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Timestamp: 2020-06-01 00:16:22+00:00

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Privater Rundfunk in öffentlich-rechtlicher Rechtsform nach ...
von Rechtsanwalt, LL.M. Thorsten Adelhardt (Autor)
Seminararbeit 2000 30 Seiten
I. Öffentlich-rechtliche Trägerschaft für Privatfunk nach Art. 111a II 1 BV
1. Die Entstehungsgeschichte des Art. 111a BV
2. Interpretation des Art. 111a II 1 BV – gestern und heute
3. Materiell-rechtliche Vereinbarkeit des Art. 111a II 1 BV mit höherrangigem Recht
a) Vereinbarkeit mit der bayerischen Verfassung
b) Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz
II. Die einfachgesetzliche Umsetzung des Art. 111a II 1 BV
1. Die Bayerischen Mediengesetze
a) Das Medienerprobungsgesetz (MEG) von
b) Das Bayerische Mediengesetz (BayMG) in seinen Fassungen von 1992, 1996 und
c) Berücksichtigung des bayerischen Sonderwegs in den Rundfunkstaatsverträgen
2. Die Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM)
a) Organisation und Aufbau der BLM
b) Die BLM als Veranstalter von Rundfunk
c) Die BLM als Träger von Grundrechten
III. Privater Rundfunk in Bayern in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft
1. Derzeitige Situation des privaten Rundfunks in Bayern
2. Die Grundrechtsfähigkeit von Rundfunkanbietern in Bayern – neue Tendenzen
a) Bayernweiter Rundfunk
b) Deutschlandweiter Rundfunk
3. Existenz des dualen Systems in Bayern
4. Die BLM als Aufsichtsbehörde des privaten Rundfunks in Bayern
5. Finanzierung des „privaten“ Rundfunks in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft
IV. Tragbarkeit des Art. 111a II 1 BV in der heutigen Zeit
Ergebnis und Ausblick auf die künftige Entwicklung auf dem bayerischen Rundfunkmarkt
Art. 111a II 1 BV: „Rundfunk wird in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betrieben.“
Diese Prämisse der bayerischen Verfassung, die zusammen mit dem restlichen Art. 111a BV durch das vierte Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaats Bayern vom 19. Juli 1973 in die bayerische Verfassung auf Grund eines Volksentscheids aufgenommen wurde[1], prägt seit nunmehr fast drei Jahrzehnten die rundfunkrechtliche Situation im Freistaat.
Der Physiker und Forscher Heinrich Hertz[2], der 1886 erstmals langwellige elektromagnetische Wellen, die sogenannten Radiowellen, nachwies[3], hätte sich zum Zeitpunkt seiner Entdeckung, die grundlegend für die Radiotechnik werden sollte, wohl nie träumen lassen, welch immense gesellschaftspolitischen und gerade auch juristischen Probleme in späteren Tagen mit seiner Forschung verbunden sein würden.
Gerade in Bayern hat sich auf Grund des bayerischen medienrechtlichen Sonderwegs eine vielfältige und ergiebige Judikatur in diesem Bereich ergeben. Es würde jedoch den Rahmen dieser Arbeit sprengen, auf alle Probleme in ihrer Gesamtheit einzugehen. Vielmehr soll besonderes Augenmerk auf den schon anfangs zitierten Art. 111 a II 1 BV gelegt werden.
Bayern hat mit der Einfügung des Art. 111a BV nicht nur als einziges Bundesland Aussagen zur „materiellen Rundfunkfreiheit“ in seiner Verfassung getroffen, welche sich von den Maßstäben aus Art. 5 I GG jedoch nicht unterscheiden und daher in der nachfolgenden Arbeit vernachlässigt werden können, sondern mit dem Art. 111a II 1 BV sich auch auf eine öffentlich-rechtliche Organisation des Rundfunks festgelegt, hiermit also auch Grundzüge der „formellen Rundfunkfreiheit“ bestimmt.
Bayern beschritt und beschreitet noch heute somit einen im bundesdeutschen Medienrecht einmaligen Weg der Rundfunkorganisation. Trotz allem oder vielleicht eben gerade deswegen hat sich in Bayern seit der Einführung des MEG im Jahre 1984[4] eine vielfältige „private“ Rundfunklandschaft entwickelt. So haben 36 % aller privaten Rundfunkanbieter im Bundesgebiet ihren Sitz in Bayern. Bei den 95 „privaten“ Hör- und Fernsehstationen bayernweit sind derzeit knapp 5000 Mitarbeiter beschäftigt.[5]
Ziel der nachfolgenden Arbeit soll es nun sein, die Besonderheiten dieses bayerischen Sonderwegs im Medienrecht anhand einfachgesetzlicher Umsetzung aufzuzeigen und seine Vereinbarkeit mit der bayerischen Verfassung und dem Grundgesetz zu überprüfen. Hierzu soll die private Rundfunklandschaft in Bayern inklusive ihrer Organisation kritisch im Hinblick auf die bayerische Verfassung hinterleuchtet werden. Darüber hinaus soll überprüft werden, ob, wie auch schon vielfach in der Literatur bisweilen äußerst skeptisch hinterfragt[6], der Art. 111a BV und hier im Besonderen die in seinem zweiten Absatz festgelegte Organisation des Rundfunks in öffentlicher Verantwortung und öffentlich-rechtlicher Trägerschaft überhaupt noch zeitgemäß ist oder ob es mittlerweile einer erneuten Verfassungsänderung bedürfe.
Vorab sei noch einmal bemerkt, dass es auf Grund der Fülle und der Komplexität der Materie, die mit dem Art. 111a BV verknüpft ist, kaum möglich sein wird, auf alle durch diese Arbeit aufgeworfenen Fragen in aller Ausführlichkeit einzugehen. Es soll jedoch versucht werden, gewisse Grundtendenzen und Problemfelder, die mit dem Art. 111a II 1 BV zusammenhängen, erkennbar zu machen.
Hierzu ist es zuallererst notwendig, sich eingehender mit dem Art. 111a BV selbst zu beschäftigen.
Um die Tragweite des Art. 111a BV verstehen zu können, ist es anfangs sinnvoll, sich seiner Entstehungsgeschichte zu widmen.
Eingefügt wurde der Art. 111a BV, wie schon eingangs bemerkt, durch das vierte Änderungsgesetz zur Bayerischen Verfassung vom 19. Juli 1973. Es war jedoch ein langer Weg mit vielen verschiedenen Einflüssen und Kompromissen, der letztendlich wirklich zu seiner Einführung führte.
Als unfreiwilligen Ausgangspunkt für die Schaffung des Art. 111a BV muss wohl die Vorlage eines Entwurfs zur Änderung des bayerischen Rundfunkgesetzes vom 21. Januar1972 durch die CSU-Fraktion im Bayerischen Landtag gesehen werden. Der bayerischen Regierungspartei war zuvor schon seit Jahren die personelle Besetzung des Bayerischen Rundfunks (BR) sowie ihre Darstellung der Politik der CSU in ihrem Programm ein Dorn im Auge.[7] In Folge dieses Gesetzesentwurfes, der vor allem die Zahl der Rundfunkräte von 41 auf 59 erhöht hätte, wobei zwölf der 18 neu zu entsendenden Räte Mitglieder des Parlaments gewesen wären, wurde sowohl in der Opposition, wie auch in der Bevölkerung der Vorwurf laut, dass die CSU versuche, sich den Bayerischen Rundfunk für parteiliche Zwecke dienstbar zu machen.[8] Als Folge konstituierte sich am 16. März 1972 in München das „Landesbürgerkomitee Rundfunkfreiheit“ mit der Zielsetzung, den Rundfunk von parteipolitischen Einflüssen frei zu halten und private Rundfunkstationen unter dem Einfluss wirtschaftlicher Interessengruppen zu verhindern.[9] Eben jene Bürgerinitiative brachte ein rechtsgültiges Bürgerbegehren ein, das am 22. September 1972 mit Stellungnahme durch den bayerischen Ministerpräsidenten an den Präsidenten des Landtags weitergeleitet wurde. § 1 I des durch das Bürgerbegehren eingebrachten Gesetzesentwurfes lautete damals: „ Hörfunk und Fernsehen werden ausschließlich von öffentlich-rechtlichen Anstalten betrieben.“[10] Dies sollte die Unabhängigkeit des Hörfunks und des Fernsehens von kommerziellen und parteipolitischen Zielen gewährleisten. Eine genauere Behandlung der darauf folgenden Diskussionen, die schließlich zur Einführung des Art. 111a BV führten, würde jedoch an dieser Stelle zu weit führen. Es bleibt lediglich anzumerken, dass der durch Vertreter der CSU, der SPD, der FDP und des Bürgerkomitees ausgehandelte Kompromissvorschlag, der den auch heute noch gültigen Text des Art. 111a BV enthielt, am 1.7.1973 als Volksentscheid vorgelegt wurde und schließlich bei einer Wahlbeteiligung von 23,4 % auch die erforderliche Mehrheit von 87,1 % der Stimmen erhielt.[11] Hinzuweisen bleibt an dieser Stelle darüber hinaus auch noch darauf, dass nie über den eigentlichen Entwurf des Volksbegehrens, noch über den Alternativentwurf des Landtags entschieden wurde, wie es nach Art. 74 IV BV verfahrensmäßig eigentlich vorgeschrieben gewesen wäre. An der rechtmäßigen Einfügung des Art. 111a BV gibt es jedoch trotz allem nichts zu rütteln. Nach Obermayer hat das damals dem Landtag überlassene Verfahren zur Änderung der bayerischen Verfassung nach Art. 75 BV das Volksgesetzgebungsverfahren wirksam abgelöst.[12] Selbst wenn man dieser Ansicht nicht folgen will, führte schließlich die Entscheidung des BayVerfGH vom 30. Juni 1977 zur offiziellen Anerkennung des Art. 111a BV.[13]
Zu klären ist hier vorab der Inhalt des Begriffs „Rundfunk“ sowie die nähere Bedeutung der Formel des Betreibens von Rundfunk in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft.
Unter Rundfunk ist laut § 2 I RfStV[14], die für die Allgemeinheit bestimmte Darbietung jeglicher Art in Wort, Ton und Bild unter Benutzung elektrischer Schwingungen ohne Verbindungsleiter oder längs oder mittels eines Leiters zu verstehen. Heute schließt der Begriff auch verschlüsselte oder nur gegen besonderes Entgelt empfangbare Darbietungen, wie etwa Pay-TV, mit ein.
Da sich die Auslegung des Rundfunkbegriffs in Bayern nicht von der in den anderen Bundesländern unterscheidet, ist im Rahmen dieser Arbeit hierauf nicht näher einzugehen.
Der Begriff des Betreibens von Rundfunk in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft ist in diesem Zusammenhang schon eher problematisch. Seinem Wortlaut nach schließt die Verfassungsnorm privat organisierte Rundfunkunternehmen zwingend aus.
So sah es auch der BayVerfGH in seinen Leitsätzen zu seiner Entscheidung aus dem Jahr 1977.[15] Jedoch stellte schon damals das Gericht in gleicher Entscheidung fest, dass mit dem Art. 111a II 1 BV kein Monopol für die zu diesem Zeitpunkt einzige öffentlich-rechtlich organisierte Rundfunkanstalt in Bayern, dem BR, geschaffen werden sollte.[16] Der BayVerfGH ließ die Möglichkeit der Gründung weiterer öffentlich-rechtlicher Anstalten mit der Zielsetzung der Veranstaltung von Rundfunk ausdrücklich offen.[17] Mit der auf der Grundlage des MEG von 1984 errichteten Landeszentrale für neue Medien[18], auf welche im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch näher einzugehen sein wird, wurde eine derartige öffentlich-rechtlich organisierte Anstalt eingerichtet.
Ursprüngliches Ziel der Verfassungsänderung von 1973 war der Schutz der Rundfunkfreiheit, insbesondere die Bannung der Gefahr einseitiger Machtausübung auf und durch den Rundfunk durch einzelne Gruppen und Parteien. Darüber hinaus sollten private Rundfunkanstalten mit vergleichbarer Größe, Bedeutung und Macht des BR verhindert werden.[19] Vermutlich mangels neuer Ideen, sah man die damals „bewährte“ Rechtsform der schon bestehenden Rundfunkanstalten als einzige Möglichkeit an, diese Ziele auch zu verwirklichen. Betrachtet man die heutige Rundfunklandschaft in Bayern mit ihrer Fülle an privaten Rundfunkanbietern, könnte man meinen, dass diese Zielsetzung, wenigstens im Hinblick auf die Nicht-Zulassung „Privater“, fehlgeschlagen ist. Dies ist jedoch nicht zutreffend. Vielmehr hat sich im Laufe der Zeit ein Wandel in der Interpretation des Art. 111a II 1 BV ergeben.
Allgemein anerkannt ist es heute, dass eine Zulassung privater Rundfunkveranstalter nur nicht mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist, wenn diese sich für ihren Betrieb alleine verantwortlich zeigen.[20] Eine Zulassung privater Anbieter unter dem Dach der Trägerschaft der BLM ist daher heute möglich. Die Veranstaltung von Rundfunk in Bayern muss, dem derzeitigen Verständnis des Art. 111a II 1 BV zu folgen, lediglich auch weiterhin frei von Einflussnahme des Staates, Privater, Gruppen und Parteien sein.[21] Hierfür hat die BLM Rechnung zu tragen. Nach dem Leitsatz des BayVerfGH vom 21. November 1986[22] bedeutet hierbei Trägerschaft in öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung jedoch mehr als bloße Beaufsichtigung und Kontrolle von privat betriebenem Rundfunk. Dem sogenannten Träger, hier der BLM, muss darüber hinaus, um den Voraussetzungen des Art. 111a II 1 BV gerecht zu werden, auch die Möglichkeit zukommen, den von ihr kontrollierten „Medienapparat“ umfassend steuern und lenken zu können.[23] Darüber hinaus muss er die Verantwortung für die Sendungen seiner Anbieter tragen. In der gesetzlichen Ausformulierung garantierte diese weitreichenden Befugnisse zuerst Art. 15 MEG. Heute werden sie durch Art. 16 BayMG gewährleistet, welcher der BLM ein umfassendes Anordnungsrecht gegenüber den privaten Anbietern zusichert.
Eine vollkommene Nicht-Zulassung privater Anbieter in Bayern, rigide am Wortlaut des Art. 111a II 1 BV festhaltend, würde darüber hinaus eine mehr als unangebrachte Ignoranz der tatsächlichen medien- und kommunikationstechnischen Entwicklung bedeuten. Bayern würde in der heute vorherrschenden Kommunikationsgesellschaft immer mehr ins Hintertreffen geraten.
Es bleibt die Begriffsbestimmung der Veranstaltung in öffentlicher Verantwortung.
Nach Stettner kann öffentliche Verantwortung als Inpflichtnahme des Mediums zur Vermittlung zwischen institutionalisierter Staatlichkeit einerseits und der privaten Lebensgestaltung andererseits, zur Ausformung des politischen Prozesses gesehen werden.[24]
Logischer klingt es an dieser Stelle, der Meinung Dolls oder gar Obermayers zu folgen. Doll betont, dass die Hervorhebung der öffentlichen Verantwortung gerade deswegen Bedeutung erlangt, weil Private hierdurch zur Einhaltung gewisser Leitgrundsätze verpflichtet werden können.[25] Obermayer vertritt hingegen die Ansicht, dass das Betreiben von Rundfunk in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft die öffentliche Verantwortung impliziert. Für ihn hat diese verfassungsmäßige Feststellung keinerlei Aussagewert, da sie nach seiner Ansicht augenscheinlich lediglich einen Formulierungskompromiss zwischen dem Entwurf des Volksbegehrens und dem Alternativentwurf des Landtags darstellt. Wenn man bedenkt, dass das Volksbegehren die öffentlich-rechtliche Trägerschaft unumstößlich verankert sehen wollte, der unter CSU-Mehrheit stehende Landtag jedoch lediglich Rundfunk in öffentlicher Verantwortung durchsetzen wollte, kann man davon ausgehen, dass die Einfügung der „öffentlichen Verantwortung“ in den Wortlaut des Art. 111a II 1 BV tatsächlich Kompromisscharakter hatte und nur eine formelle Anleihe beim Wortlaut des Alternativentwurfs darstellt. Dem Begriff der „öffentlichen Verantwortung“ kommt daher in der Interpretation keine eigene Position zu.
[1] BayGVBl 1973, S. 389ff.
[2] Geboren 22.2.1857, gestorben 1.1.1894.
[3] Großes Modernes Lexikon in 12 Bänden, Band 5, S. 287.
[4] Bay GVBl 1984, S. 445ff.
[5] BLM Wellenspiegel 1999/2000, S. 3.
[6] Vgl. u.a. Renck-Laufke, ZUM 1998, S. 390ff, Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 179f.
[7] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 89.
[8] Diller in Wilke, Mediengeschichte, S. 161.
[9] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 90.
[10] Obermayer, ZUM 1985, S. 461 (461).
[11] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 93.
[12] Obermayer, ZUM 1985, S. 461 (463).
[13] Vgl. BayVerfGH 30 n.F., S. 78ff.
[14] Die fortan zitierten Paragraphen des RfStV beziehen sich, soweit nicht anders bemerkt, immer auf die Fassung vom 26.8.-10.9.1996.
[15] BayVerfGH 30 n.F., S. 78 (79).
[16] BayVerfGH 30 n.F., S. 78 (95); auch Hesse, Rundfunkrecht, S. 260, Rn. 114.
[17] BayVerfGH 30 n.F., S. 78 (95).
[18] Im Folgenden mit „BLM“ abgekürzt.
[19] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 99.
[20] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 102.
[21] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 101.
[22] Vgl. BayVerfGH 39 n.F., S. 96ff.
[23] Stettner in Nawiasky, BV, Art. 111a, S. 14, Rn. 17.
[24] Stettner in Nawiasky, BV, Art. 111a, S. 12, Rn. 14.
[25] Doll, Änderung der Rundfunkordnung in Bayern, S. 103.
9783656383338
9783656385561
v210177
Medienrecht Bayerische Verfassung Rundfunkrecht Öffentlicher Rundfunk Privater Rundfunk Bayerische Landeszentrale für neue Medien BLM Grundgesetz Art. 111a Bayerische Verfassung Öffentliches Recht
Rechtsanwalt, LL.M. Thorsten Adelhardt (Autor)

References: Art. 111
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 Art. 5
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 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 § 1
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 74
 Art. 111
 Art. 75
 Art. 111
 § 2
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 15
 Art. 16
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 111