Source: http://blog.pucp.edu.pe/blog/contribuyente/2019/09/09/precedente-administrativo-sobre-plazos-de-prescripcion-de-la-potestad-disciplinaria-en-el-marco-de-la-ley-n-29944-ley-de-reforma-magisterial-y-su-reglamento-aprobado-por-decreto-supremo-n/
Timestamp: 2019-12-05 18:29:07+00:00

Document:
Precedente administrativo sobre plazos de prescripción de la potestad disciplinaria en el marco de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED – ARTURO FERNÁNDEZ VENTOSILLA
Nº 003-2019-SERVIR/TSC
Asunto: PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA EN EL MARCO DE LA LEY Nº 29944 – LEY DE REFORMA MAGISTERIAL Y SU REGLAMENTO, APROBADO POR DECRETO SUPREMO Nº 004-2013-ED
2. En relación con tales recursos, se advierte que, de manera recurrente, los servidores bajo el régimen de la Ley Nº 29944 se encuentran solicitando la aplicación supletoria de los plazos de prescripción de la potestad disciplinaria previstos en la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil y en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, debido a que los procedimientos administrativos disciplinarios que se les siguen tienen una duración, en muchos casos, de más de tres años (desde el inicio hasta su culminación); así como, se les impone sanciones por hechos cometidos con una antigüedad superior a los cuatro años (contados desde la comisión del hecho), evidenciando la inactividad por parte de las autoridades competentes para el desarrollo de los procedimientos administrativos disciplinarios y, en general, para el ejercicio de la potestad disciplinaria.
3. En virtud de ello, el Tribunal del Servicio Civil advierte la necesidad de establecer directrices respecto a la aplicación supletoria de los plazos de prescripción previstos en la Ley Nº 30057 y en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 a los procedimientos administrativos disciplinarios seguidos bajo las normas de la Ley Nº 29944 y su reglamento.
4. En tal sentido, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los Fundamentos Sexto y Décimo del Acuerdo Plenario aprobado por Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar con la debida amplitud los fundamentos jurídicos necesarios para esclarecer los supuestos en los cuales corresponde la aplicación supletoria de los plazos de prescripción previstos en la Ley Nº 30057 y en el texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 para los procedimientos administrativos disciplinarios seguidos bajo la Ley Nº 29944 y su reglamento; cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a las entidades administrativas.
§ 1. La prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria
6. La potestad disciplinaria como manifestación de la potestad sancionadora del Estado (ius puniendi) es ejercida por la Administración Pública, con el objetivo de prevenir y sancionar aquellas conductas de los servidores públicos que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que le impone el servicio público o que pudieran obstaculizar el adecuado funcionamiento de la administración pública. De modo que, dicho poder jurídico otorgado a las entidades estatales por la Constitución, a través de la ley, sobre sus funcionarios y servidores les permite imponer sanciones por la comisión de faltas disciplinarias.
7. La mencionada potestad sancionadora especial no resulta ilimitada, pudiendo perderse por el transcurso del tiempo, ante la inactividad de las entidades públicas, ocasionando la prescripción de la acción para iniciar un procedimiento administrativo disciplinario o para determinar la responsabilidad administrativa atribuida a un servidor, aun cuando ya se hubiese iniciado el procedimiento administrativo disciplinario.
8. Es así que, los plazos de prescripción previstos para el ejercicio de la potestad disciplinaria no solo pueden contabilizarse a partir de diferentes sucesos, de acuerdo a la opción adoptada por el legislador, sino que además pueden impedir el ejercicio de dicha facultad en diferentes momentos, como por ejemplo:
a. Para el inicio del procedimiento administrativo sancionador, el plazo puede ser contabilizado desde: (i) la toma de conocimiento por parte de la autoridad competente; o, (ii) la comisión del hecho.
b. Para la determinación de la responsabilidad administrativa (para imponer la sanción) luego de iniciado el procedimiento administrativo sancionador.
c. Para la determinación de la existencia de la infracción, el plazo puede ser contabilizado desde: (i) la toma de conocimiento del hecho; o, (ii) la comisión del hecho.
9. En ese orden de ideas, conviene mencionar que la prescripción (extintiva) de la potestad sancionadora encuentra su justificación en la aplicación del principio de seguridad jurídica2 necesario en todo ordenamiento jurídico, así como en la exigencia de que no se prolonguen indefinidamente situaciones pasibles de ser sancionadas, de modo que los investigados sean procesados en un plazo razonable.
10. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “esta institución del derecho administrativo sancionador no solo tiene la función de proteger al administrado frente a la actuación sancionadora de la Administración, sino también, la de preservar que, dentro de un plazo razonable, los funcionarios competentes cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el poder de sanción de la administración contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento administrativo disciplinario”3.
11. De este modo, el ejercicio diligente del poder sancionador conferido a las entidades públicas por la legislación vigente, supone el respeto de los plazos previstos para el desarrollo de las etapas de los procedimientos administrativos disciplinarios, tanto en la etapa de investigación preliminar previa al inicio formal del procedimiento como una vez iniciado el mismo.
§ 2. La relación de supletoriedad entre las Leyes Nos 29944, 30057 y el texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444
12. La doctrina señala que en las relaciones entre normas y hechos pueden producirse diferentes situaciones, tales como: (i) que no haya ninguna norma que regule un hecho; (ii) que haya una única norma aplicable al hecho; (iii) que una norma aplicable se relacione con otra; y, (iv) que varias normas resulten simultáneamente aplicables4.
13. Asimismo, en los supuestos en los que existe pluralidad normativa pueden aparecer relaciones de: i) supletoriedad; ii) subsidiariedad; iii) complementariedad; iv) suplementariedad o concurrencia no conflictiva; y, v) conflicto entre normas5.
14. En lo que concierne a la relación de supletoriedad, el autor Neves Mujica indica que ésta supone la relación de “la norma uno, a la que le corresponde regular un hecho pero no lo hace, denominada suplida, y a la norma dos, que sí contiene una regulación para el hecho, llamada supletoria. Comúnmente, ambas normas se conectan a través de una remisión.”6; debiendo diferenciar dicha figura de las de: subsidiariedad (en la que la norma subsidiaria regula provisionalmente un hecho hasta que entre en vigencia la que lo regulará definitivamente); complementariedad (cuando una norma deja incompleta la regulación de un hecho para remitirse a otra norma); suplementariedad (cuando existe una norma que se configura como un mínimo y otra la mejora) ; y, conflicto (cuando existe contradicción o divergencia entre las normas)7.
15. Ahora bien, en lo que concierne a la relación existente entre la Ley de Reforma Magisterial y la Ley del Servicio Civil, debemos tener presente que la Primera Disposición Complementaria Final de la última de las mencionadas leyes reconoce, a efectos del régimen del Servicio Civil, la existencia de diferentes carreras especiales, entre ellas, la de la Carrera Pública Magisterial regulada por la Ley Nº 29944, disponiendo de manera expresa que tales carreras especiales se rigen supletoriamente por, entre otros, el Título V de la Ley Nº 30057, referido al régimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador previsto en esta última.
16. En ese sentido, se observa una remisión expresa de supletoriedad de las normas que regulan el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 a las de la Ley Nº 29944.
17. De otro lado, en cuanto al Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, se advierte que el artículo II de su Título Preliminar8, establece que las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en dicha ley y que tales procedimientos especiales deberán seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento ahí previstos.
18. Similar disposición fue recogida en el Capítulo III del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, cuyo artículo 247º9, en su numeral 247.2, establece que las disposiciones contenidas en dicho capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos regulados por leyes especiales, los cuales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en ese capítulo. No obstante, el numeral 247.3 del mismo artículo precisa a continuación que la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
19. En ese sentido, se considera que si bien existe en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 un reconocimiento a la especialidad de la normativa sobre potestad disciplinaria, dicha ley general es factible de ser aplicada de manera supletoria a los procedimientos administrativos sancionadores disciplinarios en tanto que sus disposiciones no resulten contrarias a lo dispuesto en la ley especial que regula el régimen disciplinario ni establezca condiciones menos favorables.
20. En esa línea, el propio reglamento de la Ley Nº 29944 hace remisión expresa en diferentes artículos a la aplicación de la Ley Nº 27444 (que debe entenderse al Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444), como el artículo 102º10 que señala que son de aplicación al procedimiento administrativo disciplinario los principios de la potestad sancionadora establecidos en la mencionada ley general.
§ 3. El plazo de prescripción de la acción disciplinaria previsto en la Ley Nº 29944 y su reglamento
21. La Ley Nº 29944 que regula la Carrera Pública Magisterial de los profesores, que prestan servicios en las instituciones y programas educativos públicos de educación básica y técnico productiva y en las instancias de gestión educativa descentralizada, prevé el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre éstos, cuando transgredan los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones previstos en dicha norma y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED.
22. Específicamente, el artículo 43º de la aludida ley, establece que los docentes que incurran en responsabilidad administrativa son pasibles de ser sancionados, según la gravedad de la falta y la jerarquía que ostenten, con observancia de las garantías constitucionales del debido proceso.
23. En lo que respecta a los plazos de prescripción, el artículo 105º del Reglamento de la Ley Nº 29944 regula el “Plazo de prescripción de la acción disciplinaria”, disponiendo que: “el plazo de prescripción de la acción del proceso administrativo disciplinario es de un (01) año contado desde la fecha en que la Comisión Permanente o la Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docente hace de conocimiento la falta, a través del Informe Preliminar, al Titular de la entidad o quien tenga la facultad delegada”.
24. De este modo, el reglamento de la Ley Nº 29944 ha previsto un plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario (las negritas son nuestras), el cual se contabiliza desde la toma de conocimiento de la falta por parte del Titular de la entidad, o quien tenga la facultad delegada, a través del Informe Preliminar elaborado por la Comisión Permanente o por la Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios, de acuerdo al siguiente gráfico:
25. En ese sentido, se observa que la Ley de Reforma Magisterial y su reglamento ha regulado un único plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.
§ 4. Sobre la aplicación supletoria del plazo de prescripción de un (1) año para la duración del procedimiento administrativo disciplinario establecido en el artículo 94º de la Ley Nº 30057 a los procedimientos administrativos disciplinarios de la Ley Nº 29944
26. Conforme a lo expuesto en los numerales precedentes, el reglamento de la Ley de Reforma Magisterial sólo ha previsto el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario a los servidores bajo dicho régimen especial más no ha regulado un plazo de prescripción para la determinación de la responsabilidad administrativa luego de iniciado el procedimiento administrativo disciplinario.
27. En ese contexto legal, se advierte que la Ley del Servicio Civil, norma aplicable de manera supletoria a la Ley Nº 29944, conforme a los fundamentos expuestos en la presente resolución, sí ha previsto en su artículo 94º, el plazo de un (1) año de prescripción para la duración del procedimiento administrativo disciplinario11, según se muestra en el siguiente gráfico:
Plazo de prescripción para la duración del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057
28. En virtud de lo expuesto, al no encontrarse regulado en la Ley Nº 29944 el supuesto referido a la prescripción de la potestad disciplinaria para la duración del procedimiento administrativo disciplinario, tal como sí lo hace la Ley Nº 30057 en su artículo 94º, corresponde que el plazo de prescripción de un (1) año, contado a partir de la notificación de la resolución de inicio del procedimiento administrativo disciplinario, sea aplicado a los procedimientos administrativos disciplinarios seguidos a los servidores bajo el régimen de la Ley Nº 29944, en atención a la relación de supletoriedad existente entre tales normas12.
29. En relación con ello, resulta pertinente destacar que parte de las garantías del debido procedimiento en el ejercicio de la potestad disciplinaria, implica el cumplimiento de los plazos establecidos para la duración del procedimiento administrativo disciplinario y sus diferentes etapas, con la consiguiente responsabilidad administrativa13 de las autoridades competentes que inobserven tales plazos.
§ 5. Sobre la aplicación supletoria del plazo de prescripción de cuatro (4) años para la determinación de la existencia de infracciones administrativas previsto en la Ley Nº 27444 a los procedimientos administrativos disciplinarios de la Ley Nº 29944
30. Conforme a lo expuesto en el fundamento Nº 8 de la presente resolución, los plazos de prescripción pueden contabilizarse a partir de diferentes momentos pero además pueden impedir el ejercicio de la potestad sancionadora en diferentes momentos.
31. De este modo, en los numerales anteriores se ha desarrollado el análisis de los plazos de prescripción aplicables a los servidores bajo el régimen de la carrera magisterial tanto para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, como para la duración de los procedimientos (desde el inicio hasta su culminación); sin embargo, existe un tercer supuesto relacionado con el plazo para la determinación de la existencia de las faltas, distinto del plazo para disponer el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y del plazo de duración del mismo.
32. En ese sentido, puede ocurrir, por ejemplo, que un docente cometa un hecho pasible de sanción en el año 2001 y que el Titular de la Entidad tome conocimiento del Informe Preliminar de la Comisión en marzo de 2019 e inicie el procedimiento administrativo disciplinario en abril de 2019 y culmine en julio del mismo año. En este supuesto, los plazos para el inicio y para la duración del procedimiento administrativo disciplinario no se han excedido, pero se estaría sancionando a un servidor por un hecho cometido hace ocho (8) años.
33. Al respecto, el artículo 252º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 2744414 establece que la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, pero en el caso que ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años contados a partir del día siguiente de la comisión de la infracción, del día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción o desde el día en que la acción cesó, dependiendo de si se trata de infracciones instantáneas, continuadas o permanentes, respectivamente.
34. Asimismo, es preciso señalar que el referido plazo de cuatro (4) años previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 se suspende por el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, reanudándose si el procedimiento se mantiene paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles por causa no imputable al administrado, conforme se observa en el siguiente cuadro:
Plazo de prescripción para determinar la existencia de infracciones administrativas del
35. De este modo, ante la falta de regulación de un plazo para la determinación de la existencia de la falta en la Ley de Reforma Magisterial, el cual sí ha sido regulado en el artículo 252º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 (4 años desde la comisión de la infracción, del día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción o desde el día en que la acción cesó), corresponde su aplicación supletoria a los procedimientos administrativos disciplinarios seguidos a los servidores bajo el régimen de la Ley Nº 29944, debiendo seguir además la regla de suspensión de dicho plazo ante el inicio del procedimiento disciplinario y su reanudación cuando el procedimiento se mantuviese paralizado por más de veinticinco días (25) hábiles, conforme a lo regulado en el citado artículo.
§ 6. Sobre el plazo de prescripción de tres (3) años para el inicio del procedimiento administrativo, contado desde la comisión de hecho, previsto en el artículo 94º de la Ley Nº 30057
36. En lo que concierne al plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario de tres (3) años, contado desde la comisión del hecho, previsto en el artículo 94º de la Ley Nº 30057, es necesario señalar que el mismo regula la prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, supuesto que ya se encuentra establecido en el artículo 105º del reglamento de la Ley Nº 29944, variando sólo el momento a partir del cual se inicia el cómputo de dicho plazo, tal como se grafica en el siguiente cuadro:
37. En ese sentido, al existir en la ley especial (Ley Nº 29944) una regla sobre el plazo para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, previsto en el artículo 105º de su reglamento, no corresponde la aplicación supletoria del plazo para el inicio de tres (3) años, previsto en la ley general (Ley Nº 30057)15, ya que no nos encontramos ante un supuesto no regulado que requiera ser suplido por una segunda norma.
38. Sobre la base de las consideraciones expuestas, esta Sala Plena reafirma la necesidad de que las autoridades responsables de conducir los procedimientos administrativos disciplinarios a los servidores públicos se ciñan al cumplimiento de las garantías que encierra el debido procedimiento, que incluye el cumplimiento de plazos, así como la observancia de los principios de impulso de oficio y celeridad previstos en el artículo IV del Título Preliminar del Texto único Ordenado de la Ley Nº 27444.
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 28, 29, 35 y 37 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar la correcta aplicación supletoria de los plazos de prescripción previstos en la Ley Nº 30057 y en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 a los procedimientos administrativos disciplinarios de la Ley Nº 29944.
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 28, 29, 35 y 37 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes de las Entidades que conduzcan e intervengan en los procedimientos administrativos disciplinarios bajo el régimen de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
15 En ese mismo sentido, en el Informe Técnico Nº 1409-2018-SERVIR/GPGSC, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil ha señalado que no corresponde aplicar el plazo de prescripción de tres (3) regulado en la Ley Nº 30057, debiendo observarse el plazo previsto en su régimen especial.
1804859-2

References: Resolución 
 artículo 247
 artículo 102
 artículo 43
 artículo 105
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 94
 resolución 
 artículo 252
 artículo 252
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 105
 artículo 105