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Timestamp: 2014-11-22 12:48:58+00:00

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Sentencia de Tutela nº 244/12 de Corte Constitucional, 26 de Marzo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 376209442
Sentencia de Tutela nº 244/12 de Corte Constitucional, 26 de Marzo de 2012
Actor:Alba Luz Marrugo Mestra y Otros
Demandado:Alcaldia Distrital de Cartagena y Otros
Fecha de Resolución:26 de Marzo de 2012
Expediente:T-3066621
Debido proceso, mínimo vital, vida en condiciones dignas. Los accionantes afirman que desde hace aproximadamente veinte años se desempeñan en la venta informal en el mercado de bazurto en la ciudad de cartagena, en predios que fueron comprados recientemente por la administración municipal para adelantar las obras pertinentes para ejecutar el proyecto transcaribe. La vulneración de derechos que aducen los peticionarios se produjo por el hecho de no haber sido incluidos en un plan de reubicación o en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico por el impacto negativo que tuvieron que soportar en su actividad comercial, por la ejecución de las obras de implementación del sistema de transporte masivo en cartagena. La sala aborda el estudio de la siguiente temática: 1º. Protección constitucional reforzada de las poblaciones vulnerables frente a proyectos de renovación urbana y recuperación del espacio público y, 2º. El derecho a la participación y al debido proceso en el marco de ejecución de este tipo de proyectos. Se concluye que las entidades accionadas vulneraron derechos fundamentales, porque al momento de ejecutar la política de recuperación del espacio público los demandantes no fueron tenidos en cuenta como población vulnerable afectada y, en esa medida, no se les permitió participar en la toma de las decisiones administrativas que los afectaría y, en consecuencia, la autoridad municipal no diseñó alternativas para atender sus necesidades específicas, según su grado de afectación. Se concede el amparo solicitado y se ordena a la entidad territorial realizar un estudio para verificar la situación personal, familiar, laboral, social y económica de los afectados y con base en el grado de afectación que se determine, diseñar medidas que aseguren los derechos fundamentales de dicha población. De manera particular, exhorta al ministerio de trabajo y a la alcaldía de cartagena, para que se verifiquen las condiciones laborales de los actores y adopten las medidas pertinentes para asegurar la realización de sus derechos, dentro de la órbita de sus competencias. Así mismo, se insta a las autoridades accionadas, para que en lo sucesivo incluyan a los grupos vulnerables en el estudio socio económico que estructuren, para implementar políticas públicas de recuperación del espacio público y programas de renovación urbana.
T-244-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-244/12
Acción de Tutela instaurada por Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo contra la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe. Magistrado Ponente:
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política , ha proferido la siguiente
En el proceso de revisión de la providencia emitida el cuatro (04) de abril de dos mil once (2011), por el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias, la cual negó la protección de los derechos fundamentales invocados por Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo, en la acción de tutela promovida contra la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias Secretaría de Infraestructura-, Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política , 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo demandaron ante el juez de tutela la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe, por no incluirlos en un plan de reubicación o, en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico como vendedores informales de la zona de Bazurto, ante el impacto negativo que han tenido que soportar en su actividad comercial por la ejecución de las obras que buscan implementar el sistema de transporte masivo en la ciudad.
1.1.1.1 Los accionantes manifiestan que desde hace aproximadamente veinte años, se desempeñan en la actividad de venta informal en el mercado de Bazurto de la ciudad de Cartagena, exactamente por el lado de las ventas de camas y colchones como patinadores, en predios que fueron comprados por el distrito desde hace un año, ya que en dicha zona se van a adelantar las obras pertinentes para ejecutar el proyecto Transcaribe.
1.1.1.6 También sostienen que en sectores como la bomba del amparo y otros, el Distrito indemnizó a los vendedores de la economía informal y a los propietarios de los establecimientos de comercio.
2.1 CONSORCIO CARTAGENA 2010.
2.1.1.2 Señaló que era de pleno conocimiento de los vendedores que instauraron la presente acción de amparo, que el sistema de transporte público masivo, Transcaribe, en su tramo desde Bazurto hasta el sector subida La Popa en la ciudad de Cartagena, iba a construirse. Por tanto, indicó que era deber de los vendedores informales, cumplir con las disposiciones del Código de Policía, en lo atinente a no invadir el espacio público. En otras palabras, afirmó que dicha población no podía tener la expectativa de permanecer en el sitio denominado Mercado de Bazurto porque con suficiente antelación se les había informado acerca de la construcción de dicho tramo.
2.1.4 Agregó que () en el marco de la ley atendemos las instrucciones u órdenes perentorias de las autoridades competentes, en tal sentido dimos cumplimiento al mandato judicial de suspender obras, como se aprecia en el acta suscrita con el interventor del contrato y la comunicación dirigida a la entidad, sin perjuicio de nuestros derechos patrimoniales y morales cuantificables.
2.2.1 Aseveró que el tiempo que dicen los accionantes que han estado desempeñando su actividad informal, no se acompaña de prueba que lo demuestre. Además, resaltó la afirmación de los accionantes en el sentido de que son PATINADORES en los predios que compró el distrito. Al respecto, adujo que el distrito le compró los predios a los propietarios para realizar las obras de Transcaribe y que los accionantes no ejercían su actividad en el espacio público, sino que dependían de los dueños de los establecimientos de comercio.
2.2.3 Refirió que Transcaribe cuenta con un equipo interdisciplinario, el cual realizó un censo en el área de influencia del proyecto. También adujo que dicha entidad ofrece las alternativas que contempla el plan de reconversión económica[1] a las personas a quienes la gerencia del espacio público les certifique () cuenta con CONFIANZA LEGÍTIMA. Afirmó que a los vendedores informales amparados por el principio de confianza legítima, el Distrito de Cartagena, una vez comprobada esta calidad, les ofrece alternativas económicas para que vean compensada la actividad que venían realizando en el espacio público, el cual es necesario recuperar para que Transcaribe S.A. pueda empezar a realizar las obras que son de interés general para toda la ciudadanía.
2.2.4 Respecto al derecho a la igualdad, sostuvo que a los vendedores estacionarios a los cuales se les ofrecen alternativas económicas son a los que se encuentran amparados por el principio de confianza legítima, estatus que no acreditan los accionantes, ni siquiera de manera sumaria. Agregó que este grupo de personas que realizan una actividad comercial informal como PATINADORES deben depender de alguien, y de los hechos se desprende que es de los dueños de los locales comerciales que venden camas y colchones, es decir, si alguien está llamado a otorgarles algún tipo de reconocimiento económico, sería el patrón para quien estuvieron trabajando durante el tiempo que afirman en el hecho 1 de la demanda. Además, anotó que aunque los accionantes lograran demostrar que les asiste algún tipo de derecho económico-prestacional, la tutela no es el mecanismo idóneo para solicitar la protección de sus derechos.
2.3.4 Aún más, sostuvo que en el caso concreto de los accionantes, el Distrito de Cartagena, a través de la Gerencia del Espacio Público y Movilidad Urbana, no podrá aplicar el principio de confianza legítima, toda vez que su actividad económica consiste en ofertar y vender al público las mercancías que distribuyen los establecimientos de comercio dedicados a las ventas de camas y colchones, en el mercado de Bazurto, y por su actividad de PATINADORES, como lo define el apoderado judicial en su escrito de tutela, ganan una comisión o propina del 25% del valor del exceso de precio que consigan en las ventas, de lo cual se infiere una relación laboral precaria y/o por lo menos comercial entre los propietarios de los establecimientos de comercio y los accionantes, de modo que no se trata de vendedores informales que desarrollan su actividad económica en espacio público. Por estas razones, no están llamados a ser acogidos por los beneficios que establece el Acuerdo 040 de 2006.
2.4.2 Aseveró que no es cierto que los accionantes hayan desempeñado su actividad de venta informal desde hace más de 20 años en el mercado de Bazurto, pues en la revisión hecha al registro único de vendedores informales RUV-, que constituye la base de datos oficial de vendedores informales ocupantes del espacio público con confianza legítima del Distrito de Cartagena, se constató que la señora Alba Luz Marrugo Mestre y los señores Neiver Alexander Gordon Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo no figuran registrados. Explicó que en los meses de marzo, abril y junio de 2010 se realizaron jornadas de verificación y revisión de dichos registros para establecer con exactitud la población de vendedores informales ocupantes del espacio público que iban a ser eventualmente afectados por la ejecución de las obras, y nuevamente no hallaron los nombres de los demandantes.
3.1.2 Del término PATINADORES que utilizan los accionantes para denominar su actividad comercial, el Despacho coligió que se trata de personas que están deambulando en un sector determinado por ellos como en el lado de las ventas de camas y colchones en los establecimientos comerciales que ofrecen estos productos al público, lo cual significa que su actividad es accesoria a la existencia y/o disponibilidad de los productos y/o establecimientos comerciales que ofrecen los mencionados productos y, por lo tanto, dependen exclusivamente de la existencia de esos establecimientos y no de una eventual reubicación, a menos que los locales comerciales sean reubicados, caso en el cual se trasladarían con ellos.
4.1 PRUEBAS QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE:
4.1.1 Fotocopia de la Resolución No. 238 del 24 de mayo de 2010, a través de la cual se reconoce y se paga a favor de una persona, propietaria de un establecimiento de comercio de la zona, un auxilio económico por concepto de traslado y traslado de actividad (sic)
4.1.3 Fotocopia del Acuerdo No. 040 de 2006 Por medio del cual se establecen principios, objetivos, se define la política pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo, expedida por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C.
4.2.1.2.9 Indiquen cuál es el plan de reubicación y/o generación de ingresos diseñados para asistir a los trabajadores informales de la zona y otras poblaciones afectadas. 4.2.1.3 También se ordenó oficiar a Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Hector Eliécer Cumplido Barbudo con el fin de que: (i) allegaran las pruebas que acreditaran el tiempo durante el cual habían ejercido su labor de comercio informal en la zona de Bazurto de Cartagena; y (ii) especificaran la labor que desempeñaban en el comercio informal como Patinadores y con cuáles establecimientos de comercio.
4.2.1.5 Además, mediante auto de fecha 25 de agosto de 2011, se solicitó una nueva prueba en el sentido de oficiar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CARTAGENA D.T. para que (i) indicara cuáles establecimientos de comercio de venta de muebles y colchones adquirieron, en desarrollo del Plan de Reasentamiento (Programa de adquisición de predios), tramo 5-A del Sistema Integrado del Transporte Masivo, zona de la Avenida Pedro de Heredía en el sector de mercado de Bazurto, y (ii) especificara el nombre de su propietario (a) o propietarios (as).
4.2.3 Alcaldía Mayor de Cartagena  Secretaría de Planeación.
Luego, en virtud de lo dispuesto en auto de fecha 22 de agosto de 2011, el Secretario de Planeación Distrital manifestó que (i) los estudios socioeconómicos del sector de Bazurto de Cartagena de Indias D.T y C., se están realizando en las oficinas de Transcaribe y la Gerencia del Espacio Público del Distrito, y (ii) en lo referente a la normativa sobre el espacio público en la ciudad de Cartagena, indicó que se encuentra en el Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 0977 de 2001, capítulo VII, artículos 83 al 86 DEL SISTEMA ESTRATÉGICO DEL ESPACIO PÚBLICO, el Acuerdo Distrital 040 de 2006 Por medio del cual se establecen los principios, objetivos, se define la política pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo, el Decreto Distrital 0091 de 2007 Por medio del cual se establece el procedimiento para la preservación del espacio público ocupado por particulares amparados en el principio de confianza legítima, en todo el territorio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Decreto Distrital 1034 de 2004 que reglamenta las ventas informales. Por último, (iii) informó que dieron traslado de la presente solicitud a la oficina de Transcaribe y a la Gerencia del Espacio Público de la ciudad.
4.2.4.1 En la declaración extra-proceso número 6695, rendida el 30 de diciembre de 2010, la señora María del Carmen Leudo de Salgado, de ocupación vendedora, manifestó que (i) desde hace más de quince (15) años conoce a los jóvenes Neiver Alexander Gordon Romero y a Alba Luz Marrugo Mestra, en razón a su amistad, y (ii) le consta que tenían puestos de revendedores de muebles y colchones denominados MUEBLES LA ECONOMIA y MUEBLES CÓRDOBA, respectivamente, en el mercado de Bazurto, en el cual laboraron por más de quince (15) años.
4.2.4.2 En la declaración extra-proceso número 4877, rendida el 4 de agosto de 2011, el señor Eberto Villero Zuñiga, manifestó que (i) desde hace más de dieciocho (18) años conoce a la joven Alba Luz Marrugo Mestra, en razón a su amistad, y (ii) le consta que tenía un puesto de revendedora de muebles y colchones denominado MUEBLES CÓRDOBA en el mercado de Bazurto, en el cual laboró por más de quince (15) años.
4.2.4.3 En la declaración extra-proceso número 4879, rendida el 4 de agosto de 2011, el señor Eberto Villero Zuñiga, de ocupación vendedor, manifestó que (i) desde hace más de quince (15) años conoce al joven Neiver Alexander Gordon Romero, en razón a su amistad, y (ii) le consta que tenía un puesto de revendedor de muebles y colchones denominado MUEBLES LA ECONOMIA en el mercado de Bazurto, en el cual laboró por más de quince (15) años.
4.2.5.1.1 Aseguró que el Sistema Integrado de Transporte Masivo para la ciudad de Cartagena (SITM TRANSCARIBE), debió acatar las directrices del Banco Mundial en las actividades relacionadas con el diseño, elaboración, ejecución y seguimiento del Plan de Adquisición Predial y Reasentamientos pues éstas hacen parte de las salvaguardas del crédito adquirido con éste.
En tercer lugar, que la población haya sido afectada directa o indirectamente con el inicio de la ejecución de la obra Transcaribe en la zona de Bazurto según alguno de los siguientes criterios: (i) su relación con los predios requeridos por Transcaribe S.A. para la ejecución del proyecto de infraestructura; así son afectados directamente los propietarios, arrendatarios, poseedores y tenedores de los predios necesarios para la obra; (ii) la ocupación del espacio público (OEP) con confianza legítima, criterio que cobija a quienes desarrollan una actividad informal en el espacio público que se necesita para las obras; éstos son afectados directamente; (iii) su relación cotidiana con los ejes viales intervenidos (calzadas, andenes, redes de servicios públicos) criterio de conformidad con el cual son afectados indirectamente: vecinos de las manzanas no intervenidas, empleados y comerciantes en predios no afectados directamente, proveedores; y (iv) la ciudadanía en general que reside o desarrolla alguna actividad en la ciudad de Cartagena. En particular, sobre el segundo grupo, explicó que realizaron estudios socioeconómicos en la zona sobre población informal que ejerce actividades económicas permanentes sobre el espacio público. Con base en este estudio socioeconómico, determinó la población que iba a ser impactada y, así, ofreció diferentes alternativas socioeconómicas reguladas por el Acuerdo 040 de 2006, y se destinaron $5.492.313.000.oo en recursos públicos para apoyar programas de formalización. 4.2.7.3 Aseguró que los estudios socioeconómicos no sólo se realizaron teniendo en cuenta a los vendedores informales estacionarios ocupantes del espacio público, sino también a otras poblaciones vulnerables afectadas por el SITM Transcaribe S.A., entre las que se encontraban 51 personas que ejercían actividades en espacio público afectado por el proyecto, como es el caso de los mecánicos, freneros y lavadores de vehículos. En estos casos se probó la vulnerabilidad de estas poblaciones, así como que su actividad no estaba relacionada de manera directa con establecimientos de comercio formales. Al contrario, se acreditó que ejercían su actividad económica de forma independiente y exclusivamente en áreas de espacio público, no en predios privados ni siquiera en zonas de antejardín de los mismos.
Primero, la actividad económica de los denominados patinadores de los almacenes de venta de colchones no ha sido ejercida mediante el otorgamiento de permisos por parte de entidad pública alguna, es decir, su labor no ha sido generada por la acción u omisión del Estado, como sí ha ocurrido en el caso de los vendedores informales estacionarios y semi-estacionarios del sector.
Tercero, estas personas son vendedores vinculados a establecimientos de comercio legalmente establecidos que funcionan en diversos predios privados, ubicados al margen derecho de la Avenida Pedro de Heredia, donde se desempeñan como impulsadores o patinadores como ellos mismos se denominan, de los productos y servicios que estos negocios ofrecen, con el fin de atraer más clientela, por lo cual el propietario del establecimiento comercial les otorga una comisión por venta.
Corresponde a la Sala examinar si la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe están vulnerando los derechos fundamentales de los accionantes al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, por no incluirlos, debido a la labor que desempeñan en el mercado de Bazurto como patinadores, dentro de un plan de reubicación o, en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico para resarcirles los perjuicios que les están causando como consecuencia de la ejecución de las obras en el sector de Bazurto, cuyo propósito es poner en marcha el sistema de transporte masivo en la ciudad. Para el análisis del problema jurídico planteado, esta Sala abordará el estudio de los siguientes supuestos: primero, las poblaciones vulnerables y la protección constitucional reforzada a que tienen derecho; segundo, el derecho al debido proceso y a la participación; tercero, el análisis del caso concreto.
5.3 PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL REFORZADA DE LAS POBLACIONES VULNERABLES FRENTE A PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA Y RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO. 5.3.1 Obligación de las autoridades de realizar estudios y adoptar medidas en la realización de proyectos de renovación urbana y recuperación del espacio público frente a las personas en situación de vulnerabilidad.
La vulnerabilidad es entendida como un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos[4] Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado con circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que esta expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos.[5]
5.3.1.2 Ahora bien, teniendo en cuenta que la presente controversia se centra en la recuperación del espacio público por parte de la administración municipal para efectos de implementar un medio de transporte masivo en la ciudad de Cartagena Transcaribe-, y en la forma como se evaluó el impacto social y económico que esta obra tendrá en la población que desarrolla en dicho espacio algún tipo de actividad, es pertinente hacer referencia a algunos pronunciamientos que esta Corporación ha emitido acerca del estado de indefensión en que pueden ser puestas algunas personas en situación de vulnerabilidad, como los comerciantes informales, si las autoridades competentes no toman las medidas apropiadas para su reubicación o para contribuir a que puedan emprender actividades económicas alternativas.
En la sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003[8] se señaló que el Estado tiene el deber de () abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a generar más pobreza de la que actualmente agobia al país, y agraven la situación de exclusión o marginación de determinados sectores de la sociedad () (Subraya fuera de texto)
En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad.
5.3.2.1 Las autoridades estatales competentes tienen el deber de velar por la integridad del espacio público (numeral 1° artículo 315 y numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política ) y en el cumplimiento de esta obligación se suele acudir al principio constitucional de la prevalencia del interés general (artículo 1 de la Constitución Política ).
En definitiva, el interés general no es un principio que pueda aplicarse en abstracto o en virtud de la visión que se tenga del desarrollo y del progreso[14], sino que debe tener en cuenta al otro. 5.3.2.2 En virtud de lo anterior, la tensión entre el interés general y el interés particular no debe abordarse como si algunos grupos vulnerables se opusieran al bienestar común, sino desde la perspectiva de la efectividad de los derechos. Esto es, en aplicación de este principio no se puede desconocer las garantías que pueden exigir las personas en situación de vulnerabilidad y su reconocimiento como plenos sujetos de derechos.[15]
En este sentido las autoridades no deben esperar a que las personas que van a ser impactadas negativamente por una mega obra reclamen por la efectiva realización de sus derechos, sino que en cumplimiento de su obligación constitucional, deben comprometerse en la protección de los mismos, y no ubicar el debate en términos de usurpadores del espacio público.[16]
De conformidad con lo expuesto, puede concluirse que toda política pública encaminada a la recuperación del espacio público no puede adelantarse en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición[17] (Subraya fuera de texto)
Es importante recordar que en otros eventos, la Corte ha abogado por la reubicación de las personas que verán sus derechos seriamente limitados, máxime tratándose de personas en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica[19] El anterior criterio, ha sido aplicado, por regla general a los vendedores informales, como una de las poblaciones vulnerables que siempre resulta impactada negativamente por los efectos de la ejecución de las políticas públicas de la administración de recuperación del espacio público; sin embargo, no es la única. Como quedo expuesto, la Corte en su jurisprudencia, cuando ha abordado la situación de los vendedores infomales, no ha excluido de su análisis a los sujetos que se encuentran en situación de vulnerabilidad.
Uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan (artículo 2 de la Constitución Política ). Dicha participación, en el caso de las acciones estatales encaminadas a recuperar el espacio público, debe involucrar a todas las personas que van a resultar afectadas con las medidas a adoptar por la administración, como en el caso de la construcción de una mega obra. En este orden de ideas, la participación no se reduce a que la autoridad competente organice reuniones de información, de concertación o audiencias, sino que en coordinación con la comunidad garantice la participación y asuma la protección de las personas en situación de vulnerabilidad que van a ser afectadas negativamente por las decisiones administrativas municipales.[20] Es decir, la participación también significa darle efecto a las opiniones expresadas.
5.4.2 Las decisiones que la administración adopte en el marco de la recuperación del espacio público deben realizar el contenido del derecho fundamental al debido proceso. Además, todas las medidas que adopten las autoridades administrativas en aras de proteger la integridad del espacio público deben ser proporcionales a la consecución de dicho fin y a la preservación del sustento de los sectores más vulnerables que se verán afectados por dichas medidas, y en su adopción e implementación se debe garantizar el derecho al debido proceso de los afectados.[22]
toda politica estatal, encaminada a la recuperación de espacios, cualquiera fuere su objetivo, comport[a] la sujeción al debido proceso, no sólo porque todas las actuaciones administrativas asi lo requieren, sino porque las medidas estatales tienen que considerar las particularidades de cada uno de sus destinatarios directos, a fin de no violentar sus derechos y de llegar a desconocerlos diseñar alternativas razonables, individuales o colectivas, para solventar sus necesidades mínimas
Tratándose de la ocupación de espacios, que la administración requiere para adelantar sus actividades o a fin de preservarlos para el uso público, se ha planteado que las autoridades tienen que considerar todos los intereses comprometidos en la decisión, en especial los de quienes serán los directamente afectados con las medidas[23] (Subraya fuera de texto)
En la sentencia T-708 del 29 de julio de 2004, esta Corporación analizó el caso de varios peticionarios que ejercían el oficio de revoladores desde hacia más de treinta años en la Terminal de Transportes de Duitama y a los cuales el director de dicha terminal les notificó que no podrían ejercer más su oficio en este lugar, otorgándoles un plazo máximo de 45 días para retirarse de allí. La Sala concedió el amparo solicitado y expuso, entre otros argumentos, que las autoridades accionadas (i) no adelantaron ningún trámite administrativo; (ii) no tuvieron en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encontraban los accionantes, quienes se procuraban su sustento y el de sus familias con la bonificación que les reconocían los conductores por los pasajeros que conseguían en su actividad de promoción; y (iii) no tuvo en cuenta que los actores llevaban ejerciendo su labor u oficio desde hacia más de treinta años allí.
Este precedente constituye un pronunciamiento importante en lo que tiene que ver con la protección a un grupo vulnerable diferente al de los vendedores informales, el cual tuvo como fundamento la actividad que desarrollaban los actores como pregoneros o revoladores´ del que devenía su sustento diario y el de sus familias.
6.1.1 Los accionantes, Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, que aducen fueron vulnerados por la Alcaldía Distrital de Cartagena D.T. y C.., el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe, por no incluirlos en un plan de reubicación, o en su defecto, por no otorgarles un auxilio económico en su condición de vendedores informales en el mercado de Bazurto, ante el impacto negativo que han tenido que soportar en el desarrollo de su actividad económica, por la ejecución de la política pública de recuperación del espacio público en dicho sector, cuyo fin es implementar el sistema de transporte masivo -Transcaribe- en la ciudad. Por su parte, las entidades accionadas manifestaron, en resumen, lo siguiente:
Transcaribe S.A. expuso que los accionantes no desarrollaban ninguna actividad en el espacio público y que en su calidad de patinadores dependían de los propietarios de los establecimientos de comercio y/o locales que se dedican a la venta de camas y colchones. Agregó que los peticionarios no acreditaron estar cobijados por el principio de confianza legítima, condición necesaria para que el Distrito de Cartagena les ofreciera alternativas económicas, como ocurrió frente a la población de vendedores informales del sector.
El juez de única instancia denegó el amparo invocado por los actores, aduciendo que (i) no acreditaron que hubieren desempeñado una actividad de venta informal en la ciudad de Cartagena; (ii) en cuanto al término patinadores, estimó que se trata de personas que deambulan de un sector a otro denominado por ellos como en el lado de las ventas de camas y colchones, es decir, que su actividad es accesoria a la existencia de estos establecimientos de comercio, por lo cual no es procedente su reubicación, a menos que tales establecimientos sean trasladados, situación que haría viable la ubicación de los actores en el sector donde los establecimientos se encuentren ofreciendo sus servicios.
6.1.2.3 Una de las etapas de la metodología general del proceso de reasentamiento se denominó Procesos complejos y población vulnerable y dentro de ésta identificó los siguientes casos que requerían una atención distinta: (i) familias de los propietarios que pueden presentar situaciones especiales identificación en el estudio de títulos-; (ii) familias que por sus características económicas, sociales, culturales y sicológicas presentan un alto grado de complejidad; (iii) familias con jefes de hogar solos y cuyos ingresos dependen de su trabajo; (iv) propietarios de negocios que tienen problemas financieros graves y cuyo traslado implica mayores complicaciones económicas.
6.1.2.5 Mediante Decreto número 0091 del 18 de enero de 2007, el alcalde mayor de Cartagena estableció el procedimiento para la recuperación del espacio público ocupado por particulares amparados por el principio de confianza legítima. En particular, el artículo tercero establece que antes de iniciar con la respectiva actuación administrativa, los alcaldes locales deben consultar a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad Urbana sobre el número de alternativas económicas y programas disponibles previa confrontación del censo de vendedores estacionarios ubicados en el lugar. (Folio 60 del cuaderno 1)
6.1.2.10 Mediante Resolución No. 171 del 1 de julio de 2008, se modificó la Resolución No. 072 del 14 de agosto de 2006 Por medio de la cual se establecen los parámetros y procedimientos a utilizar para el cálculo, liquidación y pago de los reconocimientos económicos, para las unidades sociales (US) ubicadas en los predios requeridos para la adecuación al Sistema Integrado de Transporte Masivo TRANSCARIBE S.A.
6.2 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
Teniendo en cuenta las especificidades del caso concreto, puede concluirse que procede este mecanismo excepcional de defensa de los derechos fundamentales atendiendo a que los peticionarios se encuentran dentro de un grupo considerado en situación de vulnerabilidad, en razón a (i) su dependencia de la actividad económica que desempeñan como patinadores en el mercado de Bazurto y que de ésta derivan sus ingresos para su sustento y el de sus familias; (ii) su pertenencia a la economía informal y la precariedad de las condiciones laborales.
6.3 EN ESTE CASO SE ENCUENTRA ACREDITADA LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, AL MÍNIMO VITAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE LOS ACCIONANTES.
6.3.1 La Alcaldía de Cartagena D.T. y C. no tuvo en cuenta a todos los grupos en situación de vulnerabilidad que iban a resultar impactados con las medidas que adoptó para implementar el sistema de transporte masivo -Transcaribe- en el sector de Bazurto.
En el presente caso, la Sala evidencia que la autoridad competente debió haber realizado un análisis más detallado de todas las personas o grupos que iban a ser impactados con la puesta en marcha de la política de recuperación del espacio público, amparados por lo que consideró confianza legítima, para implementar el sistema de transporte masivo en la ciudad de Cartagena. Dicho análisis no sólo debió cobijar a los ocupantes del espacio público sino también a todas las personas que pudieran resultar afectadas con una restricción seria de sus derechos, en particular, aquellas personas o grupos en situación de vulnerabilidad en razón a su situación de pobreza o precariedad económica. En otras palabras, debió propender por la realización efectiva de los derechos de quienes iban a sufrir un impacto negativo por la construcción de la mega obra en el sector, especialmente, las garantías al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Como arriba se expuso, la situación de vulnerabilidad tiene que ver con barreras sociales, culturales, económicas y otras, que le son impuestas al individuo desde afuera y que le impiden velar por su propio desarrollo y el de su familia. En el caso de los accionantes, puede evidenciarse un estado de vulnerabilidad ante el riesgo que corren de ser lesionados por cambios externos, teniendo en cuenta que (i) los actores describen la labor que desempeñan como patinadores por el lado de las camas y colchones; (ii) la obra de infraestructura que se realizará en la ciudad de Cartagena implica la adquisición de los predios en donde están ubicados los establecimientos de comercio dedicados a esta actividad; (iii) no hay evidencia que permita colegir que en aquellos casos en los cuales los establecimientos de comercio sean reubicados también lo serán las personas que ejercen esta actividad; por todo lo anterior, se concluye que su actividad fue o está en riesgo de ser gravemente restringida, situación que repercutirá en sus ingresos económicos y los situará en una circunstancia de mayor vulnerabilidad.
El anterior hecho debió ser analizado por las autoridades municipales así como lo hizo frente a otra población vulnerable dedicada al comercio informal, máxime si se tiene en cuenta, como lo informa la propia administración, que la labor de patinadores es un oficio mal remunerado que incluso califica como una relación laboral precaria. Es decir, la administración tenía conocimiento de la existencia de estos comerciantes y de la precariedad de su actividad, y los excluyó de manera deliberada.
Una manifestación del reconocimiento a los accionantes como personas en situación de vulnerabilidad consistía en asegurarles su participación en las decisiones administrativas que los afectaran y que iban a incidir en el ejercicio normal de su oficio como patinadores en el mercado de Bazurto.
Por tanto, la Alcaldía de Cartagena, aunque realizó estudios socio-económicos que involucraron a varios sectores de la población que iba a sufrir el impacto de la construcción de la mega obra en la ciudad, no tuvo en cuenta a otras poblaciones que también iban a soportar los efectos negativos de esta política, como es el caso de los actores en su calidad de patinadores. De esta forma, la Alcaldía de Cartagena no garantizó su plena participación en un proyecto que iba a afectar su forma de vida.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política ,
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena de Indias, el 4 de abril de 2011. En su lugar CONCEDER la protección a los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de Alba Luz Marrugo Mestra, Neiver Alexander Gordón Romero y Héctor Eliécer Cumplido Barbudo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía municipal de Cartagena D.T. y C., que en un término no superior a tres (03) meses, estudie el caso particular de cada uno de los accionantes y de las personas que se encuentran en su misma circunstancia, con el fin de verificar su situación personal, familiar, laboral, social y económica, y según el grado de afectación, determinado según las consideraciones de esta providencia, diseñe diferentes medidas que aseguren sus derechos fundamentales, las cuales necesariamente no tienen que ser de tipo indemnizatorio, de acuerdo con lo expuesto en el numeral 6.4.
TERCERO. EXHORTAR al Ministerio del Trabajo y a la Alcaldía municipal de Cartagena D.T. y C., para que verifiquen las condiciones laborales de los tutelantes y adopten las medidas que consideren pertinentes para asegurar la realización de sus derechos fundamentales, dentro de la órbita de sus competencias.
CUARTO. INSTAR a las autoridades municipales accionadas para que, en lo sucesivo, incluyan a los grupos vulnerables, desde el inicio, en el estudio socio-económico que estructuren para implementar políticas públicas de recuperación del espacio público y programas de renovación urbana.
QUINTO. ADVERTIR a las partes que si de la presente controversia se derivan discusiones de tipo laboral, deberán dirigirse ante el juez competente.
SEXTO. COMUNICAR la presente decisión al Procurador General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que, dentro de la órbita de sus competencias, hagan un seguimiento del cumplimiento de esta providencia.
OCTAVO. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
[2] Corte Constitucional, sentencia T-563 del 26 de mayo de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el pie de página número dos de esta providencia se señaló: De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser entendida como (...) una situación que, sin ser elegida por los individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para realizar plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales. En otras palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones de vulnerabilidad (...) cuando existen barreras sociales, políticas, económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el de las personas que dependen económicamente de ella. Por su parte, Moser indica que (...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la debilidad manifiesta de los individuos  como la interpretan algunas corrientes conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener un proyecto de vida. Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[4] BUSSO, Gustavo Vulnerabilidad social: Nociones e implicancias de políticas para Latinoamérica a inicios del siglo XXI en documento preparado para el Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 20 y 21 de junio de 2001. Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía CELADE-División de Población. Comisión Económica para América Latina y el Caribe  CEPAL. ONU.
[13] Acerca de la noción de ambiente físico, el arquitecto de la Universidad Nacional de Colombia, Javier Peinado Pontón, señaló: () Cuando ustedes se refieren al ambiente físico, nosotros lo llamamos paisaje o naturaleza. En términos de geografía equivale a todo el mundo natural, el entorno natural e intervenido y el entorno físico; y este entorno físico tiene significado, tiene razón de ser para los humanos en la medida en que está ocupado; la significación se la da la vida social y la cultura Tomado de PEINADO PONTÓN, Javier, Hábitat y Discapacidad en Discapacidad e Inclusión Social. Reflexiones desde la Universidad Nacional de Colombia, octubre de 2005, Maestría en Discapacidad e Inclusión Social de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia. Pág. 287. [14] Corte Constitucional, sentencia T-129 del 3 de marzo de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

References: Resolución 
 artículo 315
 artículo 313
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 36