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Timestamp: 2017-10-19 10:54:47+00:00

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Voeux à l'Élysée
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Echange de voeux à l'Elysée le 3 janvier 2005
1) voeux du Conseil constitutionnel au Président de la République|
2) voeux du Président de la République au Conseil constitutionnel
Monsieur le Président de la République, Mesdames, Messieurs,
L'année qui s'achève a été chargée pour notre collège, comme en témoigne le " bilan glissant " disponible sur notre site Internet :
Une vingtaine de décisions pour le contrôle des normes,
Une vingtaine encore en matière électorale ou assimilée.
la refonte de la procédure pénale,
l'organisation décentralisée de la République (tant dans sa dimension nationale qu'en ce qui concerne l'outre-mer),
les mesures de relance de l'activité et de l'emploi,
la réorganisation de l'assurance maladie,
la modernisation de législations techniques mais dont l'aspect sociétal est évident (communications électroniques, traitements de données personnelles, biotechnologies),
l'assouplissement des procédures du dialogue social,
la transformation du statut d'entreprises publiques,
enfin - et ce fut peut-être là le " fil rouge " de l'année 2004 - le resserrement des rapports entre droit national et droit européen.
Disons le d'emblée : cet ambitieux programme de réformes n'a pas eu à souffrir du passage des textes par la rue de Montpensier.
Nous avons ainsi jugé, en matière de procédure pénale :
qu'un recours inconsidéré à des moyens d'investigation exceptionnels ne pouvait être régularisé au seul motif qu'un délit véniel a été finalement découvert ;
ou, s'agissant du " plaider coupable ", que l'audience d'homologation devait être ouverte au public dès lors qu'était en jeu une possible privation de liberté.
La même jurisprudence avait été dégagée, sous la législature précédente, pour la Nouvelle-Calédonie : preuve de la constance de notre doctrine au travers des alternances politiques.
Une fois même, au cours de l'année 2004, le Conseil constitutionnel a sanctionné le législateur :
non pas pour le zèle excessif qu'il aurait manifesté à mettre en oeuvre le changement,
mais, au contraire, pour le manque de résolution dont il avait fait montre dans la conduite d'une réforme dont l'avait chargé le constituant.
Chaque année est différente pour notre Conseil ; chacune apporte son lot de sujets inexplorés, de tâches nouvelles, de surprises, d'embûches parfois !
La taille réduite de l'institution, la cordialité de ses rapports internes y font bon ménage avec :
la conscience de l'importance des sujets qu'elle a reçu mission de traiter,
la culture de l'urgence qui est la sienne,
le savoir-faire qu'elle a acquis, je crois, dans la gestion de l'imprévisible.
Les sessions extraordinaires, Monsieur le Président de la République, n'en abusons pas !
Elles sont parfois inévitables :
* lorsque l'urgence commande,
* ou lorsque le travail législatif antérieur a été artificiellement retardé par l'obstruction.
On peut dire des sessions extraordinaires ce que l'on peut dire des ordonnances. Ce sont souvent des remèdes aux maux bien connus de notre pratique législative : encombrement du Parlement, inflation normative, complexité des textes en vigueur.
Mais il ne faudrait pas que le procédé conduise lui-aussi, par précipitation ou par manque de maîtrise, à la mauvaise législation, ce qui est, hélas, trop souvent le cas.
Mais la question se pose aujourd'hui : le remède n'est-il pas devenu pire que le mal ?
La session unique a-t-elle participé à cette dérive ? On peut se poser la question.
Mais, dans le même temps, elle a pu favoriser une certaine inflation législative : le fait que les assemblées se réunissent tout au long de l'année pousse à légiférer. Or, comme vous l'avez rappelé vous-même à Rennes, Monsieur le Président de la République, " trop de loi tue la loi ".
Comment ne pas voir enfin que la hausse du nombre des amendements résulte de la technicité croissante des textes ?
Celle-ci se traduit notamment, malgré le filtre du Conseil d'Etat pour les projets de loi, par des imperfections croissantes affectant les lois adoptées, imperfections qu'il faut ensuite corriger.
Les partis politiques le comprendront-ils ?
L'accord de vues, presque miraculeux, qui s'est réalisé en 2001 pour la réforme des lois de finances pourra-t-il se reproduire ?
Je viens d'évoquer la qualité de la législation : parlons-en.
Le diagnostic n'est pas nouveau ; la thérapie, elle, reste à découvrir.
Une remarque en passant : le législateur ne devrait pas modifier sans raisons sérieuses la terminologie qui est la base de législations entières. Cela se paie toujours en termes d'insécurité juridique...
Autre symptôme frappant de mauvaise santé législative : la loi qui tâtonne, hésite, bafouille, revient à bref intervalle sur le même sujet dans un sens ou dans un autre, selon les réactions réelles ou supposées de la société.
Ainsi, le même jour, le Parlement ratifie un code et habilite le Gouvernement à en abroger deux articles : je veux parler de l'affaire du droit de timbre devant les tribunaux administratifs.
Autre exemple de bégaiement de la loi : les relations budgétaires entre l'Etat et les collectivités territoriales. Pas une année sans modification ou réforme de la " dotation globale de fonctionnement " ou de la " dotation globale d'équipement ".
Hoquet législatif encore, de caractère plus anecdotique : l'affaire des paquets de cigarettes.
Le choix du nombre dix-neuf n'était pas arbitraire, puisqu'il correspondait fidèlement à une recommandation du Conseil de l'Union européenne de 2002, qui invitait les Etats membres à interdire la vente des cigarettes " à l'unité ou en paquets de moins de 19 unités ".
Pourquoi alors ne pas avoir fixé d'emblée le nombre minimal de cigarettes à 20 en 2003 ?
Pourquoi ce bégaiement de la loi qui a conduit, en l'espèce, à introduire un " cavalier " dans la loi de financement de la sécurité sociale ?
Sans du tout me prononcer sur leur bien fondé, pourquoi légiférer à répétition sur des allègements temporaires de la fiscalité des donations entre vifs ? N'est-ce pas compromettre la lisibilité d'un dispositif que l'on veut pourtant incitatif ?
Le législateur revient sur son ouvrage :
soit pour l'assouplir, ayant le sentiment d'avoir été trop rigide,
soit, à l'inverse, pour le resserrer ou l'étoffer, ayant le sentiment de n'être pas entendu.
Dans les deux cas, le remords ne trouve-t-il pas sa source dans l'impréparation des dispositions initiales ?
La jurisprudence est souvent mal perçue par le législateur ; la loi est souvent mal reçue par le juge.
Et le dénouement ne peut se trouver, je le dis avec franchise, que dans la maxime classique : force doit rester à la loi.
Nous l'avons maintenant jugé à plusieurs reprises : la loi doit être précise et claire, ce qui ne veut pas dire encombrée de détails.
Ce faisant (ou plutôt ne faisant pas), le législateur est resté en-deçà de sa compétence.
J'en viens maintenant à une dérive de la loi contre laquelle, je l'avoue, je ne peux retenir une sorte de colère sacrée : les dispositions non normatives, si bien appelées " neutrons législatifs " par mon ami et maître Jean Foyer.
Le président de l'Assemblée nationale, Jean-Louis Debré, n'est pas en reste, puisque lui-aussi, en juin 2004, fustigeait la multiplication des " lois déclaratives , qui contribuent à l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées ".
Le Vice-Président du Conseil d'Etat a porté un jugement identique en 2001 dans un article qui a connu un certain retentissement. Cette prise de position a été injustement critiquée, car, en rendant publique son appréciation, Renaud Denoix de Saint Marc était parfaitement dans son rôle.
La loi n'est pas faite pour affirmer des évidences, émettre des voeux ou dessiner l'état idéal du monde (en espérant sans doute le transformer par la seule grâce du verbe législatif ?)
Mais, pour s'en tenir au rôle qui est le sien, tout son rôle et rien que son rôle, le législateur doit :
apprendre à résister à la " demande de loi ",
s'interdire de faire de la loi un instrument de communication.
Comment qualifier autrement que de " disposition d'affichage " telle mesure économique à finalité incitative si complexe et si peu attractive :
- qu'on peut douter de son utilisation future
- et qu'elle ne semble placée dans un projet de loi que pour signifier à l'opinion que les pouvoirs publics prennent en charge un problème qui la trouble ?
Comment ne pas avoir l'impression, parfois, que l'on veut une " grande loi " sur tel sujet majeur, avant d'avoir une idée bien définie de son contenu ? Et que, lorsqu'elle est finalement promulguée, la " grande loi " est devenue un catalogue de mesures utiles certes, mais hétéroclites et très en retrait de l'exaltant dessein premier ?
En considérant que la loi devait être non seulement précise mais également " revêtue d'une portée normative ", le Conseil constitutionnel a manifesté sa volonté de lutter contre cette évolution délétère.
"La loi est l'expression de la volonté générale" énonce l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Ces conséquences, les voici :
Un universitaire, par ailleurs commentateur avisé de nos décisions, le professeur Bertrand Mathieu, a dénoncé en ces termes les formules législatives non normatives :
" Non seulement elles affaiblissent la portée des lois en général, mais encore elles contribuent à écarter les problèmes sans les résoudre. Le verbe remplace l'action, le problème est censé être résolu car on a gravé son intention de le résoudre dans le marbre de la loi. C'est en fait à un subterfuge, à un trompe l'oeil que l'on a recours. La confiance des citoyens dans la loi ne peut qu'en être gravement affectée. C'est alors le juge qui crée le droit, indépendamment des bavardages et des transparences de la loi ".
Avant lui, comme vous le rappeliez, Monsieur le Président de la République, à l'occasion du bicentenaire du Code civil, le grand Portalis écrivait déjà : " Il ne faut point de lois inutiles ; elles affaiblissent les lois nécessaires " et aussi : " La loi permet ou elle défend, elle ordonne, elle établit, elle punit ou elle récompense ".
Ce recensement fait apparaître que la loi est le sujet de verbes ayant tous un contenu " décisoire " (détermine, fixe, ordonne, régit, réglemente, autorise, défend, exclut etc.).
La seule exception (d'ailleurs symptomatique) figure au dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution, issu de la révision du 8 juillet 1999, aux termes duquel : " La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ".
N'est-ce pas là réduire le rôle du Conseil constitutionnel à des tâches un peu subalternes ?
En deuxième lieu, le souci de veiller à la bonne législation ne dispense nullement notre collège d'assurer ses missions les plus fondamentales :
- de gardien des libertés publiques et des grands principes substantiels inscrits dans la Constitution,
Sa dégradation est un mal profond qui peut porter atteinte aux fondements mêmes de l'Etat de droit.
" Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ", pouvait-on lire en 1991 dans un rapport du Conseil d'Etat.
A propos du traité établissant une Constitution pour l'Europe, le Conseil a jugé que nul ne saurait s'exonérer de cette règle commune en se prévalant de ses croyances religieuses.
Elle reprend presque mot pour mot la formule utilisée cinq ans plus tôt à propos de la Charte du Conseil de l'Europe sur les langues minoritaires :
Nul ne peut s'affranchir de la règle commune en invoquant son appartenance à un groupe ethnique ou linguistique.
Autrement dit : le communautarisme n'a tout simplement pas sa place dans notre ordre constitutionnel.
Mais comment protéger la règle commune des tentations communautaristes si, pour reprendre l'expression du Conseil d'Etat, nul ne lui prête plus attention ?
Que la loi empiète occasionnellement sur le domaine réglementaire, voilà qui est compréhensible dans certaines hypothèses :
- Par exemple, afin de combler un " interstice " des textes, pour la commodité des administrés et des administrations : on rejoint ici l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité du droit ;
Le Gouvernement ne manque d'ailleurs pas de moyens de faire respecter ses prérogatives :
- que ce soit au cours du débat parlementaire,
- ou après l'adoption de la loi, avec la procédure de déclassement
Toutefois, le mal est profond : l'article 37 de la Constitution, qui fonde le pouvoir réglementaire autonome du Gouvernement, se vide de son contenu depuis une trentaine d'années.
N'a-t-il pas contribué lui-aussi, au cours des années, à vider l'article 37 de son contenu et à pousser le législateur à surcharger la loi :
- en interprétant trop extensivement l'article 34 de la Constitution, qui énumère les sujets réservés à la loi ?
- en assimilant la notion de " principes fondamentaux " à celle de " règles " (pourtant explicitement distinguées par l'article 34 de la Constitution) ?
- ou en décelant trop prestement une " incompétence négative " dans le seul fait qu'un encadrement législatif soit " taisant " sur tel ou tel point ?
N'est-il pas résulté en partie de cette jurisprudence une hypertrophie de la loi, dont les conséquences redoutables sont l'instabilité des textes et la surcharge de l'ordre du jour des assemblées ?
Ce n'est pas impossible, car :
- un tel infléchissement de jurisprudence ne se fera pas du jour au lendemain
- et que, diminuant le risque de censure pour " incompétence négative ", il ne s'opèrera pas aux dépens du législateur.
L'examen du traité " établissant une Constitution pour l'Europe ", a été la grande affaire de notre Conseil en 2004.
Oui, nous devons faire confiance aux institutions européennes, y compris aux juridictions supranationales créées par les traités :
- pour tout ce que nous avons décidé de gérer en commun,
Non, ceci ne nous est pas imposé de l'extérieur : ceci résulte d'un consentement constitutionnel national et révocable.
Non, la " Charte des droits fondamentaux de l'Union " ne nous engage pas au-delà de ce que permet la Constitution française, pour peu qu'on fasse de cette Charte la lecture naturelle et raisonnable qu'en fait notre décision du 19 novembre 2004.
Je veux parler ici de tout ce qui est inhérent à notre identité constitutionnelle, au double sens du terme " inhérent " : crucial et distinctif.
Autrement dit : l'essentiel de la République.
Je pourrai donc m'en tenir à ce satis fecit.
Un taux de saisine important est-il une garantie absolue du respect de la Constitution ?
Le contrôle de constitutionnalité a priori a de grands mérites, à commencer par sa robustesse et sa simplicité : après son examen de passage rue de Montpensier, la loi ne peut plus voir sa constitutionnalité contestée.
Qu'en sera-t-il demain lorsque sera invoquée devant nous la méconnaissance du " principe de précaution " à l'encontre d'un texte ayant des incidences en matière d'environnement ?
Cette remarque, je le souligne, s'applique à toutes les oppositions : celle d'aujourd'hui comme celles de demain.
J'y vois avant tout une confirmation d'une tendance beaucoup plus générale et préoccupante pour la démocratie : la juridicisation et la juridictionnalisation des affaires publiques.
L'Etat de droit n'y gagne guère.
Mais ma perplexité devant l'afflux des saisines tient surtout à cette remarque toute simple : l'opposition d'aujourd'hui deviendra un jour majorité.
A-t-elle alors intérêt à encourager le Conseil constitutionnel à élaborer des jurisprudences prétoriennes ?
Soyons francs, quitte à choquer : a-t-elle intérêt à faire graver dans le marbre de la jurisprudence des règles qui la contraindront lorsqu'elle sera de retour aux affaires ?
N'est-ce pas pousser au gouvernement des juges que, par ailleurs, sur toutes les travées de l'hémicycle, on dit redouter ?
Monsieur le Président de la République, Mesdames, Messieurs, pardonnez moi d'avoir été trop long.
J'ai pour circonstances atténuantes l'importance des sujets traités et ... ma propre sincérité.
Permettez-moi de rendre hommage à Yves Guéna, tant pour le rôle qu'il a joué au sein de notre Conseil que pour son parcours au service de la Nation et de l'Etat.
A lui seul, il reflète tous les défis, tous les engagements de notre pays au cours des cinquante dernières années.
J'y associe bien sûr Madame Chirac, ainsi que tous vos proches et tous vos collaborateurs.
Allocution de Monsieur Jacques Chirac, Président de la République,
à l'occasion de la présentation des voeux au Conseil constitutionnel
Je vous remercie, Monsieur le Président, des voeux que vous venez de me présenter, en votre nom personnel ainsi qu'au nom des membres du Conseil constitutionnel.
A mon tour, je forme les voeux les plus sincères et les plus chaleureux pour chacune et chacun d'entre vous, pour vos collaborateurs et pour toutes celles et tous ceux qui vous sont chers.
Je vous remercie, Cher Pierre Mazeaud, d'avoir accepté l'an dernier d'assumer la charge exigeante de présider le Conseil constitutionnel. Tout vous destinait à cette fonction : la connaissance que vous avez du travail législatif et de nos plus hautes institutions, à travers les responsabilités ministérielles que vous avez exercées et les fonctions prestigieuses que vous avez remplies au sein de l'Assemble Nationale. Mais aussi votre passion du droit, une passion qui mêle toujours l'engagement humaniste et la compétence juridique, qui se nourrit de vos traditions familiales, de vos convictions et d'une expérience approfondie du fonctionnement de nos deux ordres de juridictions, judiciaire et administratif.
Permettez-moi aussi d'adresser un salut particulier aux nouveaux membres qui ont rejoint en février dernier le Conseil constitutionnel, Mme Jacqueline de Guillenchmidt, M. Pierre Steinmetz et M. Jean-Louis Pezant.
Comme celle qui l'a précédée, cette année a été marquée par une très grande activité pour votre Conseil. Je remercie chacune et chacun d'entre vous pour l'engagement et l'efficacité avec lesquels votre collège s'est acquitté des missions que lui confie la Constitution.
Le rythme soutenu qui a été le vôtre l'an dernier tient d'abord à l'importance des lois votées par le Parlement, qui a nécessité une session extraordinaire en juillet. Vous venez d'y faire référence, Monsieur le Président, avec toute l'indépendance qui sied au représentant de notre plus haute juridiction.
Cette activité accrue vient aussi de ce que les Parlementaires vous saisissent davantage. Dans les limites que vous avez indiquées, ces saisines font partie de la vie d'une démocratie moderne. Elles donnent à l'opposition un moyen supplémentaire de faire entendre sa voix. Elles participent au renforcement de la sécurité juridique et à l'affirmation de l'Etat de droit : presque tous les grands textes qui entrent dans notre législation voient désormais leur constitutionnalité contrôlée.
Les décisions que vous avez rendues cette année témoignent des apports très concrets de ce contrôle de constitutionnalité à notre droit. J'en retiendrai plus particulièrement trois exemples.
Vous vous êtes prononcés sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe, que je vous ai soumis dès sa signature à Rome, le 29 octobre dernier, conformément à l'article 54 de notre Constitution.
La décision que vous avez rendue compte parmi les plus importantes de ces dernières années. Elle indique avec clarté les modifications à apporter à notre loi fondamentale pour permettre à la France de s'engager dans cette nouvelle étape de la construction européenne. Elle servira aussi de référence aux juges suprêmes des autres Etats membres, puisque votre collège a été la première cour constitutionnelle à rendre une décision sur le nouveau traité. Et je sais la coopération exemplaire que le Conseil constitutionnel entretient avec ses homologues étrangers, notamment de langue française.
A l'occasion de cette décision, vous avez réaffirmé le principe de primauté du droit de l'Union, en précisant les obligations qui découlent du respect de notre ordre constitutionnel propre.
Le Parlement aura bientôt à se prononcer sur la révision de notre constitution, qui ouvrira la voie au référendum que j'ai annoncé.
Vous avez aussi été amenés à préciser le sens et la portée de la nouvelle Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Vous avez confirmé que la liberté religieuse est parfaitement compatible avec la conception française de la laïcité - une laïcité que vous avez d'ailleurs définie très précisément comme l'interdiction de se prévaloir de ses croyances pour s'affranchir des règles communes gouvernant les relations entre collectivités publiques et particuliers.
Dans le domaine si essentiel de la protection des libertés fondamentales, vous avez été amenés à vous prononcer sur la loi portant adaptation de la justice à la grande criminalité. La décision importante que vous avez rendue fixe l'équilibre entre le respect des droits individuels et la nécessité pour la Justice de s'organiser pour lutter efficacement contre la criminalité. Elle a contribué à apaiser un débat parfois exagérément passionné.
Vous êtes aussi les gardiens de la qualité de notre législation. Vous avez ainsi rappelé cette année que la loi doit toujours avoir une portée normative, prolongeant la jurisprudence qui consacre la clarté de la loi comme un objectif de valeur constitutionnelle. C'est le signe de votre volonté de veiller fermement à la qualité de notre droit pour assurer la sécurité juridique de nos concitoyens, comme vous venez de le souligner, très justement, M. le Président.
L'importance grandissante de vos décisions démontre, s'il en était besoin, la place éminente qu'occupe votre Haute juridiction pour le bon fonctionnement et l'équilibre de nos institutions. Tous les débats qui animent notre société trouvent un écho dans votre jurisprudence. Vous contribuez ainsi à la vie de notre démocratie, en même temps qu'à l'affermissement de l'Etat de droit.
A chacune et à chacun d'entre vous, je renouvelle mes voeux les plus chaleureux pour l'année 2005, en même temps que mes remerciements pour la mission que vous accomplissez au service de nos institutions.

References: l'article 6
 l'article 3
 l'article 37
 l'article 37
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 54