Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-osk-5-17-strona-w-postepowaniu-w-sprawie-522679580
Timestamp: 2020-02-26 13:57:53+00:00

Document:
II OSK 5/17, Strona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
II OSK 5/17, Strona w postępowaniu w sprawie...
Opublikowano: LEX nr 2585884
II OSK 5/17
Strona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Tomasz Świstak (spr.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1961/15 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r. w związku z wnioskiem A. B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia (...) lutego 2013 r. odmawiającą B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na parterze, na działce nr ewid. (...), obręb (...), położnej przy ul. C. w G.
Po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia (...) maja 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia (...) maja 2015 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że legitymacja procesowa do skutecznego kwestionowania decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. z całą pewnością nie wynika z okoliczności, iż wnioskodawca - A. B. jest współautorem projektu budowlanego spornej inwestycji, czy też z faktu reprezentowania inwestorki - B. M. w postępowaniu w sprawie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji przed organem stopnia podstawowego i organem wojewódzkim. Organ wskazał, że A. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. nie w swojej sprawie, co obligowało GINB do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony.
Rozpoznając skargę od wyżej wskazanego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że A. B. jest współautorem projektu budowlanego spornej inwestycji, jak również, że reprezentował inwestora - B. M. w postępowaniu przed Starostą G. w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, oraz w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą M. Sąd I instancji zaznaczył, iż w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie GINB, A. B. wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. złożył w imieniu własnym. Swój interes wnioskodawca wywodził zaś z tego, iż jako projektant i pełnomocnik inwestora występował w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) maja 2013 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący występujący w sprawie we własnym imieniu, nie jest żadną z osób wymienioną w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej Pr. bud.), to oczywistym jest, że to żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony. Kodeks postępowania administracyjnego przewidział w takim przypadku instytucję odmowy wszczęcia postępowania tj. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - art. 61a k.p.a. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą jednym z podmiotów, między którymi było dokonane przeniesienie tych pozwoleń organ po takim wstępnym ustaleniu, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania bowiem żądanie dotyczyło sprawy o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu w którym to przypadku nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., określający strony w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł w terminie prawem przewidzianym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.p.s.a. oraz w zw. z art. 32 i 33 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 1, 2 i 3 k.p.a., art. 61a k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., art. 104 k.p.a. i 105 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonego postanowienia i w efekcie niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy powinno nastąpić uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego ww. rozporządzenie poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także przez brak rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy organ II instancji naruszył przepisy postępowania i czy miało to wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, że A.B. miał w toku postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę doręczane wszelkie pisma i decyzje oraz składał w imieniu inwestora odwołanie od decyzji. Skoro zaś skarżący był pełnomocnikiem w pierwszym postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to pełnomocnictwo to obejmowało również tryb nadzwyczajny z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. Pomijając tą okoliczność Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.p.s.a. w zw. z art. 32 i 33 § 1 i 2 k.p.a. bowiem nie skontrolował należycie postępowania organu w toku wydawania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Gdyby bowiem WSA w Warszawie tego dokonał, to musiałby dojść do wniosku, że wyrażone w toku postępowania przed organem stanowisko skarżącego, że działa jako projektant z moralnego obowiązku wyjaśnienia sprawy wobec siebie i inwestora, błędnie nie zostało przez organ II instancji uznane jako wykazanie zarówno interesu prawnego, jak i pełnomocnictwa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zauważył także, że w kontrolowanym postępowaniu nie zachodzi sytuacja objęta o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to jest gdy już z samego wniosku wynika, że złożony on jest przez osobę nieuprawnioną w sprawie, podczas gdy skarżący - czego Sąd w ogóle nie rozważył - wielokrotnie wyjaśniał, że działa jako projektant w sprawie swojej i inwestorki jako pełnomocnik. Powyższe winno doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, albowiem w przypadku gdy brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania nie jest oczywisty i budzi wątpliwości oraz wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, lecz winien je prowadzić i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia (...) lutego 2013 r. odmawiającą B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na parterze, na działce nr ewid. (...), obręb (...), położnej przy ul. C. w G., ze względu na ustalenie, że A. B. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądu I instancji pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania.
Dalej zauważyć należy, iż zgłoszone w sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na wskazaniu, że A. B. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. działał jako pełnomocnik inwestorki B.M. Uzasadniając to twierdzenie autorka skargi kasacyjnej podniosła, że cyt. "skarżący wskazał bowiem wielokrotnie i precyzyjnie, iż działa jako pełnomocnik".
Powyższe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznać należy za oczywiście nieprawdziwe.
Zauważyć bowiem trzeba, iż skarżący w piśmie z dnia 20 kwietnia 2014 r. skierowanym do GINB w odpowiedzi na zapytanie w czyim imieniu złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. wyjaśnił jednoznacznie, że wniosek ten złożył w imieniu własnym oraz jako projektant, zaś we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ponownie wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody składał w imieniu własnym, zaś swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym wyprowadza z faktu bycia projektantem i wynikającej z tego odpowiedzialności za projekt. W tym samym piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2015 r. wyraźnie podkreślił, że odwołanie w postępowaniu zwykłym złożył do Wojewody jako pełnomocnik inwestora i dlatego dołączył do niego upoważnienie uzyskane od B. M., zaś w obecnym postępowaniu działa w imieniu własnym.
Również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.B. wyraźnie wskazywał, że działa we własnym imieniu, realizując swój interes prawny jako projektanta.
Powyższe okoliczności były przy tym - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - przedmiotem rozważań Sądu I instancji, który nie tylko opisał je w części uzasadnienia obejmującej przedstawienie stanu kontrolowanej sprawy administracyjnej, lecz nadto wprost odniósł się do nich na stronie czwartej uzasadnienia wyroku wskazując, że pomimo, iż A. B. w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę działał jako pełnomocnik inwestora, to z jego pism jednoznacznie wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył w imieniu własnym, a swój osobisty interes prawny wywodzi z tego, że występował w sprawie jako projektant i pełnomocnik inwestorki.
Co szczególnie znamienne także pełnomocnictwa do sporządzenia skargi kasacyjnej A. B. udzielił adw. M. A. ustanawiając ją - jak to ujęto w pełnomocnictwie - "moim pełnomocnikiem", a więc w imieniu własnym.
W świetle powyższych rozważań za oczywiście bezzasadne uznać należy oba zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.
Skoro bowiem A. B. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia (...) maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu szczebla powiatowego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. M. działał w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik tej ostatniej, to nie mogły pokazać się skuteczne zarzuty kasacyjne sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia, bowiem przeoczył okoliczność działania skarżącego jako pełnomocnika inwestora także w toku postępowania nieważnościowego.
Z powyższego wynika także, że orzekający w sprawie WSA w Warszawie nie naruszył art. 32 i 33 § 1 i 2 k.p.a., albowiem regulacje te dotyczą pełnomocnictwa, zaś skarżący kasacyjnie nie działał jako pełnomocnik, lecz w imieniu własnym.
Oczywiście bezzasadny był także zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem jak wykazano powyżej w uzasadnieniu wyroku uwzględniono okoliczności sprawy związane z uprzednim działaniem przez skarżącego jako pełnomocnik inwestora w postępowaniu zwyczajnym oraz wyjaśniono w oparciu o co Sąd ustalił, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożył on w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik innej osoby.
Prawidłowo ustalając, że A. B. składając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego działał w imieniu własnym, Sąd I instancji wskazując, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. ma charakter szczególny względem art. 28 k.p.a., dokonał następnie wykładni art. 28 ust. 2 Pr. bud., w wyniku której doszedł do wniosku, iż przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę służy wyłącznie podmiotom w tym przepisie wskazanym. Dokonując następnie aktu zastosowania tegoż przepisu w ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdził, że skoro A. B. występując w sprawie we własnym imieniu nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa bud., to jest oczywistym, że nie posiada przymiotu strony postępowania i co za tym idzie żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony.
Również w tym zakresie za nieoparty na prawdzie uznać należało zarzut strony skarżącej kasacyjnie jakoby Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn przyjął, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożony został przez osobę nieuprawnioną.
Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji tak wykładni, jak i zastosowania art. 28 ust. 2 Pr. bud. mimo formalnego wskazania tego przepisu w pierwszym z zarzutów kasacyjnych jako wzorca kontroli.
Z powyższego wynika, że orzekający w sprawie WSA w Warszawie nie naruszył także pozostałych wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym szczególności art. 28 k.p.a., albowiem w ogóle go nie stosował oraz art. 61a § 1 k.p.a., albowiem w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, prawidłowo ocenił, że po stronie organu zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia wskazanego w tym przepisie. Z tych samych przyczyn Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 157 § 2, art. 104 i art. 105 k.p.a.
Nie zaistniało także naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego ww. rozporządzenie, albowiem także tych przepisów WSA w Warszawie nie stosował orzekając w sprawie. Z treści tak zarzutów kasacyjnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym jak treść wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego miałaby wpłynąć na ocenę przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę, występującemu w imieniu własnym autorowi projektu budowlanego, którego zatwierdzenia organy odmówiły w postępowaniu zwykłym. Przypomnieć zaś należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozwijania, czy też doprecyzowywania stawianych przez kasatora zarzutów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2 k.p.a. wskazać zaś wreszcie należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43).

References: art. 151
 art. 28
 art. 61
 art. 61
 art. 28

art. 3
 art. 151
 art. 134
 art. 145
 art. 32
 art. 61
 art. 61
 art. 157
 art. 104
 art. 28
 art. 28

art. 141
 art. 134
 art. 151
 art. 145
 art. 35
 art. 3
 art. 151
 art. 134
 art. 145
 art. 32
 art. 61
 art. 183
 art. 183
 art. 174
 art. 176
 art. 32
 art. 141
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 61
 art. 157
 art. 104
 art. 105
 art. 35
 art. 61
 art. 157