Source: https://2012-2017.nosdeputes.fr/14/seance/1586
Timestamp: 2017-11-22 01:38:23+00:00

Document:
Co-présidence de M. Jean-Claude Fruteau, président et de M. Serge Larcher, président de la Délégation sénatoriale à l'Outre-mer.
La Délégation aux outre-mer reçoit en audition de M. Serge Letchimy, parlementaire en mission auprès du ministre des Outre-mer, sur l'article 349 du traité de Lisbonne (mesures spécifiques concernant les régions ultrapériphériques).
Je vous remercie, monsieur le président Fruteau, d'avoir pris l'initiative de cette réunion commune sur un sujet d'une très grande importance pour nos collectivités et qui doit tous nous mobiliser. Je ne doute pas que cette première aura une suite.
Nous nous félicitons des actions complémentaires et convergentes de nos deux délégations – ainsi des deux rapports successifs consacrés au maintien des dispositifs de défiscalisation en faveur de l'investissement outremer. Pour ce qui est des dossiers européens, 2013 est une année charnière, avec le rapport d'information qui a été fait au nom de votre Délégation sur l'octroi de mer, et les trois propositions de résolution européenne que nous avons déposées. L'une porte sur la politique commune de la pêche, la deuxième sur l'Union européenne et le financement des régions ultrapériphériques françaises à l'horizon 2020, la dernière sur le renouvellement du régime fiscal applicable au rhum traditionnel des départements d'Outre-mer. Vous l'aurez constaté, les dossiers européens entrent pour une grande part dans le travail de notre Délégation, et nous avions aussi antérieurement élaboré une proposition de résolution relative aux accords de libre-échange entre l'Union européenne et les pays andins. Ces textes confirment malheureusement l'interprétation restrictive faite par la Commission européenne de la portée de l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. L'arrivée à échéance, en 2013, de plusieurs régimes dérogatoires suscite des inquiétudes légitimes. C'est dire tout l'intérêt du rapport de M. Serge Letchimy a consacré au bilan et aux perspectives de mise en oeuvre de cet article essentiel du traité de Lisbonne – notre Graal, en quelque sorte…
Plusieurs mémorandums de la Conférence des régions ultrapériphériques sont restés lettre morte, tout comme le rapport sur la place des régions ultrapériphériques dans le marché intérieur rédigé à la demande du commissaire européen Michel Barnier par M. Pedro Solbes Mira. Nous nous heurtons à un mur : l'interprétation extrêmement rigide que fait la Commission européenne de l'article 349 en considérant qu'il ne permet de déroger qu'au droit primaire – les traités – et non au droit dérivé. Cette interprétation est fausse, nous le démontrons au chapitre Ier du rapport. D'ailleurs, le programme d'options spécifiques pour l'éloignement et l'insularité (POSEI) a été conçu, à la fin des années 1980, sur la base d'une organisation dérogatoire des politiques européennes.
Il se trouve que le PIB des régions ultrapériphériques connaît une augmentation importante – Mayotte exceptée, il a crû de quelque 30 % au cours de la période 2007-2013 – mais que, dans le même temps, le taux de chômage n'a pas reculé d'un iota. Il y a là un paradoxe terrible : la richesse augmente mais la situation sociale reste relativement dégradée, si bien que certains économistes s'interrogent sur la pertinence de l'utilisation des fonds européens en matière d'activité et d'emploi. La croissance de leur PIB aura pour conséquence que certaines régions d'outre-mer vont sortir du cadre de l'objectif de convergence, mais elles compteront autant de chômeurs qu'auparavant. L'exemple de la Martinique est éclairant : on peut estimer l'investissement global à 1,1 milliard d'euros, fonds européen et fonds nationaux cumulés, pour un résultat alarmant en termes de créations d'emplois. Ces fonds ne créent pas la dynamique voulue : les emplois sont maintenus, mais il ne s'en crée pas. Ce problème concerne la France, non l'Union européenne : comment parvenir, grâce aux fonds européens, à un développement plus structuré ? Le problème est donc plus large que celui de l'interprétation de l'article 349 du Traité, dont nous avons démontré avec l'aide de l'expert Christian Vitalien que le champ d'application et la portée sont plus étendus que la Commission européenne ne le dit.
Le chapitre II du rapport rappelle la longueur des négociations – quarante années de discussions, qui ont conduit à une forme de législation jurisprudentielle, administrative, technique, tactique ou politique, par laquelle de petits avantages sont consentis par-ci et de petits gestes par-là, sans stabilité de la politique européenne à l'égard des régions ultrapériphériques. Cela permet une certaine souplesse, mais ce n'est pas satisfaisant. Ces quatre décennies de négociations entre Bruxelles et les régions ultrapériphériques françaises ont eu toute leur place dans la construction juridique européenne. Parallèlement, le concept du développement économique a évolué, et bien des débats ont eu lieu sur ce qu'il faut entendre par les « frontières extérieures de l'Europe » quand elles sont situées à des milliers de kilomètres du continent. De même, comment appliquer des dynamiques de développement qui intègrent les contraintes liées à l'insularité et à la distance, non seulement par des compensations financières mais aussi par des dérogations ?
Chacun de vous, ayant eu le rapport entre les mains, aura pris connaissance des 43 propositions qu'il contient. Le principe qui les sous-tend est qu'une réforme s'impose, orientée vers un POSEI multi-filières. Je rappellerai pour mémoire les recommandations saillantes : étendre le dispositif du POSEI à la filière de diversification de la production agricole comme le propose le commissaire européen à l'agriculture Dacian Cioloş ; labelliser d'autres produits d'excellence que la canne et la banane ; favoriser l'accès au marché intérieur pour l'élevage ; proroger le régime fiscal applicable au rhum traditionnel ; renforcer le POSEI pour la filière canne-rhum ; instituer un véritable POSEI pour la pêche et l'aquaculture en intégrant l'ensemble des volets relatifs à ce secteur ; étendre le POSEI à la filière forêtbois, notamment en Guyane ; créer une filière régionale de valorisation des déchets par bassin et, pour La Réunion, adapter les obligations déclaratives associées au transfert de la Réunion vers l'Europe ; créer un POSEI « énergie » ; définir un dispositif de type POSEI pour la filière touristique et étendre le crédit d'impôt compétitivité des entreprises (CICE) aux filières d'avenir, dont le tourisme ; ouvrir l'accès des régions ultrapériphériques aux aides au désenclavement sur le modèle du réseau de transport transeuropéen.
Les régions ultrapériphériques espagnoles et portugaises partagent-elles votre analyse ?
Mayotte ayant droit à des fonds européens d'un montant réglementairement défini, l'amputation décidée par la Commission européenne au motif que les fonds versés ne seraient pas consommés est incorrecte et irrespectueuse. Cela étant, la situation a été parfaitement décrite : les capacités locales d'ingénierie locales, le tissu entrepreneurial et le tissu social rendent très difficiles la consommation de ces fonds. La Commission devrait donc être invitée à accorder à la France une dérogation de cinq ans autorisant des aides de l'État destinées à accompagner les porteurs de projets et l'instruction des dossiers et à assurer le contrôle de l'utilisation des fonds. Si l'État ne prend pas cette obligation en considération, Mayotte court au désastre : que 200 millions d'euros d'aides européennes ne soient pas consommés alors que le taux de chômage et les besoins sociaux sont ceux que l'on sait – certains quartiers sont insalubres, je l'ai constaté – provoquera une onde de choc sinon une explosion sociale. Le rapport que nous avons rendu au Premier ministre n'est pas un texte politique mais un document qui énonce les faits avec retenue. Il revient aux deux présidents de mettre le Gouvernement face à ses responsabilités, sachant que si les attentes, immenses, restent sans réponse, les conséquences risquent d'être difficiles.
Je rends hommage au remarquable travail de M. Serge Letchimy, qu'il s'agisse de l'état des lieux ou des propositions de renforcement des politiques sectorielles. Je tiens cependant à souligner que toutes les réformes institutionnelles conduites depuis 1946 ont ignoré ou sous-estimé la situation des îles du Sud de la Guadeloupe – Terre-de-Bas et Terre-de-Haut aux Saintes –, de la Désirade, de Marie-Galante et de la partie française de Saint-Martin. Je souhaite donc que l'on insiste sur les contraintes liées à l'insularité et sur l'indispensable continuité territoriale. Lors de sa venue à Basse-Terre, le président de la République avait dit qu'il en tiendrait compte. Depuis lors, j'ai interpellé le Premier ministre à ce sujet lors de sa récente visite et j'ai le sentiment de ne pas être compris. Une décision politique claire s'impose pour instituer la continuité territoriale comme règle d'administration du territoire. La traversée de Quiberon jusqu'à Palais coûte 7 euros, mais pour se rendre de Pointe-à-Pitre à Marie-Galante, île jumelée à Belle-Île-en-Mer, le billet coûte 40 euros ! L'insularité est prise en compte pour la Corse ; nous ne comprenons pas pourquoi l'équité territoriale et la justice sociale ne prévalent pas pour les îles du Sud.
Je salue à mon tour le rapport de M. Serge Letchimy et je saisis cette occasion pour rappeler l'ampleur du travail réalisé depuis un an dans nos deux assemblées, qu'il s'agisse de « la vie chère », de la pêche – marchepied pour bien des affairistes – ou de la zone économique exclusive. À cela s'ajoute l'interprétation de l'article 349 du traité. Nous demandons à être entendus, mais comment procéder pour contourner le mur qui ferme notre horizon depuis quarante ans ? Nous sommes bien peu de chose face aux puissants lobbies à l'oeuvre, pour la banane par exemple. Des décisions concrètes doivent être prises pour que ce rapport ne reste pas lettre morte, mais même si le cadre institutionnel donne plus de souplesse, rien ne changera si les esprits restent figés rigides.
Je partage le point de vue du sénateur Vergoz. Nous en sommes tous convaincus : la Commission européenne doit tenir compte des différences territoriales, mais nous devons aller au-delà de l'assouplissement du cadre juridique. Le Premier ministre a demandé au ministre des Outre-mer et au ministre délégué chargé des affaires européennes d'étudier de manière approfondie les recommandations du rapport de M. Serge Letchimy. Il reste à déterminer comment nous, parlementaires, contribuerons à lui donner une traduction pratique en contribuant à infléchir, comme nous le souhaitons tous, la position de la Commission européenne, alors que le commissaire Dacian Cioloş a lancé le chantier de la réforme du POSEI, que le programme opérationnel 2014-2020 est en négociation et que de nouvelles élections européennes se profilent.
Je souhaite revenir sur la question de la pêche, qui a une importance particulière à La Réunion et qui est abordée avec insistance dans l'île. C'est une source de grande frustration pour les entreprises de pêche réunionnaises de ne pouvoir pêcher dans la très large zone économique exclusive parce qu'elles sont soumises aux règles de réduction de flotte de pêche imposée à la France. Il en résulte une situation ubuesque : la flotte réunionnaise est contrainte d'aller pêcher dans les eaux françaises, puis la transformation du produit de leur pêche se fait à Maurice ! Les territoires ultramarins sont certes le prolongement de l'État français, mais il faut leur donner la possibilité d'établir des collaborations décentralisées et, comme il est proposé dans le rapport, les associer aux accords bilatéraux signés par le ministère des affaires étrangères. Cela vaut pour les accords passés avec Madagascar, Maurice ou les Seychelles dans l'Océan Indien – auxquels La Réunion n'a aucunement été associée alors qu'elle a des contacts permanents avec ces États – comme pour les accords passés aux Caraïbes et dans le Pacifique.
L'article 349 fonde les relations entre les régions ultrapériphériques et l'Union européenne, et de nombreux collègues ont mis l'accent sur le rôle de la Commission. Comme eux, je m'interroge sur le « mur » évoqué : des réticences persistantes, les restrictions apportées à l'interprétation de l'article et la rigidité de sa mise en oeuvre. Cependant, la Commission n'est pas une instance politique mais, conformément à sa fonction de gardienne des traités, une instance d'exécution ; c'est dans ce rôle qu'elle fait preuve de rigidité. La seule manière de parvenir à un infléchissement consiste à faire intervenir le plus haut niveau politique de l'État membre intéressé. Chacun l'a constaté : à chaque fois qu'une avancée s'est produite dans les relations entre les régions ultrapériphériques et l'Union européenne, c'est parce qu'une volonté très ferme des présidents de la République successifs – François Mitterrand, puis M. Jacques Chirac – s'était manifestée. Les parlementaires bataillent autant qu'ils peuvent, mais il serait bon que nos deux délégations en appellent solennellement à une intervention volontariste du président François Hollande sur ce dossier, qui pourra aboutir si nous montrons que nous envisageons cette évolution comme le début d'une nouvelle phase des relations entre les régions ultrapériphériques et l'Union européenne.
Si l'on veut aboutir, ces problèmes doivent en effet être traités au niveau du président de la République et du Premier ministre, et l'interpellation du chef de l'État – qui a déjà pris des engagements à ce sujet – par les présidents des deux délégations parlementaires à l'outre-mer ne peut avoir qu'un effet bénéfique. Je rappelle que la négociation précédant la substitution de l'article 299-2 du Traité d'Amsterdam à l'ancien article 227-2 du Traité de Rome avait été conduite par Aimé Césaire et Camille Darsières. Ils avaient rencontré le président François Mitterrand et mobilisé l'Espagne et le Portugal pour faire évoluer la conception des aides spécifiques.
À titre personnel, je pencherai en faveur d'une loi-cadre pour les régions ultrapériphériques comportant un volet « développement économique » très dense. Cela suppose de saisir le chef de l'État sans tarder car nous ne pouvons manquer cette nouvelle phase ; or le cadre financier pluriannuel 2014–2020 est en négociation et, à ce jour, la Commission européenne n'est disposée à changer ni de braquet ni de système. Un tel texte tiendrait compte des spécificités de chacun des territoires considérés pour traiter des filières de croissance, de la fiscalité, du financement de l'investissement productif, de l'orientation de la commercialisation, de la validation des processus de normes, de recherche et développement, d'infrastructures, d'exportations, de valorisation des filières essentielles, de diversification du secteur agricole...
La gouvernance de l'Union européenne présente des aspects surprenants : alors que les régions ultrapériphériques et l'exécutif français, qui demandaient depuis vingt ans un POSEI totalement diversifié en matière agricole, se voyaient opposer un refus obstiné, le commissaire à l'agriculture Dacian Cioloş décide subitement, seul, qu'il est temps d'élargir le POSEI à la diversification agricole, et formule à ce sujet des propositions remarquables. Le commissaire Cioloş décide et tout le monde semble le suivre ; c'est que, dans l'intervalle, il n'y a pas eu d'initiative nationale percutante – aucune stratégie globale n'a été proposée à la Commission. Si les présidents des délégations parlementaires à l'outre-mer demandent l'élaboration d'une loi-cadre relative au développement économique des régions ultrapériphériques, c'est sur le volet européen de cette loi que la négociation s'engagera entre la France et la Commission européenne sur la manière d'asseoir plus solidement la base juridique de l'article 349. Nous devrons quant à nous prendre la mesure de notre capacité à définir une stratégie de développement économique créatrice d'emplois dans les régions ultrapériphériques.
Il faut définir des stratégies locales de développement, j'en suis entièrement d'accord. La politique européenne à l'égard des régions ultrapériphériques ne peut se limiter à des financements ; il faut aussi tenir compte des conditions de vie et prendre en considération, en effet, l'indice de développement humain. On ne peut avoir une société à deux vitesses ; or, 60 % des jeunes âgés de moins de 25 ans sont au chômage à La Réunion, et 52% à la Martinique. La situation est trop grave pour que l'on ne trouve pas une solution.
Le Parlement devra harmoniser les normes au niveau national – ce qui représente un travail considérable – et des négociations devront avoir lieu avec les instances communautaires sur les directives cadre en matière d'environnement et de questions sanitaires.
La Martinique et la Guadeloupe siègent en qualité de membres associés à l'Organisation des États de la Caraïbe orientale, à la Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes – une des cinq commissions régionales de l'Organisation des Nations Unies – ainsi qu'à l'Association des États de la Caraïbe, et nous entrons à la Communauté caribéenne (CARICOM). La Réunion devrait tendre à des participations de cette nature pour ce qui a trait à la pêche, car la négociation de la diplomatie économique territoriale devient ainsi réalité. Siéger dans des instances de ce type permet d'agir avec plus d'efficacité que si la négociation se fait exclusivement sous l'ombrelle du ministère des affaires étrangères, et l'on peut ainsi parvenir à la signature d'accords commerciaux.
À la suite des événements qui avaient secoué les Antilles, M. Éric Doligé a rendu en 2009, au nom de la Mission commune d'information outre-mer, un rapport d'information recensant 100 propositions pour fonder l'avenir. Nous y traitions – déjà – de la politique de voisinage et des normes, en soulignant qu'il ne pouvait y avoir d'intégration économique dans nos zones respectives si ces questions n'étaient pas réglées. Mais, comme chacun le sait, pour faire entrer un clou dans un mur, il faut taper plusieurs fois ! Le combat continue donc. Les deux délégations parlementaires doivent porter les propositions de l'outre-mer, dont elles sont les meilleurs défenseurs.

References: l'article 349
 l'article 349
 l'article 349
 l'article 349
 l'article 349

L'article 349
 l'article 299
 l'article 349