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Rapporto sull accoglienza di migranti e rifugiati in Italia. Aspetti, procedure, problemi. Unione Europea
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Brigida Tosi
1 Unione Europea Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione Rapporto sull accoglienza di migranti e rifugiati in Italia. Aspetti, procedure, problemi Roma, ottobre 2015
3 Gruppo di studio sul sistema di accoglienza Rapporto sull accoglienza di migranti e rifugiati in Italia. Aspetti, procedure, problemi Roma, ottobre 2015
4 GRUPPO DI STUDIO SUL SISTEMA DI ACCOGLIENZA È stato costituito a gennaio 2015, presso il Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione del Ministero dell Interno, un gruppo di studio per l elaborazione di una valutazione approfondita dell impatto, in termini di analisi costi-benefici, prodotto dagli investimenti pubblici effettuati a favore del sistema di accoglienza nazionale, con l obiettivo di produrre un documento ai fini della: 1. Valutazione dell attuale e particolare fenomeno migratorio e prospettive future; 2. Valutazione e quantificazione degli investimenti pubblici diretti ed indiretti con relativa analisi dei costi-benefici; 3. Identificazione di buone pratiche per il miglioramento dell efficienza e dell efficacia del sistema dell accoglienza. COMPONENTI IL GRUPPO DI STUDIO Antonio GOLINI, professore emerito in Sapienza, Università di Roma, coordinatore Stefano COSTA, Istat, Dipartimento per i conti nazionali e le statistiche economiche Andrea FACCHINI, referente immigrazione, Regione Emilia-Romagna Aly Baba FAYE, esperto in politiche migratorie Enzo Maria LE FEVRE CERVINI, docente di diritto internazionale, Università LUISS, Roma Stefania NASSO, Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione, Ministero dell Interno, Roma Luca PACINI, dirigente, ANCI, Roma Paolo PINOTTI, professore, Università Bocconi, Milano Rosetta SCOTTO LAVINA, Prefetto, Direttore centrale, Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione, Ministero dell Interno, Roma Chiara TRONCHIN, Fondazione Leone Moressa Roma, 15 ottobre 2015
5 Rapporto sull accoglienza di migranti e rifugiati in Italia. Aspetti, procedure, problemi Indice Prefazione...1 INTRODUZIONE I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE GESTIONE DELLE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO: LE COMMISSIONI TERRITORIALI LA GOVERNANCE DELL ACCOGLIENZA LA SITUAZIONE ATTUALE DELL ACCOGLIENZA L ACCOGLIENZA NELLA RETE DELLO SPRAR I MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI GLI ATTORI DELL ACCOGLIENZA DALL EMERGENZA AD UNA EMERGENZIALE ORDINARIETA : UN ANALISI DEI COSTI ALCUNE EVIDENZE DEGLI EFFETTI INDIRETTI DEL SISTEMA SPRAR L IMPATTO SOCIO-ECONOMICO DEI FINANZIAMENTI SPRAR IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA ITALIANO: LE BEST PRACTICE L AGENDA EUROPEA SULLA MIGRAZIONE [IN CONTINUO DIVENIRE] L APPROCCIO ITALIANO NELL AGENDA EUROPEA CRITICITA E PROPOSTE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE...101
7 Prefazione A proposito di un nuovo rapporto sull accoglienza. Domenico Manzione, Sottosegretario Ministero dell Interno con delega all immigrazione Nel gennaio 2015 è stato costituito un gruppo di studio con il compito di valutare l impatto, in termini di costi-benefici, prodotto dagli investimenti pubblici effettuati a favore del sistema di accoglienza nazionale. Il documento finale -quello che il lettore potrà consultare dopo questa rapida premessa- contiene dunque: una valutazione dell attuale fenomeno migratorio proiettandosi, per quanto v è di prevedibile in materia, verso scenari futuri; una valutazione e una quantificazione degli investimenti pubblici diretta ed indiretta, con relativa analisi dei costibenefici; l individuazione di buone pratiche che, estese, possono portare ad un miglioramento dell efficacia e dell efficienza del sistema di accoglienza. Il gruppo di studio è stato costituito attingendo ad alcune tra le migliori professionalità che si occupano del tema il lettore se ne renderà agevolmente conto scorrendo i nomi dei componenti riportati subito di seguito- ed è stato coordinato dal Prof. Golini, emerito della Sapienza di Roma. La statura, umana e scientifica, dei componenti del gruppo di studio è sicura garanzia dell affidabilità del rapporto, alla stesura del quale i componenti hanno contribuito, e anche questo non è senza significato, con la consapevolezza che il loro unico compenso sarebbe stato quello di rendere un servizio utile alla collettività: a loro dunque il riconoscente ringraziamento dell intera struttura ministeriale per l opera prestata. Al lettore indirizzo invece solo un paio di rapidi suggerimenti l utilità dei quali potrà immediatamente apprezzare egli stesso anche dando solo una rapida scorsa al rapporto. Non si tratta, qui, della consueta aggregazione di dati sul cangiante fenomeno migratorio diretta semplicemente a registrarne l alternanza, qualitativa e quantitativa, dei flussi. Piuttosto, quei dati vengono utilizzati e posti a base di un approfondimento ulteriore. Il migrante usiamo un espressione volutamente generica perché convenzionalmente ritenuta onnicomprensiva- sempre ben presente come persona agli occhi dell analista, costituisce al tempo stesso l indefettibile punto di partenza e di approdo dello studio, ma non il suo oggetto: ciò su cui occorre gettare un faro è, qui, il sistema di accoglienza, come si è organizzato per rispondere ad una sfida che lo impegnerà per molti anni a venire, quali risposte abbia dato alle esigenze delle persone appunto- per le quali è stato messo in piedi, quali e quante risorse abbia richiesto. Tale essendo l oggetto dell indagine, si comprende che essa ruota intorno a una serie di quesiti per solito trascurati: le risposte alle esigenze dell umanità do-
8 lente che a noi si rivolge sono state adeguate? Si poteva (si può) fare di meglio e di più? Le risorse destinate all accoglienza sono sufficienti o ne occorrono di nuove? E quelle che sono state destinate allo scopo sono state ben impiegate o potevano dare risultati migliori? Nelle domande c è il senso dell altro avvertimento. L analisi, stavolta, non è condotta da altri organi, terzi o contrapposti alle autorità governative. E invece il decisore politico (come si dice con brutta espressione) che si pone in un ottica di verifica autocritica al fine di appurare se l impegno profuso abbia ottenuto un qualche risultato e se possano ipotizzarsi soluzioni più adeguate rispetto ad un fenomeno che ha obiettivamente raggiunto piaccia o no- dimensioni epocali. E quello che gli anglosassoni definirebbero un esercizio di policy evaluation : la capacità di meditare (e magari rimeditare) sulla propria azione in vista del raggiungimento di soluzioni il più possibile aderenti rispetto allo scopo dato. Di fondo, c è la convinzione (nel sottoscritto particolarmente radicata) che in materia di immigrazione e di accoglienza nessuno può vantare verità assolute: non esistono soluzioni facili a problemi tanto complicati; anzi, non esistono soluzioni : perché chi fugge da qualcosa (guerra o miseria che sia) non è un problema ; perché quello migratorio è un fenomeno da gestire nel migliore dei modi, non un equazione da risolvere. Perché, in definitiva, nessuno ha la ricetta ideale en poche, nemmeno chi la sventola con tanta sicumera, dimenticando troppo spesso, ancora una volta, che non stiamo parlando di numeri.
9 INTRODUZIONE 1 Dopo i flussi massicci avuti nel 2014, il Ministero dell Interno nella sua struttura del Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione - a cui fanno capo i problemi relativi all immigrazione straniera - ha istituito all inizio del 2015 un gruppo interdisciplinare tecnico-scientifico di lavoro con il compito di analizzare e seguire tutto il processo di arrivo, accoglimento e gestione degli immigrati, di valutare il complesso dei costi ma anche dei benefici diretti e indiretti che tale processo comporta. Inizialmente al gruppo sono stati concessi sei mesi di lavoro, terminati a giugno 2015 e poi prorogati sino al 31 ottobre in ragione della necessità di fare ulteriori approfondimenti. Questo che si presenta è il Rapporto conclusivo. In esso, naturalmente, non compare, né potrebbe comparire, alcun riferimento alle indagini giudiziarie in corso, né ai possibili collegati elementi di malaffare. In questo periodo la situazione dell arrivo e dell accoglienza di rifugiati e migranti verso l Italia si presenta aspetti molto complessi. Da un lato il flusso di arrivi è straordinariamente intenso e si va ampliando; dall altro, per quel che si è appreso, la malavita si sarebbe inserita nell affare immigrazione lucrando su appalti e sulla difficile gestione del problema; infine, sono insorte vivaci reazioni da parte di alcuni territori all insediamento di ulteriori gruppi di migranti e forti polemiche politiche ed operative anche nei rapporti stato-regioni e in quelli fra le varie nazioni della UE. Difficoltà che sono acuite dalla necessità per converso di provvedere adeguatamente e tempestivamente all accoglimento, al trattamento amministrativo e al sostentamento di un numero così elevato di persone. In una tale situazione le strutture amministrativo-burocratiche del Ministero dell Interno, quelle decentrate e i vari territori interessati si ritrovano necessariamente ad essere sotto pressione. Considerando la natura mista dei flussi si è parlato nel testo di rifugiati e di migranti mettendo insieme, in alcuni casi, due categorie di persone che nella letteratura scientifica e nella pratica giuridico-amministrativa nazionale e internazionale sono ben distinte. I primi essendo persone che fuggono da guerre e persecuzioni di ogni tipo che, una volta riconosciuta la loro condizione, hanno diritto a protezione, mentre i secondi sono persone che lasciano volontariamente il loro paese alla ricerca, per se stessi e per le loro famiglie, di migliori (o anche 1 In questo lavoro non sono presi in considerazione problemi e protagonisti del soccorso in mare e saranno pertanto considerate solo le persone che, qualsiasi siano le condizioni, sono inserite nel sistema di accoglienza, quale che sia poi l esito della procedura relativa all accoglienza propriamente detta. Ed evidentemente anche gli attori che entrano in gioco nel sistema. INTRODUZIONE 3
10 1 I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA semplicemente di diverse) condizioni e prospettive di vita. Infatti, nei barconi dove le persone vengono stipate in maniera inverosimile, non è semplice distinguerle nelle due categorie e sarebbe comunque impossibile farlo nella fase di salvataggio. Quindi il salvataggio ed il recupero dei migranti dalle imbarcazioni, spesso fatiscenti, è relativo al complesso delle persone che si trovano in mare aperto o che arrivano sulle nostre spiagge o nei nostri porti. Eccezionalmente elevato è il numero di rifugiati-migranti che nel Mediterraneo hanno perduto e vanno perdendo la vita; secondo le stime dell OIM 2 relative al periodo 1 gennaio ottobre 2015, sono stati (oltre il 70% di tutte le perdite contate nel mondo). Il presente lavoro fa anche cenno ai dati, in fortissima crescita, relativi alle persone che arrivano via terra attraverso il confine orientale del Paese; questi entrano nel sistema di accoglienza se esprimono la volontà di richiedere protezione internazionale. Naturalmente l accoglimento di tante persone in singole comunità, anche piccole, comporta dei problemi di vario tipo, a partire da quelle logistiche e, a seguire, con quelle economico-sociali e psicologiche, ma crea anche opportunità economiche e occupazionali. Di questi aspetti tratta il presente Rapporto che non può, considerata la continua evoluzione delle dinamiche e delle politiche migratorie, nazionali ed internazionali, essere esaustivo riguardo a tutti i problemi, ma che si propone di fornire un ampio e approfondito sguardo ad un fenomeno tanto importante e drammatico. Nel corso di questi mesi i componenti del Gruppo di lavoro hanno prodotto documenti analitici che vengono elencati alla fine di questo Rapporto con il nome dell estensore. Nel decreto di nomina dei componenti del Gruppo è specificato che non sarebbe stato erogato alcun compenso per il lavoro richiesto; i componenti del Gruppo hanno accettato il non facile e non lieve incarico in assoluto spirito di servizio nei confronti del Paese
11 1 I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA Il fenomeno degli sbarchi caratterizza il dibattito pubblico italiano sull immigrazione degli ultimi anni e catalizza l attenzione politica e mediatica sul tema. Secondo i dati del Ministero dell Interno, il 2014 è stato l anno record degli sbarchi, registrando oltre 170 mila arrivi (fig. 1), più della somma dei tre anni precedenti e quasi il triplo del 2011 (anno dell emergenza Nord Africa seguita alle primavere arabe ). Conclusa l operazione italiana Mare Nostrum (Ottobre 2013/Ottobre 2014), il 1 Novembre 2014 è stata avviata l operazione Triton, gestita dall Agenzia europea Frontex. I dati più recenti del 2015, figura 2, mostrano come non si siano avuti ulteriori forti aumenti, pur rimanendo molto elevata l intensità del fenomeno che, come risulta dalla figura 3 e dalla tabella 1, ha interessato pressoché esclusivamente i porti delle regioni meridionali. Figura 1 Trend degli arrivi sulle coste italiane Figura 2 Migranti sbarcati nel periodo 1 gennaio 10 ottobre 2015 comparati con lo stesso periodo del ,4% Fonte: Ministero dell Interno Tabella 1. Sbarchi nelle regioni italiane. Anni e confronto Località Fino al 1 giugno 2015 Fino al 1 giugno Sicilia* Puglia Calabria Sardegna Campania Friuli Venezia Giulia Liguria Totale *dettaglio Sicilia Lampedusa, Linosa e Lampione Altre località della prov. Agrigento I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA 5 Fonte: Ministero dell Interno
12 Figura 3. Porti maggiormente interessati dagli sbarchi. Periodo 1 gennaio ottobre Fonte: Ministero dell Interno È però straordinariamente mutata la composizione per Paese di provenienza tra il 2014 e il 2015 (fino al 12 ottobre 2015), come dimostrano le figure 4 e 5. Nel 2014 il Paese di provenienza più rappresentato era costituito dalla Siria (43.323), seguita dall Eritrea (34.329) e dal Mali (9.908); nel 2015 i dati evidenziano al primo posto l Eritrea (36.838), seguita dalla Nigeria (18.452) e dalla Somalia (10.605). 1 I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA 6 Figura 4. Nazionalità dichiarate al momento dello sbarco anno 2014 Prime 10 nazionalità dichiarate Siria Eritrea Mali Nigeria Gambia Palestina Somalia Senegal Bangladesh Egitto Altro Totale Fonte: Ministero dell Interno
13 Figura 5. Nazionalità dichiarate al momento dello sbarco anno 2015, fino al 10 ottobre 2015 Prime 10 nazionalità dichiarate Eritrea Nigeria Somalia Sudan Siria Gambia Bangladesh Mali Senegal Ghana altre* TOTALE Ghana 3% Senegal 3% Mali 4% Bangladesh 4% Gambia 5% Siria 5% altre* 22% Sudan 6% Eritrea 27% Nigeria 13% Somalia 8% Fonte: Ministero dell Interno Tabella 2. Ingressi irregolari alle frontiere europee esterne. Serie storica Percorsi e prime tre nazionalità alle frontiere esterne Frontiere Distr.% Var% 2014/2013 Mediterraneo Centrale Siria Eritrea Non specificato Africa sub-sahara n.d. Mediterraneo Orientale Via mare Siria Afghanistan Somalia ,7 208 Via terra Siria Afghanistan Iraq ,1 30 Balcani Occidentali Kosovo* I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA 7
14 1 I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA 8 Afghanistan Siria Albania / Grecia ,1 1,3 Albania ,9 FYR Macedonia ,4 48 Georgia ,2-39 Mediterraneo Occidentale ,8 15 Via mare Camerun Algeria Marocco Via terra Mali : : : : n.d. Camerun : : : : n.d. Siria : : : : n.d. Frontiera Orientale ,4-3 Vietnam Afghanistan Georgia Percorso del Mar Nero ,2 193 Afghanistan Iraq n.d. Iran n.d. Africa Occidentale ,1-3 Marocco Guinea Senegal Altri Russia n.d. Iraq n.d. Serbia n.d. Totale *Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244 e il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo. - Dati Frontex La tabella 2 mostra i dati relativi al numero di migranti individuati nel 2014, alla frontiera europea esterna ripartiti per nazionalità e rotte percorse. Delle persone totali il 15% è costituito da minori (di cui ben erano in fuga da soli, senza genitori) e circa l 11% da donne
15 È importante sottolineare come stia cambiando profondamente la geografia delle partenze e delle rotte migratorie; in particolare, per quanto riguarda l Italia, si nota l accentuazione dei Paesi della prima fascia dell Africa sub-sahariana tra le nazionalità che utilizzano la rotta del Mediterraneo centrale, e quindi con una maggiore complessità dei problemi legati alla valutazione delle domande di protezione internazionale, all accoglienza e all integrazione. Di seguito una breve descrizione delle principali rotte, concentrate quasi tutte nel Mediterraneo, ricavata dai dati pubblicati nell Annual Risk Analysis 2015 dall Agenzia Frontex. 1) Via del Mediterraneo Centrale: parte dall Africa Settentrionale e negli ultimi anni sempre più spesso dalla Libia, dove vengono fatte arrivare le persone in fuga da numerosi Paesi dell Africa Sub Sahariana ma anche del Medioriente. Questa rotta, utilizzando imbarcazioni sempre più precarie, porta in Italia o a Malta. I numeri degli arrivi in Europa attraverso questa via sono quasi quadruplicati nel 2014 rispetto al 2013, cioè quanto più è aumentata l instabilità della Libia tanto più la rotta che la attraversa si è andata accreditando come quella principale che viene usata dai trafficanti di esseri umani. La maggioranza delle persone arrivate in Italia con questo percorso è costituita da uomini. 2) Via del Mediterraneo Orientale: secondo Frontex nel 2014 più di persone sono transitate dalla Turchia e dalle aree limitrofe verso la Grecia e, anche se in misura inferiore, verso la Bulgaria e Cipro. Questa rotta ha una prima diramazione via mare ed una seconda via terra. Le nazionalità più frequenti nel 2014 su questa rotta sono state quella siriana(oltre persone), afgana (circa ), somala(circa 1.500) ed irachena(500). 3) Via del Mediterraneo verso la Puglia e la Calabria: è seguita dalle imbarcazioni che partono dalla Turchia e dalla Grecia e che hanno come meta le coste di Puglia e Calabria. Fino al 2013 hanno transitato da qui più che altro siriani, pakistani ed altri migranti in transito dal Pakistan. Nel 2013 Frontex ha conteggiato circa persone le quali hanno seguito questa via. La novità consiste nel fatto che, da settembre 2014, grosse navi cargo hanno cominciato a salpare con famiglie siriane a bordo da Mersin, in Turchia, direttamente verso l Italia. 4) Via del Mediterraneo Occidentale: è quella che va dall Africa settentrionale alla Spagna. Sempre secondo Frontex nel 2014 l hanno percorsa persone: la maggioranza erano persone in fuga dal Camerun (circa 1.500), seguite da coloro che fuggivano dall Algeria (800 circa) e dal Mali (più o meno 700). 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 9
16 5) Via dall Africa Occidentale al Mediterraneo: è probabilmente la rotta meno in voga al momento e meno seguita da richiedenti asilo. Nel 2014 solo 276 persone sono infatti arrivate in Europa in questo modo ed erano originarie più che altro del Marocco, della Guinea e del Senegal. 6) Rotta Balcanica: è una via di terra per entrare in Europa ed in Italia, usata nel 2014 da persone con un incremento del 117% in un anno. È stata percorsa soprattutto da persone che uscivano dal Kossovo (oltre ), seguite da chi fuggiva dall Afghanistan (più di 8.000) oppure dalla Siria (quasi 7.500) in particolare, le persone in fuga dal Kossovo si sono concentrate negli ultimi mesi del 2014, quando sono circolate delle voci secondo cui sarebbe stato più facile ottenere asilo per i Kosovari in Europa, in quanto il loro Paese non era più considerato sicuro nelle liste francesi. Il rapporto Frontex relativo al secondo trimestre registra la pressione record esercitata dai migranti non provenienti dalla regione balcanica: i siriani sono la principale nazionalità rilevata, seguiti da afgani, pakistani e iracheni. Negli ultimi tempi è in crescita anche il numero di rifugiati provenienti dall Africa orientale. Il flusso, nel periodo analizzato, è senza precedenti, segnando un record assoluto da quando è iniziata la raccolta dei dati sulla rotta dei Balcani Occidentali. Più precisamente i migranti rilevati sono pari alla somma di quelli rilevati nei due anni passati ( nel ). 1 I FLUSSI DEGLI SBARCHI IN ITALIA
17 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE Il rispetto dei principi e delle regole costitutive del diritto internazionale e delle norme del diritto dell Unione europea vigenti per la materia della migrazione hanno assunto ed assumono un rilievo fondamentale nel disegnare gli obblighi degli Stati, compresa ovviamente l Italia, nell assicurare la protezione internazionale, già prevista peraltro dall art. 10 della Costituzione Italiana: la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Nel diritto internazionale per rifugiato si intende colui che temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e trovandosi fuori del Paese in cui aveva residenza abituale a seguito di siffatti avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra. A questa categoria è data la possibilità di sottoporre, allo Stato dove tali timori non esistano, domanda di protezione internazionale. Lo Stato presso il quale tale richiesta dovrebbe essere formulata è il primo Paese nel quale il soggetto giunge e può beneficiare delle conseguenze derivanti dalla garanzia di protezione. La garanzia di protezione è però soggetta all accoglimento della domanda di asilo. Nel caso in cui non ci fossero gli estremi per riconoscere lo status di rifugiato ad uno straniero, può essere previsto il riconoscimento dello status di protezione sussidiaria: questo è riconosciuto dallo Stato italiano, così come da altri Stati, al cittadino straniero che non possieda i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistano fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno, e il quale non possa o non voglia, a causa di tale rischio, avvalersi della protezione del suo Paese; rappresenta quindi, in ogni caso, l accoglimento della domanda di protezione internazionale. Una terza forma di protezione è quella riconosciuta allo straniero al quale venga negata la protezione internazionale, perché non in possesso dei requisiti previsti, ma verso il quale si ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario. Tale protezione viene, infatti, concessa a seguito di una valutazione compiuta alla luce degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali (in particolare della Convenzione europea dei diritti umani), circa le conseguenze che 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 11
18 subirebbe lo straniero nel caso di un rimpatrio. La comparazione dei benefici previsti dalle tre tipologie di permesso di soggiorno relative alle tipologie di protezione concessa sono riportate nella tabella 3. 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 12 Tabella 3. Tipologie di permesso di soggiorno concessi in base alla protezione riconosciuto e benefici previsti Permesso di Soggiorno per ASILO POLITICO Durata 5 anni, rinnovabile, consente accesso allo studio e al lavoro, convertibile in permesso di soggiorno per lavoro. Diritto al ricongiungimento dei familiari. Mantenimento unità nucleo familiare 5. Rilascio del titolo di viaggio 6, equiparato al passaporto, di validità quinquennale, rinnovabile. Accesso all occupazione alle medesime condizioni del cittadino italiano. Diritto al medesimo trattamento riconosciuto al cittadino italiano in materia di assistenza sociale, sanitaria e di accesso agli alloggi pubblici Permesso di Soggiorno per PROTEZIONE SUSSIDIARIA Durata 5 anni, rinnovabile, consente accesso allo studio e al lavoro, convertibile in permesso di soggiorno per lavoro. Diritto al ricongiungimento dei familiari. Mantenimento unità nucleo familiare 7. Rilascio del titolo di viaggio per stranieri in caso di impossibilità di ottenere il passaporto dagli uffici consolari. Accesso all occupazione alle mede-sime condizioni del cittadino italiano. Diritto al medesimo trattamento riconosciuto al cittadino italiano in materia di assistenza sociale, sanitaria e di accesso agli alloggi pubblici. Permesso di Soggiorno per PROTEZIONE UMANITARIA Durata 2 anni, rinnovabile, consente accesso allo studio e al lavoro, convertibile in permesso di soggiorno per lavoro. Diritto al ricongiungimento dei familiari in presenza dei requisiti di alloggio e reddito previsti dal D.lgs. n. 286/1998. Mantenimento unità nucleo familiare. Diritto al medesimo trattamento riconosciuto al cittadino italiano in materia di assistenza sociale, sanitaria e di accesso agli alloggi pubblici 8. Permesso di soggiorno per richiedenti protezione internazionale (asilo politico e protezione sussidiaria) e umanitaria Il Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 prevede che al richiedente sia rilasciato un permesso di soggiorno per la durata di sei mesi (in luogo dei tre mesi previsti dalle norme previgenti), rinnovabile fino alla decisione della domanda e, 5 AI familiari del titolare dello status di protezione internazionale presenti sul territorio nazionale che individualmente non hanno diritto a tale status è rilasciato il permesso di soggiorno per motivi familiari ed hanno i medesimi diritti riconosciuti al familiare titolare dello status. 6 Art. 28 della Convenzione di Ginevra del Vedi nota n Alla luce di quanto disposto dall art.14, comma 4 del DPR 12 gennaio 2015, n.21, che prevede la durata biennale del permesso di soggiorno per motivi umanitari, qualora l interessato svolga un attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, come richiesto dall art. 40, comma 6 del D.Lgs n. 286/1998, può rientrare tra i destinatari dei benefici quali l accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
19 in caso di ricorso giurisdizionale, finché il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale; in caso di trattenimento, al richiedente è rilasciato un attestato nominativo, che certifica la sua qualità di richiedente asilo. Nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, la ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale costituisce permesso di soggiorno provvisorio. L articolo 21 disciplina l assistenza sanitaria per i richiedenti asilo richiamando le previsioni del citato testo unico in materia di immigrazione nonché la sottoposizione dei minori richiedenti o figli di richiedenti all obbligo scolastico ai sensi del medesimo testo unico. L articolo 22, in linea con la direttiva europea che mira ad agevolare l accesso al mercato del lavoro, consente l accesso al lavoro per i richiedenti protezione internazionale quando sono trascorsi due mesi (anziché sei come nella disciplina previgente) dalla presentazione della domanda senza che il procedimento di esame sia concluso per cause non attribuibili al richiedente. Il permesso di soggiorno non è tuttavia convertibile in permesso per lavoro o altro tipo di permesso. I richiedenti accolti nei servizi predisposti dagli enti locali partecipano ai progetti di formazione eventualmente previsti dai medesimi enti. Il sistema europeo di asilo è basato sulla piena e completa applicazione della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, integrata dal Protocollo di New York del 31 gennaio 1967 sì che, in ottemperanza al principio di non-refoulement, nessuno sia rinviato in un paese nel quale rischia di essere nuovamente esposto alla persecuzione. Alcune significative pronunce della Corte europea dei diritti dell uomo hanno determinato importanti precedenti in materia di migrazione, di cui l Italia ha dovuto tenere conto nell attuazione delle proprie normative. Problematica rilevante nel quadro normativo delle migrazioni è quella relativa allo status dei minori e dei minori non accompagnati. La Convenzione sui diritti dell infanzia delle Nazioni Unite stabilisce che deve essere data particolare protezione ai bambini rifugiati e che deve essere considerata una priorità la loro riunificazione alla famiglia. Il preambolo della Convenzione sui Rifugiati ricorda che dalla concessione del diritto di asilo possono derivare obblighi eccezionalmente gravosi per determinati paesi e che la soluzione soddisfacente dei problemi, di cui l Organizzazione delle Nazioni Unite ha riconosciuto la portata ed il carattere internazionale, non potrebbe essere raggiunta, quindi, se non attraverso una cooperazione internazionale. Tale cooperazione è propria del sistema europeo ed esso rappresenta il secondo 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 13
20 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 14 livello di riferimento normativo a cui l Italia si adegua in materia di migrazioni. Il sistema europeo di asilo si compone di un sistema integrato di direttive e regolamenti tra i quali è necessario citare la Direttiva recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, la Direttiva sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, la Direttiva recante norme sulla qualifica di beneficiario di protezione internazionale, il regolamento Dublino III, entrato in vigore nel 2013 ma applicato alle domande di presa e ripresa in carico solo a partire dal 1 gennaio 2014, che rafforza il meccanismo di protezione dei richiedenti asilo durante la fase di determinazione dello Stato responsabile dell esame della domanda (che è il primo Stato di arrivo del migrante) e chiarisce le norme che disciplinano i rapporti tra Stati dell Unione Europea ed il Regolamento Eurodac (meccanismo nato dalla volontà di prevenire gravi reati quali il terrorismo). Al fine di recepire i principi sanciti dalle direttive europee, sono stati adottati il decreto legislativo 19 novembre 2007, n.251 9, il decreto legislativo 28 gennaio 2008, n e successive modificazioni, il decreto legislativo 21 febbraio 2014, n.18 11, il decreto legislativo 18 agosto , n La valutazione delle esigenze di protezione internazionale dei richiedenti asilo, richiamata prima come elemento essenziale per il riconoscimento dello status di rifugiato, è oggi demandata, in via amministrativa, alle Commissioni Territoriali per il Riconoscimento della Protezione Internazionale. Uno degli effetti diretti della situazione geopolitica internazionale, che vede intensificarsi numerose situazioni di crisi a sud del Mediterraneo, è l aumento delle richieste d asilo in Italia e in Europa. Le richieste di asilo in Europa nel 2014 hanno superato quota 625 mila, segnando un +44,7% rispetto all anno precedente. L Italia è il terzo paese UE per numero di richiedenti asilo (dopo Germania e Svezia), ma anche quello che ha registrato il maggior incremento nell ultimo anno (+142,8%) (cfr. tab. 4). Osservando la composizione dei richiedenti asilo per genere ed età, appare evidente come l Italia presenti una situazione del tutto singolare a livello europeo: la ridottissima presenza di donne (7,6%) 9 Emanato in recepimento della Direttive Europea 2004/83/CE sulle norme minime per l attribuzione della qualifica di rifugiato e della protezione sussidiaria. Il Decreto fissa nuove regole e requisiti per il riconoscimento della protezione internazionale. 10 Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. 11 Attuazione della direttiva 2011/95/UE recante norme sull attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta. 12 Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale. Entrata in vigore del provvedimento: 30/09/2015
21 e di minori (6,8%), nettamente inferiori rispetto alla media. Tra i richiedenti asilo presenti in Italia nel 2014 (cfr. tab. 5) prevalgono quelli provenienti da paesi africani (4 tra i primi 5 paesi d origine); le prime tre nazionalità sono la Nigeria, il Mali e il Gambia. Significativi sono anche alcuni aumenti nel numero di richieste rispetto al 2013 ed in particolare proprio per quanto riguarda le prime tre nazionalità di provenienza. Da evidenziare inoltre l ingresso dell Ucraina fra le prime dieci nazionalità, legato alle vicende politiche di quel paese (nel 2013 il numero di richiedenti era quasi nullo). Tabella 4. Richiedenti asilo in Europa. Anni Primi 10 paesi % donne % minori Var. %2013/2014 Germania ,6% 31,6% 59,7% Svezia ,5% 28,7% 49,6% Italia ,6% 6,8% 142,8% Francia ,2% 21,7% -3,0% Ungheria ,6% 27,7% 126,3% Regno Unito ,2% 21,3% 7,1% Austria ,2% 30,2% 60,2% Paesi Bassi ,2% 21,0% 87,4% Belgio ,4% 29,3% 7,7% Danimarca ,4% 20,6% 103,5% Totale UE ,7% 25,5% 45,3% Fonte: elaborazioni Fondazione Leone Moressa su dati Eurostat Tabella 5. Richiedenti asilo in Italia per nazionalità. Anni Var. %2013/2014 Nigeria % Mali % Gambia % Pakistan % Senegal % Bangladesh % Afghanistan % Ghana % Ucraina % Costa d Avorio % Guinea % Somalia % 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 15
22 Iraq % Egitto % Siria % Tunisia % Eritrea % Guinea Bissau % Turchia % Iran % altri % Totale richiedenti % Fonte: Ministero Interno N.B. Il dato relativo al totale per il 2014 differisce leggermente da quello della tabella 4 perché di fonte diversa 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 16 Il Sistema Dublino e la sua efficacia Il Regolamento Dublino approvato il 26 giugno 2013 ed entrato in vigore il 1 gennaio 2014, si applica all Unione Europea allargata (e cioè ai 28 Stati UE, all Islanda, alla Norvegia, alla Svizzera e al Liechtenstein in forza di accordi di associazione). Il Regolamento verte sul principio, prevalente su quelli previsti, che il diritto d asilo può essere richiesto solo nello stato membro di primo arrivo ed ha l obiettivo da un lato, di impedire che tutti gli Stati si dichiarino incompetenti all esame della domanda di protezione internazionale, dall altro di tentare di tenere sotto controllo i movimenti interni all UE dei richiedenti protezione, dando fra l altro, ad ogni singolo Stato il potere di richiedere la presa in carico del migrante da parte dello Stato di primo arrivo. I dati relativi al Sistema Dublino, che ha un notevole impatto sia sulla vita delle persone e sui costi che gli Stati debbono sostenere, dimostrano che è molto limitato e sostanzialmente inefficace. Nel 2013, secondo i dati Eurostat, a fronte di 435mila domande d asilo è stato richiesto il trasferimento di persone ovvero il 3.7% dei richiedenti asilo in tutta Europa. In base ai dati forniti dall ultimo Rapporto Annuale EASO (European Asylum Support Office), in una prospettiva di lungo termine, durante il quinquennio , si sono avute in media circa richieste annuali in uscita. La maggioranza (73%) di tutti i trasferimenti in uscita sono stati accettati, ma soltanto il 26% circa risultano fisicamente trasferiti da un paese EU+ ad un altro (in media circa persone all anno). La proporzione delle richieste in uscita corrisponde in media a circa il 15% del numero di richiedenti asilo. La proporzione dei trasferimenti di persone fisiche in base a Dublino rispetto al numero di richiedenti asilo per una protezione internazionale nell EU+ è stata di circa il 4%.
23 Cartogramma Trasferimenti netti in base all accordo di Dublino nei singoli paesi UE allargata e flussi di trasferimenti netti nel 2014 (le frecce verdi mostrano soltanto all interno della Ue allargata i flussi superiori a 200 persone) Per dare un idea della complessità del funzionamento del sistema Dublino, si individuano ben 10 tipologie richieste di trasferimento: Documentazione e Ingresso legale Ingresso Irregolare Motivi Familiari Permanenza irregolare Motivi umanitari Persone non auto-sufficienti Sotto esame Senza permesso di soggiorno Diniego senza permesso di soggiorno Rinuncia Nuova Richiesta Rinuncia Procedura Dublino La tabella 6 mostra i dati dell Italia relativi alle richieste di competenza e ai trasferimenti di richiedenti asilo effettuati in base all applicazione del Regolamento di Dublino III. 13 Elaborazione del gruppo di lavoro su dati EASO: Report-2014.pdf 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE 17
24 Tabella 6. Competenze e trasferimenti. Anni Richieste di competenza Richieste dall Italia ai Paesi membri UE Richieste dai Paesi membri UE all Italia Trasferimenti Trasferimenti dall Italia a Paesi membri UE Trasferimenti da Paesi membri UE all Italia Fonte: Unità Dublino - Direzione Centrale dei Servizi Civili per l Immigrazione e l Asilo Ministero dell Interno 2 GLI OBBLIGHI GIURIDICI DELL ACCOGLIENZA NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, EUROPEA E NAZIONALE La tabella 6 evidenzia come il numero dei trasferimenti effettivi sia molto esiguo rispetto alle richieste di competenza dei Paesi; ulteriore riprova di come il sistema Dublino sia molto poco efficace. I dati italiani aggiornati al primo semestre 2015 registrano n richieste di competenza dall Italia ai Paesi membri Ue a fronte di n richieste di competenza dai Paesi membri Ue all Italia mentre al 7 settembre sono stati rispettivamente n e n I principali stati membri richiedenti sono stati: Germania (5.218), Svizzera (3.502), Svezia (1.318), Francia (986), Austria (838), Norvegia (562), Regno Unito (442), Danimarca (314), Paesi Bassi (269). Le principali nazionalità in relazione alle richieste di competenze sono state: Eritrea (2.898), Somalia (1.672), Siria (1.465), Nigeria (1.221), Gambia (857), Afghanistan (494), Marocco (414), Sudan (409), Pakistan (392), Mali (361), Tunisia (357), Iraq (347), Iran (278). Nel 2016 la Commissione Europea intraprenderà la valutazione del sistema Dublino, come esplicitato anche nell Agenda europea sulla migrazione e in quella sede dovrà maggiormente essere valutata la situazione dei paesi, come l Italia e la Grecia, esposti ai maggiori flussi migratori. 18
25 3 GESTIONE DELLE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO: LE COMMISSIONI TERRITORIALI L evoluzione della complessità migratoria, dettata da cause certamente molto dinamiche per la natura stessa dei flussi migratori che rispondono ad esigenze sempre diverse e mutevoli, è certamente più rapida degli strumenti normativi che la vogliono o la devono regolamentare. La normativa nazionale ha quindi seguito gli indirizzi di quella internazionale e le esigenze dettate dagli arrivi. Lo straordinario incremento di questi ultimi ha, fra l altro, creato problemi gestionali (a partire, per fare un solo e limitato esempio, dai problemi delle lingue parlate e della loro interpretazione) che hanno comportato la moltiplicazione delle tipologie e del numero dei centri di accoglienza e la parallela moltiplicazione delle Commissioni territoriali, che sono l organo deputato al riconoscimento della protezione internazionale. Le Commissioni Territoriali per l esame delle istanze dei richiedenti asilo sono state complessivamente raddoppiate sul territorio nazionale, passando da 20 a 40, per dare una forte accelerazione nell istruttoria e nelle decisioni (Decreto-Legge 22 agosto 2014, n. 119 convertito con modificazioni dalla Legge 17 ottobre 2014, n. 146). Figura 6. Commissioni territoriali, esiti richieste di asilo dal 1 gennaio al 9 ottobre % 4% 0% 5% Status 16% 23% rifugiato Status prot. Sussidiaria Prop. Prot. Umanitaria Non riconosciuti Status rifugiato % Status prot. Sussidiaria % Prop. Prot. Umanitaria % Non riconosciuti % Irreperibili % Altro Esito 47 0% Totale % Fonte: Ministero dell Interno 3 GESTIONE DELLE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO: LE COMMISSIONI TERRITORIALI 19
26 Le pratiche esaminate e decise dall inizio dell anno fino al 9 ottobre 2015 (figura 6) evidenziano un sensibile aumento dell attività delle Commissioni territoriali se comparate al dato totale relativo all anno 2014, pari a pratiche valutate come dimostra la figura n.7. Figura 7. Esiti della valutazione delle richieste di asilo. Anni Esiti richieste d asilo % % rifugiati % % sussidiaria % % umanitaria % % diniego % % altri esiti % % totale esaminati* % % *esaminati nell anno, indipendentemente dalla data di richiesta asilo 3 GESTIONE DELLE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO: LE COMMISSIONI TERRITORIALI richiedenti versus esaminati Totale richiedenti totale esaminati* tipologie esiti *esaminati nell anno, indipendentemente dalla data di richiesta asilo Fonte: Ministero dell Interno diniego umanitaria sussidiaria rifugiati La comparazione della tabella 7 mostra come, nel periodo considerato, le richieste presentate siano aumentate di oltre il 30% nel 2015 e rileva altresì l incremento del 70% delle decisioni adottate. Tra queste è ben più che raddoppiato il numero delle domande rigettate.
27 Tabella 7. Comparazione esiti Periodo 1 gennaio 10 ottobre gennaio 10 ottobre gennaio 10 ottobre 2015* Var. % RICHIEDENTI (numero di persone) ESITI DI CUI Rifugiati Protezione sussidiaria Protezione umanitaria Rigetto domanda Irreperibili altro esito Si deve riconoscere il notevole incremento dell attività delle Commissioni, con decisioni nel periodo 1 gennaio 10 ottobre 2015, a fronte delle richieste esaminate nel corrispondente periodo del Per fare fronte a quello che il Ministro dell Interno ha individuato come obiettivo strategico per il superamento di questa fase di pressione migratoria 14 i Presidenti delle Commissioni territoriali sono stati invitati ad adottare criteri più snelli di decisione e ad intensificare l impegno con l obiettivo di allineare i tempi della procedura alla normativa vigente. Nel contempo i Prefetti sono stati invitati a sostenere in ogni modo il compito affidato alle Commissioni. Nel 2014 la percentuale di riscontri positivi da parte delle Commissioni era vicina al 60% dei casi presi in esame, mentre nel corso del 2015, come sottolineato in precedenza, si è assistito ad un graduale aumento dei dinieghi; un maggior numero di dinieghi genera un consequenziale aumento dei ricorsi traducendo il tutto in un aggravio degli uffici giudiziari e dei costi relativi al sistema accoglienza, che continua ad ospitare i ricorrenti fino alla decisione sul ricorso. Per fronteggiare l incremento del numero di procedimenti giurisdizionali connessi con le richieste di accesso al regime di protezione internazionale e umanitaria da parte dei migranti presenti sul territorio nazionale e di altri procedimenti giudiziari connessi ai fenomeni dell immigrazione è stato predisposto un piano straordinario per rafforzare gli uffici giudiziari presso i quali si è verificato il maggiore incremento dei suddetti procedimenti 15. Le disposizioni derivanti dal recepimento delle direttive comunitarie 2013/33/ UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 e della direttiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 (decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142) apportano inoltre alcune modifiche alla disci- 14 Circolare del Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione del 19 giugno Decreto-Legge 27 giugno 2015, n. 83, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2015, n GESTIONE DELLE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO: LE COMMISSIONI TERRITORIALI 21
28 plina del ricorso giurisdizionale avverso le decisioni delle Commissioni territoriali in materia di riconoscimento della protezione internazionale e della Commissione nazionale per il diritto di asilo (vedi box sotto). 3 GESTIONE DELLE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO: LE COMMISSIONI TERRITORIALI 22 Disciplina del ricorso giurisdizionale. Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 L articolo 27 modifica l articolo 19 del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150, che reca la disciplina del ricorso giurisdizionale avverso le decisioni delle Commissioni territoriali in materia di riconoscimento della protezione internazionale e della Commissione nazionale per il diritto di asilo. Si tratta prevalentemente di modifiche di coordinamento con la disciplina dell accoglienza e del trattenimento previste dallo stesso decreto nonché con le disposizioni correttive del decreto legislativo n. 25/2008 che individuano i casi di procedura accelerata per i quali i termini per l impugnazione sono ridotti della metà. Anche le ipotesi in cui il ricorso non comporta automaticamente la sospensione degli effetti della decisione di rigetto della Commissione sono adeguate alla direttiva europea e alle modifiche apportate alla disciplina delle procedure. Le ipotesi in cui l effetto sospensivo non è automatico ma consegue, eventualmente, all accoglimento di apposita istanza cautelare proposta dal ricorrente sono quelle del ricorso proposto dal richiedente nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento in un centro di identificazione ed espulsione, del ricorso proposto dal richiedente che ha presentato domanda dopo essere stato fermato per aver eluso i controlli di frontiera o comunque in condizioni di soggiorno irregolare e del ricorso proposto avverso il provvedimento che dichiara la domanda inammissibile ovvero la rigetta per manifesta infondatezza. Si prevede, inoltre, che il ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento con cui la Commissione territoriale dichiara per la seconda volta inammissibile la domanda reiterata, ai sensi dell articolo 29 del d. Lgs. n. 25/2008, non sospende l efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. Sono comunicati alle parti, oltre all ordinanza che definisce il giudizio, anche il provvedimento adottato in sede cautelare per gli effetti che immediatamente determina sul diritto del ricorrente di rimanere nel territorio nazionale. Il termine di sei mesi fissato per l esame del ricorso giurisdizionale in primo grado, si applica anche ai successivi gradi di giudizio; il Tribunale decide il ricorso sulla base degli elementi esistenti al momento della decisione senza preclusioni ove gli elementi portati all attenzione dell autorità giudiziaria siano diversi rispetto a quelli allegati nel procedimento amministrativo di esame della domanda.

References: art. 10
 Art. 28
 art.14
 art. 40
 articolo 21
 articolo 22
 articolo 27
 articolo 19
 articolo 29