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octubre | 2012 | Blog de ANIBAL QUIROGA LEÓN
EL DEBIDO PROCESO LEGAL EN EL PROCEDIMIENTO DE VACANCIA DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES Y REGIONALES – CAUSALES
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El debido proceso legal es aquella institución que reúne todas aquellas garantías que permitan afirmar que nos encontramos frente a un proceso justo. Éste comprende tanto un debido proceso formal como material, siendo éste último elemento el cual implica que una sentencia se encuentra conforme a derecho; vale decir, que nos encontremos frente a un proceso justo. Por lo que aquella garantía desde su aspecto material ha de encontrarse inmersa en todo aquel proceso.
I. DEBIDO PROCESO LEGAL.-
El Debido Proceso Legal (Due Process of Law) constituye la primera de las Garantías Constitucionales de la Administración de Justicia al permitir el acceso libre e irrestricto a los Tribunales de Justicia a todo ciudadano con el objeto de someter su derecho en disputa a la resolución del Órgano Jurisdiccional, para que sea dirimida con certeza y eficacia, esto es, para que pueda hacer realidad el derecho materia en el caso concreto sintetizando la justicia inherente de este derecho.
El proceso judicial en tanto Debido Proceso Legal (Due Process of Law) es el instrumento necesario para la obtención de la tutela judicial por parte del Órgano Jurisdiccional constitucionalmente señalado para dicho efecto, a partir del cumplimiento de sus principales finalidades: el acceso al ideal humano de la justicia, el otorgamiento de la necesaria paz social para el gobierno de los hombres en un Estado Democrático de Derecho y la solución concreta de las controversias intersubjetivas de los particulares otorgándoles a cada uno lo que en derecho le corresponda ( ).
Es importante destacar que no cualquier proceso judicial cumple plena y efectivamente con las facilidades y funciones que le han sido adjudicados en el Ciencia del Proceso. Para que ello sea realidad el proceso judicial debe estar revestido de un mínimo de principios y presupuestos procesales que le garanticen, lo hagan práctico, viable, tangible y perceptible, es decir, que le revistan de aquel halo de Debido Proceso legal y que lo dirijan hacia el otorgamiento de una Tutela Judicial Efectiva. COUTURE ( ) precisa que todo proceso judicial es, en sí mismo, un instrumento para la tutela del derecho. Lo grave, acota recordando a SATTA ( ), es que más de una vez el derecho sucumbe ante el proceso, y el instrumento de la tutela falla en su cometido. Y esto acontece cuando se produce una desnaturalización legal o empírica de los principios y presupuestos procesales que constituyen en su aplicación una Garantía de la Administración de Justicia.
FIX-ZAMUDIO ( ) es quien señala con énfasis que el Debido Proceso Legal es la traducción del concepto anglo-americano del “Due Process of Law”, consagrado expresamente en las Enmiendas V y XIV de la Constitución de los Estados Unidos, introducidas en 1789 y 1869 respectivamente, con una gran repercusión -sobre todo la primera de ellas- en los ordenamientos constitucionales latinoamericanos a partir de ese entonces, tomándose para el efecto la tradición española del proceso legal o derecho de audiencia y que por ello también es señalada bajo el concepto lato de “Derecho de Defensa en Juicio”.
El Due Process of Law no es otra cosa, se señala ( ), que la institución de origen anglosajona referida al Debido Proceso Legal como garantía con sustrato constitucional del proceso judicial, definida por un concepto que surge del orden jurisprudencial y de la justicia que respaldan la legitimidad de la certeza del derecho finalmente determinado en su resultado. Por ello el Debido Proceso Legal -que garantiza la correcta aplicación y vigencia del proceso Judicial- es a su vez una garantía de una Tutela Judicial Efectiva; y ello, a su vez, es elemento indispensable para la consecución de la finalidad de propio proceso judicial ( ). Son pues, conceptos imbricados, casi sinónimos.
FIX-ZAMUDIO ( ) precisa que el estudio y definición del Debido Proceso Legal es muy complejo, pues abarca numerosos aspectos que han sido desarrollados por la jurisprudencia de muy diversa manera en los distintos ordenamientos que la consagran, pues comprende tanto aspectos sustantivos ( ) como numerosas facetas procesales para cuyo efecto cita la obra VIGORITTI ( ). Por ello, afirma de modo preliminar, es cierto que el Debido proceso Judicial Efectiva comprende en sus aspectos procesales numerosas instituciones relacionadas tanto con las partes cuanto con la jurisdicción, puesto que no puede existir una adecuada defensa en el proceso que se siga, por ejemplo, ante tribunales de excepción, o cuando carezcan de independencia o carezcan de imparcialidad ( ). Pero también abarca aspectos sustantivos, puesto que como lo han sostenido las Cortes Supremas de Estados Unidos y Argentina, la solución que se dice en el proceso debe ser razonable, es decir, deben agotar el principio de razonabilidad, es decir debe de cumplir de modo adecuado con la controversia planteada ( ).
Uno de los aspectos esenciales del Debido Proceso Legal en el Derecho Procesal contemporáneo es el relativo a lograr y preservar la igualdad efectiva de las partes en juicio como aplicación del principio genérico de la igualdad de los ciudadanos ante la ley, consagrado en el Art. 1 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 ( ).
Esta igualdad procesal de las partes es diversa en el régimen individualista, liberal y predominantemente positivo del proceso civil tradicional, respecto del que pretende establecer la corriente contemporánea del procesalismo científico que persigue la superación de las situaciones formalistas como las que han predominado en la mayoría de los códigos procesales de carácter tradicional. En tal virtud la exigencia de dos partes equidistantes, iguales y contrapuestas se ha interpretado de diversas maneras, según el contexto político-jurídico imperante en una época histórica y, en ese sentido, se puede decir con CALAMANDREI cuando se refiere, por ejemplo a la relatividad del contradictorio acorde con un nuevo significado del principio de igualdad de las partes.
El Debido Proceso Legal es, pues, un concepto moderno íntimamente referido a la validez y legitimidad de un proceso judicial. Aún cuando en los Estados Unidos, que es donde ha encontrado un vasto desarrollo jurisprudencial sobre todo a partir de la llamada Corte Warren (1953-1969)( ), el sentido de este “buen proceder en juicio” o “juzgamiento razonable” se ha extendido admirablemente a casi todo el funcionamiento del aparato estatal, su raíz y fundamento se halla en el proceso judicial jurisdiccional.
A través del Debido Proceso Legal podemos hallar ciertos mínimos que nos permiten asegurar que el instrumento procesal sirve para su objeto y finalidad, así como sancionar lo que no cumpla con ello posibilitando la corrección y subsanación de los errores que se hubiesen cometido. Como bien señala FIX-ZAMUDIO( ), es aún muy difícil “encerrar” o “definir” exactamente lo que constituye un Debido Proceso Legal; pero para efectos didácticos podríamos decir que es la institución del Derecho Constitucional Procesal que identifica los principios y presupuestos procesales mínimos que debe reunir todo proceso judicial jurisdiccional para asegurar al justiciable la certeza, justicia y legitimidad de su resultado.
II. DEBIDO PROCESO LEGAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO.-
El Inc. 1ro. Num. 1.2 del Art. IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala lo siguiente:
“1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”
El principio del debido procedimiento señala que los administrados gozan de todos los derechos y garantías esenciales al denominado debido proceso formal, el mismo que comprende el derecho a exponer argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. De otro lado, y dada la autonomía del derecho administrativo procesal, la regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de debido procedimiento sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo y de manera supletoria.
Definimos el debido proceso como el conjunto de garantías indispensables para que un proceso pueda ser considerado justo. Ahora bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un derecho complejo, definiéndose como tal aquel derecho cuyo contenido se encuentra conformado a su vez por otros derechos, de naturaleza no compleja. En este orden de ideas, el debido proceso contiene en su seno derechos tan importantes como el derecho al juez natural, la instancia plural, el derecho de defensa o la motivación de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva.
Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, reconocen dos modalidades de debido proceso, el formal y el material. El debido proceso formal implica el cumplimiento de las formalidades del proceso, formalidades que se encuentran señaladas en la Constitución y desarrolladas en las normas procesales pertinentes.
Asimismo, el debido proceso material implica la emisión de una sentencia ajustada a derecho, es decir, la realización de un proceso justo. Ello implica que se cumplan con criterios mínimos de razonabilidad, de proporcionalidad, de equidad, que permitan vincular el debido proceso, no sólo con el cumplimiento de requisitos formales, sino además con la satisfacción de la justicia como valor necesario para obtener la resolución de los conflictos y la paz social. ( )
III. CAUSALES DE VACANCIA.-
La vacancia es aquella situación en virtud de la cual un cargo queda sin persona que lo desempeñe. En los casos de cargos provenientes de elección popular, tales como alcaldes, regidores, Presidentes, Vicepresidentes y Concejeros Regionales la vacancia signifícale cese de la relación representativa que existe entre la población y su representante.
El Art. 22º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades señala que las causales de vacancia comprenden el conjunto de situaciones por las que el titular del cargo –caso de alcaldes y regidores– quedará privado de seguirlo ejerciendo; contemplando la norma los siguientes casos: 1) Muerte. 2) Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular. 3) Enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de sus funciones. 4) Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de 30 (treinta) días consecutivos, sin autorización del consejo municipal. 5) Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal. 6) Sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso. 7) Inconcurrencia injustificada a 3 (tres) sesiones ordinarias consecutivas o 6 (seis) no consecutivas durante 3 (tres) meses. 8) Nepotismo, conforme a la Ley de la materia. 9) Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63º de la presente ley. 10) Por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la Elección.
La causal por muerte, es sustentada con el acta de la sesión de Concejo que acuerda la vacancia del cargo, y el Certificado o Acta de Defunción legalizada, con el fin de que tal situación quede acreditada ante el Jurado Nacional de Elecciones.
La causal por asunción de otro cargo proveniente de mandato popular, está dispuesta para los regidores que postulan a elecciones, para el cargo de Presidente, Congresista, Presidente de Región, Concejero Regional, Alcalde Provincial o Distrital; y alcaldes que postulen a Consejero Regional. Situación diferente en el caso de los Alcaldes que postulen a Presidente de la República, Vicepresidente, Congresista o Presidente del Gobierno Regional, ya que deberá renunciar al cargo 6 meses antes de las elecciones.
La causal por enfermedad o impedimento físico permanente que impida del desempeño normal de sus funciones, suele suceder que en el ejercicio del cargo se presenten situaciones en las que las autoridades municipales se vean afectadas físicamente a causa de un accidente o enfermedad que pueda degenerar sus funciones mentales o motoras que impidan su desempeño normal. Para acreditar esta causal deberá acompañarse el Certificado Médico que acredite la imposibilidad de seguir ejerciendo el cargo permanentemente.
La causal de ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de 30 (treinta) días consecutivos, sin autorización del consejo municipal, quienes representan a la población en el gobierno municipal, deben tener permanencia regular dentro la jurisdicción donde fueron electos, con la finalidad de cumplir con las funciones que por Ley le son encargadas; por ello podrán ausentarse de la misma siempre y cuando cuenten con la respectiva autorización del Concejo.
La causal de cambio de domicilio de la respectiva jurisdicción municipal, para efecto del numeral 5) no se considera cambio de domicilio el señalamiento de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se mantenga dentro de la circunscripción territorial.
La causal de sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso, el proceso de declaración de vacancia de alcaldes y regidores conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipales, no tiene por objeto que el Concejo Municipal ni el Jurado Nacional de Elecciones realicen un examen sobre la responsabilidad penal del vacado, ya que ello, corresponde únicamente al Poder Judicial, atendiendo al principio de separación y división de poderes. Por consiguiente, lo que se pretende en este proceso es verificar se ha configurado o no la causal prevista en la ley para hacer la declaración respectiva, y convocar a la nueva autoridad.
La causal de inconcurrencia injustificada a 3 sesiones ordinarias consecutivas o 6 no consecutivas durante 3 meses, lo que procura la norma es que quienes fueron elegidos para formar parte del Consejo Municipal, deben mantener reuniones periódicas a las que se llaman sesiones, con la finalidad de poner en debate decisiones que afectan a la comunidad. Siendo que para el caso de las municipalidades el concejo debe reunirse en sesión ordinaria no menos de dos veces al mes (solo se refiere a las inasistencias en las sesiones ordinarias).
La causal de nepotismo conforme a ley de la materia constituye una práctica inadecuada que propicia el conflicto de intereses entre el interés personal y el servicio público. Dado que con la Ley Nº 26771 se estableció la prohibición ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público en casos de parentesco, esta disposición que antes solo se aplicaba a los alcaldes se hizo extensiva por criterio del Pleno del Jurado nacional de Elecciones para los regidores (la finalidad de la norma es que ninguna autoridad o funcionario público se beneficie favoreciendo a sus familiares con el ingreso a la institución del Estado en la que labora.
La causal por incurrir en la causal establecida en el Art. 63º de la presente Ley, para que se configure la causal de vacancia la infracción cometida debe tener dos elementos constitutivos la existencia de contratos o remate de obras o servicios públicos municipales, o la adjudicación de bienes de la municipalidad, y el segundo es que como consecuencia del primer supuesto el alcalde o regidor resulte ser contratista o adjudicatario, ya sea directamente o por interpósita persona. Con la Resolución Nº 755-2006 se ha ampliado por jurisprudencia vinculante para aquellos casos en que la municipalidad es la que adquiere un bien en el que hay de por medio interés por parte del Alcalde o Regidor.
La causal por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección, el Jurado nacional de Elecciones mediante la Resolución Nº 397-2005-JNE emitida en el Expediente Nº 274-2005 estableció que no es aplicable como causal de vacancia el literal c) del numeral 8.1 de la Ley de Elecciones Municipales Nº 26864, al remitirse ésta a los numerales 7), 8) y 9) del Art. 23º de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853, derogada por la Ley Nº 27972.
IV. DECLARACIÓN DE VACANCIA Y RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.-
El tercer párrafo del Art. 23º de la Ley Orgánica de Municipalidades en concordancia con lo establecido en el Art. 208º de la Ley 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley 2744, establece que “el acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es susceptible de apelación. El recurso de apelación se interpone a solicitud de parte, ante el Consejo Municipal que resolvió el recurso de reconsideración”, así el recurso de apelación tiene por objeto que el órgano superior examine a solicitud de parte, la resolución que le produzca agravio, con el propósito que sea anulada o revocada, total o parcialmente, debiendo el mismo estar fundamentado, indicándose que aquél que hace ejercicio de este medio impugnatorio debe precisar el error de hecho o de derecho incurrido en la resolución, además de mencionar la naturaleza del agravio y sustentar su pretensión impugnatoria.
La vacancia del cargo de alcalde o regidor es declarada por el correspondiente consejo municipal, en sesión extraordinaria, con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa notificación al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
El acuerdo del concejo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de recurso de reconsideración, a solicitud de parte, dentro del plazo de 15 días hábiles perentorios ante el respectivo concejo municipal.
V. JURADO NACIONAL DE ELECCIONES – VACANCIA.-
El acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración e susceptible de apelación. El recurso de apelación se interpone, a solicitud de parte, ante el consejo municipal que resolvió el recurso de reconsideración dentro de los 15 días hábiles siguientes, el cual se elevará los actuados en el término de 3 días hábiles al Jurado nacional de Elecciones, que resolverá en el plazo máximo de 30 días hábiles, bajo responsabilidad. La resolución del Jurado Nacional de Elecciones es definitiva y no revisable en otra vía.
Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones, su pedido debe estar fundamentado y debidamente sustentado, con al prueba que corresponda según la causal. El Concejo se pronuncia en sesión extraordinaria en un plazo no mayor de 30 días hábiles después de presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza su derecho de defensa. En el caso de que la solicitud sea presentada al Jurado Nacional de Elecciones, él correrá traslado al concejo municipal respectivo.
El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable. De producirse la vacancia simultánea del Presidente y del Vicepresidente, el Concejo Regional elige entre sus miembros a sus reemplazantes. Siendo el Jurado Nacional de Elecciones el que acredita a los accesitarios.
VI. CONCLUSIONES.-
1. El debido Proceso Legal, es aquél concepto moderno que, dentro de la Institución del Derecho Constitucional Procesal identifica aquellos principios y presupuesto mínimos que debe reunir todo proceso judicial para asegurar a las personas una certeza, justicia y legitimidad de su derecho o controversia en discusión. Asimismo, al ser la primera de las Garantías Constitucional de la Administración de Justicia, ha de respetar y preservar el principio de razonabilidad e igualdad efectiva de los ciudadanos ante la ley.
2. El Principio del debido procedimiento se encuentra inmerso dentro del Procedimiento Administrativo General, toda vez que permite a los administrados gozar de todos aquellos derechos y garantías esenciales frente a un debido proceso formal. Por otro lado, si bien nos encontramos frente a una autonomía del derecho administrativo procesal, el derecho procesal civil es susceptible de ser aplicable al principio de debido procedimiento siempre y cuando ello sea compatible con el régimen administrativo y de manera supletoria.
3. La vacancia es aquella situación a través de la cual un cargo se encuentra sin aquella persona que lo desempeña, siendo dicha situación proveniente de elección popular. Es el Art. 22° de la Ley Orgánica de Municipalidades, el cual establece cuáles son las causales de vacancia.
4. El acuerdo del consejo que declarase o rechazare la vacancia es susceptible de ser discutido a través de recurso de reconsideración. El acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es susceptible de ser objeto de apelación, siendo que éste tiene como finalidad que sea el órgano superior el cual examine la resolución que produce agravio.
5. El recurso de apelación, interpuesto contra el acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración, será elevado al Jurado Nacional de Elecciones, el cual resuelve en instancia definitiva, siendo su fallo inapelable e irreversible.
Esta entrada fue publicada en General el 31 octubre, 2012 por ANIBAL QUIROGA LEON.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 63
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
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