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BOE.es - Documento BOE-A-2015-12883
Documento BOE-A-2015-12883
Pleno. Sentencia 218/2015, de 22 de octubre de 2015. Cuestión de inconstitucionalidad 6059-2014. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en relación con diversos preceptos del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Principio de igualdad y garantías expropiatorias: nulidad del precepto legal que regula la compensación por privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización sin que los propietarios hayan incumplido sus deberes (STC 141/2014). Votos particulares.
«BOE» núm. 284, de 27 de noviembre de 2015, páginas 112414 a 112439 (26 págs.)
BOE-A-2015-12883
a) En el proceso contencioso-administrativo del que trae causa la presente cuestión, la mercantil Promociones Garquisa, S.L., impugnó la resolución del Jurado Territorial de expropiaciones, que fijaba el justiprecio de la finca 1 del polígono 3 del proyecto de expropiación «Proyecto de Singular Interés Parque industrial y tecnológico de Illescas», de su propiedad. El Jurado aplicó el método de capitalización de rentas, incrementando la cantidad así obtenida en un 75 por 100, por estar próxima la finca al casco urbano y centros de actividad económica y, por tanto, «con mayores facilidades para su explotación y acceso». La recurrente solicitaba que la valoración tuviera en cuenta el aprovechamiento urbanístico que su finca tenía atribuido por el planeamiento y del que se había visto privada al haber sido ejecutado el proyecto de singular interés por el sistema de expropiación. Por el contrario, la Administración demandada entendía que aunque la finca estaba clasificada por el proyecto de singular interés como suelo urbanizable delimitado, como éste determinaba como sistema de ejecución el de expropiación, sus propietarios no habían adquirido la facultad de participar en la actuación de transformación urbanística.
El Jurado valoró la finca por el método de capitalización de rentas (cereal de secano) que incrementó en un 75 por 100 por proximidad a la ciudad. Aunque hubiera aplicado el tope del doble, el valor máximo habría sido de 2,3 €/m2. El proyecto que clasifica el suelo y motiva la expropiación se refiere a una bolsa de suelo rústico rodeado de suelo urbanizado y en su estudio económico financiero, confeccionado a partir de los precios de mercado, estimaba un valor de suelo de 25 €/m2, antes incluso de que se le reconocieran facultades urbanísticas, que tenía que ver con las expectativas urbanísticas. «se ve pues, que hay elementos suficientes —prosigue el Auto— que conducen a la convicción de la Sala de que sobre el terreno en cuestión, aun antes del reconocimiento de cualquier facultad urbanística, concurrían intensísimas expectativas urbanísticas que producían un notable incremento de su valor puramente agrícola o de capitalización, según se recoge en el proyecto de singular interés». Ahora bien, el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo impide tomar en consideración estas circunstancias siendo así que esas expectativas son elementos ya existentes y que han tenido su reflejo en el mercado.
4. Mediante providencia de 4 de noviembre de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite la cuestión planteada en relación con los arts. 23.1 a) y 23.2 del texto refundido de la Ley de suelo, ambos en relación con los arts. 12 y 25 del texto refundido de la Ley de suelo, por posible vulneración de los arts. 14 y 33.3 CE reservándose el conocimiento de la cuestión, dar traslado para alegaciones de las actuaciones recibidas en los términos del art. 37.3 LOTC, comunicar la resolución a la Sección proponente de la cuestión y publicar su incoación en el «BOE».
Finalmente, tras recordar que el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo queda fuera de la cuestión de inconstitucionalidad, señala que el art. 25.2 del texto refundido de la Ley de suelo no puede considerarse inconstitucional. La aplicación de este precepto solo se produciría con un suelo susceptible de transformación en «suelo urbanizable», en cuyo caso se aplicaría el art. 23.2 del texto refundido de la Ley de suelo, al que habría que sumar la indemnización prevista en el art. 25.2 del texto refundido de la Ley de suelo. Pero el Auto no razona el cumplimiento de los requisitos del art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo, lo que abunda en la falta del juicio de relevancia. Tras reproducir parcialmente el Auto de planteamiento y afirmar que ningún razonamiento se realiza en relación con el art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo, señala que cuando se impide la participación en la ejecución de una actuación de urbanización, la valoración de esa facultad realiza un tratamiento ponderado de la situación en que estos se encuentran. Los porcentajes del art. 16 del texto refundido de la Ley de suelo, que pueden ser modificados por la legislación autonómica, son razonables en terrenos en los que no ha existido urbanización sino previsiones de urbanización y no pueden compararse con suelos urbanizados. No es, por tanto, inconstitucional el criterio establecido en el art. 25.2 del texto refundido de la Ley de suelo por el hecho de que parezcan inferiores a los que pueden obtenerse por una no acreditada enajenación en el mercado.
Recuerda, a seguidas, que la STC 141/2014, de 11 de septiembre, anuló el inciso «hasta el máximo del doble» del art. 22.1 a) de la Ley de suelo (LS) y correlativo 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo. Considera que la duda de constitucionalidad ahora planteada en relación con el art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo es coincidente con la expresada en los recursos resueltos en aquella Sentencia (FJ 13) siendo así que este Tribunal afirmó entonces que: (i) el art. 33.3 CE no exige que la indemnización sea equivalente al valor de mercado bastando con que exista un proporcional equilibrio entre la indemnización y el valor económico del bien; (ii) la valoración se desvincula de la clasificación del suelo atendiendo a la situación fáctica del terreno, determinando así un valor objetivo que no incluya las expectativas urbanísticas generadas por la acción de los poderes públicos y paliar la especulación; (iii) la ley distingue dos situaciones de suelo rural y urbanizado, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico porque dicho destino se ha hecho realidad; (iv) reconoce el derecho de propiedad privada como un conjunto de derechos y obligaciones, función social que no permite anular la utilidad meramente individual del derecho. Termina por reproducir literalmente el fundamento jurídico 13 de la citada Sentencia. De todo ello concluye que la duda de constitucionalidad planteada por el órgano judicial en relación con el art. 23 texto refundido de la Ley de suelo ya ha sido resuelta por el Tribunal Constitucional no estimando razonable el límite de «hasta un máximo del doble», lo que conllevaría la desaparición sobrevenida de la cuestión en relación con los apartados 1 y 2 del artículo 23.
Añade, aún, en relación con la valoración de las expectativas urbanísticas, que el derecho de propiedad del suelo delimitado por el texto refundido no integra facultades de urbanización o de edificación, facultades que sólo se adquieren cuando el instrumento de planeamiento ha sido aprobado por la Administración y el propietario ha cumplido con las cargas. Este régimen urbanístico conlleva la adquisición gradual de las facultades urbanísticas que no se consideran inherentes al derecho de propiedad, sino condicionadas al cumplimiento de una serie de deberes, regulación que es conforme con el apartado 2 del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo. Por ello, la libertad estimativa que reclama el órgano judicial proponente de la cuestión está vedada por la doctrina constitucional [SSTC 166/1986, FJ 13 b), y 313/2006, FJ 8 a)] y la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 21 de marzo de 2013, recurso número 1884-2010) que declaran que la proporcionalidad que debe existir entre la indemnización expropiatoria y el daño producido al expropiado debe ser determinado por el legislador mediante la fijación de distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes expropiados debiendo ser respetadas salvo que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable.
Añade que el órgano judicial proponente señala que la finca es rústica pues el proyecto de singular interés que motiva la expropiación «establecía un precio unitario en la zona de 25 euros/m2 (precio referido al suelo antes de la adquisición de cualquier facultad urbanística propia del suelo urbanizable) y consta convenio entre el Instituto de Finanzas de la Comunidad de Castilla La Mancha y Aernovo Composites, S.A.U., en que se prevé la valoración del suelo urbanizado a razón de 195 euros/m2, además de que en otros autos, se han observado precios de referencia de hasta 215 euros/m2. Así el suelo valorado en octubre de 2008 vale 2,0381 euros/m2 y se enajena tres meses después una vez urbanizado a 195 euros/m2». Como ya había anticipado, insiste en que el texto refundido prescinde de la categoría de suelo urbanizable a efectos de la valoración, su valor será el del suelo rural sin perjuicio de la indemnización que establece el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo. Este precepto legal reconoce al propietario del suelo la facultad de participar en la ejecución de actuaciones urbanizadoras como facultad independiente de la propiedad del suelo. Este derecho «no formaría parte de la propiedad del suelo sino que pertenecería al propietario del suelo en cuanto titular del derecho sobre el suelo». En cuanto a los criterios de valoración de la cuantificación de la indemnización debida por este concepto se calcula por los criterios objetivos establecidos en el art. 25.2 del texto refundido de la Ley de suelo. Debe tenerse en cuenta a estos efectos que la STC 141/2014 se refiere a esta indemnización como un «complemento indemnizatorio importante», pero además viene a coincidir con la participación que le corresponde a la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanizadora de la administración, lo que hace proporcional y razonable la cantidad que debe percibir el expropiado como consecuencia de la privación de esta facultad, lo que convertiría esta duda de inconstitucionalidad en infundada y no contraria al art. 33.3 CE.
1. Este proceso constitucional tiene por objeto resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha respecto del art. 23.1 a) y 2 en relación con los arts. 12 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de suelo. Como se expuso de forma pormenorizada en los antecedentes, la Sala considera que el art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo establece un método de valoración, el mismo para el suelo que se encuentra en situaciones muy diversas, pero en situación básica de suelo rural de acuerdo con el art. 12 del texto refundido de la Ley de suelo, pues sólo se excluye de esta situación básica el suelo urbanizado o suelo urbano consolidado por la urbanización, que impide llegar a una valoración que responda a su valor real, ya que no permite tener en cuenta los factores que inciden en su valor de mercado, y, en especial, las expectativas derivadas de la aprobación del planeamiento o clasificación del suelo como urbanizable delimitado (art. 23.2 del texto refundido de la Ley de suelo). Es cierto, reconoce la Sala, que para este último tipo de suelo, la ley contempla otra indemnización, la prevista en el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo, debida a la privación de la facultad de participar en la actuación urbanizadora. Si esta indemnización correspondiera al valor real del suelo expropiado, nada habría que objetar sobre la constitucionalidad del método de valoración previsto para este tipo de suelo. Pero esta indemnización no se corresponde con el valor real del suelo, pues se limita a reconocer un porcentaje, entre el 5 y el 15 por 100, a determinar por las Comunidades Autónomas, aplicado a la diferencia de valor que tendrían los suelos ya urbanizados y el que tienen en su situación inicial. De no haber sido privados los propietarios de su facultad de participar en la actuación de transformación urbanística, habrían incrementado su patrimonio con la diferencia de valor que habrían adquirido los terrenos, descontada la cesión del aprovechamiento lucrativo prevista en la Ley urbanística. De ello concluye la vulneración del art. 33.3 CE. En directa relación con lo señalado, aduce también la Sala discriminación entre quienes se ven privados de su propiedad y aquellos a quienes se permite continuar con ella y finalizar la transformación urbanística, trato desigual que estima vulnerador del art. 14 CE. De ahí que la Sala plantee cuestión de inconstitucionalidad «respecto de los arts. 23, párrafos 1 a) y 2) del Texto Refundido en relación con sus arts. 12 y 25, en los términos que derivan de la presente resolución».
El Abogado del Estado, solicita la inadmisión de la cuestión en lo que se refiere al art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo, y, subsidiariamente, en lo que atañe al art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo. Desde la perspectiva del art. 33.3 CE, sostiene que, una vez declarado inconstitucional por la STC 141/2014, de 11 de septiembre, el inciso «hasta el máximo del doble» del art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo, este apartado no es inconstitucional. Tampoco lo es el apartado 2, sobre el que ya se habría pronunciado el Tribunal en la misma sentencia, ni el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo, que otorga un tratamiento más ponderado de la situación en que se encuentra el suelo sometido a una actuación de transformación urbanística. Considera que no se achaca inconstitucionalidad alguna al art. 12 del texto refundido de la Ley de suelo, salvo por su relación con el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo. Descarta, finalmente, que el tratamiento desigual de los propietarios, según sean o no expropiados, vulnere el art. 14 CE al no tratarse de situaciones iguales.
Pues bien, a diferencia de lo alegado por el Abogado del Estado, la Administración demandada reconoce en su contestación a la demanda que el suelo expropiado en la fecha a la que debe referirse la valoración, no sólo estaba clasificado como suelo urbanizable como consecuencia de la aprobación definitiva del proyecto de singular interés, mediante el acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de septiembre de 2008, que obligaba al planeamiento municipal a incorporar sus determinaciones, sino que establecía, además, que la ejecución sistemática del planeamiento se llevaría a efecto por el sistema de expropiación forzosa, lo cual, por razones obvias, sólo es posible cuando existe una actuación de urbanización prevista en el planeamiento. No cabe tampoco acoger la alegación del Ministerio Fiscal según la cual el Auto proponente habría afirmado que la finca es rústica pues el proyecto de singular interés que motiva la expropiación «establecía un precio unitario en la zona de 25 euros/m2 (precio referido al suelo antes de la adquisición de cualquier facultad urbanística propia del suelo urbanizable)». El proyecto de singular interés se refería, y así lo explicita el Auto, a la situación del suelo antes de la aprobación de este instrumento de ordenación, y la alusión a su condición de rústica antes de la aprobación del proyecto se realiza por el Auto para justificar que, incluso antes de su clasificación, el suelo tenía un precio superior en el mercado al que establece la resolución del Jurado territorial impugnada en el proceso del que trae causa esta cuestión.
Antes al contrario, el Auto de planteamiento de la cuestión razona que «la definición de suelo rural que hace el art. 12 del texto refundido de la Ley de suelo incluye en su seno el caso de un suelo urbanizable en el que la urbanización aún no se ha iniciado. Ahora bien, la ley pretende introducir una matización valorativa cuando el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo indica la posibilidad de valorar la pérdida de la facultad de participar en las actuaciones urbanizadoras. Si esta matización permitiera hallar un valor comparable al valor real del bien en tales casos, no habría problema alguno de constitucionalidad en este caso». Como quiera que el Auto explica que «sin ir más lejos, consta por ejemplo, aportado por el demandante, el convenio entre la beneficiaria de la expropiación, Instituto de Finanzas de Castilla-La Mancha, S.A., y Aernova Composites, S.A.U., de 8 de enero de 2009, en el que se prevé la enajenación del suelo urbanizado a razón de 195 euros/m2», sólo cabe concluir que la Sala ha razonado debidamente, valiéndose de conceptos urbanísticos, la aplicación y relevancia, junto con el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, del art. 25.2 a) del mismo texto legal. La valoración discutida en el proceso y que genera las dudas de constitucionalidad a la Sala proponente, trae causa, según esta expone, de la expropiación en ejecución del planeamiento de la que fue beneficiaria la mercantil pública, que procedió a venderlos una vez urbanizados. De ahí que la valoración discutida afecte a un suelo rural, condición a la que el Auto se refiere expresamente al señalar que había sido recogida en el proyecto de singular interés, y sometido a una actuación de primera urbanización, que es la que permite que la beneficiaria de la expropiación lo urbanizara en ejecución del planeamiento.
A mayor abundamiento, el supuesto error en que habría incurrido el Auto, según el Abogado del Estado, y que justificaría rectificar su razonamiento, se basa en su interpretación de que sólo el planeamiento municipal puede clasificar suelo y no así, sin embargo, la ordenación territorial —lo que contradice palmariamente el tenor literal del art. 12.2 b) del texto refundido de la Ley de suelo, y en que la aplicación del art. 25.2 del texto refundido de la Ley de suelo a este supuesto vulneraría lo dispuesto en la Ley de expropiación forzosa. Esto es, meras razones de legalidad ordinaria que no permiten a este Tribunal reemplazar el juicio del órgano judicial sin invadir el ámbito que a éste último corresponde.
El legislador puede, en atención a la función social que cumple la propiedad, delimitar su contenido (art. 33.2 CE) definiendo los derechos y deberes que ésta comprende en cada caso –régimen estatutario del derecho de propiedad–. Así, el legislador estatal, al delimitar el derecho de propiedad, bien puede establecer que el ius aedificandi se vaya adquiriendo en función de cumplimiento de los deberes, tal y como dispone el art. 7 del texto refundido de la Ley de suelo, cuando prevé que la patrimonialización de la edificabilidad se produce con su realización efectiva y está condicionada al levantamiento de las cargas. Así lo afirma la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 b) que concluye que «tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y, más concretamente, a la clasificación que éste prevea para el terreno. Este criterio podría considerarse preferible, como lo entienden en su demanda los diputados recurrentes; pero la controversia se desplazaría entonces desde el terreno de la constitucionalidad al de la oportunidad política».
Si ello es así, tampoco es inconstitucional el art. 23.2 del texto refundido de la Ley de suelo, que se limita a concretar la regla mencionada, descartando que se tengan en cuenta, en el método de capitalización de rentas, las que podrían derivar del destino de transformación urbanística que haya contemplado o pudiera otorgar en el futuro el planeamiento urbanístico o la ordenación territorial: «en ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial y urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados». Tal y como señala la STC 43/2015, de 2 de marzo, FJ 5, «la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado. En otras palabras, el art. 33.3 CE no garantiza en todo caso el valor de mercado. No lo hace, sin duda, cuando en su formación intervienen las expectativas derivadas de la futura aprobación del planeamiento, ni siquiera las derivadas de un planeamiento ya aprobado hasta que se hayan cumplido las cargas y deberes legalmente establecidos».
4. En cuanto al método de valoración contemplado en el art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo, este Tribunal afirmó en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 b) y ha reiterado en la STC 43/2015, de 2 de marzo, FJ 5, en cuanto al método contemplado en el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, que «el método de capitalización de rentas modulado en atención a otros factores objetivos de localización es un sistema que incorpora valores acordes con la idea del valor real o económico del bien, que en abstracto puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización. No obstante la propia ley reconoce que, en determinadas ocasiones, este criterio puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien y prueba de ello es que permite corregir al alza el valor obtenido en función de factores objetivos de localización del terreno. El establecimiento de un tope máximo para este factor de corrección, que no se halla justificado, puede por ello resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real e impedir la determinación de una indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso “hasta el máximo del doble” ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE. En conclusión, desde el punto de vista abstracto que corresponde al Tribunal Constitucional, no ha de atenderse a las circunstancias precisas que en el supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida, de manera que la norma solo podrá considerarse constitucionalmente ilegitima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable».
La STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 b) afirma que: «pues bien, esta regulación (arts. 25 y 26 del texto refundido de 2008) que prevé un complemento indemnizatorio importante, no ha sido objeto de impugnación y sobre su conformidad o no al texto constitucional tampoco han realizado los recurrentes argumentación específica alguna si quiera por su relación con el art. 22 de la Ley del suelo 2007 y 23 del texto refundido de 2008. Por tanto este Tribunal tampoco tiene que entrar ahora a enjuiciar la constitucionalidad ni de estas reglas adicionales concretas, ni tampoco del sistema de valoración completo». En consecuencia, este Tribunal no se pronunció sobre la constitucionalidad del art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo y a ello debemos ahora dar respuesta ciñéndonos al objeto de la cuestión en los términos en que anteriormente ha sido delimitado.
Para ello, debemos partir, una vez más, de lo afirmado en la STC 141/2014, de 11 de septiembre. Esta señala, en primer lugar, que el art. 33.3 CE garantiza una indemnización que guarde un proporcional equilibrio con el valor económico del bien expropiado, aun cuando éste no es necesariamente el valor que el mercado está dispuesto a pagar por él: «la Constitución no exige, pues, que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de éstos, consintiendo así pues al legislador estatal un margen de apreciación para instituir distintas modalidades de valoración» [FJ 9 b)]. Pero, a la vez, establece un límite a este margen de apreciación, pues la determinación de criterios objetivos no justificados, en concreto, el establecimiento de un máximo o tope a la corrección a aplicar al valor obtenido por capitalización de rentas en función de factores objetivos puede impedir, en determinados casos, que la compensación guarde proporción con el valor real del bien y, en consecuencia, puede dificultar una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio. Por esta razón este Tribunal declaró inconstitucional el inciso «como máximo del doble» del art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo: «no obstante, respecto de dichos factores, el art. 23.1 prevé un máximo o límite a la corrección de la valoración del suelo, que incorpora un tope máximo que no se halla justificado, que puede resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real».
Señaló esta Sentencia, también, que el valor económico del derecho viene determinado por el contenido que el legislador estatal haya delimitado. Para ello goza de una amplia discrecionalidad. Así, puede legítimamente optar por desvincular el ius aedificandi del derecho de propiedad y establecer que este no se incorpore a la propiedad del suelo, que no se adquiera, hasta que no se hayan cumplido las cargas inherentes a la actuación urbanizadora: «así lo dispone el art. 7 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 que dice que la “previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por si misma no la integra en el contenido de la propiedad del suelo”. La patrimonialización de la edificabilidad, sigue explicando el precepto, “se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y levantamiento de las cargas propias del régimen que le corresponda”. La edificabilidad no es, pues, una cualidad del suelo mismo, sino un contenido que le otorga la ley y el plan a cambio del cumplimiento de determinadas obligaciones y es indudable que esta configuración legítima del derecho de propiedad urbanística tiene lógicamente una incidencia y traducción en el régimen de valoración del suelo cuando ya está transformado, esto es, en el suelo urbanizado, mientras que en el suelo rural la indemnización de la simple expectativa urbanística se condiciona a la concurrencia de determinadas circunstancias establecidas en la Ley». A ello debemos añadir aún, que este Tribunal nada señaló en relación con el complemento indemnizatorio que contempla el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo, al que a continuación nos referiremos, ni tampoco respecto al sistema completo que, a la vista de este precepto, establece la ley para la valoración del suelo.
Pues bien, el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo contempla la indemnización por la privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización. Conforme al art. 8.3 c) del texto refundido de la Ley de suelo, entre las facultades que comprende la propiedad del «suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan el paso a la situación de suelo urbanizado», se encuentra la de «participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere el apartado 1 del art. 14 –actuaciones de primera urbanización– en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación». Esto es, a diferencia de la facultad de iniciativa que sólo se reconoce al propietario cuando la Administración no se la haya reservado o cuando se la haya atribuido al propietario [arts. 6.4 y 5, y 8.3 b) del texto refundido de la Ley de suelo], el texto refundido atribuye al propietario de este tipo de suelo, con independencia del sistema de ejecución, público o privado, por el que se opte, la facultad de urbanizar sus terrenos y a quedarse con las fincas de resultado en función de su aportación, con la carga de costear la urbanización y realizar las cesiones correspondientes en esta misma proporción. Se trata, en definitiva, de una facultad que el legislador, al delimitar el derecho de propiedad, ha incluido en el derecho cuando se dan las condiciones por éste establecidas. De ahí que, a diferencia de la facultad de iniciativa, la Administración no puede reservarse, excluyéndola del derecho de propiedad, la facultad de participar en la actuación urbanizadora, ni tampoco es necesario que un acto administrativo se la atribuya al propietario. Lo hace directamente la ley. Dicho sea esto sin perjuicio de que se le pueda privar de ella mediante su expropiación ya sea porque la Administración opte por un sistema de ejecución urbanística que elimine de ella a los propietarios –expropiación urbanística–, o bien porque los terrenos que ya incorporan esta facultad son necesarios para el cumplimiento de otros fines de utilidad pública o interés social ante los que debe ceder el derecho de propiedad –expropiación no urbanística–.
La valoración prevista por el apartado 2 letra a) del art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo, de la privación de la facultad de participar en la actuación de urbanización cuando aún no se ha iniciado, se obtiene por la aplicación de un porcentaje (art. 25.2) a la diferencia de valor que tiene el suelo en su situación de origen –el obtenido por capitalización de rentas conforme a su situación rural incrementado en función de factores objetivos de localización– y el que habría tenido de haberse finalizado la actuación [art. 25.2 a)], esto es el valor de mercado que tienen en el momento de la expropiación los suelos ya urbanizados de las mismas características del que es objeto de expropiación. Este porcentaje fijo, lejos de estar relacionado con el contenido económico de la facultad de la que el propietario se ha visto privado, la que le hubiera permitido desarrollar la urbanización en régimen de equistribución de beneficios y cargas, viene dado por un elemento objetivo, a establecer por el legislador autonómico dentro del margen permitido por la legislación estatal, que sirve una finalidad bien distinta, la de determinar la prestación patrimonial pública de naturaleza no tributaria impuesta por el art. 47 CE cuando contempla la participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística de los poderes públicos. Un porcentaje que oscila, como regla general, entre el 5 y 15 por 100, excepcionalmente entre el 0 y el 20 por 100 cuando el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio de los restantes en su misma categoría de suelo [art. 16.1 b) del texto refundido de la Ley de suelo].
Frente a lo hasta aquí expuesto, la justificación que ofrece el texto refundido, a la que se remiten tanto el Abogado del Estado como el Fiscal General del Estado, para afirmar que existe un proporcional equilibrio entre la compensación por la privación de la facultad que comprende la propiedad del suelo rural sometido a una actuación de nueva urbanización, es la siguiente: «en todo caso, cuando éste está sometido a una actuación de transformación urbanizadora o edificatoria, se indemniza los gastos e inversiones acometidos junto con una prima razonable que retribuya el riesgo asumido y se eliminan saltos valorativos difícilmente entendibles en el curso del proceso de ordenación y ejecución urbanística. En los casos en que una decisión administrativa impide participar en una actuación de urbanización o altera las condiciones de ésta, sin que medie incumplimiento por parte del propietario, se valora la privación de la facultad en sí misma, lo que contribuye a un tratamiento más ponderado de la situación en que se encuentran aquellos. En definitiva un régimen que sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquella y de la función social de la propiedad». Pues bien, la exposición de motivos no da razón alguna, más allá de afirmar que se trata de un tratamiento ponderado, de porqué este valor objetivo y fijo que se impone a partir de la aplicación de un porcentaje establecido con otra finalidad, y no otro, permite hallar una compensación que guarde un proporcionado equilibrio con el valor real de la facultad expropiada.
A mayor abundamiento, tal y como este Tribunal tiene afirmado en la STC 251/2006, de 25 de julio, FJ 5 a), «en tanto que institución de garantía de los intereses económicos privados, la expropiación forzosa implica la obligación de los poderes públicos de indemnizar a quien resulta privado de sus bienes y derechos por legítimas razones de interés general con un equivalente económico, que ha de establecerse conforme a criterios objetivos de valoración prefijados por la ley, a través de un procedimiento … Sin duda la uniformidad normativa impuesta por la Constitución supone la igual configuración y aplicación de las mencionadas garantías expropiatorias en todo el territorio del Estado, y por ende el estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistema de valoración del justiprecio y del procedimiento expropiatorio establecidos por la ley para las diferentes modalidades de expropiación. De este modo, la competencia exclusiva que al Estado reserva el art. 149.1.18 CE impide que los bienes sean evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive algún ciudadano de alguna de las garantías que comporta el procedimiento expropiatorio».
1.º Estimar parcialmente la presente cuestión de inconstitucionalidad y declarar inconstitucional y nulo el art. 25.2 a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.
Voto particular que formulan la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6059-2014
Con la generalidad y laxitud con que se formula, la premisa que late en esa duda de constitucionalidad tendría que haber sido rechazada categóricamente, pues nuestra doctrina constitucional excluye el valor de mercado como directriz constitucional de la indemnización garantizada por el art. 33.3 CE. En la STC 141/2014, de 11 de septiembre (FJ 9 B), que versa sobre el mismo texto legal que aquí enjuiciamos, este Tribunal afirmó –en continuidad con la pionera STC 166/1986, de 19 de diciembre (FJ 13)– que la Constitución no exige que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente a su valor de mercado; que el legislador estatal, dentro de su discrecionalidad, puede establecer distintas modalidades de valoración; y que la valoración obtenida debe permitir obtener una compensación que guarde un proporcional equilibrio con el valor real. Así, apreciamos que «el sistema de valoración a efectos indemnizatorios que parte del criterio de la capitalización de rentas, modulado en atención a otros factores, es un sistema que incorpora criterios acordes con la idea del valor real o económico del bien y que, en principio y en abstracto, puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización correspondiente, en línea con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos». En la citada Sentencia reiteramos que «desde el punto de vista abstracto que corresponde al Tribunal Constitucional, no ha de atenderse a las circunstancias precisas que en el supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida, de manera que la norma solo podrá considerarse constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable».
En primer lugar, la declaración de inconstitucionalidad que contiene la Sentencia es el resultado de dos operaciones combinadas de reformulación implícita de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el órgano judicial. Por un lado, la duda de constitucionalidad giraba, como ya he dicho, en torno a la correspondencia de los criterios de valoración con el valor de mercado del bien o derecho expropiado. Sin embargo, la Sentencia de la que disiento la reformula en términos distintos a los planteados por el órgano judicial: la tacha de inconstitucionalidad se transforma en una desviación con respecto al «proporcional equilibrio» entre el valor del bien o derecho expropiado y la compensación ofrecida. Por otro lado, el objeto de la duda de inconstitucionalidad que promueve el órgano judicial es el sistema de valoración en su conjunto –se cuestionan los apartados 1 a) y 2 del art. 23, ambos con relación a los arts. 12 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008–. Pues bien, la Sentencia redirige el enjuiciamiento al criterio previsto por el legislador en el art. 25.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008 para valorar «la facultad de participar» en la actuación de urbanización, esto es, a uno de los dos conceptos indemnizatorios que contempla la legislación del suelo en relación con la expropiación del suelo urbanizable delimitado. Como consecuencia, el criterio de valoración previsto en el art. 25.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008 se convierte en un objeto autónomo del presente control incidental de constitucionalidad, apoyándose en el argumento reiterado –pero irrelevante a mi juicio– de que la STC 141/2014 excluyó expresamente de su control de constitucionalidad al art. 25 del citado texto refundido y que, por tanto, la conformidad constitucional de dicho precepto legal estaba todavía imprejuzgada.
En segundo lugar, incluso con las mencionadas reformulaciones no creo que la Sentencia argumente debidamente la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que recoge su fallo. La justificación que aporta la Sentencia para fundamentar la inconstitucionalidad del específico criterio de valoración de la facultad de participar en la actuación de urbanización previsto por el legislador, es que dicho criterio no se relaciona con el contenido económico de la facultad de la que el propietario se ha visto privado. Se considera, por un lado, que la aplicación del porcentaje fijo con que el legislador ha determinado la participación de la comunidad en la plusvalía generada por el planeamiento «no garantiza en todo caso un adecuado equilibrio» con el contenido económico de la facultad de la que se priva al propietario y, por otro lado, que «la exposición de motivos no da razón alguna de por qué ese valor objetivo y fijo … y no otro, permite hallar una compensación que guarde un proporcionado equilibrio con el valor real de la facultad expropiada».
En mi opinión, el criterio de compensación establecido por el legislador podrá ser considerado más o menos acertado u oportuno desde una perspectiva técnica, pero que incurra en inconstitucionalidad es una cuestión muy distinta. Este Tribunal puso de manifiesto en la STC 141/2014 que la compensación que ofrezca el legislador no tiene que reflejar o corresponderse con el valor de mercado del bien en cuestión y declaró que una «norma solo podrá considerarse constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre [el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida] se revele manifiestamente desprovista de base razonable». Sin embargo, la Sentencia de la que disiento no razona en ningún momento por qué, o en qué medida, existe una falta de correspondencia entre el valor económico de la facultad de participar en la actuación de urbanización y la compensación legalmente prevista, ni argumenta por qué esa pretendida falta de correspondencia se revela «manifiestamente desprovista de base razonable».
En lugar de ofrecer ella misma, como corresponde, las razones que deben sustentar el pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad y nulidad del art. 25.2 a), la Sentencia de la que discrepo le reprocha al legislador que no haya justificado por qué el método de valoración que ha previsto «permite hallar una compensación que guarde un proporcionado equilibrio con el valor real de la facultad expropiada». Con ello se trastoca, a mi juicio, el canon de enjuiciamiento y, en último término, la función de la justicia constitucional, que no consiste en expulsar del ordenamiento jurídico las normas que el legislador no haya justificado, sino estrictamente las que incurren en una contradicción insalvable con el texto constitucional. Es la sentencia que enjuicia la constitucionalidad de una ley la que debe aceptar o rechazar de forma argumentada la hipótesis de contradicción insalvable que formula el órgano judicial.
Para ello, primero habría que esclarecer si con carácter general se puede precisar o acotar de alguna forma el «contenido económico» o «real» que cabe atribuir a la facultad de participar en la actuación de urbanización. Una facultad que, en todo caso, según la propia Sentencia, no pertenecería al contenido constitucional del derecho de propiedad, sino que constituiría un mero contenido adicional, al tratarse de una facultad que la Ley atribuye «directa y gratuitamente» al propietario del suelo. En suma, el legislador podría suprimir plenamente esa facultad de participación sin infracción alguna del texto constitucional, con la consiguiente desaparición del deber legal de indemnización. Pues bien, una vez que el legislador ha reconocido esa facultad de participación y ha configurado en torno a ella un «complemento indemnizatorio importante» (STC 141/2014), que, tal como afirma la exposición de motivos del texto refundido de 2008 y subrayamos en la STC 141/2014, «contribuye a un tratamiento más ponderado de la situación en la que se encuentran» los propietarios, ¿puede declararse inconstitucional la norma que establece un criterio objetivo de valoración de esa facultad desde el entendimiento de que no refleja un pretendido contenido económico que no hemos podido precisar? Por otra parte, la Sentencia diferencia el plano del reconocimiento legal de la facultad de participar en la actividad de urbanización y el plano de la compensación ofrecida a quien se ve privado de su propiedad y, con ello, de dicha facultad, pero ambos planos no son estancos, sino los dos lados de la misma moneda: la facultad se reconoce en los concretos términos que establece el legislador, no con un indeterminado «contenido económico», sino hasta donde alcanza el contenido indemnizatorio previsto en el art. 25.2 a) del texto refundido.
Por último, tampoco comparto el argumento que «a mayor abundamiento» se desliza al final del fundamento jurídico 5 para reforzar la tesis de la inconstitucionalidad del art. 25.2 a). Aunque apenas esboza el argumento, la Sentencia apunta que el criterio de valoración controvertido no garantiza la uniformidad normativa que exigiría la configuración de la institución de la expropiación forzosa, e insinúa –pues no pasa de ahí– que ello podría constituir una infracción del art. 149.1.18 CE que atribuye al legislador estatal la competencia legislativa plena sobre esa materia. Como resulta indiscutible que el art. 25.2 a) del texto refundido contiene una regulación uniforme en materia de valoración de la facultad de participar en la actuación de valoración, en este punto parece que la Sentencia confunde uniformidad normativa con existencia de una valoración única e idéntica, para todo el territorio del Estado, de la facultad de participar en la actuación de urbanización.
Madrid, a veintidós de octubre de dos mil quince.–Adela Asua Batarrita.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan José González Rivas, respecto a la Sentencia del Pleno de fecha 22 de octubre de 2015, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6059-2014
En ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con el máximo respeto a la tesis mayoritaria disiento de esta Sentencia, en el punto concreto que declara la constitucionalidad del art. 23.1 a) y 2 del texto refundido de la Ley de suelo, compartiendo el resto del fallo.
2. Sobre este punto, la doctrina constitucional ha expresado la identidad entre los conceptos «indemnización» y «valor real» del bien expropiado desde la perspectiva del art. 33.3 CE. Así, la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13, señala que lo que garantiza la Constitución es el «razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación» y este mismo criterio se reitera en las posteriores SSTC 61/1997, de 20 de marzo, y 164/2001, de 11 de julio.
3. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha utilizado la expresión «equilibrio justo» entre las exigencias del interés general y los imperativos de los derechos fundamentales de la persona (así, en STEDH de 9 de octubre de 2003, asunto Federici c. Italia).
Así expreso mi Voto particular discrepante del mayoritario, que firmo en
Madrid, a veintidós de octubre de dos mil quince.–Juan José González Rivas.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos de la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6059-2014
En mi opinión, estas conclusiones ni se derivan de la doctrina constitucional ni del art. 33 CE. El valor real de la facultad de urbanización solo puede ser el que la ley establece. La atribución de esta facultad al propietario del suelo rural es una decisión del legislador [art. 8.3 c) del texto refundido de la Ley de suelo]. Es la Ley la que, al atribuir la facultad de urbanizar al propietario del suelo, crea el derecho que esta facultad conlleva, define su contenido y, al establecer el criterio para determinar la indemnización que corresponde al propietario en el caso de que tal facultad sea expropiada, determina su valor.
La uniformidad a la que apela la opinión de la que discrepo no es, a mi juicio, una exigencia constitucional. Como tantas veces ha afirmado este Tribunal, «la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier punto del territorio nacional no puede ser entendida como rigurosa uniformidad del ordenamiento» [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a); 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 c), entre otras muchas], pues «el principio de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes». Por esta razón este Tribunal ha entendido que las desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas comunidades autónomas no son contrarias a la Constitución cuando no afectan a las posiciones jurídicas fundamentales (SSTC 37/1987, 247/2007, FJ 13; 150/200, FJ 4; 6/2005, FJ 4; 90/2004, FJ 4, entre otras). En relación con las facultades dominicales en el ámbito urbanístico este tribunal ha sostenido que el art. 149.1.1 CE no permite la delimitación completa y acabada de dichas facultades, «pues ello excedería por definición de lo que son condiciones básicas de ejercicio, único título que, desde la óptica del Derecho público, le permite al Estado intervenir en los términos ya conocidos sobre esta concreta forma de dominio» (SSTC 61/1997, FJ 17, y 178/2004, FJ 8).
3. La Sentencia, al declarar la inconstitucionalidad y nulidad del art. 25.2 a) del texto refundido de la Ley de suelo en términos absolutos y no diferir sus efectos para que el legislador pueda establecer otro criterio capaz de hallar el valor real de esta facultad, hace difícil evitar la consecuencia de que, hasta que el legislador establezca el nuevo criterio, si es capaz de hacerlo, sean los aplicadores del Derecho los que tengan que valorar esta facultad y determinar su «valor real». En estas circunstancias, es también difícil eludir la aceptación como valor real de esa facultad del valor de mercado obtenido mediante el cálculo del valor de repercusión del suelo o, cosa todavía más preocupante, mediante el método de comparación.
La propiedad del suelo la define el legislador. Son la ley y los planes de urbanismo los que definen su concreto contenido y en esta tarea el legislador dispone, como ya he expuesto, de un amplio margen de configuración, que no tiene más límites que el de respetar el contenido que la naturaleza otorga al suelo (contenido natural, que se corresponde con el llamado suelo rural y que, a su vez, constituye el contenido esencial del derecho de propiedad –art. 53.1 CE–) y el de regular su uso de acuerdo con su función social y evitando la especulación (arts. 33. 2 y 47 CE). La edificabilidad no es, por tanto, una cualidad del suelo, sino un contenido que otorga la ley y los planes de urbanismo a los propietarios de suelo que cumplan las obligaciones que la normativa urbanística les imponga. El derecho a edificar y las facultades que integran este derecho, entre las que se encuentra la de participar en la urbanización, no tienen un contenido «real» más allá del que el legislador quiera otorgarle. A falta de esta previa determinación legal de su valor, el aplicador del Derecho difícilmente puede acudir a otro criterio que el derivado de los valores de mercado. De ahí que la Sentencia de la que disiento, al anular este precepto y no diferir sus efectos hasta que el legislador pueda cumplir su función de definir el contenido de esta facultad, ha introducido por esta vía un criterio de valoración que expresamente el legislador había descartado. Por ello considero que la declaración de inconstitucionalidad provoca en este caso un efecto perverso, al tener como consecuencia que, por una vía indirecta no confesada, se instaure un criterio de valoración contrario a la la voluntad expresa del legislador, que es a quien la Constitución atribuye esta decisión, favoreciendo valores especulativos en un terreno tan sensible social y económicamente como el de la propiedad urbana.
Esto abre negativas consecuencias desde la perspectiva de la seguridad jurídica, incrementadas por el hecho de que la opinión por la que he sido doblemente vencido (en mi opinión principal y en mi propuesta de transacción) implica un giro copernicano (tampoco confesado) respecto de la doctrina mantenida en la STC 141/2014, en la que se aceptó la constitucionalidad de los principios de (i) estimación del valor real del suelo rural por el método de capitalización y (ii) prohibición de inclusión en la valoración, más allá de las previsiones expresas del legislador, de las expectativas urbanísticas. Para convencerse de ello basta comprobar que los votos aquí concurrentes fueron discrepantes en aquella resolución y advertir cómo la nueva argumentación (mediante un tropo digno de estudio desde el punto de vista retórico) proyecta incondicionalmente el concepto de «valor real», que solo tiene sentido abstracto en relación con el contenido esencial de la propiedad, sobre las facultades de urbanización y edificación reconocidas por la ley al propietario.
Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, al que se adhiere el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, respecto a la Sentencia del Pleno de fecha 22 de octubre de 2015, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6059-2014
Madrid, a veintidós de octubre de dos mil quince.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Andrés Ollero Tassara.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la Cuestión 6059/2014 (Ref. BOE-A-2014-11489).
DECLARA inconstitucional y nulo el art. 25.2.a) la Ley del Suelo, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (Ref. BOE-A-2008-10792).

References: Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 23
 Real Decreto 
 resolución 
e contrario
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto