Source: http://www.assodipro.org/il-danno-da-illegittima-ritardata-od-omessa-valutazione-del-militare/
Timestamp: 2020-08-04 14:58:16+00:00

Document:
Il danno da illegittima, ritardata od omessa valutazione del militare – As.So.Di.Pro
di Luca Scirman
1. Natura giuridica della valutazione.
2. Illeciti commissivi ed omissivi: danno patrimoniale e danno non patrimoniale.
3. Illeciti commissivi e danno patrimoniale.
4. Danno patrimoniale immediato, futuro e perdita di chances.
5. Danno non patrimoniale: il danno biologico.
6. Il danno non patrimoniale segue: il danno morale subiettivo.
7. Il danno non patrimoniale segue: il danno esistenziale.
8. Danno patrimoniale da ritardo nella valutazione del militare.
9. La reintegrazione in forma specifica nella valutazione del militare.
Sia la giurisprudenza amministrativa sia il quadro normativo esistente inclinano a definire l’atto di valutazione come1 un atto di giudizio2 di natura tecnico-discrezionale, non congiunto a singoli fatti di riferimento ma ad una complessa e globale valutazione generale di una serie di qualità personali (morali, professionali, fisiche, di carattere) giudicate, con riferimento ad un dato periodo di tempo e con un modello valutativo precostituito, da soggetti individuati mediante apposito atto normativo. La dottrina che si è occupata della materia, ha invece privilegiato la dimensione procedimentale della valutazione a scapito di un univoco e preciso giudizio sulla natura giuridica dell’atto finale.
La disciplina fondamentale della documentazione caratteristica consente di avallare l’impostazione giurisprudenziale. Essa è racchiusa nella legge quadro del 5 novembre 1962, n. 1695 concernente “i documenti caratteristici degli Ufficiali, dei Sottufficiali e dei militari di truppa dell’Esercito, della Marina, dell’Aeronautica e della Guardia di Finanza”. L’Arma dei carabinieri invece trova la sua fonte legislativa nel dlvo n. 298 del 5 ottobre 2000, che, adottando norme dalla generica formulazione, sembra estendere ad essa le disciplina valutativa3. Il discendente D.P.R. n. 213 del 8 agosto 2002, che ha abrogato il precedente regolamento, disciplina le modalità di redazione dei documenti caratteristici ed il cui art. 1, comma 1, stabilisce che “i documenti caratteristici hanno lo scopo di registrare tempestivamente il giudizio personale, diretto ed obiettivo dei superiori sui servizi prestati e sul rendimento fornito dal militare, rilevando le capacità e attitudini dimostrate ed i risultati conseguiti”. Tale D.P.R. 213 è stato modificato ulteriormente, ma in modo non sostanziale, dal D.P.R. n. 255 del 11/7/2006. Per la Guardia di Finanza, in particolare, vige il D.P.R. n. 429 del 13/12/1967 e s.m.i., il cui art. 1 riproduce la medesima formula sopra indicata4.
Seguendo l’impostazione normativa di cui all’art. 1 della L. 241/90, che distingue tra atti paritetici ed atti autoritativi, si può affermare che l’atto di valutazione non è un atto paritetico o negoziale, ma piuttosto un atto ad indole autoritativa5, perché esplicantesi senza necessità del consenso del destinatario, essendo, più esattamente, atto a carattere iussivo, sottratto alla disciplina degli atti paritetici.
L’atto di valutazione avrebbe natura tecnico-discrezionale e, secondo l’insegnamento classico, a fronte di esso dovrebbero agitarsi, in via ordinaria, solo interessi legittimi di tipo oppositivo. Rientra, tuttavia, nell’ambito della cognizione della giurisdizione esclusiva6 (e non di legittimità né di merito) del G.A.
Il risarcimento per equivalente, in particolare, è misura ristorativa di diverse tipologie di danno. La summa divisio generalmente fatta in dottrina riguarda il danno patrimoniale e quello non patrimoniale. Mentre il danno patrimoniale (d’ora in poi, per brevità, dp) è definito come il complesso delle perdite economiche subite7 e/o del mancato guadagno, il danno non patrimoniale (dnp) si sta faticosamente configurando – sia in dottrina che in giurisprudenza – secondo un plesso comprensivo, con maggiore o minore certezza8, di:
danno morale soggettivo (‘praetium doloris’ o ‘pecunia doloris’);
danno biologico (lesione del bene giuridico ‘salute’ suscettibile di accertamento medico legale);
danno conseguente alla lesione di un interesse di rango costituzionale inerente alla persone (tradizionalmente definito ‘danno esistenziale’).
Il dnp costituirebbe pertanto, alla luce della recente giurisprudenza9, un danno derivante dalla “lesione di valori inerenti alla persona”.
L’illecito commissivo 10 consiste in una lesione causata mediante un provvedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo (ad es., il diniego di un atto abilitativo) oppure lesivo di un interesse difensivo o conservativo (ad es., il ritiro di un precedente atto abilitativo già concesso). L’illecito omissivo, invece, ha luogo nei casi di silenzio illegittimo della PA ovvero quando non sia esercitato – nonostante un atto di impulso – il potere di vigilanza o di repressione di un illecito lesivo di un diritto assoluto o relativo di chi può trarre vantaggio dall’esercizio del potere. Omissione può esservi, infine, quando non sia concluso un procedimento caratterizzato dall’emanazione di atti autoritativi ablatori (ad es., non è emesso il decreto di esproprio pur essendovi la preordinazione del vincolo, la dichiarazione di pubblica utilità e l’occupazione d’urgenza). In definitiva, l’illecito omissivo11 riguarda il mancato od il ritardato esercizio di una doverosa funzione pubblica.
Applicando i criteri distintivi illustrati nel precedente paragrafo, il soggetto militare sembra essere ordinariamente titolare del solo interesse oppositivo a fronte degli atti di valutazione, mentre un interesse pretensivo pare configurabile nelle ipotesi di omissione o di ritardo nell’emanazione del provvedimento, ma solo laddove esse siano fondate su un obbligo della PA di emanare un atto di valutazione secondo i presupposti statuiti dalla cit. legge del 1962 e dal successivo regolamento D.P.R. n. 213/02 e s.m.i..
Tuttavia, l’interesse vantato può essere di natura pretensiva anche nel caso in cui, intervenuta una res iudicata, il giudice dell’ottemperanza abbia imposto l’emanazione di un atto valutativo secondo determinati criteri prefissati12 nella sentenza da eseguire. Qui, secondo una giurisprudenza13, sarebbe addirittura configurabile un diritto soggettivo dell’istante all’attuazione del decisum, quando il ricorso sia diretto all’esecuzione di una statuizione tassativa e puntuale da cui discendano obblighi precisi per la PA. Ma laddove questa dia esecuzione al giudicato, anche se parzialmente o mediante l’emanazione di un atto illegittimo, l’interesse resta di natura oppositiva.
Sul piano processuale, a fronte del silenzio della PA, che omette di emanare l’atto valutativo, la giurisprudenza richiede che il soggetto interessato faccia accertare previamente l’illegittimità di tale silenzio che si configura come silenzio inadempimento. Solo dopo aver fatto accertare tale illegittimità, egli può agire, con un separato giudizio, dinanzi al GA per chiedere il risarcimento del danno. Il danno infatti non potrebbe essere richiesto in seno allo stesso rito del silenzio, poiché esso14 postula incombenti istruttori che si giudicano non compatibili con la sua sommarietà15 e poiché esso non solo non è azionabile contro il silenzio su istanze meramente patrimoniali ma non sarebbe – almeno secondo la tesi che appare prevalente – nemmeno convertibile in un rito di cognizione16. Se poi la PA emani il provvedimento valutativo mentre è in corso il giudizio sul silenzio17 il giudice non può estendere il sindacato su tale atto sopravvenuto, perché vi ostano sia la specialità del procedimento sul silenzio sia il fatto che, dovendo il giudice pronunziarsi in base a quanto chiesto con la domanda iniziale (art. 112 cpc), la domanda formulata nell’atto introduttivo non contiene la specifica impugnativa dell’atto emanato.
La regola generale prevede che il danno patrimoniale è risarcibile solo in quanto sia conseguenza immediata e diretta della lesione (art. 1223 CC). La dottrina e la giurisprudenza riconducono alla risarcibilità anche taluni effetti indiretti, che tuttavia si pongono nel solco della normalità del nesso eziologico tra lesione e danno (cd. danno indiretto)18.
Supponiamo, ad esempio, che l’atto di valutazione sia adottato da un soggetto incompetente e che si tratti di un caso di incompetenza relativa rientrante nelle ipotesi di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 213/02 e s.m.i.. Se l’atto non è ritirato in via di autotutela dalla stessa PA, esso può essere impugnato dall’interessato, ma nessun risarcimento potrà ottenersi se l’atto non ha avuto alcuna influenza diretta ed immediata sul patrimonio giuridico dell’istante (si pensi al caso di un militare superiore in anzianità giudicato da un pari grado di minore anzianità). Da citare è anche una recente sentenza19 con cui si nega il risarcimento del danno nel caso in cui l’atto amministrativo, annullato per incompetenza, possa essere reiterato ora per allora dall’organo competente.
Se invece l’atto assume una valenza negativa in sede di attuazione di un successivo atto o di un successivo procedimento e viene impugnato in tale occasione sotto forma di atto presupposto o collegato (frequente è il caso dell’atto di valutazione che è utilizzato come titolo in seno ad un procedimento di avanzamento20), potrebbe discutersi se siamo in presenza di un danno diretto o indiretto, ma rileverebbero fondamentalmente due problemi:
uno relativo all’impugnativa dell’atto di valutazione, poiché, qualora sia scaduto il termine di impugnativa, potrà essere impugnato soltanto l’atto finale della procedura di avanzamento o della diversa procedura successiva, protestando che l’illegittimità dell’atto di valutazione ha influito sul risultato finale della procedura successiva secondo un meccanismo solitamente definito di invalidità derivata;
un altro di risarcibilità dell’atto di valutazione, nel senso che nessun risarcimento sarà dovuto per l’illegittima valutazione in sé, se non quello che consiste nelle probabili influenze negative sulla procedura successiva.
Quanto al primo aspetto, l’atto illegittimo di valutazione dovrà essere influente sulla procedura di avanzamento secondo un rapporto di causalità adeguato e normale21 e tale questione si presenta pregiudiziale su ogni altra22. Dottrina e giurisprudenza23, con riguardo allo specifico caso di una procedura di avanzamento a scelta già effettuatasi, affermano che l’annullamento ex se dell’atto di valutazione non comporti un obbligo di rinnovazione della procedura di avanzamento, perché ciò sarebbe in contrasto con l’intero sistema di avanzamento. Se24 invece la procedura di avanzamento è annullata, l’unico rimedio sarà il rinnovo della stessa (=reintegrazione in forma specifica) escludendo il risarcimento per equivalente, perché il bene della vita (promozione) non è riconosciuto dalla sentenza di annullamento. Se poi l’annullamento comporti, ai sensi dell’art. 40 del d.lgs. n. 490/97 in materia di avanzamento, l’immediata promozione dell’interessato, allora quest’ultimo avrà titolo anche al risarcimento del danno per equivalente.
Quanto al secondo aspetto, è evidente che l’onere della prova del danno patrimoniale da probabile mancato avanzamento sarà più difficile25.
Se si ritiene che la lesione nasca non dall’atto valutativo presupposto, ma dal successivo atto, allora quest’ultimo soltanto è meritevole di impugnazione ed il danno sarebbe diretto ed immediato nella prospettiva del mancato avanzamento. Se invece si ritiene che la lesione (mancato o ingiusto avanzamento) nasca da un atto valutativo dannoso non impugnato nei termini, dovrebbe ricorrere la figura del danno indiretto. Giustificazione troverebbe in tale ipotesi la tesi che ammette il risarcimento a prescindere dalla specifica impugnativa dell’atto di valutazione (abbandono della pregiudiziale amministrativa), anche laddove il ricorrente, nell’atto di ricorso, si limiti ad estendere la sua impugnazione anche agli atti “collegati e/o presupposti”, indicati nella formula di stile che usualmente si pone nelle premesse. La giurisprudenza26 ammette in generale l’istituto della presupposizione non soltanto con riferimento agli atti della medesima serie procedimentale, ma anche ad atti contenuti in procedimenti differenti; avverte però27 che è inoppugnabile, in sede di ricorso avverso il giudizio di avanzamento a scelta, la documentazione caratteristica che l’interessato conosca da tempo e che non abbia provveduto ad impugnare, e che l’impugnazione deve essere comunque specificamente rivolta a quel dato atto supposto lesivo.
Problema collegato è quello di stabilire se sia configurabile la disapplicazione provvedimentale, con riguardo all’atto valutativo ormai inoppugnabile rispetto al successivo procedimento, in modo che il giudice amministrativo possa considerare lesivo l’atto relativo a quest’ultimo procedimento. Parte minoritaria della giurisprudenza ammette tale disapplicazione, senza però classificarla come obbligatoria, purché l’atto amministrativo da disapplicare incida su diritti soggettivi28, altrimenti nega tale potere al giudice sostenendo che sarebbero violati i termini decadenziali di impugnativa. Nel caso di specie, pur trattandosi di giurisdizione esclusiva, prevale la tesi che dinanzi ad atti valutativi si possano agitare solo interessi legittimi, poiché si tratta di atti autoritativi discrezionali. Tuttavia potrebbe ipotizzarsi il caso in cui l’atto valutativo costituisca il presupposto (ormai inoppugnabile, benché supposto illegittimo) di un procedimento amministrativo volto a dare attuazione a situazioni giuridiche soggettive aventi la forma e la consistenza di diritti soggettivi, soprattutto quando la qualifica finale contenuta nell’atto di valutazione sia connessa con la concessione di determinate indennità o altre utilità patrimoniali, supponendo esistenti gli altri concorrenti presupposti di fatto o di diritto.
Se poi l’atto valutativo fosse illecito29 (ad es., perché ingiurioso), allora anche una qui una lesione diretta del patrimonio del valutando sarebbe tendenzialmente inconfigurabile. Il danno patrimoniale potrebbe ricorrere, ma in via indiretta, in quanto abbia influenzato negativamente provvedimenti ulteriori incisivi sullo status o sulle vicende modificative del rapporto di pubblico impiego del militare. Nascerebbe invece direttamente un diritto al risarcimento per equivalente od anche in forma specifica (ad es., con la pubblicazione della sentenza) del danno morale ai sensi dell’art. 185 cp.
Se il reato fosse omissivo (es. rifiuto di atti d’ufficio), anche qui sarebbe difficile ipotizzare un danno patrimoniale diretto, perché, a parte la considerazione che la PA militare attiva un sistema di controllo costante della sussistenza degli atti di valutazione, vigendo un obbligo di “custodia” della documentazione caratteristica in capo ad un differente organo individuato dal regolamento (art. 12 D.P.R. n. 213/02), in un ordinamento gerarchico sono attivabili i noti poteri di sostituzione ed avocazione, che coprirebbero il vuoto valutativo provvisoriamente prodotto dal reato, in analogia con quanto previsto dal comma 4 dell’art. 2 del cit. regolamento, che disciplina le ipotesi di “mancanza” del compilatore o dei revisori.
Se si ritiene l’atto valutativo come atto puntuale rispondente soltanto all’interesse della PA di monitorare e controllare nel tempo l’attività e le qualità dei propri dipendenti30, sembra difficile considerare l’esistenza di un possibile dp. Ma se si ritiene l’atto valutativo come strumento di gestione del personale in cui poter comparare l’interesse del singolo con gli obiettivi dell’organizzazione, come tende a riconoscere la dottrina specifica31, allora il discorso può mutare.
La casistica si trae, principalmente, dall’art. 4 del D.P.R. 213/02 e s.m.i.. Per comodità di studio, si può distinguere a seconda che si tratti di illecito commissivo (valutazione illegittima non tardiva) ovvero di illecito omissivo (mancata emanazione dell’atto valutativo).
Nel caso, invece, di mancata emissione dell’atto di valutazione da parte della PA (illecito omissivo: per il ritardo si veda infra), non occorre attendere l’emanazione del provvedimento successivo32. In tal caso, l’assenza di provvedimento valutativo è sicuramente fonte di danno, nella misura in cui esso costituisca un presupposto legale o comunque necessario del successivo provvedimento. Ne segue allora che, in tale ultima ipotesi, il problema non sarebbe afferente al nesso eziologico tra lesione e danno, ma sarebbe limitato all’accertamento relativo alla forma ed al momento in cui si manifesti il danno patrimoniale diretto: ciò, in particolare, al fine di comprendere che tipo di danno andrebbe risarcito in quanto l’atto valutativo è vincolato nei casi di emanazione, mentre è discrezionale quanto al contenuto nonché per stabilire se è intervenuta o meno la prescrizione del diritto al risarcimento ovvero, nell’ipotesi più radicale, per accertare, alla luce della contrastata tesi della cd. pregiudiziale amministrativa, se è ammissibile il ricorso avverso l’atto valutativo non promosso nel termine decadenziale prescritto ex lege.
Tale danno però sembra configurabile nella sola ipotesi di esclusione dalla possibilità di partecipare ad un concorso33 (art. 4, comma 1, lett. g) andrebbe considerata come una perdita di chances, intesa non come un danno futuro. Essa è danno attuale e consiste in una “probabilità perduta”34 secondo un giudizio sintetico e statistico, di cui alcune Corti fissano anche la percentuale (in genere il 50%). Il danno futuro invece è un danno che deve ancora realizzarsi e che è prevedibile si realizzerà dopo che l’interessato farà valere la propria pretesa35. Dal punto di vista dell’onere della prova, le corti giudiziarie propendono, in tema di sussistenza del danno da perdita di chances, per un ventaglio di mezzi piuttosto ampio, che passa dalle presunzioni ad un mero calcolo di probabilità36.
Secondo una diversa prospettiva e per ragioni di completezza di analisi, si osserva che la problematica potrebbe essere sussunta nell’alveo di un nuovo modello di responsabilità che talune voci in dottrina ed in giurisprudenza hanno collegato alla violazione di obblighi di protezione posti a capo dell’Amministrazione: la cd. responsabilità da contatto amministrativo qualificato37. Il contatto tra PA e singolo mediante procedimento importerebbe già di per sé obblighi di protezione (obblighi cd. senza controprestazione) in capo alla PA, la cui violazione determinerebbe un regime di onere della prova circa l’elemento psicologico simile a quello ex art. 1218 CC (il danneggiato non deve provare la colpa del danneggiante, che invece deve dimostrare che il danno non è ad esso imputabile) e determinerebbe l’applicabilità di un termine prescrizionale decennale anziché decadenziale per l’impugnativa. Si tratterebbe pertanto di una responsabilità di tipo contrattuale.
In base a tale prospettiva, qualunque ipotesi di cui all’art. 4 del D.P.R. n. 213/02 cit. potrebbe essere, in linea generale, fonte di danno da contatto qualificato.
Per non dire che il termine del servizio del valutando (lett. a, comma 1, art. 4 cit.), che si traduca in una cessazione permanente da esso, ad es., in quanto conseguente ad un’ipotesi di dimissioni volontarie, pone il valutando medesimo fuori della linea di protezione con riguardo al momento successivo alla valutazione del soggetto, determinando non la nascita bensì la cessazione dei supposti obblighi di protezione38.
Lesioni patrimonialmente valutabili non sono ipotizzabili anche nel caso (lett. d, comma1, art. 4 cit.) di termine di un corso di istruzione39 o di eventuali periodi di esperimento e nel caso (lett. f) di compimento del periodo massimo di 12 mesi di servizio non documentato. Anche qui, infatti, sembra essere in presenza di casi nei quali prevale l’interesse pubblico organizzativo proprio della PA., contro il quale l’interesse individuale non avrebbe la forza di imporsi.
La PA ha il potere di prevedere altre ipotesi in cui la valutazione è necessaria a certi scopi (ad es. il conseguimento di una data qualifica finale di giudizio è condicio sine qua non per un trasferimento a domanda all’estero40, ove il trattamento economico è particolarmente favorevole). In tale ipotesi sembra di poter richiamare le medesime considerazioni sopra illustrate rispetto alla configurabilità di un danno patrimoniale diretto ed immediato.
Chi scrive ritiene che il danno non patrimoniale possa trovare una sua debita collocazione anche rispetto alla valutazione del personale militare. A prima vista, sembrerebbe da escludersi la configurabilità del danno biologico41 in relazione alla illegittima, alla ritardata od alla mancata valutazione del militare. Senza voler ripercorrere la storia e la casisistica del danno biologico, appare oggi prevalente l’orientamento secondo il quale il danno biologico trova una sua collocazione non nel danno patrimoniale quanto in quello non patrimoniale.
Nel corso degli ultimi anni il danno biologico è stato accostato ad altre figure di danno sovente viste come esplicitazioni dello stesso (così, ad es. il danno alle attività sociali e ricreative42), come si argomenta anche dalla classica definizione giurisprudenziale già riportata. Alla luce della ricostruzione operata dalla giurisprudenza, tuttavia, il danno biologico non andrebbe confuso con il danno che colpisce altri interessi diversi dalla salute e tutelati a livello costituzionale.
Una volta accertata la sussistenza del danno biologico, la sua liquidazione43, ossia la determinazione della misura del risarcimento, può essere effettuata con ricorso al metodo equitativo (artt. 1226 e 2056 CC), tenendo conto delle circostanze del caso concreto e specificamente, quali elementi di riferimento della gravità delle lesioni, degli eventuali postumi permanenti, dell’età, dell’attività espletata, delle condizioni sociali e familiari del danneggiato.
Più improbabile invece la configurabilità del danno biologico in caso di illecito omissivo (compreso il ritardo nella valutazione), stante la mancanza di un atto in grado di incidere (come accade con la positiva formulazione di giudizi negativi) sull’integrità psicofisica del valutando. Qui, in altri termini, o si mette in dubbio la stessa esistenza della lesione ovvero, secondo un parametro più specifico e da accertare caso per caso, viene a mancare il rapporto di causalità. Sono questi, per lo più, i casi concernenti le ipotesi di “termine del servizio del valutando”, di cui all’art. 4, comma 1, lett. a, del D.P.R. n. 213/02.
La giurisprudenza civile si è occupata sporadicamente di questioni inerenti il danno psichico44. Nel caso del pubblico impiego non privatizzato non sembrano in verità nemmeno configurabili quelle ipotesi di dnp che invece trovano applicazione in altre sedi (cfr. ad es. il richiamo alla tutela della “personalità morale” del lavoratore nell’impresa: art. 2087 CC). In verità la giurisprudenza civilistica ha cominciato ad intravedere ipotesi di dnp anche in caso di responsabilità contrattuale non derivante da reato, soprattutto con riferimento alle lesioni del bene della salute45.
Si tratterebbe pertanto di impostare un corretto onusprobandi al fine di far accertare l’esistenza del danno morale derivante da atto valutativo illegittimo e non penalmente rilevante. A tal riguardo si potrebbe aggiungere che sia più agevole l’uso delle presunzioni rispetto all’illecito commissivo, mentre nell’ipotesi di illecito omissivo la prova dovrebbe essere corroborata da una maggiore attendibilità.
Il danno esistenziale consiste in una lesione diversa sia dal danno morale che dal danno biologico46. Più esattamente la giurisprudenza civilistica tende a considerarlo un ampia categoria ricompresa nell’ambito del danno non patrimoniale e costituita da numerose ipotesi di danno aredittuale. Ciò che lo caratterizza, infatti, è il suo riferimento ad interessi della persona privi di un valore economico di scambio, quali l’interesse alla vita sociale e di relazione, l’interesse al mantenimento del nucleo familiare e del rapporto parentale, inteso come reciproco sostegno ed appoggio morale ed affettivo, l’interesse allo svolgimento di attività ricreative, sportive, culturali, artistiche, l’interesse ad esplicarsi e a realizzarsi nel mondo del lavoro, l’interesse ad un processo rapido e giusto, ecc.
Una dottrina specifica47 ha insistito sugli aspetti esistenziali di talune espressioni della vita del singolo privato chiamato alle armi, sostenendo che l’illegittima chiamata alle armi, la cui illegittimità derivi da erronee e prodromiche valutazioni tecnico-discrezionali di tipo medico relative alla formazione del procedimento di arruolamento di leva, comporta un danno di tipo esistenziale, in quanto violativa del cd. diritto al tempo di vita dell’arruolando. Tale situazione giuridica è tutelata – continua la detta dottrina – “a livello generale” dagli artt. 2 e 3 Cost.
Si tratterebbe di una situazione giuridica prodromica e indipendente da ulteriori, eventuali lesioni ad interessi patrimoniali biologici dell’arruolato: la lesione del diritto al tempo di vita costituisce infatti il prius di ogni altro danno. In particolare, la citata dottrina, richiamando anche Corte Cost. n. 41/90, sostiene che l’assolvimento degli obblighi di leva, attuato in base ad un arruolamento illegittimo, produca effetti negativi sull’esistenza del singolo, incidenti sulla “ricerca del lavoro, nella prosecuzione di studi postuniversitari, nell’avvio di attività professionali od autonome, nei rapporti familiari”48.
Si registra anche un filone giurisprudenziale interpretativo, soprattutto nelle aule dei giudici di pace, che consente di dare ingresso al risarcimento dei cd. danni microesistenziali o danni esistenziali bagatellari49, derivanti in particolare da stati di ansia, perdita di serenità della persona, chances lavorative perdute, soffocamento e affaticamento, tachicardia, cardiopalma, stato di disagio, ecc., cagionati – fuori delle ipotesi di forza maggiore o stato di necessità o del fatto di terzi (es. la responsabilità dei vettori), che ne impedirebbero il risarcimento – da ritardi dei mezzi pubblici di trasporto o dalla illegittima condotta dei gestori telefonici.
Una giurisprudenza civile50 ha negato l’esistenza del danno esistenziale, sulla base di quattro argomenti confutati dalla dottrina. In particolare la detta giurisprudenza ha affermato che se è un danno evento esso è imprevedibile e quindi non è attribuibile all’offensore a titolo di colpa; se invece è un danno conseguenza deve presupporre un danno evento incidente sulla salute, sul patrimonio o sul morale e, quindi, essere regolato dalle regole risarcitorie poste dalla legge o elaborate dalla giurisprudenza per tali tre tipi di danno.
In secondo luogo, altre differenze si registrerebbero, in particolare, sul piano probatorio. In generale, data l’immaterialità dei beni o valori colpiti, sembra impiegabile lo strumento della prova per presunzioni sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori e massime di esperienza (cd. prove logiche, ampiamente ammesse in giurisprudenza51). Tale strumento serve a provare l’esistenza del danno, una volta provato il quale occorre calcolarne la misura. Ciò può avvenire solo in via equitativa.
La legge non fissa un termine per l’emanazione dell’atto valutativo, ma i periodi di tempo a cui la valutazione va riferita. Tale caso esula dalla tematica del ritardo, che attiene più esattamente alla conclusione del procedimento amministrativo, e, quindi, all’emanazione ed alla comunicazione dell’atto valutativo. Il riferimento normativo primario, pertanto, è il regolamento DMD n. 690 del 8 agosto 199652, il cui art. 8 recita che “il termine iniziale[del procedimento]decorre dalla data in cui il competente organo o ufficio dell’Amministrazione…, per gli atti vincolati quanto all’emanazione, abbia conoscenza del fatto o della situazione da cui sorge l’obbligo di provvedere o abbia accertato la sussistenza dei presupposti ai quali la legge subordina la loro emanazione”. Ma ulteriore riferimento normativo necessario è l’art. 4 del DPR 213/02, da cui si desume la necessità di rispettare termini che si diversificano in relazione alla casistica ivi riportata.
Il ritardo può essere tanto iniziale, con riferimento cioè all’inizio del procedimento, quanto finale, con riferimento alla conclusione del procedimento. Secondo chi scrive, non basta, però, accertare se il termine è dilatorio o perentorio per stabilire se vi è stato ritardo. L’interprete deve piuttosto appurare se il termine abbia natura essenziale o meno e se, una volta violato, leda un interesse patrimoniale ovvero non patrimoniale del militare. La mera violazione di un termine, infatti, non comporta necessariamente un danno risarcibile53.
La tematica del danno da ritardo sta affascinando le aule giudiziarie del nostro Paese. Il Consiglio di Stato54 ha di recente sottoposto all’attenzione della Adunanza plenaria la problematica, sostenendo che, a seguito della nota sentenza 204/2004 della Corte Costituzionale, la questione vada posta in termini diversi da come in passato è stata affrontata.
il mero ritardo della PA ad emanare l’atto (“il bene della vita”) a cui il ricorrente ha titolo;
il ritardo, che, dopo l’annullamento dell’atto per motivi formali, si impiega fino al successivo rilascio dell’atto a cui il ricorrente ha titolo;
l’omessa emanazione del provvedimento;
l’emanazione ritardata di un provvedimento di diniego.
Nei primi due casi, dice il CdS, non occorre la previa diffida. L’inerzia che si protrae oltre i termini fissati già per legge o per regolamento rendono già illegittima l’inerzia. Non occorrerebbe, pertanto, in tali due ipotesi, far dichiarare dal giudice l’illegittimità del silenzio per conseguire il risarcimento del danno per equivalente55.
Secondo un orientamento56, il nuovo modello di azione amministrativa, quale risulta dalla Legge 241/90, rende rilevanti ed autonome le posizioni soggettive di natura strumentale rispetto alla spettanza del bene della vita. L’instaurazione di un procedimento amministrativo va fatta in un’ottica di correttezza da parte della PA, correttezza che è idonea a generare un affidamento del privato (cd. responsabilità da contatto qualificato). Questi ha titolo ad una risposta certa e tempestiva, a prescindere dai contenuti della medesima.
Secondo un altro orientamento57, il danno da ritardo è risarcibile solo se il privato abbia titolo all’emanazione del provvedimento favorevole. E per alcuni, occorre che tale ritardo sia accertato con il procedimento del silenzio; per altri, il GA adito dovrebbe emettere un giudizio prognostico, in termini probabilistici, sulla spettanza del bene della vita ai soli fini del risarcimento.
L’Adunanza plenaria ha risposto al quesito formulato dal CdS58, confermando che il ritardo non costituisce comportamento sottratto, per ciò solo, alla cognizione del giudice amministrativo ed affermando che il danno da ritardo sussiste solo se spetta il bene della vita, solamente cioè se si ha titolo all’emanazione dell’atto59.
L’interesse legittimo sostanziale, invece, potrebbe essere leso da una omissione non definitiva legata ai casi in cui l’atto di valutazione costituisca il necessario presupposto di un successivo procedimento o atto60, mentre nessun risarcimento – salvo le ventilate eccezioni già supra illustrate – dovrebbe spettare laddove l’atto di valutazione non abbia alcun valore prodromico o strumentale né influisca negativamente sulla sfera giuridica dell’interessato secondo un rapporto di causalità normale ed adeguato.
Peraltro, la giurisprudenza amministrativa61 è del parere che in tema di documentazione caratteristica manchi, allo stato, una norma che fissi termini perentori per l’emanazione del relativo giudizio. Di conseguenza, l’atto di valutazione emanato e notificato oltre i periodi cui il giudizio si riferisce, non configura neanche un caso di nullità: il che porta a semplificare ulteriormente la problematica del ritardo.
L’art. 35, comma 1, del d.lgs. 80/98 e s.m.i. prevede che il GA, nell’ambito della propria giurisdizione, dispone anche attraverso la reintegrazione in forma specifica il risarcimento del danno ingiusto. Analoga disposizione è contenuta nell’art. 7, comma 3, legge n. 1034/71, come sostituito dall’art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 80/98 alla luce delle modifiche introdotte dall’art. 7 della Legge n. 205/00. Le norme attestano come il rimedio in questione sia utilizzabile nelle tre tipologie di giurisdizione amministrativa conosciute (di merito, di legittimità e, per quello che interessa in tale sede, esclusiva).
In dottrina62, alcuni ritengono che essa sia un azione di adempimento, cioè di condanna ad un facere anche consistente nell’emanazione di atti amministrativi, purché – aggiungono taluni – si tratti di atti vincolati e non discrezionali. La tesi si ritiene essere corroborata anche dall’art. 14 del d.lgs. 190 del 20 agosto 2002, relativo alla realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici e di interesse nazionale. Quando il GA sospenda o annulli l’atto di aggiudicazione di gare pertinenti alla materia ed il relativo contratto sia stato già stipulato, la detta norma impedisce la risoluzione del successivo contratto già stipulato ed ammette solo il risarcimento per equivalente escludendo la reintegra in f.s.. Quindi, secondo tale tesi, il legislatore ha qui costruito la reintegrazione come adempimento, facendone un effetto dell’annullamento dell’aggiudicazione: perciò il legislatore la esclude.
Né decisivo63 è l’argomento in favore dell’azione di adempimento, tratto dal citato art. 14 del d.lgs. n. 190/02: qui la reintegrazione è intesa erroneamente, per improprietà legislativa, un effetto dell’annullamento dell’aggiudicazione, poiché – per sua natura e per come è ricostruita dall’art. 2058 CC – essa non consente di ottenere la medesima prestazione inadempiuta, ma una differente prestazione a titolo di riparazione.
In dottrina vi è anche chi64 preferisce separare un indirizzo pubblicistico, secondo cui la r. sarebbe implicita in ogni richiesta di annullamento dell’atto mediante il rinnovo legittimo dell’atto annullato, ed un indirizzo civilistico (distinguendo ulteriormente tra istituto di carattere processuale – con conseguente valutazione dell’eccessiva onerosità non con riferimento alla persona del debitore ma al pubblico interesse ed alla collettività -, ed istituto sostanziale civilistico riparatorio, come ricostruito dal citato art. 2058 cc).
Si aggiunga che la r. in f.s. richiede, ai fini della sua applicazione, una verifica di non eccessiva onerosità, la quale invece non è richiesta per l’adempimento o l’esecuzione. Il privato avrebbe una tutela diminuita se si accogliessero le due tesi in tema di adempimento: il cd effetto conformativo della resiudicata per la PA (il cui unico limite è l’impossibilità sopravvenuta) sarebbe condizionato senza ragione alla verifica di non eccessiva onerosità di cui all’art. 2058 cc, oltreché all’accertamento della colpa della PA.
In passato il CdS si era orientato per ritenere la r. in f.s. una forma di tutela parallela all’annullamento65, sostenendo che la domanda di annullamento contiene in sé l’implicita domanda di risarcimento in f.s. che induce la PA ad emanare un atto favorevole al ricorrente. La giurisprudenza amministrativa propende ora, in maggioranza, per la tesi civilistica66, ritenendo cioè che la r. in f.s. sia una alternativa risarcitoria. Anzi il CdS ha precisato67 che lo scopo della r. in f.s. non è quello di sostituire la tutela demolitoria o conformativa discendente dal giudicato di annullamento, ma di integrare tale tutela in modo che la r. in f.s. svolge un ruolo identico a quello del giudizio di ottemperanza in caso di interesse oppositivo.
Facendo applicazione di tali criteri alla materia in esame, si può sostenere che lo spazio applicativo per la r. in f.s. alla valutazione illegittima, ritardata od omessa del militare è assai improbabile. Qui se ne discute in quanto la tesi prevalente68 ammette la r. in f.s. solo con riferimento agli interessi di tipo oppositivo, che sono agitabili in merito alla valutazione del militare, mentre la esclude o la limita alquanto per gli interessi di tipo pretensivo.
Se invece la PA militare omette o ritarda (illecito omissivo) nell’emanare la documentazione caratteristica nei casi previsti dal regolamento e dalla legge, potrebbe affermarsi che è possibile l’ordine di emanazione, quantunque nessun controllo potrebbe essere fatto dal giudice con riguardo al contenuto discrezionale dell’atto valutativo. Questa sembrerebbe essere una possibilità avanzata – su un piano più generale – da una autorevole dottrina69, che per le attività vincolate è di parere favorevole, affermando anzi che il giudice potrebbe anche spingersi a delineare il contenuto dell’atto da adottare, mentre, per le attività discrezionali, opina che l’ordine potrebbe essere emanato ma solamente con carattere procedimentale, ossia che il giudice potrebbe costringere (=condannare) la PA a riprendere il procedimento senza però avere il potere di influenzarne l’esito contenutistico.
Dottrina ed giurisprudenza70 ammettono peraltro che la proposizione della domanda di r. in f.s. senza congiungerla alla subordinata domanda di risarcimento per equivalente, non precluda quest’ultimo. Con un chiaro favore per il ricorrente e con il giusto rispetto della lettera di un testo di legge (art. 2058 CC), si ritiene che la r. in f.s. contenga in sé la domanda di risarcimento per equivalente e che il giudice che ammetta quest’ultimo non giunge a violare il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ai sensi dell’art. 112 cpc, anch’esso applicabile al processo amministrativo.
Sul piano processuale, infine, l’orientamento prevalente ritiene che la domanda di r. in f.s., essendo una domanda di risarcimento, non possa essere riproposta per la prima volta in appello e nemmeno in sede di giudizio di ottemperanza71. Si discute invece se, proposta in primo grado la domanda di r. in f.s., il giudice possa ritenerla in appello o in ottemperanza come domanda di risarcimento per equivalente.
Luca Scirman72
1 SCIRMAN L., “Il diritto nella valutazione del militare”, in LPA, Giuffré, nn 3-4, 2005, pp. 699ss e a SCIRMAN L. “Il metodo nella valutazione del militare. Raffronto con la disciplina del pubblico impiego privatizzato”, in http://www.giustamm.it/, III, n. 7, luglio 2006. SCIRMAN L., “Contributo allo studio del nuovo modello di Difesa e delle FF.AA.”, in http://www.giustamm.it/, II, n. 5, giugno 2006; IOVINO P. e RITACCO A., “L’autonomia dei giudizi in sede di documentazione caratteristica: orientamenti giurisprudenziali”, in Riv. Guardia di Fin., n. 5/2005, pp. 1585ss; AA.VV., “L’ordinamento militare”, (POLI V. e TENORE V., a cura di), Giuffré, 2006; TENORE V., “L’incidenza della nuova legge n. 241 del 1990 sulle pubbliche ammnistrazioni (e su quella militare in particolare)”, Cedam, Padova, 2006; POLI V. e TENORE V., AA.VV., “I procedimenti amministrativi tipici e il diritto di accesso nelle Forze Armate”, Giuffré, Milano, 2002; TAR Calabria, Sez. staccata RC, Sent. 9/1/2004, n. 3, con nota di BASSETTA F., “La valutazione caratteristica del personale militare”, in Il lavoro nelle PA, 2004, nr 1, pp. 282ss; Id., “Lo stato giuridico del personale militare”, in serie Quaderni nr 6, suppl. al n. 3/2003 della Rassegna dell’Arma dei Carabinieri (in partic. parte V, cap. XIII, rubricato “La valutazione del personale militare”), pubblicato altresì in www.carabinieri.it/editoria/rassegna/. MEREGAZZI R., “Rassegna di giurisprudenza sulle leggi di stato giuridico e di avanzamento degli appartenenti alle Forze armate”, Giuffrè, Milano, 1965; SCHWARZENBERG C., “L’importanza in Italia e all’estero della documentazione caratteristica degli Ufficiali, con particolare riguardo ai problemi dell’avanzamento”, in Rass. Arma CC, n. 1, gen.-marzo 1993. MESSA G., “L’impugnabilità dei documenti caratteristici nella nuova normativa”, in Rivista della Guardia di Finanza, n. 2, aprile 1975 S. MARCOLINI S. “Il controllo del giudice amministrativo sulla documentazione caratteristica degli appartenenti alle forze armate tre principio di legalità e merito insindacabile delle scelte della p.a. militare”, in F.A. – TAR, 2002, 2854; LABELLA B.- CARDUCCI G.(2003), “La nuova documentazione caratteristica del personale militare delle Forze armate”, in Informazioni Difesa, 2003, nr. 3, pp. 45ss; ALESIO M., “Le ‘note caratteristiche’ degli appartenenti alle Forze armate nell’evoluzione normativa”, in Diritto e Giustizia, V, n. 6, 2004, 93-95.
2 Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre 1960, n. 987, in Rass. “Il Cons. St.”, 1960, I, 2041. Più esattamente i giudizi del compilatore e del revisore sono ritenuti giudizi autonomi l’uno rispetto all’altro (Cons. Stato, IV Sez., 2 luglio 1943, n. 221 in FA, 1943, 1, I, 1943; Cons. Stato, IV Sez., 13 febbraio 1963, n. 72 in Rass. “Il Cons. St.”, 1963, I, 153). Il Consiglio di Stato precisa che i vari giudizi, interni e finali, che compongono la scheda sono “giudizi di valore” di natura relativa e non assoluta, cfr. Cons. St., IV Sez., 25 maggio 1979, n. 393, in Consiglio di Stato, 1979, I, 1737. Cfr pure la giurisprudenza richiamata da BASSETTA F., “Il pubblico…”, cit., par.1, nota 5. Il giudizio valutativo non si esaurisce in un atto di accertamento tecnico, di cui quindi non è possibile applicare tout court la relativa disciplina, essendo annoverabile tra le valutazioni tecniche: D’ANGELO G., “Giudice amministrativo e valutazioni tecniche dopo la l. 21 luglio 2000 n. 205”, in Dir. Amm., n. 3/2005, pp. 659ss; TESSARO T., “Valutazioni tecniche e attività consultiva nella recente legislazione di principi”, in L’Ammin. It., n. 10/93, pp. 1494ss.
3 Sui dubbi di legittimità del regolamento DPR 213/02 proprio a causa della mancanza di una chiara base legislativa per l’Arma dei CC, sia lecito rinviare a: SCIRMAN, “Il diritto…”, cit., p. 717ss.
4 Cfr. POLI V.-TENORE V., “Codice di diritto amministrativo militare”, Giuffré, Mi, 2006; POLI, in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., vol. II, p. 379ss.
5 A. SANDULLI, “Manuale di diritto amministrativo”, 1978, Jovene, p. 420; QUARTULLI A., “Atti autoritativi e atti paritetici: validità di una distinzione”, in Studi per il centocinquantenario del Consiglio di Stato, Roma, 1981, vol. III.; M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo, p. 712-713, Giuffrè, 1988; MATTARELLA B. E. G. FUOCO, “L’art. 1, comma 1bis, della legge 241/90. Alla ricerca delle proprietà alchemiche del diritto privato”, in http://www.lexitalia.it/, n. 6/2005. L’atto autoritativo, però, non coincide con l’atto iussivo (in particolare, l’ordine gerarchico), che è un atto ablativo personale incidente su una situazione giuridica soggettiva del destinario in modo da imporre, senza possibilità di scelta, una data prestazione, positiva o negativa. I due atti sembrano essere in un rapporto di genere a specie.
6 POZZI A., “La giurisdizione esclusiva del pubblico impiego non privatizzato”, in CdS, novembre 2003, II, 2209ss.
7 Arduo riportare una bibliografia completa relativa al danno. Si rimanda alle fondamentali osservazioni del DE CUPIS A., “Danno (dir. vig.)”, in EdD, Giuffré, 1962, p.627, che individua il dp nella lesione ad un interesse patrimoniale, ossia ad una utilità economica che un soggetto può trarre da un bene. Cfr. poi CIAN G. e TRABUCCHI A., “Commentario breve al CC”, Cedam, 2004, sub art. 1223.
8 Da ultimo, per particolare completezza, si segnala la sent. n. 210/05 del 22/2/2005 del Trib. di Reggio Emilia, Sez. I civ., in http://www.altalex.it/.
9 Cass. Civ., Sez. III, n. 8827 del 31/5/2003.
10 MARUOTTI L., “La struttura dell’illecito amministrativo lesivo dell’interesse legittimo e la distinzione tra l’illecito commissivo e quello omissivo”, 2005, in http://www.giurisprudenza.it/.
11 Ad. Plen. del CdS 13/9/2005 n. 7 e 30/8/2005 n. 4, in http://www.giustiziaamministrativa.it/.
12 Per CAIANELLO V., “Manuale di diritto processuale amministrativo”, Utet, To, 1997, p. 851, l’Amministrazione ha l’obbligo di eseguire il giudicato amministrativo ed il successivo giudizio di ottemperanza risulta essere una sorta di esecuzione forzata. Può verificarsi che, pur a seguito del giudicato amministrativo, la PA 1) rimanga inerte; 2) rifiuti di ottemperare; 3) reiteri il provvedimento annullato; 4) emani un provvedimento elusivo 5) adempia parzialmente. Mentre è ammesso pacificamente in giurisprudenza il giudizio di ottemperanza per il caso di inerzia e per i casi di macroscopica elusione, qualche dubbio nasce in caso di parziale o incompleta esecuzione e nelle rimanenti ipotesi. Interesse pretensivo sembra sussistere anche nel caso in cui l’Amministrazione non abbia ottemperato alle misure cautelari disposte dal giudice amministrativo: art. 21bis legge TAR, come modificata dalla legge 205/2000.
13 Cfr. DEODATO C., in “Codice della Giustizia Amministrativa”, a cura di MORBIDELLI G., Giuffré, Milano, 2005, pp. 357-358. Poiché l’A. non critica tale impostazione, indirettamente sembra avallarla. Applicando il criterio dettato dalla richiamata giurisprudenza alla tematica in questione, non è assurdo ipotizzare che una data osservazione (ad es. relativa ad un illegittima valutazione dello stato di salute del valutato) debba essere corretta in modo da essere ricondotta alla legittima condizione fisica dell’interessato.
14 Ancora non è stata ben chiarita la portata dell’ innovazione di cui all’art. 2, comma 5, della legge 241/90, secondo cui il giudice, in tema di silenzio rifiuto/inadempimento, può conoscere della fondatezza della domanda. In giurisprudenza vi è persino chi ne fa un nuovo caso di giurisdizione sul merito: CGA, IV, n. 726 del 4/11/05 e TAR Liguria, I, n. 102 del 8/2/06, in Urb. e app., 2006, p. 975.
15 TAR Lazio, Roma, IIbis, n. 6786 del 9/9/05 e TAR Campania, II, n. 850 del 16/6/06, TAR Campania, Na, II, n. 112, del 9/1/06; TAR Campania, Na, VI, n. 3099 del 17/3/06, in http://www.giustizia_amministrativa.it/. Una giurisprudenza ha negato il cumulo delle azioni sul silenzio e sul risarcimento del danno anche per le ragioni che non solo le domande devono fondarsi su identici presupposti di fatto e di diritto ed essere riconducibili al medesimo rapporto o al medesimo procedimento, ma anche perché non possono essere trattate con lo stesso rito: TAR Puglia, Le, n. 1415 del 14/12/2001, in MONTEDORO, in AA.VV., “Codice della giustizia…”, cit., p. 276. In dottrina, di recente, GIOVAGNOLI R., “I silenzi della Pubblica Amministrazione dopo la legge n. 80/2005”, Mi, 2005 e STICCHI DAMIANI E., “L’accertamento della fondatezza dell’istanza nel giudizio sul silenzio”, in FA-TAR, 2005, 3365; PARISIO V., “Il silenzio della Pubblica Amministrazione tra prospettive attinie e fattuali alla luce delle novità introdotte dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15 e dalla l. 14 maggio 2005, n. 80”, in FA-TAR, nn. 7-8, 2006, pp. 2798ss.
16 TAR Sicilia, Ct, III, n. 1983 del 3/11/05, in http://www.giustizia-amministrativa.it/.
17 CdS, V, n. 4968 del 24/8/06 in Corr. Giur. N. 11/06, p. 1222.
18 Cass. SS.UU. n. 9556/2002.
19 TAR Campania – Napoli, Sez. IV, sent. 12 aprile 2005, in http://www.lexitalia.it/.
20 LAMBERTI C. e BALDANZA A., in AA.VV., “I procedimenti amministrativi tipici…”, cit., in specie pp. 193-197; POLI, in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., vol. II, pp. 421-423.
21 La giurisprudenza, infatti, non propende per l’automatica influenza della documentazione caratteristica annullata in via giurisdizionale o di autotutela sulla successiva procedura di avanzamento: CdS, Sez. IV, 14/2/05, n. 407 in http://www.giustizia-amministrativa.it/.
22 Arg. ex CdS, IV, 5/4/77, n. 321, in CdS, 1977, I, 477. Altro è, dice POLI in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., vol. II, p. 290 citando una pronuncia del CdS, il rapporto tra due differenti procedure di avanzamento, che, essendo autonome, non possono interferire reciprocamente
23 POLI, “L’ordinamento militare…”, cit., vol. II, p. 393 ed ivi la giur. citata.
24 Loc. ult. Cit., pp. 422-423.
25 La casistica offre però anche esempi di annullamento del giudizio di avanzamento per documentazione caratteristica “irregolare per effetto di cancellazioni e variazioni” del libretto personale trascritte su fogli incollati, privi di firma e senza indicare il provvedimento in base a cui le correzioni sono state fatte: CdS, IV, 7/3/78, n. 183, in CdS, 1978, I, 359. Contra CdS IV n. 6668 del 9/12/02 in Cons. St., 2002, I, 2679.
26 Il rapporto di presupposizione è individuato ove un atto/provvedimento costituiscano la ragione unica ed essenziale delle successive determinazioni e vi sia necessaria consequenzialità di effetti giuridici. Per ciò riguarda anche atti di procedimenti differenti: con riguardo ad incarichi dirigenziali, cfr. CdS, V, n. 2148 del 4/5/2005, in http://www.giustizia-amministrativa.it/, raccolta sentenze. Quindi, non vi è nemmeno presupposizione tra due diversi atti di valutazione e l’illegittimità dell’uno non influisce sull’altro: POLI, “L’ordinamento…”, cit., vol. II, p. 387.
27 CdS, IV, 10/12/1974, n. 970, in CdS, 1974, I, 1597.
28 Ad es., TAR Emila Romagna, Pr, n. 81 del 9/2/99, in Giur. di merito, n. 4-5/2000, con nota di ANCORA F., pp. 942ss.; TAR Lombardia, I, Mi, n. 1732 del 8/10/97, in http://www.giustizia-amministrativa.it/, sezione sentenze TAR.
29 TENORE, in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., pp. 822ss. Sintetica ed efficace pure VIPIANA P.M., “Introduzione ai vizi di legittimità dell’atto amministrativo”, Cedam, 1997, pp. 192-197; GAROFOLI, RACCA, DI PALMA, “Responsabilità della PA e risarcimento del danno innanzi al giudice amministrativo”, Giuffrè, Mi, 2003, in particolare pp. 99ss. Di recente, VACCARO R., “La disapplicazione del provvedimento amministrativo in sede penale”, in http://www.neldiritto.it/, n. 10/febbraio 2007; DAUNO TREBASTONI F., “Il sindacato del giudice penale sulla discrezionalità amministrativa, nell’abuso d’ufficio”, febbraio 2007, in http://www.giustizia-amministrativa.it/, sez. contributi.
30 Così si argomenta in giurisprudenza, ad es.: CdS, VI, n. 4100 del 27/6/06, in FA-CdS, n. 6/06, 1790, secondo cui l’interesse pubblico sotteso alla valutazione alberga “nel monitoraggio continuo della qualità del servizio prestato”.
31 BASSETTA F., “Lo stato giuridico…”, cit., pp. 209-210; SCIRMAN L., “Il metodo…”, cit., par. 1.
32 Nel caso sub art. 4, comma 1, lett. e (qui la sospensione dall’impiego del giudicando è il presupposto in base a cui emanare il successivo atto di valutazione), paradossalmente l’omissione di provvedimento potrebbe, almeno non alla lunga, produrre un beneficio per il giudicando, non essendo rivelata ai futuri valutatori/revisori la condizione di sospensione, soprattutto ove questa sia l’effetto di una situazione negativa a carico dello stesso giudicando (ad es., la commissione di un reato). Pertanto, in tale ipotesi, l’interessato, pur avendo interesse azionabile all’emanazione dell’atto, non avrebbe titolo per postulare forme di ristoro del danno.
33 La norma sembra riferirsi, sul piano letterale e un po’ meno su quello logico e di ratio, anche ai concorsi banditi anche da un’amministrazione diversa da quella di appartenenza del militare.
34 Da ultimo, TREMANTE L., “La perdita di chance. Risarcimento del danno da attività amministrativa illegittima”, Halley Editrice, 2006 e CHINDEMI D., “Il danno da perdita di chance”, Giuffré, 2007.
35 Cfr. ex plurimis: CdS Sez. VI del 7/2/2002 n. 686, su www.lexfor.com, dalla quale sono tratte le definizioni, e Cass. Civ. nr. 6506/85, che configura l’esclusione dal concorso come danno da perdita di chance. Sulla stessa linea: T.A.R. Emilia Romagna – Bologna, 17 aprile 2002, n.592; Tribunale di Milano, 30 novembre 2001, Lanzani c/ Azienda Ospedaliera ; T.A.R. Campania – Napoli, 21 novembre 2001, n.4917; Cass. 21 luglio 2003, n.11322 e Cass. 11 dicembre 2003, n.18945.
36 Da ultimo Cass Civ., Sez. Lav., n. 238 del 11/1/07.
37 CASETTA E., “Manuale di diritto amministrativo”, Giuffré, Mi, 2004, p.589; MOLASCHI V., “Responsabilità extracontrattuale, responsabilità precontrattuale e responsabilità da contatto”, in FI, 2002, col. 8 ss..
38 Si potrebbe ipotizzare un caso di danno indiretto laddove la lodevole prestazione di un servizio pubblico, ai sensi dell’art. 5, punto 5, lett. b, del DPR 487/94 (cd. regolamento sui concorsi) e s.m.i. sia scriminante come titolo preferenziale in un pubblico concorso in cui il valutando sia risultato idoneo, ma vincitore a parità di merito con un altro concorrente e non sia possibile l’assunzione di entrambi gli idonei. Ma, onestamente, sembra essere un caso limite.
39 Tra l’altro, la giurisprudenza ritiene che i giudizi valutativi emessi in occasione di corsi di istruzione e di Accademia siano pressoché vicini al merito, tanto da poter essere sindacati soltanto “entro i ristretti limiti della manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto”: CdS, IV, n. 2129 del 14/4/2006, in FA-CdS, n.4/2006, p.1143. Quindi, essendo difficilmente dichiarabili illegittimi, altrettanto difficilmente ne deriverà un danno.
40 Qualche dubbio se il trasferimento fosse d’autorità: in tal caso infatti resterebbe un margine di discrezionalità alla PA militare, nonostante il possesso della richiesta qualifica.
41 Classicamente definito in giurisprudenza come: “menomazione dell’integrità psicofisica della persona in sé e per sé considerata, in quanto incidente sul valore uomo in tutta la sua concreta dimensione, che non si esaurisce nella sola attitudine a produrre ricchezza, ma si collega alla somma delle funzioni naturali afferenti al soggetto nell’ambiente in cui la vita si esplica, ed aventi rilevanza non solo economica, ma anche biologica, sociale, culturale ed estetica” (Cass. 90/7101; Cass. Sez. Lav. 88/5033; Cass. Civ. n.2883 del 1988). Dell’individuazione del contenuto del danno biologico e della sua differenza dal danno morale o patrimoniale ha avuto occasione di esprimersi con dovizia di particolari la Corte Costituzionale con la sentenza n.184 del 14 luglio 1986 in Giust. Civ., 1986, I, 2324.
42 Cass. Civ., Sez. III, 5/11/1994 n. 9170 in Giust. Civ. 1994, fasc. nr. 11.
43 Cass. Civ., Sez. III, n. 20323 del 20/10/2005. Si ricorre sovente anche alle tabelle preordinate dalla Corte di Appello di Milano o di Ancona
44 Inquinamento acustico in Cass Civ. n.2396 del 1983; Cass. Civ. n.3367del 1988, Trib. Biella 22/4/89; esaurimento nervoso per fatto illecito altrui in Pret. Aquila 10/5/91; stress; morte di animale domestico; morte di un congiunto in Trib. Milano 1/2/93 e 2/9/93.
45 V.si – di recente – la già cit. sent. Cass Civ., sez. Lav. n. 238/07.
46 LIMA F., Il danno esistenziale, 7/2/2007, che analizza e riporta la giurisprudenza recente formatasi in materia; CdS, VI, 16/3/2005, n. 1096; Trib. Roma – 30/6/05 in Giurisprudenza di merito n. 3/2006, 579ss, con nota di L. STELLA, “L’equazione di Liberati sul risarcimento del danno esistenziale”, 582ss ed ivi bibliografia; Trib. Napoli – 1° Marzo 2005 in Giurisprudenza di Merito, n. 3/06, 591ss; CENDON P. e ZIVIZ P., Vincitori e vinti dopo la sentenza n. 233/2003 della Corte Costituzionale, in http://www.altalex.com/. Cfr. pure TENORE, in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., vol. I, pp. 1379ss; VIOLA L., “Nuove prospettive della responsabilità civile della PA: l’applicazione della nuova categoria del danno esistenziale ai provvedimenti in materia di servizio di leva”, in Diritto Militare, n. 2-3, anno II, 2002, pp. 7ss; Eid., “Il danno non patrimoniale da illegittima prestazione del servizio militare di leva”, nota a TAR Campania, Sez. II, Na, Sent. 4/3/04 in http://www.giustamm.it/.
47 VIOLA L., “Nuove prospettive…”, cit., p. 27.
48 Cfr. pure E. BETTINELLI, “Tempo di vita e servizio militare”, in FI, 1990, I, 1459ss.
49 Proprio per arginare una eccessiva frammentazione del danno ed evitare duplicazioni di danno Cass. Civ., III, n. 23918 del 9/11/2006, in Corr. Giur., n. 1/07, pp. 20-21, ha negato, in un’ipotesi di colpa medica, il risarcimento del danno esistenziale oltre al già riconosciuto danno biologico e morale soggettivo, in quanto il danno alla salute (o danno biologico) comprende ogni pregiudizio diverso da quello consistente nella diminuzione o nella perdita della capacità di produrre reddito che la lesione del bene salute abbia provocato alla vittima e non si differenzia dal danno estetico o dal danno alla vita di relazione, qui considerati come “componenti” del danno biologico.
50 Citata e discussa da CASSANO G., Fondamenti giuridici del danno esistenziale: novità giurisprudenziali e questioni in tema di prova
51 Cass. Civ. n. 2767 del 21/12/1998; Cass. Civ. n. 12124 del 19/8/2003.
52 “Regolamento recante disposizioni di attuazione degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nell’ambito degli enti , dei distaccamenti, dei Reparti dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica”, in POLI-TENORE, Op. cit., appendice normativa, pp. 556ss.
53 MONTEDORO G., in “Codice della Giustizia Amministrativa”, Giuffré, Milano, 2005, p. 252: per giurisprudenza “assolutamente costante”, il termine procedimentale è sempre ordinatorio, salvo che nei casi di procedimenti sanzionatori e d’urgenza nonché ove esso sia configurato come perentorio dalla legge. Cfr. pure TAR PUGLIA, Ba, Sez. II, 13/1/05, n. 56, in Giurisprudenza di merito, n. 2/06, 428ss, con nota di G. MICARI, “Il cd. danno da ritardo ed i corollari tratti da una sentenza-trattato del TAR Puglia”, 435ss. Per un esempio in materia di valutazione, CdS, VI, n. 4100 del 27/6/2006, in FA-CdS, n.6/2006, p. 1790: “il termine di redazione del rapporto informativo, previsto dall’art. 62, comma 2, DPR 24/4/82, n. 335, ha carattere ordinatorio e non perentorio, la cui violazione non si risolve in vizio di legittimità dell’atto a contenuto valutativo”. Sulla tematica dell’inerzia nell’ambito dei procedimenti amministrativi militari, cfr. TENORE, in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., vol. I, pp. 272ss e pp. 1354ss.
54 CdS, sez. IV, ord. n. 875 del 7 marzo 2005, su http://www.lexfor.it/. Il caso attiene ad una controversia tra una società privata ed il Comune di Perugia circa la realizzazione di un complesso turistico su un vasto agro perugino, su cui è stato apposto un vincolo paesaggistico, con conseguente diniego di rilascio di titoli edilizi, applicazione di misure sanzionatorie e pretese risarcitorie avanzate a vario titolo. Per la ricorrente, il mero ritardo del rilascio del titolo edilizio sarebbe fonte di responsabilità contrattuale da contatto qualificato, a prescindere dalla spettanza o meno del “bene della vita”, cioè delle concessioni richieste. Il TAR ha negato la tutela ritenendo che non ricorressero gli estremi della responsabilità del Comune e che la ditta ha omesso di azionare i rimedi volti a formalizzare il silenzio della PA.
55 Il CdS annota però (punto 4.2 dell’ordinanza) che il comportamento del privato che non si è avvalso dei riti acceleratori a sua disposizione potrebbe essere valutato per ridurre il danno a carico della Pa, secondo un meccanismo (così si argomenta anche se il CdS non lo dice espressamente) di concorso di colpa del danneggiato.
56 Cass. Civ., 10 gennaio 2003, n. 157; Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 204 e 15 aprile 2003, n. 1945.
57 Es. TAR PUGLIA, Ba, II, n. 56 del 13/1/05, in Giur. di merito, n. 2/06, pp. 97ss, con nota di MICARI G. In tal senso pure TENORE, in AA.VV., “L’ordinamento…”, cit., vol. I, p. 1357.
58 CdS, Ad. Plen., 15 settembre 2005, n. 7, in http://www.personaedanno.it/.
59 L’Ad. Plen. in verità prosegue dicendo che la ricostruzione qui illustrata non si applica al caso trattato, perché non è stata esperita apposita diffida prevista fino all’emanazione della legge n. 80/05, che non risulta invocabile ratione temporis.
60 Già in passato, la giurisprudenza di regola richiedeva un “necessario rapporto di strumentalità” perché la formazione della scheda valutativa incida su un successivo procedimento e soprattutto perché avvenga “con il vincolo delle scadenze e dei tempi propri di tale procedimento”, in CdS, IV, 26/10/76, n. 955, in CdS, 1976, I, 1011. Concorde, sebbene senza l’impostazione prospettata nel testo, sembra essere anche TENORE, op. cit., p. 1359.
61 Ad es., TAR Basilicata, 7/2/2004, n. 58, in http://www.armadeicarabinieri.it/. CdS, VI, n. 529 del 10/2/2006 e n. 5807/2005, in http://www.giustizia-amministrativa.it/.
62 Al riguardo si veda la ricostruzione operata da CHIEPPA R., in AA.VV.,(a cura di MORBIDELLI) “Codice della giustizia amministrativa”, Giuffré, Mi, 2005, p. 313ss; CLARICH M., “Tipicità delle azioni e azione di adempimento nel processo amministrativo”, marzo 2005, in http://www.giustizia-amministrativa.it/.
63 TRAVI, “La reintegrazione in forma specifica nel processo amministrativo fra azione di adempimento e azione risarcitoria”, in Dir. Proc. Amm., 2003, p. 222ss.
64 VOLPE C., “La reintegrazione in forma specifica”, in http://www.giustizia-amministrativa.it/ L’A. critica tuttavia l’indirizzo pubblicistico, promosso da TAR Campania, NA, I, 29/5/2002, n. 3177, in http://www.giust.it/, n. 6/02 e citata dallo stesso, perché la r. in f.s. non è una sorta di anticipazione dell’attività di conformazione della PA. Tale indirizzo è in realtà già inaugurato da CdS, VI, 18/12/2001 n. 1681, in FA, 2001, 3210, secondo cui, appunto, la domanda di annullamento conterrebbe già in sé la richiesta di risarcimento in f.s.
65 CdS, VI, 18/12/2001, n. 6281.
66 CdS, VI, n. 3308/02, Id., n. 1716/03 e Id., IV, n. 45/05.
67 CdS, IV, n. 3169/2001.
68 LOPILATO V., “Il Consiglio di Stato chiarisce la natura ed i limiti del risarcimento del danno in forma specifica”, in Diritto&Formazione, 2002, p. 1175ss.
69 CARINGELLA F. “La tutela risarcitoria dopo la sentenza 500/99 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione”, in CARINGELLA F., DE NICTOLIS R., LIPARI M., MATASSA N., “Il processo in materia di opere pubbliche”, MI, p. 366ss.
70 VOLPE, op. cit., p. 9, il quale riporta Cass. Civ. , II, 18/1/2002, n. 552, in Giust. Civ., Mass., 2002, 94. Cfr. altresì CHIEPPA, op. cit., p. 316 e la giur. di cassazione ivi riportata.
71 CHIEPPA R., op. cit., p. 323.
72 DIRIGENTE REGIONE CAMPANIA.
AssociazioneCorte dei ContiParlamentoRappresentanza militareT.A.R.

References: art. 1
 art. 1
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1218
 art. 4
 art. 4
 art. 2087
 art. 8
 sentenza 
 art. 14
 art. 2058
 art. 1223
 Cass. 
 art. 21
 Cass. 
 art. 4
 Cass. 
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 Cass. Sez. 
 Cass. 
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