Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-241-06.htm
Timestamp: 2017-11-22 01:53:48+00:00

Document:
C-241-06
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Debe cumplirse en sesión anterior a la de la votación
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Posibilidad que orden del día inconcluso continúe en sesión siguiente
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Necesidad de certeza sobre fecha de votación
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “considerar”un proyecto de ley en la próxima sesión
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales sobre cumplimiento/ REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha no determinada pero sí determinable por los miembros del Congreso
Para el cumplimiento de lo señalado en el Acto Legislativo se puede afirmar que (i) se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si el anuncio para la votación se da el mismo día que ésta; (iii) la contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si bien la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No existe fórmula textual específica para realizar anuncio
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-incumplimiento en el inicio del trámite constituye vicio insubsanable/ REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Indeterminabilidad
La Corte considera preciso señalar que en el presente caso se sigue la jurisprudencia de la Corporación en la medida en que el vicio de la Ley en análisis se constituye por la indeterminabilidad de la finalidad del anuncio. En efecto, la expresión “que más tendríamos para el día de hoy o para mañana” contiene tanto una indeterminación temporal como una imprecisión y una vaguedad de tal entidad que se concluye que no se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. La forma en que se citó a los parlamentarios en el primer anuncio no cumple la finalidad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8, sino que la desvirtúa. Por ende, se configura un defecto procedimental que conlleva la inconstitucionalidad de la ley aprobatoria del tratado objeto de revisión constitucional. Para finalizar, la Corte debe analizar si el vicio que se presenta es o no subsanable. En virtud de que el vicio se presentó al inicio del trámite del proyecto de ley, siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, éste se torna insubsanable. Lo anterior, toda vez que sería casi equiparable devolver el proyecto para que fuera subsanado el vicio que retirar del ordenamiento la ley en estudio para que se le dé nuevo trámite en el Congreso.
Referencia: expediente LAT-280
Revisión oficiosa de la Ley 968 de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, Firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)”
Bogotá, veintinueve (29) de marzo de dos mil seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Manuel José Cepeda Espinosa - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia en la revisión oficiosa de la Ley 968 de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, Firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la C.P., el 19 de julio de 2005, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 968 del 13 de julio de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, Firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)”.
Por Auto del 1º de agosto del mismo año, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento de la Ley de la referencia y notificó a las Secretarías Generales de Cámara y Senado para que remitieran toda la información concerniente al trámite legislativo dado a la ley bajo estudio. Adicionalmente, se ordenó comunicar la demanda al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por otro lado, en dicho auto se ordenó la fijación en lista del negocio y el traslado del expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación, para efectos de que rindiera el concepto de su competencia.
“LEY 968 DE 2005
Por medio de la cual se aprueba el "Estatuto Migratorio Permanente, entre Colombia y Ecuador", firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000).
Visto el texto del "Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador", firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000), que a la letra dice:
PROYECTO DE LEY NUMERO 88 DE 2004
por medio de la cual se aprueba el "Estatuto Migratorio Permanente", entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000).
Visto el texto del "Estatuto Migratorio Permanente" entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000), que a la letra dice:
Como complemento del convenio celebrado entre Colombia y Ecuador sobre "Tránsito de Personas, Vehículos, Embarcaciones Fluviales, Marítimas y Aeronaves", suscrito en Esmeraldas el 18 de abril de 1990, el Reglamento de Tránsito Transfronterizo Aéreo y Terrestres Ecuatoriano-Colombiano; así como de los Convenios sobre Migrantes Indocumentados suscritos en los últimos treinta años;
Convencidos de la necesidad y de la conveniencia de facilitar el tránsito y la permanencia de personas en los dos países y,
I. MIGRACIÓN TEMPORAL.
ARTÍCULO 1o. Los ecuatorianos y colombianos podrán ingresar sin necesidad de visa de uno a otro país, hasta por el término de 180 días en un año, de conformidad con las disposiciones vigentes en la materia en cada país, portando el documento de identidad, para desarrollar actividades con fines lícitos tales como comercio itinerante, deporte, cultura, tratamiento médico, estudio, ciencia y para ejecutar actos de comercio en concordancia con el artículo 56 del Reglamento de Tránsito Transfronterizo Aéreo y Terrestres EcuatorianoColombiano.
PARÁGRAFO. Los nacionales de los dos países que deseen continuar ejerciendo las actividades mencionadas por un período superior a los 180 días en un mismo año calendario, deberán solicitar ante las autoridades competentes la correspondiente visa prevista en la legislación de cada país. Esta visa podrá ser concedida en el país donde esté desarrollando las actividades.
II. MIGRACIÓN PERMANENTE.
ARTÍCULO 9o. Podrán acogerse al presente capítulo, quienes no registren antecedentes penales mediante la presentación del certificado de antecedentes judiciales y récord policial se gún el país de origen del migrante.
III. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL.
IV. PROTECCION Y ASISTENCIA.
ARTÍCULO 18. Todo aquello que no se encuentra regulado expresamente por este Convenio, se sujetará a lo dispuesto en las respectivas legislaciones nac ionales. La interpretación acerca del alcance del presente Acuerdo será de facultad de las respectivas Cancillerías.
Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador,
Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia,
Que la presente, contenida en dos fojas útiles, es fiel copia del original del "Estatuto Migratorio Permanente", que reposa en el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República del Ecuador y que corresponde al texto aprobado por las partes. Dicho instrumento internacional fue suscrito por los representantes de la República del Ecuador y de la república de Colombia, en Bogotá, el 24 de agosto del año 2000.
Luis Gallego Chiriboga,
Artículo 1o. Apruébase el "Estatuto Migratorio Permanente" entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000).
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el ar tículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el "Estatuto Migratorio Permanente" entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000), que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el "Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador", firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000), que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
En representación del Ministerio de la referencia intervino en el proceso Fernando Gómez Mejía, Director del Ordenamiento Jurídico, para solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de la Ley 968 de 2005 y del Estatuto que por ella se aprueba.
El Ministerio señala que el Gobierno, por intermedio de la Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de la Protección Social, el 23 de agosto de 2004 presentó ante el Senado el proyecto de ley que dio origen a la ley que se revisa, el cual fue radicado bajo el número 88 de 2004.
Agrega que se cumplió con la publicación oficial del proyecto, junto con su exposición de motivos (Gaceta 471 del 26 de agosto de 2004).
El informe de ponencia fue rendido por los senadores Jimmy Chamorro Cruz y Francisco Murgueitio Retrepo. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 559 del 22 de septiembre de 2004. Tal ponencia se discutió y aprobó en la Comisión Segunda del Senado el 13 de octubre de 2004, con el quórum reglamentario.
Pasados los 8 días señalados en el artículo 160 constitucional, el proyecto se estudió en Plenaria del Senado, habiéndose publicado la ponencia en la Gaceta 701 del 16 de noviembre de 2004, y fue aprobada el 23 de noviembre de 2004, con el quórum reglamentario.
Quince días después, respetando lo fijado por el artículo 160 de la Carta, se designó como ponente en la Comisión Segunda de la Cámara a Guillermo Rivera Flórez. Éste rindió ponencia favorable, la cual fue publicada en la Gaceta 54 del 18 de febrero de 2005.
La Comisión estudió la ponencia y le dio aprobación el 27 de abril de 2005, existiendo quórum reglamentario.
A los 8 días, acogiéndose a lo señalado en el artículo 160, el proyecto se estudió por la Plenaria de la Cámara, después de publicar la ponencia en la Gaceta 276 del 18 de mayo de 2005. El proyecto fue aprobado el 7 de junio de 2005, con el quórum reglamentario exigido.
Por último, indica el Ministerio, el proyecto de ley fue sancionado por el Presidente y los ministros del interior y relaciones exteriores.
Como justificación del tratado, el Ministerio indica el esfuerzo por facilitar el tránsito y permanencia de los ciudadanos de un territorio en otro de una forma regularizada o legalizada y una obtención prioritaria de visa de residentes.
Además, el Tratado desarrolla, según el Ministerio, los postulados que sustentan las Constitución. En particular, el artículo 9 (fundamentación de las relaciones exteriores en principios de Derecho Internacional) y el 189, numeral 2º (atribución del Presidente para celebrar convenios con otros estados).
Por último, afirma el Ministerio, las disposiciones del Tratado están sujetas al ordenamiento interno, lo cual respeta la soberanía y la integridad de la Constitución.
El Ministerio, actuando a través de apoderado, interviene para solicitar la exequibilidad de la Ley aprobatoria de tratado sometida a estudio de la Corte y el Convenio que ésta aprueba.
Inicia por señalar que el Convenio en análisis es la antesala para el establecimiento de un estatuto migratorio permanente. Agrega que el Convenio facilita la circulación y permanencia regladas de los nacionales de Ecuador y Colombia a uno y otro país, fomentando la reciprocidad de las relaciones internacionales. Indica, además, que permite saber cuántos nacionales de ambos países hay en el territorio del otro.
Después de hacer una descripción del contenido del tratado, afirma que el Convenio desarrolla los artículos 9º, 24, 100, 101, 150 y 189 constitucionales.
El ciudadano José Manuel Álvarez Zárate interviene para solicitar la exequibilidad del Convenio en estudio y de su Ley aprobatoria.
Indica el ciudadano que en la medida en que se consagra como fin del Estado la integración de la comunidad latinoamericana, el Presidente debe desarrollar su política exterior con naciones hermanas como Ecuador. Este enfoque de las relaciones se refuerza con lo previsto en el artículo 227 constitucional donde se prevé el deber de promoción de la integración económica, especialmente, con los países de América Latina y el Caribe.
Agrega que Colombia hace parte de la Comunidad Andina de Naciones la cual tiene poderes de regulación supranacional, entre otros aspectos, para la prestación de servidos de personas naturales de las Partes en territorio de uno de los miembros de la Comunidad, como lo establece la Decisión 439 de 1998. Tal decisión establece en su artículo 12:
“Los países miembros facilitarán el libre tránsito y la presencia temporal de las personas naturales o físicas, así como de los empleados de las empresas prestadoras de servicios de los demás países miembros, en relación con actividades que estén dentro del ámbito del presente marco general, de conformidad con lo acordado por el consejo andino de ministros de relaciones exteriores sobre la materia.”
Tal mandato, indica el ciudadano, hace parte de la regulación del comercio de servicios sobre el cual se prescribe:
“Artículo 2º - A efectos del presente marco general, se adoptan las siguientes definiciones:
Comercio de servicios. El suministro de un servicio de cualquier sector, a través de cualquiera de los siguientes modos de prestación:
c) Por conducto de la presencia comercial de empresas prestadoras de servidores de un país miembro en el territorio de otro país miembro, y
d) Por personas naturales de un país miembro en el territorio de otro país miembro.” (subrayas ajenas al texto)
El Convenio en estudio, que brinda un trato más favorable a los nacionales de Ecuador y Colombia, es cumplimiento de las obligaciones contraídas con la Comunidad Andina de Naciones.
Por último, indica que si bien el trato migratorio privilegiado consagrado en el Convenio crea una diferencia, tal diferencia se justifica, puesto que la misma Constitución señala que se promoverá especialmente la integración con los países de América Latina.
En concepto del señor Procurador General de la Nación, Encargado, Carlos Arturo Gómez Pavajeau, el Convenio que se revisa no se opone a la Constitución, al tiempo que la ley por la que se lo aprueba fue tramitada con sujeción a las previsiones procedimentales constitucionales y legales vigentes.
En efecto, desde el punto de vista formal, la Procuraduría considera que el Convenio fue firmado por los ministros de relaciones exteriores de los países vinculados, por lo cual no era necesaria la expedición de plenos poderes, de acuerdo con el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Posteriormente, el 5 de marzo de 2002, el Gobierno le dio aprobación ejecutiva.
Adicionalmente, el Ministerio Público estima que la Ley aprobatoria del Convenio se tramitó de acuerdo con el procedimiento establecido en la Constitución Política y en la Ley 5ª de 1992.
En cuanto a la finalidad del Convenio, la Vista Fiscal advierte que éste es resultado de los compromisos entre los representantes de los Gobiernos de Ecuador y Colombia en reuniones de la Comisión de la Vecindad e Integración que pretende facilitar el tránsito y permanencia de ciudadanos de uno y otro Estado en los territorios vecinos.
Después de hacer una descripción general del contenido del Estatuto, la Procuraduría indica que la integración entre Colombia y Ecuador plasmada en el Estatuto es manifestación del fin señalado en el preámbulo y el artículo 9, disposiciones que buscan fomentar la integración latinoamericana. Igualmente, procura la integración económica, en los términos del artículo 227 C.P.. Simultáneamente, desarrolla lo indicado en el artículo 95, numeral 2, literal b, relativo a la búsqueda de la nacionalidad colombiana por parte de los latinoamericanos. Por último, respeta la paridad de derechos civiles de los extranjeros en Colombia, indicada en el artículo 100 constitucional.
En consecuencia, se solicita la declaratoria de exequibilidad de la Ley aprobatoria y el Estatuto.
De acuerdo a lo establecido en el numeral 10 artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para ejercer el control integral y previo de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. La Ley 968 de 2005 aprueba el “Estatuto migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, Firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)”, por lo que su revisión, tanto desde el punto de vista material como formal es competencia de esta Corporación.
El Acuerdo fue suscrito en Bogotá, el 24 de agosto de 2000, por el, en ese entonces, Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Guillermo Fernández de Soto, y el, para el momento, Ministro de Relaciones Exteriores de Ecuador, Heinz Moeller Freille. Tal suscripción es válida en términos de la Ley 32 de 1985, artículo 7º, numeral 2º, literal a, aprobatoria de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados, la cual señala: “7. Plenos poderes. 1. Para la adopción la autenticación del texto de un tratado, para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: (...)2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado; (...)”.
3. El trámite de la Ley Nº 968 del 13 de julio de 2005
El 5 de marzo de 2002, el entonces Presidente de la República, Andrés Pastrana Arango, impartió aprobación ejecutiva al tratado para someterlo a aprobación del Congreso. El Decreto fue suscrito por el Presidente y el Ministro de Relaciones Exteriores, Guillermo Fernández de Soto.
El Gobierno Nacional, por intermedio de la Ministra de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson, y el Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, presentó ante la Secretaría General del Senado, el 23 de agosto de 2004, el proyecto radicado bajo el No 88 de 2004, “por medio de la cual se aprueba el “Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso junto con su exposición de motivos, y repartido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado[1].
Ponencia para primer debate:
Presentación de la ponencia para primer debate:
La ponencia para primer debate del proyecto de ley No 88 de 2004 en la Comisión Segunda del Senado, fue presentada por los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Francisco Murgueitio Restrepo, el 21 de septiembre de 2004[2], después de haber publicado debidamente el proyecto en la Gaceta del Congreso, el 26 de agosto de 2004[3].
Anuncio de la deliberación y votación en primer debate:
El 12 de octubre de 2004 el Presidente de la Comisión Segunda del Senado señaló: “los señores Senadores Jairo Clopatofsky y Habib Merheg tienen algunos proyecto (sic), creo que lo dejamos para el día de mañana todos los proyectos que hay aquí, más los que ya anunció el señor Secretario General, que tienen que ver con el proyecto de Taiwán y el proyecto de la Ley Espejo.
En su momento, trataríamos de que la misma comisión, si bien por reglamento debemos colocar en el proyecto de Orden del Día los debates al principio, esperamos que mañana podamos hacer un ajuste para que los proyectos vayan primero al debate. En tales circunstancias pregunto a la secretaría que más tendríamos para el día de hoy o para mañana.
El señor Secretario informa que serían los Proyectos 244 de 2004; 51 de 2004; 245 de 2004; 88 de 2004 Senado; 101 de 2004 Senado; 62 de 2004 Senado; 117 de 2004 Senado; 36 de 2004 Senado. El debate que hay para mañana es una invitación al Ministro de Comercio Exterior, para tratar el estado actual de las negociaciones del tratado de libre comercio.
El señor Presidente, Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, levanta la sesión y convoca para mañana a las 9:00 a.m.” (subrayas ajenas al texto)[4].
Discusión y aprobación en primer debate:
El proyecto de Ley No 88 de 2004, fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado, el 13 de octubre de 2004, con un quórum integrado por once (11) de los trece (13) senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, con once (11) votos a favor y cero (0) en contra, según certificación expedida el 17 de agosto de 2005 por el Secretario General de dicha Comisión[5].
Presentación de ponencia para segundo debate:
La ponencia para segundo debate, presentada por los congresistas Jimmy Chamorro Cruz y Francisco Murgueitio Restrepo, se publicó el 16 de noviembre de 2004[6].
Anuncio de la discusión y votación en segundo debate:
El 16 de noviembre de 2004, el Presidente del Senado y, posteriormente el Secretario General del Senado señalaron: “Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Sí, señor Presidente, aprovechando la oportunidad señor Presidente, hay unos pocos proyectos para anunciar en la sesión de hoy, son los siguientes:
Proyecto de ley número 88 de 2004 Senado, “por medio de la cual se aprueba el “Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”, firmado en Bogotá el 24 de agosto de 2000, con informes de conciliación.”[7] (subrayas ajenas al texto)
Término de 8 días entre primer y segundo debate:
Respetando el término de 8 días que debe mediar entre el primero y el segundo debate, señalado en el artículo 160 C.P., el 23 de noviembre de 2004 se llevó a cabo el segundo debate en Plenaria del Senado.
Discusión y aprobación en segundo debate:
El proyecto fue aprobado el 23 de noviembre de 2004[8]. Tal aprobación se impartió con un quórum deliberatorio de noventa y tres (93) senadores de los ciento dos (102) que conforman la plenaria, y al ser sometido a votación, presentándose un quórum de cincuenta y cinco (55) senadores, fue aprobado por mayoría, con cincuenta y cinco (55) votos afirmativos y cero (0) negativos[9].
Respeto del término de 15 días entre aprobación del proyecto en una cámara e iniciación del debate en la otra - Presentación de la ponencia para primer debate:
Posteriormente, y respetando el término de 15 días que debe mediar entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra (art. 160 C.P.), el proyecto fue enviado a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes en donde fue radicado con el No 248 de 2004. La ponencia para primer debate fue presentada por el Representante Guillermo Rivera Flores, y publicada en la Gaceta del Congreso el 18 de febrero de 2004[10].
En la sesión del 26 de abril de 2005 el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara indicó: “Anuncio de proyectos de ley para debatir en la Sesión del día miércoles 27 de abril de 2005.
Proyecto de ley número 88 de 2004 Senado, 248 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)” [11].
Discusión y aprobación en primer debate
El proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes, el día 27 de abril de 2005, por unanimidad, con un quórum de diecisiete (17) Representantes de la Comisión Segunda de la Cámara, según certificación expedida por el Secretario General de dicha Comisión[12].
La ponencia para segundo debate fue presentada por el mismo Representante, y publicada en la Gaceta del Congreso el 18 de mayo de 2005[13].
El 2 de junio de 2005, la Presidenta de la Cámara indicó: “Señor Secretario, sírvase anunciar los proyectos, para la sesión Plenaria del día martes.
El martes iniciaremos a las 9 de la mañana en Congreso en Pleno, para finalizar el debate de Moción de Censura al señor Ministro de Defensa y continuaremos con la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Señor secretario, sírvase anunciar los proyectos para la sesión del próximo martes:
Proyecto de ley 248 de 2004 Cámara, 088 de 2004 Senado.
Han sido anunciado los proyectos de conformidad con el Acto Legislativo.”[14]
Respetando el término de 8 días que debe mediar entre el primero y el segundo debate, señalado en el artículo 160 C.P., el 7 de junio de 2005 se llevó a cabo el segundo debate en Plenaria de la Cámara.
El proyecto de Ley fue aprobado en segundo debate durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 7 de junio de 2005 por la mayoría de los representantes, estando presentes ciento cincuenta y nueve (159) miembros[15].
Sanción del proyecto de ley:
Con posterioridad, la Ley Aprobatoria del Acuerdo fue sancionada por el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, Sabas Pretel de la Vega, conforme al Decreto No 2317 el 13 de julio de 2005[16] y remitida a la Corte Constitucional, para su revisión, dentro de los seis días señalados por el artículo 241-10 de la Constitución.
4. Análisis de la validez de los anuncios para votación del proyecto de ley
Una vez descrito el trámite adelantado para la aprobación de la ley de la referencia, la Sala entrará a analizar, en particular, si los anuncios de las votaciones se surtieron de conformidad con lo señalado por el Acto Legislativo 01 de 2003 según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”. Tal análisis se hará teniendo en cuenta la finalidad de la disposición constitucional, a saber, “‘permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[17].’ Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”[18]
4.1 Posición jurisprudencial sobre el requisito constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003
A continuación se realizará una descripción de la posición jurisprudencial de la Corporación en relación con el requisito constitucional enunciado para que, con base en ésta se pueda determinar si en el trámite de la ley en estudio existe o no un vicio de constitucionalidad.
4.1.1. Determinabilidad de la fecha en la cual se va a realizar la votación para que se cumpla con la finalidad del Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8
En la Sentencia C-780/04 se analizó la constitucionalidad de la Ley 876 de 2004, “por medio de la cual se aprueba el PROTOCOLO MODIFICATORIO A LA ‘CONVENCIÓN DE EXTRADICIÓN ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA’, suscrita en Bogotá el 23 de julio de 1892, hecho en Madrid el dieciséis (16) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”. En tal fallo se precisó que la finalidad del artículo 160 de la Carta (no tomar por sorpresa a los congresistas en la votación de un proyecto) se cumplía si la fecha de votación a pesar de no estar precisamente definida era determinable. Al respecto se dijo lo siguiente:
“se tiene que en la sesión del 10 de septiembre de 2003 el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara le informó al Presidente que se anunciarían los proyectos de ley que serían considerados en la próxima semana y éste, al dar lectura a esos proyectos, incluyó el que finalizó con la Ley ahora objeto de análisis. Es claro que no indicó la fecha cierta y precisa en que tendría lugar dicha sesión, pues sólo dijo que sería “la próxima semana”, actuación que, en principio, constituye una irregularidad y que, por lo tanto, podría generar un vicio de procedimiento que conlleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley. No obstante, en el presente caso no se configura tal vicio dadas sus especiales particularidades, veamos.
En primer lugar, por el propio contexto en que se hizo el anuncio y se llevó a cabo la votación, es decir, al incluirse el proyecto respectivo dentro de los que se anunciaron para aprobación en la sesión de la próxima semana -debe recordarse que el 10 de septiembre de 2003, día en que se anunció, fue miércoles- se estaba indicando que ello tendría lugar en la sesión que se llevaría a cabo justamente en la semana siguiente, lo que apuntaba a que era la del miércoles 17 de septiembre, pues tal como lo certificó el Secretario General de la Comisión Segunda la sesión del 17 de septiembre de 2003 -fecha en que se aprobó el proyecto - fue “la inmediatamente posterior a la realizada el 10 de septiembre”[19]. Tal cuestión indica que si bien no fue una fecha determinada la señalada para la votación, sí era perfectamente determinable para los miembros de esa célula legislativa. Y, si bien al final de la sesión del 10 de septiembre de 2003 se convocó para el martes a sesiones conjuntas con la Comisión homóloga del Senado de la República, era lógico que en esa sesión no podía estudiarse el proyecto de ley que finalizó con la Ley objeto de estudio, por cuanto éste no era un tema de aquellos que requirieran debate conjunto.
En efecto, en las sesiones conjuntas sólo se analizan los temas taxativamente señalados en la Carta Política, es decir, los proyectos de que tratan los artículos 163, 341 y 346 o los determinados en el reglamento del Congreso, conforme a lo dispuesto en el artículo 157, numeral 2 ibídem. Además, según lo certificó el mismo Secretario General, la sesión de las comisiones conjuntas citada para el día 16 de septiembre de 2003 no se realizó.
En segundo término, por cuanto bajo esas específicas circunstancias también se cumplió con la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que consiste precisamente en permitir que los Congresistas tengan conocimiento previo sobre los proyectos que van a ser sometidos a votación y de esa manera evitar que sean sorprendidos con la votación de un proyecto de ley que no había sido anunciado con anterioridad y para la cual no habían sido convocados. De manera que en el presente caso no puede considerarse que los H. Representantes hayan sido sorprendidos por la votación del proyecto el día 17 de septiembre de 2003, tan es así que ninguno manifestó tal cuestión o sentó protesta al respecto. ” [20](subrayas ajenas al texto)
En sentido semejante, en la Sentencia C-644/04[21] se conoció del trámite surtido por la Ley 846 de noviembre 6 de 2003, por medio de la cual se aprueba el “Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”, la cual fue encontrada exequible en relación con su trámite. En esa ocasión se había anunciado el proyecto de ley en estudio dentro de aquéllos que serían objeto de votación en la próxima sesión correspondiente al día martes y, en efecto, tal votación se había hecho en la fecha prefijada. Durante el análisis de constitucionalidad, la Corporación señaló:
“Esta Corporación ha reconocido que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas. Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable. Por otra parte, en Sentencia, la Corte estableció que si por diversos inconvenientes la votación no tiene lugar el día predispuesto, no se incurre en vulneración a la Carta Fundamental, pues la exigencia constitucional se limita exclusivamente a obligar el efectivo conocimiento previo de los proyectos que en el futuro serán objeto de decisión. Por consiguiente, como lo sostuvo esta Corporación, el nuevo requisito de procedimiento legislativo previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, se acredita con “anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”.” (subrayas ajenas al texto)
En la Sentencia C-661/04[22], se conoció de un proyecto de ley en el cual uno de los debates, a pesar de haber sido anunciado para votar el mismo día del anuncio, materialmente terminó siendo votado en sesión posterior a la indicada. La Corte consideró que, bajo esas circunstancias, el requisito del Acto Legislativo 01 de 2003 si bien inicialmente se había desconocido, había sido subsanado.
En consonancia con lo anterior, la Sentencia C-820/04, en la cual se analizaba la constitucionalidad de la Ley 864 de 2003, ‘Por medio de la cual se aprueba el ´Acuerdo sede entre el Gobierno de Colombia y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social para el establecimiento de la Sede del Centro Regional de la OISS para Colombia y el Área Andina´, firmado en Cartagena de Indias, el 22 de noviembre de 2001” a pesar de que se dijo que el proyecto se votaría la semana siguiente pero no se indicó día, la Corte consideró que esto no constituía vicio de inconstitucionalidad.[23]
En conclusión, se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable con base en el anuncio.
4.1.2 Necesidad de que el anuncio se dé en sesión anterior para que se cumpla con la finalidad del Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8
En la Sentencia C-333/05[24] se declaró la inexequibilidad de la Ley Ley 898 de 21 de julio de 2004, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos”, en virtud de que la votación se había anunciado en la misma sesión en la cual se había surtido. Se afirmó en la parte considerativa de dicho fallo:
“La finalidad de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha reconocido esta Corporación, “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[25].”[26]
La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión inicial se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada o por lo menos, determinable.[27]
En la Plenaria del Senado, -con el propósito de cumplir lo ordenado por el último inciso del artículo 160 de la Carta Política adicionado por el artículo 8 del Acto legislativo No.1 de 2003, pero haciendo una interpretación equivocada de esta regla constitucional, se anunció el debate y votación del Proyecto de Ley No. 206 de 2003, en la misma sesión en que fue aprobado. [28]
De conformidad con lo descrito en los párrafos anteriores, la Ley 898 del 21 de julio de 2004, por medio de la cual se aprueba “la Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos,” no cumplió la totalidad de los requisitos formales de orden constitucional para su aprobación.”[29]
En conclusión, se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 si el anuncio para la votación se da el mismo día que ésta.
4.1.3 Presunción de cumplimiento del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo, cuando en el anuncio se indica que éste se hará con la finalidad de cumplir el requisito constitucional
En Sentencia C-533 de 2004, esta Corporación determinó que resulta ajustado a la finalidad del Acto Legislativo 01 de 2003 una votación que, a pesar de haberse efectuado varias sesiones después de lo anunciado –por dificultades internas del trámite congresual que hicieron imposible adelantar las sesiones posteriores a la fecha del anuncio- haya hecho énfasis en que se estaba cumpliendo con el requisito del Acto Legislativo.
En esa ocasión, la Corte consideró que a pesar de no haberse fijado con exactitud la fecha de votación, se trata de un término cierto y determinable. Además, la Corte estableció que si por diversos inconvenientes la votación no tiene lugar el día predispuesto, no se incurre en vulneración a la Carta Fundamental, pues la exigencia constitucional se limita exclusivamente a garantizar el efectivo conocimiento previo de los proyectos que en el futuro serán objeto de decisión. Al respecto, la Corte sostuvo que:
“(...) Para la Corte en el presente caso ha de entenderse cumplido el requisito señalado el inciso final del artículo 160 constitucional, en la medida en que, atendiendo la finalidad de la norma -a saber permitir a los Congresistas conocer previamente cuales proyectos serán sometidos a votación, sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas- y dadas las circunstancias que se presentaron en la sesión del 26 de agosto de 2003 donde fue necesario levantar la sesión por falta de quórum para decidir, el proyecto que culminó con la expedición de la Ley 840 de 2003 fue discutido y aprobado previo anuncio en sesión anterior de que sería discutido y votado en la siguiente sesión plenaria destinada a la votación de proyectos de ley, sesión plenaria que se realizó efectivamente el martes 2 de septiembre de 2003.
Téngase en cuenta al respecto que según consta en el Acta 065 del 20 de agosto de 2003 en la que precisamente se discutió el informe de la subcomisión encargada de analizar el alcance del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que introdujo el inciso final del artículo 160 superior a que se ha hecho referencia, en relación con los proyectos de ley anunciados en esa fecha se hizo especial énfasis en la necesidad de cumplir con el nuevo requisito así establecido, y en este sentido se dio lectura uno a uno a los títulos de los proyectos de ley que deberían ser votados en la siguiente sesión plenaria, por lo que no puede considerarse que los H.H Representantes hayan podido ser sorprendidos con una votación no anunciada, que por lo demás figuró en el orden del día sometido a discusión y aprobación tanto de la sesión del 26 de agosto de 2003 como de la sesión del 2 de septiembre de 2003. Al respecto es pertinente recordar además que el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 señala que “Cuando en una sesión no se hubiere agotado el orden del día señalado para ella, en la siguiente continuará el mismo orden hasta su conclusión.” y que ello fue lo que precisamente sucedió en la sesión del 26 de agosto que debió levantarse por ausencia de quórum para decidir sobre los asuntos de dicho orden del día.(...)” (subrayas ajenas al texto)
Así las cosas, la contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la Carta.
4.1.4 Necesidad de certeza sobre la fecha de votación derivada de las fórmulas utilizadas en el anuncio
En la Sentencia C-400/05 en la cual se analizaba la constitucionalidad de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)” se presentaron, de manera simultánea, dos problemas que derivaron en la inexequibilidad de la ley por vicios de trámite. Uno de éstos, la realización de la votación en sesión diferente a la exactamente siguiente al anuncio; el segundo, la falta de certeza en la fecha votación derivada del lenguaje utilizado en el anuncio.
La forma en que habían sido empleadas para el anuncio fue la siguiente:
En el anuncio para segundo debate en el Senado se había dicho “En cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, la Presidencia enuncia los siguientes proyectos para la próxima semana”, sin que se señalara específicamente la sesión en la que iba a ser votado, tal y como lo señala el último inciso del artículo 160 constitucional.
Posteriormente, para primer debate en la Cámara de representantes se señaló: “... vamos inicialmente a anunciar los proyectos que se van a discutir para primer debate la próxima semana”. En consecuencia, no se había determinado con exactitud la fecha de la votación.
La ponencia para segundo debate en la Cámara se anunció en los siguientes términos: “Señor secretario sírvase leer los proyectos que también van a ser discutidos el lunes a partir de las 4:00 p.m.”. No obstante, en el día indicado no se había dado la votación y ésta no se había vuelto a anunciar.
Analizando lo sucedido la Corte indicó:
“En el presente caso, como bien se hizo notar precedentemente, las fórmulas utilizadas para los anuncios no dan certeza, respecto de las fechas de realización de las sesiones para las cuales se dio aviso, a lo que debe agregarse que en ocasiones el anuncio se hace para la discusión del proyecto o no se dice nada con referencia a la razón del mismo, cuando dicho anuncio, a la luz de lo dispuesto por la Constitución, debe hacerse para la votación del proyecto de ley, aunque en ocasiones, tal y como se ha señalado, el contexto en el que se anuncia para la discusión podría entenderse como cumplimiento del artículo 160.
16. En este orden de ideas es claro, que el proyecto de ley se votó sin anuncios ciertos, respecto de las fechas en que se iban a llevar a cabo las respectivas votaciones, y que no consta en el expediente expresión o hecho alguno que permita inferir lo contrario. Que no obstante, se votó unánimemente en la Comisión del Senado y en la Comisión de la Cámara, la flagrante infracción del requisito constitucional señalado, no puede ser desconocida por la Corte, ya que además del conocimiento previo del texto, se dejó de cumplir otros propósitos y objetivos de la norma que no se limitan a éste, y que, en igual forma, tienden a la realización del principio de democracia participativa que orienta nuestra Carta Política, los cuales pudieron verse truncados ante la incertidumbre del momento en que se iba a realizar la votación.”[30] (subrayas ajenas al texto)
Por otra parte, en la Sentencia C-473/05[31], se conoció de un caso en el cual el anuncio prescrito por el artículo 160 constitucional se había dado con palabras diferentes a votación. Sin embargo, al analizar el caso, la Corte encontró que con la terminología utilizada sí se había cumplido la finalidad del artículo 160 lo que hacía que no se presentara, por tal motivo, vicio de inconstitucionalidad, puesto que con lo dicho era entendible que se estaba haciendo referencia a la votación. La Corporación señaló:
“(…) la Corte observa que en la Comisión Primera del Senado no se convocó para votar, sino para “consideración en primer debate” el proyecto de ley. Además, se aplazó para sesiones posteriores la discusión y votación. De otra parte, en la Comisión Primera de la Cámara se postergó para otra sesión la votación del proyecto, aunque el anuncio se hizo señalando específicamente que era para votar. En fin, en la Plenaria de la Cámara también se postergó para una sesión posterior la votación y la convocatoria se hizo relacionando los “proyectos para segundo debate”.
9. A pesar de lo anterior, el contexto dentro del cual sucedieron estos hechos ofrece elementos de juicio relevantes para apreciar si se violó el artículo 160, in fine. Entra la Corte a este segundo paso metodológico.
Del contexto cabe resaltar aspectos generales atinentes al momento en que se realizaron los anuncios y aspectos específicos de cada etapa del proceso de formación de la ley. En cuanto a los aspectos generales, observa la Corte que este proyecto de ley fue tramitado luego de que iniciara la vigencia del acto legislativo correspondiente (3 de julio de 2003). En esa etapa inicial las diferentes células legislativas interpretaron el requisito del anuncio previo de la votación de diferente manera. Uno de los puntos sujetos a interpretación fue el atinente al lenguaje que debía emplearse al efectuar el anuncio. Lo ideal es que dicho anuncio incluya la expresión “votación”. Sin embargo, en el contexto general de la práctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras expresiones que comprendían la votación. Por ejemplo, el concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir “debate”.[32]
Entonces, cuando en la Comisión Primera del Senado se anunció que el proyecto sería sometido “a consideración de la comisión en la próxima sesión”, se entendió que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar sobre el proyecto de ley estatutaria. Además, en este mismo sentido, en el orden del día de las sesiones mencionadas en la descripción de los hechos se puntualizó que el proyecto sería sometido a consideración “para primer debate” –como sucedió por ejemplo en la Comisión Primera del Senado- o para segundo debate –como sucedió por ejemplo en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Adicionalmente, cabe resaltar que el artículo 157 de la Constitución, que define las etapas en la formación de las leyes, dice expresamente que en el primer debate se aprueba un proyecto de ley (literal 2). Lo mismo señala respecto del segundo debate en cada cámara (literal 3).
En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
Visto el contexto, al contrastar lo sucedido con lo dispuesto en el artículo 160, in fine, la Corte encuentra que se cumplió lo allí ordenado. En efecto, en todas las etapas se anunció previamente, en una sesión inicial, la fecha en la cual, en una sesión posterior, se efectuaría la votación del proyecto.
Es cierto que en algunas de estas etapas la discusión y la votación del proyecto se llevó a cabo en la misma sesión, es decir, en aquella para la cual se había anunciado previamente la “consideración” del proyecto. Así sucedió, por ejemplo, en la Comisión Primera del Senado. Pero ello no es solo normal en la actividad parlamentaria, puesto que la terminación del debate consiste precisamente en votar sobre el proyecto discutido, sino también compatible con el artículo 160, in fine. Ni del texto de este artículo ni de su génesis se puede inferir que éste prohíbe que se vote el mismo día en que se delibere sobre un proyecto. Lo que esta norma expresamente exige es que la votación se realice después de que en una sesión anterior a dicha votación se hubiere anunciado que la misma se llevaría a cabo. Cuando no se ha iniciado el debate de un proyecto de ley es imposible exigir que se convoque exclusivamente para votarlo. Ello equivaldría a admitir que se puede obviar la discusión del mismo. De tal manera que resulta razonable que se convoque para discutir y votar un determinado proyecto en una misma sesión, previamente anunciada. Lo anterior no excluye que, de acuerdo con la evolución que tenga un debate, después de la etapa inicial de discusión sobre el proyecto se decida declarar la suficiente ilustración y convocar una sesión posterior para votar sobre él. Esto fue lo que aconteció en la Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada en la sesión del 2 de junio de 2004.” (subrayas y resaltado ajenos al texto)
En conclusión, no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso.
4.1.5. Determinación de la subsaneabilidad del vicio por omisión de anuncio
En el Auto A-038/04 se conoció de un vicio de procedimiento consistente en la falta de anuncio de la discusión y votación de unas objeciones presidenciales presentadas. La Corte estimó que si bien se había omitido tal requisito constitucional, en esa ocasión, el vicio era subsanable. Acerca de la subsaneabilidad del trámite indicó la Corte:
“La posibilidad de subsanar vicios ocurridos en el procedimiento de formación de las leyes, se encuentra contemplada expresamente en el parágrafo del artículo 241 Superior, que establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”.
Dicha hipótesis, tal como lo ha señalado esta Corporación,[33] constituye una manifestación directa del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se debe ejercer siempre en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Así ha dicho la Corte que “para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento”[34]
En este caso el vicio es subsanable porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan solo se omitió cumplir con el nuevo requisito de anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada. Por lo anterior, y de conformidad con lo que establece el parágrafo del artículo 241 de la Carta, el proyecto de ley No. 48 de 2001 Senado, 212 de 2002 Cámara de Representantes deberá volver a dicha cámara para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo Acto Legislativo 01 de 2003.”[35]
Por su parte, en el Auto A-088/05 se encontró que en el trámite de una ley aprobatoria de tratado si bien se había anunciado la votación del proyecto en Plenaria del Senado la votación no se había dado en la sesión inmediatamente posterior. La Corte consideró, para esa ocasión, que si bien esto constituía un vicio de trámite tal vicio era subsanable. Como criterios de la remediabilidad del vicio se indicó:
“Ahora bien, frente al vicio de procedimiento identificado debe recordarse que de acuerdo con reiterada jurisprudencia[36] no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad.
Al respecto cabe recordar que las reglas constitucionales sobre formación de las leyes con las que se busca preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente, así como asegurar que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional[37], no tienen un valor en sí mismas y deben interpretarse teleológicamente al servicio de los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución) [38].
Así mismo, de acuerdo con el parágrafo del artículo 241 de la Constitución cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado y para que subsanado el vicio, proceda a decidir sobre la exequibilidad del acto.
En aplicación de estos criterios la Corte respecto de vicios de trámite en la tramitación de leyes aprobatorias de tratados, ha en el pasado devuelto para la subsanación por el Congreso leyes de este tipo[39]. Así por ejemplo, cabe recordar que durante el trámite de la Ley 194 de 1995, ley aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados, el Gobierno sometió a la consideración del Congreso un texto incompleto del tratado que se pretendía aprobar mediante tal ley. No obstante, el Congreso lo aprobó y la ley, con el correspondiente tratado fue remitida a la Corte Constitucional. La Corte consideró que la no aprobación de esos artículos de la Convención se debió a una inadvertencia, y por estimar que se trataba de un vicio subsanable devolvió la ley a la Secretaría jurídica de la Presidencia para que se procediera a corregir el mencionado vicio, mediante Auto del 21 de marzo de 1996, en el que le señaló un término de siete (7) días para que el Ejecutivo presentara el proyecto corregido al Congreso, y treinta (30) días para que se surtieran los debates en las Cámaras y se sancionara nuevamente la ley[40].
Así mismo a título de ejemplo en el trámite de la ley la Ley 178 de 1994, "Por medio de la cual se aprueba el Convenio de París para la protección de la propiedad industrial", hecho en París el 20 de marzo de 1883, con las respectivas revisiones posteriores”, la Corte encontró que no se respetó el término de 8 días completos que deben transcurrir entre debates a que alude el artículo 160-1. La Corte consideró que era un vicio subsanable por lo que devolvió al Congreso la ley para que se aprobara en segundo debate en la Cámara de Representantes, de conformidad con la Carta Política[41].
Cabe precisar de otra parte que en aplicación de similares criterios, pero esta vez específicamente en relación con la configuración de un vicio por el incumplimiento del requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 la Corte en los Autos 038[42] y 136[43] de 2004, -atinentes al trámite de objeciones presidenciales-, señaló el carácter subsanable del vicio de procedimiento consistente en la no citación previa al debate y votación de un proyecto y ordenó la devolución de los respectivos proyecto de ley para que se corrigiera el vicio en que se había incurrido[44].
Ahora bien, la Corte considera que los criterios señalados en las decisiones a que se ha hecho referencia resultan aplicables en el presente caso, máxime cuando se trata de una ley aprobatoria de tratado que por su naturaleza y las características del control de constitucionalidad a que ellas se someten (art. 241-8) [45] resulta imposible la ratificación del instrumento internacional respectivo hasta tanto no se declare la exequibilidad del mismo y de su Ley aprobatoria por parte de la Corte.
Esta posibilidad se hace evidente además por cuanto con excepción del vicio a que se ha hecho referencia, el trámite del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 900 de 2004 se cumplió en su totalidad en armonía con la Constitución como se desprende del recuento efectuado en los apartes pertinentes de esta providencia.
A ello cabe agregar que para el saneamiento del vicio en que se incurrió no se hace necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad al tiempo que dicha posibilidad de saneamiento no implica, contrariamente a lo que afirma el señor Procurador General de la Nación, el desconocimiento de otros requisitos de procedimiento como el establecido en el artículo 162 superior.
Al respecto cabe precisar que el límite temporal a que alude el artículo 162 superior según el cual “ningún proyecto de Ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas”, solamente es predicable del trámite dado por el Congreso pero no de la revisión automática encomendada a la Corte Constitucional
Así dado que el trámite que se debe surtir para la subsanación del vicio identificado es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte (art 241-10), no puede entenderse que en estas circunstancias se desconozca el requisito de que el trámite se surta en máximo dos legislaturas (art. 162C.P.), pues este se predica de la actuación del legislador -que en el presente caso efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte-, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991)[46].
No asiste pues razón al señor Procurador y desde esta perspectiva no cabe duda de la naturaleza saneable del vicio identificado.
Podría aducirse empero que en estas circunstancias de lo que se trata es da la configuración de un “vicio de competencia” en tanto en todo caso se habría incumplido el mandato contenido en el artículo 149 superior según el cual “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez”; y “ a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.
Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho que el mandato a que alude dicho artículo debe interpretarse dentro del contexto específico del capitulo de la Constitución en que se encuentra inserto, a saber el capítulo 2 del Título VI de la Constitución sobre la Rama Legislativa, cuyo articulado alude a las condiciones generales de reunión y funcionamiento del Congreso[47]
Capítulo que tiene un alcance que debe necesariamente diferenciarse del capítulo 3 del mismo título VI de la Constitución en cuyo articulado se establece específicamente las reglas de procedimiento para el trámite de las leyes.
A ello cabe agregar que si se aceptara la interpretación del alcance del artículo 142 superior a que se ha hecho referencia, cualquier vicio de procedimiento en la formación de una ley de aquellos que se señalan en el capítulo 3 del título VI de la Constitución, -aún los que en reiterada jurisprudencia de la Corporación han sido identificados como subsanables-configuraría un vicio de competencia que invalidaría necesariamente la actuación del legislador en tanto la convertiría en ineficaz. Conclusión que a todas luces resulta irrazonable.”
Por otra parte, en el Auto A-089/05[48] se analizó la existencia de un vicio en relación con el anuncio de la votación de un proyecto consistente en que si bien se había anunciado la votación para una fecha futura determinada, ésta no se había dado en tal fecha pues se había presentado un inconveniente que había hecho preciso posponer el orden del día. Además, en la sesión anterior a la cual efectivamente se dio la votación, ésta no se había anunciado. La Corte encontró que este vicio sí era subsanable debido al contexto de buena fe en el cual se había presentado el anuncio y a la determinabilidad de la fecha en la cual se iba a realizar la votación[49]. En el mismo Auto, la Corte tuvo la oportunidad de analizar las características que hacían insubsanable un vicio y dentro de éstas determinó que éste se hubiese presentado al comenzar el trámite legislativo, pues de ser así sería igual devolverlo para la subsanación que volver a tramitar la ley después de su declaratoria de inexequibilidad. Al respecto dijo el Auto:
“[L]a Corte ha estimado que existen ciertos vicios usualmente insubsanables. Esto porque si el vicio ocurrió en el momento inicial del trámite, la subsanación sería irrazonable puesto que implicaría rehacer todo el procedimiento. Por ejemplo, la falta de presentación oficial de las adiciones a un proyecto de ley, las cuales por su magnitud equivalían a un proyecto de ley distinto al originalmente presentado, y por lo tanto la ausencia de la correspondiente publicación y exposición de motivos al inicio de todo el trámite legislativo, hace irrazonable la devolución al Congreso para la subsanación, pues ésta implicaría la reproducción de todo el procedimiento de formación de la ley[50]. También ha estimado usualmente insubsanable el hecho de que los congresistas no hayan podido conocer las modificaciones o enmiendas al texto de un proyecto de ley por la falta de publicación de éstas antes de ser discutido y votado el proyecto, de lo que se deriva la ausencia de debate y por lo tanto la invalidez de la votación[51].” (subrayas ajenas al texto)
En conclusión, si bien la Corte ha considerado que la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.
4..1.6 Reglas jurisprudenciales sobre el cumplimiento del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003
Con fundamento en el anterior análisis jurisprudencial, para el cumplimiento de lo señalado en el Acto Legislativo se puede afirmar que (i) se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si el anuncio para la votación se da el mismo día que ésta; (iii) la contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si bien la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.
5. Análisis del caso concreto:
La Sala observa que en el trámite de la ley de la referencia no se cumplió con la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, toda vez que en una ocasión no existió claridad acerca del anuncio de la votación del proyecto en la siguiente sesión, motivo por el cual los congresistas no pudieron tener la certeza del momento en que se iban a realizar las votaciones.
A continuación se analizarán los anuncios surtidos en el trámite de las votaciones:
* Anuncio de la votación de la Comisión segunda permanente del Senado:
El señor Presidente, Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, levanta la sesión y convoca para mañana a las 9:00 a.m.” (subrayas ajenas al texto)[52].
Como se observa en el texto subrayado, y en la totalidad del texto trascrito, se presentan dos características: la indeterminación en el tiempo puesto que se dijo “para el día de hoy o mañana” y la falta de anuncio que precise el objetivo del Acto Legislativo 01 de 2003, toda vez que simplemente se dijo “pregunto a la secretaría qué más tendríamos para el día de hoy o para mañana”. La Corte observa que, sin lugar a dudas, en tal texto no se indica, ni de éste es posible deducir, que lo que se pretendía era dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Esto aunado a la indeterminación en el tiempo de la actuación anunciada configura un vicio de trámite, por desconocimiento del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
* Anuncio de la discusión y votación en plenaria del Senado
Proyecto de ley número 88 de 2004 Senado, “por medio de la cual se aprueba el “Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”, firmado en Bogotá el 24 de agosto de 2000, con informes de conciliación.”[53] (subrayas ajenas al texto)
La Corte, a la luz del texto subrayado, encuentra que se cumplió plenamente el requisito del Acto Legislativo 01 de 2003.
* Anuncio de la discusión y votación en Comisión Segunda de la Cámara:
Proyecto de ley número 88 de 2004 Senado, 248 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio permanente entre Colombia y Ecuador, firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000)” [54].
A la luz de lo señalado en la Sentencia C-473/05 en la cual se indicó que con la mención del término debatir se cumplía el requisito del Acto Legislativo 01 de 2003, la Sala no encuentra vicio de trámite en esta etapa de la ley en estudio.
* Anuncio de la discusión y votación en plenaria de la Cámara:
Han sido anunciados los proyectos de conformidad con el Acto Legislativo.”[55] (subrayas ajenas al texto)
La Sala observa que si bien se utilizó la expresó “proyectos para el próximo martes” la finalidad de tal anuncio se vio precisada con la afirmación hecha al final del anuncio: “han sido anunciados los proyectos de conformidad con el Acto Legislativo”. Como se analizó en la Sentencia C-533/04, la mención del Acto Legislativo dentro del anuncio, da a entender que la finalidad del mismo fue cumplida. Así las cosas, en el anuncio para la votación en plenaria de la Cámara no se presentó vicio de trámite.
Por último, la Corte considera preciso señalar que en el presente caso se sigue la jurisprudencia de la Corporación en la medida en que el vicio de la Ley en análisis se constituye por la indeterminabilidad de la finalidad del anuncio. En efecto, la expresión “que más tendríamos para el día de hoy o para mañana” contiene tanto una indeterminación temporal como una imprecisión y una vaguedad de tal entidad que se concluye que no se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. La forma en que se citó a los parlamentarios en el primer anuncio no cumple la finalidad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8, sino que la desvirtúa. Por ende, se configura un defecto procedimental que conlleva la inconstitucionalidad de la ley aprobatoria del tratado objeto de revisión constitucional.
Para finalizar, la Corte debe analizar si el vicio que se presenta es o no subsanable. En virtud de que el vicio se presentó al inicio del trámite del proyecto de ley, siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación (Auto A-089/05 fundamentado en lo determinado en las Sentencias C-737/01 y C-760/01), éste se torna insubsanable. Lo anterior, toda vez que sería casi equiparable devolver el proyecto para que fuera subsanado el vicio que retirar del ordenamiento la ley en estudio para que se le dé nuevo trámite en el Congreso.
En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad de la ley de la referencia.
Primero: Declarar INEXEQUIBLE la Ley 968 del 13 de julio de 2005 "Por medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”.
[1] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIII, Nº471 del 26 de agosto de 2004. Págs. 20 y ss
[2] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIII, Nº 559 del 22 de septiembre de 2004. Págs. 6 y ss
[3] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIII, Nº471 del 26 de agosto de 2004. Págs. 20 y ss
[4] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIV, Nº 517 del 12 de agosto de 2005. Pág. 16
[5] Folio 8 cuaderno 2 del expediente.
[6] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIII, Nº 701 del 16 de noviembre de 2004. Págs. 5 y ss.
[7] Ver Gaceta 844 del 23 de diciembre de 2004, página 6.
[8] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIII No 845, del 23 de diciembre de 2004. P. 30
[9] Certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República del 11 de agosto de 2005. Folio 5, cuaderno 2.
[10] Ver GACETA DEL CONGRESO. Año XIV, No 54 del 18 de febrero de 2005, Pags. 45 y 46
[11] Certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 4 de agosto de 2005. Folio 3, cuaderno 2. Ver también GACETA DEL CONGRESO Año XIV, Nº 727 de 2005 pg 5
[12] Certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 4 de agosto de 2005. Folio 3, cuaderno 2. Tal certificación señala que el anuncio consta en el acta número 32. Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIV, Nº729 del 24 de octubre de 2005
[13] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIV, Nº 276 del 18 de mayo de 2005. Págs 10 y 11
[14] Ver Gaceta 500 del 8 de agosto de 2005, página 24.
[15] Según certificación del Secretario General. Cámara de Representantes del 12 de agosto de 2005. Folio 2 cuaderno 2.
[16] Ver folio 13 vuelto, cuaderno 1.
[17] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[18] Ver Auto A-089/05
[19] Folio 272 del cuaderno principal.
[20] En relación con esta posición, el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, en salvamento de voto indicó:“No es lo mismo indicar que un proyecto va a ser votado “la semana entrante”, que indicar de manera precisa en cual de las sesiones de esa semana se incluirá para votación. Lo que el constituyente quiso al reformar el artículo 160 de la Carta Política con la norma introducida por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, fue evitar sorpresas tanto para los miembros del Congreso como para la ciudadanía, con votaciones sorpresivas de los proyectos de ley, en momentos en que los miembros del Congreso no estuvieran enterados, todos, de la fecha de la sesión en que tal votación debería llevarse a efecto. Se quiso, de esa manera, garantizar la trasparencia del proceso legislativo, evitar maniobras o ardides que so-pretexto de la “habilidad” parlamentaria pudiesen afectar el principio democrático y las garantías a las minorías. Ninguno de los miembros de la Comisión Segunda de la Cámara tenía información cierta sobre el día en que debería ocurrir la votación de ese proyecto, pues no se cumplió con el requisito de señalar en una sesión previa aquella en que debería realizarse la votación del mismo. Es decir, navegando por la incertidumbre, por la indeterminación, por la mera probabilidad o expectativa, se decidió votar ese proyecto el 17 de septiembre de 2003, lo que podría haber ocurrido, también, en la sesión del día siguiente. No se entiende entonces cuál es el fundamento jurídico para considerar que en una semana que tiene varios días de sesiones basta con mencionar a aquella para que así quede determinado en cuál de las sesiones celebradas en los diferentes días de esa semana va a ser sometido a votación un proyecto de ley determinado.
En relación con este mismo aspecto indicó el Magistrado Jaime Araujo Rentaría que “El proyecto se dijo que se votaría la próxima semana, pero no se señaló la sesión exacta en la que se votaría; ya que la semana comienza el lunes y termina el domingo, de modo que no se sabía si la votación era el lunes, el martes, el miércoles, el jueves, el viernes, el sábado o el domingo.
En el caso concreto se votó el miércoles, cuando la próxima semana iniciaba el lunes. Por la vía de esta fórmula ambigua se distorsiona el espíritu de la reforma constitucional, que era la certeza de la fecha de la votación y se deja un mal precedente, ya que la próxima vez se puede anunciar para el próximo mes, para el próximo año o para la próxima década, centurio o milenio y sorprender al Congreso y a los ciudadanos con una votación inesperada.”
[21] Con Salvamento de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería y salvamento parcial de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes.
[22] Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería
[23] Tanto el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra como el Magistrado Jaime Araujo Rentaría salvaron el voto. El primero consideró que: “no se le dio cumplimiento al requisito exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, en el cual se dispuso en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”, pues durante el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes, no se le dio cumplimiento a la exigencia constitucional en cuanto hace al anuncio previo y en sesión anterior de la sesión en la cual sería votado el proyecto de ley en la Plenaria de esa Corporación, lo que, en tales circunstancias, señala que el proyecto fue aprobado irregularmente y, en consecuencia, debería haber sido declarada su inexequibilidad.” El segundo de los Magistrados indicó: “Con [el Acto Legislativo 01 de 2003] se quiso evitar varias cosas:
[24] Salvaron el voto los magistrados Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis por estimar que si bien había existido un vicio, éste era subsanable. Aclaró el voto el Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
[25] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[28] Gaceta del Congreso No. 552 de 2003, página 11.
[29] La mayoría encontró que el vicio no era subsanable, toda vez que: “Para la Corte es claro que la aplicación del parágrafo del artículo 241 de la Constitución no opera per se o de manera automática en todos los casos sino en aquellos en que la naturaleza del yerro permite realmente su subsanación, esto es, cuando se enfrentan vicios de procedimiento que no tienen una significación constitucional evidente.
En este sentido, no puede olvidarse que el requisito infringido en el presente caso fue impuesto por la norma fundamental del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados (…)
De ahí que las normas dictadas por el Congreso contrariando lo dispuesto en la Constitución, esto es, desconociendo el procedimiento de formación de las leyes carecen de validez. Lo contrario sería prohijar la existencia de este tipo de vicios en el trámite legislativo atentatorios de la esencia de la función del Congreso en menoscabo de la jerarquía de la Carta Política como norma normarum del sistema normativo colombiano. (…)De otra parte, si bien es cierto que el artículo 5 de la Ley 5ª de 1992, al establecer la jerarquía del Reglamento del Congreso enuncia vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución, esto en manera alguna implica que se trate de una norma cerrada, que restringa a esas hipótesis exclusivas las irregularidades de esa naturaleza, sino que, por el contrario, es numerus apertus, es decir, de carácter simplemente enunciativo.
La Constitución, por lo demás cuando señala los requisitos exigidos para la aprobación de las leyes tampoco los reduce a las fases estructurales o básicas del proceso legislativo (art.157 C.P.), sino que los extiende de manera inexcusable a otros de igual jerarquía y significación como ocurre con los previstos en los artículos 158, 159, 160, 161 y 162 entre los cuales obviamente se incluye la exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Desde esta perspectiva, al constatarse que el debate y votación del proyecto de ley número 206 de 2003 Senado no sólo fue incluido en el orden del día del 30 de septiembre de 2003 sino aprobado, en esa misma sesión, por la mayoría de Senadores que componen esa célula legislativa, es evidente la transgresión del requisito establecido en el último inciso del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Por lo anterior, y dado que al haberse pretermitido ese requisito constitucional en el segundo debate en la plenaria del Senado se afectó también, consecuencialmente, la validez del trámite subsiguiente del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, como que la etapa legislativa previa es presupuesto de validez de las etapas posteriores (principio de consecutividad), se declarará la inexequibilidad de la Ley 898 de 2004.”
[30] Salvaron el voto los magistrados Manuel José Cepeda, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis por estimar que si bien había existido un vicio, éste era subsanable. El Magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó parcialmente el voto.
[31] Salvaron parcialmente el voto los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentaría por considerar que la terminología debate o consideración no podía ser equiparada a votación y, por tanto, se había vulnerado el artículo 160 constitucional.
[32] Reza el artículo 94: “ARTÍCULO 94. DEBATES. El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate.// El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general.”
[33] Ver entre otras las sentencias C-500 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre, con AV: Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, relativo a vicios subsanables; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett y C-760 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34] Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, donde la Corte analiza el proceso de aprobación de las leyes, el principio de instrumentalidad de las formas, la regla de unidad de materia y el alcance de las comisiones de conciliación. SV parcial alfredo Beltrán Sierra, sobre efectos diferidos de los fallos de inexequiblidad; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra, sobre principio de identidad, SV: Clara Inés Vargas Hernández, sobre principio de identidad.
[35] Salvó el voto el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[36] Ver, entre otras las sentencias C-737/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.; C- 872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett A.V. de los Magistrados Alfredo Beltran Sierrra y Jaime Araujo Rentería. Así mismo el Auto de 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[37] Al respecto, ver sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[38] Ver la Sentencia C-872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett A.V. de los Magistrados Alfredo Beltran Sierrra y Jaime Araujo Rentería.
[39] Ver, entre otros los Autos 05/95 M.P. Jorge Arango Mejía y 06/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y las sentencias C-008/95 y C- 203/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] Ver Sentencia C-255 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[41] Ver sentencia C-002 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[42] En el Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, el proyecto había sido tramitado en su totalidad antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2003, pero en la votación del informe de objeciones la Plenaria del Senado omitió dar cumplimiento al requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, razón por la cual, el proyecto fue devuelto para que el Congreso subsanara este vicio.
[43] En el Auto 136 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería, el proyecto de ley objetado fue debatido y aprobado antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2003, pero el requisito del artículo 8 de dicho acto, no se cumplió en relación con las insistencias de las plenarias de la Cámara y del Senado, razón por la cual, el proyecto fue devuelto al Congreso para que subsanara dicho vicio de trámite.
[44] En el Auto 038 de 2004, el requisito del artículo 8 no se había cumplido durante el trámite de las objeciones. La Corte dijo lo siguiente en dicho auto en relación con el trámite de las objeciones presidenciales:
En este caso el vicio es subsanable porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan solo se omitió cumplir con el nuevo requisito de anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada. Por lo anterior, y de conformidad con lo que establece el parágrafo del artículo 241 de la Carta, el proyecto de ley No. 48 de 2001 Senado, 212 de 2002 Cámara de Representantes deberá volver a dicha cámara para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo Acto Legislativo 01 de 2003.
En el Auto 136 de 2004, los cuatro debates para la aprobación del proyecto de ley se cumplieron antes de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, pero las objeciones presidenciales contra ese proyecto no fueron tramitadas de conformidad con lo prescrito en el Artículo 8 de dicho acto legislativo. La Corte dijo lo siguiente:
“De esta manera se constata por esta Corte, que lo preceptuado por la norma constitucional referida, no se cumplió respecto de las insistencias efectuadas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República (Art. 167 Constitucional). En otras palabras, requiriendo las insistencias de las plenarias de la Cámara y del Senado una votación especial, esta no cumplió con el requisito de ser previamente anunciada, estando en vigencia el mencionado artículo constitucional.
Así las cosas, en este caso específico y con base en las precisiones ya anotadas, la Corte considera que el vicio advertido puede ser subsanado.
Por consiguiente, por cuanto ambas Cámaras incurrieron en el vicio señalado, ambas deberán sanearlo. Como quiera que quien remitió el proyecto de ley a la Corte Constitucional fue el Presidente del Senado, este será devuelto a él”
[45] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
[46] Ver Auto del 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[47] Título VI DE LA RAMA LEGISLATIVA
[48] Con salvamento de voto de los Magistrados Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra y salvamento y aclaración de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería. Los mencionados Magistrados consideraron que el vicio no era subsanable.
[49] En el mismo sentido, ver Auto A-207/05. Con salvamento de voto de los Magistrados Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández , Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. Los mencionados Magistrados consideraron que el vicio no era subsanable.
[50] Sentencia C-737 de 2001 MP: Eduardo Montealegre Lynett: La sentencia revisa la ley 619 de 2000 en su totalidad por vicios de procedimiento. La norma revisada adolecía, entre otros, de un vicio considerado insubsanable, consistente en el incumplimiento de los requisitos de publicidad (MA de qué) , que como requisito en si mismo podría ser saneado de acuerdo al contexto del trámite legislativo, pero en el caso la subsanación hubiera sido equivalente a reproducir todo el procedimiento de formación de la ley acusada, pues deberían ser repetidos los cuatro debates, con lo cual no se justificaba que la Corte devolviera la ley al Congreso para su corrección. Sobre el vicio de publicidad la Corte se pronunció de la siguiente manera: “Esto muestra que la ruptura de la identidad de un proyecto no sólo implica que ciertos debates en el Congreso son pretermitidos sino que además genera otra grave irregularidad, por cuanto se trata de leyes que nunca fueron oficialmente presentadas como proyectos al Congreso ni contaron con la correspondiente publicación y exposición de motivos. Y, obviamente, para enmendar ese defecto, habría que retrotraer la ley al momento en que el proyecto debía ser presentado, con su correspondiente exposición de motivos. Eso equivale obviamente a reproducir todo el procedimiento de formación de la ley acusada, pues deberían ser repetidos los cuatro debates posteriores, con lo cual no se justifica que la Corte devuelva la ley al Congreso para su corrección, pues la enmienda equivale a rehacer integralmente el trámite de la ley. Nuevamente hay que concluir que el vicio que afecta a la Ley 619 de 2000 no puede ser razonablemente subsanado por el Congreso.”
[51] Sentencia C-760 de 2001 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia revisó la Ley 600 de 2000 encontrando que las enmiendas realizadas a ciertos artículos de la norma no fueron leídas en Plenaria de la Cámara y que tampoco fueron publicadas, ni su texto se repartió formalmente lo que hizo que se aprobara una norma que sólo se conocía parcialmente. Lo anterior se hizo equivalente a la ausencia de debate y a la invalidez de la subsiguiente votación, lo que configura un vicio insubsanable para los artículos desconocidos. La Corte expresó al respecto: “La Corte ha encontrado que la falta de conocimiento respecto de las proposiciones de enmienda presentadas por los representantes Rincón y Rueda a la plenaria de la Cámara de Representante durante la sesión del día 6 de junio de 2000, determina una inconstitucionalidad parcial por vicios de trámite, ya que equivale a la ausencia de debate y a la invalidez subsiguiente de la votación surtida respecto de ciertos apartes normativos de la Ley 600 de 2000, que antes fueron señalados.”
[52] Ver GACETA DEL CONGRESO Año XIV, Nº 517 del 12 de agosto de 2005. Pág. 16
[53] Ver Gaceta 844 del 23 de diciembre de 2004, página 6.
[54] Certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 4 de agosto de 2005. Folio 3, cuaderno 2. Ver también GACETA DEL CONGRESO Año XIV, Nº 727 de 2005 pg 5
[55] Ver Gaceta 500 del 8 de agosto de 2005, página 24.

References: artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 241

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ARTÍCULO 18

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Artículo 2
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 artículo 160
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in fine
 artículo 160
in fine
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