Source: https://leg16.camera.it/561?appro=751
Timestamp: 2020-02-22 02:11:26+00:00

Document:
Gli interventi normativi in materia di dotazioni organiche della scuola nella XVI legislatura
Le previsioni generali per il ridimensionamento delle dotazioni organiche
I criteri per la definizione delle dotazioni organiche
Piano di assunzioni di personale docente e ATA 2011-2013 e nuovo reclutamento di personale docente
L’art. 64 del decreto-legge 112/2008 (L. 133/2008) - facendo seguito ad analoghi interventi degli anni precedenti (in particolare, art. 1, co. 605-620, della L. 296/2006) - ha previsto:
il ridimensionamento delle dotazioni organiche dei docenti - attraverso l’incremento graduale, a partire dall’a.s. 2009-2010, del rapporto alunni/docente nel successivo triennio scolastico (fino al raggiungimento di un punto entro l’a.s. 2011-2012), pur tenendo conto delle esigenze degli alunni diversamente abili - e la revisione dei criteri di formazione delle classi;
il ridimensionamento del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), attraverso la riduzione del 17% della consistenza accertata nell’a.s. 2007/2008, da conseguire nel triennio 2009-2011.
Inoltre, ha disposto, fra l’altro, la revisione dei criteri per la determinazione delle dotazioni organiche del personale docente e ATA.
La relazione tecnica al D.L. stimava la riduzione del numero di docenti in 87.341 unità (con una riduzione di 42.105 unità nell’a.s. 2009/2010, di 25.560 unità nell’a.s. 2010/2011 e di 19.676 unità nell’a.s. 2011/2012) e quella del personale ATA in 42.500 unità (con una riduzione di 14.166 unità in ciascun anno del triennio).
Il piano programmatico conseguentemente presentato dal Governo (Atto n. 36) ha poi indicato le misure attraverso le quali si sarebbe concretizzata la riduzione del personale docente, fra le quali il ricorso ai criteri di flessibilità nell’utilizzo, la riconduzione a 18 ore di tutte le cattedre di scuola secondaria di I e II grado, il superamento delle attività di codocenza, la ridefinizione dell’organico dei docenti impegnati nei corsi di istruzione per gli adulti con riferimento alla serie storica degli alunni scrutinati e non di quelli iscritti, il sostegno allo sviluppo di sistemi di istruzione a distanza, la graduale, piena, attuazione della disciplina di cui all’art. 2, co. 413, della L. 244/2007, relativa alla determinazione dei posti di sostegno per gli alunni disabili, la formazione dei docenti che non avevano ancora il titolo per poter insegnare inglese nella scuola primaria, l’attivazione di corsi di riconversione professionale per i docenti facenti parte delle classi di concorso in esubero, nonché l’attivazione di corsi per altri docenti, finalizzati all’inserimento in classi di concorso più ampie, la revisione degli istituti giuridici relativi a comandi, collocamenti fuori ruolo, utilizzazioni, al fine di ridurre l’incidenza della spesa rappresentata dal pagamento dei supplenti in sostituzione.
Gran parte di queste previsioni sono state declinate nel D.P.R. 81/2009, emanato sulla base dell’art. 64 del D.L. 112/2008 (v. in particolare: art. 7 - formazione delle classi e dei corsi per l’istruzione degli adulti; art. 10 - insegnamento della lingua inglese nella scuola primaria; art. 15 - organizzazione per moduli flessibili dell’attività didattica nelle sezioni di scuola media funzionanti in situazioni di particolare isolamento; art. 18 - costituzione di classi di educazione fisica negli istituti di istruzione secondaria di secondo grado; art. 19 - riconduzione a 18 ore settimanali delle cattedre di scuola secondaria di primo e di secondo grado; art. 23 - modalità di utilizzo del personale docente in esubero. Quest’ultima materia è stata, peraltro, in seguito ridisciplinata dall’art. 14, co. 17-20 e co. 21, del D.L. 95/2012 (L. 135/2012).
In materia di comandi sono, invece, intervenuti, l’art. 4, co. 68, della L. 183/2011 – che ha ridotto da 500 a 300 unità il contingente di docenti e dirigenti scolastici di cui l’amministrazione scolastica centrale e periferica può avvalersi per compiti connessi con l’attuazione dell’autonomia scolastica – e l’art. 1, co. 57-59, della L. 228/2012, che ha ulteriormente ridotto tale contingente a 150 unità e ha disposto la riduzione da 100 a 50 unità del contingente da destinare alle associazioni professionali del personale direttivo e docente e agli enti cooperativi da esse promossi, nonché agli enti che operano nel campo della formazione e della ricerca educativa e didattica, facendo salvi i provvedimenti di collocamento fuori ruolo già adottati per l’a.s. 2012/2013.
Quanto al personale ATA, il piano programmatico ha disposto che la riduzione del 17% sarebbe stata attuata mediante la revisione delle tabelle relative alla determinazione dell’organico dei vari profili professionali e ha previsto la promozione di iniziative di qualificazione professionale, procedendo anche alla costituzione dell’organico dell’area C, riferito alla figura dei coordinatori amministrativi o tecnici.
Gli organici del personale docente per i tre anni scolastici interessati dalla riduzione prevista dall’art. 64 del D.L. 112/2008, ossia 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, sono stati definiti - da ultimo - con D.I. 98, 99 e 100 del 2011, pubblicati nel S.O. n. 21 della GU del 27 gennaio 2012. In base agli stessi D.I., le riduzioni di posti complessive (escluso il sostegno) sono state pari a 42.104 nell’a.s. 2009/2010, 25.617 nell’a.s. 2010/2011, 19.699 nell’a.s. 2011/2012.
L’art. 19, co. 7, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) ha, poi, disposto un consolidamento delle riduzioni complessive di personale scolastico, stabilendo che, a decorrere dall'a.s. 2012/2013, le dotazioni organiche del personale docente, educativo ed ATA non devono superare la consistenza delle relative dotazioni organiche dello stesso personale determinata nell'a.s. 2011/2012.
Per l’a.s. 2011-2012, il D.I. 100/2011 ha indicato la consistenza degli organici di personale docente in 81.216 unità per la scuola dell’infanzia, 198.339 unità per la scuola primaria, 132.192 unità per la scuola secondaria di primo grado, 189.073 unità per la scuola secondaria di secondo grado (per un totale di 600.820 unità), 90.469 unità (in organico di fatto) per i posti di sostegno.
Per l’a.s. 2012-2013, il D.I. 75 del 22 agosto 2012, pubblicato nella GU n. 276 del 26 novembre 2012, richiamato in premessa quanto previsto dall’art. 19, co. 7, del D.L. 98/2011, indica la consistenza organica complessiva del personale docente in 600.839 unità, indicandola quale “identica” a quella relativa all’a.s. 2011/2012.
Per quanto concerne il personale ATA, la dotazione organica complessiva relativa all’a.s. 2011-2012 fissata dal D.I. 29 luglio 2011, pubblicato nella GU n. 239 del 13 ottobre 2011, è stata pari a 207.123 unità, comprensive dei posti da accantonare a seguito della terziarizzazione dei servizi, quantificati in 11.857 unità.
Per l’a.s. 2012-2013, il MIUR ha trasmesso lo schema di D.I. con nota prot. 5060 del 3 luglio 2012, nella quale si fa presente che la consistenza dell’organico di tutti i profili professionali è mantenuta immutata a livello nazionale, fatta eccezione per il decremento (pari a 2.234 unità) di quella relativa ai direttori dei servizi generali e amministrativi, in applicazione dell’art. 4, co. 70, della legge di stabilità 2012. Infatti, l’art. 4, co. 70, della L. 183/2011 ha disposto che, a decorrere dall’a.s. 2012/2013, alle istituzioni scolastiche con meno di 600 studenti, ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, non può essere assegnato in via esclusiva un posto di direttore dei servizi generali ed amministrativi e stabilendo, dunque, che il posto è assegnato in comune con altre istituzioni scolastiche individuate fra quelle nella medesima situazione.
Da ultimo, l’art. 50 del D.L. 5/2012 (L. 35/2012) ha previsto l’adozione con decreto interministeriale di linee guida (il decreto sarebbe dovuto intervenire entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione), in particolare stabilendo:
la definizione di un “organico dell’autonomia” (per ogni istituzione scolastica), nonché di un organico di rete, correlato alla costituzione, previa intesa con la Conferenza unificata, di reti territoriali fra le istituzioni scolastiche.
La relazione tecnica qualificava l’organico dell’autonomia come “dotazione di personale docente, educativo ed ATA che consenta alle istituzioni scolastiche di far fronte a tutte le esigenze derivanti sia dall’organizzazione delle attività didattiche ordinarie, sia dalle situazioni di fatto che, all’avvio o nel corso dell’anno scolastico, determinino scostamenti dalle previsioni iniziali (variazione di alunni rispetto al valore stimato prima delle iscrizioni, aumento delle certificazioni mediche per il sostegno o assenze brevi e temporanee dei docenti, fenomeni di dispersione scolastica, etc.)”;
la costituzione degli organici dell’autonomia e di rete, fermo restando quanto previsto dall’art. 19, co. 7, del D.L. 98/2011, sulla base dei posti corrispondenti a fabbisogni con carattere di stabilità per almeno un triennio sulla singola scuola, sulle reti di scuole e sugli ambiti provinciali, anche per i posti di sostegno, fatte salve le esigenze che ne determinano la rimodulazione annuale;
la definizione della consistenza numerica massima degli organici delle autonomie e di rete, con DM emanato ogni triennio, sulla base della previsione dell’andamento demografico della popolazione in età scolare.
Il decreto per la determinazione degli organici per gli a.s. 2013-2014, 2014-2015, 2015-2016 doveva essere adottato entro 120 giorni dall’entrata in vigore del DDL di conversione.
In materia, è opportuno ricordare che è stato previsto il passaggio nei ruoli ATA di personale docente dichiarato permanentemente inidoneo alla propria funzione per motivi di salute, ma idoneo ad altri compiti, e di personale docente appartenente ad alcune classi di concorso (si vedano art. 19, co. 12-15, del D.L. 98/2011 e art. 14, co. 13-15, del D.L. 95/2012). Ulteriori disposizioni per l’accantonamento di posti di assistente tecnico sono state recate dall’art. 4, co. 81, della L. 183/2011.
Preliminarmente, si evidenzia che l’art. 19, co. 10, del D.L. 98/2011, recante interpretazione autentica dell'art. 22, co. 2, della L. 448/2001 (L. finanziaria 2002), ha disposto che il parere delle competenti Commissioni parlamentari deve essere acquisito ogni volta che il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, modifica i parametri per la determinazione della consistenza complessiva degli organici del personale docente ed ATA.
Per completezza si evidenzia, peraltro, che l’art. 22, co. 2, della L. 448/2001 riguarda esclusivamente il personale docente.
Criteri per la definizione delle dotazioni organiche del personale docente (esclusi gli insegnanti di sostegno)
I criteri per la determinazione delle dotazioni organiche del personale docente sono attualmente recati dal D.P.R. 81/2009.
In particolare, l’art. 2 prevede che le dotazioni organiche complessive sono definite annualmente sia a livello nazionale che per ambiti regionali (in questo secondo caso sentita la Conferenza unificata, anche ai fini della distribuzione) tenuto conto degli assetti ordinamentali, dei piani di studio e delle consistenze orarie previsti dalle norme in vigore, nonché dei criteri da esso recati, in base: a) alla previsione dell'entità e della composizione della popolazione scolastica e con riguardo alle esigenze degli alunni disabili e degli alunni di cittadinanza non italiana; b) al grado di densità demografica delle province di ogni regione e della distribuzione della popolazione tra i comuni di ogni circoscrizione provinciale; c) alle caratteristiche geo-morfologiche e alle condizioni socio-economiche e di disagio delle diverse realtà territoriali; d) all'articolazione dell'offerta formativa; e) alla distribuzione degli alunni nelle classi sulla base di un incremento del rapporto medio, a livello nazionale, alunni/classe di 0,40 da realizzare nel triennio 2009-2011; f) alle caratteristiche dell'edilizia scolastica.
Sotto quest’ultimo profilo, il DPR ha previsto, in particolare, che:
le sezioni di scuola dell’infanzia sono costituite, di norma, con un numero di bambini non inferiore a 18 e non superiore a 26, elevabile fino a 29 in caso di riparto di iscritti in eccedenza (art. 9);
le classi di scuola primaria sono costituite, di norma, con un numero di alunni non inferiore a 15 e non superiore a 26, elevabile fino a 27 quando ci siano resti. Le pluriclassi sono costituite da non meno di 8 e non più di 18 alunni. In particolari situazioni (comuni montani, piccole isole, aree geografiche abitate da minoranze linguistiche), possono essere costituite classi con un numero di alunni inferiore a 15, ma, comunque, non inferiore a 10 (art. 10);
le prime classi della scuola secondaria di primo grado sono costituite, di norma, con un numero di alunni non inferiore a 18 e non superiore a 27, elevabile fino a 28 quando ci siano resti. Si costituisce un numero di classi seconde e terze pari a quello delle classi prima e seconda di provenienza, purché il numero medio di alunni per classi sia pari almeno a 20 unità. Anche in tal caso, nelle situazioni già indicate per la scuola primaria possono essere costituite classi con un numero di alunni inferiore a 18, ma, comunque, non inferiore a 10: inoltre, in tali realtà possono essere costituite classi anche con alunni iscritti ad anni di corso diversi (art. 11);
le prime classi della scuola secondaria di secondo grado sono costituite, di norma, con non meno di 27 studenti, elevabile fino a 30 quando ci siano resti. Le classi del primo anno di corso di sezioni staccate, scuole coordinate, sezioni di diverso indirizzo funzionanti con un solo corso devono essere costituite, di norma, con non meno di 25 studenti. Le classi intermedie sono costituite in numero pari a quello delle classi di provenienza, purché siano formate con un numero medio di studenti non inferiore a 22 (artt. 16 e 17);
in tutti gli ordini e gradi di scuole, al fine di ridurre al massimo gli scostamenti fra il numero delle classi previsto per la determinazione dell’organico di diritto e quello delle classi effettivamente costituite all’inizio di ciascun a.s., si può derogare, in misura non superiore al 10%, al numero minimo e massimo di alunni per classi (art. 4);
le classi iniziali delle scuole di ogni ordine e grado che accolgono alunni con disabilità sono costituite, di norma, con non più di 20 alunni (art. 5).
Inoltre, l’art. 8 ha disposto che nelle scuole di determinate realtà (piccole isole, comuni montani, zone abitate da minoranze linguistiche, aree a rischio di devianza minorile o con rilevante presenza di alunni con particolari difficoltà di apprendimento e di scolarizzazione), possono essere costituite classi uniche per anno di corso e indirizzo di studi, con un numero di alunni inferiore a quello minimo previsto per la scuola primaria e la scuola secondaria di primo e di secondo grado. Inoltre, l’art. 11 del D.L. 179/2012 (L. 221/2012) ha previsto che, nelle stesse realtà, possono essere istituiti centri scolastici digitali.
Sempre l’art. 2 del D.P.R. 81/2009 ha disposto che le dotazioni dell'istruzione secondaria di I e II grado sono, inoltre, determinate con riguardo alle diverse discipline ed attività contenute nei curricoli delle singole istituzioni.
Ha, altresì, disposto che i dirigenti preposti agli uffici scolastici regionali provvedono alla ripartizione delle consistenze organiche a livello provinciale. L'assegnazione delle risorse è effettuata con riguardo alle specifiche esigenze ed alle diverse tipologie e condizioni di funzionamento delle istituzioni scolastiche (tenendo conto delle condizioni di disagio legate a specifiche situazioni locali, con particolare riguardo ai comuni montani e alle piccole isole, nonché alle aree che presentano elevati tassi di dispersione e di abbandono), nonché alle possibilità di impiego flessibile delle stesse risorse, in coerenza con quanto previsto dal D.P.R. 275/1999.
Criteri per la definizione delle dotazioni organiche di sostegno
In materia di organico di sostegno, l’art. 5 del D.P.R. 81/2009 aveva disposto che le dotazioni organiche complessive dei posti di sostegno restavano definite ai sensi dell'art. 2, co. 413 e 414, della L. 244/2007.
Il co. 413 della L. 244/2007 ha fatto salvo l’art. 1, co. 605, lett. b), della L. finanziaria 2007, che ha disposto la modifica del rapporto docenti di sostegno/alunni - definito dall’art. 40, co. 3, della L. 449/1997 in ragione di uno ogni 138 alunni frequentanti le scuole della provincia – procedendo all’individuazione di organici corrispondenti alle effettive esigenze. Ha disposto, inoltre, che il numero dei posti dei docenti di sostegno attivabili a decorrere dall’a.s. 2008-2009 non deve superare il 25% del numero di sezioni e classi dell’organico di diritto dell’a.s. 2006-2007, mediante criteri definiti con D.I. Il co. 414 ha disposto la progressiva rideterminazione della dotazione organica di diritto dei docenti di sostegno nel triennio 2008-2010, fino al raggiungimento del 70% del numero dei posti di sostegno attivati nell’a.s. 2006-2007. Ha modificato, inoltre, l’art. 40, co. 1, della L. 449/1997, sopprimendo la previsione di nomina di docenti di sostegno con contratto a tempo determinato, in deroga al rapporto alunni-docenti.
In seguito, con sentenza n. 80/2010, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del co. 413 citato nella parte in cui ha fissato un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno, e del co. 414 nella parte in cui ha escluso la possibilità di assumere insegnanti di sostegno in deroga.
A seguire, l’art. 19, co. 11, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) ha disposto che l’organico dei posti di sostegno è determinato applicando quanto previsto dall’art. 2, co. 413 e 414, della L. 244/2007, ma con possibilità di istituire posti in deroga in relazione a situazioni di particolare gravità, e che è assegnato complessivamente alla scuola o alle reti di scuole appositamente costituite, considerando un docente ogni due alunni disabili. Ha, altresì, disposto che l’azione didattica e di integrazione degli alunni disabili è assicurata sia dai docenti di sostegno che dai docenti di classe.
Il D.I. n. 75 del 22 agosto 2012 indica la consistenza dell’organico di fatto degli insegnanti di sostegno per l’a.s. 2012/2013 in 90.469 unità - salve le deroghe da autorizzare - identica a quella fissata per l’a.s. 2011/2012 e, già prima, per l’a.s. 2010/2011.
Criteri per la determinazione delle dotazioni organiche del personale ATA
Per quanto concerne le dotazioni organiche del personale ATA, l’art. 1 del D.P.R. 119/2009 ha disposto che la consistenza numerica complessiva è definita a livello nazionale in base ai criteri da esso previsti e secondo i parametri di calcolo previsti dalle annesse tabelle 1, 2, 3/A, 3/B e 3/C.
L’art. 2 ha disposto che la consistenza numerica complessiva dei posti definita a livello nazionale è ripartita in dotazioni organiche regionali, sentita la Conferenza unificata, con riguardo alle specificità degli ambiti territoriali interessati, alle peculiarità strutturali, organizzative e operative delle istituzioni scolastiche, alle diversità conseguenti alle situazioni ambientali e socio-economiche, alle funzioni ed ai compiti previsti per i profili professionali del personale. Nella ripartizione si tiene conto altresì, in relazione ai diversi contesti territoriali, dei fenomeni migratori, dei piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, delle condizioni logistico-strutturali, delle distanze e dei collegamenti tra le istituzioni scolastiche situate nei comuni montani e nelle piccole isole.
Il dirigente regionale provvede alla ripartizione della dotazione organica regionale in dotazioni organiche provinciali. Inoltre, nel limite della dotazione organica regionale, determina le dotazioni organiche di istituto.
L’art. 4 ha disposto che nelle istituzioni scolastiche in cui i compiti del profilo di collaboratore scolastico sono assicurati, in tutto o in parte, da personale esterno all'amministrazione, è indisponibile, a qualsiasi titolo, il 25% dei posti del corrispondente profilo professionale. Ha disposto, inoltre, che il dirigente regionale può promuovere intese finalizzate al più efficace ed efficiente utilizzo del personale già addetto ai lavori socialmente utili, attualmente impegnato nelle istituzioni scolastiche in compiti di carattere amministrativo e tecnico, con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, con conseguente accantonamento di un numero di posti della dotazione organica del profilo di appartenenza, corrispondente al 50%.
L’art. 19, co. 5, del D.L. 98/2011 ha previsto che la direzione delle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 500 unità, ridotto fino a 300 per specifici contesti (istituzioni site in piccole isole, comuni montani, aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche) è assegnata in reggenza a dirigenti scolastici già titolari di incarico per altri istituti.
In seguito, l’art. 4, co. 69, della L. 183/2011 ha innalzato da 500 a 600 (e da 300 a 400 per i contesti specifici) il numero di alunni al di sotto del quale la direzione è affidata in reggenza.
L’art. 14, co. 16, del D.L. 95/2012, con norma di interpretazione autentica, ha poi disposto che per "aree geografiche caratterizzate da specificità linguistica", ai fini dell'applicazione dei parametri per l'assegnazione dei dirigenti scolastici, si intendono quelle nelle quali sono presenti minoranze di lingua madre straniera (e non quelle in cui vi sono minoranze linguistiche riconosciute ex L. 482/1999)
I criteri per l’applicazione di tali previsioni per l’a.s. 2012/2013 sono stati indicati con Nota prot. n. 4488 del 13 giugno 2012.
L’art. 9, co. 17, del D.L. 70/2011 (L. 106/2011) - anche in tal caso facendo seguito ad analoghi interventi degli anni precedenti (in particolare, art. 1, co. 605, lett. c), della L. 296/2006) - ha disposto che, all’esito di una sessione negoziale concernente interventi in materia contrattuale per il personale della scuola, con decreto interministeriale sarebbe stato definito un piano triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente, educativo e ATA per gli anni 2011-2013, sulla base dei posti vacanti e disponibili in ciascun anno e nel rispetto degli obiettivi programmati di finanza pubblica, stabilendo, altresì, che ogni anno si doveva procedere alla verifica del piano ai fini di eventuali rimodulazioni.
La programmazione triennale delle assunzioni è stata effettuata con DM 3 agosto 2011, pubblicato nella GU n. 250 del 26/10/2011: per l’a.s. 2011/2012 è stata prevista l’assunzione di 30.300 unità di personale docente ed educativo, di cui 10.000 a completamento della richiesta di assunzioni effettuata per l'a.s. 2010/2011, con retrodatazione giuridica al medesimo anno e utilizzando per le assunzioni le graduatorie ad esaurimento vigenti nell'anno 2010/2011, e 36.000 unità di personale ATA; per ciascuno degli a.s. 2012/2013 e 2013/2014 è stata prevista l'assunzione di un numero massimo, rispettivamente, di 22.000 docenti e di 7.000 unità ATA, in ogni caso previa verifica circa la concreta fattibilità del piano. Con DM 10 agosto 2012, n. 74, è stata prevista l’assunzione a tempo indeterminato di 21.112 unità di personale docente ed educativo per l’a.s. 2012/2013.
Con bando di concorso, per titoli ed esami, pubblicato nella GU n. 75 del 25.09.2012, è stato, infine, avviato il reclutamento, su base regionale, di 11.542 docenti nelle scuole dell'infanzia, primaria, secondaria di I e II grado, autorizzato con DPCM 12 settembre 2012 (GU n. 247 del 22 ottobre 2012). Il bando si riferisce ai posti risultanti vacanti e disponibili negli a.s. 2013/2014 e 2014/2015.
Il riordino della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione
Il riordino degli istituti di istruzione secondaria superiore
L'istruzione tecnico-professionale, l'istruzione e formazione professionale, il sistema di istruzione e formazione tecnica superiore
Francia: legge sulla lotta contro l'assenteismo scolastico
Regno Unito: legge sugli istituti di istruzione primaria e secondaria
Interventi per la scuola

References: art. 1
 art. 7
 art. 10
 art. 15
 art. 18
 art. 19
 art. 23
 art. 19
 art. 14
 sentenza 
 art. 1