Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6744614
Timestamp: 2018-08-18 01:09:32+00:00

Document:
K protiústavnosti vymáhání nedoplatků na místních poplatcích u nezletilých - DVS
K protiústavnosti vymáhání nedoplatků na místních poplatcích u nezletilých
Datum: 27. 11. 2017, zdroj: OF 4/2017, rubrika: Legislativa
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 9/15 vyslovil protiústavnost ustanovení § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoMP“) ve znění účinném do 30. června 2012, a to v rozsahu, v němž ukládalo povinnosti nezletilým poplatníkům.
Michal Jantoš
Václav Těžký
Jaké důsledky bude mít nález Ústavního soudu pro správce poplatku a poplatníky? Má vůbec smysl zabývat se v současnosti protiústavností části ZoMP ve znění účinném do poloviny roku 2012? Určitě ano.
Povinnosti nezletilých poplatníků dle § 10b odst. 1 písm. a)
Podle právní úpravy zákona o místních poplatcích, která byla účinná do 30. 6. 2012, platilo, že poplatníkem místního poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále jen „místní poplatek za komunální odpad“) byla jakákoliv fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt (pozn.: u nezletilých se místo trvalého pobytu odvíjí od místa trvalého pobytu matky nebo od rozhodnutí zákonných zástupců). Zákon tak nerozlišoval poplatníky podle věku a ani nepřenášel poplatkovou povinnost nezletilých poplatníků na zákonné zástupce tak, jak je tomu v současné době. Nezáleželo (a ani v současné době nezáleží) na tom, zda poplatník odpad reálně produkuje ani kolikrát je odpad odvážen. Stejně tak nezáleželo na tom, zda měl poplatník (nezletilý) reálně jakékoliv příjmy (např. získané výdělečnou činností) nebo disponoval majetkem potřebným pro zaplacení místního poplatku (např. získaný darem či dědictvím).
Protože ZoMP v tehdy účinném znění neumožňoval vyměřit nedoplatek nezletilého poplatníka místního poplatku za komunální odpad jiné osobě než tomuto nezletilému poplatníkovi, byl správce poplatku nucen vyměřit nedoplatek nezletilému, přičemž platební výměr byl zasílán s ohledem na jeho věk a schopnost samostatně jednat při správě daní zákonnému zástupci. V případě poplatkové povinnosti vzniklé do 30. 6. 2012 byly následně vyměřené nedoplatky, které nebyly zaplaceny ani po vyměření, vymáhány po všech poplatnících, tedy i nezletilých.
Ústavní soud se nejprve zabýval procesem přijímání ZoMP ve vztahu k dotčenému ustanovení ZoMP a dále posuzoval povahu místního poplatku za komunální odpad. Ústavní soud v této souvislosti upozornil na to, že dopad daně na poplatníky nesmí být ve svých důsledcích konfiskační či rdousící ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce. Zákonodárce tak nesmí zasáhnout do vlastnických práv způsobem, který by vedl ke zmaření samé podstaty majetku, resp. ke zničení majetkové základny poplatníka. V této souvislosti Ústavní soud upozornil na to, že pokud se tento účinek projeví jen u části poplatníků daně, je dán rozpor s ústavním pořádkem.
Ústavní soud poté, co nastínil ústavní meze, ze kterých vycházel, dospěl k prvnímu závěru, že ustanovení § 10b odst. 1 písm. a) ZoMP vymezovalo dostatečně určitě poplatníky, na které toto ustanovení dopadá. Dle názoru Ústavního soudu tak napadené ustanovení obstojí požadavku na určitost a zákonnou formu daňových předpisů podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“). Ústavní soud dále uvedl, že místní poplatek za komunální odpad slouží k naplnění legitimního, ústavně výslovně předvídaného cíle, když přispívá k ochraně životního prostředí, ochraně lidského zdraví a podpoře trvale udržitelného rozvoje, přičemž současně slouží k zajištění financování rozpočtu obce.
Následně se Ústavní soud zabýval postavením nezletilého jakožto poplatníka místního poplatku za komunální odpad. Dle názoru Ústavního soudu není možné zákonem uložit nezletilému platební povinnost, není-li zpravidla schopen ovlivnit, zda využije služeb podléhajících zpoplatnění. Ústavní soud připomněl, že nezletilí si nemusí být ani vědomi své platební povinnosti. Ústavní soud konstatoval, že znalost platného práva a povinností z něj vyplývajících musí být nezletilým zajištěna prostřednictvím zákonných zástupců, případně zástupců ustanovených. Ve vztahu k poplatkové povinnosti nezletilých se tak mělo stát nejpozději v rámci nalézacího řízení před správcem poplatku.
Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl vybírán bez ohledu na to, zda měl nezletilý poplatník nějaký příjem či majetek, z něhož jej mohl uhradit. Zároveň byl tento poplatek vybírán jako příspěvek – nezletilý tedy neměl možnost se placení poplatku vyhnout tím, že by nežádal či nevyužil zpoplatněného individualizovaného protiplnění. Zároveň neměl možnost svou poplatkovou povinnost ovlivnit ani změnou místa trvalého pobytu. V této souvislosti Ústavní soud upozornil na to, že alespoň v nějaké míře se zatížení podle hospodářské výkonnosti, byť v typizované a paušalizované podobě, uplatnit musí. Daňový zákonodárce totiž nesmí snižovat pod určitou mez dalším zdaňováním ten majetek, který funguje jako základ individuálního formování života poplatníka daně. Ve vztahu k tomuto upozornil Ústavní soud na to, že v případě nezletilých přistupuje požadavek jejich zvláštní ochrany (čl. 32 odst. 1 Listiny). Jeho podstata v této souvislosti spočívá v záruce svobodného uspořádání vlastních životních podmínek při dosažení zletilosti. Veřejná moc tak nezletilým nemůže ukládat povinnosti, které svou mírou či způsobem zatěžují nad únosnou mez možnost uzpůsobit si život podle vlastní potřeby. Taková možnost není zachována, pokud jsou nezletilí do dospělého života vpuštěni se závažnými dluhy. Je tedy ústavně chráněným zájem dítěte, aby do dospělosti nevstupovalo se závazky, jež mohou mít rdousící efekt v době, kdy veřejná moc zároveň omezuje možnosti výdělečné činnosti takových dlužníků.
Ústavní soud dále dospěl k závěru, že poplatková povinnost nezletilého poplatníka za účinnosti právní úpravy účinné do 30. 6. 2012 nepřecházela na jeho zákonné zástupce.
S ohledem na uvedené Ústavní soud uzavřel, že napadená právní úprava žádné záruky k zamezení tíživého dopadu na nezletilé poplatníky neznala, že není žádný důvod, který by legitimoval negativní dopady na nemajetné nezletilé poplatníky, za které poplatky neuhradili ti, kteří tak měli učinit jako součást plnění své vyživovací povinnosti, a že napadená právní úprava díky svému rdousivému efektu neposkytovala zvláštní ochranu dětem a mladistvým. S ohledem na tyto závěry Ústavní soud shledal, že právní úprava, která zatěžuje nezletilé poplatkovou povinností bez ohledu na to, zda mají prostředky k jejímu splnění (nebo alespoň možnost si takové prostředky obstarat), zatěžuje je bez ohledu na možnost ovlivnit uložení platební povinnosti (např. zdržením se zpoplatňované činnosti) či se jí alespoň zprostit (např. uplatněním tvrdostní klauzule), je v rozporu s druhou větou čl. 32 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (absence zvláštní ochrany dětí a mladistvých), se čl. 3 odst. 1 (nepřípustná diskriminace na základě sociálního původu), a s čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 (rdousící účinek poplatku).
Důsledky nálezu Ústavního soudu na povinnosti vzniklé do 30. 6. 2012
Vzhledem k tomu, že nálezem Ústavního soudu nedošlo ke zrušení části ZoMP, ale „pouze“ k vyslovení protiústavnosti části ZoMP, vyvstává otázka, jaké konkrétní důsledky vyplývají pro správce poplatku a dotčené poplatníky, konkrétně zda je nález Ústavního soudu závazný a pro jaký okruh osob. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zák. o ÚS“) výslovně neupravuje situaci, kdy mu je podle Čl. 95 odst. 2 Ústavy Nejvyšším správním soudem (případně jinými soudy) předložena věc, u které Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zákon, jehož má být při řešení použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Na tuto situaci se nicméně použijí analogicky ustanovení upravující řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, tj. § 64 a násl. zák. o ÚS. Vzhledem k tomu, že je nález v současné době již vykonatelný, je podle Čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný pro všechny osoby a orgány. Správci poplatku by se tak měli do budoucna vyvarovat použití § 10b odst. 1 písm. a) ZoMP v části týkající se nezletilých poplatníků v jakémkoliv řízení (pozn. autorů: S ohledem na to, že již uplynula lhůta pro vyměření případného nedoplatku, připadá v úvahu již pouze vymáhací řízení nebo započítávání plateb na nejstarší nedoplatky). Uvedený závěr tak necílí do již splněných poplatkových povinností, tj. do těch, které byly buďto dobrovolně splněny, nebo které byly splněny nedobrovolně, v rámci vymáhacího řízení. Tento závěr lze učinit jak s ohledem na zákaz retroaktivity (zpětné působnosti), tak s ohledem na § 71 odst. 2 až 4 zák. o ÚS, podle kterého jednak zůstávají pravomocná rozhodnutí nedotčena, stejně jako práva a povinnosti, které vznikly na základě ustanovení, které se stalo protiústavním.
Správce poplatku by tak měl podle názoru autorů postupovat následovně:
pokud doposud nepřistoupil k vymáhání nezaplacené poplatkové povinnosti, ale doposud eviduje nedoplatky na osobním daňovém účtu, na které přičítá podle pravidla obsaženého v § 152 zákona č. 280/209 Sb. daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) nově zaplacené platby, neměl by již s ohledem na vyslovenou protiústavnost, a tedy nemožnost aplikovat § 152 daňového řádu a podle uvedeného pravidla postupovat;
pokud přistoupil k vymáhání nezaplacené poplatkové povinnosti, pak by měl:
z moci úřední nařízenou exekuci v souladu s § 181 daňového řádu zastavit, případně s ohledem na zvolený způsob vymáhání učinit potřebné úkony k tomu, aby již vymáháno nebylo;
v souladu s § 158 daňového řádu odepsat nedoplatek pro nedobytnost, neboť vymáhání by s ohledem na prohlášenou protiústavnost nevedlo k cílenému výsledku, tj. k získání finanční částky potřebné k úhradě nedoplatku; tyto nedoplatky je současně nutné evidovat až do doby, než uplyne lhůta pro placení místního poplatku za komunální odpad dle § 160 daňového řádu; odpis nedoplatku nebude zkreslovat účetnictví obcí v tom smyslu, že již nebude na tyto pohledávky nahlíženo jako na pohledávky, ze kterých může očekávat platbu, a tedy nebude s těmito platbami počítat;
nezapočítávat platby s ohledem na vyslovenou protiústavnost na nejstarší nedoplatky, tj. na ty nedoplatky nezletilých, které vznikly podle právní úpravy platné a účinné do 30. 6. 2017.
Širší dopad nálezu Ústavního soudu
Ačkoliv Ústavní soud vyslovil protiústavnost části § 10 odst. 1 písm. a) ZoMP pouze ve znění účinném do 30. 6. 2012, je z povahy věci zřejmé, že obdobný přístup k plnění povinností nezletilých poplatníků bude nutné zaujmout i ke znění § 10b odst. 1 písm. a) ZoMP účinného od 1. 7. 2012 do 31. 12. 2015. V tomto období totiž ZoMP stále umožňoval vyměřovat nedoplatek na místním poplatku za komunální odpad nezletilým. Oproti předchozí úpravě se však v tomto období jednalo o možnost, nikoliv povinnost správce poplatku takto postupovat. Přes zkušenosti s předchozí právní úpravou však někteří správci poplatku přistoupili k vyměření nedoplatku nezletilému poplatníkovi, a to namísto jeho zákonnému zástupci. Fakticky se tak jedná o stejnou situaci, kterou řešil Ústavní soud, tedy že správce poplatku vyměřuje nezletilému poplatníkovi – v drtivé většině případů – bez ohledu na to, zda nějaký majetek vlastní či nikoliv.
Výše uvedené závěry tedy lze podle názoru autorů tohoto článku vztáhnout i na poplatkové povinnosti nezletilých, kterým správce poplatku vyměřil jejich poplatkovou povinnost vzniklou v tomto období namísto jeho zákonných zástupců bez ohledu na to, zda tito poplatníci vlastnili nějaký majetek nebo nikoliv.
S ohledem na to, že v rámci uvedené poplatkové povinnosti nelze přímo aplikovat nález Ústavního soudu, je nutné další postup přizpůsobit právě této situaci. Správce poplatku by i v tomto případě měl přistoupit k ukončení vymáhání z moci úřední. Neučiní-li tak však, je na samotném poplatníkovi, jak dále bude postupovat, zda i přes výše uvedené svou poplatkovou povinnost dobrovolně splní, či zda např. podá podnět ke zrušení platebních výměrů v exekučním řízení, přičemž využije argumentů vyslovených v nálezu Ústavního soudu, nebo podá návrh správci poplatku k zastavení daňové exekuce, byla-li zahájena. Poplatník je rovněž oprávněn podat správci poplatku žádost o prominutí místního poplatku za komunální odpad podle § 16a ZoMP.
Ačkoliv nález Ústavního soudu primárně cílil do poplatkových povinností nezletilých, které vznikly do poloviny roku 2012, je z výše uvedeného zřejmé, že jeho dopad je reálně širší. Ústavní soud byl vázán konkrétním návrhem a nemohl tedy v daném případě vyslovit protiústavnost stejné části ZoMP i po posuzovaném období, tedy od 1. 7. 2012. Správcům poplatku tak s ohledem na závaznost nálezu pro všechny nezbývá, než nález se všemi jeho důsledky akceptovat a přizpůsobit svou správní praxi.
Mgr. Václav Těžký a Mgr. Michal Jantoš, Krajský úřad Moravskoslezského kraje

References: soud 
 § 10
 zákona č. 565
 § 10
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 čl. 11
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 32
 čl. 4
 čl. 3
 čl. 11
 čl. 4
 Čl. 95
 soud 
 § 64
 Čl. 89
 § 10
 § 71
 § 152
 zákona č. 280
 § 152
 § 181
 § 158
 § 160
 soud 
 § 10
 § 10
 § 16
 soud