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Timestamp: 2020-02-24 18:05:47+00:00

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BVerwG 4 C 6.04 , Beschluss vom 04. Mai 2005 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 4 C 6.04 , Beschluss vom 04. Mai 2005
Beschluss vom 04.05.2005 -
BVerwG 4 C 6.04ECLI:DE:BVerwG:2005:040505B4C6.04.0
LuftVG § 29 Abs. 1, § 29 b, § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
VwGO §§ 94, 142 Abs. 1
1. Zusatzprotokoll zur EMRK Art. 1
Vereinbarung über den Durchflug im Internationalen Fluglinienverkehr (Transitvereinbarung)
Verordnung (EWG) 2408/92
Abflugverfahren; Abwägung; Abwägungsentscheidung; Anflug; Anflugroute; Anflugverfahren; Anflugverfahren; Aussetzung; Aussetzung des Verfahrens; Chicagoer Abkommen; Ermächtigungsgrundlage; EuGH; Europäischer Gerichtshof; Festlegung; Festlegung von Flugverfahren; Flughafen; Flugverfahren; Flugverkehrsbeschränkung; Grundrechtseingriff; Hoheitsgebiet; Klageänderung; Landeanflug; Luftfahrt-Bundesamt; Luftverkehrsabkommen; Luftverkehrsfreiheit; Lärmschutz; Lärmschutz; Regelung; Revisionsverfahren; Schweiz; Staatsvertrag; Transitvereinbarung; Verordnung; Vorlageverfahren; Vorlageverfahren; Zürich; ausländischer Flughafen; Überflug;
VGH Mannheim - 24.01.2003 - AZ: VGH 8 S 2224/02 -
VGH Baden-Württemberg - 24.01.2003 - AZ: VGH 8 S 2224/02
BVerwG, Beschluss vom 04.05.2005 - 4 C 6.04 [ECLI:DE:BVerwG:2005:040505B4C6.04.0]
auf die mündliche Verhandlung vom 4. Mai 2005
Dr. P a e t o w , die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a ,
Prof. Dr. R o j a h n , Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat die Klage mit Urteil vom 24. Januar 2003 (VBlBW 2003, 389) abgewiesen. Die angegriffene Verordnung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Es sei unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu beanstanden, dass die Bundesrepublik Deutschland zu bestimmten, besonders sensiblen Zeiträumen den Landeanflug auf den Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet untersage bzw. beschränke. Die in § 2 Abs. 6 der 213. DVO festgelegten zeitlichen Beschränkungen seien durch die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG i.V.m. § 27 a LuftVO gedeckt. Allerdings sei das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen dieser Ermächtigung darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese durch anderweitig ergangene Entscheidungen zugelassen worden sei. § 27 a LuftVO ermächtige auch zu tageszeitabhängigen Regelungen. Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG stehe wegen seiner anderen Zielrichtung nicht entgegen. Die DVO verstoße nicht gegen die sog. Erste Luftverkehrsfreiheit nach der Transitvereinbarung vom 7. Dezember 1944 i.V.m. dem Chicagoer Abkommen vom selben Tag, da Landeanflüge hiervon nicht mit erfasst seien. Die Transitvereinbarung spreche nur von einem Überflug "ohne Landung“. Auch die Staatenpraxis gehe davon aus, dass das Durchqueren fremden Luftraums beim Landeanflug durch Staatsvertrag geregelt werde. Die Klägerin werde auch nicht im Hinblick auf Art. 49 EG-Vertrag und die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EG in ihren Rechten verletzt. Die Klägerin könne sich als Betreiberin eines Flughafens nicht auf die Verkehrsrechte der Luftfahrtunternehmen berufen. Im Übrigen seien Flugrouten nicht Bestandteil der in diesem Zusammenhang gewährleisteten Luftverkehrsfreiheit. Davon abgesehen unterliege die Ausübung von Verkehrsrechten den einzelstaatlichen Vorschriften in den Bereichen Sicherheit und Umweltschutz. Die Verordnung verstoße auch nicht gegen Grundrechte. Schließlich sei der Beklagten kein Abwägungsfehler unterlaufen. Dem Verordnungsgeber seien die Interessen der Klägerin sehr wohl bekannt gewesen. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Verordnung im Wesentlichen die Regelungen des (nicht ratifizierten) Staatsvertrags übernommen habe. Diesem seien eingehende Verhandlungen vorausgegangen, die sich mit nichts anderem beschäftigt hätten, als den Belangen der Klägerin dieses und des Parallelverfahrens und der Anwohner in der Schweiz einerseits sowie den Lärmschutz- und Umweltinteressen der vor allem vom Tourismus lebenden süddeutschen Region andererseits. Dabei sei auch die Bedeutung und Widmung des Flughafens Zürich als internationaler Verkehrsflughafen und Luftverkehrs-Drehkreuz in die Abwägung eingestellt worden. Allerdings habe auch berücksichtigt werden dürfen, dass die Klägerin mit der am 30. Mai 2001 erteilten Betriebskonzession verpflichtet worden sei, ihr Reglement anzupassen und die Pisten nachzurüsten.
Die Verordnung sei überdies abwägungsfehlerhaft. Das Luftfahrt-Bundesamt hätte nicht lediglich den Inhalt des Staatsvertrags übernehmen dürfen. Die Entscheidung habe auch nicht in der Sache statt vom Luftfahrt-Bundesamt durch das unzuständige Ministerium (BMVBW) getroffen werden dürfen. Der Sachverhalt sei, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen auf die Kapazität des Flughafens, nicht ausreichend ermittelt worden. Die verkehrliche und wirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich sei zu gering gewichtet worden. Es seien Beschränkungen herbeigeführt worden, denen kein vergleichbarer deutscher Flughafen unterworfen sei. Sie, die Klägerin, mache nicht ein Recht auf Einrichtung zeitlich unbeschränkter Anflugrouten geltend, sondern wehre sich gegen einen Eingriff in bestehende Anflugrouten. Es werde rechtswidrig in ihr Eigentumsrecht nach der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie in ihre Grundrechte aus Art. 2, 3, 12 und 14 GG eingegriffen.
Soweit nunmehr die zeitlichen Beschränkungen erweitert worden seien, stelle der Antrag der Klägerin eine im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung dar, denn der Klagegrund sei nicht mehr im Kern unverändert. Einen Eingriff in die Zulassung des Flughafens Zürich nehme die angegriffene Verordnung nicht vor. Sie regele nicht "den“ Anflug auf den Flughafen Zürich und enthalte keine Betriebsregelung für diesen Flughafen. Die Entscheidung über Planung, Lage und Ausrichtung sowie Betrieb des Flughafens Zürich träfen Legislative und Exekutive der Schweiz. Ein Staat könne jedoch nicht durch eine einseitige Planung den Nachbarstaat verpflichten, Infrastruktur oder Territorium in bestimmter Weise zur Verfügung zu stellen. Daher sei die grenzüberschreitende Planung ein klassisches Feld für staatsvertragliche Regelungen. Eine solche sei jedoch für den Flughafen Zürich nicht zustande gekommen. Eine Bindung der Bundesrepublik Deutschland könne nicht allein auf die Zulassung des Flughafens durch Schweizer Stellen gestützt werden. Im Übrigen gebe es auch bei deutschen Flughäfen Sektoren, über denen keine Flugrouten verliefen, beispielsweise über bestimmten Kurorten. Die Anordnung von Flugverfahren stelle primär eine Verkehrsregelung dar; dem stehe nicht entgegen, dass vorliegend Beschränkungen aus Gründen des Lärmschutzes getroffen worden seien. Auch die Transitvereinbarung von 1944 werde nicht betroffen. Eine Verletzung von Grundrechten scheide aus. Die Abwägung sei nicht zu beanstanden; ohnehin könne sich die Klägerin lediglich auf ihre eigenen Belange berufen. Dem Verordnungsgeber sei es nicht verwehrt, Gesichtspunkte der Lärmvorsorge oder der besonderen Schutzwürdigkeit einer vom Tourismus abhängigen Region in seine Abwägung einzubeziehen. Die DVO verstoße auch nicht gegen Europarecht in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen. Insoweit sei der Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zuzustimmen. Unterschiedliche Ausgangsbedingungen verschiedener Flughäfen könnten nicht unter Hinweis auf das Diskriminierungsverbot eingeebnet werden. Auch die Dienstleistungsfreiheit, auf die sich die Klägerin ohnehin nicht berufen könne, werde nicht verletzt. Die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 gewähre gewerbliche Freiheiten und regele nicht die Infrastruktur sondern setze diese voraus.
Die Beigeladenen verteidigen, ohne einen Antrag zu stellen, ebenfalls das angegriffene Urteil. Ergänzend heben sie hervor, die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 gewähre a priori Verkehrsrechte nur an Luftverkehrsunternehmen. Sie sei nicht auf Flüge nach Destinationen jenseits der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums und damit auch nicht auf Interkontinentalflüge anwendbar, die typischerweise am frühen Morgen eintreffen. Mit dieser Verordnung und dem Luftverkehrsabkommen sei nicht der gesamte acquis communautaire des Art. 49 EG-Vertrag übernommen worden. Im Übrigen erfolge keine Schlechterstellung der Klägerin gegenüber deutschen Flughäfen, denn es habe seit Beginn der 80er Jahre, jedenfalls aber nach der Kündigung der Verwaltungsvereinbarung im Jahre 2000, Veranlassung bestanden, die Pistenkonfiguration und die Ausstattung mit einem Instrumentenlandesystem voranzubringen. Die Bundesrepublik Deutschland habe sich nicht völkerrechtlich verpflichtet, Start- und Landeanflüge am Flughafen Zürich zu dulden. Dies zeigten die eingeholten Stellungnahmen der wichtigsten Luftrechtsinstitute der Welt und davon gehe auch die Schweizer Bundesregierung aus. Darauf, dass der Landkreis Waldshut weniger dicht besiedelt sei, als der Großraum Zürich, komme es nicht an. Es lägen keine Abwägungsfehler vor. Bereits bei den Verhandlungen zum - nicht zustande gekommenen - Staatsvertrag seien die Belange der Beigeladenen von der Bundesregierung als von nur regionaler Bedeutung eher zu gering gewichtet worden.
1. Die Klägerin kann ihr Feststellungsbegehren auch auf die in § 2 Abs. 6 der Zweihundertdreizehnten Durchführungsverordnung (213. DVO) zur Luftverkehrsverordnung (LuftVO) enthaltenen Beschränkungen in der Fassung, die sie durch die Änderungen vom 4. April 2003 (BAnz. S. 7789) und 1. Oktober 2003 (BAnz. S. 22885) erhalten hat, sowie deren Neufassung in der Zweihundertzwanzigsten Durchführungsverordnung vom 10. März 2005 (BAnz. S. 4021) erstrecken, obwohl diese Rechtsvorschriften erst nach Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens erlassen worden sind. Das Revisionsgericht hat Rechtsänderungen, die während des Revisionsverfahrens eintreten, im gleichen Umfang zu beachten, wie sie die Vorinstanz berücksichtigen müsste, wenn sie jetzt entschiede (BVerwG, Urteile vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245, vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <156> und vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - NVwZ 2005, 211). Dies gilt auch, wenn die Rechtsänderung das Rechtsverhältnis gestaltet, auf dessen Feststellung die Klage gerichtet ist. In der Einbeziehung der neuen oder geänderten Rechtsverordnung liegt in aller Regel keine nach § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung (vgl. BVerwGE 119, 245). Das ist auch hier nicht der Fall. Der Klagegrund - die Beschränkung der Nutzung der Instrumentenanflugverfahren in zeitlicher Hinsicht sowie hinsichtlich der Flughöhe - bleibt durch die Einbeziehung der Neuregelungen im Kern derselbe. Zwar ist die in der Zweiten Änderungsverordnung zur 213. DVO vom 1. Oktober 2003 vorgesehene Ausdehnung der Beschränkungen an Werktagen auf den Zeitraum von 21 bis 7 Uhr statt zuvor von 22 bis 6 Uhr nicht unerheblich. Damit wird indes die Regelung nicht grundlegend verändert. Denn sie zielt weiterhin auf zeitliche Beschränkungen für die Benutzung des deutschen Luftraums.
2.1 Die angegriffene Regelung findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG. Sie ermächtigt das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einschluss von Start und Landung zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten über die Durchführung dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das Luftfahrt-Bundesamt zu übertragen. Bei der Festlegung von Flugverfahren handelt es sich nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - a.a.O., S. 158). Ohne derartige Regelungen dürfte angesichts der inzwischen erreichten Verkehrsdichte kein größerer Verkehrsflughafen mehr betrieben werden können. Bei der Festlegung von Flugverfahren ist jedoch zugleich dem Lärmschutz der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Dies hat der Senat ebenfalls in seinem Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - (a.a.O.) näher dargelegt.
Die Klägerin meint demgegenüber, § 27 a LuftVO bilde keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Festlegung von Anflugverfahren zu und von ausländischen Flughäfen. Aus Kompetenzgründen und wegen der territorialen Beschränkung auf das eigene Hoheitsgebiet könne das Luftfahrt-Bundesamt nicht gewährleisten, dass nur eine Verteilung des Lärms erfolge und nicht unzulässig in die Entscheidungen der Schweiz über den Betrieb des Flughafens Zürich eingegriffen werde. Daher seien seine Befugnisse noch weiter eingeschränkt, als bei inländischen Flughäfen. Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang auf Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts, wonach das Luftfahrt-Bundesamt aus Kompetenzgründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften", ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese durch anderweitig ergangene Entscheidungen zugelassen worden ist (vgl. Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <281>, vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <256> und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <159>). Dieser Argumentation kann jedoch schon im Ansatz nicht gefolgt werden. Mit der Regelung der Flugverfahren über deutschem Territorium erfolgt kein Eingriff in Anflugwege, die in ihrem Bestand geschützt wären. Vielmehr wird ein Anflugverfahren in seinen räumlichen und zeitlichen Dimensionen zur Verfügung gestellt und damit ein Anflug ermöglicht. Es existiert in derartigen Fällen auch keine Planfeststellung, Genehmigung oder Betriebsregelung einer deutschen Behörde, an die das Luftfahrt-Bundesamt kraft innerstaatlichen Rechts gebunden wäre, weil sie die Entscheidungsbefugnis der Luftfahrtbehörde des betreffenden Bundeslandes zu beachten hätte. Das den genannten Urteilen zugrunde liegende Modell der Aufgabenteilung zwischen Bundes- und Landesbehörden und der daraus resultierenden Kompetenzgrenzen passt daher nicht.
Inwieweit das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugverfahren Genehmigungen und Betriebsregelungen eines Nachbarstaates zu berücksichtigen hat, richtet sich nach den maßgeblichen völkerrechtlichen Verpflichtungen. Die Bundesrepublik Deutschland ist aufgrund ihrer Gebietshoheit befugt, die Nutzung ihres Staatsgebiets zu regeln. Dabei hat sie sich an völkerrechtliche und europarechtliche Bindungen und Verpflichtungen zu halten. Bei grenznahen Flughäfen werden hierfür im Allgemeinen völkerrechtliche Verträge abgeschlossen oder andere Vereinbarungen getroffen. Dies ändert aber nichts daran, dass das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt bleibt, das Flugverfahren insoweit zu regeln, als es um den Überflug deutschen Territoriums geht. Lediglich in einem - hier nicht gegebenen - Fall, in dem die Bundesrepublik Deutschland sich vertraglich verpflichtet hat, eine ausländische Entscheidung über die Errichtung und den Betrieb eines im Ausland liegenden grenznahen Flughafens in ähnlicher Weise wie bei einem inländischen Flughafen als auch nach deutschem Recht bindend zu behandeln (vgl. zum Flughafen Salzburg den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. März 1986 - 1 BvL 81/79 - BVerfGE 72, 66 <69 f.>), käme eine Übertragung des in den genannten Urteilen entwickelten Gedankens in Betracht, wonach das Luftfahrt-Bundesamt darauf beschränkt sei, "den Lärm zu bewirtschaften".
Bei einem inländischen Flughafen hat das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägung die von der zuständigen Landesluftfahrtbehörde in der Planfeststellung und der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des Flughafens getroffenen Entscheidungen zu beachten. Deren Ausnutzung darf es nicht vereiteln. Daher ist es gehindert, Regelungen zu treffen, die im Widerspruch zu bereits erlassenen Entscheidungen über den Betrieb des Flughafens stehen, und insoweit darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften" (vgl. BVerwGE 111, 276 <281>; 119, 245 <256>; Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - a.a.O., S. 159, 162). Daraus folgt indes auch für den Betreiber eines deutschen Flughafens kein Anspruch auf Benutzung bestimmter An- oder Abflugrouten während der gesamten Betriebszeit.
Den Regelungen des LuftVG und der LuftVO lässt sich auch nicht entnehmen, dass, wie es der Klägerin offenbar vorschwebt, das Luftfahrt-Bundesamt einen umfassenden grenzüberschreitenden Interessenausgleich hätte vornehmen müssen. Der Schutzauftrag des § 29 b Abs. 2 LuftVG dürfte sich nicht auf den Schutz der Bevölkerung eines Nachbarstaats vor Fluglärm erstrecken, dessen Quelle in diesem Staat selbst liegt. Auch haben die Behörden der Bundesrepublik Deutschland - vorbehaltlich besonderer Vereinbarungen - keinen Einfluss auf die Landesplanung und Siedlungsentwicklung im anderen Staat. Jedenfalls kann sich die Klägerin im vorliegenden Verfahren nicht zum Sachwalter der im Umfeld des Flughafens lebenden Schweizer Bevölkerung machen, die von einer Änderung der Anflugverfahren gegebenenfalls stärker betroffen wird, als dies bisher der Fall war. Denn ein Erfolg ihres Feststellungsantrags setzt voraus, dass sie durch die angegriffene Regelung in ihren eigenen Rechten verletzt wird. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass das Gericht in der Sache die Gültigkeit einer Verordnung zu überprüfen hat. Denn damit wird aus der Feststellungsklage kein Normenkontrollverfahren. Die Besonderheiten eines Verfahrens nach § 47 VwGO, für das § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht gilt, lassen sich auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO nicht übertragen.
Zu Recht hebt der Verwaltungsgerichtshof auf der anderen Seite hervor, im Rahmen der Abwägung habe berücksichtigt werden dürfen, dass die vom Lärm betroffene Region im Südschwarzwald, dem größten deutschen Naturpark mit zahlreichen Kur- und Rehabilitationseinrichtungen, wirtschaftlich vom Tourismus und Fremdenverkehr lebt und deshalb besonders lärmsensibel ist. Dabei hat der Verordnungsgeber in Kauf genommen, dass es schwer zu bewerten ist, wo die Grenze zur unzumutbaren Lärmbeeinträchtigung für diesen Raum zu ziehen ist. Der Verwaltungsgerichtshof sieht keinen Abwägungsfehler darin, dass das Luftfahrt-Bundesamt sich dafür entschieden hat, aus Gründen der Vorsorge an den für die Ruhe und Erholung besonders wichtigen Tagen bzw. Tageszeiten den Flugverkehr zu beschränken. Dies ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Luftfahrt-Bundesamt ist, wie der Senat in seinem Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - (a.a.O.) näher ausgeführt hat, ohnehin nicht darauf beschränkt, nur den unzumutbaren Lärm (§ 29 b Abs. 2 LuftVG) in den Blick zu nehmen. Der Gesetzgeber gibt ihm kein bestimmtes Ergebnis vor. Es darf darüber befinden, ob beispielsweise die Flugbewegungen gebündelt oder gestreut werden und die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso darf es zum Schutz einer Region als Erholungsgebiet räumliche und zeitliche Beschränkungen anordnen. Die Beklagte verweist darauf, dass von dieser Befugnis auch in der Umgebung von deutschen Flughäfen Gebrauch gemacht wird und über bestimmte Kurorte keine Flugrouten gelegt worden sind. Der Verwaltungsgerichtshof verweist zum Beleg der Ausgewogenheit ferner zutreffend darauf, dass weiterhin ein großer Anteil der Anflüge über Norden und damit über das Gebiet der Beigeladenen erfolgt, die andererseits nur in sehr viel geringerem Umfang von den mit dem Betrieb des Flughafens verbundenen wirtschaftlichen Vorteilen profitiert. Daran hat sich im Grundsatz auch durch die zwischenzeitlich erfolgten Neuregelungen der Anflugverfahren nichts geändert.
Eine Festlegung von Anflugverfahren, deren Geltungsbereich ca. 15 km vor dem Flughafen endet, stellt schon keine Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) der den Flughafen betreibenden juristischen Person dar. Ihr Grundeigentum und die mit dem Geschäftsbetrieb verbundenen sonstigen Rechte werden nicht Gegenstand neuer sie unmittelbar betreffender Regelungen. Der Flughafen kann auch zu den von der Beschränkung betroffenen Tageszeiten weiterhin angeflogen werden, wenn auch auf anderen Wegen. Davon abgesehen würde es sich um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums handeln, denn sie ist - wie dargestellt - im Einklang mit dem Abwägungsgebot und damit ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergangen. Auch Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention wird nicht verletzt. Die Argumentation der Klägerin stützt sich ohnehin auf die unzutreffende Annahme, der Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei bereits aus anderen Gründen rechtswidrig und verstoße deswegen auch gegen die Konvention. Davon abgesehen kann die Klägerin ihren Betrieb weiter führen. Die angegriffene Verordnung stellt eine Regelung dar, die erforderlich ist, "to control the use of property in accordance with the general interest". Insoweit folgt die Rechtsprechung der Konventionsorgane für einen Fall der hier vorliegenden Art ähnlichen Regeln, wie sie zu Art. 14 Abs. 1 GG gelten (vgl. die eingehende Darstellung der Kasuistik bei Frowein/Peukert, EMRK, Rn. 37 ff., 48 ff. und die Beispielsfälle Rn. 100).
Auch ein Verstoß gegen Art. 12 und Art. 2 GG scheidet aus. Der Festlegung eines Anflugverfahrens fehlt es bereits an einer objektiv berufsregelnden Tendenz (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209 <223 f.>). Vielmehr handelt es sich um eine Maßnahme, die auf die Regelung des Flugverkehrs und den Schutz der Bevölkerung vor Lärm abzielt und hierfür ein zeitlich und örtlich umschriebenes Landeverfahren zur Verfügung stellt. Dagegen wird nicht der Wettbewerb zwischen Flughäfen oder Fluggesellschaften geregelt. Davon abgesehen läge nur eine Berufsausübungsregelung vor, die hier nach fehlerfreier Abwägung der betroffenen Belange aus vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt wäre. Art. 2 Abs. 1 GG gewährt insoweit keinen weitergehenden Schutz sondern ist subsidiär.
Auch der völkerrechtliche Berater der Schweizer Regierung Pablo Mendes de Leon (Universität Leiden - "Legal implications of access to Zurich airport through south Germany's airspace" vom 26. Juli 2001) und der Berater der deutschen Regierung, Michael Milde, (Mc Gill University Montreal - "Legal Opinion on the transit flights over the territory of Germany to/from Zurich Airport" vom 29. Januar 2001) gehen in ihren Gutachten davon aus, dass das Transitabkommen nicht das Recht gewährt, das Hoheitsgebiet eines anderen Staats ohne Beachtung seiner nationalen Vorschriften bis herab zur Sicherheitsmindesthöhe bzw. ohne Bodenberührung zu überfliegen. Hierfür spricht auch die Entstehungsgeschichte der Vereinbarungen. Den Vertragsstaaten (die Achsenmächte sowie neutrale Staaten) ging es im Dezember 1944 darum, nach dem Ende des noch nicht beendeten Weltkriegs überhaupt einen Überflug über fremdes Territorium zu ermöglichen. Mit der Transitvereinbarung wurde die Grundlage für zahlreiche bilaterale Abkommen geschaffen, in denen sich die Staaten gegenseitig das Recht gewährten, Fluggäste, Fracht und Post von einem Vertragsstaat in den anderen zu fliegen. Eine wirtschaftliche Liberalisierung, an der insbesondere die Vereinigten Staaten interessiert waren, kam damals nicht zustande (vgl. beispielsweise Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, § 55 Rn. 5). Das Überflugrecht nach der Transitvereinbarung machte bilaterale Abkommen jedoch auch für Staaten sinnvoll, die nicht unmittelbare Nachbarn sind und zwischen denen das Gebiet eines Drittstaats überflogen werden muss. Dabei sind die Modalitäten des Anflugs auf einen grenznahen Flughafen ersichtlich nicht Gegenstand der Transitvereinbarung geworden. Sie werden in der Staatenpraxis vielmehr in Abkommen zwischen dem Sitzland des Flughafens und dem Land, das für den Anflug in Anspruch genommen wird, geregelt. Dies gilt sowohl für die Schweiz selbst, die entsprechende Abkommen mit Österreich und Italien geschlossen hat, als auch beispielsweise für den Flughafen Salzburg, auf den die Klägerin verweist. Der von der Klägerin aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. März 1986 - 1 BvL 81/79 - (BVerfGE 72, 66) zum Flughafen Salzburg gezogene Umkehrschluss, der oberhalb der Sicherheitsmindesthöhe erfolgende Überflug sei ohnehin einschränkungslos zu dulden, entbehrt jeder Grundlage.
Wenn die Entscheidung des Rechtsstreits ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet oder von einer Verwaltungsbehörde festzustellen ist, kann das Gericht gemäß § 94 VwGO anordnen, dass die Verhandlung bis zur Erledigung des anderen Rechtsstreits oder bis zur Entscheidung der Verwaltungsbehörde auszusetzen ist. Unmittelbar ist diese Vorschrift hier schon deshalb nicht anwendbar, weil der EuGH im Verfahren Rs. C-70/04 nicht - wie im vorliegenden Rechtsstreit - über die Frage zu entscheiden hat, ob § 2 Abs. 6 der 220. DVO sich aus der Verordnung (EWG) 2408/92 oder dem Luftverkehrsabkommen ergebende Rechte der Klägerin verletzt, sondern ob die Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 (ABl L 4 vom 8. Januar 2004 S. 13) wirksam ist. In Betracht kommt jedoch eine Aussetzung in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO. Von dieser Möglichkeit macht der Senat Gebrauch. Maßgebend hierfür sind die folgenden Erwägungen:
Gegenstand des beim EuGH anhängigen Verfahrens ist die Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003. Die Kommission hatte im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EWG) 2408/92 in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen über eine Beschwerde der Schweiz gegen die 213. DVO in der Fassung der 1. Änderungsverordnung zu entscheiden. Nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EWG) 2408/92 prüft die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von Amts wegen die Anwendung des Art. 8 Abs. 2 und entscheidet darüber, ob ein Mitgliedstaat eine darauf gestützte Maßnahme weiterhin anwenden darf. Nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung unterliegt die Ausübung von Verkehrsrechten den veröffentlichten gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1998 - BVerwG 11 B 19.98 - DVBl 1998, 1184 = Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 30). Nach Art. 18 Abs. 2 Satz 1 des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr verfügt die Kommission (wie die übrigen Organe der Gemeinschaft) in Fällen, die sich auf Flugdienste auswirken können, über die Befugnisse, die ihr (unter anderem) durch die Verordnung (EWG) 2408/92 übertragen worden sind. Nach Art. 20 des Luftverkehrsabkommens ist für alle Fragen betreffend die Gültigkeit von Entscheidungen und Beschlüssen der Organe der Gemeinschaft, die diese auf Grund ihrer Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsabkommen treffen, ausschließlich der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zuständig. Ohnehin ist es Sache des Gerichtshofs, im Rahmen seiner Zuständigkeit zur Auslegung der Bestimmungen von Abkommen mit dritten Ländern deren einheitliche Anwendung innerhalb der gesamten Gemeinschaft sicher zu stellen (EuGH, Urteil vom 26. Oktober 1982 - Rs. 104/81 - Slg. 1982, 3641, Hauptzollamt, Mainz/Kupferberg).
Die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob der Senat an diese Entscheidung der Kommission in irgendeiner Weise inhaltlich gebunden ist (vgl. zu einer Bindung auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2000 - Rs. C-344/98- Slg. I-11412, Masterfoods und HB, zur grundsätzlichen Vermutung der Rechtmäßigkeit EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. C-475/01 - DVBl 2005, 42), würde sich nur stellen, wenn die Entscheidung bestandskräftig geworden wäre. Das ist, da die Schweiz fristgerecht Nichtigkeitsklage erhoben hat, nicht der Fall. Auch der Einwand der Beklagten, die Entscheidung sei jedenfalls gegenüber der Klägerin bestandskräftig geworden, weil diese selbst Nichtigkeitsklage beim EuGH hätte erheben können und müssen, geht fehl. Denn es ist keineswegs offensichtlich, dass die Klägerin überhaupt befugt gewesen wäre, Klage gegen die Entscheidung der Kommission zu erheben. Nur in einem derartigen Fall kann ihr indessen die Bestandskraft entgegengehalten werden (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 1997 - Rs. C-178/95 - Slg. I-585, Wiljo, Rn. 21). Die Klägerin war nicht Adressatin der Entscheidung der Kommission; dies war vielmehr die Bundesrepublik Deutschland. Auch mit der besonderen Situation eines Beihilfeempfängers, dem von seinem Mitgliedstaat eine Rückforderungsentscheidung der Kommission mitgeteilt worden ist (vgl. hierzu das Urteil des EuGH vom 9. März 1994 - Rs. C-188/92 -, TWD Textilwerke Deggendorf, Slg. 1994, I-833), lässt sich die vorliegende Konstellation nicht vergleichen. Vielmehr hat die Kommission hier in einem Verfahren, in dem nur die Schweiz und die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft antragsbefugt sind, über die Befugnis der Bundesrepublik Deutschland entschieden, eine abstrakte Regelung über Flugverfahren, die Auswirkungen auf zahlreiche Betroffene hat, weiter anzuwenden (vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 11. November 1997 - Rs. C-408/95 - Slg. 1997, I-6340 Rn. 29, Eurotunnel, und vom 12. Dezember 1996 - Rs. C-241/95 - Slg. 1996, I-6720, Accrington Beef). Ferner spricht das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 22. Februar 2005 - Rs. C-141/02 P - (NJW 2005, 1177) eher gegen eine eigene Klagemöglichkeit der Klägerin. Danach können Einzelne nicht von der Kommission verlangen, dass sie gegen einen Mitgliedstaat tätig wird und können dementsprechend eine ablehnende Entscheidung nicht vor Gericht anfechten.

References: § 29
 § 29
 § 32
 Art. 1
 § 2
 § 32
 § 27
 § 27
 § 32
 Art. 49
 Art. 2
 Art. 49
 § 2
 § 142
 § 27
 § 32
 § 32
 § 27
 § 29
 § 47
 § 113
 § 43
 Art. 1
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 2
 § 55
 § 94
 EuGH 
 § 2
 § 94
 EuGH 
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 § 6
 Art. 18
 Art. 20
 EuGH 
 EuGH