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Timestamp: 2020-05-25 03:16:27+00:00

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Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50021647520134047006 PR 5002164-75.2013.4.04.7006
Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50021647520134047006 PR 5002164-75.2013.4.04.7006 - Inteiro Teor
Apelação Cível Nº 5002164-75.2013.4.04.7006/PR
APELANTE: CLAUDIR JUSTI
APELADO: MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS DO SUL/PR
Trata-se de apelação interposta em face de sentença que julgou procedente ação civil pública de improbidade administrativa, nos seguintes termos:
Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para o fim de condenar o réu Claudir Justi às seguintes sanções do art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão da prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, IX e Xl, e no art. ll, 1, da aludida Lei:
- ressarcimento integral do dano, no importe de RS 159.712,04 (cento e cinquenta e nove mil, setecentos e doze reais e quatro centavos), atualizado até 30/ll/2009, a ser devidamente atualizado nos mesmos moldes de atualização até então utilizado, conforme oficio das fls. 775/776 e demonstrativo de débito da fl. 19;
- perda da função pública acaso ocupada pelo réu;
- suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 6 (seis) anos;
- multa civil no valor de R$ 79.856,02 (setenta e nove mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e dois centavos), atualizado até 30/11/2009, a ser devidamente corrigido nos mesmos moldes de atualização até então utilizado, conforme oficio das fls. 775/776 e demonstrativo de débito da fl. 19;
- proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos. A proibição atinge as três esferas administrativas, ou seja, federal, estadual e municipal, sendo que na esfera estadual é referente ao Estado do Paraná e, na esfera municipal, referente ao Município de Laranjeiras do Sul/PR.
Mantenho a decretação de indisponibilidade dos veículos VW/F OX 1.0, Placas ANV7457, e GM/VECTRA MILENIUM, Renavam nº 745629377, Chassi 9BGJGl9H0lBl3l572, Placa AHV0707, Ano/Modelo 2000/2001, bem como dos bens imóveis matriculados sob nºs 13.270, 23.574, 15.424, 15.423, 15.421 e 23.272 junto ao Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Laranjeiras do Sul/PR, com a ressalva de possíveis concessões de liminares ou julgamentos de procedência de Embargos de Terceiro ajuizados pelos interessados, tais como aquele noticiado nas fls. 810/811.
Condeno o réu ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios ao patrono do Município de Laranjeiras do Sul/PR, que fixo em 7% (sete por cento) sobre o valor da condenação, bem como ao pagamento de honorários advocatícios ao patrono da União, que fixo em 3% (três por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 20 § 3º do Código de Processo Civil.
Sentença não sujeita a reexame necessário, por ausência de sucumbência da Fazenda Pública.
a) expeçam-se oficios ao Tribunal Regional Eleitoral e Tribunal Superior Eleitoral, solicitando que sejam efetuadas as anotações necessárias quanto à suspensão dos direitos políticos do réu, na forma da fundamentação e do dispositivo desta sentença;
b) expeçam-se os oficios necessários à execução das penas de perdimento da função pública e de proibição de contratar com o Poder Público, na forma da fundamentação e do dispositivo desta sentença;
c) cumpra-se o disposto no art. 3º da Resolução nº 44, de 20 de novembro de 2007, do Conselho Nacional de Justiça, que dispõe sobre a criação do Cadastro Nacional de Condenados por ato de improbidade administrativa no âmbito do Poder Judiciário Nacional.
Em suas razões, o réu argúi, preliminarmente: a) não-aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, para os quais é aplicável a lei que trata do crime de responsabilidade (Decreto-Lei nº 201/1967); b) ausência de interesse processual do Município de Laranjeiras do Sul/PR, devendo ser sobrestada a ação até o julgamento da Tomada de Contas Especial pelo TCU; c) inépcia da petição inicial, uma vez que o apelado não especificou de forma explícita a conduta imputada ao apelante; d) sentença é decisão extra ou ultra petita, uma vez que petição inicial não contém postulação expressa de ressarcimento do dano, não sendo possível pedido implícito. Em relação ao mérito, requer a reforma da sentença para reconhecer a inexistência de dano ao erário e afastar a existência ou aplicação de dolo eventual, resultando na atipicidade de sua conduta, e por fim reconhecendo a total improcedência da ação. E ainda, sucessivamente objetiva a reforma da sentença para afastar a cumulação de penalidades do art. 12, II da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente as penas do ressarcimento ao erário (R$ 159.712,04), pois a referência da inicial é de menor valor (R$ 117.478,91), suspensão dos direitos políticos por 6 anos, perda da função pública, multa civil no valor de R$ 79.856,02 e proibição de contratar com o poder público por 5 anos, visto que graves, rigorosas e excessivas demais. Postula, ao final, a redução dos honorários advocatícios para o percentual máximo de 5% do valor total da ação, conforme os parâmetros do art. 20 do CPC/73.
Com contrarrazões da União e do Município de Laranjeiras do Sul (evento 2 do originário – CONTRAZ128 e CONTRAZ132), vieram os autos a este Tribunal.
O MPF emitiu parecer pela rejeição das preliminares arguidas e pela manutenção da sentença.
O réu peticionou alegando superveniência de coisa julgada material, tendo em vista o trânsito em julgado da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 2006.70.06.000662-0 (Processo Eletrônico nº 5005751-76.2011.4.04.7006/PR).
Ao analisar os pedidos formulados na inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, o juízo a quo manifestou-se nos seguintes termos:
O Municipio de Laranjeiras do Sul/PR ajuizou a presente ação civil pública perante o Juízo Estadual da Comarca de Laranjeiras do Sul/PR contra Claudir Justi, objetivando a condenação do requerido às sanções da Lei nº 8.429/92. Afirmou que, na gestão do réu como prefeito, o município celebrou o Convênio nº 147/2001 com o Ministério da Cultura, para a construção do Centro Cultural. Argumentou que as licitações para a prestação de serviços de mão-de-obra foi realizada em desconformidade com a Lei nº 8.666/93, 0 que é objeto da Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa nº 2006.70.06.0000662-0. Relatou que naqueles autos 0 Ministério Público Federal deixou de relatar a cobrança de taxa de administração durante a execução do convênio. Asseverou que o pagamento de tal verba foi considerado irregular pelo Ministério da Cultura, que impôs ao município o dever de devolver parte dos valores do convênio. Disse que o municipio foi cobrado pelos valores devidos, o que gera a necessidade de reembolso por parte do requerido.
Em decisão inaugural, após a oitiva do Ministério Público, decretou-se a indisponibilidade de bens do requerido (fls. 335/344).
Notificado (fls. 349/verso), o réu apresentou defesa preliminar nas fls. 352/362.
A petição inicial foi recebida pela decisão de fl. 476.
Citado (fls. 479/verso), o réu apresentou contestação nas fls. 481/492, em que alegou, preliminarmente, a incompetência absoluta do Juízo para processar o feito e a inépcia da inicial. No mérito, asseverou a inexistência de ilegalidade, de dolo e de dano ao erário.
Houve réplica nas fls. 528/536.
Pela decisão de fls. 551/552, foram indeferidas as provas requeridas pelo réu e determinado 0 julgamento antecipado da lide, o que ensejou a interposição de agravo retido pelo réu (fls. 560/566), que foi contrarrazoado (fls. 568/570).
As partes apresentaram alegações finais nas fls. 572/583 e 586/599.
Julgando agravo de instrumento interposto pelo réu contra a decisão que decretou a indisponibilidade de seus bens, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná declarou a competência absoluta da Justiça Federal para processo e julgamento do feito (fls. 608/618).
Pela decisão das fls. 643/645, foi reconhecida a competência para julgar o feito, afastada a alegação preliminar de inépcia da petição inicial, decretada a indisponibilidade dos bens, ratificados os atos processuais e designada audiência de instrução e julgamento.
Intimada, a União manifestou interesse em ingressar na ação como assistente litisconsorcial do autor (fl. 667), o que restou deferido (fl. 767).
O réu interpôs agravo de instrumento (fls. 735/765).
Em audiência foi tomado o depoimento pessoal do réu (fls. 767/769).
Foram juntados documentos nas fls. 774/805.
A União e o réu apresentaram alegações finais nas fls. 813/818 e 830/845.
O Ministério Público Federal manifestou-se pela procedência do pedido (fls. 847/848).
Sobreveio notícia de que foi negado provimento, por maioria, ao agravo de instrumento interposto (fls. 850/857).
Os autos foram conclusos para sentença, porém o julgamento foi convertido em diligências para a juntada de cópias dos depoimentos e decisões proferidas nos autos de Ação Civil Pública nº 2006.70.06.000662-0 e nos autos de Ação Penal nº 2004.70.06.002233-0 (fl. 858), o que foi cumprido nas fls. 880/958.
Oportunizada a manifestação das partes (fls. 959/960), o Ministério Público Federal ratificou o teor do parecer apresentado.
A presente ação tramitou em conjunto com a ação civil pública de nº 2006.70.06.000662-0, em que são réus os membros da comissão de licitação, os presidentes das cooperativas vencedoras da licitação, o vice-prefeito e secretário municipal de obras, bem como o ex-prefeito, ora réu.
Porém, embora em ambos os feitos se discuta o mesmo objeto (Convênio nº 147/2001 para construção do Centro Cultural de Laranjeiras do Sul/PR), na primeira a causa de pedir é a realização de licitações de forma irregular. Na presente ação, a causa de pedir é o pagamento de taxa de administração de forma indevida durante a execução do convênio.
Nos autos de Ação Penal nº 2004.70.06.002233-0 e nos autos de Ação Civil Pública nº 2006.70.06.000662-0, o Juízo reconheceu a ausência de responsabilidade penal e administrativa do ora réu. Aquelas decisões, porém, não beneficiam o requerido neste feito, cuja causa de pedir é diversa.
Também não é óbice à análise do mérito a alegação do réu no sentido de que não houve pagamento por parte do Município de Laranjeiras do Sul/PR do valor da taxa de administração ao Ministério da Cultura, de modo que não poderia o autor pleitear o ressarcimento.
Nesse ponto, esclarece-se que a ação pode ser proposta pela pessoa jurídica interessada, nos terrnos do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa, que não faz qualquer ressalva quanto à efetiva existência de prejuízo. Por outro lado, é evidente que o autor pretende que o próprio réu satisfaça o pagamento ao Ministério da Cultura, para que tal verba não precise deixar os cofres públicos municipais.
O Município de Laranjeiras do Sul/PR imputou ao réu a prática dos atos de improbidade previstos no art. 10, IX e XI e no art. ll, I, ambos da Lei de Improbidade Administrativa, que assim prescrevem:
"Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, doloso ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;"
"Art 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;"
Sobre os elementos necessários à tipificação da conduta descrita no art. ll da Lei de Improbidade Administrativa, a doutrina e a jurisprudência são unânimes no sentido de que são prescindíveis a prova do enriquecimento ilícito e o dano ao erário para sua caracterização. A esse respeito, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
"ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPESAS DE VIAGEM PRESTAÇÃO DE CONTAS. IRREGULARIDADE. LESÃO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ELEMENTO SUBJETIVO. DANO AO ERÁRIO. COMPROVAÇÃO. DESNECESSIDADE. SANÇÃO DE RESSARCIMENTO EXCLUÍDA. MULTA CIVIL REDUZIDA.
1. A lesão a principios administrativos contida no art. 11 da Lei nº 8.429/92 não exige dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da lesão ao erário público. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade. Precedente da Turma.
2. A aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade independe da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo tribunal ou conselho de contas (art. 21, II, da Lei 8.429/92).
3. Segundo o art. II da Lei 8.429/92, constitui ato de improbidade que atenta contra os principios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, notadamente a prática de ato que visa fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência (inciso 1), ou a ausência de prestação de contas, quando esteja 0 agente público obrigado a fazê-lo (inciso VI).(..)” (STJ, RESP 2006017042389, Segunda Turma, Relator Castro Meira, DJ 01/03/2007, p. 255)
"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO.
1. É cediço que "não havendo prova de dano ao erário, afasta-se a sanção de ressarcimento prevista na primeira parte do inciso Ill do art. 12 da Lei 8.429/92. As demais penalidades, inclusive a multa civil, que não ostenta feição indenizatória, são perfeitamente compativeis com os atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei 8.429/92 (lesão aos principios administrativos)."(REsp nº 880.662/MG, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJ de 01/03/2007. p. 255).
2. Isto por que a luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade impõe-se a mitigação do preceito que preconiza a prescindibilidade da ocorrência do dano efetivo ao erário para se injligir a sanção de ressarcimento: "a hipótese prevista no inciso I do artigo 21, que dispensa a ocorrência de dano para aplicação das sanções da lei, merece meditação mais cautelosa. Seria inconcebível punir-se uma pessoa se de seu ato não resultasse qualquer tipo de dano. Tem-se que entender que o dispositivo, ao dispensar o 'dano ao patrimônio público' utilizou a expressão patrimônio público em seu sentido restrito de patrimônio econômico. Note-se que a lei de ação popular (Lei n” 4717/65) define património público como 'os bens e direitos de valor econômico, artistico, estético, histórico ou turístico' (art. 1º, § 1º), para deixar claro que, por meio dessa ação, é possivel proteger 0 patrimônio público nesse sentido mais amplo. O mesmo ocorre, evidentemente. com a ação de improbidade administrativa, que protege o património público nesse mesmo sentido amplo. (Maria Sylvia Zanella di Pietro in Direito Administrativo, 13ª Edição, pág. 674, in fine). Precedentes do STJ: REsp 291747/SP. Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, Primeira Turma, DJ de 18.03.2002; REsp 213994/MG, Relator Ministro Garcia Vieira, Primeira Turma, DJ de 27.09.1999; REsp 261691/MG, Relatora Ministra Eliana Calmon. Segunda Turma, DJ de 05.08.2002.
3. In casu, o Tribunal a quo, calcado no conjunto probatório, decidiu que" a servidora foi contratada pelo Município para a prestação de assessoria técnica e administrativa do balcão de empregos da prefeitura local, tendo laborado no período de 01/02/2. 000 até 31/12/2. 000, não se comprovando qualquer prejuízo ao erário municipal. "(fl. 159, grifamos)
4. Consequentemente, decidiu com acerto que"uma vez não configurado o enriquecimento ilícito do administrador público e nem prejuizo ao erário municipal, mas inabilidade dele, incabíveis as punições previstas na Lei nº 8.429/92."
5. Recurso Especial do Ministério Público Estadual desprovido. ” (STJ, RESP 200700087533, Primeira Turma, Relator Francisco Falcão, DJe 01/10/2008)
Por outro lado, faz-se necessária a demonstração do dolo na conduta do agente, senão vejamos:
"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIDOR PÚBLICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. SUJEIÇÃO AO PRINCÍPIO DA TIPICIDADE.
1. Não viola o art. 535 do CPC, nem importa negativa de prestação jurisdicional, o acórdão que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adota, entretanto, fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia posta.
2. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os fins da Lei 8.429/92. A ilicitude que expõe o agente às sanções ali previstas está subordinada ao principio da tipicidade: é apenas aquela especialmente qualificada pelo legislador.
3. As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão› descritas nos arts. 9º, I0 e II da Lei 8.429/92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidazle e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio da Lei tem o sentido eloquente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9º e 11.
4. Recurso especial a que se nega provimento. ” (STJ, RESP 20050082l583,
Primeira Turma, Relator Teori Albino Zavascki, DJ 02.08.2007 p. 353)
Por sua vez, o art. 10 da Lei nº 8.429/92 prevê, além da possibilidade de conduta culposa ao lado da dolosa, a exigência da comprovação do dano ao Erário para que sua tipificação, conforme entende o Superior Tribunal de Justiça e os Tribunais Regionais Federais:
"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA 7/STJ. ARESTO RECORRIDO. FUNDAMENTO INA TACADO. SÚMULA 283/STF. LESÃO AO ERARIO. PROVA DO DANO. NECESSIDADE.
I. Não há como infirmar, sem revolver os fatos e provas dos autos, a premissa
consignada no aresto atacado de que seria" desnecessária a dilação probatória em face da prova carreada aos autos ". Incidência da Súmula 7/ST.I.
2. O acórdão recorrido imputou a responsabilidade ao recorrente não apenas
em razão de sua condição de sócio da empresa Contas, mas também por tersido comprovada sua participação individual nos atos de improbidade. Esse fundamento do aresto não foi infirmado nas razões do especial. Aplicação da Súmula 283/STF.
3. A Lei de Improbidade 'Administrativa (Lei nº 8.429/92) prevê a responsabilização do agente público quando da prática de atos que importem: a) enriquecimento ilícito do gestor (art. 90; b) prejuízo ao erário (art. 10) e c) lesão aos principios da administração pública (art. 11).
4. As infrações de que tratam os arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, além de dependerem da comprovação de dolo ou culpa por parte do agente supostamente ímprobo, podem exigir, conforme as circunstâncias do caso, a prova de lesão ou prejuízo ao erário. Já o art. 11 elenca diversas infrações para cuja consecução, em tese, e' desnecessário perquirir se o gestor público se comportou com dolo ou culpa, ou se houve prejuízo material ao erário.
5. Havendo a prestação do serviço, ainda que decorrente de contratação ilegal, a condenação em ressarcimento do dano é considerada indevida, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública.
6. Em face dos estritos limites do recurso especial, é impossível aferir, nesta instância, se o contrato firmado com a Câmara Municipal de Fernandópolis foi devidamente cumprido.
7. Imperiosa a remessa dos autos ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para seja apurado se houve respeito aos prazos de início das etapas de
execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso, ao regime de execução e às demais obrigações do contratado constantes do acordo. Só assim será viável falar-se em eventual dano ao erário, com a fixação do quantum debeatur a título de ressarcimento.
8. Recurso especial conhecido em parte e provido também em parte. ” (STJ, RESP 2005002317135, Segunda Turma, Relator Castro Meira, DJE 18/03/2008)
"PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - ATO DE IMPROBIDADE- ART
10, INCISO XII DA LEI 8.429/92 - PRINCÍPIO DA CONGRUÉNCIA - ELEMENTO SUBJETIVO - DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO.
l. Não infringe o princípio da congruência a decisão judicial que enquadra o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado na inicial, eis que deve
a defesa ater-se aos fatos e não à capitulação legal.
2. Os tipos da Lei de improbidade estão divididos em três categorias: a) art. 9
(atos que importam em enriquecimento ilícito); b) art. 10 (atos que causam prejuízo ao erário) e c) art. 11 (atos que atentam contra os princípios da administração).
3. Os atos de improbidade só são punidos à título de dolo, indagando-se da boa ou má fé do agente, nas hipóteses dos artigos 9” e 11 da Lei 8.429/92.
4. Embora mereçam acirradas críticas da doutrina, os atos de improbidade do art. 10, como está na próprio caput, são também punidos a título de culpa, mas deve estar presente na configuração do tipo a prova inequívoca do prejuízo ao erario.
5. Recurso especial provido. "(STJ, RESP 200600688561, Segunda Turma, Relatora Eliana Calmon, DJ 21/05/2007, p. 560)
No caso concreto, a existência do dano ao erário é evidente, pois a Diretoria de Gestão Interna do Ministério da Cultura, por meio do Memorando nº 148/2009, com referência ao Convênio nº 147/2001-CGCPRO/SPMAP-FNC, noticiou que as contas foram parcialmente aprovadas e foi sugerida"a instauração de Tomada de Contas Especial - TCE, no nome do Senhor ClaudirJusti, no valor de R$ 49.294,98 (quarenta e nove mil, duzentos e noventa e quatro reais e noventa e oito centavos), devidamente atualizado até dia 30/11/2009, totalizando a importância de R$ 159.712,04 (cento e cinquenta e nove mil, setecentos e doze reais e quatro centavos) pelo pagamento de taxa de administração não prevista no convênio” (fl. 775).
Como se vê no Convênio nº 147/2001, acostado nas fls. 192/200, para a execução da obra do Centro Cultural do Município de Laranjeiras do Sul/PR seriam necessários R$ 362.500,00 (trezentos e sessenta e dois mil quinhentos reais), dentre os quais R$ 290.000,00 (duzentos e noventa mil reais) concedidos pela União e R$ 72.500,00 (setenta e dois mil quinhentos reais) custeados pelo município.
A cifra de R$ 49.294,98 (quarenta e nove mil, duzentos e noventa e quatro reais e noventa e oito centavos), considerada irregular pelo Ministério da Cultura, constitui porcentagem bastante elevada ao se considerar o valor total do convênio. O montante corresponde a mais de 13% (treze por cento) do valor total do convênio e quase 68% (sessenta e oito por cento) da contrapartida do município, total bastante relevante.
A Controladoria-Geral da União constatou diversas irregularidades na execução da obra, conforme Relatório Gerencial das fls. 24/28, quais sejam:
"Ministério da Cultura:
1.1. Construção do Centro Cultural inacabada, obras paralisadas, recursos do convênio totalmente gastos.
1.2. Impropriedades na composição de cinco das oito Tomadas de Precos realizadas.
1.3. Pagamentos realizados por mão-de-obra cobrada indevidamente.
1.4. Pagamento de Taxa de Administração não prevista, a que onerou o custo da mão-de-obra contratada."
Com efeito, no Relatório de Fiscalizaçao nº 196 expedido pelo Ministério da Cultura (fls. 29/39 e 689/699), a Controladoria-Geral da União confeccionou um relatório de todas as notas fiscais em que foi verificada a cobrança irregular da denominada "taxa de administração" (fls. 38 e 698), que resultou no valor cobrado.
O relatório tem por base as notas fiscais acostadas nas fls. 72, 74, 75, 76, 77, 81, 85, 87, 89, 94, 97, 98, 100, 102, 103, 105, 106, 110, 117 e 125 destes autos, em que é cobrada a porcentagem de 30% (trinta por cento) do valor da mão-de-obra paga, a título de "OUTROS SERVIÇOS REF. ATOS COOP.".
O ex-Prefeito Municipal argumentou, consoante fls. 39 e 699, que "as supostas irregularidades na cobrança de 'taxa de administração' constatadas pela CGU não tem cabida, visto que 0 percentual repassado sob essa rubrica se referia ao recolhimento previdenciário do INSS, com o percentual de autônomo aos obreiros, visto que decorre da lei e da moral".
Em contrapartida, a equipe da Secretaria Federal de Controle Intemo da Controladoria-Geral da União asseverou que (fls. 39 e 699):
"A Taxa de Administração cobrada pelas cooperativas de mão-de-obra, e paga pela Prefeitura, nao pode ser justificada como recurso utilizado para custear o pagamento da contribuição previdenciária patronal dos profissionais que trabalharam na construção, haja vista tratarem-se todos de COOPERADOS. Foram contratadas pela Prefeitura as cooperativas COPERNAL e CONEXO, que não são consideradas, nem pela legislação trabalhista, nem pela legislação previdenciária, ”empregadoras" de seus cooperados. razão pela qual. aliás, que houve por bem a Administração Municipal contratar cooperativas de mão-de-obra ao invés de empreiteiras, para a redução dos custos indiretos. Situação também injustificada seria se a Taxa de Administração se prestasse a custear a contribuição dos profissionais enquanto autônomos, visto que, nesta condição, é do próprio trabalhador individual o ônus junto à Previdência Social".
Nos termos do art. 22, IV, da Lei nº 8.212/91, a empresa é obrigada a recolher"quinze por cento sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho".
Contudo, compulsando os documentos acostados aos autos, verifica-se que não procede a alegação do réu no sentido de que a taxa de administração de 30% incluída nas notas fiscais de mão-de-obra se referem à contribuição previdenciária devida pela Prefeitura Municipal. Primeiro, porque a contribuição previdenciária é de 15% (quinze por cento), como se extrai do dispositivo legal antes citado. Segundo, porque caberia à Prefeitura Municipal efetuar o recolhimento, e não repassar o montante para que as Cooperativas efetuassem o pagamento da exação. Terceiro, porque foram juntados aos autos guias da Previdência Social que comprovam o pagamento de contribuição previdenciária, demonstrando que foram recolhidos de forma e com valores diversos daqueles referentes à taxa de administração (fls. 73, 86, 88, 90, 99, 104, 107,111,118 e 126).
Assim, é evidente que o pagamento da taxa de administração é indevido, tal como já reconhecido administrativamente, gerando prejuízo ao erário.
Não hà dúvidas, também, de que o requerido é o responsável pela ordenação da despesa em desacordo com o convênio firmado e com a probidade administrativa, pois"o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação"e"a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga"(arts. 62 e 64 da Lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal).
Resta saber se está caracterizado o dolo na conduta do requerido.
No depoimento prestado nas fls. 768/769, o réu afirmou o seguinte:
"Que a verba relativa ao convênio para construção do Centro Cultural foi recebida apenas em dezembro de 2001, com prazo para conclusão da obra para final de fevereiro de 2002, impossível de ser cumprido; que então se decidiu que a própria Prefeitura faria as obras e não licitaria globalmente a obra pronta por meio de uma empreiteira; que então foi feita licitação da mão-de-obra, com base no preço da hora trabalhada; que quem venceu alicitação foi uma cooperativa de trabalhadores de Laranjeiras do Sul; que o responsável técnico pela obra era o engenheiro Gerson Bolrlrini, que também era vice-prefeito e secretário de obras; que ele apontava o número de horas trabalhadas e vinha a nota fiscal da cooperativa; que o valor licitado pelas horas trabalhadas era confrontado com a quantidade de horas efetivamente prestadas e o valor desembolsado pela Municipalidade era rigorosamente igual àquele que vinha na notaƒiscal, o qual, por sua vez, fechava com aquele apontado pelo engenheiro na planilha; que não se atentava para a discriminação da nota, que era feita pela cooperativa; que a forma como foi feita a licitação gerou uma economia muito grande aos Cofres Públicos, muito maior do que se a licitação tivesse sido por empreitada global; que perguntado ao depoente por que razão no anexo ao julgamento da licitação de que foi vencedora a Coopernal o valor da hora trabalhada do vigia é de 2,05 (fl. 286) e na nota da fl. 77 este é o valor que aparece na prestação deste trabalho, ao qual, todavia, é acrescida uma rubrica 'outros serviços referentes atos cooperativa' sem maiores especificações, o depoente informou apenas que o valor da horas contidos na nota coincidia com o objeto da licitação, não sabendo de detalhes a respeito de cada nota; que a licitação da mão de obra era destinada a várias obras do municipio, conforme se vê na fl. 285, e não apenas para a construção do Centro Cultural; que não sabe maiores detalhes envolvendo a parte documental, mas quer dizer que os servidores desse setor da prefeitura ainda hoje trabalham na municipalidade”. REPERGUNTAS DO PROCURADOR DA REPÚBLICA: "Que os valores das notas eram pagos integralmente pela Prefeitura”. SEM REPERGUNTAS DA PROCURADORA DA UNIÃO. REPERGUNTAS DO PROCURADOR DO RÉU CLAUDIR JUST1:"Que foi recebido pelo depoente um ofício solicitando a devolução do dinheiro, bem como, pelo que sabe, houve um outro ojicio enviado à prefeitura; que entao encaminhou ofício e documentaçao ao Ministério da Cultura demonstrando pormenorizadamente a aplicação dos recursos; que recebeu como resposta um parecer jurídico do procurador da assessoria do Ministério da Cultura, que foi acatado pelo Ministro da Cultura, acatando as explicações e entendendo como regular a prestação de contas”.
De inicio, vê-se que o requerido preferiu executar a obra de forma direta e licitar a contratação de mão-de-obra ao invés de contratar empreiteira. Essa forma de contratação foi também considerada irregular. Por outro lado, não se verificou a alegada economia aos cofres públicos, porque o objeto do convênio não foi totalmente acabado na gestão do requerido e, mesmo assim, todos os recursos já haviam se esgotado, conforme relatórios expedidos pelo órgão concedente e necessidade de celebração de novo convenio com o Estado do Paraná, no valor de R$ 267.021,60 (duzentos e sessenta e sete mil, vinte e um reais e sessenta centavos), para a conclusão da obra do Centro Cultural do Município de Laranjeiras do Sul/PR.
Além disso, ordenou despesas, supostamente sem inteirar-se da documentação pertinente e sem atentar para o que cada uma dispunha.
A alegação de que não agiu com dolo é inverossimil, diante das irregularidades apontadas. A existência do dolo, ao menos eventual, é cristalina, pois o réu causou considerável prejuízo por não terminar a obra conveniada e utilizar a mão-de-obra da forma como foi contratada. Além disso, ordenou de forma indevida as despesas públicas, sem qualquer critério objetivo que identificasse a que se referiam. Nem mesmo durante o interrogatório soube explicar a razão pela qual foi cobrada a porcentagem de 30% (trinta por cento) para cada nota fiscal de pagamento de mão-de-obra. Sobre o reconhecimento de dolo eventual, cito o voto-vista do Ministro do Superior Tribunal de Justiça Mauro Campbell Marques, por ocasião do julgamento do Recurso Especial nº 1199004, publicado no Diário de Justiça de 25/10/2010:
"É possivel, no âmbito do recurso especial, discutir o elemento subjetivo em casos de improbidade administrativa na hipótese de o acordão do tribunal a quo descrever bem os fatos relacionados à demanda, pois a caracterização do elemento subjetivo pelo STJ implica a qualificação juridica dos fatos, e não a reapreciação de matéria de fato ou de matéria de prova, não se aplicando a Súmula 7 do STJ. É possivel a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa na hipótese de prefeito ordenar o reembolso de despesas médicas aos moradores do municipio sem autorização legal e sem critérios técnicos e objetivos para definir o valor a ser pago a cada beneficiário, pois está caracterizado ao menos o dolo eventual na conduta de utilizar verba pública sem observância dos dispositivos constitucionais e legais que disciplinam o orçamento e despesas públicas, com violação dos principios que regem a Administração Pública.”
Diante dessas considerações, reconheço a prática de atos de improbidade por parte do requerido, descritos no art. 10, IX e XI, e no art. Il, I, ambos da Lei nº 8.429/92, porque presentes todos os requisitos necessários à caracterização dos atos de improbidade.
A respeito das sanções cominadas aos atos de improbidade administrativa, dispõe o art. 12 da Lei nº 8.429/92:
”Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação especifica, está o responsável pelo ato de improbidade
sujeito às seguintes cominaçães, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda daƒunção pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dono e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa juridica da qual seja sócio majoritário. pelo prazo de cinco anos;
111 - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida
pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente. ainda que por intermédio de pessoa juridica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Apesar de poder ser enquadrado em vários dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, o réu praticou um único ato de improbidade, motivo pelo qual deve ser aplicada a sanção mais grave, qual seja, aquela prevista no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92.
Assim, resta condenado o réu ao ressarcimento integral do dano, no importe de R$ 159.712,04 (cento e cinquenta e nove mil, setecentos e doze reais e quatro centavos), atualizado até 30/ll/2009, a ser devidamente atualizado nos mesmos moldes de atualização até então utilizado, conforme oficio das fls. 775/776 e demonstrativo de débito da fl. 19. Esclareço que esta sanção não é cumulativa com a cobrança do débito pelo Ministério da Cultura, mas com ela se confunde, ou seja, uma vez comprovado o pagamento da divida perante o órgão concedente do convênio, resta cumprida a sanção aqui fixada.
Não há nos autos evidências de que foram acrescidos ilicitamente bens ou valores ao patrimônio do réu, motivo pelo qual deixo de aplicar a sanção de perda de bens ou valores.
Não há nos autos informações de que o réu ocupe atualmente função pública. Porém, deve ser decretada a perda da função pública acaso ocupada:
”(..) forçoso reconhecer que a sançao de perda da funçao, cargo ou emprego atinge qualquer cargo, emprego ou função que o requerida esteja exercendo no momento do trânsito em julgado da sentença, ainda quando se trate de cargo, emprego ou junção distinto daquele em cujo exercício praticou o ato de improbidade”. (Decomain, Pedro Roberto. Improbidade administrativa. São Paulo: Dialética, 2007, p. 208)
Quanto à suspensão dos direitos políticos, considerando a gravidade da conduta e o montante do prejuízo causado ao erário, aplico tal sanção pelo prazo de 6 (seis) anos, período que considero adequado e razoável à reprovação da conduta.
A fim de inibir a prática de novas condutas improbas, fixo a multa civil a ser paga pelo réu em valor equivalente a metade do dano ao erário, ou seja, em R$ 79.856,02 (setenta e nove mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e dois centavos), atualizado até 30/11/2009, a ser devidamente corrigido nos mesmos moldes de atualização até então utilizado, conforme oficio das fls. 775/776 e demonstrativo de débito da fl. 19.
Por fim, impõe-se a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos. A proibição atinge as três esferas administrativas, ou seja, federal, estadual e municipal, sendo que na esfera estadual é referente ao Estado do Paraná e, na esfera municipal, referente ao Município de Laranjeiras do Sul/PR.
Por fim, uma vez constatada em cognição exauriente a prática de ato de improbidade por parte do réu e, diante da necessidade de ressarcimento do dano e de pagamento de multa civil, deve ser mantida a decretação de indisponibilidade dos veículos VW/FOX 1.0, Placa ANV7457 e GM/VECTRA MILENIUM, Renavam nº 745629377, Chassi 9BGJGl9H0lB131572, Placa Al-lV0707, Ano/Modelo 2000/2001, bem como dos bens imóveis matriculados sob nºs 13.270, 23.574, 15.424, 15.423, 15.421 e 23.272 no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Laranjeiras do Sul/PR, com a ressalva de possiveis concessões de liminares oujulgamentos de procedência de Embargos de Terceiro ajuizados pelos interes
sados, tais como aquele noticiado nas fls. 810/811.
Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para o fim de condenar o réu Claudir Justi às seguintes sanções do art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão da prática de ato de improbidade administrativa
previsto no art. 10, IX e Xl, e no art. ll, 1, da aludida Lei:
- ressarcimento integral do dano, no importe de RS 159.712,04 (cento e cinquenta e nove mil, setecentos e doze reais e quatro centavos),atualizado até 30/ll/2009, a ser devidamente atualizado nos mesmos molde de atualização até então utilizado, conforme oficio das fls. 775/776 e demonstrativobito da fl. 19;
Condeno o réu ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios ao patrono do Município de Laranjeiras do Sul/PR, que fixo em 7% (sete por cento) sobre o valor da condenação, bem como ao pagamento de honorários advocatícios ao patrono da União, que fixo em 3% (três por cento) sobre o valor da condenaçao, nos termos do art. 20 § 3º do Código de Processo Civil.
1.1. Não-aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos
Alega o apelante que, por ter sido Prefeito Municipal à época em que ocorrido o fato objeto desta ação, ou seja, por ser agente político, está sujeito somente à ação de responsabilidade, não sendo aplicável ao caso a Lei de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992).
Note-se que o ato de improbidade, por sua característica de maior amplitude, nem sempre é correlato a ato tipificado como crime de responsabilidade, de modo que a tese sustentada pelo apelante implica a concessão de verdadeira imunidade material em favor dos agentes políticos.
A par disso, estar-se-ia violando o princípio da isonomia, em se criar verdadeira exceção não prevista pela norma constitucional. A tal conclusão se chega ao dar interpretação sistemática ao texto constitucional, analisando o disposto no seu artigo 52, parágrafo único, que expressamente estabelece aos crimes de responsabilidade sujeitos a julgamento pelo Senado Federal a 'perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis'. Então, a tipificação de conduta praticada por agente político como crime de responsabilidade não o exime de responder por ato de improbidade.
Também haveria o desrespeito ao princípio da isonomia diante dos artigos 1º e 2º da Lei n. 8.429/19922, que se referem aos agentes políticos, definindo-os sem exceção, para os fins desta lei:
Outro fator a ser levado em consideração é que as sanções previstas para o ato de improbidade não se limitam à perda da função pública e suspensão de direitos políticos, mas abrangem o ressarcimento integral do dano, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. Ademais, nos crimes de responsabilidade há julgamento político - realizado pelo Poder Legislativo - e no ato de improbidade o julgamento é jurídico - a cargo do Poder Judiciário.
Acerca da aplicação da LIA aos agentes políticos, apontou o ilustre representante do MPF (evento 4, PARECER1):
A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa não caracteriza a repetição de sanção sobre um mesmo fato e tampouco impede a responsabilização pelo rito do Decreto-Lei nº 201/1967, previsto para crimes de responsabilidade, uma vez que as duas leis coexistem e tem a sua função de proteção diferenciada, cada qual a esfera de seu interesse. Importante ressaltar que os agentes públicos podem ser punidos penalmente, civilmente e administrativamente, conforme se aduz no artigo 12, caput da Lei de Improbidade Administrativa:
“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).“
Outrossim, este é o entendimento compartilhado pelo Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Transcreve-se ementas sobre o tema:
“EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. JULGAMENTO DA LIDE COM BASE NO ART. 515, § 3º, DO CPC. PRESCRIÇÃO. CONDENAÇÃO POR ATOS DE IMPROBIDADE. VIOLAÇÃO AO DEVER DE LEGALIDADE E LEALDADE ÀS INSTITUIÇÕES. UTILIZAÇÃO DOS VALORES REPASSADOS AO MUNICÍPIO DE SÃO JERÔNIMO PARA FINALIDADES DIVERSAS DO QUE AS PREVISTAS NO CONVÊNIO FIRMADO COM O FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE. AMPLIAÇÃO DE ESCOLAS. AUSÊNCIA DE PROVAS QUANTO AO PREJUÍZO AO ERÁRIO. PENALIDADES. SUCUMBÊNCIA. A Lei de improbidade Administrativa é aplicável aos agentes políticos porque (a) este é o mais recente entendimento deste Tribunal e do Superior Tribunal de Justiça; (b) o entendimento expresso no precedente do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da reclamação nº 2.138-6/DF, julgado em 13/06/2007, trata de uma situação específica dos agentes políticos detentores da prerrogativa de foro prevista no art. 102, inc. I, alínea c, da Constituição Federal e, por isso, não é aplicável ao presente caso. Tendo sido a ação devidamente processada, é possível o julgamento da lide por este Tribunal, nos termos do art. 515, § 3º, do CPC. Não há prescrição se não decorreu mais de 5 anos entre a data final do mandato do réu (31/12/1992) e a data do
ajuizamento da ação. Deve ser considerada como data do ajuizamento aquela em que o autor efetivamente protocolou a inicial, ainda que no Juízo incompetente. Não há motivos para afastar a retroatividade da interrupção da prescrição à data do ajuizamento da ação (art. 219, § 1º, do CPC) na medida em que a demora na citação não ocorreu por culpa do autor. Existentes provas no sentido de que (a) os valores entregues ao Município não foram aplicados diretamente à ampliação das Escolas; (b) as escolas não sofreram as reformas previstas no Convênio; (c) não houve um cuidado em dar a destinação específica prevista no Convênio, tendo o agente político intencionalmente (dolo) aplicado as verbas para cobrir outras despesas do Município (pagamento de professores por exemplo). Esse desvio praticado pelo agente implica quebra do sistema de parceria e de lealdade entre os entes públicos, bem como quebra do planejamento e organização social devido ao prejuízo sofrido pelo setor a que era destinada a verba. Enquadramento no art. 11 da Lei nº 8.429/92, por ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública, por violação ao dever de legalidade e lealdade às instituições. Ausente provas de efetivo prejuízo ao erário, não é possível a condenação por ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92. Aplicação das penas de (a) perda da função pública; (b) suspensão dos direitos políticos por 3 anos; (c) pagamento de multa civil de 5 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente; (d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário por 3 anos. Configurada a sucumbência mínima do Ministério Público, deve o réu arcar com o pagamento das custas e dos honorários advocatícios, fixados em R$ 1.000,00. (TRF4, AC 5015092-38.2011.404.7100, Quarta Turma, Relator p/ Acórdão Candido Alfredo Silva Leal Junior, juntado aos autos em 22/10/2013)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92 - CONSTITUCIONALIDADE. APLICAÇÃO AOS PREFEITOS. INÉPCIA DA INICIAL E CERCEAMENTO DE DEFESA - AFASTAMENTO. CONVÊNIO - IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATO ÍMPROBO. RESPONSABILIDADE COMPROVADA TAMBÉM EM RELAÇÃO AO EMPRESÁRIO CONTRATADO PARA A REALIZAÇÃO DA OBRA E ENGENHEIRA CIVIL QUE ASSINA O TERMO DE ACEITAÇÃO DEFINITIVA. SANÇÕES - SUPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS - AFASTAMENTO. MULTA - REVERSÃO EM FAVOR DA PESSOA JURÍDICA PREJUDICADA. 1. A inconstitucionalidade formal da referida legislação já foi afastada pelo colendo Superior Tribunal Federal, quando da análise da ADIN nº 2182. 2. A Constituição Federal delegou à lei a forma e gradação das penalidades a serem aplicadas à prática de ato ímprobo, o que foi estabelecido pela legislação regente, especificamente, em seu artigo 12. 3. "A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme em que se aplica a agentes políticos municipais, tais como prefeitos, ex-prefeitos e vereadores, as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa." (REsp. n.º 1158623/RJ). 4. Factível de compreensão o envolvimento de cada uma das partes requeridas no ato entendido como ímprobo, possibilitando defesa, sem prejuízo do contraditório, afasta-se a inépcia da inicial. 5. O valor probante dos elementos contábeis constitui mérito da decisão administrativa. Por esta razão, não há como deixar de identificar o ato praticado como ímprobo, considerando que em relação ao convênio firmado o norte para o reconhecimento da irregularidade nas contas apresentadas foi o de que as ações desenvolvidas pelo responsável revelaram-se inócuas para o atingimento dos fins propostos. 6. Entendendo suficientes os documentos encartados aos autos para demonstração da prática de ato ímprobo, não há cerceamento de defesa, quando o Julgador deixa de converter em diligência o feito para a produção de prova pericial. Sendo o juiz o destinatário da prova e sendo os documentos encartados e a conclusão do TCU confirmatórias da prática do ato ímprobo (não aplicação das verbas públicas no objetivo declinado no convênio realizado), resta afastada a nulidade. 7. Comprovada a participação dos réus na prática do ato ímprobo, devem o agente público, o empresário e a engenheira responder pelas sanções cabíveis. 8. A Lei nº 8.429/1992 comina abstratamente as sanções aplicáveis aos atos de improbidade, consoante sejam caracterizados pelo enriquecimento ilícito (art. 9º), pela lesão ao erário (art. 10) ou pela violação aos princípios da Administração Pública (art. 11). A fixação da sanção no caso concreto tem como critério legal delimitador a extensão do dano causado e/ou o proveito econômico obtido pelo infrator (art. 12, parágrafo único). Assim, a sanção deve ser proporcional ao fato. 9. O reconhecimento da prática de atos de improbidade previstos em artigos diversos, como se dá, in casu, com prejuízo ao erário e ofensa aos princípios da Administração Pública, também não acarreta a cumulação das sanções impostas. Assim é, na medida em que a ofensa aos princípios da Administração Pública, por certo, encontra-se abarcada naqueles atos de maior gravidade (prejuízo ao erário). 10. Caracterizado prejuízo ao erário, o ressarcimento é condição de retorno a situação anterior, não sendo propriamente uma sanção prevista pela LIA. 11. A suspensão dos direitos políticos configura uma das sanções mais graves ao agente ímprobo, uma vez que afeta o exercício de direito fundamental. Mostra-se proporcional e razoável sua aplicação em relação ao requerido que mantinha, ao tempo do ato ímprobo, função de cunho político. 12. Redução da multa em face da aplicação do princípio da proporcionalidade. 13. Considerando que a Lei de Improbidade, juntamente com o direito sancionador aplicado ao agente ímprobo, busca a reconstituição da lesão ocasionada à entidade prejudicada, a reversão dos valores pecuniários deve dar-se proveito da pessoa jurídica que sofreu o prejuízo. (TRF4, AC 5002679-33.2010.404.7001, Quarta Turma, Relator p/ Acórdão Luís Alberto D'azevedo Aurvalle, juntado aos autos em 03/10/2013)” (grifo nosso)
Diante do exposto, não pairam dúvidas que o rito aplicado é o correto no caso concreto, portanto não assiste razão o apelante quando requer o afastamento da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa.
1.2. Da ausência de interesse processual do Município de Laranjeiras do Sul/PR
Afirma o apelante que o presente processo deverá ser extinto sem julgamento do mérito, porquanto não lançada ainda qualquer decisão definitiva do Tribunal de Contas da União sobre o mérito das contas prestadas pelo ex-prefeito ora apelante, carecendo o autor de interesse de agir.
As decisões do TCU constituem títulos executivos extrajudiciais qualificados, uma vez que tal natureza lhes foi imposta por regra de caráter constitucional, nos termos do art. 71, § 3º da Constituição Federal. No entanto, não há óbice ao ajuizamento de ação civil pública de improbidade administrativa para apuração dos mesmos fatos tratados no âmbito do Tribunal de Contas da União, em razão da independência entre as esferas cível e administrativa.
A atividade do Tribunal de Contas da União denominada de Controle Externo, que auxilia o Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, é revestida de caráter opinativo, razão pela qual não vincula a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa.
Entende-se, assim, que as decisões dos Tribunais de Contas não vinculam a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa, posto que são meramente opinativas e limitadas aos aspectos de fiscalização contábil, orçamentária e fiscal. Devem, por isso, ser objeto de análise crítica do Ministério Público e dos demais co-legitimados ativos visando identificar, entre as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas, se alguma delas realmente configura ato de improbidade administrativa.
Neste sentido é o entendimento do STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 21, INC. II, DA LEI Nº 8.429/92. NÃO VINCULAÇÃO FRENTE AO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO VIA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Controle exercido pelo Tribunal de Contas, não é jurisdicional, por isso que não há qualquer vinculação da decisão proferida pelo órgão de controle e a possibilidade de ser o ato impugnado em sede de ação de improbidade administrativa, sujeita ao controle do Poder Judiciário, consoante expressa previsão do art. 21, inc. II, da Lei nº 8429/92. Precedentes: REsp 285305/DF, Primeira Turma, julgado em 20/11/2007, DJ 13/12/2007 p. 323; REsp 880662/MG, Segunda Turma, julgado em 15/02/2007, DJ 01/03/2007 p. 255; REsp 1038762/RJ, Segunda Turma, julgado em 18/08/2009, DJe 31/08/2009.2. Deveras, a atividade do Tribunal de Contas da União denominada de Controle Externo, que auxilia o Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, é revestida de caráter opinativo, razão pela qual não vincula a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa.STJ - REsp: 1032732 CE 2008/0035941-6, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 19/11/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/12/2009)
Esta Corte tem seguido esse entendimento:
ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO DO TCU. TOMADA DE CONTAS. RESTITUIÇÃO DE VALORES E APLICAÇÃO DE MULTA. AÇÃO DE IMPROBIDADE. INDEPENDÊNCIA DE INSTÂNCIAS. É regular a execução fundada em acórdão prolatado pelo Tribunal de Contas da União, uma vez que o artigo 71, § 3º, da CRFB é claro ao dispor que 'as decisões do Tribunal de Contas da União de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo'. Não cabe ao Poder Judiciário, sem elementos probantes que infirmem a conclusão da Corte de Contas, alterar o decisum e afastar a executividade do título respectivo. O fato de existir um título executivo extrajudicial, decorrente de condenação proferida pelo Tribunal de Contas da União, não impede que os legitimados ingressem com ação de improbidade administrativa requerendo a condenação do recorrido nas penas constantes no artigo 12, II da Lei n. 8429/92, inclusive a de ressarcimento integral do prejuízo (STJ - REsp: 1135858, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 22/09/2009, SEGUNDA TURMA), pois as instâncias judicial e administrativa são independentes. (TRF4, AG 5022199-49.2018.4.04.0000, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 05/09/2018)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA E FUMUS BONI IURIS. BLOQUEIO DE VALORES. 1. O STJ tem se posicionado no sentido de que é desnecessária a prova do periculum in mora concreto, ou seja, de que os réus estariam dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, exigindo-se, para decreto de indisponibilidade de bens em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, apenas a demonstração de fumus boni iuris, consistente em fundados indícios da prática de atos de improbidade. 2. O fato de estar pendente julgamento no TCU, em nada interfere na Ação Civil Pública. Isto porque existe independência entre as esferas. (TRF4, AG 5011841-98.2013.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 14/08/2013)
1.3. Da inépcia da petição inicial
Da leitura da inicial verifica-se que ela se reveste de todos os elementos necessários à plena compreensão das condutas imputadas ao réu, permitindo o exercício do direito de defesa em sua mais ampla dimensão.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INTERCORRENTE. EM ABSTRATO. INÉPCIA DA INICIAL. INOCORRÊNCIA. PROVA EMPRESTADA DA ESFERA PENAL. POSSIBILIDADE. EXIGÊNCIA DE PROPINA DE CONDUTORES DA RODOVIA FEDERAL. TROCA DE FAVORES. OPERAÇÃO MÃO DUPLA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO E MÁ-FÉ. CONFIGURADOS. DANO MORAL COLETIVO. DESCABIMENTO EM SEDE DE AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES. PROPORCIONALIDADE. PROIBIÇÃO DE PROTEÇÃO DEFICITÁRIA. PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. CABIMENTO. ALTA REPROVABILIDADE DAS CONDUTAS. 1. O prazo prescricional, na ação de improbidade administrativa, conta-se da data em que o fato tornou-se conhecido, encerrando-se na data de ajuizamento da ação. 2. Por ausência de previsão legal expressa na Lei de Improbidade Administrativa, não se admite a contagem de prescrição intercorrente. 3. Incabível a aplicação da prescrição em abstrato, com base na pena máxima prevista para o crime, computando-se o prazo desde o ajuizamento até a data da sentença, porquanto se trata de modo de contagem eminentemente relacionado ao processo penal. 4. Não prospera a alegação de inépcia da inicial, visto que os atos foram devidamente descritos e amparados em provas contundentes, sendo desnecessária a individualização das vítimas para a caracterização de ato de improbidade administrativa, o qual é avaliado de acordo com a conduta do agente. 5. Se a petição descrever a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa, não se configura inépcia da inicial, sendo suficiente para bem delimitar o perímetro da demanda e propiciar o pleno exercício do contraditório e do direito de defesa, como no caso. 6. A utilização de prova emprestada da esfera penal atualmente encontra amparo legal no artigo 372 do Código de Processo Civil de 2015, sendo perfeitamente admitida também pela doutrina e pela jurisprudência, desde que produzida sob o manto dos princípios do contraditório e da ampla defesa, cabendo ao julgador atribuir-lhe o valor que considerar adequado, o que atende aos princípios da economia e celeridade processual. Precedentes do STF no mesmo sentido. 7. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 8. Em regulamentação ao dispositivo constitucional, a Lei n. 8.429, de 02 de julho de 1992, definiu os atos caracterizadores de improbidade administrativa, especificando-os em três categorias diversas, de acordo com os níveis gradativos de gravidade da conduta e de ofensa ao patrimônio público: atos que importam enriquecimento ilícito, atos que causam prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública. 9. Foram descritos nos autos 43 atos de improbidade administrativa, separados de acordo com a possível conduta ímproba imputada, enriquecimento ilícito ou ofensa aos princípios da administração pública, eis que não se extrai eventual prejuízo ao erário. Ainda que alguma conduta inicialmente enquadrada como ato que importe enriquecimento ilícito não venha a ser comprovada, tal conduta pode ser examinada por ofensa aos princípios da administração pública, consoante exposto pelo MPF em sua peça inaugural. 10. A independência entre as esferas penal, civil e administrativa não impede a responsabilização nos autos da ação de improbidade, sendo que em nenhum dos casos houve absolvição criminal negando a existência do fato ou autoria (art. 126 da Lei 8.112/90). 11. A operação Mão Dupla da Polícia Federal apurou que o modus operandi dos envolvidos consistia na exigência de propina para: a não aplicação de multas, liberação de mercadorias além da cota de importação, não apreensão de veículos trafegando em condições irregulares, etc.. Constatou-se, ainda, a influência de policiais rodoviários federais para a liberação de 'amigos' flagrados em situação irregular e a solicitação de 'presentes' em troca de 'favores' para pessoas físicas e jurídicas. 12. Mediante exame de vasto conjunto probatório e individualização das condutas de cada réu, reconhecida a ocorrência de enriquecimento ilícito e violação aos princípios da administração pública. 13. Não há como afastar a caracterização de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11, caput), porquanto os atos relatados importaram em violação aos deveres de moralidade, legalidade e impessoalidade. 14. Devidamente caracterizado o dolo, tendo o agente atraído em seu prejuízo os gravames da norma moralizadora do atuar administrativo (circunstância denotadora, primeiro, da existência do ato ímprobo e, segundo, do próprio elemento subjetivo inerente à responsabilização individual), por decorrência lógica dos preceitos parcelares do Estado de Direito. 15. Inexiste óbice ao entendimento aqui adotado, porquanto restrito ao material probatório carreado aos autos da ação civil pública manejada na origem (independência entre as esferas administrativa, civil e criminal). 16. Segundo o entendimento da Turma: "A ação de improbidade administrativa não comporta sanção de reparação do dano extrapatrimonial coletivo. Sem adentrar a discussão da possibilidade jurídica ou não da indenização em dano coletivo, o fato é que na improbidade administrativa as penas são exaustivamente previstas na lei, especificamente no art. 12 da Lei 8.429/92, dentre as quais não há previsão para dano moral coletivo". 17. As penas fixadas devem ser adequadas (compatíveis com o fim visado, qual seja, reprimenda a uma atuação administrativa desleal), necessárias (inexistência de meio menos gravoso para atingir o objetivo legal, que é a busca do respeito incondicional aos princípios da Administração Pública e a recomposição ao erário) e proporcionais em sentido estrito (aptidão para garantir a exemplaridade da punição, observando paralelismo com o montante do dano causado). 18. Aplicada a pena de perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio dos agentes públicos condenados por atos de enriquecimento ilícito. 19. Embora a pena de suspensão dos direitos políticos seja a sanção mais drástica prevista no art. 12 da Lei 8.429/92, porquanto impõe limitação a direito fundamental, o caso dos autos exige sua aplicação pelo prazo de três anos, mas apenas para os réus agentes públicos. 20. Aplicada a pena de perda da função pública para os agentes públicos. 21. Por função pública, entende-se todo o conjunto de atribuições do servidor, em sentido lato, independentemente do vínculo firmado com a Administração, que pode muito bem ser o estatutário, como no caso dos ocupantes de cargos públicos. Assim, segundo o STJ: "A sanção relativa à perda de função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/92 tem sentido lato, que abrange também a perda de cargo público, se for o caso, já que é aplicável a 'qualquer agente público, servidor ou não' (art. 1º), reputando-se como tal '(...) todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior' (art. 2º)". 22. O entendimento exposto alcança, inclusive, a cassação de eventual aposentadoria, porquanto apurada a prática de ato de improbidade administrativa enquanto no exercício da função policial. "A ausência de previsão expressa da pena de cassação de aposentadoria na Lei de Improbidade Administrativa não constitui óbice à sua aplicação na hipótese de servidor aposentado, condenado judicialmente pela prática de atos de improbidade administrativa. Trata-se de consequência lógica da condenação à perda da função pública, pela conduta ímproba, infligir a cassação da aposentadoria ao servidor aposentado no curso da Ação de Improbidade." (STJ AgRg no AREsp 826.114/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/04/2016, DJe 25/05/2016). 23. Aplicação do disposto no art. 134: "Será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão" c/c art. 132, IV, ambos da Lei 8.112/90, cuja constitucionalidade foi recentemente reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal. 24. Multa civil fixada proporcionalmente de acordo com a gravidade das condutas e o grau de reprimenda. 25. Mantida a pena de proibição de contratar com a Administração Pública, nos moldes estabelecidos na origem, pelo prazo de 3 anos. 26. As penas foram aplicadas observando-se os critérios da razoabilidade e proporcionalidade, considerando o grau de maior reprovabilidade das condutas, praticadas por aqueles que tem o dever funcional de reprimir a prática do ilícito, no caso os Policiais Rodoviários Federais. (TRF4, AC 5008255-26.2014.4.04.7111, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 20/12/2017)
1.4. Da sentença extra ou ultra petita
Não configura a sentença recorrida decisão extra ou ultra petita, uma vez que na inicial o autor postula a aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, sendo que, na fundamentação da peça inaugural, alega que "o Requerido deve ressarcir integralmente o dano causado aos cofres públicos".
Diferentemente do que aduz o apelante, não houve condenação em quantidade superior ao pedido, tendo sido aplicadas ao réu as sanções previstas no art. 12, II, da Lei 8.429/92, razão porque inexiste violação aos arts. 460 do CPC/1973, atual art. 492 do CPC/2015.
Esse é o entendimento atual do STJ sobre o tema:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTES POLÍTICOS. SUJEIÇÃO AO REGIME DA LEI 8.429/1992. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. LEIS E RESOLUÇÃO MUNICIPAIS. REAJUSTE DE SUBSÍDIOS (PREFEITOS, VICE-PREFEITO, SECRETÁRIOS E VEREADORES) PARA A MESMA LEGISLATURA. CONDUTAS PREVISTAS NO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REQUISITOS. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO. REVISÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COMO CAUSA DE PEDIR. VIABILIDADE.INCOMPETÊNCIA DO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA. FUNDAMENTO NÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. CUMULAÇÃO DE SANÇÕES. POSSIBILIDADE. REVISÃO DA DOSIMETRIA DA PENA. SÚMULA 7/STJ, SALVO FLAGRANTE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE.
11. Consoante orientação sedimentada neste Tribunal Superior, não ocorre julgamento ultra petita se o Tribunal local decide questão que é reflexo do pedido na exordial. O pleito inicial deve ser interpretado em consonância com a pretensão deduzida na exordial como um todo, sendo certo que o acolhimento do pedido extraído da interpretação lógico-sistemática da peça inicial não implica julgamento extra petita.
12. A jurisprudência do STJ é no sentido de que a aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992 exige que o magistrado considere, no caso concreto, "a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente" (conforme previsão expressa contida no parágrafo único do referido artigo).
Assim, é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa ou não.
13. Ademais, é pacífico no âmbito no STJ o entendimento de que, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não pode ser considerado propriamente sanção, mas apenas consequência imediata e necessária de reparação do ato ímprobo, razão pela qual não pode figurar isoladamente como penalidade. Dessa forma, não prospera a alegação dos agravantes de que houve violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação cumulativa das penas de ressarcimento de danos e de multa civil.
14. O STJ estabeleceu que não é possível, em exame de Recurso Especial, redefinir a dosimetria da pena em ação de improbidade administrativa, sob pena de revolvimento fático-probatório vedado pela Súmula 7/STJ. Por outro lado, ressalva-se a hipótese de desproporcionalidade flagrante, como nas penalizações ínfimas ou exorbitantes, o que não se afigura no presente caso.
(AgRg no AREsp 173.860/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/02/2016, DJe 18/05/2016)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 535, I E II, DO CPC. VÍCIOS INEXISTENTES. ALEGADA ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. SÚMULA 329/STJ. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SÓCIO-COTISTA. SÚMULA 7/STJ. ALEGADO CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA 7/STJ. NOTIFICAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA PRÉVIA (ART. 17, § 7º, DA LEI 8.429/92). NULIDADE RELATIVA. NÃO COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INEXISTÊNCIA. INDEVIDA DISPENSA DE LICITAÇÃO. REALIZAÇÃO DE SUBCONTRATAÇÕES, PELAS EMPRESAS CONTRATADAS. ACÓRDÃO IMPUGNADO QUE, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS, CONCLUIU PELA EXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
VII. O STJ firmou entendimento no sentido de que "não há violação dos arts. 128 e 460 do CPC e o julgamento extra petita quando o órgão julgador interpreta de forma ampla o pedido formulado na exordial, decorrente de interpretação lógico-sistemática da petição inicial" (STJ, AgRg no REsp 1.366.327/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/05/2015). No mesmo sentido: STJ, AgRg no REsp 1.324.787/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/04/2015.
VIII. Não há como analisar as teses defensivas, relativas aos arts. 182, 186 e 927 do Código Civil e arts. 10 e 11 da Lei 8.429/92, nas quais se sustentam a legalidade das subcontratações, a ausência de culpa da empresa recorrente ou de seu sócio, bem como a ausência de prejuízo ao Erário, já que os serviços teriam sido prestados, porquanto o Tribunal de origem, com fundamento no acervo fático-probatório dos autos, concluiu pela ilegalidade das subcontratações, bem como pela existência de lesão ao patrimônio público, aptos a ensejarem a condenação dos recorrentes por ato de improbidade administrativa, situação que impede a sua revisão, pelo Superior Tribunal de Justiça, em razão do óbice previsto na Súmula 7/STJ.
(AgRg no AREsp 484.423/MS, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/12/2015, DJe 14/12/2015)
Não padece a sentença, portanto, do vício apontado.
1.5. Da superveniência de coisa julgada material
Alega o réu em petição acostada no evento 5 que o trânsito em julgado da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 2006.70.06.000662-0 teria feito coisa julgada material acerca da taxa de administração analisada na presente ação de improbidade.
Sem razão o apelante, contudo.
Nos termos do art. 467 do CPC/73, "denomina-se coisa julgada material a eficácia, que torna imutável e indiscutível a sentença, não mais sujeita a recurso ordinário ou extraordinário".
Contudo, o acolhimento da tese da ocorrência de coisa julgada exige a tríplice identidade de partes, pedido e causa de pedir (art. 301, § 2º do CPC/73). É justamente neste quesito que a fundamentação trazida pelo apelante esbarra.
As duas ações por improbidade administrativa tramitaram paralelamente e, embora ambas tivessem origem no Convênio nº 147/2001 celebrado entre o Ministério da Cultura e o Município de Laranjeiras do Sul/PR, do qual o réu desta ação era prefeito à época, objetivando a construção de um Centro Cultural, as causas de pedir eram distintas, como bem apontou a MM. Juíza a quo:
Não havendo, portanto, tríplice identidade entre as duas ações civis públicas, não ocorre a apontada superveniência de coisa julgada material.
Os atos de improbidade administrativa, tipificados pela Lei n.º 8.429/1992, são classificados em três categorias: os que importam em enriquecimento ilícito (artigo 9º), os que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e os que afrontam os princípios da administração pública (artigo 11).
É assente na doutrina e jurisprudência que o elemento subjetivo da conduta do agente público é indispensável para imposição de sanções, sendo admitida a forma culposa somente no ato que causa lesão ao erário (art. 10).
2. Inexiste violação do art. 535 do CPC/1973, porquanto o Tribunal de Justiça, com fundamentação clara e coerente, externou fundamentação adequada e suficiente à correta e completa solução da lide, sendo, por isso, desnecessária a integração pedida nos aclaratórios.
3. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo "indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).
4. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que reconheceu o enquadramento do recorrente nos atos de improbidade administrativa (art. 11 da Lei n. 8.429/1992), com a indicação expressa do elemento subjetivo (dolo), a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, a teor da Súmula 7 do STJ.
5. Esta Corte consolidou o entendimento de que é viável a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ação de improbidade administrativa quando, da leitura do acórdão recorrido, verificar-se a desproporcionalidade entre os atos praticados e as sanções impostas.
6. No presente caso, o Tribunal a quo reduziu a multa civil fixada de 90 (noventa) para 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida pelo ex-prefeito (em abril/2012) e diminuiu a suspensão dos direitos políticos de 4 (quatro) anos e 6 (seis) meses para 4 (quatro) anos, tendo mantido as demais imposições - para que o sentenciado restabeleça a pintura anterior dos prédios indicados, evite novas pinturas com as cores do partido político e se abstenha da escolha de número das placas dos veículos oficiais -, o que evidencia que a pena foi fixada dentro de um juízo de proporcionalidade e inviabiliza qualquer reproche a ser realizado na via excepcional.
(STJ, 1ª Turma, AgInt no AREsp 871.119/MG, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, julgado em 16/10/2018, DJe 23/11/2018)
Em que pesem ponderáveis os fundamentos expostos pelo juízo a quo, é de se acolher a irresignação recursal.
Imputa-se ao réu, nesta ação de improbidade, a prática de atos previstos nos artigos 10, IX e XI, e 11, I, da LIA, consistentes no pagamento irregular de taxa de administração na execução do convênio nº 147/2001 firmado entre o Município de Laranjeiras do Sul/PR e o Ministério da Cultura, durante a gestão do demandado como prefeito, para a construção de um centro cultural.
Embora o conjunto probatório torne induvidoso que o convênio firmado para a construção do centro cultural tenha se desenvolvido com irregularidades, tanto no que diz respeito aos procedimentos licitatórios, como apurado na ação civil pública de improbidade nº 2006.70.06.000662-0, como no que tange ao pagamento da taxa de administração, objeto específico da presente ação civil pública, não foi possível vislumbrar, com certeza e segurança, um agir de má-fé, com o intuito de lesar os cofres públicos ou violar princípios da administração pública, afastando a aplicação da Lei nº 8.429/92 na espécie.
Ainda que tenha sido afastada a coisa julgada material em decorrência do trânsito em julgado da ação civil pública de improbidade movida pelo MPF contra os membros da comissão de licitação, os presidentes das cooperativas vencedoras da licitação, o vice-prefeito e secretário municipal de obras, bem como o ex-prefeito e réu desta demanda, não se ignoram os fundamentos daquele julgamento que dizem respeito ao objeto do presente feito (TRF4, APELREEX 5005751-76.2011.4.04.7006, TERCEIRA TURMA, Relator CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, juntado aos autos em 12/07/2012):
Ainda, como bem fixado pela v. sentença recorrida, a irregular cobrança de taxa de administração pela cooperativa 'não maculou o objeto do convênio' e esse fato, rigorosamente, não realiza a hipótese de incidência da Lei n.º 8.429/92 à espécie. De toda sorte, a não caracterização desse fato como ato ímprobo não impede a Administração de proceder à repetição do indébito a tempo e modo oportunos.
Nessa equação, ausente demonstração do implemento, pelos réus, do elemento subjetivo imprescindível à caracterização do ato ímprobo bem como do dano ao erário resultante desse ato ímprobo (Lei n.º 8.429/92, art. 10, VIII)- ônus do Ministério Público Federal (CPC, art. 333, I)-, forçoso é o rechaço da pretensão deduzida.
Nessa equação, ausente demonstração do implemento, pelo réu, do elemento subjetivo imprescindível à caracterização do ato ímprobo bem como do dano ao erário resultante desse ato ímprobo (Lei n.º 8.429/92, art. 10, VIII), forçoso é o rechaço da pretensão deduzida.
Documento eletrônico assinado por SERGIO RENATO TEJADA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001020523v66 e do código CRC 8249c8f8.
Data e Hora: 15/5/2019, às 20:10:8
5002164-75.2013.4.04.7006
40001020523 .V66
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Documento:40001020524
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. lei nº 8.429/92. aplicação a agente político. convênio entre o município e o ministério da cultura. taxa de administração. elemento subjetivo ausente.
1. A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa a agentes políticos não caracteriza a repetição de sanção sobre um mesmo fato e tampouco impede a responsabilização pelo rito do Decreto-Lei nº 201/1967, previsto para crimes de responsabilidade, uma vez que as duas leis coexistem e tem a sua função de proteção diferenciada, cada qual a esfera de seu interesse.
2. É assente na doutrina e jurisprudência que o elemento subjetivo da conduta do agente público é indispensável para a imposição de sanções por improbidade administrativa, sendo admitida a forma culposa somente no ato causador de lesão ao erário (art. 10 da Lei n.º 8.429/1992).
Documento eletrônico assinado por SERGIO RENATO TEJADA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001020524v5 e do código CRC 5207121a.
40001020524 .V5
EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 15/05/2019
SUSTENTAÇÃO ORAL: ADRIANO PAULO SCHERER por CLAUDIR JUSTI
SUSTENTAÇÃO ORAL: JORGE LUIZ GASPARINI DA SILVA por MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
ADVOGADO: EDEMAR ANTONIO ZILIO JUNIOR (OAB PR014162)
ADVOGADO: ADRIANO PAULO SCHERER (OAB PR047952)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 15/05/2019, na sequência 861, disponibilizada no DE de 16/04/2019.
A 4ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO. DETERMINADA A JUNTADA DO VÍDEO DO JULGAMENTO.
Votante: Juiz Federal OSCAR VALENTE CARDOSO
Disponível em: https://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/709389818/apelacao-civel-ac-50021647520134047006-pr-5002164-7520134047006/inteiro-teor-709389908
AC 5002164-75.2013.4.04.7006 PR 5002164-75.2013.4.04.7006

References: artigo 21
in fine
In casu
 artigo 52
 artigo 12
 artigo 12
in casu
 artigo 71
 artigo 12
 artigo 372
 artigo 10
 artigo 1
 artigo 1