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Timestamp: 2016-10-21 09:13:36+00:00

Document:
1A.255/2006 (20.03.2007)
1A.255/2006 /fun
Urteil vom 20. M�rz 2007
Kanton Z�rich, vertreten durch die Oberstaatsanwaltschaft, Florhofgasse 2, Postfach,
8090 Z�rich, Beschwerdef�hrer,
TDC Switzerland AG (Sunrise), Beschwerdegegnerin, vertreten durch Legal Counsel Rahel Alder,
Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Dienst f�r Besondere Aufgaben, Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt, Schwarztorstrasse 53, Postfach 336,
3000 Bern 14.
Rechnungsstellung i.S. �berwachung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt vom 25. Oktober 2006.
Die Staatsanwaltschaft II (damals: Bezirksanwaltschaft II) des Kantons Z�rich ordnete am 9. September 2003 die �berwachung einer E-mail-Adresse an. Das Obergericht Z�rich genehmigte dies erstmals am 12. September 2003. Der Dienst f�r Besondere Aufgaben (DBA) verpflichtete die TDC Switzerland AG (im Folgenden: Sunrise) am 29. September 2003 und am 17. Februar 2004, die �berwachung durchzuf�hren.
Dagegen f�hrte Sunrise zweimal Beschwerde an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt und machte u.a. geltend, die Umsetzung des �berwachungsauftrags sei technisch nicht machbar. Mit Entscheid vom 20. April 2004 schrieb die Rekurskommission die eine Beschwerde als gegenstandslos ab und trat auf die andere nicht ein. Das Bundesgericht trat auf die von der Staatsanwaltschaft ergriffene Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein (Urteil 1A.127/2004 vom 21. Juni 2004).
Nach verschiedenen Versuchen der Beteiligten (DBA, Sunrise, Kantonspolizei Z�rich) wurde die E-mail-�berwachung vom 11. Februar 2005 bis 31. M�rz 2005 durchgef�hrt.
Mit Schreiben vom 20. Mai 2005 stellte der DBA der Staatsanwaltschaft Rechnung f�r die erbrachten Dienstleistungen im Betrag von Fr. 62'663.10. Nach Protest der Staatsanwaltschaft mit Schreiben vom 25. Mai 2005 verpflichtete der DBA mit Verf�gung vom 17. Oktober 2005 den Kanton Z�rich zur Bezahlung einer "Entsch�digung f�r die Aufwendungen der Firma Sunrise (TDC Switzerland AG) in H�he von CHF 16'957.75".
Mit Entscheid vom 25. Oktober 2006 wies die Rekurskommission die Beschwerde der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Z�rich ab, soweit sie darauf eintrat.
Mit Eingabe vom 24. November 2006 f�hrt der Kanton Z�rich, Oberstaatsanwaltschaft, Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Verf�gung des DBA vom 17. Oktober 2005 und den Entscheid der Rekurskommission vom 25. Oktober 2006 aufzuheben und dem Kanton Z�rich eine Entsch�digungsgeb�hr von maximal Fr. 3'200.-- aufzuerlegen.
In der Vernehmlassung beantragen die Rekurskommission, der DBA und die Sunrise die Abweisung der Beschwerde.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Weil der angefochtene Entscheid fr�her erging, richtet sich das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren nach altem Recht (Art. 132 Abs. 1 BGG). Anwendbar ist namentlich das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG).
1.2 Der Kanton Z�rich ist als Verf�gungsadressat und als Geb�hrenschuldner im Zusammenhang mit seiner Strafverfolgungspflicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG, BGE 131 II 753 E. 4.3, 124 II 409 E. 1e/bb, 122 II 33 E. 1b, vgl. auch BGE 132 I 140 E. 1.3 zur staatsrechtlichen Beschwerde). Auszugehen ist von einem verwaltungsrechtlichen Verh�ltnis zwischen Bund und Kanton (BGE 130 II 249 E. 2.1); die Ausschlussklausel f�r Beschwerden gegen Verf�gungen auf dem Gebiet der Strafverfolgung gem�ss Art. 100 Abs. 1 lit. f OG kommt daher nicht zur Anwendung.
1.3 Die Oberstaatsanwaltschaft ist gem�ss Beschluss des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 6. Dezember 2005 erm�chtigt, den Kanton in Beschwerdeverfahren gem�ss B�PF umfassend zu vertreten und Beschwerdeentscheide weiterzuziehen.
2.1 Nach Ansicht der Oberstaatsanwaltschaft ist es ein Ermessensmissbrauch ("entspricht nicht pflichtgem�ssem Ermessen") und verletzt das Willk�rverbot, dass der DBA eine sechsmal h�here Geb�hr (Fr. 16'957.75) verlangt als im geltenden Recht vorgesehen (Fr. 2'410.-- gem�ss Art. 2 lit. B Verordnung vom 7. April 2004 �ber die Geb�hren und Entsch�digungen f�r die �berwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, SR 780.115.1, im Folgenden: neue Geb�hrenverordnung). Gem�ss FMG und B�PF m�sse die Sunrise als Access Provider in der Lage sein, den E-mail-Verkehr auszuleiten.
Im Eventualstandpunkt macht die Oberstaatsanwaltschaft geltend, die f�r die �berwachung notwendigen Einrichtungen gingen zu Lasten der Anbieterinnen (Art. 16 Abs. 1 B�PF) und der DBA sei f�r die Entgegennahme, Aufzeichnung und Weiterleitung der Daten, f�r Direktschaltungen und f�r ein Verarbeitungszentrum zust�ndig (Art. 13 lit. c/d; Art. 8 V�PF). Die Mehrkosten seien entstanden, weil der DBA und/ oder die Sunrise ihre gesetzlichen Pflichten zum Vollzug der �berwachung nicht erf�llt h�tten. Die �berw�lzung des Mehraufwandes sei gesetzlich nicht vorgesehen. Mit der Rechnungsstellung habe der DBA Bundesrecht verletzt.
2.2 Nach der Vernehmlassung von Sunrise an das Bundesgericht vom 15. Januar 2007 sind alle geltend gemachten Aufwendungen gest�tzt auf Anordnungen des DBA in R�cksprache mit Vertretern der Kantonspolizei Z�rich entstanden. Das Verhalten des Kantons Z�rich verstosse gegen das Verbot widerspr�chlichen Verhaltens und gegen Treu und Glauben, indem er - in Kenntnis der technischen Schwierigkeiten und des grossen zeitlichen und finanziellen Aufwands - w�hrend mehr als einem Jahr auf die Durchsetzung der E-mail-�berwachung gedr�ngt habe, sp�ter aber die Kosten f�r Forschung und Aufwendung bestreite. Es handle sich um eine Spezial�berwachung, f�r die zuerst ein Prototyp habe entwickelt werden m�ssen.
2.3 Weil die �berwachungsmassnahme vor Inkrafttreten der neuen Geb�hrenverordnung angeordnet worden ist, beurteilt sich die Entsch�digung nach Ansicht der Rekurskommission (angefochtener Entscheid, S. 13 Ziff. 11) nach altem Recht, d.h. nach der Verordnung des UVEK vom 21. Juni 2000 �ber die Geb�hren und Entsch�digungen bei der �berwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (AS 2000, S. 1760, im Folgenden: alte Geb�hrenverordnung, aGV). Im vorliegenden Fall sei jedoch nach altem wie neuem Recht eine Entsch�digung nach Aufwand geschuldet. Es handle sich nicht um einen in Art. 24 V�PF geregelten �berwachungstyp, weshalb keine Pauschalentsch�digung geschuldet sei und Sunrise nicht zur Bereitstellung der �berwachungseinrichtungen gem�ss Art. 16 Abs. 1 erster Satz B�PF verpflichtet gewesen w�re, wenn nicht der DBA oder der Kanton Z�rich die Ger�te beschafft h�tten. Der im Zusammenhang mit der einzelnen �berwachung angefallene Aufwand sei nach Art. 16 Abs. 1 zweiter Satz B�PF zu entsch�digen. Die Parteien seien sich �ber die Richtigkeit der von Sunrise geltend gemachten Kosten sowie �ber den Stundenansatz von Fr. 160.-- einig. Die Anordnungen des DBA seien weder unzul�ssig, technisch oder organisatorisch unn�tig noch unverh�ltnism�ssig gewesen, sondern h�tten der L�sung immer wieder neu auftretender technischer Probleme gedient (angefochtener Entscheid, S. 9 Ziff. 6, S. 14 f. Ziff. 12.3).
Nach Darlegung der Rekurskommission in der Vernehmlassung an das Bundesgericht vom 11. Dezember 2006 l�sst der Kanton Z�rich die Besonderheit ausser Acht, dass die E-mail-�berwachung unbemerkt vom Service Provider abgewickelt werden musste.
Gem�ss Art. 16 B�PF gehen die f�r eine �berwachung notwendigen Einrichtungen zu Lasten der Anbieterinnen von Post- und Fernmeldediensten. Diese erhalten von der anordnenden Beh�rde f�r Aufwendungen eine angemessene Entsch�digung f�r die Kosten der einzelnen �berwachung (Abs. 1). Der Bundesrat regelt die Entsch�digungen und setzt die Geb�hren f�r die Dienstleistungen des DBA fest (Abs. 2).
3.1 Verfahrensgegenstand ist allein die Entsch�digung gem�ss Verf�gung des DBA vom 17. Oktober 2005. Nicht zu beurteilen ist namentlich die Rechtm�ssigkeit der E-mail-�berwachung (vgl. BGE 130 II 249 E. 2.2) und die teils vom DBA, teils vom Kanton Z�rich �bernommenen Kosten f�r die Ger�tschaften (angefochtener Entscheid, S. 12 f. Ziff. 10 und S. 14 Ziff. 12.3).
3.2 Streitig ist die H�he der Entsch�digung f�r das Vorbereiten, Durchf�hren und Abr�umen der �berwachungsanordnung durch die Sunrise. Die Oberstaatsanwaltschaft macht geltend, die Sunrise sei dazu wegen ihrer Eigenschaft als Anbieterin eines Fernmeldedienstes bzw. Internet-Anbieterin verpflichtet (Art. 2 Abs. 1 B�PF, Art. 4 FMG; Novum vor Bundesgericht). Die Vorinstanzen und die Sunrise halten daf�r, diese Pflicht beziehe sich nur auf die in der Verordnung genannten �berwachungstypen (Art. 26 und 24 V�PF).
3.3 Gem�ss dem angefochtenen Entscheid ist Sunrise nicht Betreiberin des Mailservers, sondern stellt einer anderen Gesellschaft die Zuleitung ins Internet (statische IP-Adresse und fest geschaltete Mietleitung) zur Verf�gung. Diese Gesellschaft (im Folgenden: Sunrise-Kundin) betreibt die zu �berwachende Mailbox. Gew�hnlich w�re die E-mail-�berwachung bei der Sunrise-Kundin (Service Provider) und nicht bei Sunrise (hier: Access Provider) durchzuf�hren. Dies sei im vorliegenden Fall wegen Kollusionsgefahr im Verh�ltnis zwischen der Sunrise-Kundin und der zu �berwachenden Person nicht m�glich gewesen. Man habe auf die Mietleitung physisch zugreifen, den laufenden Datenverkehr mit einem "Konverter" umwandeln und mit einem weiteren Ger�t lesbar machen m�ssen (angefochtener Entscheid, S. 8 Ziff. 5).
Damit steht fest, dass der Kanton Z�rich eine von der Normall�sung (�berwachung beim Service Provider) abweichende Massnahme (�berwachung beim Access Provider) anordnete. Die Beteiligten haben Versuche unternommen, bis sie die �berwachung rund 17 Monate nach der ersten Anordnung durchf�hren konnten. Der DBA und die Staatsanwaltschaft haben sich offenbar �ber die Kostenfolgen nicht geeinigt. Immerhin hat der DBA der Kantonspolizei Z�rich auf Nachfrage mit E-mail vom 19. November 2004 mitgeteilt, es sei mit Entsch�digungskosten gegen�ber der Sunrise in der H�he von rund Fr. 40'000.-- zu rechnen (angefochtener Entscheid, S. 8 Ziff. 6, S. 3 Ziff. 10).
3.4 F�r die Kosten der Vorbereitung und Durchf�hrung der einzelnen �berwachung hat die anordnende Beh�rde gem�ss Art. 16 Abs. 1 B�PF eine angemessene Entsch�digung zu leisten. Die anwendbare alte Geb�hrenverordnung sieht keinen Pauschalbetrag f�r die E-mail-�berwachung vor. Gem�ss Art. 6 aGV legt der DBA die H�he der an die Anbieterinnen von Fernmeldediensten entrichtete Entsch�digung f�r Dienstleistungen fest, die in dieser Verordnung nicht aufgef�hrt sind. Eine Pauschalgeb�hr f�r die �berwachung von E-mail-Adressen wurde erst mit der neuen Geb�hrenverordnung und dies nur f�r nach dem 1. Mai 2004 angeordnete �berwachungen eingef�hrt (Art. 2 lit. B und Art. 8 Abs. 1 nGV).
3.5 Bei dieser Sach- und Rechtslage erscheint es rechtm�ssig, dass der DBA den Kanton Z�rich f�r die angeordnete E-mail-�berwachung, die wegen Kollusionsgefahr nicht beim Service Provider durchgef�hrt werden konnte, verpflichtete, eine Entsch�digung nach Aufwand zu bezahlen. Das Gesetz sieht eine angemessene Entsch�digung f�r Aufwendungen bzw. Kosten der einzelnen �berwachung durch die anordnende Beh�rde vor. Eine Pauschalgeb�hr ist in der anwendbaren Verordnung nicht vorgesehen; hingegen ist der DBA erm�chtigt, eine Entsch�digung nach Aufwand festzulegen. Es besteht kein Anlass, der Ansicht der Rekurskomission, wonach der geltend gemachte Aufwand angemessen sei (angefochtener Entscheid, S. 16 Ziff. 13.3), zu widersprechen.
Die R�gen sind unbegr�ndet.
3.6 Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob der Access Provider in der Lage sein muss, die �berwachung einer Mailbox auszuf�hren, die nicht durch ihn selber, sondern durch seine Kundin betrieben wird. Ob diese Pflicht besteht, ist von technischen Bedingungen abh�ngig, die in diesem Verfahren nicht hinreichend gekl�rt sind. Sollte diese Frage praktische Bedeutung aufweisen, so k�nnte sie allenfalls durch die Aufsichtsbeh�rde aufgegriffen werden (Art. 58 FMG; vgl. Peter R. Fischer/Oliver Sidler, Fernmelderecht, in: Rolf H. Weber [Hrsg.], Informations- und Kommunikationsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band V/1, 2. Auflage, Basel 2003, Rz. 334 S. 236).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang tr�gt der Kanton Z�rich die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens, da es sich um sein Verm�gensinteresse handelt (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Praxisgem�ss sind keine Parteientsch�digungen auszurichten, da die Beschwerdegegnerin nicht anwaltlich vertreten ist und keine besonderen Verh�ltnisse im Sinne des Entsch�digungstarifs vorliegen (Art. 159 OG, Art. 2 Abs. 2 Tarif �ber die Entsch�digung an die Gegenpartei f�r das Verfahren vor dem Bundesgericht vom 9. November 1978, SR 173.119.1).
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Dienst f�r Besondere Aufgaben, und der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. M�rz 2007

References: BGE 
 BGE 
 Art. 100
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 24
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 16
 BGE 
 Art. 4
 Art. 16
 Art. 6
 Art. 8
 Art. 2