Source: https://www.procuraduria.gov.co/guiamp/media/file/Macroproceso%20Disciplinario/Providencias/98-C-769.htm
Timestamp: 2019-05-25 04:16:50+00:00

Document:
Sentencia C-769/98
Referencia: Expediente D-2086
Numeral 8, Del Artículo 25, De La Ley 200 De 1995.
Santafé de Bogotá D.C., diciembre diez (10) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir sobre la demanda presentada por el ciudadano Carlos Fernando Muñoz Castrillón contra el numeral 8 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, para lo cual está facultada en virtud de las atribuciones que le otorga el artículo 241-4 de la Constitución Política.
Se transcriben a continuación los apartes pertinentes del art. 25 de la ley 200 de 1995, destacando en negrilla lo acusado:
(Julio 28 de 1995)
Por el cual se adopta el Código Disciplinario Unico
Art. 25: Faltas gravísimas: Se consideran faltas gravísimas:
El demandante considera que el numeral 8º del artículo 25 de la ley 200 de 1995 desconoce el derecho al debido proceso, consagrado en el art. 25 de la Constitución, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Todas las actuaciones, tanto judiciales como administrativas, deben adelantarse respetando el debido proceso; uno de los elementos de esta garantía, consiste en la consagración del principio de legalidad, según el cual el Estado sólo puede juzgar a las personas por delitos preexistentes al hecho que se imputa.
El principio de legalidad, contiene otra serie de principios-garantías, entre los que se encuentra el de la tipicidad, el cual se encuentra consagrado en el artículo 3 del Código Penal, que dice: ”La ley definirá el hecho punible de manera inequívoca”
La ley penal debe señalar en forma clara e inconfundible qué es lo que prohibe, de manera tal que la conducta descrita no pueda ser confundida con otra prohibida o permitida. "Se apunta, entonces, a que haya certidumbre o certeza en cuanto al hecho punible, lo que excluye, por consiguiente, el criterio caprichoso o limitado del juzgador (fallador) y, por el contrario, le obliga a estar ceñido a claros cauces de normación positiva y a parámetros indubitables".
El artículo 25-8 de la ley 200 de 1995 no cumple a cabalidad con el principio de la tipicidad, porque dicha prescripción es vaga, dado que no contiene una descripción precisa y concreta de lo que se entiende por abandono injustificado del cargo o del servicio, lo que naturalmente da lugar a diversas interpretaciones acerca de lo que implica la dejación del cargo o del servicio.
En razón de la gravedad de las sanciones previstas para las faltas gravísimas, en las cuales se incluye el abandono del cargo o del servicio, se imponía al legislador el deber de ser mas explícito en la tipificación de dicha conducta, pues en la forma como aparece descrita ésta surgen problemas, tales como los siguientes:
"Se requerirá que para que se produzca el abandono que las funciones o deberes se dejen tirados en forma definitiva, esto es, que no se regrese nunca más a atenderlos; o basta que la desatención (por inasistencia al lugar de trabajo o desidia en el cumplimiento del deber) sea mas o menos prolongada."
"Pero en este último caso, se generará un nuevo interrogante".
"Qué habrá de entenderse por un periodo más o menos prolongado de tiempo".
En la forma como esta redactado el segmento normativo acusado, cualquier situación que implique inasistencia al sitio de trabajo, v.gr. no concurrir al trabajo durante uno o varios días, o llegar tarde o salirse del sitio de trabajo, puede ser considerada como abandono del cargo o del servicio. En tal virtud, se denota la falta de seguridad de los administrados frente a lo que habrán de entender por dicho abandono para que puedan ajustar su conducta a lo que la norma prescribe. Se demuestra así que la conducta prescrita como prohibida "carece de descripción esquemática y por lo tanto es atípica", y la tipicidad lesiona el mandato constitucional del debido proceso, porque afecta en forma grave el derecho de defensa al no saberse, en últimas qué es lo prohibido y, por lo tanto, lo que se debe sancionar.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderada, presentó escrito defendiendo la constitucionalidad de la norma acusada, y solicito a la Corte declarar exequible el aparte normativo acusado. Sobre el particular expuso lo siguiente:
La demanda parte de una premisa incorrecta, pues es evidente que la norma acusada lo único que persigue en sancionar a aquellos funcionarios que injustificadamente abandonen su cargo.
Se entiende, que el abandono del cargo se da por la desvinculación transitoria del servicio, como la omisión de los deberes y funciones públicas que corresponden al empleado oficial. En este orden de ideas abandona su puesto, quien encontrándose en ejercicio de sus responsabilidades deserta voluntariamente de sus cometidos.
Si bien es cierto, la norma acusada no definió en forma expresa cuáles comportamientos específicos deben ser considerados como abandono del cargo, hay que entender que aquélla es un desarrollo de los arts. 122, 124 y 209 de la Constitución. Además, las precisiones de lo que debe entenderse por abandono del cargo se encuentran en el art. 126 del decreto reglamentario No. 1950 de 1973.
Desde el punto de vista procesal, el abandono del cargo o del servicio, comporta un juicio de exigibilidad en virtud del cual se le imputa al trabajador oficial la realización de un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que lo rigen, dentro de un proceso que se ha de adelantar con observancia del debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de defensa que le corresponde a todo ciudadano. En todo caso, el abandono del cargo debe ser demostrado por la autoridad competen para investigar y sancionar al servidor público, pues la carga de la prueba le corresponde al Estado.
2. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA.
El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública intervino, por medio de apoderado, para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Se resumen los aspectos centrales de su intervención, así:
El derecho disciplinario es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho, porque busca garantizar la buena marcha y el buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la sociedad para la protección de los derechos y libertades de los asociados.
Dentro de las causales que dan lugar al retiro del servicio de los servidores públicos, se encuentra consignada el abandono del cargo o del servicio (Decreto reglamentario 1950/73) que a su vez, el de Código Unico Disciplinario dentro de su ordenamiento jurídico lo consagra en el artículo 25, numeral 8º como: ”abandono injustificado del cargo o del servicio”, sin que ello implique, ni desconocimiento ni vulneración de los principios o garantías de legalidad y tipicidad, ya que por el contrario lo que determina y en tal sentido se debe comprender es la importancia de los deberes, prohibiciones, derechos y funciones de los servidores públicos, así como las faltas y las sanciones respectivas, así como las garantías para el juzgamiento de la conducta de aquéllos.
El Procurador General de la Nación, rindió el correspondiente concepto y solicito a la Corte desestimar los cargos del demandante y declarar la constitucionalidad de la disposición acusada, con fundamento en los siguientes planteamientos:
La función pública ejercida por cuenta de los servidores del Estado, implica la atención de una serie de deberes, obligaciones y responsabilidades, sujetando su comportamiento a los principios de eficacia, eficiencia y moralidad administrativa. Su observancia, permite al Estado lograr los fines consagrados en la Constitución.
El derecho disciplinario se encuentra sometido en su aplicación a los principios constitucionales del debido proceso, el cual tiene entre otras garantías el principio de la legalidad. Para desarrollar éste el legislador define las conductas punibles, y les señala la correspondiente sanción, en forma clara y unívoca, para que el juzgador pueda determinar de manera sencilla el grado de culpabilidad del agente.
Es de anotar que cuando se trata de tipificar delitos, se requiere una labor mucho mas precisa del legislador a efectos de determinar la conducta configurativa de aquéllos, en tanto que en lo disciplinario se admite una descripción más amplia de la conducta que constituye la falta.
Como quiera, que no es posible determinar en elaboración de la norma disciplinaria, en forma detallada todos los elementos que la estructuran, le corresponde al investigador evaluar las circunstancias de modo, tiempo y lugar, para aplicar la norma al caso concreto, a la luz de los principios que regulan en debido proceso.
El hecho de no incorporar la norma acusada qué debe entenderse por abandono del cargo, no puede predicarse la falta de tipicidad de la conducta reprochable y punible.
El abandono injustificado del cargo, que constituye una falta gravísima, supone una labor del investigador y del juzgador para demostrar la culpabilidad del servidor público, y que la conducta de éste encaja dentro de la descripción elaborada por el legislador; es necesario, por consiguiente, que quede establecida no sólo la ocurrencia de la falta sino el grado de responsabilidad subjetiva del procesado.
La norma demandada demuestra que el legislador buscó sancionar a quien de manera injustificada deje de cumplir las funciones de su cargo, con perjuicio para la buena marcha de la administración.
El art. 156 del Código Penal tipifica el abandono del cargo de la siguiente manera:
"El empleado oficial que abandone su cargo sin justa causa, incurrirá en interdicción de derechos y obligaciones de uno a tres años".
Como puede observarse la norma transcrita no explica qué debe entenderse por abandono del cargo; sin embargo no puede alegarse que exista falta de tipicidad de la conducta reprochable y punible.
Se reduce a determinar si el acápite normativo acusado viola el derecho al debido proceso al desconocer el principio de legalidad, por no contener, según alega el actor, la descripción detallada de la falta disciplinaria de abandono injustificado del cargo del servicio, esto es, la inclusión de elementos definitorios que de manera precisa determinen las circunstancias en que dicho abandono se configura.
2.1. En la sentencia T-420/92,[1] cuyos criterios aparecen reiterados en providencias posteriores, la Corte consideró que el derecho disciplinario, por su naturaleza sancionadora, es una especie del derecho punitivo. Ello implica que las garantías sustanciales y procesales del derecho mas general, el penal, sean aplicables al régimen disciplinario. Es decir, que ante la ausencia de reglas y principios propios que rijan lo disciplinario, dado que es un derecho en proceso de sistematización y elaboración de los institutos sustanciales y procesales que lo estructuren como una disciplina autónoma, se ha hecho imperioso acudir a los principios y garantías propios del derecho penal.
2.2. Diferentes disposiciones de la Constitución sirven de base para sostener, cierto grado de independencia o autonomía del derecho disciplinario frente al derecho penal, en razón de las especificidades que presenta, en atención a su contenido sustancial y a las reglas y principios procesales que deben observarse en el juzgamiento de las faltas disciplinarias (art. 1, 2, 6, 29, 123, 124, 125 inciso 4° y 209 de la Constitución), especificidades que surgen de la naturaleza operativa y realizadora de la administración que demanda respuestas urgentes e inmediatas a la satisfacción de los intereses públicos o sociales, los bienes jurídicos protegidos, como son el patrimonio público, la moralidad, la transparencia, la eficiencia y la eficacia administrativas, la especial sujeción frente al Estado en que se encuentra el servidor público, en razón de la relación jurídica que con éste surge al ser investido de la función pública, y de la idea de que dicha función adquiere un carácter instrumental en la medida en que traduce la realización de derechos, valores y principios constitucionales.
No resulta admisible, por lo tanto, aplicar las normas penales a lo disciplinario, sin hacer las adaptaciones necesarias que imponen las especificidades antes anotadas. No obstante, mientras el derecho disciplinario no termine el proceso de construcción de las reglas y principios que le son propios las remisiones a los principios, garantías e instituciones penales serán inevitables; aunque no debe llegarse a la situación de extremar la aplicación de éstas en desmedro de las reglas especiales que gobiernan el sistema disciplinario.
En la sentencia C-341/96[2] la Corte se refirió al derecho disciplinario en la Constitución, en los siguientes términos:
a) Las conductas -hechos positivos o negativos- que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente. Es así, como la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta disciplinaria".
"b) Las sanciones en que pueden incurrir los sujetos disciplinados, según la naturaleza de la falta, las circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos al comportamiento laboral".
"c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria".
"En la sentencia C-280/96[3], al reiterar la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario, analizadas en diferentes pronunciamientos, dijo la Corte que "...este es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (C.P. art. 1º), por cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209). Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones"[4], ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP. art. 6º)".
"Gran parte de los cometidos del Estado Social de Derecho deben ser realizados por la administración, la cual funda su eficiencia y eficacia en cuanto los pueda traducir en hechos y obras concretos".
"La administración en dicho Estado ha sido instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone. Ello impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad".
2.3. Indudablemente, existen principios, que son comunes tanto al derecho penal como al derecho disciplinario, v.gr. los de legalidad, tipicidad, derecho de defensa, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, non bis in idem, etc.
2.4. El derecho al debido proceso reconocido por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las garantías sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables y, por lo tanto, objeto de sanciones. Es decir, que es función del legislador dentro de las competencias que se le han asignado para la conformación de la norma jurídica determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y señalar la correspondiente sanción.
De esta manera la tipicidad cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la seguridad jurídica.
La Corte, en varias oportunidades ha reconocido que la tipicidad es un principio rector en materia disciplinaria. Así, en la sentencia C-417/93[5] expresó la Corte:
"Las faltas disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas. Según las voces del artículo 124 de la Constitución, "la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva".
En la sentencia C-280/95[6], expresó:
"…. No sólo las faltas disciplinarias deben estar descritas en norma previa sino que además, la sanción debe estar predeterminada. Debe haber pues certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta"
Los criterios antes expuestos aparecen reiterados en la sentencia C-310/98[7] en la cual se dijo:
“...el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi en este campo, pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado”.
2.5. El aparte normativo que se acusa califica como falta gravísima el abandono injustificado del cargo o del servicio. Existe una identidad entre esta definición y la contenida en el art. 156 del Código Penal, que dice:
"El empleado oficial que abandone su cargo sin justa causa, incurrirá en interdicción de derechos de 1 a 3 años".
Es evidente que ninguna de estas dos normas define en forma prolija qué debe entenderse por el abandono injustificado del cargo o del servicio. Sin embargo, ello no implica falta del elemento tipicidad en la norma acusada por las siguientes razones:
a) No es fácil establecer de manera precisa, cuándo una norma deja de contener entre sus prescripciones los ingredientes normativos requeridos para producir la certeza en lo relativo a la definición de la conducta; pero lo que si es claro es que se proscriben las definiciones de una generalidad, vaguedad e indeterminación que no ofrecen la necesaria certeza requerida para hacer exigible las consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta descrita y que le otorgan un amplio poder discrecional a la autoridad encargada de aplicar la respectiva norma.
b) Cuando el legislador considera necesario, por razones de técnica legislativa, hacer una descripción genérica de determinado comportamiento humano en un tipo penal, ello de suyo no implica violación del principio de legalidad y de su especie, es decir, el principio del tipicidad, porque el mismo tipo puede contener por sí mismo los elementos normativos necesarios para concretar la conducta punible, e incluso, pueden existir otras normas creadas por aquél, que sirven para complementarlo. Esto último ocurre, principalmente con las disposiciones contravencionales, debido en buena medida, a las numerosas circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se presentan las correspondientes conductas y que sirven de fundamento para su valoración jurídica por quienes deben aplicarla. Sobre este punto se ha dicho que “la variabilidad de circunstancias hace casi imposible la minuciosa previsión de las infracciones, algunas de las cuales quedan definidas como desobediencias genéricas,”[8]
c) Tratándose de faltas disciplinarias, cuya aplicación corresponde a las autoridades que supervigilan la conducta oficial de los servidores públicos y a las autoridades administrativas, la doctrina ha admitido la posibilidad de que puedan existir faltas, a partir de la transgresión de deberes o prohibiciones muy generales que se establecen en los estatutos que rigen la Función Pública. De este modo, se concede a dichas autoridades una racional y razonable facultad discrecional para valorar sí la conducta investigada es susceptible de sanción o no.
d) En el caso concreto de la norma acusada encuentra la Corte que ella se ajusta a la Constitución, por las siguientes razones:
Claramente la norma determina que la conducta sancionable es el abandono injustificado del cargo.
3. En conclusión, estima la Corte que la disposición acusada no viola los preceptos invocados por el actor ni ninguna norma constitucional. En tal virtud, será declarada exequible.
Declarar EXEQUIBLE el numeral 8º del artículo 25 de la ley 200 de 1995.
Cópiese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
[2] Sentencia C- 341 / 96 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[4] Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No.
[8] Mesa Velásquez. Luis Eduardo. Lecciones de Derecho Penal.

References: Artículo 25
 artículo 25
 artículo 241
 artículo 25
 artículo 3
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 124
 artículo 25