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Timestamp: 2019-02-16 07:30:45+00:00

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C.di S. 5309/2003 (ATI anche in offerta)
LAVORI PUBBLICI - 117
Consiglio di Stato, sezione V, 18 settembre 2003, n. 5309
(conferma T.A.R. Campania, Napoli, sezione I, n. 499 del 1996)
La presentazione delle offerte è l'ultima fase procedimentale che rileva ai fini della legittima costituzione dell’associazione temporanea, per cui è consentito costituire un raggruppamento di imprese fino al momento della presentazione delle offerte; deve, in particolare, ritenersi ammessa - nelle procedure indette con il metodo della licitazione privata - la costituzione di una associazione anche tra imprese invitate singolarmente.
contra: Consiglio di Stato, sezione V, 29 settembre 2003, n. 5509
Sul ricorso in appello n. 549/1998 del 21/01/1998, proposto da S. s.r.l. rappresentata e difesa dagli Avv.ti M.R. e R.M. con domicilio eletto in ...
- COMUNE DI NAPOLI rappresentato e difeso dagli Avv.ti B.R. ed E.B. con domicilio eletto in ...
- C. s.r.l. capogruppo A.T.I. non costituitasi;
- A.T.I. M. non costituitasi;
della sentenza del T.A.R. Campania - Napoli, Sezione I, n. 499/1996, resa tra le parti, concernente AGGIUDICAZIONE GARA PER AFFIDAMENTO SERVIZIO MENSA SCOLASTICA;
Alla pubblica udienza del 16 Maggio 2003, relatore il Consigliere Cons. Carlo Deodato ed uditi, altresì, gli avvocati R.M. e G.T. per delega dell’avv. B.;
Con la sentenza appellata veniva respinto il ricorso, proposto dalla S. s.r.l. dinanzi al T.A.R. della Campania – Napoli, inteso ad ottenere l’annullamento dell’aggiudicazione all’associazione temporanea di imprese rappresentata dalla C. s.r.l. dell’appalto relativo al servizio di mensa scolastica nelle scuole comunali di Napoli per il periodo 1995-1998.
Avverso la predetta decisione proponeva rituale appello la S. s.r.l. criticando la correttezza della pronuncia di annullamento.
Non si costituiva, invece, l’A.T.I. C. s.r.l.
1.- E’ controversa la legittimità della delibera con la quale il Comune di Napoli, all’esito di una licitazione privata cui avevano in origine chiesto di partecipare separatamente la M. s.r.l. e la C. s.r.l., ha disposto l’affidamento in favore dell’associazione temporanea di imprese successivamente costituita tra le predette società dei lotti 8 e 9 dell’appalto relativo al servizio di mensa scolastica, con somministrazione e distribuzione giornaliera di pasti nelle scuole materne ed elementari, per il periodo 1995-1998.
- La S. s.r.l. ha, in particolare, impugnato dinanzi al T.A.R. della Campania il provvedimento di aggiudicazione del predetto appalto, assumendone l’illegittimità, tra l’altro, per l’omessa esclusione di un'offerta invalidamente presentata da un’A.T.I. costituita da imprese che erano state separatamente invitate alla gara nonché sprovvista dell’allegazione di (talune) regolari dichiarazioni ed invocandone, conseguentemente, l’annullamento.
3.1- Occorre premettere, in punto di fatto, che, nella fattispecie, la M. s.r.l. e la C. s.r.l. avevano presentato autonomamente domanda di partecipazione alla procedura, indetta con il metodo della licitazione privata, che le stesse, dopo aver superato la fase c.d. di prequalificazione, erano state separatamente invitate alla gara dal Comune e che si erano, poi, raggruppate, presentando l’offerta in tale veste.
3.2- Tali contestate modalità procedimentali si rivelano, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, conformi al diritto positivo e rispettose dei principi generali
3.4- Né la prospettata esegesi della norma che estende la fase procedimentale di riferimento (ai fini della verifica dell’ammissibilità della partecipazione di A.T.I.) a quella di prequalificazione (ove prevista dal metodo prescelto dall’amministrazione) può reputarsi giustificata dalle peculiarità della licitazione privata, ché anzi l’analisi della struttura di quest’ultima conduce alle medesime conclusioni sopra raggiunte.
A ben vedere, infatti, la fase di prequalificazione nella licitazione privata assolve all’esclusiva funzione di distinguere, in due distinti segmenti procedimentali, l’accertamento del possesso dei requisiti di partecipazione (con la conseguente selezione delle imprese da invitare) dalla gara vera e propria (con le conseguenti valutazione delle offerte presentate e scelta della migliore), al fine di circoscrivere il numero dei concorrenti alle sole imprese idonee, sicché la segnalata diversità delle finalità perseguite dalle due fasi impone di escludere la necessità che i soggetti che hanno partecipato alla prima concorrano alla seconda nella medesima veste soggettiva e, tuttavia, la necessaria coerenza tra i due momenti dell’unica procedura selettiva impedisce la partecipazione alla gara di un soggetto che non ha superato la fase di prequalificazione.
3.5- Tale conclusione risulta, peraltro, avvalorata e corroborata dal disposto di cui all’art. 93 comma 2 d.P.R.21 dicembre 1999, n. 554 (prima art. 22 comma 2 decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406) che, laddove ammette espressamente l’impresa invitata individualmente a presentare l’offerta quale capogruppo di imprese riunite (peraltro non chiarendo se queste ultime debbano o meno essere state, a loro volta, invitate), sancisce positivamente il principio dell’ammissibilità che alla gara vera e propria partecipi un’A.T.I. costituita dopo la fase di prequalificazione.
E non vale, di contro, rilevare che tale previsione, in quanto riferita ai soli appalti di lavori pubblici, costituisce ipotesi eccezionale ed ’attuazione in materia di appalti di servizi, vincolante in un procedimento selettivo finalizzato all’affidamento di questi ultimi (che resterebbe, diversamente opinando, regolato da un regime differente, senza alcuna ragione che giustifichi tale disparità di trattamento e la conseguente limitazione delle facoltà delle imprese concorrenti).
E’ sufficiente, al riguardo, rilevare che, in mancanza di elementi concreti che indichino l’alterazione della concorrenza nella procedura controversa, la mera presentazione dell’offerta, peraltro consentita dall’ordinamento, da parte di un’A.T.I. costituita da imprese già qualificate impedisce di presumere un’alterazione della regolarità della competizione quale effetto sicuro ed immediato del raggruppamento di società singolarmente invitate alla gara ed impone, anzi, di presumere il contrario: e cioè che tale opzione di sinergia strategica tra soggetti capaci di concorrere singolarmente, siccome coerente con la ratio dell’istituto dell’A.T.I. e prevedibile da parte delle altre partecipanti, si rivela priva della paventata potenzialità
3.7- Va, quindi, confermata la legittimità, sotto il profilo appena esaminato, dell’ammissione dell’offerta presentata dall’A.T.I. C. s.r.l., già correttamente sancita con la decisione appellata.
4.- Con il secondo motivo di ricorso si critica la decisione impugnata nella parte in cui ha giudicato regolari le dichiarazioni di cui alle lettere c) ed f) dell’art. 11 decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358 rese dall’A.T.I. aggiudicataria.
La società ricorrente continua, al riguardo, a sostenere la doverosità dell’esclusione dell’offerta presentata dall’A.T.I. C. s.r.l. (e, quindi, l’illegittimità della sua ammissione alla gara) in quanto sprovvista della dichiarazione giurata, così prescritta dalla lettera di invito, in ordine all’insussistenza delle cause di esclusione di cui all’art. 11 lett. c) ed f) d. lgs. n. 358/1992 (viceversa prodotta con le diverse modalità della dichiarazione con sottoscrizione autenticata da un pubblico ufficiale).
4.1- Deve, innanzitutto, rilevarsi che la prescrizione di esclusione e che la sanzione dell’estromissione dalla procedura sancita direttamente dall’art. 11 d. lgs. n. 358/92 colpisce evidentemente le imprese che si trovano in una delle situazioni puntualmente descritte dalla stessa disposizione e non anche, in mancanza di specifica clausola della lex specialis, i partecipanti che hanno dichiarato l’insussistenza di una di quelle cause in difformità dalle formalità prescritte dal regolamento di gara.
4.2- Il Collegio non ignora, al riguardo, che la mera mancanza della previsione della sanzione dell’esclusione non vale, di per sé, ad impedire all’interprete di qualificare la prescrizione sprovvista di quella pena come essenziale al fine della regolarità della procedura e di giudicarla, quindi, soggetta a quel grave regime sanzionatorio, quando risulti preordinata a soddisfare un rilevante interesse pubblico (C.S., Sez. V, 15 novembre 2001, n. 5843), ma ritiene che detta indagine non debba essere compiuta in astratto ma con specifico riferimento alle concrete modalità di adempimento della clausola in questione: nel senso che l’essenzialità di quest’ultima per l’amministrazione aggiudicatrice va giudicata con riguardo agli interessi alla stessa sottesi ed all’idoneità della documentazione prodotta dall’impresa presunta inadempiente a garantire parimenti la loro realizzazione.
4.3- Così chiariti i parametri valutativi dell’essenzialità della clausola considerata, si deve rilevare che la prescrizione dell’allegazione della dichiarazione giurata in ordine ad alcune sole delle cause di esclusione contemplate dall’art. 11 d. lgs. n. 358/92 risulta chiaramente finalizzata ad assicurare all’amministrazione un elevato grado di attendibilità della relativa attestazione (non garantito dalla semplice autocertificazione).
Dall’esame del documento prodotto sub 6) dalla ricorrente si ricava, infatti, che la dichiarazione datata 17 luglio 1995 è stata resa dal legale rappresentante della C. s.r.l., peraltro con la formula (anche se non con il rispetto della forma) del giuramento, “previa ammonizione delle conseguenze civili e penali in caso di mendacio”, in presenza dell’ufficiale addetto alla certificazione del carcere militare di Santa Maria Capua Vetere e con l’autentica della sottoscrizione da parte di quest’ultimo.
4.5- Ne consegue che il rispetto delle modalità imposte dal bando di gara per la composizione della dichiarazione in questione non può qualificarsi essenziale per l’amministrazione aggiudicatrice, avuto riguardo alle forme concretamente osservate dall’aggiudicataria, di talché la denunciata irregolarità non implica, come infondatamente sostenuto dall’appellante, alcun obbligo di esclusione.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 16 Maggio 2003 con l’intervento dei Signori:
Cons. Carlo Deodato, Est.
LAVORI PUBBLICI - 117-bis
Consiglio di Stato, sezione V, 29 settembre 2003, n. 5509
(conferma T.A.R. Calabria, Catanzaro, sezione II, 15 giugno 2000, n. 704)
Nel caso in cui il bando di gara preveda che, in caso di riunione temporanea di imprese, le domande di partecipazione debbono essere sottoscritte dalle singole imprese e poi presentate dalla capogruppo, legittimamente viene esclusa una A.T.I. che ha prodotto una domanda di partecipazione sottoscritta dalla impresa capogruppo senza che sia stata prodotta la documentazione delle imprese mandanti.
La modificazione soggettiva di una A.T.I. intervenuta successivamente alla fase di prequalificazione è illegittima per contrasto col principio della contestualità della valutazione delle imprese partecipanti alla gara.
Suscita perplessità l'ultima questione circa la non modificabilità dell'A.T.I. dopo la prequalificazione: infatti la possibilità di modificazione era riconosciuta dall'art. 23 del d.lgs. n. 406 del 1991 (ora art. 93, comma 2, d.P.R. n. 554 del 1999), ed inoltre il limite temporale al divieto di modificazione è posto dalla legge al momento della presentazione dell'offerta (art. 13, comma 5-bis, legge n. 109 del 1994).
La giurisprudenza prevalente, anche di Palazzo Spada, ha sempre ammesso tale modificabilità fino alla data di presentazione dell'offerta (per tutte Consiglio di Stato, sezione V, 18 settembre 2003, n. 5309) e almeno quando il "nucleo costante" dell'A.T.I. (ovvero quella parte che rimane invariata, al netto di successive aggiunte o sottrazioni tra la qualificazione e l'offerta) sia in possesso dei requisiti di partecipazione.
Pertanto se appare condivisibile l'irrilevanza attribuita dal Giudice all'autosufficienza dei requisiti dell'impresa singola affermata dalla capogruppo al fine di giustificare la propria partecipazione anche omettendo le mandanti (che non avevano presentato le dichiarazioni richieste), a tale conclusione si ritiene possa giungersi per motivi diversi: non già in ragione della "non modificabilità" dell'A.T.I. prima dell'offerta, bensì in ragione dell'impossibilità per la stazione appaltante di modificare arbitrariamente e autonomamente la composizione dell'A.T.I. ignorando le mandanti, rispetto alla domanda presentata in nome e per conto di tutte le imprese associate.
sul ricorso n. 7492/2000 R.G. proposto dal Commissario Delegato per l’Emergenza nel Settore dello Smaltimento dei R.S.U. nella Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. R.M., ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, in ...
- Società C. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. S.G. e M.S., ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in ...
- F.M.V., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. G.R., ed elettivamente domiciliata presso il suo studio, in ...
della sentenza resa dal T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, sezione Seconda, n. 704/2000, pubblicata in data 15.6.2000.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società C. s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della F.M.V.;
Uditi alla pubblica udienza del 20.6.2003 gli avv.to P., per delega dell’avv. M. e C., per delega dell’avv. S.;
Con sentenza n. 704 del 15 giugno 2000 il T.A.R. per la Calabria, sezione seconda di Catanzaro, ha accolto il ricorso proposto dalla Società C. s.p.a. avverso l’aggiudicazione definitiva al Raggruppamento temporaneo d’imprese 1) F.M.V.; 2) F.I. s.p.a.; 3) F.M. s.r.l. O.M.; 4) R.O. da parte del Commissario Delegato per l’Emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella Regione Calabria dell’appalto pubblico per la fornitura delle attrezzature occorrenti all’attuazione del “Piano generale della raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili nella Regione Calabria”.
Ciò in quanto la A.T.I. ha prodotto una unica domanda di partecipazione regolarmente sottoscritta solo dalla capogruppo F.M.V., e non anche dalle altre imprese componenti, contrariamente a quanto espressamente stabilito dal bando di gara che richiedeva che le domande di partecipazione dovessero essere redatte e sottoscritte dalle singole imprese e poi presentate dalla capogruppo.
Avverso la predetta decisione proponeva rituale appello l’Ufficio del Commissario Delegato per l’Emergenza nel Settore dello Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani nella Regione Calabria, assumendo l’erroneità della sentenza.
Si è costituita, per resistere all’appello, Società C. s.p.a.
Si è costituita, altresì, la F.M.V.
Con memoria depositata in vista dell'udienza le parti hanno insistito nelle proprie conclusioni.
Alla pubblica udienza del 20.6.2003 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
1. Preliminarmente vanno affrontate le eccezioni di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso di primo grado proposte dall’appellante e dalla controinteressata.
Vanno disattese, anzitutto, le questioni di irricevibilità relative alla tardività del ricorso.
L’appellante rileva, anzitutto, che l’atto conclusivo del procedimento, dal quale computare i termini per l’impugnativa, sarebbe da considerare la delibera di aggiudicazione provvisoria del 13.7.99 adottata dal responsabile unico del procedimento, o, al limite, la determinazione commissariale di approvazione di quest’ultima n. 270 del 19.7.99.
Sul punto, invece, va osservato che è indubbio che l’atto finale del procedimento è la delibera di aggiudicazione definitiva del responsabile unico del procedimento n. 156 del 27.10.99, notificata alla C. s.p.a. in data 3 novembre 1999, termine dal quale occorre computare il tempo per l’impugnativa. Il Collegio ritiene di aderire alla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio che si è espressa ripetutamente nel senso dell’inesistenza di un onere di immediata impugnativa rispetto all’aggiudicazione provvisoria, rilevando che “l’aggiudicazione provvisoria, in quanto atto preparatorio e non conclusivo del procedimento, non obbliga all’immediata impugnazione; questa può essere differita al momento in cui si ricorre contro l’aggiudicazione definitiva. Il termine per ricorrere contro l’aggiudicazione di un pubblico contratto, pertanto, decorre dalla piena conoscenza di quella definitiva, con la possibilità di far valere nel relativo giudizio anche i vizi propri di quella provvisoria” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 maggio 2002, n. 2863; così anche Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2000, n. 6128).
Del pari da rigettare è l’altro profilo di irricevibilità del ricorso, inerente l’applicazione alla fattispecie dell’art. 19 del Decreto legge n. 67 del 25 marzo 1997, convertito nella legge 23 maggio 1997 n. 135, che dimezza i termini previsti in via ordinaria per impugnare le aggiudicazioni in materia di appalti di opere pubbliche o di pubblica utilità. Tale disciplina, infatti, essendo derogatoria di principi generali, non si applica al di là del tenore letterale della disposizione, che non prevede l’applicazione a controversie, come quella in esame, concernenti contratti di forniture di beni e servizi.
Risulta, infine, priva di pregio anche la censura di inammissibilità del ricorso con la quale si afferma che i motivi di censura attengono a determinazioni della commissione di gara, in data 29.4.99 e 3.6.99, che non sono state autonomamente impugnate. In proposito vale osservare che gli atti endoprocedimentali vengono ritenuti dalla giurisprudenza non impugnabili autonomamente ma attraverso l’atto finale del procedimento, che è già stato individuato nella determina del responsabile unico del procedimento n. 156 del 27.10 2000.
Infatti, come pure affermato dal T.A.R. con la sentenza impugnata, in sede di gara pubblica l’amministrazione è tenuta ad applicare i criteri individuati nel bando di gara, atteso che questo costituisce, unitamente alla lettera di invito, la lex specialis della stessa, in quanto tale destinata a prevalere sul contenuto di indizione della gara stessa, non potendo essere disapplicata, né modificata nel corso del procedimento neppure in caso di illegittimità, salvo il potere di autoannullamento.
Il bando di gara, nel caso in esame, prevedeva espressamente, ed in modo preciso, che in caso di riunione di imprese le domande di partecipazione dovessero essere redatte e sottoscritte dalle singole imprese e poi presentate dalla capogruppo. Invece, come risulta dagli atti, la A.T.I. con impresa capogruppo F.M.V. ha prodotto una unica domanda di partecipazione regolarmente sottoscritta solo dalla stessa capogruppo, senza che sia stata prodotta la documentazione da parte delle imprese mandanti.
Tale circostanza costituisce senza dubbio una violazione del bando di gara, e induce a ritenere la carenza dei requisiti minimi di ammissione in capo alle imprese costituenti l’A.T.I., così come specificati nello stesso bando.
Né, in proposito, può darsi rilievo, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, alla nota dell’amministrazione del 3.6.99, prot. n. 3764, con cui si stabilisce che la documentazione relativa alla costituzione del raggruppamento di imprese che partecipa alla gara per l’aggiudicazione dell’appalto pubblico può essere legittimamente presentata anche in un momento successivo.
Infatti, tale possibilità di integrazione ex post è ammissibile solo in assenza di apposita prescrizione del bando di gara o della lettera di invito, mentre nella fattispecie oggetto del presente giudizio l’amministrazione ha definito in modo puntuale ed analitico le formalità e le modalità di partecipazione alla gara e di formulazione delle offerte.
Va, del pari, ritenuta irrilevante l’ulteriore considerazione del ricorrente in base alla quale l’impresa capogruppo ha dichiarato di essere in grado di documentare i requisiti minimi di ammissione in capo a sé stessa, e quindi avrebbe potuto partecipare alla gara come impresa singola.
Deve ritenersi, infatti, che la modificazione soggettiva di una A.T.I. intervenuta successivamente alla fase di prequalificazione debba ritenersi illegittima per contrasto con il principio della contestualità e simultaneità della valutazione delle imprese partecipanti alla gara.
In base alle superiori considerazioni, ed assorbito quant’altro, il ricorso in appello va rigettato.
Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare le spese tra le parti.
Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 20.6.2003, con l'intervento dei signori

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 22
 art. 93
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