Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US18271
Timestamp: 2019-08-17 21:07:39+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.74.95
Določbi 59. in 132. člena Statuta Občine Podvelka-Ribnica nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
Zakon o lokalni samoupravi ne zahteva javne obravnave občinskega statuta, pač pa zahteva, da se statut sprejeme z dvotretjinsko večino vseh članov občinskega sveta. Vsebina vaških skupnosti je v smislu načela samoorganiziranosti lokalne samouprave prepuščena samoupravnim lokalnim skupnostim oz. njihovim statutom. Zakonske ureditve o možnosti za razdelitev občine s statutom na ožje skupnosti lokalne samouprave ni mogoče razlagati tako ozko, da bi bila občina v primeru, če se odloči za oblikovanje ožjih skupnosti lokalne samouprave, dolžna razdeliti na te ožje oblike lokalne samouprave celotno območje občine.
Delni sprejem pobude.
Presoja postopka sprejemanja splošnega akta.
Lokalna samouprava, načelo samoorganiziranosti.
Območje občine delitev na krajevne, vaške, četrtne skupnosti.
Občinski statut, postopek sprejemanja.
Ustava, 139., 140. čl.
Zakon o lokalnih skupnostih (ZLS), 18. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25., 40. čl.
U-I-74-95_LM.pdf
U-I-74-95_odločba.pdf
U-I-74-95_sklep.pdf
U-I-74/95 - 3
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Krajevne skupnosti Ribnica na Pohorju na seji dne 12.10.1995
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 59. in 132. člena Statuta Občine Podvelka-Ribnica (Medobčinski uradni vestnik štajerske in koroške regije, št. 4/95) se sprejme. 2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Občinskega sveta Občine Podvelka-Ribnica, št. 17/95 z dne 8.4.1995 se zavrže.
1. Pobudnica izpodbija ustavnost in zakonitost navedenih določb Statuta Občine Podvelka-Ribnica, s katerimi so bile ukinjene dosedanje krajevne skupnosti in ustanovljene nove vaške skupnosti na podlagi 18. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 in 14/95). Hkrati pobudnica izpodbija zakonitost sklepa občinskega sveta te občine, s katerim je bila na podlagi izpodbijanih določb Statuta ukinjena KS Ribnica na Pohorju. Čeprav pobudnica svojo vlogo imenuje pritožba, pa je iz njene vsebine mogoče sklepati, da gre za pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti.
2. Pobudničin pravni interes za vložitev pobude je v tem, da izpodbijane določbe Statuta ukinjajo pobudnico kot krajevno skupnost oziroma del občine, s čimer se povsem spreminja njen pravni položaj.
3. V postopku ocene ustavnosti in zakonitosti bo potrebno zlasti preizkusiti skladnost izpodbijanih določb Statuta z določbo 18. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki našteva razloge za razdelitev občine na krajevne skupnosti, med katerimi navaja tudi interes prebivalcev dela občine.
4. V delu, v katerem se pobuda nanaša na sklep občinskega sveta, pa jo je treba zavreči. Sklep organa lokalne skupnosti je posamičen akt, katerega ustavnosti in zakonitosti glede na 21. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) ni mogoče izpodbijati v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič.
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Ribnica na Pohorju, ki jo zastopa predsednik Gregor Miklavc, na seji dne 13. marca 1997
Določbi 59. in 132. člena Statuta Občine Podvelka-Ribnica (Medobčinski uradni vestnik štajerske in koroške regije, št. 4/95) nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
1. Pobudnica izpodbija ustavnost in zakonitost navedenih določb Statuta Občine Podvelka-Ribnica (v nadaljevanju: Statut), s katerima so bile ukinjene dotedanje krajevne skupnosti in na podlagi 18. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95, 73/95, 9/96 - odl. US, 39/96 in 44/96 - v nadaljevanju: ZLS) ustanovljene nove vaške skupnosti. Hkrati pobudnica izpodbija zakonitost sklepa občinskega sveta iste občine, s katerim je bila na podlagi izpodbijanih določb Statuta ukinjena KS Ribnica na Pohorju. Pri tem navaja, da je bil s tem kršen 18. člen ZLS, poleg tega pa naj bi bila kršena tudi 44. in 45. člen ZLS, saj so krajani KS Ribnica pri občinskem svetu Občine Podvelka- Ribnica vložili zahtevo za spremembo izpodbijanih določb Statuta v okviru ljudske iniciative.
2. Iz obrazložitve pobude je mogoče ugotoviti, da je pobudničin pravni interes za vložitev pobude v tem, da izpodbijane določbe Statuta ukinjajo pobudnico kot krajevno skupnost oziroma del občine, s čimer povsem spreminjajo njen pravni položaj.
3. Občinski svet Občine Podvelka-Ribnica je v odgovoru na pobudo navedel, da je bil Statut sprejet na seji dne 17.3.1995 s predpisano dvotretjinsko večino. Pri oblikovanju določb Statuta o delih občine naj bi bil svet upošteval dejstvo, da je Občina Podvelka-Ribnica po številu prebivalcev majhna občina, ki je prostorsko zelo razgibana, zanjo pa so značilna manjša naselja, ki so geografsko ločena. Zato je bila pri oblikovanju statuta sprejeta odločitev o delitvi občine na vaške skupnosti, ki bodo služile od naselja do naselja različni lokalni problematiki. Poleg tega svet tudi navaja, da je pri oblikovanju vaških skupnosti ugotavljal interes prebivalcev dela občine. Tako so se krajani Josipdola na zboru krajanov opredelili za samostojno vaško skupnost, kar je občinski svet upošteval. Glede na velikost vaških skupnosti je bila pri sprejemanju Statuta sprejeta zakonita možnost, da vaške skupnosti niso pravne osebe. S konstituiranjem svetov novih vaških skupnosti so po Zakonu o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94) prejšnje krajevne skupnosti prenehale.
4. Pobudnica je na Ustavno sodišče poslala dodatno vlogo, v kateri ugovarja navedbam Občinskega sveta in poudarja, da je bila v bivši Krajevni skupnosti Ribnica na Pohorju na referendumu sprejeta odločitev za ustanovitev samostojne občine, vendar je Državni zbor ustanovil Občino Podvelka-Ribnica, ki obsega tudi območja Kozjaka in Dravske doline, kjer prebivalci niso bili za samostojno občino. Ker je sedež občine v Podvelki, torej na tem območju, se prebivalci Ribnice počutijo izigrane, iz česar izvirajo nasprotja v občini. Pobudnica navaja, da je občinski svet že 7.2.1995 s sklepom ukinil krajevne skupnosti v občini, čeprav Statut še ni bil sprejet in čeprav še ni bilo zborov krajanov. Pozneje je bila ta odločitev vključena v Statut, katerega osnutek v KS Ribnica ni bil nikdar v javni razpravi. V vlogi pobudnica tudi navaja, da so bili zbrani podpisi 40% volivcev KS Ribnica za zahtevo, da se spremenita izpodbijana 59. in 139. člen Statuta. Na to zahtevo občinski svet ni odgovoril.
5. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 12.10.1995 pobudo sprejelo v delu, v katerem se nanaša na izpodbijane določbe Statuta, v delu, v katerem se pobuda nanaša na sklep občinskega sveta, pa jo je zavrglo po 25. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS).
6. Z izpodbijanimi določbami Statuta so bile uvedene vaške skupnosti kot deli Občine Podvelka-Ribnica in ukinjene dotedanje krajevne skupnosti. ZLS ne določa obveznosti ustanovitve posebnih delov občine, pač pa določa le možnost, da se območje občine s statutom razdeli na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, če je to utemeljeno s prostorskimi, zgodovinskimi, upravno-gospodarskimi ali kulturnimi razlogi in če je to v interesu prebivalcev dela občine. ZLS tudi določa, da se interes prebivalcev za četrtne skupnosti ugotovi na zborih krajanov. ZLS tudi ne zahteva, da imajo deli občine status pravne osebe.
7. Te določbe je treba razumeti tako, da se mora pred sprejemom ustreznih statutarnih določb o delih občine ugotavljati, ali obstoji interes za ustanavljanje delov občine in na kakšne dele naj bo občina razdeljena. Iz navedb tako pobudnika kot občinskega sveta je v obravnavani zadevi mogoče sklepati, da je bil ta interes ugotavljan. Krajani Ribnice so se izrekli za enoten del občine, ki bi obsegal celotno prejšnjo krajevno skupnost, medtem ko so se krajani Josipdola, ki je bil prej del krajevne skupnosti Ribnica, na zboru opredelili za samostojno vaško skupnost. Glede na taki nasprotujoči si opredelitvi krajanov obeh naselij se je Občinski svet, upoštevajoč popolno prostorsko ločenost obeh naselij in njuno različno gospodarsko usmerjenost, pri sprejemanju statuta, ko se je odločil za ustanovitev 7 vaških skupnosti brez pravne osebnosti, upravičeno odločil tudi za ustanovitev ločenih vaških skupnosti Ribnica in Josipdol. Glede samega postopka je treba še ugotoviti, da ZLS ne zahteva javne obravnave statuta, pač pa zahteva, da se sprejme z dvotretjinsko večino vseh članov Občinskega sveta.
8. Pobudnica tudi navaja, da so izpodbijane določbe Statuta razbile bivšo KS Ribnica, ki je imela šest naselij, na dve vaški skupnosti, in da so izven teh skupnosti ostala štiri naselja, ki predstavljajo 3/4 ozemlja bivše KS Ribnica, na katerem živi nad polovica prebivalcev te bivše krajevne skupnosti.
Prebivalci na tem ozemlju naj tudi ne bi imeli svojih predstavnikov niti v obeh vaških skupnostih niti v Občinskem svetu.
Ustavno sodišče doslej v zadevah, v katerih je odločalo o vprašanjih, ki se nanašajo na organiziranje ožjih oblik lokalne samouprave (zlasti na organiziranje krajevnih skupnosti) še ni zavzelo stališča o vprašanju, ali je občina, če se odloči za oblikovanje ožjih skupnosti lokalne samouprave, dolžna razdeliti na te ožje oblike lokalne oblike celotno območje občine.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je vsebina vaških skupnosti v smislu načela samoorganiziranosti lokalne samouprave, ki ga opredeljujeta zlasti 139. in 140. člen Ustave, prepuščena samoupravnim lokalnim skupnostim oziroma njihovim statutom. Glede na načelo samoorganiziranosti pa 18. člena ZLS, ki določa, da se območje občine lahko v skladu s statutom občine "razdeli" na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, če je to utemeljeno s prostorskimi, zgodovinskimi, upravno-gospodarskimi ali kulturnimi razlogi in če je to v interesu prebivalcev dela občine, ni mogoče razlagati tako ozko, da bi bila občina v primeru, če se odloči za oblikovanje ožjih skupnosti lokalne samouprave, dolžna razdeliti na te ožje oblike lokalne samouprave celotno območje občine.
9. Iz navedenega izhaja, da izpodbijani določbi Statuta Občine Podvelka-Ribnica tako glede načina sprejemanja kot po vsebini nista v nasprotju z Ustavo in zakonom.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec in Zupančič. Sodnik Krivic je dal odklonilno ločeno mnenje.
1. Izpodbijane določbe občinskega statuta so po mojem mnenju v očitnem nasprotju z Zakonom o lokalni samoupravi, sama odločba Ustavnega sodišča pa je v svoji obrazložitvi notranje protislovna.
2. Najprej (v 6. in 7. točki) sledi smislu 18. in 19. člena ZLS, kot ga je razumelo tudi v vseh dosedanjih odločbah o tej problematiki (U-I-274/95 - občina Vodice, U-I-130/95 - KS Koprivnik-Gorjuše, U-I-285/95 KS Šoštanj), in v 7. točki izrecno pravi, da je te zakonske določbe "treba razumeti tako, da se mora pred sprejemom ustreznih statutarnih določb o delih občine ugotavljati, ali obstoji interes za ustanavljanje delov občine in na kakšne dele naj bo občina razdeljena". To je v skladu z duhom vseh navedenih dosedanjih odločb, še zlasti jasno pa je v 21. točki obrazložitve odločbe št. U-I-274/95 zapisano naslednje: "ZLS daje občini na izbiro več opcij:
- občina je lahko enovita in se ne razdeli na ožje dele, - občina se lahko pod pogoji iz 18. člena ZLS razdeli na ožje dele in jim podeli status pravne osebe,
- občina se lahko pod pogoji iz 18. člena razdeli na ožje dele, ki pa nimajo pravne subjektivitete."
3. Varianta, da bi se "na ožje dele" razdelil le del občinskega ozemlja, medtem ko na drugem delu ozemlja takih "ožjih delov" ne bi bilo, torej ni možna: najprej že zgolj pojmovno, saj zakon govori o delitvi (celotne) občine na take ožje dele, potem pa tudi vsebinsko. V 18. točki obrazložitve prej omenjene odločbe je zapisano: "Ožji del občine je v skladu z Ustavo v ZLS predviden le kot oblika racionalizacije urejanja lokalnih zadev in možnost približevanja odločitev o določenih vprašanjih ožjega lokalnega pomena ljudem." Gre torej za uvajanje neke nedvomno javnopravne dodatne oblike odločanja znotraj lokalne samouprave, zato tudi glede na 44. člen Ustave (pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev) ne bi bilo sprejemljivo, da bi v neki občini del prebivalcev to dodatno možnost vplivanja na odločanje imel, drugi del pa bi bil že po statutu občine od tega izključen.
4. V razpravi o teh vprašanjih pred odločanjem sem v zvezi s tem zastopal stališče, da bi bilo glede na zgoraj povedano iz take "razdelitve občine" morda možno izpustiti kvečjemu povsem nenaseljene dele npr. visokogorskega sveta: "Le pri oblikovanju vaških skupnosti v občinah, ki zajemajo tudi velika povsem nenaseljena območja, ki življenjsko niso povezana s posamezno vaško skupnostjo, taka "prisilna" razdelitev celotnega območja občine glede na naravo lokalne samouprave in načelo samoorganiziranja morda ne bi bila nujna."
5. Toda v odločbi tudi načelno ni o tem ničesar, v konkretnem primeru pa gre tako in tako za naseljene dele, za vasi na Pohorju, ki po zatrjevanju pobudnice niso vključene v nobeno vaško skupnost. Od svojega dosedanjega razumevanja 18. in 19. člena ZLS, kot vsaj zame jasno izhaja iz prej citiranih odločb, čeprav v njih ni bilo neposredno odločeno o vprašanju, kaj pomeni "možnost delitve občine na ožje dele", je v tej odločbi Ustavno sodišče odstopilo in v 8. točki obrazložitve zavzelo naslednje stališče: "Glede na načelo samoorganiziranosti pa 18. člena ZLS ... ni mogoče razlagati tako ozko, da bi bila občina v primeru, če se odloči za oblikovanje ožjih skupnosti lokalne samouprave, dolžna razdeliti na te ožje oblike lokalne samouprave celotno območje občine."
6. Toda zakon določa prav to: "razdeliti nekaj na dele" že pojmovno ne more pomeniti ničesar drugega kot delitev neke celote na dele. Za to, da bi pravno izvzeli iz te celote njen del in ga ne podvrgli delitvi, bi moral obstajati tehten in pravno dopusten razlog. Še pri morebitnem izvzetju "nenaseljenih in z naseljenimi deli nepovezanih delov občine" bi bilo lahko zelo sporno, ali je to pravno dopustno - izvzetje naseljenih delov občine iz "dodatne javnopravne oblike odločanja znotraj lokalne samouprave" (v smislu gornje 3. točke) pa po mojem mnenju vsekakor ni pravno dopustno, saj se s tem vzpostavlja neenakost znotraj občine celo glede pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (po 44. členu Ustave).
7. Ali bi bila taka neenakost dopustna, če bi temeljila na tem, da prebivalci posameznih delov občine za to vrsto sodelovanja niso pokazali zadostnega interesa? To je posebno vprašanje - opozarjam pa na to, da se odločba niti ni postavila na to stališče, vsaj izrecno ne. (Glej o tem tudi naslednjo točko.)
8. Druga neskladnost te odločbe z zakonom in z dosedanjimi odločbami pa je v tem, da najprej sicer izrecno povzame dosedanje stališče, da je te zakonske določbe "treba razumeti tako, da se mora pred sprejemom ustreznih statutarnih določb o delih občine ugotavljati, ali obstoji interes za ustanavljanje delov občine in na kakšne dele naj bo občina razdeljena", nato pa se preverjanju, ali je bila ta zakonska obveznost res izpolnjena, izogne s trditvijo: "Iz navedb tako pobudnika kot občinskega sveta je v obravnavani zadevi mogoče sklepati, da je bil ta interes ugotavljan." Ta trditev pa ne ustreza resnici, saj pobudnica izrecno zatrjuje, da "nobenih tozadevnih zborov še ni bilo", in tudi nasprotna stran zatrjuje le, da je bil zbor v Josipdolu. Res je sicer, kot piše v 7. točki obrazložitve odločbe, da "ZLS nikjer ne zahteva javne obravnave statuta občine" - zahteva pa ugotavljanje interesa prebivalcev za morebitno ustanavljanje krajevnih, vaških ali četrtnih skupnosti. In Ustavno sodišče ob odločanju ni ugotovilo, ali je bila ta zakonska zahteva izpolnjena ali ne.
Krajevna skupnost Ribnica na Pohorju
Ur. list RS, št. 24/97 in OdlUS VI, 41

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče