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Timestamp: 2019-08-21 00:38:52+00:00

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LA CALIFICACIÓN REGISTRAL EN LA INSCRIPCIÓN DE EDIFICACIONES TRAS EL REGLAMENTO DE DISCIPLINA URBANÍSTICA DE ANDALUCÍA
Especial referencia a las novedades introducidas por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía. (Boja 7/4/2010. Entrada en vigor al mes siguiente de su publicación).
(Ponencia pronunciada en las Jornadas de Urbanismo y Registro de la Propiedad, celebradas en Granada, el 21 y 22 de octubre de 2010, organizadas por los Decanatos de los registradores de Andalucía Oriental y Occidental).
0.- INTRODUCCIÓN. EVOLUCIÓN NORMATIVA.
La legalidad de la construcción. La precisión descriptiva. La responsabilidad de los agentes intervinientes. El cumplimiento de los requisitos para la entrega de la edificación a sus usuarios (el libro del edificio). La legalidad del uso de la edificación. La oficina registral como centro de información y documentación del edificio.
1.- CALIFICACIÓN REGISTRAL DE LA LICENCIA DE OBRAS.
2.- LA DESCRIPCIÓN DE LA OBRA EN EL TITULO.
3.- El certificado técnico.
4.- LA LICENCIA DE OCUPACIÓN O PRIMERA UTILIZACIÓN.
5.- EL SEGURO DECENAL DE LA EDIFICACIÓN.
6.- EL LIBRO DEL EDIFICIO.
7.- ESPECIAL REFERENCIA A LAS OBRAS TERMINADAS ILEGALES PERO PRESCRITAS.
8.- AMBITO TEMPORAL DE APLICACIÓN DE LOS NUEVOS REQUISITOS. REGIMEN TRANSITORIO: CRITERIOS APLICABLES. NO RETROACTIVIDAD SUSTANTIVA.
9.- CONCLUSIONES FINALES.-
0.- INTRODUCCION. EVOLUCIÓN NORMATIVA.
El citado Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía Reglamento, (en adelante RDUA) supone avanzar y profundizar en la línea abierta con la ley de suelo de 1990, que fue la primera norma que exigió un control registral serio de la legalidad de las edificaciones que pretendieran acceder al Registro de la Propiedad.
Si hacemos una breve referencia a la evolución en la materia, comprobaremos que a lo largo de sucesivas normas se han ido acometiendo objetivos parciales cada vez más ambiciosos, en busca siempre de un objetivo final: que el registro de la propiedad compruebe, inscriba, publique y garantice a la vez, y en el mayor grado posible, tanto la legalidad como la seguridad jurídica, y la protección de terceros, también en la materia edificatoria.
Las distintas regulaciones que se han sucedido han querido, y con acierto, poner también la intervención notarial al servicio de la disciplina urbanística preventiva, si bien la presente exposición se va central en el estudio de los requisitos a tener en cuenta en la calificación registral.
SITUACIÓN INICIAL: MERA DECLARACIÓN SIN COMPROBACIÓN ALGUNA
Con anterioridad a la citada ley del suelo de 1990, bastaba la mera declaración de la existencia de una edificación, como dato descriptivo, para su acceso al registro de la propiedad.
Ley hipotecaria: Artículo 208.
PRIMER OBJETIVO: LA LEGALIDAD DE LA CONSTRUCCIÓN.
Sin embargo, la citada ley de suelo de 1990, y su texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, instauró un sistema de control registral, que en esencia sigue vigente, basado en dos pilares:
.- la aportación de la preceptiva licencia de obras
.- la acreditación de la adecuación de la obra al proyecto aprobado por tal licencia. Para facilitar la comprobación de tal adecuación, la ley exigió la intervención de un técnico que certificara tal extremo.
Con este sistema, se pretendió, y se consiguió, el primer objetivo: que la calificación registral comprobara la legalidad de la edificación, en el sentido de eliminar o minimizar los riesgos de ulteriores expedientes de disciplina urbanística reparadora que pudieran amenazar la persistencia misma del objeto edificado.
Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. (Vigente hasta el 14 de abril de 1998)
Artículo 37. Adquisición del derecho a la edificación
2. Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar o inscribir, respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado. Para autorizar e inscribir escrituras la declaración de obra nueva en construcción, a la licencia de edificación se acompañará certificación expedida por técnico competente, acreditativa de que la descripción de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se obtuvo la licencia. En este caso, el propietario deberá hacer constar la terminación mediante acta notarial que incorporará la certificación de finalización de la obra antes mencionada. Tanto la licencia como las expresadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras.
SEGUNDO OBJETIVO: LA PRECISIÓN DESCRIPTIVA
El Real Decreto 1093/1997 de 4 de julio sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, además de desarrollar y concretar los aspectos esenciales de las previsiones legales, introdujo una exigencia adicional, absolutamente razonable e imprescindible por razón del principio de especialidad registral: la claridad o precisión descriptiva de la edificación que acceda al registro, al exigirse en todo caso un detalle descriptivo mínimo.
Artículo 45.- Inscripción de obras nuevas.
1.- El plano se archivará en los términos previstos en el inciso segundo del número 4 del artículo 51 del Reglamento Hipotecario. Podrá acompañarse también al plano citado copia del mismo en soporte magnético u óptico.
2.- El Registrador remitirá copia del mismo a la Oficina Catastral competente, para que, en los términos establecidos en la legislación aplicable, dicha Oficina remita, en su caso, al mismo los datos identificadores de la finca o fincas objeto del acto de que se trate.
3.- Cuando el acto inscribible se origine en un procedimiento tramitado ante la Administración urbanística, el plano que ha de acompañar al título será el que sirva de base al acuerdo administrativo procedente o a la licencia cuya concesión constituya requisito para la inscripción. En los demás supuestos, deberá acompañarse plano a escala adecuada de la finca o fincas objeto del título inscribible.
TERCER OBJETIVO: LA RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES INTERVINIENTES
La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, introdujo la necesidad de calificación registral de la existencia de un seguro decenal de responsabilidad por daños estructurales, cuando el destino primordial de la edificación sea el de vivienda.
DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA. (Redacción según Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.)
CUARTO OBJETIVO: EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA LA ENTREGA DE LA EDIFICACIÓN A SUS USUARIOS (EL LIBRO DEL EDIFICIO)
La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y posteriormente su texto refundido, según Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, exige tambien a la calificación registral la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios.-
Con ello, se implica a la calificación registral, no ya sólo en comprobar que los edificios cuyo destino principal sea el del vivienda cuenten con el obligado seguro decenal, sino que, en cualquier edificación, sea del destino o uso que sea, se compruebe la existencia y disponibilidad de determinada documentación que integra el llamado Libro del Edificio.
QUINTO OBJETIVO: LA LEGALIDAD DEL USO DE LA EDIFICACIÓN.
Del citado art 20 del TR de la ley de suelo de 2008, ya se deducía, a mi juicio, por remisión a la normativa autonómica, la necesidad de acreditar la licencia de ocupación para la inscripción registral. Pero la interpretación que ha hecho la DGRN en diversas resoluciones ha sido la contraria.
No obstante, las dudas han quedado disipadas, en lo que a Andalucía se refiere, con el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, añade a la calificación registral, y de modo expreso y terminante, la exigencia de licencia de ocupación o primera utilización de la edificación.
a. La aportación de la preceptiva licencia de ocupación o utilización.
SEXTO OBJETIVO: LA OFICINA REGISTRAL COMO CENTRO DE INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN DEL EDIFICIO.
La DGRN se había pronunciado a favor del depósito del libro del edificio ante notario, estableciendo así por vía interpretativa un requisito que a mi juicio no era ni necesario, pues no lo imponía norma alguna, ni suficiente, pues tal hipotético depósito notarial no excluía la necesidad de calificación registral de su contenido y correspondencia con la edificación en cuestión.
Por el contrario, el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, exige el depósito registral del libro del edificio, y la constancia registral de ello.
Vemos así cómo este proceso normativo culmina, hasta el momento presente, en el reglamento andaluz que nos ocupa, el cual además de exigir requisitos de comprobación adicional en la calificación registral, contiene numerosas e importantes normas que clarifican y matizan conceptos y requisitos que ya venían impuestos con anterioridad.
Abordamos ahora con detalle los distintos requisitos a tener en cuenta en la calificación registral, en vista del conjunto normativo actualmente vigente, y en particular, del articulo 27 del RDUA, que tiene el siguiente tenor literal:
b. La finalización de las obras conforme al proyecto técnico objeto de la preceptiva licencia, acreditada mediante la aportación del correspondiente certificado final de obra expedido por la dirección facultativa de la misma y visado por el Colegio profesional correspondiente, o en el caso de obras promovidas por las Administraciones Públicas, mediante la aportación del acta de recepción de las obras.
En concreto, analizaremos la calificación y tratamiento registral de los siguientes extremos, con especial detenimiento en las novedades que en cada caso resulten del reciente Reglamento de disciplina urbanística de Andalucía, en adelante RDUA.:
Requisitos aplicables a toda obra, tanto en construcción como terminada:
1.- La licencia de obras
2.- La descripción precisa de la obra
3.- El certificado técnico
Requisitos aplicables sólo a obras terminadas:
4.- La licencia de ocupación o primera utilización
5.- El seguro decenal de la edificación
1.- CALIFICACIÓN REGISTRAL DE LA LICENCIA DE OBRAS
1.1.-ACTOS SUJETOS A PRECEPTIVA LICENCIA: Art 8
.- Tipos de edificaciones o instalaciones que precisan licencia:
Están sujetos a previa licencia urbanística municipal, sin perjuicio de las demás autorizaciones o informes que sean procedentes
1.2.-SUJETOS OBLIGADOS A OBTENER LA PRECEPTIVA LICENCIA. Art 10
Todos, incluidas las Administración públicas, con las únicas excepciones del propio Ayuntamiento en cuestión (puntos 1 y 2), y las excepciones de los puntos 4 y 5.
1.3.- REQUISITOS FORMALES DE LA LICENCIA
.- Administración competente: (art 5 y 11) Art 5. La licencia es un acto reglado de competencia exclusiva de la Administración municipal
.- Órgano competente para otorgarla: El general, el Alcalde: Art 11 y remisión a la la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, art Artículo 21, 1. El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes atribuciones: q. El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
.- Órgano competente para certificarla o testimoniarla: El secretario municipal.-
.- Contenido prohibido: art 5
No podrán concederse licencias con base a las determinaciones de planeamientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobación de los mismos.
.- Contenido obligatorio: Art 19.
1.-Precisión acerca de la finca registral en la que se pretende actuar.
Según la redacción literal de los preceptos, (art 13, relativo a la solicitud, y art 19 relativo a la resolución por la que se conceda la licencia) sólo se exige expresar la finca registral afectada por la edificación si estamos en suelo no urbanizable.
No se alcanza a imaginar ninguna razón por la que no se haya hecho extensiva tal exigencia en todos las demás clases de suelo.
En cualquier caso, es claro que la calificación registral necesita comprobar, sin lugar a dudas, que la licencia se refiere a la finca registral en cuestión. Por lo que la solicitud y la propia licencia deben dejar claro de qué finca registral se trata, bien sea indicando su número de finca registral, o bien mediante otros indicadores que no dejen lugar a dudas.
Si por ejemplo, se indica la referencia catastral, el registrador habrá de comprobar y calificar con los criterios legalmente vigentes su correspondencia o no con la finca registral en cuestión, y en caso de conclusión negativa, no acceder a la inscripción de una declaración de obra nueva cuando la licencia de obras se refiere a una parcela catastral y no hay certeza de que dicha parcela catastral coincida, o al menos esté incluida en la finca registral que se alegue.
2.- Precisión acerca de las características esenciales de la edificación proyectada.
Tal detalle y precisión se contiene en el proyecto básico, que ha de adjuntarse a la solicitud de licencia, y ha de formar parte de la licencia misma cuando se conceda, pues como dice el art 19.4. La documentación técnica o el proyecto técnico, una vez concedida la correspondiente licencia, quedarán incorporados a ella como condición material de la misma.
Probablemente la expresión condición material no sea muy afortunada, y lo que se quiso decir es que forma parte integrante de la misma licencia, o que ésta ha de remitirse al proyecto al que se refiere, identifícándolo debidamente por el nombre el autor y la fecha del visado colegial.
1.4.- LA VIGENCIA DE LA LICENCIA.
Las licencias de edificación tienen un determinado plazo de caducidad, regulado en el art 22, pero, a diferencia de las de parcelación, no caducan de pleno derecho por el mero transcurso del plazo y sin necesidad de acto aplicativo alguno, sino que precisan una declaración expresa de caducidad hecha por el mismo órgano competente para otorgar la licencia, y además, cabe evitar la caducidad alegando y demostrando que el transcurso del plazo de caducidad se ha producido por causa no imputable al titular de la licencia.
Por tanto, como resulta del propio art 22, no es el transcurso del plazo de caducidad, sino la declaración expresa de caducidad, la que extingue los efectos de la licencia.
c. Cuando no se hubiera iniciado la ejecución de las actuaciones amparadas por las mismas en el plazo señalado, o en su defecto, en el de un año, salvo causa no imputable al titular de la licencia.
b. Cuando no se finalice la obra en el plazo señalado o, en su defecto, en el de tres años, salvo causa no imputable al titular de la licencia.
5. El órgano competente para otorgar la licencia declarará, de oficio o a instancia de cualquier persona, la caducidad de la misma, una vez transcurridos e incumplidos cualesquiera de los plazos a que se refieren los apartados 1 y 2 de este artículo, salvo causa no imputable al titular de la licencia.()
6. La declaración de caducidad extinguirá los efectos de la licencia. ()
COMENTARIO: En consecuencia, el mero transcurso del plazo de inicio o de finalización de las obras no determina per se la extinción de la vigencia y eficacia de la licencia.
Pero la cuestión es: si hubieran expirado alguno de esos plazos, ¿debe la calificación registral exigir alguna acreditación o declaración adicional?
A mi juicio, partiendo de que no cabe exigir prueba de hechos negativos o no ocurridos, sí debe al menos exigirse que el titular de la licencia declare expresamente que no le ha sido notificada declaración de caducidad de la licencia. Seria contrario a la buena fe, principio inspirador de todo el sistema de protección y seguridad jurídica del que el registro es máximo exponente, que se admitiese que un titular de licencia, que haya sido ya notificado de la caducidad de la misma, pudiera, simplemente guardando silencio al respecto, obtener la inscripción registral de una obra nueva al amparo de licencia que ha devenido legalmente ineficaz.
Es cierto que la afirmación del declarante no acredita nada, pero al menos, compromete su responsabilidad y su buena fe, y, en su caso, le haría incurrir en la circunstancia agravante prevista en el art 75 del propio reglamento, consistente en la declaración de datos falsos o incorrectos.
Creo, pues, que la calificación registral debe exigir esta declaración del titular de la licencia, tanto si los plazos de caducidad han expirado recientemente, como, con mayor motivo aún, si ha pasado ya un tiempo considerable desde que ello ocurrió.
1.5.- LA TITULARIDAD DE LA LICENCIA
Del RDOU se desprende que la licencia tiene un titular (que no tiene por qué ser necesariamente el propietario de la finca), y que esa titularidad de la licencia es transmisible (junto o separadamente con la transmisión de la propia finca).
COMENTARIO: La calificación registral, por exigencia del principio de legitimación y de tracto sucesivo, comprobará que el declarante de la obra sea el propietario de la finca.
CUESTIÓN: ¿Pero deberá comprobarse registralmente que el declarante-propietario sea tambien el titular de la licencia?
Tradicionalmente no se ha exigido registralmente tal requisito, ni hay norma expresa que así lo imponga.
Pero en mi opinión sí debe exigirse, por el siguiente razonamiento:
1.- El RDOUA exige que si hay transmisión de la licencia, se comunique al Ayuntamiento, con determinados requisitos.
2.- La caducidad de la licencia se produce por el transcurso de determinados plazos sin inicial o sin terminar la obra salvo causa no imputable al titular de la licencia.
3.- El Alcalde puede acordar la suspensión de la eficacia de una licencia concedida en los casos del art 57, y proceder a su revisión conforme al art 58, así como revocar una licencia que deviene contraria al nuevo planeamiento (art 23).
4.- Tanto el procedimiento para declarar la caducidad de la licencia, como el de su suspensión y anulación, o el de su revocación, habrán de notificarse y entenderse con el titular de la licencia, que a efectos del Ayuntamiento, será aquél a quien se la otorgó, a no ser que se haya comunicado al ayuntamiento la transmisión de la propia licencia conforme al art 24.
Por tanto, considero que para que el registrador pueda estar razonablemente seguro de que la licencia concedida sigue siendo eficaz, es decir, que no hayan ocurrido vicisitudes posteriores a su otorgamiento que hayan podido dejar legalmente sin efecto tal licencia, debe exigir que el declarante de la obra y propietario del terreno sea el titular formal (inicial o por posterior transmisión) de la propia licencia, y que el Ayuntamiento tenga conocimiento formal de ello, pues en otro caso, quedaría menoscabada la efectividad de la posibilidad legal de que el Ayuntamiento declare la caducidad, suspensión o anulación de la licencia.
1.6.- LA POSIBLE NULIDAD DE PLENO DERECHO
. Sin perjuicio de las causas de nulidad previstas en la legislación vigente, serán nulas de pleno derecho las licencias que se otorguen contra las determinaciones de la ordenación urbanística cuando tengan por objeto la realización de los actos y usos contemplados en el artículo 185.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre.
Y tales supuestos son los mismos en los que, por su especial gravedad, la ley ha dispuesto que no cabe prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.
A.- Los de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable.
B.- Los que afecten a:
a.-Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección o incluidos en la Zona de Influencia del Litoral.
b.-Bienes o espacios catalogados.
c.-.-Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente.
d.-Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen reglamentariamente.
COMENTARIO: A la vista de este articulo, entiendo que el registrador no puede ampararse siempre en el principio de presunción de validez de los actos administrativos en tanto no sean oficialmente anulados, sino que se ve en la obligación profesional de examinar y valorar, dentro de sus posibilidades, si puede concurrir algún motivo de nulidad de pleno derecho de la licencia concedida.
Y tales posibilidades no son tan mínimas como muchos tienden a creer, quizá llevados por la inercia de tiempos pasados, pues, por ejemplo:
En cuanto a la contravención de la ordenación urbanística, cabe imaginar diversos supuestos cuya ilegalidad es de fácil apreciación, como por ejemplo, ex articulo 5 RDUA, licencias condicionadas a la futura aprobación del planeamiento, o pendientes de la concesión de autorizaciones que legalmente han de ser previas (como el proyecto de actuación o plan especial para la edificación en suelo no urbanizable).
Y, por otra parte, hemos visto más arriba que la resolución que concede licencia tiene que expresar, obligatoriamente según el art 19, la clasificación y calificación urbanística del suelo objeto de la actuación, y a la vista tal dato, sí podrá apreciarse por el registrador si la licencia se refiere a alguno de los supuestos previstos en el citado articulo 185.2 de la LOUA.
En tal caso, en mi opinión, el registrador, que por supuesto no es el órgano competente para declarar formalmente la nulidad de la licencia, sí tiene entre sus atribuciones llegar a apreciar en su caso que concurre causa de nulidad de pleno derecho de la licencia, y si su criterio jurídico le lleva a tal conclusión, no debe limitarse a notificar tal criterio a la Consejería competente y luego inscribir sin más la edificación declarada, sino que estimo que debe, directamente, denegar la inscripción solicitada al amparo de esa licencia.
Téngase en cuenta que la formula de mera notificación que arbitra el art 28.3, (además de estar referida a parcelaciones y no a edificaciones, contempla un supuesto menos grave, que es el de simple y posible contravención a la ordenación urbanística. Y sabemos que la nulidad de pleno derecho de la licencia no la produce la simple y posible contravención, sino el dato añadido de que, además, se refiere a uno de los tipos de suelo enumerados en el art 185.2 de la ley.
2.- LA DESCRIPCIÓN DE LA OBRA EN EL TITULO DE DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA
2.1.- Descripción literaria de la obra en la escritura pública:
El RDUA no añade exigencias adicionales al mínimo descriptivo contenido en el art 45 del RHU, salvo la de que ha de expresarse el uso o destino de la edificación, pues así lo exige el art 13 para la solicitud de licencia y el 19 para su contenido, y será un dato necesario para la calificación registral de diversos extremos:
.- La eventual sujeción a seguro decenal si el destino principal es vivienda.
.- La autorización de ese uso mediante licencia de ocupación o primera utilización.
En efecto, el RDUA, exige claridad y precisión descriptiva desde el mismo momento de la solicitud de licencia, ( art 13) tanto acerca de lo que se pretende construir, como acerca del uso o destino de las mismas, y ambos extremos forman parte también del contenido mínimo de la resolución que otorgue la licencia solicitada (art 19):
a. La solicitud definirá los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo, vuelo y del subsuelo que se pretenden realizar. () A estos efectos las solicitudes deben adjuntar un proyecto técnico suscrito por facultativo competente con el grado de detalle que establezca la legislación sectorial y visado por el Colegio profesional correspondiente.
b. Las solicitudes que tengan por objeto construcciones o instalaciones de nueva planta así como ampliaciones de las mismas, deben indicar su destino, que debe ser conforme a las características de la construcción o instalación.
2.2. La descripción gráfica del proyecto.
La comprobación y acreditación de la adecuación entre tal descripción literaria y la que contiene el proyecto aprobado por licencia se encomienda a un técnico que, como luego veremos, ha de certificar en tal sentido. Pero ello no excluye que si el registrador dispusiera de datos para contrastar ambas descripciones y apreciara divergencias, podría y debería señala el defecto, contradiciendo, si es preciso, la afirmación del técnico al respecto.
Las novedades más destacadas que resultan del RDUA hacen referencia al visado colegial y al técnico competente para expedir estos certificados.
Para obras nuevas en construcción, el art 27 exige
el certificado técnico expedido por la dirección facultativa de las mismas y visado por el Colegio profesional correspondiente, acreditativo de que la descripción de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se obtuvo la licencia
Y para obras terminadas, exige
La finalización de las obras conforme al proyecto técnico objeto de la preceptiva licencia, acreditada mediante la aportación del correspondiente certificado final de obra expedido por la dirección facultativa de la misma y visado por el Colegio profesional correspondiente, o en el caso de obras promovidas por las Administraciones Públicas, mediante la aportación del acta de recepción de las obras.
PRIMERA: La expresión dirección facultativa de las obras, ¿excluye la competencia de otros técnicos previstos en el art 50 del RHU (por ejemplo, cualquier otro técnico aunque no haya dirigido las obras, o el técnico municipal)?
Considero que la respuesta ha de ser negativa, por varios motivos:
Por sentido común, ya que puede haber casos en que el técnico que ostentaba la dirección facultativa de las obras ya no pueda emitir tal certificado, por ejemplo, por haber fallecido.
Y porque cuando el propio RDUA regula en su articulo 13 los documentos que hay que aportar con la solicitud de licencia de ocupación, habla, en términos más genéricos, de certificado del técnico competente.
SEGUNDA: El visado colegial, ¿Qué acredita realmente? Y ¿Qué sentido tiene su exigencia reglamentaria?
Sabemos que el visado de un proyecto sí acredita los extremos a que se refiere el art 14.3 del RDOU. Pero aquí hablamos, no de visar un proyecto, que es un documento técnico complejo, sino de visar un simple certificado, y en estos casos, el visado sólo acreditará la identidad y habilitación profesional del certificante, lo cual quiere decir, que acredita que el nombre de la persona que lo suscribe corresponde a un técnico colegiado y habilitado legalmente para certificar acerca del contenido de dicho certificado, pero no acredita la autenticidad de la firma de quien lo suscribe, pues la práctica colegial de tales visados no conlleva esa comprobación.
TERCERA: Eso nos lleva a plantearnos cómo acreditar la autenticidad de la firma, que es un requisito necesario para todo documento, como el que nos ocupa, cuya aportación haya de exigirse registralmente.
Será mediante la legitimación notarial de firma, o el reconocimiento de firma ante el registrador.
Por tanto, hasta la entrada en vigor del RDUA, el criterio predominante era que el certificado técnico necesitaba tener legitimada su firma, para acreditar su autenticidad, y por exigirlo así el art 49.4 del RHU, pero no se exigía el visado colegial, por haber declarado la DGRN en varias resoluciones que no era preciso.
Ahora, en cambio, tras el RDUA, han de exigirse registralmente ambas cosas, pues se complementan, y así se garantiza no sólo que el que firma el certificado es quien dice ser, sino que tiene la titulación y habilitación profesional que dice ostentar.
CUARTA: ¿Cabe utilizar todavía la formula de comparecencia del técnico en el otorgamiento de la escritura, prevista en el art 49.1 del RHU?
Considero que sí, pues con ello no sólo se acredita su identidad, sino que se facilita la descripción del contenido de la edificación por constar en el mismo documento de declaración de obra nueva. Ahora bien, la exigencia de visado colegial, ineludible según el RDUA, habrá de cumplirse por equivalencia, es decir, aportando e incorporando a la escritura un certificado del correspondiente colegio profesional que acredite la habilitación profesional de dicho técnico.
La exigencia sustantiva de este tipo de licencia ya venía establecida (por no remontarnos a normativa estatal más antigua), en el art 169.e de la LOUA, y desarrollada en el art 8.e del RDOUA.
La novedad la constituye su exigencia registral expresa, por virtud de lo dispuesto en el art 27.1.a del RDOU, con una redacción que convierte a la licencia de ocupación en la nueva protagonista del control registral de la legalidad de la edificación y su uso.
4.1.-Tipo y denominación de la licencia según los casos:
El art 7.d nos aclara que la licencia de ocupación se exigirá cuando el uso previsto sea el de vivienda, y la licencia de utilización en los demás supuestos.
4.2.-Objeto u objetos de la licencia, según los casos:
Y que tal licencia (tanto la una como la otra) tiene siempre un objeto concreto, y en ciertos casos, puede tener además otro objeto secundario añadido:
El objetivo principal y siempre concurrente es el de comprobar que el uso previsto para un edificio, o parte del mismo, es conforme a la normativa y a la ordenación urbanística de aplicación.
Y, por añadidura, cuando se trate de edificios para los que haya sido otorgada licencia de obras de nueva construcción, ampliación, modificación, reforma o rehabilitación, tendrá por objeto, además, comprobar la adecuación urbanística de las obras ejecutadas a la licencia otorgada.
4.3.- Requisitos de las solicitudes de la licencia de ocupación o utilización:
Se detallan en el art 13.d del RDUA, distinguiendo según se trate de edificaciones para las que haya sido otorgada licencia de obras, o bien, por otro lado, edificaciones en las que no sea preciso ejecución de ninguna obra de reforma ni por tanto licencia de obras.
Tanto en un caso como en otro, se exige que la solicitud aporte certificado suscrito por técnico competente, pero con la diferencia de que para edificaciones con licencia de obras, no dice que haya de estar visado ni haya de ser gráfico (probablemente porque el proyecto de obras para el que otorgó la licencia ya se exigió que estuviera visado, y por definición de proyecto, incluye documentación gráfica.
En cambio, para las edificaciones sin licencia de obras, el certificado técnico, además de descriptivo, ha de ser gráfico, y estar visado.
Más adelante volveremos a tratar de manera especifica las particularidades de las edificaciones terminadas sin licencia de obras.
4.4.- Los cambios de uso:
Desde el punto de vista sustantivo, el art 8.e exige licencia de ocupación o utilización tambien para la modificación de uso, total o parcial.
Según ello, registralmente también habrá que exigir la acreditación de su concesión para inscribir cualquier modificación, total o parcial, del uso de una edificación ya inscrita.
En efecto, si la normativa urbanística, como es el caso, ha querido implicar a los registradores en el control de la legalidad, no sólo de la edificación misma, sino tambien del uso a que se destina, sería un absurdo y contrasentido que se permitiera burlar tal control inscribiendo un uso que haya obtenido licencia para posteriormente modificar tal uso registralmente sin acreditar la nueva licencia que lo autorice.
Realmente, el RDUA ni contiene ni debería contener regulación específica relativa al seguro decenal del edificio. Por tanto, nos remitimos a su regulación en la LOE, que contempla los supuestos de obligatoriedad, los supuestos de exención, y las cautelas y medidas legales que proceden para el caso de exoneración del autopromotor individual de una única vivienda unifamiliar para uso propio.
Por su parte la DGRN se ha pronunciado al respecto, en un doble sentido:
.- Precisando (con gran acierto a mi juicio) en su instrucción de 11 de septiembre de 2000 la documentación y circunstancias que han de acreditarse ante el registrador.
.- Apreciando (con gran desacierto a mi juicio) en diversas resoluciones en recursos contra la calificación registral, otros supuestos de exoneración de la obligación legal distintos y más benévolos que los contemplados taxativamente en el texto legal, por la vía de interpretar con laxitud exagerada cada uno de los requisitos legales:
Donde la ley dice autopromotor individual, según la DGRN cabe tambien el colectivo o societario.
Donde la ley dice de una única vivienda, según la DGRN cabe que sean varias en distintos momentos.
Donde la ley dice unifamiliar, cabe según la DGRN que sea plurifamiliar si es para uso propio.
Sinceramente, creo que tal línea interpretativa permisiva, que comprensiblemente suelen sostener los promotores interesados, y buen número de fedatarios, que encuentran el respaldo de la DGRN, no respeta el texto ni la finalidad de la ley, que en cambio suele ser interpretada y aplicada con mayor rigor, en el mejor sentido de la palabra, por la calificación registral.
En cualquier caso, el presente trabajo quiere ceñirse a las principales novedades que introduce el RDUA, por lo que en esta materia de seguro decenal no procede sino remitirse a su regulación en otros textos normativos. En cambio, sí merece que nos detengamos en otro de los requisitos sustantivos que impone la ley de edificación, como es el libro del edificio, pues el RDUA sí introduce novedades desde el punto del control registral del mismo
Su exigencia sustantiva, como obligación del promotor, se contiene en el art 7 de la LOE.
La exigencia registral de comprobación de su existencia y complitud se impuso en la ley de suelo de 2007, hoy articulo 20 del texto refundido de 2008.
La Resolución-Circular DGRN de 26-7-2007 resolviendo consulta de la Asociación de Promotores Constructores de España sobre el articulo 19 de la Ley 8/2007, de 27 de mayo, de Suelo, decidió imponer a los promotores un requisito que la ley no les impone, diciendo que el promotor deberá depositar ante cualquier notario un ejemplar del Libro del Edificio, acompañado de la certificación del arquitecto director de la obra, acreditativo de que ése es el Libro correspondiente a la misma y que le ha sido entregado tal Libro al promotor. Dicho depósito deberá ser objeto de la correspondiente acta de depósito (artículo 216 y ss. del Reglamento Notarial).
Y tal resolución de la DGRN añadió que  El Notario deberá hacer constar en la correspondiente escritura, la existencia del Libro del Edificio y su disponibilidad para cumplir con su obligación de entregar un ejemplar del mismo a cada uno de los usuarios del edificio, de conformidad con lo dispuesto en el indicado párrafo tercero del artículo 7 de la LOE.
Con ello, la DGRN se inventa, o por decirlo de otra manera, pretende instaurar un requisito sustantivo nuevo para los promotores, que en realidad no era ni necesario, ni suficiente a efectos de la calificación registral.
No era necesario, pues no existe ninguna disposición normativa de carácter general, de ningún rango, que lo imponga, y la DGRN, aún cuando puede instruir a sus subordinados, en este caso, los Notarios, no puede crear obligaciones nuevas para los promotores.
Pero tampoco era suficiente a efectos de la calificación registral, pues lo que el art 20 de la ley de suelo de 2008 exige al registrador no es comprobar que el notario afirme la existencia del libro del edificio por estar en su poder, sino la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios, lo cual implica que el registrador habrá de calificar y comprobar por sí mismo no sólo el hecho de la existencia del libro, que como tal hecho sí puede quedar acreditado por la fe publica notarial, sino, además, y sobre todo, el juicio o calificación jurídica acerca de que tal libro esté completo, cumpliendo todos los requisitos de contenido que exige la ley , y por supuesto, que corresponda a la edificación en cuestión y no a otra.
Con mucho mejor criterio, y por supuesto, con el rango normativo que tal previsión exige, la ley de suelo catalana, y ahora el RDUA de Andalucía, exige el depósito del libro de edificio en el Registro de la Propiedad competente por razón del territorio.
En concreto, el articulo 27 del RDOUA dispone en su número 3 lo siguiente:
Art 27.3:
 Para la inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra nueva terminada, previamente deberá haberse depositado una copia del Libro del Edificio en la oficina del Registro de la Propiedad competente. El cumplimiento de esta obligación deberá hacerse constar de acuerdo con lo establecido en la legislación hipotecaria y de ordenación de la edificación.
6.1.- Supuestos de obligatoriedad/exención del libro del edificio:
Según la LOE, no hay excepción ninguna, pues la única excepción relativa al autopromotor individual de vivienda para uso propio sólo lo es a efectos de seguro decenal, pero no de libro de edificio.
Lo mismo cabe decir de los edificios cuyo destino principal no sea el de vivienda.
Sin embargo, la DGRN en diversas resoluciones de recursos gubernativos, a fin de confirmar el criterio permisivo de promotores y algunos fedatarios, y revocar el criterio riguroso del registrador, ha tratado de argumentar, sin éxito a mi juicio, para concluir resolviendo que el autopromotor para uso propio, además de gozar de la exención legal relativa al seguro decenal, la DGRN le concede además la exención de sus obligaciones relativas al libro del edificio.
A mi juicio, la única exención legal aplicable es de orden temporal, por razón de lo dispuesto en la transitoria primera de la ley, cuando establece que será de aplicación a las obras de nueva construcción y a obras en los edificios existentes, para cuyos proyectos se solicite la correspondiente licencia de edificación, a partir de su entrada en vigor.
6.2.- No es un auténtico depósito, sino una presentación inscripción y archivo registral:
De la finalidad de la norma se deduce con claridad que no estamos ante un simple depósito retirable por el depositante, sino ante una presentación, calificación registral, y en su caso, archivo registral con constancia en los libros de inscripciones, de tal documentación, que desde ese momento ya formará parte del archivo oficial del registro de la propiedad, a efectos, no sólo de su custodia, sino de su publicidad formal, y sin que el presentante o depositante conserve la disponibilidad del ejemplar depositado, que no podrá ya retirar ni eliminar.
Sí podrá, como cualquier interesado con interés legítimo apreciado por el registrador, solicitar y obtener publicidad formal del mismo, o de determinados extremos del mismo.
6.3.- Soporte documental en que habrá de presentarse el libro del edificio.
Al no haber una exigencia expresa, valdrá cualquier soporte, tanto papel, como informático, a condición de que se compruebe su legibilidad y conservación.
Sería recomendable que se generalice la presentación en soporte informático, que facilita su custodia y reproducción.
6.4.- Alcance de la calificación registral del libro del edificio:
A mi juicio, de la finalidad de las normas que lo regulan, y de la congruencia del sistema registral y sus efectos, se deduce que el registrador habrá de comprobar, al menos, lo siguiente:
.- Que el ejemplar conste suscrito o acompañado de instancia suscrita por el promotor del edificio, (que es el obligado a confeccionarlo y ponerlo a disposición de los usuarios finales) con firma legitimada o ratificada ante el registrador, afirmando que tal ejemplar constituye el libro del edificio regulado en la LOE relativo a la edificación declarada en la finca registral que se indique.
.- Que conste de todos los documentos que exige la LOE, es decir, el proyecto, con la incorporación, en su caso, de las modificaciones debidamente aprobadas, el acta de recepción, la relación identificativa de los agentes que han intervenido durante el proceso de edificación, así como la relativa a las instrucciones de uso y mantenimiento del edificio y sus instalaciones, de conformidad con la normativa que le sea de aplicación.
.- Que se refiera a la edificación declarada y finca registral en cuestión y no a otra.
La comprobación de estos extremos exigirá al registrador examinar su contenido y cotejarlo con la descripción literaria de la edificación y con la propia licencia de obras.
A tal efecto, le será de utilidad la certificación técnica de fin de obra que acredite tal conformidad entre la descripción gráfica del proyecto y la literaria de la escritura de declaración de obra. Lo que sí deberá comprobar el registrador por sí mismo es que ese proyecto, y no otro, sea precisamente aquél para el cual se concedió la licencia de obras correspondiente, lo cual es fácil de calificar pues, como vimos, la propia licencia debe identificar e incorporar según el art 19, el proyecto al que se refiere. Tal identificación suele hacerse por referencia al nombre del técnico autor y a la fecha y número de visado colegial.
6.5.- El depósito no puede ser previo, sino simultáneo a la inscripción de la terminación de la obra.
Aunque el reglamento habla, con poca fortuna, de depósito previo a la inscripción de la terminación de la obra, en realidad, el principio de especialidad registral relativo a la claridad de los pronunciamientos registral, y el de congruencia, exigen que el depósito sea simultáneo a la inscripción de la terminación de obra, y nunca previo como operación específica.
Si se admitiera un depósito previo, cuando la obra todavía consta registralmente como en construcción, resultaría que el registro estaría proclamando a la vez una cosa y su contraria: del hecho del depósito del libro se desprende que la obra está terminada, pues uno de sus documentos es el acta de recepción de la obra terminada, y en cambio, en la inscripción de la finca se seguiría proclamando que está en construcción. Tal contradicción es inaceptable en sede registral, por lo que el depósito ha de ser simultáneo a la constancia registral de la terminación: no puede ser previo, pero tampoco posterior.
6.6.- Forma de hacer constar el cumplimiento de esta obligación.
El RDOU dice que se hará  de acuerdo con lo establecido en la legislación hipotecaria y de ordenación de la edificación.
Ello supone que bien en el cuerpo de la inscripción de la edificación terminada, o bien, como creo más conveniente, por nota marginal, análoga a la regulada en el art 9 de la ley hipotecaria para la inscripción y archivo de la bases gráfica, expresiva de que se ha presentado, calificado favorablemente y archivado el libro del edificio, reseñando quién lo suscribe, y su contenido esencial.
A tales efectos, considero útil crear un legajo especial al efecto.
6.7.- Forma de solicitar y obtener publicidad registral del libro del edificio.
Una vez calificado favorablemente y archivado, con nota marginal de haberlo hecho, cabe hablar de dos extremos que pueden ser objeto de publicidad registral:
.- La publicidad del hecho mismo del archivo registral del libro, que deberá contenerse en toda nota simple o certificación, a modo de advertencia informativa del cumplimiento de tal requisitos legal, y de ofrecimiento de la posibilidad de obtener información más detallada sobre el contenido del propio libro.
.- La publicidad del contenido del libro, que no podrá ser por nota simple, ya que tal concepto está ceñido legalmente a ser una reseña de la descripción, titularidad y cargas vigentes de la finca, pero sí por certificación, ya sea del total contenido del libro, o de determinados extremos que señale el solicitante, y siempre, bajo calificación registral de su interés legítimo.
6.8.- Posible nota marginal de inscripción y archivo de la base grafica de la finca contenida en el proyecto
Entre los documentos integrantes del libro del edificio, se encuentra el proyecto, el cual incluye documentación gráfica, relativa no sólo al suelo en el que se ubica la edificación, sino más concretamente, al recinto ocupado por la edificación.
Además, caso de tener varias plantas, constará la documentación gráfica de cada una de ellas.
Si está compuesto de diversos elementos independientes, tales como viviendas, locales, garajes, o trasteros, tambien figurará la representación gráfica delimitada de cada uno de tales elementos.
Por tanto, entre la documentación presentada se encuentra, con frecuencia, la base gráfica de la propia finca registral, así como, necesariamente, la de la edificación, y de cada uno de los distintos elementos independientes que la integren.
A la vista de tal documentación gráfica, y conforme al art 9 de la Ley Hipotecaria, una vez calificada positivamente su correspondencia con la descripción literaria de la finca, la edificación y la de cada elemento, el registrador podrá y deberá inscribir de manera especial y separada la base gráfica de cada una de esas fincas registrales, procediendo en la forma dispuesta por el citado articulo 9, es decir, practicando nota marginal en cada una de las fincas expresiva de tal inscripción y archivo formal de tal base gráfica.
En concreto, la nota marginal podría tener la siguiente redacción:
BASE GRÁFICA DE LA FINCA:
Con esta fecha se inscribe y archiva la base gráfica de la presente finca, consistente en el plano en planta que contiene la ubicación y delimitación de la misma, y que forma parte del proyecto integrante del libro del edificio, regulado en la Ley de Ordenación de la Edificación.
Y, consecuentemente, se podrá y deberá dar publicidad registral, tanto del hecho de que consta inscrita y archivada la base gráfica de la finca, como del contenido mismo de tal base gráfica.
Es cierto que la aplicación informática de que actualmente disponen los registros de la propiedad, denominada Geobase, sólo está diseñada para dar de alta suelos, y no superficies en plantas altas, ni volúmenes. Pero tal carencia puramente material y técnica, y que habrá de subsanarse en futuras versiones del programa informático, no debe ni puede impedir dar cumplimiento al resto del art 9 relativo a la inscripción y archivo de la base gráfica de la finca: de toda finca, y no sólo de las fincas ubicadas en el suelo o rasante.
7.1 Diferencias entre la regulación legal y la reglamentaria.
Desde el primer momento en que la ley, en nuestro caso la ley del suelo de 1990, exigió el control registral de la legalidad urbanística de la edificación, y en concreto, la licencia de edificación, se planteó la cuestión de qué tratamiento dar a las edificaciones preexistentes, y en particular, a aquéllas que según la legislación urbanística pudieran considerarse como prescritas.
A tales efectos, la previsión legal, contenida en la ley del suelo de 1990, y luego recogida las ulteriores hasta llegar a la vigente de 2008, dispone lo siguiente:
DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA. Edificaciones existentes.
Y por su parte, a nivel reglamentario, el art 52 del RHU de 1997, establece:
Podrán inscribirse por el Registrador de la Propiedad las declaraciones de obra nueva correspondientes a edificaciones terminadas en las que concurran los siguientes requisitos: a.- Que se pruebe por certificación del Catastro o del Ayuntamiento, por certificación técnica o por acta notarial, la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título.
b.-Que dicha fecha sea anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante.
c.- Que no conste del Registro la práctica de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca que haya sido objeto de edificación.
Comentarios: Al comparar ambos textos normativos, afloran curiosas diferencias, y todas ellas apuntan en una misma dirección: la norma reglamentaria es mucho más suave o favorable que la norma legal, por lo siguiente:
1.- El texto legal se ciñe al sueño urbano o urbanizable, mientras que el RHU se extiende a todas las clases de suelo, incluido el no urbanizable.
2.- Según la ley, sólo se indultan las edificaciones que existían ya terminadas en 1990, mientras que según el reglamento, se incluyen tambien las que se terminen con posterioridad.
3.- La ley exige que haya prescrito la potestad de restablecimiento de la legalidad que pudiera implicar su demolición. El reglamento sólo exige habla la prescripción de la infracción urbanística en que hubiera incurrido el edificante.
4.- De la ley se desprende que es necesario acreditar la prescripción, lo cual parece implicar que se precisa una declaración administrativa del titular de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística en tal sentido. En cambio, según el reglamento, cabe la acreditación por medios ajenos a la administración.
5.- Y lo que es más: en la hipótesis de que alguna actuación administrativa hubiera interrumpido el plazo legal de prescripción, el reglamento invierte la carga de la prueba, pues presume que si la administración no ha anotado registralmente el expediente de disciplina urbanística, es que se ha consumado la prescripción.
Todas estas particularidades del reglamento, a mi juicio, son excesivamente generosas, cuando no probablemente ilegales. En todo caso, no parecen acertadas, pues aparentemente aplican a toda costa y a todos los supuestos las idea preconcebida de la inoponibilidad de los expedientes de disciplina urbanística que no consten anotados registralmente.
Es cierto que hay autores que sostienen la conveniencia de defender esa inoponibilidad, a la vez que encuentran dificultades en los textos vigentes para llegar a tal conclusión. Pero en cualquier caso, el debate sobre la posible inoponibilidad siempre queda ceñido a los terceros. En cambio, el texto reglamentario hace extensiva esa inoponibilidad del expediente no anotado a cualquiera, incluso al autor de la infracción, que no es tercero. Y eso, sin duda, se nos antoja excesivo.
Y lo más curioso es que esta disparidad de criterio entre el texto legal y el reglamentario se ha mantenido hasta nuestros días: los nuevos textos legales que se han ido sucediendo desde 1990 no han querido ser ni un ápice más flexibles que el inicial de 1990, ni han querido en ningún caso respaldar o ratificar la permisividad del RHU. Es significativo que en la ley de 2007 todavía se conserve la misma redacción que en la de 1990.
¿Qué conclusión sacar? A mi juicio, ha de interpretarse la norma reglamentaria de modo que no contradiga la esencia de la norma legal, del siguiente modo:
Probablemente es tolerable (entiéndase legal) extender el indulto a todas las clases de suelo, y a tanto a edificaciones terminadas antes de 1990 como terminadas después. Quizá no hay argumentos en contra que tengan la suficiente solidez.
Pero en ningún caso cabe sustituir los conceptos: la ley exige la prescripción de la potestad urbanística que pueda conllevar la demolición, que es algo sustancialmente distinto que la prescripción de la potestad sancionadora, pues la primera puede no prescribir, y puede afectar a terceros no autores de la edificación ilegal, mientras que la segunda siempre prescribe y sólo afecta a los responsables directos, y no a terceros.
De hecho, la práctica registral ha tenido en cuenta esta matización al interpretar y aplicar el art 52 del RHU, pues entiende que ello resulta imprescindible para respetar la esencia de la colaboración registral en materia de disciplina urbanística.
Pero esa misma práctica, en general, ha seguido siendo injustificadamente generosa o indulgente con otros aspectos relativos a las obras sin licencia pero prescritas, al entender, de facto, que una vez exoneradas por prescripción de la exigencia legal de acreditar licencia de obras o de legalización, quedaban automáticamente exoneradas sin mayor razonamiento de otras exigencias legales, como la del seguro decenal, o el libro del edificio, o la licencia de ocupación, como si estas otras exigencias tambien hubieran prescrito.
Creo que tales cuestiones merecen una reflexión más detallada, sobre la que puede aportar alguna luz la vigencia en Andalucía de la LOUA y del RDUA.
Es cierto que ninguno de estos dos textos normativos contiene una disposición transitoria expresamente referida a la inscripción de edificaciones antiguas. Pero sí que contienen regulación de tal materia a lo largo de su articulado.
7.2.- Regulación sustantiva de las obras antiguas en el RDUA
7.2.1.- Qué es lo que prescribe.
Sabemos que en puridad terminológica, no debe hablarse de edificaciones prescritas, sino de prescripción (o según algunos caducidad) de la potestad administrativa de protección d la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico perturbado por una edificación sin licencia, o sin acomodarse a la licencia concedida.
Tal potestad puede desembocar, bien en un requerimiento de legalización de la edificación, si fuera posible, o bien en la reposición de la realidad física alterada, por medio de la demolición de la edificación ilegal.
En el presente trabajo, cada vez que hablemos de edificaciones prescritas, en realidad nos referimos a edificaciones respecto de las cuales ha expirado el plazo legal para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística.
7.2.2.- Plazo de prescripción:
El art 46 es muy claro en tal sentido:
7.2.3.- Supuestos de no prescripción:
Art 46.2. La limitación temporal del apartado anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los actos y usos descritos en el artículo 185.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre.
.- CUESTIÓN SUSTANTIVA: ¿Cabe la prescripción e inscripción registral de una obra ilegal ubicada en una parcelación urbanística ilegal.
Este tema es uno de los talones de Aquiles de la LOUA, y una de sus incongruencias:
La ley está tan obsesionada con evitar parcelaciones ilegales (por ser el germen con el que se suele iniciar un proceso edificatorio descontrolado) que las trata con mayor dureza que a las edificaciones ilegales mismas.
En efecto, en el texto legal se observa la paradoja de que en suelo no urbanizable ordinario (que no sea de especial protección), si se hace un parcelación urbanística ilegal, por ejemplo, resultando 50 parcelas, y sobre cada una de ellas se edifica una casa, y surge así un nuevo asentamiento o núcleo de población ilegal, cuando transcurran 4 años nos encontramos, según la ley, con que:
La parcelación no ha prescrito, y puede reaccionarse imponiendo la reagrupación. En cambio, las edificaciones sí han prescrito y no puede ya ordenarse su demolición. (pues lo que no prescribe es la "parcelación" que se define legalmente como la división de terrenos).
ART 185 LOUA: La limitación temporal ()no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los siguientes actos y usos: A.- Los de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable.
Esta incongruencia trata de salvarla el Reglamento, cuando, "como quien no quiere la cosa" dice que además de la reagrupación, procede la demolición. (art 49. j del RDUA: ("j) En el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable, el restablecimiento del orden jurídico perturbado se llevará a cabo mediante la demolición de las edificaciones que la integren y reagrupación de las parcelas, a través de una reparcelación forzosa de las que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación.) Pero me temo que tal previsión reglamentaria, aunque sensata y absolutamente congruente, resulta contra legem.
Mi opinión es que, en tanto no se reforme la ley para subsanar la incongruencia legal que antes mencioné, no cabe la demolición de edificaciones de más de 4 años si están en suelo no urbanizable que no sea de especial protección. Y quiero creer que los jueces, con la ley actual en la mano, compartirían esta conclusión, y podrían inaplicar e incluso plantear la cuestión de ilegalidad del reglamento que ordena la demolición. Y consecuentemente, creo que de la LOUA resulta que el propietario de tales obras, no sólo tiene derecho a que no sean demolidas, sino a que se le expida la declaración de asimilación a fuera de ordenación y a inscribirla en el Registro.
Por cierto, que también me temo que, para que no incurra en otra extralimitación, cuando el ROUA dice que "Los actos y negocios jurídicos que hayan dado lugar a la parcelación deberán invalidarse, bien mediante voluntad de las partes, o en su caso, mediante resolución judicial.", debe interpretarse en el sentido de que deberán invalidarse los actos de parcelación, pues la ley impone la reagrupación, pero un reglamento autonómico creo que no puede, carente de cobertura legal, imponer la anulación de todos los demás los negocios jurídicos conexos, como las ventas, permutas, hipotecas, etc.
7.2.4.- Momento inicial del cómputo del plazo en los supuestos prescriptibles:
Se requiere que el acto, en nuestro caso, la obra o edificación, este completamente terminada, y tal concepto se define en el art 40, que distingue entre obras amparadas con licencia, y obras sin licencia:
Para las obras con licencia: A los efectos del presente Reglamento, se considerará que unas obras amparadas por licencia están totalmente terminadas:
a.- Cuando se trate de obras que cuenten con proyecto técnico, a partir de la fecha del visado del certificado final de obras, suscrito por el facultativo o facultativos competentes, y a falta de este documento, desde la fecha de notificación de la licencia de ocupación o utilización. Cuando se trate de obras promovidas por las Administraciones Públicas, a partir de la fecha del acta de recepción de las obras.
b.- En los demás casos, desde que el titular de la licencia comunique al Ayuntamiento la finalización de las obras.
Y para las obras sin licencia: Art 40.2. En el caso de las obras sin licencia será admisible para determinar su fecha de terminación cualquier medio de prueba. La carga de la prueba de su terminación corresponderá al titular de las obras quien, en su caso, deberá desvirtuar las conclusiones que resulten de las comprobaciones realizadas por los servicios técnicos correspondientes. Tales obras se considerarán terminadas cuando estén ultimadas y dispuestas a servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior referida a la propia obra, salvo las posibles obras de adaptación de algunos locales. Se considerarán igualmente terminadas cuando así lo reconozca de oficio el órgano que incoe el procedimiento, previo informe de los servicios técnicos correspondientes.
7.2.5.- Supuestos de interrupción del plazo de prescripción:
Cualquier acuerdo de inicio de un procedimiento de protección de la legalidad urbanística habrá de ser notificado al interesado en los términos del articulo 47. Desde tal notificación, lógicamente, se interrumpe el computo del plazo de prescripción.
7.2.6.- ¿Cómo se acredita formalmente la prescripción?
.- Por declaración municipal expresa:
En medio idóneo, pero no exclusivo, para ello, será la declaración municipal expresa al efecto, en los términos del art 53.4 del Reglamento, cuando dice: La resolución dictada por el órgano competente, por la que se acuerde el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad urbanística, o el cumplimiento por equivalencia en caso de imposibilidad legal o material de ejecución de la resolución en sus propios términos, declarará el inmueble afectado en situación de asimilación a la de fuera de ordenación, identificando las circunstancias que la motivan y el régimen jurídico aplicable al mismo, con indicación expresa de que sólo podrán realizarse las obras de reparación y conservación que exija la estricta conservación de la habitabilidad o la utilización conforme al destino establecido.
.- Por otros medios de prueba :
El ya citado art 40 nos determina cuál es el medio de prueba necesario en cada caso. En particular, hay que destacar que si se trata de obras sin licencia, cabe cualquier medio de prueba admitido en derecho. Pero entiendo que esta libertar probatoria necesariamente también habrá de aplicarse al supuesto de obras ejecutadas con licencia pero sin acomodarse a la misma.
Ahora bien, son varios los extremos que han de acreditarse:
a.- la acreditación de la completa terminación de las obras hace más de cuatro años.
b.- La no interrupción del plazo: si no cabe exigir acreditación de hechos negativos, al menos considero que al declarante deberá exigírsele manifestación expresa en el sentido de no haber sido notificado de ningún expediente de disciplina urbanística en relación con tal edificación.
c.-Acreditar que no estamos ante uno de los supuestos de imprescriptibilidad del art 185.2 de la LOUA?
Es evidente que por mucho transcurso de plazo que se acredite, es presupuesto para que opere la prescripción el que legalmente estemos ante un actos susceptible de ella, es decir, que no sea ninguno de los descritos en el art 185.2 de la LOUA.
Y cómo acreditar tal extremo: aquí creo que no es suficiente la afirmación unilateral del interesado, ni siquiera la certificación de un técnico de su elección, sino que será necesario aportar acreditación oficial y fehaciente de ello, por ejemplo, un certificación municipal o cédula urbanística expresiva de la clasificación y calificación del suelo donde se haya llevado a cabo la edificación, que puede instarse y solicitarse a través del propio notario que autorice la declaración de obra nueva, como prevé el art 19.4 de la ley de suelo de 2008, cuando dispone que con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, los notarios podrán solicitar de la Administración Pública competente información telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística y los deberes y obligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas.
.- CUESTIÓN: La declaración municipal de "prescripción" y consiguiente asimilación a fuera de ordenación:
1ª pregunta: ¿Es necesaria e imprescindible para la inscripción registral, o cabe acreditar la prescripción por otros medios de prueba sin intervención municipal?
2ª.- ¿Es suficiente, o requiera además la licencia de ocupación?
Mi interpretación al respecto es que ni es necesaria, pues como ya se ha señalado antes, caben otros medios de prueba. Pero tampoco es suficiente por sí misma, pues, como se argumentará a continuación, se precisa obtener y acreditar la correspondiente licencia de ocupación o utilización.
Considero que lo que sí es necesario y suficiente es la licencia de ocupación, que el art 27 exige para la inscripción de TODA obra terminada, y que el art 53.5 regula en qué casos es posible concederla: "siempre que el uso pretendido para la edificación o construcción sea conforme con el ordenamiento urbanístico vigente en el momento de su solicitud". De hecho, el propio art 53 prevé que la licencia de ocupación, caso de concederse, resulta completa y autosuficiente, pues "Tales licencias describirán la situación de asimilación a la de fuera de ordenación por el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad urbanística o por imposibilidad legal o material de ejecución en sus propios términos de la resolución de un procedimiento para la protección de la legalidad urbanística, y precisarán el régimen jurídico aplicable a las mismas"
Pero ambas cuestiones, sobre cuya resolución ya he anticipado mi criterio, merecen una argumentación y matizaciones más detalladas, que exponemos a continuación:
.- CUESTIÓN: a efectos registrales, para acreditar la prescripción de la edificación, ¿es realmente apto cualquier medio de prueba de los que contempla la Ley de Enjuiciamiento Civil?
Considero que al no haber en el procedimiento registral una fase de contradicción de los medios probatorios, éstos han de tener una fehaciencia propia, que no tienen por ejemplo, las simples manifestaciones de testigos, o la declaración del interesado. Habrá de tratarse, o bien de documentos públicos, o al menos, si son documentos privados, que recojan dictámenes o certificaciones de peritos idóneos, y con la debida autenticación de su identidad y cualidades certificantes.
Uno de tales medios de prueba, contemplado en el art 52 del RHU, es la certificación catastral. Pero debe ser considerada con cautela, ya que en la base de datos catastral, el campo relativo al año de construcción, se refiere al de la edificación principal o inicial, y no refleja el año de las ampliaciones, por lo que tales certificaciones pueden inducir a error.
7.2.7.- LAS EDIFICACIONES PRESCRITAS Y LA LICENCIA DE OCUPACIÓN
Cuestión: para la inscripción registral de una edificación prescrita, además de acreditar la prescripción ¿se precisa licencia de ocupación?
.- Desde el punto de vista sustantivo, la utilización de toda edificación requiere licencia de ocupación (si el uso previsto es el de vivienda) o de utilización en los demás supuestos, pues así lo exige el art 7.d y 8.e del RDUA.
Y tal exigencia es independiente de que la edificación tuviera o no licencia de obras, pues la finalidad específica y esencial de la licencia de ocupación es distinta de la de obras. En concreto, la de ocupación, como ya vimos, tiene por objeto , o comprobar que el uso previsto para un edificio, o parte del mismo, es conforme a la normativa y a la ordenación urbanística de aplicación.
Y en el RDUA se regula de manera especial los requisitos de la solicitud de licencia de ocupación para edificaciones sin licencia de obras (art 13.d. segunda oración), los supuestos en que podrá concederse tal licencia (art 53.5), el contenido que han de tener tales licencias, y su supeditación a la condición de constancia en el registro de la propiedad (art 53.5).
.- Desde el punto de vista registral:
¿Debe el registrador exigir licencia de ocupación para inscribir edificaciones prescritas?
A mi entender es clara la respuesta afirmativa, y por muchos argumentos concurrentes:
1º.- Interpretación gramatical del art 27 RDUA:
El citado articulo dice, con toda claridad y rotundidad, que la inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración como obra nueva terminada de toda construcción o edificación e instalación exigirá en todo caso: La aportación de la preceptiva licencia de ocupación o utilización. 
Habla de toda edificación, sin distinciones, y por tanto, incluye tanto a las de fachada blanca como de fachada roja, y tanto a las que tienen licencia previa de obras, como a las que no.
2º.- Interpretación sistemática o contextual:
La exigencia de licencia de ocupación constituye un párrafo especial y separado, designado con una letra propia, la a dentro del articulo. Por tanto, tiene sustantividad propia.
Es cierto que la otra letra, la b, por su contenido no es aplicable a las edificaciones sin licencia de obras. Pero la imposibilidad lógica de aplicar lo dispuesto en el apartado letra b a las edificaciones sin licencia de obra no conlleva ninguna imposibilidad lógica de hacer lo mismo con la exigencia del apartado letra a.
O dicho de otro modo: no es cierto que el artículo 27 en su conjunto, sólo sea aplicable a obras con licencia de obras. Habrá que ver, del contenido del articulo, qué párrafos o apartados son aplicables a todo tipo de edificaciones, tanto con licencia de obras como sin ella, y qué párrafos son sólo relativos a las edificaciones con licencia de obras. Y lo cierto es que la exigencia de licencia de ocupación se refiere a todas.
3º.- Interpretación teleológica:
Hemos visto que una de las finalidades esenciales que constituyen una novedad clara en el RDUA es que el control registral, que tradicionalmente se ceñía a comprobar la legalidad de la edificación, como cuerpo físico, se extienda ahora a comprobar tambien la legalidad de su uso o utilización. Pues siendo así, sería traicionar ese espíritu y finalidad de la norma limitar la exigencia registral de licencia de ocupación sólo a cierto tipo de edificaciones (la que obtuvieron previa licencia de obras) y no a todas ellas (incluidas las que se edificaron sin licencia de obras o sin acomodase a ella), máxime cuando, como se ha argumentado más arriba, la exigencia sustantiva es claro que afecta a ambos tipos de edificaciones.
4º.- Argumento de la prescripción o no prescripción del 4 uso:
Hay quien sostiene que si una edificación ha prescrito, en el sentido de que ya no puede ordenarse su demolición, su uso tambien ha prescrito, en el sentido de que ya no puede ordenarse la suspensión de tal uso. Pero tal afirmación no es cierta. En realidad sólo son susceptibles de prescribir los actos, como el de construir una edificación, que tienen un momento concreto de terminación.
En cambio, el uso, como actividad continuada que es, se prolonga en el tiempo, es decir, continua realizándose o desarrollándose, y, como dispone el art 46 del DDUA, mientras ese uso siga realizándose o desarrollándose se pueden adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, como por ejemplo suspender e impedir la continuación de tal uso. Es decir, no sólo no ha consumado la prescripción a su favor, sino que ni siquiera ha comenzado el cómputo, ni puede llegar a comenzar.
En efecto, el uso no es susceptible de prescribir. Y por eso mismo, el art 40.3 prevé que para los actos de mero uso, a efectos de poder iniciar expedientes de disciplina urbanística, el único requisito temporal consiste en comprobar que ese uso se sigue produciendo, o como dice literalmente tal precepto: la constatación  de la permanencia o no del uso o aprovechamiento al que se refieran al tiempo de iniciarse las actuaciones administrativas de inspección
5º.- Argumento comparativo entre sujetos obligados.-
Sabemos que el promotor de una edificación tiene una doble obligación: primero obtener licencia de obras, y luego, cuando la termine, obtener licencia de ocupación o utilización.
La vía de la prescripción de la edificación sin licencia, a lo sumo, se podría entender que viene a solventar el incumplimiento del primer requisito, pero no dispensa en modo alguno de cumplir el segundo.
Y es que sería injusto, absurdo, y contrario a la equidad (que, recordemos, ha de ponderarse en la interpretación y aplicación de las normas) que alguien, con su interpretación legal, pretendiera hacer de mejor condición y favorecer al incumplidor (que no obtuvo licencia de obras y como premio se le dispensa de cumplir la obligación de obtener licencia de ocupación) que al cumplidor que sí la solicitó y obtuvo la primera y debe tambien solicitar y obtener la segunda.
6.- Argumento comparativo entre sujetos colaboradores.-
Con frecuencia, el legislador se auxilia de otros operadores o entidades a las que configura como sujetos colaboradores para que en su actuación profesional o empresarial exijan a los obligados sustantivamene el cumplimiento de determinados requisitos legales como presupuesto previo para que tales entidades colaboradores puedan prestarles los servicios propios de su actividad profesional o empresarial.
Así ocurre, por ejemplo, con las empresas suministradoras de energía eléctrica, agua, gas o servicios de telecomunicaciones, a las que por imperativo de la LOUA y del art 26, se les impone, por ejemplo, que exigirán para la contratación definitiva de los servicios respectivos la licencia de ocupación o utilización y que conservarán copia de dichas licencias. Y ni la ley ni el reglamento hacen distinción entre obras legales, por tener licencia de obras, y obras ilegales pero prescritas. La exigencia se aplica a todas las edificaciones.
Y no podemos negar que resultaría extraño, y hasta vergonzante por comparación, interpretar que entidades mercantiles cuya misión principal no es el control de legalidad, sino el suministro de electricidad, sí han de llevar a cabo el control de legalidad consistente en exigir la licencia de ocupación como requisito previo para prestar sus servicios, y en cambio, los registradores de la propiedad, cuya misión principal y esencial sí que es el control de legalidad y no otra, se decantaran por interpretaciones normativas que les permitan inscribir una edificación terminada sin exigir la preceptiva licencia de ocupación so pretexto de que la edificación está prescrita.
Por otra parte, el régimen sancionador del RDUA, en su articulo 63, relativo a las personas responsables de las infracciones urbanísticas, no se olvida de ninguno de los obligados a colaborar, pues en su punto 3 expresamente contempla a las empresas suministradoras en caso de prestación de servicios que se tipifican como infracción urbanística, y en su punto 1.b a los funcionarios públicos que, por acción u omisión, hayan contribuido directamente a la producción de la infracción.
7.- Rechazo del argumento de imposibilidad lógica
Algunos sostienen, como principal argumento para no exigir registralmente la licencia de ocupación para edificaciones prescritas, que no se puede exigir un requisito cuyo cumplimiento es imposible. Pero es evidente que tal argumento no es válido. Pues no existe imposibilidad legal ni conceptual de obtener licencia de ocupación. Antes al contrario:
.- Se podrá obtener, como dice expresamente el art 53.5, que contempla precisamente este supuesto concreto, siempre que el uso pretendido para la edificación o construcción sea conforme con el ordenamiento urbanístico vigente en el momento de la solicitud.
.- Y no se podrá obtener en caso contrario. Y si estamos en ese caso contrario, no se podrá inscribir en el Registro de la Propiedad. Así de sencillo. Y así de lógico.
8.- Rechazo del argumento de la merma económica.
Tambien se suele utilizar como argumento residual, a modo de último reducto de los irreductibles, para evitar la exigencia registral de la licencia de ocupación para las obras prescritas, el de que si los registradores la exigen, como los promotores no la van a obtener, vamos a condenar a esa edificación a quedar fuera del registro de la propiedad, y vamos a privar a su propietario de la protección que le debería proporcionar el registro de la propiedad, y de la posibilidad de enajenar o hipotecar su propiedad, con lo que sufre una merma económica.
Pero tambien creo que este argumento se cae por sí sólo.
Porque está muy claro que lo que la normativa quiere es precisamente eso: que quien no cumple los requisitos de legalidad urbanística, tanto de la edificación, como del uso de la misma, no pueda gozar de la protección registral que supondría su inscripción, con las consecuencias que ello implica, que no son en ningún caso imputables al registrador que cumple su deber de control de legalidad, sino al infractor de esa legalidad.
Y es que, normativamente, y con gran acierto a mi juicio, se ha decidido que el Registro de la Propiedad, cuya misión esencial es el control de legalidad y la protección de terceros, no debe generar una apariencia de legalidad para terceros que puedan adquirir la edificación confiando en que ni va a ser demolida, ni va a serles impedido el uso de la misma, que es la principal facultad y contenido del dominio: sin posibilidad de uso, el dominio no es tan dominio, sino algo mucho menos valioso.
Esa misma decisión de cierre registral la ha tomado el legislador en otros muchos supuestos, mucho más cuestionables, en los que impone el cierre registral por falta de requisitos que no afectan en nada a la legalidad o validez del acto (como por ejemplo, el cierre registral por motivos fiscales, o por no identificar debidamente los medios de pago).
Algunos cuestionan si en tales casos no se estará cometiendo un abuso por el legislador, al privar al ciudadano de su derecho constitucional a la seguridad jurídica por motivos que son ajenos a la esencia de la institución registral, que es la comprobación de la validez y legalidad del acto inscribible.
Pero en el caso del cierre registral por falta de licencia de ocupación, para toda edificación, como dice el art 27, ese cierre registral es perfectamente justificado y acertado, y, como dijimos al principio, supone materializar el propósito de que el Registro de la Propiedad, no sólo compruebe y pueda dar publicidad y garantía razonable de la legalidad de la construcción como objeto material, sino tambien de la de su posible ocupación o utilización para un uso que ha de estar permitido por la normativa urbanística.
7.2.7.2.- CONTENIDO OBLIGADO DE LA LICENCIA DE OCUPACIÓN PARA EDIFICACIONES ILEGALES.
El art 53.5 lo regula con toda claridad, pues se refiere expresamente al supuesto que nos ocupa:
Art 53.5. Podrán concederse licencias en los supuestos contemplados por este artículo, siempre que el uso pretendido para la edificación o construcción sea conforme con el ordenamiento urbanístico vigente en el momento de su solicitud. Tales licencias describirán la situación de asimilación a la de fuera de ordenación por el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad urbanística o por imposibilidad legal o material de ejecución en sus propios términos de la resolución de un procedimiento para la protección de la legalidad urbanística, y precisarán el régimen jurídico aplicable a las mismas, otorgándose bajo la condición de su constancia en el Registro de la Propiedad en la forma y a los efectos previstos en la legislación correspondiente. En el caso de imposibilidad material o legal de ejecución, tales licencias sólo serán otorgadas en el caso de que la indemnización por equivalencia que se hubiere fijado hubiese sido íntegramente satisfecha.
El precepto es tan claro, y a mi juicio, tan acertado, que no precisa comentarios adicionales, salvo, si acaso, el relativo al apartado siguiente.
7.2.7.3.- LA CONDICIÓN DE SU INSCRIPCIÓN REGISTAL
Tales licencias, si se otorgan, están, por imperativo de este precepto, condicionadas suspensivamente a su constancia registral
Con ello se cierra el círculo lógico, y, además, en ambos sentidos:
a.- Para la inscripción registral de la edificación es requisito necesario la obtención y acreditación de la licencia de ocupación. (art 27.1.a)
b.- Pero tambien, para la eficacia de una licencia de ocupación de una edificación prescrita, es requisito necesario la previa inscripción de esa edificación en el Registro de la Propiedad.- (art 53.5)
Por tanto, el que quiera inscribir una edificación prescrita tiene que aportar licencia de ocupación. Y si no la quiere inscribir, o no la consigue inscribir, aunque tenga licencia de ocupación, no la puede ocupar, pues la constancia registral es condición para la efectividad de tal licencia.
7.2.7.3.CONCLUSIONES-resumen, sobre edificaciones prescritas:
De todo lo anteriormente expuesto se extrae como conclusión, a modo de resumen de este apartado dedicado a las edificaciones prescritas:
1.- Que, por imperativo del art 27 del RDUA, la inscripción registral de toda edificación, tanto las que cuenten con licencia de obras, como las que no la tienen o se hayan extralimitado de ella, y consigan acreditar la prescripción de la edificación misma, precisa acreditar la obtención, expresa o por silencio administrativo, de licencia de ocupación o utilización.
2.- Que la declaración municipal de asimilación a fuera de ordenación a que se refiere el art 53.4, no es ni necesaria, ni suficiente:
No es suficiente, porque en todo caso se necesita licencia de ocupación.
3.- Que es la licencia de ocupación, regulada en el articulo 53.5 la que sí resulta necesaria (pues es imperativo obtenerla), y además suficiente (pues incluye dentro de sí, por exigencia de ese articulo, la declaración de asimilación a la situación de fuera de ordenación, el motivo de ello, y el régimen jurídico aplicable en lo sucesivo).
4.- Que la licencia de ocupación y la inscripción registral tienen una estrechísima relación entre sí, que se configura como algo esencial y de orden público, al constituir la una condición de la otra y a la inversa: no puede haber inscripción sin licencia de ocupación, y la licencia de ocupación no tiene efecto legal alguno si no se inscribe.
5.- Y que a mi juicio, tal construcción normativa es un gran acierto, al haberse sabido apreciar y potenciar, una vez más, la estrecha y fructífera colaboración entre disciplina urbanística y calificación registral.
7.2.8.- LAS EDIFICACIONES ILEGALES (PRESCRITAS) Y LOS DEMÁS REQUISITOS LEGALES
.- LIBRO DEL EDIFICIO
.- SEGURO DECENAL
Ya apuntamos más arriba que el hecho de que una edificación se haya construido sin licencia, o sin respetar la licencia concedida, no puede convertirse en una ventaja comparativa con respecto a otra construida con arreglo a la preceptiva licencia.
Y que la normativa que exige licencia de ocupación, libro del edificio, y seguro decenal (en el caso de edificios cuyo destino principal sea el de vivienda), es aplicable a todas las edificaciones, sin distinguir si se construyeron con licencia o sin ella.
Por tanto, donde la ley no ha querido establecer ninguna exoneración, no deben establecerla sus intérpretes, máxime cuando tal pretendida exoneración supondría hacer de mejor condición y favorecer al incumplidor urbanístico frente al cumplidor.
Sólo faltaría que a quien se ha saltado la ley que le obligaba a obtener licencia previa para edificar, se le premiara además liberándole de sus otras obligaciones establecidas por la legislación urbanística (léase licencia de ocupación) o por la legislación reguladora de la edificación (léase libro del edificio y seguro decenal).
Por tanto, lo único que habrá que comprobar es si desde el punto de vista temporal (por razón de la fecha de inicio o de terminación de la construcción en relación con la fecha de entrada en vigor de la normativa sustantiva), el promotor está o no obligado a confeccionar el libro del edificio y a constituir el seguro decenal.
Ello nos lleva a abordar la cuestión del régimen transitorio:
8.- AMBITO TEMPORAL DE APLICACIÓN DE LOS NUEVOS REQUISITOS. REGIMEN TRANSITORIO: CRITERIOS APLICABLES. NO RETROACTIVIDAD SUSTANTIVA
A falta de disposiciones transitorias específicas, la doctrina más pacífica y asentada entiende, por aplicación de los principios generales del derecho, y por analogía con otras normas, que:
Si una nueva norma impone nuevos requisitos sustantivos, será de aplicación a los hechos y actos que se produzcan a partir de su entrada en vigor, y no a los producidos con anterioridad.
Y si un una nueva norma impone nuevos requisitos, no sustantivos, sino de procedimiento, será de aplicación a los procedimientos que se inicien tras su entrada en vigor.
Son requisitos sustantivos, en tanto que afectan al promotor de la edificación, por ejemplo, la obligatoriedad de licencia de obras, o de licencia de ocupación, o de confeccionar el libro del edificio, o de constituir un determinado tipo de seguro. Por eso, la norma que imponga cada uno de estos requisitos sustantivos, salvo previsión expresa en contrario, no puede ser aplicada a edificaciones anteriores a la entrada en vigor de la propia norma.
Ahora bien, si estamos ante una norma que no impone ningun requisito sustantivo nuevo, sino que se limita a exigir la comprobación en un determinado procedimiento del cumplimiento de un requisito sustantivo que ya estaba previamente vigente, no hay retroactividad alguna.
.- La exigencia sustantiva a los promotores de obtener licencia previa de obras, venía ya impuesta en la primera ley de suelo, hace ya muchas décadas. Pero la exigencia procedimental de acreditar el cumplimiento de tal requisito en el procedimiento registral para la inscripción de la edificación, se impuso por primera vez a los registradores en la ley de suelo de 1990.
.- La exigencia sustantiva de obtener licencia de ocupación o utilización tambien se impuso en las primeras leyes de suelo estatales, y consta reiterada en la LOUA de 2002, aunque sólo es preciso acreditar su cumplimiento en el procedimiento registral para la inscripción de la edificación a partir de la ley de suelo de 2007 (según mi opinión, que no coincide con la de la DGRN), o sin duda alguna, a partir del RDUA de 2010.
En el caso del seguro decenal, la misma ley de edificación de 1999 que impuso este requisito sustantivo, impuso tambien el requisito procedimental de acreditar su cumplimiento en el procedimiento registral para la inscripción de la edificación. En cambio, con el libro del edificio, la exigencia registral no entró en vigor hasta la ley de suelo de 2007
Por tanto, en todo procedimiento registral iniciado a partir de la entrada en vigor del RDUA de 2010, la calificación registral, por imperativo legal, ha de exigir y comprobar el cumplimiento de los requisitos sustantivos a que estuviera sujeta la edificación en función de la normativa vigente al tiempo de iniciarla o de terminarla.
En concreto, el Registrado deberá:
.- Exigir acreditar la obtención de la previa licencia de obras (o en su defecto, licencia de legalización) para toda edificación iniciada a partir, como mínimo, de la ley de suelo de 1976, por exigir tal licencia el art 178 de dicha ley.
.- Exigir acreditar la obtención de licencia de ocupación o utilización, para toda edificación terminada a partir, como mínimo, de la ley de suelo de 1976, por exigir tal licencia el mismo art 178 de esa ley.
.- Exigir el depósito del libro del edificio, completo y correcto, para toda edificación para cuyo proyecto se haya solicitado licencia (o en su defecto, para toda edificación comenzada) a partir de la entrada en vigor de la ley de edificación de 1999, por exigir dicho libro el articulo 7 de dicha ley.
.- Exigir el seguro decenal para toda edificación cuyo destino primordial sea el de vivienda (salvo el supuesto legalmente exonerado al autopromotor de una única vivienda unifamiliar para uso propio) para cuyo proyecto se haya solicitado licencia (o en su defecto, para toda edificación comenzada) a partir de la entrada en vigor de la ley de edificación de 1999, salvo que ya hubieran transcurrido más de diez años desde su terminación y recepción.
.- CUESTIÓN: ¿Qué relevancia tiene la fecha del otorgamiento, en su caso, de la escritura notarial de declaración de la obra nueva?
Es indudable que esa fecha determinará cuáles son las obligaciones profesionales (y procedimentales, si se me permite llamarlas así) del funcionario autorizante del documento, pero no prejuzga ni condiciona cuáles hayan de ser las obligaciones profesionales del registrador en su calificación registral, que se determinan por el momento de inicio del procedimiento registral.
Y ambos, notario y registrador, en el momento de prestar sus funciones públicas, sólo exigiran la acreditación de aquéllos requisitos sustantivos a que esté sujeto el promotor en función de los distintos puntos de conexión temporal que hemos visto, y cuya comprobación procedimental exija la normativa vigente al tiempo de la intervención de cada uno de estos funcionarios públicos, notarios o registradores.
Por eso, puede ocurrir, por ejemplo, que un notario haya actuado correctamente al autorizar en enero de 2010 (antes del RDUA) una escritura de declaración de obra nueva terminada, sin exigir notarialmente la licencia de ocupación, (pues en tal fecha no había norma que así se lo impusiera con claridad al notario) y sin embargo, para su inscripción registral tras la entrada en vigor del RDUA, sí que será necesario aportar la licencia de ocupación al Registro.
Considero que no se puede rebatir esta conclusión alegando que se incurriría en imponer una retroactividad prohibida o no prevista por la norma. Pues, a mi juicio, no hay retroactividad sustantiva alguna, ya que el registrador no va a exigir ningún requisito que sustantivamente no le fuera ya exigido al promotor por normativa anterior. Y la norma dirigida al registrador, el citado art 27, ha de entenderse más como norma procedimental o adjetiva, de colaboración en el control de legalidad, aplicable por tanto a los procedimientos registrales que se inicien a partir de su entrada en vigor, y no como norma urbanística sustantiva.
Ello es perfectamente lógico y congruente: el objetivo principal y esencial de la calificación registral no es comprobar la corrección de la actuación profesional del notario, sino comprobar la legalidad urbanística de la edificación, y a estos efectos, el momento del documento en el que se declare formalmente la existencia de la edificación, es absolutamente irrelevante.
Como se apuntó al inicio de este trabajo, el nuevo Reglamento de Disciplina urbanística de Andalucía de 2010 viene a culminar, hasta la fecha, un proceso en constante evolución, pero siempre en la doble línea de, por un lado, y como es tradicional, aprovechar al máximo la preparación, capacidad e imparcialidad del Registrador y de la calificación registral independiente al servicio del control de la legalidad urbanística de las edificaciones, y por otro, más novedoso, aprovechar la idoneidad de la oficina registral como centro de información y documentación del edificio para la seguridad, en sentido amplio, y no solo jurídica, de sus usuarios.
Así, tras una calificación registral rigurosa y previa, se podrá hacer constancia registral expresa, y se dará publicidad formal, en una misma oficina pública, y accesible por cualquier canal de comunicación incluidas las nuevas tecnologías, de un conjunto de datos de extrema importancia, (unos ya tradicionales en esta institución, y otros novedosos), tales como:
.- La titularidad de la finca y su estado de cargas.-
.- La clasificación y calificación urbanística
.- La ubicación y delimitación en formato gráfico de la propia finca, y de la edificación, e incluso de cada uno de sus elementos independientes que la integran.
.- El proyecto técnico del edificio y su manual de uso y conservación.
.- La lista de los agentes intervinientes y responsables en el proceso de la construcción.
.- La póliza del seguro decenal de responsabilidad (cuando sea exigible).
.- Las propias licencias de obras y licencias de ocupación.
.- La constancia, o no constancia, (con los efectos jurídicos que cada una implica) del inicio de expedientes de disciplina urbanistica sobre la finca.
.- La existencia de otras posibles limitaciones derivadas de normativa sectorial, bien por su constancia expresa en el folio registral, bien por la asociación de información territorial al sistema de bases gráficas registrales.
Y seamos conscientes de que todo ello no obedece al ningún supuesto afán acaparador de funciones del Registro de la Propiedad-(sólo en materia de oponibilidad de derechos constituye el único pronunciamiento oficial oponible frente a todos).
La razón es otra, a mi juicio: la sociedad y el legislador han sabido y saben apreciar y aprovechar la idoneidad, imparcialidad y eficiencia de esta institución, de los funcionarios que la sirven, y de su organización material y tecnológica, no para convertirse en ventanilla única de nada, sino para, tras calificar el cumplimiento de la legalidad, ser una de las puertas abiertas donde se puede obtener, con las mayores garantías y efectos, y los menores costes comparativos, y bajo la calificación registral del interés legítimo del solicitante y del cumplimiento de la legislación de protección de datos, la mayor cantidad de información relevante y fiable acerca de la finca y de las edificaciones en construcción o construidas sobre ella.
Notario en excedencia.
Registrador de la Propiedad de Santa Fe nº 1
RESOLUCIÓN PALOMARES CONTROL URBANÍSTICO
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References: Artículo 208
 Real Decreto 

Real Decreto 

Artículo 37
 Real Decreto 

Artículo 45
 artículo 51
 Real Decreto 
 Artículo 21
 resolución 
 artículo 185
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 7
 artículo 185
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 27
 resolución 

RESOLUCIÓN