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Document:
2P.96/2002 (09.09.2002)
2P.96/2002/elo
Arr�t du 9 septembre 2002
Entreprise X.________ SA, recourante, repr�sent�e par Me Dominique Morard, avocat, rue Rieter 9, case postale 236,
Entreprise A.________ SA,
Entreprise B.________ SA,
Commune de Massonnens, 1692 Massonnens,
Pr�fecture du district de La Sarine, Grand-Rue 51,
Tribunal administratif du canton de Fribourg, II�me Cour administrative, route Andr�-Piller 21 1762 Givisiez.
art. 5 et 9 Cst. (recours tardif en mati�re de march�s publics),
recours de droit public contre la d�cision du Tribunal administratif du canton de Fribourg, II�me Cour administrative, du 24 avril 2002.
Par publication dans la Feuille officielle du canton de Fribourg du 15 juin 2001, la commune de Massonnens (ci-apr�s cit�e: la Commune) a mis en soumission des travaux d'adduction d'eau pour la p�riode automne-hiver 2001. Les offres devaient �tre adress�es au bureau d'ing�nieurs C.________.
Les travaux ont �t� adjug�s le 4 septembre 2001 aux entreprises A.________ SA et B.________ SA. Par lettre du 6 septembre 2001, le bureau d'ing�nieurs d�sign� pour recevoir les offres a inform� l'entreprise X.________ SA, (ci-apr�s cit�e: l'entreprise �vinc�e), que les soumissions qu'elle lui avait adress�es n'avaient pas �t� retenues par la Commune.
Le 17 septembre 2001, l'entreprise �vinc�e a recouru devant le Pr�fet de la Gl�ne contre la d�cision d'adjudication pr�cit�e du 4 septembre 2001 dont elle a requis l'annulation, en concluant � titre principal � ce que le march� public litigieux lui soit adjug� et, subsidiairement, � ce que la cause soit renvoy�e � la commune adjudicatrice pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. En bref, elle se plaignait de la violation de certaines r�gles de proc�dure et soutenait que son offre, �conomiquement la plus avantageuse, avait �t� �cart�e de mani�re contraire au droit.
Par d�cision du 18 f�vrier 2002, le Pr�fet du district de la Sarine (ci-apr�s cit�: le Pr�fet), comp�tent ensuite de la r�cusation du Pr�fet du district de la Gl�ne, a rejet� le recours. Notifi�e le jour suivant � l'entreprise �vinc�e, cette d�cision de rejet portait l'indication qu'elle pouvait �tre contest�e dans un d�lai de trente jours devant le Tribunal administratif (ch. 4 du dispositif).
Saisi d'un recours de la soci�t� �vinc�e d�pos� le 6 mars 2002, le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-apr�s: le Tribunal administratif) l'a d�clar� manifestement irrecevable pour cause de tardivet�, par arr�t du 24 avril 2002. En bref, le tribunal a consid�r� que le d�lai pour recourir devant lui �tait de dix et non de trente jours comme indiqu� de mani�re inexacte par le Pr�fet et que, assist�e d'un avocat, l'entreprise �vinc�e ne pouvait se r�clamer du droit � la protection de la bonne foi, car la simple lecture de la loi lui aurait permis de d�celer l'erreur commise par ce magistrat.
Agissant par la voie du recours de droit public, la soci�t� �vinc�e demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t du Tribunal ad-
ministratif et d'octroyer l'effet suspensif � son recours. Elle invoque la violation des principes de la l�galit� (art. 5 Cst.) et du droit � la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.).
Sans se prononcer sur le fond de l'affaire, l'entreprise A.________ SA propose de rejeter la requ�te d'effet suspensif, tandis que l'entreprise B.________ SA ne s'est pas d�termin�e. De son c�t�, la Commune conclut au rejet de la requ�te d'effet suspensif et du recours. Le Pr�fet d�clare qu'il acquiesce partiellement aux motifs invoqu�s dans le recours, en relevant que le d�lai dans lequel les d�cision pr�fectorales peuvent �tre entreprises dans le canton de Fribourg en mati�re de march�s publics est "flou". Quant au Tribunal administratif, il conclut au rejet du recours, en renvoyant aux consid�rants de son arr�t.
Par ordonnance du 31 mai 2002, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public du Tribunal f�d�ral a rejet� la demande d'effet suspensif dans la mesure o� elle n'�tait pas devenue sans objet du fait que les contrats avaient d�j� �t� conclus avec les entreprises adjudicataires les 5/7 mars 2002.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47 et les r�f�rences).
1.1 Le recours de droit public exige en principe un int�r�t actuel et pratique � l'annulation de l'arr�t attaqu�, respectivement � l'examen des griefs soulev�s, qui fait g�n�ralement d�faut lorsque l'acte de l'autorit� a �t� ex�cut� ou est devenu sans objet (ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42). Tel n'est pas le cas en mati�re de march�s publics, m�me si le contrat est d�j� conclu avec l'adjudicataire, voire d�j� ex�cut�, puisque l'adjudicateur, soit en l'esp�ce la Commune, pourrait �tre tenue pour responsable des dommages caus�s par une d�cision dont l'illic�it� serait constat�e par l'instance de recours (cf. art. 3a de la loi fribourgeoise du 11 f�vrier 1998 sur les march�s publics [ci-apr�s cit�e: LcMP ou loi cantonale sur les march�s publics]; ATF 125 II 86 consid. 5b p. 97 s.). La recourante poss�de donc un int�r�t actuel et pratique � l'annulation de l'arr�t litigieux.
1.2 Au surplus, d�pos� en temps utile contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale (cf. art. 2 al. 1 LcMP), qui ne peut �tre attaqu� que par la voie du recours de droit public, le pr�sent recours est recevable au regard des art. 84 ss OJ (cf. ATF 125 II 86 consid. 2 � 6 p. 92 ss).
2.1 Aux termes de l'art. 2 LcMP, les d�cisions relatives aux march�s publics sont sujettes � recours au Tribunal administratif (al. 1). Les d�cisions rendues par les communes et les autres organes assumant des t�ches communales font l'objet d'un recours pr�alable au pr�fet (al. 2).
L'art. 3 LcMP pr�cise que les articles 15 � 18 de l'accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les march�s publics, auquel le canton de Fribourg a adh�r� le 1er janvier 1996, sont applicables par analogie aux march�s inf�rieurs aux valeurs seuils fix�es par l'accord OMC sur les march�s publics.
2.2 En l'esp�ce, les parties s'accordent � dire que le march� public litigieux n'atteint pas les valeurs seuils auxquelles fait r�f�rence l'art. 3 LcMP. Le litige porte donc seulement sur la mani�re d'appliquer par analogie l'accord intercantonal, en particulier son article 15.
Dans sa version telle que publi�e dans le Recueil officiel des lois f�d�rales (AIMPu; RS 172.056.4), cette disposition a la teneur suivante:
"1 Les d�cisions de l'adjudicateur peuvent faire l'objet d'un recours aupr�s d'une autorit� juridictionnelle cantonale. Celle-ci statue de mani�re d�finitive.
2 Le recours, d�ment motiv�, doit �tre d�pos� dans les dix jours d�s la notification de la d�cision d'adjudication.
3 (...)".
Des modifications ont semble-t-il �t� apport�es � cette disposition selon un accord du 15 mars 2001 (cf. la version de l'accord intercantonal publi�e dans le recueil syst�matique du canton de Fribourg; RSF 122.91.2); elles n'entrent cependant pas en ligne de compte, car elles n'ont pas encore �t� publi�es dans le Recueil officiel des lois f�d�rales (cf. art. 21 al. 2 AIMPu).
Invoquant la violation du principe de la l�galit�, la recourante fait valoir qu'il ne ressort nullement des textes l�gaux applicables en mati�re de march�s publics que le d�lai pour recourir au Tribunal administratif contre la d�cision du Pr�fet serait de dix jours. A ses yeux, l'art. 15 al. 2 AIMPu ne r�glerait en effet que la question du d�lai pour recourir contre la d�cision de l'adjudicateur, soit en l'occurrence la Commune, mais ne s'appliquerait pas au recours devant le Tribunal administratif o� le d�lai ordinaire de trente jours pr�vu � l'art. 79 al. 1 du Code fribourgeois de proc�dure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA) pr�vaudrait.
Ce faisant, la recourante ne se plaint pas d'une absence de base l�gale, mais d'une application et d'une interpr�tation de l'art. 15 al. 2 AIMPu qui seraient contraires au texte de cette disposition. Ses griefs se confondent d�s lors avec la violation de l'interdiction de l'arbitraire.
3.1 Le Tribunal f�d�ral examine en principe librement l'interpr�tation et l'application des dispositions concordataires faites par les autorit�s cantonales (ATF 115 Ia 212 consid. 2a; 112 Ia 75 consid. 1b; 109 Ia 335 consid. 5 p. 339 et les r�f�rences cit�es). Son pouvoir d'examen est toutefois restreint � l'arbitraire lorsque ces dispositions sont appliqu�es, comme en l'occurrence, � titre de droit cantonal suppl�tif, de m�me que lorsque des dispositions de droit f�d�ral sont appliqu�es � ce titre (cf. ATF 115 Ib 206 consid. 2 et 3 p. 207 s.).
Une d�cision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou lorsqu'elle heurte d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. A cet �gard, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arr�t attaqu� soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son r�sultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorit� intim�e para�t concevable, voire pr�f�rable (ATF 127 I 60 consid. 5a p. 70; 125 I 166 consid. 2a p. 168 et la jurisprudence cit�e). La nouvelle Constitution n'a pas amen� de changements � cet �gard (cf. art. 8 et 9 Cst.; ATF 126 I 168 consid. 3a p. 170).
3.2 En l'esp�ce, il est exact que l'art. 15 AIMPu, qui fixe un d�lai de recours de dix jours "d�s la notification de la d�cision d'adjudication" (al. 2), ne dit rien, comme tel, du d�lai de recours devant une seconde instance cantonale. C'est que cette disposition, en pr�voyant que l'autorit� juridictionnelle cantonale statue de mani�re d�finitive (al. 1), invite les cantons � instituer une autorit� de recours statuant en instance cantonale unique (comp. avec l'art. 9 al. 2 de la loi f�d�rale sur le march� int�rieur du 6 octobre 1995 [LMI; RS 943.02] qui dispose que le droit cantonal pr�voit "au moins une voie de recours" devant une instance cantonale ind�pendante de l'administration), ceci afin de r�pondre � l'exigence de rapidit� qui doit pr�valoir dans le traitement des proc�dures et des litiges en mati�re de march�s publics (cf. Evelyne Clerc, L'ouverture des march�s publics: Effectivit� et protection juridique, Fribourg 1997, p. 516).
La question de savoir si la double instance pr�vue par le droit fribourgeois est conforme � l'accord intercantonal peut toutefois rester ouverte (sur cette question, cf. Evelyne Clerc, loc. cit., note 925 p. 517), d�s lors qu'en l'esp�ce, cet accord ne s'applique de toute fa�on pas directement, mais seulement par analogie, les valeurs seuils fix�es par l'accord OMC sur les march�s publics n'�tant pas atteintes.
Cela �tant, l'interpr�tation du Tribunal administratif, qui revient � appliquer le d�lai de dix jours pr�vu � l'art. 15 al. 2 AIMPu indiff�remment aux proc�dures de recours devant le pr�fet et devant le Tribunal administratif, n'est pas arbitraire. Elle appara�t au contraire conforme au souci de c�l�rit� qui pr�domine, de mani�re g�n�rale, la proc�dure applicable en mati�re de march�s publics. En outre, elle pr�sente �galement l'avantage de la simplicit� par rapport � la solution pr�conis�e par la recourante qui aurait pour cons�quence d'instaurer un d�lai de recours diff�renci� selon que l'on se trouve devant la premi�re ou la seconde instance cantonale. Enfin, cette interpr�tation peut d'autant moins �tre qualifi�e d'arbitraire qu'elle correspond � la volont� du l�gislateur fribourgeois qui, par le renvoi au d�lai de dix jours pr�vu � l'art. 15 al. 2 AIMPu, avait en vue de r�gler aussi bien la proc�dure applicable devant le Tribunal administratif que devant le pr�fet (cf. Message du 6 janvier 1998 accompagnant le projet de loi sur les march�s publics, p. 4 ad art. 3 et p. 7 in fine; voir aussi le Message no 263 du 16 ao�t 1995 accompagnant le projet de loi d'application de l'accord intercantonal sur les march�s publics, p. 2).
Le grief tir� de la violation de l'interdiction de l'arbitraire est ainsi mal fond�.
La recourante fait �galement grief au Tribunal administratif d'avoir m�connu le principe de la protection de la bonne foi, en ne prot�geant pas la confiance qu'elle pouvait mettre dans l'indication erron�e du d�lai de recours figurant dans la d�cision du Pr�fet.
4.1 Selon un principe g�n�ral du droit d�duit des r�gles de la bonne foi (formalis� aux art. 107 al. 3 OJ et 38 PA pour la proc�dure f�d�rale), une notification irr�guli�re, notamment le d�faut d'indication ou l'indication incompl�te ou inexacte des voies de droit, ne doit en principe entra�ner aucun pr�judice pour les parties (cf. ATF 124 I 255 consid. 1a/aa p. 258; 119 IV 330 consid. 1c p. 333; 117 Ia 297 consid. 2 p. 298 et les arr�ts cit�s). Toutefois, le justiciable ne peut invoquer la protection de la bonne foi que s'il n'�tait pas � m�me, en faisant preuve d'une attention suffisante, de d�celer l'inexactitude de l'indication; en particulier, il ne saurait se pr�valoir de son ignorance du droit lorsque l'erreur �tait reconnaissable par une simple lecture de la loi (ATF 117 Ia 119 consid. 3a p. 125); il n'est en revanche pas tenu de consulter la doctrine et la jurisprudence (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 112 Ia 305 consid. 3 p. 310, 106 Ia 13 consid. 3a/3b pp. 16-18). Le justiciable ne doit en outre pas p�tir d'une r�glementation l�gale peu claire ou contradictoire des voies de droit; il est alors dans une situation comparable � celle du justiciable � qui l'autorit� donne, dans sa d�cision, des indications erron�es � ce sujet (ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238; 121 II 72 consid. 2a/2b p. 78; 117 Ia 119 consid. 3 p. 124).
4.2 Repr�sent�e par un avocat fribourgeois pratiquant le barreau, la recourante ne saurait se pr�valoir d'une quelconque ignorance des dispositions l�gales qui fixent les voies de droit et les d�lais pour recourir contre les d�cisions en mati�re de march�s publics. Elle ne le pr�tend d'ailleurs pas, mais argue qu'elle pouvait l�gitimement se fier � l'indication du d�lai de recours de trente jours figurant dans la d�cision du Pr�fet car, fait-elle valoir, la simple lecture des dispositions applicables ne lui permettait pas d'identifier l'erreur de ce magistrat.
A rigueur de sa lettre, l'art. 15 al. 2 AIMPu, applicable par analogie en vertu du renvoi de l'art. 3 LcMP, r�gle seulement la question du d�lai pour recourir contre la "d�cision d'adjudication" (ou du moins contre une d�cision de l'adjudicateur; cf. art. 15 al. 1 AIMPu). Cette disposition ne traite en revanche pas de la question du d�lai de recours lorsque le droit cantonal am�nage, comme dans le canton de Fribourg, une double instance de recours. D�s lors, on ne saurait dire que le d�lai de recours de trente jours mentionn� par le Pr�fet, qui correspond au d�lai ordinaire pour porter une affaire devant le Tribunal administratif, apparaissait manifestement erron� � la seule lecture de la loi. Ce magistrat a d'ailleurs laiss� entendre que ce n'�tait pas par inadvertance ou par erreur qu'il avait indiqu� le d�lai mis en cause, mais bien parce que celui-ci lui semblait exact, ajoutant que le "flou r�gne en ce qui concerne le d�lai de recours contre une d�cision de premi�re instance".
Par ailleurs, l'argument selon lequel le d�lai de dix jours pr�vu par l'accord intercantonal sur les march�s publics serait largement connu dans les milieux professionnels concern�s (entreprises de construction, �tudes d'avocats...) tombe � faux, puisque le march� litigieux n'�tait pr�cis�ment pas soumis � cet accord; or, dans une telle situation, les d�lais de recours applicables sont ordinairement ceux pr�vus par les codes de proc�dure administrative cantonaux, soit trente jours en r�gle g�n�rale (cf. Evelyne Clerc, loc. cit. p. 521 in fine et sv.). Que certaines des dispositions de l'accord trouvaient en l'esp�ce � s'appliquer de mani�re analogique par le jeu du renvoi de l'art. 3 LcMP n'est pas d�terminant, vu la relative incertitude, comme on l'a vu, sur la port�e exacte de ce renvoi. Enfin, le mandataire de la recourante a formellement contest� avoir eu connaissance, � l'occasion d'affaires ant�rieures, du fait que le d�lai de recours �tait de dix jours pour attaquer les d�cisions pr�fectorales, pr�cisant qu'il n'avait agi, en mati�re de march�s publics, que dans des proc�dures fond�es sur l'art. 2 al. 1 LcMP, soit des recours directs au Tribunal administratif. Il est vrai que les autorit�s intim�es pr�tendent le contraire, mais sans toutefois l'�tablir.
Dans ces conditions, on ne saurait dire qu'en ne rectifiant pas d'office l'erreur du Pr�fet - ou plut�t sa mauvaise compr�hension ou interpr�tation de la l�gislation applicable -, la recourante ou son avocat auraient commis une faute grossi�re comme l'exige la jurisprudence (cf. ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2, 421 consid. 2a p. 422; 112 Ia 305 consid. 3 p. 310).
4.3 En cons�quence, le moyen tir� de la violation du principe de la protection de la bonne foi est bien fond�.
Au vu de ce qui pr�c�de, il convient d'admettre le recours et d'annuler l'arr�t entrepris.
Bien qu'elle succombe, la Commune n'a pas � supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ).
Le recours est admis et l'arr�t rendu le 24 avril 2002 par la II�me Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg est annul�.
La Commune de Massonnens versera � la recourante une indemnit� de d�pens de 1'500 fr.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante, aux entreprises A.________ SA et B.________ SA, � la Commune de Massonnens, � la Pr�fecture du district de La Sarine et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, II�me Cour administrative.
Lausanne, le 9 septembre 2002

References: art. 5
 art. 3
 ATF 
 art. 2
 art. 84
 ATF 
 art. 21
 ATF 
 art. 8
 ATF 
 art. 3
in fine
 art. 107
 ATF 
 art. 15
in fine
 ATF