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Genehmigungsrechtliche Aspekte bei Biogasanlagen - PDF
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1 Materialband: F Genehmigungsrechtliche Aspekte bei Biogasanlagen Im Rahmen des BMU-Forschungsvorhabens Optimierungen für einen nachhaltigen Ausbau der Biogaserzeugung und -nutzung in Deutschland, FKZ: Dr. Stefan Klinski 1 Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung: Zur Funktion der beiden Beiträge Probleme der genehmigungsrechtlichen Einstufung von Biogasanlagen Die Bedeutung der genehmigungsrechtlichen Zuordnung Immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen Allgemeines Anlagen zur Erzeugung von Nutzenergie aus Biogas (Feuerungsanlagen) Anlagen zur Erzeugung von Biogas durch biologische Behandlung (Vergärungsanlagen) Anlagen zur Lagerung von Einsatzstoffen zur Erzeugung von Biogas Die Erstreckung der Genehmigungsbedürftigkeit auf weitere Teile der Betriebsstätte Baurechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen Genehmigungstechnische Anforderungen aus anderen Rechtsgebieten Tierseuchenhygienische Zulassung Wasserrechtliche Verfahrensanforderungen Anlagensicherheit Bauplanungsrecht Naturschutzrecht Sonstige Rechtsgebiete Ergebnisse und Folgerungen Steuerung ökologischer Anforderungen an Biogasanlagen über das Genehmigungsrecht Einleitung und Aufgabenstellung Das Anforderungsspektrum der ökologischen Optimierung und seine Berücksichtigung im gegenwärtigen Recht Verminderung von Emissionen und Immissionen der technischen Anlagen Sicherer Umgang mit wassergefährdenden Stoffen Anforderungen zur Anlagensicherheit Energetische Anforderungen / Anreize (Effizienz) Fachhochschule für Wirtschaft Berlin; Kontaktdaten s. Kapitel 3 Mai 2008
2 2.2.5 Vermeidung von Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft Umweltgerechte Ausbringung von Gärresten Umweltgerechte Erzeugung und Auswahl von Einsatzstoffen Regelbarkeit der Steuerungsziele in den verschiedenen Rechtsbereichen Das Anlagengenehmigungsrecht als zentraler instrumenteller Ansatzpunkt Regelungsaufgaben anderer Rechtsvorschriften Steuerbarkeit über förderrechtliche Bestimmungen (insb. EEG) Ergebnisse Forschungspartner und Adressen...48 Vorbemerkung: Zur Funktion der beiden Beiträge Die beiden Teile des vorliegenden Materialbandes F (Kap. 1 und 2) enthalten zwei selbständig verfasste Ausarbeitungen, die sich mit dem Genehmigungsrecht für Biogasanlagen befassen, und zwar einerseits in verfahrensrechtlicher und andererseits in materiellrechtlicher (d.h. inhaltlicher) Hinsicht. Beide Ausarbeitungen dienen dem Ziel herauszuarbeiten, inwieweit Änderungen des geltenden Genehmigungsrechts zu empfehlen sind, um das Steuerungspotenzial des Genehmigungsrechts für die Implementation von ambitionierten ökologischen Anforderungen auf geeignete Weise zur Geltung zu bringen. Thema des ersten Teils / der ersten Ausarbeitung (Kap. 1) ist das Verfahrensrecht zur Genehmigung von Biogasanlagen, das sich gegenwärtig schon äußerlich als relativ unübersichtlich darstellt. Es fehlt in Deutschland an einem Zulassungsrecht für Biogasanlagen aus einem Guss. Dadurch werden die Verfahrenserfordernisse aus dem Blickwinkel der (potenziellen) Betreiberinnen und Betreiber der Anlagen nicht nur schwer durchschaubar. Vielmehr kommt es vermehrt ausgerechnet bei kleineren Anlagen darüber hinaus oft zu einer Vielzahl von nebeneinander durchzuführenden Verfahrensschritten gegenüber unterschiedlichen Behörden, so dass sich der Zeitraum bis zum Erhalt sämtlicher genehmigungsrechtlicher Sicherungen in die Länge zieht und sich auch die inhaltlichen Anforderungen nicht immer verlässlich überschauen lassen. Aus der Perspektive der Steuerung von Umweltanforderungen ergeben sich daraus ebenfalls nur Nachteile: Denn wo es an einer einheitlichen verfahrensrechtlichen Grundlage fehlt, gestaltet es sich notwendigerweise schwieriger, an übereinstimmenden Maßstäben ausgerichtete inhaltliche Anforderungen umzusetzen. Thema des zweiten Teils / der zweiten Ausarbeitung (Kap. 2) ist die daran anknüpfende weitergehende Frage, ob und auf welche Weise die im Forschungsvorhaben entwickelten inhaltlichen Ziele einer ökologischen Optimierung der Erzeugung und Nutzung von Biogas wirksam und zugleich praktikabel durch Regelungen des Anlagengenehmigungsrechts o- der an anderer Stelle im Rechtssystem implementiert werden können. Mit anderen Worten: Es wird herausgearbeitet, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen das Anlagengenehmigungsrecht eine geeignete Regelungsplattform für die Durchsetzung der verschiedenen inhaltlichen Anforderungen zur ökologischen Optimierung bietet. 2
3 Die zweite Ausarbeitung setzt beim materiellen Anlagengenehmigungsrecht an, weil dieses nach dem Konzept des deutschen Umweltrechts instrumentell im Mittelpunkt der umweltrechtlichen Regelungen steht. Da jede Biogasanlage (mindestens) einer Genehmigung (gleich welcher Art) bedarf, bietet sich der Akt der Genehmigung grundsätzlich als geeigneter Anknüpfungspunkt für umweltbezogene Anforderungen an. Allerdings gilt das nicht für die Erfordernisse aus allen tangierten inhaltlichen Bereichen, da das Anlagenzulassungsrecht logisch nur diejenigen Anforderungen gut erfassen kann, die sich auf die Anlage selbst beziehen (und daher z.b. allenfalls mittelbar auf die Art der landwirtschaftlichen Erzeugung bezogen werden können). Deshalb fokussiert Teil 2 nicht ausschließlich auf das Anlagenzulassungsrecht, sondern richtet sich zugleich auch darauf zu untersuchen, inwieweit sich (ggf. bessere) regelungstechnische Alternativen innerhalb anderer Rechtskomplexe anbieten. Solche andere Rechtskomplexe können sowohl solche des Ordnungs- bzw. Überwachungsrechts sein (z.b. des Düngerechts oder des Gewässerschutzrechts) als auch solche des speziellen Förderrechts (z.b. das EEG oder das Agrarförderrecht). Von daher ergeben sich für Teil 2 relativ enge Bezüge zu den Ausarbeitungen von Kap. L (Agrarförderrecht) und M (Regelungstechnische Optionen im EEG) des Materialienbandes. Umgekehrt wurden innerhalb von Teil 2 die inhaltlichen Arbeitsergebnisse mehrerer fachlicher Beiträge des Materialienbandes reflektiert (insb. der Ausarbeitungen zu H Mindestanforderungen an Anlagen und E Naturschutzfachliche Anforderungen). Die beiden Teile / Ausarbeitungen sind getrennt voneinander zu unterschiedlichen Zeitpunkten im Verlaufe des Forschungsvorhabens entstanden und hatten im Erkenntnisprozess des Vorhabens eine jeweils spezifische Funktion: Teil 1 entstand Mitte 2005 in einer relativ frühen Phase des Forschungsvorhabens, in der es intern (auch) darum ging, eine juristische Erkenntnisgrundlage zu liefern, welche den Vertrete/inne/n der Fachdisziplinen einen besseren Zugang zur rechtlichen Dimension des Forschungsvorhabens verschafft. Folglich ist dieser Beitrag überwiegend analytisch/beschreibend angelegt dies allerdings konsequent unter der Zielsetzung, die Strukturen und Probleme des Verfahrensrechts im Einzelnen zu verdeutlichen, um hieran anknüpfend Lösungsansätze herausarbeiten zu können. Der Beitrag wurde für die Abfassung des Endberichts nur redaktionell überarbeitet/ aktualisiert. Die Ausarbeitung des Teils 1 diente damit praktisch auch der Vorbereitung eines speziellen Workshops zum Anlagengenehmigungsrecht, der im März 2007 stattfand und auf dem einerseits die verfahrensrechtlichen Probleme und andererseits die regelungstechnischen Möglichkeiten zur Durchsetzung anspruchsvoller ökologischer Standards im Anlagengenehmigungsrecht (oder in anderen Rechtsgebieten) ausführlich erörtert wurden. Teil 2 entstand unter Auswertung der Ergebnisse dieses Workshops in der Endphase des Vorhabens (Ende 2007), nachdem Teilergebnisse aus dem Diskussionsprozess heraus bereits an anderer Stelle im Forschungsvorhaben (insb. in den Ausarbeitungen der kap. L und M sowie H des Materialienbandes) verwertet wurden. Auf Grund des späten Bearbeitungszeitpunktes war es möglich, die anderen Arbeitsergebnisse des Vorhabens umfassend zu berücksichtigen. 3
4 1 Probleme der genehmigungsrechtlichen Einstufung von Biogasanlagen 1.1 Die Bedeutung der genehmigungsrechtlichen Zuordnung Die zentrale Differenzierungslinie des in Deutschland geltenden Genehmigungsrechts für umweltbedeutsame Anlagen verläuft zwischen Anlagen, für die ein Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) erforderlich ist, und solchen, bei denen die Baugenehmigung das zentrale Genehmigungserfordernis darstellt. Für sich genommen ist diese Unterscheidung zunächst verfahrensrechtlicher Natur. Je nachdem, ob die Anlage immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig ist oder nicht, entscheidet sich, nach welchen Vorschriften sich das Genehmigungsverfahren richtet und welche Behörden zuständig sind (wobei Letzteres in jedem Bundesland auf Grund Landesrechts eigenständig geregelt ist). An diese Unterscheidung sind jedoch auch materiellrechtliche Folgen geknüpft, da das BImSchG die (immissionsschutzrechtliche) nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen auch hinsichtlich der sachlichen Anforderungen unterschiedlich behandelt. Verfahrensrechtlich gilt: Sofern das Vorhaben als Kerngenehmigung lediglich einer Baugenehmigung bedarf also immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftig ist, weil es nicht als besonders umweltbedeutsam betrachtet wird, können neben der Baugenehmigung noch weitere Einzelgenehmigungen notwendig werden, wie etwa solche des Baumschutzrechts (falls eine Baumfällung beabsichtigt ist) oder was bei Biogasanlagen den wichtigeren Fall darstellt eine Zulassung nach den Bestimmungen der EG-Verordnung über den Umgang mit tierischen Nebenprodukten (EG-VO Nr. 1774/2002) 1. Integriert ist bei Baugenehmigungen demgegenüber in der Regel die Zulassung der Anlage im Hinblick auf den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen, da die betreffenden landesrechtlichen Bestimmungen des Wasserrechts entsprechende Verknüpfungen mit dem Baugenehmigungsrecht vorsehen. Bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen entfällt demgegenüber grundsätzlich 2 die Notwendigkeit, weitere Genehmigungen einzuholen, weil die immissionsschutzrechtliche Genehmigung mit einer Konzentrationswirkung ausgestattet ist. Das bedeutet, dass alle an sich von anderen Genehmigungen erfassten Zulässigkeitsfragen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren mit überprüft und abschließend über sie mit entschieden wird (vgl. 13 sowie 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Das gilt auch und insbesondere für die Baugenehmigung und die unter Umständen erforderliche Zulassung nach tierseuchenrechtlichen Vorschriften. Die Konzentrationswirkung bietet eine gute Grundlage dafür, zu einer einheitlichen Verwaltungspraxis auch hinsichtlich der materiellen Anforderungen an die Anlagen zu kommen. 1 ABl. EG 2002 L 273, S. 1, geändert durch VO (EG) Nr. 808/2003, ABl. EG 2003 Nr. L 117. S Eine Ausnahme bilden wasserrechtliche Erlaubnisse und Bewilligungen nach 2 ff. des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG). 4
5 Verfahrenstechnisch ist weiter zu beachten, dass sowohl im immissionsschutzrechtlichen als auch im rein baurechtlichen Genehmigungsverfahren das Einvernehmen (also die Zustimmung) durch die Gemeinde eingeholt werden muss (vgl. 36 des Baugesetzbuches BauGB). Die Gemeinde gibt innerhalb des Verfahrens eine verbindliche Stellungnahme darüber ab, ob sie mit dem Vorhaben einverstanden ist. Eine ggf. mögliche Verweigerung der Zustimmung darf die Gemeinde aber nur darauf stützen, dass das Vorhaben mit den maßgebenden Bestimmungen des Bauplanungsrechts nicht übereinstimme. Die Gemeinde hat also kein freies Mitentscheidungs-Ermessen. Für besonders große/leistungsstarke immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen kann sich unter Umständen auch das Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ergeben. Die UVP stellt jedoch kein gesondertes Genehmigungsverfahren dar, sondern hat den Status eines (unselbständigen) Bestandteils des eigentlichen Genehmigungsverfahrens (vgl. 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung UVPG), erhöht also ggf. den Aufwand des Genehmigungsverfahrens, tritt aber nicht neben dieses als gesondertes eigenständiges Genehmigungserfordernis. Den Kern der UVP bildet die durch den Anlagenbetreiber beizubringende umfassende Umweltverträglichkeitsuntersuchung (UVU), in der typischerweise insbesondere die Auswirkungen der Anlage auf die natürliche Umwelt in der unmittelbaren Umgebung sachverständig abzuprüfen und zu beurteilen sind (vgl. 6 UVPG); sie muss vor der Antragstellung fertig gestellt worden sein, da sie zu den Gegenständen der Öffentlichkeitsbeteiligung im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren gehört und deshalb bereits mit den Antragsunterlagen eingereicht werden muss. Materiellrechtlich gilt: In inhaltlicher Hinsicht hat die Zuordnung von Anlagen zum Regime der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen zur Folge, dass an die Anlagen grundsätzlich höhere umwelttechnische Anforderungen gestellt werden. 5 BImSchG verlangt für alle genehmigungsbedürftigen Anlagen insbesondere, dass eine Emissionsminderung nach dem Stand der Technik zu erfolgen hat (vgl. 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen ist das grundsätzlich 3 nicht der Fall. Nähere Konkretisierungen zu den Anforderungen an die Emissionsminderung für die genehmigungsbedürftigen Anlagen befinden sich in der Technischen Luft (TA Luft). Konkrete rechtliche Anforderungen zur Minderung von Emissionen bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen existieren nicht. Im Hinblick auf Anforderungen aus anderen Rechtsbereichen wird nicht zwischen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen und anderen Anlagen unterschieden. 3 Allerdings sieht das BImSchG auch für die nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen vor, dass durch Rechtsverordnung besondere Emissionsanforderungen gestellt werden können. 5
6 1.2 Immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen Allgemeines Ob eine Anlage dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis unterworfen ist, ergibt sich aus den Bestimmungen der 4. BImSchV (= Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen / 4. Durchführungsverordnung zum BImSchG). Die 4. BImSchV enthält in ihrem Anhang eine Auflistung sämtlicher genehmigungsbedürftiger Anlagen. Dabei unterscheidet sie unter Anwendung von bestimmten Kriterien (insb. nach der technischen Art der Anlage, ihrer Leistung/Größe und/oder der Menge der Einsatzstoffe) zwischen Anlagen, für die ein reguläres Genehmigungsverfahren nach 10 BImSchG durchgeführt werden muss (= Spalte 1 des Anhangs zur 4. BImSchV), und solchen, für die lediglich ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren gemäß 19 BImSchG erforderlich ist (= Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV). Das reguläre Verfahren unterscheidet sich von dem vereinfachten Genehmigungsverfahren in erster Linie dadurch, dass im erstgenannten Falle die Öffentlichkeit am Verfahren beteiligt werden muss. Die Pläne für das Projekt müssen dann öffentlich ausgelegt werden, und es können aus dem Kreis der Öffentlichkeit heraus Stellungnahmen und Anregungen abgegeben werden (vgl. 10 Abs. 3 BImSchG). Im vereinfachten Verfahren welches bei Biogasanlagen in aller Regel Anwendung findet ist das nicht vorgesehen. Der zeitliche Aufwand ist folglich für das reguläre Genehmigungsverfahren ungleich größer als für das vereinfachte Verfahren. Das Gesetz selbst geht für den Regelfall davon aus, dass reguläre Genehmigungsverfahren innerhalb von sieben und vereinfachte Verfahren innerhalb von vier Monaten abgeschlossen sein sollen (vgl. 10 Abs. 6a BImSchG). Das vereinfachte Verfahren erfordert somit von der Größenordnung her keinen wesentlich anderen Zeitaufwand als ein isoliertes Baugenehmigungsverfahren. Es können sich sogar deutliche zeitliche Vorteile ergeben, weil sich durch die mit dem immissionsschutzrechtlichen Verfahren verbundene Konzentrationswirkung ( 13 BImSchG) die Durchführung von an sich unter Umständen erforderlichen zusätzlichen weiteren Zulassungsverfahren erübrigt. Praktisch gehandhabt wird die Konzentrationswirkung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, indem die für die anderen Rechtsgebiete zuständigen Behörden innerhalb des immissionsschutzrechtlichen Verfahrens fachliche Stellungnahmen abgeben (vgl. 10 Abs. 5 BImSchG). Die Genehmigungsbehörde ist an diese Stellungnahmen allerdings nicht gebunden. Sie entscheidet in ihrem Bescheid in eigener Verantwortung auch ü- ber die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den anderen Rechtsgebieten mit. Eine Abweichung von der fachbehördlichen Stellungnahme ist nur unzulässig, wenn durch besondere Rechtsvorschrift zum Ausdruck gebracht wird, dass das Einvernehmen oder die Zustimmung der Fachbehörde erforderlich ist. 4 Im Ergebnis darf eine positive Genehmigungsentscheidung nur ergehen, wenn dem Vorhaben über die immissionsschutzrechtlichen Vorgaben hinaus (auch) keine anderen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (vgl. 6 Abs. 1 Nr. 2 4 So liegt es bei dem gesetzlich geforderten gemeindlichen Einvernehmen in bauplanungsrechtlicher Hinsicht (siehe unter ) und bei dem wasserbehördlichen Einvernehmen in Bezug auf Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (siehe dazu unter ). 6
7 BImSchG). Stimmt das Vorhaben mit allen einschlägigen Vorschriften des materiellen (inhaltlichen) Rechts überein, so muss es durch die zuständige Behörde genehmigt werden (vgl. 6 Abs. 1 BImSchG); ein Ermessen steht der Zulassungsbehörde nicht zu. Regelungstechnisch eng verzahnt mit den Einstufungen der 4. BImSchV sind die Vorgaben zur UVP. Das UVPG verlangt für besonders umweltrelevante Anlagen stets eine UVP, für Anlagen mit in der Regel geringerer Umweltrelevanz zum Teil eine allgemeine oder standortbezogene Vorprüfung, ob eine UVP durchgeführt werden muss (vgl. Anlage 1 zum UVPG). Insbesondere die letztgenannten Bestimmungen des UVPG können für Biogasanlagen unter Umständen zum Zuge kommen (siehe dazu im Einzelnen unten, 1.2.2). Für den Fall, dass sich aus der Vorprüfung das Erfordernis einer UVP ergeben sollte, sieht die 4. BImSchV vor, dass statt des vereinfachten ein reguläres Genehmigungsverfahren (mit Öffentlichkeitsbeteiligung) durchzuführen ist (vgl. 2 Abs. 1 Nr. 1 c) der 4. BImSchV). Zu beachten ist, dass die 4. BImSchV den in der Praxis üblichen umfassenden Begriff der Biogasanlage nicht verwendet und kein in sich geschlossenes Kriterienraster für die Genehmigungsbedürftigkeit des Anlagentypus Biogasanlage entfaltet. Die Verordnung nimmt insofern wie auch sonst in der Regel nicht die gesamte Betriebsstätte als einem gemeinsamen Zweck dienende einheitliche Anlage in den Blick, sondern fokussiert auf bestimmte einzelne umweltrelevante Einrichtungen, Prozessschritte und Tätigkeiten, welche aus sich heraus die Genehmigungsbedürftigkeit auslösen. Maßgebend sind für Biogasanlagen die verschiedenen Aussagen des Anhangs zur 4. BImSchV über: - Anlagen zur Erzeugung von Strom oder Wärme durch Feuerung (Nr ) - Anlagen zur biologischen Behandlung bestimmter Substanzen (Nr. 8.6) - Anlagen zur Lagerung bestimmter Stoffe (Nr , Nr. 9.36). Ob eine bestimmte Anlage im Einzelfall immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig ist, ergibt sich aus diesen speziellen Vorschriften. Unter Umständen kann eine Biogasanlage darüber hinaus auch als Nebeneinrichtung eines größeren Betriebskomplexes genehmigungsbedürftig sein (z.b. als betrieblich integrierter Bestandteil einer Tierkörperbeseitigungsanlage oder einer Anlage zur Herstellung/Verarbeitung von Lebensmitteln, vgl. Kap. 7 des Anhangs zur 4. BImSchV). Es kann sich folglich ergeben, dass Teile einer Biogasanlage (Verbrennungsaggregat, Fermenter, Lager) unter bestimmten Aspekten die Voraussetzungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit erfüllen, andere Teile für sich genommen jedoch nicht. In solcherart Fällen stellt sich die weitergehende Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die übrigen Bestandteile des Anlagenkomplexes in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung mit einbezogen werden oder verfahrensrechtlich eine gesonderte Stellung behalten. Die maßgebenden Regelungen hierzu befinden sich in 1 Abs. 2 Nr. 1 und 2 der 4. BImSchV. Diese unterscheiden einerseits die Haupteinrichtung der begrifflich selbst vom Anhang erfassten Anlage (Nr. 1), andererseits bestimmte Nebeneinrichtungen (Nr. 2). Zu betonen ist, dass die Vorschriften ihrem Wortlaut nach nicht von vornherein davon ausgehen, dass die gesamte Betriebsstätte einschließlich aller Anlagenteile und Verfahrensschritte der begrifflich erfassten Anlage zuzurechnen ist (siehe hierzu im Einzelnen unten, unter 1.2.5). Daher kann es sein, dass für den Gesamtkomplex einer aus Lager, Vergärungseinrichtung und Feuerungsstätte bestehenden Biogasanlage kein gemeinsames einheitliches Ge- 7
8 nehmigungsverfahren stattfindet, sondern nur ein Teil der Betriebsstätte immissionsschutzrechtlich genehmigt werden muss, während für andere Teile daneben ein baurechtliches Zulassungsverfahren durchzuführen ist. In einem solchen Fall ist der Verfahrensaufwand besonders groß. In der Praxis scheint es allerdings großenteils so zu sein, dass die Immissionsschutzbehörden die Vorschriften (aus hiesiger Sicht sachgerecht) in einer pragmatischen Interpretation eher weit auslegen und auf dieser Grundlage dazu tendieren, nicht selbständig immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtige Einrichtungen im Zweifelsfall als Nebeneinrichtung der genehmigungsbedürftigen Anlage anzusehen und so zu einem einheitlichen Genehmigungsverfahren zu kommen Anlagen zur Erzeugung von Nutzenergie aus Biogas (Feuerungsanlagen) Die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und die Zuordnung zu den beiden Verfahrensarten (reguläres oder vereinfachtes Genehmigungsverfahren) werden durch den Anhang der 4. BImSchV für mit Biogas betriebene Feuerungsanlagen anhand von drei Kriterien differenziert festgelegt: - dem Zweck der Anlage (Strom oder Wärmeerzeugung einerseits, Maschinenantrieb andererseits), - ihrer technischen Art (Verbrennungsmotoranlage, Gasturbinenanlage, sonstige Feuerungsanlage) - und der jeweiligen Feuerungswärmeleistung (FWL). Im Einzelnen ergibt sich aus den Vorgaben des Anhangs zur 4. BImSchV und der Anlage 1 zum UVPG die aus der nachfolgenden Tabelle ersichtliche Verfahrenszuordnung. Soweit die 4. BImSchV keine Regelung für die betreffende Anlage enthält, bedarf diese nach Maßgabe des Landesbaurechts lediglich einer Baugenehmigung. Tabelle 1: Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und Verpflichtungen nach dem UVPG für Anlagen zur Erzeugung von Nutzenergie aus Biogas Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und Verpflichtungen nach dem UVPG für Anlagen zur Erzeugung von Nutzenergie aus Biogas Die für die Verpflichtungen im Hinblick auf die UVP maßgebende Anlage 1 des UVPG folgt dieser Systematik, enthält für bestimmte Anlagenarten aber weiter ausdifferenzierende Klassifizierungen. Feuerungswärmeleistung (FWL) Art. des Genehmigungsverfahrens gem. 4. BImSchV Rechtsgrundlagen im Anhang der 4. BImSchV Verpflichtung nach UVPG 1. Verbrennungsmotoranlagen und Gasturbinen zur Herstellung von Strom oder Wärme ab 50 MW regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) Nr. 1.1, Spalte 1 ab 200 MW FWL: stets UVP-Pflicht bis unter 200 MW FWL: Allgemeine Vorprüfung Rechtsgrundlagen in Anlage 1 zum UVPG Nr. 1.1 Nr So übereinstimmend mehrere Teilnehmer/innen auf dem Workshop des Forschungsvorhabens zum Anlagengenehmigungsrecht vom 7. März
9 10 bis unter 50 MW vereinfacht (nach 19 BImSchG)* 1 bis unter 10 MW vereinfacht (nach 19 BImSchG)* unter 1 MW --- (Baugenehmigung) Nr. 1.2, Spalte 2, Buchst. - Verbrennungsmotoranlagen: Nr. 1.4, Sp. 2, Buchst. b) aa) - Gasturbinenanlagen: Nr. 1.5, Spalte 2, Buchst. b) aa) Standortbezogene Vorprüfung* Standortbezogene Vorprüfung* Verbrennungsmotoranlagen und Gasturbinen zum Antrieb von Arbeitsmaschinen ab 50 MW regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) 1 bis unter 50 MW vereinfacht (nach 19 BImSchG)* unter 1 MW --- (Baugenehmigung) - Verbrennungsmotoranlagen: Nr. 1.4, Spalte 1 - Gasturbinenanlagen: Nr. 1.5, Spalte 1 - Verbrennungsmotoranlagen: Nr. 1.4, Spalte 2, Buchst. a) - Gasturbinenanlagen: Nr. 1.5, Spalte 2, Buchst. a) ab 200 MW FWL: stets UVP-Pflicht bis unter 200 MW FWL: Allgemeine Vorprüfung Standortbezogene Vorprüfung* Sonstige Feuerungsanlagen zur Erzeugung von Nutzenenergie ab 50 MW regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) 10 bis unter 50 MW vereinfacht (nach 19 BImSchG)* unter 10 MW --- (Baugenehmigung) Nr. 1.1, Spalte 1 Nr. 1.2, Spalte 2, Buchst. b) ab 200 MW FWL: stets UVP-Pflicht bis unter 200 MW FWL: Allgemeine Vorprüfung Standortbezogene Vorprüfung* Nr Verbrennungsmotoranlagen: Nr Gasturbinenanlagen: Nr Verbrennungsmotoranlagen: Nr Gasturbinenanlagen: Nr Verbrennungsmotoranlagen: Nr Gasturbinenanlagen: Nr Verbrennungsmotoranlagen: Nr Gasturbinenanlagen: Nr Nr. 1.1 Nr Nr * Beachte: Ergibt die Vorprüfung nach dem UVPG, dass eine UVP erforderlich ist, findet statt des vereinfachten ein regulären immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung statt Anlagen zur Erzeugung von Biogas durch biologische Behandlung (Vergärungsanlagen) Vergärungsanlagen werden in der 4. BImSchV und den Bestimmungen des UVPG nur angesprochen, soweit es um Anlagen zur Vergärung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) geht. Anknüpfungspunkt hierfür sind die Bestimmungen des Anhangs der 4. BImSchV über Anlagen zur biologischen Behandlung (siehe dort Nr. 8.6), zu denen auch Vergärungsanlagen gezählt werden. Anlagen, in denen ausschließlich Stoffe vergoren werden, bei denen es sich nicht um Abfälle im abfallrechtlichen Sinne handelt, sind demnach immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungspflichtig; sie bedürfen daher als Kernzulassung einer Baugenehmigung. Keine Abfälle sind namentlich Energiepflanzen, die (von vornherein) zum Zwecke der energetischen Nut- 9
10 zung in Biogasanlagen angebaut bzw. geerntet wurden. Werden darüber hinaus auch Reststoffe aus der landwirtschaftlichen Produktion oder der Tierhaltung vergoren, so muss für den einzelnen Stoff geklärt werden, ob es sich um Abfall handelt oder nicht (siehe dazu auch weiter unten, im Anschluss an die Tabelle). Werden zur Vergärung Abfälle eingesetzt, so kommt es nach den maßgebenden Regelungen weiter darauf an, ob diese von den Vorschriften des Abfallrechts ihrer Art nach als besonders überwachungsbedürftig (gefährlich) oder nicht als besonders überwachungsbedürftig (gefährlich) eingestuft sind. 6 Ob eine Abfallart besonders überwachungsbedürftig ist, richtet sich nach den Bestimmungen der Abfallverzeichnisverordnung (AVV). Für die Vergärung zum Zwecke der Erzeugung von Biogas ist die Kategorie der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle bislang praktisch weitgehend unbedeutend, insbesondere weil sich aus der Vergärung solcher Stoffe Folgebelastungen in den Gärrückständen ergeben können, die einer Nutzung der Gärreste zu Düngezwecken entgegenstehen können. Erheblich größer ist demgegenüber die Relevanz der Regelungen für Anlagen, in denen andere (nicht überwachungsbedürftige) Abfälle biologisch behandelt werden. Im Einzelnen ergibt sich für Anlagen zur biologischen Behandlung (Vergärung) aus den Bestimmungen des Anhangs zur 4. BImSchV und der Anlage 1 zum UVPG die aus der nachfolgenden Tabelle ersichtliche Zuordnungssystematik: Tabelle 2: Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und Verpflichtungen nach dem UVPG für Anlagen zur Herstellung von Biogas durch biologische Behandlung von Stoffen (Vergärungsanlagen) Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und Verpflichtungen nach dem UVPG für Anlagen zur Herstellung von Biogas durch biologische Behandlung von Stoffen (Vergärungsanlagen) Maßgebendes Leistungsmerkmal: Durchsatzleistung Art. des Genehmigungsverfahrens gem. 4. BImSchV Rechtsgrundlagen im Anhang der 4. BImSchV Verpflichtung nach UVPG 1. Anlagen zur biologischen Behandlung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen mit einer Durchsatzleistung von 10 Tonnen Abfällen oder mehr je Tag mit einer Durchsatzleistung von 1 Tonne bis weniger als 10 Tonnen Abfällen je Tag mit einer geringeren Durchsatzleistung an Abfällen regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) vereinfacht (nach 19 BImSchG)* Nr. 8.6, Spalte 1, Buchstabe a) Nr. 8.6, Spalte 2, Buchst. a) stets UVP-Pflicht Nr Standortbezogene Vorprüfung* Rechtsgrundlagen in Anlage 1 zum UVPG Nr Das KrW-/AbfG verwendet die Kategorie der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle. Diese bezeichnet dieselben Abfälle, die durch die maßgebenden europarechtlichen Regelungen als gefährliche Abfälle betitelt werden. 10
11 2. Anlagen zur biologischen Behandlung von sonstigen (nicht besonders überwachungsbedürftigen) Abfällen mit einer Durchsatzleistung von 50 Tonnen Abfällen oder mehr je Tag mit einer Durchsatzleistung von 10 Tonne bis weniger als 10 Tonnen Abfällen je Tag mit einer geringeren Durchsatzleistung an Abfällen regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) vereinfacht (nach 19 BImSchG)* Nr. 8.6, Spalte 1, Buchstabe b) Nr. 8.6, Spalte 2, Buchst. b) Allgemeine Vorprüfung* Standortbezogene Vorprüfung* Anlagen zur biologischen Behandlung von sonstigen Stoffen aller Art ungeachtet der Durchsatzmengen --- (Baugenehmigung) Nr Nr * Beachte: Ergibt die Vorprüfung nach dem UVPG, dass eine UVP erforderlich ist, findet statt des vereinfachten ein regulären immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung statt. Die durch die 4. BImSchV getroffenen verfahrensrechtlichen Qualifizierungen für Vergärungsanlagen werfen aus rechtlicher Sicht zwei schwierige Problemstellungen auf: - Zum einen ist nicht eindeutig, worauf sich die in Nr. 8.6 des Anhangs zur 4. BImSchV aufgestellten Mengenschwellen beziehen: auf die Menge der im Gärgut befindlichen Abfälle oder auf die Menge der zu vergärenden Stoffe insgesamt. - Zum anderen lässt die Bestimmung aus sich heraus nicht klar erkennen, ob landwirtschaftliche Rückstände, die im Bereich des Düngerechts als Wirtschaftsdünger und nicht als Abfall betrachtet werden, im Kontext von Nr. 8.6 des Anhangs zur 4. BImSchV als Abfälle anzusehen sind oder nicht. Beide Fragen werden in der behördlichen Praxis uneinheitlich beantwortet. Zum Aspekt der maßgebenden Mengenschwellen heißt es etwa im Biogashandbuch des im Land Bayern zuständigen Staatsministeriums, bei der Ermittlung der Durchsatzleistung von Anlagen der Nummer 8.6 des Anhangs der 4. BImSchV seien sämtliche Einsatzstoffe, also nicht nur die mit Abfalleigenschaften, zu addieren 7. Praktisch führt diese Auffassung dazu, die Anwesenheit selbst minimaler Anteile von Abfällen im Gärgut zum Anlass zu nehmen, das Gärmaterial insgesamt als Abfall zu betrachten. Anlagen, in denen auch nur geringfügige Mengen an Bioabfall eingesetzt werden, würden dadurch in die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht hineinrutschen. Demgegenüber formuliert der einschlägige ministerielle Runderlass für das Land Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2002, Vergärungsanlagen seien immissionsschutzrechtlich zu genehmigen, wenn die Durchsatzleistung von 10 Tonnen je Tag nicht besonders überwachungsbedürftiger Abfälle bzw. 1 Tonne je Tag 7 Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz: Biogashandbuch Bayern (Stand Dezember 2004), Kap (S. 7). 11
12 besonders überwachungsbedürftiger Abfälle ( ) überschritten wird 8. Diese Wortwahl legt es nahe, die Bezugsgröße allein auf die Menge der im Gärgut befindlichen Abfälle zu beziehen. Hinsichtlich der Abfalleigenschaft von landwirtschaftlichen Reststoffen wird im Biogashandbuch Bayern betont, tierische Ausscheidungen wie Festmist, Gülle, Jauche und ähnliche der landwirtschaftlichen Produktion unterliegende Nebenerzeugnisse unterfielen nicht dem Abfallbegriff des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. 9 In der Konsequenz läuft diese Ansicht darauf hinaus, Anlagen, in denen nur landwirtschaftliche Rückstände und Energiepflanzen eingesetzt werden, als immissionsschutzrechtlichen nicht genehmigungspflichtig anzusehen. Im Kontrast dazu heißt es jedoch in dem vom zuständigen Brandenburgischen Landesministerium herausgegebenen Ratgeber Biogas in der Landwirtschaft aus dem Jahr 2003 (mit Ausrufezeichen): Wirtschaftsdünger nach 1 Nr. 2 des Düngemittelgesetzes (DüMG) (tierische Ausscheidungen, Gülle, Jauche, Stallmist, Stroh sowie ähnliche Nebenerzeugnisse aus der landwirtschaftlichen Produktion) sind in der Regel als Abfall im Sinne des 3 Abs. 3 Nr. 1 KrW-/AbfG zu betrachten! 10 Die Unsicherheiten in der rechtlichen Interpretation der Nr. 8.6 im Anhang der 4. BImSchV sind äußerst unerfreulich, zumal eine rechtssichere Klärung durch die Gerichte nicht erwartet werden kann, weil die potenziellen Investoren nicht bereit sein dürften, ihr Projekt für die Dauer des dafür notwendigen gerichtlichen Verfahrens für mehrere Jahre auf Eis zu legen. Dabei ist auch zu bedenken, dass es hier nicht um den Umgang mit Randaspekten oder besonderen Arten von Gärstoffen geht, sondern um die zutreffende verfahrensrechtliche Einordnung der Mehrzahl aller Anlagen. Von daher wäre eine Klärung durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber wünschenswert. Als rechtlich klarste, aus behördlicher Sicht praktikabelste und zugleich aus Betreibersicht in wesentlichen Punkten vorteilhafte Lösung bietet sich hierfür an, Biogasanlagen als betriebliche Gesamtkomplexe (d.h. als notwendigen Einrichtungen und Prozessschritte umfassend) ungeachtet der in ihnen zum Einsatz kommenden Gärstoffe generell für (im vereinfachten Verfahren) immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtig zu erklären Zulässigkeit von Biogasanlagen, Immissionsschutzrechtliches und Bau- Genehmigungsverfahren. Gem. RdErl. d. Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz II / V /4 u. d. Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport - II A v , Ziff Biogashandbuch Bayern, a.a.o. 10 Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg (Hrsg.): Biogas in der Landwirtschaft. Erarbeitet von der Arbeitsgruppe BIOGAS der Brandenburgischen Energie Technologie Initiative (ETI), 2003, Kap Vgl. bereits Klinski: Überblick über die Zulassung von Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien Der rechtliche Anforderungsrahmen für die Nutzung der verschiedenen Arten von erneuerbaren Energien zu Zwecken der Strom-, Wärme- und Gasversorgung (Hrsg.: BMU), Berlin 2005, S
13 Exkurs: Zur Auslegung von Nr. 8.6 des Anhangs zur 4. BImSchV Aus der Sicht des Verfassers spricht Überwiegendes dafür, die Rechtslage hinsichtlich der beiden angesprochenen Unsicherheiten wie folgt zu interpretieren: 1. Zur maßgebenden Mengenschwelle für den Einsatz von Abfällen Das offenbar (unter anderem in Bayern) recht verbreitete Verständnis, jedes Gramm an Abfällen zum Anlass zu nehmen, die Gesamtmenge des Gärguts als Abfall anzusehen, lässt sich nach Ansicht des Verfassers schon mit dem Wortlaut der Nr. 8.6 des Anhangs zur 4. BImSchV nicht vereinbaren. Die betreffende Klausel spricht von Anlagen zur biologischen Behandlung von ( ) Abfällen, auf die die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes Anwendung finden, mit einer Durchsatzleistung von ( ) Tonnen Abfällen oder mehr je Tag (Hervorhebung des Verf.). Das Biogashandbuch Bayern geht demgegenüber davon aus, dass durch die Vermischung mit Abfällen ein Stoffgemisch entstehe, das nur einheitlich als Abfall zu qualifizieren sei. Dabei wird jedoch übersehen, dass das Abfallrecht keinen Grundsatz kennt, nach dem einmal entstandener Abfall immer Abfall bleiben müsse. In der durch das Gesetz begrifflich geprägten Kreislaufwirtschaft ist es vielmehr der gewünschte Normalfall, dass Wertstoffe aus Abfällen wieder zu (Sekundärstoff-) Produkten werden oder in neue Produkte einfließen. 12 Außerdem lässt sich mir dieser Interpretation nicht erklären, wieso der Verordnungsgeber es nicht dabei belassen hat, die Durchsatzleistung als solche zu nennen, sondern stattdessen ausdrücklich von einer Durchsatzleistung von ( ) Tonnen Abfällen spricht. Zudem sprechen auch Sinn und Zweck der Vorschrift und damit zusammenhängend ihre eigene Systematik gegen die weit ausgreifende Auslegung der Bestimmung. Denn mit der 4. BImSchV sollen gemäß 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG diejenigen Anlagen für immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtig erklärt werden, die in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen o- der in anderer Weise die Allgemeinheit, oder die Nachbarschaft zu gefährden, zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen. Aus diesem Blickwinkel ist nicht nachvollziehbar, wieso eine mittelgroße Vergärungsanlage, in der als untergeordnete Bestandteile des Gärmaterials geringfügige Mengen von Abfällen eingesetzt werden, als besonders umweltrelevant qualifiziert werden soll, eine Anlage mit einer insgesamt knapp unter der maßgebenden Mengenschwelle liegenden Durchsatzleistung, in der ausschließlich Abfälle eingesetzt werden, jedoch nicht. 12 Instruktiv zur Abgrenzung zwischen Produkt und Abfall Wolfers, NVwZ 1998, S. 225 f. 13
14 2. Zur Qualifizierung von Rückständen aus Landwirtschaft und Tierhaltung als Abfall Vom grundsätzlichen Ansatz her erscheinen beide denkbaren Auffassungen zur Einordnung von Rückständen aus Landwirtschaft und Tierhaltung als Abfall gut vertretbar: - Einerseits lässt sich argumentieren, Gülle und andere landwirtschaftliche Reststoffe seinen schon deshalb nicht als Abfall anzusehen, weil die Vorschriften des Düngemittelrechts die betreffenden Stoffe als Wirtschaftsdünger qualifizieren und die in der Rechtsliteratur vorherrschende Ansicht davon ausgeht, dass sich die Begriffe Wirtschaftsdünger und Abfall gegenseitig ausschlössen. 13 Für dieses Verständnis spricht auch, dass in Nr. 8.6 des Anhangs der 4. BImSchV ausdrücklich auf Abfälle abgestellt wird, auf welche die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes Anwendung finden. - Andererseits lässt sich entgegnen, dass die betreffenden Materialien nach den Vorschriften des Düngemittelgesetzes nur dann Wirtschaftsdünger sein könnten, wenn sie für die Anwendung zum Zwecke der Düngung im Sinne von 1 Nr. 1 DüMG bestimmt sind ( 1 Nr. 2 DüMG). Hiervon könne für das bezeichnete Einsatzmaterial im Falle einer Vergärung zur energetischen Nutzung des erzeugten Gases nicht ausgegangen werden, denn das Material werde hier allenfalls teilweise nämlich nach Entzug der energetisch genutzten Bestandteile einer nachfolgenden Verwendung als Dünger zugeführt. Hiervon ausgehend erscheint es vertretbar, die betreffenden Einsatzstoffe als Abfälle einzustufen, weil ihre Produktion nicht von vornherein zu dem (Haupt-) Zweck erfolgte, aus ihnen Strom oder Wärme zu gewinnen. Vollständig zu überzeugen vermag die letztgenannte Ansicht jedoch nicht, weil man bei ganzheitlicher Betrachtung die Energiegewinnung zumindest als eine Art Mit- Zweck der Landwirtschaft bzw. der Tierhaltung ansehen kann (bzw. muss). Geht man von der sich fortentwickelnden Praxis der Landwirtschaft und der Tierhaltung aus (Stichwort: Vom Landwirt zum Energiewirt ), so wird deutlich, dass die energetisch sinnvolle Nutzung der Reststoffe immer mehr in die Rolle eines in den Gesamtbetrieb integrierten Bestandteils der landwirtschaftlichen Tätigkeit rückt. Vor diesem Hintergrund wirkt die Aufspaltung des Wirtschaftsdüngers nach seinen konkreten Einsatzzwecken eher künstlich und praxisfremd, zumal die Biogaserzeugung wiederum nur ein Zwischenstadium darstellt, um nachfolgend den Gärrest wieder als Düngematerial dem Nährstoffkreislauf zuzuführen. Zu beachten ist im Übrigen, dass sich die juristische Ausgangssituation durch das im Jahr 2004 in Kraft getretene Tierische-Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz (Tier- NebG) in einem entscheidenden Punkt geändert hat. Auf Grund von Artikel 2 des Einführungsgesetzes zum TierNebG 14 wurde nämlich auch 2 Abs. 2 KrW-/AbfG neu 13 Vgl. Beckmann/Kersting, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht III, 8 KrW-/AbfG Rn. 18; Fluck, KrW-/AbfG 3 Rn. 199 und 8 Rn Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von ( ) tierischen Nebenprodukten, BGBl. I 2004 S. 82 (87). 14
15 gefasst. Die Vorschrift bestimmt unter der neuen Nr. 1a, dass die Vorschriften des KrW-/AbfG nicht gelten für die nach der Verordnung (EG) Nr. 1774/ ( ) zu behandelnden, zu verarbeitenden, zu verwendenden, zu beseitigenden oder in den Verkehr zu bringenden tierischen Nebenprodukte. Da hierzu auch Gülle im Sinne der EG-VO Nr. 1774/2002 gehört 16, kann nunmehr für die von dem Güllebegriff der EG-VO erfassten Stoffe begrifflich eindeutig davon ausgegangen werden, dass sich der Terminus Abfälle in Nr. 8.6 im Anhang der 4. BImSchV nicht (mehr) auf sie erstrecken kann. Dort wird nämlich ausdrücklich darauf abgestellt, ob es um Anlagen zur biologischen Behandlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes geht. Die Änderung des Anwendungsbereichs des KrW-/AbfG führt die Problemfrage allerdings nicht endgültig und vollständig zu einer klaren Lösung, die eine künftig bundesweit einheitliche Verwaltungspraxis erwarten ließe. Die Lage kompliziert sich nämlich wiederum dadurch, dass sich der Güllebegriff der EG-Hygiene-VO nicht mit dem düngemittelrechtlichen Begriff des Wirtschaftsdüngers deckt. Zwar erstreckt sich der Güllebegriff der EG-VO (entgegen dem ersten Anschein) auf sämtliche Exkremente tierischer Herkunft und ist von daher durchaus nicht eng. Er umfasst aber nur Fäkalien von Nutztieren im Sinne der EG-VO, also zum Beispiel nicht die Exkremente von Pferden oder (sonstigen) Heimtieren Anlagen zur Lagerung von Einsatzstoffen zur Erzeugung von Biogas Lagereinrichtungen für Gärstoffe gehören zu den notwendigen Bestandteilen von Vergärungsanlagen. Die 4. BImSchV ordnet solche Lager bei Erreichen bestimmter Kapazitäten als immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig ein, sofern dort entweder Gülle oder besonders überwachungsbedürftige Abfälle (bzw. Schlämme) gelagert werden. Lagerstätten für andere Gärsubstrate sind insofern unbedeutend (ggf. also lediglich baugenehmigungspflichtig). Von größerer praktischer Bedeutung sind nur die Vorgaben für Güllelager. In Lagern für Gärstoffe findet üblicherweise nur eine kurzfristige Lagerung der jeweiligen Stoffe statt, so dass die Bestimmungen der 4. BImSchV für auf dauerhafte Lagerung (über ein Jahr Lagerzeit) ausgerichtete Lagerstätten hier dahinstehen können. 15 ABl. EG 2002 L 273, S. 1, geändert durch VO (EG) Nr. 808/2003, ABl. EG 2003 Nr. L 117. S Siehe Nr. 37 des Anhangs I der VO (EG) Nr. 1774/2002 (ABl. EG 2002 L 273, S. 1), i.d.f. der VO (EG) Nr. 808/2003 (ABl. EG 2003 Nr. L 117. S. 1). 17 Siehe die Definition für Nutztiere und Heimtiere in Art. 2 Abs. 1 f) und h) der VO (EG) Nr. 1774/2002 (ABl. EG 2002 L 273, S. 1). 15
16 Tabelle 3: Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und Verpflichtungen nach dem UVPG für Anlagen zur Lagerung von Einsatzstoffen zur Erzeugung von Biogas Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit und Verpflichtungen nach dem UVPG für Anlagen zur Lagerung von Einsatzstoffen zur Erzeugung von Biogas Maßgebende Merkmale der Anlagen Art. des Genehmigungsverfahrens gem. 4. BImSchV 1. Anlagen zur Lagerung von Gülle mit einem Fassungsvermögen von 2500 m 3 oder mehr vereinfacht (nach 19 BImSchG) Rechtsgrundlagen im Anhang der 4. BImSchV Verpflichtung nach UVPG Nr. 9.36, Spalte Rechtsgrundlagen in Anlage 1 zum UVPG 2. Anlagen zur zeitweiligen Lagerung (unter einem Jahr) von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen mit Aufnahmekapazität von 10 t oder mehr je Tag oder einer Gesamtkap. von 150 t oder mehr mit Aufnahmekapazität von 1 bis unter 10 t je Tag oder einer Gesamtkap. von 30 bis weniger als 150 t mit geringerer Aufnahmekapazität regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) vereinfacht (nach 19 BImSchG) --- (Baugenehmigung) Nr. 8.12, Spalte Abfälle: Nr. 8.12, Spalte 2, Buchst. a) Anlagen zur zeitweiligen Lagerung (unter einem Jahr) von sonstigen (nicht besonders überwachungsbedürftigen) Abfällen mit Aufnahmekapazität von 10 t oder mehr je Tag oder einer Gesamtkap. von 100 t oder mehr mit geringerer Aufnahmekapazität vereinfacht (nach 19 BImSchG) --- (Baugenehmigung) Nr. 8.12, Spalte 2, Buchst. b) Anlagen zur zeitweiligen Lagerung (unter einem Jahr) von abfallrechtlich besonders überwachungsbedürftigen Schlämmen mit Aufnahmekapazität von 10 t oder mehr je Tag oder einer Gesamtkap. von 150 t oder mehr mit geringerer Aufnahmekapazität regulär (nach 10 BImSchG, mit Öffentlichkeitsbeteiligung) --- (Baugenehmigung) Nr. 8.13, Spalte 1 Allgemeine Vorprüfung* Nr Anlagen zur zeitweiligen Lagerung (unter einem Jahr) von sonstigen, abfallrechtlich nicht besonders überwachungsbedürftigen Schlämmen mit Aufnahmekapazität von 10 t oder mehr je Tag oder einer Gesamtkap. von 150 t oder mehr mit geringerer Aufnahmekapazität vereinfacht (nach 19 BImSchG) --- (Baugenehmigung) Nr. 8.13, Spalte
17 6. Anlagen zur Lagerung anderer Gärsubstrate ungeachtet der Art und der Menge der Stoffe --- (Baugenehmigung) Die Erstreckung der Genehmigungsbedürftigkeit auf weitere Teile der Betriebsstätte Eine besondere Problemstellung ergibt sich daraus, dass die Bestimmungen der 4. BImSchV keine Gesamtkategorie der Biogasanlagen kennen und auch nicht vorsehen, dass die gesamte Betriebsstätte von genehmigungsbedürftigen Anlagen grundsätzlich als Bestandteil der genehmigungsbedürftigen Anlage aufzufassen und zu behandeln ist. Das führt zu dem misslichen Umstand, dass für die Zulassung von Biogasanlagen unter Umständen für unterschiedliche technische Einrichtungen und Betriebsteile nebeneinander sowohl eine immissionsschutzrechtliche als auch eine baurechtliche Genehmigung eingeholt werden muss. Es kann also sein, dass etwa nur die Vergärungsanlage oder nur die Lagerstätte immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtig ist, nicht jedoch die technische Anlage zur Erzeugung der Nutzenergie aus dem zuvor hergestellten Biogas. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die originär genehmigungsbedürftige Anlage umfasst weitere Anlagenteile und andere zur Betriebsstätte gehörende Einrichtungen/Anlagen (nur) nach folgenden Maßgaben der 4. BImSchV: - Gemäß 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV erstreckt sich das Genehmigungsverfahren für die selbst genehmigungsbedürftige Anlage auf alle vorgesehenen Anlagenteile und Verfahrensschritte, die zum Betrieb der Anlage notwendig sind. - Nach 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV erstreckt es sich ferner auf alle vorgesehenen Nebeneinrichtungen, die mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten nach Nr. 1 in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen und die für a) das Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen, b) die Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen oder c) das Entstehen sonstiger Gefahren, erheblicher Nachteile oder erheblicher Belästigungen von Bedeutung sein können. Hiervon ausgehend, ergeben sich unterschiedliche Ausgangssituationen, je nachdem, welche der technischen Einrichtungen die Genehmigungsbedürftigkeit selbständig ausgelöst hat. - Ist die Anlage zur Erzeugung von Nutzenergie immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig, so wird man relativ unproblematisch in der Regel auch die Vergärungseinrichtungen und die Lagerstätte(n) für Gärstoffe als in das Genehmigungsverfahren einbezogen ansehen können, weil diese als dem Hauptzweck der Energieerzeugung dienende Nebenanlagen zu betrachten sind. - Schwieriger ist die Herstellung eines entsprechenden Genehmigungszusammenhangs, wenn die Voraussetzungen für eine originäre Genehmigungsbedürftigkeit nur für die Vergärungsanlage oder für das Güllelager erfüllt sind. Denn für derartige 17
18 Konstellationen kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die anderen Anlagen als zum Betrieb der Anlage notwendig (so Nr. 1 der maßgebenden Vorschrift) oder als Nebeneinrichtungen (so Nr. 2) qualifiziert werden können. Die Rechtsprechung und die Rechtsliteratur gehen zwar davon aus, dass die zugrunde liegenden Vorschriften vom Ansatz her weit auszulegen sind, weil es der Zweck der immissionsschutzrechtlichen Vorschriften sei, die Anlage in der Gesamtheit der durch sie veranlassten Umwelteinwirkungen zu erfassen. 18 Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch in einer bereits etwas älteren Entscheidung den Standpunkt entwickelt, dass die Anwendung der zumeist maßgeblichen Klausel über Nebeneinrichtungen nur in Betracht kommt, wenn die einzubeziehenden weiteren Einrichtungen gegenüber der die Genehmigungsbedürftigkeit auslösenden Anlage eine untergeordnete, dieser dienende Funktion aufweisen. 19 Diese müssen also den typischen Charakter von Nebeneinrichtungen tragen was sich zum Beispiel für eine Stromerzeugungsanlage im Verhältnis zur Vergärungsanlage oder zur Lagerstätte regelmäßig kaum sagen lassen können wird. Da eine in dieser Weise streng am Buchstaben der Verordnungsbestimmungen orientierte Herangehensweise für die Genehmigung von komplexen Biogasanlagen zu (auch aus Behördensicht) äußerst unpraktikablen Resultaten führen würde, wird im behördlichen Vollzug häufig eine großzügigere Auslegung praktiziert. 20 Es spricht auch Einiges für die Annahme, dass sich die Rechtsprechung einer in diesem Sinne weiterreichenden Interpretation öffnen wird, da sich auch der Fokus der materiellen Genehmigungsvorschriften des BImSchG im Zuge der Umsetzung der EG-IVU-Richtlinie 21 im Jahr 2001 in Richtung einer integrierten Gesamtbetrachtung aller Umweltauswirkungen genehmigungsbedürftiger Anlagen aufgeweitet wurde. 22 Die geschriebene Rechtslage für die verfahrensmäßige Behandlung von komplexen Biogasanlagen kann unter den Gesichtspunkten der Rechtsklarheit und des Ziels einer möglichst einfachen, unkompliziert zu handhabenden Verfahrenslage allerdings dennoch nicht zufrieden stellen. Auch dies spricht für eine grundlegende Neuordnung der verfahrensrechtlichen Einstufungen der 4. BImSchV für Biogasanlagen. 1.3 Baurechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen In der Struktur des deutschen Anlagengenehmigungsrechts haben die Klassifizierungen zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit eine vorgreifliche Stellung. Soweit die Festlegungen der 4. BImSchV zur Feststellung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit führen, treten andere genehmigungsrechtliche Vorbehalte nach Maßgabe des 13 BImSchG hinter diejenigen des BImSchG zurück (Stichwort: Konzentrations- 18 Vgl. Jarass, BImSchG, 4 Rdnr. 50 m.w.n. 19 Vgl. BVerwGE 69, S. 351 (354 f.). 20 So übereinstimmend mehrere Teilnehmer/innen auf dem Workshop des Forschungsvorhabens zum Anlagengenehmigungsrecht vom 7. März RL 96/61/EG vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EG Nr. L 257, S Vgl. Jarass, BImSchG, 4 Rdnr. 50 m.w.n. 18
19 wirkung). Diese Wirkung besteht insbesondere für etwaige Erfordernisse zur Genehmigung nach den Vorschriften des Baurechts. In der Folge führt dies dazu, dass alle immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, bei denen es sich um bauliche Anlagen handelt, grundsätzlich einer Baugenehmigung bedürfen. Ob das im Einzelfall so ist, ergibt sich aus den landesgesetzlichen Vorschriften der jeweiligen Bauordnung. Diese gehen einheitlich von dem Grundsatz der Genehmigungsbedürftigkeit aller baulichen Anlagen aus, statuieren hiervon jedoch unter bestimmten Voraussetzungen und in unterschiedlichem Umfang Ausnahmen in Gestalt von Freistellungen vom Genehmigungsverfahren oder bestimmten verfahrenstechnischen Erleichterungen (z.b. in Gestalt von bloßer Anzeigebedürftigkeit). Freistellungen und Verfahrenserleichterungen werden jedoch typischerweise lediglich für bauliche Vorhaben ausgesprochen, deren Verwirklichung mit einem geringen Gefährdungs- oder Störpotenzial verbunden ist (z.b. für kleinere Wohngebäude oder unbedeutende Gewerbegebäude). Für die Kernbaulichkeiten von Biogasanlagen kann hiervon in aller Regel nicht ausgegangen werden, schon weil es um Anlagen geht, in denen in größerem Umgang mit wassergefährdenden Stoffen umgegangen wird und bei denen besondere Vorkehrungen zum Schutz vor Explosions- und Brandgefahren zu treffen sind. In Konsequenz der Ausführungen zum BImSchG kann festgestellt werden, dass insbesondere folgende bauliche Teileinrichtungen von komplexen Biogasanlagen einer Baugenehmigung bedürfen: - mit Biogas betriebene Anlagen zur Erzeugung von Nutzenergie unterhalb der Schwellenwerte der Nummern 1.4 bzw. 1.5 des Anhangs zur 4. BImSchV (siehe dazu im Einzelnen oben, 1.2.2), - Vergärungsanlagen, in denen der Durchsatz an Abfällen unterhalb der Schwellenwerte von Nr. 8.6 des Anhangs zur 4. BImSchV liegt oder in denen überhaupt keine Abfälle eingesetzt werden (siehe dazu im Einzelnen oben, 1.2.3), - Lagerstätten für Gülle unterhalb des in Nr des Anhangs zur 4. BImSchV genannten Schwellenwerts für die Lagerkapazität, Lagerstätten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle oder Schlämme unterhalb in Nummern 8.13 bzw des Anhangs zur 4. BImSchV genannten Schwellenwerte sowie jegliche Lagerstätten für andere Gärsubstrate (siehe dazu im Einzelnen oben, 1.2.4). An die Stelle der Baugenehmigungspflicht tritt die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit für die betreffenden Einrichtungen, soweit diese nach Maßgabe von 1 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 der 4. BImSchV als Bestandteil bzw. Nebeneinrichtung einer für sich genommen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage anzusehen sind (siehe dazu oben, 1.2.5). 1.4 Genehmigungstechnische Anforderungen aus anderen Rechtsgebieten Wie bereits in den allgemeinen Ausführungen erwähnt, können zu der Kerngenehmigung nach dem BImSchG bzw. dem Landesbaurecht im Einzelfall noch andere Genehmigungserfordernisse hinzutreten. Das gilt namentlich für Vorgaben aus dem Rechtsgebiet der Beseitigung tierischer Nebenprodukte sowie für bestimmte wasserrechtliche Anforderungen. Außerdem kann es innerhalb der Genehmigungsverfahren verfahrensrechtliche Erfordernisse 19
20 mit besonderer Funktion geben, die eine gewisse eigenständige Bedeutung entfalten (notwendiges Einvernehmen, notwendige Zustimmung) Tierseuchenhygienische Zulassung Die seit Mai 2003 europaweit geltende Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (sog. EG-Hygiene- Verordnung) 23 stellt in ihrem Art. 15 einen eigenständigen Zulassungsvorbehalt für Biogasanlagen auf, in denen tierische Nebenprodukte verarbeitet werden. Als Verordnung im Sinne von Art. 249 EGV entfaltet die Rechtsvorschrift unmittelbare Wirkung. Eine regelungstechnische Überführung in deutsches Recht erübrigte sich deshalb. Zu erwähnen ist, dass die EG-VO bereits im Mai 2003 mehreren Änderungen unterzogen wurde. In der Verordnung (EG) Nr. 808/ wurden insbesondere einzelne Begriffsbestimmungen (z.b. für Gülle in Nr. 37 des Anhangs I) sowie einige materielle Anforderungen der verschiedenen Anhänge modifiziert. Darüber hinaus wurden den Mitgliedstaaten in der weiteren Verordnung (EG) Nr. 810/ ausdrücklich bestimmte Spielräume zur Festlegung von Übergangsregelungen für Biogasanlagen eröffnet. Art. 15 Abs. 1 der EG-VO Nr. 1774/2002 lautet: Biogasanlagen und Kompostieranlagen bedürfen der Zulassung durch die zuständige Behörde. Hiervon sind lediglich Biogasanlagen freigestellt, in denen ausschließlich (seuchenhygienisch unbedenkliche 26 ) Küchen- und Speiseabfälle eingesetzt werden. Die materiellrechtlichen Maßstäbe für die Zulassung ergeben sich aus Art. 15 Abs. 2 der EG- VO sowie (insbesondere) dem ergänzenden (und bereits zwischenzeitlich modifizierten) Anhang VI. 27 Zu beachten ist bei alledem der eingeschränkte sachliche Geltungsbereich der Verordnung. Diese bezieht sich nur auf tierische Nebenprodukte, so dass Biogasanlagen, die ausschließlich mit pflanzlichem Rohstoffen und/oder Bioabfällen nicht tierischer Herkunft betrieben werden, von den Anforderungen nicht erfasst werden. Eine tierseuchenrechtliche behördliche Zulassung nach Maßgabe der EG-VO Nr. 1774/2002 ist also nur erforderlich, wenn in der betreffenden Anlage tierische Nebenprodukte im Sinne der Verordnung eingesetzt werden. Das ist nach der insoweit anzuwendenden Begriffsdefinition der Verordnung nicht nur bei Tierkörpern und Tierkörpermaterial (Fleisch, Blut, Knochen usw.) der Fall, sondern auch bei tierischen Ausscheidungen aller Art ( Gülle ) 28 so- 23 ABl. EG 2002 L 273, S. 1, geändert durch VO (EG) Nr. 808/2003, ABl. EG 2003 Nr. L 117. S ABl. EG 2003 Nr. L 117. S ABl. EG 2003 Nr. L 117. S D.h. der Kategorie 3 der EG-VO Nr. 1774/2002 zuzuordnende Küchen- und Speiseabfälle (vgl. zur Kategorisierung Art. 4, 5 und 6 der EG-VO). 27 Vgl. die Änderungen des Anhangs VI durch die VO (EG) Nr. 808/2003, ABl. EG 2003 Nr. L 117, S. 1 (5). 28 Der Begriff Gülle wird durch Anhang I Nr. 37 der EG-VO Nr. 1774/2002 in der durch die EG-VO Nr. 808/2003 geänderten Fassung wie folgt beschrieben: Exkremente und/oder Urin von Nutztieren, mit oder ohne Einstreu, sowie Guano, entweder unverarbeitet oder verarbeitet in Übereinstimmung mit Anhang VIII Kapitel III oder auf andere Weise in Biogas- oder Kompostieranlagen umgewandelt. 20
Genehmigungen und Genehmigungsprobleme bei Biogasanlagen
Genehmigungen und Genehmigungsprobleme bei Biogasanlagen von Helmut Loibl, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Regensburg I. Vorbemerkung In der Praxis erweisen sich die rechtlichen Probleme
Umwelt MONIKA AGATZ Biogas 1. Ausgabe Biogas gewidmet meiner Mutter 18.07.14 Autorin: Monika Agatz, Dipl.-Ing. (FH) Umweltschutz, Gelsenkirchen agatz@windenergie-handbuch.de www.windenergie-handbuch.de

References: Art. 2
 Art. 15
 Art. 249
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 4