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Timestamp: 2016-07-30 15:50:55+00:00

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BEJAR 2007
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la alternancia del gobierno federal en la jornada del 2 dejulio pasado, y luego de la evi-
dencia acumulada tiempo antes en otros espacios del quehacerpúblico, el compromiso de los mexicanos con la democratización de su vida política ha quedado demostrado en forma fehaciente. A esterespecto, el capítulo electoral reúne las pruebas más contundentes al haber aseguradoel desarrollo de comicios con plena autonomía administrativa y judicial, y bajo condiciones de equida.dsuficientes para hacer del ciudadano la máxima autoridad en la materia. Sin negar el balance positivo de lo alcanzado, no obstante, todavía está pendiente la tarea de llevar a cabo una modificación de gran calado en el marco político- institucional del país a fin de lograr la consolidación del cambio puesto en marcha. Por una parte, se trata de garantizar que el proceso de toma de decisiones y rendición de cuentasse desarrollarábajo formas democráticas. Por la otra, una vez que el pluralismo y la competencia electoral han confirmado su arraigo en el país, la incertidumbre y el conflicto con ello generados exigen acelerar el replanteamiento de las reglas para encauzarlas estrategiasde los actoresparticipantes enla política mexicana. En estaempresa, la responsabilidad del Congreso de la Unión" órgano encargadode elaborarel marco jurídico para ordenar la práctica y la convivencia política, es mayor. Para cumplir con ella, susCámaras han de afanarse en impulsar su propia reforma institucional, a fin de garantizar la existencia de procedimientos internos que asegurenel derecho de participación libre y equitativa de todos susmiembros en el proceso de integración de la voluntad del Estado,de acuerdo con los principios de una representación democrática. Ahora bien, el ajuste institucional del Poder Legislativo mexicano empezóa abrirse paso desde 1988 en forma gradual, pero persistente.La tradicional estabilidad de la legislación parlamentaria quedó pues atrás, si bien esteesfuerzo debió sujetarsea los distintos tropiews derivadosde las modalidades y los ritmos de la mudanzadel sistemapolítico mexicano. Como quiera que sea,lo cierto es que primero de manera informal y luego con la introducción de modificaciones en el ámbito tanto constitucional como reglamentario, la extensión del tramo hasta ahora recorrido es ya considerable. Este trabajo reflexiona sobre los cambios incorporados en el marco normativo interno del Congreso de la Unión a lo largo de los últimos doce años,a fm de precisar las diferencias que marcan el presentecon respecto a experiencias pasadas.De igual modo, busca evaluarsusbondadespara el desarrollo democrático de sucompromiso representativo, y los rubros que aún seencuentran en espera rectificación. Ambas de cuestiones se abordan en el entendido de que el perfil del diseño institucional impulsado es y seráconsecuencia de la acción de sus integrantes, así como tambiénde consideracionesde orden histórico y coyuntural, no carentes de impacto en sumod6'de sentir, de pensary de hacer en el desempeñode sustareas.
Tomado de BÉJAR ALGAZI, Luisa. "La (re) institucionalización del Poder Legislativo en México", Revista MexicQ/la de Sociología, Núm. 3, Vol. 63, julio-septiembre, México, UNAM, 2001, pp. 99-133. 457
~UISA BÉJAR ALGAZI
Como en otros casos,la (re)instituciona1ización PoderLegislativo en México dependede la del afortunadaconfluenciademúltiples y muy diversosfactores.Desdeestaperspectiva,seplanteaque el entornodepluralidad generado el procesode democratización paísha dejadouna impronta enel por del cuerpoparlamentariocapaz impulsarla incorporaciónde los principios y las formasde esteordenade miento de la política enel arregloinstitucional queenmarca comportamientode susmiembros: Esta el transformación consecuencia la mudanzaexperimentada el sistemade partidos al establecer es de por un nuevo equilibrio político favorable al afianzamientode una representación democráticaen susCámaras.Con la introducciónque un esquema plural y ponderadode distribución de los cargosde dirección en susórganosde trabajo, y la generación condicionespara un manejomástransparente los de de recursosmateriales,las diversascorrientesde opinión presentes el senode la Legislatura mexicana en puedenexpresarya suspuntos de vista sin las inhibiciones de antaño. De igual modo, al incentivar la disciplina enlos gruposparlamentarios,el nuevo ordeninterno del Congresode la Unión facilita la tareadeintegrarla voluntadcolectiva. Sin embargo,al concentraren el partido buenaparte de las decisionesde ordenprocedimentalrelativas a esteproceso,la capacidadde respuesta los legisladoresa las demandas la ciudadanía ve notoriamenteopacadapor sudiscide de se plina haciae11iderazgo la organización,enocasiones de sujetaa criterios opuestosal interésinmediato de los votantes.En consecuencia, arregloinstituciona1que comienzaa afianzarseen la Legislatura el mexicanapuedeponer enriesgo la construcciónde una representación plenamentedemocrática.
Del orden interno en las Legislaturas democráticas
SegúnSamuelHuntington, el nivel de institucionalización de un régimenpolítico' puede serobservado enla autonomía,coherencia, complejidady adaptabilidad susorganizacionesy procedimientos,una de vez que éstoshanlogrado arraigarenla sociedadconregularfirmeza.3Bajo el ordenpolítico inaugurado en 1929conla creacióndel Partido NacionalRevolucionario,las Cámarasdel Congresodela Unión encontraronel sustentoadecuado para una actuaciónaltamenteinstitucionalizada. Desde luego, esta condiciónno quedósatisfecha manerainmediata,sino luego de la incorporación de diversasmodifide cacionesenel diseñodel sistema político engeneraly en la propia Legislatura enparticular. En ambos casos,sin embargo,el ajusterespondióa los dictadosde un régimenpolítico de corte autoritario. Ahora bien, aunquela instituciona1ización la vida política deMéxico cumplió durante muchasdécada~ de ~~n d H .." d . h a condlClon ,. e 1 esquema teonco e lmtlngton, es claro que, en los ordenamiento s democratlcos, lC . respondeaprincipios muy distintos a aquellosque permitieronla consolidación de un arreglo preslden-
Sobre el enfoqueinstitucional puedeconsultarse, entre otros,J. March y J. Dlsen, "Institutional Perspect~v~ on
1nstltutlons, GI .." ' overnance: An lnternational Journal o/ Policy and Administration, vo. 9 , num., 3 Julio ,
247-264;T. Koelble, "The New Institutionalismin Political Scienceand Sociology", Comparative PoliticS, ~ner y W. Powell y P. DiMaggio, The New lnstilutionalism in Organizational Analysis,. The University of Chlcag 3 Chicago y Londres, 1991. HUNTINGTDN, Samuel.El orde"político en las sociedades cambio,Vale University Press, New Haven, 1 en 278-286.
cialista a costa de la renuncia del Poder Legislativo a su compromiso de representara la sociedad y supervisar las actividades gubemamentales.4 En contraste con estarealidad vigente en el país a lo largo de casi seis décadas,el grado de institucionalización de una Legislatura sujeta a una lógica democrática puede ser apreciada,segúnCopeland y Patterson, a partir de 1) la autonomía que ésta demuestra en sus decisiones; 2) la fonnalidad de sus actos, acreditada por su apego a reglas y procedimientos bien estipulados y conocidos por susmiembros; 3) la unifonnidad en el desempeño de sus tareas; 4) la complejidad organizacional con que cuentapara hacer viable el cumplimiento de su compromiso representativo y, por último, pero en ningún caso menos importante, 5) suposibilidad de fomentar con base en los puntos anteriores el aprecio y el apoyo de la ciudadanía.s Con la institucionalización del comportamiento de sus miembros, la actuación del órgano parlamentario no sólo se hace estable, predecible y conforme a formatos recurrentes,sino que, además, el uso o la amenaza de la fuerza quedan, si no eliminados, por lo menos desplazadosa un último plano. La construcción de un entramado con estas condiciones presume, sin embargo, varios retos. Como punto de partida, cabe recordar que aunque la incertidumbre democrática seencuentrainstituciona1izada, al decir qué se puede hacer o no y cómo, las estrategias disponibles para la lucha política se encuentran claramente delimitadas.6 Así pues, cualquiera que seael repertorio adoptado,éstedeternlinarála probabilidad de que un fin pueda ser conseguido en el grado y la manera deseados.Esto significa que su selección constituye en sí misma un proceso político que no puede serresuelto en favor de ningún interés particu1ar.7La diligencia supone, en cambio, la necesidad de negociar fórmulas capacesde comprometer a todas las fuerzas políticas relevantes bajo el cálculo de que los beneficios derivados de colaborar en esta empresa serán superiores a los costos, y de que todo sacrificio se verá reciprocado.8Los incentivos de un arreglo democrático, de esta suerte, se encuentran lejos de mostra¡" un carácterunívoco. Por otra parte, no está de más advertir que cualquier diseño institucional correspondea un contexto histórico preciso. Tal restricción pone de manifiesto que dicho contexto está expuesto a mutaciones. Desde esta óptica, el establecimiento de compromisos institucionales en la Legislatura constituye un proceso dinámico, pero también indispensable para dar seguridad al acuerdo de cuestioneso políticas sustantivas, por principio no previsibles en su desenlace, tanto por el carácter coyuntural y cambiante de las necesidades sociales, como por las múltiples consideraciones políticas que median en su definición. Si lo anterior es válido para las asambleaslegislativas en las democraciasconsolidadas, loes más para aquellas aún comprometidas con este esfuerzo, toda vez que la impronta del pasadoautoritario genera en los contendientes mutua desconfianza, además de inexperiencia en la negociación. La empresa
, 4 '--'-..:..-,-, c A esterespecto, cabedestacarla obligaciónde la autoridadde respetar pluralidadpolíticay degarantizar competencia la la libre y equitativaentrediferentesopcionespartidistasparaganarel apoyode la ciudadanía comocondición para ascender al poder. Esto,ademásde un deber de rendir cuentasd~ susactividadesduranteel tiempode suencargo.
S COPELAND G.y Patterson.Parliament.~ theModel71World,The University ofMichigan Press, in Ann Arbor, 1994, 4. p. 6 Véase,PRZEWORSKI,A. "Democracyas aConting!:in OutcomeofConflicts", enJ. Elstery R. Slagstad, Constitutionalism and Democral:Jl, Cambridge University Press,Cambridge,1988. 7 WHfTEHEAD, L. "Some Significant Recent Devetopments the field ofDemocratization",18th. WorldCongress in ofthe International Po/itica/ ScienceAssociation.agosto,QuebecCity, 2000. I 8 PRZEWORSKf, A. "The GamesofTransition", en S. Mainwaring,G. O'Donnell y Valenzuela, cit. op.
supone también, como más adelante se verá, la tarea de desmontar el antiguo entramado para dar paso a aquel de signo democrático llamado asustituirlo. Es en estas condiciones justamente que puede hablarproceso que contempla la modificación de los
se de una (re )institucionalización patrones de integración
del Poder Legislativo,
de los órganos de dirección interna, las comisiones a modular su funcionamiento
y otros cuerpos administra-
tivos, así como los correspondientes
de acuerdo con la nueva lógica. domina todavía la asamblea de de agrupaciones permanentes en el futuro: su rela-
La urgencia de ordenar el trabajo parlamentario
para dar paso a la democracia liberal se hizo patente
desde la primera mitad del siglo XIX. Sin embargo, en el entorno político individuos, lo que impide a sus miembros prever la próxima instauración
en su seno, o formularse ción con los partidos.
10 que habrá de ser un problema importante
Este asunto, es claro, únicamente podrá ser abordado más adelante una vez que y la pugna de intereses sociales acreditados ante el Estado así 10 reclaA partir de ese acontecimiento, la voluntad co-
los cambios en la escena política
men. Esto sucedérá con el arribo del sufragio universal.
lectiva dejará de ser algo que pueda ser recogido de manera unitaria o uniforme,
y su integración
ser asumida por los partidos y los representantes populares asociados a cada organización.9 los procedimientos para medir, apreciar o establecer su contenido sustantivo adquirirán
un papel cen-
tral en el proceso legislativo, independiente de ellos. 10
ya que djcha voluntad no existirá con antelación,
ni será en forma alguna
Desde esta perspectiva, la tarea representativa implicará reconciliar dos exigencias hasta cierto .punto opuestas. Por un lado, para facilitar la deliberación que precede a la construcciÓh del interés colectivo, una asamblea democrática disciplina deberá contar con procedimientos que alienten la coherencia Y la
partidista. I I Por el otro, sin embargo, el arreglo estará obligado de los distintos partidos puedan participar
a establecer los mecanismos de equidad y liber-
para que los legisladores
tad en esta labor. A este respecto, no está de más recordar que más allá de su filiación a una organización y a un grupo, el legislador no se desprende de su condición de representante de la nación, hecho que se refrenda con la prohibición de ligar su actuación a un mandato imperativo, bien sea de los votantes o d~ ,. :)
la organización que en su momento le brindó la oportunidad al ofrecerle una candidatura. 12 La fórmula institucional
de acceder a un cargo de elección popular la acción organizadora no es sencilla.
4 de los
para satisfacer tanto el afán de aprovechar de los legisladores, sin embargo,
partidos como la actuación individual
En princip~o .de., ~~ man a a exIstencIa de democracIa interna en los partidos como fórmula para concI lar 1o s P ro posItos.~;I .~ de quien ostenta un cargo de representación con los de la organización a la que se ha afiliado. Este debe, ~'!
"'i:,;! :;~
:; 9 HABERMAS, J. "Popular Sovereigntyas Procedure", J.Bohman y W. Rehg (comps.). Deliberative Dernocracy, en cani-~,~ bridge, The MIT Press,Massachusetts, Londres, 1997. "~ 10 OFFE,C. Modernit.v and the Sta/e,East, Wes/,Cambridge University Press,Cambridge, 1996, p. 94. .uras. A~:i 11 Pordeliberaciónserefiere tanto el procesode discusióncomo de negociaciónpolítica que tiene lugar en las leglsl.:tdelib6:fr '. ,. -,ij;, esterespecto, puede ver.L B eJar,"La representación se parlamentaria:una propuesta teonca d esde la democracl rativa", Foro Internacional, vol. XL, núm. 4, octubre-diciembre,2000..
12 Se asume
..a asociativo,
.. d ciá :jji&~ mCl en ,;¡"
,nmgun
l o l. electo 1989, pue pp. 27.-29~f~:
elección: De
~hí que :uando
un legislador
l por e
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da con:,~it'
~uríd~co
servarsuescano baJo otra pertenencia siglas.Perez-Serrano, grupos parlamentarios, Tecnos, Mexlco, o Los
(RE)INSTITUCIONALlZACrÓN
DEL PODER LE91SLA TIVO EN MÉXICO
asuntos que se discuien.13Pero no sólo ello. La observancia de esterequerimiento apenaspeImite que la voz del legislador sea escuchada en el proceso de definir las posturas de su grupo parlamentario, pero no la posibilidad de actuar en favor del mejor interés del ciudadano, incluso cuando ello signifique oponerse a las directrices de su partido. 14 Así pues, el entramado de la asamblea debe garantizar también un equilibrio adecuado entre los mecanismos que favorecen la disciplina partidista, y aquellos que aseguren al representante capacidadde respuesta individual (responsiveness) y de responsabilidad (accountability) por sus acciones frente a la ciudadanía.') Cuando los procedimientos legislativos impiden el cumplimiento de ambas exigencias no pueden reputarse como democráticos y, por lo mismo, tampoco las leyes creadas bajo su amparo pueden reclamarse como tales. En efecto, si el parlamentario es obligado institucionalmente y al margen de su voluntad a adherirse a las líneas fijadas por la dirigencia del partido al cual se halla adscrito, y además es sujeto a un trato discriminatorio en la asignación de las tareas que demanda el quehacerlegislativo, entonces sólo puede concluirse que los procedimientos que encuadran su labor no son democráticos, y si esto es así, menos aún lo son los productos de tales empeños.16En este contexto, también parece pertinente recuperar la distinción entre la autodisciplina -referida una bancada se imponen a sí mismos-, y la heterodisciplina -impuesta a la que los integrantes de desde afuera por la dirigencia
partidista al mismo. Según Sartori, cuando la segunda opción supera a la primera, el Parlamento se transforma en mera caja de resonancia de decisiones elaboradas en el exterior. 17 monolitismo depoEl siciones y la inflexibilidad de actitudes, por otra parte, puede fácilmente sustituir la disposición al diá-
logo y al entendimiento con otras corrientes políticas, exigido, como ya se ha visto, para el desarrollo democrático del proceso parlamentario. Ello, sin contar la necesidad de proteger la existencia de coherencia y técnica apropiada en los productos legislativos, requisito no siempre asumido en las decisiones de los liderazgos políticos cuando los estatutos y los reglamentos de la organización descartancualquier tipo de independencia en la actuación de su fracción.18 Desde esta perspectiva, el grupo parlamentario observa una naturaleza dual al desempeñarsepor igual como expresión de las posturas del partido, pero también en calidad de órgano interno de la asam-
13 CÁRDENAS GRACIA, J. Crisis de legitimidad y democracia illterlla de los partidos políticos, FCE, México. 1992. 14 Sobreel compromisorepresentativo asumidoporlos gobernantes, véase Adam p¡-zeworski, Susan Stokes, BemardManin, y Democracy.Accountabilily alld Represelltatioll, Cambridge UniversityPressCambridge, 1999; y AdamPrzeworski, "Democracyand Representation'!, ponencia presentada elll InterAmericanCongress en ofCLAD, 15-18 octubrede1997. de '1S El modelo presupone, desdeluego,que el legisladortendráaccesoa la reelección manerairrestricta; JohnCarey, de Term Limits and Legislative Represelltatioll,Cambridge University Press,Cambridge, 1996, 5. p. 16 Al respecto,caberecordarque toda vez que la voluntad popular no esuna entidadsusceptiblede serconsultada cualen quier momento,o recogida de maneraconcretao uniforme amodo de un mandatopreciso,los procedimientosinstitucionalesusadospara medir, apreciaro establecer contenidoadquiereun papelcentral. Bastaver que éstano existecon ansu telación a los procedimientosutilizados para su pronunciamiento,ni esindependiente los mismos; OFFE,C. Modede mit).' op. cit., pp. 94 Y 95. 17 SARTORI, Giovanni- "L 'avenir des pariements",Bulletill Sedeis. Futuribles,núm. 878, suplemento,febrero,1964. 18 La absolutadisciplina grupalpriva de sentidoy utilidad a los debates parlamentarios al'obligar a susmiembrosaladefensa de-posturasincontrovertibles; Miguel Herrero, "El estado de partidos y la vida parlamentaria",én Manuel Ramírez (comp.), El parlamellto a debate,Ed. Trotta, Madrid, 1997,pp. 50 Yss.
blea.19 Al respecto, canalizado
no está de más advertir de los partidos,
que los legisladores en apéndices
en el sufragio con-
pero esto no los convierte y con ellos sus liderazgos, institucionales,
suyos:O
viene reiterar tad colectiva,
que si bien los partidos, cuando su actuación que las dirigendel Parlamento
son necesarios los intereses a la correcta
la volun-
carece de límites pueden
de la organización-y realización del com-
aun de las personas promiso
o del Congreso,
según sea el caso. cubre varias etapas, determinadas por se
En México, los cambios activa
la (re )institucionalización de partidos
del Poder Legislativo con el inicio
de la democratización determina
del país. El proceso priísta. jurídico Limitada
en 1988, una vez que la competencia de este grupo comienza se repliega, de imponer a modificar la oposición
el fin de la hegemonía el marco
su voluntad su perfil
en los foros legislativos, autoritario. A medida
greso de la Unión nario Institucional equilibrio to interno político
del Revoluciol,a pluralidad y el
incrementa permite
de negociación~
que se asienta
en sus Cámaras
acceder a los representantes Para observar
a un ordenamienopeen el
más equitativo
e imparcial
en el desarrollo en nuestro su modificación.
la transformación cómo se desarrolló
rada en la actuación pasado su trabajo
del Poder Legislativo y qué hizo necesaria
país, vale la pena revisar
De una historia no tan antigua
Antes de 1988, cualquier reforma en el marco normativo del régimen priísta, del Congreso encabezados de la Unión era decidida sobre la
base de un solo criterio: en el recinto Aunque lítica
y representados
por los legisladores la Constitución
de su partido. las coordenadas para dar cuerpo a una representación impuestas pocon
d~ 1917 establece de poderes electoral,
ya una separación a la competencia
de inspiración así como
democrático-liberal,
las restricciones el desempeño
la atribución deposita
de los miem:
bros de su partido anulan
que la elite posrevolucionaria en la práctica.
en quien ejerce la Presidencia varios sucesos.
A este desenlace Nacional
contribuyeron Revolucionario
Primero, los intere~es transmisión
en 1929 del Partido revolucionarios las riendas
[PNR] permitió
la conjunción de ordenar
de los 1iderazgos del poder
en una sola organización, del Estado.2\ para lograr
bajo el acuerdo político
ói~
y mantener todavía
El regionalismo su sometimiento.
en el:;;:
país, no obstante,
19 La Ley Orgánica vigente en el Congreso de la Unión, conviene adelantar, reconoce de hecho este doble carácte~ hacer obligatoria la formación de grupos parlamentarios o la afiliación de los legisladores a ellos. Véanse los artl 26 y 71. 20 Además, la subsistencia de la representación parlamentaria ampliamente desborda la vida del partido político, lo qu rantiza su permanencia aun en caso de que éste llegue a disolverse. De esta suerte, una vez insertos en la estructura p mentaria, los representantes pueden asumir un carácter relativamente autónomo; M. Herrero, op. cit., p. 76. 21 LAJOUS, Alejandra.
puede consultar, FCPyS-UNAM,
Los orígenes del parlid~
único en Mé.t;ico, UNAM,
1985, pp. 195-203. Tambi,
~. ~obert Furtak~ El ~arlido ~e la Revolución Mexicana J: la es!abi!idad polític~ de ~~ Mexlco, 1974 y LuIs Javier Garrido, El Partido de la Re\'olucion lnslúuclonallzada, SIglo X
tores. México, 1982.
.. 462
LA (RE)fNSTITUCIONALTZACIÓN
BN MÉXICO
dirigentes del PNRreformaron la Constitución a fin de incorporar en su texto la prohibición de la reelección inmediata de los parlamentarios? Resuelta antes la disputa sobre el predominio del Ejecutivo y el grado de autonomía de los legisladores en favor del partido, la medida entrega a su cúpula la responsabilidad de nominar a los candidatos a cargos de representación popular!3 Para 1934 el entorno político permitía ya la expedición de un Reglamento de Sesionespara una Legislatura con perfil monopartidista. No en vano, la formación de grupos parlamentarios de origen diverso al partido del régimen no fue contemplada en su articulado!4 Bajo eseentendido, la'Gran Comisión [GC] confirmó su condición de máximo órgano de dirección, y quedó encargadade despejarel camino a las decisiones de la elite revolucionaria encabezadapor el ex presidente Calles. Esto fue posible al asignar a suPresidente la facultad de proponer la integración de las comisiones legislativas y la decisión de diversas cuestiones de orden administrativo, tales como el nombramiento del oficial mayor, responsabilidad antes a cargo de la Mesa Directiva.25 Para 1938, el partido del régimen experimentó su primera redefinición. Con ella seformalizó la integración de diversas agrupaciones de corte corporativo en la organización como recurso de movilización social. La transformación abrió igualmente la ruta para el afianzamiento del predominio presidencial sobre el partido y, desde luego, sobre la Legislatura, si bien ésta continuó fungiendo durante un tiempo como caja de resonancia de los grupos disidentes del régimen!6 En estecontexto, el constante desacuerdo entre los sectores, camarillas y personalidades del entoncesPartido de la Revolución Mexicana [PRM] aconsejó a sudirigencia la incorporación de nuevos dispositivos disciplinarios, lo que supuso la creación en 1944 de una entidad abocada a ordenar las labores de los representantes adheridos a la organización, y a garantizar su apego a los dictados del Ejecutivo.
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22 En 1933 tambiénse revisaronlos estatutosdel PNR,a fin de determi~arla desaparición lasorganizaciones lo intede que grabanoriginalmente;Luis Javier Garrido, El Partido..,op. cit.,p. 160y Tzevi Medin,El minimato presidencial: historia política del Maximato, ERA, México, 1983. 23 La XXIV Legislatura (1930-1932)fue testigo de la formaciónde dos bloquesenlasCámaras Congreso: reacio a del uno aceptarla preeminenciadel Ejecutivo sobre supartido, el otro deseoso terminarcon la influenciade ElíasCallessobre de la organización.Al final, él triunfo correspondióal primero; L. Meyer,"Los orígenes la institucionalización", Histode en ria de la RevoluciónMexicana, tomo 12, Colmex, México, 1980,p. 130. 24 Estefue expedidoel20 de marzode 1934,bajo la Presidencia Abelardo Rodríguez de quien,dosañosantes, ratificado fue enforma unánimepor el Congresode la Unión como el sucesor presidenteOrtizRubio, luegodequeéstepresentósu del renuncia. El suceso marcó el inicio del predominio absolutodel partidosobreel Poder Legislativo;Luis JavierGarrido. El Partido..., op. cit., p. 140. 25 En suartículo 72 seapuntaque la Gran Comisión secompondráenambas Cámaras unindividuoporcadaestadoy uno por por Distrito Federal,nombradospor la mayoríade los miembrosde cadadiputación.Su Presidente, según artículo 73, el serádesignadopor mayoría por el tiempo que dure la Legislatura. 26 En protestapor lo que consideró un fraude inaceptablepor parte del Colegio Electoral, calificó la integraciónde la que XXXIX Legislatura,en 1943JorgeMexueiro se q!Jitóla vida enla tribuna de la Cámara Diputados; de Luis Medina,"Del cardenismoal ávilacamachismo",en Historia dela RevoluciónMe1:icana, 1940-1952, Colmex,México, 1978, 206. De p. igual modo, en 1944el diputado Herminio Ahumadadestacóen surespuesta CuartoInforme delpresidente vila Caal Á macho la necesidad hacerefectivo el sufragio. Antes de concluir la sesión, mayoríalo retiró de la Presidencia la de la de Cámarade Diputados; Íbid., p. 222. También véase,L. J. Garrido, El Partido...,op. cit., pp. 346 y 347.
En 1946, la organización incorporó una nueva modificación en sus siglas que lo convirtieron en Partido Revolucionario Instituciona1 [PRI], y que abrió paso al encuadramiento final de sus militantes:7 Ese año registró también la introducción de una reforma en el Código Electoral tendiente a cortar de tajo toda divergencia en este campo entre sus afi1iados.28 Los dispositivos de ordenación política incorporados por la nueva ley, sin embargo, sirvieron también al propósito de acotar la participación de cualquier oposición externa al priísmo. La medida completa el escenario para que el Poder Ejecutivo pudiera designar a los candidatos de su partido a los cargos de diputados y senadoresdurante el tiempo de su mandato, y para determinar, por esta vía, el sentido de su actuación una vez en funciones. Atado a la lógica de un gobierno unificado, el orden normativo del Poder Legislativo se mantuvo prácticamente sin mayor alteración durante más de cuatro décadas.29 efecto, las enmiendas constituEn cionales que crearon en 1963 la figura de "diputados de partido", aunque establecieron un giro importante en el rechazo anterior a la pluralidad ya la disidencia por parte del régimen, no dejaron huella en el Reglamento de Sesionesdel discurso democrático que pretendía animar el trabajo legis1ativo.3oPor diferentes causas,tampoco se logró el restablecimiento de la reelección parlamentaria inmediata, aprobada ya en la Cámara de Diputados, para luego serrechazada en el Senado.31Conf)rnladas las reglas de antaño, la mayoría priísta mantuvo así el control indiscutible de los órganos de dirección interna y comisiones de dictamen.32Al término de la vigencia de estareforma, las tensiones políticas y conflictos sociales creados por el avance de una economía en apuros, por la rigidez de.!priísmo para admitir cuestionamientos a su dirección, y el desgaste de la figura reclamaron la realización de nuevos ajustes electorales. La incorporación de la representación proporcional en la Cámara de Diputados tiene como meta la ampliación de la oferta política ofrecida a la ciudadanía.33Así, con la Reforma Política de 1977 el núme-
27 STEVENS,E. "México' s PRI: The Institucionalization ofCorporatisim?", enJ. Malloy,Authoritarianism and Colporatisll/ in Latin America, University of Pittsburg Press,Pittsburg, 1977,pp. 228-234. 28 La refom1aelectoralde 1943pospusola fechade fijación de los distritos electoralespara acortarlos plazosde campañaY evitar que los candidatospudieran movilizar al electorado.No obstante,mantuvo la descentralizacióndel proceso.En 1946,secorrigió estafalla y se incorporó el registro nacionalobligatorio para contenderelectora1mente los.cargos por ~e representación popular. En 1951 el númerode militantes exigidos a cualquier organizaciónpartidistapara cubrIr estetramite se elevó de 30 000 hasta75 000; Luis Medina, op. cit., p. 188;A. García Orozco, Legislación Electoral Mexicana,
i., é'; 'í
JI$ .;~
..'" 1812-1977,CFE, México, 1978,p. 336 y ss. .,~ 29 Las modificacionesse reducenal atuendoque debíanportar los legisladores en las sesiones camarales de noviembr.e '.~ (21 de 1934)y el derechJde los superv"ivientes Constituyentea ocuparuna curul en el Congresosin voz ni voto (21 de dt- ') del
ciembrede 1957). '~~ 30 La modificaciónde los artículos 54 y 63 de la Constituciónasegurala asignaciónde cinco curulesenla Cámarade Diputa- :;;1 dos al partido que logre reunir por lo menos2.5%de la votación nacional,más un escañoextra por cada.5%hastallegar a :11
un iniciativa espresentada ¡bid. Partido Popular .~¡ 31 La máximo de 20 curules; por elpp. 369 y ss. Socialista[PPS]; Diario de los Debates,13de octubrede 1964,30de dt- '\:~
ciembre de 1964y 15de octubre de 1965. :~ 32 La reforma electoral de 1963 tuvo vigencia en la Legislatura XLVI (1964-1966), XLVII (1967-1969),XI. VIII : ,,!"c .::~y, (1970-1972), XI.IVX (1973-1975)y L (1976-1978).Paraprofundizar en el periodo, véaseL. Béjar. El papel de la Legls-:~
lat/lra en el sistemapolítico me.\"icano (/964-/978), op. cit. I . orpa c--'; -"':;"""' , ." , .InC 33 La ~~fom1a I~s.ártlculos5, 41,51,52,53.54 Y60buscaestablecerun siste~ade partidosmasdl~aml~~,con artícUlO ,;,,~} d.e 70 raclondel prinCIpIO representación de proporcionalparala elecciónde 25%de las curules. La modlficacl~n~el.:rio delos~i~:' .faculta al Congresode la Unión paradcterminar enforma independientela ley que regulará sudesempeno, DI c:'Jr Debates la H. Cámarade Diplltados (D. D.), 4 de octubre de 1977. de '
LA (RE)INSTITUCIONALIZACIÓN
t:N '.'-""'~-""".n'~" MÉXICO
ro de partidos con presencia parlamentaria y hasta nueve en la LIJ (1982-1985), recién llegados.34 Con la limitación el fortalecimiento
se elevó de cuatro hasta siete en la LI Legislatura (1979-1982), las dificultades de concertación entre los
con lo cual se multiplicaron
del número de curules distribuidas bajo este principio se evita además
de una competencia peligrosa para el dominio del partido del régimen sobre el Congrede las políticas públicas.
so y, desde ahí, de la Presidencia sobre la definición La expedición
en 1979 de la primera Ley Orgánica del Congreso General [LOCG] no cambia nada en en la Cá-
este aspecto, a pesar de que en ella se admite ya la actuación formal de gnlpOS parlamentarios mara Baja.3) Su ingreso asume un esquema de correspondencia los que se atribuye el encuadramiento la designación de su coordinador obligatoria
con los partidos políticos, a
de los diputados asociados a cada grupo con dos recursos: remitir y designar al ocupante de
a las normas estatum"Ías de la organización,
este cargo como el conducto autorizado para resolver en los asuntos relacionados con la Mesa Directiva y las comisiones de trabajo. En adición a la prohibición legisladores, la disciplina partidista constitucional de la reelección inmediata de los
se ve así refrendada como uno de los elementos clave para la pro-
moción de cualquier carrera política. La larga duración de la primera LOCG amerita un examen más detallado de los criterios que privan en su elaboración. Con el patrocinio Veamos.
de Jesús Reyes Heroles, entonces secretario de Gobernación, la diputación de Ve-
racruz presentó en julio de 1978 un proyecto de ley para poner al día la organización interna de la Legislatura federal. En sujustificación lo que se proponía se reconocía el caráctermonopartidista de la Gran Comisión [GC], por
su transfonnación
para dar paso a la pluralidad política que recogería la Cámara de que
Diputados.36 Cuando aún se discutía el documento, la Cámara de Diputados recibió otra iniciativa rescataba la vigencia del órgano por su "eficacia probada en la historia". los partidos de oposición por su exclusión,
A pesar de las objeciones de
este texto fue aprobado por el pleno.
La persistencia de la GC en el nuevo código del Congreso de la Unión aseguraba el mantenimiento de la disciplina priísta. La decisión, no obstante, ahogaba la pluralidad apenas inaugurada.37 Así pues, ingresó en el sistema electoral, no logró penetrar en la estructura del peso de cada corriente en las decisiones
aunque la representación proporcional interna del Poder Legislativo,
con lo que el reconocimiento
públicas quedó postergado para mejor ocasión. A este respecto, basta examinar la vaguedad de las labores que la LOCG encarga en la Cámara de Diputados a los grupos parlamentarios frente a las que asigna a la GC, las mismas que ejercerá hasta el inicio de la LIV Legislatura38 (Cuadro 1).
34 JuanH. Molinar, El tiempo de la legitilllidad, Cal y Arena, México, 1991, 102 y 107. pp. 35 Artículos 38 al 43 de la LOCG aprobadaen 1979: 36 Setrata de superar. segúnse afirnla, el anacronismo unaorganización de federativacreadasegúnlos requerimientos de 1824,pero sinjustificación en el presente; Luisa Béjar,"La modemización Congreso !a Unión", EstudiosPolíticos, de! de TerceraÉpoca. núm. 4, octubre-diciembrede 1990. 37 Según artículo46 de la LOCG. cuandoal inicio de una Legislaturasehubiese el conformadounamayoríaabsoluta dide putadosdeun mismo partido político electosen lageneralidad lasentidades de federativas, grupoparlamentario su deberá confornlarla GC. Su líder serátambiénPresidentedet:ste órgano.Deacuerdo el artículo 103,enla Cámara Senadocon de res la GC se integrarácon un senador cadaestadoy uno por el DistritoFederal. S.u de Presidente electo enescrutinio será directo por sus miembros. 38 La figura de losgruposparlamentarios sólo ingresaa la LOCGen elTítulo correspondiente la Cámara Diputados, a de no así en el del Senado.
ll;¡SA
BÉJAR AlGAZI
Acreditado el monopartidismo una vez más en la ley y en la práctica parlamentaria --en ningún caso se admite la participación de miembros de la oposición en la integración de la Mesa Directiva o en la dirección de las comisiones ordinarias-, las modificaciones incorporadas en la norma son contadas. No así las críticas de los partidos de oposición para lograr la actualización de la norma. El listado de proyectos de reforma al término de la LlII Legislatura (1985-1988) suponía la presentación de casi dos propuestas en promedio por año a lo largo de los diez en que perduró la ley (Cuadro 2). Durante ese plazo, la insatisfacción de los legisladores de todas las fracciones por el papel asignado por el régimen al Congreso se confirma repetidamente. En este sentido, se intenta abatir su renuencia a la participación de toda fuerza política externa, pero también limitar los excesos del presjdencialismo, inadmisibles aun para diputados del partido oficial, preocupados por recobrar para su organización algunas de las prerrogativas cedidas ante el gobierno. El malestar por la exclusión y la urgencia de dar paso a un nuevo ordenamiento esespecialmente notable en el último trienio, lo que quizás anunciaba los cambios que 4abrían de producirse con la renovación de las Cámaras.No sorprende así que antes de terminar la LIIi Legislatura (1985-1988) se lograra la aprobación de un punto de acuerdo entre todos los grupos para el estudio del marco jurídico del Congreso, y menos que el conjunto de la oposición presentara un proyecto para sustituir a la norma vigente, a fin de hacer de la pluralidad el criterio básico en la composición de sus órganos de gobierno.39 A este efecto, se propuso la creación de una Coordinación General, integrada en forma proporcional con 40 miembros de todos los partidos para ejercer las facultades concedidas a la Gran Comisión. De igual modo, se introdujo una Junta de Coordinadores Parlamentarios, con el propósito de generarpronunciamientos políticos, pro- 1:, mover la aprobación de puntos de acuerdo, y someter al pleno la conformación de la Mesa Directiva, las ~' , comisiones ordinarias, la Comisión Permanente y el Comité de Administración de la Cámara. ,:
CUADROl en la LOCG de 1979 a la GC y a los GP de Diputados Gruposparlamentarios' c-C
en la Cámara Gran Comisión Dictaminar, formular opiniones y presentariniciativas sobre los asuntosconcernientesa las "entidades federativas(Art. 47, fracc. 1). Proponeral pleno los integrantesde comisionesy comités y coadyuvar en la realizaciónde susfunciones 47, fracc. III).
Proponer al pleno la designación del oficial mayor y el tesorero, así como el presupuesto anual de la Cá-
"f .(Art.
t tic""
Coadyuvaral mejor desarrollq del procesolegislativo y facilitar la participaciónde susdiputadosenlas tareascamarales. Contribuir, orientary estimularla formacióndecriterios comunesenlas discusionesenlas que participen susintegrantes(Art. 39).
Sus líderes serán conductos para realizar las ~a~eas de coordinación con la Mesa Directiva, las cOmISIOnes y
mara (Art. 47, fracc. IV).
los comités(Arts. 42 y 43)
..~:'~ ..de
" Dlas despues, e1Revo l uclonarJo In stltuclona 1 presento tamb len su propuesta de re tio, ' .. " . ' ' ., rma con e1fi--:;: In .': prevenir el surgimiento de "actitudes a~árquicas en el pleno" por el próximo incremento del número;'i:
.\,1 ..39 Diario de los Debatesde la Cámarade Diputados. 2 de diciembre de 1987.pp. 818 Y ss.
LA (RE)INSTITUCIONALlZACIÓN
de diputados.4O añadieron nopartidista,
Con esta idea, la iniciativa facultades.
de la Gran Comisión,
a la que se mopor
nuevas pero
En 10 que toca a la Mesa Directiva, sumaba Bajo a sus atribuciones
ésta conservaba
su composición diputado
su Presidente "impropios".41 frente
la de sancionar
comportamientos cional
esta luz, apenas puede disimularse pluralidad alguna política
del arreglo
institude esos
del país. El férreo legisladores
presidencia1ismo
años, empero,
hace concesión
a los propios
priístas. del 6 de julio las barreras del priísmo de 1988 sacudió impuestas a la
La integración los arreglos competencia el régimen pecto,
por los comicios Al desbordarse
instituciona1es electoral,
que cimentaban
este balance.
y reducirse
en este cuerpo, A este res-
debía aceptar la modificación que el grupo
de los procedimientos de diputados
que orientaban
priísta sumó sólo 260 curules para obtener.el también control
en la LIV Legisla-
tura (1988-1991), de la mayoría siderar
apenas nueve más que las requeridas de su partido minoritarias. en esta Cámara La democratización la transformación cómo y bajo
del pleno.42 La pérdida presidencial a con-
alentó la disposición político institucional se llevó
del régimen del entramado
se encuentra, En este
pues, en marcha. contexto,
Su avance exigirá
qué modalidades
a cabo esta tarea.
De una historia más reciénte
Los retos que México entendidos viejo como ha tenido que superar de un mismo La segunda para lograr esfuerzo. la democratización La primera de su vida política deben ser el
dos facetas autoritario.
trata de las acciones
los intentos para establecer
del arreglo de
institucionalllamado actores políticos
a sustituir10. resistente~
El armado --en
del nuevo rompecabezas especial, los beneficiados
además, la existencia tradicional-,
con el formato empeñados
de otros excluidos
y, por 10 mismo,
en promover
su recomposición. Desde esta óptica, el análisis de la (re)institucionalización de la Legislatura replanteamiento puesta debe considerar el im-
pacto de las tensiones versas comicios seguidores produjo .los etapas
de este doble; afán y su eventual
a lo largo de las dien marcha con los
En efecto, de fuerzas como
a pesar de la transformación en el sistema político mexicano,
de 1988, la correlación del régimen priísta
tanto para los que se de
de 1991. También al priísmo un respiro
lo es la generada
poderes cional
en 1994 al concederse
frente a las presiones sentido,
de ajuste institucon su pérdida de
de democratización
en ciernes. En el mismo
40 La reforma de ]986 determinóel incrementode curulesdesignadas el principio de representación bajo proporcionala 200 diputados.Seabrió el accesoal partido mayoritario a estospuestos parahacercorresponder representación el porsu con centajede votación obtenido hasta un máximo de 70% de lascurules. 41 Diario de los Debatesde la Cámarade Diputados, 23 de diciembre 1987. de 42 Juan Molinar, El tiempo... op. cit., p. 180.
la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, el panorama para los impulsores del cambio es distinto al inicio de la LVII Legislatura (1997-2000), pero también al final del trienio, una vez que el PANy el PRDse vieron obligados a aceptar la necesidad del aval del PRfpara la aprobación de una nueva LOCG. Por último, el entorno político observa una nueva variación en el equilibrio partidista, una vez que el voto ciudadano del2 de julio de 2000 decidió la fragmentación de la alternancia en el gobierno federal y la fragmentación de la mayoría absoluta también en el Senado. CUADRO 2
Iniciativas para modificar la LOCGentre 1979 y 1987
28/XI/1979 3/XII/1980 3/X1I/1980 6/X11981 20/XI1981 28/X11981 28/111/1984 30/X/1984 IO/X/1985 10/X/1985 5/XlI/1985 IO/X/1985 21/XI1986 12/XI/1986 29/Xll/1986
PAN PRI PAN PSUM PRI PAN PST PDM PAN PAN PDM PSUM PSUM PAN
Fijación de plazo máximo para la presentación iniciativas presidenciales. de Asignaciónde facultadeslegislativasa las comisionesde trabajo, con restricciones señaladas la asamblea. por Dar por aprobada iniciativa luego deun plazo por ausencia dictamen. una de Creaciónde una estaciónradiodifusora del Congresoy asignaciónde tiempo en televisión para susmiembros. Organizaciónde un sistema infonnación para los diputados. de Retiro de la competenciadel Congresopara aprobarpermisosde aceptación, uso de condecoraciones serviciosa gobiernosextranjeros. y Retiro de la facultad de iniciativa al PoderEjecutivo. Creaciónde la Comisión Ordinaria de Policías y SeguridadPública. Establecimiento unnuevoformatopara el desarrollode las sesiones de ordina-
Aprobación por el pleno del presupuesto administraciónde la Cámarade de Diputados. Aplicación de multas a los presidentes comisionesque se nieguena d" de minar una iniciativa después 30 días de supresentación. de Aprobación por el pleno del presupuesto administraciónde la Cámar de Aplicación del mismo procedimientode revisión de la CuentaPública al supuestode la administraciónde la Cámara. Creaciónde.!Con1Íté Presupuestos de para la elaboracióny presentación el pleno del presupuesto la Cámara. de
c,~ "
PAN/PSUM Modificación de la composiciónde la Comisión Pennanentedel Cong PDM/PR1- para asegurarque enella estén representados todoslos gruposparlament PMT en proporción al número de susintegrantes. PMS PRI PRI Proyecto de Ley Orgánicapara el CongresoGeneral. Creaciónde un capítulo enla LOCG relativo al funcionarnienodesubibliot Proyectode Ley Orgánicapara el CongresoGeneral. ,
2/X/1987 17/XI1/1987 23/XII/1987
Fuente: autoraconbaseenel Diario deDebate,l'de Cámara Diplllados. La la de
De una o de otra manera, aunque el dominio del régimen autoritário comenzó a diluirse a pa 1988, las barreras para el afianzamiento de un orden institucional democrático en el Congreso no c
ron de inmediato. Si bien el partido del gobierno perdió su carácter hegemónico, continúa dominando ampliamente en la escenapolítÍca. Así pues, el proceso dibuja un amplio paréntesis en el que la continuidad del cambio parece harto ambigua, aunque el retorno a la situación anterior sevislumbra cancelado. En efecto, a pesar de la notable recuperación del número de curules sumadasa subancada en la Lv y en la LVI Legislaturas, en la LIV Legislatura el Revolucionario Institucional perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados y no volvió ya a recuperarla (cifras en los cuadros 4 y 6).43A estapérdida se añade después su carencia de mayoría absoluta en la LVII Legislatura, trienio en el que llegó a su fin la mayoría calificada que el partido ostentaba en el Senado. Con los comicios de julio del 2000, éste no puede ya tampoco refrendar la mayoría absoluta en la LVIII Legislatura en ninguna de sus Cámaras, ni su dirección del gobierno federal (véase Cuadro 3). La proverbial continuidad del entramado institucional del Poder Legislativo queda igualmente interrumpida por los nuevos balances de poder ilustrados por la realidad política. El reconocimiento del desajuste institucional operado con el despegue de la LIV Legislatura sucede, sin embargo, en forma gradual. Así, al desconcierto general por el atropellado funcionamiento del Colegio Electoral que aún califica la elección de sus miembros, en la Cámara de Diputados siguen los acuerdos informales entre la Gran Comisión y los partidos minoritarios para alcanzar el reconocimiento de sus grupos p:arlamentarioS.44Con el mismo procedimiento se decide la integración de las comisiones ordinarias, lo que pone a prueba la capacidad de negociación de cada grupo. Una somera revisión de los resultados obtenidos en este renglón permite concluir la superioridad delliderazgo priísta, apuntalada por la facultad que la LOCOasigna en su artículo 55 a la Gran Comisión de proponer a sus integrantes, con el único requisito de procurarla representación de los diferentes grupos parlamentarios (Cuadro 4). CUADRO 3 perdidas por e.l PRI (1985-2000) Senadores mayoría absoluta (65 escaños) ,-" Sí Sí Sí Sí Sí ~o .-~o Diputados mayoría calificada (334 ,-_. escaños) ~--" Sí ~o ~o ~o ~o Senadores mayoría calificada (85 ,-- escaños) '~~.f Sí Sí Sí Sí ~o ~o
Posiciones políticas Legislatura Gobierno del PRI Sí Sí Sí Sí Sí ~o
Diputados mayoría aI/soluta (251 escaños) ., Sí Sí Sí Sí ~o ~o
UII(1985-1988) UV(1988-1991) LV (1991-1994) LVI (1994-1997) LVfI (1997-2000) _Lvrn (2000-2003)
43 A este respecto vale la pena señalar que la reforma electoral del 2 1 de agosto de 1996 alteró el esquema de límites o techos al número de diputados que un partido político puede adquirir por ambos principios de representación, y lo fijó en 300. 44 El PRDse constituyó hasta el 12de mayo de I 989y su grupo parlamentario se formó con miembros de lasdiversasorganizaciones que en 1988 componían el Frente Democrático Nacional.
-..Partido
--de PRI PAN PARN* PMS* PPS* FFCRN-PC* CD**
Distribución Número curules 260 101 19* 41 29 37 13
de col:Disiones en la LIV Legislatura % 52.0 20.0 7.3 2.6 3.8 5.8 8.2 Puestos en Comisiones + 1007 298 -'% 62.0 18.3 --Cargos Directivos113 7 % 85.6 5.3
¿otal/FDN*** -Iotal
27.8 99.7
319 1624
19.6 99.9
12 -~ 132_1~ ~
+Inc1uyecomités. *Partidos que conformaron el Frente Democrático Nacional [FDN]. **Coalición formada por los partidos que en 1988integraron el FDN. ***Total correspondiente los partidosque en 1988 integraron el FDN. a Fuente: la autora con datos de Alonso Lujambio y del Instituto FederalElectoral [iFE].
Dispuestala composíción de los órganosinternos de la Cámara de Diputados sin que medie ningún tipo de proporcionalidad, el paso para el establecimientode compromisos revestidos de mayor formalidad ocurre sólo despuésdel persistenteobstruccionismo técnico y físico de los partidos de oposición. El catálogo de maniobras puestas en marcha por sus miembros contempla su retiro del salón de sesiones para romper el quórum, su inscripción en vasto número para ocupar la tribuna parlamentaria o la extensión intencional de SUs intervenciones. A estastácticas se suma su insistente solicitud del uso de la palabra para "hechos" y "alusiones personales", y hasta la toma de la tribuna para impedir el desarrollo de las sesiones.45 A pesar de la confusión que reina en el recinto, la LOCG y el Reglamento de Sesiones permanecen sin modificación alguna durante los siguientes cinco años. Los esfuerzos para actualizar su contenido Sonpermanentes, pero poco exitosos.46Así pues, la dificultad de diseñar un nuevo orden interno que reCoja la nueva pluralidad política es cubierta con la expedición de acuerdos parlamentarios de carácter verbal. En este entorno, se creó la llamada Junta de Coordinadores [JC] -después Comisión de Régimen Interno y Concertacion Política [CRICP]-, integrada por diputados de todos los grupos, con el propósito de ordenar el desarrollo de las tareas parlamentarias, pero también de construir los consensos legislativos necesarios entre la otrora invencible mayoría del PRI y la oposición.47De esta manera, se con-
o o o. -""0_'__'0
45 Rodolfo Rivas Duarte, "Significado del PoderLegislativo en la Reforma del Estado mexicano", Revista Mexicana de Estudios Parlamentario.\", Cámarade Diputados,México, LIV Legislatura, enero-abril 1991,p. 66. 46 Véase ejemplo,la iniciativapresentada diciembrede 1989por losdiputados por en priístasLanzCárdenasy Affi1endáriz.Para lm recuento más completo,véasetambiénLuisa Béjar, "La modernización C;ongreso la Unión", op. cit., p. 58 y ss. del de 47 La L/V Legislaturadeja indicado a susucesora pertinenciade alentarunaComisión de Gobierno de corte plural parae~la [rentarlos retos del nuevoequilibrio político. Conestalógica,el coordinadorde la mayoría priísta acuerda con sushomolagosla conformaciónde la Comisiónde RégimenInterno y ConcertaciónPolítica el 7 de noviembre de 1991. ~
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sumó el primer recorte al fuerte poderío de la Gran Comisión y se perfila la construcción de un nuevo centro de decisión constituido con los coordinadores de los grupos parlamentarios. La institucionalización de los acuerdos parlamentarios puestos en práctica durante la LVIII Legislatura ocurrió tan sólo después de un esfuerzo que seprolongó hasta el final de la LVLegislatura. Esto significa que la Cámara de Diputados rigió su actuación durante casi dos trienios con este tipo de convenios, sujetos a transacciones políticas que indudablemente contaminan el desarrollo del quehacerlegis-! lativo. Se inició así un movimiento que combina la tendencia hacia la institucionalización y la no-insti-,i tucionalización de)as reglas y procedimientos internos del Congreso de la Uniór" y que dan cuenta de.1 la dificultad de encontrar fórmulas capaces de perdurar por largo tiempo 48 (Véase Cuadro 5). La razón principal de esta oscilación parece obvia: la transformación del régimen político mexicano se ha puesto en marcha, lo que modifica en forma constante la correlación de fuerzas que media entre el PRIy la oposición, y hace más ardua la negociación de arreglos que garanticen los interesesde las partes. Los acuerdos temporales, por consiguiente, quedan al margen del orden institucional hasta entanto esposib~ellevar a cabo su incorporación en un nuevo marco jurídico. Con el inicio de la LV Legislatura (1991-1994) la Comisión de Régimen, Reglamento y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados adquirió nuevamente la tarea de actualizar la LOCG.49 Las modificaciones aprobadas en la Cámara de Diputados comprenden el reconocimiento de la CRICP como máximo órgano de gobierno en la Cámara de Diputados, a cuyos miembros seasigna la responsabilidad de convenir los compromisos relativos a los asuntos discutidos por el pleno, proponer a los integrantes de comisiones y comités, elaborar el proyecto de presupuesto de ese órgano, y designar al oficial mayor, tesorero, y consejeros ante el IFE. En contraste, la Gran Comisión quedó emplazada a actuar sólo como órgano de dirección de la fracción mayoritaria. Con un equilibrio aún favorable al Revolucionario Institucional, no obstante, su grupo podía añadir en el artículo 8e del documento la prohibición d,e interpelar al Presidente de la República en su Informe Anual, y proponer, a cambio, la comparecencia de varios miembros de su equipo en fecha posterior. Por último, se determinó que la Mesa Directiva se integrara con tantos vicepresidentes como grupos parlamentarios se encontraran representados en el pleno, pero se mantenía su renovación mensual y el recorte de sus antiguas atribuciones administrativas. Sus quebrantos se acentuaron con la multiplicación de sus integrantes y el carácter rotativo de los cargos de dirección, contrarios a la profesionalización y seguimiento de asuntosde sucompetencia.5o Concluido el trámite en la Cámara de Diputados, la propuesta de reforma pasó al Senado para su aprobación. Mientras se desarrollaba esta diligencia, la Constitución fue objeto de varias reformas de corte electoral. Su labor se alargó, de esta suerte, por más de 18 meses.El6 dejulio de 1994 la Cámara Baj~ recibió nuevamente las modificaciones introducidas por los senadores.Estas comprendían entre otras cosas, la eliminación del título relativo al Colegio Electoral-desaparecido tucional-, ya en el texto constila nueva integración de la Cámara Alta y el ajuste de las fechas de apertura y terminación de
c~~' c"c,c "~~~ "cc
48 Sobreestemovimiento se puedeconsultar el texto de Vivien Lowndes,"Varieties ofNew Institutionalism", en Public Admi/listration, verano de 1996,vol. 179,núm. 2, pp. 191-194.
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49 Diario de los Debates, dediciembre 1992.. 1 de 50 Lujambio, Alonso, cit.,p. 18Y 19. op.
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Situación del marco jurídico del Congreso de la Unión (1988-2000)
Etapa Septiembrede 1988 hastajunio de 1994 Contexto político Acciones Tipo de
La etapainicia con un balance Fornlulación de acuerdosde carácpoco favorable al PRI, privado ter verbal para la creación de la ya, entre otras cosas,de mayo- JC-CRlCP la modificación de los y ría calificada en la Cámarade criterios de integraciónde la Mesa Diputados [Col. Su grupo, no Directiva en la CO.Aprobación de obstante, logra retomar las reformas a la LOCGen la CO,pero riendas del órgano en la si- interrupción del proceso de reviNo institucionalizado
guiente Legislatura.
Julio de 1994 hastaseptiembre 1997 A pesarde mantenerel control sobrela mayoría absolutaenla CD,el grupo parlamentariodel PRI. vio obligado a aceptarel se cambio operado en la escena política. En estas circunstancias, su afán se concentró en ajustar las condiciones para aseg:urar!a .permane~cia del presldenclal1smo.La mtegració.nde ~ coalición ~yoritana o~osrt~~a desplaz?al PRI en la duecclon de los organos de gobierno de la CD.SU grupo,
siónenel Senado
Aprobación de reformas a la LOCG Institucionalizado para fornlalizar el ingresode la pluralidad enla estructurainternade la CO y para establecercondiciones mínimaspara un desarrolloordenado del Infornle Anual del Poder Ejecutivo ante el Congreso de la Unión. Expedición de seis acuerdos parlamentarioscon cambiosde fondo en la composicióny el funcionamiento de los órganospara el gobierno interior en la CD.
sin embargo, mantuvo su
conducción en el Senado. Septiembrede 1999 hasta se p t i e m b r e 2000 Agotados los incentivos que dan pie a su formación, la coalición opositoramuestralos límites de su actuaciónen forma coordinada. El PANY el PRO negocian con el PRlla expedición de una nueva LOCC. fm a de lograr su aprobación en el Aprobación de una nueva LOCG en No la que se elitnina la figura de la GC. Institucionalizado Se crea la Junta de Coordinación Política .ensustituciónde la CRICP. La MesaDirectiva adquierenuevas facultadespara coordinar el trabajo del pleno en ambasCámaras.
I Septiembrede 2000
Luego de la alternancia en el Ejecutivo y la formación un gobierno sin mayoría en la Co y en el Senado,el nuevobalance favorece la negociaciónentre los grupos y obliga a afianzar su disciplina interna -. Expedición de un nuevo acuerdo Institucionalizado parlamentariopara elevar el número de comisiones ordinarias en la Cámarade Diputados
FuenteElaboraciónpropia.
LA (RE)INSTITUCIONAJ_IZACIÓN
los periodos integraría
del abundante
número técnico
en ambos recintos,
se creó un cuerpo se propuso
de apoyo.51 De igual manera, de las iniciativas o dictáparlael deque
para dar m.ayor fluidez menes no desahogados mentarios bilitamiento esta última La medida,
a los quehaceres en la Legislatura al pleno priísta
parlamentarios, correspondiente,
y la valoración de miembros
de los coordinadores de su grupO.52 Visto
sobre la exposición de la disciplina previsión es obvio, buscaba reforzó
de los votos particulares a las nuevas la manifestación el control partidista políticas pública
gubernamentales, del desacuerdo
puede suponerse
restringir también
de sus legisladores.53 de los otros grupos
sobre los representantes
parlamentarios. La LV (1991-1994) partido del régimen y la LVI Legislaturas en la Cámara (1994-1997) Durante anterior dieron cuenta de la recuperación ambas experiencias, no sufrieron electoral del
de Diputados.54 el trienio
las modi-
menoscabo.55
A este respecto, en el
puede presumirse país llevaron VO.56Ahora equitativo,
que el deterioro
del presidencialismo retorno al esquema
y del ahondamiento de absoluto dominio
de la crisis económica priísta
el costo de un posible bien, aunque el manejo
sobre el Legislatia hacerse más de dictamen
la subrepresentación directivos
de los partidos (Cuadro 6).
y en sus cargos
El desequilibrio que la Loca
se hace más notorio política
si se toma en cuenta a cada comi-
de ponderar
sión.57 El asunto distas, "más
por la conformación del grupo
de la CRICP con los coordinadores mayoritario", 10 que supone
de los grupos partiinsuperable a
de su Presidente.58 del PRI conserva para sí la Presidencia número de las comisiones de
Bajo esta tónica, mayor creados relevancia al inicio
el grupo parlamentario en la Cámara Legislatura
de Diputados. no logra
de comisiones ni aumentar
de cada nueva
su autonomía,
51 Artículos 28 y 29. 52 Artículo 56.
53 Desde su tribuna se hizo pública la controversia generada por el proceso de desincorporación de una gran cantidad de empresas paraestatales. Igual sucedió más adelante con las reformas incorporadas a la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional. El Fillanciero, 25, 27 y 30 de abril de 19515. , 54 Esta recuperación ha sido atribuida por diferentes autores a la mejoría económica del país. 55 La Presidencia de la Comisión de Vigilancia incluso quedó a cargo de un diputado de la minoría panista. 56 Al levantamiento zapatista en enero de 1994 siguió después el asesinato del candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio, y del secretario general de la organización, Francisco Ruiz Massieu. El triunfo de Ernesto Zedillo fue apenas una señal de corta duración del restablecimiento del régimen, concluida por los llamados "eri"ores de diciembre" y la abrupta devaluación de la moneda.
57 Al respecto, conforme a su artículo 47, es facultad de la CRICP proponer al pleno la lista de los diputados para su integración, así como a los Presidentes y secretarios de las mismas. En su labor, ésta deberá cuidar que ':en ellas se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios, tanto en las Presidencias como en las secretaríascorrespondientes". A este efecto, "se tomará en cuenta el peso cuantitativo de cada grupo parlamentario". Nada se dice, sin embargo, sobre la necesidad de considerar las diferencias en calidad e influencia atribuibles a cada uno de los cuerpos objeto de la distribución. , , 58 [bid., articulo, 45.
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BÉJAR ALGAZr
negociacióna suinterior conel establecimiento compromisos de personales, muchomenosrevertir el y fuerte control sobreel procesolegislativo asegurado la mayoríapriísta en ambas por Cámaras gobieral no federa1.59 cambio, el modo como se solucionael problemapermite a su dirigencia mantenerla En disciplina ensuspropiasfilas, y la apuntalaenlos otros gruposconla entregademásincentivosa su1iderazgopara asegurar lealtad de sus asociados la (Cuadro7).
Distribución de comisiones y comités en la Cámara de Diputados
LV Legislatura (1991-1994) Núm. % % de % de Partido de curules 321 88 41 23 12 15 O 500 50 64.2 17.6 8.2 4.6 2.4 3.0 O 100 10 puestos encomisiones 73.9 10.4 6.8 --O --O --O --10 100 8.9 15.3 100 cargos
LVILegislatura (1994-1997) Núm. de % % de% de :;:
PRI PAN PRD PFCRN-PC PPS PARM PT Totales Otros**
62.2 11.0 11.5
curules directivos 300 119 71
60.0 23.8 14.2 O O O 2.0 100
puestos encomisiones 62.5 22.3 12.6 2.6 100
cargos directivos* 52.9 24.1 19.8
* La cifra incluye tanto los cargosde Presidentecomo los de secretarios, que resta impacto al fuerte predominioejercido lo por el grupo priísta sobrelos primeros. :** El rubro "Otros" consignala suma de las cifras relativas a los grupos d~l PT-PFCRN-PC, PARMy PT PPS, Fuente: la autoracon datosde Alonso Lujambio y del Instituto FederalElectoral [IFE].
Distribución Legislatura
de presidencias en comisiones y comités en la Cámara de Diputados Nú~: de Nú~. de.pre~OmlSlOneS sldenclas y coI!1ités asignadas al .39 48 52 34 39 35 Nú.m.de.presldenclas asignadasa la 87.2. .oposición 5 81.3 67.4
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..PRI
LIV (1988-1991) LV (1991-1994) LVI (1994-1997)
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12.8. 18.7.' 3~-
oon_d,,", de Alonso Lujambio.
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.t 59 Susmiembrosestánprivados del derechode elegir internamente su Presidente,como ocurre generalmente cualquler~ a en Legislatura democrática;JoséMa. Serna,Panoramadel Derecho me.\"icano, McGraw HiJl, México, 1997,p. 15. ,j
474 ; "
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LA (RE)JNSTI~UCIONALIZACIÓN
El descontento opositor con el marco institucional del Congreso, no obstante, se hace patente periódicamente. Con este referente de por medio, se entiende que el problema reaparezca en 1995 como uno de los temas de la reforma del Estado, y que mesesdespués-aprobadas ya las modificaciones electorales de 1996su solución sea asumida por una comisión creada ex profeso en la Cámara de Diputados.6O desfase se resolvió en forma un tanto inesperada al comienzo del siguiente trienio con la pérdiEl da de la mayoría absoluta del PRI en este órgano despuésde los comicios del 6 dejulio de 1997. En efecto, la LVII Legislatura (1997 -2000) no pudo imponer el mismo arreglo anterior toda vez que su grupo no obtuvo la mayoría absoluta en la Cámara Baja por una diferencia de 13 escaños.Adicionalmente, aunque su posición en el Senado es menos comprometida, supartido perdió la posibilidad de aprobar cualquier reforma constitucional sin el apoyo de otras fuerzas en el recinto (Cuadro 8). A partir de esemomento, la negociación de coaliciones legislativas dejó de ser un recurso orientado a incrementar la legitimidad de las propuestas gubernamentales para constituirse en una práctica obligada también a nivel procedimenta1 a fin de evitar la parálisis parlamentaria.61 Así las cosas, la pérdida de posiciones del Revolucionario Institucional en el Poder Legislativo finalmente creó las condiciones para la incorporación de modificaciones de fondo en su entramado institucional, aquel que en el pasado facilitó el funcionamiento del presidencialismo mexicano. Ahora bien, la expedición ~e una nueva Ley Orgánica tendrá que ser pospuesta en varias ocasiones por la dificultad de accedera un nuevo consenso mayoritario. En este contexto, vale la pena examinar cómo se manejó el problema, y de qué manera se abrió paso a la construcción de un nuevo arreglo institucional para las Cámaras del Congreso. CUADROS
Integración de la Lvn Legislatura
PRI Cámarade Diputados (-) mayoría calificada (334) (-) mayoría absoluta(251) Cámarade Senadores (-) mayoría calificada (85) (-) mayoría absoluta(65) 238 -96 -13 77 -8 +12 PAN 122 -212 -149 33 -52 -32 PRU 125 -209 -146 16 -69 -49 PVEM 8 -326 -243 1 -84 -64 PT 7. -327 -244 1 -84 -64 Curules de oposición* 262 -72 +11 51 -34 -14
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;~ente:-la autora con da;os del Instituto FederalElectoral.
60 VéaseDiario de Debates,14de diciembre de 1995,.25Y26 de enerode 1996,30 de septiembrey 3 de octubrede 1.996. Puedetambiénconsu1tarse iniciativa de nuevaLOCG y nuevo Reglamento la presentado el PAN, Diario de Debates. por 28 de marzo de 1996. 61 El nivel procedimental trata de1asleyesque normanel funcionamientointerno del Con~eso..esto es,leyesparahacerleyes,a diferencia de aquellasde caráctersustantivogeneradas su intermedio. por
lUISABÉJ/\R
, .'.,:,,-
Según Adam Przeworski, el tránsito a la democracia tiene siempre lugar en dos frentes. El primero, conque se busca eliminar. El segundo, contra los propios aliados en esa luPor consi-
tra el orden político autoritario
cha por la ocupación de mejores posiciones políticas bajo el nuevo arreglo institucional.62 guiente, los actores políticos común en estas circunstancias: zas antiautoritarias comprometidos
con este proceso no pueden dejar de resolver un dilema de instituciones democráticas, las fuer-
para favorecer la construcción
han de unirse en contra del régimen en el poder, pero para lograr el avance de su or-
ganización bajo las nuevas reglas del juego deben a la vez competir contra sus aliados. Esta disyuntiva cobrará especial relevancia en el país luego de que los resultados electorales de 1997 brinden a los partide integrar una coalición mayoritaria en la Cámara de Diputados, dis-
dos de oposición la oportunidad puesta a modificar
las reglas deljuego parlamentario.63 El factor tiempo actuará en favor de su unidad al por la lejanía de los próximos comicios. Como se recor-
otorgar una tregua a la confrontación Asumido el desafio, la experiencia
se inicia con la instalación de la LVII Legislatura.
dará, el proceso provocó una gran conmoción formada en la Cámara de Diputados Democrática
en la opinión pública luego de que la coalición opositora [PAN], el Partido de la Revolución
[PRD] , el Partido Verde Ecologista de México
[PVEM] y el Partido del Trabajo [PT] decidió Su resolu-
tomar las riendas del proceso y asumir la designación de los cargos de dirección principales. ción es apoyada por un hecho irrefutable: 45 de la LOCG para la conformación la imposibilidad de dar cumplimiento
al mandato del artículo con
de la CRICP debido a la. inexistencia
de un grupo parlamentario
la mayoría absoluta de las curules. La determinación institucional en el órgano se confirma
del bloque opositor de cimentar un nuevo orden de las Presidencias y secretarías de las comide los
siones ordinarias bajo un triple criterio: grupos parlamentarios, y la importancia
la búsqueda de equidad, la atención al peso cuantitativo política atribuible a cada una de ellas.
Lo que se observa durante la aprobación de los primeros proyectos legislativos rápido. desgaste del esfuerzo de colaboración finición de los partidos que conforman
del trienio anuncia el
este núcleo, eficaz en la depero con alcances restringipro gramáticas y políticas
de un nuevo entramado para encauzar el quehacer parlamentario,
dos en la aprobación de legislación
sustantiva por la aparición de diferencias
entre ellos.64 A pesar de sus limitaciones, Legislatura
la mudanza impulsada desde las primeras sesiones de la LVII para la construcción de una representación parla-
dejó honda huella en los procedimientos
mentaria democrática.
Este esfuerzo se resume "enlos seis acuerdos parlamentarios
suscritos para rees-
62 Véasedel autor,"The GamesofTransition", en S. Mainwaring,G. O'Donnell y J. S. Valenzuela.issues in Democratic Consolidation: TheNew SOl/t/¡ AmericanDemocraciesin ComparativePerspective,University ofNotre Dame Press, Notre Dame,Indiana. 1992,p. 116. 63 La coalición esconocida en los medios de comunicacióncomo el "G4". 64 El ahondamiento susdiferenciasse hizo evidenteen la aprobaciónde la Le; de Ingresos y el Presupuesto EgresoS, de de últir1o punto de la agendaparlamentariade 1997.Al respecto, puedeconsultaria prensaen generaldurantetodo el mes se de ,i ¡;;iembrede 1997.
LA (RE)INSnTUCIONALIZACIÓN
tructurar el funcionamiento de la Cámara de Diputados y resolver los conflictos creados por el nuevo equilibrio político.65 El listado de las fórmulas y procedimientos revisados con estepropó&ito es amplio. Incluye el fortalecimiento de la CRICP como órgano de gobierno en la Cámara de Diputados a fin de romper definitivamente con el carácter unilateral o sesgadode las disposiciones amparadas por la GC. Por otro lado, se despejó el camino para una supervisión parlamentaria más eficaz sobre el gobierno mediante la depuración y reorganización del sistema de comisiones. Igualmente, se dieron los primeros pasos para hacer más objetivo e imparcial el manejo de la administración y los recursos entregados a la Legislatura, y el apoyo técnico requerido por sus miembros. Por último, su acción inició la revisión del esquema de comunicación social para ordenar y hacer más accesible la información generada en los r~cintos legislativos (véase el Cuadro 9). Sobre este punto, no parece exagerado suponer que la intensidad de competencia electoral comprobada con los comicios de 1997 alienta la difusión de información sobre los asuntos de interés general, hecho que permite activar a la opinión pública, y avanzar en un replanteamiento democrático de la relación representativa. Esto ocurre al obligar a los legisladores de cada organización a anticipar las demandas de la ciudadanía. Ahora bien, la persistencia en el país de la prohibición a la reelección inmediata de los legisladores transfiere esaresponsabilidad a los partidos políticos -única en la escenapolítica-, figura con permanencia lo que indudablemente favorece el endurecimiento de la disciplina de los repre.
sentantes asociados a cada grupo, y los coloca en la obligación de defender las posturas de su organización aun por encima del interés colectivo. La (re )institucionalización del Poder Legislativo enfrenta ademásotras dificultades. En primer lugar, aunque la suscripción de acuerdos parlamentarios logra establecer la preponderancia de la CRICP en la vida interna de la Cámara de Diputados, ello no resuelve la ausenciade una normatividad capaz de manejar sin ambigüedad la relación entre los diversos grupos, en un contexto en que ninguno cuenta ya con mayoría. Tampoco elimina la sospechade sesgopolítico en el ejercicio de las facultades administrativas entregadas a este órgano, carente de contrapesos por la persistente debilidad institucional de la Mesa Directiva para regular la conducción y dirección del trabajo parlamentario. Con estepanorama de trasfondo es fácil entender que las decisiones de peso recaigan en los grupos parlamentarios, que las comisiones ordinarias y especiales realicen su labor con grandes dificultades, y que más de una vez prive la confusión o el desorden en el órgano.66En suma, el marco procedimental puesto enmarcha por el bloque opositor no remedia los problemas alimentados por la inexistencia de un entramado orientado a solucionar de manera aceptable y permanente los problemas derivados del proceso político. En este sentido, no puede ignorarse el constante desacuerdo del Revolucionario Institucional con la CRICP,lo que complica su labor e induce al incumplimiento de los acuerdos pactados.
65 Al respecto, puedenconsultarse acuerdos los aprobados 4 y el 30 de septiembre 1997,y el6 de noviembrey el2 de diel de ciembre de esemismo año,así como el 30 deabril y 3 de noviembrede 1998. 66 Con relaciónal trabajode comisiones, aludeaquía lasventajas especializaron profesionalización debencaracse de y que terizar a suscuadros.
LUISA BÉJAR ALGAZJ
Acciones emprendidas por la coalición opositora en la Cámara de Diputados
-Órgano l. Comisión de Régimen Interno y ConcertacÍón Política. (C'RICP)
Medidas Participaciónde los coordinadoresde todos los gruposparlamentarios. Rotación anualde su Presidencia. Adopción de decisionespor consenso voto ponderadoconbaseen el númerode reo presentantes cadagrupo. de Participacióncolegiada en la integración del orden del día para las sesiones plena-
Establecimiento unaMesade Coordinaciónde la AgendaLegislativa con el Poder de Ejecutivo. Creación una subCRlPC de para agilizar el manejodelos problemasadministrativos. Jr '~~. Distribución depresidenciasy secretarías acuerdocon el númerodemiembrosde de cadagrupo. Valoración del criterio de diferenciar la influencia política de cada comisión en la distribución de los cargosde dirección. Limita~ión a 30 del nt'1ffiero susintegrantes. de Creaciónde nuevascomisionespara impulsar el desarrollode la democracia. Creaciónde una Comisión Jurisdiccional con una SecciónInstructorapara recabar
información y conocer y dirimir las controversias generadas por las solicitudes de
-."'
2. C o mi sion e s d e Dictamen y comités
3. Administración interna
juicio político. Introducción de mecanismos para la designación del oficial mayor y el tesorero bajo criterios de pluralidad.
Nuevo esquema designacióndel contralorgeneral. de Medidas para transparentar formulación, ejercicio y supervisióndel presupuesto la de la Cámara. 4. Cuerpos técnicos para apoyarlaborparMedidas para la creaciónde la Unidad de Estudiosde FinanzasPúb1i~as. Medidas para la elaboracióndel Estat'litode Servicio. Personalprofesional legislativo a fm de impulsar la imparcialidad del personalde apoyo técnito. Medidaspara la creaciónde un tabuladordepercepciones un programade estímuy tendientea trans~arentar nacionalizarel uso de recursos. y Creaciónde la Gacetaparlamentaria. Creacióndel Comité de ComunicaciónSocialabocadoa delinearlas políticas de información de la Cámara. Reglamentación trabajo de los reporteros. del Creaciónde un canalde televisión por cablep~ra estrechar lazos con la sociedad. -Automatización del siste~ de asistenciay votaciones. -
lamentaria
-los 5. Comunicación social
Al igual que enel pasado,el desajuste reeditala necesidad formalizarla transformación Conde del greso con el apoyo de un nuevo cuerponormativo (Cuadro 10).El asunto,parano variar, seencargóa una subcomisiónintegrada por todos los partidos que, luego de mesesde discusióny de buscarla anuenciade los legisladoresdel PRI, presentóal pleno su dictamen.67 día después, grupo priísta Un el presentóun voto particular para denunciarla precipitacióndel acto y manifestarsusdiscrepancias por evadirsela modificación de los artículosconstitucionales relativos al funcionamientodel PoderLegislativo. Sus observaciones desalentaron, embargo,la presentación documentopor segunda no sin del ocasión,pero la insuficiencia de votos sumados el pleno evitó queéstefuera aprobado.68 propópor El
Iniciativas Partido
PAN PAN PAN/PRDIPT
CUADRO 10 de reforma a la LOCG presentadas en la Cámara de Diputados Fecha
2/04/1998 28/04/1998 29/04/1998
Propósitoprincipal
Hacerobligatoria la infornlació~ del desempeño cadauno de los lede gisladores. Regularla rendición de cuentasde los recursosentregados los grupos a parlamentarios. Elevar la mesadirectiva al rango de órganode gobiernode la CD;crear una SecretaríaGeneralen apoyo a sus trabajos; redefmir el caráctery funcionesde las comisionesde dictamen,y modificar del protocolo del Informe Presidencial. Incorporarla presenciadel génerofemenino enaquellospreceptos la de LOCG los que estereconocimientoha sido omitido. en Fortalecerla función de las comisionesde investigación,sunaturaleza juridica, integración, competenciay autonomíade gestión. Discutir y aprobarel proyectodepresupuesto la CDpor elpleno de la de asamblea. Cambio enla denominación la Comisiónde Atención y Apoyo a Disde capacitados el de ComisióndeAsuntosLegislativosdePersonas por con Discapacidad. Crear en la CDuna Comisiónde Equidad y Género. Crear en la CDde una Comisión Ordinaria de ProtecciónCivil.
PRIIPROIPANI PT/PYEM PAN PAN Comisión respectiva PRJ/PAN/PRD Comisión de
30/04/1998 27/10/1998 19/11/1998 11/12/1998
12/11/1998 13/11/1998
PRI PAN/PRD 8/12/1998 22/4/1999 Refornlar el Título segundode la LOCG relativo a la organizacióny funcionamientode la CD. Reforrnareltítulo segundo la locgrelativo a la organizacióny funciode namientode la CD.
67 Ésta se formó, el 30 de abril de 1998,y su dictamen fue presentadoal pleno el 7 de diciembre de esemismo año. ,---
68 En diciembre de 1998la ausenciade un considerable númerode diputadosde oposicióni'mpidióla aprobación las disde posicionesfom1uladas para actualizarla LOCG. El PRI Y el PT votaronpor el sostenimiento la GranComisióny otras de figuras rebasadas la nuevarealidadpolítica; CésarJáuregui, por "Las nuevasrelacionesentrepoderes",enDiálogo y Debate de Cultura Política, año 2, núm. 9- I O, julio-diciembre de 1999,p. 81.
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sito de la coalición opositora de reformar la LOCO con el apoyo exclusivo de sus miembros se vio así frustrado, y sus integrantes se vieron obligados a reabrir las negociaciones con el Revolucionario Institucional.69 Decididos los grupos del PANy del PROa sacaradelante el asunto antes de que concluyera la Legislatura, en abril de 1999 sus diputados presentaron una nueva iniciativa para fonnalizar los ajustes ya incorporados en la Cámara de Diputados. Semanas después, el grupo priísta procedió de igual forma, lo que transfIrió la discusión de la ansiada reforma a un periodo extraordinario:o Aprobado el dictamen en la Cámara Baja, el Senado sumó al proyecto las modificaciones suscritas por el PRIy el PANpara modificar también los Títulos Primero, Tercero y Cuarto de la ley. En la misma tónica, se añadió un Título Quinto sobre la difusión e infonnación de las actividades del Congreso. El dictamen regresó, por último, a la Cámara de origen para ser votado el 31 de agosto y publicado el 3 de septiembre. La LVII Legislatura apenas tuvo tiempo de poner en práctica las disposiciones de la ley, sujetas en su aplicación'a tiempos diversos por mandato de varios artículos transitorios. No obstante, el esfuerzo supuso la fonnulación de una respuesta de largo alcance a los retos de la nueva pluralidad del país, marcada por la inexistencia de una fuerza política capaz de conjuntar por sí sola la mayoría absoluta en la asamblea. Bajo esta premisa, en la nueva LOCOse establecen los métodos y procedimientos para evitar antiguas experiencias, pero también futuras situaciones de conflicto (Cuadro 11). En este sentido, para superar recelos emaizados en el pasado autoritario, el marco consensuado incluye entre sus creaciones una Mesa de Decanos para asegurar condiciones de imparcialidad y eficiencia en el proceso de instalación de ambas Cámaras del Congreso.71 Con este objetivo, el procedimiento para determinar su composición recoge la memoria institucional de los legisladores con mayor experiencia parlamentaria. Con el ánimo de despolitizar e institucionalizar la actuación de la Mesa Directiva se determinó la reducción del número de sus integrantes, la extensión de su encargo a un año y la aceptación de sureelección:2 Su designación y destitución con el voto calificado del pleno, por otro lado, presume la construcción de consensos amplios como garantía de neutralidad y cumplimiento de sus mandatos. De igual manera, la ampliación de sus atribuciones busca reestablecer el equilibrio perdido frente a la OC, hacer más eficiente la administración camaral, y recuperar el control de la agenda legislativa de manos del Ejecutivo. Los criterios de la LOCOpara la formación y funcionamiento de los grupos parlamentarios animan la autonomía en sus decisiones, pero también una fuerte exigencia de disciplina a sus miembros? Basta 4 ver la ambigüedad del compromiso para apoyar el trabajo de los legisladores sin partido previsto por la ':.. ley:4 La inclinación a concebirlos más como órganos de partido que co~o instancias pertenecientes a i¡ " ~:c
LA (RE)INSTITl,¡CIONALIZACIÓN
Principales disposicionesde la nueva LOCG
Órgano 1. Mesa de decanos Medidas" Se integra con un Presidente, tres vicepresidentes y _tres secretarios, con los diputados de mayor antigüedad, mayor número de Legislaturas y mayor edad para la elección de la primera Mesa Directiva. Se encarga al secretario general el manejo administrativo del proceso de instalación. Expresa la unidad de cuerpo en cada Cámara. Es electa por el pleno por un año y con posibilidad de reelegirse, mediante lista propuesta por los grupos parlamentarios, garantes de que sus candidatos cuenten con experiencia, prudencia y tolerancia. Reduce su composición a un Presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios, electos y removidos sólo por el voto calificado del pleno. Sus tareas incluyen la interpretación de los ordenamientos, la formulación del orden del día, y las formas o procedin1ientos para el manejo de cada asunto con base en las propuestas de los grupos. Su Presidente conduce la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos 3. Grupos parlamentarios Legislativos. Se constituyen con por 10menos cinco miembros y sólo uno por partido, bajo las normas acordadas entre sus miembros con base en los estatutos de su organización. Su coordinador es el encargado de expresar la voluntad del grupo, participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. Su ubicación en el pleno, y los locales y recursos asignados a cada uno de ellos es decidida por la Mesa Directiva y la Junta de Coordinación Política, de acuerdo con las proposiciones de los coordinadores, y segím su peso en la representación. Los legisladores sin partido recibirán el apoyo de la Cámara conforme a los recursos dis4. Junta de Coordinación Política ponibles. Expresa la pluralidad política en cada Cámara. Se conforma con los coordinadores de todos los grupos parlamentarios, y sus decisiones se toman por mayoría absoluta mediante voto ponderado, según su número de integrantes. Propone al pleno la integración de las comisiones y de sus respectivas mesas directivas. Presenta al pleno el anteproyecto de presupuesto anual de cada Cámara. Asigna los recursos materiales y financieros a cada grupo parlamentario. Su Presidente convoca y conduce las reuniones de la Junta, pone a consideración de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos los criterios para la elaboración del programa de cada periodo de sesiones. del calendario para su desahogo, y los puntos del orden del día de las sesiones del pleno. 5. Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos (exclusivamente en la Cámara de Diputados) Se integra por el Presidente de la Mesa Directiva y los miembros de la Junta de Coordinación Política. con la conducción del primero y el apoyo técnico del secretario general. Se reúne por lo menos cada dos semanasa convocatoria de su Presidente o de por lo menos tres coordinadores, y sus decisiones se toman por consenso o mayoría absoluta con voto ponderado. Sus facultades incluyen el estableciIniento del programa legislativo de los periodos de sesiones, el calendario para su desahogo, la integración básica del orden del día. y la designaci-ón de las formas para los debates, discusiones y deliberaciones. Propone al plena el nombramiento del secretario general y del contralor de la Cámara. continúa
2. Mesa directiva
Las ordinariasseintegranpor todala Legislatura conun máximo dehasta30miembrosy cadalegisladorsólo puedepertenecer hastaa dos. Su composicióny distribuciónde cargosde dirección debenreflejar la proporcionalidaddel pleno y recogerlos antecedentes y experienciade susmiembros. Los diputadosque se separen susgrupos podrán ser retiradosde las comisiones en de que participan a solicitud del coordinadorde la fracción. Sc reglamentan actividadessobrela regularidadde sussesiones, sus forma de tomar de- , cisiones,retiro de susmiembros, formación de subcomisiones,etcétera. Sereitera la restricciónde limitar la solicitud de información sobreiniciativas discutidas al Presidentede la comisión, y se apuntala obligación del titular de la dependencia de proporcionarla en un plazo razonablea fm de evitar la formulación de quejas al Ejecutivo. Darán opinión fundada en el ramo de su competenciaa la Comisión de Presupuesto y CuentaPública con el objeto de haceraportessobre aspectos presupuestales relacionados con el cumplimiento de los progr'amas correspondientes, su revisión en la Cuenta y Pública. Seordenasutrabajo conla obligación de elaborarun programaanual, rendir un informe semestral la Conferencia,organizar y mantenerun archivo de todos los asuna tos que le sonturnadospara entregarlosa la Legislatura siguiente.Los Comitéstendrán sólo un carácterauxiliar.
ContinfÍD Cuadro 11
6. Comisiones de Dictamen y Comités
Coordinay supervisalos serviciosdelas Cámarascon el apoyo dela Secretaría Servide cios Parlamentariosy de la Secretaría Servicios Administrativos y Financieros. de Sutitular esnombradopor el pleno por el voto de 2/3 partesde los diputadospresentes, y de la mayoría absolutade los senadores presentes,en su caso,pudiendo serreelecto. Debe atenderla sesiónconstitUtivaen ambasCámaras,asistir al Presidentede la Mesa Directiva, y apoyar el trabajo del pleno y de otros órganos de dirección. Es responsable la difusión de las actividades de la Cámara. de Actúa como enlace con los medios de comunicación.
8. Comunicación Social
la Legislatura tampoco se modifica con respecto a experiencias previas. Este juicio se comprueba mediante la obligada correspondencia de cada grupo con un partido y la transferencia de los criterios para la designación de su coordinador a los estatutos de la organización. En este rubro destaca además la abundancia de facultades asignadas al titular del cargo, responsable de reafirmar la lealtad del grupo hacia las posturas de su partido, tanto como de desalentar la independencia de juicio entre sus miembros. En este sentido, el encargo que se hace al Presidente de la Mesa Directiva en la Cámara de Diputados de velar por las libertades de los legisladores.y de los grupos parece insuficiente para cubrir los distintos ámbitos en que se desarrolla el quehacer parlamentario:5 Con la nueva LOCG, la Junta de Coordinación Política sustituye en sus facultades políticas a la CRICP, mientras aquellas de carácter legislativo o adniinistrativo pasan a la Mesa Directiva:6 Asumida la pluralidad política en ambas Cámaras del Congreso, su labor se orienta a facilitar la construcción de . entendImIentos y convergencIas para destrabar los conflIctos que puedan con d ucIr a un eS tancamiento
Artículo 22. 76 Artículos 31
LA (RE)INSTITUCIONALIZACrÓN
legislativo. En este rubro, su trabajo cuenta en la Cámara de Diputados con el apoyo de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos en el establecimiento del programa legislativo, el calendario para su desahogo, la integración del orden del día, y las formas del debate:7 En el Senado, sin embargo, la intervención de este cuerpo no se considera necesaria tanto por el número menor de sus integrantes como por la existencia de un grupo con la mayoría de las emules en el momento de aprobación de la ley. La nueva pluralidad política y la eficacia parlamentaria perseguiciaquedan también plasmadas en la fórmula para la composición de las comisiones y comités. Éstadetermina la reproducción de la proporcionalidad exhibida por el pleno, y la evaluación del perfil profesional y experiencia acreditados por sus miembros:8 Ambos propósitos se confirman con la limitación del número de sus mtegrantesy la posibilidad de pertenencia a estosmicrouniversos. En la nueva ley, además,se atiende por primera vez la preocupación de ordenar con mayor detalle su desempeñoy el afianzamiento de su labor supervisora. La carencia de facultades de investigación en ámbitos diversos a los previstos por el artículo 93 constitucional es reparada en parte al demandar a susintegrantes el envío a la Comisión de Presupuestoy CuentaPública de la opinión fundada en el ramo de su competencia. Ahora bien, aunquelos avancesalcanzadosen esterubro son innegables, llama la ate.nciónque en la nueva legislación los grupos parlamentarios no sólo propongan a quienes conformarán cada comisión, sino que los diputados que rompan la asociación con sus respectivos partidos puedan ser retirados de su encargo,a solicitud de su c~ordinador. Con ello, no sólo se refuerza la disciplina de partido, sino también seinhibe la libertad de expresión de los parlamentarios en el desempeñode sulaborrepresentativa:9 Restricción similar seproduce con la limitación de la facultad de solicitar al Presidente de la comisión información sobre las iniciativas discutidas exclusivamente.8o Por último, la expansión del p.esopolítico del Congreso de la Unión en la LVII Legislatura se vio acompañada de la creación de una SecretaríaGeneral para elevar el grado de institucionalización y profesionatización de sus cuadros administrativos y técnicos.81Como en otros capítulos, con el nombramiento de su coordinador en la Cámara Baja por el voto calificado de los presentes se persigue la despartidización de los recursos y servicios a disposición de los legisladores. Esta demanda, empero, apenas tiene cabida en el Senado por las razones ya comentadas. Sin duda, la Ley Orgánica de 1999 busca apuntalar una ~structura que distribuya y equilibre el poder bajo el esquema de crear contrapesos, particularmente entre la Mesa Directiva y la Junta de Coordinación Política. Con ello, se abre espacio para una figura preocupada por la unidad de todos los miembros de las Cámaras del Congreso de la Unión, como para otra identificada con la pluralidad política propia de cualquier democracia contemporánea. La nueva ley acepta, en consecuencia, el deber de apoyar la colaboración política y la negociación entre las distintas fuerzas partidistas presentes en su seno. En cambio, escasamentepromueve la independencia de los grupos parlamentarios con respecto allideraz77 Artículos 37 y 38. 78 Artículos 39 al 46 y 85 al 105. 79 Artículos 43 y 105. 80 Artículos 45 y 97. 81 Artículos 48 al 52. En el Senado, esta responsabilidad se deposita en la Secretaría General de Servicios Parlamentarios y en la Secretaría General de Servicios Administrativos. Véanse los artículos 106 alIJO y 53 aJ55.
go de supartido, y menosla capacidad respuesta los parlamentarios las demandas suselectode de a de res. situación que bien puede contribuir a cimentaruna representación con seriasdeficiencias en su carácterdemocrático.
Pesea que en el pasadola Legislaturamexicanaobservóunanotoria institucionalización enlas formas y procedimientosparanormarla labor de susCámaras, lógica de estearreglocorrespondióenlas seis, la décadas su vinculación con el régimenpriísta a criterios que desecharon intervenciónenlas decide su sionespúblicas.De 1988al 2000, sin embargo,el Revolucionario Institucional vio declinar sucapacidad de determinarel cursode los quehaceres parlamentarioscomo resultadode las alteraciones producidasen la conformacióndel órgano.Obligados a actuaren un contexto de competenciaelectoral,sus miembrosno tuvieron másremedio que cedera la tenazdemandaopositorade aceptarla construcción de institucionestendientes garantizarel derechode participaciónlibre y equitativa de todoslos repre- .. a sentantes el procesode construcciónde la voluntaddel Estado.Desdeestaperspectiva,la LIVLegisen latura comenzaba mostrarya un cariz distinto enlos procedimientosque encuadran desempeño a el de sustareas,y aunquela LVy la LVIno alcanzaron consumarla tarea,la LVII dio un salto definitivo en a eseafán.Bajo esteimpulso,la (re)instituciona1 izacióndel PoderLegislativo Federalexhibeya avances significativos. Quedan,no obstante,varios asuntospendientesantesde accedera una representación democrática.En el ámbito constitucional,por ejemplo,la reelecciónparlamentariainmediatano puede esperar mástiempo. Asimismo, esurgentela incorporaciónde medidaspara fortalecerla participación de los representantes cadagrupo en la definición de las posturasde supartido, como en la deliberade ción que antecede integracióndel interéscolectivo. Esteesfuerzodeberáreflejarse tambiénenla exla pedición de un nuevo Reglamentode Sesiones. Ahora bien, aunquelos mecanismos para facilitar el manejo del conflicto e incentivar la colaboración entre distintas fuerzaspolíticas han encontradobuena acogida en el nuevQmarco nomlativo del Congreso,sus disposicionesapenascomienzana arraigar en el comportamiento de los legisladores. Esto significa que suconductabienpuede seguirotros caminos.Dicho enotraspalabras,sudesempeño carecetodavía de certidumbreinstitucional. En estecontexto, surgenvarias incógnitas. Por ejemplo, habráquecomprobarsi la LOCO aprobadalogra superarviejas inercias, o si sulugar esocupadouna vez más por acuerdostemporales.De igual manera,no estáclaro si éstapodrá asumirlos retos de la alternanciadepartido enel Ejecutivo y de un gobierno sinmayoría parlamentaria,decididos enlos comicios del 2 dejulio. Así las cosas,antesde poder evaluar suimpacto real sobrela representación necesario es esperaralgo más de tiempo. Por lo pronto, sólo puede decirse que el asuntoestápendiente.
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