Source: https://tc.vlex.es/vid/limites-decretos-leyes-derechos-676854005
Timestamp: 2017-05-28 08:24:49+00:00

Document:
Sentencia nº 35/2017 de Tribunal Constitucional, Pleno, 1 de Marzo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 676854005
Número de Recurso:3076-2013
El día 23 de mayo de 2013 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal Constitucional, un escrito presentado por la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura, actuando en representación de 102 Diputados, todos ellos debidamente identificados, del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, por el que se interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita.
El primero de ellos lleva por título: “1. Contenido de las modificaciones del Real Decreto-ley 3/2013 en la Ley 10/2012”, y en el que identifican los artículos de esta última que fueron precisamente objeto de modificación, total o parcial, por aquel Real Decreto-ley, aseverando que tales cambios sin embargo no han evitado la existencia de tasas de cuantía excesiva, y que no se han trasladado “en su integridad” las recomendaciones del Defensor del Pueblo. En concreto, afirma que la rebaja en la cuota variable supone apenas, según el propio Ministerio de Justicia, el “5 por 100 en la recaudación general prevista, lo que demuestra el escaso impacto” que produce tal medida y que “la recaudación depende en suma de la parte fija de la tasa contemplada en el artículo 7.1 de la Ley 10/2012, cuyas elevadísimas cuantías han impedido ya el acceso a la justicia en numerosos casos”.
El motivo 2 del recurso se titula “Límites constitucionales al establecimiento de un sistema de tasas en el servicio público de Justicia”. En él se hace una recapitulación de la argumentación vertida en su recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013 contra diversos preceptos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, señalando entre otras cuestiones: el cambio “radical y profundo” que ésta supuso respecto de las tasas previstas en el art. 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; las consecuencias de implantar unas tasas que obstaculizan el acceso al Juez, desde la óptica del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y de la quiebra del Estado de Derecho (art. 1.1 CE); las cautelas o factores que tuvieron en cuenta tanto la Ley 5/1986 como la posterior Ley 53/2002: la primera de ellas comportó en ese momento supuso la supresión de las tasas; mientras que la segunda la reintrodujo pero limitando los órdenes jurisdiccionales en que resultaba exigible su pago, los sujetos obligados (personas jurídicas “con acreditados recursos económicos”) y una cuantía por la que resultaban “razonables y perfectamente asumibles”. Tales cautelas sin embargo quedaron rotas con el sistema de la Ley 10/2012, según ya tuvo ocasión de explicar —acota— en su recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 10/2012. A continuación hace cita de algunas Sentencias de este Tribunal en la materia, deteniéndose en la STC 20/2012 , de 16 de febrero, que declaró la constitucionalidad de la imposición de tasas judiciales por la citada Ley 53/2002 (art. 35), en cuanto respetaba el contenido esencial del derecho a la justicia gratuita de quienes “acrediten insuficiencia de recursos para litigar”, ex art. 119 CE (con cita en este punto de la STC 117/1998 ); si bien dicha STC 20/2012 se pronunció únicamente sobre el pago de la tasa en el orden jurisdiccional civil, dejando hecha su reserva a los órdenes penal, militar, social, y contencioso-administrativo.
Los recurrentes continúan recordando la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013, en relación a los aspectos reprochables de las tasas de la Ley 10/2012 en su versión original: su no exención a los recursos contencioso-administrativos fundados en vías de hecho, o la impugnación de disposiciones generales; la generalización de los sujetos pasivos y los órdenes jurisdiccionales gravados con el tributo, con la sola excepción del penal. De nuevo con cita de la STC 20/2012 , FJ 9, reconocen los recurrentes que la exigencia de la tasa judicial no es contraria al art. 24.1 CE, excepto cuando se traten de tasas “tan elevadas que impiden en la práctica el acceso a la jurisdicción o lo obstaculizan en un caso concreto en términos irrazonables”; en línea también con el criterio manifestado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (cita, en este orden, las SSTEDH de 19 de junio de 2001, asunto Kreuz contra Polonia ; 24 de mayo de 2006, asunto Weissman y otros contra Rumanía ; 25 de enero de 2007, asunto Lorga [rectius: Iorga] contra Rumanía ); 18 de noviembre de 2008, asunto Serin contra Turquía ; 7 de febrero de 2008, asunto Beian [número 2] contra Rumanía ; 4 de marzo de 2008, asunto Polejowski contra Polonia , 12 de junio de 2008, asunto Tzvyatkov contra Bulgaria , y 26 de julio de 2005, asunto Kniat contra Polonia ).
El siguiente motivo del recurso es el número 3, y se titula: “El Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, al igual que la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, vulnera los artículos 1, 9.2, 14, 24.1, 106 y 119 de la Constitución”. Alegan en él los recurrentes, razones de tipo general para sostener que las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 3/2013 no “impide o atempera” el efecto inhibitorio que atribuían en su recurso núm. 973-2013 a los preceptos originales de la Ley 10/2012.
Ya fuera del debate sobre la conculcación del art. 24.1 CE, prosigue alegando la demanda que “también el Real Decreto-ley 3/2013, de igual forma que, como se mencionó en el anterior recurso, lo hace la Ley 10/2012, supone la vulneración del artículo 14 CE, que recoge el principio de igualdad”, formal, en relación con lo previsto en el art. 9.2 del mismo texto constitucional y la consecución por los poderes públicos de las condiciones para alcanzar la igualdad material, citando en tal sentido las SSTC 6/1981 , de 16 de marzo; 32/1981 , de 28 de julio; 65/1983 , de 22 de julio) y 39/2002 , de 14 de febrero. Considera por ello que “la norma que constituye el objeto del presente recurso al mantener una diferencia entre los ciudadanos a la hora de acceder a los Tribunales de Justicia, distinguiendo entre los que tienen capacidad económica para hacer frente a unas elevadas tasas y los que no, infringe frontalmente lo dispuesto en los artículos 14 y 9.2 de la Constitución española … al generar una fuerte discriminación entre unos y otros ciudadanos sin que exista ninguna justificación objetiva y razonable”.
Asimismo afirma que se produce la conculcación del art. 119 CE, pues pese a que se trata éste de un derecho de configuración legal, “es cierto que también le impone un límite” al legislador, el de garantizar una justicia gratuita “para quienes carezcan de recursos suficientes para litigar. La simple lectura de la cuantía de las tasas establecida en el art. 7 de la Ley y su aplicación al día a día de los tribunales pone de manifiesto sin género de duda que serán demasiados los supuestos en los que los ciudadanos no puedan acudir a la Administración de Justicia como consecuencia del elevadísimo importe de las tasas que se establecen”. Y completa esta argumentación alegando que dichas tasas acarrean también la afectación de los principios constitucionales de sometimiento de la Administración a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE), y el del control de su actividad por los tribunales de justicia (art. 106.1 CE), de modo que en asuntos de “escasa repercusión económica” el pago de una tasa como condicionante para interponer un recurso contencioso-administrativo en primera instancia, puede resultar disuasorio y favorecer así una discrecionalidad administrativa que puede llegar a ser absoluta. Por ejemplo, en el ámbito sancionador, con cita de la STC 177/2011 , de 8 de noviembre.
El motivo 4 del recurso se titula: “La regulación de las tasas judiciales derivada del Real Decreto-ley 3/2013 y la Ley 10/2012 tampoco se ajusta al principio de capacidad económica previsto en el artículo 31.1 de la Constitución”. De nuevo aquí la demanda formula consideraciones de carácter general y que ya había vertido en su recurso núm. 973-2013 contra diversos preceptos originales de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre. Indica que “[c]omo hemos dicho, el sistema de tasas judiciales contempla, utilizando las palabras de la STC 190/2012 , unas cuantías que impiden u obstaculizan de forma irrazonable, en la práctica, el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva … como se desprende de la jurisprudencia analizada, la capacidad económica del justiciable, como aduce el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es un elemento esencial a la hora de enjuiciar la legitimidad de las tasas judiciales”; principio de capacidad económica cuyos correlatos conforme al art. 31.1 CE son el de igualdad y progresividad. Reconoce que “en materia de tasas, los principios de capacidad económica y de progresividad deben ser matizados, pues tal figura tributaria —la tasa—, por su finalidad y concreta configuración, será menos idónea para garantizar el reparto de la carga tributaria que exige un sistema tributario para poder ser considerado justo”, lo que no quiere decir, puntualiza, que no sea aplicable el art. 31.1 CE. Entienden los recurrentes que una vez establecida la lesión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a cargo de las tasas impugnadas, “sea cual sea el alcance del principio de capacidad económica y de progresividad en relación con la concreta figura tributaria de las tasas, lo que no puede hacer la ley es desconocer, en este caso concreto, que un tributo no puede impedir el ejercicio de derechos fundamentales”, teniendo como resultado que la “regulación contenida en las normas impugnadas no supera así el juicio de proporcionalidad que es exigible en esta materia, con infracción de los principios de capacidad económica y progresividad”. Por ello, remacha, “el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita es también inconstitucional por infracción de lo dispuesto en el artículo 31.1 CE”.
Como último motivo del recurso de inconstitucionalidad, figura el que lleva por título: “5. El Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita vulnera igualmente los requisitos establecidos en el artículo 86 de la Constitución”. Tras argumentarse que son tres los límites recogidos por el art. 86 CE, para un correcto ejercicio de la facultad del Gobierno de dictar decretos-leyes, a saber: “1) la concurrencia de la ‘extraordinaria y urgente necesidad’ … 2) la reserva de ley en materia tributaria y 3) la prohibición de afectar el régimen de los derechos, deberes y libertades del título I de la Constitución”, la demanda analiza la concurrencia de cada uno de ellos, en ese mismo orden, en apartados separados.
En el número 1 se refiere a la situación de “extraordinaria y urgente necesidad”, con cita de la STC 39/2013 , de 14 de febrero —que incluye otras anteriores—, donde este Tribunal ha declarado que si bien no forma parte de su objeto de control el juicio puramente político que subyace a la adopción del decreto-ley, de competencia exclusiva del Gobierno, sí le es dable asegurar que dicha facultad se despliega “dentro del marco trazado por la Constitución”, pudiendo declarar su inconstitucionalidad en supuestos de uso abusivo y arbitrario. A tal efecto, prosigue recordando la demanda, es preciso que la situación de “extraordinaria y urgente necesidad” resulte explicita y razonada en la norma, y que exista una “conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida … y las medidas que en el Decreto-ley se adopten”. Esas condiciones pueden deducirse de una pluralidad de elementos, como son la exposición de motivos del Real Decreto-ley, el debate parlamentario posterior para su convalidación por el Congreso y el propio expediente de elaboración de la norma. Su concurrencia, además, ha de proyectarse al momento en que esta última se aprueba por el Gobierno, careciendo de relevancia aquellas circunstancias posteriores que pudieran llevar a cuestionar su apreciación previa.
Así justificado, consideran los recurrentes que “no concurre la urgencia alegada por el Gobierno … la valoración de la urgencia no puede residir en esa apreciación de la posibilidad del carácter excesivo de la tasa judicial. El Gobierno pretende hacer descansar la urgencia en defectos de la Ley 10/2012, cuando lo cierto es que las medidas introducidas, como reconoció en la sesión de convalidación, no alcanzaban más que a un escaso 5 por 100 en la recaudación prevista … no suponen una corrección de los defectos del sistema, sino a lo sumo de algunos aspectos que se concretan supuestamente en las modificaciones que lleva a cabo en la Ley 10/2012 … la urgencia no sólo la representan los casos que se han visto modificados por el Real Decreto-ley 3/2013, sino todos aquellos supuestos, excedan o no de los mecanismos de reconocimiento del beneficio de justifica gratuita, que no puedan afrontar el pago de la tasa respectiva o en los que la tasa a abonar es, en sí misma, y con independencia de la capacidad económica del sujeto pasivo, excesiva o desproporcionada (STC 20/2012 )”.
Prosigue diciendo la demanda que tampoco se da la conexión exigida por este Tribunal entre la situación de urgencia que resulta definida por la norma y las concretas medidas adoptadas para afrontarla, pues éstas, según se han descrito, “no contribuyen a afrontar de manera general aquella situación, que debería ser tratada desde la perspectiva del efecto real de cada tasa en cada proceso sujeto a su abono. Las medidas instrumentadas podrán beneficiar a ciertos colectivos, pero no eliminan per se los ‘casos concretos e individualizados en los que la cuantía fijada en la tasa resultara excesiva’”. Luego de citar la STC 29/1982 , que exige que la conexión de sentido del art. 86 CE exista tanto en cuanto al contenido de las medidas como que éstas, en su estructura, permitan modificar “de manera instantánea” la situación jurídica existente, insiste en que las modificaciones del Real Decreto-ley 3/2013 “no responden de manera general e inmediata a todas las situaciones afectadas por el carácter desproporcionado o exorbitante de las tasas, y otras introducen previsiones objetivas desconectadas de la insuficiencia de recursos para litigar, que responden a cuestiones de política legislativa, o modifican aspectos de la Ley 10/2012 para depurar el régimen fiscal que contiene”.
En el apartado 2 del último motivo del recurso, los recurrentes se centran en la reserva de ley en materia tributaria, recogida por el art. 31.3 de la Constitución, así como en la doctrina de aplicación de este Tribunal, citando la STC 63/2003 , en cuya virtud la mencionada reserva exige que la creación ex novo del tributo y la determinación de sus elementos esenciales o configuradores, se lleve a cabo mediante normas con rango de ley, respetando este límite es posible en este ámbito la colaboración del reglamento (cita las SSTC 221/1992 y 185/1995 ), doctrina que resulta también predicable en materia de tasas (cita a su vez la STC 233/1999 ).
De inmediato se refieren a la imposibilidad de que los decretos-leyes puedan afectar al deber general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (con cita de las SSTC 182/1997 y 189/2005 ; reconociendo que “las tasas judiciales no ocupan —a diferencia, por ejemplo, del IRPF— un lugar central en el sistema tributario y en la determinación de la carga tributaria de los ciudadanos, pero sí es cierto que el Real Decreto-ley 3/2013 sí afecta a elementos esenciales de dichas tasas. En la medida en que el Real Decreto-ley 3/2013 modifica o afecta a elementos esenciales del tributo regulado en la Ley 10/2012, debe entenderse que vulnera el límite material establecido en el artículo 86 de la Constitución”.
El tercer y último apartado del motivo quinto de la demanda, sostiene que “existen dudas sobre el encaje constitucional del Real Decreto-ley en cuanto a la reforma que lleva a cabo de la Ley 1/1996”. Para fundamentar tal afirmación (“Y ello porque…”), y sin referirse a los apartados concretos del art. 2 del Real Decreto-ley 3/2013, se aduce doctrina del Tribunal, empezando por la cita del ATC 179/2011 , de 13 de diciembre (y las anteriores que en él se invocan), en el que se establece que el art. 86.1 CE prevé como límite material, que el decreto-ley dictado no “afecte” a los derechos, deberes y libertades del título I de la Constitución. Añade que la doctrina de este Tribunal otorga un significado específico al término “afectar”, con el fin de no vaciar de contenido el ejercicio de esta facultad del Gobierno, de modo que queda excluida la posibilidad de una regulación “del régimen general” de tales derechos, deberes y libertades, o que la norma en cuestión “vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos; atendiendo para estos efectos “a la configuración del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su ubicación sistemática en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate”.
Así las cosas, luego de recordar la conexión establecida por este Tribunal entre el derecho a la justicia gratuita del art. 119 CE y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), entre otras en las SSTC 9/2008 y 95/2003 , FJ 4 [cita por error la STC 98/2003 ], la demanda postula que al legislador ordinario “le corresponde incidir en la definición del sistema de justicia gratuita, sin que en este campo —ya sea para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita, ya sea para modularlo— pueda incidir el Real Decreto-ley. El derecho del artículo 119 es complemento indispensable del artículo 24 que, sin aquél, queda privado de parte esencial de su contenido en cuanto determinante del régimen de acceso a la justicia de quienes carecen de recursos para litigar. Cabe sostener, en síntesis, que el Real Decreto-ley 3/2013 afecta al régimen del derecho del artículo 24 de la CE, en conexión con el artículo 119, en términos vedados por el artículo 86.1 de la Constitución”. Con esta última afirmación se cierra el último motivo del recurso.
El Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 9 de julio de 2013, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno a través del Ministro de Justicia, conforme establece el art. 34 LOTC, para que en el plazo de 15 días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (núm. 166, de 12 de julio de 2013).
Por escrito registrado el día 19 de julio de 2013, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó ante este Tribunal y solicitó prórroga por el máximo legal concedido para formular alegaciones, “habida cuenta del número de asuntos que penden ante esta Abogacía”.
El día 29 de julio de 2013 se recibió en el registro general de este Tribunal, escrito del Presidente del Congreso de los Diputados, de 24 de julio de 2013, por el que da traslado del acuerdo adoptado en la misma fecha por la Mesa de dicha Cámara para su personación en el procedimiento y ofrecer su colaboración, a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica de este Tribunal.
Con idéntica finalidad tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el 6 de septiembre de 2013, escrito del Presidente del Senado, de 3 de septiembre de 2013, dando traslado del acuerdo de la Mesa de la Cámara adoptado el 2 de abril de 2013, dándose por personada en el procedimiento “y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”.
Mediante escrito registrado el día 30 de julio de 2013, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones interesando la inadmisión parcial del recurso y su desestimación en todo lo demás o, subsidiariamente, que se desestimase el recurso en su integridad.
La segunda alegación se titula “Inexistencia de infracción del art. 86.1 CE: presupuesto habilitante”. Se sintetiza en primer término y con carácter general (apartado I), la doctrina constitucional acerca de los presupuestos para el correcto ejercicio de la facultad de dictar decretos-leyes por el Gobierno de la Nación (citando las SSTC 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005 , de 15 de diciembre, FFJJ 5 y ss.; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011 , de 17 de marzo, FJ 3; 137/2011 , de 14 de septiembre, FJ 4 y 1/2012 , de 13 de enero, FJ 6). Doctrina que distingue entre el control político (ajeno a este Tribunal) y el jurídico de dicha clase de normas, y dentro de este último las facetas a verificar en cuanto a la concurrencia de la “extraordinaria y urgente necesidad”, tanto la formal (que sean explicitadas y razonadas las causas de aquella urgencia) como material (acreditar una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que se adoptan).
A continuación, en el apartado III dentro de la alegación segunda se reprocha la impugnación que efectúa la demanda acerca de la supuesta insuficiencia en la exteriorización de la situación de urgencia. Entiende que los recurrentes se limitan a una “mera crítica de ineficiencia por la utilización en este caso del Decreto-ley”, y recuerda el margen de maniobra política que tiene el Gobierno para adoptar medidas urgentes, salvo que incurra en abuso o arbitrariedad manifiesta, y en concreto cuando se trata de “coyunturas económicas problemáticas”, como ha reconocido la doctrina de este Tribunal. Sostiene, así, “la especial aptitud del Decreto-ley para subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las Leyes’ (SSTC 6/1983 , de 4 de febrero, F J 5; 11/2002 , de 17 de enero, FJ 4; 137/2003 , FJ 3, y 18912005, FJ 3)”. En este caso, añade el Abogado del Estado, “resulta innegable” que la situación de urgencia en el dictado del Real Decreto-ley 3/2013 tenía por fin “evitar cualesquiera situación de posible indefensión que la exigencia de las tasas pudiera ocasionar”.
Sentado esto, se refiere también a la concurrencia del requisito de la conexión de sentido entre la situación razonada de urgencia y las medidas que adopta la norma. Alega el Abogado del Estado que dicha conexión existe y que la tacha de la demanda, fundamentada “únicamente en la poca efectividad de las medidas para hacer frente a aquella situación”, queda desvirtuada por la congruencia de las concretas medidas que se aprueban; además de que a este Tribunal no le corresponde “discutir sobre la bondad, oportunidad o eficacia de las medidas impugnadas” (con cita de la STC 182/1997 ), es decir, sobre “el mayor o menor éxito que puedan llegar a tener tales modificaciones”. Concluye, así, que resulta suficiente lo expuesto para apreciar que existe el necesario presupuesto habilitante en cuanto a los arts. 1 y 2 del Real Decreto-ley 3/2013.
La alegación tercera del escrito del representante del Gobierno de la Nación se titula “Inexistencia de infracción del art. 86.1 CE: Límites materiales”. Recuerda al respecto que la demanda afirma que el Real Decreto-ley impugnada ha transgredido tales límites, si bien “confunde en su argumento impugnatorio la denuncia de vulneración del principio de reserva de ley tributaria que establece el art. 31.3 CE con la de la vulneración del art. 86.1 CE al imputar al RD-ley 3/2013, y realmente sólo a su art. 1 en el que se prescribe la modificación de la Ley 10/2012”. En concreto, dice que los recurrentes afirman que se ha afectado el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 CE.
Responde a esa queja el escrito de alegaciones, pasando revista en un apartado I, a la doctrina constitucional sobre la posibilidad de regular por decreto-ley materias que corresponden al deber de sostenimiento de los gastos públicos (cita las SSTC 111/1983 , de 2 de diciembre, FJ 8; 182/1997 , de 28 de octubre; 137/2003 , de 3 de julio; 108/2004 , de 30 de junio; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7, y 100/2012 , de 8 de mayo), reproduciendo diversos párrafos de la STC 189/2005 , FFJJ 7 y 8. Ejemplifica que el Tribunal ha declarado que no afecta a dicho deber de contribuir, el uso del decreto-ley para reducir o elevar el tipo de gravamen de determinados impuestos especiales, o para reducir la base imponible del impuesto sobre sucesiones y donaciones, en cuanto ninguno de ellos se configura como un tributo general sobre la renta o el consumo (con cita de las SSTC 137/2003 , FFJJ 6 y 7; 108/2004 , FFJJ 7 y 8, y 189/2005 , FFJJ 7 y 8).
Sostiene por esto que el art. 1 del Real Decreto-ley “respeta los límites materiales del artículo 86.1 CE”; que además los destinatarios del tributo “comparativamente” son pocos (frente al conjunto de los contribuyentes), presentando “escasísimo relieve en el ‘conjunto del sistema tributario’, y “escasa incidencia” en el deber de contribuir, “especialmente significativa si se compara con otros D-leyes” en los que este Tribunal sí ha apreciado que afectan al deber de contribuir (cita SSTC 137/2003 , de 3 de julio, FJ 7, y 108/2004 , de 30 de junio, FJ 8).
El último apartado (IV) de la alegación citada, trata de la “Inexistente vulneración del art. 119 CE por su conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE”. Detalla el Abogado del Estado en este punto, el alcance de las modificaciones introducidas por el art. 2 del Real Decreto-ley impugnado, en el articulado de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita (LAJG), a las que la demanda de inconstitucionalidad tilda de contrarias a los arts. 24.1 y 119 CE. Afirma que conforme a la exposición de motivos, se pretendió revisar diversos aspectos de aquélla Ley 1/1996 que estaba en proceso de revisión, al aprobarse de manera anticipada la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, y para ello se procede a reconocer una casuística más amplia y se elevan los umbrales para gozar del derecho de justicia gratuita, tanto en el régimen ordinario (art. 3 LAJG) como en el excepcional por cargas familiares (art. 5 LAJG); sustituyendo la referencia del salario mínimo por el indicador público de renta de efectos múltiples; incluyendo a las tasas judiciales dentro de los conceptos que cubre el beneficio (art. 6 LAJG), y armonizando en definitiva ambos textos legales, incluyendo la suspensión del procedimiento mientras está abierto el plazo de subsanación de la liquidación de la tasa (art. 16 LAJG).
Agotado el examen de la concurrencia de los requisitos del art. 86.1 CE, las alegaciones cuarta a sexta inclusive son una reproducción sustancial de lo ya argumentado en el escrito de contestación del propio Abogado del Estado, al recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013 promovido como ya se ha dicho antes, por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados frente a diversos preceptos originales de la Ley 10/2012. Argumentos que se recogen por cierto en el antecedente 6 de la STC 140/2016 , de 21 de julio, resolutoria del mencionado recurso, y que aquí siguen el mismo orden: “Doctrina constitucional relevante” (alegación cuarta), con resumen de las SSTC 20/2012 , de 16 de febrero y 79/2012 , de 17 de abril, además de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; el recordatorio por la STC 20/2012 en cuanto a la doctrina sobre el diferente “relieve constitucional” del derecho de acceso a la jurisdicción y del acceso al recurso; las reservas efectuadas a la exigencia de tasa judicial en los órdenes contencioso-administrativo y social. A continuación diserta sobre “la finalidad legítima de las tasas judiciales introducidas por la Ley 10/2012” (alegación quinta), relativa a la mejora de la financiación del sistema judicial y la justicia gratuita, teniendo en cuenta la situación de crisis económica al tiempo de dictarse dicha Ley y la necesaria consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria, ex art. 135 CE. Y sigue después con un “Planteamiento general de esta contestación” (alegación sexta), en el que alude a los preceptos constitucionales que la demanda considera vulnerados (1.1, 9.2, 14, 24.1, 31, 106 y 119 CE) los cuales, tal y como en el recurso núm. 973-2013, considera que “deben reconducirse al artículo 24” CE. Insiste en que la demanda no razona, “como le incumbiría”, acerca de por qué se producen tales vulneraciones por cada uno de los preceptos del Real Decreto-ley impugnado; que las leyes gozan de una presunción de constitucionalidad, y que la impugnación de la demanda es genérica.
En la alegación séptima, “Constitucionalidad del art. 1 del RD-ley 3/2013”, el Abogado del Estado hace una nueva recapitulación de todos los apartados del art.1 de la norma impugnada que modifica diversos aspectos de la Ley 10/2012 (deduciendo que no se produce con ello ninguna vulneración.
Tras ella, la alegación octava se titula “Inexistente infracción del art. 31 CE”, y en ella se opone al motivo de la demanda fundado en la infracción por el Real Decreto-ley 3/2013, del principio de capacidad económica del art. 31.1 CE, “concretamente entendemos que de su art. 1”. De un lado, asevera el Abogado del Estado, porque justamente para respetar dicho principio es que la Ley de asistencia jurídica gratuita se eleva el umbral máximo dentro del que se puede gozarse del beneficio de justicia gratuita. De otro lado, porque el art. 14 CE no garantiza la igualdad por indiferenciación ante situaciones desiguales, y por último y conforme con la doctrina constitucional aplicable, porque el principio constitucional mencionado se predica del conjunto del sistema tributario, no de todos y cada uno de los tributos, en todo caso sólo de aquéllos que “por su entidad cualitativa o cuantitativa constituyen pilares estructurales de nuestro sistema tributario” (con cita de las SSTC 182/1997 , FJ 7, y 137/2003 , FJ 6), lo que no es el caso de la tasa aquí en examen.
Cierra sus consideraciones el Abogado del Estado con la alegación “novena” de su escrito, en la que realiza un resumen general de defensa de la constitucionalidad del Real Decreto-ley 3/2013, en sus modificaciones a la Ley 10/2012 y la Ley de asistencia jurídica gratuita, las cuales califica como “modelo perfectamente conforme con la Constitución”.
Por providencia de 28 de febrero de 2017 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 1 de marzo de dicho año.
Se interpone el presente recurso de inconstitucionalidad por 102 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, contra el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita.
Expuesto lo que antecede, se impone con carácter inmediato dar respuesta a la alegación del Abogado del Estado que denomina de “inadmisión parcial” del recurso, así como efectuar otras precisiones previas con el fin de delimitar adecuadamente el objeto de nuestro enjuiciamiento de fondo:
En primer lugar y tras verificar que el escrito de demanda no identifica ni en su encabezado ni en el suplico final, concretos preceptos del Real Decreto-ley 3/2013 que puedan considerarse impugnados, refiriéndose en todo momento a que se presenta recurso de inconstitucionalidad “contra el Real Decreto-ley 3/2013” sin más precisiones, esto es, contra todos los preceptos que lo componen, ha de concederse sin embargo la razón al Abogado del Estado, cuando pone de relieve que el cuerpo de la demanda no contiene ninguna argumentación que cuestione la validez de los siguientes preceptos del Real Decreto-ley 3/2013:
(ii) El artículo 4 que modifica el art. 367 ter .1 de la Ley de enjuiciamiento criminal de 14 de septiembre de 1882.
(vi) La disposición final primera , que aprueba diversas modificaciones de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013.
(vii) La disposición final segunda , relativa al “Régimen especial de aplicación de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos a los contratos de arrendamiento previstos en la disposición adicional única del Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección de los deudores hipotecarios”.
(ix) La disposición final cuarta , que adiciona un supuesto g) al art. 36.4 de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito.
Por lo tanto, respecto de todos estos preceptos no cabe entrar en ningún tipo de análisis jurídico, pues no cabe reconstruir de oficio la demanda de inconstitucionalidad [SSTC 160/2013 , de 26 de septiembre, FJ 4 e), y 140/2016 , FJ 2 a)]. Ello se traduce, en todo caso, no en una inadmisión parcial del recurso —como alega el Abogado del Estado—, puesto que la impugnación de tales preceptos resultaba posible, sino en su desestimación [SSTC 140/2016 , de 21 de julio, FJ 2 a) y fallo; 202/2016 , de 1 de diciembre, FJ 2 a) y fallo, y 213/2016 , de 15 de diciembre, FJ 7 y fallo].
En segundo lugar, por lo que concierne al que hemos calificado como primer bloque impugnativo del recurso, el que plantea la vulneración por el art. 1 del Real Decreto-ley 3/2013 de los arts. 1.1, 9.2, 14, 24.1, 31, 106 y 119 CE y que se desarrolla en los motivos primero a cuarto de dicho escrito, debemos estimar también la objeción aducida por el Abogado del Estado en sus alegaciones, en el sentido de que no aparece ninguna argumentación específica acerca de cómo, y en qué términos, los concretos ajustes efectuados sobre algunos de los artículos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, prescindiendo por tanto del tenor original de éstos, acarrean las vulneraciones constitucionales que se denuncian.
Tampoco, desde luego, cabe ofrecer ninguna respuesta en esta Sentencia a las impugnaciones de la Ley 10/2012 original, que se reiteran en la demanda de este recurso: (i) primero, porque los propios recurrentes ni siquiera lo piden, aunque esas referencias consuman gran parte como se ha dicho de su escrito; (ii) segundo, porque en todo caso se alzaría un óbice de extemporaneidad, ya que el plazo de tres meses para presentar la demanda a partir de la publicación de la norma, ex art. 33.1 LOTC, finalizó el 22 de febrero de 2013; mientras que la demanda del presente recurso núm. 3076-2013 se presentó el 23 de mayo de 2013; (iii) en todo caso, debe añadirse una vez más que el recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013, fue resuelto ya por la STC 140/2016 , de 21 de julio, estimatoria parcialmente del mismo.
Idéntica orfandad argumental en la demanda se evidencia en cuanto a la vulneración de los arts. 1.1, 9.2, 14, 24.1, 31, 106 y 119 CE, por parte del art. 2 del Real Decreto-ley 3/2013, en el que se introducen diversas modificaciones en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita.
En cambio este último precepto, el art. 2, sí que resulta concretamente impugnado en el recurso, pero sólo en relación a que conculcó al art. 86.1 CE. Hemos de entender por tanto, contrariamente a lo afirmado aquí por el Abogado del Estado, que en este punto los recurrentes sí levantaron la carga mínima de impugnación del Real Decreto-ley 3/2013.
Consecuencia de lo expresado hasta aquí, es que el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad queda circunscrito a la impugnación de los arts. 1 y 2 del Real Decreto 3/2013, de 22 de febrero, por vulneración del art. 86.1 de la Constitución, específicamente las cuestiones suscitadas en el motivo quinto de la demanda, como son: (i) el incumplimiento del presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad”, tanto desde el punto de vista formal (falta de exteriorización de razones suficientes), como material (falta de conexión de sentido entre las razones aducidas y las medidas adoptadas), y (ii) el haber excedido los límites materiales impuestos por el propio art. 86.1 CE.
En este mismo orden las analizaremos, sin que obste a ello ninguna otra causa que lo impida. De una parte, porque este Tribunal todavía no se ha pronunciado sobre la conformidad de los arts. 1 y 2 del Real Decreto-ley 3/2013, con el art. 86.1 CE; únicamente sobre si alguno de tales preceptos vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Así, el art. 1.8 de dicho Real Decreto-ley que modificó, como ya se dijo antes, la cuota variable de las personas físicas, fue declarado inconstitucional por la STC 227/2016 , de 22 de diciembre (cuestión de inconstitucionalidad núm. 905-2014), y con base en ella se acuerda la extinción del proceso, por desaparición sobrevenida de su objeto, en los AATC de 18 de enero de 2017, FJ 2 (cuestión de inconstitucionalidad núm. 5438-2013) y 13 de febrero de 2017, FJ 3 (cuestión de inconstitucionalidad núm. 3667-2015); así como en la STC 24/2017 , de 16 de febrero, FJ 2 d) (recurso de inconstitucionalidad núm. 3035-2013).
Y es que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal: “tratándose de una modificación del ordenamiento jurídico operada por un Decreto-ley ‘es función esencial de esta jurisdicción garantizar ‘la primacía de la Constitución’ (art. 27.1 LOTC) y asegurar en todo momento, sin solución de continuidad, el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa preconizado por la Norma fundamental, depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema, con independencia de que se encuentren o no en vigor cuando se declara su inconstitucionalidad. Es la pureza misma del ordenamiento jurídico la que se ventila en esta sede jurisdiccional, y ello ha de decidirse en términos de validez o invalidez ex origine de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo constitucional’ (SSTC 60/1986 , de 20 de mayo, FJ 1, 137/2003 , de 3 de julio, FJ 2, y 108/2004 , de 30 de junio, FJ 4), pues se trata, a fin de cuentas, de ‘velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-leyes, dentro del marco constitucional’ (STC 111/1983 , de 2 de diciembre, FJ 3, y 137/2003 , de 3 de julio, FJ 2, y 108/2004 , de 30 de junio, FJ 4)”. En igual sentido, STC 136/2011 , de 13 de septiembre, FJ 2.
El escrito de demanda cuestiona, en primer lugar, la concurrencia en la norma impugnada del presupuesto de la “extraordinaria y urgente necesidad” exigido por el art. 86.1 CE. Luego de hacer referencia a la doctrina constitucional sobre dicho requisito, se afirma al respecto que las motivaciones esgrimidas tanto por la exposición de motivos del Real Decreto-ley, como por el Ministro de Justicia en el debate de convalidación de la norma en el Congreso de los Diputados, no pueden considerarse suficientes, pues no pueden residir “en el carácter excesivo de la tasa judicial” de la Ley 10/2012, siendo que las medidas introducidas no permiten corregir tal situación.
Expuesto en estos términos, debemos comenzar por traer a colación la doctrina de este Tribunal en relación con el significado del presupuesto de la “extraordinaria y urgente necesidad” para dictar decretos-leyes por el Gobierno de la Nación, ex art. 86.1 CE. Resulta para ello de aplicación, específicamente en relación con la facultad de dictar decretos-leyes en materia tributaria, la STC 100/2012 , de 8 de mayo, FJ 8, que con cita de otras Sentencias anteriores recuerda que “‘la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante’ conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no sea, en modo alguno, ‘una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes’, siendo función propia de este Tribunal ‘el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución’, de forma que ‘el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (STC 11/2002 , de 17 de enero, FJ 4; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 3; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 3; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011 , de 17 de marzo, FJ 3; 137/2011 , de 14 de septiembre, FJ4, y 1/2012 , de 13 de enero, FJ 6). Pero debe añadirse a renglón seguido que ‘el Decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según tenemos reiterado, que subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes’ (SSTC 6/1983 , de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002 , de 17 de enero, FJ 4)” (SSTC 137/2003 , de 3 de julio, FJ 3; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 3; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005 , de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6, y 137/2011 , de 14 de septiembre, FJ 4). Ahora bien, como también hemos afirmado, ‘es claro que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica que la definición por los órganos políticos de una situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982 , FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar’ (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003 , de 3 de julio, FJ 3; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 3; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6; 137/2011 , de 14 de septiembre, FJ 4, y 1/2012 , de 13 de enero, FJ 6)”.
Y a los fines de poder acreditar por este Tribunal la concurrencia del mencionado presupuesto habilitante en cada caso concreto, la citada STC 100/2012 prosigue diciendo, en cuanto a las fuentes para su determinación y los elementos que lo componen, que “el examen sobre la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la ‘extraordinaria y urgente necesidad’ siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, ‘los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma’ (SSTC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002 , de 17 de enero, FJ 4; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 3; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 3; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6; 137/2011 , de 14 de septiembre, FJ 4, y 1/2012 , de 13 de enero, FJ 6), debiendo siempre tenerse presentes ‘las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes enjuiciados (SSTC 6/1983 , de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997 ,de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002 , de 17 de enero, FJ 4; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 3; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 3; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6, y 1/2012 , de 13 de enero, FJ 6). Es decir, para controlar la concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley (la “extraordinaria y urgente necesidad”), es preciso analizar dos elementos: en primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada (SSTC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983 , de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997 , de 29 de octubre, FJ 3; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 4; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 3; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 7, y 31/2011 , de 17 de marzo, FJ 3), y, en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma” (SSTC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003 , de 3 de julio, FJ 4; 189/2005 , de 7 de julio, FJ 4; 329/2005 , de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 7, y 31/2011 , de 17 de marzo, FJ 3).
La aplicación de la doctrina de referencia permite verificar que en el dictado del Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, se ha cumplido, tanto formal como materialmente, con el presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad”:
Así, en lo que atañe a la exteriorización explícita y razonada de la situación de urgencia, la lectura tanto de la exposición de motivos de la norma impugnada, como del diario de sesiones del Congreso de los Diputados que recoge las afirmaciones del Ministro de Justicia durante el posterior debate de convalidación, revelan la existencia de dos circunstancias que justificaban no esperar a la tramitación de un proyecto de ley. A saber:
Igual resultado desestimatorio alcanza la queja de la inexistencia de la necesaria conexión de sentido entre la situación de urgencia razonada y las medidas que se adoptan por dicho Real Decreto-ley 3/2013. En una línea de impugnación similar a la de la falta de justificación, se aduce por la demanda que los ajustes a la Ley 10/2012 que la norma impugnada trae, no contribuyen “de manera general” a paliar la situación descrita; son medidas que “podrán beneficiar a ciertos colectivos” pero no la eliminan en otros supuestos, y en fin, que las mismas no responden “de manera general e inmediata a todas las situaciones afectadas por el carácter desorbitante y desproporcionado de las tasas”. En cambio, el Abogado del Estado distingue entre lo que ha de ser la coherencia de las medidas –en este caso acreditada- y su mayor o menor efectividad, que sería lo objetado por los recurrentes, recordando que queda fuera del examen de este Tribunal lo relativo a la bondad, oportunidad o eficacia de las medidas de que se traten.
Pues bien, lo que nuestra doctrina exige a propósito de la conexión de sentido en este ámbito, es que haya una “relación de adecuación” de las medidas respecto de la situación de urgencia a cuya solución sirven, de manera que aquellas, las medidas, “guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (STC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 3)’ (STC 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6)” (STC 157/2016 , de 22 de septiembre, FJ 5), o dicho en otros términos, las medidas “en su consideración global se manifiestan como idóneas para la consecución de la finalidad pretendida” (STC 189/2005 , de 7 de julio, FJ 5). Queda extramuros de nuestro control, como ya señalamos en la doctrina general expuesta en el fundamento anterior, todo juicio de oportunidad política acerca de la calidad y alcance de las medidas.
Finalmente, los recurrentes afirman que la norma impugnada ha excedido los límites materiales del art. 86.1 CE, específicamente la prohibición de que los Reales Decretos-leyes “no podrán afectar… los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” de la Constitución Se invoca como conculcado por el art. 1 del Real Decreto-ley 3/2013, el principio de legalidad tributaria del art. 31.3 CE junto con el deber de garantizar el sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE), y si bien se reconoce que las tasas judiciales no ocupan un lugar central en el sistema tributario, no obstante el Real Decreto-ley 3/2013, en lo que hace a su art. 1 (modificación parcial de la Ley 10/2012) afecta a los elementos esenciales de este tributo. Por otro lado, considera que la regulación introducida en la Ley de asistencia jurídica gratuita (LAJG), art. 2 Real Decreto-ley 3/2013, supone un terreno vedado para el Gobierno, por afectar al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su conexión con el derecho a la justicia gratuita (art. 119 CE).
La ya citada STC 100/2012 , de 8 de mayo, ahora en su fundamento jurídico 9, recuerda que este Tribunal ha deslindado la relación entre el principio de legalidad tributaria y el límite a la facultad de dictar decretos-leyes capaces de afectar al deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos, sin que quepa confundirlos entre sí: “del hecho de que la materia tributaria esté sujeta al principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 y 3 CE) y de que dicha reserva tenga carácter relativo y no absoluto ‘no se deriva necesariamente que se encuentre excluida del ámbito de regulación del decreto-ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no 'afecte', en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas’ (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 8; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 108/2004 , de 30 de junio, FJ 7; 245/2004 , de 16 de diciembre, FJ 4, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7). Es decir, ‘el hecho de que una materia esté reservada a la Ley ordinaria, con carácter absoluto o relativo, no excluye eo ipso la regulación extraordinaria y provisional de la misma mediante Decreto-ley’ (SSTC 60/1986 , de 20 de mayo, FJ 2, y 182/1997 , de 20 de octubre, FJ 8). A lo que este Tribunal debe atender al interpretar el límite material del art. 86.1 CE ‘no es, pues, al modo como se manifiesta el principio de reserva de Ley en una determinada materia, la tributaria en este caso (si tiene carácter absoluto o relativo y qué aspectos de dicha materia se encuentran amparados o no por dicha reserva), sino más bien al examen de si ha existido ‘afectación’ por el Decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I de la Constitución’, lo que exigirá ‘tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate’ (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 8; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 108/2004 , de 30 de junio, FJ 7; 245/2004 , de 16 de diciembre, FJ 4, 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7, y 329/2005 , de 15 de diciembre FJ 8). Y, sobre este particular, en la Sección 2ª del Capítulo segundo del Título I de la Constitución, bajo la rúbrica ‘De los derechos y deberes de los ciudadanos’, se inserta el art. 31.1 CE, precepto que establece ‘un auténtico mandato jurídico, fuente de derechos y obligaciones’, del que ‘se deriva un deber constitucional para los ciudadanos de contribuir, a través de los impuestos, al sostenimiento o financiación de los gastos públicos’ (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 6; 245/2004 , de 16 de diciembre, FJ 5, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7), siendo, en consecuencia, uno de ‘los deberes cuya afectación está vedada al Decreto-ley el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE’ (SSTC 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 245/2004 , de 16 de diciembre, FJ 5, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7)”.
Asimismo, y ya en lo que atiende al significado de la prohibición del art. 86.1 CE que ahora se trata, hemos declarado en la misma Sentencia 100/2012, FJ 9, que “respecto de la interpretación de los límites materiales de la utilización del decreto-ley, hemos venido manteniendo siempre una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que ‘la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la Constitución (‘no podrán afectar…’) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución ... ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I’ (SSTC 111/1983 , de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986 , de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997 , de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 108/2004 , de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7). Posición que nos ha llevado a concluir que el decreto-ley ‘no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales del deber de contribuir’ (SSTC 111/1983 , de 2 de diciembre, FJ 8; 182/1997 , de 18 de octubre, FJ 7; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 108/2004 , de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7). Pues bien, el art. 31.1 CE ‘conecta el citado deber de contribuir con el criterio de la capacidad económica’ y lo relaciona, a su vez, ‘no con cualquier figura tributaria en particular, sino con el conjunto del sistema tributario’, por lo que queda claro ‘que el Decreto-ley no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo’ (SSTC 182/1997 , de 18 de octubre, FJ 7; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 108/2004 , de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7). De manera que vulnerará el art. 86 CE ‘cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario’ (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 7; 137/2003 , de 3 de julio, FJ 6; 108/2004 , de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005 , de 7 de julio, FJ 7)’”.
En particular, este Tribunal ha declarado por ejemplo que no conculca los límites del art. 86.1 CE, que se establezca por Real Decreto-ley la disminución del tipo de gravamen de un impuesto especial, en cuanto “no ha provocado un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario” (STC 37/2003 , de 3 de julio, FJ 7), También respeta esos límites la reducción de la base imponible en el impuesto de sucesiones y donaciones para determinados sujetos pasivos, al no poderse afirmar que “repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes”.
En el presente caso, descartada la afectación del principio de legalidad tributaria (art. 31.3 CE) con base en la doctrina antes expuesta, dado que no estamos ante un problema de colaboración o exceso entre normal legal y reglamentaria, tampoco los recurrentes aportan razones para sustentar una posible afectación del deber de sostenimiento a los gastos públicos (art. 31.1 CE) por parte del art. 1 del Real Decreto-ley 3/2013, desde la perspectiva que este Tribunal exige: el de producir una alteración sustancial de dicho deber en el conjunto del sistema tributario. Es más, la propia demanda reconoce que esta incidencia no es predicable de una ley como la de tasas judiciales 10/2012 a la que aquél reforma puntualmente, pero intenta centrar la cuestión en la propia configuración de este tributo.
Ha de recordarse que es doctrina de este Tribunal, que “el derecho a una justicia gratuita deviene instrumental del ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 9/2008 , de 21 de enero, FJ 2, y 10/2008 , de 21 de enero, FJ 2, así como las que en ellas se citan). Ahora bien, el art. 119 CE consagra un derecho de configuración legal, en cuya consecuencia ha de reconocerse libertad al legislador para regular los requisitos de su otorgamiento, pudiendo ‘modular la gratuidad en función del orden jurisdiccional afectado —penal, laboral, civil, etc.— o incluso del tipo concreto de proceso y, por supuesto, en función de los recursos económicos de los que pueda disponer en cada momento’ (STC 16/1994 , de 20 de enero, FJ 3)” (STC 140/2016 , de 21 de julio, FJ 3). Eso sí, por mandato expreso del art. 119 CE, existe un núcleo indisponible del derecho, el cual “atiende solamente a una circunstancia personal, que es la insuficiencia de recursos para litigar del solicitante (STC 16/1994 , de 20 de enero, FJ 3)” (STC 140/2016 , FJ 3). Dicho contenido esencial, desde el punto de vista subjetivo, por cuanto se conecta con el atributo de la dignidad humana, viene a proyectarse de manera exclusiva sobre las personas físicas y no sobre las jurídicas, sin que ello conculque el derecho de acceso del art. 24.1 CE de estas últimas (SSTC 117/1998 , de 2 de junio, FFJJ 6 y 7; 217/2007 , de 8 de octubre, FFJJ 2 y 3; 20/2012 , de 16 de febrero, FJ 9, y 140/2016 , FJ 6). Y desde el punto de vista objetivo, obliga al legislador a no poner en riesgo la satisfacción de las necesidades “vitales” para el beneficiario y su familia (STC 16/1994 , de 20 de enero, FJ 3).
A fin de lograr la consecución del mandato del art. 119 CE, la Ley de asistencia jurídica gratuita regula una serie de elementos configuradores del derecho a la justicia gratuita, los cuales desglosa en su exposición de motivos y desarrollan los preceptos de la ley, como son: (i) “regular un sistema de justicia gratuita que permita a los ciudadanos que acrediten insuficiencia de recursos para litigar, proveerse de los profesionales necesarios para acceder a la tutela judicial efectiva” (exposición de motivos 2); (ii) superar la disparidad preexistente de las distintas legislaciones procesales, logrando que esta ley sirva para “unificar en sí misma el nuevo sistema legal de justicia gratuita” (exposición de motivos 2); (iii) ampliar el contenido material del derecho, no solamente para dar cobertura a los gastos de los profesionales que actúan para la representación y defensa de los justiciables en el proceso, sino también “la asistencia pericial en el mismo y la reducción sustancial del coste para la obtención de escrituras y documentos notariales y de aquellos documentos emanados de los Registros públicos” (exposición de motivos 3); (iv) arbitrar para su otorgamiento “un doble mecanismo: por un lado, un criterio objetivo para el reconocimiento del derecho, basado en la situaci6n económica de los solicitantes, y complementado por un mecanismo flexible de apreciación subjetiva acorde con nuestra jurisprudencia constitucional, que posibilita efectuar el reconocimiento excepcional del derecho a personas cuya situación económica excede del módulo legal pero que, sin embargo, afrontan unas circunstancias de una u otra índole que deben ser ponderadas y que hacen conveniente ese reconocimiento” (exposición de motivos 4), (v) acometer “la ‘desjudicialización’ del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita”, mediante la creación de unos “nuevos órganos administrativos, las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita” (exposición de motivos 5), y (vi) establecer controles para el adecuado destino de los fondos económicos destinados a financiar la justicia gratuita (exposición de motivos 6).
En esta perspectiva, no puede decirse que se perturben o alteren los elementos configuradores de la justicia gratuita que regula la Ley de asistencia jurídica gratuita, con la decisión del art. 2 del Real Decreto-ley 3/2013 de aumentar los umbrales de los arts. 3 y 5 de la Ley, con el fin de permitir que más personas puedan acogerse a ese derecho, manteniendo intacto por cierto los criterios para la determinación del concepto de “unidad familiar”, y únicamente sustituyendo el módulo de cálculo de la prestación, que era el del salario mínimo interprofesional, por el indicador público de renta de efectos múltiples, cuyo empleo se ha generalizado en la percepción de ayudas y prestaciones públicas. Debe tenerse en cuenta, en este último punto, que ni el art. 119 CE, ni la exposición de motivos de la propia Ley 1/1996, ni desde luego tampoco la doctrina constitucional, han anudado la efectividad del derecho a la justicia gratuita al empleo de un sistema concreto para el cálculo de los ingresos económicos de los solicitantes, habiéndose limitado este Tribunal a afirmar que el módulo del salario mínimo interprofesional era un criterio objetivo y respetuoso con el art. 119 CE (STC 118/2014 , de 8 de julio, FJ 3, con cita de la anterior STC 16/1994 , FJ 4), la misma cualidad que cabe reconocer en el indicador público de renta de efectos múltiples, al que ya nos hemos referido en Sentencias anteriores [SSTC 271/2015 , de 17 de diciembre, FFJJ 4 y 5 c), y 140/2016 , FJ 6]. En definitiva, lo que importa es que el resultado del sistema seleccionado en cada momento permita garantizar el núcleo indisponible del derecho: otorgar la asistencia justicia gratuita a aquellos ciudadanos que presentan insuficiencia de recursos para litigar.
De igual modo, no existe afectación (art. 86.1 CE) del derecho a la justicia gratuita porque pasen a ser beneficiarios de esta última las personas que integran ciertos colectivos vulnerables (víctimas de violencia de género, de terrorismo, trata de seres humanos, personas con discapacidad psíquica y quienes “a causa de un accidente acrediten secuelas permanentes que les impidan totalmente la realización de las tareas de su ocupación laboral o profesional habitual y requieran la ayuda de otras personas”), las cuales quedan incorporadas al listado de exenciones subjetivas que ya traía el art. 2 de la Ley (nuevo apartado “g”, introducido por el art. 2.1 del Real Decreto-ley 3/2013); o que se diga en el art. 12 de la Ley que la solicitud correspondiente debe indicar cuáles son las prestaciones que el solicitante quiere que le sean reconocidas, lo que incluirá como mínimo el pago de las tasas y depósitos del art. 6.5 de la misma Ley de asistencia jurídica gratuíta (art. 2.6 del Real Decreto-ley 3/2013). Ni por último, en fin, que se garantice que la suspensión del proceso durante el tiempo necesario para resolver la solicitud de justicia gratuita, abarca también el trámite de subsanación del requisito de acreditar el pago de la tasa judicial (art. 2.7 del Real Decreto-ley citado, que reforma el art. 16 LAJG para incluir esta específica previsión).

References: artículo 7
 artículo 14
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 119
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 119
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 24
 artículo 4
 resolución 
 Real Decreto