Source: https://studylib.es/doc/8862033/entre-el-estado-y-el-mercado-bresser.cunill
Timestamp: 2019-12-07 01:04:13+00:00

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ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO-bresser.Cunill
Subido por Waldor Waudor
ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO: LO P&Uacute;BLICO NO-ESTATAL
La crisis del Estado que marca el &uacute;ltimo cuarto del Siglo XX ha abierto la oportunidad para
dos tipos de respuestas. En los a&ntilde;os 80 asistimos a la onda neoconservadora con su propuesta del
Estado m&iacute;nimo; en los 90, cuando comienza a tornarse claro el irrealismo de la propuesta
neoliberal, el movimiento en direcci&oacute;n a la reforma o m&aacute;s propiamente a la reconstrucci&oacute;n del
Estado se torna dominante. Una reconstrucci&oacute;n que es necesaria cuando promueve el ajuste fiscal,
el redimensionamiento de la actividad productiva del Estado y la apertura comercial; que puede
ser meramente conservadora cuando se concentra en la flexibilizaci&oacute;n de los mercados de trabajo;
pero que se torna progresista cuando profundiza el r&eacute;gimen democr&aacute;tico y ampl&iacute;a el espacio
p&uacute;blico no-estatal.
En los a&ntilde;os 80 ocurre una gran crisis econ&oacute;mica en los pa&iacute;ses en desarrollo - excepto los
del Este y Sudeste de Asia - y una desaceleraci&oacute;n de las tasas de crecimiento en los pa&iacute;ses
desarrollados, que tiene como su principal causa la crisis end&oacute;gena del Estado Social - del Estado
de Bienestar en los pa&iacute;ses desarrollados, del Estado Desarrollista en los pa&iacute;ses en desarrollo, y del
Estado Comunista -, crisis que el proceso de globalizaci&oacute;n acentu&oacute; al aumentar la competitividad
internacional y reducir la capacidad de los Estados nacionales para proteger a sus empresas y sus
trabajadores. Esta crisis ha llevado al mundo a un generalizado proceso de concentraci&oacute;n de la
renta y a un aumento de la violencia sin precedentes, pero tambi&eacute;n ha incentivado la innovaci&oacute;n
social en la resoluci&oacute;n de los problemas colectivos y en la propia reforma del Estado.
Una de las innovaciones fundamentales se vincula con la importancia que crecientemente
adquieren las formas de propiedad y de control social p&uacute;blicos no-estatales, al punto que es
posible presumir que el Siglo XXI ser&aacute; el siglo donde lo p&uacute;blico no-estatal puede constituirse en
una dimensi&oacute;n clave de la vida social. El Estado Social-Burocr&aacute;tico ha sido dominante durante el
siglo XX: social porque buscaba garantizar los derechos sociales y promover el desarrollo
econ&oacute;mico; burocr&aacute;tico porque lo hac&iacute;a a trav&eacute;s de un sistema formal-impersonal basado en la
racionalidad instrumental para ejecutar directamente estas funciones sociales y econ&oacute;micas trav&eacute;s
el empleo de servidores p&uacute;blicos. Al inicio del siglo, este tipo de Estado constituy&oacute; la &uacute;nica
forma de acci&oacute;n disponible para hacer frente a la crisis del Estado Liberal. Era la forma que
garantizaba el proceso de acumulaci&oacute;n de capitales a los pa&iacute;ses de industrializaci&oacute;n tard&iacute;a.
Adem&aacute;s era la forma por medio de la cual los derechos sociales pod&iacute;an ser protegidos. Pero con el
Estado Social-Burocr&aacute;tico se hizo tambi&eacute;n dominante el corporativismo, tanto como los
problemas del burocratismo. Fue este Estado, ineficiente y capturado por intereses particulares, el
que entr&oacute; en crisis en los a&ntilde;os 70.
En la misma &eacute;poca en que se hace evidente la crisis del modelo social-burocr&aacute;tico de
Estado y en que la globalizaci&oacute;n exige nuevas modalidades, m&aacute;s eficientes, de administraci&oacute;n
p&uacute;blica, crec&iacute;a la importancia de una forma no privada ni estatal de ejecutar los servicios sociales
garantizados por el Estado: las organizaciones de servicio p&uacute;blico no-estatales, operando en la
&aacute;rea de oferta de servicios de educaci&oacute;n, salud y cultura con el financiamiento del Estado. Por
otro lado, la misma crisis, convergiendo con la de car&aacute;cter m&aacute;s estrictamente pol&iacute;tico, revelaba la
necesidad de formas de control social directo sobre la administraci&oacute;n p&uacute;blica y el propio Estado.
El sector productivo p&uacute;blico no-estatal es tambi&eacute;n conocido por “tercer sector”, “sector nogubernamental”, o “sector sin fines lucrativos”. Por otra parte, el espacio p&uacute;blico no-estatal es
tambi&eacute;n el espacio de la democracia participativa o directa, es decir, es relativo a la participaci&oacute;n
ciudadana en los asuntos p&uacute;blicos. En este trabajo se utilizar&aacute; la expresi&oacute;n “p&uacute;blico no-estatal”
que define con mayor precisi&oacute;n de lo que se trata: son organizaciones o formas de control
“p&uacute;blicas” porque est&aacute;n volcadas al inter&eacute;s general; son “no-estatales” porque no hacen parte del
aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores p&uacute;blicos o porque no coinciden en los
agentes pol&iacute;ticos tradicionales. La expresi&oacute;n “tercer sector” puede considerarse tambi&eacute;n adecuada
en la medida en que sugiere una tercera forma de propiedad entre la privada y la estatal, pero se
limita a lo no-estatal en cuanto producci&oacute;n, no incluyendo lo no-estatal en cuanto control. La
expresi&oacute;n “no-gubernamental” es un anglicismo, que refleja una confusi&oacute;n entre Estado y
gobierno; finalmente, la expresi&oacute;n “sin fines lucrativos” adolece de l&iacute;mites porque tambi&eacute;n las
organizaciones corporativas no tienen fines lucrativos, sin que por ello sean necesariamente
p&uacute;blicas. Lo que es estatal es, en principio, p&uacute;blico. Lo que es p&uacute;blico puede no ser estatal, si no
hace parte del aparato del Estado.
En otras palabras, estamos suponiendo la existencia de cuatro esferas o formas de propiedad
relevantes en el capitalismo contempor&aacute;neo: la propiedad p&uacute;blica estatal, la p&uacute;blica no-estatal, la
corporativa, y la privada. La p&uacute;blica estatal detenta el poder de Estado y/o es subordinada al
aparato del Estado; la p&uacute;blica no-estatal est&aacute; volcada para el inter&eacute;s p&uacute;blico, no tiene fines
lucrativos, aunque es regida por el Derecho privado; la corporativa tambi&eacute;n no tiene fines
lucrativos, pero est&aacute; orientada para defender los intereses de un grupo o corporaci&oacute;n; la privada,
finalmente, est&aacute; volcada para el lucro o el consumo privado. En este trabajo se pretende examinar
lo p&uacute;blico no-estatal, sea en t&eacute;rminos de producci&oacute;n o de forma de propiedad, sea en t&eacute;rminos de
control social o expresi&oacute;n de la democracia directa.
Por medio del refuerzo de las organizaciones no estatales productoras de servicios sociales,
como escuelas, universidades, centros de investigaci&oacute;n, hospitales, museos, orquestas sinf&oacute;nicas,
se abre una oportunidad para el cambio del perfil del Estado: en vez de un Estado SocialBurocr&aacute;tico que contrata directamente profesores, m&eacute;dicos, asistentes sociales para realizar de
forma monopolista e ineficiente los servicios sociales y cient&iacute;ficos, o de un Estado Neoliberal que
se pretende m&iacute;nimo y renuncia a sus responsabilidades sociales, un Estado Social-Liberal, que a
la vez proteja los derechos sociales al financiar las organizaciones p&uacute;blicas no-estatales que
prestan los servicios de educaci&oacute;n, salud, cultura, asistencia social, y sea m&aacute;s eficiente al
introducir la competencia y la flexibilidad en la provisi&oacute;n de esos servicios. Un Estado que
adem&aacute;s de social y liberal sea m&aacute;s democr&aacute;tico, en tanto que sus actividades sean directamente
sometidas al control social.
La reforma del Estado que est&aacute; ocurriendo en los a&ntilde;os 90, debiera conducir a un Estado
fortalecido, con sus finanzas recuperadas y, con su administraci&oacute;n obedeciendo a criterios
gerenciales de eficiencia. Pero tambi&eacute;n la reforma debiera propender a que el Estado asegure que
las actividades sociales, que no son monopolistas por naturaleza, sean realizadas
competitivamente por el sector p&uacute;blico no-estatal y por &eacute;l controladas aunque con el apoyo
financiero del Estado, de manera de lograr la ampliaci&oacute;n de los derechos sociales. Asimismo,
incluso como condici&oacute;n para el despliegue de sus otras dimensiones, la reforma requiere
propender a la renovaci&oacute;n del sistema pol&iacute;tico incorporando a la propia participaci&oacute;n ciudadana
mediante el control social. Un Estado as&iacute; reconstruido podr&aacute; contrarrestar los efectos
perturbadores de la globalizaci&oacute;n y garantizar una sociedad no s&oacute;lo m&aacute;s desarrollada, sino menos
&iquest;Qu&eacute; factores subyacen en la presi&oacute;n por la reforma del sistema pol&iacute;tico en la direcci&oacute;n
sugerida? El deterioro de los mecanismos tradicionales de representaci&oacute;n y participaci&oacute;n social
producto del cambio de rol de los partidos pol&iacute;ticos, la p&eacute;rdida de centralidad de los parlamentos
y el debilitamiento de las cosmovisiones han sido rese&ntilde;ados como algunos de los elementos
desencadenantes del cambio. Con ello, se ha afirmado que &quot;los intentos por trabajar de manera
sistem&aacute;tica en acciones de inter&eacute;s p&uacute;blico parecen estar asociados a suplir el vac&iacute;o dejado por esta
crisis de las formas de participaci&oacute;n social&quot; (Gonz&aacute;lez Morales, 1997: 16). Pero, en realidad no
s&oacute;lo se trata de &quot;llenar un vac&iacute;o&quot;. Hay, al menos tres factores relacionados que presionan sobre la
democratizaci&oacute;n y pluralizaci&oacute;n de las formas de representaci&oacute;n pol&iacute;tica. Uno es el
descentramiento de la pol&iacute;tica; otro, es el aumento de la diversidad social; por fin, un tercero
clave es la creciente preocupaci&oacute;n con la defensa del patrimonio p&uacute;blico y el correspondiente
aumento de la importancia de los &quot;derechos republicanos&quot;. Como tela de fondo tenemos, de un
lado, la sospecha de que la propia democratizaci&oacute;n de los mecanismos de la democracia
representativa - en particular, parlamentos y partidos pol&iacute;ticos - requiere de nuevas formas de
representaci&oacute;n social que presionen por tales transformaciones, y de otro, que estas formas de
democracia directa o participativa involucran un activo republicanismo de parte de los
Por otra parte, &iquest;qu&eacute; factores estar&iacute;an promoviendo la incorporaci&oacute;n de entes no mercantiles
en la producci&oacute;n de bienes p&uacute;blicos? Uno, ciertamente contingente, es la propia crisis fiscal. Pero
adem&aacute;s de &eacute;sta, hay otras razones vinculadas tanto a los l&iacute;mites de los entes mercantiles para
proteger derechos p&uacute;blicos, como a las potencialidades de los entes no lucrativos en la
producci&oacute;n de ciertos bienes.
En lo que sigue, nos referiremos a ambos tipos de factores que presionan a favor de la
necesidad del control social y que muestran las ventajas de la propiedad p&uacute;blica no-estatal en la
producci&oacute;n de servicios sociales. Con ello se pretende delimitar algunas de las condiciones de
posibilidad de lo p&uacute;blico no-estatal. Tambi&eacute;n se enunciar&aacute;n algunos de los problemas y tensiones
que enfrenta su despliegue, intentando con ello contribuir a delimitar las condiciones de
desarrollo de lo p&uacute;blico no-estatal.
Referirse a lo p&uacute;blico no-estatal pudiera ser un contrasentido para aquellos que
circunscriben lo p&uacute;blico estrictamente al Estado. Tambi&eacute;n puede serlo para quienes asumen que
lo que no es estatal es necesariamente privado y sujeto como tal al &aacute;mbito de la soberan&iacute;a
personal y de las regulaciones del mercado. Unos y otros, en el extremo, han representado las
posiciones polares que han signado las discusiones de los &uacute;ltimos dos tercios del siglo XX, al
asignarle al Estado o al mercado los papeles de organizadores exclusivos de la vida social.
Sin embargo, no s&oacute;lo las evidencias emp&iacute;ricas de los magros resultados alcanzados por las
estrategias polares han contradicho, en su momento, la promesa de la reificaci&oacute;n tanto del Estado
como del mercado. Tambi&eacute;n, la pr&aacute;ctica hist&oacute;rica ha mostrado que ninguno de ellos puede existir
y desplegarse sin el otro. Es, en este sentido, cada vez m&aacute;s evidente que el propio desarrollo del
Sobre la emergencia de los derechos republicanos en defensa de la res publica ver Bresser Pereira (1997a). Sobre la
importancia de una perspectiva republicana en adici&oacute;n a la democr&aacute;tica ver Rosenfield (1997).
mercado no puede asegurarse sin un Estado democr&aacute;tico, que entre otras cuestiones preserve la
propia competencia en tanto bien p&uacute;blico y ejerza las funciones protectoras, mediadoras y
redistributivas necesarias al desarrollo socioecon&oacute;mico.
Pero as&iacute; como en las postrimer&iacute;as del siglo se insin&uacute;a que no es posible ni reificar ni
prescindir del Estado y del mercado, tambi&eacute;n comienza a desplegarse una conciencia cr&iacute;tica
respecto de la noci&oacute;n que desde m&uacute;ltiples frentes se intent&oacute; erigir en los &uacute;ltimos a&ntilde;os en una
alternativa a ambas, la &quot;sociedad civil&quot;. En este sentido actualmente es crecientemente
cuestionada la asignaci&oacute;n de un lugar pre-dado a la sociedad o la atribuci&oacute;n a ella de una virtud
intr&iacute;nseca. A&uacute;n delimitada de las instituciones pol&iacute;ticas y de las asociadas al mercado, la sociedad
civil no constituye un cuerpo homog&eacute;neo sino que tanto es fuente de la solidaridad y del sentido
comunitario como est&aacute; cruzada por las desigualdades econ&oacute;micas y sociales. En las sociedades
latinoamericanas, las contradicciones se acent&uacute;an producto de los procesos de desintegraci&oacute;n
generados por pol&iacute;ticas econ&oacute;micas excluyentes.
La sociedad civil era vista por los fil&oacute;sofos iluministas como sin&oacute;nimo de sociedad pol&iacute;tica,
en oposici&oacute;n a la sociedad o al estado de naturaleza. A partir de Hegel, la sociedad civil se opone
al Estado, englobando el mercado. En los &uacute;ltimos a&ntilde;os la sociedad civil viene siendo entendida
como una tercera esfera entre el Estado y el mercado - &eacute;ste constituido por las empresas y los
consumidores. Existe algo de verdad en esta posici&oacute;n, pero es importante ver la sociedad civil
como la sociedad organizada y ponderada de acuerdo con el poder que detentan los diversos
grupos e individuos. La sociedad civil es, de hecho, un concepto pol&iacute;tico, ya que envuelve poder.
Est&aacute; formada por individuos con poder derivado de su riqueza, de su conocimiento o de
capacidad organizativa, por organizaciones corporativas, y por entidades p&uacute;blicas no-estatales,
del tercer sector, que son las que se tratan en este trabajo.
No es pues razonable asociar un valor necesariamente positivo a la sociedad civil como un
todo. Adem&aacute;s en Am&eacute;rica Latina, existen zonas grises que impiden demarcar con nitidez un
espacio ocupado por asociaciones que s&oacute;lo apelan a la racionalidad comunicativa para coordinar
su acci&oacute;n o que constituya el marco institucional de un mundo de vida estabilizado por derechos
fundamentales, en el sentido en que es definida usualmente la sociedad civil . En s&iacute;, puede
resultar enga&ntilde;oso asignarle a priori esa l&oacute;gica a ciertas organizaciones sociales que pueden estar
actuando en funci&oacute;n de intereses privados. Lo que es aun m&aacute;s importante, por esa v&iacute;a puede
desde&ntilde;arse aquel amplio universo de pr&aacute;cticas sociales, que si bien tradicionales e informales o
acudiendo a distintas racionalidades, satisfacen necesidades p&uacute;blicas y/o representan intereses
A partir de tales consideraciones puede deducirse que uno de los nudos cr&iacute;ticos para la
transformaci&oacute;n social es el desplazamiento del foco de an&aacute;lisis, desde espacios predeterminados a
pr&aacute;cticas sociales, partiendo de dos premisas. Primero, la democratizaci&oacute;n de las instituciones
pol&iacute;ticas y de la sociedad son procesos interdependientes en los que es clave la ampliaci&oacute;n de las
posibilidades de realizaci&oacute;n de lo que concierne a todos e interesa a todos, lo p&uacute;blico. Segundo, el
De acuerdo a una formulaci&oacute;n ya cl&aacute;sica (Cohen/Arato, 1992: 429) la sociedad civil remite, en primera instancia, a
aquel espacio donde la coordinaci&oacute;n de la acci&oacute;n se produce a trav&eacute;s de normas reconocidas intersubjetivamente;
incluye, por tanto, todas las instituciones y formas asociativas que requieren la interacci&oacute;n comunicativa para su
reproducci&oacute;n y que primariamente cuentan con procesos de integraci&oacute;n social para la coordinaci&oacute;n de la acci&oacute;n
dentro de sus l&iacute;mites. Desde esta perspectiva las &quot;asociaciones voluntarias&quot; o los &quot;movimientos sociales&quot; que apelan
a esa l&oacute;gica, constituyen el coraz&oacute;n institucional de la sociedad civil y los derechos son vistos como el principio
organizador de una sociedad civil moderna.
Estado no monopoliza ni necesariamente realiza el inter&eacute;s p&uacute;blico, pero la sociedad en abstracto
tampoco. La construcci&oacute;n de viabilidad al desarrollo de c&iacute;rculos virtuosos entre Estado, mercado
y sociedad, obliga en la actualidad a revisar los modos de definir y realizar los intereses p&uacute;blicos.
Plantearse en t&eacute;rminos de lo p&uacute;blico no-estatal se orienta en esa direcci&oacute;n, insinuando que la
sociedad &quot;civil&quot; no es equivalente a lo p&uacute;blico tanto como que el Estado no lo agota, sino que es
precisamente en la ruptura de esta dicotom&iacute;a donde puede encontrarse una de las mayores
potencialidades para el cambio social. De lo que se trata, en suma, es de abrir la problematizaci&oacute;n
sobre la institucionalidad que puede favorecer la satisfacci&oacute;n de necesidades p&uacute;blicas desde la
sociedad, as&iacute; como presionar desde ella para que la esfera p&uacute;blica estatal se haga real y
efectivamente p&uacute;blica, es decir est&eacute; abierta a la participaci&oacute;n de todos y pueda as&iacute; regular
adecuadamente los centros de poder social y econ&oacute;mico, respetando concomitantemente los
espacios de libertad que son crecientemente reclamados.
De hecho, constituir c&iacute;rculos virtuosos entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, en
vez de atribuirles virtudes (o defectos) inmanentes a alguno de ellos, supone entre otras
cuestiones repensar la propia noci&oacute;n de lo p&uacute;blico y distinguirlo tanto de lo estatal como de lo
De una parte, la sociedad civil ser&aacute; tanto m&aacute;s democr&aacute;tica cuanto las organizaciones
corporativas fueren m&aacute;s representativas. Pero ser&aacute; aun m&aacute;s democr&aacute;tica en la medida que
organizaciones de servicio p&uacute;blico no-estatales, de defensa de derechos, y pr&aacute;cticas de control
social logren un mayor desarrollo.
Por otra parte, as&iacute; como no es posible concebir un mercado sano, sin un Estado que no
abdique a su rol de regulaci&oacute;n econ&oacute;mica; tampoco es posible imaginar una sociedad
democr&aacute;tica, sin un Estado que controle los centros de poder privado y opere sobre las
desigualdades sociales. Asumir, sin embargo, la importancia del Estado bajo estos t&eacute;rminos
desborda su asimilaci&oacute;n mec&aacute;nica a &quot;lo p&uacute;blico&quot;. La democracia en el Estado, tanto como que
&eacute;ste sea capaz de favorecer el emprendimiento social respecto de las necesidades colectivas,
constituyen en si mismos objetivos a alcanzar para que pueda suscitarse una nueva arquitectura
social que tanto responda a los l&iacute;mites reconocidos actualmente al Estado, como que recupere las
funciones b&aacute;sicas de &eacute;ste sobre el bienestar general.
Lo P&uacute;blico y los Derechos Republicanos
Lo p&uacute;blico, entendido como lo que es de todos y para todos, se opone tanto a lo privado,
que est&aacute; volcado para el lucro o para el consumo, como a lo corporativo, que est&aacute; orientado para
la defensa pol&iacute;tica de intereses sectoriales o grupales (sindicatos o asociaciones de clase o de
regi&oacute;n) o para el consumo colectivo (clubes). A su vez, dentro de lo p&uacute;blico puede distinguirse
entre lo estatal y lo p&uacute;blico no-estatal.
La importancia creciente que adquiere lo p&uacute;blico no-estatal se asocia de manera
fundamental a la necesidad de proteger los “derechos republicanos”: los derechos que cada
ciudadano tiene que el patrimonio p&uacute;blico sea de hecho p&uacute;blico y no capturado por intereses
particulares (vid. Bresser Pereira, 1997a). Los derechos republicanos se han constituido en el
&uacute;ltimo cuarto del siglo XX en un tema dominante. Varias causas convergen en ello. Una es la
violencia contra el patrimonio p&uacute;blico originada en los grupos corporativos. Otra es la amenaza
que el neoliberalismo ha ocasionado a la visi&oacute;n de la ciudadan&iacute;a ligada a la idea de inter&eacute;s
p&uacute;blico y de valores c&iacute;vicos. Tambi&eacute;n otra es la creciente indignaci&oacute;n c&iacute;vica contra las violencias
que sufre el patrimonio ambiental, el patrimonio hist&oacute;rico-cultural y el patrimonio econ&oacute;mico
p&uacute;blico. Son expresiones de tales violencias la corrupci&oacute;n, el nepotismo, tanto como la
perspectiva corporativista del Estado, que confunde el inter&eacute;s p&uacute;blico con el de los grupos de
inter&eacute;s y que se expresa, entre otras, en pol&iacute;ticas econ&oacute;micas y “sociales” que benefician a unos
La propia esfera p&uacute;blica estatal, para tornarse realmente p&uacute;blica, requiere del
fortalecimiento de la cr&iacute;tica y del control de la sociedad sobre el Estado. La importancia creciente
que adquiere la noci&oacute;n de lo p&uacute;blico est&aacute; directamente vinculada a la conciencia de que el Estado
ha estado expuesto, - sobre todo en el Siglo XX -, a un proceso de privatizaci&oacute;n, dominado y
capturado por intereses particulares, tanto de corporaciones privadas como de las propias
En la medida en que la protecci&oacute;n de los derechos republicanos pasa a ser un tema
dominante en todo el mundo, se torna cada vez m&aacute;s claro que es preciso “refundar la Rep&uacute;blica”;
que la crisis del Estado hace de su reforma una nueva prioridad; que la democracia no puede
limitarse a afirmar una libertad negativa de no ser incomodado, sino que debe comprender una
libertad republicana y participativa volcada a la protecci&oacute;n de la res publica; que la democracia y
la administraci&oacute;n p&uacute;blica burocr&aacute;tica - las dos instituciones creadas para proteger el patrimonio
p&uacute;blico - deben cambiar: la democracia tiene que ser perfeccionada para tornarse m&aacute;s
participativa o m&aacute;s directa; y la administraci&oacute;n p&uacute;blica burocr&aacute;tica debe ser sustituida por una
administraci&oacute;n p&uacute;blica gerencial. En este proceso refundacional se adquiere conciencia de que la
protecci&oacute;n de los derechos p&uacute;blicos y particularmente, del derecho a la cosa p&uacute;blica es una tarea
esencial para el logro del desarrollo humano, para lo cual se torna indispensable la propia
ampliaci&oacute;n del espacio p&uacute;blico.
El espacio p&uacute;blico es la fuente de las funciones de cr&iacute;tica y control que la sociedad ejerce
sobre la cosa p&uacute;blica. El est&aacute; plasmado, en primera instancia, en los parlamentos, los partidos
pol&iacute;ticos y la prensa a trav&eacute;s de los cuales se conforma la voluntad y la opini&oacute;n pol&iacute;tica. Pero, en
el umbral del Siglo XXI adquiere m&aacute;xima importancia la ampliaci&oacute;n del espacio p&uacute;blico, tanto
porque tales instituciones actualmente se revelan como insuficientes para el ejercicio de la
ciudadan&iacute;a, como porque en la medida en que la esfera p&uacute;blica trasciende cada vez m&aacute;s los
l&iacute;mites del Estado se requieren de modalidades de control social que tambi&eacute;n se ejerzan sobre la
sociedad y en particular, sobre las organizaciones p&uacute;blicas no-estatales.
Todo ello, por supuesto, no supone desconocer la importancia de las instituciones
tradicionales para el desarrollo de la democracia. Todav&iacute;a no existen alternativas a los
parlamentos y a los partidos pol&iacute;ticos, sobre todo en sus funciones de agregaci&oacute;n de demandas e
intereses. Pero, junto a la conciencia de su importancia , crece el descontento con sus formas de
expresi&oacute;n actuales. Los altos - y crecientes - &iacute;ndices de abstenci&oacute;n electoral, as&iacute; como el realce
que adquieren las figuras pol&iacute;ticas que dicen estar al margen de partidos, pueden ser interpretados
como s&iacute;ntomas m&aacute;s que al rechazo sobre la pol&iacute;tica misma, de disconformidad con su
configuraci&oacute;n actual. Convergen hacia tal disconformidad al menos tres factores. Uno, el
conflicto acerca de los l&iacute;mites del espacio de la pol&iacute;tica que constituye uno de los signos de la
cultura pol&iacute;tica reciente, relativizando la centralidad del Estado, de los partidos y de la pol&iacute;tica
misma (Lechner, 1986). Otro, el valor que adquiere el respeto a la diversidad social, y
concomitantemente, la ampliaci&oacute;n de los espacios de la autonom&iacute;a social y de la libertad
personal, al punto tal que la reivindicaci&oacute;n de sus banderas ha permitido a los movimientos
neoconservadores ganar un importante capital pol&iacute;tico (Held, 1993). Por fin, un tercer factor que
motoriza la disconformidad, es la propia conciencia de que los arreglos institucionales actuales,
no obstante proclamarse formalmente sobre el principio de la igualdad pol&iacute;tica, reproducen las
desigualdades econ&oacute;micas y sociales, traduci&eacute;ndose en la exclusi&oacute;n en t&eacute;rminos de las pol&iacute;ticas
p&uacute;blicas sustantivas, de los intereses de las mayor&iacute;as y lesionando los derechos republicanos.
En efecto, existe una constante desconfianza en cuanto a la legitimidad de los parlamentos y
de los partidos pol&iacute;ticos como mecanismos que la sociedad dispone para asegurar el car&aacute;cter
p&uacute;blico de las decisiones estatales. La afirmaci&oacute;n de su legitimidad es dependiente de la
democratizaci&oacute;n de tales instituciones. Las reformas pol&iacute;ticas en curso en varios de los pa&iacute;ses
latinoamericanos tienen ese prop&oacute;sito. Sin embargo, es cada vez m&aacute;s evidente que la reforma de
las instituciones de representaci&oacute;n pol&iacute;tica a trav&eacute;s de las cuales los ciudadanos influyen
indirectamente sobre la formaci&oacute;n de la voluntad y opini&oacute;n pol&iacute;tica, requiere ser tanto impulsada
como complementada con mecanismos de participaci&oacute;n directa de los ciudadanos.
La renovaci&oacute;n de la institucionalidad pol&iacute;tica comienza as&iacute; a erigirse en un tema central
planteada en una doble dimensi&oacute;n: la &quot;accountability&quot;, como demanda expresa sobre las
instituciones p&uacute;blicas; la ciudadan&iacute;a como sujeto pol&iacute;tico directo, m&aacute;s all&aacute; de su expresi&oacute;n a
trav&eacute;s del voto. Ambos asuntos recubren parte de las teor&iacute;as acerca de la democracia en la d&eacute;cada
del 90 y adquieren expresiones pr&aacute;cticas en las &uacute;ltimas reformas constitucionales al punto tal que
ya no es s&oacute;lo el problema de la &quot;democracia local&quot; el que ocupa la atenci&oacute;n, sino el de la
&quot;democracia participativa&quot; al nivel nacional e incluso internacional.
En s&iacute;, mecanismos de participaci&oacute;n ciudadana asociados a la formulaci&oacute;n y/o control de
pol&iacute;ticas sectoriales como salud o educaci&oacute;n, afloran en pr&aacute;cticamente todos los pa&iacute;ses. Por otra
parte adquieren importancia y respaldo jur&iacute;dico las instituciones de la democracia directa
(refer&eacute;ndum, iniciativa popular, revocatoria de mandato) y se consagran acciones de inter&eacute;s
p&uacute;blico (derecho de petici&oacute;n, amparo colectivo, acci&oacute;n de tutela, acci&oacute;n popular, etc.) asociadas a
los derechos de tercera generaci&oacute;n relativos a la defensa de derechos colectivos y difusos, tanto
como al derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, la competencia, etc. Adem&aacute;s se
ampl&iacute;an los derechos a la informaci&oacute;n p&uacute;blica e instituciones vinculadas al control de la gesti&oacute;n
p&uacute;blica, como las defensor&iacute;as y las contralor&iacute;as Con todo ello, crece la conciencia de que la
transparencia efectiva de la cosa p&uacute;blica y de su gesti&oacute;n es la garant&iacute;a m&aacute;s concreta de la
democracia participativa contra la violaci&oacute;n de los derechos p&uacute;blicos y la privatizaci&oacute;n de la res
publica. Pero adem&aacute;s aumenta la convicci&oacute;n de que junto con la transparencia, se requiere del
control social para proteger los derechos p&uacute;blicos. Democracia y perspectiva republicana se
El control social constituye la forma a trav&eacute;s de la cual la sociedad puede controlar
directamente al Estado, en adici&oacute;n a las formas de control representativo cl&aacute;sico. Es adem&aacute;s, la
forma en que el Estado puede prescindir de los recursos e instituciones gubernamentales para
ejercer regulaciones sociales necesarias (Grabosky, 1995). En s&iacute;, el control social constituye
tambi&eacute;n un control sobre las organizaciones p&uacute;blicas no-estatales y las entidades descentralizadas
del Estado, distinto y complementario al control de procedimientos (burocr&aacute;tico), al control por
resultados y al control por cuasi-mercados o competencia administrada (control gerencial), y al
ejercido directamente por el mercado. La reforma gerencial de la administraci&oacute;n p&uacute;blica, que
est&aacute; ocurriendo en nuestros d&iacute;as, para substituir las viejas formas de administraci&oacute;n burocr&aacute;tica,
envuelve, as&iacute;, la utilizaci&oacute;n de una combinatoria de formas y fuentes de control (vid. Bresser
Pereira, 1997b).
La protecci&oacute;n del derecho a la cosa p&uacute;blica, de hecho, requiere recrear el espacio p&uacute;blico
como espacio que hace posible la conexi&oacute;n del principio de la igualdad pol&iacute;tica con el de la
participaci&oacute;n de los ciudadanos en lo que es de inter&eacute;s com&uacute;n, cualquiera sea el &aacute;mbito en que &eacute;l
resulte emplazado. Es preciso, sin embargo, destacar que este proceso no est&aacute; exento de
dificultades. Por el contrario, su despliegue plantea una serie de dilemas y desaf&iacute;os.
El Control Social. Dilemas y desaf&iacute;os cr&iacute;ticos
El control y la participaci&oacute;n directa de la sociedad sobre los asuntos p&uacute;blicos, usualmente
se han institucionalizado por medios que suponen la expresi&oacute;n y defensa de intereses
particulares, colectivos y difusos, que arraigan en la sociedad. El medio privilegiado del control
social ha sido la representaci&oacute;n funcional, la que llevada a sus &uacute;ltimas consecuencias puede
significar legitimar las desigualdades socioecon&oacute;micas al permitir su expresi&oacute;n abierta en el
plano pol&iacute;tico. En s&iacute;, el corporativismo, como sistema de regulaci&oacute;n social, contiene el riesgo de
la exclusi&oacute;n social en un doble sentido. Primero, porque al sustentarse la participaci&oacute;n ciudadana
en la representaci&oacute;n a trav&eacute;s de organizaciones de intereses, privilegia aquellos intereses que
disponen de recursos de poder - entre otros, el organizativo. Segundo, porque relega de la
discusi&oacute;n la posibilidad de apelar a un inter&eacute;s p&uacute;blico como tal (vid. Cunill, 1997).
El inter&eacute;s p&uacute;blico no existe de forma absoluta y por tanto, autoritaria. Existe, en cambio, de
forma relativa, a trav&eacute;s del consenso que se va formando sobre lo que constituye una moral
com&uacute;n. Este consenso parte de una distinci&oacute;n entre el auto-inter&eacute;s y los valores c&iacute;vicos como
factores determinantes de motivaci&oacute;n humana. La sociedad civilizada y la constituci&oacute;n de un
consenso republicano y democr&aacute;tico sobre el inter&eacute;s p&uacute;blico son fruto de la racionalidad
sustantiva, orientada para fines (en vez de la racionalidad instrumental).
A conciencia de lo anterior, el refuerzo de la esfera del control social, probablemente tendr&aacute;
que suponer el despliegue de mecanismos que posibiliten la exposici&oacute;n p&uacute;blica de los intereses
particulares - en vez de su encubrimiento espurio bajo la forma de inter&eacute;s p&uacute;blico - as&iacute; como que
den apertura a procesos de deliberaci&oacute;n p&uacute;blica, a trav&eacute;s de los cuales los sujetos sociales puedan
arribar a la definici&oacute;n de temas y problemas de inter&eacute;s com&uacute;n y a su respectivo seguimiento. Para
ello, ser&aacute; preciso distinguir entre el control social difuso y el institucionalizado, as&iacute; como el
ejercido a trav&eacute;s de organizaciones que representan intereses particulares - las organizaciones
corporativas -, respecto del de los ciudadanos como tales - sin mediaciones de partidos o
movimientos - y de aquellas organizaciones y movimientos que apelan a la propagaci&oacute;n de
convicciones pr&aacute;cticas, m&aacute;s ligadas a la defensa de derechos que de intereses .
No puede, sin embargo, desconocerse que no es f&aacute;cil establecer una distinci&oacute;n clara entre lo
p&uacute;blico y lo corporativo. En t&eacute;rminos formales, el control social institucionalizado de car&aacute;cter
Bresser Pereira (1997b) afirma que existe una “l&oacute;gica” en la utilizaci&oacute;n combinada de formas de control que
caracteriza la reforma del Estado en los a&ntilde;os 90: La preferencia es para las formas m&aacute;s difusas (mercado), m&aacute;s
democr&aacute;ticas (control social y sistema representativo), y m&aacute;s eficientes (control gerencial de resultados), aunque
contin&uacute;e existiendo espacio para el control burocr&aacute;tico de procedimientos.
Es preciso recordar que hay quienes sustentan el espacio p&uacute;blico s&oacute;lo en este &uacute;ltimo tipo de organizaciones. De
hecho, Habermas (1990) desarroll&oacute; un concepto normativo del espacio p&uacute;blico y sostiene que son las asociaciones
voluntarias formadoras de opini&oacute;n los actores claves de aqu&eacute;l. Para una discusi&oacute;n sobre este planteamiento y otros
relacionados ver Cunill (1997).
p&uacute;blico est&aacute; orientado hacia el inter&eacute;s general, mientras que el institucionalizado corporativo se
relaciona con la defensa de los intereses de un determinado grupo. De cualquier manera, as&iacute; como
no es trivial definir lo que es el inter&eacute;s p&uacute;blico, tampoco es simple distinguir lo que es p&uacute;blico de
lo que es corporativo, m&aacute;s a&uacute;n si se considera que al defender intereses particulares las
organizaciones corporativas pueden tambi&eacute;n estar defendiendo el inter&eacute;s general.
En tales sentidos, los desaf&iacute;os mayores parecen estar planteados respecto de dos cuestiones.
Primero, la posibilidad de desplegar una funci&oacute;n regulativa sobre la esfera pol&iacute;tica. Segundo, la
necesidad de que esa funci&oacute;n no sea s&oacute;lo ejercida por los sujetos sociales en defensa de intereses
particulares - sectoriales -, sino de intereses generales. Esta &uacute;ltima cuesti&oacute;n es de fundamental
importancia si se considera que la experiencia muestra que los mecanismos instituidos para la
expresi&oacute;n de intereses sectoriales tienden a redundar en la corporativizaci&oacute;n del proceso pol&iacute;tico,
favoreciendo por dem&aacute;s a los intereses que - por su poder econ&oacute;mico o social - ya disponen de
medios de influencia sobre el aparato del Estado.
Centrado, pues, el tema en el control social sobre la esfera p&uacute;blica estatal, las principales
cuestiones que surgen pueden sintetizarse en las siguientes preguntas: a) &iquest;C&oacute;mo lograr que
adem&aacute;s de los instrumentos de la democracia directa - refer&eacute;ndum, revocatoria e iniciativa
popular - y del derecho de elecci&oacute;n a los representantes pol&iacute;ticos, el ciudadano com&uacute;n disponga
de medios eficaces y estables para incidir sobre los asuntos p&uacute;blicos y en particular, sobre el
proceso de formaci&oacute;n y/o control de las pol&iacute;ticas p&uacute;blicas? b) Por otra parte &iquest;c&oacute;mo asegurar que
los intereses sectoriales subrepresentados en el proceso pol&iacute;tico, tengan cauces de expresi&oacute;n? En
otros t&eacute;rminos, cu&aacute;les son los medios y las condiciones que permiten asegurar que los canales de
expresi&oacute;n y control social no sean monopolizados por las corporaciones privadas, incluidos los
gremios que ya disponen de medios de influencia pol&iacute;tica, sino que den cabida a la expresi&oacute;n de
los grupos excluidos.
Existen, de hecho, tanto desarrollos te&oacute;ricos como experiencias pr&aacute;cticas que se orientan a
responder tales interrogantes . La soluci&oacute;n de la &uacute;ltima, por ejemplo, pareciera llamar la atenci&oacute;n
sobre la necesidad de apelar al principio de la discriminaci&oacute;n positiva para la creaci&oacute;n de una
estructura de oportunidades a la participaci&oacute;n ciudadana. En efecto, en atenci&oacute;n a que los grupos
social y culturalmente excluidos est&aacute;n en desventaja en el proceso pol&iacute;tico, s&oacute;lo por la v&iacute;a de la
provisi&oacute;n de medios institucionalizados para su expl&iacute;cito reconocimiento y representaci&oacute;n, es que
ser&iacute;a posible compensar al menos en parte su situaci&oacute;n de exclusi&oacute;n. Esta demanda se refuerza si
se considera que a menudo tales grupos tienen necesidades distintas que s&oacute;lo pueden ser logradas
a trav&eacute;s de pol&iacute;ticas diferenciadas.
En cualquier caso, la participaci&oacute;n ciudadana no puede circunscribirse s&oacute;lo a la expresi&oacute;n
de intereses sectoriales. La primera pregunta que abre este punto remarca en la condici&oacute;n de
ciudadan&iacute;a, como directamente concernida con la res publica. Apela pues a los sujetos sociales en
tanto ciudadanos, ocupados de la promoci&oacute;n y defensa de intereses p&uacute;blicos. Experiencias como
la del “presupuesto participativo” o de los “Comit&eacute;s Municipales de Salud”, en varios municipios
de Brasil, as&iacute; como m&uacute;ltiples pr&aacute;cticas en otros pa&iacute;ses, ilustran intervenciones org&aacute;nicas en este
sentido. El car&aacute;cter bajo el cual los sujetos sociales intervengan es cr&iacute;tico. Por ello actualmente se
reivindica la importancia de apelar no s&oacute;lo a la representaci&oacute;n funcional, sino a la territorial, e
Un desarrollo amplio sobre este tema, as&iacute; como de los que siguen en este punto, est&aacute; hecho en Cunill (1997),
incluso al &quot;sorteo&quot; para asegurar el pluralismo en la representaci&oacute;n social en procesos de
formaci&oacute;n o control de pol&iacute;ticas y decisiones p&uacute;blicas.
Vinculado con este &uacute;ltimo asunto, adem&aacute;s de los sujetos sociales en tanto ciudadanos,
cobran relevancia las asociaciones y movimientos sociales que se ocupan de la generaci&oacute;n y
propagaci&oacute;n de convicciones pr&aacute;cticas, de temas relevantes para toda la sociedad. El concepto
normativo de lo p&uacute;blico, desarrollado por Habermas (1990), llama la atenci&oacute;n sobre el papel de
tales agentes, bajo el entendido de que a trav&eacute;s del enriquecimiento del debate p&uacute;blico en el seno
de la sociedad, &eacute;sta puede ejercer una funci&oacute;n de cr&iacute;tica y control sobre el Estado.
Pudiendo distinguirse una esfera p&uacute;blica estatal y otra social, cabe referir el control social
tambi&eacute;n a esta &uacute;ltima. El sistema de las &quot;veedur&iacute;as ciudadanas&quot; recientemente implantado en
Colombia abarca ambas esferas, asumiendo que toda vez que est&aacute;n implicados recursos p&uacute;blicos,
sea que ellos se movilicen a trav&eacute;s de agentes estatales o privados, existe el derecho de la
sociedad al control sobre su uso y destino. Los &quot;Comit&eacute;s de Vigilancia&quot; implantados en Bolivia aunque circunscritos al nivel municipal - tambi&eacute;n parecieran apuntar en esa direcci&oacute;n. El car&aacute;cter
global de estos intentos de control social amerita su seguimiento, de forma de poder precisar sus
condiciones de &eacute;xito. En cualquier caso, uno de los asuntos cr&iacute;ticos que ya se vislumbra es el
nivel de agregaci&oacute;n sobre el cual se desarrollan las intervenciones sociales. Otro, es relativo a los
obst&aacute;culos que crea a la participaci&oacute;n ciudadana, la forma y contenidos de la informaci&oacute;n
disponible, toda vez que su acceso pareciera exigir un &quot;conocimiento experto&quot;.
Problemas similares, aunque a otra escala, pudieran estar plante&aacute;ndose con las modalidades
de control social que operan al interior de las organizaciones de servicio p&uacute;blico no-estatales. Por
lo menos la experiencia brit&aacute;nica de autogesti&oacute;n de las escuelas p&uacute;blicas locales, aunque reciente,
ya revela importantes problemas. En efecto, en contra de su lema &quot;el poder a los padres&quot;, la
tendencia apunta al refuerzo del poder de los profesionales, en particular de aquellos de las
propias escuelas. La causa central de esto pareciera radicar en el propio modelo normativo que ha
orientado la conformaci&oacute;n de los &quot;school governing bodies&quot;, los que si bien despu&eacute;s de la reforma
de 1988 tienen una substancial representaci&oacute;n de los padres, esta es de car&aacute;cter t&eacute;cnicoadministrativo, en vez de pol&iacute;tica. La confusi&oacute;n de roles, seg&uacute;n lo sugiere esta experiencia,
conlleva un d&eacute;ficit en la representaci&oacute;n social. Conduce adem&aacute;s a reforzar las desigualdades:
basada la capacidad de los consejos sobre los recursos personales de sus miembros (en t&eacute;rminos
de experiencia profesional, de saberes t&eacute;cnicos), los consejos de las escuelas localizadas en &aacute;reas
pobres, no tienen posibilidades de ejercer influencia sobre su conducci&oacute;n.
Dada la centralidad que adquiere el control social para asegurar que la esfera p&uacute;blica noestatal opere en funci&oacute;n de criterios p&uacute;blicos, este tipo de problemas no puede ser soslayado,
como tampoco el relativo a la relaci&oacute;n entre representantes y representados, entre otros.
Las evidencias tienden a sugerir que en el seno del propio sector p&uacute;blico no-estatal o tercer
sector hay serios d&eacute;ficit en esta materia y en general, una escasa implicaci&oacute;n de los destinatarios e
incluso, de los voluntarios. As&iacute;, por ejemplo, Carderelli et al. (1995: 163-164) apoy&aacute;ndose en una
investigaci&oacute;n emp&iacute;rica en Argentina concluyen que &quot;salvo excepciones, los voluntarios [los que
realizan las tareas institucionales, las prestaciones o la difusi&oacute;n] est&aacute;n excluidos de todas las
instancias decisorias: no participan en los cuerpos directivos, no votan y tampoco poseen un
cuerpo propio, una organizaci&oacute;n interna, con alg&uacute;n tipo de poder dentro de la organizaci&oacute;n&quot;.
Gunn (1997), por su parte, aunque refiri&eacute;ndose a Estados Unidos, afirma que el control
democr&aacute;tico y en especial, la participaci&oacute;n social en las decisiones que afectan el uso de fondos,
no suele ser la norma, ni en las organizaciones religiosas ni en las asociadas a la salud o la
educaci&oacute;n. Es posible que esta conclusi&oacute;n se pueda extender, mostrando la relevancia del
abordaje de este tema.
Un &aacute;rea cr&iacute;tica de especial relevancia apunta, en cualquier caso, a la relaci&oacute;n entre
representaci&oacute;n ciudadana y la ejercida por los representantes electos. Siguiendo con el ejemplo de
las escuelas p&uacute;blicas, bajo el supuesto de que el balance se produjera a favor de los padres, las
preguntas que persisten es si - dado que no son un grupo homog&eacute;neo - pueden por si mismos
afectar la provisi&oacute;n de un servicio y, especialmente, si a trav&eacute;s de ellos se puede proveer de una
perspectiva global que opere a favor de la responsabilizaci&oacute;n (accountability) frente a la sociedad.
Si se conviene en que las respuestas pueden ser negativas, simult&aacute;neamente habr&iacute;a que acordar
que la conformaci&oacute;n y desarrollo de lo p&uacute;blico no-estatal exige recuperar (o crear) el control
representativo ejercido por las instancias pol&iacute;ticas junto con el control ciudadano directo (adem&aacute;s
del gerencial, auto-ejercido por las agencias). Una cuesti&oacute;n mayor en este sentido es el modelo de
relaci&oacute;n que se suscite entre el ciudadano y la pol&iacute;tica. De acuerdo con la tradici&oacute;n republicana, la
democracia - en particular su capacidad de representar valores p&uacute;blicos -, est&aacute; vinculada al
procedimiento a trav&eacute;s del cual se adoptan las decisiones. Los ciudadanos, como cuerpo pol&iacute;tico,
en esta tradici&oacute;n detentan la soberan&iacute;a de legislar. Este car&aacute;cter puede desaparecer si se debilita la
capacidad de influencia de los ciudadanos en el nivel macro de la pol&iacute;tica p&uacute;blica y de su gesti&oacute;n
general, tanto como si se privilegia la transacci&oacute;n y la negociaci&oacute;n cuasi privadas y a nivel de
servicios singulares.
La conciencia de que en la esfera p&uacute;blica no-estatal no s&oacute;lo se producen bienes o servicios,
sino que se defienden valores colectivos, obligar&iacute;a a recrear a los ciudadanos, como cuerpo
pol&iacute;tico para el ejercicio del control social. Obligar&iacute;a adem&aacute;s a considerar que el ejercicio de la
ciudadan&iacute;a, exige fortalecer adem&aacute;s las instituciones pol&iacute;ticas cl&aacute;sicas. Si bajo esta perspectiva se
conviene en que la sociedad se gobierna a si misma a trav&eacute;s de un Estado democr&aacute;tico, la reforma
en esta direcci&oacute;n es un prop&oacute;sito relevante para el propio fortalecimiento de la esfera p&uacute;blica noestatal. Esta, en el Siglo XXI no s&oacute;lo demandar&aacute; del apoyo financiero del Estado. Requerir&aacute;
tambi&eacute;n un sistema de autoridad pol&iacute;tica plural para asegurar la gobernabilidad democr&aacute;tica.
Los factores mencionados, en todo caso, intentan dar cuenta de una din&aacute;mica social a&uacute;n en
pleno desarrollo y como tal, no exenta de contradicciones. Para esbozar m&aacute;s integralmente esa
din&aacute;mica es preciso hacer referencia a los factores que presionan desde otra perspectiva por la
ampliaci&oacute;n de lo p&uacute;blico no-estatal.
Lo P&uacute;blico no-estatal en cuanto Producci&oacute;n: Relevancia y Ventajas
La noci&oacute;n de lo p&uacute;blico no-estatal contribuye a remarcar la importancia de la sociedad
como fuente del poder pol&iacute;tico, atribuy&eacute;ndole un rol expreso - m&aacute;s all&aacute; del voto - en la
conformaci&oacute;n de la voluntad pol&iacute;tica, as&iacute; como reivindicando sus funciones de cr&iacute;tica y control
sobre el Estado y, en general, su preocupaci&oacute;n por la res publica. Pero el tema de lo p&uacute;blico noestatal tambi&eacute;n se vincula a la atribuci&oacute;n por parte de la sociedad de una responsabilidad en la
satisfacci&oacute;n de necesidades colectivas, mostrando que tampoco en este campo el Estado y el
mercado son las &uacute;nicas opciones v&aacute;lidas.
En Estados Unidos, por ejemplo, este &uacute;ltimo tema no constituy&oacute; una preocupaci&oacute;n sino
hasta entrado el siglo XX. Y ello porque hasta esa &eacute;poca era asumido con completa naturalidad
que la producci&oacute;n de bienes y servicios p&uacute;blicos, en particular los sociales, estuviese
fundamentalmente a cargo de organizaciones de tipo p&uacute;blico no-estatal (vid. Corman, 1987: 99).
Es reci&eacute;n despu&eacute;s de la crisis de los 30 que esta tendencia se altera, cuando el Estado asume
responsabilidades en estos campos. En Am&eacute;rica Latina, en cambio, la producci&oacute;n p&uacute;blica estatal
fue la modalidad de prestaci&oacute;n preeminente, puesta s&oacute;lo en cuesti&oacute;n a partir de la d&eacute;cada del 80
cuando la onda de las privatizaciones irrumpe tambi&eacute;n ac&aacute;. Sin embargo, Am&eacute;rica Latina tambi&eacute;n
ha sido cuna de significativas redes e instituciones de solidaridad que datan de la cultura ind&iacute;gena
y que contin&uacute;an teniendo plena validez en los sectores populares, entre otros.
Esta fugaz referencia hist&oacute;rica, de suyo, podr&iacute;a servir para rechazar la dicotom&iacute;a entre
Estado o mercado que suele establecerse cuando se alude a la producci&oacute;n de bienes p&uacute;blicos.
Siempre ha existido, aunque con flujos y reflujos, una forma de propiedad que no es estatal ni es
privada: las asociaciones de individuos que satisfacen necesidades colectivas sin que medie un
sentido de propiedad entre sus miembros. De hecho, estas asociaciones que suelen ahora
recubrirse bajo la expresi&oacute;n de tercer sector han tenido un crecimiento vertiginoso en las tres
&uacute;ltimas d&eacute;cadas tambi&eacute;n en Am&eacute;rica Latina (vid. Fernandes, 1994).
Las razones que pueden esgrimirse para explicar el auge que adquiere actualmente la
propiedad p&uacute;blica no-estatal, son m&uacute;ltiples y algunas incluso contradictorias. Una fundamental,
sostenida desde el campo de sus defensores (vid. Capella, 1993; Fernandes, 1994; Stiefel/Wolfe,
1994) es relativa a la demanda de auto-organizaci&oacute;n social. En s&iacute;, parte de las pr&aacute;cticas que se
desarrollan lo hacen no s&oacute;lo para enfrentar d&eacute;ficits y/o vac&iacute;os dejados por el Estado o el mercado,
sino a partir de un proyecto de contenci&oacute;n de la influencia de ambos sobre la vida social. Su
prop&oacute;sito expreso es, pues, la constituci&oacute;n de &aacute;mbitos p&uacute;blicos voluntarios de interrelaci&oacute;n
social, capaces de autodeterminarse. Sin embargo, parecieran tambi&eacute;n incidir en el desarrollo del
sector p&uacute;blico no-estatal las recientes pol&iacute;ticas gubernamentales y multilaterales que con el
trasfondo de la crisis fiscal, promueven la transferencia de acciones hacia las ONGs, entre otras a
trav&eacute;s de amplias exenciones y/o subsidios (vid. Brudney, 1990). De otra parte, tambi&eacute;n se afirma
que las modificaciones tecnol&oacute;gicas en curso y el nuevo r&eacute;gimen de acumulaci&oacute;n con su
incidencia en los cambios en la sociedad basada en el trabajo y la sustituci&oacute;n de empleos por
actividades, estar&iacute;an abriendo una oportunidad para el tercer sector (vid. Ribeiro, 1997).
Cualquiera sea el caso, un asunto crucial que cabe ac&aacute; relevar es que la existencia de una
forma de propiedad no-estatal encuentra un importante fundamento en ventajas que ella tendr&iacute;a
tanto sobre la propiedad p&uacute;blica estatal como sobre la privada, ventajas tales que pueden redundar
en la maximizaci&oacute;n de los derechos sociales, v&iacute;a prestaciones de mayor diversidad y calidad. En
tal sentido, es preciso destacar que la diferencia cr&iacute;tica que deslinda la propiedad p&uacute;blica noestatal respecto de la privada es que mientras &eacute;sta implica la acumulaci&oacute;n de capital para
ganancias privadas, aquella existe para servir un bien p&uacute;blico. Por otra parte, compartiendo este
mismo prop&oacute;sito con las entidades estatales, se distingue de ellas en que son ciudadanos privados,
voluntarios y no pol&iacute;ticos electos, los responsables por crear estas agencias, adoptar sus pol&iacute;ticas
y seleccionar a su personal (Corman, 1987: 100).
Tales diferencias remiten a su vez a otras, de singular importancia. En s&iacute;, al existir
prop&oacute;sitos distintos entre la propiedad privada mercantil y la no mercantil, &eacute;sta puede cumplir
roles que dif&iacute;cilmente son ejercidos por la primera. Uno de los m&aacute;s clave que ha sido relevado es
la confianza (Rose-Ackerman, 1996) que asignar&iacute;a una ventaja competitiva a las organizaciones
sin fines de lucro, sobre todo en aquellos casos en que los usuarios tienen una informaci&oacute;n
incompleta en relaci&oacute;n a la calidad del servicio. Sustenta este planteamiento la teor&iacute;a desarrollada
por Hansmann en 1980 (vid. Rein, 1989) respecto de &quot;las fallas del contrato&quot; que se producen
toda vez que el consumidor no puede evaluar efectivamente un servicio necesitando por ello ser
protegido por el proveedor. Conforme observa Weisbrod (1988: 25), cuando la oferta de
servicios es muy heterog&eacute;nea y la capacidad del usuario de obtener informaciones es limitada, las
organizaciones p&uacute;blicas no estatales tienden a ser m&aacute;s eficientes (considerada la calidad) que la
producci&oacute;n privada o la estatal. Vale a&ntilde;adir que la producci&oacute;n p&uacute;blica no-estatal es
particularmente ventajosa cuando el usuario no tiene condiciones para repactar su contrato con la
necesaria frecuencia. Los servicios de educaci&oacute;n y salud se encuadran particularmente bien en
En s&iacute;, en primera instancia, la ventaja que ofrece un proveedor sin fines de lucro es que la
disciplina que provee el mercado es suplementada por la protecci&oacute;n adicional que nace del
compromiso legal de la organizaci&oacute;n a dedicar sus ganancias enteramente a la producci&oacute;n del
servicio. Sin embargo, m&aacute;s importante que el compromiso legal o la falta de est&iacute;mulos a falsear la
informaci&oacute;n , es el compromiso ideol&oacute;gico que vincula a los miembros de la organizaci&oacute;n, o, en
t&eacute;rminos de Mintzberg (1996), el control sustentado sobre una base normativa, que convierte a la
dedicaci&oacute;n humana en el sustento de la administraci&oacute;n de tales organizaciones .
De hecho, la solidaridad, el compromiso, la cooperaci&oacute;n voluntaria, el sentido del deber, la
responsabilidad por el otro son todos principios que tienden a caracterizar las organizaciones sin
fines de lucro, y en t&eacute;rminos m&aacute;s amplios a la &quot;comunidad&quot; en tanto mecanismo de asignaci&oacute;n de
valores, diferenciable del mercado, basado en la competencia y el Estado, fundado en el poder
coercitivo. Estos &uacute;ltimos, precisamente porque en el plano organizativo se basan en la separaci&oacute;n
entre la propiedad y la administraci&oacute;n, requieren de un control que es esencialmente jer&aacute;rquico,
a&uacute;n cuando se intente morigerar .
De las consideraciones precedentes se deducir&iacute;a que la propiedad compartida tanto como la
no propiedad, al permitir desplegar la motivaci&oacute;n de servicio, por sobre la del dinero o la de
poder y al fundarse m&aacute;s en un auto-control que en un control heter&oacute;nomo, favorecen una mayor
calidad en las prestaciones. En s&iacute;, es por tal raz&oacute;n que el sector p&uacute;blico no-estatal agregar&iacute;a un
plus-valor en aquellos servicios donde el consumidor no puede discernir por si mismo sobre su
calidad, como por ejemplo en relaci&oacute;n a ni&ntilde;os o a personas con incapacidades mentales, y en
t&eacute;rminos m&aacute;s amplios cuando hay informaci&oacute;n imperfecta entre los insumos y los resultados
(Rose-Ackerman, 1996). Su importancia, sin embargo, se har&iacute;a extensiva a todos los servicios
profesionales orientados a las personas, tales como el cuidado de la salud y la educaci&oacute;n donde es
de central importancia la dedicaci&oacute;n humana, el &quot;alma&quot;. En t&eacute;rminos de Mintzberg (1996: 82):
Rose-Ackerman (1996:716) al respecto sostiene: &quot;customers, like donors, may favor nonprofits because they
believe that they have less incentive to dissemble because the lack of a profit motive may reduce the benefits of
misrepresentation. Thus if poorly informed customers find it costly to determine quality before purchase, or even
after purchase, they may prefer a nonprofit to a for-profit provider&quot;.
Existen, seg&uacute;n Mintzberg (1996: 81) cinco elementos que caracterizan el modelo normativo, como forma de
administraci&oacute;n y control: &quot;(a) Selection. People are chosen by values and attitudes rather than just credentials. (b)
Socialization. This element ensures a membership dedicated to an integrated social system. (c) Guidance. Guidance is
by accepted principles rather than by imposed plans, by visions rather than by targets. (d) Responsibility. All
members share responsibility. They feel trusted and supported by leaders who practice a craft style of management
that is rooted in experience. Inspiration thus replaces so-called empowerment. (e) Judgment. Performance is judged
by experienced people, including recipients of the service, some of whom sit on representative oversight board. The
motto of the normative model might be Select, Socialize, and Judge. But the key to all is dedication, which occurs in
two directions: by and for the providers of the services&quot;.
Toda la teor&iacute;a de la organizaci&oacute;n, desde la denominada &quot;Escuela de Relaciones Humanas&quot; que surge en los a&ntilde;os
treinta hasta las m&uacute;ltiples corrientes en boga, se ocupan de sugerir prescripciones a tales efectos.
&quot;we need to free professionals from both the direct controls of government bureaucracy and the
narrow pressures of market competition. That is why nonownership and some cooperative
ownership seem to work so well in those areas&quot;.
En definitiva, la limitaci&oacute;n del motivo de la ganancia facilitar&iacute;a que la provisi&oacute;n de
servicios atienda al inter&eacute;s del cliente, m&aacute;s all&aacute; de lo que es especificable en un contrato. Por eso,
es que a&uacute;n asegurado un financiamiento p&uacute;blico, las experiencias de privatizaci&oacute;n no suelen ser
exitosas cuando se trata de servicios complejos, indefinibles, de alcance vastos y subjetivos y al
existir varios objetivos implicados, rasgos todos que tienden a dominar en el campo de los
servicios sociales (Bendick, 1989).
En tales casos, es probable tambi&eacute;n que la provisi&oacute;n de servicios a trav&eacute;s de las entidades
sin fines de lucro sea m&aacute;s eficiente, es decir suministrada a costos m&aacute;s bajos, b&aacute;sicamente por la
utilizaci&oacute;n de voluntarios y el uso de donaciones. La generosidad y el compromiso ideol&oacute;gico,
son tambi&eacute;n roles que cumplen tales instituciones. Por ello, tendencialmente, son m&aacute;s acreedoras
de aportes pecuniarios y en especie. Sin embargo, los estudios no son al respecto conclusivos. Por
ejemplo, Rose-Ackerman (1996) sostiene que algunos de tales estudios sugieren que la alta
calidad puede devenir en mayores costos y eventualmente en mayores precios respecto de la
provisi&oacute;n privada . Sin embargo, como lo destaca Bendick (1989: 160), son relativamente
escasas las comparaciones rigurosas en t&eacute;rminos de eficiencia en la producci&oacute;n, incluso con la
provisi&oacute;n por parte del sector p&uacute;blico estatal. Lo destacable, en cualquier caso, es que la raz&oacute;n
m&aacute;s importante para recurrir a las entidades sin fines de lucro no es porque sean m&aacute;s eficientes en
la provisi&oacute;n de servicios de lo que pudiera ser cualquier otra entidad, sino porque permiten
desplegar roles que ni el Estado ni el mercado pueden cumplir. Y as&iacute; como la confianza, la
dedicaci&oacute;n, la solidaridad constituyen roles que les imprimen una especificidad respecto del
sector lucrativo, la flexibilidad, la disposici&oacute;n de experiencia especializada y la habilidad para
acceder a clientes dif&iacute;ciles de alcanzar, son exhibidas como algunas de las mayores ventajas que
el sector no lucrativo o p&uacute;blico no-estatal tendr&iacute;a respecto del sector p&uacute;blico estatal.
En una perspectiva amplia, tales ventajas redundar&iacute;an en un aporte a la diversidad, en
t&eacute;rminos de ajustar las prestaciones a las caracter&iacute;sticas y necesidades de destinatarios
espec&iacute;ficos, sobre todo cuando los gustos y las creencias son muy variadas. Esta diversidad,
incluso en el plano ideol&oacute;gico, es la que crecientemente lleva a reclamar un equilibrio entre los
tres sectores, el estatal, el privado y el tercer sector como medio de fortalecer la propia
El reconocimiento de la relevancia del sector p&uacute;blico no-estatal en la producci&oacute;n de bienes
p&uacute;blicos no puede, sin embargo, conducir a la negaci&oacute;n del aporte del Estado para su propio
Esto lleva a la autora en referencia a sostener que: &quot;when nonprofits and for-profits compete directly on quality and
price, each may inhabit a different market niche. When the nonprofit form provides no special advantage, however,
prices and quality can be expected to converge&quot; (Rose-Ackerman, 1996, p,722)
Mintzberg (1996) apoya expresamente esta tesis, contra la supuesta victoria del capitalismo que hubiera acaecido
despu&eacute;s de la ca&iacute;da del muro de Berl&iacute;n. Sostiene que lo que una sociedad democr&aacute;tica necesita es un balance entre las
cuatro formas de propiedad: p&uacute;blica estatal, privada, compartida (o cooperativa) y no propiedad. Refiri&eacute;ndose como
ejemplo a los peri&oacute;dicos, se pregunta: “Can any democratic society afford to have all newspapers in the private
sector, especially when they are concentrated in a few hands that can exercise great political influence should they
choose?” Recuerda en este sentido que &quot;other models of ownership can be found, indeed in some of the most
prestigious newspapers in the world -for example, nonownership of The Guardian in England and multiple
cooperative ownership (journalist and readers, alongside some institutions) of Le Monde in France&quot; (p. 83).
sost&eacute;n . La transformaci&oacute;n de servicios sociales estatales en p&uacute;blicos no-estatales no significa
que el Estado deja de ser por ellos responsable. Por el contrario, todas las evidencias apuntan a
concluir que el financiamiento p&uacute;blico estatal ser&aacute; cada vez m&aacute;s necesario. Cabe, en este sentido,
primero recordar que una de las razones centrales que de acuerdo a la teor&iacute;a econ&oacute;mica justifica
la asignaci&oacute;n de los bienes colectivos al sector p&uacute;blico, es que s&oacute;lo por medio de la tributaci&oacute;n
obligatoria es posible asegurar su producci&oacute;n en cantidades socialmente deseables. En s&iacute;, las
instituciones del mercado fallan en suplir los bienes y servicios p&uacute;blicos (en particular, aquellos
sujetos a consumo conjunto, donde la exclusi&oacute;n es adem&aacute;s dif&iacute;cil de obtener) porque los
mercados requieren exclusi&oacute;n, intercambio y transacciones voluntarias (Ostrom/Ostrom, 1991:
172). La separaci&oacute;n entre la provisi&oacute;n (p&uacute;blica estatal) y la producci&oacute;n, se apoya en tal conclusi&oacute;n
considerando adem&aacute;s que el financiamiento procurado con impuestos, permite muy poca o
ninguna informaci&oacute;n sobre las preferencias sociales . El supuesto impl&iacute;cito en la mayor&iacute;a de los
arreglos institucionales que se promueven actualmente es que la organizaci&oacute;n de &quot;cuasimercados&quot; entre la provisi&oacute;n y la producci&oacute;n, al estimular la competencia, aumenta las
posibilidades de elecci&oacute;n de los usuarios y la eficiencia productiva.
Este tipo de conclusi&oacute;n refuerza su importancia si se considera que las actividades que
tendencialmente desarrolla el sector p&uacute;blico no-estatal o tercer sector se vinculan con los
derechos sociales de la ciudadan&iacute;a. Los valores humanos y las externalidades all&iacute; implicadas
(Bresser Pereira, 1997b) justifican de suyo, el financiamiento p&uacute;blico estatal. Pero adem&aacute;s la
tendencia pareciera apuntar a la necesidad de su crecimiento, habida cuenta que las evidencias
f&aacute;cticas disponibles (Rose-Ackerman, 1996; Bendick, 1989) muestran un decrecimiento del
apoyo financiero de otras fuentes y en particular, de las donaciones privadas . As&iacute;, refiri&eacute;ndose
al caso de Estados Unidos, Bendick (1989: 146) afirma que: &quot;durante los a&ntilde;os finales de este
siglo, el nivel absoluto de recursos generados en forma privada pero con prop&oacute;sitos p&uacute;blicos, por
ejemplo bienestar social, probablemente se incrementar&aacute; de manera modesta, pero la habilidad
relativa de esas actividades para autofinanciarse seguir&aacute; disminuyendo&quot;. Los datos disponibles en
Argentina (Gadis, 1997:19), por ejemplo, apoyan esta conclusi&oacute;n, mostrando que en lo que
respecta a las fundaciones empresarias, en los &uacute;ltimos tres a&ntilde;os hay un ciclo de desactivaci&oacute;n de
sus programas de donaciones, aduciendo principalmente dificultades en la marcha de los negocios
de las empresas a las que se encuentran vinculadas.
Si tales evidencias son consideradas, as&iacute; como reconocidas las ventajas de la propiedad
p&uacute;blica no-estatal para la ampliaci&oacute;n de la democracia, es posible esperar que ella constituya la
forma por excelencia a trav&eacute;s de la cual la sociedad organizar&aacute; sus servicios sociales y cient&iacute;ficos,
de forma competitiva, con financiamiento en parte por el Estado y en parte directamente por el
sector privado en forma de contribuciones o de pagos por servicios prestados. Ser&aacute; la forma a
trav&eacute;s de la cual el Estado podr&aacute; mantener su car&aacute;cter social - comprometido con los derechos
sociales, la protecci&oacute;n del patrimonio p&uacute;blico cultural y ambiental y con el desarrollo tecnol&oacute;gico
En la teor&iacute;a econ&oacute;mica los “bienes p&uacute;blicos” son apenas los indivisibles, como defensa externa, o mantenci&oacute;n del
orden interno. Pero en este contexto podemos ampliar el concepto para los servicios de educaci&oacute;n, salud y cultura,
que, en rigor, son bienes cuasi-p&uacute;blicos.
La mayor&iacute;a de los planteamientos al respecto rechazan a partir de ac&aacute; que la producci&oacute;n quede reservada al propio
Estado; pero no suele discriminarse entre el sector privado y el p&uacute;blico no-estatal a tales efectos.
Entre las razones arg&uuml;idas por Bendick, figuran el decaimiento de la identificaci&oacute;n con relaciones personales
estrechas, y los cambios demogr&aacute;ficos (menos j&oacute;venes, por ejemplo) que redundan en la disminuci&oacute;n de la donaci&oacute;n
voluntaria de tiempo.
y cient&iacute;fico - pero asegurando simult&aacute;neamente la eficiencia en la medida en que induce a las
entidades p&uacute;blicas no-estatales a competir entre s&iacute; para prestar los servicios a la comunidad con
financiamiento parcial por el Estado. De manera que, es previsible que en el siglo XXI el espacio
p&uacute;blico se ampl&iacute;e bajo la conciencia de que la producci&oacute;n de bienes p&uacute;blicos no puede ser un
monopolio del Estado ni del mercado, atendiendo tanto a los propios l&iacute;mites de ambos como a los
crecientes reclamos de auto-organizaci&oacute;n social. Tres grandes ventajas, desde el punto de vista de
la producci&oacute;n social, podr&aacute;n as&iacute; ser desplegadas:
1. Pluralizaci&oacute;n de la oferta de servicios sociales. Frente a la provisi&oacute;n monopolista y autoritativa
que caracteriza a la oferta de servicios p&uacute;blicos desde el &aacute;mbito estatal, la esfera de la producci&oacute;n
social ofrece la oportunidad de desarrollar el principio de la competencia. Con ello no s&oacute;lo se
posibilita que los usuarios ejerciten el derecho a la &quot;salida&quot;, sino que en forma mediata se
estimula una mayor calidad y eficiencia de las prestaciones. La calidad es adem&aacute;s favorecida por
el &eacute;nfasis en la dedicaci&oacute;n, la vocaci&oacute;n de servicio y la solidaridad que tienden a aflorar en los
entes no mercantiles Otro resultado previsible es tambi&eacute;n una mayor econom&iacute;a en el gasto, al
concurrir - eventualmente - distintas fuentes de financiamiento, incluso, el trabajo voluntario.
2. Flexibilizaci&oacute;n y desburocratizaci&oacute;n de la gesti&oacute;n social. La producci&oacute;n no-estatal de servicios
sociales ofrece la posibilidad de obtener prestaciones adaptadas a los p&uacute;blicos concernidos, en
oposici&oacute;n a las prestaciones uniformes que tienden a caracterizar la oferta p&uacute;blica estatal. Otro
beneficio, que tiene una expresi&oacute;n m&aacute;s micro-organizativa es el desarrollo de un estilo de gesti&oacute;n
&quot;post-burocr&aacute;tico&quot;. La autonom&iacute;a financiera y administrativa y su correlato en la discrecionalidad,
crean condiciones para organizaciones menos piramidales y fragmentadas.
3. Responsabilidad de los dirigentes y participantes por la organizaci&oacute;n. No contando con la
certeza del apoyo financiero del Estado, y disponiendo de una autonom&iacute;a mucho mayor que la
existente en las organizaciones estatales, los integrantes de las entidades de servicios p&uacute;blicos no
estatales tienden a ser m&aacute;s responsables por los destinos de sus organizaciones. Ellos no pueden
transferir esta responsabilidad para fuera de la organizaci&oacute;n - en especial para “el gobierno” que
no garantiza recursos suficientes -. En definitiva, dado que la responsabilidad del gobierno es por
un presupuesto global, queda en la propia organizaci&oacute;n el poder y la responsabilidad de utilizar
adecuadamente estos u otros recursos para lograr los objetivos propuestos.
Las consideraciones previas dan cuenta de algunas de las condiciones de posibilidad para el
desarrollo de lo p&uacute;blico no-estatal en cuanto producci&oacute;n. Por otra parte, las experiencias pr&aacute;cticas
y los estudios ayudan a caracterizar esta funci&oacute;n, as&iacute; como a delimitar algunas &aacute;reas de problemas
que requerir&iacute;an ser exploradas a fin de contribuir a la consolidaci&oacute;n de lo p&uacute;blico no-estatal en el
siglo XXI. De estos temas nos ocuparemos a continuaci&oacute;n.
Organizaciones P&uacute;blicas No-Estatales: Condiciones de Despliegue
Conforme observa Ruth Cardoso (1997: 8), “el concepto de tercer sector describe un
espacio de participaci&oacute;n y experimentaci&oacute;n de nuevos modos de pensar y hacer sobre la realidad
social... Es un campo marcado por una irreductible diversidad de actores y formas de
organizaci&oacute;n”. En efecto, el sector p&uacute;blico no-estatal no s&oacute;lo aumenta las posibilidades de
introducir la diversidad en las formas de producci&oacute;n social, sino que &eacute;l mismo est&aacute; signado por
ella. En s&iacute;, si bien las Organizaciones P&uacute;blicas no Estatales (OPNEs), pueden ser definidas como
&quot;formadas por grupos de ciudadanos en la sociedad civil, originalmente privadas, pero cuya
actuaci&oacute;n ocurre como una ampliaci&oacute;n de una (nueva) esfera social-p&uacute;blica, y cuyo
funcionamiento, en t&eacute;rminos colectivos, se caracteriza por una racionalidad extra-mercantil,
extra-corporativa y extra-partidaria&quot; (Franco, 1997: 115-116), es preciso considerar que existen
diferencias y gradaciones entre ellas, que pueden afectar las pol&iacute;ticas en torno a su desarrollo.
De hecho, todas las OPNEs no tienen fines lucrativos, utilizan en alg&uacute;n grado el trabajo
voluntario, y de alguna forma participan del control social. Sin embargo, estos rasgos difieren
substancialmente entre unas y otras. As&iacute;, pueden existir organizaciones como las ONGs, basadas
principalmente en el trabajo voluntario y volcadas para la defensa de derechos de ciudadan&iacute;a, que
combinan producci&oacute;n de servicios y control social. Por su parte, las organizaciones de ayuda o de
caridad comprenden trabajo voluntario, pero no tienen como misi&oacute;n el control social. Las
fundaciones que financian otras entidades p&uacute;blicas no-estatales, de origen empresarial (como son
principalmente las americanas), o de origen estatal o religiosa (como las alemanas), por su parte,
raramente utilizan trabajo voluntario, y el control social solamente ocurre en algunas de las
organizaciones por ellas financiadas. Finalmente, las organizaciones productoras de servicios
sociales de educaci&oacute;n y salud - que pueden ser llamadas “organizaciones de servicio p&uacute;blico noestatales”(OSPNEs) no est&aacute;n volcadas principalmente para el control social y utilizan poco
Al advertir estas diferencias, no se pretende insinuar que la tendencia deber&iacute;a ser hacia la
homogeneidad. Por el contrario, todas las evidencias apoyan la necesidad de mantener la
pluralidad, incluso dentro del propio tercer sector. No es este pues el problema a destacar, sino
que existen condiciones para el despliegue de las OPNEs, que podr&iacute;an reclamar un tratamiento
La principal consideraci&oacute;n a tales efectos, apunta a la necesidad de reivindicar el
tratamiento de lo p&uacute;blico no estatal simult&aacute;neamente en t&eacute;rminos pol&iacute;ticos y econ&oacute;micos. En este
sentido, es preciso considerar que las pr&aacute;cticas sociales cuyo objeto de atenci&oacute;n expreso es la
satisfacci&oacute;n de necesidades colectivas apelando a la cooperaci&oacute;n voluntaria y a la
responsabilizaci&oacute;n por el otro y encarnando relaciones sociales sim&eacute;tricas, constituyen el n&uacute;cleo
del espacio p&uacute;blico, que permite como tal actualizar el sentido de compromiso c&iacute;vico: “libertad e
igualdad para todos&quot; (vid. Cunill, 1997). En s&iacute;, el despliegue de condiciones pol&iacute;ticas para la
construcci&oacute;n de ciudadan&iacute;a, es altamente dependiente de la medida en que los individuos puedan
desarrollar un sentido de comunidad que, preservando los espacios de libertad, propenda a su vez
a incrementar los niveles tanto de responsabilidad como de control social. Por otra parte, es obvio
que las condiciones materiales para la construcci&oacute;n de ciudadan&iacute;a dependen de que los derechos
sociales y econ&oacute;micos puedan ser ampliados hacia todos los individuos. Las pr&aacute;cticas sociales
fundadas en la solidaridad, contribuyen a crear ambos tipos de condiciones. Las econ&oacute;micas se
asocian, adem&aacute;s, a la posibilidad de aumentar los niveles de auto-organizaci&oacute;n social. En s&iacute;, la
satisfacci&oacute;n del creciente reclamo al fortalecimiento de la sociedad civil est&aacute; asociado a la medida
en que se susciten en su seno pr&aacute;cticas orientadas al empoderamiento de los sectores m&aacute;s
vulnerables, as&iacute; como de autorregulaci&oacute;n social. La construcci&oacute;n de una &quot;equipotencia&quot;, que
contribuya a combatir las desigualdades en la distribuci&oacute;n del poder social - y por ende, del poder
pol&iacute;tico - es dependiente del incremento de las capacidades de auto-organizaci&oacute;n social. Estas, en
la medida en que redundan en el desarrollo de capacidades y habilidades para resolver problemas,
crean a su vez condiciones estables para la retirada del Estado como productor directo de bienes y
Ahora bien, teniendo en cuenta tales cuestiones, es preciso considerar que la satisfacci&oacute;n de
necesidades p&uacute;blicas desde la sociedad ha constituido siempre un objeto de acci&oacute;n de parte de
organizaciones de auto-ayuda (de base, comunitarias, de usuarios).
En la actualidad, la esfera p&uacute;blica que se ocupa de la producci&oacute;n social, tiende a ampliarse
con la incorporaci&oacute;n de nuevos actores. Uno de ellos son las organizaciones de defensa de valores
b&aacute;sicos, generalmente conocidas como ONGs (organizaciones p&uacute;blicas no gubernamentales), que
a sus funciones originales de interlocuci&oacute;n pol&iacute;tica y organizaci&oacute;n popular, tienden a agregar la de
prestaci&oacute;n de servicios sociales (salud, educaci&oacute;n, etc.), y a las que se les suele atribuir el car&aacute;cter
de entidades privadas de utilidad p&uacute;blica, siendo por ello acreedoras a exenciones tributarias u
Otro actor que irrumpe en la esfera p&uacute;blica son las “organizaciones de servicio p&uacute;blico noestatales” (OSPNEs), que ya existen desde hace mucho, pero que recientemente se originan sobre
todo de la “publicizaci&oacute;n” - transformaci&oacute;n en organizaciones p&uacute;blicas no-estatales - de
organizaciones previamente estatales o de entes constituidos voluntariamente por particulares a
los que se les atribuye una relaci&oacute;n formal con el Estado, expresada en fomento y fiscalizaci&oacute;n.
Usualmente estructuradas en forma de fundaciones de derecho privado y asociadas al movimiento
de reforma de la administraci&oacute;n p&uacute;blica, ellas representan la recuperaci&oacute;n de la pr&aacute;ctica antigua
de ver las universidades y los hospitales como organizaciones p&uacute;blicas de derecho privado. Las
universidades americanas, por ejemplo, aunque sean divididas en universidades “privadas” y
“provinciales” o “estatales”, en verdad son todas p&uacute;blicas no-estatales. No son privadas porque
no persiguen el lucro; no son estatales porque no tienen servidores p&uacute;blicos en sus cuadros, ni
est&aacute;n subordinadas directamente al gobierno. Por otra parte, en cuanto a los hospitales, existe una
larga tradici&oacute;n de organizarlos como sociedades filantr&oacute;picas.
La tendencia reciente a la publicizaci&oacute;n (que se opone a la privatizaci&oacute;n tanto como a la
estatizaci&oacute;n) fue acelerada a partir de la experiencia de reforma del Reino Unido, que transform&oacute;
todas sus universidades y hospitales, que previamente hac&iacute;an parte del aparato del Estado, en
entes aut&oacute;nomos, usualmente llamados Quangos (quasi non-governamental organizations). Estas
nuevas instituciones act&uacute;an en el campo social, en particular educaci&oacute;n y salud, con recursos
asegurados por el Estado, sometidas a una relaci&oacute;n contractual con &eacute;l y con ciertas exigencias
respecto de la conformaci&oacute;n de sus &oacute;rganos deliberantes.
Varios casos ilustran m&aacute;s recientemente esta tendencia. Uno, de car&aacute;cter integral, es el
aportado por Brasil a trav&eacute;s de la propuesta de transformaci&oacute;n de los servicios sociales y
cient&iacute;ficos prestados directamente por el Estado en &quot;organizaciones sociales&quot;, o sea, en entidades
aut&oacute;nomas que, por su importancia, participar&aacute;n directamente del presupuesto del Estado .
Tambi&eacute;n operan movimientos similares en Colombia con los hospitales p&uacute;blicos (&quot;empresas
sociales del Estado&quot;), en el Per&uacute; y El Salvador con la educaci&oacute;n municipal, entre otros. En todas
estas experiencias se plantea la transformaci&oacute;n de las entidades p&uacute;blicas estatales en entes
descentralizados (habitualmente como personas jur&iacute;dicas de derecho privado), dotados de
autonom&iacute;a financiera y administrativa, y con organismos colegiados de direcci&oacute;n.
Las ventajas de la esfera p&uacute;blica no-estatal tienden a asociarse fundamentalmente a las
organizaciones de auto-ayuda - incluso el voluntariado - cuyo objetivo primario es la satisfacci&oacute;n
Modesto, en un trabajo reciente (1997), efect&uacute;a una excelente caracterizaci&oacute;n de las &quot;organizaciones sociales&quot;
estableciendo sus diferencias y semejanzas con las tradicionales personas jur&iacute;dicas privadas de utilidad p&uacute;blica.
Concluye que si bien ambas son entidades del mismo g&eacute;nero, &quot;las organizaciones sociales son entidades de utilidad
p&uacute;blica cualificadas con mayores restricciones y mayor vigilancia del Estado, al mismo tiempo que pueden recibir de
&eacute;ste mayores beneficios y ventajas no comunes - aunque no vedadas - a las actuales entidades privadas de utilidad
p&uacute;blica&quot; (p. 33, traducci&oacute;n nuestra). Por otra parte, el autor en referencia aclara que &quot;no son criaturas del Estado, ni
sucesoras necesarias de entidades p&uacute;blicas extintas&quot; (p. 33), sino que remarca en su constituci&oacute;n voluntaria.
de necesidades p&uacute;blicas con base en la solidaridad. Por otra parte pueden hacerse extensivas a
aquellos tipos de ONGs que, junto con proponerse prestar un servicio, mantienen como objetivo
principal contribuir al desarrollo de la auto-organizaci&oacute;n social, por medio de pr&aacute;cticas orientadas
expresamente a la organizaci&oacute;n, autovaloraci&oacute;n o articulaci&oacute;n de demandas de los sectores m&aacute;s
vulnerables. Ambos tipos de entes, incluyendo las pr&aacute;cticas no institucionalizadas que expresan
estos rasgos, es lo que tradicionalmente se conoce como tercer sector. La integraci&oacute;n a &eacute;l del
espacio de la producci&oacute;n social que comienza a ser ocupado por las OSPNEs - &quot;organizaciones
sociales&quot;, &quot;empresas sociales del Estado&quot;, etc. -, es dependiente de la medida en que ellas puedan
acoger en sus pr&aacute;cticas y estilos de gesti&oacute;n los rasgos en referencia. En el caso expreso de la
propuesta relativa a las &quot;organizaciones sociales&quot; en curso en Brasil, este asunto se aclara
expresamente, sosteni&eacute;ndose que &quot;la relaci&oacute;n entre las organizaciones sociales y el Poder P&uacute;blico
debe tener fundamento en una &eacute;tica de solidaridad y en una &eacute;tica de servicio&quot; (Modesto, 1997: 8).
Sin embargo, esta no es necesariamente la norma. Wyszomirski (1990), por ejemplo, acudiendo a
las evidencias f&aacute;cticas, plantea que dentro del tercer sector deben discriminarse &quot;las
organizaciones intervinientes&quot; (intervening organizations) respecto de las organizaciones
voluntarias y las organizaciones mediadoras, atendiendo al grado de congruencia que existe entre
sus partes: donantes/financistas, miembros/voluntarios y clientes. En las primeras cada una de
esas partes es discernible y distintiva, en tanto sus funciones suelen ser instrumentales al Estado,
al ser creadas para proveer un tipo especial de experticia profesional o de servicios a
organizaciones gubernamentales. Los &quot;quangos&quot; (quasi non-governmental organizations)
constituyen la mejor expresi&oacute;n de este tipo de ente, donde los rasgos de voluntariado
pr&aacute;cticamente no existen .
De manera que, para la definici&oacute;n de pol&iacute;ticas en estas materias, puede ser conveniente
deslindar entre la institucionalidad de solidaridad, que se basa centralmente en la cooperaci&oacute;n
voluntaria y el compromiso sostenido, y aquella constituida por las ONGs y las organizaciones de
servicio p&uacute;blico, OSPNEs. En la primera, su fortaleza radica en la horizontalidad de las
relaciones sociales y en que su principal recurso es la solidaridad. Por tanto, trat&aacute;ndose de
pr&aacute;cticas automotivadas y auto-sustentadas est&aacute;n expuestas a menores riesgos de
desnaturalizaci&oacute;n: su signo es la autogesti&oacute;n social y con ella, el autocontrol y su relaci&oacute;n con el
Estado es eventual. De suscitarse la necesidad de apoyos estatales - de financiamiento o asistencia
- el problema cr&iacute;tico es la preservaci&oacute;n de la total autonom&iacute;a de esta institucionalidad. Su l&iacute;mite,
en cualquier caso, pudiera estribar en que se trata de pr&aacute;cticas volcadas a p&uacute;blicos limitados,
circunscritas muchas veces a acciones inmediatas y, por ende, signadas por la circunstancialidad y
por una suerte de particularismo cuya trascendencia depende de la medida en que se asocien
directa o indirectamente a pr&aacute;cticas socio-pol&iacute;ticas m&aacute;s amplias.
En los segundos, otros parecieran ser los problemas. Respecto de las ONGs, en la medida
en que no se trata de entes auto-sustentados, uno de los principales desaf&iacute;os estriba en conciliar
sus funciones de promoci&oacute;n de la auto-organizaci&oacute;n social con sus funciones de car&aacute;cter m&aacute;s
empresarial. En tal sentido resulta clave contrarrestar la tendencia a la mercantilizaci&oacute;n y a la
burocratizaci&oacute;n, de modo de preservarlas como integrantes de lo p&uacute;blico no-estatal y, sobre todo,
posibilitar que act&uacute;en como catalizadoras y promotoras de la ampliaci&oacute;n del espacio p&uacute;blico, a
La autora en referencia sostiene que: &quot;the personnel of these organizations is diversely expert and highly
professional. The inability of the public service to fill such personnel requirements quickly, comprehensively, and
flexibly is often a contributing reason for the establishment of such organizations. Volunteer staff, if present at all, is
only a vestigial element&quot; (p. 72).
trav&eacute;s del empoderamiento de los sectores m&aacute;s vulnerables. El mismo problema aparece en el
caso de las fundaciones de servicio p&uacute;blico, que enfrentan siempre los riesgos de privatizaci&oacute;n y
de feudalizaci&oacute;n.
Bajo este marco, un asunto de la mayor importancia sobre todo en relaci&oacute;n a las OSPNEs es
el de asegurar un flujo estable de financiamiento p&uacute;blico y privado, para evitar la presi&oacute;n a la
mercantilizaci&oacute;n de todas sus actividades . Otro asunto atinge a la necesidad de desarrollar las
debidas regulaciones estatales y sociales para minimizar los riesgos de privatizaci&oacute;n y
feudalizaci&oacute;n. Pero, el levantamiento de tales asuntos, abre a la vez otros problemas. Uno de ellos
es c&oacute;mo asegurar que las regulaciones no atenten contra la diversidad (que es uno de los mayores
aportes que puede hacer el sector p&uacute;blico no-estatal a la producci&oacute;n de servicios sociales),
logrando simult&aacute;neamente preservar la responsabilidad del Estado por la ejecuci&oacute;n de una
pol&iacute;tica social comprensiva y profunda. Otro problema es relativo a c&oacute;mo asegurar un
financiamiento estatal que concilie los requerimientos de autonom&iacute;a de las entidades sociales con
la preservaci&oacute;n de su responsabilidad por el uso de recursos p&uacute;blicos.
De hecho, el financiamiento estatal plantea una serie de cuestiones cr&iacute;ticas, entre las que
figuran las siguientes: &iquest;c&oacute;mo el aparato estatal puede asegurar el uso p&uacute;blico de los recursos
p&uacute;blicos sin obstaculizar la operaci&oacute;n de las agencias? &iquest;cu&aacute;les criterios de orden procedimental
pueden ser adoptados para definir d&oacute;nde aplicar los recursos p&uacute;blicos, de modo de minimizar los
riesgos de discrecionalidad burocr&aacute;tica y de clientelismo pol&iacute;tico?
Bajo este marco, teniendo en cuenta las lecciones de la experiencia, surgen varios temas
que requieren ser explorados. Uno, por ejemplo, es la adopci&oacute;n de un esquema de
contractualizaci&oacute;n de las relaciones entre el Estado y las asociaciones p&uacute;blicas no-estatales que
pueda evitar los riesgos que sobre la diversidad ideol&oacute;gica y la diferenciaci&oacute;n de servicios,
producen las regulaciones uniformes. Por medio de los contratos de gesti&oacute;n se puede establecer
un sistema de derechos y obligaciones rec&iacute;procas, aunque la experiencia en cierne en esta materia
ya muestra que hay por lo menos tres nudos cr&iacute;ticos tambi&eacute;n ac&aacute; . Uno, es el establecimiento de
criterios p&uacute;blicos como base de la evaluaci&oacute;n del desempe&ntilde;o, de forma de considerar no s&oacute;lo los
criterios tradicionales de eficiencia, eficacia y efectividad, sino la medida en que se satisfacen
valores p&uacute;blicos. Otro nudo cr&iacute;tico son los medios para lograr la publicidad de los contratos, de
modo que puedan constituirse en un instrumento de la accountability de las organizaciones.
Finalmente, la adaptaci&oacute;n de la normativa jur&iacute;dica, a fin de que se pueda preservar la flexibilidad
de las organizaciones .
Todos estos nudos aluden tanto a la garant&iacute;a del car&aacute;cter p&uacute;blico del sistema de
responsabilidades rec&iacute;procas, como a la preservaci&oacute;n de la especificidad de &quot;lo p&uacute;blico noestatal&quot;. Pero adem&aacute;s de tales asuntos, es necesario tambi&eacute;n explorar con mayor profundidad las
Corman (1987) llama la atenci&oacute;n sobre la tendencia a que los entes del tercer sector hagan negocios con fines de
ganancias en otros sectores para financiar sus actividades originales. El problema no necesariamente est&aacute; ac&aacute;, sino
que en muchos casos la tendencia es realmente a la privatizaci&oacute;n. De all&iacute;, la importancia de la responsabilidad del
Estado en esta materia, no s&oacute;lo en la provisi&oacute;n de recursos p&uacute;blicos, sino en el establecimiento de inventivos a las
Se ha sostenido que el t&eacute;rmino &quot;contrato&quot; es tal vez menos apropiado que el de &quot;convenio&quot;, porque el primero
connota una situaci&oacute;n de conflictualidad. Sin embargo, el uso com&uacute;n ha favorecido m&aacute;s a aquel.
Refiri&eacute;ndose a la experiencia de Brasil, Ferrarezi (1997: 16-17) afirma expresamente la necesidad de actualizar la
legislaci&oacute;n que a&uacute;n desconoce la existencia legal del tercer sector, pautando sus relaciones con el Estado seg&uacute;n la
l&oacute;gica del sector estatal o del sector privado.
posibilidades de fomentar la auto-organizaci&oacute;n social. Al respecto, por ejemplo, cabe interrogarse
sobre la potencialidad de los concursos p&uacute;blicos por sobre de las licitaciones, habida cuenta de
que &eacute;stas, a&uacute;n siendo v&aacute;lidas como mecanismos para calificar al acceso de recursos p&uacute;blicos,
suponen que es el Estado (y no la sociedad) el que determina la necesidad. Asimismo, es
fundamental explorar modalidades para contrarrestar el riesgo de favorecer s&oacute;lo a las
organizaciones &quot;visibles&quot; reforzando as&iacute; las desigualdades en los recursos de poder.
Por otra parte, un orden de problemas de extrema importancia se relaciona con el control
social. En estricto sentido, la tensi&oacute;n entre autonom&iacute;a y responsabilidad social que experimentan
las OPNEs, encuentra sus mayores probabilidades de resoluci&oacute;n en el aporte que la sociedad
puede hacer a su direcci&oacute;n y control. Es m&aacute;s, la medida en que lo p&uacute;blico no-estatal domine la
escena de la producci&oacute;n social en el siglo XXI, es dependiente de c&oacute;mo se viabilice el control
social, de forma tal de asegurar que los agentes sociales que proveen servicios sociales lo hagan
eficientemente en funci&oacute;n y para la sociedad, evitando que las organizaciones sean privatizadas
(sometidas a intereses privados), o feudalizadas (controladas autoritariamente por una persona o
un grupo, aunque volcado para el inter&eacute;s p&uacute;blico).
Habitualmente los trabajos que aluden a lo p&uacute;blico no-estatal lo hacen desde perspectivas
acotadas: como producci&oacute;n de bienes, o bien como control social. Una de las principales
conclusiones que, sin embargo, puede extraerse de la experiencia es que uno no es posible sin el
otro; es m&aacute;s, que la principal condici&oacute;n que debe satisfacerse para asegurar la ampliaci&oacute;n de esta
esfera es su tratamiento como un asunto multidimensional. El fen&oacute;meno de lo p&uacute;blico no-estatal
es simult&aacute;neamente econ&oacute;mico y pol&iacute;tico. Producci&oacute;n y control est&aacute;n &iacute;ntimamente relacionados
cuando se trata de lo p&uacute;blico no-estatal. Este mismo tratamiento multidimensional es demandado
en relaci&oacute;n a sus actores: lo p&uacute;blico no-estatal no interpela s&oacute;lo a organismos no
gubernamentales, ni siquiera s&oacute;lo a organizaciones arraigadas en la sociedad, sino tambi&eacute;n al
ciudadano com&uacute;n. Ello no niega, sin embargo, que las ONGs, o m&aacute;s ampliamente, las
organizaciones p&uacute;blicas no-estatales:
parecen ser las entidades que usualmente se encuentran en la mejor posici&oacute;n para
emprender, en la pr&aacute;ctica, acciones de inter&eacute;s p&uacute;blico. Su car&aacute;cter independiente del aparato
estatal, as&iacute; como la experiencia que un n&uacute;mero significativo de ONGs posee en la litigaci&oacute;n y
levantamiento de tem&aacute;ticas en la sociedad, son dos elementos favorables para que ellas sean las
que desempe&ntilde;en el rol central en las iniciativas pr&aacute;cticas en acciones de inter&eacute;s p&uacute;blico
(Gonz&aacute;lez Morales, 1997: 44).
Una segunda conclusi&oacute;n es que no es posible propender al desarrollo de lo p&uacute;blico noestatal si es visualizado en t&eacute;rminos auto-referenciales. Avalan tal reclamo dos consideraciones.
Primero, no se trata de crear &quot;islas&quot;, sino de presionar por el cambio social. Segundo, tal presi&oacute;n
no es posible si no se comienza por reconocer las tensiones que afloran entre la emergencia de
este &aacute;mbito y el Estado, los partidos pol&iacute;ticos y el sector privado-mercantil, as&iacute; como si no se
asumen las contradicciones que existen en el propio seno de lo p&uacute;blico no-estatal.
Cabe, en cualquier caso, reconocer que la producci&oacute;n de servicios sociales como los de
educaci&oacute;n, salud, cultura puede ser m&aacute;s eficientemente realizada a trav&eacute;s de OPNEs que a trav&eacute;s
de organizaciones privadas o de organizaciones estatales. El hecho que los usuarios tienen una
informaci&oacute;n incompleta en relaci&oacute;n a la calidad del servicio da una ventaja competitiva a las
organizaciones sin fines de lucro. Sin embargo, m&aacute;s importante es el compromiso ideol&oacute;gico que
vincula a los miembros de la organizaci&oacute;n, que convierte a la dedicaci&oacute;n humana en el sustento
de la administraci&oacute;n de tales organizaciones .
El fundamento &uacute;ltimo del refuerzo de lo p&uacute;blico no-estatal es la construcci&oacute;n de ciudadan&iacute;a
en su dimensi&oacute;n material y pol&iacute;tica. Por ende, requiere expresarse en una redistribuci&oacute;n del poder
pol&iacute;tico y social. La medida en que esta contribuci&oacute;n pueda ser realizada es dependiente de una
serie de transformaciones. Muchas de tales transformaciones se refieren expresamente a lo
p&uacute;blico no-estatal. Pero otras, incidiendo en &eacute;l, lo trascienden. De hecho, requiere un Estado
dispuesto a reconocer su responsabilidad sobre el bienestar general, manteniendo un compromiso
sostenido sobre aquel y aceptando sus roles redistributivos. Asimismo, requiere de una sociedad
responsable de sus deberes. Supone asimismo, un sistema de partidos fuerte, y un sistema judicial
Otras transformaciones ser&aacute;n crecientemente demandadas a nivel de los paradigmas
dominantes. Una, ya en cierne, alude al propio tratamiento de los problemas sociales. Como lo
remarca Lander en esta misma obra, la propia separaci&oacute;n de las denominadas &quot;ciencias sociales&quot;
refuerza el abordaje unidimensional, y por ende sesgado, de los problemas sociales y asienta la
dicotom&iacute;a entre lo pol&iacute;tico y lo econ&oacute;mico que permite que cada uno transite por caminos
distintos al punto tal que pueda aflorar la paradoja de &quot;m&aacute;s democracia&quot; junto con &quot;m&aacute;s exclusi&oacute;n
econ&oacute;mica&quot;. Recuperar la pol&iacute;tica para la econom&iacute;a es, en este sentido, un desaf&iacute;o a futuro. Otro
de singular importancia es la superaci&oacute;n del paradigma tradicional del derecho que establece una
distinci&oacute;n y separaci&oacute;n profunda entre las nociones de lo p&uacute;blico y lo privado, tanto remitiendo a
procesos y derechos distintos (el penal y el civil, respectivamente; el p&uacute;blico, protector de
intereses estatales y el privado, protector de intereses individuales) como descuidando un espacio
jurisdiccional para el ejercicio de las acciones de inter&eacute;s p&uacute;blico y, sobre todo, circunscribiendo a
un estrecho &aacute;mbito lo que es &quot;p&uacute;blico&quot;. En s&iacute;, es s&oacute;lo recientemente que se acepta el uso del
derecho en favor de intereses supra-individuales, sean p&uacute;blicos no estrictamente estatales,
colectivos, difusos o de clase (vid. Viveros, 1997: 93-94), abarcando ellos en la noci&oacute;n de
&quot;acciones de inter&eacute;s p&uacute;blico&quot; v&iacute;a recursos tales como el de la protecci&oacute;n. Sin embargo, a&uacute;n este
campo se encuentra limitado por la forma y la organizaci&oacute;n de las instituciones jur&iacute;dicas y la
cultura legal misma en la mayor&iacute;a de los pa&iacute;ses.
Hay, de cualquier manera, tal como se ha pretendido mostrar en este trabajo condiciones
creadas (desde el Estado y en la sociedad) para que la institucionalidad p&uacute;blica se renueve. S&oacute;lo
que tambi&eacute;n hay condiciones para que ella se constri&ntilde;a. Reconocer que estamos frente a un
campo a&uacute;n en disputa, y asumir la necesidad de construirle viabilidad, es uno de los desaf&iacute;os
mayores en los albores del nuevo siglo. En este siglo las demandas sociales, la b&uacute;squeda de la
afirmaci&oacute;n de los derechos sociales y republicanos se profundizar&aacute;. La respuesta neoliberal a este
reto es evidentemente tan insuficiente como lo es la estatal. Si se conviene en esto y en lo ac&aacute;
argumentado, habr&aacute; tambi&eacute;n que acordar que el espacio para lo p&uacute;blico no-estatal, especialmente
The Economist (15.3.97) compar&oacute; la provisi&oacute;n de servicios de salud en el Reino Unido, donde el financiamiento es
estatal y la provisi&oacute;n es p&uacute;blica no estatal, con la americana, donde financiamiento y provisi&oacute;n son privados y lleg&oacute; a
la conclusi&oacute;n que el sistema brit&aacute;nico es considerablemente mas eficiente. El costo por habitante-a&ntilde;o en el Reino
Unido es US$ 1.300 contra US$ 3.800 en los Estados Unidos. En el sistema franc&eacute;s de salud, estatal, el costo por
habitante-a&ntilde;o es US$ 2.600. Suponi&eacute;ndose que la calidad de los tres sistemas es aproximadamente la misma, la
ventaja del sistema p&uacute;blico no-estatal, que en el caso brit&aacute;nico es controlado a trav&eacute;s de un sistema de competencia
administrada, es evidente.
en la producci&oacute;n de servicios sociales y en las formas de control social, ser&aacute; cada vez m&aacute;s amplio
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