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Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise - PDF
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1 Christian Staub* Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise 499 Inhaltsübersicht I. Einleitung 1. Die Kreditkrise von 2007/ Die Märkte für Kreditrisiken 3. Die Schweizer Finanzmarktregulierung im internationalen Umfeld 3.1 Regulierung des Finanzplatzes Schweiz 3.2 Einflüsse auf die Regulierung 3.3 Von Basel I zu Basel II 3.4 Integrierte Finanzmarktaufsicht 3.5 Fazit II. Materielles Recht 1. Fallstudie UBS 2. Aufgedeckte Problemfelder 2.1 Eigenmittelvorschriften a. Grundlagen b. Höhe der Risikogewichte c. Ratings d. Fazit 2.2 Risikoverteilung a. Anforderungen von Basel II b. Regulierung im BankG c. Fazit 2.3 Risikomanagement 2.4 Liquiditätsvorschriften 2.5 Fazit 3. Reformbestrebungen 3.1 Einleitung 3.2 Basler Ausschuss 3.3 Schweiz a. Erhöhung «Swiss Finish» b. Leverage Ratio c. Liquiditätsanforderungen d. Bankenkonkursrecht 3.4 Fazit III. Rolle der Aufsichtsbehörde 1. Instrumentarium der Aufsichtsbehörde 2. Schweizerische Bankenaufsicht während der Kreditkrise 2.1 Früherkennung 2.2 Grossbankenaufsicht 2.3 Durchsetzungsvermögen 2.4 Wirksamkeit der dualen Aufsicht 2.5 Fazit 3. Die Rolle der Nationalbank 4. Reformbestrebungen IV. Fazit I. Einleitung 1. Die Kreditkrise von 2007/2008 Die Kreditkrise, welche 2007 in der Finanzbranche begann und ab 2008 auch auf die übrige Wirtschaft übergriff, hatte ihren Ursprung im US-amerikanischen Immobilienmarkt. Mit dem Begriff «Subprime» werden in den USA Hypotheken bezeichnet, die eine schlechte Schuldnerqualität aufweisen. Zwischen 2003 und 2006 wurden solche Hypotheken in grosser Zahl vergeben und verbrieft. Als in den USA die Zinsen stiegen und sich die Wirtschaftslage verschlechterte, erhöhten sich ab Anfang 2007 die Ausfälle auf den Subprime-Hypotheken. Diese Ereignisse standen am Anfang einer Entwicklung, die zu einer der grössten Finanzmarktkrisen überhaupt führen sollte. Die bedeutendsten Konsequenzen der Subprime-Kreditkrise waren: Die gesamten Wertberichtigungen von Banken und Versicherungen überstiegen per Ende 2008 USD 1000 Mia.; 2 eine grosse Zahl von insbesondere US-amerikanischen Instituten wurde übernommen bzw. ging in Konkurs; Banken weltweit mussten neues Kapital aufnehmen und staatliche Unterstützung in Anspruch nehmen; die Börsenkapitalisierung des Finanzsektors sank weltweit um USD 5500 Mia.; 3 die Krise wird zudem als Auslöser einer Rezession angesehen, die im Herbst 2008 auf die übrigen Wirtschaftssektoren übergriff. * Dr. iur. et lic. rer. pol. hristian Staub, Rechtsanwalt, Walder Christian Staub, Rechtsanwalt, Walder Wyss & Partner AG, Zürich. Zur Verbriefung vgl. sogleich unten I.2. 2 Quelle: uelle: Bloomberg. 3 NZZ ZZ vom 20. Februar 200, 2009,
2 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise Die Märkte für Kreditrisiken In den Jahren vor der Kreditkrise hatten die Märkte für Kreditrisiken ein rasantes Wachstum erlebt. So nahm etwa die Emission von sog. Collateralised Debt Obligations (CDO) zwischen 1995 und 2006 von gut USD 1 Mia. auf beinahe USD 300 Mia. zu. In der Folge der Kreditkrise brachen die Marktvolumen aber enorm ein: So sank etwa 2008 das weltweite Volumen von Verbriefungen von Hypothekardarlehen im Vergleich zum Vorjahr um beinahe 95 %. 5 Ursache für das enorme Wachstum dieser Märkte war die zunehmende Disintermediation des Kreditgeschäftes gewesen. Mit diesem Begriff wird die Tatsache bezeichnet, dass sich die einzelnen Teilprozesse im Kreditgeschäft, welche früher durchwegs von Banken übernommen wurden, zunehmend von diesen zu lösen begannen. Während Banken im Kreditgeschäft häufig nach dem «originate and distribute»-modell 6 arbeiten, übernehmen heute etwa Ratingagenturen Bonitätsprüfungen, vergeben Broker Kredite und das eigentliche Kreditrisiko wird von Hedge Funds, Versicherungen oder anderen Investoren getragen. Zu den wichtigsten Instrumenten des Kreditrisikotransfers gehören Kreditderivate und Verbriefungsinstrumente. 7 Ein Kreditderivat ist eine Vereinbarung, mit welcher eine Partei (Sicherungsnehmer) ein Kreditrisiko auf eine Gegenpartei (Sicherungsgeber) überträgt. 8 Diese Instrumente erlauben es also, das Ausfalls- oder Bonitätsrisiko eines Schuldners zu isolieren und handelbar zu machen. Zu den bedeutendsten Kreditderivaten zählen Credit Default Swaps (CDS), Total Return Swaps (TRS) sowie Kreditanleihen (Credit Linked Notes, CLN). Unter der Verbriefung (Asset Securitisation) versteht man eine Technik, die illiquide Vermögenswerte oder -flüsse in handelbare Wertpapiere umwandelt. 10 Dafür überträgt eine Bank oder ein Unternehmen einen Pool von Vermögenswerten 11 an eine Einzweckgesellschaft (Special Purpose Vehicle, SPV), Angaben der Securities Industry and Financial Markets Association (SIFMA), vgl. <www.sifma.net/story.asp?id=84> (12. November 2009). 5 Thomson Reuters, Debt Capital Markets Review 2Q/2009, 8. 6 Beim «originate and distribute»-modell werden Kreditrisiken nicht bis zur Rückzahlung des Kredites auf den eigenen Büchern gehalten, sondern mit Kreditrisikotransfer-Instrumenten an andere Kapitalmarktakteure weitergegeben. 7 Ausführlich dazu Christian Staub, Kreditrisikotransfer Schweizerisches Aufsichtsrecht im Wandel, Diss. St. Gallen 2009 (= St. Galler Schriften zum Finanzmarktrecht, Bd. 5), 19, 99 und 123 ff. 8 Vgl. Art. 25 Abs. 4 lit. k KKV-FINMA. KKV-FI MA. John B. Caouette/Edward I. Altman/Paul Narayanan, Managing Credit Risk The Next Great Financial Challenge, New York 1998, Caouette/Altman/Narayanan (FN 9), Als zu verbriefende Aktiven kommen etwa hypothekargesicherte Darlehen oder Kreditfinanzierungen (Automobilfinanzierungen, Kreditkartendarlehen oder Studiendarlehen) in Frage. welche sich am Kapitalmarkt durch die Ausgabe von verzinslichen Wertschriften (Asset-backed Securities, ABS) refinanziert. Neben den Verbriefungen von Hypothekardarlehen, sog. Mortgage-backed Securities (MBS) waren in den letzten Jahren insbesondere die komplexen CDO von Bedeutung geworden. Diese Instrumente verbrieften beinahe beliebige Kombinationen von Krediten, Anleihen, ABS und wiederum CDO. 3. Die Schweizer Finanzmarktregulierung im internationalen Umfeld 3.1 Regulierung des Finanzplatzes Schweiz Der Finanzsektor (Banken, Versicherungen und Pensionskassen) erwirtschaftete 2006 rund 11.8 % der Wertschöpfung der schweizerischen Volkswirtschaft und beschäftigte 2008 gut Personen (5.8 % der Gesamtbeschäftigung). 12 Angesichts dieser wirtschaftlichen Bedeutung und des intensiven internationalen Wettbewerbs der Finanzplätze kommt der Regulierung eine grosse Bedeutung zu. Als übergeordnete Zielsetzungen der schweizerischen Finanzmarktpolitik sind die internationale Wettbewerbsfähigkeit, die Sicherstellung von Funktionsfähigkeit, Effizienz und Stabilität sowie die Wahrung der Integrität festgeschrieben. 13 Die Regulierung des Finanzmarktes dient einerseits dem Schutz des einzelnen Marktteilnehmers, andererseits der Funktionsfähigkeit der Märkte. 14 Die Schnittstellen der verschiedenen Branchen sollen insgesamt mit einer einheitlichen Aufsichtspraxis nach dem Grundsatz «same business, same risks, same rules» erfasst, regulatorische Arbitrage erkannt und vermieden werden. 15 Neben dem Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsrecht wird die Regulierung durch Erlasse der Aufsichtsbehörden (z.b. Rundschreiben der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA) und Selbstregulierungsvorschriften komplettiert. 3.2 Einflüsse auf die Regulierung Die Regulierung der Finanzmärkte kann der schweizerische Gesetzgeber nicht autonom und eigenständig betreiben. Zunächst einmal muss er die internationa- 12 Eidgenössisches Finanzdepartement, Kennzahlen zum Finanzstandort Schweiz, Bern 2008, 3 f.; Urs Emch/Hugo Renz/ Reto Arpagaus, Das Schweizerische Bankgeschäft, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, N 40 ff. 13 Eidgenössisches Finanzdepartement, Finanzplatz und Finanzmarktpolitik Schweiz, Bern 2006, Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG) hält fest: «Die Finanzmarktaufsicht bezweckt nach Massgabe der Finanzmarktgesetze den Schutz der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger, der Versicherten sowie den Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte. Sie trägt damit zum Ansehen und zur Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz bei.» 15 Botschaft zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanz- Botschaft zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 1. Februar 2006, BBl ff. (2836).
3 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR le Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes im Auge behalten. 16 Weiter überprüft die Schweiz heute systematisch die sog. Europakompatibilität von neuen legislativen Akten. 17 Neu erlassene Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union beeinflussen den Gesetzgebungsprozess in der Schweiz auf diesem Wege erheblich. Von grösster Bedeutung im Finanzmarktrecht sind die sog. internationalen Standards. Diese grundlegenden Regelwerke werden von internationalen Organisationen wie dem Basler Ausschuss für Bankenrecht der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIS) oder der Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) erarbeitet. Obwohl diesen Standards als «Soft Law» keine rechtlich verbindliche Natur zukommt, werden die meisten davon in nationales Recht umgesetzt. 18 Als wichtigstes internationales Regelwerk ist die Eigenkapitalvereinbarung des Basler Ausschusses (Basel I bzw. Basel II) zu nennen. 3.3 Von Basel I zu Basel II Die erste Eigenkapitalvereinbarung (Basel I) wurde vom Basler Ausschuss 1988 verabschiedet. Das Regelwerk sollte die Regulierung der Kreditrisiken international angleichen und damit die Stabilität des Finanzsystems stärken. In den 1990er-Jahren schritt die Entwicklung der Finanzmärkte aber in raschem Tempo fort und die einfachen Regeln von Basel I genügten offensichtlich nicht mehr. 19 Mit den 2004 abgeschlossenen Arbeiten an der überarbeiteten Vereinbarung (Basel II) wollte der Basler Ausschuss die Stabilität des Finanzsystems sowie die Gleichbehandlung der Banken im internationalen Wettbewerb gewährleisten. 20 Zudem sollten die Anreize für die Implementierung und Verwendung von modernen Risikomanagementmethoden verstärkt werden. 21 Basel II basiert auf einem Drei-Säulen-Prinzip: Eigenmittelanforderungen als erste, aufsichtsrechtliches Überprüfungsverfahren als zweite sowie Offenlegungs- 16 Vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement (FN 13), 7 f. 17 Emch/Renz/Arpagaus (FN 12), N 294; Peter Nobel, Schweizerisches Finanzmarktrecht Einführung und Überblick, 2. Aufl., Bern 2004, 5 N 1; Dieter Zobl/Stefan Kramer, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich/Basel/Genf 2004, N Grund dafür sei die «hohe Überzeugungskraft», Zobl/Kramer (FN 17), N 68. Gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. d FINMAG berücksichtigt die FINMA internationale Mindeststandards bei ihrer Regulierungstätigkeit. 19 Zu den Kritikpunkten an Basel I vgl. etwa Daniel Zuberbühler, Revision des Capital Accord des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, in: Peter Nobel (Hrsg.): Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Bd. 8 (1999), Bern 2000, 135 ff. (136 f.). 20 Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Basler Ausschuss für Bankenaufsicht: Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen: Überarbeitete Rahmenvereinbarung Umfassende Version, Basel 2004, 4. Vgl. auch Zuberbühler (FN 19), Ernst Baltensperger, Basel II aus ökonomischer Sicht, in: Wolfgang Wiegand (Hrsg.): Basel II die rechtlichen Konsequenzen, Bern 2006, 13 ff. (21). pflichten als dritte Säule. Kern von Basel II sind die im Vergleich zu Basel I weiterentwickelten Eigenmittelanforderungen, während die beiden anderen Säulen vor allem zu deren Überwachung und Ergänzung dienen. 22 In der Schweiz waren für die Umsetzung von Basel II nur Anpassungen auf Verordnungsstufe notwendig. Die bisher in der BankV geregelten Eigenmittel- und Risikoverteilungsvorschriften wurden aus derselben herausgelöst und in der neuen Eigenmittelverordnung geregelt. 23 Die technischen Erläuterungen und detaillierten Bestimmungen regelte die damalige Eidgenössische Bankenkommission (EBK, heute FINMA) in fünf neuen Rundschreiben Integrierte Finanzmarktaufsicht Mit der EBK und dem Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) war die Aufsicht über die Banken und Versicherungen in der Schweiz früher getrennt. Im Jahre 2000 hatte der Bericht Zufferey zum ersten Mal eine integrierte Aufsicht über Finanzintermediäre und Finanzmarkt gefordert. 25 Der Bericht Zimmerli von 2003 verglich verschiedene Organisationsformen der Finanzmarktaufsicht im Ausland und nannte insbesondere eine bessere Nutzung der Fachkompetenz sowie die sachliche Verwandtschaft von Banken- und Versicherungsaufsicht als Hauptgründe für eine weitere Integration der Finanzmarktaufsicht. 26 Am 1. Januar 2009 trat das Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG) in Kraft. Die neue FINMA vereint EBK, BPV sowie die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei. Das FINMAG harmonisiert zwar die Aufsichtsinstrumente (z.b. die Auskunfts- und Meldepflichten), die speziellen Finanzmarktgesetze 27 gehen dem FINMAG aber weiterhin vor (Art. 2 FINMAG). Der FINMA unterstehen gemäss Art. 3 FINMAG die Personen, die nach einem Finanzmarktgesetz eine Bewilligung, Anerkennung, Zulassung oder Registrierung der Aufsichtsbehörde benötigen, sowie die kollektiven Kapitalanlagen und die Prüfgesellschaften. 22 Vgl. Basel II (FN 20), Verordnung vom September 2006 über die Eigenmittel und Risikoverteilung für Banken und Effektenhändler (ERV). 24 Heute die FI MA-RS FINMA-RS 08/ 08/19 «Kreditrisiken Banken», 08/20 «Marktrisiken Banken», 08/21 «Operationelle Risiken Banken», 08/22 «EM-Offenlegung Banken» sowie 08/23 «Risikoverteilung Banken». 25 Expertengruppe Zufferey, Finanzmarktregulierung und -aufsicht in der Schweiz (Banken, Versicherungen, Allfinanz und Finanzkonglomerate, andere Finanzdienstleistungen), Bern 2000, Expertenkommission Zimmerli, Integrierte Finanzmarktaufsicht I. Teilbericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertenkommission, Bern 2003, 14 ff. 27 Dazu gehören nach Art. 1 FI MAG FINMAG BankG, VAG, VVG, BEHG, KAG sowie Pfandbrief- und Geldwäschereigesetz. 501
4 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise Fazit Das schweizerische Finanzmarktrecht ist in allen Gebieten stark bis sehr stark vom internationalen Umfeld beeinflusst. Insbesondere aufgrund von Wettbewerbsüberlegungen ist der Gesetz- und Verordnungsgeber praktisch dazu gezwungen, internationale Standards und zum Teil auch ausländische Akte wie EU-Richtlinien umzusetzen bzw. zu berücksichtigen. Während die Schweiz bei ersteren in gewissem Rahmen noch Einfluss nehmen kann (z.b. durch Mitarbeit in den entsprechenden Gremien), ist dies bei letzteren kaum möglich. II. Materielles Recht 1. Fallstudie UBS Die UBS AG ist mit Mitarbeitern, einer Bilanzsumme von CHF Mia. und verwalteten Vermögen von gut CHF Mia. die grösste Schweizer Bank und eine der grössten Banken weltweit. 28 Die UBS war eine der weltweit am stärksten von der Kreditkrise betroffenen Banken. Alleine im Jahr 2008 verlor ihre Aktie beinahe 70 % an Wert. Wie hatte es dazu kommen können? Am 1. Oktober 2007 teilte die UBS mit, dass sie Abschreibungen von ca. CHF 4 Mia. vornehmen müsse, primär im Zusammenhang mit Verbriefungsinstrumenten auf dem US-Markt für Wohnhypotheken. 29 Noch rechnete aber die UBS damit, «das Gesamtjahr 2007 auf gutem Gewinnniveau und mit einer starken Kapitalbasis abschliessen zu können». Am 10. Dezember 2007 musste die UBS diese Prognose revidieren, man rechnete nun mit einem Verlust im vierten Quartal und womöglich auch für das ganze Jahr Schliesslich verzeichnete die UBS im vierten Quartal 2007 Verluste in der Höhe von CHF 15.6 Mia. auf Verbriefungsinstrumenten und anderen Finanzprodukten sowie aufgrund von Ausfällen auf Absicherungsgeschäften. In den ersten drei Quartalen 2008 folgten weitere Wertberichtigungen, die gesamten Verluste als Folge der Kreditkrise erreichten schliesslich eine Höhe von USD 53 Mia. 31 Am 16. Oktober 2008 gaben das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) und die UBS bekannt, dass zwei Massnahmen zur Unterstützung der UBS getrof- fen würden. 32 Einerseits würde eine von der Schweizerischen Nationalbank finanzierte Zweckgesellschaft bis zu CHF 38.7 Mia. an illiquiden Aktiven von der UBS übernehmen und über mehrere Jahre hinweg geordnet zu liquidieren versuchen. Andererseits würde der schweizerische Staat über eine Pflichtwandelanleihe von CHF 6 Mia. die UBS bei dieser Transaktion unterstützen. 33 Was waren die Gründe für die enorm hohen Verluste der UBS? Eine Selbstanalyse der Bank und deren nachfolgende Überprüfung durch die damalige EBK ergaben die folgenden Hauptursachen: 34 eine aggressive Geschäftsstrategie im Bereich Investmentbanking; (zu) tiefe interne Finanzierungskosten; Versagen der Risikomessungs- und Risikosteuerungssysteme; falsche interne Anreize und Interessenkonflikte bezüglich der Strukturierung von Verbriefungsinstrumenten und deren Handel; fehlende interne Limiten; Unvollständigkeit der Risikomodelle. Die zweite Schweizer Grossbank Credit Suisse musste im selben Zeitraum Wertberichtigungen von weniger als der Hälfte der UBS vornehmen und war nicht auf staatliche Unterstützung angewiesen. 2. Aufgedeckte Problemfelder 2.1 Eigenmittelvorschriften Die Kreditkrise offenbarte, dass die Vorschriften bezüglich Eigenmittel der Banken, welche sich durch Basel I und Basel II weltweit angenähert hatten, die wahren Risiken nicht widerspiegelten. Im Fall der UBS hielt die FINMA dazu Folgendes fest: 35 «Wenn eine UBS allein in den ersten drei Quartalen der Finanzkrise Verluste und Wertberichtigungen von CHF 40 Mrd., also im Umfang ihres gesamten Kernkapitals erleiden konnte, dann waren die geltenden Eigenmittelanforderungen offensichtlich ungenügend, selbst mit dem von der EBK zusätzlich verlangten Puffer von 20 % bzw. 30 %.» 28 Zahlen per Ende September 200, 2009, vgl. uarterly Quarterly Report 3 0 3Q09 der UBS, 9 ff. 29 «UBS mit Abschreibungen, erwartetem Verlust für das dritte Quartal und reorganisiertem Management», Pressemitteilung der UBS vom 1. Oktober «UBS stärkt ihre Kapitalbasis und passt Bewertungen an», Pressemitteilung der UBS vom 10. Dezember Finma, Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht, Bern 2009, 15. Zum Vergleich: Per Ende 2006 hatte das gesamte Eigenkapital der UBS gut CHF 55.8 Mia. betragen. 32 «Bundesrat beschliesst Massnahmen zur Stärkung des Finanzsystems Schweiz», Pressemitteilung des EFD vom 16. Oktober Mitte August wurde dieses Engagement beendet, vgl. «Bund beschliesst sofortigen und umfassenden Abbau des UBS-Engagements», Pressemitteilung des EFD vom 19.. August Vgl. im Folgenden UBS, Shareholder Report on UBS s UBS s Write- Downs, Zürich 2008 sowie Eidgenössische Bankenkommission, Subprime-Krise Untersuchung der EBK zu den Ursachen der Wertberichtigungen der UBS AG, Bern FINMA FI MA (F (FN 3), 31), 37.
5 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR a. Grundlagen Die Eigenmittelvorschriften dienen in der Schweiz sowohl dem Gläubiger- als auch dem Systemschutz. 36 Aus der Sicht der Regulierungsbehörden sollen die Eigenmittel der Bank zunächst Verluste auffangen können, die nicht durch die laufende Erfolgsrechnung abgedeckt werden können (sog. «Puffer»- oder «Sicherheitspolster»-Funktion 37 ). Durch eine differenzierte Regelung hat der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber zudem die Möglichkeit, das Geschäftsvolumen und die Betätigungsfelder der Banken indirekt zu beeinflussen: Riskantere Geschäfte müssen mit mehr Eigenmitteln unterlegt werden (sog. «Bremsfunktion» 38 ). Aus der Sicht der Bank kommen weitere Funktionen des Eigenkapitals hinzu. Zu nennen ist zunächst die Vertrauensfunktion durch Stärkung der Zuversicht des Publikums in die Bonität der Bank sowie die Eigenmittel als Basis für die Gewinnverteilung. 39 Die Finanzierungsfunktion (Kapitalbeschaffung durch eigene Mittel) hat im Lauf der Zeit an Bedeutung verloren: 40 Im Sommer 2008 hatten grosse internationale Banken Verhältnisse von Eigen- zu Fremdkapital (Leverage Ratios) in der Grössenordnung von 1:15 bis 1: Bis zur Kreditkrise war die Eigenkapitalrendite (Return on Equity, ROE) für die meisten dieser Institute die wichtigste Zielgrösse. So hielt die UBS 2002 fest: «UBS will den Wert des Konzerns erhöhen, indem sie eine nachhaltige Eigenkapitalrendite nach Steuern von 15 bis 20 % erzielt, auch bei sich verändernden Marktverhältnissen.» 42 Um den ROE positiv zu beeinflussen, muss das Eigenkapital aber sinken. Dazu nochmals die UBS: «Die Eigenkapitalrendite betrug % [ ] und verfehlte damit die Zielspanne von 15 bis 20 % knapp. Das niedrigere durchschnittliche Eigenkapitalniveau [...] konnte den marktbedingten Gewinnrückgang um 12 % nur teilweise kompensieren.» 43 Eine hohe Eigenkapitalrendite steht deshalb mit der «Sicherheitspolster»-Funktion des Eigenkapitals offensichtlich in Konflikt. 36 Vgl. Art. 1 Abs. 1 ERV: «Zum Schutz der Gläubiger und der Stabilität des Finanzsystems müssen Banken [...] entsprechend ihrer Geschäftstätigkeit und Risiken über angemessene Eigenmittel verfügen.» 37 Baltensperger (FN 21), 18 f.; Emch/Renz/Arpagaus (FN 12), N Vgl. BSK BankG-Bingert/Heinemann, Art. 4 N 1 f.; Yannick Hausmann, Die Eigenmittelvorschriften des schweizerischen Bankengesetzes im Vergleich zu den Bestimmungen der Europäischen Union und des Basler Ausschusses für Bankenbestimmungen und -überwachung, Diss. Basel 1995, Hausmann (FN 38), 4 f. 40 Hausmann (FN 38), 4. In der Folge der Kreditkrise waren aber viele Banken aufgrund des kaum funktionierenden Interbankenmarktes gezwungen, ihre Kapitalbasis über Eigenkapitalerhöhungen zu verstärken. 41 FuW vom August 2008, Jahresbericht 2002 der UBS, Jahresbericht 2002 der UBS, 55. Die erforderlichen Eigenmittel für Kreditrisiken werden unter dem Regime von Basel II nach der indirekten Unterlegungsmethode bestimmt. Bilanzpositionen sind nach Risiko zu gewichten, falls sie ein Kreditrisiko aufweisen. 44 Die Risikogewichtung der einzelnen Positionen muss nach einem von drei sog. Ansätzen vorgenommen werden: 45 nach dem Schweizer Standardansatz, dem internationalen Standardansatz oder dem Internal Ratings Based Approach. Die Gesamtheit der gewichteten Positionen muss schliesslich zu 8 % mit Eigenmitteln unterlegt werden. 46 b. Höhe der Risikogewichte Die Analyse des Financial Stability Forum (heute Financial Stability Board, FSB) im Auftrag der G7 ergab, dass die verlangten Eigenmittel insbesondere von komplexen Verbriefungsinstrumente zu tief waren. 47 Die Vorschriften für im Handelsbuch 48 gehaltene Instrumente hätten zudem das Kreditrisiko bisher nicht abgebildet. Regulatorische Arbitrage durch die Banken sei die Folge davon gewesen, indem solche Instrumente vom Banken- ins Handelsbuch verschoben worden seien. Die FINMA kam in ihrer Analyse zu einem ähnlichen Schluss: 49 «Die den internationalen Standards zugrunde liegenden risikogewichteten Eigenmittelanforderungen erwiesen sich jedoch für die Risiken im Eigenhandel der Investment-Banking-Geschäftseinheiten der Grossbanken als trügerischer Massstab. Insbesondere die unter Basel I 1996 eingeführten und unter Basel II fortgeführten VaR-Marktrisikomodelle hatten eine massive Unterschätzung der eingegangenen Risiken zur Folge. Seltene Extremverluste bildeten sie ohnehin nicht ab [ ].» Die einfacheren Ansätze für die Risikogewichtung sollten nach dem Konzept von Basel II als Kompensation für die fehlende Genauigkeit zu höheren Eigenmittelanforderungen führen, die fortgeschrittenen Ansätze hingegen näher bei den wirklichen ökonomischen Risiken liegen. 50 Gerade die in den fortgeschrittenen Ansätzen zu verwendenden mathematischen und statistischen 44 Art. 37 Abs. 1 ERV. 45 Art. 38 Abs. 1 ERV. Vgl. auch BSK BEHG-Bingert/Gmür/Heinemann, Art. 12 N Art. 33 Abs. 2 lit. a ERV. 47 Dazu und im Folgenden Financial Stability Forum, Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience, Basel 2008, 13 f. 48 Gemäss Art. 5 Abs. 1 ERV enthält das Handelsbuch Positionen in Finanzinstrumenten und Waren, die mit Handelsabsicht oder zur Absicherung von anderen Positionen gehalten werden. Banken können Positionen nur dann dem Handelsbuch zuordnen, wenn eine Reihe von Anforderungen erfüllt ist, vgl. dazu Art. 5 Abs. 2 4 ERV. 49 FI MA FINMA (F (FN 3), 31), Daniel Sigrist, Basel II kurz erklärt, in: Wolfgang Wiegand (Hrsg.): Basel II die rechtlichen Konsequenzen, Bern 2006, 1 ff. (3 f.). 503
6 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise 504 Methoden wie etwa der Value-at-Risk (VaR) haben sich in der Folge der Kreditkrise aber als ungenügend erwiesen. Dies zeigt auch das folgende Beispiel: 51 Die französische Grossbank Société Générale musste am 24. Januar 2008 bekannt geben, dass betrügerische Transaktionen eines einzelnen Händlers zu einem Verlust im Futures-Handel von EUR 4.9 Mia. geführt hatten. Diesem Verlust seien ein VaR von gerade mal EUR 40 Mio. und ein im Rahmen eines Stresstests berechneter maximaler Verlust von EUR 1.2 Mia. auf diesen Positionen gegenüber gestanden. c. Ratings Ratings von anerkannten Agenturen wie Standard & Poor s, Moody s oder Fitch bilden einen der wichtigsten Bausteine des Systems von Basel II und beeinflussen die Höhe der vorzuhaltenden Eigenmittel einer Bank direkt. Dies gilt insbesondere auch für Kreditderivate und Verbriefungsinstrumente. Während der Kreditkrise hat sich gezeigt, dass auch hohe Ratings von Verbriefungspositionen nicht vor Totalverlusten schützen. Das folgende Beispiel illustriert die Mechanismen, die dazu führen können: 52 Super-Senior-AAA-Positionen sind die obersten, am höchsten geratenen Tranchen 53 eines CDO. Die Möglichkeit von Verlusten darauf wurde im Vorfeld der Kreditkrise als vernachlässigbar gering angesehen. Durch die Struktur mussten ja zunächst 80 bis 90 % des Gesamtwertes des CDO verloren gehen, bevor die Super-Senior-Tranchen überhaupt berührt würden. Die riesigen Verluste auf diesen Positionen in der Folge der Kreditkrise kamen demnach für alle Beteiligten (Ratingagenturen, Investoren und Regulatoren) überraschend. Subprime-CDO sind Verbriefungen von Verbriefungen, die aus MBS-Bonds bestehen. Ein typischer Subprime-MBS besteht aus mehreren tausend verbrieften Hypotheken. Subprime-CDO enthalten i.d.r. MBS-Bonds mit Ratings zwischen BB und AA und einem Durchschnittsrating von BBB. BBB-Tranchen sind jedoch nur durch Equity-Tranchen in der Höhe von etwa 3 bis 5 % vor Verlusten geschützt und selber sehr schmal, i.d.r. zwischen 2.5 und 4 %. Eine angenommene (und durchaus realistische) Verlustrate von 20 % auf den dem MBS zugrunde liegenden Sub- prime-hypotheken wird demnach voll auf den Wert der BBB-Tranchen durchschlagen. In einem wirtschaftlichen Umfeld mit sinkenden Häuserpreisen und einer Rezession ist die Korrelation der Verluste über alle BBB-Tranchen von MBS nahe 1. Das heisst, wenn eine BBB-Tranche eines MBS Verluste erleidet, ist die Wahrscheinlichkeit gross, dass die BBB-Tranchen von allen anderen MBS ebenfalls getroffen werden. Es kann also der Fall eintreten, dass alle dem CDO zugrunde liegenden MBS-Bonds gleichzeitig wertlos werden, womit der ganze CDO und damit auch dessen Super-Senior-Positionen wertlos werden. Damit ist man nahe an einer sog. binären Situation: Entweder bleiben die Verluste auf den Hypothekenportfolios unter dem Schwellenwert und der CDO verliert keinen Wert, oder die Verluste steigen darüber und der ganze CDO inklusive Super-Senior- Positionen wird wertlos (vgl. Abbildung auf folgender Seite oben). In der Folge der Kreditkrise wurde die Rolle der Ratingagenturen von den Regulierungsbehörden im Detail analysiert. Die Behörden arbeiteten eine Reihe von Problemkreisen heraus: 54 Interessenkonflikte: Ratingagenturen werden von Emittenten beauftragt und bezahlt. I.d.R. erhalten sie nur dann eine Vergütung, wenn das Rating tatsächlich verwendet wird, d.h. falls es zu einer Emission des Finanzinstrumentes kommt. Bei Verbriefungen arbeiten Ratingagenturen häufig zugleich auch als Berater für die Strukturierung der Transaktion mit. Das Geschäft mit den Ratings von strukturierten Finanzprodukten erwies sich in den letzten Jahren als höchst einträglich für die Agenturen. Es besteht deshalb die Gefahr, dass Ratings im Zweifelsfall zugunsten des Emittenten ausfallen. Kompetenz und Kapazität: Die starke Entwicklung des Marktes für strukturierte Finanzprodukte hatte bei den Ratingagenturen offensichtlich zu Ressourcenengpässen geführt, was negative Auswirkungen auf die Qualität der Ratings und der nachfolgenden Überwachungsaktivitäten hatte. Qualität der Ratings: Beim Rating von Unternehmen können Agenturen auf lange Erfahrungen zurückblicken. Ratings von strukturierten Finanzpro- 51 FuW vom 6. August 2008, Die Fallstudie wurde von Michel G. Crouhy et al., The Subprime Credit Crisis of 07, Huston/Ithaca 2008, 45 f. übernommen und leicht angepasst. 53 Als Tranching wird die Technik bezeichnet, ein Portfolio von Kreditrisiken durch die Emission von verschiedenen Kategorien von Wertschriften zu refinanzieren, von denen jede über ein eigenes Risiko-Rendite-Profil verfügt. Vgl. dazu etwa Caouette/ Altman/Narayanan (FN 9), 367 f. 54 Vgl. dazu insbesondere die folgenden Analysen: ESR, CESR, Second Report to the European Commission on the Compliance of redit Rating Agencies with the IOSCO Code and the Role of Credit Rating Agencies in Structured Finance, Paris 2008; CGFS, Ratings in Structured Finance What Went Wrong and What Can Be Done to Address Shortcomings?, Basel 2008; IOSCO, The Role of Credit Rating Agencies in Structured Finance Markets Final Report, Madrid 2008; Securities and Exchange Commission, Summary Report of Issues Identified in the Commission Staff s Examinations of Select Credit Rating Agencies, Washington 2008.
7 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR Investments MBS Tranchen Investments CDO Tranchen 505 Subprime -Hypothek 1-1 Subprime -Hypothek 1-2 Subprime -Hypothek 1-3 AAA Subprime -Hypothek 1-4 MBS 1... AA BB X BBB X Subprime -Hypothek 1 -n Equity X MBS 1 -Bond (BBB) MBS 2 -Bond (BBB) MBS 3 -Bond (A -) MBS 4 -Bond (A A)... MBS n -Bond (BBB) Super Senior AAA AAA AA BBB Equity Subprime -Hypothek 2-1 Subprime -Hypothek 2-2 Subprime -Hypothek 2-3 AAA : Verluste Subprime -Hypothek MBS 2 AA BB X BBB X Subprime -Hypothek 2 -n Equity X... MBS n dukten basierten hingegen auf historischen Daten von nur wenigen Jahren, welche von günstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und steigenden Hauspreisen in den USA geprägt waren. Die Korrelation der Underlyings sowie der Einfluss von externen Faktoren wie Zinssätzen und Hauspreisen wurden zudem systematisch unterschätzt. Datenqualität: Die von den Emittenten zur Verfügung gestellten Daten, etwa bezüglich Qualität der ursprünglichen Schuldner, werden von Ratingagenturen ausdrücklich nicht überprüft. Die Verschlechterung der Standards im Underwriting von US-amerikanischen Hypothekardarlehen bis hin zu Falschinformationen und Betrug entging den Ratingagenturen deshalb beinahe vollständig. Unklare Ratingskalen: In den letzten Jahren erzielten CDO mit einem AAA-Rating Renditen von bis zu 200 bp über Euribor, während AAA-Unternehmensanleihen höchstens 20 zusätzliche bp erwirtschafteten. Retrospektiv wurde klar, dass mit den CDO auch ein entsprechend höheres Risiko verbunden war und demnach AAA-Ratings nicht immer dasselbe bedeuten. 55 Dass sich gerade in Extremsituationen strukturierte Finanzprodukte deutlich anders verhalten können als gewöhnliche Obligationen, war vielen Investoren aufgrund der gleichen Ratingskalen nicht bewusst. d. Fazit Die ausgefeilten Eigenmittelvorschriften von Basel II haben sich im Verlauf der Kreditkrise als unzulänglich erwiesen. Interne Bewertungsmodelle und externe Ratings als Grundpfeiler des Basel-II-Regelwerkes für Verbriefungen werden im Rückblick als ursächliche Probleme der Kreditkrise gesehen. 2.2 Risikoverteilung Im Falle der UBS waren nicht erkannte Risikokonzentrationen einer der Hauptgründe für die hohen Verluste in der Folge der US-amerikanischen Immobilienkrise: 56 «Key Findings Relating to the Causes of the Losses [...] FX/CCT ABS Trading Portfolio: Incomplete risk control methodologies [...] 55 Die unterschiedlichen Skalen der Ratingagenturen führten zum Teil zu paradoxen Ergebnissen: So konnte schon nur ein Repacking (faktisch eine Umbenennung) einer AA+-Asset-backed Security in ein CDO, ohne jegliche sonstige Änderung, eine Verbesserung des Ratings auf AAA ergeben. 56 UBS (F (FN 3), 34), 32.
8 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise 506 There was considerable reliance on AA/AAA ratings and sector and concentration limits which did not take into account the fact that more than 95 % of the ABS Trading Portfolio was referencing US underlying assets (i.e., mortgage loans, auto loans, credit card debts etc.).» a. Anforderungen von Basel II Die Kreditrisikokonzentration ist unter Basel II einer der im Rahmen der zweiten Säule zu behandelnden «besonderen Sachverhalte». Eine Risikokonzentration ist gemäss Basel II «jede einzelne Forderung oder eine Gruppe von Forderungen, die geeignet sind, so grosse Verluste zu generieren [...], dass der Fortbestand der Bank oder ihre Fähigkeit, ihr Kerngeschäft fortzuführen, bedroht sind». 57 Kreditrisikokonzentrationen umfassen gemäss Basel II: 58 bedeutende Engagements gegenüber einem einzelnen oder einer Gruppe verbundener Kunden; indirekte Kreditrisiken, die einer Bank aus Kreditrisikotransfers erwachsen; Kredite an Kunden aus derselben Branche oder Region; Kredite an Kunden, deren Finanzkraft von derselben Leistung oder Ware abhängt. Insbesondere die beiden letzten Punkte scheinen geradezu zugeschnitten auf die bedeutenden Engagements von Banken im Markt für US-amerikanische Subprime-Hypotheken. Basel II fordert, dass Banken über wirksame interne Strategien, Systeme und Kontrollen verfügen, um ihre Kreditrisikokonzentrationen identifizieren, messen, überwachen und begrenzen zu können. 59 Die Aufsichtsbehörde solle das Ausmass der Kreditrisikokonzentration in einer Bank bewerten und gleichzeitig beurteilen, wie die Bank diese bewirtschafte. Im Falle einer nicht sachgerechten Handhabung durch die Bank müsse die Aufsichtsbehörde angemessene Massnahmen ergreifen. 60 b. Regulierung im BankG Art. 4 bis Abs. 1 BankG bestimmt, dass die Ausleihungen einer Bank an einen einzelnen Kunden sowie die Beteiligungen an einem einzelnen Unternehmen in einem angemessenen Verhältnis zu ihren eigenen Mitteln stehen müssen. Für die Einzelheiten verweist Art. 4 bis Abs. 2 BankG auf die Vollziehungsverordnung Basel II (FN 20), Basel II (FN 20), Basel II (FN 20), Basel II (FN 20), 773 und Mit Inkrafttreten der ERV wurden die Risikoverteilungsvorschriften aus der BankV herausgelöst und in den Art. 83 ff. ERV geregelt. Kreditderivate und kurzfristige Interbankpositionen sind im FINMA-RS 08/23 «Risikoverteilung Banken» geregelt. Ein Klumpenrisiko liegt gemäss Art. 83 Abs. 1 ERV vor, wenn die Gesamtposition gegenüber einer Gegenpartei oder einer Gruppe verbundener Gegenparteien 10 % der anrechenbaren Eigenmittel einer Bank erreicht oder überschreitet. Ein einzelnes Klumpenrisiko darf höchstens 25 % der anrechenbaren Eigenmittel ausmachen (sog. Obergrenze, Art. 86 ERV). 62 Die Aufsichtsbehörde kann in besonderen Fällen die Risikoverteilungsvorschriften erleichtern oder verschärfen (Art. 103 ERV). Die schweizerischen Vorschriften über die Risikoverteilung decken damit nur einen Teil der von Basel II geforderten Bereiche ab, nämlich die Konzentration auf einzelne Gegenparteien. Risikokonzentrationen in einzelnen Märkten, Branchen oder geografischen Regionen sind jedoch nicht reguliert. 63 Wenn also beispielsweise eine Schweizer Bank in grossem Masse Kreditrisiken in einem Segment des US-amerikanischen Hypothekenmarktes eingeht, greifen die Risikoverteilungsvorschriften nicht. Nach der Kreditkrise scheinen die regulierten Institute selber Klumpenrisiken nun in einem umfassenden Sinn zu überwachen. So betrachtete die UBS im Frühling 2008 die folgenden Engagements als Klumpenrisiken: 64 US-Hypothekenmärkte, Monoline-Versicherer, Auktionszertifikate und Leveraged- Finance-Transaktionen. c. Fazit In der schweizerischen Regulierung fehlt im Vergleich zu den Anforderungen von Basel II ein wichtiger Teil der Risikoverteilungsvorschriften, nämlich die Begrenzung von Risikokonzentrationen in einzelnen Märkten, Branchen oder geografischen Regionen. 2.3 Risikomanagement Die Vorschriften über das Risikomanagement sollen Eigenmittel- und Risikoverteilungsvorschriften vor allem in qualitativer Hinsicht ergänzen. Entscheidend sind die konkreten Anforderungen der Aufsichtsbehörde, die Umsetzung der Vorschriften durch die einzelnen 62 Alle Klumpenrisiken zusammen dürfen maximal 800 % der anrechenbaren Eigenmittel ausmachen: Art. 87 Abs. 1 ERV. Bei der Berechnung dieser Obergrenze werden bestimmte Positionen nicht miteinbezogen, vgl. Art. 87 Abs. 2 ERV. 63 BaK-BankG-Ochsner/Wiederkehr Müller, Art. 4 bis N 6. In der EU fordert die Richtlinie 2006/48/EG im Anhang V («Technische Vorgaben für die Organisation und Behandlung von Risiken») unter «5. Konzentrationsrisiko» Folgendes: «Das Konzentrationsrisiko, das aus Krediten an dieselbe Gegenpartei, an Gruppen verbundener Gegenparteien und an Gegenparteien aus derselben Branche oder Region bzw. Gegenparteien mit denselben Leistungen oder Waren, aus dem Gebrauch von Kreditrisikominderungstechniken und insbesondere aus indirekten Grosskrediten (z.b. an einen einzigen Emittenten) erwächst, wird mittels schriftlicher Vorschriften und Verfahrensweisen angesprochen und gesteuert.» 64 Geschäftsbericht 2007 der UBS, Teil 2 («Risiko- und Kapitalbewirtschaftung»), 12 ff. Im Jahresbericht 2006 der UBS waren noch keine Angaben über Klumpenrisiken enthalten.
9 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR Banken (vgl. dazu das nachfolgende Beispiel) sowie die Kontrolle der letzteren durch Revisionsstelle und Aufsichtsbehörde. Im Gegensatz etwa zu den Eigenmittelvorschriften steht hier aber ein proaktives Element im Vordergrund: Verluste sollen nicht bloss verkraftet, sondern wenn immer möglich verhindert oder minimiert werden können. Die Kreditkrise hat aber gezeigt, dass insbesondere bei den Grossbanken die Risikomanagementsysteme nicht genügt haben. Die Senior Supervisors Group identifizierte in ihrem Bericht vom März 2008 vier Faktoren des Risikomanagements, die bei den Banken entscheidend zu einer besseren oder schlechteren Bewältigung der Kreditkrise beigetragen hatten: 65 «effective firm-wide risk identification and analysis»; «consistent application of independent and rigorous valuation practices across the firm»; «effective management of funding liquidity, capital, and the balance sheet»; und «informative and responsive risk measurement and management reporting and practices». Wozu ein ungenügendes Risikomanagement führen kann, zeigt das folgende Beispiel: Im Februar 2008 gab Credit Suisse bekannt, dass sie nach einer internen Überprüfung insgesamt zusätzliche USD 2.85 Mia. auf strukturierten Krediten abschreiben müsse. 66 Die Fehlbewertungen seien teilweise auf absichtliches Fehlverhalten von Händlern zurückzuführen, insbesondere durch falsche Preiseingaben und Anwendung falscher Modelle. 67 Die «bestehenden Kontrollen zur Verhinderung und Aufdeckung solcher Vorgänge» seien in diesem Fall nicht wirksam gewesen Liquiditätsvorschriften Gemäss einer Analyse 69 des Financial Stability Forum wurde während der Kreditkrise offensichtlich, dass viele Institute ihre Finanzierung nicht auf ein länger andauerndes Stressszenario auf den Finanzmärkten ausgelegt hatten. Mehrere Banken nahmen ihre eigentlich bereits in SPV ausgelagerten Aktivitäten und Risiken wieder in ihre eigene Bilanz zurück, was zu zusätzlichem Liquiditätsbedarf führte. Grund dafür dürfte vor allem die Sorge um die Reputation der Un- 65 Senior Supervisors Group, Observations on Risk Management Practices during the Recent Market Turbulence, New York 2008, 3 f. 66 Vgl. «eubewertung «Neubewertung von Positionen im Handelsgeschäft», Pressemitteilung der Credit Suisse vom 19. Februar FuW vom 22. März 2008, Vgl. «Abschluss der Untersuchung zur Neubewertung eubewertung von Assetbacked-Securities-Positionen im CDO-Handelsgeschäft», Pressemitteilung der Credit Suisse vom 20. März Vgl. im Folgenden Financial Stability Forum (FN 47), 16 f. ternehmung gewesen sein. 70 Der nach dem Konkurs von Lehman Brothers kaum noch funktionierende Interbanken-Markt führte bei grossen Banken zu zusätzlichen Liquditätsproblemen. 2.5 Fazit Die Kreditkrise kann als eigentlicher «Stresstest» für die gesamte Bankenregulierung angesehen werden. Im Ergebnis haben sich sowohl das Kernstück von Basel II, die Eigenmittelbestimmungen, als auch die Vorschriften zum Risikomanagement und der Liquidität als ungenügend erwiesen. 3. Reformbestrebungen 3.1 Einleitung Die Kreditkrise begann sich Mitte 2007 abzuzeichnen, die Ursachen waren aber schon einige Zeit zuvor angelegt. 71 Basel II kann demnach nicht unbedingt als primärer Ansatzpunkt für Kritik herangezogen werden. 72 Es wurde aber erkannt, dass Basel II die Kreditkrise auch nicht verhindert hätte. So schrieb etwa die Schweizerische Nationalbank in einer Analyse: «Basel II would not have prevented the current crisis. Two problems that lie at the heart of the crisis cannot be solved by the Basel II regulation. The first is the poor credit risk assessment by banks and rating agencies. [...] The second problem is market risk assessment.» Basler Ausschuss Das Financial Stability Board ist eine hochrangige Arbeitsgruppe, an der neben dem Basler Ausschuss weitere Organisationen wie die IOSCO, der IWF und die BIS beteiligt sind. Im Herbst 2007 wurde das FSB von den Finanzministern und Notenbankpräsidenten der G7 beauftragt, einen Bericht zur Kreditkrise zu verfassen und entsprechende Empfehlungen abzugeben. Wenige Tage nach der Veröffentlichung des FSB-Berichtes kündigte der Basler Ausschuss im April 2008 die Umsetzung dieser Massnahmen an So gab itigroup Citigroup Mitte Dezember 2007 bekannt, dass sie strukturierte Anlagevehikel im Umfang von USD 60 Mia. wieder in die eigene Bilanz aufnehmen würde, vgl. NZZ vom 15. Dezember 2007, Vgl. etwa Crouhy et al. (FN 52), 4 ff. So hält etwa Financial Stability Forum (FN 47), 9 fest: «Limitations in regulatory arrangements, such as those related to the pre-basel II framework, contributed to the growth of unregulated exposures, excessive risk-taking and weak liquidity risk management.» 72 So hält etwa 73 Schweizerische Nationalbank, «Basel ommittee on Banking Supervision Announces Steps to «Basel Committee on Banking Supervision Announces Steps to Strengthen the Resilience of the Banking System», Pressemitteilung der BIS vom 16. April Vgl. auch Pengelly, Mark, BIS to modify Basel II rules, Risk Magazine May 2008,
10 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise 508 Die Verbriefungsinstrumente wurden als primäre Verlustquelle der Banken erkannt. Die Komplexität dieser Produkte habe dazu geführt, dass sowohl Banken wie Ratingagenturen die damit verbundenen Risiken systematisch unterschätzt hätten. Der Basler Ausschuss werde die Eigenmittelanforderungen für solche Produkte erhöhen müssen. 75 Banken hielten einen Grossteil der Verbriefungsinstrumente in ihrem Handelsbuch. Der Basler Ausschuss und IOSCO würden die Eigenmittelanforderungen für solche Instrumente im Handelsbuch erhöhen müssen. 76 Am 22. Juli 2008 veröffentlichte der Basler Ausschuss mit dem Entwurf von «Guidelines for Computing Capital for Incremental Risk in the Trading Book» sowie den «Proposed Revisions to the Basel II Market Risk Framework» erste Vorschläge für Anpassungen. Liquiditätszusagen an ausserbilanzielle Vehikel wie SPV seien ein weiterer bedeutender Verlustbringer im Verlauf der Kreditkrise gewesen. Basel II lasse hier noch immer Möglichkeiten für regulatorische Arbitrage offen. Die entsprechenden Eigenmittelanforderungen müssten also vom Basler Ausschuss erhöht werden. 77 Den einzelnen Aufsichtsbehörden wird nahegelegt, von ihren Kompetenzen innerhalb des Basel-II-Systems Gebrauch zu machen. Insbesondere sollen sie im Bereich der Verbriefungsinstrumente die Eigenmittel der Banken im Detail überwachen und falls nötig zusätzliche Puffer verlangen. Auch sollen die Vorschriften der zweiten Säule von Basel II rigoros umgesetzt werden, um das Risikomanagement der überwachten Institute zu stärken und den Aufbau von übermässigen Risiken zu verhindern. 78 auch unter Basel II beibehalten wurden. 80 Art. 34 Abs. 2 ERV hält fest, dass von den Banken erwartet wird, «dass sie zusätzliche anrechenbare Eigenmittel halten, um den [...] nicht erfassten Risiken Rechnung zu tragen und die Einhaltung der Mindestanforderungen auch unter ungünstigen Verhältnissen sicherzustellen». Gemäss Art. 4 Abs. 3 BankG kann die Aufsichtsbehörde in besonderen Fällen Verschärfungen der Mindestanforderungen für Eigenmittel anordnen. Der von der FINMA erwartete Eigenmittelüberschuss beträgt mindestens 20 %. 81 Im Sommer 2008 gab die damalige EBK bekannt, dass die Anforderungen für die beiden Grossbanken auf 100 % erhöht würden. 82 b. Leverage Ratio Unter der Leverage Ratio wird eine Kennzahl verstanden, die das Verhältnis zwischen Eigenkapital und Bilanzsumme einer Bank beschreibt. Die schweizerischen Eigenmittelvorschriften basierten schon zwischen 1935 und 1981 auf solchen auf das Passivgeschäft bezogenen Eigenmittelrelationen. Das abankg (1935) hielt fest: «Die Banken haben dafür zu sorgen, dass ein angemessenes Verhältnis besteht zwischen ihren Garantiemitteln und ihren fremden Geldern.» 83 Die Revision der BankV im Jahre 1981 änderte das System der Eigenmittelunterlegung grundlegend: Für die Bemessung der notwendigen Eigenmittel war nun nicht mehr die Passiv-, sondern neu die Aktivseite der Bankbilanz massgebend. 84 Blum hatte 2007 gezeigt, dass in einem Modell mit gewinnmaximierenden Banken risikoabhängige Eigenmittelanforderungen, die mindestens teilweise durch Selbstdeklaration der Banken ermittelt werden, falsche 3.3 Schweiz In der Schweiz wurde als Reaktion auf die Kreditkrise zunächst auf die Mitarbeit der FINMA und der SNB in internationalen Gremien und damit deren Reformbestrebungen hingewiesen. Im Basler Ausschuss werde die Schweiz auf eine «Verschärfung» von Basel II hinsichtlich Unterlegung von Marktrisiken und Stärkung der Eigenmittel hinarbeiten. 79 Der von der Aufsichtsbehörde verfolgte Ansatz des «Swiss Finish» mit zusätzlichen Eigenmitteln habe sich bewährt. a. Erhöhung «Swiss Finish» Als sog. «Swiss Finish» werden die erhöhten Eigenmittelanforderungen der Aufsichtsbehörde bezeichnet, die 75 Financial Stability Forum (FN 47), 13 f. 76 Financial Stability Forum (FN 47), Financial Stability Forum (FN 47), Financial Stability Forum (FN 47), 13 und Daniel Zuberbühler, Globalisierte Kreditkrise Konsequenzen für die Bankenaufsicht, Referat an der EBK-Jahresmedienkonferenz vom 1. April 2008, 7 f. 80 Gemäss Baltensperger (FN 21), 23, resultieren diese erhöhten Anforderungen «aus einem generellen Hang zu einer extremen Sicherheitsorientierung seitens der schweizerischen Aufsichtsbehörde». Während der Kreditkrise war diese Einstellung mindestens gegenüber den Grossbanken aber durchaus gerechtfertigt. 81 Die Unterschreitung dieser Zielgrösse ist zwar zulässig, zieht aber eine zusätzliche Überwachung und allenfalls Massnahmen der Aufsichtsbehörde nach sich. 82 «EBK und Grossbanken einigen sich auf höhere Eigenmittelziele und die Einführung einer Leverage Ratio», Pressemitteilung der EBK vom 4. Dezember Die neuen Eigenmittelanforderungen wurden von der EBK gegenüber UBS und CS in Form einer (nicht publizierten) Verfügung festgelegt und sind spätestens bis zum Jahre 2013 zu erfüllen. Vgl. auch Botschaft zu einem Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems vom 5. November 2008, BBl ff. (8977 f.). 83 Art Abs. 1 lit. a BankG (1935). ( 35). In den USA ist den Banken vorgeschrieben, ein «minimum ratio of Tier 1 capital to total assets» von einer bestimmten Höhe einzuhalten. Sog. «strong banking institutions» müssen grundsätzlich eine Leverage Ratio von 3 %, alle anderen Banken eine solche von 4 % aufweisen. Für «strong bank holding companies» gilt ebenfalls eine Leverage Ratio von 3 %, für andere Bankkonzerne eine solche von 4 %. Mitte August 2008 verfügten etwa die Bank of America über eine Leverage Ratio von 9.5 %, J.P. Morgan Chase über 7.5 % und Citigroup über 6 %. 84 BankG-Kommentar-Lutz/Geiger, Art. 4 N 44; Hausmann (FN 38), 170.
11 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR Anreize setzen können. 85 Die nicht von der Bank zu tragenden externen Kosten einer Insolvenz führen in diesem Modell dazu, dass es sich für Banken lohnt, ihre Risiken zu tief auszuweisen, um weniger (teures) Eigenkapital halten zu müssen. 86 Eine einfache Leverage Ratio führt zwar dazu, dass einige Banken zu hohe Eigenmittel halten müssen. Gleichzeitig verringert sie aber das Risiko, dass Institute wegen Mangels an Eigenmitteln Insolvenz anmelden müssen. 87 Blum kritisiert im Weiteren, dass das Regelwerk von Basel II keine Vorschriften zur Sanktionierung von falschen Angaben in der Risikobeurteilung enthalte. 88 Sowohl die damalige EBK als auch die Schweizerische Nationalbank sprachen sich in der Folge der Kreditkrise für die Einführung einer Leverage Ratio in Ergänzung zur bestehenden risikogewichteten Betrachtung von Basel II aus. 89 Zur Diskussion wurde eine Leverage Ratio in der Höhe von 4 bis 5 % gestellt. Die Schweizer Grossbanken UBS und CS verfügten per Ende Juni 2008 über Leverage Ratios von 3 bzw. 2.1 %. 90 Begründet wurde die Prüfung der Einführung dieser Kennzahl insbesondere damit, dass die verwendeten Modelle in der Kreditkrise nicht genügt hätten. 91 SNB-Direktionsmitglied Philipp Hildebrand strich in einer Rede auch die Gefahren eines hohen Verschuldungsgrades heraus: 92 «Aus Sicht der Eigenmittelrendite mag ein hoher Verschuldungsgrad für die Banken zwar attraktiv erscheinen. Aus Sicht der Finanzstabilität ist ein hoher Verschuldungsgrad aber auch eine Gefahrenquelle. So sind in der gegenwärtigen Krise bei den Schweizer Grossbanken Verluste auf Risikopositionen entstanden, die im Vergleich zu den Gesamtaktiven relativ klein sind. Wegen des hohen Verschuldungsgrads haben diese Verluste im Falle 85 Jürg M. Blum, Why «Basel II» May Need a Leverage Ratio Restriction, Swiss National Bank Working Papers , Zürich 2007, 6 ff. 86 Daniel Zuberbühler, Die bankaufsichtsrechtliche Erfassung des Derivatgeschäftes, in: Peter Nobel, (Hrsg.): Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Bd. 4 (1995), Bern 1996, 42 ff. (50), bezeichnete die Anerkennung von bankinternen Messungen als Grundlage für die regulatorischen Eigenmittelanforderungen 1996 noch als «aufsichtsrechtliche[n] Quantensprung». 87 Eine Leverage Ratio würde zudem das Auftreten von sog. «Zombie-Banken» verhindern, die ohne oder sogar mit negativem Eigenkapital operieren können, da sie auf eine implizite oder explizite Staatsgarantie zählen können: Blum (FN 85), 17 (FN 17). 88 Blum (FN 85), Schweizerische Nationalbank, Financial Stability Report 2008, Zürich 2008, 34; Zuberbühler (FN 79), 8 f. 90 FuW vom August 2008, So die Aussage des Präsidenten der damaligen EBK Eugen Haltiner in der FuW vom 5. Juli 2008, «Einleitende Bemerkungen» bei der Präsentation des Berichts zur Finanzstabilität am 19. Juni der UBS jedoch fast die Hälfte 93 der Eigenmittel der Bank vernichtet.» Am 4. Dezember 2008 gab die damalige EBK schliesslich bekannt, die Aufsichtsbehörde und die Grossbanken hätten sich auf höhere Eigenmittelziele und die Einführung einer Leverage Ratio «geeinigt». 94 Als «Ergänzung zum risikobasierten Eigenmittelerfordernis» werde eine Leverage Ratio von minimal 3 % (auf Konzernebene) bzw. minimal 4 % (auf Ebene der Einzelinstitute) eingeführt. Das inländische Kreditgeschäft werde dabei von der Berechnung der Leverage Ratio ausgenommen, um dieses nicht einzuschränken. Im Herbst 2009 gab der Basler Ausschuss bekannt, dass auch unter Basel II eine Leverage Ratio als ergänzende Kennzahl neben die risikobasierten Eigenmittelanforderungen treten solle. 95 c. Liquiditätsanforderungen International hatte die Regulierung der Liquidität der Banken lange nur zweite Priorität hinter den Eigenmittelvorschriften. Wegen der Belastung durch die Ausarbeitung von Basel II war der Erlass von internationalen Mindeststandards in diesem Bereich hinausgeschoben worden. 96 Erst im September 2008 erliess der Basler Ausschuss überarbeitete «Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision», welche den ersten Erkenntnissen aus der Kreditkrise Rechnung trugen. In der Schweiz befinden sich gemäss der FINMA institutsspezifische Liquiditätsvorschriften für die Grossbanken bereits seit dem Frühling 2007 in Entwicklung und sollen im Jahr 2010 eingeführt werden. d. Bankenkonkursrecht Sowohl von seitens der FINMA als auch der Nationalbank wird angestrebt, dass bei grossen und systemrelevanten Banken in einem zukünftigen Krisenfall «die Abspaltung und der Verkauf ganzer Geschäftsbereiche in internationaler Abstimmung möglich sein» soll. Die systemrelevanten Funktionen sollen im Konkursfall aus dem betroffenen Institut «herausgelöst und weitergeführt» werden können. 97 Um dies zu ermöglichen, müssten wohl neben Änderungen im BankG den betroffenen Banken auch konkrete Vorschriften bezüglich Struktur und Organisation gemacht werden. 93 Die schliesslich aufgelaufenen Wertberichtigungen der UBS in der Höhe von gegen USD 53 Mia. vergleichen sich mit einem ausgewiesenen Eigenkapital per Ende 2006 von CHF 55.8 Mia. 94 Vgl. im Folgenden: «EBK und Grossbanken einigen sich auf höhere Eigenmittelziele und die Einführung einer Leverage Ratio», Pressemitteilung der EBK vom 4. Dezember «omprehensive «Comprehensive response to the global banking crisis», Pressemitteilung des Basler Ausschusses für Bankenrecht vom 7. September FINMA FI MA (F (F (FN 3), 31), Vgl. FI MA: FINMA: Strategische Ziele der FI MA, FINMA, Bern sowie «Banking Regulation: Changing the Rules of the Game», Rede von Philipp Hildebrand an der Twelfth Annual International Banking Conference der Federal Reserve Bank of Chicago vom 25. September
12 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise Fazit Basel II, der internationale Standard der Bankenregulierung, wird wegen der Kreditkrise reformiert werden. Auch wenn an den Grundpfeilern des Regelwerkes nicht gerüttelt wird (bzw. werden kann), sind die angedachten Anpassungen erheblich. Neben die immer komplexer gewordenen Eigenmittelvorschriften sollen wieder einfache Kennzahlen wie die Leverage Ratio treten. Die Verschärfung der Eigenmittel- und Liquiditätsbestimmungen soll die grossen internationalen Banken resistenter gegen Krisen machen. Es wird aber auch darüber nachgedacht, wie grosse Institute einigermassen geordnet Konkurs gehen können, ohne dass das Finanzsystem als Ganzes bedroht ist. Ziel dieser Massnahmen ist letztlich, dass das Schlagwort «too big to fail» seine Gültigkeit verliert. III. Rolle der Aufsichtsbehörde 1. Instrumentarium der Aufsichtsbehörde Unter dem Begriff «Finanzmarktenforcement» können alle hoheitlichen Tätigkeiten der Aufsichtsbehörde verstanden werden, welche darauf gerichtet sind, Gesetzesverletzungen und Missstände zwangsweise festzustellen, zu korrigieren, allenfalls zu sanktionieren oder eine ersuchte Bewilligung zu verweigern. 98 Gemäss Art. 31 FINMAG sorgt die FINMA für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes, falls ein Beaufsichtigter die Bestimmungen des FINMAG oder eines Finanzmarktgesetzes verletzt oder sonstige Missstände bestehen. Bezüglich der Auslegung des Begriffs «sonstige Missstände» und möglichen Massnahmen zur Behebung von solchen hat die Aufsichtsbehörde einen weiten Ermessensspielraum. 99 Im Falle begründeter Besorgnis, dass eine Bank überschuldet ist oder ernsthafte Liquiditätsprobleme hat, oder falls sie die Eigenmittelvorschriften nach Ablauf einer von der FINMA festgesetzten Frist nicht erfüllt, so kann die FINMA gemäss Art. 25 BankG unter anderem folgende Schutzmassnahmen anordnen: 100 Erteilung von Weisungen an die Organe der Bank; Einsetzung eines Untersuchungsbeauftragten; Abberufung der Organe; Abberufung der bankengesetzlichen Prüfgesellschaft; Einschränkung der Geschäftstätigkeit der Bank; 98 Urs Zulauf/David Wyss/Daniel Roth, Finanzmarktenforcement, Bern 2008, BSK BankG-Poledna/Marazotta, Art. 23 ter N Art. 26 BankG. Anordnung eines Verbotes, Auszahlungen zu leisten, Zahlungen entgegenzunehmen oder Effektentransaktionen zu tätigen; Schliessung der Bank. Es ist anzunehmen, dass im Falle der UBS dieses Instrumentarium eingesetzt werden konnte, insbesondere da nur eine «begründete Besorgnis» der Überschuldung oder der Liquiditätsprobleme gefordert ist. Als Illustration: «[...] die EBK [veranlasste] Marcel Ospel am 20. März 2008, auf die ordentliche Generalversammlung vom 23. April 2008 hin vom Verwaltungsratspräsidium der UBS zurückzutreten.» Schweizerische Bankenaufsicht während der Kreditkrise Im Verlauf der Kreditkrise wurde das Verhalten der Aufsichtsbehörde mehrmals kritisiert. So kam es auch im Parlament zu zwei Vorstössen, die eine Analyse der Rolle der EBK bzw. FINMA während den Ereignissen von 2007 und 2008 forderten. 102 Im Bericht «Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht» vom September 2009 nahm die FINMA Stellung zu den aufgeworfenen Fragen. Am 10. November 2009 gab das EFD bekannt, dass es zwei unabhängige Experten mit einer Untersuchung über die Mängel in der Finanzmarktaufsicht beauftragt habe. 103 Der Bericht soll noch im ersten Quartal 2010 vorliegen. 2.1 Früherkennung Die FINMA anerkennt, dass die «wachsenden systemischen Risiken» von den schweizerischen Aufsichtsbehörden «unterschätzt» worden seien. 104 Mit Blick auf das Ausland rechtfertigt sie dies aber wie folgt: 105 «[Es] kann kein spezifisches Fehlverhalten schweizerischer Aufsichtsbehörden festgestellt werden. Sie waren in der Krisenfrüherkennung beziehungsweise Krisenverhinderung nicht besser oder schlechter als ihre Partnerbehörden, die zum Teil über bedeutend mehr personelle Ressourcen und grössere Nähe zu den betroffenen Märkten verfügen.» Gemäss der Selbsteinschätzung hätten sich die schweizerischen Aufsichtsbehörden aber vom Auftreten einer 101 FI MA FINMA (F (FN 3), 31), Postulat 08.03, , eingereicht am 19.. Dezember 2008 von Ständerat David Eugen: «Klärung des Verhaltens der Finanzmarktaufsicht in der Finanzmarktkrise»; Motion , eingereicht am 10. Februar 2009 von der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates: «Funktionsfähigkeit der FINMA prüfen». 103 «Untersuchung des Bundesrates über die Mängel in der Finanzmarktaufsicht», Pressemitteilung des EFD vom 10. November FINMA FI MA (F (FN 3), 31), FINMA FI MA (FN (F 3), 31),. 14.
13 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR Finanzmarktkrise grundsätzlich nicht überraschen lassen dürfen: 106 «Untauglich ist auch der Einwand [gegenüber erhöhten Eigenmittelanforderungen], die aktuelle Finanzkrise sei gewissermassen ein Jahrhundertereignis, auf das die Regulierung vernünftigerweise nicht ausgerichtet sein könne. Finanzkrisen sind erfahrungsgemäss recht häufige Ereignisse, und es besteht keine Gewähr, dass eine nächste Krise von vergleichbarem Ausmass sich erst wieder nach einem weiteren Jahrhundert ereignen wird.» 2.2 Grossbankenaufsicht In der Folge der Fusion von Schweizerischer Bankgesellschaft und Schweizerischem Bankverein zur UBS AG im Sommer 1998 begann die damalige EBK eine Abteilung «Grossbankenaufsicht» aufzubauen. Ziel dieser Organisationseinheit war und ist es, «in Koordination mit den wichtigsten ausländischen Aufsichtsbehörden eine direkte und enge Aufsicht sicherzustellen, damit die wesentlichen Risiken erkannt werden.» 107 Angesichts der bei den beiden Grossbanken zwischen 2007 und 2009 aufgelaufenen Verluste von über USD 70 Mia. muss aber wohl nüchtern festgehalten werden, dass die wesentlichen Risiken eben gerade nicht erkannt wurden. Was waren die Gründe dafür? Zunächst mangelte es in der Grossbankenaufsicht offensichtlich an erfahrenen Mitarbeitern, welche die Angaben der Grossbanken hätten kritisch hinterfragen können: 108 «2007 beschäftigte die Abteilung Grossbanken insgesamt 25 Mitarbeitende. [...] Rückblickend bleibt festzustellen, dass es insbesondere an Seniorität sowie an ausgewählten praxiserfahrenen Spezialisten mangelte. So gab es keine Mitarbeitende, die eine umfassende im Finanzsektor gewonnene Berufspraxis in die EBK einbringen konnten, in der Privatwirtschaft je eine bedeutende Ergebnis- oder Risikoverantwortung trugen oder auf einer höheren Führungsstufe leitende Funktionen wahrgenommen hatten.» Weiter fehlte es offenbar auch an einem genügenden Informationsaustausch zwischen den Teams, welche die UBS und die Credit Suisse betreuten. Im Gegensatz zur UBS hatte die Credit Suisse nämlich bereits im vierten Quartal 2006 damit begonnen, ihr Engagement im US-Hypothekenmarkt zu verringern. Davon hatte des UBS-Team jedoch keine Kenntnis: 109 «[...] der Informationsaustausch unter den Linienüberwachern der UBS und der Credit Suisse war zu wenig intensiv. Es wäre gerade für das UBS-Team wichtig gewesen, zu wissen, dass und warum die Credit Suisse das Geschäft mit verbrieften Subprime- Hypotheken reduzierte.» 2.3 Durchsetzungsvermögen Grundsätzlich wurde das Risiko des Engagements der UBS im US-amerikanischen Hypothekenmarkt zwar erkannt. Die Aufsichtsbehörde liess sich aber von der (falschen) Einschätzung der Bank überzeugen: 110 «Die Abteilung Grossbanken der EBK hat mit UBS und Credit Suisse deren Exposition im US-Immobilienmarkt regelmässig behandelt und im Winter 2006/2007 aus öffentlich zugänglichen Quellen auch die besonderen Risiken der Subprime-Hypotheken erkannt und thematisiert. Die UBS beantwortete Anfang März 2007 die Frage der EBK nach ihrer Risikoexposition im Subprime Markt mit der beruhigenden Feststellung, die Investmentbank sei voll abgesichert, ja sogar überabgesichert (short). Diese Antwort erwies sich im Nachhinein als falsch, weil die UBS ihre effektiven Risiken unrichtig erfasst und ihre Absicherung massiv überschätzt hatte. Im Rückblick hätte es sich gelohnt, gerade diese Antwort der Bank gründlich zu hinterfragen und die genaue Zusammensetzung der einzelnen Positionen rapportieren zu lassen.» Das fehlende Durchsetzungsvermögen der damaligen EBK wird auch in der Analyse der FINMA thematisiert. Die Rechtfertigung klingt hingegen weniger überzeugend: 111 «Die EBK unterschätzte somit die Risiken, die von den erkannten Mängeln ausgingen, und bewies daher bei der Umsetzung ihrer Forderungen zu wenig Durchschlagskraft. Im damals herrschenden De-Regulierungsumfeld wäre ein härteres Durchgreifen vermutlich als bürokratische, wettbewerbsbehindernde und realitätsferne Intervention gewertet und von der Politik nicht unterstützt worden.» 2.4 Wirksamkeit der dualen Aufsicht Banken werden in der Schweiz nach dem dualistischen System beaufsichtigt: Während die unmittelbare Aufsicht von der bankengesetzlichen Revisionsstelle wahrgenommen wird, ist die FINMA (bzw. früher die EBK) für die Oberaufsicht zuständig. Die Prüfgesellschaft soll dadurch «zu einer Art verlängertem Arm» FI MA FINMA (F (FN 3), 31), 37 (Hervorhebung durch den Verfasser). 107 FINMA FI MA (F (FN 3), 31), FI MA FINMA (F (FN 3), 31), 20 f. 109 FINMA FI MA (FN (F 3), 31), Zuberbühler (FN 79), FI MA FINMA (F (FN 3), 31),. 41.
14 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise 512 der Aufsichtsbehörde werden. 112 Im Fall der UBS hatte die Prüfgesellschaft gemäss der Analyse der FINMA jedoch wenig zu einer wirksamen Krisenverhinderung beigetragen: 113 «Auch auf die Beurteilung der UBS durch die Prüfgesellschaft Ernst & Young, die der UBS im Zeitraum zwischen 2005 und 2007 jeweils ein angemessenes Kontrollumfeld bestätigte, stützte sich die EBK zu stark ab. Andererseits hatte sie aber auch keine ernsthaften Anzeichen, dass an dieser Aussage etwas fundamental nicht stimmte. Die Berichte der Prüfgesellschaften lieferten generell keinen Beitrag zur Erkennung oder Vermeidung der Krise.» In einer Antwort auf ein Auskunftsbegehren der Schweizerischen Stiftung für nachhaltige Entwicklung (Ethos) und Pictet Funds SA hatte die Prüfgesellschaft im Februar 2008 Folgendes festgehalten: 114 «In der Berichterstattung über die Aufsichtsprüfung für das Geschäftsjahr 2006 hat Ernst & Young die Angemessenheit der Identifikation, Messung, Bewirtschaftung und Überwachung der Risiken durch die Bank nicht beanstandet.» 2.5 Fazit Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Aufsichtsbehörde die sich anbahnende Krise nicht im Voraus erkannt hatte. Die spezifisch geschaffene Abteilung «Grossbanken» konnte ihre Aufgabe, die wesentlichen Risiken bei UBS und Credit Suisse zu erkennen, insbesondere aufgrund von personellen und organisatorischen Defiziten nicht erfüllen. Auch wenn einzelne Problemfelder angesprochen wurden, gab man sich mit den Erläuterungen der Banken zufrieden. Im Fall der UBS leistete auch die Prüfgesellschaft als «verlängerter Arm» der Aufsichtsbehörde keinen Beitrag zur Erkennung oder Vermeidung der Krise. 3. Die Rolle der Nationalbank Die Nationalbank ist gemäss Gesetz damit betraut, zur Stabilität des Finanzsystems beizutragen. 115 In der Bewältigung der Krise der UBS hat die Nationalbank eine führende Rolle übernommen. Als Notenbank verfügt sie über ein Instrumentarium, das die Finanzmarktaufsichtsbehörde nicht hat: Zurverfügungstellung von 112 BSK BankG-Watter, Art. 18 N FI MA FINMA (F (FN 3), 31), «Antworten auf Fragen von Ethos, die schweizerische Stiftung für nachhaltige Entwicklung, und Pictet Funds SA an den Verwaltungsrat und die Revisionsstelle von UBS AG», 36. An der Generalversammlung 2008 der UBS wurde Ernst & Young AG als Revisionsstelle für ein weiteres Jahr bestätigt. 115 Art. 5 Abs. 2 lit. e des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über die Schweizerische Nationalbank (NBG). Liquidität, Übernahme von Aktiven der Banken, etc. Auch im Bereich der internationalen Regulierungssetzung ist die Nationalbank stark engagiert. So vertritt sie die Schweiz im Financial Stability Board und zusammen mit der FINMA im Basler Ausschuss für Bankenrecht. Zudem verfügt sie im Bereich des Finanzmarktes über grosses Knowhow. So hatte etwa die Schweizerische Nationalbank schon im Juni 2007 angemahnt, dass die Grossbanken die Risiken erhöht hatten: 116 «[...] we note a substantial rise in exposures at UBS. Portfolio holdings are up one-third on the previous year, to almost CHF 900 billion. [...] this development suggests that UBS s market risk has risen strongly since the previous year. [...] CSG s internal risk indicator the Economic Risk Capital (ERC) suggests that market risk has increased by roughly 20 %.» Insgesamt ist es wünschenswert, dass die Nationalbank ihr Instrumentarium zugunsten des Finanzplatzes einsetzt und ihr ökonomisches Knowhow in enger Zusammenarbeit mit der FINMA anwendet. 4. Reformbestrebungen Im Bereich Grossbankenaufsicht hat die FINMA gemäss eigenen Angaben «Anpassungen» vorgenommen. 117 So würden durch die neue Organisation «Querschnittsanalysen» und institutsübergreifende vertiefte Analysen vereinfacht. Zusätzliche Stresstests würden «allseits das Risikobewusstsein» schärfen. 118 Zudem sei es gelungen, «weitere qualifizierte Spezialisten mit mehrjähriger Berufserfahrung im Finanzbereich für die Aufsichtstätigkeit zu gewinnen». Im August 2009 gab die FINMA zudem eine Reorganisation bekannt, mit welcher sie «für die mittelfristigen Herausforderungen der Finanzmarktaufsicht sowie für eine weitere fachliche Integration noch besser gewappnet» sei. 119 IV. Fazit International anerkannte Standards wie die Eigenmittelvorschriften von Basel II haben sich im Verlauf der Kreditkrise als ungenügend erwiesen. Die aus Wettbewerbsüberlegungen durchaus wünschbare (und kaum zu umgehende) Übernahme von solchen Standards ins 116 Schweizerische Nationalbank, Financial Stability Report 2007, Zürich 2007, 23 f. 117 FINMA FI MA (F (FN 3), 31), 44 f. 118 Vgl. «FINMA «FI MA informiert über Stresstests», Stresstests», Medienmitteilung der FINMA vom 2. Oktober «FINMA «FI MA strafft ihre Organisation», Pressemitteilung der FINMA vom 24. August 2009.
15 Christian Staub Das schweizerische Bankenaufsichtsrecht und die Kreditkrise GesKR inländische Recht erwies sich in diesem Fall als Nachteil. In Bezug auf die Bedeutung der Ratings oder die internen Risikomodelle könnte man hier durchaus von internationalen «Klumpenrisiken» sprechen. Die Grösse und Internationalität der grossen Bankenkonzerne macht aber gleichzeitig eine koordinierte Aufsicht in Zusammenarbeit mit anderen Ländern notwendig. Die schweizerische Aufsichtsbehörde hat die durchaus systembedrohenden Probleme bei den Grossbanken nicht im Voraus erkannt. Es bleibt abzuwarten, ob mit dem Schritt zu einer integrierten Finanzmarktbehörde eine weitere Professionalisierung der Aufsicht stattgefunden hat. Denn die nächste Finanzkrise kommt bestimmt. 513

References: Art. 25
 Art. 5
 Art. 7
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 37
 Art. 38
 Art. 12
 Art. 33
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 86
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 4
 Art. 34
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 31
 Art. 25
 Art. 23
 Art. 26
 Art. 18
 Art. 5