28/7/06
Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes. Regúlase el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de decretos que dicta el Poder Ejecutivo.
Art. 1 – Esta ley tiene por objeto regular el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo:
TITULO II - Comisión Bicameral Permanente
Art. 2 – La Comisión Bicameral Permanente prevista en los arts. 99, inc. 3, y 100, incs. 12 y 13, de la Constitución Nacional se rige por esta ley y las disposiciones de su reglamento interno; y tiene competencia para pronunciarse respecto de los decretos:
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los arts. 99, inc. 3; 76; 80 y 100, incs. 12 y 13, de la Constitución Nacional.
Art. 3 – La Comisión Bicameral Permanente está integrada por ocho diputados y ocho senadores, designados por el presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas.
Art. 4 – Los integrantes de la Comisión Bicameral Permanente duran en el ejercicio de sus funciones hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y pueden ser reelectos.
Art. 5 – La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es alternativa y corresponde un año a cada Cámara.
Art. 6 – La Comisión Bicameral Permanente cumple funciones aun durante el receso del Congreso de la Nación.
Art. 7 – La Comisión Bicameral Permanente sesiona cuando cuenta con la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros.
Art. 8 – Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros y en caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del presidente.
Art. 9 – La Comisión Bicameral Permanente dicta su reglamento de funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Ante una falta de previsión en el reglamento interno y en todo aquello que es procedente, son de aplicación supletoria los reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año en que es requerida la aplicación subsidiaria.
TITULO III - Decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes
CAPITULO I - Decretos de necesidad y urgencia
Art. 10 – La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
CAPITULO II - Delegación legislativa
Art. 11 – Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo.
Art. 12 – El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
Art. 13 – La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
CAPITULO III - Promulgación parcial de las leyes
Art. 14 – La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
Art. 15 – Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas.
CAPITULO IV - Trámite parlamentario de los decretos: de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes
Art. 16 – Las normas contenidas en este capítulo son de aplicación para el trámite de los decretos:
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo en los términos de los arts. 99, inc. 3 (párrafos 3º y 4º); 76; 80; 100, incs. 12 y 13, de la Constitución Nacional y de las normas contenidas en esta ley.
Art. 17 – Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los arts. 76, 99, inc. 3, y 80 de la Constitución Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el art. 2 del Código Civil.
Art. 18 – En caso de que el jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha Comisión se abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez días hábiles para dictaminar, se contará a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del jefe de Gabinete.
Art. 19 – La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. El dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los Caps. I, II, III del presente título.
Art. 20 – Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo establecido en los arts. 99, inc. 3, y 82 de la Constitución Nacional.
Art. 21 – Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento.
Art. 22 – Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el art. 82 de la Constitución Nacional.
Art. 23 – Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.
Art. 24 – El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el art. 2 del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.
Art. 25 – Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a la derogación de normas de carácter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo.
Art. 26 – Las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto de que se trate, en los supuestos previstos en esta ley, serán comunicadas por su presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial.
Art. 27 – La Comisión Bicameral de Seguimiento creada por el art. 20 de la Ley 25.561 sólo mantendrá la competencia prevista por el art. 4 de la Ley 25.790.
Art. 28 – De forma.
de Trámite Legislativo
ARTÍCULO 1º - Ambito de Aplicación. Norma Supletoria. El presente Reglamento rige el funcionamiento de la Comisión Bicameral de Tramite Legislativo Ley 26.122 aplicándose el Reglamento del Honorable Senado de la Nación y de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación en forma supletoria.
ARTÍCULO 2º - Integración. Designación de sus miembros. La Comisión Bicameral será integrada por ocho Senadores y ocho Diputados de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley 26.122. La designación de sus integrantes deben efectuarla los Presidentes de la H. Cámara de Diputados y del H. Senado de la Nación a propuesta de los Presidentes de los bloques, respetando la proporción de las representaciones políticas de las Cámaras.
ARTÍCULO 3º - Autoridades. La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario, los que pueden ser reelectos. La Presidencia es alternativa y corresponde un año a cada Cámara.
ARTÍCULO 4º - Lugar y día de reunión. Citación. Las reuniones de la Comisión se efectuarán en los días y horas que se fijen en la primera reunión anual de la Comisión Bicameral.
El Presidente de la Comisión, o en su ausencia el Vicepresidente, o en la de este, el Secretario, deberán convocar a las reuniones de la Comisión, mediante notificación fehaciente, con 48 horas de anticipación indicando el temario a considerar.
En el supuesto de ausencias de convocatoria injustificadas, en los términos del presente artículo, la autoridad que ejerza la Presidencia deberá convocar a reunión a requerimiento escrito y fundado suscripto por la mitad del total de los miembros de la Comisión.
ARTÍCULO 5º - Funcionamiento. La Comisión Bicameral Permanente cumple funciones aun durante el receso del Congreso de la Nación.
ARTÍCULO 6º - Quórum y Mayorías. La Comisión necesitará para funcionar la presencia de la mitad más uno de la totalidad de sus miembros.
Luego de transcurrida media hora desde la establecida en la convocatoria podrán, con la asistencia de por lo menos la tercera parte de sus integrantes, considerar los asuntos consignados en la citación correspondiente.
Para el despacho de los asuntos sometidos a consideración de la Comisión, se deberá contar en la reunión con el quórum establecido en el primer párrafo del presente artículo.
ARTÍCULO 7º - Dictámenes de Mayoría y de Minoría. Se considerará que una decisión ha sido adoptada por mayoría, cuando la misma haya resultado suscripta por la mitad más uno de los miembros conforme lo dispuesto por el artículo 8º de la ley 26.122.
En caso que hubiera unanimidad de criterios de los miembros de la Comisión respecto de la observaciones, propuestas o recomendaciones a informar a las Cámaras se producirá un único Dictamen.
Si las opiniones de los miembros de la Comisión se encontraren divididas, la minoría podrá presentar su Dictamen a las Cámaras, munido del informe escrito correspondiente y sostenerlo en la discusión.
Si hubiera dos dictámenes con igual número de firmas, el Dictamen de la mayoría será el que lleva la firma del Presidente de la Comisión o de quién presida el pleno de las Comisiones.
ARTICULO 8º - Informe a los Miembros. El Presidente de la Comisión, dentro de las veinticuatro (24) horas hábiles de recibida la comunicación de los decretos previstos en el artículo 1º de la ley 26.122 deberá enviar una copia con sus respectivos antecedentes a cada uno de los miembros de la Comisión.
ARTÍCULO 9º - Facultades de la Comisión. La Comisión podrá convocar o invitar a su seno, según corresponda, para que participen haciendo oír su opinión, a las asociaciones, personas físicas o jurídicas, públicas o privadas y a las comisiones parlamentarias permanentes, que tengan vinculación con el tema que se trate.
ARTÍCULO 10 - Informe a las Cámaras. La Comisión deberá poner en consideración e informar fehacientemente a ambas Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, los dictámenes que emita. Ello se efectuará a través de las respectivas Mesas de Entradas.
Asimismo, deberá remitir copia de los dictámenes para conocimiento del Jefe de Gabinete de Ministros.
ARTÍCULO 11 - Atribuciones. La Comisión Bicameral Permanente ejercerá las funciones y atribuciones establecidas en la Ley 26.122.
ARTÍCULO 12 - Organización Técnica y Administrativa. Para el cumplimiento de sus funciones la Comisión podrá ser asistido por un Secretario Técnico y por un Secretario Administrativo y por el personal transitorio, permanente o ad honorem.
ARTICULO 13 - Presupuesto. La Comisión funcionará en jurisdicción del H. Senado de la Nación y la totalidad de los gastos que erogue su funcionamiento serán atendidos con el crédito imputado al Programa que se cree al efecto en la Jurisdicción 1.
ARTICULO 14 - Rendición de cuentas. El Señor Presidente de la Comisión dará cuenta ante el Plenario de Comisión de la ejecución de los créditos presupuestarios asignados a la Comisión Bicameral Permanente de trámite Legislativo (Ley 26.122), debiendo dicha rendición ser aprobada por la mayoría simple de sus integrantes, convocados a tal efecto a reunión extraordinaria, citados con no menos de 48 horas de anticipación. La rendición de cuentas efectuada y su aprobación deberán ser registradas en el Libro de Actas, debiendo contener el Acta respectiva un detalle de los montos de las órdenes de pago involucradas, agrupados por tipo de erogación.
Del acta donde conste la aprobación de ejecución presupuestaria, se deberá extraer testimonio mediante fotocopia certificada por el Secretario Técnico y Administrativo de la Comisión para ser posteriormente remitida al Secretario Administrativo del H. Senado de la Nación a los efectos de rendir las erogaciones efectuadas.
ARTÍCULO 15 - Disposiciones Transitorias. El presente reglamento entrará en vigencia el día siguiente de su comunicación a las respectivas Mesas de Entradas de ambas Cámaras del Congreso de la Nación.
Dada en la Sala de Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo (Ley 26.122) el 1º de noviembre de 2006.-
[1] Boletín Oficial, 28 de julio de 2006.
[2] En adelante, CBP.
[3] Miguel A. EKMEKDJIÁN. “El Poder Ejecutivo y el gabinete ministerial” (en la obra colectiva “Reforma Constitucional”). Ediciones Ciudad Argentina, 1995.
[4] Véanse artículos periodísticos: Félix V. LONIGRO. “Decretos de necesidad y urgencia, un récord antirrepublicano”, en diario El Cronista, 28 de junio de 2004; y Natalio BOTANA. “El perfil hegemónico del régimen”, en diario La Nación, 6 de junio de 2006.
[5] Véanse las obras: Juan A. GONZÁLEZ CALDERÓN. “Derecho Constitucional Argentino”. J. Lajouane y Cía, 1923 ; Germán J. BIDART CAMPOS. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional”; Tomo VI, Ediar, 1998; María Angélica GELLI. “Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada”. Editorial La Ley, 2005.
[6] Raúl ALFONSÍN. “Fundamentos de la república democrática. Curso de teoría del estado” (Segunda Parte “Los elementos del Estado”). Eudeba, 2006.
[7] Según la ley 13.640, actualizada por la ley 23.821, los proyectos de ley -con excepción de proyectos de códigos, tratados internacionales, proyectos enviados por el PE sobre provisión de fondos para pagar créditos contra la Nación y reclamos de particulares con igual carácter- caducan cuando no hubiese sanción “durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente” (Si hubo sanción en los términos indicados, el estado parlamentario se prorrogará por un año más). Ante dichas hipótesis, los legisladores suelen reproducir los proyectos, provocando así que adquieran nuevamente “estado parlamentario”.
[8] Proyectos presentados entre los años 1994-2006: en Senado, entre los más destacados, los de Romero Feris, Yoma, Molinari Romero, A. López, Alasino, Galván, Gómez Diez y Walter, Maqueda, Maestro y otros, Perceval, Moro y otros, Baglini y otros, Escudero, Cafiero, Saadi, Mastandrea, Terragno, A. Martínez, Taffarel, Giustiniani, Sanz y otros, y Petcoff Naidenoff. En Diputados, entre otros, los de A. Hernández, Berhongaray, Negri, Carrió, Storani y otros, Natale y Antelo, Galván, Maqueda, Rico y otros, S. Montiel y otros, J. P. Cafiero y otros, Fayad, Torres Molina, C. Alvarez y Fernández Meijide, Polino y otros, Conte Grand, Stolbizer, Fernández de Kirchner, Stubrin, Pichetto, Caviglia, Vanossi, y M. Ríos.
A los textos legislativos, deben agregarse también los aportes de innumerables ONGs, académicos, facultades y particulares interesados, entre otros actores sociales. Deben destacarse las recomendaciones y los contenidos de “Poder Ciudadano”, y –conjuntamente- los de la Asociación por los Derechos Civiles y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, Cippec, todos con la particularidad de alertar no fuese burlado el texto ni el espíritu de los constituyentes de 1994.
[9] De sólo 15 artículos, el texto creaba la comisión con 24 legisladores y resultaba bastante menos minucioso que varios otros proyectos (no menciona la palabra “control” en todo su articulado), etc.
[10] Con 36 artículos, se fijaba una integración con 24 miembros para la comisión. El contenido nos habla del “alcance del control”, del “control previo”, del “procedimiento de control”, y modificaba sustancialmente diversas cuestiones (DNU derogado retroactivamente ante rechazo de sólo una de las cámaras, etc.).
[11] Casos “Gambier, Beltrán c/ E.N.-Poder Legislativo Nacional- s/ amparo” (Sala III, Cámara Nac. Contencioso Administrativo Federal”), 1998; y “Félix V. Lonigro c/ E. N.-Congreso de la Nación- s/ amparo Ley 16.986. Expte. N° 10.251/04”, donde -en ambos trámites judiciales- fue desestimada, por falta de legitimación del actor, la acción de amparo colectiva por omisión del Poder Legislativo; y caso “Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires”, 2005.
[12] Víctor BAZÁN. “Un sendero que merece ser transitado: el control de la inconstitucionalidad omisiva” (en la obra colectiva “Desafíos del control de constitucionalidad”. Ediciones Ciudad Argentina, 1996).
[13] Véase nuestro trabajo: Néstor Fabián MIGUELIZ. “Acerca del control parlamentario de las atribuciones legislativas de excepción”, en Per Epistolam (publicación del Colegio de Abogados del Depto. Judicial Mercedes) N° 129 (diciembre, 2006) y en sitio web www.ilustrados.com/derecho.
[14] En adelante, DNU, DL y PPL.
[15] Roberto DROMI y Eduardo MENEM. “La Constitución reformada”. Ediciones Ciudad Argentina, 1994.
[16] Véase artículo periodístico: Félix LOÑ. “Cambiar para que nada cambie”, en diario La Nación, 12 de agosto de 2006.
“La comisión... que las revisa (a las facultades), de mayoría oficialista, funciona bien, pero no analiza si esos DNU reúnen los requisitos excepcionales que prevé la Constitución para su dictado. Y en su mayoría, no las reúnen” (Diputado Pablo TONELLI- Pro-Capital Federal. La Nación, 10/09/2007).
[17] Diario La Nación, 13 de abril de 2006. Véase reciente informe periodístico (cuatro notas): “Más decretos que leyes en el Congreso de Kirchner. En cuatro años fueron 249 contra 176; superó incluso el número de decretos de Menem”, en diario La Nación, del 10 al 12 de septiembre de 2007.
[18] Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española (en adelante, DRAE). Tomo I, 1992.
[19] Editorial Santillana. Diccionario de Sinónimos y Antónimos. Madrid, 1996.
[20] Roberto DROMI y Eduardo MENEM (obra citada).
[21] Técnicas legislativas del control, previo a 1994: preguntas e informes, interpelación o debate, revisión de la acción delegada del gobierno, moción de censura, juicio político, etc., en José Roberto DROMI. “Introducción al derecho administrativo”. Editorial Grouz. Madrid, 1986.
[22] Varias voces nos hablan de cierta “contraconstitucionalidad”, configurada por el personalismo y la hegemonía institucional del Ejecutivo: “ ...para quienes nos gobiernan, el crecimiento económico es el instrumento más eficaz para poner patas arriba aquel delicado complejo de ‘checks and balances’ [controles y equilibrios]. Aquí, al cabo de cada día que pasa, el Congreso controla menos” (Natalio BOTANA. “El cenit del poder”, en La Nación, 4 de mayo de 2006).
[23] “Está pendiente todavía,.... una ley que permita un mejoramiento sustancial de esa cuestión (la independencia de los poderes) a través de la creación de la comisión bicameral de seguimiento, a los efectos de hacer el análisis particular y pormenorizado de los DNU...” (Diputado Federico STORANI. “El rol del Congreso de la Nación”, en la compilación colectiva “Fortalecimiento Institucional Parlamentario”. Senado de la Nación, 1997).
[24] Entre otros varios contenidos novedosos: participación de minorías parlamentarias y presidencia para la oposición partidaria legislativa, quórum, dictamen único, tratamiento expreso de las cámaras e imposibilidad de ratificación por inacción parlamentaria, imposibilidad de dictado de nuevo DNU si fuera derogado, registro, clasificación y publicidad de DNU, audiencias públicas para la CBP y transmisión en TV, etc.
[25] En los sitios de internet del Senado (www.senado.gov.ar / proyectos) y de la Cámara de Diputados (www.hcdn.gov.ar /proyectos, podrán apreciarse los contenidos de los variados proyectos, reproducciones y dictámenes de comisiones.
“La inclusión de normativas referida al dictado de decretos de necesidad y urgencia en la reforma constitucional de 1994 (artículo 99 inciso 3°), puso fin a un largo debate doctrinario que, habiéndose extendido por más de un siglo, dividía a quienes abogaban por
reconocerle tal facultad al Poder Ejecutivo y quienes se la negaban. Sin embargo, ésta ya había sido reconocida desde antiguo por vía
jurisprudencial, y en tiempos inmediatos a la reforma, por el precedente sentado por la Corte Suprema en el conocido caso Peralta. “Cabe preguntarse entonces qué llevó al constituyente a incluir el instituto en la legislación positiva. No cabe duda que fue el uso que de él se hizo en los años anteriores a la reforma. ... En el período comprendido entre 1853 y 1983, esto es durante 130 años y 23 presidentes constitucionales, se dictaron 18 decretos de necesidad y urgencia. Es en el período que va de 1983 a 1989 donde se nota un considerable aumento, toda vez que en el mismo se dictan 10 decretos en menos de 6 años. En el lapso que va de 1989 a 1999, se observa una desnaturalización de la figura, llevando el número a aproximadamente 308, demostrando ello una verdadera ruptura del principio de
división de poderes. Dicha actitud continuó con el gobierno de Fernando de la Rúa quien a escasos 6 meses de gestión ya había superado el número dictado por el anterior gobierno a idéntico tiempo de gestión” (Diputada Cristina FERNÁNDEZ de KIRCHNER. Proyecto de ley. Expte. 6876-D-00; Trámite Parlamentario N° 162; presentado el 25 de octubre de 2000; reproducido integramente por el senador Rodolfo TERRAGNO; H. Senado de la Nación, en 2006).
[26] Delia FERREIRA RUBIO, en la nota periodística “Congreso. La escribanía general del gobierno kirchnerista. El Poder Legislativo se muestra dócil e impotente frente al Ejecutivo”; revista Noticias N° 1562, 2 de diciembre de 2006.
[27] XV Conferencia Nacional de Abogados (Despacho Comisión N° 2 “La Nación y el Estado argentino;... organización institucional argentina, etc.”), Salta, 21 de septiembre de 2007.
[28] Raúl ALFONSÍN. “Fundamentos de la república democrática. Curso de teoría del estado” (Segunda parte “Los elementos del Estado./ La Constitución del Estado / Límites al presidencialismo). Eudeba, 2006.
[29] Eugenia BRAGUINSKY, María F. ARAUJO y Leila MESYNGIER. “¿Decretos de necesidad y urgencia bajo el control parlamentario?. Informe de los primeros seis meses de funcionamiento de la Comisión Permanente de Trámite Legislativo”. Documento de Políticas Públicas. CIPPEC, 2007.
[30] Así ocurrió con las posturas de diversos grupos legislativos que tornaron contenidos de proyectos pareceres y argumentos según los cambiantes roles de oficialismo u oposición; especialmente ante los cambios de titulares del Poder Ejecutivo -y la consecuente formación de mayorías parlamentarias ocasionales-, ocurridos en los años 1999, 2002 y 2003.
[31] José Miguel ONAINDIA. “La ley que regula los DNU”, julio 2006.
[32] El dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales recayó respecto de nueve proyectos presentados por los senadores Terragno, Saadi, Sanz y otros, Negre de Alonso, Giustiniani, Gómez Diez y Salvatori, Escudero, Yoma, y Curletti.
[33] En adelante, CSJN, ó Tribunal Supremo, ó Alto Tribunal.
[34] CSJN, en caso “Fiscal c/ Ríos y Gómez p/ salteamiento y robo a bordo del pailebot nacional ‘Unión’ en Río Paraná”, 4/12/1863.
[35] CSJN, en caso “Peralta, Luis A. y otro c/ EstadoNacional-Ministerio de Economía”, 27/12/1990.
[36] CSJN, en caso “Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ amparo”, 6/06/1995.
[37] CSJN, en caso “Verrocchi, Ezio Daniel c. Poder Ejecutivo Nacional-Administración Nacional de Aduanas s/ amparo”, 19/08/1999.
[38] CSJN, en caso “Risolía de Ocampo, María José c. Rojas, Julio César y otros s/ ejecución de sentencia”, 2/08/2000.
[39] CSJN, en caso “Leguizamón Romero, Abel y otra c I. N. S. S. J. y P. s/ ordinario”, 7/12/2004 (suscripto por los nuevos jueces Zaffaroni y Highton de Nolasco, lo que hace presumir -por la conformación del colegiado judicial supremo- un sostenimiento jurisprudencial de los detallados, limitativos y acotados criterios de la doctrina). Véase también Julio Rodolfo COMADIRA. “La necesidad y la urgencia”, en diario La Nación, 25 de agosto de 2005.
[40] Resulta necesario que esté en grave riesgo el interés general o social; ... Tampoco le cabe al PE acudir a este tipo de decretos por mera conveniencia, soslayando la inexcusable intervención del Congreso en la determinación de la política legislativa”. El dictado de un DNU “se enmarca en una situación absolutamente excepcional” que impida el normal trámite de sanción legislativa “puesto que admitirlos sin esta condición afectaría la división de poderes”. No cabe recurrir al dictado de un DNU si no existe un grave riesgo social, y menos aún si la medida se adoptó durante el período ordinario de sesiones de ambas cámaras congresuales.
[41] Gustavo BOSSERT. “El principal problema de la justicia argentina es su lentitud”, reportaje en periódico Perfil, 11 de junio de 2006.
[42] Fundamenta allí sustanciales y novedosos cambios en el régimen de gobierno, entre otros contenidos, promoviendo cierto “procedimiento expeditivo para la sanción de las leyes de necesidad y urgencia” (Carlos S. NINO. “Un país al margen de la ley”. Estudio de la anomia como componente del subdesarrollo argentino. Editorial Ariel, reimpresión 2005).
[43] De carácter “especial” -rigurosamente hablando- es la ley que la Constitución manda sancionar para establecer el trámite y los alcances de la intervención legislativa, en razón de la mayoría gravosa con que impone su sanción. Por dicha causa, hubo textos parlamentarios y opiniones doctrinarias promoviendo la creación de la CBP por decreto y/o resolución de las Cámaras, dejando el trámite y los alcances para la ley especial.
[44] Daniel A. SABSAY. “Paradojas del control ciudadano”, artículo periodístico en diario La Nación, 14 de octubre de 2004.
[45] H. Cámara de Diputados de la Nación. Reglamento (Art. 61). Al respecto véase el comentario al mismo de Guillermo C. SCHINELLI. H. Cámara de Diputados de la Nación, 1996.
[46] Disposición que contiene y prevé la posibilidad de la sanción de proyectos de ley en particular por las comisiones internas y permanentes de los Cuerpos.
[47] Favorecen “la especialización y el trabajo parlamentario”. Conforman verdaderos “talleres de trabajo, gabinetes de estudio, pequeños parlamentos”; son “órganos insustituibles e indispensables para el correcto desarrrollo de la función parlamentaria” (Ricardo HARO, citado en Helio J. ZARINI“Constitución Argentina. Comentada y concordada”. Editorial Astrea. 1996).
[48] Ver Capítulo II, Título VIII, “Comisiones” (comisiones especiales, bicamerales, investigadoras; mayorías especiales requeridas para creación, 2/3 partes de miembros integrantes de la Cámara); Reglamento H. Senado de la Nación. Ver Capítulo IX “De las comisiones de asesoramiento” (comisiones especiales; integración de las comisiones permanentes y especiales); Reglamento H. Cámara de Diputados de la Nación. Recuérdese, en otros tiempos, las comisiones investigadoras de la venta de los terrenos del Palomar y del negocio de la carne y frigoríficos, de investigación sobre la Compañía Italo Argentina de Electricidad, de investigación sobre los ilícitos económicos (deuda externa, etc.), etc. A la culminación del presente, funcionan, entre otras, once (11) “comisiones especiales” bicamerales (por ejemplo; asesora de la Fed. Argentina de Municipios, de negociaciones agrícolas internacionales, y de seguimiento y coordinación del Digesto Jurídico Argentino) y ocho (8) más entre “parlamentarias conjuntas”, “de seguimientos” y/o de asesoramiento (por ejemplo; parlamentarias conjuntas argentino-chilena y del Mercosur, de reforma del estado y seguimiento de las Privatizaciones, para la Violencia en el Futbol).
[49] Organismo, dependencia, estructura funcional o persona, creada por la Carta Fundamental, con un fin institucional determinado. “Organo” es “persona o cosa que sirve para la ejecución de un acto o un designio” (6ta. Acepción, DRAE, 1992), y “organismo” resulta un “ conjunto de leyes, usos y costumbres por los que se rige un cuerpo o institución social” (3ª. Acepción, DRAE, 1992).
[50] Existen otras comisiones bicamerales y permanentes, creadas por ley, con diversas finalidades (administradora de la Biblioteca del Congreso, parlamentaria mixta revisora de cuentas de la administración, de fiscalización de los organismo y actividades de inteligencia, y de la defensoría del pueblo, etc.); y existieron otras transitorias, muchas de ellas vinculadas al proceso de privatización de los servicios públicos acaecido en la década de 1990.
[51] Diputado Oscar R. AGUAD. “Es la única comisión del Congreso que no es solamente de control, porque también tiene una función de colegislador” (Reunión de CBP, 1° de noviembre 2006)
[52] Jorge R. VANOSSI. “Rol del Parlamento en el sistema democrático”. I Jornadas Nacionales de Derecho Parlamentario. Secretaría Parlamentaria. Senado de la Nación, 1988.
[53] Nos referimos a la oportunidad de “efectuar consultas a los líderes parlamentarios (que se presupone integrarán esa comisión, de gran significación institucional)...” procurando con ello una suerte de “colaboración entre los poderes” para obtener el consenso y/o los distintos puntos de vista (Alberto GARCÍA LEMA, en la obra la obra colectiva “La reforma de la Constitución”, Editorial Rubinzal Culzoni. Santa Fe, 1994).
[54] A la culminación del presente, los legisladores que componen la comisión son (cada uno con su correspondiente filiación políticopartidaria): senadores Jorge CAPITANICH, Nicolás FERNÁNDEZ, María L. LEGUIZAMÓN, María C. PERCEVAL, Miguel PICHETTO (Frente para la Victoria- PJ), Luis PETCOFF NAIDENOFF, Ernesto SANZ (Unión Cívica Radical) y Luz SAPAG (Mov. Popular Neuquino); y los diputados Diana CONTI, Luis CICOGNA, Agustín ROSSI, Patricia VACA NARVAJA (Frente para la Victoria-PJ), Oscar AGUAD (Unión Cívica Radical), Jorge LANDAU (Peronismo Federal), Gustavo FERRI (Justicialismo Nacional), y Pablo TONELLI (Propuesta Republicana).
[55] En consecuencia, el plazo mínimo de permanencia “ordinaria” de un legislador en la CBP será siempre de dos (2) años (el Senado se renueva por tercios; y la Cámara de Diputados, por mitades: pero siempre cada bienio).
[56] A la culminación del presente, desempeñan dichas funciones: la presidencia, el senador Jorge M. Capitanich (Frente para la Victoria-PJ- Chaco), la vicepresidencia, la diputada Diana B. Conti (Frente para la Victoria-PJ-Buenos Aires), y la secretaría, el diputado Oscar R. Aguad (UCR-Córdoba).
[57] Debe interpretarse “año calendario”, y a partir de la fecha de constitución de la CBP, 26 de octubre de 2006, y no “año parlamentario” (reunión CBP, 20 de diciembre de 2006). Quizá más republicano hubiese resultado establecer que la titularidad de la comisión resultase de una propuesta “del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso” (en paralelo con la cláusula del Art. 85, C. N. que crea e instituye las pautas de funcionamiento de la Auditoría General de la Nación), aunque la importancia la define la integración y el número político partidario (en idéntico sentido, proyectos de varios legisladores y propuesta de Poder Ciudadano). “La presidencia en manos de la oposición otorga ... un ‘impulso distinto’ en el tratamiento de los temas ... fortaleciendo institucionalmente... el rol de la oposición en las funciones de control. Forja además la búsqueda del consenso democrático tan importante en los trabajos de comisión allanando la discusión en el recinto” (Senador Ernesto SANZ. Proyecto de ley S-33/06. Senado de la Nación).
[58] Art. 5°, Reglamento. En razón del Art. 63, C. N., las sesiones ordinarias tienen lugar entre el 1° de marzo y el 30 de noviembre de cada año.
[59] Art. 6°, Reglamento: para funcionar, la comisión necesitará “la presencia de la mitad más uno de la totalidad de sus miembros”; es decir, nueve (9) integrantes. Transcurrida media hora, podrán “con la asistencia de por lo menos la tercera parte de sus integrantes, considerar los asuntos consignados en la citación” (es decir, podrá “discutir, conversar, pero no emitir dictamen” o despacho). Para esto último, se necesita el quórum de nueve (9) miembros y; “una vez que la comisión esté constituida con quórum, las mayorías se computan sobre los presentes” (Diputado Pablo TONELLI. Reunión de CBP, 1° de noviembre 2006).
[60] Art. 7°, Reglamento: se dictamina “por mayoría” con la cantidad de nueve (9) firmas.
[61] El reglamento de la comisión (15 artículos) fue aprobado con fecha 1° de noviembre de 2006. El mismo dispone pautas sobre ámbito de aplicación, designación de los miembros de la comisión, autoridades, lugar y días de reunión, período de funcionamiento, quórum y mayorías, dictámenes, informes, facultades, informe a las Cámaras, atribuciones, organización técnico-administrativa, presupuesto y rendición de cuentas.
[62] La cláusula pareciera interpretar también que la CBP constituye una comisión legislativa más; aunque -como ya hemos explicado- su status jerárquico y su cometido la convierten en un verdadero órgano constitucional de control del poder. Es clara su referencia a la posibilidad de requerir dictámenes “de carácter complementario por parte de las comisiones”; y no a cierta delegación -de dudosa constitucionalidad, por cierto- a las comisiones para fundamentar un dictamen (Senador Jorge M. CAPITANICH, Reunión de CBP, 1° de noviembre 2006). Art. 9°, Reglamento: precisiones de la cláusula innecesaria; la autorización a la CBP para “convocar o invitar a su seno... haciendo oír su opinión, a asociaciones, personas físicas o jurídicas..., y a las comisiones parlamentarias permanentes...”.
[63] Art. 8°, Reglamento: obligación del titular de la CBP, dentro de las 24 Hs. de recibida la comunicación de la normativa, de enviar copia con antecedentes a miembros de ella.
[64] Para evaluar los denominados requisitos formales esenciales y sustanciales exigidos por el texto constitucional: “la ponderación desde el punto de vista de la discrecionalidad, la urgencia,... el criterio de valoración institucional”: antecedentes (copia del decreto, etc.), objeto y conclusión (“un método razonable de rigorismo técnico y de técnica legislativa” (Senador Jorge M. CAPITANICH).
[65] Subcomisiones de: a) Presupuesto, Hacienda, Economía y Finanzas; b) Asuntos Constitucionales, Relaciones Exteriores y Culto, c) Legislación general, y d) Asuntos Administrativos, Municipales, Defensa Nacional y otros (CBP. Reunión 1° noviembre 2006). En consonancia, los “decretos” a considerar fueron y son clasificados o separados según “grupos” en base a distintos criterios (temáticos: salariales, modificaciones presupuestarias o según ejercicio anual, servicios públicos, etc.); cronológicos: desde 2006 hacia atrás, hasta 1994), etc.
[66] En el sitio de internet del Senado de la Nación (www.senado.gov.ar/comisiones) puede accederse a los contenidos de los decretos dictados por el Poder Ejecutivo, las actas de las reuniones de comisión (breve y sucinta reseña) y/o a las versiones taquigráficas de la misma CBP. Ver también “Base de datos de decretos de necesidad y urgencia: análisis cuanti y cualitativo de las disposiciones presidenciales de carácter legislativo (2003-2006)”. Cippec, en sitio de internet www.cippec.org.ar /nuevo/biblioteca (Documento de Trabajo N° 6, 2007).
[67] Arts. 12 a 14, Reglamento. A la culminación del presente, la CBP desarrolla sus funciones constitucionales en oficinas del H. Senado de la Nación, teléfonos internos 7615 /7617, y la Dra. Virginia M. García se desempeña como Secretaria Técnica. Su correo electrónico está configurado en el servidor de la H. Cámara de Diputados de la Nación y es: cbptramleg@hcdn.gov.ar
[68] También puede accederse a otros datos de la CBP a través del sitio de internet de la H. Cámara de Diputados de la Nación (www.hcdn.gov.ar /comisionesespeciales).
[69] Véase: Carlos F. BALBÍN. “Reglamentos delegados y de Necesidad y Urgencia”. Editorial La Ley, 2004; y artículos periodísticos: Jorge H. GENTILE. “El liderazgo presidencial después de 1994, en diario La Nación, 29 de julio de 2004; y Félix V. LONIGRO. “Democracia sin república”, en La Nación, 9 de diciembre de 2004.
[70] José Manuel BENVENUTTI. “Competencias y limitaciones de la potestad legal y reglamentaria”, 2005.
[71] Véase “Legislación delegada preexistente. Cláusula transitoria Octava de la Constitución Nacional”. Informe preliminar. Instituto Federal de Estudios Parlamentarios (Dir. Rodolfo Iribarne). H. Senado de la Nación, 1998; y
Alfonso SANTIAGO (h) y Valentín THURY CORNEJO. “Tratado sobre la delegación legislativa. Régimen constitucional antes, durante y después de la reforma constitucional”. Editorial Hammurabi, 2003.
[72] Véanse leyes Nros. 25.148 (1999), 25.645 (2002), 25.918 (2004) y 26.135 (2006) que ratifican en el Poder Ejecutivo nacional, y por determinados plazos, “la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública, emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento”. También las leyes Nros. 25.344, 25.414 y 25.561 ampliaron considerablemente la delegación legislativa a favor del PE nacional.
[73] Néstor Fabián MIGUELIZ. “Los ‘superpoderes’ inconstitucionales amenazan la República”, en Per Epistolam (publicación del Colegio de Abogados del Depto. Judicial Mercedes), N° 125, año 2004; y en sitio web www.ilustrados.com/derecho , 2004.
[74] “No existe (ni la semana pasada había peligro de que existiera) un ‘vacío jurídico’. Ese fue un señuelo que se puso, una vez más, para obtener la prórroga de la legislación delegante” (Rodolfo TERRAGNO, en diario La Nación, 7 de agosto de 2007).
[75] H. Senado de la Nación. Comisión de Asuntos Constitucionales. Dictamen de minoría, en Expte. 106-S-2006, agosto 2006 (ver en sitio web www.senado.gov.ar /comisiones/proyectos)
[76] “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:... 2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. C. N., 1994.
[77] La disposición incorporada en 1994, recepta la solución jurisprudencial del Supremo Tribunal en caso “Colella, Ciriaco c/ Fevre y Basset S. A. y/u otro s/despido”, 9/08/1967.
[78] Roberto DROMI y Eduardo MENEM (obra citada).
[79] No tanto “en cantidad, sino en calidad, en relación con las oportunidades y modalidades de entender la conveniencia.... De esa manera se llegaban a visualizar promulgaciones parciales, casi entre comas, dentro de secciones, que formaban parte de artículos, dentro de un sistema normativo más complejo..... no promulgaciones parciales, sino .... promulgaciones a piacere” (Humberto QUIROGA LAVIÉ. “El Poder Legislativo en la nueva Constitución”, en obra colectiva “La Constitución argentina de nuestro tiempo”. Ediciones Ciudad Argentina, 1996).
[80] Daniel A. SABSAY y José M. ONAINDIA. “La Constitución de los argentinos. Análisis y comentario de su texto luego de la reforma de 1994”. Errepar S. A., 1994.
[81] Carlos S. NINO (obra citada).
[82] Alberto R. DALLA VÍA. “La emergencia constitucional en Argentina y en América Latina” (inédito), 1994.
[83] Ver Miguel M. PADILLA. “El incierto trámite legislativo de los decretos de necesidad y urgencia”, en El Derecho, 7/08/1998 ;y en “Derecho Constitucional. Organización del Estado”, 1998;
Félix V. LONIGRO. “No hay necesidad ni urgencia”, en La Nación, 30 de octubre de 2003; y Marcela I. BASTERRA. “Los decretos de necesidad y urgencia. A diez años de la reforma” (inédito), 2004;
[84] Se ha sostenido que los efectos del “uso y abuso” de la herramienta, constituyen “un orden jurídico de facto” (proclamándose, en
consecuencia, su nulidad en el caso)... y que “... los DNU deben decidirse y refrendarse en acuerdo general de ministros; en una reunión en que físicamente estén, además del Presidente, todos los ministros reunidos, lo que supone debate y resolución conjuntos” (Alberto F. ROBREDO. “Fuera de la Constitución”, en La Nación, 7 de marzo 2005).
[85] Ver Rodolfo C. BARRUTI. “La ‘decretomanía’ o el revés del derecho” (en ElDial.com, 2005), y Mariana GARCÍA TORRES y Carlos Daniel LUQUE. “Las facultades legislativas del presidente de la Nación como herramienta de abuso del poder en la República Argentina” (en ElDial.com, 2006).
[86] Alberto R. DALLA VÍA. “Un jaque al modelo democrático y constitucional”, en diario La Nación, 10 de junio de 2005.
[87] “...El Ejecutivo ha venido a transformarse en una suerte de Poder Legislativo alternativo o sustituto muchas veces” (Daniel A. SABSAY. “No nos acomodamos a que la ley nos gobierne”, reportaje en periódico Perfil, 30 de julio de 2006).
[88] Gregorio BADENI. “Cambiar la Constitución en este escenario es una aventura”, reportaje en periódico Perfil,, 1° de octubre de 2006.
[89] “Aún la doctrina más prudente y limitada en este sentido ha avalado así la legalidad de los mismos, si bien sujeta una serie de restricciones” (Raúl ALFONSÍN. “Memoria Política. Transición a la democracia y derechos humanos”. Fondo de Cultura Económica, 2004).
[90] Ver nota periodística: “Decretos. Ni necesarios ni urgentes”, en diario La Nación, 6 de agosto de 2006.
[91] Art. 83, C. N.
[92] “Las leyes no son obligatorias sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial”. Código Civil de la República Argentina. Con las notas de Vélez Sarsfield y legislación complementaria. A-Z Editora, 1995.
[93] En adelante, JGM.
[94] El trámite podrá continuar según la cláusula; pero surge la responsabilidad política del JGM, que se manifiesta ostensible en esta hipótesis. Recae sobre él un deber constitucional de hacer, de obrar, de actuar; se espera de él una actitud positiva (“personalmente... someterá la medida a consideración...”; 3er. párrafo, inciso 3, Art. 99 e inciso 13. Art. 100, C. N.) y/o -eventualmente- se expone a una moción de censura (Art. 101, C. N.) y/o a una imputación por incumplimiento de los deberes de funcionario público.
[95] Resolución es la forma o manera de expresión de la voluntad del Cuerpo, pues así lo expresa la ley especial. No debe confundirse con las resoluciones conjuntas de las Cámaras, o con las resoluciones internas de cada Cámara, ni con los denominados “proyectos de resolución”: estos resultan regulados por los respectivos reglamentos legislativos (Art. 129, Senado; Art. 117, Diputados) y constituyen “toda proposición que tenga por objeto originar una resolución” o “el rechazo de solicitudes particulares, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna” de las Cámaras, y en general, “toda disposición de carácter imperativo que pueda adoptar el Cuerpo por sí” o conjuntamente con la otra Cámara.
[96] “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye en todos los casos la sanción tácita o ficta”. No existe en nuestro derecho parlamentario constitucional la denominada “sanción ficta o tácita”. No obstante la claridad del Art. 82, C. N., se llega a esa solución práctica que desvirtúa la letra y el espíritu constitucional. Como no se establece plazo dentro del cual deberán pronunciarse las Cámaras, mientras el DNU está rigiendo, “... la prolongación en el tiempo del silencio del Congreso implica,... una aprobación ficta, precisamente,... específicamente prohibida” (Félix LOÑ. “El debate sobre la reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia”, en website www.eldial.com ).
[97] Con disímil criterio y antes de la sanción de la ley, Dromi y Menem, sostuvieron que el Congreso podría -respecto del decreto del PEN- “rechazarlo o aprobarlo libremente sin ningún impedimento, pero que también podría enmendarlo, modificarlo parcialmente y convertirlo en ley” (obra citada).
[98] Conforme al Art. 2° del Código Civil.
[99] “Dado que los DNU son disposiciones de carácter legislativo emitidas por el Ejecutivo, reputarlos vigentes aún cuando no sean ratificados por ambas cámaras es equivalente a la sanción tácita de una ley” (Alejandro BONVECCHI. “Una guerra preventiva. La reglamentación de los decretos y los superpoderes refuerzan un centralismo que será difícil de revertir”, en diario La Nación, 6 de agosto de 2006).
[100] “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.
[101] “Para la aprobación de una ley ... se requiere el consenso de expreso de las dos Cámaras; y basta el rechazo de una de ellas para que la norma no adquiera existencia” (Félix LOÑ, en “El debate sobre ...,” trabajo ya citado).
“... El Congreso puede dilatar la decisión sobre el tema y, con ello, extender sin límite en el tiempo, la vigencia del decreto en cuestión” (Félix V. LONIGRO. “Peor el remedio que la enfermedad”, en diario La Nación, 14 de septiembre de 2006).
[102] Helio J. ZARINI. “Constitución Argentina. Comentada y concordada”. Editorial Astrea. 1996. En contra, sosteniendo que la regla del Art. 82, C. N. importa limitaciones, Alberto GARCÍA LEMA: en la reglamentación legal del inciso 3 del Art. 99, el Congreso podrá omitir la fijación de plazos, establecer plazos, no fijar consecuencias al vencimiento de los plazos y/o asignar al transcurso del tiempo el significado de “rechazo” (ver la obra colectiva “La reforma de la Constitución”, Editorial Rubinzal Culzoni. Santa Fe, 1994)
[103] Jorge R. VANOSSI, Humberto QUIROGA LAVIÉ, Néstor P. SAGUES y Miguel S. MARIENHOFF.
Juan C. CASSAGNE, sostuvo que la ausencia de aprobación por el Poder Legislativo implicaba la derogación de los reglamentos de necesidad y urgencia para el futuro, reputándose válidos hasta ese momento.
[104] Enrique PAIXAO (en la obra colectiva precitada).
[105] Alberto GARCÍA LEMA (en la obra colectiva precitada).
[106] Santiago H. CORCUERA. “Decretos con necesidad urgente”, en diario La Nación, 29 de junio de 2006.
[107] Véase en el sitio www.hcdn.gov.ar /proyectos/comisiones/versiones taquigráficas.
[108] Véase: Alberto BIANCHI. “Control de constitucionalidad”, Tomo II. Editorial Depalma, 1992; y Juan Vicente SOLA. “Control judicial de constitucionalidad”. Abeledo Perrot, 2001.
[109] Nuestra CSJN “ha vigorizado e insuflado vida a un remedio que tradicionalmente era concebido como de última ratio del orden jurídico,...viene revelando una línea bastante definida, en el sentido de ahondar y profundizar el control de constitucionalidad” (Walter CARNOTA. “Nuevas fronteras del control de constitucionalidad. Nota al fallo “Mignone, Emilio”; en www.eldial.com ).
[110] Se deberán agotar todos los medios posibles previo a decretar la declaración, para precisamente evitar una decisión en contra de elementos del sistema jurídico.
[111] Es menester que el interesado demuestre, precise y acredite fehacientemente, en el supuesto concreto, el perjuicio que le genera la aplicación del dispositivo, resultando insuficiente al invocación de agravios meramente conjeturales.
[112] Decisiones equivalentes a actos de gobierno y/o a “actos políticos” de la administración (o de uno u otro poder del estado), derivadas del ejercicio de “facultades privativas” por parte de tales poderes. Según autorizada doctrina, con base en la jurisprudencia y en principio, los principales “actos no justiciables” fueron y/o resultan los siguientes: declaración de estado de sitio, intervención federal en provincias, declaración de “utilidad pública” de bien para expropiarlo, declaración de guerra y celebración de paz, declaraciones de emergencia, expulsión de extranjeros, etc.
[113] Y cita el caso estadounidense -Corte Suprema- “Baker Vs. Cars (369 U.S. 186), de 1962 (Pablo A. RAMELLA. “Conflicto de poderes y un orden de justicia”, La Ley, 4/09/1986).
[114] Véase: Segundo V. LINARES QUINTANA. “Reglas para la interpretación constitucional”. Editorial Plus Ultra, 1988.
[115] Jorge R. VANOSSI y Fermín P. UBERTONE. “Control jurisdiccional de constitucionalidad” (en la obra colectiva “Desafíos del control de constitucionalidad”). Ediciones Ciudad Argentina, 1996.
[116] Germán J. BIDART CAMPOS. “Compendio de Derecho Constitucional”. Ediar, 1994.
[117] “… El primigenio sentido de la formulación de Montesquieu como un instrumento de control del poder en beneficio de la libertad individual, encuentra su traducción moderna en la consideración de la Constitución como un sistema de controles, caracterizado por la pluralidad de formas, de órganos y de modos de actuación. Una construcción histórica que ha evolucionado al compás de la transformación del Estado y cuya formulación téorica permitiría dejar de lado el denunciado dogmatismo que aqueja la interpretación de la división de poderes, al mismo tiempo que impulsaría la búsqueda de soluciones acordes a los problemas contemporáneos” (Valentín THURY CORNEJO. “Juez y division de poderes hoy”. Ediciones Ciudad Argentina, 2002).
[118] Véase Andrés GIL DOMÍNGUEZ. “Decretos de necesidad y urgencia y control de constitucionalidad. La Corte Suprema de Justicia y un nuevo retroceso”, en La Ley (Suplemento de derecho constitucional”, 4 de agosto de 2000.
[119] Marcela I. BASTERRA. “De la seguridad jurídica como presupuesto del estado constitucional de derecho a la inseguridad jurídica permanente (1853-2003). El rol decisivo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación” (en la obra colectiva “Visiones de una Constitución”. Edit. Uces, 2003). Coincidentemente, Alberto R. DALLA VÍA: “... la mayor concentración de poderes exige de un ejercicio celoso del Poder Judicial como gurdián de la Constitución, de manera inversa a lo resuelto en el caso ‘Rodríguez’” (en artículo citado “La emergencia constitucional....”).
[120] Para el funcionamiento correcto de la ecuación de los controles recíprocos, frenos y contrapesos interpoderes; es decir, para lograr una suerte de “equilibrio institucional”, el silogismo es, “a mayores atribuciones, facultades y discrecionalidades, muchos y más severos y rigurosos controles y sanciones”. Con este espíritu se sancionaron las enmiendas en 1994 que dieron razón de ser a los institutos ahora en estudio. Podrán escrutar los jueces el apego por el legislador -o por el Poder Ejecutivo, en el caso de estas facultades- a los mecanismos rigurosa y expresamente delineados por la Constitución Nacional.
[121] “Tampoco es posible considerar que las atribuciones constitucionales en cabeza de los individuos pueden ser disponibles por los poderes del Estado sin posibilidad alguna por parte de aquéllos de someter a contralor las decisiones que en algún modo los afecten”. (Juan V. SOLA. “Control judicial de constitucionalidad”. Abeledo Perrot, 2001).
[122] “De lo contrario, los jueces, como garantes últimos de la supremacía constitucional, quedarán habilitados para invalidar todo aquel acto que, so pretenso color de ser de gobierno, en realidad ha sido gestado con un defecto de origen que lo descalifica como tal” (Georgina DUTTO. “Posibilidad de control judicial de constitucionalidad del procedimiento de formación y sanción de leyes”;
en www.eldial.com ).
[123] Luigi FERRAJOLI. “Los derechos son un papel si no se incluyen garantías adecuadas”, reportaje en diario Clarín, 31 de diciembre de 2005.
[124] “Lo importante es que la Corte, como cabeza del Poder Judicial, se preocupe por fortalecer las instituciones... Queremos mejorar la previsibilidad y fortalecer el mercado como institución económica.... Debemos fortalecer los contextos, las instituciones... Tenemos que construir hacia el futuro, un verdadero Estado de derecho... Fíjese que en 2002, en medio de la crisis económica, la gente recurrió a los jueces, no a los cuarteles” (Ricardo LORENZETTI, presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en La Nación, 25 de septiembre de 2005).
[125] Germán J. BIDART CAMPOS. “El derecho de la Constitución y su fuerza normativa”, primera reimpresión, Ediar, 2004.
Néstor Fabián MIGUELIZ
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