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Timestamp: 2016-10-25 05:11:45+00:00

Document:
2C_598/2010 (11.03.2011)
Veterin�ramt des Kantons Z�rich, Obstgartenstrasse 21, 8090 Z�rich,
Tierseuchenbek�mpfung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich,3. Kammer, vom 15. April 2010.
Am 6. Februar 2009 informierte das Veterin�ramt des Kantons Z�rich die im Kanton t�tigen Rinder- und Schafhalter �ber die Pflicht, ihre Tiere aus Gr�nden der Tierseuchenpr�vention bis sp�testens zum 31. Mai 2009 gegen die Blauzungenkrankheit impfen zu lassen. X.________, der einen biologischen Landwirtschaftsbetrieb f�hrt, lehnte es ab, der Impfpflicht nachzukommen. Am 18. Juni 2009 verf�g-te das Veterin�ramt, dass der Rinder- und Schafbestand von X.________ ab sofort f�r den Tierverkehr gesperrt werde (einfache Sperre 1. Grades). Diese Massnahme wurde durch erg�nzende Anordnungen konkretisiert wie diejenige, dass der gesperrte Bestand grunds�tzlich weder durch die Abgabe von Tieren in andere Best�nde noch durch Einstellen von Tieren aus solchen ver�ndert werden d�rfe und dass jeder direkte Kontakt zu Tieren anderer Best�nde untersagt sei. Zeitlich verf�gte das Veterin�ramt, dass die Sperre und die erg�nzenden Sperrmassnahmen bis zum Beginn der vektorfreien, d.h. von Krankheits�bertr�gern freien, Periode oder bis zu deren schriftlichen Aufhebung durch das Veterin�ramt gelten w�rden.
Am 10. November 2009 wies die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich einen dagegen erhobenen Rekurs von X.________ weitgehend ab, soweit sie darauf eintrat. Die teilweise Gutheissung betraf die Auferlegung der erstinstanzlichen Verfahrenskosten.
Dagegen f�hrte X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses wies die Beschwerde am 15. April 2010 ab, soweit es das Verfahren nicht als gegenstandslos abschrieb. Wie sich aus der Urteilsbegr�ndung ergibt, wurde das Beschwerdeverfahren insoweit als gegenstandslos abgeschrieben, als X.________ in der Hauptsache die tierseuchenpolizeilichen Massnahmen anfocht, weil insofern das schutzw�rdige Interesse nachtr�glich weggefallen sei und es keinen Anlass gebe, davon ausnahmsweise abzusehen. Die Abweisung bezieht sich demgegen�ber auf die ebenfalls angefochtenen Kosten- und Entsch�digungsfolgen des Entscheids der Gesundheitsdirektion.
Gegen dieses Urteil erhob X.________ Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Rechtswidrigkeit der urspr�nglich angefochtenen Verf�gung des Veterin�ramts festzustellen; eventuell sei das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und dieses anzuweisen, auf die Beschwerde einzutreten und diese materiell zu behandeln.
Die Gesundheitsdirektion schliesst auf Nichteintreten auf die Beschwerde, eventuell auf Abweisung. Das Veterin�ramt hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Verwaltungsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement ersucht um Abweisung der Beschwerde.
In Replik und Duplik, in denen im Wesentlichen die tierseuchenpolizeilichen Massnahmen als solche diskutiert werden, halten die Verfahrensbeteiligten, soweit sie sich nochmals �ussern, an ihren Standpunkten fest. Am 15. Februar 2011 reichte X.________ eine erg�nzende Eingabe ein (act. 24).
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 82 lit. a in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren �ber eine tierseuchenpolizeiliche Massnahme und damit eine �ffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Ein Ausnahmetatbestand gem�ss Art. 83 ff. BGG liegt nicht vor. Damit steht die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grunds�tzlich offen.
1.2 Der Beschwerdef�hrer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Er ist direkter Adressat des angefochtenen Urteils sowie der strittigen tierseuchenpolizeilichen Massnahmen. Damit ist er von der Streitsache besonders ber�hrt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG). Fraglich ist, ob er noch ein aktuelles praktisches und damit schutzw�rdiges Interesse an der �berpr�fung der eigentlichen polizeilichen Massnahme hat (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Vorinstanz hat dies f�r ihr Verfahren verneint. Auch die Beschwerde ans Bundesgericht setzt grunds�tzlich ein aktuelles Interesse voraus (vgl. nachfolgend E. 3.1). Vor dem Bundesgericht kann der Beschwerdef�hrer aber - wie bei der subsidi�ren Verfassungsbeschwerde - jedenfalls die Verletzung von Parteirechten geltend machen, deren Missachtung auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausl�uft (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.3.2 S. 253). Dazu z�hlt insbesondere die R�ge, die Vorinstanz habe ihm die Legitimation zu Unrecht abgesprochen (vgl. das zur Publikation in der Amtlichen Sammlung bestimmte Urteil 1C_296/2010 vom 25. Januar 2011, E. 1). Insoweit hat der Beschwerdef�hrer so oder so ein schutzw�rdiges Interesse an der �berpr�fung des angefochtenen Entscheides. Nur falls das vorinstanzliche Urteil in diesem Punkt nicht zu sch�tzen w�re, w�re er indessen auch zu einer materiellrechtlichen Pr�fung der tierseuchenpolizeilichen Anordnung selbst berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist in diesem Sinne einzutreten.
1.3 Mit Beschwerde ans Bundesgericht kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsm�ssigen Rechten ger�gt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). In der Beschwerdebegr�ndung ist jedoch in gedr�ngter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht pr�ft insbesondere die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann diese Feststellung auf R�ge hin oder von Amtes wegen nur berichtigen oder erg�nzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 sowie Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).
2.1 In prozessualer Hinsicht beruft sich der Beschwerdef�hrer auf die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und von Art. 77 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 (KV-ZH; SR 131.211) sowie auf Art. 89 BGG. Nicht geltend gemacht wird die willk�rliche Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht auf Gesetzesstufe.
2.2 Der Beschwerdef�hrer legt nicht dar, inwieweit ihm Art. 77 Abs. 1 KV-ZH einen weitergehenden Schutz b�te als die Bundesverfassung. Auf diese Bestimmung ist daher nicht weiter einzugehen.
2.3 Nach Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Beh�rde. An sich ist nicht strittig, dass im Kanton Z�rich in Streitf�llen wie dem vorliegenden das kantonale Verwaltungsgericht angerufen werden kann. Art. 29a BV garantiert allerdings den effektiven Zugang zum Gericht. Dieser Anspruch wird verletzt, wenn das anwendbare Verfahrensrecht den Zugang durch ungerechtfertigte Sachurteilsvoraussetzungen versperrt, was unter Umst�nden auch auf das hier fragliche Erfordernis eines aktuellen Interesses zutreffen k�nnte. So oder so stellt das ungerechtfertigte Nichteintreten oder Abschreiben durch ein Gericht aber eine formelle Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV dar, weshalb offen bleiben kann, ob dadurch zugleich auch Art. 29a BV verletzt w�rde (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 2C_780/2008 vom 15. Juni 2009, E. 2.2. und 2.3). Dass der Beschwerdef�hrer Art. 29 BV nicht ausdr�cklich anruft, schadet ihm nicht, macht er doch in der Sache eine formelle Rechtsverweigerung geltend.
2.4 Ferner schreibt Art. 111 BGG die Einheit des Verfahrens vor. Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen k�nnen (Art. 111 Abs. 1 BGG). Die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss grunds�tzlich mindestens die R�gen nach den Artikeln 95-98 BGG pr�fen k�nnen (Art. 111 Abs. 3 BGG). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Beh�rden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen d�rfen, als dies f�r die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist. Zur Beurteilung der Frage, ob die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation des Beschwerdef�hrers zu Recht teilweise verneint hat, ist daher vorliegend die Beschwerdeberechtigung nach den Grunds�tzen von Art. 89 Abs. 1 BGG zu pr�fen (vgl. das zur Publikation in der Amtlichen Sammlung bestimmte Urteil 1C_296/2010 vom 25. Januar 2011, E. 2.2.1). Damit erweist sich auch die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Erfordernis des aktuellen Interesses nach Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG als massgeblich. Immerhin gilt es zu beachten, dass f�r die Beurteilung der Beschwerdebefugnis vor dem Verwaltungsgericht auf die Umst�nde im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids abzustellen ist, wohingegen die Beschwerdeberechtigung vor dem Bundesgericht von den aktuellen Gegebenheiten im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils abh�ngt. Daraus k�nnte sich allenfalls eine unterschiedliche Beurteilung des Beschwerderechts aufgrund ver�nderter Verh�ltnisse ergeben, wobei die allf�lligen nachtr�glichen Entwicklungen der Vorinstanz allerdings nicht entgegengehalten werden d�rften.
3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Interesse nur dann schutzw�rdig, wenn der Beschwerdef�hrer noch im Zeitpunkt der Urteilsf�llung ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder �nderung des angefochtenen Entscheides hat. Fehlt ein solches Interesse bereits bei Erhebung der Beschwerde, f�hrt das zu einem Nichteintreten. F�llt das schutzw�rdige Interesse an einer Beschwerde im Laufe des Verfahrens dahin, so wird die Sache als erledigt erkl�rt. Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder �hnlichen Umst�nden jederzeit wieder stellen k�nnen, eine rechtzeitige �berpr�fung im Einzelfall kaum je m�glich w�re und die Beantwortung wegen deren grunds�tzlichen Bedeutung im �ffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 135 I 79 E. 1.1 S. 81; 131 II 670 E. 1.2 S. 674; 128 II 34 E. 1b S. 36). Dabei hat sich die nachtr�gliche �berpr�fung einer gegenstandslos gewordenen Anordnung auf die in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erneut stellenden Streitfragen zu beschr�nken, wie das Bundesgericht gerade im Zusammenhang mit gesundheitspolizeilichen Massnahmen entschieden hat (BGE 131 II 670 E. 1.2 und 2 S. 674 ff.).
3.2 Zu Recht verneinte das Verwaltungsgericht ein schutzw�rdiges Interesse im Hinblick auf ein allf�lliges Straf- oder Haftungsverfahren. Der Strafrichter ist nicht an die einem Strafverfahren zugrunde liegende Verf�gung gebunden, ohne diese auf Rechtm�ssigkeit hin kontrollieren zu d�rfen, wenn diese nicht von einem Verwaltungsgericht �berpr�ft werden konnte (BGE 129 IV 246 E. 2.1 S. 249, mit Hinweisen). Das erforderliche aktuelle Interesse wird auch nicht dadurch verschafft, dass die Feststellung der Widerrechtlichkeit eines staatlichen Aktes im Hinblick auf ein Verantwortlichkeitsverfahren von Interesse sein k�nnte, sofern der Rechtsschutz im Staatshaftungsverfahren gleichwertig zur nachtr�glichen Anfechtung der fraglichen Verf�gung ist (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 in ZBl 107/2006 S. 504 E. 2, sowie 2A.288/2006 vom 28. August 2008, E. 1). Dass eine solche Gleichwertigkeit hier nicht gegeben w�re, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
3.3 Die Vorinstanz verneinte �berdies, dass sich die im vorliegenden Fall aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder �hnlichen Umst�nden jederzeit wieder stellen und im Einzelfall kaum je durch ein Gericht gepr�ft werden k�nnten.
3.3.1 Nach Art. 10 Abs. 1 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG; SR 916.40) regelt der Bundesrat die allgemeinen Bek�mpfungsmassnahmen bei hochansteckenden und anderen Seuchen. Unter anderem trifft er dabei Regelungen �ber die Absonderung der verseuchten und seuchenverd�chtigen Tiere, die Absperrung von St�llen, Geh�ften, Weiden und Ortschaften f�r den Tierverkehr, die Desinfektion und die Einschr�nkung des Personen- und Warenverkehrs (Art. 10 Abs. 1 Ziff. 4 TSG). Art. 69 der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916.401) regelt die so genannte einfache Sperre 1. Grades, die der Verhinderung der Verschleppung einer Seuche dient und im Wesentlichen die Unterbindung des Tierverkehrs sowie des Kontakts der Tiere, die der Sperre unterworfen sind, mit anderen Tieren zum Inhalt hat. Art. 239a ff. TSV konkretisieren die zu ergreifenden speziellen Massnahmen zur Bek�mpfung der Blauzungenkrankheit (Bluetongue). Insbesondere verh�ngt der Kantonstierarzt bei Seuchen- oder Ansteckungsverdacht auf Blauzungenkrankheit die einfache Sperre 1. Grades �ber den verd�chtigen Bestand und ordnet erg�nzende Massnahmen an (Art. 239c TSV). Im Bedarfsfall kann das Bundesamt f�r Veterin�rwesen Impfungen gegen Bluetongue-Viren vorschreiben (Art. 239g TSV).
3.3.2 Die hier fragliche seuchenpolizeiliche Massnahme st�tzte sich auf die das Gesetz und die bundesr�tliche Verordnung ausf�hrende Verordnung des Bundesamts vom 14. Januar 2009, mit der damals die Pflicht eingef�hrt wurde, Rinder und Schafe bis zum 31. Mai 2009 gegen die Blauzungenkrankheit zu impfen (Verordnung des BVET vom 14. Januar 2009 �ber Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009; AS 2009 455). Diese Verordnung galt bis zum 31. Dezember 2009 und kannte keine Ausnahmen von der Impfpflicht. Sie wurde am 13. Januar 2010 durch eine neue, bis Ende 2010 g�ltige Verordnung abgel�st, die wiederum die Pflicht vorsah, Rinder und Schafe bis zum 31. Mai 2010 gegen die Blauzungenkrankheit zu impfen, in Art. 3 neu aber Ausnahmen von der Impfpflicht auf Gesuch hin zuliess (Verordnung des BVET vom 13. Januar 2010 �ber Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2010; AS 2010 397). Die Verordnung wurde bisher nicht mehr ersetzt.
3.3.3 Wie die Vorinstanz f�r das Bundesgericht verbindlich, da nicht offensichtlich unrichtig, festgestellt hat (vgl. E. 1.4), informierte das Veterin�ramt des Kantons Z�rich in einem Brief vom 12. Januar 2010 die Rinder- und Schafhalter des Kantons, dass die Tiere von impfpflichtbefreiten Betrieben ohne Einschr�nkungen verstellt oder gehandelt werden k�nnten, wenn es sich nicht um Exporttiere handle und sofern sich die Seuchenlage nicht verschlechtere. Das Verwaltungsgericht f�hrte erg�nzend aus, angesichts der 2010 vorgenommenen Neubeurteilung der Seuchengefahr durch die Fachbeh�rden werde das Veterin�ramt bis auf Weiteres davon absehen, zum Schutz gegen die Blauzungenkrankheit Sperrmassnahmen �ber s�mtliche ungeimpften Tierbest�nde anzuordnen; vielmehr w�rden Tierverkehrssperren nur noch dann verf�gt, wenn im Einzelfall ein begr�ndeter Seuchen- bzw. Ansteckungsverdacht im Sinne von Art. 239c Abs. 1 TSV bestehe.
3.3.4 Das Verwaltungsgericht schloss daraus, unter diesen Umst�nden sei nicht davon auszugehen, dass sich in Zukunft mit grosser Wahrscheinlichkeit erneut die Frage stellen werde, ob es zul�ssig sei, �ber s�mtliche ungeimpften Rinder und Schafe eine einfache Sperre 1. Grades zu verh�ngen. Gem�ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung braucht es allerdings nicht eine grosse Wahrscheinlichkeit daf�r, dass sich die strittige Rechtsfrage erneut stellen wird, um die Beschwerdebefugnis zu begr�nden, sondern eine gewisse Wahrscheinlichkeit gen�gt, wie das Bundesgericht gerade im Zusammenhang mit gesundheitspolizeilichen Massnahmen festgehalten hat (vgl. E. 3.1). Im Zeitpunkt, als die Vorinstanz ihren Entscheid f�llte, galt aufgrund der im Jahre 2010 g�ltigen Verordnung des Bundesamts bereits eine gelockerte Rechtslage, in der, im Unterschied zu derjenigen gem�ss der 2009 wirksamen Verordnung, die im vorliegenden Fall noch Anwendung fand, die M�glichkeit bestand, sich auf Gesuch hin von der Impfpflicht befreien zu lassen. Damit konnte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass sich die vom Beschwerdef�hrer aufgeworfenen Rechtsfragen in absehbarer Zeit nicht mehr gleich stellen w�rden. Inzwischen ist die Impfpflicht sogar ganz weggefallen; auch wenn das im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids noch nicht bekannt war, unterstreicht es doch nachtr�glich, dass die Wiedereinf�hrung einer strengen Impfpflicht in absehbarer Frist nicht mehr zu erwarten war. Zwar erscheint nicht ausgeschlossen, dass aufgrund einer neuen Epidemie - wegen des Bluetongue-Virus oder eines sonstigen Erregers - wieder einmal eine Impfpflicht ohne Ausnahmevorbehalt angeordnet wird. Dabei handelt es sich aber um eine rein theoretische M�glichkeit, f�r die zurzeit keine konkreten Anhaltspunkte vorliegen. Selbst wenn von einer gewissen auf allgemeiner Erfahrung beruhenden Wahrscheinlichkeit auszugehen w�re, dass es fr�her oder sp�ter wieder zu einer Epidemiegefahr kommt, die zum Erlass einer uneingeschr�nkten Impfpflicht f�hren wird, w�re jedenfalls nicht zwingend, dass diese erneut nach nur einem Jahr wieder gelockert w�rde. Genauso wahrscheinlich erscheint eine l�ngere Dauer, so dass die Pflicht bei einem allf�lligen nachfolgenden Gerichtsverfahren noch in Kraft w�re. Diesfalls g�be es keinen Grund, einem betroffenen Tierhalter in einem nachfolgenden Gerichtsverfahren das Interesse an der �berpr�fung einer damit zusammenh�ngenden Verkehrssperre abzusprechen.
3.3.5 Demnach kann zwar allenfalls angenommen werden, die aufgeworfenen Rechtsfragen k�nnten sich unter Umst�nden mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wieder stellen, es ist aber so oder so nicht davon auszugehen, dass eine rechtzeitige �berpr�fung im Einzelfall kaum je m�glich w�re.
3.4 Ein Rechtsschutzinteresse k�nnte der Beschwerdef�hrer allenfalls im Hinblick auf die zur Hauptsache akzessorische Kostenregelung im angefochtenen Entscheid haben (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C_81/2010 vom 7. Dezember 2010, E. 1.3). Indessen richtet sich die Kostenregelung im kantonalen Verfahren nach kantonalem Recht, dessen Anwendung vom Bundesgericht nur auf qualifizierte R�ge hin gepr�ft wird (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde enth�lt jedoch keine entsprechende R�ge, so dass die Kostenregelung des angefochtenen Entscheids vom Bundesgericht schon aus diesem Grunde nicht zu �berpr�fen ist, weshalb die Frage, ob insoweit ein schutzw�rdiges Interesse best�nde, offen bleiben kann.
3.5 Dem Beschwerdef�hrer wurde das Recht mithin nicht verweigert, und der angefochtene Entscheid verst�sst nicht gegen Bundesrecht.
Die Beschwerde erweist sich als unbegr�ndet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientsch�digung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer sowie, je unter Beilage einer Kopie von act. 24 (diese zur Kenntnisnahme), dem Veterin�ramt, der Gesundheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Kammer, und dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 83
 BGE 
 Art. 95
 Art. 105
 Art. 29
 Art. 77
 Art. 89
 Art. 77
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 111
 Art. 89
 Art. 89
 BGE 
 Art. 10
 Art. 69
 Art. 239
 Art. 3
 Art. 239
 Art. 65
 Art. 68