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Timestamp: 2018-11-19 04:04:38+00:00

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LIBERTADES HUMANAS
Su ejercicio tiene dos limitaciones naturales: una individual, en cuanto no se puede entorpecer o coartar la libertad de los demás hombres; otra colectiva, que impide socavar las bases de organización de la sociedad a la cual pertenece por simple instinto comunitario el ser humano, ni perturbar el desarrollo de las finalidades sociales, lo cual implica la observancia de las reglas destinadas a mantener el orden y a garantizar la convivencia pacífica de quienes integran el conglomerado de personas. - Poder de Policía: La facultad de dictar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden público, es el llamado poder de policía, que en los estados democráticos le corresponde al legislador, para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia. El constituyente ha distribuido la competencia para organizar y reglamentar lo relativo a la policía entre el Congreso y las Asambleas Departamentales. - Función policiva: Complemento directo o indispensable del poder de policía es la función policiva, que le está atribuida a la autoridad encargada de hacer obedecer las leyes y de velar por la conservación del orden público en sus facetas de tranquilidad, moralidad y salubridad públicas, y de restablecerlo cuando sea turbado. Esta función es esencialmente preventiva y solo por excepción represiva y su ejercicio tiende a preservar las libertades individuales y a mantener incólume el orden público. En todo tiempo se cumple dentro de los dictados de la ley, es decir, es una función reglada. - Del ejercicio supremo de la facultad de policía como deber presidencial, no surge implícitamente para el Presidente el poder de policía como fuente de normas reglamentarias de la libertad individual, pues el constituyente nunca confiere potestades implícitas a los gobernantes, por ser ello contrario a la esencia misma del Estado de Derecho.
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena - Bogotá, D.E., 27 de enero de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
Aprobada Acta número 3 de 27 de enero de 1977.
El ciudadano Jorge Humberto Botero pide que se declaren inexequibles varias disposiciones del Decreto 1355 de 1970.
Los textos acusados:
"DECRETO NÚMERO 1355 DE 1970
"(agosto 4)
"por el cual se dictan normas sobre policía.
“El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la ComisiónAsesora establecida en ella,
“LibroI.
"Título I.
"De los medios de policía.
"De los reglamentos.
"Artículo 8º. El Gobierno Nacional podrá reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley.
"Las Asambleas Departamentales podrán hacerlo en relación con lo que no haya sido objeto de ley o reglamento nacional.
“Los Concejos podrán ocuparse de las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza.
“Es entendido que los reglamentos de policía acordados por el Concejo de Bogotá no están subordinados a las ordenanzas.
"Artículo 9º. Cuando las disposiciones de las Asambleas Departamentales y de los Concejos sobre policía necesiten alguna precisión para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese solo fin. “Por tanto no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos'.
"Artículo 10. Los Intendentes y Comisarios Especiales podrán dictar reglamentos de policía pero sus disposiciones no entrarán a regir mientras el Gobierno Nacional no los apruebe.
"Artículo 108. Dentro de los límites que la ley establece, la policía protegerá la libertad de comercio e industria.
"El Presidente de la República en lo nacional; las Asambleas Departamentales y los Concejos, en lo local, en ausencia de ley, señalarán, en reglamentos de carácter general, las prohibiciones tendientes a evitar toda acción ejercida por particulares y que constituya una maniobra contra estas libertades".
(Diario Oficial número 33189, septiembre 4 de 1970).
Se han subrayado los pasajes impugnados.
Violaciones y razones invocadas.
El demandante sostiene que el Presidente de la República, los Concejos en general, el Concejo de Bogotá, y los Intendentes y Comisarios carecen constitucionalmente de la competencia requerida para dictar los reglamentos policivos que les permite expedir el Decreto 1355. Entre sus argumentos importa trasladar el siguiente:
"Cuando la Constitución misma ha determinado la parcelación o distribución de un cometido estatal cualquiera entre diversos organismos o corporaciones de rango constitucional es evidente que el Congreso, como legislador ordinario, o el Gobierno, en los casos en que excepcionalmente ostenta poderes legislativos, no pueden ampliar o restringir ese marco de competencias. Si lo hacen causan agravio directo a la Constitución. Y como en diáfanos términos nuestro estatuto máximo ha dispuesto que sean el legislador y las Asambleas Departamentales las autoridades dotadas de aptitud para reglar el ejercicio de las libertades ciudadanas, es evidente que ninguna otra autoridad, por alto que sea su rango o jerarquía, puede ocuparse de proferir reglamentaciones policivas".
"No solo de manera general o abstracta la facultad de reglamentación policiva es atribución primigenia del legislador, tal como inequívocamente lo dispone el artículo 187-9 de la Carta. Diseminados en nuestro Cuerpo normativo fundamental hallamos preceptos que reiteran esa teoría".
El demandante complementa esa cita con otras ( 23, 30, 32, 35, 38, 39, 42, C. N.)
El concepto del Procurador General de la Nación.
Refuta las acusaciones que se formulan en relación con la capacidad del Presidente de la República, las Asambleas, los Intendentes y Comisarios para dictar reglamentos de policía; pero estima inexequible la que el Código Nacional de Policía reconoce a los Concejos.
"En cuanto a la misma atribución referida a los Concejos, la Constitución no consagra expresamente y respecto de esas corporaciones municipales no es posible predicar lo que se expresó del Presidente de la República con fundamento en el artículo 120-7 del estatuto superior.
"De macera que sin esa base constitucional, la ley no puede atribuirles esa competencia ".
1ª. El ejercicio de la libertad humana tiene dos limitaciones naturales: una individual, en cuanto no se puede entorpecer o coartar la libertad de los demás hombres; otra colectiva, que impide socavar las bases de organización de la sociedad a la cual pertenece por simple instinto comunitario el ser humano, ni perturbar el desarrollo de las finalidades sociales, lo cual implica la observancia de las reglas destinadas a mantener el orden y a garantizar la convivencia pacífica de quienes integran el conglomerado de personas.
2ª. La evolución social hace indispensable que exista la autoridad y que haya un orden jurídico, o sea un conjunto de normas que determinen las funciones de aquella, que regulen la libertad individual de los asociados y que reglamenten las relaciones recíprocas entre los gobernantes y los gobernados.
El contenido específico de tales preceptos dependerá del tipo de organización estatal que en concreto hay a adoptado la respectiva comunidad humana.
3ª. Dentro de la estructura democrática del Estado de Derecho, que es la organización institucional colombiana, le corresponde al cuerpo constituyente elegido por el voto popular, como depositario de la soberanía que reside en el pueblo, dictar las normas fundamentales de la organización estatal, y al cuerpo legislativo, integrado también por el sufragio de los ciudadanos, compete expedir las disposiciones reguladoras de la conducta de las gentes y determinar las sanciones a que dé lugar su incumplimiento.
Al gobernante, en cambio, le incumbe obedecer las leyes y velar por su exacto cumplimiento, prevenir la ocurrencia de desórdenes, conservar el orden público y proveer a su restablecimiento cuando fuere turbado.
Los gobernados, de su parte, deben sujetar sus actividades al cumplimiento estricto de la Constitución y de las leyes y son responsables por su desacato, responsabilidad que ordinariamente se deduce ante los jueces o ante otras autoridades que el legislador determine.
4ª. La facultad de dictar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden público, es el llamado poder de policía, que en los Estados democráticos le corresponde al legislador, para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia.
Complemento directo e indispensable del poder de policía es la función policiva, que le está atribuida a la autoridad encargada de hacer obedecer las leyes y de velar por la conservación del orden público en sus facetas de tranquilidad, moralidad y salubridad públicas y de restablecerlo cuando sea turbado. Esta función es esencialmente preventiva y sólo por excepción represiva, y su ejercicio tiende siempre a preservar las libertades individuales y a mantener incólume el orden público. En todo tiempo se cumple dentro de los dictados de la ley, es decir, es una función reglada.
5ª. Los principios anteriores están plasmados en nuestra Constitución, así: el artículo 16 le atribuye a las autoridades la tarea de proteger la vida, honra y bienes de los habitantes del país, el artículo 20, sólo hace responsables a los gobernados por la infracción de la Constitución y las leyes y las normas que consagran los derechos y las libertades ciudadanas atribuyen al legislador la función de reglamentar su ejercicio.
Así mismo, el artículo 120 en sus ordinales 2º, 3º, y 7º le atribuye al Presidente de la República las tareas de velar por el exacto cumplimiento de las leyes, reglamentarlas para su cabal ejecución y conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
Esto último equivale al ejercicio supremo de la facultad de policía como deber presidencial, sin que de allí surja implícitamente para el Presidente el poder de policía como fuente de normas reglamentarias de la libertad individual, como lo creyera la Corte con oportunidad del fallo del 13 de noviembre de 1928, pues el constituyente nunca confiere potestades implícitas a los gobernantes, por ser ello contrario a la esencia misma del Estado de Derecho. Concede sí poderes extraordinarios como en el caso del artículo 121 de la Carta para la hipótesis en que las atribuciones constitucionales y legales ordinarias del Presidente, no basten para que pueda cumplir con eficacia y prontitud su misión de conservar el orden público y de restablecerlo cuando sea turbado.
6ª. El régimen de policía está estatuido en los artículos 167, 187-9 y 76-24 de la Constitución Política; el primero dice que la ley podrá establecer una milicia nacional y organizará el Cuerpo de Policía Nacional; nunca ha hecho uso el legislador de la facultad de establecer una milicia nacional; en cambio sí ha organizado reiteradamente la Policía Nacional.
El Constituyente ha distribuido la competencia para organizar y reglamentar lo relativo a la policía entre el Congreso y las Asambleas Departamentales; a estas atañe complementar dentro del ámbito de su territorio lo que el legislador no ha dispuesto en lo nacional; las dos disposiciones 167 y 187-9 se complementan para estructurar exclusivamente el régimen policial.
En cuanto a la policía de tránsito, el Constituyente ordena al legislador unificar las normas en todo el territorio nacional; en esta materia las Asambleas carecen en absoluto de competencia.
Distribuidas así las competencias sobre régimen de policía, ni el legislador ordinario, mucho menos el extraordinario pueden autorizar al Gobierno o a los Concejos, así sea al de la capital de la República para "reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley".
La facultad de legislar sobre esta materia no puede trasladarse, sin violar los artículos mencionados de la Constitución.
7ª. Al examinar las disposiciones que ahora se tachan por inconstitucionalidad a la luz de los razonamientos anteriores, queda en claro que todos ellos tienden a atribuirle a autoridades y corporaciones distintas del Congreso y de las Asambleas Departamentales la potestad de reglamentar el ejercicio de las libertados individuales y que, como ello no está permitido por la Carta Fundamental, deben padecer tales preceptos la inexequibilidad.
Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
1º. ES INEXEQUIBLE el inciso primero del artículo 8º del Decreto 1355 de 1970 "por el cual se dictan normas sobre policía" inciso primero que dice:
"El Gobierno Nacional podrá reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley".
Son inexequibles las palabras del inciso segundo del mismo artículo 8º que dicen: "o reglamento nacional".
3º. Son inexequibles los incisos tercero y cuarto del artículo 8º que dicen:
"Los Concejos podrán ocuparse de las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza.
"Es entendido que los reglamentos de policía acordados por el Concejo de Bogotá no están subordinados a las ordenanzas".
4º. Son inexequibles las palabras del artículo 9º del mismo Decreto 1355 que dicen : "y de los Concejos".
5º. Es inexequible el artículo 10 del mismo decreto que dice:
"Los Intendentes y Comisarios Especiales podrán dictar reglamentos de policía pero sus disposiciones no entrarán a regir mientras el Gobierno Nacional no los apruebe".
6º. Son inexequibles las palabras del incisa segundo del artículo 108 del Decreto 1355 de 1970, que rezan:
"El Presidente de la República, en lo nacional ...... ... y los Concejos ...”
Publíquese, cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alejandro Córdoba Medina, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, José María Esguerra S., Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Leal Morales, Conjuez; Gustavo Gómez Velásquez, Alvaro Luna Gómez, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
1. En forma abreviada deseo exponer las razones de orden jurídico y social que me han inducido a mantener el criterio de la exequibilidad de los artículos 8º, 9º, 10 y 11 del Código Nacional de Policía, en su integridad. En las discusiones adelantadas en el seno de la Sala Constitucional, defendí y aprobé los conceptos sustantivos y la conclusión de la ponencia elaborada por el honorable Magistrado doctor De La Vega. Infortunadamente, esta ponencia, por contar con el voto adverso del Conjuez, doctor Alvaro Leal Morales, se convirtió en estudio, el cual fue rechazado por la mayoría de la corporación, habiéndose acogido la tesis contraria, o sea la de la inexequibilidad parcial de los citados preceptos, de acuerdo con la cual el honorable Magistrado doctor Sarmiento Buitrago ha presentado una nueva ponencia, cuyos fundamentos y decisión general no comparto, no sólo por carecer del suficiente respaldo jurídico, sino por sus graves consecuencias sociales, que en la época actual, de modalidades específicas, exige una acción más eficaz de las autoridades, con el propósito de que los principios que estructuran el estado democrático subsistan.
2. Como la Corte lo ha afirmado de modo inequívoco, el artículo 16 de la Constitución señala los fines generales del Estado y los deberes indeclinables de los gobernantes: "Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". (Art. 9º del A. L. No. 1 de 1936).
En lo esencial, es la misma norma del artículo 1º del Código Nacional de Policía: "La Policía está instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de ésta se derivan, por los medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía (subrayo) y en los principios universales del Derecho ".
El artículo 8º del Código Nacional de Policía, objeto de impugnación, y que se declara inexequible en su inciso 1º, acuerda para el gobierno Nacional la facultad de "reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley" (subrayo). Se argumenta en contra de su texto afirmando que tal facultad es privativa del Congreso, órgano principal de la Rama Legislativa del Poder Público. Pero, en mi opinión, se hace caso omiso de la doctrina, la jurisprudencia y otros textos constitucionales que brindan asidero en la tesis opuesta, con el carácter de supletoria de la oportuna y necesaria reglamentación legislativa .(subrayo).
3. Es claro, y no lo niego o discuto, que el origen del "poder de policía" radica en la decisión legislativa del órgano competente del Estado. Y de modo principal, cuando de la libertad y de los derechos que de ella provienen se trata. Bien se tenga como base de esa libertad la concepción filosófica individualista que resume la declaración francesa de 1789; o bien se apele a los razonamientos no superados de la llamada "teoría duguitiana". En la primera la libertad, en general, no es propiamente un derecho natural, "sino una prerrogativa que tiene el hombre en su calidad de hombre"; en la segunda, no es ni prerrogativa ni derecho natural, sino un deber social: "La libertad es el deber que tienen los miembros de una sociedad de desarrollar sus actividades individuales por constituir ellas un factor importantísimo de la solidaridad o interdependencia social".
Así pues; como lo anota un glosador, las diferencias entre la teoría duguitiana y la teoría individualista, respecto de la naturaleza de la libertad, son manifiestas: en la teoría individualista la libertad es un poder, en la teoría duguitiana es un deber social; en la teoría individualista el individuo puede o no desarrollar sus actividades (v. gr., puede instruirse o no instruirse, trabajar o no trabajar, etc.), en la teoría duguitiana los miembros de una sociedad están obligados a desenvolver sus actividades (verbo y gracia, deben instruirse, deben trabajar, etc.). Mas, ya se profese la una o la otra teoría, lo cierto es que el ejercicio de la libertad (al cual se refiere el artículo 8º del Código Nacional de Policía), demanda reglamentos que deben inspirarse en las circunstancias del momento, circunstancias mutables como los mismos fenómenos sociales que las provocan. Lo cual pone en evidencia la imposibilidad, desde el punto de vista de la eficacia y de la técnica, en que se halla el Congreso para expedirlos con antelación y carácter inmutable. Pero si la praxis enseña que ellos no deben subsistir, o deben armonizar con una orientación distinta u opuesta a la gubernamental, el legislador está en libertad de abrogarlos, sustituirlos o modificarlos.
4. Cabe observar que bajo el régimen de policía, la libertad es restringida por vía preventiva porque, de otro modo, la represión o la reparación serían impotentes para evitar el daño causado. La ley que autoriza a la autoridad pública para intervenir artes de que se cometa algún atentado contra el derecho, es una ley de policía, y los poderes que confiere son los poderes de policía. V. gr. las leyes que reglamentan la higiene, etc.
5. Todos estos principios, que son generalmente aceptados por tratadistas, cortes y tribunales, se reflejan en el texto y el espíritu del Código Nacional de Policía, expedido en el año de 1970 por el Decreto con fuerza de ley número 1355 de 4 de agosto. Dicho Código es un estatuto armónico, claro en sus preceptos y de fácil aplicación. Contempla, como no podía ser menos, la realidad del acontecer social, al cual, necesariamente, deben enfrentarse de modo permanente las autoridades de policía, haciendo uso de "los medios de policía", indicados en el Capítulo I, Título I, Libro I, "De los Reglamentos", y del cual son parte esencial los artículos acusados.
6. Se destaca en este Código, y de modo especial, el artículo 3º, que no es objeto de acusación o impugnación alguna, y que textualmente dice: "Art. 3º La libertad se define y garantiza en la Constitución y en las convenciones y tratados internacionales y la regulación de su ejercicio corresponde a la ley y a los reglamentos”. (subrayo).
7. No se entiende, en forma completa, cómo las autoridades (genéricamente hablando), puedan dar cabal cumplimiento y desarrollo al deber de protección expresado en el artículo 16 de la Constitución, si se mutilan preceptos del Código Nacional de Policía que significan los instrumentos adecuarlos para esa suprema finalidad; y que de otra parte, provienen racionalmente del ejercicio de la potestad consagrada en el artículo 120, ordinal 7º, de la misma Constitución, que estatuye: "Art. 120. Corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa. . . 7º. Conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado". Que se sepa, nunca se pretendió lo que ahora se pretende, y la mayoría acepta. Para comprobarlo basta recordar esta autorizada doctrina de la Corte, contenida en sentencia de 13 de noviembre de 1928, que en lo pertinente dice:
"En defecto de disposiciones legislativas (subrayo), era deber del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y poder concurrente en la conservación del orden público, dictar el decreto que había de dar vida y vigor a la atribución 7ª del artículo 120 de la Constitución (subrayo). No puede concebirse que el guardián supremo de la paz pública hubiera de permanecer impasible y encadenado ante peligros amenazantes, en espera de la reunión del Congreso que expidiese las leyes adecuadas y oportunas, si es que podía expedirlas, mediante debates encendidos o intrincados. Semejante teoría rayaría en absurda y criminal de lesa patria" (G. J., t. 36, págs. 194 a 209).
8.- Desde entonces, es decir, desde hace medio siglo, aproximadamente, se tuvo esta creencia, que no era ni es inusitada, y cuyos fundamentos aparecen de las breves pero sólidas observaciones de la honorable Corte Suprema de Justicia. No veo ni hallo razón alguna para sustituirlas, so pretexto de mantener incólumes los fueros del Parlamento, pero dejando al desgaire la defensa apremiante, en casos por venir, de la auténtica libertad y de los derechos que ella engendra.
9. En el presente caso, en mi concepto, la Corte debió declarar la exequibilidad de las normas acusadas, precisando el alcance de la expresión "reglamentar el ejercicio de la libertad", sin perjuicio de las facultades del Congreso para expedir las leyes, pautas generales, del caso. Y no debe olvidarse la calidad jurídica de los reglamentos emanados del ejercicio de la atribución 7ª del artículo 120 de la Constitución, que la misma Corte en anteriores fallos a denominado "reglamentos constitucionales ", iguales, en su efecto y valor, a los derivados de los ordinales 12 y 14 del mismo artículo 120. Esos "reglamentos", son los "reglamentos de policía", a los cuales hace relación el conjunto de normas que integran el Código Nacional de Policía.
10. Aún, prescindiendo de las consideraciones anteriores, es evidente que la Corte se halla frente a un caso manifiesto de demanda inepta, puesto que disposiciones semejantes en su contenido y trancedencia (sic) a las de los artículos 8º, 9º, 10 y 11, se encuentran en los artículos 1º, 3º, 7º, 99, 100, 101, 108, 109, 110, 111, 113 y 116, del citado Código Nacional de Policía, artículos que no están comprendidos en la demanda de inexequibilidad. De lo cual se deduce la existencia de una unidad jurídica, que ahora se quebranta. Declarando inexequible únicamente el inciso primero del artículo 8º, subsistirá, por ejemplo, el artículo 7º, que ordena: "Podrá reglamentarse el ejercicio de libertad (subrayo) en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado".
Frente a este planteamiento no cabe sino una decisión previa de abstención.
Eustorgio Sarria, Aurelio Camacho Rueda, José María Esguerra Samper.
Bogotá, 27 de enero de 1977.
Estudio realizado por el doctor José Gabriel de la Vega sobre el tema que se refiere la sentencia anterior.
Corte Suprema de Justicia, - Sala Constitucional. - Bogotá, D. E., 3 de marzo de 1977.
Salvamento de voto del Magistrado, doctor José Gabriel de la Vega.
La sentencia de fecha 27 de enero de 1977 disminuye, al parecer, el derecho administrativo en materia policial. Y tanto, que se impone revisar la cuestión desde algunos de sus principios teóricos, que enmarcan el díptico de la libertad y el orden; las soluciones de la Constitución de 1886 y sus complementos establecidos en las Leyes 149 de 1888 (hoy derogada), 4ª de 1913 y ciertas reformas constitucionales y de ley, entre ellas el Acto legislativo 1 de 1968. Será preciso ver las competencias policivas implantadas en nuestro derecho por los ordenamientos referidos; los tropiezos que las enervaron; algunas glosas que han originado y, finalmente, los alcances reales de la sentencia que va a comentarse, considerándola en relación con otros textos constitucionales y legales que no son objeto de decisiones por parte del fallo y siguen en vigor.
La libertad, merced a la cual el hombre toma determinaciones conforme a su voluntad independiente y actúa en sociedad, no representa un concepto único y absoluto.
Esa aptitud natural de que gozan los asociados tiene, en efecto, múltiples apariencias, según los variados actos en que suele traducirse. De ahí que sea más práctico, en derecho político, hablar de libertades en plural que de la libertad concebida como un solo atributo. Ella puede revestir tantas formas como el obrar humano, y cada una, por lo regular, engendra y justifica un derecho individual, que nuestra Constitución llama civil, principalmente en su Título III denominado "De los Derechos Civiles y Garantías Sociales", título que, a veces, consagra determinada libertad, con nombre propio, otorgándole su correlativa firmeza, o defiere a la ley el darle efectividad. Son las libertades llamadas "definidas". Sucede así mismo que algunas libres manifestaciones de la conducta humana no reciben consagración formal, ni definición o mención que las identifique; pero siempre que fuere menester deberán ser reconocidas y reglamentadas por el Estado.
De otra parte, las libertades, en el concierto social, han de respetar, para desenvolverse, la misma capacidad de proceder que la naturaleza depara a los demás hombres y el interés general impone a la comunidad en que viven, so pena de responder por sus infracciones cuando desconocen derechos ajenos a los imperativos de la convivencia (Art. 20 C. N.); De ahí que las libertades sean esencialmente relativas y supongan límites encaminados a asegurar un mínimo de condiciones para que la conducta de los asociados se desarrolle armónicamente.
Tal mínimo de condiciones indispensables al vivir en común constituye el orden público, cuyas normas tienden a obtener una conducta regular de los miembros de la sociedad, trazándoles derroteros adecuados, fuera de los cuales irrumpe la anarquía. Se requieren, pues, a toda luz, regulaciones que, sin desconocer los derechos del hombre, garanticen la manera de ejercerlos civilizadamente, en ambiente de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad colectivas, que son precisamente, los elementos constitutivos del orden público, meta de los medios de policía, cuando prevén los hechos capaces de violarlos y tratan de ponerles remedio con ayuda de correctivos idóneos, antes de que se conviertan en perturbaciones o delitos. Esta naturaleza preventiva es característica del ramo policiaco, cuya órbita incumbe a las autoridades regidas por el derecho administrativo, al cual pertenece el ordenamiento policial. A estas ideas obedecen los artículos 1 y 2 del Código Nacional de Policía, redactados así:
"Artículo 1º. La Policía está instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de ésta se derivan, por los medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el Reglamento de Policía y en los principios universales del derecho.
"Artículo 2º. A la Policía compete la conservación del orden público interno.
"El orden público que protege la Policía resalta de la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas.
"A la Policía no le corresponde remover la causa de la perturbación".
Las reglas policiales no son restrictivas sin pauta ni medida "de la libertad", en singular, lo que significarla negación de la vida social, sino del ejercicio de las libertades individuales en cuanto manifiesten irregulares comportamientos, por contrarios a la tranquilidad, seguridad, salubridad, normalidad y moralidad generales, supuestos necesarios de una correcta existencia social.
La Policía, parte cardinal del derecho administrativo, pues tira al cumplimiento de reglas que imponen conductas a los asociados con el fin de mantener el orden indispensable a la convivencia, consiste a menudo en recortes y defensas de la libertad individual, o sea del desarrollo de las actividades privadas. De ahí que las normas policíacas traduzcan por lo común regulaciones, amparos y límites a los derechos civiles y garantías sociales de que trata el Título III de la Constitución ya citado y disposiciones concordantes.
La Policía administrativa se ejerce por dos clases de medios: reglamentos genéricos y aun medidas aisladas tendientes a preservar, conservar y restablecer el orden público en sus aspectos principales y sanciones (a veces acompañadas de la fuerza y otros recursos coercitivos) enderezadas a imponer el respeto de los mandatos correspondientes. El primero de los medios indicados se realiza al través de prescripciones y órdenes dictadas por los agentes públicos y corporaciones investidos de competencia suficientes; el segundo, por conducto del personal idóneo para llevar a cabo los actos autorizados al efecto. La Policía no puede ser arbitraria sino esencialmente jurídica. Es inherente, como toda la administración, al Estado de Derecho. Implica necesariamente disposiciones y decisiones que precisa expedir, desarrollar y poner en obra, y demás medidas y correctivos concretos referentes a individuos o grupos de asociados. Tiende a contrarrestar desórdenes o molestias, en ocasiones de manera inmediata. La Policía debe ser principalmente rápida, preventiva y eficiente. En varias ocasiones, por fuerza de la necesidad, actúa para corregirlos, frente a hechos imprevistos en los reglamentos.
Sobre las nociones elementales que se dejan esbozadas no hallamos discrepancia total con el fallo a que se refiere este escrito. En cambio, no compartimos la interpretación que de las normas acusadas consigna dicha sentencia, interpretación coincidente con alguna errada que de antiguo sufrieron los textos de la Constitución de 1886, pero contraria a dicha Carta, a la legislación y a la jurisprudencia colombianas, cuya evolución, no exenta de vicisitudes, pero de resultados finales muy jurídicos, el pronunciamiento que se glosa desvirtúa con criterio regresivo, como pasa a verse.
Soluciones de la Constitución de 1886.
La Carta de 86, si se leen separadamente sus artículos, no expidió sino dos directa y específicamente relacionados con el poder de policía, o, mejor dicho, sobre fuentes de la preservación del orden con la mira de asegurar el ejercicio de las libertades cívicas, a saber, el 120-8 (correspondiente al 120-7 actual y el 187 (hoy dividido en varios numerales).
El primero de los textos mencionados rezaba
"Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa:
“............................................
"8º. Conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado ".
"Artículo 185. Corresponde a las Asambleas dirigir y fomentar, por medio de ordenanzas y con los recursos propios del Departamento . . . lo relativo a la policía local. . . ".
La reglamentación del orden público, materia policiva por definición, se confió, como deber primordial, al Presidente de la República, y en segundo lugar a las Asambleas Departamentales.
La atribución del Presidente se refiere a conservar el orden público "en todo el territorio", al paso que la función dada a las Asambleas concierne solamente "a la policía local", en la demarcación del respectivo departamento, que abarcaba, como en los días que corren, “los distritos municipales" (Art. 182, C. 1886). La misión de reglar el orden, así repartida: una general concerniente a todo el territorio, inclusive los departamentos, y otra circunscrita a estas últimas entidades, se debió indudablemente a una combinación de las orientaciones ideológicas que inspiran la Ley Fundamental de 86, centralista, de un lado, y con cierta descentralización administrativa, al mismo tiempo. Conforme a la principal directriz, se dieron al Presidente de la República amplias facultades para mantener el orden en todo el país; pero esto debía lograrse, "sin perjuicio de los ramos de policía que corresponden a las secciones", o sea a los departamentos y municipios, para efectos relativos a tales comarcas, que son susceptibles de ostentar características peculiares. Así lo previeron las bases segunda y tercera del acuerdo sobre reforma constitucional; antecedente que ilustra los artículos constitucionales que se comentan. Las bases segunda y tercera que invocamos expresan, en efecto:
"2ª. Los estados o secciones en que se divida el territorio nacional tendrán amplias facultades municipales y las demás que fueren necesarias para atender al desarrollo de sus peculiares intereses y adelantamiento interno.
"3ª. La conservación del orden general y seccional corresponde a la Nación. Solo ella puede tener ejército y elementos de guerra, sin perjuicio de los ramos de policía que corresponden a las secciones”.
Por lo demás, el Código Institucional de 1886 si bien proveyó específicamente sobre aptitudes del Presidente y de las Asambleas para reglamentar la materia policiva, no por ello privó de operancia en el mismo sentido a la ley o a los Concejos Municipales.
El artículo 76 de dicho cuerpo jurídico no incluye entre los asuntos que defiere al Congreso el especial de la Policía, consistente en dictar normas sobre conservación del orden. Pero es conocido de sobra que la enumeración citada no es taxativa, y que el legislador, como vocero de la voluntad general, bien puede decidir sobre cuanto juzgue propicio a la conveniencia pública, sin más cortapisas que las señaladas en la Constitución, al atribuir cometidos a otros órganos del Estado o dictar prohibiciones.
Y en esta materia el mantenimiento del orden por medio de prescripciones eficaces, el Constituyente, fuera de conferir ciertas competencias al Presidente y a las Asambleas, sin exclusivismo alguno, sí permitió, en ciertos casos, que el régimen de las libertades fuese legal (por ejemplo, artículos 20, 23, 26, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 40, 42- 43, 44, 47, 49, 50, 51) o que el Congreso pudiese estatuirlo en virtud de su potestad de "hacer las leyes", investido de la suprema facultad de disponer, permitir o prohibir.
Y en lo que toca a los Concejos Municipales, el artículo 199 de la Carta de 86 los habilitó para "ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores, para la administración del Distrito", administración que cobija sin disputa lo relativo al orden policivo, sin el cual la marcha del municipio, dentro de sus límites y a faltar de ley, decreto presidencial u ordenanza, sería imposible. Todo sin olvidar que los Concejos bien pueden ejercer otras funciones, "que les sean señaladas", como lo manda el mismo artículo 199.
En resumen, el Constituyente de 1586 capacitó tanto al Presidente (texto especial), como a la ley (atribución genérica), a las Asambleas (testo particular) y a los Concejos (disposición general) para dictar reglamentaciones de policía dirigidas, como todas las de su clase, a mantener el sosiego público.
Sin embargo, el ordenamiento reseñado careció de eficacia inmediata, acaso por significar un vuelco radical de las normas y costumbres que venían rigiendo, tal vez para preparar su vigencia mediante un período de transición, durante el cual se tomarán medidas y se adaptasen los espíritus a los cambios que entrañaban los nuevos rumbos. Por ello, quizá, entre los artículos transitorios de la Constitución de 1886, figura el siguiente:
“Artículo H. Mientras el Poder Legislativo no disponga otra cosa, continuará rigiendo en cada departamento la legislación del respectivo Estado.
"El Consejo Nacional Constituyente, una vez que asuma el carácter de cuerpo legislativo, se ocupará preferentemente en expedir una ley sobre adopción de códigos y unificación de la legislación nacional ".
La Ley 57 de 1537 procedió a dar vigencia a códigos en lo civil, de comercio, penal, judicial, fiscal y militar para regir "en la República" sin tratar de Código Nacional d Policía.
Y la Ley 153 de 19978, a pesar de que la Constitución, en tareas de policía, había articulado lo referente a todo el país con los intereses locales, puso nueva traba a la observancia de las pautas policivas que el artículo H había dejado en suspenso, y dijo en su artículo 321:
"321. Por virtud de la Ley 57 y de la presente, el artículo transitorio H de la Constitución ha surtido sus efectos íntegros.
"Queda, en consecuencia, abolida la legislación de los extinguidos Estados, excepto las disposiciones de carácter administrativo seccional, y las de policía, o sea aquellas que versen sobre materias cuya regulación compete a las Asambleas Departamentales con arreglo a los artículos 185 y 186 de la Constitución. Las disposiciones de esta naturaleza continuarán en vigor como ordenanzas departamentales, en cuanto no sean contrarias a la Constitución y leyes de la República".
Estas oscilaciones entre lo nacional y lo regional, tan reñidas con el espíritu armonizador de la Carta de 1886; semejante falta de coordinación entre preceptos hechos para acoplar, los describe la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 7 de octubre de 1936, en las siguientes palabras:
"Los antiguos Estados Soberanos, al mismo tiempo y con el mismo derecho con que dictaron sus respectivos códigos penales, expidieron códigos o leyes de policía en los cuales reservaron uno o varios capítulos o títulos a los delitos y contravenciones de la competencia de la policía y a los procedimientos para el juzgamiento y castigo de esos delitos y contravenciones.
“En otros términos: lo que debía ser materia exclusiva del Código Penal quedó en cierto modo repartida entre éste y el respectivo Código de Policía que vino así a contener una especie de dependencia o sucursal del Código Penal, constituida por el conjunto de disposiciones que definen y castigan delitos o contravenciones.
"Así mismo lo que debía ser materia exclusiva del respectivo Código Judicial quedó también repartida entre éste y el respectivo Código de Policía, en cuanto éste le atribuyó el conocimiento y fallo de determinados asuntos a los jueces de Policía y señaló los procedimientos pertinentes.
“Al reconstituirse la Nación colombiana en forma de República unitaria, el legislador de 1887, por medio del artículo 321 de la Ley 153, dispuso que los Códigos de Policía de los Estados continuarían en vigor como ordenanzas departamentales en cuanto no fueran contrarias a la Constitución y leyes de la República.
"No se hicieron en los Códigos departamentales de policía las adoptaciones (sic) requeridas por el nuevo orden constitucional, y de ahí el que una reforma anómala hubieran seguido teniendo los departamentos algo así como pequeños códigos penales incrustados dentro de sus ordenanzas de policía". (G. J., XLIV, págs. 14 y 15).
Se llegó a una perjudicial confusión del orden publico, recién alterado por la revuelta de 1885 y todavía expuesto a conmociones. El legislador, consciente de los peligros que se afrontaban, procedió entonces a adoptar soluciones por medio de la Ley 149 de 1888, cuerpo jurídico de eminente categoría, algunos de cuyos trazos perviven al través de la organización política en vigor.
La Ley 149 de 1888 (Código de Régimen Político y Municipal)
Acorde con lo previsto en el literal H de la Carta, con notorio propósito de unificar disposiciones fundamentales y poderes de policía sobre asuntos que aún no alcanzaban la coherencia necesaria a un gobierno unitario, entre ellas, señaladamente las de orden público, el Congreso dictó la Ley 149 sobre Código de Régimen Político y Municipal, cuyo artículo primero denota a las claras sus objetivos:
"Artículo 1º. La legislación relativa al ejercicio de las facultades constitucionales de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; a la organización general de los Departamentos, Provincias y Distritos, a las atribuciones de los empleados o corporaciones de estas tres últimas entidades, a las atribuciones administrativas del Ministerio Público y a las reglas generales de administración, constituye el régimen político y municipal".
Al clasificar las leyes y así mismo las demás reglas relativas a ellas, el artículo 39 comprende expresamente, entre los principales que deben ser objeto de regulación, a título de asuntos administrativos, el de la Policía.
Partiendo de la base constitucional de que la misión de conservar el orden en todo el territorio pertenece al Presidente, y para disipar los efectos que originaron el artículo H y la Ley 153, la 149 de 88 puntualizó los quehaceres de asambleas s municipios, y precisó algunos puntos así:
"Artículo 129. Son funciones de la Asamblea de cada Departamento:
"6ª. El arreglo de la policía local, en todos sus ramos, respetando las disposiciones generales que expida el Congreso".
Y no sobra transcribir el numeral 21 del mismo artículo 129:
"21. Establecer penas a los que quebranten sus ordenanzas, las cuales podrán ser de multas que no excedan de quinientos pesos y trabajo en obras públicas hasta por seis meses. En las graves violaciones de las ordenanzas de policía la pena puede elevarse hasta un año de reclusión y confinamiento en determinados territorios, por igual tiempo ".
Respecto de los gobernadores, la Ley 149 trae el artículo 158, del cual conviene trasladar algunos numerales.
"Artículo 158. Son atribuciones de los Gobernadores:
"1ª. Cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento, la Constitución y las leyes y las órdenes del Gobierno;
"9ª. Mantener el orden público en el Departamento;
"10. Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas de las Asambleas Departamentales, mientras no sean suspendidas o anuladas.
"11. Estatuir lo que pertenezca a la policía local, sin contravenir a las leyes y ordenanzas sobre la materia.
"19. Expedir los reglamentos convenientes para la ejecución de las ordenanzas, cuando eso sea necesario".
Sobre los distritos vale recordar algunos textos:
"Artículo 185. Cada Concejo Municipal puede arreglar los detalles de la administración sin contravenir a las disposiciones de las leyes y ordenanzas".
"Artículo 188. La sanción, promulgación y ejecución de los acuerdos del Concejo municipal corresponde al Alcalde del Distrito":
"Artículo 208. Son atribuciones de los Concejos Municipales:
"5º. Arreglar la Policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, ni a los decretos del Gobierno, del gobernador o del Prefecto respectivo.
"6º. Señalar penas de multa hasta de cincuenta pesos y arresto hasta por diez días a los que infrinjan sus acuerdos".
"Artículo 225. El Alcalde es jefe de la Administración Pública en el Distrito, ejecutor de los Acuerdos del Concejo Municipal y Agente inmediato del Prefecto. El Alcalde es, además, Jefe Superior de Policía en el territorio de su jurisdicción".
Importa relevar que la reglamentación transcrita reafirma que a la ley es dable expedir regulaciones policivas hasta el punto de que las ordenanzas al respecto, aunque de fuente constitucional directa, deben sujetarse a las disposiciones legales; y que los acuerdos municipales han de someterse a la ley, a los decretos del Gobierno y a las ordenanzas.
A efecto de disipar cualquier duda sobre este orden jerárquico en la aplicación de reglas emanadas del Ejecutivo, de la ley, de las Asambleas, de los Concejos, de gobernadores y alcaldes, preceptúa en su artículo 277:
"Artículo 277. El orden de preferencia de disposiciones contradictorias en asuntos nacionales, será el siguiente: la ley, el reglamento del Poder Ejecutivo y la orden superior.
"El orden de preferencia en disposiciones contradictorias en asuntos departamentales será el siguiente: las leyes, las ordenanzas, los reglamentos del gobernador y las órdenes de los superiores.
"En los asuntos municipales el orden de prelación es el siguiente: las leyes, las ordenanzas, los acuerdos, los reglamentos del alcalde y las órdenes cae los superiores.
"Cuando la ley autorice al Poder Ejecutivo o a algún otro empleado del orden político, para reglamentar un asunto departamental o municipal; cuando la ordenanza autorice al gobernador o algún otro empleado político para reglamentar un asunto municipal, el orden de prelación de los respectivos reglamentos será a continuación de la ley u ordenanza n virtud de la cual se expidieron.
"Si el conflicto es entre leyes u ordenanzas, se observan las disposiciones de las primeras; y si es entre las órdenes de los superiores, se prefiere la del de mayor categoría".
Ante un conjunto tan coordinado de preceptos atributivos de competencias policiales, entre ellas "el reglamento del Poder Ejecutivo", pudo pensarse que el Código de Régimen Político y Municipal de 88 había logrado, en fin, concertar preceptos separados.
Y salió a la luz o renació entonces una interpretación que conviene recordar.
Interpretación estrecha.
Exégesis enjuta de los mandatos constitucionales y legales citados, incluida por los antecedentes históricos de índole federal que precedieron a las instituciones del 86, reconocía preferencia a las reglamentaciones emanadas de las Asambleas, reduciendo las atribuciones presidenciales sobre el particular a poco más o menos aplicar dichas normas seccionales. Dicho entendimiento echaba por la borda las funciones de presidente, gobernadores, concejos y alcaldes; todo muy contrario al cuadro de potestades que se deja esbozado, el cual encierra tanto las relativas al Presidente de la República, como a la ley a las Asambleas y a los acuerdos municipales, gobernadores y alcaldes. La referida interpretación, que ha tenido eco en tiempos subsiguientes, prescinde, se repite, de las atribuciones constitucionales del Presidente de la República. (Art. 120-8), de la Ley (Art. 76) y de los Concejos (Art. 199), fuentes todas del derecho de policía, en lo nacional y en lo atañente a las regiones, y da por tierra con la Ley 149 de 88 que desarrolla el estatuto superior del 86.
La Ley 149 no pudo, debidamente conciliada con la Constitución de 86, dar sus frutos por circunstancias de hecho que abrazaron varios años.
En los departamentos seguían rigiendo los códigos de policía de los Estados Soberanos u ordenanzas similares y poco o nada influían ni la ley ni los reglamentos ejecutivos, ya que a la atención del Congreso, cuando se reunía, y sobre todo a la del Presidente de la República las embargaba de continuo la preocupación de mantener el orden por la fuerza, en aquellas épocas siempre amenazada o en estado de alteración, como lo atestiguan la rebelión de 1892 a 1895, durante la chal, desde luego, imperó la ley marcial; y en seguida la sangrienta guerra civil de los mil días, y que comenzó en 1899, encaminada, según se apuntó, a derrocar las instituciones para sustituirlas por otras análogas a las establecidas bajo el imperio de la federación.
La dictadura del General Rafael Reyes (1904 a 1909), de legislación caótica en cuanto cupo, no creó ambiente favorable a hermenéuticas jurídicas ni a reajustes institucionales propicios a mayores intervenciones del legislador, concejos y otras autoridades.
Al cabo de este lapso dictatorial, una reacción democrática se tradujo, con actos previamente cumplidos durante el breve gobierno del General Ramón González Valencia, en el Acto legislativo 3 de 1910, instrumento que, en las materias que se analizan, es trasunto a plana y renglón, salvas modificaciones sin mucha monta, de la Carta de 1886, así apuntalada para denotar renacimiento de la regularidad republicana y formalizar la derogación de actos legislativos expedidos a trochemoche durante un quinquenio.
En este género de ideas el artículo E de las disposiciones transitorias del Acto legislativo 3 de 1910 dispuso:
"Artículo E. Quedan derogadas las disposiciones de la Constitución Nacional de 5 de agosto de 1886 que sean contrarias al presente Acto legislativo, y todos los actos legislativos expedidos por la Asamblea Nacional anteriores al presente".
Se robustecieron, pues, por no chocar con texto contrario del 86 (V. Art. E), las potestades arriba explicadas del Presidente de la República con el fin de mantener el orden, de capacidad genérica del Congreso, dirigida al mismo blanco, como legislador (no como cuerpo dotado de poderes policivos especiales), de asambleas y concejos sobre policía local, y de gobernadores y alcaldes, encargados de poner en obra Constitución, ley, ordenanzas y acuerdos, cada uno en su órbita de acción, relativamente al sosiego público.
Pero ese conjunto de mandatos, como ya había sucedido en el 88 con la Ley 149, rebatida en su alcance pero no derogada, aconsejaba que se los desarrollase por nueva ley que pusiera las cosas en su punto y las actualizara al compás de la nueva situación del país. A eso procedió, en plena época de restauración civil, el legislador de 1913.
Ley 4ª de 1913
Como se ha notado, esta ley respondía a un conato de actualización, de acompasar las instituciones fundamentales con disposiciones legislativas caídas en desuso, más que a introducir cambios sustanciales. Por esta razón entre las Leyes 149 de 88 y la 4ª de 1913 no se dan mayores disparidades, según es de ver:
"Artículo 1º. La legislación relativa al ejercicio de las facultades constitucionales de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; a la organización general de los Departamentos, Provincias y Municipios, a las atribuciones de los empleados o corporaciones de estas tres últimas entidades, a las atribuciones administrativas del Ministerio Público y a las reglas generales de administración, constituye el régimen político y municipal ".
"Artículo 4º. En la presente ley se organiza solo la parte de la administración pública relativa a los ramos político y municipal. Los demás ramos administrativos se rigen por sus leyes respectivas".
"Artículo 97. Son funciones de las Asambleas:
"8ª. Reglamentar la policía local, en todos sus ramos, respetando las disposiciones legales".
"Artículo 127. Son atribuciones de los gobernadores las siguientes:
“1ª. Cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento la Constitución, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales y las órdenes del Gobierno".
“.................................
"3ª. Mantener el orden en el Departamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la República".
"15. Estatuir lo relativo a la policía local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales vigentes".
“Artículo 169. Son atribuciones de los Concejos:
"5ª. Arreglar la Policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del gobernador y del Prefecto respectivo".
"Artículo 184. Las atribuciones de los alcaldes son las siguientes:
"8ª. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, leyes, ordenanzas, acuerdos y decretos que estén en vigor ".
Con las trascripciones procedentes se ha querido diseñar a grandes trazos la estructura general de ciertas competencias de Presidente, asambleas, gobernadores, concejos y alcaldes, que arrancan de la Constitución, y que la Ley 4ª, después de la 149, apenas indica. No se hice hincapié en particulares atribuciones de índole policial (nacionalización del servicio, sanciones, juegos permitidos, cine, etc.) que tratan la Ley 4ª y otras disposiciones, sin alterar los cuadros funcionales descritos.
Pero sí vale llamar la atención sobre un desarrollo indirecto que trae la Ley 4ª (antes lo había hecho la 149)) sobre capacidad del legislador para regular los asuntos de policía enderezados a conservar el orden. Nos referimos a los artículos 66 y 70 sobre fruiciones del Presidente de la República en determinados ramos de administración (entre ellas las policivas); al artículo 97-8 que da funciones a las asambleas y les exige respeto a "las disposiciones legales" al artículo 169-5 que autoriza a los concejos para reglamentar la policía municipal en sus diferentes ramos, sin desatender las leyes; al 184-8ª que adscribe a los alcaldes el cometido de hacer cumplir Constitución, leyes, ordenanzas y decretos, etc., etc. Todas estas disposiciones parten del supuesto indudable de que a la ley corresponde regular las cuestiones policivas, y tanto, que imponen obediencia a otras autoridades también aptas para esos menesteres, pero en forma subordinada. Por donde se ve que desde 1886 (recuérdense los artículos 20, 23, 26, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 40, 42, 43, 44, 47, 49, 50, 51 de la Constitución de dicho año y los pertinentes de la Ley 149 de 88) el derecho colombiano admite la potestad del Congreso para regular los diferentes medios de policía, sin que fuese menester que en la enumeración del artículo 76 de dicho cuerpo institucional figurara, con pelos y señales, una misión específica al respecto.
No fue un acto legislativo posterior al 86 el que otorgara esa atribución al Congreso, que la tenía por sí, aunque es cierto que el artículo 187, como hoy aparece en la Codificación de los cánones constitucionales, formula ese reconocimiento de soslayo, cuando proscribe, refiriéndose a las asambleas, en el ordinal 9º del artículo 187: "Reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal”. (V. Art. 187-2, Codificación de 1945 y 187-9, Codificación de 1968).
Esta consagración desbarata la exégesis hoy superada, según la cual solo las asambleas y no la ley podían ordenar lo relativo a la Policía.
Una competencia del Presidente
Tampoco es superfluo recalcar que los textos legales referidos, algunos contemporáneos de la reforma del 86, aceptan la potestad del Presidente de la República para dictar reglamentos policiales. Tal reconocimiento tiene base constitucional inconmovible en el varias veces citado ordinal 7º del artículo 120 de la Carta, a cuyas voces el Presidente ha de conservar "en todo el territorio el orden público”; obligación que al Jefe del Estado jamás sería dable cumplir si no pudiese en virtud de mandato superior, usar de vías y canales jurídicos para darles vida práctica, a falta de leyes que le indiquen la manera de proceder. Esas vías cuando son generales, reciben el nombre de decretos, a tenor del inciso 2º del artículo 3º de la Ley 4ª de 1913 y no siempre requieren, como sostén disposición legislativa anterior. Resultaría inane que el Constituyente impusiera una necesidad de obrar sin manera de hacerlo. Absurdo que precisa rechazar. La ley con ese fin, ha previsto y clasificado una clase de actos jurídicos: los decretos presidenciales. Claro es que en el evento de dar satisfacción ala exigencia del artículo 120-7 el Presidente solamente puede lograrlo por propia iniciativa cuando la ley no haya previsto un camino adecuado al fin propuesto por el Constituyente. La aptitud del Jefe del Estado en este punto tiene como límite el de la ley cuando ésta resuelve como ha de obrar el Primer Magistrado para preservar y mantener el orden, él no está en condiciones de escoger un sendero distinto del legal, al que tiene que plegarse. El Presidente disfruta de idoneidad para dictar reglamentos de policía aplicables en todo el territorio, a falta, en silencio de la ley. Consecuencias todas de sentido común, sin que sea tal vez del caso acudir a ninguna construcción jurídica especial distinta del propio contenido del artículo 120-7 de la Carta, tan elemental, y como si esto fuese poco, completado por el artículo 66 de la Ley 4ª que martilla el tema de esta suerte:
"Artículo 66. Todo lo relativo a la administración general de la República, que no esté especialmente atribuido a otros poderes públicos, conforme a la Constitución y a las leyes, corresponde al Presidente".
Sin embargo, se han propuesto dos procedimientos técnicos para alcanzar el mismo resultado. Nos referimos al explicado por el señor Caro sobre potestad reglamentaria del Presidente sobre ejecución de la ley, extensible a los textos de la Carta desprovistos de reglamentación constitucional directa o de texto legislativo que los desarrolle; y al de las facultades implícitas expuesto por la Corte Suprema de Justicia.
Potestad reglamentaria sobre disposiciones de la Constitución.
Don Miguel Antonio Caro, autor en gran parte de la Constitución del 86, cuyo dominio en muchas esferas del saber alcanzaba con maestría las del derecho, sostuvo, en mensaje dirigido al Congreso de 1894 en su calidad de Presidente de la República que “como toda disposición constitucional es ley, y ley principal y como no se ha votado ninguna reforma de la Constitución que arrebate al Gobierno la facultad de reglamentar las leyes, se sigue que el Gobierno tiene la facultad, el deber, de reglamentar las disposiciones constitucionales no desarrolladas por ley, porque la reglamentación no reconoce otro fin que el de dar cumplimiento a la ley formulada en términos ineficaces por su generalidad y sería bien extraño que las leyes comunes hubiesen de ser reglamentadas, y las leyes fundamentales hubiesen de quedar sin cumplimiento, por no estar sujetas a reglamentación ejecutiva”. (Mensaje presidencial al Congreso de 1894, pag. 13).
Sentencia del 13 de noviembre de 1938.
Esta sentencia, invocando la teoría universal, al parecer de origen angloamericano, sobre facultades implícitas, sienta la doctrina de que éstas refuerzan el artículo 120-7 de la Constitución, en el sentido de habilitar al Presidente para dictar reglamentos nacionales de policía, a falta de ley que enfoque la materia. Se trascriben algunos fragmentos de la decisión:
"1. Todos los poderes del Estado que tienen atribuciones constitucionales para ejercer una función, a la obligación de ponerla en obra, tienen también, de acuerdo con los dictados de la razón, la facultad de escoger los medios necesarios y adecuados a esos fines, siempre que no estén prohibidos y sean coherentes con la letra y el espíritu de la disposición constitucional a que acceden.
"2. En consecuencia, una facultad se considera implícita en la Constitución siempre que sea necesaria para dar efecto a una atribución conferirla expresamente por ella misma.
"3. Todo aquello que se halla implícito en la Constitución forma parte de ésta, de la misma manera que sus disposiciones expresas.
"4. Puede afirmarse, por tanto, que no existe en la Constitución atribución alguna de facultades chic no entrañe y lleve consigo en su aplicación otras que, si bien tácitas, son vitales para las primeras y necesarias a su ejercicio".
(S. P., 13 noviembre 1928. G..J. XXXVI págs. 194 a 209).
Nada DE lo apuntado reza con la potestad reglamentaria del Presidente que concierne a leyes de contenido insuficiente (Art. 120-3 C.N.) sino a su poder regulador en casos de falta de norma legal, en situación en que tiene que intervenir, porque la Constitución así lo quiere.
Atribuciones policivas de Asambleas y gobernadores.
Se ha dicho sobradamente que las Asambleas tienen a su cargo, por previsión directa de la Carta, lo relativo a la policía local en el respectivo departamento, sin contravenir a la Constitución o a la ley.
Conviene apuntar que el gobernador no es mero funcionario encargado de hacer cumplir las ordenanzas policivas sino que tiene poderes especiales que le da la Ley 4ª en su artículo 127 (atribuciones 3ª y 15), a cuyo tenor a él incumbe "mantener el orden en el departamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la República", y "estatuir lo relativo a la policía local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales vigentes". El papel del gobernador se asemeja en el ámbito seccional al del Presidente en todo el territorio: él puede "estatuir", o sea ordenar por medio de decretos en cuestiones policíacas, sin contravenir a la ley o las ordenanzas. Y en cuanto a ordenanzas en particular, tanto al gobernador pertenece cumplirlas y hacerlas cumplir, es evidente que con tal finalidad tiene aptitud para dictar reglamentos por decreto ( V. Art. 194 C. N., 127-1 y 240 Ley 4ª de 1913). Se trata de una capacidad legal, derivada de mandato consagrado en la Constitución.
Facultades policivas de Concejos y alcaldes.
La Constitución atribuye a Concejos y alcaldes determinadas funciones, y de modo terminante permite a la ley asignarles otras misiones (Arts. 187-11, 197-8 C. N.), de modo que los cometidos que el legislador confiere a tales corporaciones y funcionarios descansan en la Carta (Art. 2) y tienen plena validez, como sucede en los siguientes casos, ya señalados anteriormente, que consigna el Código de Régimen Político y Municipal de 1913:
"Artículo 169. Son atribuciones de los Concejos:
"5ª. Arreglar la Policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del gobernador o del Prefecto respectivo.
"8ª. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, leyes, ordenanzas y decretos que estén en vigor".
Observaciones análogas a las esbozadas con motivo de las atribuciones de asambleas y gobernadores cabe indicar en lo tocante a Concejos y alcaldes. Aquellos disfrutan de poderes de policía en cuanto no hayan sido regulados por norma superior y conciernan a asuntos locales, que ocurran en los precisos términos municipales y no pueden hacerse extensivos a lugares comprendidos fuera del correspondiente círculo territorial. Es la peculiaridad de esos hechos relativos a un lugar determinado y al ambiente que les rodea, lo que caracteriza el poder de policía de índole local, en cuanto las circunstancias lugareñas influyan en la necesidad de mantener el orden. Para estos efectos, cuando los hechos lo reclamen, los Concejos dictan reglas, por medio de acuerdos. Los cuales si requieren para su cumplimiento medidas dirigidas a conservar, preservar o mantener la seguridad, la tranquilidad, la salubridad o la moralidad distritales, justifican que el alcalde dicte decretos en esas materias para hacerlas cumplir.
Por todo ello, por su clase puramente local, es concebible además, en determinadas circunstancias, que acuerdos municipales rijan con independencia de leyes, reglamentos del Gobierno y ordenanzas, pero sin contravenirlos.
El Distrito Especial de Bogotá
La capital de la República, dice el artículo 199 de la Constitución actual, "será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley".
Esta separación del régimen municipal ordinario es importante en cuestiones policiales, sometidas a mandatos de la ley. En la práctica, la ciudad de Bogotá y sus municipios anexos, en virtud de la ley, se gobiernan hoy, por muchos conceptos, como un departamento. Tiene un código distrital de policía muy completo, con disposiciones especiales, cuyo alcance depende en mucho de circunstancias de lugar, y cuya validez está sometida, desde luego, a la Constitución y a las leyes. Sistema exclusivo de las ordenanzas que expida la Asamblea para el Departamento de Cundinamarca, no para Bogotá, su capital. (V. D. L. 3133 de 1968, Art. 2).
Intendencias y Comisarías.
El artículo 6º de la Carta dice:
"Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso-administrativa y al régimen de los Municipios que las integran".
La administración, inclusive reglas de la Policía con miras a conservar el orden, incumbe al Gobierno, conforme a lo que haya dispuesto el legislador.
Los decretos y órdenes del Ejecutivo rigen en Intendencias y Comisarías mientras no sean anulados. Si la ley o un decreto-ley otorga a intendentes y comisarios facultades que no pugnaron con la Carta, ellos deben ejercerlas a plena competencia.
Lo propio es de aseverar respecto del Archipiélago de San Andrés y Providencia. Sobre esa porción insular de Colombia el legislador expide estatutos particulares, más locales, en cuanto fuere menester, que los concernientes a la generalidad de las Intendencias (V. Art. 6º inciso 2, C..N.).
Controles jurisdiccionales.
Los actos enunciados, cuyo conjunto es sistemático, se hallarían escritos en el agua si pudieran salirse de sus moldes jurídicos, con abandono de las seguridades que representan para el ejercicio recto de la autoridad y de los derechos del hombre y del ciudadano. Para prevenir descarríos autoritarios o anárquicos el Estado organiza respecto de leyes, decretos legislativos y actuaciones de la administración, controles adscritos a la Corte Suprema de Justicia y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cuando una ley policial adolece de inconstitucionalidad la Corte goza de competencia para declararla inexequible, cortando sus efectos nocivos.
Si un precepto de policía administrativa de la escala que fuere (nacional, departamental, municipal, de intendencias o comisarías), desatienda la Constitución o viola la ley, los diferentes órganos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo anulan y hasta corrigen sus consecuencias perjudiciales. (V. principalmente Arts. 214 a 216, C. N., Ley 167 de 1941, Tít. II, Cap. VII y concordantes). Todo sin hablar de responsabilidad del Poder Público y sus agentes.
En materia de libertades públicas y desempeño de sus funciones por las autoridades en relación con los derechos individuales, nada tan eficaz y correctivo de burlas y desafueros como estos controles jurisdiccionales. Sin su justo desempeño al Título III de la Constitución y los corolarios que se siguen de los artículos 2º, 20, 63, 65 y otros perderían contacto con las realidades. La garantía práctica de los derechos civiles reside en los Magistrados a que aludimos. Así como ellos miran, consideran y resuelven sobre la corrección de un acto importante del Poder Público, también examinan, pesan y enmiendan la conducta de los ciudadanos más humildes si se apartan de medidas policiales de apariencia poco significativa, si, por caso, establecen una porqueriza al lado de una escuela, lanzan piedras, entorpecen las ventas o el aseo de un mercado público, mercan víveres en mal estado, hacen ruido que molesta al vecindario, fuman, regalan o venden marihuana, se traban en riñas, vagan sin oficio ni beneficio, se apoderen en plena vía de relojes u otros objetos ajenos de uso personal, atracan, se desnudan en público, tiran basuras a la calle y de mil modos hacen insoportable o ingrata la convivencia. Escogemos adrede estos ejemplos que tocan a extremos opuestos, para recordar cuan necesario es sobre toda ponderación el control jurisdiccional de las leyes o de las providencias administrativas, en particular las de menos envergadura.
Y a estos últimos aspectos de la existencia de la sociedad atribuimos la mayor importancia, en cuanto a libertades y orden se refiere. Confrontar una ley con textos de la Carta Política es labor por lo común abstracta, como abstracta, genérica e impersonal es la ley misma. Pero decidir si el reglamento policivo de un funcionario es regular o no frente al comportamiento concreto del habitante de un país, individualmente considerado y por razón de los hechos u omisiones que tejen su vivir de todos los días, cobra mayor relieve en el conglomerado social.
No sobra encarecer los méritos del control jurisdiccional de los actos administrativos errando atañen a las actividades u omisiones más modestas de los asociados, en las grandes ciudades o en villorrios a donde poco llegan las precauciones reguladoras de carácter general.
Hemos probado a describir la evolución del derecho policivo colombiano, desde 1886 acá, y son manifiestos los titubeos y vacilaciones que ofrece.
Cabe indicar dos fenómenos como causas del desajuste que se palpa.
Primera : El estado de sitio.
Un derecho cuya aplicación se somete a continuas suspensiones no logra desarrollarse ni corregir sus defectos ni menos arraigar en el consenso de los ciudadanos, indispensable a toda legitimidad. Y esos interregnos ha padecido la ley policial, por las declaraciones de estado de sitio, con bases reales o no, que el país registra a lo largo de años durante los cuales el Gobierno ha ejercido poderes legislativos a diestro y siniestro. La turbación del orden público no casa con el derecho de policía normal, o sea con reglas que garanticen la normal seguridad de los asociados y de la comunidad en que actúan. Durante el estado de sitio el Gobierno, mediante facultades extraordinarias, dicta y pone en ejecución medidas sustitutivas de las previsiones, competencias y trámites que en la vida corriente forman el ordenamiento policivo. Cuando -es el caso de Colombia- esas sustituciones de la normalidad son frecuentes, la imagen del derecho de policía se esfuma y desvanece y su aplicación no funciona, a derechas. Tal aconteció, para no mencionar rebeliones armadas anteriores, a raíz del 86, pese a la Ley 149 de 1888; lo mismo sucedió después de la guerra de los mil días, a despecho de la Ley 4ª de 1913 y así ha venido pasando, sin verdaderos alzamientos pero con estado de sitio, parcial o total, desde finales de los años 20 hasta nuestros días. El espíritu del derecho de policía se muestra ajeno de nuestras costumbres. Pero los gremios jurídicos claman por subsanar tamaña deficiencia, mediante la expedición de cuerpos de leyes policivas, aptos para regir de veras. Esta clase de anhelos fueron visibles antes de la ley de régimen político y municipal del 88 y de la Ley 4ª de 13, instrumentos que por infortunio rigieron poco tiempo a causa de reales conmociones o de resultar insuficientes o de coexistir con numerosos códigos departamentales de policía.
Habida cuenta de la variedad de competencias y medios policivos que dichos instrumentos consagraban y de otros factores, se ha pensado varias veces en separar del Código Político y Municipal, sin derogar sus textos esenciales, principios y orientaciones, la materia específica de la policía como remedio de la inseguridad y demás trastornos. Al efecto se han nombrado comisiones para elaborar un Código Nacional de Policía, comprensivo de las cuestiones que le son propias, así en lo nacional como en lo regional. Al fin, previa confección de un proyecto bien pensado y técnicamente compuesto, el Gobierno, en uso de facultades extraordinarias, dictó, tomando la Constitución y la Ley 4ª de 1913 como cimientos indispensables, el Decreto 1355 de 1970, constitutivo del hoy llamado "Código Nacional de Policía", adicionado por disposiciones subsiguientes, como los Decretos 2055 de 1970, 522 de 1971 y otras.
Segunda : Causa de desajuste.
Ahora, de nuevo en estado de sitio, se produce un movimiento contra los intentos cristalizados en el nuevo Código Nacional de Policía, reacción que representan la sentencia que se comenta y la demanda que la origina. Corresponde, pues, examinar esta reciente vicisitud.
Las decisiones de la sentencia.
El fallo declara inexequibles los fragmentos del Código Nacional de Policía que el actor tuvo a bien demandar. Se impone ver esas resoluciones de la Corte, a la luz de los datos y razones que preceden.
Las disposiciones demandadas en el negocio resuelto por la Corte hacen parte del Código Nacional de Policía (Decreto-ley 1355 del 29 de octubre de 1970), expedido por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias que le concediera la Ley 16 de 1968, por tres años y para "expedir normas sobre policía que determinen y reglamenten las materias de su competencia". Hay conformidad en el tiempo y la materia fijados en la Ley 16, en siendo exequibles por tales aspectos los textos acusados, a términos del artículo 118-8 de la Constitución. Nótese que el cuerpo jurídico demandado en parte, tiene fuerza legal, a no ser que una sentencia de la Corte posterior a la que se analiza decretara lo contrario.
Ante todo la sentencia declara inexequible el inciso primero del artículo 8º del Código Nacional de Policía, concebido así:
"El Gobierno Nacional podrá reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley ".
Y, como consecuencia, se incapacita a las Asambleas para someter sus disposiciones de orden público a los reglamentos nacionales.
Para destituir de esta facultad al Gobierno Nacional se comienza por dar un alcance absoluto al artículo 8º se le aisla de las disposiciones que con él forman un contexto, y se hace ver así que la propia libertad humana, la libertad a secas, se pone a merced de un déspota, lo que no deja de producir efectos retóricos.
El artículo 8º cuando habla de "reglamentar" se refiere a "la conservación del orden público interno", es decir, a su protección, como lo previene el artículo 2º del mismo decreto acusado, que precede al 8º y lo aclara de tal modo que resulta extravagante separar el último del que antecede, cuyo inciso segundo es así:
"El orden público que protege la policía resulta de la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas".
Obsérvese que el ejercicio de la libertad de que trata el inciso 1º del artículo 8º en relación con el orden público, la Constitución lo confía al cuidado del Presidente de la República (es decir, del " Gobierno Nacional") para evitar alteraciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas; lo que significa: conservar el orden público.
No se concibe cómo una pauta del Código de Policía, por repetir la misma prescripción de la Carta y precisarla con otras palabras, pueda ser inconstitucional. En efecto la disposición 120-7 dice:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa;
"7º. Conservar en todo el territorio el orden público . . . ".
O sea, la seguridad, la tranquilidad, la moralidad y la salubridad públicas.
A fin de sostener la incorrección del artículo 8º del Decreto 1355, en cuanto confiere al Presidente de la República poder de reglamentar la libertad (como medio de conservar el orden) se afirma en la sentencia que tal atribución de "dictar normas reguladoras de la libertad individual no corresponde sino al legislador", "para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia".
El artículo 8º, al hablar de "El Gobierno Nacional ", no hace sino reconocer lo preceptuado en el referido artículo 120-7 de la Carta en relación con el 57, es decir, ajustarse a ella y descartar cualquier asomo de inexequibilidad. Y no reconoce ninguna facultad discrecional. Al contrario, subordina su ejercicio al hecho de que sobre esa cuestión "no se haya ocupado la ley". A ésta se le da preferencia reglamentaria. Y sólo cuando el legislador haya omitido ocuparse del asueto, se permite intervenir al Presidente, si peligra el orden en cualquiera de sus faces,(sic) eventualmente desguarnecido por silencio de la ley. Mayor ventaja no es dable reconocer. Pero es inadmisible, como lo pretende la Corte, que si el Congreso por omisión suya, deja de reglar una cuestión de orden, la sociedad se exponga a turbulencias, y las sufra, sin que el Presidente esté en condiciones de remediarlo; con tal de cerrar los ojos ante un canon constitucional tan rotundo como el 120-7, desconocido por el fallo en estudio, como si no existiera.
Al desconocerse potestad al Presidente de la República para dictar reglamentos nacionales de policía, también se niega, por imperiosa inferencia, que las ordenanzas departamentales, estatutos de naturaleza jerárquicamente inferior a los decretos del Presidente, los tengan en cuenta; y de ahí la orden de que se borren del inciso segundo del mismo artículo 8º las palabras "o reglamento nacional". Como esta declaración de inexequibilidad se desprende de la ya estudiada respecto de aptitud del Presidente de la República para dictar reglamentos generales de policía, merece los mismos reproches que sobre el asunto se dejan escritos. La Corte debió declarar exequible el inciso segundo. Aquí también se equivocó, a nuestro juicio.
La sentencia declara inexequible el inciso 3º del artículo 8º del Decreto 1355, inciso que faculta a los Concejos para "ocuparse de las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza". La autorización así otorgada se amolda estrictamente al artículo 197-8 de la Carta, según el cual a los Concejos corresponde ejercer "las demás funciones que les señale la ley". Y esto hace el inciso 3º del artículo 8º del decreto acusado, que tiene vigor legislativo: dar una función a los Concejos en "las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza" en cumplimiento de la Carta.
Si se continuara este ejemplo y se declarasen inexequibles las disposiciones derivadas de leyes o decretos legislativos cuyo poder de atribución les haya sido adscrito por la Constitución, quedarían empobrecidos muchos códigos a causa de imaginaria inconstitucionalidad de disposiciones cardinales. Algo semejante pasaría con muchas funciones de tribunales y juzgados cuyo otorgamiento es legal por autorización de la Carta. A estos dislates conduciría la tesis de una sentencia que olvida reconocer a la ley, en casos expresos previstos por la Constitución, la facultad de conferir competencias a corporaciones o funcionarios.
Es notorio que si bien la Corte ha declarado inexequible el inciso 3º del artículo 8º, sigue en pie el artículo 169-5 de la Ley 4ª de 1913, el cual, combinado con el 197-8º C. N., permite que por ley, y en su caso por decreto con fuerza legislativa, y en virtud de canon constitucional, se señalen facultades a los Concejos, incluso para regular asuntos policiales. En efecto, el artículo 169-5 de la Ley 4ª, incluye entre las atribuciones del Concejo, "arreglar la policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del Gobernador o del Prefecto respectivo". Lo previsto en el inciso 3º del artículo 8º del Decreto 1355 es menos extenso que el artículo 169-5, y en todo caso no hace sino cumplir un mandato constitucional (Art. 197-84 C. N.). Es plenamente exequible.
Ahora bien, si se repara que, en el punto controvertido por la sentencia de la Corte, el inciso 3º, declarado inexequible, coincide con el 169-5, el cual está vigente en todas sus partes, y no ha dejado de capacitar a los Concejos para "arreglar la policía en sus diferentes ramos", dichas corporaciones pueden seguir en esta labor, con apoyo en tal disposición, sin el menor inconveniente. Lo que significa que se trata de preceptos que forman entre sí una proposición jurídica completa, ya que la inexequibilidad de uno de ellos no impide la correcta aplicación del otro, todavía en vigor, con idéntico resultado. Si la Corte creyó que el inciso 3º era inconstitucional, ha debido, no obstante, abstenerse de resolver la demanda, por inepta, ya que la petición de inexequibilidad no incluye el artículo 169-5 del Código de Régimen Político y Municipal. Su fallo, en esta parte, resulta irrito, de manera patente.
La decisión declara inexequible el inciso 4º del artículo 8º del Decreto 1355, por establecer que los acuerdos sobre policía que dicte el Concejo de Bogotá: " no están subordinados a las ordenanzas".
Para llegar a esta conclusión, la Corte asevera que “ni el legislador ordinario, mucho menos el extraordinario pueden autorizar al Gobierno o a los Concejos, así sea el de la capital de la República para reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley”.
Pero se tiene que el artículo 199 de la Carta dice:
"La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley".
Si el Distrito Especial de Bogotá, en toda la estructura administrativa, que incluye la reglamentación de su policía, no puede actuar sino "dentro de las condiciones que fije la ley", y en el caso de autos esa ley es precisamente el Decreto-ley 1355, éste se limita a cumplir un cometido que le confía la Constitución. Y al cumplirlo, al ceñirse a la Carta, la disposición del inciso 4º, del artículo 8º, ha de ser exequible, quiérase o no. En situaciones como esta de que tratamos, el texto constitucional y la disposición legal se sueldan entre sí, formando un todo orgánico: El acto que los desconociera sería a un mismo tiempo inconstitucional e ilegal. En cambio -así ocurre con el inciso 4º del artículo 8º del Decreto 1355 sobre Distrito Especial de Bogotá- dicho texto es, a la par, constitucional y legal. La sentencia, por declararlo exequible, yerra de medio a medio.
El artículo 9º permite a Gobernadores y Alcaldes dictar reglamentos cuando las disposiciones de las Asambleas o Concejos "necesiten alguna precisión para aplicarlos". La sentencia niega a los Alcaldes tal facultad. Ya vimos que la misma decisión sostiene que los Concejos no pueden dictar acuerdos sobre policía municipal, ya que éstos suponen siempre una reglamentación restrictiva de la libertad, o, por mejor decir, de las libertades, dizque reservadas siempre a la ley. Y al pensar que los Concejos carecen de esa atribución, la sentencia, al fin y al cabo, es lógica cuando ciega también a los Alcaldes la función de precisarlos.
En la situación que se contempla acontece lo que, según la Corte, pasa con los Concejos, a quienes niega, contra evidencia, que la ley pueda darles funciones, no obstante que el artículo 197-8º C. N., les manda ejercer "las demás funciones que la ley les señale".
En esta oportunidad el artículo fundamental olvidado por la Corte es el 201 de la Constitución, a cuyas palabras el Alcalde debe ejercer sus cometidos, “conforme a las normas que la ley le señale", norma legal contenida en el artículo 9º del Decreto 1355, que le ordena dictar reglamentos de policía cuando los acuerdos respectivos necesiten alguna precisión.
La sentencia, al desconocer una facultad que la ley confiere a los Alcaldes, olvidando otra vez un mandato constitucional (Art. 201), por falta de memoria, denota más que todo una repetición de amnesia. Qué le vamos a hacer.
La Corte derriba así mismo el artículo 10 del Decreto 1355, que dice:
"Los Intendentes y Comisarios Especiales podrán dictar reglamentos de policía, pero sus disposiciones no entrarían a regir mientras el Gobierno Nacional no los apruebe".
Según el artículo 6º de la Carta, "las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa".
El artículo 10, provee a la organización administrativa de intendencias y Comisarías, estatuyendo que los Intendentes y Comisarios Especiales pueden dictar reglamentos de policía; pero que sus disposiciones no entrarán a regir mientras el Gobierno Nacional no los apruebe. Se tiene, pues, que, conforme a la Carta la organización administrativa de Intendencias y Comisarías pertenece a la ley, cuya misión representa el Decreto-ley 1355, el cual capacita a Intendentes y Comisarios- para dictar reglamentos de policía; pero como esas entidades territoriales deben quedar bajo la administración del Gobierno, no reconoce vigencia a los reglamentos citados, mientras éste no los haga suyos, mediante aprobación. De tal manera se cumplen los dos requisitos que exige el artículo 6º: Administración del Gobierno, sin cuya aprobación previa nada puede decidirse en punto a reglamentos de policía, y competencia del legislador (en este caso, se repite, el Decreto-ley 1355), para proveer a la organización que establece por medio del artículo 10, sujeto para su validez a la aprobación del Gobierno, el cual puede aprobarlo, modificarlo, improbarlo o sustituirlo, o reglamentar la misma materia, como a bien tenga. Este procedimiento satisface las exigencias del artículo 10; lo mismo que se satisfizo la de la intervención del legislador por provenir la regulación que se comenta de un decreto-ley. El artículo 10 fue declarado inválido, de manera inexplicable.
La última disposición del Decreto 1355 declarada parcialmente inexequible es el inciso 2º del artículo 108, en cuanto permite que el Presidente de la República, en lo nacional, y los Concejos, en lo local, en ausencia de ley, señalen en reglamentos generales "prohibiciones tendientes a evitar toda acción ejercida por particulares y que constituya una maniobra" contra las libertades de comercio e industria.
El texto completo del artículo declarado parcialmente inexequible es el siguiente:
"Artículo 108. Dentro de los límites que la ley establece, la policía protegerá la libertad de comercio e industria. 'El Presidente de la República, en lo nacional, las Asambleas Departamentales y los Concejos, en lo local, en ausencia de ley, señalarán, en reglamento de carácter general, las prohibiciones tendientes a evitar toda acción ejercida por particulares y que constituya una maniobra contra esas libertades' ".
Aunque la demanda sólo concierne a parte del inciso segundo, y no al primero del artículo 108, no huelga decir que éste se acomoda por entero al artículo 3º de la Carta, cuando proclama "que toda persona es libre de escoger profesión u oficio" y que la ley puede "reglamentar el ejercicio de las profesiones".
Es, pues, la ley, por aplicación del artículo 39 C. N., la que disfruta de competencia a efectos de reglamentar el ejercicio de las profesiones u oficios, expresión que comprende las industrias y el comercio. Y de ahí que esta libertad incluida entre los derechos civiles y garantías sociales de que se ocupa el Título III de la Carta, se denomine libertad de industria y comercio, expresión más lata que comprende, desde luego, las profesiones y oficios y el trabajo en general, en todas sus formas, declarado por el artículo 17 del estatuto superior "obligación social".
La libertad de industria y comercio, la libertad de empresa, como también se la denomina, puede ser reglamentada, pero solamente por el Congreso, a términos del artículo 39 C. N. Este es un ejemplo clásico de libertad con nombre propio "reservada" por el Constituyente a la ley. Desde este punto de vista la inexequibilidad declarada por la sentencia respecto de Presidente y Concejos, nos parece acertada.
Pero no son únicamente el Presidente de la República y los Concejos quienes no pueden, en ausencia de ley, señalar sobre la "libertad de comercio e industria en reglamento de carácter general, las prohibiciones" tendientes a evitar toda acción ejercida por particulares y que constituya una maniobra contra esas libertades: Las Asambleas tampoco gozan de aptitud encaminada a dictar esa clase de reglamentos, circunscritos, por mandato constitucional, a la esfera exclusiva de la ley. Otras autoridades, otros organismos, podrían intervenir en esta materia; pero en desarrollo y ejecución de una ley, de modo complementario, mas no en virtud de iniciativa autónoma. En la sentencia que comentamos, sin embargo, parece admitirse que las Asambleas Departamentales sí pueden expedir reglamentos generales, en ausencia de ley, con prohibiciones tendientes a evitar que los particulares ejerzan maniobra contra la libertad de comercio e industria. Esa facultad no pertenece a las Asambleas sino a la ley, por ministerio de la Constitución, como se deja dicho.
Analizadas las resoluciones de la sentencia procede formular, partiendo de lo resuelto por la Corte, otras reflexiones.
La sentencia, por errónea interpretación de la Constitución y de las leyes, circunscribe el poder de expedir reglamentos policivos, a dos únicas entidades: al Congreso, por medio de leyes, y a las Asambleas Departamentales, al través de ordenanzas. Este es el pensamiento clave de todas sus consideraciones, y lo expresa sin vacilar:
"El Constituyente ha distribuido la competencia para organizar y reglamentar lo relativo a la policía entre el Congreso y las Asambleas Departamentales; a éstas atañe complementar dentro del ámbito de su territorio lo que el legislador no ha dispuesto en lo nacional; las dos disposiciones 167 y 187-9 se complementan para estructurar exclusivamente el régimen policial ".
"Distribuidas así las competencias sobre régimen de policía, ni el legislador ordinario, mucho menos el extraordinario pueden autorizar al Gobierno o a los Concejos, así sea al de la capital de la República para 'reglamentar el ejercicio de las libertades en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley'.
"La facultad de legislador sobre esta materia no puede trasladarse, sin violar los artículos mencionados de la Constitución.
"Al examinar las disposiciones que ahora se tachan por inconstitucionalidad a la luz de los razonamientos anteriores, queda en claro que todos ellos tienden a atribuirle a autoridades y corporaciones distintas del Congreso y de las Asambleas Departamentales la potestad de reglamentar el ejercicio de las libertades individuales y que, como ello no está permitido por la Carta Fundamental, deben padecer tales preceptos la inexequibilidad ".
Nosotros entendemos las competencias policivas del derecho administrativo colombiano de manera distinta. Y para ponerlo de relieve, haremos algunas observaciones, que se desgajan de planteamientos anteriores, que no dejaremos de reiterar. Tendremos presentes, para huir de divagaciones, los casos concretos a que se contrae la sentencia de cuyas tesis y soluciones nos apartamos, con los miramientos de rigor.
El derecho de policía administrativa, tan variado y fecundo, comprende, entre otras, dos grandes ramas, determinadas por necesidades que le son propias, a saber: la Policía Nacional y la Policía local. Ambas tienen por fin el orden público, mediante reglamentación de las libertades individuales, de suerte que el ejercicio de éstas no perturbe o impida la convivencia. En ellas consiste la guarda de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas. Tales manifestaciones pueden ser más o menos vulneradas en todo el territorio de la República por causas de igual o parecida intensidad, o en sitios rurales de escasa población, alejados de la capital y ciudades populosas, por motivos peculiares y lugareños, que reclaman tratamiento adecuado a su naturaleza particular. De ahí es que los medios de policía, nacionales o locales, se traduzcan en reglamentaciones amplias o casuísticas, según las necesidades que las generan. Las expresiones del derecho policial a que nos referimos tienen bases constitucionales y legales, como todo derecho Administrativo las tiene. Procede traerlas a cuento:
El Código Institucional destaca en esta línea con su categoría de ordenamiento superior, que no tolera contradicciones. Si media un texto de este linaje los demás se amoldan a él, y, en caso contrario, perecen. Cuando la Carta da por sí misma una regla policiva o determina cómo debe dictarse o cumplirse un procepto de ese tipo por algún órgano o autoridad en desarrollo del Poder Público, hay que atenerse a los términos que la Constitución establece. Su artículo 2º es terminante.
De acuerdo con estos lineamientos, la Constitución regla por sí misma, sin que sea indispensable añadirle mayores complementos, algunas cuestiones de policía, como por ejemplo digamos las contempladas en los artículos 16, 22, 24, 25, 29, 37, 45, 47, 48 (inciso 1º).
En otras circunstancias, tratándose en veces de libertades definidas con nombres que las distinguen, la Carta Política confiere al legislador la tarea de completar sus disposiciones, con el fin de darles adecuada eficacia (p. e. Arts. 18, 19, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 35, 38, 39, 40, 42, 44, 50, 51). Pero aun sin mediar esta expresa concesión de competencias el legislador, si la Constitución no le ha menguado, en materia policiva, su poderío de hacer las leyes, bien puede, como supremo rector de la vida nacional, reglar el ejercicio de las libertades individuales y prescribir medidas tendientes a preservar o mantener el orden público.
Reglamentos del Presidente.
De otra parte, la Constitución yendo al fondo del problema por camino corto, impuso al Presidente de la República el deber de "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado" (Art. 120-7), sin decir cómo ha de lograr esa meta, dejando a su cuidado el realizar su cometido dentro del marco jurídico colombiano, pero sin abandonar tamaño requerimiento. El Presidente conserva y restablece el orden, o, en verdad no gobierna ni administra, pues a falta de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas, las instituciones pierden operancia o quedan en suspenso, no protegen a las personas en sus vidas, honra y bienes, no determinan los deberes sociales del Estado, ni se acomodan a la Constitución y a las leyes ( V. Arts, 120-7, 10, 16 C. N. ).
Los recursos jurídicos de que ha de valerse el primer mandatario de la Nación debe facilitarlos la ley, capaz de establecer medios de policía, por delegación de la Carta o mérito propio. Y si faltan reglas legales, el Gobierno -única manera restante de acatar el imperativo que la Constitución le traza- tiene que dictar los reglamentos que sean necesarios para el ejercicio de su misión de mantener o restablecer el orden. Esta es la razón de ser de la capacidad de expedir reglamentos de policía que, en ausencia de ley, corresponde al Presidente de la República como una consecuencia forzosa del numeral 7º del artículo 120 de la Constitución. Es una aptitud imprescindible, que acaso explique el procedimiento de una potestad reglamentaria respecto de textos constitucionales, ejercida directamente a semejanza de la que se usa relativamente a la ley; o la teoría de las facultades implícitas que esta corporación ha recogido acertadamente en varias sentencias desde la magnífica del 13 de noviembre de 1928.
No ignoramos que la decisión que se critica desecha esta última vía jurídica como cualquier otra que dé vida al numeral 7. La sentencia lo convierte en letra muerta cuando más se necesita infundirle aliento, es decir, cuando el Congreso no ha previsto manera de resolver casos que el Presidente sí alcanza a decidir, como suprema autoridad administrativa, al tanto de hechos que en ocasiones escapan a la generalidad de la ley.
Ni compartimos una manera tan negativa de entender el derecho policivo; y a falta de pensamientos de propia cosecha, nos acogemos a los siguientes de la Corte, declarados en la misma sentencia de 13 de noviembre de 1928 que ella rechaza ahora en el fallo que comentamos:
"La Constitución no es un conjunto de cánones rígidos y paralizados que solo pueden articular la acepción estricta de su texto; ella es el instrumento que regula el organismo político en sus múltiples crecientes y aun inesperadas actividades. La teoría de que las atribuciones que ella confiere son meros punteros que marcan mecánicamente ciertas facultades estrictas a los poderes del Estado, insonoras, mezquinas en su alcance, sordas a las necesidades, esa teoría, si bien cuenta todavía con defensores, ha sido abandonada, por considerársela escasa y estéril, en los gobiernos de régimen constitucional".
Las palabras copiadas se escribieron a propósito del artículo 120-7 para darle el entendimiento que nos permitimos proponer una vez más. El artículo 120-7 es un precepto científico, rico de secuelas, que el Constituyente de 86 compuso para dar amplios poderes de policía al Presidente de la República, en defecto de ley, y que nuestra jurisprudencia, hasta el fallo que en estas líneas se comenta, ha mantenido contra viento y marea. Insistimos en esa posición doctrinal y práctica: el Presidente, o sea el Gobierno Nacional, puede reglamentar el ejercicio de las libertades individuales en pro del orden en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley, para someter su propia actuación a cauces jurídicos previos, y bajo control jurisdiccional, sin los orales corre peligro de caer en la arbitrariedad. A falta de esa función presidencial, así precisada y bajo vigilancia, nuestro derecho policial quedaría al garete, capaz de ocasionar múltiples e imprevisibles sorpresas. Nuevas situaciones, frecuentes en nuestro medio proclive a la inseguridad, quizá traigan rectificación a un modo de ver que ha dado lugar al empleo de voces que nosotros, cohibidos, de propio movimiento no acertamos a expresar.
Esfera departamental.
Ocurre así mismo que la Constitución se abstenga de reglamentar el ejercicio de las libertades individuales con el objetivo de mantener el orden en sus varias manifestaciones, y otorgue competencias especiales al efecto. Así se ve nítidamente cuando da facultades de esta clase a las Asambleas "en lo relativo a la policía local", a fin de que sus reglas produzcan efectos en el círculo del departamento (Art. 187-9), sin contrariar disposiciones de ley. Aquí la atribución de competencia es directa, de origen constitucional.
En lo que hace al Gobernador, le atribuye "cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento los decretos y órdenes del Gobierno y las ordenanzas de las Asambleas" (Art. 187-1), lo que entraña facultad de dictar reglamentos policivos que den eficaz ejecución a los que haya expedido el Ejecutivo en cumplimiento del artículo 120-7, y aun a sus órdenes, y a las ordenanzas, investidas, según se vio, de gran competencia en asuntos de "policía local ".
Todavía más. A los Gobernadores quiere la Constitución que se les reconozcan "las demás funciones que les señalen la Constitución y las leyes". Y éstas han procedido en consecuencia a fortalecerles en forma relevante sus potestades en materia policiva. Importa citar al respecto dos funciones que la Ley 4ª de 1913 adscribe a los Gobernadores, situándoles, en la órbita del Departamento, en condiciones análogas a las que caracterizan el papel del Presidente de la República en negocios policivos: por medio de la facultad 3ª del artículo 127 les otorga el cometido de "mantener el orden en el Departamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la República", y la función del mismo artículo lea da misión "de estatuir lo relativo a la policía local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales vigentes". La potestad de mantener el orden y de estatuir para mantenerlo, les permite, sin disputa, dictar reglamentos departamentales, en el orden policivo, sin contrariar a las leyes ni a las ordenanzas, pero sí estableciendo normas a falta de ley o en ausencia de ordenanzas, con efecto en los términos departamentales, que incluyen a los municipios.
En otras circunstancias la Constitución, en vez de conferir ella misma la capacidad respectiva, prescribe, como se notó en relación con los Gobernadores, que la ley las otorgue, por mandato suyo. Así acontece con la atribución que se reconoce a la ley para que los Concejos, fuera de ciertas capacidades, ejerzan "las demás funciones que la ley les señale" (Art. 197-8ª), atribuciones que vienen de la Carta y se manifiestan por intermedio de la ley; tan válidas como las conferidas directamente, pues todas las potestades se ejercen en Colombia "en los términos que esta Constitución establece", como antes se ha mostrado (Art. 24 C. N.).
El Distrito Especial de Bogotá y otros conglomerados.
Tanto el Distrito Especial da Bogotá como otros conglomerados (diversas categorías de municipios, de acuerdo con su población y otros factores; áreas metropolitanas para prestación de servicios por varios distritos de un mismo departamento; asociación de municipios para prestación en conjunto de servicios públicos; intendencias y comisarías), pueden estar sometidos a reglas especiales de administración, reglas que la Carta reserva especialmente a su expedición por ley. Lo que caracteriza a estos regímenes diferentes que, salvo en lo que hace al Distrito Especial de Bogotá y a intendencias y comisarías, aún no han tomado cuerpo, en su dependencia del legislador, el cual, en cada caso, puede proveer lo que tenga por conveniente según las circunstancias y necesidades de cada entidad (V. Arts. 199, 198 y 6º C. N.). Huelga decir que cuando se habla de ley también se hace referencia a los decretos-leyes expedidos en ejercicio de autorizaciones extraordinarias (Arts. 7612, 118-8 C. N.), observación que debe tenerse presente en numerosos pasos de este escrito: por abreviar, ley o decreto-ley se entienden como instrumento de igual mérito obligatorio, por tener una misma fuerza legal.
Conjunto armónico y administrativo.
El cuadro anterior de atribuciones que la Constitución y la ley trazan para que, en el interior de sus parámetros, desempeñen sus misiones policivas los cuerpos y funcionarios de los órdenes nacional, departamental, municipal, del Distrito Especial de Bogotá y de intendencias y comisarías, muestra un enlace gradual de textos que permite aseverar que entre todos prima notable armonía que se impone al intérprete.
De otro lado, también es rasgo dominante de ese conjunto de normas la impronta de derecho administrativo que ostenta.
La administración -perdónese lo primario de los conceptos-, busca la satisfacción del interés general, con ayuda de procedimientos prácticos, por el imperativo que los guía de atender inmediatamente a necesidades concretas, mediante aplicación de reglas por lo común legales, o emanadas de órganos administrativos investidos de especial competencia reglamentaría para expedirlas, y siempre dimanadas de las bases fundamentales establecidas en la Carta Política. La administración, dotada de un numeroso personal en contacto inmediato con los administrados, conoce sus problemas, y por ello está habilitada para resolverlos más y mejor que otras estructuras ofíciales, más y mejor que los agentes públicos al servicio de quehaceres diversos.
Los funcionarios de la administración son ejecutivos, pues cumplen y hacen cumplir las leyes cuyo fin es el de proveer a múltiples exigencias que suscita el conglomerado social; y sin dejar de hacer cumplir esas reglas, deben poner a disposición de los asociados la manera de colmar sus deberes sociales. La administración exige y ayuda en todos los sectores que protege el bien común, entre los cuales sobresale la policía. Policía administrativa que comprende desde normas básicas de la Constitución y la ley, desde los reglamentos del Ejecutivo nacional; desde las ordenanzas departamentales y estatutos de los Gobernadores, y los acuerdos municipales y decretos que tienden a ponerlos en movimiento y los reglamentos de Intendencias y Comisarías hasta las intervenciones de los cuerpos policivos uniformados y provistos de insignia e instrumentos de coerción. Y en ciertas circunstancias, de subida gravedad, en la conservación, prevención y restablecimiento del orden está contemplado que coopere el Ejército Nacional, más enérgico (V. Arts. 120-6, 165, 166, 195 C. N.). En todo lo descrito predomina la acción y presencia de servidores de la Rama Ejecutiva del Poder o sea, de la administración que la representa y patentiza, por conducto del Presidente de la República, Ministros, Gobernadores, Asambleas, Concejos, Intendentes y Comisarios, Alcaldes, jefes y agentes de policía, comandantes y soldados. Gracias a ellos marcha el tren administrativo, bajo la inspiración de la Constitución y la ley, aunque tal dependencia no sea ostensible al momento de actuar.
Puestos de resalto los caracteres limpiamente administrativos de las actuaciones de la policía, se hace extraño que la sentencia comentada haya dirigido sus conatos y mandobles a borrar del mapa ejecutivo de Colombia y sus funcionarios las labores policiales, para confiarlas, por manera abstracta y etérea, a los cánones genéricos e impersonales de la Constitución y la ley. Porque tal es el resultado del fallo que se tiene en mientes: Se aparta de lo policiaco al Presidente de la República, a los Ministros, a los Concejos y Alcaldes, Intendentes y Comisarios, autoridades administrativas sí las hay, para entregar a Congreso y Asambleas una materia formada de hechos que recorren una gama de comportamientos individuales, desapacibles e inurbanos, o hijos de la fuerza bruta. Todas esas conductas, reales y cercanas del pueblo y sus reacciones más espontáneas y constantes, se dejan a merced de prescripciones que en su vaguedad no llegan siempre, con la debida presteza, a crear conciencia de vivir sosegado y apacible, bajo la égida del derecho.
Si los resultados del fallo correspondieran en realidad a estas hueras orientaciones, a este divorcio entre el ejercicio de la autoridad y la manera de proceder de los administrados, el fenómeno sería alarmante por todo extremo. Mas, por ventura, el derecho de la policía administrativa cuenta en Colombia con un fuste constitucional y legislativo tan sólido y trabado, que las resoluciones de la sentencia, a pesar de sus intentos devastadores, no han logrado hacerle mella más abultada, por yerros técnicos.
Los yerros técnicos de la sentencia.
Ya hemos aludido a estas fallas que, por hallarles alguna explicación, se atribuyen a olvidos de disposiciones que, de haberse tenido presentes, hubieran hecho imposible dictar la sentencia o, al menos, despachar favorablemente algunas súplicas de la demanda.
Aunque sea llover sobre mojado, se retraerán a la atención del lector algunos puntos que, en nuestro sentir, permiten pensar que el derecho policivo no ha perdido sus quicios y permanecen incólumes algunas soluciones que la sentencia declaró inexequibles, y sin embargo son todavía ejecutables, a fuer de jurídicas.
A la luna de Valencia:
La sentencia hace caso omiso, más aún reduce a canon desprovisto de consecuencias jurídicas, el artículo 120-7 de la Carta. No es osado pensar que como ese precepto fundamental se traduce en reglamentos ejecutivos, demandables ante el Consejo de Estado, dicha corporación, llegada la ocasión y siguiendo el derrotero que sobre ese punto científico se ha dado en sentencias de máximo valor doctrinal, los declarase válidos, por ajustados a la Constitución. Las declaraciones inspiradas en inanidad de ese artículo de la Carta que hace la sentencia de la Corte sobre varias disposiciones del Decreto 1355 de 1970, quedarían a la luna de Valencia.
Torre de viento:
La sentencia determina que los Concejos no podrán regular materias de las cuales no se hayan ocupado la ley, decreto nacional u ordenanzas. Y es lo contrario. La Constitución prevé que los Concejos traten las cuestiones que les señalen las leyes (V. Art. 197-8ª). Y por ello el inciso 3º del artículo 8º del Decreto-ley 1355 autoriza a los Concejos a ocuparse de dichas materias, entre las cuales se contiene la policiva, " no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza ". De acuerdo con este enfoque de la Corte, los acuerdos de los Concejos que reglamenten asuntos no previstos en la ley, decreto nacional u ordenanzas, debieran ser anulables por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (V. Art. 192 C. N.). Prescindamos de esta comezón de la sentencia que la lleva a todo trance a consagrar soluciones que, en un momento dado, correspondería pronunciar a otra jurisdicción, y retengamos sencillamente dos circunstancias: 1ª Que la Constitución defiere a la ley el señalar funciones a los Concejos (Art. 197-8ª) y que en ejercicio de tal atribución el artículo 169-5 de la Ley 4ª de 1913 enumera entre los cometidos de los Concejos el de "arreglar la policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del Gobernador o del Prefecto respectivo". Es creíble que, existiendo las disposiciones de que se ha hecho mérito (a más de otras), los tribunales de lo contencioso-administrativo o el Consejo de Estado resuelvan adoptar como propio, pasando por encima de los textos citados, lo resuelto por la Corte sobre inexequibilidad del inciso 3º del artículo 8º del Decreto 1355. Se nos hace poco probable. En todo caso, mientras subsista vigente el artículo 169-5 del Código de Régimen Político y Municipal no se perciben sombras, ni aún lejanas, de la incorrección de dicho precepto. Que por seguir en vigor permite a los Concejos "arreglar la policía en sus diferentes ramos", dentro de ciertos límites. La férrea columna que la decisión de la Corte erigió ante dicho inciso 3º para acabar con él resulta deleznable, por decir lo menos. Es una torre de viento.
También carecen de sustento constitucional las resoluciones de la sentencia sobre inexequibilidad del inciso 4º del artículo 8º y acerca de las disposiciones 9 y 10 del Decreto 1355.
Por la primera se niega que el legislador extraordinario haya podido establecer que los reglamentos policivos del Distrito de Bogotá, "no están subordinados a las ordenanzas", lo que es apenas una consecuencia del artículo 199 de la Carta, a cuyo tenor "la ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley". Es, pues, la ley, y no las ordenanzas de Cundinamarca, la llamada por la Constitución a diseñar la estructura administrativa de Bogotá, y por ende lo concerniente a sus "reglamentos de policía", lo que ya está resuelto en el decreto-ley vigente. ¿Conviene insistir en la contrariedad palpable que media entre la Constitución y la inexequibilidad declarada por la Corte? Sí conviene: En este caso lo dispuesto por la Corte traspasa lo previsible, pues ella misma, en sentencia del 17 de julio de 1975, por idénticas razones a las que expone esta salvedad de voto, declaró exequible el artículo 2º del Decreto-ley 3133 de 1968, que merece transcribirse:
"Artículo 2º La administración del Distrito Especial no estará sujeta a las disposiciones de la Asamblea ni a las de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca. Las atribuciones administrativas que confieren la Constitución y las leyes a las Asambleas y a los Gobernadores se entenderán conferidas al Concejo y al Alcalde Mayor de Bogotá, en lo pertinente ".
¿Ante semejante disposición, en pleno vigor y declarada exequible pudo la Corte pensar que, conforme a lo dicho en la sentencia del 27 de enero del año que corremos, los acuerdos sobre policía, del Concejo de Bogotá, sí están subordinados a las ordenanzas? No tenemos la impresión de que la Corte al pronunciar la inexequibilidad del inciso 4º del artículo 8º del Decreto 1355 -contrario de punta a cabo al 2º del Decreto 3133- usara sus empeños a pleno rendimiento.
Parecida discrepancia media entre el estatuto político y la inconstitucionalidad que la Corte halla en el artículo 9º, según el cual los Alcaldes pueden reglamentar los acuerdos municipales sobre policía cuando necesiten alguna precisión para aplicarlos. La Corte prefiere que tales acuerdos queden flacos de substancia, y que los Alcaldes nada digan sobre ellos. Pero resulta que el artículo 201 de la Constitución Nacional predica la necesidad de que en todo municipio el Alcalde sea jefe de la administración municipal, "conforme a las normas que la ley le señale ". Y entre éstas figura el artículo 184-8ª de la Ley 4ª de 1913, que impone a los Alcaldes la obligación de cumplir y hacer cumplir los acuerdos en vigor. Por ello los Alcaldes al llenar su cometido en casos de imprecisión de acuerdos, y en uso de la atribución que va citada, tienen que expedir decretos reglamentarios de la ejecución de aquellos, lo que bien puede interpretarse como cosa distinta de reglamentar el acuerdo mismo, si en esta distinción un si es no es sutil se desea entrar. Pero es indubitable que los Alcaldes deben reglamentar la ejecución de los acuerdos faltos de exactitud y pormenor. De otra macera no les sería dable cumplirlos ni hacerlos cumplir.
Algo por el estilo sucede con la inexequibilidad que se achaca al artículo 10 del Decreto 1355, texto que prevé un trámite en dos fases de los decretos policivos de Intendentes y Comisarios: 1º expedición; y 2º aprobación del Gobierno Nacional, bajo cuya administración se hallan dichas entidades territoriales. A la ley, en el negocio de autos al legislador extraordinario, confía el artículo 6º de la Constitución establecer su organización administrativa. Y tal atribución ejerció el Gobierno por medio del artículo 10, como se deja puntualizado líneas atrás. ¿Donde la disparidad entre Constitución y decreto-ley cuando salta a los ojos una perfecta consonancia?
En estos tres últimos casos acontece algo semejante a lo que ya se apuntó en situaciones análogas sobre anulabilidad por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de los actos que dicten en materia policial los Concejos, sujetándose al artículo 169-5 de la Ley 4ª de 13, el Concejo de Bogotá sin atender a ordenanzas de Cundinamarca pero de conformidad con el artículo 2° del Decreto-ley 3133 de 1968, los Alcaldes al ejecutar acuerdos para hacerlos cumplir e Intendencias y Comisarías con aprobación del Gobierno Nacional, procedimientos que derivan de previsiones constitucionales y legales. Es dudoso que funcionarios del orden jurisdiccional suspendan o anulen esa clase de actos administrativos hollando bajo sus plantas la Constitución y la ley. Se contemplan otra vez unas construcciones sin cimientos ni estructuras, ni techos y ni siquiera real fachada. Son castillos en el aire.
Hizo blanco:
La Corte, respecto del artículo 108, en cuanto da facultades al Presidente de la República y a los Concejos para dictar reglamentos de policía en ausencia de ley y en lo de carácter local, por las cuales se instituyan prohibiciones tendientes a evitar actos de los particulares representativos de maniobras contra la libertad de comercio e industria, anduvo acertada al declarar la inexequibilidad de ese texto, pese a las dudas razonables que el problema suscita. Pero al se entiende que el artículo 39 de la Constitución reserva la reglamentación de tal libertad a la ley, ni reglamentos generales del Presidente ni acuerdos de los Concejos pueden meter su hoz en esa tierra acotada constitucionalmente al legislador. Aquí la Corte, a lo que pensamos, dio en el blanco.
Pero no tanto:
Bueno es que se declaren inexequibles las facultades que se otorguen al Presidente de la República o a los Concejos para "reglamentar el ejercicio de las profesiones", misión que el inciso 1º del artículo 39 de la Carta confía a la ley. Solo ella está capacitada para organizar tal ejercicio en sentido amplio, comprensivo de toda profesión, oficio, empresa, industria o actividad con fines de lucro.
Pero no debe, en este enfoque, prescindirse del inciso 2º del mismo artículo 39, que dice:
"Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas", disposición que les traza vasto campo de acción policiva, según sus competencias adscritas en Constitución y ley; Presidente de la República, o, mejor decir, Gobierno Nacional, Asambleas, Gobernadores, Concejos, Alcaldes (y con más poderío, Alcalde del Distrito Especial de Bogotá), Intendentes y Comisarios.
Esas funciones policivas de inspeccionar significan escrupulosa atención al cumplimiento de las leyes sobre profesiones y oficios. Y a falta o insuficiencia de ley, se imponen medidas tendientes a garantizar la moralidad, seguridad y salubridad públicas, lo que solo se alcanzaría con actos administrativos. Es apenas natural que en tales condiciones, las autoridades cumplan el mandato del inciso 2º del artículo 39, por los canales preestablecidos: decretos o reglamentos generales, ordenanzas o acuerdos, etc., los cuales constituyen garantías de primer orden, entre varios motivos, por estar sujetos a control inmediato de constitucionalidad y legalidad. Esta intervención, sí es una defensa de las libertades, a despecho del ánimo pesimista que parece inspirar la sentencia que criticamos. Es deplorable que dicho fallo no pare mientes en el inciso 2º del artículo 39, el cual, sin reglamentos de la facultad de "inspeccionar" que allí se instituye podría ocasionar anomalías. La Corte dio parcialmente en el blanco. Pero no tanto.
A nuestro ver las disposiciones acusadas en la demanda, menos una, son exequibles. La Corte, por su lado, hizo tabla rasa de todas; pero es dudoso que los actos administrativos que sobre los mismos temas se expidan dejen de producir efectos, los efectos que les reconocen Constitución y leyes, salvo la anotación hecha sobre parte del artículo 108, que por lo demás, merecía mejor cotejo con el inciso 2º del 39 de la Carta.
Contra nuestra costumbre, dada la entidad de lo resuelto, no nos queda más remedio que salvar el voto.

References: artículo 187
 artículo 120
 artículo 16
 artículo 20
 artículo 120
 artículo 121
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 108
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 3
 artículo 16
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 76
 artículo 199
 artículo 199
 artículo 321
 artículo 321
 artículo 39
 artículo 129
 artículo 158
 artículo 277
 artículo 97
 artículo 169
 artículo 76
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 120
 artículo 3
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 66
 artículo 120
 artículo 127
 artículo 199
 artículo 6
 artículo 118
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 120
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 197
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 169
 artículo 169
 artículo 8
 artículo 169
 artículo 169
 artículo 8
 artículo 199
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 197
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 108
 artículo 108
 artículo 3
 artículo 39
 artículo 17
 artículo 39
 artículo 2
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 127
 artículo 120
 artículo 8
 artículo 169
 artículo 8
 artículo 169
 artículo 8
 artículo 199
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 201
 artículo 184
 artículo 10
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 108
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 108