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Timestamp: 2018-11-16 05:49:34+00:00

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﻿ SENTENCIA SL4440-2017/47292 DE MARZO 22 DE 2017
SENTENCIA SL4440-2017 DE 22 DE MARZO DE 2017
CONTENIDO:EL CONCEPTO DE OBRA PÚBLICA PARA DEFINIR CUÁNDO SE CONSIDERA TRABAJADOR OFICIAL, POR DESPLEGAR ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO DE OBRA PÚBLICA. OBRA PÚBLICA BIEN PODRÍA COMPRENDER UNA VARIEDAD DE BIENES INMUEBLES DE CARÁCTER PÚBLICO COMO LOS FISCALES, DE DOMINIO PÚBLICO U OTROS DESTINADOS DIRECTAMENTE A LA SATISFACCIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO O EL BENEFICIO DE LA COMUNIDAD. LA EXPERIENCIA LEGISLATIVA, EVIDENCIADA PRINCIPALMENTE EN LOS DISTINTOS ESTATUTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA (D. 150/1976, D. 222/1983, L. 80/1993), DA CUENTA QUE EL LEGISLADOR NO RELACIONA OBRA PÚBLICA NI RESERVA ESTE CONCEPTO EXCLUSIVAMENTE A LOS BIENES INMUEBLES DE USO PÚBLICO, SINO QUE, POR EL CONTRARIO, SU USO HA SIDO MÁS AMPLIO. POR LO TANTO, SE PRECISA QUE NO ES CUALQUIER LABOR LA QUE DA EL TÍTULO DE TRABAJADOR OFICIAL. LA SALVEDAD COBIJA UN SECTOR MÁS EXCLUSIVO, VALE DECIR, LOS SERVIDORES QUE INTERVIENEN PROPIAMENTE EN ACTIVIDADES DE LA CONSTRUCCIÓN, ESTO ES DE FABRICACIÓN, INSTALACIÓN, MONTAJE, DESMONTAJE O DEMOLICIÓN DE ESTRUCTURAS, INFRAESTRUCTURAS (DE TRANSPORTE, ENERGÉTICAS, HIDRÁULICAS, TELECOMUNICACIONES, ETC.) Y EDIFICACIONES. ASÍ MISMO, EL SOSTENIMIENTO DE DICHAS OBRAS, ES DECIR, EL CONJUNTO DE ACTIVIDADES ORIENTADAS A LA CONSERVACIÓN, RENOVACIÓN Y MEJORA DEL BIEN CONSTRUIDO, LO CUAL IMPLICA INTERVENCIONES PARA SU REPARACIÓN DE BASE, TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL, GARANTÍA DE PROLONGACIÓN DE SU VIDA ÚTIL Y ENGRANDECIMIENTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR OFICIAL, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, OBRA DE DOMINIO PÚBLICO, RECURSO DE CASACIÓN, CONTRATO DE OBRA PÚBLICA
Sentencia SL4440-2017 de marzo 22 de 2017
SL4440-2017
Radicación: 47292
Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil diecisiete.
Interpuesto por la parte pasiva, concedido por el tribunal, fue admitido por la Corte y se procede a resolver.
En virtud a la vía seleccionada para formular el ataque en casación, no son materia de discusión los siguientes supuestos fácticos: (i) que la entidad demandada fue clasificada como un establecimiento público del orden departamental, creado por la Ordenanza 22 de diciembre de 1969, (ii) que el actor desplegó funciones de «Obrero de cuadrilla» desde el 24 de abril de 1972 hasta el 31 de octubre de 1978, lapso durante el cual tuvo la calidad de trabajador oficial; (iii) que el 1º de noviembre de 1978 fue promocionado al cargo de «Auxiliar de redes y líneas» y de este al de «Ayudante de empalme» a partir del 11 de octubre de 1984; (iv) que en la Resolución 88 de 30 de enero de 1978 la junta directiva de la EDA, señaló que solamente quienes desarrollaran labores de aseador o de obrero de mantenimiento de edificios serían denominados trabajadores oficiales, y (v) que el demandante fue declarado insubsistente el 25 de octubre de 1990.
Así las cosas, son dos los temas por abordar. Uno, estriba en dilucidar si la sentencia dictada por la Corte Constitucional en control de constitucionalidad tiene efectos hacia el pasado y, el otro, en determinar si las funciones desplegadas por el demandante corresponden a la categoría de trabajador oficial.
1. Efectos de las sentencias emitidas en control de constitucionalidad.
El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 «Estatutaria de la Administración de Justicia» dispone que «Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario».
Según lo anterior, salta a la vista que el tribunal erró al hacerle producir efectos retroactivos a la Sentencia C-484 de 1995, a través de la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la facultad de los establecimientos públicos de precisar las actividades que pueden ser desempeñadas por personal vinculado mediante contrato de trabajo. En efecto, en la parte resolutiva de la citada providencia, dictada en sede de control de constitucionalidad, la Corte no moduló los efectos temporales de su decisión, ya que simplemente se limitó a declarar inexequibles las expresiones acusadas.
Es que cuando en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes, el Tribunal Constitucional constata una incompatibilidad entre la disposición demandada y el texto de la Carta Política, la declaratoria de inexequibilidad por regla general tiene efectos hacia futuro o ex nunc —desde entonces—, lo cual halla su razón de ser en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica y la buena fe, pues hasta el momento en que una norma es expulsada del orden jurídico, gozaba de presunción de constitucionalidad y por ello es legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella.
Por este motivo, el legislador acogió la fórmula según la cual, por regla general, las sentencias emitidas en sede de constitucionalidad surten efectos a futuro, salvo que la Corte Constitucional, en determinadas circunstancias, encuentre que la manera más eficaz de asegurar la supremacía e integridad de la Carta Política es modular los efectos temporales del fallo, lo cual acá no aconteció.
No obstante que el argumento del recurrente es fundado, la Corte no casará el fallo impugnado, habida cuenta que, independientemente de que la Sentencia C-484 de 1995 sea inaplicable, de todos modos durante el tiempo en que el accionante estuvo vinculado laboralmente con la demandada tuvo la calidad de trabajador oficial, como se explicará a continuación.
2. Naturaleza jurídica de la vinculación laboral del demandante.
En razón a que es un hecho indiscutido que desde el 24 de abril de 1972 hasta el 31 de octubre de 1978, lapso en que el actor desempeñó el cargo de «Obrero de cuadrilla», este fue trabajador oficial, el análisis del problema jurídico gravitará en torno a dilucidar la naturaleza de la vinculación laboral que el demandante tuvo entre el 1º de noviembre de 1978 y el 25 de octubre de 1990, período durante el cual ocupó los cargos de «Auxiliar de redes y líneas» y de «Ayudante de empalme».
En atención a que uno de los argumentos centrales de la accionada consiste en que a partir del año de 1978, todos los cargos en la entidad, a excepción del de aseador y obrero de mantenimiento de edificios, fueron clasificados en la Resolución 88 del 1º de febrero de 1978 en la categoría de empleados públicos, la Sala considera necesario resolver previamente dos cuestiones, a saber:
(2.1) ¿La junta directiva del establecimiento público departamental demandado podía, en uso de la facultad consagrada en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, precisar en sus estatutos qué actividades podían ser desarrolladas por personal vinculado mediante contrato de trabajo?
(2.2) ¿El artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 establece una o dos excepciones a la regla general del empleo público que debe regir en los establecimientos públicos?
Resueltos estos dos puntos, la Sala entonces (2.3) determinará si las actividades específicas del promotor del proceso son de construcción y sostenimiento de obra pública.
2.1. Competencia de los establecimientos públicos departamentales para establecer en sus estatutos internos las actividades a ser desarrolladas por trabajadores oficiales - Situación antes de la expedición del Decreto 1222 de 1986.
Antes de la expedición de los decretos 1222 y 1333 de 1986, que regularon la clasificación de los servidores de los entes territoriales —departamentos y municipios—, la Corte Suprema de Justicia venía considerando que el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 aplicaba a unos y otros. Con lo anterior, eliminó las divergencias interpretativas que existían en esa época en torno a si la clasificación contenida en tal disposición solo cobijaba a los servidores del nivel nacional o si, en cambio, también gobernaba la situación de los trabajadores del orden territorial.
Por ejemplo, en fallo CSJ SL 7142, noviembre 15 de 1979, esta corporación, evocando su criterio sentado desde mediados de la década de los 70’s, sostuvo:
La operancia de esta clasificación en ámbitos distintos del nacional ya fue reconocida por esta Sala de la Corte en sentencia del 30 de julio de 1974, cuyos razonamientos ahora se acogen íntegramente en esta providencia para rectificar tesis distintas como la contenida en el fallo del 24 de octubre de 1975, donde se daba aplicación al artículo 4º del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, que está sustituido por el 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, ya mencionado.
Y no puede pensarse, de otra parte, que la aplicabilidad del dicho artículo 5º hubiese quedado circunscrito a la órbita nacional por virtud de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, desde luego que este último se refiere tan sólo a los preceptos del Decreto-Ley 3135 que consagran prestaciones sociales y ello no acontece con el artículo 5º, además, el artículo 7º no hubiera podido aludir a normas distintas de las que menciona, pues, de haberlo hecho, se habría producido un desbordamiento en el ejercicio de la potestad reglamentaria, con las consecuencias de inconstitucionalidad e ilegalidad que ello acarrea.
Ulteriormente, en Sentencia CSJ SL 309, febrero 17 de 1987, expuso:
Conviene anotar que esta Sala ya se ha pronunciado sobre la aplicabilidad del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 en el orden departamental y municipal, habiendo expresado en sentencia de mayo 12 de 1977 lo siguiente:
“El artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, que sustituyó en su integridad el artículo 4º del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, dispone que quienes prestan servicios en la construcción o el sostenimiento de las obras públicas son trabajadores oficiales, sea cual fuere la entidad u organismo de la administración que las realice o las conserve, según se desprende nítidamente del contenido de tal precepto.
“Y es que es valedero tanto en el ámbito nacional como en el departamento, el municipio y el de los establecimientos públicos ya que la Ley 65 de 1967 en su artículo 1º, ordinal g) facultó al Presidente de la República para “modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos, las condiciones que deben llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el régimen de nombramientos y ascensos dentro de las diferentes categorías, series y clases de empleos”, es decir, lo habilitó para establecer el régimen jurídico de los servidores oficiales en todos los órdenes de la administración, pues la ley no circunscribió la autorización a la esfera nacional, como si lo hizo expresamente en varias otras de las facultades extraordinarias concedidas por ella”.
En estas condiciones, la junta directiva de la entidad Empresas Departamentales de Antioquia, EDA, con fundamento en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, tenía plena competencia para establecer en sus estatutos internos las actividades que debían ser desempeñadas por servidores que tuvieran la condición de trabajadores oficiales.
2.2. ¿El artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 prevé una o dos excepciones al principio del empleo público en los establecimientos públicos?
La facultad que la ley delegó en los establecimientos públicos de establecer nuevas excepciones a la regla general del empleo público, era una potestad que se ejercía sin perjuicio de la decisión legal de que en esas entidades también son trabajadores oficiales quienes desarrollen funciones relacionadas con la construcción y sostenimiento público. Dicho de otro modo: un servidor de los establecimientos públicos podía ser considerado trabajador oficial, bien sea por desplegar actividades de construcción y sostenimiento de obra pública o porque en los estatutos internos de la entidad fue catalogado como tal.
Aunque en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 quedó consagrado que en los estatutos se habrían de «precisar» qué actividades podían ser evacuadas por personal vinculado mediante contrato de trabajo, dicha facultad fue interpretada por la jurisprudencia de las altas cortes y la doctrina nacional como una concesión que la reforma del año de 1968 hizo a los establecimientos públicos, a fin de que estos pudieran modernizarse y adaptarse a las exigencias del servicio público, sin necesidad de provocar una actuación del legislador contraria a la filosofía de eficiencia, eficacia, racionalidad y celeridad que impulsó la gran reestructuración administrativa preconstitucional.
En este orden, al criterio legal orgánico, referido a la naturaleza de la entidad, y al funcional, relacionado con las actividades que en concreto desarrolla el trabajador, se le agregó un tercero complementario, consistente en la posibilidad de los establecimientos públicos de determinar, a través de sus estatutos internos, las labores que serían adelantadas por trabajadores oficiales.
Es inmensa la jurisprudencia existente sobre la materia. Por ejemplo, en Sentencia CSJ SL 5971, 16 de octubre de 1981, esta Sala de la Corte sostuvo que el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 «establece que los empleados al servicio de los establecimientos públicos son empleados públicos, a menos que sean trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas o que, según los estatutos de cada organismo, cumplan actividades que puedan ser desempeñadas por personas vinculadas por contrato de trabajo».
En igual dirección, en fallo CSJ SL 368, 21 de abril de 1987, expresó que las personas que laboran en los establecimientos públicos «se consideran, en principio, empleados públicos conforme lo dispone el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, con excepción de los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas que son trabajadores oficiales, así como también aquellos cuyas actividades estén precisadas en los respectivos estatutos como susceptibles de ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo».
A la par, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 27 de abril de 1989, consideró que «en los establecimientos públicos es posible determinar en los estatutos que además de los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, hay otros que por la naturaleza de la actividad que desempeñan, pueden también ser vinculados mediante contrato de trabajo y considerados como trabajadores oficiales».
No hay que olvidar que años después, la Corte Constitucional consideró que, a diferencia de la potestad concedida a las empresas industriales y comerciales del estado de precisar en sus estatutos internos las actividades de dirección o confianza que debían ser desempeñadas por empleados públicos, la delegación legislativa entregada a los establecimientos públicos para establecer las actividades que serían realizadas por trabajadores oficiales era incompatible con el nuevo régimen constitucional, puesto que la atribución de clasificar los servidores públicos era exclusiva del Congreso, la asamblea departamental o el consejo municipal (C-484/95, C-493/96 y C-536/96).
Es decir, en tratándose de las empresas industriales y comerciales dicha facultad era una genuina precisión o reglamentación de orden administrativo, en tanto se encontraba circunscrita y subordinada a que se ejerciera respecto a labores que comportaran funciones de confianza o dirección; en contraposición a la que ejercían libremente los establecimientos públicos y sin que estrictamente estuviera supeditada a la construcción y sostenimiento de obras públicas.
En este orden de ideas, el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, antes de ser declarado parcialmente inexequible por la Sentencia C-484 de 1995, contemplaba dos excepciones a la regla general del empleo público: una relativa a las actividades precisadas por los estatutos de los establecimientos públicos, como susceptibles de ser desempeñadas por personal vinculado mediante contrato de trabajo y, otra, relativa al personal que presta sus servicios en construcción y sostenimiento de las obras públicas.
Desde este prisma es que debe ser leída e interpretada la Resolución 88 de 1978 expedida por la junta directiva del establecimiento público Empresas Departamentales de Antioquia, EDA y, por ello, habría que concluir que cuando allí se clasificó en la categoría de trabajadores oficiales los cargos de aseador u obrero de mantenimiento de edificios, fue sin detrimento de que también son trabajadores oficiales quienes desarrollen actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas. Vale decir entonces que la categorización consignada en ese acto administrativo no es exhaustiva sino complementaria a la prevista en la ley.
Ahora bien, como las funciones realizadas por el actor cuando desempeñó los cargos de «Auxiliar de redes y líneas» y de «Ayudante de empalme» no corresponden estrictamente a las previstas en los estatutos internos de aseador u obrero de mantenimiento de edificios, resta por resolver si pueden catalogarse como de construcción y sostenimiento de obras públicas.
(2.3) ¿Desempeñó el actor actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas?
Se dijo que el accionante desde el 1º de noviembre de 1978 fue promocionado al cargo de «Auxiliar de redes y líneas» y, luego, el 11 de octubre de 1984 al de «Ayudante de empalme».
A folio 51 milita el manual de funciones del cargo de «Auxiliar de redes y líneas», en el que se detallan sus funciones básicas y específicas en los siguientes términos:
Función básica: montaje, mantenimiento y reparación de las redes telefónicas.
1. Atender la colocación de los postes para el montaje de redes telefónicas, con sus correspondientes herrajes.
2. Efectuar la extensión de los alambres para las líneas de acometida.
3. Desmalezar los sitios donde se instalan los postes.
4. Efectuar reparación en las líneas de acometidas.
5. Velar por la conservación de las herramientas a su cargo.
6. Efectuar limpieza y reparación de cámaras y canalizaciones.
7. Las demás funciones inherentes al cargo que se le asignen.
Por su lado, a folio 51 obran las funciones de «Empalmador» del grupo de mantenimiento y operación de zona de la sección de cables y líneas telefónicas, así:
Función básica: Efectuar el mantenimiento preventivo y correctivo de todas las redes telefónicas de la empresa
1. Efectuar el mantenimiento preventivo y correctivo de las redes telefónicas primarias, secundarias y directas y de las líneas de abonado.
2. Colaborar con la extensión de las nuevas redes telefónicas.
3. Efectuar las instalaciones de las líneas de abonado y de aparatos telefónicos.
4. Reportar las reformas y efectuar toda clase de empalmes telefónicos realizados en cables, cajas, armarios de distribución, etc. que permitan tener planos actualizados de las redes en servicio.
5. Las demás funciones inherentes al cargo que se le asignen.
La entidad recurrente no discute estas funciones. Es más, las acepta. Su motivo de inconformidad radica en que estas particulares labores no son subsumibles en la hipótesis fáctica del artículo 5º del Decreto 3135 de 1965, por cuanto no se realizaron sobre una obra pública, sino sobre bienes fiscales y, además, no corresponden propiamente a la construcción o sostenimiento.
Puestas así las cosas, resulta ineludible dar respuesta a dos cuestiones fundamentales: (i) ¿las funciones realizadas por el actor fueron aplicadas a una obra pública?; y (ii) ¿corresponden a genuinas actividades de construcción y sostenimiento?
(I) El concepto de obra pública
La Sala de Casación Laboral, bajo el criterio orientador de obra pública previsto en el artículo 81 del Decreto 222 de 1983, en armonía con el artículo 674 del Código Civil, sostuvo en algún momento que dicha expresión tenía que ver con los bienes de uso público y no con los fiscales. En este sentido, en Sentencia CSJ SL, 11 de agosto de 2004, radicación 21494, reiterada en CSJ SL, 31 de enero de 2006, radicación 25504, señaló:
Pues bien, sobre este tópico, comporta precisar por la Sala que el artículo 674 del Código Civil, después de definir los bienes de la Unión como aquellos cuyo “dominio pertenece a la República” (nación, departamentos, municipios), diferencia claramente entre los que su “... uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos” relacionándolos como los “bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio”, con los de “cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes...”, a los que denomina “bienes de la unión o bienes fiscales”.
Por tanto, mientras los bienes de uso público —calles, plazas, puentes y caminos— se caracterizan porque están destinados al uso común de los habitantes; los bienes fiscales son aquellos que forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido, entes, que a su vez, tienen sobre ellos una propiedad ordinaria, como la de los particulares, que les permite gravarlos, enajenarlos, arrendarlos, etc.
De otra parte, el concepto y el objeto de la obra pública, utilizando como criterio “solamente orientador” lo previsto por el artículo 81 del Decreto 222 de 1983 (derogado), corresponden a “la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles destinados a un servicio público”.
Hechas las precedentes aclaraciones, la Sala estima que el tribunal no incurrió en ningún yerro al considerar que los bienes fiscales y las obras públicas son conceptos diferentes y por otro lado al estimar que esos bienes estaban destinados única y exclusivamente para el ejercicio de las funciones de la administración municipal, sin que a ellos tuvieran acceso los usuarios de los servicios.
No obstante lo anterior, bajo otra reflexión, la jurisprudencia de esta Sala ha tenido una fuerte inclinación a definir la obra pública, no en función al tipo de bienes inmuebles públicos, sino a su finalidad, esto es, que se trate de obras de utilidad pública, interés social o directamente relacionadas con la prestación de un servicio público.
Sobre el punto, por ejemplo, en Sentencia CSJ SL2603-2017 se adoctrinó:
Aquí, viene como anillo al dedo lo asentado por esta Sala atinente a que «en su sentido natural y obvio la expresión obra pública significa la que es de interés general y se destina a uso público. De esa expresión no pueden quedar excluidos los bienes de uso público ya construidos, puesto que la ley no se limita a la construcción sino que adicionalmente aspira a reconocer la calidad de trabajador oficial a quien labora en obras públicas construidas» (sent. CSJ SL, ago. 23/2000, rad. 14400).
En la misma dirección la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto CE, mayo 17 de 1979, radicación 1288, dijo:
La reseña de los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado permite a la Sala retomar el concepto de obra pública atrás expuesto, para destacar su más amplia connotación, por cuanto no se limita a definir la obra pública, por su destinación a la prestación de un servicio público, o por la naturaleza de los recursos empleados en su ejecución sino por razón de su afectación a fines de utilidad general y la titularidad del dominio de quien la emprende o a cuyo nombre se ejecuta.
[…] Llegados a este punto del sendero, queda fácil entender ahora que los oficios descritos desarrollados por el causante, efectivamente guardan una relación intrínseca con el sostenimiento de un bien (relleno sanitario) destinado al servicio público esencial de aseo, tareas que no solo buscan su conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés social.
Y no podría ser de otra manera porque en estricto sentido, el concepto de obra pública permite incluir en esta locución diversos tipos de bienes inmuebles, tales como los de uso público, los fiscales, los pertenecientes al territorio de La Nación o los destinados directamente a un servicio público.
En efecto, la experiencia legislativa, evidenciada principalmente en los distintos estatutos de contratación pública (D. 150/76, D. 222/83, L. 80/93), da cuenta que el legislador no relaciona obra pública ni reserva este concepto exclusivamente a los bienes inmuebles de uso público, sino que, por el contrario, su uso ha sido más amplio. En esta dirección, el artículo 68 del Decreto 150 de 1976 enseña que el contrato de obra pública es concebido para actividades tales como la «ejecución de estudios, planos, anteproyectos, proyectos, localización de obras, asesoría, coordinación o dirección técnica y programación» y «construcción, montaje e instalación, mejoras, adiciones, conservación y restauración» y, como es fácil advertir, en ningún momento limitó esa modalidad contractual a los bienes de uso común.
El Decreto 222 de 1983 que cita in extenso el recurrente en apoyo de su argumento, tampoco restringe esta locución a este tipo de dominio. En efecto, una nueva lectura del artículo 81 de dicho estatuto permite entender que a juicio del legislador extraordinario, la obra pública abarca todo bien inmueble que tenga connotación pública (interés general) o que esté destinado directamente a un servicio público. La disposición en cuestión establece:
ART. 81.—DEL OBJETO DE LOS CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS. Son contratos de obras públicas los que se celebren para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles de carácter público o directamente destinados a un servicio público (resaltados propios).
Nótese entonces que el precepto transcrito alude tanto a bienes inmuebles de «carácter público», como a los «directamente destinados a un servicio público», lo cual, por demás, guarda armonía con el uso práctico y común que la comunidad de hablantes le otorga a la expresión obra pública, y que, de una manera u otra, siempre es un concepto estrechamente asociado al interés general o la utilidad social.
De allí que el énfasis que pone la entidad demandada en el tipo de bien raíz estatal no sea apropiada, ya que obra pública bien podría comprender una variedad de bienes inmuebles de carácter público como los fiscales, de dominio público u otros destinados directamente a la satisfacción de un servicio público o el beneficio de la comunidad.
Adicionalmente, no tendría justificación que la excepción solo aplique a los trabajadores que laboran en la construcción y sostenimiento de vías, calles, puentes u otros bienes de uso público; es decir, actividades que usualmente se realizan al aire libre, pero no alcance actividades aplicadas sobre otro tipo de bienes inmuebles de especial interés general, tales como la infraestructura a través de la cual se prestan servicios públicos.
(II) Construcción y sostenimiento
La decisión legislativa de sustraer del régimen estatutario a los servidores públicos ocupados en la construcción y sostenimiento de obras públicas (entendido este concepto en un sentido amplio o corriente), radica en las peculiaridades que implica todo trabajo en obra o de reparación, que, en muchos eventos, conlleva exposición a condiciones climáticas difíciles (lluvia, granizo, sol intenso, etc.), a los riesgos inherentes a la actividad constructiva (derrumbes, inundaciones, caídas, etc.), la realización de horas extras, trabajo nocturno y festivo para dar cumplimiento a los plazos de obra, desplazamientos, trabajo físico agotador, entre otros factores, a los cuales no están sometidos usualmente los servidores de la administración pública.
En este orden, el propósito que subyace a esta salvedad legal, mira hacia un excepcional sector de trabajadores de la administración, dedicado a la construcción o reparación de obras, que, por razón de la naturaleza de las actividades que ejecutan, no es conveniente que sus condiciones laborales estén fría y rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados unilateralmente por el Estado, sino que, por el contrario, exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo. De esta forma, se le asigna a este sector el poder jurídico, inherente a la categoría a la que pertenecen, de dialogar y discutir con la administración empleadora, las necesidades, problemas y reclamos de índole laboral que les plantea las peculiaridades de su trabajo, y, sobre esa base, lograr acuerdos y soluciones instrumentalizadas a través del contrato, pacto o convención colectiva, o su sucedáneo, el laudo arbitral.
Lo anterior, deja en evidencia que no es cualquier labor la que da el título de trabajador oficial. La salvedad cobija un sector más exclusivo, vale decir, los servidores que intervienen propiamente en actividades de la construcción, esto es de fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones. Así mismo, el sostenimiento de dichas obras, es decir, el conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento.
La Corte ha sostenido que dichas labores no solo se limitan a los trabajos de «pico y pala», pues existen otras actividades, materiales e intelectuales, que tienen que ver directa e inmediatamente con su ejecución o adecuado desarrollo. Por ejemplo, en algunos casos, ha esgrimido que servidores que realizaron actividades de ingeniero de obras de infraestructura (CSJ SL 3676, dic. 17/2010), técnico de pavimentos (CSJ SL 36706, sep. 7/2010), ingeniero analista de pavimentos (CSJ SL 37106, ago. 10/2010), cocinera de campamento de obras (CSJ SL15079-2014), conductor de transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016), topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural de rellenos sanitarios (CSJ SL2603-2017), son trabajadores oficiales.
Pero también ha puntualizado que labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones (CSJ SL 33556, jun. 24/2008; CSJ SL, oct. 26/2010, rad. 38114; CSJ SL 42499, ene. 29/2014, CSJ SL7340-2014, entre otras).
A la luz de estas reflexiones, se observa en el caso concreto que las labores desarrolladas por el accionante durante el lapso en que desempeñó los cargos de «Auxiliar de redes y líneas» y de «Ayudante de empalme», tenían claramente que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas. En efecto, dentro de las funciones básicas o generales del cargo de «Auxiliar de redes y líneas» se lee que estás correspondían al montaje, mantenimiento y reparación de redes telefónicas. Vale decir, tenían que ver con la instalación, intervención y recuperación de la infraestructura a través de la cual se prestaba el servicio público de telefonía.
Por su lado, las funciones básicas que el actor desempeñó en el cargo de «Empalmador» también guardaban relación con la construcción y sostenimiento de la infraestructura telefónica, en tanto consistían en el mantenimiento preventivo y correctivo de las redes telefónicas primarias, secundarias y directas, la instalación de nuevas líneas de abonado, entre otras actividades que, a no dudarlo, no son de simple asistencia o soporte básico común a todas las entidades, sino específicas y de intervención estructural a distintas escalas.
Por lo anterior y sin que se requiera ahondar en razones, se concluye que las actividades que desempeñó el desde el 1º de noviembre de 1978 hasta cuando fue retirado del servicio, son subsumibles en el supuesto de hecho «construcción y sostenimiento de obras públicas» y, en este orden, la entidad accionada no acierta al sostener que eran labores ajenas a los trabajadores oficiales.
Conforme a lo discurrido, el primer cargo aunque es fundado, no conduce al quiebre de la sentencia recurrida por las razones expuestas. En cuanto a los argumentos jurídicos del segundo cargo, estos quedan resueltos con lo explicado en punto a la categoría laboral del demandante.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida el 21 de mayo de 2010, por la Sala Cuarta de Decisión Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso que GUILLERMO ARREDONDO PAREJO adelanta contra EDATEL S.A. ESP, antes EMPRESAS DEPARTAMENTALES DE ANTIOQUIA, EDA.

References: Resolución 
 artículo 45
 artículo 241
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 81
 artículo 674
 artículo 674
 artículo 81
 artículo 68
 artículo 81