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﻿ Sentencia C-593 de julio 25 de 2012
SENTENCIA C-593 DE 25 DE JULIO DE 2012
CONTENIDO:EL EMPLEO DE NORMAS CONSTITUCIONALES TRANSITORIAS QUE ESTABLECEN PLAZOS PERENTORIOS PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y SUS EFECTOS SOBRE LA CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. AL ESTABLECER UN PLAZO PARA PROFERIR LA REGULACIÓN PERTINENTE, DEBE INTERPRETARSE COMO UN MANDATO DESTINADO A DESTACAR LA URGENCIA QUE TIENE EL DESARROLLO DE ESAS POLÍTICAS PREVIA LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS POR PARTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1507 DE 2012.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESO DE LA REPÚBLICA, FUNCIONES DE LA RAMA LEGISLATIVA, COMPETENCIA, REGULACIÓN DE LA TELEVISIÓ, NORMAS EN MATERIA CONSTITUCIONAL
Sentencia C-593 de julio 25 de 2012
Ref.: Expediente D-8943
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1507 de 2012, “por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper demandó la totalidad de la Ley 1507 de 2012, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del 26 de enero de 2012, se admitió la demanda, y se ordenó fijarla en lista. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y las facultades de derecho de la Universidad de Antioquia y de Jurisprudencia de la Universidad de Nuestra Señora del Rosario, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
El texto de la ley demandada en el presente proceso, tal como fue publicada en el Diario Oficial 48308 de 10 de enero de 2012, es el siguiente:
Diario Oficial 48308 de 10 de enero de 2012
ART. 1º—Objeto, finalidad y alcance de la ley. En cumplimiento de lo ordenado por el artículo tercero del Acto Legislativo 2 de 2011, la presente ley teniendo en cuenta que la televisión es un servicio público de competencia de la Nación en el que se encuentran comprendidos derechos y libertades de las personas involucradas en el servicio de televisión, el interés general, el principio de legalidad, el cumplimiento de los fines y deberes estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de los contenidos y demás preceptos del ordenamiento jurídico, define la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión y adopta las medidas pertinentes para su cabal cumplimiento, en concordancia con las funciones previstas en las leyes 182 de 1995, 1341 de 2009 y el Decreto-Ley 4169 de 2011.
ART. 2º—Creación, naturaleza, objeto y domicilio de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). Créase la Autoridad Nacional de Televisión en adelante ANTV, como una agencia nacional estatal de naturaleza especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. La ANTV estará conformada por una Junta Nacional de Televisión, que será apoyada financieramente por el Fondo para el Desarrollo de la Televisión (FONTV) de que trata el artículo 16 de la presente ley.
ART. 3º—Funciones de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). De conformidad con los fines y principios establecidos en el artículo 2º de la Ley 182 de 1995, la ANTV ejercerá las siguientes funciones, con excepción de las consignadas en los artículos 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de la presente ley:
En la primera conformación de la Junta Nacional de Televisión, a excepción del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el miembro de la junta nacional señalado en el literal b) será elegido por un término de dos (2) años; el miembro señalado en el literal c) será elegido por un término de tres (3) años. El miembro señalado en el literal d) será elegido por un término de dos (2) años. Y el integrante del literal e) será elegido por un término de cuatro (4) años. Vencido el primer período señalado, cada miembro saliente será reemplazado para un período igual de cuatro (4) años, no reelegibles. Todos los integrantes de la junta actuarán con voz y voto en las decisiones de la junta.
ART. 19.—Pasivo pensional de ex trabajadores de Inravisión. El pago de todas las obligaciones pensionales legales, convencionales, plan anticipado de pensiones, bonos pensionales, cuotas partes pensionales, auxilios funerarios, indemnizaciones sustitutivas, y demás emolumentos a que haya lugar, a favor de los ex trabajadores del Instituto Nacional de Radio y Televisión (Inravisión), hoy liquidado, será asumido por parte de Caprecom en una proporción equivalente a la del valor del pasivo pensional que representen los recursos trasladados por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones para este efecto, derivados, de la asignación de los permisos para uso de las frecuencias liberadas con ocasión de la transición de la televisión análoga a la digital.
ART. 20.—Liquidación de la Comisión Nacional de Televisión. De conformidad con el Acto Legislativo 2 de 2011 artículo tercero, una vez quede conformada la Junta Nacional de Televisión, las entidades del Estado a las cuales se han distribuido competencias, según la presente ley, asumirán e iniciarán el ejercicio de las mismas y la Comisión Nacional de Televisión entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación Comisión Nacional de Televisión - en liquidación.
La Comisión Nacional de Televisión - en liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de sus funciones y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir los actos, celebrar los contratos y adelantar las acciones necesarias para su liquidación, incluyendo aquellas requeridas para el proceso de empalme con las demás entidades.
Los servidores públicos de la Comisión Nacional de Televisión - en liquidación, deberán ser amparados bajo las normas legales laborales vigentes.
Los funcionarios de carrera administrativa y provisionales, recibirán el tratamiento que se establece en el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y decretos reglamentarios.
ART. 23.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el literal 1º del artículo 5º y el inciso segundo del numeral 3º del artículo 37 de la Ley 182 de 1995, en cuanto a la vinculación de los canales regionales a la Comisión Nacional de Televisión”.
El actor considera que la Ley 1507 de 2012 “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones” viola el artículo transitorio contenido en el artículo 3º del Acto Legislativo 2 de 2011, en la medida en que fue expedida por fuera del término que allí se le confirió al Congreso de la República para adoptar las normas sobre la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión. El artículo transitorio citado, dispuso:
“ART. TRANS.—[Artículo 3º, Acto Legislativo 2 de 2011]: Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente”.
Señala el demandante que el Acto Legislativo 2 de 2011 fue promulgado el 21 de junio de 2011, mediante su publicación en el Diario Oficial Nº 48.107 de la misma fecha, de manera que el plazo de seis meses con el que contaba el Congreso para expedir la Ley de distribución de competencias en materia de televisión vencía el 21 de diciembre de 2011. Sin embargo, la Ley 1507 de 2012, objeto de censura, fue publicada en el Diario Oficial 48.308 de 10 de enero de 2012, cuando ya había vencido ese término.
Por lo tanto, solicita que la Corte Constitucional declare inexequible la Ley 1507 de 2012, en su integridad, “en atención a que el plazo que le estableció el Acto Legislativo 2 de 2011 al Congreso Nacional para expedir la Ley de distribución de competencias en materia de televisión fue de seis meses, el cual venció el pasado 21 de diciembre de 2011 y la citada Ley 1507 de 2012 se expidió después del a citada fecha, el día 10 de enero de 2012, es decir, se hizo de manera extemporánea”.
1. Del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a través de apoderado judicial, intervino en este proceso, para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1507 de 2012.
Para sustentar su solicitud, explicó que (i) la expedición de la Ley y su publicación ocurren en momentos jurídicos diferentes. El primero de ellos, la expedición, hace referencia al instante en que termina el trámite de la ley en el Congreso de la República; la publicación, en cambio, corresponde al momento en el cual la norma expedida por el Congreso, se convierte en Ley de la República, y en ese orden de ideas (ii) la Ley 1507 de 2012 fue expedida dentro del término de 6 meses concedido por el Acto Legislativo 2 de 2011, pues “la aprobación del Texto del Proyecto de Ley 168 de 2011 Senado, Número 106 de 2011, por parte de la Sesión Plenaria del Senado de la República, data de 16 de diciembre de 2011, según Gaceta del Congreso 990 de 21 de diciembre de 2011”.
2. Intervenciones ciudadanas.
2.1. Los ciudadanos Luz Mery Murcia Pérez, Lindsay Camargo Reyes y José Clemente Pérez Rojas intervinieron en este trámite con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la Ley. En su escrito, (i) destacan la importancia de la televisión como servicio público y la necesidad de una ley que regule las competencias en la materia; (ii) incorporan un conjunto de extractos jurisprudenciales destinados a explicar los conceptos de expedición, sanción, publicación y promulgación de la Ley; (iii) en ese contexto, consideran que la demanda se basa en una comprensión errónea de esos conceptos, pues la Ley 1507 de 2012 sí fue expedida dentro del término otorgado por el Constituyente derivado en el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011:
“Si bien el demandante argumenta que la ley es extemporánea atendiendo los seis meses que de acuerdo con el Acto Legislativo 2 de 2011, concede en su artículo 3º (transitorio), el actor desconoce el proceso y las fechas en que se realizaron las diferentes ponencias y aprobación de la Ley 1507 de 2012. Por lo anterior es menester realizar una descripción clara y concisa de dichos eventos […] En Sesión Plenaria del día 16 de diciembre de 2011, fue aprobado en segundo debate el texto definitivo con modificaciones del Proyecto de Ley 168 de 2011 Cámara, por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones. Esto con el fin de que el citado proyecto siga su curso legal y reglamentario y de esta manera dar cumplimiento con lo establecido en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992”.
2.2. Los ciudadanos Ángela Paola Holguín Bernal, Fabio Raúl Rodríguez Ramírez, Ómar Francisco Hernández, Emerson Borda Avellaneda y Edwin Ariel Morales Cardona intervinieron en el proceso con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la Ley demandada.
A su juicio, (i) la promulgación es “el acto por el cual el Poder Ejecutivo dispone el cumplimiento de la ley y tiene por finalidad validar la existencia de una ley y ordenar su ejecución” y la publicación “el hecho por el cual llega la ley al conocimiento del público y tiene por objeto dar a conocer el texto de las normas jurídicas, es decir que estos dos eventos se producen en momentos diferentes dentro de la formación de la Ley”. (ii) Si bien es cierto que el acto legislativo otorgó un plazo al Congreso para la expedición de la ley destinada a establecer la distribución de competencias en materia de televisión, no determinó que esas normas deberían estar publicadas dentro del mismo término. En tal sentido, (iii) la Ley 1507 de 2012 fue aprobada en segundo debate el 16 de diciembre de 2011, dentro del plazo impuesto por el acto legislativo, en tanto que su publicación se llevó a cabo el 10 de enero de 2012. (iv) La demanda se basa entonces en que la publicación se realizó después del término de seis meses previsto en el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011, pero olvida el actor que una vez aprobada la Ley, el Congreso debe enviarla al Presidente para que sea sancionada y publicada en el Diario Oficial, “trámite que conlleva tiempo”, de donde se infiere que no se presenta la violación alegada.
2.3. Los ciudadanos Lina Marcela Vargas Duque, Wilmer Quiroz Garibello, José Rafael Arrieta Vergara y Luz Mila Tovar intervinieron dentro del trámite de la referencia y solicitaron declarar la exequibilidad de la norma demandada.
En su concepto, “El Congreso de la República cumplió con la obligación que le impuso el Acto Legislativo 2 al aprobar en último debate el proyecto de ley 168 de 2011 Senado y 108 de 2011 - Cámara (ley de televisión) el pasado 16 de Diciembre de 2011. Este punto nos lleva a preguntarnos ¿cuál es el plazo que tiene el Congreso para enviar los proyectos de Ley al Presidente para su sanción o para su objeción? || Revisando la Legislación Colombiana nos encontramos cual es el término para esto y lo que nos comenta la experiencia es que esto puede demorar entre 10 y quince días mientras se consolida en las secretaria (sic) de Senado o Cámara los artículos que fueron aprobados en cada sesión”.
2.4. Los ciudadanos Luz Stella Guacaneme Sepúlveda, Jenny Johanna Fuquen Díaz, Ángela Milena Rubiano Vega, Marina Bello y Joseph Quiroz Castañeda solicitaron dictar fallo inhibitorio porque, en su concepto, el actor no desarrolló el concepto de violación y sus consecuencias jurídicas para la formación de las leyes en el Congreso.
De la lectura del acto legislativo se deduce la existencia de un término para la expedición del proyecto y un tiempo para su sanción y promulgación. A partir de la definición de las expresiones expedir, sancionar y promulgar, concluyen que en el caso concreto, el Congreso presentó dentro del plazo previsto por el Acto Legislativo 2 de 2011 la ley que regularía lo correspondiente a las competencias en materia de televisión.
2.5. Las ciudadanas Bibiana Ospina Correal, Maritza Cuenca León, María Carolina Brugés, Mónica Munar Santafé, Mónica Sáenz Grimaldo y Katherine Castaño Fonseca presentaron un escrito de intervención, requiriendo declarar la exequibilidad de la Ley acusada porque, en su concepto, la demanda se basa en hechos contrarios a la realidad, pues la Ley 1507 de 2012 fue expedida el 16 de Diciembre de 2011, antes del vencimiento del término previsto en el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011, ya que fue aprobada en último debate, en Plenaria del Senado, el 16 de diciembre de 2011, como consta en la Gaceta del Congreso 990 de 21 de diciembre de 2011.
Manifiestan que hechos posteriores, como la sanción presidencial o la promulgación efectiva de la Ley escapan a la competencia del Congreso. En ese sentido, sostienen que el demandante utiliza indistintamente los términos “expedición” y “promulgación”, y que ello lo lleva a señalar, con razón, que el Legislador tenía un plazo de seis meses para expedir la ley, pero también a proponer, erradamente, que la Ley se expidió por fuera del término, debido a que extiende el análisis de cumplimiento del plazo hasta la promulgación de la Ley, acto posterior que debe ser realizado por el Presidente de la República.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, rindió concepto dentro del trámite de la referencia el cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). En su escrito, planteó que la ley demandada se ajusta a la Constitución Política y debe ser declarada exequible porque el Congreso de la República sí la expidió dentro del plazo previsto por el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011, de acuerdo con el siguiente análisis:
1. Al estudiar el proceso de formación de la Ley 1507 de 2012, se concluye que la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 106 de 2011 Cámara, 168 de 2011 Senado, aparece publicada en la Gaceta del Congreso 730 de 2011 y que, luego de surtirse los cuatro debates reglamentarios, el proyecto fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 16 de diciembre de 2011, conforme aparece en la Gaceta del Congreso 990 de 2011.
2. Sin embargo, el demandante plantea estudiar el cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 2 de 2011 (art. trans.), tomando como referencia la publicación de la Ley en el diario oficial, sin tomar en cuenta que la expedición concierne únicamente al trámite del proyecto en el Congreso, el cual culmina con su aprobación definitiva.
Ese esquema de análisis supone que el Constituyente derivado, mediante el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011 le impuso al Congreso obligaciones que corresponden exclusivamente al Presidente de la República, como la sanción y la publicación de la Ley.
2. Cuestión preliminar: Aptitud del cargo para producir un pronunciamiento de fondo.
De conformidad con reiterada jurisprudencia, quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991(1). En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional(2).
De acuerdo con una de las intervenciones presentadas en este trámite, la Sala debe proferir un fallo inhibitorio porque la demanda no cumplió los requisitos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia constitucional para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
La Sala estima, al contrario de lo expresado en la intervención citada, que la demanda sí plantea un cargo de inconstitucionalidad, en tanto señala con claridad que el defecto alegado es un vicio ocurrido en el trámite legislativo porque la norma fue publicada por fuera del término fijado por el constituyente derivado para su expedición; precisa, porque plantea una duda de relevancia constitucional que consiste en determinar si el Congreso excedió el término planteado por el Acto Legislativo 2 de 2011 para la expedición de la ley que regula la distribución de competencias en materia de televisión (actualmente, L. 1507/2012); y si, en caso de constatarse esa situación, ello implica un vicio de inconstitucionalidad. El cargo también es pertinente y suficiente, en la medida en que el demandante plantea una duda razonable sobre la competencia del Congreso para expedir la norma cuestionada, así como para determinar las implicaciones constitucionales del empleo de este tipo de términos para que el Congreso regule una materia.
En esa medida, es claro que puede iniciarse una discusión de inconstitucionalidad en torno la pregunta planteada por el demandante.
En este trámite, el señor Andrés de Zubiría Samper, interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 1507 de 2012 “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, por considerar que el Congreso de la República violó el artículo transitorio contenido en el artículo 3º del Acto Legislativo 2 de 2011, que ordenó su expedición en el término de seis meses contados desde la entrada en vigencia del citado acto legislativo, en la medida en que la norma fue publicada después de que hubiera vencido el término previsto por el artículo transitorio (art. 3º) del Acto Legislativo 2 de 2011.
La mayor parte de los intervinientes, con diversos matices en su argumentación, sostienen que la demanda se basa en una premisa errónea, pues el actor no diferencia entre el momento de la expedición de la ley y su publicación o promulgación. Según este grupo, si se entiende que la expedición se refiere a la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República y la promulgación hace referencia a su publicación en el Diario Oficial por parte del Presidente de la República, se constata que no se presenta la alegada violación a la Carta Política.
La vista fiscal plantea que, además de la confusión entre expedición y publicación que se evidencia en la demanda, el artículo transitorio citado no puede interpretarse de forma que contenga una obligación imposible de cumplir, como acontecería si se exigiera al Congreso asegurar la publicación de la norma dentro del mismo término, pues esa actuación corresponde por expreso mandato constitucional al Presidente de la República.
A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico:
¿Resulta contrario al artículo 3º del Acto Legislativo 2 de 21 de junio de 2011, que establece un término máximo de 6 meses contados a partir de su entrada en vigencia para que el Congreso expida “las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión”, que la Ley 1507 de 2011 haya sido sancionada y publicada el 10 de enero de 2012?
Con el fin de resolver el anterior problema jurídico, la Corte Constitucional en primer lugar, recordará cómo el constituyente derivado ha empleado este tipo de cláusulas y cuál ha sido su efecto en relación con la cláusula general de competencia del Congreso de la República para hacer las leyes. A continuación se hará una breve referencia a los conceptos de aprobación, expedición, sanción y promulgación. En ese marco, analizará el cargo de inconstitucionalidad.
4. El empleo de normas constitucionales transitorias que establecen plazos perentorios para el ejercicio de la función legislativa y sus efectos sobre la cláusula general de competencia del Congreso de la República.
4.1. El concepto de cláusula general de competencia denota el ámbito de facultades legales y constitucionales de cada órgano del Estado y determina, por lo tanto, su margen de acción, partiendo del principio según el cual, en el Estado de derecho las autoridades solo pueden desempeñar aquellas funciones que expresamente les confiere el orden jurídico(3). En el caso de la competencia del Congreso, la expresión cláusula general de competencia es particularmente amplia, en tanto el artículo 150 de la Constitución Política le confiere la función genérica de hacer las leyes, facultad que en un ordenamiento jurídico democrático equivale a la potestad de configurar el derecho, en todos los ámbitos susceptibles de desarrollo político.
A este respecto, la Corte, de manera reiterada ha expresado que en los artículos 114 y 150 numerales 1º y 2º de la Constitución está contenida la cláusula general de competencia para el legislador, conforme a la cual, por un lado “el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso”(4), y, por otro, “el desarrollo de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley”(5).
Sobre este particular la Corte señaló que este “reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a finalidades profundas, tal y como esta Corte lo ha indicado en varias oportunidades”(6). Esa estructura de competencias “atiende al desarrollo del principio de separación de poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo (C.P., arts. 1º, 2º, 3º y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad”(7).
Por esa razón, esta corporación ha manifestado en jurisprudencia constante, que el Congreso de la República, goza de un amplio margen de configuración del derecho(8).
En razón al ámbito material sobre el que recae su acción, la Corte ha destacado que el Congreso puede regular (i) los aspectos en los cuales el Constituyente consideró, de forma expresa, que requieren de desarrollo legislativo y que se encuentran consagrados en el artículo 150 de la Constitución, así como en otros enunciados constitucionales específicos (para el caso que nos ocupa, los artículos 48, 49, 123 y 365 de la Carta); (ii) cualquier otro aspecto susceptible de configuración legislativa.
Las limitaciones materiales, por lo tanto, solo están dadas por la obligación de que las opciones de configuración legislativa se adopten dentro del amplio marco que proveen las normas constitucionales y al respeto por los derechos fundamentales, aspectos que deben ser analizados a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad(9). Esa facultad no se encuentra sujeta a límites temporales sino que se extiende en un proceso continuo de construcción democrática, lo que significa que la decisión sobre la oportunidad y la conveniencia para expedir una ley específica, es un asunto que debe ser determinado en principio por el Congreso de la República.
4.2. No obstante, en ocasiones, el Constituyente ha establecido de antemano la oportunidad dentro de la cual debe desarrollarse una tarea legislativa específica, a través del empleo de cláusulas transitorias, así como una competencia excepcional distinta a la del Congreso de la República.
El empleo de cláusulas constitucionales transitorias para fijar términos y competencias determinadas para el ejercicio de la potestad legislativa no ha sido extraño en nuestro derecho constitucional. Con la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991, el constituyente derivado estableció una competencia temporal en el ejecutivo para la expedición de normas que materialmente constituían leyes mientras se instalaba, el 1º de diciembre de 1991 el nuevo Congreso. Durante ese lapso, el Congreso elegido para ejercer sus funciones en ese entonces y sus comisiones entraron en receso y no podían desplegar ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República(10).
La Corte señaló la jerarquía constitucional de ese tipo de cláusulas y la función que cumplen, en un caso en el que se demandaba la constitucionalidad del artículo 59 transitorio de la Carta. En esa oportunidad dijo lo siguiente:
“Las normas tachadas de inconstitucionalidad no son de diferente jerarquía que las demás normas de la Carta, esto es, no son inferiores. La Constitución Política tiene ciertamente en sus normas iniciales unos valores y principios materiales que poseen un plus respecto de las demás normas de la Carta, en el sentido que los valores que aquellas incorporan permean a estas. Existe pues igualdad cualitativa en la esencia de las normas constitucionales, acompañada de una diferencia en el alcance del contenido de las mismas. En otras palabras, todas las normas de la Constitución comparten un mismo estrato jurídico, que es el de la supremacía de una constitución rígida. Ello sin perjuicio de constatar que al interior de la Carta existen normas que incorporan valores que admiten ser graduados jerárquicamente, esto es, valores, principios, preceptos y competencias de distinto nivel axiológico. Ello implica que cuando haya que relacionar dos normas constitucionales —las cuales son iguales— que incorporan valores de diferente jerarquía, los valores superiores deben primar. Pero, observa la Corte, esta operación de articulación no alcanza para descalificar como inconstitucional a la norma que incorpora un valor inferior respecto de la que contiene un valor superior. En conclusión, los artículos acusados en este negocio son jerárquicamente iguales a las normas con las cuales se pretende confrontarlos.
El hecho de que el artículo transitorio 59 de la Carta sea precisamente de vigencia temporal, no justifica que tal norma pueda ser confrontada con una disposición constitucional definitiva y, en caso de incompatibilidad, sea declarado “inexequible”. (...) En realidad la razón de ser de un artículo transitorio es permitir el tránsito de legislación y facilitar la implementación de las nuevas disposiciones constitucionales. De hecho es frecuente que un artículo transitorio, por definición, prolongue temporalmente la vigencia de una norma del antiguo régimen (por ejemplo el art. trans. 8º) o posponga el inicio de la vigencia de una norma novedosa (por ej. el art. trans. 17), sin que a nadie se le ocurra pensar que, por tales fenómenos propias de una transición, dichas normas son inconstitucionales por violar las normas definitivas que establecían diferentes tiempos de vigencia. Luego no existe una diferencia entre las normas constitucionales permanentes y las transitorias que implique una subordinación de estas frente a aquellas”(11).
El Constituyente ha empleado distintas fórmulas en este tipo de cláusulas transitorias. En algunos casos, se establece un plazo perentorio para que el Congreso ejerza la potestad de configuración, y al vencimiento del mismo, se autoriza al presidente a expedir la norma respectiva que llena el vacío legal generado por la transición(12). No obstante, este tipo de autorizaciones, en general, debe corresponder al órgano al que la Constitución le confiere facultades legislativas y estar sujeta a controles, con el fin de garantizar la supremacía de la Carta. Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-1040 de 2005, al declarar inexequible una norma transitoria que sustituía parcialmente la Constitución. Dijo entonces la Corte Constitucional:
“En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004 que dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley, ley que debe incluir, entre otras materias, las relacionadas con garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. (...).
Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulación se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, así sea de manera temporal, del ámbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse.
En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitución. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la República y, además, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos políticos de los ciudadanos, la financiación de las campañas, la participación en política de los funcionarios públicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006.
Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas las normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de ningún tipo.
Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema (...). Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos.
Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve —el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial— no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010.
Así, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004, conforme al cual “si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”.
Otra fórmula empleada es dar autorización temporal a un órgano particular, sin perjuicio de que el Congreso continúe ejerciendo sus competencias en la materia(13). En otras oportunidades, como sucede en el asunto bajo estudio, simplemente se señala un plazo dentro del cual el Congreso debe regular la materia, sin ninguna consecuencia específica en caso de que el plazo venza(14).
Dada la naturaleza del cuestionamiento planteado por la demanda, la supuesta pérdida de competencia del Congreso para regular una materia al vencimiento de un plazo perentorio, resulta pertinente recordar la distinción señalada por la Corte Constitucional, entre el otorgamiento de facultades legislativas constitucionales y las facultades extraordinarias que puede conceder el legislador, en la C-370 de 2000(15):
“(...) por lo cual es razonable sostener que cuando el Constituyente estableció normas transitorias quiso consagrar excepciones a las reglas generales que dispuso en normas permanentes. De ahí pues que, “desde el punto de vista temporal, cuando una Constitución establece un régimen de transición en disposiciones transitorias y un régimen permanente en disposiciones ordinarias, y en un momento dado resultaren incompatibles dichas normas, el intérprete en principio debe aplicar preferentemente las primeras”(16).
7. Con todo, a lo anterior podría objetarse que las facultades extraordinarias que el Congreso otorga al presidente son de interpretación estricta, por lo cual con mayor razón debe existir un control rígido sobre las facultades extraordinarias que otorgó el Constituyente al ejecutivo, por lo que la ausencia de autorización expresa de la Constitución dejaría sin sustento la regulación de la carrera en la Fiscalía General de la Nación. En efecto, tal y como lo ha expresado en varias ocasiones esta corporación(17), “la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades (las extraordinarias) debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas solo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías”(18). Ello se explica por la alteración del reparto ordinario de competencias normativas que se produce cuando el ejecutivo asume la calidad de legislador extraordinario.
Para la Corte el argumento expuesto no es acertado, pues como bien lo afirma el Ministerio Público, las facultades extraordinarias que el legislador otorga al ejecutivo no pueden equipararse a las facultades que el propio Constituyente le entregó. En efecto, las facultades constitucionales conferidas al legislador extraordinario no solo están taxativamente señaladas en la propia Carta sino que parten de la necesidad de una reglamentación urgente para el desarrollo constitucional. Por el contrario, las facultades legales extraordinarias son generales, salvo lo expresamente señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se solicitan por el gobierno y se conceden en atención a la conveniencia política del asunto. De ahí pues que no es posible equiparar las facultades extraordinarias legales y las facultades constitucionalmente otorgadas al presidente.
De igual manera, la Corte considera que la interpretación estricta de las facultades extraordinarias no es correcta, pues sería válida si al momento de crear la nueva entidad, en este caso la Fiscalía General, hubiere un régimen general de carrera judicial que pueda aplicársele. Sin embargo, la intención del Constituyente, plasmada en el artículo 5º transitorio, fue precisamente la de poner en funcionamiento un nuevo ente que, obviamente, no contaba con un régimen de personal asignado ni existía un estatuto de carrera judicial o especial que pudiere organizar el acceso a la función pública en la fiscalía. Por lo tanto, la regulación del personal en esa entidad era una necesidad inmediata e inherente a la iniciación de actividades en ese nuevo órgano.
4.3. En el asunto bajo estudio, por medio del Acto Legislativo 2 de 2011, el Congreso de la República, actuando como constituyente derivado, decidió derogar el artículo 76 de la Constitución Política, norma que establecía la existencia de un órgano autónomo y de naturaleza constitucional para el manejo de la política en materia televisiva, y modificar el artículo 77 Superior, confiriendo al Congreso de la República la facultad de expedir una ley para regular las competencias que, en esa materia, serán ejercidas por las distintas autoridades.
El propósito de la reforma constitucional adelantada mediante ese acto legislativo, como se desprende directamente de su lectura, fue el de ubicar en el plano de la configuración legislativa la política televisiva y el artículo 3º del citado acto, de carácter transitorio, delegó directamente en el Congreso de la República la facultad de distribuir las competencias pertinentes y estableció un término de seis meses para hacerlo, demostrando entonces la urgencia que el constituyente derivado le atribuyó a esa regulación.
Con el fin de determinar el alcance del término perentorio fijado por el Constituyente, a continuación se precisan las diferencias entre los conceptos aprobación, expedición, sanción y promulgación de una ley, a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
5. La “expedición” de la Ley 1507 de 2012.
El demandante propone la existencia de una violación al artículo 3º transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011, derivada del hecho de que la publicación de la ley se efectuó por fuera del término allí establecido para que el Congreso de la República expidiera la ley de distribución de competencias en materia televisiva.
En relación con el problema jurídico planteado, cabe precisar sobre la orden impartida por el Constituyente derivado, en el contexto del artículo 3º transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011, que la interpretación literal razonable que se puede realizar una vez leída la norma, es que el término de seis meses que se estableció para la expedición de la ley se refiere, exclusivamente, a su aprobación por el Congreso de la República.
No podría derivarse de las actuaciones del ejecutivo en relación con la promulgación de la ley, una especie de sanción al trabajo legislativo, consistente en la inconstitucionalidad de la ley, como lo propone el demandante.
Al analizar el caso concreto, se observa que (i) el Acto Legislativo 2 de 2011 entró en vigencia el veintiuno (21) de junio de dos mil once (2011)(19); (ii) la publicación de la Ley 1507 de 2011 ocurrió el diez (10) de enero de dos mil doce (2012)(20), y (iii) su aprobación tuvo lugar el dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011)(21). En otros términos, la ley fue aprobada dentro del término de seis meses contados desde la promulgación del Acto Legislativo 2 de 2011, pero su publicación ocurrió con posterioridad.
6. El mandato contenido en el artículo 3º, transitorio, del Acto Legislativo 2 de 2011 debe ser leído de manera sistemática con el artículo 150 de la Constitución Política y las demás normas contenidas en ese acto legislativo, de manera que no puede inferirse de este un límite temporal a la competencia del Congreso de la República en la materia de la política de televisión.
A pesar de lo expuesto, considera la Sala que la discusión constitucional no se agota en las consideraciones precedentes, sino que resulta pertinente aclarar el alcance del mandato contenido en el artículo transitorio 3º del Acto Legislativo 2 de 2011, frente a la cláusula general de competencia del Congreso, con base en una interpretación sistemática de la Constitución Política y en algunas de las conclusiones extraídas en el acápite cuarto sobre las cláusulas que prescriben términos para el ejercicio de la función legislativa.
En ese sentido, la primera conclusión que se desprende del análisis del Acto Legislativo 2 de 2011, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, como se planteó en los fundamentos de esta decisión, es que el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, decidió atribuir explícitamente al Congreso de la República la facultad de regular la distribución de competencias en materia de televisión y que impuso para ello un término perentorio de seis meses.
Ese mandato, sin embargo, debe interpretarse de manera sistemática con las demás cláusulas constitucionales, y mediante el principio de armonización, destinado a preservar la unidad de la Constitución Política mediante una lectura de las cláusulas constitucionales que permita mantener al máximo la fuerza normativa de cada disposición, en casos de antinomias reales o aparentes(22). Ese principio se encuentra implícito en la lógica de la ponderación y es por lo tanto en ese ámbito en donde se suele utilizar con mayor frecuencia. Sin embargo, resulta plenamente aplicable también para la interpretación de reglas contenidas en la Constitución Política, cuando de su tenor literal pueda derivarse una aparente contradicción.
Así, la Corte Constitucional ha acudido a ese principio cuando, desde una aproximación inicial, los mandatos constitucionales parecen ser incompatibles y es preciso hallar una interpretación de los mismos que preserve su carácter de preceptos de la mayor jerarquía en el orden normativo(23).
En el marco del escenario jurídico de este pronunciamiento, cabe afirmar que la Corporación ha defendido explícitamente la aplicación del principio de armonización concreta, siempre que surja un conflicto entre cláusulas transitorias que prevén términos preclusivos para el ejercicio de funciones legislativas. En ese marco, la Corte ha señalado que ese tipo de cláusulas, precisamente por su carácter temporal, suelen prever excepciones a la regulación constitucional, destinadas por regla general a superar un tránsito legislativo. Por ello, cuando se genera un conflicto con cláusulas del orden constitucional ordinario, debería darse prelación a lo dispuesto por la regulación transitoria, siempre que ello no implique vaciar de contenido los distintos mandatos constitucionales.
Dentro de ese contexto, observa la Sala que si se interpreta el término contenido en el Acto Legislativo 2 de 2011 para la expedición de la ley que regula la distribución de competencias en materia televisiva como una cláusula preclusiva de la competencia del legislador para la configuración política del servicio televisivo, en el sentido de que vencido el término el Congreso perdería la facultad de expedir esa ley, ello podría acarrear una incompatibilidad normativa con la facultad genérica de hacer las leyes que le confiere el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso de la República, razón por la cual es preciso aplicar el principio de armonización para, mediante una interpretación sistemática, establecer el alcance de ese mandato sin lesionar la vigencia de la potestad de configuración del derecho del Congreso de la República.
Bajo esa perspectiva, considera la Sala que un entendimiento adecuado del plazo impuesto al Congreso de la República por el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011 debe efectuarse mediante una interpretación que tome en consideración la cláusula general de competencia del Congreso, así como los objetivos perseguidos por la reforma constitucional adelantada mediante el Acto Legislativo 2 de 2011.
Como se expresó en los fundamentos de esta sentencia, en el orden constitucional colombiano corresponde al legislador hacer las leyes, facultad que se proyecta tanto en los escenarios en los que existe una delegación expresa del Constituyente, como en todo ámbito susceptible de configuración política, siempre que se mantenga una relación de regularidad con las normas superiores de la Constitución (y la ley orgánica que se ocupa de la formación de las leyes)(24), y no se presenten restricciones irrazonables o desproporcionadas de los derechos fundamentales.
El Acto Legislativo 2 de 2011 (Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia) se profirió con el propósito de cambiar el manejo de la política estatal en materia televisiva, mediante la eliminación de la Comisión Nacional de Televisión como órgano autónomo de carácter constitucional para el manejo de la materia (A.L. 2/2011, art. 1º). En el artículo segundo del citado acto, se planteó que el Congreso debía tramitar la ley para definir qué instituciones o autoridades deben asumir las distintas competencias sobre la política televisiva, consecuencia directa de la desaparición de la Comisión Nacional de Televisión.
De la sola lectura de las decisiones normativas adoptadas por medio del Acto Legislativo 2 de 2011, se puede inferir que el propósito perseguido por el Constituyente derivado fue el de mantener en el plano legal y reglamentario el manejo de la política televisiva. Y, desde esa perspectiva, el artículo 3º, al establecer un plazo para proferir la regulación pertinente, debe interpretarse como un mandato destinado a destacar la urgencia que tiene el desarrollo de esas políticas previa la distribución de competencias por parte del Congreso de la República.
Si, contrario a lo expuesto, la norma contenida en el artículo transitorio mencionado comportara la preclusión de la potestad del Congreso de la República en la configuración de la política televisiva, se llegaría a consecuencias normativas inaceptables, como se puede evidenciar a partir del siguiente razonamiento:
(i) La manifestación de voluntad del Constituyente derivado, al expedir el Acto Legislativo 2 de 2011, se encaminó —según consideraciones precedentes— a eliminar del plano constitucional la distribución de las competencias inicialmente conferidas por la Constitución Política a la Comisión Nacional de Televisión para, en lugar de ello, radicar la configuración de la materia en cabeza del Congreso de la República;
(ii) Debido a que la modificación efectuada en las normas constitucionales pertinentes podría llevar a un vacío regulativo en relación con las políticas relacionadas con el servicio de televisión, o bien, a que los cambios esperados por el constituyente derivado sobre la política televisiva no se dieran con suficiente celeridad, en el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011 se estableció un término para que el Congreso expidiera la ley en el curso de la siguiente legislatura.
Sin embargo, (iii) de acoger el argumento planteado por el actor, en caso de no expedirse la ley en el término mencionado, la política televisiva quedaría sin regulación ulterior, pese a (iii.1) el carácter urgente que ese desarrollo reviste para el Constituyente derivado, y (iii.2) tratarse de un ámbito susceptible de configuración política, cobijado por lo tanto dentro de la cláusula general de competencias legislativas del Congreso.
Las reflexiones precedentes confirman que, en virtud del principio de armonización concreta, el término señalado por el Constituyente derivado para la expedición de la ley de distribución de competencias en materia televisiva, debe entenderse como un llamado de urgencia que, además, fue cabalmente asumido por el Congreso de la República.
Por las razones expuestas, la Sala Plena declarará exequible la Ley 1507 de 2012 por el cargo analizado.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Presidente—María Victoria Calle Correa—Adriana María Guillén Arango (E)—Mauricio González Cuervo—Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva.
Luis Carlos Marín Pulgarín, Secretario ad-hoc.
(1) Al respecto ver sentencias C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-1544 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-428 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), y C-803 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(3) Artículos 6º y 21 de la Constitución Política y las sentencias C-337 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-957 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(4) Sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(5) Sentencia C-474 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
(6) Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
(7) Sentencia C-710 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(8) Sentencias C-928 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-809 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; S.V. Jaime Araújo Rentería); C-740 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(9) Ver, Sentencia C-957 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; S.V. Jaime Araújo Rentería; S.V. Humberto Antonio Sierra Porto).
(10) Constitución Política, ART. 3º TRANS.—“Mientras se instala, el 1º de diciembre de 1991 el nuevo congreso, el actual y sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República”.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-544 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero, unánime).
(12) Así por ejemplo sucedió con el parágrafo transitorio del artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2005: “ART. 1º—El artículo 176 de la Constitución Nacional quedará así: (...) PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: Inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido”. Otro ejemplo se observa en Acto Legislativo 5 de 2011, por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones, en el parágrafo transitorio del artículo 2º: “El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: (...) PAR. 4º TRANS.—El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia”.
(13) Así se observa en el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2003, mediante el cual se adoptó una reforma política: “PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema”.
(14) Ver, por ejemplo, el parágrafo transitorio del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009: “PAR. TRANS. 2º—El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de agosto de 2009, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle este artículo. El proyecto tendrá mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional”.
(15) Sentencia C-370 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(16) Sentencia C-059 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(17) Pueden revisarse las sentencias C-562 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. A.V. José Gregorio Hernández Galindo), C-126 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-773 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), entre muchas otras.
(18) Sentencia C-562 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(19) Cfr. Diario Oficial 48107 de 21 de junio de 2011.
(20) Cfr. Diario Oficial 48308 de 10 de enero de 2010.
(21) Cfr. Gaceta del Senado (990/2011 y 998/2011, relativas a la aprobación en plenarias de Senado y Cámara, respectivamente).
(22) Ese principio, ha sido explicado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-444 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-225 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-1287 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el primer fallo citado, refiriéndose a la posibilidad de aparentes contradicciones entre normas constitucionales, expresó la Sala Plena: “Ante casos como este la Corte debe dar aplicación al denominado “principio de armonización”, para lograr mediante una interpretación sistemática hacer congruentes los distintos preceptos constitucionales que regulan el asunto materia de debate, teniendo en cuenta que, aún ante la incongruencia anotada, la corporación no puede desconocer el contenido del artículo 221 Superior, disposición que no resulta irreconciliable con la contenida en el artículo 218 ibídem que consagra el carácter civil de la Policía Nacional”.
(23) Así, en la Sentencia C-444 de 1995, la Corte Constitucional aplicó el principio de armonización al resolver una demanda contra los decretos-ley 41 de 1994 y 2550 de 1988, normas asociadas a la aplicación del fuero penal militar a los funcionarios de la Policía Nacional. || De acuerdo con la demanda ciudadana, esas normas violaban la prohibición constitucional de que los civiles sean juzgados por cortes marciales, contenida en el artículo 218 superior. Al resolver el asunto, la Corte encontró que la prohibición del artículo 218 podía entrar en contradicción con el artículo 221, norma que establece el fuero penal militar, y con el artículo 228, según el cual la Policía Nacional es un organismo de naturaleza civil. Para la Corte, el principio de armonización concreta llevaba a considerar que las normas debían interpretarse como envueltas en una relación de regla y excepción: según la regla, ningún civil debe ser juzgado por cortes marciales, salvo (excepción) aquellos cobijados por un fuero constitucional, como los miembros de la Policía Nacional, en las investigaciones por delitos ocurridos durante el servicio y con razón del mismo. || De similar manera procedió la Corte en Sentencia C-255 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) al evaluar la constitucionalidad de diversas normas contenidas en la Ley 4ª de 1990 que atribuyeron a los delegados y delegadas del Procurador General de la Nación la potestad de destituir del cargo a algunos funcionarios en el marco de las investigaciones disciplinarias que adelantan, decisión que —a juicio del demandante—, según el artículo 278, numeral 1º, corresponde exclusivamente al Procurador General de la Nación. La corporación constató que, mientras el numeral 1º del artículo 278 superior consagra exclusivamente en cabeza del Procurador General de la Nación la facultad de desvincular del cargo a determinados funcionarios públicos, el artículo 277, numeral 6º autoriza a los procuradores delegados a ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial y, por ende, a aplicar las sanciones disciplinarias contenidas en la ley, de donde podría surgir una confrontación entre los dos mandatos. El Tribunal Constitucional aplicó el principio de armonización concreta y, por esa vía estableció las diferencias que se desprenden entre la facultad de destitución otorgada a las procuradurías delegadas, y aquella de desvinculación, que compete de forma exclusiva al Procurador General de la Nación. Expresó la Sala Plena, en lo pertinente: “(Conforme a los principios de unidad constitucional y de armonización, la Constitución debe ser abordada como un sistema armónico y coherente, de tal forma que la aplicación de una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales sino que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que permitan la máxima efectividad de todas las normas de la Constitución (...) un análisis sistemático de los antecedentes históricos y de los artículos 277 numeral 6º y 278 numeral 1º permite distinguir con nitidez las figuras de la destitución y la desvinculación. Así, la primera es la privación del cargo público que realiza la autoridad disciplinaria competente como consecuencia de un procedimiento que demuestra una grave responsabilidad disciplinaria, mientras que la desvinculación se entiende como una sanción de separación de cargo que impone directamente el Procurador General de la Nación, previa audiencia en aquellos casos graves, en donde existen evidencias claras ab initio de la responsabilidad disciplinaria de la persona investigada. (...) En ese orden de ideas a Corte considera que el legislador no excedió los límites constitucionales cuando implícitamente asignó a los procuradores delegados la facultad de destituir a los funcionarios que cometen graves faltas disciplinarias, pues se trata de una competencia que no es exclusiva del Procurador General sino propia del Ministerio Público como institución, tal y como se desprende de un análisis sistemático del artículo 118, que consagra a ese órgano de control como función genérica la de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, y del artículo 277 ordinal 6º, que señala que esa función es ejercida por el Procurador directamente o por medio de sus delegados y agentes”. || En ocasión posterior, Sentencia C-902 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), al controlar la constitucionalidad de los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, la Corte recurrió al principio de armonización concreta de las normas constitucionales. En esa oportunidad, la demanda ciudadana propuso que esas normas, relacionadas con la vigencia de la convención colectiva, en tanto permitían que los beneficios convencionales se mantuvieran incluso dentro de un proceso liquidatorio, resultaban incompatibles con el principio de prevalencia del interés general, y podrían comportar una restricción a la facultad del Presidente de la República de iniciar procesos de disolución, fusión o liquidación de las entidades del Estado. Afirmó la Sala Plena, en aplicación del principio citado que si bien los procesos de reestructuración y liquidación de entidades iniciados por el ejecutivo son permitidos por la Constitución Política, “no puede ser aceptado desde el punto de vista constitucional, que los beneficiarios de una convención colectiva renuncien a sus derechos legítimamente adquiridos, producto de una negociación, de una concertación entre sectores que con intereses diversos lograron ponerse de acuerdo en procura de una paz laboral que les permita el ejercicio pleno de sus labores en beneficio de ellos y de la comunidad en general, bajo el argumento de que la misma entorpece los proceso de liquidación producto de la disolución de entidades públicas. Es en estos casos, en donde resulta aplicable el principio de armonización concreta, el cual “implica la muta delimitación de los bienes contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas constitucionales de modo que se asegure su máxima efectividad”. Por ello, el conflicto planteado se hallaba resuelto, en concepto de la Corte Constitucional, por la forma en que se satisfacen las obligaciones dentro de un proceso de liquidación o disolución de las entidades: “En efecto, los derechos convencionales reconocidos a los trabajadores (...), en un proceso de liquidación deberán sujetarse al orden de prelación de créditos que para el efecto establece la ley. Siendo ello así, a juicio de la Corte no existe la pretendida e incompatibilidad entre el cumplimiento de las convenciones colectivas y la liquidación de una entidad pública, que justifique la renuncia de los trabajadores a los derechos que les han sido reconocidos mediante una convención, menos si se tiene en cuenta que en todo proceso de liquidación corresponde a liquidador el cumplimiento del pago de las obligaciones laborales, que deben ser satisfechas con el producto de la venta de los bienes de la entidad en liquidación”.
(24) Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.

References: artículo 16
 artículo 2
 artículo 18
 artículo 5
 artículo 37
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 183
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 59
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 5
 artículo 76
 artículo 77
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 76
 artículo 77
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 176
 artículo 2
 artículo 361
 artículo 12
 artículo 1
 artículo 221
 artículo 218
 artículo 218
 artículo 218
 artículo 221
 artículo 228
 artículo 278
 artículo 278
 artículo 277
 artículo 118
 artículo 277