Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Oplata_skarbowa_w_polskim_porzadku_prawnym-ebook/p137508i256237
Timestamp: 2018-03-19 08:43:20+00:00

Document:
00643 009503 12000561 na godz. na dobę w sumie
opłata skarbowa w polskim porządku prawnym Dobrosława Antonów MONOGRAFIE WARSZAWA 2017 Wydanie publikacji zostało doﬁ nansowane przez Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Stan prawny na 1 maja 2017 r. Recenzent Dr hab. Mariola Lemonnier, prof. UWM Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Kinga Zając Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Wolters Kluwer Polska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2017 ISBN 978-83-8107-479-7 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ..................................................................................... 9 Wprowadzenie ..................................................................................... 13 Rozdział I Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat .......... 25 Rozdział II Analiza historyczna opłaty skarbowej ............................................. 53 1. Znaczenie analizy historycznej w badaniach nad opłatą skarbową ...................................................................... 53 2. Geneza opłat stemplowych ........................................................... 60 3. Pierwsza polska ustawa o opłatach stemplowych po odzyskaniu niepodległości ....................................................... 72 4. Odbudowa państwa polskiego po II wojnie światowej ............. 80 5. Okres PRL ....................................................................................... 83 6. Okres zmian ustrojowych po 1989 r. ........................................... 95 7. Konsekwencje rozwoju historycznego opłaty skarbowej dla współczesnych rozwiązań prawnych ..................................... 101 Rozdział III Konstrukcja przedmiotu opłaty skarbowej .................................... 111 1. Znaczenie przedmiotu opłaty skarbowej dla oceny jej charakteru prawnego ................................................................ 111 2. Rola art. 1 u.o.s. w konstrukcji prawnej opłaty skarbowej oraz w ustawie o opłacie skarbowej ............................................. 119 3. Kategorie czynności podlegających opłacie skarbowej ............. 123 6 Spis treści 4. Opłata skarbowa jako danina pobierana w związku z działalnością organów administracji publicznej ..................... 126 5. Sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej oraz postępowanie sądowe jako przesłanki powstania obowiązku z tytułu opłaty skarbowej .......................................... 128 6. Czynności dokonywane na wniosek jako przedmiot opłaty skarbowej ............................................................................. 134 7. Załącznik do ustawy o opłacie skarbowej i jego rola w kształtowaniu przedmiotu opłaty skarbowej ....... 141 Rozdział IV Czynności urzędowe jako przedmiot opłaty skarbowej .............. 151 1. Opłata skarbowa od czynności urzędowych .............................. 151 2. Opłata skarbowa od wydania zaświadczenia .............................. 164 3. Opłata skarbowa od wydania zezwolenia (pozwolenia, koncesji) ................................................................... 177 4. Opłata skarbowa z tytułu użycia zaświadczenia ........................ 188 Rozdział V Złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury jako przedmiot opłaty skarbowej ............................................................................................... 194 Rozdział VI Wyłączenia i zwolnienia przedmiotowe od opłaty skarbowej .... 238 1. Znaczenie wyłączeń ustawowych i zwolnień przedmiotowych dla oceny charakteru prawnego opłaty skarbowej ..................... 238 2. Wyłączenia spod zakresu przedmiotowego ustawy o opłacie skarbowej ze względu na rodzaj sprawy ...................................... 244 3. Wyłączenia ze względu na inne opłaty o charakterze publicznoprawnym ........................................................................ 269 4. Zwolnienia przedmiotowe ............................................................ 278 5. Wyłączenia i zwolnienia od opłaty skarbowej wynikające z innych ustaw ................................................................................ 290 Spis treści 7 Rozdział VII Zakres podmiotowy ustawy o opłacie skarbowej .......................... 295 1. Obowiązek zapłaty opłaty skarbowej .......................................... 295 2. Podmiot, na którym ciąży obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ............................................................................. 299 3. Podmioty zwolnione od opłaty skarbowej ................................. 307 4. Podmiot uprawniony z tytułu opłaty skarbowej ........................ 313 Rozdział VIII Wysokość opłaty skarbowej ............................................................... 321 1. Wysokość opłaty a jej charakter prawny .................................... 321 2. Kwoty i stawki opłaty skarbowej .................................................. 337 Rozdział IX Realizacja obowiązku zapłaty opłaty skarbowej ........................... 362 1. Moment powstania obowiązku zapłaty opłaty skarbowej ........ 362 2. Procedura właściwa w sprawie zapłaty opłaty skarbowej ......... 376 3. Organy podatkowe właściwe w sprawach opłaty skarbowej .... 382 4. Zapłata opłaty skarbowej .............................................................. 385 5. Konsekwencje braku realizacji obowiązku zapłaty opłaty skarbowej ............................................................................. 394 6. Zwrot opłaty skarbowej ................................................................. 412 Rozdział X Ocena opłaty skarbowej w kontekście porządku prawnego Unii Europejskiej oraz prawa międzynarodowego ....................... 437 1. Opłata skarbowa jako danina publiczna nieobjęta harmonizacją prawa unijnego ...................................................... 437 2. Prawo unijne a tworzenie i stosowanie przepisów z zakresu opłaty skarbowej ............................................................................. 441 3. Wpływ prawa unijnego na tworzenie przepisów z zakresu opłaty skarbowej ............................................................................. 444 4. Znaczenie prawa unijnego w procesie stosowania ustawy o opłacie skarbowej ........................................................................ 465 5. Wpływ prawa międzynarodowego na konstrukcję opłaty skarbowej ............................................................................. 475 8 Spis treści Rozdział XI Charakter prawny opłaty skarbowej ................................................ 478 1. Cechy opłaty skarbowej jako daniny publicznej ........................ 478 2. Ocena konstrukcji prawnej opłaty skarbowej z punktu widzenia kryterium odpłatności .................................. 483 3. Ocena opłaty skarbowej w kontekście zasady ekwiwalencji .... 494 4. Stosunek prawny z tytułu opłaty skarbowej ............................... 499 5. Opłata skarbowa jako ogólna opłata administracyjna .............. 507 6. Cele opłaty skarbowej .................................................................... 515 Wnioski de lege ferenda ...................................................................... 525 Zakończenie .......................................................................................... 539 Akty prawne .......................................................................................... 543 Orzecznictwo ........................................................................................ 559 Pisma urzędowe i inne dokumenty .................................................. 563 Literatura ............................................................................................... 567 WYKAZ SKRÓTÓW – – – – – – – – – – Polskiej ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459) ustawa z 10.09.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2016 r. poz. 2137 ze zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej z 2.04.1997 r. (Dz.U. poz. 483 ze zm.) ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.) ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1749 ze zm.) ustawa z 24.08.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 1713 ze zm.) ustawa z 25.02.1964 r. – Kodeks rodzinny i opie‐ kuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682) ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) ustawa z 25.06.2015 r. – Prawo konsularne (Dz.U. poz. 1274 ze zm.) Akty prawne k.c. k.k.s. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. k.p.k. k.p.s.w. k.r.o. o.p. p.k. 10 r.z.t.p. TFUE TWE u.d.j.s.t. u.f.p. u.o.s. u.p.c.c. u.s.d.g. Inne AöR AUMSC AUWr CBOSA DVBI Dz. P.P.P. Dz. Pr. Dz. Pr. Ks. Warsz. Dz. Rozp. Wykaz skrótów rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki pra‐ wodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47, ze sprost.) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 321E z 2006 r., s. 37) ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.) ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1827) ustawa z 9.09.2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 223 ze zm.) ustawa z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) Archiv des öffentlichen Rechts Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodow‐ ska Acta Universitatis Wratislaviensis Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyj‐ nych Deutsches Verwaltungsblatt Dziennik Praw Państwa Polskiego Dziennik Praw Dziennik Praw Księstwa Warszawskiego Dziennik Rozporządzeń – – – – – – – – – – – – – – – – – Wykaz skrótów Dz.U. Dz.U. R.P. Dz.Urz. UE Dz.Urz. WE ECR ETS FK GSP j.s.t. kol. KRS KSAG MoP M.P. NSA OMT ONSA ONSAiWSA OSNC OSNP OTK-A PiP PP PPLiFS PRL PrSp Rej. RPEiS Rz. 11 Dziennik Ustaw Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich European Court Reports Europejski Trybunał Sprawiedliwości Finanse Komunalne Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecz‐ nictwa jednostka samorządu terytorialnego kolumna Krajowy Rejestr Sądowy Kwartalnik Sądowy Apelacji Gdańskiej Monitor Prawniczy Monitor Polski Naczelny Sąd Administracyjny Organizacja – Metody – Technika Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj‐ nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj‐ nego i Wojewódzkich Sądów Administracyj‐ nych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Seria A Państwo i Prawo Przegląd Podatkowy Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Sa‐ morządowych Polska Rzeczpospolita Ludowa Prawo Spółek Rejent Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Rzeczpospolita – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 12 SKO SO SP SPE ST TK TSUE UE USC WSA Zb. Pr. Zb. Praw ces. ros. Zb. ust. sąd. ZNSA Wykaz skrótów Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Okręgowy Studia Prawnicze Studia Prawno-Ekonomiczne Samorząd Terytorialny Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Unia Europejska urząd stanu cywilnego – – – – – – – – – – Wojewódzki Sąd Administracyjny – – – – Zbiór Praw Zbiór Praw cesarstwa rosyjskiego Zbiór ustaw sądowych Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj‐ nego WPROWADZENIE Opłata skarbowa stanowi w polskim systemie podatkowym formę ekwiwalentu za czynności organów administracji publicznej podejmo‐ wane w indywidualnych sprawach należących do właściwości tych or‐ ganów1. Taka kwalifikacja opłaty skarbowej jest deklaracją ustawo‐ dawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej. Stanowi ona przyczynek do dyskusji nad charak‐ terem prawnym tej opłaty oraz jej miejscem w polskim porządku praw‐ nym. Ustawodawca deklaruje bowiem miejsce opłaty skarbowej w szer‐ szym kontekście systemu podatkowego, zaliczając ją tym samym do kategorii danin publicznych, podkreślając jednocześnie jej charakter ekwiwalentny i bezpośredni związek z szeroko pojętą działalnością ad‐ ministracji publicznej. Wymienione cechy opłaty skarbowej stanowią punkt wyjścia do oceny jej rzeczywistego charakteru prawnego oraz ustalenia jej pozycji w polskim porządku prawnym. Z racji szerokiego przedmiotu tej opłaty niewystarczające byłoby ograniczenie jej oceny jedynie do kontekstu systemu danin publicznych. Jej bezpośredni zwią‐ zek z szeroko pojętą działalnością administracji publicznej przesądza o potrzebie interdyscyplinarnego spojrzenia na jej konstrukcję i cele, nie tylko z perspektywy prawa daninowego, ale również z perspektywy regulacji prawnych spoza zakresu tego prawa, w tym zwłaszcza z za‐ kresu działalności administracji publicznej. Jej szerokie powiązania systemowe z różnymi regulacjami prawnymi nie tylko prawa krajowe‐ go, ale również prawa unijnego implementowanego do polskiego po‐ 1 Uzasadnienie projektu ustawy o opłacie skarbowej, druk sejm. nr 737, Sejm RP V kadencji. 14 Wprowadzenie rządku prawnego, uzasadniają brzmienie tytułu niniejszej monografii – Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym. Rozważania podjęte w niniejszej monografii służą weryfikacji dwóch zasadniczych założeń badawczych, do których nawiązują jej cele natury szczegółowej i ogólnej. Zgodnie z pierwszym na pytanie o miejsce opłaty skarbowej w polskim porządku prawnym należy udzielić odpo‐ wiedzi w oparciu o analizę jej ewolucji i konstrukcji prawnej oraz ocenę jej charakteru prawnego. Założenie to stanowi konsekwencję braku definicji legalnej opłaty oraz braku jednolitej koncepcji opłat w polskim prawie, czego wyrazem jest dowolne wykorzystywanie nazwy „opłata” dla określenia różnych świadczeń pieniężnych, niezależnie od ich rze‐ czywistego charakteru prawnego. Braki w powyższym zakresie decy‐ dują o konieczności oceny charakteru prawnego (poprzez pogłębioną, interdyscyplinarną analizę ich konstrukcji prawnej i celów) każdego świadczenia nazwanego opłatą. Ustalenia takie mają nie tylko wymiar teoretyczny, ale przede wszystkim praktyczny. Właściwa klasyfikacja tych świadczeń decyduje bowiem o zasadach ich gromadzenia i poboru. Dla realizacji celów badawczych pracy znaczenie ma zarówno zapro‐ ponowana i zrealizowana metoda oceny opłaty skarbowej w powyż‐ szym zakresie, jak i jej wynik. Cele te bowiem mieszczą się w szeroko pojętych badaniach nad opłatami w polskim porządku prawnym i mają złożoną naturę (można dokonać ich podziału na cele natury szczegó‐ łowej i cele natury ogólnej). Zamierzonym działaniem jest realizacja celów natury szczegółowej jako środka do realizacji celów natury ogól‐ nej. Zgodnie bowiem z drugim założeniem badawczym badania nad systemem2 opłat w Polsce powinny być prowadzone w oparciu o ba‐ dania szczegółowe nad określonymi opłatami. Wnioski wynikające z takiej analizy szczegółowej nad poszczególnymi opłatami pozwalają na rekonstrukcję (w oparciu o stosowne uogólnienia) koncepcji opłaty 2 Określenie „system” w odniesieniu do opłat publicznych i danin publicznych jest w niniejszej monografii traktowane umownie i nie stanowi twierdzenia przesądzającego o istnieniu w polskim systemie prawa zbioru danin publicznych i opłat publicznych o charakterze systemowym w rozumieniu słownikowym (system – układ elementów mający określoną strukturę stanowiący logicznie uporządkowaną całość, www. sjp. pwn. pl). Wprowadzenie 15 przyjętej przez polskiego prawodawcę oraz, co najważniejsze, na sfor‐ mułowanie wniosków de lege lata i de lege ferenda w przedmiocie kon‐ cepcji normatywnej opłaty i uporządkowania systemu opłat. Cele na‐ tury ogólnej związane są zatem z wnioskami tego typu formułowanymi w oparciu o badania szczegółowe nad opłatą skarbową. Cele natury szczegółowej koncentrują się na jednej wyspecyfikowanej opłacie – opłacie skarbowej. Pierwszym celem szczegółowym jest ocena charakteru prawnego opłaty skarbowej. Jego realizacji służą cele cząst‐ kowe, a mianowicie: ustalenie genezy i ewolucji opłaty skarbowej w polskim porządku prawnym oraz jej wpływu na obecny stan prawo‐ dawstwa w przedmiocie tej opłaty; analiza i ocena elementów jej kon‐ strukcji prawnej oraz jej ocena z punktu widzenia prawa unijnego i międzynarodowego. Są to więc cele kolejnych rozdziałów pracy – od drugiego do dziesiątego. Syntezę wniosków (wraz z wnioskami de lege lata) wynikających z badań podporządkowanych osiągnięciu wymie‐ nionych celów cząstkowych stanowi przeprowadzona w rozdziale XI ocena charakteru prawnego tej opłaty. Rozdział ten zakłada ocenę opłaty z punktu widzenia sześciu szczegółowo wyspecyfikowanych kryteriów: kryterium cech danin publicznych, kryterium odpłatności i ekwiwalencji, kryterium struktury stosunku prawnego, postulatu koncentracji opłat oraz kryterium jej celów. Ocena w powyższym za‐ kresie stanowi o charakterze prawnym opłaty skarbowej i pozwala na określenie jej miejsca wśród opłat pobieranych w Polsce i szerzej – jej miejsca w systemie danin publicznych. Pogłębiona analiza konstrukcji normatywnej tej opłaty (zwłaszcza jej przedmiotu) ujawnia realizowa‐ ne przez nią cele z zakresu różnych obszarów systemu prawa. To zaś przesądza również o potrzebie jej oceny w szerszym kontekście syste‐ mowym wykraczającym poza prawo daninowe. Stąd drugim celem na‐ tury szczegółowej jest ustalenie miejsca opłaty skarbowej w polskim porządku prawnym. Zgodnie z drugim założeniem badawczym realizacja tak zdefiniowa‐ nych celów natury szczegółowej służy realizacji celów natury ogólnej. Cele te dotyczą opłat w ogólności – koncepcji opłaty jako kategorii danin publicznych. Pierwszym celem natury ogólnej jest realizacja po‐ stulatu weryfikacji charakteru prawnego świadczenia nazwanego opła‐ 16 Wprowadzenie tą. Cel ten pozostaje w ścisłej relacji z drugim celem natury ogólnej, którym jest opracowanie kompleksowej propozycji sposobu takiej oce‐ ny charakteru prawnego świadczenia pieniężnego niezależnie od na‐ danej mu nazwy. Ta kompleksowa propozycja obejmuje przede wszyst‐ kim ustalenie kryteriów takiej oceny, kolejności czynności związanych z weryfikacją koncepcji opłaty w oparciu o te kryteria oraz dobór i usta‐ lenie znaczenia argumentów decydujących o charakterze prawnym świadczenia. Trzecim (szczególnie istotnym) celem natury ogólnej jest realizacja postulatu, zgodnie z którym z powodu braku definicji nor‐ matywnej opłaty oraz wielości i różnorodności świadczeń publicznych nazwanych opłatami koncepcję opłaty w danym porządku prawnym należy budować w oparciu o cechy opłat w nim występujących. Opłata skarbowa posłużyła więc do rekonstrukcji koncepcji normatywnej opłaty w polskim porządku prawnym. Celem kolejnym (czwartym) jest pogłębiona analiza koncepcji normatywnej opłat za czynności urzę‐ dowe (opłat administracyjnych), a więc jednej z dwóch kategorii opłat wyróżnianych w teorii w oparciu o kryterium ich przedmiotu. Celem piątym jest analiza konstrukcji opłaty skarbowej w kontekście koncep‐ cji unifikacji (koncentracji) opłat administracyjnych. Cel ten wpisuje się w szerszy postulat uporządkowania systemu opłat w Polsce. Z racji tego, że opłaty administracyjne stanowią przeważającą część systemu opłat w Polsce, ich uporządkowanie w oparciu o koncepcję ich kon‐ centracji stanowi istotny wkład w uporządkowanie całego systemu opłat. Jako ostatni – szósty – cel natury ogólnej wskazać można sfor‐ mułowanie propozycji elementów definicji normatywnej opłaty oraz terminologii w przedmiocie opłat, w tym zwłaszcza koncepcji i termi‐ nologii właściwej dla stosunku prawnego z tytułu opłaty. Wskazane cele badawcze generują potrzebę uzasadnienia decyzji o wy‐ borze opłaty skarbowej jako przedmiotu badań podjętych w niniejszej monografii. Potrzeba realizacji celów natury szczegółowej (związanych bezpośrednio z oceną miejsca opłaty skarbowej w polskim porządku prawnym) uzasadniona jest brakiem monograficznego opracowania poświęconego problemowej, teoretycznej i interdyscyplinarnej analizie tej opłaty, uwzględniającej jej ewolucję, konstrukcję, ocenę charakteru prawnego oraz miejsce w szerokim kontekście całości polskiego po‐ rządku prawnego i relacje względem unijnego i międzynarodowego Wprowadzenie 17 porządku prawnego. Podkreślić należy, że niniejsza monografia nie stanowi komentarza do ustawy o opłacie skarbowej. Jest ona opraco‐ waniem o charakterze teoretycznym, problemowym i interdyscypli‐ narnym, pozwalającym na sformułowanie wniosków na temat miejsca opłaty skarbowej w polskim porządku prawym, ale także prezentuje ona szersze (uniwersalne) poglądy na temat opłat publicznych w ogól‐ ności. Niezależnie od walorów teoretycznych rozważań podjętych w monografii, szczegółowa i interdyscyplinarna analiza charakteru prawnego opłaty skarbowej może mieć również swoje implikacje prak‐ tyczne. Zajęto w niej bowiem stanowisko w kwestii wielu problemów dostrzeganych w praktyce stosowania prawa. Uzasadnienia dla realizacji celów natury ogólnej (dotyczących opłat w ogólności) upatrywać należy zaś we wciąż aktualnych problemach związanych z tą kategorią danin publicznych. Problemy te wynikają w pierwszej kolejności z braku kompleksowej koncepcji normatywnej opłat zaliczanych do danin publicznych, jak i z niedostatecznej ich koncepcji teoretycznej odpowiadającej współczesnej rzeczywistości prawnej. Dalece bardziej znaczące jest uzasadnienie decyzji o wyborze właśnie opłaty skarbowej na potrzeby realizacji celów natury ogólnej. Wybór taki oznacza bowiem, że w oparciu o ocenę charakteru praw‐ nego opłaty skarbowej i jej miejsca w polskim porządku prawnym możliwe i uzasadnione jest formułowanie wniosków de lege lata i de lege ferenda w przedmiocie opłat publicznych w ogóle. O wyborze opłaty skarbowej do takich celów zadecydowały następujące przesłanki. Opła‐ ta ta stanowi normatywne następstwo najstarszych opłat w historii polskiej skarbowości – opłat stemplowych. Genezy koncepcji opłat stemplowych poszukiwać zaś należy wśród pierwszych (o tak dużym znaczeniu fiskalnym i powszechnym charakterze) opłat wyodrębnio‐ nych spośród danin publicznych na świecie (również nazywanych opłatami stemplowymi). Ta kategoria opłat posłużyła do wyodrębnie‐ nia opłat jako kategorii danin publicznych, co oznacza, że początkowo wszelkie opłaty były utożsamiane właśnie z opłatami stemplowymi. Ponadto opłata skarbowa jest zaliczana do kategorii opłat administra‐ cyjnych (pobieranych za czynności urzędowe), a te dominują wśród opłat zaliczanych do danin publicznych. Co więcej, znane i dyskuto‐ wane są wątpliwości, czy inne rodzaje opłat (tzw. opłaty za usługi) mogą 18 Wprowadzenie być w ogóle zaliczane do opłat będących daninami publicznymi. Dy‐ lemat ten towarzyszy rozważaniom nad opłatami od chwili, gdy w wie‐ ku XVII rozważania te zostały podniesione do rangi badań naukowych. Od tego czasu koncepcja, zakres i formy usług państwa, za które są pobierane opłaty, zmieniały się, co wynikało z naturalnych przemian cywilizacyjnych i ustrojowych. Obecnie, z racji prywatyzacji zadań publicznych oraz rosnącej tendencji, by kształtować odpłatności za usługi realizowane przez podmioty publiczne w sposób rynkowy (umowny) lub z elementami zasad rynkowych wpływających na ich wysokość, zaliczenie tych opłat do danin publicznych rodzi uzasad‐ nione wątpliwości. W konsekwencji opłaty za czynności urzędowe (opłaty administracyjne) wydają się dominującą kategorią opłat w ogó‐ le, odpowiadającą w największym stopniu teoretycznej koncepcji opła‐ ty jako odpłatnej daniny publicznej. Wśród tej kategorii opłat opłata skarbowa ma najszerszy i najbardziej ogólny zakres przedmiotowy. Uwzględniając zatem argumenty wynikające z genezy i ewolucji oraz znaczenie opłaty skarbowej wśród opłat publicznych (zwłaszcza opłat administracyjnych), decyzja o jej wyborze jako przedmiotu badań nad ogólną koncepcją opłaty w prawie polskim wydaje się w pełni uzasad‐ niona. Realizacji celów monografii podporządkowana jest jej struktura. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że rozważania podjęte w pra‐ cy koncentrują się na szczegółowej problematyce opłaty skarbowej. Rozważania nad jej ewolucją, konstrukcją i charakterem prawnym (realizujące cele szczegółowe) stały się również przyczynkiem do sfor‐ mułowania wniosków natury ogólnej w przedmiocie opłat w ogóle (realizacja celów natury ogólnej). Pracę zamyka synteza wniosków de lege lata i de lege ferenda stanowiących weryfikację założeń oraz ce‐ lów badawczych określonych w niniejszym wprowadzeniu. Celowym zabiegiem jest rezygnacja z wyodrębnienia w pracy w osobnych roz‐ działach obszernych rozważań z zakresu teorii opłat. Dorobek doktry‐ ny w tym zakresie jest analizowany problemowo przy okazji rozważań nad opłatą skarbową i jedynie w zakresie do tego niezbędnym. Roz‐ wiązanie takie pozwala na koncentrację rozważań nad analizą teore‐ tyczną wybranej opłaty i formułowanie na tej podstawie wniosków na‐ tury ogólnej. Wprowadzenie 19 Do tak określonych rozważań punkt wyjścia stanowi stan prawodaw‐ stwa oraz nauki polskiej w przedmiocie opłat, który został przedsta‐ wiony w syntetyczny sposób w rozdziale I. Celem tego rozdziału, poza wyznaczeniem normatywnego i teoretycznego punktu wyjścia do ba‐ dań szczegółowych nad opłatą skarbową, jest wskazanie ich miejsca w teorii opłat. Rozważania podjęte w kolejnych rozdziałach (II–X) obejmują trzy główne obszary merytoryczne: ewolucję historyczną opłaty skarbowej, analizę jej konstrukcji prawnej oraz ocenę jej cha‐ rakteru prawnego. Celem rozdziału II jest ustalenie genezy i analiza ewolucji koncepcji normatywnej opłaty skarbowej w polskim porządku prawnym. Roz‐ ważania tam podjęte koncentrują się w pierwszej kolejności na poszu‐ kiwaniu genezy koncepcji odpłatności za czynności organów działają‐ cych w imieniu państwa. Poświęcone są one również analizie proble‐ mowej ewolucji koncepcji normatywnej opłaty skarbowej oraz jej wpływowi na obowiązujący stan prawny. Rozdział ten stanowi zatem podstawę do oceny opłaty skarbowej z uwzględnieniem historycznej metody badawczej. Rozdziały od III do VIII poświęcone zostały analizie problemowej konstrukcji prawnej opłaty skarbowej. Dokonano w nich pogłębionej, interdyscyplinarnej, teoretycznej analizy regulacji prawnych w przed‐ miocie tej opłaty, ze szczególnym uwzględnieniem ich relacji systemo‐ wych w ramach całości porządku prawnego. Zasadniczym, wspólnym celem tych rozdziałów jest wyodrębnienie cech opłaty skarbowej sta‐ nowiących o jej charakterze prawnym. W rozważaniach nad poszcze‐ gólnymi elementami jej konstrukcji poszukiwano bowiem argumen‐ tacji dla oceny charakteru prawnego opłaty skarbowej, jej miejsca w sy‐ stemie danin publicznych i w polskim porządku prawnym. Punktem wyjścia do analizy w powyższym zakresie stała się koncepcja teore‐ tyczna opłat, weryfikowana z punktu widzenia jej prawdziwości i adek‐ watności do rzeczywistego stanu prawnego w przedmiocie opłaty skar‐ bowej. Powyższe rozważania w zakresie, w jakim stanowić mogą pod‐ stawę do dokonania pewnych uogólnień, posłużyły również do sfor‐ mułowania wniosków końcowych stanowiących efekt realizacji celów natury ogólnej dotyczących opłat w ogólności. 20 Wprowadzenie W rozdziale III omówiona została ogólna koncepcja przedmiotu opłaty skarbowej. Są to rozważania wyjęte niejako przed nawias rozważań szczegółowych nad poszczególnymi kategoriami jej przedmiotu. Omó‐ wiono tam znaczenie przedmiotu opłaty skarbowej dla oceny jej cha‐ rakteru prawnego, rolę art. 1 u.o.s. w konstrukcji tej opłaty, wyróżniono kategorie czynności podlegających opłacie, a także omówiono trzy za‐ sadnicze przesłanki decydujące o obciążeniu opłatą skarbową czynno‐ ści urzędowych: związek z działalnością organów administracji pub‐ licznej, okoliczności sprawy z zakresu administracji publicznej oraz wnioskowy charakter czynności urzędowych. Rozdział zamyka pro‐ blematyka załącznika do ustawy o opłacie skarbowej i jego roli w kształ‐ towaniu zakresu przedmiotowego opłaty skarbowej. Zasadniczym wa‐ lorem rozdziału III jest problemowe ujęcie przedmiotu opłaty ze wska‐ zaniem na jego znaczenie dla kształtowania cech tej opłaty jako daniny odpłatnej. Istotne znaczenie ma w związku z tym również teoretyczny podział przedmiotu opłaty skarbowej na jej część związaną z czynno‐ ściami urzędowymi i tę związaną ze złożeniem dokumentu stwierdza‐ jącego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury. Wyodrębnienie to dyscyplinuje systematykę dalszych rozważań. W rozdziale IV skoncentrowano się na opłacie skarbowej pobieranej z tytułu czynności urzędowych, zaś w rozdziale V na opłacie pobieranej od czynności złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełno‐ mocnictwa lub prokury. Rozdziały te w stosunku do rozdziału III mają charakter szczegółowy i poświęcone są istocie tych dwóch kategorii przedmiotu opłaty. Ich celem jest poszukiwanie natury świadczenia, za które państwo pobiera odpłatność w formie opłaty skarbowej. Ustale‐ nia w tym zakresie mają zasadnicze znaczenie dla oceny opłaty skar‐ bowej z punktu widzenia kryterium odpłatności. Rozdział VI poświęcony został wyłączeniom i zwolnieniom przedmio‐ towym. Dopełnia on całości rozważań nad przedmiotem opłaty skar‐ bowej. Wyłączenia ustawowe i zwolnienia przedmiotowe wyznaczają bowiem obszar pozostający poza zakresem obciążenia opłatą skarbową. Rozważania podjęte w tym rozdziale ponownie dostarczają argumen‐ tacji do oceny charakteru prawnego opłaty skarbowej z punktu widze‐ nia kryterium odpłatnością, a także do oceny jej celów i relacji syste‐ Wprowadzenie 21 mowych w ramach całości porządku prawnego. Ważne jest również to, że wyłączenia od opłaty skarbowej częściowo nawiązują do konkuren‐ cyjności opłaty skarbowej względem innych opłat o charakterze pu‐ blicznoprawnym, co ma decydujące znaczenie dla oceny jej charakteru jako ogólnej opłaty administracyjnej i ustala jej miejsce wśród opłat publicznych, jak również w całym systemie danin publicznych. W rozdziale VII opłata skarbowa poddana została analizie z perspek‐ tywy podmiotowej. Celem tego rozdziału stało się omówienie sytuacji podmiotu, na którym ciąży obowiązek z tytułu opłaty skarbowej oraz podmiotu uprawnionego z tytułu tego obowiązku. Sytuacja i relacje tych podmiotów stały się podstawą do rekonstrukcji obowiązku zapłaty opłaty skarbowej i zaproponowania teoretycznej koncepcji obowiązku zapłaty opłaty, jako swoistego odpowiednika koncepcji obowiązku po‐ datkowego. Rozdział VIII poświęcony został problematyce wysokości opłaty skar‐ bowej. Celem tych fragmentów monografii jest wykazanie, że wysokość opłaty stanowi argument z punktu widzenia zasady ekwiwalencji. Ce‐ lem pomocniczym stało się ustalenie przypuszczalnych motywów de‐ cydujących o wysokości tej opłaty i kryteriów decydujących o jej zró‐ żnicowaniu. Wnioski wypływające z powyższych rozważań stanowią punkt wyjścia do oceny tej opłaty pod kątem zasady ekwiwalencji. Rozdział IX poświęcony jest realizacji obowiązku zapłaty opłaty skar‐ bowej. Otwierają go kwestie związane z momentem powstania tego obowiązku, dalej mowa jest o procedurze właściwej w sprawie zapłaty, organach właściwych w tej sprawie, zasadach zapłaty, konsekwencjach braku zapłaty i zwrocie opłaty. Pomimo że w tym rozdziale bardziej niż w pozostałych trudno uciec od pewnego rodzaju opisu dość typowego dla zagadnień proceduralnych, to jednak są one osadzone w szerszym kontekście problematyki odpłatności opłaty. Rozważania prowadzone w przedmiocie zagadnień proceduralnych nawiązują do problematyki obowiązku zapłaty opłaty, o którym mowa w rozdziale VII. Jego celem jest ukazanie mechanizmu odpłatności opłaty skarbowej od strony procedury realizacji obowiązku jej zapłaty. 22 Wprowadzenie Szczególną rolę, polegającą na dopełnieniu całości analizy konstrukcji opłaty skarbowej, pełni rozdział X traktujący o tej opłacie w kontekście prawa unijnego i międzynarodowego. Jego celem jest wykazanie zna‐ czenia opłaty skarbowej jako instrumentu realizacji zobowiązań pań‐ stwa wynikających z relacji międzynarodowych i z prawa unijnego. Całość rozważań nad ewolucją i konstrukcją prawną opłaty skarbowej podjętych w dziesięciu wskazanych rozdziałach dostarcza argumentów do oceny jej charakteru prawnego oraz ustalenia jej miejsca w polskim porządku prawnym. Charakter podsumowujący w tym zakresie ma rozdział XI. W oparciu o argumentację sformułowaną w poszczegól‐ nych fragmentach niniejszej monografii w rozdziale tym dokonano kompleksowej oceny opłaty skarbowej jako daniny publicznej, jako świadczenia odpłatnego (z uwzględnieniem natury stosunku prawnego z tytułu opłaty skarbowej) i ogólnej opłaty administracyjnej. Opłata ta poddana została również ocenie z punktu widzenia zasady ekwiwalen‐ cji oraz realizowanych przez nią celów. Odpowiedź na pytanie o cha‐ rakter prawny tej daniny stanowi również odpowiedź na pytanie o jej miejsce w polskim porządku prawnym. Rozważania podjęte w tym rozdziale mają charakter wniosków de lege lata stanowiących weryfi‐ kację założeń badawczych oraz celów natury ogólnej i szczególnej (zwłaszcza tych drugich) niniejszej monografii. Jego uzupełnienie sta‐ nowią wyraźnie wyodrębnione wnioski de lege ferenda. Stanowią one ostateczną weryfikację założeń badawczych oraz efekt realizacji celów badawczych natury szczegółowej (dotyczących opłaty skarbowej) oraz natury ogólnej (dotyczących opłat w ogólności). Przez wzgląd na cha‐ rakter podsumowujący ostatniego rozdziału oraz wniosków de lege fe‐ renda całość opracowania zamyka syntetyczne zakończenie. Badania, których efektem jest niniejsza monografia, przeprowadzone zostały na podstawie analizy prawodawstwa polskiego w przedmiocie opłaty skarbowej oraz opłat stemplowych, z których opłata skarbowa czerpie swoją genezę. W pracy przyjęto szeroki kontekst badań uwzględniający relacje systemowe regulacji w przedmiocie opłaty skar‐ bowej z całością systemu prawa krajowego, a także prawa międzyna‐ rodowego i unijnego. Praca jest również wzbogacona o wnioski wyni‐ kające z analizy ewolucji koncepcji normatywnej opłat stemplowych Wprowadzenie 23 i skarbowych, ze szczególnym uwzględnieniem stanu prawodawstwa, począwszy od okresu powojennego, po dzień dzisiejszy. Rozważania mają również charakter teoretyczny oraz uwzględniają poglądy dok‐ tryny i orzecznictwa w przedmiocie opłaty skarbowej i opłat w ogóle. Metodę badawczą przyjętą w pracy określić zatem można jako dogma‐ tycznoprawną z elementami metody historycznoprawnej. Rozdział I STAN PRAWODAWSTWA I NAUKI POLSKIEJ W PRZEDMIOCIE OPŁAT Weryfikacji założeń badawczych pracy oraz realizacji jej celów natury szczegółowej i ogólnej służą badania skoncentrowane na opłacie skar‐ bowej. Zabiegiem celowym jest więc problemowa analiza koncepcji normatywnej tej daniny prowadzona w oparciu o koncepcję norma‐ tywną i teoretyczną opłat w ogóle i dorobek doktryny w tym zakresie. Jak już zasygnalizowano we wprowadzeniu, w niniejszej monografii zrezygnowano z wyodrębnienia obszernych opisowych rozważań na‐ tury ogólnej poświęconych teorii opłat (np. definicji doktrynalnej opła‐ ty, konstrukcji opłat, ich klasyfikacji). Rozważania w niej podjęte ukształtowane są w oparciu o założenia tej teorii, niemniej jednak za‐ łożenia te są w pracy prezentowane w ujęciu problemowym (przy okazji rozważań nad poszczególnymi elementami konstrukcji i celów anali‐ zowanej opłaty) i w zakresie niezbędnym dla badań szczegółowych nad opłatą skarbową. Ich weryfikacja w oparciu o wyodrębnioną opłatę stanowi zasadniczy walor pracy. Jako punkt wyjścia do badań w niej podjętych przyjęto obecny stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat. Niniejszy rozdział poświęcony jest syntetycznej i problemowej jego prezentacji. Celem tych rozważań jest wskazanie podstaw normatywnych i teoretycznych prowadzonych badań nad opłatą skarbową oraz wyznaczenia ich miejsca w nurtach badawczych nad opłatami w polskim porządku prawnym. 26 Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat Jeśli chodzi o stan prawodawstwa w przedmiocie opłat jako kategorii danin publicznych, w pierwszej kolejności podkreślić należy brak w polskim porządku prawnym definicji normatywnej opłaty. Nazwa ta należy do polskiego języka prawnego, jednakże jest używana przez pra‐ wodawcę w wielu różnych kontekstach, w odniesieniu do różnych pod względem charakteru prawnego świadczeń. W polskim języku po‐ wszechnym opłata oznacza określoną kwotę pieniężną, którą płaci się za świadczenia, usługi, za prawo do czegoś itp.3 Opłacie przypisuje się więc na gruncie tego języka w zasadzie dwie cechy: formę pieniężną oraz relację (związek przyczynowo-skutkowy z jakimś świadczeniem). W oparciu o takie powszechne rozumienie opłatę można zdefiniować jako transfer środków pieniężnych w związku z jakimś świadczeniem (za jakieś świadczenie) – usługi, towary. W obszarze języka powszech‐ nego na użycie słowa „opłata” nie ma wpływu ani to, za co jest ona pobiera (rodzaj świadczenia), ani to, kto ustala obowiązek ponoszenia opłaty i w jaki sposób (co jest podstawą poboru opłaty), ani to, jaka jest wysokość opłaty i jaka jest relacja jej wysokości względem towaru lub usługi, za które jest pobierana. Znaczenia również nie ma to, czy jest to świadczenie przymusowe i obowiązkowe. Wymienione cechy opłaty różnicują zaś świadczenia pieniężne tak nazywane przez prawodawcę i decydują o ich charakterze prawnym. Analizując system prawa pod kątem świadczeń nazwanych opłatami, odnieść można wrażenie, że prawodawca posługuje się tą nazwą właśnie w rozumieniu przyjętym na gruncie języka powszechnego. Opłaty stanowiące przedmiot regu‐ lacji w prawie polskim łączy również w zasadzie jedynie forma pie‐ niężna. Nie zawsze nawet świadczenia te wykazują bowiem drugą cechę przypisywaną opłacie na gruncie języka powszechnego, a mianowicie związek z innym świadczeniem zwrotnym. Dotyczy to danin publicz‐ nych nazwanych opłatami, takich jak np. opłata targowa4. Spektrum świadczeń nazwanych opłatami jest w polskim porządku prawnym dość duże. Są to: podatki nazwane opłatami (np. opłata tar‐ 3 Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, t. 3, Warszawa 2003, s. 241. 4 Tak np. opłatę targową klasyfikuje R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2016, s. 654. Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat 27 gowa, opłata od posiadania psa5), opłaty stanowiące zapłatę za usługi świadczone w obrocie prywatnym (np. opłaty za czynności adwokac‐ kie6), opłaty, które w istocie stanowią zwrot kosztów ustalonych w opar‐ ciu o wskazane w ustawie parametry, takie jak np. stawki godzinowe (np. opłaty za czynności jednostek dozoru technicznego7), opłaty sta‐ nowiące należność cywilnoprawną (np. opłaty reprograficzne8), opłaty o charakterze sankcyjnym9 – stanowiące w istocie sankcję (karę finan‐ sową), opłaty, które z punktu widzenia teorii danin publicznych sta‐ nowią dopłaty (opłata adiacencka, renta planistyczna)10, opłaty klasy‐ fikowane jako opłaty o charakterze publicznoprawnym11 (np. opłata skarbowa, opłaty pobierane na podstawie ustawy z 13.07.2006 r. o do‐ kumentach paszportowych12, opłata pobierana przez gminy za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoho‐ 5 Ustawa z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz.U. z 2016 r. poz. 716 ze zm. 6 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. poz. 1800 ze zm. 7 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26.11.2010 r. w sprawie wysokości opłat za czynności jednostek dozoru technicznego, Dz.U. z 2016 r. poz. 696. 8 Art. 20 ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Dz.U. z 2016 r. poz. 666 ze zm. Na temat charakteru prawnego opłat reprograficznych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11.10.2011 r., P 18/09, OTK-A 2011/8, poz. 81, przyjmując, że opłaty te należą do sfery stosunków prywatnoprawnych, stanowią zobowiązanie cywilnoprawne i w żadnym razie nie są rodzajem danin publicznych. Podobne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 26.06.2013 r., V CSK 366/12, LEX nr 1375503. Na temat charakteru prawnego opłat reprograficznych szerzej D. Sokołowska, Opłaty reprograficzne, Warszawa 2014, s. 231. 9 Pojęcie opłat o charakterze sankcyjnym ma charakter normatywny, ustawodawca posługuje się tym pojęciem w art. 31 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.) oraz w wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Ministra Finansów z 7.07.2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz.U. poz. 1682 ze zm.). Są to np. również opłaty nazwane w ten sposób i wskazane przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Finansów z 7.07.2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym, a także określone w art. 36 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.). 10 I. Czaja-Hliniak, Pojęcie dopłaty jako instytucji prawnofinansowej [w:] System prawa finansowego, t. 3, Prawo daninowe, red. L. Etel, Warszawa 2010, s. 902 i n. 11 Pojęcie opłaty o charakterze publicznoprawnym ma charakter normatywny na gruncie art. 3 u.o.s. 12 Dz.U. z 2016 r. poz. 758. 28 Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat lizmowi13). Można różnicować świadczenia nazwane opłatami w opar‐ ciu o kryterium przedmiotu opłaty (za czynności urzędowe14, za usługi podmiotów publicznych15, za korzystanie w infrastruktury publicz‐ nej16, za korzystanie ze środowiska i przestrzeni publicznej17, za usługi podmiotów prywatnych18), beneficjenta opłaty (opłaty stanowiące do‐ chód budżetu państwa19, budżetu jednostki samorządu terytorialne‐ go20, dochód państwowych funduszy celowych21, dochód więcej niż jednego budżetu lub więcej niż jednego podmiotu publicznego22, do‐ chód podmiotów prywatnych23 lub innych podmiotów24), ze względu na kryterium decydujące o wysokości opłaty (opłaty, których wysokość kształtują tendencje rynkowe25, opłaty pobierane w wysokości ustalo‐ 13 Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. 14 Na przykład opłata skarbowa, opłata za wydanie dokumentów paszportowych pobierana na podstawie ustawy z 13.07.2006 r. o dokumentach paszportowych. 15 Na przykład opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierana na podstawie ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. 16 Na przykład opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych pobierane na podstawie ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, Dz.U. z 2016 r. poz. 1867 ze zm. 17 Opłaty pobierane na podstawie ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2017 r. poz. 519. 18 Na przykład opłaty za czynności radców prawnych pobierane na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. poz. 1804 ze zm. 19 Na przykład opłaty lotnicze pobierane na podstawie ustawie z 3.07.2002 r. – Prawo lotnicze, Dz.U. z 2016 r. poz. 605 ze zm. 20 Na przykład opłata skarbowa. 21 Na przykład opłata ponoszona przez podmioty świadczące usługę będącą reklamą napojów alkoholowych, stanowiąca przychód państwowego funduszu celowego – Funduszu Zajęć Sportowych dla Uczniów pobierana na podstawie ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. 22 Na przykład opłata za wydanie zezwoleń zagranicznych na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy lub osób pobierana na podstawie ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), przekazywana w 50 na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i w 50 do budżetu państwa. 23 Na przykład opłaty pobierane przez banki za różne czynności na podstawie ustawy z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe, Dz.U. z 2016 r. poz. 1988 ze zm. 24 Na przykład opłaty związane z postępowaniem w sprawie wpisu na listę radców prawnych stanowią dochód samorządu zawodowego radców prawnych, o czym stanowi ustawa z 6.07.1982 r. o radcach prawnych, Dz.U. z 2016 r. poz. 233 ze zm. 25 Na przykład opłata pobierana na podstawie art. 53 u.s.d.g. za udzielenie koncesji, ustalana w wyniku przetargu. Minimalna wysokość opłaty nie może być niższa niż Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat 29 nej ryczałtowo przez ustawodawcę26, opłaty ustalane w oparciu o pre‐ cyzyjnie określone parametry wskazane przez ustawodawcę27), opłaty stanowiące instrument realizacji celów różnych obszarów systemu pra‐ wa (np. opłaty bankowe, opłaty notarialne, opłaty z zakresu prawa ochrony środowiska). Wskazać również można opłaty celowe28, które są gromadzone z przeznaczeniem na określony cel wskazany w ustawie. Jeśli przyjąć jedynie kryterium nazwy (a pozostawić poza zakresem oceny charakter prawny), całokształt regulacji prawnych w przedmio‐ cie opłat tworzy kontekst systemowy dla analizy tych opłat, które są daninami publicznymi. Przyczynek do takich badań stanowią regulacje prawne w przedmiocie danin publicznych. W Konstytucji RP, gdzie mowa o zasadach gromadzenia danin publicznych, ustawodawca nie wskazuje wprawdzie opłaty jako kategorii danin, dopuszcza jednak ist‐ nienie innych niż podatki danin publicznych (w art. 217 Konstytucji RP wskazana jest ogólna kategoria „podatki i inne daniny publiczne”). W Konstytucji o opłatach w kontekście danin publicznych mowa jest jedynie w art. 168, gdzie ustawodawca gwarantuje jednostkom samo‐ rządu terytorialnego prawo do ustalania wysokości opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Z normatywnego punktu widzenia kluczowe znaczenie dla badań nad opłatami w kontekście problematyki danin publicznych ma art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Tam opłaty zostały wy‐ opłata skarbowa lub inna opłata o charakterze publicznoprawnym przewidziana w odrębnych przepisach za udzielenie koncesji. 26 Na przykład opłata skarbowa. 27 Na przykład opłaty pobierane na podstawie art. 75 ustawy z 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Dz.U. z 2017 r. poz. 149 ze zm. Opłaty te uwzględniają koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności przeprowadzanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Inny przykład stanowią opłaty za czynności podejmowane w ramach badań jakościowych, uwzględniające w szczególności nakład środków związanych z badaniem oraz rodzaj produktu poddanego badaniu pobierane na podstawie art. 22 ustawy z 6.09.2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Dz.U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm. 28 Na przykład opłata za wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regulowanego pobierana na podstawie ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazuje ją na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę i utrzymanie dróg krajowych oraz na potrzeby gromadzenia danych o drogach publicznych i sporządzania informacji o sieci dróg publicznych, jak również na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowy autostrad. 30 Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat mienione jako kategoria danin publicznych, a także dochodów i środ‐ ków publicznych. Termin „opłata” w tym przepisie nie został dopre‐ cyzowany w żaden sposób, np. jako opłata publiczna czy opłata o cha‐ rakterze publicznym (publicznoprawnym). Jeśli ograniczyć się jedynie do wykładni językowej, można byłoby błędnie przyjąć, że każda opłata jest daniną publiczną. Taka zaś kwalifikacja świadczenia pieniężnego pociąga za sobą określone konsekwencje związane z zasadami groma‐ dzenia i wydatkowania środków publicznych. Tymczasem, jak wiado‐ mo, wśród świadczeń nazwanych opłatami wyodrębnić należy te, które spełniają kryteria danin publicznych, i tylko do tych spośród nich mają zastosowanie zasady właściwe dla danin publicznych. Zaliczenie opłat do danin publicznych zbliża je do podatków nie tylko pod względem ich miejsca w strukturze środków publicznych, ale rów‐ nież (jeśli nie przede wszystkim) pod względem koncepcji stosunku prawnego i realizacji obowiązków i uprawnień z niego wynikających. Ustawodawca dał wyraz tym podobieństwom w ogólnym prawie po‐ datkowym. Określając zakres zastosowania ustawy z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa29, w jej art. 2 § 1 wskazał, że przepisy tej ustawy stosuje się do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy podatkowe (pkt 1), opłaty skarbowej oraz opłat, o których mo‐ wa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych, a jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe (przysługują im wówczas uprawnienia organów podatkowych) (art. 2 § 2 i 3 o.p.)30. Ponadto ilekroć w Ordynacji po‐ datkowej jest mowa o podatkach, rozumie się przez to również opłaty (art. 3 pkt 3 lit. c o.p.). Takie zrównanie podatku i opłaty ma oczywiście zastosowanie jedynie na potrzeby Ordynacji podatkowej. Ta pozornie dość obszernie uregulowana koncepcja odpowiedniego stosowania przepisów z zakresu zobowiązań i postępowania podatko‐ 29 Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. 30 Na ten temat szerzej A. Huchla, Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 264. Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat 31 wego do opłat nie eliminuje wątpliwości w tym zakresie. Przepisy te przede wszystkim różnicują opłaty po względem zasad stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Odrębnie traktują one opłatę skar‐ bową oraz opłaty uregulowane w ustawie z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych31, odrębną kategorię stanowią opłaty, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe, jeszcze inną kategorię stanowią opłaty, do których ustalenia lub określenia upraw‐ nione są inne organy, ale tylko wówczas, gdy odrębne przepisy nie sta‐ nowią inaczej. Rozwiązanie to przede wszystkim dowodzi zróżnico‐ wania koncepcji opłat. Wyraźnie wyodrębnione są: opłata skarbowa i opłaty lokalne (przy czym tym opłatom przypisuje się jednak charak‐ ter podatkowy), opłaty ustalane lub określane przez organy podatkowe, opłaty ustalane lub określane przez inne organy, do których zastoso‐ wanie mają przepisy działu III o.p., opłaty ustalane lub określane przez inne organy, do których zastosowanie mają inne przepisy. Takie opłaty stanowią więc kolejne, odrębne kategorie. Te bowiem przepisy, zwłasz‐ cza w przypadku danin o niejednoznacznym charakterze prawnym, stanowić mogą podstawę zastosowania przepisów Ordynacji podatko‐ wej32 lub też mogą wprowadzać odrębny od Ordynacji podatkowej re‐ żim prawny. Zauważyć ponadto trzeba, że nie wszystkie opłaty są usta‐ lane lub określane przez jakiekolwiek organy, a ich wysokość wprost wynika z przepisów ustawy33. Stanowią więc one jeszcze inną kategorię opłat – o niejednoznacznym charakterze prawnym. Ogólny wniosek wynikający z przepisów Ordynacji podatkowej jest więc taki, że opłaty stanowiące daninę publiczną są zróżnicowane co najmniej w zakresie procedury, zasad ustalania lub określania i właś‐ ciwych organów. Jedynie do części z nich mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w pozostałym zakresie właściwe są przepisy odrębnych ustaw. Wskazówką interpretacyjną w tej kwestii jest właś‐ ciwość organów w przedmiocie ustalenia lub określenia tych opłat. Odnosi się ona jednak tylko do tych świadczeń nazwanych opłatą, które 31 Dz.U. z 2016 r. poz. 716 ze zm. 32 Tak też B. Brzeziński, M. Kalinowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 33 C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz, 2007, s. 17. Warszawa 2013, s. 35. 32 Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat można zaliczyć do danin publicznych. Z racji braku definicji takiej opłaty ustalenia w powyższym zakresie mogą być trudne34, zwłaszcza że zgodnie z art. 2 § 4 o.p. przepisów Ordynacji podatkowej nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilno‐ prawnych. Wiele spośród takich świadczeń jest zaś nazywane właśnie opłatami. Wymienione regulacje prawne mają zasadnicze znaczenie jeśli idzie o miejsce opłat (jako „zbiorczej” kategorii danin publicznych) w pol‐ skim porządku prawnym. Podobną rolę odgrywają również inne – nie‐ liczne – przepisy, które jednak mają węższy zakres zastosowania ze względu na to, że chociaż odnoszą się wprawdzie do pewnej większej kategorii opłat, a nie do jednej opłaty wskazanej z nazwy, niemniej jednak nie dotyczą one wszystkich opłat zaliczanych do danin publicz‐ nych. Tytułem przykładu wskazać można art. 11 ust. 1 pkt 535 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych36, w którym mo‐ wa jest o opłatach lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. W zakresie opłat stanowiących daniny publiczne dominują regulacje o charakterze szczegółowym, a więc takie, które dotyczą wyodrębnio‐ nej opłaty. Tak naprawdę więc to te właśnie regulacje w przedmiocie poszczególnych opłat stanowić mogą podstawę do rekonstrukcji kon‐ cepcji opłaty w polskim porządku prawnym. W przypadku opłat jako kategorii daniny publicznych widać więc odmienną prawidłowość, niż ma to miejsce w przypadku podatków. Brak jest ogólnej normatywnej koncepcji opłaty zawartej w przepisach stanowiących regulację po‐ święconą wyłącznie opłatom, analogiczną do tej w przedmiocie podat‐ ków. Koncepcja tej podstawowej daniny publicznej jest kompleksowa i obejmuje m.in.: definicję normatywną określającą cechy prawne po‐ 34 A. Huchla, Niepodatkowe należności budżetowe w ustawie o finansach publicznych i w ordynacji podatkowej [w:] Instytucje prawnofinansowe w warunkach kryzysu gospodarczego, red. W. Miemiec, K. Sawicka, Warszawa 2014, s. 258. 35 W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. 36 Dz.U. z 2016 r. poz. 561. Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat 33 datku, elementy konstrukcji prawnej, pojęcie obowiązku i zobowiąza‐ nia podatkowego, konstrukcję stosunku zobowiązaniowego, procedu‐ rę realizacji tego zobowiązania i inne istotne kwestie. Towarzyszy temu również jednolite nazewnictwo, takie jak podatnik, obowiązek podat‐ kowy itp. Oczywiście ogólna klasyfikacja opłat jako danin publicznych stanowi podstawę do odpowiedniego stosowania do nich niektórych przepisów dotyczących podatków (przede wszystkim zasad wynikają‐ cych z art. 217 Konstytucji RP oraz przepisów Ordynacji podatkowej). Niemniej jednak częsty brak zgodności nazwy „opłata” nadanej świad‐ czeniom pieniężnym z ich charakterem prawnym powoduje, że wciąż trudne jest (w większości wymaga to złożonych zabiegów interpreta‐ cyjnych) odpowiednie stosowanie tych przepisów. Kwestie wątpliwe w tym zakresie rozwiązywane są w praktyce i doktrynie w odniesieniu do poszczególnych kategorii opłat. Trudno zaś mówić o obszernych, kompleksowych rozwiązaniach systemowych w tym zakresie. W kon‐ sekwencji również brak jest jednolitego, ugruntowanego w doktrynie nazewnictwa stosowanego w odniesieniu do opłat, zwłaszcza w zakresie opisu treści stosunku prawnego stanowiącego podstawę ich poboru. Ocena systemu podatkowego (poszczególnych podatków) możliwa jest więc z perspektywy pojęcia i ogólnej koncepcji normatywnej podatku. Inaczej (odwrotnie) jest w przypadku opłat. Ocena ich miejsca w struk‐ turze danin publicznych możliwa jest jedynie poprzez analizę regulacji szczegółowych w przedmiocie poszczególnych opłat. Co więcej, jedy‐ nie poprzez analizę regulacji szczegółowych w przedmiocie opłat moż‐ liwe jest budowanie koncepcji ogólnej opłaty w polskim porządku prawnym. Z racji braku definicji i spójnej koncepcji opłat w polskim porządku prawnym badania w tym zakresie są konieczne w odniesieniu do każdej odrębnej opłaty. Na tej podstawie możliwe jest wskazanie pewnych typów opłat oraz dokonanie uogólnień pozwalających na syntezę cech opłat odróżniających je od podatków i definiujących ich istotę37. Badania o charakterze szczegółowym nad poszczególnymi opłatami stanowią zatem podstawę do budowania ogólnej koncepcji opłaty w polskim porządku prawnym. Wkład w realizację takiego za‐ 37 Podobne poglądy w odniesieniu do niemieckiego porządku prawnego formułuje doktryna niemiecka, w tym np. F. Kirchhoff, Die Höhe der Gebühr. Grundlagen der Gebührenbemessung, Berlin 1981, s. 15–16 i 27. 34 Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat łożenia mają stanowić badania nad opłatą skarbową podjęte w niniej‐ szej monografii. Wyrazem tego jest drugie założenie badawcze pracy oraz jej cele natury ogólnej. Stan prawodawstwa w przedmiocie opłat generuje następujące prob‐ lemy. Jest to przede wszystkim brak definicji normatywnej opłaty jako kategorii danin publicznych. Brak jest również porządku terminolo‐ gicznego pozwalającego na rozgraniczenie na poziomie nazewnictwa opłat należących do danin publicznych i opłat będących świadczeniami w obrocie prywatnym. Byłoby to możliwe gdyby opłaty zaliczane do danin publicznych dookreślane były jednakowo poprzez wskazanie ich publicznego (publicznoprawnego) charakteru. Brak również konse‐ kwencji prawodawcy w nazywaniu danin publicznych adekwatnie do ich charakteru prawnego. Wskazać można wiele przykładów danin, którym nadane zostały nazwy niezgodne z ich rzeczywistym charak‐ terem prawnym, dotyczy to zwłaszcza podatków nazwanych opłatami. Tendencję w tym zakresie trudno jest traktować wyłącznie jako nie‐ dbałość legislacyjną. Przyjmuje się bowiem, że z racji bardziej pozy‐ tywnego (niż ma to miejsce w przypadku podatków) odbioru społecz‐ nego danin nazwanych opłatami prawodawca nakłada obowiązki pu‐ blicznoprawne z tytułu opłat nie zawsze posługując się nazewnictwem zgodnym z ich charakterem prawnym. W doktrynie zauważa się, że „waga czynnika psychologicznego, pod wpływem którego, w pewnym stopniu, znajdują się opłaty budżetowe, jest dość istotna, albowiem opłata w odczuciu społecznym wydaje się (często iluzorycznie) mniej‐ szym ciężarem finansowym niż podatek”38. Przyjmuje się więc, że ko‐ nieczność uiszczenia opłaty może wywołać mniej oporów ze strony podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia, a zastosowanie dla świadczenia pieniężnego nazwy wpływającej odpowiednio na psychikę człowieka stanowi środek do bezkonfliktowego osiągnięcia celów po‐ lityki finansowej państwa39. Tendencje w tej kwestii nasilają się zwłasz‐ cza w okresach zwiększających się potrzeb wydatkowych państwa. Zja‐ wisko to jest dość powszechne i nie dotyczy jedynie polskiego prawo‐ dawcy. 38 J. Gliniecka, Funkcje opłat w polskim systemie budżetowym, SP 1987/2, s. 189–190. 39 J. Gliniecka, Funkcje..., s. 189–190. Rozdział I. Stan prawodawstwa i nauki polskiej w przedmiocie opłat 35 Stan prawodawstwa w przedmiocie opłat decyduje o tym, że dużego znaczenia nabiera dorobek doktryny prawa w tym zakresie. Pełni on istotną rolę uzupełniającą w analizie struktury i cech opłat w polskim porządku prawnym. Dorobek doktryny w przedmiocie opłat ma zróż‐ nicowany charakter. Obejmuje poglądy teoretyczne na temat istoty opłaty i postulaty, jaka powinna być koncepcja opłat w polskim po‐ rządku prawnym. Inny nurt stanowią zaś badania w przedmiocie tego, jaki jest system opłat. Badania te są prowadzone na podstawie analizy opłat pobieranych w państwie w danym czasie. Wnioski wynikające z takiej analizy stanowią wiarygodną podstawę do formułowania po‐ stulatów de lege lata i de lege ferenda w tym zakresie. Rozważania te powinny również zmierzać do pewnych uogólnień i do poszukiwania generalnych tendencji i wzorcowej (dominującej) koncepcji opłaty ja‐ ko punktu odniesienia dla rewizji wszelkich opłat. Taki właśnie cel i charakter mają podjęte badania nad opłatą skarbową. Stan prawodawstwa determinuje kierunki badań nad opłatami. Pierw‐ szy kierunek badań mieści się w szerszej problematyce badawczej do‐ tyczącej danin publicznych jako przedmiotu regulacji konstytucyj‐ nych. Drugi nurt badań dotyczy opłat w ogólności jako kategorii danin publicznych. Trzeci nurt stanowią zaś badania szczegółowe poświęco‐ ne konstrukcji
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Oplata_skarbowa_w_polskim_porzadku_prawnym-ebookRO/p137508i256237" target="_blank" title="Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym [Dobrosława Antonów] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym [Dobrosława Antonów] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 1
de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda
de lege lata
de lege lata
de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda
 art. 1
de lege lata
de lege ferenda
 Art. 20
 art. 31
 art. 36
 art. 3
 art. 53
 art. 217
 art. 168
 art. 5
 art. 75
 art. 22
 art. 2
 ustawy33
 art. 2
 art. 11
 art. 217
de lege lata
de lege ferenda