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Timestamp: 2020-06-03 13:21:29+00:00

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Vater sein trotz Trennung/Scheidung - Das Portal für Trennungseltern - BVerwG: Verwaltungsvorschriften sind bekannt zu machen
Geschrieben am Donnerstag, 25. November 2004 von DeepThought
hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Schmidt , Dr. Rothkegel , Dr. Franke und Prof. Dr. Berlit
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheide der Verwaltungsgerichtshof über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht das bestimme. Eine solche Regelung habe der Landesgesetzgeber in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO getroffen. Bei den Ausführungsbestimmungen zur Pauschalierung der Hilfe zum Lebensunterhalt handele es sich um eine derartige Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Dem Sinn und Zweck der Normenkontrolle nach § 47 VwGO werde nur eine Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gerecht, die den dort verwendeten Begriff der Rechtsvorschrift in einem weiten Sinne verstehe und jedenfalls solche (abstrakt-generellen) Regelungen der Exekutive einbeziehe, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalteten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berührten (BVerwGE 94, 335 ). Die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin seien nach ihrem Inhalt darauf gerichtet, im Außenverhältnis in derselben Weise in subjektive Rechte einzugreifen, wie das auch sonst bei Rechtsvorschriften (Rechtsverordnungen, Satzungen) im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der Fall sei. Sie regelten gegenüber den Sozialhilfe begehrenden Bürgern den Anspruch auf Sozialhilfe der Höhe nach und ergänzten den im Gesetz geregelten Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt normkonkretisierend insofern, als sie bestimmten, dass die von ihnen erfassten Bedarfe jedenfalls im Regelfall mit der den Hilfeempfängern gewährten monatlichen Pauschale gedeckt und der Sozialhilfeanspruch damit in vollem Umfang erfüllt werde.
Die Ausführungsbestimmungen hätten auf der Grundlage der Experimentierklausel des § 101a BSHG und der Verordnung der Bayerischen Staatsregierung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe vom 10. Januar 2000 PauschVO (GVBl S. 21) in der Form der allgemeinen Verwaltungsvorschriften erlassen werden dürfen. § 101a BSHG verlange nicht den Erlass förmlicher, im Amtsblatt verkündeter Rechtsverordnungen oder Satzungen. Auf dem Gebiet des Sozialrechts gehe der Gesetzgeber vielmehr davon aus, dass auch abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung in Form allgemeiner Verwaltungsvorschriften erlassen werden könnten. So sei das Formerfordernis des § 22 Abs. 2 Satz 1 BSHG, die Festsetzung der Regelsätze durch Rechtsverordnung der Landesregierungen, erst durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms FKPG vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) eingeführt worden. Bis dahin hätten Regelsätze durch Runderlass, also durch allgemeine Verwaltungsvorschriften, als andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zulässig erlassen werden können. Gleiches gelte für die hier strittigen Verwaltungsvorschriften für einmalige Leistungen.
Leistungspauschalen für den Lebensunterhalt dürften aufgrund von § 101a Satz 2 BSHG auch außerhalb des Katalogs des § 21 Abs. 1a BSHG durch Rechtsverordnung der Länder hier die Verordnung der Bayerischen Staatsregierung vorgesehen werden.
Ausgehend von der Ermächtigung in § 101a BSHG i.V.m. der bayerischen Verordnung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe PauschVO vom 10. Januar 2000 (BayGVBl S. 21) ist Regelungsgegenstand der Ausführungsbestimmungen, ob und gegebenenfalls inwieweit für bestimmte Bedarfe der Hilfe zum Lebensunterhalt statt einmaliger Leistungen monatliche Pauschalen gewährt werden. Diese Regelungen hat die Antragsgegnerin nicht als Rechtsverordnung oder Satzung, sondern als Verwaltungsvorschrift getroffen.
Zwar sind allein verwaltungsintern bindende und steuernde Verwaltungsvorschriften keine Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Denn ihnen fehlt die für eine Rechtsvorschrift charakteristische Außenwirkung (BVerwGE 75, 109; 94, 335). Aber zu den im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften gehören nach der Zweckrichtung der Normenkontrolle und dem danach gebotenen weiten Begriffsverständnis nicht nur Satzungen und Rechtsverordnungen, sondern auch solche (abstrakt-generellen) Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren (BVerwGE 94, 335 zur Regelsatzfestsetzung durch Verwaltungsvorschrift).
Nach diesen Vorgaben der bundesrechtlichen und der landesrechtlichen Ermächtigung wird die Festlegung, dass weitere Leistungen der Sozialhilfe nicht individuell bemessen, sondern pauschaliert zu erbringen sind, erst durch die Träger der Sozialhilfe, hier die Antragsgegnerin, getroffen. Das gilt für den Personenkreis, dem Sozialhilfeleistungen pauschaliert zu erbringen sind, für die Voraussetzungen (Bedarfe), unter denen Sozialhilfeleistungen pauschaliert zu erbringen sind, und für die Höhe der Pauschalbeträge. Damit sind die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin zur Pauschalierung nicht eine nur binnenrechtlich wirkende, allein diese bindende Bemessungsrichtlinie. Vielmehr kommt ihnen auf der Grundlage der bundes- und landesrechtlichen Ermächtigungen, unter Zurückdrängung des Grundsatzes der Individualisierung der Sozialhilfe für bestimmte Bedarfe Pauschalbeträge festzusetzen, Bindungswirkung auch gegenüber den Sozialhilfe begehrenden Bürgern zu. Die Regelungen der Antragsgegnerin zur Pauschalierung richten sich unmittelbar auch an die Bürger und bestimmen diesen gegenüber Form und Maß der von ihnen beanspruchten Hilfe zum Lebensunterhalt. Sie sind anspruchskonkretisierend, sie geben dem Anspruch des Hilfeempfängers auf Hilfe zum Lebensunterhalt in Bezug auf die von den Ausführungsbestimmungen erfassten Bedarfe in gleicher Weise die abschließende Gestalt, wie dies in Bezug auf den Regelbedarf im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 BSHG infolge der Regelsätze erfolgt ist (vgl. BVerwGE 94, 335 ).
Im vorliegenden Verfahren ist nicht zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen allgemeine Verwaltungsvorschriften für ihre Wirksamkeit der Verkündung in einem dafür vorgesehenen Publikationsorgan auch dann bedürfen, wenn diese nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist; soweit das Bundesverwaltungsgericht zu einer unmittelbar nur verwaltungsintern bindenden und steuernden ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift, die allenfalls mittelbar eine anspruchsbegründende Außenwirkung zu begründen vermöge, dahin erkannt hat, dass sie für ihre Wirksamkeit über die Bekanntgabe an die behördlichen Adressaten hinaus keiner Veröffentlichung bedürfe (vgl. BVerwGE 104, 220 ), ist dies auf die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin nicht zu übertragen, denen unmittelbare Außenwirkung auch gegenüber den Hilfeempfängern zukommt. Für diese Ausführungsbestimmungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht angenommen, dass es rechtsstaatlich geboten ist, sie so bekannt zu geben, dass die davon Betroffenen Kenntnis von deren Inhalt nehmen können. So hat das Bundesverfassungsgericht die Bekanntmachung einer Strafgefangene bindenden Verwaltungsvorschrift an jeden, den es angeht, verlangt (BVerfGE 40, 237 ) und hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine Verwaltungsanweisung, die nicht nur nach innen mit Bindungswirkung für ihre Beamten, sondern auch nach außen mit Wirkung gegenüber Dritten in Form einer Ausschreibung den Kreis der Begünstigten benennt, bekannt gemacht werden muss, soweit sie sich nach außen wendet (BVerwGE 35, 159 ). Auch das Schrifttum verlangt die Publikation von Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Dritten (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage 2004, § 24 Rn. 36 ; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 462 ff.; derselbe in Erichsen/Ehlers, AllgVerwR, 12. Auflage 2002, § 6 Rn. 57; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band I, 11. Auflage 1999, § 24 IV Rn. 19; Wittling, Die Publikation der Rechtsnormen einschließlich der Verwaltungsvorschriften, Baden-Baden 1991, S. 165 ff.; Gusy, Die Pflicht zur Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften, DVBl 1979, 720 ; Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989, 401 ). Die Publikationspflicht für Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung für Dritte ist im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie in der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) begründet. Ihr entspricht bei Erfolg der Normenkontrolle die Pflicht, die Entscheidungsformel ebenso zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
BVerwG, Beschluss vom 25.11.2004
5 CN 2.03

References: § 47
 Art. 5
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 101
 § 101
 § 22
 Art. 7
 § 47
 § 101
 § 21
 § 101
 § 47
 § 22
 § 24
 § 6
 § 24
 Art. 28