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LA INDEFINICION DEL PLAZO DE PRESCRIPCION DE LA ACCION DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PARA DETERMINAR LA OBLIGACION TRIBUTARIA - PDF
LA INDEFINICION DEL PLAZO DE PRESCRIPCION DE LA ACCION DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PARA DETERMINAR LA OBLIGACION TRIBUTARIA
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Adrián Romero Escobar
1 LA INDEFINICION DEL PLAZO DE PRESCRIPCION DE LA ACCION DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PARA DETERMINAR LA OBLIGACION TRIBUTARIA María Eugenia Caller Ferreyros (*) INTRODUCCION La prescripción, en una noción genérica, se puede entender como un medio o modo por el cual, en ciertas condiciones, el decurso del tiempo modifica sustancialmente una relación jurídica, siendo que, en el caso de la prescripción extintiva, el efecto jurídico que el decurso del tiempo produce es que el titular de un derecho no podrá ejercitar útilmente la acción que le es correlativa para hacer efectiva su pretensión. 1 En materia tributaria, los plazos de prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, exigir su pago y aplicar sanciones, así como las causales de interrupción y suspensión de tales acciones, se encuentran regulados en el Capítulo V del Texto Unico Ordenado del Código Tributario (en adelante, el Código Tributario ), aprobado por Decreto Supremo N EF, siendo el propósito del presente artículo analizar algunos de los cambios normativos dispuestos mediante los Decretos Legislativos N s. 953 y 981, vigentes a partir del 6 de febrero de 2004 y 1 de abril de 2007, respectivamente, que pueden conllevar a que la acción de la Administra- (*) Socia del Estudio Echecopar Abogados. Ex Presidenta del Tribunal Fiscal. Abogada por la Universidad de Lima. Con estudios culminados de Maestría en Tributación y Política Fiscal en la Universidad de Lima. 1 VIDAL RAMIREZ, Fernando. Prescripción Extintiva y Caducidad. Gaceta Jurídica, Cuarta Edición. Lima, Perú. Marzo 2002, página Revista 46 - febrero
2 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... ción Tributaria para determinar la obligación tributaria sea imprescriptible y, por consiguiente, atentar contra la seguridad jurídica de los deudores tributarios. LA SEGURIDAD JURIDICA COMO FUNDAMENTO DE LA PRES- CRIPCION El Derecho, como señala Marcial Rubio, ha considerado necesario establecer plazos dentro de los cuales se debe ejercitar los derechos, y otros plazos en los que la inactividad del titular determina su privación o desprotección de aquello que jurídicamente le corresponde, siendo la razón de ello el crear seguridad jurídica en el todo social en referencia a quien es el titular efectivo de los derechos, así como el garantizar a quien tiene un deber o una deuda, que no pesará indefinidamente sobre él y sus herederos, la responsabilidad de cumplir. La sola posibilidad de que algo sea eternamente exigible plantearía al Derecho gravísimos problemas y, probablemente, haría imposible no sólo la vida social sino también la administración de justicia. 2 En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Fiscal en la Resolución N , al reconocer a la seguridad jurídica como fundamento de la prescripción. En efecto, en dicha Resolución se señala que el fundamento de la prescripción está en la necesidad de dar un plazo determinado a las situaciones de incertidumbre, de manera que quien presente una conducta de inacción por el tiempo indicado en la norma perderá la oportunidad para hacer valer algún derecho, es decir, la seguridad jurídica tiene por expresión a la preclusividad, o lo que es lo mismo, que las situaciones de pendencia o claudicantes que pueden afectar al área de intereses personales o patrimoniales del ciudadano no se prolonguen de modo indefinido. 3 2 RUBIO CORREA, Marcial. Prescripción, Caducidad y otros conceptos en el nuevo Código Civil. Fundación. M.J. Bustamente De la Fuente. Lima 1987, páginas RTF N En este sentido véase: Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XXII, Driskill, Buenos Aires, 1991, p Asimismo, Rubio Correa sostiene que la prescripción tiende a estabilizar las relaciones y situaciones jurídicas en la sociedad. Al respecto véase: Rubio Correa, M., Prescripción y Caducidad. La extinción de acciones y derechos en el Código Civil, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1997, p Revista 46 - febrero 2008
3 María Eugenia Caller Ferreyros LOS PLAZOS DE PRESCRIPCION Y LAS CAUSALES DE INTE- RRUPCION Y SUSPENSION El Artículo 43 del Código Tributario establece que la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe a los cuatro (4) años, y a los seis (6) años para quienes no hayan presentado la declaración respectiva. El cómputo del término prescriptorio con que cuenta la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, conforme con lo dispuesto en el Artículo 44 del citado Código, se inicia a partir del 1 de enero del año siguiente a la fecha en que vence el plazo para la presentación de la declaración anual respectiva o, cuando no exista tal obligación, a partir del 1 de enero del año siguiente de la fecha en que la obligación sea exigible, respecto de tributos que deban ser determinados por el deudor tributario, o a partir del 1 de enero del año siguiente de la fecha de nacimiento de la obligación tributaria, en los casos de tributos que deban ser determinados por la Administración Tributaria. Al respecto, es de resaltar que si bien la prescripción debe comenzar desde el día en que nace la acción, esto es, el derecho que puede ejercitarse, entendemos que la finalidad del citado Artículo 44, al uniformizar la fecha de inicio del término prescriptorio y, en caso de no presentarse ninguna causal de interrupción o suspensión, la fecha de término del mismo, habría sido facilitar a la Administración Tributaria el cómputo del plazo de prescripción de su acción para determinar la obligación tributaria. En cuanto a las causales de interrupción y suspensión del plazo de prescripción, estas se encuentran reguladas en los Artículos 45 y 46 del Código Tributario, siendo pertinente recurrir a la doctrina civil para efectos de una mejor comprensión sobre qué debe entenderse como causal de interrupción o suspensión del plazo de prescripción. Así tenemos que la interrupción de la prescripción, según Vidal Ramírez, 4 sólo se produce cuando ya se ha iniciado el decurso prescriptorio y por causas sobrevivientes al nacimiento de la acción, siendo que tales 4 VIDAL RAMIREZ, Fernando. Ob. Cit, página 146. Revista 46 - febrero
4 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... causas consisten en una manifestación de la voluntad emanada del prescribiente reconociendo el derecho de aquel contra el cual prescribe, o, en una manifestación de voluntad del propio titular de la pretensión que origina su derecho para hacerla valer. En cambio la causal de suspensión de la prescripción, que también puede presentarse desde el día en que se inicia el decurso prescriptorio por ser la acción ya ejercitable, como bien señala Enneccerus, 5 es para que no deba contarse, dentro del plazo de prescripción, el tiempo durante el cual el titular no puede demandar o, al menos, no puede exigírsele que promueva su acción. Por su parte, Coviello señala que las causas de impedimento o suspensión se fundan o en la imposibilidad jurídica o en la dificultad de hecho de ejercitar el derecho, en tanto que las causales de interrupción constituyen un ejercicio del derecho. Agrega dicho autor, que La suspensión produce el efecto de hacer que no corra la prescripción durante aquel tiempo en que el impedimento subsiste; la interrupción destruye la eficacia del tiempo transcurrido anteriormente, por cuanto lo hace inútil para la prescripción. Cesada la causa de suspensión, el tiempo que transcurre después se suma útilmente al que transcurrió antes del nacimiento de aquella causa; mientras que, cesada la causa de la interrupción, el tiempo posterior no se suma al anterior, sino que comienza un período de prescripción, nuevo y distinto. 6 La diversidad jurídica del régimen jurídico a que se someten ambas figuras -suspensión e interrupción del plazo de prescripción-, como bien señala Martín Cáceres, 7 es reflejo de la diferencia esencial existente entre ellas: la suspensión no supone ruptura del silencio de la relación jurídica, sino imposibilidad objetiva del ejercicio del derecho, pues, mientras que la interrupción del plazo de prescripción tiene su presupuesto en el ejercicio del derecho, la suspensión ex lege, se justifica precisamente por la imposibilidad objetiva de ejercitar el derecho. 5 ENNECCERUS, Ludwig y otros. Tratado de Derecho Civil. Tomo I. Parte General II, Vol. 2, página Citado por Vidal Ramírez, Fernando. Ob. Cit, página COVIELLO, Nicolás. Doctrina General del Derecho Civil. Unión Tipográfica Editorial Hispano Americana. Cuarta Edición, México, página MARTIN CACERES, Adriana Fabiola. La Prescripción del Crédito Tributario. Instituto de Estudios Fiscales. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1994, páginas 133 y Revista 46 - febrero 2008
5 María Eugenia Caller Ferreyros Pues bien, respecto de la regulación de las causales de interrupción y suspensión del plazo de prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, los cambios legislativos más relevantes han sido introducidos mediante las modificaciones a los citados Artículos 45 y 46, dispuestas por los Decretos Legislativos N s. 953 y 981. En efecto, en los Artículos 45 8 y 46 9 del Código Tributario, antes de la modificación dispuesta por el Decreto Legislativo N 981, se listaban las causales de interrupción y suspensión de la prescripción, siendo de cargo del operador de derecho interpretar qué causales resultaban de aplicación a cada una de las acciones de la Administración Tributaria, esto es, la acción para determinar la obligación tributaria, la acción para exigir el pago de la obligación tributaria y la acción para aplicar sanciones, y cuáles a la acción del contribuyente para solicitar o efectuar la compensación o solicitar la devolución. 8 El Artículo 45 del Código Tributario, vigente antes de la modificación dispuesta por el Decreto Legislativo N 981, establecía lo siguiente: La prescripción se interrumpe: a) Por la notificación de la Resolución de Determinación o de Multa, b) Por la notificación de la Orden de Pago, hasta por el monto de la misma, c) Por el reconocimiento expreso de la obligación tributaria por parte del deudor, d) Por el pago parcial de la deuda, e) Por la solicitud de fraccionamiento u otras facilidades de pago, f) Por la notificación del requerimiento de pago de la deuda tributaria que se encuentre en cobranza coactiva y por cualquier otro acto notificado al deudor, dentro del Procedimiento de Cobranza Coactiva, g) Por la compensación o la presentación de la solicitud de devolución. El nuevo término prescriptorio se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio. 9 El Artículo 46 del Código Tributario, vigente antes de la modificación dispuesta por el Decreto Legislativo N 981, establecía lo siguiente: La prescripción se suspende: a) Durante la tramitación de las reclamaciones y apelaciones, b) Durante la tramitación de la demanda contencioso-administrativa, del proceso de amparo o de cualquier otro proceso judicial, c) Durante el procedimiento de la solicitud de compensación o de devolución, d) Durante el lapso que el deudor tributario tenga la condición de no habido, e) Durante el plazo en que se encuentre vigente el aplazamiento y/o fraccionamiento de la deuda tributaria, f) Durante el plazo establecido para dar cumplimiento a las Resoluciones del Tribunal Fiscal, g) Durante el lapso en que la Administración Tributaria esté impedida de efectuar la cobranza de la deuda tributaria por mandato de una norma legal, h) Durante el plazo que establezca la SUNAT al amparo del presente Código Tributario, para que el deudor tributario rehaga sus libros y registros. Revista 46 - febrero
6 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... En el caso de la acción para determinar la obligación tributaria, el criterio de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (en adelante, SUNAT ) y que fue validado por el Tribunal Fiscal, en la RTF N , consistía en que los actos atribuibles al deudor tributario interrumpían la prescripción de dicha acción, aún cuando tales actos no implicaran un reconocimiento de una mayor obligación, como es el caso, por ejemplo, de la solicitud de devolución. Respecto del cómputo del término prescriptorio en caso de producirse una causal de interrupción, cabe señalar que el último párrafo del Artículo 45 establecía que El nuevo término prescriptorio para exigir el pago de la deuda tributaria se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio. Dicho párrafo fue modificado por el Decreto Legislativo N 953, lo que constituyó el cambio más relevante de dicho dispositivo respecto del tema que nos ocupa, disponiéndose que El nuevo término prescriptorio se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio, regulación que se mantiene vigente en el texto actual del Artículo 45. Dicho cambio normativo, en nuestra opinión, no debería modificar la premisa de que la acción de la Administración Tributaria se agota con la determinación de la obligación tributaria y que la notificación de la resolución de determinación no conlleva al inicio de un nuevo término prescriptorio respecto de la facultad de la Administración Tributaria de efectuar una determinación suplementaria, aspecto que analizaremos con mayor detalle en los acápites siguientes. Por su parte, la novedad que se introduce con la sustitución de los citados Artículos 45 y 46, dispuesta por el Decreto Legislativo N 981, es que el legislador opta por consignar en forma detallada cuáles son las causales que interrumpen o, de ser el caso, suspenden, cada una de las acciones de la Administración y las acciones del deudor referidas a la compensación y devolución. Así, en el caso de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, en el numeral 1 del citado Artículo 45 se establecen como causales de interrupción: a) la presentación de una solicitud de devolución, 10 b) el reconocimiento expreso de la obligación 10 Se recoge el criterio vertido en la RTF N , según la cual Que los procedimientos de devolución vienen aparejados con la obligación de la Admi- 32 Revista 46 - febrero 2008
7 María Eugenia Caller Ferreyros tributaria, c) la notificación de cualquier acto de la Administración Tributaria dirigido al reconocimiento o regularización de la obligación tributaria o al ejercicio de la facultad de fiscalización de la Administración Tributaria, para la determinación de la obligación tributaria, d) el pago parcial de la deuda, y e) la solicitud de fraccionamiento u otras facilidades de pago. A su vez, en el numeral 1 del citado Artículo 46 se establece que el plazo de prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, se suspende en los siguientes casos: a) durante la tramitación del procedimiento contencioso tributario, b) durante la tramitación de la demanda contencioso-administrativa, del proceso constitucional de amparo o de cualquier otro proceso judicial, c) durante el procedimiento de la solicitud de compensación o de devolución, d) durante el lapso que el deudor tributario tenga la condición de no habido, e) durante el plazo que establezca la SUNAT al amparo del presente Código Tributario, para que el deudor tributario rehaga sus libros y registros, y f) durante la suspensión del plazo para el procedimiento de fiscalización a que se refiere el Artículo nistración de verificar la existencia del crédito solicitado en contraste con la obligación tributaria que corresponde al contribuyente, situación que implica una liquidación del impuesto por parte de la mencionada entidad; Que al respecto consideramos pertinente citar a Adriana Fabiola Martín Cáceres,10 que analizando las causales de interrupción de prescripción según la legislación española, indica que: ( ) el reconocimiento de que un ingreso es indebido es consecuencia de una determinada actividad administrativa de liquidación. Por tanto, la reclamación de ingresos indebidos, si bien no tiene por finalidad la liquidación de la deuda -requisito que en puridad es exigible a la actuación administrativa interruptiva- provoca objetivamente, al igual que la interposición de reclamaciones y recursos, una actividad administrativa de liquidación que rompe el silencio de la relación jurídica tributaria. Por todo ello, estimamos que el ejercicio del derecho al reconocimiento de carácter indebido del ingreso interrumpe el plazo de prescripción de la facultad liquidadora ; Que de esta manera no resulta coherente que una solicitud de devolución o la tramitación de ésta no interrumpa o suspenda el plazo de prescripción de la acción que tiene la Administración para determinar la obligación tributaria del periodo al cual corresponde la devolución, cuando el procedimiento de devolución exige una liquidación del impuesto respecto al cual se realizó el pago indebido o en exceso; Que sostener lo contrario permitiría que un contribuyente recurra al procedimiento de devolución un día antes de vencer el plazo de prescripción de su acción de repetición, encontrándose la Administración limitada en tal supuesto a verificar únicamente el pago realizado y las declaraciones presentadas. Revista 46 - febrero
8 La indefinición del plazo de prescripción de la acción A, dispositivo este último que también ha sido incluido en el Código Tributario por disposición del Decreto Legislativo N 981, estableciéndose por primera vez que el procedimiento de fiscalización que lleve a cabo la Administración debe efectuarse en el plazo de un año, prorrogable por otro año más. Para concluir con las referencias a los principales cambios legislativos dispuestos por el Decreto Legislativo N 981, cabe señalar que con la sustitución del Artículo 46 del Código Tributario se establece que la declaración de nulidad de los actos administrativos o del procedimiento llevado a cabo para la emisión de los mismos, no afecta la suspensión de la prescripción que opera durante la tramitación del procedimiento contencioso o de la demanda contencioso-administrativa. Por lo tanto, procederemos a analizar los cambios normativos antes referidos a fin de evaluar como la interrupción y suspensión del plazo de prescripción durante la fiscalización, la probable interpretación de que la notificación de la resolución de determinación interrumpe el plazo de prescripción de la acción para determinar la obligación tributaria en forma suplementaria, así como la suspensión del plazo de prescripción durante la tramitación del procedimiento contencioso tributario, tanto para la determinación suplementaria como para la determinación inicial en caso se declare la nulidad de la resolución de determinación, puede conllevar a que la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria sea imprescriptible y, por tanto, se atente contra la seguridad jurídica del deudor tributario. EL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACION COMO CAUSAL DE INTERRUPCION Y SUSPENSION DEL PLAZO DE PRESCRIPCION. La facultad de fiscalización de la Administración Tributaria, que puede ser ejercida en forma discrecional y que incluye la inspección, investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, se encuentra regulada en el Artículo 62 del Código Tributario, siendo el conjunto de actos y diligencias que lleve a cabo la Administración Tributaria en ejercicio de tal facultad, un procedimiento administrativo que concluye con la emisión de la resolución de determinación, tal como lo prevé el Artículo 75 del Código Tributario y, específicamente 34 Revista 46 - febrero 2008
9 María Eugenia Caller Ferreyros para el caso de la SUNAT, el Decreto Supremo N EF. 11 El procedimiento de fiscalización no contaba con una regulación expresa en el Código Tributario, siendo recién con la incorporación del Artículo 62-A, dispuesta por el Decreto Legislativo N 981, que se establece lo siguiente: (i) que dicho procedimiento deba efectuarse en el plazo de un (1) año, prorrogable excepcionalmente por otro año más, cuando exista complejidad en la fiscalización (elevado número de operaciones, dispersión geográfica de las actividades o complejidad del proceso productivo, entre otras circunstancias), ocultamiento de ingresos o ventas u otros hechos que determinen indicios de evasión fiscal o cuando el deudor sea parte de un grupo empresarial o forme parte de un contrato de colaboración empresarial y otras formas asociativas (ii) que el citado plazo se compute a partir de la fecha en que el deudor entregue la totalidad de la información o documentación que fuera solicitada por la Administración Tributaria en el primer requerimiento notificado en ejercicio de su facultad de fiscalización, (iii) que el vencimiento del plazo tenga por efecto que la Administración Tributaria no pueda requerir al contribuyente mayor información de la solicitada en el plazo en que debió efectuarse el procedimiento de fiscalización y, (iv) que proceda la suspensión del plazo del procedimiento de fiscalización cuando se presenten algunos de los supuestos previstos legalmente y que, en principio, le impedirían a la Administración Tributaria concluir con dicho procedimiento y determinar la obligación tributaria. En efecto, el plazo del procedimiento de fiscalización, según lo establecido en el citado Artículo 62-A, se suspenderá: (i) durante la tramitación de las pericias, (ii) durante el lapso que transcurra desde que la Administración Tributaria solicite información a autoridades de otros 11 El Artículo I, inciso d) del Decreto Supremo N EF establece que el procedimiento de fiscalización es aquél mediante el cual la SUNAT comprueba la correcta determinación de la obligación tributaria incluyendo la obligación tributaria aduanera así como el cumplimiento de las obligaciones formales relacionadas a ellas y que culmina con la notificación de la resolución de Determinación y de ser el caso, de las Resoluciones de Multa que correspondan por las infracciones que se detecten en el referido procedimiento. No se encuentran comprendidas las actuaciones de la SUNAT dirigidas únicamente al control del cumplimiento de obligaciones formales, las acciones inductivas, las solicitudes de información a personas distintas al Sujeto Fiscalizado, los cruces de información, las actuaciones a que se refiere el Artículo 78 del Código Tributario y el control que se realiza antes y durante el despacho de mercancías. Revista 46 - febrero
10 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... países hasta que dicha información se remita, (iii) durante el plazo en que por causas de fuerza mayor la Administración Tributaria interrumpa sus actividades, (iv) durante el lapso en que el deudor tributario incumpla con la entrega de la información solicitada por la Administración Tributaria, (v) durante el plazo de las prórrogas solicitadas por el deudor tributario, (vi) durante el plazo de cualquier proceso judicial cuando lo que en él se resuelva resulte indispensable para la determinación de la obligación tributaria o la prosecución del procedimiento de fiscalización, o cuando ordena la suspensión de la fiscalización, y (vii) durante el plazo en que otras entidades de la Administración Pública o privada no proporcionen la información vinculada al procedimiento de fiscalización que solicite la Administración Tributaria. De la regulación citada es probable que el plazo del procedimiento de fiscalización, en la mayoría de los casos, dure más de un año, no sólo porque el cómputo del plazo se iniciará a partir de que el contribuyente entregue la totalidad de la información requerida, así como por la amplitud e incluso subjetividad de las causales en que procede la prórroga del plazo de uno a dos años, tal como sucedería, por ejemplo, cuando la Administración Tributaria invoque la complejidad de la fiscalización conforme con lo señalado en el inciso a) del numeral 2 del Artículo 62- A, sino que, adicionalmente a ello, es común que en el desarrollo del procedimiento de fiscalización se requiera realizar pericias por parte de terceros, así como solicitar información a entidades públicas o privadas ubicadas en el país o, incluso, a autoridades de otros países, supuestos estos últimos en los cuales se suspende el plazo del procedimiento de fiscalización. En tal sentido, los efectos que producirá el desarrollo del procedimiento de fiscalización con relación al cómputo del plazo de prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, será la interrupción del término prescriptorio cuando se notifique cualquier acto de la Administración Tributaria dirigido al ejercicio de su facultad de fiscalización, así como la suspensión del mismo durante el plazo que, a su vez, dure la suspensión del plazo de fiscalización. Así tenemos que, iniciado el plazo prescritorio de cuatro años con que cuenta la Administración Tributaria para determinar la deuda tributaria, en la fecha en que surta efecto la notificación de la Carta que presenta 36 Revista 46 - febrero 2008
11 María Eugenia Caller Ferreyros al Agente Fiscalizador y el primer requerimiento a través del cual se inicia el procedimiento de fiscalización, se interrumpirá el plazo prescriptorio, iniciándose nuevamente el cómputo de cuatro años a partir del día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio. Cabe tener presente, que en dicho supuesto aún no se habría iniciado el cómputo del plazo de fiscalización, el que puede ser de un año, prorrogable por otro más, pues este último plazo se inicia a partir de la fecha en que el deudor tributario entregue la totalidad de la información solicitada por la Administración Tributaria. Igualmente, la posterior notificación de cualquier otro acto de la Administración Tributaria dirigido al ejercicio de su facultad de fiscalización, como puede ser cualquier oficio, carta, acta u otro requerimiento de información emitido con posterioridad al inicio del procedimiento de fiscalización, sea que se notifique antes o después de que se inicie el plazo de dicha fiscalización, tendrá por efecto la interrupción del término de prescripción conforme con lo establecido en el inciso c) del numeral 1 del Artículo 45 del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo N 981. Lo expuesto evidencia que la inclusión de la causal de interrupción, prevista en el citado inciso c), tiene por efecto que se presente una permanente interrupción del plazo de prescripción, pues la notificación de cada acto administrativo durante el desarrollo del procedimiento de fiscalización y que conduce a la emisión de la resolución de determinación, interrumpe el plazo de prescripción. Ello, sumado a la ausencia del fundamento de la causal de interrupción, toda vez que, en rigor, es con la notificación de la resolución de determinación que se ejerce la acción de determinar la obligación tributaria y no con aquellos actos previos que conducen a la obtención de la información para validar o modificar la determinación efectuada por el deudor tributario, establece la necesidad de modificar la causal de interrupción del plazo de prescripción prevista en el inciso c) del numeral 1 del Artículo 45 del Código Tributario, tal como se propone en el Proyecto de Ley N 1399/2006-CR, el que actualmente se encuentra pendiente de ser debatido por el Pleno del Congreso, pues cuenta con dictamen favorable de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera. Revista 46 - febrero
12 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... En efecto, mediante dicho Proyecto se propone la sustitución del inciso c) del numeral 1 del Artículo 45 del Código Tributario, en el sentido de que el plazo de prescripción se interrumpa por la notificación de la resolución de determinación u orden de pago, conforme se encontraba regulado en el citado Código antes de la modificación dispuesta por el Decreto Legislativo N 981, y no por aquellos actos administrativos a través de los cuales se desarrolle el procedimiento de fiscalización. Pues bien, ahora cabe analizar los efectos de la suspensión del plazo de prescripción que, sumados a los efectos interruptorios antes referidos, presenta en la actualidad el procedimiento de fiscalización. Así tenemos, que iniciado el plazo de fiscalización y encontrándose en curso el cómputo de un nuevo término prescriptorio de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, dicho término podría ser suspendido en caso se presente alguna de las causales de suspensión del plazo de fiscalización previstas en el citado Artículo 62-A del Código Tributario, siendo pertinente referirnos a aquéllas en que se desconoce el término del período de la suspensión del plazo de fiscalización, toda vez que dicha suspensión está sujeta al cumplimiento de obligaciones de cargo de terceros (peritos, a entidades públicas o privadas ubicadas en el país o, incluso, a autoridades de otros países), como es el caso de proporcionar la información requerida por la Administración Tributaria. En efecto, en tales supuestos se desconoce la fecha de término de la suspensión del plazo de fiscalización y, por ende, del término de la suspensión del plazo de prescripción, pues la suspensión de ambos plazos cesará cuando el tercero cumpla con su obligación, no obstante que dicho cumplimiento sea tardío y, en caso de que no se cumpla con dicha obligación, bajo una interpretación estrictamente literal de los incisos b) y g) del numeral 6 del citado Artículo 62-A, podría llegarse al absurdo de sostener que se mantiene la suspensión de la fiscalización y, por ende, la suspensión del plazo de prescripción hasta que la propia Administración Tributaria decida no esperar la respuesta a su requerimiento de información y proceder a determinar la obligación tributaria sin dicha respuesta. Cabe resaltar, que la información requerida a terceros constituye un medio probatorio cuya obtención por parte de la Administración Tri- 38 Revista 46 - febrero 2008
13 María Eugenia Caller Ferreyros butaria, en la mayoría de los casos, tiene por finalidad desvirtuar o validar la determinación de la obligación tributaria efectuada por el deudor tributario, por lo que, en principio, la demora en su obtención puede justificar que se suspenda el plazo de la acción de determinación de la obligación tributaria. Lo que no tiene justificación alguna, es que el incumplimiento de un tercero conlleve a una suspensión permanente del plazo de prescripción, mas aún cuando subsiste la atribución de la Administración Tributaria de efectuar una determinación suplementaria conforme con lo previsto en el Artículo 108 del Código Tributario o, de ser el caso, una determinación sobre base presunta cuando la contabilidad del deudor no sea fehaciente y siempre que, para tal efecto, se presenten los supuestos previstos en la ley. En suma, en el Artículo 62-A del Código Tributario no sólo se regula un plazo de fiscalización de un año que en la práctica difícilmente se cumplirá como regla general, pues la forma en que se inicia el cómputo de dicho plazo y los supuestos en que procede su prórroga determinan que el plazo sea mucho mayor, sino que adicionalmente en dicho Artículo se han regulado causales de suspensión del plazo de fiscalización que, a su vez, suspenden el plazo de prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, sin que tengan una fecha cierta de término. Por lo tanto, también corresponde revisar la regulación contenida en el citado Artículo 62-A, toda vez que la remisión que contiene el inciso f) del numeral 1 del Artículo 46 del Código Tributario a la suspensión del plazo de fiscalización como causal de suspensión de la prescripción, puede llevar a una extensión del término prescriptorio por un plazo indefinido, vulnerándose así la seguridad jurídica del deudor tributario. Al respecto, cabe señalar que en el Proyecto de Ley N 1399/2006-CR a que nos hemos referido anteriormente, también se propone la sustitución de los incisos 1, 2 y 3 del citado Artículo 62-A, en el sentido de que el procedimiento de fiscalización se efectúe en el plazo de doce meses, computado desde la fecha en que se notifique al contribuyente el primer requerimiento en la fiscalización y no, como ocurre en la actualidad, que el plazo se compute desde que el contribuyente presenta toda la información requerida. Asimismo, en dicho Proyecto se prevé una prórroga de tres meses, eliminándose así las causales genéricas de prórroga que existen en la actualidad por un año adicional. Revista 46 - febrero
14 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... Sin embargo, sería pertinente que con motivo de la tramitación de dicho Proyecto, el Congreso también revise la regulación de las causales de suspensión del plazo de fiscalización previstas en el numeral 6 del citado Artículo 62-A, a fin de evitar la situación descrita en el párrafo precedente al anterior. LA ACCION PARA DETERMINAR LA OBLIGACION TRIBUTARIA SE AGOTA MEDIANTE LA EMISION DE LA RESOLUCION DE DETERMINACION. La Administración Tributaria tiene la facultad de determinar la obligación tributaria, la misma que debe ejercer dentro del plazo de prescripción. En nuestro sistema tributario, en que la mayoría de los tributos son determinados por el deudor tributario, resulta que dicha facultad, precedida a su vez del ejercicio discrecional de la facultad de fiscalización, le permite a la Administración Tributaria modificar la determinación de la obligación tributaria efectuada por el deudor tributario o, de ser el caso, efectuar la determinación que el contribuyente omitió, mediante la emisión de un acto administrativo que se denomina resolución de determinación. Lo mismo sucede en el caso de tributos que deban ser determinados por la Administración Tributaria, siendo la resolución de determinación el acto administrativo a través del cual la Administración determina la obligación tributaria. En efecto, tal como lo señala el Artículo 76 del Código Tributario, La resolución de determinación es el acto por el cual la Administración Tributaria pone en conocimiento del deudor tributario el resultado de su labor destinada a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y establece la existencia del crédito o de la deuda tributaria. La eficacia de la resolución de determinación, en su condición de acto administrativo, se genera a partir de que su notificación legalmente realizada produzca sus efectos, conforme con lo previsto en el Artículo 16 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N (en adelante, la LPAG ), y los Artículos 104, 105 y 106 del Código Tributario. En consecuencia, es mediante la notificación de la resolución de determinación que la Administración Tributaria agota su acción de determinar la obligación tributaria y, como bien señala Hernández 40 Revista 46 - febrero 2008
15 María Eugenia Caller Ferreyros Berenguel, 12 la determinación por la Administración Tributaria es una facultad que legalmente se le atribuye a ella y que ésta debe ejercer dentro de un plazo determinado. Ejercida tal facultad dentro del citado plazo, si como consecuencia de ello se ha establecido una deuda, lo que corresponde es única y exclusivamente exigir su pago y que se inicie el cómputo del plazo prescriptorio establecido para dicho efecto. Dicho criterio ha sido establecido como precedente de observancia obligatoria por el Tribunal Fiscal en su Resolución N , en la que señala que La notificación de la resolución de determinación agota la acción de la Administración para determinar la deuda tributaria, interrumpe la prescripción de la acción para su cobro, dando inicio a un nuevo término prescriptorio de la acción para exigir el pago de la deuda acotada en dicho valor, situación reconocida en el último párrafo del texto original del artículo 45º del Texto Unico Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº EF. En la citada Resolución, se indica que la resolución de determinación lo que hace es poner fin al ejercicio de la acción de determinación y dar inicio al término prescriptorio para cobrar la deuda determinada, siendo aplicable dicha conclusión en todos los casos, sea que se trate de tributos que deban ser determinados únicamente por la Administración o aquellos que son autodeterminables por el deudor tributario y sujetos a verificación o fiscalización posterior por la Administración. En efecto, si se tiene en cuenta que no cabe exigir el pago de una deuda tributaria que previamente no se ha determinado, es con la notificación de la resolución de determinación que se agota la acción de la Administración para determinar la obligación tributaria y se inicia un nuevo término prescriptorio de la acción que puede ejercer la Administración para exigir el pago de la deuda contenida en dicha resolución de determinación. Es de resaltar que el precedente de observancia obligatoria establecido en la citada Resolución N , se sustenta en la regla de la irrevocabilidad de la determinación administrativa o, dicho en otros 12 HERNANDEZ BERENGUEL, Luis. Apuntes para una nueva propuesta sobre prescripción y caducidad de la deuda tributaria. En Temas de Derecho Tributario y Derecho Público. Libro Homenaje a Armando Zolezzi. Palestra Editores. Lima, 2006, página 449. Revista 46 - febrero
16 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... términos, el principio jurídico de la inmutabilidad de las resoluciones, cuya única excepción es la determinación suplementaria que se encuentra regulada en los Artículos 108 y 127 del Código Tributario. En efecto, en dicha Resolución se señala que no obstante que nuestro Código Tributario establece como principio jurídico de carácter general el de la inmutabilidad de las resoluciones no impugnadas (únicas, definitivas e integrales), el artículo 108º del mismo admite supuestos excepcionales en los que procede la emisión de resoluciones de determinación complementarias, cuando se detecten, entre otros, los hechos contemplados en los numerales 1 y 2 del artículo 178 de dicha norma, así como los casos de connivencia entre el personal de la Administración y el deudor tributario, habiéndose establecido en las Resoluciones Nºs , , , , , y , la necesidad que se hallan examinado nuevas situaciones o hechos respecto de los observados en la primera fiscalización, para la procedencia de las resoluciones de determinación complementarias. Es el principio de la inmutabilidad de las resoluciones y el desarrollo doctrinal que al respecto se cita en la Resolución N , lo que a criterio del Tribunal Fiscal explica y da fundamento a lo señalado en el último párrafo del texto original del Artículo 45 del Código Tributario, al establecer que una vez interrumpida la prescripción por la notificación de la resolución de determinación, el nuevo cómputo del plazo de prescripción que se inicia es el vinculado a la acción de cobro de la Administración, dado que, conforme a lo expuesto, carecería de sentido que se iniciara un nuevo plazo para la acción de determinación de la que ya hizo uso la Administración, plasmando sus resultados en un valor y que no puede modificar salvo los supuestos excepcionales del artículo 108. Por lo tanto, la sola modificación de la literalidad del último párrafo del citado Artículo 45, el que inicialmente establecía que El nuevo término prescriptorio para exigir el pago de la deuda tributaria se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio y, conforme con la modificación dispuesta por el Decreto Legislativo N 953, establece que El nuevo término prescriptorio se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio, no modifica el principio de la inmutabilidad y, por ende, tampoco debería modificar el criterio vertido por el Tribunal Fiscal en el sentido que la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria se agota con 42 Revista 46 - febrero 2008
17 María Eugenia Caller Ferreyros la notificación de la resolución de determinación. En todo caso, dicho cambio normativo podría reabrir la discusión acerca de si la notificación de la resolución de determinación conlleva o no al inicio de un nuevo término prescriptorio respecto de la facultad de la Administración Tributaria de efectuar una determinación suplementaria, aspecto que analizamos a continuación. EL PLAZO DE PRESCRIPCION DE LA ACCION DE LA ADMI- NISTRACION TRIBUTARIA PARA EFECTUAR UNA DETER- MINACION SUPLEMENTARIA DE LA OBLIGACION TRIBU- TARIA, NO SE INTERRUMPE CON LA NOTIFICACION DE LA RESOLUCION DE DETERMINACION INICIAL. Para efectos de precisar el concepto de determinación suplementaria, llamaremos determinación inicial a la determinación que realiza la Administración Tributaria y que se materializa en la primera resolución de determinación que se pone en conocimiento del deudor tributario. Con posterioridad a la notificación de la determinación inicial, si la Administración Tributaria procede a efectuar una nueva determinación, ésta es la que se denomina determinación suplementaria y que implica revocar, modificar o sustituir la determinación inicial. La determinación suplementaria constituye una excepción al principio de que la determinación debe ser única, integral y definitiva, tal como lo ha sido establecido por el Tribunal Fiscal en la Resolución N que sentó el precedente de observancia obligatoria que hemos citado anteriormente. En nuestra opinión, dicha excepción se encuentra prevista en el Artículo del Código Tributario, el que estable diversos supuestos en 13 El Artículo 108 del Código Tributario establece que Después de la notificación, la Administración Tributaria sólo podrá revocar, modificar, sustituir o complementar sus actos en los siguientes casos: 1. Cuando se detecten los hechos contemplados en el numeral 1 del Artículo 178, así como en los casos de connivencia entre el personal de la Administración Tributaria y el deudor tributario; y, 2. Cuando la Administración detecte que se han presentado circunstancias posteriores a su emisión que demuestran su improcedencia o cuando se trate de errores materiales, tales como los de redacción o cálculo. Revista 46 - febrero
18 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... que procede que el órgano administrador del tributo modifique la resolución de determinación con posterioridad a su notificación, así como en el Artículo del citado Código que regula la facultad de reexamen del órgano resolutor y que le permite modificar la determinación inicial siempre que se resguarde el derecho de defensa del deudor tributario conforme con los términos previstos en dicho artículo. En nuestro Código Tributario, como bien señala Talledo Mazú, no existe dispositivo que establezca la irrevocabilidad de la determinación administrativa, sin embargo, la seguridad jurídica exige que la Administración por propia iniciativa y unilateralmente no pueda dejar sin efecto lo declarado luego de haber realizado la fiscalización del obligado, basada en una nueva apreciación de los mismos hechos ya examinados y, además, el propio Código al señalar en su Artículo 108 las situaciones en que es posible revocar, modificar o sustituir sus actos, puntualiza que sólo en tales casos puede tener lugar ello, lo cual otorga carácter La Administración Tributaria señalará los casos en que existan circunstancias posteriores a la emisión de sus actos, así como errores materiales, y dictará el procedimiento para revocar, modificar, sustituir o complementar sus actos, según corresponda. Tratándose de la SUNAT, la revocación, modificación, sustitución o complementación será declarada por la misma área que emitió el acto que se modifica, con excepción del caso de connivencia a que se refiere el numeral 1 del presente artículo, supuesto en el cual la declaración será expedida por el superior jerárquico del área emisora del acto. 14 El Artículo 127 del Código Tributario dispone que El órgano encargado de resolver está facultado para hacer un nuevo examen completo de los aspectos del asunto controvertido, hayan sido o no planteados por los interesados, llevando a efecto cuando sea pertinente nuevas comprobaciones. Mediante la facultad de reexamen el órgano encargado de resolver sólo puede modificar los reparos efectuados en la etapa de fiscalización o verificación que hayan sido impugnados, para incrementar sus montos o para disminuirlos. En caso de incrementar el monto del reparo o reparos impugnados, el órgano encargado de resolver la reclamación comunicará el incremento al impugnante a fin que formule sus alegatos dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes. A partir del día en que se formuló los alegatos el deudor tributario tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles para ofrecer y actuar los medios probatorios que considere pertinentes, debiendo la Administración Tributaria resolver el reclamo en un plazo no mayor de nueve (9) meses contados a partir de la fecha de presentación de la reclamación. Por medio del reexamen no pueden imponerse nuevas sanciones. 44 Revista 46 - febrero 2008
19 María Eugenia Caller Ferreyros excepcional a la revocabilidad de la determinación administrativa. 15 En el mismo sentido se pronuncia Giuliani Fonrouge, 16 al señalar que aún cuando la determinación de la obligación fiscal no es un acto de índole jurisdiccional y, por tanto, no se puede hablar de cosa juzgada a su respecto, la certeza del derecho -que es uno de sus fines- exige que una vez considerados los elementos informativos del caso y exteriorizada la opinión de la autoridad administrativa, ella no pueda ser alterada discrecionalmente si fue puesta en conocimiento del deudor o responsable y aceptada por éste. Agrega, que el acto puede ser modificado antes, pero no después de la notificación, pues una vez puesto en conocimiento del particular afectado, el acto ha salido del campo unilateral de la Administración, engendrando un derecho por parte de aquél al mantenimiento de la situación creada. No obstante que compartimos la opinión de los autores citados, en el sentido de propugnar como regla general la irrevocabilidad del acto de determinación de la obligación tributaria, reconocemos que en algunos casos, en salvaguarda del interés fiscal, es necesario que la Administración Tributaria cuente con la facultad de efectuar una determinación suplementaria. Tal es el caso que señala Giuliani Fonrouge, 17 al afirmar que es incuestionable el derecho del fisco a modificar la determinación, cuando se descubren nuevas circunstancias o antecedentes que fueron sustraídos al conocimiento de la administración o, mejor dicho, cuando por acción u omisión del deudor o responsable (culpa o dolo), el órgano estatal no pudo disponer de todos los elementos necesarios para la correcta determinación del tributo (como es el caso del contribuyente que oculta bienes afectados por el impuesto sucesorio o abulta deudas, que omite denunciar réditos o comunicar documentos que influyen en el monto imponible, o también, si no denuncia la realización de construcciones y consiente que el impuesto inmobiliario se liquide sobre la tierra 15 TALLEDO MAZU, César. La Determinación como acto jurídico. Cuadernos Tributarios. Asociación Fiscal Internacional (IFA) Grupo Peruano. Junio, No. 23, página GIULIANI FONROUGE, Carlos María. Derecho Financiero, Vol. 1, 7ma. edición. Depalma, Buenos Aires-Argentina, 2001, página Ibídem, página 570. Revista 46 - febrero
20 La indefinición del plazo de prescripción de la acción... únicamente, etc.); en consecuencia, para modificar la resolución firme, es necesario que el error haya sido ocasionado por el proceder del contribuyente o responsable o que razonablemente pueda imputársele. No obstante, dicho autor, cuya opinión compartimos, considera inadmisible la revisión del acto de determinación consentido, por la circunstancia de que los funcionarios administrativos hayan incurrido en errónea apreciación de datos y elementos conocidos en oportunidad, pues en una sentencia de la Corte argentina se señaló que no es obligación de los particulares fiscalizar, controlar o apercibir al Estado por el descuido o ineficacia de sus empleados, y citando un pronunciamiento de la sala contenciosa de la Cámara Federal, señala que la fijeza de la determinación del impuesto, salvo casos especiales, se propone conferir estabilidad a las relaciones del contribuyente con el fisco, para protección de aquél, a fin de no dejarlo permanentemente expuesto a las modificaciones del criterio administrativo. En cambio, en nuestro Código Tributario, la regulación de los supuestos de excepción en que procede la determinación suplementaria conforme se ha previsto en los Artículos 108 y 127 antes citados, no prevé limitaciones acerca de si la imposibilidad de conocer en forma oportuna todos los elementos que inciden en la determinación de la obligación tributaria deba ser necesariamente atribuida al deudor tributario, 18 lo 18 El Artículo 108 del Código Tributario, dentro de los casos que procede modificar, sustituir o complementar el acto administrativo con posterioridad a su notificación, ha previsto el supuesto de connivencia entre el personal de la Administración y el deudor tributario, así como los hechos contemplados en el numeral 1 del Artículo 178 del Código Tributario. Este último dispositivo, tipifica como infracción relacionada con el cumplimiento de las obligaciones tributarias el No incluir en las declaraciones de ingresos y/o remuneraciones y/o retribuciones y/o rentas y/o patrimonio y/o actos gravados y/o tributos retenidos o percibidos, y/o aplicar tasas o porcentajes o coeficientes distintos a los que les corresponde en la determinación de los pagos a cuenta o anticipos, o declarar cifras o datos falsos u omitir circunstancias en las declaraciones, que influyan en la determinación de la obligación tributaria; y/o que generen aumentos indebidos de saldos o pérdidas tributarias o créditos a favor del deudor tributario y/o que generen la obtención indebida de Notas de Crédito Negociables u otros valores similares, siendo la interpretación efectuada por la SUNAT y validada por el Tribunal Fiscal, en el sentido de que dicha infracción no se limita a aquellos hechos en que exista una actuación dolosa por parte del deudor tributario, bastando la constatación objetiva de la incorrecta determinación de la obligación tributaria. Ello determina que, para efecto de que 46 Revista 46 - febrero 2008
INTERRUPCION Y SUSPENSION DEL PLAZO DE PRESCRIPCION PARA LA DETERMINACION DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA
INTERRUPCION Y SUSPENSION DEL PLAZO DE PRESCRIPCION PARA LA DETERMINACION DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA José Gálvez Rosasco (*) LA NORMA El 15 de marzo de 2007 despertó con la publicación de siete Decretos

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