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Timestamp: 2017-09-21 00:01:00+00:00

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Los deberes de los empleados públicos. Hacia una ética indolora · Noticias Jurídicas
11/11/2016 16:47:32
Politólogo, Funcionario de Carrera del Cuerpo Superior de Administradores del Principado de Asturias
1. Introducción. El que la hace, la paga.
2. Deberes de los funcionarios públicos. ¿Cualquier tiempo pasado fue mejor?
3. Ética y conducta de los empleados públicos. ¿Código en lugar de deber?
Los cambios que nuestras sociedades están experimentando en los últimos años pueden apreciarse en multitud de realidades. En el ámbito de lo público, el uso de las nuevas tecnologías, los riesgos medioambientales o los nuevos derechos que los ciudadanos poseen en su relación con los poderes públicos son algunos de los ejemplos que podemos rescatar en un rápido repaso. La vida acelera y nosotros (y nuestros ordenamientos jurídicos) tratamos de no perder el paso.
Como digo, muchos son los ámbitos, más o menos amplios, en los que podemos observar los cambios normativos que los avances sociales (y el cambio de sensibilidad hacia ellos) han obligado a llevar a cabo. A modo de aperitivo introductorio podemos detenernos en dos. El primero de ellos, relativo al medio ambiente, es el que introdujo la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que tiene por objeto “regular la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución y con los principios de prevención y de que ‘quien contamina paga’”.
Como decía entre paréntesis, la “sensibilidad” hacia ciertos aspectos, su novedoso tratamiento, algo que podríamos llamar la nueva ola de la ética jurídica, es palpable en el sector medioambiental y en otros muchos. Esta introducción del principio de «quien contamina paga» no hace sino reiterar el intento de darle una perspectiva más ética a las normas que regulan los asuntos que puedan afectarnos como miembros colegiados de una misma sociedad. El principio de responsabilidad es básico ahora, pero no solo de la responsabilidad jurídica, sino de la ética.
Profundizando en esta idea, en 2014, se introducen modificaciones en esta ley de, valga la redundancia, Responsabilidad Medioambiental. Entre otros extremos de las mismas, se incluye un nuevo apartado al artículo 7, que no hace otra cosas que extender la responsabilidad a quien corresponda en cada caso.
Artículo 7 Competencias administrativas
La nueva normativa, como vemos, apela a una identificación de la responsabilidad de hacedor y no tanto a una serie de obligaciones que se dediquen íntegramente a evitar o prever un determinado acto. Es cierto que ésta y otras normas también atienden a las medidas preventivas, pero no es menos cierto que la actual tendencia regulativa se dirige más hacia una responsabilidad inapelable para el causante, pero muy ligera para el resto. Así las cosas, parece más útil esforzarse por demostrar que no eres promotor o autor de algo que precaver los hechos causantes.
Claro, pensarán, en lo relativo al medio ambiente nuestra perspectiva ha cambiado, no obstante, las otras esferas de actividad jurídico-pública no ha experimentado cambios sustanciales en lo relativo a la responsabilidad y la ética. Nada más lejos de la realidad. De hecho, los asuntos fiscales –pragmáticos y reglados donde los haya- no se escapan a esta aparente nueva hiperestesia. En septiembre de 2015, entraba en vigor la Ley Orgánica 10/2015, de 10 de septiembre, por la que se regula el acceso y publicidad de determinada información contenida en las sentencias dictadas en materia de fraude fiscal que añade un nuevo artículo 235 ter en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial:
Como vemos, ni los asuntos de la Hacienda Pública se escapan a lo que he denominado nueva ola de la ética jurídica, pero, no nos engañemos, este nuevo impulso no pasa de una ondulación liviana, nada que ver con un tsunami de imperativos virtuosos.
Espero poder argumentar esta perspectiva de las nuevas regulaciones en los distintos sectores y ámbitos, que, tratándose del caso español, es como decir que son todos los ámbitos de actuación individual y colectiva. No obstante, trataré de justificar mis palabras en el macromundo de los empleados públicos (término relativamente reciente y poco afortunado desde mi punto de vista), un espacio, el de sus deberes u obligaciones, a priori, aparentemente poco propicio para una evaluación normativa de esta adaptación ética a la vorágine de los tiempos en los que vivimos. Para lo cual, tomaré tres momentos normativos distintos: 1918, 1964 y 2007, con sus normas respectivas y su evolución hacia una nueva ética jurídica en este campo. Todo ello, de la mano de alguna de las ideas contenidas en el libro del sociólogo y filósofo francés, Gilles Lipovetsky, titulado: El crepúsculo del deber: la ética indolora de los nuevos tiempos democráticos [*].
Sin afán de hacer un repaso histórico de las normas que han regulado las obligaciones de los funcionarios en el pasado y que lo hacen de los empleados públicos en la actualidad, nos limitaremos a tres de las más destacadas, comenzando por Ley de Bases, de 22 de Julio de 1918, acerca de la condición de los funcionarios de la Administración civil del Estado.
Esta temprana ley no hace referencia de un modo sistemático a las obligaciones de los funcionarios sino a tres apartados relativos a: la separación del servicio; permisos y castigos. -Tribunales de honor- y posesiones, ceses, traslados, etc. y- Asistencia a la oficina-. Veámoslos.
Los funcionarios técnicos y auxiliares no podrán ser declarados cesantes sino en virtud de expediente gubernativo, instruido con audiencia del interesado, por faltas graves de moralidad, desobediencia o reiterada negligencia en el cumplimiento de los deberes del cargo. Por conveniencia del servicio podrá el Consejo de Ministros acordar discrecionalmente la cesantía o separación de cualquier funcionario o auxiliar, publicando su resolución en la Gaceta y dando cuenta a las Cortes de la medida adoptada. La vacante que en este caso resulte deberá ser provista fuera de turno por rigurosa antigüedad. Los Reglamentos determinarán la forma en que en este caso excepcional será oído el interesado por el Consejo de Ministros o por el Ministro del Ramo respectivo, en trámite sumario. Contra la resolución ministerial que decrete la cesantía o la separación, podrá interponerse recurso contencioso- administrativo dentro de los requisitos y reglas generales de competencia por razón de la materia establecidos por la ley de 22 de Junio de 1894. BASE 6."
Premios y castigos. Tribunales de honor
Se reglamentarán y clasificarán, graduándolos con señalamiento de las causas y de la competencia para concederlos o imponerlos, los premios o recompensas y las correcciones o castigos, incluyendo entre éstos la postergación de número o para el ascenso. Se autorizará la constitución de Tribunales de honor para juzgar a los funcionarios que hubieren cometido actos deshonrosos que les hagan desmerecer en el concepto público, o indignos de seguir desempeñando sus funciones. Los fallos del Tribunal de honor, para ser ejecutivos, necesitarán la aprobación del Ministro del Ramo, previa audiencia del Consejo de Estado acerca de la observancia de los requisitos y trámites aplicables al caso. BASE 7."
Posesiones, ceses, traslados, etc. Asistencia a la oficina
Se reglamentarán las posesiones, ceses, traslados, permutas, licencias e incompatibilidades, observándose de ordinario la legislación actual que rige en estas materias. Los funcionarios residirán en lugar donde su función radique, y asistirán como mínimum seis horas a la oficina los días laborables, despachando los expedientes que tramiten dentro de los plazos marcados en las leyes y reglamentos de procedimiento administrativo, reputándose como falta el incumplimiento de esta obligación. Todo Jefe de Sección consignará, bajo su personal responsabilidad, antes de poner su firma en la resolución de un expediente, si en la tramitación del mismo se han observado las disposiciones vigentes.
Se puede observar que en las primeras décadas del siglo pasado, los deberes de los funcionarios eran una forma de sacrificio y abnegación vinculados con la moralidad. Un comportamiento que iba más allá de la persona y de su actividad profesional individual, enmarcándola en cuerpo de iguales que exigían una consagración ad intra y ad extra, como si las esferas de lo público y lo privado no fuesen distintas. El honor debido no era individual sino que se enjuiciaba la adecuada pertenencia a una determinada corporación, lo que demuestra esta institución (los Tribunales de Honor) típicamente española transcendía lo particular y lo privado, como lo general y lo notorio. Demos un paso más allá, para ver si la relajación en estas obligaciones era fruto de la lógica evolución de la sociedad o, si por el contrario, se mantienen los estándares de virtud y honor.
En una segunda etapa evolutiva, el Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, supone un cambio evidente en la consideración de los deberes y las incompatibilidades de los (todavía) funcionarios. Veámoslo:
El cambio, empero, se aprecia de un modo sutil, al margen de que la cultura sacrificial del deber como la denomina Lipovetsky está patente en el siempre obligada acción de acatar los principios fundamentales del Movimiento Nacional. En todo caso, como hemos ido viendo y veremos en la legislación actual, hemos ido pasando de un deber sin paliativos a una cierta laxitud en su cumplimiento. Se puede ir apreciando una relajación en las obligaciones, sin que eso suponga una anarquía, ni absoluta ni relativa, en los deberes que deben ser cumplidos por los hoy denominados empleados públicos. De hecho, veremos a continuación cómo el original y originario Estatuto Básico del Empleado Público y el actual texto refundido junto a la enunciación de los deberes de los mismos, incluye la coletilla Código de conducta. No sería correcto pensar que esta relajación en el cumplimiento del deber deba confundirse con una etapa posmoralista, toda vez que los códigos de conducta se han ido generalizando en todos los ámbitos de la vida pública y privada. Incluso, y esto sí es paradójico, se llega a hablar de banca ética o ética empresarial, cuando una y otra tienen un claro fin social, otra cosa es cómo llevan a cabo su objeto social. Para los empleados públicos de hoy en día también se recoge su Código de conducta particular y sus, perfectamente separados, principios éticos y principios de conducta. De este modo, el Deber, los deberes de éstos, quedan ocultos o, al menos, difuminados sobre un lienzo de acuarelas aguadas de códigos, conductas y principios éticos. En palabras de Gilles Lipovetsky:
Lo que está en boga es la ética, no el deber imperioso en todas partes y siempre; estamos deseosos de reglas justas y equilibradas, no de renuncia a nosotros mismos; queremos regulaciones, no sermones, sabios no sabihondos: apelamos a la responsabilidad, no a la obligación de consagrar íntegramente la vida al prójimo, a la familia o a la nación.
A lo que añadiría en el tema que nos ocupa: no a la obligación de consagrar íntegramente la vida a la Administración. Los Tribunales de Honor son el mejor ejemplo del paso del Deber (público o privado y público y privado) a la (individual) responsabilidad ética y de conducta. Como apuntaba un poco más arriba, el Estatuto Básico del Empleado Público definitivamente mutila los imperativos hiperbólicos de la virtud y nos redirige a una suerte de valores/deberes individuales ejercidos en un entorno colectivo: sin obligaciones difíciles, el espíritu de responsabilidad, no el deber incondicional. Efectivamente, el actual Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público es un buen ejemplo de esta deriva hacia el minimalismo ético. Veámoslo:
Se pueden apreciar, en unos y en otros, una larga enumeración de buenas intenciones, de límites justos, de equilibrios, de un recuerdo de la profesionalidad debida y no de un Deber, con mayúsculas, sacramental inherente a la función pública. Porque, incluso otrora, esta sólida marca de excelencia se ha ido trasmutando en una amalgama de heterogéneos sujetos, que conviven en una pretendida ósmosis más o menos recíproca de género cada vez más neutro. Efectivamente, como digo no parece lógico, visto en una perspectiva histórica, exigirle lo mismo a un funcionario, que a un laboral, que a un eventual, por mucho que unos y no otros pueden y deban ejercer funciones públicas. Tal vez porque, hoy en día, en las Administraciones se hace poco más que gestionar y mover papel (y que me perdone (o no) el optimista legislador y los adoradores de la e-administración). La responsabilidad atomista lo es todo: observar normas, mantenerse actualizado, no aceptar tratos de favor, cumplir con diligencia, administrar recursos con austeridad… ¿Pueden y deben administrarse de otra forma?
Estos son algunos de los límites de los empleados públicos vistos en una perspectiva histórico-jurídica. Ni los deberes son los mismos, ni tampoco los sujetos a los que van dirigidos. Los principios han mutado de deberes negativos de prohibición a positivos de responsabilidad (debes ser responsable pero sin prohibiciones taxativas). Este falso y engañoso hechizo de regeneración ética y conductual no es más que una huida hacia una cultura pública despojada de grandes mandatos de actuación.
Finalizamos con las palabras del sociólogo y filósofo francés, que bien pueden resumir el devenir de los deberes de los empleados públicos:
La sociedad posmoralista designa la época en la que el deber está edulcorado y anémico, en que la idea de sacrificio de sí está socialmente deslegitimada, en que la moral ya no exige consagrarse a un fin superior a uno mismo (…) detrás de la revitalización ética, triunfa una moral indolora.
[*] Todas las reseñas a la obra de Gilles Lipovetsky se encuentran en su obra El crepúsculo del deber: la ética indolora de los nuevos tiempos democráticos, (2005) Anagrama, Barcelona
Publicado el 16 de marzo de 2016 en Artículos doctrinales
Publicado el 17 de noviembre de 2015 en Artículos doctrinales
Publicado el 29 de junio de 2015 en Artículos doctrinales

References: artículo 45
 artículo 7

Artículo 7
 artículo 235
 resolución 
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 Real Decreto