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Timestamp: 2018-09-24 14:18:23+00:00

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﻿ Sentencia 2005-01315 de octubre 21 de 2010
SENTENCIA 2005-01315 DE 21 DE OCTUBRE DE 2010
CONTENIDO:NORMAS APLICABLES A LA SITUACIÓN PENSIONAL DE FUNCIONARIO DE LA AERONÁUTICA CIVIL AMPARADO POR EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. PARA LOS SERVIDORES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, EL DECRETO 1835 DE3 1994 Y EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993, PREVÉ UN RÉGIMEN ESPECIAL APLICABLE A LOS SERVIDORES QUE DESEMPEÑEN LAS ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO SEÑALADAS EN EL REGLAMENTO Y A QUIENES A 31 DE DICIEMBRE 1993 SE ENCONTRABAN INCORPORADOS A LA PLANTA DE PERSONAL DEL SECTORES TÉCNICO AERONÁUTICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:AERONÁUTICA CIVIL, SERVIDOR PÚBLICO, PENSIÓN PARA PILOTO, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN, ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PROFESIONAL, LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN
Sentencia 2005-01315 de octubre 21 de 2010
Ref.: Expediente 2500023250002005071315 01
Nº Interno: 1904-2007
Actor: Hernando Antonio Noreña Rincón
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia de 7 de diciembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por Hernando Antonio Noreña Rincón contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.
El problema jurídico se contrae a determinar cuáles son las normas aplicables a la situación pensional del señor Hernando Antonio Noreña Rincón en orden a establecer si tiene derecho a que la prestación se le reconozca al tenor de lo dispuesto por normas especiales, o, si por el contrario, debe sujetarse a las normas generales aplicables a los servidores públicos.
• De la vinculación del actor
— La oficina jurídica unidad archivo general de la Policía Nacional certificó que el demandante laboró en dicha institución desde el 20 de mayo de 1980 hasta el 11 de diciembre de 1984, en el grado de especialista jefe piloto, periodo correspondiente a 9 años, 9 meses y 20 días, “incluyendo: primera época como oficial del 23/01/71 al 04/02/75, tiempo doble y diferencia de año laboral” (fI. 133).
— El jefe del grupo de situaciones administrativas de la división de personal y carrera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil certificó que el accionante prestó sus servicios a dicha entidad desde el 2 de mayo de 1985 hasta el 20 de febrero de 2000, así (fl. 13):
Inspector de vuelo grado 20 02-05-1985 21-06-1988
Piloto de aviación grado 21 22-06-1988 20-09-1988
Piloto de aviación grado 23 21-09-1988 31-01-1994
Profesional aeronáutico III 32-27 01-02-1994 24-08-1997
Profesional aeronáutico IV Grado 30 25-08-1997 20-02-2000
Asimismo, agregó que “la Ley 7ª de (sic) 1961 y su Decreto Reglamentario 1372 de mayo 26 de 1966, preceptúa que el personal técnico tienen (sic) derecho a la pensión vitalicia de jubilación, al cumplir 20 años de servicio al Estado”(1).
En certificación posterior, el mismo funcionario indicó que el demandante “desde su ingreso hasta su retiro desempeñó funciones de de (sic) piloto”.
— De conformidad con el certificado de haberes expedido por la división de personal de la Aeronáutica Civil durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, comprendido entre el 21 de febrero de 1999 y el 21 de febrero de 2000, el actor devengó los siguientes conceptos: “Básico”; bonificación por recreación, bonificación semestral, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, indemnización vacaciones (fls. 2 a 3).
— De conformidad con la copia del registro civil de nacimiento, el actor nació el 20 de julio de 1948 (fl. 118).
— El 17 de septiembre de 2003, por medio de la Resolución 18554, la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión, le reconoció al demandante su pensión de vejez, a partir del 20 de julio de 2003, en cuantía de $ 1.831.559.15, teniendo en cuenta como factores base de liquidación la asignación básica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados, devengados entre el 1º de abril de 1994 y el 20 de febrero de 2000. El reconocimiento prestacional se efectuó aplicando las leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y los decretos 01 de 1984 y 1158 de 1994; asimismo, se basó en el siguiente tiempo de servicio (fls. 28 a 32):
Deducidos Laborados
Policía Nacional 23-01-1971 04-02-1975 0 1452
Policía Nacional 20-05-1980 11-12-1984 0 1642
Departamento Administrativo de Aeronáutica 02-05-1985 20-02-2000 120 5209
120 8303
— El 29 de enero de 2004, el accionante interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, contra el anterior acto administrativo manifestando que su inconformidad radicaba en torno a la fecha del reconocimiento prestacional, que debía corresponder a la del retiro definitivo del servicio, es decir 22 de febrero de 2000, y la cuantía de las mesadas pensionales reconocerse en el 75% del salario devengado en el último año laborado (fls. 35 a 38).
— El 10 de septiembre de 2004, a través de la Resolución 18268, la subgerencia de prestaciones económicas de la entidad demandada desató el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 18554 de 17 de septiembre de 2003 y la confirmó argumentando que el señor Hernando Antonio Noreña Rincón es beneficiario de la transición prevista por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero no del régimen pensional especial creado para los empleados de la Aeronáutica Civil que desempeñan actividades de alto riesgo, toda vez que no se vinculó en ninguno de los cargos taxativamente enlistados en dichas normas (fls. 39 a 47).
— El 14 de octubre de 2004, mediante la Resolución 9015, el jefe de la oficina asesora jurídica de Cajanal desató el recurso de apelación interpuesto por el demandante, confirmando las resoluciones 18554 de 17 de septiembre de 2003 y 18268 de 10 de septiembre de 2004 (fls. 49 a 51).
De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la controversia teniendo en cuenta i) El régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993; ii) Las disposiciones normativas que rigen la situación pensional del demandante; y, iii) La liquidación prestacional en el caso concreto.
Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Por su parte, el artículo 7º del Decreto 1835 de 1994, por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, prescribió:
Para los demás servidores, las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador” (el resaltado no es del texto).
Si bien es cierto que, el Decreto 1835 de 1994 fue revocado por el Decreto 2090 de 2003, “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”, también lo es que, esta última normatividad no es aplicable al caso del actor, pues su derecho pensional fue consolidado con anterioridad al 28 de julio de 2003 día de entrada en vigencia del decreto(2).
Ahora bien, en torno al sentido y alcance del precitado artículo es posible distinguir dos sectores de servidores públicos que se encuentran amparados por el régimen de transición pensional:
a) Los servidores descritos en el artículo 6º del Decreto 1835 de 1994, es decir, los servidores públicos que laboren en las actividades previstas en el numeral 4º del artículo 2º del mismo decreto, que en el caso de la Aeronáutica Civil, eran: “Técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil de conformidad con la reglamentación contenida en la Resolución 03220 de junio 2 de 1994 por medio de la cual se modifica el manual de reglamentos aeronáuticos, y demás normas que la modifiquen, adicionen o aclaren.
b) Los servidores que a 31 de diciembre de 1993 se encontraban incorporados a la planta de personal del sector técnico aeronáutico.
El anterior entendimiento también ha sido esbozado por esta corporación en los siguientes términos(3):
“II. Régimen de transición. El decreto mencionado dispuso, además, que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se aplica a los servidores públicos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Agregó que, “no obstante”, se establece para los funcionarios de dicha unidad administrativa especial que tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 10 o más años de servicios prestados o cotizados y para quienes rigen las normas especiales para obtener la pensión de vejez o “al 31 de diciembre de 1993 se encontraban incorporados a la planta de personal del sector técnico aeronáutico”, el régimen anterior que les era aplicable respecto de requisitos de edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas, y el monto de dicha pensión.
Para los servidores de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el Decreto 1835 de 1994 —además del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993— prevé un régimen especial aplicable a los servidores que desempeñen las actividades de alto riesgo señaladas en el reglamento y a quienes a 31 de diciembre de 1993 se encontraban incorporados a la planta de personal del sector técnico aeronáutico (...)” (el resaltado es del texto).
Descendiendo al caso concreto, se encuentra acreditado que el señor Hernando Antonio Noreña Rincón, se encuentra amparado por las previsiones del precitado Decreto 1835 de 1994, pues al 1º de abril de 1994 acreditaba más de 40 años de edad y al 31 de diciembre de 1993 se encontraba incorporado a la planta de personal del sector técnico aeronáutico de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. En efecto, el jefe de grupo de vuelos de la Aeronáutica Civil certificó que el actor “laboró en el grupo de vuelos desde su ingreso a la entidad del 2 de mayo de 1985 hasta la presente fecha, desempeñándose como profesional aeronáutico IV grado 30 y funciones en el área técnica aeronáutica” (fl. 11).
Asimismo, el jefe división de personal y carrera de la Aeronáutica Civil le comunicó al señor Hernando Antonio Noreña Rincón lo siguiente (fl. 14):
De conformidad con el artículo 4º del Decreto 121 el cargo de Piloto de aviación grado 25 corresponde al área de ingeniería mecánica, eléctrica y electrónica del sector de servicios técnicos aeronáuticos del entonces Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, así mismo el artículo 10 del citado decreto establece que la jornada de trabajo de los funcionarios que desempeñen empleos de las áreas de control de tránsito aéreo e información aeronáutica, comunicaciones aeronáuticas e ingeniería mecánica, eléctrica, electrónica, y aeronáutica, será de seis (6) horas diarias, y revisado el sistema de esta división se pudo establecer que a usted le corresponde dicha jornada”.
En este orden de ideas, el demandante es beneficiario del régimen de transición que le permite pensionarse al amparo de las disposiciones de la Ley 7ª de 1961 y su Decreto Reglamentario 1372 de 1966.
De otro lado la Ley 33 de 1985, en su artículo 1º, dispone:
“El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva caja de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.
Sin embargo, la precitada disposición en su inciso segundo estableció una excepción a la regla general en los siguientes términos:
“No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.
Entonces, contrario a las argumentaciones esgrimidas por la entidad accionada y por el a quo, el señor Hernando Antonio Noreña Rincón, al tenor de los dispuesto por el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, está exceptuado del régimen pensional general de que trata dicha ley por gozar de un régimen especial consagrado en la Ley 7ª de 1961 y su Decreto Reglamentario 1372 de 1966.
Los lineamientos interpretativos anteriormente esbozados encuentran plena consonancia con el carácter excepcional de la actividad que en su momento desempeñó el demandante, pues los artículos 269 y 270 del Código Sustantivo del Trabajo, antes de ser derogados por la Ley 100 de 1993, establecieron:
“ART. 269.—(Modificado por D. 617/54). Operadores de radio, cable y similares. 1. Los operadores de radio, de cable y similares que presten servicios a los patronos de que trata este capítulo, tienen derecho a la pensión de jubilación, aquí regulada, después de veinte (20) años continuos o discontinuos de trabajo, cualquiera que sea su edad.
2. La calidad de similares de que trata el numeral 1º de este artículo, será declarada, en cada caso, por la Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial del Ministerio del Trabajo.
ART. 270.—Otras excepciones. Lo dispuesto en el artículo anterior se aplica a los aviadores de empresas comerciales, a los trabajadores de empresas mineras que presten sus servicios en socavones, y a los dedicados a labores que realicen a temperaturas anormales”.
Adicionalmente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de marzo de 2009, al declarar la suspensión provisional parcial de Resolución 05400 del 31 de diciembre de 2004, expedida por el director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por medio de la cual se modifica y adiciona la parte cuarta de los reglamentos aeronáuticos de Colombia en cuanto a tiempos de vuelo, servicio y descanso para tripulantes, indicó(4):
“Así, por virtud de los artículos 53, 150 y 152 de la Carta Política de 1991(5), es competencia exclusiva del legislador primario la expedición y reforma del estatuto del trabajo y por ende la regulación de las normas laborales, entre ellas las que definen la jornada máxima laboral de los empleados en Colombia y sus descansos obligatorios, quien en casos como el que nos ocupa, en tratándose la aviación comercial de una labor peligrosa e insalubre en razón de las actividades que desempeña el personal adscrito a ella, ha revestido al Gobierno de expresas facultades para ordenar la reducción de la jomada de trabajo de acuerdo a los dictámenes que se expidan por la autoridad médica o científica competente al respecto, tal como lo establece el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo(6), a quien corresponde entonces la definición de la jornada laboral del personal aeronáutico, concretamente de las tripulaciones, previo estudio y análisis del asunto” (resalta la Sala).
En este orden de ideas, teniendo en cuenta el Decreto 1835 de 1994 y, adicionalmente, el principio de igualdad cuya efectividad no solo depende de su promulgación formal sino también de las acciones del Estado, representado por sus diferentes órganos, encaminadas a corregir las desigualdades injustificadas que devengan contrarias a las garantías fundamentales consagradas constitucionalmente y que se erigen en presupuesto indispensable de la convivencia en sociedad y de la realización óptima del individuo, es viable aplicar al caso concreto la normatividad especial expedida para algunos funcionarios de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil en consideración a sus funciones excepcionales.
ii) Régimen especial aplicable al caso concreto.
El artículo 2° ibídem establece:
EÍ Decreto 1372 de 1966, reglamentario de la Ley 7ª de 1961 sobre pensiones de jubilación de radio operadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de meteorología, en su artículo 3º, establece:
Teniendo en cuenta el certificado de haberes expedido por la división de personal de la Aeronáutica Civil durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, comprendido entre el 21 de febrero de 1999 y el 21 de febrero de 2000, el actor devengó los siguientes conceptos: “Básico”; bonificación por recreación, bonificación semestral, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, indemnización vacaciones (fls. 2 a 3).
Cajanal, mediante la Resolución 18554 de 17 de septiembre de 2003, le reconoció al demandante su pensión de vejez, a partir del 20 de julio de 2003, teniendo en cuenta como factores base de liquidación la asignación básica, dominicales y feriados, horas extras y bonificación por servicios prestados, devengados entre el 1º de abril de 1994 y el 20 de febrero de 2000.
En consecuencia, la pensión que le fue reconocida al demandante debe reliquidarse, con inclusión de la asignación básica, bonificación semestral, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, esto es entre el 21 de febrero de 1999 y el 21 de febrero de 2000.
Asimismo, el reconocimiento pensional debe hacerse efectivo a partir del momento del retiro definitivo del servicio del actor toda vez que la normatividad que regula el caso concreto no exige el requisito de la edad para tal efecto, sino únicamente 20 años de servicio.
Sin embargo, no se ordenará la inclusión del factor denominado indemnización por vacaciones, toda vez que las vacaciones no son salario ni prestación, sino que corresponden a un descanso remunerado para el trabajador, por lo cual, no es posible computarlas para fines pensionales. En efecto, esta corporación ha precisado que la compensación monetaria, que se otorga al trabajador cuando no disfruta de sus vacaciones, no puede servir de base salarial para liquidar la pensión de jubilación.
Los decretos 35 de 1999 y 2720 de 2000, expedidos en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, en su artículo 1º establecieron que su ámbito de aplicación se extendía a los siguientes servidores públicos(7):
Por su parte, el artículo 15 de los decretos 35 de 1999 y 2720 de 2000, reguló la bonificación por recreación en los siguientes términos(8):
Finalmente, es preciso recordar que en casos con contornos similares al presente, se ha indicado que procede el descuento de los aportes correspondientes a los factores cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal. Esta tesis ha sido sostenida en otras oportunidades por esta corporación indicando que la referida omisión por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional.
Así las cosas, el proveído impugnado, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, será confirmado aclarando que la pensión del actor debe liquidarse con inclusión de la asignación básica, bonificación semestral, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de navidad y prima de vacaciones, devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, esto es entre el 21 de febrero de 1999 y el 21 de febrero de 2000. Asimismo se aclarará que la reliquidación surte efectos a partir del retiro definitivo del servicio, de conformidad con lo expuesto precedentemente. Igualmente, se indicará que la entidad demandada podrá efectuar los descuentos por aportes a que haya lugar sobre los factores salariales cuya inclusión se ordena para efectos de conformar el ingreso base de liquidación.
Confírmase la sentencia de 7 de diciembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por Hernando Antonio Noreña Rincón contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, aclarando que la pensión del actor debe liquidarse con inclusión de la asignación básica, bonificación semestral, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de navidad y prima de vacaciones, devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, esto es entre el 21 de febrero de 1999 y el 21 de febrero de 2000. Además, la reliquidación ordenada surte efectos a partir del retiro definitivo del servicio, de conformidad con lo esbozado en las consideraciones de la presente providencia.
La entidad accionada podrá efectuar los descuentos por aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado la deducción legal, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Reconócese personería al abogado Rafael Ernesto Jiménez Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía 19.449.039 y tarjeta profesional 58.033 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 263 del expediente.
(1) Igualmente, el 1º de marzo de 2001, el jefe del grupo de situaciones administrativas de la división de personal y carrera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil indicó que “la Ley 7ª de 1961 y su Decreto Reglamentario 1372 de mayo 26 de 1966, preceptúa que el personal técnico tiene derecho a la pensión vitalicia de jubilación al cumplir 20 años de servicio al Estado, cualquiera que sea su edad” (fl. 196).
(2) Al respecto ver la sentencia de 30 de abril de 2009, proferida por esta Subsección, con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, Expediente 250002325000200608360 01 (2758-2008), actor: Oscar Hernando Morales Carmona.
(3) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero ponente: doctor Javier Henao Hidrón, concepto de 18 de marzo de 1998, Radicación: 1069.
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 12 de marzo de 2009, Radicación 250002325000200504064 01 (1626-07), actor: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, ACDAC.
(5) Constitución Política. ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
ART. 150—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(6) ART. 161.—Duración. “Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente: ”La duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo es de ocho (8) horas al día y cuarenta y ocho (48) a la semana, salvo las siguientes excepciones:
(7) El Decreto 451 de 1984 creó la bonificación especial de recreación. Por su parte, el Gobierno Nacional cada año expide un decreto con el fin de fijar las escalas salariales de los servidores públicos y entre su articulado incluye este concepto. En el sub judice se tienen en cuenta los decretos expedidos para los años 1999 y 2000 puesto que el año anterior al retiro definitivo del servicio está comprendido entre el 21 de febrero de 1999 y el 21 de febrero de 2000, y es precisamente este periodo el pertinente para efectos de determinar los factores salariales devengados por el demandante y que, a su vez, constituirán la base de liquidación de la pensión de jubilación previamente reconocida.
(8) El artículo 14 del Decreto 660 de 2002, desarrolla la bonificación por recreación en similares términos.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 36
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 161
 artículo 2
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 15
 artículo 20
 artículo 14