Source: https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@99637/201407312-2-a2/
Timestamp: 2019-08-25 21:36:38+00:00

Document:
Uitspraak 201407312/2/A2 en 201407315/2/A2 - Raad van State
Home›Uitspraken›Uitspraak 201407312/2/A2 en 201407315/2/A2
Uitspraak 201407312/2/A2 en 201407315/2/A2
ECLI:NL:RVS:2015:1217
CONCLUSIE: Op woensdag 15 april 2015 neemt staatsraad advocaat-generaal Keus een conclusie over het recht op toeslagen bij meerderjarige, inwonende stiefkinderen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de staatsraad advocaat-generaal gevraagd om in een conclusie in te gaan op de gewijzigde Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en dan in het bijzonder of daarbij aandacht is besteed aan de positie van inwonende, meerderjarige stiefkinderen. Ook heeft de Afdeling bestuursrechtspraak hem gevraagd om de regeling in deze wet te vergelijken met het belastingrecht en het sociaal zekerheidsrecht. Ten slotte is hem gevraagd of de wet te verenigen is met het recht op gelijke behandeling zoals dat is neergelegd in verschillende internationale en Europese verdragen. De conclusie wordt uitgebracht naar aanleiding van een concreet geschil dat de Afdeling bestuursrechtspraak op dit moment in behandeling heeft tussen een man uit Stadskanaal en de Belastingdienst. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de zaak op 4 maart
Datum conclusie: 15 april 2015
Zitting 4 maart 2015
Conclusie inzake het hoger beroep van
Belastingdienst/Toeslagen, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 juli 2014 in zaaknummers GRO 13/744 en GRO 13/745 tussen:
[wederpartij A] als eiser
[wederpartij B] als eiseres
de Belastingdienst/Toeslagen als verweerder
Deze conclusie betreft het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 juli 2014 in de zaken tussen [wederpartij A] en [wederpartij B] enerzijds en de Belastingdienst/Toeslagen anderzijds. In deze zaken is aan de orde dat de Belastingdienst/Toeslagen zowel het voorschot zorgtoeslag 2013 voor [wederpartij A] als het voorschot kindgebonden budget 2013 voor [wederpartij B] ten behoeve van haar minderjarige kinderen op nihil heeft gesteld, omdat [wederpartij A] als inwonend meerderjarig stiefkind ingevolge artikel 3, tweede lid, onderdeel e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) als partner van zijn stiefmoeder [wederpartij B] moet worden aangemerkt.
De rechtbank heeft geoordeeld dat deze besluiten in overeenstemming zijn met de Awir, maar dat de aan de Awir gegeven toepassing in strijd is met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) en artikel 14 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), gelezen in samenhang met artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij dat verdrag, omdat daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen inwonende meerderjarige eigen kinderen en inwonende meerderjarige stiefkinderen. Volgens de rechtbank bestaat voor deze ongelijke behandeling van gelijke gevallen geen objectieve en redelijke rechtvaardiging. Dit oordeel wordt door de Belastingdienst/Toeslagen bestreden.
In beide zaken heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mij bij brief van 28 november 2014 verzocht een conclusie zoals bedoeld in artikel 8:12a Awb te nemen.
Deze conclusie is als volgt opgezet. Onder 1 bespreek ik de feiten en het procesverloop. Onder 2 geef ik de mij gestelde vragen weer. Onder 3 ga ik in op de achtergrond en de ontwikkeling van het partnerbegrip van de Awir. Zoals daarbij zal blijken, is (de ontwikkeling van) het partnerbegrip van de Awir nauw verbonden met (de ontwikkeling van) het fiscale partnerbegrip, met name dat van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001). Bij de bespreking van het partnerbegrip van de Awir ga ik successievelijk in op het oorspronkelijke partner- en kindbegrip van de Awir, op het oorspronkelijke partner- en kindbegrip van de Wet IB 2001, op het partner- en kindbegrip van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr), op de Fiscale vereenvoudigingswet 2010, op de Overige fiscale maatregelen 2012 en op de Overige fiscale maatregelen 2014. Onder 4 maak ik enkele aanvullende opmerkingen over het partnerbegrip in het belastingrecht. Onder 5 bespreek ik het partnerbegrip in het sociale zekerheidsrecht. Onder 6 bespreek ik enkele aspecten van gelijke behandeling, in het bijzonder aan de hand van artikel 14 EVRM. Onder 7 volgen mijn slotbeschouwingen. Daarin formuleer ik, zoveel mogelijk per vraag, de gevolgtrekkingen waartoe de eerdere beschouwingen mij leiden. Onder 8 sluit ik af met een korte samenvatting van mijn antwoorden op de gestelde vragen.
1.1 [wederpartij A] is op 29 juli 1993 geboren als kind van [vader] en [moeder]. Kort na zijn geboorte zijn de ouders gescheiden. Nadien heeft [wederpartij A] bij zijn vader gewoond. In 1996 is de vader gehuwd met [wederpartij B]. Uit dit huwelijk zijn twee kinderen geboren ([kind A] in 2000 en [kind B] in 2002). Na het overlijden van zijn vader op 19 juni 2011 is [wederpartij A] blijven wonen in het gezin van zijn stiefmoeder en zijn twee halfbroers.
Als inwonend meerderjarig stiefkind is [wederpartij A] door de Belastingdienst/Toeslagen op grond van het partnerbegrip van de Awir als partner van zijn stiefmoeder aangemerkt. Bijgevolg is zijn voorschot zorgtoeslag 2013 bij besluit van 23 april 2013 op nihil gesteld. Om dezelfde reden is, eveneens bij besluit van 23 april 2013, het voorschot kindgebonden budget 2013 voor [wederpartij B] ten behoeve van de twee halfbroers op nihil gesteld.
[wederpartij A] en [wederpartij B] hebben tegen de hen betreffende beschikkingen op 3 mei 2013 bezwaarschriften ingediend. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op 18 juni 2013 beslissingen op bezwaar genomen. Daartegen hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] op 4 juli 2013 beroep ingesteld bij de rechtbank. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op 20 december 2013 (in de zaak van [wederpartij B]) respectievelijk 10 januari 2014 (in de zaak van [wederpartij A]) een verweerschrift ingediend. Na de beide zaken op 30 april 2014 ter zitting van de meervoudige kamer te hebben behandeld, heeft de rechtbank op 22 juli 2014 uitspraak gedaan. (zie noot 1)
De rechtbank heeft de beide beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 26 IVBPR en artikel 14 EVRM in verbinding met artikel 1 Twaalfde Protocol vernietigd.
Daartegen heeft de Belastingdienst/Toeslagen op 1 september 2014 hoger beroep ingesteld. Op 26 september 2014 heeft hij de gronden van zijn hoger beroep aangevuld. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben ieder op 8 oktober 2014 een verweerschrift ingediend.
1.2 Op 4 maart 2015 zijn beide zaken gelijktijdig ter zitting van de Afdeling bestuursrechtspraak behandeld door een meervoudige kamer als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Wet op de Raad van State.
2.1 Bij brief van 28 november 2014 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mij verzocht in beide zaken een conclusie zoals bedoeld in artikel 8:12a van de Awb te nemen.
2.2 Daarbij heeft de voorzitter mij verzocht in te gaan op:
"- de totstandkomingsgeschiedenis van de regeling van het begrip partner in artikel 3 van de Awir en een vergelijking van de regeling zoals deze geldt per 1 januari 2013 en zoals deze daarvoor gold, met name de motieven die aan de wetswijziging per 1 januari 2013 ten grondslag hebben gelegen en de vraag of aandacht is besteed aan de positie van bij een alleenstaande stiefouder met inwonende meerderjarige stiefkinderen in vergelijking met een alleenstaande ouder met inwonende meerderjarige eigen kinderen;
- de (toepassing van de) partnerregelingen in het belastingrecht en het sociaal zekerheidsrecht voor en na 1 januari 2013, alsmede een vergelijking van deze regelingen met artikel 3 van de Awir;
- de gevolgen van de drie regelingen voor de aanspraken en verplichtingen van stiefouders en hun meerderjarige inwonende stiefkinderen, zowel voor als na 1 januari 2013;
- de verenigbaarheid van deze regelingen met artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM, mogelijk in verbinding met artikel 8 van het EVRM en/of artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM in het licht van de jurisprudentie van het EHRM, met name of het hier aan de orde zijnde geval een inbreuk inhoudt op de genoemde verdragsbepalingen."
3. Het partnerbegrip in de Awir; achtergrond en ontwikkeling
Het oorspronkelijke partner- en kindbegrip van de Awir
3.1 De Awir, (zie noot 2) die op 23 juni 2005 tot stand is gekomen en op 1 september 2005 in werking is getreden, strekte ertoe om inkomensafhankelijke regelingen, met name voor zorg, kinderen en wonen, verder te stroomlijnen. Zoals in de memorie van toelichting bij het desbetreffende wetsvoorstel werd gereleveerd, verschilden de op dat moment bestaande inkomensafhankelijke regelingen sterk van elkaar, zowel wat betreft de gehanteerde begrippen als wat betreft de wijze van uitvoering. Die verschillen leidden tot een niet-coherent en voor burgers ondoorzichtig systeem van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen in, onder meer, de kosten van wonen, zorg, kinderen en onderwijs. Met de keuze voor een algemene wet werden harmonisatie en stroomlijning beoogd, in beginsel van alle bestaande en nieuwe inkomensafhankelijke regelingen. Daaronder werden verstaan de bij of krachtens wet vastgestelde regelingen die natuurlijke personen aanspraak geven op een financiële bijdrage van het Rijk in kosten of bijdrageverplichtingen, waarbij de hoogte van de tegemoetkoming in die regelingen afhankelijk is gesteld van draagkracht. De memorie van toelichting verduidelijkte dat belastingwetten, die voor een deel ook inkomensafhankelijke elementen bevatten, buiten deze definitie vallen. Belastingwetten zijn immers niet gericht op het verstrekken van een inkomensafhankelijke bijdrage, maar juist op een inkomensafhankelijke heffing. Ook de wetten ten behoeve van inkomensvoorziening in het kader van de sociale zekerheid vallen niet onder de gegeven definitie. Deze regelingen geven niet een bijdrage in kosten of bijdrageverplichtingen, maar een inkomenssuppletie met het oogmerk een tekort aan bestaansmiddelen aan te vullen. De harmonisatie beperkte zich, nog steeds volgens de memorie van toelichting, niet tot de begrippen die een rol (kunnen) spelen bij de bepaling van de draagkracht van de belanghebbende. Zij strekte zich tevens uit tot de wijze waarop de draagkracht wordt bepaald. Daarbij benadrukte de memorie van toelichting dat voor inkomensafhankelijke regelingen die onder de reikwijdte van de Awir vallen, minimaal de draagkracht van de aanvrager en zijn partner van belang is. (zie noot 3)
3.2 Het begrip partner is gedefinieerd in artikel 3 Awir. Die bepaling luidde oorspronkelijk als volgt:
"Artikel 3 Partner
1. De partner van de belanghebbende is degene die hierna als eerste wordt genoemd:
3. Indien ingevolge het eerste lid, onderdeel c, tegelijkertijd meer dan één persoon als partner wordt aangemerkt, wijst de belanghebbende bij de aanvraag van de tegemoetkoming een van deze personen aan als partner."
3.3 Volgens de toelichting op dit artikel is voor de definitie van het begrip partner het partnerbegrip van de Wet IB 2001 het uitgangspunt. (zie noot 4) Voor ongehuwd samenlevenden is in de Awir echter een materieel ruimer partnerbegrip opgenomen dan in de Wet IB 2001. (zie noot 5) Voorts is in de memorie van toelichting uiteengezet dat (hoewel blijkens artikel 3, eerste lid, onderdeel b, onder 1o, de keuze voor een fiscaal partnerschap in de Awir doorwerkt) een keuzeregeling zoals (destijds) vervat in de Wet IB 2001 in de Awir ontbreekt en dat de volgorde van de beschreven situaties in artikel 3 van de Awir bepalend is voor de vraag wie als partner van de belanghebbende moet worden aangemerkt. Op deze wijze wordt bereikt dat de uitvoeringsinstanties de regeling zelfstandig kunnen hanteren en dat zij de betrokkenen niet jaarlijks behoeven te vragen welke keuze zij voor de toepassing van het partnerbegrip maken, noch behoeven te beoordelen of van een duurzaam gezamenlijk gevoerde huishouding sprake is. (zie noot 6)
3.4 Voor de onderhavige zaken is artikel 3, eerste lid, onderdeel c, Awir (met betrekking tot, kort gezegd, het partnerschap van meerderjarige betrokkenen die een gezamenlijke huishouding voeren) van belang, in het bijzonder vanwege de uitzonderingen op het partnerschap die daarin onder 1o en 2o zijn geformuleerd. De uitzondering onder 1o betreft de bloed- of aanverwant in de rechte lijn van de belanghebbende. Met die uitzondering wordt, volgens de toelichting, (zie noot 7) voorkomen "dat bijvoorbeeld een bij haar dochter inwonende hulpbehoevende moeder als partner zou worden aangemerkt." Onder 2o worden de bloed- of aanverwant in de tweede graad van de zijlijn van de belanghebbende genoemd. Volgens de toelichting ziet die uitzondering op meerderjarige kinderen die nog bij hun ouders inwonen. Met die uitzondering wordt voorkomen dat, wanneer die kinderen niet kiezen voor een fiscaal partnerschap, zij voor de Awir toch als partners worden aangemerkt. (zie noot 8)
Reeds hier wijs ik erop dat, alhoewel de bepaling (ook reeds in het oorspronkelijke wetsvoorstel) spreekt van "de bloed- of aanverwant in de rechte lijn" respectievelijk van "de bloed- of aanverwant in de tweede graad van de zijlijn", zowel in het algemene gedeelte als in de artikelsgewijze toelichting van de memorie van toelichting, met weglating van het in de tekst van de wet mede gebruikte begrip "aanverwant(en)", wordt gesproken van "de eerstegraads bloedverwanten in de opgaande lijn" en "bloedverwanten in de rechte lijn" respectievelijk van "de tweedegraads bloedverwanten in de zijlijn" en "bepaalde tweedegraads bloedverwanten in de zijlijn". (zie noot 9)
3.5 Het lijdt geen enkele twijfel dat het begrip "de bloed- of aanverwant in de rechte lijn van de belanghebbende" van het oorspronkelijke artikel 3, eerste lid, onderdeel c, Awir ook de stiefkinderen van de belanghebbende omvat. Door het huwelijk ontstaat tussen de ene echtgenoot en een bloedverwant van de andere echtgenoot aanverwantschap in dezelfde graad als er bloedverwantschap bestaat tussen de andere echtgenoot en diens bloedverwant (artikel 1:3, tweede lid, BW). Tussen [wederpartij A] en [wederpartij B] is met het huwelijk van [wederpartij B] en [vader] aanverwantschap in de eerste graad van de rechte lijn ontstaan. Die aanverwantschap is met het overlijden van [vader] niet opgeheven (artikel 1:3, derde lid, BW).
3.6 Van de oorspronkelijke Awir acht ik tevens artikel 4 van belang. Die bepaling luidt, voor zover van belang:
"Artikel 4. Kind
1. Kind is de bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn van de belanghebbende of zijn partner, die in belangrijke mate wordt onderhouden door de belanghebbende of zijn partner en op hetzelfde woonadres als de belanghebbende staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Met een bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn wordt gelijkgesteld een pleegkind.
3.7 Volgens de toelichting is met deze bepaling niet beoogd om in de Awir de begrippen ouder/kind zodanig te harmoniseren dat zij onverkort op de verschillende inkomensafhankelijke regelingen kunnen worden toegepast. Dit heeft geleid tot het in artikel 4 opgenomen kindbegrip dat als een uniform toepasbaar basisbegrip kan dienen en in de materiewetten nader met de regelingspecifieke kenmerken kan worden aangevuld. Volgens de memorie van toelichting omvat het kindbegrip van artikel 4 mede (achter)kleinkinderen. (zie noot 10)
Het partner- en kindbegrip van de Wet IB 2001
3.8 Hiervóór (onder 3.3) werd al opgemerkt dat voor het partnerbegrip van de Awir de omschrijving van dat begrip in de Wet IB 2001 het uitgangspunt was.
3.9 Het oorspronkelijke artikel 1.2 Wet IB 2001 (dat tot de inwerkingtreding van de Awir op 1 september 2005 niet meer is gewijzigd) luidde als volgt: (zie noot 11)
"Artikel 1.2 Partnerregeling
3.10 In de memorie van toelichting werd eraan herinnerd dat in de Wet op de inkomstenbelasting 1964 per wetsbepaling werd geregeld of de bepaling gold voor de echtgenoot - al dan niet duurzaam gescheiden levend - dan wel voor de niet duurzaam gescheiden levende echtgenoot. Tevens werd eraan herinnerd dat, indien van toepassing, per wetsbepaling werd geregeld aan welke voorwaarden ongehuwd samenlevenden moesten voldoen om voor de regeling in aanmerking te komen. De introductie van het begrip partner in de Wet IB 2001 leidde er volgens de toelichting toe dat in de wetsbepalingen waarvoor dit begrip van belang is, met een verwijzing daarnaar kan worden volstaan. (zie noot 12)
3.11 De uitzondering van artikel 1.2, derde lid, onder a, is als volgt toegelicht: (zie noot 13)
"In het tweede lid, onderdeel a, is een bepaling opgenomen die er toe leidt dat eerste graad bloedverwanten alleen als partners van elkaar kunnen worden aangemerkt wanneer beiden de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt. Een dergelijke voorwaarde kende de Wet op de inkomstenbelasting 1964 niet. Het gemis aan een dergelijke bepaling leidde er bijvoorbeeld toe dat na overlijden van een van beide ouders of na echtscheiding van de ouders het meerderjarige kind als ongehuwd samenlevende werd aangemerkt. Dit wordt ongewenst geacht in de situaties waarbij het kind de leeftijd van 27 jaar nog niet heeft bereikt. Door het opnemen van een dergelijke bepaling wordt een evenwichtiger systeem van de (fiscale) behandeling van kinderen jonger dan 27 jaar bereikt. Een kind jonger dan 27 jaar geldt voor alle bepalingen als kind, en nimmer als partner. De leeftijdsgrens van 27 jaar geldt ook voor de tarieffaciliteiten voor alleenstaande ouders en de aftrek voor kosten van levensonderhoud van kinderen."
3.12 Artikel 1.2, derde lid, onderdeel a, Wet IB 2001 spreekt niet mede van een aanverwant in de eerste graad van de belastingplichtige. Als de wetgever van de Wet IB 2001 inderdaad zou hebben bedoeld niet óók stiefkinderen van de belastingplichtige van het fiscale partnerbegrip uit te sluiten, was de uitzondering op het oorspronkelijke partnerbegrip van de Awir in zoverre ruimer. Die uitzondering omvatte immers uitdrukkelijk aanverwanten in de rechte lijn en daarmee ook stiefkinderen. Naar mijn mening is het echter twijfelachtig of de wetgever van de Wet IB 2001 daadwerkelijk heeft bedoeld stiefkinderen van de uitzondering op het fiscale partnerbegrip uit te sluiten.
3.13 In de eerste plaats blijkt uit de toelichting dat met de bepaling in het bijzonder is beoogd kinderen jonger dan 27 jaar van het fiscale partnerbegrip uit te sluiten. De relevante passage in de toelichting mondt zelfs uit in de stellige mededeling dat "(d)oor het opnemen van een dergelijke bepaling (…) een evenwichtiger systeem van de (fiscale) behandeling van kinderen jonger dan 27 jaar (wordt) bereikt" en dat "(e)en kind jonger dan 27 jaar (…) voor alle bepalingen als kind (geldt), en nimmer als partner."
3.14 In de tweede plaats is van belang dat ook de Wet IB 2001, evenals de Awir, van stonde af aan een afzonderlijke kindregeling kende. De desbetreffende bepaling, die ook reeds in het oorspronkelijke wetsvoorstel voorkwam en sedert haar inwerkingtreding ongewijzigd geldt, luidt:
"Artikel 1.4. Pleegkind
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder een kind mede verstaan een pleegkind, ook wat betreft bloed- en aanverwantschap."
De bepaling is als volgt toegelicht: (zie noot 14)
"Het begrip kind is gedefinieerd in artikel 2, derde lid, Algemene wet inzake rijksbelastingen. De definitie omvat geen pleegkind. In de Wet op de inkomstenbelasting 1964 werd, voor zover van toepassing, per wetsbepaling het pleegkind vermeld als verwant van de belastingplichtige. De gelijkstelling van een pleegkind met een kind, ook wat betreft bloed- en aanverwantschap, leidt er toe dat in de wetsbepalingen die van toepassing zijn op kinderen en pleegkinderen, kan worden volstaan met het vermelden van het begrip kind. Ten opzichte van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 betekent dit een geringe aanpassing, die het gevolg is van het meer consistent benoemen van het pleegkind als verwant van de belastingplichtige. De gelijkstelling van een pleegkind met een kind leidt niet tot een verdubbeling (zowel bij de natuurlijke ouders als bij de pleegouders) of een verruiming van faciliteiten voor kinderen. In de Wet op de inkomstenbelasting 1964 werd bij alle faciliteiten die van toepassing zijn op kinderen, de faciliteit namelijk ook al van toepassing verklaard op pleegkinderen."
In het licht van de kindregeling van artikel 1.4 Wet IB 2001 krijgt de hiervóór (onder 3.13 reeds aangehaalde) opmerking uit de memorie van toelichting dat "(e)en kind jonger dan 27 jaar (…) voor alle bepalingen als kind (geldt), en nimmer als partner", extra reliëf. Het is niet aannemelijk dat de bewindslieden van Financiën, sprekende in de memorie van toelichting van "een kind", daarbij zouden zijn voorbijgegaan aan het in hetzelfde wetsvoorstel vervatte kindbegrip, op grond waarvan voor de toepassing van de Wet IB 2001 en de daarop berustende bepalingen onder een kind mede wordt verstaan een pleegkind, ook wat betreft bloed- en aanverwantschap.
Overigens verdient het opmerking dat de bepaling van artikel 1.4 eindigt met de zinsnede "ook wat betreft bloed- en aanverwantschap". Ik meen dat die zinsnede aldus moet worden opgevat, dat het pleegkind niet slechts mede is begrepen in bepalingen van de Wet IB 2001 en daarop berustende bepalingen die de term "kind" of "kinderen" als zodanig gebruiken, maar óók waar zij (mede) in termen van bloed- en aanverwantschap een kind of kinderen aanduiden. Als mijn veronderstelling juist is, zou dat betekenen dat artikel 1.2, derde lid, onderdeel a, Wet IB 2001, sprekende van "een bloedverwant in de eerste graad van de belastingplichtige", welke termen (wat de neergaande lijn betreft) op een - eigen - kind van de belastingplichtige zien, mede op een pleegkind van de belastingplichtige betrekking heeft.
Met het voorgaande is nog niet gegeven dat ook een stiefkind onder de uitzondering van artikel 1.2, derde lid, onderdeel a, Wet IB 2001 valt. Ik acht echter ongerijmd dat wat zou gelden voor een pleegkind, dat met de belastingplichtige geen juridische betrekkingen heeft, niet ten minste ook zou gelden voor een stiefkind, dat aanverwant van de belastingplichtige is. Daarbij ware mede in aanmerking te nemen dat een stiefkind in het gezin van de stiefouder niet een mindere verzorging en opvoeding zal ontvangen dan een pleegkind en dat een stiefkind in die zin in beginsel ook als pleegkind kwalificeert. Een en ander klemt temeer, nu het kindbegrip van de Wet IB 2001 kennelijk is bedoeld als een aanvulling (met het pleegkind) op het hierna te bespreken kindbegrip van de Awr, dat vanaf zijn introductie het stiefkind ("eerstegraads (…) aanverwant in de neergaande lijn") mede omvat.
Het partner - en kindbegrip van de Awr
3.15 Tot de hierna nog te noemen wetswijziging per 1 januari 2011 bevatte de Awr geen partnerbegrip. Wel was daarin sedert 1 januari 1998 in artikel 2, derde lid, een (bij de heffing van rijksbelastingen geldende) definitie van het begrip "kind" opgenomen: "i. kind: eerstegraads bloedverwant en aanverwant in de neergaande lijn." De bepaling, die werd geïntroduceerd bij de Wet van 17 december 1997 tot aanpassing van wetgeving aan de invoering van het geregistreerd partnerschap in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (Aanpassingswet geregistreerd partnerschap), (zie noot 15) is als volgt toegelicht:
"Zowel in de AWR als in de Invorderingswet 1990 is voorts een definitiebepaling opgenomen die bepaalt dat waar in de wet van kind wordt gesproken, bedoeld wordt: een eerstegraads bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn, dat wil zeggen een eigen kind, een stiefkind of een kind van de geregistreerde partner. Op sommige plaatsen in de wet, maar niet alle, wordt nu ook gesproken van pleegkind. Op die plaatsen wordt (de omschrijving van) het begrip pleegkinderen gehandhaafd, om wijziging van de bestaande situatie met betrekking tot pleegkinderen te voorkomen."
De Fiscale vereenvoudigingswet 2010
3.16 Bij de Wet van 23 december 2009 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vereenvoudigingswet 2010), aangevuld bij de Wet van 23 december 2010 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2011), (zie noot 16) is aan de Awr met ingang van 1 januari 2011 een definitie van het begrip partner toegevoegd. Die definitie luidt aldus:
5. Een persoon kan op enig moment slechts één partner hebben. Ingeval een persoon meer dan één echtgenoot heeft, wordt alleen de echtgenoot uit de oudste verbintenis als partner aangemerkt. Bij meer dan één notarieel samenlevingscontract, wordt alleen het oudste samenlevingscontract in aanmerking genomen. Een notarieel samenlevingscontract met meer dan één persoon, wordt niet in aanmerking genomen.
3.17 Bij de genoemde wetten is ook het partnerbegrip van de Wet IB 2001 gewijzigd:
"Artikel 1.2 Uitbreiding en beperking partnerregeling
1. In aanvulling op artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die op hetzelfde woonadres als de belastingplichtige staat ingeschreven in de basisadministratie persoonsgegevens en:
c. die voor de toepassing van een pensioenregeling als partner van de belastingplichtige is aangemeld, of
d. die samen met de belastingplichtige een woning heeft, die hun anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staat op grond van eigendom, waaronder begrepen economisch eigendom, of op grond van een recht van lidmaatschap van een coöperatie.
(NB: per 1 januari 2012 zou de punt achter deze bepaling worden vervangen door «, of» en zou als onderdeel e worden toegevoegd: "die in het aan het kalenderjaar voorafgaande kalenderjaar reeds partner van de belastingplichtige was." (zie noot 17))
3.18 Voorts is bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 artikel 3 Awir aldus gewijzigd:
e. voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor het berekeningsjaar wordt aangemerkt als partner van de belanghebbende, of
f. die in het aan het berekeningsjaar voorafgaande kalenderjaar reeds partner van de belanghebbende was.
4. Een belanghebbende kan op enig moment slechts één partner hebben. Indien de belanghebbende op grond van het tweede lid op dat moment meer dan één partner zou hebben, geldt als partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment als partner wordt aangemerkt; mocht op grond van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment geen persoon als partner zijn aangemerkt, geldt als partner degene die op grond van de in het tweede lid eerstgenoemde categorie als partner wordt aangemerkt.
5. In afwijking van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelasting en het tweede lid wordt niet als partner aangemerkt, een bloedverwant in de eerste graad van de belanghebbende, tenzij beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt."
De wijziging van artikel 3 Awir is, na op enkele onderdelen te zijn aangepast bij de hierna (onder 3.21-3.23) nog te bespreken Overige fiscale maatregelen 2012, eerst op 1 januari 2013 in werking getreden. (zie noot 18) Wel trad reeds op 1 januari 2011 een kleine wijziging in het oorspronkelijke artikel 3 Awir in werking: in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, onder 1o werd de zinsnede "kiest voor kwalificatie als partner" vervangen door: "wordt aangemerkt als partner". (zie noot 19)
3.19 Met de hiervóór (onder 3.18) bedoelde wijziging van het partnerbegrip van de Awir kwam een einde aan de uitzondering van het partnerbegrip ten behoeve van de bloed- en aanverwant in de tweede graad van de zijlijn, terwijl de uitzondering ten behoeve van de bloed- en aanverwant in de rechte lijn van de belanghebbende (althans naar de letter) tot de bloedverwant in de eerste graad werd beperkt. Die wijzigingen zijn in de memorie van toelichting bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 niet als zodanig besproken. Een dergelijke bespreking lag ook minder voor de hand. De bijzondere situatie waarvoor de beide uitzonderingen golden, te weten die van twee op hetzelfde woonadres ingeschreven meerderjarigen die gedurende meer dan zes maanden onafgebroken een gezamenlijke huishouding hadden gevoerd, leidde onder het door de (oorspronkelijke) Fiscale vereenvoudigingswet 2010 beoogde regime als zodanig immers niet meer tot een partnerschap voor de Awir. Met de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 was afscheid genomen van het (tot administratieve lasten en uitvoeringskosten aanleiding gevende) criterium van de gezamenlijk gevoerde huishouding, dat bij uitstek ertoe kon leiden dat een inwonend meerderjarig stiefkind als partner van de stiefouder kwalificeerde. Dat een stiefkind onder het door de (oorspronkelijke) Fiscale vereenvoudigingswet 2010 beoogde regime als partner van de stiefouder zou moeten worden aangemerkt, was weliswaar niet uitgesloten (men denke in het bijzonder aan het criterium van een gezamenlijk eigendom van de woning), maar weinig waarschijnlijk.
3.20 Uit de memorie van toelichting bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 blijkt dat deze wet in het bijzonder ertoe strekte de administratieve lasten en uitvoeringskosten terug te dringen. (zie noot 20) Onderdeel daarvan was het stroomlijnen van het partnerbegrip: (zie noot 21)
"Stroomlijnen partnerbegrip
Het kabinet stelt voor om het partnerbegrip te stroomlijnen. In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) wordt een basispartnerbegrip opgenomen. In de afzonderlijke heffingswetten kan het basispartnerbegrip worden uitgebreid of kunnen de voorwaarden worden aangevuld. De keuzeregeling voor de inkomstenbelasting vervalt daarbij. Deze levert onder meer problemen op bij de voorinvulling van de aangifte. Het partnerbegrip voor de inkomstenbelasting en toeslagen wordt geharmoniseerd. Deze wijzigingen dragen bij aan duidelijker regelgeving en een vermindering van administratieve lasten voor burgers."
Over de aanpassing van het partnerbegrip in de Awir wordt in de genoemde memorie van toelichting slechts opgemerkt: (zie noot 22)
"Ook het partnerbegrip in de Awir wordt aangepast aan het basispartnerbegrip. Gezien de introductie van het nieuwe automatiseringssysteem bij de Belastingdienst/Toeslagen wordt de invoering voor toeslagen geregeld bij koninklijk besluit. De voorbereidingen voor het nieuwe computersysteem zijn dermate ver gevorderd, dat besloten is om met de introductie van nieuwe begrippen te wachten tot het nieuwe systeem is geïmplementeerd. Zodra de implementatie is voltooid, gaat het partnerbegrip ook gelden voor de inkomensafhankelijke regelingen die onder de werking van de Awir vallen.
Voor de toeslagen in de Awir leidt de regeling beperkt tot wijzigingen (onderstreping toegevoegd; LK). Er wordt ook in de Awir gebruik gemaakt van objectieve criteria. Alleen de materiële toets of bij ongehuwden die op hetzelfde woonadres staan ingeschreven bij de GBA sprake is van een gezamenlijke huishouding komt straks te vervallen. Ongehuwd samenwonenden zonder notarieel samenlevingscontract, gezamenlijk kind, een gezamenlijke eigen woning of een gezamenlijke pensioenregeling zijn straks dus geen partners meer voor de toeslagen. Voor de huurtoeslag heeft deze wijziging beperkte betekenis aangezien ongehuwden die op hetzelfde woonadres staan ingeschreven bij de GBA wel als medebewoners in de zin van de huurtoeslag worden aangemerkt en dus meetellen voor de draagkracht van het «huishouden» en ook meetellen om te bepalen of er sprake is van een meerpersoonshuishouden. Voor de zorgtoeslag is de aanwezigheid van een partner van beperkte betekenis. Bij de overige toeslagen (de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget) geldt dat er sprake moet zijn van een kind en wordt er om die reden veelal voldaan aan de objectieve criteria voor partnerschap."
3.21 De in beide zaken spelende problematiek van het als partner kwalificerende stiefkind vindt naar mijn mening niet zozeer haar grondslag in de Fiscale vereenvoudigingswet 2010, als wel in de Wet van 22 december 2011 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2012). (zie noot 23) Bij die laatste wet is de bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 gewijzigde omschrijving van het partnerbegrip in artikel 1.2, eerste lid, Wet IB 2001 en artikel 3, tweede lid, Awir opnieuw gewijzigd. (zie noot 24) Kern van die wijziging was (met dienovereenkomstige aanpassing en verlettering van andere onderdelen) het tussenvoegen van een nieuw onderdeel e, luidende:
"e. waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belastingplichtige (NB: in de Awir de belanghebbende; LK) door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander, of".
Deze wijziging vond haar grond in de motie Omtzigt van 18 november 2009. (zie noot 25) Daarin werd aandacht gevraagd voor de achteruitgang in inkomen door misgelopen heffingskortingen, lagere toeslagen en overige inkomensafhankelijke regelingen, waartoe in een aantal gevallen het aangaan van het huwelijk of het geregistreerd partnerschap zou leiden. In de motie werd aangedrongen op een inventarisatie van alle gevallen waarin belastingen, toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen de zuiverheid van de keuze zouden kunnen beïnvloeden. Voorts werd de regering verzocht met voorstellen te komen om al deze knelpunten weg te nemen, zodat er geen sprake meer zou zijn van "een trouwtax of scheidingsbonus". Met de hierboven bedoelde wijziging werd aan de motie tegemoetgekomen. In de memorie van toelichting bij de Overige fiscale maatregelen 2012 werd daarover opgemerkt: (zie noot 26)
"2.1. Samengestelde gezinnen
Bij de parlementaire behandeling van de invoering van het partnerbegrip bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 heeft de Tweede Kamer aandacht gevraagd voor de situatie van ongehuwd samenwonenden die kinderen in hun gezin hebben uit een andere relatie, de zogenaamde «samengestelde gezinnen». Gebleken is dat deze gezinnen ten opzichte van andere gezinnen met kinderen een aanzienlijk voordeel kunnen genieten in het geval niet aan één van de bestaande partnercriteria wordt voldaan. Dit voordeel bleek zich vooral voor te doen bij de kindgerelateerde toeslagen en de inkomensafhankelijke combinatiekorting. Het kabinet heeft toegezegd om een oplossing te vinden voor deze situatie. Hiertoe stelt het kabinet voor om aan de bestaande partnercriteria een nieuw criterium toe te voegen op grond waarvan ongehuwd samenwonenden ook als partners worden aangemerkt indien zij samen met een kind van een van beiden op hetzelfde adres in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) staan ingeschreven. Deze aanvulling vindt mede naar aanleiding van de moties Omtzigt c.s. plaats. Om ongewenste effecten te voorkomen wordt een tegenbewijsregeling opgenomen voor de situatie waarin sprake is van (onder)huur."
In een voetnoot bij deze passage verwees de regering naar een eerdere brief van de staatssecretaris van Financiën, waarin - duidelijker nog dan in de memorie van toelichting - tot uitdrukking werd gebracht dat de voorgestelde wijziging ertoe strekte een ongelijke behandeling van "samengestelde gezinnen" enerzijds en "traditionele gezinnen" anderzijds te voorkomen. De staatssecretaris schreef: (zie noot 27)
"Daarbij heb ik aangegeven dat ik de mening van de Tweede Kamer deel dat het niet zo kan zijn dat «samengestelde gezinnen» fiscale voordelen of voordelen in de zin van de toeslagen genieten ten opzichte van «traditionele gezinnen»."
3.22 Voor de onderhavige zaken acht ik de met de Overige fiscale maatregelen 2012 aangebrachte wijziging van cruciaal belang, omdat juist door die wijziging het (meerderjarige) stiefkind dat behoort tot het (eenouder)gezin van de stiefouder, in de fuik van het partnerbegrip belandt, als zich tenminste de (toevallige) omstandigheid voordoet dat tot dat gezin ook één of meer minderjarige kinderen van de stiefouder behoren. Het lijkt mij niet te gewaagd te veronderstellen dat de indieners van de motie Omtzigt en de wetgever dat effect niet hebben beoogd. De wijziging strekte ertoe te voorkomen dat "samengestelde gezinnen" ten opzichte van "traditionele gezinnen" zouden worden bevoordeeld. Daarbij was kennelijk gedacht aan partners met kinderen, die louter om fiscale redenen en/of met het oog op eventuele toeslagen ervoor kiezen hun samenleving niet met een huwelijk of geregistreerd partnerschap te bezegelen en aldus (in de woorden van de motie Omtzigt) een "trouwtax" te ontlopen. Bij een door die wijziging mede getroffen (eenouder)gezin van een stiefouder met een meerderjarig stiefkind en één of meer minderjarige kinderen doet dat alles zich niet voor. Integendeel, de aanverwantschap tussen stiefouder en stiefkind ontstaat juist door het huwelijk tussen de ouder van het stiefkind en de stiefouder, zodat een dergelijk gezin (ook na het wegvallen van de ouder van het stiefkind) veeleer als "traditioneel" dan als "samengesteld" moet worden beschouwd in de zin van de memorie van toelichting en de brief van de staatssecretaris.
3.23 Uit de met de Overige fiscale maatregelen 2012 aangebrachte wijziging blijkt intussen dat de wetgever niet wilde dat het (inmiddels bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 "gestroomlijnde") partnerbegrip zou leiden tot onbedoelde discriminaties, en meer in het bijzonder tot een bevoordeling van "samengestelde gezinnen" ten opzichte van "traditionele gezinnen". Ook met die op een gelijke behandeling gerichte intentie laat zich naar mijn mening onmogelijk verenigen dat (eenouder)gezinnen waartoe naast een of meer minderjarige kinderen een meerderjarig stiefkind behoort, ongelijk zouden worden behandeld ten opzichte van (eenouder)gezinnen, louter bestaande uit een ouder met meerderjarige en minderjarige "eigen" kinderen.
3.24 Van de latere wijzigingen noem ik nog slechts die, welke bij Wet van 18 december 2013 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2014) werden aangebracht. (zie noot 28) Voor zover de bij die wet aangebrachte wijzigingen artikel 3 Awir betroffen, hielden zij in dat (i) in het tweede lid, onderdeel d, de term "belastingplichtige" werd vervangen door "belanghebbende", (ii) in het tweede lid, onderdeel e, het woord "waarbij" werd vervangen door de zinsnede "die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij", en (iii) in het vijfde lid "Algemene wet inzake rijksbelasting" werd vervangen door "Algemene wet inzake rijksbelastingen".
3.25 Vooral de hiervóór onder (ii) weergegeven wijziging, die overigens óók werd doorgevoerd in artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, Wet IB 2001, is interessant. Zij bevestigt dat het met de Overige fiscale maatregelen 2012 geïntroduceerde onderdeel e ook naar het oordeel van de wetgever onbedoelde effecten had. In de memorie van toelichting werd daarover opgemerkt: (zie noot 29)
"Verduidelijking partnerbegrip
De huidige vormgeving leidt er echter toe dat ook een kind, niet zijnde een pleegkind of bloedverwant in de eerste graad, dat komt inwonen bij een alleenstaande ouder met kind, als partner van de ouder kwalificeert. Dit zou in de genoemde situatie bijvoorbeeld tot verlies van het recht op de alleenstaande-ouderaftrek leiden of tot verlies van de aanspraak op kinderopvangtoeslag. (…) Voorts kan zich een ongewenste situatie voordoen bij de aanspraak op een kindgebonden budget voor de ouder. (…) Dat is niet de bedoeling van de wetgever geweest. Daarom wordt op grond van dit wetsvoorstel de relevante bepaling zowel voor de inkomstenbelasting als voor de toeslagen zodanig aangepast dat uitsluitend meerderjarigen op basis van deze bepaling partner kunnen worden. De maatregel wordt ingevoerd met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2012, zijnde de datum van inwerkingtreding van de wijziging van de partnerbepaling naar aanleiding van de genoemde motie Omtzigt c.s. Dit leidt er toe dat degenen die onbedoeld partner zijn geworden van een minderjarige alsnog aanspraak kunnen maken op voornoemde inkomensafhankelijke regelingen zonder dat de minderjarige kwalificeert als partner."
3.26 De geciteerde passage benadrukt nog eens het doel van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir, te weten "om samenwonenden in samengestelde gezinnen verplicht als partner te laten kwalificeren, omdat deze anders een financieel voordeel zouden genieten ten opzichte van gehuwden." Overigens wordt elders in de memorie van toelichting met zoveel woorden van de "bepaling voor samengestelde gezinnen" gesproken. (zie noot 30) Voorts blijkt daaruit dat de intentie van de wetgever niet was om het partnerbegrip met de bepaling verder uit te breiden dan tot de met gehuwden vergelijkbare, maar ongehuwd samenwonenden, met ten minste één minderjarig kind van één van beiden uit een vorige relatie, (zie noot 31) die om fiscale of met toeslagen verband houdende redenen aan een ongehuwd samenleven de voorkeur boven een huwelijk geven. De wetgever, die blijkens de geciteerde passage ervan is uitgegaan dat met artikel 3, vijfde lid, Awir de positie van bloedverwanten in de eerste graad en van pleegkinderen als "niet-partner" reeds was veilig gesteld (hetgeen overigens bevestigt dat de kinddefinitie van artikel 4, eerste lid, in fine, Awir mede van toepassing is op de in artikel 3, vijfde lid, Awir vervatte uitzondering op het partnerbegrip), heeft met de bedoeling van de samengesteld-gezinbepaling kennelijk onverenigbaar geacht dat kinderen (hier in de betekenis van minderjarigen zonder de bedoelde betrekkingen tot de volwassene die op hetzelfde woonadres staat ingeschreven), automatisch als partner van de op hetzelfde woonadres ingeschreven volwassene zouden kwalificeren. Kennelijk was de wetgever van oordeel dat het samenwonen van een kind (een minderjarige) met een volwassene met ten minste één minderjarig kind, in het algemeen niet geldt als de met een huwelijk vergelijkbare vorm van samenleven waarvoor de samengesteld-gezinbepaling is bedoeld.
3.27 De gedachtegang van de wetgever doet enigszins denken aan de rechtspraak van de Hoge Raad over artikel 1:160 BW. Op grond van die bepaling eindigt de verplichting van een gewezen echtgenoot om uit hoofde van echtscheiding levensonderhoud te verschaffen aan de wederpartij onder meer wanneer deze is gaan samenleven met een ander "als waren zij gehuwd". De Hoge Raad heeft, ervan uitgaande dat de bepaling ertoe strekt te voorkomen dat alimentatiegerechtigden, vanwege het verlies van hun aanspraak op alimentatie bij het aangaan van een nieuw huwelijk, aan een ongehuwd samenleven de voorkeur zouden geven boven een nieuw huwelijk, geoordeeld dat die bepaling slechts effect sorteert als een nieuw huwelijk daadwerkelijk mogelijk is en dat van een "samenleven met een ander als waren zij gehuwd" dus geen sprake is als die ander (de nieuwe partner) zelf nog is gehuwd. (zie noot 32) In de context van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir heeft de wetgever kennelijk een tot op zekere hoogte vergelijkbare redenering gevolgd: de bepaling is slechts bedoeld voor het geval dat de persoon die op hetzelfde woonadres als de belanghebbende staat ingeschreven en die belanghebbende, beiden als het ware in de "ouderrol", een samengesteld gezin vormen. Kinderen (in de zin van minderjarigen) komen naar het oordeel van de wetgever kennelijk in het algemeen niet voor het vervullen van die "ouderrol" in het samengestelde gezin in aanmerking.
Meer in het algemeen kan gelden dat de wetgever met het hanteren van een partnerbegrip steeds het oog heeft gehad op twee volwassenen die een relatie zijn aangegaan, hetzij in de vorm van een huwelijk, hetzij in de vorm van een geregistreerd partnerschap, hetzij in een niet geregistreerd partnerschap, waarbij zij blijk geven voor elkaar zorg te dragen door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 25 september 2009 juist op dát aspect getoetst, om te beoordelen of het een onder artikel 26 IVBPR ontoelaatbaar onderscheid is dat voor toepassing van de Wet werk en bijstand ongehuwd samenwonenden uit wier relatie ooit een kind is geboren wél als partners gelden, en ongehuwd samenwonenden uit wier relatie geen kinderen zijn geboren, niet, althans niet zonder meer. (zie noot 33) De Hoge Raad oordeelde dat van een ontoelaatbaar onderscheid geen sprake is:
"3.4.4. (… ) De kennelijke en niet onbegrijpelijke gedachte daarbij (bij het bedoelde onderscheid; LK) is geweest, dat de kans op verbondenheid en daarmee op wederzijdse verzorging van belanghebbenden die in een gemeenschappelijke woning verblijven in zijn algemeenheid groter zal zijn indien uit hun relatie kinderen zijn geboren - ongeacht of zij voor die kinderen (nog) een verzorgingsplicht hebben - dan indien dit niet het geval is. Voor zover het artikelonderdeel een ongelijke behandeling van gelijke gevallen schept, kan gelet op die achtergrond niet worden gezegd dat de keuze van de wetgever van redelijke grond ontbloot is."
3.28 De op de samengesteld-gezinbepaling aangebrachte correctie werpt op zichzelf geen nieuw licht op de vraag of stiefkinderen wel of niet als partner in de zin van artikel 3 Awir kunnen gelden. Als bij de totstandkoming van de Overige fiscale maatregelen 2014 al aan de positie van stiefkinderen is gedacht, is denkbaar dat de wetgever ervan is uitgegaan dat stiefkinderen reeds vallen onder de exceptie van bloedverwanten in de eerste graad (artikel 3, vijfde lid, Awir) en pleegkinderen (artikel 4, eerste lid, Awir).
Als ervan wordt uitgegaan dat stiefkinderen niet onder de exceptie van artikel 3, vijfde lid, Awir in samenhang met artikel 4, eerste lid, Awir vallen, hebben de Overige fiscale maatregelen 2014 wel tot gevolg gehad, dat althans minderjarige stiefkinderen van het partnerbegrip van de Awir zijn uitgezonderd.
Het tekent overigens de ontoereikendheid van de oorspronkelijke samengesteld-gezinbepaling dat zij ertoe leidde dat een minderjarig stiefkind, ongeacht zijn leeftijd, automatisch als partner had te gelden als het op hetzelfde woonadres was ingeschreven als de stiefouder en ten minste één minderjarig kind van de stiefouder (dat op grond van de kindbepaling van artikel 4 Awir ook zeer wel een ander stiefkind of een pleegkind kon zijn). In het geval van twee inwonende, minderjarige stiefkinderen hadden, naar de letter van de oorspronkelijke samengesteld-gezinbepaling, dan overigens beide stiefkinderen als partner van de stiefouder te gelden, zonder dat artikel 3, vierde lid, Awir, voor die samenloop een oplossing bood.
3.29 Volledigheidshalve wijs ik nog op artikel XV van de Overige fiscale maatregelen 2014, waarbij aan artikel 1.6 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (voor welke wet het partnerbegrip van de Awir geldt; zie artikel 1.3) een lid is toegevoegd, luidende:
"6. Het derde lid is niet van toepassing op een ouder met een partner indien de partner:
3°. bloed- of aanverwant is van de ouder in de rechte lijn of in de tweede graad van de zijlijn."
De bepaling is onder meer als volgt toegelicht: (zie noot 34)
"De in dit wetsvoorstel opgenomen wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen leidt ertoe dat, ondanks dat sprake blijft van partnerschap, voor de aanspraak op kinderopvangtoeslag de aan de partner gestelde eis van het verrichten van arbeid niet geldt voor personen die een uitgezonderde familierelatie hebben. Tot deze uitgezonderde familierelaties worden bloed- en aanverwanten van de ouder in de rechte lijn of in de tweede graad van de zijlijn gerekend. Aangezien wel sprake blijft van partnerschap, telt het toetsingsinkomen van een dergelijke partner wel mee ter bepaling van de draagkracht en is daarmee relevant voor de hoogte van de kinderopvangtoeslag."
"Voor de reikwijdte van de uitgesloten familierelatie wordt gekozen voor bloed- of aanverwanten van de ouder in de rechte lijn of in de tweede graad van de zijlijn. Bloedverwant in de rechte lijn is iedereen die afstamt van de ouder. Dat zijn onder meer ouders, kinderen en kleinkinderen van de grootouders. Ingevolge artikel 3:1 van het BW wordt de graad van bloedverwantschap bepaald door het getal der geboorten. Dit betekent dat eerstegraads bloedverwanten ouders en kinderen zijn. Tweedegraads bloedverwanten in de zijlijn zijn broers en zusters. Bij aanverwanten in de rechte lijn of in de tweede graad van de zijlijn kan het gaan om grootouders, ouders en (klein)kinderen, onderscheidenlijk broers en zusters van de ex-echtgenoot. In de onderhavige gevallen zal het betreffen een inmiddels overleden of de gescheiden echtgenoot."
Alhoewel een en ander niet is toegespitst op de positie van stiefkinderen, zou uit de wijziging en de daarop gegeven toelichting kunnen worden afgeleid dat de wetgever zich bewust was dat bloed- en aanverwanten in de rechte lijn niet meer zoals voorheen (tot 2013) van het partnerschap waren uitgezonderd en dat nog slechts een uitzondering gold voor bloedverwanten in de eerste graad. Wel werd in (overige) bloed- of aanverwantschap in de rechte lijn of in de tweede graad van de zijlijn aanleiding gezien de partner van de eis van het verrichten van arbeid te ontslaan, waarmee het bijzondere karakter van een dergelijk partnerschap met het oog op de kinderopvang werd erkend.
3.30 In de memorie van toelichting bij de Overige fiscale maatregelen 2014 wordt opgemerkt dat de (met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2013 in werking getreden) wijzigingen van artikel 3, tweede lid, onderdeel d, en artikel 3, vijfde lid, van de Awir twee redactionele verbeteringen betreffen: "Hiermee wordt inhoudelijk niets gewijzigd". (zie noot 35) Naar mijn mening moet deze passage aldus worden gelezen dat met de bedoelde verbeteringen zoals vervat in de Overige fiscale maatregelen 2014 geen inhoudelijke wijzigingen zijn bedoeld ten opzichte van de betrokken bepalingen zoals vastgesteld bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 en dat de passage derhalve géén betrekking heeft op een vergelijking van de vóór respectievelijk ná 1 januari 2013 geldende partnerregeling.
4. Het partnerbegrip in het belastingrecht
4.1 Zoals hiervóór (onder 3) reeds aan de orde kwam, hangen het partnerbegrip van de Awir en het fiscale partnerbegrip nauw met elkaar samen. Die samenhang wordt niet alleen hierdoor bepaald dat het partnerbegrip van de Wet IB 2001 het uitgangspunt vormde voor het partnerbegrip van de op 1 september 2005 in werking getreden Awir. Die samenhang wordt mede bepaald door het feit dat het partnerbegrip van de Awir en het fiscale partnerbegrip vervolgens goeddeels dezelfde ontwikkeling hebben ondergaan, vooral doordat de wetgever met de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 naar harmonisatie en stroomlijning van de partnerbegrippen in de fiscaliteit en in de toeslagenregelingen heeft gestreefd en de samenhang tussen de beide begrippen aldus nog heeft vergroot. Met die harmonisatie en stroomlijning is onder meer gestreefd naar een slechts van objectieve factoren afhankelijk partnerbegrip, hetgeen ertoe heeft geleid dat als bepalende factor niet meer geldt of betrokkenen al dan niet een gezamenlijke huishouding voeren.
4.2 Het partnerbegrip van de Awir vertoont niet een even nauwe samenhang met het partnerbegrip in de sociale zekerheid, dat hierna aan de orde komt. Anders dan voor het partnerbegrip van de Awir en voor het fiscale partnerbegrip vormt voor het partnerbegrip in de sociale zekerheid het voeren van een gezamenlijke huishouding nog steeds een bepalende factor. In de brief van de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 5 november 2010 in het kader van het Belastingplan 2010 wordt over de samenhang en de verschillen tussen de partnerbegrippen voor de toeslagen, de fiscaliteit en de sociale zekerheid onder meer het volgende opgemerkt: (zie noot 36)
"Met de introductie van het nieuwe partnerbegrip wordt volledige harmonisatie bereikt tussen de inkomstenbelasting en de toeslagen. Binnen de sociale zekerheid is het partnerbegrip eveneens grotendeels geharmoniseerd. Dit partnerbegrip in de sociale zekerheid geldt ook voor de zorg, namelijk voor de eigen bijdrage Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
Partnerschap voor de fiscaliteit en de toeslagen komt overeen met partnerschap voor de sociale zekerheid voor de categorieën die genoemd zijn in het basispartnerbegrip. Ongehuwd samenwonenden die samen een kind hebben, voor een pensioenregeling als partner gelden of die samen een eigen woning hebben worden tevens als partners aangemerkt op grond van de aanvullende partnercategorieën die zijn opgenomen in de Wet IB 2001 en de Awir. Ongehuwd samenwonenden worden in de sociale zekerheid aangemerkt als partner indien zij een gezamenlijke huishouding voeren. Een gezamenlijke huishouding in de sociale zekerheid wordt in ieder geval aanwezig geacht indien ongehuwd samenwonenden in dezelfde woning wonen en samen een kind hebben of eerder met elkaar getrouwd zijn geweest. In de sociale zekerheid, de fiscaliteit en de toeslagen zal veelal op hetzelfde moment sprake zijn van partnerschap.
Verschillen partnerbegrip fiscaliteit en sociale zekerheid
Het partnerbegrip in de inkomstenbelasting/toeslagen en de sociale zekerheid zal uiteenlopen voor ongehuwd samenwonenden die een gezamenlijke huishouding voeren, maar niet aan de objectieve criteria voldoen op grond waarvan partnerschap wordt verondersteld in de fiscaliteit en de toeslagen. Dit verschil vloeit voort uit de uitgangspunten van het partnerbegrip in de verschillende wetten."
5. Het partnerbegrip in het sociale zekerheidsrecht
5.1 Ook het sociale zekerheidsrecht kent het partnerbegrip. Dat begrip komt - onder meer - voor in de Wet werk en bijstand (Wwb, sedert 1 januari 2015 de Participatiewet), (zie noot 37) de Algemene Ouderdomswet (AOW), (zie noot 38) de Algemene nabestaandenwet (Anw), (zie noot 39) de IOAW (zie noot 40) en de IOAZ. (zie noot 41)
5.2 Zoals hiervoor is opgemerkt, is, anders dan in de fiscaliteit en voor de toeslagen, niet beoogd het partnerschap te omschrijven aan de hand van objectieve criteria, maar is in de sociale zekerheid de feitelijke situatie bepalend, in de vorm van de vraag of sprake is van een gezamenlijke huishouding.
5.3 Volgens de Participatiewet (artikel 3, derde lid) en de AOW (artikel 1, vierde lid) is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Voor deze wetten worden geregistreerde partners met echtgenoten gelijkgesteld (artikel 3, eerste lid, Participatiewet; artikel 1, tweede lid, AOW).
5.4 Op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel a, Participatiewet wordt de ongehuwde betrokkene mede als gehuwd of als echtgenoot aangemerkt als hij een gezamenlijke huishouding met een ander voert. De Participatiewet zondert daarvan echter uit de gezamenlijke huishouding met (i) een aanverwant in de eerste graad, (ii) een bloedverwant in de eerste graad of (iii) een bloedverwant in de tweede graad, in dat laatste geval indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad van een zorgbehoefte sprake is (artikel 3, tweede lid, onderdeel a, Participatiewet). Voor de toepassing van deze uitzonderingsbepaling dient op grond van artikel 3, zevende lid, Participatiewet onder bloedverwant in de eerste graad mede een meerderjarig voormalig pleegkind van de ongehuwde te worden verstaan. De ongehuwde die een gezamenlijke huishouding voert met een bloedverwant in de eerste graad wordt blijkens artikel 4, eerste lid, onderdeel a, Participatiewet als alleenstaande beschouwd; artikel 4, tweede lid, voegt daaraan toe dat voor de toepassing van (onder meer) het eerste lid, onderdeel a, onder bloedverwant in de eerste graad mede wordt verstaan een meerderjarig stiefkind of een meerderjarig voormalig pleegkind van de ongehuwde.
5.5 Volgens artikel 1, derde lid, onderdeel a, AOW wordt mede als gehuwd of als echtgenoot aangemerkt de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert. Daarvan is echter uitgezonderd de gezamenlijke huishouding met een bloedverwant in de eerste graad. Onder bloedverwant in de eerste graad wordt volgens artikel 1, achtste lid, AOW echter mede verstaan een meerderjarig aangehuwd kind of een meerderjarig voormalig pleegkind van de ongehuwde meerderjarige.
5.6 Een soortgelijke regeling met betrekking tot de door de betrokkene te voeren gezamenlijke huishouding als de Participatiewet en de AOW kent ook de Anw. Voor die regeling wordt een gezamenlijke huishouding met een bloedverwant in de eerste graad niet in aanmerking genomen (artikel 3, tweede lid, Anw). Artikel 3, zevende lid, voegt daaraan toe dat onder bloedverwant in de eerste graad mede wordt verstaan "(..) een meerderjarig aangehuwd of voormalig pleegkind van de nabestaande of een meerderjarig eigen, aangehuwd of voormalig pleegkind van de overleden verzekerde of van de persoon die met de nabestaande een gezamenlijke huishouding voert." Voorts definieert de Anw het begrip "kind" als "een eigen kind, aangehuwd kind of pleegkind in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet" (artikel 5, eerste lid).
5.7 Vrijwel gelijkluidend aan de omschrijvingen in de Participatiewet zijn de omschrijvingen van het partnerbegrip in de IOAW (zie noot 42) en de IOAZ. (zie noot 43)
5.8 De ruime omschrijving van het begrip "kind" is ook te vinden in de Algemene kinderbijslagwet (Akw). (zie noot 44) In de Akw en de daarop berustende bepalingen wordt onder kind verstaan een eigen kind, aangehuwd kind of pleegkind.
5.9 Op een andere wijze wordt in de Jeugdwet de "ouder" gedefinieerd als "(..) gezaghebbende ouder, adoptiefouder, stiefouder of een ander die een jeugdige als behorend tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, niet zijnde een pleegouder." (zie noot 45)
5.10 Dat de hier genoemde bepalingen vrijwel overeenkomstig zijn geformuleerd, houdt verband met het feit dat bij wijzigingswet van 17 december 2009 de gelijkstelling binnen de sociale zekerheid van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen is geregeld. (zie noot 46) De aanleiding daartoe vormde de motie Willemse-van der Ploeg. (zie noot 47) Daarin werd de regering gevraagd te onderzoeken of een gelijkstelling mogelijk is van AOW-gerechtigden met inwonende meerderjarige pleegkinderen en AOW-gerechtigden met "eigen" kinderen. De motie luidde als volgt:
"overwegende, dat pleegzorg een alternatief is als kinderen niet meer thuis kunnen wonen en dat pleegouders ook AOW-gerechtigd kunnen zijn;
constaterende, dat een alleenstaande AOW’er in de regel een AOW-uitkering van 70% van het netto-minimumloon ontvangt en het hebben van inwonende kinderen - ongeacht hun leeftijd - hier geen invloed op heeft;
constaterende, dat het hebben van een inwonend pleegkind ouder dan 18 jaar wel invloed heeft op de hoogte van het AOW-pensioen van een alleenstaande, waardoor de AOW op 50% in plaats van op 70% gesteld wordt;
verzoekt de regering te onderzoeken of er mogelijkheden zijn om AOW-gerechtigden met inwonende pleegkinderen ouder dan 18 jaar die tot dan toe onder het geregistreerd pleegouderschap vielen op eenzelfde wijze te behandelen als AOW-gerechtigde ouders met inwonende eigen kinderen, (…)."
In de memorie van toelichting bij de voorstel dat tot de wijziging van de betreffende sociale zekerheidswetten heeft geleid, wordt opgemerkt dat aan de gezags- en de afhankelijkheidsrelatie tussen ouder en kind in beginsel niet iets wezenlijk verandert op het moment dat een kind meerderjarig wordt en dat het ongewenst is dat op dit punt een onderscheid wordt gemaakt tussen "eigen" kinderen enerzijds en pleeg- en stiefkinderen anderzijds: (zie noot 48)
"Bij het debat over het rapport van de Themacommissie Ouderenbeleid in januari en februari 2008 heeft de Tweede Kamer de motie Willemse-van der Ploeg aangenomen. Hierin wordt de regering verzocht te onderzoeken of er mogelijkheden zijn om AOW-gerechtigden met inwonende pleegkinderen ouder dan 18 jaar die tot dan toe onder het geregistreerd pleegouderschap vielen op eenzelfde wijze te behandelen als AOW-gerechtigde ouders met inwonende eigen kinderen. Bij brief van 10 februari 2009 hebben de Minister en Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de toegezegde analyse aan de Tweede kamer aangeboden. In deze brief is tevens medegedeeld dat de sociale zekerheidswetgeving zal worden aangepast om te voorkomen dat een alleenstaande ouder als de ongehuwde partner in een gezamenlijke huishouding met zijn meerderjarig geworden voormalig pleeg- of stiefkind wordt gezien.
(…) Een pleegkind dat verzorgd wordt door een alleenstaande pleegouder, kan vanaf het moment dat het kind meerderjarig is geworden, gezien worden als de ongehuwde partner die met zijn ongehuwde pleegouder een gezamenlijke huishouding voert. Dat heeft consequenties voor het recht op of de hoogte van een sociale zekerheidsuitkering. (…) Dit is een gevolg van de omstandigheid dat in de sociale zekerheid als gehuwd of als echtgenoot mede wordt aangemerkt «de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert». De enige uitzondering daarop wordt gevormd door twee bloedverwanten in de eerste graad (ouder en kind). De regering acht de uitkeringsgevolgen voor de alleenstaande ouder van een voormalig pleegkind of meerderjarig stiefkind ongewenst en stelt daarom voor de uitzondering voor bloedverwanten in de eerste graad ook te laten gelden voor pleegkinderen en stiefkinderen.
De achtergrond hiervan is dat het een kenmerk van gezinnen is dat ouders en kind in een ouder-kind relatie staan met enerzijds een gezagscomponent en anderzijds een afhankelijkheidscomponent. Beide componenten veranderen niet wezenlijk op het moment dat het kind meerderjarig wordt. Het is dan niet logisch dat ouder en kind op dat moment, opeens als gelijkwaardige partners gezien zouden worden. Om die reden is in de sociale zekerheid bepaald dat een alleenstaande ouder geen gezamenlijke huishouding kan voeren met zijn meerderjarige eigen kind. Deze zelfde overweging geldt echter ook voor pleeg- en stiefkinderen. (…)
De aanpassing houdt in dat meerderjarig geworden pleeg- en stiefkinderen voor de omschrijving van wie als gehuwd of als echtgenoot wordt aangemerkt worden gelijkgesteld aan bloedverwanten in de eerste graad (eigen kinderen). (…)
De financiële consequenties van het gelijk behandelen van een volwassen voormalig pleeg- of stiefkind met een eerstegraads bloedverwant zijn verwaarloosbaar."
5.11 Hoewel voor de onderhavige zaken niet van belang, vermeld ik voor de volledigheid dat in het sociale zekerheidsrecht het onderscheid tussen bloedverwanten in de eerste graad en bloedverwanten in de tweede graad bij meerdere gelegenheden aan de orde is geweest.
Aanvankelijk had de wetgever ervoor gekozen om in de sociale zekerheid zowel de bloedverwanten in de eerste graad als die in de tweede graad van het partnerbegrip uit te zonderen. Daarvan is de wetgever echter teruggekomen bij de Wet van 21 december 1995 tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten, (zie noot 49) omdat voor een uitzondering van de bloedverwanten in de tweede categorie geen objectieve rechtvaardigingsgrond zou bestaan. In de memorie van toelichting bij de genoemde wet werd daarover opgemerkt: (zie noot 50)
"Samenwonende bloedverwanten in de tweede graad worden in de gehele sociale verzekeringswetgeving niet langer uitgezonderd van het partnerbegrip; dit houdt in dat in het vervolg, net als bij alle andere ongehuwd samenwonenden, getoetst moet worden of zij als partners kunnen worden beschouwd.
De achterliggende gedachte bij deze maatregel is dat voor deze uitzondering voor bloedverwanten in de tweede graad geen objectieve rechtvaardigingsgrond is aan te geven. Zij verkeren wat betreft hun behoeften en draagkracht niet in een andere positie dan andere ongehuwd samenwonenden.
Het bestaan van de huidige uitzonderingsbepaling kan niet worden verklaard op basis van inhoudelijke argumenten maar moet worden bezien in de historische context. De huidige partnerdefinitie, waarvan de uitzonderingsbepaling deel uit maakt, is ten tijde van de stelselwijziging sociale zekerheid, bij amendement van de kamerleden Kraaieveld-Wouters en Linschoten in de sociale zekerheidswetten opgenomen ter vervanging van de door de regering voorgestelde definitie.
De formulering die vervolgens in het amendement is gekozen voor het partnerbegrip was echter dusdanig dat daaruit geen uitzonderingspositie voor bloedverwanten kon worden afgeleid. (…) Om de uitzonderingspositie voor bloedverwanten te handhaven is vervolgens gekozen voor een expliciete uitzondering voor bloedverwanten in de eerste en tweede graad. Ook tijdens de parlementaire behandeling is reeds geconstateerd dat de uitzondering voor bloedverwanten in de tweede graad «inderdaad niet noodzakelijk is». De uitzondering is alleen opgenomen omdat «wij niet beogen met dit amendement een wezenlijke verandering in de groepen aan te brengen die de staatssecretaris met zijn voorstel op het oog heeft».
Achteraf moet worden geconstateerd dat deze uitzonderingsbepaling, vanwege het ontbreken van objectieve rechtvaardigingsgronden, feitelijk een inconsistentie is binnen het stelsel van sociale zekerheid.
De regering is daarom van oordeel dat het alleszins gerechtvaardigd is om een einde te maken aan de bevoordeling van bloedverwanten in de 2e graad ten opzichte van andere ongehuwd samenwonenden."
Tegen deze achtergrond ligt het voor de hand dat de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB), met verwijzing naar de wetsgeschiedenis, naderhand heeft geoordeeld dat het onderscheid tussen bloedverwanten in de eerste graad en bloedverwanten in de tweede graad objectief is gerechtvaardigd. (zie noot 51)
5.12 Voor de onderhavige zaken is meer relevant dat de CRvB in oudere jurisprudentie bij herhaling heeft geoordeeld dat het onderscheid tussen bloedverwanten in de eerste graad en aanverwanten in de eerste graad op objectieve en redelijke gronden berust. (zie noot 52) Deze uitspraken zijn echter achterhaald door de wetswijziging van 2009. In het licht van de inmiddels door de wetgever in de sociale zekerheidswetten noodzakelijk geachte en gerealiseerde gelijkstelling van onder meer stiefkinderen (die in aanverwantschap staan met hun stiefouder) en bloedverwanten van de eerste graad in neergaande lijn, mag worden aangenomen dat de CRvB een onderscheid tussen beide categorieën niet langer objectief en redelijk gerechtvaardigd zal achten.
6.1 In de onderhavige zaken is mede aan de orde of het onderscheid tussen inwonende meerderjarige stiefkinderen en inwonende meerderjarige "‘eigen" kinderen verenigbaar is met het IVBPR en het EVRM, meer in het bijzonder met artikel 26 IVBPR, artikel 14 EVRM, al dan niet in verbinding met artikel 8 EVRM, en artikel 1 Twaalfde Protocol.
6.2 Artikel 26 IVBPR bepaalt:
"Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status." (zie noot 53)
Het onderscheid tussen inwonende meerderjarige stiefkinderen en inwonende meerderjarige "‘eigen" kinderen kan worden beschouwd als een onderscheid op de (benoemde) grond "geboorte" en mogelijk als een onderscheid op grond van "andere status". De toets van een onderscheid op grond van geboorte pleegt binnen het kader van het IVBPR strikter te zijn dan die van een onderscheid op grond van "andere status". Met een onderscheid op grond van "andere status" wordt gedoeld op een onderscheid dat niet aan persoonskenmerken is gerelateerd en dat in beginsel slechts aan een redelijkheids- en proportionaliteitstoets wordt onderworpen.
6.3 Omdat de onderstaande EVRM-bepalingen, evenals artikel 26 IVBPR, de grond "geboorte" en de restcategorie "andere status" kennen en het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) deze zinsnede niet anders lijkt uit te leggen dan het VN-Mensenrechtencomité, zal het hiernavolgende eveneens gelden voor artikel 26 IVBPR.
6.4 Artikel 14 EVRM bepaalt:
Volgens vaste rechtspraak van het EHRM bevat artikel 14 EVRM een connex recht, dat koppeling aan een substantiële EVRM-bepaling verplicht stelt. (zie noot 54) Aan artikel 14 kan alleen worden getoetst in samenhang met een van de in het EVRM genoemde rechten en vrijheden. (zie noot 55)
6.5 In artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM is een zelfstandig discriminatieverbod opgenomen. Het artikel luidt aldus:
Uit de toelichting bij het Twaalfde Protocol volgt dat discriminatie in artikel 14 EVRM dezelfde betekenis heeft als discriminatie als bedoeld in artikel 1 van het Twaalfde Protocol. (zie noot 56)
6.6 Uit dit geheel leid ik af dat met een overzicht van de toepassing van artikel 14 van het EVRM, al dan niet in verbinding met artikel 8 van het EVRM, kan worden volstaan, omdat die uitkomst overeenkomt met de toepassing van de andere gelijkheidsbepalingen c.q. discriminatieverboden.
6.7 Voor de gelijke behandelingstoets ga ik uit van de volgende vragen:
1. Is sprake van een voor toepassing van artikel 14 EVRM relevant onderscheid?
2. Zo ja, betreft dat onderscheid vergelijkbare gevallen (vergelijkbaarheidstoets)?
3. Zo ja, bestaat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling (rechtvaardigingstoets):
a) is er sprake van een gerechtvaardigd doel;
b) is het middel geschikt voor het bereiken van dit doel; en
c) bestaat er een redelijke verhouding tussen doel en middel?
6.8 In de onderhavige zaken is een onderscheid aan de orde dat wordt gemaakt tussen inwonende meerderjarige stiefkinderen en inwonende meerderjarige "eigen" kinderen. Dat onderscheid heeft ook in de visie van de Belastingdienst/Toeslagen nadelige consequenties voor [wederpartij A]. De Belastingdienst/Toeslagen lijkt in zijn beroepschrift echter het standpunt in te nemen dat strijd met (onder meer) artikel 14 EVRM zich niet kan voordoen, omdat "geen sprake is van een situatie waarin een stiefkind structureel nadeliger wordt behandeld dan een eigen kind." Naar mijn mening verlangt artikel 14 EVRM niet dat het slachtoffer van een beweerde discriminatie structureel nadeliger wordt behandeld dan de referentiegroep. Een verschil in behandeling, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging voorhanden is, volstaat, al zou dat verschil in behandeling in theorie ook voordelig voor het slachtoffer kunnen uitpakken. Dat in de sfeer van de toeslagen zich een dergelijke, voor het stiefkind voordelige uitkomst zou voordoen, is overigens ook volgens de Belastingdienst/Toeslagen eerder theorie dan praktijk: (zie noot 57)
"Toegegeven, in de praktijk zal de som van twee afzonderlijke aanspraken veelal hoger zijn dan een gezamenlijke aanspraak, maar er is geen sprake van dat stiefouders en stiefkinderen altijd financieel nadeliger worden behandeld. In potentie kan het gemaakte onderscheid dus ook positief uitpakken."
6.9 Wat betreft de vraag of deze gevallen "vergelijkbaar" zijn merk ik op dat het EHRM niet vereist dat ze "identical" of "fully analogous" zijn. Of sprake is van vergelijkbare gevallen wordt vastgesteld op basis van de feitelijke omstandigheden van het voorliggende geval (factual circumstances). Het verschil dat aan een vergelijkbaarheid van de betrokken gevallen in de weg staat, moet betekenisvol zijn (a significant difference). (zie noot 58) Anderzijds is pas sprake van vergelijkbare gevallen in de zin van artikel 14 EVRM, indien de gevallen relevante overeenkomsten vertonen (relevantly similar situation).
6.10 In de onderhavige zaken is aan de orde dat, onder overigens dezelfde omstandigheden, inwonende meerderjarige stiefkinderen voor de toekenning van inkomensafhankelijke toeslagen als partner van hun alleenstaande stiefouder worden beschouwd, maar inwonende meerderjarige "eigen" kinderen ten opzichte van hun "eigen" alleenstaande ouder niet. De positie van meerderjarige stiefkinderen in het gezin van de alleenstaande stiefouder is echter in hoge mate vergelijkbaar met die van meerderjarige "eigen" kinderen in het gezin van de "eigen" ouder, om niet te zeggen: (vrijwel) identiek.
6.11 Uit oogpunt van alimentatieaanspraken zijn er weliswaar verschillen, maar ik meen dat die verschillen niet voldoende betekenisvol zijn voor een onderscheid tussen het bij de alleenstaande "eigen" ouder inwonende meerderjarige "eigen" kind tot de leeftijd van 27 jaar en het bij de alleenstaande stiefouder inwonende stiefkind tot de leeftijd van 27 jaar. Na het eindigen van het huwelijk, ook door overlijden, eindigt de (eenzijdige) onderhoudsverplichting van de stiefouder jegens het stiefkind, al zal als regel een natuurlijke verbintenis resteren. (zie noot 59) Afgezien van de verplichting van de alleenstaande "eigen" ouder om te voorzien in de kosten van levensonderhoud en studie van het meerderjarige "eigen" kind dat de leeftijd van 21 jaren niet heeft bereikt, (zie noot 60) geldt de onderhoudsplicht van die ouder slechts in geval van behoeftigheid van het "eigen" meerderjarige kind. (zie noot 61) Een "eigen" kind is verplicht tot het (zo nodig) verstrekken van levensonderhoud aan de "eigen" ouder. (zie noot 62) Een dergelijke verplichting van het stiefkind jegens de stiefouder bestaat niet. In de relatie tussen een alleenstaande "eigen" ouder en een meerderjarig "eigen" kind geldt over en weer dus eerder een alimentatieaanspraak dan in de verhouding tussen een alleenstaande stiefouder en een meerderjarig stiefkind (wat een natuurlijke verbintenis ter zake overigens niet uitsluit). Dat is echter geen argument om het meerderjarige "eigen" kind eerder dan het stiefkind van het partnerbegrip van de Awir uit te zonderen. Integendeel, juist de omstandigheid dat tussen de "eigen" (alleenstaande) ouder en het "eigen" meerderjarige kind eerder over en weer alimentatieaanspraken zullen bestaan dan tussen de alleenstaande stiefouder en het stiefkind, lijkt mij te rechtvaardigen dat in de verhouding tussen alleenstaande "eigen" ouder en inwonend meerderjarig "eigen" kind ook eerder dan in de verhouding tussen alleenstaande stiefouder en inwonend meerderjarig stiefkind bij de bepaling van aanspraken op toeslagen van beider inkomen wordt uitgegaan.
6.12 Dat het niet langer gelden van een wettelijke onderhoudsplicht niet leidt tot een betekenisvolle wijziging in de positie van het kind (c.q. het stief- of pleegkind) jegens de ouder (c.q. de stief- of pleegouder), was ook het standpunt van de wetgever bij de hiervóór (onder 5.10) reeds besproken en in 2009 gerealiseerde gelijkstelling binnen de sociale zekerheid van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen. In de (onder 5.10) reeds geciteerde memorie van toelichting werd het als volgt uitgedrukt dat
"(…) het een kenmerk van gezinnen is dat ouders en kind in een ouder-kind relatie staan met enerzijds een gezagscomponent en anderzijds een afhankelijkheidscomponent. Beide componenten veranderen niet wezenlijk op het moment dat het kind meerderjarig wordt. Het is dan niet logisch dat ouder en kind op dat moment, opeens als gelijkwaardige partners gezien zouden worden. (…) Deze zelfde overweging geldt (…) ook voor pleeg- en stiefkinderen."
6.13 De Hoge Raad koos, zij het vanuit een andere invalshoek, eenzelfde benadering, toen hij de toelaatbaarheid moest beoordelen van het onderscheid tussen ongehuwd samenwonenden uit wier relatie wél en uit wier relatie niet een kind is geboren. (zie noot 63) De zaak betrof het partnerbegrip van de Wet werk en bijstand, maar een dergelijk onderscheid wordt eveneens gemaakt in - onder meer - artikel 1.2, eerste lid, onderdeel a, Wet IB 2001 en artikel 3, tweede lid, onderdeel a, Awir.
De CRvB oordeelde in hoger beroep (zie noot 64) dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest het onweerlegbare rechtsvermoeden van een gezamenlijke huishouding van twee ongehuwd samenwonenden uit wier relatie een kind is geboren, temporeel onbegrensd te laten, ook in het geval dat het kind volwassen is geworden en zelfstandig in de maatschappij functioneert, zodat niet meer kan worden aangenomen dat het nog door zijn ouders wordt verzorgd. Naar het oordeel van de CRvB mocht daarom niet zonder nader onderzoek worden uitgegaan van een gezamenlijke huishouding van samenwonenden uit wier relatie een inmiddels meerderjarig kind is geboren.
In cassatie oordeelde de Hoge Raad anders. De Hoge Raad achtte het bedoelde onderscheid toelaatbaar, ook voor zover het ongehuwd samenwonenden betrof uit wier relatie een inmiddels meerderjarig kind was geboren. Dat gold volgens de Hoge Raad ongeacht de leeftijd van het kind (en dus ook ongeacht het al dan niet gelden van een wettelijke onderhoudsplicht jegens het kind). De Hoge Raad verwees in dit verband naar de conclusie van advocaat-generaal Van Ballegooijen, die in zijn conclusie onder meer had opgemerkt:
"5.5 (…) Het gezegde 'eens een kind, altijd een kind' geeft de levenslange verbondenheid van ouder en kind en daarmee de (indirecte) verbondenheid van de ene ouder met de andere aan. Bovendien verbindt de wetgever aan het ouderschap ten minste gedurende de minderjarigheid van het kind een zorgplicht, terwijl de wettelijke regels van het naam- en erfrecht kind en ouder blijvend verbinden."
6.14 Wanneer de betrokken gevallen in hun relevante opzichten vergelijkbaar zijn, moet de vraag worden beantwoord of het tussen die gevallen gemaakte onderscheid toelaatbaar is. Dat is slechts het geval wanneer het onderscheid kan worden gerechtvaardigd. Hierbij is van belang of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd en of dat onderscheid een geschikt en proportioneel middel is om dat doel te bereikten.
Voor het litigieuze onderscheid ontbreekt van de zijde van de wetgever echter iedere motivering, hetgeen waarschijnlijk zijn verklaring vindt in het feit dat de wetgever überhaupt niet heeft gewild en niet heeft beoogd een onderscheid te maken tussen stiefkinderen en "eigen" kinderen. Zoals hierna (onder 7) nader zal worden betoogd, zijn er eerder aanwijzingen voor het tegendeel.
6.15 Het EHRM heeft met betrekking tot artikel 14 EVRM en het daarin verboden onderscheid op grond van "geboorte" de noodzaak van een gelijke behandeling van natuurlijke kinderen en wettige kinderen steeds benadrukt. In de zaak Marckx (zie noot 65) besliste het EHRM dat de onderscheidingen in het Belgische afstammingsrecht tussen wettige en natuurlijke kinderen en tussen gehuwde en ongehuwde moeders discriminatoir zijn. Weliswaar is het onderscheid tussen natuurlijke en wettige kinderen niet hetzelfde als het onderscheid tussen stiefkinderen (aanverwanten) en in bloedverwantschap tot de betrokken ouder staande "eigen" kinderen, maar er zijn zeker parallellen. Bij de zaak Marckx moet allereerst worden bedacht dat het onwettige kind naar het destijds geldende Belgische afstammingsrecht niet van rechtswege in familierechtelijke betrekking tot de moeder stond en dat, wat het Nederlandse recht betreft, ook de Hoge Raad eerst na het arrest Marckx een ruim begrip bloedverwantschap heeft aanvaard dat ook buitenhuwelijkse bloedverwantschap omvatte. (zie noot 66) In die zin betrof ook de zaak Marckx een ongelijke behandeling van reeds wel en nog niet als bloedverwanten van hun ouder(s) beschouwde kinderen. In de tweede plaats moet worden bedacht dat de Marckx-jurisprudentie onder meer blijkens de zaak Fabris ook kan doorwerken in een ongelijke behandeling van het onwettige kind en diens half-broers en half-zusters. (zie noot 67) In de zaak Fabris oordeelde het EHRM onder verwijzing naar de zaak Marckx dat de Franse staat in gebreke was gebleven met de gelijkstelling van halfbroer(s) en halfzuster(s) met broers en zussen. Ook de samengesteld-gezinbepaling kan leiden tot een ongelijke behandeling van het meerderjarige stiefkind ten opzichte van een inwonend meerderjarig eigen kind van de stiefouder (halfbroer of halfzuster van het stiefkind), nu dat laatste kind (ook al is het ouder dan het stiefkind), niet als toeslagpartner van zijn ouder zal gelden.
6.16 Tot slot teken ik aan dat met het litigieuze onderscheid ook artikel 8 EVRM zeer wel in het geding kan zijn. Zoals uit de door [wederpartij A] en [wederpartij B] in de beide zaken ingenomen standpunten blijkt, ervaren zij de regeling van de Awir, zoals door de Belastingdienst/Toeslagen toegepast, als een diskwalificatie van het gezinsverband waarin zij al jaren leven. [wederpartij A] beschouwt de door de Belastingdienst/Toeslagen aan de Awir verbonden consequenties zelfs als "straf" voor het feit dat hij (van kinds af aan) niet bij zijn "eigen" moeder, maar bij zijn stiefmoeder woont, daarbij overigens terecht ervan uitgaande dat het overlijden van zijn vader, als hij bij zijn "eigen" moeder zou hebben gewoond, géén consequenties voor zijn zorgtoeslag zou hebben gehad. De litigieuze toepassing van de Awir is (ook in de benadering van de Belastingdienst/Toeslagen) uiteraard niet als straf bedoeld, maar het komt mij voor dat de bedoelde perceptie van betrokkenen bij een toetsing aan artikel 8 EVRM zeker niet bij voorbaat iedere relevantie kan worden ontzegd.
7. Slotbeschouwingen en gevolgtrekkingen
Het partnerbegrip van de Awir (vraag 1)
7.1 Vanaf de inwerkingtreding van de Awir zonderde artikel 3 van die wet het meerderjarige stiefkind uit van het partnerschap zoals dat gold voor de meerderjarige die gedurende enige tijd onafgebroken met een andere meerderjarige met wie hij op hetzelfde woonadres stond ingeschreven, een gezamenlijke huishouding voerde. Sedert 1 januari 2013 is het meerderjarige stiefkind, althans naar de letter van de wet, niet meer aan het partnerbegrip van de Awir onttrokken. Er zijn echter goede gronden om aan te nemen dat de wetgever niet heeft beoogd het stiefkind alsnog binnen het bereik van het partnerbegrip van de Awir te brengen.
7.2 In de eerste plaats acht ik van belang dat de (althans naar de letter van de wet) gewijzigde positie van het meerderjarige stiefkind niet zozeer voortvloeit uit de Fiscale vereenvoudigingswet 2010, als wel uit de Overige fiscale maatregelen 2012.
7.3 Weliswaar werd bij eerstgenoemde wet een algemene uitzondering op het partnerbegrip van de Awir opgenomen die "schraler" was dan de voorheen geldende uitzondering op het door het voeren van een gezamenlijke huishouding bepaalde partnerschap. De Fiscale vereenvoudigingswet 2010 introduceerde de uitzondering van "een bloedverwant in de eerste graad" in plaats van "de bloed- of aanverwant in de rechte lijn van de belanghebbende" en "de bloed- of aanverwant in de tweede graad van de zijlijn". Dat deerde het meerderjarige stiefkind op zichzelf echter niet. Bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 werd immers tevens afscheid genomen van het door het voeren van een gezamenlijke huishouding bepaalde partnerschap, op welk partnerschap de oorspronkelijke (ruimere) uitzondering betrekking had. In dat licht bezien was het ook niet verwonderlijk dat bij de totstandkoming van de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 niet nader is toegelicht waarom het stiefkind niet langer op de voorheen geldende wijze werd uitgezonderd.
7.4 Wat het inwonende meerderjarige stiefkind (althans naar de letter van de wet) wél deerde, was de invoering van de samengesteld-gezinbepaling bij de Overige fiscale maatregelen 2012. Die bepaling, die voorziet in het partnerschap van degene die op hetzelfde woonadres staat ingeschreven als de meerderjarige belanghebbende en een minderjarig kind van één van beiden, stelt niet de eis van een gezamenlijke huishouding en gaat in dat opzicht verder dan het bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 verlaten en door het voeren van een gezamenlijke huishouding bepaalde partnerschap, waarop de oorspronkelijk geldende, ruimere uitzondering van "de bloed- of aanverwant in de rechte lijn van de belanghebbende" en van "de bloed- of aanverwant in de tweede graad van de zijlijn" betrekking had.
Er is geen enkele aanwijzing dat de wetgever zich ervan rekenschap heeft gegeven of in verband met de nieuwe samengesteld-gezinbepaling de algemene, bij de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 geïntroduceerde uitzondering op het partnerbegrip van de Awir nog volstond met het oog op de positie van het inwonende, meerderjarige stiefkind, maar ook dat is niet geheel onverklaarbaar. De samengesteld-gezinbepaling heeft een duidelijke strekking, te weten te voorkomen dat twee samenwonende partners met een minderjarig kind van één van beiden voor een ongehuwd samenwonen kiezen om (in de woorden van de motie Omtzigt) een "trouwtax" te ontlopen. De bepaling is niet erop gericht (mede) tot partnerschap te leiden van een meerderjarig stiefkind, jonger dan 27 jaar, dat bij zijn stiefouder en diens minderjarig kind inwoont. Dat geldt temeer, nu de bepaling op een gelijke behandeling van samengestelde gezinnen en traditionele gezinnen is gericht. Het zou immers juist tot een ongelijke behandeling leiden van eenoudergezinnen met een inwonend meerderjarig stiefkind en eenoudergezinnen met een inwonend meerderjarig "eigen" kind, als het meerderjarige stiefkind, anders dan het meerderjarige eigen kind (dat, mits jonger dan 27 jaar, van de algemene uitzondering van artikel 3, vijfde lid, Awir kan profiteren), binnen het bereik van de samengesteld-gezinbepaling zou vallen. Naar ik meen is de samengesteld-gezinbepaling reeds naar haar strekking niet op het inwonende meerderjarige stiefkind toepasbaar.
Aan het voorgaande doet niet af dat aan de samengesteld-gezinbepaling dusdanig vorm is gegeven dat zij (althans naar de letter) tot onbedoelde effecten kan leiden. Ook de wetgever heeft dat laatste (weliswaar op een ander punt) onderkend. De samengesteld-gezinbepaling is in de Overige fiscale maatregelen 2014 immers aldus aangepast, dat thans buiten twijfel staat dat het inwonen van een minderjarige (ook een minderjarige zonder verwantschap met de belanghebbende) niet tot een partnerschap leidt.
7.5 Voor zover het niettemin op de reikwijdte van de wettelijke uitzondering van (thans) artikel 3, vijfde lid, Awir zou aankomen, acht ik in de tweede plaats van belang dat de wetgever het begrip "bloedverwant" niet steeds in strikt juridische (en het begrip "aanverwant" uitsluitende) zin heeft gebruikt. Reeds in de memorie van toelichting op de uitzondering op het oorspronkelijke artikel 3 Awir (welke uitzondering "de bloed- of aanverwant in de rechte lijn" en "de bloed- of aanverwant in de tweede graad van de zijlijn" betrof), werd zowel in het algemene gedeelte als in de artikelsgewijze toelichting de term "bloedverwanten" als overkoepelende term voor zowel "bloedverwanten" (in enge zin) als "aanverwanten" gebruikt. (zie noot 68)
Opmerkelijk is voorts de wijze waarop uitvoering is gegeven aan de gelijkstelling binnen de sociale zekerheid van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen. In dat kader is in tal van sociale zekerheidswetten, in plaats van daarin (wat het begrip stiefkind betreft) het begrip "aanverwant" naast het begrip "bloedverwant" te introduceren, de omschrijving van het begrip "bloedverwant" verruimd, in die zin dat onder bloedverwant in de eerste graad mede wordt verstaan een meerderjarig aangehuwd kind (of een meerderjarig voormalig pleegkind) van de ongehuwde meerderjarige. (zie noot 69)
7.6 In de derde plaats is van belang dat, naast de expliciete uitzonderingsbepaling van artikel 3, vijfde lid, Awir, ook het kindbegrip van artikel 4 van die wet de toepassing van het partnerbegrip beïnvloedt. Artikel 4, eerste lid, Awir luidt als volgt:
"Kind is de bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn van de belanghebbende of zijn partner, die in belangrijke mate wordt onderhouden door de belanghebbende of zijn partner en op hetzelfde woonadres als de belanghebbende staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Met een bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn wordt gelijkgesteld een pleegkind."
Men kan zich afvragen of de bepaling louter ertoe strekt nader inhoud te geven aan wetsbepalingen waarin het begrip "kind" als zodanig wordt gebruikt, dan wel in meer algemene zin uitbreiding geeft aan het begrip kind, ook daar waar dat begrip slechts in termen van bloed- en/of aanverwantschap is omschreven. Alhoewel hiervóór (onder 3.14) al aan de orde kwam dat de formulering van artikel 1.4 Wet IB 2001, méér dan die van artikel 4, eerste lid, Awir, op een ruim toepassingsbereik wijst, kent de wetgever blijkens de memorie van toelichting bij de Overige fiscale maatregelen 2014 (ook) aan artikel 4, eerste lid, Awir kennelijk de betekenis toe, dat het, naast de reeds in artikel 3, vijfde lid, Awir uitgezonderde bloedverwanten, ook inwonende pleegkinderen a priori aan de toepassing van de samengesteld-gezinbepaling onttrekt: (zie noot 70)
"De huidige vormgeving leidt er echter toe dat ook een kind, niet zijnde een pleegkind of bloedverwant in de eerste graad, dat komt inwonen bij een alleenstaande ouder met kind, als partner van de ouder kwalificeert (onderstreping toegevoegd; LK)."
Als pleegkinderen, zoals de wetgever kennelijk meent, "over de band" van artikel 4, eerste lid, jo artikel 3, vijfde lid, Awir van de samengesteld-gezinbepaling zijn uitgezonderd, kan naar mijn mening onmogelijk worden aangenomen dat dit anders zou zijn voor stiefkinderen, die, zo zij niet mede als pleegkinderen kunnen gelden, met hun stiefouders - anders dan pleegkinderen met hun pleegouders - een juridisch relevante (aan)verwantschap hebben en in die zin dichter dan pleegkinderen bij de in elk geval uitgezonderde categorie van bloedverwanten in de eerste graad staan.
De partnerregelingen in het belastingrecht (vraag 2)
7.7 Van de partnerregelingen in het belastingrecht is vooral de partnerregeling van de Wet IB 2001 van belang, nu die regeling als uitgangspunt heeft gediend voor het partnerbegrip van de Awir. Een verschil tussen de partnerregeling van de Wet IB 2001 (zoals die oorspronkelijk luidde) en die van de Awir was dat de uitzonderingsbepaling van de Wet IB 2001 in artikel 1.2, derde lid, onderdeel a, slechts de bloedverwant in de eerste graad van de belastingplichtige betrof. Daar staat echter tegenover dat de Wet IB 2001 een ruim en algemeen toepasselijk kindbegrip kent ("Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder een kind mede verstaan een pleegkind, ook wat betreft bloed- en aanverwantschap.") én dat de uitzonderingsbepaling van artikel 1.2, derde lid, onderdeel a, Wet IB 2001 aldus is toegelicht dat "(e)en kind jonger dan 27 jaar (…) voor alle bepalingen (geldt) als kind, en nimmer als partner." (zie noot 71) Als hieruit niet al volgt dat de wetgever van de Wet IB 2001 stiefkinderen tot de uitgezonderde bloedverwanten in de eerste graad heeft gerekend, geldt ook hier dat onmogelijk kan worden aangenomen dat stiefkinderen niet ten minste aanspraak op een behandeling gelijk aan die van pleegkinderen kunnen maken, nu zij als aanverwanten dichter dan pleegkinderen bij de uitgezonderde categorie van bloedverwanten in de eerste graad van de belastingplichtige staan.
In het bijzonder als gevolg van de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 en de latere wetgeving zijn de partnerregeling van de Awir en die van de Wet IB 2001 thans nagenoeg gelijkluidend.
Er is mijns inziens geen grond om aan te nemen dat de positie van het stiefkind, nu of in het verleden, onder beide regelingen zou verschillen. Rechtspraak van de fiscale rechter die dit zou bevestigen, is mij echter niet bekend.
7.8 De per 1 januari 2011 geldende partnerregeling van de Awr acht ik voor de onderhavige zaken niet van betekenis; zij is aanmerkelijk beperkter dan de partnerregelingen van de Awir en de Wet IB 2001 en omvat, anders dan die partnerregelingen, géén uitzonderingsbepaling.
Wel relevant is de sedert 1 januari 1998 in artikel 2 lid 3 onder i Awr opgenomen (en bij de heffing van rijksbelastingen geldende) definitie van het begrip "kind" als "eerstegraads bloedverwant en aanverwant in de neergaande lijn". Die definitie geeft extra reliëf aan hetgeen hiervóór (onder 7.7) reeds over de status van stiefkinderen onder de Wet IB 2001 werd opgemerkt, nu het kindbegrip van die laatste wet kennelijk niet ertoe strekt het kindbegrip van de Awr in te perken, maar dat begrip juist met het begrip pleegkind uit te breiden.
De partnerregelingen in het sociale zekerheidsrecht (vraag 2)
7.9 In de sociale zekerheid zijn voormalige pleegkinderen en stiefkinderen in 2009 met eigen kinderen gelijkgesteld. Voor de onderhavige zaken acht ik in het bijzonder van belang dat de wetgever daaraan ten grondslag heeft gelegd dat een kenmerk van gezinnen is dat ouders en kind in een ouder-kind relatie staan met een gezags- en een afhankelijkheidscomponent, dat beide componenten niet wezenlijk veranderen op het moment dat het kind meerderjarig wordt, dat het niet logisch is ouder en kind vanaf dat moment als gelijkwaardige partners te zien, dat daarom dient te worden bepaald dat een alleenstaande ouder geen gezamenlijke huishouding met zijn meerderjarige eigen kind kan voeren en - last but not least - dat dit een en ander óók geldt voor pleeg- en stiefkinderen.
7.10 Weliswaar betrof de bedoelde gelijkstelling de sociale zekerheid en is de rol van partnerregelingen in de sociale zekerheid enerzijds en in de fiscaliteit en de sfeer van de toeslagen anderzijds niet zonder meer dezelfde, maar ik acht onaannemelijk dat de wetgever zijn opvatting dat eigen kinderen en voormalige pleeg- en stiefkinderen in beginsel niet behoren te worden aangemerkt als partners van hun ouders c.q. pleeg- of stiefouders, weer zonder meer zou hebben verlaten met de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 en de daarop volgende wetgeving.
7.11 Er is geen verschil in toepassing van de partnerregelingen in de sociale zekerheid vóór en na 2013. Wel is er van vóór de bedoelde gelijkstelling daterende rechtspraak van de CRvB waarin van de toelaatbaarheid van een onderscheid tussen bloedverwanten in de eerste graad en aanverwanten in de eerste graad werd uitgegaan. Zoals hiervóór (onder 5.12) reeds aan de orde kwam, meen ik dat die rechtspraak met de bedoelde gelijkstelling is achterhaald.
Gelijke behandeling (vraag 4)
7.12 Het vorenstaande leidt mij tot de conclusie dat de samengesteld-gezinbepaling aldus moet worden uitgelegd, dat zij niet van toepassing is in het geval dat een meerderjarig stiefkind bij zijn meerderjarige stiefouder en een minderjarig kind van die stiefouder inwoont, tenzij stiefkind en stiefouder beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt. Althans meen ik dat in een dergelijk geval de uitzonderingsbepaling van artikel 3, vijfde lid, Awir in samenhang met artikel 4, eerste lid, Awir van toepassing is.
7.13 Bij de gegeven stand van zaken wordt niet toegekomen aan de verenigbaarheid van de partnerregeling van de Awir met de in de vierde vraag aan de orde gestelde verdragsbepalingen.
7.14 Overigens meen ik dat die verdragsbepalingen zich tegen een andere dan de hiervoor onder 7.12 verdedigde uitleg van de artikelen 3 en 4 Awir verzetten, vooral nu de wetgever voor het uit een zodanige uitleg voortvloeiende onderscheid tussen stiefkinderen en "eigen" kinderen geen redelijke en objectieve rechtvaardiging heeft aangevoerd en een dergelijke rechtvaardiging ook niet voor de hand ligt. In het geval dat de hiervoor verdedigde uitleg niet zonder meer wordt gedeeld, meen ik ten slotte dat de artikelen 3 en 4 Awir althans voldoende aanknopingspunten voor een verdragsconforme uitleg bieden.
Gevolgen van de partnerregelingen (vraag 3)
7.15 In aanvulling op hetgeen reeds over de gevolgen van de partnerregelingen, nu en in het verleden, is opgemerkt, teken ik nog aan dat van de zijde van de Belastingdienst/Toeslagen bij gelegenheid van de mondelinge behandeling is aangegeven dat de in de onderhavige zaken te nemen beslissing althans in de sfeer van de toeslagen niet in een groot aantal andere zaken zal doorwerken en dat de betekenis daarvan dus beperkt zal zijn.
De onderhavige zaken spitsen zich toe op het partnerbegrip van het sinds 1 januari 2013 geldende artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir (de samengesteld-gezinbepaling). Strekking van deze bepaling is te voorkomen dat samengestelde gezinnen (ongehuwd samenwonende partners met een inwonend minderjarig kind van één van beiden) boven traditionele gezinnen worden bevoordeeld. Dat naar de letter van deze bepaling een inwonend meerderjarig stiefkind (anders dan vóór 1 januari 2013) geldt als partner van de op hetzelfde woonadres ingeschreven alleenstaande stiefouder met een minderjarig kind, is kennelijk een door de wetgever niet bedoeld effect. De wetgever heeft zich van dat effect kennelijk ook geen rekenschap gegeven. In elk geval moet het meerderjarige stiefkind, jonger dan 27 jaar, worden geacht op grond van artikel 4, eerste lid, jo artikel 3, vijfde lid, Awir van het partnerbegrip te zijn uitgezonderd.
Het partnerbegrip in het belastingrecht, in het bijzonder het partnerbegrip van de Wet IB 2001, ligt ten grondslag aan het partnerbegrip van de Awir en heeft met dat partnerbegrip een gezamenlijke verdere ontwikkeling doorgemaakt. Met betrekking tot het partnerbegrip van de Wet IB 2001 kunnen zich (in verband met het voor die wet afwijkende overgangsregime niet eerst na 1 januari 2013, maar reeds) na 1 januari 2012 met betrekking tot stiefkinderen gelijke complicaties als in de onderhavige zaken voordoen. Er is geen grond om over het huidige partnerbegrip van de Wet IB 2001 anders dan over het huidige partnerbegrip van de Awir te oordelen. Ook over het verleden leidden beide partnerbegrippen met betrekking tot stiefkinderen niet tot verschillende uitkomsten, alhoewel stiefkinderen (aanverwanten in de eerste graad) meer uitdrukkelijk van het partnerbegrip van de Awir dan van dat van de Wet IB 2001 waren uitgezonderd.
In het sociale zekerheidsrecht geldt sinds 2009 een gelijkstelling van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen. Voordien werd wel onderscheid gemaakt tussen bloedverwanten in de eerste graad en aanverwanten in de eerste graad, voor welk onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging aanwezig werd geacht.
Als de conclusie inderdaad moet zijn dat het bij de alleenstaande stiefouder met een minderjarig kind inwonende meerderjarige stiefkind buiten het bereik valt van de samengesteld-gezinbepaling of daarvan is uitgezonderd, behoeft de verenigbaarheid van het partnerbegrip van de Awir met de in de vierde vraag genoemde verdragsbepalingen niet aan de orde te komen. Als het partnerbegrip van de Awir (en dat van de Wet IB 2001) daarentegen een onderscheid tussen het inwonende meerderjarige stiefkind en het inwonende meerderjarige eigen kind zou(den) impliceren, zou dat een in het licht van die verdragsbepalingen ontoelaatbaar onderscheid zijn. In dat geval bieden de betrokken wetsbepalingen echter wel voldoende aanknopingspunten voor een verdragsconforme uitleg.
(1) ECLI:NL:RBNNE:2014:3639.
(2) Wet van 23 juni 2005, Stb. 2005, 344.
(3) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 1-2.
(4) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 13.
(5) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 14 en p. 36.
(6) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 14-15; een uitzondering op dit een en ander vormt het in artikel 3, eerste lid, onderdeel c, bedoelde geval, waarvoor de eis van een gezamenlijke huishouding geldt en waarin, indien die gezamenlijke huishouding wordt gevoerd met twee of meer personen die in aanmerking komen voor het partnerschap, ook volgens de memorie van toelichting (p. 15) geen rangorderegeling kan worden toegepast en de belanghebbende kan kiezen welke persoon als partner dient te worden aangemerkt.
(7) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 14 en (in nagenoeg gelijke bewoordingen) p. 36.
(8) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 14-15 en p. 36.
(9) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 14 en p. 36.
(10) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 16.
(11) Stb. 2000, 215 en Stb. 2000, 570.
(12) Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. 3, p. 73.
(13) Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. 3, p. 74.
(14) Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. 3, p. 75-76.
(15) Stb. 1997, 660; zie voor de inwerkingtreding per 1 januari 1998 Stb. 1997, 746.
(16) Stb. 2009, 611, respectievelijk Stb. 2010, 873.
(17) Artikel IV Fiscale vereenvoudigingswet 2010.
(18) Stb. 2012, 536.
(19) Artikel XVII IA Fiscale vereenvoudigingswet 2010.
(20) Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 3, p. 1.
(21) Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 3, p. 3.
(22) Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 3, p. 26.
(23) Stb. 2011, 640.
(24) De wijziging in de Wet IB 2001 is op 1 januari 2012 in werking getreden, die in de Awir op 1 januari 2013.
(25) Kamerstukken II 2009/10, 32 128, nr. 41; zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 504, nr. 59.
(26) Kamerstukken II 2011/12, 33 004, nr. 3, p. 2-3.
(27) Kamerstukken II 2010/11, 32 130, nr. 23.
(28) Stb. 2013, 566.
(29) Kamerstukken II 2013/14, 33 753, nr. 3, p. 13-14.
(30) Kamerstukken II 2013/14, 33 753, nr. 3, p. 45.
(31) In de brief van de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 5 november 2010, houdende onder meer de met de motie Omtzigt gevraagde inventarisatie van gevallen waarbij belastingen en toeslagen de keuze om te trouwen c.q. het aangaan van een geregistreerd partnerschap zouden kunnen beïnvloeden, worden samengestelde gezinnen omschreven als "ongehuwd samenwonenden die kinderen in hun gezin hebben uit een vorige relatie («samengestelde gezinnen») " (Kamerstukken II 2010/11, 32 130, nr. 22, p. 2) .
(32) Zie HR 20 december 2013, ECLI:NL:HR:2013:2058, NJ 2014/143 m.nt. S.F.M. Wortmann.
(33) HR 25 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2580, RSV 2009/328 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman. De uitspraak komt onder 6.13 nader aan de orde.
(34) Kamerstukken II 2013/14, 33 753, nr. 3, p. 14 en p. 45-46.
(35) Kamerstukken II 2013/14, 33 753, nr. 3, p. 45.
(36) Kamerstukken II 2010/11, 32 130, nr. 22, p. 3.
(37) Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten (Wet werk en bijstand) ; zie in het bijzonder de artikelen 3 en 4.
(38) Wet van 31 mei 1956, inzake een algemene ouderdomsverzekering; zie in het bijzonder artikel 1, leden 2-5.
(39) Wet van 21 december 1995, tot regeling van een verzekering voor nabestaanden (Anw) ; zie in het bijzonder de artikelen 3 en 5.
(40) Wet van 6 november 1986, houdende het treffen van een inkomensvoorziening voor oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers van wie het recht op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet is geëindigd (IOAW) : zie in het bijzonder de artikelen 3 en 4.
(41) Wet van 11 juni 1987, houdende het treffen van een inkomensvoorziening voor oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen van wie het inkomen duurzaam minder bedraagt dan het sociaal minimum en die als gevolg daarvan het bedrijf of beroep hebben beëindigd (IOAZ) ; zie in het bijzonder de artikelen 3 en 4.
(42) Artikelen 3 en 4 van de IOAW. Artikel 3 IOAW is het equivalent van artikel 3 Participatiewet. Wat opvalt, is dat de uitsluiting van een gezamenlijke huishouding met een stiefkind, die in de Participatiewet al in de omschrijving van een gezamenlijke huishouding is vervat ("tenzij het betreft een aanverwant in de eerste graad") , in de IOAW, evenals in de Anw, wordt gerealiseerd door een gelijkstelling van een stiefkind met een bloedverwant in de eerste graad (zie artikel 3, zevende lid: "(…) wordt mede verstaan een meerderjarig aangehuwd kind (…) ") .
(43) Artikelen 3 en 4 van de IOAZ. Hetgeen in de vorige voetnoot werd opgemerkt over de IOAW doet ook opgeld voor de IOAZ.
(44) Wet van 26 april 1962, tot vaststelling van een algemene kinderbijslagverzekering (Akw) ; zie artikel 4.
(45) Wet van 1 maart 2014 inzake regels over de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen (Jeugdwet) ; zie artikel 1.1.
(46) Wet van 17 december 2009 tot wijziging van de Wet werk en bijstand, de Algemene Ouderdomswet en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in verband met de overheveling van de uitvoering van de aanvullende bijstand voor personen van 65 jaar of ouder van de gemeenten naar de Sociale verzekeringsbank en het aanbrengen van enkele andere aanpassingen in de Algemene Ouderdomswet en tot wijziging van enkele sociale verzekeringswetten in verband met de gelijkstelling binnen de sociale zekerheid van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen, Stb. 2009, 596. Naast de in de titel reeds met name genoemde wetten waren bij de bedoelde gelijkstelling ook de ANW, de Toeslagenwet (TW) , de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) , de IOAZ, de IOAW, de Wet inkomensvoorziening oudere werklozen, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) , de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK) , de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) en de Ziektewet (ZW) betrokken.
(47) Kamerstukken II 2007/08, 29 549, nr. 21.
(48) Kamerstukken II 2008/09, 32 037, nr. 3, p. 17-19.
(49) Stb. 1995, 696.
(50) Kamerstukken II 1994/95, 24 258, nr. 3, p. 2-3.
(51) CRvB 24 november 1998, ECLI:NL:CRVB:1998:AA9003, AB 1999/77 m.nt. H.E. Bröring.
(52) CRvB 30 juni 1995, ECLI:NL:CRVB:1995:ZB3298, RSV 1996/206, onder meer bevestigd in CRvB 10 augustus 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6803; vgl. CRvB 10 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AU9488 (met betrekking tot kleinzoon) , en CRvB 31 december 2008, ECLI:NL:CRVB:2007:BC1162 (met betrekking tot pleegzoon) .
(53) In de (authentieke) Engelse versie: "All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status."
(54) Petrovic t. Oostenrijk, EHRM 27 maart 1998, nr. 20458/92, par. 22. Zie ook S.H. e.a. t. Oostenrijk, EHRM 1 april 2010, nr. 57813/00, par. 61.
(55) In dat verband is de verbinding van artikel 14 EVRM met de hierna te noemen zelfstandige bepaling van artikel 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM, zoals de rechtbank in haar uitspraak lijkt te hebben gedaan, niet voor de hand liggend. De voorgelegde vraag naar een mogelijke verbinding met artikel 8 EVRM (de bescherming van gezins- en privéleven) is in dat opzicht juister.
(56) Explanatory Report, par. 18: "The meaning of the term ‘discrimination’ in Article 1 is intended to be identical to that in Article 14 of the Convention."
(57) Aanvullende hoger beroepschriften, p. 2.
(58) Graziani-Weiss t. Oostenrijk, EHRM 18 oktober 2011, nr. 31950/06, par. 65.
(59) Art. 1:395 BW; zie ook Asser/De Boer I* (2010) , nr. 1092.
(60) Art. 1:395a BW.
(61) Art. 1:392, tweede lid, BW.
(62) Art. 1:362, eerste lid, onderdeel b, BW.
(63) HR 25 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2580, RSV 2009/331 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.
(64) CRvB 24 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD0478, RSV 2008/212 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.
(65) Marckx t. België, EHRM 13 juni 1979, nr. 6833/74, ECLI:NL:XX:1979:AC3090, NJ 1980/462 m.nt. EAA, waarin het EHRM niet alleen een schending van artikel 14, maar ook van artikel 14 in combinatie met artikel 8 van het EVRM constateerde.
(66) HR 18 januari 1980, ECLI:NL:HR:1980:AC6789, NJ 1980/463 m.nt. WHH. Zie daarover Asser-De Boer I* (2010) , nr. 34.
(67) Fabris t. Frankrijk, EHRM (Grote Kamer) 7 februari 2013, nr. 16574/08, par. 14, 62 en 67.
(68) Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 14 en p. 36. Zie ook hiervóór onder 3.4.
(69) Zie de Wet van 19 december 2009, Stb. 2009, 596, artikelen I, onderdelen A en B, II, onderdeel A, V, onderdeel A, VI, VIII, IX, onderdelen A en B, X, onderdelen A en B, XI, XII, XIII, onderdelen A en B, XIV en XV. Zie ook voetnoot 42.
(70) Kamerstukken II 2013/14, 33 753, nr. 3, p. 13-14. Zie ook hiervóór onder 3.25 en 3.26.
(71) Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. 3, p. 74; zie ook hiervóór onder 3.13-3.14.

References: in fine
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB