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Timestamp: 2016-10-24 03:37:32+00:00

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1C_388/2010 (10.11.2010)
Beschwerdef�hrer, alle drei vertreten durch F�rsprecher Gerhard Hauser-Sch�nb�chler,
Einwohnergemeinde Busswil, handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 4, 3292 Busswil bei B�ren, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Amt f�r Gemeinden und Raumordnung, Nydeggasse 11/13, 3011 Bern.
Gemeindeabstimmung vom 28. M�rz 2010 �ber die Fusion der Einwohnergemeinden Lyss und Busswil bei B�ren,
Nach rund zweij�hrigen Vorarbeiten f�r eine Fusion der beiden Einwohnergemeinden Lyss und Busswil bei B�ren (nachfolgend: Busswil) verabschiedeten im Dezember 2009 der Grosse Gemeinderat von Lyss und der Gemeinderat von Busswil den Fusionsvertrag und das Fusionsreglement einschliesslich der Abstimmungsbotschaft und empfahlen der Stimmb�rgerschaft das Gesch�ft einstimmig zur Annahme. Die Stimmb�rgerschaft von Lyss nahm die Vorlage am 28. M�rz 2010 mit 1'808 Ja- gegen 480 Nein-Stimmen (Fusionsvertrag) bzw. mit 1'785 Ja- gegen 478 Nein-Stimmen (Fusionsreglement) bei einer Stimmbeteiligung von 32.85 % an. Gleichentags stimmten der Vorlage auch die Stimmberechtigten von Busswil mit 457 Ja- gegen 447 Nein-Stimmen (Fusionsvertrag) bzw. von 453 Ja- gegen 451 Nein-Stimmen (Fusionsreglement) zu; die Stimmbeteiligung betrug 67.28 %.
Gegen das Abstimmungsergebnis der Gemeinde Busswil reichten Paul Eggli-Schwab, Eduard Eggli und Daniel Rohrbach mit getrennten Eingaben vom 29. M�rz bzw. 7. und 14. April 2010 Beschwerde beim Regierungsstatthalteramt Seeland ein und beantragten sinngem�ss die Aufhebung des Abstimmungsergebnisses und die Wiederholung der Abstimmung. Mit Entscheid vom 7. Juni 2010 wies das Regierungsstatthalteramt die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.
Paul Eggli-Schwab, Eduard Eggli und Daniel Rohrbach f�hren Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht mit den Antr�gen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. Juli 2010 und das Abstimmungsergebnis der Volksabstimmung in Busswil vom 28. M�rz 2010 betreffend Fusion mit der Gemeinde Lyss seien aufzuheben, und die Abstimmung sei zu wiederholen.
Die Gemeinde Busswil, das Regierungsstatthalteramt Seeland und das Verwaltungsgericht beantragen in ihren Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Amt f�r Gemeinden und Raumordnung und der Grosse Rat des Kantons Bern haben Stellungnahmen zur Beschwerde eingereicht, ohne jedoch ausdr�cklich Antr�ge zu stellen.
Die Beschwerdef�hrer halten an ihren Rechtsbegehren fest.
1.1 Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. Von der Beschwerde werden sowohl eidgen�ssische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Das Beschwerderecht steht gem�ss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Die drei Beschwerdef�hrer sind in der Gemeinde Busswil stimmberechtigt und konnten daher an der Abstimmung vom 28. M�rz 2010 teilnehmen. Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erw�gungen einzutreten.
1.2 Die Beschwerdef�hrer bringen erstmals im Verfahren vor Bundesgericht vor, es bestehe eine Divergenz zwischen dem Abstimmungsprotokoll vom 28. M�rz 2010, wonach 779 Personen brieflich abgestimmt h�tten, und der "Statistik Abstimmungskuverts", derzufolge 1'061 Kuverts eingegangen seien. Diese Statistik h�tten sie erst kurz vor Erlass des vorinstanzlichen Urteils erhalten, und auf den ersten Blick sei die Abweichung zum Abstimmungsresultat nicht ersichtlich gewesen. Die neue R�ge sei daher zul�ssig.
Neue Tatsachen und Beweismittel d�rfen nur soweit vorgebracht werden, als der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 134 V 223 E. 2.2.1 S. 226 mit Hinweis).
Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erf�llt. Die Beschwerdef�hrer bestreiten nicht, im vorinstanzlichen Verfahren Kenntnis sowohl vom Abstimmungsprotokoll vom 28. M�rz 2010 als auch von der Statistik �ber die Abstimmungskuverts gehabt zu haben. Ob die Gr�nde, welche die Beschwerdef�hrer f�r die versp�tete Erhebung der R�ge vorbringen, allenfalls Gegenstand eines kantonalen Revisionsgesuchs nach Massgabe von Art. 95 lit. b des Gesetzes vom 23. Mai 1989 �ber die Verwaltungsrechtspflege (VRPG/BE; BSG 155.21) - nachtr�gliches Erfahren erheblicher Tatsachen oder Auffinden entscheidender Beweismittel, die im fr�heren Verfahren nicht angerufen werden konnten - sein k�nnen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls rechtfertigen die angef�hrten Gr�nde im bundesgerichtlichen Verfahren weder das Erheben einer neuen R�ge noch das Auflegen neuer Beweismittel. Auf die Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten.
2.1 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, der sich vor dem Gemeindegeb�ude befindliche Briefkasten sei vor der Abstimmung so stark gef�llt gewesen, dass es ein Leichtes gewesen w�re, sich einiger Kuverts zu bem�chtigen. So habe insbesondere Martin St�ckli in seinem Brief vom 25. Juli 2010 ausgef�hrt, er habe am Abend des 24. M�rz 2010 sein Kuvert nur noch mit grosser M�he einschieben k�nnen, da der Briefkasten total �berf�llt gewesen sei. Ob tats�chlich Stimmkuverts entnommen worden seien, sei unwesentlich. Vielmehr gen�ge, dass das Vertrauen in die Rechtm�ssigkeit der Abstimmung ersch�ttert sei.
2.2 Die Vorinstanz erw�gt, der Briefkasten weise einen entnahmegesicherten Einwurfschlitz auf und sei t�glich geleert worden. Im Briefkasten seien nie mehr als 150 Kuverts gewesen, so dass eine unbefugte Entnahme praktisch ausgeschlossen gewesen sei. Selbst wenn, wie im Schreiben von Martin St�ckli behauptet, der Briefkasten am 24. M�rz 2010 �berf�llt gewesen sein sollte, sei ein Einschieben von Briefen m�glich gewesen. Die Beschwerdef�hrer w�rden keine konkreten Vorf�lle nennen, und es fehle auch an Anhaltspunkten f�r Unregelm�ssigkeiten.
2.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit ein Beschwerdef�hrer die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen beanstandet, kann er einzig geltend machen, die Feststellungen seien offensichtlich unrichtig oder beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende R�ge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG). Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG (BGE 135 III 127 E. 1.5 S. 129 f.; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.).
2.4 Die Vorinstanz hat eingehend begr�ndet, weshalb es die Angaben der Gemeinde, wonach der Briefkasten mindestens ein Mal t�glich geleert worden sei und sich gem�ss Statistik nie mehr als 150 Kuverts gleichzeitig im Briefkasten befunden h�tten, als glaubhaft eingestuft hat. Die von der Vorinstanz gest�tzt hierauf und unter Einbezug des Fassungsverm�gens des Briefkastens gezogene Schlussfolgerung, eine Entnahme von Abstimmungskuverts erscheine praktisch ausgeschlossen, ist ohne Weiteres haltbar. Ihre Erg�nzung, wonach sich am Ergebnis nichts �ndere, wenn der Briefkasten am 24. M�rz 2010 tats�chlich total �berf�llt gewesen sein sollte, erfolgt im Sinne einer blossen Eventualerw�gung, weshalb es sich er�brigt, hierauf einzugehen. Ist willk�rfrei festgestellt, dass der Briefkasten in der Zeit vor der Abstimmung nie stark gef�llt war, ist auch nicht entscheidend, ob es aufgrund der von der Gemeinde erstellten Fotodokumentation denkbar erscheint, dass bei einem vollen Briefkasten trotz der Entnahmesicherung Kuverts h�tten entnommen werden k�nnen.
Soweit die Beschwerdef�hrer in diesem Zusammenhang eine Verletzung der Begr�ndungspflicht aus Ausfluss ihres Anspruchs auf rechtliches Geh�r r�gen, ist ihre Argumentation nicht stichhaltig. Entgegen den Ausf�hrungen in der Beschwerde hat die Vorinstanz in ihrer Urteilsbegr�ndung auf das Schreiben von Martin St�ckli ausdr�cklich Bezug genommen und den darin ge�usserten Vorwurf, der Briefkasten sei am 24. M�rz 2010 �berf�llt gewesen, gew�rdigt. Soweit die Beschwerdef�hrer im Verfahren vor Bundesgericht erstmals zwei weitere Schreiben vorlegen, um ihre Behauptung des �berf�llten Briefkastens zu untermauern, sind diese nicht zu ber�cksichtigen, denn auch insoweit kann nicht gesagt werden, dass erst der angefochtene Entscheid zum Einreichen dieser Beweismittel Anlass gab (Art. 99 BGG; vgl. E. 1.2 hiervor).
Zusammenfassend behaupten die Beschwerdef�hrer nicht, dass tats�chlich Kuverts aus dem Briefkasten entfernt worden seien oder dass stimmberechtigte Personen ihr Kuvert nicht h�tten einwerfen k�nnen. Vielmehr beschr�nken sich ihre Ausf�hrungen auf Mutmassungen. Die bloss abstrakte, theoretische M�glichkeit eines Missbrauchs, die immer besteht, gen�gt ungeachtet des knappen Ausgangs der Abstimmung nicht, um diese aufzuheben (vgl. BGE 135 I 292 E. 4.4 S. 301). Vorliegend sind keine konkreten Anhaltspunkte ersichtlich, welche auf Unregelm�ssigkeiten bei der Stimmabgabe hindeuten und Zweifel an der Rechtm�ssigkeit und Verl�sslichkeit aufkommen liessen. Dementsprechend dr�ngten sich f�r die Vorinstanz auch keine weitergehenden Untersuchungen auf.
3.1 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, die eingegangenen Abstimmungskuverts seien auf der Gemeindeverwaltung nicht korrekt aufbewahrt worden. Nach der Darstellung der Gemeinde seien die Kuverts in einer offenen Kiste im unverschlossenen Sitzungszimmer neben dem Schalter zwischengelagert worden. Diese Art der Aufbewahrung stehe in Kontrast zur Regelung der Urnenabstimmung, wonach die Urnen zu versiegeln oder zu plombieren und sicher aufzubewahren seien. Auch wenn den Angestellten der Gemeinde nichts unterstellt werden solle, w�re eine Manipulation theoretisch ein Leichtes gewesen.
3.2 Die Vorinstanz f�hrt aus, es best�nden keinerlei Hinweise auf Unregelm�ssigkeiten bei der Aufbewahrung der Abstimmungskuverts oder bei der Ermittlung des Abstimmungsresultats.
3.3 Gem�ss Art. 22 der Verordnung vom 10. Dezember 1980 �ber die politischen Rechte des Kantons Bern (VPR/BE; BSG 141.112) sind Abstimmungsurnen grunds�tzlich zu versiegeln oder zu plombieren und sicher aufzubewahren. Sie werden erst unmittelbar vor Beginn der Abstimmung (wieder) bereitgestellt; der Stimmausschuss darf vom Inhalt der Urnen keine Kenntnis nehmen. Demgegen�ber bestehen in Bezug auf die briefliche Stimmabgabe keine Vorschriften zur Aufbewahrung der Wahl- und Abstimmungskuverts. Bestimmt wird einzig, dass die eingehenden Kuverts mit einem Eingangsvermerk versehen werden m�ssen (Art. 26 Abs. 3 VPR/BE). Dieser Vorschrift ist die Gemeinde Busswil unbestrittenermassen nachgekommen.
Entgegen den Ausf�hrungen in der Beschwerde ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die f�r Urnenabstimmungen geltenden Bestimmungen nicht analog auf die briefliche Stimmabgabe �bertragen hat. Die unterschiedliche Regelung beruht auf einem bewussten Entscheid des Gesetzgebers und l�sst sich auf sachliche Gr�nde st�tzen. Die Gefahr von Manipulationen ist, wie die Gemeinde in ihrer Vernehmlassung zu Recht betont, bei Urnenabstimmungen ungleich gr�sser als bei brieflichen Abstimmungen. In den Urnen befinden sich die mit "Ja" oder "Nein" ausgef�llten Stimmzettel. W�ren die Urnen nicht verschlossen respektive plombiert, w�re es ein Leichtes, missliebige Stimmzettel zu entfernen. Demgegen�ber werden bei der brieflichen Stimmabgabe die neutralen Abstimmungskuverts unge�ffnet aufbewahrt, so dass bis zur Ausz�hlung nicht ersichtlich ist, wie gestimmt worden ist. Die Kuverts m�ssten demnach ge�ffnet, missliebige Stimmzettel entfernt und genehme Stimmzettel wieder in neue Kuverts verpackt werden, was ein h�heres Mass an krimineller Energie erfordern w�rde.
Diese Ausf�hrungen �ndern allerdings nichts daran, dass die Aufbewahrung der Abstimmungskuverts in einer offenen Kiste im nicht verschlossenen Sitzungsraum nicht befriedigt. Die innerhalb der Gemeinde Busswil bez�glich der sicheren Aufbewahrung der Kuverts vorhandenen Verbesserungsm�glichkeiten rechtfertigen jedoch eine Kassierung des angefochtenen Entscheids und der Abstimmung nicht. Entscheidend bleibt, dass die Gemeinde mit ihrem Vorgehen den gesetzlichen Vorschriften Rechnung getragen hat und keine konkreten Anhaltspunkte f�r Unregelm�ssigkeiten ersichtlich sind.
4.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen schliesslich, die Abstimmungsbotschaft sei sehr einseitig formuliert und werde den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV nicht gerecht. In der Botschaft werde von der Angst der Fusionsgegner vor dem Verlust der eigenen Identit�t gesprochen. Damit w�rden die Gegner als kurzsichtig und �ngstlich dargestellt. Zudem h�tten sie ihre Argumente nicht selber verfassen d�rfen und seien daher nicht ernst genommen worden. Von korrekten, wertfreien und ausgewogenen Abstimmungserl�uterungen k�nne keine Rede sein.
4.2 Die Vorinstanz erw�gt, die Abstimmungsbotschaft orientiere klar und verh�ltnism�ssig ausf�hrlich. Es w�rden nicht nur die Vorteile der Fusion aufgezeigt, sondern es werde auch den Gegenargumenten gen�gend Rechnung getragen. Auch wenn insgesamt mehr Gr�nde f�r als gegen die Fusion angef�hrt w�rden, sei die Botschaft weder unsachlich noch tendenzi�s. Insbesondere werde auch auf die umstrittene Frage des Schulwegs eingegangen.
4.3 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gew�hrleistet die f�r den demokratischen Prozess und die Legitimit�t direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung. Das Ergebnis einer Abstimmung kann durch eine unzul�ssige beh�rdliche Beeinflussung der Stimmberechtigten verf�lscht werden. Eine solche f�llt insbesondere hinsichtlich von amtlichen Abstimmungserl�uterungen in Betracht. Die Beh�rden sind insoweit zur Objektivit�t verpflichtet, sie d�rfen Zweck und Tragweite einer Vorlage nicht falsch darstellen. Die Beh�rde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden k�nnen, erw�hnen. Das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den Erkl�rungen f�r den Entscheid des Stimmb�rgers wichtige Elemente zu unterdr�cken oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 135 I 292 E. 2 und E. 4.2 S. 293 ff.; 132 I 104 E. 3 und 4 S. 108 ff.; 130 I 290 E. 3 S. 294).
Das Reglement der Gemeinde Busswil vom 23. April 2002 �ber die Urnenwahlen und -abstimmungen setzt diese verfassungsrechtlichen Vorgaben um und bestimmt, dass dem Stimmb�rger bei Abstimmungen zusammen mit dem Stimmzettel eine kurze und sachliche Botschaft des Gemeinderats zuzustellen ist, die auch den Gegenargumenten Rechnung tr�gt (Art. 9 Abs. 2).
4.4 Die Abstimmungsbotschaft enth�lt nebst dem Antrag, dem Fusionsvertrag und dem Fusionsreglement einen rund 20 Seiten umfassenden informierenden Teil sowie einen zweiseitigen Plan �ber die Velowegverbindung Busswil-Lyss. Unter dem Titel "Das Wichtigste in K�rze" werden einleitend die f�r und gegen eine Gemeindefusion sprechenden Argumente aufgelistet. Als gegen die Fusion sprechend wird ausgef�hrt: "In Busswil wird keine eigene Verwaltungs- und Beh�rdenstruktur mehr existieren. Die Angst vor dem Verlust einer eigenst�ndigen Identit�t sowie der kleinr�umigen und bekannten Umgebung des Dorfes".
Da sich die Fusionsgegner nicht in einem Abstimmungskomitee organisiert hatten und demzufolge auch keine entsprechenden schriftlichen Verlautbarungen existierten, lag es f�r den Gemeinderat nahe, die gegen eine Fusion sprechenden Gr�nde selbstst�ndig zu formulieren. Die Beschwerdef�hrer machen nicht geltend, es w�rden unwahre oder irref�hrende Angaben gemacht. Sie kritisieren mithin die aufgef�hrten Argumente nicht inhaltlich, sondern st�ren sich einzig an der Formulierung, das heisst an der Verwendung des Wortes "Angst". Diese Wortwahl stellt jedoch die Sachlichkeit der Abstimmungsbotschaft als Ganzes in keiner Weise in Frage. An dieser Schlussfolgerung �ndert auch die Tatsache nichts, dass insgesamt mehr Gr�nde f�r als gegen die Abstimmungsvorlage aufgelistet werden. Im �brigen werden von den Beschwerdef�hrern mit Ausnahme der Problematik des Schulwegs, auf welche in der Abstimmungsbotschaft aber ausf�hrlich eingegangen wird, keine weiteren Gegenargumente genannt, welche Beachtung verdient h�tten.
Zusammenfassend informiert die Abstimmungsbotschaft objektiv und tr�gt den Gegenargumenten gen�gend Rechnung. Sie enth�lt weder sachlich unhaltbare noch irref�hrende oder einseitige Angaben. Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als unbegr�ndet.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdef�hrer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG; BGE 133 I 141 E. 4.1 S. 143 mit Hinweisen). Die Gemeinde Busswil obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, der Einwohnergemeinde Busswil, dem Regierungsstatthalteramt Seeland, der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Grossen Rat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 89
 BGE 
 Art. 95
 Art. 95
 Art. 105
 Art. 105
 BGE 
 Art. 22
 Art. 34
 Art. 34
 BGE