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Timestamp: 2019-04-22 14:31:54+00:00

Document:
Consiglio di Stato - Decisione 19 aprile 2005, n. 3846
(Centro europa 7 c. Ministero delle comunicazioni - Rinvio alla Corte di giustizia delle comunità europee)
N. 3846/05
il MINISTERO DELLE COMUNICAZIONI e l’AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, in persona dei legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Lazio - Roma Sezione II n.9315/2004;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;
16. L’art. 1 della menzionata concessione dispone che:
“Alla società Centro Europa 7 a r.l. con sede in Roma, con denominazione Europa 7, sono concessi l’installazione e l’esercizio di una rete d’impianti di radiodiffusione televisiva a copertura nazionale tra quelle individuate nelle deliberazioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni concernenti “Piano nazionale d’assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione televisiva” citate nelle premesse. La rete d’impianti di radiodiffusione è costituita da impianti ubicati nei siti individuati dal Piano nazionale d’assegnazione delle frequenze, utilizzante un raggruppamento di tre canali di cui uno del gruppo A, uno del gruppo B ed uno del gruppo C, tra i 17 canali generici allocati in ciascun sito, con i quali la concessionaria deve assicurare la copertura di almeno l’ottanta per cento del territorio nazionale e di tutti i capoluoghi di provincia …” (art. 1 co. 1).
19. La Direzione Generale Concessioni ed autorizzazioni del Ministero riscontrava la diffida della ricorrente osservando – per quel che qui interessa – quanto segue:
“questo Ministero ha rilasciato la concessione a codesta Società, così come alle altre società destinatarie di provvedimento concessorio, secondo le prescrizioni tecniche sopra riportate, ed ha stabilito che l’adeguamento degli impianti al piano dovrà avvenire secondo un programma concertato con l’Autorità, entro il termine di 24 mesi dalla notifica della concessione.
“Al riguardo il Collegio osserva che, giusta quanto disposto dal provvedimento concessorio, l’amministrazione era tenuta ad adottare i provvedimenti necessari al fine di consentire al suddetto provvedimento di produrre i propri effetti tipici ovvero, a negare l’assegnazione delle frequenze, procedendo, pertanto, ad una sostanziale revoca della concessione la quale, in assenza delle frequenze, risultava essere totalmente inefficace, sulla base di una specifica e dettagliata illustrazione dei presupposti di fatto e di diritto che rendevano impossibile tale operazione.
35.1 La giustificazione della violazione del giudicato costituzionale di cui alla sentenza Corte Cost. n. 466/2002 è agganciabile all’inciso del paragrafo 11 della citata sentenza n. 466 secondo il quale “E’appena il caso di precisare che la presente decisione, concernente le trasmissioni radio-televisive in ambito nazionale su frequenze terrestri analogiche, non pregiudica il diverso futuro assetto che potrebbe derivare dallo sviluppo della tecnica di trasmissione digitale terrestre, con conseguente aumento delle risorse tecniche disponibili”.
35.6 La Commissione Europea ha sottolineato che, mentre lo switch-off delle trasmissioni analogiche (con conseguente definitivo passaggio di tutte le trasmissioni in tecnica esclusivamente digitale) consentirebbe di liberare diverse centinaia di MHZ sulla banda di frequenze VHF e UHF, MHZ che potrebbero essere riallocati per vari usi, al contrario, la transizione al digitale (switch-over) può effettivamente aggravare la scarsità delle frequenze disponibili dovuta alla trasmissione analogica e digitale in parallelo (simulcast) (COM/2003) 541 del 17 settembre 2003 sulla transizione dalla trasmissione radiotelevisiva analogica a quella digitale (dalla switch-over digitale allo switch-off analogico).
36.3 L’equiparazione fra reti analogiche effettivamente nazionali e reti analogiche pseudo-nazionali viene sospettata d’illegittimità costituzionale per violazione dei principi già affermati da Corte Cost. n. 420/1994, in relazione agli artt. 41 Cost. (concorrenza) e 21 Cost. (pluralismo), in quanto l’allargamento ed “annacquamento” della base su cui calcolare il limite percentuale antitrust del 20%, derivante dall’equiparazione di emittenti nazionali (RAI 1 o Canale 5 con copertura vicina al 100%) ad emittenti pseudo-nazionali (Rete A e Rete Capri con copertura pari al 50% della popolazione) finisce per avvantaggiare i “duopolisti” (RAI e MEDIASET) presenti nel sistema italiano, a dispetto della necessità di garantire un’identitità sostanziale di copertura quale presupposto per l’individuazione di un’emittente nazionale (par. 11 del considerato in diritto).
36.4 Si rileva che la legge Mammì (l. n. 223/90 art. 3 co. 11) richiedeva che, per aversi un’emittente nazionale si dovesse raggiungere il 60 % della copertura del territorio nazionale, mentre la legge Maccanico (l.n. 249/1997 che, sul punto, deve attuazione alla sentenza n. 420/1994 della Corte Cost. prima citata) richiedeva l’80% del territorio e tutti i capoluoghi di provincia.
38.1 Anche questi profili d’illegittimità sarebbero stati correttamente colti – nel corso di un’audizione parlamentare - dall’AGCOM, là dove ha osservato come la preclusione dell’ingresso nel mercato televisivo a soggetti che – come Europa 7 – “nonostante la titolarità di concessioni non hanno potuto avviare l’effettivo esercizio della radiodiffusione … costituisce anche una grave ferita all’effettività ed alla pienezza del nostro sistema di tutela giurisdizionale dei diritti (cfr. audizione AGCOM citata).
2.26 La situazione determinata dalla l. n. 10 del 1985 andrà avanti fino al 1990. In tale situazione “transitoria” la Corte Costituzionale, investita nuovamente del problema, salva, stante il carattere provvisorio della disciplina, la l. n. 10/1985 da nuovi sospetti d’incostituzionalità, dettando, tuttavia, un “decalogo” per il pluralismo futuro (Corte Cost. n. 826/1988).
2.27 La Corte, in tale importante sentenza, sostanzialmente torna sulla necessità di una legge antitrust, già evocate nella sentenza n. 148/1981, notando tuttavia che “l’evoluzione della situazione di fatto ha dimostrato ampiamente che il rischio d’oligopolio paventato dalla Corte si è trasformato in realtà”, e che la futura legge “non potrà non contenere limiti e cautele finalizzati ad impedire la formazione di posizioni dominanti lesive del pluralismo (art. 21 Cost.)”.
2.45 Alle emittenti RETEQUATTRO e TELE+NERO la concessione non fu rilasciata perché eccedevano i limiti concentrativi. Peraltro esse hanno continuato ad esercire le reti terrestri in via transitoria, ciò autorizzando la legge.
2.51 Tale normativa, nota come Legge Gasparri, dal nome del Ministro proponente, ha finito con il prolungare ancora una volta, attraverso il meccanismo del generale assentimento (art. 23 co. 1 e co. 5 l. 112/2004), la possibilità per le emittenti esercenti reti “eccedenti” i limiti anticoncentrativi di non liberare le frequenze da riassegnare ai soggetti titolari di concessioni vinte a seguito di gara.
In primo luogo va ricordato che il principio del pluralismo delle fonti d’informazione è il cardine della politica europea delle comunicazioni di massa e che si tratta di un principio non certo estraneo al diritto comunitario: infatti esso è contenuto nell’art. 10 della CEDU secondo cui “1. Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza riguardo alla nazionalità. Il presente articolo non impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione. 2. L’esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere subordinato a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l’integrità territoriale o l’ordine pubblico, la prevenzione dei disordini e dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario”.
3.16 In ultimo, anche se ai sensi dell’art. 5 della direttiva 7.3.2002 n. 2002/20/CE sono “fatti salvi criteri e procedure specifici adottati dagli Stati membri per concedere i diritti d’uso delle frequenze radio ai fornitori di servizi di contenuto radiofonico o televisivo” si chiarisce che ciò deve avvenire “sempre” per il conseguimento di “obiettivi d’interesse generale conformemente alla normativa comunitaria” e che tali diritti “sono concessi mediante procedure pubbliche, trasparenti e non discriminatorie”.
3.19 In tale documento si ricorda che la Commissione europea in un numero rilevante di casi antitrust che riguardavano il settore dei “media” ha distinto fra mercati differenti (Pay-TV e televisione via etere sono stati considerati distintamente) e questo sulla base della diversità delle aspettative reddituali e della tipologia di servizi resi dagli operatori. Ciò si ritiene contrastare con il “pluralismo esterno” in quanto consente il perpetuarsi di una situazione sostanziale duopolio (pagg. 22-23 dell’opinione citata).
4.5 La mancata assegnazione delle frequenze al vincitore della gara per il rilascio delle concessioni radiotelevisive ai sensi della legge Maccanico è stata determinata da fattori essenzialmente normativi, ripercorsi tutti nella parte in diritto dell’ordinanza, dedicata all’evoluzione del sistema radiotelevisivo nel diritto italiano (parte in diritto, numeri 2 e ss.). In particolare si deve considerare che l’art. 3 della l. n. 249/1997 consentiva agli “occupanti di fatto” delle frequenze radio, legittimati ad operare in base alla disciplina antecedente la legge Mammì (l. n. 223/90), dichiarata incostituzionale con la sentenza Corte Cost. n. 420/1994 (che tuttavia aveva lasciato in vita la disciplina transitoria del d.l. n. 323 del 1993), di continuare a trasmettere fino al rilascio delle nuove concessioni ovvero alla reiezione della domanda e comunque non oltre il 30 aprile 1998” termine tuttavia derogabile dall’Autorità, in caso di complessità del piano d’assegnazione delle frequenze, senza superare il 30 aprile 1999 (art. 3 co. 2 l. n. 249/1997) termine poi ancora posticipato di nove mesi dall’art. 1 l. 30 aprile 1998 n. 122.
Così deciso in Roma, il 19 aprile 2005 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
G. Montedoro V. Zoffoli

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 art. 3
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