Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52016AB0011
Timestamp: 2020-08-07 10:48:01+00:00

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El BCE celebra que los reglamentos propuestos tengan por objetivo promover la integración de los mercados financieros de la UE, diversificar las fuentes de financiación, y desbloquear el capital para consolidar la financiación de la economía real. La elaboración de una serie de normas sustantivas comunes para todas las titulizaciones en el marco regulador de la Unión es un paso importante hacia la armonización y coherencia reguladoras. El BCE apoya además que se establezcan criterios para determinar un subconjunto de titulizaciones que puedan catalogarse de simples, transparentes y normalizadas (titulizaciones STS), y celebra que el reglamento propuesto sobre el CRR proponga ajustar las exigencias de capital con el fin de dar un tratamiento más sensible al riesgo a las titulizaciones STS.
El BCE considera que los reglamentos propuestos logran un equilibrio adecuado entre la necesidad de recuperar el mercado europeo de titulizaciones haciendo el régimen de estas más atractivo para emisores e inversores, y la necesidad de preservar la naturaleza prudencial del marco regulador. El BCE observa que las titulizaciones europeas con características análogas en general a las de las titulizaciones STS que se proponen, tuvieron pocas pérdidas durante la crisis financiera (4). Por consiguiente, conviene que el marco regulador distinga entre dichas titulizaciones STS y otras más complejas, opacas y a medida. En general, el BCE considera que los criterios propuestos para determinar las titulizaciones STS son adecuados, y que las menores exigencias de capital aplicables a estas son proporcionales a su perfil de riesgo, que es comparativamente más bajo. No obstante, el BCE subraya que su apoyo al tratamiento en materia de capital propuesto para las titulizaciones STS se basa en la existencia de criterios sólidos de determinación de esas titulizaciones, un procedimiento adecuado de certificación, y una supervisión rigurosa. Por ello el BCE considera que los reglamentos propuestos deben mejorarse y racionalizarse conforme a las propuestas del anexo técnico adjunto al presente dictamen.
2. Funciones del BCE en el mercado de titulizaciones — Consideraciones de política monetaria y macroprudenciales
El BCE tiene mucho interés en la recuperación sostenible del mercado europeo de titulizaciones. Como forma de financiación respaldada por activos y capaz tanto de canalizar el crédito hacia la economía real como de transferir riesgos, la titulización es muy importante para el mecanismo de transmisión de la política monetaria. Un mercado europeo de titulizaciones sólido es señal del buen funcionamiento del mercado de capitales de la Unión. Sobre todo cuando la capacidad de las entidades de crédito para financiar la economía real es limitada y el crecimiento económico sigue siendo moderado, la titulización puede servir como otra fuente de financiación y liberar capital para préstamos. Por eso, debe evitarse la incertidumbre en cuanto al calendario de adopción de los reglamentos propuestos, a fin de facilitar a los participantes en el mercado de titulizaciones la claridad y estabilidad reguladora que necesitan y apoyar el crecimiento sostenible de dicho mercado.
En virtud de las operaciones de política monetaria del Eurosistema, el BCE tiene una experiencia considerable en materia de titulización. Por un lado, el BCE acepta como activos de garantía en las operaciones temporales de inyección de liquidez del Eurosistema los bonos de titulización de activos que cumplen los criterios de admisibilidad aplicables, y, por otro lado, el BCE adquiere bonos de titulización de activos en el marco del programa ampliado del Eurosistema de adquisiciones de activos (5). Esta experiencia informa las opiniones del BCE sobre los reglamentos propuestos, en particular por lo que respecta a la transparencia, la diligencia debida, la demanda de los inversores, y el funcionamiento del mercado. No obstante, el BCE advierte que los reglamentos propuestos son ajenos al sistema de activos de garantía del Eurosistema y al programa de adquisiciones de bonos de titulización de activos, pues dichos sistema y programa son instrumentos de política monetaria de la exclusiva competencia del BCE.
Por último, dadas sus funciones de política monetaria y macroprudenciales, el BCE también ha participado activamente en el debate público sobre las iniciativas reguladoras relativas a la titulización, en el curso del cual, el BCE ha destacado los beneficios de la solidez de los mercados de titulización (6), recomendado que las titulizaciones sean objeto de un tratamiento diferenciado en materia de capital, y respaldado un marco prudente de la Unión para las titulizaciones STS (7). Estas opiniones del BCE se reflejan en las recomendaciones específicas que, sobre los reglamentos propuestos, el BCE formula a continuación y en el anexo técnico adjunto al presente dictamen.
No obstante las actividades de política monetaria del BCE en el mercado de titulización, sus funciones conforme al nuevo régimen de titulización en su calidad de supervisor deben examinarse separadamente. Concretamente, el artículo 127, apartado 6, del Tratado, solo permite encomendar tareas específicas al BCE respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito. Así, el artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo (8), encomienda al BCE, con fines de supervisión prudencial, la función de velar por que las entidades de crédito significativas cumplan el derecho aplicable de la Unión que imponga requisitos prudenciales en materia de titulización. El artículo 15 del reglamento propuesto sobre titulización designa al BCE como la autoridad competente para supervisar el cumplimiento por las entidades de crédito significativas de los requisitos de diligencia debida, retención de riesgo, transparencia y STS. En vista de lo expuesto, preocupa al BCE que el artículo 15 del reglamento propuesto sobre titulización encomienda al BCE tareas supervisoras cuya naturaleza no es esencialmente prudencial sino que afecta a los mercados de productos o la protección de los inversores.
El BCE concuerda en que debe ser competente para velar por que las entidades de crédito significativas cumplan los requisitos de diligencia debida, incluida la verificación por las entidades de crédito significativas que actúen como inversores en titulizaciones de que el originador, patrocinador o prestamista original cumplen los requisitos de retención de riesgo (artículo 3 del reglamento propuesto sobre titulización), así como las disposiciones del Reglamento (UE) n.o 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (9) [el Reglamento sobre requisitos de capital (CRR)] sobre la transferencia significativa del riesgo y la asignación de ponderaciones de riesgo a distintas clases de productos de titulización, pues estas tareas son claramente prudenciales. En este sentido, el BCE concuerda igualmente en que la supervisión del cumplimiento de los criterios para la concesión de préstamos introducidos en el texto transaccional del Consejo (10) entraría también dentro de las tareas prudenciales encomendadas al BCE en virtud del artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento (UE) n.o 1024/2013.
En cambio, los artículos 6 a 14 del reglamento propuesto sobre titulización, que contienen los criterios STS y establecen el procedimiento para asegurar su cumplimiento, se refieren a la supervisión de los mercados de titulización. Para el BCE, esta tarea excede claramente la relativa a la supervisión prudencial de las entidades de crédito. El BCE celebra las modificaciones introducidas por el texto transaccional del Consejo (11) que permiten a los Estados miembros designar a las autoridades competentes encargadas de supervisar el cumplimiento de los criterios STS por el originador, patrocinador o vehículo especializado en titulizaciones, en lugar de atribuir directamente esta tarea a las autoridades competentes de su supervisión conforme a la legislación sectorial pertinente de la Unión.
Aunque hay argumentos para caracterizar esas normas como prudenciales, velar directamente por el cumplimiento de los requisitos de retención de riesgo (artículo 4) y transparencia (artículo 5) por las entidades de crédito significativas que actúen como originadoras, patrocinadoras o prestamistas originales, debe considerarse esencialmente como supervisión de los mercados de productos, pues dichas normas aseguran la armonización de intereses entre originadores, patrocinadores o prestamistas originales e inversores, y permiten a estos últimos comprender, evaluar y comparar las operaciones de titulización. Por consiguiente, el BCE considera además que esas tareas no pueden encomendársele. El BCE observa que también el texto transaccional del Consejo (12) asigna la tarea de velar por que las entidades de crédito que actúen como originadoras, patrocinadoras, prestamistas originales o vehículos especializados en titulizaciones, cumplan los requisitos de retención de riesgo y transparencia, a las autoridades designadas conforme al artículo 4 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (13). El BCE celebra que el texto transaccional del Consejo se abstenga de referirse directamente al BCE, y advierte que no consideraría esas tareas como atribuidas a él en virtud del artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo.
Por lo tanto, debe modificarse el artículo 15 del reglamento propuesto sobre titulización de manera que las competencias que conforme a dicho reglamento corresponden al BCE sean compatibles con las tareas que le encomienda el Reglamento (UE) n.o 1024/2013.
El BCE celebra que el reglamento propuesto sobre titulización consolide y armonice los actuales requisitos regulatorios en un conjunto de normas comunes para todas las titulizaciones, pues ello simplifica notablemente el marco regulador y reduce incoherencias y duplicidades. Sin embargo, si el objetivo es la consolidación, esta debe ser completa. Por lo tanto, como el texto transaccional del Consejo (14), el BCE recomienda derogar el artículo 8 ter del Reglamento (CE) n.o 1060/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo (15), pero recomienda también, una vez expire el período transitorio establecido en el artículo 28, apartado 6, del reglamento propuesto sobre titulización, derogar el Reglamento Delegado (UE) 2015/3 de la Comisión (16) que completa al Reglamento (CE) n.o 1060/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, a fin de evitar la duplicación innecesaria de los requisitos de transparencia e información establecidos en el artículo 5 del reglamento propuesto sobre titulización.
El BCE celebra también el planteamiento del reglamento propuesto sobre titulización en lo que respecta a los requisitos de transparencia, pero es necesario hallar el equilibrio entre dichos requisitos y la confidencialidad de las operaciones privadas y bilaterales. El artículo 5 exige divulgar la información solo a quienes ya son inversores. Los folletos o documentos de oferta equivalentes, los datos a nivel de préstamos, y otros documentos de titulización, deberían divulgarse también entre los inversores futuros. Sin embargo, estos datos solo deberían hacerse públicos si las operaciones fueran públicas; en caso contrario, solo deberían comunicarse a los futuros inversores a quienes se dirige una operación. Al mismo tiempo, el BCE recomienda excluir de cargas informativas innecesarias a ciertas titulizaciones, como las operaciones intragrupo o las operaciones con un único inversor (17).
El BCE recomienda también que se exija expresamente en el artículo 5, apartado 1, letra a), la divulgación de los datos a nivel de préstamos, inclusive en el caso de los programas de pagarés de titulización (ABCP) no respaldados totalmente o cuando los vencimientos de los activos subyacentes excedan de un año, redactando la disposición según proceda para proteger la confidencialidad de las empresas clientes de los patrocinadores (18).
El éxito del marco STS dependerá notablemente de la medida en que los participantes en el mercado lo utilicen. Importa por ello que los criterios STS y su aplicación no sean excesivamente complejos, de modo que, entre otras cosas, no entorpezcan el cumplimiento por los inversores de sus exigentes obligaciones en materia de diligencia debida. La carga de asegurar y notificar el cumplimiento de los criterios STS corresponde a las partes que intervienen en la titulización. Por ello, la claridad de los criterios STS es esencial para la decisión de los originadores y patrocinadores de aplicar el marco STS y exponerse a las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento de dichos criterios. El BCE considera que, en su mayoría, los criterios son suficientemente claros. Algunos, sin embargo, deben detallarse para mayor seguridad jurídica y eficiencia de quienes han de interpretarlos y aplicarlos (19). Por lo tanto, el BCE recomienda encargar a la Autoridad Bancaria Europea (ABE) que elabore, en estrecha cooperación con la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), normas técnicas regulatorias sobre los criterios STS que precisen clarificación (20). Esto alargaría el plazo previsto para la plena aplicación del reglamento propuesto sobre titulización, pero se compensaría con las ventajas de una menor carga de trabajo y una mayor seguridad jurídica para todos los interesados.
La buena calidad de los activos es esencial para el marco STS y en ella se sustentan las exigencias de capital de las titulizaciones STS. Por ello, son admisibles los préstamos sin incumplimientos y reestructurados más de tres años antes de su inclusión en una titulización STS. Sin embargo, rebajar este umbral, tal como hace el texto transaccional del Consejo (21), requeriría recalibrar las exigencias de capital previstas en la actual propuesta, a fin de preservar la naturaleza prudencial del marco STS.
Los programas ABCP pueden apoyar la financiación de la economía real, pero el trato favorable en cuanto a los requisitos de capital debería reservarse para los programas ABCP sin desfases de vencimiento entre los activos subyacentes y los pasivos representados por pagarés. Por ello, el BCE recomienda que los activos subyacentes de los programas ABCP que se consideren STS tengan un vencimiento residual máximo de un año, en lugar de tres, o en lugar de los seis que propone el texto transaccional del Consejo (22), requisito que la mayoría de los actuales programas ABCP podrían cumplir, o al cual se podrían adaptar, puesto que se estima que alrededor de la mitad de los activos subyacentes de los actuales programas ABCP tienen un vencimiento residual inferior a un año y son principalmente cuentas por cobrar comerciales. Desde una perspectiva prudencial, los desfases de vencimiento exponen a los inversores, en caso de incumplimiento de los patrocinadores, al riesgo de extensión y a posibles pérdidas; y exponen a los patrocinadores a problemas de liquidez o incluso a pérdidas si los inversores dejan de renovar títulos a corto plazo en tiempos de perturbaciones en el mercado. Por último, la laxitud en cuanto a los vencimientos máximos podría dar lugar a oportunidades no deseables de arbitraje regulatorio entre las titulizaciones tradicionales STS y los programas ABCP considerados STS, lo cual, desde una perspectiva normativa, podría afectar a los mercados de titulización a plazo (term ABS) de préstamos al consumo y para la financiación de automóviles.
Las titulizaciones STS deben estar sujetas a normas de transparencia superiores a las aplicables a titulizaciones que no tienen esa condición, pues las primeras se benefician de un trato favorable en cuanto a los requisitos de capital que se justifica, entre otras cosas, por un alto grado de transparencia. Los informes para los inversores son la principal fuente de información con que cuentan estos una vez cerrada la operación. Por lo tanto, el reglamento propuesto sobre titulización debe clarificar que las titulizaciones STS requieren estándares más elevados de información a los inversores (23).
El marco STS no debe extenderse a las titulizaciones cuyo reembolso dependa de la liquidación de los activos que garanticen las posiciones subyacentes (24). El rendimiento de estas titulizaciones depende en gran medida de presunciones acerca de la mitigación adecuada de los riesgos del mercado. Pueden materializarse riesgos que superen las hipótesis de estrés previstas e invaliden esas presunciones. Solo deben admitirse en el marco STS las titulizaciones cuyo reembolso dependa estrictamente de la voluntad y capacidad de los deudores de cumplir sus obligaciones.
El BCE celebra que el reglamento propuesto sobre titulización requiera tanto que las partes que intervienen en la titulización certifiquen ellas mismas conjuntamente que la titulización cumple los criterios STS, como que los inversores ejerzan su propia diligencia debida respecto del cumplimiento de esos criterios. Este procedimiento fundamental sitúa la responsabilidad principal del cumplimiento de los criterios STS en las partes que intervienen en la titulización, que son las mejor situadas para asumir esa responsabilidad, y evita además la dependencia mecánica de certificaciones supervisoras o de terceros, con lo que mantiene el incentivo para que todas las partes en la titulización actúen con prudencia (25).
El BCE reconoce las ventajas potenciales de recurrir a terceros experimentados para comprobar el cumplimiento de los criterios STS, especialmente en el caso de originadores sin experiencia en titulizaciones o que solo se dedican a ellas ocasionalmente. Sin embargo, el reglamento propuesto sobre titulización no debe asignar expresamente a esos terceros funciones en el proceso de certificación de los criterios STS, pues ello socavaría el pilar esencial del marco STS (26). En primer lugar, la participación regulada de terceros en la certificación del cumplimiento de los criterios STS podría crear un riesgo moral para los inversores. Estos podrían tener un menor incentivo para ejercer independientemente la diligencia debida respecto de las titulizaciones STS, pues podrían establecer una falsa ecuación entre la certificación de terceros y la aprobación supervisora. Además, dicha participación regulada complicaría el proceso y costaría dinero público, pues exigiría supervisar a esos terceros por separado. Asimismo, crearía un riesgo sistémico, pues la anulación de una o varias certificaciones de un tercero sembraría la duda sobre todas las efectuadas por él. Por último, dicha participación regulada es innecesaria para disfrutar las ventajas potenciales reconocidas que ofrecen esos terceros, que podrían simplemente celebrar contratos con los originadores y patrocinadores para asesorarlos acerca del cumplimiento de los criterios STS. Sin embargo, el BCE considera que la principal manera de ofrecer seguridad jurídica a las partes que intervienen en una titulización debe ser establecer unos criterios STS suficientemente claros (27).
La notificación STS debería ser más clara para los inversores en el sentido de hacer constar expresamente en el resumen del folleto o en un documento análogo si se cumplen los criterios STS y de qué modo se cumplen. Esto ayudaría a los inversores en sus procedimientos de diligencia debida independientes (28).
El BCE apoya decididamente que el reglamento propuesto sobre el CRR incorpore los criterios STS al marco regulador del capital bancario y mejore así el marco revisado de titulización de Basilea de diciembre de 2014. Los criterios STS reducen las dos principales fuentes de riesgo de las titulizaciones STS: el riesgo estructural y el riesgo de crédito de los activos. El menor perfil de riesgo de las titulizaciones STS justifica, por lo tanto, unas exigencias de capital relativamente menores.
Tanto la calibración de las exigencias de capital como la jerarquía de los métodos para su cálculo en las titulizaciones STS importan para que el nuevo marco logre un equilibrio adecuado entre recuperar el mercado de titulización de la Unión y preservar la naturaleza prudencial del marco de titulización. El BCE considera que la calibración, que reduce las exigencias de capital para las titulizaciones STS en los artículos 260, 262 y 264, es adecuada si se tiene el cuenta menor perfil de riesgo de dichas titulizaciones.
En cuanto a la jerarquía de métodos, el BCE considera que los cambios del artículo 254, apartado 3, son un primer paso adecuado para un tratamiento regulador más equitativo de las titulizaciones STS emitidas en los distintos países de la Unión. Según la redacción actual, permite efectivamente que las entidades de crédito limiten las exigencias de capital conforme al método basado en calificaciones externas para las titulizaciones (SEC-ERBA) al nivel aplicable conforme al método estándar para las titulizaciones (SEC-SA), con sujeción a ciertas condiciones (31). La propuesta supone mayores condiciones de igualdad entre las titulizaciones emitidas en países de la Unión con sujeción a la aplicación de límites de calificación soberana y otros métodos de calificación restrictivos que dan lugar a que las exigencias de capital conforme al método SEC-ERBA sean notablemente mayores que conforme al método SEC-SA aunque la aplicación de este último dé normalmente lugar a mayores exigencias de capital. Sin embargo, la propuesta crea oportunidades de arbitraje regulatorio si las entidades de crédito aplican selectivamente el límite del SEC-SA a algunas pero no todas las titulizaciones para las que es admisible. Al mismo tiempo, la igualdad de trato no será efectiva si el límite se permite en unas jurisdicciones pero se excluye en otras en virtud de la discrecionalidad supervisora nacional de aprobarlo o no aprobarlo.
El BCE recomienda excluir la aplicación del método SEC-ERBA (32) solo para las titulizaciones STS. Esto significaría la igualdad de condiciones entre todas las titulizaciones STS de la Unión y entre las titulizaciones STS de la Unión y de fuera de esta emitidas en países en los que no se permite la utilización de calificaciones externas y, consecuentemente, la aplicación del método SEC-ERBA. Asimismo, se preserva la naturaleza prudencial del marco de titulización STS, pues las titulizaciones STS tienen menor riesgo estructural y de crédito de los activos, lo que permite justificar la aplicación del método SEC-SA, basado en una formula, en lugar del método SEC-ERBA. Además, la simplificación de la jerarquía STS eliminaría las posibilidades de arbitraje (33). No obstante, las autoridades competentes deben mantener su facultad discrecional de imponer exigencias de capital superiores a las que resulten de aplicar el método SEC-SA a las titulizaciones STS (y a las demás titulizaciones) cuando ello se justifique en casos concretos, por ejemplo en caso de complejidades estructurales residuales u otros factores de riesgo pertinentes no suficientemente reflejados con la aplicación del método estándar (34). Sin embargo, es importante tener en cuenta que la recomendación del BCE de excluir la aplicación del método SEC-ERBA se supedita al mantenimiento de requisitos exigentes respecto de la calidad de los activos y la auto-certificación (35).
El reglamento propuesto sobre el CRR introduce un tratamiento de capital diferenciado para los tramos preferentes de las titulizaciones sintéticas que cumplen ciertos requisitos (36). Las titulizaciones sintéticas pueden contribuir a la consecución de los objetivos generales de los reglamentos propuestos, incluido el objetivo de financiar la economía real. Sin embargo, desde una perspectiva prudencial, los argumentos en favor de reducir las exigencias de capital para ciertas titulizaciones sintéticas no son tan sólidos como para las titulizaciones tradicionales STS. En particular, dada la naturaleza privada de las titulizaciones sintéticas, se dispone actualmente de escasa información tanto sobre su volumen como sobre su rendimiento. Por ello, el BCE concuerda con el planteamiento cauteloso de la Comisión, según el cual, el trato preferente se reserva estrictamente a un subconjunto de estructuras sintéticas de titulización.
Además, debe reforzarse la prudencia del marco aplicable a las estructuras sintéticas que cumplan los requisitos estableciendo criterios específicamente adaptados a ellas. La aplicación propuesta de los requisitos de las titulizaciones STS tradicionales a las titulizaciones sintéticas conforme al artículo 270, letra a), del reglamento propuesto sobre el CRR, no es apropiada en este sentido, dadas las características estructurales significativamente diferentes de las titulizaciones tradicionales y de las sintéticas. Asimismo, la introducción de criterios específicos para las operaciones de titulización sintética no debería ampliar el ámbito limitado propuesto en el artículo 270 (37).
Hecho en Fráncfort del Meno, el 11 de marzo de 2016.
(6) Véanse los documentos conjuntos del BCE y el Bank of England The impaired EU securitisation market: causes, roadblocks and how to deal with them, de 11 de abril de 2014, y The case for a better functioning securitisation market in the European Union – A Discussion Paper, de 29 de mayo de 2014.

References: artículo 127
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 28
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 254
 artículo 270
 artículo 270