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Timestamp: 2019-06-26 05:51:18+00:00

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Le pronunce della Corte di Strasburgo e il caso Italia ILVA
“Ciascuno di noi è vittima ed inquinatore”: le pronunce della Corte di Strasburgo e il caso Italia – ILVA
di redazione il Giugno 16, 2015 in CSR @ MIP
La Corte di Strasburgo è ormai pacificamente pervenuta al riconoscimento della sussistenza di un diritto all’ambiente, sebbene la Convenzione europea non garantisca tale diritto espressamente. Tutto ciò sulla base del binomio diritto-dovere nella normativa europea che dimostra come la protezione dell’ambiente richiami responsabilità individuali e preoccupazioni collettive e che, in materia, ciascuno è vittima ed inquinatore.
A trascinare una delle prime volte l’Italia dinanzi la Corte di Strasburgo, per fatti accaduti nel lontano 1976, le c.d. 40 gloriose donne di Manfredonia che formarono un Movimento cittadino. Fu questo uno dei primi casi in cui Strasburgo utilizzò in materia l’arma dell’obbligo positivo a carico dello Stato di garantire un ambiente salubre.
Con “Lo Sciamano dei Trattati europei“, così come è stato definito da una recente intervista del 4 maggio 2015 u.s. dall’opinionista di società Anna Maria Barbato Ricci sul quotidiano indipendente “l’Indro”, abbiamo voluto approfondire ed esaminare i comportamenti delle imprese sul tema dal punto di vista del diritto europeo dei diritti umani, come interpretato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU).
Il Prof. CARLO CURTI GIALDINO del diritto ambientale si è sempre interessato fin da quando ha svolto funzioni di consulenza giuridica presso il Sevizio di legislazione della FAO (1973-1982) ed è stato membro del gruppo di lavoro ENLEX (Environmental Legislation) del Centro elettronico di documentazione della Corte Suprema di Cassazione (1979-1989). Dal 1982 al 2000 è stato referendario presso la Corte di giustizia europea a Lussemburgo. Tra il 2000 ed il 2011 ha svolto funzioni apicali presso gabinetti ministeriali (Politiche europee, Pari opportunità, Turismo). Ha all’attivo un centinaio di pubblicazioni fra monografie, manuali, articoli, voci di enciclopedia. Ha diretto il Codice dell’Unione operativo. TUE e TFUE commentati articolo per articolo, con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Edizioni giuridiche Simone, Napoli, 2012, p. 2560), il primo commentario ai Trattati UE post-Lisbona, che ha impegnato cento autori di sette Stati membri ed è stato onorato dalla prefazione di J.M. Durão Barroso, al tempo presidente della Commissione europea. Attualmente insegna Diritto dell’Unione europea e Diritto diplomatico e consolare all’Università di Roma “La Sapienza”, ove presiede l’Area didattica di Scienze Politiche e Relazioni Internazionali.
Dhebora Mirabelli e Alessio Muccini
Spesso accade che ad ispirare la normativa è la giurisprudenza, come dire la realtà supera la fantasia anche su temi così spinosi e delicati come questo. Ci cita a titolo esemplificativo qualche caso per lei più significativo derivante da comportamenti socialmente irresponsabili di grandi imprese di cui si è occupata la Corte di Strasburgo?
Com’è noto, nel 1950, quando venne stipulata la (Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo) CEDU, le preoccupazioni correlate alla tutela dell’ambiente non erano una priorità della comunità internazionale, né a livello universale né a livello regionale. Ciò spiega l’assenza nella CEDU di una disposizione volta alla tutela dell’ambiente. Era un tempo in cui non solo negli strumenti internazionali (Carta delle Nazioni Unite del 1945 e Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948) ma anche in molte carte costituzionali nazionali, compresa la nostra Costituzione repubblicana di poco precedente, mancava qualsiasi riferimento alla protezione dell’ambiente.
Invero, si doveva attendere la fine degli anni Sessanta del Novecento perché si manifestasse un’esigenza condivisa di protezione delle risorse naturali e degli ecosistemi. Il primo riconoscimento formale a livello universale di tale esigenza si ebbe, infatti, con la dichiarazione adottata dalla prima conferenza mondiale sull’ambiente organizzata dalle Nazioni Unite, nel 1972, a Stoccolma. E non è un caso che in Italia, è di appena un anno successiva, la prima analisi approfondita dei diversi aspetti giuridici della disciplina dell’ambiente effettuata dal grande giuspubblicista Massimo Severo Giannini.
Va segnalato, peraltro, che l’assenza di un esplicito riferimento all’ambiente nella Costituzione italiana – prima della l. cost. n. 3 del 2001, che nell’art. 117 – il quale disciplina il riparto di competenze legislative fra lo Stato e le Regioni, affida all’esclusiva legislazione la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre attribuisce alla competenza concorrente Stato-Regioni la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali” – non ha impedito alla Consulta ed alla Cassazione di individuare nella norma secondo la quale la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio artistico e storico della Nazione (art. 9, co 2) ed in quella che configura la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività (art. 32), In tal modo si è costruito in via pretoria un “diritto alla salubrità dell’ambiente”, correlato, altresì, all’art. 2, in virtù del riferimento ai diritti inviolabili dell’uomo ed all’art. 44, che pone obblighi e vincoli alla proprietà terriera per il migliore sfruttamento del suolo.
Analogamente, gli organi di controllo della CEDU, pur nel silenzio della convenzione, hanno configurato la protezione dell’ambiente come “tutela riflessa per implicazione”, “par ricochet”, come dicono i giuristi d’Oltralpe, che si appoggia alla violazione di taluni diritti e libertà individuali garantiti dalla CEDU. Inizialmente fu la Commissione EDU, già all’inizio degli anni Ottanta, a dichiarare ammissibili ricorsi individuali ed a ritenere possibile una protezione indiretta dell’ambiente dato che, in una società democratica, l’interesse generale può ben giustificare la restrizione dei diritti e libertà iscritti agli artt. da 8 a 11 della CEDU. Pochi anni dopo anche la Corte EDU accolse il segnalato indirizzo, nel quadro di una giurisprudenza costruttiva e dinamica, che vede la CEDU – per usare le parole dei giudici di Strasburgo – come uno “strumento vivente” “da interpretare alla luce delle condizioni attuali”. Il diritto all’ambiente viene quindi garantito per il tramite di altri diritti, sia di natura sostanziale, principalmente l’art. 2 (diritto alla vita), l’art. 3 (trattamenti umani e degradanti fino alla tortura), l’art. 8 (rispetto della vita privata e familiare), l’art. 10 (libertà di espressione sotto il profilo della possibilità di ricevere o comunicare informazioni) e l’art. primo del protocollo n. 1 (diritto di proprietà), sia di natura processuale, segnatamente l’art. 6 (diritto all’equo processo) e l’art. 13 (esigenza di un ricorso effettivo).
Tra le fattispecie concernenti l’inquinamento industriale va ricordata, trattandosi di un leading case, quella oggetto della sentenza della Corte EDU 9 dicembre 1994 (López Astra c. Spagna). La ricorrente risiedeva a Lorca nella Murcia, in una città in cui era presente una notevole concentrazione di concerie e si doleva che le autorità comunali non avessero adottato misure adeguate contro gli odori, i rumori ed i fumi inquinanti causati da un impianto di trattamento delle acque e dei rifiuti installato a pochi metri dal suo domicilio, ritenendo che l’angoscia che tale situazione le aveva provocato poteva configurarsi come un trattamento inumano e degradante vietato ai sensi dell’art. 3 CEDU. La Corte non seguì questa prospettazione, pur riconoscendo la gravità delle condizioni nelle quali la ricorrente e la sua famiglia avevano vissuto per anni. Peraltro, la Corte di Strasburgo ritenne violato l’art. 8 CEDU affermando che la Spagna non aveva saputo realizzare un giusto compromesso tra l’interesse ed il benessere economico della città, cioè quello di disporre di un impianto di depurazione, ed il godimento effettivo da parte della ricorrente del diritto al rispetto del suo domicilio e della sua vita privata e familiare.
Sempre in tema di inquinamento industriale la violazione dell’art. 8 CEDU è stata riscontrata nella sentenza 9 giugno 2005 (Fadeïeva c. Russia). La Russia, o meglio al tempo l’Unione Sovietica, infatti, aveva autorizzato l’istallazione dell’acciaieria Severstal, al tempo la più grande dell’URSS, a Tcherepovets, una città fortemente popolata a circa 300 km a nord-est di Mosca ed i residui tossici prodotti dal detto impianto eccedevano i limiti di accettabilità previsti dalla legislazione nazionale, che peraltro non era stata applicata. Ora, le autorità russe non avevano né offerto alla ricorrente, che abitava nella c.d. zona tampone, che costituiva un perimetro di sicurezza attorno all’industria, una risistemazione abitativa adeguata né applicato misure effettive volte a proteggere gli interessi della popolazione locale esposte all’inquinamento ed a ridurre le emissioni a limiti accettabili.
In riferimento al nostro Paese, il primo caso che noi ricordiamo è quello nei confronti dell’Enichem (Sentenza del 19 febbraio 1998), citato in premessa, con cui la Grande Camera ritenne sussistere la violazione dell’articolo 8 della Convenzione sotto il profilo del mancato rispetto della vita privata e familiare delle ricorrenti oltre che un equo indennizzo pari a 10 milioni delle vecchie lire per ogni ricorrente. Ci spiega di cosa si tratta?
Se esaminiamo l’art. 8 CEDU, cioè la norma che tutela la vita privata e familiare sovente utilizzata nelle fattispecie ambientali, ci si accorge dalla mera lettura della disposizione che la norma è finalizzata a difendere l’individuo da ingerenze arbitrarie dei pubblici poteri. In particolare, agli Stati contraenti è posto il divieto di ingerenza salvo specifiche espresse deroghe. All’impegno di carattere “negativo” degli Stati parti della CEDU si aggiungono gli obblighi “positivi” di adottare misure atte a garantire il rispetto effettivo della vita familiare e della vita privata. Nell’adempiere ad entrambi gli obblighi (negativo e positivo) lo Stato deve trovare un giusto equilibrio tra i concorrenti interessi generali e dei singoli, nell’ambito del margine di apprezzamento che gli è attribuito. Ciò impone, da un lato, di assicurare l’equità della procedura decisionale e la proporzionalità tra la misura contestata e lo scopo perseguito.
Nel caso richiamato (Guerra e altre c. Italia) la Corte di Strasburgo ha affermato che l’Italia aveva mancato di apprestare le misure volte a mitigare l’incidenza diretta delle sostanze chimiche derivanti dallo stabilimento chimico dell’Enichem-Agricoltura, sito nel comune di Monte S. Angelo ad un chilometro da Manfredonia, che produceva fertilizzanti e vari altri composti chimici.
Quando e con quali sentenze storiche c’è stato il passaggio dal riconoscimento del diritto ad un ambiente salubre a quello alla vita (violazione art. 2 della Convenzione) in caso di danni ambientali provocati da impianti inquinanti? Qualcuna che lei ricorda a danno dell’Italia?
Non sono molte le sentenze in cui la Corte di Strasburgo ha affermato in fattispecie ambientali la violazione dell’art. 2 sul diritto alla vita. Nessuna di esse, allo stato, riguarda l’Italia. Molto significativa mi pare la sentenza della Grande Camera del 30 novembre 2004 (Oneyryildiz c. Turchia), in cui la Corte di Strasburgo ha riscontrato che l’art. 2 era stato violato, in relazione all’esplosione dovuta al metano prodotto dai rifiuti in decomposizione di una discarica comunale nel comune di Ümraniye nel distretto di Istanbul, che aveva provocato la morte di una quarantina di persone, tra cui nove parenti dal ricorrente. Per la Corte, infatti, le autorità nazionali turche, nonché vi fossero evidenze certe dei pericoli di tale discarica non solo non avevano adottato alcuna misura finalizzata ad evitare il malfunzionamento della discarica, né avevano informato gli abitanti dei potenziali rischi e, soprattutto si erano opposte sia alla raccomandazione del ministro dell’ambiente di adottare misure urgenti volte a tutelare gli abitanti sia alla richiesta del sindaco di chiudere la discarica.
In quasi tutte le pronunce della Corte un tema ricorrente è l’importanza dell’obbligo di informazione sui rischi alla salute a danno dei lavoratori che le imprese spesso omettono o trascurano di considerare con l’adeguata e accurata attenzione che merita la questione. Ci dice secondo lei perché oggi continuano ad esserci imprenditori così poco inclini ai temi di CSR 2.0?
Il diritto di ricevere e comunicare informazioni è garantito dall’art. 10 CEDU. la Corte di Strasburgo ha sancito che, in una società democratica, l’interesse generale richiede che i singoli ed i gruppi contribuiscano al dibattito pubblico in materia ambientale. Eventuali restrizioni a tale diritto devono essere previsti dalla legge, devono avere una finalità legittima e devono essere proporzionate allo scopo perseguito. Gli art. 2 (diritto alla vita) ed 8 (rispetto della vita privata e familiare), inoltre, possono comportare un obbligo positivo per le autorità pubbliche di garantire un diritto di accesso alle informazioni ambientali soprattutto nel caso delle attività pericolose. Tale dovere, peraltro, come sottolineato dalla Corte nella menzionata sentenza Guerra e altre c. Italia, non può essere interpretato come implicante l’obbligo generale per le dette autorità di raccogliere e diffondere informazioni ambientali di propria iniziativa.
La CEDU, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, pone obblighi di informazione ambientale in capo alle autorità. Invece, la c.d. responsabilità sociale impone anche alle imprese di operare un collegamento virtuoso tra l’agire economico e la qualità sociale secondo il principio guida dello sviluppo sostenibile. Si tratta di cambiare mentalità, ma siamo sulla buona strada.
Ad oggi, purtroppo, notiamo ancora una mancanza di coerenza nel sistema che disorienta l’interprete e legittima la preoccupante situazione di una giurisprudenza europea supplente agli Stati Membri per far rispettare quell’ordine pubblico delineato anche dalla Corte di Strasburgo. Tutto ciò, spesso genera confusione nelle aspettative di tutela e di garanzia dei diversi organi di potere. Né è un esempio a nostro parere la recente pronuncia del mese di gennaio 2015 sul caso ILVA processo Smaltini vs Italia. Ci può dire il suo parere in merito?
Il caso Smaltini c. Italia riguarda le conseguenze delle emissioni nocive provenienti dallo stabilimento siderurgico ILVA sulla salute degli abitanti di Taranto. I ricorrenti sono i familiari della signora Giuseppina Smaltini, anch’essa ricorrente, nel 2009, e poi deceduta, nel 2012, a causa della leucemia. La Corte europea dei diritti dell’uomo, tuttavia, ha dichiarato l’azione irricevibile in quanto i ricorrenti non hanno dimostrato la violazione, sotto il profilo procedurale, dell’art. 2 CEDU che garantisce il diritto alla vita. Secondo i giudici di Strasburgo, sebbene sussistono obblighi positivi gravanti sugli Stati, che derivano dalla detta disposizione anche in relazione alle attività industriali pericolose, l’azione dei ricorrenti era stata incentrata sui soli aspetti procedurali perché non si contestava allo Stato la mancata adozione di misure legislative e amministrative per proteggere la vita degli individui, né il mancato rispetto delle regole applicabili alle attività pericolose. Al centro del ricorso, infatti, vi era la mancata constatazione da parte dei giudici italiani del legame di causalità tra le emissioni e l’insorgere della malattia. Tuttavia, a giudizio della Corte, le parti non hanno dimostrato il nesso causale e non hanno provato che le inchieste fossero state parziali. Al contrario – aggiunge la pronuncia – risulta che vi è stato un esame scrupoloso, accompagnato da un approfondimento dei rapporti scientifici sulla diffusione dei tumori nella zona di Taranto. Inoltre, il procedimento nazionale ha assicurato il pieno rispetto del contraddittorio e l’obbligo di motivazione. Di conseguenza, la Corte europea ha dichiarato il ricorso irricevibile considerando che non è stato provato, alla luce delle conoscenze scientifiche disponibili all’epoca dell’azione, la violazione dell’art. 2. Per i giudici di Strasburgo, infatti, il ricorrente non ha dimostrato che gli studi epidemiologici, i quali attestavano che non vi era stato alcun incremento di tumori, erano sbagliati. La Corte precisa, peraltro, che una simile conclusione è senza pregiudizio di nuovi studi scientifici. In tal modo, all’evidenza, ha lasciato aperto la strada a future azioni basate su dati scientifici diversi.
Carlo Curti GialdinoCEDUCorte di StrasburgoILVA

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 2
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