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Timestamp: 2018-03-17 04:22:42+00:00

Document:
le cadre juridique et le fonctionnement du budget algérien, venis
Série économique : budget
8 pages - n°104 - 10 novembre 1953
----------Il n'est pas douteux que le Statut organique de l'Algérie, en fixant de nouvelles règles à l'établissement du budget a très nettement élargi l'autonomie financière de l'Algérie, telle que l'avait conçue la loi du 19 décembre 1900.
----------Certes, l'Algérie demeure une collectivité locale, soumise à la tutelle métropolitaine, et le budget de l'Algérie est lui-même l'objet d'un contrôle; mais ce contrôle reste néanmoins libéral et il l'est que de rappeler les este tout à fait exceptionnels où le Pouvoir Central a la possibilité de réviser des votes de l'Assemblée Algérienne.
mise sur site le 7- 05-2005
----------Le régime financier de, l'Algérie est actuellement. défini par la loi du 20 septembre 1947, portant statut organique de l'Algérie, dont le titre III est consacré au statut financier proprement dit, et les articles 43 à 45, qui se réfèrent d'une façon plus générale au fonctionnement de l'Assemblée algérienne, au vote du budget.
----------Mais ce régime est le fruit d'une évolution qui a duré près d'un demi siècle.
----------C'est en effet la loi du 19 décembre 1900 qui a reconnu à l'Algérie la personnalité civile et l'a dotée d'un budget spécial distinct du budget général de l'État dans lequel étaient auparavant comprises toutes les dépenses et les recettes propres à l'Algérie.
----------Sous réserve de quelques modifications de' détail prévues notamment par les lois des 14 septembre 1905 et 9 juillet 1907, et les décrets des 4 octobre 1935 et 7 mai 1938, la loi du 19 décembre 1900 a été, jusqu'en 1945, la charte financière de l'Algérie ; on peut même dire qu'elle l'a été jusqu'à la promulgation du Statut Organique de l'Algérie car l'ordonnance du 15 septembre 1945, en substituant aux Assemblées algériennes (Délégations financières et Conseil Supérieur du Gouvernement) une Assemblée Financière issue des Conseils Généraux des trois départements Algériens, n'a apporté à la législation antérieure que des modifications d'ordre politique en maintenant, pratiquement, dam leur intégralité, les dispositions d'ordre financier de la loi du 19 décembre 1900.
----------Cette stabilité, pendant près de cinquante nées, du droit budgétaire Algérien, ne signifie pas que la loi du 19 décembre 1900 n'ait pas fait l'objet de critiques durant toute cette période : dès la fit de la première guerre mondiale en effet, en raison de l'évolution aussi bien politique qu'économique de l'Algérie, de nombreux projets de réforme ont vu le jour, tendant tous, non seulement à modifier, dans un sens libéral, le statut politique de l'Algérie, mais à élargir du point de vue financier les prérogatives de l'Assemblée ou des assemblées délibérantes, chargées de voter le budget algérien.
----------La deuxième guerre mondiale n'a pu que retarder l'aboutissement de tendances qui se manifestaient déjà très nettement en 1939 et s'il a fallu attendre plus de deux années, après la fin des hostilités, pour. que soit promulgué le nouveau statut organique de l'Algérie, c'est bien parce que, devant des opinions non seulement divergentes, mais quelquefois franchement opposées, il importait de réaliser un équilibre susceptible de sauvegarder la souveraineté -française et d'accorder en même temps à l'Algérie les franchises indispensables à son essor économique, social et politique.
----------C'est cet équilibre qu'a tenté de réaliser la loi du 20 septembre 1947 ; aussi bien apparaît-elle comme une sorte de compromis, car si, par exemple elle confère à l'Assemblée algérienne des attributions d'ordre législatif, elle en limite la portée par la procédure dite d'homologation.
----------De même, dans ses dispositions d'ordre purement financier, elle réserve au Pouvoir Central un contrôle de tutelle que justifie d'ailleurs la nature juridique du territoire "Algérie" lequel, aux termes de la loi, constitue un groupe de départements doté de la personnalité civile, c'est-à-dire une collectivité locale qui ne sa distingue des autres collectivités que par le rang privilégié qu'elle occupe dans leur hiérarchie.
----------Mais il faut reconnaître que 'dans le domaine financier, le seul dont il est question ici, le contrôle de tutelle a été limité au strict minimum, et les dispositions de la loi du 20 septembre 1947 traduisent, par rapport aux dispositions du même genre de la loi du 19 décembre 1900 ou de l'ordonnance du 15 septembre 1945, un élargissement extrêmement sensible de l'autonomie financière de l'Algérie.
FORME ET CONTENU DU BUDGET ALGÉRIEN
----------Dans sa forme comme dans son contenu, le budget de l'Algérie a un caractère extrêmement original ; c'est, suivant les conceptions classiques, un acte de prévision de dépenses et de recettes, mais qui offre cette particularité de présenter certains traits communs avec les budgets départementaux tout en rappelant de très près le budget d'Etat traditionnel.
----------Le budget de l'Algérie est en effet divisé en deux parties, le budget ordinaire et le budget extra-ordinaire ; ces deux divisions se retrouvent d'ailleurs dans les budgets annexes (au nombre de trois à l'heure actuelle : Postes, Hydraulique et Imprimerie Officielle) destinés à grouper dans un document spécial les recettes et les dépenses de services à caractère industriel qu'il a paru utile d'individualiser.
----------Le budget ordinaire ne comprend en principe que les dépenses permanentes, c'est-à-dire les dépenses qui se reproduisent normalement chaque année ; il est divisé en sections, correspondant aux grands services administratifs du Gouvernement Général, les sections en chapitres, le chapitre étant l'unité budgétaire.
----------Le budget ordinaire est alimenté par les ressources permanentes que constitue le produit des impôts et autres revenus de l'Algérie.
----------Dans chaque section, les dépenses sont elles-mêmes classées sous des rubriques spéciales qui sont des compartiments correspondant à la nature de la dépense. C'est ainsi, par exemple, que la "quatrième partie" groupe toutes les dépenses de personnel, que la "cinquième partie" concerne uniquement les dépenses de matériel et de fonctionnement, et que la "septième partie" est réservée aux dépenses ayant le caractère de subventions ou de participations.
----------Si le budget de l'Algérie était un véritable budget d'Etat, il navrait englober toutes les recettes et toutes les dépenses effectuées sur son territoire ;or certaines recettes qui, au moment où le statut organique de l'Algérie a été promulgué, revenaient déjà au budget de la Métropole, continuent d'échapper au budget de l'Algérie : il s'agit notamment du produit de l'aliénation du Domaine de 1'Etat,
----------Par ailleurs certaines dépenses sont effectuées en Algérie pour le compte de la Métropole et ne sont pas supportées, par suite, par le budget de l'Algérie. C'est le cas des charges de pensions de fonctionnaires appartenant à un cadre métropolitain et des dépenses militaires et de gendarmerie, considérées comme dépenses de souveraineté. ----------En ce qui concerne les dépenses militaires toutefois, il convient de signaler que l'Algérie y participe forfaitairement en versant à la Métropole une contribution fixée par la loi du 26 septembre 1948 à 3 % du montant du produit des revenus ordinaires
----------Si l'on retient par conséquent que le budget de la Métropole effectue certaines dépenses et perçoit certaines recettes sur le territoire algérien, on peut dire que le budget de l'Algérie constitue bien un budget local, et ce caractère ressort encore de la distinction qui est faite par la loi (article 19 du statut organique de l'Algérie) entre les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives : cette distinction est en effet propre aux budgets des collectivités locales, tels que ceux des départements et des communes, et elle a subsisté dans la législation de 1947, avec sa contrepartie traditionnelle, l'inscription d'office par l'autorité de tutelle ; mais il importe néanmoins de souligner que rémunération des dépenses obligatoires que donne l'article 19 du Statut de l'Algérie a été aussi restrictive que possible afin d'élargir au maximum le domaine où les pouvoirs de la nouvelle Assemblée algérienne peuvent s'exercer librement. -
----------Quant au budget extraordinaire, il groupe les dépenses exceptionnelles et non renouvelables et les programmes de grands travaux ; il est divisé en sections (Equipement économique, investissements sociaux, investissements administratifs et dépenses exceptionnelles) et les sections en chapitres, comme dans le budget ordinaire.
----------Les ressources du budget extraordinaire sont constituées par le produit des emprunts, qu'il s'agisse d'emprunts émis spécialement en Algérie ou d'avances remboursables accordées par la Métropole ou autres collectivités (avances du Fonds de Modernisation et d'Equipement par exemple) ou par des ressources. exceptionnelles (dotation du budget ordinaire, prélèvement sur les excédents de la Caisse de Réserve, etc...).
----------Mais la notion de dépenses extraordinaires, depuis plusieurs années, s'étend progressivement au point de déborder le cadre proprement budgétaire.
----------Ce qu'il est tout d'abord convenu en effet d'appeler aujourd'hui "Le Plan d'Equipement" groupe un ensemble de grands travaux dont le financement est assuré, non seulement sur recettes budgétaires, mais également sur des ressources extra-budgétaires qui ne se retrouvent pas dans le budget extraordinaire de l'Algérie proprement dit. C'est ainsi que les grands travaux effectués par les établissements nationaux (Electricité et Gaz d'Algérie, Chemins de fer Algériens, Houillères du Sud Oranais), qui constituent de véritables investissements publics, et non pas privés, sont compris à juste titre dans le Plan d'Equipement de l'Algérie, sans que pour autant on en trouve trace dans le budget extraordinaire. Néanmoins, leur financement en est assuré, pour la plus grande part, par des ressources de même origine que celles destinées à assurer l'exécution des grands travaux effectués directement par l'Algérie (ressources du Fonds de Modernisation et d'Equipement).
----------Cette particularité, qui constitue d'ailleurs une exception à la règle traditionnelle de l'universalité du budget, n'est toutefois qu'apparente, car le montant des crédits destinée aux investissements des établissements nationaux est indiqué dans un document annexé à la décision annuelle des voies et moyens, équivalent en Algérie de la loi de Finances métropolitaine, et elle est amplement justifiée par la nature juridique de ces établissements dont les moyens de gestion diffèrent de ceux des autres services publics.
----------Par ailleurs l'exécution des grands travaux qui s'échelonnent toujours sur plusieurs années, est difficilement compatible avec la règle traditionnelle de l'annualité budgétaire.
----------En Métropole, où les mêmes difficultés se sont rencontrées, on a imaginé une procédure particulière, les autorisations de programmes ou lois-programmes, qui consiste à voter les crédits nécessaires à l'exécution complète des travaux, même si cette exécution s'échelonne sur 'plusieurs exercices budgétaires.
----------En Algérie l'Assemblée algérienne s'est refusée à adopter une procédure analogue, mais l'exécution des grands travaux échelonnés sur plusieurs exercices est néanmoins assurée d'une part, grâce à la possibilité de reporter d'un exercice sur un autre les crédits non utilisés, et d'autre part au moyen des crédits d'engagement, qui constituent une sorte de promesse pour les exercices à venir, et qui permettent de commencer ou de continuer des travaux dont la contrepartie en crédits de paiements n'est pas intégralement réalisée sur l'exercice budgétaire considéré.
ETABLISSEMENT ET APPROBATION DU BUDGET DE L'ALGERIE.
----------La qualité de collectivité secondaire de l'Algérie ressort très nettement lorsqu'on examine les conditions dans lesquelles est établi le budget de l'Algérie.
----------En Métropole, le budget de l'Etat, uvre d'une assemblée souveraine, le Parlement, est un acte purement législatif ; il est en effet constitué par toute une série de lois de développement de dépenses (fonctionnement des services civils, fonctionnement et équipement des services militaires, comptes du Trésor, dépenses d'investissements, etc...) auxquelles se juxtapose la loi de Finances, qui fixe les moyens de financement et récapitule en même temps, dans des articles spéciaux, le montant des crédits votés dans chacune des lois de développement.
----------En Algérie, le budget est, certes pour une très grande part, l'oeuvre de l'Assemblée algérienne, mais il n'est pas pour autant un acte législatif ; lorsque l'Assemblée algérienne vote en effet le budget, elle ne vote pas une décision, au sens de l'article 14 du Statut de l'Algérie, mais elle prend simplement une délibération qui ne devient exécutoire que lorsqu'elle à été sanctionnée par un décret, non pas d'homologation, mais de règlement.
----------L'Assemblée, certes, vote bien, en même temps que le budget une décision législative, la décision des voies et moyens, mais si cette décision fixe les moyens de financement du budget et autorise la perception des impôts comme le fait la loi de finances pour la Métropole, elle ne comporte par contre aucune disposition reprenant, même indirectement, le volume du budget en crédits ou en recettes.
----------Et, en définitive, c'est bien parce que l'Algérie demeure une collectivité secondaire et que l'Assemblée algérienne n'est pas une assemblée souveraine que l'établissement du budget de l'Algérie est l'oeuvre commune de trois autorités différentes, le Gouverneur Général qui le prépare, l'Assembléé algérienne qui le vote et le Pouvoir Central qui le contrôle et l'approuve pour enfin le rendre exécutoire par un acte unilatéral, le décret de règlement.
----------La procédure d'établissement du budget est fixée par l'article 21 du statut organique de l'Algérie.
----------Le budget de l'Algérie est préparé par le Gouverneur général sous le contrôle des autorités de tutelle, en l'espèce les Ministres de l'Intérieur et des Finances ; ces derniers peuvent prescrire toutes modifications qu'ils jugent utiles, et ce n'est qu'après leur approbation définitive que le budget de l'Algérie, qui n'est encore qu'un projet, peut être soumis officiellement à l'Assemblée Algérienne qui a la charge de le voter.
----------Le rôle de l'Assemblée, à cet égard, est particulièrement important car, sous certaines réserves énumérées limitativement par la loi, elle a les moyens juridiques de modifier profondément le projet qui lui est soumis par le Gouverneur.
----------En matière de dépenses, l'action de l'Assemblée n'est limitée que sur deux points : elle ne peut tout d'abord réduire les dépenses obligatoires et elle n'a pas l'initiative des propositions de dépenses de personnel, réservée au seul Gouverneur général
----------Sous cette double réserve, l'Assemblée, en vertu de son droit d'amendement, peut créer, réduire, modifier toutes autres dépenses, remarque étant faite qu'aucun amendement ne peut être délibéré par l'Assemblée s'il n'a été préalablement étudié, par la Commission compétente et s'il n'a été transmis par cette dernière à la Commission des Finances.
----------En matière de recettes, sauf exception concernant certains droits de douane, l'Assemblée Algérienne peut créer ou supprimer tous impôts, en modifier le tarif - ou l'assiette et même instituer des pénalités fiscales : c'est dire par conséquent qu'elle a dans ce domaine une compétence pratiquement illimitée.
----------L'Assemblée Algérienne a donc de très larges initiatives et il est même curieux de constater que, au cours du vote du budget, elle est, dans un certain sens, plus favorisée que l'Assemblée Nationale qui est pourtant véritablement souveraine : il n'existe pas en effet, ni dans le statut organique de l'Algérie, ni dans le règlement intérieur de l'Assemblée Algérienne, de disposition analogue à l'article 17 de la Constitution ou à l'article 48 du règlement de l'Assemblée Nationale qui établissent, pendant le vote du budget ou de la loi de Finances, un véritable barrage aux amendements non gagés par des réductions de dépenses ou des augmentations de ressources.
----------Quoi qu'il en soit, après le vote du budget, le rôle de l'Assemblée est épuisé et ce sont les autorités de tutelle qui interviennent pour donner au budget sa force exécutoire.
----------La décision des voies et moyens tout d'abord, qui est l'accessoire du budget proprement dit, est soumise, comme toutes les décisions législatives votées par l'Assemblée Algérienne, à la procédure d'homologation prévue par l'article 15 du Statut de l'Algérie.
----------Quant au budget, il ne devient exécutoire que lorsqu'il est sanctionné par le décret de règlement, lequel doit être contresigné par les Ministres de l'Intérieur et des Finances, mais comme il ne s'agit pas d'une décision législative, le Pouvoir Central n'est pas tenu de respecter un quelconque délai.
----------Le contrôle des autorités de tutelle a été limité par la loi à deux hypothèses bien particulières : l'article 22 du Statut prescrit simplement que l'évaluation des recettes peut être modifiée d'office en cas d'inexactitude dans les estimations retenues et que les dépenses obligatoires peuvent être rétablies dans le décret de règlement en cas d'omission ou d'insuffisance.
----------Le Pouvoir Central ne pourrait pas, par contre, comme l'autorisait la loi du 19 décembre 1900, réduire d'office des dépensa facultatives pour assurer l'équilibre du budget.
----------Ce n'est même pas à lui qu'il appartient de sanctionner les délibérations de l'Assemblée relatives à des objets qui ne sont pas légalement compris dans ses attributions (augmentation, par exemple, de dépenses de personnel), mais au Gouverneur général qui a qualité pour constater la nullité de la délibération en cause.
----------Lorsque l'équilibre du budget n'est plus assuré parce que le Gouvernement a rétabli d'office des dépenses obligatoires ou a modifié des évaluations de recettes, le budget est renvoyé devant l'Assemblée Algérienne et si cette dernière n'est pas en mesure d'assurer l'équilibre réel du budget, c'est un décret pris en Conseil d'Etat qui détermine, dans les moindres délais, les voies et moyens nécessaires à l'équilibre.
----------C'est donc dans des cas tout à fait exceptionnels que le Pouvoir Central aura l'occasion d'exercer ses pouvoirs de tutelle et il est d'ailleurs curieux de constater que le Parlement, qui est pourtant, en matière législative, l'arbitre des conflits qui pourraient survenir entre le Gouvernement et l'Assemblée Algérienne, n'aura jamais à connaître du budget de l'Algérie.
L'EXÉCUTION DU BUDGET.
----------Le point de départ de l'année financière a été fixé au 1er avril par l'article 42 de la loi du 21 juillet 1949.
----------Les règles d'exécution proprement dites sont fixées par le décret du 13 novembre 1950, pris en exécution des articles 29 et 59 du Statut de l'Algérie sur le régime financier de l'Algérie.
----------Le Gouverneur général dispose, seul et sous sa responsabilité, des crédits ouverts au budget de l'Algérie.
----------Le contrôle de l'exécution du budget est effectué par l'Assemblée Algérienne à qui sont soumis les comptes administratifs de chaque exercice, et par le Contrôleur Financier de l'Algérie appelé è donner son visa ou son avis et à établir des rapports d'ensemble périodiques.
----------Lorsque le budget n'est pas voté et réglé lors de l'ouverture d'un exercice, c'est le budget de l'exercice précédent qui est applicable de plein droit ,et par douzième : le législateur a voulu éviter, en Algérie, la pratique, lourde de conséquences, des douzièmes provisoires.
----------La loi a enfin prévu que le budget pouvait être modifié en cours d'orné, dans les formes où il avait été voté et réglé, dans certaines circonstances particulières et dans le cas notamment où des événements, postérieurs au vote du budget primitif, aurait rendu nécessaires certaines dépenses : c'est là une innovation heureuse qui a permis de supprimer la procédure utilisée sous le régime de la loi de 1900, dite des autorisations d'avances, qui permettait d'obtenir du Pouvoir Central, en cours d'exercice, des crédits supplémentaires inscrits à un compte hors budget qui étaient régularisés par l'ouverture de crédits spéciaux au titre des exercices clos.
----------Mais, malgré la possibilité actuelle de modifier le budget en cours d'année, il reste que, en raison des délais, parfois assez longs, qui s'écoulent entre les sessions de l'Assemblée, l'Administration peut ne pas avoir à sa disposition les crédits nécessaires pour faire face à des besoins urgents et imprévisibles : dans ce cas, avec l'accord de la Commission des Finances de l'Assemblée Algérienne, le Gouverneur général peut demander au Gouvernement une ouverture provisionnelle de crédits, qui se traduit, momentanément, par un dépassement de la dotation du chapitre considéré, mais dont la régularisation doit intervenir au cours de la prochaine session.
----------A la clôture de l'exercice budgétaire, les crédits inutilisés du budget extraordinaire sont reportés automatiquement sur le budget suivant, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus.
----------Quant aux excédents qui peuvent être constatés lors du règlement définitif du budget ordinaire et qui peuvent avoir pour origine des plus-values de recettes ou des annulations de crédits, ils sont versés à un fonds spécial, la Caisse de Réserve, institution originale qui existait déjà sous le régime de la loi de 1900 et qui constitue une sorte de régulateur, dans un pays essentiellement agricole, entre les bonnes et les mauvaises récoltes.
----------La Caisse de Réserve est un véritable fonda de prévoyance qui est d'abord destiné à parer aux déficits budgétaires ou à faire face à des difficultés exceptionnelles; aussi bien la loi a prévu que ce fonds devait être doté d'un minimum, dit indisponible, égal au moins au vingtième du montant moyen des produits et revenus ordinaires des trois derniers exercices ; la partie "indisponible" de la Caisse de Réserve ne peut être utilisée que pour payer des dettes exigibles, apurer des déficits budgétaires, ou, à défaut d'autres ressources, faire face à des calamités publiques.
----------Ce n'est que si le montant total des disponibilités de la Caisse de Réserve dépasse le minimum indisponible que la différence excédentaire, qui constitue les e excédents s proprement dits de la Caisse de Réserve peut être utilisée au financement de travaux d'intérêt général (budget extraordinaire).
----------Mais en tout état . de cause, le fonds indisponible, s'il set descendu, au cours d'un exercice, au-dessous du minimum légal, doit être reconstitué dans les trois années suivantes, le cas échéant, par une dotation budgétaire ayant le caractère de dépense obligatoire.
----------Les prélèvements sur la Caisse de Réserve sont strictement réglementés : ils doivent être effectués. dans les mêmes formes que les dépenses inscrites au budget.
APPRECIATION D'ENSEMBLE SUR LE BUDGET DE L'ALGER
----------Il n'est pas douteux que le Statut organique de l'Algérie, en fixant de nouvelles règles à l'établissement du budget a très nettementélargi l'autonomie financière de l'Algérie, telle que l'avait conçue la loi du 19 décembre 1900.
----------L'Assemblée Algérienne est malgré tout dotée des pouvoirs exceptionnels, et le rôle qu'elle joue dans l'établissement du budget lui confère une place privilégiée qui doit lui permettre, par une saine:gestion des finances publiques, de donner à l'Algérie l'essor susceptible de maintenir dam ce paya la. paix sociale et la prospérité.

References: l'article 19
 l'article 14
 l'article 21
 l'article 17
 l'article 48
 l'article 15
 l'article 22
 l'article 42