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Timestamp: 2018-09-22 00:19:53+00:00

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﻿ Sentencia C-788 de octubre 20 de 2011
SENTENCIA C-788 DE 20 DE OCTUBRE DE 2011
CONTENIDO:LA GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO DE UN INSTRUMENTO INTERNACIONAL SE GARANTIZA SIEMPRE QUE SE REALICEN LAS SIGUIENTES PUBLICACIONES: LA INICIAL, DEL PROYECTO DE LEY, PREVIO AL COMIENZO DEL PROCESO LEGISLATIVODE LAS PONENCIAS EN CADA UNO DE LOS CUATRO DEBATESDEL TEXTO DEFINITIVO APROBADO LUEGO DEL SEGUNDO Y CUARTO DEBATEY DE LA LEY SANCIONADA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL “ACUERDO DE COOPERACIÓN Y RÉGIMEN DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES ENTRE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA”, HECHO EN BOGOTÁ A LOS 5 DÍAS DEL MES DE MAYO DE DOS MIL NUEVE (2009)” Y LA LEY 1441 DE 2011, POR MEDIO DE LA CUAL SE APROBÓ.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE PUBLICIDAD, ACUERDO INTERNACIONAL, MIGRACIÓN
Sentencia C-788 de octubre 20 de 2011
Ref.: Expediente LAT-365
Revisión de constitucionalidad del “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, y de la Ley 1441 del 23 de febrero de 2011, por medio de la cual fue aprobado.
La ley objeto de análisis, cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial 47.992 del 23 de febrero de 2011, es la siguiente:
“LEY 1441 DE 2011
Diario Oficial 47.992 de 23 de febrero de 2011
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Visto el texto del “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
ART. 1º—Apruébase el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009), que por el artículo 1 º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dada en Bogotá, D C., a 23 de febrero de 2011.
Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República De Colombia.
El Gobierno de la República de Colombia, por una Parte, y la Organización Internacional para las Migraciones - (OIM), por otra Parte,
Considerando que el 19 de octubre de 1953 se adoptó en Ginebra-Suiza, la Constitución del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME), antigua designación de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la cual fue aprobada por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 13 de 1961, dando inicio a las relaciones básicas de cooperación entre el Organismo Internacional y el Estado colombiano.
Que el 20 de diciembre de 1958 el Gobierno colombiano y el Jefe Encargado de la Misión de Enlace del CIME, suscribieron el Acuerdo que entró en vigencia el primero de enero de 1959, reglamentario de las relaciones, derechos y obligaciones entre Colombia y el Organismo.
Que el 14 de mayo de 1981 el Gobierno colombiano y el Director del CIME suscribieron el Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas.
Que mediante la Ley 50 de 1988, el Congreso de la República de Colombia aprobó las Enmiendas a la Constitución del CIME, aceptando la Constitución de la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, las cuales no incorporaron modificaciones al Acuerdo básico inicialmente suscrito.
Que la OIM desarrolla programas en Colombia respondiendo a las prioridades del país y del Gobierno, en el marco de su mandato y su experiencia internacional, promoviendo el flujo ordenado de los movimientos migratorios en condiciones de dignidad y respeto por los derechos humanos de los migrantes. Estos principios se desarrollan a través de actividades de fortalecimiento de las instituciones colombianas gubernamentales y no gubernamentales, cooperación técnica e implementación de programas y proyectos dentro de los cuales se pueden mencionar: (i) programas de cooperación técnica en materia migratoria; (ii) programas de atención a poblaciones sujetas a migraciones forzadas y en riesgo por la situación de violencia y las consecuencias generadas por dicho fenómeno durante la emergencia y post-emergencia; (iii) programas y actividades para la transferencia al país de recursos humanos calificados y: (iv) programas de cooperación técnica desarrollados con el gobierno colombiano en el campo de la elaboración de políticas y legislación migratoria, así como a favor del fortalecimiento de su capacidad de gestión en materia migratoria.
Que el gobierno atribuye primordial importancia al área de los recursos humanos y se plantea la necesidad de asegurar la disponibilidad de estos recursos en cantidad y calidad suficientes para dar impulso al proceso económico y social del país.
Que existe la voluntad común de intensificar y ampliar la cooperación entre las Partes, conforme con la dinámica de los programas de desarrollo puestos en práctica por el gobierno colombiano y la evolución de los programas y actividades llevados a cabo por el organismo.
Que por lo anterior y debido al incremento de actividades en el ámbito de apoyo por parte de la OIM, de conformidad con el artículo tercero del Acuerdo suscrito entre el CIME y el gobierno colombiano el 20 de diciembre de 1958, y el Acuerdo de Privilegios e Inmunidades del Comité Intergubernamental para las Migraciones, suscrito el 14 de mayo de 1981, es conveniente actualizar esos acuerdos a la luz de los cambios arriba mencionados.
Convienen celebrar el presente acuerdo:
a) La expresión “Organismo” se refiere a la Organización Internacional para las Migraciones, que para efecto de este acuerdo se denomina “la OIM”.
b) Los términos “locales, bienes y haberes” se refieren a las oficinas, equipos de las mismas y elementos que se encuentren en estas en la Misión en Colombia de la OIM, en cualquier lugar del país y que sirvan para el cumplimiento de los fines del organismo.
c) Por “Gobierno” se entenderá el Gobierno de la República de Colombia.
d) Por “Representante Permanente” se entenderá el funcionario encargado de la Oficina de la OIM.
e) Por “funcionarios de categoría internacional de la OIM” se entenderá aquellos funcionarios extranjeros que han sido debidamente acreditados por la Sede del Organismo con contratos de trabajo no inferiores a un año y cumplen con los requisitos establecidos en la legislación interna.
f) Por “funcionarios de la OIM” o “miembros del personal” se entenderá todo el personal de la OIM contratado de conformidad con los estatutos y reglamentos de personal de la Organización Internacional para las Migraciones, salvo el que haya sido contratado por contrato de prestación de servicios.
g) Por “personas contratadas por contrato de prestación de servicios o de consultoría” se entenderá los contratistas, que no sean funcionarios, a los que la OIM asigne la prestación de servicios en la ejecución de programas de cooperación, por un tiempo y labor determinada. Para la acreditación se adjuntará el contrato de prestación de servicios o el documento que acredite su vinculación.
h) Por “programas de cooperación” se entenderán los programas del país en que coopera la OIM.
i) Por “Oficina de la OIM” se entenderá la unidad de organización por cuyo conducto coopera la OIM en programas en el país, así como las oficinas de campo establecidas en el territorio colombiano.
j) Por “Partes” se entenderá la OIM y el Gobierno colombiano.
k) Por “actividades oficiales” se entenderán los programas de cooperación y las labores que se realicen dentro de los programas y proyectos de asistencia humanitaria que desarrolle la OIM dentro del marco de sus objetivos estratégicos y su mandato.
El Organismo goza de personería jurídica que lo capacita para contratar, adquirir, enajenar bienes y celebrar contratos relacionados con la órbita de sus funciones, y para entablar procedimientos judiciales y administrativos, cuando así convenga a los intereses de la justicia.
Objetivos del presente acuerdo
a) Prestar, de conformidad con las condiciones que se acuerden entre ambas Partes, el asesoramiento y la colaboración que el Gobierno solicite en materia de política, legislación, reglamentación y administración relativas a la migración, así como en la recolección y procesamiento de datos, la realización de estudios sobre disponibilidad laboral, movilidad migratoria y sus repercusiones en el desarrollo económico, ambiental y social del país. Conforme a este objetivo la OIM podrá, entre otras, apoyar y asesorar al Gobierno para la formulación de políticas relacionadas con las remesas de los trabajadores migrantes colombianos en el exterior.
b) Contribuir en las acciones de cooperación encaminadas a atender el asunto del desplazamiento interno, tanto en la prevención, como en la atención a la población desplazada, en el fortalecimiento de la capacidad de respuesta institucional y del Sistema Nacional de Información sobre desplazamiento en el país, teniendo en cuenta también a las comunidades receptoras.
c) Desarrollar programas de fortalecimiento de las instituciones colombianas gubernamentales y no gubernamentales que desarrollan actividades enmarcadas en los numerales a) y b) de este artículo, mediante cooperación técnica e implementación de programas y proyectos.
d) Impulsar programas de cooperación técnica en materia migratoria a través de los cuales se desarrollen, entre otras, las siguientes líneas de acción:
— Promover el retorno voluntario de colombianos en el exterior;
— Apoyar la participación de Colombia en los foros multilaterales de integración y cooperación regional, en los cuales se traten los asuntos migratorios, como por ejemplo la Conferencia Sudamericana de Migraciones;
— Facilitar la movilización de las familias de los inmigrantes a fin de promover su integración y establecimiento en el país, así como propiciar la reunificación familiar frente a los flujos migratorios internacionales relacionados con la población colombiana;
— Facilitar el desarrollo de los recursos humanos calificados colombianos a través del otorgamiento de facilidades de viaje a estudiantes, becarios y expertos del país;
— Promocionar y apoyar políticas de migración laboral legal de acuerdo con los convenios suscritos por Colombia;
— Ejecutar programas en otros ámbitos de la migración, tales como migración y salud, migración y género, migración y medio ambiente;
— Contribuir al proceso de tecnificación y mejoramiento en materia de política consular y controles migratorios tales como: el diseño de nuevos procedimientos, el aporte del conocimiento sobre nuevas tecnologías para elaboración de la documentación segura para los ciudadanos que viajan fuera de Colombia, capacitación a funcionarios, mejoramiento de los controles fronterizos, y actualización de la normativa legal en materia migratoria y de pasaportes;
— Promover estudios técnicos sobre migraciones internas e internacionales y/o proyectos encaminados a solucionar problemas de movilidad de la población, así como apoyo para el desarrollo de las zonas fronterizas;
— Apoyar al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, para la implementación en Colombia de proyectos sobre las migraciones internacionales;
— Apoyar programas de cooperación técnica horizontal, cooperación sur-sur, cooperación triangular y de intercambio de personal calificado con otros países de la región, en cooperación con los gobiernos interesados y promover intercambio de experiencias exitosas;
— Promover la cooperación técnica en materia migratoria, especialmente en los campos de legislación, política, administración e información teniendo en consideración los actuales procesos de integración regional, subregional y fronterizos;
— Apoyar la realización de estudios sobre el fenómeno del éxodo de personal nacional calificado, con el objeto de determinar sus efectos en el desarrollo económico y social de Colombia; y formular políticas que contrarresten este fenómeno;
— Realizar estudios y establecer vínculos de cooperación con las comunidades de colombianos en el exterior con el fin de estrechar los lazos culturales, económicos y políticos con el país;
— Cooperar en la elaboración de medidas encaminadas a afrontar los fenómenos presentados por la movilidad migratoria, y buscar la integración de migrantes a su nuevo medio;
e) Impulsar y participar en proyectos para la creación y consolidación de redes sociales transnacionales, que faciliten la vinculación de los migrantes entre sí y con su país de origen;
f) Desarrollar programas de estabilización comunitaria, integración social y económica, fortalecimiento de la paz y reinserción de poblaciones desarraigadas; en especial de poblaciones desmovilizadas acogidas a los programas oficiales del Gobierno colombiano;
g) Establecer programas y campañas de promoción de los Derechos Humanos de los migrantes y en particular de prevención y fortalecimiento institucional para la lucha contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes;
h) Formular medidas para controlar el problema tanto en materia de detección de redes de tratantes como de atención y asistencia a las víctimas, para ayudarlas en su reinserción social y rehabilitación;
i) Formular respuestas humanitarias oportunas a corrientes migratorias repentinas y ayudar a migrantes desamparados, así como apoyar los esfuerzos de desarrollo fronterizo cuando sea requerido;
j) Examinar toda otra iniciativa que pueda llevar a la realización de actividades o asistencia de interés mutuo o en coordinación con otras organizaciones en materia migratoria.
Compromisos de la OIM
4.1. La OIM se compromete a:
a) Mantener estrecho contacto con las oficinas que el Gobierno designe para el normal desarrollo de los programas de la OIM, y el cabal cumplimiento de los objetivos del presente Acuerdo. Mantendrá igualmente los servicios adecuados con el personal necesario para asegurar la planificación, desarrollo y operación de los programas de la OIM en beneficio de Colombia, en la medida de los recursos disponibles. La organización de estos servicios será determinada por la OIM y los funcionarios encargados de los mismos serán designados por la OIM, de acuerdo con las prioridades del Gobierno.
b) Establecer y tener una oficina en el país para facilitar la ejecución de programas de cooperación así como oficinas de campo para desarrollar a cabalidad sus diferentes programas, cuando se amerite, y en el marco de los recursos disponibles. La apertura de oficinas de campo será previamente informada y concertada con el Gobierno.
c) Prestar de conformidad con las condiciones que se acuerden entre ambas Partes, el asesoramiento y la colaboración que el Gobierno le solicite en materia de política, legislación, reglamentación y administración, relativas a la migración y a los recursos humanos, así como en la recolección y procesamiento de datos, la realización de estudios sobre disponibilidad laboral, movilidad migratoria y sus repercusiones en el desarrollo económico y social del país.
d) Mantener una estrecha y constante relación con las entidades públicas y privadas del país con el propósito de asistirlas, a su solicitud, en la determinación y satisfacción de necesidades específicas de recursos humanos calificados, de acuerdo con los objetivos del presente Acuerdo.
e) Difundir en colaboración y con la anuencia de las autoridades colombianas competentes, información sobre características del país en los aspectos socioeconómico, cultural, laboral e institucional y la que se estime necesaria y adecuada para la consecución de los objetivos del presente Acuerdo.
f) Tomar medidas necesarias para reclutar, seleccionar y trasladar al país los recursos humanos calificados requeridos, con la anuencia del Gobierno colombiano y de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes y los objetivos del presente Acuerdo.
g) Estudiar conjuntamente con el Gobierno las medidas que se estimen necesarias para facilitar y lograr la integración de los inmigrantes y sus familias al país.
h) Apoyar mediante asistencia técnica e implementación de proyectos, en la medida de los recursos disponibles, las políticas del Estado colombiano en cuanto a: desplazados internos, niños desvinculados de los grupos armados ilegales, estabilización comunitaria y fortalecimiento de la paz, reinserción de poblaciones desarraigadas, trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, sistemas de información migratorios, desarrollo de zonas fronterizas, migración y salud, remesas familiares, género y migración, poblaciones en riesgo, conferencias regionales sobre migración, migraciones laborales, propuestas y acciones para que la migración laboral se convierta en un instrumento de desarrollo, apoyo a becarios y asistencia a connacionales en el exterior, así como asistir a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y en general proyectos diseñados para poner en marcha mecanismos e instrumentos que promuevan el desarrollo integral de las regiones a partir de las vocaciones productivas, urbanas y rurales, del mercado territorial, de su competitividad y su sostenibilidad económica, social y ambiental.
i) Cooperar y otorgar facilidades en la medida de los recursos disponibles, para la recepción, asistencia, alojamiento provisional y transporte de los inmigrantes hasta su destino definitivo en el país, de acuerdo con las condiciones que sean establecidas entre ambas Partes.
j) Observar y respetar las leyes vigentes, usos y costumbres del país, así como los asuntos internos de la República de Colombia, y ajustar su actuación a los preceptos contenidos en el presente Acuerdo.
k) Adquirir una póliza de seguros de responsabilidad civil por los daños causados a terceros por cualquier vehículo de propiedad del organismo, y garantizar que los funcionarios del organismo que gocen de inmunidades constituyan una póliza de seguros de responsabilidad civil por los daños causados a terceros en un vehículo de su propiedad.
4.2. La OIM podrá, de acuerdo con el procedimiento establecido en el numeral 4.5 del presente artículo, asignar a su oficina en Colombia los funcionarios, expertos en Misión y personas que presten servicios en nombre del organismo que considere necesarios para prestar apoyo a los programas de cooperación y otras actividades en relación con:
a) La preparación, el examen, la supervisión y la evaluación de los programas de cooperación;
b) El envío, la recepción, la distribución o la identificación de los suministros, el equipo y otros materiales que suministre la OIM;
c) El asesoramiento al Gobierno, acerca de la marcha de los programas de cooperación;
d) Cualesquiera otros asuntos relacionados con la aplicación del presente Acuerdo.
4.3. Los equipos técnicos, materiales e insumos que proporcione la OIM se mantendrán en su propiedad hasta que se haga efectivo su traspaso de acuerdo con las políticas determinadas para tal efecto por la OIM o sus donantes.
4.4. Los asesores que proporcione la OIM llevarán a cabo todas las actividades tendientes a transferir al personal nacional sus conocimientos, tecnologías y experiencias para capacitarlos en sus métodos, técnicas y prácticas profesionales y en los principios en que ellos se fundan.
4.5. La OIM acreditará a sus funcionarios de categoría internacional, expertos en Misión y personas que presten servicios en nombre de la OIM ante el Gobierno Nacional. La OIM notificará asimismo al Gobierno sobre a terminación de sus funciones en la Misión.
5.1. El Gobierno se compromete a:
a) Mantener estrecho contacto con la OIM a efecto de asegurar su firme y constante respaldo a los programas y actividades convenidas entre el Gobierno y el Organismo.
b) Brindar a las oficinas de la Misión de la OIM en Colombia y a sus funcionarios, las facilidades y asistencias adecuadas para el normal desempeño de sus actividades, acordando para el Representante Permanente los mismos privilegios y estatus de que gozan los demás Jefes de Misión o Representantes de los Organismos Internacionales acreditados en Colombia.
c) Brindar seguridad y protección a las oficinas de la OIM y a sus funcionarios, en especial cuando las condiciones de orden público así lo ameriten.
d) Facilitar la cooperación entre el Gobierno y la OIM con miras a la consecución de los objetivos del presente Acuerdo.
e) Atender a través de las autoridades competentes del Gobierno en el país y en el extranjero, las solicitudes de visa para ingresar al país. Cuando se trate de expertos trasladados por la OIM, el proceso se efectuará por parte de la Dirección General del Protocolo, y cuando se trate de inmigrantes amparados por programas diseñados por la OIM y avalados por el Gobierno, el Organismo solicitará por escrito las visas correspondientes, las cuales serán expedidas previo cumplimiento del marco normativo establecido en el país. Del mismo modo, se hará el registro de estas personas ante las autoridades de control migratorio, a fin de obtener la respectiva Cédula de Extranjería.
f) Facilitar el trámite de las solicitudes de tarifas reducidas que presenten a consideración de la autoridad aeronáutica, las compañías aéreas que operan en el país, para operación de los programas de la OIM desde y hacia Colombia, dentro de las políticas aeronáuticas del país.
g) Estudiar conjuntamente con la OIM las medidas que se estimen necesarias para facilitar y lograr la integración de los inmigrantes y sus familias al país.
h) Adoptar las disposiciones necesarias para la efectiva aplicación de este Acuerdo tanto en el país como por intermedio de sus Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares en el exterior y mantener informados a dichas Representaciones de las actividades de la OIM en Colombia.
5.2. Acorde con la legislación nacional, el Gobierno concederá a la OIM los permisos y las autorizaciones requeridas para la importación de los suministros, el equipo y el material de otra índole necesarios para el cumplimiento de los objetivos establecidos en virtud del presente Acuerdo. Los suministros, el equipo y el material de otra índole que estén destinados a programas de cooperación u otras actividades oficiales relacionadas con el cumplimiento de los objetivos de la OIM, no estarán sujetos a impuestos directos, impuestos sobre el valor agregado, impuestos indirectos, tasas y contribuciones, siempre que los mismos se encuentren conforme a lo establecido por la Comisión de la Comunidad Andina y por la legislación nacional.
5.3. El Gobierno adoptará las disposiciones administrativas que correspondan para hacer efectiva la exención directa o a través de la devolución de los impuestos directos o indirectos pagaderos como parte del precio de los suministros y los equipos que se adquieran en el país para destinarlos a programas de cooperación u otras actividades oficiales. Queda entendido que la OIM asignará alta prioridad a la compra en el país de suministros, equipo y material de otra índole que cumplan sus requisitos en materia de calidad, precio y fecha de entrega, lo anterior acorde con la normativa nacional en la materia.
5.4. El Gobierno reconocerá a la OIM la libre disposición de derechos de propiedad intelectual, los derechos de patente, derechos de autor y conexos correspondientes a descubrimientos, inventos, proyectos, investigaciones, publicaciones u obras realizadas por funcionarios o consultores de la OIM y que hayan sido cedidos a ella, tanto en Colombia como en otros países.
5.5. El Gobierno y la OIM se consultarán recíprocamente respecto de la publicación y difusión de los resultados y otras informaciones derivadas de los programas de cooperación técnica, que puedan ser de utilidad para otros países y por la misma OIM.
Privilegios e inmunidades del organismo
6.1. En su condición de Organismo Internacional, la OIM gozará en el territorio de la República de Colombia de todos los privilegios e inmunidades que el Gobierno ha otorgado a la Organización de las Naciones Unidas y a sus Organismos Especializados, los establecidos en los preceptos y normas del derecho internacional consuetudinario aplicables, y los que se establecen en el presente acuerdo.
6.2. Las Oficinas de la Misión en Colombia son inviolables. Las autoridades de la República de Colombia sólo podrán penetrar en ellas para ejercer las funciones oficiales con el consentimiento o a petición del representante de la OIM y en las condiciones aprobadas por este. Las Oficinas de la Misión de la OIM en Colombia comprenden los terrenos y edificios que “el Organismo” arriende o adquiera, y que hayan sido informados y acordados previamente con la Dirección General del Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.
6.3. La OIM, sus bienes y haberes en cualquier parte del territorio, plenamente identificados por la OIM ante la autoridad competente, gozarán de inmunidad respecto de todo procedimiento de orden judicial y administrativo, y no podrán ser objeto de registro, revisión, auditoría, embargos, apremios, medidas cautelares o de ejecución siempre que dichos bienes y haberes se empleen en desarrollo de las actividades propias del Organismo.
6.4. Los bienes, recintos, locales, archivos, dependencias, instalaciones y vehículos que posea la OIM y la documentación que le pertenezca serán inviolables. Todos estos lugares, los bienes y haberes de la OIM, donde quiera que se encuentren, gozarán de inmunidad respecto de allanamientos, registros, clausuras, requisiciones, confiscaciones, expropiaciones y cualquier otra forma de intervención, sea ella de carácter administrativo, ejecutivo, judicial o legislativo.
6.5. La OIM tendrá derecho a utilizar códigos o claves en su correspondencia oficial, así como a despacharla o recibirla por correos o valijas selladas, las que tendrán los mismos privilegios e inmunidades de los correos y valijas diplomáticas. El Gobierno de la República de Colombia reconoce al Organismo, en la medida compatible con lo establecido en las convenciones, reglamentos y acuerdos internacionales en los que sea parte Colombia, en cuanto se refiere a sus comunicaciones postales, telefónicas, y demás telecomunicaciones, un trato por lo menos tan favorable como el que otorga, a través de los operadores de los servicios, a los demás gobiernos inclusive a las Misiones Diplomáticas en materia de prioridades, tarifas y tasas sobre correspondencia postal, comunicaciones telefónicas y demás servicios de telecomunicaciones.
6.6. Acorde con la legislación nacional, la OIM, así como sus bienes y haberes, ingresos, rentas y otros recursos destinados para el cumplimiento de sus objetivos, los contratos, así como la adquisición de bienes y servicios estarán exentos de:
a) Todos los impuestos de carácter nacional directos o indirectos y contribuciones, salvo aquellos que se generan sobre servicios particulares.
b) Derechos de aduana o cargos equivalentes y de cualquier otro impuesto de carácter nacional, tasa, contribución o pago por servicio, prohibiciones y restricciones respecto a mercancías que importen para su uso oficial.
c) Derechos de aduana y gravámenes que puedan afectar a la exportación de sus publicaciones, bienes o artículos.
6.7. La OIM no actuará como agente retenedor, aunque ello no implica que los beneficiarios de los ingresos se encuentren exonerados de impuestos en Colombia y de cumplir las obligaciones formales inherentes a tal condición.
6.8. A los efectos del presente acuerdo y exclusivamente para atender gastos para su funcionamiento y objetivos, la OIM podrá ejecutar las siguientes operaciones:
a) Introducir en el territorio colombiano o adquirir dentro del mismo, poseer, convertir a cualquier moneda y transferir al exterior dinero, títulos o valores en oro o moneda extranjera conforme a las normas vigentes en la República de Colombia al momento de cada operación, en las mismas condiciones que el Gobierno concede a las Agencias de las Naciones Unidas y otros Organismos Internacionales de igual rango.
b) Llevar sus cuentas y estados financieros en cualquier tipo de divisas o sistema de contabilidad.
Privilegios e inmunidades del personal
7.1. El representante permanente y los funcionarios internacionales de la oficina de la OIM acreditados en Colombia, según convengan la OIM y el Gobierno, tendrán los mismos privilegios e inmunidades que el Gobierno conceda a funcionarios de otros Organismos Internacionales acreditados en Colombia, quienes gozan de inmunidad de jurisdicción respecto de todos los actos ejecutados por ellos con carácter oficial. A tal efecto, el nombre del Representante Permanente de la OIM y del representante permanente adjunto serán incluidos en la lista de funcionarios de Organismos Internacionales.
7.2. Sin perjuicio del párrafo anterior, los funcionarios extranjeros de categoría internacional de la OIM, oficialmente acreditados ante la Dirección General del Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, que se dediquen exclusivamente a las tareas de la OIM y sean remunerados íntegramente por la OIM:
a) Estarán inmunes contra todo proceso administrativo o judicial respecto a los actos que ejecuten y de las expresiones que emitan a través de cualquier medio en el desempeño de sus funciones.
b) Estarán exentos de impuestos sobre sus rentas de trabajo pagados por la OIM.
c) Estarán exentos de la prestación del servicio militar.
d) Estarán inmunes tanto ellos como su cónyuge e hijos menores de edad, de toda restricción de inmigración y registros de extranjeros.
e) Se les dará a ellos y a su cónyuge e hijos menores de edad las mismas facilidades de repatriación en épocas de crisis internacional, de que gozan los funcionarios diplomáticos.
f) Tendrán derecho a importar, libres de derechos, sus muebles y efectos personales de acuerdo con las normas vigentes para los funcionarios y expertos de Organismos Internacionales.
g) Se les acordará por lo que respecta al movimiento internacional de fondos, franquicias iguales a las que gozan funcionarios de categoría equivalente pertenecientes a las Misiones Diplomáticas acreditadas ante el Gobierno.
h) Podrán vender en el país los vehículos que importen para su uso en las condiciones que se convengan con el Gobierno, hasta el monto de los cupos autorizados por instalación o año de permanencia, las que no serán menos favorables a las establecidas para Agencias de las Naciones Unidas y otros Organismos Internacionales.
i) En general, gozarán del mismo tratamiento que el Gobierno concede a los miembros del personal de rango similar de las Agencias de las Naciones Unidas.
7.3. El cónyuge, los hijos menores de edad del Representante Permanente de la OIM y el Representante Permanente adjunto debidamente acreditados ante el Gobierno de la República de Colombia, gozarán de las mismas inmunidades y privilegios de los miembros de las familias de los funcionarios de otras Agencias de las Naciones Unidas en las condiciones y con las salvedades establecidas a su respecto en la Convención de Nueva York de 1946 sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas y en el Derecho Internacional Consuetudinario.
7.4. El personal contratado de conformidad con los estatutos y reglamentos de personal de la OIM, gozarán del mismo trato que el Gobierno concede a los miembros del personal de rango similar que trabajan con las Agencias de Naciones Unidas. En particular, gozarán de inmunidad contra todo procedimiento administrativo o judicial, respecto a los actos que ejecuten y de las expresiones que emitan a través de cualquier medio en el desempeño de sus funciones.
7.5. El personal contratado localmente y remunerado por horas, y las personas contratadas por contrato de prestación de servicios, o de consultoría, no se beneficiarán de los privilegios e inmunidades del presente Acuerdo y se regirán por las leyes colombianas.
7.6. Los privilegios e inmunidades son concedidos a los funcionarios de la OIM para salvaguardar su independencia en el ejercicio de sus actividades y exclusivamente en el interés del Organismo.
7.7. La OIM colaborará permanentemente con las autoridades competentes del país para facilitar la adecuada y oportuna administración de la justicia, asegurar el cumplimiento de las leyes, ordenanzas y reglamentos de tránsito, policía y sanidad, e impedir cualquier abuso que pueda producirse respecto de la aplicación de los privilegios e inmunidades establecidas en el presente acuerdo.
Renuncia a inmunidades y privilegios
Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente acuerdo, el Director General de la OIM podrá renunciar a las inmunidades y privilegios reconocidas por el Gobierno Colombiano al Organismo o a sus Funcionarios. La renuncia ha de ser siempre expresa.
9.1. Acorde con la legislación nacional, el gobierno adoptará todas las medidas necesarias para facilitar el ingreso, la residencia o permanencia en el país y la salida de su territorio, a las siguientes personas que deban ejecutar actividades relacionadas con asuntos oficiales de la OIM:
a) El personal no nacional de la OIM y de sus familiares, cuyas solicitudes de Visa serán atendidas y resueltas por las autoridades competentes del Gobierno con la mayor expedición y celeridad posible;
b) Los Asesores que deben desempeñar misión en el país por cuenta de la OIM, sin consideración de sus nacionalidades;
c) Los funcionarios extranjeros de categoría internacional de la OIM, cualesquiera sean las relaciones existentes entre sus respectivos países y Colombia. Durante su permanencia en el país, gozarán de inviolabilidad en todo documento, inmunidad respecto de cualquier procedimiento judicial o administrativo relacionado con todo acto ejecutado o expresión manifestada a través de cualquier medio en el ejercicio de sus funciones;
d) En materia de tasas aeroportuarias, los funcionarios de la OIM y los miembros de su cuerpo directivo que ingresen y salgan del territorio colombiano tendrán el mismo tratamiento que los funcionarios de las Agencias de Naciones Unidas.
10.1. La OIM ejercerá sus funciones de cooperación técnica y demás actividades oficiales por intermedio de su oficina en el país, la que estará dirigida por un funcionario residente designado por el Director General de la OIM, y quien tendrá a su cargo, por delegación de éste, la oficina de la OIM en Colombia.
10.2. Serán funciones principales del funcionario residente designado por el Director General para Colombia:
a) Representar al Director General ante las autoridades nacionales y servir al efecto de canal de comunicación entre el Gobierno y la OIM, en todo asunto relacionado con los Programas de cooperación técnica en el país;
b) Coordinar las actividades y operaciones de cooperación técnica y científica de la OIM;
c) Cumplir las demás funciones y tareas conducentes al mejor cumplimiento de los fines y propósitos de la OIM en general y del país en particular.
Entrada en vigencia, duración
El presente acuerdo entrará en vigor una vez que las Partes notifiquen mutuamente haber cumplido con los requisitos internos de rigor, y quedarán derogados el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas, CIME del 20 de diciembre de 1958 y el Acuerdo de Privilegios e Inmunidades del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas, suscrito por las partes el 14 de mayo de 1981. En caso de que se presenten obstáculos para el buen desarrollo de este Acuerdo, las Partes tendrán la opción de entablar consultas mediante notificación escrita, las cuales podrán celebrarse a los (30) días después de su solicitud, con miras a analizar y buscar soluciones de entendimiento sobre las mismas.
Compromisos conjuntos de Las Partes
12.1. El Gobierno y la OIM podrán establecer el sistema de coordinación que resulte necesario para facilitar la ejecución de los programas. Cuando se considere pertinente, el Organismo pondrá en conocimiento del Gobierno, por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores, toda reclamación que pudiera ser presentada por terceros en contra del Organismo, su personal asesores o funcionarios.
12.2. Las Partes pueden solicitar de común acuerdo la participación de terceros países y Organismos Internacionales tanto para la financiación, como para la ejecución de programas y proyectos que surjan de las actividades de cooperación contempladas en este acuerdo.
13.1. Después de un plazo de tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo, cualquiera de las Partes podrá denunciar el acuerdo, previa notificación escrita, dada con seis meses de antelación.
13.2. Sin perjuicio de lo anterior, los proyectos o programas iniciados o presentados con fundamento en el presente Acuerdo y que estén en curso al momento de producirse la denuncia, continuarán ejecutándose hasta su normal conclusión, salvo que las Partes de común acuerdo dispongan otra cosa.
Cualquier controversia que pueda surgir entre las Partes, relativa a la interpretación o aplicación del presente acuerdo, será resuelta mediante negociaciones directas entre ellas. En caso de que esas negociaciones no sean exitosas, la controversia será sometida a los restantes medios de solución pacífica reconocidos por el Derecho Internacional.
Como instancias responsables para el cumplimiento de los términos del presente acuerdo:
— La Parte colombiana designa al Ministerio de Relaciones Exteriores.
— El Organismo designa al Representante Permanente en Colombia.
16.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia otorgará un documento de identificación a los funcionarios de carácter internacional del Organismo debidamente acreditados.
Será resuelta por las Partes de conformidad con las resoluciones o decisiones pertinentes de los órganos competentes de la OIM y las normas constitucionales y legales del país. Cada Parte examinará con toda atención y ánimo favorable cualquier propuesta formulada por la otra Parte en virtud del presente artículo.
Hecho en Bogotá, a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009), en dos ejemplares igualmente auténticos.
William L. Swing,
Bogotá, D.C., 14 de septiembre de 2009.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009), que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Desde esta perspectiva se requiere, en razón del trámite ordinario: (i) la publicación oficial del Proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República (C.P., art. 154); (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las cámaras (C.P., art. 157), mediante el voto nominal (C.P., art. 133); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (C.P., art. 160); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes (C.P., art. 241-10).
De acuerdo con este marco de análisis, la Sala asume a continuación el estudio de la Ley 1441 de 23 de febrero de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009)”.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante comunicación del treinta (30) de marzo de dos mil once (2011)(2), firmada por la coordinadora del grupo interno de tratados, informó a esta corporación que “[e]l ‘Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia’ hecho en Bogotá D.C. el 5 de mayo de 2009, fue suscrito en representación del Gobierno colombiano por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde y en representación de la Organización Internacional para las Migraciones, por el Director General William L. Swing”.
Pues bien, de conformidad con el artículo 7º, numeral 2º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969(3), el Ministro de Relaciones Exteriores puede, en virtud de sus funciones, celebrar tratados internacionales sin acreditar plenos poderes. Por consiguiente, en el caso del instrumento internacional que se revisa, al haber sido suscrito por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, encuentra esta corporación que se reunieron las formalidades requeridas para el ejercicio de la representación del Estado colombiano.
2.2. Examen del trámite de la Ley 1441 de 2011 ante el Congreso de la República.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, esta corporación estableció que el Proyecto de ley radicado bajo los números 203 de 2009 Senado y 313 de 2010 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 1441 de 2011 “ medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).” surtió el siguiente trámite:
2.2.1.1. El Proyecto de ley correspondiente a la aprobación del “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009)”, fue presentado al Congreso de la República por el Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Jaime Bermúdez Merizalde. El texto del Proyecto de ley y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nº 1207 del 26 de noviembre de 2009(4).
2.2.1.2. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero y fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 174 del 5 de mayo de 2010(5).
2.2.1.3. El Proyecto de ley 203 de 2009, correspondiente a la actual Ley 1441 de 2011, fue anunciado por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado, en dos oportunidades así:
La primera, el 5 de mayo de 2010, según consta en el Acta 26 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 441 del 22 de julio de 2010, en los siguientes términos:
“Por instrucciones del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (A.L., 1/2003, art. 8º).
4. Proyecto de ley 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades, entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá, a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Publicaciones Proyecto de ley: Gaceta del Congreso Nº 1207 de 2009.
Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso número 174 de 2010(6).
Muchas gracias a los honorables senadores. Se levanta la sesión. Tenemos debate el próximo martes y el miércoles sesiones conjuntas con televisión en directo. Muchas gracias. Se levanta la sesión”(7).
La segunda, el 11 de mayo de 2010, según consta en el Acta 27 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 442 del 22 de julio de 2010, en los siguientes términos:
“El señor Presidente Manuel Enríquez Rosero:
(...) Señor Secretario los proyectos para la próxima sesión habían sido anunciados previamente, o sea que nos vemos el miércoles 19 a partir de las 9 de la mañana.
El señor secretario Rafael Sánchez Reyes:
Sí señor Presidente, para adicionar al anuncio que ya hicimos, los proyectos que estaban para el día de hoy, y que iban a ser discutidos y votados. De tal manera que esos 5 proyectos:
* Proyecto de ley 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Cooperación y Régimen de privilegios e inmunidades, entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Publicaciones: Proyecto de ley: Gaceta del Congreso número 1207 de 2009.
Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso número 174 de 2010(8).
El señor Presidente Manuel Enríquez Rosero informa:
Nueve de la mañana la Sesión Conjunta en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y el próximo 19 de mayo consideramos los proyectos que han sido anunciados a partir de las 9 de la mañana”(9).
2.2.1.4. De acuerdo con la certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República(10), el Proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 19 de mayo de 2010, según consta en el Acta 28 de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 442 de 2010(11), con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 7 de los 13 senadores que conforman esa Comisión. En dicha Gaceta, es posible verificar la votación nominal del Proyecto de ley:
“El señor presidente (e) senador Darío Angarita Medellín:
A usted muchas gracias, señor secretario, sírvase dar lectura a la proposición con la cual termina el informe de ponencia en este Proyecto de ley.
Da lectura al informe de ponencia.
Solicito a los señores miembros de la Comisión Segunda del Senado, dar primer debate al Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá, a los 5 días del mes de mayo de 2009. Presentado por el honorable senador Manuel Enríquez Rosero como Senador Ponente.
El señor Presidente (E) senador Darío Angarita Medellín:
Somete a consideración de los senadores de la comisión, el informe de ponencia. Anuncio que se va cerrar la discusión. Señor Secretario, sírvase someter a votación el informe de ponencia con el llamando a lista a los honorables senadores.
El señor secretario Rafael Sánchez Reyes, realiza el llamado a lista, para votación del informe de ponencia.
Carlos Emiro Barriga Peñaranda Vota Si.
Manuel Enríquez Rosero Vota Sí.
Juan Manuel Galán Pachón Vota Sí.
Luzelena Restrepo Betancur Vota Sí.
Me permito informar señor Presidente, que el informe de ponencia ha sido aprobado por 7 votos a favor, ninguno en contra”(12).
2.2.1.5. La ponencia para segundo debate fue presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero, y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 294 del 4 de junio de 2010(13).
2.2.1.6. Según certificación expedida el 31 de marzo de 2011 por el Secretario General del Senado de la República, Emilio Otero Dajud(14), el Proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión del 9 de junio de 2010, según consta en el Acta de Plenaria Nº 41 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 394 del 8 de julio de 2010. En el texto de la referida acta el anuncio se realizó de la siguiente forma:
Proyecto de ley 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de 2009(15). (...).
Siendo las 3:15 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 15 de junio de 2010, a las 12:00 m.”(16).
2.2.1.7. Según la certificación referida en el numeral anterior, el Proyecto de ley fue considerado en segundo debate el 15 de junio de 2010 con un quórum deliberatorio y decisorio de 56 senadores del total que conforman la plenaria y aprobado por mayoría como consta en el Acta Nº 42 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 414 del 19 de julio de 2010(17). En la misma es posible verificar la votación nominal del Proyecto de ley.
2.2.1.8. De acuerdo con la certificación expedida el 31 de marzo de 2011 por el secretario general del Senado de la República, Emilio Otero Dajud(18), el texto definitivo del proyecto de Ley 203 de 2009 Senado, aprobado en la plenaria del 15 de junio de 2010, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 372 del 24 de junio de 2010(19).
Sin embargo, esta Corporación al verificar el contenido de dicha Gaceta del Congreso, específicamente de las páginas 12 y 13, advierte un error al publicar el texto definitivo del proyecto de Ley 203 de 2009. El error consistió en relacionar como texto definitivo de ese Proyecto de ley, el correspondiente a otro Proyecto de ley identificado con el número 257(20), “por medio del cual se aprueba el ‘Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá’, hecho en Bogotá el 27 de mayo de 2010”. Concretamente, en el texto de la Gaceta del Congreso Nº 372 del 24 de junio de 2010, se indicó lo siguiente:
“Texto definitivo al Proyecto de ley 203 de 2009 Senado.
ART. 1º—Apruébase el ¿Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el ¿Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Con el propósito de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992, me permito presentar el texto definitivo aprobado en Sesión Plenaria del Senado de la República el día 2 de diciembre de 2009 al Proyecto de ley 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá ¿hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010, y de esta manera continúe su trámite legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes.
Manuel Enríquez Rosero,
Senador - Ponente”.
Este error en la publicación del texto definitivo del Proyecto de ley 203 de 2009, aprobado por la Plenaria del Senado del República el 15 de junio de 2010, será objeto de análisis en líneas posteriores.
2.2.2.1. Radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número 313 de 2010, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como ponente coordinador el Representante a la Cámara, Juan Carlos Martínez Gutiérrez(21). El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 679 de 22 de septiembre de 2010(22).
2.2.2.2. De acuerdo con la certificación allegada a esta corporación, el 8 de abril de 2011(23), por la secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el proyecto fue anunciado en sesión del 12 de octubre de 2010, según el Acta Nº 16 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 898 del 12 de noviembre de 2010(24), en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo Nº 1 de 2003. Según el texto de la referida acta el anuncio se realizó de la siguiente forma:
Cuarto. Anuncio de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate.
Los siguientes proyectos, tal como lo ordena el señor presidente, se van a discutir y votar el próximo 19 de octubre de 2010. Estos proyectos se anuncian dando cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.
Proyecto de ley 313 de 2010 Cámara, 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Ponentes: honorables representantes Juan Carlos Martínez Gutiérrez (Ponente Coordinador); Iván Cepeda Castro, Yahir Fernando Acuña Cardales, Iván Darío Sandoval Perilla, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Bayardo Gilberto Betancourt Pérez, José Ignacio Mesa Betancourt, Augusto Posada Sánchez.
Texto del Proyecto: Gaceta del Congreso Nº 1207 de 2009.
Ponencia primer debate Senado: Gaceta del Congreso Nº 174 de 2010.
Ponencia segundo debate Senado: Gaceta del Congreso Nº 294 de 2010.
Ponencia primer debate Cámara: Gaceta del Congreso Nº 679 de 2010”(25).
2.2.2.3. El 19 de octubre de 2010, se llevó a cabo la siguiente sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, según Acta 17 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 899 del 12 de noviembre de 2010(26). En efecto, en la misma certificación a la que se hizo referencia en el numeral anterior, la secretaria de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes hizo constar que, de acuerdo con el Acta 17 del 19 de octubre de 2010, el proyecto de ley bajo estudio “se aprobó por votación pública y nominal con el SI de 12 honorables representantes presentes”(27).
2.2.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por los representantes Juan Carlos Martínez Gutiérrez (Coordinador Ponente), Iván Darío Sandoval Perilla, Iván Cepeda Castro, José Ignacio Mesa Betancourt, Augusto Posada Sánchez, Carlos Alberto Zuluaga, Bayardo Gilberto Betancourt y Yahir Fernando Acuña, y fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 986 del 30 de noviembre de 2010(28).
2.2.2.5. El anuncio del Proyecto de ley 313 de 2010 Cámara, se realizó en la sesión del 13 de diciembre de 2010, según consta en el Acta 040 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 116 de 23 de marzo de 2011(29), en los siguientes términos:
“(...) Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Proyecto de ley 313 de 2010 Cámara, 213 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de 2009.
Se levanta la sesión y se convoca para mañana a las nueve de la mañana”(30).
2.2.2.6. Según certificación expedida por el secretario General de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley fue considerado y aprobado, de forma nominal, por la mayoría requerida el 14 de diciembre de 2010 con asistencia de 160 representantes(31), como lo acredita el Acta de Plenaria Nº 041 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 213 del 28 de abril de 2011(32). El Secretario General de la Cámara de Representantes precisó: “Informe de Ponencia: por el Sí: 89 por el No: 0 votos // El articulado, el título y la pregunta si quiere la Cámara que el proyecto sea ley de la República: por el Sí: 88 por el no: 0 votos.”, y advirtió que lo anterior consta “en el registro electrónico y manual remitido por la subsecretaria general de la corporación mediante oficio SbSg. 2.1-1105-10”(33).
2.2.3. Cumplimiento de los límites temporales para tramitar el proyecto de ley.
La Corte ha precisado que la expresión del artículo 162 de la Constitución según la cual “Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”, debe entenderse en el sentido de que el Congreso cuenta con cuatro períodos de sesiones ordinarias para llevar a cabo los debates requeridos para la formación de la ley(34).
En este caso se observa que, luego de radicado el Proyecto de ley el 26 de noviembre de 2009, se surtió el primer debate en el Senado el 19 mayo de 2010, y el último debate en plenaria de Cámara se llevó a cabo el 14 de diciembre de 2010. Esto, permite afirmar que el proyecto inició y finalizó su trámite en las legislaturas comprendidas entre el 20 de julio de 2009 y el 20 de junio de 2010, y el 20 de julio de 2010 y el 20 de junio de 2011. Por lo tanto, se cumplió a cabalidad con el mencionado requisito constitucional pues el Proyecto de ley 203 de 2009 Senado, 313 de 2010 Cámara fue aprobado sin exceder dos legislaturas.
En el presente caso se tiene que el primer debate en el Senado tuvo lugar el 19 de mayo de 2010 y la aprobación en plenaria se llevó a cabo el 15 de junio de 2010, es decir, que transcurrió casi un mes entre los debates realizados por el Senado de la República. Igualmente, entre el tercer y cuarto debate en la Cámara de Representantes mediaron más de ocho días, puesto que el primero de ellos se celebró el 19 de octubre de 2010, y la plenaria se llevó a cabo el 14 de diciembre de 2010. Además, entre la aprobación del proyecto en el Senado, realizada el 15 de junio de 2010, y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes, efectuada el 19 de octubre de 2010, corrió un lapso superior a quince días.
En cuanto al inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, es preciso revisar la cadena de anuncios con el propósito de verificar que el proyecto de ley haya sido anunciado en una sesión distinta a aquella en la cual se votó. Para tal efecto, se sintetiza en el siguiente cuadro todo el procedimiento legislativo(35):
(i) El proyecto de ley inició su trámite en el Senado de la República Ver supra 2.2.1.1.
(ii) El proyecto de ley fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo Ver supra 2.2.1.1.
(iii) El proyecto de ley fue aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas, conforme con las mayorías exigidas por la Constitución Política y el reglamento del Congreso y mediante votación nominal. En Senado: Primer debate: Ver supra 2.2.1.4.
En Cámara Primer debate: Ver supra 2.2.2.3.
(iv) Las ponencias tanto en comisiones como en plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates; En Senado: Primer debate: Ver supra 2.2.1.2
En Cámara Primer debate: Ver supra 2.2.2.1.
(v) Entre el primer y segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra transcurrieron los términos señalados en el inciso primero del artículo 160 Superior: ocho y quince días respectivamente. En Senado La aprobación en primer debate en el Senado tuvo lugar el 19 de mayo de 2010 y la aprobación en plenaria se llevó a cabo el 15 de junio de 2010; Ver supra 2.2.1.4 y 2.2.1.7.
En Cámara El primer debate en Cámara tuvo lugar el 19 de octubre de 2010 y la aprobación en plenaria se llevó a cabo el 14 de diciembre de 2010; Ver supra 2.2.2.3 y 2.2.2.6.
Entre la aprobación del Proyecto en el Senado (15 de junio de 2010) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (19 de octubre de 2010) transcurrió un lapso no inferior a quince días.
(vi) Fue cumplido en cada una de las etapas del trámite legislativo el requisito del anuncio previo exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el artículo 160 C.P. En Senado El anuncio para el Primer debate se produjo el 11/05/2010 y la aprobación se llevó a cabo el 19/05/2010; Ver supra 2.2.1.3.
El anuncio para el Segundo debate se produjo el 9/06/2010 y la aprobación se llevó a cabo el 15/06/2010; Ver supra 2.2.1.6.
En Cámara El anuncio para el Primer debate se produjo el 12/10/2010 y la aprobación se llevó a cabo el 19/10/2010; Ver supra 2.2.2.2.
El anuncio para el Segundo debate se produjo el 13/12/2010 y la aprobación se llevó a cabo el 14/12/2010; Ver supra 2.2.2.5
2.2.5. Ahora bien, resulta pertinente estudiar el error en la publicación del texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado. En efecto, si bien en la página 12 de la Gaceta del Congreso Nº 372 de 24 de junio de 2010 se enuncia la publicación del texto definitivo del Proyecto de ley 203 de 2009 Senado, lo cierto es que como se advirtió el texto publicado corresponde al Proyecto de ley 257 de 2009 Senado (Ver supra 2.2.1.8.).
Para determinar si el error en la publicación constituye un vicio que afecte el trámite legislativo, la Corte se referirá a (i) la función del Congreso de la República frente a instrumentos internacionales; (ii) el cumplimiento del requisito de publicidad; (iii) la instrumentalidad en las formas en la construcción de la voluntad legislativa; y (iv) los requisitos jurisprudenciales para determinar si un vicio es subsanable.
2.2.5.1. En primer término, frente a la función del Congreso de la República en tratándose de instrumentos internacionales, el artículo 150 numeral 16 de la Constitución Política establece: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 16. Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.
En tal sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la competencia del legislador en materia de tratados internacionales se limita a aprobarlos o improbarlos. En efecto, en la Sentencia C-781 de 2004, esta Corporación señaló que el Congreso no puede alterar el contenido de los tratados introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, por tratarse de una negociación del Gobierno. No obstante, si el tratado es multilateral es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado(36).
2.2.5.2. En segundo lugar, retomando los requisitos exigidos por el artículo 157 de la Constitución Política en el trámite legislativo(37), en particular, el cumplimiento del requisito de publicidad es preciso recordar que su finalidad es “poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que estos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras”(38).
En tal sentido, la Sentencia C-665 de 2007, concluyó que no se desconocía el requisito de publicidad cuando el anuncio del proyecto de ley se había efectuado antes de la publicación de la ponencia. Esto, considerando que: “el conocimiento del proyecto de ley, mediante la publicación del mismo en la Gaceta del Congreso, permite a los miembros de la célula legislativa el conocimiento del texto del tratado internacional, en forma previa al trámite legislativo. En consecuencia, el cargo por vulneración del requisito de publicidad del informe de ponencia, debe demostrar, con suficiencia la imposibilidad de conocer el contenido mismo del instrumento. Lo anterior, en virtud de la prohibición de modificación por parte del Congreso.
En el presente asunto tal exigencia adicional no está presente, teniendo en cuenta además, que se cumplió con la finalidad señalada en los artículos 156 y 157 del reglamento del Congreso que buscan que los congresistas conozcan, previo el debate, el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, así como de los motivos que las fundamentan.
En efecto, el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara, con su publicación en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P., art. 157). Igualmente, las ponencias, con las modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la misma manera, como lo indica el artículo 156 del reglamento del Congreso; no obstante, para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de publicidad puede ser suplido por la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa que los va a discutir(39).
Sin embargo, la jurisprudencia es clara en señalar que el requisito establecido en el artículo 156 del reglamento del Congreso se refiere a la publicación del informe de ponencia previo al debate, y por tanto, no resulta procedente establecer una analogía frente al anuncio. En este sentido podría concluirse que tanto el anuncio como la publicación de la ponencia deben realizarse en forma previa al debate y votación, pero no existe un condicionamiento dirigido a exigir que la publicación de la ponencia sea previa al anuncio”(40).
Del mismo modo, el pleno de esta corporación Auto 033 de 2009 devolvió al Congreso una ley aprobatoria de tratado pues no se había publicado el texto definitivo aprobado en cuarto debate, al analizar el alcance del principio de publicidad la Corte destacó: “En reiterada jurisprudencia, esta corporación ha enfatizado en la trascendencia y necesidad del cumplimiento del principio de publicidad consagrado en la Constitución Nacional durante el trámite legislativo, principio que constituye un elemento esencial para la validez y por ende constitucionalidad de dicho trámite, y en consecuencia para la validez y constitucionalidad de las normas aprobadas. El principio de publicidad encuentra su fundamento iusfilosófico en las premisas de un Estado constitucional y democrático de derecho, uno de cuyos presupuestos normativos es la participación informada no solo de los legisladores sino también de los ciudadanos en el proceso democrático de formación de las leyes, para lo cual resulta imperativo, la publicidad no solo de las ponencias para los cuatro debates que deben surtirse durante el proceso legislativo por expreso mandado constitucional, sino también la publicidad de la integridad del texto finalmente aprobado por el Legislador, así como finalmente la publicación íntegra del texto ya sancionado por el presidente de la República.
2.4.2 Constituyen así mismo presupuestos que fundamentan el principio de publicidad, la exigencia de transparencia y de racionalidad del trámite legislativo, lo cual se transfiere a las normas producidas con el cumplimiento de tales reglas y principios, y termina generando una presunción de validez, racionalidad y legitimidad propia del ejercicio del principio democrático en un Estado constitucional y democrático de Derecho, presunción que solo puede ser desvirtuada por el Tribunal Constitucional previa la comprobación de una irregularidad que vicie de manera insubsanable la esencia de tales principios, garantes del trámite legislativo y la validez de las normas jurídicas.
“La debida formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas garantiza que las normas producidas por el Congreso estén precedidas de altos niveles de representación popular, a partir de los cuales pueda predicarse la legitimidad de dichas disposiciones. Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar, en ese sentido, con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, “pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. (...). De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (C.P., art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”(41)”(42).
2.4.3. Como mecanismos que prodigan eficacia material al principio de publicidad al interior del trámite legislativo, se encuentra la obligación de publicar los proyectos de ley y las ponencias correspondientes, condición regulada por los artículos 157-1 y 160 Constitución Política y los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso, así como la obligación de publicar el texto final en un solo texto, como extensión del principio de publicidad consagrado en el artículo 157 Superior y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 195 del reglamento del Congreso, así como finalmente la promulgación de la ley sancionada por el presidente, de conformidad con los artículos 157, 165, 166, 168 de la Constitución Nacional y 196 de la Ley 5ª de 1992 o reglamento del Congreso.
2.4.4 Las reglas contenidas en las normas constitucionales y orgánicas antes expuestas han permitido a la jurisprudencia de la Corte identificar a la omisión del requisito de publicación del informe de ponencia o del texto final aprobado por la plenaria, en el caso de los tratados internacionales, en la Cámara de Representantes, como un vicio de procedimiento en el trámite legislativo. En efecto, de una parte, el conocimiento del informe es un presupuesto ineludible de la deliberación congresional, en tanto escapa a toda lógica que los miembros del Congreso puedan válidamente aprobar una norma si no les han sido garantizados los mecanismos para estudiar el proyecto sometido a su consideración y las observaciones que respecto del mismo han realizado los ponentes asignados para el efecto. De otra parte, la publicación del texto final aprobado por la plenaria en donde surta el cuarto debate, es necesario para dar a conocer no solo a los congresistas, sino también a los ciudadanos el contenido final del texto aprobado por el legislador. De otra parte, la publicación del texto definitivo aprobado por el Congreso, guarda una estrecha relación con el trámite posterior de la sanción y promulgación de la ley, en cuanto a través de él se publicita el texto final el cual debe coincidir, guardar coherencia y continuidad, con el texto que será remitido al gobierno para su respectiva sanción y promulgación.
En este orden de ideas, insiste esta Sala en que el requisito de publicación de los informes de ponencia y del texto definitivo aprobado por el Congreso, es una condición para el conocimiento y participación de los congresistas y de los ciudadanos en el trámite de las leyes aprobadas por el legislador, razón por la cual se insiste, constituye un requisito sine qua non de la producción del derecho en el contexto de un Estado constitucional y democrático de derecho(43).
Por consiguiente, la garantía del principio de publicidad en el trámite legislativo de un instrumento internacional se garantiza siempre que se realicen las siguientes publicaciones: (i) la inicial, del proyecto de ley, previo al comienzo del proceso legislativo; (ii) de las ponencias en cada uno de los cuatro debates; (iii) del texto definitivo aprobado luego del segundo y cuarto debate; y (iv) de la ley sancionada por el Presidente de la República.
2.2.5.3. En tercer término, el análisis del trámite legislativo debe hacerse, como en anteriores oportunidades lo ha admitido la Corte, teniendo en cuenta la instrumentalidad de las formas. Al respecto, la Sala Plena ha advertido lo siguiente: “El principio de instrumentalidad de las formas, según el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo(44), tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en apariencia contradictorias, pero en realidad plenamente complementarias.
De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (C.P., arts. 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (C.P., art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Esto explica, por ejemplo, que esta corporación haya señalado, en forma constante, que al estudiar si una ley viola o no el principio de unidad de materia, la noción de materia debe ser entendida en forma amplia, puesto que un entendimiento demasiado riguroso de su alcance, obstaculizaría indebidamente la aprobación de las leyes, con lo cual esa regla terminaría afectando el principio democrático que ella misma pretende realizar. Y de manera más general, esta Corte ha dicho que ‘las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental’(45).
Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos”(46).
En aplicación de este principio, la Corte ha considerado que no se desconoce el requisito de publicidad cuando la publicación del informe de ponencia se hace con posterioridad a la discusión y aprobación del proyecto de ley, siempre que se pueda verificar el conocimiento de la ponencia por parte de los congresistas previo al debate sin perjuicio de su posterior reproducción en la Gaceta del Congreso(47).
2.2.5.4. En cuarto lugar, la Corte resumió en torno a “(...) determinar el carácter subsanable o no de un vicio de forma ocurrido dentro del proceso legislativo, el juez constitucional debe determinar (a) si la entidad de la irregularidad ocurrida durante el trámite en el Congreso es de tal envergadura que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (b) si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite de la ley; (c) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte estudiar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto de forma constatado; y (d) si no hay lugar a ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es procedente que ese mismo tribunal pueda subsanar, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los criterios anteriormente señalados, y atendiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad”(48).
2.2.5.5. En virtud de lo expuesto, el error en la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado no desconoce el principio de publicidad por cuanto en esta oportunidad el Congreso de la República aprobó el instrumento internacional sin introducirle ninguna declaración interpretativa o reserva que diera origen a un texto diferente en cada cámara. Además, los congresistas tuvieron la oportunidad de conocer previamente a la aprobación y discusión en tercer debate, la ponencia del proyecto de ley, pues la misma fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 679 de 22 de septiembre de 2010(49). En efecto, con dicha publicación se aseguró el conocimiento por parte de los integrantes de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes del contenido del Proyecto de ley radicado con el número 313 de 2010, pues obra el informe de ponencia, la exposición de motivos y el texto del proyecto de ley:
“Ponencia para primer debate al Proyecto de ley 313 de 2010 Cámara, 203 de 2009 Senado
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”.
Referencia: Informe de ponencia para el primer debate del Proyecto de ley 313 de 2010 Cámara, 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para la Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá, a los 5 días del mes de mayo 2009.
En cumplimiento a la honrosa designación que me hiciera la mesa directiva de la Comisión Segunda Constitucional Permanente, me permito presentar informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley 313 de 2010 Cámara, y 203 de 2009 Senado, por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para la Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia ¿ hecho en Bogotá, a los 5 días del mes de mayo de 2009, en los siguientes términos:
El acuerdo de cooperación que se somete a aprobación del Congreso de la República por el señor Presidente de la República, se celebra entre un organismo de carácter intergubernamental, con sede central en Suiza, ¿Organización Internacional para las Migraciones, y el Gobierno de la República de Colombia ¿. Este acuerdo fue fechado en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de 2009.
La Organización Internacional para las Migraciones, OIM, tuvo sus orígenes de operación en Colombia en 1956, cuenta con la financiación de varias organizaciones y tiene un presupuesto anual de 1 billón de dólares.
Inicialmente este organismo operó en los países europeos, pero de acuerdo a la excelente labor que cumplió con los movimientos de migrantes de ese continente, a la ayuda prestada a los miles de refugiados y desplazados de la segunda guerra mundial, se vio la necesidad de universalizar dicho organismo, siendo hoy una organización constituida por varios países que firmaron la enmienda y son parte, entre estos Colombia. Desde el 16 de octubre de 1992, este organismo goza de condición especial de Observador por la Asamblea General de la ONU.
Ahora bien, este Proyecto de ley, fue discutido y aprobado por el Senado de la República y hoy encuentra escenario para la discusión democrática en el seno de esta corporación, por lo que pasaremos a evaluar el contenido y objeto del proyecto para luego proceder a emitir un pronunciamiento sobre su conveniencia y constitucionalidad.
a) Objeto y contenido del proyecto
Encuentra fundamento el acuerdo internacional, en el derecho internacional, del que podemos referir hacen parte los Estados y las organizaciones internacionales, en este orden de ideas, los miembros de la OIM, sobre los que se pronuncia el proyecto objeto de ponencia, y según lo establecido por la Convención de Viena de 1961, asimila y extiende un tratamiento especial del que gozan los agentes diplomáticos a los miembros de la Organización Internacional para las Migraciones, siendo esta una parte articulada con el segmento del proyecto que hace relación directa al acuerdo de cooperación entre el gobierno Colombiano y la OIM.
Si bien es cierto compete a los servidores públicos velar por la protección y garantía de los derechos de sus connacionales, deber que acatamos estrictamente en el informe de ponencia, también lo es que en atención a las disposiciones y fundamentos que orientan el derecho público internacional, las organizaciones internacionales que como esta, mantienen una importante gestión en Colombia para la protección de los ciudadanos colombianos, necesitan de aplicación de normas que como la que se pretende aprobar, extienden privilegios e inmunidades de origen jurídico internacional (Convención de Viena de 1961), a los miembros de este organismo, a fin de poder hacer efectiva la ayuda que hasta el momento se ha venido prestando a Colombia, y que hace que se salvaguarde la independencia en el ejercicio de sus actividades y exclusivamente en el interés del organismo; privilegios estos que gozan de taxatividad en la norma contentiva del acuerdo, numeral 7.6.
De otra parte, resulta necesaria no solo la permanencia de dicha organización en el país, por la importancia de sus actividades y programas, sino que a la postre el Gobierno Nacional debe ampliar e intensificar esa cooperación, en el sentido de darle efectividad y plena aplicación a diversos programas que están en curso y que necesitan de una renovación de dicho acuerdo, por lo que resulta pertinente hacer referencia a las cuatro esferas dentro de las cuales se cumplen los objetivos de dicho organismo en Colombia, a saber:
La migración y el desarrollo, la migración facilitada, la reglamentación de la migración y la migración forzada, áreas en las cuales se desarrollan programas y actividades, para la cooperación técnica y el fortalecimiento institucional, se trabaja en los derechos de los migrantes en el marco del derecho internacional, se realizan trabajos de investigación y se adelanta debate político y orientación de carácter público, educativo y de salud, para la integración y reintegración de la población.
En síntesis, el acuerdo al que se refiere el proyecto de ley objeto de ponencia, en cuanto al régimen de inmunidades y privilegios, pretende que el Gobierno Nacional le dé plena aplicación al régimen que en la materia rige para los miembros de la Organización de las Naciones Unidas y a sus organismos especializados, tal y como refiere el acuerdo en el artículo VII, numerales 7.1 y siguientes, que se anexan a la presente.
En Colombia y en el mundo esta organización ha cobrado gran importancia dada la inmensa problemática de los migrantes, siendo abandonados por los estados, discriminados, especialmente quienes se encuentran en estado de ilegalidad, además porque no tienen posibilidades de mediar para ofertas de trabajo, siendo esta situación el mejor fundamento de la necesidad de la existencia y viabilidad jurídica para las organizaciones que como la OIM, orientan, apoyan y colaboran con los migrantes, para el mejoramiento en calidad de vida, en los justos términos de la seguridad humana, que implica un cúmulo de iniciativas, planes y programas para el cumplimiento de los objetivos del nuevo milenio y el alcance de logros que identifican la democracia, la paz y la justicia.
Se busca además que la migración sea regulada, es decir ordenada y direccionada por el mismo Gobierno por ello se reconoce el apoyo que brinda la Organización Internacional para las Migraciones al gobierno colombiano, específicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores.
Se hace por el Gobierno en la presentación del proyecto, toda una relación de los beneficios prestados por la OIM.
Aspecto medular es que dentro del Acuerdo se le concede a la Organización Internacional para las Migraciones el régimen de privilegios e inmunidades que generalmente está dado a favor de la Organización de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados. Los privilegios que se reconocen son prácticamente de carácter diplomático, es el denominado régimen de privilegios e inmunidades como el que las Oficinas de la Misión de la OIM en Colombia son inviolables y las autoridades colombianas solo penetrarán en ellas con el consentimiento o petición del representante de la OIM y en las condiciones por él aprobadas. Los bienes y haberes de la OIM gozarán asimismo de inmunidad respecto de procedimientos judiciales y administrativos.
La relación que se establece con el tema del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, es interesante por las acciones de cooperación encaminadas a atenderlo, para la integración social y económica, fortalecimiento de la paz y reinserción de poblaciones desarraigadas precisamente para evitar las migraciones.
Realmente como lo plantea el gobierno en el proyecto, se considera fundamental consolidar los mecanismos que permitan que la OIM siga brindando asistencia y cooperación técnica al gobierno colombiano.
Es pues favorable la ponencia que se rinde, resaltando para la aprobación de este proyecto la relación que de temas específicos en el área de las migraciones hace el Gobierno, en los cuales la OIM ha brindado su cooperación, es decir que su apoyo ya está demostrado.
La integración de la OIM con las entidades territoriales firmando convenios con alcaldías y gobernaciones es decisiva, al tratar en los lugares de origen las migraciones, lo cual incluye las migraciones repentinas como producto de los desplazamientos.
II. Análisis de constitucionalidad
El artículo 189 constitucional en su numeral 2 establece que corresponde al Presidente de la República, ¿2, Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar los agentes diplomáticos y consulares, recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
Dicho acuerdo fue celebrado por el Presidente de la República y el director de la OIM, en los justos términos de la normatividad referida, y teniendo en cuenta lo establecido por el artículo 150 en su numeral 16, le corresponde al Congreso de la República aprobar o improbar los tratados que el Gobierno Nacional celebre con otros estados o entidades de derecho internacional.
Trámite que cuenta con el efectivo cumplimiento de parte del Senado de la República en el curso del primer y segundo debate y ahora corresponde a esta Cámara, en cumplimiento a la Ley 5ª de 1992 artículo 142, así como a la continuidad del trámite establecido por el artículo 208 constitucional.
En mérito de lo expuesto, se propone a los miembros de la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes dar, primer debate al Proyecto de Ley 313 de 2010 Cámara, por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, en los términos en que fue presentado el texto original, y aprobado en la Plenaria del Senado de la República.
Juan Carlos Martínez Gutiérrez, Ponente Coordinador; Iván Cepeda C., Yahir Fernando Acuña C., Iván Darío Sandoval P., Carlos A. Zuluaga Díaz, Bayardo G. Betancour P., José Ignacio Mesa B., Augusto Posada Sánchez, Ponentes.
Y proyecto de ley
Por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Visto el texto del ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Bogotá, D. C., aprobado. Sométase a consideración del Congreso de la República para los efectos constitucionales.
Fdo.) Jaime Bermúdez M.
ART. 1º—Apruébase el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
ART. 2º— De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009), que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dada en Bogotá, D. C., a los ¿
En nombre del Gobierno Nacional, y en cumplimiento de los artículos 150 número 16, 189 número 2, y 224 de la Constitución Política, presento a consideración del honorable Congreso de la República el proyecto de ley, por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
La migración internacional colombiana es un fenómeno que ha ganado relevancia gradual en diferentes ámbitos. Por esta razón, Colombia ha enfrentado el reto de reforzar sus políticas públicas hacia la atención de la población que reside en el exterior, puesto que este número creciente de colombianos estimado en 3.378.345 para el año 2005, aproximadamente el 7% de la población total1, demanda atención y respuestas efectivas para su inclusión como parte de la Nación.
Este reto incluye el diseño y la coordinación de la ejecución de la Política Integral Migratoria; la conformación y consolidación de redes sociales transnacionales; el fortalecimiento de las asociaciones de colombianos en el exterior; la adecuación de servicios a las necesidades de los colombianos en el exterior y sus familias en Colombia; la caracterización de la migración internacional colombiana; la promoción de la migración ordenada y regulada; y el diseño y la implementación de una estrategia integral que facilite el retorno de migrantes al país.
La OIM en la política migratoria
En el documento Visión Colombia 2019. Capítulo 6, ¿Diseñar una política exterior acorde a un mundo en transformación?, se establece como prioridad ¿Reforzar los vínculos con los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al desarrollo de la Nación ¿.
En el marco anterior, es fundamental el apoyo que brinda la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, al gobierno colombiano en el fortalecimiento de la capacidad de gestión en materia migratoria.
Los siguientes son los temas específicos en el área de migración internacional en los que la OIM ha brindado cooperación técnica al gobierno colombiano:
• Fortalecimiento institucional: La OIM ha brindado apoyo constante al gobierno colombiano, específicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores, para crear capacidad técnica y fortalecimiento institucional en cuanto a la administración, legislación y gobernabilidad de la agenda migratoria.
• Planes de desarrollo y política pública: La OIM ha contribuido con asistencia técnica para incidir en el diseño y formulación de la política pública migratoria mediante la capacitación de los funcionarios responsables de la agenda migratoria nacional.
• Planes migratorios regionales: La OIM, en trabajo conjunto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, ha incorporado la agenda migratoria en los planes de desarrollo locales y regionales, especialmente en el Eje Cafetero, Valle del Cauca y Antioquia (zonas con principal emisión de migrantes) con el propósito de brindar alternativas a los migrantes y sus familias en las zonas de origen.
• Fortalecimiento de los vínculos con la población migrante: El Ministerio de Relaciones Exteriores en alianza con OIM desarrolló el portal redes Colombia, con el objetivo de establecer escenarios de comunicación e interacción entre la población migrante y el país.
• Migración laboral temporal y circular, MLTC: La OIM ha promovido en Colombia el modelo de migración laboral, temporal, y circular MLTC, con el objetivo de incentivar la regularización de los flujos migratorios y el incremento de los niveles de desarrollo humano de los migrantes potenciando el impacto positivo de la migración en origen y destino. Sus principales acciones han sido las siguientes:
a) La OIM ha fomentado la inversión en Colombia del ahorro obtenido por los migrantes laborales durante su permanencia en España, articulándolo con recursos de entidades públicas y privadas de Colombia, y de la cooperación internacional, en proyectos productivos, de vivienda y de educación;
b) El modelo de MLTC hacia España inició en el año 2001 y ha estado dirigido a las empresas Unión de Pagesos de Cataluña-UP, Fundación Agricultores Solidarios- FAS. En el año 2007, en el marco del MLTC viajaron a España 1.400 trabajadores temporeros y se estima que en el 2008 fueron entre 1.600 y 1.800 trabajadores;
c) La OIM ha vinculado 40 gobernaciones y alcaldías al modelo de MLTC, con las cuales ha gestionado recursos;
d) En el marco del MLTC, durante el año 2008 la OIM firmó 17 convenios con alcaldías y gobernaciones con el objetivo específico de:
— Promover el desarrollo local y regional en origen, fortaleciendo la institucionalidad, las organizaciones sociales de las comunidades, mejorando la calidad de vida de los migrantes laborales, de sus hogares y sus comunidades.
— Promover el acceso de los migrantes laborales a información, instrumentos de financiación y ahorro y servicios para su participación activa en el desarrollo familiar, local y regional en origen y destino.
— Capacitar en temas laborales y migración a las personas seleccionadas para los proyectos de migración laboral y ordenada.
• Migración laboral a Canadá: En el año 2007, por iniciativa de la OIM y con el acompañamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, se iniciaron dos nuevos proyectos de migración laboral con apoyo de las compañías canadienses Maple Leaf Foods y Lakeside Packers, con el objetivo de facilitar la migración ordenada de trabajadores colombianos a Canadá. Durante los años 2007 y 2009, fueron seleccionados y contratados en el marco de estos programas 623 trabajadores colombianos.
• Mecanismos de seguimiento y orientación a la migración laboral: La OIM ha participado con el Ministerio de Relaciones Exteriores en diversos proyectos que tienen como objetivo brindar orientación e información a los migrantes laborales, con el objetivo de facilitar los procesos de migración ordenada y regulada.
— Centro de Orientación de Migración Laboral Internacional, Comila, Se pondrá en marcha con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Sena, y la OIM.
— Proyecto para la creación de la Comisión de Seguimiento para la Observancia a los Acuerdos, Esquemas, Contratos de Trabajo y Procesos de Contratación en materia de Migración Laboral Internacional. En esta comisión participa el Ministerio de Relaciones Exteriores, el SENA, y la OIM en calidad de observador.
• Investigaciones y vinculación de la academia a la agenda migratoria: Con el apoyo de OIM el Ministerio de Relaciones Exteriores ha realizado cuatro seminarios sobre migración internacional colombiana y la conformación de comunidades transnacionales, los cuales han servido como mapa de ruta para el desarrollo de la agenda migratoria.
• Caracterización y estadística migratoria: La OIM, hace parte del comité de expertos estadísticos que lidera el DANE y participan entidades como el Ministerio de Relaciones Exteriores, el DAS, Banco de la República y Ministerio de Comercio, entre otros. Este espacio es fundamental para fortalecer la caracterización de la comunidad colombiana en el exterior.
• Retorno facilitado de la población migrante: La OIM ha brindado asesoría y acompañamiento al Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de una estrategia integral para facilitar el retorno de migrantes al país. Las principales iniciativas en las que ha participado la OIM en esta materia son:
— Centro de referencia y oportunidades apara los retornados del exterior “bienvenido a casa”.
— Proyecto de fortalecimiento institucional para la implementación del plan de retorno positivo del Ministerio de Relaciones Exteriores.
• Migración facilitada:
— La OIM facilita el movimiento de migrantes en coordinación con los gobiernos de destino y a través de acuerdos con diversas líneas aéreas para proveer su transporte.
— La misión en Colombia apoya a personas que van a estudiar al extranjero, además de facilitar el traslado a migrantes y sus familias que viajan por motivos de trabajo o reunificación familiar.
— La OIM, en coordinación con los gobiernos de los países receptores, asiste el retorno voluntario y la reintegración de colombianos que se encuentran en terceros países.
— Las acciones relacionadas con la migración laboral se llevan a cabo en estrecha coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Sena.
• Apoyo a la participación de Colombia en los foros multilaterales de integración y cooperación regional, en los cuales se traten los asuntos migratorios: La OIM viene desarrollando programas en Colombia respondiendo a las prioridades del país y del Gobierno, en el marco de su mandato y su experiencia internacional, a través de actividades de fortalecimiento de las instituciones colombianas, de cooperación técnica e implementación de programas y proyectos en materia migratoria; de atención a poblaciones sujetas a migraciones forzadas y en riesgo por la situación de violencia y las consecuencias generadas por dicho fenómeno durante la emergencia y post emergencia; de transferencia de recursos humanos calificados y de apoyo al Gobierno Nacional en la elaboración de políticas y legislación migratoria, y fortalecimiento de su capacidad de gestión en materia migratoria.
En materia migratoria, es importante destacar que se impulsarán programas de cooperación técnica, contemplando las siguientes líneas de acción:
• Apoyar la participación de Colombia en los foros multilaterales de integración y cooperación regional, en los cuales se traten los asuntos migratorios.
• Facilitar el desarrollo de los recursos humanos colombianos calificados a través del otorgamiento de facilidades de viaje a estudiantes, becarios y expertos del país.
• Promocionar y apoyar políticas de migración laboral legal de acuerdo con los convenios suscritos por Colombia.
• Promover estudios técnicos sobre migraciones internas e internacionales y/o proyectos encaminados a solucionar problemas de movilidad de la población, así como apoyo para el desarrollo de las zonas fronterizas.
• Apoyar la realización de estudios sobre el fenómeno del éxodo de personal nacional calificado, con el objeto de determinar sus efectos en el desarrollo económico y social de Colombia; y formular políticas que contrarresten este fenómeno.
• Apoyar programas de cooperación técnica horizontal, cooperación sur-sur, cooperación triangular y de intercambio de personal calificado con otros países de la región, en cooperación con los gobiernos interesados y promover intercambio de experiencias exitosas.
• Promover la cooperación técnica en materia migratoria, especialmente en los campos de legislación, política, administración e información teniendo en consideración los actuales procesos de integración regional, subregional y fronterizos.
En cuanto a la atención a poblaciones sujetas a migraciones forzadas y en riesgo por la situación de violencia generada por grupos armados ilegales y las consecuencias generadas por el fenómeno, durante la etapa de emergencia y post emergencia apoyará y contribuirá en los siguientes objetivos:
— Contribuir en las acciones de cooperación encaminadas a atender el asunto del desplazamiento interno: atención y prevención, fortalecimiento institucional en especial del sistema nacional de información sobre desplazamiento, SNAIPD, teniendo en cuenta a las comunidades receptoras.
— Desarrollar programas de fortalecimiento de las instituciones colombianas gubernamentales y no gubernamentales que desarrollan actividades enmarcadas en los numerales a) y b) del artículo III del Acuerdo, mediante cooperación técnica e implementación de programas y proyectos.
— Desarrollar programas de estabilización comunitaria, integración social y económica, fortalecimiento de la paz y reinserción de poblaciones desarraigadas; en especial de poblaciones desmovilizadas acogidas a los programas oficiales del Gobierno colombiano.
— Formular respuestas humanitarias oportunas a corrientes migratorias repentinas y ayudar a migrantes desamparados, así como apoyar los esfuerzos de desarrollo fronterizo cuando sea requerido.
La OIM ha facilitado y contribuido a la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores en espacios de diálogo multilateral en materia migratoria, los cuales han constituido un espacio de diálogo para sentar posiciones regionales que posteriormente serán llevadas a foros multilaterales.
Por último, como tema transversal con el fin de poder realizar los objetivos mencionados anteriormente, el convenio contempla como objetivo adicional la transferencia de recursos humanos calificados y de apoyo al Gobierno Nacional en la elaboración de políticas y legislación migratoria y fortalecimiento de su capacidad en gestión migratoria.
Régimen de privilegios e inmunidades
Dentro del acuerdo se le concede a la Organización Internacional para las Migraciones el régimen de privilegios e inmunidades que generalmente está dado a favor de la Organización de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados (art. VI).
Lo anterior concuerda con lo establecido en el Derecho Internacional Público sobre la materia, en especial en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, en relación con la protección brindada a los locales, los funcionarios internacionales de la organización, así como de su correspondencia.
Dentro del acuerdo se especifica, en concordancia con la precitada Convención de Viena, que por un lado es la Organización Internacional para las Migraciones la que gozará de los privilegios e inmunidades descritos en el acuerdo, y no sus funcionarios a título personal. De otro lado, se establece taxativamente en el numeral 7.6 del artículo VII que los privilegios son concedidos a los funcionarios de la OIM con el fin de ¿salvaguardar su independencia en el ejercicio de sus actividades y exclusivamente en el interés del organismo¿.
Dentro de esta lógica, los privilegios e inmunidades concedidos son los siguientes:
• Las oficinas de la misión de la OIM en Colombia son inviolables; así, las autoridades colombianas solo penetrarán en ellas con el consentimiento o a petición del representante de la OIM y en las condiciones por él aprobadas.
• Esta misma inviolabilidad se hace extensiva a los bienes, recintos, locales, archivos, dependencias, instalaciones y vehículos que posea la OIM, así como su documentación.
• Los bienes y haberes de la OIM gozarán asimismo de inmunidad respecto de procedimientos judiciales y administrativos.
• Del mismo modo, tales bienes y haberes, además de los ingresos, rentas y otros recursos que sean destinados al cumplimiento de sus objetivos, la adquisición de bienes y servicios y los contratos estarán exentos de los impuestos y derechos de aduana contemplados en el numeral 6.6 del artículo VI del acuerdo.
• La OIM podrá introducir al territorio colombiano o adquirir en él, además de poseer o convertir a cualquier moneda y transferir al exterior dinero, títulos o valores en oro o moneda extranjera, de conformidad con la legislación colombiana en la materia, y en las mismas condiciones que se le conceden a las agencias de las Naciones Unidas y otros organismos de igual rango.
El personal al cual se aplican los privilegios e inmunidades contemplados en el acuerdo son el representante permanente y los funcionarios internacionales de la oficina de la OIM acreditados en Colombia, los cuales gozan de inmunidad de jurisdicción respecto de los actos oficiales que ejecuten.
Del mismo modo, según el numeral 7.2 del artículo VII del acuerdo, los funcionarios extranjeros de categoría internacional de la OIM cuentan con los siguientes privilegios e inmunidades:
— Inmunidad administrativa y judicial respecto a los actos ejecutados en el desempeño de sus funciones.
— Inmunidad, junto con su cónyuge e hijos, de restricciones de inmigración y registros de extranjeros, así como facilidades de repatriación en épocas de crisis internacional.
— Exención de impuestos sobre sus rentas de trabajo pagados por la OIM, y exención de la prestación del servicio militar.
— Importación de muebles y efectos personales libre de derechos, franquicias iguales que aquellas que gozan los funcionarios de Misiones Diplomáticas de categoría equivalente.
— Venta en el país de los vehículos que importen para su uso, en los términos y condiciones que se convengan con el Gobierno colombiano, y hasta el monto de los cupos autorizados por instalación o año de permanencia.
Asimismo, el acuerdo establece que el personal que sea contratado de conformidad con los estatutos y reglamentos de personal de la OIM, gozará de parte del gobierno del mismo trato concedido a los miembros del personal de las agencias de las Naciones Unidas de rango similar; y el cónyuge y los hijos menores de edad del representante permanente de la OIM y del representante permanente adjunto, gozarán de los privilegios e inmunidades e n las condiciones establecidas en la convención sobre privilegios e inmunidades de las Naciones Unidas de 1946.
Finalmente, el acuerdo dispone en su artículo VIII la facultad de renunciar a los privilegios concedidos a la organización o a sus funcionarios, en cabeza exclusivamente del director general de la OIM y de manera expresa siempre.
Por las acciones expuestas anteriormente, se considera fundamental consolidar los mecanismos que permitan que la OIM siga brindando asistencia y cooperación técnica al gobierno colombiano, propendiendo por una migración internacional ordenada, en beneficio de los migrantes y de la sociedad.
Por las anteriores consideraciones, el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Relaciones Exteriores, solicita al honorable Congreso de la República, aprobar el ¿Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia?, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
Al respecto, considera la Corte que en este caso, y en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, la indicada omisión no afectó el principio de publicidad que rige el procedimiento legislativo, ni comprometió la conformación de la voluntad del legislador, en la medida que el conocimiento previo del proyecto a debatir que debía garantizarse a los congresistas, se hizo efectivo a través de la publicación del informe de ponencia (Gaceta Nº 679/2010), en la cual se incluyó el texto del proyecto de ley aprobatoria del acuerdo bajo examen, al que no se le había introducido ninguna modificación por parte del ponente.
En conclusión, durante el trámite legislativo del proyecto de ley no hay duda sobre la voluntad del legislativo de aprobar el instrumento internacional objeto de estudio(50) de conformidad con el cumplimiento de todos los requisitos previstos para tal fin (Ver supra 2.2.4).
El 23 de febrero de 2011, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 1441 de 2011. Esta ley fue remitida para su estudio a la Corte Constitucional el 24 de febrero de 2011, a través de oficio suscrito por la secretaria jurídica de la Presidencia(51), y recibida en esta corporación el 25 de febrero de 2011. Esto es, dentro del término de seis días dispuesto por el artículo 241-10 de la Constitución.
3. Análisis sustancial de constitucionalidad de la Ley 1441 de 2011.
Mediante la Ley 1441 de 2011 se aprueba el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009). En términos generales, la finalidad de este instrumento internacional es regular, en el contexto de cooperación que adelanta la OIM, las condiciones de su presencia en nuestro país, a partir del establecimiento del régimen de inmunidades y privilegios reconocidos a los miembros de la Organización de las Naciones Unidas, así como a los organismos especializados que hacen parte de esa organización.
3.1. Composición y estructura normativa del “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).
3.1.1. El texto del instrumento internacional objeto de examen está compuesto por un preámbulo y dieciséis (16) artículos, cuyas disposiciones normativas están distribuidas de la siguiente manera:
El preámbulo describe los antecedentes de las relaciones del Estado colombiano con la OIM, antes Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas —CIME—. Asimismo, reconoce la voluntad de intensificar y ampliar la cooperación entre las partes, en especial, promoviendo el flujo ordenado de movimientos migratorios en condiciones de dignidad y respeto por los derechos humanos. Por último, destaca que es necesario actualizar los acuerdos en materia de privilegios e inmunidades.
El artículo I contiene una serie de definiciones de los términos utilizados en la acuerdo objeto de estudio.
El artículo II reconoce la personería jurídica de la OIM para contratar, adquirir, enajenar bienes y celebrar contratos relacionados con sus funciones. También la habilita para acceder a la administración de justicia, así como para realizar procedimientos administrativos.
El artículo III define los objetivos del acuerdo, entre los cuales se destacan los siguientes: prestar asesoría y colaboración en materia de política, legislación, reglamentación y administración sobre migraciones; apoyar y asesorar al gobierno para la formular políticas relacionadas con las remesas de los trabajadores migrantes colombianos en el exterior; contribuir con acciones de cooperación encaminadas a atender el desplazamiento interno; desarrollar programas de fortalecimiento de las instituciones colombianas gubernamentales y no gubernamentales que lleven a cabo tales actividades; impulsar programas de cooperación técnica en materia migratoria para, entre otros, promover el retorno voluntario de colombianos en el exterior, facilitar la movilización de las familias migrantes; promocionar políticas de migración laboral, promover estudios técnicos sobre migraciones, apoyar los estudios sobre fenómenos de éxodo de personal nacional calificado: desarrollar programas de estabilización comunitaria, integración social y económica, fortalecimiento de la paz y reinserción de poblaciones desarraigadas; establecer programas de promoción de los derechos humanos de los migrantes y en particular de prevención y fortalecimiento institucional para la lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes; formular medidas para controlar el problema tanto en materia de detención de redes de tratantes como la atención y asistencia a las víctimas; adoptar respuestas humanitarias oportunas a corrientes migratorias repentinas; ayudar a los migrantes desamparados.
El artículo IV señala los compromisos de la OIM, dentro de los que se resaltan: mantener estrecho contacto con las oficinas estatales; establecer una oficina en el país para facilitar la ejecución de programas de cooperación; prestar asesoría y colaboración cuando se le solicite en materia de política, legislación, reglamentación y administración relativas a la migración y a los recursos humanos; difundir información sobre aspectos socioeconómicos, labores, culturales e institucionales en el marco de los objetivos del acuerdo; brindar, de conformidad con las necesidades del país, el apoyo mediante la disponibilidad del recurso humano calificado; estudiar las medidas para facilitar la integración de los inmigrantes; apoyar a través de asistencia técnica e implementación de proyectos las políticas de Estado relacionadas con desplazamiento interno, niños desvinculados de grupos armados ilegales, reinserción de poblaciones desarraigadas, trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, entre otros; observar y respetar las leyes vigentes, usos y costumbres; adquirir una póliza de seguros sobre responsabilidad civil por los daños causados a terceros por cualquier vehículo del organismo y garantizar que los funcionarios que gocen de inmunidad constituyan una póliza de responsabilidad civil por daños causados a terceros en un vehículo de su propiedad; acreditar a los funcionarios que prestan los servicios en nombre de la OIM.
El artículo V establece los compromisos del Estado colombiano, entre las cuales se encuentran: mantener estrecho contacto con la OIM a fin de asegurar el constante y firme respaldo a los programas y actividades convenidas entre las partes; brindar las facilidades y asistencias adecuadas para el normal desempeño de sus actividades; brindar seguridad y protección a las oficinas y a los funcionarios de la OIM; facilitar la cooperación entre las partes a efectos de cumplir con los objetivos del acuerdo; atender las solicitudes de visado de los funcionarios de la OIM que ingresen al país, facilitar el trámite de tarifas aéreas reducidas; estudiar conjuntamente las medidas para la integración de los inmigrante y sus familias al país; adoptar las medidas administrativas para hacer efectiva la exención o devolución de impuestos, así como la importación de los suministros, el equipo y el material de otra índole necesarios para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el acuerdo; reconocer a la OIM la libre disposición de derechos de propiedad intelectual y de sus derechos conexos.
En el artículo VI dispone que la OIM gozará de todos los privilegios e inmunidades que el gobierno ha otorgado a la Organización de las Naciones Unidas y a sus organismos especializados. En tal sentido, el artículo también se ocupa de reconocer la inviolabilidad de las oficinas de la OIM; la inmunidad respecto de sus bienes y haberes frente a procedimientos de orden judicial y administrativo; la utilización de códigos y claves en su correspondencia y comunicaciones; la exención de impuestos nacionales, derechos de aduanas y gravámenes respecto de sus bienes, ingresos, rentas y otros recursos destinados al cumplimiento de sus objetivos.
El artículo VII hace referencia a los privilegios e inmunidades en favor del personal de la OIM, en particular, establece: “El representante permanente y los funcionarios internacionales de la oficina de la OIM acreditados en Colombia, según convengan la OIM y el Gobierno, tendrán los mismos privilegios e inmunidades que el Gobierno conceda a funcionarios de otros organismos internacionales acreditados en Colombia, quienes gozan de inmunidad de jurisdicción respecto de todos los actos ejecutados por ellos con carácter oficial. A tal efecto, el nombre del representante permanente de la OIM y del representante permanente adjunto serán incluidos en la lista de funcionarios de organismos internacionales”. Igualmente, el artículo prevé que los funcionarios extranjeros de categoría internacional, acreditados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, se dediquen exclusivamente a las tareas de la OIM y sean remunerados integralmente por esa organización estarán, entre otros: inmunes contra todo proceso administrativo o judicial respecto a los actos que ejecuten y de las expresiones que emitan a través de cualquier medio en el desempeño de sus funciones; exentos de impuestos sobre sus rentas y de la prestación del servicio militar; inmunes tanto ellos, como sus cónyuges e hijos menores de edad , de toda restricción de inmigración y registros de extranjeros; sujetos a facilidades para el movimiento internacional de fondos y la importación de sus bienes. Además, señala que estos funcionarios gozarán del mismo tratamiento que el Gobierno concede a miembros del personal de rango similar de las agencias de las Naciones Unidas.
En similar sentido, el artículo refiere que el Gobierno reconoce al cónyuge e hijos menores de edad del representante permanente de la OIM y del representante adjunto, debidamente acreditados, las mismas inmunidades y privilegios reconocidos a las familias de los funcionarios de otras agencias de las Naciones Unidades. Del mismo modo, determina que el personal contratado por la OIM reciba un trato análogo al concedido por el Gobierno a los miembros del personal de rango similar que trabajan con las agencias de Naciones Unidas.
Asimismo, excluye de los privilegios e inmunidades a: “El personal contratado localmente y remunerado por horas, y las personas contratadas por contrato de prestación de servicios, o de consultoría, no se beneficiarán de los privilegios e inmunidades del presente acuerdo y se regirán por las leyes colombianas”.
Y advierte que: “Los privilegios e inmunidades son concedidos a los funcionarios de la OIM para salvaguardar su independencia en el ejercicio de sus actividades y exclusivamente en el interés del organismo”.
En este artículo se indica que la OIM colaborará de manera permanente con las autoridades para facilitar la acción de la justicia, el cumplimiento de las normas jurídicas de tránsito e impedir cualquier abuso en materia de privilegios e inmunidades de su personal.
El artículo VIII contempla la posibilidad de que el director general de la OIM pueda renunciar de manera expresa a sus inmunidades y privilegios reconocidos a él o a sus funcionarios.
El artículo IX define las facilidades de viaje reconocidas a las personas que deban ejecutar actividades relacionadas con asuntos oficiales de la OIM, entre ellas: el ingreso, residencia, permanencia en el país y salida del territorio.
El artículo X se ocupa de la representación de la OIM designada por el su director general, con funciones de representación del organismo, coordinación de actividades y operaciones de cooperación técnica y científica de la OIM, así como el cumplimiento de las demás funciones y tareas conducentes al mejor cumplimiento de los fines y propósitos de la OIM y del país...
El artículo XI determina la las condiciones para la entrada en vigor del acuerdo y su duración, siempre que se cumplan con los requisitos internos, y brinda la posibilidad de realizar consultas en caso de haber obstáculos para el desarrollo del acuerdo.
El artículo XII fija los compromisos conjuntos de las partes para facilitar la ejecución de los programas y permite la solicitud de común acuerdo a otros Estados u organismos internacionales tanto para la financiación como para la ejecución de programas y proyectos que surjan de las actividades de cooperación realizadas en virtud del acuerdo.
El artículo XIII permite a las Partes denunciar el acuerdo, sin perjuicio de que los programas y proyectos iniciados o en curso prosigan su ejecución hasta que concluyan.
El artículo XIV consagra mecanismos de solución de las controversias que surjan sobre la interpretación y aplicación del acuerdo. Estos mecanismos son la negociación directa y, en su defecto, los medios de solución pacífica de controversias reconocidos en el derecho internacional.
El artículo XV relaciona como instancia responsable para el cumplimiento del acuerdo, por parte del Estado colombiano al Ministerio de Relaciones Exteriores y por parte de la OIM a su representante permanente en Colombia.
El artículo XVI establece en el inciso primero la obligación del Ministerio de Relaciones Exteriores de otorgar un documento de identificación a los funcionarios de la OIM. En cuanto al inciso segundo, se trata de un párrafo inconexo que enuncia: “Será resuelta por las Partes de conformidad con las resoluciones o decisiones pertinentes de los órganos competentes de la OIM y las normas constitucionales y legales del país. Cada Parte examinará con toda atención y ánimo favorable cualquier propuesta formulada por la otra Parte en virtud del presente artículo”.
En suma, el acuerdo objeto de control pretende renovar las condiciones de cooperación internacional entre Colombia y la Organización Internacional para las Migraciones. En ese contexto, el instrumento internacional hace referencia a que la presencia de la OIM en nuestro país conlleva el reconocimiento de ciertos privilegios e inmunidades al organismo y a su personal, en general, asimiladas a las concedidas a los organismos especializados y al personal de la Organización de las Naciones Unidas.
En consecuencia, la Sala se pronunciará respecto de la constitucionalidad de la cooperación internacional con la OIM, así como sobre la concesión de privilegios e inmunidades a este organismo internacional y al personal a su servicio.
3.1.2. En cuanto a la relación de la Organización Internacional para las Migraciones con el Estado colombiano, como bien lo reseña el preámbulo del Acuerdo, esta se remonta a la aprobación por parte del Congreso de la República de la Ley 13 de 1961, por medio de la cual se aprueba la “constitución del comité intergubernamental para las migraciones europeas", adoptada en ginebra el 19 de octubre de 1953.
Posteriormente, el veinte (20) de diciembre de 1958, el Gobierno colombiano y el director del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas —CIME—, suscribieron un acuerdo reglamentario sobre sus relaciones, derechos y obligaciones, el cual entró en vigencia el primero (1º) de enero de 1959.
Luego, el 14 de mayo de 1981, el Gobierno colombiano y el director del CIME suscribieron el Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas. Seguidamente, el Congreso de la República de Colombia aprobó, mediante la Ley 50 de 1988, las enmiendas a la Constitución del CIME, aceptando la Constitución de la OIM.
Así, el acuerdo objeto de revisión constituye una actualización de los términos en que se desarrolla la relación de cooperación internacional de la OIM con el Estado de Colombia. Por ello, en el mismo están consignados no solo los compromisos asumidos por las partes sino los privilegios e inmunidades reconocidos al organismo y a su personal.
En relación con la presencia de la OIM en Colombia, es preciso hacer alusión a la sentencia a la Sentencia C-288 de 2009, en la que Corte declaró la constitucionalidad del estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador. Esto, porque en dicha providencia después de realizar un análisis de la importancia global del fenómeno de la migración, los instrumentos internacionales en materia migratoria, el papel de la OIM, la Sala Plena puntualizó respecto a las: “las necesidades de la población migrante colombiana, la OIM se estableció en Colombia desde 1956, cuya misión busca “responder a los desafíos que plantea la gestión de la migración, fomentando una mayor comprensión de las cuestiones migratorias, alentando el desarrollo social y económico a través de la migración, y velando por el respeto de la dignidad humana y el bienestar de los migrantes”(52). De ahí que ha venido implementando diversos programas denominadas áreas de acción de la OIM, como son: i) migrantes que salen al exterior o retornan y necesitan asistencia para su reintegración, ii) poblaciones víctimas de desplazamiento forzado interior, iii) víctimas y potenciales víctimas de la trata de personas, iv) menores desvinculados de los grupos armados ilegales, y v) programas de fortalecimiento de la paz(53).”(54).
Con similar énfasis, sobre las actividades adelantadas por la OIM en Colombia, las distintas ponencias, durante el trámite legislativo, evidenciaron lo siguiente:
• En primer debate: “Estas cuatro esferas de la OIM-se refiere a la 1. Migración y desarrollo; 2. Migración facilitada; 3. Reglamentación de la migración; y 4. Migración forzada-, contemplan 8 áreas de trabajo que contienen una variedad de temas: Programas para el fortalecimiento institucional, proyectos que benefician a la población migrante laboral, retornados, población en búsqueda de protección internacional, personas en situación de desplazamiento, niños y niñas y jóvenes desvinculados de grupos armados ilegales, desmovilizados víctimas de los grupos armados ilegales y víctimas de la trata de personas”(55).
• En segundo debate: “Las dinámicas del quehacer de la OIM en Colombia y sus proyectos han cambiado en los últimos 20 años y este nuevo acuerdo responde a estas nuevas dinámicas, lo que le da un campo de acción más amplio a la OIM. Estas nuevas dinámicas tienen que ver entre otras, con la situación de desplazamiento en el país, los programas de reinserción económica al personal desmovilizado, asistencia para la reincorporación social y económica de los niños, niñas y adolescentes desvinculados de los GAI, la asistencia técnica en materia de reparación a víctimas y otros proyectos relacionados con la ley de justicia y paz en los cuales la OIM ha venido cooperando muy activamente con el amplio espectro de organizaciones del Estado colombiano, organizaciones internacionales, fundaciones y organizaciones no gubernamentales tanto internacionales como locales.
La OIM, a lo largo de medio siglo ha pasado de ser un organismo de logística a una Organización que se ocupa de todo lo referente a la migración y otros temas antes mencionados”(56).
• En tercer debate: “De otra parte, resulta necesaria no solo la permanencia de dicha organización en el país, por la importancia de sus actividades y programas, sino que a la postre el Gobierno Nacional debe ampliar e intensificar esa cooperación, en el sentido de darle efectividad y plena aplicación a diversos programas que están en curso y que necesitan de una renovación de dicho acuerdo, por lo que resulta pertinente hacer referencia a las cuatro esferas dentro de las cuales se cumplen los objetivos de dicho organismo en Colombia, a saber:
La migración y el desarrollo, la migración facilitada, la reglamentación de la migración y la migración forzada, áreas en las cuales se desarrollan programas y actividades, para la cooperación técnica y el fortalecimiento institucional, se trabaja en los derechos de los migrantes en el marco del derecho internacional, se realizan trabajos de investigación y se adelanta debate político y orientación de carácter público, educativo y de salud, para la integración y reintegración de la población.”(57).
• En cuarto debate: “Ha de tenerse en cuenta que en Colombia y en el mundo esta organización ha cobrado gran importancia dada la inmensa problemática de los migrantes, siendo abandonados por los estados, discriminados, especialmente quienes se encuentran en estado de ilegalidad, además porque no tienen posibilidades de mediar para ofertas de trabajo, siendo esta situación el mejor fundamento de la necesidad de la existencia y viabilidad jurídica para las organizaciones que como la OIM, orientan, apoyan y colaboran con los migrantes, para el mejoramiento en calidad de vida, en los justos términos de la seguridad humana, que implica un cúmulo de iniciativas, planes y programas para el cumplimiento de los objetivos del nuevo milenio y el alcance de logros que identifican la democracia, la paz y la justicia.
Otro de los más importantes objetivos de la iniciativa que hace tránsito en esta corporación, es el de regular la migración, es decir que esté ordenada y direccionada por el mismo Gobierno, y por ello se reconoce el apoyo que brinda la Organización Internacional para las Migraciones al Gobierno colombiano, específicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores, tal y como se dejó claro en la Comisión Segunda de esta corporación durante la discusión y aprobación del proyecto objeto de ponencia.
Realmente como lo plantea el Gobierno en el proyecto, se considera fundamental consolidar los mecanismos que permitan que la OIM siga brindando asistencia y cooperación técnica al Gobierno colombiano”(58).
En conclusión, desde la perspectiva constitucional un acuerdo como el suscrito en esta oportunidad, se enmarca dentro de las potestades del ejecutivo de dirigir las relaciones internacionales y celebrar con un organismo internacional tratados o convenios (C.P., art. 189 num. 2º y 226). Igualmente, responde al mandato del artículo 9º de la Carta Política en tanto las relaciones exteriores de Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Lo anterior, en tanto para el Gobierno continuar con la asesoría especializada de la OIM, mediante la presencia de ese organismo en nuestro territorio, hace parte del fortalecimiento de la cooperación internacional en las áreas migratorias descritas.
3.1.3. En cuanto al segundo eje del acuerdo objeto de control pretende reconocer al personal de la OIM en Colombia una serie de privilegios e inmunidades, en general, aquellos contemplados en la Convención de Viena de 1961 y que se conceden a los miembros de la Organización de las Naciones Unidas(59).
3.1.3.1. Esta corporación se ha pronunciado en varias oportunidades sobre el principio de inmunidad de jurisdicción de los Estados y los organismos internacionales(60). De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de inmunidad se deriva de una regla de derecho internacional público, reconocido por la costumbre y varios instrumentos internacionales, en virtud del cual “los agentes y bienes de Estados extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación coercitiva de las autoridades públicas de los Estados huéspedes(61)”.
3.1.3.2. En este sentido, la Corte ha sostenido que el principio de inmunidad de jurisdicción debe ser entendido en concordancia con tres elementos: (i) el artículo 9º de la Constitución Política según el cual, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia; (ii) la soberanía, independencia e igualdad de los Estados; y (iii) en el caso de los organismos y agencias internacionales, la necesidad de que los mismos gocen de independencia para el cumplimiento de su mandato. Así, en criterio de la jurisprudencia, los privilegios e inmunidades de los Estados y las agencias internacionales huéspedes en Colombia, “queda[n] supeditad[os] a que, efectivamente, propendan por la defensa de la independencia, igualdad y soberanía del organismo de derecho internacional de que se trate(62)”.
3.1.3.3. Ahora bien, de conformidad con el último elemento anotado, esta corporación ha sostenido que a la luz de la Constitución, en el territorio colombiano ningún Estado u organismo internacional gozan de inmunidad absoluta(63). Esto es así, porque las atribuciones que le competen al Estado colombiano en términos de soberanía e independencia, implican que tiene capacidad jurídica para “asegurar la defensa de los derechos de las personas sometidas a su jurisdicción(64)”. De esta manera, el principio de inmunidad de jurisdicción debe ser concebido como un instrumento para garantizar la autonomía de los agentes internacionales en el ejercicio de sus funciones, “pero sin que ello implique una renuncia no justificada del deber del Estado de garantizar los derechos y deberes de los habitantes del territorio(65)”.
Así, ha entendido la Corte, las intervenciones de las autoridades colombianas que persigan la defensa de los derechos de los habitantes del territorio nacional, siempre y cuando no obstaculicen el desempeño eficaz de las funciones de los organismos de derecho internacional huéspedes en Colombia, “no solo son legítimas sino necesarias para garantizar el orden constitucional y en particular el respeto a la recíproca independencia(66)”.
3.1.3.4. Con base en la subregla anterior, esta corporación ha definido en sede de tutela y en materia de control de constitucionalidad, las siguientes limitaciones a la inmunidad de los agentes de Estados extranjeros y organismos de derecho internacional que se encuentren en el territorio nacional:
1. La jurisdicción laboral
En la Sentencia T-932 de 2010, la Corte analizó el caso de una ciudadana a favor de quien la misión diplomática de la Embajada de la República Bolivariana de Venezuela en Colombia, dejó de realizar los aportes al sistema de pensiones. Para resolver el caso concreto, en las consideraciones generales del fallo, la Sala Novena de Revisión llegó a tres conclusiones principales: (i) de manera progresiva, el derecho internacional ha reconocido que los Estados y los organismos internacionales tienen inmunidad restringida en materia laboral, es decir, ha aceptado que las misiones diplomáticas y los organismos supranacionales pueden ser llamados a juicio por tribunales locales “cuando se encuentran comprometidos derechos laborales y prestacionales de connacionales y residentes permanentes del territorio nacional (...).(67)”; (ii) cuando un Estado extranjero celebra un contrato laboral con un nacional colombiano, debe someterse irrestrictamente a las normas laborales internas, razón por la que “un Estado acreditante no puede alegar inmunidad por reclamos derivados del contrato de trabajo o de la ejecución de relaciones laborales.”; y (iii) la celebración de contratos de trabajo con nacionales colombianos obliga a las misiones diplomáticas y a los organismos supranacionales a asumir el riesgo de vejez(68), “mediante la afiliación del trabajador al Instituto de Seguros Sociales o incluso a otras entidades de previsión social que cubrieran tal riesgo”.
2. Las jurisdicciones civil y administrativa.
Mediante la Sentencia C-315 de 2004, la Sala Plena de esta Corte declaró la constitucionalidad de “La convención sobre las misiones especiales” de las Naciones Unidas —abierta a la firma en Nueva York el 16 de diciembre 1969—, así como de la Ley aprobatoria 824 de 2003.
“(1) El principio de inmunidad de jurisdicción no implica que la víctima de un daño antijurídico causado por una misión diplomática no pueda obtener la indemnización respectiva. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado en la materia, si “por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo (...).(69)” De este modo, el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas ocasionado por la actividad legítima del Presidente de la República y el Congreso, que genera un daño antijurídico, impone al Estado el deber de reparar a los afectados(70).
(2) Los locales, archivos, documentos y la correspondencia oficial de la misión diplomática son inviolables(71).
(3) La inmunidad de jurisdicción de los representantes del Estado que envía la misión especial y de los miembros de su personal diplomático “no los eximirá de la jurisdicción del Estado que envía(72)”.
(4) los representantes del Estado que envía la misión especial y de los miembros de su personal diplomático gozan de inmunidad en el Estado receptor, únicamente por los actos realizados en el desempeño de sus funciones oficiales(73).
3. La jurisdicción penal.
Sin embargo, es preciso aclarar que en la Sentencia C-863 de 2004, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 877 de 2 de enero de 2004, “Por medio de la cual se aprueba ‘la Convención sobre la Seguridad Personal de las Naciones Unidas y el personal asociado’, suscrita en Nueva York el 9 de diciembre de 1994, la Corte afirmó que en concordancia con lo dispuesto en dicha convención, el personal de las Naciones Unidas y el personal asociado tienen la obligación de respetar las leyes y reglamentos del Estado receptor. En este sentido, aunque la corporación consideró constitucional el artículo de la convención según el cual, el personal militar o de policía asociado a las Naciones Unidas no puede ser detenido ni interrogado cuando haya sido capturado en el curso del desempeño de sus funciones y se haya establecido su identidad, pues “debe ser devuelto a las Naciones Unidas o a las autoridades pertinentes, y en todo caso tratado de conformidad con las normas de derechos humanos universalmente reconocidas y con los principios y el espíritu de los convenios de Ginebra de 1949.”, también fue enfática en sostener que los privilegios de los que goza el personal de Naciones Unidas(74),
“no implican la impunidad frente a posibles delitos cometidos por este personal durante su paso por territorio colombiano. Según las normas penales aplicables, incluso de conformidad con las normas internacionales(75), los privilegios e inmunidades no tienen como consecuencia la impunidad por los delitos cometidos por agentes amparados por ellas. En el caso de delitos cometidos por personal que goza de privilegios o inmunidades, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación deben ser garantizados, por lo que cabe la indemnización de los perjuicios ocasionados a las víctimas, incluso a cargo del Estado colombiano cuando se reúnan los requisitos para ello” (negrilla fuera del texto original).
3.1.3.5. En suma, la jurisprudencia constitucional estima que el principio de inmunidad de jurisdicción restringida no es contrario a la Carta. En este sentido, dicho principio solo se justifica en la necesidad de garantizar que las misiones diplomáticas y los organismos de derecho internacional cumplan sus funciones con independencia, y en el respeto por la soberanía, independencia e igualdad de los Estados. Es por ello que dicho principio no es contrario a la intervención de las autoridades colombianas, cuando estas persigan la protección de los derechos de los habitantes del territorio nacional.
Por consiguiente, el reconocimiento de privilegios e inmunidades en los términos planteados es compatible con las normas constitucionales.
3.1.4. Finalmente, la Corte recuerda que las exenciones tributarias reconocidas por un instrumento internacional no contravienen el artículo 294 de la Carta Política, el cual prohíbe conceder este clase de privilegios respecto de los tributos que son propiedad de las entidades territoriales, pues es deber de la Nación definir mecanismos para compensar la eventual afectación de los ingresos de aquellas. Sobre el alcance de esta disposición constitucional la Corte determinó:
“La prohibición establecida por el artículo 294 de la Carta es una garantía de la autonomía territorial frente a posibles intervenciones de la Nación, que pudieran privar a las entidades territoriales de sus ingresos, en la medida en que la ley, que es una regulación nacional, puede unilateralmente conceder exenciones a los tributos de esas entidades y de esa manera reducir sus recursos propios. Ahora bien, un tratado es aprobado e incorporado al ordenamiento interno en virtud de una ley, y por ello parece razonable, a primera vista, concluir que esa prohibición constitucional limita también las exenciones concedidas en virtud de tratados. Todo eso explica las decisiones en que esta Corte ha limitado la posibilidad de que ciertos tratados confieran exenciones a tributos territoriales.
Esto significa que las exenciones por tratados a los tributos territoriales coloca a las entidades territoriales en una situación semejante a la de aquel particular que no puede demandar a un miembro de una misión diplomática, debido a las prerrogativas e inmunidades que el Estado colombiano ha reconocido a dicho diplomático. En efecto, esta Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido la validez constitucional de esas prerrogativas e inmunidades; pero igualmente ambas corporaciones judiciales han concluido que el particular no tiene por qué soportar la afectación a su patrimonio que podría derivar de dichas inmunidades, por lo que se trata de un daño antijurídico que debe serle reparado por el Estado (C.P., art. 90), tal y como se recordó anteriormente en esta sentencia (Cf supra fundamento 22). Mutatis mutandi, las entidades territoriales no tienen tampoco por qué soportar una afectación a sus recursos debido a la concesión de exenciones tributarias sobre sus tributos, por lo que la Nación tiene la obligación de compensar la reducción de los recursos de los departamentos y municipios que podrían derivar de dichas exenciones.
28. Por todo lo anterior, la Corte considera necesario precisar y rectificar su jurisprudencia en esta materia, de la siguiente manera: la prohibición de las exenciones de los tributos territoriales, prevista en el artículo 294, no prohíbe que los tratados confieran esas exenciones, siempre y cuando la Nación establezca mecanismos para compensar a las entidades territoriales por eventuales afectaciones de sus ingresos, debido a dichas exenciones”(76).
En consecuencia, la concesión de exenciones tributarias contenidas en el acuerdo objeto de estudio no desconocen la prohibición constitucional prevista en el artículo 294 de la Constitución Política.
3.2. Consideraciones finales.
Asimismo, revisado el contenido de las disposiciones del “acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009), la Corte encuentra que se adecuan a los postulados constitucionales en materia de cooperación internacional, privilegios e inmunidades y exenciones tributarias.
En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009).” y de su ley aprobatoria.
1. Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009)”.
2. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1441 de 2011, por medio de la cual se aprobó el “Acuerdo de cooperación y régimen de privilegios e inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Bogotá a los 5 días del mes de mayo de dos mil nueve (2009)”.
(2) Cfr. Folio 29 del cuaderno principal.
(3) “Artículo 7º: Plenos poderes.
d) Los jefes de misiones permanentes ante una organización internacional, para la adopción del texto de un tratado entre los Estados acreditantes y esa organización”.
(4) Cfr. Folios 218 a 228 del cuaderno de pruebas 1.
(5) Cfr. Folios 250 a 258 del cuaderno de pruebas 1.
(6) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 441 del 22 de julio de 2010, págs. 61 y 62.
(7) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 441 del 22 de julio de 2010, pág. 74.
(8) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 442 del 22 de julio de 2010, pág. 38.
(9) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 442 del 22 de julio de 2010, pág. 39.
(10) Cfr. Folios 1 a 3 del cuaderno de pruebas 2.
(11) Cfr. Folios 4 a 83 del cuaderno de pruebas 2.
(12) Gaceta del Congreso Nº 442 del 22 de julio de 2010, págs. 57 y 58.
(13) Cfr. Folios 298 a 301 del cuaderno de pruebas 1.
(14) Cfr. Folios 1 a 2 del cuaderno de pruebas 1.
(15) Gaceta del Congreso Nº 394 del 8 de julio de 2010, pág. 41
(16) Gaceta del Congreso Nº 394 del 8 de julio de 2010, pág. 47.
(17) Cfr. Folios 365 a 368 del cuaderno de pruebas 1.
(18) Cfr. Folios 1 a 2 del cuaderno de pruebas 1.
(19) Cfr. Folios 400 a 423 del cuaderno de pruebas 1.
(20) La Corte estudió la constitucionalidad de ese Proyecto de ley mediante la sentencia C-187 de 2011.
(21) Además, fueron asignados como ponentes los Representantes a la Cámara, Iván Cepeda Castro, Yahir Fernando Acuña Cardales, Iván Darío Sandoval Perilla, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Bayardo Gilberto Betancourt Pérez, José Ignacio Mesa Betancur y Augusto Posada Sánchez.
(22) Cfr. Folios 428 a 433 del cuaderno de pruebas 1.
(23) Cfr. Folios 9A a 9C del cuaderno de pruebas 3.
(24) Cfr. Folio 31A a 31L del cuaderno de pruebas 3.
(25) Cfr. Folio 31J del cuaderno de pruebas 3.
(26) Cfr. Folio 31M a 31Y del cuaderno de pruebas 3.
(27) Cfr. Folio 9A del cuaderno de pruebas 3.
(28) Gaceta del Congreso Nº 986 del 30 de noviembre de 2010, págs. 1-14.
(29) Cfr. Folios 45 y ss del cuaderno principal.
(30) Páginas 134 y 135 de la Gaceta del Congreso Nº 116 del 23 de marzo de 2011.
(31) Cfr. Folio 2 del cuaderno de pruebas 3.
(32) Cfr. Folios 64 a 67 del cuaderno de pruebas 4.
(33) Cfr. Folio 2 del cuaderno de pruebas 3.
(34) Cfr. entre otras, C-086 de 2004.
(35) Este cuadro ha sido utilizado con anterioridad, por ejemplo en las Sentencia C-248 de 2009 y C-011 de 2010.
(36) Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-734 de 2004, C-1151 de 2005, C-464 de 2008, C-150 de 2009 y C-446 de 2009. Igualmente, el Auto 033 de 2009.
(37) Constitución Política, Artículo 157: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.// 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.// 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.// 4 Haber obtenido la sanción del Gobierno.
(38) Sentencia C-140 de 1998.
(39) Cfr. C-760/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda
(40) Sentencia C-665 de 2007.
(41) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386/96. Este precedente es reiterado en la sentencia C-915 de 2001.
(42) Auto 232 del 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(43) Sobre este tema ver Auto 232 del 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(44) Cfr. Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo Montealegre Lynett. El Proceso Penal. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1995. Págs. 284 y 285.
(45) Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 6.
(46) Sentencia C-737 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett
(47) Ver entre otras, sentencias C-953 de 2001, C-915 de 2001 y C-1039 de 2004.
(48) Auto 033 de 2009.
(49) Cfr. Folios 428 a 433 del cuaderno de pruebas 1.
(50) Ver supra la votación con que fue aprobado el proyecto de ley, así: Comisión Segunda del Senado 2.2.1.4. en primer debate; Plenaria del Senado 2.2.1.7. en segundo debate; Comisión Segunda de la Cámara de Representantes 2.2.2.3. en tercer debate; y Plenaria de la Cámara de Representantes 2.2.2.6. en cuarto debate.
(51) Cfr. Folio 1 del cuaderno principal.
(52) Página de la OIM, Misión en Colombia: www.oim.org.co
(54) C-288 de 2009. En la que el pleno de la corporación concluyó: “Puede, entonces, señalarse que hoy en día la migración es un asunto regulado por distintos instrumentos internacionales y objeto de pronunciamiento por distintos órganos internacionales, que busca garantizar los derechos humanos del migrante con independencia de su situación de irregularidad, como obligación que pesa sobre todos los Estados y les hace responsables de violación”.
(55) Gaceta del Congreso Nº 174 de 2010.
(56) Gaceta del Congreso Nº 294 de 2010.
(57) Gaceta del Congreso Nº 679 de 2010.
(58) Gaceta del Congreso Nº 689 de 2010.
(59) La línea jurisprudencial que se presenta a continuación fue tomada de la Sentencia T- 667 de 2011.
(60) Sobre el particular se pueden consultar las sentencias de tutela T-932 de 2010, T-628 de 2010, T-633 de 2009, T-1029 de 2005, T-917 de 2005 y T-833 de 2005; y las sentencias de constitucionalidad C-1156 de 2008, C-276 de 2006, C-038 de 2006, C-863 de 2004, C-315 de 2004, C-578 de 2002, C-287 de 2002, C-442 de 1996, C-137 de 1996 y C-563 de 1992.
(61) Sentencia C-137 de 1996.
(62) Sentencia C-442 de 1996.
(63) Al respecto, véanse las sentencias C-1156 de 2008, C-863 de 2004, C-315 de 2004, C-287 de 2002, C-442 de 1996 y C-137 de 1996.
(64) Sentencia C-137 de 1996.
(67) Sobre el tema de la inmunidad restringida en materia laboral, también se puede consultar la Sentencia T-633 de 2009. En esa oportunidad, la Corte Constitucional afirmó que la Corte Suprema de Justicia sí es competente para conocer de las demandas laborales interpuestas por nacionales colombianos contra agentes diplomáticos que actúan a título personal o en representación de un Estado acreditante para los fines de la misión, por la terminación unilateral y sin justa causa de un contrato de trabajo. En consecuencia, según lo dicho por la Corte, la acción de tutela es procedente para obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, cuando so pretexto del principio de inmunidad de jurisdicción, una misión diplomática o un organismo internacional controvierte injustificadamente una decisión judicial mediante la cual se le ordena pagar a favor del trabajador una indemnización por despido sin justa causa.
(68) De forma similar, en la Sentencia T-628 de 2010, la Corte Constitucional afirmó que frente a los casos en que la vinculación de los nacionales se realice mediante la suscripción de un contrato de prestación de servicios, el organismo internacional contratante tiene el deber jurídico de verificar la afiliación al sistema de seguridad social en salud del contratista, para pagar los honorarios propios de la ejecución del contrato.
(69) Sentencia del 25 de agosto de 1998, radicación IJ-001, Sección Tercera del Consejo de Estado.
(70) Sobre este mismo punto, se pueden consultar las sentencias C-1156 de 2008 y C-254 de 2003.
(71) Artículos 25 a 28 de la convención sobre las misiones especiales.
(72) Artículo 31.5 de la convención sobre las misiones especiales.
(73) Artículo 43 de la Convención sobre las misiones especiales. Al respecto, en la sentencia C-1156 de 2008, la Corte afirmó: “la inmunidad de jurisdicción no es un beneficio personal, es decir, un privilegio concedido in tuitu personae, sino que se otorga por razones funcionales para asegurar precisamente el cumplimiento de las mismas”.
(74) Sobre el particular, cabe mencionar que en la Sentencia C-578 de 2002, que declaró la constitucionalidad de la Ley 742 del 5 de junio de 2002 “Por medio de la cual se aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional”, hecho en Roma el 17 de 1998, esta corporación precisó: “ni los altos funcionarios públicos dentro de un Estado -por ejemplo un Jefe de Estado o de gobierno, un miembro del gobierno o un parlamentario-, cualquiera que sea su nivel y jerarquía, queden a salvo de la instrucción y del juzgamiento por parte de la Corte Penal Internacional cuando incurren en una de las conductas estipuladas en el estatuto. Se ha optado por colocar el valor de los bienes jurídicos de interés para toda la humanidad protegidos en el Estatuto por encima de la protección a la investidura de los mandatarios. Se trata aquí de un cambio de enorme significación: los derechos humanos ocupan un claro lugar de precedencia sobre los principios de inmunidad de los jefes de Estado, de Gobierno y de otros altos funcionarios del Estado reconocidos por el derecho internacional y por el derecho interno de los Estados, con lo que se ratifica la tendencia en este sentido presente en diversos instrumentos internacionales, entre ellos la Convención de Genocidio, los Principios de Nuremberg, los estatutos de los tribunales ad hoc y el Código de Crímenes contra la Paz. La inmunidad penal del poder ha cedido, no sin resistencia, dadas las reformas constitucionales que ciertos países como Francia tuvieron que adelantar para exceptuar el principio de inmunidad del primer mandatario, frente a la importancia y a la necesidad de protección de la dignidad de la vida humana”.
(75) Por ejemplo, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, si bien establece en su artículo 31.1 que “el agente diplomático gozará de inmunidad de la jurisdicción penal del Estado receptor,” señala en el numeral 4 del mismo artículo que “la inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático en el Estado receptor no le exime de la jurisdicción del Estado acreditante.” Igualmente, la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 (L. 17/71), establece en su artículo 41, para. 1 que: “Los funcionarios consulares no podrán ser detenidos o puestos en prisión preventiva sino cuando se trate de un delito grave y por decisión de la autoridad judicial competente.” Igualmente, el artículo 43 de la convención que regula la Inmunidad de jurisdicción, señala que “1. Los funcionarios consulares y los empleados consulares no estarán sometidos a la jurisdicción de las autoridades judiciales y administrativas del Estado receptor por los actos ejecutados en el ejercicio de las funciones consulares.” Ver. Sen B., “A Diplomat’s Handbook of International Law and Practice, 3ª Edición, páginas 95-202 y 285 a 309.
(76) C-315 de 2004.

References: artículo 1
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 artículo 7
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 artículo 182
 artículo 8
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 artículo 162
 artículo 160
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 artículo 157
 artículo 156
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 artículo 294
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 Artículo 31
 Artículo 43
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