Source: http://m.enviweb.cz/61293
Timestamp: 2020-02-20 07:29:31+00:00

Document:
Snad ve všech charakteristikách správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.), od prvních obecných hodnocení, až po pozdější obsáhlé komentáře a učebnice, je zdůrazňována skutečnost, že jeho působnost je značně široká, jak pokud se týká okruhu orgánů, které podle něj postupují, tak i věcí, jež jsou podle něj řešeny.
Toto porovnání se činí nejen ohledně poslední právní úpravy (zákon č. 71/1967 Sb.), omezující se jen na správní řízení, ale i všech ostatních, která u nás od roku 1928 platila a vytvořila jakousi tradiční představu, čeho se tento předpis týká.1)
Působnost správního řádu je vymezena, obdobně jako tomu bylo i v předchozí úpravě, pozitivně a negativně, přičemž obě kritéria musejí být vždy uvažována současně: je tedy třeba, aby daná věc splňovala požadavky pozitivního vymezení a současně nenáležela mezi záležitosti, které použití správního řádu vylučují.
PŘEDMĚT ÚPRAVY SPRÁVNÍHO ŘÁDU
Předmětem úpravy platného správního řádu je postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (§ 1 odst. 1).
Je třeba předeslat, že není rozhodné, zda ten který zákon působnost správního řádu výslovně zakládá, protože ten bude platit i v případech, kdy o něm jakákoliv zmínka chybí, jako je to např. v zákoně č. 340/2006 Sb., o činnosti institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění z členských států Evropské unie na území České republiky a o změně zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů nebo v zákoně č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách).2)
Správní řád se týká nejen rozhodování, ale i všech jiných postupů, procedur uvedených orgánů, pro které je zavedena legislativní zkratka správní orgán,3) vykonávají-li působnost v oblasti veřejné správy.
ORGÁNY VÝKONNÉ MOCI
S vymezením pojmu orgán moci výkonné sice v zásadě nebývají problémy, nicméně budeme-li uvažovat i o některých hraničních situacích, nelze komplikace vyloučit.
Mezi orgány výkonné moci nepochybně náležejí ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, tzv. vnitřní dekoncentráty, tedy správní úřady s celostátní působností, které jsou podřízeny ústřednímu orgánu jako je Generální ředitelství cel nebo Zeměměřický úřad, a dále tzv. územní odborné správní úřady (např. úřady práce, veterinární správy a různé specializované inspekce) a patří sem též veřejné sbory tam, kde vydávají rozhodnutí ve správním řízení nebo jsou dotčeným orgánem (např. Policie České republiky podle zákona o zbraních nebo Hasičský záchranný sbor kraje podle zákona o požární ochraně).
Polemiku vyvolává naproti tomu pozice prezidenta republiky a vlády. Jak prezident, tak vláda jsou sice součástí moci výkonné (Hlava třetí Ústavy), nicméně podle toho, jak je Ústava koncipována, by zásadně neměli působit v oblasti veřejné správy, ale jako ústavní orgány. Problematický je proto v tomto směru závěr Nejvyššího správního soudu ČR, který judikoval, že tam, kde prezident republiky jmenuje soudce, funguje jako správní úřad sui generis (rozsudek 4 Aps 3/2005-35 nebo 4 Aps 4/2005-42), vzhledem k tomu, že zde prezident republiky nepochybně realizuje svoje ústavní pravomoci. Něco jiného je případ, kdy přímo zákon svěřuje vládě oprávnění vydávat rozhodnutí v konkrétní věci, jako je tomu podle zákona o ochraně přírody a krajiny (zákon č. 114/1992 Sb.).4)
ORGÁNY ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁVNÝCH CELKŮ, JINÉ ORGÁNY, SOUDY, PRÁVNICKÉ A FYZICKÉ OSOBY
Správní řád se rovněž vztahuje na postup orgánů územních samosprávných celků. V praxi půjde zejména o obecní a krajské úřady, dále zvláštní orgány (např. komise pro sociálně právní ochranu dětí) a komise rady obce, pokud jim starosta svěří výkon přenesené působnosti.
Další skupinu tvoří tzv. jiné orgány. Jde především o ty, které vykonávají veřejnou správu z hlediska materiálního, aniž by byly formálně zařazeny do soustavy ústředních nebo jiných správních úřadů, jako je Úřad pro ochranu osobních údajů nebo Česká národní banka. Otázkou je, jakou pozici mají soudy tam, kde rozhodují v oblasti veřejné správy (např. při jmenování a odvolávání znalců a tlumočníků předsedou krajského soudu), vzhledem k tomu, že se nejedná o orgány výkonné moci. Domnívám se nicméně, že soudy by měly v těchto případech postupovat podle správního řádu, vzhledem k tomu, že tu vykonávají působnost v oblasti veřejné správy a nikoliv moc soudní.5) Tento problém ovšem nemůže vznikat tam, kde zvláštní zákon výslovně stanoví, že i soudy mají postupovat podle správního řádu (tak je tomu např. podle § 20 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů).
Podle správního řádu mají konečně postupovat i právnické a fyzické osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy. Jedná se o pestrou škálu subjektů veřejnoprávních i soukromoprávních, počínaje profesními komorami, přes vysoké školy po tzv. veřejné stráže, metrologická střediska, stanice technické kontroly a nejrůznější osoby zmocněné k autorizaci.6)
POZITIVNÍ VYMEZENÍ PŮSOBNOSTI SPRÁVNÍHO ŘÁDU
Ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu hovoří výslovně o postupech, vzhledem k tomu, že se nejedná pouze o rozhodování ve správním řízení, ale i jiné úkony správních orgánů. Jde o vydávání vyjádření, osvědčení, ověření či jiné obdobné úkony, dále veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a vyřizování stížností, ovšem jen pokud se týče postupů podle správního řádu.
Rozsah věcné působnosti správního řádu je však některými jinými ustanoveními ještě dále rozšiřován. Platí to zejména o základních zásadách činnosti správních orgánů, které je třeba použít všude při výkonu veřejné správy, a to i tam, kde zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, přičemž však neobsahuje úpravu, odpovídající těmto zásadám (§ 177 odst. 1). Vzhledem k tomu, že se zde hovoří o výkonu veřejné správy vůbec, je třeba podle těchto základních zásad postupovat zřejmě ve všech případech výkonu působnosti správního orgánu.7)
Další extenzi působnosti správního řádu lze dovodit z § 177 odst. 2, podle něhož má správní orgán tam, kde provádí úkony, na které se nevztahuje druhá a třetí část (tj. obecná a zvláštní ustanovení o správním řízení) a nejde-li o veřejnoprávní smlouvy ani opatření obecné povahy, postupovat obdobně podle části čtvrté, tedy o vydání vyjádření, osvědčení a sdělení či ověření.
Jak je tedy patrno, zákonodárce zde vytvořil, jako ostatně i v dalších případech, prostor k tomu, aby i jiné úkony, ať již regulované v současnosti nebo kdykoliv později, mohly být podřízeny zmíněným ustanovením správního řádu a nemusela se přijímat zvláštní úprava. Z hlediska nejen legislativně technického, ale i věcného, tato formulace znamená, že napříště již nebude k úplnému vyloučení správního řádu postačovat, aby příslušný zákon vyloučil jen obecné předpisy o správním řízení (např. dikcí, že se na daný postup či řízení nepoužijí nebo nevztahují obecné předpisy o správním řízení), vzhledem k tomu, že se stále zachovává aplikovatelnost ostatních částí, a to dokonce i druhé a třetí, na které tyto odkazují.
Rozsahu působnosti správního řádu se týká také § 180, který upravuje řešení dvou situací:
O první jde tam, kdy správní orgány vydávají rozhodnutí, přičemž starší právní předpisy neupravují v celém rozsahu, jak mají správní orgány postupovat. To platí jak pro předpisy, jejichž úprava neodpovídá "standardům" nového správního řádu, tak i pro ty, které vůbec vylučovaly použití zákona č. 71/1967 Sb. Zde mají správní orgány postupovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle platného správního řádu, a to včetně obecných ustanovení o správním řízení. Budeme-li přitom porovnávat úplnost úpravy ve stávajícím procesním předpisu s tou, která tu byla v předpisech platných před jeho účinností, nutně dojdeme k závěru, že prakticky vždy bude třeba postupovat podle nového správního řádu minimálně už jen proto, že ten obsahuje množství institutů dřívější úpravě neznámých. Stroze pozitivistický výklad tohoto ustanovení by ovšem mohl vyvolat až neřešitelné kombinace, proto bude třeba hledat cestu v přístupech právě opačných.8) Ostatně samotný správní řád dává v tomto směru vodítko pokynem, aby se uvedeným způsobem postupovalo pouze v případě, že řešení určitých otázek je nezbytné. Samozřejmě rozhodující význam zde bude mít praxe odvolacích orgánů a správních soudů.
Druhá se týká řízení podle starších předpisů, která neústí ve vydání rozhodnutí. Zde mají správní orgány, pokud tyto předpisy řízení v celém rozsahu neupravují, postupovat podle ustanovení správního řádu o vyjádření, osvědčení a sdělení. Vzhledem k tomu, že starší úprava regulovala tzv. jiné postupy v oblasti veřejné správy spíše jen omezeně, mohla by se používat čtvrtá část platného správního řádu často. Na druhé straně se však prostor pro aplikaci tohoto ustanovení zužuje tím, že bude přicházet v úvahu jen tam, kde záležitost nelze řešit podle stávajících předpisů a řešení je nezbytné. Také zde by se tedy mělo postupovat tak, aby se nalezlo řešení, nikoliv zbytečné kombinace.
NEGATIVNÍ VYMEZENÍ PŮSOBNOSTI SPRÁVNÍHO ŘÁDU
Negativně je působnost správního řádu vymezena v § 1 odst. 3, jímž je vyloučeno jeho použití pro soukromoprávní, tedy občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony, které provádějí správní orgány. Správní řád se tak nevztahuje na ty úkony, v nichž správní orgány nevystupují jako nadřazené, vrchnostenské, ale coby fiskus.
Výslovně je dále vyloučena působnost správního řádu na vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku (např. vztahy mezi zastupitelstvem kraje a radou kraje či starostou a obecním úřadem), pokud se týká výkonu samostatné působnosti.
Z povahy věci plyne, že správní řád se nevztahuje na tzv. bezprostřední zásahy, nespadají pod něj ani postupy ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti uvnitř orgánů veřejné správy včetně různých aktů řízení, ani mezi těmito orgány, vzhledem k tomu, že se tu nejedná o výkon působnosti daných orgánů v oblasti veřejné správy, ledaže by v něm byla působnost správního řádu pro tyto vztahy výslovně založena, jako je tomu např. v souvislosti s úpravou změn příslušnosti nebo režimu veřejnoprávních smluv.
Správní řád se konečně nevztahuje rovněž na vydávání právních předpisů.
Třebaže, jak je proklamováno i v důvodové zprávě, bylo úmyslem zákonodárce co možná nejvíce omezit množství zvláštních úprav, tak typických pro předchozí stav, muselo se současně počítat s tím, že zde speciální úprava bude existovat, a to nejen jako dědictví minulosti, ale i do budoucna.
Právní úprava vychází, tak jako předchozí, z principu subsidiarity správního řádu. Ustanovení § 1 odst. 2 to vyjadřuje formulací, že tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Jinak řečeno, správní řád je chápán jako obecný předpis, nastupující všude tam, kde není stanovena jiná úprava. Důležité je, že tento poměr neplatí pouze pro správní řízení, nýbrž pro veškeré postupy správních orgánů v působnosti správního řádu.
Zvláštní úprava má přednost před obecnou úpravou, v porovnání s předchozím stavem je však její prostor mnohem užší. O poměru starších předpisů ke správnímu řádu byla v tomto směru ostatně již řeč, v souvislosti s výkladem významu § 180.
Podstatné je, že v současnosti již nemůže vzniknou tzv. nulová varianta: pokud by totiž měl být správní řád vyloučen, musela by zvláštní úprava obsahovat vlastní celou úpravu postupu, a to s ohledem na § 177 odst. 1 včetně základních zásad. Jestliže by tomu tak nebylo a jinou situaci lze předpokládat spíše jen teoreticky, muselo by se postupovat způsobem předvídaným v § 180 odst. 1 a správní řád by musel být beztak použit.
Připomeňme na okraj, že v souvislosti s tím se vede diskuse o tom, nakolik představuje takovou zcela samostatnou úpravu zákon o správě daní a poplatků.
Rozsah vlastní úpravy ve zvláštních zákonech je rozmanitý, až na výjimky je např. vyloučeno použití předpisů o správním řízení v zákoně o vysokých školách (zákon č. 111/1998 Sb.), poměrně rozsáhlou samostatnou úpravu správního řízení má zákon o svobodném přístupu k informacím (zákon č. 106/1999 Sb.) nebo zákon o přestupcích (zákon č. 200/1990 Sb.). Jinde je zvláštní úprava jen dílčí, např. pokud se týká okruhu opravných prostředků (zákon o elektronických komunikacích vyloučil ustanovení o rozkladu), lhůt (zákon o pobytu cizinců) nebo účastníků řízení.
Rozmanité jsou formulace, jimiž je ve zvláštních zákonech, vesměs vydaných před 1. 1. 2006, určen vztah ke správnímu řádu. Děje se tak např. výrazy, nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se podle správního řádu nebo správní řád se použije na rozhodování, není-li stanoveno jinak nebo pokud není stanoveno jinak, postupuje se při rozhodování podle obecných předpisů o správním řízení apod. V některých zákonech se výslovně vypočítávají případy, kdy se má, nebo naopak nemá, správní řád použít (např. § 183 odst. 2 školského zákona). Jak ovšem upozorňuje J. Vedral, mají taková ustanovení buď spíše jen informativní povahu, protože tento závěr automaticky plyne z § 1 správního řádu nebo jsou dokonce zbytečná, ba až matoucí, vzhledem k tomu, že se správní řád již netýká pouze správního řízení, ale postupů správních orgánů vůbec. Smysl pak postrádá dikce, jíž je úprava správního řádu vylučována v případech, kdy se o správní řízení nejedná (jde např. o interní akt evidenční povahy, jakým je registrace oznámení podle § 16 zákona o ochraně osobních údajů, zákon č. 101/2000 Sb.).9)
Nepoměrně složitější konstrukce správního řádu, v porovnání s předchozí úpravou, si nutně vyžádá delší čas, než se zažije v praxi a horizont, kdy se tak stane, je třeba vidět spíše až v několika letech. Lze jen doufat, že se bude trpělivě vyčkávat ustálení rozhodovací praxe správních orgánů a judikatury správních soudů a nebude se překotně sahat k novelám.
1) J. Hoetzel ovšem konstatoval, že pod správní řízení "možno subsumovati i tvoření aktů osvědčovacích (sčítání lidu), resp. aktů, jejichž právní povaha jest hybridní (stálé voličské seznamy)" (Správní právo - část všeobecná, Melantrich, Praha 1934, str. 293). Obdobně široce pojímal správní řízení též J. Havelka, podle něhož se jednalo o "všeobecné formy a zevnější úpravu jednání správních úřadů" (Nástin zásad správního řízení, Praha 1927, str. 7). Nepochybně pod tímto vlivem byla vykládána působnost správního řádu z roku 1967 např. v učebnici Hendrych, D. a kolektiv: Správní právo. Obecná část, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 297.
2) Jde tu současně o promítnutí zásady, kterou vyslovil Ústavní soud již za platnosti předchozího správního řádu, když konstatoval, že nikdy nelze uplatňovat státní moc mimo meze zákona a bez stanovených zákonných postupů, což by byl případ, kdy by se podle správního řádu nepostupovalo bez ohledu na to, že to v konkrétním případě není výslovně předepsáno (např. rozhodnutí Ústavního soudu 3/1997 Sb. nebo Pl ÚS 21/04).
3) Její zavedení bylo diktováno jednak důvody věcnými, správní orgán je pojem širší než správní úřad, jednak tím, že s ním pracuje soudní řád správní a zákonodárci se nejevilo správné zavedením dalšího termínu situaci komplikovat (Vedral, J.: Správní řád. Komentář, Polygon, Praha 2006, str. 23). Opačné stanovisko zastává R. Ondruš, který má za to, že výraz správní úřad je širší než správní orgán a navíc jde podle něho o další solitérní označení, používané pouze pro správní řád, nemající oporu ani v teorii (Správní řád, nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde, Praha 2005, str. 29). Nezdá se však, že by tato kritika byla oprávněná. Výraz správní orgán je stále používán řadou zákonů (namátkou zákonem o přestupcích, zákonem o zemědělství nebo zákonem o obalech) a také v odborné literatuře (např. Průcha, P.: Správní právo, obecná část, MU a Doplněk, Brno 2004). Je pak záležitostí konvence, který z obou výrazů budeme chápat jako širší. Z důvodů vhodnosti se ovšem ve správním řádu někdy používají i jiné pojmy, např. ústřední správní úřad nebo orgán územního samosprávného celku.
4) J. Hrabák a T. Nahodil řadí prezidenta republiky i vládu mezi správní orgány podle § 1 odst. 1 správního řádu, aniž by ovšem pro to blíže argumentovali (Nový správní řád a zákony související s odkazy a výkladovými poznámkami, ASPI, Praha 2005, str. 13). Naproti tomu J. Vedral má za to, že se na výkon ústavních kompetencí prezidenta a vlády správní řád nevztahuje (cit. Komentář, str. 26).
5) Opačné stanovisko zastává v tomto ohledu R. Ondruš (cit. práce, str. 29).
6) Viz Mates, P.: K některým otázkám výkonu státní správy na základě propůjčení, in Výkonná moc v ústavním systému České republiky, MU, Mezinárodní politologický ústav, Brno 2005, str. 181 až 192.
7) Hendrych, D. a kolektiv: Správní právo. Obecná část, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, str. 346. V. Vopálka ovšem upozornil na fakt, že tyto základní zásady nevyčerpávají všechny principy, na nichž stojí úprava právních procesů v demokratických státech a tento odkaz by mohl při necitlivém způsobu výkladu vyvolat spíše komplikace (Nový správní řád - rozsah působnosti a vztahy k jiným právním předpisům, Právní rozhledy 21/2004, str. 786 až 787).
8) Hendrych, D. a kolektiv, cit. práce, str. 350.
9) Vedral, J., cit. práce, str. 36 až 42; zdá se, nicméně, že tyto tradiční formulace jsou natolik vžité, že je neopouští ani nejnovější úprava a můžeme je tak nalézt např. v § 192 stavebního zákona (zákon č. 183/2006).
VŠE Praha, Právnická fakulta Západočeské univerzity Plzeň

References: zákona č. 48
sui generis
 § 20
 zákona č. 106
 § 1
 § 177
 § 180
 zákona č. 71
 § 1
 § 1
 § 180
 § 177
 § 180
 § 183
 § 1
 § 16
 soud 
 § 1
 § 192