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Timestamp: 2018-09-20 15:25:28+00:00

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﻿ SENTENCIA 2013-00726/0397-2015 DE OCTUBRE 26 DE 2017
SENTENCIA 2013-00726 DE 26 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:SE DEBE REALIZAR RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN MORATORIA A LOS DOCENTES. EL ALTO TRIBUNAL HA ESTABLECIDO QUE LA SANCIÓN MORATORIA DEBÍA RECONOCERSE A LOS DOCENTES, PUES ACOGER UNA POSTURA EN VIRTUD DE LA CUAL SE ACEPTE QUE LOS DOCENTES ESTATALES NO SON BENEFICIARIOS DE LA SANCIÓN MORATORIA DE LAS CESANTÍAS NO SOLO CONTRARIA ESA VOLUNTAD DEL LEGISLATIVO Y LAS RAZONES POR LAS CUALES FUE INCLUIDA DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO UNA PRESTACIÓN SOCIAL DE ESA NATURALEZA, SINO QUE TRANSGREDE LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES EN LOS CUALES SE SUSTENTARON LOS PROYECTOS DE LEY. DE IGUAL FORMA, SEGÚN LA LEY 244 DE 1995 Y 1071 DE 2006 SERÁN APLICABLES PORQUE EL AUXILIO DE CESANTÍA ES UNA PRESTACIÓN SOCIAL CREADA CON EL FIN DE PROTEGER AL TRABAJADOR, YA SEA EN EL CASO DE QUEDAR SIN EL EMPLEO O PORQUE LAS SOLICITE PARA CUBRIR GASTOS EN EDUCACIÓN, MEJORAMIENTO O COMPRA DE VIVIENDA Y LA SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS (PARCIALES O DEFINITIVAS) ES UN CASTIGO LEGAL AL EMPLEADOR ESTATAL MOROSO Y A FAVOR DEL SERVIDOR PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUXILIO DE CESANTÍAS, DOCENTE NACIONAL, CESANTÍAS, INDEMNIZACIÓN MORATORIA, SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DEL SALARIO, SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO
Sentencia 2013-00726/0397-2015 de octubre 26 de 2017
Rad.: 73001-23-33-000-2013-00726-01
Nº interno: 0397-2015
Demandante: Luz Tahel Rodríguez Prieto
Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio(1) y Municipio de Ibagué.
1. ¿A la señora Luz Tahel Rodríguez Prieto, en calidad de docente oficial, le es aplicable el régimen de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, contemplado en la Ley 1071 de 2006?
2. ¿La señora Luz Tahel Rodríguez Prieto tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el presunto pago tardío de las cesantías parciales?
¿La señora Luz Tahel Rodríguez Prieto, en calidad de docente oficial, le es aplicable el régimen de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, contemplado en la Ley 1071 de 2006?
La Subsección sostendrá la siguiente tesis: A los docentes oficiales les son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías como pasa a explicarse:
En lo referente al reconocimiento y pago de las cesantías el ordinal 3º del artículo 15, ibidem(10), determinó que a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les aplicaría el sistema de cesantías con retroactividad, y a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1990 y aquellos del orden nacional, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses(11).
En resumen, la sanción moratoria que regula la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2016 se aplica a los docentes porque(13):
En sede de revisión la Corte Constitucional observó dicho panorama y mediante la Sentencia de Unificación SU-336 de 2017(14), resaltó la disparidad de criterios originada con la postura inicial del Consejo de Estado y amparó los derechos de los accionantes al concluir, tal como ya lo había hecho el Consejo de Estado en las decisiones proferidas desde febrero de 2015, que a los docentes sí les son aplicables las normas de sanción por mora en el pago de cesantías, por lo siguiente:
De conformidad con los pronunciamientos de este Tribunal, si bien los educadores oficiales no están expresamente rotulados dentro de ninguna de estas categorías de los servidores públicos, lo cierto es que el Estatuto Docente vigente al momento de expedirse la actual Constitución los definió como empleados oficiales de régimen especial, mientras que la primera ley orgánica de distribución de competencias y recursos y la ley general de educación, expedidas con posterioridad a ella, de manera coincidente los denominaron servidores públicos de régimen especial, definiciones que pueden ser asumidas como de contenido equivalente. Así mismo, debe decirse que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos y las que son propias del trabajo de los docentes oficiales, por lo que en tanto los docentes oficiales no han sido ni podrían ser ubicados como parte de ninguna de las otras especies, han de ser considerados empleados públicos. Por ello, cuando el artículo 19 de la Ley 91 de 1989 establece que el pago de cesantías de los docentes oficiales estará regulado por la normatividad vigente, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sobre el pago de cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos […]”.
• El auxilio de cesantía es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador, ya sea en el caso de quedar sin el empleo o porque las solicite para cubrir gastos en educación, mejoramiento o compra de vivienda(15).
• La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías (parciales o definitivas) es un castigo legal al empleador estatal moroso y a favor del servidor público, cuyo propósito es resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el reconocimiento y pago de la prestación(16).
• En efecto, es un régimen drástico a efectos de que los empleadores del sector público no retarden injustificadamente el pago de tales prestaciones, sin que para ello tenga que ver el régimen aplicable y en tanto que una de sus razones fue la de prevenir situaciones anómalas que se pudieron presentar en algunas las entidades públicas(17).
• En efecto, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, no excluyeron de la aplicación a regímenes especiales, por el contrario, incluyó a todos los trabajadores y servidores del Estado (servidores públicos)(18), sin perjuicio de lo previsto para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro. En este caso, los docentes oficiales son servidores públicos(19).
• Aplicar este régimen garantiza el derecho a la seguridad social, a la igualdad y condición más beneficiosa de los docentes oficiales(20).
“[…] Si bien es cierto el inciso 3º del artículo 53 de la Constitución Nacional establece que ‘…el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales…’, ello no significa que las demás prestaciones y retribuciones por el trabajo no deban ser pagadas oportunamente. Todo lo contrario, los salarios y prestaciones sociales deben ser pagados oportunamente entre otras razones porque ese fruto es el sustento de los trabajadores y de sus familias.
De los argumentos expuestos se sigue que no existe ninguna contradicción entre el régimen especial de los docentes y la Ley 1071 de 2006. De hecho, esta última se entiende como un complemento y desarrollo legal del artículo 53 Superior que garantiza la seguridad social a los trabajadores, máxime si se tiene en cuenta que las cesantías, sin dubitación alguna, hacen parte de la Seguridad Social Integral […]”(22).
¿La señora Luz Tahel Rodríguez Prieto tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el presunto pago tardío de las cesantías parciales?
1. Procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado(23), indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis:
En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria […]”.
2. Entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
La demandante solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías parciales el 9 de diciembre de 2008(24), las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 71-3268 de 15 de diciembre de 2009(25). Con ello se denota que la entidad sobrepasó el término consagrado en el artículo 4º atrás citado, dado que los 15 días hábiles con los que contaba para expedir la resolución correspondiente fenecieron el 31 de diciembre de 2008.
Corolario, se deben contar los 45 días aludidos a partir del vencimiento de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, y se adicionan 5 días de ejecutoria del acto administrativo(26). Es decir a partir del 9 de enero de 2009 empezó a correr el término de 45 días para el pago, el cual feneció el 13 de marzo de 2009.
Ahora bien, conforme al comprobante del Banco BBVA(27) el pago de la cesantía parcial estuvo a disposición de la demandante desde el 10 de febrero de 2011, por valor de $ 22.940.766.
Visto lo anterior, la entidad demandada incurrió en mora frente a su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas por la demandante, mora que se causó durante el periodo comprendido del 14 de marzo de 2009 al 9 de febrero de 2011, es decir por 685 días (2 años, 4 meses y 25 días).
En conclusión: La señora Luz Tahel Rodríguez Prieto tiene derecho a que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconozca y pague la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de sus cesantías parciales. Así mismo, se declarará probada la excepción de inexistencia de la obligación demandada propuesta por el Municipio de Ibagué.
Ahora, si bien es cierto que en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2016 no se consagró expresamente la prescripción frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, ello no quiere decir que la sanción moratoria es imprescriptible, pues una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles(28).
Conforme a lo expuesto, ante la ausencia de norma expresa que regule esta figura respecto del derecho laboral que aquí se reclama, por analogía se debe aplicar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo(29), que señala:
“[…] Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual […]”.
En el caso sub examine, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 el 17 de febrero de 2012 (fls. 10 y 11), por el no pago oportuno de las cesantías parciales; esta fue resuelta de manera negativa a través del acto ficto que ahora se demanda; igualmente, instauró la demanda el 14 de diciembre de 2012 (fl. 26).
En conclusión: Como el periodo de mora es del 14 de marzo de 2009 al 9 de febrero de 2011, no se configuró prescripción extintiva de tres años contenida en el artículo 151 ibídem; por lo tanto, se declarará no probada la excepción de prescripción propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
“[…] Conjugando las precisiones hechas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-448 de 1996(30), la jurisprudencia del Consejo de Estado(31) ha delineado posición según la cual no procede indexación sobre el valor de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 porque, si bien responde a fines diversos a la indexación que busca proteger el valor adquisitivo de la cesantía, lo cierto es que no sólo cubre la actualización monetaria sino que, incluso, es superior a ella. Ha dicho la Sección Segunda que “la indexación procede únicamente sobre el valor de la sanción por no consignación oportuna de la cesantías, en los términos ordenados por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 extensivo a las entidades territoriales en virtud del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 reglamentado por el Decreto 1582 de 1998, y no frente a la indemnización moratoria de la Ley 244 de 1995 […]”(32) (resaltado de la Subsección).
a) Decisión de segunda instancia.
Por las razones que anteceden se revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y en su lugar se declarará no probada la excepción de prescripción propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSM; y se declarará probada la excepción de inexistencia de la obligación demandada a cargo del municipio de Ibagué, propuesta por el ente territorial.
Así mismo, se declarará la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo ante la petición de 17 de febrero de 2012, por medio del cual denegó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas a la demandante mediante Resolución 71-3268 de 15 de diciembre de 2009.
A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que reconozca y pague a la demandante, Luz Tahel Rodríguez Prieto la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales, consistente en un día de salario por cada día de retardo, en el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2009 y el 9 de febrero de 2011, inclusive; para la liquidación de los días de mora de los años 2009, 2010 y 2011.
b) Órdenes adicionales a impartir en esta instancia.
Lo anterior porque no tiene asidero ni justificación legal que ante una solicitud de reconocimiento y pago de unas cesantías parciales de fecha 9 de diciembre 2008(33), el acto de reconocimiento haya sido expedido el 15 de diciembre de 2009(34) y consecuente a ello, se haya pagado el 10 de febrero de 2011(35); es decir, el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales se tardó más de dos años, lo que denota una inactividad y desidia de la entidad Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSM.
c) De la condena en costas.
1. Revocar la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima que denegó las pretensiones de la demanda en este asunto.
2. Declarar no probada la excepción de prescripción propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
4. Declarar la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo ante la petición de 17 de febrero de 2012, por medio del cual denegó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas a la señora Luz Tahel Rodríguez Prieto mediante Resolución 71-3268 de 15 de diciembre de 2009.
5. Ordenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer y pagar a la señora Luz Tahel Rodríguez Prieto, la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales, consistente en un día de salario por cada día de retardo, en el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2009 y el 9 de febrero de 2011, inclusive; para la liquidación de los días de mora de los años 2009, 2010 y 2011.
7. Condenar en costas en ambas instancias a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en favor de la señora Luz Tahel Rodríguez Prieto, las cuales se liquidarán por el a quo.
10. De conformidad con los términos y para los efectos del poder obrante a folio 263, se reconoce personería adjetiva para actuar en nombre y representación de la parte demandada Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la abogada Elsa Xiomara Morales Bustos, identificada con cédula de ciudadanía 1.110.486.699 expedida en Ibagué y portadora de tarjeta la profesional 210.511 del Consejo Superior de la Judicatura; así mismo, se acepta la sustitución visible a folio 262 a la abogada Luisa Fernández Castellanos, identificada con la cédula de ciudadanía 1.014.235.649 expedida en Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 262.670 del Consejo Superior de la Judicatura.
(1) En adelante FNPSM.
(10) “[…] Artículo 15.
b) Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. […]”.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 25 de marzo de 2010, rad. 63001-23-31-000-2003-01125-01(0620-09), Demandante: Aracelly García Quintero.
(13) Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, de fecha 14 de diciembre de 2015, rad. 66001-23-33-000-2013-00189-01(1498-14), Demandante: Diva Liliana Diago del Castillo, Demandado: Ministerio de Educación Nacional.
(14) Sentencia de la Corte Constitucional de 18 de mayo de 2017, M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo.
(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 8 de junio de 2017, rad. 17001-23-33-000-2013-00575-01(4374-14), Demandante: María Emma Gómez Mejía.
(17) Lo anterior, según se desprende de la exposición de motivos del proyecto de Ley 44 de 2005 Senado, “por medio de la cual se reglamenta el pago de las cesantías parciales a los servidores públicos y se fijan términos para su cancelación”, publicado en la Gaceta del Congreso 495 de 8 de agosto de 2005; que en su tenor literal señaló:
Por lo anterior, considero muy oportuno intentar nuevamente reglamentar el tema de las cesantías parciales porque el Estado debe respetar los principios de celeridad, transparencia, eficiencia y eficacia, aún más con sus empleados […]”.
(18) Ponencia para primer debate al proyecto de Ley 44 de 2005 Senado, “Por medio de la cual se reglamenta el pago de las cesantías parciales a los servidores públicos y se fijan términos para su cancelación”, Autor: Germán Vargas Lleras, publicado en la gaceta del Congreso 564 de 25 de agosto de 2005.
(19) Sentencia de la Corte Constitucional SU 336-2017.
(21) Gaceta del Congreso 225 de 1995, p. 1.
(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 06/09/2017, rad. 11001-03-15-000-2017-02030-00, Demandante: Mercedes Medina Tafur, Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro.
(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de marzo de 2007, C.P. Jesús María Lemus Bustamante, Nº interno 2777-2004, Demandante: José Bolívar Caicedo Ruíz.
(24) Como consta en la Resolución 71-3268 de 15 de diciembre de 2009, folios 5 a 7.
(25) Folios 5 a 7.
(26) Por haberse presentado la solicitud en vigencia del Código Contencioso Administrativo (D. 01/84).
(27) Folio 8.
(28) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ004 de 2016 de fecha 25 de agosto de 2016, rad. 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14), Demandante: Yesenia Esther Hereira Castillo.
(29) Ver sentencia de unificación jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado CE-SUJ004 de 2016.
(30) Mediante la cual la Corte declaró exequible el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 244 de 1995, y allí considera: “Así, el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 consagra la obligación de cancelar al beneficiario “un día de salario por cada día de retardo”, sanción severa que puede ser, en ocasiones, muy superior al reajuste monetario, por lo cual no estamos, en estricto sentido, frente a una protección del valor adquisitivo de la cesantía sino a una sanción moratoria tarifada que se impone a las autoridades pagadoras debido a su ineficiencia (…) En ese orden de ideas, no resulta razonable que un trabajador que tenga derecho a la sanción moratoria impuesta por la Ley 244 de 1995 reclame también la indexación, por cuanto se entiende que esa sanción moratoria no sólo cubre la actualización monetaria sino que incluso es superior a ella” (resaltado no es del texto original).
(31) Por mencionar una de tantas, se puede consultar la sentencia del 31 de enero del 2008 de la Sección Segunda, Subsección A, rad. 7749-05, C.P. Alfonso Vargas Rincón.
(32) Sentencia del 5 de agosto de 2010 de la Sección Segunda, Subsección B, rad. 1521-2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(33) De acuerdo a la Resolución 71-3268 de 15 de diciembre de 2009.
(34) Folios 5 a 7.
(35) Folio 8.
(36) Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, exps. 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

References: artículo 15
 artículo 19
 artículo 53
 artículo 53
 Resolución 
 artículo 4
 resolución 
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 99
 artículo 13
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 15
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 2
 Resolución