Source: https://www.slideshare.net/YSSEJ/menas
Timestamp: 2017-08-18 18:40:19+00:00

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1. Revisión de actuaciones llevadas a cabo con menores extranjeros no acompañados en el Estado Español BRAVO ARTEAGA, Amaia SANTOS GONZÁLEZ, Iriana DEL VALLE, Jorge F.
2. Revisión de actuaciones llevadas a cabo con menores extranjeros no acompañados en el Estado Español Grupo de Investigación en Familia e Infancia (GIFI) Universidad de Oviedo
3. Revisión de actuaciones llevadas a cabo con menores extranjeros no acompañados en el Estado Español AUTORES DEL ESTUDIO CRÉDITOS Octubre de 2010 Esta publicación puede consultarse en: www.observatoriodelainfanciadeasturias.es Fecha: Octubre de 2010 ISBN: 978-84-606-5162 Edita: Consejería de Bienestar Social y Vivienda. Gobierno del Principado de Asturias. Promueve: Instituto Asturiano de Atención Social a la Infancia, Familias y Adolescencia. Colabora: Grupo de Investigación en Familia e Infancia del Departamento de Psicología de la Universidad de Oviedo. Este informe es resultado del proyecto de investigación “Revisión de las actuaciones llevadas a cabo con menores extranjeros no acompañados en el Estado Español” (FUO- EM-237-08), ﬁnancia- do y promovido por el Instituto Asturiano de Atención Social a la Infancia, FamiliaS y Adolescencia de la Consejería de Bienestar Social y Vivienda del Principado de Asturias, mediante convenio con el Departamento de Psicología de la Universidad de Oviedo. Diseñado y elaborado por el Grupo de Investigación en Familia e Infancia del Departamento de Psicología de la Universidad de Oviedo (GIFI). Amaia Bravo Arteaga. Profesora Titular de Psicología Social. Iriana Santos González. Psicóloga e investigadora del Grupo de Investigación en Familia e Infancia (GIFI). Jorge Fernández del Valle. Catedrático de Psicología Social.
4. AGRADECIMIENTOS Esta investigación no hubiera sido posible sin la generosa y desinteresada colaboración de numerosas personas a las que expresamos nuestra gratitud. Agradecemos el esfuerzo y el tiempo dedicados a los técnicos y responsables de los siguientes Servicios:  Servicio de Protección a la Infancia y Tutela del Instituto Aragonés de Servicios Sociales.  Servicio de Atención a la Infancia, Adolescencia y Familia de la Dirección General de Servicios Sociales del Gobierno de Cantabria.  Servicio de Protección a la Infancia de la Junta de Castilla y León.  Secretaría de Infancia de la Generalitat.  Plataformes d’Educació Social dels Salesians de Catalunya.  Servizo do Defensa de Menor de la Xunta de Galicia.  Unidad de Acogimiento Residencial y Urgencia de la Diputación Foral de Gipuzkoa.  Dirección General de Familia y Menor de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.  Instituto de Atención Social y Sociosanitaria del Cabildo de Tenerife.  Unidad de Acogimiento Residencial y Programa de Documentación de la Diputación Foral de Bizkaia. En Oviedo, a 15 de octubre de 2010 Grupo de Investigación en Familia e Infancia
5. ÍNDICE PRESENTACIÓN DEL ESTUDIO ............................................................................ 7 CAPÍTULO 1. Descripción del fenómeno de los menores extranjeros no acompañados 10 1.1. Menores extranjeros no acompañados: definición ...................................... 11 1.2. Descripción del fenómeno de la migración infantil y juvenil a nivel europeo. 14 1.3. Descripción del fenómenos de la inmigración infantil en nuestro país ........ 17 1.4. Cifras .............................................................................................................. 21 CAPÍTULO 2. Marco jurídico en el que se sustentan las actuaciones con esta población .......................................................................................................... 24 2.1. Legislación internacional ............................................................................... 25 2.2. Legislación estatal.......................................................................................... 27 2.3. Legislación específica de otros países de la UE ............................................. 34 CAPÍTULO 3. Objetivos del estudio y metodología ............................................. 36 3.1. Objetivos del estudio..................................................................................... 37 3.2. Procedimiento ............................................................................................... 39 3.2.1. Muestra .......................................................................................................... 39 3.2.2. Instrumento.................................................................................................... 44 3.2.3. Procedimiento: fases del estudio................................................................... 44 CAPÍTULO 4. Estudio: revisión de actuaciones en las fases de intervención ........ 46 4.1. Fase de localización ....................................................................................... 47 4.1.1. Procedimiento en el momento de la localización.......................................... 48 4.1.2. Documentación.............................................................................................. 53 4.1.3. Pruebas de determinación de la edad ........................................................... 56 4.1.4. Protocolos de actuación................................................................................. 60 4.1.5. Entidad Pública de Protección ....................................................................... 61
6. 4.1.6. Perfil de los menores ..................................................................................... 62 4.1.6.1. Menores marroquíes...................................................................... 63 4.1.6.2. Menores subsaharianos.................................................................. 67 4.1.6.3. Menores de países del Este............................................................ 68 4.2. Fase de investigación..................................................................................... 70 4.2.1. Objetivos de la investigación y plazos............................................................ 71 4.2.2. Información recogida durante esta fase........................................................ 72 4.2.3. Cumplimentación de la base de datos ADEXTTRA......................................... 75 4.2.4. Dispositivos de atención: la primera acogida ................................................ 76 4.2.5. Dificultades en la red de primera acogida ..................................................... 80 4.2.6. Asignación de casos al personal técnico y coordinación con otras instituciones 82 4.2.7. Información a los menores ............................................................................ 83 4.3. Fase de toma de decisiones........................................................................... 85 4.3.1. El reagrupamiento familiar ............................................................................ 86 4.3.2. Trasladosaotroscomunidadesautónomasdondeestuvieratuteladoalmenor...... 89 4.4. Fase de ejecución........................................................................................... 91 4.4.1. Plan de caso ................................................................................................... 92 4.4.2. Ejecución de la resolución de permanencia: recursos................................... 93 4.4.3. Tareas asignadas a los equipos educativos durante esta fase y necesidades percibidas de formación ................................................................................ 99 4.4.4. Actuaciones en caso de ausencias sin autorización (fugas) y recursos alternativos para jóvenes que no permanecen en los centros.......................................... 100 4.4.5. Otros programas de apoyo: sanitarios, educativos, inserción laboral, recursos de mediación cultural .................................................................................... 102 4.4.6. Coordinación con otras instituciones: Fiscalía, servicios comunitarios, educativos, sanitarios..................................................................................... 103 4.4.7. Coordinación dentro del sistema de protección............................................ 104 4.4.8. Dificultades en la intervención con los menores........................................... 104 4.4.9. Necesidades detectadas en el proceso de intervención: recursos y actuaciones . 106 4.4.10. Procedimiento de documentación del menor ............................................ 108 4.4.11. Solicitud de asilo ......................................................................................... 110 4.4.12. Ejecución de la resolución de reagrupamiento familiar ............................. 112 4.4.13. Proceso de emancipación ........................................................................... 114
7. CAPÍTULO 5. Descripción de necesidades en la población de menores extranjeros no acompañados y en las actuaciones llevadas a cabo ...................................... 119 5.1. Necesidades en la población de menores extranjeros no acompañados..... 120 5.2. Necesidades detectadas en las actuaciones desarrolladas por los sistemas de protección................................................................................................. 126 CAPÍTULO 6. Conclusiones y propuestas ............................................................ 131 6.1. Áreas de intervención con los menores extranjeros no acompañados ........ 132 6.2. Los programas y recursos de intervención.................................................... 135 CAPÍTULO 7. Bibliografía y referencias .............................................................. 139 Referencias bibliográficas citadas en el estudio .................................................. 140 Recursos bibliográficos en internet ....................................................................... 144 ANEXO ............................................................................................................. 146 Anexo. Cuestionario elaborado para el estudio: informantes clave
8. PRESENTACIÓN DEL ESTUDIO
9. 8 Una de las problemáticas que mayor impacto está provocando en los sistemas de protección a la infancia en la actualidad es la llegada de menores extranjeros no acompañados que requieren la atención prevista ante situaciones de desamparo. Siendo muy desigual el proceso, número y momento de llegada a cada comunidad, las respuestas ofrecidas por parte de las diferentes administraciones autonómicas y provinciales difieren notablemente. Se trata de un fenómeno que lejos de empezar a disminuir ha tendido a crecer notablemente en las regiones que hasta ahora no habían recibido el mayor impacto (como las ubicadas en la franja norte del país). Este hecho ha provocado la necesidad de aumentar considerablemente el número de recursos y plazas para atender a esta población en un período de tiempo muy limitado. Como consecuencia de este incremento de la población de menores extranjeros no acompañados que requieren una intervención protectora en el Principado de Asturias, desde el Instituto Asturiano de Atención Social a la Infancia, Familias y Adolescencia (IAASIFA) de la Consejería de Bienestar Social se solicitó al Grupo de Investigación en Familia e Infancia (GIFI) de la Universidad de Oviedo su colaboración para elaborar un estudio sobre las actuaciones llevadas a cabo en el territorio español por parte de los sistemas de protección para atender a estos menores, con el fin de orientar el proceso de intervención que habría de implementarse en la comunidad que nos ocupa. En todo caso, debe recordarse que el fenómeno aquí abordado es complejo y ha de ser afrontado no sólo desde el sistema de protección, sino también desde otras instituciones competentes en materia de inmigración e integración social. Con el fin de responder al objetivo del estudio, el informe se estructura en varios apartados:  Capítulo 1. Definición del fenómeno y clarificación de conceptos.  Capítulo 2. Marco jurídico en la atención a menores extranjeros no acompañados.  Capítulo 3. Objetivos y metodología.
10. 9  Capítulo 4. Descripción de actuaciones llevadas a cabo durante cada fase del proceso de intervención en las regiones estudiadas, con especial mención a los modelos de buena práctica detectados. En este capítulo se describe la información recogida en las entrevistas con los informantes clave y aportaciones de otros documentos e informes de buena práctica publicados a nivel nacional e internacional por diferentes organismos (ONG, Defensor del Pueblo, Defensor del Menor y otros organismos internaciones).  Capítulo 5. Descripción de las principales necesidades detectadas en la intervención con menores extranjeros no acompañados en el territorio español.  Capítulo 6. Elaboración de conclusiones y propuestas de trabajo.  Capítulo 7. Al final del informe se añade un apartado con referencias bibliográficas de interés en la atención a menores extranjeros no acompañados.
11. CAPÍTULO 1 DESCRIPCIÓN DEL FENÓMENO DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS
12. 11 La llegada de menores extranjeros no acompañados es un hecho que está afectando desde hace varios años a los distintos países de la Unión Europea, aunque existen claras diferencias entre las características que adoptan en unos y otros y en el modelo de intervención utilizado. En este capítulo describiremos algunas cuestiones conceptuales para concretar en qué consiste el fenómeno y diferenciar términos que se emplearán a lo largo del informe. Tras definir el concepto de menores extranjeros no acompañados (MENA), describiremos brevemente cómo ha evolucionado y en qué consiste la migración infantil y juvenil, tanto a nivel europeo como a nivel nacional. Además aportaremos algunas cifras reflejadas en distintos estudios que ayudan a dimensionar el fenómeno y describiremos brevemente cuál es el perfil del joven que llega a nuestro país solicitando ser acogido. 1.1. Menores extranjeros no acompañados: definición Si bien a lo largo de todo el estudio hablaremos de Menores Extranjeros No Acompañados (MENA), no en toda la literatura acerca del tema se les ha denominado de esta manera. Así, como se refleja en el informe derivado del I Seminario Europeo organizado por el Proyecto CON RED (2004), los participantes en el mismo hicieron uso de múltiples denominaciones: niños separados (separated children), menores de la calle, menores no acompañados, menores extranjeros indocumentados, menores asilados, etc. En este caso, en el proyecto CON RED se propone el término Menores Migrantes No Acompañados con el que se hace referencia a niños/as y jóvenes menores de 18 años, que han realizado un proyecto migratorio solos o acompañados, se encuentran fuera de su país de origen, separados de las personas que por ley o costumbre los tienen a su cargo y han podido acceder al país de destino a través de una solicitud de asilo o de forma irregular. Debemos matizar la diferencia entre los menores extranjeros no acompañados que presentan unas necesidades específicas en cuanto a la tramitación de documentación,
13. 12 aprendizaje y dominio del idioma, ausencia de referentes familiares en el territorio, etc., en contraposición, a la población que conforman los menores inmigrantes acompañados. Estos últimos, cada vez están más presentes en los programas de protección al detectarse desamparos provocados por negligencias o situaciones de riesgo por desajustes en la convivencia y/o ausencia de apoyos, presentarían una línea de intervención diferenciada y no son el objeto del presente estudio. En relación con el informe anterior (CON RED, 2004), Senovilla (2007) refleja en un estudio en el que se compara el abordaje del fenómeno en varios países de la Unión Europea, que en muchas ocasiones las diferentes denominaciones corresponden en mayor o menor medida a las diferentes tradiciones políticas a partir de las que los Estados europeos conciben los movimientos de población. Aunque el tratamiento concreto a nivel legal se desarrollará con mayor profundidad en el siguiente capítulo, en éste haremos una breve referencia a la consideración que los países hacen en cuanto a la inmigración y que se concreta en la denominación que hacen de estos jóvenes. Tal y como se refleja en el informe de Senovilla (2007), allí donde el tratamiento tiene que ver con la solicitud de asilo y el consiguiente reconocimiento del estatuto de refugiado (Alemania y Reino Unido) se tiende a denominarlos menores no acompañados solicitantes de asilo o menores no acompañados refugiados. Esto ocurre también en los países escandinavos, en Austria, Grecia y Portugal, entre otros. En aquellos otros estados (Italia y España) que consideran la migración desde una vertiente clásica –por razones económicas- y organizan su tratamiento a partir de la combinación de las leyes de extranjería y de protección, se habla de menores extranjeros no acompañados. Esto ocurre también en Bélgica donde se diferencia entre menores solicitantes de asilo y los menores no acompañados en situación irregular. En el caso de Francia, no se prevé un tratamiento específico para los menores que se encuentran de forma independiente en su territorio intentándose su integración en los recursos para la infancia en peligro. Los denominan menores extranjeros aislados.
14. 13 Por último, en terminología inglesa también se usa el término menores separados aunque en la práctica este término se usa de manera indistinta con el de menores no acompañados. El concepto serviría para diferenciar aquéllos que se encuentran totalmente solos de aquellos que se encuentran acompañados por adultos aunque no sean responsables de los menores. En lo que se refiere a los distintos instrumentos legales de la UE, en la Directiva 2003/86/CE del Consejo de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar, por menor extranjero no acompañado se entiende “el nacional de un tercer país o el apátrida menor de dieciocho años que llegue al territorio de los Estados miembros sin ir acompañado de un adulto responsable de él, ya sea legalmente o con arreglo a la costumbre, mientras tal adulto responsable no se haya hecho cargo efectivamente del menor, o cualquier menor al que se deje solo tras su entrada en el territorio de los Estados miembros”. Además en la Resolución 97/C 221/03 del Consejo de Europa del 26 de junio de 1997 relativa a los menores no acompañados nacionales de países terceros se habla de “menores de 18 años, nacionales de países terceros, que llegan a territorio español sin ir acompañados de un adulto responsable de ellos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto no se encuentran efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable”. Esta definición es la que se usa también en el Department of Health & Social Services Inspectorate (1995). Si bien es cierto, tal y como se reclama desde el Observatorio Internacional de Justicia Juvenil (Senovilla, 2007), estas definiciones recogidas en la legislación europea requerirían mayor precisión dado que establecen un concepto indeterminado de “adulto responsable” sin precisar si se refiere a los titulares de la patria potestad o si esta noción puede hacerse extensible a otros miembros de la familia del menor. En cuanto a que lo sea con arreglo a los usos y costumbres del país de origen nos encontramos con el problema de valorar y conocer esta cuestión en todos los países de los que proceden los jóvenes. La organización Alianza Internacional Save the Children, junto con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR), en su documento sobre "Los niños no acompañados en Europa. Declaración de buena práctica" (1999), definen a los
15. 14 menores inmigrantes como: "los niños y niñas no acompañados menores de 18 años que están fuera del país de origen y separados de sus padres, o su cuidador habitual". Para finalizar este apartado recogeríamos la definición dada por el Defensor del Pueblo Vasco (Ararteko, 2005) en su informe, en el que describe a los menores extranjeros no acompañados como “los que se encuentran irregularmente en España, solos, sin compañía de ningún familiar”. A lo largo de este documento nos dirigiremos a nuestro colectivo de estudio como menores extranjeros no acompañados siguiendo la definición recogida en la Resolución 97/C 221/03) del Consejo de Europa del 26 de junio de 1997 relativa a los menores no acompañados nacionales de países terceros, mencionada anteriormente: 1.2. Descripción del fenómeno de la migración infantil y juvenil a nivel europeo El fenómeno de los menores que buscan asilo no es algo nuevo. Ya ocurrió durante los meses precedentes a la Segunda Guerra Mundial con los niños judíos que huían de la Alemania nazi. En ese momento el Gobierno Británico admitió 10.000 niños procedentes de Alemania, Polonia y Austria. Las edades oscilaban entre los 3 meses y los 17 años y llegaron entre Diciembre de 1938 y Septiembre de 1939 (Harris & Oppenheimer, 2002; Leverton & Lowensohn, 1990). Sin embargo, el grueso de la migración independiente de menores no acompañados con destino a los estados de la Unión Europea tiende a comenzar a lo largo de la Menores de 18 años, nacionales de países terceros, que llegan a territorio español sin ir acompañados de un adulto responsable de ellos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto no se encuentran efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable.
16. 15 década de los 90 (Proyecto CON RED, 2004; Senovilla, 2007) con la única excepción de Alemania que lleva recibiendo jóvenes solicitantes de asilo desde finales de los 70. Desde entonces ha habido una evolución creciente que parece alcanzar su máximo auge, para algunos autores en torno a los años 98 y 99 (Proyecto CON RED, 2004), entre el año 1997 y el 2000 (Jiménez, 2003) y para otros en torno a 2002 (Senovilla, 2007). En la actualidad, en la mayoría de los países el fenómeno tiende a estabilizarse e incluso se está reduciendo ligeramente el número de nuevas llegadas, lo que no implica sin embargo que esta manifestación migratoria tenga visos de desaparecer en un futuro inmediato. En Alemania, la curva descendiente lleva produciéndose 10 años (Senovilla, 2007). Su desplazamiento a países cerca o lejos del suyo ocurre por varias razones interrelacionadas (Ayotte, 2000; Russel, 1999). La necesidad de buscar seguridad por conflictos armados, agitaciones políticas, persecución o desastres naturales son los motivos citados con mayor frecuencia. Sin embargo, también hay otros incluyendo los que escapan de seria pobreza y deprivación, oportunidades limitadas para el futuro relacionadas con fragmentación de la sociedad civil y tráfico con el propósito de explotación (Wade, Mitchell & Baylis, 2005). Así en el informe del Proyecto CON RED (2004) se dividen los motivos de migración en función de sus causas en dos tipos:  Migración política: los menores provienen de familias acomodadas, con pocos miembros, contextos de seguridad económica, buen nivel de escolarización y escaso contacto con el mundo laboral.  Migración económica: familias empobrecidas y numerosas, condiciones precarias e inestabilidad económica, escolaridad inacabada en edades tempranas e incipiente contacto con el mundo laboral. Complementario a los otros dos se puede dar la migración para mejorar las expectativas sociales y/o culturales.
17. 16 Además, según esta autora la decisión de migrar puede ser familiar –para protegerle, para ayudar a la familia o para mejorar las condiciones del menor- o individual y/o con el grupo de iguales –para buscar trabajo o mejorar sus expectativas-. Con respecto a los patrones migratorios esta autora considera que se pueden definir tres tipos: la llegada en avión –normalmente quienes suelen venir de países que sufren conflictos armados y/o graves disturbios y por esta causa solicitan asilo-, la llegada en embarcaciones marítimas –llegan de países cercanos con fuertes crisis económicas-, y la llegada en transportes terrestres –quienes viajan de un país a otro del continente europeo-. Además, en algunos países se han detectado menores que acceden al territorio a través de alguna organización migratoria clandestina y estas organizaciones de carácter mafioso o con fines ilícitos continúan ejerciendo algún tipo de control sobre los menores (Proyecto CON RED, 2004). Los menores emigran a zonas donde hay una mayor concentración de emigrantes de la misma nacionalidad, que normalmente coincide con las zonas más desarrolladas del país. La diversa distribución en los países de acogida también está condicionada por otros factores como cercanía o facilidad de transporte, lazos históricos, presencia de compatriotas,… (Proyecto CON RED, 2004). En todo caso, aunque pueden llegar por diferentes razones lo que los une es la experiencia de separación de sus familias, el desarraigo de sus hogares y culturas y la búsqueda de seguridad y asilo en otros países (Wade, Mitchell & Baylis, 2005). Estos niños son vulnerables: primero como niños, segundo, como niños separados de quienes les proveen cuidado y protección y tercero, como refugiados en un país de asilo (Russel, 1999; Ruxton, 2000; Stone, 2000). Una vez que llegan no es sorprendente la mezcla de sentimientos que les inunda, la confusión y la incertidumbre hacia el futuro. Los viajes son largos y arduos. Además pueden llevar consigo un deterioro físico y emocional por las experiencias pasadas. Cuando hay un trasfondo económico pueden también cargar con las expectativas de la familia de haber hecho una inversión (Wade, Mitchell & Baylis, 2005) o con sus propias expectativas de trabajar y ganar dinero que chocan con la realidad de la sociedad receptora (Proyecto CON RED, 2004).
18. 17 Cuando llegan, se enfrentan al laberinto de leyes de inmigración y de nuestros sistemas de cuidado y protección en una sociedad cuyas costumbres y prácticas no les son familiares. Se enfrentan a la incertidumbre de si su solicitud de asilo será aceptada y de si recibirán el apoyo suficiente para salir adelante (Wade, Mitchell & Baylis, 2005). Se han convertido además en personas dependientes, en situación de más o menos desamparo (Proyecto CON RED, 2004). 1.3. Descripción del fenómeno de la inmigración infantil en nuestro país El fenómeno de la inmigración infantil irrumpe en España como un fenómeno relevante a mediados de los años 90 (Lázaro, 2007; Calzada, 2007) –tal y como comentábamos en el apartado anterior– y hay quien lo relaciona con el Reglamento de Extranjería de 1996, primera vez que una norma de Extranjería atendía específicamente a los derechos de los menores (Lázaro, 2007). Para unos autores los menores llegan en su mayoría solos (Lázaro, 2007) mientras que para otros la emigración no es un acto individual, sino grupal (Jiménez, 2003). Esta autora en un estudio en el que se entrevistó a menores comenta que “aparentemente parece no haber conciencia del peligro que corren pero profundizando un poco más te das cuenta de que sí. Algunos dicen que esnifan cola o consumen hachís para evitar el miedo”. Utilizan diferentes estrategias de entrada en el país (bajos de camiones, polizones, pateras, con adulto con visado, traslado de las mafias) (Lázaro, 2007), siendo el más comúnmente utilizado por estos menores (para entrar en la península) el que consiste en ocultarse bajo los ejes de un camión o de un autobús o como polizones en los barcos. Sólo un número muy pequeño utiliza la patera (Jiménez, 2003). De hecho, tal y como comentan Calzada (2007) y Lázaro (2007), no es hasta enero de 2003 cuando empieza a incrementarse el número de pateras en las costas andaluzas.
19. 18 Estos jóvenes vienen con la intención de quedarse (Calzada, 2007) y según este autor, “las familias desconocen, consienten, alientan o financian dicho proyecto migratorio”. Sin embargo, en una investigación realizada por el Colectivo Al Jaima (Jiménez, 2003) en la que se entrevistó a 30 familias de menores marroquís, ninguna de ellas declaró haber obligado a su hijo a emigrar, ni siquiera haberle ayudado. Como se abordará más exhaustivamente en el siguiente apartado cuando se describa el perfil del menor extranjero no acompañado que llega a nuestro país, se verá que la procedencia principal de estos menores es en primer lugar menores procedentes del Magreb (Marruecos, Argelia) (Asociación Pro-Derechos Humanos de Andalucía, 2006), con un porcentaje mucho menor de menores procedentes de los países del Este (Rumanía y Moldavia) y menores procedentes de los estados subsaharianos (Calzada, 2007; Proyecto CON RED, 2004). Así, según el Proyecto CON RED (2004) el 83,85% proceden de África y de éstos el 77,8% son del Magreb, principalmente de Marruecos. Además, Senovilla (2007) apunta que entre las principales nacionalidades de procedencia de estos menores en España en 2004, el 49% corresponde a Marruecos, el 9% a Rumanía y el 42% a otros países. El Defensor del Pueblo (2005) señala dos procedencias fundamentales: marroquíes (83,8%) y rumanos (4,3%). En lo referente a la emigración marroquí, estos jóvenes representan la quinta etapa en el proceso histórico de la emigración marroquí hacia Europa. Desde los años 60 ha existido emigración de Marruecos a España y es a mediados o finales de los 80 cuando comienza la emigración clandestina de adultos (Calzada, 2007). Estos menores viven situaciones de trabajo precoz en condiciones muy precarias que lejos de ser una experiencia de aprendizaje e inserción laboral se convierten en una experiencia en la que el menor constata que su futuro no está en su país (Calzada, 2007). Si a esto unimos que en muchos casos no hay apoyo expreso de la familia pero sí consentimiento tácito (Calzada, 2007; Lázaro, 2007) y a que los medios de comunicación afirman un cierto sentimiento de que “el otro lado” está muy cerca y es
20. 19 muy accesible, todo esto puede estar favoreciendo la afluencia de menores a nuestras ciudades (Calzada, 2007). Parece ser que los principales puntos de salida de los menores marroquíes que emigran a España son Tánger, Tetuán, Nador, Casablanca y Tarfaya, entre otros (Calzada, 2007). Según Jiménez (2003) en la zona de Tánger, por ejemplo, la emigración rural de los años 50 genera un crecimiento desordenado de la ciudad. A esto se añade la división internacional del trabajo que convierte esta zona en un espacio que recibe la deslocalización industrial. Son principalmente las empresas extranjeras textiles y de transformación alimentaria las que se asientan en esta zona en busca de mano de obra barata. Esto convierte a la mujer obrera en el elemento central de esta economía de periferia (Beck, 1998). El paro es selectivo, hay desempleo para varones y para puestos medianamente cualificados. Son las mujeres las únicas que aceptan puestos de trabajo de clara explotación laboral. Todos estos procesos producen una crisis en los modelos de familia, al invertirse los roles tradicionales de trabajo. Esto repercute directamente en los hijos e hijas, que pasan a ser cuidados por la familia extensa o quedan en situación de desprotección. No existe en Marruecos ninguna política social pública acorde con estos cambios sociales (Jiménez, 2003). Otras dos cuestiones importantes en la explicación del proceso migratorio de los menores marroquís es por un lado, el abandono escolar, y por otro, la precoz y precaria situación laboral (Jiménez, 2003). Los menores se dividen entre los que nunca han ido al colegio, y la mayoría que sí han cursado la enseñanza primaria (entre los cinco y seis primeros años de escuela). Otro pequeño grupo ha cursado toda la enseñanza obligatoria -nueve años en total- (Jiménez, 2003). Según un estudio elaborado por la coordinación local de Unicef en Tánger (DARNA y Unicef, 1997) durante el curso escolar 2002/2003, las causas más frecuentes del abandono escolar fueron la pobreza extrema de las familias (27%), la desmotivación y el bajo rendimiento escolar (18%), las primeras experiencias laborales (16%), problemas familiares y desinterés de los padres y madres en la escolarización de los hijos e hijas
21. 20 (8%), matrimonio precoz de las hijas (5,5%), problemas con el profesorado, violencia en la escuela y emigración de los niños (5%). La investigación “Travail des enfants au Maroc” desarrollada por el Ministerio de Empleo en 1999 (Guessous, 2002), entre otros, aporta datos como que el 90% de los menores que trabajan tienen entre 10 y 14 años, el 80% no están escolarizados, el 96% viven en una situación económica precaria, etc. Por todo esto, se puede decir que la razón de estos menores para emigrar es fundamentalmente económica. Cuando llegan manifiestan sus deseos de conseguir papeles y trabajar (Calzada, 2007). Además de lo ya mencionado, otros factores que Jiménez (2003) señala como principales problemas de la infancia en Marruecos son:  La falta de acceso a la sanidad.  La falta de vivienda y de unas condiciones de habitabilidad dignas.  Los menores privados de la familia, niños abandonados en hospicios.  La falta de protección jurídica y del reconocimiento legal de niños nacidos de madres solteras.  La delincuencia infantil y juvenil.  La emigración irregular de menores y los retornos efectuados sin garantías.  Los menores discapacitados que no son escolarizados. Como comentamos más arriba, aunque el grueso de la emigración infantil y juvenil en España lo constituyen los menores marroquís también llegan a nuestro país menores procedentes de países subsaharianos, procedentes fundamentalmente de Senegal y Mauritania, siendo la mayoría de etnia Wolof (Calzada, 2007). Y por último se describe la realidad de los menores de los países del Este, fundamentalmente los rumanos. En este caso, a finales de 1989 comenzó una nueva etapa para los países de Europa central y oriental, la transición del socialismo al capitalismo, caracterizada por la transformación radical de sus estructuras políticas, económicas y sociales. Desde aquella fecha se han emprendido reformas drásticas (privatizaciones, reestructuraciones empresariales, cambios de legislación y en las
22. 21 políticas fiscales y monetarias, en el mercado de trabajo, en los servicios públicos...) que han empobrecido a millones de personas. Este empobrecimiento generalizado unido a la malnutrición, el aumento espectacular de la desigualdad entre ricos y pobres, el incremento del desempleo, la inflación o la crisis de los servicios básicos, son algunas de las consecuencias más visibles producidas por este cambio. Por ello, muchas familias han considerado que su única salida era la emigración internacional de uno o varios de sus miembros. En este caso, la causa fundamental de la emigración es nuevamente económica. (Calzada, 2007). 1.4. Cifras Es difícil encontrar cifras fidedignas que ayuden a dimensionar el fenómeno de los menores extranjeros no acompañados. No podemos perder de vista que hay menores en la calle que nunca han tenido contacto con las instituciones de protección (Jiménez, 2003). Las estadísticas que existen en los diferentes países no son muy precisas y no siempre representan la verdadera amplitud de lo que ocurre (Senovilla, 2007). La Dirección General de Infancia y Familia de la Junta de Andalucía (2001) señala tres problemas a la hora de cuantificarlo: el primero, el elevado número de adultos que dicen ser menores de edad. El segundo la imposibilidad de concretar quiénes son y por tanto, cuántos son. El tercer problema se ha relacionado con la falta de colaboración de los menores en el proceso de identificación. Por otro lado, desde algunas asociaciones y ONG se piensa que el número de menores marroquíes no es tan grande. Se comparte la idea de un aumento paulatino, pero se afirma que los datos están engrosados debido a tres factores (Arce, 1999). El primero, la duplicidad de expedientes. El segundo factor se refiere a la picaresca de los menores para ocultar su identidad evitando así el retorno Marruecos. Por último, la falta de coordinación entre las delegaciones provinciales y el deficitario modo de recogida de
23. 22 datos debido al desconocimiento de la lengua, contribuiría al sobredimensionamiento del fenómeno (Jiménez, 2003). Giménez y Suárez (2001), estiman -con todas las limitaciones- que el volumen de menores no acompañados detectados en el 2000 podría situarse en torno a las 1.500 personas entre Madrid, Andalucía, Cataluña, Ceuta y Melilla y Canarias. Aunque esta cifra sólo es una aproximación. Según algunos autores, en comparación con los adultos es un fenómeno cuantitativamente modesto, si bien de gran relevancia y repercusión social (Senovilla, 2007). Así en España, en el año 1998 el Ministerio del Interior reconocía que el caso de los MENA era relativamente reciente en nuestro país si bien desde el comienzo de los 90 dejó de ser una serie de casos aislados (Proyecto CON RED, 2004). Según la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración durante el año 2004 se acogieron 9.917 menores. Sin embargo, según datos de la Comisaría General de Extranjería y Documentación (Lázaro, 2007) el número de menores acogidos en 2004 era de 1.873 descendiendo casi un 70% con respecto a 2002. Para el Defensor del Pueblo (2005), Andalucía es la comunidad que mayor porcentaje alberga, seguida de Valencia y Canarias. Ya en 2003 para Jiménez (2003) los lugares donde mayor era el número de menores marroquíes acogidos eran Madrid, Cataluña, Andalucía, Islas Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Entre los años 2000 y 2003 este fenómeno empezaba a ser significativo también en Murcia, Valencia y País Vasco, en concreto, el informe del Defensor del Pueblo Vasco (Ararteko, 2005) habla de un significativo crecimiento en la llegada de estos menores en el año 2001. A partir de esta fecha la presencia ha sido notable y mantenida. En el último informe publicado recientemente por Unicef (2009) sigue constatándose la dificultad para conocer el número real de Menores Extranjeros No Acompañados hoy en España. Valoran que esto es así porque hay comunidades autónomas cuyos datos no están disponibles, porque se sospecha que los datos son de ingresos y no de menores acogidos, y en tercer lugar, porque los criterios para incluir a estos menores en los listados estadísticos no son los mismos en todos los territorios. No obstante, como se recoge en este informe, el número de acogidas ha fluctuado desde 1994, pero en 2007 se manejaba la cifra más alta de todas: casi 6500 menores acogidos.
24. 23 La distribución de los MENA como ya hemos dicho es desigual entre las diferentes comunidades y provincias de nuestro territorio. En nuestro caso concreto, en el Principado de Asturias, la cifra total de ingresos en 2007 fue de 85 menores siendo la nacionalidad predominante la marroquí (68 menores) seguido de los menores procedentes de Senegal (nueve menores). Estas cifras adquieren mayor valor si consideramos que justo el año anterior, en 2006, ingresaron en el sistema de protección en Asturias 102 menores extranjeros no acompañados y todavía es más relevante si lo comparamos con cifras del año 2003, año en el que ingresaron en nuestra comunidad autónoma tan solo 19 de estos menores. Todo ello parece indicar que nuestra comunidad se ha convertido en poco tiempo en destino elegido por estos menores y nada puede indicarnos que esto pueda variar en un plazo corto de tiempo. Por ello es absoluta e inexorablemente necesario agilizar y organizar las respuestas que se darán ante esta realidad. No profundizaremos en este apartado sobre el perfil de los menores extranjeros no acompañados en nuestro país porque se hablará de ello en profundidad en el siguiente capítulo.
25. CAPÍTULO 2 MARCO JURÍDICO EN EL QUE SE SUSTENTAN LAS ACTUACIONES CON ESTA POBLACIÓN
26. 25 Es imprescindible en el abordaje del fenómeno de los menores extranjeros no acompañados revisar la legislación que les afecta y que de ningún modo es imposible desligar de la intervención psicológica, social y educativa que se lleva a cabo con estos jóvenes. En este capítulo recogeremos la principal normativa tanto a nivel internacional como nacional que fundamenta las actuaciones sobre los menores extranjeros no acompañados. Asimismo, compararemos aunque no de manera exhaustiva, las disposiciones legales en nuestro país con las desarrolladas por otras naciones de nuestro entorno. 2.1. Legislación internacional Actualmente, el instrumento jurídico internacional que se encarga de promover y proteger los Derechos Fundamentales de los menores de edad es la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN), de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España en noviembre de 1990 y en vigor desde 1991. Uno de los principios más importantes recogidos en la Convención y que atañe directamente a este colectivo sería el que enuncia que "en toda actuación y decisión que afecte los menores de edad debe prevalecer el supremo interés del menor" (art. 3 CDN), sin que exista discriminación por razón de nacionalidad (art. 2 CDN) o por razón de irregularidad administrativa (art. 4 CDN). Sin embargo, tal y como se señala en el informe del Observatorio Internacional de Justicia Juvenil (Senovilla, 2007), la CDN se aplica de forma restringida en los distintos países. Según estos autores, debido en primer lugar a su falta de contundencia –no previendo sistemas coactivos que impliquen presión como ocurre con otras normas– y en segundo lugar, por la falta de concreción jurídica de algunas de sus formulaciones. Esta última cuestión intentó subsanarla el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas produciendo en el año 2005 una Observación general relativa al trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de
27. 26 origen, la cual fija entre sus objetivos proporcionar orientación sobre la protección, atención y trato adecuado de los referidos menores. Su influencia es hasta la fecha reducida. En lo que a legislación europea se refiere, la norma más importante es la Resolución 97/C 221/03 del Consejo de Europa del 26 de junio de 1997 sobre menores no acompañados procedentes de terceros países. En esta disposición se reconoce que los estados miembros podrán denegar la entrada al país de los menores que no dispongan de la autorización requerida al respecto y recomiendan así mismo impedir tanto ésta como su permanencia ilegal. Además autorizan que se lleve a cabo la repatriación del menor "cuando a su llegada se reúnan en estos las condiciones necesarias para la adecuada acogida y asistencia del menor, en función de sus necesidades, de su edad y de su nivel de autonomía" (Defensor del Pueblo, 2005; Senovilla, 2007). En cuanto a las garantías, señalan Senovilla (2007) y el Defensor del Pueblo Vasco (Ararteko, 2005), que en dicha disposición se expone “la conveniencia del acceso del menor no acompañado a la protección y cuidados básicos y el establecimiento de una representación adecuada. Debe procurarse determinar la identidad del menor y proceder a la localización de sus familiares”. Según esta normativa, se deberán proporcionar unas garantías mínimas a los menores (identificación, acceso a centros de protección, asistencia sanitaria,…) (Ararteko, 2005). Además, a finales de 2003 y 2004 se aprobaron una serie de disposiciones con efectos indirectos sobre estos jóvenes como la Directiva de reagrupación familiar o la Directiva de residencia de larga duración (Proyecto CON RED, 2004). Así por ejemplo, en el artículo 2f) de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar se ofrece una definición de lo que se consideraría MENA (Defensor del Pueblo, 2005). De toda la legislación se desprende que el principio general que ha de regir toda intervención es el “interés superior del menor” (Defensor del Pueblo, 2005; Proyecto CON RED, 2004). Moya (Proyecto CON RED, 2004) considera que sólo a la vista de las circunstancias de cada caso puede identificarse este interés. No obstante, lo que sí requiere es el cumplimiento de diversas condiciones que aseguran una mayor
28. 27 aproximación al mismo: por ejemplo, la audiencia al menor (Proyecto CON RED, 2004; UNHCR y Save the Children, 2006). 2.2. Legislación estatal La primera norma a la que se verían sometidos estos menores en nuestro país sería la Constitución Española, y más concretamente su artículo 39.4, que establece que "los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos" (Ararteko, 2005; Calzada, 2007; Jiménez, 2003). Como normas de rango menor a la Carta Magna, se verían afectados por las leyes orgánicas de protección y de extranjería. Así, como menores de edad en situación de desamparo –ya que carecen del cuidado de sus progenitores o tutores – (Arce, 1999; Calzada, 2007; Lázaro, 2007) estarían afectados por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Y por su condición de extranjeros estarían sujetos a la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como su reglamento de ejecución -Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre-. (Calzada, 2007; Jiménez, 2003;). Además en los casos en los que así lo requiriesen debería tenerse en cuenta la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de Enero, reguladora de la responsabilidad penal del menor (Ararteko, 2005; Jiménez, 2003). Por lo que respecta a la legislación de Protección, “esta normativa obliga a la sociedad de acogida a declarar su desamparo y a asumir su tutela a través de la Entidad de Protección de Menores del lugar donde haya sido localizado” (Calzada, 2007). En concreto, esta declaración de desamparo y el establecimiento de las medidas dirigidas a su protección corresponden a los organismos de protección existentes en cada comunidad autónoma. (Calzada, 2007; Defensor del Pueblo, 2005). Esta ley establece la primacía del interés superior del menor reconociendo los derechos de los menores y
29. 28 estableciendo los principios que deben regir los distintos supuestos de desamparo en los que pueden verse involucrados (Calzada, 2007). La Ley Orgánica de Extranjería y el Reglamento que la desarrolla es la normativa que regula los derechos, la entrada y la situación jurídica de las personas inmigrantes extranjeras extra comunitarias, incluidas las personas menores de edad (Calzada, 2007). Así, cuando de la documentación del menor se acredite que es un menor no comunitario, o cuando no disponga de documentación que permite identificarle, habría que atender a esta legislación, en concreto al artículo 35, que regula la situación jurídica de los menores extranjeros en situación de desamparo, estableciendo la obligación de atenderles, así como de documentarles (Ararteko, 2005; Calzada, 2007). Si de la documentación del menor se acredita que es un menor procedente de un estado de la Unión Europea o es familiar de un comunitario, es de aplicación el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Las personas extranjeras menores de edad también pueden ser solicitantes de asilo. De esta normativa se desprende que el Estado es quien tiene la competencia exclusiva en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo, sin olvidar la incidencia de la política y normativa comunitaria. La Administración Central del Estado es, por lo tanto, la administración competente para autorizar a la persona menor de edad extranjera la residencia y tramitar la documentación mediante las Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno (Calzada, 2007; Defensor del Pueblo, 2005) así como de la repatriación (Defensor del Pueblo, 2005). Por último, la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal del Menor, recoge los principios de la normativa sobre protección de la infancia y las modificaciones que se habían producido en materia de competencia y procedimiento de los juzgados de menores y en el Código Penal.
30. 29 Toda esta legislación se concreta y se pone en práctica mediante el Protocolo de Menores Extranjeros No Acompañados aprobado por el grupo de trabajo del Observatorio de la Infancia, adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración. Tal y como explica Calzada (2007), el procedimiento sería el que se detalla a continuación: Según este protocolo en el momento en que el menor es localizado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, solo o acompañado de personas adultas distintas a sus representantes legales, se debe comunicar este hecho a la entidad de protección de menores competente para que haga la preasignación de una plaza en sus dispositivos residenciales de acogida. Además, se debe informar al Ministerio Fiscal para que autorice la realización de las pruebas médicas necesarias para determinar su edad. En este momento, las entidades de protección de menores, con la colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, podrán optar entre realizar la prueba médica correspondiente, esperar a la consulta de los datos del menor que se realice al registro de MENA o hacerlo de manera simultánea. Esta consulta la llevaría a cabo la Policía Nacional. Si no existiesen datos de dicho menor se deberán incluir; si se comprueba que es mayor de edad, también se deben introducir sus datos, para evitar que se inicie un nuevo proceso de identificación. Para proceder a realizar la prueba de edad se trasladaría al menor al centro sanitario concertado. Estas pruebas tienen un margen de error de unos 18 meses, por lo que su eficacia es dudosa, sobre todo si el individuo tiene una edad entre 16 y 18 años. Según la Instrucción 2/2001 del Ministerio Fiscal, en las pruebas en que se fija una horquilla de edad más o menos amplia, como es el caso de la prueba ósea, se debe de establecer como edad el límite inferior de dicha horquilla. En el momento en que se obtengan los resultados de la prueba de edad, deben ser comunicados el Ministerio Fiscal. Si se determina la minoría de edad, el Ministerio Fiscal ha de poner al menor a disposición de las entidades de protección de menores. Una de las actuaciones es la identificación del menor; para ello será presentado ante la oficina consular del país del que presumiblemente proceda, para su identificación y para la localización de su familia o, en su caso, para la acreditación de que no es posible dicha identificación o el reagrupamiento con su familia. La identificación del
31. 30 menor debe realizarla el Cuerpo Nacional de Policía con la colaboración de la entidad de protección. Será la Administración General del Estado quien realice las gestiones necesarias para localizar a los familiares de los menores o a los servicios de protección. En todo caso, las entidades de protección de menores ejercen una función de colaboración y auxilio de la Administración del Estado, facilitando a la misma toda la información que poseen respecto a la identidad y circunstancias familiares del menor. Tras ser comprobada la minoría de edad y acreditarse la situación de desamparo, se asumirá la tutela, en el plazo máximo de un mes (Alianza Internacional Save the Children y UNHCR, 2004). Además se llevará a cabo la realización por parte de la entidad de protección de menores del informe favorable o desfavorable a la repatriación del menor, informe que será elevado a la Delegación o Subdelegación de Gobierno para que decida sobre la conveniencia de que el menor permanezca en nuestro país o de que sea repatriado a su país de origen –bien para su reagrupación familiar efectiva o para la adecuada tutela por parte de sus servicios de protección de menores–. La decisión de repatriar al menor –lo cual no puede responder nunca a una sanción (Lázaro, 2007) – se ampara bajo el principio de que el interés superior del menor es que esté con su familia y/o en su entorno social siempre y cuando esto no sea perjudicial para él. Para esta autora estar con su familia no es siempre lo que más interesa al menor. La repatriación a su país de origen solamente se acordará si se dieran las condiciones para la efectiva reagrupación familiar del menor, o para la adecuada tutela por parte de los servicios de protección de menores del país de origen. Así la Instrucción 6/2004, de 26 de noviembre establece que la repatriación no es un objetivo absoluto que se haya de perseguir a toda costa dado que pueden estar en juego otros intereses. Advierte el Defensor del Pueblo (2005) que el menor debe ser informado sobre sus derechos, las circunstancias en que se encuentra, las decisiones que sobre él se
32. 31 pueden acordar así como los medios y vías de recurso que tiene a su disposición. En la Circular 2/2006, de 27 de julio, se insiste en el derecho a ser oído. Respecto a la reagrupación y, para ser acordada, se deben tener en cuenta los derechos de estos ciudadanos menores de edad, sus necesidades individuales, según su contexto familiar, social y cultural, así como sus opiniones y deseos manifestados con juicio suficiente (Ararteko, 2005; UNHCR y Save the Children, 2006). Está reagrupación no puede ser efectiva si no se ha localizado a la familia, o si localizada se acredita que no reúne las condiciones para hacerse cargo del menor, o si se acredita que la devolución del mismo pusiera en riesgo al menor o a su familia. Según Bermúdez (2007) el escollo principal en las reagrupaciones familiares es la situación de muchas de estas familias que con frecuencia podrían calificarse de multiproblemáticas, en las que se dan carencias económicas y sociales, desestructuración familiar, malos tratos, explotación, abusos o abandono familiar. En todo caso, es la Administración General del Estado quien resuelve dicha repatriación, previo informe de los servicios de protección de menores. Esta repatriación deberá resolverse conforme al interés superior del menor, tras ser oído. En cuanto a las repatriaciones, en ocasiones según Calzada (2007) “no se garantiza el análisis individual del caso, el derecho a la asistencia letrada independiente, sin contar con informes emitidos por las autoridades de los países de origen sobre la situación familiar y sin haber garantizado el retorno a su entorno familiar o al sistema de protección de sus países de origen. Tampoco se notifica previamente a los menores”. España tiene firmados dos acuerdos internacionales en materia de repatriación de menores. Uno con Marruecos –Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos sobre cooperación en el ámbito de la prevención de la inmigración ilegal de menores no acompañados, su protección y su retorno concertado (pendiente de la firma de su Protocolo) – y otro con Rumanía –Acuerdo entre España y Rumanía sobre cooperación en el ámbito de la protección de los menores de edad rumanos no acompañados en España. Su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos (entró en vigor en 2006) –.
33. 32 Una vez localizada la familia del menor o, en su defecto, los servicios de protección de menores de su país, se procederá a la repatriación mediante su entrega a las autoridades de fronteras del país a donde se repatríe. La repatriación será acordada por el delegado o el subdelegado del gobierno, y ejecutada por los funcionarios el Cuerpo Nacional de Policía. Los menores marroquíes cuando son entregados en la frontera a las fuerzas de seguridad marroquíes, son puestos a disposición de un juez que puede condenarles a una multa y/o a una pena de cárcel, por la comisión del delito de "inmigración ilegal" o, debido a la gran discrecionalidad que poseen los jueces a la hora de decidir, puede decidir su puesta en libertad sin cargos (Jiménez, 2003). Se decidirá la permanencia del menor en España, cuando no se le haya podido identificar, cuando no se haya podido localizar a su familia, cuando en su país de origen no exista un organismo para su adecuada tutela o cuando se haya acreditado la existencia de riesgo o peligro para su integridad física, de su persecución o de su familia. Esta decisión debe ser tomada por la Delegación o Subdelegación de gobierno. Decidida la permanencia, se debe proceder a la regularización de su situación administrativa en España. Una vez que el menor tutelado por las entidades de protección de menores haya obtenido su pasaporte, se debe solicitar su autorización de residencia transcurridos 9 meses desde que el menor haya sido puesto a disposición de las entidades de protección de menores. El Defensor del Pueblo (2005) recomienda solicitar la autorización de residencia cuando se constate que el menor se encuentra en situación de desamparo, sin tener que esperar a los nueve meses. Lázaro (2007) afirma no entender que sea necesario dejar transcurrir 9 meses y haber intentado la repatriación para otorgar el permiso de residencia, apreciación coherente al nuevo reglamento de extranjería, el cual establece que el hecho de que se haya autorizado la residencia no es impedimento para la repatriación. La administración competente para autorizar la residencia de estos menores es la Administración del Estado. Los 9 meses exigidos comienzan a computarse desde que se asume la guarda. Lo mismo ocurre para el cómputo de los 2 años exigidos para
34. 33 solicitar la concesión de la nacionalidad española, que exige además un año de residencia legal en España. En el supuesto de que el menor no disponga de su pasaporte y se acredite que no va a poder obtenerlo, se prevé la obtención de un documento identificativo (cédula de inscripción) por parte de la Administración del Estado. Para ello el menor deberá acreditar que no puede ser documentado por la misión diplomática u oficina consular que le corresponda. Asimismo, Calzada (2007) establece que en el caso de que un menor tutelado alcance la mayoría de edad sin haber obtenido la ficha de autorización de residencia, el artículo 92.5 del reglamento de extranjería regula que si ha participado adecuadamente en las acciones formativas y actividades programadas por dicha la entidad pública de protección para favorecer su integración social, ésta podrá recomendar la concesión de un autorización temporal de residencia por circunstancias excepcionales, pudiendo solicitar la autorización de trabajo sin que se tenga en cuenta la situación nacional de empleo. Los menores extranjeros tienen derecho a una residencia permanente si, al alcanzar su mayoría de edad, han estado bajo la tutela de una entidad pública durante los 5 años inmediatamente anteriores de forma consecutiva. Para concluir, hay que mencionar la obligación que existe por parte de la Administración del Estado y de las entidades de protección de menores de poner en conocimiento del Ministerio Fiscal las actuaciones que van llevando a cabo con respecto a estos menores (Calzada, 2007; Lázaro, 2007). Según Save the Children España (2004) no se conoció ningún menor que haya sido entrevistado por la Delegación de Gobierno, como mucho por la entidad pública, en la elaboración del expediente que se envía a Delegación. En caso de conflicto entre los intereses del menor y la Administración, se acude a la figura del Defensor Judicial, recogida en el derecho civil español y que empieza a admitirse en estos casos por los tribunales. Así mismo, el Defensor del Pueblo (2005) considera que la asistencia jurídica del letrado hacia el menor extranjero no
35. 34 acompañado es requisito ineludible y necesario para preservar los derechos de los menores. 2.3. Legislación específica de otros países de la UE Con respecto a la legislación existente en otros países de la Unión Europea tanto el Proyecto CON RED (2004) como Senovilla (2007) simplifican esta normativa describiendo tres modelos de atención en función de la legislación. Así tendríamos: 1. Modelo de solicitantes de asilo: atendidos según una legislación de asilo/refugio. Bajo este modelo se encuentran los menores que llegan a Suiza, Portugal, Dinamarca, Reino Unido (Kidane, 2001), Holanda y Alemania, entre otros. 2. Modelo de menores desamparados: atendidos fundamentalmente por los sistemas de protección. Bajo este modelo se encuentran Italia y España. 3. Modelo mixto: si el menor es detectado en la frontera ha de solicitar asilo, pero si es detectado en el territorio no es necesario, y entonces pasa a ser atendido como menor desamparado. Este modelo regiría en Francia. Estos modelos según Senovilla (2007) tienen su reflejo en las nacionalidades de origen. Así, España e Italia reciben jóvenes marroquíes. A Italia y Francia, y en menor medida España, llegan menores de Rumanía. Los menores albaneses son representativos en Italia y Francia. En Bélgica, las nacionalidades que más abundan son República Democrática del Congo y Rumanía. Por su parte, el Reino Unido y Alemania presentan una gran variedad de orígenes diferentes. Una vez admitidos en el país, en la mayoría de los casos, los jóvenes pasan a ser objeto de la protección propia que los diferentes estados otorgan a la infancia en situación de riesgo o abandono (Italia), desamparo (España), peligro (Francia o Alemania) o necesidad (Reino Unido) (Senovilla, 2007). En cuanto a toda la legislación mencionada sería importante no perder de vista que a pesar de la posible apariencia de legislación protectora, “el trato dispensado en Europa está más condicionado por los intereses estatales de control migratorio que por los
36. 35 derechos humanos y los derechos del niño” (Proyecto CON RED, 2004) “buscando limitar la llegada de los potenciales candidatos junto con un reconocimiento ambiguo de la situación de vulnerabilidad en que se encuentran estos niños y jóvenes” (Senovilla, 2007). Para finalizar nos gustaría añadir a este capítulo un apartado en el que incluir los principios fundamentales recogidos por la Alianza Internacional Save the Children– ACNUR en un documento publicado en 2004 y que podrían servir de punto de partida para guiar las intervenciones llevadas a cabo con Menores Extranjeros No Acompañados. Estos principios serían los siguientes: 1. El interés superior del menor deberá ser la principal consideración en todas las decisiones que se adopten con los niños. 2. La no discriminación. Derecho a recibir la misma consideración y a disfrutar de los mismos derechos que los menores nacionales de los territorios de acogida. La consideración como niños debe primar por encima de la consideración como inmigrantes. 3. El derecho a la participación. Sus opiniones y deseos deben ser consultados y tenidos en cuenta a la hora de tomar decisiones que les afecten. Se han de establecer las medidas necesarias que faciliten su participación, de acuerdo con su edad y madurez. 4. El respeto a la identidad cultural. Es de vital importancia que puedan mantener su lengua materna y sus vínculos con su cultura y religión. La conservación de la cultura y del idioma también son imprescindibles por si el menor regresa a su país de origen. 5. Intérpretes. En todas las situaciones en las que resulte necesario (entrevistas, acceso a servicios, procedimientos legales, etc.), los menores deberán tener a su disposición intérpretes debidamente formados que hablen su idioma. 6. Confidencialidad. Se ha de velar por no revelar información que pueda poner en peligro a los familiares del menor. Antes de trasladar esta información se deberá solicitar el permiso del menor. 7. Información. Deben disponer de información sobre sus derechos, los servicios que se encuentren a su alcance, situación en su país de origen, etc. 8. Cooperación entre organizaciones. Todos los agentes implicados en la prestación de servicios a estos menores deben cooperar para garantizar el bienestar y protección del menor y de sus derechos. 9. Formación de los profesionales. Las personas que trabajan con estos menores deben estar debidamente formadas en cuanto a las necesidades y derechos de estos menores. 10. Durabilidad. Las decisiones que se adopten deberán tener en cuenta el interés superior del menor y el bienestar a largo plazo, optando por medidas duraderas. 11. Plazos. Todas las medidas que se adopten deben tomarse en plazo adecuado, teniendo en cuenta la urgencia que supone la doble condición de menor y extranjero.
37. CAPÍTULO 3 OBJETIVOS DEL ESTUDIO Y METODOLOGÍA
38. 37 3.1. OBJETIVO DEL ESTUDIO Como consecuencia del reciente incremento de la población de menores extranjeros no acompañados que requieren una intervención protectora en el Principado de Asturias, desde el Instituto Asturiano de Atención Social a la Infancia, Familias y Adolescencia (IAASIFA) de la Consejería de Bienestar Social se solicitó al Grupo de Investigación en Familia e Infancia (GIFI) de la Universidad de Oviedo su colaboración para elaborar un estudio sobre las actuaciones llevadas a cabo en el territorio español por parte de los sistemas de protección para atender a estos menores. Por tanto, el objetivo de este estudio es analizar las estrategias utilizadas y actuaciones llevadas a cabo en otras provincias y comunidades del estado español en cuanto a la intervención con los menores extranjeros no acompañados, tratando de responder a determinadas preguntas referentes al proceso de intervención planteadas desde el IAASIFA: FASE DE LOCALIZACIÓN 1. Quién actúa cuando se localiza a un menor. 2. Qué ocurre si el menor está documentado. 3. Cómo se investiga la fiabilidad de la documentación que aporta el menor. 4. Qué ocurre si no está documentado y se tienen dudas sobre su edad. 5. Qué ocurre si la localización se produce por la noche. 6. En qué circunstancias permanecen los menores en dependencias policiales. 7. En qué momento y quién notifica a la Fiscalía de Menores la localización. 8. En qué momento se solicita la intervención de la entidad pública de protección. 9. Quién ordena que se practiquen las pruebas para la determinación de la edad. 10. Qué pruebas médicas se practican. 11. Quién las interpreta y emite el informe. 12. En qué momento interviene el forense. 13. Quién, a qué y por qué medios se informa de los resultados. 14. Qué efectos y en qué momento produce el informe médico. 15. A falta de documentación, qué necesita la Fiscalía u otro órgano judicial para decretar una edad a efectos civiles y penales. 16. Protocolos elaborados para fundamentar las diversas actuaciones. 17. En qué momento se pone al menor a disposición de la entidad pública de protección. 18. Cómo se le presta atención inmediata.
39. 38 FASE DE INVESTIGACIÓN 1. En qué dispositivos permanecen los menores en la fase de investigación. 2. Cuánto suele durar esta fase. 3. Objetivos de la investigación. 4. Resolución adoptada en esta fase: guarda provisional. 5. Qué técnicos intervienen. 6. Cómo se investiga la familia en origen. 7. Cómo se establece la coordinación entre los centros y los técnicos encargados de la investigación. 8. Qué tipo de información aportan los centros en esta fase. 9. Cómo se establecen las coordinaciones con otras entidades públicas de protección. 10. Cómo se establece la coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Existencia de unidades especializadas de policía para apoyar a los técnicos. 11. En qué momento se cumplimenta la base de datos ADEXTTRA. 12. Qué documentación se le requiere a la entidad pública de protección para cumplimentarla. 13. Protocolo que fundamente estos procedimientos. 14. Nombramiento de un letrado que asesore al menor en esta fase de forma independiente. 15. Información al menor del desarrollo de la investigación. 16. Conocimiento del menor del contenido de su expediente en esta fase. FASE DE TOMA DE DECISIONES 1. Qué datos se considera necesario conocer para tomar decisiones con respecto al menor. 2. En qué circunstancias se decide proponer el retorno a su país de origen. 3. En qué circunstancias se decide el retorno a otra comunidad. 4. En qué circunstancias se decide la permanencia en la comunidad autónoma. 5. Quién propone la medida. 6. En qué momento y de qué forma se da audiencia al menor. 7. Quién interviene en el diseño de la propuesta. 8. Qué formato se le da a la propuesta. 9. Qué órgano adopta la decisión. 10. Qué formato adopta la decisión. 11. A quién se notifica y por qué medios.
40. 39 FASE DE EJECUCIÓN 1. En qué momento se notifica al menor la decisión. 2. En qué momento se notifica la decisión a la familia del menor. Qué medios se emplean. 3. Qué garantías se establecen para salvaguardar los derechos del menor. 4. Cómo se ejecuta la medida de cese de guarda o tutela por reagrupamiento familiar. 5. A quién se solicita que se proceda a la reagrupación familiar.. 6. Quién decide sobre la reagrupación familiar. 7. Ante quién se pueden recurrir estos procedimientos. 8. Quién representa al menor en estos procedimientos. 9. Quién y con qué medios ejecuta la reagrupación familiar. 10. A cargo de quién se pone al menor: familia, entidades de protección del país de origen. 11. Si la decisión es permanencia, qué medida se adopta. 12. Si existe, quién se ocupa de la elaboración y ejecución del plan de caso. 13. Quién vela por el cumplimiento del plan de caso. 14. Con qué tipos de programas cuentan las CCAA para poner en práctica el plan. 15. Cómo se actúa si el menor se ausenta sin autorización. 16. Instrucciones explícitas para notificar estas ausencias. 17. Qué criterio se sigue para mantener un expediente abierto y durante cuánto tiempo. 18. A quién se notifica y por qué medios. A 19. Cómo se produce el proceso de inserción después de haber estado a cargo de las instituciones de protección. 20. Seguimiento después de abandonar los programas. 21. Cómo se documenta a los menores. 22. Qué requisitos se exigen en cada comunidad autónoma para contar con permiso de residencia (tiempo transcurrido desde que fue puesto a disposición de las entidades públicas o tiempo transcurrido desde que dicta resolución de tutela). 23. Qué requisitos se exigen para lograr el permiso de trabajo. 3.2. PROCEDIMIENTO 3.2.1. Muestra Para alcanzar el objetivo del estudio se seleccionaron varias provincias del estado español donde se trató de recabar información. El criterio de selección se sustentó en los siguientes criterios: - Incorporar las provincias que más se han visto afectadas por la llegada de menores no acompañados procedentes de otros países.
41. 40 - Representar los diferentes modelos y estrategias de actuación que se están implementando en los sistemas de protección de las diferentes administraciones públicas, muy relacionados con el volumen de casos atendidos en sus servicios. - Añadir aquellas provincias o comunidades, que por su situación geográfica y tamaño experimenten el mismo tipo de dificultades que el Principado de Asturias en la atención de este colectivo. Siguiendo estos criterios se iniciaron contactos con las administraciones de las siguientes comunidades y provincias: - Volumen de casos: Andalucía, Canarias, Cataluña, Madrid, Vizcaya. - Criterio de semejanza por situación geográfica: Galicia, Cantabria, País Vasco. - Con el fin de representar otros modelos de actuación que pudieran no verse reflejados en los anteriores, se incluyeron en el estudio las siguientes regiones: comunidades de Aragón, Castilla y León, Murcia y Valencia. Una vez realizada la selección se procedió a contactar con las administraciones públicas con competencias en la atención de menores en desamparo de los distintos territorios. No obstante, la respuesta obtenida fue muy desigual. Algunas comunidades rehusaron responder a las cuestiones planteadas por estar en ese momento en proceso de cambio y replanteamiento de su propio modelo de actuación, por no disponer de tiempo, y en otros casos, por no poder localizar a la persona o personas idóneas para responder a las cuestiones planteadas. Por ello, y tratando de recoger información de todas las regiones mencionadas, también establecimos contactos con dispositivos de atención directa, entidades privadas u ONG que por su trato directo con estos menores pudieran ofrecernos información fidedigna y útil para nuestro propósito.
42. 41 Finalmente, obtuvimos información y documentación sobre las actuaciones llevadas a cabo con menores extranjeros no acompañados de las siguientes entidades públicas y privadas: TERRITORIO FUENTE/S DE INFORMACIÓN METODO DE RECOGIDA DE INFORMACIÓN Aragón - Técnico del Servicio de Protección a la Infancia y Tutela del Instituto Aragonés de Servicios Sociales. Entrevista personal Cantabria - Técnico responsable de los casos de MENAS en la sección de recursos especializados del Servicio de Atención a la Infancia, Adolescencia y Familia de la Dirección General de Servicios Sociales del Gobierno de Cantabria. Entrevista personal Castilla y León - Director técnico del servicio de Protección a la Infancia de la Junta de Castilla y León. - Técnicos del servicio de Protección a la Infancia de la Junta de Castilla y León asignados a casos de MENAS. Entrevista personal Cataluña - ASJTET (Área de Suport al Jove Tutelat i Extutelat) de la Secretaria de Infancia de la Generalitat. - Miembro de una Fundación que trabaja con menores extranjeros no acompañados Entrevista telefónica (sobre recursos de preparación para independencia) - Coordinador de las Plataformes d'Educació Social dels Salesians de Catalunya. Entrevista telefónica (sobre la fase de ejecución) Galicia - Responsable del Servizo do Defensa de Menor de la Xunta de Galicia. Cuestionario Guipúzcoa - Técnicos de la Unidad de Acogimiento residencial y urgencia de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Entrevista de grupo Murcia - Técnico asignado a los casos de MENAS de la Dirección General de Familia y Menor de la Comunidad Autónoma Región de Murcia. Entrevista personal Tenerife - Técnico asignado a los casos de MENAS del Instituto de Atención Social y Sociosanitaria del Cabildo de Tenerife. Entrevista telefónica Vizcaya - Técnico responsable de casos de MENAS en la Unidad de Acogimiento Residencial y Educador del programa de Documentación de la Diputación Foral de Bizkaia. Entrevista personal
43. 42 En las citadas provincias y comunidades, el perfil de los menores atendidos responde fundamentalmente a las siguientes características: varón de 15-17 años de origen marroquí. No obstante, también hay un número importante de menores de otras nacionalidades, sobre todo, subsaharianos. En algunos casos, estos jóvenes proceden de un plan acordado por el gobierno y las CC.AA. para trasladar menores desde los centros de acogida canarios hasta la península y en otros casos, son menores que han comenzado su recorrido en ésta sin pasar previamente por Canarias. Entre los territorios encuestados el número de menores extranjeros acogidos oscilaba en el primer semestre de 2009 entre los 370 de Vizcaya y los 30-40 de Huesca y Teruel. Debe tenerse en cuenta que los datos son aproximados, basados en la aportación de los informantes al no haber podido acceder a estadísticas oficiales:  Aragón: la provincia de Zaragoza tiene la guarda o tutela de 80 menores, mientras que Huesca y Teruel 30-40.  Cantabria: 52 menores entre 13 y 18 años.  Castilla y León: 60-70 menores, con edades entre 16 y 17 años. Sólo un niño de 11 años.  Galicia (datos ofrecidos únicamente de la provincia A Coruña): 65 menores.  Murcia: 40-50 menores.  País Vasco: la provincia de Vizcaya tiene unos 370 menores con medida de guarda o tutela, también con edades entre los 15 y 18 años fundamentalmente. La provincia de Guipúzcoa acoge a unos 160 menores extranjeros no acompañados.  Tenerife (excluidos los alojados en centros de emergencia –DEAMENAC–, la cifra alude a los acogidos en centros de protección de primera acogida o residenciales): 76 menores (de ellos únicamente dos son chicas) de entre 14 y 17 años. En la actualidad tienen un niño de nueve años acogido. A pesar de no contar con estadísticas oficiales sobre el número de menores extranjeros no acompañados con medida protectora en cada territorio, incluimos las cifras publicadas en el Anuario de estadísticas sobre asuntos sociales del Ministerio de Trabajo e Inmigración (2007) respecto al número de altas en acogimiento residencial y
44. 43 la tasa por cada 100.000 habitantes menores de 18 años en cada comunidad. Estas cifras, si bien solo aluden a la incidencia (nuevas altas por año), permiten hacernos una idea de lo que representan las cifras de menores extranjeros antes mencionadas. ALTAS EN ACOGIMIENTO RESIDENCIAL POR COMUNIDAD AUTÓNOMA VALORES ABSOLUTOS TASAS DE INCIDENCIA (*) 2005 2006 2005 2006 TOTAL 9.285 10.621 121,8 137,7 Andalucía 2.750 2.529 175,9 161,6 Aragón 442 642 227,9 327,6 Asturias 91 238 68,6 180,9 Baleares 234 507 126,9 267,6 Canarias 187 174 50,0 46,0 Cantabria 51 179 61,7 215,4 Castilla-La Mancha 188 196 53,9 55,9 Castilla y León 406 492 114,2 139,5 Cataluña 636 726 54,0 60,1 Comunidad Valenciana 1.223 1.673 149,3 199,8 Extremadura 158 203 78,0 101,5 Galicia 433 587 111,9 152,9 Madrid 925 956 87,8 88,5 Murcia 385 421 141,0 151,2 Navarra 200 175 200,3 171,8 País Vasco 657 787 212,2 252,6 Rioja (La) 63 70 131,5 143,3 Ceuta y Melilla 256 66 1.497,0 391,4 Fuente: Anuario de estadísticas sobre asuntos sociales del Ministerio de Trabajo e Inmigración. (*) Tasa de incidencia: altas de acogimiento residencial por cada 100.000 habitantes menores de 18 años.
45. 44 3.2.2. Instrumento Con el objeto de recopilar información de cada territorio se elaboró una entrevista estructurada sobre las actuaciones llevadas a cabo durante cada una de las fases del proceso de intervención. Dicha entrevista fue diseñada para administrarse personal o telefónicamente a informantes clave de cada entidad. En algunos casos fue aplicada a una única persona y en otros a un grupo de dos o tres profesionales. Entendemos por informante clave a personas que por su profesión y cargo son conocedoras del tema de estudio. En este caso, las personas entrevistadas fueron en su mayoría técnicos de los servicios especializados de protección a la infancia responsables o coordinadores de la atención a menores extranjeros. La entrevista (ver anexo) aborda cuestiones referentes a cada una de las fases del proceso de intervención, tratando de recoger las preguntas planteadas desde el IAASIFA a la hora de encargar el estudio:  Fase de localización  Fase de investigación  Fase de toma de decisiones  Fase de ejecución 3.2.3. Procedimiento: fases del estudio El procedimiento llevado a cabo para responder al objetivo del estudio se dividió en cuatro fases: - Fase 1. Revisión de documentos publicados sobre intervención con menores extranjeros y elaboración de instrumentos. Diciembre de 2008-Marzo de 2009. - Fase 2. Establecimiento de contactos con los responsables de los servicios de infancia de las comunidades autónomas. Febrero de 2009-Mayo de 2009. Una vez elaborada la entrevista se iniciaron los contactos con los responsables de los servicios de protección de las comunidades autónomas. En estos
46. 45 contactos se explicaba el interés y la necesidad de recoger la información y se facilitaba el poder hacerlo en entrevista personal o mediante entrevista telefónica. En ambos casos se enviaba previamente el instrumento de recogida de información para que quienes tuviesen que responder a nuestras preguntas hubiesen tenido tiempo de asesorarse y reflexionar sobre las mismas. (Solicitud de colaboración: anexo 2). - Fase 3. Recogida de información. Marzo de 2009-Agosto de 2009. - Fase 4. Elaboración del informe. Agosto de 2009-Septiembre de 2009.
47. CAPÍTULO 4 ESTUDIO: REVISIÓN DE ACTUACIONES EN LAS FASES DE INTERVENCIÓN
48. 47 4.1. FASE DE LOCALIZACIÓN En este apartado trataremos de responder a las cuestiones referentes a la primera fase del proceso de intervención con menores extranjeros no acompañados: la fase de localización. Las cuestiones planteadas a los informantes clave se estructuraron a lo largo de la entrevista del siguiente modo:  ¿Quién actúa en un primer momento? Y si la localización se produce por la noche ¿qué ocurre? ¿En qué momento y quién notifica a la Fiscalía de Menores la localización del menor?  ¿Cómo se presta la atención inmediata? ¿En qué circunstancias permanecen los menores en dependencias policiales?  Referente a la documentación, ¿qué ocurre si el menor está documentado? ¿Cómo se investiga la fiabilidad de esa documentación?  ¿Qué ocurre si no está documentado? Y si no lo está y se tienen dudas sobre su edad, ¿qué ocurre entonces?  Respecto a las pruebas de determinación de la edad ¿quién ordena que se practiquen y qué pruebas se llevan a cabo? ¿Quién las interpreta y emite el informe al respecto? ¿En qué momento interviene el forense? ¿Quién, a quién y por qué medios se informa de los resultados? ¿Qué efectos produce el informe médico y en qué momento?  A falta de documentación, ¿qué necesita la Fiscalía u otro órgano judicial para decretar una edad a efectos civiles y penales?  ¿Existen protocolos explícitos de actuación?  ¿En qué momento se solicita la intervención de la Entidad Pública de Protección? ¿En qué momento se pone al menor a disposición de ésta?  Perfil de los menores: origen, documentación que traen consigo, proyecto migratorio, necesidades. Para dar respuesta a estas preguntas se irá describiendo la información ofrecida por los informantes clave de cada región junto a directrices de diferentes resoluciones y
49. 48 normas legales y aportaciones publicadas en documentos de buena práctica sobre la materia En concreto, se incorporan algunos principios extraídos del informe de UNHCR–ACNUR y Save the Children (2006) sobre La participación de los menores extranjeros no acompañados: el derecho a ser oído. Este documento surge de una mesa de trabajo organizada en torno al derecho de los menores extranjeros no acompañados a ser oídos. Según estas organizaciones éste es un derecho básico sobre el que se cimenta el derecho de protección de menores y por tanto, una preocupación de los agentes implicados en la intervención con este colectivo. Este derecho es reconocido en todas las normas relativas a menores y afecta a todas las fases del proceso. Es, además, especialmente relevante en el caso de los menores extranjeros no acompañados por su situación de extrema vulnerabilidad. En este debate participaron representantes de los ministerios implicados en la atención a MENA y representantes de CC.AA. 4.1.1. Procedimiento en el momento de la localización La mayoría de los lugares coinciden en afirmar que en muchos casos son los propios jóvenes quienes se dirigen a las Comisarías de Policía identificándose como menores y solicitando ser atendidos. Para comenzar, en este caso UNHCR – ACNUR y Save the Children (2006) apuntan que: En todas las entrevistas a la hora de pedir acceso a servicios o procedimientos legales, los menores deberán tener a su disposición intérpretes debidamente formados. En cualquier caso, independientemente de si es el menor quien acude a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o si es localizado por éstas, en el momento en que se identifica a sí mismo como menor es derivado a un centro de protección, generalmente de primera acogida. En la mayoría de las regiones las pruebas de determinación de la edad se realizan con posterioridad al ingreso en primera acogida, verificándose la
50. 49 información en un plazo que oscila entre 24 horas y una semana. El procedimiento que suele ponerse en marcha es el siguiente: una vez el menor es localizado por la policía son éstos quienes lo notifican a fiscalía. Las pruebas pueden realizarse en ese momento o al día siguiente (en función de la hora en la que se localice al menor y en función de la comunidad autónoma de referencia), en ambos casos el menor es remitido a un centro de protección –en la mayoría de los lugares–, en el que esperará para realizar las pruebas o hasta que se conozca el resultado si ya se han practicado. Tan sólo uno de los lugares de los que se ha obtenido información constata que no se admite a los presuntos menores en centros de acogida (sistema de protección) hasta no verificar su minoría de edad mediante las pruebas que se consideren oportunas. Aunque, la legislación aplicable en la materia (Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre) determina que, “una vez localizado un extranjero indocumentado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad, se informará a los servicios de protección de menores para que, en su caso, le presten la atención inmediata que precise”, existe una Instrucción de la Fiscalía 2/2001, de 28 de junio de 2001, en la cual se recoge lo siguiente “En primer lugar, hay que evitar que el presunto menor, una vez localizado por la policía, sea trasladado con cierto automatismo a un centro de internamiento de menores. Ello sólo será preciso, conforme al espíritu y letra de la Ley, en aquellos supuestos excepcionales en que precise una atención inmediata que sólo le pueda ser prestada en un centro de esa naturaleza. En la mayor parte de los supuestos, por el contrario, o bien no necesitarán dicha atención o les podrá ser proporcionada por los propios agentes policiales, quienes inmediatamente deberán poner el hecho en conocimiento del Ministerio Fiscal. En caso contrario, el traslado indiscriminado a un centro de menores tutelados de quienes afirman ser menores de edad, aunque sólo sea para pernoctar durante una noche, puede ocasionar graves trastornos en el régimen y desarrollo de las actividades del centro, con el consiguiente perjuicio para los restantes internos, sobre todo si se tiene en cuenta que con frecuencia las pruebas médicas pueden determinar «a posteriori» que los sedicientes menores superan con creces los dieciocho años”.
51. 50 Cuando la localización se produce durante la noche la manera de actuar sigue siendo la misma, derivando a los menores a centros, salvo la excepción antes reseñada y otra comunidad en la que en el caso de ser localizados por la noche no es hasta el día siguiente cuando ingresan en un centro de protección. En el Protocolo de Menores Extranjeros No Acompañados aprobado por el grupo de trabajo del Observatorio de la Infancia adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración (2005) se establece que “sólo excepcionalmente, el supuesto menor indocumentado ingresará en un centro de protección o recurso social adecuado, cuando precise atención inmediata, si no se han podido cumplir las pruebas de determinación de la edad”. Algunos de los profesionales entrevistados cuestionaron la pertinencia de acoger a un joven en un centro de protección sin haber determinado previamente su edad, manifestando los desajustes que puede provocar la presencia de un adulto en este tipo de programas. Relataron experiencias de este tipo y el impacto que supuso la posterior expulsión en el resto de los acogidos. Con respecto a esta información, nos gustaría añadir dos datos referentes al contraste entre la información facilitada por los jóvenes con respecto a su edad y la determinada por la prueba forense. Así, en el documento Programa de Atención a Menores Extranjeros No Acompañados en Bizkaia se recoge que en la actualidad estas fechas tienden a coincidir. En una investigación llevada a cabo por nuestro grupo de investigación (Grupo de Investigación en Familia e Infancia – Universidad de Oviedo) sobre menores extranjeros no acompañados residentes en centros de protección en una comunidad autónoma a partir de los registros aportados por los equipos educativos se obtiene que la media de edad que los jóvenes informan es de 16 años y sin embargo, la estimada por la prueba forense se sitúa en torno a los 15 años. El tiempo que puede pasar entre el ingreso del menor en un centro de protección y la determinación de su edad es muy diferente entre unos lugares y otros, oscilando entre pocas horas y varios días. A continuación se describe el procedimiento de una de las provincias:
52. 51 En el caso de Vizcaya el procedimiento recogido en su Programa de Atención a Menores Extranjeros No Acompañados es el siguiente: en el momento en que se localiza a un posible menor de edad extranjero indocumentado las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ponen este hecho en conocimiento del Ministerio Fiscal para que tenga constancia de ello y además autorice las pertinentes pruebas oseométricas en aras a determinar la edad –siempre y cuando no exista algún documento acreditativo de la misma o éste sea de dudosa credibilidad–. Si el menor llega antes de las 14 horas, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado le acompañan a realizar las pruebas. Si llega pasadas las 14 horas, con un Decreto de Fiscalía son remitidos al centro de protección y las pruebas se llevarán a cabo al día siguiente. Una vez hecho esto, se introducen las huellas dactilares del presunto menor de edad en el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados que gestiona las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Tras la determinación de la edad se pone en conocimiento inmediato de la Entidad Pública de Protección de Menor y se traslada al menor de edad al centro de primera acogida, donde se le prestará la atención inmediata que precise. El menor es acompañado al centro por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con una orden de ingreso procedente del Ministerio Fiscal. Cuando es necesario trasladar al menor a efectuar las pruebas porque ha sido ingresado en el centro sin que se hubiesen llevado a cabo, el joven será acompañado por personal destinado a tal fin al centro sanitario para la realización de las pruebas oseométricas. El médico forense remitirá los resultados al Ministerio Fiscal, quien los comunicará al Servicio de Infancia y al centro de acogida. En el caso de que el resultado indique que el joven es mayor de edad se procede al cierre del expediente en el Servicio de Infancia. El joven sale del centro pero se le orienta hacia otros servicios sociales adecuados a su situación.
53. 52 Al analizar la distribución de la red de centros y programas de urgencia que acogen a esta población en los diferentes sistemas de protección, encontramos que cada vez es más habitual una cierta especialización de los recursos. En función del volumen que represente esta población, es frecuente que exista un recurso de urgencia específico para menores extranjeros, donde no suelen ser derivados ni menores autóctonos, ni chicas, ni los más pequeños (el corte de edad varía, entre los 12 y 14 años). En caso de tratarse de un menor extranjero más joven (comienza a ser más habitual la llegada de pequeños dentro de las redes de migración) la acogida se efectúa en programas donde se atienden otros niños pequeños del territorio. Cuando es localizada una menor extranjera, y al ser todavía muy excepcionales estos casos, suelen derivarse también a otros recursos de la red (habitualmente donde hay grupos de niños más pequeños). Los ajustes se van realizando en función del perfil que presenta esta población, dado que la edad es especialmente determinante en las necesidades de intervención planteadas y los procedimientos a llevar a cabo. Un aspecto que debe señalarse es que la migración de chicas extranjeras no acompañadas es un fenómeno poco detectado en los sistemas de protección, pero no por ello inexistente. Según Trujillo y Morante (2009), “los espacios a los que acceden estas niñas inciden en sus situaciones de exclusión social e invisibilidad”. Afirman estas autoras que las diferencias de género y estos espacios a los que acceden son los elementos que las diferencian de los niños que migran en su misma situación. Los itinerarios de estas jóvenes pueden ser diferentes pero hay una característica común muy relevante y es que dichos espacios están conectados con lo privado, bien sea relacionados con familia extensa, explotación laboral o prostitución. Parece ser que el número de chicas es mucho menor con respecto a los chicos y su procedencia más variada (países del Este, Latinoamérica y Marruecos). Todas las comunidades y provincias encuestadas señalan un número muy reducido de menores extranjeras no acompañadas. Como ejemplo, en A Coruña en el momento de la entrevista de los 65 expedientes abiertos tan solo cinco eran pertenecientes a chicas; en el caso de Tenerife, sólo 2 chicas de 75 menores acogidos.
54. 53 4.1.2. Documentación Respecto a la documentación puede darse el caso de que el menor disponga ya de documentos que lo identifiquen, pero también puede ocurrir que llegue sin ningún tipo de documentación o que incluso disponiendo de ella, en un primer momento, la oculte. No existe consenso con respecto a si los menores de una u otra procedencia suelen traer documentación. Parece que en cada territorio se han creado diferentes pautas de actuación en los propios menores, siguiendo consejos e instrucciones de otros compañeros. Así, mientras en algunas comunidades los jóvenes presentan inmediatamente la documentación y la traen preparada desde el origen (sabiendo lo que será necesario para agilizar el proceso de tutela), en otras, el miedo o desconfianza de los menores provoca que retrasen su entrega. En todo caso las diferencias sí son notables en función del país o región de origen: es más habitual que los menores que proceden de Marruecos sí traigan documentación y que no ocurra lo mismo con los menores subsaharianos, a excepción de los menores trasladados desde centros canarios, que suelen disponer de documentos que los identifiquen. No obstante, como decimos, existen muchas diferencias en cuanto a los datos aportados por las diferentes comunidades con respecto a este tipo de información. En el caso de Vizcaya, es necesario que para ser tutelados presenten al menos un documento de filiación con su fecha de nacimiento que les acredite como menores de edad. Para iniciar el proceso de documentación es necesario obtener los siguientes documentos del país de origen (fuente: Programa de Atención a Menores Extranjeros No Acompañados de Bizkaia): Certificado de nacimiento del país de origen Certificado de residencia del país de origen Autorización paterna para hacer Pasaporte Certificado de antecedentes penales
55. 54 Fotocopia del Libro de Familia Fotocopia del CIN del Padre Con estos documentos, más el certificado de empadronamiento y fotografías del menor, se solicita el Pasaporte. Si el joven fuese mayor de 16 años, además de todo lo anterior necesitaría el Documento de Identidad Nacional (CIN). Una vez conseguido el pasaporte se tramitaría la Autorización de Residencia. Para ello sería necesaria la siguiente documentación: Pasaporte Empadronamiento, Tarjeta Sanitaria Certificado Médico Oficial Solicitud de localización de la familia Fotografías En el caso de Castilla y León para conseguir la Autorización de Residencia No Lucrativa se solicita: Pasaporte o Cédula de Inscripción Resolución de Tutela Certificado de empadronamiento y de que asiste a actividades formativas Certificado Médico Fotografías Una vez conseguido el Permiso de Residencia, para conseguir la Autorización de Trabajo en Vizcaya necesitarían presentar una oferta de empleo. En el caso de Castilla y Léon para conseguir esta autorización necesitarían presentar la siguiente documentación: Pasaporte o Cédula de Inscripción Resolución de Tutela Autorización de Residencia No Lucrativa Informe de la entidad pública favorable a su concesión al considerar la actividad laboral positiva para su integración social
56. 55 A continuación se describen los procedimientos llevados a cabo en caso de presentar o no documentación en el momento de la localización: A. Presentan documentación, la duda que se plantea, es saber hasta qué punto esos documentos son fiables. En algunos lugares, esa fiabilidad la comprueba el Departamento de Extranjería del CNP o la fiscalía a través de la policía científica. En otros casos, existen en los centros de primera acogida mediadores/traductores de la misma procedencia que los menores acogidos a los que también se les encarga esta función. Por ejemplo, en el caso de Galicia la fiabilidad la comprueba el Departamento de Extranjería de la Policía. Si en el caso de presentar el pasaporte, se duda de su legalidad o de que los datos referidos sean dudosos, se notifica el hecho al fiscal, quien se encarga de valorar su validez. En el caso de Castilla y León manifiestan las dificultades para constatar con la administración del país de origen la identidad o la veracidad de la documentación. En otros casos nos han manifestado dificultades tales como que los pasaportes pueden ser totalmente válidos pero donde se ha dado el fraude es en la documentación que se ha presentado para solicitarlos. Esta documentación puede haber sido falsa o incorrecta pero el pasaporte elaborado a partir de ella es válido. En ocasiones, aunque los jóvenes estén documentados, si existen dudas acerca de la fiabilidad de la documentación, se lleva a cabo igualmente el examen forense para determinar su edad. En cualquier caso, sería el fiscal quien decide la pertinencia o no de realizar estas pruebas. En este caso UNHCR – ACNUR y Save the Children (2006) señalan que: … “cuando el menor presente documentación oficial que acredite su minoría de edad, la prueba de edad no será pertinente”.

References: resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 39
 artículo 35
 Real Decreto 
 artículo 92
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución