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Timestamp: 2020-02-24 03:25:42+00:00

Document:
Resoconto sommario della seduta n. 12 della Giunta per il Regolamento
12ª Seduta
Comunicazioni del Presidente in merito ai rilievi sulle modalità di redazione e approvazione dei testi legislativi contenuti nel recente messaggio del Capo dello Stato
* Presidente Gli interventi contrassegnati con l’asterisco sono stati rivisti dall’oratore.: Pag. 4, 12, 15 e passim
D’onofrio 16
Giuliano 12
* Mancino 10, 24
* Manzella 19, 21
Pastore 14, 15
Peruzzotti 18
* PRESIDENTE. Onorevoli colleghi, innanzi tutto vi rivolgo un augurio per l’anno nuovo (anche se penso che ci rivedremo ancora prima del 31 dicembre). Inoltre, vi ringrazio per essere intervenuti.
Ho convocato la Giunta per il Regolamento per svolgere un primo esame dei rilievi, a voi certamente noti, sollevati dal Presidente della Repubblica nel suo messaggio, inviato alle Camere il 16 dicembre scorso, relativo al disegno di legge di delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario. Ricorderete che nei rilievi formulati dal Capo dello Stato vi sono quattro puntuali obiezioni di incostituzionalità al provvedimento di riforma dell’ordinamento giudiziario; poi c’è una parte finale in cui si fa riferimento al modo di legiferare e, in particolare, all’articolo 72 della Costituzione. Ovviamente il riferimento riguarda l’utilizzo di maxiemendamenti o di maxiarticoli.
Oggi desidererei iniziare ad esaminare proprio quest’ultimo aspetto, che prescinde dal disegno di legge riguardante la riforma dell’ordinamento giudiziario o da qualunque altro provvedimento che abbia analoghe caratteristiche, come il disegno di legge finanziaria (di cui forse si dovrebbe vedere completato l’iter prima del 31 dicembre).
Propongo che venga effettuato oggi uno scambio di opinioni, cioè un primo esame della questione, per riservarci la possibilità di svolgere le valutazioni finali in successive riunioni. Le conclusioni del nostro esame, naturalmente con le proposte che verranno presentate, dovranno essere sottoposte alla Camera dei deputati e ovviamente anche al Governo (per le materie che lo riguardano, per addivenire a soluzioni concordate e comuni).
Ho predisposto una relazione scritta (che tra breve vi consegnerò e che comunque sarà riportata in allegato), affinché tutti possiate avere un quadro di riferimento. Ora mi limiterò a svolgere una sintetica introduzione.
Non intendo ricordare (perché sono a tutti voi noti) i rilievi sollevati dal Presidente della Repubblica, ma sottolineo il suo riferimento ad «un modo di legiferare – invalso da tempo – che non appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l’articolo 72 della Costituzione». Innanzi tutto, osservo che l’espressione «non coerente con la ratio delle norme costituzionali» è diversa da quelle contenute nei quattro punti precedenti del messaggio del Capo dello Stato. Infatti, in questi quattro punti si parla di «palese contrasto» con la Costituzione. L’espressione utilizzata è certamente molto severa (perché il fatto che sia stato dichiarato «non coerente» con la Costituzione indica una severità di valutazione); tuttavia, forse, non denota una vera e propria violazione, ma una sorta di elusione da parte del legislatore e del Parlamento delle norme costituzionali.
Ritengo che i rilievi formulati dal Capo dello Stato siano due, o comunque possano essere esaminati sotto due profili. Il primo riguarda le modalità di approvazione dei testi e, in particolare, il rispetto dell’articolo 72 della Costituzione nella procedura dei maxiarticoli. Questo è un rilievo di legittimità, per capire se i maxiarticoli approvati con tale procedura sono compatibili e coerenti con il dettato costituzionale.
L’altro rilievo del Capo dello Stato riguarda le modalità di redazione dei testi, cioè la necessità di valutare se i testi così come approvati mediante i maxiarticoli sono leggibili, comprensibili e trasparenti per i cittadini.
Il primo rilievo fa riferimento all’articolo 72 della Costituzione, mentre il secondo rilievo non riguarda una norma costituzionale specifica; tuttavia, secondo una dottrina che ho ricordato nella relazione, è probabile che il principio della leggibilità e comprensibilità dei testi si ricavi proprio dal medesimo articolo 72 della Costituzione che impone l’approvazione articolo per articolo con la votazione finale.
Ritengo che questi due rilievi siano distinti, anche perché sono indipendenti. È infatti possibile che un testo venga approvato articolo per articolo e con il voto finale e, al tempo stesso, non sia comunque comprensibile e leggibile per i cittadini.
Voglio evidenziare che, dopo aver ricevuto il messaggio del Capo dello Stato, ho subito preso contatto con il Presidente della Camera dei deputati al fine di coinvolgere le rispettive Giunte per il Regolamento e tutti gli altri organi competenti. Il Presidente della Camera dei deputati mi ha risposto informandomi che sarebbe stata convocata la Giunta per il Regolamento, congiuntamente al Comitato per la legislazione; effettivamente è stato svolto un primo esame della questione (in una seduta del 21 dicembre, della quale è disponibile il resoconto sommario nella documentazione distribuita) e si è stabilito di svolgere un ulteriore esame proprio nella giornata odierna (che credo però sia stato rinviato). Questo ci pone in condizioni di parità rispetto all’altro ramo del Parlamento.
È inutile che ora faccia la cronistoria dell’istituto del maxiemendamento: tutti sanno che si tratta di una pratica invalsa da parecchio tempo. Come ha sottolineato lo stesso Capo dello Stato nel suo messaggio, tale prassi risale presumibilmente agli anni Ottanta; è vero però che, quando si cercano i precedenti, se ne trova sempre uno che è precedente al precedente. Comunque, grazie anche all’acribia dei nostri Uffici, abbiamo individuato l’origine, il germe di questa pratica, nel 1984 (Governo Craxi), con riferimento ad un disegno di legge al quale vennero presentati tre emendamenti sostitutivi di gruppi di articoli, sui quali il Governo pose la questione di fiducia, composti rispettivamente da 30, 21 e 30 commi. Poi la pratica è proseguita. C’è un altro precedente molto vistoso nel 1996 (Governo Prodi): anche in questo caso, si è trattato di tre maxiemendamenti e di tre fiducie che hanno accorpato rispettivamente 267, 224 e 217 commi.
Ho citato deliberatamente i nomi dei Governi e il riferimento agli anni per mostrare che si è fatto ricorso a tale strumento in epoche diverse, con Esecutivi di colorazioni politiche differenti e numerazioni diverse della Repubblica (vale a dire nella cosiddetta Prima Repubblica e nella cosiddetta Seconda Repubblica); pertanto, il significato di tale pratica, che dunque è invalsa in tutti questi periodi, indica una qualche caratteristica: si tratta cioè di una prassi che cerca di rispondere come può con questo strumento, che comporta un aggravio di procedure, all’esigenza di governabilità.
Non è un caso che una parte della dottrina sottolinei proprio tale punto, evidenziando che lo strumento del maxiemendamento appare una sorta di surrogato di un diverso istituto, presente in altre costituzioni europee, vale a dire quello del «voto bloccato». Tale istituto, che peraltro si ritrova nel disegno di legge di riforma costituzionale attualmente all’esame della 1a Commissione permanente del Senato, è stato introdotto anche nel testo approvato dalla Commissione bicamerale D’Alema del 1997.
Una parte della dottrina, pertanto, sottolinea il fatto che si ricorre a tale strumento per rispondere all’esigenza di governabilità espressa dal sistema: si tratta tuttavia di uno strumento che non viene previsto in altri ordinamenti.
Il problema sollevato dal Capo dello Stato è importante e pertanto ad esso dobbiamo fornire una risposta. L’articolo 72 della Costituzione, pur chiarendo molti aspetti, non dà indicazioni rispetto all’aspetto principale della questione che ci interessa. La Costituzione, quando fa riferimento all’approvazione dei disegni di legge «articolo per articolo», non definisce con esattezza cosa sia un articolo.
Ciò non risulta chiaro neanche dalle fonti secondarie. In particolare, la circolare dei Presidenti del Senato, della Camera e del Consiglio dei ministri del 20 aprile 2001, recante «Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi», si limita solo ad un breve accenno alla omogeneità della materia trattata dagli atti legislativi.
Neanche il Regolamento del Senato entra nel merito della questione, tranne forse l’articolo 103, comma 1, che in ogni caso fa riferimento solo alla possibilità di introdurre «correzioni di forma» e «modificazioni di coordinamento» tese a favorire le esigenze di coerenza logica, chiarezza e leggibilità dei testi.
Dalle fonti primarie deriva invece un contributo importante, che può consentire di dare una prima risposta alla questione. Si fa riferimento infatti al comma 3-bis dell’articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092, recante il testo unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana, a dimostrazione del fatto che con riferimento alla leggibilità e complessità del testo il problema si era già posto e una risposta legislativa era già stata data. Il comma citato recita testualmente: «Al fine di agevolare la lettura di una legge, decreto o altro atto normativo, i cui articoli risultino di particolare complessità in ragione dell’elevato numero di commi, la Presidenza del Consiglio dei ministri ne predispone, per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, un testo corredato da sintetiche note a margine, stampate in modo caratteristico, che indichino in modo sommario il contenuto di singoli commi o di gruppi di essi. Tale testo viene pubblicato in una data indicata contestualmente alla pubblicazione della legge o dell’atto normativo e, comunque, non oltre quindici giorni dalla pubblicazione stessa».
Questo è il riferimento legislativo di fronte al quale si trova il legislatore ordinario. Può essere interessante – o almeno curioso – ricordare come nasce il comma 3-bis dell’articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 1985. Questa norma infatti fu introdotta, pochi mesi dopo l’approvazione dei maxiemendamenti ricordati in precedenza, dall’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, collegata alla legge finanziaria, il quale a sua volta paradossalmente era composto di ben 138 commi, uno dei quali era proprio quello appena ricordato.
È interessante notare che né in quella circostanza, né in circostanze successive fu posta una questione di legittimità costituzionale della procedura. Fu posta invece una questione di leggibilità del testo, con qualche tentativo di intervento sulla redazione a cura del Presidente del Consiglio di ministri in sede di pubblicazione, ma non una questione di legittimità dei maxiarticoli. A proposito della legittimità dei maxiarticoli, occorre ricordare due sentenze della Corte costituzionale, la quale fu chiamata ad esprimersi, nel 1995 e nel 1999, sulla legittimità di tale modo di legiferare ai sensi dell’articolo 72 della Costituzione.
La Corte costituzionale, sia nell’uno che nell’altro caso, dichiarò non fondata la questione di legittimità ex articolo 72. Essa fece valere in sostanza una giurisprudenza che ricordava che l’articolo 72, secondo comma, prevede «procedimenti speciali non contemplati dalla Costituzione», tra i quali può essere compreso «quello concernente la posizione della questione di fiducia da parte del Governo sull’approvazione o reiezione di emendamenti ad articoli di progetti di legge».
La sentenza della Corte costituzionale del 1995 (la n. 391), poi ripetuta successivamente, concludeva che «il rispetto da parte delle Camere della procedura desumibile dalla disciplina regolamentare speciale relativa all’approvazione di un disegno di legge di conversione su cui il Governo abbia posto la questione di fiducia conduce, quindi, a escludere che, nel caso in esame, si sia potuta configurare la lesione delle norme procedurali fissate nell’art. 72 della Costituzione».
In base poi ad un’altra sentenza del 1998 (la n. 398), la Corte ha escluso che l’approvazione di un maxiemendamento comporti una lesione delle competenze regionali conseguente alla mancata chiarezza o alla più difficoltosa conoscibilità della legge.
Al di là del valore delle tre sentenze della Corte costituzionale in cui si dichiara legittima tale procedura, c’è anche da osservare che a seguito di tali sentenze i maxiemendamenti o maxiarticoli sono sempre stati sistematicamente applicati dai giudici sia ordinari che amministrativi. Al di là del notevole contenzioso da esaminare, non sono state comunque più sollevate questioni di legittimità ex articolo 72. È un segnale non equivoco del fatto che le indicazioni fornite dalla Corte, sulla base delle succitate sentenze, erano diventate anche per i giudici ordinari ed amministrativi un diritto vivente e ciò proprio nell’ambito di contesti, come quelli di contenzioso, tesi a valorizzare sempre di più la incostituzionalità delle leggi.
Non sarà inutile ricordare infine che, se la pratica dei maxiemendamenti fin qui seguita fosse dichiarata incostituzionale o illegittima, la stabilità dell’ordinamento sarebbe posta a rischio perché sono tante e tali, purtroppo, le leggi approvate attraverso questo strumento da far vacillare il nostro ordinamento.
In conclusione, con riferimento ai due profili citati all’inizio e in particolare alla questione di legittimità, ritengo di poter escludere l’incostituzionalità della prassi fin qui seguita dell’approvazione dei maxiemendamenti o maxiarticoli, anche alla luce delle sentenze della Corte costituzionale. Naturalmente si possono immaginare delle modifiche alla Costituzione per correggere quella prassi, introducendo ad esempio la possibilità del «voto bloccato», ma si tratta di procedure de iure condendo sulle quali non intendo qui intervenire. Insisto però ancora nel dire che, proprio in virtù delle citate sentenze della Corte costituzionale, della mancanza di questioni di costituzionalità successive a tali sentenze e della circostanza che con il comma 3-bis il legislatore ordinario si è già espresso, di fatto non esiste una vera e propria questione di incostituzionalità.
In ogni caso – e qui mi pare da accogliere pienamente la tesi sostenuta dal Capo dello Stato – quand’anche fosse risolta la questione di legittimità, resterebbe da risolvere una questione di opportunità data dalla procedura particolarmente gravosa di approvazione dei maxiemendamenti. Ne risulta solitamente un maxiarticolo con centinaia di commi, uno dietro l’altro, privi di numerazione, rubricazione o riferimenti alla materia, di difficile se non incomprensibile lettura per il comune cittadino. Sotto questo secondo profilo credo che qualcosa si possa e si debba fare proprio nel rispetto del principio democratico secondo cui le leggi del Parlamento devono risultare comprensibili ai cittadini.
In proposito ho predisposto tre proposte che si riferiscono a tre possibili interventi (anche se chissà quanti altri ancora ve ne sarebbero di possibili): il primo comporterebbe, sempre che vi fosse l’accordo della Camera dei deputati, del Senato e del Governo (cioè degli organi costituzionali coinvolti), la modifica delle norme relative alla formulazione tecnica dei testi legislativi già emanate da parte dei tre Presidenti poc’anzi citati. Questa potrebbe essere fatta rapidamente se, appunto, vi fosse l’accordo di tutti.
Un secondo intervento potrebbe consistere nel modificare, aggiornare, interpretare (anche se non so se basterebbe) e certamente modificare (sarebbe un intervento più incisivo) l’articolo 103 del Regolamento del Senato – che dà la possibilità di valutare la coerenza e leggibilità dei testi e di predisporre le correzioni di forma e le modificazioni di coordinamento – introducendo, ad esempio, l’obbligo di una rubricazione dei vari commi del maxiemendamento: invece di avere, ad esempio, un unico articolo composto di 500 commi, si avrebbe un raggruppamento, ad esempio, dei primi 10 che avrebbe una certa titolazione, dei successivi 20 con un’altra titolazione, che peraltro ricalcherebbe esattamente la stessa titolazione degli articoli originali che sono all’origine dell’accorpamento. Si tratterebbe quindi, se non di numerarli, quanto meno di rubricarli, riportando nella loro rubrica la stessa rubrica riportata dal testo originario. Questo renderebbe più leggibile il testo e potrebbe essere realizzato attraverso l’emanazione di circolari o, in maniera più forte, attraverso una modifica del Regolamento.
Un’ultima proposta, più incisiva, potrebbe essere quella di trasformare in una norma di Regolamento il comma 3-bis dell’articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092, cui facevo riferimento prima, magari attribuendo poteri in tal senso non solo al Presidente del Consiglio, ma anche ai Presidenti di Camera e Senato.
Queste sono tre proposte operative che potrebbero essere realizzate; la prima certamente in maniera più rapida; la seconda e la terza un po’ meno, perché comportano modifiche del Regolamento.
È evidente che le proposte che verranno avanzate, e che in questa sede cominceremo a discutere, saranno portate all’esame della Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati, che seguirà lo stesso comportamento nei nostri confronti; successivamente dovremo procedere lungo una strada di comune accordo coinvolgendo anche il Governo. Se infatti si tratta di proposte di stesura e di redazione dei testi, poiché tali testi vengono solitamente presentati dal Governo, e considerando che è proprio sui testi dei maxiemendamenti che il Governo pone la fiducia, lo stesso Governo, nella redazione del maxiemendamento, dovrebbe già predisporre un testo che risponda al requisito della leggibilità e comprensibilità. Ove ciò non accadesse, si potrebbe attribuire ai Presidenti di Camera e Senato il potere di rendere il testo almeno leggibile.
Desidererei raccogliere la vostra opinione in merito. Ho fatto un riassunto della relazione che ho predisposto, che potrete esaminare, leggere ed interpretare successivamente. Ritengo che, dopo l’incontro di oggi, potremo vederci ancora una volta e portare le nostre proposte al Presidente della Camera, facendole conoscere anche al Presidente del Consiglio.
Questo, onorevoli colleghi, vi dovevo come prima introduzione alla discussione e all’esame. Lascio ora la parola a chi di voi desidera cominciare a pronunciarsi nel merito.
* MANCINO. Signor Presidente, innanzitutto le rivolgo un ringraziamento convinto per aver convocato la Giunta per il Regolamento e per aver estrapolato dal contenuto del messaggio del Capo dello Stato la parte relativa alla qualità della produzione legislativa, che è problema di carattere generale, di data antica.
Non ho difficoltà a manifestare una mia preoccupazione sul modo in cui nel tempo si è legiferato. È esatto rilevare che l’articolo 72 della Costituzione non pone tassativi comportamenti nei confronti del legislatore; tuttavia, il fatto di prescrivere l’approvazione articolo per articolo era indicativo della esigenza di trasparenza della produzione legislativa, che purtroppo si è perduta nel tempo. Ammetto che non c’è responsabilità di un particolare schieramento politico, o di questo o quel Governo: c’è una responsabilità più generale, che è politica.
Tutte le volte in cui una questione ha subito ritardi sul piano parlamentare, i Governi hanno trovato la scappatoia del voto di fiducia, anche se i voti di fiducia hanno subito una impennata incredibile e crescente: nella prima legislatura – quella del periodo 1948-1953 – i decreti-legge per anno solare si contavano sulle dita di una mano, probabilmente perché il Parlamento rispondeva maggiormente, o anche perché la qualità della proposta, da parte del Governo o dei Gruppi parlamentari, era tale che stimolava più dialogo e gli aggiustamenti venivano recepiti nello spirito di migliorare la qualità della produzione normativa.
Forse alla dilatazione del ricorso alla fiducia hanno contribuito anche la precarietà dei Governi, la stessa fibrillazione all’interno delle maggioranze.
Il voto di fiducia è sempre un ricorso forzato ed ha subito, come osservavo, un crescendo notevole. Di questo dovremmo parlare per cercare tutti insieme di trovare soluzioni che – ammetto – non saranno mai esaustive: la qualità della produzione legislativa formò oggetto di riflessione nella passata legislatura, con incontri che i Presidenti di allora delle Assemblee parlamentari organizzarono, ma anche quel tentativo tendenzialmente assomigliava più a un auspicio, privo di sostanziale apprezzabile risultato.
Al di là della questione di legittimità costituzionale, non posso non tener conto delle sentenze della Corte costituzionale.
C’è un problema di opportunità che deve essere avvertito da tutti: dalle Presidenze delle Assemblee, dal Governo e, soprattutto, dal legislatore, perché la norma deve comunque essere leggibile. Se la norma è racchiusa in un articolo unico e si hanno emendamenti, come ad esempio nella legge finanziaria del prossimo anno, è bravo chi sa cogliere all’interno dei 600 e più emendamenti la norma che gli interessa. Un tempo leggendo, ad esempio, i codici, comprendevano la portata della norma anche i non addetti ai lavori; anche chi non era operatore del diritto, attraverso la lettura della norma, poteva farsi un’idea di cosa aveva voluto dire il legislatore. Nel tempo – ammettiamolo – abbiamo alterato la qualità della produzione legislativa.
Comprendo le proposte avanzate all’interno di una logica che vuole limitarsi a porre riparo all’eccesso di produzione normativa. Quando si spezzettavano gli argomenti e su ognuno venivano apposte le fiducie, erano tempi diversi dagli attuali. Oggi al Senato l’apposizione della fiducia comporta l’immediata discussione, precisamente subito dopo aver organizzato i lavori alla Conferenza dei Capigruppo; alla Camera dei deputati invece il Regolamento è diverso. Nella passata legislatura, nonostante l’adeguamento del Regolamento, si vollero lasciare egualmente le 24 ore di intervallo dopo le quali poteva iniziare la discussione sulla fiducia. Vi è anche questa sfasatura di tempi tra i due rami del Parlamento che rende più fibrillante il rapporto soprattutto tra la Camera ed il Governo.
Al Senato un po’ meno; tuttavia anche la produzione al Senato di oltre 600 emendamenti non può essere attribuita alle stelle, ma a noi stessi.
Allo stato reputo che tra la norma costituzionale e il Regolamento potremmo trovare una parziale via di uscita: la fiducia apposta su un decreto-legge toglie potere alle Camere ed il Governo finisce con l’essere l’unico organo che legifera (le Camere sono chiamate a dover dire solo di sì o di no): si potrebbe ad esempio immaginare di imporre titoli specifici ai singoli argomenti e di impedire che si possano inserire argomenti estranei ai titoli. Questo potrebbe costituire già un primo vincolo. Inoltre, si potrebbe riportare detto vincolo anche nel Regolamento «ai fini dell’osservanza», in modo che i Presidenti delle Assemblee possano anche respingere emendamenti che andassero oltre la specifica materia.
Comprendo la questione riferita al comma 3-bis dell’articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092. Ricordo che fu il Presidente Cossiga ad intervenire nei confronti delle Camere e dello stesso Governo all’indomani della sua elezione, forte del fatto che per tanti anni era stato parlamentare, Ministro e anche Presidente del Consiglio e sapeva già da allora quanto fosse devastante la qualità della produzione legislativa.
Dovremmo allora lavorare per introdurre nella Carta costituzionale un comma di specificazione della portata dell’articolo 72; così come anche nel Regolamento si potrebbero raggruppare gli argomenti per materia. Snellire è necessario. Ciò renderebbe più tollerabile la produzione legislativa. Non si poteva immaginare (cito solo un esempio e non intendo aprire una polemica) un comma con il quale si annullano gli effetti del concorso unico al Consiglio di Stato, autorizzando la provvista attraverso gli idonei: in tal modo si frustra completamente il contenuto di una norma che gelosamente difendo, perché fu da me proposta nel corso del procedimento di unificazione dei TAR e del Consiglio di Stato. Chi poteva mai immaginare che potesse venire approvata una norma che ha fatto giustamente protestare la Corte dei conti? Non avremmo egualmente potuto fare niente; nessuno di noi però, distratto dalla fiducia, si è accorto dell’enormità della sanatoria.
Mi avvio dunque a concludere il mio intervento, molto sommario, riservandomi, per quella riunione che lei, signor Presidente, ci ha annunciato di voler convocare, di approfondire meglio le questioni anche formulando proposte. Credo che, ponendo limiti tassativi, impediremmo al Governo e alle Camere di sconfinare; rendere leggibile e trasparente un testo è importante: il cittadino ha il diritto di poter leggere e comprendere le leggi, ma non ha il dovere di conoscere tutto proprio a causa della fatica della lettura.
Ringrazio ancora una volta il Presidente per la convocazione della Giunta.
PRESIDENTE. Senatore Mancino, la ringrazio, ma ciò che mi aspetto in una successiva seduta è una serie di proposte tecnico-operative che riguardino le circolari inerenti al Regolamento; se però esse dovessero riguardare la Costituzione, allora ci si dovrebbe rivolgere ad altre sedi. Certamente, per la predisposizione di circolari e per eventuali modifiche al Regolamento, questa potrebbe essere la sede più adeguata. Ringrazio in anticipo tutti coloro che vorranno intervenire ad una prossima riunione, dopo aver meditato sul problema, con qualche proposta operativa, magari che possa entrare in vigore anche presto. Ora è finita la stagione del maxiemendamento del 2004, ma ci possiamo aspettare che anche il 2005 sia altrettanto «virtuoso» in materia.
Per tale motivo sto cercando di fornire tutti gli elementi possibili di giurisprudenza, di fonti, di storia e così via.
GIULIANO. Signor Presidente, desidero anch’io ringraziarla per la sensibilità, la celerità e la tempestività con la quale ha sollevato il problema dando eco alle osservazioni del Presidente della Repubblica, ma anche per la relazione succinta, ma assai puntuale (mi riservo di leggerla in modo più approfondito), che ha predisposto, dalla quale promanano sicuramente spunti interessanti, che dovranno tramutarsi in proposte, perché il problema certamente esiste.
Come lei ha giustamente osservato, non si pone un problema di costituzionalità, sia per l’autorevole precedente della Corte costituzionale, che sul punto si è espressa numerose volte, sia per il rilievo di ordine pratico circa la mancata sollevazione di questioni di natura costituzionale da parte dei giudici amministrativi e ordinari. Sono momenti importanti che fanno riflettere sulla pacifica costituzionalità delle norme, anche in relazione al famoso comma 3-bis che lei ha citato, che indirettamente riconosce la correttezza costituzionale del procedimento dei cosiddetti maxiemendamenti.
Certo, se dovessimo fare la storia di una siffatta procedura, che non favorisce la leggibilità e la comprensibilità delle norme (ciò appare pacifico), dovremmo andare lontano nel tempo, se è vero quanto mi è stato riferito questa mattina da un autorevole cultore del diritto, vale a dire che addirittura in una legge finanziaria del 1966 (non me ne assumo la responsabilità, in quanto relata refero) vi sarebbero tre articoli con 725 commi. Prego gli Uffici di verificare questa notizia che io fornisco così come mi è stata riferita da un autorevole esponente della Corte di cassazione con il quale ho avuto il piacere di discorrere proprio sulla comprensibilità ed intelligibilità delle norme.
Sgombrato quindi il tavolo da questo problema che poteva sembrare incombente e anche angosciante per i riflessi a cascata che ne potrebbero derivare in seguito ad un’eventuale incostituzionalità, si pone, signor Presidente, come lei ha giustamente osservato, la necessità di intervenire in una materia così delicata per dare la possibilità anche al cittadino comune, e non soltanto al tecnico, di leggere e di capire le leggi. È un problema di democrazia matura e vanno ricordate a questo proposito le raccomandazioni che vengono sempre fatte nel corso degli studi universitari, in base alle quali meno si scrive, più si scrive in modo facile e più si agevola la lettura: sono cose che si dicono all’Università, ma poi – di fatto – le vicende politiche inducono a comportamenti completamente diversi.
A volte bisogna però rendersi conto anche delle difficoltà politiche e delle necessità imposte che incombono su determinate procedure. Da qui indubbiamente nasce la necessità di intervenire con criteri che, a mio avviso, non può che risolvere il Regolamento del Senato. Imbarcarci, senatore Mancino, in una riforma costituzionale (anche se probabilmente quella potrebbe essere la via maestra) complicherebbe ulteriormente le cose, allungherebbe i tempi e probabilmente non risolverebbe la questione.
Sono convinto che il mezzo elettivo per intervenire sulla vicenda debba essere il Regolamento del Senato. I criteri sono quelli ai quali hanno fatto riferimento lo stesso presidente Pera e poi il senatore Mancino, cioè l’omogeneità e la chiarezza; ma su questo si viene sostanzialmente ad esaltare il potere del Presidente di un ramo del Parlamento in ordine alla dichiarazione di inammissibilità degli emendamenti. Dovremmo quindi avere strumenti opportuni e necessari affinché questo potere possa essere interpretato ed applicato secondo criteri che possano soddisfare tutti.
Innanzi tutto, è necessario anche un ordine nella materia, nella rubrica e nel far sì (mi sembra che questo sia il punto più forte, che mi ha colpito non appena ho iniziato il mio percorso parlamentare) che non vengano proposti nelle Aule parlamentari emendamenti che non hanno prima avuto una lettura, un loro esame e un loro peso all’interno delle Commissioni. Mi riferisco ad argomenti nuovi che vengono introdotti d’emblée dal Governo nella discussione e vengono poi approvati senza che si sia svolta al riguardo una attenta discussione. A volte si tratta di argomenti ed articolati importanti, sui quali bisogna purtroppo esprimersi in tempi molto rapidi.
A mio avviso, bisogna intervenire sul Regolamento e questa riunione, il cui scopo è di conoscere e di riflettere sul problema, deve necessariamente – come lei Presidente giustamente ricordava – avere un seguito nel corso del quale immaginare e proporre (trattandosi di un problema comune, con l’accordo tra i Presidenti del Senato e della Camera) un intervento efficace per dare finalmente corso ed attuazione a quei principi di democrazia ai quali avevo prima accennato e che sicuramente possono contribuire a rendere più leggibili i testi di legge.
Faccio infine riferimento ad un fatto che attiene al mio vissuto professionale. Più volte in camera di consiglio ci si è lamentati, facendo anche della facile ironia, della inintelligibilità delle norme e dei richiami fatti ad ulteriori richiami e così via. Quando non esistevano i moderni mezzi telematici, le scrivanie erano piene zeppe di libri e spesso ci si perdeva in un labirinto di norme senza riuscire a capire cosa esattamente la norma volesse significare. Era forte il rischio di giungere ad interpretazioni diverse – e dunque pericolose – che indubbiamente non potevano che dare meno forza ad una giurisprudenza che in pratica poteva cambiare a seconda dell’interprete, dell’interpretazione che ne dava e dei mezzi di diffusione di cui disponeva. Ovviamente faccio riferimento ad una situazione del passato in cui non tutti potevano disporre di strumenti cartacei idonei ad essere aggiornati regolarmente. Spesso però non si aveva la certezza in udienza che una certa norma fosse ancora vigente ed applicabile.
La ringrazio dunque, signor Presidente, per l’iniziativa che ha assunto e per quanto mi riguarda le assicuro piena e completa disponibilità di collaborazione per rendere effettivi questi principi.
PASTORE. Signor Presidente, credo che questa sia un’occasione importante per cominciare a valutare nel merito queste procedure legislative che indubbiamente ci lasciano insoddisfatti per l’esito che poi hanno i testi di legge approvati. Oltre alla questione di merito che emerge dal messaggio del Capo dello Stato alle Camere, va poi affrontata la questione dell’affermazione perentoria di incostituzionalità di alcune norme, cosa che indubbiamente pone il Parlamento in una posizione difficile dal punto di vista istituzionale, ove si ritenesse di non modificare il testo legislativo.
A parte tale considerazione, l’argomento che si sta affrontando questa sera merita comunque la massima attenzione, anche se il richiamo attiene ad una legge la cui rilevanza è tutto sommato inferiore a quella di una delle tante leggi finanziarie che si sono approvate negli ultimi anni con il ricorso al voto di fiducia. Il testo in questione, relativo alla riforma dell’ordinamento giudiziario, riguarda indubbiamente una materia omogenea e non norme di diversa natura, quali quelle contenute in una legge finanziaria. Inoltre, trattandosi di una legge delega, eventuali problemi di interpretazione e leggibilità del testo legislativo possono essere in qualche modo attenuate dalla successiva opera di chiarimento da parte del legislatore delegato. In questo senso ritengo che il richiamo sia meno rilevante di quanto non sarebbe stato se rivolto ad altre fattispecie, quali la legge finanziaria o quella citata dal Presidente.
Credo sia indubbio che non sussistono profili di legittimità costituzionale. Del resto la relazione del Presidente è stata oltremodo esaustiva. In proposito avevo già da subito assunto alcuni dati. Si tratta forse di questioni nuove per alcuni colleghi, ma che per la mia responsabilità ho gia avuto modo di esaminare, sia pure superficialmente.
La stessa posizione di una questione di fiducia, che non può che tradursi in uno o pochi voti, contraddice la pluralità degli articoli. Non è pensabile che il Governo, qualora ritenga nella sua piena autonomia e legittimità di chiedere un voto di fiducia su una legge finanziaria composta da tanti articoli, debba chiedere tale voto per ogni singolo articolo. Ritengo che si possa chiedere la fiducia soltanto su un numero limitato di articoli, non su tutti. Ricordo in proposito la prassi legislativa, tra l’altro richiamata anche da una sentenza della Corte, relativa all’approvazione dei decreti-legge, per i quali il voto si esprime su un unico articolo. Non si votano gli articoli del testo del decreto-legge, bensì esclusivamente l’articolo unico del disegno di legge di conversione. È un esempio che, anche se non rappresentato in Costituzione, certamente trae la sua legittimità da prassi che risalgono addirittura ad una fase prerepubblicana. L’articolazione del testo può essere intesa similmente a quanto indicato nella «legge Bassanini» del 1995 – e si potrebbe discutere di fare qualcosa di analogo in sede parlamentare – in cui in realtà l’elencazione degli articoli contenuti nel decreto-legge va considerata una sorta di indice. Non sono da considerare articoli nel senso indicato dall’articolo 72 della Costituzione, quanto piuttosto un indice del contenuto delle singole disposizioni.
Credo che sotto questo profilo non sussistano ragioni di preoccupazione o di pentimento, anche se – e questo è un dato invece sul quale si deve riflettere – l’aspetto della chiarezza del testo normativo è fondamentale, non solo e non tanto per il cittadino destinatario delle norme o per l’operatore del diritto che hanno tutto il diritto di comprenderle correttamente, ma anche per chi è chiamato ad approvarlo. L’indicazione di articoli o comunque di rubriche di un testo normativo contribuisce alla comprensione del testo stesso, a differenza di quanto accade invece per questi maxiemendamenti che alla fine – non da oggi, ma per una tradizione che risale molto indietro nel tempo – contengono tutto e il contrario di tutto.
La leggibilità del testo, oltre a rendere chiari i contenuti del testo in esame, rende più consapevoli i parlamentari rispetto al voto che sono chiamati ad esercitare, a seconda delle diverse posizioni politiche.
Credo che, pur prendendo atto della rilevanza del messaggio del Capo dello Stato, da considerare alla stregua di una sorta di obiter dictum nella redazione del messaggio di rinvio, e rilevando altresì che il problema della leggibilità dei testi esiste e va affrontato, qualche cambiamento si possa introdurre, anche se non con riferimento alla riforma costituzionale. Ricordo al senatore Mancino – e non per propaganda – che nell’ambito della riforma costituzionale in corso all’articolo 70 si prevede anche il voto bloccato, articolo per articolo, di un disegno di legge. Invito pertanto i colleghi che non condividono la riforma costituzionale proposta a dare un’occhiata quanto meno a questo passaggio del provvedimento.
PRESIDENTE. Si potrebbe arrivare all’approvazione di una riforma bipartisan!
PASTORE. Magari su quell’articolo ci potrebbe essere un voto anche dell’opposizione!
Si potrebbe pensare, magari sulla base di una norma di indirizzo da approfondire, di corredare questi maxiemendamenti o maxiarticoli con un indice di quanto contiene il testo, ovviamente sotto la responsabilità di chi presenta il maxiemendamento e di chi naturalmente ha poi il potere-dovere di «gestire la pratica» in Aula. Credo che questa soluzione, d’accordo con la Camera dei deputati, potrebbe anche essere adottata in sede ristretta, senza arrivare ad una riforma regolamentare che aprirebbe problemi tecnici, forse politici, e potrebbe far ritardare un necessario chiarimento sotto questo profilo.
D’ONOFRIO. Vorrei fare una considerazione molto veloce, in vista del prossimo incontro. Esprimo una preoccupazione, signor Presidente. Il messaggio del Capo dello Stato, che credo vada interpretato per quello che non è scritto espressamente nell’ultimo paragrafo, esprime una preoccupazione. Egli infatti, anche alla luce della sua esperienza pregressa, fa riferimento alla prassi invalsa in passato, rileva cioè il progressivo scostamento complessivo delle votazioni dei disegni di legge da parte delle Camere rispetto all’intendimento originale della Costituzione. Questo è il punto fondamentale.
Tale scostamento è nei fatti. Ciò che ha detto il collega Mancino ne è la controprova. Ciò è avvenuto per un insieme di ragioni confliggenti tra di loro, tra le quali il desiderio del Governo di vedere approvate le cose che decide. Anche se il Governo è costituito dal Presidente del Consiglio, dai Ministri e dai Sottosegretari, esso è sempre più rappresentativo dell’alta burocrazia che si avvale dei poteri legislativi del Governo anche per risolvere questioni che non riesce a risolvere nel corso di un normale iter legislativo.
Comprendo quindi la necessità del Governo di accentuare il proprio diritto a chiudere la partita sulla base del suo programma, ma ciò dovrebbe essere ristretto alle cose che riguardano il Governo e basta. Mi riferisco all’ultima considerazione del collega Mancino a proposito del Consiglio di Stato: si tratta di una questione che non ha nulla a che vedere, ritengo, con il programma di Governo, perché altrimenti richiederebbe ben altro dibattito.
Così come è innegabile che nello status di parlamentare si nasconde fino in fondo una potestà legislativa che viene complessivamente frustrata attraverso queste modifiche. Vogliamo mantenere questa normale funzione legislativa del parlamentare? Occorre irrigidire le norme di procedura. Vogliamo ritenere che la funzione legislativa gli è ormai sfuggita di mano in relazione alla sussistenza del voto di fiducia o del voto bloccato su un maxiemendamento? Bisogna capire cosa succede, cosa residua come potestà legislativa dei parlamentari, perché quando noi discipliniamo la procedura delle leggi tocchiamo uno dei fili più complicati, forse in assoluto il più complicato di tutti i fili possibili, del potere politico.
Qualcuno di noi ragiona in termini di sovranità del Parlamento nel fare le leggi, qualcuno in termini di libertà del Governo di decidere il suo programma e i temi che gli consentono il rispetto del suo programma, qualcuno sostiene che è diritto dei cittadini di conoscere quello che è stato deciso. Dobbiamo aver presente che in una sentenza della Corte costituzionale si è giunti a dire che persino l’ignoranza della legge giustifica il cittadino quando commette un reato, cioè l’opposto di quello che abbiamo detto per secoli. La Corte è stata indotta a dire che qualche volta ciò può succedere.
Siamo in presenza di una tale pluralità d’interessi che premono per una disciplina diversa che dobbiamo essere consapevoli che una disciplina occorre. Innegabilmente dal 1948 ad oggi quella che il Costituente del 1947 considerava essere la legge si è venuta modificando in modo radicale, e a dire il vero non so se esiste ancora come atto legislativo. Vi è una quantità di leggi predisposte da organismi che non sono più il Parlamento, quali le leggi regionali, gli atti legislativi del Governo (i decreti-legge, per intenderci, una valanga, che prima erano eccezionalissimi e poi sono diventati frequenti); vi è stata una modifica continua della potestà legislativa che ha finito progressivamente con il privare i parlamentari dello strumento principale del quale disponevano nei confronti del Governo, dei gruppi d’interesse e di tutti gli altri strumenti a loro disposizione. Questo è il cuore della questione.
Intendiamo fare una modifica che ricostruisca un frammento del potere legislativo del parlamentare – e questo credo avrebbe un senso – o riteniamo di prevedere una disciplina che prende atto della sostanziale scomparsa del potere legislativo del parlamentare invocata ogni volta che tali questioni vengono trattate?
Tendo a non sottovalutare il fatto che il Capo dello Stato non ne ha fatto una questione di legittimità, ma – come il nostro presidente ha ricordato – più probabilmente una questione di leggibilità della legge; ciò fa capire che non è lontano dal porre una questione di legittimità, come è avvenuto per i decreti-legge: per molti anni se ne sono fatti in quantità; poi la Corte costituzionale ha dichiarato che non si poteva più procedere in quella direzione.
È ovvio che il Capo dello Stato non invierebbe un messaggio destinato a sconvolgere il sistema normativo italiano, ma non possiamo sottovalutare il fatto che si tratta di una preoccupazione espressa in un momento in cui non si vuole creare un problema sull’approvazione di questo maxiemendamento. Nel contempo però si fa capire che si potrebbe porre il problema sia in sede di legge finanziaria 2006, sia nei confronti di altri maxiemendamenti. È una sorta di warning indirizzato al Governo; il Parlamento deve essere consapevole che di questo si tratta.
La mia preoccupazione è proprio questa: che si tratti di un avvertimento molto serio e non di un contributo teorico ad un dibattito teorico. Noi potremmo un giorno anche trovarci di fronte ad una questione di costituzionalità, ad un rilievo fatto dal Capo dello Stato.
Credo di essere stato tra i primi a sostenere che persino dopo la seconda deliberazione delle Camere nei confronti di un testo legislativo rinviato dal Capo dello Stato questi non abbia l’obbligo della promulgazione, ma possa sollevare un eventuale conflitto di attribuzione nei confronti del Parlamento. Ricordo ciò perché credo che in futuro si possa assistere a fatti molto particolari; vorrei fosse chiaro che da questo punto di vista la funzione del Capo dello Stato appare in questo momento sensibile rispetto ad un tema dal quale ci siamo discostati parecchio negli anni. Questo, a mio parere, è il minimo comune denominatore. Occorre capire se vogliamo introdurre un limite in qualche modo procedurale o se vogliamo prendere atto che questo limite, comunque lo discipliniamo, è politico e non giuridico.
Per questo motivo ritengo che l’odierna riunione, che si sta svolgendo in periodo pressoché vacanziero, ponga una questione centrale della vita politica e costituzionale del Paese molto più di quanto, almeno io, mi fossi accorto, dato che non avevo letto questa parte del rinvio.
Ringrazio dunque il Presidente per aver sollevato una questione su questo che non è un rinvio sul disegno di legge in quanto tale, ma pone una questione diversa, che credo vada trattata con grande serietà.
Un’altra riunione, da prevedere in tempi rapidi, occorre che abbia – dal mio punto di vista – il senso del tipo di risposta che si vuole dare rispetto a questo complessivo allontanamento dal disegno originario del Costituente; si parla della ratio dell’articolo 72. Occorre capire che questa ratio oggi probabilmente non c’è più. Se vogliamo che rimanga, occorre stabilire regole per l’approvazione delle leggi più rigorose. Questa è la mia opinione.
PERUZZOTTI. Signor Presidente, la ringrazio di aver sottoposto alla Giunta per il Regolamento questo problema che non è da poco.
La domanda che mi pongo e che pongo ai colleghi è questa: ci sono i tempi per portare avanti questo discorso? Manca un anno alla fine della legislatura; riusciremo, coinvolgendo anche l’altro ramo del Parlamento, a portare avanti questo discorso?
Lei ha preso la palla al balzo – uso un termine improprio – dell’intervento del Presidente della Repubblica che ha rimandato alle Camere la legge sulla riforma della giustizia. A mio parere però un intervento della Giunta per il Regolamento sarebbe stato necessario già ad inizio legislatura, perché i problemi evidenziati in questo momento nel messaggio del Presidente della Repubblica, anche se ora si pongono in modo più marcato, comunque esistono da tempo, come ha evidenziato benissimo il collega D’Onofrio; è inutile nascondersi.
Chiedo a lei, quindi, signor Presidente se c’è la volontà della Giunta per il Regolamento di continuare, anche con il coinvolgimento della Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati, su questa strada cercando di portare a termine, prima della fine della legislatura, qualcosa di concreto oppure no, viste purtroppo le esperienze avute in sede di Giunta per il Regolamento ad inizio attività e poi arenatesi (non per colpa sua, signor Presidente, né per colpa nostra). Poniamoci allora un limite temporale per portare avanti questo discorso.
Vorrei sapere se nell’altro ramo del Parlamento, al di là della relazione del Presidente, c’è la volontà di andare incontro a tali richieste, che poi sono quelle di tutti. Il collega D’Onofrio ha ben evidenziato che il problema non è solo del parlamentare che si sente privato di un proprio diritto, ma anche della gente comune. Troppo spesso il legislatore dimentica le problematiche della gente comune; vi sono migliaia di leggi che spesso si contraddicono l’una con l’altra e nessuno ha mai pensato di abolirne qualcuna o di semplificarle. Si tratta di un discorso ambizioso che però forse bisognerebbe iniziare ad affrontare in questa legislatura, e poi magari nella successiva. Ripeto infatti che il problema non riguarda solo il legislatore o chi dovrebbe essere – uso il verbo al condizionale – delegato a legiferare, ma anche la gente che poi con queste leggi deve convivere. Non è una questione di poco conto, signor Presidente.
Poniamoci allora un limite temporale per portare avanti questo discorso, consci naturalmente del fatto che alcuni ostacoli dovranno essere superati, che non tutti ragioneranno con la stessa mentalità con cui oggi si è ragionato in questa sede (mi riferisco all’altro ramo del Parlamento) ed anche del fatto che purtroppo – come il Presidente sa meglio di me – in Italia qualcuno pretende di cambiare tutto per poi non cambiare niente.
PRESIDENTE. Non è il mio caso!
* MANZELLA. Signor Presidente, i colleghi hanno «arato il campo» e, soprattutto, hanno messo in luce l’intento, leggibile nel messaggio del Presidente della Repubblica, di andare incontro all’interesse della gente di comprendere le leggi. Il Presidente della Repubblica ha continuato un discorso coerente. Perché è la seconda – e non la prima – volta che solleva il problema della comprensibilità delle leggi. Quando ha rinviato alle Camere il decreto sulla zootecnia (se non erro, il 29 marzo 2002), ha affermato che una serie di emendamenti aveva stravolto completamente il decreto-legge al punto da comprometterne la comprensibilità.
Sono d’accordo con il collega D’Onofrio sul fatto che questo discorso coerente non ha assunto il tono ed il significato dell’eccezione di illegittimità. C’è una certa gradualità nelle cose umane. Certamente però è un richiamo che non può essere sottovalutato, anche perché le due sentenze della Corte costituzionale di cui si parla – e che giustamente e preziosamente il Presidente ha accluso alla documentazione distribuita – circa l’articolo 72 della Costituzione trovano nella stessa giurisprudenza della Corte costituzionale un bilanciamento assai sensibile. Tutti gli studiosi che si sono occupati di drafting legislativo non ricordano infatti queste due sentenze, bensì richiamano la sentenza n. 16 del 1978 che fissa il principio dell’omogeneità del quesito referendario, come principio di non sottoporre al cittadino materie eterogenee perché potrebbe non capire su cosa deve esprimere la sua valutazione. Tale decisione è stata poi replicata nel 2001 con la sentenza n. 47.
Di questo bilanciamento si deve tener conto. Da una parte, ci sono le due sentenze riferite all’articolo 72 della Costituzione e, dall’altra parte, c’è una dominante preoccupazione della Corte costituzionale per la conoscibilità del dettato legislativo. Questa massima preoccupazione è stata poc’anzi richiamata dal senatore D’Onofrio citando la famosa sentenza n. 364 del 1988, in cui addirittura la Corte ha superato il criterio della «ignorantia legis non excusat», affermando che quando c’è una irriconoscibilità oggettiva della legge anche per difetto di redazione, allora essa è sostanzialmente inefficace.
Se io fossi uno dei «petit juge» chiamati ad interpretare ed applicare la legge, continuerei perciò a sollevare l’eccezione di incostituzionalità ex articolo 72 perché esiste questo bilanciamento giurisprudenziale della Corte costituzionale da far valere.
Questa eccezione non c’è però nel messaggio del Capo dello Stato. C’è già qualche giovane studioso che ha scritto al riguardo. Mi riferisco a Lorenzo Cuocolo, dell’Università di Milano, che ha identificato due anime nel messaggio del Presidente della Repubblica: quella ex articolo 74, nella prima parte, e quella ex articolo 87, nella seconda parte. Nello stesso documento quindi vi sono due anime: quella del rinvio di una legge e quella del messaggio al Parlamento. Dalla legittimità costituzionale della prima parte si arriva così all’opportunità costituzionale della seconda parte.
Il collega Pastore si è riferito alla perentorietà dei toni utilizzati. Ma qualsiasi giudice, quando solleva una eccezione di illegittimità costituzionale, sostiene perentoriamente che non è manifestamente infondata. Nel momento in cui è il Presidente della Repubblica a sollevare una questione di costituzionalità dinanzi al Parlamento, deve necessariamente affermare che è manifestamente fondata e non può fare altro.
Comunque, al netto delle questioni di legittimità e di opportunità, è chiaro che in questa nostra situazione c’è qualcosa che non va. A costo di ripetere quanto già detto in questa sede, si tratta del mancato adeguamento dei Regolamenti parlamentari alla logica del maggioritario.
Ad esempio, la questione di fiducia e i maxiaccorpamenti c’erano anche nel regime proporzionale. Il Presidente del Senato ha citato poco fa un caso del 1985. Ma il professor Gaetano Quagliariello ha già identificato il primo maxiaccorpamento nella cosiddetta «legge truffa» del 1953: nella ricostruzione fatta dal professor Quagliariello, in quella drammatica vicenda, che vide protagonista il Presidente del Senato Ruini, c’è già l’idea del maxiaccorpamento.
Nella logica del maggioritario la questione di fiducia assume una valenza diversa e l’adeguamento regolamentare deve quindi riguardare anche la questione di fiducia. Quest’ultima – che la Corte costituzionale definisce procedimento speciale – è in realtà un procedimento di creazione parlamentare, non c’è in Costituzione. Ecco perché la Corte costituzionale non ardisce inserirsi negli interna corporis del Parlamento. Avendo noi già regolamentato questo procedimento parlamentare, lo potremmo tranquillamente regolamentare in altro senso. Ad esempio, la questione di fiducia può essere ampiamente utilizzata dal Governo – con restrizione dei poteri, ostruzionistici e non, dell’opposizione – quando si tratta di questioni economiche, finanziarie e che attengono al programma economico-sociale dell’Esecutivo, ma il Governo non può utilizzarla quando si tratta di questioni che attengono ai diritti fondamentali del cittadino. Una distinzione di questo genere è già presente nel nostro Regolamento a proposito della disciplina del voto segreto.
Si è fatto l’esempio del voto bloccato presente in altri sistemi maggioritari: ma in quei casi vi è un bilanciamento costituito dal ricorso di minoranza preventivo alla Corte costituzionale. Il sistema quindi ha un’ariosità che è presente nella Costituzione francese, la madre di ogni Costituzione maggioritaria. Mi ricollego alle cose dette dal senatore D’Onofrio: sono questioni che è necessario affrontare. Faccio il solo esempio della questione di fiducia sulle leggi delega. C’è un precedente parlamentare che risale al 4 maggio 1999. Si svolse quel giorno una discussione tra il Presidente del Consiglio e l’onorevole Follini alla Camera dei deputati nel corso della quale si decise di dare luogo ad una convenzione istituzionale-parlamentare per cui il Governo non avrebbe più posto la questione di fiducia sulle leggi delega. Se ne ricorda qualcuno?
In conclusione, signor Presidente, le sue proposte – che, come ha giustamente detto anche il senatore Mancino, si muovono peraltro all’interno della logica attuale – sono ampiamente accoglibili, così come è ampiamente da accogliere l’idea esposta da molti colleghi della Camera di prevedere anche noi un Comitato per la legislazione. A tal proposito, non vedo il motivo per cui il Senato sia informato di tutto ciò che avviene presso la Giunta per il regolamento della Camera dei deputati mentre quest’ultima, quando si riunisce la nostra Giunta, debba essere tenuta all’oscuro dei nostri lavori, anche se delle nostre sedute viene redatto il resoconto stenografico. È una prassi, una consuetudine o un’usanza che forse varrebbe la pena di modificare.
Come dicevo, questa idea del Comitato per la legislazione può essere opportuna, purché il Comitato venga bicameralizzato. È assurdo che la Camera dei deputati abbia un Comitato per la legislazione per sé, come se dell’approvazione delle leggi fosse l’unica responsabile.
PRESIDENTE. Non è servito molto a quanto pare; altrimenti non saremmo riuniti in questa sede.
MANZELLA. Forse, se riusciamo a mettere del vino nuovo in otri vecchi, può darsi che qualche cambiamento si riesca a portare.
Infine, due questioni molto pratiche. Condivido la proposta del senatore Mancino: il nostro ordinamento giuridico ha già introiettato l’idea della semplificazione e della chiarezza quando ha previsto che ogni proposta di referendum deve indicare la denominazione del quesito referendario. Ciò ha permesso di garantire anche quella omogeneità di domanda nei confronti del cittadino, richiesta dalla Corte costituzionale.
Condivido anche la preoccupazione del collega Giuliano: gli emendamenti vengono inseriti nella discussione in maniera non ordinata, senza cioè un preventivo, attento esame da parte delle Commissioni. È proprio impossibile ritornare ad un sistema di lavori parlamentari che veda dedicate all’attività di Commissione due o tre mattine a settimana e all’Aula, sia pure con prolungamenti notturni, l’attività restante? Se le Commissioni hanno più tempo per lavorare, anche la tecnica legislativa potrà migliorare. Se non si rompe questo tabù della ripartizione dei tempi, non si riuscirà mai a risolvere la questione.
PRESIDENTE. Onorevoli colleghi, intanto vi ringrazio tutti cordialmente dell’aiuto dato e della serietà con cui avete affrontato la discussione. Sappiate che considero la Giunta per il regolamento un organo di grande ausilio, oltre che un organo tecnico molto qualificato, non fosse altro per la composizione dell’organo medesimo. Lo considero una sorta di comitato di saggi e dunque il meno politico degli organi del Parlamento, soprattutto in un caso come questo in cui ci si trova di fronte ad un problema che, pur presentando certamente risvolti politici, non è eminentemente politico, come sono ad esempio i quattro punti «censurati» dal Capo dello Stato. È per questo motivo che, potendo contare sul vostro aiuto, credo si possa fare qualcosa.
Il collega Peruzzotti mi chiedeva se c’è o non c’è la volontà di procedere. Da parte del Presidente questa volontà c’è ed intendo dare una risposta positiva, di qualche natura esplicita e non nascosta, al Presidente della Repubblica perché, come è stato giustamente osservato da tutti, il problema esiste ed è serio. Certo, sarebbe stato meglio affrontare questo problema all’inizio della legislatura, senatore Peruzzotti, ma ricordo anche di aver convocato per la prima volta questa Giunta proprio per esaminare la possibilità di riformare il Regolamento del Senato, cosa che poi non accadde anche perché fui scavalcato da una iniziativa del Governo, oltre che parlamentare, di riforma della Costituzione. Quando si pone sul tappeto l’ipotesi di una riforma della Costituzione è bene partire prima dalla riforma della Costituzione stessa per poi passare a quella del Regolamento. Se avessi saputo che alla fine della legislatura sarebbe rimasta in vigore la stessa Costituzione, probabilmente avrei insistito di più e ciò sarebbe stato utile.
Il Regolamento parlamentare incide in misura notevole sulla Costituzione. Il senatore Manzella parlava di bipolarismo e di maggioritario. Onestamente, da una lettura di articoli di stampa, non sono in grado di dire se prevalga il sì o il no rispetto a tali questioni ed è evidente che una decisione del genere finirebbe per incidere sul Regolamento parlamentare stesso. In ogni caso credo che una risposta debba essere data.
È vero quanto diceva il collega D’Onofrio, cioè che l’avvertimento del Capo dello Stato è molto serio. Io stesso l’ho considerato con molta serietà. Certo è, come ho ricordato all’inizio, che alla domanda se l’espressione «non coerente» con la Costituzione con cui si è introdotto quel rilievo significhi «in palese contrasto» con la Costituzione, utilizzata in quattro passaggi precedenti, io rispondo che non è così, alla luce della prassi, alla luce di una legge ordinaria, alla luce di sentenze della Corte costituzionale, alla luce della dottrina. Si può obiettare che questa procedura non è elegante, è pesante e aggira la ratio di tutte le norme. Forse è così, ma dal punto di vista tecnico mi sembrerebbe eccessivo sostenere che è «non costituzionale».
È però anche vero che la questione nasce da un vero e proprio malessere, che non attiene solo alla modifica del concetto di legge in quanto tale, ma è anche di altra natura. Esiste un malessere politico ed istituzionale. Certamente, se la legge finanziaria non fosse l’unico «autobus» che transita una volta l’anno per la Camera ed il Senato, nell’ambito del quale si va dai grandi progetti di spesa ai piccoli investimenti settoriali, questo malessere sarebbe senz’altro ridotto. È altresì vero che, se le coalizioni di Governo fossero più coese, non si porrebbe neanche il problema del voto di fiducia. È poi altrettanto vero che, se i diritti dell’opposizione fossero disciplinati in un vero e proprio Statuto, il malessere diminuirebbe.
Lo stesso discorso vale per la Costituzione del 1947, che non si fa carico di richiamare il problema della governabilità e del ruolo che il Governo deve avere in Parlamento. La Costituzione non menziona istituti, bilanciati o non bilanciati che siano, come ad esempio quello del voto bloccato, e quindi nei confronti del Parlamento il Governo italiano si trova in una condizione più precaria di quella di altri Governi in ambito europeo.
È un malessere storico su cui i tecnici, gli storici e gli esperti di diritto parlamentare si devono interrogare. Prendo atto di questo malessere. In parte mi è noto, anche se non sono in grado di darne una ricostruzione storica, e pur tuttavia sarebbe il caso, almeno in parte, di metterlo da parte. Ritengo infatti che, se si affronta tutto il malessere, non si può dare una risposta in termini brevi ed immediati al contenuto del messaggio del Capo dello Stato.
Le proposte che ho indicato e altre che possono venire in mente, soprattutto quelle che possono venire in mente a voi, devono essere proposte a mio avviso de iure condito, cioè sulla base della Costituzione e dell’ordinamento vigenti.
Se si allargasse di molto lo sguardo e l’ambito delle proposte e delle riforme, il problema dei tempi sollevato dal senatore Peruzzotti esisterebbe e non daremmo alcuna risposta al Capo dello Stato, mentre invece una risposta dobbiamo darla.
È evidente che proposte che, dati questo quadro costituzionale e questa prassi, nascessero attraverso una riforma regolamentare o attraverso circolari, avrebbero forse non la migliore efficacia possibile, ma almeno ne avrebbero abbastanza da poter entrare in vigore immediatamente. Per questo motivo intendo nuovamente convocare la Giunta all’inizio del mese di gennaio, perché le misure adottate possano entrare in vigore immediatamente e possano incidere anche, ad esempio, su quello stesso provvedimento censurato dal Capo dello Stato per altre ragioni.
In questo modo potremo almeno dare una risposta a quel profilo che ho chiamato «di opportunità», cioè la leggibilità – che credo sia fondamentale – della norma, la sua comprensibilità e quindi la sua fruibilità per il cittadino e per il giudice.
Questo è lo strumento cui io sto pensando: una circolare o una modifica del Regolamento, o l’una e l’altra, lasciando per ora la questione costituzionale in sospeso; altrimenti ci dovremmo affidare per intero a quello che sarà contenuto nella nuova Costituzione, se vedrà un esito finale, e si potrebbe arrivare a fine legislatura senza rispondere al Capo dello Stato, cosa che non intendo fare. Almeno per questo profilo, che – ripeto – non è quello della legittimità, ma dell’opportunità, vorrei dare una risposta – la risposta più adeguata ed efficace – al problema sollevato dal Capo dello Stato, che certamente non è circoscritto solo a questo problema, ma è molto più ampio; quello più ampio trascende però il limite della discussione o delle proposte di una Giunta per il Regolamento.
Vi prego quindi di leggere con calma e con attenzione la relazione da me predisposta. La prossima volta io stesso mi farò portatore di operative proposte tecniche. Prego anche voi, come ho già detto, di avanzare qualche proposta; le confronteremo, ne sceglieremo una o due che sottoporremo ai colleghi della Camera ai quali racconterò oralmente o per iscritto quello che è successo in questa sede. Ugualmente tali proposte saranno inviate al Governo, perché dovranno essere sottoscritte anche dall’Esecutivo, cioè dal terzo interessato, in modo da poterle far entrare in vigore, se accolte, prima possibile. In tal modo potremo avere un 2005 che per questo aspetto, non per altro, darebbe almeno una prima risposta; non so se sarà definitiva o complessiva, ma almeno una risposta potrà essere data.
Vi prego di aiutarmi perché vi considero aiutanti saggi e competenti, come sicuramente siete. I lavori del Senato riprendono l’11 gennaio. In quella stessa settimana, o nella successiva, potremmo convocare un’altra seduta nella quale confrontarci su delle proposte scritte. Nel frattempo vi ringrazio per l’impegno che vorrete profondere in questo lavoro.
MANCINO. Proprio sulla base delle considerazioni più ampie fatte dal senatore D’Onofrio, se noi ci dovessimo orientare sul prevedere una disciplina più vincolante dell’articolo 77 della Costituzione (dato che l’articolo 77 della Costituzione è per ora rimasto integro, mentre abbiamo novellato diversamente l’articolo 78 del Regolamento del Senato), se quindi si avvertisse la necessità di aggiungere un comma a tale articolo per rendere più vincolante l’uso dell’emendabilità nei decreti-legge, facendo ad esempio riferimento all’omogeneità di materia, questo potrebbe aprire le porte ad eventuali conseguenti modifiche regolamentari. Lei escluderebbe questa ipotesi?
PRESIDENTE. Non lo escludo, ma raccomanderei questa valutazione alla Commissione Affari costituzionali. Mi piacerebbe anzi che ci fosse una convergenza su queste materie; vi sarebbe quello spirito che abbiamo sempre invocato, anche perché, quando si tocca la Costituzione, è meglio se la tocchiamo in tanti, così siamo responsabili in tanti.
Come dicevo, non lo escludo, anzi sarebbe uno strumento, una via trasversale che ci porterebbe ad una pratica più virtuosa. Non la escludo, ma non possiamo deciderla qui. Potremmo individuarla qui, se condivisa, come raccomandazione per poi presentarla all’organo competente, cioè alla 1a Commissione e poi all’Aula.
La seduta termina alle ore 18,00.
Rilievi sulle modalità di redazione e di approvazione
dei testi legislativi contenuti nel messaggio
del Capo dello Stato del 16 dicembre 2004
Relazione del Presidente del Senato
1. Premessa. Due questioni
Nella parte finale del messaggio inviato alle Camere il 16 dicembre scorso, relativo al disegno di legge di delega al Governo della riforma dell’ordinamento giudiziario, il Capo dello Stato rileva «quanto l’analisi del testo sia resa difficile dal fatto che le disposizioni in esso contenute sono condensate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38 delle 40 pagine di cui si compone il messaggio legislativo». Il Capo dello Stato richiama quindi l’attenzione del Parlamento «su un modo di legiferare – invalso da tempo – che non appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che disciplinano il processo legislativo e, segnatamente, con l’articolo 72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata articolo per articolo e con votazione finale».
L’espressione «non coerente» è diversa da quella «in palese contrasto» usata dal Capo dello Stato in tutti e quattro i punti sollevati nel messaggio. Essa è diversa anche da analoghe espressioni usate dal Capo dello Stato in suoi precedenti messaggi, quali «evidente illogicità giuridica» o «[in]compatibilità» con la giurisprudenza costituzionale. L’espressione è comunque molto severa e denota, se non una violazione palese, almeno una elusione della Costituzione. Il problema che si pone al Parlamento è perciò lo stesso che si pone sempre di fronte ai messaggi del Capo dello Stato: in questo caso, si tratta di esaminare la compatibilità con le disposizioni costituzionali della redazione e approvazione dei testi normativi approvati dal Parlamento (non solo del testo di riforma dell’ordinamento giudiziario oggetto del messaggio). In particolare, l’esame deve vertere sulla compatibilità con la Costituzione dei testi complessi che nascono da quei “maxiarticoli“, solitamente introdotti con “maxiemendamenti“, che accorpano molti commi sotto pochi articoli o talvolta sotto un articolo unico.
I rilievi critici mossi in proposito dal Capo dello Stato sono due.
Il primo rilievo riguarda il rispetto nella procedura dei “maxiarticoli“ dell’art. 72 Cost. e si riferisce alle modalità di approvazione dei testi.
Il secondo rilievo non riguarda una norma costituzionale specifica e si riferisce alle modalità di redazione dei testi. Esso discende da un principio (forse desumibile dal medesimo art.72 Cost.) che si deve ritenere fondamentale in una democrazia, e cioè il principio della leggibilità e comprensibilità da parte dei cittadini dei testi approvati dal Parlamento.
Il primo è un rilievo di legittimità: i “maxiarticoli“ sono compatibili con il dettato costituzionale? Il secondo potremmo definirlo un rilievo di opportunità: i testi complessi come quelli dei “maxiarticoli“ sono indispensabili o possono più utilmente essere sostituiti da testi di più agevole lettura e comprensione?
Si osservi che i due rilievi e le due questioni sono logicamente indipendenti: è possibile che un testo normativo sia votato articolo per articolo e con voto finale e al tempo stesso esso abbia una composizione di articoli e commi e una qualità di scrittura tale da renderne difficile la comprensione. E però le due questioni sono connesse. Secondo le prevalenti ricostruzioni dottrinali (Cervati, Sandulli, Mortati, Lavagna), l’approvazione articolo per articolo non è solo finalizzata a consentire una attenta valutazione di ogni singola disposizione, essa inoltre adempie alla funzione di rendere più agevole la presentazione degli emendamenti ai singoli articoli e di consentire, dopo la eventuale approvazione di modifiche, una valutazione complessiva sul singolo articolo. In questo senso, nella ratio della norma costituzionale relativa alla approvazione articolo per articolo sarebbe contenuto il principio della leggibilità e comprensibilità.
I rilievi del Capo dello Stato devono dunque essere esaminati separatamente e, considerati i princìpi coinvolti, meritano la massima attenzione.
Dovendo ovviamente Camera e Senato procedere congiuntamente e concordemente, in data 18 dicembre ho indirizzato una lettera al Presidente della Camera dei deputati proponendo, per quanto concerne il primo aspetto, una comune riflessione di tutti gli organi competenti per valutare gli eventuali profili di rilevanza costituzionale e, per quanto riguarda il secondo aspetto, di «incaricare i competenti Uffici di Camera e Senato – nel pieno rispetto delle prerogative costituzionali del Governo – di predisporre eventuali modifiche alle circolari dei Presidenti delle Camere sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, tali da cogliere il senso delle preoccupazioni del Presidente della Repubblica.
Alla mia proposta ha risposto in data 19 dicembre il Presidente della Camera dei deputati con una lettera nella quale i rilievi del Capo dello Stato vengono presentati come «una grande questione di carattere istituzionale e politico e che, come tale, coinvolge la responsabilità non solo del Parlamento ma anche del Governo». Successivamente, la Giunta per il Regolamento della Camera, congiuntamente al Comitato per la legislazione, ha iniziato a esaminare la questione nella riunione dello scorso 21 dicembre, rinviando per il seguito al 27 dicembre.
Le conclusioni del nostro esame dell’intera questione, con le proposte che emergeranno, dovranno perciò essere sottoposte alla Camera dei deputati e, per la parte che lo riguarda, al Governo, allo scopo di addivenire a soluzioni concordate e comuni.
3. I precedenti dei “maxiarticoli“ e il problema della governabilità
La prassi dei cosiddetti “maxiemendamenti“ – come ricordato anche dal Capo dello Stato nel suo messaggio – non è recente. Il suo inizio sporadico risale agli anni ’80, ma essa è andata intensificandosi nel decennio successivo.
Uno dei primi casi rilevanti si registra in Senato nel 1984 (Governo Craxi) con riferimento ad un disegno di legge recante disposizioni in materia di IVA. Tre degli emendamenti sostitutivi di gruppi di articoli, sui quali il Governo pone la fiducia, sono composti rispettivamente di 30, 21 e 30 commi. È però con la sessione di bilancio del 1996 (Governo Prodi), che vede l’approvazione – con fiducie – di 3 “maxiemendamenti“ al disegno di legge collegato alla manovra finanziaria (contenenti rispettivamente 267, 224 e 217 commi), che la questione assume proporzioni diverse e si ha una forte presa di coscienza dei problemi che questo modo di legiferare comporta. Si cercano quindi vari rimedi, pur senza mai mettere in dubbio la validità e la legittimità costituzionale della procedura seguita.
Questa breve ricostruzione storica consente di osservare che la circostanza che governi di ogni composizione politica (di centro-destra o di centro-sinistra, della c.d. “prima“ o della c.d. “seconda“ Repubblica) abbiano fatto nei decenni passati ricorso allo strumento dei “maxiemendamenti“ è sintomatica della necessità, sempre più avvertita, di fornire risposte adeguate all’esigenza di governabilità espressa dal sistema. Tipicamente, lo strumento viene usato o in presenza di forte avversione ad un disegno di legge da parte dell’opposizione o di forte tensione dentro la maggioranza.
Allo stato attuale della Costituzione e dei Regolamenti parlamentari, questa esigenza di governabilità non è completamente soddisfatta. Non è un caso se parte della dottrina che si è occupata della questione (Lippolis) ha visto nello strumento congiunto dei “maxiemendamenti“ e del voto di fiducia un surrogato, con notevoli appesantimenti procedurali, di altri strumenti, ad esempio il “voto bloccato“, che si trovano in ordinamenti europei a tutela delle prerogative del Governo. Né è un caso se, nel testo attualmente in discussione in terza lettura presso la Commissione affari costituzionali del Senato di riforma della seconda parte della Costituzione, il problema è affrontato e risolto – così come affrontato e risolto era nel testo approvato dalla Commissione bicamerale D’Alema del 1997 – con una modifica della Costituzione che, appunto, introduce l’istituto del “voto bloccato“.
4. “Articolo“: Costituzione e altre fonti
La soluzione dei nostri problemi deve in primo luogo far riferimento alle varie fonti in vigore. La prima è naturalmente l’art. 72 Cost., il quale, al primo comma, prevede che le leggi siano «approvate articolo per articolo e con votazione finale».
Questo vincolo è essenziale, ma da sé solo non decide le questioni al nostro esame, perché manca, in Costituzione, una definizione di “articolo“. Anche il tentativo compiuto da parte della dottrina di individuare nell’art. 72 Cost. un eventuale limite di ordine costituzionale all’approvazione di “maxiarticoli“ si scontra con questo dato di fatto.
Oltre che in Costituzione, anche nelle fonti secondarie risulta mancare una definizione esatta del contenuto di un articolo. In particolare, la circolare dei Presidenti del Senato, della Camera e del Consiglio dei ministri del 20 aprile 2001, recante Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica di testi legislativi (che rappresenta il vigente “manuale“ per la redazione delle leggi statali), si limita a fare brevi cenni alla omogeneità della materia trattata dagli atti legislativi. Lo stesso vale per la circolare dei Presidenti del Senato e della Camera del 1997 inerente all’istruttoria legislativa nelle Commissioni permanenti.
Anche il Regolamento del Senato tace al riguardo. L’unica disposizione che può in qualche misura essere considerata rilevante è quella contenuta nell’articolo 103, primo comma, laddove si prevede la possibilità di «correzioni di forma» e «modificazioni di coordinamento», tese a favorire le esigenze di coerenza logica, chiarezza e leggibilità dei testi.
Molto di più si trova nelle fonti primarie. Cruciale è il comma 3-bis dell’articolo 10 del D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, recante il testo unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali. Questo articolo recita:
«Al fine di agevolare la lettura di una legge, decreto o altro atto normativo, i cui articoli risultino di particolare complessità in ragione dell’elevato numero di commi, la Presidenza del Consiglio dei ministri ne predispone, per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, un testo corredato da sintetiche note a margine, stampate in modo caratteristico, che indichino in modo sommario il contenuto di singoli commi o di gruppi di essi. Tale testo viene pubblicato in una data indicata contestualmente alla pubblicazione della legge o dell’atto normativo e, comunque, non oltre quindici giorni dalla pubblicazione stessa».
Questa norma fu introdotta, pochi mesi dopo l’approvazione dei ricordati “maxiemendamenti“ al disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica per il 1997, dall’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127 (che paradossalmente è composto a sua volta da 138 commi). È importante sottolineare che, se per un verso essa è volta ad agevolare la lettura e la comprensione dei testi delle leggi, per altro verso rappresenta l’espresso riconoscimento normativo, da parte del legislatore ordinario, della legittimità dei “maxiarticoli“. Peraltro, va ricordato che un ordine del giorno accolto durante l’esame al Senato della citata legge n. 127 ha impegnato il Governo a limitarsi esclusivamente alla rubricazione dei commi, per evitare che le note sintetiche esplichino una qualche efficacia sul piano dell’interpretazione.
5. Giurisprudenza costituzionale sui “maxiarticoli“
Nella giurisprudenza della Corte costituzionale si rinvengono due precedenti nei quali la Consulta ha esaminato talune censure relative alla asserita violazione dell’articolo 72, comma primo, della Costituzione, in relazione a fattispecie analoghe a quella che ha originato il recente rinvio alle Camere da parte del Presidente della Repubblica. Si tratta delle sentenze n. 391 del 1995 e n. 148 del 1999.
Nella prima sentenza, il giudice a quo aveva osservato che il Governo (si trattava del Governo Amato) aveva posto la fiducia su un testo emendato di un decreto legge, «per cui le Camere hanno votato esclusivamente l’articolo unico del disegno di legge di conversione». Nella seconda sentenza, il giudice a quo aveva rilevato che la norma impugnata (si trattava dei tre “maxiemendamenti“ citati del Governo Prodi) era «inserita in una legge che raccoglie in soli tre articoli un coacervo eterogeneo di norme, con il risultato di evitare la presentazione di emendamenti, anche attraverso il sistema della fiducia, all’epoca posta su ognuno dei tre articoli, in tal modo impedendo che ciascun parlamentare potesse manifestare la propria opinione in ognuno degli articoli».
In entrambi i casi, la Corte ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità.
La giurisprudenza che si ricava da queste due sentenze sembra far leva su una interpretazione dell’art. 72 Cost., in particolare secondo comma, in base alla quale i Regolamenti parlamentari sono abilitati a creare «procedimenti speciali non contemplati dalla Costituzione», tra i quali può essere ricompreso «quello concernente la posizione della questione di fiducia da parte del Governo sull’approvazione o reiezione di emendamenti ad articoli di progetti di legge». Conclude la Corte nella citata sentenza n. 391/1995:
«Il rispetto da parte delle Camere della procedura desumibile dalla disciplina regolamentare speciale relativa all’approvazione di un disegno di legge di conversione su cui il Governo abbia posto la questione di fiducia conduce, dunque, a escludere che, nel caso in esame, si sia potuta configurare la lesione delle norme procedurali fissate nell’art. 72 della Costituzione».
Va richiamata inoltre la sentenza della Corte costituzionale n. 398 del 1998, la quale ha escluso che l’approvazione di un “maxiemendamento“ comporti una lesione delle competenze regionali conseguente alla mancata chiarezza o alla più difficoltosa conoscibilità della legge.
Infine, sempre con riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale, occorre sottolineare una circostanza assai rilevante. Nonostante l’approvazione di molte altre leggi con la tecnica dei “maxiemendamenti“, la Corte non risulta essere stata più investita della questione. In particolare, i giudici ordinari e amministrativi in questi anni hanno applicato ripetutamente i “maxiarticoli“ già esaminati dalla Corte e quelli successivi, in un contenzioso molto vasto, anche a causa della eterogeneità delle materie interessate. Tuttavia, non risulta che essi abbiano più dubitato della legittimità costituzionale in relazione all’art. 72 Cost.. Questo è un segnale inequivoco che le indicazioni della Corte costituzionale in merito all’accorpamento di più articoli di un disegno di legge si sono consolidate nel diritto vivente, anche nell’ambito di contesti tesi a valorizzare al massimo gli eventuali profili di incostituzionalità delle leggi in discussione.
Non sarà inutile notare da ultimo che, ove per avventura i “maxiemendamenti“ fossero ritenuti non conformi a Costituzione, sarebbe posta a rischio la stabilità dell’ordinamento. Tante e tali, infatti, sono le leggi approvate attraverso questo strumento soprattutto nell’esperienza più recente.
6. Prospettive e proposte
Come detto all’inizio, sono due i profili sotto cui deve essere esaminato il messaggio del Capo dello Stato in ordine alla modalità della legislazione. E poiché questi profili sono indipendenti, ancorché connessi, diverse e separate sono le proposte che si possono avanzare rispetto all’uno e all’altro profilo.
6.1 Sulla questione di legittimità. Dall’esame delle fonti e della giurisprudenza costituzionale emerge un quadro sufficientemente definito, che esclude l’incostituzionalità della prassi, fin qui seguita, dell’approvazione di “maxiarticoli“ o “maxiemendamenti“.
La stessa Corte costituzionale, come si è visto, ha riconosciuto che la posizione della questione di fiducia da parte del Governo legittima un procedimento speciale di approvazione delle leggi. In effetti, dal momento che il Governo in tale ipotesi condiziona in modo espresso all’approvazione di un testo la propria sopravvivenza, è giusto che i princìpi posti dall’art. 72 Cost. per il procedimento legislativo siano letti e valutati congiuntamente a quelli contenuti nell’art. 94 Cost., che attengono al rapporto di fiducia che necessariamente deve sussistere tra le Camere e il Governo.
Sotto tale profilo, pertanto, si possono solo immaginare modifiche della Carta costituzionale che vadano oltre l’assetto attuale, prevedendo poteri ancora più ampi in capo al Governo al fine di garantire ad esso maggiore certezza nell’attuazione del programma, quale la possibilità, ad esempio, di chiedere il “voto bloccato“ su un testo. Come già ricordato, questa previsione si trova nel disegno di legge di riforma della parte seconda della Costituzione attualmente all’esame del Senato.
6.2 Sulla questione di opportunità. Di per sé, la soluzione della questione di legittimità, anche nella forma de jure condendo del “voto bloccato“, non risolve la questione di opportunità posta dal Capo dello Stato. Il problema della leggibilità e comprensibilità dei testi resta inalterato. Su di esso, sono ipotizzabili diversi tipi di interventi.
Il primo e più immediato intervento potrebbe essere quello – da adottare d’intesa con gli organi costituzionali interessati – di adeguare la circolare del 2001 sulla redazione dei testi legislativi.
Un secondo intervento potrebbe consistere nello sviluppare l’articolo 103 del nostro Regolamento, utilizzandolo come base per una nuova numerazione o una rubricazione di commi o di gruppi di commi aventi contenuto omogeneo e nella eventuale pubblicazione, in un allegato, di un indice dei commi stessi.
Un terzo intervento potrebbe trasformare in norma di Regolamento parlamentare il ricordato comma 3-bis dell’articolo 10 del D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092.
Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che gli uffici degli organi costituzionali interessati potrebbero predisporre le opportune elaborazioni istruttorie, da sottoporre poi alle sedi istituzionalmente competenti.

References: articolo 72
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 sentenza 
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 sentenza 
 articolo 72
 articolo 74
 articolo 87
 art.72
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