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Timestamp: 2018-12-12 12:16:05+00:00

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Habilitado de Clases Pasivas Garcia-Bravo & Fernández Goñi: Clases Pasivas del Estado, un singular régimen de Seguridad Social
Clases Pasivas del Estado, un singular régimen de Seguridad Social
Por Néstor García-Bravo Fernández
Habilitado de Clases Pasivas del Estado.
Publicado en la Revista Abogacía Española
www.habilitadosclasespasivas.com
Antes de comenzar con este brevísimo estudio del Régimen de Clases Pasivas, debo hacer ciertas matizaciones que se deben tener en cuenta: intentar, en un espacio tan reducido, ni tan siquiera, dar un vistazo general al régimen es de todo punto imposible: por su historia, por su ámbito de cobertura, por las constantes modificaciones que se realizan por el legislador y por otras muchas razones un estudio que quisiera proporcionar al lector una idea general no podría ocupar menos de cincuenta folios. Por dicha razón, en el presente artículo me limito a presentar una selección de algunos de los temas que me parecen más interesantes desde el punto de vista del profesional del derecho. Sin duda habrá ocasión, más adelante, de profundizar entre todos en el complejo pero interesante estudio de este régimen.
En la descripción que de este régimen pretendo hacer, a los antecedentes históricos no dedicaré más espacio que el que ocupa decir que sus orígenes remotos se sitúan a mediados del siglo XVIII en los Montepíos Militares (los cuales tan sólo daban cobertura a los familiares de los militares). Montepíos que eran “privados” y que, como todos los que fueron apareciendo después, a lo largo de la historia han sido “absorbidos” por el Estado. Así, desde hace largo tiempo los derechos pasivos de los funcionarios se han convertido en un pesada carga para el Estado lo cual trae a colación la primera nota característica del régimen de Clases Pasivas del Estado; desde que por necesidades económicas el Estado hiciese suyos los patrimonios de los diferentes Montepíos y Mutualidades de funcionarios, se obligó a su vez a cargar con las prestaciones a que estos eran deudores y así, desde entonces, como hoy en día, dichas prestaciones son abonadas con cargo a la partida presupuestaria de “Costes de Personal y Pensiones Públicas” de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Es el Estado (a través del Ministerio de Hacienda) el que abona estas prestaciones económicas.
La segunda característica fundamental del sistema nos viene dada por su ámbito de aplicación. Hoy en día el artículo Dos del Real Decreto Legislativo 670/87 de 30 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado deja sentado qué funcionarios están incluidos en este régimen. De la lectura de dicho artículo se puede deducir que todos los funcionarios del Estado lo estarán salvo aquellos que el propio texto exceptúa (de entre los que cabe destacarse a los altos cargos de la Administración que no sean funcionarios públicos y los funcionarios de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social entre otros). Así, el legislador ha pretendido buscar una cierta especifidad en este régimen, procurando excluir de él a todos los que no sean funcionarios del Estado Central (aunque se debe señalar que actualmente existe una tendencia a incluir a los funcionarios de nuevo cuño en uno u otro régimen de manera arbitraria). A mayor abundamiento, en dicho régimen han sido incluidos colectivos que, unas veces por razones históricas y otras por planteamientos de política económica no han querido o han podido ser incluidos en los regímenes de Seguridad Social. Así por ejemplo están dentro del ámbito de cobertura del Régimen de Clases Pasivas del Estado los Registradores de la Propiedad, las víctimas del terrorismo que no tengan cobertura en otro régimen y perceptores de pensiones derivadas del Guerra Civil Española. Parece, por tanto, que lejos de haberse logrado un grupo homogéneo, nos encontramos con que este régimen se convierte en una suerte de cajón de sastre en el que, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, se otorgan prestaciones a colectivos que no tienen otro tipo de protección.
Si bien es cierto que el RDL 670/87, como texto básico en este régimen, es la norma referencia a consultar ante cualquier cuestión referida a las Clases Pasivas del Estado, la heterogeneidad antes mencionada implica una cierta dispersión normativa (encontrando alguna norma, incluso, en el artículo 291 de la Ley Hipotecaria). Sin embargo este régimen presenta una nota característica fundamental que hace que su estudio sea, aunque algo complejo, ciertamente interesente desde el punto de vista del profesional del Derecho. El Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado contenido en el Real Decreto Legislativo 670/87 de 30 de abril se encuentra dividido en dos Títulos. En su artículo 3 señala qué pensiones se regularán por lo dispuesto en su Título Primero y cuales se regularán por el Segundo en atención al momento en el que se produjo el hecho causante de la pensión. Y es que a partir del 31 de diciembre de 1984 fue creado un nuevo sistema de gestión para el Régimen de Clases Pasivas del Estado por el cual se deben regir todas las pensiones causadas a partir de esa fecha (con algunas excepciones), mientras que las preexistentes (y las que tienen un hecho causante anterior a dicha fecha) habrán de regirse por lo dispuesto en la legislación vigente en el momento en que se produjo el hecho causante con las modificaciones que se introducen en el Título Segundo del propio RDL 670/87.
Por último, para terminar con esta breve exposición de las notas características del Régimen debemos hacer referencia a la existencia de la figura del Habilitado de Clases Pasivas del Estado; Profesional independiente, especial colaborador de la Administración, que dada la complejidad normativa y la dispersión de organismos que gestionan las prestaciones se hace en muchos casos indispensable al pensionista continuando así una larga tradición en este régimen.
Una vez expuestas las principales notas características del régimen de Clases Pasivas del Estado es necesario profundizar, aunque sea mínimamente, en algunos rasgos diferenciadores del mismo; mostrar ciertos aspectos que son importantes a la hora de tratar el tema.
El actual sistema de cálculo de pensiones para funcionarios, a diferencia del de las pensiones de Seguridad Social, no se basa en las cotizaciones realizadas por estos o sus “empresarios” durante unos determinados años. No quiere ello decir que el funcionario no realice cotizaciones de ningún tipo –que cotiza los llamados “derechos pasivos”–, pero estos no van a tener relevancia alguna a la hora de fijar la cuantía de su pensión. El RDL 670/87 (fijándonos sólo en el procedimiento actual, aunque es heredero de una larga tradición, en este aspecto) establece un sistema en el que, a través de una formula polinómica, se tienen en cuenta: los años de servicio efectivos al Estado, los haberes reguladores de los distintos empleos, escalas, Cuerpos o categorías ocupados por el funcionario hasta su jubilación (y que son publicados anualmente en el BOE) y el tiempo permanecido en cada uno de ellos. Es decir se tiene en cuenta toda la “vida laboral” del funcionario a la hora de determinar la cuantía de su pensión, a diferencia del régimen de la Seguridad Social en el que tan sólo se tienen en cuenta los últimos quince años.
Por otro lado se debe señalar que éste es un régimen en el que existe una dualidad, pues el funcionario jubilado o retirado no percibe sus prestaciones de una manera unitaria o centralizada; como hemos visto del Ministerio de Hacienda percibirá su pensión, mientras que el resto de prestaciones (sanitarias v.g) las percibirá de su mutualidad (Instituto Social de las Fuerzas Armadas, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado y Mutualidad General Judicial), a diferencia de los pensionistas de la Seguridad Social que tienen todas las prestaciones centralizadas en los órganos gestores del INSS. Téngase en cuenta a este respecto que, por supuesto, cada mutualidad tiene su propia normativa, lo cual complica su estudio y crea cierta confusión entre los beneficiarios del régimen. A este respecto debemos señalar la importancia como órgano gestor del Área de Pensiones del Ministerio de Defensa a la hora del reconocimiento de pensiones al personal militar y de la Guardia Civil y que, por tanto, no es el Ministerio de Hacienda el único órgano que tiene dicha función.
Aunque el RDL 670/87 establece en su artículo 25 un sistema de incompatibilidades, este no tiene nada que ver con las incompatibilidades a que están sometidas las pensiones de los regímenes de Seguridad Social. Así cabe destacar que las diferentes pensiones de jubilación o retiro del Régimen de Clases Pasivas del Estado no son incompatibles con el trabajo en el sector privado.
Podemos destacar una diferencia que tiene relevancia constitucional, puesto que si para los trabajadores en el Régimen de Seguridad Social la edad de jubilación es un derecho (salvaguardándose así su derecho al trabajo) para los funcionarios la jubilación o el retiro es una obligación cuando alcanzan la edad legalmente establecida.
Finalizaremos este apartado en el que hemos seleccionado algunas de las principales notas diferenciadoras del Régimen de Clases Pasivas del Estado refiriéndonos al procedimiento para la revisión de los actos administrativos en esta materia. Y es que, aunque recientemente se han dado varias modificaciones legislativas en el sentido de encauzar hacia la jurisdicción contencioso-administrativa ciertos actos administrativos emanados de los órganos de la Seguridad Social, tradicionalmente estos debían ser revisados ante los Juzgados de lo Social. Sin embargo en materia de Clases Pasivas del Estado todo procedimiento de revisión debe plantearse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, e incluso, en algunos casos, pasar por filtro del recurso económicoadministrativo, con la demora que ello puede suponer.
Como hemos visto, son muchas las diferencias con los regímenes de la Seguridad Social, lo que hace que este régimen de Clases Pasivas, tan particular, tenga problemas endémicos, aunque tampoco pueda sustraerse a otros que son compartidos (tope de las pensiones altas, escasa cuantía de las pensiones bajas etc...) pero que no trataremos dada la especifidad del tema que estudiamos en este caso. De entre los problemas específicos del Régimen de Clases Pasivas del Estado existen dos que son ciertamente relevantes para el profesional del derecho.
Como ya hemos indicado antes, los actos administrativos referentes a las pensiones del Estado deben ser revisados por la jurisdicción Contencioso-Administrativa y no por la Social, ciertamente más ágil y rápida que la primera, pero sobre todo mucho más sensible a los problemas de los trabajadores/pensionistas. Sin embargo, un funcionario disconforme con su jubilación o con la cuantía de su pensión habrá de solicitar su revisión, primero a la propia Administración –incluso iniciando un recurso económicoadministrativo (en algunos casos) con el enorme retraso que eso puede suponer– y, después acudir a la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Esto puede suponer un retraso importante, ya que, según cual sea la instancia administrativa autora del acto el recurso habrá de plantearse ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, el Tribunal Superior de Justicia o la Audiencia Nacional, y en el caso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dicho retraso se ha de calcular en años.
Pero además existe otro problema singular derivado de esta potestad revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y es que los funcionarios no son considerados trabajadores a los efectos de obtener el beneficio de Justicia Gratuita. Así mientras que un pensionista de Seguridad Social, o sus familiares en caso de ser perceptores de una pensión causada por éste, no se verán obligados a realizar ningún gasto en caso de acudir a los tribunales por cualquier cuestión relacionada con su pensión (artículo 2.d de la Ley 1/1996 reguladora de la Asistencia Jurídica Gratuita), los pensionistas del Régimen de Clases Pasivas del Estado y sus familiares no tendrán ese privilegio. Tan sólo podrán evitarse los gastos de abogado y procurador pero compareciendo y defendiéndose ellos mismos (artículo 23.3 De la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa). No cabe duda que, esta diferencia, constituye un claro agravio comparativo ya que, aunque el funcionario en cuestión pudiera tener los conocimientos suficientes para defenderse a sí mismo, el derecho a la Justicia Gratuita no sólo abarca los honorarios del abogado sino que además, puede cubrir los honorarios de peritos, cuya intervención puede ser gratuita en los casos de Seguridad Social y en cambio muy gravosa en los de Clases Pasivas del Estado y que suelen ser necesarios en pleitos sobre jubilaciones por falta de condiciones siquicofísicas. Se debe advertir que este problema está sometido a una cierta arbitrariedad de los diferentes órganos jurisdiccionales.
Se ha expuesto como una de las notas características del régimen su dispersión normativa, tanto por su ámbito de aplicación como por su vigencia en el tiempo (que deberemos considerar indefinida), y éste es, a la vez, uno de sus mayores problemas. Recordemos que, el momento en que se produzca el hecho causante (retiro, jubilación, muerte etc...) será determinante para la aplicación de la norma a la pensión en cuestión así como a aquellas que se causen derivadas de la misma. Así, por ejemplo, si un militar falleció en el año 1940, la pensión que su viuda percibió hasta su propio fallecimiento ocurrido en el año 1975 y la que percibe hoy en día su hija soltera, se regirán todas ellas por la norma vigente en el año 1940 (con las diferentes y múltiples modificaciones que haya sufrido). Por tanto, debemos considerar plenamente vigente (y existen ahora mismo muchas pensiones reguladas por dichas leyes) todas las normas de la legislación sobre Clases Pasivas anteriores (y vigentes) a 31 de diciembre de 1984. El propio artículo 3.3 del RDL 670/87 da una pormenorizada lista de dichas normas (de las que destacaremos el Estatuto de Clases Pasivas del Estado de 26 de octubre de 1926 hoy plenamente vigente con sus múltiples modificaciones). Este estudio normativo se complica aun más dado que, el propio RDL 670/87 ha sufrido no pocas revisiones y modificaciones, las cuales, como antes hemos explicado, sólo afectan a las pensiones causadas con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma en cuestión.
Debemos concluir, para terminar este reducido estudio, que indiferentemente de la denominación de “régimen” o “sistema”, las Pensiones de Clases Pasivas del Estado –como decíamos al principio– tienen una naturaleza Jurídica propia y se rigen por unos parámetros diferentes a los de la Seguridad Social. Y, aunque en determinados ámbitos se habla de una posible convergencia entre todos los regímenes e incluso de la desaparición de las pensiones del Estado, nada hace pensar que existan actuaciones en ese camino. Es más, las legislaciones reguladoras de ambos regímenes cada día son más diferentes. Pero quizás la cuestión no sea averiguar si es posible la convergencia entre ambos o, incluso, la absorción del de Clases Pasivas por el de Seguridad Social, sino averiguar si existe interés en que se dé esa unificación o la absorción. A esta pregunta se puede contestar con otra pregunta ¿Soportarían las arcas de la Seguridad Social el pago de medio millón de pensiones cuyos perceptores nunca han cotizado en dicho régimen?
Publicado por Habilitado de Clases Pasivas en 7:47
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References: Real Decreto 
 artículo 291
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 25
 artículo 3