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PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS: Natureza Jurídica de Direito Público - PDF
PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS: Natureza Jurídica de Direito Público
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Simone Carlos Guimarães
1 Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito Processual Civil BRUNO SAMPAIO DA COSTA PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS: Natureza Jurídica de Direito Público BRASÍLIA 2009
2 BRUNO SAMPAIO DA COSTA PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS: Natureza Jurídica de Direito Público. Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do título de Especialista em Direito Processual Civil, no Curso de Pós-Graduação Lato Sensu do Instituto Brasiliense de Direito Público IDP. Orientador: Prof. Brasília DF 2009
3 2009 BRUNO SAMPAIO DA COSTA PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS: Natureza Jurídica de Direito Público. Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do título de Especialista em Direito Processual Civil, no Curso de Pós-Graduação Lato Sensu do Instituto Brasiliense de Direito Público IDP. Aprovado pelos membros da banca examinadora em / /, com menção ( ). Banca Examinadora: Presidente: Prof. Integrante: Prof. Integrante: Prof.
4 RESUMO O presente trabalho visa estabelecer quais prerrogativas processuais usualmente atribuídas à Fazenda Pública, pela doutrina e jurisprudência, são compartilhadas pelos Conselhos Profissionais. Como antecedente lógico, investiga a real natureza jurídica - de direito público - destas entidades autárquicas, aduzindo o ainda relevante dissenso doutrinário e jurisprudencial acerca do tratamento conferido ao tema. Considera essas premissas acerca da real natureza jurídica importantes na aplicação de diferentes regimes jurídicos, tanto nas relações internas, quanto nas relações externas, travadas pelas Autarquias Corporativas. Utiliza a metodologia dogmática ou instrumental a fim de verificar a coerência do sistema jurídico e seus elementos, uma vez que a análise do tripé básico, legislação, doutrina, e jurisprudência é o instrumental que se tem à disposição. Conclui que se aplicam algumas das usuais prerrogativas da Fazenda Pública aos Conselhos Profissionais respeitadas as especificidades de criação, funcionamento e regime jurídico destas entidades, mas não todas. Sustenta a premissa de que os Conselhos Profissionais ostentam a natureza jurídica de direito público e que o ordenamento jurídico deve reservar-lhes tratamento particular segundo razões de ordem sistêmica. PALAVRAS-CHAVE: Conselhos Profissionais. Pessoa Jurídica de Direito Público. Prerrogativas Processuais. Autarquias Corporativas. Natureza Jurídica.
5 ABSTRACT The object of this paper is to establish which procedural privileges usually attributed to the Public Treasury, by both doctrine and jurisprudence, are shared by Conselhos Profissionais (Regulatory Councils). The first and logical approach was to investigate the actual legal nature of these entidades autárquicas (autonomous agencies) according to public law. This first step also includes the pertinent and ongoing division opinion, in both doctrine and jurisprudence, about the treatment given to the subject. The discussion about legal nature was deemed relevant to the application of the different legal systems, in both the internal and external affairs conducted by Regulatory Councils. This paper uses the dogmatic or instrumental approach to ascertain the coherence of the legal system and its elements, since the set of tools at our disposal was a review of the three basic tenets legislation, doctrine and jurisprudence. The conclusion was that some, but no all, of the usual privileges of the Public Treasury are in fact applicable to Regulatory Councils, depending on the particularities of each one in terms of its creation, operation and legal system must grant them a specific treatment in consideration of systemic reason. Key-Words: Regulatory Councils. Public Corporations. Procedural Privileges. Autarquias Corporativas. Legal Nature
7 SUMÁRIO 1 NATUREZA JURÍDICA DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS Relevância da definição da natureza jurídica A natureza jurídica de tributo da exação contribuição social sob a égide da Constituição da República de 1988 e suas consequências Decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº Decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3026; PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS Prerrogativas Processuais da Fazenda Pública stricto sensu O art. 188 do Código de Processo Civil: aplicação à Fazenda Pública stricto sensu e aos Conselhos Profissionais Prazos processuais diferenciados: tratamento idêntico conferido à Fazenda Pública e aos Conselhos Profissionais e ausência de referência a Conselho Profissional no Código de Processo Civil A EXECUÇÃO FISCAL NO ÂMBITO DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS A execução fiscal A legitimidade e competência para a execução fiscal pelos conselhos profissionais PAGAMENTO DE CUSTAS PELOS CONSELHOS PROFISSIONAIS O tratamento dispensado à Fazenda Pública Exigência de pagamento de custas pelas entidades de fiscalização profissional na CLT e na lei 9289/96 (lei da Justiça Federal) Natureza jurídica de taxa das custas judiciais que as excluem da imunidade recíproca EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA Execução contra a Fazenda Pública stricto sensu Decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº (Correios); Ausência de previsão constitucional/legal para o pagamento por precatório pelos Conselhos Profissionais CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 72
8 INTRODUÇÃO O presente trabalho busca discutir quais são as prerrogativas processuais aplicadas aos Conselhos de Regulamentação Profissional, apontando as semelhanças e diferenças no tratamento conferido à Fazenda Pública em juízo. Esta questão no atual quadrante da dogmática jurídica é controvertida, com posições antagônicas, uma vez que o pano de fundo da discussão reside na definição da natureza jurídica pública ou privada dos Conselhos Profissionais. Da definição da natureza jurídica decorrem relevantes conseqüências jurídicas e sociais, pois seu corolário é o regime jurídico aplicável à espécie. Se público, se caracterizará pela submissão aos princípios administrativos insertos no texto constitucional; pela fiscalização do Tribunal de Contas da União; haverá cobrança de contribuições através de execução fiscal; terá necessidade de licitação e contratação de pessoal mediante prévio concurso público. Se privado, funcionará com a liberdade administrativa característica desse ramo do Direito, mas com a conseqüente ausência de controles impostos à administração pública, por ser apenas relevante para seus tutelados. O tema carece de obras de referência. A natureza da administração pública pois nos filiamos àqueles que entendem os Conselhos Profissionais como entidades públicas não é estudada a contento pelos manuais, mormente do ramo do Direito Administrativo, do mesmo modo, a jurisprudência acerca do regime jurídico aplicável é cambiante, faltando um tratamento ordenado e sistemático do tema, sendo que há uma única decisão do Supremo Tribunal Federal apontando um norte. Não se adentrará no presente estudo à controvérsia acerca da necessidade/desnecessidade de licitação no âmbito dos Conselhos Profissionais; ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União e seus limites; à realização de prévio concurso público para contratação de pessoal; ao regime
9 3 jurídico do pessoal, mormente após a decisão liminar do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2135 que, segundo os parâmetros de sua decisão, retornou o regime jurídico único ao reviver a redação original do art. 39 caput da Constituição; na natureza jurídica de suas exações; e, por fim, também não se analisará a natureza jurídica sui generis defendida por alguns doutrinadores e veiculada em certas decisões judiciais. Abordaremos no presente trabalho apenas as questões processuais, a exemplo de: a) quais prerrogativas da Fazenda Pública em juízo são extensíveis aos Conselhos Profissionais; b) a questão dos prazos processuais do art. 188 do Código de Processo Civil; c) a necessidade de adiantamento de custas processuais, em tratamento distinto daquele dispensado a outras autarquias, como ocorre no processo trabalhista, conforme art. 790-A da CLT e na justiça federal, conforme art. 4º parágrafo único da lei 9289/96; d) da possibilidade de pagamento de execução por precatório; e) legitimidade ativa para a execução fiscal da lei 6830/80 quando cobrando suas contribuições sociais. Desta feita, este trabalho busca pensar um sistema coerente a ser aplicado aos entes de regulamentação profissional em juízo, partindo da premissa da sua natureza jurídica de direito público, além de buscar sistematizar quais prerrogativas processuais próprias da Fazenda Pública são aplicáveis aos Conselhos Profissionais, pois hoje existe uma grande incoerência sistêmica no tratamento conferido aos entes de regulamentação profissional, cuja origem decorre da premissa adotada pelo doutrinador/julgador acerca da natureza jurídica dos Conselhos de regulamentação profissional: pública ou privada. Quanto ao tipo de pesquisa, será trilhado o caminho da dogmática ou instrumental, pois esta tem como objetivo verificar a coerência do sistema jurídico e de seus elementos, portanto nos parece a mais adequada ao que se propõe este trabalho, por ser a análise do tripé básico legislação, doutrina e jurisprudência - o instrumental que temos à disposição. O estudo de caso da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1717 parecenos o mais adequado porque referencia sobre o tema, posto ser este leading case a
10 espinha dorsal da definição do regime jurídico a ser aplicado às Autarquias Profissionais, na ordem constitucional pós-88. O que levou à escolha da fonte de pesquisa de estudo de caso, como uma decorrência lógica do procedimento adotado, foi também por se considerar que os testes e as entrevistas como fonte de pesquisa serem incompatíveis com o tipo de pesquisa dogmática escolhida e as demais fontes bibliográficas e documentais serem praticamente inexistentes em relação ao tema das prerrogativas em juízo dos entes de regulamentação profissional. Conclui-se pela natureza jurídica de direito público dos Conselhos Profissionais, com a conseqüente submissão dessas entidades ao regime jurídico público, admitidas as peculiaridades em relação às demais autarquias, quando fundado o tratamento díspar em opções legislativas.
11 1 NATUREZA JURÍDICA DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS Relevância da definição da natureza jurídica Uma vez que, em teoria, a parafiscalidade foi desenvolvida primordialmente como uma técnica arrecadatória para nutrir entes não estatais que prestassem serviços públicos ou de interesse público, sempre houve controvérsia doutrinária e jurisprudencial acerca da real natureza jurídica dos Conselhos Profissionais. De início esse espaço público mantido pela parafiscalidade era ocupado por pessoas jurídicas de direito privado, todavia, após o advento da Constituição da República de 1988 e a nova ordem constitucional estabelecida, este espaço público foi indiscutivelmente estatizado. O Supremo Tribunal Federal, ao definir que as contribuições parafiscais consistem em uma exação tributária, definiu a natureza estatal administração pública indireta dos entes que representam ou fiscalizam determinadas profissões regulamentadas ou segmentos econômicos. No sentido da percepção atual de que o espaço público não necessariamente se confunde com o espaço estatal temos vozes abalizadas em doutrina, dentre elas Luis Roberto Barroso (2009), contudo é certo que este espaço público de fiscalização e regulamentação profissional foi efetivamente estatizado por opção política constitucional. Essa discussão acerca da real natureza jurídica dos entes de regulamentação profissional decorre precipuamente da teoria da parafiscalidade, pois como é cediço no direito positivo, cada Conselho Profissional é criado por uma lei federal específica, que quando não expressamente o qualifica como autarquia, lhe confere os atributos definidores da pessoa jurídica de direito público autarquia, mormente a autonomia administrativa e financeira tão característica do ente autárquico, tudo conforme o disposto no art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei 200, que diz:
12 I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Profissionais: Abaixo transcreve-se alguns exemplos de leis instituidoras de Conselhos LEI Nº DE 11 DE NOVEMBRO DE Art.1 - Ficam criados os Conselhos Federal e Regionais de Farmácia, dotados de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, destinados a zelar pela fiel observância dos princípios da ética e da disciplina da classe dos que exercem atividades profissionais farmacêuticas no País. LEI Nº DE 12 DE MAIO DE 1978 Art. 5º - O Conselho Federal e os Conselhos Regionais são órgãos de disciplina e fiscalização do exercício da profissão de Corretor de Imóveis, constituída em autarquia, dotada de personalidade jurídica de direito público, vinculada ao Ministério do Trabalho, com autonomia administrativa, operacional e financeira. LEI nº 3.268, DE 30 DE SETEMBRO DE Art. 1º O Conselho Federal e os Conselhos Regionais de Medicina, instituídos pelo Decreto-lei nº 7.955, de 13 de setembro de 1945, passam a constituir em seu conjunto uma autarquia, sendo cada um dêles dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. LEI Nº 2.800, DE 18 JUN 1956 Art. 2º O Conselho Federal de Química e os Conselhos Regionais de Química são dotados de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e patrimonial. Lei nº 5905, de 12de julho de 1973 Art. 1º - São criados o Conselho Federal de Enfermagem (COFEN) e os Conselhos Regionais de Enfermagem (COREN), constituindo em seu conjunto uma autarquia, vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social. Inobstante o tratamento legislativo conferido aos Conselhos Profissionais ser uníssono, a resposta jurisprudencial quanto à sua natureza jurídica é cambiante. Há decisões que reputam serem pessoas jurídicas de direito público, mas outros entendem que a eles não se aplica o regime jurídico de direito público.
13 7 No Mandado de Segurança nº 22643/SC, o Supremo Tribunal Federal, em voto relatado pelo Min. Moreira Alves, consignou que: Esses Conselhos o Federal e os Regionais foram, portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, é atividade tipicamente pública. Por preencherem, pois, os requisitos de autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a Lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma autarquia, quando, em realidade, pelas características que ela lhes dá, cada um deles é uma autarquia distinta. Abaixo decisões em ambos os sentidos, ou seja, ora reputando a natureza jurídica de direito público aos Conselhos Profissionais, ora de direito privado. DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado pelo Conselho Regional de Odontologia do Mato Grosso do Sul contra ato do Tribunal de Contas da União, que determinou ao impetrante a realização de concurso público para admissão de pessoal, no prazo de 180 dias, rescindindo todos os contratos trabalhistas firmados a partir de O impetrante alega que os Conselhos federais e regionais de fiscalização do exercício profissional são entidades sui generis, não se lhes aplicando todos os preceitos que regem a Administração Pública Direta e Indireta. 3. Afirma que essas entidades não recebem repasse de verbas públicas, mantendo suas atividades tão somente por meio das contribuições arrecadadas dos profissionais inscritos em seus quadros. 4. Enfatiza que os empregados que trabalham no CRO-MS não são servidores públicos, uma vez que os salários são pagos pela própria entidade e os postos de trabalho não são criados por lei. 5. Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos do Acórdão n /2004, confirmado pelo Acórdão n. 845/2006, do Tribunal de Contas da União e, no mérito, a concessão da segurança para declarar a sua nulidade. 6. É o relatório. Decido. 7. A concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência da plausibilidade do direito invocado e do risco de dano irreparável pela demora na concessão da ordem No voto que proferi na ADI n , de que fui Relator [acórdão pendente de publicação], observei que a OAB não é uma entidade da Administração Indireta da União, enquadrando-se como serviço público independente, categoria singular no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. 9. Os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, assim como a OAB, não constituem autarquias, eis que diferentemente do que ocorre com elas, não estão sujeitos à tutela da Administração. Os Conselhos sustentam-se por meio de contribuições cobradas de seus filiados, inclusive no que se refere ao pagamento de funcionários, não recebendo quaisquer repasses do Poder Público. 10. Note-se que o Tribunal já afastou a possibilidade de exercício da supervisão ministerial sobre as entidades fiscalizadoras de profissões liberais [RMS n , Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de ], evidenciando o não recebimento do parágrafo único do art. 1º do decreto-lei n. 968/69 ["As entidades de que trata este artigo estão sujeitas à supervisão ministerial prevista nos artigos 19 e 26 do Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, restrita à verificação da efetiva realização dos correspondentes objetivos legais de interesse público"]. 11. O art. 1º do decreto-lei n. 968/69 determina que "as entidades criadas por lei com atribuições de fiscalização do exercício de profissões liberais, que sejam
14 mantidas com recurso, próprios e não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento da união regular-se-ão pela respectiva legislação específica, não se lhes aplicando as normas legais sobre pessoal e demais disposições de caráter geral, relativas à administração interna das autarquias federais" [Grifou-se]. Esse preceito foi recebido pela Constituição do Brasil. 12. Há plausibilidade jurídica do pedido liminar O periculum in mora faz-se presente na medida em que a imediata rescisão dos contratos de trabalho celebrados a partir de pode comprometer o desempenho dos serviços prestados pelo impetrante, com graves conseqüências para os seus afiliados. Ante o exposto, defiro a medida liminar, para suspender os efeitos dos Acórdãos TCU n /2004 e n. 845/2006, até o julgamento final do presente writ. Intime-se a autoridade coatora para prestar informações no prazo do art. 1º, "a", da Lei n /64. Após, dê-se vista dos autos à Procuradoria Geral da República. Intime-se o impetrante para que apresente o instrumento de procuração original, no prazo de 10 dias, sob pena de nulidade do feito [art. 13, I, do CPC]. Publique-se. Brasília, 19 de setembro de Ministro Eros Grau - Relator 1. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MS 26150/DF. Relator(a): Min. Eros Grau. Julgamento: 19/09/2006. Publicação DJ 29/09/2006 PP Impte.(S): Conselho Regional De Odontologia De Mato Grosso Do Sul. Adv.(A/S): Bernarda Zárate. Impdo.(A/S) Tribunal De Contas Da União). AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA - DESCABIMENTO. CONSELHO REGIONAL DE CORRETORES DE IMÓVEIS CRECI. AUTARQUIA. REGIME ESPECIAL. ESTABILIDADE. REINTEGRAÇÃO. Evidencia o Regional que a reclamante não prestou concurso público para ingresso no reclamado, salientando, ainda, que os Conselhos de fiscalização profissional não se equiparam às autarquias com função pública própria e típica, outorgada pelo Estado. Assim, com efeito, não há que se cogitar da estabilidade prevista no art. 41 da Constituição Federal. Agravo de instrumento conhecido e desprovido. (AIRR - 118/ , 3ª Turma, DJ - 20/06/2008, Ministro Alberto Bresciani). AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. ESTABILIDADE DO ARTIGO 41 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONSELHO REGIONAL DE FISIOTERAPIA E TERAPIA OCUPACIONAL DA SEGUNDA REGIÃO. Os Conselhos Regionais destinados à fiscalização dos profissionais a eles vinculados, embora intitulados como entidades autárquicas, não se inserem no âmbito da Administração Pública direta ou indireta. Trata-se de entes paraestatais, com situação especial em relação aos empregados por eles contratados, os quais não são alcançados pela estabilidade dos servidores públicos. Carece do devido e necessário prequestionamento a argüição de ofensa aos artigos 37, 39 e 84, IV e XXIV, da Constituição Federal, violação das Leis 8027/90 e 8028/90 e contrariedade à Súmula n.º 333/TST. -1 e 22 da SBDI-2) e ofensa direta do artigo 41 da Constituição Federal. Arestos inespecíficos não impulsionam o processamento do Recurso de Revista, conforme a Súmula n.º 296 do TST. Agravo de Instrumento conhecido e não provido.(airr-550/ , 6.ª Turma, DJ - 11/05/2007, Juiz convocado Luiz Antonio Lazarim) Essa postura dissonante da jurisprudência encontra guarida na pouca doutrina que temos sobre o tema. Autores de renome nacional como Medauar (2004), abordam o tema - Conselhos Profissionais - de modo superficial. Assim, tem-se duas correntes de entendimento antagônicas e bem definidas:
15 9 uma que pugna pela natureza pública e outra pela natureza privada dos Conselhos Profissionais. Boucinhas Filho (2008) defende a natureza jurídica de direito privado sustentando, apoiado na doutrina de Bandeira de Mello (2006), que as pessoas estatais constituídas para a exploração de atividade econômica sujeitam-se ao mesmo regime das pessoas jurídicas privadas regime privado puro, e os Conselhos Profissionais, apesar de não exercerem atividade econômica stricto sensu, são criados e têm sua razão de ser para a fiscalização da disciplina e ética de determinada classe de profissionais; a estes se deve, então, aplicar a regra e o regime jurídico privados. À guisa de exemplo, argumentando pela aplicação do regime puramente privado aos Conselhos, sustenta que os empregados dos Conselhos Profissionais sequer podem ser enquadrados na definição de empregados públicos porque não há lei criando os referidos empregos. Sustenta ainda Boucinhas Filho (2006), que os Conselhos Profissionais não integram a administração pública, pois a liberdade profissional impediria uma submissão dos profissionais ao órgão ou entidade da administração pública. Para tanto, aduz que o sistema de escolha de dirigentes independe de participação estatal, sendo realizada pela classe de profissionais filiados e sem a possibilidade de exoneração ad nutum do dirigente. Também argumenta a desvinculação das receitas e despesas do orçamento da pessoa política. E em seu texto, retoma o ponto abordado alhures sobre a ausência de lei criando empregos públicos nos Conselhos Profissionais. Por fim, traz a lume a decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.026/DF que versou sobre o Conselho Federal da OAB, entidade ímpar no cenário jurídico nacional, onde se dispensou a submissão à regra do concurso público. A premissa posta pelo autor, segundo a qual o regime jurídico é de direito privado, pois a missão institucional dos Conselhos Profissionais é de fiscalizar determinadas classes ou categorias profissionais não parece razoável. Seguindo essa linha de raciocínio todas as agências reguladoras, porque criadas para
16 fiscalizar áreas estratégicas exploradas por agentes econômicos privados, deveriam ter natureza privada, quando sabemos que sua natureza jurídica é pública, definida pelo Supremo Tribunal Federal como atividade típica de Estado. Portanto, ao que tudo indica, a premissa falsa adotada importou em um resultado desconexo com a realidade. Do mesmo modo que a liberdade profissional, enquanto garantia fundamental, não dispõe de caráter absoluto, a liberdade profissional, como todos os demais direitos fundamentais, deve ser ponderada e deve ceder face outros direitos fundamentais como a vida, integridade física, honra etc. O fato dos empregos públicos não serem criados por lei parece, ao invés de uma anomalia, ao contrário, a normalidade institucional. De se lembrar que, no regime do emprego público, o feixe de direitos e obrigações que vincula a Administração Pública e seu servidor lato sensu decorre da Consolidação das Leis do Trabalho, Decreto-Lei nº datado de 1º de maio de 1943, e não de uma lei específica, usualmente apelidada de Estatuto. A lei estatutária cria cargos públicos, mas também define e delineia o feixe de direitos e obrigações que une Administração Pública e servidor público stricto sensu, portanto, para o provimento de cargos há que se ter sim uma lei própria. Contudo, para o provimento de empregos públicos, basta a aprovação em concurso público, conforme exigido pela Constituição da República, de molde a se ter um regular vinculo trabalhista com a Administração Pública, e a assinação da carteira de trabalho e previdência social. Nada mais é necessário. Os últimos argumentos postos são enfrentados mais à frente, quando se abordar as diferenças entre as autarquias desenhadas pelo DL 200 de 1967 e as novas agências reguladoras. De outro lado, Soares (2008), Queiroz (2008) e Amaral Júnior (2008) sustentam a natureza jurídica de direito público dos Conselhos Profissionais, a saber: Amaral Junior (2008) sustenta a natureza autárquica dos Conselhos
17 11 Profissionais tendo basicamente dois argumentos para justificar sua posição. O primeiro seria por conta da opção legislativa das leis instituidoras e o segundo, a decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1717, uma vez que exercem atividades típicas de Estado, as quais não podem ser delegadas a entidades privadas. Aduz que cobram tributos e prestam contas ao Tribunal de Contas da União. Ademais, gozam de imunidade tributária e se sujeitam ao foro federal, conforme art. 109 Constituição da República de Conclui que o regime jurídico dos Conselhos Profissionais se assemelha ao das agências reguladoras, pois não se sujeitam à tutela ministerial, expedem atos normativos e seus dirigentes detêm mandato fixo. Queiroz (2008), considera que a controvérsia acerca da natureza jurídica pública ou privada dos Conselhos Profissionais ganhou força com a edição da lei 9649/98 que delegava a fiscalização de profissões regulamentadas a entidades privadas (art. 58), lei que, todavia, foi julgada inconstitucional especificamente no ponto que pretendeu conferir caráter privado às autarquias profissionais. Sustenta que as atividades exercidas pelos Conselhos são típicas da administração pública, daí que a delegação somente seria possível para entidade pública. Soares (2008) acompanha Queiroz para ressaltar que a discussão acerca da natureza jurídica somente passou a ser relevante após a edição da lei 9649/98. Para essa autora, a natureza jurídica de direito público decorre da essência das atividades praticadas pelos Conselhos Profissionais, isto é, o poder de polícia das profissões, cuja delegação encontra supedâneo no art. 21 XXIV da Constituição da República de Não servem os Conselhos Profissionais para a defesa da classe, mas para fiscalizar o exercício da profissão e promover os interesses dos seus membros. Visam à promoção do interesse social, em um sentido mais amplo. Os autores que pugnam pela natureza jurídica de direito público concordam que esta natureza jurídica pública deve ser adjetivada de sui generis ou corporativa ou especial ou quase-autarquias, e para tanto elencam alguns diferenciais em relação às ditas autarquias ordinárias: a) não sofrem supervisão ministerial; b) impossibilidade de exoneração ad nutum dos dirigentes; c) mandato fixo dos dirigentes; d) maior autonomia orçamentária e financeira; e) expedição de atos
18 normativos primários ao ordenar e fiscalizar as profissões. Muito da discussão ainda hoje existente acerca da natureza jurídica dos Conselhos Profissionais decorre das especificidades das autarquias corporativas face o desenho legislativo tradicional conferido àquelas autarquias pelo Decreto-Lei nº 200/67, conforme elencado linhas acima, a saber: falta de supervisão ministerial; impossibilidade de exoneração ad nutum dos dirigentes; mandato fixo dos dirigentes; maior autonomia orçamentária e financeira; e, por fim, expedição de atos normativos primários ao ordenar e fiscalizar as profissões. Contudo, essas diferenças conceituais não parecem relevantes para excluir as autarquias corporativas do regime jurídico aplicado às autarquias tradicionais. Parece-nos que, quando muito, serviria à adjetivação de corporativas, tão-somente, do mesmo modo que as agências reguladoras são apelidadas de autarquias especiais em contraposição às autarquias comuns disciplinadas no Decreto Lei DL- 200/67. O modelo das agências reguladoras foi importado dos EUA, e é típico da commom law. Lá, as agências foram criadas em determinado momento e contexto histórico completamente diferente do momento em que foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro. A tendência do governo norte-americano é o liberalismo total, a não intervenção na economia. Com a crise de 29, esse modelo abstencionista foi repensado quando foi percebida a necessidade de intervenção do Estado na economia, então, na década de 30, foram criadas diversas agências reguladoras para intervir e fiscalizar o mercado. No Brasil o momento histórico da introdução das agências foi a década de 90 e o contexto foi, não a falência do modelo liberal clássico, mas sim o da diminuição da intervenção estatal na economia. O Estado brasileiro era muito inchado, havia muitas estatais, o pensamento no caso brasileiro foi tipicamente o neoliberal de privatizar e de incentivar os investimentos estrangeiros. O neo-liberalismo não tinha a intenção de intervir diretamente na economia, como ocorrera nos EUA, mas criar formas indiretas de regulação, fiscalização e controle de mercado. O fundamento constitucional geral para a criação das agências está no art.
19 da Constituição da República de 1988, que consagra o Estado Regulador, decorrência natural do Estado Gerencial, no qual se transfere atividades aos particulares, com isso surgindo o decorrente dever de regular e fiscalizar o segmento econômico privatizado. As entidades reguladoras foram criadas com roupagem jurídica de autarquias especiais. A distinção que se faz entre autarquia especial e autarquia comum reside na maior autonomia e independência daquelas face o poder central, o que lhe confere maior liberdade de atuação. Conceitua-se autarquia especial como a que tem maior autonomia orgânica, administrativa e financeira perante o ente instituidor. Para Carvalho Filho (2007), não é técnico dizer que as agências têm um regime especial, pois toda autarquia tem um regime especial definido por sua lei criadora, portanto não concorda com esta terminologia para as agências. O regime jurídico especial das agências, segundo Justem Filho (2002), pode ser explicitado por uma maior autonomia normativa, administrativa e financeira, a saber: A primeira autonomia referida, a normativa, advém da liberdade para normatizar, dando-lhe a lei criadora parâmetros a serem alcançados. O poder regulatório envolve conceito econômico, além dos conceitos jurídicos de fiscalização, aplicação de sanções, composição de lide e poder normativo. Portanto, o poder regulatório, além da função executiva - fiscalização - possui função adjudicatória, ou seja, a de decidir conflitos entre pessoas que estão sendo reguladas, sem, contudo, as características de definitividade e imutabilidade inerentes ao Poder Judiciário. Segundo visão doutrinária legalista positivista, a delegação da função normativa não poderia ultrapassar o poder normativo que é conferido a qualquer outro órgão ou entidade, não poderia regular matérias que não estejam disciplinadas em Lei e também não poderiam regular a própria Lei porque esta seria missão privativa do chefe do executivo (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, art. 84, inciso IV). Todavia, o fundamento para a ampliação do poder normativo está na deslegalização, a qual consiste na retirada pelo próprio legislador
20 de determinada matéria do domínio da lei, passando-a para o domínio do ato administrativo normativo. A autonomia administrativa é reforçada se comparada com a das demais autarquias, o que se manifesta em alguns aspectos detalhados a seguir. O primeiro é que o mandato do dirigente não coincide com o mandato do chefe do executivo que o nomeou. É de se frisar que o cargo ocupado pelos dirigentes das agências não é um cargo em comissão nem um cargo permanente, mas sim um tertio genus, verdadeira modalidade de cargo público conferido por mandato. Como o mandato fixo não possui previsão constitucional, surgiu discussão sobre se o princípio republicano estaria sendo violado, dado que seus alicerces são a eletividade e a temporariedade. Bandeira de Mello (2006) considera que tal fere os princípios republicano e democrático, pois, para este autor, o fato do dirigente continuar atuando em outro governo acaba favorecendo a prorrogação do mandato do Chefe do Executivo anterior, já que foi por este indicado e permanece seguindo suas idéias e propostas. De outro lado, Villela Souto (2001) entende que não há inconstitucionalidade, pois a tomada de decisões dos dirigentes não se vincula ao poder e diretrizes de um mandato e sim a consultas públicas que refletem diversos setores da sociedade, conferindo legitimidade democrática às suas decisões. Há, em tese, participação do povo titular do poder, ademais os dirigentes, também em tese, sequer sofrem influência do Chefe do Executivo que os nomeou, pois somente podem ser exonerados por prévio processo administrativo. Jamais ad nutum. O segundo aspecto da maior autonomia administrativa a ser considerado é justamente o fato da exoneração do dirigente somente se dar por processo administrativo ou judicial. Nas agências, a nomeação e demissão dos dirigentes é complexa e diferenciada em relação às outras autarquias: a nomeação passa pelo Executivo e Legislativo (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, art. 52, III, f ), sendo análoga à nomeação de um Ministro do Supremo Tribunal Federal, o que confere maior legitimidade democrática à escolha, pois o Presidente da República escolhe um nome de reputação ilibada e com conhecimento técnico na matéria, indicando seu nome ao Senado Federal, que aprova ou não a escolha, só então este é nomeado.
21 15 Há vozes na doutrina que pugnam pela inconstitucionalidade da impossibilidade de exoneração ad nutum, nestes termos se tem o enunciado nº 25 da súmula da jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, que diz que: A nomeação a termo não impede a livre demissão, pelo Presidente da República, de ocupante de cargo dirigente de autarquia, porém outros legisladores já entendem que é perfeitamente constitucional essa impossibilidade. Certo é que este enunciado restou mitigado, pois, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 1949, o Supremo Tribunal Federal julgou constitucional a impossibilidade de exoneração ad nutum dos dirigentes das agências, acatando-se, por via reflexa, o mandato fixo. E julgou inconstitucional o condicionamento da exoneração de dirigente à autorização legislativa que, em verdade, foi o objeto da decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade mencionada. EMENTA: I. Agências reguladoras de serviços públicos: natureza autárquica, quando suas funções não sejam confiadas por lei a entidade personalizada e não, à própria administração direta. II. Separação e independência dos Poderes: submissão à Assembléia Legislativa, por lei estadual, da escolha e da destituição, no curso do mandato, dos membros do Conselho Superior da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul - AGERGS: parâmetros federais impostos ao Estado-membro. 1. Diversamente dos textos constitucionais anteriores, na Constituição de à vista da cláusula final de abertura do art. 52, III -, são válidas as normas legais, federais ou locais, que subordinam a nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação do Senado Federal ou da Assembléia Legislativa: jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal. 2. Carece, pois, de plausibilidade a argüição de inconstitucionalidade, no caso, do condicionamento à aprovação prévia da Assembléia Legislativa da investidura dos conselheiros da agência reguladora questionada. 3. Diversamente, é inquestionável a relevância da alegação de incompatibilidade com o princípio fundamental da separação e independência dos poderes, sob o regime presidencialista, do art. 8º das leis locais, que outorga à Assembléia Legislativa o poder de destituição dos conselheiros da agência reguladora autárquica, antes do final do período da sua nomeação a termo. 4. A investidura a termo - não impugnada e plenamente compatível com a natureza das funções das agências reguladoras - é, porém, incompatível com a demissão ad nutum pelo Poder Executivo: por isso, para conciliá-la com a suspensão cautelar da única forma de demissão prevista na lei - ou seja, a destituição por decisão da Assembléia Legislativa -, impõe-se explicitar que se suspende a eficácia do art. 8º dos diplomas estaduais referidos, sem prejuízo das restrições à demissibilidade dos conselheiros da agência sem justo motivo, pelo Governador do Estado, ou da superveniência de diferente legislação válida. III. Ação direta de inconstitucionalidade: eficácia da suspensão cautelar da norma argüida de inconstitucional, que alcança, no caso, o dispositivo da lei primitiva, substancialmente idêntico. IV. Ação direta de inconstitucionalidade e impossibilidade jurídica do pedido: não se declara a inconstitucionalidade
22 parcial quando haja inversão clara do sentido da lei, dado que não é permitido ao Poder Judiciário agir como legislador positivo: hipótese excepcional, contudo, em que se faculta a emenda da inicial para ampliar o objeto do pedido. (ADI 1949 MC / RS - Relator: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Julgamento em 18/11/1999, Tribunal Pleno). A maior autonomia técnica consiste na impossibilidade de revisão ou alteração pelo Judiciário e pelo ente instituidor das decisões dos dirigentes das agências. O objetivo é a blindagem institucional contra ingerências políticas, já que sua criação deve-se à solução de questões eminentemente técnicas. Quanto às possíveis classificações dos recursos, estes podem ser ordenados segundo a hierarquia, dividindo-se em hierárquico próprio e impróprio. O recurso hierárquico próprio é aquele interposto no âmbito da própria pessoa administrativa de onde se proferiu a decisão recorrida para o superior hierárquico, já o recurso hierárquico impróprio é aquele interposto para fora da pessoa administrativa de onde emanou a decisão recorrida, isto é, para a autoridade integrante de outra pessoa administrativa, portanto é aquele dirigido a autoridade que não integra o quadro da entidade que decidiu, com isso inviabiliza a subordinação hierárquica, mas mantém o controle finalístico - definição de políticas - da Administração Pública. De regra, a legislação permite recurso administrativo - impróprio - para o chefe do Poder Executivo, fundado no princípio do controle que este exerce sobre toda a Administração Pública, inclusive indireta, sobre a qual não há propriamente hierarquia, mas Tutela Administrativa (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, arts. 87, parágrafo único e art. 84), segundo o qual o superior hierárquico tem o dever-poder de rever os atos de seus subordinados. No âmbito das Agências Reguladoras não cabe recurso hierárquico impróprio, dada a autonomia reforçada, cujo objetivo é despolitizar as decisões técnicas, de modo a evitar ingerências políticas e prestigiar decisões técnicas. Por outro lado, quando se fundar o recurso em ilegalidade, o chefe do Executivo deverá provê-lo, sem, contudo, substituir a decisão técnica por uma decisão política sua, pois possui a direção superior da Administração Pública - CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, art. 84, II - além de estar obrigado pela autotutela
23 17 administrativa - a anular um ato administrativo ilegal. Ressalte-se que a anulação - ilegalidade - de um ato administrativo emanado do Poder Executivo pode ser realizada por este mesmo Poder Executivo, ou pelo Poder Legislativo auxiliado pelo Tribunal de Contas ou pelo Poder Judiciário. Por último, dentre as autonomias, temos a financeira-orçamentária, que é materializada no fato das próprias agências enviarem ao respectivo Ministério uma proposta de orçamento, enquanto que as demais entidades da Administração não funcionam assim, sendo complementada pela arrecadação de taxas regulatórias previstas na legislação de regência. Todos os argumentos expostos nos itens acima, os quais sempre foram apontados pela doutrina como elementos distintivos e aptos à adjetivação dos Conselhos Profissionais em autarquias corporativas, de modo a diferenciá-las das ditas autarquias comuns, hoje perdem a importância, afinal, como visto, o regime jurídico dito especial aplicado às agências reguladoras não difere muito daquele aplicado aos Conselhos Profissionais, guardadas as especificidades de cada um, por óbvio. Não há sequer uma voz em doutrina, nem se tem noticia de decisão judicial que não considere as agências reguladoras como autarquias, entendida como pessoa jurídica de direito público da administração pública indireta. Essa constatação reforça o que se vem de argumentar, ou seja, que não são as especificidades do regime jurídico que desqualificam os Conselhos Profissionais da sua natureza jurídica autárquica. 1.2 A natureza jurídica de tributo da exação contribuição social sob a égide da Constituição da República de 1988 e suas conseqüências A questão da natureza jurídica da exação contribuição social e suas implicações na definição na natureza jurídica dos Conselhos Profissionais deve começar com a análise da doutrina de Baleeiro (2002), para quem a parafiscalidade foi um feliz neologismo cunhado para expressar as finanças paralelas ao Fisco.
24 Inicialmente, parafiscal foi utilizado para designar certas contribuições que se encontravam fora do caixa único do Erário, portanto também fora do Orçamento da pessoa política. Ressalta Baleeiro (2002) que dúvidas acerca da natureza jurídica da exação parafiscal sempre existiram: seria ela uma nova exação que não se confunde com nenhuma outra, ou apenas um neologismo a indicar um tributo que se diferencia dos demais por sua especial destinação e técnica diferenciada? E as mesmas dúvidas continuam a existir, posto que ainda não solucionadas, uma vez que a palavra parafiscal, a despeito de muito feliz, não reproduz na teoria o conceito que tenta fixar, além de que, o fato de um tributo ser cobrado ao largo do Estado causa dificuldades conceituais enormes. O fato é que entidades públicas ou semipúblicas sempre exigiram pagamentos de associados, de grupos religiosos, profissionais etc, em suma, de indivíduos ligados, representados ou beneficiados pela atuação dessas mesmas entidades, e os financistas da época do pós-guerra já então reconheciam a existência de impostos ou taxas delegadas a certas entidades de utilidade pública. Mesmo muito antes, inclusive até o advento da Revolução Francesa, havia o direito de maitrise et jurande das corporações medievais. A característica marcante dessas exações sempre foi a manutenção de entidades descentralizadas administrativamente - e não descentralizadas geograficamente - portanto, inseridas dentro de um sistema tributário mais amplo no mesmo território; de outro lado, nessa categoria que se avizinhava não havia outro ponto de contato ou sistematização que não fosse a descentralização administrativa, já que sob a mesma rubrica se incluíram inúmeras contribuições das mais diversas naturezas. Esta sistemática vinha de muitos anos antes de se tornar objeto do estudo de publicistas. Todavia, após a primeira grande guerra, contribuições para sindicatos e seguro social chegaram a valores tão grandes que não mais poder-se-ia seguir sem que se trouxesse para o centro do palco a discussão acerca da sua natureza jurídica. Morselli apud Baleeiro (2002, p. 288) sustenta que a atividade desenvolvida
25 19 na parafiscalidade era diversa daquela que os Estados vinham desenvolvendo ao longo dos séculos, pois a sua arrecadação não se fundaria na capacidade contributiva, mas sim em princípios éticos de solidariedade social; todavia, no atual quadrante não parece prosperar essa argumentação, já que há contribuições parafiscais que se limitam à manutenção de órgãos de classes, como são os Conselhos Profissionais, donde, portanto, não se afigura extrair uma solidariedade humana ou social, e muito menos um elevado padrão ético. De outro lado, há impostos que sustentam serviços públicos de elevado caráter ético-moral. Torres (2007) parece concordar com Morselli apud Baleeiro (2002), já que sustenta que essas contribuições são devidas pela realização de serviço público indivisível em favor de determinado grupo social, segmento social ou segmento econômico de que decorra benefício especial para o cidadão que dele participa. A solidariedade vai formar vínculo entre Estado e sujeito passivo; Estado e grupo que o sujeito passivo integra; e Estado e integrantes do grupo ao qual pertence o sujeito passivo, a isso se chama solidariedade de grupo e é o que legitima a cobrança das contribuições. A contribuição parafiscal seria, para Torres (2007), informada pelo custobenefício, o que importa em dizer que entre contraprestação estatal e o custobenefício deve haver uma referibilidade, sob pena de torná-la exótica e inconstitucional. Considera que, com o advento da Constituição da República de 1988, a solidariedade de grupo foi erigida a princípio de Justiça, destarte, quando se paga uma contribuição sem que haja vínculo de solidariedade entre contribuinte e o beneficiário da prestação estatal, viola-se o custo-benefício e, por conseqüência, desnatura-se a contribuição e viola-se o princípio de Justiça, acarretando na inconstitucionalidade da contribuição. Todavia, o Supremo Tribunal Federal, segundo Torres (2007), legitimou a constitucionalidade destas contribuições com base na solidariedade respaldada pela capacidade contributiva (e não pelo custo-benefício, como deveria ser); contudo outros autores, como Amaro (2003) não têm a referibilidade como critério especificador das contribuições parafiscais.
26 Outro critério distintivo segundo Morselli apud Baleeiro (2002) residiria no fato da repercussão econômica ser diferente dos demais tributos. Entretanto, não nos parece razoável pensar assim, afinal as repercussões e demais efeitos econômicos dependem do fato gerador escolhido - taxa ou imposto e a eventual distribuição de renda que esses tributos proporcionam não lhes retira a natureza de tributo. Daí que, doutrinariamente, segundo Baleeiro (1984), foram sistematizadas quatro características distintivas das contribuições sociais, a saber: a) delegação do poder fiscal do Estado a um órgão oficial ou semi-oficial autônomo; b) destinação especial ou afetação dessas receitas aos fins específicos cometidos ao órgão oficial ou semi-oficial investido daquela delegação; c) exclusão dessas receitas delegadas do orçamento geralseriam, então para-orçamentárias, parabudgetaires, segundo Laferrière apud Baleeiro (1984); d) conseqüentemente, subtração de tais receitas à fiscalização do Tribunal de Contas ou órgão de controle da execução orçamentária. Baleeiro (1984) ressalta ainda que a aceitação das duas primeiras características não traz maiores implicações, afinal a destinação especial de certo tributo existe hoje em diversos países e, sobretudo, era mesmo a regra nos primórdios da tributação; havia quase que um imperativo do Príncipe especificar o porquê da instituição de novo tributo, desde a Magna Charta inglesa de Portanto, a delegação fiscal e a especial afetação não são bastante para distinguir a parafiscalidade da tributação ordinária, afinal há na parafiscalidade a coação inata aos tributos lato sensu. Baleeiro (1984) centra-se na discussão se o ponto distintivo das contribuições parafiscais assenta-se na exclusão das receitas do orçamento e do conseqüente controle dos tribunais de contas, isto é, questiona se o diferencial não seria o afastamento dos princípios jurídico-tributários que foram cristalizados através dos séculos. Todavia, ao menos ao que parece em nossa prática jurisprudencial, essas questões postas foram superadas após o advento a Constituição de 1988 e com a definição pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº
27 CE (Relator Min. Carlos Velloso), quando definiu que as contribuições sociais seriam uma quinta espécie do gênero tributo, logo submetidas a todos os princípios e limitações constitucionais do poder de tributar. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. CONTRIBUIÇÕES INCIDENTES SOBRE O LUCRO DAS PESSOAS JURIDICAS. Lei n , de I. - Contribuições parafiscais: contribuições sociais, contribuições de intervenção e contribuições corporativas. C.F., art Contribuições sociais de seguridade social. C.F., arts. 149 e 195. As diversas espécies de contribuições sociais. II. - A contribuição da Lei 7.689, de , e uma contribuição social instituida com base no art. 195, I, da Constituição. As contribuições do art. 195, I, II, III, da Constituição, não exigem, para a sua instituição, lei complementar. Apenas a contribuição do parag. 4. do mesmo art. 195 e que exige, para a sua instituição, lei complementar, dado que essa instituição devera observar a tecnica da competência residual da União (C.F., art. 195, parag. 4.; C.F., art. 154, I). Posto estarem sujeitas a lei complementar do art. 146, III, da Constituição, porque não são impostos, não há necessidade de que a lei complementar defina o seu fato gerador, base de calculo e contribuintes (C.F., art. 146, III, "a"). III. - Adicional ao imposto de renda: classificação desarrazoada. IV. - Irrelevância do fato de a receita integrar o orcamento fiscal da União. O que importa e que ela se destina ao financiamento da seguridade social (Lei 7.689/88, art. 1.). V. - Inconstitucionalidade do art. 8., da Lei 7.689/88, por ofender o princípio da irretroatividade (C.F., art, 150, III, "a") qualificado pela inexigibilidade da contribuição dentro no prazo de noventa dias da publicação da lei (C.F., art. 195, parag. 6). Vigencia e eficacia da lei: distinção. VI. - Recurso Extraordinário conhecido, mas improvido, declarada a inconstitucionalidade apenas do artigo 8. da Lei 7.689, de (RE /CE, Relator: Min. CARLOS VELLOSO, Julgamento:01/07/1992, Órgão Julgador:TRIBUNAL PLENO) Afinal, conforme admite o mesmo Baleeiro (1995, p. 273), essas contribuições são cobradas por ato de autoridade, sem qualquer adesão voluntária do contribuinte, portanto são tributos como as demais espécies. A questão subjacente acerca da real natureza jurídica da exação contribuição parafiscal colocada por Rosa JR. (2007) é se essas contribuições seriam uma nova espécie ou se na verdade ora seriam impostos, ora seriam taxas. Baleeiro (1995) se filia à idéia de que as contribuições parafiscais ora seriam taxas caso seu fato gerador fosse de uma taxa, ou seja, contraprestação por serviço prestado ou posto à disposição (art. 78 do Código Tributário Nacional) - estas seriam as hipóteses das cobranças efetuadas pelos Conselhos Profissionais; ou ainda seriam impostos, quando não houvesse nexo entre a cobrança e o serviço prestado. Daí que se ressalta a necessidade de lei específica do Parlamento versando sobre a cobrança, e que o imbróglio atinente às contribuições parafiscais são de ordem

References: sui generis
sui generis
 ARTIGO 41
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sui generis
 artigo 8