Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-trestani-pocatek-behu-lhuty-pro-ulozeni-sankce-dle-zakona-o-cenach.p2749.html
Timestamp: 2020-06-02 12:18:34+00:00

Document:
Správní trestání: počátek běhů lhůty pro uložení sankce ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Číslo: 2/2013 · Ročník: XI
2748/2013
Správní trestání: počátek běhů lhůty pro uložení sankce dle zákona o cenách
k § 17 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění zákona č. 403/2009 Sb.
k § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách*) (v textu jen "cenová vyhláška")
I. Ustanovením § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, a podle něhož se za "
den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol
", není soud, který rozhoduje ve věci uložení sankce za porušení cenových předpisů, vázán.
II. Správní orgán se "
dozví
" o porušení cenových předpisů (§ 17 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách) dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit. Není rozhodující, zda v tento den již byl zpracován kontrolní protokol, ani zda tyto poznatky byly analyzovány a posouzeny se závěrem, že delikt byl spáchán a kým.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 7 Afs 14/2011-115)
č. 190/2004 Sb. NSS a č. 2207/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 56/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 947/09); č. 627/2000 Soudní judikatury ve věcech správních.
Akciová společnost VETT proti Ministerstvu financí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Finanční ředitelství v Ústí nad Labem uložilo žalobkyni pokutu podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách ve výši 8 595 912 Kč za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 zákona o cenách.
Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí odvolala. Žalovaný její odvolání zamítl a rozhodnutí finančního ředitelství potvrdil. V důvodech mimo jiné uvedl, že subjektivní
pro uložení pokuty dle § 17 odst. 4 zákona o cenách ve znění zákona č. 261/2007 Sb. neuplynula, protože za okamžik, kdy se kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů, lze považovat až den vyhotovení kontrolního protokolu, tj. 24. 8. 2007. Žalovaný rovněž odkázal na § 8 odst. 7 cenové vyhlášky, podle něhož se za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol.
Proti rozhodnutí podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze, který rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení s tím, že žalovaný rozhodl až po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty. Dle městského soudu finanční ředitelství shromáždilo podklady pro zjištění obvyklé ceny již v květnu 2007 a zjištění o ceně obvyklé na trhu učinilo nejpozději do 11. 6. 2007, kdy mu byla doručena poslední zpráva. Žalovaný jako orgán II. stupně ale vydal rozhodnutí ve věci až 28. 7. 2008 (právní moc 31. 7. 2008), tedy více než jeden rok po té, co se správní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů. Podle ustálené judikatury je pokuta uložena až v okamžiku, kdy rozhodnutí nabude právní moci. Žalovaný tedy rozhodl až po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty.
Ohledně § 8 odst. 7 cenové vyhlášky městský soud odkázal na své dřívější rozhodnutí ze dne 21. 2. 2006, čj. 6 Ca 49/2004-39. V něm uvedl, že podle čl. 95 Ústavy je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Ustanovení § 20 zákona o cenách nezmocňuje k jinému stanovení počátku běhu lhůty, ve které lze pokutu za zjištěné porušení cenových předpisů uložit. Jestliže je zákonem stanoveno, že pokutu lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány dozvěděly, je třeba v každém jednotlivém případě zkoumat, kdy cenový kontrolní orgán získal takovou sumu informací, ze které je zřejmé, že k porušení došlo a kdo se takového jednání dopustil. Od tohoto dne počíná běžet subjektivní jednoroční lhůta. Úprava obsažená v § 8 odst. 7 cenové vyhlášky jde proto nad rámec zmocnění daného zákonem a je s ním ostatně i v rozporu, neboť počátek lhůty spojuje až s okamžikem, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol o cenové kontrole.
Proti rozsudku podal žalovaný (dále jen "stěžovatel") kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky. Namítl, že uložení pokuty po uplynutí roční subjektivní lhůty není jakkoli prokázáno. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, podle nějž počátek roční subjektivní lhůty spadá v jedno s okamžikem předání protokolu. Protokol o cenové kontrole byl vypracován teprve 24. 8. 2007, a mohl být tedy předán žalobkyni nejdříve tohoto dne. Rozhodnutí o uložení pokuty nabylo právní moci dne 31. 7. 2008, proto byla pokuta uložena v roční subjektivní lhůtě. O skutečnosti, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty za porušení cenových předpisů počíná běžet dnem vyhotovení protokolu o kontrole, svědčí podle stěžovatele rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009 104.
Stěžovatel nezpochybnil, že počátek roční subjektivní lhůty pro uložení pokuty za porušení cenových předpisů odvozuje městský soud od okamžiku, kdy ,,
cenový kontrolní orgán získal takovou sumu informací, ze které je zřejmé, že k porušení došlo
", avšak pokládá za nelogické a nezákonné, že městský soud považuje za tento den okamžik, kdy kontrolní orgán obdržel poslední podklady pro zjištění ceny obvyklé. V dané věci se jednalo o náročnou a složitou cenovou kontrolu a shromáždění podkladů pro nalezení obvyklé ceny není možno považovat za situaci, kdy je zřejmé, že k porušení předpisu došlo. Stěžovatel v dané souvislosti připomněl i rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1999, sp. zn. 6 A 14/96, z nějž plyne, že správní orgán musí získat informaci o porušení předpisů v nezbytné míře určitosti a věrohodnosti. Takovou informaci mohl kontrolní orgán získat až po provedení analýzy ve smyslu § 16 odst. 2 zákona o cenách.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadený rozsudek městského soudu považuje za správný, neboť v důsledku
již není možné uložit mu pokutu a odkázal rozsudek Městského soudu ze dne 21. 2. 2006, čj. 6 Ca 49/2004-39, a rovněž na rozhodnutí Ústavního soudu (nález ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 947/09; obdobně také nález ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09).
Při předběžném zhodnocení sedmý senát zjistil, že k otázce závaznosti § 8 odst. 7 cenové vyhlášky existuje rozporná
Nejvyššího správního soudu a předložil rozšířenému senátu k posouzení otázku, zda je § 8 odst. 7 cenové vyhlášky, kterou se provádí zákon o cenách, závazný; jinak řečeno, zda je nutno vycházet z toho, že se za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol.
V rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, Nejvyšší správní soud vyslovil:
"Nejvyšší správní soud se zaměřil nejprve na otázku, zda má oporu v ústavním právu České republiky žalobcovo tvrzení o neústavnosti vyhlášky č. 580/1990 Sb., či alespoň jejího § 8 odst. 7, a zda tedy lze uvažovat o její neaplikovatelnosti v posuzovaném případě.
Otázku ústavnosti této vyhlášky jako celku je přitom třeba posuzovat ve světle nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 3/00
[č. 231/2000 Sb.]
, který se zabýval obdobnou otázkou
. Situace posuzovaná v této žalobě může být plně subsumována pod závěry tohoto právního názoru uvedeného Ústavním soudem, pročež je nutno dospět k závěru, že vyhláška č. 580/1990 Sb. nepozbyla zrušením ustanovení § 20 zákona o cenách své platnosti a zůstala nadále součástí právního řádu ČR, a to již proto, že čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví podmínku zákonného zmocnění k vydávání sekundární legislativy pouze pro okamžik jejího vydání, nikoliv pro celou dobu její platnosti. Logika čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (v obsahové návaznosti zejména na čl. 2, 4 a 95 Ústavy a čl. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod) totiž vychází z ústavního principu vázanosti zákonem, který je důsledkem legitimační funkce lidu, vyjádřené v čl. 2 odst. 1 Ústavy (,
Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.'
), a také principu bezrozpornosti vnitrostátního právního řádu. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce (obsažený v zákonném zmocnění) k vydání konkretizujících podzákonných právních předpisů (v daném případě vyhlášky ministerstva), který nemůže být překročen či dokonce zcela absentovat. Pro právní účinky takovéhoto právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce; oproti tomu však není možno dospět k věcně podloženému přesvědčení o neplatnosti tohoto předpisu toliko z důvodů legislativnětechnických, tedy jen proto, že - jako v daném případě - původní zákonné zmocnění bylo derogováno a ,
přesunuto'
do zákona jiného, ačkoliv je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé, že zmiňovaná vůle zákonodárce i v tomto případě dostatečně zřetelně projevena byla.
Ze stejného důvodu je proto nutno odmítnout i námitku žalobce, že není-li vyhláška č. 580/1990 Sb. neplatná jako celek, je z důvodu nedostatku zákonné legitimace neplatným alespoň její § 8 odst. 7 stanovící den, který se považuje za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů. Toto žalobcem napadené ustanovení plní totiž pouze roli výkladové normy k § 17 zákona o cenách, a to plně v rozsahu zákonného zmocnění obsaženého v původním znění § 20 zákona o cenách. Úpravu běhu lhůt lze nesporně podřadit pod rozsah zmocnění, které opravňovalo ministerstvo financí k vydání vyhlášky i v otázkách cenové kontroly. Názor, podle něhož by nebylo možno podřadit běh lhůt při provádění cenové kontroly pod pojem úprav cenové kontroly jako takové, by totiž vedl nutně k formalistickému požadavku, aby u každé z oblastí v tomto zákonném zmocnění uvedených (tedy u sjednávání cen, vymezení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu získaného porušením cenových předpisů, postupu při regulaci cen, cenové evidenci, poskytování cenových informací a cenové kontrole), byla ještě připojena zjevně nadbytečná obecná floskule typu ,
a otázky související'
, či obdobná, čímž by se nepřiměřeně a bezdůvodně primitivizoval právní jazyk těchto zmocňovacích ustanovení.
K oběma těmto žalobním námitkám pak nutno dodat, že oba uvedené závěry procházejí také testem souladnosti se zásadou ukládání povinností pouze na základě zákona, jak je obsažena v čl. 2 odst. 3 a zejména v čl. 4 odst. 1 Listiny. Předmětná vyhláška totiž nestanoví sama o sobě práva a povinnosti ani ve svém celku, ani v žalobcem zvláště napadané části, nýbrž jen umožňuje komplexní interpretaci zákona o cenách, k jehož provedení byla vydána. Ustanovení § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb. nestanoví ani zánik žádného práva, ani vznik žádné povinnosti, nýbrž pouze stanoví, kdy určitá povinnost zanikne, respektive - vnímáme-li oprávnění státního orgánu jako zrcadlový odraz povinností subjektů práva - kdy státu zanikne možnost nesplnění určité povinnosti sankcionovat. Prochází tak napadená vyhláška testem ústavní konformity jak ve svém celku, tak ve své speciálně napadené části, a to jak v pohledu výše rozebíraného nálezu Ústavního soudu ČR, tak i ve světle ústavněprávní teorie, pročež Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než na tuto vyhlášku pohlížet jako na platnou a účinnou ve svém celku i ve všech jednotlivých částech."
Aniž by věc byla předložena rozšířenému senátu, zaujal druhý senát odlišný právní názor v rozsudku ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104. V něm uvedl:
"První spornou otázkou v daném případě je stanovení okamžiku, kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů, neboť od něj běží subjektivní jednoroční
pro uložení pokuty. Zatímco žalovaný za tento okamžik považuje den vyhotovení kontrolního protokolu, tak podle stěžovatele se cenový kontrolní orgán o porušení cenových předpisů dozvěděl již dříve v průběhu cenové kontroly, a to v okamžiku, kdy mu byly předloženy podklady (písemnosti), ze kterých byly zjištěny skutečnosti odůvodňující podezření ze spáchání správního deliktu, resp. odůvodňující zahájení řízení o uložení pokuty. Městský soud se s názorem stěžovatele neztotožnil.
Předně je třeba zmínit, že zákon o cenách ve znění účinném do 28. 6. 1994 obsahoval zmocňovací ustanovení § 20 odst. 1 písm. a)
. Na základě tohoto zmocnění byla vydána s účinností od 1. 1. 1991 vyhláška č. 580/1990 Sb., která v § 8 odst. 7 stanoví, že ,
za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, se považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol'
správních soudů ovšem dospěla k závěru, že ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona o cenách v sobě nezahrnuje zmocnění ke stanovení jiného počátku běhu lhůty, ve které lze pokutu za zjištěné porušení cenových předpisů uložit. Jestliže je zákonem stanoveno, že pokutu lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány dozvěděly, je třeba v každém jednotlivém případě zkoumat, kdy cenový kontrolní orgán získal takovou sumu informací, ze které je zřejmé, že k porušení došlo a kdo se takového jednání dopustil. Počátek běhu lhůty stanovený vyhláškou č. 580/1990 Sb. jde v ustanovení § 8 odst. 7 nad rámec uvedeného zákonného zmocnění a je s ním v rozporu, neboť počátek lhůty spojuje až s okamžikem, kdy kontrolovaný subjekt obdrží protokol o cenové kontrole (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2006, čj. 6 Ca 49/2004-39, č. 913/2006 Sb. NSS). Městský soud proto správně ke shora citovanému ustanovení § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb. při posuzování důvodnosti žalobní námitky nepřihlédl."
Sedmý senát se při předběžné poradě přiklonil k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104. Dle sedmého senátu § 8 cenové vyhlášky vztahující se k neoprávněnému majetkovému prospěchu zcela nekoncepčně a mimo rámec zmocnění v odstavci 7 určuje, který den je dnem, kdy se kontrolní cenový orgán dověděl o porušení cenových předpisů. Nedomnívá se, že lze úpravu lhůt podřadit pod rozsah zmocnění v otázce cenové kontroly. Cenová kontrola je upravena v zákoně o cenách pouze v § 14, a k němu se vztahuje § 6 cenové vyhlášky. Skutečnost, že v § 8 odst. 7 cenová vyhláška "
nestanoví sama o sobě práva a povinnosti,
nýbrž jen umožňuje komplexní interpretaci zákona o cenách
", nemůže být podle sedmého senátu argumentem pro ústavněprávní konformitu vyhlášky, pokud vyhláška překračuje rámec zmocňovacího ustanovení, na jehož základě byla vydána.
Stěžovatel se k otázce předložené rozšířenému senátu nevyjádřil.
Žalobce ve svém vyjádření ze dne 27. 9. 2011 sdělil, že se po celou dobu řízení ztotožňuje s rozhodnutím druhého senátu, podle nějž § 8 odst. 7 cenové vyhlášky překračuje zákonné zmocnění § 20 zákona o cenách.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že soud, který rozhoduje ve věci uložení sankce za porušení cenových předpisů, není vázán § 8 odst. 7 cenové vyhlášky, podle něhož se za "
den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů, považuje den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol".
Správní orgán se "
" o porušení cenových předpisů dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit. Není rozhodující, zda v tento den již byl zpracován kontrolní protokol, ani zda tyto poznatky byly analyzovány a posouzeny se závěrem, že delikt byl spáchán a kým.
(...) [36] Sedmý senát v překládacím usnesení rozebral jednotlivá ustanovení cenové vyhlášky a podřazoval je pod jednotlivé oblasti vymezené v zákonném zmocnění. Z vyhlášky i jejího rozboru provedeného sedmým senátem je zřejmé, že cenovou kontrolu upravují § 6 a § 7 citované vyhlášky, zatímco § 8 se vztahuje k vyčíslování neoprávněně získaného majetkového prospěchu. Sedmý odstavec § 8 však nekoncepčně určuje den, který se má považovat za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů. Samotné zařazení této normy pod ustanovení, které upravuje odlišnou problematiku, však ještě neznamená, že odstavec 7 vybočuje z mezí zákonného zmocnění.
[37] Ustanovení § 8 odst. 7 jde však přímo proti smyslu i účelu § 17 odst. 4 zákona o cenách, a je s ním proto v rozporu.
[38] Dle § 17 odst. 4 zákona o cenách se subjektivní
pro uložení pokuty počítá "
ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány dozvěděly
". Důvodová zpráva k zákonu o cenách se k účelu této lhůty nijak nevyjadřuje, lze však soudit, že smyslem tohoto (a četných dalších podobných ustanovení v sankčních právních předpisech) bylo a je, aby správní orgány konaly bezodkladně, nevedly zdlouhavá správní řízení a aby byla porušení cenových předpisů trestána co nejdříve po tom, co budou odhalena.
[39] Totéž plyne i z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 947/09, č. 56/2010 Sb. ÚS, na který odkazoval žalobce, kde se k prekluzivním lhůtám uvádí: "
Smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)]. Smyslem uvedené jednoroční prekluzivní subjektivní lhůty
[pozn. soudu: zde pokuta podle zákona o regulaci reklamy]
je přimět správní orgán k aktivní činnosti - včetně zjišťování a prokazování, kdo je za porušení zákona odpovědný - bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem na ústavní princip právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty k rozhodnutí totiž představují v právním státě jeden z mechanismů výrazně omezujících tendence k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi. Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového výkladu, který by smysl lhůty opomíjel.
[40] Správní orgány zmocněné k vydání vyhlášky (zejména tedy stěžovatel, který byl v tomto případě i odvolacím orgánem) však v § 8 odst. 7 cenové vyhlášky okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty posunuly až na "
den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol
". Tím namísto okamžiku, kdy se o porušení cenových předpisů
dozvěděly cenové kontrolní orgány
, zavedly okamžik, kdy se o porušení cenových předpisů
dozvěděl kontrolovaný subjekt
. Toto nelze považovat za pouhé upřesnění § 17 odst. 4 zákona o cenách, jak by se snad na první pohled mohlo zdát. Z hlediska počítání lhůty vzniklo určité "
lhůtní vakuum
", kdy vyjma objektivní prekluzivní lhůty, neexistuje časové omezení pro dobu konání správního orgánu od okamžiku, kdy se dozvěděl o porušení např. na základě podnětu, po dobu jeho předběžného šetření a kontroly, až po okamžik předání protokolu kontrolovanému subjektu. Subjektivní
v zákoně o cenách tak do jisté míry ztratila smysl. Tento výsledek nepochybně nebyl záměrem zákonodárce v době, kdy formuloval § 17 odst. 4 zákona o cenách.
[41] Opačný závěr by byl v rozporu i s právní jistotou, jedním ze základních principů právního státu. Jak v obdobné věci (nález citovaný v odstavci [39]) uvedl Ústavní soud: "
Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či neadekvátního zjišťování a prokazování, kdo je odpovědný za porušení zákona, i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany účastníka správního řízení proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící především zájmům účastníků, jimž dává právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být věc vyřízena. Výklad správních soudů značí (v podstatné míře) popření praktického smyslu citované lhůty k uložení pokuty, a pro účastníka řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními principy právního státu.
[42] Že sám zákonodárce v pozdější době nepočítal s tím, že by byl počátek subjektivní prekluzivní lhůty určen takto, plyne i z důvodové zprávy k zákonu č. 183/2008 Sb. účinnému od 1. 6. 2008. Ten změnil subjektivní prekluzivní lhůtu v § 17 odst. 4 zákona o cenách z roční na tříletou a objektivní z tříleté na pětiletou. V důvodové zprávě z r. 2007 se uvádí: "
Zákon o cenách ukládá cenovému kontrolnímu orgánu v § 17 odstavci 4 uložit pokutu do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány dozvěděly. Uložením pokuty do jednoho roku se rozumí nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty. Za den, kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů, se považuje den, kdy došlo k samotné cenové kontrole, nebo den, kdy cenovému kontrolnímu orgánu došel podnět o porušení cenových předpisů (přičemž na základě podnětu nelze zahájit správní řízení, ale musí se provést cenová kontrola).
" (digitální repozitář PSP ČR, V. volební období, tisk č. 341/0, dostupný na www.psp.cz).
[43] Městský soud v Praze uvedl, že zmocnění § 20 zákona o cenách v sobě nezahrnuje zmocnění k jinému stanovení počátku běhu lhůty, ve které lze uložit pokutu za zjištěné porušení cenových předpisů (srov. rozsudek ze dne 21. 2. 2006, čj. 6 Ca 49/2004-39, č. 190/2004 Sb. NSS). K tomu nelze než doplnit, že zcela jistě toto zmocnění v zákoně o cenách nemělo vést ke stanovení takového počátku běhu lhůty, který na újmu delikventa popřel smysl i účel této lhůty, a dostal se tak do přímého rozporu s tímto zákonem i s principem právní jistoty.
[44] Nadále tedy platí, že okamžikem rozhodným pro určení počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je okamžik, kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů.
[45] K tomu již Vrchní soud v Praze vyslovil, že "[t]
ermín ,
dozvědět se o porušení povinnosti'
neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení povinnosti došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání, že k porušení povinnosti došlo a kdo je za porušení povinnosti odpovědný, je předmětem řízení. Proto zahájení řízení musí předcházet určitá skutečnost, z níž plyne důvodné podezření, že k porušení došlo
" (rozsudek ze dne 10. 2. 1995, čj. 7 A 147/1994-17).
[46] Nepůjde však o každé zjištění cenového kontrolního orgánu, ale pouze o takovou informaci, ze které je alespoň v základních rysech zřejmé, v čem konkrétně má porušení cenových předpisů spočívat. (Srov. k tomu dále rozhodnutí citované v odstavci [53].)
[47] Zbývá vyrovnat se s rozhodnutím druhého senátu Nejvyššího správního soudu, ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, č. 2207/2011 Sb. NSS, jehož se dovolává jak stěžovatel [6], tak sedmý senát v předkladu rozšířenému senátu [18].
[48] Toto rozhodnutí ve své třetí právní větě tvrdí: "
III. ,
Dozvědění se o porušení cenových předpisů'
jako okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení sankce za správní delikt (§ 17 odst. 4 zákona o cenách ve znění účinném do 31. 5. 2008) je třeba spojit s objektivní skutečností, kdy příslušný správní orgán dospěl k závěru, že je dán důvodný předpoklad, že byly porušeny cenové předpisy. Takovou objektivní skutečností je zpravidla vyhotovení kontrolního protokolu.
[49] Takovému názoru přisvědčit nelze. Fakticky totiž znamená pouze předsunutí počátku běhu prekluzivní lhůty o několik dní, které uplynou mezi okamžikem, kdy je kontrolní protokol "
vyhotoven
" a okamžikem, kdy kontrolovaný protokol "
". Takovým výkladem naprosto nelze zamezit možným průtahům, které vzniknou v době v podstatě zcela volně určené správním orgánem, která (případně zcela zbytečně) uplyne od okamžiku, kdy se správní orgán "
" o deliktu, do okamžiku, kdy "
vyhotoví
" kontrolní protokol, a kdy teprve by tak začala
[50] Rozšířený senát proto stojí na stanovisku přísnějším a vnímá institut prekluzivní lhůty v sankčním řízení striktně jako nástroj bránící právní nejistotě a průtahům na straně správního orgánu. Za okamžik, kdy se správní orgán po rozumu zákona "
" o porušení cenových předpisů, tak sluší pokládat již ten den, kdy sankcionující orgán soustředí ony poznatky, informace a důkazní prostředky, z nichž je možno na spáchání deliktu usoudit, lhostejno, zda proběhlo jejich posouzení se závěrem o tom, že delikt byl spáchán a kým. Proto tedy žalovaným již zmiňované analýzy, srovnávání a vyhodnocování atp. probíhají v prekluzivní lhůtě již běžící, a v téže lhůtě také musí doběhnout do pravomocného výsledku také řízení o uložení sankce.
[51] Jinak řečeno, lze souhlasit s názorem, že počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba spojit s přezkoumatelnou objektivní skutečností; touto skutečností ale nemůže být vyhotovení (tím méně na to navazující "
obdržení
") protokolu, protože tu přirozeně o žádnou objektivní skutečnost nejde, vždyť o datu vyhotovení rozhoduje správní orgán zcela volnou úvahou. Objektivní a následně zjistitelnou skutečností je však okamžik finalizace onoho souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Jestliže se takové poznatky dostanou do dispozice orgánu, v jehož pravomoci je sankční řízení provést, pak je nutno mít za to, že se o deliktu správní orgán "
", třebaže - a tu je ovšem třeba stěžovateli přisvědčit - zpracování, hodnocení, analyzování a zejména také správní posouzení získaných poznatků vyžaduje v komplikovaných případech jistě další (často nemalé) úsilí a přirozeně i čas. Toto úsilí ale musí být vyvíjeno a tento čas musí být včítán do prekluzivní lhůty již běžící. Právní výklad, který by odsouval počátek běhu této lhůty na dobu pozdější, již nahrává pasivitě, laxnosti a průtahům ze strany trestajícího orgánu, působí proti právní jistotě a neúměrně oslabuje právní postavení delikventa. Nelze jej proto přijmout.
[52] Lze snad namítnout, že tímto výkladem - upínajícím počátek běhu prekluzivní lhůty na okamžik co nejdřívější - sám delikvent získává výhodu, neboť
běží již v době, kdy správní orgán teprve přistupuje k hodnocení soustředěných skutkových zjištění, aniž by v této chvíli mohl rozhodnout o sankci, ba dokonce v době, kdy ještě ani nemá najisto postaveno, že tu vůbec delikt je. Tento důsledek má ale rozšířený senát za zcela spravedlivý a vyvážený proti vrchnostenské pravomoci správního orgánu.
[53] Lze uzavřít, že rozšířený senát nemá důvod ustupovat od principu formulovaného k těmto otázkám správního trestání v různých oborech veřejného práva již záhy po obnovení správního soudnictví a vyjádřeného například v rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1999, čj. 6 A 14/96-34 (č. 627/2000 Soudní judikatury ve věcech správních): ",Dozvědět se o porušení povinnosti'
ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech, je časový okamžik vědomosti správního orgánu, příslušného k rozhodnutí o pokutě, o skutkových okolnostech deliktu v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní zhodnocení. Ze zákona nelze dovodit, že by tato informace musela být zvlášť kvalifikovaná, pocházet jen z určitého zdroje nebo že by byla vázána na jiné řízení. Musí však mít onu nezbytnou míru určitosti a věrohodnosti, která zabezpečuje, že správní řízení nebude zahájeno na základě informací zcela neověřených, zhola nejasných či zjevně nevěrohodných.
[54] Rozšířený senát tedy uzavírá, že § 8 odst. 7 cenové vyhlášky není pro rozhodnutí soudu v této věci závazný, protože odlišným stanovením počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty normotvůrce překročil zákonné zmocnění obsažené v původním znění § 20 zákona o cenách a počátek běhu lhůty upravil v rozporu se zákonem samotným. (...)
Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Miluše Doškové podle § 55a s. ř. s. k právní větě II. a k odůvodnění usnesení.
Rozšířenému senátu byl podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předložen rozpor v rozhodování Nejvyššího správního soudu v otázce užití § 8 odst. 7 cenové vyhlášky při stanovení subjektivní lhůty pro uložení pokuty za porušení cenových předpisů. Se závěrem rozšířeného senátu, že se dané ustanovení nepoužije (výrok I. usnesení) a z jakých důvodů, se ztotožňuji.
Nemohu se však ztotožnit s výrokem II. usnesení a zejména s jeho odůvodněním uvedeným v odstavcích 44-51. Rozšířený senát zde dospěl k závěru, že se správní orgán dozví o porušení cenových předpisů dnem soustředění poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit; tímto dnem rozumí předložení písemností ke kontrole. V odůvodnění rozebírá konstantní judikaturu vykládající vědomost správního orgánu, od níž je třeba počítat subjektivní lhůtu pro uložení pokuty za správní delikt, a dospívá k závěru, že objektivní, následně zjistitelnou skutečností, je okamžik finalizace souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Vylučuje, že by tímto okamžikem mohlo být sepsání protokolu o kontrole, neboť jde o okamžik závislý na vůli správního orgánu, přičemž je věcí správního orgánu, aby poznatky předložené mu ke kontrole v zákonné lhůtě posoudil, vyhodnotil a o deliktu rozhodl.
Jakkoliv se ztotožňuji s východisky tohoto závěru a respektuji výklad pojmu "
vědomost správního orgánu
" založený v usnesení specifikovanou judikaturou Vrchního soudu v Praze, nemohu odhlédnout od různých skutkových okolností, které se do určení počátku subjektivní lhůty promítají. Rozhodnutí vrchního soudu plně dopadají na situace, kdy je správnímu orgánu oznámeno, že se stal určitý skutek, který je zřejmě v rozporu s právem, případně, kdy takový skutek sám při své činnosti zjistí. Odlišná situace však nastane tam, kde je zjištění výsledkem kontroly. Přitom cenová kontrola může být jak jednodenní kontrolou u prodejce, kde je okamžik (den) zjištění nedostatků jednoznačný (a dokonce může splývat i s vyhotovením a předáním protokolu), tak i několikaměsíční kontrolou množství písemností. Rozšířený senát, ač to výslovně neuvedl, zjevně v takovém případě spojuje okamžik vědomosti správního orgánu s předložením těchto písemností ke kontrole. Při obsáhlé cenové kontrole prováděné formou fyzické kontroly písemných podkladů však v okamžiku jejich předložení není a objektivně ani nemůže být dána žádná vědomost správního orgánu o porušení cenových předpisů. Zjistit takový okamžik (den) je objektivně skutečně obtížné, neboť postup při kontrole je "
zvnějšku
" obtížně průhledný. I v takových případech však zákon o cenách v § 17 odst. 4 (nyní § 17 odst. 3) váže subjektivní lhůtu k vědomosti správního orgánu; přitom orgán provádějící kontrolu je shodný s orgánem ukládajícím pokutu. Nemůže-li být dnem, kdy se správní orgán dozví o porušení právních předpisů, den předložení písemností ke kontrole, pro nedostatek vědomosti o jakémkoliv porušení cenových předpisů, je třeba onou finalizací souhrnu skutkových poznatků rozumět až protokol o kontrole, pokud není zjevné, že to byl jiný den jemu předcházející; tak tomu může být, pokud kontrolní orgán vyžádá od kontrolovaného subjektu vysvětlení ke svému konkrétnímu zjištění či pokud takové zjištění plyne z dokladů posléze předložených. Tak tomu je v daném případě, v němž byly cenovému orgánu předkládány písemnosti dokladující účtovanou cenu služeb v období dvou let, přičemž v době jejich předložení, a dokonce ani po seznámení s nimi nemohl správní orgán mít onu potřebnou míru vědomosti o deliktu. Tu mohl získat až porovnáním účtovaných cen s cenami obvyklými, o nichž získal vědomost až ze zpráv následně vyžadovaných. Vyjma případů prokazatelné vědomosti o porušení právních předpisů v průběhu kontroly, je to až protokol o kontrole, který je zpravidla souhrnem skutkových zjištění a jejich právním hodnocením; přitom není konečným a závazným posouzením; podléhá námitkám (§ 18 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) a v následném sankčním řízení je jedním z důkazů. Skutečnost, že se prekluzivní lhůty v zákoně o cenách nevztahují k vydání rozhodnutí, ale k zahájení řízení, a že byly novelou zákona provedenou zákonem č. 183/2008 Sb. lhůty prodlouženy, nemůže nic měnit na tom, že při předložení dokladů ke kontrole tu obvykle není naplněna podmínka vědomosti správního orgánu o porušení cenových předpisů. Z těchto důvodů s větou II. usnesení a s částí odůvodnění k ní se vztahující nesouhlasím.
Odlišné stanovisko soudce JUDr. Jaroslava Vlašína podle § 55a s. ř. s. k právním větám I. a II. i k odůvodnění usnesení
V plném rozsahu se ztotožňuji s odlišným stanoviskem soudkyně JUDr. Miluše Doškové k právní větě II. a k odůvodnění, které se k ní vztahuje. Navíc mám však určité pochybnosti i o adekvátnosti závěru obsaženého ve větě I.
Tato věta se opírá především o čl. 95 odst. 1 Ústavy, jenž uvádí, že soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Uvedený článek Ústavy směřuje primárně na rozhodování soudů v řízení nalézacím, jeho použití ve správním soudnictví považuji za velmi sporné. Zde soudy v řízení o žalobách přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné správy a podle § 78 odst. 1 s. ř. s. je mohou zrušit jen pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Správním orgánům pak § 2 odst. 1 správního řádu ukládá postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Toto ustanovení musí správní orgány ve své praxi přísně respektovat, zvláště s ohledem na čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dále s ohledem na skutečnost, že oprávnění svěřené soudům výše citovaným čl. 95 odst. 1 Ústavy samy nemají.
Při aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví tak může dojít a také dochází k tomu, že soud ruší jako nezákonné správní rozhodnutí, které je
zákonné a kdy správnímu orgánu nelze z hlediska jeho postupu či rozhodování fakticky nic vytknout. Právní normu, kterou prohlásí za neúčinnou, pak musí soud navíc pro účely dalšího řízení nahradit normou svojí, kterou vtělí do závazného právního názoru zrušovacího rozsudku. Takový postup s sebou přináší i další teoretické problémy, především otázku precedenční závaznosti vysloveného právního názoru soudu i pro další obdobné případy za situace, kdy podzákonný právní předpis není zrušen a pro správní orgán platí § 2 odst. 1 správního řádu neměnně.
Uvedené má výrazný dopad jak na samotnou činnost správních orgánů, které v takovýchto případech nemohou na první pokus a bez zásahu soudu věc rozhodnout správně, tak i na práva účastníků správních řízení. Demonstrovat to lze i na projednávané věci, kde se správní orgán musel uvedeným ustanovením vyhlášky při svém rozhodování řídit bez ohledu na to, zda měl sám o souladu § 8 odst. 7 cenové vyhlášky s § 17 odst. 4 zákona o cenách nějaké pochybnosti, či nikoliv. V době jeho rozhodování (5. 6. 2008) zde přitom ještě nebyl ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, který založil rozpor v rozhodovací činnosti soudu zjištěný sedmým senátem, takže kromě obecně závazných právních předpisů musel respektovat i dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu reprezentovanou jeho rozsudkem ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53. Přesto může být nyní, po několika letech, jeho rozhodnutí posouzeno jako nezákonné v důsledku retroaktivního působení "
náhradní normy
", nově vytvořené rozšířeným senátem, se všemi důsledky z toho plynoucími.
Jakkoliv asi nelze s ohledem na nutnost zajistit efektivní ochranu veřejných subjektivních práv účastníků použití čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví zcela vyloučit, měl by se dle mého názoru právě kvůli problémům nastíněným výše využívat velmi zdrženlivě, spíše výjimečně a pouze v případech, které toho zasluhují a kdy nelze jinak. Mám za to, že projednávaný případ do této kategorie nepatří. Osobně se přikláním k názoru, že zúčastněná ministerstva financí, využivše svého zmocnění obsaženého v § 20 odst. 1 zákona o cenách k vydání obecně závazných předpisů v oblasti cenové kontroly, nerespektovala při formulování § 8 odst. 7 vyhlášky tak zcela zákonný rámec vymezený zněním § 17 odst. 4 zákona, neboť má-li se
pro uložení sankce počítat od okamžiku, kdy se kontrolní orgán o porušení předpisů dozví, nemůže jím být fakticky okamžik doručení již zpracovaného protokolu o kontrole. Na druhou stranu si však myslím, že při hodnocení tohoto nedostatku je nutno vzít v úvahu i další skutečnosti a zohlednit, že uvedená vyhláška byla účinná po dobu téměř 19 let (od 1. 1. 1991 do 21. 12. 2009), adresátům bylo citované ustanovení známo, jeho výklad nebyl sporný, po celou dobu podle něj správní orgány v praxi postupovaly, po celou dobu své účinnosti poskytovalo správním orgánům i účastníkům jasný pevný bod, z něhož mohli přesně odvodit jak počátek, tak i konec prekluzivní lhůty, a ve své judikatuře je po dlouhou dobu (a to i v době vydání napadeného správního rozhodnutí v projednávané věci) považoval za souladné se zákonem i Nejvyšší správní soud. Je tedy otázka, zda nyní, téměř tři roky poté, co byla předmětná vyhláška zrušena a aniž by bylo v nové vyhlášce předmětné ustanovení nahrazeno obdobným, má smysl vyslovovat jeho nepoužitelnost a možná v jedné z posledních věcí toho druhu tak nepřímo zpětně zpochybňovat všechna rozhodnutí, která byla za dobu účinnosti vyhlášky s přihlédnutím k tomuto ustanovení vydána. Zde bych upřednostnil princip právní jistoty a předvídatelnosti práva a do věci již nezasahoval.
Vyslovené pochybnosti o správnosti přijatého řešení pak umocňuje i způsob, jakým rozšířený senát s problémem "
" naložil. Ustanovení § 8 odst. 7 cenové vyhlášky je vytýkáno, že vytváří nad rámec zákona jakousi fikci povědomosti správního orgánu o porušení cenových předpisů, ač správně by měl být s ohledem na znění § 17 odst. 4 zákona o cenách s co největší věrohodností zjišťován okamžik, kdy k oné povědomosti skutečně došlo. Řešení přijaté rozšířeným senátem v právní větě II. je však zřetelně zatíženo stejnou vadou, která je vytýkána inkriminovanému ustanovení. Je-li totiž zřejmé, že o porušení cenových předpisů se správní orgán nemohl fakticky dozvědět až při doručení protokolu o kontrole, je stejně tak zřejmé, že se o něm nemohl dozvědět ani v okamžiku, kdy teprve shromáždil podkladové informace a důkazní prostředky, jejichž analýzou a vyhodnocením může k případnému, byť i předběžnému závěru o porušení cenových předpisů dojít. Jedná se tedy také o fikci, která smysl § 17 odst. 4 zákona o cenách nerespektuje stejným způsobem, jen s opačným znaménkem.
Závěrem považuji za nutné poukázat i na skutečnost, že rozšířený senát popřel nejen § 8 odst. 7 cenové vyhlášky a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, ale i dle mého soudu rozumný a právní úpravu jen mírně korigující názor obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104. Tam, kde bylo namístě opatrné a pokud možno neinvazivní řešení problému, zaujal ve svém důsledku extrémní stanovisko, s nímž se z důvodů výše popsaných nemohu ztotožnit.
S účinností od 21. 12. 2009 zrušena vyhláškou č. 450/2009 Sb.

References: § 17
 zákona č. 526
 zákona č. 403
 § 8
 § 8
 zákona č. 526
 § 17
 § 15
 § 17
 zákona č. 261
 § 8
 § 8
 soud 
 čl. 95
 § 20
 § 8
 soud 
 soud 
 § 16
 § 8
 § 8
 soud 
 soud 
 § 8
 § 20
 čl. 79
 čl. 79
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 2
 § 8
 § 17
 § 20
 čl. 2
 čl. 4
 § 8
 soud 
 § 20
 § 8
 § 20
 § 8
 soud 
 § 8
 § 8
 § 14
 § 6
 § 8
 § 8
 § 20
 § 8
 § 6
 § 7
 § 8
 § 8
 § 8
 § 17
 § 17
 SbNU 399
 § 8
 § 17
 § 17
 § 17
 § 17
 soud 
 § 20
 soud 
 § 12
 zákona č. 238
 § 8
 § 20
 § 55
 § 17
 § 8
 § 17
 § 17
 zákona č. 552
 § 55
 čl. 95
 § 78
 § 2
 čl. 2
 čl. 95
 čl. 95
 soud 
 soud 
 § 2
 § 8
 § 17
 čl. 95
 § 20
 § 8
 § 17
 § 8
 § 17
 § 17
 § 8