Source: http://www.advogado.adv.br/artigos/2005/renatobernardi/impossibilidade.htm
Timestamp: 2015-07-30 03:59:36+00:00

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A IMPOSSIBILIDADE DE INSTITUI��O OU MAJORA��O DE TRIBUTO POR MEIO DE MEDIDA PROVIS�RIA
(um conflito de normas constitucionais: � 2o
do artigo 62 X inciso I do art. 150)
Autor: Dr. Renato Bernardi
INTRODU��O As medidas provis�rias, que inicialmente foram idealizadas para curar os excessos e abusos na utiliza��o dos decretos-leis, derivaram para o mesmo erro. Institucionalizou-se uma verdadeira legisla��o provis�ria com edi��es de in�meras medidas provis�rias, desconfigurando as situa��es excepcionais.
Desde sua cria��o em 1988, o grande n�mero de medidas provis�rias editadas evidencia o desvio da concep��o do que seja urgente e relevante, requisitos necess�rios para a ado��o de medidas provis�rias, conforme preconiza o art. 62 �caput� da Constitui��o Federal. Al�m dos problemas relacionados com a corrente falta de crit�rios objetivos para se apurar a efetiva configura��o dos requisitos constitucionais de relev�ncia e urg�ncia, surge, no campo do Direito Tribut�rio, a quest�o a respeito da possibilidade ou n�o da utiliza��o da medida provis�ria para a institui��o ou majora��o de tributos, mormente se levado em considera��o que n�o havia previs�o material expressa na Constitui��o quanto ao seu uso nessa seara antes da Emenda Constitucional n. 32, de 09 de setembro de 2001.
Com o advento da Emenda Constitucional n� 32, o art. 62, � 2�, da Carta Magna, foi introduzido com a inten��o de deixar claro que a utiliza��o da referida medida, na institui��o ou majora��o de tributos, tinha, desde ent�o, previs�o expressa, j� que o legislador constituinte derivado ressalvou a sistem�tica de sua utiliza��o em algumas hip�teses.
No entanto, sem embargo de a referida Emenda n� 32 ter modificado substancialmente o tratamento at� ent�o dispensado � medida provis�ria, estabelecendo, inclusive, limita��es materiais objetivas quanto ao seu alcance (inexistentes � �poca), prevendo restri��es legais mais rigorosas quanto � sua tramita��o e efic�cia, a discuss�o est� longe de seu t�rmino. Isso porque uma Emenda � isso se estende a qualquer outra esp�cie legislativa � n�o pode afrontar as denominadas cl�usulas p�treas sem padecer do v�cio de inconstitucionalidade.
No presente estudo, o exame da quest�o ficar� restrito ao confronto do disposto no art. 62, � 2� da Constitui��o Federal, com as disposi��es constitucionais pertinentes aos princ�pios da legalidade gen�rica (art. 5�, inciso II) e da legalidade estrita (art. 150, inciso I), reservando-se, para outra oportunidade, o cotejo do disposto no art. 62, � 2�, da Constitui��o Federal, com o princ�pio da anterioridade.
N�o se pode perder de vista que o princ�pio da legalidade tipificado no artigo 5o, inciso II, da Constitui��o Federal, � um sobre-princ�pio que tem status
de direito fundamental. Irradia influ�ncia por todos os ramos do direito positivo brasileiro, n�o sendo poss�vel pensar no surgimento de direitos subjetivos e de deveres correlatos sem que a lei os estipule. Como o objetivo primordial do direito � regrar a conduta, e ele o faz criando direitos e deveres correlativos, a relev�ncia desse princ�pio transcende qualquer argumenta��o que pretenda enaltec�-lo. A diretriz da legalidade traduz norma jur�dica de posi��o privilegiada que estipula limites objetivos. Para o direito tribut�rio, contudo, aquele imperativo ganha fei��o de maior severidade, como se nota da reda��o do art. 150, inciso I, da Constitui��o Federal.
Em outras palavras, quaisquer das pessoas pol�ticas de direito constitucional interno somente poder� instituir tributos, isto �, descrever a regra-matriz de incid�ncia, ou aumentar os existentes, majorando a base de c�lculo ou a al�quota, mediante a expedi��o de lei, termo utilizado em sua acep��o estrita.
Sendo assim, n�o se pode admitir que uma esp�cie legislativa que, tecnicamente, n�o seja lei, possa fazer parte do sistema do direito tribut�rio positivo, instituindo ou majorando tributos.
A possibilidade de a Medida Provis�ria instituir ou majorar tributos contraria um direito fundamental do cidad�o (o direito de ter contra ele constitu�das obriga��es tribut�rias somente em virtude de lei, essa compreendida em sua acep��o t�cnica, como o fruto do trabalho do Poder Legislativo) e, considerando que tal possibilidade foi institu�da por trabalho do Poder Constituinte Derivado Reformador, sujeito a limita��es, pois, est� ferida de morte a limita��o material tipificada no inciso IV, do � 4o, do artigo 6o da Constitui��o Federal.
Com a formula��o do presente trabalho � que envolve uma interpreta��o objetiva de alguns artigos do texto constitucional, por meio da qual se buscar� uma exegese sistem�tica, literal e, finalmente, teleol�gica dos fins almejados n�o s� pelo legislador constituinte origin�rio, como tamb�m do derivado via emenda constitucional � demonstrar-se-� que a institui��o ou majora��o de tributos por meio de Medida Provis�ria, n�o obstante a aparente permiss�o constitucional prevista no � 2o do artigo 62 da Constitui��o Federal, contraria direito fundamental do cidad�o.
Para tanto, partir-se-� do conceito legal de tributo, permeado por um breve estudo das fontes do Direito Tribut�rio, examinando-se, posteriormente, os princ�pios constitucionais como crit�rios de valora��o na solu��o de conflitos, passando-se a uma an�lise identificadora da esp�cie legislativa objeto de an�lise. De ent�o, partir-se-� para o estudo do Poder Constituinte, com �nfase nas limita��es impostas ao poder reformador. Ato cont�nuo, ser�o examinados os princ�pios da legalidade gen�rica e da legalidade estrita, ambos na acep��o de Direito Fundamental, para, finalmente, chegar-se � situa��o do conflito para o qual o presente trabalho prop�e solu��es.
1. O CONCEITO DE TRIBUTO O voc�bulo �tributo� � equ�voco, podendo ser empregado em diferentes acep��es. A mais vulgar delas � aquela que alude a uma import�ncia pecuni�ria, utilizada at� mesmo pelo legislador p�trio no art. 166 do C�digo Tribut�rio Nacional. Destaca-se aqui o objeto da presta��o imposta por lei ao sujeito passivo da obriga��o tribut�ria.
Noutro aspecto, �tributo� pode significar o comportamento de determinada pessoa consubstanciado no pagamento de determinado valor. Ressalta aqui a id�ia do facere, da entrega do dinheiro ao poder p�blico.
Em oposi��o a essa, �tributo� pode querer significar o direito subjetivo em que est� investido o sujeito ativo para exigir o objeto da presta��o.
Numa quarta acep��o, �tributo� pode querer expressar a rela��o jur�dica tribut�ria, abrangendo o complexo formado pelo direito subjetivo, pelo dever jur�dico e pelo objeto da presta��o. Em uma quinta significa��o, �tributo� ainda pode ser utilizado ao fazer-se refer�ncia a preceito normativo, como fartamente utilizado pela Constitui��o Federal vigente.
Finalmente, encontra-se o voc�bulo �tributo� utilizado por aqueles que pretendem expressar toda a fenomenologia da incid�ncia, desde a norma instituidora, passando pelo evento concreto nela descrito, at� o liame obrigacional que aparece com a ocorr�ncia, no mundo dos fatos, daquela hip�tese. [1]
Estabelece o art. 3o do C�digo Tribut�rio Nacional: "Tributo � toda presta��o pecuni�ria compuls�ria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que n�o constitua san��o de ato il�cito, institu�da em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada."
Decompondo-se a previs�o legal, temos as seguintes significa��es �s pertinentes estipula��es:
- Presta��o pecuni�ria compuls�ria: o tributo deve ser pago em unidades de moeda de curso for�ado (atualmente, em reais), independente da vontade do contribuinte, devendo ser satisfeita a obriga��o mesmo contra a vontade do sujeito passivo. N�o h�, em regra, tributo in natura (pago em bens) ou
in labore (pago em trabalho).
- Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir: demonstrando falta de rigor e redund�ncia, o legislador destacou que o tributo pode ser expresso em moeda corrente, abrindo a possibilidade de express�o do quantum por meio de indexadores (exemplos: ORTN, OTN, BTN, UFIR). Com tal procedimento, o legislador p�trio incorreu em duas imprecis�es: a primeira ao referir �em moeda�, express�o que somente tem o cond�o de repetir o car�ter pecuni�rio j� dito antes, e a segunda ao explicitar �ou cujo valor nela se possa exprimir� deu ensejo a interpreta��es amb�guas, permitindo o entendimento de que at� mesmo o servi�o militar e o trabalho desempenhado pelos mes�rios eleitorais realizariam o conceito de tributo.
- Que n�o constitua san��o de ato il�cito: as penalidades pecuni�rias ou multas n�o se incluem no conceito de tributo. Significa dizer que o pagamento do tributo n�o decorre da infra��o de determinada lei. Pelo contr�rio, se algo � pago por descumprimento da lei n�o se trata de tributo. Aqui determina-se a fei��o da licitude para o fato que desencadeia o nascimento da obriga��o tribut�ria.
- Institu�da em lei: esse o ponto central do presente estudo. Nos termos do disposto no art. 5o, inciso II, da Constitui��o Federal, ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei. Especializando a disposi��o gen�rica, o art. 150, inciso I, da mesma Constitui��o Federal, prev� que sem preju�zo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, � vedado � Uni�o, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic�pios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabele�a. Disso decorre que s� existe a obriga��o de pagar o tributo se uma norma jur�dica fruto do trabalho do Poder Legislativo estabelecer a exig�ncia. - Cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada: a inten��o do legislador foi aclarar que, nesse tipo de atividade, a autoridade n�o goza de liberdade para apreciar a conveni�ncia ou oportunidade de agir. A lei j� estabelece minudentemente os caminhos a serem seguidos. Portanto, a autoridade fiscal age segundo previs�o legal expressa. Trata-se de verdadeiro exagero, uma vez que existem atos praticados validamente pela administra��o tribut�ria em que o administrador est� autorizado, por lei, a integrar a norma jur�dica com a sua vontade.
2. AS FONTES DO DIREITO TRIBUT�RIO
Devemos entender fontes do direito como sendo os �rg�os criadores de regras jur�dicas, n�o se podendo perder de vista que nenhuma regra jur�dica ingressa no direito positivo sem que seja introduzida por outra norma que, adiante, ser� denominada ve�culo introdutor de normas, podendo-se falar em normas introduzidas e normas introdutoras. Com isso, as fontes do direito ser�o os acontecimentos do mundo social, juridicizados por regras do sistema e credenciados para produzir normas jur�dicas que introduzem no ordenamento outras normas, gerais e abstratas, gerais e concretas, individuais e abstratas ou individuais e concretas. Tais ocorr�ncias ser�o colhidas enquanto ato de enuncia��o, uma vez que os enunciados s�o as pr�prias normas. Da� concluir-se que o sistema de normas, introdutoras e introduzidas, integra o que conhecemos por direito positivo, enquanto que o conjunto de fatos aos quais a ordem jur�dica atribuiu teor de juridicidade, se tomados na qualidade de enuncia��o e n�o como enunciados, estar�o formando o territ�rio das fontes do direito posto, o que nos permitir� operar com as fontes como algo diferente do direito posto, evitando, desse modo, a circularidade �nsita � no��o cedi�a de fontes como sendo o pr�prio direito por ele mesmo criado. O estudo das fontes do direito est� voltado primordialmente para o exame dos fatos enquanto enuncia��o, que fazem nascer regras jur�dicas introdutoras, advertindo-se, que tais eventos s� assumem essa condi��o por estarem previstos em outras normas jur�dicas.
2.1 Instrumentos introdut�rios de normas tribut�rias no Direito brasileiro
A lei e os estatutos normativos que t�m vigor de lei s�o os �nicos ve�culos credenciados a promover o ingresso de regras inaugurais no universo jur�dico brasileiro, pelo que as designamos "instrumentos prim�rios". Todos os demais diplomas regradores da conduta humana, no Brasil, t�m sua juridicidade condicionada �s disposi��es legais, quer emanem preceitos gerais e abstratos, quer individuais e concretos. S�o, por isso mesmo, considerados "instrumentos secund�rios" ou "derivados", n�o apresentando, por si s�, a for�a vinculante que � capaz de alterar as estruturas do mundo jur�dico-positivo. Realizam os comandos que a lei autorizou e na precisa dimens�o que lhes foi estipulada. Os instrumentos introdut�rios de normas se dividem em instrumentos prim�rios - a lei na acep��o lata - e instrumentos secund�rios ou derivados - os atos de hierarquia inferior � lei, como os decretos regulamentadores, as instru��es ministeriais, as portarias, as circulares, as ordens de servi�o etc. Essa classifica��o dos instrumentos introdut�rios � aplic�vel ao ordenamento como um todo, valendo para a ordem jur�dica do Estado federal, da mesma forma que para o sistema nacional, para os sistemas estaduais e para os sistemas municipais. Por decorr�ncia l�gica, � o crit�rio que deve ser adotado no plano das rela��es tribut�rias.
2.1.1 Instrumentos prim�rios
S�o considerados instrumentos prim�rios: - A Constitui��o Federal, norma suprema que estrutura o Estado e a sociedade, e cont�m regras disciplinadoras do exerc�cio do Poder, da organiza��o do Estado, dos direitos e Garantias Fundamentais e regras b�sicas da ordem econ�mica e social. Verdadeira sobrenorma, porque fala n�o diretamente da conduta que suscita v�nculos tribut�rios, mas do conte�do ou da forma que as regras h�o de conter. Na Constitui��o Federal � que est�o consignadas as compet�ncias tribut�rias. Igualmente, � o texto constitucional portador dos grandes princ�pios que servem como diretrizes supremas a orientar o exerc�cio das compet�ncias impositivas, consagrando os postulados que imprimem certeza e seguran�a �s pretens�es tribut�rias do Estado e, em contrapartida, preservam e garantem os direitos individuais dos cidad�os.
- A lei complementar, com sua natureza ontol�gico-formal, isto �, mat�ria especialmente prevista na Constitui��o e o quorum qualificado a que alude o art. 69 da Constitui��o Federal - maioria absoluta nas duas Casas do Congresso - cumpre hoje fun��o institucional da mais alta import�ncia para a estrutura��o da ordem jur�dica brasileira. Aparece como significativo instrumento de articula��o das normas do sistema, recebendo numerosos cometimentos nas mais diferentes mat�rias de que se ocupou o legislador constituinte. Tem o mesmo procedimento das leis ordin�rias, podendo, inclusive, quando se tratar de iniciativa do Presidente da Rep�blica, ser votada em regime de urg�ncia. Difere da lei ordin�ria apenas pela exig�ncia de qu�rum especial, de maioria absoluta, ou seja, mais da metade dos membros componentes da Casa. Para temas tribut�rios, a Constitui��o Federal de 1988 prescreveu muitas interven��es de legisla��o complementar, que v�o desde a expedi��o de normas gerais (art. 146, III) at� a pr�pria institui��o de tributos, como no caso da compet�ncia residual da Uni�o (art. 154, I), ou na hip�tese de empr�stimos compuls�rios (art. 148, I e II), passando por uma s�rie de assuntos dos mais variados matizes.
De se lembrar que a Lei n. 5.172/66 - o C�digo Tribut�rio Nacional - foi aprovada como lei ordin�ria da Uni�o. Contudo, citada lei adquiriu efic�cia de lei complementar, pelo motivo de referir mat�ria reservada, exclusivamente, a esse tipo de ato legislativo. Com tal status, foi recepcionada pela Constitui��o Federal de 1988.
- A lei ordin�ria, que pode ser editada tanto pela Uni�o como pelos Estados e Munic�pios, no delineado campo de suas compet�ncias constitucionais. A lei ordin�ria �, inegavelmente, o item do processo legislativo mais apto a veicular preceitos relativos � regra-matriz dos tributos, assim no plano federal, como nos estadual e no municipal. � o instrumento por excel�ncia da imposi��o tribut�ria. Estabelecer um tributo equivale � descri��o de um fato, declarando os crit�rios necess�rios e suficientes para o seu reconhecimento no n�vel da realidade objetiva, al�m de prescrever o comportamento obrigat�rio de um sujeito, compondo o esquema de uma rela��o jur�dica. Cabe ainda � lei ordin�ria preceituar os deveres instrumentais ou formais que propiciam a operatividade pr�tica e funcional do tributo. - A lei delegada � mais uma exce��o � regra gen�rica pela qual a atividade que consiste em editar diplomas legais pertence, com exclusividade, ao Poder Legislativo. � elaborada pelo Presidente da Rep�blica, em virtude de autoriza��o concedida pelo Poder Legislativo. As leis delegadas s�o comuns em regimes parlamentaristas, em que o Gabinete, chefiado pelo Primeiro Ministro, representa a maioria parlamentar. A delega��o, obviamente, s� pode ser feita pelo Poder Legislativo, o titular da fun��o legislativa. A delega��o � feita pelo Congresso Nacional ao Presidente da Rep�blica. No presidencialismo, a utiliza��o de leis delegadas refor�a ainda mais o Poder Executivo, pois o Legislativo abre m�o de sua atribui��o principal. A delega��o � feita por resolu��o do Congresso Nacional, que deve especificar "seu conte�do e os termos de seu exerc�cio" (CF, art. 68, � 2�). N�o se admite uma delega��o ilimitada da fun��o legislativa. H� mat�rias que, dada a relev�ncia, n�o podem ser objeto de delega��o: a) atos de compet�ncia exclusiva do Congresso Nacional ou de suas Casas Legislativas (CF, arts. 49, 51 e 52); b) mat�rias reservadas � lei complementar; e c) leis sobre a organiza��o do Poder Judici�rio e o Minist�rio P�blico, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, pol�ticos e eleitorais e planos plurianuais, diretrizes or�ament�rias e or�amentos (CF, art. 68, � 1�). - As medidas provis�rias constituem inova��o da Carta de 1988. Trata-se de sp�cie normativa (artigo 59, V) com for�a de lei que veio substituir o decreto-lei. O Presidente da Rep�blica, em caso de relev�ncia e de urg�ncia, poder� editar medidas provis�rias, que dever�o ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional. S� podem ser aprovadas expressamente pelo Congresso, diferentemente do que ocorria com o decreto-lei, que podia ser aprovado por decurso de prazo.
Por outro lado, � importante frisar que as rela��es jur�dico-tribut�rias que veiculam deveres instrumentais ou formais continuam podendo ser institu�das e disciplinadas por essa esp�cie de diploma normativo.
- O decreto-legislativo � ato de compet�ncia exclusiva do Congresso Nacional, n�o sujeitos a san��o ou veto do Presidente da Rep�blica, geralmente com efeitos externos, utilizado nas hip�teses previstas no art. 49 da Constitui��o Federal. Est� no n�vel da lei ordin�ria. Adquire grande relev�ncia no direito brasileiro como ve�culo que introduz o conte�do dos tratados e das conven��es internacionais no sistema normativo, assim como se presta �s assembl�ias legislativas estaduais para absorver o teor dos conv�nios celebrados entre as unidades federadas, transformando-os em regras jur�dicas v�lidas.
- As resolu��es, atos de compet�ncia privativa do Congresso Nacional, do Senado Federal e da C�mara dos Deputados, geralmente com efeitos internos, utilizados nos casos previstos na Constitui��o Federal (CF, arts. 51 e 52) e nos Regimentos Internos respectivos. H� hip�teses de previs�o expressa de resolu��o como forma de ato normativo exigido pela Constitui��o, por exemplo, nos arts. 68, � 2� (resolu��o do Congresso Nacional delegando fun��o legislativa para a Presid�ncia da Rep�blica) e 155, � 2�, IV (resolu��o do Senado fixando al�quotas para a cobran�a do ICMS).
2.1.2 Instrumentos secund�rios
Os instrumentos secund�rios s�o todos os atos normativos que est�o subordinados � lei. N�o obrigam os particulares e, quanto aos funcion�rios p�blicos, estes lhe devem obedi�ncia n�o propriamente em vista de seu conte�do, mas por obra da lei que determina sejam observados os mandamentos superiores da Administra��o. Por n�o guardarem estreita rela��o com o objeto do presente estudo, ser�o apenas mencionadas sus esp�cies - O decreto regulamentar;
- As instru��es ministeriais;
- As portarias - As ordens de servi�o e outros atos normativos estabelecidos pelas autoridades administrativas. 3. OS PRINC�PIOS CONSTITUCIONAIS COMO CRIT�RIO DE VALORA��O NA SOLU��O DE CONFLITOS
Os princ�pios, ao lado das regras, s�o normas jur�dicas, mas uns e outros exercem pap�is distintos dentro do sistema normativo. As regras, por descreverem fatos hipot�ticos, possuem a n�tida fun��o de regular, direta ou indiretamente, as rela��es jur�dicas que se enquadrem nas molduras t�picas por elas descritas. Quanto aos princ�pios, trata-se de normas general�ssimas dentro do sistema.
Diz-se que os princ�pios t�m efic�cia positiva e negativa: por efic�cia positiva dos princ�pios, entende-se a inspira��o, a luz hermen�utica e normativa lan�adas no ato de aplicar o Direito, que conduz a determinadas solu��es em cada caso, segundo a finalidade perseguida pelos princ�pios incid�veis no mesmo; por efic�cia negativa dos princ�pios, entende-se que decis�es, regras, ou mesmo, subprinc�pios que se contraponham a princ�pios ser�o inv�lidos, por contraste normativo.[2]
Ainda, funcionam os princ�pios como limites de atua��o do jurista, visto que, ao mesmo tempo que funcionam como vetor de interpreta��o, t�m como fun��o limitar a vontade subjetiva do aplicador do direito, vale dizer, os princ�pios estabelecem balizamentos dentro dos quais o jurista exercitar� sua criatividade, seu senso do razo�vel e sua capacidade de fazer a justi�a do caso concreto.[3]
Para garantir a efic�cia e a aplicabilidade dos direitos fundamentais, mostra-se imprescind�vel que se conceba o Direito Constitucional como um sistema normativo, composto por princ�pios e regras jur�dicas.
A partir de uma concep��o "principialista" da Constitui��o, � poss�vel superar conflitos jur�dicos e conceber uma adequada aplica��o dos preceitos constitucionais, fazendo com que as disposi��es de Constitui��o possam interagir com a realidade f�tica.
No caso de conflito entre regras, a solu��o resulta no afastamento de uma delas, uma vez que n�o pode haver duas regras v�lidas regulando a mesma situa��o f�tica. Diferente � a solu��o a que se chega num conflito entre princ�pios. Quando dois princ�pios jur�dicos entram em colis�o irrevers�vel, um deles obrigatoriamente tem que ceder diante do outro, o que, por�m, n�o significa que haja a necessidade de ser declarada a invalidade de um dos princ�pios, sen�o que sob determinadas condi��es um princ�pio tem mais peso ou import�ncia do que outro e em outras circunst�ncias poder� suceder o inverso.[4]
Relativamente aos princ�pios, em virtude da dimens�o de peso que Ihes � inerente, a decis�o que afasta determinado princ�pio em uma determinada situa��o n�o implica na sua defini��o como "inv�lido", mas, simplesmente, no reconhecimento da maior import�ncia de um determinado princ�pio naquele caso concreto, situa��o que poder� n�o se repetir em hip�teses futuras.[5]
a) Normas: o voc�bulo "norma" engloba a totalidade dos elementos que regulam juridicamente a conduta dos membros de um grupo, seja coletivamente, seja individualmente [6]; s�o preceitos que tutelam situa��es subjetivas de vantagem ou de v�nculo, ou seja, reconhecem, por um lado, a pessoas ou entidades a faculdade de realizar certos interesses por ato pr�prio ou exigindo a��o ou absten��o de outrem e, por outro lado, vinculam pessoas ou entidades � obriga��o de submeter-se �s exig�ncias de realizar presta��o, a��o ou absten��o em favor de outrem.[7]
b) Princ�pios: esp�cie de norma que constitui exig�ncia de otimiza��o, para que algo se realize, da melhor forma poss�vel, de acordo com as possibilidades f�ticas e jur�dicas, ou seja, normas que n�o pro�bem, n�o permitem nem exigem algo em termos de "tudo ou nada", por�m imp�em a otimiza��o de um direito ou de um bem jur�dico, tendo em conta a "reserva do poss�vel", f�tica e juridicamente.[8]
c) Regras: esp�cie de norma que prescreve imperativamente uma exig�ncia (imp�e, permite ou pro�be) que � ou n�o � cumprida.[9]
� teoria "principialista" do Direito Constitucional foram feitas diversas cr�ticas te�ricas, dentre as quais se destacaram a condu��o � perda da racionalidade e do n�vel cient�fico do Direito Constitucional, determinando a elimina��o do pr�prio conte�do de liberdade dos direitos fundamentais; e a aniquila��o da caracter�stica garantidora dos direitos fundamentais, haja vista embasar-se no arb�trio judicial com alta carga de subjetivismo. A primeira cr�tica � enfrentada por Robert Alexy, para quem a concep��o de um sistema de princ�pios e regras, muito ao contr�rio, cria uma maior sujei��o � Constitui��o do que o modelo puro de regras. A primeira obje��o dogm�tica embasa-se no fato de que uma teoria dos valores envolvendo os direitos fundamentais conduziria a uma destrui��o da liberdade em seu sentido liberal, uma vez que a liberdade vinculada � Constitui��o seria substitu�da pela objetividade do valor. Em verdade, essa concep��o seria adequada se a liberdade e o valor fossem duas coisas opostas, o que n�o corresponde � verdade, no momento em que a liberdade jur�dica � ela pr�pria um valor dentre v�rios outros.[10]
O princ�pio da liberdade jur�dica exige uma situa��o de regula��o jur�dica na qual se ordene ou se pro�ba o menos poss�vel. A pol�mica surge no momento em que se decide o que deve ser ordenado ou o que deve ser proibido, referindo-se diretamente � quest�o do grau �timo de realiza��o do referido princ�pio. Uma teoria principiol�gica dos direitos fundamentais permite a ado��o de diferentes op��es quando diante de direitos em oposi��o, o que permite a busca da melhor solu��o para cada determinada situa��o. Assim, uma teoria de princ�pios/regras acaba por maximizar a liberdade jur�dica, fornecendo um instrumental racional superior � teoria pura de regras. A segunda obje��o � arb�trio judicial � da mesma forma, n�o se mostra suficiente a negar a validade de uma teoria constitucional de princ�pios e regras. A quest�o j� � conhecida profundamente pelo direito brasileiro, uma vez que o princ�pio do convencimento racional do magistrado � amplamente aceito em nosso sistema jur�dico, sendo, inclusive, imposi��o constitucional a fundamenta��o dos atos judiciais (artigo 93, inciso IX, da Constitui��o Federal). A escolha, no caso concreto, entre uma das op��es poss�veis, com implementa��o de um mandado de otimiza��o, � fruto de um processo racional, devendo o int�rprete justificar logicamente a alternativa escolhida, fato que afasta o arb�trio ensejador do aniquilamento dos direitos de liberdade.[11]
� imprescind�vel que o operador judici�rio conhe�a o �mbito de prote��o das normas constitucionais consagradoras dos direitos fundamentais.
A admissibilidade te�rica das restri��es a direitos em um regime democr�tico � impositivo de car�ter l�gico, uma vez que a necess�ria conviv�ncia pr�tica dos diversos direitos determina limita��es rec�procas, evitando, com isso, que o exerc�cio absoluto de pretens�es possa gerar o pr�prio aniquilamento das esferas constitucionalmente protegidas.
4. A MEDIDA PROVIS�RIA NO REGIME DA EMENDA CONSTITUCIONAL N� 32, DE 11 DE SETEMBRO DE 2001
O Estado de Direito, mais do que jur�dico, � um conceito pol�tico que vem � tona no final do s�culo XVIII, in�cio do s�culo XIX. Ele � fruto dos movimentos burgueses revolucion�rios que se opunham ao absolutismo, ao Estado de pol�cia. Surge como id�ia de for�a de um movimento que tinha por objetivo subjugar os governantes � vontade legal, por�m n�o de qualquer lei.
Como � sabido, o Estado tem poder. Esse poder � legitimado pelo direito, que � uma regra emanada da sociedade e fundamentada na lei moral, na lei social. O direito est� diretamente relacionado com uma sociedade organizada, pois � por meio dele que ser�o emanadas as normas que regulamentar�o a sociedade. Portanto o direito � o instrumento da ordem social. O Estado de Direito consiste na exist�ncia de uma ordem jur�dica capaz de enunciar e tutelar os direitos de cada cidad�o. Devem existir tamb�m direitos que protejam o cidad�o das arbitrariedades do Estado, ou seja, deve haver direitos contra o pr�prio Estado. Vale dizer que o Estado de Direito est� subordinado apenas ao direito. No Estado de Direito, o direito tem como objetivo regular n�o s� a conduta humana, mas tamb�m a atividade estatal, juntamente com o funcionamento de seus �rg�os. Incumbe ao direito tamb�m regular a rela��o entre o Estado e seus elementos integrantes. Para a caracteriza��o do Estado de Direito, faz-se necess�ria a presen�a de dois requisitos b�sicos, quais sejam, a prote��o �s garantias individuais e a limita��o do arb�trio do poder estatal. Em suma, o Estado de Direito nada mais � do que o Estado limitado pelo direito, sendo que este passa a ser o par�metro daquele, visando a evitar qualquer tipo de arbitrariedade. O Estado sempre deve buscar o m�ximo de juridicidade poss�vel. Como n�o poderia deixar de ser, o Estado de Direito formalista recebeu in�meras cr�ticas na medida em que permitiu quase um absolutismo do contrato, da propriedade privada e da livre empresa. Era necess�rio redinamizar esse Estado, lan�ar-lhe outros fins; n�o que se desconsiderassem aqueles alcan�ados, afinal eles significaram o fim do arb�trio, mas cumprir outras tarefas, principalmente sociais, era imprescind�vel. D�-se in�cio ent�o a um processo de democratiza��o do Estado, que ir� culminar com o Estado Democr�tico de Direito. Vale dizer que esse princ�pio vem descrito no artigo 1� da Constitui��o Federal. Sendo a produ��o legislativa um dos modos de realiza��o do Estado de Direito, a Constitui��o Federal de 1988 enumera a rela��o das esp�cies legislativas capazes de regrar as condutas p�blicas e privadas em nosso Pa�s. As esp�cies legislativas s�o previstas em seu art. 59.
Dentro da proposta do presente trabalho, ganha relev�ncia a medida provis�ria, esp�cie legislativa merecedora de destaque no atual regime constitucional, nos moldes fixados pelo art. 59, inciso V, e art. 62, ambos da Carta da Rep�blica, o qual foi substancialmente modificado com a promulga��o da Emenda Constitucional n� 32, de 11 de setembro de 2001.
4.2 Decreto-lei e medida provis�ria no Brasil
O Brasil, por inspira��o do Direito Italiano, adotou na Constitui��o de 1967 o decreto-lei, que vinha a ser um ato normativo com for�a de lei, de compet�ncia do Presidente da Rep�blica e condicionado � ocorr�ncia de casos de urg�ncia ou de interesse p�blico relevante.
A emenda constitucional n� 1, de 1969, manteve essa figura, conforme se depreende de seu art. 55:
"O Presidente da Rep�blica, em casos de urg�ncia ou de interesse p�blico relevante, e desde que n�o haja aumento de despesa, poder� expedir decretos-leis sobre as seguintes mat�rias:
III - cria��o de cargos p�blicos e fixa��o de vencimentos.
� 1�. Publicado o texto, que ter� vig�ncia imediata, o decreto-lei ser� submetido pelo Presidente da Rep�blica ao Congresso Nacional, que o aprovar� ou rejeitar�, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento, n�o podendo emend�-lo.
� 2�. A rejei��o do decreto-lei n�o implicar� a nulidade dos atos praticados durante a sua vig�ncia."
O decreto-lei, embora tenha sido uma figura muito utilizada at� na Nova Rep�blica, n�o era visto com bons olhos, motivo pelo qual o Constituinte de 1988 retirou-o do Texto Maior. N�o obstante, foi inserida na Constitui��o da Rep�blica de 1988 a medida provis�ria, que nada mais �, que um novo nome para o decreto-lei.[12]
A medida provis�ria � mais negativa quanto � seguran�a jur�dica do que o malfadado decreto-lei, pois deve ser imediatamente aplicada e, no entanto, se n�o convertida em lei ou convertida com modifica��es, gera uma lacuna legislativa a ser regulada pelo Congresso Nacional, que, como � sabido, n�o tem se pronunciado.
Pretendendo, teoricamente, os constituintes, eliminar o decreto-lei, introduziram ve�culo que, para alguns, � mais abrangente que a medida eliminada do sistema, j� que sem limites expressos. Tenho para mim que tais limites existem e s�o os mesmos da lei delegada. Se o constituinte n�o permitiu que determinadas mat�rias, por sua gravidade, fossem decididas por um homem s� (direitos e garantias individuais, separa��o de poderes, mat�ria or�ament�ria e tribut�ria) em ve�culo legislativo de maior dignidade (lei delegada), n�o teria sentido excluir tais limites ao arb�trio, � irresponsabilidade administrativa ou incompet�ncia gerencial em ve�culo processual provis�rio, condenado � morte certa em trinta dias.[13]
4.3 Natureza jur�dica da medida provis�ria
Muito se discute a respeito da natureza jur�dica da medida provis�ria. Autores como Eduardo Marcial Ferreira Jardim[14], Ives Gandra da Silva Martins[15], Jos� Celso de Melo Filho[16], Eros Roberto Grau[17] e Cl�rmerson Merlin Cl�ve[18] a tratam como ato legislativo, tendo em vista sua posi��o geogr�fica na Constitui��o Federal de 1988 no art. 59, que trata do processo legislativo.
Contudo, tal entendimento n�o pode ser tido como correto, j� que conflita com o pr�prio texto constitucional, uma vez que o art. 62, �caput�, da Constitui��o Federal, estabelece que a medida provis�ria tem for�a de lei. Ora, o que tem for�a de lei, n�o � lei. Ademais disso, nos termos do disposto no � 3�, do mesmo artigo, compete ao Congresso Nacional converter a medida provis�ria em lei, ficando evidente que somente pode ser convertido
em lei aquilo que antes n�o o era. Em s�ntese, temos: a lei, caracterizada pela normalidade, perman�ncia, consist�ncia, efic�cia pret�rita preservada e independ�ncia de pressupostos; a medida provis�ria, excepcional, ef�mera, prec�ria, suscet�vel de perda da efic�cia desde sempre, e restrita �s hip�teses de urg�ncia e relev�ncia. De tal quadro de diversidades resultam, inapelavelmente, perfis jur�dicos formal e materialmente distintos para a lei e para a medida provis�ria.[19]
Afastada a natureza legislativa, resta classificar e medida provis�ria como ato normativo do Poder Executivo, dotado, como ensina Mizabel Abreu Machado Derzi
[20] de �juridicidade prec�ria�.
Am�rico Masset Lacombe concorda que se trata de um ato normativo do Poder Executivo, mas conclui que se trata de um ato pol�tico, de governo.
"S�o, portanto, as medidas provis�rias atos de governo, que se distinguem dos atos administrativos apenas por serem infraconstitucionais (e n�o infralegais) e por serem de conte�do gen�rico e abstrato, al�m de possu�rem, enquanto em vigor, for�a de lei. No mais, s�o equivalentes: possuem seus pressupostos, requisitos e aspectos, al�m de amplamente control�veis pelo Judici�rio."[21]
4.4 Pressupostos constitucionais da medida provis�ria
Na reda��o atual, a Constitui��o Federal de 1988 estabelece pressupostos formais e materiais para a exist�ncia e para a validade das medidas provis�rias.
No que se refere ao aspecto formal, dois s�o os pressupostos de validade exigidos pela Constitui��o Federal: o primeiro diz respeito � legitimidade ativa e o segundo trata da necess�ria e imediata submiss�o da medida provis�ria editada ao Congresso Nacional.
Prev� o art. 62, �caput�, da Constitui��o Federal. que Em caso de relev�ncia e urg�ncia, o Presidente da Rep�blica poder� adotar medidas provis�rias, com for�a de lei, devendo submet�-las de imediato ao Congresso Nacional.
No que se refere � legitimidade ativa, a Constitui��o Federal confere ao Presidente da Rep�blica o poder de editar medidas provis�rias.
Nesse ponto, parte da doutrina n�o admite apossibilidade do Governador de Estado e do Prefeito editarem medida provis�ria, j� que o instrumento caracteriza exce��o � que deve ser interpretada restritivamente � ao princ�pio pelo qual legislar � atividade do Poder Legislativo. Neste sentido, revendo posi��o anterior e contr�ria, as li��es de Michel Temer[22].
Em sentido diverso, admitindo que governadores e prefeitos editem medidas provis�rias, desde que haja previs�o na Constitui��o Estadual ou na Lei Org�nica Municipal, est�o Uadi Lamm�go Bulos[23] e Alexandre de Moraes[24]. H� precedentes do Supremo Tribunal Federal, dos anos de 1991 e 1993, relativos ao art. 27 da Constitui��o de Tocantins, que negaram liminar e validaram medida provis�ria editada pelo Governador daquele Estado
Ainda quanto aos pressupostos formais, a Constitui��o Federal exige que a medida provis�ria seja submetida, de imediato, ao exame do Congresso Nacional. Acentuas-se, aqui, a excepcionalidade e a precariedade de tal esp�cie legislativa, j� que as medidas provis�rias poder�o perder a efic�cia, desde a edi��o, se n�o forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, admitida uma prorroga��o por igual per�odo.
Por outro lado, os aspectos materiais tamb�m se encontram explicitados no �caput� do art. 62 da Constitui��o Federal: Em caso de relev�ncia e urg�ncia, o Presidente da Rep�blica poder� adotar medidas provis�rias, com for�a de lei, devendo submet�-las de imediato ao Congresso Nacional.(destacou-se).
Posto isso, conv�m identificar quais seriam os fatos relevantes e urgentes que ensejariam a utiliza��o de referida esp�cie legislativa.
Em primeiro lugar, frise-se que n�o basta a mat�ria ser relevante porque � preciso que seja, concomitantemente, urgente.
Relevante e urgente diante do Texto Maior s�o quest�es de ordem institucional, afastando-se logicamente as dificuldades epis�dicas do Governo. Temas relevantes que poderiam ser objeto de medida provis�ria s�o, segundo a Constitui��o, os princ�pios fundamentais, as cl�usulas p�treas, entre outros. N�o � qualquer situa��o de urg�ncia e relev�ncia que pode desencadear a edi��o de uma medida provis�ria.
Marco Aur�lio Greco cita, como exemplo de quest�o n�o relevante, aquela que comporte apenas a regulamenta��o por decreto, e de situa��o n�o urgente aquela em que a efic�cia da disposi��o veiculada pela medida provis�ria s� puder se materializar ap�s um lapso temporal suficientemente amplo que permitiria a tramita��o normal do processo legislativo, em alguma das formas disciplinadas pela Constitui��o.[26]
Hodiernamente, percebe-se a banaliza��o do uso da medida provis�ria pelo Presidente da Rep�blica. H� exemplos para se provar o car�ter abusivo com que o chefe do executivo federal encarou as medidas provis�rias, desviando as finalidades para as quais foram criadas, como a edi��o de uma medida provis�ria para homenagear a mem�ria p�stuma de uma personalidade e de medida provis�ria por meio da qual o Presidente da Rep�blica outorgou status de Ministro de Estado ao Presidente do Banco Central e ao Advogado Geral da Uni�o.
Ser� que se podem considerar essas situa��es como, de fato, relevantes ou urgentes, para justificarem a ado��o de t�o excepcional instituto? O que deveria ser excepcional est� tornando-se costumeiro, com a facilmente constat�vel complac�ncia dos Poderes Legislativo e Judici�rio, em flagrante desvelo com o Princ�pio da Separa��o dos Poderes, tipificado no art. 2� da Constitui��o Federal. Informa��es dispon�veis no site da Presid�ncia da Rep�blica d�o a exata dimens�o do uso de tal esp�cie legislativa, como a seguir reproduzido.[27]
Anteriores a EMC n� 32, de 11.9.2001.
Quadro 1 - Origin�rias
Quadro 2 � Reedi��es
Quadro 3 - Aprovadas ou convertidas em Lei
Quadro 4 � Revogadas
Quadro 5 - Sem efic�cia
Quadro 6 � Rejeitadas
Posteriores a EMC n� 32, de 11.9.2001.
(31 meses)
Sem efic�cia ou vetada
M�dia mensal
4.5 Medidas provis�rias em mat�ria tribut�ria
Desde antes da promulga��o da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, a possibilidade ou n�o de a Medida Provis�ria instituir ou majorar tributos j� era assunto que demandava os mais acirrados debates, havendo opini�es doutrin�rias de peso sinalizando tanto pela possibilidade quanto em sentido contr�rio. S�o contr�rios Misabel Abreu Derzi[28], Ives Gandra Martins[29], Roque Antonio Carraza[30], Paulo de Barros Carvalho[31]e Geraldo Ataliba[32], entre outros.
Luciano Amaro, que, embora n�o simpatize com as medidas provis�rias, aceita-as em mat�ria tribut�ria, lembra outros autores que seguem seu entendimento, referindo Leon Frejda Szklarowsky, Walter Barbosa Corr�a, Zelmo Dalari, Yoshiaki Ishihara, Eduardo Marcial Ferreira Jardim e Adilson Rodrigues Pires.[33]
Alguns doutrinadores admitem a utiliza��o de medidas provis�rias em mat�ria tribut�ria para a cria��o de impostos extraordin�rios (de guerra) e empr�stimos compuls�rios de calamidade p�blica e guerra externa. S�o eles Sacha Calmon Navarro Coelho, Eduardo Maneira, Hugo de Brito Machado e Celso Ribeiro Bastos.
Paulo de Barros Carvalho critica a ado��o de medida provis�ria tratando de tributos:
"A no��o de tributo, nos pa�ses civilizados, repele a exig�ncia de parcelas do patrim�nio dos indiv�duos, por a��o unilateral do Estado, considerando a iniciativa como fundada em id�ia vetusta, que prevaleceu em tempos medievais e em ambientes de tirania. O intervalo de tempo em que vigora a medida, sem que o Poder Legislativo a aprecie, acolhendo-a, exp�e os cidad�os, comprometendo direitos que lhe s�o fundamentais (propriedade e liberdade), expressamente garantidos na Carta B�sica. Este intertempo, onde impera a vontade mon�rdica do Estado sem o conhecimento antecipado e o assentimento dos destinat�rios da pretens�o, n�o se compagina tamb�m com a magnitude sem�ntica que o termo tributo ostenta nos dias atuais".[34]
Por sua vez, Geraldo Ataliba, com um exemplo muito pr�tico, trata da problem�tica da ado��o da medida provis�ria em mat�ria tribut�ria, sendo oportuna a transcri��o do seguinte trecho de sua argumenta��o:[35]
"Pe�o que os senhores imaginem que hoje sai uma medida provis�ria dizendo que todos os contribuintes que se encontrem na situa��o "x" pagar�o o tributo "y". Esta medida provis�ria, a partir da sua publica��o, por ter for�a de lei, ficaria obrigat�ria. Ent�o algumas pessoas teriam que recolher o tributo - as contempladas na hip�tese de incid�ncia dessa medida provis�ria.
Em 30 dias o Congresso Nacional n�o diz nada. Ent�o, estas medidas provis�rias perdem a sua efic�cia a partir de sua publica��o. Imediatamente o Estado ia ser obrigado a devolver aquele dinheiro que foi arrecadado. Pergunto: Como fica o princ�pio fundamental da igualdade de todos diante do Estado, a igualdade de todos perante a lei tribut�ria? Aqueles que cumpriram o dever de recolher, que foram mais submissos � autoridade que emana da legisla��o, com amparo na Constitui��o, v�o agora esperar (e os senhores sabem que � bastante dif�cil) para recorrer e receber esse dinheiro de volta!
Os que descumpriram � que v�o ficar numa situa��o boa, dizendo aos outros: Est�o vendo? Descumpri e a minha situa��o ficou tranq�ila.
� um absurdo interpretar a Constitui��o de modo a gerar situa��es como esta. Agora, imaginem ainda situa��es cuja revers�o seja mais dif�cil: haver� devolu��o, porque foi anulado, e todas as outras pessoas que est�o em situa��es semelhantes, do ponto de vista sociol�gico, econ�mico etc., mas que n�o estavam na hip�tese de incid�ncia da lei? Todas elas permanecem tranq�ilas! E aqueles que contribu�ram ficam na expectativa da devolu��o!
Ent�o penso que as conseq��ncias s�o, assim, t�o desarticuladas com as exig�ncias do sistema jur�dico, que o caos que se cria, a desordem que se cria, a inseguran�a � t�o grande, que acho que ningu�m pode admitir que uma Constitui��o Republicana, que tanto cuidou de proteger os direitos individuais ..., n�o pode ser interpretada de maneira a dar esta conseq��ncia." Em n�vel Judicial, o Supremo Tribunal Federal j� havia solidificado entendimento no sentido da possibilidade de utiliza��o de tal esp�cie legislativa na institui��o ou majora��o de tributos.[36]
5. O � 2O DO ARTIGO 62 DA CONSTITUI��O FEDERAL E AS LIMITA��ES CONSTITUCIONAIS AO PODER CONSTITUINTE DERIVADO REFORMADOR.
A partir de 11 de setembro de 2001 � data da promulga��o da Emenda Constitucional n. 32 � a quest�o encontra-se um tanto quanto esquecida por parcela dos estudiosos do Direito Tribut�rio Constitucional, talvez em fun��o do disposto no � 2�, do art. 62 da Constitui��o Federal, que disp�e:
Medida provis�ria que implique institui��o ou majora��o de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, s� produzir� efeitos no exerc�cio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at� o �ltimo dia daquele em que foi editada.
A partir de tal disposi��o, fruto do trabalho do Poder Constituinte Derivado Reformador, parece ter ganho corpo a doutrina da aceita��o da institui��o ou majora��o de tributos por medida provis�ria.
No entanto, o estudo da mat�ria em cotejo com li��es de Constitucionalismo aponta em sentido contr�rio, j� que uma Emenda Constitucional n�o tem o poder de ofender as denominadas cl�usulas p�treas sem padecer do v�cio de inconstitucionalidade intr�nseco, devendo estar presente a id�ia das limita��es que s�o impostas pelo sistema constitucional ao Poder Constituinte Derivado Reformador.
Recorrendo-se �s li��es iniciais de Direito Constitucional, deve-se lembrar que Poder Constituinte pode ser definido como um fato pol�tico, pr�-jur�dico, com for�a pol�tico-social, que tem o poder de elaborar uma constitui��o ou alterar a vigente, conferindo-lhe supremacia. Divide-se em Poder Constituinte Origin�rio � aquele que estabelece a Constitui��o de um novo Estado, seja quando do surgimento de uma primeira Constitui��o, seja quando da elabora��o de qualquer Constitui��o subseq�ente � e Poder Constituinte Derivado � aquele que est� inserido na pr�pria Constitui��o, pois decorre de uma regra jur�dica de n�vel constitucional, sujeito a limita��es constitucionais expressas e impl�citas, pass�vel de controle de constitucionalidade.
No que interessa ao presente estudo, importa conhecer as limita��es impostas ao Poder Constituinte Derivado no momento em que vai estabelecer uma reforma na Constitui��o Federal. Tais limita��es podem ser formais, materiais, circunstanciais e impl�citas.
As limita��es formais referem-se ao processo legislativo, abrangendo a compet�ncia, a tramita��o e a forma especial para aprova��o, exigindo-se dois turnos em cada Casa do Congresso, com 3/5 dos votos favor�veis dos respectivos membros, em ambos os turnos (CF, art. 60, � 2�). Limita��es circunstanciais referem-se a certos eventos. N�o pode haver emenda na vig�ncia de interven��o federal, de estado de defesa ou de estado de s�tio (CF, art. 60, � 1�). As limita��es materiais ou substanciais referem-se a mat�rias da Constitui��o que n�o admitem modifica��o (cl�usulas p�treas - CF, art. 60, � 4�). Finalmente, as limita��es impl�citas s�o as apontadas pela interpreta��o sistem�tica e l�gica. Se, por exemplo, n�o se pode modificar determinada mat�ria, � evidente que tamb�m n�o se pode cancelar nem modificar o dispositivo que pro�be a modifica��o.
No campo das limita��es materiais, estabelece a Constitui��o Federal:
�Art. 60. A Constitui��o poder� ser emendada mediante proposta:
IV - Os direitos e garantias individuais.�
De tal disposi��o, deflui a impossibilidade de o Poder Constituinte Derivado Reformador contrariar direitos ou garantias individuais inseridas na Constitui��o Federal por obra do Poder Constituinte Origin�rio.
Os direitos e as garantias fundamentais constituem um amplo cat�logo de dispositivos, onde est�o reunidos os direitos de defesa do indiv�duo perante o Estado, os direitos pol�ticos, os relativos � nacionalidade e os direitos sociais, dentre outros.
A Constitui��o refere-se tanto a direitos como a garantias fundamentais. Embora �rdua a tarefa, pois n�o s�o n�tidas as diferen�as entre os direitos e as garantias fundamentais, mesmo porque, em �ltima inst�ncia, estas s�o direitos e os direitos s�o garantias constitucionais, consegue-se diferenciar uns dos outros. Enquanto os direitos teriam por nota de destaque o car�ter declarat�rio ou enunciativo, as garantias estariam marcadas pelo seu car�ter instrumental, vale dizer, seriam os meios voltados para a obten��o ou repara��o dos direitos violados.
Os direitos fundamentais podem ser conceituados como a categoria jur�dica institu�da com a finalidade de proteger a dignidade humana em todas as suas dimens�es. Por isso, tal qual o ser humano, tem natureza polifac�tica, buscando resguardar o homem na sua liberdade (direitos individuais), nas suas necessidades (direitos sociais, econ�micos e culturais) e na sua preserva��o (direitos relacionados � fraternidade e � solidariedade). Formam, como afirmado, uma categoria jur�dica. Isso significa que todos os direitos que recebem o adjetivo de fundamental possuem caracter�sticas comuns entre si, tornando-se, assim, uma classe de direitos.
Os direitos fundamentais n�o se localizam somente no T�tulo II da nossa Constitui��o, mas s�o todos os que se enquadrem no m�nimo necess�rio ao cidad�o para existir com dignidade. O direito � sa�de � exemplo t�pico. Trata-se de direito fundamental, que est� explicitamente reconhecido no T�tulo II da Constitui��o Federal, em seu art. 6�, como direito social. A interpreta��o sistem�tica, por seu lado, faz com que os direitos se espalhem pelo texto, de forma que o assegurado genericamente no art. 6� seja detalhado nos arts. 196 e 197. Um exemplo dessa situa��o � o direito � anterioridade tribut�ria, que, apesar de constar do art. 150, III, b, na parte relativa �s limita��es do poder de tributar, por preencher todas as caracter�sticas de direito fundamental, reveste-se de tal natureza, como, ali�s, j� declarou o Supremo Tribunal Federal (ADIn 939), em julgamento de a��o direta de inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n. 3. [37]
5.1 O Princ�pio da Legalidade como Direito Fundamental.
O conceito de lei, tal como previsto no inciso II do artigo 5� da Constitui��o Federal, refere-se a todo ato normativo editado ordinariamente pelo Poder Legislativo, ou, excepcionalmente, e de modo gen�rico, pelo Poder Executivo, no caso de Leis Delegadas (artigo 68 da Constitui��o Federal) e das Medidas Provis�rias (artigo 62 da Constitui��o Federal), no desempenho de suas compet�ncias constitucionais. Contudo, em se tratando de Direito Tribut�rio, o princ�pio da legalidade vem refor�ado no que tange � sua aplica��o, j� que n�o se satisfez o legislador constitucional com a disposi��o gen�rica do art. 5�, II, indo al�m no detalhismo caracter�stico dos temas constitucionais tribut�rios e formulando, na especificidade do art. 150, I, a exig�ncia de lei para a institui��o ou majora��o de exa��es tribut�rias. Visceralmente ligado aos Princ�pios da Rep�blica e da Democracia, pela ponte da representatividade popular, tamb�m a Legalidade, inclusive a Tribut�ria, como irrecus�vel direito e garantia individual do cidad�o-contribuinte que constitui, nos termos expressos do art. 150, caput, encontra-se seguramente protegida entre as cl�usulas de pedra da Lei Maior (art. 60, � 4�, IV).[38]
Um dos principais argumentos contr�rios � utiliza��o da medida provis�ria em mat�ria tribut�ria � que s� a lei obriga e, como j� explorado, medida provis�ria n�o � lei � tem for�a de lei � e assim sendo a institui��o ou aumento de tributos n�o poderia dar-se atrav�s desse instrumento.
Invoca-se o princ�pio da legalidade, com muito mais raz�o, em mat�ria tribut�ria, haja vista que o constituinte reservou nessa seara do Direito um dispositivo especial dentro do Texto - art. 150, inciso I - para ressaltar a sua import�ncia, quando se tratar de cria��o ou aumento de tributo.
Diante do exposto, verifica-se uma incongru�ncia entre a possibilidade de institui��o ou majora��o de tributo por medida provis�ria, atividades pretensamente autorizadas pela Emenda Constitucional n. 32/2001, fruto do Poder Constituinte Derivado Reformador, sujeito a limita��es de ordem material, entre elas os direitos fundamentais, e o direito fundamental do cidad�o, consubstanciado no princ�pio da estrita legalidade do Direito Tribut�rio, o que ser� melhor explorado no t�pico seguinte.
5.2. O princ�pio da legalidade gen�rica (artigo 5�, inciso II) e a legalidade estrita do direito tribut�rio (artigo 150, inciso I)
T�o robusto � o papel do Princ�pio da Legalidade no Brasil, que Pontes de Miranda viu-se impelido a cunhar-lhe novo r�tulo, dada a sua especificidade e a despeito de riqueza da l�ngua-m�e. Batizou-o de �legalitariedade�.[39]
Legalitariedade tipificada na Constitui��o Federal, configurando o Princ�pio da Estrita Legalidade da Tributa��o (art. 150, inciso I).
Entre n�s, o princ�pio da legalidade foi albergado desde a Constitui��o Federal de 1824, que, em seu art. 179, inciso I, estabelecia:
Firme no conceito legal de tributo, fornecido pelo art. 3� do C�digo Tribut�rio Nacional, ganha destaque o fato de a obriga��o tribut�ria de entregar dinheiro aos cofres p�blicos somente poder ser imposta em virtude de lei.
Por �lei�, nas mais diversas searas do Direito, pode-se entender todo e qualquer comando normativo editado por autoridade competente, segundo o devido processo legislativo; interpreta��o que n�o pode ser seguida no Direito Tribut�rio.
Face � disposi��o gen�rica do princ�pio da legalidade, estabelecida no art. 5�, inciso II, da Constitui��o Federal, refor�ado pelo princ�pio da estrita legalidade tribut�ria, tipificado no art. 150, inciso I, tamb�m da Constitui��o Federal, o voc�bulo �lei�, constante na defini��o legal de tributo, deve ser interpretado de forma a significar o fruto do trabalho do Poder Legislativo, t�o somente, exclu�dos outros estatutos normativos, ainda que estabelecidos por autoridade competente, mesmo que sigam os respectivos tr�mites de elabora��o previamente estabelecidos.
Diante das disposi��es constitucionais acima referidas, o �nico instrumento introdut�rio de obriga��o tribut�ria principal em nosso ordenamento jur�dico, com o cond�o de obrigar os administrados, � a lei, na acep��o estrita que o termo deve encerrar. Nesse ponto, deve ser feita uma ressalva: as rela��es jur�dico-tribut�rias que veiculam deveres instrumentais ou formais, chamadas de "obriga��es tribut�rias acess�rias", podem ser institu�das e disciplinadas por meio de instrumento normativo que tenha apenas for�a de lei, como a medida provis�ria.
No momento hist�rico em que est� mergulhada toda a humanidade, amedrontada com amea�as terroristas capazes de abalar as mais s�lidas estruturas, cabe a analogia feita por Jos� Roberto Vieira ao comentar a Emenda Constitucional n. 32, no que se refere ao disposto no � 2�, do art. 62
Ali�s, promulgada em 11 de setembro de 2001, mesma data dos ataques terroristas a Nova Iorque e Washington, qui�� pud�ssemos identific�-la, por analogia, como algo pr�ximo de um ataque terrorista ao Estatuto Supremo. 7. Referencial bibliogr�fico
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[1] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tribut�rio. 9� ed. S�o Paulo: Saraiva, 1997, p.
[2] ESP�NDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princ�pios Constitucionais. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 55.
[3] BARROSO, Lu�s Roberto. Interpreta��o e aplica��o da Constitui��o, 2a ed. S�o Paulo: Saraiva, 1998. p. 256.
[4] ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madri: Centro de Est�dios Constitucionales, 1997. p.89
[5] A prop�sito, o Supremo Tribunal Federal, no Agravo Regimental n.� 152676-0/PR, tendo como Relator Ministro Maur�cio Corr�a, enfrentou a quest�o envolvendo a conviv�ncia de diversos princ�pios no sistema constitucional, decidindo que "os princ�pios constitucionais que garantem o livre acesso ao Poder Judici�rio, o contradit�rio e a ampla defesa, n�o s�o absolutos e h�o de ser exercidos, pelos jurisdicionados, por meio das normas processuais que regem a mat�ria, n�o se constituindo negativa de presta��o jurisdicional e cerceamento de defesa a inadmiss�o de recursos quando n�o observados os procedimentos estatu�dos nas normas instrumentais. (Supremo Tribunal Federal, Rei. Min. Maur�cio Corr�a, Agravo Regimental n" 152676-0, PR, DJ 03.11.95, ement�rio n" 1807-02.) [6] GRAU, Eros Roberto. A ordem econ�mica na Constitui��o de 1988.
3� ed. S�o Paulo: Malheiros, 1997. p. 112
[7] SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo.
19� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2001. pp. 84/85 [8] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. 6� ed. Coimbra: Almedina, 1993. p. 1035.
[10] ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madri: Centro de Est�dios Constitucionales, 1997. p. 170. [11] SCH�FER, Jairo Gilberto. Direitos Fundamentais: prote��o e restri��o. Livraria do Advogado Editora: Porto Alegre, 2001. p. 43
[12] BERNO, Cheryl. Medidas Provis�rias em Mat�ria Tribut�ria. Artigo publicado no Juris S�ntese n� 22 � mar/abr de 2000. Porto Alegre: S�ntese.
[13] BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Coment�rios � Constitui��o do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. S�o Paulo: Saraiva, 1995, p. 310.
Manual de Direito Financeiro e Tribut�rio. 5� ed., S�o Paulo: Saraiva, 2000, p. 134
Medidas Provis�rias e o Direito Tribut�rio. Repert�rio IOB de Jurisprud�ncia � Tribut�rio e Constitucional, n. 19, S�o Paulo: IOB, out., 1990, p. 323.
Considera��es sobre as medidas provis�rias. Revista da Procuradoria Geral do Estado de S�o Paulo, n. 33, S�o Paulo: Procuradoria Geral do Estado de S�o Paulo, jun., 1990, p. 203.
Medidas provis�rias na Constitui��o Federal de 1988. Revista dos Tribunais n. 658. S�o Paulo: RT, ago. 1990, p. 241.
Medidas provis�rias. S�o Paulo: Saraiva, 1999, p. 70.
[19] VIEIRA, Jos� Roberto. �Legalidade Tribut�ria e Medida Provis�ria: Mel e Veneno�. In: FISCHER, Oct�vio Campos (coord.), Tributos e Direitos Fundamentais. S�o Paulo: Dial�tica, 2004, p. 175/215.
Medidas Provis�rias � sua Absoluta Inadequa��o � Institui��o e Majora��o de Tributos. Revista de Direito Tribut�rio, n. 45. S�o Paulo: RT, jul/set., 1988, pp. 132/133.
[21] LACOMBE, Masset Am�rico. "Medidas Provis�rias". In: MELLO, Celso Ant�nio Bandeira (org.). Direito administrativo e constitucional. Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba 2�. S�o Paulo: Malheiros, 1997, p. 116.
Elementos de Direito Constitucional. 12.� ed. Malheiros, 1996. p. 152.
[23] Constitui��o Federal Anotada. 2.� ed. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 772.
[24] Direito Constitucional. 6.� ed. Atlas, 1999. p. 538.
[25] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 425, Rel. Min. Maur�cio Corr�a, DJ 19/12/03. No mesmo sentido: ADI 812-MC, voto do Min. Moreira Alves, DJ 14/05/93
[26] GRECO, Marco Aur�lio. Medidas provis�rias. S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 24.
[27] Casa Civil da Presid�ncia da Rep�blica - Subchefia para Assuntos Jur�dicos. Secretaria Geral da Presid�ncia da Rep�blica - Secretaria de Assuntos Parlamentares.
https://www.planalto.gov.br/ Capturado em 13.07.2005, 06h.
[28] DERZI, Misabel Abreu Machado. In: BALEEIRO, Aliomar. Limita��es Constitucionais ao Poder de Tributar. 7� ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 79 e ss.
[29] Op. cit., p. 310.
[30] CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tribut�rio. 7� ed. S�o Paulo: Malheiros, 1995, p. 176.
[31] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tribut�rio. 9� ed. S�o Paulo: Saraiva, 1997, p. 52
[32] ATALIBA, Geraldo. Medida Provis�ria e tributos. RDT, Ano 13, jan-mar�o - 1989, v. 47, p. 225-226. Semin�rio realizado no Audit�rio do Minist�rio da Fazenda, em 17/10/88.
[33] AMARO, Luciano da Silva. Direito tribut�rio brasileiro. S�o Paulo: Saraiva, 1997, p. 166.
[35] BERNO, Cheryl. Medidas Provis�rias em Mat�ria Tribut�ria. Artigo publicado no Juris S�ntese n� 22 � mar/abr de 2000. Porto Alegre: S�ntese.
[36] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 1667 MC / DF - DISTRITO FEDERAL. Relator(a): Min. ILMAR GALV�O. Julgamento: 25/09/1997. �rg�o Julgador: Tribunal Pleno. Publica��o: DJ 21-11-1997 PP-60586 EMENT VOL-01892-02 PP-00315 A��O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOVA REDA��O DADA AO PAR�GRAFO 2� DO ART. 21 DA LEI N� 8.692/93, PELA MEDIDA PROVIS�RIA N� 1.520/93. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 62; 150, I, III, B E � 6�; E 236, � 2�, DA CONSTITUI��O FEDERAL. Contrariamente ao sustentado na inicial, n�o cabe ao Poder Judici�rio aquilatar a presen�a, ou n�o, dos crit�rios de relev�ncia e urg�ncia exigidos pela Constitui��o para a edi��o de medida provis�ria (cf. ADIs 162, 526, 1.397 e 1.417). De outra parte, j� se acha assentado no STF o entendimento de ser leg�tima a disciplina de mat�ria de natureza tribut�ria por meio de medida provis�ria, instrumento a que a Constitui��o confere for�a de lei (cf. ADIMC n� 1.417). Aus�ncia de plausibilidade na tese de inconstitucionalidade da norma sob enfoque. Medida cautelar indeferida.
[37] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 939 / DF - DISTRITO FEDERAL. A��O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES. Julgamento: 15/12/1993. �rg�o Julgador: TRIBUNAL PLENO. Publica��o: DJ 18-03-1994 PP-05165 EMENT VOL-01737-02 PP-00160 RTJ VOL-00151-03 PP-00755. Direito Constitucional e Tribut�rio. A��o Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provis�rio sobre a Movimenta��o ou a Transmiss�o de Valores e de Cr�ditos e Direitos de Natureza Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150, incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constitui��o Federal. 1. Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em viola��o a Constitui��o originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja fun��o prec�pua e de guarda da Constitui��o (art. 102, I, "a", da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a Uni�o a instituir o I.P.M.F., incidiu em v�cio de inconstitucionalidade, ao dispor, no par�grafo 2. desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, n�o se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da Constitui��o, porque, desse modo, violou os seguintes princ�pios e normas imut�veis (somente eles, n�o outros): 1. - o princ�pio da anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constitui��o); 2. - o princ�pio da imunidade tributaria rec�proca (que veda a Uni�o, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic�pios a institui��o de impostos sobre o patrim�nio, rendas ou servi�os uns dos outros) e que e garantia da Federa��o (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a cria��o de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer culto; "c"): patrim�nio, renda ou servi�os dos partidos pol�ticos, inclusive suas funda��es, das entidades sindicais dos trabalhadores, das institui��es de educa��o e de assist�ncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e "d"): livros, jornais, peri�dicos e o papel destinado a sua impress�o; 3. Em conseq��ncia, e inconstitucional, tamb�m, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem redu��o de textos, nos pontos em que determinou a incid�ncia do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma, L.C. n. 77/93). 4. A��o Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com rela��o a todos os contribuintes, em car�ter definitivo, a medida cautelar, que suspendera a cobran�a do tributo no ano de 1993.
[38] VIEIRA, Jos� Roberto. op. cit. p. 185.
Coment�rios � constitui��o de 1967 com a Emenda n� 1 de 1969, t. V, 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 1.
Procurador do Estado de S�o Paulo
Mestre em Direito Constitucional � ITE�Bauru
Doutorando em Direito Tribut�rio � PUC-SP
Professor de Direito Constitucional das Faculdades Integradas de Ourinhos

References: artigo 62
 artigo 5
 artigo 6
 artigo 62
 artigo 1
 ARTIGO 62
 artigo 5