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Timestamp: 2018-11-14 03:11:51+00:00

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﻿ SENTENCIA 2004-00620/37400 DE AGOSTO 17 DE 2017
SENTENCIA 2004-00620 DE 17 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:NO SE CONFIGURA EL DAÑO ESPECIAL POR LA EXPEDICIÓN Y APLICACIÓN DE UNA LEY. NO ES POSIBLE CON LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA QUE SE TUTELE O AMPARE UNA SITUACIÓN QUE ESTABA PREVIAMENTE DEFINIDA EN LA LEY, Y QUE ERA PREVISIBLE EN SUS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS. ASÍ, EN EL EVENTO EN QUE UN ESTABLECIMIENTO BANCARIO ES ACCIONISTA DE UN FONDO PÚBLICO, SE VE COMPELIDO DESDE LA CONSTITUCIÓN DEL FONDO A SOPORTAR O TOLERAR CUALQUIER DECISIÓN LEGISLATIVA FRENTE A LA DESTINACIÓN Y EL MONTO DE LOS RECURSOS DE ÉSTE PARA EL CUMPLIMIENTO DE SU OBJETO SOCIAL, POR CUANTO SU CONDICIÓN DE ACCIONISTA O SOCIO NO DERIVABA DE UNA DECISIÓN EMPRESARIAL O FINANCIERA. ASÍ, SI EL BANCO DEMANDANTE CONSIDERABA LESIVA LA CONDICIÓN DE ACCIONISTA ESPECIAL IMPUESTA POR LA LEY, DEBÍA DEMANDAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS QUE LE ESTABLECIERON ESA CALIDAD, O ENAJENAR SU PARTICIPACIÓN ACCIONARIA EN EL FONDO. ASÍ LAS COSAS, EL DAÑO CONSIDERADO POR EL DEMANDANTE EN LA DISMINUCIÓN DE LOS DIVIDENDOS A DIVIDIR NO ES UN DAÑO ANTIJURÍDICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, FONDOS PÚBLICOS, ACTIVIDAD FINANCIERA, EXPEDICIÓN DE LEY, RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL
Sentencia 2004-00620/37400 de agosto 17 de 2017
Rad.: 250002326000200400620 01
Exp.: 37.400
Actor: BBVA Banco Ganadero S.A.
Demandado: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Congreso de la República y otros
Temas: Daño especial por expedición y aplicación de una ley. Daño jurídico. Responsabilidad extracontractual del Estado - elementos para su configuración - ausencia de daño antijurídico - deber normativo de soportar el daño.
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la Sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) competencia de la Sala, 2) oportunidad de la acción, 3) legitimación en la causa, 4) análisis de la Sala y 5) costas.
La Sala es competente, dado que el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta corporación, en los términos del artículo 132.6 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998— toda vez que para la fecha de interposición de los recursos de apelación —5 y 8 de junio de 2009— la cuantía se establecía a partir de la pretensión mayor individualmente considerada.
En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2004 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser igual o superior a $ 179.750.000(6); dado que la pretensión mayor individual asciende a $ 4.196.944.100, la Sala tiene competencia funcional.
La Sala advierte que la excepción de falta de jurisdicción propuesta por Finagro no está llamada a prosperar, en tanto que este litigio se origina en la expedición y aplicación de dos leyes promulgadas por el Congreso de la República, mientras que la cláusula compromisoria pactada entre las partes está restringida o limitada a las controversias que tengan relación con la formación, ejecución, disolución o liquidación del contrato social, de conformidad con el artículo 70 de la escritura pública 3073 de 2005 —modificatoria de los estatutos sociales—(7).
Para casos como el sub lite, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, según la cual la acción de reparación directa: “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”.
En el caso concreto, el hecho generador del daño se hace consistir en la aprobación y aplicación de las leyes 780 de 2002 y 812 de 2003, las cuales fueron publicadas en los diarios oficiales números 45.039 del 19 de diciembre de 2002 y 45.231 del 3 de julio de 2003, respectivamente(8).
Dado que la demanda se presentó el 19 de marzo de 2004, es viable concluir que se ejerció oportunamente.
El Banco BBVA Ganadero S.A. se encuentra legitimado en la causa por activa, porque es accionista de Finagro(9), y los artículos 69 de la Ley 780 de 2002 y 30 de la Ley 812 de 2003 fijaron y regularon el porcentaje mínimo de utilidades que debían ser empleadas para el otorgamiento del incentivo a la capitalización rural (ICR), beneficio financiero cuya asignación correspondía a esta sociedad(10).
La Nación —representada a través del presidente del Senado y los ministros del Interior, y Agricultura y Desarrollo Rural—(11) tiene interés en controvertir las pretensiones de la demanda, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, dado que es la persona jurídica sobre la cual repercutirían las eventuales consecuencias patrimoniales derivadas de la elaboración y aprobación de las leyes 780 de 2002 y 812 de 2003.
Por último, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario está legitimado en la causa por pasiva, porque tuvo a .su cargo la implementación del incentivo a la capitalización rural (ICR). Finagro es una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural(12).
4.1. La sentencia fue recurrida por ambas partes y las razones de disconformidad no solo comprenden la declaratoria de responsabilidad, sino la tasación de los eventuales perjuicios a reconocer, en tal virtud, el análisis de la Sala recaerá sobre todos los extremos de la litis.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, cuyo contenido y alcance fue definido en sentencias de unificación del 9 de febrero de 2012(13).
De otro lado, la Sala precisa que las copias simples aportadas por las partes serán valoradas de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta sección(14), en aplicación del principio constitucional de buena fe —toda vez que no fueron tachadas de falsas por las partes— y porque frente a ellas se surtió y garantizó el principio de contradicción.
4.2. Ahora bien, el problema jurídico consiste en definir si la modificación legislativa que incrementó el porcentaje mínimo de utilidades que Finagro tuvo que disponer durante las vigencias fiscales 2002, 2003 y 2004, como recursos para atender el incentivo a la capitalización rural (ICR), constituye un daño antijurídico imputable a las demandadas.
4.3. El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de lesión, fue haber reivindicado el daño —y por consiguiente a la víctima— y su función en la institución de la responsabilidad.
En otros términos, el análisis de la responsabilidad no inicia con el título o régimen jurídico aplicable sino con la verificación de la existencia del daño o nocimiento, entendido como la alteración negativa a un interés protegido(15).
Además de lo anterior, el daño antijurídico, a efectos de que sea resarcible o indemnizable, requiere la constatación de los siguientes elementos: i) certeza, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente —que no se limite a una mera conjetura, hipótesis o eventualidad—, ii) personal, esto es, que sea padecido por quien lo alega, en tanto haga parte de su patrimonio material o inmaterial, bien por la vía directa o hereditaria, iii) lícito, de modo que no recaiga sobre un bien o cosa no amparada por el ordenamiento jurídico, y iv) persistente, en tanto no haya sido previamente reparado por otras vías (v.gr. el seguro de daños).
Entonces, si bien el daño surge como un fenómeno físico o material (v.gr. la lesión, la muerte, la destrucción, la retención, la disminución de ingresos, entre otros), lo cierto es que su contenido es eminentemente deontológico y normativo, toda vez que no toda alteración del mundo exterior —en términos Hegelianos— puede ser considerada daño en sentido jurídico o normativo.
En este punto, la labor del juez cobra vital importancia, porque será el encargado de verificar si el daño ostenta la condición de antijurídico, para lo cual establecerá que el ordenamiento jurídico no le imponga la obligación a la víctima de soportar esa carga(16).
La Corte Constitucional, en relación con la antijuricidad como elemento definitorio del daño, ha sostenido(17):
“A pesar de que el artículo 90 de la Constitución es claro en señalar que el Estado ‘responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables’, lo cierto es que en nuestro. ordenamiento jurídico no existe definición normativa del concepto de daño antijurídico. Por ello, la jurisprudencia nacional, siguiendo algunos parámetros de la doctrina extranjera, dada la similitud de los artículos 106 de la Constitución Española y 90 de la Constitución Colombiana, ha definido el daño antijurídico como ‘la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho’; o también se ha entendido como el daño que se produce a una persona a pesar de que ‘el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de ‘causales de justificación’. Nótese que, de la simple definición de daño antijurídico, pueden deducirse fácilmente dos de sus principales características, a saber: la primera: no todos los daños que causa el Estado resultan indemnizables, sobre todo si los mismos son el resultado de la actividad estatal lícita, pues solamente originan el deber de reparación patrimonial aquellos daños que exceden los límites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a todas las personas que viven en determinada sociedad. Se ve, entonces, como la concepción del daño antijurídico, desde esa perspectiva, no solamente resulta acorde con los principios de eficiencia de la función pública y efectividad de los derechos (arts. 228 y 2º de la Constitución), sino también confluye con los principios de igualdad frente a las cargas públicas y solidaridad, que constituyen las piezas angulares del Estado social de derecho (arts. 1º y 13 de la Carta). Ahora bien, esta característica del daño antijurídico resulta especialmente relevante en aquellas limitaciones impuestas por el Estado al ejercicio de los derechos reconocidos y garantizados por las normas jurídicas, en tanto que solamente pueden originar su responsabilidad patrimonial aquellas restricciones que ‘superan la normal tolerancia’ o que impiden el goce normal y adecuado del derecho.
Específicamente en cuanto a la razonabilidad de la limitación del derecho a la propiedad y al límite de la obligación del titular a soportar dicha restricción en el ejercicio de su derecho, para efectos de establecer el deber de los particulares de reparar los daños. En consecuencia, para efectos del caso objeto de estudio, sólo puede entenderse como antijurídico el daño que causa un perjuicio personal y cierto al derecho a la propiedad que ha sido restringido con intromisiones intolerables, esto es, que es limitado de forma tal que excede la obligación jurídica de soportarlo. La segunda característica del daño indemnizable se encuentra en el hecho de establecer que solamente resultan antijurídicas las lesiones causadas por el Estado a los derechos de las personas que no surgen de su anuencia, aceptación o que son propiciadas por ellos mismos. No se trata de identificar el concepto de daño antijurídico con la causal de exoneración de responsabilidad que rompe la imputación por el hecho o culpa exclusiva de la víctima; se trata de entender que el Estado no puede indemnizar los daños cuya fuente de indemnización no es objeto de protección jurídica, en tanto que su origen es inconstitucional, ilegal o contraria al principio de buena fe que debe regular todas las actuaciones de los particulares y del Estado (art. 83 de la Constitución). En otras palabras, así el daño cuya reparación se pretende pudiese ser causado de manera directa y eficiente por el Estado, no puede ser indemnizado si fue propiciado, auspiciado, avalado u originado con la actuación u omisión de quien lo reclama, en tanto que el ordenamiento jurídico solamente protege las actuaciones leales y legítimas de los particulares”(18).
En el sub examine, el tribunal de primera instancia consideró que la sociedad demandante sufrió un daño antijurídico, que no estaba en la obligación de soportar, imputable a la Nación —Congreso de la República y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural— en virtud del régimen objetivo de daño especial, por rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
La lesión se hizo consistir en la disminución de las utilidades o dividendos percibidos por el Banco BBVA Ganadero S.A. durante los ejercicios 2002, 2003 y 2004; no obstante el a quo se abstuvo de indemnizar el último año y medio porque, en su criterio, el hecho de que la parte demandante conociera suficientemente el daño y, a pesar de ello, permaneciera como accionista constituía una culpa exclusiva de la víctima.
4.4. Como se precisó con anterioridad, el daño del artículo 90 superior es cualificado y para que sea resarcible requiere de la verificación de su antijuricidad, esto es, que quien lo sufre no tenga la obligación normativa de tolerarlo.
En el caso concreto, la Sala advierte que el daño alegado por la sociedad demandante es jurídico por las siguientes razones:
Desde 1990, por determinación de la propia ley, la sociedad demandante era accionista de Finagro y, por ende, tuvo pleno conocimiento de que en cualquier momento el legislador podría modificar la destinación o el monto de las utilidades del fondo para el cumplimiento de su objeto social.
En efecto, la Ley 16 de 1990 creó el sistema nacional de crédito agropecuario y autorizó la constitución del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro. El artículo 9º determinó que el capital del fondo estaría constituido por los aportes de la Nación y de los demás accionistas; además que el aporte de las entidades accionistas que integraban el sistema se haría proporcionalmente al monto de sus activos.
Como consecuencia, el Banco Ganadero —integrante del sistema— concurrió como accionista de Finagro, tal y como se desprende del acervo probatorio, específicamente de las escrituras contentivas de los estatutos sociales, las certificaciones del revisor fiscal, y de los escritos de demanda y contestación(19).
De modo que la composición accionaria de Finagro era la siguiente para el 2002: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (60.0000128698466%), Banco Ganadero (10.4881442973030%), Bancafé (14.6236861707816%), Banco Agrario (14.8881554479323%), Fondo de Empleados “Fondefin” (0.0000012141365%)(20).
En ese orden de ideas, al margen de que hubiera existido una modificación en la composición accionaria del banco demandante, lo cierto es que este conocía su condición legal de socio del fondo y, por consiguiente, le resultaba previsible que las utilidades de Finagro pudieran ser modificadas en virtud de la definición de una política pública.
De lo anterior resulta incuestionable que el banco demandante estaba compelido desde la constitución de Finagro a soportar o tolerar cualquier decisión legislativa frente a la destinación y el monto de los recursos de Finagro para el cumplimiento de su objeto social, por cuanto su condición de accionista o socio no derivaba de una decisión empresarial o financiera, como erradamente concluyó el a quo, sino de la propia ley.
De modo que la afectación padecida por el demandante es jurídica y estaba en la obligación de soportarla, en cuanto ostenta la calidad de accionista de un fondo público, que en virtud del ordenamiento jurídico tiene como objeto la financiación de las actividades de producción y comercialización del sector agropecuario.
Así las cosas, si el banco demandante consideraba lesiva esa condición de accionista especial impuesta por la ley, debió demandar la constitucionalidad de las normas que le establecieron esa calidad, o enajenar su participación accionaria en el fondo.
Cabe concluir que el demandante no sufre un daño antijurídico, porque pretende con la acción de reparación directa que se le tutele o ampare una situación que estaba previamente definida en la ley, y que era previsible en sus consecuencias económicas.
En efecto, los artículos 69 de la Ley 780 de 2002 y 30 de la Ley 812 de 2003 consagraban lo siguiente:
“ART. 69.—Por el término de tres (3) años, a partir del ejercicio con corte al 31 de diciembre de 2002, no menos del 50% de las utilidades brutas que en cada ejercicio anual liquide Finagro, se trasladarán al programa del incentivo a la capitalización rural, ICR, creado por la Ley 101 de 1993. El porcentaje será definido anualmente por la junta directiva de Finagro.
“ART. 30.—Recursos para incentivo a la capitalización rural, ICR. Por el término de tres (3) años, a partir del ejercicio con corte al 31 de diciembre de 2002, no menos del cincuenta por ciento (50%) de las utilidades brutas que en cada ejercicio liquide el Fondo para el Financiamiento (sic).
“ART. 30.—Recursos para incentivo a la capitalización rural, ICR. Por el término de tres (3) años, a partir del ejercicio con corte al 31 de diciembre de 2002, no menos del cincuenta por ciento (50%) de las utilidades brutas que en cada ejercicio liquide el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, se trasladarán al programa del incentivo a la capitalización rural, ICR, creado por la Ley 101 de 1993.
“Si se llegase a adicionar el presupuesto general de la Nación con cualquier porcentaje de las utilidades provenientes del Banco Agrario estas deberán ser reinvertidas en su totalidad en los programas y proyectos de inversión del sector agropecuario y rural”.
De modo que en el caso concreto deviene irrelevante abordar el estudio de la imputación, toda vez que el daño sufrido —disminución de los dividendos a distribuir durante los ejercicios 2002, 2003 y 2004— es jurídico y, por ende, la sociedad demandante desde que fue designada como accionista de Finagro, estaba compelida a soportarlo porque estaba vinculada a un continuum que venía desde 1990 con la creación legal del fondo.
Además, a diferencia de lo sostenido por el a quo, no es posible predicar un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, en tanto que el Banco Ganadero tenía una posición especial como accionista de Finagro y, por tanto, distinta a los demás establecimientos financieros, de allí que no existe un tertium comparationis o criterio de comparación.
Distinta situación se presentaría si los únicos dividendos afectados por la ley hubieran sido solo los del Banco Ganadero, por cuanto, en este escenario hipotético, sí existiría un estándar de comparación y, como consecuencia, se podría estructurar un juicio integrado de igualdad(21), para definir si la diferencia de trato entre uno y otro accionista vulneraría el principio de igualdad frente a las cargas públicas.
En suma, la Sala acoge en su integridad el concepto rendido por el Ministerio Público, de allí que revocará la sentencia apelada para, en su lugar, denegar en su totalidad las súplicas de la demanda por ausencia de daño antijurídico.
1. REVOCAR la Sentencia del 13 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección tercera, subsección B.
2. Como consecuencia, DENEGAR las súplicas de la demanda.
3.(sic) Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal, de origen.
6 Suma que resulta de multiplicar 500 por el salario mínimo mensual vigente de 2004, es decir, $ 358.000.
7 “Las diferencias que ocurran entre los accionistas y la sociedad, con ocasión de la formación del contrato social, durante su ejecución o en su etapa de disolución o liquidación, se someterán a decisión de un árbitro designado por las partes...” (fl. 187 c. 2).
8 http://www.imprenta.gov.co/diariop/diario2.nivel_3 (página web consultada el 24 de julio de 2017 a las 10:45 a.m.).
9 Así se desprende de las actas y extractos de actas de la asamblea de accionistas aportadas con la demanda (fls. 199 y ss. c. 2).
10 Fls. 3 a 32 c. 2.
11 El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998— establece al respecto: “Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan.
“En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente,Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
“El presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación - rama judicial estará representada por el director ejecutivo de administración judicial...”.
12 De conformidad con la Ley 16 de 1990, las escrituras públicas 383 de 1991, 3073 de 1995 y 2676 de 2002 que contienen los estatutos sociales y el certificado de existencia y representación legal (fls. 7 a 10 y 176 a 205 c. 2).
13 Consejo de Estado, sección tercera, sentencias del 9 de febrero de 2012, Exp. 21.060, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y Exp. 20.104, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
14 Cfr. Consejo de Estado, Sala plena, sección tercera, Sentencia del 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022, M.P. Enrique Gil Botero. La Corte Constitucional, en idéntico sentido, reconoció valor probatorio a las copias simples en Sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
15 “Daño es toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil —imputación y fundamento del deber de reparar— se encuentran reunidos”. HENAO, Juan Carlos “Las formas de reparación en la responsabilidad del Estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el Estado” en: Revista de Derecho Privado, Ed. Universidad Externado de Colombia, Nº 28 enero - junio de 2015, p. 280. Noción tomada de: J. C. Henao, “Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français”, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007, p. 133.
16 “Uno de los supuestos esenciales de la responsabilidad civil por hechos ilícitos consiste en la lesión de un derecho o cuando menos de un interés jurídicamente apreciable. En este terreno, los jueces detentan un poder discrecional de gran trascendencia, en cuanto a valoración del merecimiento de tutela del interés vulnerado”. VISINTINI, Giovanna “¿Qué es la responsabilidad civil?”, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015, p. 101.
17 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
18 Consejo de Estado, sección tercera, Sentencia del 5 de diciembre de 2005, Exp. 12.158, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. Ver, en igual sentido: sección tercera, Sentencia del 2 de marzo de 2000, Exp. 11.945, M.P. María Elena Giraldo Gómez.
19 Fls. 172 a 206 c. 2.
20 Fl. 44 c. 2.
21 “En cuanto al cargo por violación del derecho a la igualdad, esta Corte ha establecido que el juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: ‘(i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución’”. Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2017, M.P. Cristina Pardo S.

References: artículo 132
 artículo 40
 artículo 70
 artículo 136
 artículo 90
 artículo 357
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 9
 artículo 149
 artículo 49