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Timestamp: 2019-03-21 04:13:13+00:00

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DEL PACTO LOCAL A LA CONTRAREFORMA DE LOS AYUNTAMIENTOS: APUNTES PARA EL ANALISIS DE LAS MEDIDAS MAS LESIVAS PARA LA AUTONOMIA MUNICIPAL INTRODUCIDAS POR LA LEY 27/2013
Un observador sin perspectiva histórica no sería capaz de captar hasta qué punto la última reforma de la legislación de régimen local ha sepultado las aspiraciones del municipalismo español y rompe la tendencia al reequilibrio institucional (Estado/Comunidades Autónomas/Ayuntamientos) que fue tomando cuerpo hasta la abrupta manifestación de la crisis en 2008.
Efectivamente, la ya lejana Asamblea Extraordinaria de la FEMP de 1993 vino a denunciar que el proceso de descentralización abordado por la democracia española había beneficiado de forma muy considerable a las CC.AA., pero muy escasamente a la administración local, constreñida por la legislación sectorial y con una participación en el gasto publico muy parecido al que ostentaba en 1978. Surge así el concepto de “Pacto Local”, entendido como un compromiso entre las tres administraciones y sustentado en el consenso entre instituciones y fuerzas políticas que permitiría delimitar el papel de las entidades locales en el estado autonómico mediante el desarrollo de dos grandes líneas de actuación:
a) Profundizar en el principio de subsidiaridad, o desempeño de las competencias por la administración mas próxima al ciudadano, para lo cual debía producirse un importante traspaso de estas desde las CC.AA. a las entidades locales.
b) Revisión en profundidad de la Ley de Haciendas Locales, estableciendo instrumentos fiscales más flexibles y creación de fondos autonómicos de financiación de la Entidades locales.
En torno a estos ejes, a los que la reforma de 1999 incorporó el fortalecimiento del gobierno local y la defensa de la autonomía municipal incluso con procedimientos ante el Tribunal Constitucional, han girado las reivindicaciones, debates y negociaciones interinstitucionales que dieron como fruto sucesivas modificaciones legislativas de carácter parcial, como la de 2003, y que estuvieron a punto de culminar con el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local de 2007, cuya Exposición de Motivos venia a proclamar:
“La Constitución Española establece un modelo de Estado con tres administraciones: la central, la autonómica y la local, sin que ninguna de ellas esté sometida ni subordinada a la otra. (…) Siguiendo el principio establecido en la Carta Europea de la Autonomía Local, la Ley define la autonomía local como la capacidad e ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos. (…) La consecuencia más destacada de esta visión es que las competencias no son derivadas sino originarias, no las atribuye el legislador sectorial, únicamente delimita su alcance, fijando a través de una ley el ámbito supralocal de una materia –lo básico- y deja el espacio correspondiente para que el municipio, mediante su potestad normativa, impulse políticas propias, de ahí que no quede a voluntad de dicho legislador el concederlas como propias o delegadas. La autonomía presupone competencias para que una parte importante de los asuntos públicos se ordene y gestione bajo la propia responsabilidad y en beneficio de la ciudadanía.”
Pues bien, sobre tan altos principios llegó a alcanzarse consenso entre la FEMP y los distintos grupos parlamentarios, y solo la proximidad de las elecciones municipales de mayo de 2007 aconsejó posponer su tramitación a la siguiente legislatura.
Sin embargo la implosión de la crisis en 2008 trastocó todos los planes y cambió el eje de gravedad en torno al cual giraban todos los debates políticos, económicos e instituciones en el Estado español. Desde ese momento “la deuda” y “la estabilidad presupuestaria” se convirtieron en tótems ante los que claudicaba cualquier otra prioridad, la reforma del artículo 135 de la Constitución de 2011 y la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera configuraron el cuerpo jurídico al que había que adaptar todo nuestro sistema institucional, siendo su plasmación en lo que a los municipios se refiere la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que viene a reformar en profundidad la originaria Ley 7/85 de Bases de Régimen Local.
De este modo, en el breve espacio de 6 años pasamos de estar a punto de dotarnos de una ley que cerraba el diseño institucional garantizando la autonomía municipal y sus competencias, a contar con una Ley que supone un ataque frontal a la capacidad local de desarrollar políticas alternativas y de profundización del estado de bienestar por la doble vía de limitar las competencias municipales y sometiendo a los Ayuntamientos a tutelajes y controles estatales con gravísimas consecuencias en caso de incumplimiento de los denominados “objetivos de estabilidad presupuestaria”.
Como apuntábamos, todo parece indicar que la reforma es la adaptación al mundo local de la estrategia, actualmente hegemónica, de adelgazamiento de la administración mediante la recentralización de competencias y servicios para su mejor privatización posterior. La exposición de motivos no deja lugar a dudas cuando enuncia sus objetivos con los siguientes eufemismos:
- Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras administraciones de forma que se haga efectivo el principio “una administración una competencia”.
- Racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.
- Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso.
- Favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.
Y como culminación de la reforma, un clásico. Una vez más vuelven a centrarse todos los esfuerzos en la contención del gasto sin abordar, en absoluto la necesaria elaboración de una nueva Ley de Haciendas Locales que dote a los municipios de instrumentos eficaces de ingreso y financiación.
Enunciaremos a continuación los ejes fundamentales de lo que podemos denominar “contrarreforma municipal”.
1- REDUCCION DE COMPETENCIAS Y DE LA INICIATIVA PUBLICA LOCAL.
La clave de esta estrategia esta en el nuevo apartado 4 del artículo 7 de la LBRL, según el cual los municipios solo podrán ejercer competencias distintas de las limitadas en el articulo 25.2 y las que les deleguen las CC.AA cuando:
a) No se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera.
b) No se incurra en un supuesto de ejecución simultánea por otra administración (duplicidad), lo que se decidirá siempre por un dictamen emitido por la administración distinta a la local.
Además, se cercenan las competencias municipales en los tres ámbitos básicos del estado de bienestar:
- SERVICIOS SOCIALES: Según la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 27/2013, el 31 de diciembre de 2015 las CC. AA. Asumirán la titularidad de las competencias relativas a prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social, quedando únicamente en manos de los ayuntamientos la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en exclusión.
- EDUCACION: Se elimina del artículo 25 de la LBRL la participación de los municipios en la programación de la enseñanza y limita su competencia a conservación, mantenimiento y vigilancia de centros de educación infantil, primaria y especiales, que además la Disposición Adicional 15 de la Ley 27/2013 permite que pueda atribuírselas las CC.AA.
- SANIDAD: La Disposición Transitoria 1ª de la Ley 27/2013 prevé que en un plazo de 5 años las CC.AA. asuman las competencias de los municipios relativas a su participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
En definitiva estamos ante una nueva forma de recentralización de competencias de dudosa constitucionalidad, pues una ley ordinaria no puede atribuir nuevas competencias a las CC.AA., que, en todo caso, tendrían que asumir vía reforma de sus estatutos.
2- LA CENTRALICAZION DE COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS DE MENOS DE 20.000 HABITANTES.
Abastecimiento de agua, limpieza viaria, accesos y pavimentación viaria y alumbrado publico pasaran a gestionarse por las Diputaciones Provinciales, una institución hasta hace poco cuestionada y cuya propia existencia se ha puesto en entredicho precisamente por incurrir en supuesta duplicidad de prestaciones respecto a municipios y CC.AA.
Se trataría, como apuntábamos antes, de generar economías de escala mediante la centralización de los servicios de todos estos municipios en las Diputaciones, haciendo así un mercado mucho más atractivo para la iniciativa privada. El reformado artículo 26.2 de la LBRL establece que desde que se produzca la centralización de servicios será la Diputación la que cobre las tasas en función del uso que cada municipio haga de los mismos. Solo en el caso de que el municipio pueda justificar que puede prestar el servicio con un “coste efectivo” inferior al de la Diputación, podrá librarse de la centralización del mismo.
3- REDUCCION DEL SECTOR PÚBLICO MUNICIPAL.
La nueva redacción de la Disposición Adicional 9ª de la LBRL supone un límite al mantenimiento y constitución de entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes del sector público local.
4- LIMITES A LA DEMOCRACIA LOCAL Y A LA CAPACIDAD DE AUTOORGANIZACION DEL GOBIERNO LOCAL.
Lejos de avanzar en la democracia participativa la reforma incluso limita la esencia de la democracia representativa, hurtando al Pleno la decisión final de decisiones tan importantes como:
- El presupuesto, si este ya estaba prorrogado.
- Los planes económico-financieros, los de reequilibrio, los de ajuste, los de saneamiento y los de reducción de deuda.
- La entrada del municipio en los mecanismos extraordinarios de financiación.
A raíz de la nueva redacción de la Disposición Adicional 16ª, en caso de que el Pleno no alcance en primera votación mayoría necesaria para la aprobación de estos mecanismos, la competencia pasa a la Junta de Gobierno del municipio.
Asimismo, el articulo 75.bis de la LBRL homogeniza las retribuciones de los miembros de la corporación en función de la población de los municipios, se establece un máximo de miembros de la corporación que pueden tener dedicación exclusiva (75 ter) así como de puestos de trabajo que pueden ser cubiertos con personal eventual, asesores o cargos de confianza (104 bis).
5- SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE LA “ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA”
El artículo 116 bis supone la plasmación del “todo por la deuda”, consolidado en la reforma del artículo 135 de la Constitución. Así, a un municipio que, de forma puntual incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o la regla de gasto, se le condena con medidas estructurales y permanentes, tales como:
- Supresión de competencias.
- Centralización de servicios en otra institución.
- Incremento de ingresos
- Racionalización organizativa (despidos de personal y supresión de servicios).
- Supresión de entidades menores.
- Fusión del Municipio con el colindante.
6- EL PMS PIERDE SU FINALIDAD PARA CONVERTIRSE EN UN INSTRUMENTO FINANCIERO DE LOS AYUNTAMIENTOS.
Precisamente aquello por lo que muchos ayuntamientos han sido condenados por los tribunales de justicia, vender suelo para hacer frente a gastos no relacionados con la construcción de VPO o edificios dotacionales, se permite ahora mediante la reforma prevista en la Disposición Final 4ª de la Ley 27/2013 del artículo 39 del Texto Refundido del la Ley del Suelo (RDL 2/2008), según el cual se podrán destinar los bienes y recursos que integran el patrimonio público de suelo a reducir la deuda comercial y financiera, con la obligación de reponerlo en el plazo máximo de 10 años.
7- NUEVOS INSTRUMENTOS DE TUTELA DE LOS MUNICIPIOS.
Lejos de ahondar en formulas de “contraloría social” y además del control estrella previsto en la reforma (la necesidad de informe de la Administración central para que los municipios pueden prestar servicios que respondan a una demanda ciudadana), se prevén nuevos instrumentos de tutela por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas:
- Obligación de informar al Ministerio del resultado de los derechos de dudoso cobro.
- Remisión anual al Tribunal de cuentas de los acuerdos contrarios al criterio de la intervención municipal (nueva redacción del artículo 218 de la Ley de Haciendas Locales) y posibilidad de retención de participación en tributos del Estado en caso de incumplimiento.
El artículo 92 bis recentraliza en el Estado la competencia para aprobar la oferta de empleo, selección, formación y provisión de Secretarios e Interventores municipales, pero la reforma no se ha atrevido a eliminar el privilegio que supone, en detrimento de la independencia de criterio que parece perseguirse, que los equipos de gobierno de las grandes ciudades puedan seguir eligiendo estos cargos por motivos de confianza alejados de procedimientos objetivos de selección.
1. Los Presupuestos Generales del Estado determinarán, anualmente, el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las Corporaciones Locales por todos los conceptos retributivos y asistencias, atendiendo entre otros criterios a la naturaleza de la Corporación local y a su población según la siguiente tabla:
Más de 500.000 ………………………..
300.001 a 500.000 …………………….
150.001 a 300.000 …………………….
75.001 a 150.000 ………………………
50.001 a 75.000 ………………………..
20.001 a 50.000 ………………………..
10.001 a 20.000 ………………………..
5.001 a 10.000 …………………………
1.000 a 5.000 …………………………..
Los miembros de Corporaciones locales de población inferior a 1.00 habitantes no tendrán dedicación exclusiva. Excepcionalmente, podrán desempeñar sus cargos con dedicación parcial.
Más de 150.000 ……………………………
25.000 a 150.000 …………………………..
0 a 25.000 …………………………………
Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su provincia
50% del Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su provincia
1) En los Ayuntamientos de Municipios con población comprendida entre 500.001 y 700.000 habitantes, los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva no excederá de veintidós.
g) Los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 500.000 habitantes podrán incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual por un número que no podrá exceder al 0,7 por ciento del número total de puestos de trabajo de la plantilla de las respectivas Entidades Locales.

References: artículo 135
 artículo 7
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 116
 artículo 135
 artículo 39
 artículo 218
 artículo 92