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Timestamp: 2018-12-11 23:35:39+00:00

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﻿ SENTENCIA C-283 DE MAYO 3 DE 2017
SENTENCIA C-283 DE 03 DE MAYO DE 2017
CONTENIDO:SE DESCONOCE LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA RELATIVA A LAS FUNCIONES ELECTORALES, IGUALMENTE, PORQUE SU CONFIGURACIÓN ACTUAL DESCONOCE EL DERECHO POLÍTICO A EJERCER ACCIONES EN DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN O LA LEY. ASÍ SE PRECISA SOBRE EL NUMERAL 6 DEL ARTÍCULO 161 DE LA LEY 1437 DE 2011. ASÍ MISMO, SE RECUERDA QUE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA NO SÓLO IMPLICA QUE LAS CONDICIONES Y CARGAS SEAN PREVISTAS POR EL LEGISLADOR, SINO QUE ÉSTAS SEAN REALIZABLES, RAZONABLES Y PROPORCIONADAS Y QUE EXISTA CERTEZA RESPECTO DE LA MANERA DE CUMPLIRLAS, DE SUERTE QUE EL NO CUMPLIMIENTO DEPENDA EXCLUSIVAMENTE DE LA VOLUNTAD CONSCIENTE DEL JUSTICIABLE, O DE SU FALTA DE CUIDADO O DILIGENCIA, MAS NO DE LA AUSENCIA DE CLARIDAD O DE LA COMPLEJIDAD DEL SISTEMA. LAS CARGAS CONFUSAS O EXCESIVAMENTE DIFÍCILES PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA, QUE IMPIDEN QUE INCLUSO LA PERSONA MEDIANAMENTE DILIGENTE ESTÉ EN CAPACIDAD DE CUMPLIRLAS PARA PODER ACCEDER A LA JUSTICIA, RESULTAN A TODAS LUCES INCONSTITUCIONALES. POR LO ANTERIOR, SE RESUELVE DECLARAR INEXEQUIBLE EL NUMERAL 6 DEL ARTÍCULO 161 DE LA LEY 1437 DE 2011, CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHOS POLÍTICOS, LEY ESTATUTARIA, EJERCICIO DE DERECHOS POLÍTICOS, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-283 de mayo 3 de 2017
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
El siguiente es el texto del numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial Nº 47.956 de 18 de enero de 2011. Se resaltan los apartes demandados:
2. La constitucionalidad del artículo demandado ya fue declarada por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-007 de 2017, en la que se resolvió el siguiente problema jurídico: “¿Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que establecen los recursos en sede administrativa y los requisitos para demandar en sede judicial administrativa regulan de manera integral elementos estructurales del derecho de petición y por lo tanto están sujetos a la reserva de ley estatutaria?”. En dicha sentencia se declaró la exequibilidad de la norma que se encuentra aquí demandada, pero respecto del cargo relativo a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales. Como ratio decidendi dicha sentencia consideró que “(...) las disposiciones objeto de análisis no corresponden a asuntos concernientes al núcleo esencial o los elementos estructurales del derecho fundamental de petición, ni pretenden ser una regulación integral, sistemática y completa en la materia. Así, la premisa de interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República mediante el artículo 150-2 de la Constitución. En esa medida, los artículos 74 al 82 y 161 inciso 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley ordinaria serán declarados exequibles por el cargo analizado”. De lo expuesto se evidencia que la cosa juzgada predicable de la Sentencia C-007 de 2017 es relativa, es decir, que se contrae a los cargos examinados. Por consiguiente, al tratarse ahora de cargos de inconstitucionalidad diferentes a los ya examinados por este tribunal, no existe cosa juzgada que inhiba la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse respecto del nuevo cargo.
B. La aptitud de la demanda.
3. Dos de los intervinientes solicitan la inhibición de la Corte Constitucional, porque consideran que la demanda carece de algunos de los requisitos exigidos para que un cargo de inconstitucionalidad pueda ser juzgado de fondo por esta Corte. Por una parte, el concepto remitido por la Defensoría del Pueblo considera que la demanda controvierte las causales de nulidad electoral a las que refiere el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, es decir, los numerales 3º y 4º del artículo 275, mas no el hecho de que su ejercicio sea requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral. Por esta razón la interviniente sostiene que la demanda adolece de falta de especificidad porque afirma controvertir el numeral 6º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en cuanto los numerales 3º y 4º del artículo 275 del mismo código son inconstitucionales. Esta solicitud de inhibición no es de recibo en cuanto parte de una indebida interpretación de la demanda: el demandante explica claramente que las causales de nulidad a las que la norma demandada remite no presentan ninguna objeción en cuanto a su constitucionalidad y, por esa razón, no son parte de su solicitud de inconstitucionalidad, pero lo que a su juicio desconoce tanto la reserva de ley estatutaria, como el derecho fundamental de acceso a la justicia, es el hecho de exigir que en esas hipótesis la reclamación administrativa previa sea un requisito de procedibilidad para poder demandar la nulidad de la elección. Por esta razón, a pesar de explicar el funcionamiento de la reclamación administrativa previa en las hipótesis de los numerales 3º y 4º del artículo 275, su objeto consiste en demostrar por qué imponer la carga de realizar la reclamación antes de demandar, resulta inconstitucional. Esto explica, a la vez, que no sea necesario integrar al presente juicio de constitucionalidad el artículo 275 de la Ley 1347 de 2011 ya que, a pesar de que la norma demandada recurra a la remisión, la norma a la que remite no es necesaria para darle sentido a la norma cuya constitucionalidad es cuestionada en cuanto la cuestión a examinar no se refiere a los eventos en los que es necesario reclamar previamente ante la autoridad electoral, sino su condición de requisito previo para demandar. No todas las normas a las que remite aquella que es objeto de demanda de inconstitucionalidad, o que son necesarias para interpretarla, constituyen con ella, automáticamente, una unidad normativa a efectos de control. Debe recordarse que la técnica de la integración de la unidad normativa, prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 es una facultad excepcional, en nombre de la regla de la justicia rogada que rige el control de constitucionalidad mediante acción ejercido por esta Corte, que sólo es procedente en algunos eventos, que no corresponden al presente en este juicio de constitucionalidad(9).
4. Por otra parte, el Ministerio de Justicia considera que la demanda es inepta porque no es posible dudar de la constitucionalidad de una norma que únicamente reproduce el numeral 7º del artículo 237 de la Constitución. Esta conclusión resulta en cierta forma coincidente con la presente en la Sentencia C-220 de 2015 en cuya oportunidad esta Corte se inhibió de proferir una decisión de fondo respecto de la misma norma aquí demandada, también cuestionada por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria y en cuya ocasión se consideró que: “la ciudadana Useche Aroca no justifica de manera suficiente por qué dentro de la regulación del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el Congreso no podía reproducir el citado requisito de procedibilidad, con dos precisiones que no lo modifican en su esencia, sino que tenía que hacerlo por medio de ley estatutaria” (negrillas no originales). Ahora bien, la inhibición de la Corte de la que se apartó la ponente de la sentencia(10), no cerró la discusión, sino consideró que, en esa ocasión, la argumentación era carente de especificidad y suficiencia(11). La misma sentencia inhibitoria reconoce que la Ley 1437 no reproduce de manera idéntica el numeral 7º del artículo 237 de la Constitución Política y califica las diferencias que existen entre la norma constitucional y la de rango legal, como precisiones.
5. En efecto, el parágrafo del numeral 7º del artículo 237 de la Constitución dispone que es función del Consejo de Estado: “Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley. PAR.—Para ejercer el contencioso electoral ante la jurisdicción administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral” (negrillas agregadas). Por su parte, la norma demandada dispone que “Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3º y 4º del artículo 275 de este código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente” (negrillas agregadas). El simple cotejo normativo da cuenta de que la semejanza normativa no significa coincidencia, sino que la norma legal desarrolla la previsión constitucional, al agregarle elementos allí no previstos, es decir que la precisa y le da contenido. En este sentido sí resulta admisible, desde el punto de vista de la técnica del contencioso constitucional, examinar la constitucionalidad de la norma de rango legal bajo examen la que, además, ha sido objeto de excepciones de inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado, como se verá más adelante.
6. El accionante cuestiona la constitucionalidad del numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 al considerar que, a pesar de que esta ley ordinaria desarrolla directamente una previsión constitucional que se encuentra en el numeral 7º del artículo 237 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2009, la misma resulta por sí sola inaplicable y, al tratarse de una norma relativa a la función electoral, su desarrollo estaría reservado a una ley estatutaria, de acuerdo con el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política. Además, sostiene que las hipótesis en las que impone la carga de formular la reclamación previa ante la autoridad electoral son, en algunos casos, irrealizables y, por lo tanto, su exigencia como requisito de procedibilidad para demandar la nulidad electoral, se constituye en un obstáculo insalvable para el acceso a la justicia, conclusiones que comparte y desarrolla el concepto de la Universidad del Rosario. El Consejo Nacional Electoral sostiene que, a pesar de que la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la función electoral es bastante amplia, no concierne todos los aspectos relativos a la misma y, en el caso bajo examen, la interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria impone concluir que la regulación controvertida podía ser realizada por una ley ordinaria. Por su parte, el Consejo de Estado pone de presente las dos posiciones jurisprudenciales que se han presentado en su jurisprudencia: una que considera que al tratarse de una función electoral, su regulación mediante una ley ordinaria resulta inconstitucional y otra que, a pesar de no considerarla per se inconstitucional, acude a una interpretación restrictiva para evitar que este requisito impida el acceso a la justicia. También explica que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, un número importante de demandas de nulidad electoral han sido rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad, cuando no se ha acudido a la excepción de inconstitucionalidad.
6.1(sic) ¿El numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política, en lo relativo a las funciones electorales, al tratarse de una ley ordinaria y disponer que cuando se invoquen las causales 3 y 4 del artículo 275 de la misma ley, es requisito de previo para poder demandar la elección, el haber sido sometido el asunto a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente, antes de la declaratoria de la elección, por cualquier persona?
D. La reserva de ley estatutaria en materia de la función electoral.
9. En nombre del principio democrático y para realizar distintas finalidades esenciales dentro de la ingeniería constitucional, la Constitución de 1991 reservó ciertas materias al desarrollo mediante leyes, e incluso algunas de ellas las excluyó de la posibilidad de delegación de funciones legislativas al Presidente de la República(12). Determinó además que ciertas materias debían ser el objeto de leyes especiales, tales como las orgánicas (art. 151 de la Constitución) y las estatutarias (art. 152 de la Constitución).
10. Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República debe desarrollar ciertas materias que el constituyente de 1991(13), como el de 2004(14) consideró como particularmente sensibles en el Estado social y democrático de derecho, razón por la cual (i) agravó el procedimiento legislativo (dichas leyes deben ser aprobadas en una sola legislatura), (ii) exigió mayoría absoluta de los miembros del Congreso para su adopción parlamentaria y (iii) previó un control de constitucionalidad automático, posterior a su adopción, pero previo a la sanción presidencial, por parte de la Corte Constitucional (art. 153 de la Constitución).
11. Al tratarse de una reserva de ley especial, determinada por las materias objeto de la ley, la jurisprudencia de esta Corte ha caracterizado el vicio que consiste en regular dichas materias mediante leyes ordinarias, como un vicio de competencia(15). Esto quiere decir que no se trata de uno de los vicios de forma, los que se someten a un término de caducidad(16) y, según las circunstancias, pueden ser subsanables.
a) La definición de “funciones electorales” y la extensión de la reserva de ley estatutaria.
13. La expresión “funciones electorales” es un concepto jurídico complejo. El primer dato que se encuentra de la función electoral es el artículo 179 de la Constitución Nacional de 1886 que disponía: “El sufragio se ejerce como función constitucional. El que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo”. A pesar de que la Constitución Política de 1991 no reprodujo dicha norma y, en su lugar se refirió al derecho ciudadano a elegir y ser elegido (art. 40 #1), al deber ciudadano de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país (art. 95 #5); al sufragio como un derecho y un deber ciudadano (art. 258) y como un mecanismo de participación ciudadana (art. 103), el artículo 152 utilizó la expresión “funciones electorales” dentro de los asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria. Esto indica que, para la Constitución Política de 1991, el concepto de funciones electorales es amplio y no se subsume únicamente en el voto popular, sino que la reserva de ley estatutaria cubre también aspectos directamente relacionados con el ejercicio de la función electoral radicada en cabeza de los ciudadanos.
14. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar el alcance de esta reserva de ley estatutaria. Así, en la Sentencia C-145 de 1994 se declaró la inconstitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 84 de 1993 “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral” por regular, mediante una ley ordinaria, aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio adecuado de la función electoral. En dicha oportunidad se evidenció el vínculo entre la función electoral y otras materias de la reserva de ley estatutaria, tales como los mecanismos de participación democrática, el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, pero se resaltó que la función electoral es un concepto amplio, con identidad propia, que se refiere a la función mediante la cual las sociedades democráticas se autogobiernan, ya que mediante su ejercicio los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos, eligen a sus autoridades y toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa(17), ejercicio que realizan como poder electoral constituido(18). También esta sentencia diferenció la extensión de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales porque ésta debe ser interpretada de manera restrictiva, teniendo en cuenta que muchas leyes ordinarias, como es el caso de algunos códigos, regulan necesariamente aspectos de los derechos fundamentales. No obstante, en lo que concierne a la reserva en lo relativo a las funciones electorales, la Corte ha distinguido y ha señalado que en materia de función electoral hay que ser más exhaustivos, en los siguientes términos:
“(...) la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva por las siguientes razones:
Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática” (negrillas no originales)(19).
“Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayoría y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas electorales quedan ellas mismas sometidas al dominio de las mayorías, pueden convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política. Por eso, como lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no sólo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podría conducir a una tiranía de las mayorías cualificadas y a una petrificación del ordenamiento legal o de la dinámica política —como sí sucedería si se diera una extensión indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales—, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democrático mismo” (negrillas no originales).
“(...) concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria”(20).
16. No obstante, la misma sentencia reconoció la dificultad de la definición concreta de lo que corresponde o no al desarrollo legislativo de las funciones electorales, por lo que concluyó que en cada caso esta Corte deberá determinar si la materia bajo examen se encuentra sometida a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales(21).
“(...) ni la función gubernamental que propende la garantía de la paz y el orden público durante los procesos electorales ni la que busca asegurar la efectiva participación ciudadana en los mismos desbordan el campo propio de la actividad que constitucionalmente corresponde al Ejecutivo, pues el ámbito de ellas no coincide con el específico de las autoridades electorales, cuya misión no es ni puede ser la de brindar a los ciudadanos garantía alguna en materia de orden público -pues ella es exclusiva del Gobierno- sino la de preparar, coordinar, ejecutar y verificar el trámite mismo de las elecciones, inspeccionar y vigilar la organización electoral, establecer y divulgar sus resultados y asignar las correspondientes credenciales, resolver sobre los recursos que se interpongan y velar por el cumplimiento de las normas vigentes, todo dentro de un concepto funcional que toca directamente con los procesos electorales en su condición de tales, según las reglas de la Constitución y la ley. (...) Obsérvese que las funciones previstas en los artículos acusados no son funciones electorales, pues si lo fueran su inconstitucionalidad provendría no solamente del choque material con las normas constitucionales que señalan la competencia de las correspondientes autoridades, sino de la violación del artículo 152, literal c), que exige para su señalamiento la expedición de una ley estatutaria” (subrayas agregadas; negrillas originales)(22).
18. También, luego de afirmar que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales”(23), la Sentencia C-484 de 1996 concluyó que la creación de una circunscripción especial para las comunidades negras del país, en cuanto elemento técnico del sistema electoral, se encuentra reservada a la regulación propia de la ley estatutaria en materia de funciones electorales ya que: “La creación de una circunscripción especial constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales, pues a través de ella se modifica - en mayor o menor medida - la forma en qué surge la representación política (...) el establecimiento de la circunscripción electoral nacional especial para las comunidades negras habría debido decidirse a través de una ley estatutaria. Las circunscripciones son parte integral de ese todo coherente que regula lo relacionado con las elecciones, pero además determinan fundamentalmente los resultados que arroja el sistema electoral”.
“Es claro que el Congreso de la República tiene competencia para regular las funciones electorales (C.P., art. 152 literal c) como ya lo ha hecho; y si bien tal competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de participar, a través del ejercicio del voto, en la vida política del país (C.P. art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro candidato, que voten en blanco y, aún, que no hubieran podido sufragar por fuerza mayor o caso fortuito” (negrillas no originales)(24).
“a juicio de la Corte, las normas referentes al Fondo Rotatorio de la Registraduría no tenían que incluirse necesariamente en una ley estatutaria, como lo dice el actor, ya que su ámbito de actividad —de carácter típicamente administrativo— no hace parte de las “funciones electorales” a las que se refiere el artículo 152 de la Constitución Política, aunque guarde relación con ellas” (negrillas no originales)(25).
“(...) la Corte encuentra que la fecha de iniciación del período del alcalde electo y la unificación del momento de las elecciones del alcalde y los miembros de las corporaciones públicas territoriales no son temas únicamente operativos en la función electoral, puesto que la periodicidad y las exigencias cronológicas del proceso electoral son aspectos básicos que determinan el sistema político y el gobierno democrático. Se trata pues de materias que deben ser reguladas a través de ley estatutaria, por ser una reglamentación permanente de las funciones electorales” (negrillas no originales)(26).
“(...) esta función electoral, que articula al pueblo —como fuente soberana de todo poder (C.P., art. 3º)— con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas (...) Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático”(27).
Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución constitucional generadora de una situación de derecho, pues confieren nada menos que poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad”(28).
23. En la Sentencia C-401 de 2001, se precisó que la reserva de ley estatutaria en cuanto a las funciones electorales no cubría los aspectos logísticos o administrativos internos de las entidades de la organización electoral, tales como el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y, por lo tanto, una reforma a la estructura administrativa de estas entidades, no está sometida a reserva de ley estatutaria y, por lo mismo, podría ser objeto de delegación legislativa al Presidente de la República(29).
Una decisión equivalente se adoptó en la Sentencia C-402 de 2001(30).
“(...) el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias (...) el contenido del artículo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campañas”(31).
En el mismo sentido, la Sentencia C-523 de 2005 declaró inexequible un decreto ley estatutario relativo a la financiación de campañas en el ámbito departamental y municipal, proferido en desarrollo de una atribución constitucional, por no haber sido enviado al control previo de constitucionalidad ante esta Corte(32). También la Sentencia C-443 de 2011 reiteró, de manera amplia, que “(...) Dentro de las funciones electorales, y en pos del objetivo que por medio de ellas se busca alcanzar, las campañas electorales juegan un papel fundamental en la implementación de la estructura orgánica que permitirá la conformación democrática de algunos órganos públicos (...) la interpretación sistemática de la Constitución ha servido para concluir que los temas comprendidos en las funciones electorales, dentro de los que se cuentan la financiación de las campañas electorales, caen dentro de la órbita competencial de la ley estatutaria” (negrillas no originales)(33).
25. Mediante la Sentencia C-616 de 2008, la Corte Constitucional reiteró el alcance de la reserva de ley estatutaria. En esa ocasión, luego de confirmar el carácter amplio de la reserva de ley estatutaria en esta materia, en el entendido de que “todas las disposiciones que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales han de ser promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la cual sólo estarían exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales”(34), concluyó que la regulación de la elección de los consejos de juventud debía tramitarse como ley estatutaria al tratarse de un mecanismo de participación democrática(35), pero no por referirse o desarrollar la función electoral, ya que no se trataba de la conformación de un órgano del poder público:
“(...) la reserva de ley estatutaria reforzada en materia de la regulación de las funciones electorales ha sido aplicada respecto de disposiciones relacionadas con la elección de los miembros de las corporaciones públicas de carácter representativo o mandatarios locales o nacionales pertenecientes a la rama legislativa o ejecutiva del poder público, o para la elección de los representantes del Estado colombiano en instituciones que hacen parte del Sistema Andino de Integración.
En esa medida la reserva de ley estatutaria reforzada en materia de la regulación de funciones electorales no puede ser extendida a las normas que regulen cualquier proceso electoral, pues esta interpretación restringiría en exceso la potestad de configuración del Legislador, además que desconocería la finalidad perseguida por el literal c del artículo 152 constitucional, cual es establecer un procedimiento legislativo agravado para la expedición de las disposiciones que establecen las reglas para la conformación del poder político” (negrillas no originales)(36).
26. La Sentencia C-1014 de 2012 se refirió a la función electoral atribuida por la Constitución a órganos o autoridades públicas, en este caso al Congreso de la República, oportunidad en la cual indicó que por las especificidades propias de dicha función, se encuentra regulada en la Ley Orgánica del Congreso de la República: “En varios preceptos constitucionales se otorgan al Congreso o a sus cámaras, facultades expresas para intervenir en la designación de autoridades de otros órganos del Estado y, del mismo modo, la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras, se refiere a la función electoral y a su desarrollo acorde con un procedimiento especial (Ley 5ª de 1992, arts. 6.5, 20, 21, 22, 136, 306, 314, 316, 317, 318 y 319)” (negrillas no originales)(37).
“El proyecto que se analiza regula la forma de designación de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes estatutarias” ya que “a través de la normatividad estudiada, se consagran las reglas electorales encaminadas a la designación de un cuerpo colegiado supranacional y, por tanto, teniendo en consideración la reserva reforzada en materia de funciones electorales, ello debía ser tramitado con las mayorías y procedimientos establecidos para las leyes estatutarias”(38).
28. También el Consejo de Estado ha precisado que “La función electoral, por su parte, tiene como fin la elección de representantes en las otras ramas del poder público o sus titulares, de manera directa o indirecta, en otras palabras, su propósito es concretar la democracia participativa y el diseño institucional, entre otros”(39).
b) El requisito de procedibilidad desarrollado en el artículo 61, numeral 6º, de la Ley 1437 de 2011, constituye regulación indirecta de reclamaciones dentro del escrutinio.
31. A primera vista podría sostenerse que al prever como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante la autoridad electoral, la norma bajo examen no tiene por objeto la regulación de una materia relacionada con las funciones electorales. Por una parte, el objeto de la norma, incluida en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, que tiene por objeto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es la previsión de un aspecto del régimen procesal del acceso al contencioso electoral judicial. Es decir que la norma no pretende atribuir funciones a autoridades administrativas, sino determinar los requisitos previos para demandar. Por otra parte, la función de las autoridades electorales de examinar las objeciones o reclamaciones relativas a las irregularidades en la votación o en el escrutinio fue atribuida directamente por el parágrafo del numeral 7º del artículo 237 de la Constitución Política(40), según el cual “Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral”. Además, es también la Constitución la que atribuye al Consejo Nacional Electoral la función de efectuar el escrutinio de toda votación nacional, conocer y decidir los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados durante los escrutinios que les corresponda y, además, de oficio o a solicitud de parte, revisar escrutinios y documentos electorales correspondientes a cualquier etapa del proceso electoral con el objeto de garantizar la verdad de los resultados(41).
33. La norma que regula en la actualidad las funciones de 1as entidades públicas de la organización electoral en materia de escrutinio es el Código Electoral(42), Decreto Ley 2241 de 1986, norma preconstitucional que, por lo tanto, no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitada como ley estatutaria(43). En efecto, este Código regula lo relativo a las funciones administrativas que consisten en resolver reclamaciones que se pueden formular en la etapa del escrutinio, las que deben ser resueltas antes de la terminación del mismo. Esta función atribuida a las autoridades electorales constituye regla permanente indispensable para el ejercicio de la función electoral. Por una parte, se prevé la posibilidad de que los testigos electorales formulen reclamaciones ante los jurados de votación, por cuatro causales (artículo 122); reclamaciones de las que se dejará constancia en los documentos electorales, para ser resueltas por las comisiones escrutadoras distritales o municipales, mediante una decisión apelable (artículo 166). Por otra parte, existe la posibilidad de formular reclamaciones directamente ante las comisiones escrutadoras (artículo 167) o directamente ante el Consejo Nacional Electoral, cuando sea éste el órgano escrutador en las elecciones nacionales. En esta segunda hipótesis, los legitimados para formular las reclamaciones por alguna de las doce causales de reclamación (artículo 192), son los candidatos inscritos en la respectiva elección, sus apoderados o los testigos electorales. Este Código preconstitucional no dispone en norma alguna que la formulación de dichas reclamaciones constituya una carga cuyo cumplimiento sea necesario para poder demandar judicialmente la nulidad electoral, ni permite su presentación por ciudadanos distintos a los que ella habilita para tal fin.
34. Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2009 modificó la Constitución Política e incluyó un parágrafo al artículo 237 de la Constitución Política para disponer que cuando las causales de nulidad electoral se refieran a irregularidades durante la votación o en el escrutinio, es requisito de procedibilidad haberlas sometido previamente a la autoridad electoral correspondiente. También modificó el numeral 4º del artículo 265 de la Constitución para prever que será función del Consejo Nacional Electoral revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.
35. La norma ahora demandada, numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, desarrolló la previsión constitucional mencionada al disponer que la reclamación previa deberá realizarse cuando la causal de nulidad alegada sea la prevista en los numerales 2 y 3 del artículo 275 de la misma ley.
Causales de reclamación previstas en el Código Electoral – Decreto Ley 2241 de 1986
ARTÍCULO 122. “Los testigos electorales supervigilarán las elecciones y podrán formular reclamaciones escritascuando el número de sufragantes de una mesa exceda el número de ciudadanos que podrán votar en ella; cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinios se incurrió en error aritmético al computar los votos; cuando, con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción, aparezca de manera clara e inequívoca que en el acta de escrutinio se incurrió en error al anotar el nombre o apellidos de uno o más candidatos; y cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos (...)” (negrillas agregadas).
6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3º y 4º del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente.”.
37. Esta comparación normativa permite sostener que (i) la mayoría de las causales de reclamación del Código Electoral consisten en “irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio”, en los términos del artículo 237 de la Constitución Política; mientras que (ii) las irregularidades que según el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo deben ser puestas previamente en conocimiento de la autoridad electoral, no corresponden a las causales de reclamación del Código Electoral, lo que significa que la Ley 1437 adicionó nuevas causales de reclamación susceptibles de ser presentadas a las autoridades de la organización electoral. En efecto, si bien podría pensarse que existe coincidencia parcial entre la causal 3 de nulidad, que consiste en que los documentos contengan datos contrarios a la verdad y las causales de reclamación 11 y 12, relativas al error aritmético y al error en los nombres, en realidad la causal de nulidad no se refiere a los simples errores que podrían ser vicios insustanciales, sino falsedades o alteraciones de los documentos electorales, lo que no se encuentra actualmente previsto como causal de reclamación electoral. Por su parte, la causal de nulidad prevista en el numeral 4, que consiste en un indebido cómputo o distribución de curules o cargos a proveer, de acuerdo con el sistema constitucional o legalmente previsto para ello, no coincide con ninguna de las causales de reclamación, teniendo en cuenta que lo que prevé actualmente el Código Electoral, son irregularidades previas a las operaciones complejas de aplicación de la fórmula de distribución y asignación de cargos o curules.
38. Esto no quiere decir que las causales de nulidad electoral previstas en el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debían ser tramitadas necesariamente como ley estatutaria, pero deben corresponder a requisitos y condiciones previstas en el ordenamiento jurídico para la validez de las elecciones. Así, al prever que algunas de esas causales debían ser conocidas previamente por la autoridad electoral, mediante una ley ordinaria, el legislador desconoció la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales, prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución Política. Por consiguiente, la norma que indirectamente atribuye estas funciones a las autoridades electorales, (num. 6º del art. 161 de la L. 1437/2011), deberá ser declarada inexequible. Resulta necesario advertir que si la Corte Constitucional aceptara el argumento según el cual la norma no tiene relación con las funciones electorales, ya que su objeto es regular un aspecto del acceso a la justicia en materia electoral, se estaría permitiendo que la amplia reserva de ley estatutaria que existe en la materia, pudiera ser burlada o desconocida por normas que en apariencia tienen un objeto diferente, pero cuyo efecto real y práctico es atribuir funciones a las autoridades electorales que por su naturaleza se encuentran sometidas a dicha reserva de ley estatutaria. Tampoco resulta admisible el argumento según el cual la norma bajo examen no puede ser declarada inexequible al tener un claro y expreso fundamento constitucional. A pesar del indiscutible efecto normativo directo de la Constitución Política, la previsión del parágrafo del artículo 237 de la Constitución Política requiere ser desarrollada o precisada por otras normas para ser operativa y la concretización de dicho mandato que efectuó la norma aquí cuestionada, debía ser tramitada como una ley estatutaria.
E. La constitucionalidad de las condiciones y cargas para el acceso a la justicia.
40. El acceso a la justicia es un derecho fundamental previsto en el artículo 229 de la Constitución Política y que se fundamenta en la cláusula de Estado social de derecho, en el que la resolución de los litigios y controversias que surgen de la vida en sociedad debe encontrar vías institucionalizadas que contribuyan a realizar el sometimiento de las actuaciones públicas y privadas al ordenamiento jurídico, el valor de la justicia material, la efectividad de los derechos constitucionales, así como los valores y fines constitucionales de paz y convivencia pacífica. A pesar de que el recurso a medios alternativos de resolución de contenciosos tenga también un fundamento constitucional, es responsabilidad del Estado garantizar, en todo caso, la posibilidad de acceder a los mecanismos estatales de resolución de situaciones contenciosas en condiciones de igualdad para todas las personas, de eficacia y eficiencia. Por esta razón, el derecho de acceso a la justicia también es conocido como el derecho a la tutela judicial efectiva(44). La efectividad del derecho de acceso a la justicia implica, a la vez, tanto una regulación jurídica adecuada de las condiciones para la formulación de pretensiones al sistema y para el desarrollo procesal del contencioso, con las garantías propias del debido proceso, regulación que debe ser de rango legal(45), como una importante actividad prestacional para la oferta adecuada del engranaje institucional encargado de decidir las pretensiones, bajo condiciones adecuadas de cobertura territorial y suficiente, para que las decisiones se adopten en un plazo razonable y sean ejecutables(46). Estos elementos son los que ponen de relieve el carácter de servicio público esencial reconocido a la justicia.
41. Ahora bien, el derecho fundamental de acceso a la justicia no implica que el establecimiento de condiciones, cargas y requisitos para la presentación de las demandas sea en sí mismo limitaciones reprochables desde el punto de vista constitucional, al no tratarse de un derecho absoluto. El legislador cuenta con un amplio margen de configuración procesal(47) para racionalizar el acceso a la justicia, en la búsqueda de materializar diferentes valores constitucionales, tales como la seguridad jurídica, el adecuado funcionamiento de la administración de justicia(48), la autonomía competencial de las autoridades públicas o para garantizar el debido proceso. Todas estas condiciones, al constituir límites al acceso a la justicia, deben ser razonables y proporcionadas y, en todo caso, a pesar de que pueden significar limitaciones, éstas no pueden ser absolutas, de tal suerte que tengan por efecto negar o excluir cualquier posibilidad de acceder al sistema, que no pueda ser superada con una mediana diligencia(49). De esta manera, el legislador tiene competencia para fijar, por ejemplo, términos de caducidad, requisitos de la demanda, así como condiciones previas, que se convierten en requisitos de procedibilidad, tales como la formulación de reclamaciones o solicitudes, la realización de pagos o el ejercicio de recursos administrativos. La constitucionalidad de dichas condiciones se determina no sólo a través de las finalidades que persigue, sino del efecto que provoca respecto del acceso a la justicia, ya que la limitación no puede ser desproporcionada, ni menos aún, constituirse en un obstáculo insuperable que desconozca este derecho fundamental.
42. Así, por ejemplo, esta Corte ha determinado que la fijación de términos de caducidad de la acción no es una medida inconstitucional y hace parte de la amplia competencia del legislador en materia procesal, salvo que éstos, según las circunstancias, sean excesivamente cortos, caso en el cual serían negaciones al acceso a la justicia(50). También, a pesar de que la exigencia previa del pago de la obligación para poder controvertirla ante el juez pueda perseguir fines constitucionales, tales como el adecuado recaudo de recursos públicos, la regla solve et repete es desproporcionada porque puede significar, para determinadas personas, una límite infranqueable para el acceso a la justicia, por lo que resulta inconstitucional(51). Dicha conclusión no se predica del requisito de pagar previamente para poder ejercer la acción de repetición(52).
43. En el caso bajo examen, el establecimiento mismo de la reclamación previa ante la autoridad electoral no es objeto de discusión constitucional, ya que se trata de un requisito de procedibilidad establecido por el parágrafo del artículo 237 de la Constitución Política. Sin embargo, como quedó explicado anteriormente, el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, norma bajo control de constitucionalidad, desarrolló la previsión constitucional para hacerla operativa y, de esta manera, concretizó las dos hipótesis en las que la reclamación previa ante la autoridad electoral constituían un requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral: cuando se alegue que (i) “Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales” o se considere que (ii) “Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer”.
46. En primer lugar, a pesar de que la norma demandada dispone que el requisito de procedibilidad puede ser cumplido mediante la reclamación propuesta por “cualquier persona”, de acuerdo con el Código Electoral los únicos legitimados para formular las correspondientes reclamaciones son los testigos electorales debidamente autorizados, los candidatos o sus representantes (arts. 122 y 192 del C.E.). Esto significa que un tercero, por ejemplo, un ciudadano que ha participado o no en la correspondiente votación, no podría cumplir el correspondiente requisito de procedibilidad y su acceso a la justicia dependerá de que alguno de los legitimados lo haya cumplido, teniendo en cuenta que la norma bajo examen dispone que “es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente” (negrillas no originales). Esta limitación contraría el carácter público de la acción de nulidad electoral, el que se fundamenta en el derecho político a interponer acciones en defensa de la Constitución y de la ley (num. 6º del art. 40 de la Constitución(53)) y, por consiguiente, se constituye en este caso en una limitación inconstitucional del derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que podría interpretarse, de acuerdo con el Código Electoral, que el legitimado para demandar, no podrá cumplir directamente el requisito de procedibilidad que se le impone.
47. En segundo lugar, en lo que respecta a la carga de reclamar previamente por falsedad o alteración de los documentos electorales, debe tenerse en cuenta que existe la posibilidad de revisar los documentos electorales y de proceder a recuentos, tanto directamente por parte de los jurados de votación y las comisiones escrutadoras(54), como de oficio o a petición de parte por parte del Consejo Nacional Electoral(55), lo que significa que los mismos pueden ser objeto de cambios durante todo el procedimiento. Esto implica que es perfectamente posible que la reclamación contra un documento electoral por alteración o falsedad, haya sido corregida en algunas de dichas revisiones, o que el vicio ocurrió en una de las posteriores revisiones y modificaciones, por lo que el acceso a la justicia implicaría la puesta en conocimiento de los diferentes documentos electorales para poder ser efectivamente objeto de reclamación.
48. En tercer lugar, en lo que concierne a la segunda causal de reclamación que constituye carga para el acceso a la justicia, varios de los intervinientes explican cómo, en razón de las complejidades del sistema de conteo de votos, todas las operaciones electorales, sin excepción, son registradas en el programa informático correspondiente(56), y sólo al final de la jornada, son publicados los correspondientes documentos electorales. Por demás, la complejidad de los sistemas de asignación de curules, tales como el de la cifra repartidora, exige el recurso a soportes informáticos lo que impide, de facto, que la reclamación que constituye requisito de procedibilidad pueda ser realizada oportunamente, en la audiencia en la que se conocen dichos documentos (actas) al ser notificados por estrados, ya que debe formularse antes de la declaratoria de la elección, la que ocurre luego de la publicación de los documentos. En este sentido, teniendo en cuenta que la reclamación debe ser formulada inmediatamente en la audiencia misma en la que se notifican por estrado los resultados, so pena de adquirir firmeza, a pesar de la complejidad del examen de la pertinencia y adecuación de los mismos, constituye una barrera de facto de acceso a la justicia, ya que impide formular una adecuada reclamación en tiempo, la que constituye requisito previo para demandar la nulidad.
49. Esto quiere decir que las dificultades operativas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, en razón de su configuración procesal práctica, se erigen en un obstáculo inconstitucional para el acceso a la justicia. Prueba de esto es que el Consejo de Estado en su intervención en el presente juicio de constitucionalidad pone de presente cómo un número importante de demandadas electorales han debido ser rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad(57), salvo en los casos en los que ese tribunal ha recurrido a inaplicar la norma aquí demandada, en nombre de la excepción de inconstitucionalidad(58) o en los que según las circunstancias, el demandante logró cumplir con esta carga(59). Varios conceptos emitidos por el mismo Consejo Nacional Electoral, ponen de presente la imposibilidad de que el mismo ejerza la facultad constitucional de revisar, de oficio o a petición de parte, los escrutinios y los documentos electorales(60).
50. Es cierto que partiendo de las dificultades encontradas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, algunas sentencias proferidas por la sección quinta del Consejo de Estado, han intentado suplir los vacíos de la regulación y, por lo tanto han determinado las condiciones en las que, a su juicio, debe entenderse cumplida esta carga procesal previa(61). Sin embargo, debe recordarse que el establecimiento de las condiciones para el acceso a la justica es una materia que goza de reserva de ley, razón por la cual no es posible establecer dichos elementos por vía jurisprudencial, tal como ocurría con la teoría jurisprudencial de los móviles y las finalidades y que condujo a su declaratoria de inconstitucionalidad(62), antes de su legislación en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, declarado en esto exequible mediante la Sentencia C-259 de 2015 al considerar que “es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia”. Esto quiere decir que independientemente de la razonabilidad de las condiciones establecidas jurisprudencialmente para el cumplimiento del requisito de procedibilidad para el acceso a la justicia, que se encuentra ahora bajo control de constitucionalidad, éstas deben ser establecidas de manera clara y objetiva por el legislador y no le compete al juez, suplir las falencias del mismo mediante condiciones no establecidas por la ley.
53. En estos términos, el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 será declarado inexequible por desconocer la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución Política, relativa a las funciones electorales y porque su configuración actual desconoce el derecho político a ejercer acciones en defensa de la Constitución o la ley, previsto en el numeral 6º del artículo 40 de la Constitución, así como el derecho fundamental de acceso a la justicia, previsto en el artículo 229 de la Constitución.
Único. Declarar INEXEQUIBLE el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Magistrados: Luis Guillermo Guerrero Pérez, Presidente—Alejandro Linares Cantillo—Aquiles Arrieta Gómez (E)—Hernán Correa Cardozo, (E)—José Antonio Cepeda Amarís (E), con salvamento de voto—Iván Humberto Escrucería Mayolo (E)—Antonio José Lizarazo Ocampo, con aclaración de voto—Gloria Stella Ortiz Delgado—Alberto Rojas Ríos.
9 Entre otras decisiones, a este respecto pueden consultarse las sentencias C-349/2004, C-538/2005, C-539/99, C-595/2010, C-881/2014, C-286/2014, C-041/2015, C-410/2015, C-619/2015.
10 “A mi juicio, en el evento de que la Corte hubiera dado aplicación al principio pro actione, habría encontrado que la demanda instaurada contra el numeral 6º del artículo 161 del CPACA contenía los elementos mínimos para abordar y proferir una sentencia de fondo. Resulta muy diciente que en el curso del proceso, salvo la Contraloría General, ninguno de los intervinientes ni el Procurador General de la Nación en su concepto, hicieron observación alguna respecto de la aptitud de la demanda que, en mi concepto, suscitaba una duda razonable sobre la constitucionalidad de la disposición acusada y aportaba argumentos para hacer la confrontación de la norma legal acusada con la normatividad superior”: Aclaración de voto de la magistrada (e) Martha Victoria Sáchica Méndez a la Sentencia C-220/95.
11 “No obstante, la ciudadana no avanza más allá de esta exposición general, y no explica de manera concreta y específica, el porqué, el establecimiento de un requisito de procedibilidad como el que se prevé en el numeral 6º del artículo 161 del CPACA para instaurar la acción de nulidad del acto de elección por voto popular, encaja en una de las ocho reglas jurisprudenciales que enuncia en la demanda y por tanto entra dentro del ámbito de las funciones electorales que requiere para su regulación de ley estatutaria y no simplemente del procedimiento administrativo previo a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, materias propias del legislador ordinario”.
12 “Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”: inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”: parte final del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
13 “ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b) Administración de justicia; c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; e) Estados de excepción”.
14 “f) Acto Legislativo 02 de 2004, artículo 4°. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio, así́: La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”.
15 Corte Constitucional, Sentencia C-448/97. “Se está, entonces, en presencia de un vicio de competencia derivado de las materias mismas para las cuales el constituyente consagró un tipo especial de ley, cuyo trámite legislativo puede ser impecable, pero que al regularse por ley ordinaria cuestiones reservadas al legislador estatutario, deviene en inconstitucional, por violación de esta reserva”: Corte Constitucional, Sentencia C-220/2015.
16 “3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”: numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.
17 “(...) al ejercer esos derechos, los ciudadanos desarrollan la función electoral por medio de la cual las sociedades democráticas se auto-organizan y se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresión orgánica del principio democrático”: Corte Constitucional, Sentencia C-145/94.
18 En el plebiscito, “(...) el pueblo se pronuncia como electorado, en los términos y las condiciones y con los efectos que la Constitución y la ley han previsto, y, por consiguiente, como poder constituido, subordinado a tales términos y condiciones, sin que para fijar el alcance de su pronunciamiento, quepa acudir a los calificativos aludidos, en la medida en que no se está ante una decisión soberana, ni siquiera constituyente, como sería el caso, este último, si el pueblo fuese convocado a un referendo reformatorio de la Constitución”: salvamento parcial de voto y aclaración de voto del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez a la Sentencia C-379/16.
19 Corte Constitucional, Sentencia C-145/94.
20 Corte Constitucional, Sentencia C-145/94. Esta posición jurisprudencial fue confirmada mediante la Sentencia C-226 de 1994 en la que se sostuvo que “la regulación por medio de leyes estatutarias es de contenido detallado y exhaustivo”.
21 “Es obvio que este criterio general según el cual toda regulación permanente de las funciones electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de fácil aplicación. Por eso corresponde al juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos casos difíciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisión”.
22 Corte Constitucional, Sentencia C-156/96, relativa a la Ley 199 de 1995.
23 Corte Constitucional, Sentencia C-484/96.
24 Corte Constitucional, Sentencia C-337/97, desarrollada por la Sentencia C-041/2004.
25 Corte Constitucional, Sentencia C-431/97.
26 Corte Constitucional, Sentencia C-448/97.
27 Corte Constitucional, Sentencia C-055/98.
28 Informe Ponencia sobre la Estructura del Estado. Gaceta Constitucional Nº 59 del 25 de abril de 1991, págs. 12 y 13.
29 “Frente a las anteriores precisiones y definiciones jurisprudenciales cabe considerar si las materias a que se refiere el numeral acusado del artículo 1° de la Ley 573 de 2000 pueden catalogarse como “funciones electorales”, para los efectos del artículo 152 de la Constitución, literal c) y por tanto de acuerdo con el artículo 150-10 no podrían ser objeto de facultades extraordinarias. Sobre el particular la Corte considera que lo relativo a la estructura del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la determinación de la planta de personal y a la creación, fusión y supresión de cargos si bien son materia propias de la ley, como ya se estableció, pueden ser regladas por ley ordinaria pues mediante ella no se incide de manera directa en el ejercicio de las funciones electorales. Tampoco se reglamenta propiamente el funcionamiento de los órganos electorales ni los procesos electorales sino que se provee al soporte administrativo necesario pero “instrumental” de los mismos, aspecto este que de acuerdo con la sentencia que viene de transcribirse no pertenece al contenido de la ley estatutaria pues no dice relación con el ejercicio mismo de la función electoral; su regulación, en fin no afecta, por principio, el necesario equilibrio de mayorías y minorías”: Corte Constitucional, Sentencia C-401/2001.
30 “(...) aun cuando la jurisprudencia le otorga a leyes estatutarias sobre funciones electorales un alto grado de exhaustividad, lo cierto es que éste atributo no puede interpretarse con tal rigor que lleve a concluir que inclusive lo relacionado con aspectos administrativos internos de los organismos que integran la organización electoral, que por su naturaleza son por completo ajenos a la función electoral propiamente dicha también deben ser objeto de regulación por medio de una ley estatutaria”: Corte Constitucional, Sentencia C-402/2001.
31 Corte Constitucional, Sentencia C-515/2004.
32 Corte Constitucional, Sentencia C-523/2005.
33 Corte Constitucional, Sentencia C-443/2011.
34 Corte Constitucional, Sentencia C-616/2008.
35 “(...) los consejos de la juventud son una instancia de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública, a los que hace referencia el inciso final del artículo 103 de la Constitución política”: Corte Constitucional, Sentencia C-616/2008.
36 Corte Constitucional, Sentencia C-616/2008.
37 Corte Constitucional, Sentencia C-1017/2012.
38 Corte Constitucional, Sentencia C-256/2014.
39 Consejo de Estado, Sección 5, sentencia del 4 de febrero de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2014-00110-00, actor: Carlos Nery López Carbono. Demandados: Representantes a la Cámara por el Departamento del Magdalena. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección 5, sentencia del 3 de junio de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2016-00070-01, actor: Pedro Gómez Meza. Demandados: concejales del Municipio de Cartagena.
40 Que resulta del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2009, corregido por el artículo 1° del Decreto 3259 de 2009. En la Sentencia C-599/10, esta Corte se inhibió de proferir un fallo respecto de este artículo del Acto Legislativo 01 de 2009, en razón de la ineptitud sustancial de la demanda.
41 Artículo 265 de la Constitución, que resulta del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009.
42 La Sentencia C-155/05 consideró que el reglamento del Consejo Nacional Electoral modificó el Código Electoral y, por lo tanto, se trataba de una norma “materialmente estatutaria”.
43 Las normas preconstitucionales son objeto de confrontación con la Constitución actual en cuanto a los vicios materiales, más no en cuanto a los aspectos de procedimiento, los que deben respetar la norma constitucional que en su momento se encontraba en vigor. Así, por ejemplo, esta Corte ha considerado respecto de la regulación preconstitucional del derecho fundamental de petición que:
“el anterior Código Contencioso Administrativo, a pesar de contener una regulación sobre el ejercicio del derecho de petición, no fue tramitado por una ley estatutaria. Sobre el particular debe tenerse en cuenta que: (i) esta regulación se trataba de una norma preconstitucional —Decreto-Ley 1 de 1984, proferida en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982—, y por tanto, dentro del ordenamiento constitucional colombiano no existía la figura de las leyes estatutarias. En consecuencia, la norma fue expedida de conformidad con el procedimiento establecido para el momento de su expedición”: Corte Constitucional, Sentencia C-818/2011.
44 “El derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces”: Corte Constitucional, Sentencia C-1195/2001.
45 “El acceso a la administración de justicia es un derecho de configuración legal, sometido a las consideraciones del legislador en torno a su regulación y ejecución material”: Corte Constitucional, Sentencia C-279/2013.
46 El derecho de acceso a la justicia implica “al menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligación de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto de este acceso; (ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce”.
47 “Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el numeral 2° del artículo 150 Superior, la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuración”: Corte Constitucional, Sentencia C-426/2002.
48 Concebir que el derecho de acceso a la administración de justicia implica que no es posible establecer limitaciones o reglas para su funcionamiento “(...) evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia”: Corte Constitucional, Sentencia C-652/97.
49 “Siendo el acceso a la administración de justicia también un derecho de configuración legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulación y ejecución material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su núcleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y la prevalencia de los demás derechos fundamentales”(negrillas no originales): Corte Constitucional, Sentencia C-426/2002.
50 Justamente esta Corte declaró la constitucionalidad del término de caducidad de la acción de nulidad electoral que los demandantes consideraban como excesivamente corto, al considerar que el legislador no había tomado una decisión irrazonable o desproporcionada, en el ejercicio de su amplio margen de configuración normativa en materia procesal: Corte Constitucional, Sentencia C-781/99. También se declaró la exequibilidad del término para corregir la demanda en dicho proceso porque “Aunque esta Sala encuentra que la referencia al término de caducidad para reformar la demanda, cuando se trate de adicionar nuevos cargos, es constitucional, considera necesario enfatizar que, en razón de que se trata de un término reducido, el juez administrativo debe hacer uso de sus facultades oficiosas para desplegar una actividad probatoria cualificada dentro del trámite del proceso electoral”: Corte Constitucional, Sentencia C-437/13. El legislador cuenta con una competencia amplia para “(i) fijar nuevos procedimientos judiciales; (ii) determinar la naturaleza de dichos procedimientos; (iii) eliminar etapas procesales; (iv) requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales; (v) imponer cargas procesales a las partes; o (vi) establecer los términos y plazos para el acceso a la administración de justicia”: Corte Constitucional, Sentencia C-159/2015.
51 Corte Constitucional, Sentencia C-599/92.
52 Artículo 161 numeral 5º de la Ley 1437 de 2011.
53 “ART. 40.—Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (...) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”.
54 Artículos 122, 163, 164 y 182 del Código Electoral.
55 “En desarrollo de la facultad prevista en el numeral 4º del artículo 265 de la Constitución, el Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o a petición de parte interesada, asumir el conocimiento directo de cualquier escrutinio zonal, municipal, distrital o departamental en el estado en que se encuentre, revisar las actuaciones realizadas y corregir los errores hallados. Finalizada la revisión el CNE podrá remitirlo nuevamente a los escrutadores iniciales o terminar directamente el respectivo escrutinio”: artículo 10 de la Resolución 552 de 2010, expedida por el Consejo Nacional Electoral.
56 “Los resultados de los escrutinios se anotarán única y exclusivamente en el software suministrado por la Registraduría Nacional del Estado Civil. En caso de que por cualquier motivo este software no funcione, se suspenderá el escrutinio hasta que los responsables de soporte técnico lo habiliten. Solamente con autorización expresa del Consejo Nacional Electoral podrán efectuarse tales operaciones en un medio distinto al del software suministrado”: artículo 1º de la Resolución 552 de 2010, expedida por el Consejo Nacional Electoral.
57 Por ejemplo: Consejo de Estado, auto del 4 de diciembre 2014, rad. 11001-03-28-000-2014-00048-00(S), actor: Blanca Oliva Casas. Demandado: Representantes a la Cámara por el Distrito Capital De Bogotá donde se confirmó el rechazo de la demanda por no cumplimiento de este requisito. También: Consejo de Estado, auto del 28 de enero de 2016, rad. 63001-23-33-000-2015-00318-01, actor: Érica Fernanda Falla García. Demandado: Concejo del Municipio de Armenia – Quindío, con salvamento de voto del magistrado Alberto Yepes Barreiro, donde explica por qué no es jurídicamente válido exigir el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad y la decisión que considera adecuada, debió recurrir a la excepción de inconstitucionalidad para permitir la admisión de la demanda.
58 Por ejemplo: Consejo de Estado, Sección 5, auto del 29 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-28-000-2014-00115-00, actor: Juvenal Arrieta González. Demandado: Senadores de la Republica por la Circunscripción Nacional Especial Por Comunidades Indígenas.
59 Por ejemplo, se verificó el cumplimiento de este requisito en: Consejo de Estado, Sección 5, sentencia del 4 de febrero de 2016, rad. 11001-03-28-000-2014-00110-00, actor: Carlos Nery López Carbono. Demandados: Representantes a la Cámara por el Departamento del Magdalena.
60 “(...) es del caso resaltar que debido a la falta de regulación y desarrollo por medio de ley estatutaria, en la actualidad no es posible ejercer la atribución especial conferida en el numeral 4º del artículo 265 de la Constitución”: Conceptos emitidos como respuesta a peticiones, emitidos por el CNE en las siguientes fechas: 29 de febrero de 2016 en respuesta a Kenneth Torres Mora; 2 de marzo y 23 de diciembre de 2016 a Rosalba Jiménez Amaya y 18 de abril de 2016, a Ángel Antonio Tapia Ariza.
61 La parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado que considera que dicho requisito de procedibilidad es exigible determina que:
“1. Su acreditación dentro del proceso de nulidad electoral necesariamente está sujeta a la prueba documental, y para ello debe acompañarse copia de la respectiva petición con constancia de haberse radicado ante la autoridad electoral;
2. A través del requisito de procedibilidad solamente se pueden denunciar irregularidades en la votación y los escrutinios, esto es, aquellas anomalías que constituyan causales objetivas de nulidad, como podrían ser las falsedades en los documentos electorales. Por lo mismo, no aplica frente a las causales de reclamación de que se ocupa el Código Electoral, cuyo régimen legal propio se conserva incólume;
3. El correcto agotamiento del requisito de procedibilidad únicamente está ligado a la petición, que es lo que significa “someterlas,... a examen de la autoridad administrativa correspondiente”;
4. El requisito en cuestión tan solo debe agotarse en las elecciones por votación popular, esto es, en los certámenes electorales que se llevan a cabo para escoger la fórmula presidencial, senadores de la República, representantes a la cámara, diputados, concejales, ediles y jueces de paz. A contrario sensu, no aplica para aquellas elecciones que se cumplen al interior de corporaciones electorales como el consejo superior de las universidades estatales o las Altas Cortes y
5. En los escrutinios nacionales que están a cargo del Consejo Nacional Electoral el requisito de procedibilidad bien puede agotarse ante esa entidad mediante la denuncia de las irregularidades en la votación y los escrutinios”. Consejo de Estado, auto del 19 de marzo de 2015, rad. 2014-0110-00, actor: Carlos Nery López Carbono. Demandados: Representantes a la Cámara Departamento del Magdalena. Esta decisión es confirmado por el auto de la misma sección del 28 de enero de 2016, rad. 6300123330002015-00318-01, actor: Érica Fernanda Falla García. Demandado: Orley Ortegón Gallego - Concejal de Armenia (Quindío), SV Alberto Yepes Barreiro. También: auto de la sección 5 del 5 de mayo de 2016, rad. 05001-23-33-000-2015-02594-01, actor: Oscar Andrés Pérez Muñoz y otros. Demandado: Junta Administradora Local De Bello.
62 “(...) independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno del máximo órgano de la jurisdicción administrativa para delimitar la procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, la formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ilegítima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso”: Corte Constitucional, Sentencia C-426/2002.

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