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Timestamp: 2019-09-24 09:06:27+00:00

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El Peruano - Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021 - DECRETO SUPREMO - N° 018-2017-VIVIENDA - PODER EJECUTIVO - VIVIENDA, CONSTRUCCION Y SANEAMIENTO
Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021
N° 018-2017-VIVIENDA
Que, el artículo 6 de la Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento establece que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (en adelante, MVCS) es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia, las cuales son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de descentralización y en todo el territorio nacional. Por su parte, el inciso 1 del artículo 6 del mismo dispositivo legal determina que el MVCS tiene competencia exclusiva para formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial;
Que, en el mismo sentido, el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1280, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (en adelante, Ley Marco), señala que el Gobierno Nacional, a través del MVCS, es el Ente Rector en materia de saneamiento, y en atención a ello, le corresponde planificar, diseñar, normar y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia, las cuales son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de descentralización y en todo el territorio nacional;
Que, el inciso 2 del artículo 6 de la Ley Marco indica que el MVCS tiene como función, entre otras, aprobar, cada cinco (05) años mediante Decreto Supremo, el Plan Nacional de Saneamiento como principal instrumento de política pública sectorial, con el objetivo de alcanzar la cobertura universal de los servicios de saneamiento de forma sostenible. Asimismo, precisa que el referido Plan es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los servicios de saneamiento y las entidades de la administración pública con competencias reconocidas por el ordenamiento legal en materia de prestación de los servicios de saneamiento;
Que, la Décimo Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley Marco señala que la Política Nacional de Saneamiento y el Plan Nacional de Saneamiento se aprueban en un plazo de ciento veinte (120) días calendario, contado desde la vigencia de la referida Ley;
Que, en ese sentido, mediante Decreto Supremo N° 007-2017-VIVIENDA, se aprueba la Política Nacional de Saneamiento, como instrumento de desarrollo del sector saneamiento, orientada a alcanzar el acceso y la cobertura universal a los servicios de saneamiento en los ámbitos urbano y rural. Siendo así, la citada Política se encuentra estructurada sobre la base de los ejes de política siguientes: (i) acceso de la población a los servicios de saneamiento, (ii) sostenibilidad financiera, (iii)xfortalecimiento de los prestadores, (iv) optimización de las soluciones técnicas, (v)xarticulación de los actores, y, (vi) valoración de los servicios de saneamiento;
Que, considerando el rol que le compete al MVCS como Ente Rector del sector saneamiento, resulta importante aprobar el Plan Nacional de Saneamiento como principal instrumento de gestión que oriente los objetivos, políticas y estrategias del Estado en materia de saneamiento en el período 2017 - 2021, a fin de incrementar la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento;
Que, de acuerdo al literal b) del artículo 84 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA, la Dirección de Saneamiento de la Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento, es competente para elaborar y proponer lineamientos de política y el plan nacional en materia de saneamiento, en concordancia con la normatividad vigente;
De conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; el Decreto Legislativo N° 1280, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento; Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; y, su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA, modificado por Decreto Supremo N° 006-2015-VIVIENDA;
Artículo 1. Aprobación del Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021
Apruébese el Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021, el cual, en anexo, forma parte integrante del presente Decreto Supremo.
El Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021, es de obligatorio cumplimiento para los tres niveles de gobierno, los prestadores de servicios de saneamiento y los sectores y entidades involucradas con la gestión y prestación de los servicios de saneamiento.
Artículo 3. Seguimiento, monitoreo y evaluación
El seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021 está a cargo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento en su calidad de Ente Rector del sector saneamiento, en coordinación con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades del Estado con competencias reconocidas en materia de saneamiento.
Las medidas y acciones necesarias para la implementación del Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021 se financian con cargo al presupuesto institucional de las entidades correspondientes, sin demandar recursos adicionales del Tesoro Público.
Artículo 5. Publicación
El presente Decreto Supremo y Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021, aprobado en el artículo 1, son publicados en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el Portal Institucional del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (www.vivienda.gob.pe), el mismo día de su publicación en el diario oficial El Peruano.
ÚNICA.- Implementación del Plan Nacional de Saneamiento
Facúltese al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a dictar las normas complementarias que se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en el Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021, aprobado por el artículo 1 del presente Decreto Supremo.
Única.- Adecuación al Plan
Los gobiernos regionales y gobiernos locales, adecuan sus instrumentos de gestión en materia de saneamiento, atendiendo las disposiciones establecidas en el presente Decreto Supremo en un plazo no mayor de ciento ochenta (180) días calendario, contados a partir de la publicación del presente Decreto Supremo.
PLAN NACIONAL DE SANEAMIENTO 2017 - 2021
1. Importancia del sector saneamiento
1.1. En la salud
1.2. En la economía
1.3. En lo ambiental
1.4. El derecho humano al agua
2.1. Rectoría
2.2. Promoción y ejecución de políticas
2.3. Regulación, supervisión y fiscalización
2.4. Prestación de servicios
2.5. Relación con otros sectores e nstituciones
3. Población, cobertura y calidad de los servicios
3.4 Inequidad
4. Inversiones sectoriales
4.1 Inversiones paralizadas y culminadas con deficiencias
5. Los Prestadores de servicios
5.1 Prestadores urbanos regulados
5.1.1 Indicadores de gestión
5.1.2 Gobierno de los prestadores
5.2 Servicios de saneamiento en pequeñas ciudades no reguladas
5.3 Servicios de saneamiento en centros poblados rurales
6. Valoración de los servicios
7. Impacto del cambio climático en la prestación de servicios de saneamiento
8. Política Nacional de Saneamiento: Objetivos y Ejes Estratégicos
9. Componentes del Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021
9.2 Principales Indicadores
9.3 Acciones de Implementación
9.3.1 Eje de Política 1
9.3.2 Eje de Política 2
9.3.3 Eje de Política 3
9.3.4 Eje de Política 4
9.3.5 Eje de Política 5
9.3.6 Eje de Política 6
9.4 Riesgos en la implementación de las acciones de política
9.5 Estimación de Inversiones para el cierre de brechas
9.6 Plan financiero
9.7 Criterios de asignación de recursos
9.7.1 Instrumentos y mecanismos de desarrollo sectorial
9.8 Estrategia de implementación
9.8.1 Sedapal
9.8.2 Los gobiernos regionales y las municipalidades
9.9 Sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación
9.10 Relación con otros planes
Anexo A: Metodología para estimación de inversiones
Anexo B: Inversiones sectoriales
Ingresos recaudados por la SUNAT por la actividad económica de generación de energía eléctrica y agua 2011 – 2016 (millones de soles)
Población nacional por regiones, año 2016
Cobertura por regiones y ámbitos Agua Potable y Alcantarillado – 2016
Agua potable: Población no servida, año 2016
Población sin acceso a los servicios (año 2016)
Activos totales / conexiones
Coberturas de agua potable y alcantarillado, año 2016
Estructura presupuestal 2011-2016
Total de Inversiones nacional/inversión en saneamiento
PIA / Ejecución sectorial (En S/. millones corrientes)
Inversiones realizadas bajo la modalidad de obras por impuestos
Pequeñas localidades urbanas y CCPPP rurales c/s sistema sanitario
Prestadores en pequeñas localidades urbanas
CCPP con sistemas de saneamiento en el ámbito rural
Estimación anual de inversiones
Resumen de la Estimación de Inversiones
Resumen de la Estimación de Inversiones por regiones
Demanda y oferta de recursos públicos
Oferta de recursos por Financiamiento y endeudamiento
Demanda y oferta total de recursos públicos
Cuadro N° A1
Crecimiento poblacional 2016 - 2021
Cuadro N° A2
Proyección de coberturas de agua potable 2017 - 2021
Cuadro N° A3
Proyección de coberturas de alcantarillado 2017 – 2021
Cuadro N° A4
Agua Potable Urbano: Proyección de cobertura 2016 - 2021
Cuadro N° A5
Agua Potable Rural: Proyección de cobertura 2016 - 2021
Cuadro N° A6
Aguas Residuales, Producción incremental de AR 2017 – 2021
Cuadro N° A7
Costos estimados per cápita servicios de saneamiento
Cuadro N° B1
Distribución y ejecución del presupuesto nacional a nivel sectorial 2011 – 2016
Cuadro N° B2
Detalle presupuestal de los proyectos en saneamiento 2011-2016
Cuadro N° B3
Reporte de inversión sector saneamiento por niveles de gobierno
Cuadro N° B4
PIA / Ejecución del sectorial (En S/. millones corrientes)
Cuadro N° B5
Inversiones de los gobiernos regionales en saneamiento (2011-2016)
Organigrama del Ente Rector en Saneamiento
Porcentaje de población con acceso al agua / agua con cloro residual
Relación entre el acceso a los servicios y pobreza - año 2015
PNSU Causas de la paralización de obras
PNSR Causas de la paralización de obras
Retorno sobre Patrimonio de las EPSSP (Años 2012 al 2015)
Margen Operativo de las EPSSP (en %)
Agua No Facturada en EPSSP
La autonomía de las EPSSP
Situación de los sistemas sanitarios de las pequeñas localidades urbanas
Situación de los sistemas sanitarios del ámbito rural
Gráfico N° 14
Calificación de la gestión de los sistemas de agua en el ámbito rural
Política Nacional de Saneamiento
Gráfico N° A1
Metodología para la estimación de inversiones
Gráfico N° A2
Actores involucrados en el Sector Saneamiento
Metas e Indicadores de cobertura y calidad de servicios
Metas e Indicadores de Sostenibilidad, eficiencia, articulación y valoración de servicios
Acciones para el cumplimiento del Eje de Política 1
Acciones para el cumplimiento del Eje de Política 2
Acciones para el cumplimiento del Eje de Política 3
Acciones para el cumplimiento del Eje de Política 4
Acciones para el cumplimiento del Eje de Política 5
Acciones para el cumplimiento del Eje de Política 6
Relación del Plan Nacional de Saneamiento con otros planes nacionales
Acrónimos, siglas, abreviaturas, acrónimos, siglas y abreviaturas
DGPPCS
Dirección General de Programas y Proyectos en Construcción y Saneamiento
DGPRCS
Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento
Encuesta Nacional de Programas Especiales
EPS EMAPAT
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Tambopata
EPS SEDALORETO
Empresa Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Loreto
EPS SEDAPAR
Empresa Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Arequipa
EPS SEDACUSCO
Empresa Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Cusco
Fondo de Inversión en Agua y Saneamiento
Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento
Decreto Legislativo Nº 1280, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento
Plan de Inversiones del Sector Saneamiento a Nivel Nacional
Plan de Fortalecimiento de Capacidades
Régimen de Apoyo Transitorio
Sistema de Información de Agua y Saneamiento
Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado
Sistema de Fortalecimiento de Capacidades para el Sector Saneamiento
El Plan Nacional de Saneamiento 2017 - 2021 es el instrumento de implementación de la Política Nacional de Saneamiento1 y de la norma marco del sector2, articula y vincula las acciones del sector saneamiento a fin de alcanzar en los próximos cinco años el acceso y la cobertura universal a los servicios de saneamiento de manera sostenible de calidad. Asimismo, se alinea con las políticas del Acuerdo Nacional y con lo establecido en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y las recomendaciones de los Informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) relacionados al Gobierno Corporativo y con la Política Nacional Ambiental.
En el Perú los servicios de saneamiento son brindados a la población sin atender condiciones adecuadas de equidad, calidad, oportunidad y continuidad. Así pues las cifras promedio no reflejan las grandes diferencias entre los ámbitos rurales y urbanos, muestran la ausencia de la infraestructura necesaria para la prestación óptima de los servicios de saneamiento en el país.
De acuerdo a las proyecciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el año 2016 el Perú tuvo una población estimada de 31,4 millones de habitantes, de los cuales, el 77.2 % corresponde al ámbito urbano, mientras que el 22.8 % al ámbito rural. Las estimaciones de coberturas registradas señalan que, en el ámbito urbano, el 94.5 % del total de habitantes cuenta con los servicios de agua potable y el 88.3 % con servicios de alcantarillado. De otro lado, en el ámbito rural, se estima una cobertura de 71.2 % en agua potable y 24.6 % en alcantarillado. De acuerdo a ello, 3,4 y 8,3 millones de peruanos no tienen acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado, en los ámbitos urbano y rural, respectivamente.
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) reportó que durante el año 2015 se trató el 65.4 % del total de las aguas residuales producidas por 28 empresas prestadoras de servicios de saneamiento (empresas prestadoras), de un total de 50. Las 22 restantes no reportaron tratamiento de aguas residuales. La situación es más crítica cuando se analizan la situación de las municipalidades y JASS. Las cifras anteriores reflejan claramente la inequidad que existe en nuestro país respecto al acceso a los servicios de saneamiento.
Es importante indicar que el Gobierno del Perú ha asumido el compromiso de cerrar las brechas de cobertura urbana al año 2021 y rural al año 2030 y, de esa manera, cumplir con la Meta 6 de los ODS, en lo que se refiere a la cobertura de saneamiento. Se estima que para el año 2021 se incorporarán a los servicios de saneamiento -agua potable y alcantarillado- a 4,0 y 7,7 millones de peruanos respectivamente y, se alcanzará a tratar un volumen incremental de aguas residuales de 318,7 millones de m3, -volumen que se recibe de las nuevas conexiones de alcantarillado-.
La estimación de la demanda de recursos financieros para el cierre de brechas al año 2021, ascienden a 49,5 mil millones de soles, de los cuales el 80.1 % corresponde a inversiones de ampliación de coberturas; 16.2 % a rehabilitación y el 3.7 % en fortalecimiento empresarial y micro-medición.
La oferta presupuestal proyectada del MVCS que incluye financiamiento internacional y las estimaciones de inversión para el cierre de brechas, asciende a 39,5 mil millones de soles. La oferta se complementa con recursos de endeudamiento de Sedapal por 1,7 mil millones de soles, el aporte de las empresas prestadoras, a través de tarifas por 2,5 mil millones de soles, financiamiento de APP por 1,6 mil millones de soles, que se incorporan en el quinquenio, que suman un total de 10,0 mil millones de soles, con lo cual el Plan de Inversiones se financia en su totalidad.
Para cumplir con las metas planteadas en la Política Nacional de Saneamiento se requiere contar con agua potable en cantidad suficiente y calidad adecuada para satisfacer las necesidades de la población, para lo cual el sector deberá incorporar en sus decisiones de planificación, gestión e inversión, las acciones necesarias para contrarrestar los efectos del cambio climático, la protección del medio ambiente y así mitigar el riesgo de desastres naturales, en coordinación con las agencias relacionadas con la gestión integral del recurso hídrico.
Para implementar el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021 se requiere el compromiso de todas las instituciones relacionadas al sector saneamiento, articuladas bajo el liderazgo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), en su calidad de Ente Rector. Si bien se trata de un gran desafío, este Ministerio se encuentra comprometido en alcanzar la cobertura universal, en los ámbitos urbano y rural al año 2021 y 2030, respectivamente, y así contribuir con el bienestar de la ciudadanía.
El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (MVCS), tiene competencias en materia de saneamiento, y como tal le corresponde planificar, normar y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales conducentes para “Lograr el acceso universal, sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento”; por otro lado la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, señala que el Plan Nacional de Saneamiento es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los servicios de saneamiento y las entidades de la administración pública con competencias reconocidas por el ordenamiento legal en materia de prestación de los servicios de saneamiento.
La estrategia diseñada para cumplir con el objetivo propuesto se sustenta en el desarrollo e implementación de los siguientes instrumentos:
1) Política Nacional de Saneamiento.
2) Plan Nacional de Saneamiento.
3) Ley Marco de los Servicios de Saneamiento y su Reglamento.
El Plan Nacional de Saneamiento que implementa la Política Nacional de Saneamiento, desarrolla los Objetivos Específicos y Ejes de Política y Acciones de Implementación, indicadores y metas para las acciones estratégicas.
La estructura del Plan Nacional de Saneamiento sigue la lógica de las operaciones de previsión y provisión de los servicios de saneamiento, las cuales tienen concordancia con los Ejes de Política aprobados en la Política Nacional de Saneamiento.
En los acápites 1 y 2, se abordan la Importancia Sectorial y el Marco Institucional, con el propósito de señalar los conceptos sobre los cuales se desarrolla el Plan Nacional de Saneamiento, y que es considerado en el Eje de Política 5: “Articulación Sectorial”.
En el acápite 3, se presenta un análisis de la población, coberturas, calidad e inequidad en los servicios de saneamiento para el año 2016, que revela la situación actual de la prestación de los servicios de saneamiento, y que sustenta las acciones para el cumplimiento del Eje de Política 1: “Acceso de la población a los servicios de Saneamiento”.
En el acápite 4, se analiza la evolución de las inversiones sectoriales en el periodo 2011 – 2016, realizadas por los 3 niveles de gobierno y las empresas prestadoras; sobre la cual se desarrollan las acciones del Eje de Política 2: “Sostenibilidad financiera”. También se da cuenta de las inversiones paralizadas y/o culminadas con deficiencias en los ámbitos urbano y rural a diciembre del año 2016, y en virtud del cual se desarrolla el Eje de Política 4: “Optimización de las soluciones técnicas”.
En el acápite 5, se evalúa el resultado de la gestión de los prestadores regulados y no regulados, urbanos y rurales, a partir de la información que las empresas prestadoras informan a la Sunass, y la información registrada en la Plataforma virtual, “Diagnóstico sobre el abastecimiento de agua y saneamiento en el ámbito rural”, del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, respectivamente. Los resultados del análisis sustentan las acciones para el cumplimiento del Eje de Política 3: “Fortalecimiento de los prestadores”.
En el acápite 6, se refiere la valoración de los servicios de saneamiento en el país, desde diferentes perspectivas, a partir de estas se desarrollan las acciones para el cumplimiento del Eje de Política 5: “Valoración de los servicios de saneamiento”.
En el acápite 7 se describe los impactos más importantes del cambio climático en la prestación de los servicios de saneamiento, los cuales permiten desarrollar actividades transversales al Plan Nacional de Saneamiento.
La segunda parte inicia con un resumen de la Política Nacional de Saneamiento, descrita en el acápite 8. El acápite 9 desarrolla los componentes estratégicos del Plan Nacional de Saneamiento, así como los indicadores de los objetivos específicos, las acciones de implementación de los Ejes de Política, la estimación de las inversiones para el cierre de brechas y el plan financiero. En la parte final del acápite 9 se desarrollan conceptos y actividades para la implementación, seguimiento y evaluación del Plan Nacional de Saneamiento.
El acceso adecuado a los servicios de saneamiento impacta directamente en la calidad de vida de las personas, contribuye a mejorar la autoestima y su inclusión en la sociedad, mejora las condiciones de competitividad, disminuye la incidencia de enfermedades de origen hídrico. La falta de servicios de saneamiento restringe las posibilidades de las personas para llevar a cabo actividades generadoras de ingresos, conformando así el llamado círculo perverso del agua - salud - pobreza.
Una deficiente calidad de los servicios de saneamiento, así como una inadecuada disposición sanitaria de excretas y aguas residuales, tienen impacto en la salud pública. Las enfermedades que se transmiten por uso y consumo de agua de mala calidad e insuficiente lavado de manos, así como las enfermedades diarreicas agudas son resultado del limitado acceso a agua potable3; en ese mismo sentido se afirma que cerca del 10 % de la carga de enfermedades a nivel mundial puede prevenirse mediante intervenciones que mejoren los servicios de saneamiento y la higiene de la población4.
De acuerdo con estudios realizados por la Organización Mundial de la Salud -OMS-, el mejoramiento adicional de la calidad del agua de consumo humano, como la desinfección en el punto de consumo, reduciría los casos de diarrea en un 45 %. Cerca de 1,8 millones de personas mueren cada año en el mundo debido a enfermedades diarreicas (incluido el cólera); un 90 % de esas personas son niños menores de cinco años, principalmente procedentes de países en desarrollo. La mejora del abastecimiento de agua podría reducir la morbilidad por diarrea en un 21 %, mientras que la mejora del servicio de desagüe la reduciría en un 37,5 %5.
Razón por la cual el incremento de la cobertura y la calidad de los servicios de saneamiento, contribuirán a disminuir las enfermedades de trasmisión hídrica, y consecuentemente mejorarán la calidad de vida de la población.
Los beneficios económicos derivados de mejores servicios de saneamiento, se traducen en: i) aumento de productividad; ii) reducción de la pobreza, y iii) fomento de sectores productivos; iv) recaudación de impuestos.
Las personas y en algunos casos sus familiares dejan de trabajar (o realizar actividades productivas) cuando adquieren enfermedades de origen hídrico, advirtiéndose que el costo de oportunidad afirma la situación de pobreza. Por tanto, puede inferirse que la provisión de servicios de saneamiento sostenibles y de calidad reduce la incidencia y gravedad de enfermedades, generándose impactos positivos sobre la productividad6.
Por otro lado, el acceso al agua potable mediante conexiones domiciliarias, elimina la necesidad de comprarla a camiones cisterna, los cuales no solo proveen agua de dudosa calidad sino también con altos riesgos de contaminación en el almacenamiento, e implica un mayor costo para los usuarios. A ello se sumarían otros beneficios como la mejora de la calidad del agua a consumir y el ahorro del tiempo empleado para trasladar el agua desde los camiones cisterna hasta la vivienda, que se estima [en promedio] 35 minutos diarios7.
A su vez, la apropiada provisión de los servicios reduce la presión económica generada por los costos asociados a la salud (tales como gastos en atención médica, medicinas y tiempo de cuidado de los enfermos), por lo que es un factor importante en la reducción de la pobreza.
Por lo tanto, la falta de acceso a los servicios de saneamiento afecta principalmente a los grupos de personas con menos recursos, con mayor incidencia en los grupos etarios de adultos mayores y niños. Efectivamente, es usual en los sectores rurales y periurbanos que sean las mujeres y los niños, los encargados de las labores de acarreo de agua, no siempre potable, desde diversas fuentes. El tiempo y el esfuerzo utilizado para ello, limitan las capacidades de estas personas.
Los beneficios económicos derivados de la inversión sectorial tienen incidencia también sobre la actividad económica, por el lado del gasto público a través de la demanda agregada de bienes y servicios (inversión y consumo), así como mediante la expansión del aparato productivo espacial y en algunos casos afectando los precios, insumos y recursos que utiliza el sector. También los proyectos consideran tributos, como el Impuesto General a las Ventas, atribuibles a su implementación, que se contabilizan en los flujos de beneficios y costos e inversión, que posteriormente se destinaran a mayor inversión y consumo. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat) ha reportado que en los últimos 6 años, se ha tributado un total de 1,8 mil millones de soles de las empresas prestadoras.
Ingresos recaudados por la SUNAT por la actividad económica de generación de energía eléctrica y de servicio de agua 2011 – 2016 (millones de soles)
Fuente: Gerencia de Estadística - Intendencia Nacional de Estudios Económicos y Estadística - SUNAT.
Los sistemas de saneamiento permiten el uso eficiente del agua, contribuyendo con el desarrollo sostenible y a la preservación de los cuerpos de agua y de esta manera a la sostenibilidad del recurso. En efecto, la medición del consumo de agua en las viviendas, utilizando equipos de micro medición, tiene un efecto positivo en los hábitos de consumo, propiciando el uso eficiente del agua y reduciendo su dispendio.
El reúso de aguas residuales tratadas, disminuye la presión sobre el recurso. El hecho de utilizar las aguas residuales tratadas, ya sea en el riego de parques y jardines, en la industria de la construcción, en carreteras, u otras actividades industriales como la minería, contribuye a reducir la demanda de agua de fuentes naturales.
El agua residual que recibe tratamiento previo antes de ser descargada, reduce la contaminación de los diversos ecosistemas existentes -sobre todo, de las fuentes de aguas superficiales y subterráneas-, evita la proliferación de vectores que causan enfermedades en la población, principalmente en los niños, así como las enfermedades resultantes por el riego de cultivos con aguas contaminadas. Asimismo, las medidas ambientales previstas en este rubro, permiten contribuir a contrarrestar el calentamiento global y disminuir las emisiones de carbono (CO2).
Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU8, los siguientes factores se aplican en cualquier circunstancia para el adecuado ejercicio del derecho al agua:
a) La disponibilidad. El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos. Esos usos comprenden normalmente el consumo, el saneamiento, la colada, la preparación de alimentos y la higiene personal y doméstica. La cantidad de agua disponible para cada persona debería corresponder a las directrices de la Organización Mundial de la Salud (OMS). También es posible que algunos individuos y grupos necesiten recursos de agua adicionales en razón de la salud, el clima y las condiciones de trabajo.
c.1) Accesibilidad física. El agua y las instalaciones y servicios de agua deben estar al alcance físico de todos los sectores de la población. Debe poderse acceder a un suministro de agua suficiente, salubre y aceptable en cada hogar, institución educativa o lugar de trabajo o en sus cercanías inmediatas. Todos los servicios e instalaciones de agua deben ser de calidad suficiente y culturalmente adecuados, y deben tener en cuenta las necesidades relativas al género, el ciclo vital y la intimidad. La seguridad física no debe verse amenazada durante el acceso a los servicios e instalaciones de agua.
c.2) Accesibilidad económica. El agua y los servicios e instalaciones de agua deben estar al alcance de todos. Los costos y cargos directos e indirectos asociados con el abastecimiento de agua deben ser asequibles y no deben comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto.
c.3) No discriminación. El agua y los servicios e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de derecho, incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos.
c.4) Acceso a la información. La accesibilidad comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.
En el Perú, el MVCS es el Ente Rector en materia de saneamiento; mientras la provisión de los servicios se encuentra a cargo de los prestadores de servicio de saneamiento en el ámbito urbano y rural, los cuales pueden ser empresas prestadoras de servicio de saneamiento público, privado o mixto, municipalidades, organizaciones comunales, operadores especializados.
Por otra parte, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) es el organismo regulador adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), responsable de regular, supervisar y fiscalizar la prestación de los servicios de saneamiento.
En el año 2013 se creó el Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS) adscrito al MVCS, como respuesta a las deficiencias en la gestión y administración de las empresas prestadoras públicas ya que muchas de ellas han sido llevadas a la insolvencia; en atención a ello, se encargó al OTASS cautelar la ejecución de la política del Ente Rector en materia de administración para la prestación de los servicios de saneamiento. Dicho órgano también se encuentra facultado para intervenir a las empresas prestadoras públicas de accionariado municipal en condición de insolvencia financiera y operativa a fin de mejorar su desempeño.
Las principales competencias y funciones desarrolladas por las entidades con competencias reconocida en materia de saneamiento son: i) rectoría, ii) regulación y fiscalización, iii) prestación de los servicios, iv) gestión y administración, b) proyectos y programas (complementan a la función de prestación de servicios), v) otras funciones que realizan los sectores involucrados.
MVCS:
VMCS: DGPRCS, DGPPCS, DGAA.
Regulación , supervisión y fiscalización
MINSA (DIGESA) - MINAGRI (ANA)
Empresas prestadoras: Públicas, Privadas o Mixtas
Municipalidades: UGM, Operadores especializados
Organizaciones Comunales, (por ejm. JASS)
PNSU – PROGRAMA AGUA SEGURA PARA LIMA Y CALLAO
Gobierno Regional – Dirección Regional de Vivienda Construcción y Saneamiento
Cooperación internacional, Academia.
Fuente: DGPRCS - MVCS
El MVCS, como Ente Rector del sector saneamiento, es responsable de formular, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial en materia de saneamiento, de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado de los tres niveles de Gobierno.
Para el ejercicio de las funciones indicadas, el MVCS cuenta con:
a) La Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento (DGPRCS): Es el órgano de línea responsable de proponer, difundir y supervisar las políticas nacionales y sectoriales en las materias de construcción y saneamiento.
b) La Dirección General de Programas y Proyectos en Construcción y Saneamiento (DGPPCS). Es el órgano de línea responsable de gestionar, coordinar, promover y hacer el seguimiento de la ejecución de las acciones y desarrollo de los programas y proyectos en materia de construcción y saneamiento.
c) La Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA). Es el órgano de línea que se encarga de proponer objetivos, lineamientos y estrategias ambientales para el desarrollo de las actividades de competencia del MVCS, velando por la protección del medio ambiente y la conservación de recursos naturales dentro del marco de la Política Nacional de Ambiente.
d) Formulación y Ejecución, Para el financiamiento y ejecución de las inversiones de infraestructura de saneamiento, el MVCS cuenta con el Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU), el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) y el Programa Agua Segura para Lima y Callao.
e) Instrumento financiero para impulsar el sector, El Fondo de Inversión Agua Segura -FIAS-, encargados de mejorar la calidad, ampliar la cobertura para el cierre de brechas y promover el uso sostenible de los servicios de saneamiento en sus respectivos ámbitos.
f) Los Centros de Atención al Ciudadano (CAC). Son canales transparentes e imparciales de interacción entre el ciudadano y el sector, canalizan, coordinan y facilitan la atención los usuarios. Brindan información, soporte y asistencia técnica de manera desconcentrada a las diferentes instancias regionales y locales liderando y ejecutando acciones para el cierre de brechas de los servicios de agua, saneamiento, vivienda y urbanismo con calidad y sostenibilidad.
Los gobiernos regionales tienen la función de apoyar técnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestación de servicios de saneamiento.
El Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS), es el organismo público adscrito al MVCS, cuyo objetivo es ejecutar la política del sector en materia de administración de la prestación de los servicios de saneamiento, a cargo de las empresas prestadoras.
Fuente: Elaboración MVCS
La Sunass es el organismo regulador adscrito a la PCM, y en virtud de la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los servicios públicos desarrolla las siguientes funciones: i) normativa, ii) reguladora, iii) supervisora, iv) fiscalizadora y sancionadora, v) de solución de controversias y reclamos, respecto al mercado de saneamiento. En su calidad de organismo regulador, debe garantizar a los usuarios la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito urbano y rural, en condiciones de calidad, contribuyendo a la salud de la población y a la preservación del ambiente.
En el ámbito urbano, la prestación de los servicios de saneamiento se realiza a través de empresas prestadoras que pueden ser públicas (accionariado municipal o estatal), privadas o mixtas, constituidas con el exclusivo propósito de brindar servicios de saneamiento; a nivel de pequeñas ciudades, que se encuentren fuera del ámbito de responsabilidad de una empresa prestadora, dichos servicios están a cargo de las municipalidades competentes, para tal efecto pueden constituir una Unidad de Gestión Municipal (UGM) como órgano desconcentrado al interior de la estructura orgánica, con el exclusivo fin de administrar, operar y mantener los servicios de saneamiento, con contabilidad independiente, donde los ingresos captados por el pago de las tarifas o cuotas, según corresponda, se destinan a cubrir los costos de operación y mantenimiento.
También las municipalidades brindan los servicios a través contratos suscritos con operadores especializados, que se encargan de administrar, operar, mantener los servicios de saneamiento, para lo cual crean un Área Técnica Municipal responsable de prestar asistencia técnica, seguimiento y monitoreo según corresponda.
En el ámbito rural la prestación de servicios de saneamiento la realizan las Organizaciones Comunales, siendo las más comunes, las Juntas Administradoras de Servicios y Saneamiento (JASS), que son organizaciones elegidas voluntariamente por las comunidades y se constituyen con el propósito de administrar, operar y mantener los servicios de saneamiento de uno o más centros poblados.
2.5. Relación con otros sectores e instituciones
a) El Ministerio de Agricultura y Riego, a través de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), es el ente rector y la máxima autoridad técnico-normativa del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, específicamente en lo que se refiere a la gestión de las fuentes de agua.
b) El Ministerio del Ambiente (MINAM), tiene las funciones diseñar, aprobar y supervisar la aplicación de los instrumentos de prevención, control y rehabilitación ambiental relacionados con los residuos sólidos y peligrosos, el control y reúso de los efluentes líquidos, la calidad del aire, las sustancias tóxicas y peligrosas y el saneamiento, con el objetivo de garantizar una óptima calidad ambiental, la autorización coordinación con las entidades correspondientes.
c) El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), es el Ente Rector de las políticas nacionales que promueven el desarrollo y la inclusión social, es responsable de la intervención en el ámbito rural de inversiones en saneamiento y en el mantenimiento y rehabilitación de los sistemas.
d) El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), ejerce rectoría en materia de política económica y financiera a nivel nacional y sectorial, aplicable a todos los niveles de Gobierno. En su calidad de Ente Rector está encargado de los Sistemas Administrativos de Presupuesto Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad e Inversión Pública. El MEF es el eje de las decisiones sobre el financiamiento público, a través de la asignación del presupuesto fiscal, de la promoción de la participación privada en el sector saneamiento, a través de PROINVERSIÓN, administra el sistema consolidado para el registro, evaluación y monitoreo de la inversión pública, y la deuda de las empresas prestadoras púbicas con el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) y la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT).
e) El Ministerio de Salud (MINSA), a través de la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA), norma y vigila el cumplimiento de los parámetros de calidad del agua de consumo humano.
f) Los gobiernos locales, responsables de la prestación de los servicios de saneamiento, y como accionistas de las empresas prestadoras públicas a través de la formulación y financiamiento de inversiones.
g) Los gobiernos regionales, apoyan técnicamente y en la formulación y financiamiento de inversiones.
A lo largo de los años se ha generado numerosas normas y procedimientos de diversa naturaleza, generalmente enfocados en el cumplimiento formal de los objetivos específicos de cada institución, con sus respectivas prioridades y tiempos burocráticos, creando un universo de entidades, trámites y procedimientos que no permiten un desempeño sectorial eficiente, por el contrario tornándola mediocre.
Como consecuencia de ello, y ante una falta de liderazgo sectorial, las instituciones del sector han actuado en forma poco efectiva frente a la realidad de los prestadores de servicio de saneamiento. Esta situación, sumada a la naturaleza ambigua de los prestadores, les impide funcionar con los incentivos propios de una empresa, que mantiene al sector con un desempeño poco satisfactorio frente a las necesidades y las expectativas de la población; por tanto, requiere de una mejora de la gestión para el logro de la meta de cobertura universal sostenible.
La falta de coordinación y liderazgo se manifiesta en la ausencia de acciones colectivas de las instituciones públicas orientadas hacia un objetivo común, y que se expresan poco efectivas. Existen evidencias de inversiones públicas de los tres niveles de gobierno realizadas sin coordinar con las empresas prestadoras públicas, que no están contempladas en el Plan Maestro Optimizado9 (PMO). Asimismo, el Poder Ejecutivo ha venido realizando transferencias de recursos para financiar obras que posteriormente no son recepcionadas por las empresas prestadoras públicas y, por lo tanto, no reciben mantenimiento y no operan adecuadamente, lo cual conduce al deterioro y pérdida de las inversiones.
La población del Perú, estimada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática -INEI-, para el año 2016, fue de 31.4 millones de habitantes; la participación porcentual de la población urbana, sobre la población total ha sido de 77.2 %; mientras que la rural alcanza el 22.8 %.
De las 25 regiones, 12 superan el millón de habitantes, las regiones de Piura y la Libertad tienen mayor población urbana; mientras que la población rural se concentra mayoritariamente en las regiones de Cajamarca y Puno. Lima tiene el 31.7 % de la población nacional.
Fuente: INEI – MVCS – ONGEI, elaboración propia
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (Enapres) del año 2016, la cobertura nacional a los servicios de agua, es de 89.2 %, distribuidos en 94.5 % en el ámbito urbano y 71.2 % en el rural; respecto a los servicios de alcantarillado y otras formas de disposición de excretas, la cobertura nacional es de 73.7 %, distribuidos en: 88.3 % en el ámbito urbano y el 24.6 % en el rural.
En términos de población 28 millones de peruanos tienen acceso al servicio de agua potable; de estos, el 82 % habita en el ámbito urbano. La población nacional sin servicio asciende a 3,4 millones de habitantes; de estos el 61 % habita en el ámbito rural (Ver anexo A).
Fuente: INEI: ENAPRES 2016 (elaboración propia).
La población sin acceso al agua potable es de 3.4 millones de habitantes, mientras que 8,3 millones de habitantes carecen de alcantarillado y/o de otras formas de disposición, de estos 2.1 millones y 5.4 millones respectivamente, se encuentran en el ámbito rural.
Fuente: ENAPRES 2016 – INEI (elaboración propia).
En 7 regiones del país se concentra el 77.6 % y 64.7 % de la población urbana que no accede a los servicios de agua potable y alcantarillado; mientras que en el ámbito rural, en 7 regiones se concentra el 66.2 % y 55.5 % de la población sin acceso a dichos servicios.
Existe una brecha significativa entre el acceso al agua potable y la calidad10, estas diferencias son mucho más acentuadas en el ámbito rural, donde las encuestas del Enapres11 han verificado, que solo el 2.2 % es agua segura12.
Fuente: IEP, Evolución de la pobreza monetaria. Documento de trabajo Lima 2017 (Enapres 2015)
El acceso a los servicios de saneamiento reduce la inequidad social y contribuye con la reducción de la pobreza. Esta afirmación se demuestra al analizar comparativamente los indicadores de acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado con los niveles de pobreza, se observa que a menor acceso a los servicios de saneamiento, mayor pobreza.
Fuente: IEP, Evolución de la pobreza monetaria. Documento de trabajo Lima 2017
Las consecuencias de la inequidad en el acceso a los servicios, incluye riesgos sanitarios, asociados muchas veces al hacinamiento en las viviendas, profundiza la informalidad y la pobreza; variables que incrementan la criminalidad13.
Las inversiones en el país han privilegiado el ámbito urbano especialmente las ciudades de mayor tamaño, no obstante la brecha para alcanzar la cobertura universal en agua potable, en el ámbito urbano es de 5.5 %; mientras que en el ámbito rural es de 28.8 %. Cabe precisar que estas cifras reflejan el acceso a los servicios de saneamiento sin precisar su nivel de calidad. De otro lado, tratándose de acceso al alcantarillado, son notorias las diferencias entre el ámbito urbano y el rural, los indicadores de acceso para el año 2016, son de 88.3 % y 24.6 %, respectivamente.
Cabe indicar, que los promedios no permiten visualizar los extremos, los cuales son mayores cuando se relaciona el acceso a los servicios por niveles de pobreza.
Fuente: INEI, ENAPRES 2016 –septiembre, (elaboración propia)
La inequidad se observa también dentro del ámbito urbano. El promedio de Activos Totales / Número de conexiones totales en las empresas prestadoras públicas, muestra una gran diferencia entre Sedapal y las empresas prestadoras públicas con menor número de usuarios. Las inversiones del Estado privilegian a las ciudades de mayor tamaño.
Fuente: Sunass 2015 – Indicadores de gestión (elaboración propia)
En el ámbito urbano la inequidad también se evidencia al analizar las cifras de cobertura de agua potable, con relación al alcantarillado. Existe mayor interés en asignar presupuestos para ampliar el acceso al agua potable, en el Cuadro N° 7 se puede observar que EMAPAT y SEDALORETO tienen dos conexiones de agua por cada conexión de alcantarillado. Cabe indicar que tan solo 5 empresas prestadoras públicas tienen una cobertura del servicio de alcantarillado ligeramente mayor con respecto al servicio de agua potable.
Ninguna empresa prestadora tiene 100 % de cobertura de agua potable y 24 horas de continuidad, por ello el indicador de la calidad de prestación14, no alcanza el 100 %. De otro lado, son pocas empresas prestadoras públicas que tienen el mismo nivel de coberturas en agua potable y alcantarillado.
Lima Metropolitana tiene 92.7 % de cobertura de agua potable, con una continuidad promedio de 21.6 horas, el indicador de calidad de prestación es 83.4 %; se debe precisar además que solo el 80 % de sus clientes tienen una continuidad de 24 horas. Las empresas prestadoras públicas grandes como SEDAPAR y SEDACUSCO, tienen un indicador de calidad de prestación de 89.8 % y 83.4 %, respectivamente.
Fuente: Sunass 2015 – Indicadores de gestión (elaboración propia).
El presupuesto consolidado de inversiones en saneamiento entre los años 2011 - 2016, asciende a la suma de 34,0 mil millones de soles, de los cuales el MVCS ha transferido 11,6 mil millones de soles a las entidades públicas vinculadas al sector. El promedio anual de presupuesto asignado para inversiones en saneamiento asciende a la suma de 5,6 mil millones de soles.
La ejecución total en el periodo analizado ha sido de 21,9 mil millones soles, de los cuales 19,1 mil millones de soles, corresponden a los 3 niveles de Gobierno; y 2,8 mil millones de soles a Sedapal y empresas prestadoras públicas15.
Total inversión nacional /inversión en saneamiento (millones de soles)
Fuente: MEF, consulta amigable.
Como se puede observar en el Cuadro N° 10, el avance en la ejecución presupuestal en promedio para el periodo analizado es de 65.1 %. Se advierte que en total los tres niveles de Gobierno han dejado de ejecutar 10,2 mil millones de soles.
El total de inversiones de obras por impuestos, realizadas entre los años 2011 y 2016, para todos los sectores totaliza 2,642 millones de soles, de los cuales el 22 % del total corresponden al sector saneamiento.
Fuente: Pro Inversión 2017
No obstante las inversiones realizadas en el sector saneamiento, no han logrado cerrar las brechas de acceso, de calidad y tratamiento de aguas residuales. Las inversiones en saneamiento no generan impacto en la satisfacción de la población, debido a que las inversiones no son eficientes, entre otros, porque los expedientes técnicos no se han formulado con criterios uniformes, no se utilizan modelos estandarizados de los componentes de la infraestructura sanitaria, inconvenientes en la ejecución. La situación es mucho más crítica, si se tiene en cuenta que los gobiernos regionales y locales no liquidan y entregan oportunamente los proyectos culminados para su operación y mantenimiento a los prestadores.
El MVCS realiza evaluaciones periódicas de la situación de las inversiones a su cargo, o cuyos presupuestos han sido transferidos a favor de los gobiernos sub nacionales, tanto en el ámbito urbano como en el rural.
Al cierre del año 2016, en el ámbito urbano, el PNSU ha identificado 121 proyectos paralizados con un presupuesto total de 933 millones de soles; a consecuencia de deficiencias en la elaboración de expedientes técnicos por falta de disponibilidad de fuente de agua, y/o de terreno, y por la mala gestión de los contratos que conllevan la demora o paralización de las obras.
Fuente: MVCS- PNSU. Informe mensual (diciembre 2016)
En el ámbito rural, el PNSR registró 59 obras paralizadas que en conjunto totalizan 162 millones de soles. Por su parte las municipalidades presentan 46 obras paralizadas con un presupuesto total de 216 millones de soles, las que están relacionadas a deficiencias en el diseño del contrato (resolución, suspensión o ampliación), el diseño de los expedientes técnicos y en un menor número por problemas climáticos o sociales.
A los problemas de diseño y contractuales antes citados, se suman las debilidades en el proceso constructivo de las obras, que traen como consecuencia dificultades en su operación, lo que refleja la escasa preocupación para garantizar la sostenibilidad de las inversiones.
La provisión de los servicios de saneamiento en el ámbito urbano es responsabilidad de 50 empresas prestadoras16, que atienden al 62 % de la población del país. Sunass tiene registrado 3,5 millones de conexiones totales, de los cuales el 91.3 % son activas. Del total de conexiones registradas por Sunass, Lima Metropolitana tiene el 41 % de las conexiones domiciliarias, la diferencia, 59 %, están distribuidas en las 49 empresas prestadoras públicas del país. Adicionalmente, existen alrededor de 500 municipalidades menores que administran directamente los servicios en pequeñas ciudades, las que albergan cerca de 14 % de la población total.
La presencia de cloro residual y turbiedad en las redes de distribución superan el 99 % de las muestras analizadas. De otro lado el año 2015 produjeron 1,4 millones de m3 de agua potable, y se volcaron a las redes de alcantarillado 970 millones de m3 de agua residual.
Por su parte, Sedapal reporta un tratamiento del 75.95 % del agua residual recolectada; para las empresas prestadoras públicas grandes y medianas este indicador se reduce a 57.8 % y 36.25 % respectivamente; en las empresas prestadoras pequeñas el tratamiento es poco significativo, solo llega al 9.90 % del total de agua residual recolectada. El diagnóstico realizado por Sunass17 a 172 PTAR -9 paralizadas y 32 en proceso constructivo-, estimó que la capacidad hidráulica de las PTAR en funcionamiento fue de 29,600 l/s, considerando un aporte per cápita de 162 l/d, ello equivale a 15,8 millones de habitantes. El diagnóstico concluye que existe una sobrecarga orgánica promedio del 50 %, además de deficiencias en la operación y mantenimiento, ausencia de personal especializado, tecnología insuficiente, que afecta la eficiencia de las operaciones, situación que se agrava en el tiempo. Finalmente concluyen que el tratamiento de las aguas residuales no es óptimo.
El déficit en el tratamiento del agua en las ciudades es una de las causas de la mala calidad de las fuentes de agua, así se desprende de los resultados del “monitoreo de 98 de las 159 cuencas hidrográficas, más del 40 % (41 de 98) de las cuencas hidrográficas monitoreadas no cumplen con los estándares de calidad ambiental (ANA, 2015). Las causas principales del deterioro de la calidad del agua son la falta de tratamiento de las aguas servidas, la contaminación industrial y minera, y el uso de agroquímicos18”.
Un repaso de indicadores de gestión, evidencia la debilidad y los problemas de sostenibilidad de las empresas prestadoras públicas:
A. Sostenibilidad financiera19
En los últimos años las empresas prestadoras públicas han tenido en promedio retornos negativos al patrimonio (con excepción de Sedapal), lo que muestra que se están descapitalizando sistemáticamente. En otras palabras, están destruyendo valor.
Retorno sobre Patrimonio - 2012 al 2015
Fuente: Sunass (2015)
B. Margen operativo20
De todas las empresas prestadoras, Sedapal ha registrado un margen operativo positivo en 4 años consecutivos, (19.92 % en 2015, 23.75 % en 2014 y 16.86 % en 2013 y 3.69 % en el 2012); los resultados evidencian que las demás empresas prestadoras no han sido capaces de cubrir los costos de operación con sus ingresos. Esta situación revela que las tarifas no están cubriendo los costos en forma sistemática o que los aumentos tarifarios son absorbidos por los costos que suben a una tasa más rápida que los ingresos o a una combinación de ambas situaciones.
Margen Operativo (en %)
C. Relación de trabajo21
En algunas empresas prestadoras públicas los ingresos no cubren los gastos operativos. Se evidencia en el Gráfico N° 9, que mientras mayor es el número de usuarios, el indicador de relación de trabajo decrece, lo que confirma la necesidad de promover la integración de empresas prestadoras para generar economías de escala.
D. Agua no facturada22
Identifica la capacidad de gestión comercial y técnica de sus clientes y redes, aunque es una cifra que está a la baja en las empresas grandes y medianas. Las empresas de menor tamaño (pequeñas para la clasificación de Sunass) tienen niveles muy altos y crecientes, en algunas empresas prestadoras públicas el indicador de agua no facturada supera el 50 %.
A. Naturaleza y limitaciones estructurales
Las empresas prestadoras públicas reciben un encargo técnico – empresarial para operar los servicios de saneamiento; sin embargo, en su gestión operan como unidades de tipo administrativo con injerencia política; se espera de ellas un comportamiento empresarial acorde a la responsabilidad de expandir el servicio, operarlo y mantenerlo en forma adecuada y eficiente; sin embargo, el resultado es un conjunto de empresas sin los incentivos al crecimiento y a la eficiencia, anteponiendo intereses políticos a las decisiones para obtener respaldo político de la población, en beneficio de los gobiernos locales.
Las causas del débil desempeño de las empresas prestadoras son diversas, el tamaño de mercado es una limitante, razones por las que operan por debajo de la escala mínima eficiente23. El alto grado de atomización en la prestación de servicios de saneamiento perjudica la gestión empresarial, así como complica y encarece las labores de regulación y fiscalización; aspectos que no ha contribuido con el objetivo de contar con operadores eficientes, viables y sostenibles en términos económicos24.
Una de las causas de que existan empresas prestadoras públicas por debajo de la escala mínima eficiente, es que sus mercados se formaron sobre la base de criterios políticos, pues prácticamente se autorizó el funcionamiento de empresas prestadoras públicas de ámbito provincial pero que administraban a un número de conexiones muy reducido y que hasta la fecha no se han incrementado.
B. Autonomía
Informes de la Sunass25 y estudios del Banco Mundial26, evidencian la situación de las empresas prestadoras públicas, agravado por la alta dependencia o responsabilidad producto de un elevado número de regulaciones de las distintas entidades que han intervenido a lo largo de su historia y que conforman un universo de interacciones, permisos, regulaciones reglamentaciones y prohibiciones. Siendo así, a las empresas prestadoras públicas se les aplica normativa sobre deuda externa, presupuesto, promoción de la inversión privada, supervisión de la contratación estatal y reglamentación de sueldos de empleados de las empresas prestadoras públicas, lo que condiciona su celeridad e independencia de sus respuestas.
Adicionalmente las empresas prestadoras públicas deben además de atender a sus usuarios, que representan el fin para la cual fueron creadas, atender diversos requerimientos de las distintas entidades públicas que se incrementan con el paso del tiempo.
Fuente: Elaboración DGPRCS - MVCS
El modelo de gestión sectorial, evidencia que las entidades del nivel nacional actúan en el marco de la descentralización, compensando las deficiencias empresariales con intervenciones desde cada entidad central, a través de diversas normas, de la cual la más significativa y reciente es la creación del OTASS, que tiene la facultad de intervenir a las empresas, bajo ciertas condiciones, para reflotarlas.
En conclusión, las empresas prestadoras públicas se encuentran sujetas a diversas y complejas regulaciones que no les permite actuar con mayores niveles de libertad, están condicionados a una alta injerencia política de los accionistas; funcionan como entes encargados de operar sin mantener los servicios de agua y saneamiento, alejados del compromiso que significa cumplir las responsabilidades empresariales y normativas. En adición a ello, los costos de producción y de servicios no son cuantificados adecuadamente, motivo por el cual no son cubiertos por las tarifas aprobadas, lo que a su vez, contribuye a los resultados deficitarios mostrados en los párrafos anteriores.
C. El rol de los municipios como accionistas
Con el proceso de descentralización -con excepción de Sedapal- el Estado transfirió a título gratuito a las municipalidades, los activos de las filiales y unidades operativas de la antigua empresa Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA); los gobiernos locales quedaron desde entonces como titulares de la propiedad de las empresas prestadoras públicas. Los resultados antes expuestos, muestran que la descentralización del sector de saneamiento a los gobiernos locales, tampoco ha traído los beneficios esperados en calidad y expansión de los servicios.
El rol de los municipios en los directorios de las empresas prestadoras públicas ha sido ambiguo y se ha centrado muchas veces en acciones de orden político, alejadas de la gestión empresarial, su participación en la propiedad nace de una especificación accionaria sui generis, que produce una evidente asimetría entre el Agente - Principal, así como un desbalance entre las responsabilidades de los alcaldes en su función de titulares de los derechos de propiedad y de los responsables de la conducción de las empresas prestadoras públicas.
No existe una regla clara de Gobierno Corporativo, donde además de delimitar las actuaciones de los alcaldes conforme a los principios de buen Gobierno Corporativo, las responsabilidades se diluyen entre funcionarios nombrados en los directorios, que no tienen el derecho accionario para ello27.
Las empresas prestadoras públicas son intervenidas, controladas, reguladas, supervisadas y fiscalizadas por diferentes entidades del nivel nacional, no así las autoridades locales y miembros de los Consejos Directivos. En adición, las autoridades políticas locales, conciben erróneamente la prestación de los servicios de saneamiento como un “derecho” adquirido con la descentralización, no como un “deber” del estado local frente la ciudadanía y los usuarios.
D. El Gobierno Corporativo
Una característica del sistema de gestión de los prestadores en el Perú, es la carencia de un adecuado modelo de Gobierno Corporativo, ninguna de las empresas prestadoras públicas cumple con el estándar propuesto por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)28.
Los problemas van desde una débil o nula regulación o especificación de la propiedad pública, hasta las expectativas de los municipios en cuanto propietarios de las empresas prestadoras públicas, no se transparentan las relaciones de Agente - Principal. Los miembros de los directorios llegan a estos cuerpos colegiados respondiendo a intereses distintos a los empresariales, sin tener en cuenta los deberes de transparencia y la responsabilidad que implica el ejercicio del derecho de propiedad de una empresa del Estado.
5.1 Servicios de saneamiento en pequeñas ciudades no reguladas29
Históricamente, la información de cobertura y calidad de la población no regulada, no ha sido incorporada en el sistema de información sectorial; en la actualidad, el MVCS gestiona una plataforma de registro y análisis de información del ámbito rural y de pequeñas ciudades30, que al mes de abril del 2017 tiene registrado 81,23131 centros poblados.
El MVCS ha recolectado información de 2,575 localidades con más de 2,000 habitantes32, 1,978 localidades que representan el 76 %, tienen sistemas convencionales (por gravedad o bombeo, con o sin tratamiento)33, 234 localidades cuentan con sistemas que no se ajustan a la citada norma. Ver Cuadros N° 12 y 13.
Respecto al estado físico y operativo de la infraestructura (sistemas convencionales); en el 35 % de los centros poblados los sistemas se encuentran funcionando y en buen estado, en el 37 % funcionan con algunas limitaciones y en el 28 % se encuentran colapsados.
Prestadores en pequeñas ciudades
Fuente: MVCS elaboración propia
Con relación a la cloración del sistema de agua (sistemas convencionales), en el 56 % de los centros poblados se realizan la cloración del agua, mientras que el 44 % lo realiza la cloración.
Situación de los sistemas sanitarios de las pequeñas ciudades
Fuente: MVCS, “Plataforma virtual: Diagnóstico sobre el abastecimiento de agua y saneamiento en el ámbito rural”
Se tiene información de 78,656 centros poblados rurales, de los cuales 53,955, que representa el 69 %, no cuentan con un sistema de agua34, 22, 534 que representa el 29 % tienen sistemas convencionales; la diferencia es atendida por otro tipo de infraestructura.
Los sistemas tienen la condición de bueno y regular suman 16,586, que representa el 38 % del total de sistemas registrados en el ámbito rural; y 8,384 sistemas que cloran el agua.
Se evidencia que los servicios de agua en el ámbito rural está en malas condiciones, siendo las causas directas de esta situación las siguientes: (i) limitada participación de la comunidad; (ii) inadecuada gestión financiera, ya que las cuotas no cubren con los costos de operación y mantenimiento; (iii) deficiente gestión técnica; y (iv) deficiente mantenimiento de la infraestructura, pues no cuentan con el personal capacitado ni con las herramientas necesarias; v) ausencia de supervisión.
El estudio realizado por el IEP35, para evaluar la calidad de los servicios en el ámbito rural revela que el 50 % de la población atendida valora a la gestión de los sistemas como “regular”, el 4 % la califica como buena gestión; y solo 5 % de la califica como “mala gestión”. El 41% de los encuestados no opinó al respecto.
Fuente: IEP: “Línea de Base de Indicadores Sociales y de Gestión de Servicios de Agua y Saneamiento en el Ámbito Rural”, Lima 2011.
La situación antes descrita se hace más compleja si se tiene en cuenta la percepción ciudadana sobre las empresas prestadoras públicas. En una encuesta realizada por el Banco Mundial en el año 201236, que midió la percepción de habitantes con servicio y sin servicio, se encontró que la gran mayoría los ciudadanos tiene una percepción negativa de las empresas prestadoras, sin importar el tamaño, la ubicación geográfica o la propiedad de la empresa. Cabe indicar que entre el grupo de análisis se encontraba Sedapal, que es la más grande del país y ATUSA gestionada por un operador privado.
La Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de Servicios Públicos del Congreso de la República37, en el periodo 2012 – 2013, ha registrado en su Módulo de Atención al Consumidor, 1,087 reclamos telefónicos, escritos y pedidos, de servicios de agua, telefonía, energía eléctrica, salud, sistema financiero, entre otros, por un total de 2,796 atenciones al consumidor, de ellas el 23.46 % corresponden al agua, y el 17.06 % a energía eléctrica y 15.81 % al sistema financiero. El 27.14 % de los reclamos telefónicos están relacionados al agua; y entre los reclamos escritos el sistema financiero tiene 29.75 %, y el agua 18.99 %.
El análisis permite afirmar que los servicios no son sostenibles, “ninguna empresas prestadoras públicas que prestan el servicio, incluido Sedapal, garantizan el servicio en el futuro. No son capaces de asumir con sus recursos la expansión urbana, no son capaces de hacer inversiones para mejorar el servicio38.
El cambio climático y sus efectos en relación a la disponibilidad y calidad del recurso agua, ha captado el interés mundial, en tanto “a escala global se prevé que los efectos del cambio climático en los recursos hídricos serán extensos, pero de diferente signo de una región a otra, conforme a la latitud, altitud y condiciones orográficas”39.
El Perú se caracteriza por ser un país con ecosistemas particularmente vulnerables al cambio climático, con zonas costeras bajas, zonas áridas y semiáridas, zonas expuestas a inundaciones, sequías y desertificación, ecosistemas montañosos frágiles, zonas propensas a desastres, etc.
El Perú cuenta con 106 cuencas hidrográficas por las que escurren 2 043 548,26 millones de metros cúbicos (MMC) al año. Así mismo, cuenta con 12,200 lagunas en la sierra y más de 1,007 ríos, con los que se alcanza una disponibilidad media de recursos hídricos de 2,458 MMC concentrados principalmente en la vertiente amazónica. Sin embargo, su disponibilidad en el territorio nacional es irregular, puesto que casi el 70 % de todo el agua precipitada se produce entre los meses de diciembre y marzo, teniéndose épocas de extrema aridez en todo el año y de abundante lluvia en algunos meses40. (MINAG, 2009).
El interés del Estado por los efectos del cambio climático surge a partir de su posible impacto negativo, como consecuencia de los cambios en la frecuencia y duración de los ciclos hídricos, lo que pone en alto riesgo la disponibilidad y calidad del agua natural. Los impactos del cambio climático en el sector saneamiento incrementarán las inversiones para el almacenamiento y regulación de los caudales de agua, se incurrirá en mayores costos para la potabilización del agua, así como en la mitigación del riesgo de la infraestructura de saneamiento.
Otro de los efectos del cambio climático, es la reducción del agua natural y su menor disponibilidad que demandará cambios en los patrones de consumo de agua, haciendo imperativo implementar mecanismos de ahorro en el consumo de agua potable.
Un lamentable ejemplo de los efectos del cambio climático es lo suscitado en los primeros meses del año 2017 en las ciudades de la costa peruana, impactadas por intensos periodos lluviosos, con graves consecuencias en los sistemas de saneamiento.
Los reportes de la situación de emergencia al mes de marzo del 2017, dan cuenta de 70 personas fallecidas y 18 mil viviendas colapsadas, las lluvias torrenciales han generado inundaciones, deslizamientos y flujos de lodo y piedras en 24 de las 25 regiones41, situación que ha llevado al Gobierno del Perú a decretar estados de emergencia sanitaria en 7 regiones y en estados de emergencia por lluvias e inundaciones en 12 regiones del país. Esta situación excepcional, amerita una respuesta y presupuesto especial.
El Objetivo Principal de la Política Nacional de Saneamiento es: “Alcanzar el acceso universal, sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento”. Acorde con ello, el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, desarrolla los 6 Ejes de Política que permitirán desarrollar las actividades de los actores involucrados y facilitará la medición de los avances a través de los indicadores respectivos.
Los Objetivos Específicos aprobados en la Política Nacional de Saneamiento son:
1) Atender a la población sin acceso a los servicios y de manera prioritaria a la de escasos recursos.
2) Garantizar la generación de recursos económicos y su uso eficiente por parte de los prestadores.
3) Desarrollar y fortalecer la capacidad de gestión de los prestadores.
4) Desarrollar proyectos de saneamiento sostenibles, con eficiencia técnica, administrativa, económica y financiera.
5) Consolidar el rol rector del MVCS y fortalecer la articulación con los actores involucrados en el sector saneamiento.
6) Desarrollar una cultura ciudadana de valoración de los servicios de saneamiento.
Los 6 Ejes de Política aprobados en la Política Nacional de Saneamiento son:
1) Acceso de la población a los servicios de Saneamiento.
2) Sostenibilidad Financiera.
3) Fortalecimiento de los prestadores.
4) Optimización de las soluciones técnicas.
5) Articulación de los actores.
6) Valoración de los servicios de saneamiento.
A modo de resumen se presenta la relación entre el Objetivo Principal y los Ejes de Política.
Fuente: Elaboración DGPRCS – MVCS.
El Plan Nacional de Saneamiento es el instrumento que desarrolla el Objetivo Principal, los Objetivos Específicos y los Ejes de Política aprobados en la Política Nacional de Saneamiento, con una visión integral para la provisión de los servicios saneamiento, orientada al desarrollo de las acciones estratégicas por los prestadores y actores involucrados.
El presente Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021 ha sido formulado a partir de:
i) La Política Nacional de Saneamiento.
ii) El diagnóstico de la situación actual de los servicios de saneamiento.
iii) La determinación de la visión, misión, objetivos, metas y principios.
iv) Las acciones para implementar los lineamientos estratégicos.
Cabe precisar que el presente Plan establece metas para alcanzar los objetivos específicos, define los indicadores de los lineamientos de política para su evaluación y corrección o reformulación según las condiciones del entorno (interno como externo) varíen.
“Los peruanos viven en centros poblados urbanos y rurales con servicios de saneamiento sostenibles y de calidad, brindados por prestadores, caracterizados por la optimización en el uso de los recursos naturales, humanos, tecnológicos y financieros, con responsabilidad social empresarial”.
“Promover y gestionar la prestación y sostenibilidad de los servicios de saneamiento en forma oportuna con tecnologías apropiadas y actores responsables, para alcanzar el acceso universal con calidad”.
La gestión y prestación de los servicios de saneamiento se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes principios42:
7. Buen gobierno corporativo y rendición de cuentas de los prestadores: Implica la existencia de una correcta asignación de derechos, poderes y responsabilidades entre los propietarios y sus representantes, los accionistas y sus representantes, el órgano de administración y gestión y sus miembros, y la gerencia de los prestadores, así como un ejercicio adecuado de los derechos de propiedad y de administración de los prestadores. Las relaciones entre estos actores deben ser claras, transparentes, explicitas y objetivas.
Los objetivos del Plan Nacional de Saneamiento, son los aprobados en la Política Nacional de Saneamiento (Acápite 8).
Se proyecta alcanzar el Objetivo Principal, en el ámbito urbano, el año 2021, y en el ámbito rural, el año 2030. El desarrollo de los Objetivos Específicos permitirá alcanzar metas definidas en el presente Plan, mientras que los indicadores de las Acciones de Política, están orientados al cumplimiento de los Lineamientos de Política.
En concordancia a lo expresado el Plan Bicentenario, “en un plan de largo plazo no es pertinente incluir una programación multinanual, debido a que sus proyecciones involucran una alta incertidumbre [por la especialidad y complejidad de algunas acciones]. Por ello solo se presentan las metas de fin de periodo”, el MVCS, elaborará y coordinará con las entidades involucradas en el Plan Nacional de Saneamiento la formulación de planes multianuales operativos.
En las siguientes tablas se presentan los indicadores principales del Plan Nacional de Saneamiento.
Objetivo Principal: Alcanzar el acceso universal, sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento.
Objetivo N°1: Atender a la población sin acceso a los servicios y de manera prioritaria a la de escasos recursos.
Cobertura a los servicios de agua
Proporción de la población que tiene acceso al servicio de agua a través de red pública, ya sea mediante conexión domiciliaria o por pileta pública.
Fórmula contenida en las Fichas Metodológicas aprobadas por el MVCS.
MVCS OTASS Sunass
Proporción de la población que tiene acceso a una opción tecnológica de eliminación sanitaria de excretas.
Proporción de las aguas residuales recolectadas que reciben un tratamiento efectivo previo, antes de ser volcadas a un cuerpo receptor.
Resolución de Consejo Directivo N° 10-2006 Sunass-CD.
Urbano**
Hrs/ día
Promedio ponderado del número de horas de servicio de agua que el prestador brinda al usuario. Este indicador varía entre 0 y 24 horas.
MVCS Sunass
Porcentaje de las muestras recolectadas para determinar la concentración del cloro residual que se encuentra dentro de los límites permisibles.
Porcentaje de hogares con acceso a servicios de agua con presencia de cloro residual libre mayor o igual a 0.5 mg/l.
(*) Información de base: Enapres
(**) Información de base: Sunass
Objetivo Nº2: Garantizar la generación de recursos económicos y su uso eficiente por parte de los prestadores.
Ingreso Medio**
S/./m3
Monto facturado promedio por cada unidad de volumen de agua potable facturada, aplicada por cada empresa prestadora.
Resolución de Consejo Directivo Nº 10-2006 Sunass –CD.
Financiamiento de inversiones con tarifa**
Proporción de las inversiones financiadas con tarifa por las empresas prestadoras respecto al total de inversiones sectoriales.
Fondo de reserva para Inversiones de las empresas prestadoras/ Total de inversiones del sector.
Integración de localidades, y organizaciones comunales al ámbito de las empresas prestadores**
Número de localidades que se integran al ámbito de la empresa prestadora.
Número de distritos administrados por la empresa prestadora.
Objetivo3: Desarrollar y fortalecer la capacidad de gestión de los prestadores.
Relación de Trabajo**
Proporción de los costos operacionales totales, deducidos la depreciación y la provisión por cobranza dudosa, con respecto a los ingresos operacionales totales obtenidos por la empresa prestadora.
Resolución de Consejo Directivo Nº 10-2006 Sunass -CD
Agua No Facturada**
Proporción del volumen de agua potable producida que no es facturada por la empresa prestadora.
Micromedición**
Proporción del total de conexiones de agua potable que tiene instalado un medidor operativo y leído.
Resolución Consejo Directivo Nº 10-2006 Sunass -CD
Objetivo Nº4: Desarrollar proyectos de saneamiento sostenibles, con eficiencia técnica, administrativa, económica y financiera.
Proyectos de inversión que aplican los modelos típicos de infraestructura sanitaria aprobados.
Proporción de proyectos de inversión que aplican modelos típicos/ total de proyectos financiados.
Ficha Técnica aprobada por el MVCS
Objetivo Nº5: Consolidar el rol rector del MVCS y fortalecer la articulación con los actores involucrados en el sector saneamiento.
Porcentaje de regiones con Planes Regionales de Saneamiento alineado al Plan Nacional de Saneamiento
Porcentaje de Planes Regionales de Saneamiento alineados al Plan Nacional de Saneamiento.
Número de Regiones con Planes de Saneamiento adecuada/ Número total de Regiones
Participación de las inversiones en saneamiento en el PIA de los Gobiernos regionales y municipales (solo inversiones - proyectos).
Total de inversiones en Saneamiento previstas en los PIA de los GR y GL/ Total de inversiones de los GR y GL
GR = 10
Financiamiento de inversiones con presupuesto sub nacional
GL= 17.1
GL= 20
Cobertura de Regulación**
Población que vive en localidades reguladas/ Población total del país.
Población que vive en el ámbito de un operador regulado / población total nacional
Objetivo Nº6: Desarrollar una cultura ciudadana de valoración de los servicios de saneamiento
Valoración de los Servicios de saneamiento respecto a otros servicios públicos.
Percepción favorable promedio anual de los servicios de saneamiento.
Satisfacción = Percepción/Expectativas
“Acceso de la población a los servicios de saneamiento”
Las acciones se orientan a asegurar el cumplimiento del Objetivo Principal de la Política Pública, de cerrar brechas en el ámbito urbano para el año 2021.
Acciones para el cumplimiento de los ejes de política
Indicadores en construcción
Incorporar al servicio al 100 % de peruanos del ámbito urbano en el año 2021 y al 100 % de peruanos del ámbito rural en el año 2030.
Ejecución de inversiones en saneamiento, con sostenibilidad y calidad, por regiones y por ámbito urbano y rural.
Porcentaje de inversiones ejecutadas / Total de inversiones programadas.
Asignación de recursos para inversiones priorizando el enfoque de cierre de brechas de cobertura.
Porcentaje del total de inversiones asignadas con enfoque de cobertura / Total de inversiones.
Priorizar el acceso a la población sin servicio, con altos niveles de pobreza y que no han sido beneficiarios de los recursos del canon.
Adecuación de los requisitos de admisibilidad y criterios de evaluación para priorizar la asignación de recursos en las inversiones del sector saneamiento.
Norma aprobada.
Implementar un esquema de ejecución de inversiones orientado al cierre de brechas en el ámbito de responsabilidad de Sedapal.
Implementación del programa “Agua segura para Lima y Callao”, que gestionará las inversiones en saneamiento, en coordinación con Sedapal.
Cierre de las brechas en el ámbito de prestación de Sedapal.
“Sostenibilidad financiera”
La sostenibilidad financiera asegura el impacto positivo de las inversiones en la población, así como en la operación de los prestadores de servicios de saneamiento.
Planificar las inversiones a largo plazo desde los niveles nacional, regional y local, para los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales por tipo de prestador.
Aprobación de los Planes Multianuales de inversión en coordinación con los gobiernos sub nacionales, prestadores de servicios de saneamiento con enfoque de cierre de brechas.
Número de Planes Multianuales de Inversión Regionales implementados.
Asignar recursos económicos de acuerdo al Plan Multianual de Inversiones y a las metas nacionales.
Priorización en la asignación de recursos a las inversiones registradas en los Planes Multianuales de inversión.
Porcentaje de recursos asignados de acuerdo al PMI / Total de inversiones.
Apalancar la asignación de recursos presupuestales del Gobierno Nacional con los recursos que disponen los Gobiernos regionales y locales.
Incremento progresivo del cofinanciamiento de inversiones en saneamiento por parte de los gobiernos sub nacionales y prestadores.
Porcentaje de inversiones cofinanciadas / Total de inversiones.
Porcentaje de inversiones cofinanciadas / Total de inversiones cofinanciadas.
Asignar recursos públicos vinculados a resultados específicos, medibles y alcanzables, orientados al cierre de brechas.
Implementación de una plataforma de gestión de datos e información, que garantice el seguimiento, monitoreo y evaluación de las inversiones para el cierre de brechas.
Plataforma de gestión de información implementada.
Promover la sostenibilidad de las inversiones en infraestructura.
Financiamiento de las inversiones en infraestructura sanitaria que cuenten con la garantía de la operación y mantenimiento de un prestador.
Total de proyectos financiados / Total de proyectos presentados con compromiso de operación del prestador.
Lograr que la regulación económica contribuya de manera efectiva al cumplimiento de las metas de cobertura universal y sostenibilidad de los servicios.
Adecuación de los niveles tarifarios, que garantice alcanzar el equilibrio financiero de los prestadores.
Nueva política tarifaria aprobada.
Implementación de modelos tarifarios que respondan a las necesidades de los segmentos de población que se integrarán al ámbito de regulación de la Sunass.
Modelos tarifarios para los distintos ámbitos de servicios, implementados.
Incorporación de pequeñas ciudades y localidades del ámbito rural al ámbito de regulación de Sunass.
Población que vive en el ámbito de un prestador regulado / población total nacional.
Lograr que las tarifas garanticen las metas de inversiones y la estructura de financiamiento.
Adecuación de los niveles tarifarios que aseguren la disponibilidad progresiva de recursos propios de los prestadores, para el financiamiento de sus inversiones.
Número de prestadores que han adecuado sus tarifas.
Establecer que la generación interna de caja progresiva sea la fuente principal de financiamiento de la infraestructura de saneamiento del país, así como de su adecuada y eficiente administración, operación y mantenimiento.
Alineamiento de los ingresos y costos de las empresas prestadoras, que generen excedentes de caja orientados a la mejora de eficiencia de los prestadores.
Sunass OTASS Empresas Prestadoras
Porcentaje de inversiones financiadas con recursos propios / Total de inversiones.
Implementar progresivamente el sistema de subsidios cruzados, en beneficio de la población de menores recursos.
Actualización de los sistemas de catastro comercial de los prestadores, a efectos de facilitar la aplicación del modelo tarifario de subsidio cruzado al ingreso, en las empresas prestadoras.
OTASS Empresas Prestadoras
Número de catastros comerciales adecuados.
Eliminar progresivamente los costos atribuibles a la ineficiencia de los prestadores.
Reconocimiento de costos de ineficiencia estructural en las tarifas, con metas de disminución progresiva.
Número de prestadores que aplican tarifas con reducción progresiva de costos ineficientes.
Asignar recursos económicos atendiendo indicadores de calidad y eficiencia, con el fin de garantizar el objetivo de sostenibilidad.
Establecimiento de incentivos que favorezcan las inversiones con enfoque de cierre de brechas, que garanticen la eficiencia y sostenibilidad de los prestadores.
Número de incentivos aprobados con enfoque de cierre de brechas.
“Fortalecimiento de los prestadores”
Para el MVCS, el fortalecimiento de los prestadores en el ámbito urbano y rural, tiene una relación con los objetivos de acceso a los servicios y de sostenibilidad de las inversiones.
Incentivar la integración de prestadores y procesos a fin de aprovechar el logro de la eficiencia empresarial y las economías de escala, respectivamente.
Elaboración de planes que aseguren en el corto y mediano plazo la integración progresiva de prestadores, procesos administrativos, comerciales y operacionales.
Sunass OTASS
Número de prestadores integrados.
Promoción de la formalización de los prestadores de pequeñas ciudades y del ámbito rural, adoptando figuras empresariales o asociativas adecuadas a la escala y complejidad.
Número de prestadores formalizados.
Fortalecer las capacidades de los prestadores de los ámbitos urbano y rural, a través del Sistema de Fortalecimiento de Capacidades para el sector saneamiento (SFCS).
Realización de cursos de especialización y capacitación dirigidos al personal de los prestadores de servicios de saneamiento.
Número de certificaciones de capacidades adquiridas.
Promoción de la mejora laboral y salarial del personal que labora en las empresas prestadoras públicas.
Número de prestadores que han modificado su escala salarial.
Certificación de competencias laborales del personal de los prestadores de servicios de saneamiento.
Número de certificaciones de competencias adquiridas.
Garantizar una gestión eficiente de los servicios de saneamiento de calidad, considerando la relativa escasez y asimetría de la disponibilidad del recurso hídrico por regiones en el país acentuado por el cambio climático y los desastres naturales.
Implementación de modelos de gestión comercial eficientes, que incluyan programas de medición de consumo.
Número de prestadores que han implementado nuevos sistemas comerciales.
Disminución drástica de las pérdidas comerciales y operacionales. (Agua no facturada).
Indicador promedio de ANF por tipo de prestador.
Aseguramiento que la calidad del agua suministrada a los usuarios de ámbito rural cumpla con los parámetros de cloro residual exigidos por la normatividad.
Porcentaje de muestras de agua analizadas que cumplen con la normativa pertinente.
Incorporación progresiva de inversiones bajo de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos, en los planes de los prestadores de servicios de saneamiento, que involucre la participación de los 3 niveles de Gobierno.
Número de prestadores que incorporan en las tarifas MREC.
Incorporación progresiva de inversiones que garanticen la seguridad hídrica, en el ámbito de la prestación de los servicios, con la participación de los 3 niveles de Gobierno.
Monto de inversiones cofinanciadas /total de inversiones en seguridad hídrica.
Incorporación progresiva de mecanismos de negociación de bonos de carbono en el tratamiento de aguas residuales.
Número de prestadores que incorpora mecanismos de bonos de carbono en sus inversiones.
Lograr que los prestadores sean responsables de la formulación de sus inversiones para ampliación de cobertura, reparación, rehabilitación, mantenimiento (cuando corresponda) y ejecución de sus obras en el ámbito de su responsabilidad, independiente de la fuente de financiamiento y en coordinación con los Gobiernos regionales y Gobiernos locales.
Realización de cursos de especialización y capacitación dirigidos al personal técnico enfocado al cumplimiento de metas.
Número de trabajadores que aprueban los cursos de especialización.
Promover el ingreso de nuevos actores del sector privado, como resultado de un proceso competitivo y transparente, y basados en su idoneidad y eficiencia.
Participación del sector privado en inversiones y gestión de la prestación de servicios, a través de Asociaciones Público Privadas, Contratos de Gerencia, Contrato de Terceros, Obras por Impuestos y otros que mejoren la gestión de los prestadores.
Número de operadores privados que intervienen en la prestación de servicios.
Promoción de la participación de la sociedad civil en la gestión empresarial.
Número de audiencias públicas de rendición de cuentas.
Crear bajo la rectoría del MVCS un sistema articulado de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión de los prestadores.
Implementación de una plataforma de gestión de datos e información integrada, que garantice el seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión de los prestadores.
Plataforma de gestión de datos de gestión implementada.
“Optimización de las soluciones técnicas”
El bajo impacto de las inversiones en la población, es producto entre otros factores por la variedad de soluciones técnicas, que los diferentes actores públicos y privados ofrecen al mercado.
Diseñar soluciones técnicas considerando criterios de mínimo costo económico.
Aprobación de modelos típicos de infraestructura sanitaria, para el ámbito urbano, rural y amazónico de manera diferenciada.
Número de modelos típicos de aprobados.
Aprobación de diseños estándares de tratamiento de agua potable y aguas residuales, adecuados a las características naturales y socioeconómicas de la población que incluyan modelos de mitigación de emisiones y/o recuperación de gases de efecto invernadero.
Número de diseños estándares aprobados.
Implementación de una plataforma de registro de costos estándar, de acceso para todos los actores involucrados en la oferta de soluciones técnicas.
Plataforma de gestión de costos implementada.
Aprobar guías metodológicas prácticas y sencillas de orientación a los formuladores y evaluadores de proyectos.
Aprobación de guías de opciones tecnológicas para el diseño de infraestructura sanitaria.
Guías de opciones tecnológicas implementada.
Minimizar la capacidad instalada ociosa.
Elaboración de un inventario de la infraestructura sanitaria, incluyendo los proyectos ejecutados por terceros y que aún no se han sido activados por los prestadores.
OTASS Prestadores
Reportes de inventario de Infraestructura sanitaria de los prestadores de servicios.
Implementación de acciones para la optimización de la capacidad instalada.
Número de acciones de optimización implementadas.
Promover el uso de tecnologías para el tratamiento de aguas residuales, a fin de cumplir con los LMP y ECA -Agua43, evitando la contaminación de las fuentes de agua.
Aprobación de diseños estándares de sistemas de tratamiento de agua potable y aguas residuales, que cumplan con los LMP y ECA – Agua, adecuados a las características naturales y socioeconómicas de la población.
Diseños estándares de sistemas de tratamiento de agua potable y aguas residuales implementados.
Implementación de un plan de acciones que aproveche la recuperación de bonos de carbono en el tratamiento de aguas residuales.
Número de bonos de carbono.
Promoción del reúso y comercialización del agua residual y otros subproductos que se deriven del tratamiento de agua.
M3 de agua residual tratada comercializada.
“Articulación de los actores”
El MVCS, como Ente Rector del Sector Saneamiento, desplegará todas sus capacidades para articular y alinear a los actores involucrados, para alcanzar los objetivos aprobados en la Política Nacional de Saneamiento.
Financiar con recursos públicos de cualquiera de los tres niveles de Gobierno, únicamente las inversiones que cuenten con un prestador con capacidad para ejecutar, administrar, operar y mantener, de manera adecuada.
Financiamiento únicamente de las inversiones que cuenten con un prestador de servicios de saneamiento reconocido.
Norma que regula el financiamiento aprobado.
Total de inversiones financiadas a prestadores.
Garantizar que los actores sectoriales actúen en forma sincronizada y coordinadas con los prestadores del ámbito urbano y rural.
Aprobación de los Planes de Articulación Territorial.
Norma para la formulación de Planes de Articulación Territorial aprobada.
Planes de articulación regional aprobados.
Alinear los objetivos institucionales de los actores sectoriales para proveer un sistema efectivo de incentivos, que acelere la integración de los prestadores y de las administraciones municipales que garantice el desempeño sostenible y eficiente.
Establecimiento de un sistema de incentivos que promueva la integración de prestadores y/o procesos.
Norma de Sistemas de incentivo para la integración de prestadores aprobada.
Contribuir desde los tres niveles de gobierno a las inversiones destinadas a mitigar los riesgos climáticos y de desastres.
Implementación de Planes de Gestión de Riesgo de Desastres por los prestadores, alineado con los planes nacionales, regionales y locales.
Número de Planes de Gestión de Riesgo de Desastres, implementados.
Definir una estrategia institucional que fortalezca la rectoría del MVCS, para el cumplimiento de la prestación de los servicios.
Implementación de una Comisión Consultiva del Sector Saneamiento, con la participación de instituciones públicas y privadas relacionas al sector saneamiento.
Comisión Consultiva del Sector Saneamiento, implementada.
Fortalecimiento de las capacidades técnicas y operativas de las Gerencias / Direcciones Regionales de Vivienda Construcción y Saneamiento (DRVCS).
Número de funcionarios de las Gerencias y DRVCS capacitados.
Implementar Centros de Atención al Ciudadano en todas las regiones del país.
Implementación de oficinas de atención al ciudadano y a las autoridades, en todo el país.
Número de oficinas implementadas.
Implementación de una plataforma de registro y evaluación de expedientes técnicos de inversiones en saneamiento.
Plataforma de registro y evaluación implementada.
“Valoración de los servicios de saneamiento”
El MVCS, considera que la valoración de los servicios de saneamiento, contribuyen a la gobernabilidad y gobernanza, es además una condición necesaria para garantizar su sostenibilidad y continuidad.
Lograr que la sociedad peruana valore los servicios de saneamiento.
Realización de estudios de alcance nacional, para conocer el nivel de valoración de los servicios de saneamiento.
Estudio a nivel de valoración de los servicios de saneamiento realizado.
Implementación de acciones para incrementar el índice de valoración de la población, a los servicios de saneamiento.
Número de acciones implementadas
Fomentar el desarrollo de planes, programas, proyectos u otras acciones, de educación y sensibilización, orientados al cambio cultural y educativo de la población, con el propósito de incrementar la valoración de los servicios de saneamiento, el uso responsable y hábitos de pagos por los mismos.
Impulso de acciones desde los prestadores, orientadas a modificar los hábitos de consumo y uso de agua potable y sistemas de alcantarillado en la población.
Número de acciones implementadas.
Establecer mecanismos de cooperación y compromisos sociales para diseñar e implementar programas de educación ciudadana alrededor del tema del agua dirigido a diversos actores públicos y privados de la sociedad civil.
Fortalecimiento de los mecanismos de cooperación con la sociedad civil, para inculcar el uso responsable del agua a través de programas de educación.
Porcentaje de la población peruana que valora que los servicios de saneamiento.
Coordinar con el Ministerio de Educación, la incorporación en el currículo nacional o documentos curriculares de la Educación Básica, aprendizajes relacionados al uso responsable del agua y medio ambiente.
Promover la incorporación en el currículo nacional, en los diversos niveles educativos, el enfoque de valoración del agua y saneamiento.
Propuesta de Modificación con enfoque de valoración del agua y saneamiento, incorporado en el currículo educativo.
Transparentar las actuaciones del Estado a todo nivel con adecuados modelos de Gobierno corporativo, que hagan explícitos los mecanismos e instancias de información y de rendición de cuentas a la comunidad, a los usuarios, a los medios y a otras instancias del Estado. La transparencia en las actuaciones del Sector en el pasado no ha sido su característica principal, y hoy es un imperativo para que la sociedad civil mejore la percepción de la acción del Gobierno en este Sector y coadyuve al objetivo de incrementar la valoración social por el saneamiento.
Difusión de la programación de actividades y de los resultados de gestión de los prestadores de servicios de saneamiento.
MVCS. OTASS
Número de reportes de difusión de los resultados de gestión y la programación de actividades de los prestadores.
Implementar mecanismos de participación de la población beneficiaria de un proyecto de saneamiento, desde la formulación hasta su mantenimiento, acentuada en la transparencia, sostenibilidad social y prevención de conflictos.
Implementación de la veeduría ciudadana en las inversiones en saneamiento.
Comités de veeduría ciudadana implementados / número total de proyectos de inversiones en saneamiento.
Fomentar la sustitución del empleo de agua potable en usos no domésticos por el agua residual tratada.
Promoción de la comercialización del agua residual tratada a los gobiernos locales y la industria.
M3 de agua residual tratada, comercializada por los prestadores / total de agua residual tratada.
Fomentar el uso de los sub productos del tratamiento de las aguas residuales (lodos).
Aprobación de un instrumento normativo que regule la comercialización de las aguas residuales tratadas y lodos.
Promoción de la comercialización de Biosólidos procedentes del tratamiento de lodos para uso agrícola.
Norma que regula el manejo de lodos para uso agrícola, aprobada.
Los riesgos de implementación están asociados principalmente a:
1. Intervenciones no articuladas por los diferentes actores del sector, que será mitigado con los cambios normativos que viene implementando el Ente Rector.
2. La capacidad del sector saneamiento y del mercado para elaborar proyectos de saneamiento de calidad, que será mitigado con la intervención directa de los Centros de Atención al Ciudadano, así como las demás acciones que conlleven al cierre de brechas. Asimismo, el MVCS podrá formular expedientes técnicos, previa suscripción de los convenios respectivos.
3. La disponibilidad de recursos para el sector, se mitigará con un programa de generación interna de recursos en los prestadores, así como con la vinculación al financiamiento a terceros mediante asociaciones público-privadas para inversiones específicas.
4. La capacidad del sector saneamiento y sus entidades para absorber en forma eficiente los recursos asignados. Para mitigar ese riesgo, el MVCS evaluará a los organismos ejecutores y recurrirá a mecanismos, como la tercerización en la ejecución de obras, contratos de gerencia, entre otros, para garantizar el mantenimiento y reposición, orientados a prestar servicios de calidad.
5. Las posibles presiones de las autoridades sub nacionales a ejecutar obras de manera directa o con criterios no sostenibles, serán mitigados con normas relacionadas a la admisibilidad y criterios de asignación de recursos.
La inversión estimada para el cierre de brechas, ascienden a S/. 49,5 mil millones de soles, el 80 % destinadas a inversiones para ampliación de cobertura orientadas a alcanzar coberturas universales en el ámbito urbano y reducción de brechas en el ámbito rural; 16 % corresponde a inversiones en rehabilitación y mejoramiento, y 4 % para el fortalecimiento empresarial y micro medición. (Anexo A: Estimación de inversiones)
La estimación de inversiones anual y el resumen de las mismas se presentan en los cuadros siguientes:
Como se puede apreciar en el Cuadro Nº 17 la región Lima, concentra el 20.1 % del total de inversiones estimadas; en orden de magnitud las regiones de Loreto, Puno y Piura, concentran el 7.5 %7.1 % y 6.9 %; respectivamente.
El Estado peruano necesita financiar inversiones por 49,5 mil millones de soles para alcanzar el Objetivo Principal señalado en la Política Nacional, La oferta de recursos provienen básicamente de:
1. Presupuesto del MVCS.
2. Gobiernos Regionales y Locales.
3. Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento Públicas.
4. Cofinanciamiento en contratos APP.
5. Operaciones de endeudamiento concertadas o por concertar.
El financiamiento de las inversiones del Plan Nacional de Saneamiento tiene como base la estructura presupuestal para el sector. En el mediano plazo, la generación de interna de recursos de las empresas prestadoras púbicas sustituirá gradualmente el financiamiento del tesoro público.
La demanda de recursos para cumplir con los objetivos de la Política Nacional de Saneamiento es de 49,5 mil millones de soles, cuyo financiamiento será cubierto con la oferta de recursos económicos del MVCS del año 2017, estimados a partir del Presupuesto Institucional y la proyección de inversiones al 2021 que alcanzan los 35,7 mil millones de soles, y el endeudamiento proyectado con Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y el Kreditanstalt für Wiederaufbau por 3,8 mil millones de soles y que en su conjunto suman 39,5 mil millones de soles.
Fuente: MEF. Ejecución presupuestal; MVCS, proyecciones de inversión
La oferta se complementa con recursos de endeudamiento de Sedapal por 1,7 mil millones de soles, el aporte de las empresas prestadoras, a través de tarifas por 2,5 mil millones de soles, financiamiento de APP por 1,6 mil millones de soles, que se incorporan en el quinquenio, que suman un total de 10,0 mil millones de soles.
Fuente: MVCS - DGPPCS
El balance de Demanda y Oferta de recursos públicos totales, muestra un Plan de Inversiones íntegramente financiado.
Para garantizar el cumplimiento de la Política Nacional de Saneamiento, el MVCS aprobará un esquema de evaluación y priorización de inversiones, que orientará las inversiones con enfoque de cierre de brechas con énfasis en la población de menores recursos.
A. Fondo de Inversión en Agua y Saneamiento – FIAS
El Fondo, gestionará recursos provenientes de fuentes públicas y privadas, financiará programas, proyectos y/o actividades orientadas al cierre de brechas de cobertura de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales a nivel nacional, contribuyendo a la eficiencia económica y operativa de los prestadores de servicios de saneamiento y a la sostenibilidad de los servicios. Los recursos del FIAS se destinarán a: i) Financiar la ampliación y mejoramiento de los servicios de saneamiento a fin de lograr la sostenibilidad de los mismos, ii) Financiar la elaboración de estudios de pre inversión, expediente técnico y ejecución de proyectos de inversión, así como la reposición y mantenimiento de activos de los prestadores de los servicios de saneamiento.
B. Programas Nacionales: Saneamiento Urbano y Rural
Financian y ejecutan las inversiones de infraestructura de saneamiento en el ámbito urbano y rural, respectivamente, en el marco de la Resolución Ministerial Nº 155 -2017 - VIVIENDA.
C. Sistema de Fortalecimiento de Capacidades44 – SFC
En el SFC participan los órganos, programas y organismos adscritos al MVCS, las entidades involucradas en el sector saneamiento y la cooperación internacional.
Las instituciones beneficiarías del SFC financiarán las actividades con recursos propios y/o a través de transferencias del Tesoro Público, así como los provenientes de la cooperación internacional no reembolsable.
Los prestadores de servicios en coordinación con las entidades conformantes del SFC elaboran los Planes de Fortalecimiento de Capacidades (PFC) o documentos similares diferenciados de acuerdo al prestador.
D. Sistema de Información Sectorial – SIAS
El MVCS a través del SIAS implementa de manera progresiva, con la participación de todos los actores involucrados en el sector saneamiento, una plataforma para gestionar la información y los indicadores para alcanzar los objetivos de Plan Nacional de Saneamiento.
E. La Cooperación Técnica y Financiera Internacional
La Cooperación Técnica permite la movilización e intercambio de recursos humanos, técnicos, financieros y materiales, de experiencias y tecnologías apropiadas entre países con realidades nacionales similares; el MVCS junto con la Agencia Peruana de Cooperación Internacional -APCI-, garantizará una adecuada relación con los organismos internacionales, que faciliten el acceso a nuevos conocimientos, tecnología, y recursos financieros para alcanzar los objetivos del Plan Nacional de Saneamiento.
La implementación de la Política Nacional será liderada y coordinada desde el MVCS y participaran activamente el OTASS, la Sunass, los prestadores de servicios en todo el territorio nacional, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, y las entidades responsables de desarrollar mecanismos transitorios y definitivos de canalización de recursos hacia el sector.
El tipo de inversiones que se ejecutarán con recursos públicos son estudios e inversiones con enfoque de cierre de brechas, reposición y mejoramiento de los sistemas. La ejecución de los proyectos se realizará preferentemente por las empresas prestadoras.
Cualquiera sea la modalidad de ejecución de una obra pública, mediante asociaciones público-privadas para estudios, diseños, fusión y gestión de empresas prestadoras púbicas, gestión de sistemas de agua y saneamiento, obras por impuestos, unidades ejecutoras y gerencias de obra, fiducias de recursos y de obras y otros encargos financieros, así como fondos especializados, serán ejecutados con transparencia y eficiencia económica.
Solo ejecutará inversiones con cargo al financiamiento obtenido de: i) Generación interna de caja, ii) Endeudamiento, iii) Recursos institucionales y financieros, iv) Contratación de APP. Para las nuevas inversiones en saneamiento en el segmento no atendido por Sedapal y las obras complementarias que se requieran, el MVCS ejecutará proyectos de inversión a través de la Unidad Ejecutora responsable en Lima Metropolitana, en coordinación con Sedapal.
Continuarán siendo unidades ejecutoras; sin embargo, el Ente Rector con el propósito de fomentar la sostenibilidad de la infraestructura en saneamiento a nivel nacional y local, financiará las inversiones que garanticen la operación y mantenimiento.
El MVCS fomentará la estructura de financiamiento de fondos de inversión con la participación de los tres niveles de gobierno, y otros actores y los prestadores con el propósito de apalancar recursos en beneficio de la meta nacional de cobertura.
El sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación estará bajo responsabilidad de la Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento, estará conformado por: (i) un conjunto de indicadores de cobertura y calidad; así como de sostenibilidad, eficiencia, articulación y valoración de los servicios; (ii) un mecanismo de recojo, transmisión, procesamiento de datos y entrega de informes de seguimiento y (iii) un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación para la toma de decisiones.
La gestión de la información se encuentra interrelacionada con el Objetivo Principal, los Objetivos Específicos y Ejes de Política aprobados en la Política Nacional de Saneamiento. El sistema de seguimiento y evaluación se sustenta en:
1. Un set de indicadores que permita monitorear el acceso a los servicios de saneamiento y la eficiencia y sostenibilidad de las inversiones, que facilite al Ente Rector la toma de decisiones para alcanzar los objetivos de política, entre ellos lograr una alta valoración de los servicios de agua y saneamiento, de parte de la población.
2. Un mecanismo de recojo, transmisión, procesamiento de datos y entrega de la información oportuna, consistente y validada, a través de un sistema informático.
3. Un plan de evaluaciones internas y externas de diseño, desempeño e impacto que contribuyan con evidencias a sustentar las modificaciones en políticas, planes y estrategias, según corresponda.
4. Un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación que proporcione información validada y oportuna para la toma de decisiones. sustentado en evidencia, e identificación y caracterización de actores involucrados en el Plan Nacional de Saneamiento.
9.9.1 Programa de seguimiento, monitoreo y evaluación
El MVCS como Ente Rector implementará en la DGPRCS en coordinación con la Oficina General de Monitoreo e Impacto (OGMEI) y los Centros de Atención al Ciudadano (CAC), un programa de seguimiento al Plan Nacional de Saneamiento, cuyos resultados serán reportados periódicamente, dentro de un programa de transparencia en la gestión.
El Plan Nacional de Saneamiento, contribuye al logro de metas de diversos planes sectoriales, los más relevantes se muestran en la siguiente tabla.
Estrategias Sectorial
Dar servicio de agua al 85% de la población en el año 2021, y el acceso al alcantarillado al 79% de la población.
Promover la inversión pública y privada para ampliar el acceso de la población a los servicios de agua y desagüe, recolección y disposición final de aguas residuales.
Incorporar al servicio al 100% de peruanos del ámbito urbano en el año 2021 y al 100 % de peruanos del ámbito rural en el año 2030.
Ejecución de inversiones para la ampliación de coberturas por regiones y por ámbito urbano y rural, con calidad y de modo sostenible.
Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021
Gestionar servicios seguros de abastecimiento de saneamiento, energía, transporte, comunicaciones, seguridad ciudadana, bomberos y equipamientos públicos específicos.
Desarrollo e implementación de sistemas de servicios esenciales (sectores saneamiento, energía, transporte y comunicaciones, seguridad y auxilio) en sus componentes estructural, no estructural y funcional-organizacional.
Mejora y aumento de la cobertura de agua potable.
Lograr la cobertura universal y equitativa de los servicios de agua potable en condiciones adecuadas de calidad y precio. Se debe realizar inversiones adecuadas en infraestructura y operación de los servicios; así como en el mantenimiento, rehabilitación y mejora de los sistemas de agua potable. Un punto clave es incrementar los niveles de micro medición y reducir los niveles de agua no facturada. Para ello, se debe mejorar la eficiencia de gestión de los prestadores de los servicios de agua potable, de los ámbitos urbano y rural. Los prestadores deben ser regulados por el Estado en base a políticas de desarrollo sectorial eficiente y ambientalmente sostenible.
Mejora y aumento de la cobertura de alcantarillado.
Lograr la cobertura universal de los servicios de saneamiento e higiene adecuados para todos en condiciones adecuadas de calidad y precio. Se debe realizar inversiones adecuadas en infraestructura y operación de los servicios; así como invertir en el mantenimiento, rehabilitación y mejora de los sistemas de saneamiento. Para ello, se debe mejorar la eficiencia de gestión de los prestadores de los servicios de saneamiento, de los ámbitos urbano y rural. Los prestadores deben ser regulados por el Estado en base a políticas de desarrollo sectorial eficiente y ambientalmente sostenible.
Mejora y aumento de la cobertura de tratamiento de aguas residuales.
Lograr incrementar la cobertura de tratamiento de las aguas residuales. Se debe realizar inversiones adecuadas en infraestructura y operación de PTAR; así como en el mantenimiento, rehabilitación y mejora de las mismas. Inversión en el estudio de nuevas tecnologías para el adecuado tratamiento de las aguas residuales.
Reúso de aguas residuales tratadas y desalinización de agua de mar.
Análisis de las estrategias necesarias para incrementar el reúso de agua, tema que actualmente está pendiente en la agenda del sector. Análisis de estudios de desalinización de agua de mar. Inversión en estudios de nuevas tecnologías para el reúso de aguas residuales tratadas y la desalinización de agua de mar.
Gestión del conocimiento y cultura del agua.
Aumentar sustancialmente la utilización eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua.
Plan Nacional de Acción Ambiental 2011-2021
Lograr el 100% de aguas residuales domésticas tratadas y 50% de reúso de las mismas.
Incrementar significativamente la cobertura de tratamiento de aguas residuales y el reúso de las mismas, tanto para el ámbito urbano como rural. Se debe realizar inversiones adecuadas en infraestructura y operación de PTAR; así como en el mantenimiento, rehabilitación y mejora de las mismas. Análisis de las estrategias necesarias para incrementar el reúso de agua.
Asegurar el control de vertimientos hacia los cuerpos de agua.
Fortalecer la actividad fiscalizadora del ente regulador a los prestadores de servicios en lo vinculado al tratamiento de aguas residuales. Lograr que todos los vertimientos cumplan con los LMP aplicables y que los cuerpos receptores cumplan con el ECA para agua.
Plan Educativo Nacional al 2021
Asegurar buena infraestructura, servicios y condiciones adecuadas de salubridad a todos los
centros educativos que atienden a los más pobres.
Garantizar servicios de saneamiento de calidad a todos los centros públicos de educación básica, dando prioridad en las obras de saneamiento a aquellos ubicados en zonas con alta tasa de mortalidad y morbilidad.
Desarrollo de política de inclusión social pasa por ampliar y mejorar los servicios sociales de salud, saneamiento (agua y desagüe) y educación.
Lograr la cobertura universal y equitativa de los servicios de saneamiento en condiciones adecuadas de calidad.
La estimación del nivel de inversiones necesarias para alcanzar el Objetivo Principal establecido en la Política Nacional de Saneamiento, sigue la metodología aprobada en el PISSAN45, la información de población y cobertura del año base ha sido tomado del reporte del ENAPRES a diciembre del año 201646, los costos per cápita de ampliación de cobertura, rehabilitación, tratamiento de aguas residuales, y micro medición se han actualizado utilizando los criterios del “Estudio de apoyo al MVCS para la preparación de nuevo Plan Nacional de Saneamiento 2016 – 2021”47. El siguiente gráfico muestra la relación entre las variables consideradas para la estimación de inversiones.
Gráfico Nº A1
2. Proyecciones 2017 – 2021
A efectos de cuantificar los requerimientos de inversión para alcanzar las metas que propone el presente Plan Nacional, se han realizado proyecciones de población y cobertura para los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales los ámbitos urbano y rural y para cada región política del Perú, que abarca el período 2017-2021.
2.1. Población Nacional
La población del Perú, estimada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, para el año 2016, es de 31,4 millones de habitantes, con un incremento anual promedio de 346 mil habitantes, se proyecta para el año 2021 un total de 33,1 millones de habitantes.
Cuadro Nº A1
Crecimiento poblacional 2016 – 2021
Fuente: ENAPRES 2016 - Instituto Nacional de Estadística e Informática
En los últimos años se observa una clara tendencia del incremento de la población urbana, en desmedro de la población rural, influenciada por los procesos de migración y en razón a que algunas localidades superan los 2000 habitantes, y dejan de ser consideradas localidades rurales.
La población urbana en el año 2016 representó el 77.2 % del total nacional, estimándose que para el año 2021 su participación alcanzará el 82.9 %, en tanto que se estima que la población rural se reduzca del 22.8 % al 17.1 %, del total nacional.
Gráfico Nº A2
Fuente: ENAPRES 2016 - Instituto Nacional de Estadística e Informática. Elaboración propia
En las proyecciones oficiales de población nacional, regional y por ámbito, se observan en algunos años tasas de crecimiento decrecientes, que impactan en la proyección de la población incremental, que se han corregido para estimar los requerimientos de inversión.
2.2. Coberturas de agua potable
Tomando como línea de base a la información de coberturas del año 2016, se estima alcanzar cobertura universal en agua potable para el ámbito urbano el año 2021 y 84.6 % para el ámbito rural; se proyecta incrementar el acceso a 4,0 millones de personas, a través de 1,0 millones de nuevas conexiones domiciliarias.
Cuadro Nº A2
Proyección de coberturas de agua potable 2017 – 2021
2.3. Coberturas de alcantarillado
Sobre la línea de base de coberturas del año 2016, se estima alcanzar cobertura universal en agua potable para el ámbito urbano el año 2021 y 70 % para el ámbito rural; se proyecta incrementar el acceso a 7,9 millones de personas, de ellas 2,9 millones corresponden al ámbito rural.
Cuadro Nº A3
2.4. Coberturas anuales de agua potable y alcantarillado
Las metas de cobertura anual de agua potable, para el ámbito urbano y por región, son las siguientes:
Cuadro Nº A4
Agua Potable Urbano: Proyección de cobertura 2016 – 2021
Las metas de cobertura anual de alcantarillado, para el ámbito urbano y por región, son las siguientes:
Cuadro Nº A5
2.5. Tratamiento de aguas residuales
La cobertura, reportada por Sunass, para el tratamiento de aguas residuales en el año 2016, alcanzó el 68 %; con una producción de aguas residuales estimadas en 1,0 mil millones de m3, mientras que para el ámbito rural concentrado (se toma en consideración el 15% de dicha población), se estima en 15,5 millones de m3. La producción per cápita de aguas residuales es de 59.13 m3/hab./año48.
Cuadro Nº A6
3. Costos per cápita
Se ha actualizado los costos per cápita en ampliación de cobertura, rehabilitación, tratamiento de aguas residuales, siguiendo la metodología aprobada por Resolución Ministerial Nº 336 - 2014 - VIVIENDA los que se aplican a la población no atendida al año 2016, más la población incremental y a los volúmenes de aguas residuales no tratadas para el quinquenio 2017 - 2021.
Para la actualización de los costos de micro-medición se ha utilizado los promedios de costos de micro medición contenidos en Estudios Tarifarios recientes; y para la cuantificación de las inversiones en Fortalecimiento de Capacidades de los prestadores, se ha tomado en consideración las estimaciones de OTASS para sus intervenciones en los prestadores y una alícuota para el ámbito rural.
Los costos estimados en el PISSAN 2014 se han ajustado bajo los siguientes supuestos:
a) Densidad poblacional es de 3.9 habitantes/conexión.
b) La rehabilitación de AP y AL es sobre la población actual más la incremental.
c) El tratamiento de aguas residuales se cuantifica para la población rural concentrada.
d) Producción per cápita de AR, es 59.13 m3/ (hab/año).
e) El 3% de las inversiones de Ampliación de Cobertura y Rehabilitación se destinan al Fortalecimiento de Capacidades.
Cuadro Nº A7
4. Inversiones por región
4.1. Amazonas
4.2. Ancash
4.3. Apurímac
4.4. Arequipa
4.5. Ayacucho
4.6. Cajamarca
4.7. Callao
4.8. Cusco
4.9. Huancavelica
4.10. Huánuco
4.11. Ica
4.12. Junín
4.13. La Libertad
4.14. Lambayeque
4.15. Lima
4.16. Loreto
4.17. Madre de Dios
4.18. Moquegua
4.19. Pasco
4.20. Piura
4.21. Puno
4.22. San Martín
4.23. Tacna
4.24. Tumbes
4.25. Ucayali
Participación presupuestal del Sector Saneamiento en el presupuesto nacional sectorial
El Gobierno Nacional durante el período comprendido a los años 2011-2016, ha distribuido, la suma de 230,1 mil millones de soles para la ejecución de proyectos de inversión en las para las 25 funciones del estado. El presupuesto asignado durante el mismo período al sector saneamiento asciende a la suma de 29,4 mil millones de soles representando un 12.79 % del presupuesto nacional, el cual ha tenido una ejecución, a través de los tres niveles de gobierno (GN, GR, GL) total de 19,1 mil millones de soles que representa el 11.4 % con relación al presupuesto nacional ejecutado.
Cuadro Nº B1
El PIM inicial del Gobierno Central para la ejecución de proyectos de inversión, para el periodo comprendido entre los años 2011 al 2016, asciende a 12,8 mil millones, de los cuales se ha transferido 11,6 mil millones soles a los tres niveles de gobierno y a las empresas prestadoras públicas, incluida Sedapal. El PIM de los tres niveles de gobierno y las empresas prestadoras, en el mismo periodo de análisis, asciende a 34 mil millones de soles.
Cuadro Nº B2
La inversión ejecutada promedio anual es de 5,6 mil millones de soles; el comportamiento presupuestal versus la ejecución de proyectos de inversión pública (egreso financiero) realizado por los tres niveles de gobierno en forma directa, nos muestra que el nivel de avance de la ejecución presupuestal es 73.6 %, 76.1 % y 62.6 % de lo programado, en el Gobierno Nacional, regional y local, respectivamente.
Cuadro Nº B3
Durante el mismo período presupuestal, la asignación total en los tres (03) niveles de gobierno asciende a la suma de 29,4 mil millones de soles, de los cuales se ha ejecutado 19,1 mil millones de soles, teniendo un déficit de ejecución ascendente a la suma de S/. 10,2 mil millones de soles.
Cuadro Nº B4
Participación de los gobiernos regionales
Según se puede apreciar el cuadro B5; el Gobierno Regional del Cusco es la entidad que mayor cantidad de proyectos seleccionó, priorizó y asignó recursos presupuestales para ejecución de proyectos de inversión pública en saneamiento (251 PIP), otorgándole una asignación presupuestal ascendente a la suma de S/. 122 millones de soles, con una ejecución ascendente a la suma de S/. 101 millones de soles, registrando un avance del 82 % en la ejecución de proyectos priorizados en el periodo comprendido en los años 2011-2016. Situación contraria sucede con el Gobierno Regional de Puno, que selecciono en el periodo 13 PIP ascendente a la suma de S/. 15 millones de soles y ejecuto 11 por un monto de 7 millones de soles.
De otro lado, el Gobierno Regional de Loreto en la entidad que mayor recurso presupuestal ha asignado para la ejecución de PIP para saneamiento, la misma que asciende a la suma de S/. 638 millones de soles, con una ejecución presupuestal-financiero ascendente a la suma de S/. 563 millones de soles, registrando un avance de 88 % en el periodo comprendido a los años 2011-2016.
Cuadro Nº B5
1 Aprobada por Decreto Supremo Nº 007-2017 VIVIENDA.
2 Decreto Legislativo N° 1280, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento y su Reglamento.
3 HUTTON, G., & Haller, L. (2004). Water, Sanitation and Health Protection of the Human Environment. Genob: WHO.
4 Organisation for Economic Co-operation and Development. (2011). Benefits of Investing in Water in Sanitation: An OECD Perspective. OECD Publishing.
5 DEFENSORIA DEL PUEBLO. Ciudadanos sin agua, un derecho vulnerado. Informe Defensorial N° 94. Lima 2005.
6 Oblitas, L. (2010). Servicios de Agua Potable y Saneamiento en el Perú: beneficios potenciales y determinantes de éxito. CEPAL.
7 Sunass, disponible en http://www.sunass.gob.pe/websunass/index.php/noticias/item/568-sunass-comprar-agua-por-camion-cisterna-les-cuesta-a-las-familias-limenas-72-soles-mensuales (consultado el 11 de abril 2015).
8 http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2012/8789.pdf?view=1
9 Herramienta técnica para la definición tarifaria
10 Las fuentes de información de acceso y calidad de los servicios de saneamiento, son: i) el INEI Informática estima los indicadores en el Enapres, ii) La Sunass actualiza periódicamente los indicadores de las EPSSP iii) El MVCS, viene implementando un sistema de información rural y de pequeñas localidades, al mes de marzo del 2017. El Plan Nacional de Saneamiento se desarrolla en base a la información de la ENAPRES 2016.
11 El promedio de cloro residual, que reportan las empresas prestadoras corresponde a todo el sistema; mientras que, Enapres proporciona el promedio de las viviendas.
12 El porcentaje de muestras son iguales o mayores a 0,5 mg/l de cloro residual libre
13 TORTOSA José, Violencia y pobreza: una relación estrecha. La percepción que el ciudadano medio tiene de la pobreza es relativamente sencilla: los pobres son una amenaza. Consultado el 11 abril 2017. Disponible en http://www.cabuenes.org/03/documentos/cursos/globalizacion/bloque3/glob_blq3_05.pdf
14 Calidad de prestación = (100% cobertura x 24 h)/2400. Donde 100%, equivale a 100% de cobertura y 24 horas de servicio
15 https://www.mef.gob.pe/es/seguimiento-de-la-ejecucion-presupuestal-consulta-amigable
16 48 empresas prestadoras públicas de propiedad municipal constituidas como sociedades anónimas, 1 en concesión y Sedapal, responsable de los servicios de Lima Metropolitana de propiedad del Gobierno Nacional; todas reguladas por Sunass.
17 Sunass: “Diagnóstico de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales en el Ámbito de Operación de las empresas prestadoras. Lima 2016.
18 OCDE. Evaluaciones de desempeño ambiental Perú 2016. Santiago de Chile, Mayo 2016.
19 Utilidad Neta*100 / Patrimonio neto promedio.
20 (Ingreso operacional – Costo operativo total) * 100 / Ingresos operacional.
21 Relación entre costos desembolsables (costos operativos - depreciación y provisiones del ejercicio/ ingresos operativos); muestra qué proporción de los ingresos cubren el costo de la operación de la empresa y permite un margen para expansión y reposición de los sistemas.
22 Agua No Facturada: Agua que se produce y no llega a los domicilios, más el agua que llega a los domicilios y no se factura. Agua no Facturada = (Volumen de agua producida - Volumen de agua facturada) / Volumen de agua producida
23 Párrafo 16.2, del artículo 16 de la Ley Marco. La Escala Eficiente establece el nivel mínimo en el que un prestador puede brindar los servicios de saneamiento de manera eficiente con costos medios o totales por unidad producida Ley Marco.
24 Programa de modernización y fortalecimiento del Sector Agua y Saneamiento – PROAGUA II, GIZ. Alternativas de integración de los servicios de saneamiento. Lima 2016
25 Sunass “Situación de las EPS”, Exposición ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, lunes. 25 de Abril de 2016.
26 Banco Mundial, “Local Financing of Water Utilities- The case of Peru’ Challenges and Opportunities” The World Bank, 2010.
27 Los directorios de las EPSSP no están conformados según los derechos accionarios, sino en función a una distribución político administrativa, donde tienen asiento directores de las regiones y de la sociedad civil.
28 OCDE, “Directrices de Gobierno Corporativo para Empresas de Propiedad Estatal”, Edición 2015; Éditions OCDE Paris. 29 El 38% de la población nacional no está regulada por Sunass.
30 MVCS, Plataforma virtual: Diagnóstico sobre el abastecimiento de agua y saneamiento en el ámbito rural. (fecha de consulta de la información 21 abril del 2017). http://nike.vivienda.gob.pe/EncuestaDS/mantenimiento.aspx.
31 Se encuentra adicionalmente 4,249 centros poblados registrados por las Municipalidades como nuevos centros poblados, los mismos que se encuentran en proceso de validación.
32 La recolección de información se realizó en el formulario elaborado para áreas rurales.
33 RM N° 173-2016-VIVIENDA, que aprueba la “Guía de opciones tecnológicas para abastecimiento de agua para consumo humano y saneamiento en el ámbito rural”.
34 El 75% de los CCPP sin sistema, corresponde a centros poblados dispersos, con población menor a los 200 habitantes. En otros casos reciben agua de sistemas aledaños.
35 Instituto de Estudios Peruanos, “Línea de Base de Indicadores Sociales y de Gestión de Servicios de Agua y Saneamiento en el Ámbito Rural”, 2011.
36 Banco Mundial, Estudio de Satisfacción del cliente y no cliente en EPS seleccionadas, noviembre de 2012. Percepción positiva: excelente, muy buena, buena; Percepción negativa: regular, mala, muy mala.
37 http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/InformesGestion/AGUSTIN_MOLINA_MARTINEZ.pdf.
38 http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-ministro-vivienda-las-eps-deben-ser-instituciones-eficientes-y-autonomas-632830.aspx (Entrevista del Sr. ministro del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento: fecha 27/09/2016).
39 MARTÍNEZ Polioptro y Carlos Patiño-Gómez. Efectos del cambio climático en la disponibilidad de agua en México.
40 http://cambioclimatico.minam.gob.pe/manejo-de-la-tierra-y-el-agua/manejo-del-agua/la-situacion-del-agua-en-el-peru/ op. (consultado 11 abril 2017)
41 NNUU: Perú, impacto de las lluvias e inundaciones. Disponible en: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/PE-RC%20Sitrep%2002-Temporada%20de%20Lluvias-SPA.pdfv
42 Artículo III, del Título Preliminar de la Ley Marco de da Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, Decreto Legislativo N° 1280.
43 Estándares Nacionales de Calidad Ambiental (ECA) para Agua, aprobados por Decreto Supremo Nº 002-2008-MINAM.
44 El FC es un proceso continuo de mejora que busca desarrollar las capacidades individuales y en conjunto de los prestadores para realizar funciones, solucionar problemas y lograr objetivos vinculados a las metas de gestión del prestador.
45 R.M. 336 – 2014 VIVIENDA, del 15 de septiembre del 2014.
46 La estimación de población y coberturas de la Política Nacional de Saneamiento se han realizado en base a la información del ENAPRES estimadas al mes de septiembre del 2016.
47 AC Pública, Apoyo Consultoría. Lima 2015.
48 Estimado a partir de información disponible en SUNASS (162 l/hab./d. de aguas residuales volcadas a la red)
Se comunica a las entidades que conforman el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Órganismos constitucionales autónomos, Organismos Públicos, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, que para efectos de la publicación de sus disposiciones en general (normas legales, reglamentos jurídicos o administrativos, resoluciones administrativas, actos de administración, actos administrativos, etc) con o sin anexos, que contengan más de una página, se adjuntará un CD o USB en formato Word con su contenido o éste podrá ser remitido al correo electrónico normaslegales@editoraperu.com.pe.
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References: artículo 6
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 84
 artículo 118

Artículo 1

Artículo 3

Artículo 5
 artículo 1
 artículo 1
sui generis

Resolución 

Resolución 

Resolución 

Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 16