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Francisca Martínez Peralta
1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público Regulación y Supervisión de Casas de Cambio Auditoría de Desempeño: GB-024 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar que en los procesos de regulación y supervisión de casas de cambio, la autoridad competente cumplió con sus objetivos y metas. Alcance La revisión incluyó las actividades realizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), durante el ejercicio fiscal de 2011, en materia de regulación y supervisión de las casas de cambio. En materia de regulación, se revisaron los procesos implementados por la SHCP para emitir el marco legal y normativo para la organización, operación y funcionamiento de las casas de cambio. En relación con la supervisión, se revisó que la dependencia diera seguimiento de las operaciones y desempeño de esas entidades. Antecedentes La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, establece que corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el despacho de los asuntos relacionados con el sistema financiero, al ser la encargada de planear y delinear la estructura y funcionamiento de éste y ejercer las atribuciones que las leyes en materia de seguros, valores, y de organizaciones y actividades auxiliares del crédito le confieren. Entre las facultades de la SHCP establecidas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (RISHCP) se encuentra la de otorgar o revocar autorizaciones para la operación de diversos intermediarios financieros, entre ellos las casas de cambio; así como para coordinarse con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB). 1
2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En el documento Derecho Financiero Mexicano del Centro de Documentación, Información y Análisis de la H. Cámara de Diputados, se define al sistema financiero como: el conjunto de autoridades que lo regulan y supervisan; las entidades financieras que intervienen generando, captando, administrando, orientando y dirigiendo tanto el ahorro como la inversión; las instituciones de servicios complementarios, auxiliares o de apoyo a dichas entidades; de agrupaciones financieras que prestan servicios integrados; así como otras entidades que limitan sus actividades a información sobre operaciones activas o prestan servicios bancarios con residentes. Las entidades financieras se refieren a los intermediarios autorizados, ya sea por la SHCP o por la CNBV, según corresponda, para captar, administrar, orientar, y dirigir tanto el ahorro como la inversión. Entre los intermediarios se encuentran las casas de cambio. Las casas de cambio surgen por la necesidad de regular las operaciones de cambio de divisas extranjeras que ya se venían realizando sin que existiera un ordenamiento que regulara esta actividad, por ello, con la Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, expedida en 1941, se comenzó a normar esta actividad. En la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 14 de enero de 1985, se consideró la compra-venta habitual y profesional de divisas como actividades auxiliares del crédito, y los almacenes generales de depósito, a las arrendadoras financieras y las uniones de crédito como organizaciones auxiliares del crédito. En la actualidad, las casas de cambio se rigen por la LGOAAC, en concordancia con la reforma segunda a las Reglas a las que se sujetarán las casas de cambio en sus operaciones, emitidas por el Banxico, y publicadas en el DOF el 4 octubre de Bajo estos preceptos, se conceptúan formal y legalmente como actividades auxiliares del crédito. En términos del artículo 81 de la LGOAAC, las casas de cambio son aquellas sociedades que se encuentran autorizadas por la SHCP, para realizar en forma habitual y profesional operaciones de compra, venta y cambio de divisas, incluyendo las que se realicen mediante transferencia o transmisión de fondos con el público dentro del territorio nacional. Dicha autorización es otorgada o denegada discrecionalmente por la SHCP, previa opinión del Banxico y de la CNBV. El artículo 82 de la LGOAAC establece que las casas de cambio deberán organizarse de conformidad con la Ley General de Sociedades Mercantiles para realizar en forma habitual y profesional las operaciones siguientes: Compra o cobranzas de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras, sin límite por documento; Venta de documentos a la vista y pagaderos en moneda extranjera que las casas de cambio expidan a cargo de instituciones de crédito del país, sucursales y agencias en el exterior de estas últimas, o bancos del exterior; Compra y venta de divisas mediante transferencias de fondos sobre cuentas bancarias; 2
3 Las demás que autorice el Banco de México, mediante disposiciones de carácter general. En los estatutos sociales deberá indicarse que en la realización de su objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la LGOAAC y a las demás disposiciones aplicables. En el DOF del 3 de agosto de 2011, se publicó el decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la LGOAAC para regular a las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, centros cambiarios y transmisores de dinero, en materia de lavado de dinero y de financiamiento al terrorismo. Conforme a dichas reformas un centro cambiario se diferencia de una casa de cambio, porque se encuentra obligado a registrarse ante la CNBV y sus operaciones cambiarias están acotadas a un monto no superior a diez mil dólares diarios por cada cliente (LGOAAC, artículos 81, 81-A y 82). Las casas de cambio requieren de la autorización de la SHCP para operar; sus operaciones están reguladas por el Banxico y la CNBV interviene en su supervisión. Los resultados de este informe forman parte de una revisión de las actividades de regulación y supervisión de las casas de cambio, que se presentan en las auditorías núms. 143 y 145 practicadas a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y al Banco de México. Resultados 1. Evaluación del diseño del control interno La SHCP tiene diseñado un sistema de control interno que ofrece una seguridad razonable para la ejecución de sus actividades relacionadas con la regulación, la supervisión, la evaluación de las operaciones y el desempeño de las entidades del sector de casas de cambio, encaminadas al logro de sus objetivos institucionales; sin embargo, el Manual de Organización General de la dependencia publicado en el DOF el 3 de junio de 2005 no se encuentra actualizado. La observación se emitió en el Informe de Auditoría registrado bajo el número 146 denominado Regulación y supervisión de uniones de crédito, y se solventó con la promoción de la intervención de la Instancia de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante el oficio núm. DGAE/1108/2012 del 15 de octubre de Regulación Reformas a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito Se verificó que el Decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, se publicó en el DOF el 3 de agosto de 2011, para regular principalmente, en materia de lavado de dinero y de financiamiento al terrorismo, a las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, centros cambiarios y transmisores de dinero. Entre las reformas que aborda el citado decreto, de observancia general en las materias competencia de la SHCP, se 3
4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 encuentra la del artículo 82, primer párrafo, relativa a casas de cambio, la cual a la letra señala: sólo gozarán de la autorización a que se refiere el artículo 81 de esta Ley, las sociedades anónimas organizadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, que se denominarán casas de cambio y se ajusten a los siguientes requisitos (...). 3. Reglas de carácter general para invertir el capital pagado y las reservas de capital Con el Decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, publicado en el DOF el 27 de diciembre de 1991, y vigente a partir del 30 de diciembre de 1991, se constató la adición del artículo 84-A para mandatar a la SHCP que, mediante reglas de carácter general, determine los términos y las condiciones en que el importe del capital pagado y reservas de capital de las casas de cambio deberá ser invertido, previa opinión del Banxico y de la CNBV; sin embargo, han transcurrido 20 años con 11 meses de que se adicionó el citado artículo, y la SHCP no ha dictado los términos y las condiciones en que las casas de cambio deberán invertir el importe del capital pagado y las reservas de capital. Véase acción(es): Plan anual de actividades 2011 Se constató que la SHCP elaboró y aprobó el Plan Anual de Actividades 2011 de la Unidad de Banca, Valores y Ahorro (PAA 2011). En el PAA 2011, se identificaron como actividades relacionadas con el sector de casas de cambio las siguientes: En materia de evaluación y coordinación, la UBVA programó elaborar los análisis financieros para evaluar la operación y desempeño de ese sector. En materia de supervisión, se identificó un apartado de asuntos pendientes del ejercicio anterior, donde la UBVA programó concluir los asuntos relacionados con las solicitudes de autorización para la constitución y operación de una casa de cambio, para modificar los estatutos sociales de cinco casas de cambio, y la revocación de la autorización de una entidad. En materia de regulación, se programó la modificación de la normativa de casas de cambio y demás entidades financieras que regula la UBVA, así como la emisión del oficio por medio del cual se den a conocer las cuotas que las entidades financieras deberán pagar por concepto de los servicios de inspección y vigilancia a la CNBV. 5. Publicación del requerimiento de los capitales mínimos De conformidad con el PAA 2011, se comprobó que la SHCP publicó en el DOF el 28 de marzo de 2011, el Acuerdo por el que se determinan los capitales mínimos con que deberán contar los almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero y casas de cambio para el año de 2011 (Acuerdo), mediante el cual 4
5 se incrementaron en un 4.4% los capitales mínimos necesarios para constituir nuevas casas de cambio, así como para mantener en operación a las ya autorizadas, en función del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) registrado durante 2010, por lo que las casas de cambio ya autorizadas debían contar con un capital mínimo sin derecho a retiro de 39,248.8 miles de pesos, a más tardar el último día hábil del año 2011; en el caso de la constitución de nuevas casas de cambio, el capital mínimo sin derecho a retiro debía estar suscrito y pagado en la fecha de su constitución. Asimismo, con los oficios núms. OFI/S33-002/3708 y /2011 del 10 y 28 de febrero de 2011, respectivamente, el Banxico y la CNBV comunicaron a la SHCP su opinión favorable respecto del citado Acuerdo. 6. Oficio mediante el cual se dan a conocer las cuotas por servicios de inspección y vigilancia Como parte de las actividades programadas en el PAA 2011, se constató que la SHCP emitió y publicó, en el DOF del 6 de abril de 2011, el oficio mediante el cual se da a conocer como facilidad administrativa a las casas de cambio y demás entidades participantes del sistema financiero, las cuotas anual y mensual que deberán pagar a la CNBV por concepto de los servicios de inspección y vigilancia en el ejercicio fiscal Supervisión Evaluación de la operación y desempeño financiero Se constató que con el documento Evolución del Sector Casas de Cambio a diciembre de 2011, la UBVA evaluó la operación y desempeño del sector de casas de cambio, que al cierre de ese ejercicio se integraba por 10 entidades en operación; la participación del sector de casas de cambio en el sistema financiero fue del 0.1%; el monto de sus activos presentó un decremento del 16.1%, al pasar de 1,055,000.0 miles de pesos, en 2010, a 885,000.0 miles de pesos, en 2011, y sus pasivos totales disminuyeron en 47.5%, al ubicarse en 220,000.0 miles de pesos; mientras que el capital contable reflejó un incremento del 4.7%, al pasar de 636,000.0 miles de pesos, en 2010, a 666,000.0 miles de pesos, en 2011, y sus principales indicadores financieros revelaron que el rendimiento sobre los activos (ROA) fue de 2.0%, mientras que el rendimiento sobre el capital (ROE) fue de 2.6%. 8. Autorización para constituirse y operar como casa de cambio Con el oficio núm del 31 de agosto de 2011, publicado en el DOF del 28 de septiembre de 2011, se comprobó que la SHCP otorgó a la casa de cambio filial núm la autorización para constituirse y que, en forma habitual y profesional, realizara operaciones de compra, venta y cambio de divisas, incluidas las transferencias o transmisiones de fondos con el público dentro del territorio nacional, de conformidad con el PAA
6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Reformas de los estatutos sociales Con el oficio del 7 de diciembre de 2010, la SHCP aprobó las reformas de los estatutos sociales de la casa de cambio núm , en los términos acordados por su asamblea general extraordinaria de accionistas del 22 de septiembre de 2010, y protocolizada mediante la escritura pública núm. 14,056 del 18 de noviembre de Con el oficio del 25 de enero de 2011, la SHCP aprobó las reformas y las adiciones de los estatutos sociales de la casa de cambio núm , en los términos acordados por su asamblea general extraordinaria de accionistas del 3 de diciembre de 2010, y protocolizada mediante la escritura pública núm. 14,855 del 20 de enero de Con el oficio del 27 de enero de 2011, la SHCP aprobó la reforma de los estatutos sociales de la casa de cambio núm , en los términos acordados en su asamblea general extraordinaria de accionistas del 1 de noviembre de 2010, y protocolizada mediante escritura pública núm. 16,104 del 14 de enero de Con el oficio del 4 de febrero de 2011, la SHCP aprobó las reformas y las adiciones de los estatutos sociales de la casa de cambio núm , en los términos acordados por su asamblea general extraordinaria de accionistas del 28 de abril de 2010, y protocolizada mediante la escritura pública núm. 6,280 del 20 de diciembre de Con el oficio del 23 de febrero de 2011, la SHCP aprobó la reforma de los estatutos sociales de la casa de cambio núm , en los términos acordados por su asamblea general extraordinaria de accionistas del 6 de septiembre de 2010, y protocolizada mediante la escritura pública núm. 21,854 del 14 de diciembre de Con los oficios citados, se constató que la SHCP aprobó las reformas de los estatutos sociales de cinco casas de cambio, de conformidad con el PAA Capital mínimo sin derecho a retiro Mediante el oficio número 131/5297/2012 del 24 de mayo del 2012, se constató que la CNBV sometió a consideración de la SHCP la procedencia de que se revocara la autorización otorgada a la casa de cambio núm , debido a que al cierre del ejercicio fiscal de 2011, su capital contable era de 35,010.0 miles de pesos, menor que el capital mínimo requerido de 39,248.8 miles de pesos, situación que la colocó en una de las causales de revocación. En el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, el 29 de noviembre de 2012, la SHCP emplazó a la casa de cambio núm para que expusiera lo que a su derecho le conviniera y, en su caso, aportara las pruebas para desvirtuar la causal de revocación, de donde se concluye que la entidad fiscalizada adoptó medidas para solventar lo observado. 6
7 11. Revocaciones de la autorización para operar como casa de cambio Con el oficio núm del 27 de diciembre de 2011, publicado en el DOF del 20 de enero de 2012, se constató que la SHCP revocó la autorización para que la casa de cambio núm dejara de operar. Asimismo, con el oficio núm del 22 de marzo de 2011, publicado en el DOF del 13 de abril de 2011, se constató que la SHCP revocó la autorización para que la casa de cambio núm dejara de operar. Se comprobó que, de conformidad con el PAA 2011, y previa opinión del Banxico y de la CNBV, la SHCP revocó las autorizaciones que otorgó a las casas de cambio núms y ; revocaciones que se publicaron en el DOF el 13 de abril de 2011 y el 20 de enero de 2012, respectivamente. Acciones Recomendaciones al Desempeño Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fortalezca el proceso de regulación de las casas de cambio, mediante la emisión de reglas de carácter general que definan los términos y las condiciones en que el importe del capital pagado y reservas de capital de esas entidades deberá ser invertido, tomando en cuenta las opiniones de Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. [Resultado 3] Consecuencias Sociales Dado el tamaño del sector casas de cambio, su disminuida presencia en el Sistema Financiero Mexicano, y la legislación que lo regula, se puede prever una pronta extinción del sector, ya que este tipo de entidades ha optado por convertirse en algún otro tipo de figura financiera, cuya operación no implique demasiados requisitos (centros cambiarios). Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 2 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 1 restante(s) generó(aron): 1 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) cumplió con las disposiciones normativas aplicables y 7
8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 con los objetivos y las metas señalados en el Plan Anual de Actividades 2011 de la Unidad de Banca, Valores y Ahorro, en materia de regulación y supervisión de las casas de cambio, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a que desde 1991, la dependencia no ha cumplido el mandato del artículo 84-A de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, de emitir las reglas de carácter general para determinar los términos y condiciones en que el importe del capital pagado y reservas de capital de las casas de cambio debiera ser invertido. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el diseño del sistema de control interno de la SHCP. 2. Verificar que se emitieron iniciativas de ley, acuerdos, decretos o disposiciones de carácter general relacionadas con la organización, funcionamiento y operación de las casas de cambio, durante el ejercicio fiscal de Verificar que la SHCP elaboró su programa anual de actividades para el ejercicio fiscal de 2011, en materia de regulación y supervisión de los asuntos de su competencia, entre ellos de las casas de cambio. 4. Verificar que la SHCP evaluó la operación y desempeño financiero del sector de casas de cambio durante el ejercicio fiscal de Verificar que la SHCP realizó las actividades programadas para el ejercicio fiscal de 2011, en materia de supervisión de casas de cambio. Áreas Revisadas La Unidad de Banca, Valores y Ahorro (UBVA) de la SHCP. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, artículos 84-A, y 87, fracción II. "Acuerdo por el que se determinan los capitales mínimos con que deberán contar los almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero y casas de cambio para el año de 2011", publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de marzo de 2011, artículos primero y tercero. 8
9 Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. Con motivo de la reunión de presentación de resultados finales y observaciones preliminares y mediante el oficio núm. UBVA/DGABV/985/2012 del 20 de diciembre de 2012, la SHCP reiteró que las arrendadoras financieras y las empresas de factoraje financiero son organizaciones auxiliares del crédito y las casas de cambio realizan actividades auxiliares del crédito. Como tales, todas estas entidades financieras se encuentran reguladas por la Ley General de Sociedades Mercantiles y la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC). En este sentido, los límites establecidos para las arrendadoras financieras y las empresas de factoraje financiero para la inversión de su capital pagado y las reservas de capital para su inversión en mobiliario, equipo e inmuebles destinados a sus oficinas, sirvieron como base para el análisis realizado por la Unidad de Banca, Valores y Ahorro a las casas de cambio, lo cual permitió concluir que sus niveles de inversión en dichos rubros son congruentes con los límites establecidos en la LGOAAC para otras entidades financieras. Lo anterior, permite que las casas de cambio mantengan un equilibrio razonable entre infraestructura y capital de trabajo para su operación. Cabe mencionar que, si bien no se ha estimado necesario darle prioridad a la emisión de las reglas en términos del artículo 84-A referido, dado que las inversiones del capital pagado y reservas de las casas de cambio se encuentran en una posición razonable, esta unidad administrativa se encuentra en proceso de elaboración del proyecto de las reglas de carácter general que determine los términos y las condiciones en que el importe del capital pagado y reservas de capital de las casas de cambio deberá ser invertido, a que se refiere el artículo 84-A de la LGOAAC. 9

References: artículo 31
 artículo 81
 artículo 82
 artículo 82
 artículo 81
 artículo 84
 artículo 84
 Artículo 79
 artículo 84
 artículo 84