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Linee Guida per la gestione integrata del Ciclo della Performance delle università statali italiane - PDF
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Arrigo Angeli
1 Linee Guida per la gestione integrata del Ciclo della Performance delle università statali italiane Maggio
2 Sommario Sezione 1 Inquadramento concettuale 1. Introduzione Specificità di comparto La missione istituzionale di ricerca scientifica La missione istituzionale di insegnamento (didattica) Le ricadute di didattica e ricerca ( terza missione ) Tappe e documenti per la gestione del ciclo della performance... 8 Sezione 2: Strumenti di gestione del ciclo della performance 4. Il Piano Integrato La struttura del Piano Integrato Inquadramento strategico dell ateneo La performance organizzativa: ambito di azione del Direttore Generale Analisi delle aree di rischio Comunicazione e trasparenza La performance individuale: sistemi di misura delle prestazioni e degli incentivi La definizione del sistema degli obiettivi Rilevanza e pertinenza Specificità e misurabilità Struttura e orientamento al miglioramento Collegamento con le risorse Obiettivi trasversali Un sistema integrato di indicatori Gli indicatori nella programmazione pluriennale Gli indicatori della performance amministrativa Unità organizzativa responsabile del raggiungimento degli obiettivi La Relazione sulla performance Sezione 3: Gli attori del sistema di valutazione 10. Approccio valutativo dell ANVUR Indirizzo delle attività di valutazione dei Nuclei nella funzione di OIV
3 Sezione 1 Inquadramento concettuale 1. Introduzione Il quadro normativo italiano negli anni si è arricchito di orientamenti volti a migliorare la qualità e le prestazioni della pubblica amministrazione per gli utenti finali. Gli interventi si sono tuttavia stratificati secondo logiche disconnesse, tali da generare un sovraccarico adempimentale, con il rischio di compromettere il raggiungimento degli stessi obiettivi posti dal legislatore. È ampiamente condivisa l esigenza di ricondurre gli interventi a un disegno unitario, collocando le diverse azioni all interno di una logica integrata. Per questa via si potranno anche ottenere effetti di semplificazione e alleggerimento adempimentale. In questa ottica il trasferimento all ANVUR delle competenze per la gestione del sistema di valutazione delle attività amministrative delle università e degli enti di ricerca vigilati dal MIUR avvenuto nel 2013, può esser letto come la necessità riconosciuta di tener conto delle specificità del mondo dell università e della ricerca. Tale interpretazione è rafforzata dalla recente Riforma della Pubblica Amministrazione attualmente in discussione in Parlamento e dalle istanze di riordino della disciplina per la gestione della performance stabilite dal d.l. 90/2014 (convertito poi, con modificazioni, dalla legge 114/2014), in cui viene attribuito al Dipartimento della Funzione Pubblica un nuovo ruolo di indirizzo all interno della nascente Rete Nazionale per la valutazione delle amministrazioni pubbliche. In conformità al dettato regolativo, le presenti Linee Guida predisposte dall ANVUR rappresentano un primo tassello del neonata Rete Nazionale. Il documento fornisce indicazioni operative alle università italiane per la gestione e la valutazione delle attività amministrative, seguendo i principi di semplificazione e integrazione, nel rispetto dell autonomia garantita all università dall art. 33 della Costituzione (che la differenzia, all interno del comparto, dagli Enti Pubblici di Ricerca e in generale da tutte le pubbliche amministrazioni italiane). Gli indirizzi enunciati danno conto infine dell approccio valutativo che l Agenzia intende adottare a partire dal 2016 e del ruolo rinnovato dei Nuclei nella loro funzione di Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV), al fine di ridurre la predisposizione e la trasmissione dei documenti ai soli scopi valutativi e di rendere sempre più effettivi gli strumenti di gestione del ciclo della performance negli atenei italiani. 2. Specificità di comparto Sin dal suo impianto normativo originario, il d.lgs. 150/2009 prevedeva che la gestione del ciclo della performance attraverso obiettivi e indicatori fosse limitata al solo personale tecnico-amministrativo delle 3
4 università statali italiane (cui si applicano le presenti Linee Guida), escludendo cioè dalla sfera programmatoria il corpo docente. Si tratta di una distinzione figlia della peculiarità che le università rappresentano per origine storica e modello organizzativo. Tale singolarità, recepita anche all interno del diritto amministrativo, si basa sulla presenza di due specifiche logiche, diverse e complementari: - la logica accademica, basata su principi di autonomia e autoregolazione del lavoro di tipo professionale (in senso lato); - la logica tecnico-amministrativa, basata su principi di organizzazione gerarchica e orientamento agli obiettivi. In genere, questa peculiare configurazione organizzativa delle università comporta che ogni procedimento sia recepito dalla componente accademica come un appesantimento non giustificato e un ostacolo allo svolgimento delle attività istituzionali degli atenei. La reazione che ne consegue è di isolare la procedura delegandola alla sola componente amministrativa, che è chiamata a gestirla minimizzando le interazioni con la parte accademica. Ed è così tuttavia che la logica burocratica si auto-avvera: se l attenzione si concentra solo sugli adempimenti, gli obiettivi alla base delle normative che li hanno introdotti sono inevitabilmente dissolti. L esperienza internazionale dimostra che l introduzione di efficaci sistemi di performance nelle organizzazioni pubbliche complesse produce notevoli miglioramenti, tanto nelle prestazioni generali dell ente, quanto nella qualità del lavoro delle persone coinvolte. Peraltro, è ampiamente condivisa l idea che nelle università l amministrazione incide in modo determinante nello svolgimento delle attività accademiche (in positivo e in negativo). In tal senso, un crescente raccordo tra le due anime dell università creerebbe il non trascurabile effetto di accrescere il peso della performance nelle scelte strategiche degli atenei. Per un migliore inquadramento settoriale, qui di seguito si richiamano gli approcci valutativi dell ANVUR sulle missioni istituzionali dell università (didattica e ricerca, cui si aggiunge l insieme delle attività che compongono la cosiddetta terza missione), al fine di prefigurare le relative connessioni che gli atenei devono rendere esplicite nei loro documenti di gestione del ciclo della performance amministrativa. 2.1 La missione istituzionale di ricerca scientifica La ricerca scientifica produce conoscenza originale che rappresenta un avanzamento nello stato del sapere consolidato. Per sua natura, essa è sottoposta alla verifica inter-soggettiva dei pari all interno di comunità organizzate e si realizza attraverso pubblicazioni inserite in forme di comunicazione scientifica strutturate e specializzate (riviste, collane editoriali, conferenze etc.). Dalla ricerca scientifica possono discendere poi altri prodotti di ricerca quali brevetti, disegni, software, mappe, database etc. di norma anch essi associati a pubblicazioni o eventualmente materializzati in oggetti suscettibili di osservazione esterna. La ricerca scientifica degli atenei è sottoposta a principi di libertà e autonomia. Essa si esercita all interno di scelte di temi, problemi, paradigmi e metodi di indagine che sono rimessi all auto-organizzazione delle comunità scientifiche e rispondono alla validazione intersoggettiva che si svolge all interno delle stesse. In questo senso gli atenei, intesi come organizzazioni, non hanno il potere di determinare gli obiettivi e i percorsi di ricerca dei propri dipendenti. 4
5 Di conseguenza, ai fini della valutazione, la ricerca scientifica è misurata attraverso i suoi prodotti (pubblicazioni e altro) da parte di soggetti esterni, esperti dello stato dell arte disciplinare. Dal punto di vista del metodo questa attività può essere realizzata in due modi diversi: a) valutazione da parte dei pari (peer review); b) valutazione attraverso indicatori (bibliometria). Val la pena ricordare che anche la valutazione bibliometrica si basa sulla peer review: essa riassume in forma quantitativa i risultati cumulati di processi di revisione tra pari, che in passato hanno avuto luogo nella selezione degli articoli pubblicati sulle riviste indicizzate. Per questo sono possibili varie combinazioni tra i due metodi sopra indicati. Più recentemente sono stati introdotti altri metodi di valutazione, basati in particolare su varie metriche derivate dalla circolazione della conoscenza sulla rete internet. È per queste ragioni che la ricerca degli atenei è valutata esclusivamente sui suoi risultati e non sui processi organizzativi che a essi conducono. Il nesso tra attività di ricerca e valutazione della performance del personale tecnico-amministrativo si coglie a due livelli. Al primo, c è la consapevolezza che non è possibile fissare obiettivi di performance alla componente tecnico-amministrativa del personale ignorando gli obiettivi generali dell ateneo in materia di ricerca. Al secondo livello, gli obiettivi generali di ateneo non possono prescindere dalla considerazione degli esiti della valutazione della ricerca, sia negli esercizi periodici (VQR) che nelle valutazioni e autovalutazioni intermedie rese possibili dal nuovo sistema di Autovalutazione, Valutazione e Accreditamento (AVA) con la predisposizione delle Schede Uniche, che forniscono a regime tutte le informazioni sull attività di ricerca dei dipartimenti (SUA_RD). La combinazione tra VQR e SUA_RD, infatti, mette a disposizione una base informativa che, oltre ad avere scopi legati alla trasparenza, consente agli atenei di predisporre strategie per le attività di ricerca. Diviene così possibile definire obiettivi generali di ateneo e di dipartimento, dipendenti anche dalla valutazione, ai quali possono essere agganciati obiettivi di performance del personale tecnicoamministrativo. 2.2 La missione istituzionale di insegnamento (didattica) Con ritardo di anni rispetto ai principali paesi europei, la legge 240/2010 ha introdotto in Italia un sistema di accreditamento e valutazione dei corsi universitari, in coerenza con le Linee Guida europee stabilite nell ambito del Processo di Bologna. Il Legislatore ha affidato all ANVUR il compito di definire e gestire tale sistema, fissando le procedure per l accreditamento inziale e periodico dei corsi di studio e per la valutazione dei sistemi di assicurazione della qualità negli atenei, attraverso visite in loco condotte da commissioni di esperti. L intero processo si fonda sull idea che le università, nel rispetto dell autonomia, si facciano carico di un intensa attività di autovalutazione. Secondo le procedure AVA, esse sono chiamate a dichiarare, documentandole, le finalità formative e occupazionali, le modalità di erogazione della didattica e di verifica degli apprendimenti degli studenti, nonché di dar conto della valutazione periodica del funzionamento dei corsi, anche tramite il coinvolgimento degli studenti. L ANVUR ha messo a punto un sistema di indicatori quantitativi sulla didattica degli atenei, monitorando l andamento delle iscrizioni, degli abbandoni, dei ritardi nel conseguimento della laurea secondo i tempi previsti, degli esiti occupazionali e altro ancora. È un processo in via di definizione ma già a disposizione, dal marzo 2015, di tutti gli atenei italiani. Sono state inoltre pubblicate online le oltre 4mila Schede Uniche (SUA_CdS), che rappresentano gli strumenti di rilevazione previsti dal sistema AVA. Esse descrivono 5
6 dettagliatamente obiettivi formativi, contenuti e metodi di tutti i Corsi di studio erogati dagli atenei a beneficio anzitutto degli studenti e delle loro famiglie, ma anche di tutti gli altri stakeholder coinvolti nel processo di alta formazione. Nel prossimo futuro l obiettivo è acquisire e pubblicare le opinioni degli studenti sui corsi di studio, già oggi raccolte su base omogenea dagli atenei, e le informazioni sugli esiti occupazionali degli studenti. Ciò consentirà agli atenei di confrontare i propri risultati con le altre università e di promuovere il miglioramento continuo della didattica nella sua stretta sinergia con le attività di ricerca. Alla luce dell avvio del sistema AVA, diventa sempre più evidente ed esplicita la stretta relazione tra l assicurazione della qualità e le prestazioni del personale tecnico-amministrativo di supporto. L ANVUR considera utile e necessaria la progressiva convergenza programmatica delle due logiche che caratterizzano l accademia e per questo ritiene di dover integrare di conseguenza le sue funzioni valutative. 2.3 Le ricadute di didattica e ricerca ( terza missione ) Le attività di ricerca e didattica hanno un impatto principalmente sulle popolazioni coinvolte, rispettivamente gli altri ricercatori e gli studenti. In misura crescente, tuttavia, influenzano anche le altre componenti della società, con le quali le università hanno un interazione diretta. Negli ultimi decenni del secolo scorso tali ricadute, che storicamente si sono manifestate in varie forme, sono state concettualizzate sotto la rubrica terza missione. L assunzione sottostante è che gli effetti benefici delle attività di ricerca e didattica debbano essere ricercati in modo intenzionale, organizzato e sistematico. Questa consapevolezza fa seguito a un drastico aumento delle aspettative della società e del sistema economico nei confronti delle università. Partendo dal presupposto che la performance amministrativa è la misura delle prestazioni di supporto di ogni attività che si realizza all interno dell università, l intenzione è di intraprendere un percorso che si concentri dapprima sulla mappatura delle diverse forme di terza missione, per fornire in seconda battuta un supporto metodologico per una loro opportuna descrizione e valutazione. A tale scopo, l ANVUR ha introdotto di recente una Scheda Unica dedicata (SUA_Terza missione), ancora nell ambito del processo di assicurazione della qualità AVA. A ulteriore dimostrazione dell intrinseca natura unitaria della didattica e della ricerca che caratterizza le università e inevitabilmente i risvolti applicativi che da esse discendono la valutazione della SUA_Terza missione, che sarà svolta da panel di esperti, si affiancherà alla valutazione della ricerca con la VQR che sarà avviata dall ANVUR nel Ancora una volta, dunque, l ANVUR si aspetta che, se sono definiti degli obiettivi di performance del personale tecnico-amministrativo che dipendono in varia misura dalle attività di terza missione, tali obiettivi siano richiamati nei documenti strategici degli atenei in modo esplicito e coerente. 6
7 Box 1 Fondamenti normativi della logica di integrazione con la programmazione strategica e finanziaria La logica unitaria e sistemica affermata riprende un percorso già presente nella normativa sugli atenei, che per varie ragioni non si è mai coordinata con le norme su performance, trasparenza e anticorruzione. L art. 1-ter comma 1 del decreto legge 31 gennaio 2005, n.7, convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43 ha introdotto la programmazione strategica triennale degli Atenei coerente con le linee generali d indirizzo definite con decreto del MIUR [ ], anche al fine di perseguire obiettivi di efficacia e qualità dei servizi offerti, di cui si tiene conto nella ripartizione del fondo di finanziamento ordinario delle università. I programmi strategici, poi ripresi dalla 240/2010, devono contenere riferimenti a 5 ambiti obbligatori (corsi di studio, ricerca scientifica, servizi agli studenti, internazionalizzazione, fabbisogno del personale), sono valutati dal MIUR e monitorati periodicamente sulla base di paramenti e criteri individuati dal Ministero, avvalendosi del Comitato per la valutazione del sistema universitario (comma 2), poi sostituito dall ANVUR con il decreto di legge 3 ottobre 2006, n.262, convertito dalla legge 24 novembre 2006, n.286. Il D.Lgs. 150/2009 successivamente ha determinato seppur non esplicitamente un collegamento tra la performance e la programmazione strategica e finanziaria delle amministrazioni pubbliche, laddove definisce all art. 10, comma 1, lettera a) il Piano della performance come un documento programmatico triennale da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali e intermedi e alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale e i relativi indicatori. La legge 30 dicembre 2010, n. 240 che ha riformato il sistema universitario italiano ha successivamente richiamato la legge 43/2005 confermando il ruolo cruciale della programmazione strategica triennale nelle università. In particolare, la norma ha stabilito che il Consiglio di amministrazione ha funzioni di indirizzo strategico, di approvazione della programmazione finanziaria annuale e triennale e del personale, nonché di vigilanza sulla sostenibilità finanziaria delle attività. Uno dei decreti attuativi della Riforma del sistema universitario, il decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 18, stabilisce all art. 1 che al fine di garantire trasparenza e omogeneità dei sistemi e delle procedure contabili, di consentire l'individuazione della situazione patrimoniale e la valutazione dell'andamento complessivo della gestione, le università adottano un sistema di contabilità economico-patrimoniale e analitica. I documenti da redigere entro il 31 dicembre di ogni anno sono il bilancio unico d'ateneo (di previsione triennale e d'esercizio) e il bilancio consolidato (ancora non regolamentato, a differenza del bilancio unico, da alcun decreto ministeriale). Il dettato normativo, inoltre, definisce indirettamente un ulteriore collegamento tra le diverse sfere programmatorie, laddove attribuisce al Nucleo di Valutazione anche le funzioni degli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV), di cui all'articolo 14 del D.Lgs. 150/2009, relative alle procedure di valutazione delle strutture e del personale, al fine di promuovere nelle università, in piena autonomia e con modalità organizzative proprie, il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale. Il DPR 1 febbraio 2010, n.76, con il quale è stato adottato il regolamento di istituzione dell ANVUR, dispone esplicitamente all art.2 comma 4 che l Agenzia svolga, tra gli altri, i compiti di supporto al MIUR per la valutazione dei programmi triennali degli atenei, anche innovando rispetto ai metodi e alle procedure adottati dai comitati che ha sostituito (CIVR e dal CNVSU). Pertanto, nell attuale quadro normativo che disciplina il sistema universitario non solo esistono elementi di legge che richiamano una sinergia tra i diversi documenti programmatici in capo agli organi di governo degli atenei, ma sono stati anche raccolti tutti i compiti di valutazione attorno a un'unica Agenzia. 7
8 3. Tappe e documenti per la gestione del ciclo della performance Secondo quanto previsto dal d.lgs. 150/2009 il ciclo della performance si articola in tre diversi momenti, che dovrebbero replicarsi di anno in anno in modo coerente e cumulativo (i risultati della valutazione dell anno precedente si integrano con le nuove istanze di programmazione dell anno successivo). Le tre fasi del ciclo della performance sono le seguenti: 1. un atto di programmazione (il Piano della performance); 2. un attività di monitoraggio ed eventuale correzione della programmazione, esercitata internamente dall ente e verificata dagli OIV (che è indispensabile, ma non adempimentale); 3. una valutazione dei risultati ottenuti, che compete agli organi di governo dell ente ed è opportunamente rendicontata (la Relazione sulla performance), da cui discente tra l altro l attribuzione dei premi individuali in seguito alla validazione degli OIV. Alla base delle tre fasi insiste il Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance, che rappresenta lo strumento metodologico che ogni amministrazione predispone, adeguandolo alle esigenze specifiche della propria organizzazione. All interno delle presenti Linee Guida l impianto teorico presentato non subisce alcuna modifica sostanziale, mentre cambia l approccio con il quale le amministrazioni predispongono tali documenti, alla ricerca di una integrazione di tutti gli atti programmatici richiesti agli atenei e variatamente collegati con la performance amministrativa. In termini di semplificazione, inoltre, con le presenti Linee Guida decade la cogenza di scadenze e adempimenti extra-normativi stabiliti dalle delibere CIVIT. È parzialmente modificata, infine, nel rispetto delle norme vigenti, la successione temporale dei termini previsti per la presentazione dei documenti, in conformità con una più sensata logica gestionale. Nella tabella che segue sono elencati tutti i documenti necessari per la corretta gestione del ciclo della performance nelle università, i soggetti responsabili della loro redazione, i riferimenti di legge, le istituzioni destinatarie di tali documenti e le relative scadenze. Sono presenti sia gli adempimenti di stretta pertinenza dell ANVUR (in grigio più scuro), sia quelli formalmente non assoggettati all azione valutativa dell Agenzia, ma strettamente correlati al Piano Integrato della performance. Ai documenti richiesti dall ANVUR si aggiunge la Relazione dei Nuclei di valutazione (nella tabella, in corsivo), dove nella loro funzione di OIV l Agenzia chiede di dar conto degli effetti di questo nuovo approccio integrato sulla complessa attività valutativa che compiono al servizio degli atenei (cfr. anche le nuove Linee Guida 2015 per la Relazione dei Nuclei pubblicate sul sito dell ANVUR). In ottica di semplificazione, l ANVUR sin dall acquisizione delle nuove competenze in materia di valutazione della performance ha aperto alle università il Portale della Trasparenza per il caricamento della documentazione, stipulando un protocollo d intesa con l ANAC e il CNR. In relazione al riordino della disciplina in materia di valutazione della performance che interessa l intera pubblica amministrazione italiana, il Portale subirà delle modifiche nei prossimi mesi. In questo senso, l ANVUR si impegna ad adattare l interfaccia del Portale alle esigenze di comparto per il caricamento del Piano Integrato
9 Tabella 1 Il ciclo integrato della performance Documento Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance Programmazione Triennale Bilancio unico di previsione annuale e triennale e bilancio preventivo unico d'esercizio Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio (allegato al Bilancio) Piano Integrato Relazione sul funzionamento complessivo del sistema di valutazione, trasparenza, integrità dei controlli interni Relazione dei Nuclei di valutazione Relazione sulla performance Documento di validazione della Relazione sulla performance (dell anno precedente) Soggetto responsabile CdA con l ausilio del NdV-OIV CdA su proposta del rettore e previo parere del senato accademico Riferimenti di legge Destinazione Scadenza D.lgs. 150/2009 art. 7 ANVUR nessuna D.l. 7/2005 art. 1-ter comma 1 (convertito dalla legge 43/2005) MIUR 30 giugno CdA D.Lgs. 18/2012 art. 5 MIUR e MEF 31 dicembre CdA CdA NdV-OIV NdV-OIV Consiglio di Amministrazione NdV-OIV D.Lgs. 91/2011 art.19 comma 1 D.lgs. 150/2009 Art. 10 comma 1 lettera a) (performance) D.lgs 150/2009 Art. 11 comma 2 e D.Lgs. 33/2013 art.9 Art. 10 (trasparenza) l. 190/2012 e successivi decreti (anticorruzione) D.Lgs. 150/2009 Art. 14, comma 4 lettera a) D.Lgs. 14/2012, art.14 D.lgs. 150/2009 Art. 10 comma 1 lettera b) D.lgs 150/2009 Art. 14, comma 4 lettera c) MIUR e MEF ANVUR (performance) ANAC (trasparenza e anticorruzione) ANVUR ANVUR ANVUR ANVUR 31 dicembre 31 gennaio 30 aprile (non stabilita dalla legge) 30 aprile 30 giugno 15 settembre (non stabilita dalla legge) L ANVUR si aspetta che all interno del Sistema di Misurazione e Valutazione della performance ogni ateneo indichi i dettagli dell Iter di predisposizione e approvazione dei documenti indicati in tabella, corredati dai passaggi e dalla documentazione specifica rispetto alle proprie dimensioni, peculiarità, esigenze e priorità. 9
10 Sezione 2: Strumenti di gestione del ciclo della performance 4. Il Piano Integrato Le università agiscono in un contesto sempre più complesso e internazionale e per questo sono chiamate ad affrontare sfide nuove, dotandosi di strutture adeguate. Perché ciò avvenga nel rispetto della loro autonomia è essenziale mantenere l indipendenza tra la sfera accademica e quella amministrativa, incoraggiando però una loro proficua collaborazione. Il lavoro tecnico-amministrativo, per evitare la deriva burocratica, deve andare oltre la mera definizione degli obiettivi misurabili (performance adempimentale), legandoli invece alle funzioni istituzionali dell ateneo (performance come strumento di gestione). A titolo di esempio, non è possibile definire gli obiettivi del personale in termini di servizi agli studenti, di internazionalizzazione o di supporto alla ricerca, al di fuori della strategia complessiva dell ateneo. Ciò richiede la predisposizione di strumenti robusti, affidabili, migliorabili nel tempo e utilizzati con autorevolezza dagli organi di governo, nella consapevolezza che i cambiamenti culturali e organizzativi nelle istituzioni complesse raramente avvengono in tempi brevi. Occorre affermare un principio unitario e sistemico, secondo il quale la definizione degli obiettivi della performance del personale tecnico-amministrativo non può che dipendere dalla missione istituzionale dell ateneo. Al netto della programmazione triennale prevista dalla norma e disciplinata da specifiche deliberazioni ministeriali, gli atenei italiani sono oggi chiamati a definire formalmente la propria visione strategica per il futuro. A livello di corsi di laurea e dipartimenti il processo di assicurazione di qualità introdotto dalla legge 240/2010 formalizza tale esigenza all interno delle schede SUA. In altri casi gli atenei scelgono di dotarsi di un documento strategico unitario distinto ovvero integrato con quello della programmazione triennale. A fianco a questo genere di documenti, tuttavia, le università statali negli anni sono state interessate, al pari delle altre amministrazioni pubbliche, da una stratificazione normativa che ha richiesto loro la redazione di numerosi altri atti programmatori, fra i quali si annoverano oltre ai piani di natura economicofinanziaria, il piano della performance, quello sulla trasparenza e in ultimo, quello per la prevenzione della corruzione. Mentre ciascuna di queste normative ha obiettivi di elevato significato sociale e civile, la loro giustapposizione nel tempo ha mostrato forti limiti, fino al punto di generare un sovraccarico adempimentale. Lo strumento operativo che in prospettiva potrà alleggerire tale sovraccarico in capo agli atenei è il Piano Integrato, ovvero il documento unico che sviluppa in chiave sistemica la pianificazione delle attività amministrative in ordine alla performance, alla trasparenza e all anticorruzione (in seguito Piano Integrato ), tenendo conto della strategia relativa alle attività istituzionali e, non ultima, della programmazione economico-finanziaria. Si tratta di un processo complesso, i cui esiti saranno probabilmente visibili nel medio periodo, che richiede uno sforzo di integrazione che si concentri anzitutto 10
11 sulla logica accademica dell università, ma che vede nell apporto della componente amministrativa un elemento indissolubile. Vista la peculiarità del settore, da questo punto di vista la logica che sottende al Piano Integrato è caratterizzata da una nozione allargata di performance, intesa non tanto come l insieme delle attività ordinarie e ripetute dell amministrazione osservabile attraverso i suoi prodotti tipici (output), quanto piuttosto come la capacità delle università di relazionarsi dinamicamente con il mondo esterno in modo reciprocamente vantaggioso, duraturo e sostenibile (outcome e impatto). Il Piano Integrato delle università va costruito quindi seguendo due principi di fondo: 1) l assunzione della performance come concetto guida intorno al quale si collocano le diverse prospettive della trasparenza (concepita come obbligo di rendicontazione a studenti, famiglie, imprese e territorio) e della prevenzione alla corruzione (intesa come attività di contrasto e mitigazione dei rischi derivanti da comportamenti inappropriati e illegali); 2) l ancoraggio indissolubile della performance amministrativa con le missioni istituzionali dell università e con le risorse finanziarie necessarie per perseguirle. Di conseguenza, l integrazione della pianificazione e della valutazione della performance va affrontata in due direzioni: a) una interna al Piano Integrato, che mira a tenere insieme la dimensione operativa (performance), quella legata all accesso e all utilizzabilità delle informazioni (trasparenza) e quella orientata alla riduzione dei comportamenti inappropriati e illegali (anticorruzione); b) l altra esterna al Piano Integrato, che guarda alla coerenza con il sistema di programmazione strategica (pluriennale) e con quella economico-finanziaria (annuale) dell ateneo. L esigenza della prima forma di integrazione deriva direttamente dalla consapevolezza che nessuna istituzione pubblica può realizzare la propria missione e sopravvivere a lungo se minacciata da perdite di integrità e trasparenza o se interessata da fenomeni di corruzione. Questo legame, al di là dello specifico dettato normativo, appartiene alla cultura e all identità della ricerca, in cui solo il merito ha diritto di cittadinanza. Qualunque inquinamento per opera di opacità di criteri decisionali o di infiltrazione di comportamenti illegali, seppur possibile, sul medio periodo non può far altro che minare in profondità l ethos e lo spirito collettivo delle comunità scientifiche, generando ricadute reputazionali potenzialmente devastanti. La seconda forma di integrazione, invece, ha una matrice sia teorica che operativa: per un verso tenta di dar risposta a una situazione corrente in cui nella gran parte dei casi il ciclo della performance non ha un rapporto organico con le attività istituzionali dell ateneo; per l altro si rende necessaria per collegarsi alle azioni valutative promosse proprio dall ANVUR (su tutte il processo di assicurazione di qualità AVA). L evidenza empirica dimostra che l assenza di una tale prospettiva integrata può condurre, anche se con intensità variabili, a disfunzioni quali: - un piano della performance inteso più come una proiezione nel tempo delle linee di attività e dei progetti esistenti, che come una programmazione strategica basata su chiare linee di priorità e obiettivi di miglioramento rispetto al posizionamento corrente; 11
12 - un conseguente legame lasco con la previsione delle risorse necessarie per raggiungere gli obiettivi, i quali sono spesso indicati in modo generale, quando non addirittura confusi con la descrizione delle attività; - una diffusa percezione che si tratti di un tema che non interessa al corpo docente e che riceve di conseguenza un attenzione limitata nel tempo e circoscritta agli adempimenti formali. Occorre invece affermare con chiarezza la dipendenza del ciclo della performance dal sistema degli obiettivi strategici pluriennali dell università e di come la trasparenza e l anticorruzione diventino dimensioni costitutive della performance nella strategia a lungo termine dell ateneo. Interpretato in questa prospettiva il Piano Integrato è: - un atto di governo dell ateneo, la cui responsabilità non è solo formalmente in capo al Consiglio di amministrazione; - un documento non burocratico e non adempimentale, perché inserito integralmente all interno di una programmazione di più ampio respiro, che coinvolge sia il corpo docente che il personale tecnico-amministrativo. La logica di integrazione consentirà di verificare la coerenza tra obiettivi pluriennali di natura strategica e obiettivi operativi, ma anche di assicurare la loro sostenibilità e di gestire le inevitabili tensioni (trade-off) tra di essi, evitando la stratificazione incontrollata di obiettivi e indicatori privi di una prospettiva comune. 12
13 Box 2 Fondamenti normativi della logica di integrazione con la trasparenza e l anticorruzione Il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 ha introdotto la valutazione del ciclo delle performance nel settore pubblico italiano. L art. 10 comma 1 lettera a) del decreto individua nel Piano della performance il documento operativo con cui le amministrazioni esplicitano i propri indirizzi e i relativi obiettivi, definendo gli indicatori necessari per la misurazione e la valutazione dei risultati. Il Piano è triennale, deve essere redatto entro il 31 gennaio e va aggiornato annualmente. Il Capo III del medesimo decreto denominato Trasparenza e rendicontazione della performance introduce il principio di trasparenza intesa come accessibilità totale [ ] delle informazioni concernenti ogni aspetto dell organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto di buon andamento e imparzialità. L art. 11 comma 2 disciplina la redazione del Programma triennale per la trasparenza e l integrità che definisce le iniziative che le amministrazioni sono chiamate a intraprendere per garantire adeguati livelli di trasparenza interna ed esterna. Anche questo documento va aggiornato annualmente, dopo aver sentito le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti. Ancora entro il 31 gennaio le amministrazioni pubbliche devono formulare e adottare il Piano Triennale per la prevenzione della corruzione (PTPC), ai sensi della legge 6 novembre 2012, n. 190, art.1 commi 5 e 6, nel rispetto delle Linee Guida contenute nel Piano Anticorruzione (PNA), pubblicato dal Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e approvato nel settembre 2013 dall Autorità Nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni (ANAC) che ai sensi dell art.5 comma 3 del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101 convertito dalla legge 30 ottobre 2013, n.125 aveva appena sostituito la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) istituita ai sensi dell art.13 del D.lgs. 150/2009. Sul piano dell integrazione, ciascuna amministrazione deve armonizzare gli strumenti già previsti o già in uso per finalità di prevenzione dell'illegalità (ispezioni, controlli di varia natura, esercizio della vigilanza ecc.), valorizzandoli, coordinandoli e sistematizzandoli rispetto alle nuove misure della legge, del PNA e del Piano per la prevenzione alla corruzione. Inoltre, al fine di realizzare un efficace strategia di prevenzione del rischio di corruzione, i PTPC debbono essere coordinati rispetto al contenuto di tutti gli altri strumenti di programmazione presenti nell amministrazione e innanzitutto con il Piano performance e debbono essere strutturati come documenti di programmazione, con l indicazione di obiettivi, indicatori, misure, responsabili, tempistica e risorse (PNA, pagg ). Con l'entrata in vigore del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33 (ai sensi dei commi 35 e 36 dell'articolo 1 della legge 190/12) ogni rinvio al Programma triennale per la trasparenza e l integrità si intende riferito al nuovo decreto (art.10), che dev essere coordinato con il PTPC, di cui diventa parte accessoria. In merito al Piano performance, invece, l art.44 stabilisce che i soggetti deputati alla misurazione e valutazione delle performance utilizzano le informazioni e i dati relativi all'attuazione degli obblighi di trasparenza ai fini della misurazione e valutazione delle performance sia organizzativa, sia individuale del responsabile e dei dirigenti dei singoli uffici responsabili della trasmissione dei dati. La necessità di una visione unitaria e integrata degli strumenti di programmazione appare dunque piuttosto marcata all interno del dettato normativo e in questa direzione che l ANVUR intende operare nella funzione delle competenze relative alla valutazione delle attività amministrative delle università, attribuitegli dall art.60 comma 2 del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla legge 9 agosto 2013, n La struttura del Piano Integrato La costruzione del Piano Integrato avviene seguendo i principi metodologici che gli atenei definiscono nel Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance. In base al riordino avvenuto con la riforma della PA e alle presenti Linee Guida, l ANVUR invita le università a riesaminare il proprio Sistema in ottica di 13
14 semplificazione e integrazione ed eventualmente a revisionarlo nei tempi e nei modi ritenuti opportuni. Nel rispetto dell autonomia degli atenei, non si richiede pertanto di predisporre il Piano in forma standardizzata, purché risponda però ad alcuni principi di coerenza indicati dall ANVUR. Qui di seguito sono illustrate le cinque sezioni principali del Piano Integrato, che vanno intese quindi come un elenco di contenuti minimi che l Agenzia ritiene indispensabili per una corretta gestione del ciclo integrato della performance dell ateneo. 5.1 Inquadramento strategico dell ateneo La parte iniziale del Piano Integrato esprime la capacità dell ateneo di posizionarsi nel quadro nazionale e internazionale e di identificare le aree e gli obiettivi strategici di miglioramento. In questa sezione l ateneo riassume brevemente le principali linee di sviluppo, facendo esplicito riferimento ai documenti di pianificazione strategica esistenti, alla programmazione finanziaria (triennale e annuale), nonché alle politiche per l assicurazione della qualità intraprese in seguito all avvio del processo AVA. Nelle linee di sviluppo si attendono pertanto riferimenti espliciti al mandato istituzionale dell ateneo in termini di ricerca, didattica e terza missione. In particolare, l ateneo deve dare evidenza delle azioni intraprese e programmate per il miglioramento della qualità della ricerca alla luce del posizionamento nel contesto nazionale e internazionale messo in evidenza dalla valutazione (VQR), tenendo conto altresì per quel che riguarda la didattica delle procedure annuali di riesame previste dal processo di assicurazione della qualità (AVA). In funzione dell inquadramento strategico descritto, l ateneo presenta in questa sezione le conseguenti linee di sviluppo dell attività amministrativa, distinguendo i servizi di supporto generali, specifici e trasversali alle attività istituzionali. 5.2 La performance organizzativa: ambito di azione del Direttore Generale Partendo dal quadro delineato nella sezione iniziale, l ateneo sviluppa ed espone la programmazione del ciclo della performance organizzativa. È la parte centrale del Piano Integrato in cui sono definite le linee di attività, gli obiettivi, gli indicatori e gli aspetti organizzativi legati alla sfera di governo del Direttore Generale e dell infrastruttura tecnico-amministrativa. In particolare, va esplicitato in questa sezione: - l elenco degli obiettivi su cui si fondano le attività operative programmate, indicando la coerenza con la strategia dell ateneo e la sostenibilità rispetto alle risorse economico-finanziarie disponibili (per maggiori dettagli metodologici cfr. paragrafo 6); - gli indicatori scelti per il monitoraggio delle azioni e la misurazione degli obiettivi (cfr. par. 7); - i soggetti (singoli e di equipe) coinvolti nelle azioni e quelli responsabili degli obiettivi (cfr. par. 8). Nel caso di azioni particolarmente complesse e di durata superiore all anno sarà necessario dare evidenza delle fasi di attività e dei risultati intermedi attesi. 5.3 Analisi delle aree di rischio Dopo aver definito il ciclo della performance organizzativa, in questa sezione l ateneo indica le aree di rischio corruzione e le conseguenze di una mancata o insufficiente trasparenza amministrativa, dando 14
15 conto della metodologia utilizzata per la mappatura dei processi, degli stakeholder coinvolti e dei criteri di valutazione del rischio adottati. Le aree di rischio dovranno essere graduate in termini di priorità al fine di comprendere azioni, piani di intervento e di formazione. Per ciascuna area di rischio andranno quindi indicati: - gli ambiti e i procedimenti a potenziale rischio corruzione; - gli specifici rischi con indicazione della stima della probabilità di occorrenza e dell impatto; - gli uffici competenti o interessati; - le possibili cause e i fattori alla base del rischio; - gli specifici interventi che saranno messi in atto. Nel rispetto dell autonomia e delle differenze di contesto, gli atenei sono liberi di individuare le proprie peculiari aree di rischio. Tra di esse, in questa sezione devono però comparire analisi, valutazioni e misure d intervento relative ai seguenti ambiti minimi: - approvvigionamenti e gare d appalto; - personale e contratti di lavoro; - gestione finanziaria e bilancio; - servizi agli studenti. Nella redazione di questa sezione gli atenei assumono come framework regolatore le direttive dell Autorità Anticorruzione (ANAC). Questa sezione del Piano Integrato deve essere redatta in modo da essere separatamente suscettibile di valutazione da parte di ANAC e deve essere trasmessa alla stessa Autorità secondo le norme e le regole da questa stabilite. 5.4 Comunicazione e trasparenza In questa sezione l ateneo illustra sinteticamente la propria strategia comunicativa, rimandando alle sezioni del proprio sito istituzionale le informazioni pubblicate (link) e soffermandosi esclusivamente sui cambiamenti e le novità impostate nell anno precedente e/o programmate per quello entrante. Siccome le azioni, gli obiettivi e l assetto organizzativo finalizzato alla comunicazione e alla trasparenza dell ateneo sono già stati descritti nelle sezioni precedenti, in questo capitolo vanno elencate e distinte: - le iniziative strettamente legate al soddisfacimento dei requisiti di trasparenza definiti nel d.lgs. 150/2009, dalla legge 190/2012 e dal d.lgs. 33/2013 (in questa area rientra l indagine di benessere del personale); - eventuali piani di comunicazione aggiuntivi, con particolare attenzione alle iniziative volte a informare le parti interessate sui risultati conseguiti dall ateneo (es: bilancio sociale, politiche della qualità ecc.). Similmente alla definizione delle aree di rischio corruzione in questa sezione l ANVUR invita gli atenei ad attenersi alle indicazioni dell ANAC. 5.5 La performance individuale: sistemi di misura delle prestazioni e degli incentivi Questa parte è dedicata allo stato dei sistemi, in cui l ateneo descrive la logica e il metodo utilizzato per la definizione e l assegnazione degli obiettivi individuali, con particolare riguardo all incentivazione monetaria. Nello specifico questa sezione del Piano Integrato dovrà contenere: 15
16 - una breve sezione sullo stato del sistema di misura delle prestazioni nel suo complesso, indicando in particolare le aree di miglioramento; - una breve sezione sulla gestione dei rischi anticorruzione e sulla misurazione degli interventi programmati secondo la metodologia indicata nel relativo paragrafo; - il sistema di valutazione e incentivazione del personale tecnico amministrativo (PTA), indicando in particolare: o la copertura delle categorie soggette a valutazione rispetto al totale PTA; o gli elementi utilizzati per la valutazione delle categorie (risultati e comportamenti); o i ruoli coinvolti come valutatori per le diverse categorie; o l articolazione e tempificazione del processo di valutazione; - Lo stato della contrattazione sindacale per le diverse categorie. Box 3 Criteri di valutazione in merito alla struttura del Piano Integrato In base all approccio che sarà presentato nel seguito delle presenti Linee Guida, l ANVUR esaminerà il Piano Integrato secondo i criteri di valutazione indicati qui di seguito, suddivisi nelle cinque sezioni minime ritenute necessarie per una corretta gestione del ciclo della performance. 1. Integrazione con la programmazione strategica - Riferimenti espliciti e coerenti con l ultimo aggiornamento del documento di programmazione strategica triennale; - Presenza all interno del documento di programmazione triennale del riferimento alla performance, alla trasparenza e anticorruzione e agli obblighi connessi. 2. Performance organizzativa - Presenza, grado di articolazione e pertinenza degli obiettivi operativi (cfr. par. 6); - Adeguatezza del processo di costruzione e condivisione degli obiettivi (partecipazione attiva delle direzioni dell amministrazione e dei direttori di dipartimento); - Coerenza interna tra i diversi obiettivi (identificazione e gestione dei trade off); - Sostenibilità degli obiettivi rispetto alle risorse disponibili e all orizzonte temporale; - Metodologia dell analisi del benessere organizzativo, esiti e utilizzo dei risultati. 3. Analisi dei rischi - Rispondenza della analisi alle norme vigenti e alle direttive ANAC; - Coerenza della analisi dei rischi rispetto alla programmazione strategica di ateneo; - Raccordo non formale con la pianificazione della performance organizzativa e individuale. 4. Trasparenza e anticorruzione - Rispondenza della analisi alle norme vigenti e alle direttive ANAC; - Coerenza del Piano rispetto alla programmazione strategica di ateneo; - Raccordo non formale con la pianificazione della performance organizzativa e individuale. 5. Performance individuale - Metodologia nell assegnazione degli obiettivi alle diverse unità operative e nell attribuzione dei risultati; - Utilizzo coerente della misurazione dei risultati per l assegnazione dei premi; - Argomentazioni ed evidenze a supporto della scelta (eventuale) di non procedere alla valutazione della performance individuale. 16
17 Box 4 Fondamenti normativi per la metodologia di definizione del Piano Integrato Il primo passo del ciclo delle performance ex D.Lgs. 150/2009 prevede che ogni amministrazione si doti di un Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance (art.7). Il documento, di natura metodologica, è curato in prima stesura dagli OIV ed è adottato dal CdA, deve contenere fasi, tempi, modalità e indicazione dei soggetti responsabili della performance dell ente (comma 3 lettera a), nonché le procedure (b), le modalità di raccordo e integrazione con il sistemi di controllo esistenti (c) e quelle con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio (d). A norme vigenti la stesura di tale Sistema deve essere realizzata seguendo le direttive della CIVIT (poi ANAC, ora passate in capo alla Funzione Pubblica), la quale negli anni scorsi non è mancata di diffonderle attraverso una serie di delibere, che prevedono anche un aggiornamento periodico da realizzare in base alle evidenze emerse dai cicli di performance precedenti (delibere n.89/2010, 104/2010, 114/2010, 1/2012). Il Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance deve contemplare oltre ad indicazioni sulla valutazione della struttura amministrativa nel suo complesso anche delle proposte di valutazione annuale dei dirigenti di vertice (di competenza OIV, ai sensi del comma 4 lettera e) dell art.14 del medesimo decreto). 6. La definizione del sistema degli obiettivi La definizione degli obiettivi è un passo logico necessario per impostare un ciclo di performance. Nelle università, tuttavia, la fissazione di obiettivi è un processo particolarmente problematico, data la grande varietà di aree scientifico-disciplinari coinvolte e l elevato grado di autonomia del personale accademico. Inoltre, le missioni istituzionali delle università si basano prevalentemente su attività non ripetitive che sono caratterizzate da un elevato grado di incertezza dei risultati. Ciò significa che non è possibile trasferire al comparto modelli di performance mutuati dal mondo industriale (caratterizzato da processi che per definizione sono controllati e ripetuti), senza la necessità di significativi adattamenti. Di conseguenza il personale accademico non può essere assoggettato alla stessa pressione sugli obiettivi cui sono sottoposti i dipendenti di altre organizzazioni, perché in tutto il mondo avanzato le regole di ingaggio del lavoro accademico prevedono una costitutiva condizione di autonomia e di auto-organizzazione. Ciò non significa che non sia parte dei doveri accademici sentirsi membri di una comunità di ateneo e dover contribuire al raggiungimento di obiettivi comuni. Occorre piuttosto ricercare un equilibrio dinamico tra rispetto dell autonomia e coinvolgimento verso finalità congiunte. Da questo punto di vista la valutazione deve essere intesa come un ausilio alla leadership di ateneo, non come un appesantimento burocratico. Nella misura in cui gli obiettivi definiti per il personale tecnico-amministrativo dipendono dalle strategie generali di ateneo, quindi, è necessario articolare accuratamente il raccordo. Per esemplificare, l obiettivo amministrativo di gestire i contratti conto terzi con l industria o altri soggetti esterni, dipende immancabilmente dalla capacità del personale accademico di avviare collaborazioni. Il personale tecnico amministrativo rappresenta un corpo unico, alle dirette dipendenze del ruolo apicale impersonato dal Direttore Generale che, come è noto, è stato elevato dalla legge 240/2010 a organo di ateneo. Nella gestione del ciclo della performance, tuttavia, si richiede di rendere esplicita la diversa declinazione degli obiettivi assegnati al personale occupato presso gli uffici centrali dell ateneo (a contatto diretto col Direttore Generale) e quelli riferiti al personale impiegato nelle strutture decentrate (dipartimenti, scuole, istituti ecc.). Pur dipendendo dalla catena gerarchica che fa capo al Direttore Generale, infatti, questa seconda fattispecie di impiegati amministrativi esercita la propria attività in più 17
18 diretta prossimità con il personale docente. È ancora l evidenza empirica a mostrare come nei precedenti piani della performance degli atenei sono sempre presenti gli obiettivi delle strutture centrali, mentre di rado sono dichiarati quelli specifici attribuiti al personale a supporto del lavoro accademico nei dipartimenti. D altronde proprio nelle strutture decentrate (dove spesso non è presente un dirigente amministrativo) si concretizza la necessità di attivare interventi e misure per tenere insieme le due logiche che caratterizzano l università. Per rispondere a tale esigenza non è da escludere la possibilità di coinvolgere gli accademici con ruoli di direzione nel processo di definizione e valutazione degli obiettivi organizzativi dei dipartimenti. Quanto agli obiettivi individuali, il tema è più delicato, anche perché oggetto di contrattazione sindacale da cui è ovviamente escluso il personale docente e per questo di nuovo gli atenei sono liberi di impostare gli assetti più adeguati alla loro specifica situazione, purché li rendano espliciti e trasparenti. In generale, il principio di fondo da rispettare è che il grado di soddisfazione dei soggetti cui il supporto amministrativo è dedicato (utenza interna ed esterna) deve essere debitamente preso in considerazione sia in fase di definizione degli obiettivi all interno del Piano Integrato, sia in fase di valutazione e rendicontazione nella Relazione sulla performance. Nonostante la complessità tipica del settore, l esperienza e la riflessione scientifica concordano sul fatto che solitamente la definizione degli obiettivi facilita le organizzazioni a definire le azioni prioritarie, a monitorarne l andamento e a comunicare all esterno i risultati conseguiti. Per questo un interpretazione non burocratica degli obiettivi è anche per gli atenei italiani un importante supporto alla capacità di migliorare nel tempo. Qui di seguito sono indicate e argomentate alcune proprietà fondamentali da tenere in considerazione nella definizione degli obiettivi, affinché risultino efficaci per il miglioramento continuo delle performance amministrative nelle università italiane. 6.1 Rilevanza e pertinenza Gli atenei agiscono in piena autonomia nel determinare forme e modalità di scelta e attribuzione degli obiettivi di performance. Come già sottolineato in precedenza, ai fini del ciclo della performance è bene però che il sistema degli obiettivi non prescinda dalle aree di attività che, ai sensi del complesso legislativo vigente, costituiscono parte integrante degli atenei e ne determinano il finanziamento. Sotto questo profilo, gli obiettivi attribuiti al personale tecnico-amministrativo delle università sono ritenuti rilevanti e pertinenti nella misura in cui discendano direttamente da quelli la cui realizzazione influenza significativamente le missioni istituzionali e il finanziamento dell ateneo e di conseguenza il mantenimento delle sue condizioni di funzionamento. Ciò significa che l ANVUR si attende che le linee strategiche di ateneo siano riconducibili alle aree di didattica, ricerca e loro ricadute sotto forma di terza missione e che a esse si riferiscano, come sopra indicato, gli obiettivi elencati nel piano della performance destinato al personale tecnico-amministrativo. Essi sono inoltre affiancati da obiettivi specifici della amministrazione non derivanti dagli obiettivi generali di ateneo, ma da considerazioni interne all apparato amministrativo. 6.2 Specificità e misurabilità La fissazione di obiettivi è un potente aiuto per la gestione della performance solo se essi sono definiti correttamente. Ciò significa che gli obiettivi: 18
19 - non devono essere vaghi, generici, ovvi; - devono essere chiari e comprensibili a un soggetto esterno; - non devono coincidere con lo svolgimento delle attività (non sono obiettivi il sottoscrivere contratti di ricerca o pagare le spese di missione o immatricolare gli studenti ); - devono essere in grado di mobilitare le energie delle persone coinvolte; - devono essere verificabili, nel senso che deve essere prevista una modalità di osservazione del grado di raggiungimento; - devono essere suscettibili di misurazione; - devono essere coerenti tra di loro, riconducibili a un disegno strategico unitario; - devono essere sostenibili sia rispetto alle risorse umane (numero, competenze), sia rispetto ai supporti tecnici disponibili (banche dati, sistemi informativi), sia rispetto alle eventuali risorse addizionali anche finanziarie necessarie per il loro conseguimento, sia infine rispetto all orizzonte temporale previsto. In linea di massima è opportuno distinguere tra obiettivi di miglioramento (efficienza interna) e obiettivi di innovazione (nuovi risultati). 6.3 Struttura e orientamento al miglioramento L orientamento al miglioramento che deve guidare la gestione del ciclo della performance suppone: - la definizione della distanza tra la situazione corrente e gli obiettivi; - la mobilitazione delle persone necessarie al raggiungimento degli obiettivi. La prima condizione è soddisfatta se il Piano Integrato riporta il posizionamento dell ateneo rispetto agli indicatori che descrivono la sua situazione, mentre la seconda fa riferimento al concetto di cascata di obiettivi, come esemplificato dall impostazione CIVIT sin dalla prima applicazione della norma. Dal punto di vista della struttura degli obiettivi il tradizionale cascading non è tuttavia l unica soluzione praticabile, soprattutto se conduce a una eccessiva moltiplicazione. Con il numero degli obiettivi, infatti, aumenta la difficoltà della gestione e di conseguenza l agilità della valutazione: per questo vi è un ampio consenso sull idea che gli obiettivi per ogni unità organizzativa debbano essere pochi e semplici (pur restando eventualmente articolati a livello complessivo). È necessario infine che gli obiettivi mantengano una sorta di gerarchia, che siano cioè inquadrati in modo da rendere possibile una discesa a livelli di dettaglio solo nella misura in cui lo si ritenga realmente utile. Una siffatta concezione della struttura degli obiettivi consente un utilizzo tailor made dello strumento performance, laddove se un obiettivo è strategicamente più rilevante degli altri può essere declinato in maniera gradualmente più dettagliata (utilizzando una metafora, come una sorta di ipertesto). 6.4 Collegamento con le risorse La collocazione del Piano Integrato a ridosso della presentazione del bilancio dovrebbe garantire l aggancio tra obiettivi assunti e risorse da impiegare. È questa una proprietà fondamentale che gli obiettivi di performance devono avere e che ci si aspetta sia facilitata dall entrata in vigore, dal 1 gennaio 2015, della contabilità economico-patrimoniale in tutte le amministrazioni universitarie, secondo la quale il bilancio unico d ateneo (altra novità consistente e strettamente correlata all idea di una strategia unitaria di ateneo) deve essere strutturato coerentemente con la propria articolazione organizzativa. 19
20 Inoltre, le recenti normative, valide per tutte le amministrazioni pubbliche, esigono un articolazione di bilancio per missioni e programmi corredata da indicatori e risultati attesi di bilancio, al fine di illustrare gli obiettivi della spesa. È evidente allora che l intero quadro normativo incentiva l armonizzazione degli obiettivi di performance con le risorse necessarie per conseguirli ed è per questa ragione che l ANVUR dedicherà particolare attenzione al fatto che tale aggancio avvenga in modo corretto e sostanziale, allo scopo di evitare i libri dei sogni. 6.5 Obiettivi trasversali Una delle difficoltà più frequenti nella implementazione di sistemi di performance consiste nella presenza di obiettivi il cui raggiungimento richiede la mobilitazione di sforzi da parte di più unità organizzative. Quando gli obiettivi sono assegnati alle unità organizzative e di conseguenza agli individui si determina un processo di focalizzazione degli sforzi che porta a privilegiare le attività i cui risultati sono oggetto di obiettivi assegnati in modo esclusivo e a trascurare invece le attività per le quali gli obiettivi sono condivisi con altri. Ciò può portare a fenomeni di opportunismo e di rottura della collaborazione interna, con esiti dannosi nel lungo periodo. La definizione di obiettivi trasversali può ovviare a questo rischio. Essa per essere efficace deve però soddisfare alcuni requisiti: - gli obiettivi trasversali non devono essere marginali tra gli obiettivi assegnati alle unità organizzative; - deve essere indicato in ogni caso un responsabile principale; - devono coinvolgere un numero limitato di soggetti, allo scopo di evitare effetti di dispersione delle responsabilità. Box 5 Criteri di valutazione in merito alla definizione degli obiettivi Raccordo tra sistema degli obiettivi nella programmazione strategica e nel Piano Integrato della performance - richiamo esplicito e integrale del sistema degli obiettivi enunciati nella programmazione strategica triennale da parte del Piano Integrato; - Completezza del sistema degli obiettivi; - presenza nella programmazione strategica triennale e nel Piano Integrato di obiettivi relativi alle aree della didattica, della ricerca e della terza missione; - presenza nel Piano Integrato di obiettivi nelle principali aree della gestione; - presenza di obiettivi derivanti dal sistema della qualità (in particolare, dai Rapporti di riesame); Qualità del processo di articolazione degli obiettivi - rilevanza e pertinenza; - specificità e misurabilità; - orientamento al miglioramento; - collegamento con le risorse (sostenibilità); - metodologia e grado di partecipazione delle strutture alla definizione degli obiettivi. Obiettivi trasversali - presenza; - rilevanza rispetto ad obiettivi individuali assegnati; - presenza di un responsabile principale; - numero di soggetti coinvolti (unità organizzative, persone). 20
Linee Guida per la gestione integrata del Ciclo della Performance degli Enti Pubblici di Ricerca Maggio 2015 1 Sommario Sezione 1 Inquadramento concettuale 1. Introduzione... 3 2. Specificità di comparto...

References: art. 33
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 art.2
 art. 7
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 art. 5
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 Art. 11
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