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Timestamp: 2020-05-31 15:52:54+00:00

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¿Regularizamos o no? La importancia de sanear aquellas construcciones ejecutadas sin licencia municipal
¿Debe detenerse la egularización de construcciones informales a raíz de la pandemia?
Por Raúl Alonso Maguiña Quiroz, asociado del área Inmobiliaria, Adquisición y Saneamiento de Tierras de CMS GRAU, con colaboración de Marco Herrera Arteaga, asistente legal de la misma área y estudio
Hoy en día, vemos que en estos últimos años ha habido un crecimiento considerable de edificaciones con fines de vivienda, comercial y de uso industrial en el Perú. Sin embargo, gran parte de este crecimiento en el sector inmobiliario se ha realizado de manera informal, debido a que se han ejecutado y realizado proyectos inmobiliarios sin que se evalúe previamente las normas urbanísticas donde se han ejecutado dichos proyectos.
Frente a ello, nos formulamos las siguientes preguntas: ¿Qué contingencias puedo tener al construir de manera informal?, ¿Que consecuencias y/o repercusiones podrían darse si ejecuté una construcción sin la autorización correspondiente?, ¿Ante que entidades de la Administración Pública podría iniciar un procedimiento de regularización de las construcciones que he ejecutado?, ¿Hay algún beneficio de regularizar la situación informal de mi inmueble?, esta y otras varias preguntas son las que muchos propietarios se realizan al momento de tomar la decisión de regularizar o no aquellas construcciones que ejecutaron sin la autorización correspondiente.
Es importante tener en cuenta que de acuerdo a lo establecido en el artículo 957 del Código Civil; la propiedad predial esta sujeta a la zonificación, a los procesos de habilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que establezcan las disposiciones respectivas.
En esa línea, la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, ‘’LOM’’), señala en el numeral 1.4.1 del artículo 79 que las municipalidades son las competentes en otorgar licencias de construcción, remodelación o demolición, así como emitir normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico y uso del suelo.
Es por ello, que a través del presente artículo desarrollaremos algunos puntos por los cuales consideramos que los propietarios optan por realizar edificaciones sin la licencia municipal, sus principales consecuencias y contingencias, los mecanismos que contempla la normativa vigente para regularizar dicha situación (tanto en la vía municipal o registral), y los beneficios que trae consigo la regularización de las construcciones informales.
Motivos por los que se construye sin licencia municipal en el Perú
Consideramos que los principales motivos por los cuales los propietarios optan por construir sin gestionar el trámite para la obtención de la Licencia Municipal de Edificación, son los siguientes:
a) Inversión onerosa
Aquellos propietarios que decidan llevar a cabo la ejecución de obras de edificación tendrán previamente que elaborar y conformar un expediente técnico legal que describa las características del proyecto inmobiliario. La Ley N.º 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, es la norma que regula el procedimiento administrativo para la obtención de licencias de edificación y establece los requisitos para conformar el expediente técnico legal con el cual se solicitará ante la municipalidad correspondiente la obtención de la autorización para la ejecución de obras sobre un predio.
Sin embargo, la conformación de dicho expediente requiere contratar profesionales especialistas como: arquitecto, ingeniero civil, ingeniero sanitario e ingeniero electricista para la elaboración de los planos del proyecto; adquirir un seguro cuya cobertura abarque los daños materiales, personales a terceros (Póliza CAR[1]) y de los propios intervinientes de la obra (Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo – SCTR), y en algunos casos dependiendo de la modalidad del proyecto que se desee realizar, la presentación de un Estudio de mecánica de suelos, Estudio de Impacto Vial, Certificación Ambiental, entre otros.
Por ese motivo, vemos que muchos titulares de predios, sea personas naturales o jurídicas, optan por construir sin licencia municipal, ya que conformar un expediente técnico legal les resulta oneroso y requiere de una inversión económica considerable.
b) Regulación engorrosa y excesivos plazos de evaluación del expediente de Licencia de Edificación
En el año 2007 entro en vigencia la Ley N.º 29090, norma que como hemos mencionado regula los procedimientos de habilitación urbana y de edificación. A lo largo de su vigencia ha tenido hasta diez modificaciones y ha sido reglamentada en cuatro oportunidades. El pasado 06 de noviembre de 2019, entro en vigencia el nuevo Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación, aprobado por D.S. N.º 029-2019-VIVIENDA (en adelante, ‘’el Nuevo Reglamento’’).
Es evidente que el legislador con el transcurrir de los años ha buscado establecer la claridad normativa de la Ley N.º 29090 y su reglamento con el propósito de simplificar los requisitos y buscar dotar de celeridad los distintos procedimientos para la obtención de autorizaciones municipales urbanísticas.
En ese contexto, los propietarios que tenían la premura y la necesidad de llevar a cabo la ejecución de obras de construcción, se veían impedidos de ejecutarlos debido a los excesivos plazos para la evaluación del expediente por parte de la municipalidad, sin contar que muchas veces dicha entidad no se ceñía estrictamente a los plazos previstos en la norma y que dependían de la evaluación de los delegados asignados por los Colegios Profesionales correspondientes, o establecían requisitos no contemplados en la normativa vigente que hacia el procedimiento mucho más engorroso, generando que los propietarios opten por construir de manera informal.
Al respecto, el Nuevo Reglamento ha buscado simplificar y agilizar el procedimiento administrativo para la obtención de Resoluciones de Licencia de Edificación y de Regularización, el cual lo desarrollaremos más adelante.
c) Falta de Fiscalización por parte de los municipios
De acuerdo al artículo 74 de la LOM, las municipalidades ejercen la función de fiscalización y control en las materias de su competencia.
En esa línea, las municipalidades son las encargadas de fiscalizar y controlar el desarrollo del crecimiento urbanístico ordenado en la ciudad de acuerdo a los Planes de Desarrollo Urbano[2] aprobado para cada territorio. Sin embargo, en estos últimos años, algunos municipios han descuidado esta función, lo que ha generado un crecimiento desordenado de la ciudad y aumentando la informalidad, viéndose obligados a crear ordenanzas que otorguen beneficios que incentiven a los propietarios a regularizar sus construcciones.
Contingencias y consecuencias de construir sin autorización municipal
a) Imposición de multas y medidas complementarias
De acuerdo al artículo 46 de la LOM, se les ha atribuido a las municipalidades la capacidad sancionadora a través de la cual se busca el cumplimiento de las normas municipales que son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea la imposición de sanciones; siendo que, a través de la aprobación de la ordenanza que determina el Régimen de Sanciones Administrativas (RAS)[3] se regula la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias.
Al respecto, una de las infracciones regulada en los RAS de los municipios para el caso que nos ocupa, es la construcción y ejecución de obras que se realizan sin licencia municipal, cuya sanción pecuniaria (multa administrativa) dependerá de lo establecido en el Cuadro de Infracciones y Sanciones Administrativas que aprueba cada municipio, que usualmente viene a ser el 10% del valor de la obra. A dicha medida se acompaña la medida complementaria de ‘’paralización de la obra’’ (en caso se detecte que la obra que se está ejecutando no tiene autorización municipal) y/o ‘’demolición’’ (en el caso la construcción informal ya ha sido culminada).
b) Multa impuesta por la normativa vigente
De acuerdo a lo establecido en el literal g) del artículo 83 del Nuevo Reglamento de la Ley N.º 29090, se establece que el pago de la multa por edificar sin autorización municipal es equivalente hasta el 10% del valor de la obra a regularizar tomando el promedio de los valores unitarios oficiales de edificación a la fecha de su ejecución y de la fecha de solicitud de la regularización.
c) Imposibilidad de realizar algunos actos de saneamiento físico legal del inmueble
Aquellas construcciones que hayan sido ejecutadas sin licencia municipal, tendrán restricciones para realizar algunos actos de saneamiento como:
Constituir el Régimen de Propiedad Exclusiva y Propiedad Común en el inmueble[4].
Constituir el Régimen de Independización y Copropiedad en el inmueble.
Constituir el Reglamento Interno.
Realizar la acumulación, subdivisión o independización de las unidades inmobiliarias de dominio exclusivo sujetas a cualquiera de los dos regímenes señalados anteriormente.
Realizar la transferencia de los bienes de propiedad común como los de propiedad exclusiva.
La inscripción de la declaratoria de fábrica.
Mecanismos para regularizar edificaciones construidas sin licencia municipal
Nuestro marco legal vigente establece dos vías para regularizar aquellas edificaciones que fueron construidas sin licencia: la municipal y la registral. La municipal es regulada por la Ley N.º 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones y la registral por la Ley N.º 27157, Ley de Regularización de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común.
Ambas normas establecen criterios y requisitos diferentes para que los propietarios que desean regularizar su situación puedan acogerse a cualquiera de los procedimientos señalados en la norma que más le favorezca.
a) Vía municipal
El procedimiento de regularización en la vía municipal se realiza al amparo de la Ley N.º 29090 y podrán acogerse al presente procedimiento aquellos propietarios de edificaciones ejecutadas desde el 01 de enero de 2017 hasta el 17 de septiembre de 2018. Para ello deberán conformar un expediente técnico legal cuya evaluación estará a cargo de la Municipalidad correspondiente y los delegados de la Comisión Técnica del Colegio de Arquitectos de la Comisión Técnica para Edificaciones.
Dentro de los requisitos para la procedencia de dicho procedimiento, se requiere la presentación del comprobante de pago de la multa equivalente al 10% del valor de la obra a regularizar, el cual abordamos en el literal b) del numeral 2 del presente artículo.
Cabe señalar que el plazo de evaluación del expediente hasta su aprobación es de aproximadamente 20 días hábiles siempre y cuando no hubiese observaciones y la municipalidad se ciña estrictamente a los plazos establecidos en la norma.
La novedad que nos presenta el Nuevo Reglamento de la Ley N° 29090 es la aplicación del silencio administrativo positivo en el caso de que transcurra el plazo del procedimiento administrativo sin que la Municipalidad notifique el pronunciamiento. En ese supuesto, la Municipalidad deberá emitir la Resolución de Regularización dentro de los tres (3) días hábiles siguientes.
Sin perjuicio de lo indicado, algunos municipios promulgan ordenanzas para incentivar la regularización de construcciones ejecutadas sin licencia municipal. La ventaja de estas normas es una reducción considerable del monto de la multa a pagar, a diferencia del porcentaje que establece el Nuevo Reglamento de la Ley N° 29090. Sin embargo, también es cierto que no todos los municipios tienen esta iniciativa. Quizá lo más recomendable sea que los demás municipios sigan con la buena voluntad en promulgar ordenanzas para tener un distrito más ordenado a nivel urbanístico, libre de construcciones informales.
b) Vía registral
Como ya hemos mencionado anteriormente, la Ley N.º 27157 es la que regula el procedimiento de regularización de Declaratoria de Fábrica. Podrán acogerse al procedimiento establecido en la presente norma aquellos propietarios de edificaciones ejecutadas hasta el 31 de diciembre de 2016. Para ello deberán conformar un expediente técnico legal cuya elaboración deberá estar a cargo de un Verificador Responsable. Dependiendo del uso al cual está destinada la edificación, el Registrador podrá solicitar la presentación de un Informe de Verificación Ad Hoc del Cuerpo General de Bomberos e INDECI. Obtener el informe indicado de cada una de estas entidades es otra historia, sin embargo, de alguna manera es mucho menos oneroso que realizar el pago de la multa del 10% del valor de la obra que establece el Nuevo Reglamento de la Ley N° 29090.
La ventaja que establece este procedimiento es que para su procedencia no se requiere el pago de ninguna multa, como si lo establece el procedimiento municipal. Sólo deberá realizarse el pago de las tasas registrales por concepto de calificación e inscripción de la rogatoria.
Cabe señalar que el plazo de evaluación del expediente hasta su aprobación es de aproximadamente 35 días hábiles siempre y cuando no hubiese observaciones.
Beneficios de Regularizar las edificaciones construidas sin autorización municipal
Muchos titulares de predios consideran que el tener una edificación saneada no les genera ningún beneficio. Sin embargo, la realidad y la normativa vigente señalan lo contrario. Consideramos que los principales beneficios al regularizar y sanear un predio serían los siguientes:
a) Evitar el pago de multas
Los propietarios que optan por acogerse a un procedimiento de regularización por la vía municipal, evitarán la imposición de sanciones administrativas siempre y cuando se haya concluido el procedimiento de manera previa a una eventual fiscalización municipal, o en todo caso, la autoridad administrativa verifique que se encuentra en evaluación municipal el expediente de regularización (subsanación voluntaria).
En caso se decida acudir a la vía registral para la regularización de una edificación, si será necesario lograr la inscripción registral de la Declaratoria de Edificación a efectos de que la autoridad administrativa verifique que se ha cumplido con adecuar la conducta infractora a las disposiciones municipales y se evite la imputación de una infracción administrativa (construir sin licencia municipal).
b) Incremento del valor comercial del inmueble
Cuando se realiza la Declaratoria de Edificación de un inmueble, el valor de este aumenta considerablemente debido a que la construcción ejecutada en el predio se inscribe en la Partida Registral, y permite obtener un mayor préstamo en caso se decida hipotecar el bien ante una entidad financiera o incrementar el valor de venta del inmueble de realizarse cualquier transferencia.
c) Contar con una construcción saneada
El optar por regularizar una edificación nos permite tener un predio saneado y que los municipios otorguen autorizaciones para ejecutar posteriores obras (ampliaciones, remodelaciones, refacciones, entre otras), con el fin de mejorar y modernizar la estructura de un predio, independientemente del uso que se le quiera dar.
d) Mayor recaudación de impuestos
Una construcción informal distorsiona el valor total de un predio, lo que genera menor pago de impuesto predial. Esto debido a que los contribuyentes no declaran el área real de los predios de su propiedad, ocasionando menos recaudación de impuestos a los municipios.
Por ese motivo, consideramos que la labor de fiscalización de los municipios es muy importante, pues con estas diligencias se advierten este tipo de omisiones y se puedan imponer las sanciones que correspondan.
Sin embargo, como bien hemos mencionado, la idea de contar con una construcción saneada no solamente es para beneficio del titular de un predio, por el hecho de tener un inmueble de mayor valor comercial y evitar el pago de multas, sino para que también los municipios cuenten con información verídica a través de la declaración de los contribuyentes respecto a la situación de sus predios y determinen el impuesto a pagar acorde a la realidad.
Actualmente nos encontramos en el marco de un Estado de Emergencia como consecuencia de la pandemia del COVID 19, lo que ha generado la suspensión de las actividades de las entidades del estado. Sin embargo, consideramos que esto no debe ser motivo para detener la regularización de construcciones informales. Esta es una labor que debe realizarse conjuntamente entre los titulares de terrenos y los municipios, con la finalidad continuar este proceso de lograr una ciudad ordenada. Una vez controlada esta situación, los municipios deberán planificar la revisión y aprobación de expedientes que se ingresen, para que no se detenga la buena intención de acogerse a un procedimiento de regularización.
Son pocos los distritos del país que han crecido ordenadamente. Consideramos que esto se debe a dos factores; la falta de cultura de urbanismo de los titulares de inmuebles y la falta de control municipal. Como hemos comentado en el presente artículo, tener una edificación saneada otorga diversos beneficios económicos y coadyuva a lograr el crecimiento ordenado de la urbe. Existen dos vías bastante atractivas a las cuales se pueden acoger los titulares de predios con construcciones irregulares, ambas con ventajas muy interesantes que no deberían dejar de analizarse. ¿Entonces, regularizamos o no?
[1] El significado de CAR, viene de la abreviación en ingles de “Construction All Risk” que en español seria seguro de construcción a todo riesgo, o como en Perú se le conoce seguro contra todo riesgo en obras.
[2] Es el instrumento técnico – normativo, que orienta el desarrollo urbano de las ciudades mayores, intermedias y menores, con arreglo a la categorización establecida en el SINCEP.
[3] Dicho procedimiento administrativo sancionador establecido en el RAS toma como referencia los artículos 247 al 259 del T.U.O. de la Ley N.º 27444, aprobado por D.S. N.º 004-2019-JUS
[4] Para los edificios con departamentos el Régimen de propiedad exclusiva y propiedad común es obligatorio.
Fuente de Imagen: Besthqwallpapers
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References: artículo 957
 artículo 79
 artículo 74
 artículo 46
 artículo 83
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