Source: https://elderecho.com/urbanismo-y-desigualdad-social
Timestamp: 2020-02-19 05:02:55+00:00

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Urbanismo y desigualdad social - El Derecho
Foro 29-08-2019 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
Hace más de 45 años que David Harvey publicó su obra Social Justice and the City, que en español vio la luz bajo el título Urbanismo y desigualdad social.
Más allá de la sociología y del análisis de las categorías conceptuales marxistas que refleja el estudio del reputado geógrafo británico, cabría reflexionar sobre si nuestro derecho urbanístico, en particular, el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) constituye una herramienta adecuada para garantizar una planificación urbana inclusiva que fomente la justicia social territorial.
En un momento en que aflora el debate social y político en torno a la limitación de los precios del alquiler o a la exigüidad del parque de vivienda pública, ¿acaso han quedado obsoletos algunos de los deberes vinculados a la promoción de actuaciones de transformación urbanística como los que contempla el artículo 18.1.a) TRLSRU -EDL 2015/188203-, en lo relativo a entrega de suelo para la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección (con destino exclusivo al alquiler)?
Si entre los criterios básicos de utilización del suelo (art 20 TRLSRU -EDL 2015/188203-) (i) la Administración urbanística debe reservar en todo caso una parte proporcional del suelo para viviendas sujetas a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, (ii) reserva que será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación...Sin perjuicio de determinadas medidas fiscales de fomento del alquiler social, ¿podría el Estado establecer precios máximos de venta o alquiler, fuera, por tanto, de la previsión de los instrumentos urbanísticos? En caso afirmativo, ¿qué título competencial -entre los del artículo 149 CE –EDL 1978/3879- - habilitaría dichas actuaciones estatales?
¿En qué medida afectaría ello al Estatuto jurídico de la propiedad del suelo? ¿Y al artículo 33 CE –EDL 1978/3879-?
Este foro ha sido publicado en la "Revista Derecho de Urbanismo", el 1 de julio de 2019.
El principio de igualdad es un principio jurídico de ámbito transversal que debe ser pilar básico de todos los sectores del ordenamiento jurídico. No solo está recogido en los artículos 1, 9 y 14 de la Constitución –EDL 1978/3879- como valor superior del ordenamiento jurídico y derecho fundamental, sino también en los principales instrumentos del derecho internacional, como es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, articulo 1 -EDL 1948/48-.
Desde esta perspectiva del derecho a la igualdad y el urbanismo, también tomando en consideración la vertiente de género, ha habido recientes e importantes pronunciamientos de nuestros Tribunales de Justicia, siendo ejemplo de ello las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012, rec. 611/2010 -EDJ 2012/19180-, y de 29 de mayo de 2012, rec. 24570/2010 -EDJ 2012/103555-, 4 de julio de 2016, rec. 1479/2015 -EDJ 2016/105709 y la más reciente de 10 de diciembre de 2018, rec. 3781/2017 -EDJ 2018/651698-.
El enfoque que propone el texto es la igualdad social. Ciertamente, en un contexto socioeconómico de crisis que afecta, especialmente, al derecho a una vivienda digna y adecuada que, como principio rector de nuestro ordenamiento jurídico, se recoge en el artículo 47 de la Constitución –EDL 1978/3879-, es necesario que los poderes públicos puedan disponer de instrumentos jurídicos eficaces para alcanzar este fin. Uno de ellos es sin duda el previsto en el artículo 18 del RDL 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-, que obliga a los propietarios de suelo en proceso de urbanización por primera vez o, en caso de reforma o renovación de la urbanización existente, a entregar suelo, entre otras cosas, para la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, con destino al alquiler.
Este tipo de previsión no es nueva en nuestro derecho urbanístico y así, por ejemplo, el artículo 4.e del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo en el Principado de Asturias, TROTU -EDL 2004/16011-, prevé entre los fines de la actividad urbanística la formulación y desarrollo de una política que contribuya a ordenar el mercado inmobiliario, especialmente mediante la constitución de patrimonios públicos de suelo y la realización o promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
Como decíamos, estas declaraciones de principio deben ir acompañadas de mecanismos jurídicos concretos y así, el artículo 20.1.b del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-, prevé que las administraciones urbanísticas deberán destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa, siendo la legislación autonómica la que determine su concreción dentro de los limites porcentuales que fija este precepto.
En este sentido el articulo 62 c del TROTU -EDL 2004/16011- también prevé que en el suelo urbanizable prioritario o sectorizado en planeamiento general deba reservarse necesariamente el treinta por ciento del total de suelo destinado a uso residencial para la construcción de viviendas sujeta a algún régimen de protección pública, incluido el régimen de protección autonómica, o con precio tasado, añadiendo que el planeador podrá elevar dicho porcentaje. Desde luego la previsión es nítida y especifica.
Los patrimonios públicos del suelo son otro instrumento dirigido al fomento de la construcción de viviendas con régimen de protección pública. El RDL 7/2015 establece en su artículo 52.1 -EDL 2015/188203- que los bienes y recursos que integran esos patrimonios públicos necesariamente deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. También se podrán establecer derechos de tanteo y retracto por parte de la Administración en relación con las viviendas con precio tasado, articulo 225 del TROTU -EDL 2004/16011-.
Estos y otros instrumentos de intervención en mercado del suelo no tienen por qué no coadyuvar al logro del objetivo final que es poner más oferta en el mercado y por tanto disminuir los precios, además de facilitar precios fijos de venta en algunas viviendas.
Pero no solo es posible actuar sobre la oferta de venta, sino también sobre la de alquiler. La intervención de precios de alquiler es una alternativa cuya viabilidad en nuestro sistema legal cabría calificarla de incierta. Ciertamente, es la propia Constitución la que permite la intervención de los poderes públicos en el mercado, artículo 128 –EDL 1978/3879-, lo que podría ser instrumentalizado a través de los títulos competenciales que prevé el artículo 149.1.6 y 13 –EDL 1978/3879-, legislación mercantil y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Desde luego que el principio de libre competencia, uno de los basamentos de la Unión Europea y recogido en el artículo 3 TUE -EDL 1992/17993-, puede ser un límite a esa intervención. Podría sostenerse que el precio cumple una función de distribución de la riqueza, función que corresponde al poder y que, de conformidad con el art. 128 CE –EDL 1978/3879-, se encuentra sometida al interés general y, por ende, es susceptible de intervención.
La CC.AA. de Cataluña ha dictado una norma en este sentido, el Decreto Ley 9/2019, de 21 de mayo, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación del libro quinto del Código Civil de Cataluña en el ámbito de la prenda -EDL 2019/18229-, invocando en título competencial el artículo 129 de su Estatuto de Autonomía -EDL 2006/97942- que prevé que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de derecho civil, con la excepción de las materias que el artículo 149.1.8.ª de la Constitución –EDL 1978/3879- atribuye en todo caso al Estado.
En nuestro ordenamiento jurídico existen algunos ejemplos de precios intervenidos y muestra de ello es el Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre Medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica -EDL 1996/15505-.
También el Real Decreto-Ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler -EDL 2019/5763 es un ejemplo de intervención pública en el mercado de alquiler pero fundado en instrumentos distintos de las limitaciones de precios, y dejando caer el peso de la intervención en medidas de incentivo fiscal a los alquileres.
En definitiva, desde una perspectiva exclusivamente jurídica podría indagarse en la posibilidad de intervenir el mercado de alquiler de la vivienda, sobre los presupuestos expuestos, que no permiten una respuesta indubitada sobre la intensidad de esa intervención en una economía basada en la libre competencia y libre circulación de bienes y servicios, complicada, más si cabe, con una organización estatal compleja que pivota sobre el principio de competencia y no de jerarquía, lo que no deja de auspiciar, a nuestro juicio, grandes dudas sobre la viabilidad de medidas del tipo de la sugerida en el texto.
Como las cuestiones que se nos plantean en el Foro “de autos” son, más que nunca, de índole filosófica y política, empezaré diciendo que creo que fue Rousseau el que en su famoso “Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres” puso por escrito que “El primer hombre a quien, cercando un terreno, se lo ocurrió decir esto es mío y halló gentes bastante simples para creerle fue el verdadero fundador de la sociedad civil”.
Dicho, lo que antecede a modo de preámbulo, añadiré que desde hace muchos años vengo repitiéndome la misma pregunta: ¿La propiedad privada del suelo y la Soberanía Nacional son realmente compatibles? Siempre he tenido la intuición de que la respuesta a esa pregunta debía o merecía ser negativa y por la misma razón siempre me he acercado al urbanismo con interés -también con limitaciones-, pero sabiendo que no pasa de ser una técnica de racionalización -que no es poco y que su propósito de arremeter contra las desigualdades sociales, a la hora de la verdad no puede ir más allá de lo paliativo.
El aire, el agua y el suelo son el fundamento de la vida debiéramos recordarlo más a menudo.
Así las cosas, y al pairo del drama del derecho a la vivienda nos preguntamos si han quedado obsoletos algunos de los deberes de promoción urbanística como es el caso del previsto en el art. 18.1.a- del texto refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana -TRLSRU -EDL 2015/188203- relativo a la cesión de suelo para dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo a alquiler.
A mi modo de ver, ese deber no ha quedado obsoleto ocurre que ha llegado tarde y se ha visto bloqueado por las graves limitaciones económicas que pesan sobre las Administraciones llamadas a poner en servicio las correspondientes dotaciones habitacionales. Todo ello, además, en un contexto que cabalga con brío -si nadie le pone remedio hacia una sociedad sin clases sin “clases medias” quiero decir. Hacia una sociedad, pues, en la que serán legión los pobres de solemnidad, los “trabajadores pobres” habitacionalmente desamparados, las víctimas de la violencia de género, etc.
Un panorama desolador, cuya magnitud seguramente no estaba en la mente de los autores intelectuales del deber urbanístico al que nos estamos refiriendo.
En otro orden de cosas, también nos preguntamos si el Estado podría establecer precios máximos de venta o alquiler al margen de los instrumentos urbanísticos.
En mi opinión, la función social que debe satisfacer el derecho de propiedad -art. 33.2 CE –EDL 1978/3879--, combinada con los títulos competenciales estatales sobre garantía de la igualdad básica en derechos y deberes -art. 149.1.1ª CE –EDL 1978/3879- y sobre bases de la economía -art. 149.1.13ª CE-, permitiría que el Estado pudiese establecer “normas básicas” sobre precios máximos de venta o alquiler u otras medidas susceptibles de condicionar de forma eficaz y pronta esos precios. Todo ello, bajo el influjo del derecho constitucional a la vivienda y, asimismo, del precepto constitucional según el cual “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general” -art. 128.1 CE –EDL 1978/3879- y siempre -eso sí garantizando un saldo positivo razonable para el vendedor o arrendador.
“Normas básicas” y no otras, porque como es sabido, los precios pueden y suelen ser diferentes en cada Comunidad Autónoma y en cada ciudad, por su tendencia natural a adaptarse a las condiciones económicas y sociales de cada territorio. En esa tesitura, las Comunidades Autónomas con competencias estatutarias en materia de vivienda deberían ser las llamadas a completar y concretar las previsiones de la legislación estatal a la que nos estamos refiriendo.
Ello no obstante, es dudosa la efectividad de una medida de esa guisa adoptada sin más aditamentos. Sin prever y cegar al mismo tiempo las posibilidades de burlarla. O sin darle una forma que impida efectos no deseados. Por ello, es cada vez mayor la impresión que tengo de que tarde o temprano la sociedad deberá plantearse -probablemente a escala de la Unión Europea la necesidad de nacionalizar el suelo, sin perjuicio de que este siga siendo susceptible de aprovechamiento o usufructo por los particulares.
Sin duda sería un factor coadyuvante de primera magnitud que la Unión Europea también ejerciese un gobierno económico en el sentido usual de la expresión, acompañado de un régimen fiscal y bancario a escala continental.
En otro orden de cosas, parece lógico que la fijación -directa o indirecta de precios máximos de venta y alquiler pueda tener efectos reflejos en el estatuto jurídico de la propiedad del suelo o al menos en sus aledaños.
Desde luego, una limitación del precio de la vivienda o de su alquiler puede acabar teniendo repercusiones en el precio o valor residual del suelo y en los correspondientes instrumentos de gestión urbanística. Pero eso no tiene por qué ser necesariamente malo si aporta, como contrapunto, una mayor predisposición a eludir expectativas poco razonables y, a su vez, hace más asequible la actividad urbanística allí donde sea necesaria y verdaderamente útil.
Para acabar, señalar que es dudoso que el derecho constitucional a la propiedad privada pueda erigirse en una barrera infranqueable para la fijación de precios máximos de venta o alquiler de viviendas.
Apuntábamos antes a la función social que la CE asigna a ese derecho y hacíamos hincapié en las previsiones del art. 128.1 CE –EDL 1978/3879-, sin perjuicio de garantizar un beneficio razonable a vendedores y arrendadores.
Si la jurisprudencia constitucional en materia de expropiación forzosa de bienes inmuebles viene señalando que la indemnización justa no tiene por qué coincidir con los precios de mercado -por todas, STC 141/2014, de 11 de septiembre -EDJ 2014/153641--, algo parecido habría que decir -mutatis mutandis del precio justo de venta o de alquiler.
Si expropiar por debajo de los precios de mercado no vulnera el derecho de propiedad, debiera decirse lo mismo de los precios de venta y de alquiler limitados -limitados por una razón evidente de interés general y social-, sin llegar a ser antieconómicos o ruinosos.
El tema de la intervención pública para facilitar la promoción de viviendas económicamente accesibles no es nuevo. El patrimonio municipal de suelo ha sido el eje del sistema. Ya la Ley del Suelo de 1956 lo regulaba y las sucesivas Leyes del Suelo lo han contemplado, si bien su finalidad ha ido variando para concentrarse cada vez más en el objetivo de promocionar la construcción de edificación protegida que permita el acceso de una capa más amplia de la población a una vivienda digna, en particular desde el TR de la Ley del Suelo de 1992 -EDL 1992/15748-.
El TR de la Ley de Suelo -RD Legislativo 7/2015, en sucesión de la Ley 8/2007, de Suelo en el Título VII –EDL 2015/188203-, dedicado a la «función social de la propiedad y gestión del suelo», regula los patrimonios públicos de suelo en los artículos 51 y 52 y, a continuación, en los artículos 53 y 54, el derecho de superficie.
La habilitación competencial del Estado se reparte entre el artículo 149.1.8.ª y el 149.1.13.ª de la Constitución –EDL 1978/3879-, sobre legislación civil y sobre las bases de la planificación general de la actividad económica, respectivamente. No veo razón para que estas bases colisionen con el diseño del derecho de propiedad del artículo 33 de la Constitución –EDL 1978/3879-.
Entiendo que la formación de un patrimonio público de suelo tiene por objetivo económico principal poder descargar al proceso edificatorio de la presión que el valor del suelo ejerce sobre el precio final de la edificación -que en la época de auge edificatorio llegó a superar el 50%-. Por esta vía cabría amortiguar la inflación de los precios de adquisición así como de los alquileres.
Lo más clásico en España ha sido acudir a la promoción de viviendas de protección pública -generalizando, «VPO»-. Con este mecanismo, la medida principal para evitar la especulación consiste en limitar el precio de venta. Sin embargo, se presta a la picaresca de que se declare que la compra se ha realizado dentro de los límites admitidos, pero que «bajo mano» se perciban cantidades superiores. Esto, aunque es difícil de remediar, porque formalmente la transmisión se habrá ajustado a unos límites establecidos normativamente, en la práctica se podría evitar si los servicios de inspección de la Administración fuesen lo suficientemente ágiles como para detectar que hay algo raro y que la Administración ejerciese sus derechos de tanteo y retracto para arruinar el negocio. En cualquier caso, no perece fácil de gestionar.
Peor es, a mi modo de ver, que el régimen de las VPO está limitado temporalmente, de manera que transcurrido un plazo -en algunas regulaciones autonómicas sólo 10 años hay libertad para poder vender al precio del mercado -que incluye edificación y la parte que le es imputable de suelo-.
Me llama la atención que la figura del derecho de superficie no sea habitualmente utilizada -no debe confundirse con el «co-housing» o «viviendas colaborativas», en las que el suelo pertenece a los promotores que, en asociación, racionalizan el proceso edificatorio para obtener mejores precios de ejecución-. Probablemente sea porque choca culturalmente con la idea de propiedad inmobiliaria que tenemos los españoles.
Eso de comprar algo de lo que solo voy a disponer durante un máximo de 99 años no cuadra muy bien con nuestro concepto de inversión inmobiliaria. En fin, creo que se trata de una cuestión de cambio de mentalidad y, sobre todo, de necesidad.
Por ejemplo, esta experiencia se ha llevado a cabo en diferentes ciudades con aparcamientos en los que una empresa -normalmente concesionaria ejecuta la obra y gestiona la cesión de plazas de aparcamiento durante un periodo prolongado de tiempo.
Es curioso que haya lugares en los que ha sido un fracaso y otros en los que, sin duda ante el apremio de tener que conseguir dónde aparcar como sea, la demanda ha sido altísima: la necesidad se impone.
La mayor ventaja que le veo es que, con esta modalidad, la repercusión del valor del suelo se hace desaparecer definitivamente del precio de la edificación -salvo la aplicación de un canon compensatorio, que puede consistir en una suma, periódica o de pago único, o en la atribución al titular del suelo de alguna de las viviendas o locales edificados-. Es verdad que el superficiario adquiere un derecho real sobre lo edificado durante un periodo de tiempo -del que puede disponer con las condiciones que se establezcan en el momento de la constitución del derecho y que, por decirlo gráficamente, es una inversión para él mismo y para la siguiente generación como mucho, pero no más allá.
Su aceptación, no cabe duda, depende de la rentabilidad económica que ofrezca al superficiario que, necesariamente, deberá «echar números» para decidir si le interesa esta vía o le conviene más seguir los patrones tradicionales de comprar su casa o alquilarla. En este sentido, una gestión apropiada por parte de la Administración debería a forzar un ajuste de los precios que hiciese atractiva esta elección.
Al tratarse de promociones públicas, la construcción debería sujetarse a las reglas de la licitación pública, bien como contrato de obra, bien como concesión. En ambos casos la Administración, en tanto que poder adjudicador, podría fijar las condiciones de la licitación y gestionar la selección del contratista así como controlar la fase de ejecución de manera que los precios se contengan en los límites de lo ofrecido.
La generalización del derecho de superficie como mecanismo de sujeción del coste exige cierta voluntad y constancia administrativas. Si se cede ante la presión y se empieza a posibilitar que los superficiarios compren el suelo al acercarse el límite de la duración de la cesión me parece que no funcionará -en una búsqueda rápida en internet surge la siguiente noticia: esta es la sexta ocasión desde 2010 en que el Gobierno [autonómico] ofrece esta oportunidad que supone la posibilidad de que las personas titulares registrales de viviendas de protección oficial compren el suelo en el que están construidos sus hogares. De esta manera […] se les garantiza la paralización de la actual devaluación de su propiedad según se acerque al plazo de 75 años de validez del derecho de superficie -http://www.etxebide.euskadi.eus/x39-contpest/es/contenidos/informacion/introd_drch_sup_2017/es_etxecont/index.shtml-.
Otro punto que llama la atención del TR de la Ley de Suelo es que, en el artículo 52, apartado 5 –EDL 2015/188203-, permita que los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, puedan destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento.
Cierto que se refiere a que es excepcional y que deben cumplirse una serie de requisitos previos así como que, posteriormente, el importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, pero , la pregunta es: y si se incumple esto, ¿qué?
Esta norma, que entraña peligros evidentes, es relativamente reciente. El TR de la Ley del Suelo de 1992 establecía en el artículo 276, apartado 2 -EDL 1992/15748-, que «los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo». La Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567- y el texto refundido de 2008 -EDL 2008/89754- seguían esta traza y no contenían la excepción, que fue añadida en una disposición final -cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -EDL 2013/248308-.
El patrimonio de suelo debería destinarse exclusivamente a las finalidades para las que está concebido y, en definitiva, conservarse conforme a una política unitaria, decidida, clara y a largo plazo sobre su utilización como instrumento para limitar la especulación.
El denominado urbanismo social pretende dar solución a los problemas de desigualdad urbana, en la convicción de que la planificación de la ciudad es fiel reflejo de las desigualdades sociales y que incluso contribuye a reforzarlas -David Harvey-.
El urbanismo social pone los instrumentos del urbanismo al servicio del ser humano y tiene como grandes pilares la transparencia y la participación de los vecinos. El término -urbanismo social se acuñó vinculado con el plan urbanístico de Medellín en los años 2003-2007, entonces una de las ciudades con mayor índice de criminalidad del mundo, y su experiencia se ha extendido a otras ciudades, especialmente del continente americano.
Se trata, en definitiva, de un modelo de urbanismo sostenible, transparente y participativo, que busca proteger a los más débiles, que se preocupa por el pleno desarrollo de todos los barrios de la ciudad, que apuesta firmemente por la construcción de vivienda protegida y que quiere mejorar la calidad de vida de las generaciones futuras. La -Nueva agenda urbana -2016 de las Naciones Unidas hace un llamamiento a favor de ciudades justas, seguras, sanas, accesibles, asequibles y sostenibles y acuña un nuevo -derecho a la ciudad que solo se puede hacer realidad mediante un buen gobierno y administración del territorio.
El derecho urbanístico, que como todo orden jurídico se impregna del contexto económico y político de cada momento histórico, arrastra herramientas que han quedado obsoletas para perseguir ese objetivo de justicia territorial.
Por eso, tiene mucho sentido e interés formular aquí la pregunta de si nuestra ley del suelo, TRLSRU de 2015 –EDL 2015/188203-, resulta adecuada para garantizar una planificación urbana inclusiva que fomente la justicia social. Se dice que hemos heredado un urbanismo basado en la explotación del suelo y que debemos evolucionar hacia un -urbanismo activista-. La política urbanística debe trascender de la preocupación, casi exclusiva, por la ordenación del territorio y la construcción. Conocemos el diagnóstico: las desigualdades sociales se perpetúan en la trama urbana. Y también los objetivos: ciudades inteligentes que promuevan los derechos conectados con el urbanismo social -vivienda, participación, medio ambiente urbano...-, el uso de las tecnologías y la inteligencia artificial.
Lo que no tenemos tan claras son las herramientas para conseguir dichos objetivos. Las leyes urbanísticas recogen algunas de ellas, como el análisis normativo y la participación ciudadana.
-1 La primera herramienta para conseguir el urbanismo social es el análisis de impacto normativo de la planificación urbana, y aquí la justicia y la igualdad social deberían ser criterio clave de evaluación. La legislación urbanística regula ya la evaluación de los planes -art. 22 TRLSRU15 –EDL 2015/188203- y nuestros tribunales asocian efectos jurídicos a la falta de evaluación -STS 4087/2018, ECLI: ES:TS:2018:4087-. Sin embargo, con mucha frecuencia, los informes de impacto quedan reducidos a meros trámites que no hacen un verdadero análisis del impacto social del plan urbanístico, banalizando así sus objetivos.
-2 En la idea de que el urbanismo debe ofrecer cauces suficientes para que los ciudadanos se involucren, se ha consolidado también un urbanismo participativo y transparente. Aunque la ley urbanística reconoce suficientemente estos derechos de los ciudadanos -art. 5 TRLSRU15 -EDL 2015/188203--, la participación no siempre tiene fuerza para imponerse en los procesos de planificación urbanística y deliberación política de las decisiones que afectan a la ciudad.
Se nos pregunta, en concreto, si han quedado obsoletos algunos de los deberes vinculados con la promoción de actuaciones de transformación urbanística como los que contempla el artículo 18.1.a TRLSRU15 -EDL 2015/188203-, especialmente lo relativo a la entrega de suelo para dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección.
Entendemos que cuando se discute la obsolescencia de estas medidas, se apunta hacia su insuficiencia o timidez, insinuando que dichos deberes deberían reforzarse para conseguir los objetivos del urbanismo social. En este punto, me viene a la cabeza el ejemplo de la ciudad alemana de Berlín, que ha congelado el precio de los alquileres durante cinco años para poner freno a la especulación en el mercado de la vivienda.
También el artículo 20 de nuestro TRLSRU15 -EDL 2015/188203 permite a las Administraciones urbanísticas establecer reservas y fijar precios máximos de venta, alquiler u otras formas de acceder a la vivienda.
La regulación concreta de estas medidas corresponde a la legislación territorial y urbanística y a los instrumentos de planificación, y aquí fueron pioneras las comunidades autónomas -medidas sobre alquileres sociales, reservas de vivienda protegida, prohibición y sanción de viviendas vacías, expropiación en circunstancias de emergencia social, alquiler vacacional, etc-, dado que tienen competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda -art. 148.3º -EDL 1978/3879--, protección del medio ambiente y normas adicionales de protección -art. 148.9º o turismo -art. 148.18º-, entre otras.
Se cuestiona si el Estado podría establecer también precios máximos de venta o alquiler y, en su caso, qué título competencial habilitaría para adoptar tales medidas. Desde luego, el Estado tiene cierto margen de actuación con base en su competencia en materia fiscal. Fuera de esta competencia, el Tribunal Constitucional ha admitido también que el Estado, en virtud del título competencial del artículo 149.1.13º de la Constitución -EDL 1978/3879--, -bases y planificación de la actividad económica pueda imponer medidas concretas en materia de vivienda, incluso cerrando el paso a que las comunidades autónomas desarrollen sus propias políticas.
En efecto, la regulación de la vivienda ha ofrecido un ejemplo de vis expansiva, quizás desmesurada, de las bases estatales que ha conducido a un reforzamiento del poder central y restricción de competencias autonómicas -así en la STC 93/2015, de 14 mayo, con votos particulares de cuatro magistrados -EDJ 2015/76546--. Matizando el criterio del Tribunal Constitucional, considero que una eventual interferencia de medidas de política económica dictadas por el Estado en materia de vivienda o alquiler no debería conducir a la inconstitucionalidad de la norma autonómica. Tal interpretación produciría un efecto de bloqueo de la competencia sectorial autonómica, un constreñimiento excesivo de competencias autonómicas y una grave distorsión del sistema competencial. El título ex art. 149.1.13º de la Constitución -EDL 1978/3879 no podría legitimar al Estado para regular de modo uniforme las medidas del urbanismo social, excluyendo cualquier posibilidad de ordenación por parte de las comunidades autónomas.
Es cierto que esta regulación podría afectar al estatuto jurídico de la propiedad del suelo que es competencia exclusiva del Estado ex. artículo 149.1.8º de la Constitución -EDL 1978/3879-. Sin embargo, el Tribunal Constitucional admitió hace años -desde la STC 37/1987 -EDJ 1987/37 que no infringe el contenido esencial del derecho de propiedad aquella norma que limita las facultades de decisión del propietario del suelo en relación con su uso, destino o aprovechamiento, siempre que se garantice su rentabilidad. Afortunadamente, los últimos pronunciamientos del Tribunal Constitucional relativos a las leyes de vivienda autonómicas han matizado aquella primera jurisprudencia y limitado la extensión de las bases estatales -STC 16/2018 -EDJ 2018/501505--.
La historia del urbanismo español contemporáneo es el relato de una tensión mal resuelta entre el afán de garantizar la movilidad en la ciudad y la aspiración a generar el más amplio parque de viviendas imaginable. La doctrina científica -destacadamente, en este punto, Luciano Parejo- ha llamado la atención acerca de la consideración habitual de nuestro urbanismo como el conjunto de reglas que ordenarían la transformación del suelo con el destino último de la construcción de viviendas.
Cualquier valoración que se haga sobre las bondades del urbanismo español deberá ser justa con su indudable eficiencia en llevar a efecto esa transformación. Las carencias de nuestro urbanismo han de buscarse en la creación de una ciudad ambientalmente sostenible, en la preservación del otrora rico patrimonio histórico nacional, o en la adecuada ordenación de las ciudades. Pero sería injusto achacarle ineficiencia respecto de la creación de viviendas que satisfacen unos estándares de calidad y habitabilidad equiparables a los que lucen nuestros vecinos europeos, como también sería desafortunado criticarle su incapacidad para lograr ciudades más armónicas entre sí: las causas de la “España vaciada” -o vacío no han de buscarse ni en la legislación ni en la práctica urbanística sino en el crecimiento económico de un país que ha tiempo que dejó de ser rural y agrario para convertirse en una potencia urbana y de servicios.
A lo señalado quisiera añadir una aproximación al principio de igualdad de la que se ha hecho eco recientemente Félix Ovejero -“La deriva reaccionaria de la izquierda”, Página indómita, 2018-: una de las causas del fracaso de las políticas de reequilibrio social se encuentra en el hecho mismo de que las ayudas que tratan de resolver los problemas de las personas, las señalan como “problemáticas”, las estigmatizan. Surge así la propuesta de cambio de paradigma y en lugar de medidas reparadoras, apostar por fórmulas que aseguren la igualdad como punto de partida y hagan efectivo el “velo de ignorancia” rawlsiano. Es el caso, destacadamente, de las rentas básicas, paquete de ayudas que no intervendría ex post sino ex ante: las desigualdades dejan de considerarse presupuesto inevitable de la acción pública para convertirse en efecto indeseable y síntoma del fracaso de esa misma acción pública.
Desde esta perspectiva, cabe preguntarse si sigue teniendo sentido, si es eficaz desde la perspectiva del equilibrio territorial y la integración social, la apuesta por los parques públicos de viviendas sometidas a algún tipo de protección. Se corre el riesgo de que la satisfacción de la necesidad de vivienda solo sea posible en guetos sociales que marquen cesuras en la construcción de la ciudad.
Lo dicho no supone negar la necesaria intervención pública en el sector nadie lo pretende, se trata solo de reflexionar sobre la eficacia de estas medidas tanto desde la perspectiva del acceso a la vivienda -sin calificativos como desde la perspectiva que incorpora un valor añadido: la vivienda a la que se accede debe ser “digna” por exigencias constitucionales -art. 47 CE -EDL 1978/3879--.
Es esta una característica que suele olvidarse, pero que atribuye pleno sentido transformador al precepto constitucional: no basta con acceder a la vivienda, esta ha de ser digna, es decir, accesible, habitable y situada en un entorno integrador. ¿Se consigue este objetivo con la promoción pública de vivienda, será preferible imponer a los promotores la obligación de preservar un porcentaje de vivienda para su alquiler o venta a precios asequible, resultará mejor otorgar ayudas dinerarias -subvenciones- u otras medidas de fomento para que los ciudadanos accedan con mayor libertad a la vivienda de su elección?
Desde el punto de vista estrictamente competencial, el Estado podría establecer unos precios máximos de venta o alquiler de vivienda, de igual modo que puede fijar una superficie mínima de cultivo. Se trataría del ejercicio de las competencias sobre ordenación general de la economía -art. 149.1.13 CE -EDL 1978/3879- y fijación de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la vivienda -art. 149.1.1 CE o, visto desde su envés, el derecho de propiedad.
El Estado puede ordenar todo un sector o subsector de la economía desde su competencia general del art 149.1.13 CE -EDL 1978/3879 y es indudable que la fijación de precios máximos es una forma particularmente incisiva de ordenación de la actividad económica. Además, esa intervención perseguiría un fin constitucionalmente relevante: el acceso a una vivienda digna, dando así cumplimiento al mandato del art. 47 CE -EDL 1978/3879-, lo que haría entrar en juego el título competencial del art. 149.1.1 CE. En la medida en que implicaría la imposición de obligaciones a los promotores y propietarios, que se justificaría por la función social de la propiedad, también por esta vertiente entraría en juego el art. 149.1.1 CE.
Es más, lo que no puede hacer el Estado, porque carece de título competencial para ello, es utilizar instrumentos y técnicas urbanísticas para conseguir este fin. Como viene sosteniendo el Tribunal Constitucional desde la STC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-, esto representaría una intromisión ilegítima en las competencias urbanísticas autonómicas y, por consiguiente, una extralimitación competencial.
La dificultad estriba más bien en la compatibilidad de este tipo de soluciones con la existencia de un auténtico mercado de suelo, o con la garantía de la aplicación de las normas de la Unión Europea al proceso urbanístico. La Unión es refractaria a este tipo de aproximaciones pues no ve con buenos ojos la intervención pública en la actividad económica cuando esa intervención es tan intensa como la que ahora nos ocupa. Bien es cierto que esta objeción no lo es de derecho interno y que no integra el contenido de los títulos competenciales.
Cuestión igualmente distinta sería la compatibilidad de una medida como la apuntada con la preservación de los derechos de propiedad y libertad de empresa -arts. 33 y 38 CE -EDL 1978/3879--.
La clave aquí ha de buscarse en la superación del juicio de proporcionalidad algo que no parece evidente si el Estado pretende fijar un precio de venta o alquiler de todas las viviendas, pues esto sería tanto como publificar la propiedad de estas, privando de facultades ínsitas en el derecho de propiedad del suelo sin mediar la correspondiente indemnización.
En una primera aproximación a la problemática planteada quizá resulta de interés centrar el examen en una coyuntura de crisis económica sobradamente alejada a la siempre optimista caracterización de las legislaciones urbanísticas o/y de suelo. Una legislación urbanística para tiempos de crisis es una asignatura pendiente.
Efectivamente la cruda realidad económica que nos ha tocado vivir, cuanto menos, ha demostrado que con los instrumentos urbanísticos al uso buen número de funciones sociales que tan difícilmente se cumplían, se pasaba a una situación jurídica cuanto menos de estancamiento o, quizá mejor decir, de franca regresión.
¿Dónde está el patrimonio municipal de suelo en fincas o en euros? ¿Alguna vez cumplió su función?
Es más, como resulta obvio una cosa es el suelo, otra la iniciativa, promoción y construcción de viviendas sujetas a un régimen de protección pública y otra la final satisfacción de las necesidades de esas viviendas bien por la vía privada bien por unos parques de vivienda pública cuyo porcentaje de participación se comenta por sí mismo.
Pues bien, a modo de a ver quién corre más, y como si lo anterior no fuera decisivo y determinante, cuanto menos desde sus respectivos factores temporales, quizá lo que ahora se plantea es una limitación de los precios de alquiler o hasta de venta dejando sustancialmente de lado el devenir ya conocido en una promoción de vivienda con sus técnicas.
La necesaria ponderación del supuesto es inexorable. El “invento”, si se nos permite la expresión, de las cesiones obligatorias y gratuitas pero compensadas entre los propietarios está ahí, ya descontada a efectos económicos desde hace años, y es una poderosa técnica nada desdeñable y singularmente útil y a las presentes alturas para con la Administración que en su consideración debe cumplir sus funciones.
Podrá decirse que ya es de corto alcance, pero en forma alguna obsoleta para su desaparición. Y si procede plantearse mayores ambiciones en la regulación legal más allá de las cesiones de suelo aplíquese el operador jurídico para ello y justifíquese debidamente para con los colectivos desfavorecidos que se acrediten.
Pero vuelve a ser inexorable e ineludible volver a plantearse el devenir del proceso inmobiliario que sigue a la obtención de suelo no sea que vuelva a tener que seguirse observando como ese suelo “desaparece entre los dedos de la mano” de la Administración, también el dinero obtenido en su enajenación de forma más o menos ortodoxa.
¿Dónde están todos los planes de promoción privados y públicos en actuaciones de transformación urbanística y edificatorias en definitiva para la edificación de viviendas sometidas a algún régimen de protección, eso sí, con el alcance cuantitativo y cualitativo que se ajuste sobradamente a las necesidades de colectivos que los necesitan tan imperiosamente ya desde hace tiempo?
Quizá en este punto tampoco deba ser ajeno el ordenamiento urbanístico de su razón desde la órbita legal hasta la de la planificación, cuanto menos, desde la vertiente de los programas temporales de actuación y medidas caso de incumplimiento.
Las técnicas en materia de suelo y en materia de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección estaban ahí y no han solucionado debidamente las necesidades sociales y no solo por inactividad pública o/y privada sino por la no menos importante crisis económica y de la crisis de los recursos de las administraciones públicas quizá tan acostumbrados todos a los tiempos de bonanza económica en el sentido que todo funciona de por sí o/y con la especulación futura.
También es notable entender que solo de forma tardía se ha abordado en materia de suelo y en materia de urbanismo la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección o, si así se prefiere, la calificación urbanística de claves para con esas viviendas a modo de usos urbanísticos, con concluyentes prescripciones temporales y medidas para caso de incumplimiento.
Y, a mayor abundamiento, los procedimientos de gestión, urbanización y construcción de esas viviendas solo tienen un pronóstico común, no urgente ni prioritario, por lo que las disfunciones conocidas desde hace tanto tiempo no hacen otra cosa que repetirse incesantemente.
Todo ello adornado por una producto final que cuando aparece solo se disciplina con su adjudicación por los procedimientos de rigor, con las medidas de fomento entre ellas las fiscales, en régimen de propiedad, alquiler u otros, pero con la conocida práctica hasta de renuncias al régimen o transcurso de los plazos legales y reglamentarios para poder situar ese producto final en el mercado libre con la desazón de que todo el esfuerzo personal, social y administrativo actuado puede hasta desaparecer en franca desintonía o hasta burla con el régimen tan sentido y protector que nos ocupa y que se ha desplegado con tanta acumulación de esfuerzos durante tantos años.
La desazón inicial y final en ese proceso se comenta por sí misma lo que obliga a plantearse ahora si solo con la observación de precios máximos de venta o alquiler resulta saludable atender a las necesidades de colectivos desfavorecidos.
El reduccionismo y el “árbol que impide ver el bosque”, si se nos permite la expresión, creemos que no debe prevalecer ya que induce a pensar a que se va a estar tan solo en el final del proceso a seguir y para desde operar “inventos” ciertamente arriesgados a nivel de títulos competenciales en liza –para el Estado, las Comunidades Autónomas y hasta los Entes Locales en una materia hasta quizá de derecho privado o de mercado libre, hasta insistir en el régimen más seguro de precios, rentas u otros supuestos a centrar esencialmente en materia de viviendas de protección oficial o de regímenes de protección pública en aplicación de sus correspondientes títulos competenciales.
nevitablemente, la ecuación integral continua pendiente de un planteamiento global e integral desde la obtención de suelo afecto a la necesidad de satisfacer vivienda a colectivos desfavorecidos inclusive con una bolsa del mismo para necesidades o incidencias futuras más desfavorables, pasando por la necesaria, pronta y más eficaz promoción de gestión urbanística y de edificación, y llegando a las correspondientes adjudicaciones en el régimen de titularidad que proceda pero a no dudarlo singularmente exigente por los objetivos y fines a los que obedece.
Se quiera o no observar el caso desde esa óptica de lo que se trata es de:
-Abordar con claridad y nitidez desde el régimen estatal el régimen de suelo para viviendas de protección oficial o de regímenes de protección pública.
-Sentar con la agilidad y rotundidad que sea necesario el régimen urbanístico autonómico en materia de clasificación y calificación urbanística, en su caso a título de sistemas.
Incidir también en materia de planificación y de gestión urbanística para viviendas de protección oficial o de regímenes de protección pública. Desde luego con sus previsiones temporales en su caso urgentes y prioritarias y las consecuencias de su incumplimiento legales, reglamentarias o en el planeamiento de su razón.
-Asentar urbanística y debidamente en su caso las obligaciones de construir viviendas de protección oficial o de regímenes de protección pública, de promoción privada o pública, y en el mismo sentido con sus previsiones temporales y las consecuencias de su incumplimiento legales, reglamentarias o en el planeamiento de su razón.
-Facilitar y abreviar los procedimientos de titulación urbanística y de vivienda habilitante correspondientes,
Potenciar las medidas de fomento –así fiscales y de terceros al efecto-.
-De la misma forma aligerar y simplificar los procedimientos de adjudicación a los colectivos desfavorecidos que lo justifiquen.
-Y repensar la duración del régimen de protección oficial y otros para evitar consecuencias que nada tiene que ver con los esfuerzos de todos para el buen fin y final del sistema que tiene que tener su mirada puesta a no dudarlo más allá del mercado libre.
Pocos temas de entre los abordados hasta el momento, han concitado críticas tan amargas y unánimes a la hora de analizar la aplicación de las previsiones dirigidas a la protección e inclusión de los colectivos más desfavorecidos, calificados por alguno como los “habitacionalmente desamparados”.
Más que de obsolescencia de la norma, se habla de insuficiencia, de timidez, de tardanza en su aplicación o de inviabilidad económica, lanzando mensajes tan contundentes como el de que “una legislación urbanística para tiempos de crisis es una asignatura pendiente” o que “la política urbanística debe trascender de la preocupación, casi exclusiva, por la ordenación del territorio y la construcción”, sin eludir interrogantes tan descarnados como el de “dónde está el patrimonio municipal de suelo en fincas o en euros”, denunciando, además, que la urbanización y construcción de esas viviendas (sociales) no parece un objetivo urgente ni prioritario o dudando de la finalidad de la norma que permite destinar el patrimonio público del suelo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento.
No faltan los que reprochan las causas de la “España vaciada” (o vacío) al crecimiento económico de un país, que dejó de ser rural y agrario para convertirse en una potencia urbana y de servicios, en lugar de a la legislación o a la práctica urbanística.
El contexto constitucional al que se alude viene representado por la intervención de los poderes públicos en el mercado (artículo 128 CE –EDL 1978/3879-), así como por los títulos competenciales de la igualdad básica en derechos y deberes (art. 149.1.1ª CE –EDL 1978/3879-) legislación mercantil (artículo 149.1.6CE), legislación civil (art. 149.1.8ª CE) y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE) que, no obstante, para algunos no podría legitimar una regulación estatal uniforme del urbanismo social, excluyendo cualquier posibilidad de ordenación por parte de las comunidades autónomas. No se observan colisiones con el diseño del derecho de propiedad del artículo 33CE –EDL 1978/3879-.
Se advierte que derechos como el de acceso a una vivienda digna y adecuada, deben acompañarse de mecanismos jurídicos concretos para conseguir un urbanismo social a través del análisis del impacto normativo de la planificación urbana, en el que la justicia y la igualdad social sean criterios clave de evaluación, enfatizando otras respuestas la importancia de los patrimonios públicos para la construcción de viviendas de protección pública, las viviendas con precio tasado o las medidas de intervención de precios de alquiler como las adoptadas ya en ciudades como Berlín que, no obstante, algunos tildan de alternativa de viabilidad incierta en nuestro sistema legal, sin que falten planteamientos de intervención más intensos como la nacionalización del suelo a escala de la Unión Europea.

References: artículo 18
 artículo 149
 artículo 33
 artículo 47
 artículo 18
 artículo 4
 artículo 20
 artículo 52
 artículo 128
 artículo 149
 artículo 3
 artículo 129
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 33
 artículo 52
 artículo 276
 artículo 18
 artículo 20
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 33