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Timestamp: 2016-10-21 13:15:26+00:00

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112 IB 13
112 Ib 134. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. Januar 1986 i.S. IKEA-Lager + Service AG gegen Eidg. Finanzdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 42 al. 1 LD et 82 al. 1 OLD; autorisation pour l'exploitation d'un entrep�t douanier par une maison de commerce sp�cialis�e. Lorsque les crit�res � prendre en consid�ration pour porter la d�cision ne peuvent �tre tir�s de la r�gle de droit, l'octroi de l'autorisation rel�ve de l'appr�ciation de l'administration (consid. 4). Si une seule entreprise est int�ress�e par l'�tablissement d'un entrep�t douanier, un besoin �conomique g�n�ral au sens de l'art. 42 al. 1 LD fait en principe d�faut. Peu importe, � cet �gard, que le nouvel entrep�t douanier permette la cr�ation de nouveaux emplois et une augmentation de la recette fiscale (consid. 5a). Faits � partir de page 14
BGE 112 Ib 13 S. 14
Die IKEA-Lager + Service AG mit Sitz in Sissach (nachfolgend IKEA genannt) geh�rt zum IKEA-Konzern, welcher in mehreren westeurop�ischen L�ndern sowie in Kanada M�belverkaufsgesch�fte betreibt.
Die IKEA plant in Itingen/BL den Bau eines mehrgliedrigen Lager- und Verwaltungsgeb�udes. Das Lager ist vorwiegend dazu bestimmt, M�bel aus S�d- und Osteuropa aufzunehmen. Vom j�hrlichen Lagerumsatz (ca. 260'000 m3) sollen rund 90'000 m3 aus Spanien, Italien und Frankreich stammen. Weitere 90'000 m3 werden in der DDR, Jugoslawien und Ungarn hergestellt. Die ebenfalls eingelagerten Kleinartikel und Textilien haben ihren Ursprung in Portugal sowie im Fernen Osten.
Das neue Lager wird vorwiegend Transitfunktionen �bernehmen, denn 91% des Volumens sind f�r die Verkaufsgesch�fte in der Bundesrepublik Deutschland, Holland, Frankreich und �sterreich bestimmt. Lediglich 9% sollen in der Schweiz abgesetzt werden. Nach Auffassung der IKEA kann die Anlage die ihr zugedachte Hauptaufgabe einer Nachschubbasis f�r die erw�hnten L�nder nur erf�llen, wenn ihr der Status eines Zollfreilagers zuerkannt werde; das Vorhaben sei wirtschaftlich nur tragbar, wenn die aus S�d- und Osteuropa stammenden, in der Schweiz an sich zollpflichtigen M�bel, unverzollt wieder ausgef�hrt werden k�nnten.
BGE 112 Ib 13 S. 15
Mit Verf�gung vom 1. M�rz 1985 lehnte es das Eidgen�ssische Finanzdepartement ab, der IKEA den Betrieb eines firmenspezifischen Zollfreilagers zu bewilligen. Zur Begr�ndung wurde im wesentlichen ausgef�hrt, "rein kapazit�tsm�ssig" sei ein allgemeines wirtschaftliches Bed�rfnis nach einem weiteren Zollager, wie es von Art. 42 Abs. 1 des Zollgesetzes (ZG; SR 631.0) gefordert werde, "nicht unbedingt gegeben". In den �ffentlichen Freilagern der Nordschweiz st�nden gen�gend Landreserven zur Verf�gung, auf denen sich das Projekt realisieren lasse. Unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen wirtschaftlichen Bed�rfnisses sei unerheblich, ob sich das Vorhaben g�nstig auf die Besch�ftigungssituation und die strukturelle Gliederung der Standortregion sowie die Fiskaleinnahmen der interessierten Gemeinwesen auswirke. W�rde der IKEA eine Bewilligung erteilt, so m�sste �hnlichen Begehren anderer Unternehmen ebenfalls nachgegeben werden. Ausserdem h�tten sich die von der Oberzolldirektion befragten Stellen mehrheitlich gegen die Schaffung eines firmeneigenen Zollagers der IKEA ausgesprochen.
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die IKEA die Aufhebung der Verf�gung des Eidgen�ssischen Finanzdepartements, die Erteilung der nachgesuchten Freilagerbewilligung sowie - eventualiter - die R�ckweisung der Sache an die Vorinstanz. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann ger�gt werden, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt fehlerhaft ermittelt oder Bundesrecht verletzt. Als Rechtsverletzung gilt u.a. auch der Missbrauch oder die �berschreitung des Ermessens. Dagegen kann der Einwand der Unangemessenheit der angefochtenen Verf�gung nur in einigen wenigen - hier nicht zutreffenden - F�llen erhoben werden (Art. 104 lit. a-c OG).
Die f�r die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles massgebenden Rechtss�tze lauten wie folgt:
Art. 42 Abs. 1 ZG
Zur Lagerung unverzollter G�ter kann das Eidgen�ssische Finanz- und Zolldepartement Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften Zollager (Zollfreibezirke und eidgen�ssische Niederlagsh�user) bewilligen, wenn ein allgemeines wirtschaftliches Bed�rfnis besteht, so vor allem f�r die Wiederausfuhr oder eine noch ungewisse Bestimmung der Waren. Die BGE 112 Ib 13 S. 16Bewilligung kann mit Auflagen verbunden und von finanziellen Leistungen abh�ngig gemacht werden.
Art. 82 Abs. 1 ZV
Zollager (Zollfreibezirke und eidgen�ssische Niederlagsh�user) im Sinne von Artikel 42 ZG werden bewilligt, wenn das Bed�rfnis nachgewiesen und Gew�hr geboten ist, dass das Lager jedermann unter gleichen Voraussetzungen offensteht. Auf die Erf�llung der zweitgenannten Bedingung kann mit R�cksicht auf besondere Verh�ltnisse ausnahmsweise verzichtet werden. Zur Bed�rfnisfrage werden n�tigenfalls die interessierten Wirtschaftskreise angeh�rt.
3. Nach Art. 42 Abs. 1 ZG k�nnen nur Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften in den Genuss einer Bewilligung gelangen. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber den Betrieb von Zollagern solchen Gesellschaften vorbehalten, die den Zugang f�r jedermann unter den gleichen Bedingungen gew�hrleisten (BBl 1972 II 232). Aufgrund der Gesetzesmaterialien bestehen keine Anhaltspunkte, dass Bewilligungen auch an Firmen erteilt werden k�nnen, welche sie nur beanspruchen, um die Lagerung und Verteilung der eigenen Waren nach rationellen Gesichtspunkten organisieren zu k�nnen. Es erscheint deshalb als fraglich, ob der Bundesrat �berhaupt befugt war, in die Zollverordnung - einer blossen Vollzugsverordnung - eine Bestimmung aufzunehmen, die es erm�glicht, einen der Zwecke von Art. 42 Abs. 1 ZG - die Offenhaltung der Zollager f�r jedermann - zu vereiteln. Des weitern ist im vorliegenden Fall offen, ob die Beschwerdef�hrerin, bei der es sich nicht um eine Bahnverwaltung handelt, als Lagerhausgesellschaft betrachtet werden kann. Als solche k�nnte sie nur gelten, wenn ihr Zweck darin best�nde, das sog. Lagergesch�ft zu betreiben, d.h. sich �ffentlich zur Aufbewahrung von G�tern anzubieten (vgl. Art. 482 Abs. 1 OR; BLUMENSTEIN, Grundz�ge des schweizerischen Zollrechts, S. 85). Diese Fragen brauchen indessen nicht weiter gepr�ft zu werden, wenn sich erweist, dass das Gesetz die Erteilung der Bewilligung ins Ermessen des Eidgen�ssischen Finanzdepartements stellt und dessen Ermessensbet�tigung im vorliegenden Fall nicht gegen Bundesrecht verst�sst.
4. Nach dem Wortlaut von Art. 42 Abs. 1 ZG kann das Eidgen�ssische Finanzdepartement Zollager bewilligen. Welcher Ermessensspielraum damit der Beh�rde einger�umt ist, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Die geltende Fassung dieser Gesetzesvorschrift geht zur�ck auf die �nderung vom 6. Oktober 1972. Eines der Ziele der Revision bestand darin, das Verfahren beweglicher zu gestalten, um f�r die BGE 112 Ib 13 S. 17sich rasch �ndernden Wirtschafts- und Verkehrsverh�ltnisse zweckm�ssige Zoll�sungen zu erm�glichen (BBl 1972 II 229). Den Voten der Kommissionssprecher in den eidg. R�ten ist zu entnehmen, dass mit der Neuformulierung von bisher allzu rigorosen Vorschriften Ermessensspielr�ume geschaffen werden sollten (Amtl. Bulletin 1972 NR S. 1530, SR S. 658). Ob die neuen Bestimmungen dieser Zielsetzung in allen Belangen gerecht werden, kann dahingestellt bleiben; eine Lockerung trat jedoch insofern ein, als die Errichtung von Zollagern seither nicht mehr auf wichtige Handelspl�tze und Orte mit Hauptzoll�mtern beschr�nkt ist (vgl. aArt. 82 ZV), sondern �berall m�glich sein soll, wo sich ein allgemeines wirtschaftliches Bed�rfnis manifestiert.
Durch die �nderung wurde demnach die Zahl der m�glichen Standorte von Zollagern erheblich erweitert. Die Natur der vom Eidgen�ssischen Finanzdepartement zu treffenden Bewilligungsentscheide erfuhr indessen keine Ver�nderung. Die Verwaltung hat nach wie vor aufgrund von Zweckm�ssigkeits�berlegungen zu entscheiden, ob �berhaupt ein neues Lager er�ffnet werden darf. Sie kann sich dabei von Kriterien leiten lassen, die sich rechtlicher �berpr�fung weitgehend entziehen. Es ist mithin keine Rechtsfrage, ob sich das von einem Gesuchsteller geplante Zollager mit den Grunds�tzen einer rationellen Verwaltung sowie mit den Erfordernissen der Zollsicherheit vereinbaren l�sst oder ob ein ausreichendes wirtschaftliches Bed�rfnis besteht. K�nnen aber die entscheidrelevanten Kriterien nicht der Rechtsordnung entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung im Ermessen der Verwaltung. Diese Wahlfreiheit zwischen Gutheissung und Abweisung eines Gesuchs - in der Literatur als Entschliessungsermessen bezeichnet - schliesst einen unbedingten Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung zum vornherein aus (vgl. zum Begriff des Entschliessungsermessens: IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. S. 405; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. S. 304). Die beschr�nkte Justitiabilit�t bewirkt, dass das Bundesgericht, das den angefochtenen Entscheid in erster Linie auf seine Rechtm�ssigkeit hin pr�fen muss (Art. 104 lit. a OG), nur Grund zum Einschreiten hat, wenn der beh�rdliche Ermessensspielraum �berschritten oder missbraucht wurde. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, ist im folgenden zu untersuchen.
5. a) Bevor entschieden werden kann, ob die Vorinstanz ihr Ermessen bei der Beurteilung der Intensit�t des Bed�rfnisses nach Zollagerraum gesetzm�ssig ausge�bt hat, muss gepr�ft werden, ob BGE 112 Ib 13 S. 18ihrer Auslegung des Begriffs des allgemeinen wirtschaftlichen Bed�rfnisses gefolgt werden kann. In dieser Hinsicht kann die Auffassung des Eidgen�ssischen Finanzdepartementes nicht beanstandet werden, wonach das Interesse einer einzelnen Unternehmung zum vornherein nicht ausreiche, um ein allgemeines wirtschaftliches Bed�rfnis zu bejahen, denn Zollager m�ssen grunds�tzlich jedermann offenstehen und d�rfen nur in Ausnahmef�llen einem oder mehreren bestimmten Ben�tzern vorbehalten werden (BBl 1972 II 232). Daran verm�gen auch die Einw�nde der Beschwerdef�hrerin nichts zu �ndern, wonach sich die wirtschaftliche Bedeutung des Projekts in der Zahl der neu geschaffenen Arbeitspl�tze und dem Ausmass der voraussichtlichen fiskalischen Vorteile zeige. Diese Auswirkungen sind zwar klarerweise wirtschaftlicher Natur, haben aber mit der hier zu entscheidenden Frage direkt nichts zu tun. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 42 ZG kann n�mlich nur von Bedeutung sein, ob ein wirtschaftliches Bed�rfnis nach einem Zollager besteht, nicht jedoch, ob in einem bestimmten Wirtschaftsraum aus strukturellen Gr�nden neue Arbeitspl�tze geschaffen werden m�ssen oder ob mit h�heren Steuereinnahmen gerechnet werden kann. Die Vorinstanz hat daher dem Begriff des allgemeinen wirtschaftlichen Bed�rfnisses keinen unzutreffenden Sinngehalt beigelegt.
b) Weder das Zollgesetz noch die Zollverordnung geben Anhaltspunkte daf�r, wann von einem ausreichenden wirtschaftlichen Bed�rfnis gesprochen werden kann. Da das Bundesgericht nicht besser als die Verwaltung bef�higt ist, die in dieser Hinsicht zu stellenden Anforderungen zu definieren, muss der Vorinstanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden werden (vgl. GRISEL, Trait� de droit administratif, Bd. I, S. 334).
Das Eidgen�ssische Finanzdepartement vermag aus den eingeholten Stellungnahmen der interessierten Wirtschaftskreise und Beh�rden kein allgemeines Bed�rfnis nach zus�tzlichem Zollagerraum herauszulesen. Es ist der Auffassung, die in den Lagern Basel-Dreispitz, Schaffhausen und insbesondere Embrach vorhandene Reserve reiche aus, um den Bedarf der Beschwerdef�hrerin sowohl qualitativ wie quantitativ abzudecken. Das Departement st�tzt sich dabei vorwiegend auf die �usserungen des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, der Vereinigung der Schweizerischen Freilager und des Verbandes Schweizerischer Lagerh�user. Den Stellungnahmen des Regierungsrates und der Volkswirtschafts- und Sanit�tsdirektion des Kantons Baselland kann das Departement BGE 112 Ib 13 S. 19deshalb nicht folgen, weil diese ausschliesslich fiskalische und besch�ftigungspolitische �berlegungen enthalten.
Unter diesen Umst�nden kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz habe mit der Feststellung, es fehle der Nachweis eines allgemeinen wirtschaftlichen Bed�rfnisses nach zus�tzlichem Zollfreilagerraum, ihr Ermessen �berschritten oder missbraucht, denn aufgrund der eingeholten Stellungnahmen bestehen sowohl Anhaltspunkte f�r ein ausreichendes wie f�r ein (f�r spezifische W�nsche der Beschwerdef�hrerin) ungen�gendes Raum- bzw. Fl�chenangebot. Wenn sich die Vorinstanz auf den Standpunkt stellt, das Bed�rfnis der Beschwerdef�hrerin k�nne mit den vorhandenen Einrichtungen im Raum Nord- bzw. Ostschweiz gedeckt werden, so vermag sie sich dabei auf die Aussagen namhafter Wirtschaftskreise zu st�tzen. Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, diese Feststellung, welche sich im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums bewegt, in Zweifel zu ziehen. Dies umso weniger, wenn ber�cksichtigt wird, dass vom geplanten Bauvolumen von 42'000 m3 nur 17'000 m3 f�r den zollfreien Warenverkehr ben�tigt werden, die restlichen 25'000 m3 jedoch f�r die Transitlagerung von M�beln aus dem EG-/EFTA-Raum bestimmt sind, die mittels Warenverkehrsbescheinigungen abgefertigt werden k�nnen.
Die Beschwerdef�hrerin wendet gegen diese Berechnung der Vorinstanz zwar ein, sie beruhe auf Annahmen in bezug auf die gegenw�rtige Situation, welche sich aufgrund wirtschaftlicher oder politischer Entwicklungen rasch ver�ndern k�nne. Dem Grundsatz nach widerlegt sie die Berechnung indes nicht. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass - jedenfalls zur Zeit - nicht einmal die H�lfte des geplanten Volumens f�r die Zollagerung ben�tigt wird. Die Vermutung, die nachgesuchte Bewilligung besitze f�r die Beschwerdef�hrerin nicht die von dieser behauptete Bedeutung, wird ferner gest�tzt durch die Tatsache, dass mit den Bauarbeiten bereits vor Abschluss des vorliegenden Verfahrens begonnen wurde. Wenn das Interesse der Beschwerdef�hrerin am Lager Itingen tats�chlich vorwiegend von der Zollagerbewilligung abhinge, so h�tte sie mit der Ausf�hrung des Vorhabens, welches Kosten von ca. Fr. 60 Mio. ausl�st, mit Sicherheit zugewartet.
c) Im Zusammenhang mit der Bed�rfnisabkl�rung durch die Vorinstanz erhebt die Beschwerdef�hrerin die R�ge der unvollst�ndigen Sachverhaltsfeststellung. Der angefochtene Entscheid erging vor allem gest�tzt auf das Ergebnis der Umfrage unter den interessierten BGE 112 Ib 13 S. 20Wirtschaftskreisen. Diese Stellungnahmen waren gen�gend und geeignet, um festzustellen, ob ein ausreichendes Bed�rfnis besteht und ob dieses durch das vorhandene Angebot qualitativ wie quantitativ befriedigt werden kann. Es ist unter den gegebenen Umst�nden nicht ersichtlich, welche zus�tzlichen Erhebungen noch n�tig gewesen w�ren.
6. Das Eidgen�ssische Finanzdepartement begr�ndet seinen Entscheid u.a. damit, dass der Zollverwaltung aus dem Betrieb eines zus�tzlichen Freilagers Belastungen erw�chsen, denen zu begegnen sie nicht in der Lage w�re. Mit dem derzeitigen Personalbestand k�nne die dauernde �berwachung einer solchen Anlage nicht gew�hrleistet werden und die Bereitstellung von sieben bis neun zus�tzlichen Beamten sei angesichts des Personalstopps ausgeschlossen.
Die Zollverwaltung hat die ihr durch Gesetz �bertragenen Aufgaben ohne Einschr�nkung zu erf�llen. Liegt aber die �bernahme weitere Aufgaben in ihrem Ermessen, so ist sie befugt und verpflichtet, auch die personellen und organisatorischen Auswirkungen zu ber�cksichtigen. In dieser Beziehung vermag das Bundesgericht nicht abzusch�tzen, welche Konsequenzen sich aus einer Zollagerbewilligung erg�ben. Da es sich um rein technische und administrative Fragen handelt und die Zollverwaltung allein die Verantwortung f�r den l�ckenlosen Zollbezug tr�gt, muss ihr auch hier ein breiter Beurteilungs- und Ermessensrahmen zugestanden werden. Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte, die den von der Vorinstanz errechneten Personalbedarf in Frage zu stellen verm�chten.
Art. 42 al. 1 LD,
Art. 104 lit. a-c OG,
Art. 82 Abs. 1 ZV,
Art. 482 Abs. 1 OR suite... ,
Art. 104 lit. a OG,
Art. 42 ZG

References: Art. 42

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