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Timestamp: 2016-10-24 03:35:34+00:00

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134 I 17219. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Commune de Montreux et consorts contre Weber et consorts (recours en mati�re de droit public)
1C_261/2007 du 5 mars 2008
Art. 34 Cst.; art. 89 al. 3 LTF; invalidation d'une initiative populaire communale. La commune n'a pas qualit� pour agir sur la base de l'art. 89 al. 3 LTF (consid. 1.3). Une invalidation partielle n'est possible que si la partie restante de l'initiative conserve un sens correspondant � la volont� des initiants et des signataires. Tel n'est pas le cas en l'occurrence (consid. 2). Faits � partir de page 173
BGE 134 I 172 S. 173
Le 25 avril 2005, la Commune de Montreux a vendu la propri�t� "Les Bosquets" au lieu-dit Fontanivent. D'une surface de plus de 23'000 m2, le domaine, fortement arboris�, comprend notamment deux b�timents d'habitation; il est situ� en zone de faible densit� prot�g�e. L'acheteur s'engageait � maintenir la villa "Les Bosquets", � respecter un plan d'implantation et � prot�ger les arbres majeurs r�pertori�s. Le 5 octobre 2005, sur pr�avis de la Municipalit�, le Conseil communal de Montreux a autoris� la vente; cette d�cision n'a pas fait l'objet d'un r�f�rendum.
Le 17 mai 2006, une initiative populaire communale intitul�e "Sauver les Bosquets de Fontanivent" a �t� d�pos�e. Elle demande que soit soumise aux �lecteurs de la Commune de Montreux la question suivante: "acceptez-vous que le domaine des 'Bosquets de Fontanivent' avec ses arbres et ses b�timents existants reste la propri�t� de la Commune de Montreux et soit ouvert � la population?". La Municipalit� a autoris� la r�colte de signatures le 19 mai suivant, tout en relevant que l'initiative devrait �tre d�clar�e sans objet en raison de l'acte de vente du 25 avril 2005, devenu ex�cutoire. Le 1er septembre 2006, la Municipalit� a constat� l'aboutissement de l'initiative, munie de 2762 signatures valables.
Par d�cision du 31 janvier 2007, suivant l'avis de la commission charg�e d'examiner l'initiative, le Conseil communal de Montreux a constat� que celle-ci remplissait les conditions formelles de validit� (ch. 1), mais qu'elle n'avait pas d'objet (ch. 2), qu'elle ne se conformait pas au droit sup�rieur, notamment au principe de la bonne foi BGE 134 I 172 S. 174(ch. 3), et n'�tait pas susceptible d'ex�cution (ch. 4). Elle �tait donc invalide (ch. 5), et son d�p�t, faute d'effet suspensif, n'avait pas emp�ch� l'ex�cution du contrat de vente (ch. 6).
Par arr�t du 6 juillet 2007, la Cour constitutionnelle du canton de Vaud a admis le recours form� par Franz Weber et huit consorts (soit les promoteurs de l'initiative) ainsi que par le comit� d'initiative. En tant qu'elle portait sur le maintien du domaine en main de la Commune, l'initiative �tait inex�cutable car la propri�t� avait �t� transf�r�e le 8 novembre 2006. Limit�e � l'ouverture au public et � la protection du site, l'initiative conservait toutefois un sens correspondant � la volont� des initiants; il n'y avait pas d'obstacle insurmontable � la r�alisation de l'initiative, et il appartenait aux �lecteurs de se prononcer sur ses implications financi�res. L'initiative devait donc �tre soumise au peuple dans la formulation suivante "Acceptez-vous que le domaine des 'Bosquets de Fontanivent' avec ses arbres et ses b�timents existants soit ouvert � la population?".
La Commune de Montreux, ainsi que quatre �lecteurs, forment un recours en mati�re de droit public; ils concluent � l'annulation de l'arr�t de la Cour constitutionnelle et au renvoi de la cause � cette cour afin qu'elle prononce l'invalidit� totale de l'initiative.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et confirm� la d�cision communale d'invalidation.
1. 1.2 La qualit� pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient � toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 130 I 290 consid. 1 p. 292; ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; ATF 121 I 138 consid. 1 p. 139, ATF 121 I 357 consid. 2a p. 360; BELLANGER, Le recours en mati�re de droit public, in Les recours au Tribunal f�d�ral, Gen�ve 2007, p. 133 ss, 152). La qualit� pour agir des �lecteurs de la Commune de Montreux est donc indiscutable.
1.3 La Commune de Montreux rel�ve qu'elle a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et qu'elle aurait un int�r�t digne de protection en sa qualit� de venderesse du domaine de Fontanivent, expos�e aux pr�tentions de l'acheteur qui ne pourrait utiliser le bien-fonds conform�ment � ce qui a �t� pr�vu. BGE 134 I 172 S. 175
1.3.1 En mati�re de droits politiques, la qualit� pour agir n'est reconnue aux collectivit�s, de droit priv� ou de droit public, que dans des cas particuliers: les personnes morales n'ont en principe pas la qualit� pour recourir, faute d'�tre titulaires des droits politiques (cf. arr�ts 1P.451/2006 du 28 f�vrier 2007, consid. 1.4, publi� in PJA 2007 p. 902; 1P.89/1988 du 18 d�cembre 1988, consid. 1 publi� in ZBl 90/1989 p. 491; K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e �d., Berne 1994, p. 280; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, vol. II, Neuch�tel 1967, p. 600; GRISEL, Initiative et r�f�rendum populaires, Trait� de la d�mocratie semi-directe en droit suisse, Berne 2004, p. 154-155). La qualit� pour recourir est n�anmoins reconnue aux partis politiques et aux organisations � caract�re politique form�es en vue d'une action pr�cise - telle que le lancement d'un r�f�rendum ou d'une initiative - pour autant qu'ils soient constitu�s en personne morale, qu'ils exercent leur activit� dans la collectivit� publique concern�e par la votation en cause et qu'ils recrutent principalement leurs membres en fonction de leur qualit� d'�lecteurs (arr�t 1P.451/2006 pr�cit�; ATF 130 I 290 consid. 1.3 p. 292; ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; ATF 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; ATF 114 Ia 267 consid. 2b p. 270; ATF 111 Ia 115 consid. 1a p. 116 s. et les arr�ts cit�s).
Les collectivit�s de droit public ne sont pas non plus titulaires des droits politiques et n'ont pas qualit� pour recourir dans ce domaine (ATF 117 Ia 233 consid. 4a p. 244; 76 I 50; K�LIN, op. cit., p. 281; KIENER, Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in Neue Bundesrechtspflege, Berne 2007, p. 219 ss, 269-270; GRISEL, op. cit., p. 155, qui r�serve les cas o� le droit cantonal reconna�t aux communes une large autonomie dans les votations, ou leur accorde le droit d'initiative ou de r�f�rendum).
1.3.2 Contrairement � ce que soutiennent les recourants, l'adoption de la LTF n'a rien chang� � la pratique d�velopp�e sous l'empire de l'OJ. Selon le message relatif � la LTF, l'art. 89 al. 3 LTF (soit l'art. 83 al. 2 du projet) ne fait que reprendre la pratique ant�rieure en reconnaissant la qualit� pour recourir aux �lecteurs de la collectivit� concern�e (FF 2001 p. 4127). Le message ajoute certes que cette r�gle serait compl�mentaire � l'al. 1 de la m�me disposition (ce qui expliquerait les expressions "ausserdem" et "inoltre" dans les versions allemande et italienne), et n'emp�cherait donc pas une personne d�pourvue du droit de vote de recourir si elle a un int�r�t digne de protection � l'annulation de la d�cision. Toutefois, il ressort clairement BGE 134 I 172 S. 176de la suite du message que cette pr�cision vise exclusivement l'exemple du candidat � une �lection "lorsque la capacit� �lectorale passive ne d�pend pas du droit de vote". Sur ce point �galement, la LTF ne d�roge pas � la pratique ant�rieure puisque le recours pr�vu � l'art. 85 let. a OJ �tait �galement ouvert pour prot�ger la capacit� civique passive, soit le droit d'�ligibilit� (ATF 128 I 34 consid. 1e p. 38; ATF 119 Ia 167 consid. 1d p. 169).
1.3.3 Il en r�sulte que la qualit� pour recourir en mati�re de droits politiques est d�finie de mani�re sp�cifique et exhaustive � l'art. 89 al. 3 LTF. Comme auparavant, elle d�pend exclusivement de la titularit� des droits politiques (GEROLD STEINMANN, Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, B�le 2008, n. 71-72 ad art. 89 LTF). Etendre cette qualit� � toute personne disposant d'un int�r�t juridique, au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. SEILER/VON WERDT/G�NGERICH, Bundesgerichtsgesetz, Berne 2007, p. 372; SP�HLER/DOLGE/VOCK, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Zurich 2006, p. 168), reviendrait � d�naturer la voie de droit particuli�re pr�vue � l'art. 82 let. c LTF, dont l'objet est strictement limit� � la sauvegarde des droits politiques (cf. STEINMANN, op. cit., n. 75 ad art. 82 LTF; KIENER, op. cit., p. 269-270, qui rappelle la volont� du l�gislateur de maintenir sur ce point la pratique ant�rieure; BESSON, Die Beschwerde in Stimmrechtssachen, in Ehrenzeller/Schweizer [�d.], Die Reorganisation der Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St-Gall 2006, p. 403 ss, 413-414). Faute d'�tre titulaire des droits politiques, la Commune de Montreux n'a pas qualit� pour agir.
1.3.4 Pour le surplus, la Commune renonce express�ment � se pr�valoir de son autonomie, en relevant que les communes vaudoises sont autonomes en mati�re d'am�nagement du territoire et de gestion du patrimoine communal, mais non en mati�re d'exercice des droits politiques. Le recours ne contient d'ailleurs pas de motivation en rapport avec l'autonomie communale (art. 106 al. 2 LTF).
Le recours est par cons�quent irrecevable en tant qu'il est form� par la Commune de Montreux.
2. Les recourants estiment que la Cour constitutionnelle ne pouvait scinder l'initiative en deux parties, pour ne laisser subsister que celle qui concerne l'acc�s du public au domaine. L'objectif principal poursuivi par les initiants �tait le maintien de la propri�t� communale sur le domaine de Fontanivent; l'acc�s au public n'en �tait qu'une cons�quence accessoire, et la protection du site n'est m�me pas �voqu�e BGE 134 I 172 S. 177dans l'initiative. L'ali�nation par la Commune rendait donc l'initiative invalide dans son ensemble.
2.1 Les recourants ne contestent pas qu'une initiative populaire puisse �tre partiellement invalid�e. M�me si la loi ne la pr�voit pas express�ment, cette possibilit� d�coule du principe selon lequel une initiative doit �tre interpr�t�e dans le sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage "in dubio pro populo" (arr�t 1P.451/2006 du 28 f�vrier 2007, consid. 2.2). Elle appara�t �galement comme une concr�tisation, en mati�re de droits populaires, du principe g�n�ral de la proportionnalit� (rappel� � l'art. 36 al. 3 Cst. en ce qui concerne les atteintes aux droits fondamentaux) qui veut que l'intervention �tatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les d�cisions d'invalidation soient autant que possible limit�es, en retenant la solution la plus favorable aux initiants (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286 et les arr�ts cit�s; ATF 129 I 381 consid. 4a p. 388). Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative appara�t inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout coh�rent, qu'elle puisse encore correspondre � la volont� des initiants et qu'elle respecte en soi le droit sup�rieur (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202; ATF 125 I 227 consid. 4a et b p. 231 et la jurisprudence cit�e). L'invalidit� d'une partie de l'initiative ne doit entra�ner celle du tout que si le texte ne peut �tre amput� sans �tre d�natur� (ATF 128 I 190 consid. 6 p. 203; ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; ATF 124 I 107 consid. 5b p. 117; ATF 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence cit�e).
2.2 En l'esp�ce, l'initiative est intitul�e "Sauver les bosquets de Fontanivent". Il est demand� que le domaine "reste la propri�t� de la Commune de Montreux et soit ouvert � la population". Il en ressort clairement que la protection du site et son accessibilit� au public �taient pr�sent�es comme les cons�quences directes du maintien de la propri�t� de la Commune, de sorte que le projet des initiants doit �tre interpr�t� comme un tout. D�s le moment o� le domaine est pass� en mains priv�es, la protection du site et son accessibilit� au public supposent non plus le maintien d'un statu quo, mais l'adoption de toute une s�rie de mesures suppl�mentaires. Il ne saurait certes s'agir, comme l'estiment les intim�s, d'une annulation de la vente, puisque la partie de l'initiative relative au maintien de la propri�t� du domaine a �t� annul�e. En revanche, comme le rel�ve la Cour constitutionnelle, cela imposerait � la Commune d'assurer la protection du site par le biais de mesures d'am�nagement du territoire, et de garantir au public l'accessibilit� du domaine, y compris ses b�timents, au moyen de mesures d'expropriation mat�rielle ou formelle. BGE 134 I 172 S. 178
Dans tous les cas, il s'agit de mesures qui n'�taient pas vis�es � l'origine, et dont les signataires de l'initiative ne pouvaient pr�sumer la n�cessit�. L'annulation partielle qui r�sulte de l'arr�t cantonal n'a ainsi pas pour cons�quence une simple r�duction de l'objet de l'initiative (cf. ATF 130 I 185 consid. 5.2 p. 203; cf �galement l'arr�t 1P.454/2006 du 22 mai 2007 concernant l'initiative populaire genevoise "Pour un financement juste et durable de la politique sociale du logement par l'or de la Banque Nationale Suisse"), mais une modification notable de celui-ci; elle a pour effet de d�naturer la d�marche d'origine. En d�pit des assurances des auteurs de l'initiative, on ne saurait donc retenir que les personnes qui l'ont sign�e dans le simple but de maintenir une situation de fait et de droit d�termin�e, l'auraient fait �galement en sachant que cela impliquait une s�rie de mesures portant atteinte au droit de propri�t� du nouvel acqu�reur, avec les cons�quences financi�res qui pourront en r�sulter pour la collectivit�.
2.3 Pour ce motif d�j�, l'arr�t cantonal doit �tre annul�, sans qu'il y ait lieu de s'interroger sur le respect des comp�tences communales et du droit sup�rieur. L'arr�t attaqu� est annul� et la d�cision du Conseil communal invalidant l'initiative doit �tre confirm�e. (...)
130 I 185 suite... ,
115 IA 148,
117 IA 233,
art. 89 al. 3 LTF,
art. 89 al. 1 let. a LTF,

References: Art. 34
 art. 89
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 89
 art. 82
in dubio
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 

art. 89

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