Source: http://docplayer.cz/1585262-A-n-a-l-y-z-a-postaveni-a-ochrana-nezletilych-cizincu-bez-doprovodu-v-ceske-republice.html
Timestamp: 2018-03-21 18:24:13+00:00

Document:
A N A L Ý Z A: POSTAVENÍ A OCHRANA NEZLETILÝCH CIZINCŮ BEZ DOPROVODU V ČESKÉ REPUBLICE - PDF
Download "A N A L Ý Z A: POSTAVENÍ A OCHRANA NEZLETILÝCH CIZINCŮ BEZ DOPROVODU V ČESKÉ REPUBLICE"
1 A N A L Ý Z A POSTAVENÍ A OCHRANA NEZLETILÝCH CIZINCŮ BEZ DOPROVODU V ČESKÉ REPUBLICE Mgr. Gabriela Kopuletá Organizace pro pomoc uprchlíkům 2009 Tato analýza vznikla v rámci projektu Na startu, podpořený grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska v rámci Finančního mechanismu EHP a Norského finančního mechanismu prostřednictvím Nadace rozvoje občanské společnosti.
2 A N A L Ý Z A: POSTAVENÍ A OCHRANA NEZLETILÝCH CIZINCŮ BEZ DOPROVODU V ČESKÉ REPUBLICE Autorka: Mgr. Gabriela Kopuletá Autorsky spolupracovaly: Mgr. Lenka Svobodová (Kapitola 6, 7, 8) Mgr. Petra Khollová Vydala Organizace pro pomoc uprchlíkům Kovářská 4, Praha 9, , Česká republika Praha Náklad: 50 ks Ilustrace: Pavel Kholl Kopuletá, Gabriela, 2009 Organizace pro pomoc uprchlíkům, 2009 Všechna práva vyhrazena. Bez předchozího písemného souhlasu vydavatele nesmí být toto dílo ani žádná jeho část reprodukována.
3 1 ÚVOD DO PROBLEMATIKY Nezletilí cizinci bez doprovodu jsou fenoménem, kterému je v posledních letech věnována stále větší pozornost ze strany mezinárodního společenství, Evropské unie, jednotlivých států i všech subjektů, které s touto zranitelnou skupinou dětí pracují. Jedná se o kategorii dětí a mladistvých mladších 18 let, kteří se nacházejí mimo zemi svého původu bez doprovodu svých rodičů, popř. jiných zákonných zástupců. Příčiny, pro které nezletilí opouštějí své domovy, jsou samozřejmě různé. Mezi nejčastější patří nedostatek ochrany ze strany státu, strach vyvolaný válečným konfliktem a občanskými nepokoji, rozpad rodiny, chudoba nebo obchod s lidmi. Tyto děti své rodiče buď ztratily, nebo byly přímo rodiči vyslány na cestu s tím, že rodiče tak učinili buď proto, aby je ochránili před válečným konfliktem či pronásledováním, nebo proto, aby děti v zahraničí pracovaly a ulehčily tak tíživou ekonomickou situaci rodiny. Vzhledem k absenci statistik monitorujících pohyb těchto dětí je téměř nemožné přesně určit, kolik nezletilých cizinců bez doprovodu se dnes nachází na území evropských států. Každým rokem se však jedná o tisíce dětí, jejichž počet neustále vzrůstá. 1 Mezi uprchlíky a migranty tak nezletilí bez doprovodu představují jednu ze zranitelných skupin, které je třeba poskytovat zvláštní ochranu a pomoc. Kromě skutečnosti, že se jedná o cizince, kteří jsou ještě nezletilými dětmi, je jejich zranitelnost umocněna i tím, že se nacházejí na území přijímacích států bez ochrany svého rodiče či jiného zákonného zástupce. Z těchto a dalších důvodů se problematika postavení a ochrany nezletilých cizinců bez doprovodu na území přijímacích států stala v posledních letech otázkou vyvolávající bouřlivou diskuzi na vnitrostátní i mezinárodní úrovni. Jednotlivé státy, včetně České republiky, přistoupily k systematickému řešení situace nezletilých cizinců bez doprovodu, především s ohledem na své mezinárodněprávní závazky TERMINOLOGICKÁ OTÁZKA Hovoříme-li o skupině nezletilých bez doprovodu, pak ji musíme také definovat. Existují samozřejmě desítky definic zdůrazňujících ty či ony aspekty této specifické skupiny dětí, jednotná definice ovšem neexistuje. Na mezinárodní úrovni se již dlouhou dobu používají termíny unaccompanied minors (děti bez doprovodu) nebo separated children (oddělené děti), které za nezletilé bez doprovodu označují osoby cizí státní příslušnosti mladší osmnácti let, které se ocitly na území cizího státu bez doprovodu rodičů či jiných zákonných zástupců, a to bez ohledu na pobytový status těchto dětí v přijímacím státu. 2 1 Srov.: Hammar Thomas: Children in migration should get better protection, Viewpoints of Commissioner for Human Rights, Přístupné na internetu: Srov. též: 2 Srov.: UHCR: Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum, Geneva, Feb. 1997; UNHCR and International Save the Children Aliance in Europe: Separated Children in Europe Programme Statement of Good Praktice, Dec
4 O první legální definici se poprvé pokusily až normy evropského práva v oblasti společné azylové politiky. Nezletilé osoby bez doprovodu jsou v zákonodárství ES/EU definovány tak, že se jedná o osoby mladší 18ti let, které vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a to po dobu, po kterou se skutečně nenacházejí v péči takové osoby; tato definice zahrnuje i nezletilé osoby, jež jsou ponechány bez doprovodu po vstupu na území členských států. 3 Pokud se zaměříme na vývoj terminologie ve vnitrostátní úpravě, je nutné konstatovat, že výraz nezletilé osoby bez doprovodu byl v České republice po dlouhou dobu používán spíše intuitivně. Náš právní řád tento pojem do roku 2005 vůbec neznal a rovněž v obecné mluvě neměl ostré ohraničení. Změnu přinesly až novely zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen zákon o azylu) a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen zákon o pobytu cizinců), které reagovaly na přijatá opatření EU v oblasti azylu a migrace, a poprvé vymezily nezletilou osobu bez doprovodu v souladu s terminologií používanou v evropském zákonodárství. 4 Podle platného znění 2 odst. 11 zákona o azylu se nezletilou osobu bez doprovodu rozumí osoba mladší 18 let, která přicestuje na území bez doprovodu zletilé osoby odpovídající za ni podle právního řádu platného na území státu, jehož občanství osoba mladší 18 let má, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, na území státu jejího posledního bydliště, a to po takovou dobu, po kterou se skutečně nenachází v péči takovéto osoby; nezletilou osobou bez doprovodu se rozumí i osoba mladší 18 let, která byla ponechána bez doprovodu poté, co přicestovala na území. Obdobně je nezletilá osoba bez doprovodu vymezena v 180c zákona o pobytu cizinců. 5 Je však důležité si uvědomit, že zákonné definice pojmu nezletilá osoba bez doprovodu, které se objevují v zákoně o azylu a v zákoně o pobytu cizinců, slouží výlučně pro potřeby těchto právních předpisů. 6 Pokud jde o jiné právní předpisy, které významně ovlivňují poskytování ochrany a pomoci nezletilým cizincům bez doprovodu na území České republiky, pak v nich legální definici tohoto pojmu nenalezneme. 7 Na druhou stranu však všechny vnitrostátní subjekty, které s touto specifickou skupinou dětí 3 Srov. např.: článek 2 Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl; článek 2 Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003, o právu na sloučení rodiny; čl. 1 Rezoluce Rady EU z 26. června 1997 o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou příslušníky třetích zemí (97/C221/03) aj.. 4 Zákon č. 57/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), a zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 428/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. 5 Srov.: 180c zákona č. 326/1999 Sb., v platném znění: Pro účely tohoto zákona se rozumí nezletilým cizincem bez doprovodu cizinec ve věku 15 až 18 let, který přicestuje na území bez doprovodu zletilé osoby odpovídající za něj podle právního řádu platného na území státu, jehož občanství cizinec mladší 18 let má, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, na území státu jeho posledního bydliště, a to po takovou dobu, po kterou se skutečně nenachází v péči takovéto osoby; nezletilým cizincem bez doprovodu se rozumí i cizinec mladší 18 let, který byl ponechán bez doprovodu poté, co přicestoval na území. 6 Srov. též důvodové zprávy k zákonu č. 57/2005 Sb. a k zákonu č. 428/2005 Sb. 7 Např. zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, v platném znění, zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, v platném znění aj.
5 pracují, zpravidla přistupují k vymezování nezletilé osoby bez doprovodu ve smyslu výše uvedených zákonných definic, z nichž budu vycházet i pro potřeby této publikace ZAJIŠTĚNÍ OCHRANY NEZLETILÝM BEZ DOPROVODU V KONTEXTU MEZINÁRODNÍHO A EVROPSKÉHO PRÁVA Zásadní otázkou, kterou je třeba zodpovědět je, zda má Česká republika povinnost postarat se o nezletilé cizince bez doprovodu, kteří se nacházejí na jejím území. S ohledem na mezinárodněprávní závazky musíme konstatovat, že existuje povinnost České republiky zabezpečit těmto dětem zvláštní péči, odpovídající ochranu a pomoc, respektovat a chránit jejich práva. Pokud však máme pochopit obsah a význam tohoto závazku, musíme se seznámit s důležitými mezinárodními instrumenty, které jsou pro Českou republiku a příslušné instituce závazné. Významnou mezinárodní smlouvou založenou na principech všestranné ochrany dětí je bezpochyby Úmluva o právech dítěte, jejíž smluvní stranou je Česká republika od roku 1991 (dále jen Úmluva). 8 Nejlepší zájem dítěte, obsažený v článku 3 Úmluvy, je zásadním principem, který se promítá do všech mezinárodních i vnitrostátních instrumentů na ochranu práv dítěte. Důležitost článku 3 Úmluvy spočívá především v tom, že ukládá všem, kteří se na rozhodování o nezletilém bez doprovodu jakkoliv podílejí, aby povinnost zajistit dítěti nejlepší zájem akceptovali jako nejvyšší morální i právní povinnost. 9 Neméně významným je článek 2 Úmluvy, který zavazuje smluvní státy respektovat a zabezpečit práva stanovená touto Úmluvou každému dítěti nacházejícímu se pod jejich jurisdikcí bez jakékoli diskriminace, tedy i nezletilým cizincům bez doprovodu. 10 V souvislosti s ochranou poskytovanou této specifické skupině dětí a mladistvých je třeba zmínit především článek 22 Úmluvy, který svou pozornost zaměřuje výlučně na uprchlické děti. Z článku 22 Úmluvy vyplývá, že je povinností České republiky zabezpečit, aby nezletilí bez doprovodu žádající o udělení mezinárodní ochrany na území ČR obdrželi potřebnou ochranu a humanitární pomoc při využívání práv stanovených touto Úmluvou a jinými mezinárodními smlouvami. 11 Úmluva dokonce počítá se situací, kdy se na území jednotlivých států ocitnou tyto uprchlické děti bez doprovodu svých rodičů či jiných zákonných zástupců, neboť stanoví, že v případě, kdy 8 Úmluva o právech dítěte byla přijata 20. listopadu 1989 Valným shromážděním OSN. Česká a Slovenská Federativní republika ji ratifikovala 6. února 1991 a je uveřejněna ve Sbírce zákonů jako sdělení FMZV č. 104/1991 Sb. 9 Nová, H.: Úmluva o právech dítěte a problémy její aplikace v ČR, Právo a rodina 2001, č. 9, Linde s.r.o. 10 Úmluva o právech dítěte totiž ve svém čl. 2 stanoví: Státy, smluvní strany této úmluvy, se zavazují respektovat a zabezpečit práva stanovená touto úmluvou každému dítěti nacházejícímu se pod jejich jurisdikcí bez jakékoli diskriminace podle rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného smýšlení, národnostn ího, etnického nebo sociálního původu. 11 Článek 22 (1) Úmluvy o právech dítěte: Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, činí opatření potřebná k zabezpečení toho, aby dítě žádající o přiznání postavení uprchlíka nebo které je v souladu s platným mezinárodním nebo vnitrostátním právem a postupem považováno za uprchlíka, ať už je v doprovodu svých rodičů, jiných osob, anebo bez doprovodu, obdrželo potřebnou ochranu a humanitární pomoc při využívání stanovených touto úmluvou a jinými dokumenty v oblasti mezinárodního humanitárního práva a lidských práv, jichž jsou uvedené státy smluvními stranami.
6 příslušné orgány nejsou schopny nalézt rodiče nebo jiné členy rodiny, poskytuje se těmto nezletilým bez doprovodu stejná ochrana jako každému jinému dítěti, které je zbaveno svého rodinného zázemí. 12 Ustanovení článku 22 je třeba interpretovat ve spojení s článkem 20 Úmluvy, který zavazuje státy k poskytnutí zvláštní ochrany a pomoci dětem o které se jejich rodiče nemohou postarat. 13 Je důležité si uvědomit, že článek 20 Úmluvy se vztahuje na všechny děti, které byly zbaveny rodinného prostředí, tedy jak na vlastní občany, tak i na nezletilé cizince bez doprovodu (bez ohledu na to, zda žádají o status uprchlíka či nikoliv). Mezinárodních dokumentů, v jejichž duchu se musí nést vnitrostátní úprava o ochraně dětí, je samozřejmě mnoho. 14 Vedle mezinárodních smluv přijímaných na univerzální úrovni, hrají významnou roli rovněž úmluvy, rezoluce, směrnice a doporučení Rady Evropy. 15 Pokud jde o závazky České republiky plynoucí z jejího členství v Evropské unii, zajímavá a důležitá je Rezoluce Rady EU o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou příslušníky třetích zemí z roku Evropská unie se v tomto dokumentu vůbec poprvé zaměřila na problematiku postavení a ochrany nezletilých bez doprovodu, kteří jsou příslušníky třetích zemí s cílem vymezit pravidla pro zacházení s těmito dětmi, které se nacházejí na území členských států. Rezoluce obsahuje základní pravidla upravující například přijímání nezletilých bez doprovodu na území členských států (čl. 2), minimální záruky (čl. 3) nebo azylovou proceduru (čl. 4). Bez povšimnutí nelze ponechat především článek 5 Rezoluce, který upravuje proces navracení dítěte do země původu nebo do třetí země ochotné jej přijmout. Toto ustanovení mimo jiné ukládá členským státům, aby zajistily návrat nezletilého zpět do země jeho původu nebo do třetí země, která bude ochotna jej přijmout. Pokud by však návrat nebyl možný, ať již proto, že se nepodařilo nalézt členy rodiny nebo proto, že orgány země původu nejsou ochotny dítě převzít do své péče, je povinností členských států umožnit 12 Článek 22 (2) Úmluvy o právech dítěte: Za tímto účelem státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, podporují, budou-li to považovat za potřebné, součinnost v úsilí Spojených národů a jiných příslušných mezivládních organizací nebo nevládních organizací spolupracujících se Spojenými národy k ochraně a pomoci takovému dítěti a k vyhledávání rodičů nebo jiných členů rodiny dítěte uprchlíka s cílem získat informace potřebné k jeho opětovnému spojení s rodinou. Jestliže rodiče nebo jiné členy rodiny nelze nalézt, poskytuje se dítěti stejná ochrana jako každému jinému dítěti z jakéhokoli důvodu trvale nebo přechodně zbavenému své rodiny, jak je stanoveno touto úmluvou. 13 Článek 20 Úmluvy o právech dítěte: (1) Dítě dočasně nebo trvale zbavené svého rodinného prostředí nebo dítě, které ve svém vlastním zájmu nemůže být ponecháno v tomto prostředí, má právo na zvláštní ochranu a pomoc poskytovanou státem (2) Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zabezpečí takovému dítěti v souladu se svým vnitrostátním zákonodárstvím náhradní péči (3) Tato péče může mezi jiným zahrnovat předání do výchovy, institut kafala podle islámského práva, osvojení a v nutných případech umístění do vhodného zařízení péče o děti. Při volbě řešení je nutno brát potřebný ohled na žádoucí kontinuitu ve výchově dítěte a na jeho etnický, náboženský, kulturní a jazykový původ. 14 Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (1966), Úmluva o právním postavení uprchlíků (1951), Protokol týkající se právního postavení uprchlíků (1967) aj. 15 Pokud jde o dokumenty Rady Evropy, je nutno uvést především Úmluvu o lidských právech a základních svobodách (1950), Evropskou úmluvu o osvojení dětí (1967), Evropskou úmluvu o právním postavení dětí narozených mimo manželství (1975), Evropskou úmluvu o uznávání výkonu rozhodnutí o výchově dětí a obnovení výchovy dětí (1980), Evropskou úmluvu o výkonu práv dětí (1996), Úmluvu o kontaktech s dětmi (2003), Doporučení Parlamentního shromáždění RE č o Evropské strategii pro děti (1996) aj. 16 Council Resolution of 26 June 1997 on unaccompanied minors who are nationals of third countries (97/C221/03), Official Journal C 221, 19/07/1997, P
7 nezletilému, aby zůstal na jejich území a v souladu s národním právem mu zajistit základní ochranu a péči. Přestože se v případě této rezoluce jedná o akt III. pilíře, který má formálněprávní charakter mezivládního dokumentu Evropské unie, z hlediska svých důsledků a fakticky i právního režimu má povahu obdobnou směrnici ES. 17 Podle ustanovení čl. 6 Rezoluce je totiž povinností členských států přihlížet k této rezoluci v případě veškerých návrhů na změny v národní legislativě a usilovat o to, aby uvedly svou národní legislativu v soulad s tímto mezinárodním dokumentem před Význam této rezoluce je tedy skutečně mimořádný. Stala se nejen inspirací pro novější úpravu ochrany nezletilých bez doprovodu v rámci evropského zákonodárství, ale rovněž východiskem pro novou právní úpravu v České republice. Nutno podotknout, že v průběhu let byla na půdě ES, resp. EU přijata celá řada instrumentů obsahujících specifická ustanovení vztahující se výlučně k nezletilým bez doprovodu. Upozornit je třeba přinejmenším na následující dokumenty: Směrnice o právu na sloučení rodiny (směrnice Rady 2003/86/ES) stanovuje podmínky, za kterých mohou občané třetích zemí pobývající legálně na území některého členského státu uplatnit právo na sloučení rodiny. Pokud jde o nezletilé bez doprovodu, směrnice v ustanovení článku 10 výslovně zavazuje členské státy, aby povolily vstup na území za účelem sloučení rodiny nejbližším příbuzným v přímé vzestupné linii. V případě, že nezletilý nemá příbuzné v přímé vzestupné linii nebo pokud tyto příbuzné není možné zjistit, státy mohou povolit vstup a pobyt za účelem sloučení rodiny jeho poručíkovi nebo každému jinému rodinnému příslušníkovi. Přičemž při posuzování žádostí mají členské státy dbát náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí (článek 5 směrnice). Dublinské nařízení 18 (nařízení Rady 343/2003/ES) stanovuje kritéria a mechanismy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států EU. Členské státy ve smyslu tohoto nařízení posuzují každou žádost o azyl podanou příslušníkem třetí země kterémukoli z nich, ať na hranicích nebo na jejich území. Žádost posuzuje jediný členský stát, a to ten, jehož odpovědnost je určena podle kritérií stanovených v kapitole III nařízení. 19 Odpovědný členský stát je pak povinen převzít za podmínek stanovených nařízením žadatele o azyl, který podal žádost v jiném členském státě, nebo pokud je žadatel na území odpovědného členského státu, pak musí dokončit posouzení jeho žádosti o azyl. Odpovědný členský stát musí žadatele přijmout zpět i v případě, že jeho žádost již zamítl a žadatel se bez povolení nachází na území jiného členského státu. 17 Novotná, Věra: Zajišťování návratu dětí nacházejících se v cizině bez doprovodu, Právo a rodina 2001, č. 1, Linde s.r.o., str Nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států. 19 Řízení ve věci určení odpovědného státu začíná, jakmile je žádost o azyl poprvé podána v členském státě. Kritéria pro určení odpovědného státu se uplatňují postupně, a to v pořadí, v jakém jsou uvedeny v kapitole III Dublinského nařízení: existence rodinného příslušníka žadatele o azyl, povolení k pobytu, nelegální vstup a pobyt na území, osvobození od vízové povinnosti, podání žádosti o azyl v tranzitním prostoru letiště a tzv. zbytkové kritérium (pokud nemůže být na základě výše uvedených kritérií určen odpovědný členský stát, pak k posouzení žádosti o azyl je příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost o azyl podána.
8 Jedním z kritérií pro určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl je i kritérium sloučení rodiny. Pokud je žadatelem o azyl nezletilý bez doprovodu, odpovědný k posouzení jeho žádosti je ten stát, na jehož území legálně pobývají jeho rodinní příslušníci, a to za podmínky, že je to v nejlepším zájmu nezletilého. 20 Rodinnými příslušníky jsou podle definice, kterou nařízení obsahuje, následující osoby: manžel, manželka, nesezdaný partner, nezletilé děti, pokud jsou svobodné (bez ohledu na to, zda jsou manželské, nemanželské nebo adoptované), a u nezletilých žadatelů o azyl jsou rodinnými příslušníky také otec, matka nebo poručník. 21 Přičemž relevantní jsou pouze takové rodinné vazby, které existovaly již v zemi původu. V případě, že neexistuje žádný takový rodinný příslušník, je odpovědný za posouzení ten členský stát, na jehož území podal nezletilý žádost o azyl. 22 Vzhledem k tomu, že ustanovení hovoří pouze o rodinných příslušnících tak, jak jsou definování v článku 2 Dublinského nařízení, může se zdát, že sloučení dítěte s tetou, strýcem, prarodičem či sourozencem nebude možné. Dublinské nařízení však obsahuje v článku 15, odstavci 3 speciální humanitární klauzuli, která umožňuje, sloučit nezletilého bez doprovodu s jeho příbuznými (širší pojetí než rodinný příslušník) v jiném členském státě, pokud se o něho mohou postarat, ledaže by to nebylo v nejlepším zájmu dítěte. 23 Dublinské nařízení dále obsahuje ustanovení, podle něhož pokud má žadatel o azyl v některém členském státě EU rodinného příslušníka, kterému byl přiznán status uprchlíka, měla by být jeho žádost posuzována ve státě, kde se tento jeho rodinný příslušník nachází. V tomto případě není podmínkou, aby rodina existovala již v zemi původu, avšak podmínkou je, že si dotyčné osoby sloučení přejí. 24 Bohužel Dublinské nařízení neobsahuje úpravu sloučení osob, které požívají jiné formy ochrany (např. dočasná ochrana) této početné skupině osob tedy není sloučení s rodinnými příslušníky pobývajícími v jiném členském státě podle Dublinského nařízení umožněno. Poslední možností sloučení rodiny je situace, kdy žadatel o azyl má v některém členském státě EU rodinného příslušníka, jehož žádost o azyl je projednávána v první instanci a dosud nebylo vydáno rozhodnutí. Stát, kde rodinný příslušníci pobývají je odpovědný opět pouze za předpokladu, že si to dotčené osoby přejí. 25 Recepční směrnice 26 (směrnice Rady 2003/9/ES) stanovuje minimální standardy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, za účelem zajištění důstojné úrovně života a srovnatelné životní podmínky těchto osob ve všech členských státech Evropské unie. Směrnice se vztahuje na všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří podali žádost o azyl na hranicích či území některého z členských států, pokud je jim umožněno zůstat na území jako žadatelům o azyl. Jak již bylo naznačeno, směrnice se věnuje především materiálním podmínkám přijetí a pobytu žadatelů o azyl na území členských států, přičemž zvýšenou pozornost věnuje tzv. osobám s mimořádnými potřebami, jako jsou děti, nezletilí bez doprovodu, osoby mučené, znásilňované či jinak vykořisťované. Podle článku 10 směrnice mají členské státy povinnost poskytnout dětem přístup k systému 20 Článek 6 Dublinského nařízení. 21 Srov. článek 2, písm. (i) Dublinského nařízení. 22 Článek 6 Dublinského nařízení. 23 Článek 15, odst. 3 Dublinského nařízení. 24 Článek 7 Dublinského nařízení. 25 Článek 8 Dublinského nařízení. 26 Směrnice Rady EU 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl.
9 vzdělávání a to za obdobných podmínek, jaké mají občané hostitelského členského státu. Přístup ke vzdělávacímu systému nemá být odkládán po dobu delší než tři měsíce od data, kdy byla žádost o azyl podána dotyčnou nezletilou osobou nebo jejími rodiči. Tato lhůta může být prodloužena na jeden rok v případech, kdy je poskytováno specifické vzdělání, které má usnadnit přístup dítěte ke vzdělávacímu systému. Podle článku 18 při uplatňování ustanovení této směrnice, která se týkají nezletilých osob, budou pro členské státy nejdůležitějším hlediskem nejlepší zájmy dítěte. Členské státy jsou dále povinny zajistit přístup k rehabilitačním službám pro ty nezletilé osoby, které se staly oběťmi jakékoli podoby zneužívání, zanedbávání, vykořisťování, mučení nebo krutého, nelidského a ponižujícího zacházení nebo které zažily ozbrojené konflikty. Těmto dětem má být v případě potřeby zajištěna příslušná psychologická zdravotní péče a odborné poradenství. V neposlední řadě, ustanovení článku 19 obsahuje minimální záruky ochrany nezletilých bez doprovodu, kterým má být neprodleně po jejich příchodu do hostitelského státu ustanoven zákonný zástupce a zajištěno specifické ubytování. Členské státy mají rovněž usilovat o nalezení členů rodiny dítěte, co nejdříve to bude možné a to všemi vhodnými prostředky. Kvalifikační směrnice 27 (směrnice Rady 2004/83/ES) stanovuje minimální normy, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti (včetně nezletilých bez doprovodu), aby jim byl udělen status uprchlíka nebo subsidiární ochrany, a vymezuje práva s touto ochranou související. Rovněž tato směrnice obsahuje ustanovení, která se zaměřují výlučně na nezletilé bez doprovodu. Podle článku 30 směrnice mají státy poté, co byl nezletilému udělen azyl nebo tzv. doplňková ochrana učinit všechna potřebná opatření k tomu, aby bylo zajištěno, že dítě bude zastoupeno opatrovníkem hájícím jeho nejlepší zájmy a nalezeno vhodné ubytování. Členské státy mají rovněž povinnost usilovat o nalezení rodinných příslušníků těchto dětí. Procedurální směrnice 28 (směrnice Rady 2005/85/ES), jejímž účelem je stanovit minimální normy pro řízení v členských státech o přiznání a odnímání postavení uprchlíka, v článku 17 a 35 vymezuje základní záruky, které by členské státy měly zajistit nezletilým bez doprovodu. Pokud žádost o mezinárodní ochranu podá nezletilá osoba bez doprovodu, je povinností přijímajícího státu zajistil nezletilému především vhodného zástupce, který bude v průběhu řízení o přiznání statusu uprchlíka sledovat a hájit jeho nejlepší zájmy. Tato osoba by měla především nezletilého připravit na osobní pohovor vedený v souvislosti s podanou žádostí o mezinárodní ochranu a informovat jej o jeho významu a možných důsledcích. 29 Členské státy by rovněž měly zajistit, aby byl pohovor veden kvalifikovaným a vyškoleným zástupcem orgánu kompetentního v řízení o udělení mezinárodní ochrany. 27 Směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách pro uznávání státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti za uprchlíky nebo osoby, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. 28 Směrnice Rady 2005/85 ES o minimálních normách pro řízení v členských státech pro přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. 29 Procedurální směrnice však umožňuje členským státům upustit od ustanovení zástupce ve dvou případech: pokud nezletilá osoba bez doprovodu se vší pravděpodobností dosáhne zletilosti před rozhodnutím v prvním stupni nebo může sama využít bezplatně právního zástupce nebo jiného poradce, který je podle vnitrostátních právních předpisů jako takový přípustný, aby plnil uvedené úkoly zástupce, nebo je nebo byl ženatý/vdaná [ článek 17 odst. 2 písm. a) c)]; členské státy mohou v souladu s právními předpisy platnými k 1. Prosinci 2005 rovněž upustit od ustanovení zástupce, pokud je nezletilá osoba bez doprovodu starší 16 let, ledaže není schopna se bez právního zástupce svou žádostí zabývat (článek 17 odst. 3).
10 Z hlediska ochrany práv dítěte je velmi důležité ustanovení článku 17 odst. 5 směrnice, zabývající se problematikou určování věku nezletilých bez doprovodu. Faktem totiž zůstává, že jen malé procento nezletilých bez doprovodu přichází do Evropy s platným cestovním pasem či jiným dokladem totožnosti. Naopak, většina z nich přicestuje do evropských zemí bez jakýchkoliv dokladů a svou totožnost při kontaktu s úřady uvádí jen na základě čestného prohlášení. Tato praxe vyvolala a stále vyvolává mezi zainteresovanými subjekty mnoho diskusí ohledně případného rizika, že ve snaze získat určité výhody, které náleží nezletilým, uvádějí i dospělí věk pod hranicí 18 let. Na tuto skutečnost proto zareagovala rovněž evropská legislativa tím, že zavedla možnost v případě, je-li žadatelem o udělení mezinárodní ochrany nezletilá osoba bez doprovodu provést za účelem zjištění jejího věku lékařské vyšetření, jehož výsledky budou směrodatné v rámci řízení o udělení mezinárodní ochrany. Nezletilá osoba však musí být vždy informována o způsobu vyšetření a možných důsledcích výsledku lékařského vyšetření na posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, jakož i o důsledcích odmítnutí lékařského vyšetření. 30 V neposlední řadě musí nezletilá osoba, popř. i její zástupce s provedením vyšetření k určení věku souhlasit. Jaké jsou dopady odmítnutí lékařského vyšetření, procedurální směrnice blíže nespecifikuje, pouze uvádí, že: skutečnost, že nezletilá osoba bez doprovodu odmítla podstoupit lékařské vyšetření, nebrání rozhodujícímu orgánu rozhodnout o žádosti o azyl, a že případné rozhodnutí o zamítnutí žádosti nezletilé osoby, která odmítla lékařské vyšetření podstoupit, nemůže být založeno výlučně na tomto odmítnutí. 31 V neposlední řadě je třeba zmínit článek 35 směrnice upravující řízení na hranicích nebo v tranzitním prostoru členského státu, jímž se rozhoduje o povolení vstupu na jejich území těm žadatelům, kteří na tato místa přicestovali a podali zde žádost o mezinárodní ochranu. Minimální zárukou pro nezletilé bez doprovodu je požadavek, aby byl nezletilému ustanoven zástupce, který bude hájit jeho nejlepší zájmy. 32 Návratová směrnice 33 (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES), jejímž účelem je stanovit společné minimální normy a postupy při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí na území členských států, obsahuje rovněž speciální ustanovení vztahující se výlučně k nezletilým bez doprovodu. Podle článku 5 mají členské státy při provádění této směrnice náležitě zohledňovat nejlepší zájem dítěte a dodržovat zásadu nenavracení. Problematiku navracení a vyhoštění nezletilých bez doprovodu upravuje článek 10. V tomto ustanovení se klade důraz na koordinaci a spolupráci všech subjektů pracujících s touto zranitelnou skupinou cizinců, a je zde formulován výslovný požadavek, aby před realizací vyhoštění dítěte z území bylo zajištěno, že tato osoba bude navrácena členu své rodiny, opatrovníkovi nebo do odpovídajícího přijímacího zařízení ve státě návratu. Směrnice rovněž stanoví minimální pravidla pro 30 Srov. článek 17 odst. 5 procedurální směrnice. 31 Tamtéž. 32 Srov. článek 35 odst. 3 písm. f) procedurální směrnice. 33 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES, o společných standardech a postupech členských států při vracení nelegálně pobývajících občanů třetích zemí.
11 případ, kdy je nezletilý bez doprovodu zajištěn. Podle článku 17 lze nezletilého bez doprovodu zajistit pouze v případě, že neexistuje jiná možnost, a na co nejkratší přiměřenou dobu. V souvislosti se zajištěním nezletilých, kteří mají být vyhoštěni, musí být primárně zohledňován nejlepší zájem dítěte. Z dosud řečeného je zřejmé, že to byla právě legislativa ES/EU, která překročila mantinely mezinárodních instrumentů na ochranu dětských uprchlíků a migrantů, a přispěla tak k zefektivnění ochrany této obzvláště zranitelné skupiny dětí a mladistvých v mnoha evropských zemích, včetně České republiky. Jejich společným jmenovatelem je důraz kladený na zajištění nejlepšího zájmu nezletilých bez doprovodu, a to ze strany všech subjektů, které s těmito dětmi přicházejí do kontaktu a podílí se na rozhodovacích procesech ZAJIŠTĚNÍ OCHRANY NEZLETILÝM BEZ DOPROVODU VE VNITROSTÁTNÍM PRÁVU Právní postavení dítěte ve vnitrostátní úpravě je třeba odvozovat především od práva ústavního. Základními ústavněprávními předpisy, které zavazují stát a jím určené orgány a instituce k poskytování právní ochrany dětí jsou Ústava České republiky (zejm. čl. 10) a Listina základních práv a svobod. Významným je článek 32 Listiny, který v odstavci 1 zaručuje mimo jiné zvláštní ochranu dětem a mladistvým. Podstatou a smyslem tohoto ustanovení je zabezpečit právní ochranu jakémukoliv dítěti a mladistvému, bez ohledu na to, zda se jedná o českého státního občana či cizince. 34 Konkrétní záruky zvláštní ochrany dětí a mladistvých je samozřejmě třeba hledat v řadě zákonů, které někdy komplexněji, jindy dílčím způsobem, řeší ochranu dětí v určitých situacích. 35 Pokud jde o právní předpisy, které významně ovlivňují poskytování ochrany a pomoci nezletilým cizincům bez doprovodu, je třeba uvést zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, zákon č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, zákon č. 94/1963 Sb., o rodině nebo zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízení, ve znění pozdějších předpisů. 34 Pokud cizince in concreto zákon podle článku 42 odst. 2 Listiny z této ochrany nevylučuje. 35 Ve smyslu článku 32 odst. 6 Listiny základních práv a svobod.
12 2 SOCIÁLNĚ-PRÁVNÍ OCHRANA VE VZTAHU K NEZLETILÝM CIZINCŮM BEZ DOPROVODU Právní ochrana dítěte představuje komplex právních prostředků a nástrojů zajišťujících jeho ochranu. Jde o obecný princip, jehož obsah vyplývá z mnoha mezinárodních úmluv týkajících se práv dětí a vnitrostátních právních předpisů nejrůznějších právních odvětví jak práva soukromého, tak zejména práva veřejného. 36 Významnou součástí právní ochrany dítěte je sociálně-právní ochrana dětí. V České republice má tato ochrana svoji dlouholetou tradici, přestože z historického vývoje je patrné, že v době minulé měla poněkud jiný obsah než v současnosti. 37 Okruh dětí, kterým se poskytovala pomoc a ochrana, jakož i formy pomoci se vyvíjely a měnil se i okruh těch, kteří pomoc a péči poskytovali. Zaměříme-li svou pozornost výlučně na vývoj problematiky poskytování sociálně-právní ochrany nezletilým cizincům bez doprovodu, musíme konstatovat, že tato otázka se do popředí zájmu dostala teprve v období let , především v souvislosti s přípravou nového zákona o sociálně-právní ochraně dětí, kdy se ukázalo, že česká právní úprava je mezerovitá a není uvedena v soulad s příslušnými mezinárodními dokumenty, o nichž jsem se zmínila výše. 38 Přijetím zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí (dále jen zákon ) bylo potvrzeno, že nezletilí cizinci bez doprovodu se z nejrůznějších objektivních i subjektivních důvodů dostávají do situací, kdy vedle obecné ochrany poskytované všem dětem potřebují i ochranu zvláštní, individuální. Zákon jasně vymezil, kterým dětem a v jakém rozsahu se sociálně-právní ochrana poskytuje a zřetelně formuloval postup jednotlivých orgánů sociálně-právní ochrany v případě, kdy se na území České republiky ocitne nezletilý cizinec bez doprovodu. Přestože zákon o sociálně-právní ochraně dětí zajistil ochranu nezletilým bez doprovodu, praktické zkušenosti potvrdily, že sama společnost, prostřednictvím svých orgánů a institucí, nebyla schopna tuto ochranu po dlouhou dobu řádně zabezpečit. 39 Než však přistoupím 36 Hrušková, M.: Dítě, rodina, stát (Úvahy nad právním postavením dítěte), Masarykova univerzita, Brno, 1993, str Krausová, L., Novotná, V.: Sociálně-právní ochrana dětí, Praha: ASPI, a.s., 2006, str K tomu více např. důvodová zpráva ke sněmovnímu tisku č. 260/0 (vládní návrh zákona o sociálně právní ochraně dětí; v důvodové zprávě se uvádí, že návrh zákona o sociálně-právní ochraně dětí mimo jiné reaguje na Rezoluci Rady EU z 26. června 1997 o nedoprovázených nezletilcích, kteří jsou příslušníky třetích zemí a že předkládaný návrh zákona naplňuje svým reálným obsahem ta ustanovení Úmluvy o právech dítěte, která korespondují s předmětem jeho úpravy 39 Ještě v roce 2003 byla sociálně-právní ochrana poskytována výlučně nezletilým bez doprovodu, kteří na území České republiky podali žádost o udělení azylu. Tyto děti byly umisťovány do azylového zařízení MV ČR, konkrétně Pobytového střediska v Kostelci nad Orlicí, kde pro ně byla zřízena chráněná zóna. V tomto zařízení pobývali nezletilí bez doprovodu po celou dobu řízení o udělení azylu, tedy i několik let. Děti zde sice měly péči sociálních pracovníků zařízení, výchovná péče však chyběla. Absence jasně daného režimu, který by tyto děti vedl k smysluplnému naplňování volného času, dalšímu vzdělávání, přípravě na budoucí povolání a zodpovědnému uvažování o své budoucnosti, byla velkým problémem. Daleko závaznější však byla situace nezletilých bez doprovodu starších 15 let, kteří byli zadrženi cizineckou policií a následně zajištěni v zařízení pro zajištění cizinců za účelem jejich deportace z území ČR. Pokud tyto děti nepožádaly o udělení azylu a Policii ČR se nepodařilo v zákonné 180 denní lhůtě realizovat jejich návrat zpět do země původu, byly tyto děti po 6 měsíčním zajištění propuštěny na svobodu bez jakékoliv další péče. Můžeme se jen dohadovat, co se s těmito dětmi stalo. Na tuto alarmující praxi opakovaného porušování zákona o sociálně-právní ochraně dětí (především oznamovací
13 k problémům spojených s aplikací zákona v praxi, považuji za nutné zaměřit svou pozornost nejprve na základní principy a instituty, na kterých je současná sociálně-právní ochrana nezletilých bez doprovodu postavena POJEM SOCIÁLNĚ-PRÁVNÍ OCHRANA DĚTÍ Pojem sociálně-právní ochrana dětí je definován v ustanovení 1 zákona a zahrnuje zejména ochranu práv dítěte na příznivý vývoj, řádnou výchovu, ochranu jeho jmění a dalších oprávněných zájmů dítěte a působení směřující k obnovení narušených funkcí rodiny. 40 Zákon tedy obecně definuje pojem sociálně-právní ochrana dětí a uvádí tuto definici jako demonstrativní výčet různorodých činností směřující k ochraně práv dítěte. Takto obecně zvolené vymezení sociálně-právní ochrany však nutně vyvolává otázku, jaká práva dítěte mají být sociálně-právní ochranou zajištěna. Pokud bychom vycházeli z klasifikace práv dětí ve smyslu Úmluvy o právech dítěte, pak bychom mohli shrnout, že sociálně-právní ochrana představuje zajištění práva dítěte na přežití, rozvoj, ochranu a participaci. 41 Neméně významnou je otázka, kdo ochranu nezletilým bez doprovodu poskytuje či jinak zajišťuje její výkon. Ve smyslu hlavních principů jsou obecnými orgány určenými k ochraně dětí soudy, a k poskytování sociálně-právní ochrany pak specializované orgány. 42 Ty určuje zákon v ustanovení 4 odst. 1 a současně dále vymezuje jejich působnost. Podle zákona je třeba orgány sociálně-právní ochrany dětí rozumět: obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady, Ministerstvo práce a sociálních věcí a Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí. 43 povinnosti ve vztahu k orgánům sociálně-právní ochrany dětí) upozornili až pracovníci nevládních organizací. Policie ČR však byla toho názoru, že nepochybila, neboť z dikce zákona o pobytu cizinců pro ni ohlašovací povinnost nevyplývá. Stejný názor měly orgány sociálně-právní ochrany dětí, které argumentovaly tím, že o těchto dětech vůbec nevěděly, přestože do zařízení pravidelně dojížděly a o těchto dětech vědět musely. Při řešení tohoto problémů bylo konstatováno, že se jedná o systémové nedopatření, které by mělo být do budoucna odstraněno. Srov.: Kopuletá, G., Gotteltová, K. Situace nezletilých žadatelů o azyl a cizinců bez doprovodu v ČR: Monitorovací zpráva za období září 2003 červen 2004, Organizace pro pomoc uprchlíkům, 2004 (dostupné na 40 Krausová, L., Novotná, V.: Sociálně-právní ochrana dětí, Praha: ASPI, a.s., 2006, str. 19: Zákon o SPO definuje v souladu s Úmluvou o právech dítěte pojem dítě tak, že dítětem je osoba nezletilá. Podle čl. 1 Úmluvy se dítětem rozumí každá lidská bytost mladší 18 let, pokud podle právního řádu, jenž se na dítě vztahuje, není zletilosti dosaženo dříve. Podle 8 občanského zákoníku se pak zletilosti nabývá dovršením osmnáctého roku věku; před dosažením tohoto věku lze však zletilosti nabýt uzavřením manželství. 41 K tomu více Hrušková, M.: Dítě, rodina, stát (Úvahy nad právním postavením dítěte), Masarykova univerzita, Brno, 1993, str Krausová, L., Novotná, V.: Sociálně-právní ochrana dětí, Praha: ASPI, a.s., 2006, str Od orgánů sociálně-právní ochrany dětí je třeba odlišovat tzv. jiné subjekty, které byly výkonem sociálněprávní ochrany dětí pověřeny. Jedná se o obce a kraje v samostatné působnosti, komise pro sociálně-právní ochranu dětí a další právnické a fyzické osoby, jsou-li výkonem sociálně-právní ochrany dětí pověřeny.
14 2.2. ROZSAH SOCIÁLNĚ-PRÁVNÍ OCHRANY DĚTÍ Máme-li pochopit obsah a význam sociálně-právní ochrany poskytované nezletilým bez doprovodu, je třeba vymezit, na které děti se sociálně-právní ochrana vztahuje. Jedním z klíčových principů sociálně-právní ochrany dětí je, že tato ochrana se poskytuje všem dětem mladším 18 let bez rozdílu. 44 Rozdíl ovšem spočívá v rozsahu, v jakém se sociálně-právní ochrana poskytuje. Běžným a nejrozšířenějším způsobem je její poskytování v plném rozsahu tak, jak ji vymezuje zákon o sociálně-právní ochraně dětí, ale i jiné právní předpisy, které zajišťují ochranu práv dítěte v širším slova smyslu. Právní nárok na ni mají především ty děti, které jsou k České republice trvaleji a pevněji vázány. Podle ustanovení 2 odst. 2 zákona se sociálně-právní ochrana v plném rozsahu poskytuje: dětem, které mají na území České republiky trvalý pobyt; v tomto případě jde o děti s českým státním občanstvím, dětem, které jsou podle zákona o pobytu cizinců oprávněny trvale pobývat na území ČR nebo které jsou hlášeny k pobytu na území po dobu nejméně 90 dnů; nejčastěji půjde o děti cizinců, které na území ČR pobývají na základě udělených dlouhodobých či trvalých víz a pobytů, dále dětem, které podaly žádost o udělení mezinárodní ochrany na území ČR; do této kategorie spadají všichni nezletilí cizinci, kteří na území ČR žádají o udělení ochranného statusu ve smyslu zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. 45 a dětem, které jsou na území ČR oprávněny trvale pobývat ve smyslu ustanovení 87 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců; tzn. všem nezletilým cizincům bez doprovodu, kteří jsou oprávněni až do dosažení své zletilosti trvale pobývat na území České republiky z důvodu jejich svěření do náhradní výchovy, a to jak do péče fyzické osoby, tak do péče zařízení ústavní výchovy. 46 Od výše uvedené kategorie je však třeba důsledně odlišovat děti, kterým se sociálně-právní ochrana poskytuje v rozsahu nezbytném, který je blíže vymezen v 37 a 42 zákona. Jedná se o děti, které nemají na území České republiky povolen trvalý pobyt nebo nejsou hlášeny k pobytu na území po dobu alespoň 90 dnů, nežádají o mezinárodní ochranu, ani nejsou na území ČR svěřeny do náhradní výchovy, tedy děti, které nesplňují podmínky 2 44 Povinnost státu poskytnout sociálně-právní ochranu všem dětem bez rozdílu vychází přímo z Úmluvy o právech dítěte, která ve svém článku 2 zavazuje smluvní strany respektovat a zabezpečovat práva stanovená touto Úmluvou každému dítěti nacházejícímu se pod jejich jurisdikcí bez jakékoliv diskriminace. 45 Přestože počty žádostí o udělení mezinárodní ochrany, které byly podány nezletilými bez doprovodu, se každým rokem snižují, těchto dětí není málo. V roce 1999 se jednalo o 329 dětí, v roce 2003 o 194 dětí, v roce 2007 o 51 dětí, a v roce 2008 pouze o 34 dětí. Tyto údaje jsou převzaty ze statistik zveřejněných Ministerstvem vnitra ČR, odborem azylové a migrační politiky, dostupné na aspx odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky stanoví cizinec mladší 18 let svěřený do náhradní výchovy rozhodnutím příslušného orgánu je oprávněn trvale pobývat na území, je-li alespoň jedna fyzická osoba, jíž je cizinec svěřen, přihlášena k trvalému pobytu na území nebo se na území nachází ústav, ve kterém je cizinec umístěn.
15 odst. 2 zákona. Povinnosti orgánů ve vztahu k těmto dětem jsou tedy z hlediska rozsahu poskytované sociálně-právní ochrany omezenější. I těmto dětem je ovšem nezbytné zajistit potřebnou ochranu, pokud se nacházejí na území ČR bez jakékoliv péče nebo jsou-li jejich životy nebo příznivý vývoj vážně ohroženy nebo narušeny. Těchto dětí není bohužel málo. Zpravidla jde o nezletilé cizince bez doprovodu, kteří byli do České republiky protiprávně přemístěni a žijí u nás v ilegalitě, děti, které byly zadrženy Policí ČR a následně zajištěny v zařízení pro zajištění cizinců nebo děti, které na území pobývají na základě turistického víza či výjezdního příkazu. Zákon v ustanovení 6 dále specifikuje situace a okolnosti, za nichž se dětem sociálněprávní ochrana poskytuje a vymezuje okruh dětí, na které se tato ochrana především zaměřuje. Výčet dětí, které patří do tohoto okruhu, je pouze demonstrativní a umožňuje aplikaci zákona i na další kategorie dětí. V rámci zákonného výčtu jsou výslovně uvedeny děti, jejichž rodiče zemřeli, neplní povinnosti nebo nevykonávají či zneužívají práva plynoucí z jejich rodičovské zodpovědnosti. Jsou to i děti zneužívané, zanedbávané a týrané. Jednou z kategorií, na kterou se zákon explicitně zaměřuje, jsou i děti, které jsou žadateli o azyl odloučenými od svých rodičů, popřípadě jiných osob odpovědných za jejich výchovu. 47 Nezbývá než shrnout, že mezi výše uvedené kategorie dětí, na které se sociálně-právní ochrana především zaměřuje, nezletilí bez doprovodu bezpochyby patří, a to bez ohledu na jejich pobytový status OPATŘENÍ SOCIÁLNĚ-PRÁVNÍ OCHRANY Než přistoupím k vymezení klíčových opatření sociálně-právní ochrany nezletilých cizinců bez doprovodu, je nutné zamyslet se nad tím, jak se tyto děti na území České republiky dostávají. Velkou skupinu nezletilých bez doprovodu tvoří nezletilí žadatelé o udělení mezinárodní ochrany. Podle zákona o azylu lze učinit prohlášení o mezinárodní ochraně především v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců. 48 V České republice jsou dvě přijímací střediska, v obci Vyšní Lhoty a v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha Ruzyně. Statistiky ukazují, že většina těchto dětí projeví úmysl požádat o mezinárodní ochranu v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. 49 Tyto děti zpravidla přiletí v doprovodu převaděčů, ti je však bezprostředně po příletu zanechají svému osudu, bez 47 6 odst. 1 písm. h) zákona. Tato kategorie se do zákona dostala novelou č. 234/2006 Sb., s účinností od Důvodová zpráva k explicitnímu zařazení této kategorie pouze uvádí, cit.: Do kategorie ohrožených dětí je nutné rovněž zařadit děti, které jsou žadateli o azyl odloučenými od svých rodičů. 48 Ve smyslu 3a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu je cizinec oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně a) Policii ČR (na hraničním přechodu, v přijímacím středisku, na oblastním ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie za podmínky, že se dostavil dobrovolně, anebo v zařízení pro zajištění cizinců) b) Ministerstvu - odboru azylové a migrační politiky MV ČR (pokud je hospitalizován ve zdravotnickém zařízení nebo vykonává vazbu anebo trest odnětí svobody) 49 K dispozici na
16 dokladů a s poučením, že v případě, kdy je bude kontaktovat Policie ČR, mají trvat na tom, že chtějí žádat o azyl. Případy dětí, které by svůj úmysl projevily v přijímacím středisku ve Vyšních Lhotách, jsou velmi ojedinělé, ovšem i takové se objevují. Jak již bylo uvedeno výše, prohlášení o úmyslu požádat o udělení mezinárodní ochrany lze učinit rovněž v zařízení pro zajištění cizinců. Jedná se o zařízení určené pro cizince, s nimiž bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění nebo kteří mají být předáni jinému státu na základě readmisních dohod. Účelem zajištění je především realizace rozhodnutí o správním vyhoštění, tedy ukončení pobytu a deportace cizince z území ČR. Vzhledem k tomu, že zákon o pobytu cizinců považuje za plně způsobilé k právním úkonům všechny cizince starší 15 let, jsou do tohoto zařízení umisťováni rovněž nezletilí bez doprovodu. 50 Do roku 2007 v tomto zařízení žádalo o mezinárodní ochranu nejvíce dětí. Důvodem byly opět informace, které tyto děti získaly v rámci převaděčského balíčku pro případ, že by byly Policií ČR zadrženy a zajištěny. Druhou skupinu nezletilých bez doprovodu představují děti, které pobývají na území České republiky nelegálně. Zpravidla se jedná o děti ulice, obchodované děti, ale také děti, které se pokusily o nezákonné překročení státních hranic. Bývá pravidlem, že tyto děti jsou zadrženy Policií ČR, která buď rozhodne o jejich zajištění v zařízení pro zajištění cizinců za účelem jejich deportace z území České republiky, nebo je předá do péče ústavního zařízení. Který postup bude zvolen, závisí na věku nezletilého cizince bez doprovodu, tedy na tom, zda jde o nezletilého staršího či mladšího 15 let. Poslední skupinu reprezentují děti, které na území ČR přicestovaly společně se svými rodiči, pobývají u nás na základě udělených dlouhodobých či trvalých víz a pobytů, ovšem v důsledku úmrtí rodičů, nebo proto, že je rodiče opustili, se na území ocitnou bez péče přiměřené jejich věku Oznamování skutečností nezbytných pro poskytování sociálně-právní ochrany Základním předpokladem včasného a účinného poskytnutí sociálně-právní ochrany nezletilému bez doprovodu je, že se příslušný orgán sociálně-právní ochrany dětí o tomto nezletilém vůbec dozví. Právní řád proto obsahuje mechanismus oznamovacích práv a povinností, jejichž společným účelem je zajistit dostatečné a včasné informace o tom, že se na území ČR nachází nezletilá osoba bez doprovodu. Tato oznamovací práva a povinnosti vyplývají jak ze zákona o sociálně-právní ochraně dětí, tak i z řady jiných právních předpisů zákona č. 326/1999, o pobytu cizinců na území ČR, v platném znění 51 Srov.: Kopuletá, G., Nováková, P.: Nezletilí bez doprovodu, Postavení nezletilých žadatelů o azyl a nezletilých cizinců bez doprovodu zákonných zástupců na území České republiky, Organizace pro pomoc uprchlíkům, 2005; Kopuleta, G., Gotteltova, K.: Situation of Unaccompanied Minors in the Czech Republic, Monitoring Report for the period of September 2003 June 2004, Organizace pro pomoc uprchlíkům, 2004 (dostupné na );
17 Zákon o sociálně-právní ochraně dětí upravuje v 10 odst. 4 obecnou oznamovací povinnost pro státní orgány, pověřené osoby, školy, školská a zdravotnická zařízení, popřípadě další zařízení určená pro děti. Tyto subjekty jsou povinny oznámit obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností skutečnosti, které nasvědčují tomu, že jde o děti, na které se sociálněprávní ochrana zejména zaměřuje (ve smyslu 6 odst. 1 zákona), a to bez zbytečného odkladu, kdy se o takové skutečnosti dozví. V případě nezletilých cizinců bez doprovodu je tedy orgán, který přijde s tímto dítětem do kontaktu jako první, povinen oznámit tuto skutečnost místně příslušnému orgánu sociálně-právní ochrany dětí. V praxi bývá tímto prvním orgánem, s nímž nezletilý přijde do kontaktu, zpravidla Policie ČR, která nezletilého zadrží na území České republiky, popřípadě odbor azylové a migrační politiky MV ČR Opatření na bezprostřední ochranu nezletilých bez doprovodu Pokud orgány sociálně-právní ochrany dětí obdrží informace o tom, že se na území České republiky nachází nezletilý cizinec bez doprovodu, je povinností obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností poskytnout těmto dětem odpovídající pomoc a ochranu. 53 Obecní úřad je především povinen zajistit nezletilému bez doprovodu neodkladnou péči a o přijatém opatření uvědomit obecní úřad obce s rozšířenou působností, který posoudí, zda přijaté opatření je vyhovující, zda je dítě dostatečně ochráněno a zabezpečeno, nebo zda je třeba přistoupit k dalšímu opatření. Nezbytnými opatřeními, která by měl obecní úřad obce s rozšířenou působností učinit, jsou zejména podání návrhu na nařízení předběžného opatření, podání návrhu na ustanovení poručníka nebo opatrovníka dítěte, podání návrhu na nařízení ústavní výchovy nebo zprostředkování umístění dítěte do Zařízení pro děti cizince MŠMT ČR Nelze než kvitovat, že oznamovací povinnost nebývá ze strany Policie ČR vždy důsledně a včas plněna u nezletilých bez doprovodu, kteří se nacházejí v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha- Ruzyně a nepožádali o udělení mezinárodní ochrany na území ČR. Jedná se ovšem o ojedinělé případy. Vzhledem k tomu, že se k této problematice vyjádřil rovněž ombudsman, lze očekávat zlepšení přístupu k dětem v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha-Ruzyně. 53 Ustanovení 37 odst. 3 písm. d) zákona uvádí, že jedním z nezbytných opatření, která by měl orgán sociálněprávní ochrany učinit je zprostředkování umístění dítěte v azylovém zařízení. Od února 2005 však nezletilí bez doprovodu žádající o udělení mezinárodní ochrany již nejsou umisťováni do pobytových středisek MV ČR. Na základě soudního rozhodnutí jsou umisťováni do Zařízení pro děti cizince MŠMT. Změnu v systému přinesla novela zákona o azylu, č. 57/2005 Sb. Podle nového ustanovení 81 odst. 2 nezletilá osoba bez doprovodu se po ukončení úkonů podle 46 odst. 1 umisťuje na základě rozhodnutí soudu do školského zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo do péče osoby označené v rozhodnutí soudu. 54 Ustanovení 37 odst. 3 zákona uvádí, že jedním z nezbytných opatření, které by měl orgán sociálně-právní ochrany učinit je zprostředkovat umístění dítěte v azylovém zařízení. Od února 2005 však nezletilí bez doprovodu žádající o udělení mezinárodní ochrany již nejsou umisťováni do pobytového střediska MV ČR. Na základě soudního rozhodnutí jsou umisťováni do Zařízení pro děti cizince MŠMT. Tuto změnu v systému přinesla novela zákona o azylu, provedená zákonem č. 57/2005 Sb. Podle nového ustanovení 81 odst. 2 zákona o azylu: / / nezletilá osoba bez doprovodu se po ukončení úkonů podle 46 odst. 1 umisťuje na základě
18 a) Návrh na nařízení předběžného opatření - obecně V situaci, kdy se dítě ocitlo bez jakékoliv péče, nebo jsou-li jeho život nebo příznivý vývoj vážně ohroženy nebo narušeny, podává místně příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností návrh soudu na nařízení předběžného opatření podle 76a občanského soudního řádu, které fyzické nebo právnické osobě má být dítě odevzdáno do péče. 55 K rozhodnutí o návrhu na předběžné opatření podle 76a občanského soudního řádu je příslušný okresní soud, který je místně příslušný pro územní obvod navrhovatele. Navrhovatelem je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož obvodu se ocitl nezletilý bez doprovodu bez jakékoliv péče nebo dítě, jehož život nebo příznivý vývoj jsou vážně ohroženy nebo narušeny. O návrhu musí soud rozhodnout bezodkladně, nejpozději do 24 hodin poté, co byl návrh podán. Nařídí-li soud předběžným opatřením, aby dítě bylo odevzdáno do péče osoby, kterou v usnesení označí, postará se i to, aby toto rozhodnutí bylo také bezodkladně vykonáno. Je tedy plně v kompetenci soudu zajistit výkon předběžného opatření a soud je za jeho výkon odpovědný (další státní orgány poskytují soudu pouze součinnost). 56 Předběžné opatření trvá po dobu jednoho měsíce od jeho vykonatelnosti s možností jeho prodloužení. Předběžným rozhodnutím jsou však vztahy nezletilých bez doprovodu upraveny pouze provizorně. Po vydání předběžného opatření je proto třeba podat návrh na konečné rozhodnutí ve věci, jímž je v případě nezletilých bez doprovodu zpravidla návrh na nařízení ústavní výchovy. b) Návrh na nařízení předběžného opatření u nezletilých bez doprovodu Zákon o azylu výslovně stanoví, že nezletilé osoby bez doprovodu, které podaly žádost o udělení mezinárodní ochrany, se po opatřeních v přijímacím středisku umístí na základě rozhodnutí soudu do školského zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo do péče osoby označené v rozhodnutí soudu. 57 Jestliže tedy žádost podal nezletilý bez doprovodu, odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR tuto skutečnost oznámí příslušnému orgánu sociálně-právní ochrany dětí, který podá návrh soudu na nařízení předběžného opatření podle 76a občanského soudního řádu. Zákon o pobytu cizinců podobné ustanovení neobsahuje. Nicméně i u nezletilých bez doprovodu, kteří byli zajištěni v zařízení pro zajištění cizinců se postupuje obdobně. V případě, že se policii nepodaří v průběhu zákonné 90 denní lhůty deportovat nezletilého cizince bez doprovodu z území ČR, oznamuje policie tuto skutečnost příslušnému orgánu sociálně-právní ochrany společně s určením dne, kdy má být nezletilý propuštěn. Propuštěním z přijímacího střediska či zařízení pro zajištění cizinců se nezletilý bez doprovodu dostává do situace, kdy hrozí, že se na území České republiky ocitne rozhodnutí soudu do školského zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo do péče osoby označené v rozhodnutí soudu. 55 Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění. 56 Soud v součinnosti s obecním úřadem obce s rozšířenou působností a dalšími státními orgány nezletilé dítě předá do péče osoby, která je určena v předběžném opatření. Předběžné opatření trvá po dobu jednoho měsíce od jeho vykonatelnosti odst. 2 věta druhá zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v platném znění.
19 bez jakékoliv péče a existuje reálné nebezpečí, že jeho život a příznivý vývoj budou vážně ohroženy. Důvod pro podání návrhu na nařízení předběžného opatření je tedy dán vždy. V této souvislosti je ovšem nutné upozornit na to, že orgány sociálně-právní ochrany dětí navrhují téměř bezvýjimečně, aby nezletilí bez doprovodu byli svěřeni do péče ústavního zařízení určeného výlučně pro děti cizince, jímž je Zařízení pro děti cizince MŠMT. 58 c) Návrh na nařízení ústavní výchovy Základy institutu ústavní výchovy jako jedné z forem náhradní výchovy jsou sice založeny zákonem o rodině, ale konkrétní úprava jejího výkonu je obsažena v dalších právních předpisech. 59 K nařízení ústavní výchovy a k podání návrhu orgánem sociálně-právní ochrany podle 81 občanského soudního řádu se přistupuje tehdy, jestliže je výchova dítěte vážně ohrožena nebo narušena, nebo pokud ze závažných důvodů nemohou rodiče výchovu dítěte zabezpečit. 60 Vzhledem k tomu, že u většiny nezletilých bez doprovodu se nepodaří zjistit pobyt rodičů či jiných zákonných zástupců a realizovat spojení dítěte s rodinou, bývá nařízení ústavní výchovy pravidlem. Před nařízením ústavní výchovy je soud povinen zkoumat, zda výchovu dítěte nelze zajistit náhradní rodinnou péčí, tj. svěřením dítěte do péče jiné fyzické osoby než rodiče, do pěstounské péče nebo do osvojení, nebo rodinnou péčí v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Rozhodnutí soudu o svěření nezletilého bez doprovodu do některé z výše uvedených forem náhradní rodinné péče však bývají výjimečná. Důvody jsou samozřejmě různé, jedním z nich je i skutečnost, že od roku 2004 v České republice funguje školské zařízení pro výkon ústavní výchovy tzv. Zařízení pro děti cizince MŠMT, které je určeno výlučně pro nezletilé cizince, kteří se nachází na území České republiky. 58 Zařízení pro děti-cizince MŠMT ČR je zařízením ústavní výchovy a je určeno výlučně pro nezletilé cizince. Svou činnost zahájilo v červnu 2004 (od 15. června 2004 začal fungovat Diagnostický ústav pro děti cizince v Praze na Hájích a následně v září 2004 i Dětskou domov se školou a Výchovný ústav pro děti cizince ve Vestci u Příbrami). Fungování tohoto zařízení je upraveno zákonem č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, a prováděcí vyhláškou č. 334/2003 Sb., kterou se upravují podrobnosti výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy ve školských zařízeních. Péče v Zařízení pro děti cizince odpovídá péči poskytované českým dětem v obdobných zařízeních s některými službami navíc, jako je například využívání služeb tlumočníků nebo zvýšený počet vyučovacích hodin českého jazyka. Do tohoto zařízení jsou dříve či později umísťováni všichni nezletilí cizinci bez doprovodu, kteří se nacházejí na území ČR (tzn. nezletilí žadatelé o mezinárodní ochranu bez doprovodu i nezletilí cizinci, kteří nežádají o udělení ochranného statusu). Jen pro úplnost dodávám, že do Zařízení pro děticizince jsou umisťováni rovněž nezletilí cizinci, kteří sice mají zákonné zástupce na území České republiky, ale ti se o ně momentálně nemohou, nechtějí nebo neumějí řádně starat (jedná se např. o případy, kdy je rodič ve vazbě, ve výkonu trestu nebo v nemocnici). 59 Zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních; prováděcí vyhláška č. 334/2003 Sb., kterou se upravují podrobnosti výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy ve školských zařízeních zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, v platném znění.
20 Vyhledávání rodinných příslušníků Jednou z povinností orgánů sociálně-právní ochrany dětí (obecního úřadu obce s rozšířenou působností) je uvědomit o skutečnosti, že se na území České republiky nachází nezletilý bez doprovodu zastupitelský úřad státu, jehož je dítě občanem a projednat s ním způsob spojení dítěte s rodiči nebo jinými osobami za dítě odpovědnými. Případů, kdy se ve spolupráci se zastupitelským úřadem podaří navrátit nezletilého bez doprovodu zpět do země jeho původu je bohužel velmi málo, a jejich úspěšné řešení je velmi zdlouhavé. Výše uvedený postup je ovšem vyloučen v případě těch nezletilých bez doprovodu, kteří na území ČR podali žádost o udělení mezinárodní ochrany. Této specifické skupině nezletilých bez doprovodu totiž náleží podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků (1951) zvláštní ochrana, zejména před vlastním zastupitelským úřadem a jinými státními orgány. V jejich případě tedy není možné oznamovat nebo poskytovat státním orgánům země původu jakékoliv informace o dítěti. 61 Významnou roli při vyhledávání rodinných příslušníků by měl hrát rovněž Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí. Novelou zákona o sociálně právní ochraně dětí z roku 2005 (provedená zákonem č. 57/2005 Sb.) byla rozšířena činnost Úřadu o povinnost pomáhat při pátrání po rodičích dítěte, které podalo žádost o udělení mezinárodní ochrany, kterému byl udělen azyl nebo doplňková ochrana a na území České republiky se nachází bez doprovodu osoby starší 18 let, která za dítě odpovídá. 62 Bohužel doposud Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí žádný takovýto případ v praxi neřešil. 63 Vyhledávání rodinných příslušníků dítěte velmi úzce souvisí s problematikou jejich navracení do země původu. Dříve, než bude nezletilý bez doprovodu navrácen do země původu, měla by být učiněna následující opatření. Především by mělo být zjištěno, zda v případě jeho návratu existuje osoba, která je schopná a ochotná převzít zodpovědnost za dítě a poskytnout mu vhodnou ochranu a péči (rodiče, jiní příbuzní, vládní organizace nebo organizace poskytující péči dětem), a ještě před jeho návratem zprostředkovat kontakt s takovouto osobou. Pokud takováto osoba neexistuje, nelze návrat do země původu považovat za opatření sledující nejlepší zájem dítěte. Dále je nutné ověřit, zda vhodnost sloučení dítěte s rodinou nezpochybňují závažné okolnosti, jako jsou zejména opodstatněná obvinění ze sexuálního zneužívání. Dětské oběti obchodu s lidmi by nikdy neměly být vráceny do země původu bez důsledného posouzení jejich rodinného zázemí a zvážení potenciálního rizika odplaty nebo opětovného vystavení obchodu s lidmi. V neposlední řadě je nutné ověřit, zda návrat dítěte do země původu je bezpečný, včetně zvážení rizika pronásledování, zapojení do ozbrojeného konfliktu, násilí či zneužívání a možného vykořisťování. V případě, že není 61 Důvěrný postup při zjišťování všech informací vztahujících se k žádosti cizinců o poskytnutí mezinárodní ochrany je základním principem mezinárodní ochrany uprchlíků, který je stanoven například i v čl. 19 odst. 3 Směrnice 2003/9/ES ze dne stanovující minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl 62 Srov. 35 odst. 2 písm. j) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí; tato úprava reaguje na čl. 19 odst. 3 Směrnice 2003/9/ES, který členským státům EU ukládá, aby se v nejlepším zájmu nezletilé osoby bez doprovodu vynasnažily nalézt členy rodiny, co nejdříve ti bude možné. 63 Vyhledávání rodinných příslušníků nezletilých bez doprovodu, kteří žádají o udělení mezinárodní ochrany je upraveno rovněž v zákoně o azylu. Podle 88b je nutné při vyhledávání rodinných příslušníků dítěte postupovat tak (důvěrným způsobem), aby nebyl ohrožen život a svoboda dítěte a jeho rodiny, a to zejména v zemi jeho původu.
21 v nejlepším zájmu navrátit dítě do země původu, vzniká otázka, zda jsou státy povinny postarat se o tyto nezletilé cizince. S ohledem na mezinárodněprávní závazky musíme konstatovat, že existuje povinnost států zabezpečit těmto dětem zvláštní péči, odpovídající ochranu a pomoc. Tento závazek vyplývá především z článku 2 Úmluvy o právech dítěte stanovující, že smluvní strany Úmluvy jsou povinny respektovat a zabezpečit práva stanovená touto Úmluvou každému dítěti nacházejícímu se pod jejich jurisdikcí bez jakékoli diskriminace / /, jakož i evropských instrumentů, o nichž jsem hovořila výše Opatrovnictví Nezletilí cizinci, kteří do České republiky přicházejí bez doprovodu dospělé osoby, musí čelit hned několika problémům. Většina z nich přichází z jiného sociálního a kulturního prostředí. Vedle pochopitelných jazykových problémů je jejich postavení ztěžováno i tím, že jsou vázáni na původní kulturní identitu a ocitají se v životní nejistotě. Především je to ale fakt, že jsou bez ochrany svých rodičů či jiných zákonných zástupců, následkem čehož trpí psychicky i sociálně. Jedna z nejdůležitějších cest k zajištění nejlepších zájmů dítěte je ustanovení opatrovníka, který fakticky přebírá odpovědnost za dítě v případě absence rodičů. Tato osoba by bez ohledu na své právní postavení měla zajistit, aby rozhodnutí týkající se budoucnosti dítěte byla v jeho nejlepším zájmu. Tento obecně přijímaný princip je vyjádřen v mnoha mezinárodních a evropských instrumentech na ochranu práv dětí. 64 Jejich společným znakem je důraz kladený na nutnost zajistit nezletilým osobám bez doprovodu zastoupení, a to urychleně po jejich příchodu do přijímacího státu. Určení způsobů, jak toto zajistit, je však ponecháno jednotlivým státům. 65 Právní úprava institutu opatrovnictví je v našem právním řádu zakotvena v následujících právních předpisech: zák. č. 99/1963 Sb., občanský zákoník, zák. č. 94/1963 Sb., o rodině, zák. č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, zák. č. 325/1999 Sb., o azylu a zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů. a) Obecná úprava v případě nezletilých bez doprovodu Ustanovení 83 zákona o rodině obsahuje demonstrativní výčet případů, kdy je nutné, aby byl dítěti ustanoven opatrovník. 66 Kromě případů, které zákon o rodině předvídá a přímo 64 Srov.: Rezoluce Rady EU o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou příslušníky třetích zemí z roku 1997; Rezoluce Výboru ministrů o nezletilých bez doprovodu z roku 1997; UHCR: Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum, Geneva, Feb. 1997; UNHCR and International Save the Children Aliance in Europe: Separated Children in Europe Programme Statement of Good Praktice, Dec aj. 65 Srov. např. čl. 19 odst. 1 Směrnice 2003/9/EC, které se promítlo i do platné právní úpravy postavení nezletilých žadatelů o azyl bez doprovodu v ČR. Směrnice ukládá členským státům co nejdříve podniknout opatření, aby zajistily potřebné zastoupení nezletilých osob bez doprovodu na základě zákonného poručnictví nebo v případě potřeby v podobě zastoupení některou pečující organizací, nebo v podobě jakéhokoli jiného příslušného zastoupení zákona č. 94/1963 Sb., o rodině (1) Vedle případu střetu zájmů zákonných zástupců a dítěte nebo mezi dětmi týchž rodičů navzájem ( 37 odst. 1), ohrožení majetkových zájmů dítěte ( 37b), omezení rodičovské zodpovědnosti ( 44 odst. 2) a řízení o osvojení ( 68b), ustanoví soud opatrovníka též v případech, kdy je to v zájmu dítěte z jiných důvodů třeba. (2) V takových případech lze ustanovit opatrovníkem i orgán sociálně-právní ochrany dětí.
22 upravuje, mohou nastat i jiné situace, kdy musí být dítě zastoupeno opatrovníkem, neboť je to potřebné z hlediska ochrany jeho práv. Taková situace samozřejmě nastane i v okamžiku, kdy se na území ČR nachází nezletilý cizinec bez doprovodu svých zákonných zástupců. Opatrovníkem může být ustanovena fyzická osoba, která má zákonem stanovené předpoklady, která je pro výkon funkce vhodná svými osobními kvalitami, a která s ustanovením do funkce opatrovníka souhlasí. Většinou jde o osobu blízkou dítěti (příbuzného), která se nachází na území ČR a je schopna se o dítě postarat namísto jeho rodičů. Není-li takové vhodné fyzické osoby, ustanoví soud vhodnou instituci, zpravidla orgán sociálně-právní ochrany dětí. Opatrovníkem však může být ustanoven například i ředitel zařízení, v němž je dítě umístěno, popř. jiný pověřený pracovník tohoto zařízení. Pro soud je podstatné zjištění odborných znalostí a způsobilosti této osoby funkci opatrovníka vykonávat, jakož i ochota funkci opatrovníka převzít. 67 Rozsah práv a povinností opatrovníka vymezují soudy z hlediska účelu, pro který byl opatrovník ustanoven, aby ochrana zájmů nezletilého byla plně zajištěna. 68 Přestože by soudy měli rozsah práv a povinností opatrovníka vymezit, v praxi tak v případě opatrovníků pro pobyt nečiní. Z podstaty tohoto institutu vyplývá, že by opatrovnictví pro pobyt mělo zahrnovat veškerou oblast pomoci, od pomoci týkající se pobytového statutu, vyřízení nároků na příslušné dávky, přes pomoc související se školou nebo prací. Není však snadné tuto funkci úkonově přesně vymezit, jak bude přiblíženo dále. b) Specifická úprava opatrovnictví v případě nezletilých žadatelů o azyl bez doprovodu Zákon o azylu obsahuje zvláštní úpravu týkající se ustanovování opatrovníka nezletilým žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří se nacházejí na území ČR bez doprovodu svého zákonného zástupce. 69 Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, jako správní orgán rozhodující o udělení či neudělení mezinárodní ochrany v ČR, ustanovuje nezletilému žadateli bez doprovodu pro potřeby řízení opatrovníka. Tento opatrovník pro řízení se však ustanovuje pouze na přechodnou dobu a jeho význam spočívá především v zastupování nezletilého při nabírání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Jeho funkce končí v okamžiku pravomocného usnesení okresního soudu, na základě kterého byl ustanoven opatrovník pro pobyt. Ve smyslu ustanovení 89 zákona o azylu je totiž nutné k ochraně práv a právem chráněných zájmů nezletilého bez doprovodu spojených s jeho pobytem na území ČR ustanovit na základě soudního rozhodnutí opatrovníka pro pobyt. 70 Tento opatrovník pro pobyt následně přebírá funkce v azylovém řízení, mezi které patří zastupování nezletilého v průběhu správního řízení o udělení mezinárodní ochrany v ČR. Opatrovník se účastní všech právních aktů, pohovorů a předávání rozhodnutí týkajících se nezletilého. 71 Opatrovníkem 67 Orgán sociálně-právní ochrany dětí je povinen funkci opatrovníka převzít na základě ustanovení 17 písm. a) zák. č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, v platném znění 69 Podle ustanovení 92 zákona o azylu se za způsobilého k právním úkonům považuje cizinec ode dne, kdy dosáhl věku 18 let. Nemůže-li jednat samostatně, je mu ustanoven opatrovník. 70 Podle úpravy platné do roku 2004 byl nezletilému žadateli o azyl bez doprovodu ustanoven opatrovník pro řízení a zároveň opatrovník pro pobyt a tito dva opatrovníci vykonávali své funkce současně zákona č. 325/1999 Sb., o azylu: (1) Je-li žadatelem o udělení azylu nezletilá osoba bez doprovodu, je jí soudem k ochraně jejích práv a právem chráněných zájmů spojených s pobytem na území ustanoven opatrovník
23 může být ustanoven příbuzný nezletilého (např. sourozenec, babička, strýc atd.) nebo jiný jeho blízký, se kterým do ČR přišel, pokud je zde oboustranný zájem, tedy dítě se svěřením do péče této osoby souhlasí a respektuje ji a osoba blízká chce a je schopna se o dítě postarat. Pokud není taková osoba, je zpravidla do funkce opatrovníka ustanoven orgán sociálně-právní ochrany dětí. Jeho úkolem by měl být dohled a zastupování nezletilého zejména po pravomocném ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Je důležité si uvědomit, že na postup soudu při ustanovení opatrovníka nezletilému žadateli o azyl bez doprovodu zákonného zástupce se nepoužijí příslušná ustanovení zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním. 72 Vzhledem k tomu, že tento zákon hovoří pouze obecně o nezletilých cizincích, aniž by jakkoli rozlišoval, jaké je jejich momentální právní postavení, nelze vyloučit situaci, kdy soudy budou aplikovat uvedené postupy i v případě žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. Z hlediska ochrany žadatelů o mezinárodní ochranu, kdy je povinností České republiky chránit informace o azylantech i o žadatelích před třetími osobami, zejména pak před státními orgány jejich domovských států, dostává se tento postup při ustanovování opatrovníků soudem do rozporu s principy vyplývajícími zejména z Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a z jejího New Yorského protokolu z roku 1976, přestože tato povinnost v daných dokumentech, kterými je ČR vázána, není výslovně uvedena. c) Specifická úprava opatrovnictví v případě nezletilých bez doprovodu zajištěných v zařízeních pro zajištění cizinců Zvláštní úpravu týkající se ustanovování opatrovníka nezletilým bez doprovodu obsahuje rovněž zákon o pobytu cizinců v souvislosti se zajišťováním nezletilých bez doprovodu v zařízeních pro zajištění cizinců, za účelem realizace správního vyhoštění (tedy deportace z území) nebo jejich předání na základě readmisních dohod. 73 podle zvláštního právního předpisu 71. S ohledem na ochranu nezletilé osoby bez doprovodu stanoví soud na podnět ministerstva opatrovníka bezodkladně předběžným opatřením. Na řízení o ustanovení opatrovníka se nevztahuje zvláštní právní předpis (2) Funkci opatrovníka vykonává zletilý příbuzný nezletilé osoby bez doprovodu zdržující se na území; není-li takové osoby nebo nelze-li funkcí opatrovníka takovou osobu pověřit, vykonává funkci opatrovníka jiná vhodná fyzická nebo právnická osoba anebo obecní úřad obce s rozšířenou působností podle místa, kde je nezletilá osoba bez doprovodu hlášena k pobytu. Působnost stanovená krajskému úřadu a obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti. 72 Konkrétně se nepoužijí ustanovení 28 a 39 odst. 3 tohoto zákona: 28: Podmínky vzniku a zániku opatrovnictví nad nezletilými se řídí právním řádem státu, jehož je nezletilý příslušníkem. Opatrovnická péče se týká zásadně nezletilého a jeho majetku, nechť je jeho majetek kdekoli; 39 odst. 3: Ve věcech nezletilých cizinců žijících na území ČR učiní český soud jen opatření nutná k ochraně jejich osob a majetku a vyrozumí o tom orgán jejich domovského státu. Kdyby orgán domovského státu poměry nezletilého v přiměřené době neupravil, učiní tak československý soud. 73 Srov. 124 zákona o pobytu cizinců: (1) Policie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění nebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto, je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména je-li zjištěno, že cizinec: a) se dopustil jednání uvedeného v 119 odst. 1 písm. a) nebo písm. b) bodu 6 anebo 7, b) je evidován v evidenci nežádoucích osob
24 Podle 124 odst. 4 zákona je-li zajištěným nezletilý cizinec bez doprovodu, ustanoví mu policie opatrovníka. Policie o ustanovení opatrovníka nezletilého cizince bez doprovodu neprodleně vyrozumí a poučí jej o úkolech opatrovníka. Rovněž tento opatrovník se ustanovuje pouze na přechodnou dobu a jeho význam spočívá především v zastupování nezletilého během jeho zajištění v detenčním zařízení. Mezi úkoly, které zákon výslovně zmiňuje, patří podávání návrhů na soudní přezkum zákonnosti zajištění. 74 Z dikce zákona nevyplývá, kdo by měl funkci opatrovníka vykonávat, zda orgány sociálně-právní ochrany dětí, neziskové organizace nebo fyzické osoby. V této souvislosti je však třeba poukázat na skutečnost, že přestože má policie ze zákona povinnost ustanovit zajištěnému nezletilému opatrovníka, zákon nestanoví žádnou lhůtu, kdy tak má učinit. Je tedy zcela na uvážení policie, po jak dlouhé době zajištění opatrovníka nezletilému ustanoví. Dalším nedostatkem právní úpravy je, že povinnost ustanovit opatrovníka policii vzniká až v okamžiku, kdy dojde k zajištění cizince, a nikoli v okamžiku, kdy je zahájeno řízení o správním vyhoštění, popř. i vydáno rozhodnutí. Tím vzniká nikoli bezvýznamná časová prodleva. V okamžiku zahájení řízení o správním vyhoštění totiž nezletilý bez doprovodu není zastoupen žádným opatrovníkem a nebývá výjimečné, že podepisuje dokumenty (jako je vzdání se práva na odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění), které pro něj mohou mít do budoucna fatální význam. Nabízí se proto otázka jaký je smysl institutu opatrovníka, pokud se jeho funkce v mnoha případech omezí pouze na možnost podat návrh na přezkum zákonnosti zajištění (zejm. v případě, pokud nezletilý podepíše vzdání se práva na odvolání, nebo pokud marně uplyne lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění). Určité pochybnosti vyvolává dále i fakt, že ne všichni nezletilí, se kterými je vedeno řízení o správním vyhoštění, jsou automaticky zajišťováni v detenčním zařízení. Nezletilým cizincům, kterým bylo uloženo správní vyhoštění, aniž by došlo k jejich zajištění, policie opatrovníka neustanoví. I nadále tedy určitá část nezletilých bez doprovodu nebude mít ustanoveného opatrovníka pro řízení o vyhoštění, které je však pro řešení budoucího pobytu nezletilého na území ČR zcela zásadní. d) Shrnutí Nezbývá než zamyslet se nad tím, jaké úkoly by měl opatrovník pro pobyt ve vztahu k nezletilým bez doprovodu plnit a zda je vůbec možné naplnit poslání opatrovníka v případě, že má příslušný orgán sociálně-právní ochrany na starost celou řadu nezletilých. V mnoha ( 154), nebo c) je nežádoucí osobou zařazenou do informačního systému smluvních států. (2) Cizince lze z důvodů uvedených v odstavci 1 zajistit poté, co mu bylo doručeno písemné rozhodnutí o zajištění opatřené odůvodněním, nebo poté, co takové rozhodnutí odmítne převzít; o odmítnutí převzít rozhodnutí pořídí policie záznam. Rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo odmítnutím cizince rozhodnutí převzít. (3) Policie zajistí cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, pokud po předchozím pravomocném rozhodnutí o správním vyhoštění nebo po ukončení poskytování dočasné ochrany na území podle zvláštního právního předpisu 3a) ve stanovené lhůtě z území nevycestoval; to neplatí, je-li opožděné vycestování cizince zjištěno při hraniční kontrole při jeho vycestování z území. 74 Srov. 124 odst. 5 zákona o pobytu cizinců: Zajištěný cizinec nebo opatrovník jménem zajištěného nezletilého cizince bez doprovodu je oprávněn podat návrh podle zvláštního právního předpisu, 17) v němž soud rozhodne o trvání zajištění a nařídí propuštění, jestliže zákonné důvody trvání zajištění pominuly.
25 doporučeních se zdůrazňují především následující úkoly, které by měli opatrovníci nezletilých bez doprovodu plnit: zabezpečit, aby rozhodnutí, která se dítěte týkají, byla v souladu s jeho zájmy a pro jeho dobro; zabezpečit, aby se dítěti dostalo náležité ochrany, ubytování, vzdělání, zdravotní péče a jazykové pomoci; zabezpečit dítěti vhodného právního zástupce v případě jeho žádosti o azyl; informovat dítě a poskytovat mu rady; přispět k řešení situace dítěte v jeho nejlepším zájmu; zprostředkovat kontakt mezi dítětem a organizacemi, které by mu mohly pomoci; pokud je to potřebné, obhajovat zájmy dítěte; zjistit možnosti vyhledání rodiny dítěte a opětovného spojení s rodinou. 75 Individuální přístup ke klientům, jak na něj kladou důraz mnohá doporučení, je z hlediska časových a kapacitních důvodů zřejmě jen těžko realizovatelný. Problémem může být rovněž fakt, že zaměstnanci příslušných institucí nemají dostatečné expertní znalosti v oblasti uprchlické a cizinecké legislativy, a povědomí o uprchlických otázkách není příliš dostatečné. Domnívám se však, že vzájemná spolupráce mezi nevládními organizacemi, orgány státní správy a jinými institucemi je cestou k postupnému vytvoření a zabezpečení sociálně-právní ochrany každému nezletilému bez doprovodu na území České republiky. 3 ZAŘÍZENÍ PRO DĚTI CIZINCE MŠMT Zařízení pro děti-cizince, diagnostický ústav, dětský domov se školou, výchovný ústav, středisko výchovné péče, základní a praktická škola MŠMT (dále jen Zařízení pro děticizince), je školským zařízením pro výkon ústavní výchovy určený dětem, které nejsou občany České republiky a splňují podmínky stanovené 2 odst. 2 a 3 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, v platném znění. 76 V praxi to znamená, že zařízení poskytuje péči nezletilým cizincům bez doprovodu zákonných zástupců (ať už jsou žadateli o mezinárodní ochranu, či nikoli) a dále také ostatním nezletilým cizincům, jejichž zákonní zástupci se o ně z nejrůznějších důvodů nemohou, nechtějí či neumějí postarat. Zařízení pro děti-cizince zajišťuje diagnostickou, výchovně-vzdělávací, terapeutickou a sociální činnost. Péče jím poskytovaná odpovídá péči poskytované českým dětem obdobnými zařízeními, ale s některými službami navíc, kterými jsou zejména zvýšený počet vyučovacích hodin českého jazyka a využívání služeb tlumočníků. 77 Zařízení pro děti-cizince bylo administrativně zřízeno Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy již ke dni , ale fungovat začalo až , kdy byl otevřen Diagnostický ústav v Praze. Dětský domov se školou a Výchovný ústav (označované jako Permon), které jsou taktéž součástí zařízení, se nachází u obce Hříměždice v blízkosti Příbrami, a začaly fungovat v září Činnost tohoto Zařízení pro děti-cizince se řídí zákonem č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve 75 Srov.: UHCR: Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum, Geneva, Feb. 1997; UNHCR and International Save the Children Aliance in Europe: Separated Children in Europe Programme Statement of Good Praktice, Dec Znění 2, odst. 2 a 3 zákona č. 359/1999 Sb., jsou uvedeny v kapitole o sociálně-právní ochraně. 77 Srov.: 12 a 13 vyhlášky č. 438/206 Sb., kterou se upravují podrobnosti výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy ve školských zařízeních
26 školských zařízeních, v platném znění. Dále je upravena vyhláškou č. 438/2006 Sb., kterou se upravují podrobnosti výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy ve školských zařízeních VYMEZENÍ DĚTÍ V PÉČI ZAŘÍZENÍ PRO DĚTI-CIZINCE Jak již bylo uvedeno, Zařízení pro děti-cizince je určeno pro všechny nezletilé cizince, kteří se na území České republiky nacházejí bez doprovodu svých rodičů či jiných zákonných zástupců, ale rovněž pro nezletilé cizince, kteří sice rodiče v České republice mají, ale ti se o ně z různých důvodů nemohou postarat. Děti jsou do Zařízení pro děti-cizince umisťovány na základě soudního rozhodnutí o předběžném opatření, vydaného na základě návrhu podaného příslušným orgánem sociálně-právní ochrany dětí (viz výše bod 2.3.). Do péče Zařízení pro děti-cizince jsou tak dříve či později předáni všichni nezletilí cizinci bez doprovodu, ať již v České republice pobývají legálně či ilegálně. Konkrétně se jedná o následující děti: děti ze zařízení pro zajištění cizinců (dále též ZZC či detenční zařízení) konkr. ZZC Bělá-Jezová, ZZC Poštorná. Problematika zajišťování cizinců je upravena v zákoně o pobytu cizinců. Podle platné právní úpravy může policie zajistit cizince ze dvou důvodů: za účelem správního vyhoštění ( 124), nebo za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy ( 129). 78 Zákon o pobytu cizinců nerozlišuje mezi dospělými cizinci a mladistvými cizinci bez doprovodu staršími 15 let. Za způsobilého k právním úkonům se totiž podle zákona považuje každý cizince starší 15 let, který je schopen projevit svou vůli a samostatně jednat. Stávající právní úprava tedy opravňuje cizineckou policii, aby zajistila nezletilého cizince staršího 15 let za stejných zákonných podmínek jako dospělou osobu (ve smyslu 124 a 129). 79 Přičemž celková doba zajištění nesmí v případě nezletilých bez doprovodu přesáhnout 90 dnů (u dospělých 180). Účelem zajištění je především realizace rozhodnutí o správním vyhoštění, tedy ukončení pobytu a deportace cizince z území ČR. Policie by proto v případě nezletilého cizince bez doprovodu měla ve spolupráci s dalšími odpovědnými subjekty především ověřit, zda v případě jeho návratu existuje osoba, která je schopná a ochotná převzít zodpovědnost za dítě a poskytnout mu vhodnou ochranu a péči (rodiče, jiní příbuzní, vládní organizace nebo organizace poskytující péči dětem), a ještě před jeho návratem zprostředkovat kontakt s takovouto osobou. Dále ověřit, zda návrat dítěte do země původu je bezpečný, 78 Zajištění cizince je upraveno zejména v ustanoveních zákona o pobytu cizinců. Podle 124 cizineckého zákona je policie oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit, anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Policie cizince zajistí, zejména je-li zjištěno, že se dopustil taxativně uvedeného jednání, které je důvodem ke správnímu vyhoštění. Podle 129 cizineckého zákona je policie oprávněna zajistit na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství. Zákon stanoví polici jednat tak, aby byl cizince předán v nejbližším možném termínu ode dne zajištění. O zajištění cizince rozhoduje orgán policie, přičemž jeho rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo poté, co cizinec rozhodnutí odmítne převzít. Po právní moci rozhodnutí může policie cizince zajistit. 79 Nezletilí cizinci bez doprovodu mladší 15 let zajišťováni nejsou. Pouze děti mladší 15 let, které jsou na území ČR v doprovodu svých rodičů nebo jiných zákonných zástupců, mohou být zajištěny v zařízení pro zajištění cizinců společně s nimi.
27 včetně zvážení rizika pronásledování, zapojení do ozbrojeného konfliktu, násilí či zneužívání a možného vykořisťování. Tento postup je samozřejmě vyloučen u nezletilých bez doprovodu, kteří v průběhu svého zajištění podali žádost o udělení mezinárodní ochrany. 80 Z hlediska ochrany žadatelů o mezinárodní ochranu je totiž povinností České republiky chránit informace o azylantech i o žadatelích před třetími osobami, zejména pak před státními orgány jejich domovských států. Neznamená to však, že by příslušné orgány a instituce neměly usilovat a nalezení rodinných příslušníků nezletilých bez doprovodu, kteří žádají o udělení mezinárodní ochrany. Minimální bezpečnostní pravidla obsahuje zákon o azylu, který stanoví, že při vyhledávání rodinných příslušníků dítěte je nutné postupovat tak (důvěrným způsobem), aby nebyl ohrožen život a svoboda dítěte a jeho rodiny, a to zejména v zemi jeho původu. 81 V případě, že není v nejlepším zájmu dítěte navrátit jej do země původu z výše uvedených důvodů, nelze rozhodnutí o správním vyhoštění realizovat a Česká republika je povinna zajistit nezletilému odpovídající pomoc a ochranu. Nutno podotknout, že v drtivé většině případů se policii nepodaří v devadesátidenní lhůtě realizovat rozhodnutí o správním vyhoštění. Bývá proto pravidlem, že před uplynutím maximální doby zajištění podávají příslušné orgány sociálně-právní ochrany dětí návrh soudu na nařízení předběžného opatření a předání dítěte do péče Zařízení pro děti- cizince. Uvedená praxe se aplikuje rovněž u nezletilých bez doprovodu, kteří v průběhu svého zajištění v detenčním zařízení podali žádost o udělení mezinárodní ochrany. Přestože podání žádosti o mezinárodní ochranu není podle zákona o pobytu cizinců důvodem pro ukončení zajištění, nabízí se nutně následující otázky: (i) je v nejlepším zájmu dítěte, aby bylo po dobu 90 dnů zajištěno v zařízení, kde je omezena jeho svoboda a značně limitován všestranný rozvoj jeho osobnosti, (ii) proč orgány sociálně-právní ochrany dětí v případě těchto nezletilých nepřistoupí k podání návrhu na nařízení předběžného opatření bezprostředně poté, co dítě podalo žádost o udělení mezinárodní ochrany. Lze totiž předpokládat, a několikaletá praxe to jednoznačně potvrzuje, že po dobu zajištění nebude vydáno rozhodnutí o žádosti, nepodaří se nalézt členy rodiny a dítě bude nakonec na základě soudního rozhodnutí předáno do péče Zařízení pro děti-cizince. Jedním z argumentů ve prospěch této praxe může být dikce ustanovení 76a občanského soudního řádu, jež stanoví, že na základě předběžného opatření může být nařízeno, aby dítě bylo předáno do péče v usnesení označené osoby, pokud se nezletilé dítě ocitlo bez jakékoliv péče nebo jsou-li jeho život nebo příznivý vývoj vážně ohroženy nebo narušeny. Někdo může namítat, že zajištěné dítě v detenčním zařízení není nikterak ohroženo na životě, neboť je mu zde poskytována základní zdravotní a sociální péče, a že k ohrožení může fakticky dojít teprve v okamžiku, kdy má být ze zařízení pro zajištění cizinců propuštěno. Je však pobyt dítěte v zařízení tohoto typu v jeho nejlepším zájmu, a jaký vliv může mít tato skutečnost na jeho příznivý vývoj? Odpovědi na podobné otázky by do budoucna mohla přinést případná novela zákona o pobytu cizinců, a to v souvislosti s transpozicí návratové směrnice, o níž jsem hovořila výše (viz. bod 1.2.). 80 Po svém zajištění v ZZC je cizinec (tedy i nezletilý bez doprovodu) oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, toto oprávnění však zaniká uplynutím 7 dnů ode dne, kdy byl policií informován o možnosti požádat o udělení mezinárodní ochrany v ČR a o důsledcích spojených s uplynutím této lhůty srov. 3b zákona o azylu. 81 Srov. 88b zákona o azylu.
28 Pokud jde o pobytový status dětí propouštěných ze zařízení pro zajištění cizinců, které jsou na základě předběžného opatření předávány do péče Zařízení pro děti-cizince, těmto nezletilým bez doprovodu uděluje policie tzv. výjezdní příkaz ve smyslu ustanovení 50 zákona o pobytu cizinců. děti z přijímajících středisek pro žadatele o mezinárodní ochranu V České republice jsou dvě přijímající střediska, v obci Vyšní Lhoty a v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha Ruzyně (je určeno pro cizince, kteří projeví úmysl požádat o mezinárodní ochranu po příletu do České republiky v tranzitním prostoru letiště). Hlavním úkolem přijímacích středisek je zajistit ubytování a základní životní potřeby nově příchozím cizincům hledajícím v ČR ochranu, a to až do doby ukončení základních vstupních procedur. Ty se skládají z identifikačních úkonů zaměřených zejména na zjištění totožnosti, zahájení řízení o udělená mezinárodní ochrany odborem azylové a migrační politiky MV ČR a zdravotní prohlídky. S výjimkou cizinců, kteří požádali o mezinárodní ochranu v zařízení pro zajištění cizinců, má každý žadatel povinnost přijímacím střediskem projít a setrvat zde po určitou zákonem stanovenou dobu. Pokud jde o přijímací středisko Vyšní Lhoty, jedná se zpravidla o dobu 3 týdnů, v případě přijímacího střediska v prostoru mezinárodního letiště, je doba pobytu stanovena přímo zákonem o azylu ( 73), přičemž pro nezletilé bez doprovodu jsou stavena zvláštní pravidla. 82 Zákon o azylu výslovně stanoví, že nezletilé osoby bez doprovodu, které podaly žádost o udělení mezinárodní ochrany, se po opatřeních v přijímacím středisku umístí na základě soudního rozhodnutí do školského zařízení pro výkon ústavní výchovy. 83 Jestliže tedy žádost podá nezletilá osoba bez doprovodu, odbor azylové a migrační politiky MV ČR tuto skutečnost oznámí příslušnému orgánu sociálně-právní ochrany dětí, který podá soudu návrh, na jehož základě soud rozhodne o odevzdání dítěte do péče Zařízení pro děti cizince. Nezletilí žadatelé o udělení mezinárodní ochrany pobývají na území na základě víza za účelem řízení o udělení azylu ve smyslu ustanovení 72 zákona o azylu. děti, které policie zadržela na ulici (zprav. při krádeži nebo běžné kontrole dokladů) V případě těchto nezletilých je třeba rozlišovat mezi dětmi mladšími 15ti let a dětmi staršími 15ti let věku. Pokud policie zadrží nezletilého, který je mladší 15 let a na základě provedeného šetření zjistí, že se na území nachází bez doprovodu rodičů, informuje o této skutečnosti příslušný orgán sociálně-právní ochrany dětí, který podá návrh na vydání předběžného opatření a předání dítěte do péče Zařízení pro děti-cizince. 82 Podle 73 odst. 7 zákona o azylu: Ministerstvo rozhodne o povolení vstupu na území cizinci, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, a dopraví jej do přijímacího střediska na území, jedná- -li se o nezletilou osobu bez doprovodu, o rodiče nebo rodinu s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi nebo o cizince s vážným zdravotním postižením, o těhotnou ženu, o osobu, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí ; tj. odbor azylové a migrační politiky MV ČR povoluje nezletilým bez doprovodu vstup na území automaticky. Po vydání předběžného opatření jsou nezletilí bez doprovodu dopraveni přímo do Zařízení pro děti-cizince, a nikoliv do přijímacího střediska ve Vyšních Lhotách. 83 Srov. 81 odst. 2 zákona o azylu.
29 Skutečnost, zda dítě disponuje oprávněním k pobytu je v tomto případě irelevantní. Jinak je tomu ovšem u skupiny nezletilých bez doprovodu starších 15ti let. V případě, kdy je policií zjištěno, že se na území zdržuje nezletilý starší 15 let neoprávněně, zahájí s ním řízení o správním vyhoštění, jehož účelem je ukončení pobytu na území, stanovení doby vycestování z území a doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Vzhledem k tomu, že policie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, bývá pravidlem, že většina těchto nezletilých je zajišťována v zařízení pro zajištění cizinců, a až následně předávána do péče Zařízení pro děti-cizince (viz výše). Těmto nezletilým bez doprovodu uděluje policie rovněž tzv. výjezdní příkaz ve smyslu ustanovení 50 zákona o pobytu cizinců. děti, které v České republice sice žily společně s rodiči, ale v současnosti se o ně rodiče nemohou postarat (rodiče museli z ČR odcestovat, rodiče jsou v nemocnici, nebo ve vězení), jakož i děti cizinců s výchovnými problémy; Tito nezletilí pobývají na území zpravidla na základě dlouhodobých víz či trvalých pobytů ve smyslu zákona o pobytu cizinců. děti, které ze Zařízení pro děti-cizince utekly a policie je zadržela, ať už v ČR nebo v zahraničí; vzhledem k tomu, že u dětí, které jsou na útěku je rozhodnutí o předběžném opatření nebo ústavní výchově stále v platnosti, jsou tyto děti předáváni do péče Zařízení pro děti cizince automaticky CHARAKTERISTIKA ZAŘÍZENÍ PRO DĚTI-CIZINCE Jak již bylo uvedeno, Zařízení pro děti-cizince je zařízení, které poskytuje péči výlučně nezletilým cizincům, kteří se na území České republiky ocitnou bez péče a ochrany rodičů či jiných zákonných zástupců. Péče v tomto zařízení odpovídá více méně péči poskytované českým dětem v obdobných zařízeních. Zařízení pro děti-cizince má tyto části: Diagnostický ústav zajišťuje komplexní diagnostiku dítěte (zdravotní, psychologickou, pedagogickou, speciálně-pedagogickou a sociální), která trvá zpravidla 8 týdnů. Diagnostický ústav je umístěn v Praze a má kapacitu 18 klientů. Jeho součástí je také základní škola s rozšířenou výukou českého jazyka. - v oblasti sociální diagnostiky se pracovníci zařízení zaměřují na zjišťování osobní, rodinné a veškeré sociální anamnézy nezletilých, kompletaci všech dostupných materiálů a informací, a také řešení sociálního statutu klientů. V této oblasti zařízení spolupracuje se všemi zúčastněnými složkami státního i neziskového sektoru; zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT - - zdravotní diagnostika sleduje aktuální stav nezletilého, kompletuje zdravotní anamnézu a zajišťuje všechna potřebná vyšetření; zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT -
30 - speciálně-pedagogická diagnostika je zaměřena na zvláštnosti v chování vyplývající z etnických, kulturně historických a náboženských odlišností, schopnost adaptibility na režimové prvky, soužití v kolektivu, reakce na zátěžové situace, základní hygienické a pracovní návyky, eventuálně na řešení etopedické problematiky; zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT - - psychologická diagnostika je zaměřena především na stanovení úrovně kognitivních schopností, osobnostní charakteristiky a schopnosti adaptability, dále míry vlivu prožitých traumat, případně psychopatologických rysů nezletilého. Psycholog zařízení pracuje s nezletilým na jeho adaptaci na systém péče v tomto zařízení, na vytváření vztahů k ostatním dětem, na přijmutí jeho perspektivy po ukončení pobytu v zařízení a v neposlední řadě ho připravuje na následný samostatný život. V rámci terapeutických úkolů se provádí individuální konzultace zaměřené na zklidnění dítěte, odbourávání úzkosti a traumatu, posilování pocitu jistoty a bezpečí, které směřují k sebeuvědomění a rozvoji jeho osobnosti zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT - - pedagogická diagnostika spočívá ve zjištění úrovně předchozího vzdělání nezletilého, jeho schopností a vědomostí v jednotlivých předmětech. Na základě této diagnostiky navrhují pedagogové možnosti dalšího vzdělávání. Rozhodují do jaké odpovídající třídy základní školy, praktické školy nebo české střední školy bude dítě zařazeno po přemístění do Dětského domova se školou a Výchovného ústavu pro děti cizince zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT - Po 8 týdnech diagnostiky jsou nezletilí přemístěni do Dětského domova se školou a Výchovného ústavu (PERMONU), které fungují společně v rámci jednoho zařízení, a které se nachází v Hříměždicích u Příbrami. Dětský domov i výchovný ústav mají kapacitu po 24 lůžkách. Základní jednotkou dětského domova je rodinná skupina o 5-8 dětech. Součástí dětského domova je základní škola. 84 Výchovný ústav je určen nezletilým starším 15 let. 85 Jeho součástí je dvouletá Praktická škola, která je přípravou pro výkon jednoduchých pracovních činností (v současné době jsou studovaným oborem kuchařské práce). Důvodem ke zřízení této dvouleté školy byla 84 Základní škola při dětském domově plní úkoly diagnostické, výchovně-vzdělávací, terapeutické a sociální. V rámci diagnostických úkolů škola zajišťuje úroveň dosažených znalostí, dovedností a schopností nezletilého, dále míru jeho znalostí českého jazyka a míru sociálně kulturních, náboženských a sociálně právních potřeb. Z hlediska výchovně-vzdělávacích úkolů zajišťuje škola žákům základní vzdělávání podle míry jejich rozumových a jazykových schopností. Mezi prvořadé úkoly školy patří překonávat jazykovou bariéru dětí. V opodstatněných případech jsou pro jednotlivé žáky vypracovány individuální vzdělávací programy směřující k jejich rozvoji. Tyto programy tvoří třídní učitel a předkládá je vedení školy ke schválení. Pokud v průběhu povinné školní docházky pominou důvody pro zařazení nezletilého do školy při dětském domově, je dítě na základě žádosti ředitele zařazeno do běžné základní školy (zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT Do výchovného ústavu jsou umísťováni nezletilí starší 15 let. Stejně jako v případě dětského domova sem přicházejí z diagnostického ústavu Zařízení pro děti - cizince. Základní organizační jednotkou zařízení o 24 lůžkách by podle zákona měla být výchovná skupina. Fakticky však není fungování výchovného ústavu organizačně ani jinak odděleno od dětského domova a funkci výchovné skupiny zde plní rodinná skupina s 5 8 dětmi.
31 především skutečnost, že převážná většina dětí cizinců není schopna samostatného studia na běžných školách z důvodu jazykové bariéry. Studijní osnovy a školní vzdělávací program jsou proto upraveny s ohledem na vyšší potřebu výuky českého jazyka a získávání sociálních a praktických dovedností potřebných pro život v České republice. Dalším důvodem je, že předpokládaná délka pobytu dětí se vzhledem k jejich věku při příchodu pohybuje mezi jedním až dvěma a půl roky. Praktická škola je určena pro chlapce i dívky a je přípravou pro výkon jednoduchých pracovních činností v oblastech praktického života. Po úspěšném absolvování dostávají děti závěrečné vysvědčení. Pokud u nezletilého s ukončenou povinnou školní docházkou pominou důvody pro zařazení do praktické školy, může začít navštěvovat běžnou střední školu či učiliště. V případě, že je tato škola či učiliště příliš vzdáleno od sídla zařízení, je nezletilý ubytován na internátě (zdroj: webové stránky Zařízení pro děti-cizince MŠMT - Studentské oddělení bylo zřízeno za účelem ubytování klientů Zařízení pro děti-cizince, kteří studují na středních školách v Praze a blízkém okolí. Studentské oddělení se nachází v Praze. Hlavní náplní práce Střediska výchovné péče je pomoc při řešení výchovných problémů. Mimoto poskytuje také poradenskou a terapeutickou pomoc. Středisko funguje v rámci diagnostického ústavu. Samotné organizační členění zařízení na část nacházející se v Praze a část situovanou v Hříměždicích je velkou nevýhodou, zejména pro nezletilé a jejich integraci do české společnosti. Počáteční diagnostický pobyt v Praze je nezletilými z hlediska umístění zařízení velmi vítán, naproti tomu přesun do dětského domova v odlehlé lesnaté oblasti, kde nejbližší vesnice, právě již zmiňované Hříměždice, jsou od zařízení vzdálené přes 2 km, znamená pro většinu nezletilých nepříjemnou změnu. Samotné umístění zařízení je nevhodné i z hlediska integrace nezletilých do české společnosti. Jelikož se také Základní a Praktická škola nachází v areálu zařízení, nemají nezletilí kromě pravidelných vycházek jinou možnost přijít do styku s českým prostředím. Určitou výhodu mají nezletilí, kteří jsou studenty českých středních škol, do kterých denně dojíždějí, případně využívají služeb domovů pro mládež. Tito nezletilí díky tomu mívají mnohem lepší úroveň češtiny, přátele mezi Čechy a celkově jsou českému prostředí otevřenější než ostatní nezletilí pobývající v Zařízení MOŽNOSTI TRVALÉHO ŘEŠENÍ Z dosud řečeného je zřejmé, že do Zařízení pro děti-cizince přicházejí děti s různými pobytovými statusy. Tj. děti, které na území České republiky pobývají na základě víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany, na základě povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, ale i nezletilí cizinci pobývající na území pouze na základě výjezdního příkazu. Pokud jde o děti, které na území pobývaly neoprávněně, tj. bez platných víz a pobytů, je důležité upozornit, že až do zletilosti je jejich pobyt fakticky legalizován, neboť tím že v jejich případě bylo vydáno předběžné opatření o předání do péče 86 Svobodová, Lenka: Účinnost sociální a migrační politiky státu uplatňované vůči nezletilým cizincům bez doprovodu dospělé osoby, Diplomová práce PF UK, září 2008.
32 Zařízení pro děti-cizince (popř. mají již nařízenu ústavní výchovu), je opravňuje k pobytu na území ČR, avšak pouze do dosažení zletilosti. Ještě před dosažením zletilosti je tedy nutné řešit budoucí pobytový status u každého nezletilého individuálně. Jednou z nezbytných podmínek k úspěšné integraci a samostatnému životu je totiž mj. i nalezení vhodného trvalého řešení pobytové situace nezletilých tak, aby tyto děti v okamžiku, kdy opouštějí zařízení ústavní výchovy, měly již vyřešenu otázku svého legálního pobytu v České republice. V případě nezletilých žadatelů o mezinárodní ochranu a ostatních cizinců bez doprovodu přichází v úvahu několik možností, jak dlouhodobě, případně trvale řešit jejich osobní a sociální situaci UDĚLENÍ AZYLU Právní úprava řízení o udělení mezinárodní ochrany tak, jak je zakotvena v azylovém zákoně, se vztahuje na všechny osoby bez rozdílu věku, které v České republice projevily úmysl požádat o mezinárodní ochranu, tedy i na nezletilé bez doprovodu. Pro nezletilé žadatele to především znamená, že i oni musí v průběhu řízení prokázat, že jsou pronásledováni za uplatňování politických práv a svobod, nebo že mají odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě své státní příslušnosti ( 12). 87 Prokázání obav, pro které určitá osoba odešla ze své země a hledá ochranu v azylové zemi, však nebývá jednoduché pro dospělé, tím spíše pro děti. Této skutečnosti si je vědomo i UNHCR, které ve svých doporučeních opakovaně vyzývá státy, aby při zkoumání žádostí dítěte věnovaly zvláštní pozornost takovým okolnostem, jako je věk, vývojové stadium dítěte či jeho omezená znalost podmínek v zemi původu. V úvahu by měla být brána rovněž situace jeho rodiny v domovské zemi, jakož i důvody, pro které se rodiče rozhodli poslat své dítě ze země. V souvislosti s vymezením pojmu pronásledování, UNHCR zdůrazňuje, že ve vztahu k dětem může a také velmi často dochází ke specifickým formám porušování lidských práv. Příkladem může být nábor dětí do armády, obchodování s dětmi za účelem prostituce, sexuálního zneužívání, nucená práce nebo zohavování pohlavních orgánů u dívek. Přičemž některá negativní jednání, která ve vztahu k dospělým mohou být považována za obtěžování či za diskriminaci, mohou ve vztahu k dětem znamenat pronásledování. 88 Nutno podotknout, že důvody pro udělení azylu podle 12 zákona o azylu jsou v případě nezletilých bez doprovodu shledávány spíše výjimečně. Jinak je tomu v případě 14 zákona o azylu, podle něhož jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení azylu podle 12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl ze z humanitárního zákona o azylu: azyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení azylu zjištěno, že cizinec (a) je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod, nebo (b) má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště 88 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky: Směrnice politiky a postupů při jednání s dětmi bez doprovodu žádajícími o azyl, Ženeva, 1997, bod 8.
33 důvodu. Je však zcela na uvážení správního orgánu rozhodujícího o žádosti, zda tento tzv. humanitární azyl nezletilému bez doprovodu udělí či nikoliv. Pokud jsou u nezletilého žadatele shledány důvody pro udělení azylu ve smyslu 12, 13, popř. 14 zákona o azylu, udělí ministerstvo cizinci azyl. Osoba, které je azyl udělen (azylant), má trvalý pobyt na území České republiky po dobu platnosti rozhodnutí o udělení azylu a je jí vystaven průkaz povolení k pobytu azylanta. Doba platnosti tohoto průkazu je 5 let a je možné jej opakovaně prodloužit vždy o pět let UDĚLENÍ SUBSIDIÁRNÍ OCHRANY Subsidiární formou ochrany je tzv. doplňková ochrana, která se cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu udělí bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy, a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště. 90 Přičemž za vážnou újmu se považuje: (a) uložení nebo vykonání trestu smrti; (b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu; (c) vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu; nebo (d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. 91 Pokud jsou u nezletilého žadatele shledány důvody pro udělení subsidiární ochrany ve smyslu 14a, udělí ministerstvo cizinci doplňkovou ochranu. Osoba požívající doplňkové ochrany, získává v ČR oprávnění k pobytu na dobu, po kterou trvají důvody, pro které jí byla doplňková ochrana udělena, tedy po dobu, po kterou jí hrozí vážná újma. Doplňková ochrana je poskytována na omezenou dobu nejméně 1 roku s možností opakovaného prodloužení, vždy nejméně o 1 rok. Oprávnění k pobytu je udělováno a prodlužováno MV, a to na žádost osoby požívající doplňkové ochrany. Žádost o prodloužení je třeba podat nejpozději 30 dnů před uplynutím doby, na kterou byla doplňková ochrana udělena, pouze v případě, pokud v podání brání překážka na vůli osoby nezávislá, je možné ji podat do 3 pracovních dnů po odpadnutí této překážky. Na dobu, po kterou je doplňková ochrana udělena, je vydáván průkaz oprávnění k pobytu osoby požívající doplňkové ochrany ( 60a zákona o azylu). Tento průkaz vydává ministerstvo na dobu platnosti nejméně 1 roku s možností opakovaného prodloužení. 89 Srov. 59 a násl. zákona o azylu a odst. 1 zákona o azylu a odst. 2 zákona o azylu.
34 Pokud nezletilému bez doprovodu nebyl udělen azyl, ani subsidiární forma ochrany, mělo by co nejdříve po potvrzení negativního rozhodnutí následovat posouzení všech možných řešení, která jsou v jeho nejlepším zájmu. Veškeré další ohledy, jako například boj s ilegální migrací, by měly být druhotné. Ve většině případů je nejlepším řešením sloučení dítěte s rodinou. Dříve, než se nezletilý bez doprovodu vrátí do země původu, je však třeba učinit následující opatření. Především zjistit, zda v případě jeho návratu existuje osoba, která je schopná a ochotná převzít zodpovědnost za dítě a poskytnout mu vhodnou ochranu a péči (rodiče, jiní příbuzní, vládní organizace nebo organizace poskytující péči dětem) a ještě před jeho návratem zprostředkovat kontakt s takovouto osobou. Pokud takováto osoba neexistuje, nelze návrat do země původu považovat za opatření sledující nejlepší zájem dítěte MOŽNOST ZÍSKAT OPRÁVNĚNÍ K TRVALÉMU POBYTU Nezletilí bez doprovodu mladší 15 let, kteří byli svěřeni na základě soudního rozhodnutí do náhradní výchovy, jsou oprávněni pobývat na území České republiky bez dalšího. V případě, že po dosažení 15 let trvá i nadále jejich svěření do náhradní výchovy, musí do 30 dnů požádat policii o vydání průkazu o oprávnění k pobytu. Po dosažení zletilosti mohou nezletilí bez doprovodu, kterým byla před dosažením zletilosti nařízena ústavní výchova, nebo byli na základě předběžného opatření v péči zařízení pro výkon ústavní výchovy (v případě, že nejsou žadateli o mezinárodní ochranu), požádat do 60 dnů po dosažení zletilosti o povolení k trvalému pobytu z humanitárních důvodů. Zároveň musí prokázat, že se úspěšně integrují do české společnosti (to lze doložit např. smlouvou o ubytování v Zařízení pro děti-cizince, potvrzením o nařízení ústavní výchovy, potvrzením o studiu apod.). Podle ustanovení 87 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: cizinec mladší 18 let svěřený do náhradní výchovy rozhodnutím příslušného orgánu je oprávněn trvale pobývat na území, je-li alespoň jedna fyzická osoba, jíž je cizinec svěřen, přihlášena k trvalému pobytu na území nebo se na území nachází ústav, ve kterém je dítě umístěno. Toto oprávnění pobývat na území vzniká dnem právní moci rozhodnutí o svěření cizince do náhradní výchovy. Policie takovému cizinci vydá potvrzení o oprávnění k trvalému pobytu na území. Takto pobývat na území je cizinec oprávněn do dosažení věku 15 let, poté je povinen dostavit se na policii a předložit rozhodnutí o svěření do náhradní výchovy, fotografie a cestovní doklad. Toto oprávnění k trvalému pobytu zaniká poté, kdy dosáhne věku 18 let. Toto omezení však neplatí, je-li cizinec zbaven rozhodnutím soudu způsobilosti k právním úkonům, nebo pokud do 60 dnů po dosažení 18 let podá žádost o povolení k trvalému pobytu, a to až do rozhodnutí o této žádosti. Nezletilý bez doprovodu tedy může po dosažení 18 let podat žádost o povolení k trvalému pobytu podle 65 odst. 1 písm. b) zákona, tj. žádost o povolení k pobytu z humanitárních důvodů, popř. jiných důvodů hodných zvláštního zřetele.
35 5 ODCHOD ZE ZAŘÍZENÍ PRO DĚTI-CIZINCE Zařízení pro děti-cizince poskytuje komplexní péči nezletilým, tj. ubytování, stravu, ošacení, rozšířenou výuku českého jazyka, výchovné činnosti a přítomnost tlumočníků pokud je potřeba. Pobyt v Zařízení pro děti-cizince obvykle končí dnem dosažení zletilosti cizince. Avšak v případě, že se cizinec soustavně připravuje na budoucí povolání na střední nebo vysoké škole, případně studuje Praktickou školu v zařízení, může s ním zařízení uzavřít smlouvu o ubytování. Ta se podepisuje na jeden rok. Pokud studium trvá, lze smlouvu prodloužit o další rok, nejdéle však do 26 let věku. Smlouvu mohou klienti i Zařízení pro děti-cizince (v případě, že klient nesplňuje podmínky pro další setrvání ve službě ukončil studium, hrubě porušuje pravidla služby atd.) kdykoliv vypovědět. 92 Opuštěním Zařízení pro děti-cizince (tj. dosažením zletilosti, nebo ukončením přípravy na budoucí povolání na střední nebo vysoké škole), opouští teď již zletilý mladý cizinec celý systém péče o nezletilé bez doprovodu. Od této chvíle je mladý člověk odkázán zcela sám na sebe. Součástí péče Zařízení pro děti-cizince by proto měla být i příprava nezletilých na samostatný život po ukončení pobytu v zařízení, realizovaná samotným zařízením. V praxi tomu tak ale není. Nicméně se tato příprava na samostatný život uskutečňuje díky iniciativě Organizace pro pomoc uprchlíkům pracující s cizinci a nezletilými bez doprovodu a vzájemné spolupráci Zařízení pro děti-cizince s touto organizací. 6 PŘÍPRAVA NEZLETILÝCH BEZ DOPROVODU NA SAMOSTATNÝ ŽIVOT - pohled nevládní organizace V České republice dosud neexistuje státní koncepce péče o mladistvé cizince bez doprovodu, kteří se chystají odejít ze Zařízení pro děti cizince. Organizace pro pomoc uprchlíkům je v současné době jedinou nevládní organizací, která vyplňuje tuto mezeru v systému péče o nezletilé cizince bez doprovodu, kteří odcházejí ze zařízení ústavní výchovy. Skutečnost, že nezletilí cizinci bez doprovodu nejsou ze strany orgánů státní správy připravováni na samostatný život po opuštění Zařízení pro děti cizince považujeme i nadále za alarmující. V praxi stále narážíme na to, že mladí cizinci, kteří odejdou po dosažení zletilosti z tohoto zařízení, nejsou ze strany státních orgánů připraveni na samostatný život a neorientují se v běžných životních situacích. V mnoha případech je pro ně téměř neřešitelným problémem obstarat si veškeré náležitosti potřebné k ubytování a vyřídit si na cizinecké policii změnu adresy. Většinou slyší poprvé o povinnosti nahlášení této změny, a s tím spojenými právy a povinnosti, až při kontaktu s pracovníky neziskové organizace. Dalším problémem, který stále častěji řešíme u této skupiny cizinců, je potřeba asistence při hledání zaměstnání, při kontaktu se zdravotní pojišťovnou, úřadem práce, apod. Většina z nich by bez asistence pracovníků nevládních organizací neměla po odchodu ze Zařízení pro děti - cizince reálnou představu o fungování těchto institucí. Proto se domníváme, že důkladná příprava na 92 Srov.: 2, odst. 6 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, v platném znění
36 odchod ze zařízení ústavní výchovy a individuální asistence v počátečních fázích samostatného života je naprosto nezbytná. Zásadním problémem u této specifické skupiny nezletilých je právě nedostatek informací, špatná orientace v českém prostředí, jazyková bariéra a absolutní nepřipravenost na samostatný život po odchodu z ústavního zařízení. Existuje tak skutečné riziko, že tito nezletilí cizinci nebudou pokračovat ve slibně započaté integraci a že se díky nedostatku financí a sociálních kontaktů s českou společností zapojí do etnických skupin, kde je jim poskytnuta např. práce či ubytování, to však bez potřebné smlouvy, nelegálně a za nevýhodných podmínek pro ně samé. MODELOVÁ ŘEŠENÍ Naše péče o nezletilé bez doprovodu se opírá o právní a sociální poradenství. Cílem právní pomoci je vyřešení pobytového statusu klienta ještě před jeho odchodem ze Zařízení pro děticizince (dále jen ZDC) a poskytování informací a právního poradenství s ohledem na individuální potřeby každého klienta. Taktéž sociální poradenství je nezletilým poskytováno již při jejich pobytu v ZDC, kdy se zaměřuje na volbu povolání a přípravu na samostatný život. Po opuštění zařízení se sociální pracovnice zaměřují na pomoc v běžných situacích života klienta. Sociální práce s nezletilými se dá rozdělit na několik částí: 1. workshopy zaměřeny na přípravu klientů vést samostatný život 2. individuální plány vytvářeny vzhledem k osobním potřebám každého klienta 3. individuální asistence poskytována klientům v začátcích jejich samostatného života 4. dům na půl cesty podporované bydlení poskytující pomoc a podporu v začátcích samostatného života klienta Cílem uvedených aktivit je rozšíření a zkvalitnění péče o nezletilé, zvýšení jejich informovanosti a snížení případných rizik spojených s jejich odchodem ze ZDC. Klienti jsou připravováni na samostatný život poté, co se rozhodnou nebo budou muset ústavní zařízení opustit a podporováni v začátcích jejich samostatného života mimo ZDC. Hlavním cílem veškeré práce s nezletilými je jejich úspěšná integrace do české společnosti. 1. Workshopy Workshopy neboli odborné semináře, jsou určeny nezletilým, kteří dosud žijí v ZDC a svým věkem se blíží dosažení zletilosti. Sociální pracovnice a právnička názornou formou a za asistence tlumočníků na seminářích přibližují nezletilým oblast pracovního práva, zdravotního a sociálního pojištění, zdravotní péče, hledání bydlení apod. Semináře jsou rozděleny do dvou tématických okruhů: a) workshop I. - odchod ze zařízení seznámení nezletilých s hlavními problémy spojenými s odchodem ze zařízení ústavní výchovy (jak si sehnat bydlení, jaké instituce je třeba kontaktovat cizinecká policie, zdravotní a sociální pojišťovna, úřad práce, lékaři, úřady městských částí atd.).
37 b) workshop II. - kurz pracovního minima hledání a získání legální práce, jehož součástí bude školení, jak jednat s potenciálním zaměstnavatelem, jak napsat životopis, motivační dopis a příprava na pracovní pohovor apod. V průběhu seminářů jsou nezletilí rozděleni do skupin podle svých jazykových schopností a v případě nedostatečné znalosti českého jazyka jsou na workshopech přítomni tlumočníci. 2. Individuální plány Individuální plán je v současné době pojímán více jako souhrn možností nabízejících se klientovi po odchodu ze ZDC vzhledem k jeho individuálním potřebám a osobní situaci, než jako přímý plán práce s klientem. Sociální pracovnice se snaží komplexně zmapovat všechny možnosti, které se klientovi nabízí v oblasti bydlení, práce, dalšího vzdělávání apod. Individuální plán je klientovi vytvořen sociální pracovnicí ještě před jeho odchodem ze zařízení. Pracovnice i klient jej společně prodiskutují a případně doplní další nápady a návrhy vzniklé ze společné diskuse. Pak záleží na klientovi, jak zváží své možnosti a dále se rozhodne. Sociální pracovnice ho v jeho rozhodnutích podporuje a dále mu pomáhá. 3. Individuální asistence sociální pracovnice Sociální asistence se zaměřuje na přiblížení klientů českému prostředí a pomoc při orientaci v něm, na překonání znevýhodňování nezletilých cizinců kvůli takovým faktorům jako je jazyková bariéra, země původu, neznalost prostředí či právního řádu ČR. Jelikož většina klientů nemá žádnou představu o existenci a činnosti řady institucí potřebných v běžném životě, je jim ze strany sociální pracovnice poskytována asistence a pomoc související s běžnými životními situacemi. Sociální pracovnice se proto zaměřuje na poradenství a konzultace z oblasti trhu práce, zdravotního a sociálního pojištění a dále na otázky související s hledáním ubytování a práce. Sociální pracovnice v případě potřeby doprovází nezletilé klienty na úřady a příslušné instituce, jako např. cizinecká policie, odbor azylové a migrační politiky MV ČR, zdravotní pojišťovna, vzdělávací instituce, studentské pracovní agentury apod. V této asistenci sociální pracovnice pokračuje i u klientů, kteří již dosáhli zletilosti. Sociální pracovnice této skupině klientů asistuje při hledání nového bydlení, společně s nimi kontaktuje relevantní instituce jako je zdravotní pojišťovna, úřad práce a další. Doprovází je při vyřizování náležitostí na těchto úřadech a podává podrobné a doplňující informace. Sociální pracovnice také pomáhá při vyhledávání vhodného zaměstnání, napomáhat při psaní životopisů, motivačního dopisu, v případě potřeby připravuje klienty na pracovní pohovor, a dále na to, jak jednat s potenciálním zaměstnavatelem apod.
38 Tato asistence je klientům poskytována pouze po nezbytně nutnou dobu. Klienti jsou vedeni k samostatnosti a vědomí vlastní zodpovědnosti. Cílem sociální asistence je usnadnit klientům přechod ze zařízení ústavní výchovy do samostatného života, zvýšit jejich informovanost a umožnit jim plnohodnotně se začlenit do české společnosti. 4. Dům na půl cesty Dům na půl cesty, resp. podporované bydlení pro mladé uprchlíky řeší mezeru v systému péče o nezletilé a mladé uprchlíky bez doprovodu, kteří opouští zařízení ústavní výchovy MŠMT - Zařízení pro děti-cizince. I když jsou tito tzv. mladí dospělí mládež od 18 do 26 let po odchodu ze zařízení již částečně integrování (mají vyřešen pobytový status a studují na střední škole), nemají dostatečné zázemí ani dovednosti a zkušenosti potřebné pro samostatný život. Proto, aby jejich započatá integrace nebyla ohrožena, je nutné jim poskytnout v počátcích jejich samostatného života pomoc a asistenci. Z tohoto důvodu bylo naším záměrem vytvořit bezpečné zázemí a prostor podporované bydlení, kde by tohoto cíle mohlo být dosaženo. Potřebnost tohoto typu podporovaného bydlení vychází zejména ze stávajícího systému péče o nezletilé bez doprovodu (dále jen NBD) v ČR, v němž chybí zajištění jejich následného ubytování a také zajištění podpory v počátcích samostatného života mimo dětský domov. Režim v Zařízení pro děti cizince není příliš nastaven potřebám skupiny tzv. mladých dospělých neboli mládeže (18 26 let) a to i v případě, kdy se připravují na budoucí povolání. Také z důvodu zaplnění kapacity zařízení bude muset tato skupina hledat nové zázemí pro svou rozvíjející se integraci v české společnosti. Jedním z dalších problémů je nedostatečná příprava nezletilých na samostatný život po opuštění tohoto zařízení. Z čehož vyplývá potřeba asistence při kontaktu se zdravotní pojišťovnou, úřadem práce, apod. Proto se domníváme, že asistence v počátečních fázích samostatného života, která jim v podporovaném bydlení bude poskytována, je naprosto nezbytná. A to také z důvodu, že tyto děti a mládež nemají na pomoc žádné zázemí, rodinu ani bezpečnou sociální síť. Cílem podporovaného bydlení je příprava mladých uprchlíků na samostatný život a jejich integrace do české společnosti. Podporované bydlení má klientům pomoci osvojit si dovednosti a schopnosti vést samostatný život a vytvořit jim pro to bezpečné zázemí. K dosažení tohoto cíle je nezbytné naplnění těchto dílčích cílů, které budou naplňovány v průběhu ročního pobytu za pomoci přítomných sociálních asistentů: 1) sociální dovednosti převzetí odpovědnosti za vlastní osobu (zacházení s penězi, organizace času aj.), navázání a udržování kontaktů s vrstevníky a majoritní společností, podílení se na chodu bydlení (úklid, praní, vaření aj.) 2) komunikace s institucemi kontakt s úřady a lékaři, vyřizování potřebných dokladů a pojištění, informovanost o možnostech podpory 3) zaměstnání kontakt s úřadem práce, hledání vhodného zaměstnání, kontakt s potenciálním zaměstnavatelem, získání pracovních návyků, získání a udržení pracovního místa 4) samostatné bydlení hledání možností, zajištění financování, nalezení a udržení bydlení
39 Podporované bydlení je určeno klientům odcházejícím ze ZDC. Proto, aby po odchodu z tohoto zařízení mohli vstoupit do naší služby, musí splňovat tato kritéria: 1) vyřešená pobytová otázka - udělen azyl, doplňková ochrana či trvalý pobyt; 2) příprava na budoucí povolání nebo aktivní vyhledávání či vykonávání zaměstnání; 3) skutečnost, že nejsou závislí na žádných omamných látkách a alkoholu; 4) motivace a snaha se plně zapojit do společnosti. Počáteční kapacita podporovaného bydlení jsou čtyři klienti. V průběhu fungování služby počítáme s rozšiřováním kapacity dle finančních možností. Přínosem projektu pro tuto cílovou skupinu je plná integrace do české společnosti. 7 KAZUISTIKY VYBRANÝCH PŘÍPADŮ Případové studie byly zvoleny jako praktická část analýzy z toho důvodu, že kvantitativní výzkum prováděný na nezletilých bez doprovodu by nebyl dostatečně objektivní, a to z důvodu nedostatečné reprezentativnosti zkoumaného vzorku, a neumožnil by tak uvést specifika jednotlivých případů. Naproti tomu kazuistiky dávají možnost lépe ukázat skutečné osudy nezletilých bez doprovodu a situace, do kterých se dostávají. Rovněž umožňují podívat se na proces péče o nezletilé (od jejich identifikace až po pobyt v náhradní výchově) a poskytují tak hodnotnější informace, než by tomu bylo v případě výzkumu. 93 Jméno: Kolja Kazuistika č. 1 Kolja Pohlaví: muž Věk příchodu do ČR: 17 let Země původu: Ukrajina Jazyková vybavenost: V době svého příjezdu hovořil Kolja ukrajinsky a rusky, v současné době se s většími obtížemi domluví i česky. Rodinná anamnéza: Kolja vyrůstal s rodiči na vesnici na východě Ukrajiny. Otec zemřel, když bylo Koljovi 7 let. Matka se znovu provdala a postupně se jí narodili další dva synové. Matka byla v domácnosti a pečovala o Koljovy mladší bratry. Koljův nevlastní otec pracoval jako zedník. Stejnému povolání se vyučil i Kolja. S matkou i se svým nevlastním otcem si Kolja podle vlastních slov dobře rozuměl. 93 Příběhy jednotlivých nezletilých jsou zachyceny od doby jejich příjezdu do České republiky do konce května Všechna jména a další osobní údaje byly změněny. Informace o datech jsou uváděny pouze přibližně. Je to především z důvodu stále malého množství nezletilých cizinců bez doprovodu pobývajících na našem území, kteří jsou účastni systému péče o nezletilé bez doprovodu. Dalším důvodem je také to, že jednotlivé příběhy nezletilých jsou natolik ojedinělé, že by mohlo dojít k rozpoznání jejich pravé identity.
40 Motivy odjezdu ze země původu: Po vyučení zařídil nevlastní otec Koljovi cestu za prací do ČR a sám jej odvezl do Polska. Odtud přijel Kolja v červenci 2004 do Prahy na krátkodobé turistické vízum. Sám si našel ubytování a ilegální práci na stavbě. Příjezd a pobyt v ČR: Když Koljovi v srpnu 2004 prošlo vízum, přihlásil se na oblastní ředitelství cizinecké a pohraniční policie v Praze. Policie Kolju nezajistila, jak by z důvodu prošlého víza mohla učinit, ale poslala jej do přijímacího střediska ve Vyšních Lhotách, aby zde požádal o azyl. Jelikož byl Kolja nezletilý, oznámil tuto skutečnost odbor azylové a migrační politiky MV ČR ve Vyšních Lhotách po jeho příjezdu orgánu sociálně-právní ochrany ve Frýdku-Místku, který se stal na základě rozhodnutí okresního soudu ve Frýdku-Místku jeho opatrovníkem. V přijímacím středisku strávil Kolja jeden měsíc. Poté byl na základě předběžného opatření umístěn do Diagnostického ústavu pro mládež v Ostravě, odkud byl v říjnu 2004 přemístěn do nově vzniklého Zařízení pro děti-cizince. Nejprve do jeho diagnostického oddělení v Praze, v listopadu 2004 pak do dětského domova v Hříměždicích. Koljova spisová dokumentace byla z Frýdku-Místku postoupena okresnímu soudu v Příbrami, který Koljovým opatrovníkem nově ustanovil orgán sociálně-právní ochrany v Dobříši. V březnu 2005 nařídil okresní soud na návrh orgánu sociálně-právní ochrany Koljovi ústavní výchovu. Průběh azylového řízení: Díky tomu, že Kolja nedostal od policie správní vyhoštění za propadlé vízum, bylo pro něj vhodnější zažádat o povolení k trvalému pobytu, než setrvávat v azylovém řízení, pro jehož pozitivní výsledek stejně neměl dostatečné azylové důvody. Za pomoci právní poradkyně z neziskové organizace zastavil Kolja řízení o udělení azylu a v květnu 2005, kdy dosáhl zletilosti, podal žádost na Oblastní ředitelství cizinecké a pohraniční policie v Praze o udělení povolení k trvalému pobytu z humanitárních důvodů. I když Kolja k žádosti doložil všechna potřebná vyjádření podporující jeho integraci v ČR, byla jeho žádost oblastním ředitelstvím zamítnuta. Kolja se proto odvolal k Ředitelství Policie ČR, které mu trvalý pobyt z humanitárních důvodů přiznalo v červenci Zařízení pro děti-cizince: Po dobu svého pobytu v zařízení studoval 1. ročník Praktické školy v dětském domově. Škola jej příliš nebavila a nebyl ani motivován studovat na české střední škole. Ze zařízení Kolja odešel do Prahy ihned po získání oprávnění k trvalému pobytu. V hlavním městě si opět našel ilegální práci na stavbě a bydlení v malém bytě s dalšími osmi dělníky. Sociální anamnéza: Díky povolení k trvalému pobytu nepotřeboval Kolja povolení k zaměstnání jako ostatní cizinci a mohl si zařídit všeobecné zdravotní pojištění jako čeští občané. I když si Kolja těchto výhod díky poradenství neziskové organizace byl vědom, a zpočátku se chtěl integrovat a legálně žít jako mnoho ostatních cizinců, určité komplikace jej od tohoto úmyslu odradily. K těm patřil zejména neplatný cestovní doklad. Kolja nedisponoval platným cestovním dokladem, jelikož platnost ukrajinského pasu, na který přicestoval do ČR, končila dnem jeho zletilosti. Na cizinecké policii požádal o vystavení cizineckého pasu, avšak cizinecká policie vyžadovala potvrzení zastupitelského úřadu Ukrajiny o tom, že mu úřad nevydá ukrajinský pas. Ambasáda však odmítla komunikovat vůbec, natož vystavit jakýkoli
41 doklad. Ukrajinská ambasáda navíc vydává jen provizorní cestovní doklad s omezenou časovou platností, který slouží pouze na vycestování na Ukrajinu s tím, že tam by si měl občan již zařídit regulérní národní pas. Na Ukrajinu Kolja odmítal vycestovat, protože neabsolvoval základní vojenskou službu a svým návratem domů by se jí podrobit musel. Bez dokladu od ambasády však cizinecká policie pas nevystavila. Kolja tak neměl platný doklad totožnosti, do kterého by policie mohla vlepit povolení k trvalému pobytu a zapsat adresu trvalého pobytu, kterou je cizinec povinen mít zajištěnou již při podávání žádosti o povolení k trvalému pobytu. Po získání povolení je cizinec rovněž povinen policii nahlásit každou případnou změnu své adresy. V případě Kolji to v době podání žádosti o povolení k trvalému pobytu byla adresa Zařízení pro děti-cizince. Po odchodu ze zařízení byl povinen nahlásit adresu novou. K tomu je třeba nájemní smlouva, která v případě povolení k trvalému pobytu musí být na dobu minimálně 5 let. Kolja však nájemní smlouvu neměl, protože ilegálně obýval již zmíněný byt s ostatními kolegy. Dalším problémem bylo zdravotní pojištění. Kolja byl pojištěn před dosažením zletilosti po dobu svého pobytu v zařízení ústavní výchovy. Po získání povolení k trvalému pobytu a odchodu ze zařízení byl povinen nahlásit tyto změny, včetně nové adresy na zdravotní pojišťovnu. I když by Kolja mohl své povolení k trvalému pobytu doložit pravomocným rozhodnutím policie, nemohl zdravotní pojišťovně bez jakéhokoliv dokladu prokázat svou totožnost. Kolja se tedy na zdravotní pojištění nepřihlásil. Jelikož jsou všichni cizinci s povolením k trvalému pobytu povinně účastni zdravotního pojištění, začal Koljovi běžet na pojištění dluh. I když se Kolja zpočátku snažil vyřídit všechny náležitosti potřebné pro legální pobyt na českém území, neúspěchy (spojené zejména s nemožností obstarat si platný cestovní doklad a nájemní smlouvu), jej zcela odradily od dalšího úsilí. Na možné následky vyplývající z jeho situace byl Kolja upozorněn pracovníky neziskové organizace. I přesto odmítl jejich pomoc a v září 2007 s organizací přerušil veškerý kontakt. Plány do budoucna: V současné době nejsou o Koljovi žádné zprávy. Jméno: Sabi Kazuistika č. 2 Sabi Pohlaví: žena Věk příchodu do ČR: 16 let Země původu: Pobřeží slonoviny Jazyková vybavenost: V době svého příjezdu hovořila Sabi francouzsky. V současné době hovoří plynně česky. Rodinná anamnéza: Sabi až do svých 16 let, kdy opustila zemi původu, žila s oběma rodiči a dvěma bratry ve městě Abidžanu. Rodina Sabi byla dobře finančně zajištěna. Otec Sabi byl voják a člen opoziční politické strany, která byla vládnoucí stranou často perzekuována. Matka Sabi byla v domácnosti a pečovala o rodinu. Sabi byla prostřední ze tří dětí, starší bratr studoval v prvním ročníku na vysoké škole v Luandě a stále žil s rodinou. Mladší brat chodil
42 na základní školu. Sabi navštěvovala střední školu, do jejíhož ukončení jí chyběl jeden rok. Chtěla se stát učitelkou na základní škole. Ve volném čase chodila zpívat do sboru a tančit. Motivy odjezdu ze země původu: Rodiče i oba bratry zatkla policie z důvodu protistátní činnosti. Otec byl odsouzen k doživotí, o matce ani bratrech Sabi nic bližšího neví. Sabi jako jediná z rodiny zatčena nebyla, protože se v danou dobu pobývala u rodiny svého strýce na prázdninách. Když se strýc o události dozvěděl, zakázal Sabi návrat domů a zařídil jí falešný pas, na který se jí podařilo vycestovat do Evropy. V srpnu 2003 tak Sabi přiletěla do Prahy. Příjezd a pobyt v ČR: Po příletu požádala Sabi v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha-Ruzyně o azyl. Její falešná identita nebyla policií zjištěna. Odborem azylové a migrační politiky byla umístěna do přijímacího střediska na letišti, odkud byla koncem září 2003 poslána do pobytového střediska v Bělé-Jezové. Jelikož byla považována na základě svých dokladů za zletilou, byla umístěna mezi ostatní dospělé žadatele o azyl. Až téměř po měsíčním pobytu v Bělé-Jezové Sabi přiznala, že přiletěla na cizí pas a čestným prohlášením přiznala svou pravou identitu. Tím vyšlo najevo, že se jedná o nezletilou cizinku bez doprovodu. V listopadu 2003 tak byla přemístěna do pobytového střediska v Kostelci nad Orlicí, kde byla zřízena ochranná zóna pro nezletilé žadatele o azyl. Orgán sociálně-právní ochrany v Rychnově nad Kněžnou, do jehož místní příslušnosti Kostelec nad Orlicí náleží, jí byl rozhodnutím okresního soudu v Rychnově n. Kněžnou ustanoven jako opatrovník. Průběh řízení o udělení azylu: V případě Sabi bylo řízení o udělení azylu velmi zdlouhavé a pro Sabi i velmi psychicky náročné. I když Sabi podala svou žádost o azyl již v srpnu 2003, rozhodl odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra v I. instanci až v květnu Rozhodnutí bylo negativní. Sabi se proto odvolala k Městskému soudu v Praze, který v srpnu 2007 rozhodnutí Ministerstva zrušil a vrátil mu jej zpět k projednání. V prosinci 2007 po poradě s právničkou neziskové organizace, která Sabi v řízení o udělení azylu zastupovala, vzala Sabi svou žádost o azyl zpět a požádala o povolení k trvalému pobytu. Jelikož Sabi splnila podmínku 4 let v azylové proceduře, bylo jí povolení k pobytu uděleno v únoru Po celou dobu azylového řízení Sabi trpěla velkou úzkostí, strachem a nejistotou z budoucnosti. Často vzpomínala na svou rodinu. Sabi byla velmi plačtivá, depresivní, apatická, bez projevů radosti, bez zájmu o okolní svět. V pobytovém středisku jí žádná psychologická péče nebyla poskytnuta. První psychologické vyšetření absolvovala Sabi až na podnět pracovnic neziskové organizace, které dopravily francouzsky mluvící psycholožku přímo do pobytového střediska, kde byla Sabi psychologicky vyšetřena. Také na podkladě tohoto psychologického posudku pak byla Sabi přesunuta do Zařízení pro děti-cizince. Stejná psycholožka poté pravidelně ještě více jak 6 měsíců dojížděla za Sabi do Zařízení pro děticizince. Psychický stav Sabi se po dobu pobytu v Zařízení stabilizoval, Sabi začala opět projevovat zájem o své okolí, vytvořila si přátelské vazby s ostatními klienty zařízení a našla si přítele. Zařízení pro děti-cizince: V listopadu 2004 byla Sabi na základě předběžného opatření umístěna v Zařízení pro děti-cizince, nejprve do jeho diagnostické části v Praze, měsíc poté do dětského domova v Hříměždicích. Sem by však mohla přijít již počátkem října, kdy byl dětský
43 domov otevřen prvním klientům. Přestěhování Sabi do specializovaného zařízení pro nezletilé cizince se protáhlo zejména z důvodu pomalého jednání ze strany orgánu sociálně-právní ochrany, který protahoval podání předběžného opatření na umístění Sabi do školského zařízení pro výkon ústavní výchovy. Také samotný okresní soud v Rychnově nad Kněžnou nepostupoval při nařizování předběžného opatření nejrychleji. Podobně tomu bylo i při nařizování ústavní výchovy, která Sabi, díky průtahům s postoupením spisu okresnímu soudu v Příbrami, nakonec nebyla nařízena vůbec. Při přijetí Sabi do Zařízení pro děti-cizince ustanovil příbramský soud opatrovníkem Sabi orgán sociálně-právní ochrany v Dobříši, který je místně příslušným pro Zařízení pro děticizince. Samotným pobytem v zařízení byla Sabi zpočátku velmi frustrovaná a cítila se izolovaná. Všechny své přátele měla v Kostelci nebo v Praze. V dětském domově znala jen jednu dívku, se kterou se poznala již v pobytovém středisku v Kostelci. Součástí zařízení pro děti-cizince byla škola, na kterou Sabi v listopadu, v době svého příchodu, nastoupila. V průběhu školního roku 2004/2005 se natolik zdokonalila v českém jazyce, že mohla v následujícím školním roce nastoupit na Střední odborné učiliště, do oboru kadeřník-kadeřnice. V roce 2005 dosáhla Sabi zletilosti. Aby mohla i nadále pobývat v Zařízení pro děti-cizince, musela se zařízením uzavřít smlouvu o ubytování a pokračovat ve studiu. V červnu 2008 Sabi střední odborné učiliště úspěšně absolvovala a stala se tak jednou z prvních absolventek a absolventů, kteří v průběhu svého pobytu v Zařízení pro děti-cizince dokončili středoškolské vzdělání. Po vyučení již smlouvu o pobytu se zařízením neprodloužila. Na konci června 2008 ukončila pobyt v zařízení a přestěhovala se do Prahy ke svému příteli. Sociální anamnéza: Se Sabi pracovala sociální pracovnice neziskové organizace poslední dva roky jejího pobytu v Zařízení pro děti-cizince. Součástí vzájemné spolupráce byla také finanční pomoc ze strany neziskové organizace, která poskytla finanční prostředky pro pořízení odborných školních pomůcek, které jsou vzhledem ke studovanému oboru kadeřnice velmi finančně náročné. Zařízení pro děti-cizince nemá dostatečné finanční prostředky tyto pomůcky svým klientům financovat. Kromě odborných pomůcek byla neziskovou organizací uhrazena Sabi také výuka v autoškole. V průběhu pobytu Sabi v zařízení ji sociální pracovnice pravidelně navštěvovala, hovořila se Sabi o jejich aktuálních problémech, které se nejčastěji týkaly školy a přítele. Ten žije v Praze a Sabi za ním každý víkend jezdila na propustku ze zařízení. Sabi se účastnila volnočasových aktivit a workshopů zaměřených na přípravu nezletilých na samostatný život, které byly pořádány neziskovou organizací pro klienty zařízení. Před odchodem ze zařízení byla Sabi sociální pracovnicí informována o možnostech bydlení včetně domu na půl cesty a potřebě kontaktovat úřady a zařídit náležitosti spojené s přestěhováním do Prahy. Sabi se tedy po odchodu ze Zařízení pro děti-cizince byla zaevidovat na úřadu práce. Na cizinecké policii a zdravotní pojišťovně nahlásila změnu adresy. Díky návštěvě zdravotní pojišťovny v době mezi ukončením azylové procedury a vydáním povolení k trvalému pobytu. Jelikož byla Sabi v tuto dobu řádnou studentkou střední
44 školy, doložila pojišťovně potvrzení o studiu, takže jí nakonec žádný dluh nevznikl a problém byl vyřešen. Bydlení má v současné době Sabi zajištěno u svého přítele. Plány do budoucna: Nejbližším cílem Sabi je najít si práci. Nebrání se zaměstnání ani mimo vystudovaný obor. Těší se na samostatný život mimo Zařízení pro děti-cizince, i když si je vědoma jeho úskalí. 8 ZÁVĚR Celkově lze konstatovat, že systém péče o nezletilé bez doprovodu popsaný v předcházejícím textu je víceméně dobře fungujícím mechanismem, se všemi svými klady i zápory. Jako celek funguje poměrně dobře, zejména ve srovnání s mnoha evropskými státy. Jednotlivé subjekty zainteresované v konkrétních fázích procesu se snaží o vzájemnou spolupráci, zejména pak neziskové organizace hájící zájmy nezletilých bez doprovodu kooperují s cizineckou policií, Ministerstvem vnitra i orgány sociálně-právní ochrany dětí. Podobnou snahu lze zaznamenat i mezi státními orgány navzájem. Problémy systému péče o nezletilé se vyskytují v jednotlivých fázích systému, stejně jako u jednotlivých subjektů, které se systému účastní. Podstatným nedostatkem, z hlediska účelu, který by měl systém péče přinášet nezletilým bez doprovodu, je velká uzavřenost Zařízení pro děti-cizince. Ta znesnadňuje integraci nezletilých do české společnosti zejména tím, že mnozí nezletilí jsou bez častého kontaktu s českým prostředím (zejména nezletilí navštěvující základní nebo praktickou školu v zařízení). Díky tomu nemají potřebu učit se český jazyk a většinu svého volného času tráví se svými vrstevníky ze stejné země původu. Při odchodu ze zařízení po dosažení zletilost pak často nejsou schopni domluvit se česky. Z pohledu integrace je vedle uzavřenosti Zařízení pro děti-cizince problematické také přetrvávající upřednostňování ústavní výchovy před náhradní rodinnou péčí, která je preferována ve většině států Evropské unie, a nedostatečná příprava nezletilých bez doprovodu na samostatný život po dosažení zletilosti. Dalším negativem systému péče je jeho poměrně snadná zneužitelnost, zejména ze strany zletilých cizinců, kteří se vydávají za nezletilé bez doprovodu za účelem získání z toho vyplývajících výhod. Na vině jsou ovšem také státní orgány, které nenařizují zkoušky věku většinou ani ve velmi povážlivých případech. Za podstatnou systémovou chybu lze považovat neexistenci ucelené koncepce péče o nezletilé bez doprovodu, která by stanovila budoucí směřování péče o tuto cílovou skupinu, stejně jako celkovou roztříštěnost systému, který spadá do gesce tří, respektive čtyř ministerstev (Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstva vnitra, Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva spravedlnosti). I když se může zdát tato roztříštěnost z povahy věci na místě, v praxi bývá často na překážku. Na druhou stranu je však nutné poznamenat, že jednotlivá ministerstva, konkrétně jejich zainteresované složky, se snaží o vzájemnou spolupráci, zejména díky meziresortním schůzkám, na kterých se pravidelně řeší nedostatky v péči o nezletilé cizince bez doprovodu. Současný systém péče tak, jak je nastaven, neodpovídá potřebám nezletilých při jejich integraci do české společnosti. Mimo to, tento systém nevytváří žádné možnosti následné péče. Možným návrhem zlepšení současné situace může být následující soustava opatření, které se týkají nejen řešení následné péče, ale také samotného průběhu péče o nezletilé.
45 1. Podporovat umisťování nezletilých cizinců do náhradní rodinné péče (zejména do péče hostitelských rodin, pěstounské péče, do výchovy jiné fyzické osoby než rodiče) a vytvořit systém podpory pro náhradní rodiny. 2. Vytvořit systém následné péče (tzv. Bridging system, neboli systém přemostění), který by a) vycházel ze spolupráce sociálních pracovníků orgánů sociálně-právní ochrany a sociálních kurátorů pro dospělé, kteří by po určitou dobu systematicky pracovali s mladými cizinci bez doprovodu po dosažení jejich zletilosti a na základě vytvoření individuálního plánu podle přání klienta by pracovali na jeho začlenění do společnosti; b) začlenil neziskové organizace do systému následné péče (odborné sociální poradenství, případně pobytové sociální služby); a c) podporoval vznik nových a udržení stávajících sociálních služeb domů na půl cesty, avšak nevytvářel domy na půl cesty speciálně pro mladé cizince, ale začleňoval cizince do stávajících českých domů na půl cesty, aby nepokračovala izolovanost těchto mladých cizinců započatá v Zařízení pro děti-cizince. 3. Poskytovat kvalitní odborné sociální poradenství, které by se specializovalo na pomoc mladým cizincům bez doprovodu při jejich osamostatňování se a začleňování se do společnosti (informace o trhu práce, možnostech bydlení, zdravotního pojištění apod.). Při poradenství brát v potaz přání mladých cizinců a pomáhat jim při rozhodování. Při poskytování poradenství dát prostor neziskovým organizacím i obecním úřadům. Odborné sociální poradenství poskytovat samostatně nebo jako součást bodu 2). 4. Podporovat mladé cizince bez doprovodu v dalším vzdělávání a zvyšování kvalifikace, a to zejména prostřednictvím navázání spolupráce mezi úřady práce, sociálními odbory obecních úřadů a neziskovými organizacemi pracujícími s mladými cizinci a dalšími zainteresovanými subjekty. Tato opatření se orientují spíše na sociální aspekty péče, konkrétně na období od umístění nezletilého do náhradní výchovy až po jeho osamostatňování se. Preferují aktivní a motivovaný přístup mladých cizinců bez doprovodu, který se opírá o kvalitní informace a rady poskytované vzdělanými sociálními pracovníky. Lze je považovat za vhodné doplnění současného systému péče k odstranění jeho stávajících nedostatků a k jeho zkvalitnění PŘÍLOHY Součástí příloh je pracovní materiál Organizace pro pomoc uprchlíkům používaný v rámci workshopů určených pro nezletilé bez doprovodu připravujících se na odchodech ze Zařízení pro děti-cizince. Materiál je koncipován formou jednoduchých otázek a odpovědí tak, aby byl mladým cizincům dobrým rádcem a průvodcem v situacích, se kterými se budou setkávat poté, co se rozhodnou ze zařízení ústavní výchovy odejít a začít žít svůj nový - samostatný život. Věřím, že tento materiál (který byl pro potřeby workshopů přeložen do čtyř jazykových mutací) by mohl sloužit rovněž jako inspirace pro zainteresované subjekty pracující s touto zranitelnou skupinou dětí, resp. mladých cizinců. 94 Svobodová, Lenka: Účinnost sociální a migrační politiky státu uplatňované vůči nezletilým cizincům bez doprovodu dospělé osoby, Diplomová práce PF UK, září 2008.
46 ODCHOD ZE ZAŘÍZENÍ PRO DĚTI CIZINCE Když se rozhodneš ze Zařízení pro děti cizince (ZDC) odejít, je nutné si uvědomit, že všechny záležitosti, které za Tebe do té doby zařizovali pracovníci ZDC, budou teď už jen na Tobě. Ihned po odchodu je nutné zařídit si nové bydlení a kontaktovat několik institucí, jako je cizinecká policie, zdravotní pojišťovna, úřad práce a další. Ale pěkně popořádku. 1. BYDLENÍ Jednou z prvních věcí, které musíš po odchodu ze ZDC udělat, je najít si bydlení. Již před svým odchodem by sis měl/a promyslet, kde chceš dále žít (zda ve městě či na venkově, v bytě, domě nebo na ubytovně apod.) a snažit se zjistit co nejvíce informací o daných možnostech. Skvělým místem, kde můžeš získat spoustu informací, je internet. Důležité je uvážit také své finanční možnosti a podle nich se pak rozhodovat. Zde uvádíme několik tipů, které Ti při výběru nejvhodnějšího bydlení mohou pomoci. MOŽNOSTI BYDLENÍ Pronájem bytu Znamená, že bydlíš v bytě, který patří někomu jinému (majiteli bytu) a tomu platíš poplatek (nájemné) za to, že v jeho bytě můžeš nějakou dobu bydlet. Nájemné se platí každý měsíc. Jeho výše záleží na městě, ve kterém byt je (např. v Praze je pronájem bytu dražší než třeba v Příbrami) a na velikosti bytu (byt se třemi pokoji a kuchyní bývá dražší než byt s jedním pokojem a malou kuchyňkou) pronájem tak může být Kč, ale může se vyšplhat až na Kč i více. Byt k pronajmutí si můžeš nalézt sám/a nebo se můžeš obrátit na realitní kanceláře těm se za zprostředkování platí provize, což je odměna za to, že Ti našli vhodný byt. Provize bývá většinou ve výši 1-2 měsíčních nájmů. Při první platbě nájemného tak budeš muset zaplatit nejen nájemné majiteli bytu, ale také provizi realitní kanceláři. Také se může stát, že budeš muset navíc zaplatit i vratnou kauci majiteli bytu (to znamená peněžitou zálohu pro případ, že nezaplatíš nájem, nebo v bytě způsobíš nějakou škodu). Tato kauce bývá většinou v hodnotě jednoho až několika měsíčních nájmů. Byt si můžeš pronajmout sám/sama, nebo s více lidmi - s kamarády, ale i s někým, koho neznáš (to může být trochu riskantní). Také si můžeš pronajmout jen pokoj v bytě, ve kterém již někdo bydlí. Informace o pronájmech lze získat na těchto internetových stránkách:
(7) Z povahy minimálních norem přirozeně vyplývá, že
13.12.2005 Úřední věstník Evropské unie L 326/13 SMĚRNICE RADY 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka RADA EVROPSKÉ

References: zákona č. 325
 zákona č. 326
 čl. 1
 zákona č. 283
 zákona č. 326
 čl. 2
 čl. 6
 čl. 10
 zákona č. 359
 čl. 1
 zákona č. 325
 zákona č. 326
 zákona č. 326
 zákona č. 325
 zákona č. 326
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 zákona č. 325
 soud 
 zákona č. 94
 čl. 19
 zákona č. 359
 čl. 19
 čl. 19
 zákona č. 94
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 94
 zákona č. 325
 zákona č. 97
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 359
 zákona č. 359
 soud 
 zákona č. 109
 soud 
 soud 
 soud