Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130da1cc49eed739d4c009a98e9bc0525bf26.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Pb3iSe0?text=&docid=195440&pageIndex=0&doclang=ET&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=611693
Timestamp: 2018-08-16 22:22:28+00:00

Document:
esitatud 12. oktoobril 2017(1)
Kohtuasi C‑664/15
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus))
Keskkond – Århusi konventsioon – Õigus pöörduda kohtusse – Valitsusväliste keskkonnakaitseorganisatsioonide kaebeõigus – Niisuguste organisatsioonide õigused pädevate asutuste otsuseid kohtulikus kaebemenetluses vaidlustada – Niisuguste organisatsioonide menetlusosalise staatus haldusmenetluses – Haldusmenetluse osalise staatuse kaotamine, kui organisatsioon ei esita selles menetluses õigel ajal vastuväiteid
1. Käesolevas eelotsusetaotluses palub Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus) suuniseid selle kohta, milline on keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus Århusi konventsiooni(2) (edaspidi „Århusi konventsioon“) alusel kohtusse pöördumisel. Küsimused on tekkinud seoses loa taotlemisega jõest vee võtmiseks suusakeskuse jaoks lume valmistamise otstarbel (edaspidi „loamenetlus“).(3) Selle konkreetse menetlusega seotud keskkonnaküsimused kuuluvad direktiivi 2000/60/EÜ(4) (edaspidi „veepoliitika raamdirektiiv“) kohaldamisalasse.
2. Delikaatne küsimus, mis puudutab keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigust keskkonnalubadega seotud menetlustes, on andnud ainet ulatuslikuks kohtupraktikaks, milles kõige hilisem on kohtuasi C‑243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK.(5)
3. Käesolevas asjas tuleb Euroopa Kohtul käsitleda järgmisi küsimusi. Kas veepoliitika raamdirektiiv koostoimes Århusi konventsiooniga annab keskkonnaorganisatsioonile õiguse esitada haldusotsuste peale kaebusi haldus‑ või kohtumenetlustes, sealhulgas juhul, kui taotletakse luba vee võtmiseks lume valmistamise otstarbel? Kas asjaomasele organisatsioonile tuleb anda haldusmenetluses menetlusosalise staatus või piisab sellest, kui tal on õigus esitada kaebus pädevate asutuste antud loa peale? Kas siseriiklike menetlusnormidega saab keelata keskkonnaorganisatsioonil sellise haldusotsuse vaidlustamist, kui ta ei ole esitanud loa suhtes „õigel ajal“ haldusmenetluse käigus vastuväiteid, nagu on siseriiklike õigusnormidega ette nähtud?
4. Århusi konventsiooni eesmärkides on kinnitatud vajadust kaitsta ja säilitada keskkonda ning parandada keskkonna seisundit;(6) tõdetud, et igal inimesel on kohustus praeguste ja tulevaste põlvkondade hüvanguks kaitsta keskkonda ning teha selle seisundi parandamiseks teistega koostööd;(7) arvestatud muu hulgas valitsusväliste organisatsioonide panuse tähtsust keskkonnakaitses(8) ning peetud oluliseks, et üldsuse esindajatel, sealhulgas organisatsioonidel oleks võimalik pöörduda kohtusse või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine.(9)
5. Artiklis 1 on sätestatud: „Et kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele, teeb konventsiooniosaline keskkonnainfo üldkättesaadavaks, kaasab üldsuse keskkonnaasjade otsustamisse ning võimaldab konventsiooni kohaselt pöörduda neis asjus kohtusse.“ Sellest tulenevalt võib Århusi konventsioon olla kohaldatav alati, kui kaalul on keskkonnaalased õigusaktid.
6. Artikli 2 lõike 4 kohaselt tähendab „üldsus“ „üht või mitut füüsilist või juriidilist isikut ning siseriiklike õigusaktide või ‑praktika kohaselt ka nende isikute organisatsioone, rühmi või muid ühendusi“. Artikli 2 lõike 5 kohaselt peetakse „keskkonnakaitset edendavaid valitsusväliseid organisatsioone, mis vastavad siseriikliku õiguse nõuetele“, isikuteks, „kes on huvitatud keskkonnaasjade otsustamisest“ ja seega nimetatud sätte tähenduses „asjast huvitatud üldsuse[ks]“.
7. Artikli 6 pealkiri on „Üldsuse osalemine eritegevusega seotud asjade otsustamisel“. Artikli 6 lõike 1 punktis a on ette nähtud, et otsuste suhtes, mis tehakse I lisas loetletud tegevuste(10) lubamiseks või keelamiseks, tuleb kohaldada üldsuse osalemist käsitlevaid sätteid. Artikli 6 lõike 1 punkti b kohaselt tuleb neid sätteid kooskõlas siseriikliku õigusega kohaldada ka selle tegevuse kohta tehtud otsuste suhtes, mida ei ole I lisas nimetatud ja millel võib olla oluline mõju keskkonnale. Asjaomase riigi ülesanne on kindlaks teha, kas kavandatav tegevus kuulub artikli 6 kohaldamisalasse. Artikli 6 lõigetes 2–10 on muu hulgas ette nähtud üldsuse õigus aegsasti osaleda keskkonnaasjade otsustamise menetluses ja esitada kommentaare, teavet, analüüse ja arvamusi, mida ta peab seoses kavandatava tegevusega asjakohaseks.
8. Artikli 9 lõikes 2 on sätestatud:
9. Artikli 9 lõikes 3 on sätestatud:
„Lisaks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega.“
10. Artikli 9 lõikes 4 on lisatud:
„[…] piiramata [lõike 1] kohaldamist, peavad lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud menetlused nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajaduse korral esialgse õiguskaitse, ning olema ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte takistavalt kallid. Selle artikli alusel tehakse või talletatakse otsused kirjalikult. Kohtuotsused ja võimaluse korral ka muu asutuse otsused peavad olema üldsusele kättesaadavad.“
11. Loodusdirektiivi(11) eesmärk on aidata looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liidu territooriumil.(12) Selle direktiiviga on loodud sidus Euroopa erikaitsealade võrgustik, mis võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.(13) Liikmesriigid peavad ära hoidma looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.(14)
Veepoliitika raamdirektiiv
12. Veepoliitika raamdirektiivi põhjendustes on väljendatud järgmisi seisukohti. Vesi ei ole tavaline kaup, vaid pigem pärand, mida tuleb hoida, kaitsta ja sellisena käsitleda.(15) Aluslepingute kohaselt peab liidu keskkonnapoliitika kaasa aitama keskkonnakvaliteedi säilitamisele, kaitsele ja parandamisele ning rajanema ettevaatusprintsiibil ning põhimõtetel, et tuleb võtta ennetusmeetmeid.(16) Veepoliitika raamdirektiivi edu oleneb tihedast koostööst ning järjekindlatest meetmetest Euroopa Liidu, liikmesriigi ja kohalikul tasandil, aga ka teabest, konsulteerimisest ja üldsuse, sealhulgas kasutajate kaasamisest.(17) Direktiivi eesmärk on säilitada ja parandada vesikeskkonda Euroopa Liidus.(18) Et tagada üldsuse, sealhulgas veekasutajate kaasamine vesikonna majandamiskavade koostamisse ja ajakohastamisse, on vaja enne vajalikke meetmeid käsitlevate lõplike otsuste vastuvõtmist avaldada nõuetekohast teavet kavandatavate meetmete kohta ning anda aru edusammudest nende rakendamisel, pidades silmas üldsuse kaasamist.(19)
13. Artikli 1 kohaselt on veepoliitika raamdirektiivi eesmärk kehtestada muu hulgas maismaa pinnavee kaitse raamistik, mis a) hoiab ära veeökosüsteemide ning oma veevajaduse osas otseselt veeökosüsteemidest sõltuvate maismaaökosüsteemide ja märgalade seisundi halvenemist ning kaitseb ja parandab nende seisundit; b) edendab säästvat veekasutust, mis põhineb kättesaadavate veeressursside pikaajalisel kaitsel; ja c) seab eesmärgiks vesikeskkonna tugevdatud kaitse ja parandamise.
14. Artiklis 2 sätestatud määratluste kohaselt on „pinnavesi“ maismaavesi, välja arvatud põhjavesi; üleminekuvesi ja rannikuvesi, välja arvatud keemilise seisundi osas, mispuhul on hõlmatud ka territoriaalvesi; ning „maismaavesi“ on kogu seisev või voolav vesi maapinnal ning kogu põhjavesi maismaa pool lähtejoont, millest mõõdetakse territoriaalvete laiust.(20) Artikli 3 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid määrama kindlaks oma territooriumil asuvad vesikonnad ning määrama need ühe või teise valglapiirkonna koosseisu.
15. Artikli 4 („Keskkonnaalased eesmärgid“) lõikes 1 on ette nähtud teatavad keskkonnaalased eesmärgid „[v]esikonna majandamiskavas nimetatud meetmeprogrammide elluviimisel“. Muu hulgas „rakendavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et ära hoida kõigi pinnaveekogude seisundi halvenemine“. Nad „kaitsevad, parandavad ja taastavad“ niisuguseid veekogusid.
16. Vastavalt artikli 11 lõikele 1 tuleks igal liikmesriigil tagada iga valgalapiirkonna või iga tema territooriumile jääva rahvusvahelise valgalapiirkonna osa jaoks osalusprogrammi kehtestamine, nagu on määratletud selle artikli lõigetes 2–4. Need meetmed peaksid eelkõige hõlmama selliseid meetmeid nagu „kontroll mageda pinnavee ja põhjavee võtmise ning mageda pinnavee tõkestamise üle, sealhulgas […] veevõtu ja vee tõkestamise eelloa nõue“.(21) Artikli 13 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et iga täielikult nende territooriumi piires asuva valglapiirkonna jaoks koostatakse vesikonna majandamiskava. Artikli 14 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid soodustama kõigi huvitatud isikute aktiivset osalemist veepoliitika raamdirektiivi rakendamises, eelkõige vesikonna majandamiskavade koostamises, ülevaatamises ja ajakohastamises. Liikmesriigid peavad tagama, et iga valglapiirkonna kohta avaldatakse asjakohased dokumendid ning võimaldatakse üldsusel, sealhulgas kasutajatel teha nende kohta märkusi.
17. Direktiivi V lisa osas 1.1 on loetletud mitmesugused kvaliteedielemendid, mis määravad pinnavee ökoloogilise seisundi. Osa 1.2 sisaldab üksikasjalikke normatiivseid määratlusi ökoloogilise seisundi klassifitseerimiseks hinnangutega „väga hea“, „hea“ ja „keskmine“.
Keskkonnamõju hindamise direktiiv
18. Keskkonnamõju hindamise direktiivi(22) kohaselt tuleb enne loa andmist hinnata keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu oluliselt mõjutada võivate projektide otsest ja kaudset mõju(23) keskkonnale (edaspidi „mõjuhinnang“), muu hulgas nende mõju loomastikule, taimestikule ja veele.(24) Üldsusel on õigus osaleda menetlustes, millega kaasneb niisuguse mõjuhinnangu andmine, ja ta võib vaidlustada nende tulemuste õiguspärasuse olenemata sellest, kas see hinnang antakse eraldi või on integreeritud projektidele loa andmise menetlusse.(25) Projektid, mida peetakse a priori keskkonnale olulist mõju avaldavateks, on loetletud keskkonnamõju hindamise direktiivi I lisas. Niisuguste projektide kohta mõjuhinnangu andmine on kohustuslik. II lisas on loetletud projektid, mille suhtes „tee[b]“ liikmesriik üksikjuhtumi uurimise või enda kehtestatud künniste või kriteeriumide kaudu „kindlaks“, kas projekti kohta tuleb anda mõjuhinnang.(26) Kummaski lisas loetlemata projektide suhtes keskkonnamõju hindamise direktiiv mõjuhinnangut andma ei kohusta.
Haldusmenetluse seaduse üldosa seadus
19. Haldusmenetluse seaduse üldosa seaduse (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz; edaspidi „AVG“) §‑ides 41 ja 42 on sätestatud:
„§ 41. (1) Suulisest menetlusest tuleb teadaolevatele menetlusosalistele isiklikult teada anda. Kui menetlusosalistena tuleb kõne alla veel teisi isikuid, tuleb teade menetluse kohta avaldada ka omavalitsusüksuse ametlike teadete tahvlil, ametkondlike teadete avaldamiseks ette nähtud ajalehes või asutuse elektroonilises teatajas.
(2) […] Teade (teadaanne) menetluse alustamise kohta peab sisaldama kutsete puhul ette nähtud teavet, sealhulgas viidet § 42 kohaselt tekkivatele tagajärgedele. […]
§ 42. (1) Kui suulisest menetlusest anti teada § 41 lõike 1 teises lauses ja haldusmenetlusnormides ette nähtud erivormis, kaotab isik menetlusosalise staatuse, kui ta ei esita hiljemalt üks päev enne menetluse algust asutusele selle vastuvõtuaegadel või menetluse ajal vastuväiteid. Kui haldusmenetlusnormid ei sisalda sätteid teadeande vormi kohta, tekib esimeses lauses nimetatud õiguslik tagajärg juhul, kui suulisest menetlusest on vastavalt § 41 lõike 1 teisele lausele ja sobivas vormis teada antud.
20. Veepoliitika raamdirektiivi ja selle artikli 4 lõikes 1 sätestatud halvenemiskeelu ülevõtmiseks muudeti 1959. aasta veeseaduse (Wasserrechtsgesetz, edaspidi „WRG 1959“) 2003. aasta muutmise seadusega (Wasserrechtsgesetz-Novelle 2003) mitut WRG 1959 sätet ning lisati teatavad uued sätted. Sisulisi õigusnorme, mis reguleerivad lubade väljaandmist vastavalt õigusaktidele, mis reguleerivad veealaseid küsimusi ja menetlusosalise staatust niisugustes menetlustes, sisaldavad muu hulgas WRG 1959 § 12 lõige 2, § 15 lõige 1, § 21 lõige 3, § 32 ja 38 ning § 102 lõike 1 punktid a ja b. Haldusmenetluses, milles taotletakse siseriiklike veealaste õigusaktide alusel luba vee võtmiseks, määratakse isikute staatus menetlusosalistena kindlaks vastavalt WRG 1959 § 102 lõike 1 punktidele a ja b.(27) Menetlusosaliste hulka ei saa kuuluda keskkonnaorganisatsioonid, kellel ei ole subjektiivseid avalikke õigusi. WRG 1959 § 102 lõike 3 kohaselt võivad menetluse käigus vastuväiteid esitada ainult menetlusosalised. Vastavalt § 145b lõikele 3 on WRG 1959 eesmärk võtta üle veepoliitika raamdirektiivi sätted.
Föderaalne põhiseadus
21. Föderaalse põhiseaduse (Bundes-Verfassungsgesetz; edaspidi „föderaalne põhiseadus“) artikli 132 lõike 1 kohaselt võib haldusasutuse otsuse vaidlustada isik, kes väidab, et tema õigusi on rikutud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on selgitanud, et niisuguseid õiguste rikkumise kaebusi saavad kohtule esitada vaid sellised füüsilised või juriidilised isikud, kellel on eelnenud haldusmenetluses olnud või kellele omistati menetlusosalise staatus.
22. Äriühingule Aichelberglift Karlstein GmbH (edaspidi „Aichelberglift“) anti luba võtta lähedal asuvast jõest (Einsiedelbach) vett lume valmistamiseks Austrias asuvas suusakeskuses. Aichelberglifti taotlus vaadati algul läbi loodusdirektiivi artikli 6 lõikel 3 põhinevas menetluses. Pädev siseriiklik ametiasutus otsustas, et arvestades projekti vähest mõju keskkonnale, ei ole põhjust taotlust rahuldamata jätta (nihil obstat).(28)
23. Seejärel vaadati Aichelberglifti loataotlus läbi eraldi haldusmenetluses WRG 1959 kohaselt.(29) Keskkonnaorganisatsioon Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (edaspidi „Protect“) esitas loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 ja Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 alusel taotluse sellesse menetlusse astumiseks.
24. Selle menetluse käigus pidas Bezirkshauptmannschaft Gmünd (Gmündi ringkonnavalitsus) istungi vastavalt AVG §‑idele 41 ja 42. Protect esitas projekti suhtes vastuväited, mis lükati tagasi põhjendusel, et ta ei ole WRG 1959 kohaselt ühegi õiguse rikkumisele osutanud ega saa seega siseriiklike õigusnormide alusel menetlusosaline olla. Gmündi ringkonnavalitsus rahuldas 4. novembril 2013 Aichelberglifti loataotluse.
25. Protect vaidlustas selle otsuse edutult Landesverwaltungsgericht Niederösterreich’is (Alam-Austria piirkondlik halduskohus), kes asus seisukohale, et Protectil ei ole menetlusosalise staatust, sest ta ei ole esitanud taotluse suhtes vastuväiteid õigel ajal, s.o hiljemalt istungile eelnenud päeval või selle istungi käigus.(30) Seetõttu oli Protect AVG § 42 kohaselt menetlusosalise staatuse kaotanud.
26. Protect kaebas selle otsuse edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtusse. Protect väitis sisuliselt, et Århusi konventsiooni artikli 2 lõigete 4 ja 5 ning artikli 9 lõike 3 kohaselt on tal seoses WRG 1959‑ga haldusmenetluse osalise staatus ning tal on põhjendatud huvi tagada liidu keskkonnaõiguse normide järgimine.
27. Nendel asjaoludel küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus:
„1. Kas [veepoliitika raamdirektiivi] artikkel 4 või [see direktiiv] kui selline annab keskkonnakaitseorganisatsioonile menetluses, milles ei tule [keskkonnamõju hindamise direktiivi] kohaselt keskkonnamõju hinnata, õigusi, mille kaitseks on keskkonnakaitseorganisatsioonil õigus osaleda haldus‑ või kohtumenetluses vastavalt [Århusi konventsiooni] artikli 9 lõikele 3?
3. Kas on lubatav, et liikmesriigi menetlusõiguse (AVG § 42) kohaselt peab keskkonnakaitseorganisatsioon – nagu ka teised menetlusosalised – oma vastuväited õigel ajal esitama juba haldusasutuses toimuva menetluse raames, mitte alles halduskohtule esitatavas kaebuses, kuna vastasel korral kaotab ta menetlusosalise staatuse ega saa ka enam halduskohtule kaebust esitada?“
28. Samad küsimused tekkisid kohtuasjas C‑663/15, Umweltverband WWF Österreich, milles seesama kohus taotleb Euroopa Kohtult eelotsust. Euroopa Kohtu presidendi 20. jaanuari 2016. aasta otsusega liideti nimetatud kohtuasi ja käesolev kohtuasi kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks. Mõlemas kohtuasjas esitasid oma kirjalikud seisukohad Umweltverband WWF Österreich, Protect, Ötztaler Wasserkraft GmbH (kohtuasja C‑663/15 teine pool), Austria Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja Euroopa Komisjon. Kõik nimetatud menetlusosalised esitasid 15. märtsil 2017 peetud ühisel kohtuistungil oma suulised seisukohad.
29. Kohtuasjas C‑663/15: Umweltverband WWF Österreich tühistas eelotsusetaotluse esitanud kohus 27. aprilli 2017. aasta otsusega Landesverwaltungsgericht Tirol’i (Tirooli piirkondlik halduskohus) 8. jaanuari 2015. aasta otsuse. Eelotsusetaotluse esitanud kohus deklareeris 30. mai 2017. aasta kohtumääruses, et WWF kaebusel algatatud kohtuasja ese on ära langenud ning kohtulahendit enam vaja ei ole. Sama kohus tegi 28. juunil 2017 otsuse kohtuasjas C‑663/15 esitatud eelotsusetaotlus tagasi võtta. Sellest kohtumäärusest teatati Euroopa Kohtule 10. juulil 2017. Liidetud kohtuasjad C‑663/15 ja C‑664/15 lahutati Euroopa Kohtu teise koja presidendi 11. juuli 2017. aasta otsusega ning 14. juuli 2017. aasta kohtumäärusega kustutati kohtuasi C‑663/15 nõuetekohaselt Euroopa Kohtu registrist.
30. Ausalt öeldes on kahetsusväärne, et Euroopa Kohtule kohtuasja C‑663/15 registrist kustutamisest varem ei teatatud. Ajavahemikus 27. aprillist 2017 kuni 10. juulini 2017 kulus selle kohtuasjaga töötamiseks aega ja jõudu, mida oleks saanud otstarbekamalt kasutada teiste pooleliolevate kohtuasjade menetlemisel. Nii, nagu koostöö vaim, millel rajaneb ELTL artikliga 267 ette nähtud eelotsusemenetlus, kohustab Euroopa Kohut talle esitatud kohtuasju tõhusalt ja kiiresti menetlema, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus hoida Euroopa Kohut kursis iga olulise asjaolude muutumisega, mis võib mõjutada seda, kas eelotsusetaotlus jääb Euroopa Kohtu menetlusse.
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul hõlmab põhikohtuasjas vaidluse all olev projekt vee võtmist kohalikust jõest. Seetõttu saan aru nii, et see hõlmab mageda pinnavee võtmist veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 3 punkti e tähenduses. Sellest tulenevalt tuleb projekti suhtes saada eelnev luba vastavalt siseriiklikele meetmetele, millega see säte on üle võetud, ja kooskõlas selle direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i sätestatud keeluga pinnavee seisundi halvenemise suhtes.
32. Poolte vahel ei ole vaidlust selle üle, et Protect vastab Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 5 tähenduses „asjast huvitatud üldsuse“ hulka kuulumise tingimustele ja kuulub ka laiemas mõttes „üldsuse“ hulka sama konventsiooni artikli 6 tähenduses.
Kas Euroopa Kohus on pädev eelotsuse küsimustele vastama?
33. Komisjon on oma kirjalikes seisukohtades märkinud, et Euroopa Kohus on pädev eelotsuse küsimustele vastama. Olen sellega nõus ja käsitlen seda küsimust vaid põgusalt.
34. Århusi konventsioon on segaleping, millele liit on alla kirjutanud liikmesriikidega jagatud pädevuse alusel. Selle konventsiooni sätted on liidu õiguskorra lahutamatu osa.(31) Euroopa Kohus on juba kinnitanud oma pädevust Århusi konventsiooni eri sätete tõlgendamisel(32) ja teinud arvukalt sellekohaseid kohtuotsuseid nii eelotsusetaotluste kui ka rikkumismenetluste kontekstis.(33)
35. Muu hulgas märkis Euroopa Kohus I pruunkarude kohtuotsuses seoses loodusdirektiivi artikli 12 lõikega 1, et asjaomane õigusvaldkond on „liidu õigusega laias ulatuses kaetud“ ning seega on ta pädev Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3 tõlgendama.(34)
36. Käesolevas asjas väidab Protect, et tema õigus osaleda veevõtuloa taotlemise menetluses ja taotleda kohtulikku kontrolli tuleneb veepoliitika raamdirektiivi artiklist 4 koostoimes Århusi konventsiooni artikliga 9. Pinna‑ ja põhjavee võtmise suhtes kehtib liikmesriikides loa taotlemise kord (direktiivi artikli 11 lõike 3 punkt e); sellise loa andmine oleneb muu hulgas sellest, kas järgitakse veekogude seisundi halvenemise keeldu (artikli 4 lõige 1); erandeid sellest keelust võidakse lubada üksnes sama direktiivi artikli 4 lõikes 7 sätestatud rangetel tingimustel.
37. I pruunkarude kohtuotsuses ette nähtud normidest tuleneb otse, et Euroopa Kohus on pädev tõlgendama Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3 koostoimes veepoliitika raamdirektiivi artikliga 4.
Millised on Århusi konventsiooni asjakohased sätted?
38. Århusi konventsiooni süsteemi alusloogika on niisugune, et üldsuse osalemise intensiivsus ja avalike õiguste ulatus haldusmenetlustes on proportsionaalsed kõnealuste projektide tõenäolise keskkonnamõjuga.
39. Nii peavad projektid, mis tõenäoliselt avaldavad olulist mõju keskkonnale, olema kooskõlas Århusi konventsiooni artikli 6 lõikega 1(35) ja seega artikli 9 lõikega 2. Nendest kahest sättest tulenevalt on keskkonnaorganisatsioonidel õigus osaleda selliseid projekte puudutavates haldusmenetlustes ja seejärel õigus taotleda tehtud otsuse kohtulikku kontrolli.
40. Kui ei ole tõenäoline, et projekt avaldab olulist mõju keskkonnale, siis ei kohaldata artiklit 6 ega seega artikli 9 lõiget 2. Niisugused menetlused peavad olema kooskõlas vaid artikli 9 lõikega 3, mis kohaldub „[l]isaks [artikli 9] lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist“. Üldsuse jaoks on artikli 9 lõige 3 seega nii-öelda varuvariant, millele võib tugineda kohtusse pöördumiseks, kui artikli 9 lõigetele 1 ja 2 tugineda ei saa.(36)
41. Artikli 9 lõige 3 võimaldab üldsuse „juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega“. Seega hõlmab see võimalust vaidlustada niisuguse haldusmenetluse järel vastu võetud otsuse (avaliku võimu organi akti) õiguspärasus, mis võib kaebuse esitaja arvates olla vastuolus veepoliitika raamdirektiivi artikliga 4. Kas see avaliku võimu organi akt vaidlustatakse haldus‑ või kohtumenetluses, oleneb siseriiklikust õigusest – käesolevast menetlusest nähtuvalt on Austrias WRG 1959 alusel tehtud otsuste korral tegu kohtumenetlusega.
42. Erinevalt artiklist 6 ei ole artikli 9 lõikes 3 ette nähtud õigust osaleda otsuse tegemiseni viivas haldusmenetluses. Erinevalt artikli 9 lõikest 2 ei käsitle see otsesõnu keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigust. Minu arvates oleks üks mõeldav selgitus niisugune, et Århusi konventsiooni koostaja, olles (artikli 9 lõikes 2) hoolikalt selgitanud, et kohtuliku kontrolli kohaldamisel tuleb artikli 2 lõike 5 nõuetele vastavad keskkonnaorganisatsioonid lugeda vastavaks protseduurilisele nõudele, et neil „on põhjendatud huvi“ või nende „õigust on rikutud“ (olenevalt sellest, kumb oli asjaomase konventsiooniosalise kaebeõiguse kriteerium), leidis, et ta on selles konkreetses küsimuses juba piisavalt suuniseid andnud.
43. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on osutanud Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3, kui käesolevas asjas olulisele sättele. Ta on otsesõnu märkinud, et keskkonnamõju hindamise direktiiv ei nõua mõjuhinnangu andmist lume valmistamiseks vee võtmise projektide kohta ning et seega tuli Aichelberglifti loataotlus läbi vaadata üksnes siseriiklike veealaste õigusnormide (s.o WRG 1959) alusel. Kohtuistungil märkisid nii Madalmaade valitsus kui ka Protect, et artikli 9 lõige 2 tulnuks põhikohtuasjas vähemalt mõningal määral kohaldatavaks lugeda.
44. Euroopa Kohtu toimikust nähtub, et Aichelberglifti projekt ei kuulu Århusi konventsiooni I lisa(37) ega keskkonnamõju hindamise direktiivi I lisa(38) kohaldamisalasse ning ei eeldanud seega selle direktiivi kohast kohustuslikku mõjuhinnangut. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitab eelotsusetaotluses seda analüüsi. Seega ei ole Århusi konventsiooni artikli 6 lõike 1 punkt a kohaldatav.
45. Artikli 6 lõike 1 punkti b seisukohast on konventsiooniosalised kohustatud tegema kindlaks, kas kõnealusel projektil „võib olla oluline mõju keskkonnale“ (kohtujuristi kursiiv).(39) Selles suhtes „tingib [selle] kohustuse ka pelgalt olulise mõju tõenäolisus“.(40) Olulised tegurid, mida tuleb arvesse võtta, on projekti võimaliku keskkonnamõju suurus, asukoht ja tunnused.(41)
46. Euroopa Kohtu käsutuses olevast materjalist ei piisa selle kindlakstegemiseks, kas Aichelberglifti projekt kuulub Århusi konventsiooni artikli 6 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse. Muu hulgas ei selgu eelotsusetaotlusest, kas põhikohtuasjas vaidluse all oleva projekti suhtes tuvastati või tulnuks tuvastada – vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 4 lõikele 2 või Århusi konventsiooni artikli 6 lõike 1 punktile b –, kas selle kohta on vaja mõjuhindamist(42) ja kas Protect sai või ei saanud selle tuvastamise tulemusi vaidlustada.(43) Samuti on ebaselge, kas ja mil määral asub projekt erikaitsealal loodusdirektiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses ning kas selle direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel läbi viidud mõjuhindamisel uuriti (või ei uuritud) projekti mõju veele. Lõpuks ei ole täiesti selge, milline täpselt on põhikohtuasjas suhe selle hindamise ja loamenetluse vahel, kuigi see, et need on (võib-olla) omavahel seotud, võib puutuda asjasse seoses Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 kohaldatavusega.(44)
47. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on tuvastada faktilised asjaolud, mida on vaja selleks, et kindlaks teha, kas Aichelberglifti projekt kuulub Århusi konventsiooni artikli 6 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse. Kui see nii on, siis on artikli 9 lõige 2 tõepoolest kohaldatav. Sel juhul on vastused eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele juba olemas Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 2 käsitlevas rohkes kohtupraktikas,(45) mis on välja kujunenud eeskätt seoses keskkonnamõju hindamise direktiivi artikliga 11, milles kajastub enamik artikli 9 lõike 2 sätteid.
48. Järgnevas lähtun eeldusest, et Århusi konventsiooni artikkel 6 ja seega ka artikli 9 lõige 2 ei ole kohaldatavad ja et eelotsusetaotluse esitamise tinginud menetlust, milles Protect väidab, et Aichelbergliftile lume valmistamiseks vee võtmise loa andmine rikub veepoliitika raamdirektiivi artiklit 4, tuleb uurida üksnes Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 perspektiivist.
49. Esimeses küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kas keskkonnaorganisatsioon võib, tuginedes veepoliitika raamdirektiivi artiklile 4 või sellele direktiivile tervikuna koostoimes Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3, pöörduda haldusasutusse või kohtusse väitega, et pädeva ametiasutuse tegevus või tegevusetus haldusmenetluses, mis ei kuulu keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse, nagu põhikohtuasjas, ei olnud õiguspärane.
50. See küsimus on sõnastatud laialt. Käesoleval juhul viis haldusmenetlust läbi pädev asutus vastavalt WRG 1959‑le, mis on mõeldud veepoliitika raamdirektiivi ülevõtmiseks. Põhikohtuasjas vaidlustatud haldusakt on WRG 1959 alusel antud luba. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et niisuguse loa peale võib esitada kaebuse Landesverwaltungsgericht’i (piirkondlik halduskohus).
51. Niisiis on keskne aspekt, mida on vaja selle küsimuse lahendamisel käsitleda, keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigus niisuguse loa vaidlustamisel kohtus seoses veepoliitika raamdirektiivi artikliga 4. Analüüsin kõigepealt selle direktiivi artikli 4 tähendust ja seejärel keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigust niisuguste lubade õiguspärasuse vaidlustamisel.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 tähendus
52. Austria valitsus märgib, et veepoliitika raamdirektiivi artiklil 4 ei ole vahetut õigusmõju, kuna selles ei ole nimetatud ühtegi adressaati, Madalmaade valitsus ja Protect aga väidavad, et keskkonnaorganisatsioonidel tuleb lubada sellele sättele tugineda.
53. Veepoliitika raamdirektiiv viitab veele kui pärandile, mida tuleb hoida, kaitsta ja sellisena käsitleda (põhjendus 1). Direktiiv seab raamid vesikeskkonna halvenemise ärahoidmiseks, selle kaitse tugevdamiseks ja selle parandamiseks Euroopa Liidus (põhjendus 19 ja artikkel 1). See aitab kaasa aluslepingu keskkonnaalaste eesmärkide edendamisele (põhjendus 11).
54. Veepoliitika raamdirektiivi artiklil 4, milles on ette nähtud selle direktiiviga taotletav üldine keskkonnaalane eesmärk, on selle direktiiviga kehtestatud üldises veekaitsesüsteemis keskne koht.
55. Kuigi veepoliitika raamdirektiiv on raamdirektiiv, märkis Euroopa Kohus oma pöördelises kohtuotsuses Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, et „[selle direktiivi] artikli 4 lõike 1 punkt a ei piirdu üksnes majandamise planeerimisega seonduvate eesmärkide programmilise sõnastamisega, vaid sellel on […] siduv mõju“.(46) Artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i sõnastus, mille kohaselt „rakendavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et ära hoida kõigi pinnaveekogude seisundi halvenemine“, sisaldab liikmesriikide kohustust selle nimel tegutseda.(47) Seda kohustust tuleb täita eeskätt veekaitsealaste õigusnormide alusel projektide heakskiitmisel, muu hulgas jättes andmata load projektidele, mille tagajärjel võiks asjaomase veekogu seisund halveneda, kui ei asuta seisukohale, et need projektid kuuluvad artikli 4 lõikes 7 sätestatud erandi kohaldamisalasse.(48)
56. Euroopa Kohus on tõlgendanud veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i kasutatud pinnaveekogu „seisundi halvenemise“ mõistet laialt. Nii tekib seisundi halvenemine niipea, kui vähemalt üks kvaliteedielement direktiivi V lisa tähenduses on langenud klassi võrra allapoole, isegi kui see langus ei too kaasa kogu pinnaveekogu madalamat klassifitseerimist.(49)
57. Väljakujunenud kohtupraktikas on ette nähtud, et kõigil juhtudel, mil direktiivi sätted tunduvad sisu poolest olevat tingimusteta ja piisavalt täpsed, võib nendele sätetele tugineda mis tahes siseriikliku sätte vastu, mis on direktiiviga vastuolus, või kui need sätted määratlevad õigusi, millele üksikisikutel on võimalus riigi vastu tugineda.(50)
58. Seisundi halvenemise keeld on minu arvates range, tingimusteta ja piisavalt täpne, et sellel oleks vahetu õigusmõju.(51)
59. Keskkonnadirektiivide kontekstis on Euroopa Kohus mitmes kohtuasjas märkinud, et piisavalt täpsed sätted ühise looduspärandi kaitse kohta on vahetult kohaldatavad, kuigi need ei anna sõnaselgelt õigusi üksikisikutele.(52) Viimati on Euroopa Kohus tunnistanud loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 vahetut õigusmõju,(53) mis kohustab viima läbi mõjuhindamise enne loa andmist niisugusele projektile, millel võib olla oluline mõju kaitsealale. Samuti on Euroopa Kohus märkinud, et alati kui direktiiviga nõutud meetmete järgimata jätmine võib seada ohtu inimeste tervise, peavad asjaomased isikud saama tugineda kohustuslikele normidele, et oma õigused jalule seada.(54)
60. Nendes kohtuasjades, sealhulgas II pruunkarude kohtuasjas on Euroopa Kohus märkinud, et ELTL artikliga 288 direktiividele antud siduva mõjuga oleks vastuolus, kui põhimõtteliselt välistataks võimalus, et tunnustatud keskkonnaorganisatsioonid võiksid nõuda direktiiviga kehtestatud kohustuste täitmist. Kui liidu seadusandja on direktiiviga kohustanud liikmesriike teataval viisil toimima, oleks see kohustus vähem tõhus, kui isikud ei saaks sellele siseriiklikus kohtus tugineda. Samamoodi riivaks selle tõhusust see, kui siseriiklikud kohtud ei saa seda arvesse võtta kui liidu õiguse elementi selle kontrollimisel, kas siseriiklik seadusandja on talle antud õiguse kohaselt selle rakendamise vormi ja meetodeid valides püsinud direktiiviga jäetud kaalutlusruumi piires.(55)
61. Veepoliitika raamdirektiivi artiklile 4 tuginemise võimalus tuleneb (liidu õigusega vastuolus olevast) meetmest, mis tuleb keelata. Sellepärast võivad keskkonnaorganisatsioonid minu arvates tugineda artiklile 4 niivõrd, kui nad saavad siseriiklikus õiguses õiguskaitsevõimalusi kasutada.(56)
Kas keskkonnaorganisatsioonil on õigus tugineda veepoliitika raamdirektiivi artiklile 4?
62. Austria valitsus märgib, et kui artikli 14 piiratud säte välja arvata, ei ole veepoliitika raamdirektiivis ette nähtud osalemist või õigust kohtulikule kontrollile. See on vastuolus teatavate teiste keskkonnadirektiividega,(57) millest mõnda muudeti sõnaselgelt selleks, et rakendada Århusi konventsiooni artiklis 9 sätestatud õigused.(58) Ta lisab, et konventsiooni artikli 9 lõikel 3, millele Protect oma kaebeõiguse põhjenduseks tugineb, ei ole vahetut õigusmõju.
Üldised märkused Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 tõlgendamise kohta
63. Artikli 9 lõike 3 kohaselt peab iga konventsiooniosaline tagama üldsuse esindajatele (kelle hulka kuuluvad vastavalt artikli 2 lõikele 4 ka keskkonnaorganisatsioonid), kes vastavad siseriiklike õigusaktide nõuetele, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Niisiis on selles muu hulgas sätestatud õigus vaidlustada ametiasutuste haldusakte, mis on võetud vastu haldusmenetluses.
64. Pooled on nõus, et käesolevas kontekstis ei ole kohaldatav ükski liidu õiguse säte, mis on sõnaselgelt vastu võetud Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 rakendamiseks. Muu hulgas on veepoliitika raamdirektiivis ette nähtud seadusandlik raamistik, täpsustamata selle rakendamiseks vajalikke üksikasjalikke menetlusnorme. Artikkel 4 kui selline ei anna keskkonnaorganisatsioonidele õigust nõuda haldus‑ või kohtuliku kontrolli menetluse algatamist. Ainus asjakohane säte näib olevat artikli 14 („Avalikkuse teavitamine ja konsulteerimine“) lõige 1, kus on ette nähtud, et liikmesriigid „soodustavad kõigi huvitatud poolte aktiivset osalemist [selle] direktiivi rakendamises“.(59) Mulle näib see säte liiga abstraktne selleks, et olla vahetu menetlusõiguste allikas.
65. Euroopa Kohus on märkinud, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 ei ole vahetult kohaldatav.(60) Seega ei ole keskkonnaorganisatsioonidel vahetult sellele sättele tuginedes õigust vaidlustada siseriiklike asutuste haldusakte, nagu Aichelbergliftile antud luba.
66. Kuna seda küsimust reguleerivad liidu õigusnormid puuduvad, siis sellised üksikasjalikud menetlusnormid, mis reguleerivad liidu õigusnormidest, käesoleval juhul veepoliitika raamdirektiivist koostoimes Århusi konventsiooniga tulenevate õiguste kaitseks esitatavate kaebuste menetlemist, tuleb kehtestada iga liikmesriigi siseriiklikus õigussüsteemis, sest liikmesriigid vastutavad igal üksikjuhul nende õiguste tõhusa kaitse eest.(61)
67. Liikmesriikide menetlusautonoomia ei ole absoluutne. Seda teostades tuleb kinni pidada Århusi konventsiooni ja veepoliitika raamdirektiivi eesmärkidest.
68. Teen pausi meenutamaks, et pärast Lissaboni lepingu jõustumist 1. detsembril 2009 on ELL artikli 3 lõikes 3 sätestatud „kõrgetasemelis[e] keskkonnakaits[e] ja keskkonna kvaliteedi parandamis[e]“ põhimõttest saanud üks liidu õiguse juhteesmärke. Sama põhimõte on sätestatud ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta(62) artiklis 37 ja nimetatud õigusakt on – jällegi pärast Lissaboni lepingu jõustumist – liidu esmase õiguse osa ning seda tuleb pidada teisese õiguse tõlgendamise vahendiks.(63)
69. Veepoliitika raamdirektiivist tulenevalt vastutavad liikmesriigid selle direktiivi keskkonnaalaste eesmärkide rakendamise eest, nagu need on ette nähtud eeskätt artiklites 1 ja 4, ning selle direktiivi edu oleneb muu hulgas üldsuse teavitamisest, üldsusega konsulteerimisest ja üldsuse kaasamisest (põhjendus 14).(64) Samuti soodustavad liikmesriigid artikli 14 lõike 1 kohaselt kõigi huvitatud poolte aktiivset osalemist veepoliitika raamdirektiivi rakendamises.
70. Nendest sätetest nähtub, kuidas tuleb Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3 tõlgendada. Üldsuse kaasamine haldusmenetluse varajases järgus vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artikli 14 lõikele 1 oleks suuresti mõttetu, kui vähemalt mõnelgi üldsuse esindajal ei oleks edaspidises menetlusetapis kaebeõigust, eeskätt et vaidlustada selles menetluses vastu võetud otsuste vastavus sellele direktiivile.
Kriteeriumid, mida liikmesriigid võivad Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 alusel kehtestada
71. Tuleb tunnistada, et Århusi konventsiooni kontekstis on liikmesriikidel paindlikud võimalused. Muu hulgas võidakse Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 3 nimetatud juurdepääs kohtulikule või haldusmenetlusele anda üksnes „siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale“ üldsuse esindajale, „juhul kui need nõuded on sätestatud“.
72. Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 rakendamiseks menetlusnorme sätestades aga peavad liikmesriigid silmas pidama, et konventsiooni eesmärk on tagada, „et organisatsioonidel ja teistel üldsuse esindajatel on võimalik [...] kasutada [...] õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine“ (põhjendus 18).
73. Sõnastus „siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud“ ei saa olla „ettekääne nii rangete nõuete kehtestamiseks või säilitamiseks, mis sisuliselt takistavad kõiki või peaaegu kõiki keskkonnaorganisatsioone vaidlustamast tegevust või tegevusetust, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega“; see sõnastus „tähistab osalistele seatud enesepiirangut, et nad ei kehtestaks liiga rangeid nõudeid. Võimalus osaleda sellistes menetlustes peaks seega olema eeldus, mitte erand“; ja „iga niisugune nõue peaks olema kooskõlas konventsiooni eesmärkidega, mis puudutavad kohtusse pöördumise võimaluse tagamist“.(65) Seda artikli 9 lõike 2 lauseosa on minu arvates kõige loomulikum tõlgendada kui viidet alternatiivsetele menetlusnõuetele, mis eeldavad „piisavat huvi“ või „õiguse rikkumist“.
74. Kohtuasjas Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening(66) analüüsisin oma ettepanekus, milliseid tingimusi võivad liikmesriigid kehtestada (nüüdseks keskkonnamõju hindamise direktiiviga asendatud) direktiivi 85/337 artikli 1 lõike 2 alusel, milles on viidatud „siseriikliku õiguse nõuetele“.(67) Selles ettepanekus kirjutatu saab üle kanda käesolevasse konteksti. Keskkonnaorganisatsioonidel, kes edendavad keskkonnakaitset ja vastavad objektiivselt põhjendatud, läbipaistvatele ja mittediskrimineerivatele nõuetele, mis hõlbustavad võimalust pöörduda siseriiklikku kohtusse, peab minu arvates olema õigus tugineda Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3.
75. Sellest tulenevalt ei saa siseriiklikus õiguses üldistatult välistada kõikidele keskkonnaorganisatsioonidele artikli 9 lõikest 3 tulenevaid õigusi ettekäändel, et kehtestatakse siseriikliku õiguse „nõuded“ nende õiguste teostamiseks.(68) Kohtuasjas Trianel(69) märkisin, et nagu lukustatud ustega Ferrarist, ei ole ka kaitsesüsteemist kuigi palju praktilist abi, kui see on teatud liiki kaebuste jaoks täiesti suletud.
76. Niisugusel sõnastuse „nõuetele […], juhul kui need nõuded on sätestatud“ tõlgendusel oleks tõesti ebaloomulikud tagajärjed. Menetlussüsteem, mis sama hästi kui välistab mis tahes keskkonnaorganisatsiooni õiguse vaidlustada veepoliitika raamdirektiivi üle võtnud siseriiklike õigusnormide alusel vastu võetud haldusakte, võib tõsiselt riivata artiklis 4 sätestatud keelu kasulikku mõju(70) ning üldisemalt seada ohtu harta artiklis 37 ette nähtud eesmärgi – kõrgetasemelise keskkonnakaitse – saavutamise.
Keskkonnaorganisatsioonide roll
77. Looduskeskkond kuulub meile kõigile ja selle kaitsmine on meie kollektiivne kohus. Euroopa Kohus on tõdenud, et enamasti käsitlevad liidu keskkonnaõiguse normid avalikku huvi, mitte ainult isikute kui selliste huvide kaitset.(71) Vesi ega selles ujuvad kalad ei saa kohtusse minna. Kaebeõigust ei ole ka puudel.(72)
78. Nii eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses kui ka Austria valitsus kohtuistungil selgitasid, et Austria õiguses on kaebajal haldus‑ või kohtumenetlustes kaebeõigus ainult niivõrd, kui tal on subjektiivseid materiaalõigusi, mida tema väitel on rikutud. Keskkonnaorganisatsioonid ei saa olemuslikult vastata tingimusele, et neil peab olema materiaalõigusi. Seetõttu on niisugusel organisatsioonil sama hästi kui võimatu haldusotsust ametiasutuses või kohtus vaidlustada, olenemata sellest, kui hoolsalt ta tegutseb või kui asjakohased on seisukohad, mida ta soovib esitada.
79. Saan aru nii, et isegi üksikisikud, kellel on õigusi, ei saa esitada kaebust väitega, et on rikutud sätet, mille eesmärk on kaitsta keskkonda kui sellist, või avalikku huvi kaitsvat sätet, nagu veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 sätestatud seisundi halvenemise keeld. Sellest tuleneb, et kui üksikisikute materiaalsed õigused ei lange juhtumisi kokku avaliku huviga ja need üksikisikud ei otsusta esitada pädevale ametiasutusele või kohtule kaebust nende õiguste jaluleseadmiseks, ei saa keegi esitada kaebust keskkonna kaitseks.(73)
80. Nagu kohtuasjas Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening esitatud ettepanekus(74) selgitasin, väljendavad keskkonnaorganisatsioonid kollektiivseid ja avalikke huve, mida keegi teine ei saaks muidu kaitsta. Nad ühendavad paljude üksikisikute nõuded üheksainsaks kaebuseks, toimivad filtrina ja jagavad erialaseid teadmisi, andes seega kohtutele parema positsiooni juhtumi lahendamiseks. Seega aitavad need pikas perspektiivis kaasa keskkonnaalaste menetluste paremale toimimisele. Seda tehes täidavad keskkonnaorganisatsioonid määrava tähtsusega funktsiooni meie ühise keskkonnapärandi kaitsel.
81. Århusi konventsiooni koostajad ei otsustanud seada keskkonnaküsimustes sisse üldistes huvides kaebuse (actio popularis) esitamise võimalust. Selle asemel otsustasid nad tugevdada keskkonnaorganisatsioonide funktsiooni. Seda tehes valisid nad kesktee, mis jääb maksimalistliku lähenemisviisi (actio popularis) ja minimalistliku lähenemisviisi (ainult otseselt huvitatud isikute õigus esitada individuaalselt kaebus) vahele.(75) Minu arvates oli see mõistlik ja pragmaatiline kompromisslahendus.
82. Euroopa Kohus on tunnistanud, et üldsuse esindajatel ja ühendustel peab olema keskkonnakaitses aktiivne roll.(76) Århusi konventsiooni põhjendustes 7, 13 ja 17 on toonitatud keskkonnaorganisatsioonide tähtsust. Nagu kohtujurist Kokott II pruunkarude kohtuasjas esitatud ettepanekus(77) õigesti märkis, on Århusi konventsiooni artikli 2 lõikes 5 ette nähtud võimalikele siseriiklikele nõuetele vastavate keskkonnakaitset edendavate organisatsioonide huvide tunnustamine. Ka Euroopa Inimõiguste Kohus on toonitanud valitsusväliste organisatsioonide funktsiooni, leides, et avalikes küsimuses võib neid pidada ühiskondlikeks „valvekoerteks“.(78)
83. Üldiselt olen seisukohal, et haldus‑ või kohtumenetluses otsuse tegijal peaks olema pigem rohkem kui vähem teavet selle kohta, millised on välja pakutud projekti tagajärjed keskkonnale. See räägib kaebeõiguse andmise kasuks keskkonnaorganisatsioonidele, mis vastavad siseriiklikus õiguses sätestatud asjakohastele olemasolu ja tegevusega seotud kriteeriumidele.(79) Sellistel organisatsioonidel, arvestades nende funktsiooni keskkonnaasjades, on iseäranis hea positsioon asjakohase teabe andmiseks.
84. Minu arusaama järgi annavad Århusi konventsiooni artikli 2 lõige 5 ja artikli 9 lõige 3 skeemi selle mõistmiseks, kuidas käsitada keskkonnaorganisatsioonide kui keskkonna esindajate funktsiooni. Liidu keskkonnadirektiivides on sätestatud siduvad kohustused liikmesriikidele, Århusi konventsiooni artikli 2 lõikes 5 sätestatud kriteeriumidele vastavad keskkonnaorganisatsioonid aga peavad põhimõtteliselt saama pöörduda sama konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaselt kohtusse väitega, et neid kohustusi on rikutud.
85. Üksikisikutel, keda keskkonnale mõju avaldav projekt riivab, on mõistagi kaebeõigus, et kaitsta oma vara või muid huve võimaliku kahju eest, mida projekt võib põhjustada. Kui jätta keskkonnaorganisatsioonid ilma õigusest paluda kohtul kontrollida, kas haldusotsus on liikmesriigile siduvate, näiteks veepoliitika raamdirektiivi artiklist 4 tulenevate kohustustega kooskõlas, ei oleks keskkond – s.o avalik huvi – piisavalt esindatud ega kaitstud. See viiks absurdse tulemuseni, et eraomandis olev vara ja üksikisikute huvid oleksid võimalike haldusvigade eest paremini kaitstud kui avalik huvi. Liidu seadusandja eesmärk ei saanud olla niisuguse vastuolu loomine.
Harta artikli 47 mõju
86. Samuti tuleb veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 tõlgendamisel arvesse võtta harta artiklit 47.(80)
87. Selles liidu esmase õiguse sättes on taas kinnitatud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet. See nõuab, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, oleks selles sättes kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.(81)
88. Artikli 51 lõikes 1 on ette nähtud, et liikmesriikide vastu saab hartale tugineda üksnes siis, kui nad kohaldavad liidu õigust.(82) Kui liikmesriik kehtestab menetlusnorme, mis piiravad keskkonnaorganisatsiooni võimalusi esitada avalikes huvides kaebus väitega veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 rikkumise kohta, kohaldab see liikmesriik liidu õigusest tulenevaid kohustusi harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.(83) Pealegi ei piirdu harta artikli 47 asjakohasus vaid nende juhtudega, mil liidu materiaalõiguse säte on seotud menetluslikku laadi normiga, mis annab õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele.(84)
89. Menetlusnorm, mis põhimõtteliselt ja praktiliselt muudab keskkonnaorganisatsiooni jaoks äärmiselt keeruliseks Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 3 ette nähtud funktsiooni täitmise ja niisuguse haldusotsuse vaidlustamise, mis on tema arvates tehtud veepoliitika raamdirektiivi artiklit 4 rikkudes, on igal juhul vastuolus liidu õiguses ette nähtud põhiõigusega tõhusale kohtulikule kaitsele.(85)
90. Sellest, et liikmesriik on oma siseriiklikus õiguskorras valinud kaebeõiguse, mis põhineb õigustel, mitte huvidel, ei piisa selleks, et muuta niisugune üldine erand õiguspäraseks. Århusi konventsiooni artikli 9 sõnastusest tervikuna nähtub, et konventsiooni koostajad olid täiesti teadlikud eri konventsiooniosaliste kaebeõiguse normide erinevusest. Nad koostasid artiklis 9 sätestatud korra, mis reguleerib keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigust, hoolikalt nii, et need organisatsioonid ei sõltuks sellest, millise valiku üks või teine konventsiooniosaline teeb.
91. Århusi konventsiooni artikli 9 lõikest 3 tuleneva keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse tunnustamine nendel asjaoludel ei tähenda sellele sättele tagaukse kaudu vahetu õigusmõju andmist. See on hoopis loogiline tagajärg, mis tuleneb vajadusest kaitsta veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 kasulikku mõju, nähtuna lähtuvalt põhiõigusest tõhusale kohtulikule kaitsele.
92. Euroopa Kohus on olnud paljudel juhtudel valmis kinnitama liidu keskkonnaalaste õigusaktide laia teleoloogilist tõlgendust.(86) Käsitus, mille mina välja pakun, ei tähenda rohkemat kui Euroopa Kohtu poolt II pruunkarude kohtuotsuses juba otsustatu konsolideerimist.
93. Lõpuks viitab Euroopa Kohtu käsutuses olev teave sellele, et minu pakutav tõlgendus ei ole vastuolus föderaalse põhiseaduse artikli 132 lõikega 1 (mis on osa VII peatükist „Konstitutsioonilised ja administratiivsed garantiid“). Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on selgitanud, saab selle sätte kohaselt esitada halduskohtule ametiasutuse otsuse peale kaebuse ainult haldusmenetluses osalenud füüsiline või juriidiline isik, kes väidab, et see otsus rikub tema õigusi. Nii, nagu mina olukorrast aru saan, ei näi need nõuded takistavat tunnustamast keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigust vaidlustamaks haldusotsuste õiguspärasust vastavalt Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3.
94. Sellepärast on vastus esimesele küsimusele selline, et veepoliitika raamdirektiivi artiklit 4 koostoimes Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ja harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud menetlusnormid, mis takistavad siseriikliku õiguse nõuete kohaselt asutatud ja tegutseva keskkonnaorganisatsiooni õigust olla haldus‑ või kohtumenetluse pool Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 tähenduses, et vaidlustada pädeva ametiasutuse haldusakte, mis on vastu võetud seda direktiivi rakendava siseriikliku seaduse sätete alusel läbi viidud haldusmenetluses.
95. Kuna olen vastanud eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele jaatavalt, on vaja analüüsida ka teist ja kolmandat küsimust.
96. Teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kas Århusi konventsiooni kohaselt peab keskkonnaorganisatsioon saama väita ametiasutuse haldusmenetluses, et veepoliitika raamdirektiivi artiklit 4 on rikutud, või piisab sellest, kui niisugusel organisatsioonil on võimalik vaidlustada ametiasutuse poolt selle menetluse lõpus vastu võetud otsus kohtus.
97. Selle vastuse kohaselt, mille esimesele küsimusele pakkusin, tuleb keskkonnaorganisatsioonil lubada tugineda veepoliitika raamdirektiivi artiklile 4 koostoimes Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 vaidlustamaks pädeva ametiasutuse haldusakte, mis on vastu võetud veepoliitika raamdirektiivi rakendava siseriikliku seaduse sätete alusel läbi viidud haldusmenetluse lõpus.
98. Jääb küsimus, kas Århusi konventsioon nõuab sedagi, et keskkonnaorganisatsioonil lubataks tugineda veepoliitika raamdirektiivi artiklile 4 niisuguse haldusmenetluse käigus. Teisisõnu, kas talle tuleb anda võimalus sellises menetluses osaleda? Käsitlen seda küsimust kahes järgus: esiteks laiemast aspektist ja teiseks pidades silmas Austria õiguse konkreetset konteksti.
Õigus osalemisele – üldised tähelepanekud
99. Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 3 on ette nähtud õigus „avaliku võimu organi tegevus[e]“ haldus‑ või kohtulikule kontrollile. See tegevus hõlmab haldusmenetluste lõpus vastu võetavaid haldusotsuseid. Konventsiooni artikli 6 kohaselt ei ole artikli 9 lõikes 3 sätestatud haldusmenetlustes osalemise õigusi. Nende õiguste analüüsimisel tuleb arvesse võtta artiklit 6. Ent põhjustel, mida olen kirjeldanud eespool,(87) lähtun eeldusest, et Århusi konventsiooni artikkel 6 ja artikli 9 lõige 2 ei ole käesolevas asjas kohaldatavad.
100. See, et keskkonnaorganisatsioonil on õigus haldusotsus vaidlustada, ei tähenda iseenesest õigust osaleda selle otsuse vastuvõtmiseni viivas menetluses. Euroopa Kohus on märkinud, et osavõtt keskkonnaalaste otsuste tegemise menetlusest on eraldiseisev ja selle eesmärk on muu kui kohtulik kaebeõigus.(88)
101. Erinevalt mõnest teisest keskkonnadirektiivist(89) ei ole veepoliitika raamdirektiivis üldsuse osalemist sõnaselgelt ette nähtud. Samuti ei ole selles direktiivis erinevalt loodusdirektiivist ette nähtud, et projektile antakse nõusolek üksnes „vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist“.
102. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 14 „Avalikkuse teavitamine ja konsulteerimine“ lõikes 1 on aga sätestatud, et liikmesriigid „soodustavad kõigi huvitatud poolte aktiivset osalemist [selle] direktiivi rakendamises“,(90) ning põhjenduses 14 on märgitud, et selle direktiivi edu sõltub muu hulgas üldsuse teavitamisest, üldsusega konsulteerimisest ja üldsuse kaasamisest. WRG 1959 alusel loa andmise menetluses tuleb näha selle direktiivi rakendamist.(91)
103. Mulle näib, et kui üldsuse „kaasamisega“, mida liikmesriik korraldab veepoliitika raamdirektiivi artikli 14 lõike 1 kohaselt, ei kaasne menetlusnorme, mis võimaldaksid üldsuse esindajatel väljendada oma seisukohti ja nõuda pädevalt ametiasutuselt nende arvessevõtmist, ei oleks see nimetatud sätte eesmärgiga kooskõlas. Niisugusel kujul üldsuse „kaasamise“ kohta ei kõlbaks kasutada sõna „konsulteerimine“. See sarnaneks pigem pädeva ametiasutuste „kavatsuste avaldusena“ üldsusele.
104. Euroopa Kohus on juba selgitanud, et haldusmenetluse osalise staatus võimaldab keskkonnaorganisatsioonil otsustusprotsessis aktiivsemalt osaleda, esitades üksikasjalikumalt ja asjakohasemalt oma argumente, mis käsitlevad ohtu, et kavandatud projekt avaldab keskkonnale ebasoodsat mõju. Pädevad asutused on kohustatud neid argumente enne asjaomasele projektile loa andmist arvesse võtma. Ilma niisuguse osalemiseta võib juhtuda, et keskkonnakaitse argumente ei esitata ega võeta arvesse, mistõttu raamdirektiivi artikli 14 lõikes 1 ette nähtud menetluse põhieesmärk tagada kõrgetasemeline keskkonnakaitse võib jääda saavutamata.(92)
105. Samuti on haldusmenetluse eesmärk keskkonnaasjades, sealhulgas veega seotutes, jõuda sellise otsuseni, milles taotleja huvi loa saamise vastu on kooskõlastatud keskkonnaalaste piirangutega. Tõhus menetlus on niisugune, milles keskkonnaorganisatsioon saab osaleda varases järgus, et esitada asjakohaseid keskkonnaalaseid kaalutlusi. Nii on menetlus tasakaalustatud ja see võib vähendada hilisema kohtuskäimise tõenäosust. Euroopa Kohus on alati olnud teadlik vajadusest edendada eri liiki menetlustes menetlusökonoomiat.(93)
106. Seega aitab keskkonnaorganisatsioonidele haldusmenetluse osalise staatuse andmine kaasa sellele, et nad saaksid tugineda vahetult liidu keskkonnaõiguse sätetele, nagu veepoliitika raamdirektiivi artikkel 4,(94) säilitada ja parandada vesikeskkonda Euroopa Liidus ning üldisemalt saavutada liidu keskkonnaõiguse eesmärke.(95)
107. Kuna liidu õigusnormid selles küsimuses puuduvad, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne tõlgendada siseriiklikke menetlusnorme kooskõlalise tõlgendamise põhimõtte kohaselt neid eesmärke arvesse võttes, et tagada nende tõhus rakendamine.(96)
Õigus osalemisele Austria õiguse spetsiifilises kontekstis
108. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on selgitanud, et föderaalse põhiseaduse artikli 132 lõike 1 kohaselt võib esitada sellise menetluse lõpus vastu võetud otsuse peale kaebuse halduskohtule (käesoleval juhul asjaomase liidumaa halduskohtule (Verwaltungsgericht)) ainult niisugune füüsiline või juriidiline isik, kellel oli haldusmenetluses menetlusosalise staatus. Seega on haldusmenetluse osalise staatus ja õigus esitada kaebus omavahel otseselt seotud. Niisiis, kui isik ei ole ametiasutuse haldusmenetluse osaline, ei ole tal õigust selle ametiasutuse otsuse peale kaebust esitada.
109. Põhimõtteliselt ei näi niisugune eelnevas haldusmenetluses osalemise nõue Århusi konventsiooniga või veepoliitika raamdirektiiviga tagatud õigusi riivavat. Niisugune kohtumenetlusse kaasatuks saamise nõue ei ole harta artiklis 47 sätestatud õigusega tõhusale kohtulikule kontrollile ega tõhususe põhimõttega vastuolus, kui seda õiguskaitsevahendit reguleerivad normid kohtuliku kaitse tõhusust ebaproportsionaalselt ei vähenda.(97)
110. Ent nii, nagu mina olukorrast Austria õiguses aru saan, on keskkonnaorganisatsioonil sama hästi kui võimatu saada niisuguse haldusmenetluse osalise staatust, et edendada liidu keskkonnaõiguse kohustuslikke eesmärke, mis on ette nähtud veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4.(98)
111. Kui olukord siseriiklikus õiguses on tõepoolest selline, nagu eespool kirjeldatud – ja seda saab kindlaks teha ainult eelotsusetaotluse esitanud kohus –, tähendaks keskkonnaorganisatsioonile haldusmenetluse osalise staatuse andmata jätmine tema ilmajätmist õigusest tõhusale kohtulikule kaitsele, mille annab sellele organisatsioonile Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 koostoimes veepoliitika raamdirektiivi artikliga 4. Vastusest, mille ma esimesele eelotsuse küsimusele pakkusin, tuleneb, et kui seda õigust on vaja veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud liidu keskkonnaõiguse kohustuslike eesmärkide edendamiseks, ei ole lubatav keskkonnaorganisatsiooni sellest õigusest ilma jätta.
112. Sellepärast tuleb teisele küsimusele vastata järgmiselt:
– Siseriiklik kohus on kohustatud tõlgendama oma asukohariigi menetlusnorme, mis puudutavad menetlusosalise staatust sellises veepoliitika raamdirektiivi rakendavate siseriiklike õigusaktide alusel läbi viidavas haldusmenetluses loa andmiseks, nagu põhikohtuasjas, võimalikult suures kooskõlas veepoliitika raamdirektiivis (eeskätt selle artiklis 4 ja artikli 14 lõikes 1) ette nähtud eesmärkidega, et keskkonnaorganisatsioonid saaksid siseriikliku ametiasutuse haldusmenetluses sellele sättele tugineda.
– Kui siseriikliku õiguse nõuete kohaselt asutatud ja tegutseva keskkonnaorganisatsiooni õigus pädevate siseriiklike ametiasutuste haldusmenetluses vastu võetavaid haldusakte veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 alusel ametiasutuses või kohtus vaidlustada oleneb sellest, kas keskkonnaorganisatsioon oli selle menetluse osaline, tuleb seda artiklit koostoimes Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ja harta artikliga 47 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud menetlusnormid, mis ei võimalda niisugusele organisatsioonile sellise menetluse osalise staatust.
113. Kolmandas küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kas sellistes siseriiklikes menetlusnormides, nagu AVG § 42, võib ette näha, et keskkonnaorganisatsioonid peavad esitama vastuväited loamenetluses aegsasti ja kui nad seda ei tee, kaotavad nad selle menetluse osalise staatuse, nagu ka õiguse neid haldusakte, mida pädevad ametiasutused selles menetluses edaspidi vastu võtavad, pädevas kohtus vaidlustada.(99)
114. Tunnistan, et selle küsimuse sõnastus on minu jaoks kummaline. Loogiliselt võiks arvata, et AVG § 42 saab kohaldada ainult niisuguse isiku suhtes, kes juba on menetlusosaline. Eelotsusetaotluse esitanud kohus aga selgitab, et Austria menetlusnormide (WRG 1959 § 102 lõike 1) kohaselt ei saa sellised keskkonnaorganisatsioonid, nagu Protect, sellises menetluses osalise staatust.(100) Seetõttu võib oletada, et AVG § 42 kas ei saa Protecti suhtes kohaldada või kui seda tuleb kohaldada, ei avaldaks see mõju põhikohtuasja tulemusele. Niisugustel asjaoludel näib kolmas küsimus olevat oletuslik.(101)
115. Sellegipoolest võib eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest järeldada, et Protecti taotlus menetlusosalise staatuse saamiseks, nagu ka tema vastuväited projekti suhtes, jäeti AVG § 42 alusel rahuldamata põhjendusel, et Protect ei esitanud veega seotud (WRG 1959‑l põhinevaid) vastuväiteid haldusmenetluses aegsasti.(102) See näib viitavat sellele, nagu oleks Protect võinud saada menetlusosalise staatuse, kui ta oleks esitanud niisugused vastuväited õigel ajal.
116. Kohtuistungil see keerdsõlm ei lahenenud.
117. Järgnevalt eeldan, et Protect oleks võinud saada haldusmenetluse osaliseks, kui ta oleks esitanud vajalikud vastuväited aegsasti.
118. Austria valitsus väidab (eeldatavasti selle põhjal, kuidas ta siseriiklikku õigust tõlgendab), et Protect oleks pidanud esitama oma vastuväited, ootamata enda menetlusosaliseks võtmist.
119. Euroopa Kohtule esitatud materjalist näib mulle kõike muud kui ilmne, et Austria õigusaktide kohaselt tuleks keskkonnaorganisatsioonilt oodata arusaamist, et ta saab haldusmenetluses, mis käsitleb lume valmistamise eesmärgil vee võtmise loa taotlust, menetlusosaliseks, kui ta lihtsalt esitab AVG § 42 kohaselt vastuväited. WRG 1959 § 102 lõige 3 aga näib jätvat niisuguste vastuväidete esitamise võimaluse üksnes menetlusosalistele, samal ajal kui WRG 1959 § 102 lõige 1 takistab sellist keskkonnaorganisatsiooni, kellel ei ole subjektiivseid avalikke õigusi, menetlusosaliseks saamast.
120. Olen seisukohal, et ebaõiglane ja eksitav oleks nõuda keskkonnaorganisatsioonilt, et ta ikkagi üritaks sellises olukorras (peaaegu et spekulatiivsel alusel) oma vastuväited esitada. AVG § 42 kohaldamine ja Protecti menetlusosalise staatusest ilmajätmine tähendaks niisuguses olukorras tema karistamist selle eest, et ta ei teinud seda, mida siseriiklik õigus tal teha ei võimalda. Minu meelest ei vastaks niisugune menetlusnorm Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 4 sätestatud õigluse kriteeriumidele. Kummalisel kombel meenutab see Kafka mõistujutus „Seaduse ees“ surevat meest, kellele – pärast seda, kui ta on kogu elu püüdnud minna läbi värava, mis nüüd sulgub – öeldakse, et see värav on olnud kogu aeg pärani avatud tema jaoks.
121. Selle kontrollimine, kas liikmesriigi õigusnormidel on tõepoolest selline mõju, on liikmesriigi kohtu ülesanne. Kui see on nii, siis tähendaks Protecti haldusmenetluse osalise staatusest ilmajätmine ja seega tema kohtusse pöördumise võimaluse kasutamise takistamine seda, et ei tunnistata tema õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, mille annab talle kui keskkonnaorganisatsioonile veepoliitika raamdirektiivi artikkel 4 koostoimes Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3.(103) Minu pakutud vastusest esimesele küsimusele tuleneb, et kui seda õigust on vaja veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud liidu keskkonnaõiguse kohustuslike eesmärkide edendamiseks, ei ole lubatud keskkonnaorganisatsiooni sellest õigusest ilma jätta.
122. Kui aga eelotsusetaotluse esitanud kohus asub seisukohale, et selliselt keskkonnaorganisatsioonilt nagu Protect oleks saanud õiglaste menetlusnormide põhjal mõistlikult eeldada, et ta esitab haldusmenetluses õigel ajal vastuväited, tundub, et AVG §‑iga 42 kehtestatud menetlustähtaeg ei riiva ei Århusi konventsiooni ega veepoliitika raamdirektiiviga tagatud õigusi. Põhimõtteliselt on siseriiklikus õiguses menetlusosalistele ette nähtud tähtaeg vastuväidete esitamiseks kooskõlas õigusega tõhusale kohtulikule kaitsele ja näib, et see ei ulatu kaugemale sellest, mida on vaja selleks, et saavutada neid õiguspäraseid eesmärke, milleks on õiguskindlus ning haldusmenetluse kiirus ja ökonoomia. Nii on Euroopa Kohus lugenud liidu õigusega kooskõlas olevaks selle, kui nii huvitatud isikut kui ka asjaomast haldusorganit kaitsva õiguskindluse huvides nähakse ette mõistlikud tähtajad menetluse algatamiseks. Muu hulgas on ta leidnud, et sellised tähtajad ei või muuta liidu õigusnormidega antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks ega ülemäära raskeks.(104) Ka Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 4 ise nõuab, et menetlused peavad olema „ausad, õiglased [ja] õigeaegsed“. Niivõrd kui see võtab menetlusosaliselt võimaluse esitada projekti suhtes vastuväiteid pärast seda, kui on möödunud tähtaeg, millest see menetlusosaline kinni ei pidanud, näib AVG § 42 nendele kriteeriumidele vastavat.(105)
123. Sellepärast tuleb kolmandale küsimusele vastata, et veepoliitika raamdirektiivi artiklit 4 koostoimes Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ja harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud menetlusnormid, mis jätavad keskkonnaorganisatsiooni ilma haldusmenetluse osalise staatusest, kuna ta ei esitanud selles menetluses aegsasti vastuväiteid, niivõrd kui need normid ei vasta Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 4 viidatud õigluse kriteeriumidele.
124. Kõike eelnevat arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshof’i (Austria kõrgeim halduskohus) esitatud küsimustele nii:
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiivi 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik, artiklit 4 koostoimes Århusis 25. juunil 1998 alla kirjutatud ja Euroopa Ühenduse poolt nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ heaks kiidetud keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud menetlusnormid, mis takistavad siseriikliku õiguse nõuete kohaselt asutatud ja tegutseva keskkonnaorganisatsiooni õigust osaleda haldus‑ või kohtumenetluses Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 tähenduses, selleks et vaidlustada pädeva ametiasutuse haldusakte, mis on vastu võetud seda direktiivi rakendava siseriikliku seaduse sätete alusel läbi viidud haldusmenetluses.
– Siseriiklik kohus on kohustatud tõlgendama oma asukohariigi menetlusnorme, mis puudutavad menetlusosalise staatust direktiivi 2000/60 rakendavate siseriiklike õigusaktide alusel läbiviidavas haldusmenetluses loa andmiseks, nagu põhikohtuasjas, võimalikult suures kooskõlas selles direktiivis (eeskätt selle artiklis 4 ja artikli 14 lõikes 1) ette nähtud eesmärkidega, et keskkonnaorganisatsioonid saaksid siseriikliku ametiasutuse haldusmenetluses sellele sättele tugineda.
– Kui siseriikliku õiguse nõuete kohaselt asutatud ja tegutseva keskkonnaorganisatsiooni õigus pädevate siseriiklike ametiasutuste haldusmenetluses vastu võetavaid haldusakte direktiivi 2000/60, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik, artikli 4 alusel ametiasutuses või kohtus vaidlustada oleneb sellest, kas keskkonnaorganisatsioon oli selle menetluse osaline, tuleb seda artiklit koostoimes nimetatud konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ja harta artikliga 47 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud menetlusnormid, mis ei võimalda niisugusele organisatsioonile sellise menetluse osalise staatust.
– Direktiivi 2000/60 artiklit 4 koostoimes nimetatud konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud menetlusnormid, mis jätavad keskkonnaorganisatsiooni ilma haldusmenetluse osalise staatusest, kuna ta ei esitanud vastuväiteid selles menetluses aegsasti, niivõrd kui need normid ei vasta nimetatud konventsiooni artikli 9 lõikes 4 viidatud õigluse kriteeriumidele.
2 Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonile kirjutati alla Århusis 25. juunil 1998 ning see jõustus 30. oktoobril 2001. Kõik liikmesriigid on selle konventsiooni osalised. Euroopa Liit kiitis selle heaks nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni sõlmimise kohta Euroopa Ühenduse nimel (ELT 2005, L 124, lk 1). Alates sellest kuupäevast on ka Euroopa Liit nimetatud konventsiooni osaline.
3 Põhikohtuasjas vaidluse all olevat projekti nimetatakse „Aichelberglifti projektiks“.
4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiiv, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik (EÜT 2000, L 327, lk 1; ELT eriväljaanne 15/05, lk 275).
5 Vt kohtuotsus, 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (edaspidi „II pruunkarude kohtuotsus“), EU:C:2016:838, eeskätt punkt 59.
6 Põhjendus 5.
7 Põhjendus 7.
8 Põhjendus 13.
9 Põhjendus 18.
10 Loetletute hulka kuuluvad näiteks tegevused, mis on seotud energiasektoriga, metallide valmistamise ja töötlemisega ning mineraalitööstusega. Igal juhul hõlmavad need tegevusi, millel on eeldatavasti „oluline mõju“ keskkonnale. Euroopa Kohtu toimikust nähtub, et Aichelberglifti projekt ei kuulu selle lisa kohaldamisalasse.
11 Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102) (edaspidi „loodusdirektiiv“).
12 Artikli 2 lõige 1.
13 Artikli 3 lõige 1.
14 Vastavalt artikli 6 lõiked 1, 2 ja 3.
15 Põhjendus 1.
16 Põhjendus 11.
17 Põhjendus 14.
18 Põhjendus 19.
19 Põhjendus 46.
20 Vastavalt artikli 2 lõiked 1 ja 3.
21 Artikli 11 lõke 3 punkt e.
22 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1) (edaspidi „keskkonnamõju hindamise direktiiv“).
23 Artikli 2 lõige 1.
24 Artikkel 3.
25 Vastavalt artiklid 6, 9 ja 11.
26 Artikkel 4. Euroopa Kohtu toimikust ilmneb, et Aichelberglifti projekt keskkonnamõju hindamise direktiivi I lisa kohaldamisalasse ei kuulu.
27 Vt Euroopa Kohtule esitatud materjalist saadud lisaselgitusi nende normide kohta käesoleva ettepaneku punktides 78, 110 ja 119.
28 Austria valitsus selgitas kohtuistungil, et seda otsust ei vaidlustatud ja nii jõustus see lõplikult.
29 Nende selgituste põhjal, mida Austria valitsus kohtuistungil andis, näib, et iga projekt tuleb läbi vaadata mitmes haldusmenetluses, millest igaühe lõpus tehakse haldusotsus. Need menetlused viiakse läbi muu hulgas looduskaitsealaste õigusaktide ja WRG 1959 alusel.
30 Saan aru nii, et AVG § 42 lõike 1 kohaselt on menetlusosalisel vastuväidete esitamiseks kaks eri tähtaega.
31 Vt II pruunkarude kohtuotsus, punkt 45.
32 Vt kohtuotsus, 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie (edaspidi „I pruunkarude kohtuotsus“), C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 30, kus Euroopa Kohus viitab muu hulgas põhimõtetele, mida on kujundatud kohtuotsustes, 30.4.1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, punktid 4–6, ja 30.9.1987, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, punkt 7.
33 Vt teiste seas kohtuotsused, 18.10.2011, Boxus jt, C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 ja C‑135/09, EU:C:2011:667; 15.1.2013, Križan jt, C‑416/10, EU:C:2013:8; 11.4.2013, Edwards ja Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221; 12.5.2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (edaspidi „Trianel“), C‑115/09, EU:C:2011:289; ja 13.2.2014, komisjon vs. Ühendkuningriik, C‑530/11, EU:C:2014:67.
34 Vt kohtuotsuse punktid 34–43. Veelgi taustateavet saab tollase kohtupraktika analüüsist, mida sisaldab minu ettepanek samas kohtuasjas (EU:C:2010:436), punktid 43–57.
35 Artikli 6 lõige 1 viitab I lisas loetletud projektidele (projektidele, mida peetakse a priori keskkonnale olulist mõju avaldavateks), selle artikli 6 lõike 1 punkt b aga viitab projektidele, millel „võib olla oluline mõju keskkonnale“.
36 Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 1 käsitleb keskkonnaalase teabe saamise menetlust. See ei ole käesolevas eelotsusemenetluse seisukohast asjakohane.
37 Selles lisas loetletud projektide hulka, mida peetakse a priori keskkonnale olulist mõju avaldavaks ja mis on seotud veega, kuuluvad: soojus‑ ja tuumaelektrijaamad, reoveepuhastid, siseveeteed ja sadamad siseveeliikluseks, põhjavee võtmine või põhjavee täiendamine, mille aastane maht on vähemalt 10 miljonit kuupmeetrit vett, tööd veejuhtmete rajamiseks jõgede valgalade, tammide ja muude rajatiste vahel, mis on ette nähtud kinni hoidma või alaliselt mahutama vähemalt 10 miljonit kuupmeetrit vett.
38 Keskkonnamõju hindamise direktiivi I lisas on viidatud samalaadsetele veealastele projektidele nagu need, mida hõlmab Århusi konventsiooni I lisa.
39 Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 4 lõikes 2 on ette nähtud samalaadne kohustus seoses selle direktiivi II lisa kohaldamisalasse kuuluvate projektidega.
40 Vt Aarhus Convention Implementation Guide [Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamat], Second Edition, 2014, lk 132 (kättesaadav ainult inglise, prantsuse, vene ja hiina keeles). Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamatut tuleb lugeda selgitavaks dokumendiks, mida võidakse arvesse võtta muu hulgas asjasse puutuva allikana konventsiooni tõlgendamiseks (vt kohtuotsus Gruber, 16.4.2015, C‑570/13, EU:C:2015:231, punkt 35)
41 Vt Aarhus Convention Implementation Guide [Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamat], Second Edition, 2014, lk 133. Vt analoogia alusel samuti keskkonnamõju hindamise direktiivi III lisa, kus on loetletud sellise tuvastamise suhtes asjakohased kriteeriumid.
42 Niisugune hindamine tingib Århusi konventsiooni artikli 6 ja artikli 9 lõike 2 kohaldamise: vt II pruunkarude kohtuotsus, punktid 56 ja 57. Eelotsusetaotluses on pelgalt märgitud, et Aichelberglifti loataotlus vaadati kõigepealt läbi loodusdirektiivi artikli 6 lõikel 3 põhineva korra alusel: vt käesoleva ettepaneku punkt 22.
43 Kui keskkonnaorganisatsioon ei saa sellise hinnangu peale kaebust esitada, ei ole see hinnang sellele organisatsioonile siduv ja ta võib vaidlustada selle tulemused kaebuses, mis esitatakse kas selle hinnangu peale või mis tahes edaspidise otsuse peale, millega asjaomasele projektile luba antakse. Vt analoogia alusel kohtuotsus, 16.4.2015, Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, punktid 44–51. Sellises olukorras võib Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 mõju seega ulatuda kaugemale menetlusest, mis on algselt tinginud selle kohaldamise, hoolimata sellest, et selle menetluse käigus antud hinnangus järeldati, et artikli 6 lõike 1 punkti b tähenduses oluline mõju keskkonnale puudub.
44 Seda põhjusel, et enne antud hinnangu suhtes tuli kohaldada Århusi konventsiooni artiklit 6 ja artikli 9 lõiget 2. Vt II pruunkarude kohtuotsus, punktid 56 ja 57.
45 Viimati II pruunkarude kohtuotsuses.
46 Vt kohtuotsus, 1.7.2015, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 43.
47 Vt selle kohta kohtuotsus, 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 31 (kohtujuristi kursiiv).
48 Vt kohtuotsus, 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 50.
49 Vt kohtuotsus, 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 70.
50 Vt kohtuotsus, 19.1.1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7, punkt 25.
51 Euroopa Kohus märkis seoses keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikega 1, et niisugust vahetut õigusmõju ei välista see, kui liikmesriigil on teatav kaalutlusruum. Vt kohtuotsus, 24.10.1996, Kraaijeveld jt, C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 59.
52 Seoses nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 1985, L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248) artikli 2 lõikega 1 koostoimes selle direktiivi artikli 1 lõikega 2 ja artikli 4 lõikega 2 vt kohtuotsus, 7.1.2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punktid 64–66. Seoses nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT 1979, L 103, lk 1) artikliga 9 vt kohtuotsus, 7.3.1996, Associazione Italiana per il WWF jt, C‑118/94, EU:C:1996:86, punkt 19.
53 Vt II pruunkarude kohtuotsus, punkt 44.
54 Vt kohtuotsus, 17.10.1991, komisjon vs. Saksamaa, C‑58/89, EU:C:1991:391, punkt 14. Vt samamoodi kohtuotsused, 30.5.1991, komisjon vs. Saksamaa, C‑59/89, EU:C:1991:225, punkt 19; 30.5.1991, komisjon vs. Saksamaa, C‑361/88, EU:C:1991:224, punkt 16; 12.12.1996, komisjon vs. Saksamaa, C‑298/95, EU:C:1996:501, punkt 16; 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 66; 25.7.2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 37; ja 19.11.2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punktid 55 ja 56.
55 Vt II pruunkarude kohtuotsus, punkt 44.
56 Kohtujurist Kokott jõudis oma ettepanekus kohtuasjas Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:60, punkt 141, samale järeldusele.
57 Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiivi 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT 2010, L 334, lk 17) artikkel 25 ning keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 11.
58 Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiv 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ [24. septembri 1996. aasta direktiiv saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta] seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT 2003, L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466).
59 Kohtujuristi kursiiv. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgituse põhjal saan aru nii, et artikli 14 ülejäänud osa, milles on ette nähtud õigus teabele ja õigus teha märkusi, ei ole käesolevas asjas oluline.
60 Vt I pruunkarude kohtuotsus, punkt 45, ning kohtuotsus, 13.1.2015, nõukogu jt vs. Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punkt 59.
61 Vt selle kohta I pruunkarude kohtuotsus, punkt 47; teistsuguses kontekstis vt samuti kohtuotsus, 15.9.2016, Star Storage jt, C‑439/14 ja C‑488/14, EU:C:2016:688, punkt 46.
62 ELT 2010, C 83, lk 389 (edaspidi „harta“). Selles sättes on nähtud ette kohustus tagada, et liidu poliitikasse integreeritakse „[k]õrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine“.
63 Vt kohtujuristi ettepanek, Jääskinen, kohtuasi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2014:2324, punkt 6. Nagu olen hiljuti märkinud oma ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. Malta, C‑557/15, EU:C:2017:613 (menetlus on pooleli), nõustun täielikult kohtujurist Jääskineniga selle olulise arengu esiletõstmisel.
64 Teisi selle direktiivi eesmärke käsitlesin käesoleva ettepaneku punktides 53 ja 54.
65 Vt Aarhus Convention Implementing Guide [Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamat], lk 198.
66 C‑263/08, EU:C:2009:421, eeskätt punktid 73 ja 74.
67 Pakkusin seal välja, et sisuliselt võivad need olla kaht liiki tingimused. Esiteks võib olla siseriiklike nõuetega seotud tingimusi ühingute registreerimise, asutamise või tunnustamise kohta, mille eesmärk on kinnitada juriidiliselt nende üksuste olemasolu siseriikliku õiguse alusel. Teiseks võib olla selliste organisatsioonide tegevusele ja selle seosele keskkonnahuvide seadusliku kaitsmisega esitatavaid tingimusi. Tingimused, mis on sõnastatud nii ebaselgelt või ebapiisavalt, et need põhjustavad ebakindlust või diskrimineerivaid tulemusi, ei ole vastuvõetavad. Veel selgem on, et tagasi tuleb lükata kõik piirangud, mille eesmärk on takistada ja mitte hõlbustada keskkonnakaitseorganisatsioonide võimalusi osaleda haldus‑ ja kohtumenetlustes.
68 Vt analoogia alusel kohtuotsus, 26.6.2001, BECTU, C‑173/99, EU:C:2001:356, punkt 53. Seal märkis Euroopa Kohus, et töötajatele tasulist puhkust võimaldavas direktiivis sisalduvat sõnastust „vastavalt […] tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide[ga]“, tuleb tõlgendada nii, et „kuigi neil on vabadus sätestada siseriiklikes õigusaktides iga-aastase tasulise puhkuse õiguse teostamise ja rakendamise tingimusi, nähes ette konkreetsed asjaolud, mille korral töötajad võivad teostada seda õigust, mis kuulub neile kõikide täitunud tööperioodide suhtes, ei ole liikmesriikidel õigus allutada selle õiguse olemasolu […] ühelegi eeltingimusele“.
69 Vt minu ettepanek, kohtuasi Trianel, C‑115/09, EU:C:2010:773, punkt 77.
70 Vt analoogia alusel Euroopa Kohtu põhjenduskäik kohtuasjades, kus Euroopa Kohus on uurinud projekti asukoha naabrite kaebeõiguse välistamist (kohtuotsus, 16.4.2015, Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231) ja vähem kui 2000‑liikmeliste tunnustatud keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse välistamist (kohtuotsus, 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, EU:C:2009:631). Viimati nimetatud kohtuasja kohta väärib märkimist, et asjasse puutuval ajal oli Rootsis ainult kahel keskkonnaorganisatsioonil nii palju liikmeid, mistõttu kõnealuse õigusnormi mõjul tõkestus sama hästi kui kõikide selliste organisatsioonide võimalus pöörduda kohtusse.
71 Vt kohtuotsus, 12.5.2011, Trianel, C‑115/09, EU:C:2011:289, punkt 46.
72 Selle kohta vt Stone, D., Should trees have standing?, Oxford University Press, Oxford, 2010.
73 Saan Austria valitsuse esitatud teabest aru nii, et isegi kui keskkonnaorganisatsioon ostaks projekti asukohaga piirneva maatüki, ei saaks ta enamat kui väita, et on rikutud võimalikke õigusnorme, mis on seotud tema kui maaomaniku materiaalõiguste kaitsega.
74 C‑263/08, EU:C:2009:421, punktid 59–65.
75 Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamatus on märgitud, et „konventsiooni eesmärk on võimaldada palju paindlikkust selle määratlemisel, millistel keskkonnaorganisatsioonidel on õigus pöörduda kohtusse. […] osalised ei ole kohustatud kehtestama siseriiklikus õiguses actio popularis süsteemi, mille tulemusel saaks igaüks vaidlustada igasugust keskkonnaga seotud tegevust või tegevusetust“ (vt lk 198).
76 Vt kohtuotsus, 11.4.2013, Edwards ja Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, punkt 40.
77 Vt kohtujuristi ettepanek, Kokott, II pruunkarude kohtuasi, EU:C:2016:491, punkt 48.
78 Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu otsus, 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung vs. Austria, CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, punkt 34.
79 Vt käesoleva ettepaneku punkt 74.
80 Vt selles osas kohtuotsus, 30.4.2014, Pfleger jt, C‑390/12, EU:C:2014:281, punktid 30–37, ning minu ettepanek samas kohtuasjas, EU:C:2013:747, punktid 44–46.
81 Vt kohtuotsused, 18.12.2014, Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 45; 6.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 95, ja 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 73.
82 Vt selle kohta kohtuotsus, 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 17. Vt samuti kohtuotsus, 16.5.2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 49.
83 Vt analoogia alusel II pruunkarude kohtuotsus, punkt 52, ja kohtuotsus, 6.10.2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 33.
84 Vt seevastu kohtuotsus, 27.6.2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punktid 59 ja 60; vt samuti kohtuotsused, 23.10.2014, Olainfarm, C‑104/13, EU:C:2014:2316, punktid 34–40, ja 16.5.2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punktid 34–41.
85 Vt kohtuotsus, 27.9.2017, C‑73/16, Puškár, EU:C:2017:725, punktid 72 ja 73.
86 Vt käesolevas ettepanekus viidatud kohtupraktika. Vt samuti muu hulgas kohtuotsus, 22.9.1988, Land de Sarre jt, 187/87, EU:C:1988:439, punktid 14–20. Selles kohtuasjas oli vaja tõlgendada Euratomi lepingu artiklit 37 küsimuses, kas radioaktiivsete jäätmete lõpphoiustamise plaani tagajärjel „võib teise liikmesriigi vesi, pinnas või õhuruum radioaktiivselt saastuda“. Olles valiku ees, kas kasutada selle sätte kitsast sõnasõnalist tõlgendust või laiemat teleoloogilist tõlgendust, valisid nii Euroopa Kohus kui ka kohtujurist (Sir Gordon Slynn, vt tema ettepanekut selles kohtuasjas, EU:C:1988:291) viimati nimetatud võimaluse.
87 Vt käesoleva ettepaneku punkt 48.
88 Vt kohtuotsus, 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, EU:C:2009:631, punkt 38.
89 Vt nt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2003, L 41, lk 26; ELT eriväljaanne15/07, lk 375) artikli 6 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta (ELT 2004, L 143, lk 56; ELT eriväljaanne 15/08, lk 357) artikkel 13; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiivi 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT 2010, L 334, lk 17) artikkel 25; keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 11; ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta direktiivi 2012/18/EL ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise ning nõukogu direktiivi 96/82/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2012, L 197, lk 1) artikkel 23.
90 Kohtujuristi kursiiv.
91 Vt analoogia alusel kohtuotsused, 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 32, ja 4.5.2016, komisjon vs. Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 53.
92 Vt II pruunkarude kohtuotsus, punktid 69 ja 70.
93 Vt nt riigiabi kontekstis kohtuotsus, 13.6.2013, HGA jt vs. komisjon, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 51; seoses kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemis saastekvootide kindlaksmääramisega kohtuotsus, 29.3.2012, komisjon vs. Eesti, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, punkt 86; seoses eelotsusemenetlusega kohtuotsus, 20.10.2011, Interedil, C‑396/09, EU:C:2011:671, punkt 20; ja seoses konkurentsi puudutava menetlusega kohtuotsus, 29.6.2010, komisjon vs. Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punkt 35.
94 Vt käesoleva ettepaneku punktid 55–58.
95 Vt analoogia alusel kohtujuristi ettepanek, Kokott, II pruunkarude kohtuasi, EU:C:2016:491, punkt 51.
96 Vt I pruunkarude kohtuotsus, punkt 50.
97 Vt analoogia alusel kohtujuristi ettepanek, Kokott, C‑73/16, Puškár, EU:C:2017:253, punkt 70.
98 Vt käesoleva ettepaneku punkt 78.
99 Tuletan meelde, et AVG §‑is 42 on „aegsasti“ määratletud kui hiljemalt haldusmenetluse käigus peetavale istungile eelneval päeval või istungi enda käigus; vt käesoleva ettepaneku punkt 19.
100 Vt käesoleva ettepaneku punkt 78.
101 Olukorda, kus keskkonnaorganisatsioon ei saa haldusmenetluse osalise staatust, käsitleb juba teine küsimus.
102 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgituste põhjal näib, et Bezirkshauptmannschaft Gmünd oli seisukohal, et Protectil ei olnud menetlusosalise staatust, Landesverwaltungsgericht Niederösterreich aga asus seisukohale, et Protect oli selle staatuse AVG § 42 kohaselt kaotanud. Vt käesoleva ettepaneku punktid 24 ja 25.
103 Vt kohtuotsus, 27.9.2017, Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, punkt 74, milles Euroopa Kohus leiab, et harta artikkel 47 tähendab, et õigust tõhusale kohtulikule kaitsele ei saa ohustada tingimus, mis eelnes kaebusega kohtusse pöördumisele.
104 Vt kohtuotsus, 17.11.2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika.
105 Seda järeldust kinnitab Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamat [Aarhus Convention Implementing Guide]; vt lk 202.

References: § 42

§ 42
 § 41
 § 41
 § 12
 § 15
 § 21
 § 32
 § 102
 § 102
 § 102
 § 145
 kohus 
 § 42
 § 42
 kohus 
 kohus 
 kohus 
 kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 kohus 
 kohus 
 kohus 
 kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 kohus 
 kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 kohus 
 kohus 
 kohus 
 kohus 
 § 42
 § 42
 kohus 
 § 102
 § 42
 § 42
 § 42
 § 102
 § 102
 § 42
 kohus 
 Kohus 
 § 42
 kohus 
 § 42
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 § 42
 Kohus