Source: http://www.senat.fr/rap/l07-146/l07-146_mono.html
Timestamp: 2019-08-19 19:39:37+00:00

Document:
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) :
- sur le projet de loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et relatif à ses archives ;
- et sur le projet de loi relatif aux archives,
Sénat : 470, 471 (2005-2006), 147 (2007-2008)
Réunie le mercredi 19 décembre 2007 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des Lois a examiné le rapport de M. René Garrec sur le projet de loi ordinaire relatif aux archives et le projet de loi organique relatif aux archives du Conseil constitutionnel.
Après avoir indiqué que ces textes visaient essentiellement à améliorer la protection des archives et à en faciliter l'accès, M. René Garrec a rappelé qu'ils s'inscrivaient dans un mouvement d'ouverture et de transparence, engagé par la France depuis les années 1970, qui ont progressivement fait passer le citoyen du statut d'administré à celui d'usager vis-à-vis de l'administration.
En premier lieu, il s'est réjoui que les textes proposent, d'une part, d'améliorer la protection des archives publiques au moyen d'un renforcement des sanctions pénales et de la création d'une sanction administrative, d'autre part de renforcer la protection des archives privées classées.
En second lieu, il a relevé que les textes prévoyaient opportunément un accès gratuit et plus rapide aux archives publiques, y compris celles du Conseil constitutionnel, et consacraient la pratique des protocoles d'archives conclus avec les autorités politiques.
La commission des Lois a adopté trente-neuf amendements au projet de loi ordinaire, afin notamment de :
- permettre une diffusion générale des archives publiques, par exemple par une mise en ligne sur Internet, dès l'expiration des délais de communication (article 11) ;
- ouvrir plus largement les archives judiciaires audiovisuelles (article additionnel après l'article 11) ;
- mieux protéger le droit à la vie privée du vivant des personnes (article 11) ;
- réaffirmer l'autonomie des assemblées dans la gestion de leurs archives respectives (article additionnel après l'article 20) ;
- créer un statut pour les archives conservées par les groupements de collectivités territoriales (deux articles additionnels avant et après l'article 4) ;
- rapprocher les régimes de 1978 sur les documents administratifs et de 1979 sur les archives (article 2 et articles additionnels après l'article 20).
La commission des Lois a adopté le projet de loi ordinaire ainsi modifié et le projet de loi organique sans modification.
« Les fonctionnaires ne sont point
possesseurs personnels, mais seulement
dépositaires momentanés des diverses pièces
qu'ils écrivent, à raison du caractère public
dont ils sont revêtus. Leur mission terminée,
ils perdent tout droit sur le dépôt
qui leur était confié par l'Etat »
d'une ordonnance du 18 août 1833 relative à la remise
des archives dans les postes politiques et consulaires
Dans son rapport public de 1995 consacré au thème de la transparence et du secret dans la vie publique et administrative, le Conseil d'Etat constatait la revendication par les citoyens d'un droit d'information et de communication sur les modalités d'exercice de l'action publique. La transparence est en effet regardée comme le signe d'une démocratie achevée, honorant le contrat social entre les pouvoirs publics et les citoyens. A l'inverse, les régimes qui cultivent un goût prononcé du secret et de l'opacité dans leur mode de fonctionnement sont rangés parmi les pays peu ou pas démocratiques.
Aussi la France cherche-t-elle de longue date à améliorer la transparence de son action sans nuire pour autant à son efficacité. En particulier, le législateur est intervenu à plusieurs reprises entre 1978 et 1979 afin de faciliter l'accès des usagers aux documents administratifs et aux archives publiques, au travers des lois du 3 janvier 1979 sur les archives, du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs et du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs.
Confortant cette démarche, le précédent gouvernement a déposé sur le Bureau du Sénat le 24 août 2006 deux projets de loi relatifs aux archives : l'un, ordinaire, à caractère général, l'autre, organique, spécifique au Conseil constitutionnel. S'appuyant sur différentes réflexions, notamment le rapport de M. Guy Braibant, président de section honoraire du Conseil d'Etat, paru en 1996 sur Les archives en France et l'étude adoptée par le Conseil d'Etat en 1997 sur L'harmonisation des textes et l'amélioration des droits du citoyen en matière d'accès aux données publiques, ces textes visent principalement, d'une part, à améliorer la protection des archives, d'autre part, à en faciliter l'accès afin de répondre aux besoins exprimés par les citoyens, soucieux de consulter plus rapidement les sources de leur histoire collective.
Souscrivant largement à ces orientations, votre commission vous propose de compléter le projet de loi ordinaire, en particulier en confortant l'effort de transparence pour les documents relatifs à la vie publique tout en veillant à mieux protéger le droit à la vie privée du vivant des personnes.
Les archives, définies comme l'ensemble des documents, quels que soient leur date, leur forme et leur support matériel, produits ou reçus par toute personne dans l'exercice de son activité (article L. 211-1 du code du patrimoine), présentent un triple intérêt.
En premier lieu, elles constituent, pour leurs propriétaires, la mémoire de leur activité ou de leur parcours et permettent d'organiser au mieux leur poursuite grâce à la consultation régulière des « précédents ».
En second lieu, elles permettent de justifier les droits des personnes physiques ou morales.
Enfin, les archives assurent la sauvegarde de la mémoire collective et représentent une source documentaire précieuse pour la recherche historique.
C'est pourquoi le projet de loi en améliore opportunément la protection.
S'il appartient à toute personne physique et morale de veiller à la conservation de ses propres archives privées (archives personnelles, archives d'entreprises...), il incombe en revanche à l'Etat de conférer un statut particulièrement protecteur à deux catégories d'archives qui présentent un intérêt administratif ou historique essentiel.
Il s'agit, d'une part, des archives publiques, c'est-à-dire des archives produites par une personne publique ou une personne privée investie d'une mission de service public, d'autre part, des archives privées classées, c'est-à-dire des archives appartenant à des personnes physiques ou morales de droit privé qui ont fait l'objet, sur proposition de l'administration des archives, d'une procédure de classement, eu égard à leur « intérêt public ».
Le projet de loi améliore la protection des archives publiques au moyen d'un renforcement des sanctions pénales.
Aux peines de prison et d'amende qui sanctionnent aujourd'hui la destruction illégale, le détournement ou la soustraction d'archives publiques sont ajoutées la privation des droits civiques et l'interdiction d'exercer une fonction publique, sanctions particulièrement dissuasives pour les fonctionnaires et les autorités politiques qui enfreindraient la loi.
En plus des sanctions pénales, le projet de loi crée par ailleurs une sanction administrative qui a vocation à limiter l'accès aux salles de lecture des personnes déjà condamnées pénalement pour destruction ou vol d'archives.
Le projet de loi vise également à renforcer la protection des archives privées classées.
Comme exposé plus haut, l'administration des archives peut décider, même d'office, de classer certaines archives privées en « archives historiques » lorsqu'elles présentent un « intérêt public » (article L. 212-15 du code du patrimoine).
Ce classement a pour conséquence de créer des servitudes d'utilisation pour le propriétaire : impossibilité d'exportation, obligations d'information de l'administration avant tout déplacement ou d'aliénation du document...
Ces règles ont pour objectif de permettre une meilleure protection de l'ensemble considérable constitué par ces archives, qu'elles émanent de familles, d'entreprises ou d'associations.
Le projet de loi tend à harmoniser le régime des archives privées classées et celui des objets mobiliers classés ; il étend notamment aux archives privées les dispositions de la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 relatives à la vente de gré à gré des objets mobiliers. Ainsi, pour les archives privées qui ne sont pas acquises lors d'une mise en vente publique, le texte prévoit au profit de l'Etat un système de préemption préalable à la vente de gré à gré.
Les deux projets de loi s'inscrivent dans la poursuite du mouvement d'ouverture de l'Etat, qui a progressivement fait passer l'usager du statut d'administré à celui de citoyen.
Rappelons, à cet égard, l'observation de Jean Rivero en 1965 : « la tradition du droit public français accepte une dissociation évidente entre la situation de l'homme face au pouvoir politique et face au pouvoir administratif ; citoyen à l'égard de l'un, il n'est plus, vis-à-vis de l'autre, qu'un sujet ».
Ce n'est qu'à partir des années 1970 que s'est amorcé le mouvement marquant une rupture avec cette conception de l'administré-sujet. Plusieurs lois, adoptées au cours de cette décennie, ont consacré les droits des citoyens dans leurs rapports avec l'administration.
C'est tout d'abord la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République qui traduit le souci, au-delà les procédures contentieuses, de donner à l'administré une voie de recours contre des pratiques administratives qui ne respecteraient pas ses droits. Le législateur décide, en effet, de confier à une autorité indépendante la mission de traiter les réclamations relatives à des dysfonctionnements des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et tout autre organisme investi d'une mission de service public.
Mais c'est surtout à la fin des années 1970 que le législateur manifeste sa volonté de renforcer la transparence administrative au travers des grandes lois sur l'accès aux données publiques.
La loi n° 78-17 du 6 Janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés établit pour les personnes physiques un droit d'accès et de rectification aux fichiers nominatifs qui les concernent. Ce droit est, en revanche, dénié aux tiers puisque la loi vise à protéger l'individu et sa vie privée.
La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 pose, quant à elle, le principe du libre accès aux documents administratifs, assorti de dérogations tendant à protéger certains droits fondamentaux, tels que la protection de la vie privée.
Enfin, la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives établit les délais aux termes desquels les archives peuvent être librement consultées et consacre ainsi le « droit à la mémoire » et le « droit de savoir ».
La loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public marque également une étape importante dans le renforcement de la transparence administrative. Elle prévoit une motivation obligatoire pour les décisions administratives individuelles défavorables ainsi que celles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi et le règlement.
Cet édifice législatif a été complété par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui comporte certaines avancées notables en matière de transparence. En particulier, elle étend la fin de l'anonymat des fonctionnaires à toute correspondance. Toute personne a le droit de connaître le nom, la qualité et l'adresse administrative de la personne qui traite l'affaire qui la concerne. Par ailleurs, elle fait évoluer la procédure dans un sens favorable aux administrés : d'une part, toute autorité administrative, destinataire d'une demande pour laquelle elle n'est pas compétente doit la transmettre à l'autorité compétente et l'auteur de la demande doit en être informé. D'autre part, la loi réduit de quatre à deux mois le délai au terme duquel naît une décision implicite de rejet et prévoit des cas de décision implicite d'acceptation.
Ainsi assiste-on à un glissement sémantique significatif, l'administré des années 1970 devenant, trente ans plus tard, un citoyen exigeant, soucieux que l'administration accomplisse ses missions au meilleur rapport efficacité/coût.
Le projet de loi ordinaire substitue au délai de trente ans actuellement en vigueur pour l'ensemble des archives publiques le principe de la libre communicabilité, à toute personne, des archives publiques qui ne mettent pas en cause l'un des secrets protégés par la loi. Le régime d'accès aux archives publiques se trouve ainsi aligné sur celui des documents administratifs, tel qu'il résulte de la loi du 17 juillet 1978.
Cette évolution est cohérente avec la définition des archives, figurant dans le code du patrimoine et non modifiée par le projet de loi, à savoir tous documents produits ou reçus par une personne, quels que soient leur date. En effet, tout document administratif étant, dès sa création, une archive publique, il était étonnant que seul le premier soit, de jure, librement communicable.
Cette question renvoie aux difficultés générales d'articulation entre documents administratifs et archives publiques et à la coexistence complexe de deux régimes distincts pour des mêmes documents, points qui seront abordés plus loin (voir III : la position de votre commission).
Lorsque les archives publiques ne sont pas communicables immédiatement, ils sont soumis à des délais spéciaux.
Le projet de loi propose de ramener ces délais, qui sont au nombre de six et s'échelonnent de soixante à cent cinquante ans, à trois délais de vingt-cinq, cinquante et cent ans.
Le délai de communication de droit commun pour les documents couverts par un secret protégé par la loi passerait de trente ans à vingt-cinq ans. Il en est ainsi des documents relatifs aux délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, à la monnaie et au crédit public, ainsi qu'aux infractions fiscales et douanières.
Alors qu'ils relèvent actuellement d'un délai de soixante ans, relèveraient d'un délai de cinquante ans les documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique et au secret en matière de statistiques. Ce délai de cinquante ans s'appliquerait également aux archives juridictionnelles et aux minutes notariales, aujourd'hui soumises à un délai de cent ans.
Le même délai de cent ans s'appliquerait aux documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions et à l'exécution des décisions de justice en matière d'agressions sexuelles dont la communication porte atteinte à l'intimité de la vie sexuelle des personnes ainsi qu'aux documents élaborés dans le cadre de l'enquête réalisée par les services de la police judiciaire.
Par ailleurs, le texte prévoit un délai de vingt-cinq ans pour les documents dont la communication affecte la conduite des relations extérieures Ce délai est doublé si la communication des documents est susceptible de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.
Concernant l'état civil, le projet de loi instaure la libre communicabilité des registres de décès. Quant aux registres de mariage, ils relèveraient désormais d'un délai de cinquante ans. Seuls les registres de naissance, qui contiennent des informations relatives à la filiation, continueraient de relever du délai de cent ans actuellement en vigueur pour l'ensemble des actes de l'état civil.
Enfin, il est à noter que le texte frappe d'incommunicabilité absolue les documents relatifs aux armes de destruction massive ainsi que ceux dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes.
Tableau récapitulatif de la réduction des délais de communication proposée par le projet de loi
Délais proposés par le projet de loi
Secret des délibérations du gouvernement
Archives des juridictions administratives ou judiciaires
Registres de naissance de l'état civil
(ou 25 ans à compter de la date du décès)
Le projet de loi maintient la possibilité d'accès aux archives publiques non librement communicables par dérogations individuelles. Cette possibilité est étendue à l'ensemble des archives publiques, y compris celles résultant des enquêtes statistiques, lesquelles en étaient jusqu'à présent exclues. Les dérogations sont désormais soumises à un principe de proportionnalité en vertu duquel elles peuvent être accordées dans la mesure où « l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ».
La possibilité de dérogations générales, c'est-à-dire d'ouverture anticipée de fonds d'archives non librement communicables, est également confirmée. Toutefois, tandis que le décret n° 79-1038 du 3 décembre 1979, pris en application de la loi de 1979 sur les archives, avait limité cette possibilité aux seuls documents mettant en cause la sûreté de l'Etat, la défense nationale ou la vie privée des personnes, le projet de loi l'étend à l'ensemble des archives publiques.
Le projet de loi consacre le principe de gratuité de l'accès aux archives publiques, principe qui, bien que proclamé à la Révolution française (loi du 7 Messidor an II) et énoncé en matière de documents administratifs dans la loi de 1978, n'avait pas été repris par la loi de 1979 sur les archives.
Tout citoyen ayant le droit d'accéder au patrimoine public de notre pays, sans distinction de fortune, la consultation, dans une salle de lecture, d'archives publiques est un droit qui ne peut souffrir une quelconque facturation, source de discrimination financière entre les usagers.
Toutefois, le ministère de la culture a fait savoir à votre rapporteur que si, à titre d'exemple, les départements dans leur immense majorité mettent gratuitement à la disposition des lecteurs, dans leurs salles de consultation, les documents dont ils assurent la conservation, un Conseil général a décidé de facturer cette consultation, ce que votre rapporteur juge choquant.
En revanche, il apparaît légitime de facturer, au même titre que pour les documents administratifs, les reproductions d'archives. En effet, si l'accès doit être gratuit, les reproductions peuvent être coûteuses pour les services publics d'archives et il est normal que ce coût ne soit pas supporté par ceux-ci. En revanche, votre rapporteur appelle l'attention des services publics d'archives sur le fait que la facturation doit être raisonnable et correspondre à la répercussion sur l'usager d'un coût réel subi par l'administration. A titre d'exemple, il apparaît étonnant que le Service historique de la défense ait décidé, par un arrêté du 28 juin 2006 relatif à la rémunération de certaines prestations de reproduction du service historique et des centres d'archives du ministère de la défense, d'instituer une redevance forfaitaire de 5 euros par unité documentaire, pour la simple « mise à disposition sur place pour capture d'image ». Sont ici nettement visées les photos numériques prises par les lecteurs eux-mêmes, alors même que ces pratiques sont encouragées dans tous les services d'archives car ce mode de reproduction est moins agressif pour les archives que la photocopieuse.
Le projet de loi ordinaire est complété par un projet de loi organique qui modifie l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin d'appliquer aux archives de cette instance le nouveau régime du code du patrimoine, défini par le projet de loi ordinaire.
Jusqu'à une période récente, aucune disposition ne définissait le régime juridique des archives du Conseil constitutionnel. C'est pour combler ce vide juridique qu'a été adopté en 2001 un règlement intérieur sur les archives du Conseil constitutionnel prévoyant en particulier la communicabilité de plein droit des documents procédant de l'activité du Conseil constitutionnel à l'issue d'un délai de soixante ans, assorti de possibilités de consultations anticipées pour les chercheurs.
Le projet de loi organique prévoit, en son article unique, un délai de vingt-cinq ans à l'expiration duquel est ouverte la consultation de l'ensemble des archives du Conseil constitutionnel. Certes, ce raccourcissement du délai peut mettre à mal le principe du secret du délibéré qui fait obstacle, dans la tradition française, à l'expression d'opinions dissidentes. Les comptes-rendus des séances de délibérés, établis par le secrétaire général du Conseil constitutionnel, révèlent les prises de positions des membres alors que, par comparaison, les archives judiciaires ne contiennent pas de pièces dont la consultation soit de nature à porter atteinte au secret des délibérés.
Cet inconvénient paraît toutefois mineur au regard de l'intérêt que le raccourcissement du délai présente en matière d'accessibilité aux juristes de la genèse des décisions du Conseil constitutionnel.
Le projet de loi consacre de jure l'existence de facto de protocoles d'archives conclus avec des autorités politiques.
Ces protocoles sont nés dès le début des années 1980 pour contourner les difficultés de la loi du 3 janvier 1979, dont la définition particulièrement large des archives publiques (« documents qui procèdent de l'activité de l'Etat ») laissait accroire, à juste titre, qu'elle comprenait les archives produites par les plus hauts responsables politiques, dépositaires de l'autorité de l'Etat.
En conséquence, ces archives publiques à caractère politique1(*) étaient soumises au droit commun du code du patrimoine, à savoir un délai de communicabilité de trente ans (sauf exceptions), la perte par les autorités politiques de l'accès à leurs archives et la délivrance des autorisations de consultation anticipée par le titulaire de la fonction au moment de la présentation de la demande.
Cette situation risquait d'entraîner des fuites ou des destructions d'archives au moment des alternances, considérant que les moyens de coercition dont dispose l'administration des archives pour obtenir le versement des papiers des hautes autorités de l'Etat et de leurs cabinets semblaient illusoires et que l'exhaustivité du versement était, au surplus, impossible à vérifier.
C'est pourquoi des « protocoles de remises » ont vu le jour au début des années 1980. Inaugurée par le Président Giscard d'Estaing à son départ de l'Elysée, cette formule a été mise au point sous la présidence de François Mitterrand et étendue aux membres du gouvernement. Depuis 1984, ces derniers reçoivent à chaque changement de gouvernement des instructions écrites du directeur de cabinet du Premier ministre et du secrétaire général du Gouvernement les invitant à déposer leurs archives aux Archives nationales dans le cadre de protocoles de remise. Les dossiers des onze premiers ministres et de la grande majorité des membres des gouvernements qui se sont succédé depuis 1981 ont ainsi été recueillis.
Ce succès repose en grande partie sur les avantages que ces « protocoles de remise » consentent à la personnalité versante. Celle-ci dispose en effet de la maîtrise totale de l'accès aux documents pendant un délai allant de 30 ans pour les ministres à 60 ans pour le Président de la République et le Premier ministre. Elle peut y accéder elle-même sans aucune restriction et toute autre communication y compris à son successeur, est soumise à son autorisation écrite. A l'expiration de ce délai, les documents tombent dans le droit commun des archives publiques.
Le souhait des personnalités concernées de conserver la maîtrise de l'accès à leurs archives est en grande partie légitime. Au-delà de la tradition des « mémoires » rédigés par les hommes d'Etat, ces personnalités peuvent avoir à utiliser ces archives pour justifier leur action passée ou poursuivre leur activité politique ou professionnelle. Quant à la maîtrise de l'accès qui leur est laissée, elle constitue une garantie de confidentialité, seule à même de permettre un versement exhaustif et d'éviter des consultations abusives à des fins purement politiques et polémiques.
Force est cependant de constater que les « protocoles de remise » se situent en marge de la loi du 3 janvier 1979, dont aucune disposition n'autorise l'octroi aux hommes d'Etat de telles mesures dérogatoires pour l'accès aux archives publiques qu'ils ont produites.
C'est pourquoi le projet de loi propose opportunément de conférer un fondement juridique aux « protocoles de remise ».
Il distingue les protocoles conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi de ceux qui seront signés après.
§ Les protocoles déjà signés
Le projet de loi reconnaît la validité des protocoles déjà signés tout en précisant que leurs clauses relatives au mandataire désigné par l'autorité signataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire. En effet, si le mandataire peut agir au nom de l'autorité du signataire même après le décès de ce dernier, non seulement il peut lui-même décéder, mais en outre il ne saurait traduire fidèlement la pensée du mandant une génération après le décès de ce dernier.
§ Les protocoles à venir
Le projet propose d'encadrer les futurs protocoles politiques par un régime conforme à l'intérêt public.
En premier lieu, le projet de loi reprend le principe selon lequel la personnalité versante conserve pour elle-même un accès libre aux archives qu'elle a produites et peut en refuser la communication à des tiers. Toutefois, afin d'éviter que le régime de communication mis en place par les protocoles s'écarte de façon excessive du régime de droit commun d'accès aux archives publiques, le projet de loi limite son application à la période durant laquelle ces archives ne sont pas librement communicables, ce qui a pour conséquence de réduire sensiblement les délais de communication des archives d'anciens Présidents de la République ou Premiers ministres. En effet, alors que les archives de ces autorités sont aujourd'hui communicables à l'expiration d'un délai de soixante ans, elles le deviendront désormais après vingt-cinq ans, sauf application de délais spéciaux dans les conditions du code du patrimoine (cinquante ans par exemple en cas d'atteinte à la sécurité publique ou au secret de la défense nationale).
En second lieu, le projet de loi prévoit de donner à la seule autorité politique dont elles émanent le droit de délivrer des autorisations de consultation anticipée, à l'exclusion de tout mandataire. Cette évolution par rapport aux protocoles habituellement signés s'explique par le fait que la présence de mandataires a complexifié, en pratique, la procédure d'autorisation.
En troisième lieu, et compte tenu de l'absence de mandataire, le texte prévoit que le protocole cesse d'avoir effet de plein droit en cas de décès du signataire. Dans ce cas, c'est « l'autorité dont émanent les documents » qui aurait la charge d'accorder les autorisations de consultation si les archives ne sont pas tombées, à la date du décès, dans le domaine public. Cette phrase doit être comprise, s'agissant des archives politiques, comme l'autorité politique en poste au moment où la demande est présentée (par exemple le Président de la République), seule à même d'apprécier le caractère sensible des données dont la communication est sollicitée.
Cet article indique que les articles visés aux articles 2 à 17 du projet de loi modifient tous le code du patrimoine, ce qui permet, en évitant la répétition « du code du patrimoine » à chaque référence, d'alléger la rédaction des articles concernés.
Votre commission vous d'adopter l'article premier sans modification.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'article L. 211-1 du code du patrimoine.
Cet article, qui ouvre le livre II du code du patrimoine, définit les archives comme « l'ensemble des documents, quels que soient leur date, leur forme et leur support matériel, produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l'exercice de leur activité. »
Si lors de son audition par votre rapporteur, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a salué, à juste titre, le caractère évolutif de cette définition, l'expression « quel que soit le support matériel » permettant de couvrir l'archivage numérique, il semble nécessaire de préciser qu'une archive peut être qualifiée ainsi « quel que soit son lieu de conservation ». En effet, de même que le sens commun considère, à tort, qu'un document acquiert le statut d'archive à partir d'une certaine ancienneté, il n'est pas évident de prime abord qu'une archive peut indifféremment être conservée dans le service producteur ou dans un service dédié à l'archivage. Il apparaît plus opportun de clarifier ce point à l'article du code du patrimoine définissant la notion générale d'archives plutôt que, comme le fait le projet de loi, à l'article 11 sur la communicabilité des archives publiques.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article premier.
Cet article modifie l'article L. 211-4 du code du patrimoine afin de clarifier la définition de l'expression « d'archives publiques ».
Actuellement, constituent des archives publiques au sens de cet article :
c) les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels (par exemple les actes de vente ou les contrats de mariage).
L'article 2 du projet de loi ne modifie pas le c), propose un amélioration rédactionnelle du b) et modifie substantiellement le contenu du a), en premier lieu en écartant les entreprises publiques du champ des archives publiques, en second lieu, en visant de manière très générale « les autres personnes de droit public » (ce qui comprend les exploitants publics, les groupements d'intérêt public...), enfin - et surtout- en citant expressément « les pouvoirs publics constitutionnels » parmi les organes étatiques producteurs d'archives publiques.
Sur le premier point, votre rapporteur s'est longuement interrogé en constatant que le projet de loi écarte du champ des archives publiques les entreprises publiques mais qu'il y maintient les services industriels et commerciaux, tels qu'EDF, SNCF, la RATP, la Poste... pourtant largement soumis au droit privé (statut du personnel, relations contractuelles avec les usagers...) et appelés à évoluer dans un environnement de plus en plus concurrentiel. Rappelons, à cet égard, que l'article premier de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que la notion d' « autorité administrative » recouvre les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif. Ainsi, par exemple, EDF est-il aujourd'hui un établissement public producteur de documents administratifs et d'archives publiques, mais ne constitue pas pour autant une autorité administrative et se trouve largement soumis à des règles de droit privé.
Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a reconnu cette complexité sémantique pour les citoyens mais a objecté que les établissements publics industriels et commerciaux étaient des structures publiques en charge d'une mission de service public et qu'à ce titre il était difficile de considérer qu'ils produisaient des archives privées. Elle a par ailleurs mis en avant l'intérêt stratégique pour l'Etat de certaines archives produites par ces établissements, citant les documents d'EDF sur la construction et le démantèlement des centrales nucléaires ainsi que ceux de la SNCF relatifs aux transports de personnes entre 1939 et 1945. Elle a également plaidé pour une continuité des fonds, par delà les vicissitudes des statuts des entreprises concernées. Votre rapporteur s'est rangé à ces arguments de bon sens.
Par ailleurs, le fait que le projet de loi inclut « les pouvoirs publics constitutionnels » parmi les instances productrices d'archives publiques constitue une innovation majeure, et non une simple clarification, car le Parlement comme le Conseil constitutionnel sont aujourd'hui régis par des règles spéciales qui, eu égard à leurs spécificités, peuvent être dérogatoires du droit commun (ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, règlement des assemblées et instructions générales des Bureaux pour le Parlement, ordonnance organique n° 58-1067 du 7 novembre 1958 pour le Conseil constitutionnel).
Comme elle l'a exposé ci-dessus, votre commission entend réaffirmer qu'en matière d'archives le principe constitutionnel d'autonomie des assemblées s'oppose à ce que le Parlement soit soumis par la loi au droit commun du code du patrimoine. Il convient donc de supprimer l'expression surabondante « y compris les pouvoirs publics constitutionnels » et d'indiquer que les actes et documents élaborés ou détenus par les assemblées parlementaires sont des archives publiques sui generis soumises à l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée.
En conséquence, votre commission vous soumet un amendement de réécriture de l'article 2 et vous propose de l'adopter ainsi modifié.
L'article 3 modifie les articles L. 212-1 à L. 221-5 du code du patrimoine relatif à la collecte, la conservation et la protection des archives publiques.
§ L'article L. 212-1 reprend le principe d'imprescriptibilité des archives publiques, qui figure dans l'actuelle rédaction de l'article, mais en renforce l'effectivité. Ce principe fondamental signifie qu'une personne qui, de bonne ou de mauvaise foi, se trouverait en possession d'archives publiques ne peut en acquérir la propriété par l'écoulement d'un certain délai (prescription acquisitive ou « usucapion »), pas plus qu'une personne propriétaire d'archives publiques ne peut en perdre le bénéfice avec le temps (prescription extinctive). Tirant les conséquences de ce principe essentiel, la nouvelle rédaction de l'article L. 212-1 du code du patrimoine crée :
- une action en revendication d'archives publiques, qui vise à faire reconnaître les droits de l'autorité productrice d'archives publiques ou d'un service public d'archives ;
- une action en nullité qui permet d'obtenir l'anéantissement rétroactif d'un acte, par exemple un acte de vente, réalisé par une personne qui détiendrait illégalement des archives publiques. La vente serait alors réputée ne jamais avoir existé ;
- une action en restitution qui tend à imposer aux personnes qui détiendraient illicitement des archives publiques une obligation de restitution dont le non-respect est sanctionné pénalement.
Interrogée par votre rapporteur sur le point de savoir pourquoi le projet de loi prévoit que le propriétaire du document ne peut pas exercer d'action en restitution alors qu'il peut exercer une action en nullité ou revendication, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a répondu que la restitution d'une archive publique se faisait toujours dans un service public d'archives. Or, non seulement les archives vivantes ou intermédiaires ne sont pas versées dans un service public d'archives, mais en plus même les archives définitives ne sont pas systématiquement versées dans un service public d'archives. En conséquence, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que le propriétaire d'archives publiques peut, lui-aussi, exercer une action en restitution.
L'article L. 212-2 reprend l'actuel article L. 213-3 du code du patrimoine qui dispose qu'à l'issue de leur période d'utilisation courante, les archives vivantes ou intermédiaires doivent faire l'objet d'une sélection afin de séparer les documents dépourvus d'utilité administrative ou d'intérêt historique, destinés à l'élimination, des documents à conserver. Ces derniers deviennent des archives définitives qui ont vocation à être versées dans un service public d'archives.
Les « trois âges » des archives
§ Archives vivantes : dossiers courants, conservés dans le bureau.
§ Archives intermédiaires : dossiers clos, mais conservés à proximité, dans un local de préarchivage, pour des raisons d'activité du service ou de prescription légale.
§ Archives définitives : dossiers présentant un intérêt historique (tant pour la documentation de la recherche que pour la justification des droits des personnes physiques ou morales, publiques ou privées), et qui doivent donc être conservés définitivement. En moyenne, on estime que seuls 10 % des archives vivantes ou intermédiaires deviennent des archives définitives.
Tout en maintenant l'architecture ainsi décrite, le projet de loi apporte une précision terminologique : le mot « tri » est remplacé par le mot « sélection », qui évoque mieux l'action à la fois intellectuelle et matérielle qui conduit à évaluer l'intérêt historique de chaque document ou catégorie de documents avant de faire le choix de leur conservation définitive ou de leur destruction. L'article reprend le principe en vertu duquel « la liste des documents ou catégories de documents destinés à l'élimination ainsi que les conditions de leur élimination sont fixées par accord entre l'autorité qui les a produits ou reçus et l'administration des archives. ». Cette disposition signifie que la méthodologie de sélection des documents destinés à être conservés repose sur une communauté de vue entre l'administration des archives et l'autorité productrice. Interrogée par votre rapporteur sur l'existence de désaccords, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a indiqué qu'en pareil cas, extrêmement rare, « le service producteur resterait libre de conserver ce que le service d'archives ne souhaiterait pas prendre » et qu'en tout état de cause, l'administration des archives ne peut procéder à l'élimination de documents sans l'accord du service producteur. Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.
§ L'article L. 212-3 reprend l'actuel article L. 213-4 du code du patrimoine en substituant aux mots « tri » et « destruction » ceux de « sélection » et « élimination », par coordination avec l'article précédent. Par ailleurs, la notion d'« informations nominatives » est remplacée par celle de « données à caractère personnel », déjà utilisée au niveau européen. Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.
§ L'article L. 212-4 regroupe des dispositions relatives à la gestion des archives. L'article consacre :
- en premier lieu, l'obligation de verser les archives publiques définitives dans un service public d'archives à l'issue de la sélection ; votre commission vous propose, outre un amendement rédactionnel, un amendement tendant à encadrer davantage les dérogations au principe de versement obligatoire dans un service public d'archives. En effet, les services qui recueillent des archives publiques doivent respecter, outre les conditions d'accès et de communication, des critères de sécurité et de conservation des documents.
- en second lieu, l'existence du contrôle scientifique et technique de l'administration des archives. Ce contrôle est destiné à protéger le patrimoine archivistique français et à garantir, sur l'ensemble du territoire, la qualité, la cohérence et la pérennité des opérations d'archivage.
- enfin, la possibilité de confier des archives publiques au stade d'archives vivantes ou intermédiaires à des sociétés privées d'archivage. Actuellement, ces archives publiques doivent être conservées par le service qui les a produites. Depuis une vingtaine d'années, cependant, la pratique consistant à confier, à l'issue d'un appel d'offres, le stockage des documents à des entreprises privées spécialisées dans ce domaine s'est développée. Parmi les facteurs expliquant ce phénomène figure le manque de place et de temps dont disposent les administrations pour s'occuper de leurs archives. Il apparaît aujourd'hui indispensable d'encadrer juridiquement cette pratique, tant l'activité de stockage d'archives publiques, au caractère souvent sensible, nécessite un savoir-faire particulier en matière de description archivistique, de normes de conservation et de sécurité des locaux de stockage. C'est pourquoi l'article L. 212-4 propose, d'une part, d'instaurer pour ces entreprises un régime d'agrément préalable par la direction des archives de France, d'autre part, d'exclure le recours à ces sociétés pour les archives définitives, qui relèvent de la compétence exclusive des services publics d'archives. Souscrivant au dispositif proposé, votre commission vous propose un amendement tendant à garantir que les sociétés privées respectent bien, outre les conditions d'accès et de communication, des critères de sécurité et de conservation.
Par ailleurs, l'article L. 212-4 assure l'articulation avec l'article L. 1111-8 du code de la santé publique qui prévoit la faculté pour les professionnels de santé, les établissements de santé ou la personne concernée, de déposer des données de santé à caractère personnel auprès de personnes physiques ou morales agréées. Le dernier alinéa de l'article L. 212-4 a donc été ajouté afin d'éviter que le régime de l'hébergement des données de santé à caractère personnel diffère selon que les données considérées ont été ou non constituées dans des établissements de santé publics, soumis à la législation sur les archives publiques. Cet alinéa prévoit donc que, lorsqu'il s'agit de données de santé à caractère personnel, leur conservation par des entreprises privées s'effectue dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du code de la santé publique.
§ L'article L. 212-5 reprend, sous réserve d'une amélioration rédactionnelle, le principe selon lequel lorsqu'il est mis fin à l'existence d'un organisme détenteur d'archives publiques, ces dernières sont, à défaut d'une affectation déterminée par l'acte de suppression, versées à un service public d'archives.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
Cet article complète l'article L. 212-9 du code du patrimoine afin de consacrer le principe selon lequel les directeurs des services départementaux d'archives sont obligatoirement choisis parmi les conservateurs ou les conservateurs généraux du patrimoine de l'Etat, alors qu'il s'agit aujourd'hui juridiquement d'une simple faculté.
Rappelons qu'en vertu de l'article 66 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, les services départementaux d'archives, financés par les départements, gèrent essentiellement les archives :
- des services déconcentrés de l'Etat ayant leur siège dans le département (article L. 212-8 du code du patrimoine) ;
- du conseil général (article L. 212-8 du code du patrimoine) ;
- des communes de moins de 2.000 habitants, sauf dérogation accordée par le préfet sur la demande du maire (article L. 212-11 du code du patrimoine) ;
- des communes de plus de 2.000 habitants si le maire, après délibération du conseil municipal, décide de verser les archives communales au département (article L. 212-12 du code du patrimoine).
Les directeurs des services départementaux d'archives sont toujours, en pratique, des conservateurs d'Etat.
L'article propose de consacrer ce monopole de fait. Entendus par votre rapporteur, les représentants du ministère de la culture ainsi que ceux des usagers des archives ont ainsi justifié une telle évolution :
- les fonds d'Etat représentent environ 80 % des archives des services départementaux d'archives. Ce chiffre est constant depuis dix ans, la poursuite de la déconcentration compensant les transferts de compétences vers les collectivités territoriales. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les conservateurs d'Etat sont mis à disposition sans remboursement des conseils généraux (art. 11 I de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique) : il s'agit d'une forme de subvention en nature de l'Etat au fonctionnement des archives départementales. Toutefois, les conservateurs présentent la particularité d'être sous la double tutelle du préfet et du Président du conseil général. Ils agissent tantôt au nom de l'Etat, tantôt au nom du conseil général : on parle de « dédoublement fonctionnel » ;
- les postes de directeurs des services départementaux d'archives constituent l'un des principaux débouchés du corps des conservateurs du patrimoine de l'Etat ;
- les directeurs des services départementaux ont pour mission d'exercer, au nom de la direction des archives de France, un contrôle scientifique et technique sur l'ensemble des archives locales (article 67-1 de la loi du 22 juillet 1983) ; a contrario, l'exercice de cette responsabilité par un fonctionnaire territorial aboutirait à une forme de tutelle sur une commune versante, prohibée par l'article 72 de la constitution dans sa rédaction issue de la révision du 28 mars 2003.
Interrogé par votre rapporteur sur le risque qu'un monopole de droit conduise à bloquer les perspectives de carrière des conservateurs territoriaux, les représentants du ministère de la culture ont indiqué que ceux-ci pouvaient bénéficier d'une passerelle vers la fonction publique d'Etat, après un détachement de six ans et l'avis d'un Conseil scientifique. Trois conservateurs territoriaux détachés exercent ainsi aujourd'hui les fonctions de directeur des services départementaux d'archives.
Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.
Votre commission vous propose d'insérer deux articles additionnels après l'article 4, afin de donner un statut aux archives conservées par les groupements de collectivités territoriales.
Les archives de ces structures font, en effet, figure « archives oubliées », en décalage avec l'essor de l'intercommunalité en France depuis une dizaine d'années15(*).
En conséquence, votre commission vous propose deux amendements afin d'ouvrir la possibilité :
- de faire conserver les archives des communes de plus de 2.000 habitants par les groupements dont elles sont membres,
- de faire conserver les archives produites par les groupement eux-mêmes, soit par une commune membre du groupement, soit par un service intercommunal dédié, soit par le service départemental d'archives.
Tel est l'objet des deux articles additionnels que votre commission vous propose d'adopter après l'article 4.
Cet article modifie l'article L. 212-18 du code du patrimoine afin de porter de six à douze mois à compter de la notification au propriétaire le délai à l'issue duquel l'administration peut décider de classer des archives privées. Cet allongement du délai vise à assurer une cohérence plus grande avec le régime applicable aux objets mobiliers, prévu par la législation sur les monuments historiques.
Toutefois, eu égard à la précarité juridique qui s'attache, pour le propriétaire, à la période d'instruction du dossier, il ne paraît pas souhaitable d'augmenter les délais existants.
En conséquence, votre commission vous soumet un amendement de suppression de cet article.
Cet article modifie l'article L. 212-23 du code du patrimoine afin de transposer aux archives privées classées les mesures protectrices applicables aux objets mobiliers.
En particulier, il prévoit que le propriétaire d'archives classées qui projette de les aliéner :
- procède à une déclaration préalable à l'administration des archives, afin de permettre à cette dernière d'exercer un droit de préemption, en particulier lorsqu'existe un risque de dispersion des archives (vente par lots) ;
- notifie, en cas de vente, à l'administration des archives les coordonnées du nouvel acquéreur.
Par ailleurs, à l'instar des mesures applicables aux objets mobiliers, le texte impose, en cas de succession, partage, donation ou legs d'archives privées une obligation d'information à l'égard de l'administration des archives.
Cet article modifie l'article L. 212-29 du code du patrimoine relatif à l'exportation d'archives privées.
Dans sa rédaction actuelle, cet article précise que lorsqu'il autorise l'exportation d'archives privées présentant un intérêt historique, artistique ou archéologique, l'Etat peut faire valoir, en contrepartie, un droit à reproduction de ces archives.
L'article propose :
- d'étendre ce droit aux collectivités territoriales, établissements publics et fondations reconnues d'utilité publique, qui peuvent avoir intérêt à une telle reproduction, par exemple dans l'hypothèse où le document a trait à l'histoire locale ;
- de lever les incertitudes actuelles quant à la communicabilité des reproductions ainsi réalisées. La règle est désormais que ces reproductions sont librement communicables, à moins que l'exportateur ne s'y oppose explicitement ou l'assortisse de conditions. Les reproductions déjà effectuées deviendront communicables si leur propriétaire n'a manifesté aucune opposition.
Cet article complète l'article L. 212-31 du code du patrimoine afin de prévoir, en cas de vente publique d'archives privées, une description complète des documents à l'administration de archives. Il s'agit d'une mesure d'harmonisation avec la procédure applicable aux biens mobiliers, définie par la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
Cet article modifie l'article L. 212-32 du code du patrimoine, afin d'étendre aux archives privées le régime de préemption de l'Etat applicables aux biens mobiliers depuis la loi du 10 juillet 2000 précitée. En cas de mise en vente publique d'archives privées susceptibles de présenter un intérêt historique, l'Etat pourra désormais faire usage d'un droit de préemption par l'effet duquel il se trouvera subrogé à l'adjudicataire.
Cet article étend à la Nouvelle-Calédonie la possibilité de demander à l'Etat de préempter, pour son compte, des archives privées, dans les conditions définies ci-dessus.
Cet article, qui constitue la pierre angulaire du projet de loi, modifie les articles L. 213-1 à L. 213-8 du code du patrimoine afin de définir le nouveau régime de communication des archives publiques.
§ Article L. 213-1 : cet article fixe, par coordination avec les documents administratifs, le principe de communicabilité immédiate des archives publiques, assorti de dérogations pour les documents couverts par un secret protégé. Comme indiqué dans l'exposé général, votre commission vous propose un amendement afin d'ouvrir la possibilité d'une large communication, en particulier sur Internet, à l'expiration des délais de communication.
§ Article L. 213-2 : cet article définit les délais spéciaux de communication (vingt-cinq, cinquante et cent ans) développés plus haut. Votre commission vous soumet cinq amendements, quatre rédactionnels ou de coordination et un tendant à prévoir un délai de soixante quinze ans, ou s'il est plus bref, un délai de vingt-cinq ans à compter du décès de l'intéressé, pour les documents susceptibles de mettre à mal le respect de la vie privée (état civil, actes notariés, affaires judiciaires...). En effet, s'il faut saluer la démarche du projet de loi d'ouvrir plus rapidement les archives relatives à la vie publique et au fonctionnement administratif, votre commission regrette cette même évolution pour les documents touchant directement la vie privée, le secret des familles, des affaires et des entreprises. En effet, la demande de transparence, dans ce domaine, est beaucoup moins légitime, et ce eu égard à l'importance du droit à la vie privée et à l'allongement de l'espérance de vie.
§ Article L. 213-3 : cet article maintient la possibilité d'obtenir une dérogation aux délais de communicabilité, soit qu'elle résulte d'une demande individuelle, soit qu'elle tienne à l'ouverture anticipée d'un fonds. Dans le premier cas, l'autorisation peut être accordée lorsque la consultation des documents « ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ». Est donc énoncé un principe de proportionnalité qui résulte de la jurisprudence de la CADA et de la juridiction administrative : l'autorité compétente doit mettre en balance la fin poursuivie et les moyens employés, ainsi que les intérêts respectifs des différentes personnes en cause. Cette traduction de la « théorie du bilan » est d'ailleurs la règle en Allemagne, aux Pays-Bas et aux Etats-Unis. Votre commission vous propose trois amendements rédactionnels ou de coordination.
§ Article L. 213-4 : cet article donne un fondement juridique à la pratique des protocoles de remise d'archives des hommes politiques, conclus entre ceux-ci et l'administration des archives. Rappelons que ces protocoles ont permis le versement dans les services publics d'archives de fonds aussi sensibles que ceux des présidents de la République ou des membres de cabinets ministériels. Votre rapporteur s'est longuement interrogé sur l'opportunité de réserver aux seuls signataires du protocole le droit de communiquer, par dérogations individuelles, des documents avant l'expiration des délais. En effet, comme l'a opportunément relevé le rapport Braibant sur les archives de France en 1996, ce régime ne permet pas aux successeurs de la personnalité intéressée de s'opposer à des communications qui pourraient être dommageables pour les intérêts publics dont ils ont la charge. C'est pourquoi le rapport précité proposait une formule de « double clé », c'est-à-dire d'accord conjoint de l'autorité versante et de son successeur, afin de « concilier les prérogatives légitimes de l'intéressé et la sauvegarde de la continuité de l'Etat ». Toutefois, le ministère de la culture a fait savoir à votre rapporteur que l'institution d'un double accord risquerait d'altérer la confiance des personnalités versantes dans le système des protocoles, et pourrait, en outre, être perçue par l'opinion publique comme une régression par rapport à la situation actuelle. Votre commission a donc maintenu le régime proposé par le texte.
§ Article L. 213-5 : cet article reprend le principe de l'actuel article L. 213-4 qui prévoit la motivation par l'administration détentrice d'archives publiques ou privées de tout refus qu'elle oppose à une demande de communication de documents d'archives.
§ Article L. 213-6 : le projet de loi clarifie la rédaction de cet article, relatif à la réception par l'administration d'archives privées à titre de don, legs, cession, dépôt révocable ou dation.
§ Article L. 213-7 : cet article reprend la substance de l'actuel article L. 213-5 qui prévoit l'affichage dans les locaux d'archives ouverts au public de certaines dispositions du code du patrimoine.
§ Article L. 213-8 : cet article reprend le principe, figurant à l'actuel article L. 213-7, en vertu duquel un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont délivrés les expéditions et extraits authentiques d'archives.
§ Article L. 213-9 : cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat, déjà prévu à l'article L. 213-8. Votre commission vous propose donc un amendement de suppression de l'article.
Comme indiqué dans l'exposé général, votre commission vous soumet un amendement tendant à assouplir le régime de communication des archives audiovisuelles de la justice, et ce dans un souci de transparence. Ce régime apparaît, en effet, relativement sévère puisque la consultation de l'enregistrement, fût-elle à des fins historiques ou scientifiques, est aujourd'hui subordonnée à l'autorisation de l'administration des archives pendant les vingt ans qui suivent la clôture du procès. Votre commission juge souhaitable de prévoir une communication immédiate de droit mais ne modifie pas le régime applicable à la reproduction ou à la diffusion des enregistrements.
Tel est l'objet de l'article additionnel qu'elle vous propose d'insérer après l'article 11.
L'article modifie et complète le chapitre IV du titre Ier du livre II du code du patrimoine relatif aux dispositions pénales applicables en matière d'archives.
§ Article L. 214-1 : le projet de loi reprend, sous réserve d'une amélioration rédactionnelle, le principe selon lequel toute communication d'archives couvertes par le secret constitue une atteinte au secret professionnel passible de sanctions pénales.
§ Article L. 214-2 : le texte confirme, sous réserve d'une modification de forme, les sanctions applicables à la violation des conditions de conservation ou de communication imposées par le propriétaire d'archives privées lors d'une libéralité ou d'un dépôt. Cette infraction est plus large que l'atteinte au secret professionnel, puisqu'elle peut viser, par exemple, l'élimination ou la dénaturation des documents.
§ Article L. 214-3 : le projet de loi modifie la rédaction de l'article L. 214-3 actuel qui punit d'une peine très légère le détournement des archives publiques lors de la cessation des fonctions. La nouvelle rédaction punit de trois ans d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende à la fois la destruction illégale, le détournement ou la soustraction d'archives publiques, quel que soit le moment de la carrière d'une personne détentrice de ces documents. La tentative de l'infraction est également punie, ainsi que la négligence de la personne responsable.
§ Article L. 214-4 : cet article, qui reprend une référence existante, n'en fixe pas moins un principe nouveau : il propose d'assortir les peines prévues à l'article L. 214-3 des peines complémentaires prévues par l'article 432-15 du code pénal, en particulier la privation des droits civiques ou l'interdiction d'exercer des fonctions publiques, peines beaucoup plus dissuasives, pour des hommes politiques ou des fonctionnaires, que les peines de l'article L. 214-3.
§ Article L. 214-5 : comme l'article L. 214-4, cet article reprend une numérotation existante mais pose une règle nouvelle. Il prévoit une sanction pénale applicable à une personne indûment détentrice d'archives publiques qui refuserait de les restituer à l'autorité compétente lorsque celle-ci les lui réclamerait. Votre commission vous soumet un amendement de coordination.
§ Articles L. 214-6 et L. 214-7 : ces articles reprennent le principe de l'actuel article L. 214-4 qui punit la destruction par son propriétaire d'un fonds d'archives classé, son aliénation sans prévenir l'administration des archives ou l'organisation d'une vente publique d'archives sans prévenir l'administration des archives. Toutefois, les articles opèrent une gradation et punissent plus sévèrement la destruction, infraction irréversible et de loin la plus grave au regard du but de conservation matérielle que se fixe la politique de classement des archives privées, que l'aliénation ou la vente.
§ Article L. 214-8 : cet article ajoute aux trois infractions de l'ancien article L. 214-5 (absence d'information, lors d'une vente d'archives, du statut d'archives classées ; modification ou altération du fonds classé sans autorisation de l'administration ; refus de présentation des archives classées à l'administration), le fait de ne pas avoir prévenu l'administration de toute transmission d'archives classées par voie de succession, de partage, de donation ou de legs.
§ Article L. 214-9 : ce nouvel article définit les peines applicables aux personnes morales lorsqu'elles se rendent coupables des infractions prévues à l'article L. 214-3 (destruction, détournement ou soustraction d'archives publiques).
§ Article L. 214-10 : cet article introduit une nouvelle disposition qui prévoit la possibilité de prononcer une sanction administrative à l'encontre des personnes ayant commis des faits susceptibles d'entraîner leur condamnation pénale pour vol ou destruction d'archives. Cette mesure a pour objectif d'interdire temporairement à ces personnes l'accès aux salles de lecture dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
Cet article modifie l'article L. 730-1 du code du patrimoine afin de rendre applicables à Mayotte les nouveaux articles du projet de loi.
Votre commission ayant proposé la suppression de l'article L. 213-9 du code du patrimoine (voir commentaire de l'article 11), elle vous soumet un amendement de conséquence et vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.
Cet article abroge l'article L. 730-2 du code du patrimoine qui dispose que certaines dispositions de l'article L. 213-6 du code du patrimoine ne sont pas applicables à Mayotte.
Ces dispositions étant supprimées par le projet de loi (voir commentaire de l'article 11), l'article L. 730-2, devenu sans objet, peut être abrogé.
Cet article modifie deux articles du code du patrimoine afin de tenir compte du fait que les cadis exercent à Mayotte non seulement les fonctions de juge mais également de notaires pour certains actes de la vie quotidienne : mariages, divorces, successions...
Votre commission vous soumet deux amendements tendant à modifier l'article proposé afin de réparer un oubli et de rectifier une erreur matérielle.
Elle vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.
Cet article modifie l'article L. 760-2 et L. 770-1 du code du patrimoine afin de rendre applicables aux îles Wallis et Futuna les nouveaux articles du projet de loi.
Votre commission ayant proposé la suppression de l'article L. 213-9 du code du patrimoine (voir commentaire de l'article 11), elle vous soumet un amendement de conséquence et vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.
Cet article abroge l'article L. 770-2 du code du patrimoine qui dispose que certaines dispositions de l'article L. 213-6 du code du patrimoine ne sont pas applicables aux Terres australes et antarctiques françaises.
Cet article complète l'article 238 bis-O AB du code général des impôts relatif aux incitations fiscales consenties aux entreprises qui achètent des biens culturels, afin d'étendre le dispositif, aujourd'hui limité aux monuments historiques, aux archives historiques.
Cet article modifie l'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques afin d'harmoniser les dispositions du texte avec les nouveaux délais du code du patrimoine.
Votre commission vous soumet un amendement corrigeant un oubli du texte et un amendement de coordination avec l'amendement prévoyant un délai de soixante-quinze ans, ou, s'il est plus bref, de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l'intéressé, pour les documents susceptibles de porter atteinte au droit à la vie privée.
L'article 20 modifie l'article 36 de la loi « informatique et liberté » afin d'actualiser une référence à un article du code du patrimoine qui a été renuméroté.
Votre commission vous propose un amendement tendant à compléter l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires afin de consacrer l'autonomie des assemblées dans la gestion de leurs archives.
Comme il l'a été indiqué dans l'exposé général, votre commission souhaite réaffirmer le principe constitutionnel d'autonomie des assemblées. Ce principe, garant de la séparation des pouvoirs et du bon fonctionnement de nos institutions, exclut tout contrôle de l'exécutif sur le Parlement mais autorise l'exercice d'une coopération scientifique et technique avec la Direction des archives de France.
Il appartient donc à chaque assemblée de déterminer les conditions dans lesquelles ses archives sont collectées, conservées, classées et communiquées.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 20.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier les dispositions de l'ordonnance de 1958 précitée qui punit, par référence à l'article 226-13 du code pénal, d'un an de prison et de 15.000 euros d'amende, la divulgation avant un délai trente ans des travaux non publics des commissions d'enquêtes.
Comme il l'a été indiqué dans l'exposé général, l'autonomie n'est pas incompatible avec l'alignement sur le droit commun dès lors que les spécificités de l'institution parlementaire ne commandent pas une solution contraire.
C'est pourquoi votre commission vous propose de substituer au délai de trente ans un délai plus bref, vingt-cinq ans, sous réserve toutefois des délais plus longs prévus dans le code du patrimoine (atteinte à la vie privée, au secret de la défense nationale, à des affaires judiciaires...).
Votre commission vous soumet un autre amendement à l'article premier de la loi de 1978 précitée afin d'harmoniser les définitions des documents administratifs et des archives publiques. Il est proposé de définir les documents administratifs par référence à la définition des archives publiques, telle que modifiée par votre commission. Les documents administratifs seraient donc « des documents, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support matériel, produits ou reçus par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public ».
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier le troisième alinéa de l'article premier de la loi du 17 juillet 1978 sur les documents administratifs afin de clarifier la notion d' « actes des assemblées parlementaires ».
La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a modifié la loi de 1978 précitée pour exclure du champ des documents administratifs relevant du contrôle de la CADA les « actes des assemblées parlementaires », sans toutefois prendre le soin de définir avec précision cette notion.
Cette ambigüité n'est pas sans incidence sur le projet de loi puisque ce dernier prévoit, en son article 11, l'application d'un délai de communication de vingt-cinq ans aux « documents mentionnés au troisième alinéa de l'article premier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 », dont font partie les actes des assemblées parlementaires.
Il semble que le législateur entendait exclure l'ensemble des actes et documents des assemblées parlementaires, qu'ils se rapportent à leurs activités politiques ou administratives.
A l'initiative de l'amendement dont l'adoption a conduit à l'exclusion des actes des assemblées du champ de compétence de la CADA, le député François Colcombet soulignait, en effet, qu'il convenait d' « assurer la séparation des pouvoirs » et d' « éviter un partage peu lisible entre les diverses catégories d'actes des assemblées »16(*).
De même, le 27 juillet 2006, dans un avis relatif au refus opposé par l'Assemblée nationale à la communication d'un procès-verbal de réunion de la commission des affaires étrangères, la CADA a estimé que les dossiers sollicités n'étaient pas « des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 ».
Il apparaît nécessaire de préciser, dans un souci d'intelligibilité de la loi, que l'incompétence de la CADA s'applique à l'ensemble des actes et documents élaborés ou détenus par les assemblées, quelle que soit leur nature.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'article 6 de la loi de 1978 précitée afin de résoudre des difficultés d'articulation entre les régimes de 1978 et de 1979. L'amendement renvoie ainsi, pour plus de clarté, aux délais de communication de l'article L. 213-2 du code du patrimoine.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'article 20 de la loi de 1978 précitée afin de réparer un oubli d'harmonisation.
Dans la loi de 2000 précitée, le législateur a élargi aux archives publiques les missions de la CADA, jusque là compétente en matière de liberté d'accès aux seuls documents administratifs.
Toutefois, il n'a pas repris les exceptions figurant à l'article premier de la loi de 1978 qui excluent de la compétence de la CADA de nombreux documents administratifs : les actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 140-9 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241-6 du même code...
Or, tout document administratif devenant dès sa création et quel que soit son lieu de conservation une archive publique (voir supra), il est pour le moins étonnant que la CADA soit compétente pour certaines données publiques considérées comme archives publiques alors qu'elle ne l'est pas pour ces mêmes données considérées comme documents administratifs.
Ainsi, dans l'avis précité de 2006, la CADA a estimé que certains actes des assemblées n'étaient pas « des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 » mais n'en étaient pas moins des « archives publiques » et s'est, « en conséquence, déclarée compétente pour se prononcer sur la demande ».
L'amendement qui vous est soumis propose, par cohérence, d'exclure du champ de compétence de la CADA les archives publiques visées à l'article premier de la loi de 1978.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi relatif aux archives.
L'article unique du projet de loi organique complète, par un article 61, l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin d'appliquer aux archives de cette instance le nouveau régime du code du patrimoine, défini par le projet de loi ordinaire.
En effet, comme l'a rappelé, lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil constitutionnel, ce dernier n'est régi, en vertu de l'article 63 de la Constitution, que par une loi organique. En conséquence, les dispositions législatives ordinaires ne lui sont applicables (code du patrimoine, loi de 1978 sur les documents administratifs...) que si l'ordonnance organique précitée le dispose expressément.
Jusqu'à une période récente, aucune disposition ne définissait le régime juridique des archives du Conseil constitutionnel. C'est pour combler ce vide juridique qu'a été adoptée la décision du 27 juin 2001 portant règlement intérieur sur les archives du Conseil constitutionnel, décision prise sur le fondement de l'article 56 de la loi organique qui ouvre la possibilité de compléter les « règles de procédure » applicables au Conseil constitutionnel par un règlement intérieur.
Cette décision, toujours en vigueur, prévoit :
- le versement des archives du Conseil constitutionnel aux Archives nationales ;
- la communicabilité de plein droit des documents procédant de l'activité du Conseil constitutionnel à l'issue d'un délai de soixante ans ;
- la possibilité d'une consultation anticipée accordée, conformément à la loi de 1979 sur les archives, par la « partie versante », c'est-à-dire en l'espèce le Président du Conseil constitutionnel ;
Ce règlement intérieur a fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat qui, dans l'arrêt Brouant du 25 octobre 2002, s'est déclaré incompétent eu égard aux missions constitutionnelles dévolues au Conseil constitutionnel17(*).
L'article unique du projet de loi organique rend applicables au Conseil constitutionnel, par renvois à des articles du code du patrimoine, certaines des dispositions régissant le nouveau droit commun des archives publiques. Ces dispositions :
confirment le versement des archives du Conseil constitutionnel aux Archives nationales (article L. 212-4) et la possibilité d'une consultation anticipée (article L. 213-3). Sur le premier point, les services du Conseil constitutionnel ont indiqué à votre rapporteur qu'étaient régulièrement versés les comptes-rendus des séances de délibérés du Conseil constitutionnel, établis par son secrétaire général. Sur le second point, le Conseil constitutionnel est saisi depuis 2001 d'environ une demande de consultation dérogatoire par an, le plus souvent acceptée, eu égard aux garanties de sérieux offertes par les demandeurs, généralement des doctorants. Au cours de son audition, notre collègue Robert Badinter, ancien Président du Conseil constitutionnel, s'est déclaré très favorable à l'ouverture anticipée des archives du Conseil dès lors qu'elle est sollicitée dans le cadre de travaux de recherches historiques ou juridiques18(*) ;
introduisent quelques principes nouveaux sur le régime général des archives du Conseil constitutionnel : l'article unique rend applicables l'article L. 212-1 du code du patrimoine relatif à l'imprescriptibilité des archives, les articles L. 212-2 et L. 212-3 qui définissent les modalités selon lesquelles sont sélectionnées ou éliminées les archives et enfin des dispositions (articles L. 214-1, L. 214-3, L. 214-4, L. 214-5, L. 214-9 et L. 214-10) qui instaurent des sanctions pénales ou administratives, en particulier en cas de destruction d'archives. Par ailleurs, l'article L. 211-3 du code du patrimoine relatif au secret professionnel auquel sont tenus les agents chargés de la collecte, que ne modifie pas le projet de loi ordinaire relative aux archives, est également rendu applicable au Conseil constitutionnel. Enfin, parmi ces innovations, figure l'institution d'un contrôle scientifique et technique exercé par l'administration des archives sur les archives du Conseil constitutionnel (article L. 212-4). Interrogée par votre rapporteur sur la possibilité qu'un service de l'exécutif exerce un « contrôle » sur le Conseil constitutionnel, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a déclaré lors de son audition que cette expression ne faisait qu' « entériner la situation existante qui se traduit par une collaboration déjà effective entre l'administration des archives et le chargé d'études documentaires du Conseil constitutionnel ». M. Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil constitutionnel, a quant à lui indiqué à votre rapporteur qu'il fallait comprendre le terme « contrôle » comme « coopération » ou « partenariat », soulignant en outre la simplicité de la typologie des documents produits par le Conseil (dossiers électoraux et dossiers de conformité à la Constitution) ;
réduisent à vingt-cinq ans le délai à l'expiration duquel est ouverte la consultation des archives du Conseil constitutionnel, au lieu de soixante ans à l'heure actuelle. C'est sur ce point que les avis ont paru le plus partagés.
Entendu par votre rapporteur, M. Pierre Mazeaud, ancien Président du Conseil constitutionnel, a redouté que ce délai très court ne mette à mal, d'une part, le principe du secret du délibéré qui fait obstacle, dans la tradition française, à l'expression d'opinions dissidentes, d'autre part, d'une manière générale, la liberté de ton de certains membres, soucieux de ne pas tenir des propos qui pourraient politiquement leur porter préjudice vingt-cinq après.
M. Robert Badinter s'est, quant à lui, déclaré réservé sur le délai de vingt-cinq ans en matière électorale. En effet, si le Conseil constitutionnel est davantage une institution ou un pouvoir public constitutionnel qu'une juridiction lorsqu'il statue sur la conformité à la constitution d'une loi, d'un règlement des assemblée ou d'un traité, il n'en est pas de même lorsqu'il statue, en cas de contestation sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs (article 59 de la Constitution et article 33 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel). Cette mission le rapproche davantage d'une juridiction « ordinaire ».
Or, le délai proposé par le projet de loi pour les archives judiciaires est de cinquante ans et non vingt-cinq, alors même que ces documents ne contiennent pas de pièces dont la consultation soit de nature à porter atteinte au secret des délibérés. A titre d'exemple, dans les dossiers des procès d'assises figurent la liste nominative des jurés et un formulaire avec les questions posées et la réponse collective du jury sans qu'il soit possible de déterminer l'identité des intervenants et les auteurs des opinions émises. En tant que juge électoral, le Conseil constitutionnel présente ainsi une double particularité par rapport aux juridictions de droit commun.
Entendu par votre rapporteur, M. Marc Guillaume a déclaré, pour sa part, que cette situation n'était pas créée par le projet de loi, le délai actuel de soixante ans étant d'ores et déjà dérogatoire par rapport au délai de cent ans applicable aux archives judiciaires, d'autre part, qu'il avait paru préférable de prévoir un délai unique de vingt-cinq ans dans un souci de simplification.
Votre commission souscrit à ces arguments et vous propose d'adopter l'article unique sans modification.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi organique relatif aux archives du Conseil constitutionnel sans modification.
* 1 Les archives publiques se distinguent des archives privées ou personnelles, liées notamment à l'activité de la personnalité dans le cadre d'un parti politique ou de campagnes électorales. Ces archives peuvent être déposées dans un service public d'archives mais sont régies par un contrat de dépôt spécifique qui peut s'écarter des règles de communication applicables aux archives publiques. La distinction entre les archives privées et publiques n'est toutefois pas toujours aisée car elles sont souvent mêlées dans un même fonds.
* 15 Cf exposé général ci-dessus.
* 16 JOAN, séance du 27 mai 1999, p. 5122.
* 17 Le considérant de principe est le suivant : « considérant que, par le règlement attaqué, le Conseil constitutionnel a entendu définir un régime particulier pour l'accès à l'ensemble de ses archives ; qu'eu égard à cet objet, qui n'est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, ce règlement ne revêt pas le caractère d'un acte administratif dont la juridiction administrative serait compétente pour connaître ».
* 18 La consultation permet donc aux chercheurs de mieux comprendre le sens des décisions rendues par le Conseil constitutionnel. Toutefois, eu égard au principe du secret du délibéré, l'accès aux documents est subordonné à l'engagement préalable de l'intéressé de ne rien révéler des interventions individuelles ni de la répartition des votes et de ne rapporter publiquement aucune autre information confidentielle dont il aurait eu connaissance à l'occasion de cette consultation.

References: l'article 11
 l'article 20
 l'article 4
 l'article 20
 l'article 11

L'article 2
sui generis
 l'article 2

L'article 3
 l'article 3
 l'article 66
 l'article 72
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 11
 l'article 432
 l'article 11
 l'article 13
 l'article 11
 l'article 15
 l'article 11
 l'article 16
 l'article 238
 l'article 6

L'article 20
 l'article 36
 l'article 20
 l'article 226
 l'article 1
 l'article 6
 l'article 20
 l'article 1
 l'article 63
 l'article 56