Source: http://www.senat.fr/rap/l04-074-308/l04-074-308_mono.html
Timestamp: 2019-06-24 20:46:48+00:00

Document:
Rapport général n° 74 (2004-2005) de M. Claude BELOT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 novembre 2004
I. LES STRATÉGIES DIFFÉRENCIÉES DES GROUPES DE PRESSE EN RÉPONSE À UNE CRISE LATENTE
C. DES REDISTRIBUTIONS DES AIDES À LA PRESSE BÉNÉFICIANT NOTAMMENT À L'AGENCE FRANCE-PRESSE
III. LE RÔLE DÉTERMINANT DES AIDES À LA PRESSE NON INSCRITES AU BUDGET DE L'ÉTAT
A. UN MONTANT GLOBAL POUVANT ÊTRE ÉVALUÉ À 390 MILLIONS D'EUROS
B. DES DÉPENSES RELATIVEMENT DYNAMIQUES
DE NOUVEAUX DISPOSITIFS D'AIDE CRÉÉS POUR RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DU SECTEUR
I. UN BUDGET AFFECTÉ PAR LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES DANS UN CONTEXTE DE CRISE SECTORIELLE LATENTE
A. DES DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES PERSISTANTES
1. L'impact de la baisse du lectorat sur les effectifs des entreprises de presse
2. Des évolutions des comportements de consommation défavorables à la presse payante
3. La poursuite de la participation de l'Etat à la modernisation du réseau de distribution par les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne
4. Les participations accrues de la presse au développement de la télévision de proximité
C. BILAN DES AIDES INDIRECTES À LA PRESSE
1. Le taux super-réduit de TVA
2. Le régime spécial de provisions pour investissements
3. L'exonération de taxe professionnelle
UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE NOUVEAU D'ATTRIBUTION DES AIDES À LA PRESSE
I. LE CHANTIER DE MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
A. INCLURE L'ENSEMBLE DES AIDES À LA PRESSE DANS LE PROGRAMME « PRESSE » DE LA MISSION « MÉDIAS »
1. Une identification des aides à la presse au sein d'un programme spécifique
2. Des ajustements de nomenclature souhaitables
a) Rattacher à la mission « Médias » l'ensemble des crédits concourant à la politique publique de communication
b) Envisager le cas échéant la constitution de nouveaux programmes
B. POURSUIVRE LA RÉFLEXION ENGAGÉE SUR LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE
1. Des objectifs et indicateurs de performance traduisant la pluralité d'objectifs des aides à la presse...
2. ... mais peu corrélés aux moyens consacrés à ces politiques
B. UN IMPACT ENCORE DIFFICILE À MESURER SUR LES RESSOURCES PUBLICITAIRES DES GROUPES DE PRESSE
1. Des effets potentiellement ambivalents
2. La bonne orientation du marché publicitaire de la presse au premier semestre 2004
CHAPITRE I : PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 4
I. LES STRATÉGIES DIFFÉRENCIÉES DES GROUPES DE PRESSE EN RÉPONSE À UNE CRISE LATENTE 4
II. UNE AUGMENTATION À RELATIVISER DES AIDES DIRECTES À LA PRESSE INSCRITES AU BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE 5
A. UNE PROGRESSION IMPORTANTE DES DOTATIONS AU BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE LIÉE À LA MISE EN PLACE DE NOUVEAUX DISPOSITIFS... 5
B. ... TRADUISANT D'IMPORTANTS TRANSFERTS 6
C. DES REDISTRIBUTIONS DES AIDES À LA PRESSE BÉNÉFICIANT NOTAMMENT À L'AGENCE FRANCE-PRESSE 7
III. LE RÔLE DÉTERMINANT DES AIDES À LA PRESSE NON INSCRITES AU BUDGET DE L'ÉTAT 10
A. UN MONTANT GLOBAL POUVANT ÊTRE ÉVALUÉ À 390 MILLIONS D'EUROS 10
B. DES DÉPENSES RELATIVEMENT DYNAMIQUES 10
CHAPITRE II : DE NOUVEAUX DISPOSITIFS D'AIDE CRÉÉS POUR RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DU SECTEUR 12
I. UN BUDGET AFFECTÉ PAR LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES DANS UN CONTEXTE DE CRISE SECTORIELLE LATENTE 12
A. DES DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES PERSISTANTES 12
1. L'impact de la baisse du lectorat sur les effectifs des entreprises de presse 12
2. Des évolutions des comportements de consommation défavorables à la presse payante 14
3. La poursuite de la participation de l'Etat à la modernisation du réseau de distribution par les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne 16
4. Les participations accrues de la presse au développement de la télévision de proximité 17
B. L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2003 ET 2004 18
1. Les mouvements de crédits intervenus en 2003 18
2. Les mouvements de crédits intervenus en 2004 20
II. L'ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS CRÉDITS : DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES EN FAVEUR DE L'AGENCE FRANCE-PRESSE 20
A. LA DIVERSIFICATION DES AIDES INSCRITES AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT 20
1. La reconduction des aides à la presse à faibles ressources publicitaires 20
2. Le maintien des aides à la diffusion 23
3. Les aides au développement du multimédia 30
4. L'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale (article 20 du chapitre 41-11 et fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse) 31
5. Deux nouvelles catégories d'aide à la modernisation sociale créées dans le cadre du présent projet de loi de finances 32
6. L'augmentation des abonnements à l'Agence France-Presse 34
7. Les aides au transport postal (article 40 du chapitre 41-11 et budget de l'industrie) 35
B. LE MAINTIEN DES DOTATIONS DU FONDS D'AIDE À LA MODERNISATION ET À LA DISTRIBUTION DE LA PRESSE DANS UN CADRE RÉNOVÉ 37
1. Une prévision de dotation stable pour 2005 37
2. Des reports élevés 41
3. Les réformes techniques envisagées pour améliorer la consommation des ressources du fonds 42
C. BILAN DES AIDES INDIRECTES À LA PRESSE 43
1. Le taux super-réduit de TVA 44
2. Le régime spécial de provisions pour investissements 44
3. L'exonération de taxe professionnelle 45
CHAPITRE III : UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE NOUVEAU D'ATTRIBUTION DES AIDES À LA PRESSE 46
I. LE CHANTIER DE MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 46
A. INCLURE L'ENSEMBLE DES AIDES À LA PRESSE DANS LE PROGRAMME « PRESSE » DE LA MISSION « MÉDIAS » 46
1. Une identification des aides à la presse au sein d'un programme spécifique 46
2. Des ajustements de nomenclature souhaitables 49
B. POURSUIVRE LA RÉFLEXION ENGAGÉE SUR LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE 51
1. Des objectifs et indicateurs de performance traduisant la pluralité d'objectifs des aides à la presse... 51
2. ... mais peu corrélés aux moyens consacrés à ces politiques 52
II. L'IMPACT DE L'OUVERTURE DES SECTEURS INTERDITS DE PUBLICITÉ 53
A. LA PERSISTANCE DU CONTENTIEUX AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE MALGRÉ L'OUVERTURE OPÉRÉE PAR LE DÉCRET DU 7 OCTOBRE 2003 53
1. L'état du dossier depuis le 1er janvier 2004 53
2. Un contentieux toujours latent avec la Commission européenne 55
B. UN IMPACT ENCORE DIFFICILE À MESURER SUR LES RESSOURCES PUBLICITAIRES DES GROUPES DE PRESSE 55
1. Des effets potentiellement ambivalents 55
2. La bonne orientation du marché publicitaire de la presse au premier semestre 2004 56
Bien que la presse française soit l'une des plus fortement aidées en Europe, l'année passée a été marquée par des évolutions réglementaires du secteur, dans un contexte de difficultés économiques persistantes.
Les groupes de presse ont adopté des stratégies différenciées pour répondre à une crise économique latente, caractérisée par une érosion continue du lectorat de la presse quotidienne d'information politique et générale, la concurrence de nouveaux médias et, plus radicalement, l'émergence d'autres modèles économiques, comme celui proposé par les gratuits d'information politique et générale :
- la constitution de groupes de presse diversifiés, non limités à une des catégories de presse (nationale, régionale, magazine, spécialisée) ;
- les participations capitalistiques de la presse quotidienne régionale aux télévisions de proximité se poursuivent, malgré des difficultés à disposer de ressources publicitaires suffisantes au regard de l'étroitesse des marchés locaux ;
- le lancement, en province, de gratuits d'information générale concurrents de 20 Minutes ou Metro, ou a contrario des participations au capital de ces titres et leur intégration partielle dans les circuits d'impression traditionnels ;
- le lancement de campagnes publicitaires télévisées des titres de presse, après l'ouverture partielle des secteurs interdits de publicité télévisée, laquelle semble toutefois insuffisante pour éviter l'engagement d'un recours en manquement contre la France.
Le succès de ces stratégies d'adaptation requiert néanmoins une modernisation sociale, y compris pour la distribution des titres : l'Etat a décidé de soutenir l'effort de modernisation sociale en cours en créant un nouveau chapitre spécifique au sein du budget des services généraux du Premier ministre.
La participation des pouvoirs publics s'opère dans un cadre budgétaire rénové par la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont l'ensemble des dispositions seront applicables au 1er janvier 2005 en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 pour la première fois selon les nouvelles règles budgétaires. A cet égard, si la maquette budgétaire envisagée identifie les aides à la presse, il convient qu'elle prenne également en compte les aides au transport postal, relevant actuellement du budget de l'industrie, et qu'elle intègre les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la direction du développement des médias.
En outre, les objectifs et les indicateurs de performance prévus par la LOLF doivent permettre de mieux identifier et évaluer l'efficacité d'aides multiples, sans mesurer exclusivement l'évolution de la situation économique de la presse qui dépend d'autres facteurs que les seules aides publiques.
Compte tenu du maintien global du niveau des aides à la presse, la création de nouveaux dispositifs d'aide à la modernisation sociale (48 millions d'euros) constitue un des points saillants du budget de la presse dans le projet de loi de finances pour 2005 et répond à une vraie attente des professionnels du secteur pour encourager la nécessaire modernisation sociale, dans le cadre d'accords avec les professionnels :
- l'accord cadre professionnel du 10 février 2004 avec le syndicat de la presse parisienne et le syndicat du livre CGT, a conduit à la mise en place de la nouvelle aide inscrite à l'article 10 du chapitre 41-11 pour la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale (38 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, répartis à égalité entre la presse quotidienne nationale / PQN et la presse quotidienne régionale / PQR) ;
- l'aide à la modernisation du réseau de vente des diffuseurs (3,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005), laquelle vise à enrayer la diminution du nombre de points de ventes.
Votre rapporteur spécial relève en outre une augmentation de 0,5 million d'euros (soit une progression de + 4,1 %) des aides à la diffusion de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, lesquelles s'élèvent à 12,7 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Comme dans la loi de finances initiale pour 2004, ces aides sont financées pour partie par les ressources du compte d'affectation spéciale du fonds d'aide à la modernisation de la presse (6,2 millions d'euros, contre 9,65 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004) et par le budget général de l'Etat (6,5 millions d'euros au nouvel article 20 du chapitre 41-11 du projet de loi de finances pour 2005, contre 2,55 millions d'euros de dotations en loi de finances pour 2004 alors inscrites à l'article 10 du chapitre 41-10).
Le gouvernement a donc choisi de reconduire en 2005 l'aide accordée à la diffusion de la PQN pour une période initialement limitée à trois ans, laquelle prenait fin en 2004, dans un contexte économique dégradé pour les titres de la PQN.
Le niveau de l'aide à la diffusion de la PQN inscrite au budget général de l'Etat permet toutefois de diminuer la part financée par le fonds d'aide à la modernisation de la presse. Les ressources du fonds d'aide à la modernisation pourront ainsi être davantage consacrées à sa vocation initiale, l'aide à la modernisation économique des titres de la presse d'information politique et générale - bien qu'un rapport d'information2(*) de notre ancien collègue Paul Loridant, alors rapporteur spécial du budget des comptes spéciaux du Trésor, ait montré l'importance des reports de crédits du fonds. Dans ce contexte, un récent assouplissement des plafonds d'aides est de nature à augmenter le taux d'utilisation des subventions du fonds d'aide à la modernisation de la presse. Il est également envisagé que le fonds finance des projets des éditeurs destinés à encourager la lecture de la presse par les jeunes.
Ces efforts en faveur de la modernisation sociale et de l'aide à la diffusion de la PQN se traduisent par une redistribution au détriment des aides au transport postal : la dotation de 176 millions d'euros inscrite dans le projet de loi de finances pour 2005 au budget du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie signifie une diminution de 113,65 millions d'euros par rapport aux dotations votées en loi de finances initiale pour 2004. Cette baisse n'est que partiellement compensée par la création d'un nouveau dispositif d'aide au transport postal des titres de presse, doté de 66 millions d'euros, au budget des services généraux du Premier ministre. Les différentes aides à la presse inscrites au budget des services généraux du Premier ministre, constituant le périmètre du présent rapport spécial, sont retracées dans le tableau ci-dessous.
En outre, dans le cadre de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens, les abonnements de l'Etat à l'AFP (105,68 millions d'euros) augmentent de près de 2,5 millions d'euros, soit une progression de 2,4 %.
Ces abonnements ne relèvent toutefois pas des aides à la presse stricto sensu, dans la mesure où l'activité de l'AFP concerne également les entreprises du secteur de la communication audiovisuelle.
Hors abonnements de l'Etat à l'AFP, les crédits inscrits au budget des services généraux du Premier ministre au titre des aides à la presse s'élèvent à 143,45 millions d'euros, en diminution de 2,5 millions d'euros à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Comme en 2003 et en 2004, l'effort supplémentaire proposé en faveur de l'AFP apparaît financé par une diminution des autres aides à la presse.
Parmi les différentes aides directes à la presse, votre rapporteur spécial observe enfin qu'il est proposé que l'aide à l'impression décentralisée des quotidiens (616.067 euros de dotations dans le projet de loi de finances pour 2005) remplace désormais l'aide à la transmission par fac-similé (610.000 euros en loi de finances initiale pour 2004, soit une progression de 1 % des crédits dans le projet de loi de finances pour 2005), afin de prendre en compte l'évolution du système d'impression décentralisée des quotidiens.
Aides à la presse inscrites au budget des services généraux du Premier ministre
Hors budget de l'Etat, les aides indirectes à la presse - non compris les aides au transport postal - ont été évaluées à 390 millions d'euros en 2004, soit des enjeux budgétaire équivalents à ceux des aides à la presse stricto sensu.
Trois dispositifs ont été étudiés dans ce cadre :
- le taux super-réduit de TVA de 2,1 % représentant une dépense fiscale estimée à 200 millions d'euros par rapport au taux réduit de 5,5 % ;
- l'exonération de taxe professionnelle, dont le coût budgétaire annuel est estimé à environ 185 millions d'euros ;
- le régime spécial de provisions pour investissements, dans les conditions définies par les articles 39 bis et suivants du code général des impôts, qui représente des moins-values de recettes évaluées à 5 millions d'euros.
Ces différents dispositifs ne font pas l'objet de débats dans le cadre du présent projet de loi de finances, bien qu'ils représentent des coûts relativement dynamiques : par exemple, la dépense correspondante à l'exonération de taxe professionnelle (évaluée à 174,5 millions d'euros en 2002, 178 millions d'euros en 2003 et 185 millions d'euros en 2004), a donc progressé de 2 % en 2003 et de 4 % en 2004.
Les aides indirectes complètent le dispositif d'aides directes : ainsi, le régime spécial de provisions pour investissements favorise les opérations de modernisation de l'outil de production, susceptibles par ailleurs d'être aidées par le fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse.
A cette date, 75 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
Selon la dernière enquête annuelle d'entreprise de la direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes, les entreprises du secteur économique de la presse, comptant 20 personnes ou plus, employaient, en 2002, 27.150 actifs pour l'édition des journaux et 22.500 actifs pour l'édition de revues et périodiques. Entre 2001 et 2002, ces effectifs avaient diminué de 3 % pour les journaux et augmenté de près de 2 % pour les revues et périodiques. Ces évolutions contrastées traduisent les différences de situation économique de ces deux catégories de presse.
La diffusion totale est stable à 7 milliards d'exemplaires par an depuis 1990 (pour un tirage moyen de 8,3 milliards d'exemplaires). Elle a légèrement progressé en 2002 par rapport à 2001 (+ 1,6 %). Cette stabilité à moyen terme masque toutefois une diminution de la diffusion totale de la presse d'information générale et politique (41 % de la diffusion totale), tant nationale (- 13 % entre 1990 et 2002) que locale (- 6 % au cours de la même période), ainsi que de la presse spécialisée technique et professionnelle (- 33 %), au profit de la presse spécialisée grand public (+ 4,5 % entre 1990 et 2002) et de la presse gratuite d'annonces (+ 14 % au cours de la période).
La diffusion des quotidiens en France reste ainsi inférieure à la moyenne européenne. Elle n'atteignait que 167 quotidiens pour 1.000 habitants adultes en 2003 (contre 393 %o au Royaume-Uni, 322 %o en Allemagne, 319 %o aux Pays-Bas, 122 %o en Espagne et 158 %o en Italie).
Parmi les quotidiens nationaux, L'Equipe enregistre une forte progression de sa diffusion payée sur la période juillet 2003 - juin 2004 comparée à la période juillet 2002 - juin 2003, en partie imputable au calendrier des événements sportifs, après le recul observé l'année précédente. En tête des titres de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, Le Monde a enregistré une baisse importante en 2003 (- 4,3 %) et a été presque rejoint par Le Figaro. La diffusion d'Aujourd'hui en France continue d'augmenter (+ 2,0 %) et devance désormais celle de Libération. Une progression est observée pour deux des titres éligibles au fonds d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaire, La Croix (+ 3,6 %) et L'Humanité (+ 0,6 %).
Evolution récente de la diffusion des quotidiens nationaux
(en nombre d'exemplaires payés)
(juillet 2003-juin 2004 /
juillet 2002-juin 2003)
+ 11,65 %
Les situations contrastées selon les titres exigent de leur part des efforts d'adaptation :
- après avoir opté pour une politique de développement l'ayant conduit à l'achat du groupe Publications de la Vie Catholique, Le Monde a enregistré entre 2001 et 2003 des pertes cumulées de 50 millions d'euros sur trois ans (dont 25 millions d'euros pour la seule année 2003) et le quotidien envisageait, en septembre 2004, la suppression de 90 emplois (soit plus de 12 % de l'effectif global) pour réatteindre l'équilibre en 2005 ;
- s'agissant du Figaro, dont le nouvel actionnaire majoritaire est désormais le groupe Dassault, la direction souligne la nécessité d'améliorer la rentabilité du groupe de presse ;
- Le Parisien et Aujourd'hui en France doivent faire l'objet d'un plan de restructuration, alors que les pertes cumulées sur trois ans (2001-2003) ont dépassé 50 millions d'euros ;
- fin septembre 2004, Libération recherchait un nouvel investisseur pour remplacer le fonds britannique « 3i », après que la diffusion du quotidien eut enregistré une diminution correspondant à la perte de 100.000 lecteurs au cours de la période 2002-2003.
Le chiffre d'affaires du secteur en 2003 est évalué à 10,25 milliards d'euros, en recul de 0,4 % par rapport à 2002, constitué des ventes à hauteur de 58 % (soit 5,99 milliards d'euros, en hausse de 1,1 %) et de la publicité, y compris les petites annonces, pour 42 % (soit 4,28 milliards d'euros, en baisse de 2,5 %). Le tassement du chiffre d'affaires, moins important qu'en 2002 (- 2,6 %), traduit cependant une certaine capacité d'adaptation à un ralentissement de la croissance économique plus marqué en 2003 qu'en 2002.
La presse quotidienne nationale (1,42 milliard d'euros de chiffre d'affaires) a bénéficié d'un redressement de son chiffre d'affaires publicitaire (0,56 milliard d'euros) en 2003 (+ 11,3 %), lequel se poursuit au premier semestre 2004, après de fortes baisses en 2002 (- 13,7 %) et 2001 (- 18,4 %). En revanche, le chiffre d'affaires des ventes (0,86 milliard d'euros) a baissé de 2,7 % en 2003.
Les recettes de la presse liées à l'exploitation d'Internet restent faibles (0,5 % des recettes presse des éditeurs ayant une activité commerciale sur le réseau) et est d'abord le fait de la presse spécialisée technique et professionnelle (52,3 % du chiffre d'affaires Internet de la presse3(*), hors journaux gratuits d'information).
Si la presse payante bénéficie ainsi d'une double source de financement, la diminution de l'audience réduit son attractivité comme support publicitaire et tend ainsi à impacter l'équilibre économique global du secteur.
Le prix de vente unitaire (0,71 euro pour la presse locale ; 0,75 à 1,20 euro pour la presse nationale en 2003) constitue un autre frein à l'amélioration de la diffusion, en l'absence en France - à la différence de l'Allemagne ou du Royaume-Uni - d'une presse populaire à grand tirage bon marché. Le prix de vente unitaire des journaux et périodiques n'a toutefois progressé que de 0,6 % en 2003.
Ces évolutions de long terme traduisent également des changements dans les comportements de consommation et une nécessaire adaptation du contenu aux attentes du lectorat. Alors que la durée quotidienne des loisirs augmente, celle de la lecture - quelle que soit le support - diminue et est désormais inférieure à une demi-heure par jour.
En outre, la presse quotidienne payante d'information politique et générale est confrontée à l'essor des gratuits d'information générale, en passe de prouver la viabilité d'un modèle économique fondé sur les seules ressources publicitaires.
Ainsi, le groupe de presse gratuite suédois Metro international, implanté dans 16 pays, a enregistré un bénéfice net de 0,4 million de dollars au second trimestre 2004. Concernant la France, Metro France est détenu par le groupe suédois Metro international à hauteur de 65,5 % et par TF1 à hauteur de 34,5 %. Le chiffre d'affaires trimestriel de Metro France au second trimestre 2004 a plus que doublé (+ 132,59 %) par rapport à la même période en 2003, tout en continuant à enregistrer des pertes dans cette phase initiale de croissance.
20 Minutes et Metro déclarent diffuser, respectivement, 745.000 et 555.000 exemplaires par jour. Les gratuits d'information générale ont élargi leur diffusion en dehors de l'Ile-de-France : Metro est également diffusé à Lyon, Marseille, Bordeaux, Lille, Toulouse, Toulon et Aix-en-Provence, tandis que 20 Minutes a ciblé cinq grandes villes de province (Lyon, Lille, Marseille, Toulouse, Bordeaux). 20 Minutes compte 80.000 abonnés sur Internet. Une des demandes des deux titres est que leur diffusion soit mesurée, à l'instar des titres payants, par EuroPQN.
Pour faire face à cette concurrence nouvelle, Hachette Filipacchi Medias (propriétaire du titre La Provence) et la Socpresse (propriétaire, notamment de La Voix du Nord) se sont associés pour lancer le réseau de journaux gratuits « Villes Plus », en liaison avec les titres de la presse quotidienne régionale, à Marseille (Marseille Plus, diffusé par La Provence dès février 2002), Lyon (Lyon Plus, diffusé par Le Progrès), Lille (Lille Plus, diffusé par La Voix du Nord) et Bordeaux (Bordeaux 7, diffusé par Sud Ouest).
D'autres titres ont choisi au contraire une stratégie de coopération : le groupe Ouest France est présent dans le capital de 20 minutes ; pour sa part, La Dépêche du Midi vend à l'édition toulousaine de 20 Minutes le contenu de plusieurs de ses pages sportives et culturelles.
Alors que le développement de la diffusion de la presse gratuite est considéré par les titres de la presse quotidienne nationale comme un facteur d'aggravation de ses difficultés économiques et accréditerait l'idée d'une gratuité de l'information pour le lecteur4(*), les directions de 20 Minutes et Metro répondent que les journaux gratuits tendent davantage à élargir l'offre : plus des deux-tiers des lecteurs des gratuits d'information politique et générale, plus jeunes que ceux de la presse quotidienne d'information politique et générale, ne lisaient pas de quotidien avant l'introduction de ces deux titres sur le marché français.
A l'exception notable du groupe Amaury qui a choisi de maîtriser sa propre chaîne de distribution et d'impression, l'organisation du secteur est caractérisée par un système coopératif d'impression décentralisée.
Les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne (NMPP) assurent la quasi-totalité de la distribution de la presse parisienne. Le capital des NMPP est détenu à 49 % par le groupe Lagardère et à 51 % par des coopératives de titres de presse qui confient aux NMPP la distribution de leurs exemplaires.
Les NMPP ont enregistré un résultat net négatif de - 6,2 millions d'euros en 2003, soit une dégradation de 6,9 millions d'euros par rapport au résultat de l'exercice 2002 (+ 0,7 million d'euros). Cette évolution résulte en fait de l'intégration dans le résultat exceptionnel d'une partie de l'aide de l'Etat à la distribution de la presse quotidienne nationale (6,7 millions d'euros sur une aide totale de 12,19 millions d'euros), reflétant la réalité de la situation financière de l'entreprise. Ce choix de présentation répond aux observations formulées par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial l'an dernier.
Le résultat d'exploitation 2003 (- 11,7 millions d'euros) s'améliore par rapport à l'année 2002 (- 14,4 millions d'euros), du fait de la poursuite de la réduction des effectifs qui entraîne une réduction de 9,6 millions d'euros des charges de personnel. En revanche, les charges de transport restent stables et les autres charges augmentent de 7,6 millions d'euros.
Les NMPP ont élaboré un nouveau plan de modernisation pour les années 2004 à 2007, comportant de nouveaux efforts tarifaires et un plan de réduction d'effectifs, dont le financement a justifié la reconduction pour trois ans (2005-2007) de l'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale.
L'entrée de certains groupes de presse dans le capital de chaînes locales existantes ou en cours de création a témoigné d'un regard nouveau sur la télévision de proximité, qui n'est plus perçue seulement comme un concurrent mais également comme un possible vecteur de reconquête du marché publicitaire national et de pénétration des titres parmi les générations les plus jeunes. La presse locale dispose, pour sa part, d'une connaissance fine des enjeux et des territoires locaux. La levée partielle et progressive des interdictions sectorielles de publicité télévisée, notamment dans le secteur de la distribution, apparaît comme un encouragement au développement des synergies.
Le tableau ci-dessous, présentant les participations de groupes de presse au capital de télévisions locales analogiques hertziennes, montre qu'il s'agit d'un choix opéré exclusivement par des titres de la presse quotidienne régionale (PQR) disposant d'une audience élevée.
La participation des groupes de presse au capital de télévisions locales analogiques hertziennes
Nom de la chaîne et date de création
Participation des titres de la PQR
TV7 (2001)
Sud-Ouest : 49 %
La Montagne : 48 %
TLM (1989)
Le Progrès (Socpresse) : 49,96 %
(lancement prévu 2004)
Presse Océan (Socpresse) : 49 %
Le Télégramme : 14,6 %
TLT (1988)
La Dépêche du Midi : 22,3 %
France-Régions Participations (groupe France-Antilles) : 36 %
Cette liste est appelée à s'élargir, compte tenu de la participation active des groupes de presse aux appels à candidatures en cours pour des télévisions locales situées dans d'autres zones géographiques.
La faiblesse des bassins d'audience entrave cependant la recherche d'annonceurs nationaux. Le groupement d'intérêt économique (GIE) Télévision Presse Régions a ainsi été créé en 1999 par le syndicat de la PQR, afin « d'harmoniser les actions de ses membres et de permettre leur développement dans le domaine de la télévision locale ». La régie publicitaire nationale des chaînes gérées par des groupes de presse a été confiée à Lagardère Active. Malgré des résultats décevants, le contrat entre le GIE et Lagardère active a été prolongé d'un an en janvier 2004. Le lancement prochain de chaînes locales, tant en mode analogique que numérique, pourrait donner un nouvel élan à la syndication publicitaire opérée dans le cadre du GIE Télévision Presse Régions.
Les aides indirectes avaient être évaluées à 1,2 milliard d'euros en moyenne annuelle pour les années 2002 et 2003, soit des montants très supérieurs à ceux des aides à la presse inscrites en tant que telles au budget des services généraux du Premier ministre.
Pour l'essentiel (environ 850 millions d'euros), ces aides indirectes représentaient la contribution de l'Etat au service obligatoire de transport postal de la presse (290 millions d'euros) et le coût du transport qui, malgré cette aide, restait à la charge de la Poste (évaluée à 569 millions d'euros en 2003).
Les nouveaux dispositifs d'aide au transport postal ont incité votre rapporteur spécial à analyser désormais les aides financées par le budget général de l'Etat (soit 242 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005) comme relevant des aides directes à la presse17(*). En revanche, les estimations ne sont plus fournies concernant le coût restant à la charge de la Poste : le dispositif issu des accords du 22 juillet 2004 conduit à une réduction du poids de cette dépense pour la Poste, sans qu'il soit possible, en l'état actuel de mise en place du nouveau régime d'aides, d'en évaluer le montant exact.
Votre rapporteur spécial a ainsi analysé les dispositifs suivants d'aides indirectes à la presse, dont le coût global estimé à 390 millions d'euros est résumé dans le tableau ci-dessous :
- le taux super-réduit de TVA (2,1 %) applicable aux publications de presse, représentant un coût pour l'Etat évalué à 200 millions d'euros en 200318(*) ;
- le régime spécial de provisions pour investissements, représentant des moins-values de recettes fiscales locales estimées à 5 millions d'euros en 2003 ;
- l'exonération de taxe professionnelle en faveur des entreprises de presse, se traduisant par des pertes de recettes pour les collectivités locales évaluées à 178 millions d'euros en 2003 et 185 millions d'euros en 2004.
Tableau récapitulatif des aides indirectes à la presse
I- Dépense fiscale de l'Etat en faveur de la presse
1- Taux super-réduit de TVA (1)
(art. 298 septies du CGI)
2- Régime spécial de provision pour investissement
(art. 39 bis A du CGI)
II- Dépense fiscale des collectivités locales
Exonération de taxe professionnelle (article 1458 du CGI)
(1) Dépense fiscale calculée par rapport au taux réduit de TVA de 5,5 %.
n. c. : données non communiquées.
Aux termes de l'article 298 septies du code général des impôts (CGI), « à compter du 1er janvier 1989, les ventes, commissions et courtages portant sur les publications [de presse] (...) sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée au taux de 2,10 % dans les départements de France métropolitaine et de 1,05 % dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ». Le niveau de l'aide indirecte mesure les pertes de recettes pour l'Etat par rapport à une taxation au taux réduit de 5,5 %.
La dépense fiscale est estimée à 200 millions d'euros en 2003, en augmentation de 5,3 % par rapport à 2002.
Le régime spécial de provisions pour investissements est appliqué selon des dispositions complexes prévues par les articles 39 bis et suivants du code général des impôts (CGI), modifiées suivant la date de réalisation des bénéfices, au cours des périodes suivantes : 1951 - 1969 (article 39 bis), 1970 - 1975 (article 39 1 bis), 1976 - 1979 (article 39 1 bis A), 1980 - 1996 (article 39 1 bis A bis). Les dispositions fiscales ont réduit successivement, pour les investissements les plus récents, le plafond de déduction du bénéfice imposable au titre des investissements réalisés par les titres exploitant des journaux ou des revues d'information politique.
L'article 39 bis A du CGI a défini le régime de constitution d'une provision déductible du revenu imposable des exercices 1997 à 2006. La dépense fiscale est estimée à 5 millions d'euros en 2004, en diminution de 50 % par rapport à 2003.
La diminution de la dépense fiscale correspondant à ce dispositif traduit l'extinction progressive des régimes antérieurs à celui actuellement prévu par l'article 39 bis A du CGI.
Conformément aux dispositions de l'article 1458 du CGI, les éditeurs de feuilles périodiques et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi que (depuis le 1er janvier 1995) les correspondants locaux de presse locale et départementale sont exonérés de taxe professionnelle. En revanche, ces entreprises sont imposables à la taxe d'habitation pour tous les locaux meublés qu'elles occupent, à l'exception des locaux ouverts au public et de ceux servant à la fabrication et au dépôt.
Le coût résultant pour les collectivités locales de l'exonération de taxe professionnelle est évalué à 185 millions d'euros en 2004, en augmentation de 7 millions d'euros (soit 3,9 %) par rapport à l'année 2003.
L'ensemble des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) seront en vigueur au 1er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances pour 2006. Afin de préparer cette échéance, un document annexe au projet de loi de finances pour 2005 présente l'ensemble des crédits du budget de l'Etat selon la nouvelle nomenclature budgétaire, en application de l'article 66 de la LOLF.
Parallèlement, les travaux internes se sont accélérés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance. Le projet de loi de finances pour 2005 est accompagné d'un document présentant les objectifs et indicateurs de la mission « Médias » et indiquant la méthodologie d'élaboration de chaque indicateur. Ce document préfigure le futur projet annuel de performance (PAP) et est qualifié de « avant-projet de PAP » ou « pré-PAP ».
Dans la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, conformément à la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, et confirmée sur ce point dans la maquette présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 suite aux observations des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale19(*), l'ensemble des crédits relatifs à la presse et à la communication audiovisuelle figureraient dans une mission « Médias », laquelle serait composée de deux programmes :
- le programme « Presse », regroupant l'ensemble des aides à la presse (y compris les abonnements de l'Etat à l'AFP) inscrites au budget des services généraux du Premier ministre ;
- le programme « Audiovisuel », analysé par votre rapporteur spécial dans le fascicule « Communication audiovisuelle ».
Hors budget général de l'Etat, le compte d'affectation spéciale du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse fera l'objet d'un programme spécifique au sein de la mission « Soutien aux médias ». Cette mission, analysée par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial relatif aux crédits de la communication audiovisuelle, comportera deux autres programmes, relatifs respectivement au fonds de soutien à l'expression radiophonique et à la redevance audiovisuelle.
Le directeur du développement des médias doit être le responsable des deux programmes constituant la mission « Médias », conformément à une démarche qui vise à identifier les moyens que l'Etat consacre à sa politique de communication audiovisuelle et dont votre rapporteur spécial se félicite.
Les crédits du programme « Presse » s'élèvent à 135,5 millions d'euros en 2004 et 249,1 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, cette forte augmentation reflétant l'extension des aides à la presse inscrites au budget des services généraux du Premier ministre telle qu'elle a été analysée ci-dessus20(*).
Du fait de la fermeture du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle et de l'ouverture d'un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public, prévue à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2005, le programme « Audiovisuel » (où sont inscrits en 2004 les remboursements par l'Etat des dégrèvements et exonérations de redevance audiovisuelle) n'est plus doté dans la maquette de la mission « Médias » prévue par la LOLF, mais relève de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Comme le précise votre rapporteur spécial dans son rapport spécial « Communication audiovisuelle », cette modification de la maquette budgétaire n'est pas satisfaisante, car les crédits affectés au remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle doivent relever de la mission « Médias », eu égard à leur finalité.
Dans la maquette découlant de la mise en oeuvre de la LOLF associée au projet de loi de finances pour 2005, les crédits du programme « Presse » constituent donc l'intégralité de ceux de la mission « Médias », soit 249 millions d'euros, ce qui place cette mission au 32ème rang des 34 missions du budget général de l'Etat. Seules deux missions très spécifiques sont plus faiblement dotées : la mission « Conseil économique et social » (33 millions d'euros) et la mission « Provisions » (240 millions d'euros).
Cette situation n'est pas satisfaisante, car elle tend à la constitution d'une mission « mono-programme » contraire à l'esprit de la LOLF (cf. encadré ci-dessous), et en particulier à l'élargissement du pouvoir d'amendement parlementaire qui permet des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, le montant global des dotations restant inchangé au niveau de la mission.
La constitution de missions mono-programmes en contradiction avec la LOLF
« L'article 7 de la LOLF a prévu une nouvelle nomenclature budgétaire en missions et en programmes, en précisant qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Les seules dérogations prévues par l'article 7 sont relatives à la mission regroupant les dotations des pouvoirs publics, et à la mission intitulée « Provisions » dans la nomenclature présentée le 21 janvier 2004, qui comporte la « provision relative aux rémunérations publiques », d'une part, et les « dépenses accidentelles et imprévisibles », d'autre part.
« Le double niveau de nomenclature prévu par la LOLF permet d'envisager la constitution de missions interministérielles, formées de programmes ministériels. En outre, les parlementaires peuvent désormais proposer, en application de l'article 47 de la LOLF, des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, sans toutefois accroître le montant global de ses crédits.
« La constitution de missions « mono-programmes » n'est ainsi conforme ni à l'esprit, ni à la lettre de la loi organique. Par ailleurs, les missions mono-programmes ont pour effet de restreindre fortement l'application du droit d'amendement de la deuxième partie des lois de finances, dont la LOLF a souhaité l'élargissement : les parlementaires ne pourraient, dans le cas d'une mission mono-programme, que proposer des réductions de crédits ou la scission du programme unique dont elle est composée ».
« A plusieurs reprises, votre commission des finances s'est prononcée clairement contre la constitution de missions « mono-programmes », en amont de la présentation par le gouvernement de la nouvelle nomenclature budgétaire. Dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF, votre président relevait que « plusieurs ministères ont eu la tentation de réaliser des missions mono-programmes, afin de profiter au maximum de la fongibilité des crédits prévue par la LOLF. (...) La création d'un grand nombre de missions mono-programmes témoignerait à l'évidence d'une interprétation réductrice de la logique de la LOLF, selon laquelle la fongibilité des crédits serait le seul apport substantiel dans la nouvelle budgétisation par objectifs souhaitée par le législateur organique ».
Source : Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004) : « La nouvelle architecture des lois de finances. Transparence et lisibilité du budget de l'Etat pour moderniser la gestion publique » ; citation p. 13
Compte tenu des difficultés que poseraient la définition d'une mission « Médias », tendant à être mono-programme, et de la faiblesse du montant des programmes qui la constitueraient, votre rapporteur spécial est favorable à ce que l'ensemble des moyens de la politique publique de communication audiovisuelle figurent effectivement au sein de la mission « Médias », dont le niveau global des crédits serait augmenté, et au sein de laquelle certaines actions pourraient être érigées en programme(s), le cas échéant, pour éviter les écueils d'une mission mono-programme.
D'une part, les dépenses relatives à la direction du développement des médias (DDM, 5 millions d'euros), direction d'administration centrale en charge de la politique publique de communication, et les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA, 32 millions d'euros) pourraient être rattachés à la mission « Médias », alors qu'il est actuellement proposé qu'ils fassent partie du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement »21(*).
Ce rattachement à la mission « Direction de l'action du gouvernement » reproduit les structures administratives actuelles, puisque la DDM fait partie des services du Premier ministre et que le CSA constitue une autorité administrative indépendante. Or la LOLF prévoit une nomenclature budgétaire en missions fondée sur les moyens consacrés à chaque politique publique, nonobstant les structures administratives actuelles.
D'autre part, les crédits d'aide au transport postal des titres de presse sont partiellement inscrits (à hauteur de 176 millions d'euros) au budget de l'industrie, alors qu'ils constituent manifestement une aide à la presse devant faire partie de la mission « Médias ». Ce rattachement serait d'autant plus justifié qu'une partie des aides au transport postal des titres de presse est désormais inscrite au chapitre 41-11, nouvellement créé par le présent projet de loi de finances, du budget des services généraux du Premier ministre.
Dans leur rapport d'information précité détaillant, au nom de notre commission des finances, leurs propositions de modification de la maquette budgétaire présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient proposé que les crédits de la DDM et de l'aide au transport postal figurent au sein de la mission « Médias », sans être suivis par le gouvernement, bien qu'il s'agît de propositions communes des commissions des finances de l'Assemblée nationale22(*) et du Sénat :
« Si votre commission des finances se félicite de la constitution d'une mission « Médias » qui regroupe les moyens de la politique publique de la communication, elle vous propose d'adopter une approche plus exhaustive en rattachant à la mission « Médias » :
« - les crédits de la Direction du développement des médias (DDM), relevant actuellement de la mission « Premier ministre », car les compétences de la DDM s'exercent exclusivement dans le domaine de la communication ;
« - les aides au transport postal des titres de presse (290 millions d'euros), rattachées actuellement à la mission « Politique économique », dans la mesure où ces crédits relèvent davantage d'une logique d'aide aux entreprises de presse que d'une subvention aux missions de la Poste »23(*).
En outre, alors que notre commission des finances avait proposé de créer un programme spécifique « Autorités administratives indépendantes » (au sein duquel auraient figuré les crédits du CSA), la commission des finances de l'Assemblée nationale s'était prononcée pour le rattachement des crédits du CSA à la mission « Médias » :
« Le rattachement des crédits du CSA au programme « Direction de l'action du Gouvernement » n'est pas conforme au principe de budgétisation par objectif qui fonde l'article 7 de la loi organique. On voit mal en quoi, alors qu'un programme dédié à l'audiovisuel est créé, le CSA participe à la direction de l'action du Gouvernement. L'identification de la politique en faveur des médias suppose au contraire de faire figurer le CSA dans la mission prévue à cet effet.
« Il est donc proposé de transférer les crédits du CSA du budget des services du Premier ministre vers celui de la communication, et de les rattacher à la mission « Médias ». Au sein de cette mission, le Conseil constituerait ainsi une action d'un programme « Audiovisuel », à côté d'une action « Aide au secteur public audiovisuel » regroupant les exonérations de redevance. On notera que cette proposition ne fait que tirer les conséquences de la répartition des attributions ministérielles qui, depuis de nombreuses années, confère la responsabilité de la communication audiovisuelle au ministre chargé de la culture »24(*).
Votre rapporteur spécial a rappelé ci-dessus les difficultés inhérentes à la constitution d'une mission mono-programme. Pour parer cet écueil, et bien qu'il convienne de veiller à limiter le nombre de programmes du budget général de l'Etat, votre rapporteur spécial estime que les abonnements de l'Etat à l'AFP (106 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005), lesquels ne correspondent pas à une aide à la presse stricto sensu, ou les crédits du CSA (32 millions d'euros) pourraient, le cas échéant, constituer des programmes spécifiques.
Une autre option consisterait à isoler, parmi les crédits d'aide à la presse, ceux concourant à l'atteinte d'objectifs de performance spécifiques (les aides à la diffusion, à la modernisation social, au transport des titres de presse, pour le soutien aux titres à faibles ressources publicitaires...), mais le montant de ces programmes serait limité.
Dans l'avant projet annuel de performance joint, à titre indicatif, au présent projet de loi de finances, il est prévu deux objectifs associés au futur programme « Presse ».
D'une part, l'objectif n° 1 vise à « contribuer au développement et à la modernisation de l'Agence France-Presse ». L'atteinte de cet objectif doit être mesurée par deux indicateurs : le résultat net de l'AFP (dont l'amélioration correspond effectivement à l'objectif du contrat d'objectifs et de moyens signé entre l'Etat et l'AFP) et la pénétration commerciale de l'AFP, mesurée en nombre de clients, par zone géographique (France, Europe, Amérique du Nord, Amérique latine, Moyen-Orient).
D'autre part, l'objectif n° 2 vise à « contribuer au développement de la diffusion de la presse et veiller au maintien de son pluralisme ». Ce double objectif, dans un contexte d'érosion lente mais continue du lectorat de la presse d'information politique et générale, fonde le principe d'aides publiques à la presse très diverses.
Deux indicateurs sont envisagés pour mesurer l'atteinte de l'objectif n° 2 : la diffusion des titres les plus aidés (définis comme ceux recevant plus de 75 % de l'aide), et le nombre de titres d'information politique et générale pour 1.000 habitants.
Conformément aux recommandations figurant dans le Guide méthodologique relatif à la démarche de performance prévue par la LOLF dont votre commission des finances a été corédactrice25(*), les deux objectifs proposés retiennent le critère de l'efficacité socio-économique (appréciée du point de vue du citoyen) et, pour l'objectif n° 1, celui de l'efficience de la gestion (mesurée du point de vue du contribuable). En revanche, il n'a pas été retenu d'objectif de qualité de service - du point de vue de l'usager - alors qu'il serait envisageable de conduire des enquêtes de satisfaction auprès des entreprises de presse mesurant, par exemple, les difficultés pouvant être rencontrées dans la constitution des dossiers ou le versement des aides. Cette demande est plus particulièrement exprimée en ce qui concerne l'aide au transport postal de la presse et les délais de distribution, mais en l'espèce la responsabilité principale de l'atteinte de tels objectifs de qualité de service incombe à la Poste, et non à l'Etat.
S'agissant de l'objectif n° 1, votre rapporteur spécial observe qu'il ne prend pas en compte l'impact des abonnements de l'Etat à l'AFP dans l'évolution de son solde. L'indicateur de la part de ces abonnements dans le chiffre d'affaires de l'AFP, figurant aujourd'hui dans l'agrégat 22 « Communication » du budget des services généraux du Premier ministre, pourrait constituer un indicateur pertinent de la capacité de l'AFP à développer une politique commerciale destinée à garantir son indépendance à l'égard des abonnements publics.
En l'absence semble-t-il de réflexion sur la stratégie de performance, d'où découlerait la cohérence globale des objectifs et des indicateurs de performance retenus, votre rapporteur spécial observe que l'objectif n° 2 traduit, de fait, la stratégie qui fonde le principe des aides publiques à la presse : améliorer sa diffusion et garantir le pluralisme des familles de pensée.
Les deux indicateurs associés à cet objectif (la diffusion et le nombre de titres) peuvent être tout autant considérés comme des objectifs, découlant de la stratégie préalablement définie, que comme des indicateurs stricto sensu. Il serait donc possible d'affiner, en distinguant par exemple le cas des titres à faibles ressources publicitaires. A cet égard, le critère des « titres les plus aidés » pourrait être resserré, alors que l'avant-projet annuel de performance propose de retenir les titres recevant plus de 75 % de l'aide.
Si les indicateurs proposés s'avèrent lisibles et directement mesurables, votre rapporteur spécial observe cependant que leur évolution, laquelle prend sa pleine signification à moyen et long terme, dépend également de facteurs exogènes (marché publicitaire, évolution des ventes...). Surtout, les indicateurs proposés ne prennent pas en compte le volume des crédits d'aides à la presse.
De fait, la construction des objectifs et des indicateurs de performance du programme « Presse » se heurte à la difficulté de mesurer l'impact réel des aides à la presse sur la situation économique du secteur. A cet égard, des réflexions conjointes avec d'autres administrations en charge des aides aux entreprises, confrontées à des écueils analogues, apparaît particulièrement souhaitable.
Face aux inquiétudes qu'avaient exprimées, en 2002, à votre rapporteur spécial les représentants des titres de la presse quotidienne, le nouveau dispositif mis en place par le décret du 7 octobre 2003 semble avoir été de nature à dissiper ces craintes.
En particulier, l'exclusion des opérations de promotion commerciale du champ d'ouverture de la publicité télévisée à la grande distribution limite les transferts de ressources publicitaires au détriment de la presse quotidienne régionale (PQR), une part importante des investissements publicitaires de la grande distribution étant opérée dans le cadre des opérations de promotion commerciale.
En outre, la presse quotidienne nationale (PQN) peut tirer profit de l'ouverture à la presse de la publicité télévisée. Cette observation peut également être formulée pour la PQR, dans une moindre mesure, s'agissant des télévisions régionales et des plages publicitaires régionales de France 3.
Enfin, l'ouverture des secteurs interdits de publicité étend le marché publicitaire des télévisions régionales, dont le capital est partiellement détenu par certains titres de la PQR.
Malgré ces effets ambivalents, les représentants de la presse quotidienne considèrent que l'impact de l'ouverture des secteurs interdits sera globalement négatif sur leur chiffre d'affaires publicitaire.
L'analyse des évolutions du marché publicitaire au premier semestre 2004 peut apporter de premiers enseignements.
Malgré l'ouverture des secteurs interdits, l'évolution favorable, au premier semestre 2004, du marché publicitaire de la presse dans son ensemble ne montre pas de rupture de tendance. Toutefois, l'analyse sectorielle atteste d'une dégradation des investissements publicitaires dans la distribution perçus par la PQR.
Au premier semestre 2004, les investissements publicitaires dans la presse ont atteint 3,03 milliards d'euros, enregistrant une progression certes élevée (+ 7,9 %) mais inférieure à celle du marché publicitaire (+ 11,1 %)31(*) qui témoigne d'une baisse tendancielle de la part des investissements publicitaires de la presse parmi les grands médias.
Les investissements publicitaires des annonceurs de la distribution ont atteint 430 millions d'euros au premier semestre 2004, en progression de 7,8 % par rapport au premier semestre 2003. Sur ce segment du marché publicitaire, la PQN (3,7 millions d'euros d'investissements) a toutefois bénéficié d'une croissance de 23,8 %, alors que les titres de la PQR ont vu leurs recettes publicitaires (197,5 millions d'euros) diminuer de 4 %. Une analyse à plus long terme permettra d'apprécier pleinement l'impact de l'ouverture des secteurs interdits sur les recettes publicitaires de la PQR.
S'agissant des investissements des annonceurs de la presse, ceux-ci ont atteint 264 millions d'euros au premier semestre 2004, en progression de 51 % par rapport à la même période de l'année 2003 :
- la presse est restée le support privilégié de ces investissements (98 millions d'euros, en hausse de 12 %), ayant principalement bénéficié à la PQN (87,8 millions d'euros, contre 9,7 millions d'euros pour la PQR) ;
- les dépenses publicitaires pour la presse à la télévision se sont élevées à 49,8 millions d'euros au premier semestre 2004 (soit 19 % de l'ensemble des investissements publicitaires de la presse), le niveau atteint en janvier 2004 (10,9 millions d'euros) ayant été supérieur à la moyenne mensuelle au cours du premier semestre 2004 (8,3 millions d'euros).
La presse magazine a toutefois été le principal annonceur de la publicité télévisée, à l'occasion notamment du lancement de nouveaux magazines. Les cinq plus forts budgets de campagne publicitaire ont concerné des magazines de programmes télévisés.
Les titres de la PQN et de la PQR n'ont ainsi pas privilégié la télévision comme support de leurs campagnes publicitaires.
Lors de la seconde délibération du projet de loi de finances pour 2005, l'Assemblée nationale a opéré les modifications suivantes de crédits au budget de la presse, le solde de ces opérations étant nul :
- une annulation de 300.000 euros de crédits d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, inscrite à l'article 20 du chapitre 41-11 « Aides à la modernisation et au transport postal de la presse d'information politique et générale » du budget des services généraux du Premier ministre ;
- une ouverture de 300.000 euros de crédits en faveur de l'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger, inscrite à l'article 15 du chapitre 41-10 « Aides à la presse » du budget des services généraux du Premier ministre. La dotation budgétaire de l'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger s'élève ainsi à 3,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit un montant identique à celui adopté en loi de finances initiale pour 2004.
II. ADOPTION DE L'ARTICLE 73 QUINQUIES RATTACHÉ
Sur l'initiative de nos collègues députés Dominique Richard, rapporteur pour avis du budget de la communication au nom de la commission des affaires culturelles, et Pierre-Christophe Baguet, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel, avec l'avis favorable de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial du budget de la communication au nom de la commission des finances, et un avis de sagesse du gouvernement.
Le présent article prévoit que, « à compter de 2005, le gouvernement dépose sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport faisant état de l'opportunité d'élargir le champ d'application du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale à d'autres quotidiens ».
En pratique, cette extension concernerait plus particulièrement les quotidiens sportifs, notamment L'Equipe et Paris Turf, alors que les dotations du fonds d'aide à la modernisation à la presse relèvent d'un compte d'affectation spéciale alimenté par le produit d'une taxe de 1 % sur certaines dépenses hors média. Les dotations du fonds (à hauteur de 29 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances) consistent en des subventions à des projets de modernisation des entreprises de presse et en une aide à la distribution des titres de la presse quotidienne nationale.
* 2 Rapport d'information n° 406 (2003-2004) : « Jusqu'où aider la presse ? ».
* 3 A titre de comparaison, la part des journaux gratuits d'annonces s'élève à 17,5 %, celles de la presse quotidienne nationale à 14 %, de la presse spécialisée grand public à 9,8 % et de la presse quotidienne régionale à 6,4 % (source : direction du développement des médias).
* 4 Cette gratuité n'est toutefois qu'apparente, dans la mesure où les ressources publicitaires sont fondées sur le lectorat.
* 17 Cf. supra (chapitre II, paragraphe II A 7).
* 18 Source : projet de loi de finances pour 2005, tome II (voies et moyens).
* 19 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004). Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XIIème législature).
* 20 Cf. supra, chapitre I, « Principales observations de votre rapporteur spécial ».
* 21 Voir le rapport spécial de notre collègue François Marc, rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre.
* 22 La commission des finances de l'Assemblée nationale a formulé les observations suivantes : « Le gouvernement a prévu de rattacher les crédits de la direction du développement des médias (DDM) et ceux du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) au programme « Direction de l'action du Gouvernement », alors que, de toute évidence, ils ne participent pas à cette fonction, mais à la politique de communication. Un transfert des crédits de ces deux structures vers la mission « Médias » est indispensable. Afin de garantir l'indépendance du CSA et d'éviter que celui-ci se trouve dans un programme dont le directeur du développement des médias serait le « gouverneur », il semble possible de rattacher la DDM au programme « Presse » et le CSA au programme « Aides à l'audiovisuel public » (Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554, XIIème législature. Citation p. 144).
* 23 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004). Citation p. 49.
* 24 Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XIIème législature). Citation p. 45.
* 25 Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, commission des finances de l'Assemblée nationale, commission des finances du Sénat, Cour des comptes, comité interministériel d'audit des programmes, « La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ».
* 31 Source : TNS Media Intelligence.

References: l'article 10
 l'article 10
 l'article 298

L'article 39
 l'article 39
 l'article 1458
 l'article 66
 l'article 36
 L'article 7
 l'article 7
 l'article 47
 l'article 7
 l'article 20
 l'article 15
 L'ARTICLE 73