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Sentenza Cassazione Civile n. 3609 del 10/02/2017 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3609 del 10/02/2017
Cassazione civile, sez. I, 10/02/2017, (ud. 29/09/2016, dep.10/02/2017), n. 3609
R.A., Elett. domiciliato in Roma, via Maria Cristina, n.
2, nello studio dell’avv. Giovanni Corbyons; rappresentato e difeso
dall’avv. Francesca Mazzonetto, giusta procura speciale a margine
CONSORZIO TRA ENTI LOCALI PER LA REALIZZAZIONE DELL’AREA INDUSTRIALE
ATTREZZATA DEL BASSO POLESINE, Elettivamente domiciliato in Roma,
via F. Confalonieri, n. 5, nello studio dell’avv. Luigi Manzi, che
lo rappresenta e difende, unitamente all’avv. Luigi Migliorini,
ATTREZZATA DEL BASSO POLESINE come sopra rappresentato;
R.A. come sopra rappresentato;
avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia, n. 1094,
depositata in data 10 maggio 2012;
sentito l’avv. Mazzonetto per il ricorrente;
sentito per il controricorrente l’avv. Luigi Albini, munito di
dott. CELESTE Alberto, il quale ha concluso per l’accoglimento del
ricorso principale, e per il rigetto dell’incidentale.
1. Con atto di citazione notificato il 2 luglio 2009 R.A. conveniva davanti alla Corte di appello di Venezia il Consorzio tra gli enti locali per la realizzazione dell’area industriale del Basso Polesine (d’ora in avanti, per brevità, A.I.A.) chiedendo, ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 l’attribuzione dell’indennità relativa alla reiterazione, con delibere adottate a partire dal 1985, di vincoli espropriativi imposti su terreni di sua proprietà siti nel Comune di Loreo con il piano per gli insediamenti produttivi.
2. Nel contraddittorio dell’ente convenuto, che contestava la fondatezza della pretesa, non senza eccepire la nullità dell’atto di citazione, l’incompetenza della Corte di appello, la propria carenza di legittimazione passiva e la prescrizione del diritto azionato, veniva espletata consulenza tecnica d’ufficio, all’esito della quale la Corte distrettuale, con la decisione indicata in epigrafe, accolta l’eccezione relativa alla propria incompetenza per il periodo anteriore all’apposizione del vincolo in data 20 maggio 2008 – rimanendo così assorbita la questione in merito alla dedotta prescrizione – ha rigettato la domanda.
3. E’ stato rilevato, in particolare, che l’area di proprietà del Rocchi, che in precedenza aveva destinazione agricola, con il suo inserimento nel P.I.P. aveva assunto le qualificazioni in parte Dl (aree produttive da completare) e in parte D2 (aree produttive di nuovo impianto).
Tanto premesso, si è osservato che tali previsioni non consentivano il riconoscimento del diritto all’indennizzo ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 e dei principi – distintamente richiamati – affermati al riguardo dalla Corte Costituzionale, in quanto in base alle suddette destinazioni erano consentite costruzioni di insediamenti produttivi e di fabbricati da adibire ad abitazione del custode senza esclusione dell’iniziativa privata o promiscua pubblico – privata, la cui realizzazione, pertanto, non richiedeva necessariamente l’ablazione del terreno.
4. Per la cassazione di tale decisione la parte proprietaria propone ricorso, affidato a tre motivi, illustrati da memoria, cui il Consorzio A.I.A. resiste con controricorso, interponendo ricorso incidentale condizionato, con unico motivo, resistito da controricorso.
1 – Con il primo motivo, deducendosi violazione e falsa applicazione del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, artt. 39 e 57 si sostiene che la Corte di appello, malamente interpretando la sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999 e la giurisprudenza di legittimità, avrebbe erroneamente affermato la propria incompetenza in relazione alla reiterazione del vincolo antecedente all’entrata in vigore del citato D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39, in quanto tale norma avrebbe affermato in via generale la competenza funzionale della corte di appello in merito all’indennizzo in esame, dovendosi anche considerare che l’ultima reiterazione del vincolo era intervenuta nell’anno 2008.
La statuizione in esame è conforme al principio, già affermato da questa Corte, secondo cui la competenza a conoscere delle controversie concernenti il riconoscimento del diritto all’indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi, nella ricorrenza dei presupposti indicati dalla Corte costituzionale n. 179 del 1999, appartiene al Tribunale e non alla Corte d’appello, come previsto dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 quando gli atti di rinnovo del vincolo espropriativo sono anteriori al 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del decreto citato (Cass., 26 gennaio 2007, n. 1741).
Il Collegio condivide tale indirizzo, al quale intende dare continuità, in considerazione della normativa transitoria e del carattere non retroattivo della disposizione contenuta nel D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 con conseguente piena operatività del criterio, sancito dall’art. 9 c.p.c., comma 1, secondo cui, in assenza di specifiche attribuzioni ad altro giudice, deve ritenersi sussistente la competenza del tribunale.
Nè può condividersi l’assunto fondato sulla riconducibilità dell’ultima reiterazione del vincolo nella vigenza del citato D.P.R. n. 327 del 2001, in quanto, trattandosi di distinte domande di indennizzo per ogni reiterazione del vincolo, delle quali soltanto l’ultima appartenente alla competenza funzionale della Corte d’appello, non può ritenersi consentita una deroga in virtù della connessione (Cass., 5 agosto 2015, n. 16545; Cass., 18 aprile 2013, n. 9447; Cass., 7 luglio 2011, n. 15052; Cass., 22 aprile 2008, n. 10384).
3. Il secondo mezzo si riferisce al rigetto della domanda di indennizzo per il periodo successivo al 29 maggio 2008: si denuncia violazione e falsa applicazione della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 27 e della L.R. Regione Veneto 22 aprile 1977, n. 33, artt. 3 e 5 affermandosi, in sostanza, l’erroneità dell’affermazione secondo cui il piano per gli investimenti produttivi imprima ai terreni in esso compresi una destinazione edificatoria realizzabile anche da parte del privato. In realtà, in virtù della normativa sopra indicata, la realizzazione del P.I.P. può avvenire solo attraverso l’espropriazione delle aree in esso comprese da parte dei comuni e dei loro consorzi, ragion per cui il riconoscimento delle caratteristiche di area industriale sarebbe in ogni caso frustrato dal fatto che la relativa attuazione può essere attuata soltanto dalla pubblica amministrazione attraverso l’esercizio del potere di espropriazione.
4. Il motivo è infondato. La tesi sostenuta dal ricorrente si fonda sulla sostanziale equivalenza fra possibilità di realizzazione del piano per gli insediamenti produttivi attraverso l’espropriazione e la natura, per l’appunto espropriativa, del relativo vincolo.
Appare evidente come tale assunto costituisca il frutto di una inammissibile generalizzazione, che contrasta con l’elaborazione giurisprudenziale, poi confluita in una specifica previsione normativa, costituita dal citato D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39. L’individuazione dell’ubi consistam del vincolo esclusivamente nella realizzabilità del piano soltanto attraverso l’ablazione dei terreni in esso ricompresi comporta la pretermissione di ogni distinzione fra vincolo conformativo ed espropriativo, come elaborata, soprattutto dalla giurisprudenza costituzionale, anche, ma non soltanto, ai fini della indennizzabilità della c.d. espropriazione di valore. Sotto tale profilo vale bene ricordare che l’indennizzo per i vincoli urbanistici, come alternativa non eludibile al termine di efficacia posto dalla L. 19 novembre 1968, n. 1187, art. 19 è dovuto allorchè la possibilità di reiterazione del vincolo scaduto, riconosciuta all’Amministrazione per giustificate ragioni di interesse pubblico, comporta che si superi la durata fissata dal legislatore come limite alla sopportabilità del sacrificio da parte del soggetto titolare del bene. Non tutti i vincoli urbanistici, tuttavia, sono soggetti a decadenza, e conseguentemente alla possibilità di indennizzo allorchè reiterati, ma soltanto quelli aventi carattere particolare, per i quali la mancata fruibilità del bene protratta nel tempo e non indennizzata determina violazione dell’art. 42 Cost., comma 3: in particolare non sono indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi i vincoli urbanistici di tipo conformativo, nochè i vincoli paesistici (Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179).
Quanto ai vincoli di natura conformativa, costituisce ius receptum in giurisprudenza il principio per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria requisiti vincoli carattere nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, si da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica. Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cons. Stato, sez. 4, 30 luglio 2012 n. 4321).
5. Con riferimento alle varianti che introducono una previsione urbanistica intesa alla edificabilità di una vasta area del territorio, sia per venire incontro alle esigenze abitative della popolazione, sia per promuovere lo sviluppo dell’attività produttiva, le Sezioni unite di questa Corte, superando un precedente indirizzo fondato sulla natura espropriativa del relativo vincolo (Cass., 27 febbraio 1989, n. 1067), con riferimento al P.E.E.P, affermarono che “i piani di edilizia economica e popolare (P.e.e.p.) costituiscono, come recita la L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 2 dei veri e propri piani di zona e, quindi, piani urbanistici attuativi o di terzo livello, equivalenti ai piani particolareggiati o di lottizzazione L. 17 agosto 1942, n. 1150, ex art. 28 come modificato dalla L. 7 agosto 1967, n. 765, art. 8. Inoltre, non può esservi contrasto tra il P.e.e.p. ed il P.r.g. o il P.d.f. Infatti, in base alla L. 18 aprile 1962, n. 167, art. 3 che ha previsto i Piani di edilizia economica e popolare, gli stesso debbono di regola trovare insediamento nelle zone previste come zone di espansione dell’aggregato urbano, ancorchè non ancora edificate. Qualora, poi, la zona oggetto del piano non fosse già prevista come zona di espansione destinata ad edilizia residenziale, come nel caso che essa avesse destinazione agricola nel Piano regolatore generale, l’approvazione del P.e.e.p. costituisce un provvedimento a duplice effetto, in quanto è ad un tempo approvazione di variante allo strumento urbanistico fondamentale o di secondo livello (Piano regolatore generale o Piano di fabbricazione) ed approvazione di piano di zona attuativo di terzo livello. Il P.e.e.p., quindi rientra in un disegno normativo volto ad consentire che l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare sia inquadrato in uno strumento urbanistico più ampio, per cui non può essere in contrasto con un precedente piano urbanistico generale, di cui costituisce pur sempre l’attuazione nella versione originaria o in quella modificata dal P.e.e.p. che del P.r.g. ha effetto di variante. Il fatto stesso, quindi, che un terreno sia compreso nel P.e.e.p ed in esso abbia destinazione all’edilizia economica e popolare, che del P.r.g. costituisce o attuazione o variante, è di per sè elemento giustificativo del legale carattere edificatorio del terreno stesso, sia pure nei limiti che il P.e.e.p. consente” (Cass., Sez. U., 18 novembre 1997, n. 11433).
6. Tale orientamento, costantemente ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte (che ha posto in evidenza il carattere “programmatorio e conformati-vo” del piano suddetto: cfr., ad es. Cass., 17 settembre 2001, n. 11621), è stato successivamente esteso, per evidente analogia dei presupposti, nonchè delle conseguenze giuridiche e concrete, al piano per gli insediamenti produttivi, la cui natura conformativa è stata ribadita in numerose pronunce (cfr., ex multis, Cass. 24 aprile 2007, n. 9891; Cass., 6 settembre 2006, n. 19128; Cass., 24 marzo 2004, n. 5874).
7. Appare del tutto evidente l’aporia che si determina ove si aderisca alla tesi proposta dal ricorrente – per il vero confortata da alcune pronunce di altra sezione di questa Corte (cfr. ad es., Cass., 21 dicembre 2011, n. 27902, non massimata) e della giurisprudenza amministrativa: il vincolo inerente al piano in esame avrebbe natura conformativa e contemporaneamente determinerebbe l’indennizzabilità ai sensi del D.P.R. n. 327, art. 39; la trasformazione, dovuta al suddetto effetto conformativo, di un terreno agricolo in edificabile, vale a dire il significativo incremento del suo valore di mercato, si tradurrebbe, per usare un’espressione solitamente ricorrente in tema di applicazione del suddetto D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 in un’espropriazione di valore.
8. Non può omettersi di considerare che, come emerge dalla sentenza impugnata, i terreni in questione sono stati classificati in parte come “aree produttive da completare” (D1) e in parte “aree produttive di nuovo impianto” (D2), e che, quindi, l’allocazione del PIP in zona territoriale omogenea che, in base allo strumento generale di pianificazione, prevede il riconoscimento dell’edificabilità legale ai suoli in quale piano inclusi, esclude già in linea generale che il ricorrente sia stato attinti da previsioni urbanistiche di contenuto sostanzialmente espropriativo rispetto alle proprie facoltà dominicali, e perciò suscettibili d’indennizzo ai sensi degli artt. 9 e 39 citato T.U..
9. In altri termini, nè l’art. 39 T.U., nè le decisioni nel tempo rese sul tema dalla Corte Costituzionale hanno mai posto l’equazione fra i vincoli di inedificabilità e l’indennizzo, postulando, al contrario, la ricorrenza di una delle due fattispecie individuate dalla norma, le quali da un lato presuppongono che l’imposizione (come recita l’art. 39 T.U. citato, che prevede che il vincolo incida su “particolari aree”) non abbia carattere generale (che può ritenersi proprio anche del PIP), dall’altro hanno come funzione la preordinazione all’espropriazione.
Quest’ultimo requisito è ipotizzabile soltanto nell’ambito delle imposizioni a titolo particolare, e non anche nella contrapposta categoria dei vincoli conformativi.
10. Giova evidenziare che di recente anche il Consiglio di Stato, alla luce del T.U. di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 8, 9, 10 e art. 12, comma 1, lett. a) ha affermato che il PIP previsto dalla L. n. 865 del 1971, art. 27, non integra un vincolo preordinato all’esproprio (Cons. St., 11 giugno 2015, n. 2878).
11. Non può escludersi, per altro, che, in relazione a determinati beni ricompresi nel piano vengano imposti, per la realizzazione di opere specifiche (ad es, di natura infrastrutturale), dei vincoli particolari, che rientrano nel paradigma tracciato dalla Corte costituzionale, come sopra richiamato. Nel caso di specie, tuttavia, tale ipotesi non risulta nè dedotta, nè allegata, discendendo la domanda di indennizzo, come emerge anche dalle argomentazioni difensive sviluppate in questa sede, dalla mera approvazione del piano per gli insediamenti produttivi.
12. Rimangono assorbiti il terzo motivo del ricorso in esame, attinente al regolamento delle spese, nonchè l’incidentale, espressamente condizionato all’accoglimento del principale.
13. Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza, e si liquidano come da dispositivo.
La Corte rigetta il ricorso principale, assorbito l’incidentale, e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali relative al presente giudizio di legittimità, liquidate in Euro 7.200,00, di cui Euro 7000,00 per compensi, oltre accessori di legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile della Corte suprema di Cassazione, il 29 settembre 2016.

References: Sentenza 
 sentenza 
 art. 39
 art. 39
 sentenza 
 art. 39
 art. 39
 art. 39
 art. 27
 art. 39
 art. 19
 art. 2
 art. 28
 art. 8
 art. 3
 Cass. 
 art. 39
 art. 39
 sentenza 
 art. 12
 art. 27