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Timestamp: 2019-09-19 06:59:03+00:00

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Actos inscribibles en la Ley del Suelo. | Escuela Legal
Valencia (España), 19 de septiembre de 2019
Actos inscribibles en la Ley del Suelo.
Actos inscribibles en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo
Autor: Dra. Carolina del Carmen Castillo Martínez. Profesora Titular de Derecho Civil. Universitat de València.
Publicado: Actualidad Administrativa, N.º 14, Quincena del 16 al 31 Jul. 2009, Tomo 2, Editorial LA LEY.
Resumen: En el presente trabajo se realiza una revisión del acceso al Registro de la Propiedad de los actos con transcendencia urbanística, según la regulación que nos ofrece la norma recientemente aprobada contenida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, ofreciéndose un completo recorrido por cada uno de los supuestos de actos con distinta posibilidad de ingreso y diversa protección registral que en la regulación repasada se contiene y su más destacada problemática
En la actualidad resulta innegable la vinculación entre actividad urbanística y publicidad registral, y tal circunstancia ha venido siendo objeto de destacada consideración por parte de la doctrina (tanto administrativista como, singularmente, hipotecarista, siempre en el sentido de subrayar su indispensable relación), que se ha ocupado de justificar su necesidad ya desde la aparición de la primera LS de 1956 pero, muy singularmente, a partir de la Ley 8/1990, de 25 de junio y su posterior TR de 1992. No obstante, conseguir una eficaz articulación entre ambas disciplinas no ha sido, ni parece resultar en la actualidad, tarea del todo fácil. Y ello por diversas razones que merece considerar. Por una parte, la disciplina urbanística y el Registro de la Propiedad constituyen materias surgidas en territorios integrados por normas entre sí de muy heterogénea naturaleza aunque, sin duda, destinadas a un preciso entendimiento, a pesar de que la evolución de su coordinación desde antaño haya dejado mucho que desear y todavía en la actualidad plantee zonas controvertidas de acusada problemática. Y es que la arraigada vinculación del Derecho Hipotecario con su troncal originaria, el Derecho Civil, ha determinado la peculiar elaboración y desarrollo de su disciplina preferentemente en el ámbito de las relaciones entre particulares, de tal manera que casi la práctica totalidad de la legislación hipotecaria, fundada de manera esencial en el afianzamiento de la seguridad del tráfico inmobiliario, se haya ocupado básicamente de la regulación del acceso al Registro de aquellos actos jurídicos, con trascendencia en el dominio pleno o derechos reales limitados, celebrados entre personas privadas. Por lo que, también tradicionalmente, el panorama legislativo sobre la materia haya venido adoleciendo de una perspectiva frecuentemente insuficiente, de criticable sistemática y habitualmente incompleta. Pero la protección ofrecida por la publicidad registral a las titularidades reales, singularmente a la dominical, no puede ya desatender que el auténtico alcance que tales derechos poseen en buena parte proviene de previsiones de carácter urbanístico, de tal manera que es el propio Derecho Urbanístico el definidor básico del específico contenido del derecho de propiedad en cuyo ámbito se concretan las facultades de aprovechamiento y su extensión. Es por lo que entre ambas disciplinas, Derecho Hipotecario y Derecho Urbanístico, debe imperar una vinculación estrecha y coherente, hasta el punto de que, en mi opinión, es posible afirmar que una adecuada protección de la legalidad urbanística reclama de manera ineludible la actuación del Registro de la Propiedad, a fin de conseguir un cabal cumplimiento de las normas urbanísticas en plena coordinación con la adquisición y transmisión de titularidades amparadas por los principios registrales. Y es que la finalidad de la normativa urbanística, incidente siempre en el tráfico inmobiliario, resulta plenamente inalcanzable sin el fundamento de la publicidad registral, pues en nuestro sistema el Registro de la Propiedad constituye el instrumento esencial del tráfico jurídico de los bienes inmuebles, de tal manera que resulta inconcebible la realización completa de la legalidad urbanística sin que sus efectos encuentren un preciso reflejo de su incidencia en las titularidades reales inmobiliarias que aparecen recogidas en los libros del Registro. Además, por otra parte, no cabe desentenderse de la cuestión recurrente pero real en torno al reparto de competencias entre las dos materias consideradas. Y así, mientras que en la legislación registral incuestionablemente es competente el legislador estatal al amparo del título constitucional relativo a la ordenación de los registros públicos (art. 149.1.8.ª CE), es cuestión bien conocida que en la ordenación del territorio y materia urbanística resulta preferente la actuación del legislador autonómico, competencias ambas singularmente destacadas por una más que suficientemente conocida doctrina constitucional.
Con parca e insuficiente regulación, la LS de 1956 contemplaba, en su artículo 209, en términos de destacada generalidad, la posibilidad de que los actos administrativos derivados de la ordenación urbana accedieran al Registro de la Propiedad, incluyendo en su texto algún otro precepto que de manera asistemática aludía a la vinculación existente entre la actuación urbanística y el Registro. La LS de 1975 mantuvo la anterior declaración general, posteriormente trasladada al artículo 221 del TRLS de 1976, habilitando al ejecutivo para acometer la reforma de la legislación hipotecaria, con el propósito de que las normas registrales consideraran oportunamente la ordenación urbana, aunque dicha previsión resultó incumplida, si bien con el TRLS de 1976 el vínculo entre actividad urbanística y Registro resultó singularmente reforzado, entre otras razones, por la inclusión de la constancia en el Registro de los acuerdos de reparcelación y sus diversos efectos, así como la publicidad del sistema de compensación y la afección de los inmuebles a las obligaciones inherentes al mismo. Hasta la reforma siguiente y como consecuencia de la dilatada tardanza en la aprobación de una legislación estatal sobre el suelo, determinada por la dificultad en alcanzar consenso político en los órganos legislativos, será precisamente en el ámbito autonómico en el que resulten materializadas diversas disposiciones en orden a facilitar la publicidad registral de las actuaciones urbanísticas, en un intento de suplir los problemas derivados de la carencia de una oportuna y sistemática regulación de carácter general. Fue concretamente en la LS de 1990 y su posterior TR de 1992 donde quedó constancia de la necesidad de coordinación entre el Registro de la Propiedad y la actividad urbanística, desarrollada reglamentariamente con amplitud en el RD 1093/1997, de 4 de julio, sobre normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, no contiene norma registral alguna. Su Disposición Final Segunda delegó en el Gobierno la potestad de dictar un Real Decreto Legislativo que refundiera el texto de ésta y los preceptos que todavía quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, en el que, como anticipé, sí subsistían las normas relativas a la regulación del acceso al Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística que, actualmente, han pasado a integrar el Texto Refundido de la Ley de Suelo recientemente aprobado.
El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, cuyo estudio nos ocupa, recoge la regulación relativa al Registro de la Propiedad en cuatro preceptos (arts. 51 a 54) que conforman el Capítulo IV del Título VI, bajo la rúbrica «Registro de la Propiedad» con el que se cierra el texto articulado del TR. En este punto la norma vigente no ha hecho sino trasladar a su texto el tenor de los preceptos que ya aparecían en el TRLS de 1992. En efecto, salvo adaptaciones de orden terminológico (específicamente, «ordenación urbanística» en lugar de «planeamiento»; «instrumento de ordenación» en lugar de «Plan»; «reparcelación y compensación» en lugar de «equidistribución»…), los artículos 51 a 54 del Real Decreto Legislativo recogen idéntico contenido que el de los 307 a 310 del RD Legislativo 1/1992 —no afectados por la STC de 20 de marzo de 1997, ni mermados por la Ley de 13 de abril de 1998, aunque la cita de esta última norma, como es sabido, ya no resulta relevante por haber sido derogada expresamente por la Ley 8/2007—, incluida la remisión del 52 (anteriormente el 308 RD Legislativo 1/1992) a la legislación hipotecaria, que nos conduce al RD 1093/1997, de 4 de julio que, entre otros aspectos, recoge en términos similares (en su art. 1) la lista de actos inscribibles del 51 del vigente TR (anteriormente el 307 del TRLS de 1992).
Partiendo de las anteriores consideraciones, procedo seguidamente a revisar el régimen de los actos inscribibles, y algunos otros aspectos de interés en el orden registral, regulados en el RD Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
ACTOS INSCRIBIBLES (ART. 51). ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA CONSTANCIA REGISTRAL DEL EXPEDIENTE DE EQUIDISTRIBUCIÓN (ART. 54)
El artículo 51 del TR de 2008 principia la regulación de la publicidad registral incluyendo un catálogo de actuaciones urbanísticas a las que globalmente, aunque de manera técnicamente inexacta, califica de «inscribibles». La referida imprecisión deriva de la circunstancia de que no todas las mencionadas lo son («inscribibles»), al no ingresar en el Registro de la Propiedad todas ellas por la vía de la inscripción, sino que alguna de las relacionadas lo hacen a través de otra clase de asientos (anotación preventiva o nota marginal, cfr. art. 53). Esta misma relación se reitera en el artículo 1 del RD 1093/1997, con alguna variación no sustancial (1). A pesar de que la referencia contenida en los artículos mencionados es advertidamente incompleta, sin duda también con intención la misma incluye de manera esencial actos de naturaleza administrativa (2). En efecto, a excepción de la mención a la anotación preventiva de la interposición de un recurso contencioso-administrativo (art. 51.6) y de la inscripción de las sentencias firmes (art. 51.7), el precepto citado recoge un catálogo de actos administrativos, lo que en mi opinión revela, por parte del legislador, un inequívoco propósito en la pretensión de lograr la indispensable vinculación entre legalidad urbanística y Registro a través de la virtualidad propia de la publicidad registral en el ámbito urbanístico, por la que el Registro de la Propiedad actúe prácticamente en la realización de la ordenación urbanística de acuerdo con su vocación primordial de esencial instrumento jurídico al servicio de la seguridad del tráfico inmobiliario (3).
Los supuestos de actos con acceso al Registro de la Propiedad, se recogen en el artículo 51 del RD Legislativo 2/2008, a cuyo tenor «serán inscribibles»(4):
«Los actos firmes de aprobación de los expedientes de ejecución de la ordenación urbanística en cuanto supongan la modificación de las fincas registrales afectadas por el instrumento de ordenación, la atribución del dominio o de otros derechos reales sobre las mismas o el establecimiento de garantías reales de la obligación de ejecución o de conservación de la urbanización» (art. 51.1 y 54 TRLS). La constancia registral del expediente de equidistribución
El primer supuesto de acto inscribible recogido en el artículo 51 se refiere a los proyectos de equidistribución. Resulta evidente que la materialización del plan en la mayoría de los supuestos modifica la realidad física y jurídica de los inmuebles sobre los que se proyecta. Por ello, el reflejo registral del proyecto resulta plenamente justificado, no sólo de futuro, con el propósito de dar noticia a los potenciales afectados de la modificación en sí sino, muy especialmente, de presente, para adecuar la anunciada alteración de la realidad con los datos obrantes en el Registro de la Propiedad. Al respecto resulta de interés señalar que el precepto especifica la eficacia de los proyectos de equidistribución en orden a su inscribibilidad, pues los mismos únicamente serán inscribibles en «cuanto supongan» cualquiera de las tres situaciones siguientes: a) Modificación de las fincas registrales afectadas por el instrumento de ordenación (alteración objetiva, incidente en la realidad física del inmueble, que demanda el correspondiente reflejo registral); b) Atribución del dominio o de otros derechos reales sobre las mismas (modificación subjetiva, que se proyecta en la base jurídica de la finca —o titularidad—, que igualmente exige su constancia en el Registro); o c) Establecimiento de garantías reales de la obligación de ejecución o de conservación de la urbanización (aseguramiento de la obligación reseñada que se concreta en una carga consistente en la adición de garantías reales, por consiguiente de trascendencia registral). Realmente las tres situaciones descritas con incidencia registral admiten ser resumidas en la alternativa modificación objetiva-modificación subjetiva apuntada en las dos primeras, pues la tercera de las mismas, es decir la constitución de garantías reales, no es sino una posibilidad de alteración subjetiva por la que se atribuye un derecho real sobre el inmueble (vgr. la hipoteca), por consiguiente subsumible en la segunda de las hipótesis apuntadas. En un sentido contrario, de la norma se deduce que si la ejecución del instrumento no altera la realidad física o jurídica de los inmuebles afectados su constancia registral no resulta relevante, por no afectar al tráfico jurídico inmobiliario, situación no obstante escasamente materializable en la práctica pues, de suyo, ordinariamente la ejecución del planeamiento va a incidir en mayor o menor medida en la realidad física del inmueble y/o en las titularidades reales. En todo caso, conviene tener en cuenta que la concreción normativa del sistema de ejecución compete de manera exclusiva al legislador autonómico (5) al que irremediablemente habrá que remitirse al considerar la ejecución del planeamiento.
Conviene destacar que al regular la constancia registral de las posibles modalidades de ejecución urbanística, la norma estatal emplea la expresión genérica de «expedientes de equidistribución» (cfr. art. 54), en la que aglutina las posibles variantes a implantar por el legislador autonómico en orden a la ejecución del instrumento de ordenación urbanística que, de una u otra manera, incidan en la realidad física o jurídica de los inmuebles. En este ámbito conviene no desatender que los procesos de ejecución de la ordenación urbanística acostumbran a ser prolongados y habitualmente complejos. De ahí que, por otra parte, al Registro le interese no únicamente la constancia de los proyectos de equidistribución definitivos, sino también, por razones obvias de seguridad jurídica, la referencia cierta del inicio de los expedientes de distribución de los beneficios y cargas que, en su materialización final, abocarán a una modificación de los datos registrales, bien atinentes a la realidad física del inmueble o bien con incidencia sobre las titularidades inscritas. En este sentido, el Registro de la Propiedad actúa advirtiendo a cualquier posible afectado de que los datos que en él se contienen, relativos a los inmuebles en cuestión, se encuentran vinculados a un procedimiento que los puede alterar de manera esencial. Y por eso la regulación registral, al menos desde un punto de vista lógico, principia con la consideración de una nota marginal, mediante la cual ingresa en el Registro la noticia de la existencia del procedimiento de equidistribución. Con idéntica pretensión, que apunta a una exposición lógica de los contenidos de este trabajo, me refiero seguidamente a esa nota marginal del comienzo del procedimiento.
A) La nota marginal de iniciación del procedimiento (art. 54).
En términos muy semejantes (6), a la nota marginal de iniciación del procedimiento se refieren los artículos 54 del RD Legislativo 2/2008 y el 5 del RD 1093/1997. Por su innegable trascendencia se conviene que esta nota marginal tiene carácter obligatorio, aspecto éste corroborado por la expresión «se harán constar en el Registro», recogida en el artículo 54.1 TRLS. Conviene atender separadamente algunos aspectos concretos que el estudio de la nota marginal suscita.
Respecto del momento oportuno para su práctica, puesto que la nota marginal da noticia de la existencia de un procedimiento de equidistribución, en buena lógica su constancia registral debe promoverse desde que dicho procedimiento administrativo principia. Ello exige la consideración de la concreta clase de sistema de ejecución (sistema de compensación, sistema de cooperación…) para poder determinar con exactitud a partir de qué momento se considera iniciado el procedimiento, porque sólo a partir de entonces podrá demandarse la práctica del asiento registral.
El TRLS silencia cualquier referencia a la legitimación para interesar la práctica de la nota marginal que, no obstante, sí aparece regulada en el artículo 5.1 del RD 1093/1997, por cuya virtud puede presentarse la solicitud para su práctica «a requerimiento de la Administración o de la entidad urbanística actuante, así como de cualquiera otra persona o entidad que resulte autorizada por la legislación autonómica aplicable» (lógicamente, la legitimación quedará específicamente concretada en función del sistema de ejecución practicado). A lo que conviene adicionar la específica mención a otras personas o entidades previstas por la legislación autonómica. Todo ello sin dejar de considerar la previsión contenida en el artículo 6 de la LH por cuya virtud todo «interesado» está legitimado para promover los correspondientes asientos registrales, lo que supone que cualquiera que acredite ese interés pueda solicitar la práctica de esta nota marginal, especialmente dificultosa, no obstante, para los particulares o personas privadas aunque mucho menos para las entidades públicas (singularmente Ayuntamientos) que, sin duda, tendrán más fácilmente a su alcance los documentos necesarios de los que precisa el Registrador de la Propiedad para la práctica de la nota marginal, en concreto los acreditativos del acuerdo por el que se delimite la unidad de actuación así como la elección del sistema de ejecución para la materialización del planeamiento.
Con precisa referencia a su extensión, con carácter general conviene sentar la consideración de que la nota marginal necesariamente debe afectar a todas las propiedades y titularidades recayentes sobre las mismas fincas que resulten de la delimitación de la unidad de actuación. Particularmente considero que la exigencia de que en todos los folios registrales de las fincas vinculadas por el planeamiento conste la existencia del proceso de reparcelación debiera constreñir muy especialmente a la Administración (también a los particulares si bien, respecto de estos últimos, y sobre todo por el alcance de sus posibilidades de actuación, con un carácter más bien secundario) a una práctica eficiente desde la iniciación del procedimiento, dirigida a la detallada descripción de los inmuebles incluidos en la unidad, con el propósito de su perfecta identificación registral (también esta declaración reclama la consideración del específico sistema de actuación de que se trate). Singular dificultad plantea a efectos prácticos la materialización de la nota marginal en el supuesto de fincas no inmatriculadas, aunque en esta situación, en principio, bien cabría aplicar analógicamente la solución dispuesta en la legislación hipotecaria por cuya virtud cuando no figura inscrito un derecho es posible promover una anotación preventiva (art. 20.3 LH (7)), en este caso con descripción del inmueble y anuncio del comienzo del procedimiento de equidistribución, si bien con la dificultad añadida relativa a la escasa vigencia temporal de esta categoría de asientos —inicialmente, sólo ciento ochenta días, prorrogables hasta un año por causas extraordinarias— que, en todo caso, paliaría en mayor o menor medida los problemas derivados del ingreso en el Registro de la finca desvinculada de la existencia del proceso de reparcelación que le afecta (8).
Según apunté, el primer efecto del asiento en que la nota marginal estudiada consiste se localiza en informar acerca de la existencia de un expediente de equidistribución y sus consecuentes obligaciones (con trascendencia real, habida cuenta de la vinculación de todas las fincas afectadas a las obligaciones legales), tales como, entre otras, la de pagar los gastos de la urbanización o la de entregar los terrenos integrantes de las cesiones obligatorias. Lo que determina la cancelación, por parte del Registrador de la Propiedad, de todos los derechos, cargas y gravámenes posteriores a dicha nota marginal y que no resulten mencionados en el proyecto (9). Pero, como ha quedado expuesto por la doctrina, el efecto más importante de la nota marginal es facilitar la subrogación de los aprovechamientos urbanísticos previamente existentes en las nuevas previsiones establecidas por el plan pues, mediante la misma, se instrumentaliza la subrogación de los antiguos derechos en los nuevos aprovechamientos urbanísticos, permitiendo, además, la subrogación de los futuros adquirentes en los aprovechamientos fijados en el proyecto de equidistribución, e impidiendo que la invocación del principio de la fe pública registral pueda obstaculizar el resultado de una reparcelación o eludir el cumplimiento de las obligaciones legales derivadas de la misma (10).
En cuanto a su plazo de vigencia, la nota marginal se extiende por un período de tres años «y podrá ser prorrogada a instancia del órgano o agrupación de interés urbanístico que hubiera solicitado su práctica» (art. 54.2 TRLS (11)). Vencido el plazo máximo de vigencia, el Registrador deberá practicar de oficio la oportuna cancelación del asiento. No obstante, la nota marginal puede agotar su vigencia incluso con anterioridad al transcurso de los plazos, ordinario o prorrogado, si se inscribe en el Registro de la Propiedad el proyecto de equidistribución.
B) La inscripción de los proyectos de equidistribución.
El ingreso en el Registro de la Propiedad del proyecto de equidistribución, como primer acto inscribible, se contempla en el artículo 51.1 TRLS. De entrada, con relevante imprecisión, el precepto exige que el acto sea firme. En efecto, el requisito de la firmeza de los actos (12), explícitamente exigido por la norma, reclama una reinterpretación precisamente en su contrapuesto sentido doctrinal de que debe tratarse de actos que pongan fin a la vía administrativa (13). En apoyo de esta conclusión se localiza la norma —especial y posterior— contenida en el artículo 2.2 b) del RD 1093/1997 que, como requisito para la inscripción de la certificación administrativa mediante la cual el acto de la misma naturaleza ingresa en el Registro, señala que la misma «exprese que el acto ha puesto fin a la vía administrativa», salvo excepciones expresamente prevenidas por vía legal con carácter general o reglamentariamente para acuerdos determinados (cfr. art. 2.2 RD 1093/1997). Por otra parte, desde un punto de vista práctico, además de la consecuente situación de inseguridad que se crearía en el tráfico inmobiliario, la exigencia de la firmeza de los actos determinaría la inoperatividad de la norma por cuanto que para cuando el acto administrativo resultara firme, y por consiguiente, inscribible, habida cuenta del previsible tiempo transcurrido, la publicidad registral habría mermado o decaído por completo en su eficacia. No parece lógico, tampoco, que para su ingreso en el Registro deba exigirse la firmeza del acto administrativo por el que se aprueba un proyecto de equidistribución cuando, por otra parte, el TRLS prevé la constancia registral mediante anotación preventiva de la interposición de recurso contencioso-administrativo contra el instrumento de ordenación urbanística (art. 51.6 RD Legislativo 2/2208). Sin duda, la actuación del ejecutivo en la elaboración del TR se ha desarrollado en los límites que su actuación delegada le permitía (14), pero no es menos cierto que la ocasión propiciaba la rectificación del tenor del precepto, en aras de un mejor entendimiento del mandato en el mismo contenido, habida cuenta del advertido arrastre de la incorrección técnica ya desde la LS de 1990 y TR de 1992 (15).
Las potestades administrativas de ordenación del territorio encuentran su plasmación real en la materialización práctica del planeamiento que, en la mayoría de los supuestos, incidirá en la configuración de las titularidades sobre los inmuebles para lo que se requiere un título jurídico que las ampare, consistente en un acuerdo de la Administración competente que legitime la alteración de la realidad, física y jurídica, de las fincas. A ese título se refiere el RD 1093/1997 como «proyecto de equidistribución» (16) con la evidente pretensión de acoger con tan amplia denominación cualquiera de las modalidades autonómicas a las que necesariamente se deberá atender con el propósito de poder determinar todas y cada una de las concretas expresiones prácticas del proyecto de equidistribución, cuyo denominador común se localiza en que, bien realizadas por la iniciativa pública o ya por la privada, deben ampararse siempre en un acto formal de aprobación (el acuerdo de la Administración actuante por el que se aprueba el proyecto de equidistribución) que primero anuncia la transformación, física y jurídica, de los inmuebles, para posteriormente materializarla y que, en todo caso, debe constar —desde el primer momento— reflejado en el Registro de la Propiedad. En todo caso, la certificación administrativa acreditativa del referido acuerdo de aprobación del proyecto de equidistribución constituye el título idóneo para interesar la inscripción registral. A su consideración más detenida dedico el apartado IV del presente trabajo.
Ni el RD Legislativo 2/2008 ni tampoco el RD 1093/1997 precisan quiénes se encuentran legitimados para promover la inscripción del proyecto de equidistribución. En principio, parece de todo punto lógico considerar que cualquiera que manifieste un interés jurídicamente protegible podría hacerlo (con carácter general, entre otros, los propietarios, la Administración actuante, una empresa urbanizadora a la que se le adjudicó el proyecto…). Específicamente, por aplicación de la disposición general contenida en el artículo 6 de la LH es posible concluir que, además de los eventuales adquirentes, estará legitimado para interesar el ingreso del proyecto en el Registro cualquier titular de derechos recayentes sobre inmuebles que se encuentren dentro de la unidad afectada por la actuación urbanística, pues no se duda de que cualquiera de ellos tiene «interés» en asegurar el derecho que se deba inscribir (17).
La inscripción del proyecto de equidistribución constituye una singular ocasión para subsanar errores registrales. Es por lo que el artículo 54.5 del RD Legislativo 2/2008 mantiene la disposición de que el título para la inscripción del proyecto «será suficiente para la modificación de entidades hipotecarias, rectificación de descripciones registrales, inmatriculación de fincas o de excesos de cabida, reanudación del tracto sucesivo, y para la cancelación de derechos reales incompatibles, en la forma que reglamentariamente se determine». En parecidos términos, e idéntico propósito, se manifiesta el artículo 8 RD 1093/1997. En este contexto, considero de especial interés resaltar el reconocimiento de la eficacia inmatriculadora del proyecto de equidistribución que será título suficiente «sin necesidad de otro requisito» (cfr. art. 8.1 RD 1093/1997), singularizando el supuesto del que con carácter general para estas mismas situaciones regula la legislación hipotecaria (cfr. arts. 205 y ss. LH (18)).
A tenor de la disposición contenida en el art. 54.3 TRLS (cfr. art. 18 RD 1093/1997), la inscripción de los proyectos de equidistribición puede practicarse a través de dos procedimientos. En primer lugar, mediante la cancelación directa de las inscripciones y del resto de asientos vigentes de las fincas originarias, con referencia al folio registral de las fincas resultantes del proyecto. La alternativa consiste en la agrupación previa de la totalidad de las fincas integrantes de la unidad de actuación para proceder a su posterior división en las respectivas fincas resultantes de las operaciones de equidistribución. En todo caso, constando practicada la nota marginal de iniciación del procedimiento (art. 54.1 TRLS), las consecuencias previstas por el art. 54.4 en orden a la eficacia de la inscripción del proyecto son las siguientes:
1ª. Con referencia a la determinación de la titularidad de la finca de resultado, «si el título adjudicare la finca resultante al titular registral de la finca originaria, la inscripción se practicará a favor de éste» (art. 54.4 a). Resulta ésta la situación menos compleja, al suponer la concordancia total a efectos de determinación de titularidades entre el resultado del proyecto de equidistribución y la realidad registral preexistente al mismo, materializada en la titularidad inscrita, bien porque la titularidad del inmueble no ha variado, o bien porque aun habiendo intervenido un tercer adquirente de la finca con posterioridad al inicio del procedimiento, constante en la nota marginal correspondiente, éste ha inscrito adecuadamente su título participando como titular legitimado en el desarrollo de las actuaciones urbanísticas derivadas de la ejecución del proyecto. No es ésta, sin embargo, la situación que habitualmente se produce, por lo que el precepto contempla, además, la previsión siguiente.
2ª. Supuesta la coincidencia de titularidades a que se refiere el apartado anterior (cuando el proyecto adjudica la titularidad del inmueble de resultado al mismo titular de la finca de origen, coincidiendo en su previsión con el contenido de la certificación administrativa que permitió la nota marginal de inicio del expediente), por lo que respecta a las inscripciones practicadas con posterioridad a la fecha de la nota marginal, «si el título atribuyere la finca resultante al titular registral de la finca originaria según el contenido de la certificación que motivó la práctica de la nota, la inscripción se practicará a favor de dicho titular y se cancelarán simultáneamente las inscripciones de dominio o de derechos reales sobre la finca originaria que se hubieren practicado con posterioridad a la fecha de la nota» (art. 54.4 b). Además, en este caso «se hará constar al margen de la inscripción o inscripciones de las fincas de resultado, la existencia de los asientos posteriores que han sido objeto de cancelación, el título que los motivó y su respectiva fecha» (art. 54.4 c) (19). En definitiva, al interesarse la inscripción del proyecto de equidistribución, en el caso de plantearse un conflicto de titularidades la confrontación debe resolverse a favor del titular que aparece en el proyecto frente al titular registral preexistente, cuya inscripción debe «cancelarse». En el mismo sentido el RD 1093/1997 prevé en su artículo 14.2 que la inscripción se practique a favor del titular determinado en el proyecto de equidistribución «y se cancelarán las inscripciones de dominio de fecha posterior a la de la nota, cualquiera que sea la fecha del título en cuya virtud se hubieren practicado». Con este efecto queda patente la proyectada eficacia de la nota marginal de iniciación del proyecto, cuya constancia registral permite materializar esta cancelación de los asientos posteriores a la misma. En caso contrario, por aplicación del principio de prioridad registral, y de conformidad con su conocido aforismo de prior tempore, potior iure, se impondría la imposibilidad práctica de la inscripción del proyecto al constar un asiento anterior —la inscripción de la titularidad registral de las inscripciones de dominio o de otros derechos reales sobre la finca de origen practicada posteriormente a la fecha de ingreso en el registro de la nota marginal de iniciación del expediente—, por consiguiente incompatible con el título que se pretende inscribir, produciéndose de este modo el cierre del Registro (20). Ciertamente el RD Legislativo 2/2008 mantiene, en las enajenaciones de terrenos, la obligación de todo transmitente de advertir al adquirente, haciendo constar en el título correspondiente «los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir» (art. 19.2 b) (21), resultando que la infracción de esta previsión «faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro años y exigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil» (art. 19.3). No obstante, la norma analizada establece una vía específica para resolver el conflicto de titularidades, instaurando un tratamiento igualitario para todos los terceros titulares de derechos sobre las fincas de origen por cuya virtud ninguno de ellos podrá transmitir válidamente sus derechos de forma independiente del resto. Lo cual nos conduce a la siguiente y última consecuencia recogida en el precepto.
3ª. Practicada la inscripción de la finca de resultado a favor del titular que aparece en el proyecto y la consiguiente cancelación de las inscripciones practicadas con posterioridad a la nota marginal de iniciación (art. 15 RD 1093/1997), el Registrador debe hacer constar, mediante otra nota marginal «la existencia de los asientos que han sido objeto de la cancelación, el título que los hubiere motivado y su respectiva fecha» (art. 16 RD 1093/1997). Esta última nota marginal produce una eficacia de cierre registral (cfr. art. 17.1 LH) al imposibilitar la práctica de cualquier otro asiento diverso al que pretenda la rectificación de las titularidades atribuidas a los sujetos que aparecen favorecidos por la nota marginal —o sus causahabientes— en beneficio de los titulares registrales cuyas inscripciones resultaron canceladas al no constar en el proyecto de equidistribución que, en definitiva, aparecen como legitimados, previa presentación del título que acredite su derecho, para interesar la modificación de los datos contenidos en los libros del Registro que determinará la reanudación del tracto y les permitirá la inscripción de sus correspondientes titularidades. Pues bien, con el propósito de que conste registralmente la transmisión verificada, el TRLS mantiene, para la rectificación del asiento en cuestión, la exigencia del consentimiento del titular registral y también de los titulares de los derechos cancelados. En este sentido, además del requisito de la constancia de la existencia de los asientos cancelados —título que los originó y fecha— (cfr. art. 54.4.c), en relación con la práctica de la inscripción de las fincas resultantes a favor de los terceros adquirentes de las fincas de origen, el legislador dispone que: «bastará la presentación del título que motivó la práctica de asientos cancelados posteriores a la nota, con la rectificación que corresponda y en la que se hagan constar las circunstancias y descripción de la finca o fincas resultantes del proyecto, así como el consentimiento para tal rectificación del titular registral y de los titulares de los derechos cancelados conforme al apartado b). Mientras no se lleve a cabo la expresada rectificación, no podrá practicarse ningún asiento sobre las fincas objeto de la nota marginal a que se refiere la letra c)» (art. 54.4.d). La exigencia del consentimiento a los titulares beneficiados por el contenido de las notas marginales se justifica por su incidencia en la interrupción del tracto, determinando con su incomparecencia en el procedimiento urbanístico la consolidación del derecho de quien aparecía como titular al tiempo de la práctica de la nota marginal de inicio del expediente de equidistribución. La necesidad del consentimiento del titular registral resulta conforme con el principio de atención y protección de los titulares inscritos, contenido en la legislación hipotecaria (22). En definitiva, entiendo que la posibilidad que mantiene el nuevo TRLS en la descrita situación de conflicto de titularidades se ofrece como eficaz vía para la solución de la controversia, al permitir la confrontación resultante de la presentación de los títulos que quedaron al margen del proyecto y el consentimiento del titular registral que difícilmente podrá sustentar la defensa de su posición de titular actual frente a la oposición planteada por la existencia de concretos títulos transmisivos que determinaron las consiguientes inscripciones registrales. No obstante, en última instancia, cuando falle la solución propuesta por el legislador, por faltar alguno de los consentimientos que la norma exige, no cabrá más alternativa que la de acudir a la vía judicial para resolver la contienda. Como siempre, en estos casos el órgano jurisdiccional tendrá la última palabra.
«Las cesiones de terrenos con carácter obligatorio en los casos previstos por las leyes o como consecuencia de transferencias de aprovechamiento urbanístico» (art. 51.2 TRLS).
El tenor de este segundo supuesto coincide con el contenido del mismo arábigo del artículo 1 del RD 1093/1997. Realmente, la constancia registral de las cesiones de terrenos queda plenamente justificada por tratarse de una modificación subjetiva de la finca, en definitiva de una alteración de la titularidad real del inmueble. Sin embargo, la consideración de su indicada obligatoriedad plantea duda a un sector de la doctrina pues, habida cuenta de que —se dice— las transferencias de aprovechamiento urbanístico presentan habitualmente carácter voluntario, se cuestiona si el invocado «carácter obligatorio» debe predicarse de la naturaleza de las cesiones o más bien de la inscripción de las mismas (23). En principio, contra la conclusión de que la obligatoriedad hay que entenderla referida a la inscripción, parece encontrarse ya no sólo el consagrado principio de voluntariedad sobre el que asienta con carácter general el Derecho hipotecario (24), sino también, muy señaladamente, la propia dicción del artículo 51 TRLS que principia con la tajante declaración potestativa de que «serán inscribibles en el Registro de la Propiedad» los actos que en el mismo constan referenciados. No obstante, frente a la argumentación anterior no cabe desconocer la existencia de supuestos de excepción en los que la inscripción de los bienes se impone de manera obligatoria, siendo uno de ellos, precisamente, el relativo a los bienes de la Administración, que necesariamente deben constar inscritos en el Registro de la Propiedad. En la actualidad esta excepción encuentra fundamento legal en diversas normas, aunque históricamente no siempre ha aparecido con la misma cobertura normativa. Con carácter general la legislación hipotecaria dispone la inscripción de los bienes del Estado en los artículos 2.6.º de la Ley y 24 del Reglamento (25). Más específicamente, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su artículo 36 consagra la obligatoriedad de la inscripción (26). En apoyo de tal interpretación cabría aducir, además, el tenor del artículo 29 del RD 1093/1997 que, al iniciar el Capítulo IV por el que se regula la inscripción de las cesiones obligatorias, declara imperativamente que las mismas «se inscribirán a favor de la Administración actuante». Esta circunstancia determina la defensa, sostenida por autorizada doctrina, en orden a considerar que en el caso de adquisiciones de bienes por los Ayuntamientos, el principio de voluntariedad cede ante la obligatoriedad de la inscripción, lo que conduce a la reinterpretación del tenor del artículo 51.2 en el sentido de que la obligatoriedad a que el precepto alude hay que entenderla referida no a la cesión de terrenos sino a la inscripción registral (27). En mi opinión en este caso se debe concluir que la inscripción es obligatoria, pero no porque la supuesta imprecisa alusión que se hace en el precepto a la obligatoriedad deba ser referida a la constancia registral que en el caso de las cesiones de terrenos debe revestir la forma de inscripción obligatoria. La razón, a mi juicio, hay que buscarla en la excepcionalidad legalmente consagrada en orden a la obligatoriedad de la inscripción en el supuesto de los bienes de las Administraciones Públicas. Y, de este modo, considerar que en el precepto analizado la aludida obligatoriedad no se predica de la inscripción registral sino de las mismas cesiones de terrenos. En este sentido conviene tener en cuenta que el desarrollo del supuesto ahora analizado se localiza en el Capítulo IV del RD 1093/1997 (arts. 29 a 32), en el que ya desde la rúbrica aparece subrayado el carácter obligatorio de la cesión a que la regulación se refiere, y cuya regulación desarrolla y completa la referencia contenida en la expresión «en los casos previstos en las leyes», a que se refiere el tenor del artículo 51.2 RD Legislativo 2/2008. Y es que tal exigencia de necesidad en la cesión de terrenos a favor de la Administración puede proceder tanto de las previsiones legalmente establecidas como de una vía convencional o pactada.
«La incoación de expediente sobre disciplina urbanística o de aquellos que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar el cumplimiento de sanciones impuestas» (art. 51.3 TRLS).
La justificación de la constancia registral de los expedientes de disciplina y de las sanciones urbanísticas encuentra esencial fundamento en la circunstancia de que la mayoría de estas actuaciones inciden directamente en el contenido de las titularidades inmobiliarias (suspendiendo obras sin licencia, declarando ilegales las edificaciones o la inedificabilidad de una finca, modificando aprovechamientos edificables, o anulando determinadas actuaciones que se proyectan sobre las propiedades de los inmuebles…), por lo que la publicidad del inicio de estos procedimientos proyecta el evidente propósito de advertir a futuros adquirentes de la existencia de un procedimiento disciplinario o, en su caso, de que a consecuencia del mismo ha recaído ya sanción que afecta, en mayor o menor medida, a la titularidad, dominical o no, o a la realidad física de las fincas. De este modo es posible prevenir las negativas consecuencias que, singularmente para los intervinientes de buena fe, se pudieran derivar de la falta de perfección de determinados negocios inmobiliarios (cuando no de su ineficacia, en cualquiera de sus posibles grados y manifestaciones) o, en el peor de los casos, los efectos del fraude. Por ello resulta conveniente aplicar una interpretación no restrictiva a los posibles supuestos conformadores de las situaciones aludidas en la referencia a los expedientes de disciplina urbanística, considerando incluida en los mismos cualquier actuación tendente al restablecimiento del orden urbanístico quebrado por la infracción (28).
A la publicidad de los procedimientos disciplinarios se refiere igualmente el número 5 del artículo 1 del RD 1093/1997, en el que se incluye idéntica diferenciación entre, por una parte, los expedientes sobre disciplina urbanística, en los que, cometida la supuesta infracción, podrá recaer o no sanción en función de lo que conste acreditado durante el procedimiento y resulte del mismo (29); y, por otro lado, la iniciación del procedimiento que tenga por objeto el apremio administrativo para garantizar el cumplimiento de las sanciones acordadas, en definitiva una situación esta última en la que ya ha recaído sanción por haberse probado la infracción y de lo que se trata es de alcanzar el cumplimiento de la sanción ya impuesta. No obstante, con carácter general, se debe destacar que el contenido del precepto reglamentario continúa siendo mucho más completo y preciso, por lo que se hace necesario acudir al mismo a fin de perfeccionar el alcance de la norma incluida en el TRLS. En efecto, desde la perspectiva de la actuación urbanística, el RD 1093/1997 precisa el sentido del expediente disciplinario al considerar la práctica de la correspondiente anotación preventiva (30) en los supuestos de iniciación de procedimientos disciplinarios derivados del incumplimiento de los concretos deberes de urbanizar o edificar (31). Y desde una consideración meramente registral, la norma incorpora a su tenor una aplicación concreta, al supuesto de hecho regulado, del principio registral de especialidad (32), al incluir en el mismo la mención a los expedientes instruidos en materia de disciplina urbanística «sobre fincas determinadas».
El desarrollo del supuesto se localiza en el Capítulo VII del RD 1093/1997 dedicado básicamente a la regulación de los efectos de la anotación preventiva.
«Las condiciones especiales de concesión de licencias en los términos previstos por las leyes» (art. 51.4 TRLS).
Este supuesto transcribe en su literalidad el correspondiente arábigo del artículo 1 del RD 1093/1997, integrando un caso paradigmático de lo que en términos registrales se acostumbra a denominar pura publicidad-noticia pues, atendida la naturaleza del asiento que permite el ingreso en el Registro de los documentos que contienen las condiciones especiales impuestas en las licencias (precisamente, la nota marginal, cfr. art. 53.3 TRLS (33)), la difusión de tales condiciones ni resulta constitutiva de derechos ni permite suponer el anuncio de titularidades que en un futuro pudieran llegar a consolidar. Con carácter general, la base normativa de los actos urbanísticos sometidos a este régimen de publicidad aparece desarrollada en el Capítulo IX del RD 1093/1997 (arts. 73 a 77) que, bajo la rúbrica «notas marginales», además de otorgar regulación respecto de la duración y efectos generales de esta categoría de asientos, se refiere específicamente a los diversos supuestos que pueden dar contenido al mismo. Ciertamente, aunque la práctica registral ha venido permitiendo el acceso al Registro de las nuevas edificaciones a través del tradicional expediente de la declaración de obra nueva, la publicidad de las —«prima facie» menos transcendentes— condiciones que dotan de contenido la concesión de una licencia plantea perfiles interesantes y también, en algún supuesto, valoraciones convenientes, pues sin duda el conocimiento de concretos aspectos de las licencias (básicamente sus límites y condiciones que, en definitiva, perfilan el ámbito de actuación del titular beneficiado con la licencia en orden a la actividad concreta que desea materializar) por parte de los terceros contribuye a reforzar la seguridad del tráfico inmobiliario, al determinar su constancia registral: por una parte, la posibilidad de su conocimiento, impeditivo de la alegación en contra de su ignorancia; y, por otra, como aspecto derivado de lo anterior, la ineludible vinculación de cualquier adquirente a su cumplimiento (34). En definitiva, mediante su ingreso en el Registro de la Propiedad, las condiciones especiales de una licencia (que no son sino obligaciones legales únicamente exigibles al concesionario a título singular) devienen en obligaciones legalmente exigibles «erga omnes», como consecuencia de la actuación del principio de la fe pública registral.
Conviene precisar que el precepto restringe el acceso al Registro de toda condición especial de cualquier categoría de licencia, al incluir la precisión de que las mismas únicamente constarán registralmente «en los términos previstos por las leyes». Esta limitación aplicativa impone la necesidad de considerar en su conjunto la normativa urbanística y registral aplicable, dando prevalencia en el ámbito de la primera a las disposiciones de índole autonómica, por ser de aplicación preferente, cuando así conste, todo ello a fin de constatar la previsión legal en orden a su publicidad registral (35). A mi juicio, en estos supuestos cabe entender que de la difusión registral del contenido de las licencias convendría predicarse su carácter obligatorio (al menos para la Administración). En todo caso, considero que la falta de cobertura normativa en la consideración de los aspectos de las licencias con posibilidad de ingreso al Registro en modo alguno restringe la constancia registral de otras condiciones diversas de las específicamente contempladas por la legislación, al amparo de la previsión genérica que, integrando la norma de cierre a la que más adelante dedicaré atención, se contiene en el artículo 51.8 RD Legislativo 2/2008 (36), si bien en tales situaciones quedaría excluida la posibilidad de constreñir al beneficiado por la concesión de la licencia a verificar la práctica del asiento.
En conexión con el supuesto ahora analizado, cabría considerar la situación que al concesionario se le deriva de la obtención de una licencia por silencio administrativo (positivo), y su consecuente posibilidad de acceso al Registro de la Propiedad. En mi opinión, al respecto, con carácter general habría que atender a la previsión contenida en el artículo 43.5 de la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y concluir que el certificado acreditativo del silencio producido o, en su caso, cualquiera de los medios de prueba —obviamente, considerada la finalidad de su previsión de eficacia, de naturaleza documental— admitidos en Derecho que el interesado pudiera escoger para acreditar dicha situación, constituye documento público suficiente para ingresar constancia de la misma —como también, específicamente, de los derechos presuntamente adquiridos por silencio positivo, de su extensión y ámbito de eficacia— en los libros del Registro, y así debería entenderlo el fedatario calificador (37), a pesar de la vacilante doctrina que al respecto viene sosteniendo la Dirección General de los Registros y del Notariado en sus resoluciones en orden a la consideración de la información extrarregistral.
«Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urbanístico» (art. 51.5 TRLS).
Este supuesto previsto en el TRLS presenta una consideración ampliada en el artículo 1.3 del RD 1093/1997, que especifica la inscribibilidad de esos mismos actos «incluso, como cuando den lugar a un derecho separado del suelo, mediante la apertura de folio independiente», considerando en tal caso que el aprovechamiento urbanístico es susceptible de constituir por sí el objeto de un derecho inmobiliario diverso del sustrato material en que la finca consiste por tratarse de un «derecho separado del suelo». El supuesto recoge dos situaciones diferenciadas, pero interrelacionadas por participar ambas de la común condición de tratarse de actos de carácter dispositivo, al contemplar, además de la transferencia (acto de enajenación), la posibilidad de constituir hipoteca o carga sobre el aprovechamiento urbanístico (acto de gravamen). Y aparece desarrollado en el Capítulo V del RD 1093/1997 (comprensivo de los artículos 33 a 44). De acuerdo con el lógico criterio expositivo que insinúa el precepto, la regulación de este supuesto, como acto de ejecución en el ámbito de la actuación urbanística, encuentra ubicación normativa una vez declarada la previsión de inscripción de las cesiones obligatorias (art. 51.2 RD Legislativo 2/2008), si bien en este caso el objeto de la transmisión no es el terreno (realidad física) sino el aprovechamiento urbanístico sobre el inmueble (derecho real sobre la finca).
La constancia registral de estas actuaciones dispositivas sobre el aprovechamiento urbanístico (38) participa de los fundamentos ya expuestos al tratar de los supuestos anteriormente considerados. Resulta evidente que cualquier facultad, titularidad, alteración física o jurídica de las fincas merece adecuada difusión registral, a los efectos de conseguir la plena eficacia de la actuación urbanística sin perjuicio alguno derivado para los terceros. El aprovechamiento urbanístico, como facultad integrante del dominio que implica un aumento del valor del inmueble por encontrar materialización final en la futura edificación resultante, previo cumplimiento de los deberes urbanísticos —incluido el relativo a la obtención de las pertinentes licencias—, merece ser objeto de publicidad registral, por tratarse, en definitiva, de una «facultad que modifica desde luego o, en lo futuro, algunas facultades del dominio» (art. 7 RH) (39). Conviene, no obstante, advertir que, con la declaración de inconstitucionalidad de las normas contenidas en el TRLS de 1992, las posibilidades de aplicación del instrumento de las transferencias del aprovechamiento urbanístico (regulado detalladamente hasta esa fecha pero posteriormente desplazado por los criterios de ejecución contenidos, primero, en la Ley 6/1998 y, en la actualidad, en la vigente normativa urbanística) se han reducido considerablemente, siendo objeto de acogida y regulación de manera muy diversa por parte de cada legislación autonómica.
«La interposición de recurso contencioso-administrativo, que pretenda la anulación de los instrumentos de ordenación urbanística, de ejecución o de licencias» (art. 51.6 TRLS).
Este supuesto se corresponde con el regulado por el artículo 1.6 RD 1093/1997, que presenta, respecto del tenor del TRLS, la adición relativa a la posibilidad de que la medida cautelar en que consiste la anotación preventiva (asiento procedente para el ingreso en el Registro en este caso, cfr. art. 53.2 TRLS) sea practicada también a consecuencia de la presentación de una demanda formulada en el recurso y no únicamente por la circunstancia de haberse interpuesto el mismo. La ampliación reglamentaria resulta de todo punto lógica, determinando la existencia de una norma de alcance mucho más completo que la contenida en el RD Legislativo 2/2008 por cuanto que por la mera noticia de la interposición del recurso contencioso-administrativo no se puede llegar a conocer, al menos con el necesario detalle, el contenido de la pretensión del recurrente que, diversamente, sí debe constar suficientemente expuesto en su escrito de demanda, a fin de permitir la completa y adecuada defensa del contrario al formular su correspondiente contestación. El desarrollo reglamentario del supuesto se localiza en el Capítulo VIII del RD 1093/1997 que, bajo la rúbrica «anotaciones preventivas ordenadas en proceso contencioso-administrativo», comprende los artículos 67 a 73 del mismo.
En el ámbito registral no es novedad la posibilidad de que el Registro facilite el acceso al conocimiento relativo a la existencia de conflictos judiciales en torno a derechos constantes en sus libros. Tradicionalmente, el instrumento idóneo para tales fines ha sido la anotación preventiva de demanda (art. 42.1 LH). Lo que sí que resulta relativamente reciente es la admisión abierta de tal posibilidad, al menos en el orden práctico, en el ámbito de los procesos contenciosos-administrativos pues, aunque la regulación legal nunca dispuso discriminación alguna en la consideración de los diversos órdenes jurisdiccionales en los que aplicar la posibilidad, no es menos cierto que la circunstancia de que la mayoría de los litigios a los que se aplicaba se produjeran en el ámbito civil determinó la inercia de una interpretación restrictiva de la norma, por cuya virtud habitualmente sólo se admitía la práctica de anotaciones preventivas en el orden civil. Actualmente cualquier duda en torno al ámbito aplicativo de la norma queda resuelta por la expresa inclusión del supuesto de anotación preventiva de la interposición del recurso o de la demanda entre los actos inscribibles a que se refiere tanto el RD Legislativo 2/2008 como el RD 1093/1997. Mención, por otra parte, suficientemente amplia en cuanto a la actividad administrativa digamos «atacable» judicialmente, al contemplar la constancia registral de cualquier reclamación judicial que pretenda la declaración de nulidad «de instrumentos de ordenación urbanística, de ejecución o de licencias», comprensiva, por consiguiente, de cualquier actuación administrativa en la esfera de la ordenación de la actividad urbanística. Las restricciones establecidas por la norma operan, sin embargo, en dos ámbitos concretos, ambos a mi juicio delimitadores del supuesto de hecho regulado. La primera de ellas aparece expresamente declarada en el precepto, la segunda puede ser deducida del propósito legislativo así como también del contexto general normativo en el que debe incardinarse cualquier interpretación del supuesto que pretenda ser atinada. En efecto, por una parte, debe observarse que el precepto únicamente permite la medida cautelar cuando la pretensión se concrete en la petición de «anulación» (nulidad) de un acto de los mencionados. Tal previsión excluye la práctica de la anotación preventiva de la interposición del recurso o, en su caso, de la demanda formulada, en los procedimientos contenciosos cuyas pretensiones se concreten en peticiones diversas a la indicada (así, de reclamación de indemnización de daños y perjuicios o las relativas a la tutela jurisdiccional constitutiva o declarativa de derechos, entre otras). Por otra parte, cabe precisar que la difusión registral de la existencia del litigio contra la actuación de la Administración en el ámbito urbanístico sólo debería proceder cuando la misma tenga «transcendencia real» (cfr. art. 7 RH) sobre la titularidad dominical u otro derecho inscrito sobre la finca. Entiendo que en otro caso la noticia registral de la existencia y contenido del procedimiento presenta un escaso interés, aunque no pueda ser impedida por no disponerlo así la norma. Además, entiendo que de este modo se consigue otro propósito práctico de eficacia, al quedar limitada la posibilidad de ejercicio de la acción pública «para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales contencioso-administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística» (art. 48.1 RD 2/2008) que, configurada con amplia legitimación activa, podría determinar situaciones de abuso en orden a la frecuencia de su ejercicio.
Finalmente, en cuanto a la vigencia, prórroga y cancelación de esta anotación preventiva hay que remitirse al régimen general y principios establecidos en la legislación hipotecaria. Por lo que el plazo de caducidad del asiento es de cuatro años contados a partir de la fecha de su práctica, prorrogable por otros cuatro a instancia del órgano urbanístico actuante o resolución del órgano jurisdiccional, respectivamente (cfr. art. 53.2 TRLS), en cuyo caso persistirá la vigencia del asiento «hasta que hubiere recaído resolución definitiva firme en el procedimiento en que la anotación preventiva y su prórroga hubieren sido decretadas» (art. 199 RH). La inscripción de la sentencia firme (a que se refiere el art. 51.7 en relación con el 53.1 RD Legislativo 2/2008) determinará la extinción del asiento de anotación preventiva.
«Las sentencias firmes en que se declare la anulación a que se refiere el número anterior, cuando se concreten a fincas determinadas y haya participado su titular en el procedimiento» (art. 51.7 TRLS).
El contenido de este supuesto se refleja en su literalidad en al artículo 1.7 del RD 1093/1997, con la única diferencia de estilo consistente en que en la norma reglamentaria el legislador utiliza la expresión «se refieran» en tanto que en el vigente TRLS la fórmula empleada por la ley es la de que «se concreten». Al igual que en el caso anterior, el desarrollo del supuesto se localiza en el Capítulo VIII del RD 1093/1997. Al considerar este caso conviene precisar que la posibilidad de inscribir (cfr. art. 53.1 TRLS) las resoluciones judiciales firmes «a que se refiere el número anterior» existe con independencia de que al ingreso de este acto en los libros del Registro haya precedido o no la anotación preventiva de los mencionados en el número precedente, resultando de aplicación al respecto (y a salvo la diversa clase de asiento por el que se materializa el acceso registral), en esencia, los mismos presupuestos exigidos para la anotación registral de la interposición del recurso o, en su caso, de la demanda.
El supuesto presenta, no obstante, dos requisitos adicionales explícitamente contemplados por el legislador. Por una parte, la necesidad de que la referida «transcendencia real» (cfr. art. 7 RH) de la resolución judicial se concrete «a fincas determinadas», con lo que se acentúa el principio hipotecario de especialidad al que me he referido precedentemente. Por otra parte, es preciso que el titular de las fincas afectadas por la sentencia «haya participado» en el procedimiento, aspecto éste último que debe entenderse cumplido mediante la mera acreditación de que los titulares registrales fueron emplazados en tiempo y forma (40), sin que en ningún caso deba entenderse originada para ellos la obligación de verificar todas las actuaciones procesales tendentes a la defensa de su derecho, habida cuenta de que es doctrina general consolidada la de que la tutela judicial efectiva resulta cumplida cuando consta la posibilidad de intervenir y defenderse adecuadamente aunque dicha posibilidad no llegue a materializarse (41).
Por cuanto se refiere al requisito de firmeza de la resolución judicial, exigido explícitamente por la norma, cabría cuestionarse su mantenimiento propiciado por una interpretación estricta del precepto por cuanto que, permitido el acceso al Registro de la interposición del recurso contencioso-administrativo y, en su caso, de la correspondiente demanda, no debería impedirse también la constancia registral de las resoluciones judiciales que, aun no siendo firmes, fueran susceptibles de ejecución provisional (por consiguiente, todavía no firmes, por ser posible objeto de recurso). Sin duda, estas resoluciones, cuando inciden el la realidad física o jurídica de los inmuebles deberían poder ser objeto de difusión registral.
Los efectos derivados de la resolución judicial, relativos a la creación, modificación o extinción de las titularidades reales inscritas, así como la referencia a los asientos que deben practicarse, se encuentran regulados en el RD 1093/1997.
«Cualquier otro acto administrativo que, en desarrollo de los instrumentos de ordenación o ejecución urbanísticos modifique, desde luego o en el futuro, el dominio o cualquier otro derecho real sobre fincas determinadas o la descripción de éstas» (art. 51.8 TRLS). Referencia a otras actuaciones urbanísticas con trascendencia registral.
El artículo 51 del TRLS concluye con esta cláusula residual que, de manera muy similar al artículo 7 del RH, consolida un criterio de numerus apertus en orden a la difusión registral de los actos urbanísticos. A mi juicio, en este ámbito la cuestión esencial no se plantea en concreto respecto de la posibilidad de ingreso en el Registro de la Propiedad de otros actos diversos de los específicamente relacionados en el precepto, así como de su determinación. Más bien, el tema a resolver sería el de la materialización de esa entrada en el Registro a través del asiento idóneo y mediante la adopción, en cuanto a su eficacia, de un sistema de publicidad que posibilite la adecuada constancia registral de supuestos no tipificados legalmente, habida cuenta de que determinados actos de entre los posibles no podrán llevar aparejado el requisito de la inatacabilidad del titular inscrito frente a la posibilidad de actuación administrativa plasmada en la modificación del plan, posibilidad que, en concretas situaciones, no puede ceder por aplicación de los principios registrales (42). Y es que, en el tráfico inmobiliario, una cosa es el contenido jurídico de la relación real (es decir, la determinación de quién puede ejercitar cada una de las posibilidades de actuación que la norma reconoce al sujeto de derecho) y otra su contenido económico (concerniente a la posibilidad de explotación del inmueble), ambos de posible acceso al Registro (43) pero de necesaria discriminación. En definitiva, en este ámbito la controversia entre las actuaciones registrales y urbanísticas resulta en su extremo materializada en la confrontación entre la defensa incondicionada del titular registral frente a la prevalencia inexcusable del principio de subrogación legal del adquirente (art. 34 LH (44)vs. art. 19.2 RD Legislativo 2/2208). En todo caso, al considerar todos estos aspectos conviene tener en cuenta siempre la relevancia del Registro como institución de salvaguardia de la legalidad urbanística, obviando cualquier criterio preferente de enfrentamiento entre ambos territorios, el relativo al urbanismo y el atinente al Registro de la Propiedad.
Desde las anteriores consideraciones resulta de interés reparar en algún otro supuesto de actuación urbanística, o de acto derivado de la misma, con posible reflejo registral.
En principio, cabría plantearse si al referirse a «cualquier otro acto» el precepto admite el acceso al Registro de la Propiedad, de las limitaciones del dominio derivadas de la ordenación urbanística (45). Ciertamente, la norma contenida en este apartado se refiere de manera exclusiva a los actos administrativos, que en definitiva es la naturaleza calificadora de «los instrumentos de ordenación o ejecución urbanísticos». Pero si atendemos al contenido del artículo 7 del RH, precepto al que el anterior semeja y en el que, junto al 2.2º de la LH («otros cualesquiera reales»), la doctrina fundamenta el criterio del numerus apertus de los derechos —-o, para algunos, «actos»— reales con los límites impuestos por el principio de determinación, parece lógico considerar que toda actuación urbanística con eficacia real, es decir que repercuta en las facultades dominicales trascendiendo al tráfico inmobiliario, debe tener adecuada constancia en el Registro. Entiendo que esta conclusión resulta acorde con el propósito del legislador de que toda actividad urbanística que afecte al contenido dominical encuentre su correspondiente reflejo en los asientos registrales. En consecuencia, a mi juicio, es posible afirmar la innecesariedad de cualquier otra norma, estatal o autonómica, en que fundar la exigencia de publicidad registral de cualquier acto derivado de la ordenación urbanística que afecte al dominio u otro derecho real (limitaciones o alteraciones del dominio o facultades urbanísticas, imposición de cargas o establecimiento de afecciones legales con eficacia real, entre otros supuestos) (46).
De entre los demás posibles actos con acceso al Registro hay que considerar también las expropiaciones urbanísticas, de esencial reflejo en el Registro de la Propiedad. En este caso, resulta evidente el interés que para los terceros tiene su constancia registral desde el inicio del procedimiento expropiatorio (47), con la consiguiente acreditación registral de la situación legitimatoria del mismo, hasta su consumación determinante de la inscripción de las nuevas titularidades resultantes de la misma (cfr. art. 31 RD Legislativo 2/2008). En este ámbito conviene destacar que la noticia de la expropiación en el Registro principia mediante el reflejo de la constancia de la relación de las titularidades afectadas por la potestad expropiatoria a través de la nota marginal, cuyo régimen se localiza en los artículos 32.1 del Reglamento Hipotecario y 22 de RD 1093/1997 que dedica su Capítulo III (arts. 22 a 28) a la regulación de los aspectos registrales de las expropiaciones urbanísticas.
Igualmente conviene hacer mención al derecho de superficie, regulado ahora en los artículos 40 y 41 del RD 2/2008, que incorporan un régimen en muchos aspectos sustancialmente diverso del preexistente, del que inicialmente destaca su pretensión, de alcance general —no limitado a los derechos de esta categoría creados por la Administración Local—, plasmada en la imperatividad que se predica del precepto contenido en el artículo 40.4 del TRLS, a cuyo tenor este derecho «se rige por las disposiciones de este Capítulo, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el título constitutivo del derecho (48)», y también del contenido del artículo 40.2 que, para la constitución de este tipo de derecho real, impone la inscripción constitutiva en el Registro de la Propiedad haciéndose constar, además, el plazo máximo de duración que, en todo caso, no podrá exceder de noventa y nueve años (49). La justificación de esta novedosa rotunda imperatividad de la inscripción registral en orden a la constitución del derecho de superficie (que, por consiguiente, siempre nacerá dentro del Registro) encuentra fundamento lógico en la carencia de apariencia posesoria de la facultad de edificar en que el mismo consiste —en tanto no se materialice la construcción—, generadora de inseguridad jurídica y, en el peor de los casos, de un posible perjuicio de su titular en orden al eventual ejercicio de acciones reales frente a terceros.
Especial atención merece la consideración de la inscripción de la obra nueva, cuyo régimen se contiene en el Capítulo VI del RD 1093/1997 (arts. 45 a 55), regulada actualmente en el artículo 20 del RD Legislativo 2/2008, cuyo tratamiento registral presenta concretas novedades de interés a algunas de las cuales me refiero muy brevemente. Formalmente el precepto se estructura en dos apartados que diferencian separadamente las obligaciones de documentación atinentes a los notarios, de un lado, y las funciones calificadoras de los registradores, de otro. Desde el punto de vista material, el precepto presenta innovaciones de fondo en el tratamiento de las obras nuevas en construcción y de las obras nuevas terminadas. En cuanto a las obras nuevas en construcción, principalmente se destaca la sustitución de la referencia a la aportación de la preceptiva licencia por la «del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística», novedad que se justifica en la circunstancia de que, desde un punto de vista normativo, no siempre se impone la obtención de una licencia urbanística para amparar un acto de edificación (50); además, se omite el contenido integrante del párrafo 22 de la Ley 6/1998, que imponía al propietario la obligación de «hacer constar la terminación mediante acta notarial que incorporara la certificación de finalización de la obra», aunque realmente esta supresión no altera la situación anterior pues, en todo caso, no supone la derogación del artículo 47 del RD 1093/1997. En cuanto a las obras nuevas terminadas, las novedades son más relevantes, a pesar de que la inteligencia de la norma aparece dificultada por la imprecisión terminológica de su redacción que desde el primer momento impuso la necesidad de pautas interpretativas orientadoras (51). Pues bien, en este ámbito la nueva regulación coincide con la anterior en la exigencia del requisito de la «certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta (de la obra nueva) conforme a la descripción del proyecto», pero se aparta de la misma en dos aspectos: por una parte, silencia para este supuesto toda referencia a la licencia urbanística, reemplazando su mención por la de «el otorgamiento, expreso o por silencio administrativo, de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística», lo que deja abierta la duda acerca de si la indicada distinción con la expresión utilizada en el apartado primero de aplicación a las obras en construcción («acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa…») tiene, o no, alcance de fondo (52); por otra parte, se introduce, como nuevo requisito para la inscripción registral, la exigencia consistente en «la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios»(53).
(1) Anticipo que la norma reglamentaria incorporó al ámbito de la publicidad registral de las actuaciones derivadas del ejercicio de la disciplina urbanística también los incumplimientos de los deberes de urbanizar o edificar. Además, el Reglamento 1093/1997 altera el orden de los apartados 3 y 5, relativos a los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urbanístico y la publicidad de las actuaciones relativas a la disciplina urbanística.Ver texto
(2) Aspectos ambos (carácter de numerus apertus de la relación, y esencialidad en la mención de actos de naturaleza administrativa) confirmados por la dicción de la remisión general que, a modo de cláusula de cierre, se contiene en el último de los apartados del artículo 51 TRLS, a cuyo tenor: «Serán inscribibles en el Registro de la Propiedad: 8. Cualquier otro acto administrativo que, en desarrollo de los instrumentos de ordenación o ejecución urbanísticos modifique, desde luego o en el futuro, el dominio o cualquier otro derecho real sobre fincas determinadas o la descripción de éstas». En parecidos términos se manifiesta el RD 1093/1997, cuyo artículo 1 recoge la inicial declaración general de que «serán inscribibles en el Registro de la Propiedad, además de los actos regulados en este Real Decreto, los siguientes:…», incluyendo, además, en el final de sus apartados, una cláusula residual de dicción idéntica a la anteriormente transcrita del TRLS. Ver texto.
(3) Lo que, además de la consideración de los actos administrativos objeto de asiento registral, supone, por una parte, la eficaz actuación de los fedatarios públicos, Notarios y Registradores de la Propiedad, en el control de la adecuación a la legalidad urbanística de todas las actuaciones de que conozcan y, de otra, la revisión de la incidencia que la disciplina urbanística despliega en determinadas situaciones que tienen acceso al Registro (declaraciones de obra nueva, derechos de superficie o de adquisición preferente, o parcelaciones, entre otras). Ver texto
(4) Con fundamento en la expresión, prima facie no imperativa, que el precepto utiliza «serán inscribibles», la doctrina se debate acerca de si el acceso al Registro de la Propiedad de las actuaciones urbanísticas recogidas en el artículo 51 TRLS integra una facultad del titular que podrá ser ejercitada o no al amparo del principio de autonomía de la voluntad o, por el contrario, es de carácter obligatorio, de tal manera que los referidos actos urbanísticos deben «inscribirse» en todo caso. Apoyada de manera esencial en el tenor de la norma, autorizada opinión defiende la postura de vinculación no obligatoria y, en este sentido, Arnáiz Eguren, R.,La inscripción registral de los actos urbanísticos, Madrid, 1999, p. 18, señala que, sin que dicha terminología suponga el carácter constitutivo ni obligatorio de la inscripción de los actos que enumera el precepto, la norma ha de entenderse en el sentido de la posibilidad de inscripción, sin perjuicio de que la obligatoriedad del asiento pueda afirmarse en determinados casos. En un sentido diverso se ha defendido la obligatoriedad de la inscripción de las actuaciones a que se refiere el artículo 51, con apoyo en el alcance semánticamente obligatorio del tiempo verbal empleado, siempre que se trate de actos administrativos y no de actuaciones urbanísticas que puedan promover los particulares ni derivadas de actuaciones judiciales (Fuertes López, M.,Urbanismo y publicidad registral, Madrid, 2001, 2ª ed., p. 41). En mi opinión, el tenor del precepto, vinculado a la ausencia de sanción por su inobservancia, no permite defender la obligatoriedad del acceso al Registro de las actuaciones en el mismo enumeradas o asimiladas a ellas. Tampoco la conformación, de inscripción ordinariamente declarativa salvo excepciones legalmente explicitadas, que presenta nuestro sistema registral, habida cuenta de que el principio de voluntariedad se erige como fundamento esencial de nuestro Derecho Hipotecario en el que tan sólo determinados derechos reales nacen dentro del Registro (hipoteca, superficie…). Pero, sin duda, considero que la necesidad de la inscripción de estos actos administrativos resulta plenamente justificada, atendidas las circunstancias del evidente interés público protegible (cumplimiento de la legalidad urbanística, indiscutible al amparo de la fe pública registral) e incuestionable interés particular al que alcanzan (protección de la seguridad jurídica a través de la garantía ofrecida por los asientos registrales a los titulares y a los terceros), que en modo alguno pueden quedar desatendidos por la carencia de protección registral, localizada de manera esencial en el principio de la fe pública registral por cuya virtud los derechos no inscritos debidamente no pueden perjudicar a terceros (cfr. art. 32 LH), teniendo, además, para el adquirente el derecho del transmitente precisamente el contenido y extensión que el Registro declara (art. 34 LH). Atendida la relevancia de la actuación urbanística en el tráfico inmobiliario y su incidencia en la transformación de los derechos reales (vgr., entre otros, la repercusión de los expedientes de reparcelación en la conformación de los derechos de los particulares, las consecuencias jurídicas de la anulación o declaración de ilegalidad de las licencias de construcción, la incoación de expediente disciplinario cuya resolución puede determinar la demolición de una edificación…), y a pesar de que la normativa urbanística desde siempre ha consolidado el principio de la subrogación del adquirente en las obligaciones de su transmitente (cfr. art. 19 del RD Legislativo 2/2008) con fundamento en la naturaleza propter rem de las mismas (cfr., por todos, Medina De Lemus, M.,Subrogación real y urbanismo, en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, nº 61, p. 561 y ss.) —principio, por otra parte, valorado y aplicado por la jurisprudencia de manera muy diversa y sin sometimiento a criterio unánime alguno—, considero que el legislador ha perdido una importante oportunidad para regular de manera menos vacilante y más contundente el requisito de la obligatoriedad de la constancia registral de las actuaciones urbanísticas al menos por parte de la Administración (o de su conveniencia, proyectada en algún criterio de eficacia o en la imposición de alguna categoría de sanción —jurídica o no— por su inobservancia), sin que lamentablemente pueda defenderse esta exigencia práctica, no explicitada ni sancionada legalmente. Ver texto
(5) Cfr. STC 61/1997, de 20 de marzo, especialmente en sus Fundamentos Jurídicos 27 y siguientes.Ver texto
(6) Atendida la remisión que el artículo 5 del RD 1093/1997 realiza al artículo 14 de la misma norma.Ver texto
(7) Del mismo modo, cuando se pretende la práctica de una anotación preventiva de embargo sobre finca no inscrita se prevé una anotación preventiva de suspensión (cfr. art. 140.2ª RH).Ver texto
(8) García García, J. M.,Derecho inmobiliario registral o hipotecario, tomo V, cit., p. 81, propone la solución consistente en la existencia de un cuaderno especial, que llevaría el Registrador, en el que consten las fincas no inmatriculadas de las que figurasen en la relación remitida por el órgano actuante al Registro, a fin de que si sus titulares interesaran su ingreso en el Registro diligentemente se pudiera poner en conocimiento del Ayuntamiento la existencia de estos nuevos titulares que podrían ser notificados. Además, este autor señala que desde el punto de vista del Ayuntamiento, y de los propios interesados, debería manifestarse un interés por la inmatriculación de dichas fincas, con advertencia al propietario que haya presentado en el Ayuntamiento una titulación no inscrita en el Registro. Ver texto
(9) Al respecto, el artículo 15 del RD 1093/1997 dispone: «Cuando la finca de origen estuviere sujeta a derechos o cargas no mencionados en el proyecto de equidistribución e inscritos con posterioridad a la fecha de la nota, los asientos correspondientes se cancelarán, en todo caso, cualquiera que sea la fecha del título en cuya virtud se hubieren constituido».Ver texto
(10) Fuertes López, M.,Urbanismo y publicidad registral,cit., p. 62.Ver texto
(11) En parecidos términos se manifiesta el RD 1093/1997, si bien esta norma dispone que la prórroga de la vigencia de la nota marginal se practicará «a instancia de la Administración actuante o de la entidad urbanística colaboradora» (art. 5.2). En mi opinión, cuando la nota se haya practicado a instancias diversas de las mencionadas en este precepto la legitimación para interesar la prórroga debe ampliarse consecuentemente, sin que en modo alguno pueda quedar restringida a los sujetos específicamente mencionados en el artículo citado. A la vista del precepto del artículo 54.2 TRLS, con carácter general cabría entender que la posibilidad de interesar la prórroga alcanza a quienes hayan solicitado su práctica.Ver texto
(12) Entendida como imposibilidad de impugnación, bien por haberse agotado todos los recursos procedentes o bien por haber decaído los recursos correspondientes al no resultar interpuestos en tiempo y forma.Ver texto
(13) En efecto, en la doctrina administrativista se contraponen los actos que ponen fin a la vía administrativa frente a los actos firmes, del mismo modo que los definitivos se distinguen frente a los de trámite o en contraposición a los provisionales (vid., por todos, García Trevijano, J. A.,Los actos administrativos, Madrid, 1986, p. 207).Ver texto
(14) Cfr. arts. 85 y 82.2 y 5 CE.Ver texto
(15) Determinante de que la misma imprecisión técnica se evidenciara en el Dictamen del Consejo de Estado de 22 de mayo de 1997 al entonces proyectado RD 1093/1997, lo que propició la corrección de la redacción originaria del proyecto en el sentido de exigir que el acto agotara la vía administrativa, pero no su correlativa en los textos legales reguladores de la ordenación del territorio.Ver texto
(16) El RD 1093/1997, de 4 de julio, dedica su Capítulo III (arts. 4 a 21) específicamente, como se declara en su rúbrica, a la «inscripción de los proyectos de equidistribución».Ver texto
(17) El artículo 6 de la LH, que desarrollan los artículos 39 y 40 del RH, consagra el llamado principio de rogación, ofreciendo una amplia legitimación para interesar la práctica de la inscripción de los títulos en el Registro, al disponer que la misma podrá pedirse «indistintamente», por sí o por medio de representante, tanto por el que adquiera el derecho como por quien lo transmita, y también, de manera más general, por quien tenga interés en asegurar el derecho que se deba inscribir.Ver texto
(18) Lo que implica, entre otros extremos, la inaplicación del plazo de dos años de suspensión de la fe pública registral dispuesto en el artículo 207 LH, pues esta limitación únicamente es operativa respecto de «las inscripciones de inmatriculación practicadas con arreglo a lo establecido en los dos artículos anteriores», de cuya órbita de eficacia, por lo indicado, debe quedar excluida la inmatriculación derivada de la ordenación urbanística. Sin duda, desde un punto de vista práctico esta limitación a la protección del Registro mermaría eficacia al proceso urbanístico, privándolo de esta manera de una buena parte de su contenido esencial.Ver texto
(19) Según señala Arnaiz Eguren, R.,La inscripción registral de actos urbanísticos, cit., pp. 144-145, no se trata de una cancelación en sentido propio, puesto que el efecto básico del asiento de cancelación es el de la presunción inmediata, consecuencia del principio de legitimación, de que el derecho protegido por la inscripción cancelada se ha extinguido (cfr. art. 97 LH), lo cual no coincide con la previsión de este supuesto que, realmente, bajo el término «cancelación», impone una paralización registral de la finca de resultado, encuadrable directamente dentro de las prohibiciones de disponer. De manera que, aunque se haya utilizado la técnica de la cancelación, no se puede afirmar que la misma se produzca, pues el derecho del titular negligente continúa inscrito, aunque se paralice la posibilidad de disposición registral del mismo, mientras no se produzca la rectificación de la discordancia registral surgida de la inscripción del proyecto de equidistribución.Ver texto
(20) Al respecto, conviene considerar el contenido del artículo 17.1 LH en el que se recoge uno de los aspectos del principio hipotecario de prioridad, el cierre registral, a cuyo tenor: «Inscrito o anotado preventivamente en el Registro cualquier título traslativo o declarativo del dominio de los inmuebles o de los derechos reales sobre los mismos, no podrá inscribirse o anotarse ningún otro de igual o anterior fecha que se le oponga o que sea incompatible, por el cual se transmita o grave la propiedad del mismo inmueble o derecho real».Ver texto
(21) Previsión, en favor del adquirente, que se completa con la recién incorporada posibilidad concedida a los notarios para que, con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, puedan «solicitar de la Administración Pública competente información telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística y los deberes y obligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas» (art. 19.4 RD Legislativo 2/2008). Además, con semejante propósito de salvaguardar los derechos de los terceros, se impone que los fedatarios públicos autorizantes «remitirán al a Administración competente, para su debido conocimiento, copia simple en papel o en soporte digital de las escrituras para las que hubieran solicitado y obtenido información urbanística…» (art. 19.4 RD Legislativo 2/2008). A mi juicio el tenor imperativo adoptado en la segunda parte del precepto transcrito debiera haber afectado igualmente a la primera de las previsiones contempladas por el mismo, en el sentido de instaurar la obligación afectante al notario de interesar de la Administración la correspondiente información sobre la situación urbanística del inmueble afectado por el proceso de urbanización, pues de este modo el interés de los terceros de buena fe quedaría completamente protegido al suplirse de manera ineludible la posible omisión en que pudieran incurrir los transmitentes, con o sin intención de perjudicar, y todo ello con independencia de las acciones que por tal circunstancia pudieran afectarles (art. 19.3 RD Legislativo 2/2008). A fin de cuentas, es precisamente la esencial condición profesional de este fedatario, y sus derivaciones, la que, con carácter general, justifica su imprescindible intervención en la acreditación, con trascendencia y público valor probatorio, de las transacciones inmobiliarias.Ver texto
(22) Cabe la posibilidad de que el titular registral se negara a prestar su consentimiento, aprovechando el beneficio del incremento patrimonial que se le deriva de la nueva inscripción registral pero, como señala Fuertes López, M.,Urbanismo y publicidad registral, cit., p. 76, esta ventaja es ilusoria pues su pretensión de disponer de la titularidad que el Registro le reconoce encontrará obstáculo en la necesidad de que, para la práctica de la inscripción a favor de cualquier adquirente, siempre será necesario el consentimiento de los beneficiados por la nota marginal, a los que se les cancela su derecho, quienes, obviamente, no van a acceder a prestar su consentimiento, por cuanto que ello determinaría aceptar la usurpación de su titularidad.Ver texto
(23) Asiento éste idóneo para su acceso al Registro, según dispone el artículo 53.1 RD Legislativo 2/2008.Ver texto
(24) Al respecto, cfr., por todos, García García, J. M.,Derecho Inmobiliario Registral o Hipotecario, t. I, Madrid, 1988, pp. 547 y ss.Ver texto
(25) A tenor del artículo 2.6.º de la Ley Hipotecaria, en el Registro de la Propiedad «se inscribirán» «los títulos de adquisición de los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado, o a las Corporaciones civiles o eclesiásticas, con sujeción a lo establecido en las leyes o reglamentos». Y, en sentido coincidente, el artículo 24 del Reglamento Hipotecario dispone: «Siempre que el Estado o las Corporaciones civiles adquieran algún inmueble o derecho real, los Delegados de Hacienda, Autoridades o Directores generales de los ramos bajo cuya dependencia hayan de administrarse, cuidarán de que se recojan los títulos de propiedad, si los hubiere, y de que en todo caso se verifique su inscripción».Ver texto
(26) En efecto, bajo ésa misma rúbrica «obligatoriedad de la inscripción» el referido artículo 36.1 de la Ley 33/2003 dispone: «Las Administraciones Públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. No obstante, la inscripción será potestativa para las Administraciones Públicas en el caso de arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria».Ver texto
(27) Fuertes López, M.,Urbanismo y publicidad registral, cit., p. 91, quien, en defensa de esta posición aduce la existencia de, entre otros antecedentes legislativos, el precepto contenido en el artículo 85 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986.Ver texto
(28) En apoyo de esta consideración actúa el contenido del artículo 7 RH, a cuyo tenor: «Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley, no sólo deberán inscribirse los títulos en que se declare, constituya, reconozca, transmita, modifique o extinga el dominio o los derechos reales que en dichos párrafos se mencionan, sino cualquiera otros relativos a derechos de la misma naturaleza, así como cualquier acto o contrato de transcendencia real que, sin tener nombre propio en derecho, modifique, desde luego, o en lo futuro, algunas de las facultades del dominio sobre bienes inmuebles o inherentes a derechos reales».Ver texto
(29) Es respecto de esta primera situación descrita donde conviene anticipar que el RD 1093/1997 resulta mucho más expresivo del contenido de la situación regulada que el TRLS y también más preciso por cuanto que deslinda dos hipótesis diferenciadas, al declarar que se trata de expedientes «que tengan por objeto la declaración del incumplimiento del deber de urbanizar o edificar o que se instruyan en materia de disciplina urbanística sobre fincas determinadas».Ver texto
(30) Este y no otro es el asiento previsto para el acceso al Registro de la Propiedad de los procedimientos disciplinarios. Cfr. art. 53.2 RD 2/2008. Y resulta coherente con la finalidad cautelar que pretende la actuación administrativa, cuya constancia registral no constituye ni altera ningún derecho sino que se orienta a dar noticia de su eventual modificación en el futuro, dando a conocer la existencia de un expediente disciplinario, o su resultado sancionador, que pudiera afectar al contenido de un derecho ya consolidado o a futuros terceros adquirentes del inmueble.Ver texto
(31) Con carácter general, el estatuto de la propiedad inmobiliaria perfila su faceta obligacional en el contenido del artículo 9 del RD 2/2008, de 20 de junio. Conforme al artículo 9.1 TRLS: «El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. Este deber constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios, cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general». Y cuando se trate de suelo urbanizado a efectos de esta ley que tenga conferida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos preestablecidos (cfr. art. 9.1 TRLS). Por su parte, al tratar de los deberes de los propietarios de suelo urbano el art. 21.1 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, se remite a los impuestos por la legislación estatal.Ver texto
(32) Al respecto, cfr. arts. 8, 9, 12, 119 y 243 de la LH, así como 51, 216, 219, 20 y 221 del RH.Ver texto
(33) De vigencia indefinida, salvo disposición contraria, pero que, en todo caso «no producirán otro efecto que dar a conocer la situación urbanística en el momento a que se refiere el título que las originara» (art. 53.3 TRLS).Ver texto
(34) A mi juicio, esta consecuencia presenta una relevancia esencial pues, aun considerando el principio de subrogación urbanística legalmente establecido con carácter general para las transmisiones inmobiliarias (cfr. art. 19 RD Legislativo 2/2008), no cabe desconocer la importancia sustancial que la posibilidad de difusión registral de las condiciones de las licencias presenta en orden a la exigencia de cumplimiento de determinados compromisos respecto de los cuales la protección que la fe pública registral confiere puede resultar determinante.Ver texto
(35) Vgr., entre otros supuestos, no plantea duda la difusión registral de las condiciones de las licencias urbanísticas en los casos de condiciones especiales impuestas sobre determinadas fincas (a que se refiere el art. 74 RD 1093/1997), obras provisionales (art. 75 RD 1093/1997), o concesión de licencias para usos y obras en edificios fuera de ordenación (art. 75 RD 1093/1997). Ver texto
(36) Y, en el mismo sentido, con carácter general, si atendemos al contenido del artículo 7 del Reglamento Hipotecario en su genérica referencia a «cualquier acto o contrato de transcendencia real que,… modifique, desde luego, o en lo futuro, algunas de las facultades del dominio sobre bienes inmuebles…».Ver texto
(37) El artículo 43.5 LRJAP-PAC dispone que los «actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días». Al hilo de esta cuestión se plantea la conexa en torno a la eficacia de las licencias ilegales obtenidas por silencio administrativo. Conviene considerar que el artículo 8 b) del RD Legislativo 2/2008, en su último párrafo dispone que: «en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística». No obstante, como es sabido, esta cuestión no presenta una solución unánime ni en la doctrina ni tampoco hasta fecha muy reciente en la jurisprudencia, pero su consideración más detenida excedería, sin duda, los límites que a su revisión debe dedicarse ahora en el presente trabajo. No obstante, al respecto, conviene tener en cuenta la recientísima STS, Sección 3.ª, de 28 de enero de 2009, que sienta la doctrina legal (por otra parte, no desconocida) acerca de la imposibilidad de obtener por silencio administrativo (positivo) una licencia que contravenga la legalidad urbanística.Ver texto
(38) Materializada a través de una nota marginal, según previene el art. 53.3 RD Legislativo 2/2008 (cfr. art. 77 RD 1093/1997).Ver texto
(39) A mayor abundamiento no cabe marginar la consideración de que el aprovechamiento urbanístico puede llegar a tener una identidad registral independiente y separada de la titularidad del terreno de la que emana y ser, de manera autónoma, objeto del tráfico inmobiliario, pudiendo incluso llegar a abrir folio registral, como si de una verdadera finca se tratara (cfr. art. 1.3 RD 1093/1997). En definitiva, es posible concluir que el aprovechamiento urbanístico integra una facultad urbanística singular, no sólo por lo indicado sino, además, por la posibilidad de la alteración de su contenido con el transcurso del tiempo —en el supuesto de que se configure como facultad no perpetua sino de duración temporal— o a consecuencia del incumplimiento de los deberes urbanísticos por parte de su titular —conducente en este caso a la reducción del ámbito del mismo—. Todas ellas razones de más para defender la difusión registral del aprovechamiento urbanístico.Ver texto
(40) Para lo cual resulta de todo punto indispensable la comunicación entre el Tribunal y el Registro de la Propiedad, pues únicamente si el órgano jurisdiccional tiene noticia de la inscripción del dominio o cualquier otro derecho real sobre la finca podrá practicar los oportunos emplazamientos a los titulares registrales, a fin de proporcionarles la posibilidad de intervenir en el procedimiento, quedando de esta manera satisfecho el derecho de los mismos a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). Ver texto
(41) La cuestión de la posibilidad de acceso al proceso en orden a la exclusión de la indefensión de las partes ha sido abordada desde diversas perspectivas por el Tribunal Constitucional en numerosas resoluciones. Cfr. por todas, SSTC 102/1983, de 18 de noviembre; 4/1985, de 18 de enero; 35/1986, de 21 de febrero; 135/1986, de 31 de octubre; 72/1988, de 20 de abril; 190/1995, de 18 de diciembre; 122/1998, de 15 de junio; 39/1999, de 22 de marzo; 229/2000, de 2 de octubre; 301/200, de 11 de diciembre; 42/2001, de 12 de febrero; 56/2001, de 26 de febrero; 79/2001, de 26 de marzo; 55/2003, de 24 de marzo; 78/2003, de 28 de abril; 168/2003, de 29 de septiembre; 116/2004, de 12 de julio; 203/2004, de 16 de noviembre; 21/2006, de 30 de enero; 106/2006, de 3 de abril; 304/2006, de 23 de octubre; y 163/2007, de 2 de julio.Ver texto
(42) Y es que no todos los efectos derivados de los asientos del Registro se vinculan con el principio de publicidad material o, dicho de otra manera, de presunción de existencia y pertenencia del derecho con la consiguiente inatacabilidad de la posición del titular inscrito. Lo cual resulta especialmente interesante si atendemos a la circunstancia de que todos los datos de origen urbanístico no van a participar del mismo interés ni eficacia registral en su difusión (así, la noticia de la existencia de una titularidad real derivada de la actuación urbanística, o de sus eventuales modificaciones —área de exclusiva actuación de los principios hipotecarios—, no tendrá el mismo alcance que la difusión de, por ejemplo, los actos derivados del planeamiento urbanístico —ámbito en el que la actuación administrativa se impone a la eficacia de la publicidad registral material—). En este sentido, ciertamente, mediante la difusión que permite la alternativa ofrecida por la publicidad noticia, materializada en el supuesto de la nota marginal (cfr. art. 51.4 y 5 RD Legislativo 2/2008) se puede cubrir con la constancia registral más adecuada. Con carácter general esta categoría diferente de publicidad registral aparece recogida en el artículo 73.2 del RD 1093/1997, al declarar que las notas marginales «no surtirán otro efecto que el de dar a conocer, a quien consulte el Registro de la Propiedad, la situación urbanística de la finca en le momento a que se refiera el título que las origine, salvo los casos en que la legislación aplicable prevea un efecto distinto». Mediante esta posibilidad se daría la cobertura registral conveniente a cualquier otro dato de naturaleza urbanística, además de proteger las titularidades inscritas de conformidad con los principios registrales. A este último respecto, cfr. Chico Ortíz, J. M.ª, «La publicidad efecto y la publicidad noticia», en Revista de Derecho Privado, febrero 1994, pp. 145-155.Ver texto
(43) Cfr. Arnáiz Eguren, R.,La inscripción registral de los actos urbanísticos, cit., p. 24.Ver texto
(44) Con referencia a la defensa del derecho del tercer adquirente con título inscrito, cfr., Castillo Martínez, C. Del C., «El nuevo planteamiento jurisprudencial de los artículos 1473 del Código Civil y 34 de la Ley Hipotecaria (revisión crítica de las SSTS, Sala 1ª, de 5 de marzo de 2007,20 de marzo de 2007, 7 de septiembre de 2007 y 5 de mayo de 2008»), Diario LA LEY, Año XXIX, núm. 7080, viernes 19 de diciembre de 2008.Ver texto
(45) Al respecto, García García, J. M.,Derecho Inmobiliario Registral o Hipotecario, t.V, Urbanismo y Registro, cit., pp. 29-30, considera lógico que la institución registral, cuya finalidad es publicar los actos de transcendencia real inmobiliaria, también deba publicar las limitaciones resultantes de los planes pues, de esta manera —según destaca Laso Martínez, a quien este autor cita—, la Administración podría conseguir utilizar las defensas derivadas de la inscripción. Señala también que la coordinación entre Derecho Inmobiliario y Urbanismo evitaría conflictos entre las instituciones de ambos, así como posibles paralizaciones y pleitos (de manera ostensible, en los casos de licencias ilegales o erróneas, bien sea de edificación o parcelación, que se evitarían si constase en el Registro la unidad mínima indivisible resultante del planeamiento, o el número de plantas edificables como máximo en una finca).Ver texto
(46) Que, no obstante, conviene no confundir con las «prohibiciones de disponer o enajenar», que resultando establecidas por la ley y con plena eficacia jurídica sin expresa declaración judicial o administrativa, «no necesitarán inscripción separada y especial, y surtirán sus efectos como limitaciones legales del dominio» (art. 26.1ª LH). Vgr., entre otras, la contenida en el artículo 13 del RD 801/2005, de 1 de julio, por el que se aprueba el Plan Estatal 2005-2008 para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda, que establece una prohibición y limitación de disponer de las viviendas acogidas al citado RD durante un plazo de diez años desde la formalización del préstamo, prohibiendo la transmisión intervivos y la cesión de uso por ningún título.Ver texto
(47) Momento inicial en el que el contenido del Registro ya tiene protagonismo, al proporcionar a la Administración la identificación de los titulares de las fincas afectadas por la expropiación, pues «la Administración ha de considerar propietarios del bien expropiado a quienes como tales aparecen en el Registro de la Propiedad, ya que éste, conforme al art. 38 de la Ley Hipotecaria, produce la presunción de titularidad dominical a que se refiere el… art. 3.2 de la Propia Ley de Expropiación Forzosa» (STS 13 de octubre de 1993)Ver texto
(48) Si bien este inciso final en el que se contiene la remisión al «título constitutivo del derecho» implica una evidente manifestación de la autonomía de las partes en la regulación del derecho de superficie. Y por cuanto se refiere a la remisión que el precepto realiza a la legislación civil considero que la misma resulta de todo punto superflua, habida cuenta de que las leyes civiles nunca regularon explícitamente el derecho de superficie.Ver texto
(49) Si bien, atendiendo primordialmente a los posibles supuestos de derechos otorgados por la Administración a favor de particulares, se declara la alternativa de que pueda constituirse a título oneroso o gratuito, posibilidad esta última vinculada con la situación relativa a la construcción de VPO en cuyo ámbito, y con el propósito práctico de desarrollar una eficaz política dirigida a favorecer la adquisición de viviendas, resulta palpable su evidente utilidad pues en tales casos, al no tener que pagar un precio por el valor del suelo, la empresa constructora podrá materializar la edificación con un coste mucho menor que en el supuesto de que tuviera que abonar, además, un precio por el valor de la propiedad de los terrenos, todo ello con el consiguiente beneficio que repercutirá finalmente en los adquirentes de las viviendas.Ver texto
(50) Vgr., entre otros, en el supuesto de las órdenes de ejecución y las comunicaciones previas a la obra que permiten las Ordenanzas Municipales, o en el caso de las concesiones administrativas de construcción de obra en terrenos de dominio público. Además, puesto que la competencia en materia de regulación de licencias urbanísticas corresponde al legislador autonómico, resulta atinado que la norma estatal incorpore una previsión general de contenido amplio, teniendo en cuenta que la concreción de las condiciones del requisito en cuestión va a depender, en última instancia, de la normativa autonómica.Ver texto
(51) Cfr. Resolución-Circular de la DGRN de 27 de junio de 2007 que, no obstante, no deja completamente clara y sin duda la interpretación de todos los aspectos del precepto.Ver texto
(52) En principio, no parece que deban interpretarse como dos referencias diversas, entre otras razones, porque de considerarse así nos encontraríamos con el inconveniente de que en las «autorizaciones administrativas» mencionadas en la segunda situación (obra nueva terminada) se admitiría el silencio administrativo, en tanto que dicha posibilidad resultaría excluida del supuesto anterior (obra nueva en construcción), respecto del cual no ha sido expresamente mencionada en la norma. Y esta interpretación, contraria a cualquier precedente normativo desde la Ley 30/1992, de RJAP, debe conducir a entender que la referencia del supuesto segundo (obra nueva terminada) a «las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística», incluye la «autorización administrativa» que se exige en el supuesto previamente considerado (obra nueva en construcción).Ver texto
(53) Evidentemente, la remisión a la «legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios» incluye sin duda la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, Ordenadora de la Edificación. Pero, además, a mi juicio, habría que entenderla hecha también a las respectivas leyes sobre vivienda de las Comunidades Autónomas. En el ámbito de la Comunidad Valenciana, cfr. Ley 3/2004, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación de la Comunidad Valenciana y artículo 16 de la Ley 8/2004, de Vivienda, de la Comunidad Valenciana.Ver texto
© Copyright 2008. Carolina del Carmen Castillo Martínez

References: Real Decreto 
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 artículo 221
 Real Decreto 
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