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Timestamp: 2020-01-24 09:25:58+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 15.07.1969 - 2 BvF 1/64 - openJur
BVerfG, Beschluss vom 15.07.1969 - 2 BvF 1/64
openJur 2011, 118178
1. § 9 Absatz 1 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (Bundesgesetzbl. I S. 681) ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Regelungen für Straßen trifft, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind. Im übrigen ist § 9 Absatz 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar. § 9 Absatz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar. 2. a) § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligt ist, dem Land Kosten auferlegt. Im übrigen ist § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar. b) § 5 Satz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als der Bundesminister für Verkehr bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Vereinbarungen zu genehmigen hat. Im übrigen ist § 5 Satz 2 und 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar. 3. § 16 Absatz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Wenn und soweit es die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung erfordert, sind nach Maßgabe der Vereinbarung der Beteiligten (§ 5) oder der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§§ 6 und 7) Kreuzungen1. zu beseitigen oder2. durch Baumaßnahmen, die den Verkehr an der Kreuzung vermindern, zu entlasten oder3. durch den Bau von Überführungen, durch die Einrichtung technischer Sicherungen, insbesondere von Schranken oder Lichtsignalen, durch die Herstellung von Sichtflächen an Bahnübergängen, die nicht technisch gesichert sind, oder in sonstiger Weise zu ändern.
(1) Ist für die Durchführung einer nach § 10 Abs. 1 anzuordnenden Maßnahme ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben, so ist es von der Anordnungsbehörde einzuleiten und durchzuführen.Die Anordnungsbehörde ist Planfeststellungsbehörde. Sie bestimmt, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Der Planfeststellungsbeschluß ist mit der Anordnung zu verbinden.
b) § 9 Abs. 1 Satz 4, der dazu zwinge, den Planfeststellungsbeschluß mit der im Kreuzungsrechtsverfahren ergehenden Anordnung zu verbinden, enthalte eine Regelung des Verwaltungsverfahrens und sei insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als auch eine landesrechtlich geregelte Planfeststellung mit der Anordnung verbunden werden könne.
bb) Die angefochtenen Teile von § 13 Abs. 1 Satz 2 seien ferner mit Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar. Art. 109 Abs. 1 GG verwehre auch eine mittelbare Aushöhlung der Finanzhoheit der Länder. Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Belastung der Länder sei nicht erkennbar. Art. 109 Abs. 1 GG sei weiterhin deshalb verletzt, weil § 13 Abs. 1 Satz 2 die Länder zwinge, ihren eigenen Haushaltsgrundsätzen zuwider Kreuzungsbauten an Landstraßen 1. Ordnung über zwei verschiedene Haushaltspositionen zu finanzieren, nämlich ein Drittel aus Straßenbaumitteln und ein weiteres Drittel aus sonstigen Mitteln.
b) § 5 Satz 2 und 3 sei wegen des engen Zusammenhangs mit § 13 Abs. 1 Satz 2 insoweit nichtig, als er sich auf die nichtigen Teile dieser Vorschrift beziehe. Der Anwendungsbereich von § 5 Satz 2 und 3 beschränke sich demzufolge auf Vereinbarungen über Kreuzungen von Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen. Dem Bund stehe jedoch eine Verwaltungskompetenz zur Genehmigung solcher Vereinbarungen nicht zu. § 5 Satz 2 und 3 sei also auch insoweit nichtig, als er vorsehe, daß der Bundesminister für Verkehr diese Vereinbarungen zu genehmigen hat.
a) Das in § 9 Abs. 1 bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren weise die Besonderheit auf, daß es die Tatbestände, bei deren Vorliegen eine Planfeststellung notwendig sei, nicht selbst normiere, sondern aus anderen Gesetzen übernehme. Eine einheitliche Gestaltung und Durchführung der Baumaßnahmen an Kreuzungen sei nur dann möglich, wenn über die Maßnahmen in einem einzigen Planfeststellungsbeschluß entschieden werde. Deshalb solle nach § 9 Abs. 1 an die Stelle der an sich nach anderen Gesetzen erforderlichen Verfahren das Planfeststellungsverfahren nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz treten. Der in § 9 Abs. 1 vorgesehenen Verbindung des Planfeststellungsverfahrens mit dem Kreuzungsrechtsverfahren liege vor allem das Bestreben nach Verwaltungsvereinfachung zugrunde. Durch die Verbindung beider Verfahren werde nicht nur der Gefahr abweichender Entscheidungen im Kreuzungsrechtsverfahren und im Planfeststellungsverfahren vorgebeugt, sondern es werde vor allem erreicht, daß die für beide Verfahren notwendige Anhörung der Beteiligten nur einmal vorgenommen werden müsse.
c) Die Bayerische Staatsregierung halte die Regelung des Verfahrens der Planfeststellung durch § 9 Abs. 1 dann für verfassungswidrig, wenn das anzuwendende Planfeststellungsverfahren landesrechtlich geregelt sei. Das treffe nicht zu. § 9 Abs. 1 regle das bundesrechtliche Verfahren zur Durchführung der bundesrechtlichen Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz. Sei ein Schienenweg der Bundesbahn an der Kreuzung beteiligt, werde also die Planfeststellung in bundeseigener Verwaltung durchgeführt, so ergebe sich die Regelungskompetenz für das Verfahren aus Art. 86 GG. Für die Fälle der Kreuzung mit nichtbundeseigenen Schienenwegen, in denen die Länder zur Ausführung des Gesetzes zuständig seien, ergebe sich die Bundeskompetenz zur Verfahrensregelung aus Art. 84 Abs. 1 GG. An einem Verstoß gegen das Grundgesetz fehle es im übrigen hier schon deshalb, weil der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 3 den Ländern die Möglichkeit eröffnet habe, Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Abs. 1 zu regeln.
Soweit das Land die Baulast für Landstraßen I. Ordnung trage, knüpfe die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 an diese Tatsache an. Die immer dringlicher erhobene Forderung nach einer umfassenden Bereinigung gefährlicher Kreuzungen beruhe zum überwiegenden Teil auf dem ständig zunehmenden Straßenverkehr. Deshalb sei es gerechtfertigt, den Träger der Straßenbaulast in größerem Ausmaß als den Träger der Baulast des Schienenwegs zu den Kosten derartiger Maßnahmen heranzuziehen. Von fehlender Konnexität zwischen Aufgaben und Ausgaben könne deshalb bei den Ländern als Baulastträgern für Landstraßen I. Ordnung ebensowenig die Rede sein wie beim Bund als Träger der Straßenbaulast für Bundesstraßen.
Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 stehe auch mit Art. 109 Abs. 1 GG in Einklang. Der Bundesgesetzgeber habe den Ländern die Beteiligung an den Kosten nicht ohne sachlichen Grund auferlegt. Deshalb könne keine Rede davon sein, daß die Länderfinanzhoheit mittelbar ausgehöhlt werde. Die aus § 13 Abs. 1 Satz 2 folgende haushaltswirtschaftliche Bindung der Länder sei eine zwangsläufige Folge der vom Bundesgesetzgeber zulässig getroffenen Kostenverteilung. Es stehe den Ländern frei, an welcher Stelle ihres Haushalts sie die Kosten der Baumaßnahme veranschlagten. Die mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Belastung der Länder enthalte keine "Zuschußregelung" für den Baulastträger des Schienenwegs.
b) Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 bestimmt die Anordnungsbehörde - die das Planfeststellungsverfahren durchzuführen hat und Planfeststellungsbehörde ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2) - nach welchem der für die Kreuzungsbeteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Diese Regelung trägt der Tatsache Rechnung, daß die an einer Eisenbahnkreuzung durchzuführenden Maßnahmen eine Einheit bilden. Dementsprechend sollen nicht mehrere Planfeststellungen nach den jeweils für die beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Vorschriften neben- oder nacheinander vorgenommen werden. Es soll vielmehr nur ein Planfeststellungsverfahren und dieses mit Wirkung für alle beteiligten Verkehrswege durchgeführt werden. Andere Planfeststellungen, die an sich für Baumaßnahmen an den kreuzungsbeteiligten Verkehrswegen gesetzlich vorgeschrieben sind, unterbleiben. Der Plan wird für die gesamte Baumaßnahme nach dem für einen der beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Planfeststellungsverfahren festgestellt. Nach diesem Recht richten sich auch für die anderen beteiligten Verkehrswege Verfahren und Wirkung der Planfeststellung. Der Plan wird also für die anderen Verkehrswege nach dem Recht des einen Verkehrsweges festgestellt, für dessen Anwendung die Anordnungsbehörde sich entschieden hat. Die für einen Bereich erlassenen Vorschriften sollen in einem anderen Bereich angewandt werden.
a) § 9 Abs. 1 ist sicherlich insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als er auf andere vom Bundesgesetzgeber erlassene Normen verweist. § 9 Abs. 1 ist aber auch insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als er auf landesgesetzliche Normen über die Planfeststellung in ihrem jeweiligen Bestand, also auf Vorschriften verweist, die von einem anderen Gesetzgeber erlassen worden sind und von ihm auch geändert werden können. § 9 Abs. 1 verweist auf das scharf umrissene Rechtsinstitut der eisenbahn- und straßenbaurechtlichen Planfeststellung, das für die einzelnen Verkehrswege vom jeweils zuständigen Bundes- oder Landesgesetzgeber im wesentlichen gleich ausgestaltet worden ist, dessen Regelungen sich nur in minder wichtigen Einzelheiten, die den Kern des Rechtsinstituts unberührt lassen, unterscheiden können. Der Inhalt der Regelungen, auf die der Bundesgesetzgeber verwiesen hat, steht also im wesentlichen fest. Deshalb kann hier von einem Verzicht auf Befugnisse durch den nach der Verfassung zuständigen Gesetzgeber nicht die Rede sein. Der Bundesgesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen und sie nicht "außenstehenden" Stellen (hier: den Landesgesetzgebern) überlassen.
a) Ist an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so ist in jedem Fall der Bundesminister für Verkehr Planfeststellungsbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Er kann das Planfeststellungsverfahren nach § 36 BundesbahnG einleiten und durchführen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt der Bundesminister für Verkehr, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist (§ 9 Abs. 1 Satz 3). Er kann es bei der Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG belassen oder bestimmen, daß der Plan - bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen - nach §§ 17 f. FStrG oder - bei Kreuzungen mit einer Straßenbahn, die als Straße zu behandeln ist (§ 1 Abs. 5) - nach §§ 28 ff. PBefG festzustellen ist. Bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit einer Straße, die nicht Bundesfernstraße ist, kann der Bundesminister für Verkehr aber auch die Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes wählen. Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen ist die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 (siehe oben 1 d). Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die durch den Bundesminister für Verkehr konkretisiert wird, werden diese Vorschriften in das Bundesrecht übernommen und damit im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 zu Bundesrecht. Bestimmt der Bundesminister für Verkehr, daß der Plan nach dem Straßenbaurecht des Landes festzustellen ist und stellt er ihn nach diesem Recht fest, so führt er also Bundes-, nicht Landesrecht aus (vgl. BVerfGE 21, 312 [325, 327] sowie für die Unzulässigkeit der Ausführung von Landesrecht durch Bundesbehörden BVerfGE 12, 205 [221]; 21, 312 [325 f.]).
Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV hatte zum Vorbild § 24 Abs. 3 der Verfassung Elsaß-Lothringens vom 31. Mai 1911 (RGBl. S. 225), dem einzigen Gebiet des Reichs bis 1918, in dem die Eisenbahnen - von den Privatbahnen abgesehen - Reichseisenbahnen waren (vgl. Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56 [61 f.]; Entscheidung des Reichsgerichts im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 13 Abs. 2 WRV vom 17. Dezember 1932, RGZ 139, 136 [143 ff.] = Lammers-Simons VI, S. 159 ff.). Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung standen der Reichsverwaltung, soweit das Reich Eisenbahnen baute oder betrieb, die Ausübung "der auf den Bau oder Betrieb der Eisenbahnen sich beziehenden Rechte" zu. Zu diesen Rechten gehörte auch "das Planfestsetzungsrecht, d. h. die Entscheidung darüber, welche Gestalt der Bahnanlage in all ihren Einzelteilen zu geben ist, sowie darüber, ob und welche Ersatz- und Sicherungsanlagen aus Anlaß des Bahnbaues im öffentlichen Interesse an anderen öffentlichen Anlagen oder an Privatgrundstücken vorzunehmen sind" (so die Begründung zu § 24 Abs. 2, siehe Verhandlungen des Reichstags, XII. Legislaturperiode, II. Session, Anlagen zu den Stenografischen Berichten Nr. 581, S. 21). § 24 Abs. 3 Satz 1 lautete:
Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Landeseisenbahnrechts. Dessen Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Bestimmung durch die Landesbehörde, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 und als Bundesrecht zum Zuge. Der Bund hat die Kompetenz für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung nach Art. 74 Nr. 23, Art. 84 Abs. 1 GG.
Gleiches gilt aber nach Art. 74 Nr. 23 GG auch für Baumaßnahmen an Bahnübergängen anderer Schienenbahnen. Auch diese Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfaßt die Befugnis, unabhängig von der Baulastträgerschaft das Land mit einem Kostenanteil zu belasten. Nach § 13 Abs. 1 Satz 2 trägt das Land einen Teil der Kosten von Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß der Bund, wenn er eine neue Verwaltungsaufgabe für die landeseigene Verwaltung schafft, den Ländern die durch die Erfüllung dieser Aufgabe entstehenden sachlichen Kosten auferlegt. § 13 Abs. 1 Satz 2 unterscheidet sich insofern nicht von anderen Bundesgesetzen, nach denen die Länder die mit der Ausführung eines Bundesgesetzes verbundenen Lasten tragen. Auch die Bayerische Staatsregierung hält es im übrigen für zulässig, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 23 GG Bestimmungen darüber trifft, wer die Kosten zu tragen hat; sie räumt damit ein, daß auch den Ländern - weil sie das Eisenbahnkreuzungsgesetz in landeseigener Verwaltung ausführen - Kosten auferlegt werden dürfen.
a) Nach Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Diese Bestimmung ist zwar nur als Richtlinie für die Anwendung der Revisionsklausel im vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG) formuliert (Änderung des Beteiligungsverhältnisses von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaftsteuer). Der Vorschrift kommt jedoch die Bedeutung einer allgemeinen, das Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel zu. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel ist geltendes Verfassungsrecht (BVerfGE 9, 305 [328 f]; 14, 221 [233 f.]; vgl. auch Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland - sogenanntes Troeger-Gutachten -, 1966, Nr. 200; Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes - Finanzreformgesetz -, BTDrucks. V/2861, Nrn. 60 und 113). Der am 1. Januar 1970 in Kraft tretende Art. 104 a Abs. 1 GG, eingefügt durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 - BGBl. I S. 359 - ("Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt") enthält insofern nur eine Klarstellung (vgl. die Begründung zum Entwurf des Finanzreformgesetzes, a.a.O., Nr. 289).
Es ist zwar im einzelnen umstritten, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, damit eine Bundesaufgabe im Sinne der allgemeinen Lastenverteilungsregel angenommen werden kann (vgl. Maunz-Dürig, Rdnrn. 7 bis 13 zu Art. 106 GG). Grundsätzlich ist anzuknüpfen an die Verwaltungsverantwortung, nicht daran, ob der Bund durch seine Gesetzgebung die Aufgaben und Ausgaben veranlaßt hat (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf des Finanzverfassungsgesetzes, BTDrucks. II/480, Nr. 59, und zum Finanzreformgesetz, a.a.O., Nr. 114). Diese Frage kann jedoch ebenso offenbleiben wie die andere Frage, ob die allgemeine Lastenverteilungsregel in bestimmtem Umfang eine abweichende gesetzliche Regelung der Ausgabenverteilung i.S. von Art. 30 GG zuläßt. Denn es liegt jedenfalls dann eine Aufgabe des Bundes vor, deren Last er nicht auf die Länder abwälzen darf, wenn - wie hier - Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz beim Bund liegen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von § 9 Abs. 1 mit dem Grundgesetz hat ergeben (oben I), daß der Bund für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, nach Art. 73 Nr. 6 GG umfassende Regelungsbefugnisse hat und daß Maßnahmen an solchen Kreuzungen in bundeseigener Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 GG) durchgeführt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung von Bahnübergängen der Bundesbahn ist also eine Aufgabe des Bundes und demgemäß nicht eine "gemeinschaftliche Aufgabe" von Bund und Ländern. Der Bund kann nicht einerseits die uneingeschränkte Verwaltungskompetenz für die genannten Maßnahmen in Anspruch nehmen, andererseits jedoch - wenn es um die Kosten geht - auf eine allgemeine Verwaltungskompetenz der Länder für den Straßenverkehr verweisen.
b) § 5 Satz 2 steht mit dem Grundgesetz auch insoweit in Einklang, als er eine Vereinbarung genehmigungspflichtig macht, nach der der Bund einen Teil der Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen und sonstigen Straßen trägt. Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für diese Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 74 Nr. 23, 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen. Hingegen ist § 5 Satz 3, wonach die Genehmigung solcher Vereinbarungen vom Bundesminister für Verkehr zu erteilen ist, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ist der Exekutive inhärent. Sie steht insbesondere der obersten Verwaltungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich zu. Einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedarf es insofern nicht. Wird die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Verfassung oder durch Gesetz geregelt, so handelt es sich dabei im allgemeinen entweder um Bestimmungen lediglich deklaratorischen Inhalts oder um Kompetenzverteilungsregeln, die die Befugnis zum Erlaß der Vorschriften einer anderen als der an sich zuständigen Stelle übertragen.
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