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Timestamp: 2017-05-23 01:21:38+00:00

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AMÉRICA LATINA ANTE LAS DEMANDAS INVERSOR-ESTADO LATIN AMERICA FACING INVESTOR-STATE CLAIMS - PDF
AMÉRICA LATINA ANTE LAS DEMANDAS INVERSOR-ESTADO LATIN AMERICA FACING INVESTOR-STATE CLAIMS
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Carmelo Velázquez Alarcón
1 AMÉRICA LATINA ANTE LAS DEMANDAS INVERSOR-ESTADO LATIN AMERICA FACING INVESTOR-STATE CLAIMS Patxi ZABALO Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea Resumen Esta comunicación estudia las demandas presentadas por empresas multinacionales contra estados latinoamericanos en instancias internacionales de arbitraje. Como esas demandas derivan de la suscripción de numerosos acuerdos internacionales sobre inversión, se plantean los límites que para la puesta en práctica de estrategias de desarrollo suponen dichos acuerdos. Luego se repasan las respuestas dadas por varios países de la región a fin de superar el obstáculo que esas demandas suponen, considerándolas insuficientes. Como alternativa, se propone retomar la doctrina Calvo, recuperando la soberanía jurisdiccional de cada estado. Palabras clave: Demandas inversor-estado; Acuerdos internacionales sobre inversión; América Latina Abstract This paper studies the claims of Multinational Enterprises against Latinamerican States at international arbitration instances. As these claims stem from the subscription of multiple international agreements on investment, the convenience of such agreements for the achievement of develoment goals is at stake. Our work goes on revising the reactions of several of the region s states in order to overcome the inconvenience of such claims, considering them insufficient. As an alternative, we put forward the rescue of Calvo s doctrine, recovering every state s jurisdictional sovereignty. Keywords: Investor-state claims; International Investment Agreements; Latin America Clasificación JEL: F23, F552 AMÉRICA LATINA ANTE LAS DEMANDAS INVERSOR-ESTADO América Latina ha comenzado el siglo XXI haciendo frente a una avalancha de demandas inversor-estado. Esencialmente se trata de reclamaciones de indemnización interpuestas por empresas multinacionales contra estados soberanos ante instancias de arbitraje internacional que sitúan a ambas partes en pie de igualdad. Esta posibilidad deriva de la suscripción por la mayoría de países latinoamericanos de acuerdos internacionales sobre inversión que recogen ese mecanismo para la solución de diferencias entre inversores extranjeros y estados de acogida. Esos acuerdos han proliferado en la región desde los años 1990, respondiendo a dos modalidades principales: los tratados bilaterales de inversión y los acuerdos de integración económica que incluyen disposiciones sobre inversiones, fundamentalmente los actuales tratados de libre comercio. Este trabajo describe, en primer lugar, la magnitud de este fenómeno y los costes que está suponiendo para numerosas economías latinoamericanas. En segundo lugar, aborda las limitaciones que para el espacio de actuación de las políticas de desarrollo suponen los acuerdos internacionales que posibilitan las demandas inversor-estado. En tercer lugar se pasa revista a las diversas respuestas que los países de la región están implementando para hacer frente al obstáculo que esas demandas representan para su progreso económico y social. Estimando que resultan insuficientes, en cuarto lugar, se propone retomar la doctrina Calvo, los que supone recuperar la soberanía jurisdiccional del estado a la que se ha renunciado parcialmente al suscribir cierto tipo de acuerdos internacionales. 1. Las demandas inversor-estado en América Latina 1.1. La dimensión del fenómeno Al estudiar la interposición de demandas inversor-estado, lo primero que llama la atención es la relativa novedad del fenómeno. En efecto, hasta 1995 solo se habían interpuesto 6 demandas, la primera de ellas en 1987, y desde 1996 hasta el fin de 2008 se han presentado otras 314. Además, la inmensa mayoría corresponden al siglo XXI, ya que el 84% de las 320 demandas recogidas en la base de datos de la UNCTAD se interpusieron entre 2001 y 2008, ambos años incluidos (UNCTAD, 2010). También hay que destacar la disparidad existente en el origen de los demandantes y los demandados. Por grandes áreas económicas 1, los países del Sur han sido objeto del 59% de las demandas, las economías en transición de Europa Oriental y la antigua URSS (Este) han recibido el 32%, mientras que el 9% ha recaído en los países del Norte. En claro contraste, el 91% de los inversores extranjeros que reclaman indemnizaciones por violación de algún acuerdo internacional procede del Norte económico, el 6% del Sur y el 3% de economías en transición (UNCTAD, 2009a: 34). Es decir, las demandas inversor-estado son fundamentalmente un 1 En este trabajo se usa la clasificación de países de la UNCTAD (2009a) con una pequeña variación. Se consideran economías en desarrollo (Sur) todas las de América Latina, África y Asia, menos Japón, Israel y las ex-repúblicas soviéticas de Asia central, y Oceanía, menos Australia y Nueva Zelanda. Las economías en transición (Este) son todas las del antiguo bloque soviético (Europa oriental y ex-urss). Y las economías desarrolladas (Norte) son Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Europa occidental y Japón. La diferencia estriba en que la UNCTAD va incluyendo en el Norte a las economías de Europa oriental a medida que ingresan en la Unión Europea, y aquí se sigue considerando a todas parte del Este en transición. 23 asunto entre empresas multinacionales del Norte económico y economías del Sur y en transición. En el Sur económico sobresale América Latina, que ha recibido 115 demandas, el 36% de las presentadas, seguida de Asia, con 44 demandas (14%), y África, con 30 (9%). En el Norte económico la inmensa mayoría (25 de 30) se han concentrado en Canadá y Estados Unidos, habiéndose realizados todas ellas en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, en inglés NAFTA). Y en todos los casos las demandas han sido presentadas por inversores de Canadá contra Estados Unidos y viceversa; es decir, ni una sola ha sido interpuesta por inversores mexicanos, aunque México ha sido objeto de 15 demandas basadas en el TLCAN. Por su parte, Japón, Australia y Nueva Zelanda no han sido demandados en ninguna ocasión, y los países de Europa occidental suman 5 demandas en total. Por tanto, los países latinoamericanos desempeñan un papel preponderante como partes demandadas. Su evolución se refleja en el gráfico 1, que desglosa las reclamaciones presentadas cada año y el reparto geográfico de los países demandados. Como se observa, la primera demanda contra un país latinoamericano se interpuso en 1995 y desde entonces todos los años llegó alguna nueva, hasta totalizar 12 en Luego vino la avalancha. Entre 2001 y 2008 se han presentado por lo menos 103 demandas, lo que supone un promedio de casi 13 al año. Estas cifras proporcionadas por la UNCTAD son las mejores disponibles pero infravaloran la realidad. Hacen referencia a los casos conocidos, ya que uno de los rasgos distintivos de este procedimiento para solucionar disputas es su falta de transparencia. De hecho, entre las instancias de arbitraje internacional, sólo el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) posee un registro público de demandas, que proporciona una información limitada sobre cada una de ellas. 34 Además, el CIADI, creado en 1965 en el marco del Grupo del Banco Mundial, es la única institución de arbitraje internacional expresamente establecida para dirimir demandas entre inversores extranjeros y estados. Las demás instancias arbitrales surgieron para resolver disputas comerciales entre empresas, y luego aplicaron esas mismas reglas a las reclamaciones de empresas extranjeras contra estados. En ellas la propia existencia de una demanda sólo es conocida si una de las partes implicadas la hace pública. Y sólo se conocen los datos que esa parte quiera hace públicos, lo que a veces no incluye ni las reglas de arbitraje utilizadas. De ahí que el CIADI encabece la lista de casos conocidos al finalizar 2008, con 201 demandas presentadas. Le siguen muy de lejos la Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) 2 con 83 arbitrajes conocidos, la Cámara de Comercio de Estocolmo con 17, y la Cámara de Comercio Internacional (CCI) con 5, tal y como se refleja en el gráfico 2. En comparación, las demandas interpuestas contra países de América Latina se concentran aún más en el CIADI (85%), con la CNUDMI a mucha distancia (14%) y, que se sepa, un único arbitraje realizado en otra instancia, la Cámara de Comercio de Estocolmo. Gráfico 2 Reglas de arbitraje utilizadas en las demandas inversor-estado CNUDMI 26% Cámara de Comercio de Estocolmo 5% Cámara de Comercio Internacional 2% CIADI 64% Otras 2% Desconocidas 1% Fuente: Elaboración propia sobre datos de UNCTAD: consultada el Conviene precisar que en la base de datos de la UNCTAD sólo se recogen las demandas inversor-estado interpuestas al amparo de algún acuerdo internacional sobre inversiones. Por tanto, las que derivan de contratos entre empresas y estados sin que medie un acuerdo internacional entre estados no se contabilizan. Estas demandas suponen el 22% de las 305 administradas por el CIADI hasta fin de 2009 (2010a: 10). 2 En sentido estricto, se trata de las reglas de arbitraje internacional establecidas en 1976 por la CNUDMI (en inglés, UNCITRAL), que se utilizan en procedimientos de arbitraje ad hoc celebrados en cualquier lugar acordado entre la partes, ya que la CNUDMI simplemente proporciona unas reglas que otros administran (Cosbey et al., 2004: 4-5). 45 Entre los acuerdos internacionales sobre inversiones, la base legal de cerca del 80% de las disputas inversor-estado se encuentra en un tratado bilateral de inversiones (TBI). De ellos, el firmado por Argentina y Estados Unidos ha sido con diferencia el más invocado: en él se han basado 18 demandas, y le siguen con nueve casos los TBI suscritos entre Ecuador y EEUU, y entre Rusia y Moldavia (UNCTAD, 2009b: 3). No obstante, los tratados de libre comercio de nuevo cuño, que entre otras cuestiones incluyen disposiciones sobre inversión, resultan cada vez más importantes como soporte legal de las demandas. Particularmente, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que fue el pionero, ha dado lugar a 40 arbitrajes internacionales hasta finales de 2008, con México involucrado en 15 de ellos. Y al poco de entrar en vigor, el Tratado de Libre Comercio suscrito por los países de Centroamérica y la República Dominicana con Estados Unidos (CAFTA- DR, por sus siglas en inglés), ya ha sido invocado al menos en tres ocasiones para entablar disputas inversor-estado, concretamente contra El Salvador, Guatemala y la República Dominicana 3 (UNCTAD, 2010; ITN, febrero 2010). Las instancias de arbitraje internacional que solventan demandas inversor-estado, además de su falta de transparencia, presentan algunas peculiaridades que conviene señalar. Así, mientras las leyes de cualquier país democrático son aprobadas por su parlamento, las reglas de arbitraje no son el resultado de ningún procedimiento legislativo. Más bien provienen de una estrategia, impulsada desde hace décadas por asociaciones empresariales y de abogados, para privatizar la justicia, al menos en lo relativo al derecho mercantil. Rompiendo con siglos de tradición jurídica, se establece una vía alternativa para resolver disputas comerciales en la que se sacrifican garantías en aras a la rapidez y eficacia. Por eso no hay posibilidad de apelación ante un órgano superior (Sondow, 2006), lo que adquiere mayor trascendencia cuando una de las partes implicadas es un estado, ya que supone una evidente merma de su soberanía. Otra peculiaridad es que, a diferencia de los tribunales de justicia, los tribunales de arbitraje, normalmente llamados paneles, son designados para cada ocasión. En general, cada parte elige a uno de los árbitros y éstos dos seleccionan al tercero. Esto es similar en todas las instancias, si bien en algunas existe una lista de personas entre las que elegir, como en el CIADI, y en otras no, como en la CCI o la CNUDMI 4. En la práctica la mayoría de los árbitros proceden de importantes despachos de abogados especializados en arbitraje internacional, mayoritariamente ubicados en economías del Norte 5. Por eso es habitual que la misma persona actúe unas veces como asesor de empresas multinacionales y otras como árbitro en litigios semejantes. Eso les facilita impulsar interpretaciones extensivas de los acuerdos sobre inversiones, favorables a los intereses de las multinacionales. Y es 3 No resulta alentador que el capítulo sobre inversiones del CAFTA-DR ya haya amparado tres demandas inversor-estado contra países de esa área, la primera, contra Guatemala, un mes después de su entrada en vigor. Máxime cuando en total esos países han recibido ocho demandas hasta 2008, la primera en Al respecto, hay que recordar que el TLCAN dio lugar a un rápido aumento de demandas inversor-estado, tanto a su amparo como al de diversos TBIs (Gutiérrez-Haces, 2008). 4 Para más detalles sobre los procesos de arbitraje internacional, véase Granato (2005: 40-56) y UNCTAD (2005b), o las fuentes originales del CIADI (www.worldbank.org/icsid), la CNUDMI (www.uncitral.org) y la CCI (www.iccwbo.org). 5 Tres cuartas partes de los árbitros proceden de países de la OCDE, encabezados por los estadounidenses (18%) y británicos (10%). Y sólo el 3,5% son mujeres (Franck, 2007: 77-83). 56 que el arbitraje internacional no deja de ser un sistema concebido para proporcionar justicia privada al servicio de los comerciantes (Cosbey et al., 2004: 4-7). Hasta fin de 2008, la lista de los 77 países que han sido demandados por inversores extranjeros está claramente encabezada por latinoamericanos, tal y como puede comprobarse en el cuadro 1, que incluye a los que han recibido seis o más demandas. Cuadro 1 Países con mayor número de demandas inversor-estado, Argentina Venezuela 9 2. México India 9 3. Chequia Egipto 9 4. Ecuador Rusia 8 5. Canadá Rumania 7 6. Estados Unidos Turquía 7 7. Ucrania Georgia 6 8. Polonia Kazajstán 6 Fuente: UNCTAD (2009b: 13) De las 320 demandas inversor-estado presentadas al arbitraje internacional al amparo de un acuerdo internacional sobre inversiones hasta el fin de 2008, 96 disputas han concluido: 51 casos se han resuelto a favor del estado demandado y 45 a favor del inversor demandante. En otros 48 casos el procedimiento de arbitraje se detuvo porque las partes habían alcanzado un acuerdo. Del resto se sabe que 145 demandas están pendientes de resolución, mientras que en 31 casos su situación es desconocida (UNCTAD, 2009b: 2-3), lo que da una idea de hasta donde llega la falta de transparencia de estos procesos. Las estadísticas de las demandas presentadas contra países de América Latina son bastante distintas. Los 56 casos pendientes de resolver representan un porcentaje mayor (51%) que en el conjunto de disputas (45%), debido a que son más recientes. Y la proporción de casos cuya situación procesal se desconoce (4,5%) es menor que en el cómputo total (9,7%) porque el porcentaje de casos administrado por el CIADI, única instancia arbitral que cuenta con un registro público, es mayor. Pero donde la diferencia reviste más importancia es en las disputas resueltas. Frente a una ligera mayoría de laudos favorables al estado demandado (53%) en el conjunto de casos, los países latinoamericanos demandados no han perdido 6 en 16 6 Tal y como funciona el arbitraje internacional, los estados nunca pueden ganar, su mejor resultado es no perder. Además ni siquiera esto sale gratis, dados los costes de la defensa que casi nunca se imputan al inversor por estrafalaria que sea su demanda (Gobierno de Bolivia, 2008: 110 y 119). Así, en Cementownia contra Turquía, que es uno de los pocos casos en que un panel ha considerado una demanda manifiestamente mal fundada, en 2006 el inversor solicitó millones de dólares de indemnización sin ninguna base sólida. Sin embargo, en su laudo de septiembre de 2009, el panel condena al inversor a pagar los costes de arbitraje y defensa legal de Turquía (5,3 millones de dólares), lo que es poco habitual y no está mal, pero desestima la reclamación de daños presentada por el gobierno turco (ITN, noviembre 2009). 67 de las 36 disputas resueltas por un panel de arbitraje internacional. Es decir, se han resuelto a favor de los inversores demandantes la mayoría de los casos, el 56%. Por su parte, las 14 demandas resueltas por acuerdo entre las partes (13%) suponen una proporción algo menor que en el conjunto de los casos (15%). El gráfico 3 detalla por países la situación de las disputas en las que están implicados estados latinoamericanos. Argentina destaca por haber salido perdiendo en el triple de demandas que las que ha conseguido no perder. México representa el único caso contrario: ha obtenido más laudos favorables que desfavorables. Ecuador, Chile y Venezuela completan la lista de países latinoamericanos que han sido condenados por paneles de arbitraje internacional a indemnizar a inversores extranjeros. Además de Argentina, que acumula la mitad, Ecuador, Venezuela, México, Bolivia y Costa Rica, con tres demandas, sobresalen por la cantidad de casos pendientes de resolución, lo que representa una amenaza latente de tener que afrontar el pago de indemnizaciones millonarias. El gráfico 4 presenta la distribución sectorial de los casos, comparando los de países latinoamericanos con el total de las demandas inversor-estado interpuestas hasta fin de Lo primero que cabe señalar es que los casos relacionados con el sector servicios son mayoritarios, pero en América Latina representan un porcentaje (54%) superior al conjunto (40%). Aunque en el sector terciario se incluyen actividades muy diversas, eso se debe en gran medida a las 17 demandas presentadas contra Argentina por empresas suministradoras de agua, electricidad y telecomunicaciones; y a las 5 demandas contra México relacionadas con la gestión de residuos. También destacan las demandas contra países latinoamericanos correspondientes al sector primario, ya que suponen el 34% frente al 26% del conjunto. El motivo principal es la gran cantidad de demandas relacionadas con la actividades extractivas, tanto en la minería como de petróleo y gas, que en América Latina 78 afectan a 32 de los 38 casos registrados en el sector primario. En cambio, las actividades industriales suponen una porción todavía menor en Latinoamérica que en el total. Por último, el que haya casos de los que se desconozca hasta el sector de actividad es otra muestra de la falta de transparencia del sistema arbitral internacional de resolución de diferencias. Los datos incompletos que se van conociendo sobre 2009 apuntan a que se van a seguir presentando demandas inversor-estado contra países de América Latina a un ritmo similar al de los últimos años. Sólo ante el CIADI, hay nueve nuevas demandas 7 : dos contra El Salvador y Venezuela, y una contra Argentina, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y México. Y también se conoce la existencia de al menos dos demandas bajo las reglas de la CNUDMI, contra Argentina y Ecuador (CIADI, 2010b; ITN, octubre 2009, enero y febrero 2010) Los costes económicos de las demandas inversor-estado El coste económico directo de las disputas inversor-estado se compone del coste del litigio, que incluye los gastos del panel de arbitraje y los de defensa legal, y la indemnización que ha de pagarse al inversor externo en caso de que la demanda prospere. Dado el secretismo imperante, no debe extrañar que no se disponga más que de datos parciales sobre las cantidades asumidas por los estados demandados. No obstante, con relación a los ineludibles gastos derivados del litigio, hay estudios que establecen un promedio situado entre 1,2 millones de dólares (Franck, 2007: 66-70) y 2,4 millones (UNCTAD, 2005: 10). Sin embargo, algunos datos que se van conociendo sugieren que las cifras realmente gastadas por los estados por costes de arbitraje y defensa pueden ser bastante más elevadas. 7 También hay dos demandas contra Honduras, pero parece que su base legal de consentimiento son sendos contratos entre empresas y el gobierno hondureño (este dato no lo da el CIADI). Por eso, en concordancia con la UNCTAD, cuya base de datos sirve de referencia, no se incluyen en el recuento. 89 Así, mientras que el Gobierno de Bolivia (2008: 117) reconoce haberse gastado 1,6 millones de dólares para defenderse contra Aguas de Tunari/Bechtel, a Chile la demanda perdida contra Pey Casado le ha costado 9,45 millones de dólares, sin contar la indemnización. En efecto, el laudo arbitral le condena a pagar el 75% de los gastos de arbitraje, lo que supone 3,15 millones de dólares, y otros 2 millones para sufragar una parte de los gastos en abogados del demandante (cerca de 11 millones), a los que hay que sumar 4,3 millones de su defensa legal (UNCTAD, 2009b: 10-11). Fuera de América Latina hay ejemplos similares. Así, el gobierno de la República Checa informó de que su defensa en los dos casos paralelos CME/Lauder le había costado más de 10 millones de dólares (Peterson, 2004: 25) y Bulgaria ha gastado 13,2 millones de dólares para defenderse de la demanda de Plama Consortium, aunque va a recuperar la mitad porque el panel arbitral ha condenado al inversor a pagárselo junto a la totalidad de los costes de arbitraje (UNCTAD, 2009b: 11). Al respecto, conviene precisar que no hay una regla general sobre el reparto de los costes de arbitraje, por lo que cada panel toma las decisión que estima conveniente. En la mayoría de los laudos los gastos de arbitraje se reparten a medias, haciéndose cada cual cargo de sus gastos en abogados. Sin embargo, en alguna ocasiones se obliga a la parte perdedora a asumir parcial o totalmente los costes de la ganadora, si bien esto ocurre más a menudo cuando pierde el estado demandado que cuando pierde el inversor demandante. De ese modo, no se disuade a quienes interponen demandas frívolas, poco fundadas, que buscan una indemnización cuantiosa incurriendo en un riesgo relativamente pequeño. Pero que, para muchos países del Sur suponen un gasto excesivo dado el coste fijo de cada litigio. Respecto a las indemnizaciones conocidas, hasta fin de 2008 suman algo más de millones de dólares (UNCTAD, 2010), lo que supone un promedio de algo más de 62 millones por caso perdido por un estado demandado. Argentina encabeza la lista con de millones repartidos entre nueve casos, seguida por Eslovaquia con 835 millones de una sola demanda. Esta indemnización, la conseguida por CSOB contra Eslovaquia en 2004 (UNCTAD, 2005: 9), es la mayor de las que se tiene noticia. Pero reclamaciones mucho más elevada están pendientes de resolución. La más cuantiosa es de millones de dólares, repartida entre tres demandas interpuestas en 2005 contra Rusia por accionistas de Yukos, seguida por los más de millones reclamados por Libananco a Turquía en 2006, y los millones demandados por Europe Cement en 2007, también a Turquia (UNCTAD, 2010). Incluso en casos que han concluido por acuerdo entre las partes se conocen importantes cifras abonadas para lograr la retirada de la demanda. Así, se sabe que Motorola recibió 900 millones de dólares de Turquía en También se sabe que en 2003 la India pagó 160 millones de dólares a Bechtel y 145 a GE a cambio de que retiraran una reclamación conjunta de 600 millones de dólares. Pero se desconoce la cantidad que la India llegó a pagar para que un grupo de empresas con domicilio fiscal en Holanda retirara en 2004 una demanda por unos millones dólares (UNCTAD, 2010). 910 Hasta ahora, las indemnizaciones a las que han sido condenados países de América Latina por paneles de arbitraje internacional ascienden a millones de dólares. Provienen de veinte casos perdidos repartidos entre cinco países. Eso hace un promedio de algo más de 72 millones dólares cada indemnización, pero existen grandes variaciones. En efecto, Argentina ha sido condenada en nueve ocasiones a pagar fuertes indemnizaciones que suman millones de dólares, lo que arroja una media de 128 millones por caso perdido. México ha sido condenada en seis ocasiones, por un importe total de 192 millones de dólares, por lo que en promedio son 32 millones por indemnización. Por su parte, los dos casos perdidos por Ecuador suponen algo más de 80 millones de dólares, a 40 millones la unidad. Mientras que las dos condenas de Chile alcanzan un montante de 16 millones dólares, por lo que sale a 8 millones por caso perdido. Y el único caso perdido por Venezuela, el primero resuelto contra un país de América Latina en 1998, conllevó una indemnización de poco más de 750 mil dólares. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en casi todos los casos a las indemnizaciones señaladas hay que añadir los intereses marcados en el laudo arbitral, por lo que las cantidades realmente abonadas son mayores (UNCTAD, 2010; ITN, octubre 2009, marzo 2010). Sobre los casos que en América Latina han concluido por acuerdo entre las partes sólo se conocen algunas compensaciones por retirar de la demanda, aunque es evidente que en la mayoría de las ocasiones las ha habido. Así, Telefónica, que desde 2003 pedía millones de dólares de indemnización a Argentina, retiró la demanda en octubre de 2009, tras llegar a un acuerdo con el gobierno para ajustar las tarifas (Clarín, ). Y en un acuerdo alcanzado en febrero de 2010, el gobierno de Córdoba (Argentina) va a pagar 76 millones de dólares a Impreglio a cambio de la retirada de una reclamación de 250 millones ante el CIADI relativa a un contrato para la construcción de una autopista (Clarín, ). Con todo, dado que muchas demandas son recientes, todavía se ciernen graves amenazas sobre estos y otros países de la región con causas pendientes. Desgraciadamente los datos disponibles son fragmentarios, debido a la falta de transparencia de estos procesos. Así, a pesar de la declaración interpretativa del TLCAN de julio de 2001 para mejorar el acceso a la información sobre los arbitrajes, que introduce ligeras mejoras 8, no se conocen las cantidades reclamadas a México por bastantes demandantes, incluidos los de dos de sus tres casos pendientes. Con base en datos de la UNCTAD, actualizados con la última demanda presentada, a Argentina se le han reclamado hasta ahora millones en los 23 casos documentados. Si de esos se descuentan las peticiones de los nueve casos ya 8 Ante las críticas recibidas por la falta de transparencia de los arbitrajes internacionales, los tres países miembros se comprometieron a hacer accesible a la opinión pública toda la documentación relativa a los casos del capítulo 11 del TLCAN (relativo a inversiones) salvo la información comercial confidencial, la privilegiada u otra que goce de protección, y la información que deba reservar de conformidad con las reglas de arbitraje pertinentes. Es decir, casi nada, ya que no se modifican las reglas, basadas en la confidencialidad, que exigen el consentimiento de la otra parte del litigio para hacer pública la documentación. Por eso, a lo que realmente se puede acceder desde entonces en las correspondientes páginas web gubernamentales es a la notificación del arbitraje, al alegato de defensa de los gobiernos y a transcripciones de las audiencias. Pero no, por ejemplo, a las notificaciones de intención, que son el anuncio de la demanda (Public Citizen, 2005: 33). 1011 perdidos (2.951 millones de dólares), los dos no perdidos y el retirado por acuerdo entre las partes, resulta que en total Argentina afronta reclamaciones pendientes de resolución por valor de millones dólares. Eso sí, tras haber sido condenada a pagar millones de dólares, lo que supone el 39% de lo reclamado en las nueve demandas ganadoras. Ahora bien, dado que Argentina ha recibido por lo menos 49 demandas 9, el monto total que se le ha reclamado bien podría situarse en torno a los millones de dólares. Esta cifra es notablemente superior a la estimada por otras fuentes, que oscila entre y millones de dólares (Stanley, 2004: 38; Mortimore y Stanley, 2006: 26; La Nación, ). Sobre Ecuador pende la amenaza de varias demandas multimillonarias, casi todas relacionadas con la explotación de su riqueza petrolífera, por un monto estimado en millones de dólares (ITN, septiembre 2008). Un caso llamativo es el de Occidental, que ahora solicita millones de dólares de indemnización, cuando en 2004 ya obtuvo 75 millones por otra demanda en la que reclamaba 202 millones (ITN, octubre 2008). También Venezuela se enfrenta a varias peticiones millonarias, como la de CEMEX, que reclama millones de dólares, o la anunciada por Gold Reserve, que según fuentes de la empresa puede ascender a millones de dólares (Mining Weekly, ). Pero de la mayoría se desconoce la cuantía. Y lo mismo ocurre con las tres demandas que Bolivia tiene pendientes de resolución ante el CIADI. Otras demandas conocidas son una petición de 65 millones de dólares a Guatemala, otra de 100 millones a El Salvador y una tercera de 680 millones a la República Dominicana (UNCTAD, 2010; The Guardian, ). Se trata, en definitiva, de cantidades difícilmente asumibles por las economías latinoamericanas. Y que en todo caso suponen una tremenda distorsión para cualquier empeño gubernamental de canalizar recursos públicos para actividades productivas o políticas sociales. 2. Las limitaciones del espacio para las políticas de desarrollo derivadas de los acuerdos internacionales sobre inversiones 2.1. Los acuerdos internacionales sobre inversión y sus interpretaciones por los paneles de arbitraje Aunque América Latina destaca por la cantidad de demandas inversor-estado de que ha sido objeto, la firma de tratados bilaterales de inversión (TBI) y tratados de libre comercio (TLC) que incluyen disposiciones sobre inversión, que son los instrumentos legales que las permiten, no se generalizó en la región hasta los años El motivo es el cambio de actitud ante la inversión extranjera que recorrió el Sur económico tras la crisis de la deuda externa y los programas de ajuste estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. La mayoría de los países del Sur pasó del recelo ante la presencia de filiales de empresas transnacionales y la consecuente limitación de su entrada y exigencia de condiciones para hacerlo, a considerarlas imprescindibles, abrirles las puertas y competir en incentivos por atraer inversiones externas. Se trataba, en definitiva, de crear un clima legal estable y acogedor para el inversor extranjero. 9 Las 48 contabilizadas por UNCTAD hasta fin de 2008, más otra registradas en el CIADI en 2009 por una filial de Marsans (Teinver) con motivo de la nacionalización de Aerolíneas Argentinas. En este caso la cantidad demandada se estima en millones de dólares (ITN, diciembre 2008). 1112 En ese contexto, suscribir TBIs y TLCs que facilitaran el ingreso de inversión extranjera y la protegieran se convirtió en una parte importante de la política económica de corte neoliberal practicada por doquier. Así, de los tratados bilaterales de inversión suscritos hasta junio de 2009, son posteriores a 1990 (UNCTAD, 2009c). En conjunto, los países de América Latina participan en el 18% de los TBIs existentes. Por regiones del Sur económico, esto les sitúa por debajo de los países de Asía y Oceanía, que forman parte el 41% de los TBIs, y de los países africanos, que toman parte del 27% de los TBIs. Incluso las economías en transición de Europa Oriental y la Comunidad de Estados Independientes (CEI) participan en más TBIs (23%) que los países latinoamericanos (UNCTAD, 2009a: 32). A los TBIs hay que sumar 276 acuerdos de integración económica que incluyen disposiciones sobre inversiones (UNCTAD, 2009c). Al respecto, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en vigor desde 1994 para Estados Unidos, Canadá y México, constituye la principal referencia, particularmente en lo relativo a las demandas inversor-estado. De hecho, el contenido del capítulo 11 del TLCAN, que trata sobre inversiones, es similar al de la mayoría de los TBIs suscritos desde principios de los noventa. Y es el modelo utilizado por EEUU en los sucesivos borradores del ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas) y en los TLC que va firmando con diversos países latinoamericanos (Gal-Or, 2005: 123). Del mismo modo, aunque actualmente 23 de los 33 estados de América Latina y el Caribe forman parte del CIADI, no siempre ha sido así. Durante la primera mitad de los años 1960 la mayoría de los países latinoamericanos, con base en la doctrina Calvo, rechazó colectivamente el sistema de arbitraje internacional inversor-estado del CIADI (Teitelbaum, 2004: 10; 2010: 204). Los únicos países de la región que se sumaron al CIADI durante la segunda mitad de los años sesenta fueron Jamaica, Trinidad y Tobago, y Guyana. Y no se incorporaron más hasta la primera mitad de los años ochenta, cuando entraron Paraguay, Barbados y El Salvador. Con 17 incorporaciones entre 1989 y 2003, el CIADI llegó a tener 24 miembros latinoamericanos. Pero, actualmente hay uno menos, a pesar de la reciente incorporación de Haití, debido al abandono de la institución por Bolivia en 2007 y por Ecuador en Con todo, las dos mayores economías de la región, Brasil y México, nunca han pertenecido al CIADI (2010c). Ahora bien, México ha aceptado un mecanismo similar en el marco del TLCAN y desde 1995 ha firmado 27 TBIs, de lo cuales 22 ya están en vigor. Eso ha sido suficiente para que México sea el segundo país que ha afrontado más demandas inversor-estado, y que incluso algunas de ellas sean administradas por el CIADI. Esto se debe a que el llamado Mecanismo Complementario, aprobado en 1978, permite que el CIADI pueda intervenir como arbitro cuando sólo una de las partes está amparada por sus reglas ordinarias. En cambio, Brasil no está afectado por ningún acuerdo sobre inversiones que conlleve la posibilidad de demandas inversorestado, ya que, a pesar de haber firmado catorce TBIs durante la segunda mitad de los años noventa, ninguno ha entrado en vigor porque no han sido ratificados (UNCTAD, 2010). Dada la tupida y compleja red de acuerdos internacionales sobre inversión, el alcance de sus disposiciones es muy difícil de determinar. No obstante, esos 1213 acuerdos suelen compartir varios elementos clave. En primer lugar, unas normas básicas de tratamiento una vez realizada la inversión: trato nacional, que supone no ser tratado peor que las contrapartes locales; tratamiento de nación más favorecida, que implica no discriminación entre inversores extranjeros de diferentes procedencias; y trato justo y equitativo. En segundo lugar, protección del inversor extranjero: garantía de compensación, según estándares internacionales, en caso de expropiación; y garantía de libre transferencia y repatriación del capital y los beneficios. Y, en tercer lugar, mecanismo de resolución de diferencias inversorestado mediante el arbitraje internacional (UNCTAD, 2009d: 14-16) Además, la dificultad para conocer el alcance real de los acuerdos sobre inversiones no solo deriva de lo que dicen, sino también de cómo se interpretan. Y es que cada vez se detectan más cuestiones problemáticas, debido a que las interpretaciones expansivas de muchos paneles de arbitraje internacional amplían la ya de por sí acentuada asimetría entre los derechos reconocidos al inversor y las obligaciones impuestas a los estados. Repasaremos brevemente tres de ellas 10 : la definición de inversión e inversor, los estándares de tratamiento, y la expropiación indirecta. La primera cuestión es muy básica: qué o a quién se protege? Pero resulta decisiva, ya que la respuesta delimita quién puede interponer una demanda. En la mayoría de los acuerdos sobre inversión se ha optado por una definición muy amplia, considerando inversión casi cualquier clase de activo, incluso una mera oficina de ventas, ya que de lo que se trata es de liberalizar todo tipo de movimientos de capital y proteger los intereses del inversor. Y es que realmente los destinatarios finales de la protección no son las inversiones sino los inversores (Granato, 2005: 15-17). Por eso, tanto un accionista mayoritario como uno minoritario queda amparado por estos acuerdos para hacer valer sus derechos de inversor extranjero. E incluso se puede practicar el forum shopping, que consiste en que el inversor elige el TBI que más le conviene con independencia de su verdadero país de origen. Para ello basta con crear una sociedad instrumental en el país cuyo tratado contenga las disposiciones más favorables y trasladar allí la sede social (Sacerdoti, 2007: 9-10). Una segunda cuestión es determinar en qué términos se protegen los derechos del inversor externo. Se trata de delimitar el alcance de la aplicación de las cláusulas de trato nacional, de nación más favorecida, de trato justo y equitativo, y también de la llamada cláusula general (o umbrella clause ). Las dos primeras hacen referencia al principio de no discriminación y tienen larga tradición en los acuerdos comerciales. Pero su interpretación extensiva por los paneles de arbitraje plantea problemas. Así, la cláusula de nación más favorecida (NMF) se utiliza para proporcionar acceso a previsiones más favorables contempladas en otros acuerdos sobre inversión 11. Y también la cláusula general, que garantiza el respeto a toda obligación asumida por un estado respecto a inversiones, ha sido objeto de interpretaciones expansivas que permiten extender a las obligaciones contractuales la protección proporcionada por 10 Junto a estas tres cuestiones subsisten otras inquietudes respecto a asuntos como la transferencia de fondos, las reglas de la competencia, la prohibición de los requisitos de desempeño, o los derechos de la propiedad intelectual. 11 Por ejemplo, un panel del CIADI, al resolver la demanda de un inversor malayo contra Chile, importó las formulaciones más favorables para el demandante recogidas en los TBIs suscritos por Chile con Dinamarca y Croacia (Public Citizen, 2005: 93). 1314 los TBIs (Lowe, 2007: ). No obstante, la aparentemente simple cláusula que garantiza al inversor un trato justo y equitativo ha resultado ser uno de los instrumentos más poderosos para que los inversores extranjeros puedan obtener compensaciones por actuaciones estatales contrarias a sus intereses. Y es que, por su generalidad, puede abarcar casi cualquier eventualidad, relegando a otras previsiones a meros caso particulares (Lowe, 2007: 77-83). Además, frente al trato nacional y de nación más favorecida, que establecen una protección relativa (como la de los inversores nacionales, o de un tercer país), esta cláusula proporciona al inversor extranjero un nivel absoluto de protección. Por ello resulta imprescindible precisar cuál es ese nivel 12, para que no se preste a todo tipo de demandas y/o interpretaciones abusivas. En este sentido, diversos laudos subrayan la obligación del estado receptor de mantener un escenario legal para los negocios estable y predecible, y que sea compatible con las legítimas expectativas del inversor (UNCTAD, 2008: 4-5). Pero sólo en contadas ocasiones los paneles arbitrales ponen limites al alcance de esas presuntamente legítimas expectativas del inversor. Por eso no debe extrañar que la reclamación de un trato justo y equitativo sea la base legal que mayor éxito ha demostrado para ganar demandas inversor-estado. En 2008 ha sido invocada en las trece demandas resueltas, y aceptada en siete de ellas (UNCTAD, 2009c: 6-8). Una tercera cuestión concierne a la llamada expropiación indirecta. A diferencia de la verdadera expropiación o nacionalización, no supone una transferencia de la propiedad, sino de la mera desvalorización de un activo debida a una intervención estatal (Lowe, 2007: 53-76). Se trata de una construcción jurídica relativamente reciente, impulsada por grupos empresariales que pretenden conseguir indemnizaciones de las autoridades públicas cuando estas dicten normas referidas a la protección ambiental, el uso de la tierra u otros asuntos de interés público que, a su juicio, afectan negativamente al valor de su propiedad. Al respecto, es importante señalar que los intentos de hacerla valer en Estados Unidos han sido reiteradamente rechazados durante las dos últimas décadas por los juzgados de ese país, incluido su Tribunal Supremo (Public Citizen, 2005: 14). Sin embargo, muchos acuerdos sobre inversión recientes incluyen la expropiación indirecta y medidas de efecto equivalente, aunque no definen esos términos (UNCTAD, 2004: 67-71). Y los paneles de arbitraje internacional vienen haciendo dos lecturas completamente divergentes de este asunto. Unos sostienen que el elemento clave para determinar si ha habido expropiación indirecta es el impacto económico de la medida, con independencia de su motivación, mientras otros mantienen que genuinas medidas regulatorias no son expropiaciones (Malik, 2008). 12 Una de las claves para hacerlo está en determinar si el trato justo y equitativo hace referencia al derecho internacional consuetudinario, y en tal caso cuál es el aplicable, o si se refiere a un estándar autónomo. Pero la mayoría de los acuerdos sobre inversión no precisan estos extremos, recogiendo la versión más simple de la cláusula, por lo que muchos paneles se han permitido realizar interpretaciones extensivas de su significado. Una muestra de la gravedad del asunto es que, ya en julio de 2001, una declaración interpretativa del TLCAN remitiera el nivel mínimo de tratamiento al derecho internacional consuetudinario a fin de restringir las interpretaciones que habían realizado algunos paneles arbitrales. Y que en su modelo de TBI de 2004, tanto Estados Unidos como Canadá detallen el alcance del trato justo y equitativo, limitándolo (Public Citizen, 2005: 33-34; Malik, 2009: 9-23). Claro que eso sólo afecta a los nuevos acuerdos (o renovaciones) en los que estén implicados dichos países, no al resto. 1415 Por eso, a falta de un órgano judicial superior capaz de unificar doctrina 13, la incertidumbre sigue reinando en estas y otras cuestiones susceptibles de interpretación recogidas en los acuerdos sobre inversión (Yu y Marshall, 2008: 23). Prueba de ello es la existencia de propuestas para evitar las continuas incoherencias en que incurren los laudos de diversos paneles de arbitraje internacional. Y es que se han logrado hitos como dos laudos contrarios y sin posible casación para un mismo caso, el de las demandas de CME y Lauder contra la República Checa. Presentadas por separado ante dos paneles regidos ambos por la reglas de la CNUDMI, una demanda no prosperó mientras que en la otra el demandante obtuvo una indemnización de más de 300 millones de dólares (Sacerdoti, 2007). Así que no puede extrañar que haya quien, desde el mundo académico, promueva el establecimiento de un tribunal permanente de apelación, independiente y con autoridad para revisar laudos de diversos acuerdos sobre inversión (Franck, 2005), aunque la propuesta tenga escasísimas probabilidades de éxito. No obstante, hay propuestas de reformas todavía más profundas, como la creación de una Corte Internacional sobre Inversiones que sustituya a los actuales paneles de arbitraje a la hora de dirimir las disputas planteadas al amparo de acuerdos internacionales sobre inversiones. Esta propuesta de Van Harten (2008a y 2008b) parte de la ausencia de independencia e imparcialidad del actual sistema de arbitraje. En primer lugar, porque las demandas inversor-estado se someten a un arbitraje con características muy diferentes de otras instancias internacionales donde se ven implicados estados. Es un arbitraje no recíproco, en el que sólo una de las partes (inversor) reclama y sólo otra (estado) puede ser condenada por infringir el correspondiente tratado. Además, el inversor extranjero puede eludir los tribunales nacionales, acudiendo directamente al arbitraje internacional, y obtener una indemnización monetaria, sin posible apelación ante los tribunales domésticos por errores cometidos por los árbitros. En segundo lugar, Van Harten señala la falta de transparencia e independencia del sistema de arbitraje inversor-estado, ejercido por paneles designados para cada caso, que implica un serio peligro de que se puedan decidir los arbitrajes e interpretar los tratados de manera favorable a los inversores. Así se estimula la presentación de más demandas, lo que trae más negocio para los árbitros, sea actuando como tales o representando a una de las partes. De hecho, hay muchos ejemplos de interpretación creativa de los tratados a favor de los inversores. Y para evitarlo la mejor opción es establecer un tribunal internacional sobre inversiones, que podría ser impulsado por un grupo de países que canalizarían hacia él las demandas planteadas con base en los actuales acuerdos sobre inversión, dotando al sistema de claridad y confianza en beneficio de todas las partes implicadas. Compartiendo las críticas sobre las que se basa esta propuesta, su aplicación práctica parece todavía más difícil que la de un tribunal permanente de apelación, ya que contradice los principios básicos sobre los que se asienta la resolución de diferencias mediante el arbitraje. Porque éste se entiende como una alternativa ágil al sistema judicial, lo que en la práctica supone su privatización. Y eso significa 13 Conviene recordar que, en aras a la rapidez, en el arbitraje internacional apenas existe el derecho de apelación ante una instancia superior, que queda limitado a ciertos aspectos formales. 1516 reducción de garantías, ya que no hay jueces propiamente dichos, ni vista oral, ni apelación, ni jurisprudencia, ni acumulación de causas similares, pero sí un procedimiento arbitral que permite muchas menos pruebas que las jurisdicción ordinaria y paneles que deciden sobre su propia competencia y jurisdicción (Sondow, 2006) Implicaciones para las políticas de desarrollo El motivo principal por el que las economías del Sur y en transición suscriben acuerdos internacionales sobre inversión es atraer inversión extranjera directa (IED), aunque no está nada claro que sean un instrumento importante para hacerlo, como se desprende del caso brasileño. Sin embargo, un repaso exhaustivo de los estudios más recientes realizados al respecto ha llevado a la UNCTAD (2009d: ) a reconsiderar su anterior escepticismo. Ahora considera que, si bien no alteran los determinantes económicos fundamentales de la IED, los acuerdos sobre inversión mejoran ciertos elementos políticos e institucionales, incrementando la probabilidad de recibir más IED. Y, sobre todo si son parte de un TLC, los acuerdos sobre inversión también mejoran el efecto del tamaño de la economía receptora, que sigue siendo el principal determinante de la IED. En todo caso, al margen de su efectividad a la hora de atraer inversión extranjera, de lo que no cabe duda es de que los acuerdos sobre inversión limitan las políticas públicas que pueden emplearse para promover el desarrollo. En efecto, casi todos los acuerdos sobre inversión prohíben el uso de requisitos de desempeño, condiciones impuestas a las multinacionales para favorecer el desarrollo del país receptor de la inversión extranjera. Se trata de normas que requieren que los productos tengan un cierto porcentaje de componentes locales (contenido nacional), exportar un porcentaje dado de la producción, la transferencia de tecnología, o la construcción de infraestructuras. Y conviene recordar que este tipo de instrumentos han sido utilizados durante décadas por los países del Norte en su proceso de desarrollo, así como más recientemente por diversas economías del Sudeste asiático (Chang, 2004). Además, la liberalización y protección brindada por los acuerdos sobre inversión no se limita a la inversión extranjera directa (IED), sino que abarca a todo tipo de inversor de carácter especulativo, e incluso a quienes difícilmente puede calificarse como tales. Y no se les otorga un tratamiento igual al inversor nacional, sino mejor. Así se da la paradoja de que un régimen basado en la no discriminación (trato nacional y NMF), es esencialmente discriminatorio. Para las empresas locales sólo existe la vía de los tribunales nacionales regidos por su ordenamiento jurídico. En cambio, para el invasor extranjero cabe la posibilidad de recurrir al arbitraje internacional, e invocar un trato justo y equitativo o la existencia de una expropiación indirecta, independientemente de que eso sea posible, o no, bajo las leyes del estado receptor (Lowe, 2007: 48-49). Por su parte, el temor de un estado a enfrentarse a indemnizaciones millonarias debido a reclamaciones de expropiación indirecta o regulación expropiatoria, puede dar lugar a lo que se ha llamado enfriamiento regulatorio (UNCTAD, 2005: 48; Moltke y Mann, 2004: 29-30). Es decir, una contención preventiva de las autoridades que se traduce en una menor o más débil actividad normativa en defensa del interés 1617 público, ya que la amenaza de una demanda inversor-estado es suficiente para que el gobierno enmiende, aplace, retire, o no haga cumplir determinada norma. En este sentido, los acuerdos sobre inversión implican un coste político en forma de limitación de la soberanía nacional para dictar políticas públicas. Esta situación se ha vivido con intensidad en México tras las primeras demandas inversor-estado al amparo del TLCAN, y en Argentina después de la crisis financiera de diciembre de 2001 ante le aluvión de demandas cuestionando las medidas adoptadas por el gobierno para afrontar la emergencia económica. Y también en Ecuador o Bolivia cuando han elevado la participación estatal en las rentas derivadas de la explotación de sus recursos naturales. Por eso, como sostiene Public Citizen (2005: 86), lo que se planteaba como un escudo protector contra los posibles abusos de los estados receptores de inversiones, ha resultado ser una espada empuñada por multitud de inversores extranjeros contra los estados firmantes de acuerdos sobre inversión. De este modo, la seguridad jurídica de la era de la globalización sólo hace referencia a las empresas, y sobre la base de un derecho internacional del comercio que se ha convertido en imperativo, coercitivo y bajo control judicial, derecho duro, gracias a instrumentos como los acuerdos sobre inversiones y la Organización Mundial de Comercio. Mientras, el derecho internacional de los derechos humanos y el del trabajo descansan, en el mejor de los casos, sobre la voluntariedad de las recomendaciones de la ONU y la Organización Internacional del Trabajo, cuando no sobre variadas formas de responsabilidad social corporativa, a cual más blanda, por inexigible y carente de tutela judicial efectiva (Hernández Zubizarreta, 2009a y 2009b). Así, en nombre de esa seguridad jurídica tan peculiar, los acuerdos sobre inversión facilitan todavía más el enriquecimiento de las empresas transnacionales en detrimento de la mayoría de las personas que viven en los países del Sur. Ello, claro está, con la connivencia de algunos de sus gobiernos y el apoyo de las minorías que en esos países también se benefician de su presencia. 3. Diversas respuestas Ante la proliferación de demandas invasor-estado derivadas de la previa suscripción de acuerdos internacionales sobre inversión, que suponen un obstáculo para su progreso económico y social, las respuestas dadas por diversos países latinoamericanos han sido distintas. Por un lado, podría decirse que países como México y Chile las sufren con resignación. De hecho, salvo dos decisiones interpretativas del TLCAN matizando el alcance del acuerdo, en las que además México ha ido de la mano de Estados Unidos y Canadá, los sucesivos gobiernos mexicanos no han tomado hasta ahora otras medidas para cambiar la situación. Y algo parecido puede decirse de Chile: aunque ya ha sido condenado en dos ocasiones a pagar indemnizaciones a inversores extranjeros, sigue suscribiendo nuevos acuerdos sobre inversión, tanto TBIs como TLCs. En el otro extremo, están Bolivia y Ecuador, ya que ambos se han retirado del CIADI. En efecto, desde el triunfo electoral de Evo Morales que le llevó a la presidencia en 2006, Bolivia se ha revuelto contra el sistema de resolución de diferencias inversor-estado basado en el arbitraje internacional. Sin embargo, lo que su caso deja más claro es lo difícil que resulta dar marcha atrás una vez que se ha entrado en la dinámica de suscribir acuerdos sobre inversión. 1718 Así, a pesar de haberse retirado del CIADI el 2 de mayo de 2007, Bolivia vio como este organismo registraba en octubre de ese año una demanda contra ella de ETI, empresa telefónica supuestamente radicada en Holanda, aunque en realidad es propiedad de Telecom Italia. El CIADI se basa en que la baja de Bolivia no es efectiva hasta seis meses después de comunicada (ITN, noviembre 2007). Pero el Gobierno de Bolivia (2008: ), al igual que ciertos juristas, alega que desde el mismo momento de haber presentado el anuncio de abandono de CIADI ha retirado el imprescindible consentimiento de las partes para que una demanda sea aceptada a tramite (registrada). Y por eso considera esa actuación del CIADI una violación inadmisible de su derecho soberano a denunciar un tratado. Con todo, nunca se conocerá el dictamen del correspondiente panel, ya que antes de que se diera, en octubre de 2009, ETI retiraba la demanda del CIADI. Claro que al mismo tiempo presentaba una nueva demanda contra Bolivia, esta vez bajo las reglas de la CNUDMI, y solicitando una indemnización mucho mayor: 990 millones dólares en lugar de los 350 que reclamaba ante el CIADI (La Prensa, ). Y es que, como el CIADI no es la única instancia de arbitraje internacional, Bolivia sigue expuesta a las demandas inversor-estado. De hecho, Bolivia ya se había enfrentado a otra demanda entablada en 2008 por una empresa con sede en Luxemburgo ante la Cámara de Comercio de Estocolmo, si bien ésta quedó pronto archivada por acuerdo entre las partes (UNCTAD, 2010). Por su parte, Ecuador se ha retirado del CIADI en julio de 2009, de manera que la medida ha entrado plenamente en vigor el 7 de enero El abandono de esa institución se fundamenta en el artículo 422 de la nueva Constitución, que dispone que no se podrán celebrar tratados o instrumentos internacionales en los que el Estado ecuatoriano ceda jurisdicción soberana a instancias de arbitraje internacional, en controversias contractuales o de índole comercial, entre el Estado y personas naturales o jurídicas privadas (UNCTAD, 2009c: 6). Además, el gobierno ecuatoriano ha denunciado nueve TBIs en vigor (con ocho países latinoamericanos y con Rumania), alegando que no aportan ningún beneficio a la economía del país. Y parece que tiene intención de renegociar el resto, entre los que se encuentran los de los principales países de origen de las inversiones extranjeras en Ecuador, para adaptarlos a un modelo de TBI que está elaborando. Este modelo de tratado bilateral sobre inversión no incluye al CIADI como instancia para el arbitraje internacional inversor-estado, sino que remite a las reglas de la CNUDMI administradas por alguna instancia arbitral latinoamericana. Esta podría ser alguna ya existente o una nueva instancia arbitral impulsada por el ALBA, la Alternativa Bolivariana para las Américas (ITN, septiembre 2009). Pero, como los acuerdos sobre inversión siguen protegiendo al inversor después de su denuncia por una de las partes durante un periodo que oscila entre diez y veinte años, Ecuador puede seguir siendo objeto de demandas inversor-estado incluso sobre la base de los TBIs denunciados (Machado, 2009). Hasta ahora la mayoría de las demandas provienen del sector petrolero y son posteriores a la ley que en 2006 estableció un reparto al 50% de los ingresos extraordinarios obtenidos por las 14 Si bien el gobierno ecuatoriano ya había notificado al CIADI en octubre de 2007 que no admitiría más demandas sobre recursos no renovables, ese aviso carecía de fuerza legal (ITN, febrero 2008). 1819 compañías debido al alto precio del petróleo, ampliada por decreto en Y, aunque no prosperen o se resuelvan por un acuerdo entre la partes, la mera presentación de esas demandas supone una intromisión en la voluntad soberana de Ecuador para regular la explotación de sus recursos naturales. Prueba de ello es la turbulenta renegociación del contrato de Repsol-YPF con el gobierno ecuatoriano, en la que medió una demanda ante el CIADI en junio de 2008, para llegar a un acuerdo cinco meses después (Intermón, 2008: 19; El País, ; ABC, 7 y ). El caso de Argentina es muy distinto. En primer lugar porque es con diferencia el país que se enfrenta al mayor número de demandas ante tribunales internacionales de arbitraje y el que ha sido condenado a pagar mayores cantidades. Además, casi todas las demandas están relacionadas con las medidas que adoptó el gobierno para hacer frente a la crisis financiera que estalló a finales de 2001, entre las que destaca el abandono del tipo de cambio fijo entre el peso y el dólar estadounidense. En efecto, la ley de emergencia económica, adoptada en 2002 y prorrogada hasta la actualidad, es el blanco preferido de casi todas las demandas interpuestas tras la devaluación. Entre otras disposiciones, esta Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario incluye un capítulo dedicado a los contratos públicos que deja sin efecto las cláusulas de ajuste en dólares y las cláusulas de ajuste basadas en el índice de precios estadounidense y cualquier otro mecanismo indexatorio, pesifica las tarifas, y autoriza al gobierno a renegociar los contratos. En segundo lugar porque la estrategia seguida por los gobiernos argentinos posteriores al estallido de la crisis financiera para hacer frente a la avalancha de demandas inversor-estado es diferente a la de otros países latinoamericanos. Aunque Argentina sigue en el CIADI y no ha denunciado tratados bilaterales sobre inversiones, la actitud de las autoridades argentinas tampoco se semeja a la de las de México o Chile, sino que se ha basado en mantener una doble cara. Por un lado ha habido una retórica rupturista y algunos gestos desafiantes. Así, el gobierno argentino ha cuestionado globalmente el sistema de arbitraje inversorestado, no reconociendo la jurisdicción del CIADI, alegando que primero debía agotarse las instancias judiciales nacionales, e incluso amenazando con no reconocer las posibles sanciones sin un previo control de constitucionalidad por parte de los tribunales locales. Es lo que se dio en llamar doctrina Rosatti, en alusión al entonces Procurador del Tesoro (Rosatti, 2003 y 2005). También ha actuado frente al descarado apoyo de las instituciones de Bretton Woods a los inversores extranjeros, saldando por anticipado sus deudas con ellas para minimizar su dependencia. Y es que, por ejemplo, en 2002 el Banco Mundial, del que depende el CIADI, llegó a intentar condicionar un préstamo a la renegociación de las tarifas de las empresas suministradoras de servicios públicos, mientras el FMI presionaba en el mismo sentido. Por otro lado, el gobierno argentino ha realizado una pragmática defensa dentro del sistema. Para ello ha creado un organismo encargado de su defensa ante las demandas inversor-estado, la Unidad de Asistencia para la Defensa Arbitral, presidida por el titular de la Procuración del Tesoro de la Nación, que es la asesoría jurídica de más alto rango del Presidente y representa al estado en ciertos litigios (Granato, 2005: 106). Y está utilizando todos los instrumentos jurídicos y 1920 diplomáticos a su alcance para defender la legitimidad de las medidas económicas implantadas por la ley de emergencia, alegando que eran imprescindibles y las empresas, extranjeras o no, deben soportar una parte del coste del ajuste (Stanley, 2004: 34-45; Mortimore y Stanley, 2006: 26-27). Esto se ha traducido, entre otras cosas, en renegociar los contratos de diversas empresas que habían presentado demandas inversor-estado para conseguir su retirada. Por este sistema se han retirado al menos ocho demandas, varias de ellas tras realizar gestiones con los gobiernos español y francés. Una pieza fundamental de la estrategia legal ha consistido en invocar una cláusula que figura en varios de los TBIs firmados por Argentina que limita la aplicabilidad de la protección del inversor en circunstancias excepcionales. Su nombre técnico en inglés es non-precluded measures, y su efecto es similar al llamado estado de necesidad, reconocido en la mayoría de las legislaciones nacionales. Este tipo de disposiciones permiten tomar medidas que en circunstancias normales irían contra el tratado cuando, por ejemplo, son necesarias para la protección de la seguridad nacional, el mantenimiento del orden público o responder a una emergencia sanitaria. En tanto las actuaciones del estado receptor se tomen persiguiendo alguno de los objetivos especificados en esa cláusula, medidas que de otro modo estarían prohibidas por el tratado no constituyen rupturas del mismo, y el estado queda eximido de responsabilidad bajo el TBI. El gobierno de Argentina considera que la situación de emergencia económica abierta por la crisis desatada a finales de 2001 se ajusta perfectamente a esta cláusula, por lo que no se le pueden imputar ninguna responsabilidad por las medidas adoptadas para afrontarla. Resulta interesante señalar que esta cláusula figura en todos los TBIs firmados por Estados Unidos, país que la venía incluyendo desde hace décadas en sus acuerdos de Amistad, Comercio y Navegación, y que ya aparece en el primer TBI, suscrito en 1959 por Alemania y Pakistán (Burke-White y Staden, 2008: ). Una cuestión crucial para conocer su verdadero alcance es establecer el grado de libertad del que goza un estado para determinar en qué circunstancias resulta aplicable una cláusula de este tipo. Al respecto, la posición de EEUU siempre ha sido la de considerar que es el propio estado afectado quien juzga si la situación es de emergencia y, por tanto, cuando se puede invocar la cláusula, con la única limitación de obrar de buena fe. Eso quiere decir que esto último, la buena fe, es lo único que un panel de arbitraje podría entrar a interpretar. De hecho, la redacción de la cláusula en los sucesivos TBIs firmados por Estados Unidos ha ido siendo cada vez más explicita al respecto, pasando de ser algo implícito a principios de los 1980s a resultar un asunto expresamente auto juzgado desde finales de los 1990 (Burke- White y Staden, 2008: ). Por eso, en el TBI suscrito por Argentina con EEUU en 1991 la cláusula no es tan explícita como en otros posteriores. Pero existen otros elementos que apoyan la interpretación del gobierno argentino de que es él mismo quien debe determinar su aplicabilidad. Entre otros, interpretaciones del Departamento de Estado de EEUU sobre el alcance de la cláusula y explicaciones dadas en el Senado de EEUU sobre el modelo de TBI en que se basa el firmado por Argentina. A pesar de eso, con diversas pero todas ellas muy restrictivas lecturas del tratado, los paneles de 20 Mostrar más
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