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Timestamp: 2017-04-28 02:24:20+00:00

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Currículo sábado, 31 de janeiro de 2015
Breve reflexão sobre o papel da
jurisprudência em prol de uma maior justiça administrativa
Começo este texto por uma espécie
de “declaração metodológica” de princípios.
Não sou jurista mas lido, amiúde,
com legislação e tenho por hábito consultar acórdãos dos Tribunais em assuntos
de direito regional e local que versem, sobretudo, matérias na esfera de
competências das autarquias porque, confesso, gosto de apreciar o confronto
argumentativo de ambas as partes e assim aprender com casos práticos e não
ficar reduzida à teorização doutrinal de interpretações egocêntricas das normas
legais por mais bem elaborados que os pareceres em causa possam ser.
Deixo um exemplo concreto da
importância desta análise jurídica comparativa e de como ela nos permite
encontrar as melhores soluções e ultrapassar os constrangimentos que o complexo
quadro legal da nossa Administração Pública por vezes nos trás:
No âmbito das funções que
desempenho na área da gestão autárquica há mais de duas décadas consecutivas,
tive de organizar alguns processos a submeter à aprovação do Tribunal de
Contas. Na sua preparação socorri-me do estudo prévio de casos semelhantes
(através da leitura dos respetivos acórdãos) e cujo visto fora recusado para
não cometer as mesmas falhas e aprender como satisfazer, na íntegra, todos os
requisitos legalmente pretendidos e redigir uma formulação consistente que
permitisse a obtenção da indispensável declaração de conformidade mesmo nas
situações classificadas como difíceis e onde muitos outros haviam falhado.
Posso afirmar que, em
consequência desta forma de agir, à qual costumo juntar uma dose quanto baste
de “bom senso” no que respeita à interpretação colateral de outras regras que sendo
supletivas interferem na interpretação justa e adequada da norma jurídica
central, sempre soube interpretar a legislação necessária ao exercício das
tarefas que me têm cabido realizar. E talvez por isso, sob minha
responsabilidade, o Tribunal de Contas nunca tenha recusado um visto à
Assembleia Distrital de Lisboa, entidade onde trabalho desde 1987.
Não é fácil, muito pelo
contrário. Ocupa-nos muito tempo, exige reflexão demorada. Mas o sentido do
dever cumprido e, sobretudo, o êxito dos resultados obtidos (mesmo quando não
são visíveis no imediato), confesso, dão-me um imenso gozo.
E esta minha maneira de pensar explica
o apego que, como cidadã e funcionária pública, tenho a alguns princípios dos
quais não abdico (entre eles: Igualdade, Imparcialidade, Ética, Integridade, Competência,
Responsabilidade) e, também, a aversão à interferência da Política na Justiça
Passemos então, finalmente, à
do Tribunal Central Administrativo Sul de dia 15 de janeiro de 2015 sobre
as Assembleias Distritais. E para não me repetir, aconselho a leitura prévia do
de Imprensa da Assembleia Distrital de Lisboa de 29 de janeiro.
Além das questões levantadas pela
ADL (incluindo as perguntas feitas à CCDR-LVT
e ao Tribunal
de Contas, a quem foi solicitado parecer ainda antes de se conhecer a
decisão do TCAS) esta peça de jurisprudência, fazendo uso do meu direito à livre
expressão (que penso não me ter sido ainda confiscado como já foram os meus
sete salários e o subsídio de férias), merece-me os comentários que a seguir
apresento, dirigidos a suas Excelências
Infere-se das palavras dos meritíssimos juízes, e sem margem para
quaisquer dúvidas, que a Lei n.º 36/2014, de 26 de junho, e o novo regime
jurídico das Assembleias Distritais entraram ambos em vigor no dia 1 de julho. Ou
seja, a partir daquela data, as Assembleias Distritais passaram a reger-se
pelas regras dos artigos 1.º a 11.º do Anexo ao diploma citado.
Assim sendo, perdoem-me a ignorância
de leiga, mas como podem estas entidades fazer cumprir os procedimentos que
constam do artigo 3.º do corpo da lei e que implicam custos (convocar uma assembleia
tem encargos) e executantes (a organização faz-se com pessoas e não por magia),
se nos termos do artigo 9.º do Anexo à Lei n.º 36/2014 estão proibidas de realizar
despesas e manter trabalhadores?
Ou, quererão Vossas Excelências
dizer que esse apoio (ao funcionamento e às reuniões da Assembleia Distrital)
deveria ser exclusivamente assegurado pelos municípios que a integram, de
acordo com os critérios fixados no regimento da mesma, como o artigo 8.º do
Anexo à Lei n.º 36/2014 refere?
Estarão Vossas Excelências a
sugerir que os trabalhadores que exerciam funções nas Assembleias Distritais até
ao dia 30 de junho deveriam ficar com os seus direitos suspensos e sem
vencimento por tempo indeterminado até que a Universalidade da qual fazem parte
fosse integrada numa nova entidade recetora, o que só irá acontecer após
concluídos os procedimentos expressos nos artigos 3.º a 5.º da Lei n.º 36/2014?
Mas se as novas competências das
Assembleias Distritais são apenas “discutir e deliberar, por iniciativa própria
ou a solicitação de outras entidades públicas, sobre questões relacionadas com
o interesse comum das populações do distrito ou o desenvolvimento económico e
social deste” e “elaborar e aprovar o seu regimento” (artigo 5.º do Anexo à Lei
n.º 36/2014), como podem estas entidades decidir sobre o destino da sua
Universalidade que, segundo a vossa douta opinião, inclui o património cujo
poder de administração lhes foi retirado?
Dizem Vossas Excelências que, em abono da verdade e em resultado da “interpretação
conjugada da Lei nº 36/2014, bem como do Anexo que aprovou o novo regime
jurídico” das Assembleias Distritais, “resulta nítido que foi intenção do
legislador conferir-lhes unicamente poderes de gestão interina, ou provisórios,
obrigando-as a encetarem o procedimento de transição das universalidades de que
são compostas, conforme decorre do artigo 3º da citada Lei.”
Saberão explicar-me, então, de
que forma milagrosa pode uma entidade exercer quaisquer poderes de “gestão
interina, ou provisórios”, por mais simples que possam ser, desprovida que está
de todos os meios logísticos e financeiros para o efeito?
E que argumentos jurídicos relevantes,
além da mera convicção pessoal, sustentam a presunção expressa em tão breves
palavras para demonstrar que a “intenção do legislador” apresentada é, de
facto, a correta?
Por exemplo, terão Vossas Excelências
tido em consideração as intervenções “do legislador” (isto é, dos deputados e
do Secretário de Estado) aquando da apresentação na Assembleia da República da
proposta do Governo que levou à publicação da Lei n.º 36/2014, na sessão
plenária de dia 2 de abril de 2014, e a reflexão havida em sede de discussão
na especialidade na Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder
Local e que levaram, nomeadamente, à introdução do artigo 9.º?
Para contrariar a defesa
apresentada pela Assembleia Distrital de Lisboa, alegam Vossas Excelências que “o
artigo 9.º n.º 2 do Código Civil, aplicável ex
vi do artigo 1.º do CPTA” estabelece que: “Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento
ainda que imperfeitamente expresso.” (curiosamente cópia exata do mesmo
argumento apresentado pela Câmara Municipal de Lisboa na oposição ao
requerimento da ADL).
Não deixa de ser estranho,
todavia, o facto de os meritíssimos juízes excluírem-se a si próprios dessa
regra e acabarem por fazer uma análise interpretativa das “intenções do
legislador” baseados em meras presunções.
Dizem Vossas Excelências que “com
a entrada em vigor da Lei n.º 36/2014, e de acordo com o seu artigo 10.º, o
Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro (anterior regime jurídico das Assembleias
Distritais), foi derrogado, não tendo sobrado nenhum artigo deste diploma que
mantivesse vigência até à efetiva transferência e futura extinção das
assembleias distritais.”
Mas, em contrário, embora a alínea
b) do artigo 9.º do Anexo à Lei n.º 36/2014 também não refira exceção à proibição
de as Assembleias Distritais assumirem despesas, a douta sentença termina com a
frase “Custas pela Recorrente”.
Ora nos termos do presente acórdão
fica bem expresso que as Assembleias Distritais não podem realizar quaisquer
despesas pois disso estão proibidas.
Como pretendem então que a
Assembleia Distrital de Lisboa pague as custas do processo? Em coerência com a
conclusão do acórdão, não deveriam Vossas Excelências imputar esse encargo à
Entidade Recetora?
Segundo Pedro Machete “a boa fé,
enquanto princípio constitucional concretizador da ideia de Estado de Direito,
protege a confiança na actuação dos poderes públicos, exigindo um mínimo de
certeza e de segurança quanto aos direitos e expectativas legítimas de cada um
em face das autoridades públicas. Estas, pelo próprio poder que podem exercer,
têm de assegurar um mínimo de continuidade nas respectivas posições em face dos
particulares.” (III
Encontro de Professores de Direito Público, 29 de janeiro de 2010)
Administrativo considera mesmo que “a violação da boa fé pode configurar um
facto ilícito gerador de responsabilidade civil (artigo 6.º-A do CPA)” – Acórdão
de 09-07-2009.
Tendo presente que na Assembleia
Distrital de Lisboa, mercê do comportamento abusivo da Câmara de Lisboa que desde
janeiro de 2012, por decisão pessoal do seu Presidente, se recusa a pagar as
contribuições devidas nos termos do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 5/91 (uma
obrigação que o artigo 9.º da Lei n.º 36/2014 reforça ao mandar as autarquias
cumprir com esse dever), existe uma funcionária com sete meses de salários em
atraso (novembro de 2013 a maio de 2014) e quatro trabalhadores com o subsídio
de férias de 2014 ainda por receber, como encaram Vossas Excelências a aplicação
do princípio da boa fé ao absolver a autarquia, sabendo que com essa decisão
estão a premiar o infrator e a prejudicar os trabalhadores?
E muitas mais perguntas teria
para fazer, mas fico-me por aqui.
"Segundo o Tribunal Central
Administrativo Sul, conforme Acórdão
de 15-01-2015, desde o dia 1 de julho de 2014 que as Assembleias
Distritais deixaram de poder administrar o seu património, arrecadar receitas,
efetuar despesas e manter trabalhadores.
Uma interpretação sue generis da Lei n.º 36/2014, de 30 de
junho, que não teve em consideração os casos em que as Assembleias Distritais
ainda vinham mantendo estruturas orgânicas a funcionar e com pessoal a seu
cargo, três delas com Serviços abertos ao público (museus e bibliotecas), e que
não poderiam numa fração de segundo (das 23:59h de dia 30 de junho para as 00h
de dia 1 de julho) livrar-se de todas estas responsabilidades.
Sobre este assunto a Assembleia
Distrital de Lisboa emitiu ontem (29-01-2015) um Comunicado
de Imprensa onde expressa a sua opinião e informa das diligências a
Na ótica do TCAS estando estas
entidades proibidas de fazer quaisquer movimentos contabilísticos (recebimentos
e pagamentos, incluindo os encargos com o pessoal nomeadamente a liquidação dos
salários a que têm direito) isso significa que todos os atos praticados nesse
sentido pelos dirigentes políticos e funcionários responsáveis pela gestão
financeira das Assembleias Distritais desde então e até à integração das
respetivas Universalidades Jurídicas nas novas Entidades Recetoras são ilegais
e, portanto, em coerência, passíveis de responsabilização civil (e quiçá
criminal) podendo até, no limite, serem obrigados à devolução dos montantes em
Depois desta sentença, ficaram as
Assembleias Distritais cujas Universalidades ainda não transitaram para as novas
Entidades Recetoras, num sério dilema (e aqui é bom lembrar que apenas num
distrito se operou essa transferência mas, ainda assim, sem que tivessem sido
cumpridos todos os requisitos legalmente exigidos para o efeito: ou seja, a Lei
n.º 36/2014 foi um completo fiasco):
Enquanto aguardam a prossecução
dos trâmites legais conducentes à concretização formal das transferências das
suas Universalidades, continuam a prosseguir a sua atividade como o vinham
fazendo antes (arrecadando receitas e realizando despesas, nomeadamente
liquidando os vencimentos dos trabalhadores afetos ao seu mapa de pessoal) e
procedem como se não tivesse havido aquela decisão do Tribunal?
Ou cumprem a decisão do Tribunal
e param, no imediato, toda e qualquer atividade deixando compromissos por pagar
e salários em atraso?
No nosso caso resolvemos correr o
risco de continuar a assegurar o funcionamento mínimo corrente do Setor de
Administração Geral, o único que se mantém depois da falência da entidade
provocada pela Câmara Municipal de Lisboa, e já exigimos explicações não só ao Governo
como à própria Assembleia
da República sobre o assunto, além de continuarmos a aguardar a emissão
jurídico solicitado à CCDR-LVT e a
do Tribunal de Contas sobre a matéria.
E aproveitamos para apresentar as
do mês de janeiro de 2015. Porque a Assembleia Distrital nada tem a
esconder apesar de a Câmara Municipal de Lisboa ter andado, sistematicamente, a
levantar suspeitas sobre a fiabilidade das nossas Contas e a possibilidade de
haver Passivos ocultos, como forma de justificar o impasse criado aquando da
discussão da deliberação sobre a transferência da Universalidade para o
Município de Lisboa… para
acabar por recusá-la depois de ter dito que a iria aceitar, trazendo agora
à colação uma nova argumentação: a falta de interesse dos equipamentos
culturais da ADL para o Município de Lisboa devido ao estado de conservação do
seu acervo, embora
não tenha sido apresentado qualquer relatório técnico nem a respetiva deliberação
do executivo."
"No passado
dia 15 do corrente mês o Tribunal Central Administrativo Sul
absolveu a Câmara Municipal de Lisboa de pagar à Assembleia Distrital a dívida
acumulada desde janeiro de 2012 e que se destinava a suportar parte dos
encargos previstos no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro (e
que o artigo 9.º da Lei n.º 36/2014 manda liquidar) com o argumento de que as
AD estão proibidas de receber receitas e administrar o seu património desde 1
de julho de 2014, data da entrada em vigor do novo regime jurídico.
interpretação jurídica linear, que expurga todos os elementos extra-literais
que possam perturbar a conclusão pretendida (nomeadamente o confronto com os
princípios da “boa-fé”, proteção da confiança” e “direitos dos trabalhadores”
expressos no texto constitucional e na legislação avulsa a que as AD como
entidades da Administração Pública têm de obedecer), escudando-se na presunção
de que tinham sido essas as “intenções do legislador”, os juízes da Secção de
Contencioso Administrativo – 2.º Juízo do TCAS, confirmam a decisão da 1.ª
instância e determinam que será a “entidade
receptora a quem for afecta [a Universalidade Jurídica da ADL] e não já a
Recorrente – Assembleia Distrital de Lisboa – que terá personalidade e
capacidade judiciária para cobrar eventuais pagamentos em atraso”.
literal da lei que esquece, contudo, que se até às 23:59h de dia 30 de junho as
AD tinham uma estrutura orgânica ativa e pessoal afeto aos respetivos Serviços,
as pessoas e os compromissos financeiros correspondentes não iriam desaparecer
às 00h de dia 1 de julho por simples determinação legal.
injusta que além de premiar quem não cumpre (a Câmara de Lisboa), ofende os
municípios que nunca falharam as suas obrigações para com a ADL. Mas esta é,
sobretudo, uma sentença bastante cruel do ponto de vista humano ao não ter em
consideração os prejuízos que uma tal decisão causa nos trabalhadores pela indireta
legitimação do gravíssimo confisco que nalguns casos (Lisboa e Vila Real) está
a ser feito aos seus salários, protelando por tempo indeterminado o seu justo recebimento.
Além de que transforma as AD em “entidades proscritas” a quem o Estado de
Direito Democrático não se aplica.
ADL oficiou, nesta data, o Governo e a Assembleia da República
solicitando-lhes que clarifiquem:
1. Se foi intenção sua fazer coincidir a entrada
em vigor da Lei n.º 36/2014 e o novo regime jurídico das AD retirando-lhes
personalidade judiciária durante o período de transição.
2. Se foi intenção sua proibir, a partir de 1 de
julho de 2014, que as AD arrecadassem receita e fizessem despesas impedindo-as
de manter trabalhadores e de lhes pagar os respetivos salários durante o
período de transição até à integração das Universalidades nas novas Entidades
Recetoras.
3. Se foi intenção sua aprovar um diploma que interpretado
como o TCAS assim o considera viola, de forma vergonhosa, entre outros, o
artigo 59.º da CRP (Direitos dos Trabalhadores) por obrigar as AD a cometerem
crime de violação de lei ao impedi-las de cumprirem o disposto nas alíneas b) e
c) do n.º 1 do artigo 71.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (Deveres da
Entidade Empregadora Pública)."
No passado dia 16 de janeiro a Assembleia
Distrital enviou ao Tribunal de Contas a Certidão de Aprovação das Contas da
Gerência do ano de 2014, aprovadas pelo órgão executivo uninominal (Presidente
da Mesa) em 15-01-2015:
resumo dos Fluxos de Caixa.
Anual das Operações de Tesouraria.
Mensal (janeiro a dezembro).
Funcional das Despesas.
Discriminado das Receitas Cobradas e das Dívidas Pendentes.
Discriminado das Despesas Efetuadas.
Detalhada das Dívidas aos Trabalhadores.
E considerando que a entrada em
vigor da Lei n.º 36/2014, de 26 de junho, veio colocar sérios problemas no que
concerne, nomeadamente, à legalidade dos procedimentos contabilísticos e
financeiros necessários realizar durante o período de transição entre o
anterior regime jurídico (previsto no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro) e
a integração plena dos Serviços, património e pessoal nas novas Entidades
Recetoras, aproveitou-se a oportunidade para colocar as seguintes questões:
Atendendo a que as AD com
estrutura orgânica ativa e trabalhadores a seu cargo (com contrato de trabalho
em funções públicas por tempo indeterminado e afetos ao respetivo mapa de
pessoal) apenas deixarão de ser responsáveis pela liquidação dos compromissos a
eles inerentes após a efetiva transferência dos Serviços para outra Entidade
Recetora (decorridos os procedimentos legais para o efeito), pode considerar-se
que o Anexo à Lei n.º 36/2014 entrou também em vigor no dia 1 de julho?
Estando as Entidades Recetoras
legalmente impedidas de assumir quaisquer encargos referentes ao funcionamento
das AD enquanto os respetivos Serviços não lhes forem transferidos de forma
oficial, o que só ocorrerá após a publicação do Despacho citado no n.º 1 do artigo
4.º da Lei n.º 36/2014, qual é, no entretanto, a situação
jurídico-institucional destas entidades sobretudo no que concerne ao
cumprimento dos deveres e obrigações previstos no Decreto-Lei n.º 54-A/99, de
22 de fevereiro (com as alterações introduzidas pela Lei n.º 162/99, de 14 de
setembro, pelo Decreto-Lei nº 315/2000, de 2 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º
84-A/2002, de 5 de abril e pela Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro)?
Não tendo o n.º 2 do artigo 1.º
da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, sido revogado, e enquanto não se operar a
efetiva transferência das Universalidades Jurídicas para as novas Entidades
Recetoras, a Lei da Tutela Administrativa continua a aplicar-se às AD nos
mesmos moldes?
Tendo presente que desde 1 de
julho do ano transato e até à data, assim como no futuro próximo e por tempo
indeterminado, enquanto o processo de transferência das suas Universalidades
não estiver concluído, as AD tiveram e terão de continuar a realizar operações
de gestão patrimonial e financeira, nomeadamente para prover ao pagamento de
vencimentos (embora nalguns casos existam salários em atraso há vários meses
consecutivos, como acontece em Lisboa, mercê da intransigência das autarquias
que encontraram na Lei n.º 36/2014 a justificação para se auto desvincular das
suas obrigações, apesar do disposto no seu artigo 9.º), isso significa que os
procedimentos efetuados carecem de legitimidade e os seus signatários podem ser
civil, criminal e financeiramente responsabilizados?
Esta triste ocorrência leva-me a questionar:Um sindicato que não é capaz de defender uma trabalhadora com salários em atraso há tantos meses consecutivos, serve para quê?Um órgão colegial em que há membros que servem apenas para ceder créditos temporais a outros e nunca são chamados a participar na atividade sindical é uma organização democrática?Tivesse a situção da Assembleia Distrital outro responsável pela sua falência que não António Costa e o comportamento do sindicato teria sido diferente?
de 12-09-2014, Helena Roseta e Hugo Pereira (Presidentes da Assembleia
Municipal de Lisboa e da Junta de Freguesia do Beato, respetivamente)
abstiveram-se na votação da proposta do Presidente da Assembleia Municipal de
Oeiras, Domingos Santos, de transferir a Universalidade Jurídica da Assembleia
Distrital para o Município de Lisboa, a qual acabou aprovada por maioria, sem
17-10-2014, perante os argumentos que demonstravam, de forma evidente, ser improvável
que a Câmara de Lisboa viesse a aceitar a Universalidade Jurídica da Assembleia
Distrital, Helena Roseta recusou tal interpretação e disponibilizou-se para promover
uma reunião com a vereadora Graça Fonseca em quem o Presidente António Costa delegara
Suspensa a reunião da Assembleia
Distrital para que fosse realizada a diligência referida, os trabalhos foram
retomados em 24-10-2014
sem que, todavia, as dúvidas anteriores tivessem sido esclarecidas.
Ainda assim, Helena Roseta insistiu
na sua própria versão da situação e negando-se a analisar os factos concretos apresentados
pela Mesa da Assembleia Distrital disse:
«Quero tornar aqui bem claro, que o município de Lisboa não rejeita a
universalidade jurídica com as exceções que aqui foram aprovadas. Não rejeita e
não aceitamos que façam essa interpretação de equiparar esta resposta da
senhora vereadora a uma eventual rejeição. Não! Porque não é essa a vontade do
município de Lisboa.» (página
29 da Ata n.º 4/2014)
Perante esta garantia, deu-se o
assunto por resolvido, não se pensou noutra solução alternativa e a proposta de
transferência da Universalidade Jurídica da Assembleia Distrital para o
Município de Lisboa foi definitivamente aprovada (com a abstenção do Presidente
da Câmara do Cadaval e sem votos contra). Helena Roseta e Hugo Pereira, embora
tivessem votado a favor apresentaram uma declaração
Obtida a deliberação da
Assembleia Distrital, havia agora que reunir a Assembleia Municipal de Lisboa
para que este órgão procedesse à aceitação expressa da Universalidade Jurídica
da Assembleia Distrital para que o processo fosse concluído e entregue ao Governo
antes do fim do prazo legalmente estabelecido (18-12-2014).
Estranhamente, contudo, os
trabalhadores da Assembleia Distrital são informados pelo Secretário-geral da
Câmara de Lisboa, Alberto Guimarãis, que a Câmara de Lisboa não vai aceitar a
Universalidade Jurídica da Assembleia Distrital (páginas 53-54 do relatório: Assembleia
Distrital versus Câmara Municipal de Lisboa: Factos & Contradições).
Certo é que chegamos a 2015 e a
Assembleia Municipal de Lisboa nunca agendou o assunto para debate (embora
tenha realizado diversas
reuniões depois de 24 de outubro) e, portanto, nada deliberou sobre a
Universalidade Jurídica da Assembleia Distrital, contrariando assim as palavras
da sua Presidente e comprovando que, afinal, as dúvidas e alertas apresentados
nas reuniões da Assembleia Distrital tinham razão de ser.
Ou seja, embora em Tribunal a
Câmara de Lisboa afirme, pela palavra do seu advogado João Aguiar, que o
recurso à determinação subsidiária da Entidade Recetora só possa vir a ocorrer por
incumprimento e omissão da Assembleia Distrital (página 55 do relatório: Assembleia
Distrital versus Câmara Municipal de Lisboa: Factos & Contradições)
fica provado que esta foi mais uma intenção deliberada da própria autarquia,
tal como já o fora a falência da entidade e a manutenção dos salários em
pretende, afinal, a Câmara de Lisboa? (em relação à Assembleia Distrital de

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 artigo 9
 artigo 8
 artigo 3
 artigo 9

artigo 9
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 artigo 10
 artigo 9
 artigo 14
 artigo 9
 artigo 14
 artigo 9

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 artigo 71
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