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Lexbrowser - Corte costituzionale - sentenza 9 maggio 2017, n. 154
Sentenze della Corte costituzionale 2017 Corte costituzionale - sentenza 9 maggio 2017, n. 154
Art. 1 comma 680, legge 28 dicembre 2015, n. 208 – legge di stabilità 2016 – bilancio annuale e pluriennale dello Stato – presunta violazione art. 104, D.P.R. n. 670/1972 - inammissibile
Sentenza 9 maggio 2017 (4 luglio 2017), n. 154; Pres. Grossi; Red. Zanon
Ritenuto in fatto 1.– La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 26 febbraio-7 marzo 2016 e depositato il 4 marzo 2016 (reg. ric. n. 10 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)».
1.1.– La ricorrente, in via generale, premette che la legge n. 208 del 2015, composta di un solo articolo, detta una serie di disposizioni riferite direttamente alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano o comunque riferibili, direttamente o indirettamente, alle stesse. Tuttavia, mentre parte di queste disposizioni sarebbero state concordate con la Provincia autonoma di Bolzano, secondo il procedimento delineato dall’art. 104 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), altre, invece, sarebbero state dettate unilateralmente, senza la prescritta intesa tra il Governo e, per quanto di rispettiva competenza, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le due Province autonome.
Ricorda, ancora, la ricorrente che il comma 992 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 contiene una generale clausola di salvaguardia, in base alla quale «[l]e disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Per questo, in linea di principio, tale disposizione «dovrebbe risolvere ogni questione, facendo della compatibilità con lo Statuto di autonomia il punto di discrimine tra applicazione e non applicazione delle disposizioni alla ricorrente Provincia». Secondo la ricorrente, tuttavia, alcune disposizioni della legge n. 208 del 2015 sarebbero certamente destinate ad applicarsi alla Provincia autonoma di Bolzano, in quanto esse espressamente includono le Province autonome di Trento e di Bolzano tra i propri destinatari, senza essere state preventivamente concordate, oppure, in modo indiretto, sarebbero destinate a produrre effetti nei confronti di queste ultime, «vanificando così la predetta clausola di salvaguardia con la propria formulazione testuale».
1.2.– La Provincia autonoma di Bolzano, per quanto di interesse in questa sede, impugna l’art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n. 208 del 2015.
1.2.1.– La ricorrente premette che il quarto periodo del comma 680 qui in esame violerebbe: gli artt. 79, 80, 81 e 104 dello statuto speciale di autonomia, nonché le correlative norme di attuazione (contenute, quanto al titolo VI dello stesso statuto, negli artt. 17 e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»); gli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione; l’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione); il principio di leale collaborazione, anche in relazione all’art. 120 Cost.
1.2.2.– La ricorrente ricostruisce il contenuto normativo del citato comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, esponendo che esso disciplina il concorso complessivo degli enti regionali agli obiettivi di finanza pubblica, con un’apposita disposizione che determina per le Regioni e per le Province autonome il contributo dovuto, in conseguenza dell’adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti nella legge stessa e a valere sui risparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost. Il contributo risulta pari a 3.980 milioni di euro per l’anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019.
La predetta norma demanda alle medesime Regioni e Province autonome – in sede di autocoordinamento, da recepire con intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno – la definizione degli ambiti e degli importi del rispettivo contributo, e prevede, per il caso di mancata intesa, la definizione unilaterale da parte del Presidente del Consiglio dei ministri degli ambiti di spesa interessati e dei relativi importi – tenendo anche conto della popolazione residente e del prodotto interno lordo (PIL) – nonché la rideterminazione dei livelli di finanziamento degli ambiti individuati e delle modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, considerando anche le risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale (art. 1, comma 680, primo e secondo periodo, della legge n. 208 del 2015).
La stessa disposizione, per le autonomie speciali, prevede che il rispettivo contributo sia determinato previa intesa con ciascuna di esse e, in particolare per le Province autonome e per la Regione Trentino-Alto Adige, che l’applicazione della norma in esame avvenga nel rispetto dell’accordo del 15 ottobre 2014, recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», in particolare con l’art. 1, commi da 406 a 413 (art. 1, comma 680, terzo e quinto periodo, della legge n. 208 del 2015).
La medesima disposizione, infine, riferendosi nuovamente al complesso degli enti regionali, ivi comprese espressamente anche le Province autonome di Trento e di Bolzano, dispone che essi assicurino il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, come eventualmente rideterminato ai sensi del medesimo comma 680 e dei successivi commi da 681 a 684 della legge n. 208 del 2015, nonché ai sensi dei commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 (art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n. 280 del 2015).
1.2.3.– Ricorda la ricorrente che l’accordo del 15 ottobre 2014, richiamato dal quinto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, è il cosiddetto Patto di garanzia concluso tra le Province autonome e lo Stato (ai sensi dell’art. 104 dello statuto speciale), poi recepito con i commi da 406 a 413 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, con i quali si è introdotta una nuova regolazione dei rapporti finanziari tra tali enti, innovando la relativa disciplina contenuta nello statuto speciale ed adeguando le norme di attuazione statutaria in materia di «riserve all’erario», nonché introducendo alcune altre norme di rango statutario in materia finanziaria, in tal modo rivedendo l’Accordo di Milano dell’anno 2009.
Secondo la ricorrente, il quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 sarebbe direttamente applicabile anche alla Provincia autonoma di Bolzano, presentandosi, tuttavia, come solo in parte compatibile con il relativo statuto speciale, come modificato a seguito del Patto di garanzia sopra richiamato.
In particolare, sarebbe rispettoso di tale accordo il solo rinvio ai commi da 406 a 413 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, che in tal modo confermerebbe, tra l’altro, la misura dei contributi assicurati rispettivamente dalle Province autonome e dalla Regione Trentino-Alto Adige a titolo di concorso agli obiettivi di finanza pubblica.
Si porrebbe, invece, in contrasto con il Patto di garanzia la parte del quarto periodo del citato comma 680 che richiama i commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, che mal si raccorderebbe con la contestuale previsione del rispetto dell’accordo del 15 ottobre 2014 (contenuta nel quinto periodo del medesimo comma 680).
Il contrasto con il «quadro statutario delle Province autonome» sarebbe rinvenibile nelle disposizioni già contenute nei commi 400 e 404 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 – richiamate dal quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 in esame – che prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo di 21 milioni di euro a carico della Provincia autonoma di Trento e di 25 milioni di euro a carico di quella di Bolzano (comma 400), con il correlativo obbligo di versarlo all’erario, in attesa dell’emanazione delle apposite norme di attuazione previste dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 (comma 404).
A giudizio della ricorrente, e «per le stesse ragioni», si rileverebbe un’ulteriore incompatibilità con l’ordinamento statutario provinciale anche nel richiamo del comma 417 dell’art. 1 della predetta legge n. 190 del 2014, che prevede la facoltà di modificare mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31 gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e da recepire in seguito con un apposito decreto ministeriale, gli importi del contributo aggiuntivo in questione (indicati nella tabella di cui al comma 400), rispettivamente dovuti dalle singole autonomie speciali, con invarianza di concorso complessivo.
Analogo contrasto si ravviserebbe anche nel rinvio ai commi 415 e 416 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, che estendono all’annualità 2018 la disciplina già contenuta nelle leggi di stabilità per il 2013 e per il 2014, relativa all’obiettivo da concordare per il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte delle autonomie speciali, rispettivamente previsto: dai commi 454 e 455 dell’art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2013)», come modificati dal comma 415 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014; e dal comma 526 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014)», come modificato dal comma 416 dell’art. l della legge n. 190 del 2014. A giudizio della ricorrente, poiché i predetti commi 415 e 416 non sono stati concordati ai sensi dell’art. 104 dello statuto speciale della Provincia autonoma di Bolzano (come invece previsto dal comma 406 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 per i successivi commi da 407 a 413), essi si collocherebbero «sostanzialmente al di fuori del Patto di Garanzia concluso tra lo Stato e le Province autonome nel 2014, che disciplina i rapporti finanziari tra i predetti enti anche con riferimento all’anno 2018 ed in modo dichiaratamente esaustivo».
A parere della ricorrente, i commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, non essendo fondati sulla preventiva intesa tra lo Stato e le Province autonome ai sensi del citato art. 104 dello statuto speciale, rivestirebbero il carattere di mera legge ordinaria e, dunque, sarebbero privi delle «caratteristiche sostanziali e formali richieste per definire i rapporti finanziari intercorrenti tra i predetti enti». La Provincia autonoma di Bolzano ha ricordato che, nonostante formale richiesta di modifica delle norme contestate, le stesse «non sono state modificate nel corso del 2015, per essere ora richiamate nel contesto delle disposizioni contenute nel comma 680».
Tali disposizioni, sempre a giudizio della ricorrente, sarebbero contrastanti «con norme di carattere statutario e di attuazione statutaria».
In particolare, i commi 400 e 404 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, lo sarebbero nella parte in cui impongono alle autonomie speciali un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018; l’art. 1, comma 417, della legge n. 190 del 2014, lo sarebbe nella parte in cui prevede la facoltà di modificare, mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31 gennaio di ciascun anno, gli importi del contributo aggiuntivo in questione, con invarianza di concorso complessivo.
Le citate disposizioni statali non sarebbero compatibili con la nuova disciplina che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e le Province autonome, approvata ai sensi dell’art. 104 dello statuto speciale, sulla base dell’accordo del 15 ottobre 2014 (recepito nei commi da 406 a 413 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014). Infatti, tale disciplina – contenuta nei commi 4 e 4-bis dell’art. 79 dello statuto speciale, come rispettivamente sostituito e aggiunto a norma del numero 3), della lettera e), del comma 407 dell’art. 1, della stessa legge n. 190 del 2014 – dispone che non sono applicabili, nelle Province autonome, norme statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all’erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello statuto di autonomia dedicato ai rapporti finanziari con lo Stato.
In definitiva, secondo la ricorrente, laddove si ritenesse che il contributo previsto (dai commi 400 e 404 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014), con efficacia dal 2018, sia aggiuntivo rispetto a quello onnicomprensivo concordato con il cosiddetto Patto di garanzia del 2014, la disposizione di cui al quarto periodo del comma 680 – alla luce della previsione del successivo quinto periodo, che definisce specificamente solo per la Regione Trentino-Alto Adige e per le Province autonome la misura dei loro concorsi finanziari nel rispetto degli accordi intervenuti con il Governo nel 2014 – sarebbe illegittima nella parte in cui, contestualmente, ribadisce, anche per le Province autonome, l’obbligo di assicurare il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza ai sensi dei citati commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014.
1.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
In primo luogo, il resistente ha evidenziato che la legge n. 208 del 2015 contiene una disposizione di chiusura che consentirebbe di ritenere privi di fondamento i dubbi di costituzionalità avanzati dalla Provincia ricorrente: il comma 992 dell’art. 1, infatti, prevede espressamente che «[l]e disposizioni della presente legge sono applicabili alle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Ne deriverebbe che la disciplina contenuta nei commi oggetto di ricorso non potrebbe essere applicata nella Provincia autonoma di Bolzano laddove incompatibile con il relativo statuto speciale, nell’ottica propria delle cosiddette «clausole di salvaguardia» (al cui novero l’Avvocatura generale dello Stato ascrive la disposizione richiamata), finalizzate appunto alla tutela delle prerogative statutarie delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale. Viene, a tal proposito, richiamata la giurisprudenza costituzionale, secondo cui, in presenza di una clausola di salvaguardia, la questione di legittimità costituzionale deve comunque essere dichiarata non fondata perché, nel caso in cui il contrasto non sussista, ovviamente non vi è alcuna violazione della normativa statutaria mentre, nel caso in cui il contrasto sussista, la clausola di salvaguardia comunque impedisce l’applicabilità della normativa censurata (sono indicate le sentenze n. 215 del 2013 e n. 241 del 2012).
Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato sostiene che il ricorso dell’amministrazione provinciale di Bolzano parrebbe, in realtà, volto a contestare le precedenti disposizioni della legge n. 190 del 2014 (e segnatamente i commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell’art. 1), che in passato non erano state invece tempestivamente censurate dalla ricorrente e che vengono «meramente richiamate» dalla legge di stabilità per l’anno 2016, sicché la relativa impugnazione dovrebbe essere dichiarata inammissibile per decorso del termine previsto dall’art.127 Cost.
In ogni caso, a giudizio del resistente, la Provincia autonoma ricorrente si sarebbe limitata a contestare il modus procedendi (ossia la mancata preventiva intesa tra lo Stato e le Province autonome interessate), senza considerare che le diposizioni impugnate richiamano espressamente le procedure partecipative previste dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 e che il contributo ai saldi di finanza pubblica, già richiesto alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome dalla citata legge n. 190 del 2014, può essere oggetto di modifica mediante accordo da sancire in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
Infine, sempre secondo l’Avvocatura generale dello Stato, le regole e le modalità volte alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica costituirebbero piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica, né verrebbero in rilievo norme di dettaglio, «lesive dell’autonomia di cui godono le Regioni», essendo previsto che siano le Regioni stesse, in sede di autocoordinamento, ad individuare le modalità di realizzazione del contributo, vale a dire gli ambiti di spesa da incidere e i relativi importi, nel rispetto del livelli essenziali di assistenza. Sarebbero così privilegiate le «fasi dialogiche», in una «dimensione collegiale improntata alla leale collaborazione», tanto che la determinazione unilaterale (da parte del Governo) sarebbe concepita come rimedio ultimo per assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di bilancio.
1.4.– In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli atti precedenti.
2.– La Regione autonoma Sardegna, con ricorso notificato il 29 febbraio-7 marzo 2016 e depositato il 7 marzo 2016 (reg. ric. n. 13 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
2.1.– La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ne ha sostenuto la contrarietà: agli artt. 7, 8, 54 e 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna); agli artt. 3, 5, 24, 81, sesto comma, 116, 117, terzo comma, 119 e 136 Cost.; all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (d’ora innanzi: CEDU); all’art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), anche in riferimento all’art. 4 dell’accordo tra il Ministro dell’economia e delle finanze e la Regione autonoma Sardegna in materia di finanza pubblica, sottoscritto in data 21 luglio 2014 e recepito dall’art. 42, commi da 9 a 12, del decreto- legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.
2.1.1.– Secondo la Regione autonoma Sardegna, il contributo alla finanza pubblica delle Regioni e delle Province autonome, per il triennio 2017-2019, impone un sacrificio economico finanziario particolarmente elevato, per un importo che non può essere modificato dalle Regioni e dalle Province autonome, chiamate solo alla ripartizione tra di esse tramite un’intesa recettiva delle determinazioni assunte dalle autonomie territoriali «in sede di autocoordinamento», salvo, in caso di inerzia, il potere statale di effettuare unilateralmente il riparto.
L’ultimo periodo del comma impugnato, inoltre, detterebbe «disposizioni di favore» per la sola Regione autonoma Trentino-Alto Adige e per le due Province autonome di Trento e Bolzano, prevedendo l’applicazione della normativa in esame «nel rispetto dell’Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190».
2.1.2.– La Regione autonoma Sardegna ricorda di aver stipulato, in data 21 luglio 2014, un analogo accordo con lo Stato, per disciplinare i rapporti economici e finanziari tra Stato e Regione, all’interno della cornice normativa dettata dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, e sulla base delle indicazioni fornite dalla stessa Corte costituzionale, che avrebbe sempre sollecitato le parti a seguire il metodo pattizio per la regolamentazione dei reciproci rapporti finanziari, in modo «congruente con le norme statutarie della Regione, ed in particolare con l’art. 8 dello statuto» (vengono citate le sentenze n. 155 del 2015, n. 95 del 2013 e n. 118 del 2012).
Nella ricostruzione operata dalla ricorrente, l’art. 3 dell’accordo stipulato in data 21 luglio 2014 stabilisce che la Regione autonoma Sardegna, a partire dal 2015, partecipa al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il rispetto del principio di equilibrio di bilancio, ai sensi dell’art. 9 della legge n. 243 del 2012, a fronte dell’impegno assunto dallo Stato di rideterminare i contributi di finanza pubblica a carico della Regione Sardegna già disposti dalla legislazione vigente per l’anno 2014, i quali costituirebbero «la base per la determinazione dell’obiettivo del patto di stabilità anche per gli anni successivi».
Alcune clausole dell’accordo, evidenzia ancora la ricorrente, sono state recepite nei commi da 9 a 12 dell’art. 42 del d. l. n. 133 del 2014, come convertito.
Il comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 stravolgerebbe «le chiarissime clausole di quell’accordo tra lo Stato e la Regione», in quanto: avrebbe imposto nuovi contributi alla finanza pubblica a carico della Regione autonoma Sardegna, senza far precedere tale imposizione da una regolazione pattizia tra lo Stato e la Regione; avrebbe imposto alla Regione Sardegna di conseguire risparmi di spesa in settori che sono definiti, non in via autonoma dalla Regione medesima, bensì con decisione assunta dalle altre Regioni e Province autonome (le quali, in tal modo, acquistano titolo «per ingerirsi nelle determinazioni di bilancio della Regione Autonoma della Sardegna») o, in caso di inerzia, direttamente dallo Stato; recando una clausola di salvaguardia del solo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano, avrebbe non solo violato l’accordo stipulato dallo Stato con la Regione autonoma Sardegna, ma anche derogato alle previsioni di cui ai commi da 9 a 12 dell’art. 42 del d. l. n. 133 del 2014, come convertito, e, in particolare, il comma 10 (in cui era stata trasposta la clausola di cui all’art. 3 del predetto accordo del 2014), secondo cui la Regione autonoma Sardegna garantisce l’equilibrio del proprio bilancio ai sensi dell’art. 9 della legge n. 243 del 2012.
2.1.3.– Il quadro normativo così tratteggiato sarebbe, a giudizio della ricorrente, contrastante con la giurisprudenza costituzionale «maturata sulla questione».
In particolare, nella sentenza n. 19 del 2015, la Corte costituzionale avrebbe affermato che la determinazione unilaterale preventiva del contributo delle autonomie speciali alla manovra, per essere conforme a Costituzione, dovrebbe lasciare un «margine di negoziabilità» alle Regioni autonome, margine che non potrebbe limitarsi (come, invece, accadrebbe nel caso di specie) «ad una rimodulazione interna tra le varie componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra variazioni attive e passive», poiché «ogni margine di accordo comportante un miglioramento individuale dovrebbe essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di altro ente, difficilmente realizzabile», sicché «il meccanismo normativo [...] sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile indisponibilità di tutti gli enti interessati ad accollarsi l’onere dei miglioramenti destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe lesivo del principio di leale collaborazione e dell’autonomia finanziaria regionale».
Nella successiva sentenza n. 82 del 2015, nel vagliare la legittimità di un contributo straordinario al risanamento della finanza pubblica, imposto alle sole autonomie speciali e da attuare con le procedure previste dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 e, dunque, secondo il metodo pattizio, la Corte costituzionale avrebbe confermato la necessità di intraprendere la via dell’accordo, in quanto espressione di un criterio generale che governa i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali, in base al principio di leale collaborazione: a giudizio della ricorrente, in quel caso la Corte costituzionale avrebbe dichiarato legittimo «il contributo straordinario di finanza pubblica facendo leva sulla circostanza che esso poteva essere rimodulato, anche ex post, attraverso le procedure pattizie, specificamente indicate dalla disposizione impugnata, sicché le imposizioni statali dovevano considerarsi solamente temporanee, valide fino all’adozione delle norme di attuazione dei rispettivi statuti».
2.1.4.– Tanto premesso, nella prospettazione della ricorrente risulterebbe in primo luogo violato il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione autonoma Sardegna, di cui agli artt. 5 e 117 Cost. Il legislatore statale avrebbe infatti disciplinato lo svolgimento dei rapporti economico-finanziari tra Stato e Regione autonoma Sardegna «senza prevedere i necessari e doverosi meccanismi di interlocuzione e di attuazione del principio consensualistico», non essendo previsto alcun accordo idoneo a «superare le rigidità della fissazione unilaterale del contributo di finanza pubblica a carico delle Regioni a statuto speciale». Queste ultime verrebbero, anzi, esplicitamente ed inequivocabilmente equiparate alle Regioni ordinarie, in quanto l’intesa sul riparto del contributo deve essere adottata con accordo fra tutte le Regioni e Province autonome e, comunque, non può «rideterminare (anche ex post) il volume del contributo imposto alle Regioni a statuto speciale». Neppure la previsione dell’intesa con ciascuna autonomia speciale, contenuta nel terzo periodo del comma impugnato, potrebbe rendere quest’ultimo compatibile con i parametri costituzionali evocati, dal momento che «[t]ale ulteriore intesa» con le singole autonomie speciali, non solo escluderebbe qualsiasi rideterminazione del quantum del contributo imposto all’intero «comparto» delle Regioni e Province autonome, ma sarebbe anche condizionata dalla generale «intesa in autocoordinamento» adottata da tutte le Regioni.
2.1.5.– In secondo luogo, risulterebbero violati, contestualmente, ancora il principio di leale collaborazione, l’autonomia economico-finanziaria della Regione tutelata dagli artt. 116, 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 dello statuto, nonché l’art. 3 Cost.
La lesione lamentata deriverebbe dalla salvaguardia del solo accordo stipulato tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto Adige e Province autonome di Trento e Bolzano, con totale pretermissione dell’analogo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna in data 21 luglio 2014, sicché sarebbe «manifestamente ingiustificato il trattamento differenziato (e deteriore) della Sardegna rispetto alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province Autonome di Trento e Bolzano», anche alla luce del fatto che l’art. 116 Cost. riconosce l’autonomia differenziata di tutte le Regioni a statuto speciale, e non solo di alcune di esse.
2.1.6.– Gli artt. 5, 117 e 119 Cost., unitamente agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, che tutelano l’autonomia economico-finanziaria della Regione e impongono, nei rapporti economico-finanziari, il «paradigma della leale cooperazione», sarebbero ulteriormente violati anche sotto un altro profilo, strettamente connesso al principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., per il fatto che il legislatore statale, intervenuto successivamente alla stipula degli accordi di finanza pubblica del 2014, ne avrebbe espressamente violato le clausole, peraltro senza prevedere un meccanismo adeguato di recupero, anche ex post, della leale cooperazione nei rapporti economico-finanziari, in tal modo calpestando «le clausole di un accordo faticosamente raggiunto tra la Regione e lo Stato» e che aveva risolto in forma consensuale un risalente contenzioso innanzi alla Corte costituzionale.
2.1.7.– Il comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 sarebbe in contrasto anche con l’art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, emanata in attuazione del sesto comma dell’art. 81 Cost., per dettare specifiche previsioni sull’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali, ma, quanto alle autonomie speciali, compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione, con rimessione, dunque, ancora una volta al principio consensualistico della definizione dei criteri di «equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali.
Avendo lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, proprio in ossequio a tale precetto, consensualmente disciplinato le modalità con le quali il principio dell’equilibrio di bilancio si applica alla Regione medesima, altri oneri che si sottraessero alla determinazione consensuale delle parti risulterebbero in violazione dell’accordo del 21 luglio 2014, e, per l’effetto, anche dell’art. 9, comma 6, della legge n. 243 del 2012 e dello stesso art. 81 Cost., di cui le disposizioni della suddetta legge «rinforzata» sono «immediato svolgimento». Ne deriverebbe, ancora, la lesione dell’autonomia economico-finanziaria della Regione Sardegna, garantita dagli artt. 7 e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost.
2.1.8.– Secondo la Regione autonoma Sardegna, l’incompatibilità del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, con il contenuto dell’accordo del 21 luglio 2014, violerebbe anche le disposizioni di cui all’art. 42, commi da 9 a 12, del d. l. n. 133 del 2014, come convertito. Tali disposizioni impedirebbero al legislatore statale, in assenza di preventiva intesa con la Regione, di abrogare, modificare o comunque derogare le disposizioni del d. l. n. 133 del 2014, come convertito, che quell’accordo avevano appunto recepito e che, pur non essendo state formalmente inserite nello statuto della Regione o nelle norme di attuazione, sarebbero ugualmente espressione del principio consensualistico cui sono soggetti i rapporti economico-finanziari tra lo Stato e la Regione ricorrente: principio che sarebbe, a sua volta, sancito dagli artt. 54, quinto comma, e 56 dello statuto, nonché dall’art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, anche in relazione, ancora una volta, agli artt. 7 e 8 dello statuto e 117 e 119 Cost., che tutelano l’autonomia finanziaria della Regione.
2.1.9.– A giudizio della ricorrente, le sentenze con le quali la Corte costituzionale ha scrutinato le vertenze insorte tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna a causa della mancata esecuzione, da parte statale, della riforma del regime delle entrate regionali di cui all’art. 8 dello statuto (sono richiamate le sentenze n. 95 del 2013, n. 118 e n. 99 del 2012), avrebbero «accertato e dichiarato che lo Stato aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di definire consensualmente con la Regione il regime dei loro rapporti economico-finanziari». Ciò sarebbe stato riconosciuto dallo stesso legislatore statale con l’emanazione dell’art. 11, comma 5-bis, del decreto- legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. Con la richiamata disposizione, infatti, era stato imposto l’obbligo di concordare con la Regione autonoma Sardegna, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, e con le procedure di cui all’art. 27 della legge n. 42 del 2009, le modifiche da apportare al patto di stabilità interno per la medesima Regione. In tal modo, sarebbe stata riconosciuta «la forza del giudicato costituzionale», che imponeva un preciso obbligo giuridico, «al quale lo Stato non può sottrarsi». Sicché, una volta concluso l’accordo in data 21 luglio 2014, non sarebbe possibile violarne le clausole: avendo invece il comma 680 imposto nuovi contributi di finanza pubblica, non concordati, vi sarebbe violazione del giudicato costituzionale, e, dunque, dell’art. 136 Cost.
2.1.10.– Risulterebbe, inoltre, violato anche il principio del legittimo affidamento, che trova riconoscimento di rango costituzionale ai sensi dell’art. 3 Cost. nonché, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., degli artt. 6 e 13 della CEDU. Si tratterebbe di «principio connaturato allo Stato di diritto», applicabile anche ai rapporti tra Stato e Regioni, che devono ispirarsi alla leale collaborazione tra le parti (viene citata la sentenza n. 207 del 2011). In particolare, in capo alla Regione ricorrente, sarebbe sorto «un affidamento legittimo sulla stabilità del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato», indotto in ragione: delle disposizioni statutarie e costituzionali che fissano il principio consensualistico nei rapporti tra Stato e Regione autonoma Sardegna; del giudicato costituzionale relativo all’obbligo di addivenire ad un complessivo accordo di finanza pubblica con la Regione, poi riconosciuto dallo Stato con la disposizione di cui all’art. 11, comma 5-bis, del d. l. n. 35 del 2013, come convertito; della conseguente stipula dell’accordo di finanza pubblica del 21 luglio 2014; del recepimento delle clausole dell’accordo nell’art. 42 del d. l. n. 133 del 2014, come convertito, che, invece, sarebbe stato «inopinatamente sovvertito dal legislatore statale», proprio con la disposizione impugnata, ancora una volta in contrasto con l’autonomia economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 7 e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost.
Secondo la ricorrente, la Corte europea dei diritti dell’uomo avrebbe più volte affermato che gli artt. 6 e 13 della CEDU proteggono il legittimo affidamento dei soggetti di diritto, che può essere compresso solo a fronte di imperative ragioni di interesse generale, tra le quali non rientrerebbe «l’ottenimento di un mero beneficio economico per la finanza pubblica», che costituirebbe, invece, «l’unica ragione giustificatrice del comma impugnato».
2.1.11.– La Regione autonoma Sardegna evidenzia anche di non aver mai dubitato della validità, della stabilità e della cogenza dell’accordo del 21 luglio 2014. Sottolinea che, proprio in adempimento degli obblighi con esso assunti, «ha ritirato un gran numero di impugnazioni già proposte», non solo innanzi alla Corte costituzionale, sicché risulterebbe inciso anche il proprio diritto di difesa in giudizio, tutelato dall’art. 24 Cost.
2.1.12.– Secondo la ricorrente, ancora, «per consolidata giurisprudenza costituzionale» (sono richiamate le sentenze n. 82 e n. 19 del 2015), lo Stato potrebbe imporre risparmi di spesa alle Regioni, purché l’ambito all’interno del quale ottenere tali risparmi sia individuato autonomamente da ciascuna di esse. Invece, in base alla norma impugnata, non solo la Regione autonoma Sardegna «si trova vincolata dalla volontà anche delle altre Regioni e Province autonome», ma, in mancanza del previsto autocoordinamento, sarebbe «consegnata alle arbitrarie determinazioni del Presidente del Consiglio», con conseguente violazione della propria autonomia economico-finanziaria e, di conseguenza, degli artt. 7 e 8 dello statuto e degli artt. 117 e 119 Cost.
2.1.13.– La Regione autonoma Sardegna ricorda che lo Stato può imporre in via autoritativa contributi straordinari di finanza pubblica alle Regioni ordinarie e alle autonomie speciali, ma solo per un periodo di tempo limitato e ragionevole (sono richiamate le sentenze n. 193 e n. 148 del 2012, n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010) e purché siano posti solo obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, senza prevedere in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento di essi. Ove tale limite non fosse rispettato, il contributo di finanza pubblica imposto alle Regioni costituirebbe disposizione «di dettaglio», in una materia affidata alla competenza legislativa concorrente, esorbitando dall’ambito di competenza riconosciuto al legislatore statale. Nel caso in esame, osserva la Regione ricorrente, il contributo di finanza pubblica è previsto per un solo triennio, sicché esso sembrerebbe compatibile con l’obbligo di «temporaneità» del prelievo, se non fosse per la circostanza che (tutte) le Regioni «sono sottoposte da diversi anni a contributi di finanza pubblica sempre crescenti, alcuni dei quali imposti non in via temporanea, bensì senza limiti di tempo», sicché il contributo di cui al comma 680 della legge n. 208 del 2015 «elude l’obbligo di temporaneità delle misure restrittive di finanza pubblica», ponendosi in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., e con gli artt. 7 e 8 dello statuto, che tutelano l’autonomia finanziaria della Regione autonoma Sardegna.
2.1.14.– Infine, a parere della ricorrente, la norma impugnata sarebbe illegittima anche in rapporto alla giurisprudenza costituzionale secondo la quale il legislatore statale può imporre, tramite contributi di finanza pubblica o riduzioni di risorse in entrata, un sacrificio economico ad una Regione, «purché non tale da rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni» (sono richiamate le sentenze n. 155 del 2015 e n. 138 del 1999). Nel caso della Regione autonoma Sardegna, la condizione di «impossibilità di svolgimento delle funzioni» attribuite dalla Costituzione, dallo statuto e dalla legge sarebbe stata «specificamente riconosciuta dal legislatore statale, dall’Amministrazione statale, dalla Corte dei conti e da[lla] Ecc.ma Corte costituzionale», la quale ultima l’avrebbe già esaminata nelle sentenze n. 95 del 2013 e n. 99 e n. 118 del 2012, di cui la ricorrente ha ripercorso i passaggi argomentativi relativi alla censurata inerzia dello Stato nel dare esecuzione alle previsioni di cui all’art. 8 dello statuto speciale, che aveva (all’epoca) generato una «emergenza finanziaria».
Con l’accordo del 21 luglio 2014, lo Stato, nella prospettazione regionale, aveva «finalmente» riconosciuto alla Regione autonoma Sardegna gli «spazi» finanziari necessari per lo svolgimento delle sue funzioni pubbliche, sicché la violazione delle clausole di quell’accordo avrebbe riportato «nuovamente la Regione ricorrente nella precedente condizione, di non poter strutturalmente far fronte al costo delle funzioni pubbliche che le sono state affidate dalla Costituzione, dallo Statuto e dalla legge», con conseguente violazione degli artt. 7 e 8 dello statuto e degli artt. 117 e 119 Cost., che riconoscono l’autonomia finanziaria della Regione.
2.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
In primo luogo, il resistente ha evidenziato che la legge n. 208 del 2015 contiene una disposizione di chiusura – il già ricordato comma 992 – che consentirebbe di ritenere privi di fondamento i dubbi di costituzionalità avanzati dalla Regione ricorrente, poiché, in base ad essa, la disciplina contenuta nel comma oggetto di ricorso non potrebbe essere applicata nella Regione autonoma Sardegna, laddove incompatibile con il relativo statuto speciale.
Nel merito, le difese spiegate dall’Avvocatura generale dello Stato si riferiscono, in maggior parte, a censure avanzate con il ricorso presentato dalla Regione Veneto (reg. ric. n. 17 del 2016) contro le medesime disposizioni. L’unica difesa compatibile con una delle (molteplici) censure proposte dalla Regione autonoma Sardegna risulta essere quella concernente l’eccessiva misura della manovra, alla quale l’Avvocatura generale dello Stato replica richiamando i contenuti dell’accordo raggiunto in data 11 febbraio 2016, sulla proposta regionale di determinazione della manovra, che consentirebbe di ritenere «superata» la questione.
In linea generale, comunque, la difesa statale sostiene che le regole e le modalità volte alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica costituirebbero piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica. Né verrebbero in rilievo norme di dettaglio, «lesive dell’autonomia di cui godono le regioni», essendo previsto che siano le Regioni stesse, in sede di autocoordinamento, ad individuare le modalità di realizzazione del contributo, vale a dire gli ambiti di spesa sui quali incidere e i relativi importi, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza. Sarebbero così privilegiate le «fasi dialogiche», in una «dimensione collegiale improntata alla leale collaborazione», tanto che la determinazione unilaterale (da parte del Governo) sarebbe concepita come rimedio ultimo per assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di bilancio.
Sostiene, inoltre, che la Regione ricorrente non avrebbe «in alcun modo» dimostrato una riduzione delle proprie disponibilità finanziarie tale da produrre uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa regionale.
Richiama, infine, la sentenza n. 77 del 2015, con la quale la Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto che, in tema di coordinamento della finanza pubblica, deve essere privilegiata la via dell’accordo con gli enti ad autonomia speciale, avrebbe tuttavia ammesso, in casi particolari, deroghe al principio pattizio da parte del legislatore statale.
2.3.– In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli atti precedenti.
In particolare, la Regione autonoma Sardegna, dopo aver sottolineato l’incongruenza (rispetto alle argomentazioni poste a base del ricorso) di alcune difese spiegate dall’Avvocatura generale dello Stato, ha convenuto con quest’ultima sulla circostanza che, in linea astratta, l’operatività della clausola di salvaguardia di cui al comma 992 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 sarebbe satisfattiva delle ragioni della ricorrente; ha, tuttavia, escluso che essa possa in concreto essere applicata, atteso che il comma 680 impugnato contiene disposizioni specificamente riferite alle Regioni e Province ad autonomia speciale.
Ha osservato, poi, che l’intesa raggiunta in data 11 febbraio 2016 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, non ha riguardato direttamente il contributo richiesto alla Regione Sardegna e non consente, perciò, di ritenere «superate» le questioni sollevate. Ciò anche perché, in data 14 aprile 2016, la medesima Conferenza ha approvato un’ulteriore delibera (allegata alla memoria) in cui si chiarisce che, in caso di rigetto del ricorso proposto dalla regione Sardegna, quest’ultima sarebbe stata chiamata ad accollarsi la propria quota (peraltro già determinata) del contributo imposto all’intero settore regionale.
Ha, quindi, ribadito il contenuto della sua impugnativa, aggiungendo che i contributi alla finanza pubblica, applicati dalle precedenti manovre per il tramite del meccanismo degli «accantonamenti», aggiungendosi al contributo imposto dalla disposizione impugnata, si risolverebbero in riserva in favore dell’erario di un gettito spettante alla ricorrente, con violazione del regime consensualistico, in mancanza, peraltro, di alcuna ragionevole giustificazione per derogare al principio dell’accordo.
Infine, a giudizio della Regione autonoma Sardegna, dopo l’accordo stipulato in data 21 luglio 2014 con lo Stato, quest’ultimo – che aveva concluso il patto dopo la redazione del Documento di Finanza Pubblica (DEF), con proiezione triennale delle previsioni di finanza pubblica – non avrebbe potuto derogare, per almeno un triennio, alle clausole dell’accordo, «senza l’attivazione di ulteriori meccanismi di cooperazione necessari per superare l’intesa già raggiunta», pena la violazione, ancora, del principio di leale collaborazione (viene richiamata la sentenza n. 58 del 2007).
3.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il 29 febbraio e depositato il 7 marzo 2016 (reg. ric. n. 14 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, comma 680, quarto e quinto periodo, della legge n. 208 del 2015.
3.1.– La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ne ha sostenuto – per la parte in cui «prevede a carico della Regione Friuli-Venezia Giulia contributi alla finanza pubblica diversi da quelli concordati o non concordati» – la contrarietà, per la parte di ricorso qui esaminata: agli artt. 3, 5, 119 e 120 Cost.; agli artt. 48, 49 e 50 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); all’accordo del 23 ottobre 2014 e all’art. 1, comma 512 (oltre ai commi ivi richiamati), della legge n. 190 del 2014; all’art. 27 della legge n. 42 del 2009; all’art. 9 della legge n. 243 del 2012; all’autonomia finanziaria e organizzativa regionale, al principio della certezza delle entrate, e a quelli pattizio e di leale collaborazione.
3.2.– Secondo la ricorrente, in applicazione del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, la Regione Friuli-Venezia Giulia si troverebbe a dover sopportare, oltre alla propria quota degli oneri previsti dal primo periodo, gli oneri previsti dal quarto periodo, in quanto i richiamati commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, comprendono – in particolare nella tabella di cui al comma 400, richiamato anche dal comma 401 – consistenti contribuzioni della Regione.
3.2.1.– L’impugnazione regionale si rivolge in primo luogo al quarto periodo del citato comma 680, nella parte in cui esso richiede alla Regione Friuli-Venezia Giulia contribuzioni non previste nel protocollo d’intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, stipulato in data 23 ottobre 2014, per la revisione del protocollo del 29 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi 2014-2017, o, comunque, contribuzioni per annualità successive al 2017, non concordate.
Tale quarto periodo del comma 680, a giudizio della ricorrente, violerebbe il principio pattizio, che governa i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali, e che la giurisprudenza costituzionale farebbe discendere dalle norme che prevedono procedure concordate, sia per la revisione della parte finanziaria dello statuto di autonomia, sia per l’adozione delle norme di attuazione, trovando conferma nell’art. 27 della legge n. 42 del 2009. Siffatto principio imporrebbe che le limitazioni alla piena disponibilità delle risorse, che le norme statutarie assegnano alla Regione per il regolare esercizio delle sue funzioni, in forza degli artt. 49 e seguenti dello statuto, siano concordate mediante una negoziazione basata sui principi di solidarietà e di leale collaborazione.
La Regione ricorrente ricorda che il protocollo d’intesa stipulato nel 2014 è proprio ispirato a tali principi e chiaramente individua le regole destinate a disciplinare i rapporti finanziari tra la Regione Friuli-Venezia Giulia e lo Stato nel periodo 2014-2017, impegnando le parti a rinegoziare, entro il 30 giugno 2017, il contenuto del protocollo d’intesa sottoscritto il 29 ottobre 2010, nella parte relativa al contributo a carico della Regione per le annualità successive al 2017, nonché a ridefinire, attraverso nuove intese, il nuovo quadro delle relazioni finanziarie per il successivo quadriennio.
Proprio a fronte di quanto concordato, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha rinunciato al contenzioso pendente davanti alla Corte costituzionale in relazione a tutte le questioni finanziarie aperte, maturando, in tal modo, ai sensi degli artt. 3 e 5 Cost., «un legittimo affidamento alla stabilità di tali rapporti»: invece, la statuizione unilaterale da parte statale di contribuzioni difformi da quelle concordate (quali, appunto, quelle previste dal richiamo ai commi 400 e 401 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014), o del tutto non concordate, violerebbe «il quadro ordinamentale costituzionale dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Friuli-Venezia Giulia» e «i principi e metodi di legislazione conformi alle esigenze dell’autonomie prescritti dall’art. 5 Cost.».
La disposizione impugnata, di cui al quarto periodo del comma 680, sarebbe poi «affetta da specifica irragionevolezza, ancora in violazione dell’art. 3 della Costituzione», dal momento che il rispetto dei livelli essenziali di assistenza sarebbe già compreso nella definizione e nel riparto del contributo previsto dal primo periodo del comma 680, né i richiamati (per le autonomie speciali) commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 prevedono alcuna eventuale rideterminazione di tali livelli, sicché il «significato della disposizione e la reale destinazione dei fondi ai quali i commi richiamati si riferiscono rimane indefinito», con conseguente «complessiva incongruità della disposizione».
3.2.2.– In secondo luogo, l’impugnativa è diretta contro il quinto periodo del citato comma 680, «non per quanto esso dice, ma per quanto esso non dice», avendo omesso di stabilire che, anche in relazione alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, l’attuazione del comma 680 avviene nei termini dell’accordo stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014.
La disposizione impugnata costituisce attuazione del principio consensuale, basato sulla solidarietà e sulla leale collaborazione, con riferimento alle relazioni finanziarie tra lo Stato e le autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, sicché, nel rispetto del quadro costituzionale, il medesimo trattamento dovrebbe riguardare le relazioni finanziarie tra la Regione Friuli-Venezia Giulia e lo Stato e gli accordi da questi ultimi sottoscritti, e in particolare il protocollo d’intesa stipulato in data 23 ottobre 2014, con conseguente illegittimità costituzionale del quinto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui non provvede in tal senso.
3.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
L’atto di costituzione, per la parte qui di interesse, ricalca alla lettera i contenuti delle difese spiegate contro il ricorso presentato dalla Regione autonoma Sardegna, illustrati al precedente punto 2.2.
3.4.– In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli atti precedenti.
In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia, che ha depositato anche ulteriore documentazione, dopo aver sottolineato l’incongruenza (rispetto alle argomentazioni poste a base del ricorso) di alcune difese spiegate dall’Avvocatura generale dello Stato, ha evidenziato che l’intesa dell’11 febbraio 2016 non ha riguardato, direttamente, le Regioni a statuto speciale. Essa, in realtà, per rendere effettivo il contributo imposto dal comma 680, prevede la riduzione del Fondo sanitario nazionale – al quale la Regione ricorrente non partecipa – con una clausola finale mediante la quale la definizione della quota di contributo gravante sulle autonomie speciali è stata demandata ad ulteriori intese da concludere con lo Stato.
Ha, quindi, segnalato che i commi 392 e 394 dell’art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019) – autonomamente impugnati con successivo ricorso – hanno, in sostanza, confermato che una quota del contributo previsto dall’impugnato comma 680 è posto a carico delle Regioni a statuto speciale, secondo le procedure previste dall’intesa dell’11 febbraio 2016, ossia previa intesa con queste ultime, insufficiente, però, ad escludere la violazione dell’accordo stipulato in data 23 ottobre 2014, per definire il complesso delle relazioni finanziarie tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.– La Regione siciliana, con ricorso notificato il 29 febbraio e depositato l’8 marzo 2016 (reg. ric. n. 15 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208 del 2015.
4.1.– La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ha aggiunto che, con i successivi commi 681 e 682, è stato «esteso al 2019 il contributo al contenimento della spesa pubblica già previsto per le Regioni a statuto ordinario dal D. L. n. 66/2014», prevedendo che le modalità di realizzazione dei risparmi così imposti siano concordate in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno.
Secondo la ricorrente, le norme impugnate avrebbero imposto alla Regione siciliana ulteriori sacrifici, con «effetti negativi sul bilancio regionale», introducendo «più di una misura di importo ingente, che va a sommarsi alle già insostenibili riduzioni di risorse subite dalla Regione negli ultimi anni»: in sostanza, il comma 680, nel disporre un concorso alla finanza pubblica aggiuntivo rispetto a quello previsto dalle precedenti manovre statali di bilancio, graverebbe sul bilancio regionale in maniera tale da impedirle lo svolgimento «delle proprie funzioni indispensabili».
4.2.– La ricorrente sottolinea, ancora, che, in base alle norme impugnate, la Regione siciliana, insieme alla Valle d’Aosta ed al Friuli-Venezia Giulia, deve assicurare il contributo alla finanza pubblica «anche ai sensi dell’art. 1, commi da 400 a 417 della legge n. 190 del 2014», sicché sarebbe sottratto «unilateralmente e in assenza delle condizioni per far luogo a riserva, gettito di integrale spettanza regionale», in violazione degli artt. 36 dello statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946 n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).
4.3.– A giudizio della ricorrente, inoltre, il comma 681 prolungherebbe fino al 2019 il periodo di versamento del contributo «come prescritto dal comma 6 dell’art. 46 del d. l. n. 66/2014», decurtando «unilateralmente gettito a questa Regione in assenza delle condizioni previste dall’art. 2 n.a. per darsi luogo a tale eccezionale deroga» al principio della spettanza del gettito dei tributi riscossi sul proprio territorio, così sottraendo alla Regione «entrate che essa potrebbe destinare a far fronte alle proprie spese».
In tal modo sarebbe anche frustrato l’obbligo di garantire l’equilibrio finanziario del bilancio regionale, con conseguente violazione degli artt. 81, ultimo comma, 97, primo comma, e 119, primo e sesto comma Cost., oltre che dell’art. 43 dello statuto, «prevedendosene l’applicabilità a prescindere dalle necessarie norme di attuazione».
4.4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
Secondo la difesa statale, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 19 del 2015, avrebbe considerato costituzionalmente legittima l’imposizione unilaterale, alle Regioni ad autonomia speciale, di un contributo al risanamento della finanza pubblica, funzionale al rispetto dei vincoli di bilancio assunti in sede europea.
L’Avvocatura statale poi, richiamando la sentenza n. 77 del 2015, ha speso argomenti a sostegno della legittimità costituzionale del meccanismo di accantonamento transitorio di quote di compartecipazione al gettito tributario, non direttamente previsto dalle disposizioni impugnate dalla Regione siciliana.
Ha richiamato, ancora una volta, i contenuti dell’accordo raggiunto in data 11 febbraio 2016, sulla proposta regionale di determinazione della manovra.
Infine, ha evidenziato che le doglianze mosse contro i commi 681 e 682 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 sarebbero «totalmente prive di fondamento, trattandosi di norme applicabili alle sole Regioni a statuto ordinario».
4.5.– In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria, con la quale ha ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute nell’atto di costituzione.
5.– La Regione Veneto, con ricorso notificato il 27-29 febbraio 2016 e depositato l’8 marzo 2016 (reg. ric. n. 17 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208 del 2015.
5.1.– La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ha aggiunto che, con i successivi commi 681 e 682, è stato esteso al 2019 il contributo – nella misura incrementata dall’art. 1, comma 398, lettera c), della legge n. 190 del 2014 – al contenimento della spesa pubblica già previsto per le Regioni a statuto ordinario dall’art. 46, comma 6, del decreto- legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. I due ultimi commi menzionati prevedono che le modalità di realizzazione dei risparmi così imposti debbano essere concordate in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno e che, anche in questa ipotesi, in caso di mancata intesa, trovino applicazione le disposizioni contenute nel secondo periodo del citato art. 46, comma 6, del d. l. n. 66 del 2014 (che prevede la determinazione unilaterale da parte dello Stato degli ambiti di spesa e degli importi attribuiti a ciascuna Regione), tenendo anche conto del PIL e della popolazione residente, con rideterminazione dei livelli di finanziamento degli ambiti di spesa individuati e delle modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, previa sottrazione della «cifra corrispondente al risparmio realizzato in modo permanente con il taglio per 200 milioni di euro del finanziamento del Servizio sanitario nazionale», attuato dagli artt. da 9-bis a 9-septies del decreto- legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125.
Le disposizioni impugnate violerebbero, a parere della ricorrente: gli artt. 3, 32 e 97 Cost., con ridondanza «in una violazione delle competenze regionali indebitamente compresse di cui agli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione», i quali ultimi verrebbero anche autonomamente violati; il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.; l’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale); l’art. 11 della legge n. 243 del 2013 [recte: 2012].
5.1.1.– La ricorrente lamenta, in primo luogo, «[l]’eccessiva misura e mancanza di proporzionalità del taglio disposto», che avrebbe costretto le Regioni a estendere, in sede di autocoordinamento, i risparmi di spesa anche al settore sanitario, dal momento che «l’entità degli stessi non trova ormai – paradossalmente – capienza all’interno dell’ammontare della spesa primaria (extra sanitaria) per beni e servizi disponibile delle Regioni». Tale mancanza di proporzionalità sarebbe stata sottolineata dalla Corte dei Conti nella delibera del 29 dicembre 2014, contenente la relazione sulla gestione finanziaria degli enti territoriali (per l’esercizio 2013), dalla quale risulterebbe che al comparto degli enti territoriali sia stato richiesto «uno sforzo di risanamento non proporzionato all’entità delle loro risorse».
5.1.2.– La Regione Veneto si duole, ancora, del «carattere meramente lineare dei tagli che vengono imposti alla spesa regionale, con una indebita interferenza in ambiti inerenti a fondamentali diritti civili e soprattutto sociali» (alla luce delle competenze in materia di sanità e di assistenza sociale, costituzionalmente assegnate alle Regioni), dove lo Stato dovrebbe, invece, «esplicare la propria fondamentale funzione di coordinamento attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», mai avvenuta in relazione ai livelli essenziali di assistenza sociale (cosiddetti LIVEAS).
5.1.3.– La ricorrente sottolinea, ancora, il difetto di istruttoria, dal momento che nessuna «verifica di sostenibilità dei tagli» sarebbe stata effettuata a livello centrale, con l’effetto di compromettere l’erogazione dei servizi soprattutto in quelle realtà regionali che hanno adottato misure di contenimento della spesa, «riducendola a livelli difficilmente comprimibili ulteriormente» senza arrecare un vulnus al sistema dei servizi sociali.
5.1.4.– Violerebbe i parametri costituzionali indicati, a parere della ricorrente, anche la totale mancanza, «nei criteri di riparto del taglio sulla spesa sanitaria», di ogni riferimento ai costi standard, in contrasto con le previsioni dettate, per il riparto del Fondo sanitario nazionale, dal decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), che tale espresso riferimento, invece, impone.
5.1.5.– Nelle disposizioni impugnate, secondo la Regione Veneto, si evidenzierebbe uno «scollamento» tra il livello di finanziamento del fondo sanitario, che viene «pesantemente ridotto», e la determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA), «evidentemente sottostimati» da parte dello Stato.
5.1.6.– Le disposizioni censurate, ancora, violerebbero i principi espressi dalla giurisprudenza costituzionale in ordine all’illegittimità, per violazione dell’art. 119 Cost., di misure finanziarie restrittive a carico delle Regioni, senza determinazione di un «termine finale di operatività». Infatti, si potrebbero considerare principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., solo le norme che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano, in modo esaustivo, strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (vengono richiamate le sentenze n. 193 e n. 148 del 2012, n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010). Secondo la ricorrente, avendo tale giurisprudenza fissato in un triennio il limite temporale massimo delle manovre di contenimento della spesa pubblica a carico delle Regioni, risulterebbe elusiva dei principi così fissati la tecnica normativa adottata dal legislatore statale, «consistente nel fissare un termine triennale ai tagli, estendendolo poi, di anno in anno, con successivi interventi normativi».
5.1.7.– La Regione Veneto si duole dell’arbitrarietà ed irragionevolezza della previsione secondo cui, in caso di mancata intesa entro il 31 gennaio, «i tagli vengano ripartiti dal Governo» tenendo conto della popolazione residente e del PIL regionale. A giudizio della ricorrente, infatti, tale disposizione indebolirebbe, in sede di autocoordinamento, la posizione «contrattuale» delle Regioni con un PIL più elevato rispetto alle altre Regioni, non essendo precisato in che misura verrebbe considerato, ai fini del riparto, il criterio del PIL, potendo tale indice essere utilizzato «dal Governo come criterio decisamente prevalente». In tal modo, le Regioni con un PIL più elevato, risultando esposte al rischio di dover accettare, in caso di mancata intesa, «un maggiore impatto del taglio», si vedrebbero «indebolite rispetto alla possibilità di contrastare le pretese avanzate dalle Regioni con un PIL meno elevato, che potranno imporre criteri di riparto del taglio a loro favorevoli». Tutto ciò avverrebbe nonostante che le Regioni con un PIL più elevato siano quelle più efficienti sul lato della spesa pubblica, come emergerebbe dalla scelta, effettuata dal Ministero della salute, delle cinque regioni benchmark al fine dell’applicazione dei costi standard nella sanità, ai sensi dell’art. 27 del d.lgs. n. 68 del 2011, identificate, per l’anno 2014, nelle regioni Veneto, Emilia Romagna, Lombardia, Marche e Umbria. Il criterio del PIL, dunque, si dimostrerebbe incongruo «rispetto ai test di connessione razionale e di necessità», in quanto la funzione di coordinamento della finanza pubblica dovrebbe essere diretta a contenere innanzitutto la spesa inefficiente («la c.d. spesa cattiva») prima che «la c.d. spesa buona», diretta a finanziare i servizi e funzionale alla garanzia dei diritti.
5.1.8.– L’irragionevolezza e la sproporzione dell’utilizzo del criterio del PIL, come «parametro alternativo cui rapportare il taglio in caso di mancata intesa», emergerebbe – a parere della ricorrente – dall’osservazione secondo cui il PIL regionale non si tradurrebbe affatto in una disponibilità di risorse a livello regionale, non essendo dimostrato che una Regione «povera» in termini di PIL disponga di risorse inferiori, a parità di sforzo fiscale, di altre Regioni più ricche in termini di PIL: quest’ultimo rappresenta, infatti, un criterio profondamente diverso da quello della capacità fiscale (consistente nel gettito standardizzato dei tributi di competenza regionale), previsto come unico criterio perequativo ordinario tra le autonomie territoriali ai sensi del terzo comma dell’art. 119 Cost. Da qui, l’ulteriore considerazione che il criterio del PIL violerebbe tale parametro costituzionale, introducendo una misura di perequazione implicita (dal momento che il taglio si concretizzerebbe in una riduzione dei trasferimenti statali) in alcun modo riconducibile (come avrebbe affermato la Corte costituzionale nella sentenza n. 79 del 2014) all’art. 119, terzo e quinto comma, Cost.: le norme impugnate, infatti, realizzerebbero «un indebito incameramento di risorse spettanti agli enti territoriali», che verrebbero genericamente assunte nel bilancio dello Stato e non destinate all’unica forma di perequazione consentita dall’art. 119, quinto comma, Cost., ovvero inerente a risorse aggiuntive, in relazione a determinate Regioni.
5.1.9.– La Regione ricorrente lamenta, ancora, la mancata attuazione del disposto dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, e dell’art. 11 della legge n. 243 del 2013 [recte: 2012], dal momento che non sarebbe mai stato istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, il previsto Fondo straordinario per il concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali: di qui, a giudizio della Regione Veneto, «il contrasto, anche a prescindere dalle procedure applicative dell’art. 11 citato, della disposizione impugnata con i presupposti minimi che la dinamica dell’equilibrio di bilancio deve in ogni caso considerare, con evidente ricaduta sulla autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni».
5.1.10.– Secondo la ricorrente, inoltre, le disposizioni impugnate travalicherebbero la funzione del «coordinamento» della finanza pubblica, concretizzandosi, piuttosto, in misure di indiscriminato «contenimento», risultando, però, prive degli indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e sostenibilità. Data l’entità «dei tagli attuati dal Governo sulla spesa regionale», esse si porrebbero in contrasto con i principi enunciati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 188 del 2015 e n. 10 del 2016, secondo cui le riduzioni delle risorse non dovrebbero essere tali da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni.
5.1.11.– A «ulteriore dimostrazione della violazione del principio di leale collaborazione e del difetto di istruttoria», la Regione ricorrente sottolinea, infine, che non vi sarebbe stato alcun coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, che sarebbe imposto, invece, per la definizione delle manovre di finanza pubblica, dall’art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009 (come ribadito dall’art. 33 del decreto legislativo n. 68 del 2011).
5.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
Secondo la difesa statale, «la questione sembrerebbe superata», in virtù dell’intesa raggiunta, in data 11 febbraio 2016, sulla proposta regionale di determinazione della manovra. In tale intesa si sarebbe convenuto che il contributo del settore sanitario alla manovra sia pari a 3.500 milioni di euro per l’anno 2017 ed a 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018, rinviando ad una successiva intesa «la puntuale definizione degli ulteriori 480 milioni di euro annui di manovra». Per effetto di tale decisione, sarebbe stato anche rideterminato il livello di finanziamento al Servizio sanitario nazionale, con un incremento pari all’1,8 per cento annuo nel biennio 2017-2018. La difesa erariale ha anche sostenuto che il riparto, tra le Regioni, del fabbisogno sanitario è stato effettuato secondo i criteri dei costi standard, escludendo qualsiasi «taglio lineare», a differenza di quanto ritenuto dalla Regione ricorrente.
Infine, sempre secondo l’Avvocatura generale dello Stato, le regole e le modalità volte alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica costituirebbero piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica, né verrebbero in rilievo norme di dettaglio, «lesive dell’autonomia di cui godono le regioni». È invece previsto che siano le Regioni stesse, in sede di autocoordinamento, ad individuare le modalità di realizzazione del contributo, vale a dire gli ambiti di spesa sui quali intervenire e i relativi importi, nel rispetto del livelli essenziali di assistenza, privilegiandosi così le «fasi dialogiche», in una «dimensione collegiale improntata alla leale collaborazione», tanto che la determinazione unilaterale (da parte del Governo) sarebbe concepita come rimedio ultimo per assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di bilancio.
5.3.– In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli atti precedenti.
La Regione Veneto, in particolare, ha sottolineato come l’impugnato comma 681, nell’estendere al 2019 il contributo previsto dal comma 6 dell’art. 46 del d. l. n. 66 del 2014, come convertito, già esteso al 2018 dall’art. 1, comma 398, lettera a), numero 2), della legge n. 190 del 2014, si porrebbe in contrasto con le affermazioni contenute nella sentenza n. 141 del 2016, la quale, nell’escludere l’incostituzionalità della suddetta estensione al 2018, ha segnalato tuttavia come «il costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un’ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finisce per porsi in contrasto con il canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto». E tale contrasto sarebbe confermato dall’ulteriore estensione, al 2020, operata dalla legge n. 232 del 2016 – che pure la Regione Veneto ha autonomamente impugnato, con successivo ricorso – la quale manifesterebbe l’intento del legislatore statale di incidere «a ripetizione», con una forma di «transitorietà permanente», sulla capacità di spesa delle Regioni, sulla quale si concentra «la quota prevalente dei servizi e dei diritti dello Stato sociale, tra cui principalmente il diritto alla salute», con conseguente violazione dell’art. 32 Cost.
Ha, poi, ribadito che l’adesione all’intesa stipulata in data 11 febbraio 2016 non ha comportato affatto, come invece sostenuto dalla difesa statale, la carenza d’interesse a coltivare il ricorso, in quanto la conclusione dell’accordo si è posta come atto necessario per evitare l’intervento sostitutivo (e unilaterale) da parte dello Stato.
Ha, inoltre, sottolineato che proprio la rideterminazione, al ribasso (rispetto alla cifra prevista, per il 2016, dalla legge n. 190 del 2014), del livello di finanziamento del Servizio sanitario nazionale, starebbe a dimostrare l’insostenibilità dell’ulteriore riduzione di risorse, a fronte del progressivo aumento della «domanda di salute legato all’incremento del benessere e all’invecchiamento della popolazione» (viene citato un rapporto dell’Ufficio parlamentare per il bilancio).
A riprova dell’assunto, la Regione Veneto ha depositato documentazione attestante una «perdita previsionale» delle aziende del Servizio sanitario regionale pari a 566,8 milioni di euro per il 2016, con conseguente necessità di approvare un piano straordinario di revisione della spesa, contenente azioni correttive volte al miglioramento dei risultati dei bilanci aziendali, quali: la definizione di un limite di costo per il trattamento dell’epatite C cronica; la sospensione della procedura di accreditamento di numerose strutture sanitarie; la limitazione dei pareri positivi di coerenza per gli accreditamenti delle strutture già funzionanti nel 2015. In tal modo si sarebbe arrestata l’attuazione della programmazione delle «strutture di cure intermedie», che costituiva un obiettivo strategico della Regione Veneto, essendo volta a garantire assistenza a quei pazienti colpiti da malattie non più trattabili in ospedale in fase acuta ma non ancora affidabili all’assistenza domiciliare integrata, con inevitabile incremento dei costi per trattamenti in reparti ospedalieri invece riservati ai pazienti in fase acuta. Sarebbe, così, dimostrata l’impossibilità, per la Regione, «di offrire un adeguato livello di servizio rispetto ai bisogni della popolazione» (come richiesto dalla sentenza n. 65 del 2016), soprattutto in materia sanitaria.
Quanto ai commi 680 e 682, la Regione Veneto, nella memoria, ha dichiarato di «prendere atto di quanto affermato nella sentenza n. 141 del 2016», evidenziando, però, che l’auspicio, ivi contenuto, di tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard regionali, già in sede di autocoordinamento, non è stato rispettato nell’intesa raggiunta in data 11 febbraio 2016.
Ha, poi, evidenziato che la modifica al comma 680 operata dall’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, con l’aggiunta della possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello Stato da parte delle Regioni interessate, avrebbe trasformato la Regione in una sorta di «esattore» per conto dello Stato, con obbligo di riversare a quest’ultimo risorse proprie, in contrasto con l’art. 119 Cost., secondo quanto già affermato dalla sentenza n. 79 del 2014.
6.– La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 29 febbraio e depositato il 10 marzo 2016 (reg. ric. n. 20 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n. 208 del 2015.
6.1.– La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ha sostenuto che il quarto periodo impugnato contrasterebbe con gli artt. 104 e 107 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, con il principio consensualistico – anche con riferimento all’accordo con il Governo sottoscritto il 15 ottobre 2014 –, con l’art. 27 della legge n. 42 del 2009, nonché con l’art. 3 Cost.
La Provincia autonoma di Trento ha chiarito che la sua impugnazione è da intendersi proposta in via cautelativa, ossia per l’ipotesi in cui l’applicabilità alla ricorrente dell’impugnata disposizione «non si dovesse intendere esclusa dal quinto periodo per le parti incompatibili con gli accordi stipulati».
Secondo la ricorrente, infatti, l’intero comma 680 potrebbe essere interpretato in senso non lesivo delle proprie attribuzioni e delle regole che governano i suoi rapporti finanziari con lo Stato. Ciò avverrebbe considerando la disposizione del quinto periodo – secondo cui l’applicazione dell’intero comma 680 deve avvenire nel rispetto dell’accordo sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014 – come norma di chiusura, che specifica come il concorso agli obiettivi di finanza pubblica della Provincia autonoma ricorrente deve avvenire «nei termini di quanto previsto (in attuazione di tale accordo) dai commi da 406 a 413 dell’articolo 1 della legge n. 190 del 2014», in questo senso «correggendo» il più esteso riferimento ai commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 contenuto nel quarto periodo, che menziona anche le Province autonome di Trento e di Bolzano.
L’impugnativa della disposizione di cui al quarto periodo del comma 680, dunque, viene proposta in via cautelativa, «per l’ipotesi che la menzione delle Province autonome in essa contenuta non dovesse essere intesa come un difetto di coordinamento con il quinto» periodo, «fermo restando che in ogni caso il quarto periodo non è applicabile in contrasto con quanto disposto dal quinto periodo».
6.1.1.– Per l’ipotesi di ritenuta applicabilità anche alle Province autonome del quarto periodo del comma 680, anche nelle parti incompatibili con l’accordo richiamato al quinto periodo, la Provincia autonoma di Trento ha provveduto a ricostruire il contenuto precettivo dei commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, in termini analoghi a quelli indicati nel ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 10 del 2016) ed illustrati al precedente punto 1.2.3.
Ha così sottolineato l’incompatibilità del richiamo ai commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 con i parametri evocati, in quanto l’applicazione di tali disposizioni non sarebbe stata concordata e si collocherebbe al di fuori dell’accordo concluso tra lo Stato e le Province autonome nel 2014, per disciplinare i rapporti finanziari tra i predetti enti anche con riferimento all’anno 2018 «ed in modo dichiaratamente esaustivo» (sono richiamati, in particolare, i punti 5, 9 e 12 dell’accordo, nonché il punto 14, contenente una clausola che autorizza lo Stato ad invocare, entro limiti predefiniti, nuovi bisogni in relazione a possibili – ma non verificatesi, a giudizio della ricorrente – eccezionali situazioni di crisi della finanza pubblica).
Il richiamo ai sopra citati commi dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, dunque, sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione del principio consensualistico, che sarebbe fondato su una pluralità di regole previste dallo statuto – tra le quali la procedura concordata per la revisione delle regole del titolo IV (art. 104, primo comma) e la procedura per le norme di attuazione (art. 107) – oltre che ribadito dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 e riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 155 e n. 19 del 2015).
6.1.2.– La Provincia autonoma di Trento, inoltre, ha ricordato di aver accettato – a fronte degli obblighi assunti dallo Stato – con impegno consacrato al punto 15 dell’accordo concluso nel 2014, di rinunciare a tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i rapporti finanziari tra la stessa Provincia autonoma e lo Stato. In relazione a questa rinuncia, avrebbe così maturato «un legittimo affidamento al mantenimento degli impegni anche da parte statale e in generale alla stabilità dei rapporti finanziari definiti dall’accordo»: la violazione di tale affidamento si tradurrebbe in lesione dell’art. 3 Cost. e del principio di ragionevolezza, senza che sia possibile obiettare la mancata tempestiva impugnazione dei commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, dovuta proprio all’accordo appena concluso con lo Stato. In base al principio di leale collaborazione, la Provincia autonoma di Trento ricorda come, all’epoca, ritenne preferibile segnalare «le incongruenze riscontrate, chiedendo formalmente al Governo la modifica delle norme contestate», con nota del 18 febbraio 2015, prot. n. 92532, allegata al ricorso: il quinto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 rappresenterebbe «proprio il soddisfacimento della richiesta di riportare i rapporti finanziari tra lo Stato e le Province autonome a quanto stabilito dall’accordo».
6.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
Le difese spiegate dall’Avvocatura generale dello Stato ricalcano, alla lettera, quelle contenute nell’atto di costituzione avverso il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 10 del 2016) ed illustrate al precedente punto 1.3.
6.3.– In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli atti precedenti.
La Provincia autonoma di Trento, in particolare, ha evidenziato che l’opportunità dell’impugnativa, seppure in via cautelativa, del comma 680 è stata confermata dalla nota (allegata alla memoria) inviata in data 31 gennaio 2017 dal Ministro per gli affari regionali al Presidente della Provincia ricorrente, con la quale il primo ha sottoposto alla Provincia, per la sottoscrizione, una bozza di accordo relativo ai contributi di cui al comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 e di cui ai commi 392 e 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, bozza nella quale si richiede il versamento di tali contributi entro il 30 aprile di ciascuno degli anni dal 2017 al 2019, con l’avvertenza che, in mancanza, tali contributi saranno trattenuti a valere sulle quote di tributi erariali spettanti alle Province.
La ricorrente ha poi ribadito la piena ammissibilità dell’impugnativa dei commi dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 richiamati dal quarto periodo del comma 680 della legge n. 208 del 2015, che è «disposizione normativa nuova ed autonoma contenuta in una fonte distinta».
Considerato in diritto 1.– Con i ricorsi indicati in epigrafe, le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugnano alcune disposizioni contenute nell’art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)». Tale comma viene, invece, censurato per intero dalla Regione autonoma Sardegna, così come dalla Regione siciliana e dalla Regione Veneto, le quali ultime fanno oggetto di ricorso anche i successivi commi 681 e 682 del medesimo art. 1 della legge n. 208 del 2015.
Nella versione vigente al momento della proposizione dei ricorsi, il citato art. 1, comma 680, determina il concorso delle Regioni e delle Province autonome agli obiettivi di finanza pubblica, fissandone la misura per ciascuno degli anni dal 2017 al 2019. Demanda poi ai medesimi enti, in sede di autocoordinamento, il raggiungimento di un accordo sulla definizione degli ambiti di riduzione di spesa e dei relativi importi, e stabilisce che tale accordo è da recepire con intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno.
Prevede, inoltre, per il caso di mancata intesa, la definizione unilaterale da parte dello Stato dei rispettivi contributi – con riferimento anche alla popolazione residente e al prodotto interno lordo (PIL) – e la rideterminazione dei livelli di finanziamento degli ambiti individuati e delle modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, dovendosi tener conto anche delle risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale.
Ancora, il comma 680 ribadisce l’obbligo di assicurare il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza e fa salva la necessità di raggiungere un’intesa con ciascuna delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale.
Per le Province autonome e per la Regione Trentino-Alto Adige, infine, il medesimo comma prevede che l’applicazione di quanto in esso stabilito debba avvenire nel rispetto dell’accordo raggiunto con lo Stato in data 15 ottobre 2014.
Il comma 681, per parte sua, conferma anche per l’anno 2019 il precedente contributo previsto dall’art. 46, comma 6, del decreto- legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
Il comma 682 detta esclusivamente prescrizioni di carattere procedurale, in particolare disciplinando ex novo, per gli anni successivi al 2015, i termini per la conclusione delle intese relative al riparto dei contributi alla finanza pubblica.
1.1.– La Provincia autonoma di Bolzano impugna il solo quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015. Esso prevede che «[l]e regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi del presente comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e dell’articolo 1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n. 190».
Nelle premesse del ricorso, la ricorrente richiama cumulativamente, quali parametri, gli artt. 79, 80, 81 e 104 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), le correlative norme di attuazione (dettate, quanto al titolo VI dello stesso statuto, dagli artt. 17 e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»), gli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione, l’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), nonché il principio di leale collaborazione, anche in relazione all’art. 120 Cost.
In particolare, essa ritiene in contrasto con l’art. 104 dello statuto speciale di autonomia la disposizione impugnata, nella parte in cui dispone che anche le Province autonome assicurino il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA), come eventualmente rideterminato anche ai sensi dei commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)». Senza attribuire rilievo alla previsione del successivo quinto periodo – secondo cui l’applicazione dell’intero comma 680 deve avvenire nel rispetto dell’accordo del 15 ottobre 2014 (cosiddetto Patto di garanzia) concluso con lo Stato – la ricorrente assume che il richiamo ai commi 400, 404 e 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 (che prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo a carico della Provincia di Bolzano) e il rinvio anche ai commi 415 e 416 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 (che estendono all’annualità 2018 la disciplina già contenuta nelle leggi di stabilità per il 2013 e per il 2014) non sarebbero stati concordati, appunto ai sensi dell’art. 104 dello statuto speciale.
Va precisato che la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto il ricorso in via cautelativa, per l’ipotesi in cui si ritenga che il contributo previsto dai commi dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, richiamati dal quarto periodo del comma 680, con efficacia dal 2018, sia aggiuntivo rispetto a quello onnicomprensivo concordato con il cosiddetto Patto di garanzia del 2014.
1.2.– Analogamente, la Provincia autonoma di Trento impugna il solo quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, ritenendolo in contrasto con gli artt. 104 e 107 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, con il principio consensualistico e con l’art. 27 della legge n. 42 del 2009, per violazione dell’accordo concluso il 15 ottobre 2014.
La ricorrente aggiunge, tuttavia, un ulteriore profilo di censura, ritenendo leso l’art. 3 Cost. e il principio di affidamento presidiato da tale parametro costituzionale. A fronte degli impegni assunti dallo Stato, essa sostiene, infatti, di aver rinunciato a tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i rapporti finanziari con il primo. In relazione a questa rinuncia, avrebbe perciò maturato «un legittimo affidamento» al mantenimento degli impegni anche da parte statale e in generale alla stabilità dei rapporti finanziari definiti dall’accordo.
Anche la Provincia autonoma di Trento propone il ricorso «in via cautelativa», per l’ipotesi in cui l’applicabilità alla ricorrente della disposizione del quarto periodo «non si dovesse intendere esclusa dal quinto periodo per le parti incompatibili con gli accordi stipulati» e, dunque, per l’ipotesi in cui la menzione delle Province autonome contenuta nel quarto periodo non dovesse essere intesa come un «difetto di coordinamento» con il quinto periodo del comma 680.
1.3.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia aggiunge, all’impugnativa del quarto periodo, quella avente ad oggetto il quinto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, secondo cui «[p]er la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano l’applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell’Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell’articolo 1 della medesima legge». La ricorrente ritiene entrambi i periodi in contrasto: con gli artt. 3, 5, 119 e 120 Cost. e con gli artt. 48, 49 e 50 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); con l’art. 27 della legge n. 42 del 2009; con l’art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione); con l’autonomia finanziaria e organizzativa regionale; con il principio pattizio e con quello di leale collaborazione.
Viene, in sostanza, prospettata la violazione dell’accordo stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014, richiamato dall’art. 1, comma 512, della legge n. 190 del 2014. La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si troverebbe a dover sopportare, oltre alla propria quota degli oneri previsti dal primo periodo del comma 680, anche gli oneri previsti dal quarto periodo, che richiama i commi da 400 a 417 della legge n. 190 del 2014, i quali prevedono – in particolare nella tabella di cui al comma 400 – consistenti contribuzioni della Regione, non concordate e comunque difformi rispetto a quanto definito nell’accordo del 23 ottobre 2014.
Anche la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta la violazione del principio di affidamento, sottolineando di aver rinunciato, in adempimento dell’accordo stipulato con lo Stato, al contenzioso pendente davanti alla Corte costituzionale in relazione a tutte le questioni finanziarie aperte, e di aver perciò maturato «un legittimo affidamento alla stabilità di tali rapporti».
La ricorrente prospetta, inoltre, la violazione del principio di ragionevolezza: sul presupposto che il rispetto dei livelli essenziali di assistenza sarebbe già compreso nella definizione e nel riparto del contributo previsto dal primo periodo del comma 680, il significato della disposizione impugnata sarebbe incomprensibile.
Asserisce, infine, la lesione del principio di eguaglianza, poiché il quinto periodo del comma 680 avrebbe omesso di stabilire che, anche in relazione al Friuli-Venezia Giulia, l’attuazione dell’intero comma 680 debba avvenire nel rispetto dell’accordo stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014.
1.4.– La Regione autonoma Sardegna impugna l’intero comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 e, dunque, anche i primi tre periodi, nella formulazione vigente al momento della proposizione del ricorso, del seguente tenore: «[l]e regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, in conseguenza dell’adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica di cui alla presente legge e a valere sui risparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, della Costituzione, assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l’anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019, in ambiti di spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni e province autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno.
In assenza di tale intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla scadenza dei predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, considerando anche le risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale.
Fermo restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle stesse».
La ricorrente lamenta la violazione del principio di leale collaborazione (presidiato dagli artt. 5 e 117 Cost.) e di quello consensualistico (sancito dagli artt. 54, quinto comma, e 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna»). In particolare, il legislatore statale non avrebbe previsto alcuna procedura pattizia idonea ad incidere sul quantum del concorso alla finanza pubblica, determinato unilateralmente dallo Stato anche a carico delle Regioni a statuto speciale. In tal modo, queste ultime risulterebbero equiparate alle Regioni ordinarie, e tutte le Regioni (speciali e ordinarie) sarebbero a pari titolo coinvolte nell’accordo da raggiungere in sede di autocoordinamento sul riparto del contributo. Per questa via, la Regione autonoma Sardegna, nell’individuare gli ambiti di spesa nei quali operare i risparmi richiesti, si troverebbe vincolata dalla volontà anche di tutte le altre Regioni nonché delle Province autonome, e, in caso di mancanza del previsto autocoordinamento, sarebbe «consegnata alle arbitrarie determinazioni del Presidente del Consiglio», con conseguente lesione della propria autonomia economico-finanziaria, tutelata dagli artt. 116, 117 e 119 Cost. e 7 e 8 dello statuto.
Sarebbe leso, altresì, il principio di ragionevolezza, poiché il legislatore statale sarebbe intervenuto successivamente alla stipula dell’accordo con lo Stato del 21 luglio 2014, violandone espressamente le clausole, senza prevedere un adeguato meccanismo di recupero, anche ex post, della leale cooperazione nei rapporti economico-finanziari. Da ciò, anche l’asserita violazione dell’art. 81, sesto comma, Cost. e dell’art. 9 della legge n. 243 del 2012, dal momento che la determinazione di ulteriori oneri, sottratti alla determinazione consensuale delle parti, impedirebbe il mantenimento dell’equilibrio di bilancio.
Anche la Regione autonoma Sardegna lamenta la violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., poiché il comma 680 (al quinto periodo) avrebbe salvaguardato il solo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano, con ingiustificata omissione dell’analogo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna.
Lamenta, altresì, la ricorrente la violazione del principio di affidamento in ordine alla «stabilità del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato», in seguito all’accordo concluso in data 21 luglio 2014. Tale lesione (in assenza di ragioni imperative di interesse generale) risulterebbe ridondare sull’autonomia economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 7 e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost. Il principio di affidamento troverebbe, del resto, riconoscimento non solo ai sensi dell’art. 3 Cost., ma anche (attraverso l’art. 117, primo comma, Cost.) in virtù degli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (d’ora in avanti: CEDU).
La Regione autonoma Sardegna prospetta, inoltre, la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. (e degli artt. 7 e 8 dello statuto), per effetto della natura non transitoria degli ulteriori oneri finanziari previsti: il concorso alla finanza pubblica imposto dalla norma impugnata, infatti, pur essendo disposto per un solo triennio, aggiungendosi in realtà a contributi imposti alle Regioni da diversi anni e in misura sempre crescente, alcuni dei quali – a giudizio della ricorrente – senza limiti di tempo, non rispetterebbe il criterio della transitorietà richiesto dalla giurisprudenza costituzionale per le misure restrittive di finanza pubblica, in tal modo eccedendo dall’ambito di competenza riconosciuto al legislatore statale in una materia di legislazione concorrente.
In connessione a tale profilo di censura, la Regione autonoma lamenta – sempre in asserita violazione degli artt. 7 e 8 dello statuto e degli artt. 117 e 119 Cost. – il sostanziale azzeramento degli «spazi finanziari» riconosciuti dall’accordo del 21 luglio 2014 proprio allo scopo di superare la situazione di «emergenza» economica derivante dalla mancata attuazione dell’art. 8 dello statuto (il quale,nel disciplinare le entrate della Regione, prevede anche la compartecipazione al gettito dei tributi erariali). Il mancato rispetto delle clausole di quell’accordo avrebbe riportato «nuovamente la Regione ricorrente nella precedente condizione, di non poter strutturalmente far fronte al costo delle funzioni pubbliche che le sono state affidate dalla Costituzione, dallo Statuto e dalla legge».
Inoltre, secondo la Regione autonoma Sardegna, nelle sentenze che hanno deciso la cosiddetta «vertenza entrate» tra Stato e Regione autonoma, questa Corte avrebbe «accertato e dichiarato che lo Stato aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di definire consensualmente con la Regione il regime dei loro rapporti economico-finanziari». Ciò sarebbe appunto avvenuto con la stipula dell’accordo del 21 luglio 2014, il cui contenuto, dunque, non potrebbe essere disatteso, pena l’inosservanza del giudicato costituzionale.
Infine, la ricorrente evoca anche la violazione dell’art. 24 Cost., poiché, non avendo mai dubitato della validità, della stabilità e della cogenza dell’accordo del 21 luglio 2014, proprio in adempimento degli obblighi con esso assunti «ha ritirato un gran numero di impugnazioni già proposte», non solo innanzi alla Corte costituzionale, con conseguente lesione del proprio diritto di difesa in giudizio.
1.5.– La Regione siciliana impugna non soltanto l’intero comma 680, ma anche i successivi commi 681 e 682 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015.
Argomento centrale a sostegno delle censure è l’asserita violazione dell’art. 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, poiché l’applicabilità del contributo è prevista «a prescindere dalle necessarie norme di attuazione»: lamenta, in sostanza, la Regione la violazione del principio consensualistico, che dovrebbe reggere i rapporti finanziari tra Stato e Regioni autonome.
La ricorrente prospetta, altresì, la violazione degli artt. 81, ultimo comma, 97, primo comma, e 119, primo e sesto comma, Cost., perché il contributo imposto dal comma 680, unitamente all’estensione all’anno 2019 disposta dai commi 681 e 682 del contributo previsto dal d. l. n. 66 del 2014, come convertito, sommandosi «alle già insostenibili riduzioni di risorse subite dalla Regione negli ultimi anni», graverebbe sul bilancio regionale in maniera tale da impedire «lo svolgimento delle proprie funzioni indispensabili», in tal modo frustrando anche l’obbligo di garantire l’equilibrio finanziario del bilancio regionale.
Sostiene, infine, la violazione degli artt. 36 dello statuto e 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), oltre che del principio di leale collaborazione. Infatti, un gettito di integrale spettanza regionale, relativo a tributi riscossi sul territorio, sarebbe stato sottratto unilateralmente e in assenza delle condizioni per far luogo a riserva a favore dello Stato.
1.6.– Anche la Regione Veneto impugna i commi 680, 681 e 682 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, ritenendoli lesivi: degli artt. 3, 32, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.; del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.; degli artt. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e 11 della legge n. 243 del 2012.
La ricorrente ritiene che l’eccessiva misura e la mancanza di proporzionalità «del taglio disposto» avrebbe costretto le Regioni a estendere, in sede di autocoordinamento, i risparmi di spesa anche al settore sanitario, e che il carattere «meramente lineare dei tagli» imposti alla spesa regionale interferirebbe in ambiti inerenti a fondamentali diritti civili e soprattutto sociali, in assenza di determinazione dei livelli essenziali di assistenza sociale (cosiddetti LIVEAS).
I contributi al risanamento della finanza pubblica, in particolare, sarebbero stati decisi a livello centrale, senza la necessaria «verifica di sostenibilità dei tagli», compromettendo l’erogazione dei servizi, soprattutto nelle regioni (tra cui la ricorrente) che avevano già reso efficiente la relativa spesa, «riducendola a livelli difficilmente comprimibili ulteriormente», pur in mancanza, «nei criteri di riparto del taglio sulla spesa sanitaria», di ogni riferimento ai costi standard.
Nelle disposizioni impugnate, anzi, si evidenzierebbe uno «scollamento» tra il livello di finanziamento del fondo sanitario, «pesantemente ridotto», e la determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA), «evidentemente sottostimati» da parte dello Stato.
I commi impugnati sarebbero, inoltre, in contrasto con il necessario canone della transitorietà delle misure finanziarie di contenimento sulle finanze regionali, poiché il legislatore statale avrebbe dapprima fissato un termine triennale alle riduzioni, per poi estenderlo, di anno in anno, con successivi interventi normativi.
Ancora, irragionevole ed arbitraria viene ritenuta, dalla Regione Veneto, la determinazione unilaterale, da parte statale, in caso di mancata intesa entro il 31 gennaio di ogni anno, degli ambiti di spesa e degli importi attribuiti ad ogni singola Regione. Poiché tale determinazione è svolta anche in riferimento al PIL regionale, non si terrebbe conto della circostanza che la consistenza di quest’ultimo non necessariamente si traduce in una disponibilità di risorse a livello regionale.
In definitiva, anche per il mancato coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, le disposizioni impugnate travalicherebbero la funzione del «coordinamento» della finanza pubblica, rivelandosi, piuttosto, quali misure di indiscriminato «contenimento», prive, tuttavia, degli indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e sostenibilità, poiché l’entità «dei tagli attuati dal Governo sulla spesa regionale» avrebbe reso impossibile lo svolgimento delle funzioni attribuite alla Regione.
2.– I ricorsi vertono su disposizioni parzialmente coincidenti, sicché appare opportuna la riunione dei relativi giudizi ai fini di una decisione congiunta, restando riservata a separate pronunce la decisione delle questioni relative alle altre disposizioni impugnate con i medesimi ricorsi.
3.– Priorità logica riveste la decisione su alcune questioni preliminari oggetto di eccezione di parte o, comunque, rilevabili di ufficio.
3.1.– In primo luogo, con riferimento ai ricorsi proposti dalle Regioni autonome Sardegna, Friuli-Venezia Giulia e Sicilia, nonché dalla Regione Veneto, non fondata è l’eccezione d’inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato, basata sugli effetti dell’intesa sancita in data 11 febbraio 2016, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, in merito all’attuazione della legge n. 208 del 2015.
Tale intesa, infatti, recepisce un accordo al quale non risultano aver partecipato gli enti ad autonomia differenziata.
Quanto al ricorso proposto dalla Regione Veneto, va invece ribadito che, per costante giurisprudenza costituzionale, concludere un accordo imposto da una norma di legge mentre la si impugna non comporta alcuna acquiescenza nel giudizio in via principale (così, da ultimo, sentenze n. 141 del 2016, n. 77 del 2015 e n. 98 del 2007).
3.2.– Sempre in via preliminare, la difesa statale richiama il comma 992 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, il quale prevede che le disposizioni di tale legge «sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione». A giudizio dell’Avvocatura generale dello Stato, ne deriverebbe l’inammissibilità delle questioni sollevate dagli enti ad autonomia speciale, in quanto l’operatività di tale clausola assicurerebbe il pieno rispetto delle norme statutarie asseritamente violate.
L’eccezione non può essere accolta, perché le norme in esame contengono prescrizioni specificamente rivolte anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome. Deve perciò farsi applicazione del principio, già affermato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui l’illegittimità costituzionale di una previsione legislativa non è esclusa dalla presenza di una clausola di salvaguardia, laddove tale clausola entri in contraddizione con quanto affermato dalle norme impugnate, con esplicito riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome (da ultimo, sentenze n. 40 e n. 1 del 2016, n. 156 e n. 77 del 2015).
3.3.– Come già ricordato ai punti 1.1. e 1.2., le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno prospettato l’impugnativa in via cautelativa.
Tale modalità di proposizione dei ricorsi non incide sulla loro ammissibilità, atteso che – per costante giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenze n. 189, n. 159, n. 156 e n. 3 del 2016) – possono trovare ingresso, nel giudizio in via principale, questioni promosse in via cautelativa ed ipotetica, sulla base di interpretazioni prospettate soltanto come possibili, purché non implausibili e comunque ragionevolmente collegabili alle disposizioni impugnate. Nel presente caso, la tecnica normativa utilizzata dal legislatore – il quale, innovando rispetto al passato, ha riunito nel comma 680 (come si evidenzierà meglio infra) la disciplina del concorso finanziario al risanamento dei conti pubblici di tutti gli enti di livello regionale, ad autonomia differenziata e a statuto ordinario – esclude che l’interpretazione delle ricorrenti risulti prima facie implausibile.
3.4.– Ancora in via preliminare, va dato atto che il primo ed il secondo periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 sono stati modificati dall’art. 1, comma 528, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), che, da un lato, ha esteso al 2020 l’orizzonte temporale del contributo alla finanza pubblica di cui si discute e, dall’altro, ha inserito, tra le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, la possibilità di prevedere versamenti delle Regioni interessate.
A prescindere dalla considerazione che la seconda delle modifiche segnalate risulta, allo stato, abrogata dall’art. 28 del decreto- legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), sta di fatto che l’illustrato jus superveniens è oggetto di ricorsi – distinti e successivi a quelli ora in esame – proposti dalla Regione Veneto, dalle Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia, e dalla Regione siciliana. Ne deriva che lo scrutinio di questa Corte deve ora limitarsi al contenuto precettivo dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, e non deve essere valutata la necessità del trasferimento delle attuali questioni di legittimità costituzionale alle modifiche normative sopravvenute (in tal senso, sentenze n. 141 e n. 40 del 2016, n. 239 e n. 77 del 2015).
Tali modifiche normative non risultano, invece, impugnate autonomamente dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, ma esse riguardano disposizioni (i primi due periodi del comma 680) che gli enti in questione non hanno censurato nel presente giudizio, sicché neppure rispetto ai loro ricorsi s’impone la verifica della necessità del trasferimento.
3.5.– Quanto all’ammissibilità delle censure fondate su parametri estranei al Titolo V della Parte II della Costituzione, tutte le ricorrenti ne hanno sufficientemente motivato la ridondanza su attribuzioni ad esse costituzionalmente garantite.
3.6.– Devono essere, invece, dichiarati inammissibili alcuni profili di censura presenti nel ricorso della Regione Veneto.
Quanto alla prospettata violazione dei parametri costituzionali di cui agli artt. 97, 117, quarto comma, e 118 Cost., infatti, manca qualsiasi motivazione specifica in ordine alle ragioni del contrasto delle disposizioni impugnate con i primi.
In ordine all’asserita mancata attuazione del disposto dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, e dell’art. 11 della legge n. 243 del 2012, la censura risulta oscura, poiché non si comprende in che modo «la disposizione impugnata» (espressione a sua volta fonte di insuperabili incertezze interpretative, non essendo chiaro a quali dei tre commi oggetto del ricorso la ricorrente si riferisca specificamente) sarebbe lesiva dell’autonomia regionale: sul punto, infatti, la Regione Veneto si è limitata ad affermare che le omissioni statali avrebbero determinato un contrasto con «i presupposti minimi che la dinamica dell’equilibrio di bilancio deve in ogni caso considerare, con evidente ricaduta sulla autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni», senza spiegare per quale motivo, e in base a quali presupposti fattuali, lo Stato avrebbe dovuto attivare il meccanismo disciplinato dalle norme indicate, per le fasi avverse del ciclo economico.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, i termini delle questioni di legittimità costituzionale debbono essere ben identificati, dovendo il ricorrente individuare le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le ragioni delle violazioni prospettate (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 141, n. 65, n. 40 e n. 3 del 2016, n. 273, n. 176 e n. 131 del 2015). E questa Corte ha più volte chiarito che l’esigenza di un’adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale (ex plurimis, sentenze n. 251, n. 233, n. 218, n. 142 e n. 82 del 2015).
Quanto alla lamentata violazione dell’art. 32 Cost., invece, la pur sintetica motivazione della censura, già contenuta nel ricorso, risulta solo ampliata dalle argomentazioni illustrate nella memoria depositata in prossimità dell’udienza con riferimento all’asserita impossibilità di offrire alla popolazione un adeguato livello di servizi nel settore sanitario.
3.7.– Inammissibile, alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenze n. 1 del 2016, n. 250 e n. 153 del 2015), è anche l’evocazione dell’art. 24 Cost. da parte della Regione autonoma Sardegna, trattandosi di parametro non contemplato nella delibera autorizzativa alla proposizione del ricorso. Nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale deve infatti sussistere, a pena d’inammissibilità, una piena e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’organo legittimato si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto d’impugnazione (sentenza n. 110 del 2016).
3.8.– Del pari inammissibile deve essere dichiarato il profilo di censura enunciato dalla Regione autonoma Sardegna, per la prima volta nella memoria illustrativa, in ordine all’illegittimità costituzionale dei contributi alla finanza pubblica, imposti dalle precedenti manovre finanziarie attraverso il meccanismo degli «accantonamenti», i quali si sarebbero, ormai, risolti in definitiva riserva, in favore dell’erario, di un gettito spettante alla ricorrente, con violazione del regime consensualistico e, in particolare, degli artt. 7 e 8 dello statuto di autonomia. Per costante giurisprudenza costituzionale, infatti, le deduzioni svolte dai ricorrenti nelle memorie successive al ricorso sono ammissibili solo nei limiti in cui prospettano argomenti a sostegno delle questioni di legittimità costituzionale già promosse e delineate nel ricorso stesso, non già, invece, come nella specie, censure ulteriori. L’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via principale è, infatti, limitato alle questioni individuate nell’atto introduttivo e non può la parte ricorrente prospettare nuove censure dopo l’esaurimento del termine perentorio per impugnare in via principale le leggi, né modificare o integrare la domanda iniziale, con memorie successivamente depositate (ex plurimis, sentenze n. 272, n. 202, n. 145, n. 65 e n. 64 del 2016, n. 153 del 2015, n. 108 del 2012, n. 169 del 2010).
3.9.– Deve essere, altresì, dichiarata l’inammissibilità della censura, proposta per la prima volta nella memoria illustrativa da parte della Regione Veneto, relativa alla modifica del comma 680 operata dall’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, che ha aggiunto la possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello Stato da parte delle Regioni interessate: si tratterebbe, a parere della ricorrente, di una previsione che avrebbe trasformato la Regione in una sorta di «esattore» per conto dello Stato, con obbligo di riversare a quest’ultimo risorse proprie, in contrasto con l’art. 119 Cost. e con la giurisprudenza costituzionale maturata in proposito (viene citata la sentenza n. 79 del 2014). Sebbene, infatti, venga in rilievo una modifica sopravvenuta rispetto al ricorso, si tratta, comunque, di disposizione separatamente censurata dalla Regione Veneto con successiva ed autonoma impugnativa, a prescindere dalla già segnalata circostanza che l’inciso di cui si discute risulta, allo stato, abrogato dall’art. 28 del d. l. n. 50 del 2017.
3.10.– La Regione siciliana ha impugnato anche i commi 681 e 682 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015. Questi ultimi, tuttavia, non si applicano alle Regioni a statuto speciale e non sussiste l’interesse della ricorrente ad impugnarli, con conseguente inammissibilità delle relative questioni (sentenze n. 172 del 2010 e n. 290 del 2008; in senso analogo, sentenza n. 128 del 2017; più in generale, sull’inammissibilità per carenza di interesse concreto ed attuale all’impugnativa, sentenze n. 196 del 2015, n. 176 del 2012 e n. 107 del 2009).
3.11.– Ulteriori profili di censura proposti nei ricorsi, in particolare degli enti ad autonomia speciale, sono destinati ad una declaratoria di inammissibilità, ma il loro esame deve essere necessariamente condotto unitamente al merito.
4.– Il contributo introdotto dal comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 si aggiunge a quelli già previsti da precedenti manovre finanziarie. Tali precedenti manovre, tuttavia, hanno sempre tenuto distinte le disposizioni dedicate alle Regioni a statuto ordinario, da quelle specificamente destinate a disciplinare il contributo imposto alle autonomie speciali.
Il comma 680, invece, regola unitariamente il concorso al risanamento della finanza pubblica per l’intero comparto regionale.
Proprio a causa della mancata distinzione tra misure relative alle autonomie regionali ordinarie e misure riservate alle autonomie speciali, le varie disposizioni contenute nel comma in questione restituiscono un quadro complessivo che deve essere oggetto di interpretazione non meramente letterale, ma sistematica.
In particolare, come si dirà, le disposizioni genericamente riferibili a tutte le Regioni e alle Province autonome – volte ad evidenziare il coinvolgimento dell’intero settore regionale nell’obbiettivo di risanamento dei conti pubblici – devono essere armonizzate con quelle riferite specificamente alle autonomie speciali, che delineano per queste ultime un regime peculiare, alla luce delle forme e condizioni particolari di autonomia garantite alle Regioni speciali dall’art. 116 Cost. Ma, al tempo stesso, è necessario contemperare tale peculiare regime con la chiara volontà legislativa di coinvolgere tutti gli enti regionali nelle procedure volte alla ripartizione dei contributi alla finanza pubblica.
4.1.– La Provincia autonoma di Bolzano censura, in particolare, il quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, a causa della previsione che coinvolge anche le Province autonome nell’obbligo di assicurare il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, come eventualmente rideterminato anche ai sensi dei commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014.
Secondo la ricorrente tale disposizione si porrebbe in contrasto con l’accordo del 15 ottobre 2014 concluso tra le Province autonome e lo Stato e poi recepito – ai sensi dell’art. 104 dello statuto speciale – con i commi da 406 a 413 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, che hanno disciplinato ex novo i rapporti finanziari tra le parti.
In particolare, il richiamo, contenuto nella disposizione impugnata, anche dei commi 400 e 404 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 – che prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo di 25 milioni di euro a carico della Provincia autonoma di Bolzano, con il correlativo obbligo di versarlo all’erario – nonché dei successivi commi 415 e 416 (che estendono all’annualità 2018 i contributi già introdotti dalle leggi di stabilità per il 2013 e per il 2014), non sarebbe stato concordato ai sensi dell’art. 104 dello statuto e si porrebbe in contrasto con l’accordo concluso con lo Stato, in quanto rinnoverebbe la previsione, con efficacia dal 2018, di contributi aggiuntivi rispetto a quello onnicomprensivo concordato con l’accordo in questione.
La questione, così come sollevata, deve essere dichiarata inammissibile.
La corretta interpretazione della disposizione impugnata, infatti, evidenzia che essa non determina la conseguenza lesiva attribuitale dalla ricorrente.
Gli effetti asseritamente contrastanti con l’accordo, quali descritti dalla Provincia autonoma di Bolzano, infatti, devono essere ricollegati direttamente alle disposizioni della legge n. 190 del 2014, che, successivamente alla stipula di gran parte degli accordi di finanza pubblica con le autonomie speciali nel corso dell’anno 2014, hanno introdotto un nuovo contributo a carico di queste ultime ed esteso al 2018 il periodo di incidenza delle norme attuative del concorso al risanamento della finanza pubblica imposto dalle precedenti manovre finanziarie.
Tali disposizioni non furono, all’epoca, impugnate dalla ricorrente.
Nella parte contestata dalla Provincia autonoma di Bolzano, il quarto periodo del comma 680 non rinnova affatto l’imposizione del contributo ascrivibile alle disposizioni della legge n. 190 del 2014, ma ha, invece, una portata sostanzialmente “ricognitiva” di un diverso obbligo, già contemplato dalla stessa legge n. 190 del 2014 (all’art. 1, comma 414): quello di garantire l’erogazione dei servizi, nel rispetto dei LEA, nonostante la riduzione di risorse e i risparmi imposti (e non più contestabili in questa sede) dalla medesima legge n. 190 del 2014.
Nei casi di impugnativa di disposizioni meramente ricognitive, in quanto prive di «autonoma forza precettiva o, se si preferisce, di quel carattere innovativo che si suole considerare proprio degli atti normativi» (sentenza n. 346 del 2010), questa Corte ha considerato insussistente l’interesse della parte ricorrente a impugnarle, con conseguente inammissibilità del ricorso (sentenze n. 63 del 2016 e n. 230 del 2013).
4.2.– Per identiche ragioni deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento contro il quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015.
Esso, infatti, presenta analogo contenuto rispetto al ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano, tale da consentire di rinviare alle argomentazioni illustrate per definire quest’ultimo, omogenei essendo, inoltre, i parametri statutari ed interposti evocati a garanzia del rispetto del principio consensualistico (artt. 104 e 107 dello statuto e art. 27 della legge n. 42 del 2009).
Va aggiunto che la declaratoria d’inammissibilità si estende anche all’asserito contrasto con l’art. 3 Cost.
La Provincia autonoma di Trento, infatti, ha sostenuto che – a fronte degli impegni assunti dallo Stato – avrebbe accettato di rinunciare a tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i rapporti finanziari con lo Stato, sicché la prospettata violazione di tale accordo avrebbe determinato la lesione del «legittimo affidamento» alla «stabilità dei rapporti finanziari definiti dall’accordo» e del principio di ragionevolezza, l’uno e l’altro presidiati, appunto, dal parametro costituzionale in questione.
Anche la lesione dell’art. 3 Cost., infatti, viene fatta risalire ad una interpretazione del quarto periodo del comma 680 – quella secondo cui esso avrebbe “rinnovato” l’imposizione dei contributi previsti dai commi dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 non inclusi nel Patto di garanzia – non corrispondente al vero significato della disposizione, la quale ha, invece, valore esclusivamente ricognitivo di un obbligo diverso, connesso alla garanzia del finanziamento dei LEA.
Di qui la carenza d’interesse all’impugnativa e la sua inammissibilità.
4.3.– In parte inammissibili ed in parte non fondate vanno dichiarate le questioni sollevate con il ricorso proposto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.3.1.– Le questioni relative al quarto periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 sono, infatti, inammissibili per le medesime ragioni evidenziate in rapporto ai ricorsi avanzati dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Invocando la violazione dei propri parametri statutari e delle norme costituzionali che tutelano il principio di affidamento, l’autonomia finanziaria e il principio di leale collaborazione, anche la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia imputa alla disposizione censurata l’effetto di ribadire – rinnovandone perciò la portata lesiva – la statuizione unilaterale da parte statale di contribuzioni (previste dai richiamati commi 400 e 401 della legge n. 190 del 2014) difformi da quelle concordate nell’accordo stipulato in data 23 ottobre 2014 con lo Stato, con conseguente violazione del «quadro ordinamentale costituzionale dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Friuli-Venezia Giulia».
Anche a fronte di tale censura, dunque, deve essere riaffermata la corretta interpretazione della disposizione sospettata d’illegittimità costituzionale. Quest’ultima non rinnova la portata precettiva delle disposizioni della legge n. 190 del 2014 impositive di contributi a carico delle autonomie speciali, in tesi ulteriori rispetto a quelli contemplati nell’accordo concluso con lo Stato in data 23 ottobre 2014 e come tali in asserito contrasto con le clausole pattizie ivi previste. Si limita, invece, a ribadire il diverso obbligo di assicurare il finanziamento integrale dei livelli essenziali di assistenza, rendendo evidente la carenza di interesse a proporre l’impugnativa, nei termini prospettati dalla Regione autonoma ricorrente.
4.3.2.– Sono, invece, non fondate le censure avanzate nei confronti del medesimo quarto periodo del comma 680, per violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, e del successivo quinto periodo, sotto il profilo della violazione del principio di uguaglianza.
4.3.2.1.– Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il quarto periodo del comma 680 si porrebbe in contrasto con il principio di ragionevolezza, dal momento che il rispetto dei LEA sarebbe già compreso nella definizione e nel riparto del contributo previsto dal primo periodo del comma 680 (non impugnato), né i richiamati commi da 400 a 417 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 prevederebbero alcuna eventuale rideterminazione di tali livelli, sicché il significato della previsione resterebbe «indefinito», con conseguente «complessiva incongruità della disposizione».
La censura non coglie nel segno, in quanto il «rispetto dei livelli essenziali di assistenza» contemplato nella seconda parte del primo periodo del comma 680 riveste un significato precettivo diverso da quello ricavabile dalla differente espressione («assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato») contenuta nel quarto periodo: nel primo caso, il richiamo è funzionale ad indirizzare la concertazione rimessa, in prima battuta, alle Regioni in sede di autocoordinamento, e dunque soltanto a fornire un criterio di valutazione per la formulazione di proposte volte ad individuare gli ambiti di spesa (ed i relativi importi) sui quali far gravare il contributo; nel secondo caso, la norma impone di garantire il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza una volta che essi siano stati «eventualmente» rideterminati per effetto dei risparmi di spesa connessi all’attuazione del concorso finanziario imposto agli enti del livello di governo regionale.
L’evidente diversità di funzione che il richiamo ai LEA svolge nel primo e nel quarto periodo del comma 680 priva di fondamento la censura di irragionevolezza avanzata dalla Regione ricorrente, dovendosi, peraltro, aggiungere che, diversamente da quanto affermato da quest’ultima, anche l’art. 1 della legge n. 190 del 2014 contiene, al comma 414, la previsione di una «eventuale» rideterminazione di tali livelli.
4.3.2.2.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia censura, infine, il quinto periodo del comma 680, in quanto avrebbe omesso di stabilire che, anche in relazione alla ricorrente, l’attuazione del comma 680 debba avvenire nei termini dell’accordo stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014. Sarebbe così riservato alla ricorrente un trattamento ingiustamente deteriore rispetto a quello riconosciuto alle autonomie della Regione Trentino-Alto Adige.
La questione non è fondata, alla luce del diverso contenuto degli accordi conclusi con lo Stato da parte delle Province autonome della Regione Trentino-Alto Adige, da un lato, e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dall’altro.
Nonostante entrambi gli accordi siano stati recepiti nella legge n. 190 del 2014 (rispettivamente ai commi da 406 a 413 e ai commi da 513 a 523), soltanto il primo, nel ridefinire complessivamente i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano, fino al 2022, esclude la possibilità di modifiche peggiorative, salvo esigenze eccezionali di finanza pubblica e per importi predeterminati già nelle clausole del patto.
A tale proposito, infatti, il comma 407 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, nel modificare l’art. 79 dello statuto di autonomia speciale, introduce in quest’ultimo il comma 4-septies, che così dispone: «[è] fatta salva la facoltà da parte dello Stato di modificare, per un periodo di tempo definito, i contributi in termini di saldo netto da finanziare e di indebitamento netto posti a carico della regione e delle province, previsti a decorrere dall’anno 2018, per far fronte ad eventuali eccezionali esigenze di finanza pubblica nella misura massima del 10 per cento dei predetti contributi stessi. Contributi di importi superiori sono concordati con la regione e le province. Nel caso in cui siano necessarie manovre straordinarie volte ad assicurare il rispetto delle norme europee in materia di riequilibrio del bilancio pubblico i predetti contributi possono essere incrementati, per un periodo limitato, di una percentuale ulteriore, rispetto a quella indicata al periodo precedente, non superiore al 10 per cento».
La legge di stabilità per il 2015 ha, quindi, in tal senso modificato – per la terza volta dal 2009 – lo statuto speciale del Trentino-Alto Adige, introducendo parametri oggettivi che, in quanto tali, impediscono interventi statali in ipotesi arbitrari. Per questa via – come, da ultimo, ricostruito nella sentenza n. 28 del 2016 – le Province autonome di Trento e di Bolzano vengono a godere di una condizione di autonomia oggettivamente differente rispetto a quella propria del Friuli-Venezia Giulia, in riferimento alle richieste statali di concorso al risanamento dei conti pubblici.
Rispetto a quello stipulato dalle autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, l’accordo finanziario concluso il 23 ottobre 2014 dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con lo Stato esibisce contenuti affatto diversi.
A prescindere dalla considerazione che tale accordo contempla un orizzonte temporale limitato al 2017, esso non subordina espressamente l’imposizione di ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica al ricorrere di specifiche condizioni, idonee a limitare il potere unilaterale dello Stato.
Il comma 517 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 – inserito nell’ambito delle disposizioni di recepimento dell’accordo concluso con lo Stato e diretto a riprodurre quanto previsto dall’art. 3, punto 4, del patto – prevede espressamente, anzi, che «[i] predetti obiettivi per gli anni dal 2015 al 2017 possono essere rideterminati in conseguenza di nuovi contributi alla finanza pubblica posti a carico delle autonomie speciali con legge statale», fermo restando il vincolo del metodo pattizio, garantito, nella specie, dal terzo periodo del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 (come meglio si dirà nell’affrontare il merito del ricorso proposto dalla Regione autonoma Sardegna, che ha investito l’intero comma 680).
La peculiarità dell’accordo concluso con le autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, dunque, è idonea a giustificarne l’isolata menzione nel quinto periodo del comma 680 impugnato, dovendosi, perciò, escludere la violazione del principio di eguaglianza lamentata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Mette conto ribadire, pur a fronte di tale conclusione, che il principio dell’eguale riconoscimento e della parità di posizione di tutte le autonomie differenziate, rispetto alle richieste di contribuire agli equilibri della finanza pubblica, non è, ovviamente, smentito dal rilievo, nel presente caso, dell’accordo illustrato, connesso agli specifici e concreti contenuti che esso presenta.
4.4.– Le questioni sollevate dalla Regione autonoma Sardegna, diverse da quelle dichiarate inammissibili ai precedenti punti 3.7. e 3.8., non sono fondate.
4.4.1.– Secondo la ricorrente, l’intero comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, nel prevedere un nuovo contributo alla finanza pubblica, per il triennio 2017-2019, imporrebbe un sacrificio economico, non solo particolarmente elevato, ma anche per un importo che non potrebbe essere modificato dalle Regioni e dalle Province autonome. Queste sarebbero chiamate alla mera ripartizione, in base ad un accordo da raggiungere «in sede di autocoordinamento» e da recepire, poi, con intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, salvo, in caso di inerzia, il potere statale di effettuare unilateralmente il riparto.
Il riferimento è, evidentemente, alla disciplina contenuta nei primi tre periodi del comma 680, i quali violerebbero l’accordo stipulato con lo Stato, in data 21 luglio 2014. Tale disciplina inciderebbe sui rapporti economici e finanziari tra Stato e Regione autonoma, senza adeguata considerazione della cornice normativa dettata dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale di autonomia. Queste ultime disposizioni – anche in forza del principio di leale collaborazione desumibile dagli artt. 5 e 117 Cost. – escluderebbero la possibilità di prescrivere nuovi contributi alla finanza pubblica a carico della Regione autonoma Sardegna, senza preventiva regolazione pattizia tra lo Stato e la Regione. In ogni caso, vieterebbero di imporre alla Regione autonoma Sardegna di conseguire risparmi di spesa in settori definiti non in via autonoma dalla Regione medesima, bensì a seguito di una decisione assunta dalle altre Regioni e dalle Province autonome.
La censura illustrata – ulteriormente arricchita dalla ricorrente con la prospettazione della mancanza di transitorietà della nuova misura di contenimento, in quanto aggiuntiva rispetto a quelle imposte dalle precedenti manovre finanziarie – appare priva di fondamento, all’esito di una lettura sistematica dei primi tre periodi del comma 680.
Nella prima parte del primo periodo, il comma 680 – nella versione vigente al momento della proposizione del ricorso ed oggetto qui di scrutinio – prevede che le Regioni, e le Province autonome di Trento e di Bolzano, assicurino un contributo alla finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l’anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019.
Per costante giurisprudenza costituzionale, i principi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato nell’esercizio della competenza di coordinamento della finanza pubblica si applicano anche alle autonomie speciali (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2017, n. 40 del 2016, n. 82 e n. 46 del 2015), in quanto essi sono funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a garantire l’unità economica della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (sentenza n. 175 del 2014).
Va altresì ribadito che – ancora per costante giurisprudenza costituzionale – i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono regolati dal principio dell’accordo, inteso, tuttavia, come vincolo di metodo (e non già di risultato) e declinato nella forma della leale collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012).
Tale meccanismo può essere derogato dal legislatore ordinario, fino a che gli statuti o le norme di attuazione lo consentono (sentenza n. 23 del 2014; seguita dalle sentenze n. 19, n. 46, n. 77, n. 82, n. 238, n. 239 e n. 263 del 2015, n. 40 e n. 155 del 2016).
Lo Stato, dunque, può imporre contributi al risanamento della finanza pubblica a carico delle Regioni a statuto speciale, quantificando, come nella specie, l’importo complessivo del concorso, e rimettendo alla stipula di accordi bilaterali con ciascuna autonomia, non solo la definizione dell’importo gravante su ciascuna di esse, ma, eventualmente, la stessa riallocazione delle risorse disponibili, anche a esercizio inoltrato (sentenza n. 19 del 2015).
Ne deriva che la determinazione unilaterale del concorso finanziario contenuta nella prima parte del primo periodo del comma 680 deve essere letta in connessione alla disposizione prevista nel terzo periodo, secondo cui «[f]ermo restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle stesse». In tal modo, la disposizione risulta conforme ai principi appena illustrati.
Né può essere accolta la censura di violazione del principio di transitorietà.
Come ricordato dalla sentenza n. 141 del 2016, norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione, tra l’altro, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
La nuova misura di contenimento introdotta dalla prima parte del primo periodo del comma 680 è destinata ad operare in un arco temporale limitato e, dunque, nel perdurante rispetto del canone della transitorietà.
Una censura che lamenta il presunto carattere permanente dello specifico contributo non è provata dalla circostanza che essa si aggiunga agli effetti delle precedenti manovre di finanza pubblica.
Non fondato, infine, appare il profilo di censura basato sulla presunta equiparazione delle Regioni ad autonomia speciale a quelle ordinarie, tutte asseritamente coinvolte a pari titolo, in sede di autocoordinamento, nella determinazione degli ambiti sui quali far gravare le riduzioni di spesa (e dei relativi importi): una determinazione che, ad avviso della ricorrente, avrebbe efficacia vincolante anche per le autonomie speciali, e le renderebbe esse stesse soggette, inoltre, al potere sostitutivo statale.
Come già evidenziato, i primi tre periodi del comma 680 devono essere letti congiuntamente: ed è il terzo periodo, nell’ambito di un’interpretazione sistematica dell’intero comma 680, che disciplina specificamente, regolandone le modalità, le relazioni finanziarie tra lo Stato e le autonomie speciali, individuando il meccanismo pattizio cui è subordinata l’imposizione della quota di contributo aggiuntivo gravante su ciascuno degli enti ad autonomia differenziata.
Dal conseguente adattamento della disciplina generale, dettata per tutte le Regioni, alla peculiare posizione delle autonomie speciali, deriva bensì che queste ultime sono richieste di partecipare alle riunioni in autocoordinamento con le Regioni a statuto ordinario (in questo senso è il dato testuale ricavabile dal primo periodo del comma 680); ma deriva anche che le autonomie speciali non sono automaticamente vincolate alle decisioni assunte in quella sede, poiché «il contributo di ciascuna autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle stesse» (terzo periodo del comma 680).
D’altra parte, nulla esclude che le autonomie speciali rifiutino perfino di prestare l’assenso all’intesa che, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, è destinata a recepire l’accordo raggiunto in autocoordinamento (come si dirà meglio, ciò è effettivamente avvenuto con riferimento al contributo alla finanza pubblica per l’anno 2017).
La previsione del terzo periodo del comma 680, inoltre, esclude che le autonomie speciali possano essere soggette all’intervento sostitutivo statale, ciò che, invece, risulterebbe, nella prospettazione della ricorrente, dal tenore testuale del secondo periodo del comma citato. Si deve fare qui applicazione del metodo interpretativo enunciato supra, al punto 4., che impone di leggere il testo legislativo alla luce dei principi che tutelano le forme e condizioni particolari di autonomia garantite alle Regioni speciali dall’art. 116 Cost. Se assunto alla lettera, del resto, tale secondo periodo consentirebbe finanche all’intervento sussidiario statale di «assegnare ad ambiti di spesa» le riduzioni, e di attribuirli a ciascuna singola autonomia speciale, in frontale contrasto con ciò che stabilisce il terzo periodo del medesimo comma 680. Non è un caso, a questo proposito, che il d. l. n. 50 del 2017 abbia soppresso – a far data dal 2018 – tale secondo periodo del comma 680 (al pari del corrispondente periodo del comma 6 dell’art. 46 del d. l. n. 66 del 2014, come convertito, il quale era tuttavia pacificamente riferito alle sole Regioni a statuto ordinario), ed abbia modificato la disciplina dell’intervento sostitutivo statale, che ora non contempla più il riferimento alle Province autonome.
La correttezza della complessiva interpretazione illustrata è, del resto, confermata dalla prassi applicativa.
L’intesa sancita in data 11 febbraio 2016 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, all’esito di un autocoordinamento che, peraltro, si è svolto fra le sole Regioni a statuto ordinario, ha operato il riparto di circa il 90 per cento dell’intero importo della manovra, individuando nel Fondo sanitario nazionale – al quale non partecipano gli enti ad autonomia speciale (con la parziale eccezione della Regione siciliana), che finanziano con proprie risorse il servizio – la principale voce su cui concentrare la riduzione di spesa imposta dal comma 680. L’intesa ha altresì precisato che con le autonomie speciali sarebbero stati raggiunti accordi bilaterali, per la determinazione della «parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a Statuto speciale».
Successivamente all’intesa, tuttavia, le autonomie speciali non hanno ritenuto di addivenire agli accordi bilaterali menzionati.
Si può aggiungere che, nella successiva seduta della Conferenza permanente in data 9 febbraio 2017, si è registrata la mancata intesa sul documento concernente il contributo alla finanza pubblica delle Regioni a statuto ordinario, per l’anno 2017, in conseguenza «dell’avviso negativo» espresso proprio dalle Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia (dal che deriva perfino l’esposizione delle Regioni ordinarie all’intervento sostitutivo statale).
Tale prassi non solo dimostra largamente l’infondatezza dei timori paventati dalla ricorrente rispetto al significato delle disposizioni impugnate, ma rivela altresì comportamenti difficilmente conciliabili con i doveri di leale collaborazione.
Dichiarando non fondata la censura, va quindi ribadito, anche alla luce delle prassi disponibili, che “autonomia speciale” non significa «potestà di deviare rispetto al comune percorso definito dalla Costituzione, sulla base della condivisione di valori e principi insensibili alla dimensione territoriale, tra i quali spicca l’adempimento da parte di tutti dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale» (sentenza n. 219 del 2013), dei quali doveri il coordinamento rappresenta la traduzione sul piano dei rapporti finanziari, anche in ragione della responsabilità che incombe su tutti i cittadini (sentenza n. 141 del 2015).
Già nella sentenza n. 82 del 2015 (richiamando i principi enucleati dalla sentenza n. 19 del 2015), del resto, questa Corte aveva chiarito – ed è necessario qui riaffermarlo – che il principio di leale collaborazione, oggi invocato dalle autonomie speciali, «richiede un confronto autentico, orientato al superiore interesse pubblico di conciliare l’autonomia finanziaria delle Regioni con l’indefettibile vincolo di concorso di ciascun soggetto ad autonomia speciale alla manovra di stabilità, sicché su ciascuna delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di collaborazione e di discussione, articolato nelle necessarie fasi dialogiche».
Con riferimento al caso di specie, questa Corte non può conclusivamente esimersi dall’osservare che la mancata partecipazione delle autonomie speciali all’autocoordinamento (testualmente riferito a tutte le Regioni), l’assenza di disponibilità alle successive intese bilaterali con lo Stato, nonché il diniego d’intesa sul documento concernente il contributo alla finanza pubblica delle Regioni a statuto ordinario per l’anno 2017, costituiscono comportamenti non ispirati al ricordato dovere di collaborazione e discussione.
4.4.2.– La Regione autonoma Sardegna addebita al comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, sotto una pluralità di ulteriori profili, la violazione contestuale: del principio di leale collaborazione; dell’autonomia economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 5, 81, sesto comma, 116, 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 dello statuto; nonché dell’art. 3 Cost., per lesione del principio di ragionevolezza, del principio di eguaglianza e di affidamento, quest’ultimo tutelato, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., anche dagli artt. 6 e 13 della CEDU.
Comune punto di riferimento delle censure è l’accordo stipulato con lo Stato il 21 luglio 2014, recepito dall’art. 42, commi da 9 a 13, del decreto- legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.
Tale accordo sarebbe stato infranto dallo Stato, derivandone la lesione dei vari parametri indicati.
4.4.2.1.– Risulterebbe, in primo luogo, violato il legittimo affidamento maturato dalla Regione autonoma Sardegna sulla «stabilità del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato».
È noto che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il valore del legittimo affidamento nella certezza dei rapporti giuridici – la cui nozione appare sovrapponibile a quella maturata in ambito europeo, «stante la sostanziale coincidenza degli indici sintomatici della lesione del principio dell’affidamento elaborati nella giurisprudenza di questa Corte e in quella delle Corti europee» (sentenze n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016) – trova copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., non già, tuttavia, in termini assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere in senso sfavorevole anche su posizioni consolidate – con il limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti (sentenza n. 56 del 2015) – o su assetti regolatori precedentemente definiti (ex plurimis, sentenza n. 216 del 2015).
Poste queste premesse, la questione deve essere dichiarata non fondata.
L’accordo concluso tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, infatti, va ascritto al cosiddetto coordinamento dinamico della finanza pubblica, concernente le singole misure finanziarie adottate per il governo di quest’ultima, come tali soggette a periodico adeguamento.
Ciò esclude la possibilità di riconoscere, in generale, un affidamento tutelabile in ordine all’immutabilità delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni. Non è, infatti, coerente con il carattere dinamico del coordinamento finanziario impedire alla legislazione statale di introdurre – fermo il metodo pattizio per le autonomie speciali – nuovi contributi alla finanza pubblica, ove non espressamente esclusi dagli accordi stipulati. La volontà manifestata in sede negoziale non comporta una rinuncia, da parte dello Stato, al successivo esercizio della propria potestà di coordinamento finanziario.
Si tratta, piuttosto, di verificare se l’accordo concluso tra Stato e Regione autonoma Sardegna escludesse espressamente, o meno, la possibilità di imporre ulteriori contributi al risanamento dei conti pubblici.
A tale proposito, come già evidenziato in sede di scrutinio del ricorso proposto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, tra gli accordi conclusi dallo Stato con le autonomie speciali nel corso del 2014, soltanto quello stipulato con le autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, non solo esibisce un orizzonte temporale esteso fino al 2022, ma, soprattutto, esclude testualmente la possibilità di apportare modifiche peggiorative, con la sola salvezza della ricorrenza di esigenze eccezionali di finanza pubblica, ma, in tal caso, per importi già predeterminati nelle clausole del patto.
Il comma 9 dell’art. 42 del d. l. n. 133 del 2014, come convertito, nel recepire, invece, l’accordo concluso dalla Regione autonoma Sardegna con lo Stato, ha fissato l’obiettivo di finanza pubblica cui avrebbe dovuto concorrere la Regione solo per il 2014, limitandosi ad imporre, per gli anni dal 2015 in poi, l’obbligo di conseguire «il pareggio di bilancio come definito dall’articolo 9 della legge n. 243 del 2012», dunque inteso come saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali. E ciò non esclude, di per sé, l’imposizione di ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica.
Resta fermo, ovviamente, il vincolo del metodo pattizio, garantito, nella specie, dal terzo periodo del comma 680, come ampiamente esposto in precedenza.
4.4.2.2.– Le argomentazioni da ultimo illustrate consentono di ritenere non fondate anche le ulteriori censure proposte dalla Regione autonoma Sardegna, che ha ipotizzato, da un lato, la violazione del principio di ragionevolezza, a causa dell’assenza di un adeguato meccanismo di recupero, anche ex post, della leale collaborazione nei rapporti economico-finanziari, dall’altro la violazione dell’art. 81, sesto comma, Cost., per l’asserita lesione del principio consensualistico nella definizione dei criteri di «equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali.
4.4.2.3.– Ancora, secondo la Regione autonoma Sardegna, la salvaguardia – operata dal quinto periodo del comma 680 – del solo accordo stipulato tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto Adige e Province autonome evidenzierebbe la violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., alla luce dell’art. 116 Cost., che riconosce l’autonomia differenziata di tutte le Regioni a statuto speciale, e non solo di alcune di esse.
Per mostrare la non fondatezza anche di tale censura è sufficiente ricordare la peculiarità dell’accordo concluso con le autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, idonea a giustificarne l’isolata menzione nel quinto periodo del comma 680.
Peraltro, come già evidenziato in relazione all’analoga censura avanzata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il rilievo di tale accordo, per gli specifici e concreti contenuti che presenta, non è in grado di incidere sul principio dell’eguale riconoscimento e della parità di posizione di tutte le autonomie differenziate rispetto alle richieste di contribuire agli equilibri della finanza pubblica.
4.4.3.– La Regione autonoma Sardegna ha anche prospettato il riproporsi di quella condizione di «emergenza finanziaria» – che sarebbe stata riconosciuta da questa stessa Corte nelle sentenze n. 95 del 2013, n. 99 e n. 118 del 2012 (relative alla cosiddetta “vertenza entrate”) – provocata soprattutto dall’inerzia dello Stato nel dare esecuzione alle previsioni di cui all’art. 8 dello statuto speciale.
L’imposizione del nuovo contributo al risanamento della finanza pubblica avrebbe reso impossibile l’esercizio delle funzioni attribuite dalla Costituzione, dallo statuto e dalla legge, con violazione, ancora una volta, degli artt. 7 e 8 dello statuto e degli artt. 117 e 119 Cost.
L’onere – gravante sulla ricorrente (ex plurimis, e tra le più recenti, sentenze n. 205, n. 151, n. 127 e n. 65 del 2016) – di provare l’impossibilità di esercitare le suddette funzioni, tuttavia, non è stato adeguatamente assolto.
Non è sufficiente, infatti, richiamare sic et simpliciter la situazione di «emergenza finanziaria» prospettata nei ricorsi decisi con le ricordate sentenze di questa Corte relative alla cosiddetta “vertenza entrate”. Essa è stata superata proprio in conseguenza dei vantaggi ottenuti con l’accordo stipulato in data 21 luglio 2014, dei cui obblighi, come detto, non può sostenersi l’inadempienza da parte dello Stato. È il caso di aggiungere, poi, che all’attuazione dell’art. 8 dello statuto di autonomia il legislatore ha dato corso con il decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione dell’articolo 8 dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna – legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate erariali regionali), con disposizioni applicabili «a decorrere dal 1° gennaio 2010» (in virtù dell’art. 18), in tal modo eliminando la principale causa degli squilibri finanziari individuata dalla ricorrente.
4.4.4.– Parimenti non fondata, infine, è la questione promossa con riferimento all’art. 136 Cost.
A giudizio della ricorrente, le sentenze con le quali questa Corte ha scrutinato la cosiddetta “vertenza entrate” avrebbero «accertato e dichiarato che lo Stato aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di definire consensualmente con la Regione il regime dei loro rapporti economico-finanziari»: un obbligo giuridico, dunque, al quale lo Stato non potrebbe sottrarsi, sicché, una volta concluso l’accordo in data 21 luglio 2014, non sarebbe possibile ignorarne le clausole, pena la violazione del giudicato costituzionale.
In primo luogo, risulta erroneo il presupposto della censura, costituito dalla presunta violazione, da parte dello Stato, del citato accordo: si è già evidenziato, infatti, che esso non escludeva affatto la possibilità di imporre ulteriori contributi al risanamento finanziario, purché fosse rispettato il metodo pattizio, nella specie garantito con la previsione di apposite intese da concludere con tutte le autonomie speciali, inclusa la Regione Sardegna.
In ogni caso, le sentenze richiamate dalla ricorrente non avevano imposto alcun vincolo pattizio, potendo, al più, valere per la Regione Sardegna il principio enunciato in riferimento a tutte le autonomie speciali (ed in precedenza pure illustrato), secondo cui, nelle relazioni finanziarie occorre adottare il metodo consensuale, suscettibile di deroga ove non recepito negli statuti (come avviene nel caso della Regione autonoma Sardegna, e come dalla stessa riconosciuto nel ricorso).
4.5.– Le questioni sollevate con il ricorso proposto dalla Regione siciliana sono in parte inammissibili ed in parte non fondate.
4.5.1. - È innanzitutto inammissibile la censura di violazione dell’art. 81, sesto comma, Cost. in quanto essa è espressamente ricollegata dalla ricorrente all’effetto delle disposizioni di cui ai commi 681 e 682, non applicabili in realtà alla Regione siciliana per le ragioni illustrate in precedenza al punto 3.10.
4.5.2.– Quanto al comma 680, la censura fondata sulla violazione degli artt. 36 dello statuto e 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 si basa sul presupposto, privo di qualsiasi sostegno argomentativo, che si sia in presenza di una riserva in favore dello Stato di risorse proprie della Regione siciliana. È invece del tutto evidente che la disposizione impugnata impone, anche alle autonomie speciali, un contributo al risanamento della finanza pubblica, e a fronte di questa evidenza la ricorrente avrebbe dovuto spiegare in che senso essa ravvisi invece una riserva di risorse a favore dello Stato.
Tale onere motivazionale non è stato in alcun modo assolto, derivandone l’inammissibilità della questione (in senso analogo, sentenza n. 127 del 2016).
4.5.3.– Non fondata, invece, è la censura concernente l’asserita violazione del principio di leale collaborazione e del metodo pattizio, di cui all’art. 43 dello statuto, esclusa, infatti, dalla precisa disposizione del terzo periodo del comma 680, che prevede il raggiungimento di un’intesa con ciascuno degli enti ad autonomia differenziata.
Infine, nessuna prova è stata fornita dalla Regione siciliana, sulla quale pure incombeva il relativo onere, in ordine all’impossibilità, asseritamente conseguente all’imposizione del contributo contestato, di attendere alle proprie funzioni: ne consegue la non fondatezza della questione.
4.6.– La Regione Veneto impugna i commi 680, 681 e 682 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 per asserito contrasto con gli artt. 3, 32, 117, terzo comma, e 119 Cost., nonché con il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La ricorrente ripropone, talvolta con identica motivazione, le argomentazioni contenute in precedenti ricorsi e, in particolare, in quelli presentati contro l’analogo meccanismo di partecipazione al risanamento dei conti pubblici previsto dall’art. 46, comma 6, del d. l. n. 66 del 2014, come convertito e come modificato dalla legge n. 190 del 2014.
4.6.1.– Gran parte delle censure possono essere dunque decise richiamando le motivazioni delle sentenze di questa Corte – n. 65 e n. 141 del 2016 – che quei ricorsi hanno definito.
Quanto, in particolare, alla mancanza di proporzionalità dei «tagli», al loro asserito carattere «meramente lineare» e al lamentato difetto di istruttoria in ordine ai risparmi conseguiti dalle Regioni già considerate virtuose, nelle sentenze n. 65 e n. 141 del 2016 questa Corte ha già affermato – con argomentazioni riferite ad una disciplina legislativa del tutto analoga a quella scrutinata in questa sede – che le disposizioni allora impugnate non impongono di effettuare riduzioni di identica dimensione in tutti i settori di spesa, ma semplicemente richiedono di intervenire in ciascuno di questi, limitandosi ad individuare un importo complessivo di risparmio, lasciando in primo luogo alle Regioni il potere di decidere l’entità dell’intervento in ogni singolo ambito.
Non è affatto escluso, dunque, che la riduzione avvenga prevedendo risparmi maggiori proprio nei settori in cui la spesa sia risultata improduttiva, eventualmente evitando di coinvolgere in modo rilevante, e nella medesima misura, gli ambiti in cui la spesa si sia rivelata, al contrario, efficiente. Risulta in tal modo smentito l’asserito carattere irragionevole dell’intervento legislativo statale.
Quanto al preteso contrasto con l’art. 119 Cost., occorre riaffermare che non è contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa. Di conseguenza, la funzione di coordinamento finanziario prevale su tutte le altre competenze regionali, anche residuali, risultando legittima l’incidenza dei principi statali di coordinamento, sia sull’autonomia di spesa delle Regioni, sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale.
Quanto al presunto «scollamento» tra il livello di finanziamento del fondo sanitario, «pesantemente ridotto», e la determinazione dei LEA, «evidentemente sottostimati» da parte dello Stato, è il caso di notare che le argomentazioni a sostegno della presunta inadeguatezza della stima dell’impatto finanziario dei nuovi LEA (oggi definiti dal d.P.C.m. 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502») non spiegano in che modo il meccanismo normativo oggetto di scrutinio aggravi la lamentata situazione di insufficienza di risorse per il finanziamento del fondo sanitario, essendo rimesso proprio alle Regioni il compito di individuare gli ambiti di spesa sui quali operare i risparmi imposti dallo Stato.
In ordine al mancato coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009 e dell’art. 33 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), è qui da ricordare che, pur dovendosi riconoscere l’inevitabile incidenza sull’autonomia finanziaria delle Regioni dell’obbligo ad esse imposto di concorrere alla finanza pubblica, è necessario, ma anche sufficiente, «contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenza n. 139 del 2012), garantendo il loro pieno coinvolgimento (sentenza n. 88 del 2014). E, come pure già rilevato da questa Corte (sentenza n. 65 del 2016), tale coinvolgimento è assicurato da disposizioni, come quelle censurate, che riconoscono, nella fase iniziale, un potere di determinazione autonoma, da parte delle Regioni, in ordine alla modulazione delle necessarie riduzioni nei diversi ambiti di spesa (sentenza n. 141 del 2016).
In relazione alle doglianze concernenti la previsione del PIL regionale come criterio di riparto in caso di intervento “sostitutivo” statale, nella sentenza n. 141 del 2016 questa Corte ha già escluso che esso realizzi un effetto perequativo, in contrasto con i requisiti fissati dal terzo e dal quinto comma dell’art. 119 Cost. La previsione mira piuttosto a coinvolgere tutti gli enti nell’opera di risanamento, secondo criteri di “progressività” dello sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della popolazione.
Per tutti questi profili, del resto, la stessa Regione Veneto, nella memoria illustrativa depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha riconosciuto che occorre «prendere atto di quanto affermato nella sentenza n. 141 del 2016». Ha, peraltro, evidenziato che all’auspicio, ivi contenuto, di tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard regionali già in sede di autocoordinamento, non è stato dato seguito nell’intesa raggiunta in data 11 febbraio 2016. Si tratta qui, tuttavia, di particolari modalità di applicazione in concreto di quanto previsto dalla disposizione, non imputabili ad essa e che non possono incidere sulla sua legittimità costituzionale.
In ogni caso, quanto alla mancanza di un esplicito riferimento, nella disposizione censurata, ai costi ed ai fabbisogni standard regionali, questa Corte, nella sentenza n. 141 del 2016, ha già chiarito che tale carenza non impedisce l’impiego anche di tali criteri per la distribuzione della riduzione di spesa: anzi, è da ribadire che proprio la necessaria considerazione delle risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale ben può consentire alle Regioni, già in sede di autocoordinamento, ed eventualmente allo Stato, in sede di intervento sussidiario, di tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard regionali, in modo da onerare maggiormente le Regioni caratterizzate da una “spesa inefficiente”.
È opportuno chiarire – alla luce di quanto in contrario sostenuto, in udienza pubblica, dalla difesa della Regione Veneto – che non muta i termini della questione il recente d. l. n. 50 del 2017. In realtà, l’art. 24, comma 2, lettere a) e b), di tale decreto-legge ha soppresso – a decorrere dall’anno 2018 – i periodi dell’art. 46, comma 6, del d. l. n. 66 del 2014, come convertito, e del comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, che prevedevano appunto l’intervento sostitutivo statale. Esso ha contestualmente aggiunto due commi, il 534-bis e il 534-ter, all’art. 1 della legge n. 232 del 2016: il comma 534-ter, nel disciplinare ex novo l’intervento statale sostitutivo, in caso di mancato raggiungimento dell’intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, si è limitato a rendere prioritaria – rispetto al riferimento al PIL ed alla popolazione residente – la considerazione dei fabbisogni standard come approvati ai sensi del meccanismo introdotto dal comma 534-bis. Da ciò non può certamente dedursi l’impossibilità di operare analoga valutazione (pur senza la priorità, prevista come necessaria dal 2018) anche nel regime precedente.
4.6.2.– Rispetto alle decisioni assunte da questa Corte con le sentenze n. 141 e n. 65 del 2016, profili di novità sono rilevabili nelle censure relative al comma 681 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2016, anche alla luce delle argomentazioni sviluppate nella memoria illustrativa depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica.
4.6.2.1.– Secondo la Regione Veneto, in particolare, le disposizioni impugnate travalicherebbero la funzione del «coordinamento» della finanza pubblica, concretizzandosi, piuttosto, in misure di indiscriminato «contenimento», risultando, però, prive degli indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e sostenibilità, poiché, data l’entità «dei tagli attuati dal Governo sulla spesa regionale», sarebbe stato reso impossibile lo svolgimento delle funzioni attribuite alla Regione.
Secondo la ricorrente, proprio la rideterminazione, al ribasso (rispetto alla cifra prevista, per il 2016, dalla legge n. 190 del 2014), del livello di finanziamento del Servizio sanitario nazionale, starebbe a dimostrare l’insostenibilità dell’ulteriore riduzione di risorse, a fronte del progressivo aumento della «domanda di salute legato all’incremento del benessere e all’invecchiamento della popolazione».
A riprova dell’assunto, la Regione Veneto ha depositato documentazione attestante una «perdita previsionale» delle aziende del Servizio sanitario regionale pari a 566,8 milioni di euro per il 2016, con conseguente necessità di approvare un piano straordinario di revisione della spesa, contenente azioni correttive volte al miglioramento dei risultati dei bilanci aziendali. Tra queste ultime, la ricorrente individua, in particolare, la definizione di un limite di costo per il trattamento dell’epatite C cronica e la sospensione della procedura di accreditamento di numerose strutture sanitarie dedicate alle «cure intermedie», volte a garantire assistenza ai pazienti colpiti da malattie non più trattabili in ospedale in fase acuta, ma non ancora affidabili all’assistenza domiciliare integrata, entrambi obiettivi reputati strategici dalla Regione Veneto.
Non sfugge affatto a questa Corte come, in astratto considerati, gli interventi finanziari statali, di cui qui si ragiona in termini di competenze normative e di cifre, possono determinare ricadute sull’intensità con la quale le Regioni concorrono ad assicurare la garanzia di alcuni fondamentali diritti, quale quello alla salute. Proprio per questo, la giurisprudenza costituzionale ha sottolineato l’utilità della determinazione, da parte statale, dei livelli essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Tale determinazione, proprio in ambito sanitario, è avvenuta di recente con il d.P.C.m. 12 gennaio 2017, ed essa offre, dunque, alle Regioni un significativo criterio di orientamento nell’individuazione degli obbiettivi e degli ambiti di riduzione delle risorse impiegate, segnalando altresì il limite al di sotto del quale la spesa – sempreché resa efficiente – non sarebbe ulteriormente comprimibile (sentenza n. 65 del 2016).
Alla luce di questo presupposto, nel caso di specie la Regione Veneto non prospetta l’impossibilità di assicurare un livello di offerta delle prestazioni corrispondente ai LEA, bensì difficoltà nell’erogazione di specifiche ed ulteriori prestazioni. D’altro canto, il contributo imposto alle Regioni ordinarie determina una contrazione complessiva del livello della spesa, ma non è e non potrebbe essere indirizzato ad incidere, in dettaglio, sui singoli ambiti di questa. Rimane perciò a ciascuna Regione la possibilità di allocare diversamente le risorse tra i vari campi di intervento, allo scopo di continuare a perseguire obiettivi considerati strategici, anche nei settori che la ricorrente esplicitamente illustra.
4.6.2.2.– Infine, secondo la Regione Veneto, il comma 681 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, nell’estendere al 2019 il contributo previsto dal comma 6 dell’art. 46 del d. l. n. 66 del 2014, come convertito, già applicato anche al 2018 dall’art. 1, comma 398, lettera a), n. 2), della legge n. 190 del 2014, si porrebbe in contrasto con specifiche affermazioni contenute nella sentenza n. 141 del 2016.
In tale pronuncia, nell’escludere l’illegittimità costituzionale della ricordata estensione al 2018, questa Corte ha in effetti segnalato come «il costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un’ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finisce per porsi in contrasto con il canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto».
Tale contrasto sarebbe aggravato dall’ulteriore estensione al 2020, operata dall’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, che pure la Regione Veneto ha autonomamente impugnato, con separato e successivo ricorso. Anch’essa manifesterebbe l’intento del legislatore statale di incidere «a ripetizione», con una forma di «transitorietà permanente», sulla capacità di spesa delle Regioni, destinata in particolare a soddisfare «la quota prevalente dei servizi e dei diritti dello Stato sociale, tra cui principalmente il diritto alla salute», con conseguente violazione dell’art. 32 Cost.
La disposizione oggi impugnata è entrata in vigore in data anteriore al deposito della sentenza n. 141 del 2016, sicché il legislatore statale non poteva aver contezza delle affermazioni in quest’ultima contenute.
Ciò è sufficiente per ritenere non fondata la questione, così come promossa in ricorso e successivamente specificata nella memoria illustrativa. Ma è necessario rinnovare l’invito al legislatore ad evitare iniziative le quali, anziché «ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del Paese», si limitino ad estendere, di volta in volta, l’ambito temporale di precedenti manovre, sottraendo di fatto al confronto parlamentare la valutazione degli effetti complessivi di queste ultime.
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», promossa, in riferimento all’art. 104 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dalla Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e 3 della Costituzione, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 119 e 120 Cost., 48, 49 e 50 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), 27 della legge n. 42 del 2009, 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, promosse, dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento all’art. 24 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe, e, in riferimento agli artt. 7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), con la memoria depositata in data 18 aprile 2017;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 81, sesto comma, Cost., 36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), dalla Regione siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento gli artt. 97, 117, quarto comma, e 118 Cost., 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e 11 della legge n. 243 del 2012, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, come modificato dall’art. 1, comma 528, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), promossa, in riferimento all’art. 119 Cost., dalla regione Veneto, con la memoria depositata il 18 aprile 2017;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, quarto e quinto periodo, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento all’art. 3 Cost., dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 81, sesto comma, 116, 117, primo comma, in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e terzo comma, 119 e 136 Cost., 7, 8, 54 e 56 della legge costituzionale n. 3 del 1948, 9 della legge n. 243 del 2012, nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 97, primo comma, 119, primo e sesto comma, Cost., e 43 del r. d.lgs. n. 455 del 1946, dalla Regione siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32, 117, terzo comma, e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe.

References: sentenza 
 sentenza 

Art. 1
 art. 104

Sentenza 
 art. 104
 sentenza 
 sentenza 
 art. 81
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 46
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1
 art. 1
 sentenza 
 sentenza 
 art. 27
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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