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Timestamp: 2018-05-26 23:31:32+00:00

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LE DEMOLIZIONI NEI COMUNI DISSESTATI. | AmbienteDiritto.it
SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Gli orientamenti della giurisprudenza penale e amministrativa. La sanzione demolitoria quale autonoma espressione del potere giurisdizionale. 3. Il procedimento tipico disciplinato dall’art. 32, comma 12, del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003. 4. Le novità introdotte dal d.P.R. n. 115 del 2002. 5. La convenzione interministeriale del 15 dicembre 2005. 6. Il giudizio comparativo sui costi. 7. La copertura finanziaria. 8. Le circolari della Cassa depositi e prestiti s.p.a. regolanti la materia. 9. Il concetto di indebitamento e il divieto a carico dei comuni “dissestati” di contrarre mutui. 10. Ancora in tema di adesione al fondo rotativo. Il resoconto finale della riunione della commissione Arconet del 13 aprile 2016. 11. Conclusioni.
I temi che si trattano in questo articolo sono due ed entrambi di grande attualità alla luce dell’innegabile conflitto esistente tra l’autorità giudiziaria, tenuta ad eseguire le demolizioni ai sensi dell’art. 655 c.p.p., e i comuni, interlocutori necessari, obbligati, per un verso, a garantire la copertura della relativa spesa, che non presenta i caratteri di una semplice “partita di giro”, e, per altro verso, a fare i conti con deficit strutturali e bilanci quasi sempre asfittici e il più delle volte neppure in grado di assicurare la normale erogazione dei servizi.
Il primo è “se la provvista finanziaria necessaria per la copertura delle spese di demolizione di opere oggetto di R.E.S.A. e di sentenza penale passata in giudicato possa essere imputata al bilancio comunale o debba - viceversa - comportare una richiesta di mutuo alla Cassa Depositi e Prestiti con imputazione in via di anticipazione al fondo di rotazione di cui al comma 12 dell’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003”.
IN ORDINE AL PRIMO ARGOMENTO
2. GLI ORIENTAMENTI DELLA GIURISPRUDENZA PENALE E AMMINISTRATIVA. LA SANZIONE DEMOLITORIA QUALE AUTONOMA ESPRESSIONE DEL POTERE GIURISDIZIONALE.
A tale consolidato indirizzo si è, da ultimo, uniformato anche il Consiglio di Stato, Sez. VI, con la sentenza n. 5324 del 24 novembre 2015, con la quale è stato ribadito - da un lato - che, “secondo la giurisprudenza penale della Corte di Cassazione (Cass., SS.UU., 24 luglio 1996, n. 15; III, 12 dicembre 2006; 8 settembre 2010, n. 32952; 21 novembre 2012, n. 3456), l'ordine di demolizione delle opere abusive impartito dal giudice penale in una sentenza di condanna per violazioni alla normativa urbanistico-edilizia non deve essere eseguito dalla pubblica amministrazione, dovendosi, al contrario, precisare che la caratterizzazione che tale provvedimento riceve dalla sede in cui viene adottato conferma la giurisdizione del giudice ordinario riguardo alla pratica esecuzione dello stesso”, e - dall’altro - che non appare revocabile in dubbio “la natura autonoma dell'ordine di demolizione contenuto nella sentenza penale di condanna, rilevando l'assenza di norme specifiche che riconducano all'autorità amministrativa l'esecuzione dell'ordine di demolizione emesso dal giudice penale e, dunque, l'assoggettamento della demolizione alla disciplina dell'esecuzione prevista dal Codice di procedura penale” .
Tale essendo l’orientamento della giurisprudenza sia penale che amministrativa, se ne trae la conclusione che il comune, essendo incompetente a dare esecuzione ad un giudicato penale contenente un ordine di demolizione per opere edili abusive ai sensi dell'art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001, non può - di certo - imputare al proprio bilancio la provvista finanziaria necessaria per la copertura delle relative spese: ciò anche perché non vi è disposizione di legge - nel nostro ordinamento - che legittimi, in concreto, tale possibilità.
3. IL PROCEDIMENTO TIPICO DISCIPLINATO DALL’ART. 32, COMMA 12, DEL D.L. N. 269 DEL 2003, CONVERTITO NELLA L. N. 326 DEL 2003.
”A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto la Cassa depositi e prestiti è autorizzata a mettere a disposizione l'importo massimo di 50 milioni di euro per la costituzione, presso la Cassa stessa, di un Fondo di rotazione, denominato Fondo per le demolizioni delle opere abusive, per la concessione ai comuni e ai soggetti titolari dei poteri di cui all'articolo 27, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, anche avvalendosi delle modalità di cui all'articolo 2, comma 55, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e all'articolo 41, comma 4, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, di anticipazioni, senza interessi, sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive anche disposti dall'autorità giudiziaria e per le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse”.
Persino il comune, per eseguire le proprie ordinanze di demolizione, è tenuto ad attingere al predetto fondo di rotazione, giacché la norma chiarisce che questo è stato costituito anche “per la concessione ai comuni e ai soggetti titolari dei poteri di cui all'articolo 27, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (...), di anticipazioni, senza interessi, sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive”.
IN ORDINE AL SECONDO ARGOMENTO
4. LE NOVITÀ INTRODOTTE DAL D.P.R. N. 115 DEL 2002.
“Il magistrato che cura l'esecuzione di sentenze recanti ordine di, o aventi ad oggetto la, demolizione di opere abusive e di riduzione in pristino dello stato dei luoghi chiede, tramite i provveditorati alle opere pubbliche, l'intervento delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa, o affida l'incarico ad imprese private, ai sensi dell'articolo 41, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, quando reputa più oneroso, sulla base di valutazioni oggettive, l'intervento delle prime” (art. 61).
“Con apposita convenzione organizzativa fra il Ministero della giustizia, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero della difesa sono disciplinate le procedure per l'intervento delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa e per la quantificazione preventiva e successiva delle spese, nonché gli eventuali acconti e le necessarie regolazioni contabili, anche con riferimento all'esito dell'eventuale recupero delle spese nei confronti del soggetto obbligato” (art. 62).
“L'importo da corrispondere alle imprese private cui è affidato l'incarico è determinato utilizzando come parametro di riferimento, anche in analogia, il prezzario per le opere edili e impiantistiche dei provveditorati alle opere pubbliche delle Regioni. L'importo da corrispondere alle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa è quello risultante ai sensi della convenzione di cui all'articolo 62” (art. 63).
“La liquidazione dell'importo dovuto alle imprese private o alle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa, che hanno eseguito la demolizione di opere abusive e di riduzione in pristino dei luoghi, è effettuata con decreto di pagamento motivato dal magistrato che procede.
5. LA CONVENZIONE INTERMINISTERIALE DEL 15 DICEMBRE 2005.
6. IL GIUDIZIO COMPARATIVO SUI COSTI.
Allo stato, ai fini di tale giudizio comparativo, deve tenersi conto solo del capitolato applicabile ratione temporis, oltre che del prezzario delle opere pubbliche approvato dalle regioni.
7. LA COPERTURA FINANZIARIA.
Il fondo cui occorre attingere per il finanziamento delle attività di demolizione delle opere abusive (non per quelle di riduzione in pristino dello stato dei luoghi) è, come sopra sottolineato, quello istituito presso la Cassa depositi e prestiti s.p.a dall’art. 32, comma 12, del d.l. n. 269 del 2003, convertito - come detto - nella legge n. 326 del 2003, destinato ad anticipazioni da concedere senza interessi sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive anche disposti dall’autorità giudiziaria.
L’amministrazione della difesa, ottenuto il pagamento, ne dà (...) comunicazione all’ufficio giudiziario (art. 7, comma 9).
8. LE CIRCOLARI DELLA CASSA DEPOSITI E PRESTITI S.P.A. REGOLANTI LA MATERIA.
1. Possono accedere al finanziamento solo i comuni, nel cui ambito territoriale si è realizzata l’opera abusiva, oggetto di un provvedimento di demolizione.
2. Sono ammessi al finanziamento esclusivamente i costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive, nonché le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse.
3. Il finanziamento consiste in un’anticipazione, senza interessi, a valere sulle risorse del Fondo, che ha natura rotativa.
4. A garanzia dell’esatto adempimento delle obbligazioni assunte con il contratto di anticipazione, il comune rilascia, per tutta la durata dell’anticipazione, delegazione di pagamento irrevocabile e pro solvendo a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio annuale, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 206 del Testo Unico, relativo all’esercizio nel quale è stato previsto il ricorso all’anticipazione.
5. Il comune si obbliga a rimborsare l’importo dell’anticipazione e a pagare la spesa di gestione del fondo in un'unica soluzione entro 60 (sessanta) giorni dalla data di effettiva riscossione delle somme a carico degli esecutori degli abusi.
6. Il comune si obbliga a rispettare tale termine anche nel caso in cui la riscossione sia effettuata da parte di altra autorità competente.
7. Il comune è, comunque, obbligato a rimborsare l’importo dell’anticipazione e a pagare la spesa di gestione del fondo, entro e non oltre il termine massimo di rimborso (cinque anni).
8. Il comune si obbliga ad effettuare sul bilancio pluriennale l’impegno di spesa relativo alle somme occorrenti al rimborso della somma anticipata e al pagamento della spesa di gestione del fondo.
9. In caso di mancato rimborso dell’anticipazione nel termine massimo di rimborso, il Ministro dell’Interno provvederà, ai sensi dell’articolo 1 del D.M. 23 luglio 2004, alla restituzione delle somme anticipate, unitamente alla corrispondente quota delle spese di gestione del fondo ed agli interessi di mora, calcolati al saggio di interesse legale, a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine sino a comprendere quello dell’effettivo versamento, trattenendo le relative somme dai fondi del bilancio dello Stato da trasferire a qualsiasi titolo al comune inadempiente, ivi comprese le quote annuali a questo spettanti a titolo di compartecipazione al gettito IRPEF in sostituzione dei trasferimenti erariali. Resta fermo che, in caso di insufficienza dei trasferimenti erariali, il comune è obbligato al rimborso per la parte non trattenuta dal Ministero.
10. In caso di inadempimento, il contratto di anticipazione sarà risolto e il comune dovrà, entro 15 giorni dalla richiesta della Cassa, rimborsare l’importo erogato maggiorato dalla spesa di gestione del fondo e degli eventuali interessi di mora fino al giorno dell’effettivo pagamento, nonché un importo pari allo 0,125% della somma anticipata.
9. IL CONCETTO DI INDEBITAMENTO E IL DIVIETO A CARICO DEI COMUNI “DISSESTATI” DI CONTRARRE MUTUI.
”Come è noto, l'art. 32 del d.l. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003, ha introdotto nell'ordinamento nuove «misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonchè per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali».
Nell'ambito di tali misure, il comma 12 ha autorizzato la Cassa depositi e prestiti s.p.a. a costituire un fondo di rotazione dell’importo massimo di 50 milioni di euro, denominato “Fondo per le demolizioni delle opere abusive”, finalizzato, come già detto, a concedere ai comuni anticipazioni, senza interessi, per finanziare i costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive .
Con decreto del 23 luglio 2004, registrato dalla Corte dei Conti il 6 agosto 2004 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 218 del 16 settembre 2004, il Ministro dell'Economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ha stabilito le modalità e le condizioni di rimborso delle anticipazioni da parte dei comuni, definendo, altresì, gli impegni accessori assunti dallo Stato in relazione alla costituzione e gestione del Fondo da parte della Cassa depositi e prestiti s.p.a.
In base a quanto previsto dal citato decreto, le somme erogate in anticipazione, unitamente alla corrispondente quota delle spese di gestione del Fondo, pari allo 0,1 per cento in ragione d'anno sul capitale erogato, devono essere rimborsate dai comuni alla Cassa depositi e prestiti s.p.a. entro 60 giorni dall'effettivo recupero delle stesse che, ovviamente, sono a carico dei responsabili degli abusi.
La mancata restituzione al termine del quinquennio comporta l'applicazione degli interessi di mora, calcolati al saggio di interesse legale, a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine sino a quello dell'effettivo versamento.
In questo caso, la Cassa depositi e prestiti s.p.a., entro i 60 giorni successivi alla scadenza del termine, informa il Ministero dell'Interno, che provvede alla restituzione delle somme anticipate, unitamente alla corrispondente quota delle spese di gestione del Fondo ed agli interessi di mora, trattenendo l’importo versato dai fondi del bilancio dello Stato da trasferire a qualsiasi titolo al comune inadempiente.
“L’art. 32, comma 12, del D.L. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003, ha previsto l’istituzione di un Fondo di rotazione, denominato Fondo per le demolizioni delle opere abusive, per la concessione ai comuni ed ai soggetti titolari dei poteri di cui all'articolo 27, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, anche avvalendosi delle modalità di cui all'articolo 2, comma 55, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ed all'articolo 41, comma 4, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, di anticipazioni, senza interessi, sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive, anche disposti dall'autorità giudiziaria, e per le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse. Le anticipazioni, comprensive della corrispondente quota delle spese di gestione del Fondo, sono restituite al Fondo stesso in un periodo massimo di cinque anni, secondo modalità e condizioni stabilite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, utilizzando le somme riscosse a carico degli esecutori degli abusi. In caso di mancato pagamento spontaneo del credito, l'amministrazione comunale provvede alla riscossione mediante ruolo ai sensi del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46. Qualora le somme anticipate non siano rimborsate nei tempi e nelle modalità stabilite, il Ministro dell'interno provvede al reintregro alla Cassa depositi e prestiti, trattenendone le relative somme dai fondi del bilancio dello Stato da trasferire a qualsiasi titolo ai comuni.
Per i comuni, ai sensi dell’art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003, costituiscono indebitamento, agli effetti dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, l'assunzione di mutui, l'emissione di prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata e le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per cento del prezzo di mercato dell'attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un'unità indipendente e specializzata, nonché le operazioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche nonché, sulla base dei criteri definiti in sede europea dall'Ufficio statistico delle Comunità europee (EUROSTAT), l'eventuale premio incassato al momento del perfezionamento delle operazioni derivate, nonché l'eventuale premio incassato al momento del perfezionamento delle operazioni derivate. Non costituiscono indebitamento, agli effetti del citato articolo 119, le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali é già prevista idonea copertura di bilancio.
Le suesposte considerazioni sono - a ben vedere – ulteriormente rafforzate anche dall’inequivoco tenore della già citata circolare della Cassa depositi e prestiti n. 1264, nella quale si sottolinea, fra l’altro, che, per ottenere l’affidamento, il comune deve presentare apposita dichiarazione con cui attesti ”il rispetto delle vigenti disposizioni in materia di indebitamento”.
Le motivazioni sono le seguenti: attraverso il rendiconto è possibile - da un lato - determinare la capacità di indebitamento dell’ente locale (articolo 204, comma 1, del T.U.) e - dall’altro - di poter constatare la possibilità di emettere mutui o prestiti obbligazionari sulla base del risultato di amministrazione accertato (articolo 191, comma 5, del T.U. e articolo 35 della legge n. 724 del 1994).
10. ANCORA IN TEMA DI ADESIONE AL FONDO ROTATIVO. IL RESOCONTO FINALE DELLA RIUNIONE DELLA COMMISSIONE ARCONET DEL 13 APRILE 2016.
- da anticipazioni di liquidità nei confronti dei propri enti ed organismi strumentali e delle proprie società controllate o partecipate (da estinguere entro un anno e non rinnovabili);
In generale - per la Commissione ARCONET - le entrate erogate da un altro soggetto, pubblico o privato, a titolo di “concessione di credito”, che presentano l’obbligo di rimborso, anche in assenza di oneri finanziari, costituiscono, per il beneficiario, “una accensione di prestiti”, e la spesa correlata è contabilizzata tra i rimborsi prestiti.
Così ricostruito l’orientamento della giurisprudenza penale e amministrativa alla luce della normativa vigente in materia, possono trarsi, in relazione agli argomenti trattati, le seguenti conclusioni.
1. Il comune, essendo incompetente a dare esecuzione ad un giudicato penale contenente un ordine di demolizione per opere edili abusive ai sensi dell'art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001, non può imputare al proprio bilancio la provvista finanziaria necessaria per la copertura delle relative spese.
2. Essendo chiara l’esegesi, anche di matrice contabile-erariale, delle norme scrutinate, al comune, laddove dichiarato dissestato, è preclusa, sino al ritorno in bonis, l’attivazione del fondo rotativo per le demolizioni giudiziali o amministrative, trattandosi di operazione comportante risorse aggiuntive e spese per le quali non è prevista alcuna copertura certa in bilancio: operazione che non può affatto qualificarsi come “partita di giro”, equivalendo, a fronte di un recupero solo aleatorio, a vero e proprio indebitamento suscettibile di alimentare, in futuro, le condizioni di una nuova crisi finanziaria che il comune stesso, mediante la procedura di risanamento, è obbligato ad evitare.
Conseguentemente, le risorse che provengono dal “Fondo per le demolizioni delle opere abusive” non possono essere considerate alla stregua di “trasferimenti di capitale da altri enti del settore pubblico”, poiché danno luogo a un finanziamento avente una specifica destinazione, con obbligo irrevocabile di restituzione, la cui copertura - lo si ripete - non è assolutamente garantita, essendo il recupero delle somme dal condannato-esecutato incerto ed occasionale, condizionato dalla concreta solvibilità di quest’ultimo.
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