Source: https://es.scribd.com/document/258080062/Practicas-parlamentarias-en-el-Congreso-mexicano
Timestamp: 2019-04-23 16:24:11+00:00

Document:
Ponencia para el I Congreso de Estudiantes de Ciencias Sociales
Informe Comite de Seguimiento Agenda Legislativa 2010
La Crisis Financiera de 1994 de México II
CNDH exposición motivos 146 - 13 SEP 1999.pdf
Qué Es El Procedimiento Legislativo
Asamblea Legislativa Plurinacional. Desafíos, organización, atribuciones y agenda legislativa
Democracia y Opinion en Mexico
Las prácticas parlamentarias en las comisiones ordinarias del Congreso mexicano
Realizado por: Iliana Rendón Arias.
Maestría en Ciencias Sociales, FLACSO México
Eje temático: Democracia, Representación y Políticas Públicas. Representación y
Resumen: En la presente ponencia se abordará el tema del funcionamiento de las
comisiones del Congreso mexicano, analizado desde el diseño institucional del mismo y
su incidencia en el proceso de la dictaminación de iniciativas de ley. El diseño
institucional del Congreso es fuente de reglas informales, mismas que conllevan al
ejercicio de determinadas prácticas parlamentarias durante la dictaminación de las
iniciativas de ley en las comisiones ordinarias del Congreso mexicano. La pregunta que
permitirá delimitar la presente ponencia es la siguiente: ¿Cómo incide el diseño
institucional del Congreso mexicano en la dictaminación de las iniciativas de ley? Esta
ponencia corresponde a los avances de la tesis que se está llevando a cabo para obtener
el grado de Maestra en Ciencias Sociales por la FLACSO México.
Palabras clave: prácticas parlamentarias, reglas informales, comportamiento
legislativo, comisiones legislativas, dictaminación de iniciativas.
Abstract: In this paper the issue of the functioning of the committees of the Mexican
Congress, analyzed from the same institutional design and its impact on the process of
bills’ process addressed. The institutional design of the Congress is a source of informal
rules that lead to the same period of certain parliamentary practices during
dictaminación of the bills in regular committees of the Mexican Congress. The question
that will define this paper is: How does it affect the institutional design of the Mexican
Congress in dictaminación of the bills? This paper corresponds to the progress of the
thesis being carried out to obtain the degree of Master in Social Sciences from FLACSO
Keywords: parliamentary practices, informal rules, legislative behavior, legislative
committees, bills’ process.
1. El diseño institucional del Congreso mexicano: la importancia de las
comisiones ordinarias en el quehacer legislativo
El diseño institucional del Poder Legislativo mexicano determina el sistema bicameral.
La Cámara de Diputados se compone por quinientos representantes de los distintos
grupos parlamentarios, elegidos cada tres años en su totalidad, trescientos son electos
por el principio de mayoría relativa mediante distritos electorales uninominales y
doscientos por el principio de la representación proporcional mediante el sistema de
listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales (art. 51 y art.52
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)
La Cámara de Senadores se compone por ciento veintiocho representantes de los
distintos grupos parlamentarios elegidos cada seis años en su totalidad. En cada estado y
en el Distrito Federal, dos serán elegidos por el principio de mayoría relativa y uno será
asignado a la primera minoría. La senaduría de primera minoría le será asignada a la
fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya
ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate. Los treinta y
dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción
plurinominal nacional. (art.56 CPEUM)
El sistema bicameral implica “doble representación y la redundancia” (Patterson y
Mughan, 1999: 10-16) en el debate y en la dictaminación de las iniciativas. Esta doble
representación tiene relevancia en la toma de las decisiones legislativas. En su análisis
de los sistemas bicamarales, Reynoso (2010) evoca la clasificación que Lijphart (1999)
ofrece para el estudio de los sistemas con dos Cámaras legislativas: congruencia y
Pueden ser temporales o permanentes y están estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de la Asamblea. el sistema bicameral mexicano.La congruencia -o como bien lo refiere Reynoso (2010) la convergencia. de acuerdo con lo descrito por Reynoso (2010) y teorizado por Lijphart (1999). Las comisiones son grupos especializados de trabajo que están diseñados para facilitar el quehacer legislativo. Ambas Cámaras del Congreso cuentan con un sistema de comisiones ordinarias para analizar y dictaminar las iniciativas presentadas ¿Por qué puede resultar tan relevante el trabajo en comisiones? Párrafos anteriores habíamos mencionado que a veces olvidamos la importancia que tienen las comisiones legislativas en el quehacer parlamentario. Sin embargo. es incongruente ya que el Senado tiene como base de representación territorios y la Cámara de Diputados tiene como base de representación a ciudadanos. y que por ende sus votos sean divergentes entre ellas. y los representantes son elegidos por sistemas electorales disímiles. los resultados dan lugar a composiciones incongruentes en las Cámaras.se da cuando ambas Cámaras se eligen por la misma base de representación y la misma fórmula de elección porque. García y Sánchez. se crea el 3 . Por ejemplo. además de que el sistema electoral difiere entre una y otra Cámara. a los que ésta delega funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desempeño de los asuntos propios de las funciones parlamentarias (Alcántara. da lugar a estructuras políticas y partidarias similares en ambas Cámaras. según Lijphart (1999). más que en pleno. cuando la base de representación es distinta. se espera que las Cámaras tengan opiniones diversas con respecto a las iniciativas. 2005) Las comisiones permanentes (ordinarias) tienen a su encargo la argumentación y el debate de los asuntos que les son turnados. “En ellas. Lijphart (1999) y Reynoso (2010) sostienen que ante esta incongruencia.
Además de su carácter estructural. castigos y frenos. (Alcántara. y para llevar a cabo la división del trabajo legislativo en pro de la eficacia en medio de la creciente y compleja actividad política.espacio para informar. además de ser los espacios donde las negociaciones y la toma de decisiones configuran de forma determinante el quehacer legislativo. Con esta forma de organización. antepuso el principio de la división del trabajo y de la especialización sobre el principio de la igualdad porque las comisiones son más que simples divisiones para la organización del trabajo con el fin de hacer más fácil el análisis de los asuntos. que configuran las acciones individuales de los legisladores. se nombraba a un relator de la mayoría y otro de la minoría. explicar y justificar las propuestas de ley para que sean votadas por la asamblea. las comisiones son estructuras diferenciadas en razón de la tarea realizada. el régimen de secciones fue sustituido por el sistema de comisiones del Parlamento inglés. 2005) 4 . 2006: 113) Los sistemas de comisiones tienen sus antecedentes el sistema de secciones (bureaux y uffici) del Parlamento francés que surgió en el siglo XIX. y después de la deliberación del asunto. 2006) El surgimiento de los sistemas de comisiones se derivó de dos aspectos: la democratización del parlamentarismo y a la pérdida de la centralidad del pleno y de los legisladores en la actividad legislativa motivada por la consolidación de los partidos políticos. se dividió al Parlamento francés en cuatro o más secciones con el mismo número de miembros que estudiaban los asuntos incluidos en el orden del día. las comisiones se han convertido en uno de los componentes principales del complejo sistema de incentivos. y finalmente e Pleno concluía el trámite del asunto.” (Béjar. García y Sánchez. Luego. (Mora-Donatto. el cual.
las iniciativas deben pasar por un doble proceso de dictaminación derivado del doble sistema de comisiones. 5 . incluye al sistema de comisiones de ambas Cámaras como los responsables de la emisión de los dictámenes correspondientes. A continuación se esquematiza el proceso legislativo mexicano: Figura 1: El Proceso Legislativo Iniciativa de ley Cámara Cámara de de origen origen Cámara Cámara revisora revisora Turno Turno aa comisiones comisiones Turno Turno aa comisiones comisiones Presenta Presenta dictamen dictamen Presenta Presenta dictamen dictamen Discusión Discusión del del Aprobación Aprobación Fuente: Camacho (2006). en el caso mexicano. que establece al proceso legislativo como una secuencia de pasos en la que su finalidad es la conversión de una iniciativa en ley. en el proceso legislativo.Ahora bien. antes de que el dictamen (1) de la iniciativa se discuta en pleno de las Cámaras: el turno de dicha iniciativa a las comisiones y la emisión de dictamen por parte de las mismas. Luego de esto. hay dos pasos de suma importancia. el diseño institucional. y atendiendo al principio del bicameralismo. Hay Hay observaciones observaciones Se Se publica publica en en el el Diario Oficial Diario Oficial Discusión Discusión del del dictamen dictamen en en elel Pleno Pleno dictamen dictamen en en elel Pleno Pleno No No Ejecutivo Ejecutivo federal federal Sí Sí Aprobación Aprobación Sí Sí Sí Sí No No Entra Entra en en vigor vigor No No Como se puede observar.
La Ley Orgánica del Congreso. las comisiones ordinarias tienen el poder de que las iniciativas continúen.El diseño institucional del Congreso mexicano sitúa a las comisiones ordinarias en un sitio privilegiado. y para la Cámara de Senadores treinta comisiones ordinarias. rechazo o estancamiento de las mismas. mismas que constituyen la unidad de análisis en la presente investigación. realizará el análisis de las iniciativas y decretos en conjunto con las comisiones ordinarias que correspondan. y si se quiere estratégico. Las comisiones ordinarias. La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) en el artículo 39 establece que la Cámara de Diputados contará con comisiones ordinarias y especiales que se requieran para el cumplimiento de sus funciones. jurisdiccionales y de investigación. y el en artículo 85 determina que la Cámara de Senadores también contará con el número de comisiones ordinarias y especiales que se requieran para sus funciones. su trayecto en el proceso legislativo mediante la aprobación. en el Senado las iniciativas de ley se turnarán mínimo a dos comisiones para su 6 . son permanentes y entre sus encargos más importantes está el dictaminar las iniciativas que les sean turnadas. en su artículo 89. dentro del proceso legislativo ya que son éstas las encargadas de emitir los dictámenes de la mayoría (2) de las iniciativas que se presentan en cada Cámara. o no. Dichas comisiones están conformadas por los distintos grupos parlamentarios según la proporcionalidad de los escaños que ocupen en cada Cámara. La LOCGEUM designa cincuenta y dos comisiones ordinarias para la Cámara de Diputados. Existe una diferencia importante en el diseño institucional de las Cámaras con respecto a las comisiones ordinarias. es decir. determina que la comisión de estudios legislativos. en el Senado. mismas que podrán ser ordinarias. Es decir.
100 Reglamento de la Cámara de Diputados. excepto las de obvia y urgente resolución incluyendo las iniciativas preferentes. 83 Reglamento General Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos) La LOCGEUM señala en sus artículos 45 y 94. que las comisiones ordinarias de ambas Cámaras tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros y los dictámenes producidos deberán presentarse firmados por la mayoría de los legisladores que las integren. Seguido de esto. Las comisiones de la Cámara de Diputados serán conformadas hasta por treinta legisladores (3) y las comisiones del Senado hasta por quince legisladores. secretarios e integrantes. En ambas Cámaras. los miembros de la comisión o de las comisiones. a diferencia de lo que sucede en la Cámara de Diputados. (art. explicitando la metodología llevada a cabo para la emisión del dictamen. la valoración de la iniciativa con las respectivas 7 . art.análisis y dictaminación. Los presidentes de las comisiones serán los responsables de los expedientes de las iniciativas que pasen para su estudio y análisis a sus respectivas comisiones. (art. 175 Reglamento del Senado de la República) 2. Las comisiones ordinarias de ambas Cámaras se compondrán por un presidente. El proceso de dictaminación de iniciativas La dictaminación de iniciativas constituye un proceso que inicia con el turno de una iniciativa a una o varias comisiones según lo determine el Pleno de cada Cámara legislativa. deben reunirse para emitir un dictamen acerca de la iniciativa que les fue turnada con la exposición de motivos. en donde las iniciativas pueden turnarse a una sola comisión. según sea el caso. todas las iniciativas se turnarán a comisiones para su análisis y dictaminación. 60 RGICGEUM. art.
se somete a votación entre los miembros de la comisión. estrecha y fuertemente interdependientes. A diferencia del debate. siempre y cuando exista el quórum suficiente para llevar a cabo dicha votación (mayoría absoluta que exige la mitad más uno del total de los integrantes de la comisión). es decir. es un elemento que puede anteceder. y de haberlas. para lograr una solución aceptable en función de sus objetivos (Terrón. Finalmente. La negociación que es entendida como una confrontación entre protagonistas. existen dos elementos importantes que suelen ser determinantes en el resultado de la dictaminación: el debate de la iniciativa y la negociación en torno a ésta.consideraciones de la o las comisiones. a las reuniones de trabajo de las comisiones. la negociación y la generación de acuerdos bien pueden darse antes de que sea debatida en las comisiones. La negociación y sus prácticas trascienden el espacio de las comisiones en el recinto parlamentario. la negociación no sólo puede darse durante las reuniones de trabajo de las comisiones. Figura 2: Proceso de dictaminación de iniciativas Fuente: Elaboración propia. puntualizar las modificaciones al decreto. Del turno de la iniciativa a la votación y emisión del dictamen. Por ejemplo ¿qué sucede con una iniciativa planchada? Si a un acuerdo le antecede la negociación. entonces la negociación que 8 . incluso. ligados por una cierta relación de poder que presentan una mínima voluntad para llegar a acuerdos y reducir las diferencias. 2006).
la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados establecerá un acuerdo para que 9 . (art. Las prórrogas no aplican para iniciativas preferentes. no dictaminasen la iniciativa en cuestión. sin la posibilidad de otra prórroga. dependiendo de la naturaleza del tema de la iniciativa. El debate mucho depende. el debate puede complejizarse. Por otra parte. 183) Si las comisiones. de la confrontación entre los protagonistas y de la voluntad para llegar a acuerdos. En caso de otorgarse la prórroga. de la capacidad de negociación de los actores y del tipo de iniciativa que se trate. deberá hacer la solicitud al presidente de la Cámara por medio de la Junta Directiva de la comisión dentro del plazo para dictaminar. tanto el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGICGEUM). El Reglamento de la Cámara de Diputados (RCD). En el caso del Congreso mexicano. 182) La comisión que considere conveniente solicitar prórroga del asunto turnado. entonces. como los reglamentos de cada una de las Cámaras. aún con otorgamiento de prórroga. señala que todo asunto turnado a comisiones deberá ser resuelto por las mismas en un plazo máximo de cuarenta y cinco días a partir de la recepción formal del asunto.concretó el acuerdo de la iniciativa planchada tuvo que haberse dado a priori de la reunión de trabajo en la comisión. (art. establecen plazos para que las comisiones emitan sus dictámenes. El artículo 87 del RGICGEUM establece que toda comisión deberá presentar dictamen en los negocios de su competencia dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que los haya recibido. las comisiones contarán con cuarenta y cinco días más contados a partir del día siguiente que se haya concluido el término.
el presidente de la Mesa Directiva del Senado emite directamente una excitativa (4) a dichas comisiones en términos del artículo 67 párrafo 1 inciso g) del RSR. 212 RSR) Si las comisiones no emitieran el dictamen correspondiente transcurridos veinte días hábiles del plazo para dictaminar. la excitativa se hará cuando transcurran las dos terceras partes del tiempo solicitado. Después de los diez días hábiles de posteriores a la recepción de la iniciativa en comisiones. por única vez. (art. reasigna el turno 10 . éstas pueden pedir la presidente de la Mesa Directiva del Senado la ampliación de los plazos de dictaminación hasta por la mitad del tiempo que les haya correspondido. Si transcurriera el plazo. y en caso de existir prórroga sin haber emitido dictamen. los senadores pueden solicitar al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara se excite nuevamente a las comisiones a hacerlo. se tendrán por desechadas. (art. 214 RSR) Si aún con las excitativas. se presenten en sus términos al Pleno para su discusión y votación. procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos. el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara. De haberse establecido una prórroga en el plazo de la dictaminación. (art. los plazos y prórrogas de dictaminación vencen sin que las comisiones emitan dictamen alguno y sin que exista causa justificada para ello.las iniciativas que no fueron dictaminadas por la comisión respectiva en los plazos establecidos. 184 RCD) Por su parte en el Senado. el Reglamento del Senado de la República (RSR) refiere que las iniciativas y proyectos turnados a comisiones tendrán que ser dictaminados en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados al día siguiente de la recepción del turno de la iniciativa. mismo que establece un plazo de diez días hábiles para dar cumplimiento a la excitativa. Las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones que fueron presentadas.
las iniciativas de senadores que tengan dictamen pero que no se hayan sometido al Pleno. concluyen su trámite legislativo.dirigiéndolo a las comisiones dictaminadoras que resulten pertinentes. Si se trata del inicio de una legislatura donde se renueve la Cámara. El plazo para dictaminar no es mayor a treinta días hábiles. 219 RSR) Hemos podido constatar la importancia del trabajo en las comisiones ordinarias. (art. 219 RSR) Dentro de los treinta días hábiles siguientes al inicio de la legislatura. la Mesa Directiva de la Cámara las someterá al Pleno para descargar el turno correspondiente y enviarlas al Archivo Histórico y Memoria Legislativa para su resguardo. la Mesa Directiva de la cámara presentará al Pleno. Las iniciativas no seleccionadas por ningún Grupo Parlamentario ni por las Juntas Directivas de las comisiones. 11 . dentro de las primeras cinco sesiones. es importante saber cómo y quiénes eligen a los miembros que desarrollan tan importante labor legislativa. la Mesa Directiva de la Cámara remitirá a la Junta de Coordinación Política el listado correspondiente de las iniciativas de senadores presentadas en anteriores legislaturas que permanezcan pendientes de dictamen para que cada Grupo Parlamentario de pronuncie de forma escrita por aquellas de su interés en un plazo no mayor a diez días hábiles. (art. (art. Si en este último plazo las comisiones no presentan dictamen. social y económico en el Estado mexicano. el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara retira la iniciativa y la somete directamente al Pleno a más tardar en alguna de las dos sesiones ordinarias inmediatas. un informe escrito sobre las iniciativas pendientes de dictamen. Por lo tanto. 217 RSR) Al iniciar una legislatura que no implique renovación del Senado. Tienen a su encargo la compleja y trascendental tarea de argumentar y deliberar asuntos de impacto político.
excepto las que sean de obvia y urgente resolución. no todas tienen el mismo tratamiento y no todas tienen el mismo impacto. Como referimos anteriormente. comienza con el turno de las iniciativas a la o a las comisiones que el Pleno considere pertinentes y culmina con la emisión del documento del dictamen y la votación del mismo. que constituye una tarea fundamental para las comisiones ordinarias del Congreso. Aunque todas las iniciativas buscan adicionar. ninguna persona deba dar la espalda al lábaro patrio. de ninguna manera podría compararse con la dimensión 12 . los reglamentos internos de cada Cámara así como el reglamento del gobierno interior del Congreso. y si tuviera algún impacto. es evidente que la reforma hacendaria. crear o reformar una ley. es decir. Las iniciativas constituyen documentos que dan principio al procedimiento legalmente establecido para iniciar una reforma. una adición o la creación de una ley (Rangel y Ceballos. no todas tienen la misma relevancia. ¿impactará esto en el statu quo? Lo más probable es que no. si se propone que mientras se llevan a cabo los honores a la bandera.2. y por ende. Las iniciativas que se presentan en ambas Cámaras versan sobre diversos temas. por mencionar algunas. hay iniciativas que buscan cambiar el statu quo como las llamadas reformas estructurales. cada iniciativa tiene un tratamiento singular. y también hay iniciativas que no buscan cambiar el statu quo como las llamadas iniciativas cosméticas que son aquellas que su aprobación no representa un desequilibrio en el estado actual de la realidad. Ejemplificando. traerán repercusiones en el estado actual de las cosas. se turnarán a las comisiones correspondientes. establecen que todas las iniciativas. y las iniciativas preferentes. 2009).1 No todas las iniciativas son iguales El proceso de dictaminación. la reforma política y la reforma energética. Sin embargo.
una iniciativa que cambie el statu quo y que trastoque intereses. El tratamiento de estos dos tipos de iniciativas es muy distinto. la emisión de una moneda conmemorativa o la inscripción en los muros del recinto parlamentario del nombre de un prócer nacional. Es evidente que el proceso de dictaminación de una iniciativa cosmética no generará el mismo grado y número de desencuentros en las opiniones de los legisladores comparado con el proceso de dictaminación de una iniciativa que cambie el statu quo. así como la complejidad en su proceso de dictaminación. ¿Qué implicación tendrá esta diferenciación 13 . las iniciativas no son iguales. Ya lo apuntaba Lujambio (2010) en sus estudios congresionales. va a generar revuelo. un permiso para que un ciudadano reciba la condecoración de un gobierno extranjero o para que pueda trabajar en otro país en una embajada. la cual llamaremos iniciativa dura. Si hay iniciativas blandas y duras. y por ende. que por supuesto existen jerarquías entre las iniciativas debido a que cada asunto que se trata es diferente: “no es lo mismo votar una ley en lo general que un artículo reservado que se vota en lo particular. Mientras la iniciativa cosmética. o bien estancarlas. a la cual llamaremos iniciativa blanda. o la aprobación de un viaje presidencial” (2010: 238) El tema de las iniciativas es el que define la importancia de las mismas. puede pasar desapercibida y generar poco o nulo interés entre los miembros de la comisión. y por lo tanto. entonces su proceso de dictaminación tampoco lo es. discusiones más acaloradas y negociaciones más complejas debido al conflicto de intereses y de opiniones que representa aprobarlas. Las iniciativas cosméticas muy difícilmente trastocarán intereses. rechazarlas.del cambio en el estado actual de las cosas que produciría cualquiera de las tres reformas anteriormente mencionadas.
para la Cámara de Diputados. entonces se infiere que probablemente el impacto de las reglas informales en dicho proceso también sea distinto. es decir. la integración de las comisiones. con el señalamiento de las respectivas juntas directivas. (art. a través de la Mesa Directiva.de iniciativas en la dictaminación de las mismas? Si el proceso de dictaminación es distinto para las iniciativas blandas y para las iniciativas duras. la LOCGEUM estipula en el artículo 82 inciso c) que es atribución de la Junta de Coordinación Política de la Cámara proponer al Pleno. Pero ¿cómo se determina que un legislador pueda presidir o pertenecer a una comisión y no a otra? La LOCGEUM determina en el artículo 34 inciso c) que. Sin embargo. 31 y art. Los coordinadores de bancada: poder y atribuciones Las comisiones ordinarias del Congreso están conformadas por los legisladores poseedores de un escaño en las Cámaras. será atribución de la Junta de Coordinación Política de la Cámara proponer al Pleno la integración de las comisiones con el señalamiento de sus respectivas Mesas Directivas. la Junta de Coordinación Política está integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios. 81 LOCGEUM) La LOCGEUM es la única de las leyes del Congreso que señala acerca de la conformación de las comisiones ordinarias. Para el Senado de la República. Cabe señalar que en ambas Cámaras. Esta cuestión se retomará más adelante. 3. establece quién lo lleve a cabo pero no explicita cómo se lleve a cabo el proceso de designación de los miembros de las comisiones más allá de enfatizar que la elección de dichos miembros de las comisiones se debe hacer bajo el principio de la pluralidad como reflejo de la 14 . no enfatiza cómo deben ser elegidos los miembros de las comisiones ordinarias.
materiales y financieros a los grupos parlamentarios. poseen también la atribución de asignar los recursos humanos. en el Senado no se prohíbe que los coordinadores de bancada pertenezcan a la Mesa Directiva. 43 y art. Sin embargo. si los ellos deciden desde su libre albedrío el reparto de los legisladores en las comisiones ordinarias (incluyendo la selección de los presidentes de las comisiones) sin estar obligados a tomar en cuenta la experiencia de legisladores en materia de la comisión y/o legislativa (5). Los coordinadores de bancada de la Cámara de Diputados. 104 LOCGEUM) Con esto. (art. a diferencia de la Cámara de Diputados (art. 17 fracción 5 LOCGEUM). es decir. refuerza el liderazgo de dichos coordinadores ya que. (art. así como los locales que corresponden a los grupos parlamentarios. Por lo tanto. 66 inciso h) LOCGEUM). Las facultades que otorga la LOCGEUM a los coordinadores de bancada y el vacío jurídico que se presenta dicha ley con respecto al cómo de la integración de las comisiones ordinarias. tanto de la Junta de Coordinación Política como se la Mesa Directiva de la Cámara y ser los responsables de la asignación de los recursos a los grupos parlamentarios. Para ser precisos. el proceso de dicha conformación se torna en una caja negra. además de proponer la integración de las comisiones. se deja totalmente al libre albedrío de los coordinadores de bancada la conformación de las comisiones. materiales y financieros. los coordinadores de bancada pueden o no formar parte. 34 inciso g) LOCGEUM) En el Senado no se atribuye directamente a los coordinadores de bancada la asignación de los recursos humanos.conformación del Pleno. esa atribución está otorgada a la Mesa Directiva (art. entonces los coordinadores detentan un poderoso sistema de incentivos (premios y castigos) que muy probablemente disponga a los legisladores a ceñirse “a la 15 .
la rotación de cargos legislativos de una Cámara a otra dada la imposibilidad de reelección inmediata. y en este caso.lealtad hacia los liderazgos de los cuales depende su carrera política” (Béjar. deja como interrogantes los criterios de las negociaciones que se aplican para la selección de los candidatos que serán presidentes. la opacidad en la selección de los miembros de las comisiones derivada del vacío jurídico señalado en párrafos anteriores. En ese sentido. 2004) El control de listas de candidatos para conformar las comisiones ordinarias. Con la imposibilidad de reelección legislativa. la carrera de los legisladores prácticamente depende de la dirigencia de los partidos políticos. de méritos o de reparto de cuotas. 2009: 68) durante las dictaminaciones en comisión. si en buena medida la carrera del legislador depende de negociaciones partidistas. Adicionalmente. en ese caso cabe esperar a comisiones motivadas exclusivamente por el intento de satisfacer a los partidos. secretarios o integrantes de las comisiones ordinarias de ambas Cámaras. de los coordinadores de bancada que son los brazos de los partidos en el Congreso. y la asignación de los recursos de los grupos parlamentarios. en virtud de cumplir con las resoluciones del liderazgo del partido: “Los efectos de la prohibición constitucional a la reelección inmediata de los legisladores y la centralidad del diseño institucional del Congreso de la Unión asigna al partido en las labores de sus Cámaras permite que la designación del presidente de una comisión dependa exclusivamente de las negociaciones puestas 16 . la distribución de premios y castigos por la lealtad mostrada hacia el líder de bancada antes que a la voluntad de producir decisiones razonables y de beneficio común. (Béjar. tres elementos que refuerzan el liderazgo de los coordinadores de bancada y que posiblemente tengan la capacidad de incidir en el comportamiento de los legisladores miembros de comisiones en la toma de decisiones con respecto a la dictaminación de las iniciativas.
por lo mismo. en la mayoría de los Congresos latinoamericanos la disciplina partidista resulta a veces indispensable para lograr acuerdos y coaliciones en las votaciones de iniciativas o proyectos de ley. La disciplina partidista en la dinámica de los Congresos A diferencia del Congreso estadounidense.en marcha por los coordinadores de los grupos parlamentarios […] la motivación principal de quienes se encuentran encargados de conducir el trabajo de las comisiones distribuidas a cada grupo parlamentario es la lealtad hacia los liderazgos de los cuales depende su carrera política” (Béjar. a los intereses del partido que representa? ¿A los intereses del electorado? ¿A ambos intereses? 4.” (Béjar. y por ende. esto en respuesta a estrategias políticas que conlleven al cumplimiento de los intereses del coordinador de bancada. sin duda. por lo menos la mayoría de los ciudadanos. que puede ser la aprobación. que prescinde de la posibilidad de acceder a decisiones reputadas como razonables para. Esto. rechazan o estancan ciertas iniciativas. es decir. el rechazo o el estancamiento de iniciativas: “al final. el comportamiento de los legisladores puede valerse de reglas informales durante la dictaminación de iniciativas. 17 . quedan más preguntas que respuestas relacionadas al comportamiento legislativo en las comisiones ordinarias del Congreso: ¿cómo y por qué se dictaminan. incidiría en los resultados de la dictaminación. de la línea impuesta por el partido político. 2009: 69-70) En ese sentido. el resultado es el reforzamiento de una disciplina que puede obviar la deliberación y. 2000: 125) Con lo anterior expuesto. y no otras? ¿A qué intereses responden los legisladores miembros de comisiones en el momento de dictaminar una iniciativa? ¿A los intereses del coordinador de bancada.
Aunque la comunidad académica y política enfocada a los estudios congresionales hacen referencia de la disciplina partidista y parlamentaria como semejantes.Por disciplina partidista entendemos que es cuando un miembro del partido acata la decisión tomada por el régimen de toma de decisiones. y para emitir dictámenes. uso de la palabra. (Laver y Shepsle. debates y votaciones. así como las sanciones a las faltas administrativas y a la disciplina parlamentaria. Mascott. En el presente estudio haremos referencia a la disciplina partidista como elemento coadyuvante en la generación de acuerdos entre bancadas. la cual es resultado de las relaciones de poder al interior de los partidos políticos. orden. en sí misma constituye una regla informal ya que según el artículo 191 fracción 1 del RCD y el artículo 93 fracción 1 del RSR. hay que decir que no son lo mismo. la disciplina partidista para el caso del Congreso mexicano. tanto en el Pleno como en las comisiones y comités. las votaciones en bloque o en coalición. uso de la tribuna. mismas que 18 . impuesta desde arriba y enmarcada por la distribución de sanciones e incentivos. el voto es personal e intransferible. mientras que por disciplina parlamentaria entendemos que es el conjunto de reglas formales al que los legisladores están sujetos en materia de asistencia. 2006) Es importante en este punto realizar la distinción entre la disciplina parlamentaria y la disciplina partidista. la disciplina parlamentaria está contemplada en el capítulo quinto del RSR en conjunto con el régimen de responsabilidades. Por lo tanto. debido a que en el caso mexicano. Giannetti y Laver. 2005. Por otro lado. desempeño de función directiva. el voto se expresará colocando la firma autógrafa a un lado de sus respectivos nombres. 1999.
A final de cuentas. Como explican Mascott (2006) y Béjar (2000). es a través de los actores políticos – los diputados considerados individualmente y los diputados organizados en bancadas – que las instituciones toman vida. donde dicho fortalecimiento de la disciplina puede suscitar determinados comportamientos dentro de los procesos de dictaminación de iniciativas. Los ejemplos anteriores sobre las reglas informales vienen a la luz dado que hemos pretendido resaltar la importancia que éstas representan en la dinámica parlamentaria de los Congresos y Parlamentos. relativas a las bancadas parlamentarias – son formales e informales. y que se modifican constantemente. los líderes de las bancadas han encontrado en las normas formales e informales del Congreso una serie de incentivos que permite mantener la disciplina de sus integrantes. en buena medida. La disciplina partidista como regla informal. Como corolario. ha coadyuvado a la generación de acuerdos interpartidistas ya que en las tres últimas legislaturas no ha habido ningún partido que logre el porcentaje de escaños necesario para aprobar iniciativas. De allí la relevancia de las coaliciones y del juego de mayorías-minorías. Las instituciones son evolutivas e inestables. en tanto 19 . Las reglas de juego de la organización del trabajo parlamentario – en este caso. ya que el control sobre los legisladores de cada bancada se convirtió en uno de los elementos que determinan. ofrecemos la siguiente cita que ilustra y sintetiza lo que hemos referido en la presente ponencia: “también es importante tomar en cuenta todo lo que no dice el reglamento sobre las bancadas parlamentarias. la capacidad de negociación con la que cuentan los coordinadores de las diferentes bancadas. El fortalecimiento de la disciplina partidista en el Congreso mexicano está directamente relacionado con el liderazgo de los coordinadores de bancada que fomenta la LOCGEUM. es decir los vacíos reglamentarios.son directamente proporcionales a la disciplina de cada grupo parlamentario. se dan bajo el esquema de las reglas informales y de prácticas parlamentarias.
El Cuaderno de Terminología Legislativa del Congreso de la Unión define al dictamen como “la resolución escrita de una o varias comisiones o comités del Congreso y tomada por la mayoría de sus miembros. 2008: 2) Notas 1.que dependen imprescindiblemente de los outcomes de las interacciones y relaciones de poder. decreto. sobre una iniciativa de ley. asunto o petición sometidos a su consideración por acuerdo del pleno. es decir del juego de mayorías-minorías que se generan en la arena parlamentaria. 20 ." (Petri y Vargas.
2. para que agilicen la presentación del dictamen sobre algún asunto legislativo que les fue turnado o realicen acciones omitidas en su encargo. 2009) La excepción a esta regla es la comisión de Reglamento y Prácticas Parlamentarias de la Cámaras de Diputados ya que en el artículo 40 fracción 2 de la LOCGEUM se instruye que dicha comisión se integra con veinte miembros de entre los Diputados ya que en el artículo 40 fracción 2 de la LOCGEUM se instruye que dicha comisión se integra con veinte miembros de entre los diputados de mayor experiencia legislativa. Bibliografía 21 . la excitativa es “el exhorto que realiza la Mesa Directiva.” Según el Cuaderno de Terminología Legislativa del Congreso de la Unión. previo acuerdo de los partidos políticos representados en la comisión dictaminadora. Es motivada a partir de la petición de un legislador. solo 3 de las 617 iniciativas presentadas pasaron directamente al Pleno para su votación. La razón obedece a que es una de las encargadas de la discusión del presupuesto anual federal. según el proceso parlamentario que se siga al interior del pleno en que se analiza. y el número que sea necesario para que los demás grupos no pierdan su representación proporcional en ella. de las 1148 iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados. sólo 3 de ellas se turnaron directamente al Pleno.” (Rangel y Ceballos. Datos obtenidos de www. el dictamen seguirá con el proceso legislativo correspondiente. El dictamen podrá ser de primera lectura o segunda lectura y discusión. 5.sil.mx En el artículo 42 de la LOCGEUM se establece una excepción en el número de legisladores que conforman a la comisión de Hacienda y Crédito Público. Esta comisión podrá tener más de treinta miembros. Está sujeto a lecturas previas y a una posterior discusión y aprobación del pleno. En el Senado. 4. 3. “El número de sus integrantes se incrementará para incorporar a un diputado de cada grupo parlamentario que no haya alcanzado a integrarse en razón de su proporción.” (Rangel y Ceballos. grupo parlamentario o una comisión legislativa. 2009) En el primer año de la presente legislatura (LXII) contabilizado desde el 1 de septiembre de 2012 al 30 de agosto de 2013. a una o varias comisiones.gob.gobernacion. Una vez votado en sus términos.
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