Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/01/12/protection-de-l%E2%80%99environnement-les-juges-europeens-erigent-le-service-public-de-gestion-des-dechets-en-exigence-conventionnelle-cedh-2e-sect-10-janvier-2012-di-sarno-et-autres-c-italie/
Timestamp: 2019-06-17 08:41:16+00:00

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Protection de l’environnement : les juges européens érigent le service public de gestion des déchets en exigence conventionnelle (CEDH, 2e Sect. 10 janvier 2012, Di Sarno et autres c. Italie) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Protection de l’environnement et impéritie fautive des autorités publiques dans la gestion des déchets
L’incapacité prolongée des autorités publiques italiennes « à assurer le fonctionnement régulier du service de collecte, de traitement et d’élimination des déchets » (§ 112) est la source d’une violation du droit au respect de la vie privée et du domicile (Art. 8). En parvenant à une telle conclusion contentieuse, la Cour européenne des droits de l’homme ajoute un nouvel épisode au long et notoire feuilleton de la « crise des déchets des déchets en Campanie » (v. le descriptif § 7-64). Les graves problèmes d’élimination des déchets urbains dans cette région du sud de l’Italie ont conduit à la soumission de celle-ci à l’état d’urgence de février 1994 à décembre 2009 (§ 7) et ce, dans un contexte marqué par de nombreuses fraudes et trafics (§ 20-25 et 48-54) liés notamment à « l’enracinement quasi-immuable de la criminalité organisée dans le circuit des déchets » (§ 59). Le point culminant de cette crise fut atteint à la fin de l’année 2007 et jusqu’en mai 2008, période de cinq mois durant laquelle « des tonnes de déchets furent abandonnées […] dans les rues de Naples et de plusieurs villes de sa province, y compris [la commune de Somma Vesuviana] où les requérants résident » ou travaillent (§ 36 – v. la liste des dix-huit requérants en annexe de l’arrêt). L’ampleur de la situation a même conduit la Commission européenne à introduire successivement deux recours en manquements contre l’Italie en 2005 et 2008 (Art. 256 à 260 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). A l’issue de chacune de ces procédures (v. § 52-56), la Cour de justice des Communautés européennes (devenue Cour de Justice de l’Union européenne) constata le non-respect par l’Italie des règles communautaires en termes de gestion des déchets ainsi que de protection de l’environnement et de la santé (CJCE, 3e Ch., 26 avril 2007, Commission des Communautés européennes contre République italienne, Aff. C-135/05 ; CJCE, 4e Ch., 4 mars 2010, Commission européenne contre République italienne, Aff. C-297/08).
Deux ans après les juges de Luxembourg, leurs homologues de Strasbourg avaient donc également à se prononcer sur ce contentieux italien (pour un exemple inverse, v. Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 (2) suivi de CJUE, G. C. 21 décembre 2011, N.S. c. Secretary of State for the Home Department & M.E., Aff. jointes C-411/10 & C-493/10 – ADL du 29 décembre 2011), ce qu’ils firent relativement rapidement en décidant de traiter la requête « en priorité » (§ 5 – v. l’article 41 du Règlement et la politique de « prioritisation » – ADL du 15 novembre 2010).
Au-delà de la seule question des déchets – qui n’est triviale qu’en apparence –, la présente affaire soulevait d’importants enjeux concernant la responsabilité conventionnelle des États au titre de la protection de l’environnement. Ces enjeux et le profil quelque peu atypique de l’affaire se sont d’ailleurs manifestés dès le stade de la recevabilité. En effet, le gouvernement défendeur contestait la « qualité de “victimes“ des requérants » faute pour ces derniers d’avoir « démontré qu’ils vivaient ou travaillaient à proximité de décharges ou de rues où l’abandon de déchets pourrait avoir causé un préjudice sérieux à leur santé ou à leur bien-être psychologique » (§ 78). Une telle argumentation a incité la Cour à rappeler d’emblée l’angle contentieux précis par lequel la protection de l’environnement est susceptible de recevoir un écho conventionnel : d’une part, « ni l’article 8 ni aucune autre disposition de la Convention ne garantit spécifiquement une protection générale de l’environnement en tant que tel » (§ 80). Contester – ainsi que l’ont fait les requérants – la « situation affectant l’ensemble de la population de la Campanie, à savoir l’atteinte à l’environnement provoquée par le mauvais fonctionnement du système de collecte, de traitement et d’élimination des déchets mis en place par les autorités publiques » ne saurait donc suffire à engager la responsabilité de l’Italie (§ 81). D’autre part, toutefois, « des atteintes à l’environnement [peuvent] emport[er] violation de l’un des droits garantis par le paragraphe 1 de l’article 8 » si « l’existence d’un effet néfaste sur la sphère privée ou familiale d’une personne, et non simplement la dégradation générale de l’environnement » est constaté (§ 80 – v. récemment Cour EDH, 4e Sect. 22 novembre 2011, Zammit Maempel c. Malte, Req. n° 24202/10 – ADL du 27 novembre 2011).
Or aux yeux des juges européens, tel était le cas en l’espèce. Il est relevé en effet que la commune de « Somma Vesuviana a été frappée par la “crise des déchets“ », en particulier « de novembre 2007 à février 2008 [lorsque] la crise était à son paroxysme ». Durant cette période et « en raison du blocage d’un centre [de retraitement], les déchets de Somma Vesuviana n’ont pas pu y être transportés et “les rues […] ont été envahies par les déchets“ » (§ 81). A l’aune des désagréments subis dans cette commune, la Cour en conclut que « [d]ans ces conditions […] les dommages à l’environnement dénoncés par les requérants sont de nature à affecter directement leur propre bien-être » (§ 81). Le caractère quelque peu lapidaire d’une telle analyse n’est toutefois pas sans interpeller. En effet, le lien entre le désagrément environnemental et la situation personnelle du ou des requérants – le premier devant avoir un impact véritable sur la seconde pour que la qualité de « victime » soit établie – semble plus suggéré que véritablement prouvé (dans une optique proche mais distincte, v. aussi la critique du juge Sajo qui, dans son opinion dissidente, conteste que « les personnes qui prétendent travailler dans le village de Somma Vesuviana mais n’y résident pas puissent se prétendre victimes »). Tout au plus la Cour se montrera-t-elle plus diserte dans son analyse au fond lorsqu’elle relèvera – pour juger l’article 8 applicable – que « les requérants ont été contraints de vivre dans un environnement pollué par les déchets abandonnés sur la voie publique au moins à compter de la fin de l’année 2007 jusqu’au mois de mai 2008 » et que « cette situation a pu conduire à une détérioration de la qualité de vie des intéressés et, en particulier, nuire à leur droit au respect de la vie privée et du domicile » (§ 108).
A l’évidence, l’attention de la Cour s’est bien plus concentrée sur l’identification des difficultés globales de traitement des déchets dans la commune de Somma Vesuviana que sur l’évaluation de leur impact direct et personnel vis-à-vis de chacun des requérants. Certes, la juridiction strasbourgeoise rappelle expressément que « le mécanisme de contrôle de la Convention ne saurait admettre l’actio popularis » (§ 80). Mais si elle exclut effectivement que les requérants se prévalent utilement des désagréments subis par « l’ensemble de la population de la Campanie » (§ 81), la Cour semble néanmoins admettre que ceux-ci puissent se fonder sur la situation de l’ensemble des habitants de la commune concernée. Le caractère collectif de la démarche des dix-huit requérants – associés dans une seule et même requête – semble avoir joué un rôle dans cette acceptation implicite d’une sorte d’actio popularis à dimension locale et à teneur environnementale (sur l’ambiguïté de la notion de « requêtes [de] toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers » et sur la dissociation entre intérêts du groupe – constitué notamment sous forme de personne morale – et intérêts propres de chacun de ses membres, lire Marjorie Beulay, « The Action of Legal Persons in the European System of Human Rights Protection – What means for what results ? », à paraître ; Plus largement, lire aussi Xavier Dupré de Boulois, « Les droits fondamentaux des personnes morales », in RDLF, 2011, Chr. n° 15-17 et 2012, Chr. n° 1). Surtout, une telle approche de la Cour relativise singulièrement la frontière affichée dans sa jurisprudence entre « dégradation générale de l’environnement » – insusceptible, en soi, d’emporter une violation de la Convention – et « effet néfaste sur la sphère privée ou familiale d’une personne » – seule à même de permettre un tel constat de violation. A n’en pas douter, donc, les actions en matière environnementale ont plus de chance de prospérer lors qu’elles sont initiées par un groupe d’habitants. Ces démarches collectives suscitent en effet une sorte de fédération des différents droits individuels à la protection de chaque « sphère privée ou familiale d’une personne », fédération qui tendrait, en substance, à faire émerger un droit à la « protection générale de l’environnement en tant que tel » dans l’espace local habité par ce groupe de requérants-habitants.
La manière dont ont été écartées les deux autres exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Gouvernement italien ne manque pas non plus d’intérêt. D’une part, la requête n’est pas jugée tardive puisqu’elle vise non pas « un acte instantané mais [une] situation [continue] de crise dans la gestion du service de collecte, de transport, de traitement et d’élimination des déchets en Campanie » (§ 93). D’autre part, et surtout, la Cour refuse de suivre l’argumentation étatique qui arguait du « non-épuisement [par les requérants] des voies de recours internes ». Non seulement elle estime que lesdits recours, essentiellement indemnitaires, « aurait théoriquement pu aboutir au dédommagement des intéressés mais non à l’enlèvement des déchets des voies et lieux publics » (§ 87). Et au surplus, « à supposer qu’une réparation du préjudice constituât un redressement adéquat des violations alléguées de la Convention, […] le Gouvernement n’a pas démontré qu[’en usant de ces voies de recours] les requérants auraient eu des chances de succès » (§ 87 – contra opinion dissidente du juge Sajó). Cette dernière conclusion au titre de la recevabilité et le constat corrélatif d’« absence, dans l’ordre juridique italien, de voies de recours effectives qui leur auraient permis d’obtenir réparation d[u] préjudice » (§ 116) ont d’ailleurs largement justifié la condamnation de l’Italie pour violation de l’article 13 (droit à un recours effectif – § 118).
Le cœur du présent contentieux se situait cependant sur un autre terrain. En effet, en sa qualité de « maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause » (§ 96 – v. Cour EDH, Anc. 2e Sect. 6 décembre 2011, Donder et De Clippel c. Belgique, Req. n° 8595/06 – ADL du 11 décembre 2011), la Cour décide d’« examin[er les griefs des requérants] sous l’angle du droit au respect de la vie privée et du domicile garanti par l’article 8 de la Convention » (§ 8). Une telle approche concorde avec une jurisprudence désormais bien établie (§ 104-107) selon laquelle, à nouveau, « des atteintes graves à l’environnement peuvent affecter le bien-être des personnes et les priver de la jouissance de leur domicile de manière à nuire à leur vie privée et familiale » (§ 104-107). Il pèse donc sur l’État une obligation positive de protection contre ces atteintes (§ 106) et d’information du public sur ces dangers (§ 107). Tout aussi classique est l’affirmation selon laquelle « l’article 8 peut être invoqué même en l’absence de la preuve d’un grave danger pour la santé des intéressés » (§ 108). Ceci permet d’ailleurs à l’examen contentieux de se poursuivre alors même que la Cour refuse de « conclure que la vie et la santé des requérants ont [ici] été menacées » (§ 108), conclusion qui diverge explicitement de celle des juges de l’Union européenne (CJCE, 4e Ch., 4 mars 2010, Commission européenne contre République italienne, Aff. C-297/08, § 55 et 56).
Plus remarquable est l’appréhension « sur le terrain des obligations positives découlant de l’article 8 de la Convention » du « manquement allégué de[s autorités publiques italiennes] à prendre des mesures adéquates pour assurer le fonctionnement régulier du service de collecte, de traitement et d’élimination des déchets dans la commune de Somma Vesuviana » (§ 109). Sous cet angle, en effet, la Cour confère aux activités de gestion des déchets – qui « constituent, à n’en pas douter, des activités dangereuses » (§ 110) – et à leur bon fonctionnement un caractère obligatoire au sens de la Convention. Bien évidemment, les exigences conventionnelles en la matière ne vont pas jusqu’à requérir que cette gestion soit directement et exclusivement assurée par des acteurs publics. Confier « le service de traitement et d’élimination des déchets […] à des sociétés de droit privé » n’est donc nullement interdit du point de vue conventionnel (§ 110). Toutefois, et toujours selon ce dernier point de vue, les autorités publiques demeurent les ultimes responsables de ces activités relevant d’un « service public » : « la circonstance que les autorités italiennes aient confié à des organismes tiers la gestion d’un service public ne saurait cependant les dispenser des obligations de vigilance leur incombant en vertu de l’article 8 de la Convention » (§ 110 – pour une autre évocation de la notion de service public, v. Cour EDH, 4e Sect. 21 juin 2011, Anatoliy Ponomaryov et Vitaliy Ponomaryov c. Bulgarie, Req. n° 5335/05 – ADL du 22 juin 2011). Autre utile précision, ne figurent pas non plus parmi les excuses absolutoires « l’existence d’un état de crise » et de « causes relevant [selon le gouvernement italien] de la force majeure telles que la présence de la criminalité organisée dans la région, l’inexécution par les entreprises adjudicataires du service de collecte des déchets des obligations qui leur incombaient en vertu des contrats de concession, le manque d’entreprises disposées à assurer la continuité du service et l’opposition de la population à la création de décharges et de centres de [retraitement des déchets] » (§ 99). En concordance cette fois avec les juges de l’Union européenne (CJCE, 4e Ch., 4 mars 2010, Commission européenne contre République italienne, Aff. C-297/08, 85) et à l’aide de la définition fixée à « l’article 23 des Articles de la Commission de droit international des Nations Unies » (§ 111), la Cour estime que « les circonstances invoquées par l’État italien ne sauraient relever de la force majeure » (§ 111). Une fois ces excuses potentielles écartées, les juges européens concluent sur le ton de l’évidence à la « violation de l’article 8 de la Convention sous son volet matériel » : « force est de constater que l’incapacité prolongée des autorités italiennes à assurer le fonctionnement régulier du service de collecte, de traitement et d’élimination des déchets a porté atteinte au droit des requérants au respect de leur vie privée et de leur domicile » (§ 112). L’Italie échappe toutefois à la condamnation au titre du « volet procédural de l’article 8 », la Cour ayant jugé que « les autorités italiennes se sont acquittées de l’obligation d’informer les personnes concernées, y compris les requérants, quant aux risques potentiels auxquels elles s’exposaient en continuant à résider en Campanie » (§ 113).
Souligner le dynamisme et l’inventivité de la jurisprudence strasbourgeoise en matière de protection de l’environnement confine désormais au lieu commun. Alors que le texte conventionnel est mutique sur le sujet, la Cour européenne des droits de l’homme a exploité, au fil des décennies, de multiples angles conventionnels pour élever l’impératif environnemental au premier rang de ses priorités (au-delà du droit au respect de la vie privée et familiale, sur le terrain du droit de propriété – Cour EDH, 5e Sect. 18 novembre 2010, Consorts Richet et Le Ber c. France, Req. n° 18990/07 et 23905/07 – ADL du 20 novembre 2010 – voire celui du droit à la liberté et à la sûreté – Cour EDH, G.C. 28 septembre 2010, Mangouras c. Espagne, Req. n° 12050/04 – ADL du 28 septembre 2010 ; Sur la protection de l’environnement dans le cadre de l’Union européenne, v. CJUE, 4e Ch., 12 mai 2011, Bund für Umwelt […] c. Bezirksregierung Arnsberg, Aff. C-115/09 – ADL du 23 mai 2011). En érigeant le « fonctionnement régulier du service de collecte, de traitement et d’élimination des déchets » en exigence conventionnelle dont la responsabilité incombe in fine aux autorités de chaque État partie, l’arrêt Di Sarno et autres c. Italie de janvier 2012 offre une nouvelle illustration de ce dynamisme. Une telle issue prend au surplus une forte résonance européenne. En effet, les deux Cours de Luxembourg et de Strasbourg agissent ici de concert, même si, fort logiquement, leurs approches contentieuses respectives ne sont pas identiques. Cette interaction sur le continent européen se double même d’un significatif usage de sources internationales, comme l’illustre l’évocation des apports de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 (v. § 76 et 107 – comp. CJUE, G.C. 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK contre Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, Aff. C-240/09 – ADL du 12 mars 2011 ; v. aussi Cour EDH, 3e Sect., 27 janvier 2009, Tătar c. Roumanie, Req. n° 67021/01, § – ADL du 28 janvier 2009). L’avenir européen de la protection de l’environnement se présente donc sous les meilleurs auspices, sous réserve toutefois que le climat du Palais des Droits de l’Homme demeure toujours aussi propice à l’efflorescence continue d’un tel volontarisme juridictionnel.
– Sur la protection contre les nuisances sonores et olfactives issues du voisinage : Cour EDH, 4e Sect. 22 novembre 2011, Zammit Maempel c. Malte, Req. n° 24202/10 – ADL du 27 novembre 2011 ; Cour EDH, 1e Sect. 20 mai 2010, Oluić c. Croatie, Req. n° 61260/08 – ADL du 22 mai 2010 ; Cour EDH, 3e Sect. 7 avril 2009, Brânduşe c. Roumanie, Req. no 6586/03 – ADL du 15 avril 2009.
– Sur l’impératif de protection de l’environnement en général : Cour EDH, 5e Sect. 18 novembre 2010, Consorts Richet et Le Ber c. France, Req. n° 18990/07 et 23905/07 – ADL du 20 novembre 2010 ; Cour EDH, G.C. 28 septembre 2010, Mangouras c. Espagne, Req. n° 12050/04 – ADL du 28 septembre 2010 ; Cour EDH, Dec. 5e Sect. 29 juin 2010, Hubert Caron et autres c. France, Req. n° 48629/08 – ADL du 3 août 2010 ; Cour EDH, G.C. 29 mars 2010, Depalle c. France et Brosset-Triboulet c. France, Resp. Req. n° 34044/02 et 34078/02 – ADL du 30 mars 2010.
– Sur les relations et interactions entre le système conventionnel et le système de l’Union européenne : Cour EDH, 5e Sect. 6 octobre 2011, Soros c. France, Req. n° 50425/06 – ADL du 6 octobre 2011 ; Cour EDH, 2e Sect. 20 septembre 2011, Ullens De Schooten et Rezabek c. Belgique, Req. nos 3989/07 et 38353/07 – ADL du 20 septembre 2011 ; Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 (2).
– Sur l’usage de sources extra-conventionnelles : Cour EDH, 4e Sect. 20 décembre 2011, Hanif and Khan c. Royaume-Uni, Req. n° 52999/08 et 61779/08 – ADL du 27 décembre 2011 ; Cour EDH, G.C. 15 décembre 2011, Al-Khawaja et Tahery c. Royaume-Uni, Req. n° 26766/05 et 22228/06 – ADL du 18 décembre 2011 ; ADL du 1er septembre 2011 au point 2° sur Cour EDH, 2e Sect. Gauer et autres c. France, Req. n° 61521/08 ; Cour EDH, G.C. 12 novembre 2008, Demir et Baykara c. Turquie, Req. n° 34503/97 – ADL du 14 novembre 2008.
Les 18 requérants résident presque tous à Somma Vesuviana en Campanie près de Naples
Cour EDH, 2e Sect. 10 janvier 2012, Di Sarno et autres c. Italie, Req. n° 30765/08 – Communiqué de presse – Actualités Droits-Libertés du 12 janvier 2012 [PDF] par Nicolas Hervieu
Pour citer ce document : Nicolas Hervieu, « Protection de l’environnement et impéritie fautive des autorités publiques dans la gestion des déchets » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 11 janvier 2012.
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References: § 7
 § 52
 § 118
 § 55
in fine
 § 76