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Timestamp: 2013-05-22 12:20:35+00:00

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Verwaltungsgerichtshof Muenchen, Urteil v. 10.07.2006 - Az.: 22 BV 05.457: Vermittlung von Sportwetten
Verwaltungsgerichtshof Muenchen
Urteil v. 10.07.2006 - Az.: 22 BV 05.457: Vermittlung von Sportwetten
1. Sportwetten d�rfen in Deutschland nur mit einer deutschen Lizenz angeboten oder vermittelt werden. 2. Das vom BVerfG (Urt. v. 28. M�rz 2006 - 1 BvR 1054/01) verlangte Mindestma� an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bek�mpfung der Wettsucht einerseits und der tats�chlichen Aus�bung des staatlichen Monopols ist schon dann w�hrend der �bergangszeit gegeben, wenn schon mit der Umsetzung begonnen wurde, da Anlaufschwierigkeiten, Widerst�nde und �berwachungsdefizite bei solchen Umsetzungen typischerweise vorkommen.
3. Die �ffentliche Sicherheit und Ordnung (Art. 55 EGV) erlaubt eine Einschr�nkung der europ�ischen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit.
In der Verwaltungsstreitsache (...)
wegen Vermittlung von Sportwetten (...)
erl�sst der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat (...) aufgrund m�ndlicher Verhandlung vom 6. Juli 2006
am 10. Juli 2006 folgendes Urteil:
I. Die Berufung wird zur�ckgewiesen.
II. Die Kl�gerin tr�gt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorl�ufig vollstreckbar. Die Kl�gerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in H�he des zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher H�he leistet.
Die Kl�gerin meldete am 11. Dezember 2003 bei der Beklagten folgendes Gewerbe an: "Online-Service zur Vermittlung von Sportwetten". Betriebsst�tte sollte das (...).
Mit Schreiben vom 8. April 2004 forderte die Beklagte die Kl�gerin auf, ihren Betrieb umgehend, sp�testens jedoch bis zum 23. April 2004, zu schlie�en. Die Kl�gerin kam dieser Aufforderung nicht nach.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2004 teilte die Kl�gerin der Beklagten mit, sie vermittle Sportwetten an die Firma H**** ***Ltd. in London. Diese verf�gt �ber ein Bookmaker's Permit der Stadt London vom 10. April 2003, g�ltig bis zum 31. Mai 2006. Zwischen der Firma H**** ***Ltd. in London und der Kl�gerin wurde ein nicht datierter Gesch�ftsbesorgungsvertrag geschlossen. Darin ist ausgef�hrt, dass das Bookmaker's Permit vom 10. April 2003 die Firma H**** ***Ltd. berechtige, weltweit Vertr�ge mit Wettkunden abzuschlie�en. Die Kl�gerin verpflichtete sich darin, als selbstst�ndige Handelsvertreterin in ihren R�umlichkeiten ihren Kunden die M�glichkeit zu gew�hren, online Zugang zum Wettangebot der Firma H**** ***Ltd. zu erhalten. Der Wettvertrag sollte zwischen den Kunden und der Firma H**** ***Ltd. nach deren Wettbestimmungen zustande kommen. Die Kl�gerin sollte eine Umsatzprovision von 15 % erhalten. Sportwetten auf eigene Rechnung anzubieten, war der Kl�gerin durch den Vertrag untersagt.
Die Kl�gerin teilte mit Schreiben vom 19. Mai 2004 der Beklagten weiter mit, ihre Kunden k�nnten bei ihr aufgrund einer Begrenzung der Eins�tze nicht mehr als 20 Euro einsetzen und verlieren. Es sei zudem eine Verlusth�henbegrenzung von 2.500 Euro vorgesehen. Die Kl�gerin verwies auch hierzu auf den genannten Gesch�ftsbesorgungsvertrag. Die Kl�gerin verpflichtete sich darin dazu, die Annahme von Wetten auf Eins�tze von maximal 60 Euro zu begrenzen und zu gew�hrleisten, dass Eins�tze und Aussch�ttungen per Saldo zu keinem Zeitpunkt einen Gesamtverlust von 2.500 Euro �berschreiten.
Einem Aktenvermerk der Beklagten vom 17. August 2004 zufolge wurde der Betrieb der Kl�gerin von der Kriminalpolizei W******* in Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft W******* vor�bergehend geschlossen. Eine andere private Sportwettenvermittlung in W******* blieb zun�chst unbehelligt, wurde aber einem Aktenvermerk der Beklagten vom 23. August 2004 zufolge am 19. August 2004 ebenfalls von der Polizei vor�bergehend geschlossen. Wie die Kl�gerin in der Klagebegr�ndung vom 11. August 2004 mitteilte, leitete die Staatsanwaltschaft W******* ein Ermittlungsverfahren ein (Az.: 811 Js 9311/04). Gem�� Beschluss des Amtsgerichts W******* vom 10. Mai 2004 wurden die Gesch�ftsr�ume der Kl�gerin durchsucht und dabei verschiedene Gegenst�nde beschlagnahmt. Nach Mitteilung der Staatsanwaltschaft W******* vom 9. Juni 2006 muss in dem Ermittlungsverfahren gegen die Kl�gerin wegen gewerbsm��igen unerlaubten Veranstaltens eines Gl�cksspiels in zwei selbstst�ndigen F�llen damit gerechnet werden, dass die Kl�gerin auch f�r die Zeit vor dem 28. M�rz 2006 strafrechtlich nach � 284 StGB belangt wird. Nach Mitteilung des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz an die Landesanwaltschaft Bayern entspricht dies der Auffassung aller bayerischen Staatsanwaltschaften (Schriftsatz der Landesanwaltschaft Bayern vom 26.6.2006).
Die Beklagte erlie� gegen die Kl�gerin zun�chst keine sicherheitsrechtliche Verf�gung zur Untersagung der Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis (vgl. Aktenvermerk vom 17.8.2004 a.E.).
Am 18. August 2004 erhob die Kl�gerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht W�rzburg. Sie beantragte,
1. festzustellen, dass die Kl�gerin berechtigt ist, ohne eine beh�rdliche Erlaubnis Sportwetten entgegenzunehmen und an die Firma H**** ***Ltd. in London im Rahmen des mit ihr geschlossenen Gesch�ftsbesorgungsvertrags weiterzuleiten.
2. hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, eine Erlaubnis zur Entgegennahme und Weiterleitung von Sportwetten zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab (Urteil vom 20.1.2005). Zur Begr�ndung f�hrte es aus, dass die Kl�gerin Gl�cksspiele im Sinn des � 284 StGB vermittle. Eine Geringf�gigkeitsschwelle (Bagatellgrenze) sei in diesem Straftatbestand nicht enthalten und auch nicht durch teleologische Reduktion zu begr�nden. Die Kl�gerin sei als mitt�terschaftliche Veranstalterin im Sinn des � 284 StGB anzusehen; zumindest leiste sie Beihilfe im Sinn des � 27 Abs. 1 StGB. Das Bookmaker's Permit der Firma H**** ***Ltd. gelte in Bayern nicht, weil hier ein staatliches Monopol errichtet worden sei. Aus Gemeinschaftsrecht ergebe sich nichts Gegenteiliges. � 284 StGB verbiete lediglich die Veranstaltung von Gl�cksspielen ohne beh�rdliche Erlaubnis, lasse eine Konzessionierung nach anderen Vorschriften aber grunds�tzlich zu.
Allenfalls die landesrechtlichen Vorschriften, die eine Konzessionierung privater Gewerbetreibender nicht zulie�en, k�nnten gemeinschaftsrechtswidrig sein, wenn die Erzielung von Einnahmen f�r den Staat mehr als nur eine (erfreuliche) Nebenfolge sei. Dies sei hier aber nicht der Fall. Die Werbema�nahmen der staatlichen Lotterieverwaltung dienten prim�r dem Zweck, das Abwandern der Kunden zu illegalen bzw. nicht n�her kontrollierbaren privaten Veranstaltern zu verhindern. Art. 12 Abs. 1 GG gew�hre der Kl�gerin unter diesen Umst�nden keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten.
Die Kl�gerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
W�hrend des Berufungsverfahrens hat die Kl�gerin mit Schriftsatz vom 16. Juni 2005 mitgeteilt, sie vermittle nun nicht mehr an die Firma H**** ***Ltd. in London, sondern an die Firma H**** ************** **** in Klagenfurt. Diese verf�gt �ber eine Buchmacherbewilligung der K�rntner Landesregierung vom 27. Januar 2005. Die Bewilligung betrifft den gewerbsm��igen Abschluss von Wetten aus Anlass sportlicher Veranstaltungen und die gewerbsm��ige Vermittlung solcher Wetten. Die Bewilligung gilt bis zum 31. Dezember 2007. Gem�� Gesch�ftsbesorgungsvertrag vom 1. Mai 2005, g�ltig bis zum 30. April 2008, verschafft die Kl�gerin in ihren R�umlichkeiten ihren Kunden die M�glichkeit, online Zugang zu dem Wettangebot der Firma H**** ************** **** zu erhalten. Daf�r erh�lt die Kl�gerin eine Aufwandsentsch�digung bzw. eine Verkaufsprovision von 80 % des Rohertrags und 50 % der Ticketgeb�hren. Die Sportwetten sollen nach den Wettbestimmungen der Firma H**** ************** **** abgeschlossen werden. Der Wettvertrag soll zwischen den Kunden und der Firma H**** ************** **** zustande kommen. Die Kl�gerin darf dem Gesch�ftsbesorgungsvertrag zufolge keine Wetten selbst oder f�r andere halten oder vermitteln; sie ist verpflichtet, ausschlie�lich f�r die Firma H**** ************** **** Sportwetten zu vermitteln. Letztere sichert dem Gesch�ftsbesorgungsvertrag zufolge das Vorliegen s�mtlicher staatlicher Konzessionen zu, die f�r den weltweiten Abschluss von Wettvertr�gen an ihrem Firmensitz erforderlich sind. Der Gesch�ftsbesorgungsvertrag enth�lt keinerlei Beschr�nkungen des Wetteinsatzes und des Wettverlusts.
Die Kl�gerin beantragt zuletzt
1. die Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts W�rzburg vom 20. Januar 2005,
2. die Feststellung, dass die Kl�gerin seit dem 1. Januar 2004 berechtigt ist, ohne eine beh�rdliche Erlaubnis Sportwetten entgegenzunehmen und an die Firmen H**** ***Ltd. in London sowie H********************** in Klagenfurt im Rahmen der mit diesen Firmen geschlossenen Gesch�ftsbesorgungsvertr�ge weiterzuleiten,
3. hilfsweise die Verpflichtung der Beklagten, eine Erlaubnis zur Entgegennahme und Weiterleitung von Sportwetten an die genannten Firmen zu erteilen.
Die Kl�gerin stellt klar, dass sie eine verwaltungsgerichtliche Kl�rung der verwaltungsrechtlichen Vorfrage, ob ihre gewerbliche T�tigkeit �berhaupt verboten sei,
auch f�r die Vergangenheit erstrebe, da ihr nicht zumutbar sei, diese Kl�rung erst k�nftig "auf der Anklagebank" zu erleben.
Zur Begr�ndung f�hrt die Kl�gerin weiter folgendes aus: Der Gl�cksspielbegriff des � 284 StGB sei wegen Unterschreitens der Geringf�gigkeitsschwelle nicht erf�llt. Es entspreche der herrschenden Meinung im Strafrecht, dass strafrechtlich relevant nur Gl�cksspiele seien, bei denen der Einsatz des Spielers einen nicht ganz unerheblichen Verm�genswert darstelle.
Die gemeinschaftsrechtlichen Grenzen von Beschr�nkungen der Dienstleistungsfreiheit seien nicht eingehalten. Nationale Beschr�nkungen der Dienstleistungsfreiheit m�ssten nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 6.11.2003, Rs C 243/01-Gambelli) tats�chlich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Gl�cksspiel zu vermindern; nur dieses Ziel k�nne diese Beschr�nkungen rechtfertigen. Sie d�rften nicht au�er Verh�ltnis zu diesem Ziel stehen (Rdnr. 75 des Gambelli-Urteils). Die Beschr�nkungen m�ssten koh�rent und systematisch zur Begrenzung der Wettt�tigkeit beitragen (Rdnr. 67 des Gambelli-Urteils). Die Strafbarkeit der Durchf�hrung von Wetten �ber das Internet mit einem in einem anderen Mitgliedsstaat der EG ans�ssigen Buchmacher stelle eine unverh�ltnism��ige Sanktion dar, wenn diese Wetten von zugelassenen nationalen Einrichtungen organisiert w�rden (Rdnr. 72 des Gambelli-Urteils). Beschr�nkungen seien dann nicht durch die �ffentliche Sozialordnung zu rechtfertigen, wenn die Beh�rden eines Mitgliedsstaates Verbraucher zur Teilnahme an Wetten anreizen und ermuntern w�rden (Rdnr. 69 des Gambelli-Urteils). Die Erzielung von Einnahmen f�r den Staat d�rfe nur eine (erfreuliche) Nebenfolge sein, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik (Rdnr. 62 des Gambelli-Urteils). Die nationalen Gerichte h�tten dies zu �berpr�fen.
Das fl�chendeckende Vertriebssystem und die umfangreiche Werbung der staatlichen Lotterieverwaltung in Bayern f�r die staatlichen Sportwetten schl�ssen eine Rechtfertigung des Staatsmonopols in Bayern aus. Die Erzielung von Einnahmen sei vor dem 28. M�rz 2006 nicht nur eine (erfreuliche) Nebenfolge gewesen; vielmehr habe es sich um den eigentlichen Grund des Staatsmonopols gehandelt. Daran habe sich bis heute nichts ge�ndert.
Nach wie vor geh�re nach � 7 Nr. 15 der Verordnung �ber die Gesch�ftsverteilung der Bayerischen Staatsregierung das Wettwesen zu den Finanzangelegenheiten des Staates und sei daher dem Gesch�ftsbereich des Staatsministeriums der Finanzen zugeordnet. � 1 Nr. 3 des Lotteriestaatsvertrags sehe nach wie vor den Ausschluss der Ausnutzung des Spieltriebs nur zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken vor, nicht aber zum Zwecke der Erzielung von Einnahmen f�r den Staat. Die Werbung der staatlichen Lotterieverwaltung habe sich vor dem 28. M�rz 2006 gerade auch an bisher nicht an Sportwetten Interessierte gewendet. Neue Kunden seien niederschwellig angesprochen und so erstmals an Sportwetten interessiert worden. Es treffe nicht zu, dass die Kunden privater Anbieter f�r die staatliche Lotterieverwaltung durch Werbung erreichbar gewesen seien, weil private Anbieter den von ihnen gewonnenen Kunden attraktivere Wettquoten angeboten h�tten. Private Anbieter seien konkurrenzf�higer gewesen, da Absch�pfungen zugunsten des Staatshaushalts unterblieben seien. Trotz der vom Freistaat Bayern im Fr�hjahr 2006 ergriffenen Ma�nahmen habe sich daran nichts Entscheidendes ge�ndert. Bei der Werbung f�r die Lotterien seien keinerlei Beschr�nkungen angek�ndigt worden. Die Werbeaussagen, die sich auf die gesamte Produktpalette der staatlichen Lotterieverwaltung bez�gen, seien erhalten geblieben.
Abgesehen davon sei nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 13.11.2003, Rs C 42/02-Lindman) eine wissenschaftliche Untersuchung der Gefahren der Teilnahme deutscher Staatsangeh�riger an Gl�cksspielen in anderen EG-Mitgliedsstaaten erforderlich, um gesetzliche Beschr�nkungen rechtfertigen zu k�nnen. Diese Voraussetzung sei hier ebenfalls nicht erf�llt.
Im �brigen m�ssten das Bookmaker's Permit der Firma H**** ***Ltd. und die Bewilligung der Firma H**** ************** **** als beh�rdliche Erlaubnisse im Sinn des � 284 StGB gewertet werden. Dies allein entspreche dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und Ber�cksichtigung von Erlaubnissen. F�r eine im Bestimmungsstaat erlaubnispflichtige T�tigkeit d�rfe solange keine Erlaubnis verlangt werden, wie eine Erlaubnis im Herkunftsstaat vorhanden sei, die unter vergleichbaren Voraussetzungen erteilt worden sei. Es treffe zwar zu, dass im nationalen Recht sch�rfere Anforderungen gestellt werden k�nnten. Dies sei in Bayern aber gerade nicht geschehen; den Staatsmonopolvorschriften fehle jedwede Restriktion des Sportwettbetriebs. Da die staatliche Lotterieverwaltung in Bayern ihren Kunden keinen besseren Schutz vor den Gefahren des Gl�cksspiels biete als Gro�britannien und �sterreich mit ihrem Konzessionssystem f�r private Anbieter, m�ssten britische und �sterreichische Erlaubnisse f�r private Anbieter als wirksam anerkannt werden. Hervorzuheben sei, dass private Wettanbieter im eigenen Interesse sogar besser auf Manipulationen achten und darauf reagieren w�rden; die staatliche Lotterieverwaltung nehme Wetten anonym entgegen und zahle anonym per Barscheck aus.
Die Beklagte beantragt die Zur�ckweisung der Berufung.
Der Vertreter des �ffentlichen Interesses beantragt ebenfalls die Zur�ckweisung der Berufung.
Das Bundesverfassungsgericht entschied am 28. M�rz 2006 folgendes: 1. Es ist nach Ma�gabe der Gr�nde mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, dass nach dem Gesetz �ber die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) vom 29. April 1999 (GVBl S. 226) in Bayern Sportwetten nur vom Freistaat Bayern veranstaltet und nur derartige Wetten gewerblich vermittelt werden d�rfen, ohne das Monopol konsequent am Ziel der Bek�mpfung der Suchtgefahren auszurichten. 2. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zur Beachtung der sich aus den Gr�nden ergebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben bis zum 31. Dezember 2007 neu zu regeln. 3. Bis zu einer Neuregelung darf das Staatslotteriegesetz nach Ma�gabe der Gr�nde weiter angewendet werden.
Die staatliche Lotterieverwaltung teilte mit Schreiben vom 16. Juni 2006 der Beklagten mit, folgende Ma�nahmen im Hinblick auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 veranlasst zu haben: Einf�hrung einer Kundenkartenpflicht ab Herbst 2006, Einf�hrung der Schufa Alters- und Adressverifikation am 15. Mai 2006 f�r alle Online-Kunden (Neu- und Bestandskunden), Ausschluss Minderj�hriger von der Spielteilnahme seit Juli 2004, �berwachung der Annahmestellen durch eine Detektei seit Juli 2005, Ausschluss von bekannt gewordenen Spiels�chtigen von der Spielteilnahme, Angebot eines Selbsttests zur Spielsuchtpr�vention auf der Homepage der staatlichen Lotterieverwaltung seit 6. April 2006, Verpflichtung von Neukunden zur Kenntnisnahme der Hinweise zur Suchtpr�vention seit April 2006, Spieleinsatzlimits im Internet, Vorbereitung von Spieleinsatzlimits pro Spielteilnehmer und Woche im terrestrischen Vertrieb, M�glichkeit zur Selbstbegrenzung oder Selbstsperre des Spielteilnehmers, Integration des Suchthinweises in alle neuen Unterlagen der staatlichen Lotterieverwaltung zum Sportwettbetrieb, �berwachung der Einhaltung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch die Au�enrevision der staatlichen Lotterieverwaltung seit 31. M�rz 2006, Ausschluss einer SMS-Spielteilnahme seit dem 12. April 2006, Ausschluss von Halbzeitwetten und Life-Wetten seit dem 29. M�rz 2006, Entfernung der Wettterminals im Stadion seit dem 28. M�rz 2006, Ausschluss von Bandenwerbung, Trikotwerbung und nationaler TV-Werbung, Umgestaltung der Rundfunkwerbung, keine Nutzung der der staatlichen Lotterieverwaltung �berlassenen Werbebanden w�hrend der Fu�ballweltmeisterschaft 2006, keine M�glichkeit zur Teilnahme an staatlich veranstalteten Sportwetten an Verkaufsst�nden in und um Stadien der Fu�ballweltmeisterschaft 2006. Diese Angaben wurden von der Landesanwaltschaft Bayern mit Schriftsatz vom 26. Juni 2006 best�tigt. Darin wurde ferner auf weitere Wett- und Werbeeinschr�nkungen in der Kooperation mit bayerischen Sportvereinen hingewiesen. Die Kl�gerin legte dazu in der m�ndlichen Verhandlung vom 6. Juli 2006 einen Schriftsatz vom 30. Juni 2006 vor, in dem sie auf L�cken und Umsetzungsm�ngel im Konzept der staatlichen Lotterieverwaltung hinwies.
Die Beklagte erlie� mit Bescheid vom 2. Mai 2006 eine Verf�gung, mit der sie nach �ber zwei Jahren der Duldung die Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis sofort vollziehbar untersagte und ein Zwangsgeld von 10.000 Euro f�r den Fall der Nichteinstellung der untersagten T�tigkeit androhte. Die Kl�gerin hat Widerspruch eingelegt, �ber den noch nicht entschieden worden ist. Sie hat Antrag nach � 80 Abs. 5 VwGO beim Bayerischen Verwaltungsgericht W�rzburg gestellt und gegen die ablehnende Entscheidung dieses Gerichts Beschwerde zum Verwaltungsgerichtshof eingelegt (Az.: 24 CS 06.1485). Eine Beschwerdeentscheidung liegt noch nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Beh�rdenakten Bezug genommen.
Der als Hauptantrag gestellte Feststellungsantrag ist nach � 43 VwGO zul�ssig.
1. Zwischen den Beteiligten besteht seit dem 1. Januar 2004 ein konkretes Rechtsverh�ltnis i.S. des � 43 Abs. 1 VwGO. Ein solches kann entstehen, wenn sich eine Beh�rde ber�hmt hat, aufgrund des von ihr eingenommenen Rechtsstandpunkts ein bestimmtes Unterlassen von dem betroffenen B�rger verlangen zu k�nnen (vgl. BVerwG vom 23.1.1992, BVerwGE 89, 327/330). Insofern ist auf das Schreiben der Beklagten vom 8. April 2004 zu verweisen. Daran hat sich bis zur Gegenwart nichts ge�ndert. Die Beklagte hat ihren Rechtsstandpunkt vielmehr durch den Erlass der Verf�gung vom 2. Mai 2006 bekr�ftigt.
2. Die Kl�gerin hat hinsichtlich des gesamten Zeitraums seit dem 1. Januar 2004 ein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung. Es geht um die Beseitigung von Rechtsunsicherheit, um die Wiederherstellung der Dispositionssicherheit sowie um die Vermeidung oder m�glichst rasche Beendigung belastender strafprozessualer Verfahren. Solange die Rechtslage zwischen den Beteiligten nicht gekl�rt ist, darf die Kl�gerin entweder ein Recht, das ihr ihrer Meinung nach zusteht, nicht aus�ben, oder sie muss sich der Gefahr beh�rdlicher Eingriffe in den dann bereits eingerichteten und ausge�bten Gewerbebetrieb oder gar der Gefahr einer Strafverfolgung aussetzen. Dies ist ihr nicht zuzumuten (BVerwG vom 17.1.1972, BVerwGE 39, 247/249). Die Gefahr beh�rdlicher Eingriffe bestand bereits beim Beginn der strittigen gewerblichen Bet�tigung der Kl�gerin; sie hat sich durch den Erlass der Verf�gung vom 2. Mai 2006 konkretisiert. In strafrechtlicher Hinsicht war die Kl�gerin von Anfang an mit staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen und Eingriffen, wie z.B. Beschlagnahmen, konfrontiert. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 - Az. 1 BvR 1054/01 hat daran nichts ge�ndert (vgl. Mitteilung der Staatsanwaltschaft W******* vom 9.6.2006). Die Kl�gerin hat ein schutzw�rdiges Interesse daran, dass sie die Kl�rung der Meinungsverschiedenheit mit der Beklagten in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren und nicht auf der Anklagebank erlebt. Dabei spielt es keine Rolle, dass die Entscheidung der Verwaltungsgerichte f�r die Strafgerichte nicht bindend ist. Schon der Einfluss, den eine der Kl�gerin g�nstige Entscheidung der Verwaltungsgerichte auf die Beurteilung der strafrechtlichen Schuldfrage aus�ben kann, rechtfertigt das Feststellungsbegehren (BVerwG vom 13.1.1969, Buchholz 310, Nr. 31 zu � 43 VwGO; BayVGH vom 30.8.2000, GewArch 2001,65).
3. � 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht der Zul�ssigkeit der Feststellungsklage der Kl�gerin nicht entgegen. Gem�� � 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist die Feststellungsklage sub-
sidi�r. Die Subsidiarit�tsklausel verfolgt den Zweck, den erforderlichen Rechtsschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren zu konzentrieren (BVerwG vom 12.7.2000, BVerwGE 111, 306/308). Hier w�re daran zu denken, dass die Kl�gerin auch Anfechtungsklage erheben k�nnte; dies gilt insbesondere seit dem Erlass der Verf�gung der Beklagten vom 2. Mai 2006. Letztlich greift dieses Bedenken aber nicht durch.
Die Anfechtungsklage verschlie�t den Weg zur Feststellungsklage dann nicht, wenn das Klageziel durch Anfechtung nicht erreicht werden kann (Schoch/Schmidt-A�mann/Pietzner, VwGO, Rdnr. 47 zu � 43). Die Spezialit�t der Anfechtungsklage tritt nur hervor, wenn sich die Feststellungsklage unmittelbar gegen den angefochtenen Verwaltungsakt richtet. Sie kommt dagegen nicht zum Tragen, wo eine Frage, die im Anfechtungsstreit nur Vorfrage w�re, zum Gegenstand einer Feststellungsklage gemacht wird. Insoweit sind nur Gesichtspunkte der Umgehung der Vorschriften der Anfechtungsklage von Bedeutung (Schoch/Schmidt-A�mann/Pietzner, VwGO, Rdnr. 47 zu � 43). Danach scheitert die Feststellungsklage der Kl�gerin nicht an � 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das berechtigte Interesse der Kl�gerin, die Rechtsunsicherheit zu beseitigen, die Dispositionssicherheit wieder herzustellen, h�tte durch die Anfechtung eventueller k�nftiger Untersagungsbescheide nicht gleicherma�en befriedigt werden k�nnen. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte seinerzeit in der Schwebe lie�, ob und gegebenenfalls wann sie eine Untersagungsverf�gung erlassen w�rde (vgl. Aktenvermerk vom 17.8.2004 a.E.). Daran hat sich nach dem Erlass der Verf�gung der Beklagten vom 2. Mai 2006 w�hrend des Berufungsverfahrens nichts ge�ndert. In einem Anfechtungsstreit um diese Verf�gung w�re das verfahrensgegenst�ndliche Rechtsverh�ltnis nur Vorfrage. Streitgegenstand der Klage auf Aufhebung der Untersagungsverf�gung vom 2. Mai 2006 w�re die Rechtsbehauptung der Kl�gerin, durch diese Untersagungsverf�gung in ihren Rechten verletzt zu sein. Durch die Aufhebung der Untersagungsverf�gung w�rde festgestellt, dass die Kl�gerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist. Die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob die Veranstaltung und die Vermittlung der von der Kl�gerin vorgesehenen Sportwetten ohne beh�rdliche Erlaubnis verboten ist, w�re dagegen nicht notwendig Gegenstand der materiellen Rechtskraft des Urteils (vgl. dazu auch BVerwG vom 17.1.1972, BVerwG 39, 247/249). Die Kl�gerin hat zudem zu keinem Zeitpunkt das Ziel verfolgt, die Vorschriften �ber die Anfechtungsklage zu umgehen. Abgesehen davon sprechen gewichtige Gr�nde daf�r, dass die einmal erhobene Feststellungsklage zul�ssig bleibt, wenn erst nachtr�glich die M�glichkeit einer Gestaltungsklage entsteht (BVerwG vom 13.7.1977, BVerwGE 54, 177/179). Dass die Kl�gerin jetzt die Fr�chte einer bereits langwierigen und umfangreichen Prozessf�hrung nicht verlieren m�chte, leuchtet ein.
Der als Hauptantrag gestellte Feststellungsantrag ist unbegr�ndet. Es besteht keine Berechtigung der Kl�gerin, seit dem 1. Januar 2004 ohne eine beh�rdliche Erlaubnis Sportwetten entgegen zu nehmen und an die Firmen h**** ***Ltd. in London sowie H**** ************** **** in Klagenfurt im Rahmen der mit diesen Firmen geschlossenen Gesch�ftsbesorgungsvertr�ge weiter zu leiten.
Die beh�rdlich nicht erlaubte Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist in der Zeit nach dem 1. Januar 2004 bis zur Gegenwart gesetzlich verboten gewesen. Zwar enthalten die Gewerbeordnung und die landesrechtlichen Vorschriften keine eigenst�ndigen Verbote. Jedoch ist der Wille des Bundes- und des Landesgesetzgebers erkennbar, es insofern bei dem grunds�tzlichen Verbot des � 284 StGB zu belassen. � 284 i.V.m. � 27 StGB ist ein entsprechendes Verbot zu entnehmen (BVerwG vom 28.3.2001, BVerwGE 114, 92; BayVGH vom 30.8.2000, GewArch 2001, 65). In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist gekl�rt, dass es sich bei Sportwetten, wie sie die Kl�gerin vermitteln will, grunds�tzlich um Gl�cksspiele im Sinn von � 284 Abs. 1 StGB handelt. Die Kl�gerin m�chte diese Gl�cksspiele (mit)veranstalten oder dazu Hilfe leisten, jedenfalls die Einrichtungen hierzu bereitstellen. Sie begeht damit Tathandlungen im Sinn von � 284, � 27 StGB. Dies bedarf hier keiner weiteren Er�rterung.
a) Die Kl�gerin meint zwar, die von ihr vermittelten Sportwetten w�rden eine von der strafrechtlichen Rechtsprechung und Literatur angenommene Bagatellgrenze in � 284 StGB unterschreiten (vgl. z.B. Leipziger Kommentar zum StGB, 10. Aufl. 1988, Rdnr. 6 zu � 284, m.w.N.). Dies trifft jedoch nicht zu. Was den nach dem Betriebskonzept der Kl�gerin derzeit ma�geblichen Gesch�ftsbesorgungsvertrag mit der Firma H**** ************** **** angeht, so sieht dieser gem�� den f�r die Kl�gerin verbindlichen Wettbedingungen dieser Gesellschaft ohnehin keinerlei Begrenzung der Spieleins�tze und der Wettverluste nach oben vor. Der bis Juni 2005 ma�gebliche Gesch�ftsbesorgungsvertrag mit der Firma H**** ***Ltd enthielt zwar eine Begrenzung der Spieleins�tze auf 60 Euro (nicht, wie von der Kl�gerin vorgetragen, 20 Euro) und eine Begrenzung der Wettverluste auf insgesamt 2.500 Euro gem�� den f�r die Kl�gerin verbindlichen Wettbedingungen der Firma H**** ***Ltd (� 2 Nrn. 7 und 8 des Gesch�ftsbesorgungsvertrags). Von Geringf�gigkeit oder Bagatellcharakter kann gleichwohl nicht gesprochen werden, weil die Zahl der m�glichen Sportwetten je Zeiteinheit nicht limitiert ist und auch die Gewinnh�he pro Wette nicht begrenzt ist, was in diesem Zusammenhang von gro�er Bedeutung ist (vgl. zum Spielrecht � 13 Nrn. 3 und 4 SpielV). Wie die Kl�gerin in ihrer Berufungsbegr�ndung selbst ausgef�hrt hat, k�nnen auch Sportwetten mit niedrigem Einsatz, die aber auf unabsehbare Zeit in beliebiger Zahl abgeschlossen werden k�nnen, einen Anreiz und eine Ermunterung f�r die Entwicklung eines �berm��igen Spieltriebs darstellen.
b) Die von der Kl�gerin vorgelegten beiden Konzessionen der Stadt London und der K�rntner Landesregierung sind im vorliegenden Fall nicht als beh�rdliche Erlaubnisse im Sinn von � 284 Abs. 1 StGB entscheidungserheblich. � 284 Abs. 1 StGB erfasst nur innerstaatliche beh�rdliche Erlaubnisse. Aus Gemeinschaftsrecht ergibt sich nichts anderes, so dass eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung hier nicht veranlasst ist. Das Bookmaker's Permit war bis zum Sommer 2005 zwar noch g�ltig; die Bewilligung der K�rntner Landesregierung ist auch derzeit noch g�ltig. Bei der Bewilligung der K�rntner Landesregierung ist allerdings davon auszugehen, dass sie nach �sterreichischem Recht zwar die Entgegennahme von Wetten aus Bayern �ber das Internet erfasst, nicht aber die Er�ffnung und den Betrieb von Wettb�ros in Bayern, um von dort aus Sportwetten abschlie�en zu lassen. In dieser Hinsicht sind die �sterreichischen Buchmacherbewilligungen auf das jeweilige �sterreichische Bundesland beschr�nkt (Schriftsatz der Landesanwaltschaft Bayern vom 30.6.2006 unter Bezugnahme auf Rechtsausk�nfte von einigen �sterreichischen L�nderregierungen gegen�ber dem Bayerischen Staatsministerium des Innern). Dieses Verst�ndnis wird in den genannten Rechtsausk�nften nachvollziehbar dargelegt, so dass es bereits deshalb keiner Begutachtung durch einen Sachverst�ndigen bedarf. Abgesehen davon kommt derartigen Konzessionen schon deshalb keine Bedeutung zu, weil das Gl�cksspielrecht auf der Sekund�rrechtsebene nicht harmonisiert wurde und weil den einzelnen Mitgliedsstaaten auf der Prim�rrechtsebene ein Ermessensspielraum zur Gestaltung ihrer Gl�cksspielpolitik einger�umt ist (EuGH vom 6.11.2003, Rs C 243/01 - Gambelli, Nr. 63, GewArch 2004, 30/31). Daraus ergibt sich eine Absage an eine unmittelbare Geltung von Erlaubnissen eines Mitgliedstaats in anderen Mitgliedstaaten im Gl�cksspielbereich (Nds. OVG vom 17.3.2005, GewArch 2005, 282/284; VG M�nchen vom 7.6.2006 - Az. M 16 K 04.6138, m.w.N.). Die Achtung vor diesem Ermessensspielraum l�sst es auch nicht zu, danach zu differenzieren, inwieweit die in einem bestimmten Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis ein objektiv h�heres Schutzniveau gew�hrleistet als in dem anderen Mitgliedstaat, in dem von ihr Gebrauch gemacht werden soll und in dem ein staatliches Monopol besteht. Die Bewertung der besseren oder schlechteren Qualit�t eines Schutzkonzepts ist grunds�tzlich Sache der Mitgliedstaaten.
2. Art. 12 Abs. 1 GG steht dieser rechtlichen Beurteilung nicht entgegen. Es trifft zwar zu, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 28.3.2006 - Az. 1 BvR 1054/01) ein staatliches Monopol f�r Sportwetten mit Art. 12 Abs. 1 GG nur dann vereinbar ist, wenn es konsequent am Ziel der Bek�mpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist, und dass dies durch das bayerische Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 (GVBl 1999, S. 226) in seiner gegenw�rtigen rechtlichen Ausgestaltung und seiner tats�chlichen Anwendung nicht hinreichend gew�hrleistet wird. Dies bedeutet aber nicht, dass seit dem 1. Januar 2004 die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten erlaubnisfrei gestattet gewesen w�re. Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass das Staatslotteriegesetz bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts anwendbar war und bis zu einer Neuregelung, l�ngstens bis zum 31. Dezember 2007, weiterhin nach Ma�gabe der Gr�nde des genannten Urteils des Bundesverfassungsgerichts angewandt werden darf. Zum anderen hat das Bundesverfassungsgericht ohnehin nur hinsichtlich des bayerischen Staatslotteriegesetzes die Unvereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG festgestellt, � 284 StGB in diesem Zusammenhang aber nicht erw�hnt. Dies bedeutet, dass die beh�rdlich nicht erlaubte Veranstaltung und die beh�rdlich nicht erlaubte Vermittlung von Sportwetten durch private Gewerbetreibende sowohl vor dem Erlass des Urteils vom 28. M�rz 2006 als auch danach nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts als verboten angesehen werden d�rfen. Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. M�rz 2001 (BVerwGE 114, 92) und des Verwaltungsgerichtshofs vom 30. August 2000 (GewArch 2001, 65) sind vom Bundesverfassungsgericht nicht aufgehoben worden, sondern im Hinblick darauf gebilligt worden, dass das Staatslotteriegesetz f�r die Zeit bis zu einer Neuregelung weiter anzuwenden ist. Das Urteil vom 28. M�rz 2006 l�sst klar erkennen, dass es auch f�r die �bergangszeit von einer beh�rdlichen Unterbindung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch private Gewerbetreibende ausgeht. Nur vor diesem Hintergrund machen die Ma�gaben des Urteils vom 28. M�rz 2006 f�r die staatliche Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten f�r die �bergangszeit Sinn. Ein ungehinderter Marktzugang f�r private Gewerbetreibende samt uneingeschr�nkter M�glichkeit der Werbung passt nicht zu einer strikten Beschr�nkung der staatlichen Anbieter zum Zwecke der Spielsuchtpr�vention. Die Folge w�re ansonsten nicht eine verbesserte Spielsuchtpr�vention, sondern eine weitere Verdr�ngung der staatlichen Sportwettangebote vom Markt durch private Gewerbetreibende, die keinerlei Einschr�nkung unterliegen. Der Verwaltungsgerichtshof ist an diese Beurteilung gebunden (� 31 Abs. 1 BVerfGG).
3. Entgegen der Auffassung der Kl�gerin verhelfen Art. 49 ff. EGV ihrer Feststellungsklage nicht zum Erfolg. Denn der in Art. 55 EGV in Bezug genommene Art. 46 EGV l�sst Beschr�nkungen zu, wenn diese durch Gr�nde der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung gerechtfertigt sind. Die Eind�mmung des Spieltriebs und der Schutz vor Kriminalit�t sind derartige Gr�nde. Sie k�nnen nationale Rechtsvorschriften rechtfertigen, die die Vermittlung von Sportwetten verbieten oder bestimmten staatlichen Einrichtungen vorbehalten. Nationale Beschr�nkungen der Dienstleistungsfreiheit m�ssen nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 6.11.2003, Rs C 243/01 - Gambelli, GewArch 2004, 30) tats�chlich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Gl�cksspiel zu vermindern, und koh�rent und systematisch zur Begrenzung der Wettt�tigkeit beitragen (Rdnrn. 67 und 75 des Gambelli-Urteils). Beschr�nkungen w�ren vor allem dann nicht durch die �ffentliche Sozialordnung zu rechtfertigen, wenn die Beh�rden eines Mitgliedsstaats Verbraucher zur Teilnahme an Wetten anreizen und ermuntern w�rden (Rdnr. 69 des Gambelli-Urteils). Die Erzielung von Einnahmen f�r den Staat darf nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein (Rdnr. 62 des Gambelli-Urteils). Au�erdem muss ein Rechtfertigungsgrund f�r eine nationale Beschr�nkung der Dienstleistungsfreiheit wie z. B. eine Gef�hrdung deutscher Staatsangeh�riger durch Teilnahme am Gl�cksspiel in anderen EG-Mitgliedstaaten von einer Untersuchung zur Zweckm��igkeit und zur Verh�ltnism��igkeit dieser Beschr�nkung begleitet sein (EuGH vom 13.11.2003 - Rs C 42/02 - Lindman, Slg 2003 I -13519, Rdnr. 25). Auch diese gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen verm�gen der Feststellungsklage der Kl�gerin nicht zum Erfolg zu verhelfen.
a) Dies ergibt sich zum einen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006. Richtig ist zwar, dass das Bundesverfassungsgericht nicht ausdr�cklich dar�ber entschieden hat, ob gegen das Verbot der beh�rdlich nicht erlaubten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten gemeinschaftsrechtliche Bedenken bestehen. Gemeinschaftsrecht war f�r das Bundesverfassungsgericht nicht Pr�fungsma�stab. Das Bundesverfassungsgericht hat aber seinen Pr�fungsma�stab, namentlich den des Art. 12 Abs. 1 GG, so ausgelegt, dass die Auslegung den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht widerspricht. Das Bundesverfassungsgericht bezieht sich ausdr�cklich auf das erw�hnte Urteil des EuGH vom 6. November 2003 (Gambelli) und weist auf eine insofern bestehende Parallelit�t hin. Dar�ber, ob diese gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung des Art. 12 Abs. 1 GG den Ma�st�ben des Gemeinschaftsrechts in vollem Umfang gen�gt, mag damit zwar noch nicht das letzte Wort gesprochen sein, weil insofern letztlich die Rechtsauffassung des EuGH ma�geblich ist. Von daher mag deutschen Gerichten auch nicht die M�glichkeit genommen sein, ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EGV herbeizuf�hren, weil hierf�r eine Rechtsgrundlage im Gemeinschaftsrecht besteht. Eine Bindungswirkung nach � 31 Abs. 1 BVerfGG kann es insofern nicht geben (unklar insofern Schmid, GewArch 2006, 177/179). Ungeachtet dessen hat der Verwaltungsgerichtshof aber keinen Grund zu der Annahme, dass die gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung des Art. 12 Abs. 1 GG durch das Bundesverfassungsgericht den Ma�st�ben des Gemeinschaftsrechts nicht gen�gt. Er sieht auch keinen Grund f�r eine Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EGV.
b) Nach der Rechtsprechung des EuGH (Nr. 66 des Gambelli-Urteils) ist es Sache der nationalen Gerichte, die Vereinbarkeit des nationalen Gl�cksspielrechts mit dem Gemeinschaftsrecht zu �berpr�fen. Wie ausgef�hrt, ist dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 eine solche �berpr�fung zu entnehmen, die den Intentionen der Rechtsprechung des EuGH entspricht. Der Verwaltungsgerichtshof geht daher auf der Grundlage des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 davon aus, dass im hier strittigen Zeitraum nach dem 1. Januar 2004 keine gemeinschaftsrechtlichen Bedenken gegen ein nationales Verbot der ohne beh�rdliche Erlaubnis erfolgten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch private Gewerbetreibende bestanden haben. Dies gilt namentlich f�r den von der Feststellung der Unvereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG unber�hrt gebliebenen � 284 StGB sowie f�r alle sonstigen Vorschriften, aus denen sich ein derartiges Verbot m�glicherweise ebenfalls ableiten l�sst.
c) Auch der Beschluss der 2. Kammer des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005 (Az. 1 BvR 223/05) rechtfertigt in dieser Hinsicht keine gemeinschaftsrechtlichen Bedenken. Darin hei�t es zwar, dass erhebliche Zweifel an der gemeinschaftsrechtlichen Vereinbarkeit und damit der Anwendbarkeit des � 284 StGB nicht ohne Versto� gegen das Willk�rverbot ausgeschlossen werden k�nnten und dass die Konformit�t der deutschen Rechtslage mit Gemeinschaftsrecht kaum ohne Vorlage an den EuGH festgestellt werden k�nnte. Einer etwaigen Gemeinschaftsrechtswidrigkeit kommt nach dieser Rechtsprechung etwa unter dem Gesichtspunkt des Art. 19 Abs. 4 GG oder des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Diese Aussagen sind aber durch die weitere Entwicklung �berholt. Die vom Bundesverfassungsgericht angestrebte grunds�tzliche Kl�rung der Rechtslage ist mittlerweile erfolgt. Dies kommt auch in einem zwischenzeitlich ergangenen weiteren Beschluss der 2. Kammer des 1. Senats zum Ausdruck (Beschluss vom 31.3.2006 - Az.: 1 BvR 1840/05). Es steht nunmehr verbindlich fest (� 31 Abs. 2 BVerfGG), dass zwar Landesrecht, das die Erlaubniserteilung an private Gewerbetreibende ausschlie�t, unter den vor dem 28. M�rz 2006 bestehenden tats�chlichen und rechtlichen Gegebenheiten mit gemeinschaftsrechtskonform ausgelegtem Verfassungsrecht unvereinbar war. Dies gilt aber gerade nicht f�r � 284 StGB als Verbotsnorm f�r die beh�rdlich nicht erlaubte Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten oder f�r sonstige Vorschriften, aus denen sich ein solches Verbot m�glicherweise ableiten l�sst, wie bereits erw�hnt. Insofern ist das Bundesverfassungsgericht uneingeschr�nkt von der Durchsetzbarkeit von Untersagungsverf�gungen gegen private Sportwettenanbieter ausgegangen. In Gemeinschaftsrechtsverst��en gr�ndende verfassungsrechtliche Zweifel klingen nicht mehr an.
d) Abgesehen davon geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass eine Rechtsnorm, die selbst keine Entscheidung dar�ber trifft, ob und inwieweit privaten Gewerbetreibenden als Veranstaltern von Sportwetten eine Erlaubnis erteilt werden kann, sondern lediglich die Veranstaltung von Sportwetten ohne Erlaubnis untersagt, keine gemeinschaftsrechtlich unzul�ssige Beschr�nkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt. Da dies bei � 284 StGB zutrifft, w�re eine etwaige Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des davon zu unterscheidenden staatlichen Sportwettenmonopols f�r die Anwendbarkeit des � 284 StGB mit dem dort normierten Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ohne Bedeutung (BGH vom 14.3.2002, NJW 2002, 2175/2176; BGH vom 1.4.2004, GewArch 2004, 336/337; BayVGH vom 29.9.2004, GewArch 2005, 78/82, im Ergebnis best�tigt durch BVerwG vom 22.6.2006 - Az. 6 C 19.06, vgl. dazu Pressemitteilung des BVerwG Nr. 34/2006, die Entscheidungsgr�nde liegen noch nicht vor; VG M�nchen vom 7.6.2006, Az. M 16 K 04.6188). Dass ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt im vorliegenden Fall zum Schutz der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung (Spielsuchtpr�vention) gerechtfertigt ist, ja geradezu das Minimum dessen darstellt, was hier an Beschr�nkungen vorstellbar ist, leuchtet ein. Nach der Rechtsprechung des EuGH steht es im Ermessen der Mitgliedstaaten, Gl�cksspiele auch vollst�ndig zu verbieten (EuGH vom 21.10.1999 - Rs C 67.98 - Zenatti, GewArch 2000, 19/21, Rdnr. 33).
e) Die vom EuGH im Urteil vom 6. November 2003, Rs C 243/01 - Gambelli ge�u�erten Zweifel, die Strafbarkeit der Durchf�hrung von Wetten �ber das Internet mit einem in einem anderen Mitgliedstaat der EG ans�ssigen Buchmacher k�nne eine unverh�ltnism��ige Sanktion darstellen, wenn diese Wetten von zugelassenen nationalen Einrichtungen organisiert w�rden (Rdnr. 72 des Gambelli-Urteils), f�hren nicht dazu, dass � 284 StGB als Verbotsnorm nicht mehr anwendbar ist. Allerdings k�nnte die Strafandrohung in bestimmten F�llen mit Auslandsber�hrung unter bestimmten Voraussetzungen wegen gemeinschaftsrechtlicher Schranken nicht zur Anwendung kommen. Dies gilt erst recht dann, wenn die Rechtm��igkeit des staatlichen Monopols bei Sportwetten fraglich geworden ist, wie es in Deutschland vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 der Fall war. Selbst wenn der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts danach der Verh�ngung von Kriminalstrafen in bestimmten F�llen entgegenst�nde, w�rde er sich doch nicht auf � 284 StGB als Verbotsnorm beziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat im Urteil vom 28. M�rz 2006 insofern differenziert. Es hat einerseits ausgef�hrt, dass die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten durch private Gewerbetreibende weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden d�rfen. Es hat zum andern ausgef�hrt, dass die Frage, ob in der �bergangszeit eine Strafbarkeit nach � 284 StGB gegeben sei, der Entscheidung der Strafgerichte unterliege, sich insofern also jeglicher Andeutung enthalten. Auch dem Verwaltungsgerichtshof erscheint es fraglich, ob ein Versto� gegen eine verfassungsrechtlich zu beanstandende, aber �bergangsweise hinzunehmende Freiheitsbeschr�nkung als kriminelles Unrecht geahndet werden darf; dem Verbotensein einer solchen Handlung tut dies allerdings keinen Abbruch (vgl. auch OVG NW vom 28.6.2006 -Az. 4 B 961/06).
Auch der Hilfsantrag der Kl�gerin hat keinen Erfolg. Insofern ist ma�geblich, ob der Kl�gerin nach dem derzeit geltenden �bergangsrecht die begehrte Erlaubnis erteilt werden kann. Dies ist jedoch derzeit nicht der Fall. Weder das Staatslotteriegesetz noch der Lotteriestaatsvertrag lassen die Erteilung von Erlaubnissen zum Veranstalten und zum Vermitteln von Sportwetten an private Gewerbetreibende zu. Das Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 (GVBl 1999, S. 226) regelt dazu nichts (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1), l�sst aber erkennen, dass der Gesetzgeber es insofern bei dem grunds�tzlichen gesetzlichen Verbot des � 284 StGB belassen wollte (BayVGH vom 30.8.2000, GewArch 2001, 65). � 5 Abs. 4 des am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrags (vgl. die Bekanntmachung in GVBl 2004, S. 236) legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten (L�nder, juristische Personen des �ffentlichen Rechts, privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des �ffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar ma�geblich beteiligt sind) keine anderen Gl�cksspiele als bestimmte Lotterien und Ausspielungen gestattet werden d�rfen. Verfassungsrechtlich ist dies nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 f�r eine �bergangszeit l�ngstens bis zum 31. Dezember 2007 nicht zu beanstanden (BVerfG vom 31.3.2006 -Az.: 1 BvR 1840/05). Das Bundesverfassungsgericht hat diese Festlegung nicht an Geltungsbedingungen irgendwelcher Art gekn�pft. Daf�r gelten aber verbindliche Ma�gaben f�r das Handeln der staatlichen Lotterieverwaltung. Gemeinschaftsrecht steht dem nicht entgegen.
Angesichts des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. M�rz 2006 ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs vor allem die Frage zu beantworten, ob die Ma�gaben des Bundesverfassungsgerichts f�r ein Mindestma� an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bek�mpfung der Wettsucht einerseits und der tats�chlichen Aus�bung des Staatsmonopols andererseits als gesetzesvertretendes �bergangsrecht f�r die �bergangszeit l�ngstens bis zum 31. Dezember 2007 auch aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht ausreichen. Hiervon geht das Bundesverfassungsgericht aus. Die von der Kl�gerin vorgetragenen gemeinschaftsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.
Besagte Ma�gaben gen�gen als gesetzesvertretendes �bergangsrecht f�r die �bergangszeit l�ngstens bis zum 31. Dezember 2007 den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben namentlich des Urteils des EuGH vom 6. November 2003 - Rs C 245/01 - Gambelli, aber auch des Urteils des EuGH vom 13. November 2003 - Rs C 92/02 -Lindman. Das Bundesverfassungsgericht hat hier quasi als Ersatzgesetzgeber von seiner auf � 35 BVerfGG beruhenden Notkompetenz zur Durchsetzung der Verfassungsbindung und mittelbar auch zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts Gebrauch gemacht (vgl. Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Rdnr. 29 zu � 35).
Richtig ist zwar, dass dieses �bergangsrecht hinter dem zur�ckbleibt, was das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG auf die Dauer f�r erforderlich h�lt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Widerspruch der bayerischen Gesetzeslage zu Art. 12 Abs. 1 GG nicht allein aus dem tats�chlichen Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen, sondern aus Defiziten der gesetzlichen Regelung selbst hergeleitet. In den Ma�gaben des Bundesverfassungsgerichts sind aber keine Gesetzes- und Verordnungs�nderungen angesprochen (vgl. OVG NW vom 28.6.2006 - Az. 4 B 961/06). Dies stellt indes keine Inkonsequenz dar, sondern ist Ausdruck der Erkenntnis, dass ein normatives Defizit zwar auf die Dauer inakzeptabel, f�r eine �bergangszeit aber kompensierbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat bewusst gerade im Bereich der Normsetzung keine Sofortma�nahmen verlangt, sondern dem Normgeber die notwendige Zeit f�r eine durchdachte normative Neugestaltung lassen wollen. Ein Versto� gegen Vorgaben des Gemeinschaftsrechts liegt hierin nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat sich bei der Festlegung der sog. Ma�gaben daher auf sofort oder kurzfristig durchf�hrbare praktische Ma�nahmen konzentriert, die auch geeignet sind, das vom EuGH im Urteil vom 6. November 2003 geforderte koh�rente und systematische Konzept zur Begrenzung der Wettt�tigkeit darzustellen (Rdnr. 67 des Gambelli-Urteils). Die Werbung darf nicht �ber sachliche Informationen �ber die Art und Weise der Wettm�glichkeit hinausgehen und nicht gezielt zum Wetten auffordern. Der staatliche Anbieter muss aktiv �ber die Gefahren des Wettens aufkl�ren. Durch diese Ma�gaben wird insbesondere ausgeschlossen, dass die staatliche Lotterieverwaltung Verbraucher zur Teilnahme an Sportwetten anreizt und ermuntert, was sich nach der Rechtsprechung des EuGH mit einem staatlichen Sportwettmonopol nicht vertragen w�rde (Rdnr. 69 des Gambelli-Urteils). Dies gen�gt den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts. Festzuhalten ist, dass nicht alles, was das Bundesverfassungsgericht an Anforderungen an eine Dauerl�sung stellt, kraft Gemeinschaftsrechts sofort umgesetzt werden muss. Gemeinschaftsrechtlich existiert kein zwingender Ma�gabenkatalog, sondern es sind allgemeine Gesichtspunkte gem�� der Rechtsprechung des EuGH umzusetzen, wobei den Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum zugebilligt wird (Rdnrn. 63 und 66 des Gambelli-Urteils). Dem hat das Bundesverfassungsgericht ebenfalls Rechnung getragen.
Aus dem Gemeinschaftsrecht lassen sich keine weiteren, im hier anzuwendenden �bergangsrecht nicht angelegten Anforderungen ableiten, ohne deren sofortige Umsetzung der Ausschluss privater Gewerbetreibender von der Erteilung von Sportwetterlaubnissen zu missbilligen w�re. Wie ausgef�hrt, existiert gemeinschaftsrechtlich kein zwingender Ma�gabenkatalog, auch nicht in dem Sinn, dass die Gl�cksspielpolitik insgesamt einheitlich sein m�sste und z.B. das Lotteriewesen gesetzlich und tats�chlich genauso ausgestaltet sein m�sste wie der Bereich der Sportwetten, wenn auch die zu beachtenden gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkte vergleichbar sind. Dies schlie�t nicht aus, dass im System des �bergangsrechts da und dort noch Verbesserungsbedarf bestehen k�nnte. So k�nnte die Werbung f�r die gesamte Produktpalette der staatlichen Lotterieverwaltung noch darauf �berpr�ft werden, ob von ihr Ermunterungs- bzw. Anreizwirkungen zur Bet�tigung des Spieltriebs im Sportwettenbereich ausgehen k�nnten oder ob von der Ausgestaltung der staatlich betriebenen Lotterien Wirkungen ausgehen, die die Bem�hungen im Bereich der Sportwetten konterkarieren. Dies �ndert jedoch nichts daran, dass gemeinschaftsrechtlich ein zutreffender Ansatz vorliegt und das erforderliche Mindestma� an Spielsuchtpr�vention f�rs erste erreicht worden ist. Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich auch, dass es wissenschaftliche Publikationen zum Problem der Pr�vention problematischen Spielverhaltens herangezogen und ausgewertet hat, so dass seine Aussagen auch die wissenschaftliche Fundierung haben, die gemeinschaftsrechtlich geboten sein mag (vgl. Urteil des EuGH vom 13.11.2003 -Rs C 92/02 - Lindman-; Rdnr. 25). Dass das vom Freistaat Bayern entwickelte Programm zur Umsetzung der Ma�gaben des Bundesverfassungsgerichts den Intentionen dieses Gerichts entspricht, kommt im Beschluss vom 31. M�rz 2006 zum Ausdruck (Az.: 1 BvR 1840/05).
Soweit die Kl�gerin auf Vollzugsdefizite bei der Umsetzung des �bergangsrechts durch die staatliche Lotterieverwaltung hinweist, f�hrt auch dies nicht zur Feststellung eines Versto�es gegen Gemeinschaftsrecht. Diese Vollzugsdefizite k�nnten zwar durchaus entscheidungserheblich werden, die Rechtsprechung des EuGH stellt ma�geblich nicht nur auf die Rechtslage, sondern auch auf die tats�chliche Rechtswirklichkeit ab. Ma�geblich sind auch die konkreten Anwendungsmodalit�ten (Rdnr. 75 des Gambelli-Urteils). Dies kann aber nicht bedeuten, dass alle im Vollzug auftretenden Defizite und Missst�nde automatisch dazu f�hren, dass das �bergangsrecht gegen Gemeinschaftsrecht verst��t. Dies gilt insbesondere dann, wenn das �bergangsrecht - wie hier - erst seit drei Monaten existiert und praktische Anlaufschwierigkeiten, Widerst�nde und �berwachungsdefizite typischerweise vorkommen. Von daher h�lt der Verwaltungsgerichtshof das diesbez�gliche Vorbringen der Kl�gerin im Schriftsatz vom 30. Juni 2006, �bergeben in der m�ndlichen Verhandlung vom 6. Juli 2006, zwar f�r plausibel und glaubhaft, aber (derzeit) nicht f�r entscheidungserheblich. Hervorzuheben ist, dass Werbung f�r staatlich veranstaltete Sportwetten durch das Bundesverfassungsgericht nicht schlechthin verboten ist, so dass nicht jede Feststellung derartiger Werbung durch die Kl�gerin auf Missst�nde schlie�en l�sst (S. 28 des Schriftsatzes). Hervorzuheben ist weiter, dass die notwendige Beschr�nkung der Werbung auf sachliche Angaben ebenfalls der Umsetzung im Einzelfall bedarf und dass die Abgrenzung zwischen erlaubter und unerlaubter Werbung mitunter schwierig ist. Es kann nicht erwartet werden, dass jede unzul�ssige Formulierung bereits nach drei Monaten erkannt und aus dem Verkehr gezogen werden konnte. Mit �berwachungsdefiziten z.B. beim Minderj�hrigenschutz (S. 46 des Schriftsatzes) ist ebenfalls derzeit noch im Einzelfall zu rechnen. Die staatliche Lotterieverwaltung hat diesbez�glich in ihrer Mitteilung vom 16. Juni 2006 eine �berwachung durch die Au�enrevision der staatlichen Lotterieverwaltung zugesagt, die bei konsequenter Durchf�hrung etwaige Missst�nde zunehmend unterbinden kann. Derzeit ist eine solche Erwartung berechtigt.
Kosten: �154 Abs. 2 VwGO.
Vorl�ufige Vollstreckbarkeit: � 167 Abs. 2 VwGO, � 708 Nr. 10, � 711 ZPO.
Nichtzulassung der Revision: � 132 Abs. 2 VwGO.

References: Art. 12
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 12
 Art. 12
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 Art. 12
 Art. 49
 Art. 55
 Art. 46
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 Art. 234
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 Art. 19
 Art. 101
 BGH 
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 Art. 2
 Art. 3
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