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Timestamp: 2016-02-13 08:48:21+00:00

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O PODER DE POL�CIA COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZA��O E CONTROLE DA LEGISLA��O - Isabela Britto Feitosa - JurisWay
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O “Poder de Pol�cia”, tema do presente trabalho, n�o deixa de ser uma forma de express�o do Direito na sociedade, principalmente porque o objetivo do poder de pol�cia � atingir o bem comum. Por esse motivo, o estudo apresenta discuss�es pertinentes � realidade social; al�m de ser um assunto debatido pelos doutrinadores do ramo jur�dico, o mesmo est� voltado aos anseios e dificuldades vivenciados pela sociedade.
� prudente visualizar esse poder, inerente � Administra��o P�blica, sob o �ngulo da legisla��o, a qual �, sem d�vida, o alicerce de todos os atos e fun��es estatais. Assim, o tema foi delimitado com o t�tulo “O Poder de Pol�cia como instrumento de fiscaliza��o e controle da legisla��o”.
A este cen�rio, � pertinente questionar: o exerc�cio do poder de pol�cia age como um instrumento de fiscaliza��o e controle da Administra��o P�blica? As normas que d�o suporte a esse poder est�o sendo aplicadas de acordo com os par�metros constitucionais? A aplicabilidade das taxas corresponde �s exig�ncias determinadas pela legisla��o? Enfim, s�o alguns questionamentos como estes que propiciaram a elabora��o deste trabalho. � de fundamental import�ncia estabelecer os objetivos a serem alcan�ados na pesquisa, tendo como intuito principal, analisar os aspectos que possibilitam o poder de pol�cia agir como instrumento de fiscaliza��o e controle da legisla��o. Da id�ia geral, propulsora dessa inicia��o cient�fica, surgem outros desdobramentos que s�o: identificar os fatores que permeiam o poder de pol�cia frente � atividade estatal; apresentar os principais pontos que levam o poder de pol�cia a intervir na esfera tribut�ria; investigar a quest�o dos limites individuais em prol da coletividade que est� inserida na conjuntura do poder de pol�cia e verificar a influ�ncia que os demais poderes da Administra��o P�blica exercem sobre a legisla��o.
O poder de pol�cia foi escolhido como tema de monografia em decorr�ncia da diversidade de assuntos que est�o interligados a ele, e da sua repercuss�o no ordenamento jur�dico, por ser ainda uma express�o da nossa realidade. Al�m do que, favorece o desenvolvimento do esp�rito cr�tico da sociedade principalmente quanto � percep��o dos interesses p�blicos e do bem-estar geral, possibilitando que a sociedade tenha conhecimento da atividade administrativa e dos limites impostos ao Poder P�blico e, conseq�entemente, aos seus agentes.
N�o � demais abordar mat�rias de ordem p�blica, visto que faz transparecer o funcionamento da Administra��o P�blica e dos demais �rg�os que a comp�em, em espec�fico sobre as Ag�ncias. Levando-se em considera��o o interesse em aprimorar os conceitos e formar novos pensamentos a respeito do que seja o poder de pol�cia, foi relevante a afinidade com a �rea em meio �s mais variadas disciplinas do curso de Direito, pois se mantiveram interligadas as �reas de Administrativo, Tribut�rio e Financeiro. N�o houve dificuldades na coleta de materiais, o conte�do da pesquisa � bastante amplo e discutido pela doutrina, como tamb�m, os artigos cient�ficos retirados da internet e as jurisprud�ncias com decis�es dos Tribunais do Estado de Sergipe e do Rio Grande do Sul, al�m, � claro, do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justi�a, que serviram para enriquecer a elabora��o do trabalho. Foram consultados autores como Meirelles, Di Pietro, Mello, Gasparini, Figueiredo, e outros de representatividade no Direito Administrativo; j� no Direito Tribut�rio e Financeiro, Machado, Harada, Amaro s�o alguns dos autores pesquisados.
A toda realiza��o de uma pesquisa cient�fica pressup�e uma contribui��o para a sociedade, do contr�rio n�o teria sentido sua exist�ncia e, portanto, descaracterizaria sua natureza. A ci�ncia tem um papel a desempenhar, n�o apenas incentivar a pesquisa, mas tirar dela proveito, interagindo com as novas descobertas, especialmente a ci�ncia jur�dica, fruto de uma din�mica social. Durante toda a extens�o do trabalho a bibliografia foi preponderante, n�o sendo preciso fazer uso de entrevistas ou mesmo visitas; o coletado na pesquisa de cunho bibliogr�fico foi o suficiente para um resultado satisfat�rio. Ficou, portanto, dividido em 3 (tr�s) cap�tulos: o primeiro intitulado “Origem e Evolu��o Hist�rica da Express�o Poder de Pol�cia”; o segundo "O Poder de Pol�cia e o seu papel frente aos �rg�os da Administra��o Indireta”, e o terceiro, “Aplica��o do Poder de Pol�cia sobre as Taxas”.
A partir desses cap�tulos, foram desenvolvidos alguns t�picos a fim de tornar mais n�tida a compreens�o sobre os aspectos que norteiam o poder de pol�cia, as Ag�ncias Reguladoras e Executivas como �rg�os da Administra��o Indireta, e tamb�m os reflexos do poder de pol�cia na aplica��o das taxas p�blicas. De todo o exposto, espera-se que a constru��o desse trabalho possibilite a troca de id�ias no campo cient�fico e na sociedade, capaz de ensejar a cria��o de um pensamento cr�tico quanto � m�quina administrativa.
2 ORIGEM E EVOLU��O HIST�RICA DA EXPRESS�O PODER DE POL�CIA
2.1 Considera��es Iniciais
Para compreender a extens�o de qualquer tema de estudo, faz-se necess�rio tra�ar alguns pontos do seu hist�rico e da sua evolu��o no decorrer dos tempos. Ent�o, n�o poderia deixar de citar o poder de pol�cia nesse contexto, pois � elemento crucial da Administra��o P�blica, e merece aten��o por estar relacionado ao interesse p�blico.
� de bom alvitre conceituar o que seja Administra��o P�blica, com base num texto mais t�cnico, capaz de englobar os aspectos objetivo e subjetivo, sob o prisma jur�dico de Moraes (2006, p. 73):
A Administra��o P�blica pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecu��o dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de �rg�os e de pessoas jur�dicas aos quais a lei atribui o exerc�cio da fun��o administrativa do Estado.
� relevante destacar o aspecto objetivo do conceito, pois � nele que se concentra o objeto do estudo; assim, pertence � Administra��o P�blica neste contexto: o fomento, a pol�cia administrativa, o servi�o p�blico e a interven��o. Em virtude da Administra��o P�blica seguir pautada sobre uma atividade concreta e imediata, cumpre aqui especificar os poderes emanados por ela a fim de que a finalidade maior seja atingida, que � a satisfa��o do bem comum; o ordenamento jur�dico concedeu-lhe os chamados poderes administrativos, que s�o: o poder regulamentar, o poder disciplinar, o poder hier�rquico e o poder de pol�cia.
O poder regulamentar, previsto no art. 84, inciso IV da Constitui��o Federal, � exclusivo do Presidente da Rep�blica, quanto � expedi��o de decretos e regulamentos a fim de promover a execu��o das leis, sem cogitar de poss�veis obst�culos em sua aplica��o. Tal poder tem como princ�pio constitucional a Separa��o de Poderes, uma vez que em situa��es relevantes e urgentes, caber� ao Legislativo e n�o ao Presidente estabelecer normas criadoras de direitos.
O poder disciplinar possibilita a Administra��o P�blica apurar faltas e aplicar penalidades aos servidores p�blicos, mas salvo os particulares, pois estes n�o est�o sujeitos �s san��es de car�ter administrativo. J� o poder hier�rquico diz respeito � fun��o coordenadora da Administra��o entre seus �rg�os e os servidores que a ela pertencem.
Sem desprezar os demais poderes, uma vez que todos os demais exercem pap�is fundamentais na realiza��o das atividades administrativas, � preciso atentar para o objeto do trabalho que � o poder de pol�cia ou pol�cia administrativa, no qual � poss�vel visualizar elementos bastante discursivos, sob o prisma das limita��es ao exerc�cio da liberdade e propriedade.
Assim, quando se fala em poder de pol�cia, deve-se analisar o voc�bulo pol�cia, que n�o se confunde com a pol�cia judici�ria, comumente conhecida por todos; a pol�cia retratada por esse poder � a pol�cia administrativa, que nada tem a ver com o poder repressivo. Para Filho (2005), n�o h� como confundir pol�cia-fun��o com a pol�cia-corpora��o, no qual aquela est� atrelada � atividade administrativa; j� esta �ltima, diz respeito aos sistemas de seguran�a p�blica, em prol da preven��o dos delitos e das condutas que causem ofensa � ordem p�blica.
A express�o pol�cia, para o Direito Administrativo, vem do grego politeia, que significa organiza��o pol�tica, governo. Segundo Sidou (2001, p. 650), quer dizer: “O conjunto de servi�os organizados pela administra��o para assegurar a ordem p�blica e garantir a integridade f�sica e moral das pessoas, mediante limita��es impostas � atividade do agente que as possa molestar”.
Para Medauar (2005), assim como Di Pietro (2003), existem pondera��es sobre a evolu��o hist�rica do poder de pol�cia, considerando que houve nesse tra�ado a influ�ncia dos ideais da Revolu��o Francesa (liberdade, igualdade e fraternidade) incidentalmente sobre a valoriza��o dos direitos individuais e das v�rias concep��es de Estado, adquiridas no decorrer dos tempos como o Estado de Pol�cia, o Estado de Direito e o Estado Liberal.
O Estado de Direito, a partir da decad�ncia do poder absoluto, passou a ter como sustent�culo os princ�pios da Legalidade e o da Separa��o de Poderes, previstos na Declara��o Universal de Direitos. Com isso, o exerc�cio do poder de pol�cia, j� com o Estado Liberal, adquiriu, al�m da sua caracter�stica preponderante de limitar direitos individuais, a caracter�stica de pol�cia de seguran�a.
As declara��es de direitos, as normas constitucionais ou normas-princ�pios, n�o importa o teor organizativo ou restritivo que possam ter, se volvem basicamente para a Sociedade e n�o para o indiv�duo; em outros termos, buscam desesperadamente reconciliar o Estado com a Sociedade, intento cuja conseq��ncia imediata estampa o sacrif�cio das teses individualistas. Logrou-se esse sacrif�cio numa batalha doutrin�ria travada por duas teses constitucionais: uma, a do Estado liberal, em decad�ncia; outra, a do Estado Social, em ascens�o (BONAVIDES, 2003, p. 231).
A partir do momento que as Constitui��es, de um modo geral, passaram a admitir o fim do absolutismo nos poderes do Estado, que despontou em 1789 com a Declara��o Francesa dos Direitos do Homem e do Cidad�o, ficou n�tida a presen�a do exerc�cio da liberdade e dos direitos individuais, porque ao livre exerc�cio desses direitos surge um contraponto, que � o respeito tamb�m � liberdade individual do outro, nascendo assim o poder de pol�cia, em atendimento ao dever de n�o perturbar a ordem p�blica. Por esse motivo, atender esse dever constitui limitar e disciplinar direitos individuais a servi�o do bem comum. De acordo com Di Pietro (2003), essa evolu��o come�a a ganhar contornos na Idade M�dia, no per�odo feudal, na qual o pr�ncipe e a autoridade eclesi�stica detinham poderes para a boa ordem social; por�m, ambos com atribui��es diversas; enquanto um cuidava das quest�es do Estado, o outro cuidava de assuntos morais e religiosos. Este cen�rio veio sofrer mudan�as no final do s�culo XV, onde o poder do pr�ncipe denominado de jus politiae passou a preencher tanto a atividade do Estado, quanto a ordem moral e religiosa dos cidad�os.
� nesse momento que a pol�cia e a justi�a s�o demarcadas em p�los distintos: a primeira, relativa � pr�pria Administra��o, e a segunda relacionada �s normas aplicadas pelos ju�zes, que ficavam fora da seara do poder do pr�ncipe. � percept�vel, nessas transforma��es ocorridas, que aquele poder centralizador sobre todas as quest�es, em que o poder do pr�ncipe interferia em tudo, foi reduzindo, chegando ao ponto dessa pol�cia estar atrelada somente � atividade interna da Administra��o. No entanto, o significado do poder de pol�cia sofreu cr�ticas nesse �nterim, principalmente nos s�culos XIX e prim�rdios do s�culo XX, quando se tinha a id�ia de garantidor da tranq�ilidade, ordem e salubridade p�blica, todavia, � medida que foram ampliadas as fun��es do Estado, o poder de pol�cia aumentou seu campo de incid�ncia, nas esferas econ�mica e social. Paulsen (2002) afirma que foi a jurisprud�ncia americana a primeira a utilizar o nome poder de pol�cia (police power), e a respons�vel por sua expans�o nos mais diversos campos do Direito, desde que voltadas para o interesse p�blico; isso no ano de 1827, pelo governo Marshall.
Contudo, � com o Estado Democr�tico de Direito que a id�ia de legalidade ganha for�a de princ�pio b�sico; n�o se cogita mais um pr�ncipe n�o se submeter �s leis; se ele as cria, tamb�m lhe deve ser aplic�vel. Di Pietro (2003) destaca dois momentos no Estado de Direito: um inicia com o liberalismo que assegura a isonomia plena e o desfrute das liberdades individuais em face do Estado, e um outro momento quando esse Estado Liberal passa a ser intervencionista, que al�m da seguran�a colocada pelo liberalismo, preocupa-se com a ordem social e econ�mica.
Sob essa �tica, estampada pelo panorama hist�rico, � vis�vel que o poder de pol�cia sempre esteve voltado para o interesse p�blico e � boa ordem social; entretanto, n�o se pode camuflar que a aplica��o desse poder sobre as pessoas gera uma limita��o em sua liberdade, em raz�o da supremacia que a Administra��o P�blica possui sobre os administrados, j� que o fundamento do poder de pol�cia reside nessa supremacia.
A pol�cia administrativa, tamb�m chamada poder de pol�cia, � fruto da fiscaliza��o e do controle da Administra��o P�blica. Esta tem o poder e dever de zelar pelo interesse p�blico, em prol do bem-estar social, a��o que se pauta pelo v�nculo existente entre a pr�pria Administra��o e as pessoas que a ela se submetem. Por isso, o princ�pio da supremacia do interesse p�blico � inerente � atua��o do Estado, uma vez que, para atingir esse fim colimado, � preciso que o interesse particular se curve diante do interesse coletivo, desde que seja leg�tima a lei que lhe serve de suporte.
2.2 Limites do Poder de Pol�cia
A maioria dos doutrinadores conceitua o poder de pol�cia como uma faculdade do Estado em limitar o exerc�cio dos direitos individuais a favor do interesse geral, o qual engloba tudo o que se refere � seguran�a p�blica, � ordem, � economia, � moralidade e � justi�a. O C�digo Tribut�rio Nacional, conceito legal do Direito Brasileiro, traz a defini��o do poder de pol�cia em seu artigo 78:
Considera-se poder de pol�cia a atividade da administra��o p�blica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pr�tica de ato ou absten��o de fato, em raz�o de interesse p�blico concernente � seguran�a, � higiene, � ordem, aos costumes, � disciplina da produ��o e do mercado, ao exerc�cio de atividades econ�micas dependentes de concess�o ou autoriza��o do Poder P�blico, � tranq�ilidade p�blica ou ao respeito � propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Embora o Poder P�blico tenha o comando nas a��es dos seus administrados, vale salientar o par�grafo �nico do mencionado artigo, citado por Di Pietro (2003), que enfoca a legalidade na atividade administrativa, pois a aus�ncia de tal princ�pio desnatura a for�a da lei, dos preceitos da Carta Magna; o poder de pol�cia, al�m de pertencer ao regime jur�dico-administrativo, est� delimitado pelo car�ter impositivo da lei; Moraes (2006, p. 81), ressalta que: “esse princ�pio coaduna-se com a pr�pria fun��o administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade pr�pria, mas em respeito � finalidade imposta pela lei e com a necessidade de preservar-se a ordem jur�dica”. Portanto, verifica-se que tudo relacionado ao mundo da Administra��o P�blica depende de lei; n�o se concebe, no Direito Brasileiro, cria��o de algum dever ou obriga��o se n�o estiver pautado em norma ou ato normativo. Qualquer passo dado pelo Poder P�blico necessita de aprova��o da lei; o oposto n�o � digno nem de discuss�o, pois fere totalmente o princ�pio da legalidade, princ�pio que vela pela aplica��o do poder de pol�cia de forma justa, concomitante com os princ�pios da proporcionalidade e da razoabilidade. Por essa raz�o, quando se pensa em legalidade, logo � feito men��o ao art. 5�, inciso II, da Constitui��o Federal que diz: “ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei”. O artigo mencionado reflete a imagem do princ�pio da legalidade, por�m, n�o pode ater-se a ele exclusivamente, pois mat�rias de ordem p�blica e de interesse p�blico est�o intimamente ligadas ao cerne da legalidade, e como tal, pertence a este plano o poder de pol�cia; ou melhor, todos os atos da Administra��o P�blica.
Este princ�pio, juntamente com o de controle da Administra��o pelo Poder Judici�rio, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece tamb�m os limites da atua��o administrativa que tenha por objeto a restri��o ao exerc�cio de tais direitos em benef�cio da coletividade (DI PIETRO, 2003, p. 67).
O regime jur�dico-administrativo situa-se naquelas normas de Direito P�blico que identificam a Administra��o, numa posi��o privilegiada na rela��o jur�dica. Assim, � fundamental citar os Princ�pios da Supremacia do Interesse P�blico e o da Indisponibilidade do Interesse P�blico, classificados pela doutrina como princ�pios infraconstitucionais da Administra��o P�blica, traduzidos em duas express�es: privil�gios e sujei��es. Pode-se perceber claramente estes dois p�los do regime-jur�dico, privil�gio no sentido de algo que a Administra��o faz e o particular n�o pode fazer, por exemplo, a imunidade tribut�ria prevista no art. 150, inciso III, al�nea a, da Constitui��o Federal; o privil�gio processual, uma vez que o particular tem prazo de quinze dias para contestar e a Administra��o tem o dobro, e para recorrer o qu�druplo, com fulcro no art. 188 do C�digo de Processo Civil; pode intervir na propriedade privada, segundo decreto-lei 3.365/41. Por outro lado, tem algo que a Administra��o faz, mas com menos liberdade que o particular, isto �, trata-se da sujei��o, como no caso das regras de licita��o p�blica (lei 8.666/93).
Esse objetivo, em rela��o � norma existente no art. 37, XXI, da Constitui��o Federal, � obrigar o Poder P�blico a licitar, sempre que houver possibilidade de concorr�ncia e de escolha da melhor e mais vantajosa oferta ao Poder P�blico, sem preju�zo ao interesse p�blico (MORAES, 2006, p. 153).
O princ�pio da Supremacia, tamb�m conhecido como da Finalidade P�blica, tem como pressuposto o interesse p�blico, busca a efetiva��o do bem comum. Est� previsto no art. 3�, IV, da Constitui��o Federal, e refor�ado no caput do art. 37; trata-se de um princ�pio orientador, seja na elabora��o da lei, seja na execu��o dos atos administrativos; no entanto, atrelado a essa supremacia est� o princ�pio da efici�ncia. J� o princ�pio da Indisponibilidade significa a sobreposi��o do interesse p�blico sobre o individual, isto �, at� para a pr�pria Administra��o P�blica s�o dispon�veis aqueles interesses p�blicos conferidos � sua guarda e realiza��o.
A Constitui��o Federal de 1988, conhecida inclusive como Constitui��o-Cidad�, trouxe a garantia dos direitos sociais e individuais, na qual o exerc�cio de tais direitos deve ser compat�vel com o bem-estar coletivo e, conseq�entemente, com os interesses do Poder P�blico. Contudo, o que leva o poder de pol�cia a ser considerado um ato administrativo � o objeto a que ele se predisp�e a atingir, ou seja, a liberdade e a propriedade dos administrados, isto �, mesmo que o objetivo seja pugnar pelo interesse p�blico, este jamais deve aniquilar os direitos individuais dos administrados, pois existem limites a serem observados. O poder de pol�cia n�o serve como pretexto para invadir o campo dos direitos fundamentais positivados pelo ordenamento jur�dico p�trio. Segundo Meirelles (2003, p. 129):
As liberdades admitem limita��es e os direitos pedem condicionamento ao bem-estar social. Essas restri��es ficam a cargo da pol�cia administrativa. Mas sob a invoca��o do poder de pol�cia n�o pode a autoridade anular as liberdades p�blicas ou aniquilar os direitos fundamentais do indiv�duo, assegurados na Constitui��o, dentre os quais se inserem o direito de propriedade e o exerc�cio de profiss�o regulamentada ou de atividade l�cita.
Os limites do poder de pol�cia mant�m uma conex�o expressiva com o interesse social e com os direitos individuais, e espera-se que estejam em cont�nuo equil�brio, para que o poder administrativo possa ser aplicado com eq�idade, sem excessos. Por essa raz�o, o poder de pol�cia, na atualidade, � bastante extensivo no modo de atua��o, uma vez que, desde a Constitui��o de 1946, j� se condicionava o uso do direito de propriedade ao bem-estar social. Vale destacar que a pol�cia administrativa tem o papel preventivo (e n�o repressivo como o faz a pol�cia judici�ria) de coibir, de impedir atividades particulares que prejudiquem os interesses sociais, pois apesar dessas pessoas terem o seu direito de liberdade e propriedade, n�o podem suprimir o direito coletivo. Assim, cabe � Administra��o P�blica prevenir para que o caos e a desordem p�blica n�o se estabele�am e formem ra�zes na sociedade.
Entretanto, esse uso da Supremacia pelo Poder P�blico lhe confere limites a serem respeitados, uma vez que a atividade de pol�cia, nos dizeres de Gasparini (2005), ora � discricion�ria, ora � vinculada, estando sujeita � regra legal, e qualquer excesso proveniente da Administra��o cabe o controle judicial. Tanto � assim, que o autor do ato de pol�cia, do agente p�blico, passa a ser responsabilizado, seja com culpa ou dolo, nas esferas administrativas, civis e criminais. Embora a discricionariedade seja uma caracter�stica preponderante no poder de pol�cia, n�o pode confundi-la com a arbitrariedade, pois esta ultrapassa os limites permitidos em lei, seja como abuso ou desvio de poder, o que n�o se admite ao Poder P�blico.
� neste sentido que Sidou (2001, p. 6) define t�o bem o que seja abuso de poder, sob o prisma do Direito Administrativo, recepcionado inclusive pela Carta Magna no artigo 5�, XXXIV e LXIX:
Abuso de poder � a exorbit�ncia de atribui��es de agentes do poder p�blico, ora quando obra em nome da lei, mas n�o autorizado por ela (abuso, propriamente dito), ora quando extralimita as fun��es que a lei tra�a (excesso), ora quando, dentro dos limites da lei embora, atua em distor��es de seus intuitos (desvio).
Como meio de defesa aos cidad�os � permitido utilizar, para esses casos de abuso ou desvio de poder cometidos pelo Estado, a a��o popular amparada constitucionalmente. Qualquer ato il�cito proveniente do Estado, que cause ofensa � ordem p�blica, necessita lan�ar m�o de medidas legais como esta; como tamb�m � v�lido o Poder Legislativo, mesmo que indiretamente, exercer seu poderio de vigil�ncia sobre a Administra��o P�blica, apurando pr�ticas il�citas e ilegalidades de autoridades ligadas ao Poder P�blico.
Contudo, o que se pode afirmar de forma categ�rica � que a pol�cia administrativa apresenta tanto atos discricion�rios como atos vinculados; na percep��o do autor supra somente atos discricion�rios n�o s�o suportados pela Administra��o P�blica. Disto infere-se o citado por Mello (2004, p. 732):
Basta considerar que, enquanto as autoriza��es, atos t�picos da pol�cia administrativa, s�o expedidas no uso de compet�ncia exercit�vel discricionariamente, as licen�as igualmente express�es t�picas dela s�o atos vinculados, consoante entendimento da doutrina. Basta a considera��o de tal fato para se perceber que � inexato o afirmar-se que o poder de pol�cia � discricion�rio. O autor ainda pontua que o poder de pol�cia, embora seja discricion�rio, n�o deve ser levado em considera��o na �ntegra, porque, na �tica das leis limitadoras e condicionadoras da liberdade e propriedade em prol do bem comum, a assertiva � verdadeira, por�m, o quadro muda quando se analisa o Estado de Direito que, por sua pr�pria natureza, inexiste um poder tipicamente discricion�rio.
2.3 Caracter�sticas e Compet�ncia do Poder de Pol�cia
� insustent�vel uma sociedade que n�o esteja sob o controle do Poder P�blico, estaria assim perpetuando para a estagna��o do desenvolvimento social e para a desvaloriza��o da �tica e da moral. Por isso, � imprescind�vel que os atributos do poder de pol�cia estejam definidos, denominados assim pela doutrina: a coercibilidade, a discricionariedade e a auto-executoriedade.
Um ponto discursivo sobre o tema e de diverg�ncia de alguns autores � a respeito da auto-executoriedade do poder de pol�cia, qualificado por Di Pietro (2003) como atributo desse poder, enquanto Gasparini (2005) afirma que a auto-executoriedade existe em outros atos administrativos, e n�o � privil�gio somente do poder de pol�cia. O fato � que a auto-executoriedade � uma medida que o Poder P�blico disp�e de se valer dos seus pr�prios meios, sem a necessidade de recorrer a qualquer outro poder. A obedi�ncia que os administrados devem � Administra��o P�blica � suficiente para que ela se imponha, sem a exig�ncia de pr�via autoriza��o judicial; basta que o poder se pronuncie, embora responda por qualquer abuso cometido, segundo preceitua o artigo 37, �6� da Constitui��o Federal de 1988. De acordo com Meirelles (2003, p. 137): “a desproporcionalidade do ato de pol�cia ou seu excesso equivale a abuso de poder e, como tal, tipifica a ilegalidade nulificadora da san��o”.
Meirelles (2003) afirma que a auto-executoriedade apesar de ser uma faculdade da Administra��o executar e direcionar suas pr�prias decis�es sem a interven��o do Judici�rio, salienta que n�o deve ser confundida com puni��o sum�ria e sem defesa, visto que tais san��es s� podem ser aplicadas desta maneira naqueles casos urgentes, que colocam em risco a seguran�a ou sa�de p�blicas. Vale dizer que n�o pertencem a este rol da auto-executoriedade as multas, execut�veis somente por via judicial. De acordo com Gasparini (2005), aliada a essa auto-executoriedade existe a proporcionalidade, que n�o deve passar despercebida da atividade administrativa, visto que � a proporcionalidade que vai oferecer o uso adequado da coa��o; por isso, chega-se a considerar a proporcionalidade como um atributo do poder de pol�cia, mas parte da doutrina diverge sobre a quest�o. N�o � permitida a autoridade p�blica empregar medida mais severa para alcan�ar o que se pretende; deve-se prezar pelo equil�brio na ado��o das medidas e o que est� previsto em lei. Para Filho (2005, p. 74):
O princ�pio da proporcionalidade deriva, de certo modo, do poder de coer��o de que disp�e a Administra��o ao praticar atos de pol�cia. Realmente, n�o se pode conceber que a coer��o seja utilizada indevidamente pelos agentes administrativos, o que ocorreria, por exemplo, se usada onde n�o houvesse necessidade [...]. N�o havendo proporcionalidade entre a medida adotada e o fim a que se destina, incorrer� a autoridade administrativa em abuso de poder [...].
Conv�m destacar algumas decis�es dos Tribunais acerca do exerc�cio abusivo do poder de pol�cia:
EMENTA: Reexame Necess�rio. Senten�a Concessiva de Mandado de Seguran�a. Exerc�cio abusivo do poder de pol�cia municipal. Extrapola��o das atribui��es do Dr. Procurador do Munic�pio; desproporcionalidade entre a alegada infra��o administrativa (localiza��o de um pequeno carro-lanche) e a san��o; coa��o administrativa como forma de satisfa��o de interesses meramente patrimoniais dos cofres p�blicos. Decis�o confirmada por seus pr�prios e jur�dicos fundamentos. (Reexame Necess�rio N� 70012195723, Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: T�lio de Oliveira Martins, Julgado em 19/04/2006).
EMENTA: Apela��o C�vel. Mandado de Seguran�a. Medida Administrativa. Interdi��o. Falta de Procedimento Administrativo e Possibilidade de Ampla Defesa. Exerc�cio Abusivo do Poder de Policia. A Medida Administrativa de Interdi��o de Atividades, sem pr�vio procedimento administrativo e possibilidade de ampla defesa, mostrou-se Exerc�cio Abusivo do Poder de Policia. O Ato Abusivo desgarrou da Orienta��o tra�ada pela pr�pria Assessora Jur�dica do Munic�pio que, ausente Norma Legal Autorizadora da Medida de Interdi��o, recomendou a Instaura��o de Procedimento Administrativo pr�prio � Cassa��o do Alvar�. Ato Ilegal da Autoridade Impetrada Violando Direito L�quido e Certo da Administrada ao Devido Procedimento referente � Possibilidade do Exerc�cio da Atividade Autorizadora, permitindo-se a Ampla Defesa. Apelo desprovido. Mantida a Senten�a em Reexame Necess�rio. (10FLS.) (Apela��o C�vel N� 599480019, Primeira C�mara Especial C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Jo�o Armando Bezerra Campos, Julgado em 10/05/2000). Assim, quando se fala em auto-executoriedade, remete-se � coercibilidade, atributo este munido de for�a mandamental, que a Administra��o faz uso atrav�s da exigibilidade pr�pria da sua estrutura funcional, exigibilidade essa movida de meios indiretos de coa��o tais como: a multa ou a n�o libera��o do ve�culo quando do n�o pagamento das multas de tr�nsito. Quanto ao atributo da coercibilidade, Filho (2005, p. 73) exp�e:
Essa caracter�stica estampa o grau de imperatividade de que se revestem os atos de pol�cia. A Pol�cia Administrativa, como � natural, n�o pode curvar-se ao interesse dos administrados de prestar ou n�o obedi�ncia �s imposi��es. Se a atividade corresponder a um poder, decorrente do ius imperii estatal, h� de ser desempenhada de forma a obrigar todos a observarem os seus comandos. Alguns doutrinadores do Direito Administrativo, tais como, Mello (2004) e Di Pietro (2003), consideram como atributo do poder de pol�cia o fato de ser uma atividade negativa, contrapondo-se ao servi�o p�blico, qualificado como uma atividade positiva. Para Mello (apud DI PIETRO, 2003), o poder de pol�cia � visto como uma atividade negativa no sentido de que imp�e ao particular uma absten��o, um n�o fazer (non facere). O particular se v� impossibilitado de agir livremente, conseq�entemente, ou at� mesmo for�osamente, abre m�o da sua liberdade individual, para o Poder P�blico assim sanar alguma nocividade que porventura poderia existir com sua pretendida a��o.
Em detrimento dos principais atributos do poder de pol�cia, surge a faculdade que a lei concede a algu�m ou a algum �rg�o de realizar tais atividades administrativas; logo, cumpre vislumbrar a quem cabe a compet�ncia de exerc�-las. Desse modo, a Constitui��o Federal outorga esse poder de legislar, correspondendo �s mat�rias pertinentes a cada ente da Federa��o: Uni�o (art. 22), Estados-Membros (art. 25, �1�), Munic�pios (art. 30, I) e Distrito Federal (art. 32, �1�). No tocante � compet�ncia para o exerc�cio do poder de pol�cia, destaca que tem compet�ncia para policiar o bem p�blico a entidade que disp�e do poder de regular a mat�ria. Todavia, como certas atividades interessam simultaneamente �s tr�s entidades estatais (v.g. sa�de p�blica, tr�nsito, transportes), o poder de regular e de policiar se difundem entre todas as Administra��es interessadas, provendo cada qual nos limites de sua compet�ncia territorial.
Na vis�o de Meirelles (2003), existem dois tipos de poder de pol�cia: o origin�rio e o delegado ambos com nuances relevantes. O poder origin�rio surge como nascedouro das leis e atos normativos; o poder delegado nada mais � do que um complemento do origin�rio, visto que o Estado incumbe determinadas pessoas de exercerem tais fun��es p�blicas, ou seja, quando a lei � proveniente do origin�rio, confere a algu�m ou a alguma entidade administrativa tal poder, a� est� se falando do poder delegado. Contudo, � relevante destacar que tal delega��o n�o se aplica �s pessoas de car�ter privado em virtude de n�o possu�rem o ius imperii, isto �, o direito de imp�rio, imprescind�vel para a estrutura e forma��o da atividade de pol�cia.
E sob esse prisma que a pol�cia administrativa posiciona seus variados meios de atua��o, seja mediante ordens e proibi��es, seja mediante normas limitadoras e sancionadoras; assim, tem a presen�a do alvar� como forma de licen�a ou autoriza��o concedida pela Administra��o para a realiza��o de determinada atividade ou exerc�cio de algum direito, como tamb�m tem a fiscaliza��o, mais uma forma de atua��o estatal que est� direcionada ao controle de tal atividade, se est� sendo executada dentro dos par�metros permitidos pelo Poder P�blico. Seguem jurisprud�ncias do Tribunal de Justi�a do Estado de Sergipe e do Rio Grande do Sul, ambas referentes ao fechamento de estabelecimento comercial, por estarem funcionando em desacordo com as normas de seguran�a:
EMENTA: Apela��o C�vel - Mandado de Seguran�a - Decis�o Concessiva - Bar e Restaurante - Notifica��o para retirada de Prote��es de Madeira da Lateral e Frente do Estabelecimento Comercial - Poder De Pol�cia Administrativa - Invas�o, Fechamento e Isolamento de Espa�o P�blico (Passeio) - Reforma Que Se Imp�e.I - Inexiste direito l�quido e certo � ocupa��o, em benef�cio pr�prio, de bens de uso comum do povo, como sejam as cal�adas p�blicas, as quais s�o destinadas exclusivamente ao tr�nsito de pedestres. II - A ocupa��o nestes termos � clandestina e deve ser coibida pela Municipalidade, que tem o poder de pol�cia administrativa para fiscalizar a ocupa��o irregular do solo urbano, dentro das destina��es estabelecidas pelas Leis Complementares n�43 e 44/2000 (C�digo de Urbanismo do Munic�pio de Aracaju). Recurso que se conhece, para lhe dar provimento.
Relator: Des. Jos� Art�mio Barreto Julgamento: 12/12/2006.
EMENTA: Agravo de Instrumento. Constitucional, Administrativo e Processual Civil. Munic�pio de Porto Alegre. Estabelecimento Comercial. Alvar� de Localiza��o e Funcionamento como Loja de Bebidas e Minimercado. Desenvolvimento de Atividade em Desacordo com a Licen�a Concedida. Entretenimento Noturno. Cancelamento e Interdi��o. Administra��o P�blica no Exerc�cio do seu Poder de Pol�cia. Legalidade e Legitimidade do Agir Administrativo. Recurso a que se nega Provimento. (Agravo de Instrumento N� 70014889455, Quarta C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Wellington Pacheco Barros, Julgado em 06/09/2006). Em decorr�ncia desses variados meios de propaga��o do poder de pol�cia na sociedade, a doutrina vem estabelecendo distin��es em algumas conota��es, quais sejam: as medidas de pol�cia e as san��es de pol�cia. Para Filho (2005), as primeiras s�o aquelas medidas de cunho administrativo, decorrentes da pr�tica de uma infra��o. As san��es pertencem ao campo das puni��es em rela��o � pessoa que houver infringido alguma norma administrativa. Entretanto, estas �ltimas devem atender ao devido processo legal, em cumprimento ao art. 5�, LIV e LV da Constitui��o Federal.
As san��es espelham a atividade repressiva decorrente do poder de pol�cia. Est�o elas difundidas nas diversas leis que disciplinam atividades sujeitas a esse poder. As mais comuns s�o a multa, a inutiliza��o de bens privados, a interdi��o de atividade, o embargo de obra, a cassa��o de patentes, a proibi��o de fabricar produtos, etc. S�o san��es, na verdade, todos os atos que representam a puni��o aplicada pela Administra��o pela transgress�o de normas de pol�cia (Op. cit., p. 76).
O que se busca na aplica��o dessas san��es � que elas sejam proporcionais � infra��o cometida; para Meirelles (2003, p. 137): &ldquo;os meios devem ser leg�timos, humanos e compat�veis com a urg�ncia e a necessidade da medida adotada&rdquo;. Outros autores, em especial os argentinos e os norte-americanos, utilizam o termo razoabilidade. O poder de pol�cia assim n�o seria, caso n�o pudesse aplicar san��es para aqueles que fogem � norma legal, perderia sua natureza, caso implicitamente n�o tivesse seu poder coercitivo, como: o fechamento de estabelecimentos comerciais, o embargo de obras, a demoli��o de constru��es, a proibi��o de venda e fabrica��o de produtos ou, at� mesmo, em penalidades mais corriqueiras, como a aplica��o de multas. Contudo, todas essas a��es pr�prias do poder de pol�cia s�o para resguardar a seguran�a e prevenir que ocorram riscos � sa�de e � vida da coletividade.
3 O PODER DE POL�CIA E O SEU PAPEL FRENTE AOS �RG�OS DA ADMINISTRA��O INDIRETA
3.1 Das Ag�ncias
No cen�rio onde o poder de pol�cia � o protagonista das a��es e fun��es do Poder P�blico, compete salientar um outro componente que est� diretamente atrelado ao tema e que seria indispens�vel ao enriquecimento cient�fico: as Ag�ncias Executivas e Reguladoras. Assim como o poder de pol�cia �, pode-se dizer, a ess�ncia da atua��o estatal, as Ag�ncias s�o os �rg�os da Administra��o Indireta, assim como as funda��es, autarquias, empresas p�blicas, sociedades de economia mista e, mais recentemente inseridas no contexto jur�dico, as associa��es p�blicas, estas regidas pela Lei n�: 11.109/00. Todavia, � preciso esclarecer que, as Ag�ncias acima especificadas s�o dotadas de um regime especial, diferentemente das demais entidades, ditas “comuns”; aquelas s�o qualificadas por deterem um regime pr�prio, com normas atinentes � sua forma��o e estrutura.
Entretanto, � importante lembrar que os princ�pios que regem o poder de pol�cia s�o os mesmos que regem o da Administra��o P�blica: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e a efici�ncia, previstos constitucionalmente no caput do artigo 37: “A administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia e, tamb�m, ao seguinte:”
O princ�pio da legalidade � aquele que � aplicado de modo especial e mais rigoroso quando o assunto � a Administra��o P�blica, porque o administrador somente deve executar suas fun��es administrativas com base em lei, pois n�o lhe � autorizado dispor de sua vontade subjetiva ou impor vontade pr�pria em atos administrativos; nada deve passar do que a lei determina. Por esse motivo, mant�m conex�o com o princ�pio da finalidade na qual atribui a pr�tica de algum ato para atingir um fim legal, de forma impessoal. O Supremo Tribunal Federal j� determinou a aplica��o do princ�pio da finalidade a todos os poderes do Estado. � not�rio que todos os princ�pios que regem a Administra��o P�blica possuem conex�o entre si, e est�o intimamente ligados.
A moralidade situa-se no campo da �tica, al�m do administrador cumprir a ordem da lei, deve estar orientado nos caminhos da �tica e da justi�a, para que atos desonrosos n�o maculem a imagem da Administra��o P�blica. Moraes (2006, p. 84) acentua sobre o princ�pio da moralidade que:
A conduta do administrador p�blico em desrespeito ao princ�pio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo artigo 37, �4� da Constitui��o Federal, e sancionados com a suspens�o dos direitos pol�ticos, a perda da fun��o p�blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao er�rio, na forma e grada��o previstas em lei, sem preju�zo da a��o penal cab�vel, permitindo ao Minist�rio P�blico a propositura de a��o civil p�blica por ato de improbidade, com base na Lei n� 8.429/92, para que o Poder Judici�rio exer�a o controle jurisdicional sobre les�o ou amea�a de les�o ao patrim�nio p�blico.
O princ�pio da publicidade atende � publica��o de atos administrativos veiculados no Di�rio Oficial ou em locais pr�prios atrav�s de editais. A transpar�ncia administrativa deve ser resguardada e vem refor�ada tamb�m no artigo 5�, XXXIII da Constitui��o Federal. A efici�ncia foi inserida como princ�pio pela emenda constitucional n� 19/98, al�m do que n�o s� o artigo 37 faz refer�ncia, como tamb�m o artigo 74, II da Carta Maior em rela��o � efic�cia e efici�ncia das gest�es or�ament�ria, financeira e patrimonial. Assim, princ�pio da efici�ncia � aquele que imp�e � Administra��o P�blica direta e indireta e a seus agentes a persecu��o do bem comum, por meio do exerc�cio de suas compet�ncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela ado��o dos crit�rios legais e morais necess�rios para a melhor utiliza��o poss�vel dos recursos p�blicos, de maneira a evitar desperd�cios e garantir maior rentabilidade social (MORAES, 2006, p. 90). As Ag�ncias foram introduzidas no Direito Brasileiro em decorr�ncia da globaliza��o e das transforma��es econ�micas ocorridas na sociedade, influenciadas, principalmente, pelo direito norte-americano e ingl�s; a partir de 1834, na Inglaterra foram surgindo e sendo criadas pelo Parlamento, com car�ter decis�rio, para dirimir controv�rsias nos textos e nas medidas previstas em lei.
3.2 Ag�ncias Executivas
Antes de adentrar ao campo das ag�ncias reguladoras, � relevante tratar das ag�ncias executivas que surgiram no Direito Brasileiro, atrav�s do decreto 2.487/98 e 2.488/98, cuja representatividade, no �mbito federal, � o Instituto Nacional de Metrologia, Normatiza��o e Qualidade Industrial (INMETRO). Tal decreto atribui �s autarquias e funda��es um regime especial, que por iniciativa do Minist�rio supervisor celebram um contrato de gest�o entre si. A Ag�ncia Nacional de Energia El�trica (lei 9.427/96) e a Ag�ncia Nacional de Sa�de (9.961/00), segundo suas respectivas legisla��es, s�o consideradas ag�ncias executivas, que na opini�o de alguns doutrinadores como Mello (2004) e Meirelles (2003), em nada acrescenta a denomina��o “executivas”, � apenas mais uma nomenclatura. Gasparini (2005, p. 327) conceitua as ag�ncias executivas de forma primorosa e bastante completa:
� autarquia ou a funda��o governamental assim qualificada por ato do Executivo, respons�vel pela execu��o de certo servi�o p�blico, livre de alguns controles e dotada de maiores privil�gios que as assim n�o qualificadas, desde que celebre com a Administra��o P�blica a que se vincula um contrato de gest�o.
Esse contrato de gest�o est� disciplinado no art. 5� da lei 9.649/98, e constitucionalmente no art. 37, �8�, sendo assim considerado como uma modalidade de ajuste onde um determinado �rg�o p�blico atribui a uma empresa especializada o desempenho de certo setor de sua atividade administrativa, ou seja, transfere uma atividade que seria da compet�ncia do Poder P�blico para uma empresa especializada realiz�-la. Poder-se-ia chamar de Terceiriza��o, legalmente prevista no art. 177, �1� da Constitui��o Federal. Depois de firmado o contrato, a qualifica��o da ag�ncia � feita mediante decreto. Vale conferir o texto da Carta Magna no art. 37 � 8�:
A autonomia gerencial, or�ament�ria e financeira dos �rg�os e entidades da administra��o direta e indireta poder� ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder p�blico, que tenha por objeto a fixa��o de metas de desempenho para o �rg�o ou entidade, cabendo a lei dispor sobre:
I – o prazo de dura��o do contrato;
II – os controles e crit�rios de avalia��o de desempenho, direitos, obriga��es e responsabilidade de dirigentes;
III – a remunera��o do pessoal.
Ainda sobre o contrato de gest�o Moraes (2006, p. 156) acrescenta:
Contrato de gest�o, portanto, � aquele aven�ado entre o Poder P�blicp e determinada entidade estatal, fixando-se um plano de metas para essa, ao mesmo tempo em que aquele se compromete a assegurar maior autonomia e liberdade gerencial, or�ament�ria e financeira ao contratado na consecu��o de seus objetivos.
Foi ap�s a Emenda n.19/98 que o contrato de gest�o ganhou for�a constitucional; embora n�o esteja mencionada no texto a express�o “contrato de gest�o”, � considerado pelo ordenamento jur�dico como uma forma de ajuste entre a Administra��o P�blica Direta e a Administra��o P�blica Indireta (entidades privadas), podendo tamb�m ser celebrado com os dirigentes da pr�pria Administra��o Direta. A tais entidades privadas, a celebra��o do contrato de gest�o lhes possibilita maior autonomia frente aos demais que n�o possuem essa qualifica��o de ag�ncias executivas.
Caso aprovado o plano de reestrutura��o e desenvolvimento institucional, passar� ao contrato onde juntamente com o Minist�rio supervisor exercer� o controle administrativo; por outro lado, se descumprido o presente contrato, a entidade deixar� de ser ag�ncia executiva; para Di Pietro (2003, p. 401):
[...] nesse contrato s�o definidas, entre outras coisas, as metas a serem atingidas, a compatibilidade dos planos anuais com o or�amento da entidade, os meios necess�rios � consecu��o, as medidas legais e administrativas a serem adotadas para assegurar maior autonomia de gest�o or�ament�ria, financeira e administrativa, as penalidades aplic�veis em caso de descumprimento de metas, as condi��es para revis�o, renova��o e rescis�o, e a vig�ncia.
Enfim, o que se busca � a efici�ncia nas atividades da Administra��o P�blica, pois se trata de um princ�pio constitucional que � essencial para a reestrutura��o do modelo administrativo brasileiro. Recentemente, a lei 9.637/98 qualificou como entidade as organiza��es sociais; todavia, o contrato de gest�o aqui celebrado n�o tem como intuito conceder maior autonomia como o vislumbrado nas ag�ncias, mas o contr�rio, restringir sua autonomia, pois estar�o sujeitas �s suas exig�ncias.
As organiza��es sociais s�o pessoas jur�dicas privadas, sem fins lucrativos, cujas atividades, no �mbito federal, s�o dirigidas ao ensino, � pesquisa cient�fica, ao desenvolvimento tecnol�gico, � prote��o e preserva��o do meio ambiente, � cultura e � sa�de, atendidos os requisitos previstos na Lei 9.637/1998 (FIGUEIREDO, 2004, p. 153-154).
A lei 9.649/98, que alterou a lei de licita��es, nos art. 24, I e II, trouxe benef�cios para, apenas, esses �rg�os qualificados como ag�ncias executivas, visto que aumentou os valores para dispensa de licita��o, como tamb�m estabeleceu o dobro desse valor designado para compras, obras e servi�os contratados por empresas p�blicas e sociedades de economia mista, inclusive autarquias e funda��es sob o regime especial.
Portanto, para haver dispensa da licita��o, dois s�o os fundamentos exigidos pela Constitui��o Federal: saber se o fato se ajusta � previs�o taxativa da legisla��o ordin�ria ou se presente � urg�ncia e, uma vez existente a citada adequa��o, se h� conveni�ncia e oportunidade da Administra��o para o afastamento do procedimento licitat�rio (MORAES, 2006, p. 154).
Na vis�o de Mello (2004 apud COELHO, 2004), essa titularidade conferida �s funda��es e autarquias � um “mero qualificativo”, tal regime especial somente possibilita alguns privil�gios no que diz respeito ao aumento de percentuais de dispensa de licita��o da lei 8.666/93 no art. 24. O autor, na verdade faz uma cr�tica, e complementa que essa qualifica��o para ag�ncia executiva � mais uma forma de fugir dos processos licitat�rios, mesmo porque a Administra��o P�blica precisa fazer valer o princ�pio da efici�ncia, e n�o criar nomenclaturas para driblar procedimentos administrativos.
EMENTA: APELA��O C�VEL. A��O ORDIN�RIA. FORNECIMENTO DE MEDICA��O. I ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. Diante da responsabilidade solid�ria da Uni�o, dos Estados e dos Munic�pios � parte cabe o direito de escolher contra quem pretende propor a demanda. II M�RITO. - Ao Estado cabe o dever de fornecer gratuitamente tratamento m�dico a pacientes necessitados, intelig�ncia dos artigos 6� e 196 da Constitui��o Federal. - A observ�ncia das normas constitucionais garantidoras do direito fundamental � sa�de corresponde ao verdadeiro alcance do conte�do pol�tico das disposi��es constitucionais, bem como � efetiva��o do Estado Democr�tico de Direito, descabendo consider�-las a t�tulo de meros programas de atua��o. - A pr�pria Carta Constitucional imp�e ao Estado o dever de proceder � reserva de verbas p�blicas para atendimento � demanda referente � sa�de da popula��o, havendo, portanto, previs�o or�ament�ria. - N�o infring�ncia ao princ�pio da independ�ncia entre os Poderes, posto que a autoridade judici�ria tem o poder-dever de reparar uma les�o a direito � artigo 5�, inciso XXXV, da Constitui��o Federal. - Lei n� 8.666/93 que autoriza a dispensa da licita��o, tendo em vista a urg�ncia no atendimento (art. 24, inc. IV). Limita��o do montante da multa ao valor necess�rio para a compra da medica��o pelo per�odo de quatro meses. REJEITARAM A PRELIMINAR E, NO M�RITO, DERAM PARCIAL PROVIMENTO AO APELO. (Apela��o C�vel N� 70014297790, Terceira C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Matilde Chabar Maia, Julgado em 26/10/2006).
Diante do exposto, nota-se que as ag�ncias executivas, sejam elas autarquias ou funda��es, assumem nesse diapas�o, uma categoria diferenciada, sobretudo quando se refere � autonomia de gest�o, por estarem submetidas a um regime jur�dico especial. 3.3 As Ag�ncias Reguladoras e o Modelo Norte-americano
A palavra Regula��o tem origem inglesa “regulation”, e foram as mudan�as no setor econ�mico respons�veis por esse diferencial, gerando assim um aumento no n�mero de privatiza��es, com a transfer�ncia da atividade estatal para o setor privado. No entanto, o termo regula��o pode ser associado �s atividades das ag�ncias reguladoras, seja para a edi��o de normas e fiscaliza��o, imposi��o de san��es, seja para atribui��o de habilita��es.
Entretanto, para que haja uma compreens�o n�tida do contexto das Ag�ncias, at� mesmo do ponto de vista hist�rico, � preciso destacar o fen�meno da Regula��o que despontou no s�culo XX, em espec�fico na d�cada de 1990, como uma nova express�o que trouxe mudan�as para o mundo do Direito Administrativo. Com a regula��o, outros voc�bulos expressivos para o Direito foram surgindo, por exemplo, a privatiza��o e a reforma do Estado.
Nos Estados Unidos, a Administra��o P�blica se resume nas ag�ncias, diferentemente do que existe no Brasil em que o Presidente da Rep�blica, juntamente com os Ministros, det�m a dire��o maior do Poder P�blico. Ali�s, desde 1887, com a cria��o da Interstate Commerce Comissions, as ag�ncias reguladoras v�m sendo institu�das nos Estados Unidos.
� importante ressaltar que durante o governo de Roosevelt foram criadas muitas ag�ncias, no per�odo do New Deal, uma vez que se exigia da parte do poder estatal uma posi��o mais forte nas �reas econ�mica e social. De acordo com o Presidente Roosevelt, as ag�ncias eram um instrumento para solucionar conflitos, pois assim o poder Executivo se tornaria mais forte perante o setor econ�mico, e com isso as quest�es n�o seriam apreciadas pelo poder Judici�rio.
De acordo com o modelo norte-americano, as ag�ncias somente podem ser criadas pelo Poder Legislativo, a participa��o do Executivo � meramente pol�tica, contudo a Suprema Corte Americana, de in�cio, n�o concordou com tais delega��es, declarando-as inconstitucionais em raz�o da aus�ncia do Executivo nas decis�es. Por isso, em 1932 foi criado o legislative veto, ou seja, o veto legislativo, no qual houve algumas diverg�ncias quanto � participa��o do Congresso no problema das ag�ncias e, conseq�entemente, da intromiss�o do Legislativo no Poder Executivo.
Disto pode-se concluir que, as ag�ncias no modelo americano s�o uma mat�ria controvertida, que trouxe pol�micas e discuss�es para o cen�rio administrativo. Com a Lei de Procedimentos Administrativos, Administrative Procedure Acta (APA), as ag�ncias dividiram-se em dois blocos: as ag�ncias executivas (executive agencies), nas quais o Presidente podia agir livremente, e a independente regulatory agency or comissions, onde as delibera��es ficam a cargo do Congresso, sem nenhum poder para o Presidente. Em virtude dessa divis�o, � que a quest�o torna-se discursiva, pois as ag�ncias indiretamente diminu�ram o poder presidencial e sua interfer�ncia neste setor.
Um aspecto que levantou discuss�es sobre as ag�ncias nos Estados Unidos foi com rela��o � captura, no qual os dirigentes sobrep�em o setor regulado ao interesse p�blico, deixando de lado uma das caracter�sticas mais marcantes das ag�ncias que � a autonomia. A quarentena � uma forma de mecanismo utilizado pela legisla��o para dificultar a captura, impedindo inclusive do dirigente atuar ap�s o final do mandato, sendo imprescind�vel por parte deste que relate, por escrito, suas a��es no setor regulado, bem como as reuni�es feitas com os representantes.
Em princ�pio, constata-se que, nos dia de hoje, vem crescendo em ritmo acelerado o n�mero de ag�ncias, tanto � assim que, pode-se dizer, j� � um fen�meno mundial, em face da prolifera��o do modelo norte-americano, que na sua maior parte a Administra��o P�blica se resume nas ag�ncias reguladoras. No Brasil, esse aumento tamb�m � acentuado, sobretudo em raz�o do movimento de globaliza��o, que influencia na propaga��o desses �rg�os. � o que Di Pietro (2003) chama de Agencifica��o.
Portanto, quanto �s ag�ncias, o que mais atrai neste grupo da Administra��o Indireta, � a sua maior independ�ncia em rela��o ao Poder Executivo, al�m da sua fun��o reguladora. Contudo, � interessante notar que n�o apenas ag�ncias, mas existem outras entidades com um n�vel de independ�ncia superior, como a Ordem dos Advogados do Brasil e as Universidades P�blicas, ou mesmo entidades que admitem fun��o reguladora como o Banco Central e o Conselho Monet�rio Nacional. No tocante ao grupo de inova��o das ag�ncias est�o a Ag�ncia Nacional de Telecomunica��es, Ag�ncia Nacional do Petr�leo e a Ag�ncia Nacional de Energia El�trica, na qualidade de concession�rias e permission�rias de servi�o p�blico.
As autarquias universit�rias, com a lei 5.540/68 respons�vel pela reformula��o da Lei de Diretrizes e Bases - LDB, atribu�ram a essas entidades a condi��o de autarquia de regime especial ou funda��es. Ganharam for�a constitucional no art. 207 da Constitui��o Federal, sob o respaldo da autonomia; atualmente, a nova LDB n�o menciona nada sobre esse aspecto, contudo, s�o revestidas por uma liberdade de agir maior do que as demais autarquias. A prova disso � que seu estatuto e regimento s�o elaborados pela pr�pria universidade; al�m disso, outros dados comprovam sua autonomia, ali�s, o STF j� se pronunciou na S�mula 47, que diz: “Reitor de universidade n�o � livremente demiss�vel pelo Presidente da Rep�blica durante o prazo de sua investidura”.
As ag�ncias reguladoras s�o pessoas jur�dicas de direito p�blico, classificadas como autarquias e funda��es, sob o regime especial, que interv�m na economia a fim de prestar servi�os p�blicos de qualidade sob o prisma do bem-estar social. Realizam atividades que seriam desempenhadas pelo Estado e o mesmo transfere tal dever em fun��o da livre iniciativa, tudo a favor para suprir as exig�ncias do interesse coletivo. Entretanto, n�o podem deixar o v�nculo com os princ�pios constitucionais que regem a Administra��o P�blica.
Em virtude da crescente moderniza��o do Estado administrativo, pode-se perceber um redirecionamento na presta��o dos servi�os p�blicos, gerando assim uma nova pol�tica adotada pelo Estado, no sentido de atribuir a certos �rg�os regime de administra��o aut�noma, sob o pilar da Descentraliza��o. Esta nada mais � do que a transfer�ncia pelo Estado das atividades a terceiros, atividades que eram exclusivas do poder p�blico, as quais foram sendo distribu�das a setores alheios �s estruturas administrativas. Conv�m destacar:
A a��o da regula��o varia de acordo com o modelo do Estado que a desenvolve, intervencionista ou regulador, por�m deve sempre ter em mente o mercado a ser regulado, os princ�pios da autonomia e da especialidade, a transi��o dos monop�lios, e principalmente, o interesse p�blico (CARVALHO, 2002, p. 54).
Vale dizer que o princ�pio da especialidade norteia alguns pontos das ag�ncias, principalmente se for entidade da Administra��o Indireta, pois � a lei que atribui a mat�ria pertinente, ou seja, segundo a especialidade de cada ente. De acordo com Di Pietro (2003), as ag�ncias reguladoras possuem dupla fun��o: seja quando o Estado regula a atividade econ�mica, concedendo ao particular a presta��o de servi�os p�blicos e regula sua utiliza��o, seja quando imp�e as regras no exerc�cio do poder de pol�cia administrativo. Na �tica de Coelho (2004, p. 60): “Por esse princ�pio, os entes estatais n�o podem abandonar, alterar ou modificar os objetivos para os quais foram constitu�dos: sempre atuar�o vinculados e adstritos a seus fins ou a seus objetos sociais”.
A segunda dessas fun��es diz respeito ao poder de pol�cia, que sob o aparato da lei, confere limita��es administrativas, com o intuito de fiscalizar e repreender qualquer atitude destoante da ordem social; � o que prev�em a Ag�ncia Nacional de Vigil�ncia Sanit�ria (ANVISA), a Ag�ncia Nacional de Sa�de P�blica Suplementar (ANS) e a Ag�ncia Nacional de �guas (ANA). Para Di Pietro (2003, p. 406): “Quanto �s ag�ncias que atuam no exerc�cio do poder de pol�cia, as atribui��es s�o aquelas inerentes a esse poder, tais como as de normatizar a atividade (nos limites legais), fiscalizar o cumprimento das normas, aplicar san��es”. A Ag�ncia Reguladora � um t�pico na doutrina que ainda causa controv�rsia, em rela��o � fun��o reguladora que ela emana e justifica a raz�o de ser da ag�ncia. A ela est� sendo ofertado o poder de ditar normas com a mesma for�a de lei, pautado sob fundamentos indeterminados e desconhecidos pelo Direito Constitucional Brasileiro; primeiro porque as duas �nicas ag�ncias que est�o disciplinadas pela Constitui��o com car�ter regulador e com fun��o normativa s�o a ANATEL (Ag�ncia Nacional de Telecomunica��es) e a ANP (Ag�ncia Nacional do Petr�leo), como preza os artigos 21, XI e 177, �2�, III.
Por isso mesmo, a fun��o normativa que exercem n�o pode, sob pena de inconstitucionalidade, ser maior do que a exercida por qualquer outro �rg�o administrativo ou entidade da Administra��o Indireta. Elas nem podem regular mat�ria n�o disciplinada em lei, porque os regulamentos aut�nomos n�o t�m fundamento constitucional no direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa compet�ncia � privativa do Chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delega��o teria que ser feita pela autoridade que det�m o poder regulamentar e n�o pelo legislador (DI PIETRO, 2003, p. 407).
Assim como o exerc�cio do poder de pol�cia, as ag�ncias reguladoras devem ser previstas por lei, em atendimento ao princ�pio da legalidade; por essa raz�o � que existem aquelas ag�ncias fundadas na concess�o e permiss�o de servi�o p�blico, tais como: a ANATEL, ANP e a ANEEL, regidas por leis esparsas, baseadas na explora��o de atividade econ�mica monopolizada.
Figueiredo (2004) tece algumas considera��es sobre as ag�ncias ANATEL e a ANP, que merecem ser destacadas, visto que s�o aquelas legalmente previstas pelo texto constitucional. Assim, a lei 9.472/97 cuida da Ag�ncia Nacional de Telecomunica��es, �rg�o vinculado ao Minist�rio das Comunica��es; entretanto, a autora citada afirma que a dita lei apresenta inconstitucionalidades e contradi��es em seu conte�do, como no art. 22, onde � concedida ao Conselho Diretor a compet�ncia para aprovar as normas de licita��o e contrata��o, no entanto, o texto constitucional n�o expressa nada sobre o assunto. O regime especial endere�ado � ANATEL serve para quebrar as amarras com a Administra��o P�blica, no entanto, n�o podem fugir � fun��o administrativa desempenhada por ela, independente de ser denominada de ag�ncia. Isso fica evidenciado no art. 59 da lei 9.472/97, quando contrata pessoal especializado para realizar atividades de sua compet�ncia, diferenciando-se da entidade aut�rquica.
J� a Ag�ncia Nacional do Petr�leo (ANP) foi criada pela lei 9.478/97 e modificada algumas vezes por outras leis, a �ltima foi a lei 10.453/02; por�m, existem outras ag�ncias reguladoras que n�o est�o previstas na Constitui��o, como � o caso da Ag�ncia Nacional de Energia El�trica (ANEEL). Segue jurisprud�ncia do Tribunal de Justi�a do Rio Grande do Sul:
EMENTA: CONSUMIDOR. ENERGIA EL�TRICA. C�LCULO DE RECUPERA��O DE CONSUMO EM VIRTUDE DE IRREGULARIDADES CONSTATADAS NO MEDIDOR. Decis�o judicial que reduziu um pouco o valor decorrente do c�lculo de recupera��o, impondo � concession�ria a cobran�a parcelada do mesmo. Justi�a e eq�idade como par�metro, nos termos do art. 6� da Lei n� 9.099/95. Aus�ncia de nulidade da senten�a, que decidiu em conformidade com a jurisprud�ncia remansosa das Turmas na mat�ria recorrente, a qual exclui rubricas consideradas abusivas ou que impingem excessiva onerosidade ao consumidor. Observa-se, por fim, que as ag�ncias reguladoras n�o podem se sobrepor aos princ�pios do CODECON. Invi�vel ao autor pretender a modifica��o do julgado em sede de contra-raz�es recursais. Demais argumentos de recurso que n�o superam os fundamentos da senten�a. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO. (Recurso C�vel N� 71001083427, Segunda Turma Recursal C�vel, Turmas Recursais, Relator: Mylene Maria Michel, Julgado em 20/12/2006).
3.4 O Regime Especial das Ag�ncias
Com a Reforma Administrativa, tanto as ag�ncias executivas, citadas anteriormente, quanto �s ag�ncias reguladoras, como � sabido, diferenciam-se das demais, por apresentarem privil�gios, um dos quais se refere ao modo de licitar; fogem �s normas de licita��o, previstas em lei (8.666/93). Raz�o esta que levou � cria��o de novas figuras no processo licitat�rio, isto �, o “preg�o” e a “consulta”, as quais surgiram inicialmente no art. 54 da lei da ANATEL (lei n� 9.472/97).
Preg�o � a modalidade de licita��o para aquisi��o de bens e servi�os comuns, qualquer que seja o valor estimado da contrata��o, em que a disputa pelo fornecimento � feita por meio de propostas e lances em sess�o p�blica (DI PIETRO, 2003, p. 329).
O preg�o era apenas realizado pela Uni�o, por�m, a medida provis�ria 2.182/01, autorizadora de tal restri��o, foi considerada inconstitucional; a lei 10.520/02 superou essa determina��o e hoje tem uma maior abrang�ncia na sua aplica��o. O decreto 3.555/00 estendeu o preg�o aos demais �rg�os da Administra��o Direta e Indireta.
No caso da ANATEL, a lei de licita��o imp�e que para a contrata��o de obras e servi�os de engenharia, � obrigat�ria a observ�ncia �s normas pertinentes a licita��o e contrata��o para a Administra��o P�blica; n�o se encaixando nesta esp�cie de contrato, pode-se utilizar o “preg�o” (lei 10.520/02) e a “consulta” acima mencionados. A doutrina at� hoje n�o elaborou um conceito sobre o que seja consulta, por�m, sabe-se que a mesma � destinada nos casos em que n�o seja poss�vel o preg�o.
De acordo com Rolim (2005), em artigo publicado, a lei que regulamenta a ANATEL, Lei Geral de Telecomunica��es (lei n�. 9.427/97), j� foi alvo de discuss�es por partidos pol�ticos, tais como o Partido Comunista do Brasil e o Partido dos Trabalhadores, que ingressaram no Supremo Tribunal Federal uma A��o Direta de Inconstitucionalidade, a fim de retirar a efic�cia de parte do texto da lei, especialmente nos artigos 54 e 55 a 58. O Supremo Tribunal Federal decidiu pela constitucionalidade da lei em face dos artigos supra, considerando o preg�o e a consulta como modalidades legais de licita��o. Art. 54 – A contrata��o de obras e servi�os de engenharia civil est� sujeita ao procedimento das licita��es previsto em lei geral para a Administra��o P�blica.
Par�grafo �nico. Para os casos n�o previstos no caput, a Ag�ncia poder� utilizar procedimentos pr�prios de contrata��o, nas modalidades de consulta e preg�o A introdu��o de novas modalidades de licita��o pela Ag�ncia Nacional de Telecomunica��es n�o deixa de ser um aspecto positivo para os servi�os da Administra��o P�blica; na vis�o de Rolim (2005), a cria��o do preg�o e da consulta pela lei 9.427/97 decorrente da emenda constitucional n�. 08/95, trata de mat�ria espec�fica e n�o atinge a lei 8.666/93. Para Mello (2004), a licita��o � uma forma de melhorar a qualidade dos servi�os ofertados pelos �rg�os, tanto � que a Constitui��o prev�, no art. 22, XXVII, lugar privilegiado ao tema, inclusive com legisla��o espec�fica. Acontece que a cria��o dessas ag�ncias tidas como “especiais” serviu para mascarar a atividade administrativa que � da compet�ncia destas, destoando assim, das normas constitucionais, sob a �gide do art. 37, XXI, CF, e tamb�m dos princ�pios que regem a Administra��o P�blica.
Al�m dessa quest�o envolvendo a licita��o nas ag�ncias, existe um outro assunto tamb�m considerado bastante discursivo e que afronta os preceitos constitucionais; tal t�pico abrange a ANP, ANVISA, ANA, ANEEL, nas quais em suas legisla��es autorizam a admiss�o de pessoal t�cnico, sem concurso p�blico, em car�ter tempor�rio por at� 3 anos. Ocorre que, aceitando essa brecha nas legisla��es espec�ficas, invade o terreno constitucional, precisamente o art. 37, II, Constitui��o Federal:
II – a investidura em cargo ou emprego p�blico depende de aprova��o pr�via em concurso p�blico de provas ou de provas e t�tulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomea��es para cargo em comiss�o, declarado em lei de livre nomea��o e exonera��o (VADE MECUM ACAD�MICO-FORENSE, 2006, p. 51).
Como se v�, embora essa contrata��o contrarie o inciso supracitado, no caso das Ag�ncias Reguladoras, elas entendem estarem pautadas no inciso IX do mesmo artigo da Constitui��o Federal; todavia, Mello (2004) afirma que, a partir do momento que essa admiss�o � tempor�ria, n�o h� porque falar num prazo de 36 meses, prazo este muito longo, sendo inconceb�vel tanto tempo para aplicar um concurso p�blico. Em virtude disso, percebe-se que essa admiss�o de pessoas sem concurso � mais uma forma de burlar o art. 37, II, Constitui��o Federal. Mello (2004, p. 167) destaca:
Se tal despaut�rio j� n�o bastasse, foi ainda ampliado pela citada Lei 9.986, de 18.7.2000, cujo art. 26 estabeleceu: ‘As ag�ncias reguladoras j� instaladas poder�o, em car�ter excepcional, prorrogar os contratos de trabalho tempor�rios em vigor, pelo prazo m�ximo de vinte e quatro meses, al�m daqueles previstos na legisla��o vigente, a partir do vencimento de cada contrato de trabalho.
Entretanto, as ag�ncias reguladoras, embora exalem uma certa independ�ncia, n�o podem fugir aos preceitos do Regime Constitucional Brasileiro, uma vez que a independ�ncia para com o Poder Judici�rio e o Poder Legislativo quase n�o existe, em ambos os limites lhes s�o aplicados pela lei, quaisquer atos praticados pelas ag�ncias podem ser apreciados por tais poderes; est�o sujeitas inclusive ao controle do Congresso Nacional, com fulcro no artigo 49, X, da Constitui��o Federal e do Tribunal de Contas no artigo 70 da Lei Maior. Desta forma, pode-se dizer que independ�ncia maior existe com rela��o ao Poder Executivo, mesmo assim com disposi��es de limites, variando caso a caso.
� pertinente ressaltar que embora as ag�ncias sejam tratadas pela lei como autarquias de regime especial, elas gozam de privil�gios id�nticos �s demais autarquias: possuem autonomia administrativa, ou seja, suas decis�es s�o de cunho decisivo perante a Administra��o P�blica Direta, n�o cabendo inclusive recurso; possuem autonomia financeira; t�m poder de regulamenta��o, e seus dirigentes possuem estabilidade, mediante mandato fixo, �bvio que sob o liame do artigo supramencionado da Constitui��o Federal.
Tendo em vista tais privil�gios, � oportuno demonstrar a forma como � feita a nomea��o dos dirigentes das ag�ncias, que como informado acima, gozam de estabilidade, segundo preceituam os arts. 5�, 6� e 9� da lei 9.986/00. Por essa legisla��o os cargos da diretoria foram qualificados a cargos comissionados de dire��o, com a vantagem de que, se demitidos, sejam submetidos a um procedimento formal e motivado, ou seja, uma demiss�o fundamentada.
Assim, a escolha e nomea��o s�o feitas pelo Presidente da Rep�blica, ap�s aprova��o do Senado Federal; entretanto, possuem mandato fixo com prazo determinado; apesar disso, n�o podem ser exonerados discricionariamente. Caso ocorra algo que favore�a a perda do cargo antes do t�rmino do prazo, ficam vinculados ao processo administrativo disciplinar. Interessante notar que o Supremo Tribunal Federal levou quest�o a julgamento no sentido de decidir se seria ou n�o poss�vel limitar o poder do Presidente de exonerar cargo n�o proveniente de concurso. De in�cio, o Pret�rio Excelso entendeu que seria inconstitucional, com fulcro na S�mula 25 sob o regime da Constitui��o Federal de 1946; por�m no regime em vigor, decidiu por constitucional, desde que a demiss�o seja motivada, de acordo com a ADIN 1.949-0. Vale salientar a opini�o de Figueiredo (2004, p. 146):
Acreditamos que, se n�o houver empe�o constitucional, tal seja, a atribui��o � ag�ncia de compet�ncias que n�o lhe possam ser outorgadas, n�o parece que seja atentat�rio � independ�ncia dos poderes limitar a atua��o do Chefe do Executivo, obstando-lhe a possibilidade de fazer e desfazer a seu talante. At� seria muito salutar para que n�o houvesse troca de favores, mas sim, total independ�ncia.
Do ponto de vista de Mello (2004), apesar das ag�ncias gozarem de um regime especial, nomenclatura esta que n�o diz nada ao n�vel de Direito, somente possuem uma autonomia mais acentuada do que as demais autarquias e funda��es. O �nico foco relevante deste regime diz respeito � investidura e mandato fixo dos dirigentes destes �rg�os. Todavia, � bom salientar que, apesar desses dirigentes terem alguns privil�gios, cumpre acentuar que seus mandatos s� se operam dentro do per�odo governamental em que foram nomeados; com um novo Governo, eles podem ser exonerados.
Quanto � arbitragem (lei 9.307/96) no �mbito das ag�ncias, pode-se dizer que elas n�o possuem, visto que arbitrar tem como enfoque solucionar pend�ncias entre os concession�rios e os usu�rios, se houver dispositivo legal que o assegure. Para as ag�ncias, esse poder n�o lhes � autorizado, seja o Poder P�blico federal, estadual ou municipal. O m�ximo permitido a elas � contornar controv�rsias que porventura existam entre as pr�prias empresas concession�rias.
A compet�ncia regulamentar diz respeito �s rela��es de servi�o entre prestadores e concession�rios, assim, diferentemente do que ocorre com as ag�ncias norte-americanas, o Direito Brasileiro s� cria e extingue obriga��es mediante lei; logo, a lei n�o confere �s ag�ncias brasileiras o papel normatizador, muito menos o poder complementar que � de al�ada exclusiva do Presidente. Coelho (2004b, p.94) aponta, de maneira geral, as fun��es destinadas �s Ag�ncias:
A elas compete, em arremate, exercer as fun��es que o Poder concedente exerce nos controles de concess�o ou permiss�o ou atos de autoriza��o, regulando os servi�os, tra�ando os par�metros dos contratos, aplicar san��es, intervir nas empresas concession�rias, encampar o servi�o p�blico, decidir o valor da tarifa, seu reajuste e revis�o e, finalmente, em face do princ�pio da efici�ncia, zelar pela boa presta��o do servi�o p�blico, inclusive instituindo ouvidorias para que o usu�rio tenha canais institucionais onde possa manifestar seu desagrado, fazer den�ncias e reclama��es.
A doutrina traz diferencia��es sobre o poder regulador e a compet�ncia regulamentar, que na vis�o do autor n�o se confundem, pois o poder regulador � aquele exclusivo do Presidente da Rep�blica, com base no art. 84, IV da Constitui��o Federal.
4 APLICA��O DO PODER DE POL�CIA SOBRE AS TAXAS
4.1 No��es sobre Taxas
Em decorr�ncia da extens�o do tema poder de pol�cia, cumpre ressaltar sua incid�ncia no Direito Tribut�rio e Financeiro, pois est� presente no dia-a-dia das pessoas, quando do pagamento das taxas p�blicas, principalmente na forma como s�o exig�veis a t�tulo de tributa��o no pa�s. Como dito anteriormente, o conceito do poder de pol�cia adquiriu contexto legal a partir do C�digo Tribut�rio Nacional, mais espec�fico no artigo 78, par�grafo �nico. Assim, parece prudente pensar como ponto de partida que o Direito Tribut�rio mant�m �ntima rela��o com o Direito Administrativo, assim compreendido por estar atrelado pela arrecada��o dos tributos, pela fiscaliza��o e funcionamento dos �rg�os arrecadadores, e pelas obriga��es dos contribuintes.
A refer�ncia feita pela doutrina estrangeira sobre as taxas teve in�cio com Adam Smith, apontado como o primeiro a distinguir taxas (fees) de impostos. Esse fato foi relevante para a forma��o da teoria das taxas, ganhando for�as no s�culo XIX, sendo expandida uma no��o desse tributo que at� nos dias de hoje os autores cl�ssicos e modernos aceitam, que � um fim especial de ordem p�blica a ser realizado.
Inserido ao conceito de taxa, na vis�o de Machado (2003, p. 401), � vis�vel a presen�a do poder de pol�cia: “Taxa, em s�ntese, � esp�cie de tributo cujo fato gerador � o exerc�cio regular do poder de pol�cia, ou o servi�o p�blico, prestado ou posto � disposi��o do contribuinte”.
Contudo, o autor supra esclarece que a defini��o do C�digo Tribut�rio Nacional, a respeito do poder de pol�cia, nada mais � que uma atividade de pol�cia, exercida mediante o poder autorizador conferido ao Estado. Em outras palavras, o poder de pol�cia � um poder do Estado. Baleeiro (2001) prefere dizer taxa sobre servi�o, visto que o poder de pol�cia � na verdade, uma esp�cie de servi�o p�bico.
Observe o explicitado por Moraes (apud PAULSEN, 2002, p. 569):
Com base no poder de pol�cia utilizado, o Estado exerce uma atividade estatal manifestadora desse poder: fiscaliza, controla, vistoria, inspeciona, licencia, etc. Tal atividade estatal (em raz�o do exerc�cio do poder de pol�cia) � que ser� custeada pela taxa. Caso contr�rio, n�o h� o que justifique uma despesa e a respectiva receita tribut�ria [...] Inexistir� o que � essencial para a exist�ncia da taxa, certa atividade estatal dirigida ao contribuinte.
Cabe destacar que as taxas se revelam de modo diverso dos pre�os p�blicos, em virtude do seu car�ter compuls�rio e por necessitar de pr�via autoriza��o or�ament�ria, segundo j� refor�ou a S�mula 545 do Supremo Tribunal Federal, utilizando com bases nos princ�pios da anualidade e da legalidade. Machado (2003, p. 410) acentua:
� liberdade que tem o Poder P�blico na fixa��o do pre�o p�blico corresponde a liberdade do cidad�o de utilizar, ou n�o, o servi�o correspondente. Se o cidad�o n�o tem essa liberdade, o Poder P�blico deve estar igualmente limitado pela ordem jur�dica no pertinente aos crit�rios para fixa��o do valor a ser cobrado, que ser� um tributo.
Assim, se a atividade estatal est� atrelada ao Estado, esta receita corresponde uma taxa; caso adentre ao setor privado, corresponde a um pre�o e, sobressaindo a d�vida pode a lei considerar a receita como taxa ou pre�o; contudo, � preciso saber que, para definir taxa de pre�o p�blico h� de sempre verificar a compulsoriedade para a primeira, e a facultatividade para o segundo. A taxa, conforme o art. 3� do C�digo Tribut�rio Nacional, � um tributo compuls�rio que est� vinculado a um regime jur�dico tribut�rio, portanto, n�o condiz com o ordenamento brasileiro aplicar uma taxa facultativa. 4.2 Fato Gerador e Poder de Pol�cia
As taxas t�m seu fato gerador direcionado a uma atividade estatal espec�fica, logo, � um tributo vinculado. Podem ser cobradas por todos os entes da Federa��o, como tamb�m se diferenciam dos demais impostos por n�o terem a mesma base de c�lculo ou o mesmo fato gerador, conforme art. 145, �2� da Constitui��o Federal, e par�grafo �nico do art. 77 do C�digo Tribut�rio Nacional; neste sentido s�o classificadas as taxas pelo exerc�cio regular do poder de pol�cia ou pela presta��o de um servi�o p�blico espec�fico e divis�vel. Co�lho (2002, p. 536) admite que: “A taxa n�o pode ter base de c�lculo nem fato gerador de imposto, pelo simples argumento de ser a taxa a medida de um agir estatal: servi�o p�blico espec�fico prestado ao contribuinte”.
Tem-se, portanto, que o fato gerador da taxa envolve sempre os conceitos de poder de pol�cia e de servi�o p�blico, que se situam no �mbito do Direito Administrativo. Ali�s, n�o poderia mesmo ser de outro modo, pois ao Direito Administrativo cabe o disciplinamento das atividades estatais, e n�o h� d�vida de que tanto o exerc�cio do poder de pol�cia como o servi�o p�blico, constituem atividades tipicamente estatais (MACHADO, 2003, p. 401).
Segue entendimento do Superior Tribunal de Justi�a a respeito do fato gerador das taxas:
EMENTA: EXECU��O FISCAL - TAXAS DE LIMPEZA - FATO GERADOR.
As Taxas t�m de Fato Gerador. O Exerc�cio Regular do Poder de Pol�cia, ou a utiliza��o, efetiva ou potencial de servi�o publico espec�fico e divis�vel, prestado ao Contribuinte ou posto � sua disposi��o.
A Recorrente est� sujeita �s Taxas de conserva��o de ruas e logradouros p�blicos e de Limpeza - Coleta de Lixo, porque ela usufrui os servi�os de Conserva��o e Limpeza, Inclusive Coleta de lixo. Recurso Provido. Ministro Garcia Vieira. Julgado em 02/12/1992 pelo Superior Tribunal de Justi�a.
Tendo em vista esta considera��o, � percept�vel a rela��o mantida entre o Direito Administrativo e o Direito Tribut�rio, visto que apesar das taxas serem mat�ria de ordem tribut�ria, de al�ada do C�digo Tribut�rio Nacional, cumpre verificar que a �nfase maior situa-se no desdobramento das taxas sob os �ngulos do poder de pol�cia e do servi�o p�blico, recepcionados pelo Direito Administrativo. Logo, ambos est�o interligados pelo la�o do interesse p�blico e da manuten��o da ordem social. No que diz respeito � base de c�lculo, Baleeiro (2001, p. 551) exp�e:
Base de c�lculo de um tributo � a ordem de grandeza que, posta na conseq��ncia da norma criadora do tributo, presta-se a mensurar o fato descrito na hip�tese, possibilitando a quantifica��o do descer tribut�rio, sua gradua��o proporcional � capacidade contributiva do sujeito passivo e a defini��o da esp�cie tribut�ria.
Sob essa �tica, � not�rio que o poder de pol�cia n�o deve passar despercebido desta rela��o, visto que todos os fins propostos pelo Direito Tribut�rio t�m como fonte o interesse p�blico e, para alcan��-lo, � necess�ria a sujei��o do direito individual ao coletivo. Artigo 145, CF/88: A Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios poder�o instituir os seguintes tributos:
II: taxas, em raz�o do exerc�cio do poder de pol�cia ou pela utiliza��o, efetiva ou potencial, de servi�os p�blicos espec�ficos e divis�veis, prestados ao contribuinte ou postos � sua disposi��o.
Por ser um tributo de car�ter vinculado, seu fato gerador est� atrelado a uma atividade estatal; dessa forma, est� autorizada a pessoa jur�dica de Direito P�blico a compet�ncia para instituir e cobrar o tributo. No que diz respeito aos impostos cabe � Uni�o Federal a compet�ncia residual, segundo preceitua o art. 54, I, da Constitui��o Federal. No entanto, na seara das taxas cabe aos Estados arcar com essa responsabilidade residual, art. 25 �1�, da Constitui��o Federal; o C�digo Tribut�rio Nacional prev� no art. 80 essa distribui��o de compet�ncias para os entes da Federa��o.
Art. 80, CTN – Para efeito de institui��o e cobran�a de taxas, consideram-se compreendidas no �mbito das atribui��es da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Munic�pios aquelas que, segundo a Constitui��o Federal, as Constitui��es dos Estados, as Leis Org�nicas do Distrito Federal e dos Munic�pios e a legisla��o com elas compat�vel, competem a cada uma dessas pessoas de direito p�blico.
N�o � permitido que a Uni�o interfira nos assuntos da compet�ncia dos Munic�pios ou vice-versa, ou dos Estados, cada ente tem sua atribui��o; invadir terreno alheio incide em inconstitucionalidade. Assim, a Uni�o n�o pode decretar taxa de limpeza de ruas do Munic�pio, como este n�o pode instituir taxas de carnes destinadas � exporta��o porque s�o de responsabilidade da Uni�o. 4.3 Classifica��o das Taxas
Classificam-se as taxas sob duas ordens: as taxas de pol�cia e as taxas de servi�o p�blico. Interessante notar que, para a caracteriza��o deste tributo exige-se uma contrapresta��o, ou seja, o pagamento do contribuinte ao Estado por certa atividade ou servi�o realizado; nesse ponto concorda Baleeiro (2001); entretanto outros entendem, como Machado (2003) que, ela assim n�o deveria ser conceituada, posto que n�o se trata de uma contrapresta��o porque para o autor n�o � necess�rio que a atividade estatal proporcione vantagens ao obrigado.
Art. 77, CTN – As taxas cobradas pela Uni�o, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Munic�pios, no �mbito de suas respectivas atribui��es t�m como fato gerador o exerc�cio regular do poder de pol�cia, ou a utiliza��o, efetiva ou potencial, de servi�o p�blico espec�fico e divis�vel, prestado ao contribuinte ou posto � sua disposi��o (VADE MECUM ACAD�MICO-FORENSE, 2006, p. 961).
As taxas de pol�cia t�m car�ter de cerceamento da liberdade individual, isto �, exigem que antes do Estado autorizar qualquer atividade da compet�ncia do poder de pol�cia, preste a realiza��o de exames, per�cias e vistorias, a fim de prevenir que problemas futuros apare�am e gerem a desordem social. Sob esse prisma, Baleeiro (2001, p. 561) entende as taxas de pol�cia:
Assim, taxas fundadas no exerc�cio regular do poder de pol�cia devem ser entendidas, em primeiro lugar, aquelas com finalidade extrafiscal, como a de impedir ou restringir atividades que ameacem o interesse da comunidade; em segundo lugar, as taxas para custear servi�os com essa finalidade.
Neste sentido, tudo que diz respeito ao poder de pol�cia pressup�e uma base legal, sem a qual n�o ser� poss�vel sua manifesta��o perante os administrados; por�m, verifica-se tamb�m que o poder de pol�cia � inerente � presta��o de um servi�o p�blico, pois � inadmiss�vel a exist�ncia da lei se n�o tiver um �rg�o devidamente constitu�do para realizar a atividade. Com isso, a maioria dos doutrinadores entende que o poder de pol�cia se materializa mediante a realiza��o de atos administrativos.
O Poder P�blico, como � sabido, det�m o poder de pol�cia que lhe foi conferido pela Supremacia do Interesse P�blico sobre o particular; assim, as atividades de particulares que dependam da autoriza��o de atos administrativos realizam-se mediante pr�via concess�o de licen�as, alvar�s ou decretos que determinem a libera��o para que tal atividade se estabele�a.
Na doutrina, circulam diverg�ncias sobre o assunto, pois muitos autores, entre eles, Machado (2003) e Harada (2006), afirmam que a� se concentra o exerc�cio do poder de pol�cia, quando da efetiva��o das taxas que autorizam essa fiscaliza��o por parte do Estado. Observe algumas decis�es do Tribunal de Justi�a do Rio Grande do Sul:
EMENTA: Taxa de Renova��o - Licen�a de Funcionamento - Poder de Policia - Fato Gerador. A Autoriza��o para funcionar, no Territ�rio do Munic�pio, e a Licen�a de Localiza��o e Funcionamento. O Exerc�cio do Poder de Policia n�o se efetivou nos anos subsequentes ao de instala��o.
Recurso Provido para declarar Ilegal a Cobran�a da Taxa de Fiscaliza��o e Localiza��o.
Ministro Garcia Vieira (1082).
EMENTA: &nbsp; Agravo de Instrumento. Direito P�blico n�o especificado. Mandado de Seguran�a. Restri��o de Hor�rio de Estabelecimento Comercial. Exerc�cio de Poder de Pol�cia. N�o h� que se falar em irregularidade do ato administrativo que imp�s restri��o de hor�rio (das 22h �s 07h) a estabelecimento comercial, devidamente amparado em normas das Constitui��es Federal e Estadual e do C�digo de Posturas (Lei Municipal n. 2044/1979). Exerc�cio do poder de pol�cia pela autoridade municipal que visa a manuten��o do sossego e da tranq�ilidade p�blica, inexistindo, no caso concreto, qualquer indica��o de desvio de finalidade do ato administrativo. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO. (Agravo de Instrumento N� 70013610357, Terceira C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Rog�rio Gesta Leal, Julgado em 30/03/2006).
EMENTA: &nbsp; Indeniza��o. Abuso de Poder. Munic�pio. Inocorr�ncia. Poder de Pol�cia. Interesse P�blico. N�o age com Abuso de Poder O Munic�pio Quando Apreende e Remove Banca de Com�rcio em situa��o irregular e em mau estado de conserva��o, mormente em tendo a autora sido regularmente noticiada no intuito de encerrar suas atividades. O Ente P�blico age no interesse da popula��o, devendo direcionar todos os seus atos para esse objetivo. Assim que, muitas vezes, a fim de preservar o bm comum e o interesse da comunidade, faz uso do Poder de Pol�cia. Apelo Improvido. Senten�a Mantida. (Apela��o C�vel N� 598331650, Quinta C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Marco Aur�lio dos Santos Caminha, Julgado em 18/03/1999).
� pertinente fazer men��o ao poder origin�rio e poder delegado, em especial a este �ltimo, que se destina aos atos de execu��o da Administra��o. No tocante ao poder de pol�cia delegado, n�o se percebe a imposi��o de taxas, isto � de compet�ncia do Poder P�blico, previsto constitucionalmente; logo, � intransfer�vel essa tributa��o. Ao poder delegado compete aplicar san��es aos infratores e n�o determinar taxas.
A lei 9.873/99 fixou o prazo prescricional em cinco anos da Administra��o P�blica Federal direta e indireta, no exerc�cio do poder de pol�cia, com o prop�sito de apurar infra��o, tendo in�cio essa contagem da data da pr�tica do ato ou da infra��o, que pode ser permanente ou continuada, do dia que tiver cessado. Segundo Mello (2004), esse excesso praticado pela Administra��o P�blica revela-se de dois modos: um, quando a medida adotada for maior do que pede a situa��o, e o outro, quando essa medida ganha propor��es maiores do que o necess�rio para se atingir o resultado desej�vel.&nbsp; Enfim, � preciso que os atos administrativos sejam norteados de extrema cautela, sob pena de incorrer em v�cios que maculam a imagem do Poder P�blico e de seus administradores.
Cabe � Administra��o fiscalizar, para que seja feita dentro dos par�metros legais; por exemplo, a constru��o de um estabelecimento comercial � uma atividade l�cita, contudo, � preciso que se obede�a �s regras da constru��o civil, n�o ultrapassando os limites da sua �rea, nem colocando em risco os pedestres que por ali passam. De acordo com o exposto, segue decis�o da Justi�a Federal sobre a quest�o:
Ementa: DIREITO DE CONSTRUIR. 1) - Assegurando-o, o art. 572 do C.C. condicionou-o ao respeito aos direitos dos vizinhos e aos regulamentos administrativos. 2) - N�o e l�cito, por�m, a autoridade o desvio do poder de pol�cia, nem a des�dia e a protela��o na aprova��o das plantas de altera��o de seus planos urban�sticos ou no despacho dos pedidos de alinhamento para obras j� licenciadas, segundo tra�ados anteriores. A cominat�ria pode obrig�-la a atender aos reclamos leg�timos do propriet�rio nessas condi��es.&nbsp; 3) - Todavia, nega-se provimento ao agravo pela S�mula, n.s 279 e 288.
Origem: STF - Supremo Tribunal Federal Classe: AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO Processo: 38984 UF: GB - GUANABARA �rg�o Julgador. Relator: Aliomar Baleeiro.
A atividade de pol�cia se expressa de diversas maneiras, n�o s� naquelas elencadas no art. 78 do C�digo Tribut�rio Nacional, a enumera��o n�o � taxativa, mas tamb�m incluem outras, tais como, a taxa de licen�a para publicidade, de licen�a para localiza��o e funcionamento de atividade empresarial; pois sua abrang�ncia se mostra de forma ilimitada, podendo ser revelado o poder de pol�cia desde que um interesse p�blico esteja sendo protegido.
O Superior Tribunal de Justi�a tem decidido sobre a taxa de licen�a para localiza��o e funcionamento de atividade comercial:
EMENTA: Tribut�rio e Processual Civil - Recurso Especial - Taxa de Licen�a para Localiza��o, Funcionamento e Publicidade - Anualidade Aus�ncia de Previs�o Legal - Diverg�ncia Jurisprudencial. Precedentes Stj.
- � ileg�tima a cobran�a, pelo munic�pio, da taxa para licen�a de localiza��o, funcionamento e publicidade se ausentes a contra-presta��o de servi�os e a materializa��o do poder de pol�cia, capazes de justificar a exa��o. - Ausente a previs�o legal da periodicidade � incab�vel a exig�ncia anual das referidas taxas. - Diverg�ncia jurisprudencial n�o comprovada.
- Recurso n�o conhecido. Relator Francisco Pe�anha Martins. 20/06/1994.
O Superior Tribunal de Justi�a j� se manifestou sobre o assunto na s�mula 80, referindo-se por ileg�tima a cobran�a quando da renova��o de licen�a para localiza��o de estabelecimento comercial ou industrial. Assim diz a s�mula em quest�o: &ldquo;Para a retomada de pr�dio situado fora do domic�lio do locador exige-se a prova da necessidade&rdquo;.
As taxas de servi�o p�blico n�o foram recepcionadas pelo C�digo Tribut�rio Nacional, como o fez em rela��o ao poder de pol�cia, sendo que conceituar servi�o p�blico ainda � uma tarefa �rdua e doutrinariamente discursiva, por�m, n�o deve confundi-lo com o poder de pol�cia. O aludido C�digo n�o diz quais s�o as taxas de servi�o p�blico, apenas exp�e os servi�os considerados como p�blicos.
Numa tentativa conceitual Machado (2003) entende que, toda e qualquer atividade prestada pelo Estado visando satisfazer necessidade coletiva � tida como servi�o p�blico, n�o s� o Estado pode prestar esta atividade como qualquer outro �rg�o ou pessoa. Sidou (2001) conceitua servi�o p�blico como: “universo de atividades do Estado, por ele diretamente empreendidas ou desempenhadas por particular, mediante autoriza��o, permiss�o, concess�o ou delega��o”.
Pertencem ao conceito supra alguns voc�bulos relevantes para a an�lise das atividades estatais, que s�o a permiss�o e a concess�o. N�o se deve confundi-las, pois a concess�o n�o tem natureza contratual, enquanto a permiss�o � ato discricion�rio no qual o Poder P�blico repassa a execu��o de um servi�o p�blico para que outro o execute em seu pr�prio nome. Tem-se com isso, previs�o constitucional no art. 175 da Constitui��o Federal: “Incumbe ao Poder P�blico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concess�o ou permiss�o, sempre atrav�s de licita��o, a presta��o de servi�os p�blicos”.
EMENTA: TELEFONIA. COBRAN�A DE TARIFA B�SICA DE TELEFONE FIXO. POSSIBILIDADE. N�o h� ilegalidade na cobran�a pela empresa de telefonia de uma tarifa b�sica mensal, que nada mais � do que a contrapresta��o de um servi�o que concretamente est� sendo disponibilizado e utilizado, gerando custos para sua manuten��o. � importante consignar que esta tarifa b�sica cobrada � a contrapresta��o pela utiliza��o efetiva, e n�o apenas potencial, de um servi�o. Da� porque n�o h� qualquer problema em enquadr�-la dentro do conceito de pre�o p�blico, afastando-a do enquadramento como taxa. Tal constata��o � significativa, porquanto os pre�os p�blicos, ao contr�rio das taxas, que s�o tributos, s�o fixados por contrato, independentemente de lei. E no caso dos autos pode-se verificar que tanto no contrato de concess�o de servi�o p�blico (e seus anexos) celebrado entre a ANATEL e a r�, como no contrato celebrado entre esta e os autores, h� previs�o de pagamento de tarifa de assinatura mensal�. Assim, h� que concluir que a cobran�a da chamada tarifa b�sica � perfeitamente cab�vel, estando perfeitamente de acordo com o regramento jur�dico e com as estipula��es contratuais que envolvem as partes. APELA��O DESPROVIDA. (Apela��o C�vel N� 70019089374, Nona C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Marilene Bonzanini Bernardi). Julgado em 25/04/2007.
Dessa forma, � preciso que o servi�o p�blico seja espec�fico e divis�vel, para que o fato gerador da taxa esteja atrelado � sua natureza; logo, a participa��o do contribuinte na forma��o desse servi�o p�blico � imprescind�vel. � o contribuinte o respons�vel pela exist�ncia do servi�o p�blico, porque a cobran�a da taxa se configura com o efetivo funcionamento do mesmo, ent�o, a utiliza��o do servi�o pelo contribuinte � condition sine qua non para a aplica��o da taxa, seja de uso compuls�rio ou n�o.
A palavra contribuinte, se empregada no contexto adequado, simboliza o nascedouro de todo esse processo, porque ele � a pessoa que provoca a atua��o estatal, assim caracterizado no exerc�cio do poder de pol�cia. Em contrapartida, a atua��o fiscalizadora do Estado visa a coletividade, e n�o um indiv�duo isoladamente; para Amaro (2006), esta � a raz�o de se impor as taxas. Paulsen (2002, p.567) entende que deve ser aplicado proporcionalmente o valor da taxa com a atividade estatal:
Mais acertada, por�m, parece-nos a posi��o de que, sendo a taxa institu�da em raz�o do exerc�cio do poder de pol�cia ou de servi�o espec�fico e divis�vel colocado � disposi��o do contribuinte, deve servir ao custeio destas atividades, guardando com elas proporcionalidade.
Em decorr�ncia disso � que restringe um direito individual em prol da coletividade. Quanto �s taxas de servi�o p�blico, estas visam somente fornecer uma utilidade p�blica, por exemplo, taxa de fiscaliza��o e inspe��o de bebidas alco�licas (federal), taxa de porte de arma (estadual), taxa de licen�a para construir (municipal). O Supremo Tribunal Federal proferiu algumas decis�es neste sentido:
Taxa de Localiza��o e Funcionamento de estabelecimentos comerciais e outros. Constitucionalidade. S�o constitucionais taxas que abarquem a localiza��o e autoriza��o anual para funcionamento e perman�ncia de estabelecimentos comerciais e similares, desde que haja �rg�o administrativo que exercite essa faceta do poder de pol�cia do Munic�pio, e que a base de c�lculo n�o seja vedada (RE 115.669, Rel. Min. Moreira Alves – DJ 17/6/88).
S� em �ltimo caso deve ser utilizado o emprego da for�a p�blica, isso quando o poder de pol�cia encontra resist�ncia por parte do administrado; do contr�rio, n�o � autorizado que a Administra��o P�blica atente contra a propriedade de forma destrutiva, muito menos, que use de coa��o f�sica para impedir o exerc�cio de profiss�es regulamentadas. Os atos administrativos, para serem v�lidos, precisam ser coerentes e pertinentes com a situa��o, sem ferir os princ�pios basilares da legalidade e proporcionalidade. &nbsp;
EMENTA: ADMINISTRATIVO &ndash; SERVI�O DE FORNECIMENTO DE �GUA &ndash; PAGAMENTO � EMPRESA CONCESSION�RIA SOB A MODALIDADE DE TARIFA &ndash; CORTE POR FALTA DE PAGAMENTO: LEGALIDADE.
1. A rela��o jur�dica, na hip�tese de servi�o p�blico prestado por concession�ria, tem natureza de Direito Privado, pois o pagamento � feito sob a modalidade de tarifa, que n�o se classifica como taxa. 2. Nas condi��es indicadas, o pagamento � contra presta��o, aplic�vel o CDC, e o servi�o pode ser interrompido em caso de inadimplemento, desde que antecedido por aviso. 3. A continuidade do servi�o, sem o efetivo pagamento, quebra o princ�pio da isonomia e ocasiona o enriquecimento sem causa de uma das partes, repudiado pelo Direito (interpreta��o conjunta dos arts. 42 e 71 do CDC). 4. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, improvido. Ministra Eliana Calmon. Julgado em 04/05/2006.
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Tomando como base a Constitui��o Federal, � preciso enfatizar que o servi�o p�blico deve ser prestado ao contribuinte de modo efetivo e potencial, como tamb�m esse servi�o n�o pode ter aplica��o gen�rica, uma vez que � inconstitucional a realiza��o de certa atividade sem especificar ao contribuinte sua natureza, sem especificar sua esp�cie, ou seja, cobrar taxa sem dizer o fim a que ela se destina desnatura o servi�o a ser tributado. Assim, por exemplo, se determinada localidade quiser instituir uma taxa municipal sem dizer sobre o que ela vai incidir, fere a legisla��o p�tria.
EMENTA: Lei Municipal. Taxa de Servicos Urbanos (TSU). Servi�o de Conserva��o de Vias e Logradouros. Servi�o de Coleta de Lixo. Servi�o de Limpeza P�blica. Servi�o de Ilumina��o P�blica. Aos Munic�pios � Vedado Instituir e Cobrar Taxas com Inobserv�ncia dos Princ�pios Constitucionais. (Resumo) (A��o Direta de Inconstitucionalidade N� 591056205, Tribunal Pleno, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Adroaldo Furtado Fabr�cio, Julgado em 05/10/1992).
EMENTA: A��o Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal que Institui as Taxas de Limpeza P�blica e de Coleta de Lixo. A) Constituindo-se, a Taxa de Coleta de Lixo, em Servi�o P�blico Regular, Prestado Individualmente, N�o � Inconstitucional sua Cobran�a, Prevista no Inc-I, Art-124 da Lei Municipal N-1105 do Munic�pio de S�o Marcos; B) Ausentes os requisitos da especificidade e da Divisibilidade na Taxa de Limpeza P�blica, Resta Vulnerado O Art-140, PAR-1, Inc-II da Carta Estadual, pelo que e declarada sua inconstitucionalidade. Un�nime. (A��o Direta de Inconstitucionalidade N� 596011684, Tribunal Pleno, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Eliseu Gomes Torres, Julgado em 09/12/1996).
Havendo o fornecimento de �gua, esta se configura como taxa, uma vez que o contribuinte, por lei, est� obrigado a pagar, independente de usar ou n�o o servi�o; por exemplo, se ele � dono de uma propriedade e nela tiver um po�o artesiano, o propriet�rio deve pagar pela �gua que � fornecida ao bairro. A legisla��o possibilita a cobran�a de v�rios tipos de taxas, desde que venham caracterizadas na sua institui��o como proveniente de um servi�o efetivo, potencial, espec�fico e divis�vel. Logo, estar�o preenchidas as condi��es de exigibilidade da cobran�a.
De acordo com o imperativo constitucional, � v�lido destacar a proporcionalidade com que � feito a distribui��o e o uso de determinado servi�o, pois para ser caracterizado como tributo pass�vel de cobran�a, � preciso que esteja presente o sentido de “divis�vel”, isto �, que o custo da atividade destinado aos v�rios usu�rios seja executado na medida em que for utilizado, ou at� mesmo quando n�o utilizado, mas que esteja � disposi��o.
Diante das considera��es feitas no decorrer da presente pesquisa, pode-se inferir que � inquestion�vel a relev�ncia do exerc�cio do poder de pol�cia nas atividades da Administra��o P�blica, uma vez que � atrav�s desse poder administrativo que o Estado promove a manuten��o da ordem social. Em todos os atos e fun��es emanados do Poder P�blico, � vis�vel a presen�a do poder de pol�cia ou pol�cia administrativa, pois al�m de ser um instrumento de fiscaliza��o da Administra��o sobre os administrados, tamb�m possibilita o controle das a��es dos agentes p�blicos, para que n�o ultrapassem os limites permitidos em lei, o que descaracterizaria o poder de pol�cia, e configuraria o abuso ou desvio de poder. Neste sentido, o poder proveniente da Administra��o, em especial, o poder de pol�cia, � poss�vel gra�as � autoridade dos atos p�blicos, isto �, � Supremacia que � inerente ao Poder P�blico, principalmente porque n�o se percebe uma atividade administrativa sem que ela atenda a um interesse p�blico, vez que o poder de pol�cia propicia restringir direitos individuais em prol da coletividade, com o �nico prop�sito do bem-estar geral. Os princ�pios norteadores da Administra��o P�blica s�o os mesmos que disciplinam o poder de pol�cia; contudo, o princ�pio da legalidade se destaca por caminhar pari passu com o poder de pol�cia, e por atuar, de forma incisiva, na m�quina administrativa, como bem acentua o artigo 37, caput da Constitui��o Federal, no qual s�o citados tamb�m os princ�pios da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da efici�ncia. Pode-se dizer que � a legalidade a mola propulsora do exerc�cio do poder de pol�cia, visto que � ela quem autoriza determinadas a��es e ao mesmo tempo � ela quem tamb�m limita sua aplica��o, seja quando tenha como foco as Ag�ncias, seja quando incida sobre as taxas de pol�cia. O poder de pol�cia se desenvolveu ao longo dos tempos e foi aperfei�oando a sua forma de aplica��o, em virtude, conseq�entemente, da evolu��o da legisla��o p�tria na elabora��o das normas, como tamb�m do regime jur�dico-administrativo, que ofereceu uma nova dimens�o ao funcionamento e estrutura da Administra��o P�blica. Quanto �s Ag�ncias Reguladoras e Executivas o poder de pol�cia exerce papel fundamental, uma vez que, apesar de serem dotadas de um maior grau de independ�ncia do que as demais autarquias e funda��es, n�o podem fugir aos preceitos legais, mesmo que vinculadas a um regime especial, devendo obedi�ncia aos princ�pios constitucionais e infraconstitucionais. Entretanto, no que se refere �s licita��es, devido aos privil�gios que cercam tais ag�ncias, cabe ao legislador atentar para que esse mecanismo n�o sirva para driblar as normas gerais de licita��o previstas na Lei 8.666/93, bem como n�o cause ofensa � Constitui��o Federal.
Quanto � aplica��o das taxas, o exerc�cio do poder de pol�cia incidiu mais na cobran�a e no pagamento do tributo, desmembrado em taxas de pol�cia e taxas de servi�o p�blico. A cobran�a de determinado servi�o realizado pelo Estado deve preencher os requisitos de exigibilidade previstos pelo C�digo Tribut�rio Nacional; assim, para ser exig�vel, o servi�o deve se apresentar como espec�fico e divis�vel. O contribuinte paga pelo servi�o, independente de utiliz�-lo ou n�o, pois a taxa � resultado de um servi�o prestado � coletividade, que est� � disposi��o do indiv�duo a qualquer momento que ele precisar; logo, o contribuinte, mesmo n�o usufruindo do servi�o, est� obrigado ao pagamento. Enfim, todos os setores da sociedade necessitam da vigil�ncia da Administra��o P�blica mediante o exerc�cio do poder de pol�cia, para que a ordem e a seguran�a jur�dica prevale�am nas rela��es sociais, e para que cada vez mais se busque o aperfei�oamento de um Estado comprometido com o interesse p�blico. REFER�NCIAS
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Coment�rios e Opini�es1) Warley (15/03/2014 �s 15:19:54) belo trabalho e bem pesquisado Somente usu�rios cadastrados podem avaliar o conte�do do JurisWay.Para comentar este artigo, entre com seu e-mail e senha abaixo ou fa�o o cadastro no site.	J� sou cadastrado no JurisWay email ou login: senha: Esqueceu login/senha? Lembrete por e-mail N�o sou cadastrado no JurisWay Institucional

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 Artigo 145
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