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Timestamp: 2019-12-10 06:41:19+00:00

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VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.1991 - 10 S 1611/91 - openJur
Urteil vom 15.10.1991 - 10 S 1611/91
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.1991 - 10 S 1611/91
openJur 2013, 7919
1. Für eine auf § 20 LAbfG (AbfG BW) gestützte Betriebsuntersagung genügt grundsätzlich die formelle Illegalität eines Autowrackplatzes; im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist aber zu berücksichtigen, ob die Anlage offenkundig genehmigungsfähig ist.
2. Zur Pflicht des Betreibers einer Autowrackanlage, Vorbeugemaßnahmen zum Schutz des Grundwassers zu treffen (im Anschluß an das Urteil des Senats vom 4.2.1991 - 10 S 1580/90 -).
Der Kläger wendet sich gegen eine abfallrechtliche Betriebsuntersagung und die mit ihr verbundene Auflage, auf dem Betriebsgelände lagernde Autowracks, Wrackteile und wassergefährdende Stoffe zu beseitigen.
Das Autowracklager und ein Autobehandlungsplatz werden vom Kläger seit ca. 30 Jahren in L-O betrieben. Zunächst erstreckte sich der Betrieb auf die Flurstücke ... bis ... Später wurden die Flurstücke ... und ... einbezogen; seit einigen Jahren werden auch auf den Flurstücken ... sowie auf einem angrenzenden Feldweg Autowracks gelagert. Der Betrieb ist Gegenstand eines Planfeststellungsverfahrens, das 1985 beim Regierungspräsidium ... eingeleitet worden und noch nicht abgeschlossen ist. Im März 1971 ist dem Kläger eine Erlaubnis nach § 1 des Gesetzes über den Verkehr mit unedlen Metallen erteilt worden.
Wiederholte Betriebsprüfungen durch das Wasserwirtschaftsamt Besigheim ergaben erhebliche Mängel bei der Lagerung und der Verwertung der Autowracks. Diese Mängel veranlaßten das Landratsamt ... bereits 1982 zu einer Betriebsuntersagungs- und Räumungsverfügung, die jedoch vom Verwaltungsgericht Stuttgart mit der Begründung aufgehoben worden ist, es sei bei der Ermessensentscheidung nicht genügend berücksichtigt worden, daß der Kläger über einen Architekten Sanierungspläne eingereicht habe, eine Planfeststellung begehre und damit gezeigt habe, daß er die Mißstände beseitigen wolle.
Weitere Betriebsprüfungen bis in das Jahr 1988 offenbarten, daß auf dem Betriebsgelände mehr als 300 Autowracks mehrfach aufeinandergestapelt auf unbefestigtem Grund und unüberdacht gelagert waren, Altbatterien und ölbehaftete Fahrzeugteile unsachgemäß aufbewahrt wurden und daß die Fläche, auf der die Wracks ausgeschlachtet werden, nicht ordnungsgemäß entwässert wird; außerdem wurde festgestellt, daß aufgeschnittene Öltanks herumstanden. Diese Umstände veranlaßten das Landratsamt ..., durch Verfügung vom 22.3.1989 den Betrieb des Autowrackplatzes auf den genannten Grundstücken sowie auf dem Feldweg zu untersagen, bis die Untergrundverunreinigungen beseitigt, der Platz saniert und nach der Planfeststellung eine neue Anlage zur Lagerung und Behandlung von Autowracks betriebsbereit erstellt sei (Nr. 1 der Verfügung). Neben weiteren Auflagen, die nicht mehr Gegenstand des Klageverfahrens sind, wurde dem Kläger außerdem aufgegeben, die auf den Grundstücken lagernden Autowracks, Wrackteile und wassergefährdenden Stoffe vollständig abzuräumen und dem Landratsamt die Entsorgung nachzuweisen (Nr. 2) sowie das von Öl, Benzin und Batterieflüssigkeit etc. verunreinigte Erdreich unter Aufsicht und nach Weisung des Wasserwirtschaftsamts auszuheben und auf einer dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage gegen einen entsprechenden Nachweis schadlos zu beseitigen (Nr. 3).
Während des Widerspruchsverfahrens wurden auf dem Anwesen sechs Probebohrungen durchgeführt, bei denen Bodenverunreinigungen durch Mineralöl, jedoch keine Verunreinigungen des Grundwassers festgestellt worden sind.
Das Regierungspräsidium ... wies den Widerspruch durch Bescheid vom 26.3.1990 zurück; es verlängerte dabei u.a. die Frist für die Erfüllung der Räumungsauflage. In dem Bescheid ist ausgeführt: Die angefochtene Verfügung finde ihre rechtliche Grundlage in § 20 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LAbfG sowie in § 82 Abs. 1 WG. Der Betrieb der Anlage verstoße gegen § 5 Abs. 1 in Verb. mit den §§ 4 und 7 AbfG. Er sei genehmigungsbedürftig, jedoch weder genehmigt noch genehmigungsfähig, weil er wegen der von ihm derzeit ausgehenden Gefahren für Gewässer und Boden gegen § 34 Abs. 2 WHG verstoße. Bestandsschutz genieße die Anlage nicht. In die Ermessenserwägungen sei eingestellt worden, daß der Kläger die Anlage jahrelang betrieben habe, daran interessiert sei, sie auch weiterhin als Autowrackplatz zu nutzen und deshalb das Planfeststellungsverfahren eingeleitet habe, dessen Ausgang nicht gewiß sei. Höher zu bewerten sei aber der erforderliche Schutz des Grundwasservorkommens. Daß eine Grundwasserbeeinträchtigung bisher nicht habe nachgewiesen werden können, sei unerheblich, weil der Zweck der gesetzlichen Bestimmungen, auf die die Maßnahmen gestützt würden, darin liege, jeder nur möglichen Gefahr einer Grundwasserverunreinigung vorzubeugen. Dem Kläger seien schon bisher großzügige Fristen zur Beseitigung der Mißstände eingeräumt worden. Länger könne mit den erforderlichen Maßnahmen nicht zugewartet werden. Dabei sei zu berücksichtigen, daß der Platz auch bei einer abfallrechtlichen Genehmigung geräumt werden müsse, damit die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden könnten.
Im Klageverfahren erklärte der Kläger seine grundsätzliche Bereitschaft, erforderliche Auflagen zu erfüllen und die notwendigen Maßnahmen zur Sicherung des Grundwassers zu treffen. Die Voraussetzungen für den Erlaß der umstrittenen Maßnahmen lägen nicht vor. Autowracks würden nur auf festem Untergrund und mit Vorkehrungen für das Auffangen von Altöl ausgeschlachtet; es gebe keine unkontrolliert gelagerten Altbatterien.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage dem Antrag des beklagten Landes durch Urteil vom 23.4.1991 abgewiesen und dazu ausgeführt: Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 LAbfG für die Betriebsuntersagung und die Beseitigungsanordnung lägen vor. Der Kläger könne sich nicht auf § 9 AbfG berufen, da sein Betrieb keine Altanlage im Sinne dieser Vorschrift sei. Er habe bereits bei seiner Aufnahme nach § 2 WHG einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedurft; dieses Erfordernis sei auch nicht gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 3 WHG entfallen, weil die Erlaubnis nach § 1 des Gesetzes über den Verkehr mit unedelen Metallen keine nach der Gewerbeordnung erteilte Anlagegenehmigung im Sinne dieser Vorschrift sei.
Die Anlage sei auch im derzeitigen Zustand nicht genehmigungsfähig, da sie gegen § 34 Abs. 2 WHG verstoße. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt, zumal der Betrieb nicht endgültig, sondern nur bis zur Inbetriebnahme eines genehmigten ordnungsgemäßen Autowrackplatzes untersagt werde. Der Räumungsanordnung stehe § 3 AbfG nicht entgegen, da Autowracks und Wrackteile nach der Abfallsatzung des Landkreises von dessen Entsorgungspflicht ausgeschlossen seien. Die Auflage, die Entsorgung nachzuweisen, sei durch
§ 11 Abs. 2 Satz 1 AbfG gedeckt.
Zur Begründung der Berufung macht der Kläger geltend: Es müsse bezweifelt werden, ob § 20 LAbfG als Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Vorgehen gegen Autowracks dienen könne, die im § 5 AbfG dem Abfall nur gleichgestellt, aber kein Abfall im Sinne des Gesetzes seien. Jedenfalls handele es sich bei seinem Betrieb um eine Altanlage im Sinne des § 9 AbfG, da er bereits im Dezember 1959 gewerberechtlich angemeldet worden sei und damit einer Genehmigung nach dem erst am 1.3.1960 in Kraft getretenen Wasserhaushaltsgesetz nicht bedurft hätte. Im übrigen fehle es an dem Genehmigungserfordernis des § 2 Abs. 1 WHG, weil das Abstellen von Autowracks nicht unmittelbar auf ein Gewässer einwirke und deshalb kein Benutzen im Sinne des § 3 WHG sei. Auf ein möglicherweise bestehendes Antragserfordernis sei er erst 1976 hingewiesen worden. Ungeachtet dieser Umstände seien die Betriebsuntersagung und die Räumungsverfügung aber ermessensfehlerhaft. Ein weiteres Gutachten vom 20.9.1991 über die Beschaffenheit des Bodens auf dem umstrittenen Anwesen schließe aus, daß Ölrückstände ins Grundwasser eindringen könnten; zu diesem Ergebnis hätte die Behörde mit entsprechenden Untersuchungen schon beim Erlaß der umstrittenen Verfügung kommen können. Sie berücksichtige außerdem nicht genügend, daß die angeordneten Maßnahmen zur Vernichtung seiner beruflichen Existenz führen müßten. Der erstrebte Erfolg hätte auch mit Sanierungsauflagen für die jahrzehntelang geduldete Anlage erreicht werden können. So sei er bereit, in Abstimmung mit den Fachbehörden die erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung der Bodenverunreinigungen durchzuführen, die Teilflächen, auf denen das erforderlich sei, zu betonieren und dabei einen Leichtstoffabscheider zu installieren.
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Nummern 1, 2 und 3 der Verfügung des Landratsamts ... vom 22.3.1989 sowie insoweit auch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 26.3.1990 aufzuheben.
beklagte Land beantragt,
Auf den Berufungsvortrag des Klägers erwidert das Land: Auch wenn der Betrieb bereits 1959 gewerberechtlich angemeldet worden sei, könne er nicht als eine Altanlage im Sinne des § 9 AbfG bewertet werden. Eine wasserrechtliche Erlaubnis sei dann nämlich nach § 17 WHG spätestens am 1.3.1965 erforderlich geworden; deshalb sei die Anlage beim Inkrafttreten des Abfallgesetzes illegal gewesen. Die noch umstrittenen Maßnahmen seien jedenfalls bis zum Abschluß des Verwaltungsverfahrens erforderlich und verhältnismäßig gewesen. Daß der Kläger jetzt bereit sei, die erforderlichen Untersuchungs- und Sanierungsmaßnahmen durchzuführen, berühre nicht die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung.
Während der mündlichen Berufungsverhandlung haben die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit sein Gegenstand auch die Nummern 4, 5 und 7 der Verfügung des Landratsamts vom 22.3.1989 gewesen sind.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils, die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Akten verwiesen.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hatte der Senat das Verfahren einzustellen und seine Entscheidung auf die Kosten zu beschränken (§ 161 Abs. 2 VwGO).
Im übrigen war die zulässige Berufung als unbegründet zurückzuweisen, weil der Kläger durch die Teile der angefochtenen Verfügung, die streitig geblieben sind, und insoweit auch durch den Widerspruchsbescheid nicht in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß die Betriebsuntersagung (Nr. 1 der Verfügung) und die Aufforderung, auf dem Grundstück lagernde Autowracks, Wrackteile und wassergefährdende Stoffe abzuräumen (Nr. 2) sowie das von Öl, Benzin und Batterieflüssigkeit verunreinigte Erdreich auszuheben und auf eine dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage schadlos zu beseitigen, ihre Rechtsgrundlage im § 20 Abs. 1 Nr. 2 LAbfG und im § 82 Abs. 1 WG finden. Nach diesen Bestimmungen hat das Landratsamt als die zuständige Abfallrechts- und Wasserbehörde, (§ 28 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 3 LAbfG sowie § 95 Abs. 2 Nr. 3, § 96 WG in Verb. mit § 13 Abs. 1 Nr. 1 LVG) die Maßnahmen zu treffen, die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen, um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Entgegen der Ansicht des Klägers ist die Behörde von einer solchen Störung zu Recht schon deshalb ausgegangen, weil er eine Anlage betreibt, die nach den maßgebenden gesetzlichen Vorschriften einer abfallrechtlichen Zulassung bedarf, aber abfallrechtlich nicht zugelassen, also formell illegal ist.
Die Autoverwertung, die der Kläger betreibt, ist eine Anlage, die im Sinne des § 5 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 27.8.1986 -- AbfG -- (BGBl. I S. 1410) der Lagerung und Behandlung von Autowracks dient. Autowracks im Sinne dieser Bestimmung sind Kraftfahrzeuge, die nicht mehr betriebsfähig sind und deren Reparatur nicht sinnvoll oder zumindest nicht beabsichtigt ist. Es besteht unter den Beteiligten kein Streit, daß der Kläger solche Kraftfahrzeuge auf dem umstrittenen Anwesen lagert und ausschlachtet. Daß daneben möglicherweise von Zeit zu Zeit auch Fahrzeuge vorhanden sind, die repariert und dann weiterverkauft oder, weil nicht mehr reparierbar, zur Ausschlachtung veräußert werden, ändert an der Anwendbarkeit des § 5 AbfG nichts (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 1.12.1982, BVerwGE 66, 301 sowie das Urteil des Senats v. 4.2.1991, NVwZ-RR 1991, 540).
Mit diesem Ergebnis steht zugleich fest, daß auf den Autowrackplatz des Klägers die Vorschriften des Abfallgesetzes über Abfallentsorgungsanlagen anzuwenden sind. Die durch § 5 Abs. 1 AbfG normierte Gleichstellung von Autowrackplätzen mit Abfallentsorgungsanlagen bewirkt jedoch nicht nur die Anwendung der §§ 7 bis 10 AbfG (vgl. dazu BVerwG, a.a. O. und das genannte Urteil des Senats), sondern hat entgegen der Ansicht des Klägers auch zur Folge, daß die landesrechtliche Ermächtigung zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung bei der Abfallentsorgung solche Anlagen mitumfaßt. Die im § 5 Abs. 1 AbfG geregelte Gleichstellung von Autowrackplätzen mit Abfallentsorgungsanlagen erfüllt die Wirkung, die ihr vom Gesetzgeber zugedacht worden ist, nicht bereits mit der Anwendbarkeit der abfallrechtlichen Genehmigungsvorschriften, sondern soll sich nach ihrem Sinn und Zweck selbstverständlich auch auf die abfallrechtlichen Kontroll- und Eingriffsbefugnisse der zuständigen Behörden erstrecken, die landesrechtlich vorgesehen sind. Es gibt keinen Grund, der es ausschließen könnte, die Ermächtigung im § 20 Abs. 1 Nr. 2 LAbfG zur Gefahrenabwehr auf dem "Gebiet der Abfallentsorgung" auch auf die Anlagen auszudehnen, die nach dem Abfallgesetz des Bundes rechtlich als Abfallentsorgungsanlagen zu behandeln sind.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten der Abfallrechtsbehörde nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 LAbfG liegen vor, da der umstrittene Autowrackplatz nach § 7 in Verb. mit § 5 Abs. 1 AbfG der behördlichen Zulassung durch eine abfallrechtliche Planfeststellung oder Genehmigung bedarf, jedoch bisher nicht zugelassen ist und der Kläger auch nicht auf eine andere Genehmigung verweisen kann, mit der die Anlage vor dem Inkrafttreten des Abfallgesetzes legalisiert worden wäre.
Im Ergebnis zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß die Sonderregelung des § 9 AbfG über Altanlagen hier nicht anwendbar ist. Diese Vorschrift erfaßt nur Anlagen, die vor dem 11.6.1972 nach dem damals maßgebenden Recht formell und materiell legal errichtet und betrieben worden sind (vgl. Urt. des Senats v. 4.2.1991, a.a.O.). Daß die Erlaubnis, die dem Kläger im März 1971 nach dem Gesetz über den Verkehr mit unedlen Metallen erteilt worden ist, die Funktion einer für die Anwendbarkeit des § 9 AbfG erforderlichen Genehmigung nicht ausübt, hat das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Gründen, auf die der Senat verweist, ausgeführt (vgl. dazu auch BVerwaG, Urt. v. 1.12.1982, a.a.O.). Maßgebend war damals, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls im Ergebnis richtig festgestellt hat, vielmehr das Wasserhaushaltsgesetz, nach dessen § 2 der Kläger zum Betrieb der Anlage eine wasserrechtliche Erlaubnis (§ 7 WHG) benötigte.
Es besteht unter den Beteiligten kein Streit, daß es an einer solchen Erlaubnis fehlt. Den Argumenten, die der Kläger im Berufungsverfahren für seine Ansicht ins Feld führt, er habe einer wasserrechtlichen Erlaubnis nicht bedurft, kann sich der Senat nicht anschließen.
Zu Recht verweist der Kläger zwar darauf, daß das Wasserhaushaltsgesetz erst am 1.3.1960 in Kraft getreten ist (§ 45 i.d.F. des Gesetzes 27.7.1957), während er seinen Betrieb bereits im Jahr 1959 aufgenommen habe. Dieser Umstand verschaffte ihm die Freistellung von der Erlaubnispflicht nach § 17 WHG aber allenfalls bis zum 1.3.1965. Danach konnte er die Anlage nur noch mit einer wasserrechtlichen Erlaubnis betreiben. Das Abstellen von Autowracks auf dem teilweise unbefestigten Gelände scheidet nicht etwa, wie er meint, deshalb als eine erlaubnispflichtige Benutzung im Sinne des § 2 WHG aus, weil es an einer unmittelbaren Einwirkung dieser Tätigkeit auf das geschützte Grundwasser (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 WHG) fehlt. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG bezieht in die genehmigungsbedürftige Benutzung ausdrücklich auch solche Maßnahmen ein, die zwar nicht unmittelbar dazu bestimmt sind, auf das Grundwasser einzuwirken, aber sich eignen, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit herbeizuführen. Die Regelung macht die Genehmigungsbedürftigkeit auch nicht davon abhängig, ob eine solche Beeinträchtigung wahrscheinlich oder gar unabwendbar ist, sondern läßt es genügen, daß mit der Maßnahme die nicht ganz entfernt liegende theoretische Möglichkeit einer schädlichen Einwirkung auf das Grundwasser verbunden sein kann (vgl. dazu BGH, Urt. v. 3.6.1982, BGHZE 84, 300 sowie das mehrfach genannte Urteil des Senats v. 4.2.1990). Eine solche Möglichkeit läßt sich bei der Gefahr eines unkontrollierten Entweichens von Treibstoffen, Motoren- und Getriebeöl, Brems- und sonstigen Hydraulikflüssigkeiten, Batteriesäure u.ä. während des Ausschlachtens von Autowracks auf einem unbefestigten Gelände jedenfalls theoretisch nicht ausschließen; ob sie, wie der Kläger es für seine Situation behauptet, praktisch ausgeschlossen ist, müßte in dem erforderlichen Erlaubnisverfahren geprüft werden.
Vergeblich hält der Kläger der Behörde auch vor, ihn erst im Jahre 1976 auf das wasserrechtliche Genehmigungserfordernis hingewiesen zu haben. Es gehört nicht zu den Aufgaben der Wasserbehörden, ungefragt darauf hinzuwirken, daß wasserrechtliche Erlaubnisverfahren, soweit sie erforderlich sind, auch eingeleitet werden, sondern zu den Obliegenheiten dessen, der die Erlaubnis benötigt, sich über die Voraussetzungen seiner gesetzlichen Pflichten zu informieren und die erforderlichen Schritte einzuleiten (vgl. dazu ebenfalls Urt. des Senats v. 4.2.1990, a.a.O.).
Entgegen der Ansicht des Klägers verstößt die Verfügung vom 23.3.1989 mit keinem ihrer noch streitigen Teile gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Betriebsuntersagung (Nr. 1 der Verfügung) rechtfertigt sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben hat, grundsätzlich bereits aus der Erwägung, daß ein Autowrackplatz wegen der besonderen Gefahrenlage, die er für das Grundwasser und damit für ein zum Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) besonders wichtiges Gemeinschaftsgut erzeugen kann, nicht betrieben werden darf, bevor die Behörde in dem erforderlichen Genehmigungsverfahren geprüft hat, ob dies im Einklang mit den maßgebenden Vorschriften vor allem des Abfall- und des Wasserrechts geschehen kann. Die rechtliche Situation stellt sich bei der Bedeutung der geschützten Rechtsgüter im Abfallrecht vergleichbar mit der des Bundesimmissionsschutzrechts dar, das im § 20 Abs. 2 ebenfalls und anders als im Baurecht (vgl. § 64 LBO) bereits die formelle Illegalität der Anlage für eine Betriebsuntersagung genügen läßt. Grundsätzlich reicht daher für das Einschreiten der Behörde auf der Grundlage des § 20 Abs. 1 Nr. 2 LAbfG das Fehlen der erforderlichen abfallrechtlichen Genehmigung aus; nicht entscheidend ist in der Regel, daß der Betreiber ein Genehmigungsverfahren nach § 7 Abs. 1 AbfG eingeleitet hat und geltend macht, die Anlage sei genehmigungsfähig (vgl. dazu auch Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, § 4 RdNr. 26 f. sowie Beschl. des Senats v. 12.3.1984, DÖV 1984, 727).
Wie im Bundesimmissionsschutzrecht hat die Behörde jedoch auch hier nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu prüfen, ob mit einem milderen Mittel der gleiche Zweck erreicht werden kann. Besteht ein begründeter Anlaß für die Annahme, daß die Anlage, so wie sie betrieben wird, materiell den abfallrechtlichen Anforderungen entspricht, so wird die Behörde erwägen müssen, ob sie von der Betriebsuntersagung absieht und stattdessen das erforderliche Genehmigungsverfahren zum Abschluß bringt. Zweifel über die Genehmigungsfähigkeit gehen dabei allerdings zu Lasten des Betreibers. Es ist nicht die Aufgabe der Behörde, vor einer Entscheidung über die Untersagung einer illegal betriebenen Anlage erst umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die materiellen Voraussetzungen für die Genehmigung anzustellen. Sie darf dies umsoweniger, je schädlicher die Umweltauswirkungen des ungenehmigten Betriebs sein können. Wo es gilt, Gefahren für Leben und Gesundheit wirksam zu begegnen, kann sich die Behörde von der Erwägung leiten lassen, daß das Interesse, diese Rechtsgüter wirksam zu schützen, in der Regel schwerer wiegt, als der Wunsch des Betreibers, den Betrieb, der sich möglicherweise im Genehmigungsverfahren als nicht gefährlich und auch sonst genehmigungsfähig herausstellt, vorerst fortsetzen zu dürfen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 15.12.1989, BVerwGE 84, 220).
Legt man diese für das Bundesimmissionsschutzrecht entwickelten Grundsätze bei der Vergleichbarkeit der geschützten Rechtsgüter auch hier zugrunde, so besteht für den Vorwurf des Klägers, die Behörde habe bei ihrer Entscheidung nicht genügend berücksichtigt, daß der Autowrackplatz im Einklang mit den maßgebenden materiellrechtlichen Vorschriften betrieben werde, kein begründeter Anlaß.
Die Behörde hat sich bei der Entscheidung über die angefochtenen Maßnahmen zutreffend von der Erwägung leiten lassen, daß die Anlage und der Betrieb des Autowrackplatzes auch materiell gegen Vorschriften des Abfall- und des Wasserrechts verstoßen. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zu Recht auf die Anforderungen des Autowrackmerkblatts (GABl. 1981, S. 298) abgehoben, die als Konkretisierung dessen angesehen werden können, was bei der Errichtung und dem Betrieb von Anlagen zur Lagerung und Behandlung von Autowracks zu beachten ist, um das Wohl der Allgemeinheit zu wahren (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 1.12.1982, a.a.O.) und anhand der Protokolle über Ortsbesichtigungen, die während des Verwaltungsverfahrens durchgeführt worden waren, zahlreiche Mängel hervorgehoben, welche die Annahme ausschließen, der Kläger betreibe die Anlage in einer offenkundig genehmigungsfähigen Weise. Wegen der Einzelheiten kann der Senat insoweit auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil verweisen (vgl. § 130 b VwGO).
Daß die Behörde bei den festgestellten Mängeln auch von einem Verstoß gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG ausgehen konnte, hat das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht festgestellt. Die Anwendbarkeit dieser Vorschrift entfällt nicht etwa, wie der Kläger anzunehmen scheint, deshalb, weil es während der jahrzehntelangen Betriebstätigkeit noch nicht zu einer Verunreinigung des Grundwassers gekommen ist und nach den bisher vorhandenen Erkenntnissen auch nichts darauf hindeutet, daß eine solche Gefahr mit erheblicher Wahrscheinlichkeit droht. Wegen der überragenden Bedeutung, die dem Grundwasser für die Sicherung einer einwandfreien Trinkwasserversorgung zukommt, liegt der Vorschrift des § 34 Abs. 2 WHG eine erheblich niedrigere Gefahrenschwelle zugrunde als dem allgemeinen Polizeirecht. Nur wenn keine auch noch so geringe Wahrscheinlichkeit dafür besteht, daß die in dieser Bestimmung bezeichneten nachteiligen Folgen für das Grundwasser jemals eintreten, ein Schaden für das Grundwasser nach menschlicher Erfahrung also als unwahrscheinlich angesehen werden muß, scheidet die Annahme eines Verstoßes gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG aus (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 12.8.1977, Buchholz 445.4, § 34 WHG Nr. 5 sowie das Urteil des Senats v. 4.2.1991, a.a.O.).
Dem Regelungszweck des § 34 Abs. 2 WHG, schon möglichen Eventualitäten einer Grundwasserverunreinigung vorzubeugen, laufen die Mängel, die auf dem umstrittenen Gelände festgestellt worden sind und zum großen Teil auch jetzt noch bestehen, offenkundig zuwider. Sie haben, wie in dem im Oktober 1989 erstatteten und der angefochtenen Behördenentscheidung zugrunde gelegten Gutachten des Instituts Dr. J + Partner festgestellt wird, zu starken Bodenverunreinigungen durch mineralölhaltige Substanzen geführt und lassen eine Grundwasserverunreinigung, auch wenn sie nicht konkret festgestellt werden konnte, nach den oben dargestellten Einschätzungskriterien jedenfalls nicht als völlig ausgeschlossen erscheinen. Das Fehlen einer Oberflächenversiegelung auf dem Betriebsgelände, eines Systems von Drainageleitungen, über die das anfallende Oberflächenwasser erfaßt und abgeleitet wird, und des Anschlusses an das öffentliche Kanalnetz ist auch in dem Gutachten vom 20.9.1991 mit der Empfehlung, diese Defizite zu beheben, ausdrücklich beanstandet worden.
Ohne Erfolg beruft sich der Kläger demgegenüber auf das während der mündlichen Berufungsverhandlung vorgelegte weitere Gutachten des gleichen Instituts vom 20.9.1991. Stellt man für die rechtliche Beurteilung der angefochtenen Verfügung, wie es bei der Anfechtungsklage die Regel ist, zeitlich auf den Abschluß des Verwaltungsverfahrens durch den Widerspruchsbescheid vom 26.3.1990 ab, so kann der Inhalt des Gutachtens allenfalls die Frage aufwerfen, ob sich die Behörde, als sie die umstrittenen Maßnahmen verfügte, von einer offensichtlichen Fehleinschätzung der Grundwassergefährdung hat leiten lassen. Davon kann indessen keine Rede sein, nachdem auch neuere Probebohrungen, die diesem Gutachten zugrundeliegen, Bodenkontaminationen mit mineralölhaltigen Stoffen bis in eine Tiefe von 0,5 m ergeben haben. Daß sich bei Bodenproben bis in 1 m Tiefe eine deutliche Abnahme der Schadstoffgehalte gezeigt hat und deren Eindringen in das Grundwasser nicht festgestellt werden konnte, stellt die Gefahreneinschätzung, von der sich die Behörde beim Erlaß der Verfügung hat leiten lassen, umso weniger in Frage, als die Empfehlungen aus dem zwei Jahre zuvor erstatteten Gutachten, die rechtlich als Vorbeugemaßnahmen zur Bewältigung jedenfalls nicht völlig undenkbarer Grundwassergefährdungen im oben beschriebenen Sinne einzustufen sind, auch in dem neuen Gutachten ausdrücklich wiederholt werden.
Ein anderes Ergebnis wäre auch dann nicht gerechtfertigt, wenn man in der Annahme, es handele sich bei der angefochtenen Verfügung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, bei der richterlichen Beurteilung der angefochtenen Verfügung auf die Sachlage im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung abstellen würde. Das Gutachten vom 20.9.1991 gibt entgegen der Ansicht des Klägers keinen Anlaß zu der Annahme, der Autowrackplatz entspreche so, wie er betrieben wird, jedenfalls heute den abfall- und wasserrechtlichen Anforderungen, sei also jetzt lediglich formell illegal und offenkundig genehmigungsfähig. Ob die nach wie vor bestehenden und für die Einschätzung einer möglichen Grundwassergefährdung im Sinne des § 34 WHG auch relevanten zahlreichen Mängel des Autowrackplatzes nur durch eine Versagung der abfallrechtlichen Genehmigung oder möglicherweise gemäß § 8 AbfG mit Nebenbestimmungen in einem Planfeststellungsbeschluß zu bewältigen sind, wird in dem anhängigen Planfeststellungsverfahren zu prüfen, kann aber aus den oben genannten Gründen nicht der Maßstab für die Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der Betriebsuntersagung sein. Unter diesen Umständen kommt es auch auf den im Berufungsverfahren angebotenen Sachverständigenbeweis hier nicht an.
Sieht man von der auch derzeit nicht bewältigten Grundwassersituation ab, so steht dem Vorwurf, die Betriebsuntersagung sei unverhältnismäßig, weil die Anlage schon jetzt als offenkundig genehmigungsfähig beurteilt werden müsse, auch die bisher nicht geklärte städtebauliche Situation gegenüber, die gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 AbfG im abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren zu berücksichtigen ist. Wie sich aus einem Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 27.1.1986 (S. 176 der Behördenakten) an die damaligen Interessenvertreter des Klägers ergibt, hat die Stadt Ludwigsburg bereits deutlich gemacht, daß sie das Vorhaben im Widerspruch mit den Belangen des Städtebaus sieht.
Außer Verhältnis zu dem erstrebten Erfolg steht die Betriebsuntersagung schließlich nicht deshalb, weil sie den Kläger nach seinem Vorbringen seiner wirtschaftlichen Existenzgrundlage beraubt. Die abfallrechtlichen Allgemeinwohlanforderungen stehen, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 4.2.1991, a.a.O.) hervorgehoben hat, nicht unter dem Vorbehalt des finanziellen Leistungsvermögens. Gesetzliche Verpflichtungen, die an den Betrieb einer Autowrackanlage nach § 5 in Verb. mit den §§ 4 und 7 AbfG geknüpft sind, können nicht am Fehlen der wirtschaftlichen Voraussetzungen beim Betreiber scheitern. Es ist daher rechtlich nicht zu beanstanden, daß die Behörde dem Kläger auch im Hinblick auf erhebliche wirtschaftliche Einbußen zumutet, den Betrieb jedenfalls solange einzustellen, bis die derzeit einer Genehmigung noch entgegenstehenden Probleme in dem anhängigen Planfeststellungsverfahren bewältigt sein werden. Mehr verlangt die auf diesen Zeitpunkt beschränkte Betriebsuntersagung nicht von ihm.
Auch die Anordnung, die auf dem Grundstück lagernden Autowracks, Wrackteile und wassergefährdenden Stoffe vollständig abzuräumen (Nr. 2 Satz 1 der Verfügung vom 23.3.1989) hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet. Der Senat kann bei dieser Feststellung uneingeschränkt auf die zutreffende Begründung des angefochtenen Urteils verweisen, die durch das Berufungsvorbringen nicht in Frage gestellt wird (vgl.§ 130 b VwGO). Auch für dieses Ergebnis ist das Beweisangebot des Klägers in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unerheblich. Entscheidend ist, daß sich die Behörde beim Abschluß des Verwaltungsverfahrens, der jedenfalls für diesen Teil der Verfügung der maßgebende Beurteilungszeitpunkt ist, die Sachlage auch aufgrund des damals vorhandenen, vom Kläger selbst vorgelegten Gutachtens so darstellte, daß von der Möglichkeit einer Grundwassergefährdung durch die gelagerten Autowracks, Wrackteile und wassergefährdenden Stoffe ausgegangen werden mußte. Würde sich aufgrund eines neuen Gutachtens eine solche Gefährdung jetzt als nicht vorhanden erweisen, könnte dieser Umstand allenfalls der Vollstreckung, nicht jedoch der Rechtmäßigkeit dieses Teils der Verfügung entgegengehalten werden. Rechtmäßig ist, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, auch die Auflage, dem Landratsamt nachzuweisen, wie diese Stoffe entsorgt werden (Nr. 2 Satz 2 der Verfügung); sie findet ihre Rechtsgrundlage im § 11 Abs. 2 Satz 1 AbfG, der über § 5 AbfG auch auf Autowrackanlagen anwendbar ist (vgl. dazu Urt. des Senats v. 4.2.1990, a.a.O. Daß sich die Behörde bei diesem Verlangen dem Kläger gegenüber eines unverhältnismäßigen Überwachungsmittels bedient hätte, ist nicht ersichtlich.
Schließlich kann auch der Senat nicht feststellen, daß das Landratsamt dem Kläger zu Unrecht aufgegeben hätte, das von Öl, Benzin und Batterieflüssigkeit etc. verunreinigte Erdreich auszuheben und auf einer dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage schadlos zu beseitigen (Nr. 3 der Verfügung vom 23.3.1989). Die Behörde hat diesen Teil der Verfügung zu Recht auf § 82 Abs. 1 WG gestützt und ist dabei zutreffend von der Annahme ausgegangen, daß die Entfernung und schadlose Entsorgung des verseuchten Erdreichs erforderlich und auch geeignet ist, um der Gefahr einer Grundwasserverunreinigung entgegenzuwirken, die nach den oben getroffenen Feststellungen beim Abschluß des Verwaltungsverfahrens jedenfalls nicht außerhalb jeder nur denkbaren Möglichkeit lag. Daß das noch nicht abgeschlossene Planfeststellungsverfahren eine solche Anordnung selbst dann nicht ausschließt, wenn es zu der begehrten abfallrechtlichen Genehmigung des Autowrackbetriebs führen sollte, hat das Verwaltungsgericht mit Gründen, denen sich der Senat anschließt, im einzelnen zutreffend ausgeführt. Gesichtspunkte, die die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme in Frage stellen könnten, sind nicht ersichtlich. Vor allem war die Behörde aus den gleichen Gründen, die oben schon zur Betriebsuntersagung dargelegt worden sind, nicht gehalten, von dieser Maßnahme wegen der wirtschaftlichen Folgen und Belastungen, die mit ihr für den Kläger verbunden sind, abzusehen.
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References: § 20
 § 1
 § 20
 § 82
 § 5
 § 34
 § 20
 § 9
 § 2
 § 15
 § 1
 § 34
 § 3

§ 11
 § 20
 § 5
 § 9
 § 2
 § 3
 § 9
 § 17
 § 20
 § 82
 § 95
 § 96
 § 13
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 § 20
 § 20
 § 7
 § 5
 § 9
 § 9
 § 2
 § 17
 § 2
 § 3
 § 20
 § 64
 § 20
 § 7
 § 4
 § 130
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 8
 § 2
 § 5
 § 11
 § 5
 § 82