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Quali sono gli ambiti del “silenzio assenso” nella tutela paesaggistica? | Gruppo d'Intervento Giuridico onlus
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luglio 14, 2019 gruppodinterventogiuridicoweb	Lascia un commento Go to comments
Sul tema è recentemente intervenuta la sentenza T.A.R. Campania, NA, Sez. VI, 7 giugno 2019, n. 3099, che proponiamo con un commento introduttivo di Lorenzo Bruno Molinaro.
dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 27 giugno 2019
Il silenzio assenso “orizzontale” della Soprintendenza nel procedimento “pluristrutturato” di accertamento di compatibilità paesaggistica dopo la legge Madia (l. 7 agosto 2015, n. 124, introduttiva dell’art. 17 bis della legge n. 241/90). (Lorenzo Bruno Molinaro)
Nota alla sentenza del TAR Campania Napoli, Sez. VI, n. 3099/19.
La sentenza che si annota (TAR Campania Napoli, Sez. VI, Pres. Passoni, Est. Buonauro, del 17 aprile 2019, depositata il 7 giugno 2019) rappresenta il primo importante precedente in Italia, dopo l’introduzione, con legge n. 124/15 (art. 3), dell’art. 17 bis della legge n. 241/90 (avente ad oggetto ” Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici “), in relazione allo speciale procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42/04.
Nel caso esaminato dal TAR, il comune aveva accertato e sanzionato, con un ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi, l’abusiva trasformazione, ad opera di un privato, del lastrico solare di un locale ad uso deposito in terrazza praticabile mediante la realizzazione di “ pavimentazione con sottostante massetto di pendenza e impermeabilizzazione” e la successiva apposizione di “ringhiera in ferro di protezione”.
Proposto tempestivo ricorso, l’interessato aveva impugnato, chiedendone l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere, il silenzio rifiuto a suo dire formatosi in conseguenza dell’inutile decorso del termine di novanta giorni assegnato alla Soprintendenza dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/04 per la formulazione del parere sulla istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata – per le opere sanzionate – “ ai sensi dell’art. 167, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42/04”.
Aveva rappresentato, in fatto, il ricorrente che, dopo che il responsabile dello sportello unico per l’edilizia del comune aveva espresso parere di conformità ai fini urbanistici alla sanatoria delle opere ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/01, anche il responsabile per il paesaggio del medesimo ente aveva, dal canto suo, formulato proposta di accoglimento, considerato che l’intervento rientrava “ nella fattispecie prevista dall’art. 167 comma 4 del d.lg.vo 42/2004 ”, e disposto, conseguentemente, la trasmissione alla Soprintendenza di “ copia dell’istanza (…) per il parere vincolante”.
La circolare in questione, dopo aver premesso, in generale, che l’istituto del silenzio assenso, di natura endoprocedimentale, nasce quale forma di semplificazione amministrativa, finalizzata a garantire il buon andamento per mezzo di un’accelerazione dell’attività amministrativa, costituendo, secondo la giurisprudenza, un “modello procedimentale semplificato “, in virtù del principio dell’obbligo di conclusione del procedimento entro un termine certo, e che tale modello “procedimentale” dà luogo ad un meccanismo di “tipizzazione” legale del silenzio dell’amministrazione, evidenzia che, per il comma 3 dell’art. 3 della legge n. 124 del 2015 (secondo periodo), ” in tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all’articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente “.
Tale conclusione è stata successivamente confermata sia dal parere del Consiglio di Stato del 13 luglio 2016, n. 1640, che ha anche determinato il MiBACT a diramare nuovi indirizzi, ad integrazione di quelli resi in precedenza, con circolare del 20 luglio 2016 (con la quale viene ribadito che il silenzio assenso c.d. “orizzontale” opera in tutti i procedimenti che prevedano una fase co-decisoria necessaria di competenza di altra amministrazione, qualunque sia la natura del provvedimento finale che conclude il procedimento), sia dal T.A.R. Sardegna, Sez. II, nella sentenza chiarificatrice dell’8 giugno 2017, n. 394 (le cui conclusioni prescindono ” dalla rilevanza e dalla portata che si volesse assegnare alla sentenza interpretativa di rigetto della Corte Costituzionale n. 189 del 2016 “).
2. L’applicabilità del silenzio assenso nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica con fase co-decisoria pluristrutturata (art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004).
Il principio affermato dal TAR Campania nella sentenza in commento rispecchia fedelmente l’attuale ordito normativo circa gli effetti del “ silenzio” anche per quanto attiene allo speciale procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica.
Del medesimo parere, del resto, è anche il MiBACT che, nella circolare del 10 novembre 2015 innanzi citata, evidenzia che il criterio di applicabilità del nuovo silenzio assenso ai rapporti con i privati vale, oltre che per la gestione delle pratiche relative ai condoni edilizi, anche per “ la sanatoria paesaggistica (nei limiti) di cui all’art. 167, comma 4, del codice ”.
In entrambi i casi, infatti, il procedimento è rivestito “ dell’involucro formale del parere dell’autorità preposta alla gestione del vincolo ”.
Per tali interventi, infatti, l’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 prevede espressamente che, in caso di mancata formulazione del parere del Soprintendente entro 20 giorni dalla richiesta della Regione o del comune da essa delegato, si forma “ il silenzio assenso ai sensi dell’art. 17-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica”.
3. L’erronea decisione sul tema del TAR Molise (Sez. I, 8 maggio 2019, n. 179).
In tale sentenza, i giudici molisani affermano che, “ nel caso in cui sia stata presentata una richiesta di sanatoria, il superamento del termine di novanta giorni di cui all’art. 167, co. 5, del d.lgs. 42/2004, previsto per la valutazione di compatibilità paesaggistica, comporta per l’interessato la possibilità di proporre ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione, ma non rende illegittimo il parere tardivo. Invero, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha costantemente affermato che “qualora non sia rispettato il termine di novanta giorni assegnato dall’art. 167, comma 5, del codice dei beni culturali e del paesaggio, per la valutazione di compatibilità paesaggistica delle opere per le quali è stata chiesta la sanatoria, il potere dell’organo ministeriale continua a sussistere, ma l’interessato può proporre ricorso al giudice amministrativo, per contestare l’illegittimità dell’inerzia. La perentorietà del termine riguarda, in altre parole, non la sussistenza del potere, ma l’obbligo di concludere la fase del procedimento, obbligo che, ove rimasto inadempiuto, può essere dichiarato sussistente dal giudice, con le relative conseguenze (Consiglio di Stato, Sez. VI, 06/02/2019, n. 895) ”.
4. L’esclusione del silenzio assenso nel procedimento c.d. “ verticale ” o “ monostrutturato ”: la sentenza Fidenzio della Corte di Cassazione, Sez. III pen., del 9 aprile 2019, n. 15523.
Nel procedimento c.d. “verticale” o “monostrutturato”, nel quale la domanda proviene direttamente dal privato e non da amministrazioni pubbliche, resta, infatti, applicabile l’art. 20 della legge n. 241/90, che esclude espressamente, al comma 4, il silenzio assenso per gli ” atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico “.
In tale ipotesi, infatti, come previsto dall’art. 21 del d.lgs. n. 42/04, “ l’esecuzione di opere è subordinata ad autorizzazione del Soprintendente ”.
Ove questa non intervenga nel termine prefissato (“ di centoventi giorni dalla ricezione della richiesta da parte dellaSoprintendenza ”), il successivo art. 22 stabilisce che il privato interessato può solo diffidare l’amministrazione a provvedere e successivamente agire, se questa ancora non provvede, “ nei trenta giorni successivi al ricevimento della diffida”, ai sensi “dell’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni ”.
In buona sostanza, il silenzio dell’amministrazione, avendovi il legislatore attribuito valore e significato di rifiuto (silenzio-inadempimento), non potrà mai valere, in tali situazioni, quale silenzio assenso, nè, d’altronde, può sostenersi che la citata disposizione sia stata tacitamente abrogata dal successivo art. 17 bis per l’assorbente motivo che, in materia, la gestione del bene (culturale) ad opera della Soprintendenza è di tipo “verticale” e, dunque, “ monostrutturata”, essendo esclusa ogni co-gestione del relativo potere con la regione o il comune subdelegato.
b) art. 22 del d.P.R. n. 380 del 2001, rubricato « Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività », il quale, al comma 5, nel testo attualmente vigente, per effetto, da ultimo, delle modifiche recate dall’art. 3, comma 1, lett. f), n. 5, d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222, prevede: « La realizzazione degli interventi di cui al presente Capo che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica, paesaggistico-ambientale o dell’assetto idrogeologico, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Nell’ambito delle norme di tutela rientrano, in particolare, le disposizioni di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 [poi sostituito dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42] »;
c) art. 23-bis d.P.R. n. 380 del 2001, rubricato «Autorizzazioni preliminari alla segnalazione certificata di inizio attività e alla comunicazione dell’inizio dei lavori », che, a norma del comma 3, si applica anche agli interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata, prevedendo, in ogni caso, la necessità di « acquisizione di tutti gli atti di assenso, comunque denominati, necessari per l’intervento edilizio ».
Dal combinato disposto di queste previsioni, secondo la Corte, “ sembra corretto desumere che, quando si intende realizzare un intervento edilizio per il quale è necessario il permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio di attività, riguardanti immobili sottoposti a tutela paesaggistica o ambientale, è necessario acquisire preventivamente il parere o l’autorizzazione prevista dalle specifiche discipline di salvaguardia, e, inoltre, che l’istituto del silenzio assenso non opera con riferimento agli atti e procedimenti riguardanti la tutela del patrimonio paesaggistico o dell’ambiente”.
La soluzione indicata risulta – a ben vedere – perfettamente in linea con l’elaborazione della giurisprudenza precedentemente formatasi in materia ed è stata anche ulteriormente normata dal c.d. Collegato Ambientale approvato con legge n. 221/15 (art. 54), che ha modificato l’art. 20 della legge n. 241/90, il cui comma 4 prevede, appunto, che “ le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico (…) ”.
L’identico principio è stato, inoltre, affermato anche con riferimento alla definizione di pratiche edilizie mediante sanatoria, precisandosi, in particolare, che “ la speciale causa di estinzione del reato paesaggistico introdotta dall’art. 39, comma 8, della legge n. 724/94, è subordinata, in caso di opere eseguite in zona vincolata, al conseguimento delle autorizzazioni delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, non essendo applicabile la procedura del silenzio assenso, prevista dal comma 4 della medesima disposizione, che si riferisce alla sola ipotesi di violazioni edilizie eseguite in zona non vincolata ” (così, per tutte, Cass. pen., Sez. III, 16 maggio 2018, n. 30059, Quartucci).
Tale parere, infatti, secondo la prevalente giurisprudenza, “ pur collocandosi al di fuori del quadro normativo, costituisce sempre un elemento del procedimento che l’amministrazione deve valutare, potendosene motivatamente discostare ” (Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2136; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 24 gennaio 2014, n. 252; T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 4 luglio 2014, n. 1195).
– costituzionale, perché si ricollega al principio di buon andamento, di cui all’art. 97 Cost., inteso nell’ottica di assicurare il ‘ primato dei diritti’ della persona, dell’impresa e dell’operatore economico;
In pratica, mentre sulla richiesta di parere rivolta dalla regione o dal comune subdelegato alla Soprintendenza si forma il silenzio assenso, una volta decorso il termine di legge a far data dalla ricezione della richiesta stessa (45 giorni in caso di condono edilizio e 90 giorni in caso di accertamento di compatibilità paesaggistica), come previsto dall’art. 17 bis della legge n. 241/90, nel diverso caso della richiesta di autorizzazione paesaggistica, atto di chiusura del relativo procedimento ( recte: subprocedimento) – si tratti di condono edilizio o di accertamento di compatibilità paesaggistica – di competenza della regione o del comune subdelegato, il silenzio equivale, invece, a rifiuto e non ad assenso, come ribadito anche dal Collegato Ambientale approvato con legge n. 221 del 2015, che ha modificato l’art. 20 della legge n. 241/90.
S.Maria di Veggiano, campagna
N. 03099/2019 REG.PROV.COLL.
N. 04935/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 4935 del 2018, proposto da
Giovanni Sasso, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Iacono, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Ischia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Leonardo Mennella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Napoli non costituito in giudizio;
Ministero per i Beni e Le Attivita’ Culturali, Soprintendenza Archeologica e Belle Arti di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliata ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
del silenzio – rifiuto formatosi sulla istanza di accertamento conformità urbanistica, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/01, ed accertamento di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art.167, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42/04 ed assunta al prot. gen. n. 13845 del Comune di Ischia in data 16.5.2018; risarcimento danni da ritardo.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Ischia e di Ministero per i Beni e Le Attivita’ Culturali e di Soprintendenza Archeologica e Belle Arti di Napoli;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2019 il dott. Carlo Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Il ricorrente – premesso che con l’ordinanza ex art. 27 del d.P.R. n. 380/01, n. 7643 del
20.3.2018 (notificata il 21.3.2018), lo sportello unico per l’edilizia, del Comune di Ischia, gli ordinava “il ripristino dello stato dei luoghi mediante la demolizione della pavimentazione con sottostante massetto di pendenza e impermeabilizzazione e della ringhiera in ferro di protezione della copertura del deposito di sua proprietà in Ischia, via Vecchia Campagnano, foglio 15 p.lla 213 sub 3 e quindi il ripristino dello stato dei luoghi originati da attuale terrazza pavimentata e praticabile a lastrico solare di copertura, in danno del responsabile, per quanto realizzato abusivamente, entro il termine di 30 giorni dalla notifica della presente” – ha inoltrato al Comune di Ischia un’istanza di accertamento di conformità urbanistica ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/01, ed accertamento di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art.167, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42/04.
Espone che, a seguito della presentazione della predetta istanza, in data 6.6.2018 il responsabile dello sportello unico per l’edilizia del Comune di Ischia, esprimeva, ai soli fini urbanistici, il seguente parere: “…Il progetto è conforme ai fini urbanistici in quanto…”. Quindi, con provvedimento del 28.6.2018, prot. n. 18869, il responsabile per il paesaggio del Comune di Ischia, considerato che l’intervento in oggetto rientra nella fattispecie prevista dall’art. 167 comma 4 del d.lg.vo 42/2004 e ritenuto di poter procedere ai sensi dell’art. 167 comma 5 del d.lg.vo
42/2004, ha trasmesso alla Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli “copia dell’istanza prot. n. 13845 del 16.5.2018, avanzata dal sig. Sasso
Giovanni, ai sensi dell’art. 167, comma 5 del d.lg.vo n. 42/2004 e ss.mm. e ii., per il parere vincolante”.
Conclude nel senso che – posto che la Soprintendenza Archeologica Belle arti e Paesaggio non ha espresso il parere vincolante nel termine perentorio di novanta giorni previsto dal comma 5 dell’art. 167 cit. e, conseguentemente, il Comune di Ischia non si è espresso sulla istanza presentata dal ricorrente nel termine perentorio di centottanta giorni previsto dal medesimo comma 5 – ha impugnato il provvedimento silenzioso di diniego degli enti coinvolti deducendo motivi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Si sono costituiti il Comune di Ischia e la Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio concludendo per il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 17 aprile 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
Un primo profilo di impugnazione concerne il comportamento inerte della Soprintendenza a fronte della citata trasmissione dell’istanza da qua da parte del Comune di Ischia. Sul punto deve rilevarsi come, a seguito dell’introduzione della disciplina contenuta nell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, viene in rilievo un’ipotesi di silenzio assenso “orizzontale” tra PA, connesso al decorso dello speciale termine di novanta giorni, da ritenersi applicabile al caso di specie in quanto riferita (anche) alle autorizzazioni paesaggistiche in quanto procedimento caratterizzato da una fase decisoria pluristrutturata, subordinata ad acquisire un parere vincolante.
Ne consegue – in disparte il profilo di inammissibilità di tale capo della domanda giudiziale per effetto della configurazione nel caso de quo di un’ipotesi di silenzio diniego nel procedimento a monte di competenza comunale, (cfr. argomenti di seguito esposti), non ritualmente impugnato –l’infondatezza della relativa censura a fronte di una diversa qualificazione legislativa della contestata condotta omissiva.
Parimenti è da dirsi per l’ulteriore profilo di impugnazione proposto con il presente ricorso, avente ad oggetto il silenzio rifiuto del Comune di Ischia che, secondo la prospettazione del ricorrente, si sarebbe formato una volta decorso il termine di gg. 30 di cui all’art. 2 commi 3 e 4 della L. 241/1990, successivamente all’omesso rilascio del parere paesaggistico reso da parte della Soprintendenza, nell’ambito del procedimento finalizzato alla definizione dell’istanza presentata in data 16.5.2018 onde conseguire il permesso di costruire in sanatoria delle opere de quibus
Anche tale impugnazione va, però, disattesa, in quanto il ricorrente non ha considerato che, avendo egli presentato una istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria (e non una ordinaria istanza di permesso di costruire per opere a farsi), la fattispecie risulta disciplinata dalla speciale disposizione di cui all’art. 36 DPR 380/2001 (alla cui stregua “1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività (146) nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. 2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso. 3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.”); con la precisazione che la giurisprudenza ha chiarito come “Il silenzio della p.a. sulla richiesta di concessione in sanatoria e sulla istanza di accertamento di conformità, di cui all’art. 36 t.u. edilizia, ha un valore legale tipico di rigetto, costituisce cioè una ipotesi di silenzio significativo al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego; in effetti la natura provvedimentale è anche confermata dall’art. cit., secondo cui sulla richiesta di sanatoria si pronuncia il dirigente o il responsabile entro sessanta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata; è anche evidente che l’inutile decorso del predetto termine comporta la reiezione della domanda de qua e quindi si invera un vero e proprio provvedimento tacito di diniego.” (così Cons. di Stato sez. IV, n. 410 dell’1.2.2017; ma in senso analogo cfr. anche T.A.R. Friuli-Venezia Giulia n. 73 del 27.2.2017; T.A.R. Lazio-Latina n. 635 del 23.9.2015; T.A.R. Campania-Napoli n. 4385 del 7.9.2015; T.A.R. Campania-Napoli n. 2644 del 5.6.2012).
Quindi, nessun silenzio inadempimento è configurabile nella specie (contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente), bensì un tacito provvedimento di rigetto.
Pertanto, il proposto ricorso va, in definitiva, complessivamente respinto.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
fascia di Girasoli
Anche il proprietario del terreno deve controllare l’utilizzo dell’area da parte dell’affittuario. Per evitare la saturazione dell’Arcipelago della Maddalena.

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 art. 22
 art. 17
 art. 22
 art. 23
 Cass. 
 art. 27