Source: http://uninetlex-web.com/category/approfondimenti/
Timestamp: 2020-01-25 20:59:38+00:00

Document:
Approfondimenti – Perno & Cremonese | Radice & Cereda
LA NUOVA DISCIPLINA IN MATERIA DI SOCIETA’ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA
Con il d.lgs. 175/2016 (c.d. Testo Unico Partecipate) il legislatore ha inteso - valorizzando i generali principi posti a tutela della libera concorrenza, della trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa - operare una semplificazione e razionalizzazione del quadro delle regole vigenti in materia di società a totale (o parziale) partecipazione pubblica.
Lo scopo dichiaratamene perseguito è quello di dar vita ad una disciplina organica e unitaria per così superare l’estrema frammentarietà e disomogeneità della regolamentazione previgente, risultante dai molteplici e spesso mal coordinati interventi legislativi succedutesi nel tempo (con relativi, come di consueto oramai, contrasti giurisprudenziali).
2. Il contesto normativo previgente
La disciplina previgente era composta da disposizioni di carattere generale, valevoli per tutte le pubbliche amministrazioni (Regioni, Provincie, Comuni [1], enti pubblici non economici), ad eccezione unicamente di quelle statali.
In particolare va segnalato l’art. 3, comma 27, della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), in base al quale due erano sostanzialmente i tipi di società ammessi:
società aventi ad oggetto la produzione di beni e servizi strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico [2];
società aventi ad oggetto la produzione di servizi di interesse generale (si pensi a titolo esemplificativo alla gestione di un servizio pubblico locale).
Era poi prevista, con riferimento ai soli comuni, una disciplina specifica (che andava a sommarsi a quella sopra vista).
In particolare l’art. 14 co 32 del D.L. n.78 del 2010:
per i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti prevedeva il divieto assoluto di costituzione di società (si noti che tale divieto, come chiarito da plurime pronunce della Corte dei Conti, operava anche in presenza di attività ammesse dall’art. 3 c.27 della Finanziaria 2008)[3]. A tale divieto conseguiva l’obbligo per i Comuni interessati di mettere in liquidazione o cedere le partecipazioni esistenti entro il 31 dicembre 2012 [4];
per i comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e 50.000 abitanti ammetteva la possibilità di partecipazione in una sola società, con obbligo di dismissione per le altre società (in questo caso dunque il Comune doveva scegliere quale “salvare”);
per i Comuni con più di 50000 abitanti consentiva la costituzione di società, senza limiti numerici se non quelli generali visti sopra dettati dall’art. 3 c.27 della finanziaria 2008.
Per quanto riguarda infine i limiti operativi in cui incorrevano le società pubbliche (ove ammesse ovviamente), la norma di riferimento era rappresentata dall’art. 13 co 1 del D.L. 4 luglio 2006, n. 233 (cd. Decreto Bersani).
La norma in questione ne limitava:
l‘autonomia negoziale, imponendo alle società pubbliche di operare esclusivamente con gli enti costituenti, partecipanti o affidanti;
l’autonomia statutaria, imponendo loro di avere oggetto sociale esclusivo e vietando la partecipazione ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale.
Erano tuttavia escluse dall’applicazione della suddetta norma (e quindi libere da vincoli operativi) le società pubbliche costituite per svolgere servizi pubblici locali, che potevano avere anche oggetto non esclusivo (le famose società multiservice) e operare sul libero mercato in regime di concorrenza (partecipando, ad esempio, a gare indette da amministrazioni pubbliche diverse da quelle partecipanti) [5].
3. La nuova disciplina: il Testo Unico delle Società Pubbliche (d.lgs. n. 175/2016)
Il nuovo Decreto è stato adottato in un’ottica di semplificazione e razionalizzazione delle regole previgenti in materia di partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche, fornendo così un corpo normativo unitario, chiaro ed organico. Si è in questo modo inteso “azzerare” il frammentato quadro normativo preesistente, e ricominciare letteralmente da capo.
Il decreto in questione si applica anzitutto a tutte le Pubbliche Amministrazioni [6], ivi inclusi i Comuni, che dunque non sono più destinatari (come in precedenza) di una disciplina ad hoc, peraltro come visto molto limitante [7].
Ciò detto, per quanto concerne le società pubbliche di cui è ammessa la costituzione (o il mantenimento della partecipazione), occorre fare riferimento all’art. 4 del Decreto.
La disposizione in parola (comma 1) contiene una previsione di principio con riferimento alle finalità perseguibili dagli enti pubblici nella costituzione di società. Infatti – riproducendo sostanzialmente il contenuto dell’art. 3, comma 27 della legge 244/2007 - la nuova disposizione stabilisce che le amministrazioni pubbliche possono (direttamente o indirettamente) costituire solo società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi strettamente necessari per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali [8].
Fermo restando tale ineludibile finalità (che rappresenta il minimum essenziale di ogni società pubblica), il successivo comma 2 contiene poi un elenco dettagliato delle attività in relazione alle quali è ammessa la costituzione (o, specularmente, non sussiste obbligo di dismissione).
Trattasi di una novità di assoluto rilievo che concretizza il tentativo di meglio specificare le attività consentite, al fine di eliminare quei margini di incertezza che, nel solco della normativa previgente, avevano portato a molteplici e difformi interpretazioni dottrinali e giurisprudenziali.
Le attività “ammesse” consistono (si anticipa che alcune di queste erano già tali nel contesto previgente):
nella produzione di un servizio di interesse generale (es: gestione di un servizio pubblico locale [9]), ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi;
nella progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche (il cd. partenariato pubblico-pubblico), e ove opportuno attraverso la costituzione di una società pubblica di progetto, senza scopo di lucro anche consortile partecipata da soggetti aggiudicatori (privati) e dagli altri soggetti pubblici interessati [10];
nella realizzazione e gestione di un’opera ovvero organizzazione e gestione di un servizio d’interesse generale in regime di partenariato con un imprenditore privato (cd. società miste rientrante nel fenomeno del partenariato pubblico-privato) [11];
servizi di committenza, comprese le attività di committenza ausiliarie apprestate a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici.
L’art. 24 del Decreto prevede poi espressamente che le partecipazioni detenute, direttamente o indirettamente, dalle amministrazioni pubbliche - alla data dell’entrata in vigore del decreto - in società che non sono riconducibili a nessuna delle categorie di cui all’art. 4 poc’anzi citato, devono essere alienate [12].
La novità di maggior rilievo riguarda certamente i Comuni di piccole dimensioni, ossia sotto i 30mila abitanti (la maggioranza dei comuni montani, insomma): il Decreto, infatti, non contiene alcun divieto assoluto di costituire o detenere società (non riproduce dunque il citato art. 14 c.32 del D.L. 78/2010), fermo restando ovviamente l’obbligo per le stesse di svolgere una delle attività sopra elencate e di operare in stretta aderenza con le finalità istituzionali dell’ente.
Infine occorre domandarsi se, al di fuori delle attività espressamente elencate e sopra riportate, le società pubbliche possano anche fare altro o vi siano (come nella precedente legislazione) vincoli operativi.
A tal fine, il comma 4 dell’art. 4 sancisce che le società in questione abbiano come oggetto sociale esclusivo uno o più attività di cui all’elenco precedente. Tuttavia, il medesimo comma prevede che tali società operano in via prevalente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti.
Dunque non è precluso ad una società pubblica di svolgere in via marginale [13] attività in favore di operatori privati o di soggetti pubblici diversi da quello controllante (attività di mercato dunque). In tal senso il Decreto sembra dare più spazio rispetto alla previgente normativa (art. 13 del D.L. n. 233/2006) che invece, come visto, imponeva alle società pubbliche strumentali di operare esclusivamente in favore degli enti partecipanti.
Conseguentemente appare preclusa – quanto meno ad una prima lettura del Decreto - la possibilità per dette società di svolgere attività di mercato in via esclusiva o prevalente [14], stante l’obbligo per le stesse di operare in stretta correlazione con le finalità dell’ente costituente e con le esigenze con la collettività di riferimento (cfr. art. 2 lett. h e art. 4 c.2 del Decreto) . In tal senso il Decreto sembra recepire quanto già da tempo affermato dalla giurisprudenza [15] secondo cui le società pubbliche operanti sul mercato sono da ritenersi in linea generale vietate, salvo non vi siano una previsione legislativa che espressamente le autorizzi [16].
4. Servizio di interesse generale, perseguimento delle finalità istituzionali dell’Ente e partecipazione minoritaria: una recente sentenza del TAR Veneto
Una sentenza interessante relativa al caso in cui un ente pubblico detenga una partecipazione minoritaria in una società pubblica che è destinata a svolgere un servizio di interesse generale (ai sensi dell’art. 4 comma 2 lettera a del Decreto) è quella del TAR Veneto n. 363/2018. In tale sentenza viene infatti affermato che sussiste a carico dei Comuni (soci di minoranza) un obbligo di dismissione della partecipazione. Infatti, ad avviso del TAR Veneto, in questi casi il servizio espletato non ritenersi “servizio di interesse generale” in quanto l’ente locale non è in grado di influire sulle decisioni strategiche della società (e dunque di garantire l’universalità e l’imparzialità del servizio, trovando prevalenza le logiche di mercato del soggetto privato che detiene la maggioranza).
Tale sentenza, oggi al vaglio del Consiglio di Stato, non appare tuttavia pienamente condivisibile in quanto – al di là delle considerazioni di portata generale espresse dai giudici veneti - l’articolo 4 comma 1 del Decreto (laddove elenca le tipologie di società a cui gli enti locali possono prendere parte) richiama espressamente partecipazioni anche di minoranza, e in nessun altro articolo del decreto è previsto un divieto espresso di detenzione delle partecipazioni di minoranza con relativo obbligo di dismissione.
1 Fatto salvo quanto si dirà appresso con specifico riferimento ai Comuni.
2 Cfr. Cons. St. n. 1600/2008 per cui possono definirsi strumentali tutti quei beni e servizi erogati da società a diretto ed immediato supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica di cui resta titolare l’ente di riferimento e con il quali lo stesso provvede al perseguimento dei suoi fini istituzionali. Le società strumentali sono, quindi, strutture costituite per svolgere attività e servizi rivolti essenzialmente alla stazione appaltante e non al pubblico, come invece quelle costituite per la gestione dei servizi pubblici locali che mirano a soddisfare direttamente ed in via immediata esigenze generali della collettività, anche se occasionalmente fruiti dall’ente locale.
3 Tuttavia, il divieto in parola non operava se la società in questione era partecipata da più comuni aventi in totale una popolazione superiore a 30.000 abitanti.
4 L’obbligo di dismissione o liquidazione della partecipazione era escluso per quelle società che al 31 dicembre 2010:
avessero il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi;
non avessero subito nei precedenti esercizi riduzioni di capitale conseguenti a perdite in bilancio;
non avessero subito in precedenti esercizi perdite in bilancio in conseguenza delle quali il comune fosse stato gravato dell’obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime.
5 A condizione tuttavia che dette società partecipassero alle gare non fruendo di affidamenti diretti da parte dei loro enti costituenti. In caso contrario infatti, secondo la giurisprudenza (cfr. Tar Lombardia Brescia n. 939/2011), tali affidamenti potevano costituire “aiuti di Stato”, tali da rendere illegittima la partecipazione alle gare in concorrenza con altri operatori.
6 Cfr. art. 1 del Decreto.
7 Sono escluse le società pubbliche quotate in borsa, alle quali si applicano le disposizioni del Decreto solo se espressamente riferite ad esse.
8 O mantenere la partecipazione in tali società.
9 Qualora ovviamente ricorrano le condizioni previste dalla normativa comunitaria e dallo stesso Decreto (cfr. art. 16) per l’affidamento in house del servizio.
10 Cfr. art. 193 del d. lgs. n. 50 /2016, regolante le cd. società pubbliche di progetto.
11 In tal caso, ovviamente, il socio privato operativo dovrà essere scelto mediante procedura a evidenza pubblica.
12 A questo fine, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, ogni amministrazione è tenuta ad effettuare, con provvedimento motivato, la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla stessa data, individuando quelle che devono essere alienate. L’alienazione deve avvenire entro un anno dalla conclusione della ricognizione.
13 Dalla lettura dell’art. 16 c. 3 del Decreto si desume che, affinché sia ammessa, l’attività “estranea” non deve superare il 20% del fatturato complessivo.
14 Attività di libero mercato che invece come visto, nella previgente normativa, era consentita alle società pubbliche costituite per svolgere SPL in regime di concorrenza, essendo queste espressamente sottratte dall’applicazione dell’art. 13 del DL. 233/2006.
15 Cfr. Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 10/2011 e Corte Costituzionale n. 326/2008.
16 Si pensi – a titolo di esempio - alle grandi società pubbliche partecipate dallo Stato, quali ENI o ENEL. Sul punto cfr. art. 1 c.4 del Decreto.
Decadenza/revoca dagli incentivi del GSE
Richiesta di restituzione somme erogate alla Banca cessionaria del credito e possibilità per quest’ultima di impugnare il provvedimento avanti al TAR.
Come noto il GSE, quando dispone la decadenza dalla tariffa incentivante non solo smette di erogare (ovviamente) le somme per il futuro, ma chiede la restituzione di quanto fino ad allora versato.
Nel caso in cui, poi, il titolare della convenzione incentivante abbia precedentemente ceduto i crediti vantati nei confronti del GSE alla Banca (ai fini del rimborso del finanziamento contratto per realizzare l’impianto), la domanda di restituzione viene indirizzata dal GSE proprio a quest’ultima, nella sua qualità di cessionaria dei crediti. Ciò è, del resto, coerente con l’istituto civilistico della “cessione del credito”, posto che il cessionario subentra nel rapporto debito/credito instaurato dal creditore cedente, e dunque (anche) nella situazione di soggezione rispetto al possibile venir meno del titolo fondante il credito (cfr. Cass. Civ. n. 3797/1999).
Ciò che, tuttavia, è interessante chiedersi è se la Banca possa impugnare e contestare avanti al TAR il provvedimento del GSE con il quale viene disposta la decadenza degli incentivi (nell’ipotesi, ovviamente, in cui l’operatore finanziato rimanga inerte sul punto) e dunque cercare di salvare la “fonte” delle somme che è chiamata a restituire.
A tale quesito ha risposto non molto tempo fa il TAR Lazio – con le sentenze n. 1239/2017 e n. 12687/2016 – dichiarando l’inammissibilità del ricorso promosso dalla banca cessionaria contro il provvedimento di decadenza degli incentivi per difetto di legittimazione ad agire. Secondo i giudici romani, titolare del rapporto con il GSE è solo l’operatore che ha sottoscritto la convenzione incentivante (unico dunque legittimato a contestare il provvedimento di revoca), mentre l’interesse della banca sarebbe solo quello alla restituzione del prestito, interesse da far valere però solo nei confronti del finanziato e dunque nelle sedi ordinarie. Tutt’al’ più – sempre secondo il TAR – la banca potrebbe contestare, nell’ambito del giudizio amministrativo contro il GSE, solo la quantificazione della somma da restituire (ad esempio se il GSE chiede indietro più di quanto effettivamente incassato dalla Banca) ma non può sollevare questioni attinenti i profili di illegittimità del provvedimento di revoca.
Tuttavia occorre dar contro del fatto che il Consiglio di Stato, per un vizio procedurale, ha recentemente annullato le citate decisioni, rimettendo le cause al giudice di primo grado. L’auspico è che il TAR colga l’assist fornito – forse non a caso - dal Consiglio di Stato per rivedere (o quanto meno riesaminare con attenzione) la posizione espressa.
Ad avviso di chi scrive appare arduo convenire con il TAR e non intravedere un interesse concreto e diretto della banca a conservare la tariffa incassata (a copertura del finanziamento erogato) e – conseguentemente - la legittimazione a impugnare il provvedimento (di revoca/decadenza) che su tale erogazione va a incidere. Sostenere che non vi sia un interesse legittimo solo perché firmataria della convenzione incentivante è solo l’operatore appare – francamente - un vuoto formalismo che finisce per svilire del tutto la posizione creditoria della banca. Ciò in particolare, se si considera che - nella maggior parte dei casi - titolari degli impianti sono solo SPV prive di capitale (se non il cespite stesso) e dunque l’unica “garanzia” per la banca (al rimborso del finanziamento) consiste nella tariffa incentivante pagata dal GSE. È allora evidente che, se la banca viene privata della possibilità di “difendere” il provvedimento di riconoscimento della tariffa vedrà definitivamente frustrato il proprio credito dal momento che – con molta probabilità – nulla otterrà quando andrà a rivolgersi verso la SPV (oramai, a quel punto, titolare di un impianto privo di incentivo e dunque completamente svalutato).
Ma il riconoscimento della legittimazione della banca a contestare il provvedimento di decadenza appare la soluzione più corretta non solo dal punto di vista concreto, ma anche dal punto di vista squisitamente giuridico.
Se infatti la giurisprudenza ritiene che il cessionario del credito debba restituire quanto illegittimamente percepito sul presupposto che la cessione del credito comporta una “sostituzione del cessionario nella posizione del cedente”, non si può poi – sotto l’altro versante e al fine di negare la possibilità di contestare il provvedimento di decadenza dall’incentivo avanti al TAR – sostenere esattamente il contrario (considerando la Banca alla stregua di un terzo estraneo, del tutto avulso dal rapporto operatore/GSE).
È evidente che uno stesso fatto (il subentro del cessionario nel rapporto originario fra creditore cedente e debitore ceduto) non può:
in un caso essere affermato, al fine di riconoscere il dovere della banca cessionaria di restituire quanto percepito dal GSE)
e in un caso essere negato, al fine di escludere il diritto della banca a contestare il provvedimento di decadenza, qualora ritenuto illegittimo.
Da una medesima situazione giuridica sorgono doveri ma anche diritti…ubi incommoda, ubi commoda…per citare un famoso brocardo latino.
Ovviamente, al di là delle considerazioni giuridiche sopra espresse, e in attesa del nuovo pronunciamento del TAR Lazio, la scelta più opportuna per la Banca è che – all’atto del finanziamento – chieda all’operatore (che andrà poi a sottoscrivere la convenzione con il GSE) un’apposita delega che la abiliti a impugnare avanti al TAR eventuali provvedimenti di revoca, con ciò scongiurando un eventuale rischio di “inerzia” dell’operatore finanziato.
Il tribunale di Mantova ha deciso che il concessionario del servizio di distribuzione gas che prosegue nella gestione - anche in presenza di un rapporto contrattualmente scaduto - resta obbligato a corrispondere al Comune concedente il canone di concessione contrattualmente previsto.
Tale norma ha funto da interpretazione autentica dell’art. 14 comma 7 del D. Lgs. 164/2000 ribadendo che - scaduto il contratto di concessione - il gestore uscente che continua ad operare fino al subentro del vincitore della gara d’ambito deve assicurare la continuità del pagamento del canone di concessione previsto dal contratto.
Project financing, un volano per gli investimenti in Efficienza Energetica della Pubblica Amministrazione
Di seguito di indica il link per visualizzare l’articolo pubblicato sul n. 4 dell’anno 15 della rivista “Management delle utilities e delle infrastrutture”.
Link: 04.2017.04
Concessioni per la distribuzione gas: i gestori devono pagare il canone, sempre
Con la Legge di bilancio il Governo ribadisce (dopo l’intervento del Mise e dell’AEEGSI) l’obbligo per i concessionari della distribuzione gas di corrispondere ai Comuni il canone di concessione, anche con contratto scaduto.
Nella seduta di mercoledì 7 dicembre, con 166 voti favorevoli, 70 contrari ed un astenuto, il Senato ha approvato in via definitiva il ddl n. 2611, recante "Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019".
Al punto 453 è previsto che “L’articolo 14, comma 7, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto. Le risorse derivanti dall’applicazione della presente disposizione concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti locali”.
Una volta che sarà pubblicata in Gazzetta Ufficiale, la norma di interpretazione autentica dell’art. 14, comma 7 del D. Lgs. 164/2000 ribadirà che - scaduto il contratto di concessione - il gestore uscente che continua ad operare fino al subentro del vincitore della gara d’ambito deve assicurare anche il pagamento del canone di concessione previsto dal contratto.
Tale previsione si configura, in realtà, come ulteriore conferma di un quadro normativo già di per sé chiaro (ma interpretato in maniera distorsiva e strumentale da alcuni concessionari), nel solco delle posizioni già manifestate dall’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico (di seguito AEEGSI) e dal Ministero per lo Sviluppo Economico (di seguito MISE).
A tale conclusione si può giungere analizzando il sopra richiamato articolo già di per sé chiaro, ma che è stato interpretato in maniera non del tutto corretta da alcuni concessionari, i quali hanno rifiutato di proseguire nei pagamenti ed hanno dato vita a conteziosi (alcuni dei quali, anche per ragioni inerenti le specifiche vicende processuali, si sono conclusi con pronunce sfavorevoli agli enti locali). In conseguenza, l’intervento normativo giunge quanto mai opportuno.
L’obbligo di pagamento era comunque fondato sui principi generali del diritto ed, al riguardo, si ritiene opportuno richiamare i punti fondamentali della questione. L’Ente locale ha posto a gara il servizio ed in forza del confronto concorrenziale ha individuato il vincitore ed ha visto, in base all’offerta, fissarsi il perimetro del rapporto giuridico.
A fronte dell’affidamento del servizio e della stipula del contratto sorge un rapporto contrattuale che vincola le parti secondo il seguente sinallagma, operante per tutta la durata del rapporto: quanto al Comune, consentire la gestione del servizio sul suo territorio; quanto al gestore, adempiere alle prestazioni assunte e, tra queste, il pagamento del canone offerto in gara. Tale sinallagma permane anche laddove il rapporto abbia una durata maggiore di quella originariamente prevista. In primo luogo, in base ad una valutazione logico giuridica, appare evidente che, in mancanza di diverse prescrizioni contrattuali o normative, la prosecuzione di un rapporto giuridico avvenga sulla base delle medesime prestazioni che hanno scolpito il sinallagma. Non si comprende in base a quale ragionamento logico ed a quale principio giuridico possa intervenirsi “chirurgicamente” sul rapporto contrattuale, modificandolo. L’ordinamento prevede che ciò possa avvenire ma circoscrive tale possibilità in determinate ipotesi che non si ravvedono nel caso di specie.
Appare, del resto, ragionevolmente più conforme alla volontà originaria delle parti che, al prolungarsi del rapporto, si prosegua alle medesime condizioni, piuttosto che intervenire “chirurgicamente” sulla regolazione contrattuale imponendo una diversa disciplina.
Anche perché, l’effettiva continuazione del rapporto prevale sul superamento della durata formalmente prevista per lo stesso, non comprendendosi per quale ragione tale evento possa superare il vincolo contrattuale esistente.
Del resto manca qualsiasi esplicita previsione che consenta di sostenere che il Legislatore abbia inteso escludere l’applicazione delle disposizioni convenzionali nel corso della prosecuzione ex lege del rapporto. Non può certo essere intesa in tal senso la previsione che impone al concessionario di proseguire “nella gestione del servizio fino al nuovo affidamento”. Apparendo intuitivo che la prosecuzione non può che avvenire secondo le previsioni contrattuali esistenti.
Ogni diversa regolazione avrebbe dovuto essere oggetto di una specifica previsione di legge (non intervenuta), giacché solo in forza di essa si poteva incidere sul rapporto esistente.
Si noti in proposito che, laddove la legge ha ritenuto d’intervenire nel rapporto, lo ha fatto espressamente: prescrivendo che l’attività proseguisse solo per l’ordinaria amministrazione.
Così come manca un riscontro normativo, deve osservarsi che non v’è nemmeno un’argomentazione di carattere economico. V’è, in proposito, chi ha sostenuto che il venir meno (ai sensi del disposto dell’art. 14, comma 7) degli interventi legati alla gestione straordinaria, faccia venir meno l’equilibrio economico finanziario su cui si fonda il rapporto convenzionale. Da qui il venir meno dell’obbligo per il gestore di pagare il canone.
Una siffatta tesi si basa sul presupposto che gli investimenti (e quindi gli interventi di straordinaria gestione) siano remunerati in modo immotivatamente generoso e squilibrato, così da premiare l’operatore che si trova ad investire.
Così non è, o quanto meno un tale risultato non sarebbe, coerente con la logica di sistema, secondo la quale la determinazione della tariffa di distribuzione è compiuta sulla base di una duplice esigenza: da un lato, deve essere remunerata l’attività imprenditoriale posta in essere del gestore; dall’altro, deve essere però evitato di gravare oltremisura sull’utenza.
È quindi evidente che la remunerazione degli investimenti deve essere rapportata ad una corretta determinazione dei costi, giacché altrimenti non verrebbe rispettato il secondo dei capisaldi del sistema tariffario: la tutela degli utenti attraverso il contenimento degli oneri.
Di tale circostanza era certamente consapevole l’AEEGSI, la quale, stanti i numerosi contenziosi avviati dai gestori averso i comuni, ha recentemente (e in maniera molto chiara) ribadito che anche nelle concessioni con contratto scaduto “il gestore, continua a percepire la tariffa ed a erogare il servizio negli stessi termini in cui già lo faceva, seppure limitatamente all'amministrazione ordinaria. E se il rapporto tra gestore e utenti continua a essere sottoposto al regime previgente, ciò vale anche per il rapporto tra ente locale e gestore affidatario, atteso che, in ultima analisi, i rapporti in parola trovano comune fondamento nell'affidamento”. Nel medesimo comunicato si legge, poi, che “Non sembra che la scadenza ope legis della concessione implichi che il gestore del servizio di distribuzione sia titolato a svolgere transitoriamente il servizio, sino all'esito delle gare per l'affidamento del servizio per ambiti, senza dover corrispondere alcun canone.”
In conclusione, non può che vedersi con favore l’intervento del Legislatore che, da un lato, ha provveduto a compiere un’attività interpretativa, basata prima ancora che sul suo potere costituzionale sulla logica e, dall’altro, ha cristallizzato, evitando che gli enti locali si trovino a dover scegliere tra imbarcarsi in un dispendioso contenzioso o cedere alle pretese di alcuni concessionari.
Se questo è il risultato più evidente, per il provvedimento in oggetto non è però l’unico, infatti, il principio ivi sancito non vale solo per le concessioni in scadenza, bensì opera anche in relazione ai rapporti che si istaureranno in forza delle future gare d’ambito. Difatti la previsione in esame non contiene alcuna limitazione e quindi si riferisce ad ogni rapporto regolato dall’art. 14, comma 7 del D.lgs. 164/2000, quindi anche a quelli che si andranno ad istaurare in futuro. Anche in questo caso il chiarimento è di non poco conto.
Occorre partire nuovamente dall’art. 14, c. 1, D.Lgs. 164/2000, il quale precisa che i rapporti tra Enti concedenti e gestori “sono regolati da appositi contratti di servizio, sulla base di un contratto tipo predisposto dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas ed approvato dal Ministero”. Tale documento è stato predisposto dall’AEEGSI ed approvato dal Ministero per lo sviluppo economico con D.M. 5.02.2013. Ebbene, questo all’articolo 28 dispone che il canone di concessione non dovrà essere pagato dal momento in cui scadrà il termine contrattuale previsto, anche se il rapporto proseguirà in attesa della nuova gara. Questa previsione, ingiustificatamente sfavorevole per gli enti locali, ha fatto sorgere dubbi interpretativi in ordine alla vincolatività dello schema tipo e quindi alla possibilità di derogarlo al fine di meglio tutelare gli interessi pubblici. Orbene, la norma di interpretazione autentica risolve ogni problema in proposito, giacché lo schema di contratto emanato con un provvedimento (il decreto ministeriale) di rango inferiore deve rispettare la volontà del legislatore, che, come visto, prevede il pagamento per tutta la durata effettiva del rapporto.
1 Comunicato del 19.05.2016, in: http://www.autorita.energia.it/it/comunicati/16/160519garegas.htm
2 Comunicato del MISE, Direzione generale per la sicurezza dell’approvvigionamento e le infrastrutture energetiche, 08.03.2016.

References: art. 14
 art. 2
 art. 4
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1
 art. 16
 art. 193
 art. 1
 Cass.