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United Nations Human Rights Website - Treaty Bodies Database - Document - General Comments - Distr. GENERALE CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, Observation generale no. 27
2 novembre 1999 FRANCAIS
Observation generale no. 27: Libert� de circulation (art.12) : . 11/02/1999. CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, Observation generale no. 27. (General Comments)
OBSERVATIONS G�N�RALES ADOPT�ES PAR LE COMIT� DES DROITS DE L’HOMME
AU TITRE DU PARAGRAPHE 4 DE L’ARTICLE 40 DU PACTE INTERNATIONAL
OBSERVATION G�N�RALE No 27 (67) *
1.	La libert� de circulation est une condition indispensable au libre d�veloppement de l'individu. Elle est �troitement li�e � plusieurs autres droits �nonc�s dans le Pacte, comme l'a souvent montr� la pratique du Comit� dans le cadre de l'examen des rapports pr�sent�s par des �tats parties et des communications �manant de particuliers. En outre, dans son observation g�n�rale No 15 ("Situation des �trangers au regard du Pacte", 1986), le Comit� a rappel� le lien particulier entre les articles 12 et 13 1
2.	Les limitations pouvant �tre impos�es aux droits �nonc�s � l'article 12 ne doivent pas rendre sans objet le principe de la libert� de circulation, et doivent r�pondre aux exigences de protection pr�vues au paragraphe 3 de cet article et �tre compatibles avec les autres droits reconnus dans le Pacte.
3.	Les �tats parties devraient fournir au Comit�, dans leurs rapports, des renseignements sur les dispositions l�gislatives internes et les pratiques administratives et judiciaires concernant les droits prot�g�s par l'article 12, en tenant compte des questions examin�es dans la pr�sente observation g�n�rale. Ils doivent �galement fournir des renseignements sur les recours disponibles en cas de restriction de ces droits.
Libert� de circulation et droit de choisir librement sa r�sidence (par. 1)
4.	Quiconque se trouve l�galement sur le territoire d'un �tat a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa r�sidence. En principe, les citoyens d'un �tat se trouvent toujours l�galement sur le territoire de cet �tat. La question de savoir si un �tranger se trouve "l�galement" sur le territoire d'un �tat est r�gie par la l�gislation nationale, qui peut soumettre l'entr�e d'un �tranger sur le territoire d'un �tat � des restrictions, pour autant qu'elles soient compatibles avec les obligations internationales de l'�tat. � cet �gard, le Comit� a estim� que l'�tranger qui est entr� ill�galement sur le territoire d'un �tat, mais dont la situation a �t� r�gularis�e, doit �tre consid�r� comme se trouvant l�galement sur le territoire au sens de l'article 12 2. Une fois qu'un �tranger se trouve l�galement sur le territoire d'un �tat, toute restriction aux droits qui lui sont garantis aux paragraphes 1 et 2 de l'article 12 ainsi que toute diff�rence de traitement par rapport aux nationaux doivent �tre justifi�es au regard du paragraphe 3 de l'article 12 3. Il est donc important que, dans leurs rapports, les �tats parties indiquent dans quel cas ils traitent les �trangers diff�remment de leurs nationaux en la mati�re et comment ils justifient cette diff�rence de traitement.
5.	Le droit de circuler librement s'exerce sur l'ensemble du territoire d'un �tat, y compris, dans le cas d'un �tat f�d�ral, � toutes les parties qui composent cet �tat. Le paragraphe 1 de l'article 12 garantit le droit de se d�placer librement d'un endroit � un autre et de choisir librement sa r�sidence. Pour la personne qui souhaite se d�placer ou demeurer dans un endroit, l'exercice de ce droit ne doit pas �tre subordonn� � un but ou un motif particulier. Toute restriction doit �tre conforme au paragraphe 3.
6.	L'�tat partie doit veiller � ce que les droits garantis par l'article 12 �chappent � toute ing�rence, tant publique que priv�e. Cette obligation vaut tout particuli�rement pour les femmes. Il est, par exemple, incompatible avec le paragraphe 1 de l'article 12 que le droit des femmes de se d�placer librement et de choisir librement leur r�sidence soit subordonn� dans les lois ou dans la pratique � la d�cision d'autrui, y compris celle d'un proche.
7.	Sous r�serve des dispositions du paragraphe 3 de l'article 12, le droit de choisir librement son lieu de r�sidence dans le territoire d'un �tat comprend le droit d'�tre prot�g� contre toute forme de d�placement forc� et contre toute interdiction d’acc�s ou de s�jour dans l’une quelconque des parties du territoire. La d�tention l�gale, en revanche, touche plus pr�cis�ment le droit � la libert� de la personne et est vis�e par l'article 9 du Pacte. Dans certains cas, l'article 12 et l'article 9 ne peuvent s'appliquer en m�me temps 4.
Libert� de quitter tout pays, y compris le sien (par. 2)
8.	La libert� de quitter le territoire d'un �tat ne peut �tre subordonn�e � un but particulier ni � la dur�e que l'individu d�cide de passer en dehors du pays. Se trouvent donc vis�s le voyage � l'�tranger aussi bien que le d�part d�finitif de la personne qui souhaite �migrer. De m�me, cette garantie l�gale s'�tend au droit de choisir l'�tat o� l'individu souhaite se rendre. Comme le champ d'application du paragraphe 2 de l'article 12 n'est pas limit� aux personnes qui se trouvent l�galement sur le territoire d'un �tat, l'�tranger l�galement expuls� du pays a lui aussi le droit de choisir l'�tat de destination, sous r�serve de l'accord de ce dernier 5
9.	Pour que l'individu jouisse des droits garantis au paragraphe 2 de l'article 12, des obligations sont impos�es tant � l'�tat dans lequel il r�side qu'� l'�tat dont il est ressortissant 6. �tant donn� que, pour voyager � l'�tranger, il faut habituellement des documents valables, en particulier un passeport, le droit de quitter un pays comporte n�cessairement celui d'obtenir les documents n�cessaires pour voyager. La d�livrance des passeports incombe normalement � l'�tat dont l'individu est ressortissant. Le refus d'un �tat de d�livrer un passeport � un national qui r�side � l'�tranger ou d'en prolonger la validit� peut priver l'individu de son droit de quitter le pays de r�sidence et d'aller ailleurs 7 L'�tat ne peut pas se d�fausser en faisant valoir que son ressortissant pourrait retourner sur son territoire sans passeport.
10.	La pratique des �tats montre souvent que les r�gles de droit et les mesures administratives portent atteinte au droit de l'individu de quitter un pays, en particulier le sien. Il importe donc au plus haut point que les �tats parties indiquent toutes restrictions l�gales et concr�tes au droit de quitter le territoire qu'ils appliquent tant aux nationaux qu'aux �trangers, afin de permettre au Comit� d'�valuer la conformit� de ces r�gles et pratiques avec le paragraphe 3 de l'article 12. Les �tats parties devraient �galement inclure dans leurs rapports des renseignements sur les mesures qui imposent des sanctions aux transporteurs internationaux qui am�nent dans leur territoire des personnes ne poss�dant pas les papiers requis, lorsque ces mesures portent atteinte au droit de quitter un autre pays.
11.	Le paragraphe 3 de l'article 12 pr�voit des cas exceptionnels dans lesquels l'exercice des droits vis�s aux paragraphes 1 et 2 peut �tre restreint. Conform�ment aux dispositions de ce paragraphe, l'�tat ne peut restreindre l'exercice de ces droits que pour prot�ger la s�curit� nationale, l'ordre public, la sant� ou la moralit� publiques et les droits et libert�s d'autrui. Pour �tre autoris�es, les restrictions doivent �tre pr�vues par la loi, elles doivent �tre n�cessaires dans une soci�t� d�mocratique pour prot�ger les objectifs �nonc�s et elles doivent �tre compatibles avec tous les autres droits reconnus dans le Pacte (voir le paragraphe 18 ci-apr�s).
12.	La loi elle-m�me doit fixer les conditions dans lesquelles les droits peuvent �tre limit�s. Les �tats parties devraient en cons�quence indiquer dans leurs rapports quelles sont les normes juridiques sur lesquelles les restrictions sont fond�es. Les restrictions qui ne sont pas pr�vues dans la loi ou qui ne sont pas conformes aux prescriptions du paragraphe 3 de l'article 12 constitueraient une violation des droits garantis aux paragraphes 1 et 2.
13.	Lorsqu'ils adoptent des lois instituant des restrictions autoris�es conform�ment au paragraphe 3 de l'article 12, les �tats devraient toujours �tre guid�s par le principe selon lequel les restrictions ne doivent pas porter atteinte � l'essence m�me du droit (voir le paragraphe 1 de l'article 5); le rapport entre le droit et la restriction, entre la r�gle et l'exception, ne doit pas �tre invers�. Les lois autorisant l'application de restrictions devraient �tre formul�es selon des crit�res pr�cis et ne peuvent pas conf�rer des pouvoirs illimit�s aux personnes charg�es de veiller � leur application.
14.	Le paragraphe 3 de l'article 12 indique clairement qu'il ne suffit pas que les restrictions servent les buts autoris�s; celles-ci doivent �tre �galement n�cessaires pour prot�ger ces buts. Les mesures restrictives doivent �tre conformes au principe de la proportionnalit�; elles doivent �tre appropri�es pour remplir leurs fonctions de protection, elles doivent constituer le moyen le moins perturbateur parmi ceux qui pourraient permettre d'obtenir le r�sultat recherch� et elles doivent �tre proportionn�es � l'int�r�t � prot�ger.
15.	Le principe de la proportionnalit� doit �tre respect� non seulement dans la loi qui institue les restrictions, mais �galement par les autorit�s administratives et judiciaires charg�es de l'application de la loi. Les �tats devraient veiller � ce que toute proc�dure concernant l'exercice de ces droits ou les restrictions impos�es � cet exercice soit rapide et que les raisons justifiant l'application de mesures restrictives soient fournies.
16.	Les �tats montrent rarement que l'application de leurs lois restreignant les droits �nonc�s aux paragraphes 1 et 2 de l'article 12 satisfait � toutes les prescriptions �num�r�es au paragraphe 3 de l'article 12. Les restrictions doivent, dans chaque cas, �tre appliqu�es compte tenu de motifs juridiques pr�cis et r�pondre aux principes de la n�cessit� et de la proportionnalit�. Ces conditions ne seraient pas r�unies, par exemple, si une personne �tait emp�ch�e de quitter un pays au seul motif qu'elle d�tiendrait des "secrets d'�tat" ou de se d�placer � l'int�rieur de celui-ci sans permis sp�cifique. Par ailleurs, ces conditions pourraient �tre r�unies si des restrictions �taient impos�es � l'acc�s � des zones militaires pour des raisons de s�curit� nationale ou si des limitations �taient impos�es � la libert� de s'�tablir dans des zones habit�es par des communaut�s autochtones ou minoritaires 8
17.	Les nombreux obstacles juridiques et bureaucratiques qui entravent inutilement le plein exercice des droits des individus de se d�placer librement, de quitter un pays, y compris le leur, et d'�tablir leur r�sidence, sont une source majeure de pr�occupations. Pour ce qui est du droit de mouvement dans un pays donn�, le Comit� a critiqu� les dispositions faisant obligation aux individus de demander l'autorisation de changement de r�sidence ou d'obtenir l'approbation des autorit�s locales du lieu de destination, ainsi que les lenteurs de la proc�dure de traitement de ces demandes �crites. La pratique des �tats r�v�le un arsenal encore plus riche d'obstacles faisant que les individus ont encore plus de difficult�s � quitter le pays, en particulier s'agissant des ressortissants de l'�tat partie lui-m�me. Ces r�gles et pratiques concernent notamment la n�cessit� pour les candidats d'avoir acc�s aux autorit�s comp�tentes et aux informations relatives aux conditions requises, l'obligation de demander des formulaires sp�ciaux � remplir pour se procurer les documents voulus permettant d'obtenir un passeport, la n�cessit� de produire des d�clarations de soutien de la part d'employeurs ou de membres de la famille, l'obligation de d�crire exactement l'itin�raire de voyage, la d�livrance de passeports sous condition de versement de sommes �lev�es, largement excessives par rapport au co�t du service rendu par l'administration, les d�lais d�raisonnables dans la d�livrance des documents de voyage, les restrictions impos�es au nombre des membres de la famille voyageant ensemble, l'obligation de d�poser une caution �quivalant aux frais de rapatriement ou de produire un billet de retour, l'obligation de pr�senter une invitation de l'�tat de destination ou de personnes qui vivent dans cet �tat, les harc�lements dont sont victimes les requ�rants, par exemple intimidation, arrestations, pertes d'emploi ou expulsion des enfants de l'�cole ou de l'universit�, et le refus de d�livrer un passeport � quelqu'un qui est consid�r� comme portant atteinte � la r�putation du pays. �tant donn� l'existence de ces pratiques, les �tats parties devraient veiller � ce que toutes les restrictions qu'ils appliquent r�pondent pleinement aux conditions �nonc�es au paragraphe 3 de l'article 12.
18.	L'imposition des restrictions autoris�es en vertu du paragraphe 3 de l'article 12 doit �tre compatible avec le respect des autres droits garantis dans le Pacte et avec les principes fondamentaux de l'�galit� et de la non-discrimination. Ainsi, il y aurait clairement violation du Pacte si les droits consacr�s aux paragraphes 1 et 2 de l'article 12 �taient restreints en raison de distinctions quelconques, fond�es par exemple sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'opinion politique ou autre, l'origine nationale ou sociale, la naissance ou toute autre situation. Lors de l'examen des rapports des �tats parties, le Comit� a constat� � plusieurs occasions que les mesures emp�chant les femmes de circuler librement ou de quitter un pays en subordonnant l'exercice de ce droit � l'assentiment d'un homme ou � l'obligation de se faire accompagner par un homme �taient en violation de l'article 12.
19.	Le droit d'une personne d'entrer dans son propre pays reconna�t l'existence d'une relation sp�ciale de l'individu � l'�gard du pays concern�. Ce droit a diverses facettes. Il implique le droit de rester dans son propre pays. Il comprend non seulement le droit de rentrer dans son pays apr�s l'avoir quitt�, mais il peut �galement signifier le droit d'une personne d'y entrer pour la premi�re fois si celle-ci est n�e en dehors du pays consid�r� (par exemple si ce pays est l'�tat de nationalit� de la personne). Le droit de retourner dans son pays est de la plus haute importance pour les r�fugi�s qui demandent leur rapatriement librement consenti. Il implique �galement l'interdiction de transferts forc�s de population ou d'expulsions massives vers d'autres pays.
20.	Les termes du paragraphe 2 de l'article 12 ne font pas de distinction entre les nationaux et les �trangers ("nul ne peut �tre ..."). Ainsi, les personnes autoris�es � exercer ce droit ne peuvent �tre identifi�es qu'en interpr�tant l'expression "son propre pays" 9. La signification des termes "son propre pays" est plus vaste que celle du "pays de sa nationalit�". Elle n'est pas limit�e � la nationalit� au sens strict du terme, � savoir la nationalit� conf�r�e � la naissance ou acquise par la suite; l'expression s'applique pour le moins � toute personne qui, en raison de ses liens particuliers avec un pays ou de ses pr�tentions � l'�gard d'un pays, ne peut �tre consid�r�e dans ce m�me pays comme un simple �tranger. Tel serait par exemple le cas de nationaux d'un pays auxquels la nationalit� aurait �t� retir�e en violation du droit international et de personnes dont le pays de nationalit� aurait �t� int�gr� ou assimil� � une autre entit� nationale dont elles se verraient refuser la nationalit�. Le libell� du paragraphe 4 de l'article 12 se pr�te en outre � une interpr�tation plus large et pourrait ainsi viser d'autres cat�gories de r�sidents � long terme, y compris, mais non pas uniquement, les apatrides priv�s arbitrairement du droit d'acqu�rir la nationalit� de leur pays de r�sidence. �tant donn� que d'autres facteurs peuvent dans certains cas entra�ner la cr�ation de liens �troits et durables entre un individu et un pays, les �tats parties devraient fournir dans leurs rapports des informations sur les droits des r�sidents permanents de retourner dans leur pays de r�sidence.
21.	En aucun cas un individu ne peut �tre priv� arbitrairement du droit d'entrer dans son propre pays. La notion d'arbitraire est �voqu�e dans ce contexte dans le but de souligner qu'elle s'applique � toutes les mesures prises par l'�tat, au niveau l�gislatif, administratif et judiciaire; l'objet est de garantir que m�me une immixtion pr�vue par la loi soit conforme aux dispositions, aux buts et aux objectifs du Pacte et soit, dans tous les cas, raisonnable eu �gard aux circonstances particuli�res. Le Comit� consid�re que les cas dans lesquels la privation du droit d'une personne d'entrer dans son propre pays pourrait �tre raisonnable, s'ils existent, sont rares. Les �tats parties ne doivent pas, en privant une personne de sa nationalit� ou en l'expulsant vers un autre pays, priver arbitrairement celle-ci de retourner dans son propre pays.
*/ Adopt�e par le Comit� � la 1783�me s�ance (soixante-septi�me session), tenue le 18 octobre 1999.
1/	HRI/GEN/1/Rev.3, 15 ao�t 1997, p. 23 (par. 8).
2/	Communication No 456/1991, Celepli c. Su�de, par. 9.2.
3/	Observation g�n�rale No 15, par. 8, HRI/GEN/1/Rev.3, 15 ao�t 1997, p. 23.
4/	Voir, par exemple, les communications No 138/1983, Mpandajila c. Za�re, par. 10; No 157/1983, Mpaka-Nsusu c. Za�re, par. 10; Nos 241/1987 et 242/1987, Birhashwirwa/Tshisekedi c. Za�re, par. 13.
5/	Voir observation g�n�rale No 15, par. 9, HRI/GEN/1/Rev.3, 15 ao�t 1997, p. 23.
6/	Voir communications No 106/1981, Montero c. Uruguay, par. 9.4; No 57/1979, Vidal Martins c. Uruguay, par. 7; No 77/1980, Lichtensztejn c. Uruguay, par. 6.1.
7/	Voir communication No 57/1979, Vidal Martins c. Uruguay, par. 9.
8/	Voir l'observation g�n�rale No 23, par. 7, HRI/GEN/1/Rev.3, 15 ao�t 1997, p. 45.
9/	Voir la communication No 538/1993, Stewart c. Canada.

References: l'article 12
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 l'article 12
 l'article 12
 l'article 9
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 l'article 5
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