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Timestamp: 2018-11-18 18:19:07+00:00

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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 15 settembre 2014, n. 4674. In seno ad un procedimento ad evidenza pubblica può configurarsi, accanto ad una responsabilità civile per lesione dell’interesse legittimo, derivante dalla illegittimità degli atti o dei provvedimenti relativi al procedimento amministrativo di scelta del contraente, una responsabilità di tipo precontrattuale per violazione di norme imperative che pongono “regole di condotta”, da osservarsi durante l’intero svolgimento della procedura di evidenza pubblica. Il danno risarcibile a titolo di responsabilità precontrattuale, in relazione alla mancata stipula di un contratto d’appalto o in relazione all’invalidità dello stesso, comprende le spese sostenute dall’impresa per aver partecipato alla gara (danno emergente), ma anche la perdita, se adeguatamente provata, di ulteriori occasioni di stipulazione di altri contratti altrettanto o maggiormente vantaggiosi, impedite proprio dalle trattative indebitamente interrotte (lucro cessante), con esclusione del mancato guadagno che sarebbe derivato dalla stipulazione ed esecuzione del contratto non concluso. - Avvocato Renato D'Isa
Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 15 settembre 2014, n. 4674. In seno ad un procedimento ad evidenza pubblica può configurarsi, accanto ad una responsabilità civile per lesione dell’interesse legittimo, derivante dalla illegittimità degli atti o dei provvedimenti relativi al procedimento amministrativo di scelta del contraente, una responsabilità di tipo precontrattuale per violazione di norme imperative che pongono “regole di condotta”, da osservarsi durante l’intero svolgimento della procedura di evidenza pubblica. Il danno risarcibile a titolo di responsabilità precontrattuale, in relazione alla mancata stipula di un contratto d’appalto o in relazione all’invalidità dello stesso, comprende le spese sostenute dall’impresa per aver partecipato alla gara (danno emergente), ma anche la perdita, se adeguatamente provata, di ulteriori occasioni di stipulazione di altri contratti altrettanto o maggiormente vantaggiosi, impedite proprio dalle trattative indebitamente interrotte (lucro cessante), con esclusione del mancato guadagno che sarebbe derivato dalla stipulazione ed esecuzione del contratto non concluso.
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sentenza 15 settembre 2014, n. 4674
sul ricorso numero di registro generale 2412 del 2010, proposto da:
D.R. Multiservice S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Giuliano Di Pardo, con domicilio eletto presso Segreteria Sezionale Cds in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
Anas Spa, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della sentenza del T.A.R. MOLISE – CAMPOBASSO n. 00096/2010, resa tra le parti, concernente gara per lavori di manutenzione lungo strade statali – ris. danni
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 luglio 2014 il Cons. Michele Corradino e uditi per le parti gli avvocati Bruno, per delega dell’Avv. Di Pardo e l’Avvocato dello Stato Varrone;
Con la sentenza n. 96/2010, il Tar Molise dichiarava improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, il ricorso principale e, inoltre, respingeva i motivi aggiunti, proposti dall’odierna appellante, la Multiservice s.r.l., relativamente agli atti della gara n. 72L/08, indetta dalla ANAS s.p.a. per l’affidamento, nel triennio 2009-2011, dei servizi di “ordinaria manutenzione per la sistemazione delle opere in verde e pulizia delle pertinenze lungo le strade statali del Molise”.
In particolare, l’ANAS s.p.a., Compartimento della viabilità per il Molise, per l’affidamento dei summenzionati servizi, aveva indetto due gare identiche (da attribuirsi con il criterio del massimo ribasso), numerate 71L/08 e 72L/08, fissando, per concorrere alle stesse, i medesimi requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali.
Alla procedura n. 72L/08 avevano partecipato tre ditte, tra cui l’odierna appellante, la Multiservice s.r.l., che ne era risultata aggiudicataria.
Successivamente, ritenendo l’offerta della Multiservice s.r.l. non conveniente, l’odierna appellante si era determinata nel senso di esercitare la facoltà, ex art. 81, c. 3, D. lgs. 163/06, di non aggiudicare la gara.
Intendendo, tuttavia, l’odierna appellante addivenire ad un accordo con l’Amministrazione e ritenendo sussistenti tutti i requisiti di cui all’art. 56, c.1 lett. A), la stessa aveva proposto di eseguire i servizi de quibus mediante procedura negoziata.
Intervenuto il rigetto della summenzionata proposta da parte dell’Amministrazione, la Multiservice s.r.l., intendendo tutelare il proprio interesse all’aggiudicazione, tempestivamente aveva impugnato il diniego di autorizzazione innanzi al Tar Molise, il quale, con l’ordinanza cautelare n. 172/2009, aveva accolto le argomentazioni della ricorrente.
L’Ente appaltante, purtuttavia, non aveva proceduto all’aggiudicazione della gara alla Multiservice ed aveva avviato una procedura di autotutela, concernente, peraltro, la sola gara n. 72L/08 e non anche la gemella.
La Multiservice s.r.l., allora, con atto di diffida, aveva messo in mora l’Anas in data 17.07.2009.
Nonostante la suddetta diffida, l’Anas, con provvedimento del 12/08/2009 ( prot. CCB 13898-I), aveva disposto l’annullamento/revoca della procedura di gara e ne aveva indetto, in data, 14/08/2009, una nuova, numerata 34/09, con prestazioni da effettuarsi entro il 2009.
Pertanto, la Multiservice s.r.l., con motivi aggiunti, aveva impugnato il provvedimento di riesame adottato dall’Anas S.p.a., nonché gli atti relativi alla nuova procedura di evidenza pubblica.
Il Tar Molise, con la sopra citata sentenza n. 96/2010, respingeva il ricorso principale, dichiarandolo improcedibile, e dichiarava infondati i motivi aggiunti.
Proponeva, pertanto, rituale appello, avverso la decisione de qua, l’originaria ricorrente, chiedendo, in via principale, l’annullamento degli atti impugnati e la reintegrazione in forma specifica o per equivalente del danno subito e, in via subordinata, il risarcimento del danno per equivalente o, nel caso di accertamento della legittimità del provvedimento di riesame, l’indennizzo di cui all’art. 21-quinques, nonché il risarcimento dei danni derivanti da responsabilità precontrattuale della p.a..
Con memoria, depositata in vista dell’udienza dell’1 luglio 2014, l’Anas s.p.a. ha chiesto la conferma della decisione impugnata.
Alla pubblica udienza del’1 luglio 2014, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
La Multiservice s.r.l., presentando un molteplice ordine di censure, contesta la decisione del giudice di prime cure mediante l’appello in esame, concernente, in particolare, le statuizioni della sentenza relative al diniego di aggiudicazione, al provvedimento di riesame e all’inammissibilità dei motivi aggiunti.
In particolare, l’appellante osserva come la stazione appaltante, assumendo la determinazione di non procedere all’aggiudicazione della gara, in contrasto, peraltro, con l’ordinanza cautelare del Tar Molise n. 172/2009, abbia illegittimamente esercitato la facoltà prevista dall’art. 81, comma 3, del d. lgs. N. 163/2006.
L’esercizio di tale facoltà, si osserva, rimane preclusa, infatti, ove si adotti, quale criterio di aggiudicazione della gara stessa, quello del prezzo più basso, essendo lo stesso incompatibile con eventuali profili di discrezionalità, che, invece, consentono di addivenire a determinazioni diverse, rispetto a quelle avvalorate dagli atti di causa.
L’appellante contesta, poi, l’operato dell’Amministrazione sull’assunto che la stessa abbia, in presenza di tutti i presupposti, rigettato la richiesta di procedura negoziata di cui all’art. 56 d. lgs. 163/06.
Per quel che concerne, poi, il provvedimento di riesame, l’appellante, in primo luogo, osserva come, nell’agire in via di autotutela, l’Anas non abbia tenuto in adeguata considerazione l’interesse della D.R. Multiservice all’aggiudicazione della gara, già riconosciuto, peraltro, dalla sopra citata ordinanza cautelare del Tar Molise.
In secondo luogo, l’appellante afferma la contraddittorietà della condotta della Stazione Appaltante, la quale, in un primo momento, ha bandito due gare sostanzialmente gemelle, richiedendo per concorrere alle stesse anche i medesimi requisiti, e, in un secondo momento, ha, invece, riesaminato solo la gara 72/08, ritenendo, immotivatamente, i requisiti non più necessari.
L’appellante evidenzia, inoltre, come la scelta dell’Amministrazione di rimodulare drasticamente i requisiti, originariamente richiesti per la gara de qua, non risulta adeguatamente supportata da elementi di ordine tecnico-logico-giuridico.
In ordine, infine, all’inammissibilità dei motivi aggiunti, sull’assunto dell’adeguatezza della motivazione del provvedimento di autotutela e della mancata formulazione, ad opera della ricorrente, di specifiche censure avverso il nuovo bando, l’appellante, in particolare, osserva l’erroneità della relativa statuizione.
In particolare, afferma il ricorrente che, essendo intervenuto il nuovo bando in seguito agli atti illegittimi di diniego di aggiudicazione e di riesame, il travolgimento del diniego di aggiudicazione della prima gara all’odierna appellante implicherebbe, automaticamente, il venir meno della nuova, indetta per l’aggiudicazione del medesimo servizio.
Le censure in esame non meritano di essere accolte.
Sui punti sopra riportati, il Collegio rileva la correttezza delle conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure.
Rileva, infatti, il Collegio la non utilità del ricorso, per quel che concerne il diniego di aggiudicazione, concernendo lo stesso provvedimenti interamente caducati e, pertanto, privati, in seguito all’esercizio dei poteri di autotutela, di ogni effetto da parte della medesima Amministrazione.
Il Collegio ritiene, del pari, corrette le statuizioni del giudice di prime cure sui motivi aggiunti e, pertanto, infondate le relative contestazioni.
In primo luogo, in ordine all’autoannullamento della gara, occorre precisare come priva di pregio sia la censura relativa alla contrarietà tra la contestata decisione di primo grado e la già citata ordinanza del Tar di accoglimento delle istanze cautelari dell’odierna appellante.
In proposito, in particolare, ritiene il Collegio che, pur avendo il giudice amministrativo accertato, in sede cautelare, l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione, la stessa ben possa, all’esito di una nuova valutazione degli interessi, addivenire ad un nuovo provvedimento negativo, purché quest’ultimo risulti il frutto dell’accertamento dell’esistenza di un nuovo e diverso assetto d’interessi, ad opera dell’Amministrazione, la quale, mai, perde il proprio potere di provvedere.
Per quel che concerne, poi, la censura relativa alla disparità di trattamento tra due gare identiche, delle quali solo una, la n. 72L/08, è stata annullata, il Collegio ritiene la censura non meritevole di accoglimento, ravvisandosi tra le due gare una differenza sostanziale.
Come correttamente replicato dall’Amministrazione resistente sul punto, infatti, l’annullamento, ad opera dell’Anas, della sola gara n. 72L/08, è rispondente al principio di massima concorrenzialità, volto ad eliminare le limitazioni in grado di precludere la realizzazione dei pubblici interessi, considerando che alla stessa hanno partecipato solo tre concorrenti e nella gemella, invece, si è registrata un’ampia partecipazione.
Sempre in ordine all’autoannullamento, si deve precisare come tutti i vizi di legittimità, posti a fondamento del potere di autotutela, siano stati ben specificati ad opera dell’Amministrazione.
E si deve rilevare come proprio la consapevolezza di uno di questi vizi e, in particolare, quello relativo all’eccessiva rigidità delle prescrizioni relative ai requisiti prestazionali dei mezzi in dotazione alle imprese, abbia indotto l’Amministrazione ad una valutazione di opportunità ulteriore.
In particolare, la consapevolezza di aver adottato requisiti troppo stringenti ha indotto alla riflessione per cui, mediante gli stessi, sia stata resa più onerosa e selettiva la partecipazione alla prima gara, con notevoli riflessi in termini di partecipazione alla stessa, ribasso sul prezzo a base d’asta e, conseguentemente, di aggravio del costo del servizio messo a gara.
Ne consegue la legittimità dell’operato dell’Amministrazione e, conseguentemente, la correttezza della sentenza in parte qua, essendo il provvedimento contestato adeguatamente motivato, anche in considerazione di fatti e valutazioni sopravvenuti.
In ordine, poi, all’asserita erroneità della sentenza nella parte in cui la stessa ha rilevato l’assenza di specifiche censure avverso il nuovo bando, ritiene il Collegio non condivisibile la tesi, prospettata dall’appellante, secondo cui il travolgimento del diniego di aggiudicazione della prima gara all’odierna appellante implicherebbe, automaticamente, il venir meno della nuova, indetta per l’aggiudicazione del medesimo servizio.
Ritiene il Collegio, sul punto, che, trattandosi di un nuovo bando, non possa assolutamente parlarsi di illegittimità derivata e, invece, si richiedano, al fine di ottenerne l’annullamento, precise, specifiche ed autonome contestazioni.
Per tutto quanto sopra riportato, ritiene il Collegio di dover rigettare le censure sopra esaminate, di confermare, per quanto sopra detto, la sentenza di primo grado e di rigettare l’istanza risarcitoria, volta ad ottenere la reintegrazione in forma specifica o per equivalente del danno subito o, in via subordinata, il risarcimento del danno per equivalente.
Orbene, ciò detto, ritiene il Collegio di poter passare all’esame dell’istanza risarcitoria nella parte in cui si è chiesto, nel caso di accertamento della legittimità del provvedimento di riesame, l’accertamento della responsabilità precontrattuale dell’Anas.
Prima di procedere all’esame dell’istanza de qua, in via preliminare, occorre procedere all’inquadramento sistematico della fattispecie, posta all’attenzione di questo Collegio.
Il campo d’indagine è, in particolare, quello della responsabilità precontrattuale della p.a., istituto che trova la propria regolamentazione nel Codice civile, il quale, all’art. 1337, sancisce l’obbligo delle parti di comportarsi secondo buona fede nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto.
In particolare, l’Anas ha affermato di aver richiesto requisiti non necessari ( mezzi meccanici con bracci falcianti da 20 mt), per il cui approvvigionamento i concorrenti hanno dovuto investire somme rilevanti.
Il Collegio da ciò desume la sussistenza della responsabilità precontrattuale, in quanto il contegno dalla stessa tenuto si pone in contrasto con le regole di correttezza e buona fede. Rientrando, infatti, tra i compiti istituzionali dell’Anas la manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade molisane, l’Ente conosce perfettamente le caratteristiche morfologiche di tali arterie e, pertanto, avrebbe anche dovuto conoscere perfettamente le dotazioni tecniche necessarie per provvedere alla manutenzione. La richiesta di requisiti non necessari rappresenta, dunque, un chiaro indice sintomatico della violazione dei sopra citati doveri di lealtà e correttezza e, pertanto, della lesione dell’affidamento della controparte.
L’Amministrazione intimata dovrà pertanto, ai sensi dell’art. 34, quarto comma c.p.a., formulare, nel termine di giorni sessanta dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, una proposta di risarcimento che tenga conto dei criteri sopra determinati, calcolando altresì la rivalutazione monetaria e gli interessi legali sul ritardato pagamento.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto lo accoglie in parte nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto:
annulla la sentenza impugnata e accoglie, nei limiti pure indicati in motivazione, il ricorso di primo grado;
dichiara il diritto della ricorrente al risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale dell’amministrazione; danno da liquidarsi nei modi, nei termini e secondo i criteri sopra precisati, a norma dell’art. 34, comma 4, c.p.a.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa|2014-09-18T17:35:42+00:0018 settembre 2014|Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2014, Diritto Amministrativo, Preliminare, Sentenze - Ordinanze|1 Commento
Le trattative ed il contratto preliminare | Avvocato Renato D'Isa 18 settembre 2014 at 18:14 - Reply
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