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Doppische Investitionskredit-Schuldenbremse
29. März 2011 | Autor: Marc Gnädinger
Kommunale Investitionskredite stellen im Portfolio der Verbindlichkeiten der Gemeinden und Gemeindeverbände die voluminöseste Kategorie dar. Im Gegensatz zu den Kassenkrediten (umgangssprachlich: "Kommunaler Dispo") sind Investitionskredite durch materiell geschaffene Werte gedeckt. Ihnen stehen zuweilen auch Erträge aus dem finanzierten Investitionsprojekt, z.B. Gebühreneinnahmen, gegenüber. Ein finanzwirtschaftliches Problem sind Investitionskredite nicht notwendigerweise. Sie werden erst dann zu einem ernsten Problem, wenn die betroffene Kommune den Schuldendienst (Zins und Tilgung) nicht mehr tragen kann.
Im Kontext der Generationengerechtigkeitsdebatte werden Investitionskredite dann heikel, wenn die aus ihnen resultieren Zinsaufwendungen (nebst anteiligen Personal- und Sachaufwendungen für das Schuldenmanagement) dazu führen, dass der Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses in Ergebnishaushalt bzw. -rechnung nicht mehr gelingt. In diesem Fall ist nach gängiger wissenschaftlicher Definition die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit nicht mehr gewährleistet: Die Kommune lebt auf Kosten kommender Generationen. Die ökonomische Schutzfunktion, nach der u.a. kommende Generationen vor Ausbeutung durch die aktuelle Generation bewahrt werden sollen, ist verletzt. Der Ressourcenverbrauch wird im Haushaltsjahr nicht mehr erwirtschaftet.
Alle Flächenländer kennen daher Begrenzungsregelungen für die Investitionskreditaufnahme ihrer Kommunen. Sofern die entsprechenden Regelungen mit dem Generationengerechtigkeitsprinzip abgestimmt sind, dienen sie dem Schutz der betreffenden Kommunen und sind damit als kommunalfreundlich zu qualifizieren. Sie bewahren die Kommunen vor einer (selbstverursachten) drohenden finanziellen Handlungsunfähigkeit - sofern die Regeln seitens der Aufsichtsbehörden mit Konsequenz und Nachdruck durchgesetzt werden.
Auf einer ersten Stufe entsprechen sich die in diesem Sinne aufgestellten Rechtsregelungen der einzelnen Länder. In allen Gesetzestexten finden sich unter der Überschrift "Grundsätze der Erzielung von Erträgen und Einzahlungen" (teils unter der Überschrift "Grundsätze der Einnahmebeschaffung", "Erträge und Kredite", "Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung") Bestimmungen für die kommunale Investitionskreditaufnahme. Nach ihnen dürfen Kommunen Kredite (für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen) nur dann aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Damit kommt der Investitionskreditaufnahme eine nachrangige Bedeutung zu: Bevorzugt wird eine Finanzierung über verfügbare allgemeine Deckungsmittel oder angesparte Mittel - zumindest dann, wenn eine alternative Finanzierung nicht wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Derartige Rechtsregelungen sind manifestiert in § 78 (3) Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Art. 62 (3) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, § 64 (3) Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, § 93 (3) Hessische Gemeindeordnung, § 44 (3) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern, § 83 (3) Niedersächsische Gemeindeordnung, § 77 (3) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 94 (3) Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz, § 83 (3), S.1 Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland, § 73 (4) Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, § 91 (3) Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, § 76 (3) Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein und § 5 (3) Thüringer Gesetz über die kommunale Doppik sowie § 54 (3) Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung. Das Saarland präzisiert in § 83 (3), S.2, dass Straßenausbaubeiträge für die Fahrbahnen von öffentlichen Straßen nicht zu den anderen Finanzierungsmöglichkeiten zählen. Eine vergleichbare Regelung findet sich im Recht der anderen Länder nicht.
Grundsätzlich wird der Terminus "Investitionskredite" nicht in allen Länder verwendet. Zuweilen wird im jeweiligen Haushaltsrecht teilweise von "Krediten", "Krediten für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen" (nur in Mecklenburg-Vorpommern), "Kredite für Investitionen" (nur im Saarland) gesprochen. In Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Thüringen wird von Investitionskrediten gesprochen. Das Recht in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und von Schleswig-Holstein kennt hingegen den Begriff der Kredite.
Auf einer zweiten Ebene beschränken alle Flächenländer die kommunale (Investitions-)Kreditaufnahme, indem sie den möglichen Verwendungszweck einengen (siehe Abbildung 2). So dürfen Kredite i.d.R. nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden. Derartige Regeln kennen zwölf der 13 Flächenländer. Entsprechende Bestimmungen sind normiert in § 87 (1) Gemeindeordnung Baden-Württemberg, Art 71 (1) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, § 74 (1) Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, §§ 103 und 114j Hessische Gemeindeordnung, § 52 (1) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern, § 92 (1) Niedersächsische Gemeindeordnung, § 103 (1) Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz, § 92 (1) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland, § 82 (1) Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, § 100 (1) Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, § 95g (1) Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein und § 14 (1) Thüringer Gesetz über die kommunale Doppik sowie § 63 (1) Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung. Nordrhein-Westfalen stellt mit seinen Rechtsregelungen zur Einschränkung der Kreditaufnahme nach dem Verwendungszweck eine Ausnahme dar: Hier dürfen zwar auch Kredite nur für Investitionen und zur Umschuldung aufgenommen werden, allerdings ist in § 86 (1) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, in Abweichung zu den anderen Ländern, nicht von Investitionsförderungsmaßnahmen die Rede.
Als weitere Schranke sehen nahezu alle Flächenländer das Institut der Gesamtgenehmigung vor. Nach diesem ist der Gesamtbetrag der (Investitions-)Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen im Rahmen der Haushaltssatzung durch die Aufsicht zu genehmigen. Und die Genehmigung soll/kann unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden. Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommune nicht im Einklang stehen bzw. diese gefährden. Weiterhin kann die Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Eine entsprechende Rechtsregelung findet sich in § 87 (2) Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Art. 71 (2) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, § 74 (2) Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, §§ 103 (2) und 114j (2) Hessische Gemeindeordnung, § 52 (2) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern, § 92 (2) Niedersächsische Gemeindeordnung, § 103 (2) Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz, § 92 (2) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland, § 82 (2) Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, § 100 (2) Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt (hier mit der zusätzlichen Präzisierung in § 100 (1), S.2 Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, dass die aus der Kreditaufnahme resultierenden Verpflichtungen mit der dauerhaften Leistungsfähigkeit in Einklang stehen müssen), §§ 85 (2) und 95g (2) Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein und §§ 14 (2) Thüringer Gesetz über die kommunale Doppik sowie § 63 (2) Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung. In Nordrhein-Westfalen gilt eine andere Regelung, als bei den sonstigen Ländern. Zwar bestimmt § 86 (1), S.2 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, dass die aus den Krediten resultierenden Verpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit in Einklang stehen müssen, gleichwohl enthält die Vorschrift keine Angaben zu einer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Ebenfalls findet sich kein Hinweis, dass die Genehmigung unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden kann, wie das in den Vorschriften anderer Länder gehandhabt wird.
So homogen die einzelnen Rechtsregelungen zur Gesamtgenehmigung auf den ersten Blick klingen, sind sie indes nicht im Detail. Bei der sog. "dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der einer näheren Interpretation bedarf. Und an eben dieser Stelle gibt es Unterschiede. Nach (strenger) wissenschaftlicher Auslegung gilt die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit dann als gefährdet, wenn die Kommune ihr ordentliches Ergebnis (auf Dauer) nicht ausgleichen kann. In diesen Fällen wirtschaftet sie auf Kosten kommender Generationen - selbst wenn nicht unmittelbar auf das ordentliche Ergebnis abgestellt wird, wäre - wenngleich weniger restriktiv - zumindest der Erhalt des Eigenkapitals einzufordern (Ausgleich Gesamtergebnis). Eine mit der interperiodischen Gerechtigkeit abgestimmte Kreditschuldenbremse müsste die Kreditaufnahme dann versagen, wenn die aus den Krediten resultierenden Zinsaufwendungen (nebst anteiliger Personal- und Sachaufwendungen für das Schuldenmanagement) dazu führen, dass das ordentliche Ergebnis nicht ausgeglichen werden kann. Dahingehende Bestimmungen zu einer Konkretisierung der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit finden sich allerdings nur vereinzelt in den Verwaltungsvorschriften der Länder. In den meisten Fällen bleibt eine nähere Definition der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit aus oder bleibt unkonkret.
Eine in diesem Sinne vergleichsweise eindeutige Verwaltungsvorschrift wurde beispielsweise für Sachsen formuliert (Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Grundsätze der kommunalen Haushalts- und Wirtschaftsführung und die rechtsaufsichtliche Beurteilung der kommunalen Haushalte zur dauerhaften Sicherung der kommunalen Aufgabenerledigung nach den Regeln der Doppik (VwV Kommunale Haushaltswirtschaft-Doppik - VwV KommHHWi-Doppik) vom 20. Dezember 2010). Hier heißt es u.a. eindeutig: "Die dauernde Leistungsfähigkeit der Kommune ist gesichert, wenn im Finanzplanungszeitraum die im Ergebnishaushalt veranschlagten Aufwendungen durch Erträge gedeckt werden." Schleswig-Holstein nimmt eine Konkretisierung in näherungsweiser Anlehnung an den Generationengerechtigkeits-Grundsatz bereits auf Ebene des Gesetzes vor, obgleich in diesem Kontext nicht explizit von dauerhafter finanzieller Leistungsfähigkeit gesprochen wird. Nach § 95g (5) Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein bedarf die Gemeinde für den Gesamtbetrag der Kredite und die Begründung von Zahlungsverpflichtungen keiner Genehmigung, wenn der Ergebnisplan des Haushaltsjahres und der drei nachfolgenden Jahre nach dem mittelfristigen Ergebnisplan ausgeglichen ist sowie der Ergebnisplan oder die Ergebnisrechnung in den beiden vorangegangenen Haushaltsjahren ausgeglichen war. Sofern der Ergebnisausgleichvorgabe entsprochen wird, bedarf es demnach keiner Genehmigung der Aufsicht für die Kreditaufnahme. Gleichwohl bedeutet das allerdings noch nicht notwendigerweise, dass im Umkehrschluss die Kreditaufnahme versagt werden muss, wenn der daraus resultierende Aufwand zu einem Verfehlen des (ordentlichen) Ergebnisausgleiches führt. Eine explizite Definition für die dauernde Leistungsfähigkeit kennt auch § 23 Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung Niedersachsen. Nach dieser Regel werden Prämissen aufgestellt, nach denen die dauernde Leistungsfähigkeit angenommen werden kann. Hierzu gehören u.a. der Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr und der Ausgleich der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung unter Berücksichtigung eventueller Fehlbeträge.
Neben der Gesamtgenehmigung sehen nahezu alle Länder für die Kreditaufnahme das Institut der Einzelgenehmigung von Krediten in ihrem Recht vor. Das heißt, selbst bei Erteilung der Gesamtgenehmigung, bedürfen einzelne Kredite in bestimmten Fällen der Einzelgenehmigung. In den meisten Ländern ist die Genehmigung einzelner Kredite dann vorgesehen, wenn nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft die Kreditaufnahme beschränkt wurde (siehe Abb. 3). In diesen Fällen kann die Einzelgenehmigung nach Maßgabe der Kreditbeschränkung versagt werden.
Regelungen in Anlehnung an § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft sehen die Länder Baden-Württemberg (§ 87 (4) Gemeindeordnung Baden-Württemberg), Bayern (Art 71 (4) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern), Brandenburg (§ 74 (4) Kommunalverfassung des Landes Brandenburg), Hessen (§§ 114j (4), 1. und 103 (4) Hessische Gemeindeordnung), Mecklenburg-Vorpommern (§ 52 (4), 1. Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern), Niedersachsen (§ 92 (4) Niedersächsische Gemeindeordnung), Nordrhein-Westfalen (§ 86 (3) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen), Rheinland-Pfalz (§ 103 (4), 1. Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz), Saarland (§ 92 (4) Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland), Sachsen-Anhalt (§ 100 (4) Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt), Schleswig-Holstein (§ 95g (4), 1. Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein) und Thüringen (§§ 14 (4), 1. Gesetz über die kommunale Doppik Thüringen und 63 (4), 1. Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung) vor. Sachsen benennt in seinem Recht zur Kreditaufnahme nicht explizit den § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstumes der Wirtschaft. Gleichwohl heißt es in § 82 (4) Sächsische Gemeindeordnung: "Die Aufnahme der einzelnen Kredite, deren Gesamtbetrag [...] genehmigt worden ist, bedarf der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde (Einzelgenehmigung), soweit kraft Gesetzes Kreditaufnahmen beschränkt sind."
Daneben sehen zwei Länder in einem darüber hinausgehenden Zusammenhang weitere Einzelgenehmigungen im Kontext gesamtwirtschaftlicher Überlegungen vor. So z.B. in Bayern nach Art 71 (5) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern. Hier heißt es: "Das Staatsministerium des Innern kann im Einvernehmen mit den Staatsministerien der Finanzen und für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie durch Rechtsverordnung die Aufnahme von Krediten von der Genehmigung (Einzelgenehmigung) abhängig machen, wenn der Konjunkturrat für die öffentliche Hand nach § 18 Abs. 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft eine Beschränkung der Kreditaufnahme durch die Gemeinden und Gemeindeverbände empfohlen hat. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn dies zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten ist oder wenn die Kreditbedingungen wirtschaftlich nicht vertretbar sind. Solche Rechtsverordnungen sind auf längstens ein Jahr zu befristen." Ein ähnlicher Verweis auf die Empfehlungen des Konjunkturrates findet sich in den §§ 14 (5) Gesetz über die kommunale Doppik Thüringen und 63 (5) Gemeinde- und Landkreisordnung Thüringen.
Ohne Verweis auf das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, aber gleichwohl unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten, formulieren einige Länder weitere Regelungen zur Einzelgenehmigung von kommunalen Krediten. So z.B. Brandenburg mit § 74 (4), 2. Kommunalverfassung des Landes Brandenburg. Hier bedarf die Aufnahme der einzelnen Kredite, deren Gesamtbetrag genehmigt worden ist, der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde (Einzelgenehmigung), wenn "bei Gefährdung des Kreditmarktes die Aufnahme von Krediten durch Rechtsverordnung der Landesregierung von der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde abhängig gemacht worden ist; die Rechtsverordnung kann vorsehen, dass die Genehmigung versagt werden kann, wenn die Kreditbedingungen die Entwicklung am Kreditmarkt ungünstig beeinflussen oder die Versorgung der Gemeinden mit wirtschaftlich vertretbaren Krediten stören können." Eine ähnliche Regel gilt für Niedersachsen nach § 92 (5) der niedersächsischen Gemeindeordnung sowie für Rheinland-Pfalz nach § 103 (4), 3. Gemeindeordnung Rheinland Pfalz. Eine verwandte Regel findet sich auch für Hessen. Nach § 114j (5) Gemeindeordnung Hessen kann die für das Kommunalrecht zuständige Ministerin oder der hierfür zuständige Minister im Einvernehmen mit der Ministerin oder dem Minister der Finanzen durch Rechtsverordnung bestimmen, dass die Aufnahme von Krediten von der Genehmigung (Einzelgenehmigung) der Aufsichtsbehörde abhängig gemacht wird - mit der Maßgabe, dass die Genehmigung versagt werden kann, wenn die Kreditbedingungen die Entwicklung am Kreditmarkt ungünstig beeinflussen oder die Versorgung der Gemeinden mit Krediten zu wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen stören könnten. Eine solche Rechtsverordnung ist unverzüglich nach ihrer Verkündung dem Landtag mitzuteilen, Sie ist aufzuheben, wenn es der Landtag verlangt. Eine wiederum ähnliche Regel, wenngleich sich die Details unterscheiden, findet sich auch in § 95g (7), 1. Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein.
Neben gesamtwirtschaftlichen Gründen sehen einzelne Länder auch das Institut der Einzelgenehmigung bei weiteren Sachverhalten vor, wenn:
ein Haushaltssicherungskonzept aufgestellt worden ist und die Kommunalaufsichtsbehörde sich die Genehmigung der Aufnahme einzelner Kredite vorbehalten hat (Regelung nach § 74 (4), 3. Kommunalverfassung des Landes Brandenburg).
sich die Aufsichtsbehörde dies im Einzelfall wegen der Gefährdung der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in der Gesamtgenehmigung vorbehalten hat (§ 114j (4), 2. Gemeindeordnung Hessen, § 52 (4), 2. Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern, § 103 (4), 2. Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz, § 95g (4), 2. Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, § 14 (4), 2. Gesetz über die kommunale Doppik Thüringen und § 63 (4), 2. Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung).
Neben Gesamt- und Einzelgenehmigung kennen einige Länder darüber hinaus weitere Sonderregeln für die Kreditaufnahme:
§ 114 j (6) Gemeindeordnung Hessen: Die Aufnahme eines vom Land Hessen gewährten Kredits bedarf keiner Einzelgenehmigung, wenn an der Bewilligung die für das Kommunalrecht zuständige Ministerin oder der hierfür zuständige Minister beteiligt ist.
§ 52 (6) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern: Das Innenministerium wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Begründung von Zahlungsverpflichtungen von der Genehmigungspflicht freizustellen, wenn sie zur Erfüllung bestimmter Aufgaben entstehen oder ihrer Natur nach regelmäßig wiederkehren oder wenn bestimmte Beträge nicht überschritten werden.
§ 16 (2) Kommunalhaushaltsverordnung Saarland: Übersteigen die Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit die Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, ist der hierdurch sich ergebende Überschuss nach Abzug der für die Tilgung von Investitionskrediten erforderlichen Auszahlungen zur Verminderung von Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Liquiditätssicherung zu verwenden.
§ 92 (1), S.2 Niedersächsische Gemeindeordnung: Die Gemeinde hat Richtlinien für die Aufnahme von Krediten aufzustellen.
Die wichtigste Regel zur Begrenzung der Investitionskreditaufnahme findet sich nicht unter den speziellen Investitionskreditschranken bzw. sie lässt sich dort lediglich indirekt aus der Forderung nach Aufrechterhaltung der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit ableiten. Es handelt sich um die Bestimmungen zum doppischen Haushaltsausgleich. Mit Einführung des neuen Haushaltsrechts haben hier alle Länder neue Rechtsregeln aufgestellt. Diese unterscheiden sich allerdings im Detail (siehe Abb. 5).
Im Kern kann dennoch festgehalten werden, dass alle Länder im Grundsatz den Ausgleich auf der Ergebnisebene des Haushaltes suchen. Gleichwohl unterscheiden sich die Normen in ihrer Strenge. Unter dem Blickwinkel der Generationengerechtigkeits-Maxime wäre der Ausgleich stets im ordentlichen Ergebnis zu suchen. Selbstredend ist diese Regel nicht statistisch zu verstehen, sondern dynamisch. In wirtschaftlichen Schwächephasen (z.B. im Zuge der jüngsten Finanzkrise) kann das Eigenkapital temporär auch einmal als Puffer genutzt werden. Im Mittel ist aber der Ausgleich im ordentlichen Ergebnis zu suchen: Wer in der wirtschaftlichen Schwächephase Eigenkapital abbaut, muss es in Zeiten wirtschaftlicher Prosperität auch wieder aufbauen - ansonsten droht je nach Ausgangslage irgendwann die Überschuldung ("nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag"; vereinfacht ausgedrückt sind in dieser Situation die Schulden höher als das Vermögen).
Und die Regel zum Ausgleich des (ordentlichen) Ergebnisses wirkt wie eine flexible Schuldenbremse, die mit dem Generationengerechtigkeitsprinzip in Einklang steht. So können unter der Vorgabe des (ordentlichen) Ergebnisausgleiches Investitionskredite prinzipiell nur so lange aufgenommen werden, bis der daraus resultierende Zinsaufwand nebst anteiliger Personal- und Sachaufwendungen für das Schuldenmanagement nicht dazu führt, das der Ausgleich nicht mehr gelingt (s. Abb. 6). In diesem Kontext könnte man von einer doppischen Schuldenbremse unter Berücksichtigung des ethischen Leitbildes der Periodengerechtigkeit sprechen - einschränkend ist an dieser Stelle allerdings auf die heterogenen Gliederungsregelungen der Ergebnishaushalte und -rechnungen zw. den Ländern, die Bewertungsfragen (insb. bei Eröffnungsbilanzierung und der hier gegebenen Wahlrechte, die u.a. die Höhe der Abschreibungen und damit die potentielle Höhe der Zinsaufwendungen beeinflussen, unter den denen der Haushaltsausgleich noch gelingt) hinzuweisen. Ebenfalls relevant für die Höhe der möglichen zulässigen Zinsaufwendungen, die aus der Kreditaufnahme resultieren, ist, ob im Falle eines verfehlten Ausgleiches des (ordentlichen) Ergebnisses Rücklagen in Anspruch genommen werden können (und wenn ja welche).
Im Sinne einer antizyklischen Haushaltspolitik nach dem Kodex der Generationengerechtigkeit müssten bei wirtschaftlicher Normallage Überschüsse im ordentlichen Ergebnis erwirtschaftet werden, von denen in wirtschaftlich schwierigen Zeiten gezehrt werden kann (Pufferfunktion). Insofern wäre das ordentliche Ergebnis über den Konjunkturzyklus ausgeglichen. In diesem Sinne müsste dann auch die Kreditaufnahmeregel ausgestaltet sein. Ansonsten führt die strenge Ausrichtung am ordentlichen Ergebnis in Kombination mit einer so gestalteten Kreditregel u.U. zu einer zyklischen Haushaltspolitik, weil in wirtschaftlich guten Zeiten höhere Kredite aufgenommen werden können: Da in wirtschaftlich guten Zeiten Erträge (z.B. Steuern) höher ausfallen und Aufwendungen (z.B. für Soziales) tendenziell niedriger sind, ist das Potential für Zinsaufwendungen, die nicht zu einem unausgeglichenen ordentlichen Ergebnis führen, größer. Dem hingegen wäre das Potential für Kredite und daraus resultierende Zinsaufwendungen in wirtschaftlichen Krisenzeiten geringer, weil hier i.d.R. Steuererträge schwächer ausfallen und demnach der Zinsaufwand leicht zu einem Verfehlen des ordentlichen Ergebnisausgleiches führt. Diesem Gedankengang folgend wären Kredite in wirtschaftlichen Normalzeiten schon dann zu untersagen, wenn es durch ihren Zinsaufwand nicht zu einem angemessenen Überschuss im ordentlichen Ergebnis kommt.
Weiterführende online zugängliche Informationen zum Thema Investitionskreditaufnahme und ihre Bedeutung für die Generationengerechtigkeitsfrage finden Sie hier:
» Deutsche Schuldenbremse(n) - Etablierte Modelle und ökonomisch begründeter
» Neue Regeln für die Kommunalschuldenbremse(n) in Deutschland (Präsentation
beim Verwaltungsmanagement-Tag am 17. März 2011 in Linz)
» Rechtliche Vorgaben für den Haushaltsausgleich und ihre Durchsetzung
Autor: Janbernd Oebbecke

References: § 78
 Art. 62
 § 64
 § 93
 § 44
 § 83
 § 77
 § 94
 § 83
 § 73
 § 91
 § 76
 § 5
 § 54
 § 83
 § 87
 § 74
 § 52
 § 92
 § 103
 § 92
 § 82
 § 100
 § 95
 § 14
 § 63
 § 86
 § 87
 Art. 71
 § 74
 § 52
 § 92
 § 103
 § 92
 § 82
 § 100
 § 100
 § 63
 § 86
 § 95
 § 23
 § 19
 § 19
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 § 82
 § 18
 § 74
 § 92
 § 103
 § 114
 § 95
 § 74
 § 52
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 § 14
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§ 16

§ 92