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Timestamp: 2019-10-15 06:57:51+00:00

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﻿ Sentencia T-499 de julio 26 de 2013
SENTENCIA T-499 DE 26 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA PARA CONTROVERTIR ACTOS DE TRÁMITE PROFERIDOS EN EL MARCO DE PROCESOS DISCIPLINARIOS. ES PROCEDENTE ACCIÓN DE TUTELA CUANDO EL ACTO DE TRÁMITE RESUELVE UN ASUNTO DE NATURALEZA SUSTANCIAL EN EL QUE LA DECISIÓN ADOPTADA SEA IRRAZONABLE O DESPROPORCIONAL Y, POR ENDE VULNERE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. PARA QUE PROCEDA LA ACCIÓN DE TUTELA, ES NECESARIO DEMOSTRAR LA RUPTURA DE LA RESERVA DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA, ES DECIR DEMOSTRAR QUE EL ACTO DE TRAMITE PROFERIDO EN PROCESO DISCIPLINARIO, OCASIONA UNA VULNERACIÓN O AMENAZA REAL DE UN DERECHO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PROCESO DISCIPLINARIO, DERECHOS FUNDAMENTALES, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE
Sentencia T-499 de julio 26 de 2013
Ref.: Expediente T-3833999
Acción de tutela instaurada por Fulvia Elvira Benavides Cotes contra el Ministerio de Relaciones Exteriores - Oficina de control disciplinario interno.
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela dictados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección B, el 11 de septiembre de 2012, y el Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Segunda - Subsección A, el 20 de noviembre de 2012, que resolvieron la acción de tutela que presentó Fulvia Elvira Benavides Cotes contra el Ministerio de Relaciones Exteriores - Oficina de control disciplinario interno.
El 13 de agosto de 2012, por medio de apoderado judicial, la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes instauró acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores - Oficina de control disciplinario interno, por considerar que este con sus omisiones le vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la ley, atendiendo los siguientes hechos:
1.1. Manifiesta la accionante que estando en ejercicio del cargo de Cónsul General de Colombia ante el Gobierno de la República de Chile(1), el cual ocupó hasta el 30 de junio de 2008, presentó una afección sintomatológica de salud, por lo cual acudió al médico especialista en urología en la ciudad de Santiago de Chile, quien la atendió en diferentes citas y controles durante el periodo comprendido entre el 12 de abril de 2007 hasta el 26 de noviembre de la misma anualidad(2).
1.2. Cuenta que durante ese periodo le fueron concedidas dos incapacidades: la primera, el 5 de septiembre de 2007 por un tiempo de 3 días(3), y la segunda, el 26 de noviembre de 2007 por un lapso de 5 días(4); sin embargo, señala que ninguna de dichas incapacidades las tomó para su recuperación, debido a la carga de trabajo “que requería la presencia de la cónsul para resolver los asuntos urgentes que a diario se presentaban con los connacionales residentes en ese país”.
1.3. Narra que encontrándose en los días de la segunda incapacidad no disfrutada, los síntomas de su enfermedad se hicieron más gravosos, conllevando a realizar consultar con un médico homeópata en Bogotá, quien posteriormente la atendió el 1º de diciembre de 2007 en esta ciudad y le otorgó 5 días de incapacidad comprendidos entre los días 3 al 7 de diciembre de 2007(5), documentos médicos y de incapacidad que aduce fueron remitidos posteriormente al Ministerio de Relaciones Exteriores.
1.4. Señala la accionante que el 15 de mayo de 2008, Colmena Riesgos Profesionales dirigió memorial al coordinador de nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores, manifestándole que una vez revisados los documentos y las incapacidades, se encuentra incluida la correspondiente a Fulvia Benavides Cotes y recomendó realizar los trámites del pago de acuerdo con la Ley 100 de 1993(6).
1.5. Mediante memorando interno CNP 27484 del 30 de mayo de 2008, el coordinador de nómina de dicho ministerio, certificó que de acuerdo con el desprendible de nómina de la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes, en el mes de enero de 2008 se le efectuó el descuento por concepto de reintegro de licencia médica por valor de US$ 122.22. De igual manera, certificó que el 26 de diciembre de 2007, el ministerio solicitó a Colmena ARP la convalidación de la incapacidad de la accionante(7). Por ende, el Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la Resolución 3322 del 7 de julio de 2008, resolvió validar a partir del 3 de diciembre de 2007, la incapacidad médica por enfermedad a la Cónsul General de Colombia en Santiago de Chile y señaló que debió reintegrarse el 10 de diciembre de 2007(8). La actora resalta que esta resolución se produjo 6 meses después de haber tomado los días de incapacidad médica.
1.7. Debido a lo anterior, la oficina de control disciplinario interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante auto del 28 de enero de 2008(9), ordenó declarar abierta la indagación preliminar, etapa en la cual decretó como prueba escuchar en versión libre a Fulvia Elvira Benavides Cotes(10) y oír las declaraciones juramentadas de dos auxiliares administrativas del Consulado de Colombia en Chile(11).
1.8. Más de un años después, el 6 de marzo de 2009, esa misma oficina ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la actora, por cuanto (i) esta había dejado firmados documentos en blanco y etiquetas preimpresas con su firma para adelantar trámites consulares, pese a estar incapacitada y fuera de su sede de trabajo; y (ii) porque no había seguido el proceso administrativo de informar de inmediato a la dirección del talento humano o a su superior, para que procediera el encargo de las funciones del respectivo consulado. En ese auto además la oficina accionada decretó otras pruebas que estimó pertinentes para el trámite procesal(12). A raíz de ello, la actora fue apartada de su cargo de cónsul.
1.9. Esgrime que el 14 de agosto de 2009, el jefe de asuntos disciplinarios del ministerio accionado, decretó varias pruebas(13), entre ellas comisionar al Cónsul General de Colombia en Chile para escuchar la ampliación de los testimonios de las señoras Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castaño, funcionarias del consulado de Colombia en Chile. De la práctica de esa prueba fue notificada la actora por el Cónsul General de Colombia en Chile, quien finalmente, ante una solicitud de aplazamiento radicada por aquella, fijó la fecha de práctica de la diligencia para el 14 y 15 de septiembre de 2009, ambos días a las 2:30 p.m.(14).
1.11. Justo para esa época, la actora señala que “surgió el supuesto anónimo, quien no es sujeto procesal reconocido dentro del proceso”, quien mediante correo electrónico fechado el 3 de septiembre de 2009 y dirigido al canciller de Colombia Jaime Bermúdez, insistió en la figura de abandono del cargo por parte de la accionante entre el 1º y el 9 de diciembre de 2007, ya que había comprobado con la aerolínea Avianca que el itinerario de la actora fue Santiago de Chile - Bogotá - Santa Marta - Bogotá - Santiago de Chile, al igual que afirmó dicho anónimo que la excusa médica por enfermedad era falsa, que la actora había dejado documentos firmados en blanco (supervivencias, pasaportes, visas, poderes, etc.) y que el esposo de la accionante estaba presionando telefónicamente a los testigos para que cambiarán la versión(15).
1.12. Para la accionante, el contenido de ese correo electrónico “deja entrever claramente el rompimiento de la reserva de la información y el prejuzgamiento sobre la presunción de inocencia, generando un desequilibrio procesal”, por cuanto sujetos que no estaban reconocidos en el proceso tuvieron acceso a la información sobre la prueba testimonial decretada, lo que la actora estima un detrimento a sus derechos fundamentales y a tener un proceso claro, justo e imparcial. Incluso, señaló que como un agravante de esa situación, la jefe de asuntos disciplinarios del ministerio, Dra. Luz Marina Penagos, en el mes de abril de 2009 durante un viaje que hizo a Chile, realizó comentarios sobre la investigación prejuzgando y hablando de imposición de sanciones a Fulvia Elvira Benavides Cotes. De ello tuvo conocimiento por una declaración juramentada de María Cecilia Ried(16), quien se desempeñaba como asesora jurídica del Consulado de Colombia en Chile.
1.13. Indica que después de ese impase, el 19 de octubre de 2009, la oficina de asuntos disciplinario del ministerio recepcionó la declaración del médico homeópata que la había atendido Dr. Fredy Villarraga Franco, quien explicó todo lo relacionado con la enfermedad, el tratamiento, los cuidados que se deben tener para la recuperación de la actora, y la ratificación de la incapacidad médica que le otorgó entre los días 3 al 7 de diciembre de 2007(17).
1.14. La actora también señala como importante la declaración rendida por el Dr. Álvaro Perdomo González el 5 de noviembre de 2009, funcionario de la cancillería que ocupó el cargo de director de talento humano para la época en que ocurrieron los hechos de la incapacidad médica, quien sostuvo que Fulvia Elvira Benavides le comentó su situación personal relacionada con los problemas de salud y que tuvieron una conversación fluida en cuento al traslado a Colombia por motivos determinantes como eran el deterioro grave de salud de aquella(18).
1.15. Arguye que el 7 de septiembre de 2010, presentó un escrito solicitando la nulidad de la actuación procesal a partir del auto de apertura de fecha 2 de marzo de 2009, por haber omitido la notificación persona a la investigada como sujeto procesal dentro de la investigación(19), petición que fue negada por la jefe de control interno del ministerio accionada en auto de 14 de septiembre de 2010(20) y recurrida por la actora en reposición. Además, expone que recusó a la Dra. Luz Marina Penagos, jefe de control disciplinario, “porque había demostrado que no era una funcionaria de fiar y menos había garantizado los derechos constitucionales y legales, por su proceder como investigadora”(21); dicha recusación fue despachada desfavorablemente el 30 de septiembre de 2010, por la secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores(22).
1.16. Indica la actora que sin explicación alguna, la Dra. Luz Marina Penagos fue removida de su cargo y en su reemplazo fue designado el Dr. Carlos Alberto Rodríguez, quien mediante auto del 10 de noviembre de 2010 ordenó continuar con el proceso disciplinario(23), y al día siguiente decidió no reponer la decisión denegatoria de la nulidad procesal(24).
1.17. El 29 de septiembre de 2011, el jefe de la oficina de control disciplinario interno del ministerio accionado formuló pliego de cargos contra la actora(25), y el 1º de noviembre de 2011 la accionante presentó descargos, según indica, “haciendo caer en cuenta al investigador, que de las pruebas recaudadas, omitió estudiar y calificar la declaración del Dr. Álvaro Perdomo, contentiva de todos los detalles previos al traslado de la doctora Fulvia Elvira Benavides a Bogotá, con el fin de realizar el chequeo médico y atender el tratamiento ordenado por el galeno de la medicina”(26). No obstante, la providencia del 29 de septiembre de 2011 y la actuación subsiguiente fue declarada nula el 13 de enero de 2012, por no haberse ordenado el cierre de la investigación disciplinaria(27).
1.18. Por esa razón, el 14 de febrero de 2012, la oficina accionada nuevamente formuló pliego de cargos contra la actora variando, según esta, la falta disciplinaria de abandono del cargo y el potencial daño causado a la administración pública, a la de presunta extralimitación y omisión de funciones(28), “omitiendo el análisis completo de todas las pruebas, transcribi[endo] parcialmente las declaraciones de las funcionarias de Santiago de Chile de una forma sesgada para sus propios intereses y olvid[ando] nuevamente el análisis de la declaración del doctor Álvaro Perdomo, anterior jefe de talento humano”.
1.19. Derivado de ese nuevo pliego de cargos, la actora fue escuchada en descargos el 8 de marzo de 2012(29), diligencia en la cual dejó constancia de la “desviación en la investigación” porque no hubo pronunciamiento por los hechos inicial que motivaron la queja, es decir, por el abandono del cargo y potenciales daños a la administración pública, sino que se cambió la adecuación de la falta disciplinaria.
1.20. En esa diligencia la actora solicitó varias pruebas para ejercer defensa frente a la supuesta nueva falta endilgada, pero por auto del 3 de abril de 2012, le fueron negadas por inconducentes e impertinentes(30). Esa decisión fue objeto de reposición y en subsidio apelación por parte de la actora, insistiendo sobre la viabilidad de las pruebas por haber cambiado la modalidad de la calificación de la falta en extralimitación de funciones, cuando en un principio la queja se centraba en el supuesto abandono del cargo y daños causados a la administración pública. La decisión denegatoria de pruebas fue confirmada en ambas instancias(31).
1.21. Ante tal situación, la accionante recusó al jefe de la oficina de control disciplinario interno del ministerio acusado, Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba, recusación que no fue aceptada mediante Resolución 4401 del 30 de julio de 2012(32).
1.25. Así, estima que las decisiones proferidas en dicho proceso son arbitrarias e irrazonables, “porque cada una de ellas nacieron viciadas y no corrigieron los errores en su tiempo, aun habiendo puesto en conocimiento tales situaciones, ratificando con ese actuar funcional, la violación de normas constitucionales”.
1.26. En virtud de lo antedicho, la accionante invoca la tutela solicitando el amparo de los derechos al debido proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la ley, presuntamente vulnerados por el ministerio accionado. En consecuencia, pide dejar sin valor y efecto las actuaciones y decisiones administrativas disciplinarias comprendidas desde el 6 de marzo de 2009, con el auto que ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en su contra, hasta la Resolución 4401 del 30 de julio de 2012, inclusive, la cual resuelve la recusación formulada contra el Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba. Así mismo, solicitó ordenar el cierre de la investigación de acuerdo con las pruebas aportadas, “las cuales demostraron que no hubo ningún abandono del trabajo y menos ha existido un daño probado causado a la administración pública, por los días que estuv[e] enferma (…), por no constituir falta disciplinaria”.
Lo primero que pone de presente es que con base en la queja anónima que recibió el ministerio accionado, las pruebas que fueron recaudadas en la fase preliminar de la investigación disciplinaria evidenciaron que “la disciplinada viajó a la ciudad de Bogotá el 1º de diciembre de 2007, con el fin de acudir a su médico de confianza debido a que venía presentando quebrantos de salud, tal como se corroboró en las incapacidades médicas allegadas al proceso (…), y que su ausencia de la sede consular del 3 al 7 de diciembre de 2007 obedeció a la incapacidad médica expedida el 3 de diciembre de 2007 concedida por el Dr. Fredy Orlando Villarraga, por el término de cinco (5) días, certificación que fue allegada por su esposo a la dirección de talento humano el día 19 de diciembre de 2007, y remitida posteriormente por el ministerio (…) el 26 de diciembre de 2007 a la Administradora de Riesgos Profesionales Colmena para la convalidación de la incapacidad”.
Así mismo, durante esa etapa la oficina de control disciplinario interno del ministerio advirtió que “la doctora Benavides Cotes al parecer, dejó firmados documentos en blanco como etiquetas preimpresas de legalizaciones y de reconocimiento de firma (…), para ser utilizados en su ausencia, lo cual evidenció que durante el periodo comprendido entre el 3 al 7 de diciembre de 2007, se encontró documentación tramitada por el consulado en la cual aparecería su firma, pese a encontrarse incapacitada y fuera de la sede consular”. También señaló que “presuntamente la aludida cónsul no siguió el procedimiento administrativo establecido para las incapacidades, el cual era informar de inmediato a la dirección de talento humano del ministerio o a su superior para que, mediante acto administrativo se procediera a efectuar el encargo respectivo del consulado, pues solo hasta el 18 de diciembre de 2007 remitió al ministerio dicha incapacidad”. De tal forma explica que por esas dos conductas se ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la accionante y que no es cierto que se hubiese presentado un cambio de modalidad de la calificación de la falta en extralimitación de funciones, ya que la misma estuvo presente tanto en el auto del 29 de septiembre de 2011 declarado nulo, como en el nuevo pliego de cargos de fecha 14 de febrero de 2012. Así, esgrime que “los factos de la indagación preliminar e investigación disciplinaria nunca se iniciaron por presunto abandono del cargo”.
En segundo lugar, el representante del ministerio aduce que el abogado de la investigada ya había intentado una petición similar mediante escrito radicado ante la procuraduría primera delegada para la vigilancia administrativa el 10 de enero de 2010, solicitando que esta ejerciera el poder preferente y asumiera la investigación porque estimaba violada la reserva del sumario y consideraba que existía un prejuzgamiento en el caso. Señala que en esa oportunidad, la procuraduría indicó a la actora que de la copia de la declaración de la Dra. María Cecilia Ried Valdebienito, no se derivaba conducta alguna que permitiera evidenciar la violación de la reserva de las actuaciones disciplinarias, ya que no se hicieron públicas piezas procesales del material probatorio.
Finaliza señalando que el ministerio accionado ha garantizado todos los derecho a la investigada y ha respetado los procedimientos establecidos en la ley, de tal manera que no ha quebrantado ninguno de los derechos fundamentales que esta invoca en el amparo tutelar, ni ha incurrido en irregularidades que afecten el debido proceso, como tampoco las garantías de imparcialidad, transparencia y objetividad en el trámite de la actuación disciplinaria.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, mediante sentencia del 11 de septiembre de 2012, negó el amparo solicitado por la actora al estimar que la tutela es improcedente contra los actos de trámite proferidos dentro de un proceso disciplinario, salvo que se cumpla con las siguientes exigencias: que la actuación no haya concluido, que el acto defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final y que la actuación ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho. Indicó que el último requisito en mención no se cumple, porque en el proceso disciplinario se le han garantizado todos los derechos a la actora.
Respecto a la supuesta violación al debido proceso porque en el pliego de cargos no se tuvo en cuenta todas las pruebas recaudadas, el tribunal precisó que dicho pliego analizó las pruebas practicadas en la indagación preliminar y en la investigación disciplinaria, refiriendo a qué pruebas fueron utilizadas para la formulación de cada cargo disciplinario, tal como lo dispone el numeral 5º del artículo 163 de la Ley 734 de 2002.
Frente a la negativa de la práctica de ampliación de la declaración del doctor Álvaro Alfonso Perdomo solicitada por la actora en el escrito de descargos, el a quo indicó que el jefe de la oficina accionada señaló las razones por las cuales esa prueba era inconducente para la investigación, ya que si bien el doctor Álvaro Alfonso Perdomo se desempeñaba para la época de los hechos como director de talento humano (E) del ministerio, en el expediente aparecían otros elementos de juicio que permitían determinar cuál era el procedimiento de presentación de incapacidades y de delegación de funciones consulares.
El abogado de la accionante presentó impugnación contra la decisión del tribunal a quo, aduciendo que en el caso de su prohijada la tutela es procedente porque (i) la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no ha concluido “por cuanto aún está pendiente la práctica de la única prueba decretada con ocasión de la solicitud elevada en el escrito de descargos sobre la versión libre de la doctora Fulvia Elvira Benavides Cotes”; (ii) los actos acusados definen situaciones especiales y sustanciales dentro de la actuación que se proyectan en la decisión final, pues existió violación a la reserva del sumario y prejuzgamiento por parte de la doctora Luz Marina Penagos, anterior jefe de la oficina de control disciplinario interno del ministerio, ya que en una charla pública condenó a la disciplinada sin ser oída y vencida en juicio “tal como lo demostró con sus actuaciones y confabulaciones con el quejoso, entregando información y pruebas para publicarlas y hacerlas conocer de terceras personas, hechos que no permitían la continuidad como titular de la investigación”. Además de ello, lo mismo acontece respecto de la actuación del doctor Carlos Alberto Rodríguez “por haber omitido el estudio de pruebas legalmente recaudadas y por haber negado sin ninguna justificación el derecho a decretar las pruebas solicitadas oportunamente, con el objeto de hacer la defensa del pliego de cargos”; y, (iii) las actuaciones cuestionadas ocasionan una vulneración y amenaza real por cuanto cada uno de los trámites viciados de la investigación disciplinaria van a influir directamente en la decisión final, lo cual causa un perjuicio irremediable a la accionante.
El Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2012, revocó la decisión del a quo y concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso que le asiste a la actora. En consecuencia, ordenó al jefe de control disciplinario interno del Ministerio de Relaciones Exteriores dejar sin efectos el auto del 3 de abril de 2012 por medio del cual negó la práctica de pruebas solicitadas por el apoderado judicial de la investigada Fulvia Elvira Benavides Cotes, para en su lugar, frente al cargo uno, ordenar la ampliación de la versión libre de la investigada y la ampliación de las declaraciones de Lya Eunice Gutiérrez Parrales, Anyel Caicedo de Castañeda y María Cecilia Ried, y respecto del cargo dos, ordenar la ampliación de la versión libre de la indagada, así como la ampliación de la declaración de Álvaro Perdomo González.
Después el ad quem centró su estudio en la supuesta modificación de los cargos disciplinarios imputados a la investigada, tema respecto del cual adujo que “examinados los hechos puestos en conocimiento de la entidad en el anónimo, el auto de apertura a investigación disciplinaria y el auto de formulación de cargos, se observa coherencia en la actuación adelantada por la entidad, pues en ningún momento se calificó la falta de alguna manera en las actuaciones previas, tal actuación solo se vino a hacer en el auto de formulación de cargos y los hechos son los mismos. // En las anteriores condiciones, por este aspecto tampoco se observa vulneración de ningún derecho fundamental”.
En cuanto a la falta dos (no informar la actora en tiempo de su situación de incapacidad) que fue calificada a título de dolo, indicó que la oficina de control disciplinario interno del ministerio “no tuvo en cuenta las pruebas que obraban en el expediente para determinar una posible exclusión de la responsabilidad disciplinaria y solicitadas en el auto de cargos, negó el decreto y práctica de aquellas que podían llevar al esclarecimiento de la situación. // Lo anterior, por cuanto el director de talento humano de la época, emitió el memorando interno DTH 45872 del 25 de agosto de 2009, en el que deja constancia de que para diciembre de 2007, los funcionarios de la planta externa debían remitir a la dirección de talento humano las incapacidades expedidas por el médico tratante ‘a la mayor brevedad’ e inmediatamente eran remitidas a la administradora de riesgos profesionales para su validación”. Según el ad quem, significa lo anterior que no existía un término perentorio dentro del cual los empleados de dicho ministerio debieran remitir las incapacidades, término frente al cual ni siquiera es clara una circular interna que refiere al reporte de incapacidades.
Agregó que es importante tener en cuenta el testimonio de Álvaro Perdomo porque dentro de su declaración afirma que la investigada le manifestó la necesidad eventual de ausentarse de la ciudad de Santiago de Chile para atender sus dolencias médicas, de lo cual se desprende que le informó que se iba a ausentar por circunstancias médicas. De allí consideró el ad quem que la declaración de Álvaro Perdomo es una prueba que se debe valorar y que la ampliación de tal declaración es conducente, procedente y necesaria “por cuanto en sentir de la Sala con ellas podría llegar a excluirse la responsabilidad que en la comisión de la falta se le ha endilgado en el auto de cargos a la actora. // En efecto, es necesario determinar con claridad si el director de talento humano de la época, funcionario competente para el efecto, dio la autorización que se extraña en el proceso disciplinario, para que la actora se ausentara por razones de salud de su cargo (…)”.
(i) El 8 de noviembre de 2012, es decir, estando en trámite la acción de tutela de segunda instancia y antes de proferirse decisión por el ad quem, la oficina de control disciplinario interno del Ministerio de Relaciones Exteriores dictó fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario que se adelanta contra Fulvia Elvira Benavides Cotes. En esa decisión la declaró responsable disciplinariamente de haber incurrido en las faltas de extralimitación de funciones a título de culpa y de omitir el conducto regular para reportar oportunamente la incapacidad médica que tuvo en diciembre de 2007, conducta última que calificó como dolosa. Debido a lo anterior, le impuso como sanción disciplinaria la suspensión en el ejercicio de funciones e inhabilidad especial por el término de 8 meses.
(ii) Ese fallo fue notificado al apoderado de la investigada(33), quien el 26 de noviembre de 2012 interpuso el recurso de apelación contra el mismo, el cual le fue concedido y, en consecuencia, el proceso fue remitido el 27 de noviembre de 2012 a la oficina jurídica que es la encargada de proyectar las decisiones de segunda instancia que firma la ministra.
(iii) Una vez fue notificada la decisión tutelar del Consejo de Estado, la jefe encargada de la oficina accionada, doctora María del Pilar Enrique Pacheco, profirió el auto del 3 de diciembre de 2012, en el cual ordenó escuchar en ampliación de versión libre a Fulvia Elvira Benavides Cotes el día jueves 6 de diciembre de 2012 a las 9:00 a.m., escuchar en ampliación de declaración juramentada a Lya Eunice Gutiérrez, Anyely Caicedo de Castañeda, María Cecilia Ried, y escuchar la declaración juramentada del doctor Álvaro Alfonso Perdomo González, para lo cual comisionó a funcionarios del ministerio; además, dispuso oficiar al apoderado de la investigada para que en el término de 3 días allegará los respectivos cuestionarios.
(v) El 30 de noviembre de 2012, el jefe de la oficina jurídica interna del ministerio remite el expediente disciplinario al jefe de la oficina de control disciplinario Interno, para que este último proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela que profirió el Consejo de Estado.
(vi) El día de la práctica de pruebas decretadas con ocasión de la tutela (dic. 6/2012), ni la accionante ni su apoderado se hicieron presentes para ampliar descargos(34), como tampoco allegaron cuestionario alguno de preguntas para los deponentes.
De acuerdo con los hechos expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Procede la acción de tutela contra actos de trámite proferidos en el marco de un proceso disciplinario, cuando dentro del mismo durante el trámite constitucional, se dictó fallo sancionatorio de primera instancia susceptible de los recursos y de control jurisdiccional? En caso tal de habilitarse excepcionalmente el amparo tutelar, ¿desconoció el jefe de la oficina de control disciplinario interno accionado, los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa que le asisten a la actora, al negar el decreto de unas pruebas que aquella solicitó para ampliar su versión libre y escuchar en ampliación de declaración a varios funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que actualmente laboran en Chile y en España, y al supuestamente prejuzgar y quebrantar la reserva de la investigación disciplinaria?
3.2. Y es que justamente para entender lo anterior, cabe precisar que en el marco de las actuaciones administrativas y disciplinarias, según la doctrina calificada sobre la materia(35), los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, son de dos tipos. Los primeros denominados actos de trámite o preparatorios, son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo, y salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situación jurídicas concretas; y los segundos llamados actos definitivos, son los que ponen fin a la actuación administrativa, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
El nuevo Código Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), en su artículo 43, señala que los actos definitivos son aquellos que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o que hacen imposible continuar la actuación; por ende, aquellos actos que no refieran a ese contenido específico, se consideran como actos de trámite dentro de actuaciones administrativas o disciplinarias por ser meramente instrumentales.
3.3. Teniendo clara esa tipología de actos administrativos, es importante señalar que el pleno de esta corporación desde la Sentencia SU-201 de 1994(36), decantó que los actos de trámite no expresan en concreto la voluntad de la administración, sino que simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.
Aun cuando la Corte admitió en esa sentencia de unificación la procedencia excepcional de la tutela contra actos de trámite, indicó que esta modalidad de protección de derechos fundamentales solo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo, pues en caso de haberse expedido este, el control jurisdiccional del acto de trámite se puede surtir al mismo tiempo con el acto definitivo que puso fin a la actuación administrativa.
Varios años después, esta corporación en la Sentencia T-418 de 2003(37), reafirmó la idea general de que la acción de tutela no procede contra actos proferidos en procesos disciplinarios que se encuentren en curso, por cuanto el accionante cuenta con medios de defensa dentro del proceso mismo y, además, posteriormente puede censurar la actuación de trámite acudiendo a la jurisdicción contencioso administrativa.
En esa oportunidad, ni siquiera contempló la procedencia excepcional del amparo, lo cual fue retomado hasta la Sentencia T-961 de 2004(38), en la cual la Corte precisó los distintos supuestos fácticos bajo los cuales procede la acción de tutela cuando se alega la vulneración del debido proceso dentro de un trámite disciplinario, y en donde el sujeto investigado es un servidor público. Señaló la necesidad de establecer si en el proceso disciplinario “(i) existe un acto administrativo definitivo del cual se pueda predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o (ii) si aun cuando no existe un acto administrativo definitivo, han sido proferidos actos de trámite dentro del proceso disciplinario, que afectan las garantías constitucionales”.
Ahora bien, en la Sentencia T-088 de 2005(39) la Corte, luego de reiterar el precedente sobre la procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos de trámite, trajo a colación unos criterios que el juez de tutela debe tener en cuenta para analizar si en determinado caso concreto aquella procedencia se halla habilitada(40). Tales criterios se resumen en tres ítems, a saber: “(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y, (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental”. Y en la Sentencia T-423 de 2008(41), aclaró que no toda irregularidad cometida dentro de un proceso disciplinario, constituye una vía de hecho amparable a través de la tutela, pues para que ello opere la misma debe ser de tal magnitud que comprometa de forma sustancial un derecho fundamental y transcienda negativamente en el enfoque de la decisión final.
Por último, es importante señalar que esa línea jurisprudencial de procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos dictados en procesos disciplinarios que se encuentran en curso y los criterios que debe tener en cuenta el juez constitucional para estudiar dicha procedencia, fueron reiterados en las sentencias T-105 de 2007(42) y T-1012 de 2010(43).
4.1. El artículo 29 de la Constitución Política dispone que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Al respecto, esta corporación en diferentes oportunidades ha señalado que tanto las autoridades judiciales como las administrativas, están obligadas a actuar respetando un “conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre sí de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la ley”(44).
Así, manifestó en Sentencia T-1263 de 2001(45) lo siguiente: “El derecho fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda —legítimamente— imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no solo una obligación exigida a los juicios criminales”.
De igual forma, en Sentencia C-818 de 2005(46), la Sala Plena de la Corte señaló que:
“… el Estado puede ejercer el ius puniendi por medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario. Este último hace parte del derecho administrativo sancionador, género que agrupa diversas especies —tales como el derecho contravencional, el derecho correccional, y el propio derecho disciplinario— y en general ‘pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas’.
El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando estos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo disciplinario’”.
4.2. Pues bien, la jurisprudencia constitucional ha estudiado en múltiples oportunidades la naturaleza y la finalidad del derecho administrativo disciplinario y ha concluido que “este es consustancial a la organización política y necesario en un Estado de derecho (C.P., art. 1º), pues a través de él se busca garantizar la marcha efectiva y el buen nombre de la administración pública, así como asegurar que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (C.P., arts. 2º y 209)”(47). Así, lo ha entendido como un conjunto de principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado respecto a los servidores públicos no solo por infracción de la Constitución, de las leyes o el reglamento, sino también, por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública.
Justamente, el diseño de un procedimiento reglado en materia sancionatoria se expresa como un reconocimiento de garantías fundamentales, pues de esta forma el disciplinado sabe a qué enfrentarse y cuenta con protecciones mínimas previas y posteriores al acto administrativo definitivo. De esta forma, en la Sentencia C-315 de 2012(48), la Sala Plena precisó que “las garantías mínimas previas tienen que ver con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como (i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra. A su vez, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa”.
Centrando nuestro análisis en las garantas mínimas previas, la Corte ha sostenido que en acatamiento al debido proceso y en ejercicio del derecho de defensa, el disciplinado tiene derecho a que en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, sea oído, pueda hacer valer sus propias razones y argumentos, pueda controvertir y objetar las pruebas en su contra, así como solicitar la práctica y evaluación de las que estiman favorables para la resolución definitiva del caso(49). Por ende, mediante el respeto de tales derechos, se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado. Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico”(50).
De allí que la Corte haya definido en la Sentencia C-762 de 2009(51), algunas garantías enunciativas y exigibles del debido proceso disciplinario, a saber: “(i) [al] principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in pejus”.
Ahora, si bien desde el año 2002 entró a regir el Código Disciplinario Único —CUD— como un nuevo régimen para investigar y juzgar a los servidores públicos y a los particulares que son destinatarios de la ley disciplinaria, cabe mencionar que el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 establecía que “[h]arán parte de la reserva las investigaciones preliminares, los pliegos y autos de cargos que formulen la Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control dentro de los procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo mismo que los respectivos descargos; los fallos serán públicos”. Ese artículo fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad que estudió la Corte en la Sentencia C-038 de 1996(52), en la cual declaró la exequibilidad condicionada de esa norma, bajo el entendido de que la reserva de la investigación disciplinaria se levanta tan pronto se practiquen las pruebas decretadas en la oportunidad legal y, en todo caso, una vez expire el término señalado en la ley para la investigación.
En esa oportunidad, esta corporación indicó que “[s]e comprende que las investigaciones preliminares, se sujeten a reserva. Sin existir un grado razonable de certeza sobre la comisión y autoría de la falta, la publicidad, puede afectar su desarrollo y anticipar sin justa causa imputaciones personales. Inclusive, hasta que se reciban los descargos por parte de las personas inculpadas y se practiquen las pruebas a que haya lugar, podría fundamentarse la reserva en los aludidos principios de la eficiencia y de la presunción de inocencia. Sin embargo, a partir de este punto, mantener el secreto, se estima excesivo desde el punto de vista del necesario y legítimo derecho ciudadano al control del ejercicio del poder público. Si bien no se ha impuesto una sanción, se tiene ya un completo conocimiento de los hechos, funcionarios involucrados, cargos elevados y defensas interpuestas. Si en este momento, se levanta la reserva, no hay riesgo de que la información pueda no ser imparcial, objetiva y plural. Si no se hace, se otorga, sin razón válida para ello, una precedencia absoluta a la eficiencia de la actuación pública —cuando el espectro de riesgo es inexistente— y a la presunción de inocencia —cuando ya se puede ventilar públicamente la responsabilidad con base en los cargos y descargos y en beneficio tanto de los encartados como de la comunidad—, sobre el derecho fundamental a ejercitar el control al ejercicio del poder público, que es necesario, útil e inalienable, pero imposible, si lo investigado se mantiene en la clandestinidad. Pierde toda relevancia la vista pública, cuando ella se contempla solo después del fallo, vale decir, finiquitada ya la actuación pública y rendidas las cuentas por los responsables. Se desconoce así que los ciudadanos no son meros espectadores del ejercicio del poder; también, como actores, concurren a conformarlo y a controlarlo”.
Con las anteriores premisas trazadas, la Sala se ocupará del asunto sub examine, para lo cual tendrá en cuenta el precedente constitucional citado.
5.1. Por medio de apoderado judicial, la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes presentó acción de tutela contra el jefe de la oficina de control disciplinario interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, alegando que dentro del proceso disciplinario que se adelanta su contra, el accionado ha desconocido los derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la ley, por las siguientes razones concretas:
5.2. Como se expuso en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, por regla general la tutela es improcedente contra actos administrativos de trámite o preparatorios, porque estos buscan dar impulso a la actuación administrativa y, en caso de no estar ajustados a derecho, pueden ser controvertidos ante la jurisdicción contencioso administrativa al mismo tiempo que se demande el acto definitivo que ponga fin a dicha actuación.
5.3. La accionante expone que en la etapa de la investigación disciplinaria, el 14 de agosto de 2009 se decretaron varias pruebas que incluyeron comisionar al Cónsul General de Colombia en Chile para escuchar la ampliación de los testimonios de las señoras Lya Eunice Gutiérrez y Anyely Caicedo de Castaño, funcionarias del consulado de Colombia en Chile, y recibir la declaración de Lina Torres, Carlos Lazcano, Álvaro Perdomo y Juan Enrique Niño. Las fechas para llevar a cabo las diligencias fueron programadas para los días 14 y 15 de septiembre de 2009, a las 2:30 p.m.
Sin embargo, señala que mediante correo electrónico del 3 de septiembre de 2009 dirigido al canciller de Colombia Jaime Bermúdez, un anónimo que no es sujeto procesal, insistió en que la actora había incurrido en abandono del cargo, para lo cual aportó comprobantes del itinerario de viaje Santiago de Chile - Bogotá - Santa Marta - Bogotá - Santiago de Chile, y adujo que la incapacidad médica que había allegado la actora era falsa. Además, manifestó ese anónimo que la actora había dejado documentos en blanco firmados para cumplir con los diferentes trámites del consulado y que el esposo de Fulvia Elvira estaba hablando telefónicamente con los testigos que fueron citados para que cambiaran su versión.
Pues bien, a folio 57 del cuaderno 1, la Sala observa la impresión del correo electrónico que envío la persona anónima al ministro Jaime Bermúdez el día 3 de septiembre de 2009, y de la lectura detallada del mismo no se desprende una situación determinante que lleve a la Corte a inferir que se presentó una ruptura de la reserva de la investigación disciplinaria. Luego de hacer referencia a la presunta falta por abandono del cargo, al itinerario que se pudo confirmar con la aerolínea Avianca y a la presunta falsedad de la incapacidad médica que había aportado la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes, el correo electrónico contiene la siguiente solicitud: “Le pido señor canciller que usted personalmente lleve las riendas de dicha investigación toda vez que se puede “torcer” en el camino y una vez concluida se tomen las más estrictas medidas para castigar delictivamente a la embajadora lo que debería reflejarse en un claro mensaje y ejemplo para los demás funcionarios de nuestra carrera diplomática así como los de libre nombramiento”.
Revisada esa declaración extrajuicio que aparece a folio 58 del cuaderno principal, la funcionaria María Cecilia Ried Valdebenito indicó que “[e]n el mes de abril del presente año (2009), el día miércoles 29, se realizó una diligencia por parte de la Dra. Luz Marina Penagos que hacía relación con una investigación que afectaba al cónsul en ejercicio don Richard Aguilar Villa. En dicha oportunidad escuché a la Dra. Penagos señalar que había reabierto la investigación en contra de la Dra. Benavidez, por considerar que su ausencia —durante el periodo antes indicado— (3 al 7 de diciembre de 2007), ameritaba una sanción y debía ser aplicada dado que no existía excusa válida para justificar su ausencia. A mi parecer su comentario me pareció improcedente, tendencioso y arbitrario, ya que incluso su visita obedecía a otras razones y en caso alguno a la situación de la Dra. Fulvia Benavides”. De allí se desprende el que la actora estime que la doctora Penagos incurrió en prejuzgamiento dentro de la fase de investigación disciplinaria, ya que en público expresó que la actora debía ser sancionada por su conducta.
De lo anterior se deprende que, la apertura de la investigación de presuntas faltas disciplinarias cometidas por la actora jamás se enfocó al abandono del cargo, pues ese auto de trámite reconoció y dio crédito a la incapacidad médica que allegó la cónsul y a que esta se encontraba cumpliendo su tiempo de incapacidad en Colombia. Además, no refirió específicamente a la calificación o denominación de una falta disciplinaria, ya que lo único que indicó era que se iba a investigar la conducta de la actora.
Revisada la totalidad del expediente, la Sala observa a folios 206 a 222 del cuaderno principal, que en el escrito de descargos que rindió la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes el 8 de marzo de 2012, esta por intermedio de su apoderado judicial solicitaron el decreto de las siguientes pruebas: (i) ampliación de la versión libre de la disciplinada; (ii) ampliación de las declaraciones rendidas por las funcionarias del consulado de Chile, Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda; (iii) escuchar los testimonios de María Cecilia Ried, Lina Torres y Carlos Lazcano, todos residentes en Santiago de Chile; (iv) ampliación de la declaración rendida por el doctor Álvaro Perdomo; (v) escuchar el testimonio del señor Juan Enrique Niño Guarín, quien fue reportado como Notario 43 del Círculo de Bogotá y residente en esta misma ciudad; y, (vi) realizar inspección judicial a libros o registros electrónicos que lleven la inscripción de quejas o denuncias de los usuarios del Consulado de Colombia en Chile, con el objeto de verificar las situaciones ocurridas durante la ausencia de la actora en los días comprendidos del 3 al 7 de diciembre de 2007.
(i) Que según dispone el artículo 132 de la Ley 734 de 2002, los sujetos procesales pueden aportar y solicitar la práctica de pruebas que estimen conducentes y pertinentes, sin embargo, serán rechazadas las inconducentes, las impertinentes y las superfluas. Así, luego de traer a colación la definición doctrinal de la conducencia, la pertinencia y la utilidad, indicó que la petición de ampliación de las declaraciones de Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda es inconducente e impertinente al proceso, pues las dos funcionarias “fueron escuchadas en diligencia de declaración juramentada y ampliación de la misma dentro del curso de la presente actuación, quienes explicaron de manera clara y detallada las funciones desempeñadas por cada una de ellas, aspecto que es claro dentro de la investigación disciplinaria y no es de interés para el operador disciplinario determinar si fueron o no coaccionadas para el desarrollo de sus funciones por parte de la disciplinada ya que dicha situación no es objeto de reproche dentro de este asunto”.
(iv) Respecto a la ampliación de la declaración de Álvaro Alfonso Perdomo, indicó que era inconducente para la actuación disciplinaria “pues si bien, para la época de los hechos se desempeñó como director de talento humano encargado, no lo es menos que a folios 227, 228, 323 y 326 obran elementos de juicio que permiten determinar cuál era el procedimiento de presentación de incapacidades y de delegación de funciones consulares”.
(iii) El testimonio de Juan Enrique Niño Guarín y la inspección judicial sobre los libros y registros para revisar las quejas o denuncias que los usuarios del consulado reportaron durante el periodo comprendido entre el 1º al 10 de diciembre de 2007, en verdad resultan inútiles porque no prestan ningún servicio al proceso disciplinario, es decir, no contribuyen a llevar al operador disciplinario a una convicción cierta sobre la ocurrencia o no de las presuntas faltas cometidas por la actora, pues directamente no se relacionan ni atacan las mismas.
(iv) Respecto a la ampliación de la declaración de Álvaro Alfonso Perdomo que el jefe de la oficina accionada estimó inconducente para la actuación disciplinaria, la Sala considera que no se trata de una decisión desproporcional o irrazonable que lesione derechos fundamentales de la encartada, en la medida que el señor Perdomo ya había sido escuchado ampliamente en la etapa de investigación y en esa oportunidad también intervino el apoderado de la actora. Además de ello, la declaración inicial de Álvaro Perdomo contiene apartes relevantes que deben ser objeto de valoración por el operador disciplinario al momento de emitir su decisión, quedando su análisis en la órbita de la sana crítica y apreciación probatoria en donde la competencia del juez constitucional se encuentra limitada.
(v) Y respecto a la solicitud de ampliación de versión libre a la encartada, ese derecho le fue concedido sin reportar un quebranto a los derechos fundamentales que le asisten, pues incluso, importa resaltar que ya había sido escuchada dos veces. No obstante, como se trata de una garantía de intervención que puede ejercer antes de dictarse el fallo de primera instancia disciplinario, la señora Fulvia Elvira aún podía ser oía dentro del juicio disciplinario adelantado en su contra.
Por esas razones, la Sala considera que la tutela se torna improcedente, y en consecuencia, se impone revocar la decisión de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativa - Sección Segunda A, de fecha 20 de noviembre de 2012, que concedió el amparo tutelar, y en su lugar deberá confirmar el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, el 11 de septiembre de 2011, mediante el cual se negó la acción de tutela que presentó la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes contra la oficina de control disciplinario interno del Ministerio de Relaciones Exteriores.
1. REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda A, de fecha 20 de noviembre de 2012, y en su lugar CONFIRMAR el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, el 11 de septiembre de 2011, mediante el cual se negó por improcedente la acción de tutela que presentó la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes contra la oficina de control disciplinario interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, por las razones expuestas en este proveído.
2. ADVERTIR que las actuaciones surtidas dentro del proceso disciplinario que adelanta dicha oficina contra la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes, con ocasión del cumplimiento del fallo de tutela que profirió el Consejo de Estado, quedan sin valor ni efecto. Por lo cual, el proceso disciplinario deberá continuar el trámite respectivo de segunda instancia que se estaba surtiendo ante la oficina jurídica interna del Ministerio de Relaciones Exteriores.
(1) Mediante Decreto 3810 del 1º de noviembre de 2006, fue nombrada en el cargo de Cónsul General en el Consulado de Colombia en Santiago de Chile, y tomó posesión del mismo el 16 de enero de 2007.
(2) A folios 21 a 22 del cuaderno principal, se observa un resumen de la historia clínica de la accionante emitida el 7 de marzo de 2008 por el médico urólogo José Alberto Pabón Pérez, en la cual certifica que la paciente acudió el 26 de noviembre de 2007 con cuadro febril y otros síntomas, que luego de exámenes, fue compatible con infección urinaria. Debido a ello, le concedió incapacidad médica de 5 días.
(3) Cfr. folio 23 del cuaderno 1.
(4) Cfr. folio 24 del cuaderno 1.
(5) A folio 25 del cuaderno principal, se observa la certificación médica emitida el 3 de diciembre de 2007 por el Dr. Fredy Orlando Villarraga Franco, en la cual indica que la accionante fue atendida el 1º de diciembre de 2007 por presentar artralgias y mialgias inespecíficas, y cuadro de dengue con importante compromiso energético de su hígado y bazo de páncreas. Por ello, le dio medicamentos y la volvió a valorar el 3 de diciembre de 2007, día en el que le concedió incapacidad médica desde el 3 al 7 de diciembre de esa anualidad.
(6) Cfr. folios 26 y 27 del cuaderno 1.
(7) Cfr. folio 28 del cuaderno 1.
(8) Cfr. folio 29 del cuaderno 1.
(9) A folios 30 a 33 del cuaderno principal, se observa copia de este auto, en cuya parte considerativa se relata en detalle lo siguiente: (i) que una persona anónima identificada como diplomática justa, solicitó que se investigara si la accionante en su calidad de Cónsul de Colombia en Santiago de Chile, estuvo ausente de su cargo durante la semana del 3 al 7 de diciembre de 2007; (ii) que el embajador de Colombia en Chile, Dr. Jesús Alberto Mejía, trató por esos días de comunicarse con la actora, pero no la pudo ubicar. Informó que mediante un correo electrónico la accionante le indicó que estaba de visita en la cárcel de Rancagua (Chile), lo cual le repitió el 10 de diciembre de 2007, y certificó que la actora no solicitó permiso, comisión, vacaciones o licencia durante ese periodo; (iii) que la persona anónima renvió(sic) el record de viaje de la actora, indicando que estuvo por fuera de Chile del 1º al 9 de diciembre de 2007 y que su itinerario fue Bogotá y Santa Marta; y, (iv) que el director de talento humano mediante DTH 65919 del 21 de diciembre de 2007, remitió copia del certificado médico expedido a nombre de la actora por el Dr. Fredy Villarraga Franco, en el cual consta que le otorgó incapacidad del 3 al 7 de diciembre de 2007. // Esta decisión fue notificada a la actora el 6 de febrero de 2008.
(10) En esta diligencia de descargos, la accionante sostuvo que viajó a Bogotá por temas médicos y que su médico le diagnosticó dengue, por lo cual debía guardar reposo. El reposo lo cumplió en la ciudad de Santa Marta, a donde reconoce que viajó. Agregó que durante la semana que estuvo ausente del consulado, se adelantaron normalmente los trámites que no requerían de su presencia, y en los que si la requerían, se hizo uso de unas etiquetas preimpresas que se colocan al documento cuando el cónsul no puede atender en ese momento.
(11) Estas declaraciones fueron rendidas por Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda.
(12) Cfr. folios 34 a 48 del cuaderno principal.
(13) Según se observa a folios 49 y 50 del expediente, dentro de las pruebas decretadas estuvieron: (i) oficiar al director de talento humano del ministerio, para que informara si durante el 3 al 7 de diciembre de 2007, se efectuó encargo de funciones consulares, cuál era el procedimiento interno que debía seguir un cónsul cuando era incapacitado; (ii) oficiar a la dirección de asuntos consulares y comunidades colombianas en el exterior, para que certificara si es factible que el cónsul utilice etiquetas adhesivas preimpresas en las cuales ha estampado su firma y si es viable que deje firmados documentos en blanco como pasaportes, visas, registros civiles, etc.; (iii) oficiar al Consulado de Colombia en Chile para que certificara los documentos tramitados entre el 3 al 7 de diciembre de 2007; y, (iv) solicitar a la Superintendencia de Notariado y Registro certificación de si un cónsul puede dejar firmados en blanco registro civiles de nacimiento, matrimonio, et(sic), y si el cónsul puede utilizar etiquetas adhesivas preimpresas con su firma.
(14) Cfr. folios 55 a 56 del cuaderno 1.
(15) Cfr. folio 57 del cuaderno 1.
(16) Cfr. folio 58 del expediente.
(17) Cfr. folios 60 y 61 del cuaderno 1.
(18) Cfr. folios 62 a 65 del cuaderno 1.
(19) Cfr. folios 77 a 80 del expediente.
(20) Cfr. folios 93 s 97 del expediente.
(21) Cfr. folios 81 a 90 del expediente.
(22) Cfr. folios 98 a 106 del cuaderno 1.
(23) Cfr. folio 111 del expediente.
(24) Cfr. folios 112 a 117 del cuaderno 1.
(25) A folios 118 a 146 del cuaderno 1, se observa el auto de formulación de cargos en contra de la accionante. En el mismo se hace un recuento del material probatorio, de la defensa de la investigada y un análisis de las pruebas que fundamentan los cargos en contra de Fulvia Elvira Benavides Cotes. De dicho análisis se concluyó, en cuanto al primer cargo (dejar firmados documentos en blanco para trámites consulares), la oficina de control disciplinario indicó que la actora se extralimitó en sus funciones al autorizar a otras funcionarias del Consulado de Colombia en Chile para que utilizaran y tramitaran en blanco con su firma varios documentos encontrándose por fuera de la circunscripción territorial. Frente al segundo cargo (informar de su situación de incapacidad), señaló que la actora no remitió oportunamente al director de talento humano del ministerio la incapacidad del 3 al 7 de diciembre de 2007, “conllevando con tal omisión a que la administración no encargara a servidor público alguno de las funciones consulares en el Consulado de Colombia en Santiago de Chile y por consiguiente, la misión se quedará sin jefe facultado para desempeñar las funciones de cónsul y notario por ese tiempo”. Al primer cargo se le endilgó responsabilidad activa a título de culpa, y frente al segundo cargo una omisión a título de dolo.
(26) Cfr. folios 147 a 173 del expediente.
(27) Cfr. folios 174 a 175 del cuaderno 1.
(28) A folios 176 a 205 del expediente, se observa el nuevo auto de formulación de pliego de cargos contra la actora. Allí se fija como primer cargo que “usted se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al dar instrucciones y autorizar a las servidoras del Consulado de Colombia en Santiago de Chile, señoras Anyeli Caicedo de Castañeda y Lya Eunice Gutiérrez, Auxiliares Administrativo 6PA y 1PA, respectivamente, para que del 3 al 7 de diciembre de 2007, utilizaran documentos y etiquetas preimpresas en blanco con su firma, mientras se encontraba fuera de la circunscripción consular y en situación administrativa de incapacidad”. A este cargo se le imputó responsabilidad a título de culpa. Y el segundo cargo se cimentó en que “usted no remitió oportunamente a la dirección de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores la certificación del 3 de diciembre de 2007, emitida por el doctor Fredy Orlando Villarraga Franco, quien la incapacitó del 3 al 7 de diciembre de 2007, conllevando con tal omisión a que la administración no encargara a servidor público alguno de las funciones consulares en el Consulado de Colombia en Santiago de Chile y por consiguiente, la misión se quedara sin jefe facultado para desempeñar las funciones de cónsul y notario por ese tiempo”. A este cargo se le endilgó responsabilidad por vía omisiva a título de dolo.
(29) Cfr. folios 206 a 222 del expediente.
(30) A folios 223 a 226 del expediente, se observa el auto por medio del cual se decidió negar la solicitud de pruebas que elevó la investigada. Pidió ser escuchada en ampliación de versión libre, oír de nuevo los testimonios de Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castañeda, así como decretar la declaración de María Cecilia Ried, Lina Torres y Carlos Lazcano. Adicionalmente, realizar una inspección a libros y registro sobre quejas y reclamos del Consulado de Colombia en Chile, decretar la ampliación de la declaración del Dr. Álvaro Perdomo y escuchar la declaración de Juan Enrique Niño Guarín.
(31) Cfr. folios 227 a 242 y 250 a 257 del cuaderno 1.
(32) Cfr. folios 243 a 249 del expediente.
(33) Respecto a la notificación del fallo de primera instancia emitido en el trámite disciplinario, el abogado de Fulvia Elvira Benavides expone que en su criterio se presentaron algunas irregularidades para surtir la notificación del mismo, ya que el día 8 de noviembre de 2012 tuvo acceso al expediente y no observó ninguna decisión de fondo, la cual al parecer solo se adjunto hasta el 9 de noviembre de 2012. Indica que la alteración en las fechas “permitió adulterar la contabilidad de los días para interponer el recurso de apelación”. Sin embargo, la Sala de Revisión no emitirá pronunciamiento al respecto, en primer lugar, por no ser punto de debate constitucional de la presente tutela, y en segundo lugar, porque la disciplinada apeló el fallo sancionatorio que le fue adverso.
(34) El apoderado de la accionante manifiesta que su prohijada, con un mes de anterioridad, había solicitado un permiso para ausentarse del 5 al 7 de diciembre de 2012; por ende, el día programado para la diligencias de ampliación de versión libre, es decir, el 6 de diciembre de 2012, aquella no pudo asistir. Aporta certificación emitida por la oficina de gestión de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la cual consta el reporte del permiso laboral concedido a la actora.
(35) Entre otros: García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, 1992; González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; y Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo. Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979.
(36) (M.P. Antonio Barrera Carbonell). En esa oportunidad la Corte estudio el cuestionamiento constitucional contra unos actos de trámite (suspensión provisional del cargo y denegación de pruebas) expedidos por la Personería del Distrito Capital de Bogotá dentro de un proceso disciplinario, y determinó que la tutela era procedente porque se trataban de decisiones sustanciales que influían en la decisión final.
(37) (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
(38) (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la otrora Sala Novena de Revisión se ocupó del estudio de un acto de trámite (recusación), proferido dentro de un proceso disciplinario que estaba adelantando la viceprocuraduría general de la Nación.
(39) (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Si bien esta sentencia en su precedente fáctico refiere a actuaciones administrativas proferidas en el marco de procesos de cobro coactivo ante la administración de impuestos, la ratio decidendi centra su análisis en la procedencia de la tutela contra actos de trámite y cita los criterios a los que mencionamos.
(40) Esos criterios fueron originalmente expuesto en el auto del 23 de noviembre de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), mediante el cual la Sala Plena se pronunció acerca de un incidente de nulidad interpuesto contra la Sentencia T-088 de 2004. La Corte decidió que la Sala Cuarta de Revisión no había vulnerado el derecho al debido proceso de un accionante en tutela, al haber declarado improcedente una acción de tutela interpuesta contra un acto administrativo de trámite. Estimó la corporación que el actor hubiere podido controvertir judicialmente la actuación administrativa impugnando el acto definitivo correspondiente.
(41) (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
(42) (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(43) (M.P. María Victoria Calle Correa).
(44) Sentencia T-484 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(45) (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(46) (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(47) Sentencia C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(48) (M.P. María Victoria Calle Correa).
(49) Así lo sostuvo las sentencias C-617 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-762 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(50) Sentencia C-799 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
(51) (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
(52) (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

References: Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 163
 artículo 43
 artículo 29
 resolución 
 artículo 33
 artículo 132