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Dictamen : 134 del 04/06/2002
Consultante: Antonio Ayales
C-134-2002
Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su nota Direc. 0031-02-2002 de 18 de febrero del año en curso, por medio de la cual nos traslada el expediente administrativo No. 29-2001R para que esta Procuraduría se pronuncie sobre: "a) La procedencia de la anulación del artículo 19 de la sesión No. 22-98, celebrada por el Directorio Legislativo el 29 de Setiembre [sic] de 1998, donde se reasigna el puesto No. 038799, ocupado por la señora XXX de Secretaria Legislativa 2 a Asesor de Fracción Política 2/ b) Su eventual reubicación, de conformidad con los requisitos que ostenta, en la nueva clasificación establecida en el Manual Descriptivo de Clases de la Asamblea Legislativa para puestos administrativos o en su defecto, la eventual declaratoria de cambio de régimen." (Artículo 14 de la Sesión No. 165-2001, celebrada por el Directorio Legislativo el 06 de noviembre del 2001, visible a folios 26 al 29). Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente.
Revisado el expediente que contiene el trámite del procedimiento administrativo seguido para determinar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se acusa, encontramos tres vicios substanciales en el procedimiento que atenta contra la garantía del debido proceso y el derecho de defensa de la señora XXX.
Los señalamientos que se harán tienen que ver con la imputación e intimación que se hace en el acto de apertura del procedimiento administrativo, declarada mediante resolución del Departamento Legal de la Asamblea Legislativa de las diez horas del veintiséis de noviembre del dos mil uno (f. 38).
En este acto de apertura encontramos dos vicios importantes que atentan contra la legalidad del procedimiento. El primero se da porque no se señala, en detalle, las razones que tiene la Administración para propiciar la declaratoria de una eventual nulidad del acto administrativo de reasignación del puesto No. 038799, ocupado por la señora XXX de Secretaria Legislativa 2 a Asesor de Fracción Política 2. Tampoco se señala con exactitud cuál o cuáles son los requisitos que no cumple el acto administrativo indicado y que lo hacen acreedor a la nulidad que se pide.
En este acto de apertura del procedimiento se indica que éste pretende:
"a) determinar la procedencia de la nulidad en vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, del artículo 19 de la Sesión No. 22-98, celebrada por el Directorio Legislativo el 29 de setiembre de 1998, donde se reasigna el puesto No. 038799, ocupado por la señora XXX de Secretaria Legislativa 2, a Asesor de Fracción Política 2, y del Aviso 396-NM-2000 que rige a partir el[sic] de abril del 2000, donde se reubica su puesto de Asesor de Fracción Política 2, a Asesor de Fracción Política 2; b) determinar su eventual reubicación, de conformidad con los requisitos que ostenta, en la nueva clasificación establecida en el Manual Descriptivo de Clases de la Asamblea Legislativa para puestos administrativos o, c) en su defecto, proceder con la eventual declaratoria de cambio de régimen de conformidad con lo dispuesto en el Dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República C-190-2001 del 4 de julio de 2001 (del Régimen Estatutario al Régimen de Fracciones Políticas)". (lo resaltado no es del original)
Nótese que al omitir señalar, de manera clara, el por qué de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo, no sólo limita las posibilidades de defensa de la afectada, sino que, además, genera una inconveniente gama de posibilidades de análisis en el pronunciamiento de fondo para este Órgano Asesor, lo que atentaría contra la necesaria identidad que debe existir en el procedimiento entre lo intimado y lo resuelto.
Para mayor claridad y abundamiento, sobre el particular, ya este Órgano Asesor, en sesión de Asamblea de Procuradores II-99 de 25 de febrero de 1999, señaló lo siguiente:
" No basta, además con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen" (dictamen C-049-99 de 05 de marzo de 1999) (lo subrayado no es del original)
En el mismo sentido, en un dictamen de más reciente data sobre este punto concreto, esta Procuraduría, relacionando: normativa, jurisprudencia y dictámenes, señaló lo siguiente:
"La resolución inicial del órgano director es fundamental para garantizar un adecuado derecho de defensa, puesto que en ella se fijan los límites dentro de los cuales puede actuar la Administración. Es por ello, que el legislador reguló, de manera puntual, los elementos mínimos que debe contener. Uno de ellos es la necesidad de que se cumplan con los principios de imputación e intimación (doctrina, que además, ha desarrollado la Sala Constitucional y éste Órgano consultivo).
Estos temas ya se desarrollaron en el Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999, del cual se extraerá algunos de los párrafos más relevantes:
"La doctrina ha hecho objeto de estudio el necesario equilibrio entre la eficiencia administrativa y el respeto a las garantías constitucionales y legales de los ciudadanos. Así, por ejemplo, Entrena Cuesta nos ilustra diciendo que "la obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a esas dos ideas que constituyen el eje de la rama del Derecho que tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la de garantía de los administrados. A imagen, y por influencia del Derecho Procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/1. Madrid: Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág. 224).
En sede constitucional, han sido reiterados los fallos en cuanto a que "los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Sala Constitucional, Voto Nº 2945-94. En igual sentido, el número 5653-93)
Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a lo señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento".
El criterio externado en el anterior Dictamen, tiene su fundamento, entre otros, en las siguientes resoluciones de la Sala Constitucional:
"Vio.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico "La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial –al tiempo de resolver la queja planteada en su contra– se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de recusación planteado –contra el petente y por la misma causa–, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Resolución 310-95 de 13 de enero de 1995)
"Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión N° 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Resolución 416-95 de 20 de enero de 1995)
"Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Resolución 596-95 de 1 de febrero de 1995)
"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Resolución oto 216-I-98 de 14 abril de 1998)
De las anteriores resoluciones, se desprende con claridad meridiana, la importancia que la Sala Constitucional le ha otorgado a la obligación de la Administración de indicar con detalle la relación de hechos, los cargos, el carácter y los fines del procedimiento.
Es por ello que no basta, "…con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)
En virtud de lo anterior, la resolución que inicia el procedimiento, en la que se señala, en lo que al tema interesa "Se instaura Procedimiento Administrativo Ordinario contra el señor XXX, de conformidad con los acuerdos de Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción las Sesiones Nº 2210 (Ext.) y 2214 (Ext.), Artículo 4 y 3, celebradas el 23-8-2000 y 20-09-2000, Acuerdos Nº 33926, mediante el cual solicita la apertura de un Procedimiento Administrativo a fin de proceder a la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo (acuerdo de Junta Directiva de la Institución), que dispuso en su momento, el pago de comisiones sobre ventas al Administrador y Sub Administrador de FANAL", no cumple con las exigencias antes descritas. Nótese, por ejemplo, que no indica cuál o cuáles resoluciones son las que se pretenden declarar nulas; consecuentemente, es omiso en cuanto a las fechas del o los actos; además no se realiza una relación de hechos, ni se indican, expresamente, las razones por las que se considera que el o los actos contienen un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Se considera que al administrado se le violenta el derecho de defensa, si no se le indica, con absoluta claridad, cuál o cuáles son los actos cuya nulidad se pretende declarar, porque lo imposibilita a realizar el análisis respecto de la conformidad de los elementos del acto con el ordenamiento jurídico; análisis que también le corresponde realizar a esta Procuraduría, y que se estaría impidiendo hacer si no se sabe cuál acto es que hay que analizar. Lo anterior trae como consecuencia, también, que el acto debe constar en el expediente respectivo.
Como en el caso concreto en análisis no hay tal identificación, así como los otros aspectos enumerados, ello constituye un motivo suficiente para devolver el expediente sin la respectiva opinión". (C-090-2002 de 05 de abril del 2002).
El segundo vicio que contiene el acto de apertura se da porque, expresamente, incorpora el Aviso 396-NM-2000, con fecha de rige a partir del 1 de abril del 2000 (resaltado con negrilla en la transcripción realizada al acto de apertura), como un acto susceptible de nulidad dentro del procedimiento administrativo, sin que, previamente, este acto administrativo haya sido identificado, ni tan siquiera vagamente mencionado, en el Acuerdo que autoriza el inicio del procedimiento administrativo, a saber, el Artículo 14 de la sesión del Directorio Legislativo No. 165-2001 celebrada el día 06 de noviembre del 2001. Tampoco se especifica en qué condición jurídica se encuentra el Aviso en mención, si es un acto distinto al principal o bien, complementa o condiciona los efectos jurídicos del primero.
Y el tercer vicio, de capital importancia para la garantía del debido proceso y el derecho del defensa de la funcionaria, se presenta con la evidente omisión de incorporar en el expediente administrativo los documentos en los que conste literalmente los actos administrativos sobre los cuales recae el procedimiento administrativo. En lo que respecta al artículo 19 de la Sesión No. 22-98, celebrada por el Directorio Legislativo el 29 de setiembre de 1998, únicamente se encuentra referencias del mismo en: posteriores Acuerdos del Directorio, diversos informes de instancias administrativas y en la tramitación del procedimiento administrativo. Por su parte, el Aviso 396-NM-2000 sólo se cita en el acta de apertura del procedimiento administrativo.
Por lo expuesto, este Órgano Asesor encuentra motivo suficiente para devolver el expediente administrativo correspondiente, sin emitir la opinión que exige el artículo 173, por vicios de procedimiento.
Lic. José Armando López Baltodano
Expediente administrativo No. 29-2001R.-

References: artículo 19
 resolución 
 artículo 173
 artículo 19
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 8
 artículo 8
 resolución 
 Artículo 4
 Artículo 14
 artículo 19
 artículo 173