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BOE.es - Documento BOE-A-2013-2164
Documento BOE-A-2013-2164
«BOE» núm. 49, de 26 de febrero de 2013, páginas 61 a 73 (13 págs.)
BOE-A-2013-2164
El precepto impugnado dispone: «El Sistema de Archivos de Cataluña está integrado por los siguientes archivos: a) El Archivo de la Corona de Aragón. … f) Los archivos históricos provinciales».
El Abogado del Estado, tras hacer referencia al resultado infructuoso de las negociaciones llevadas al amparo del art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración del Estado y la Generalitat de Cataluña, expone que el recurso de inconstitucionalidad trae causa de la vulneración de la competencia exclusiva reconocida al Estado en el art. 149.1.28 CE sobre «los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas», en relación con el art. 149.2 CE, que atribuye al Estado competencias en materia de cultura. Considera que, en base a estos dos preceptos constitucionales, se puede afirmar que el Estado ostenta una competencia exclusiva sobre los archivos de su titularidad, incluyendo la legislación, su desarrollo y ejecución, sin perjuicio de que en el ejercicio de esa competencia normativa pueda atribuir a las Comunidades Autónomas, en los términos que considere oportunos, la competencia de gestión.
Añade que el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 atribuyó a la Generalitat competencia exclusiva sobre los archivos que no sean de titularidad estatal (art. 9.6) y en relación con «el Archivo de la Corona de Aragón» estableció, en su disposición adicional segunda, que «mediante la correspondiente norma del Estado, y bajo la tutela de éste, se creará y regulará la composición y funciones de un Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, en el que tendrán participación preeminente la Generalidad de Cataluña, otras Comunidades Autónomas y Provincias en su caso». Por tanto, el Estatuto de Autonomía de Cataluña sólo se refiere a la competencia autonómica en relación con los archivos que no sean de titularidad estatal; y cuando se refiere a la competencia de ejecución afirma que corresponderá a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado en materia de archivos de titularidad estatal cuya ejecución no se reserve al Estado (arts. 9.6 y 11.7 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979). Concluye que de todo lo anterior resulta que la determinación del régimen jurídico aplicable a los archivos de titularidad estatal corresponde al Estado y que cualquier regulación autonómica sobre esa materia supone una invasión competencial inconstitucional, tal y como se fijó en la STC 103/1988, de 8 de junio.
Añade que la conclusión anterior no se altera por las previsiones de los arts. 3.2 y 17.2 b) de la ley catalana objeto de este recurso. Estos preceptos establecen que «los archivos de titularidad estatal, incluidos los integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña, se rigen por la legislación estatal» y que «los Archivos de titularidad estatal cuya gestión se reserve el Estado» quedarán excluidos de las funciones de inspección técnica asignadas al Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña. Entiende que es muy difícil llevar a cabo una interpretación sistemática de estos preceptos en relación con los apartados recurridos del art. 20, pues si los archivos de titularidad estatal se rigen por la legislación estatal, se pregunta por qué se incluye alguno de éstos en el sistema de archivos de Cataluña, que tienen su propia legislación. En segundo lugar, si los archivos de titularidad estatal quedan sujetos a la legislación estatal, carece de sentido que sólo se excluye del régimen jurídico catalán las funciones de inspección y no todos los demás requisitos y efectos que prevé la ley recurrida para los demás archivos.
En este caso la inconstitucionalidad se defiende porque su inclusión vulnera el régimen previsto por el Estado para la administración y gestión de estos archivos, pues con carácter general la Ley 16/1985 del patrimonio histórico español contempla en sus arts. 59 a 66 que la gestión de los archivos de titularidad estatal corresponde al Estado. No obstante lo anterior, y en virtud de lo previsto en el art. 149.1.28 in fine CE, el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad de Cataluña, dispuso en el anexo B.6 la transferencia de la gestión de estos archivos «en los términos que resulten de un Convenio a celebrar entre la Generalidad y la Administración del Estado». Este convenio fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 27 de abril de 1982, estableciendo, taxativamente, en el apartado A.10 del anexo II que «el presente Convenio afecta exclusivamente a la gestión de los Archivos Históricos Provinciales de Gerona, Lérida y Tarragona». Posteriormente, el convenio fue modificado por el de 19 de diciembre de 1995, para incluir el Depósito Regional de Archivos de Cervera.
2. La Sección Tercera de este Tribunal Constitucional, por providencia de 21 de mayo de 2002, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo establecido en el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones; se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado; así como, finalmente, publicar la incoación del recurso de inconstitucionalidad y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
Posteriormente, conforme a lo previsto en el apartado B-6 del anexo al Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, se procedió al traspaso a la Generalitat de Cataluña de la gestión de los archivos históricos provinciales de titularidad estatal de Tarragona, Lleida y Girona, en los términos que resultan del convenio publicado en el «BOE» de 27 de abril de 1982, que fue modificado por el de 19 de diciembre de 1995, publicado el 16 de marzo de 1996, para incluir la gestión del Depósito Regional de Archivos de Cervera.
Continúa señalando que la mención a los archivos de titularidad estatal contenida en los preceptos recurridos no menoscaba las competencias estatales sobre los mismos, pues la Ley se dirige a la Administración de la Generalitat de Cataluña, obligándola a prestar servicios a los archivos de titularidad estatal cuando así lo acuerde el órgano estatal competente. Además, no puede desconocerse que el art. 3.2, en el que se explícita tal exclusión, tiene por título «Ámbito de aplicación», lógicamente de toda la Ley, por lo que todos sus demás artículos han de ser necesariamente leídos a partir de ese parámetro y de conformidad con el mismo. A mayor abundamiento, la ubicación de ese precepto en el título I, cuyo enunciado es «disposiciones generales», fuerza a su proyección general sobre el resto de las previsiones contenidas en el mismo texto legal.
7. El Letrado del Parlamento de Cataluña, mediante escrito presentado el 22 de junio de 2002, solicita la desestimación del recurso de inconstitucional. Comienza señalando que aunque ciertamente deben ser tomados en consideración los arts. 149.1.28 CE, y 9.6 y 11.7 del Estatuto de Autonomía de 1979, la materia objeto de controversia competencial en este caso no puede desligarse de otros títulos competenciales que tienen conexión con la misma, como la previsión en el art. 149.2 CE de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas en materia de cultura y el deber del Estado de facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 estableció que la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre «cultura» (art. 9.4) y «patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo que dispone el número 28 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución» (art. 9.5). Asimismo estipulaba en su disposición adicional quinta que «atendida la vocación cultural de Cataluña, el Estado y la Generalidad considerarán en ella el servicio de la cultura como deber y atribución esencial, de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 del artículo 149 de la Constitución, y por ello colaborarán en sus acciones para el fomento y desarrollo del patrimonio cultural común, en sus diferentes expresiones lingüísticas y modalidades. En el marco de esta colaboración se facilitará la comunicación cultural con otras comunidades autónomas y provincias, prestando especial atención a todas aquellas con las que Cataluña hubiese tenido particulares vínculos históricos, culturales o comerciales.»
En definitiva, cuando el Parlamento de Cataluña legisla en materia de archivos y documentos puede efectuar menciones a archivos de titularidad estatal siempre que ello se haga sin desconocer las competencias estatales o de otras Comunidades Autónomas en la materia, ni imponer un régimen jurídico determinado a los archivos de titularidad estatal. En ningún precepto ni en la exposición de motivos de la Ley 10/2001, de 13 de julio, se afirma la pretensión de regular los archivos de titularidad estatal ni de alterar el régimen jurídico de los mismos. Es más, en el art. 3.2 de la Ley, cuyo título es «ámbito de aplicación» y que se encuentra en el título primero dedicado a «disposiciones generales», se puede leer que «los archivos de titularidad estatal, incluidos los integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña, se rigen por la legislación estatal».
Considera que viene a reforzar este entendimiento el que, según consta en el informe de la ponencia de la Comisión de Política Cultural, durante la tramitación parlamentaria de la Ley 10/2001, de 13 de julio, el Grupo Parlamentario Popular retiró por innecesaria la enmienda 23 bis que pretendía añadir al art. 3.2 un inciso según el cual a los archivos de titularidad estatal «no les son de aplicación los requisitos y obligaciones que la presente ley exige a los archivos del Sistema». Por tanto, la mención del Archivo de la Corona de Aragón y de los archivos históricos provinciales en el precepto impugnado tiene un valor puramente enumerativo de los archivos radicados en Cataluña y ello no altera en modo alguno su régimen jurídico, que viene determinado por la legislación estatal, ni implica que tales archivos queden sometidos a los requisitos técnicos establecidos por el art. 21 de la Ley 10/2001, de 13 de julio.
En este contexto, y habida cuenta de la importante documentación histórica de ámbito catalán contenida tanto en el Archivo de la Corona de Aragón como en los archivos históricos provinciales, el legislador catalán ha estimado necesario incluirles entre los potenciales destinatarios de las medidas de fomento y coordinación previstas en la Ley 10/2001, de 13 de julio [así, arts. 17.3, 17.4, 21.2, 30.2 e) y f), y disposición adicional primera]. Ahora bien, dicha inclusión no tiene un efecto jurídico vinculante para los mencionados archivos de titularidad estatal sino que supone ofrecerles una instancia de colaboración –el sistema de archivos de Cataluña– en el marco del cual, si la Administración del Estado lo estima oportuno, pueden acceder a determinados servicios de la Generalitat de Cataluña tendentes a la preservación de los documentos.
De acuerdo con su art. 1, la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, tiene por objeto «impulsar la gestión y garantizar la preservación de la documentación de Cataluña, tanto pública como privada, de acuerdo con sus valores, para ponerla al servicio de los intereses generales; establecer los derechos y deberes de los que son titulares de los mismos, así como de los ciudadanos en relación a dicha documentación, y regular el Sistema de Archivos de Cataluña.»
El sistema de archivos de Cataluña al que alude in fine el anterior precepto se define como «el conjunto de órganos de la Administración y de archivos que, con normas y procedimientos, garantizan, de acuerdo con sus valores, la gestión, la conservación, la protección y la difusión correctas de la documentación de Cataluña, y el acceso a la misma.» (art. 16.1).
Dicho parámetro de constitucionalidad viene dado, de una parte, por los arts. 149.1.28 y 149.2, ambos de la Constitución. Conforme al primero de ellos, el Estado tiene competencia exclusiva sobre «museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas». Añade el art. 149.2 CE que «sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas».
«Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de cultura. Esta competencia exclusiva comprende en todo caso: c) Los archivos, las bibliotecas, los museos y los otros centros de depósito cultural que no son de titularidad estatal, que incluye en todo caso:
Tercero. La conservación y la recuperación de los bienes que integran el patrimonio documental y bibliográfico catalán.»
«Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre los archivos, las bibliotecas, los museos y los centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña, cuya gestión no se reserve expresamente el Estado, que incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal.»
«Fondos propios y comunes con otros territorios.
Con sustento en la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.28 CE –plasmada en el art. 61 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, y en el art. 10.1 l) del Real Decreto 257/2012, de 27 de enero– existen en la actualidad cinco archivos de titularidad estatal en Cataluña: el centenario Archivo de la Corona de Aragón, el Archivo Histórico Provincial de Tarragona (creado por Orden Ministerial de 2 de mayo de 1944), el Archivo Histórico Provincial de Lleida (Orden Ministerial de 26 de febrero de 1952), el Archivo Histórico Provincial de Girona (Orden Ministerial de 26 de febrero de 1952) y el Depósito Regional de Archivos de Cervera (Orden Ministerial de 18 de febrero de 1970).
En relación con los demás archivos de titularidad estatal, el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad de Cataluña, dispuso en el apartado B.6 de su anexo la transferencia de la gestión de los archivos históricos provinciales de Tarragona, Lleida y Girona en los términos que resultasen del convenio a celebrar entre la Generalitat y la Administración del Estado. Este convenio fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 27 de abril de 1982 (como anexo II) en virtud de resolución de 16 de abril de 1982 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura. Posteriormente, con base en el Real Decreto 898/1995, de 2 de junio, el convenio fue modificado por el de 19 de diciembre de 1995, publicado el 13 de marzo de 1996, para incluir la gestión del Depósito Regional de Archivos de Cervera.
5. Por su importancia para la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad es preciso comenzar recordando las consideraciones que se hicieron en el fundamento jurídico 74 de la STC 31/2010, de 28 de junio, puesto que, precisamente, contienen el juicio de constitucionalidad llevado a cabo por este Tribunal sobre la decisión del legislador estatutario de incluir en el sistema de archivos de Cataluña determinados fondos documentales que forman parte de un archivo de titularidad estatal. En efecto, según ha quedado visto, la disposición adicional decimotercera del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña establece que «los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona se integran en el sistema de archivos de Cataluña».
Importa destacar que el precepto estatutario establece que son los «fondos» –cuando sean propios de Cataluña– los que se integran en el sistema de archivos de Cataluña. Esta concreción resulta conforme con la distinción que hicimos en la STC 103/1988, de 8 de junio, en la cual valoramos como intervenciones legislativas diferentes la calificación de documentos y la ordenación de archivos. Y es que, ciertamente, ha de distinguirse la competencia para definir e integrar los elementos que componen el patrimonio documental y la competencia sobre los archivos que contienen dichos documentos. Por lo que se refiere a la primera, las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo, y ello aun en el caso de que los documentos de interés para la Comunidad Autónoma se integren en archivos de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma la que puede establecer la definición y los elementos integrantes de su patrimonio documental con independencia de la titularidad de los documentos y del archivo en que se hallen ubicados (fundamento jurídico 3 de la mencionada STC 103/1988, de 8 de junio). Por el contrario, si la legislación autonómica contuviera referencias a los archivos de titularidad estatal, en el sentido de llevar a cabo regulaciones reservadas a la competencia legislativa del Estado, se rebasarían los límites competenciales que derivan del art. 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía; mientras que si las disposiciones de la ley se refieren o pueden entenderse referidas únicamente a los archivos de competencia de la Comunidad Autónoma, no se habría traspasado, evidentemente, ese límite competencial (FJ 4).
Esta doctrina se asienta en la concurrencia de dos significados en la noción constitucional de «archivo»: de un lado, el referido a los fondos documentales, como conjuntos orgánicos de documentos; y, de otro, el que atañe a las entidades o instituciones responsables de la custodia, conservación y tratamiento de tales fondos. Esta distinción, que está plenamente asentada en la legislación, tanto estatal como autonómica [así, por lo que al presente caso afecta, art. 2.1 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre; y art. 2 d) de la Ley catalana 10/2001, de 13 de julio], permite que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural [así, el art. 127.1 c) del Estatuto catalán], puedan otorgar una determinada calificación a fondos documentales de su interés integrados en archivos de titularidad estatal, a los efectos de su protección, pero sin que esa calificación confiera a la Comunidad Autónoma facultades de disposición u ordenación sobre los fondos documentales ni sobre los archivos en que se ubican.
En esta misma línea, la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña no contempla la inclusión en el sistema de archivos de Cataluña de ningún archivo de titularidad estatal sino de los «fondos propios de Cataluña» situados en el Archivo de la Corona de Aragón. Por esta razón, en la STC 31/2010, de 28 de junio, consideramos que aunque «los Estatutos de Autonomía no pueden atribuir a las Comunidades Autónomas potestades de disposición sobre los bienes o fondos de los archivos de titularidad estatal que menoscaben o perturben las competencias del Estado para regular y gestionar sus archivos», sin embargo «la integración en el sistema de archivos de Cataluña de sus fondos situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona … se limita a introducir una calificación que sólo puede añadir una sobreprotección a dichos fondos» (FJ 74).
6. La conclusión así alcanzada debe ser contrastada con el contenido de la Ley del Parlamento catalán 10/2001, de 13 de julio, pues, por más que sea constitucional la inserción en el sistema de archivos de Cataluña de «fondos propios de Cataluña» ubicados en archivos de titularidad estatal, sin embargo es preciso enjuiciar si, como sostiene el Abogado del Estado, ello conlleva en el presente caso y con menoscabo de las competencias estatales, la sujeción del archivo en su conjunto al régimen de la Ley 10/2001, de 13 de julio; en particular, a sus arts. 21 a 25 (referidos a las disposiciones generales sobre requisitos y efectos de la pertenencia al sistema de archivos de Cataluña, personal, coordinación en la custodia de documentos, inventario y registro de archivos, y mapa de archivos de Cataluña).
Pues bien, tal contingencia debe ser descartada a tenor de la propia Ley 10/2001, de 13 de julio, cuyo art. 3.2, bajo la rúbrica «ámbito de aplicación», declara que «los archivos de titularidad estatal, incluidos los integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña, se rigen por la legislación estatal». Este precepto comporta que la mención en el sistema de archivos de Cataluña de archivos de titularidad estatal no puede suponer que éstos se entiendan incluidos, a ningún efecto, en el ámbito de aplicación de la citada ley. A mayor abundamiento, el art. 17.2 b) de la Ley, al enumerar las funciones en materia de inspección de archivos que corresponden al Departamento de Cultura en relación al sistema de archivos de Cataluña, señala que le corresponde «la inspección técnica de los archivos situados en Cataluña dependientes de cualquier otra Administración, institución o entidad pública, excluidos los archivos de titularidad estatal cuya gestión se reserve al Estado»; sin que esta reiteración singular implique a contrario sensu la aplicabilidad de los demás preceptos.
En lo tocante a los archivos históricos provinciales, al haber transferido el Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña su gestión, corresponde a ésta la ejecución de la normativa aprobada por el Estado, conforme al correspondiente Convenio de traspaso de competencias. En este punto debemos recordar que desde la STC 18/1982, de 4 de mayo, venimos considerando que la competencia estatal de «legislación» ha de entenderse en sentido material, refiriéndose, por tanto, no sólo a la ley en sentido formal, sino también a los reglamentos ejecutivos e, incluso, a las circulares, si tienen naturaleza normativa. Por su parte, la competencia autonómica de «ejecución» se extiende generalmente a todos los actos aplicativos, esto es, a la potestad de administrar que comporta, junto a las facultades de mera gestión, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes en la medida en que éstos sean necesarios para la mera estructuración interna de la organización administrativa (por todas, STC 103/1999, de 3 de junio, FJ 4). Ya en la STC 17/1991, de 31 de enero, con motivo de que la Generalitat de Cataluña rechazara la competencia del Estado para dictar un reglamento de organización, funcionamiento y personal de los archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal, dijimos que la transferencia de la gestión sobre estos archivos no conlleva la atribución de la potestad reglamentaria, pues lo que en su párrafo final establece el art. 149.1.28 CE es la posibilidad de transferir la gestión de los establecimientos citados a las Comunidades Autónomas, y que, una vez hecho, a la Generalitat corresponde «la ejecución de la legislación del Estado» esto es, sujetando su gestión a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado (FJ 19). Esta posición fue precisada a la luz del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, que, como ha quedado visto, en su art. 127.2 asigna a la Generalitat «la competencia ejecutiva sobre los archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña cuya gestión no se reserve expresamente el Estado», añadiendo que tal gestión «incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal». En la STC 31/2010, de 28 de junio, rechazamos que fuera inconstitucional este último inciso, en la medida en que tales potestades no exceden del concepto de «gestión» que figura como límite de la competencia autonómica en esta materia, según el art. 149.1.28 CE; ya que la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC no es una potestad reglamentaria de alcance general sino que queda limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, de acuerdo con lo que dicho en el fundamento jurídico 61 de la misma STC 31/2010, de 28 de junio.
DICTADA en el Recurso 2521/2002 (Ref. BOE-A-2002-10709).
DECLARA la desestimación del mismo en relación al art. 20.1.a) y f) de la Ley 10/2001, de 13 de julio (Ref. BOE-A-2001-16691).

References: in fine
 Real Decreto 
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 artículo 149
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in fine
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 resolución 
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