Source: http://kraken.slv.cz/2Ao2/2010
Timestamp: 2018-03-21 16:51:03+00:00

Document:
2Ao2/2010
2 Ao 2/2010-91
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Vojtìcha ©imíèka a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci navrhovatelù a) A. H., b) R. H., c) L. H., v¹ech zastoupených Mgr. Ondøejem Vítem, bytem Brno, Mìøièkova 42, jako obecným zmocnìncem, proti odpùrci Obci Chlístov, se sídlem Chlístov è. 11, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy,
I. Návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy-naøízení obce Chlístov o stavební uzávìøe ze dne 14. 6. 2006 s e z a m í t á .
Návrhem podaným u Nejvy¹¹ího správního soudu dne 11. 5. 2010 se navrhovatelé domáhají zru¹ení opatøení obecné povahy-naøízení obce Chlístov o stavební uzávìøe ze dne 14. 6. 2006.
Navrhovatelé uvedli, ¾e jsou spoluvlastníky pozemku p. è. 300/11 v k. ú. Chlístov, který byl územním plánem obce z roku 1994 veden jako souèást rezervní plochy oznaèené jako R1. Na základì ¾ádosti navrhovatelù byla v roce 2001 provedena zmìna zatøídìní tohoto pozemku na pozemek urèený pro výstavbu zemìdìlských objektù a rodinného domu. Na základì toho navrhovatelé v roce 2001 podali návrh na vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení na stavbu zemìdìlské haly na pøedmìtném pozemku; tato povolení jim byla vydána a stavba je ji¾ realizována. V roce 2003 po¾ádali navrhovatelé té¾ o zmìnu pøedmìtné stavby pøed dokonèením; i této ¾ádosti bylo vyhovìno, pøièem¾ ve v¹ech pøípadech správní orgány ve svých rozhodnutích konstatovaly soulad zmiòované stavby s územnì plánovací dokumentací. Dne 15. 6. 2006 bylo vydáno naøízení obce Chlístov o stavební uzávìøe, které platí doposud. Stavební uzávìra byla naøízena na plochách oznaèených územním plánem jako R1 (rezerva pro výstavbu rodinných domù) a Z1 (plochy vhodné pro roz¹íøení zahrad); v této dobì ji¾ na parcele p. è. 300/11 stála hrubá stavba zmiòované zemìdìlské haly (dnes je tato budova zapsána i v katastru nemovitostí). Je¹tì tého¾ roku bylo rozhodnuto o zpracování zmìny èíslo 2 územního plánu obce, ta byla dne 9. 12. 2006 zastupitelstvem schválena. U lokality oznaèené územním plánem jako Z1 do¹lo ke zmìnì jejího vyu¾ití z plochy rezervní na návrhovou plochu BR1; namísto stávajícího vyu¾ití jako zemìdìlské pùdy byla tato plocha navr¾ena pro výstavbu rodinných domù. Plochy oznaèené územním plánem jako R1 (jejich¾ souèástí je i parcela p. è. 300/11) se tato zmìna územního plánu nedotkla. V souvislosti s touto zmìnou územního plánu navrhovatelé poukázali na skuteènost, ¾e v její textové èásti byl vysloven po¾adavek na provedení aktualizace sousedních ploch (plochy Z1) dle skuteèného stavu a tuto aktualizaci promítnout do textové i grafické èásti pøedmìtné zmìny územního plánu. Pozemek p. è. 300/11 byl v rámci po¾adované aktualizace zakreslen jako funkèní plocha zemìdìlských usedlostí, co¾ odpovídá pùvodnímu územnímu plánu. Je pak otázkou, proè tento po¾adavek nebyl zohlednìn v grafické èásti zmìny è. 2 územního plánu, kde je tento pozemek veden jako orná pùda. Dal¹í rozpor provedené zmìny územního plánu spatøují navrhovatelé v tom, ¾e je v ní opakovanì uvádìno, ¾e øe¹ená plocha BR1 (Z1) navazuje ji¾nì, východnì a severnì na souèasné zastavìné území obce, co¾ je v¹ak v pøímém rozporu s výkresem è. 1, z nìho¾ je patrné, kde a v jakém území se zastavìná plocha nachází.
Pokud jde o samotnou stavební uzávìru, k otázce její (ne)existence se, v øízeních o umístìní a povolení stavby i pøi výkonu dozorových pravomocí, v minulosti zabývaly i rùzné správní orgány. K otázce, zda zmìnou funkèního vyu¾ití plochy oznaèené jako Z1 stavební uzávìra v tomto rozsahu fakticky pozbyla platnost, zaujaly rozporný postoj. Navrhovatelé nesouhlasí s názorem, ¾e do¹lo-li zmìnou územního plánu k naplnìní cílù, pro které byla povolena stavební uzávìra, pak se ji¾ z tohoto samotného dùvodu stavební uzávìra na dotèené pozemky nevztahuje. Jsou naopak toho názoru, ¾e zmìna oznaèení plochy nemù¾e mít za následek skuteènost, ¾e novì oznaèená plocha ji¾ nebude stavební uzávìrou dotèena. Rozhodující je skuteènost, ¾e stavební uzávìra zakazuje stavební èinnost na pozemcích, které jsou definovány urèitým zpùsobem; dojde-li ke zmìnì této definice, je nutné buï tuto zmìnu promítnou i do naøízení o stavební uzávìøe, nebo tuto uzávìru zru¹it. Dle názoru navrhovatelù je pøedmìtné naøízení o stavební uzávìøe v pøímém rozporu s pøedpisy upravujícími územní plánování, tj. v rozporu s obecnì závaznou vyhlá¹kou obce, jako¾to originálním právním aktem. Naøízení o stavební uzávìøe je pak derivativním právním pøedpisem, vydaným dle èlánku 79 odst. 3 Ústavy, ve spojení s § 33 odst. 3 stavebního zákona.
Navrhovatelé dále (pod bodem III.6. návrhu) zmiòují existenci výjimky z pøedmìtné stavební uzávìry ze dne 15. 12. 2006, která mìla umo¾nit nové funkèní vyu¾ití plochy BR1 (døíve Z1). Navrhovatelé proti oprávnìnosti takového postupu (a jeho souladu se zákonem) vznesli konkrétní výhrady; souèasnì v¹ak uvedli, ¾e (dle sdìlení orgánu dozoru) obec Chlístov tuto výjimku bez dal¹ího zru¹ila. Pochybují nicménì i o oprávnìnosti takového postupu. Pod bodem VII. návrhu navrhovatelé dále zmínili podivné praktiky odpùrce , a to zejména ve vztahu ke zmìnì územního plánu è. 2 a k ji¾ zmiòované výjimce ze stavební uzávìry.
Ve vztahu k pøedmìtu øízení, tedy k napadené stavební uzávìøe, navrhovatelé pod bodem III.7.b. návrhu uvedli, ¾e obec Chlístov neuvedla ¾ádné právnì relevantní zdùvodnìní pro její vydání. Pøedev¹ím v¹ak (v bodì III.8. návrhu) namítají poru¹ení principu legitimního oèekávání. Navrhovatelé sice pøipustili mo¾nost vyhlá¹ení stavební uzávìry formou naøízení obce, konstatovali v¹ak, ¾e pøi takovém postupu je nutno vycházet z ustanovení § 10, § 32 odst. 1 písm. d), § 37 odst. 1 a 2 a § 39 zákona è. 50/1970 Sb., o územním plánování a stavební øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ) a § 7 provádìcí vyhlá¹ky. Konkrétní rozpor postupu odpùrce pøi pøijímání a vydávání pøedmìtné stavební uzávìry v¹ak v návrhu uveden není. Dále v rámci tohoto ¾alobního bodu navrhovatelé zmínili èasovou posloupnost v postupu odpùrce, který nejprve vydal stavební uzávìru (14. 6. 2006) a teprve následnì schválil zadání pro vypracování zmìny è. 2 územního plánu obce (9. 8. 2009). V dobì vyhlá¹ení stavební uzávìry tedy je¹tì nebyla pøipravena taková územnì plánovací dokumentace, která by bránila funkènímu vyu¾ití dotèených pozemkù pro trvalé bydlení, tak¾e odpùrce pøi vydávání napadeného opatøení obecné povahy nedodr¾el zákonem stanovený postup. Proces vedoucí k vyhlá¹ení stavební uzávìry nelze toti¾ chápat jako izolovaný, ale je nutné nahlí¾et na nìj v ¹ir¹ích souvislostech, zejména v návaznosti na vznikající územnì plánovací dokumentaci. Navrhovatelé zmínili té¾ vìcnou stránku pøípadu, kdy uvedli, ¾e stavební uzávìra v lokalitì BR1 pozbývá smysl, nebo» je pøedstavována pozemky, které jsou ve vlastnictví odpùrce; k zásadnímu zhor¹ení vyu¾ití území bez jeho vìdomí tedy nemohlo dojít. Zmìnou è. 2 územního plánu obce pak byla tato lokalita urèena pro výstavbu rodinných domù a k tomuto úèelu je ve skuteènosti také vyu¾ívána; na pozemku p. è. 300/9 (plocha BR1) ji¾ zmiòovaná stavební èinnost probíhá, a to vzdor stále platné stavební uzávìøe. Pokud by zmìna è. 2 územního plánu obce zahrnovala i lokalitu R1 (do ní¾ spadá i pozemek navrhovatelù p. è. 300/11), do¹lo by k logickému roz¹íøení plochy zastavitelné rodinnými domy; k tomuto úèelu ostatnì navrhovatelé zmiòovaný pozemek chtìjí vyu¾ít.
Navrhovatelé koneènì (v bodì IV. návrhu) vyjádøili domnìnku, ¾e odpùrce si byl zcela nepochybnì vìdom ji¾ v dobì vydání stavební uzávìry skuteènosti, ¾e úèelu, pro který byla stavební uzávìra vydána, nebude na plo¹e R1 dosa¾eno, jeliko¾ zmìna è. 2 ÚPSÚ uvedenou lokalitu neøe¹ila . Takový postup pova¾ují za nepøijatelný, v rozporu s dobrými mravy a s ji¾ zmiòovanou zásadou legitimního oèekávání. Poru¹ení tìchto principù se projevilo tím, ¾e odpùrce nejprve souhlasil s výstavbou zemìdìlského objektu na pozemku p. è. 300/11, k. ú. Chlístov (v rámci rozhodnutí o umístìní stavby v roce 2001), aby v roce 2006 vydal stavební uzávìru na pozemky, na kterých ani nebylo objektivnì mo¾né provádìt výstavbu, ani¾ by respektoval své usnesení z dubna 2001 (zmìna zatøídìní pozemku), a aby celý proces územního plánu zavr¹il schválením zmìny è. 2 ÚPSÚ, která øe¹í pouze pozemky v jeho vlastnictví .
Odpùrce ve svém vyjádøení k vìci pøedev¹ím uvedl, ¾e navrhovatelé se stali vlastníky pozemku p. è. 300/11 a¾ v roce 2000, kdy byl ji¾ územním plánem (z roku 1994) urèen jako rezerva R1 pro výstavbu rodinných domkù. Jednoznaènì tak vìdìli, ¾e existuje zámìr obce zajistit její rozvoj vybudováním nových míst pro rodinné domy. Na základì ¾ádosti navrhovatele a) zastupitelstvo obce na svém 13. zasedání dne 10. 3. 2001 schválilo zatøídìní pøedmìtného pozemku z pùvodní rezervy pro výstavbu rodinných domù na pozemek pro výstavbu zemìdìlských objektù a rodinného domku. Zmìna územního plánu obce, která by mìnila zpùsob vyu¾ití pozemku navrhovatelù provedena nebyla, zastupitelstvo obce na svém 11. zasedání dne 8. 2. 2008 usnesení ze dne 10. 3. 2001 v plném rozsahu zru¹ilo.
Pokud jde o stavbu zemìdìlského objektu na parcele p. è. 300/11, ta byla stavebním úøadem v roce 2001 povolena, av¹ak v rozporu s územním plánem. V rámci výkonu státního stavebního dohledu bylo zji¹tìno, ¾e tato stavba byla provádìna v rozporu se stavebním povolením (výraznì byly pøekroèeny její povolené parametry); její dal¹í výstavba byla proto pozastavena. Následnì bylo ze strany stavebníkù po¾ádáno o zmìnu stavby pøed dokonèením; tomuto návrhu bylo stavebním úøadem opìt vyhovìno, zmìna územního plánu v¹ak provedena nebyla. Je¹tì pøed dokonèením a kolaudací této stavby nahlásili navrhovatelé a) a b) na parcele p. è. 300/11 zámìr vybudovat pøístøe¹ek na náøadí o rozmìrech 5 x 3 metry. Stavební úøad proti tomu nemìl námitek, odpùrce v¹ak zjistil, ¾e pøístøe¹ek neslou¾í pro deklarovaný úèel, nebo» v nìm bylo pøechováváno hospodáøské zvíøectvo. Vzhledem k tomu, ¾e skladová hala byla ke svým úèelùm vyu¾ívána toliko nepatrnì a poskytovala dostatek místa pro skladování náøadí, odpùrce z toho dovodil, ¾e ji¾ od poèátku mìla tato drobná stavba slou¾it jiným úèelùm, ne¾ pro které byla povolena. Aby bylo v budoucnu zamezeno zneu¾ívání pozemkù urèených jako rezerva pro výstavbu rodinných domù dal¹ím poøizováním drobných staveb vyu¾ívaných k jiným, ne¾ deklarovaný úèelùm, bylo rozhodnuto o vyhlá¹ení pøedmìtné stavební uzávìry.
Na 17. zasedání zastupitelstva obce, konaném dne 4. 5. 2005, bylo schváleno poøízení zmìny územního plánu obce, za úèelem výstavby rodinných domù. Funkce zpracovatele se ujal Mìstský úøad Tøebíè; usnesením zastupitelstva obce ze dne 9. 12. 2006 byla zmìna územního plánu è. 2 schválena. Odpùrce zdùraznil, ¾e bìhem pøipomínkového øízení a pøi veøejném projednávání nebyla k této zmìnì vznesena ¾ádná pøipomínka. V prùbìhu projednávání návrhu zmìny è. 2 územního plánu obce Krajský úøad kraje Vysoèina, jako¾to nadøízený orgán územního plánování, pøípisem ze dne 2. 10. 2006 sdìlil, ¾e lokalita, do ní¾ spadá i pøedmìtná parcela navrhovatelù, nemù¾e být pøedmìtem zmìny funkèního vyu¾ití. Uvedl, ¾e tato zmìna by byla v rozporu se schváleným územním plánem i se schváleným zadáním jeho zmìny è. 2; ve smyslu tìchto podmínek je pak tøeba grafickou èást navrhované zmìny územního plánu pøed projednáním s nadøízeným orgánem územního plánování opravit. To se i stalo. Následnì (dne 20. 3. 2007) podali navrhovatelé a) a b) ¾ádost o zmìnu územního plánu na parcele p. è. 300/11, ve smyslu funkèního vyu¾ití pro stavbu rodinného domu. Zastupitelstvo obce na zasedání konaném dne 11. 5. 2007 rozhodlo, ¾e tato zmìna provedena nebude a daná lokalita bude zahrnuta do nového územního plánu, který bude poøízen v horizontu 5 let. Následnì navrhovatelé podali návrh na vydání územního rozhodnutí na stavbu rodinného domu a gará¾e na pøedmìtné parcele; tento návrh byl stavebním úøadem zamítnut a v rámci dozorové pravomoci nadøízeného orgánu-Krajského úøadu Vysoèina, bylo konstatováno, ¾e naøízení o stavební uzávìøe (která vyhovìní ¾ádosti brání) neodporuje zákonu nebo jinému právnímu pøedpisu.
Ze v¹ech uvedených dùvodù má proto odpùrce zato, ¾e navrhovatelé ve svých právech zkráceni nebyli, nebo» územní plán obce byl vydán je¹tì pøed tím, ne¾ pøedmìtnou parcelu nabyli; stavební uzávìra pak hájí zájmy obce deklarované ji¾ v roce 1996.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané vìci splnìny v¹echny podmínky øízení. Tìmi jsou v øízení vedeném dle èásti 3. hlavy II. dílu 7. s. ø. s., existence pøedmìtu øízení (opatøení obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele a formulace závìreèného návrhu, v¹e v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení § 101a s. ø. s.
Pokud se týká posouzení, zda navrhovateli napadená stavební uzávìra je opatøením obecné povahy, zde lze bez dal¹ího odkázat na judikaturu zdej¹ího soudu, dle které úèinností zákona è. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního øádu správního institut opatøení obecné povahy, se zmìnila povaha naøízení obce o stavební uzávìøe. Takové naøízení ji¾ nadále není z materiálního hlediska právním pøedpisem, nýbr¾ opatøením obecné povahy. Proto mù¾e øízení o jeho zru¹ení vést jen Nejvy¹¹í správní soud, který je v pøípadì dùvodnosti návrhu oprávnìn stavební uzávìru zru¹it, by» ta byla vydána formou právního pøedpisu. (rozsudek ze dne 16. 7. 2009, è. j. 6 Ao 2/2009-86, dostupný z www.nssoud.cz). Zcela v souladu s po¾adavky zákona (§ 101a odst. 1 s. ø. s.) je té¾ závìreèný návrh, kterým se navrhovatelé domáhají zru¹ení konkrétní stavební uzávìry. Za splnìnou lze koneènì pova¾ovat i poslední z vý¹e zmiòovaných procesních podmínek, a sice aktivní legitimaci navrhovatelù, nebo» nelze bez dal¹ího vylouèit, ¾e napadená stavební uzávìra mohla zasáhnout sféru jejich hmotných práv. Navrhovatelé jsou toti¾ vlastníky pozemkù, na nich¾ stavební uzávìra vázne, a to konkrétnì parcely p. è. 300/11 [navrhovatel c)] a parcel p. è. 300/12 a p. è. 300/13 (v¹ichni navrhovatelé). Nejvy¹¹í správní soud proto návrh na zru¹ení obecné povahy-stavební uzávìry pøipustil k meritornímu projednávání. Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání, nebo» s takovým postupem vyjádøili úèastníci øízení souhlas (§ 51 odst. 1 s. ø. s.).
V otázce meritorního pøezkoumání vychází ustálená judikatura zdej¹ího soudu z pìtistupòového algoritmu , vyjádøeného ji¾ v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaného pod è. 740/2006 Sb. NSS. Dle citovaného rozsudku spoèívá algoritmus v pìti krocích, a to za prvé v pøezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatøení obecné povahy, za druhé v pøezkumu otázky, zda správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti (jednání ultra vires); za tøetí v pøezkumu otázky, zda opatøení obecné povahy bylo vydáno státem stanoveným postupem; za ètvrté v pøezkumu obsahu opatøení obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté pak v pøezkumu obsahu vydaného opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium pøimìøenosti právní regulace).
V pøípadì prvních dvou krokù zmiòovaného algoritmu navrhovatelé ¾ádné výhrady nevznesli a ani zdej¹í soud nemá ¾ádné pochybnosti o tom, ¾e zastupitelstvo obce Chlístov bylo oprávnìno pøedmìtné naøízení o stavební uzávìøe vydat a ¾e pøi jeho vydávání nepøekroèilo zákonem stanovené meze své pùsobnosti. Z tìchto dùvodù lze tedy pøikroèit k posuzování dal¹ích krokù.
Pokud jde o otázku, zda vydání pøedmìtné stavební uzávìry pøedcházel øádný procesní postup (tøetí krok pøezkumného alogoritmu), zde ji¾ navrhovatelé postup odpùrce zpochybòují. Nejprve je nutno uvést, ¾e stavební uzávìra nebyla vyhlá¹ena cestou územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a nepøedcházelo jí tedy vedení územního øízení, v jeho¾ rámci by navrhovatelé mohli vyu¾ít odpovídajících procesních institutù k ochranì svých práv. Stavební zákon nicménì v ustanovení § 33 odst. 3 umo¾òoval vyhlásit stavební uzávìru i naøízením obce; odpùrce tedy nikterak nevyboèil z mezí daných zákonem, pokud pro vyhlá¹ení stavební uzávìry zvolil tuto druhou pøípustnou formu. Navrhovatelé ostatnì tento postup v principu akceptují, uvádìjí v¹ak, ¾e je podmínìn dodr¾ením celé øady ustanovení stavebního zákona a provádìcí vyhlá¹ky (vyhlá¹ka è. 132/1998 Sb., kterou se provádí nìkterá ustanovení stavebního zákona, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù). Tato argumentace nicménì postrádá jakékoli vyústìní ve smyslu tvrzení rozporu postupu odpùrce s nìkterým z tìchto ustanovení. Takto zcela neurèitá tvrzení nelze ov¹em pova¾ovat za øádnì formulovaný ¾alobní bod; Nejvy¹¹í správní soud sám v postupu odpùrce neshledává ¾ádné pochybení-jeho výhrady se vztahují a¾ k obsahu napadené stavební uzávìry, o èem¾ bude pojednáno dále. Za této situace nelze tedy navrhovatelùm v rámci tohoto ¾alobního bodu pøisvìdèit; Nejvy¹¹í správní soud se ostatnì ji¾ v minulosti opakovanì vyjádøil v tom smìru, ¾e obsah a kvalita ¾aloby (èi obecnì návrhu na zahájení øízení pøed správním soudem) v podstatì pøedurèují obsah a kvalitu rozhodnutí soudu (viz rozsudek ze dne 23. 6. 2005, è. j. 7 Afs 104/2004-54, dostupný na www.nssoud.cz).
Nejvy¹¹í správní soud tedy pøistoupil k testu zákonnosti napadeného opatøení obecné povahy (stavební uzávìry) ve smyslu ètvrtého kroku shora popsaného algoritmu, tedy z hlediska jeho souladu s hmotným právem.
Narozdíl od oblasti územního plánování je vydávání stavební uzávìry (a» ji¾ formou územního rozhodnutí èi naøízení) výkonem pøenesené pùsobnosti obce. Konkrétní podoba stavební uzávìry tedy není výrazem politického rozhodnutí konkrétní municipality (jako je tomu, pøi respektování zákonných mantinelù, v pøípadì územního plánování), a je podmínìna nutností aplikace tohoto zákonného zmocnìní pro ochranu dùle¾itých zájmù v území, naplnìní cílù a zámìrù územního plánování a budoucího vyu¾ití území nebo jeho organizace podle pøipravované územnì plánovací dokumentace [§ 32 odst. 1 písm. d) a § 39 stavebního zákona; § 7 provádìcí vyhlá¹ky]. Tím je dán i rozsah pøezkumu stavební uzávìry v daném soudním øízení, který musí být po vìcné stránce adekvátní pøezkumu, jakému by bylo podrobeno vydání stavební uzávìry ve formì územního rozhodnutí. Pøezkum Nejvy¹¹ím správním soudem je tedy omezen na zákonnost vydaného opatøení obecné povahy; jde o posouzení, zda zvolené øe¹ení vyu¾ití území není v rozporu s po¾adavky hmotného práva (krok è. 4 algoritmu), popøípadì zda (i pøi formálním splnìní v¹ech podmínek hmotného práva) nejde o øe¹ení ve vztahu ke konkrétní osobì (navrhovateli) zjevnì nepøimìøené, nezdùvodnitelné èi diskriminaèní, nejde-li o zjevný exces, ¹ikanu apod. (krok 5 algoritmu pøezkumu-viz dále).
Z uvedeného je tak zøejmé, ¾e bez dal¹ího lze odmítnout tu èást argumentace navrhovatelù, kterou poukazují na nevhodnost zvoleného øe¹ení (bod III.8.c. návrhu) i na tvrzený protiprávní stav, kdy je na jiných pozemcích dotèených stavební uzávìrou provádìna stavební èinnosti jinými osobami. Slu¹í na tomto místì upozornit, ¾e nìkterými aspekty této argumentace se Nejvy¹¹í správní soud zabývat mù¾e, to v¹ak a¾ v rámci 5. pøezkumného kroku.
Jádrem argumentace navrhovatelù, na nìm¾ je vystavìno tvrzení o rozporu pøedmìtné stavební uzávìry se zákonem a provádìcím pøedpisem, je poru¹ení principu legitimního oèekávání. Tento princip lze v nejobecnìj¹í rovinì vymezit jako protipól ústavnì zakotveného zákazu libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (èlánek 1 Listiny základních práv a svobod), jeho¾ výrazem je povinnost správních orgánù posuzovat obdobnì vìci, které jsou si skutkovì podobné, povinnost dodr¾ovat praxí opakovanì potvrzený urèitý výklad a pou¾ití správních pøepisù a podobnì (k tomu srov. napøíklad usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 6 Ads 88/2006-132, publikované pod è. 1915/2009 Sb. NSS). Jde tedy o princip, který chrání adresáty veøejné správy pøed libovùlí správních orgánù pøi jejich rozhodování èi obecnì pøi jejich èinnosti, jejím¾ dùsledkem mù¾e být zásah do právního postavení tìchto osob.
V této souvislosti navrhovatelé pøedev¹ím namítají, ¾e odpùrce nedodr¾el zákonem stanovený postup, nebo» v dobì vyhlá¹ení stavební uzávìry je¹tì nebyla pøipravena územnì plánovací dokumentace, která by bránila funkènímu vyu¾ití lokality R1 pro bydlení. Nejvy¹¹í správní soud zcela souhlasí s tím, ¾e v dobì vydání pøedmìtné stavební uzávìry stávající ani pøipravovaná územnì plánovací dokumentace vyu¾ití zmiòované lokality pro bydlení nevyluèovala. Z územního plánu (z roku 1994) je zøejmé, ¾e funkèní vyu¾ití této plochy bylo stanoveno jako rezerva pro výstavu RD; pøipravovaná zmìna tohoto územního plánu è. 2 pak na uvedeném funkèním vyu¾ití nemìla mìnit nièeho. V dobì vydání stavební uzávìry byla tedy lokalita R1 výhledovì urèena pro výstavbu rodinných domù. Pokud tedy stavební uzávìra v § 2 stanoví, ¾e se na vymezeném území zakazuje provádìní ve¹kerých staveb a zmìn na stávajících stavbách, napø. pøístavby, nástavby, stavební úpravy a drobné opravy, vèetnì pøípojek na veøejné rozvodné sítì s tím, ¾e tyto zákazy a omezení se nevztahují na provádìní udr¾ovacích prací na stávajících stavbách, pak nebyla v rozporu s cíli a zámìry územního plánování, a» ji¾ z pohledu stávající územnì plánovací dokumentace èi dokumentace teprve pøipravované. Jak ji¾ bylo uvedeno, lokalita R1 byla v té dobì územním plánem vymezena jako rezervní plocha pro budoucí výstavbu rodinných domù, pøièem¾ pøipravovaná zmìna tohoto územního plánu se této lokality dotknout nemìla; potøeba omezit stavební èinnost, která by mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území obce nebo její organizaci vyjádøená v § 1 naøízení o stavební uzávìøe, tedy toto funkèní urèení pøedmìtné lokality podporuje. Z tohoto pohledu tedy není argumentace navrhovatelù zcela srozumitelná, nebo» není jasné, proè by postup odpùrce byl v souladu se zákonem, pokud by byla pøipravena územnì plánovací dokumentace, která by funkèní vyu¾ití plochy R1 pro bydlení vyluèovala.
Navrhovatelùm lze nicménì pøisvìdèit v tom, ¾e jako dùvod pro vyhlá¹ení stavební uzávìry je v § 1 a § 3 naøízení o stavební uzávìøe uvedena pøipravovaná územnì plánovací dokumentace, s ní¾ by pøípadné jiné ne¾ pøedpokládané vyu¾ití dotèených pozemkù mohlo být v rozporu. Naøízení o stavební uzávìøe zde tedy zcela evidentnì odkazuje na zmìnu è. 2 územního plánu obce, o jejím¾ poøízení bylo ji¾ pøedtím odpùrcem rozhodnuto (17. zasedání zastupitelstva obce, konané dne 4. 5. 2005). Navrhovatelé zcela správnì poukazují na skuteènost, ¾e tato zmìna stávajícího územního plánu se lokality R1 vùbec netýká a odkazy na tuto lokalitu jsou tedy v naøízení o stavební uzávìøe nepøípadné. Tato skuteènost nicménì sama o sobì nepostaèuje k vyslovení závìru o rozporu pøedmìtné stavební uzávìry s právním poøádkem. Z hlediska posouzení zákonnosti napadeného opatøení obecné povahy (krok 4 algoritmu) je rozhodující, zda je její rozsah (tedy vymezení dotèených lokalit) a obsah (omezení a zákazy) jednoznaènì a srozumitelnì specifikován, dále zda stavební uzávìra skuteènì reálnì sleduje cíle a zámìry územního plánování (reprezentované jak stávající územnì plánovací dokumentací, tak i pøípadnou územnì plánovací dokumentací teprve pøipravovanou) a koneènì té¾, zda je ze stavební uzávìry zøejmá její doèasnost. Pokud je o jednoznaènost a srozumitelnost rozsahu a obsahu stavební uzávìry, v tomto smìru není mezi úèastníky øízení sporu; vý¹e bylo ji¾ takté¾ konstatováno, ¾e stavební uzávìra není v rozporu jak s územním plánem z roku 1994, tak s jeho pøipravovanou zmìnou è. 2. V posuzovaném pøípadì lze koneènì pova¾ovat za splnìnou i podmínku doèasnosti. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 25. 1. 2005, publikovaném ve Sbírce zákonù pod è. 90/2005 Sb., k otázce doèasnosti stavební uzávìry uvedl, ¾e souhlasí s navrhovatelem, ¾e stavební uzávìru skuteènì nelze stanovit jako trvalou, pokud by toto slovo mìlo vyjadøovat její nezmìnitelnost a nezru¹itelnost na vìky vìkù. Tak tomu v¹ak samozøejmì není (...) Z dikce ustanovení § 40 odst. 2 stavebního zákona zøetelnì vyplývá, ¾e stavební zákon výslovnì pøedpokládá, ¾e platnost stavební uzávìry nebude pøedem èasovì omezena, co¾ jinými slovy znamená, ¾e bude vyhlá¹ena na dobu neurèitou do doby, ne¾ bude odpovídajícím zpùsobem zru¹ena z dùvodu, ¾e zanikl úèel, pro který byla vyhlá¹ena. V dané vìci je doèasnost stavební uzávìry dána ji¾ tím, ¾e byla vlo¾ena na pozemky, které byly územním plánem oznaèeny jako rezerva. Je tedy zøejmé, ¾e v tìchto lokalitách nebylo funkèní urèení jednotlivých ploch definitivnì stanoveno a stavební uzávìra tak mù¾e trvat do doby, kdy bude zmìnou územního plánu (nebo vydáním územního plánu nového) rozhodnuto o funkèním vyu¾ití tìchto ploch definitivnì. Podstatné pøitom je, ¾e ze stavebního zákona ani provádìcí vyhlá¹ky nevyplývá, ¾e by vydání stavební uzávìry muselo být nutnì spojeno s potøebou zabránit znemo¾nìní funkèního vyu¾ití dotèených ploch ve smyslu ji¾ pøipravované zmìny územnì plánovací dokumentace. Jakkoli tomu tak v praxi v rozhodujícím poètu pøípadù bude, mohou nastat i pøípady, kdy bude stavební uzávìra vydána i bez toho, ¾e by jí dotèená lokalita byla pøedmìtem zmìny územnì plánovací dokumentace; podstatné je, zda jde v tom kterém pøípadì o pouze doèasné omezení stavebních aktivit, které bude odstranìno poté, kdy odpadne dùvod jeho dal¹í existence (k tomu srov. obdobný pøípad posuzovaný Ústavním soudem v nálezu publikovaném pod è. 90/2005 Sb.). Lze tedy uèinit dílèí závìr, ¾e jakkoli se úèel pøedmìtné stavební uzávìry míjí s úèelem deklarovaným v jejím naøízení, po stránce obsahové tato stavební uzávìra odpovídá stávajícímu i budoucímu funkènímu vyu¾ití dotèené lokality a nelze ji tak jen z tohoto dùvodu pova¾ovat za rozpornou se zákonem.
Zbývající ¾alobní námitky lze, v rámci ètvrtého bodu pøezkumného algoritmu, vypoøádat spoleènì. Jde o námitky, které nemohly být projednány meritornì, a to zejména proto, ¾e nesouvisí s pøedmìtem tohoto øízení, kterým je pøezkum opatøení obecné povahy, zde reprezentovaný naøízením o stavební uzávìøe ze dne 14. 6. 2006. Z tohoto pohledu je tedy tvrzený nesoulad mezi textovou a grafickou èástí zmìny è. 2 územního plánu obce zcela bezpøedmìtný, nebo» jde o skuteènosti, které by mohly mít relevanci v rámci pøípadného pøezkumu této územnì plánovací dokumentace; takté¾ posouzení (ne)zákonnosti rozhodnutí vydaných v rámci územních a stavebních øízení (vèetnì souvisejícího výkonu dozorové pravomoci nadøízených orgánù) by muselo být øe¹eno v jiném druhu soudního øízení (dle èásti tøetí hlavy druhé dílu prvního s. ø. s.). S pøedmìtem øízení se takté¾ míjí navrhovateli rozporovaný postup odpùrce, který udìlil ze stavební uzávìry výjimku, kterou pak následnì zru¹il, nebo» i pøípadná nezákonnost takového postupu nemá vliv na existenci stavební uzávìry jako takové. Koneènì pokud jde o posouzení, zda v dùsledku zmìny funkèního vyu¾ití plochy Z1 dnes (BR1), plynoucí ze zmìny è. 2 územního plánu obce, ji¾ stavební uzávìra v tomto rozsahu fakticky i de iure neexistuje, tato argumentace nemù¾e být uplatòována navrhovateli, nebo» je nepochybné, ¾e jim v této lokalitì ¾ádná vlastnická práva èi jiná vìcná práva k nemovitostem nesvìdèí. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ døíve opakovanì konstatoval, ¾e aktivnì legitimován k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nemù¾e být ten, u koho je pojmovì vylouèeno, aby napadené opatøení jakkoli atakovalo sféru jeho hmotných práv (viz napø. usnesení ze dne 30. 11. 2006, è. j. 2 Ao 2/2006-5, èi rozsudek ze dne 28. 3. 2008, è. j. 2 Ao 1/2008-51, oba dostupné na www.nssoud.cz).
V rámci tohoto kroku pøezkumného algoritmu zbývá dodat, ¾e argumentaci navrhovatelù v bodì IV., druhém odstavci návrhu, dle které odpùrce posupoval v rozporu s principem legitimního oèekávání tím, ¾e [n]ejdøíve souhlasí s výstavbou zemìdìlského objektu na pozemku p. è. 300/11, k. ú. Chlístov (v rámci rozhodnutí o umístnìní stavby v roce 2001), aby v roce 2006 vydal stavební uzávìru na pozemky, na kterých nebylo ani objektivnì mo¾né provádìt výstavbu, ani¾ by respektoval své usnesení z dubna 2001 (zmìna zatøídìní pozemku) a aby celý proces územního plánu zavr¹il schválením è. 2 ÚPSÚ, která øe¹í jenom pozemky v jeho vlastnictví , se Nejvy¹¹í správní soud pro její nesrozumitelnost zabývat nemohl.
Vzhledem k tomu, ¾e u posuzované stavební uzávìry nebyl shledán rozpor s hmotným právem (ètvrtý krok pøezkumného algoritmu), pøistoupil Nejvy¹¹í správní soud k poslednímu kroku pøezkumného algoritmu, kterým je test proporcionality. Jde tedy o posouzení, zda (i pøi formálním splnìní v¹ech podmínek hmotného práva) nejde o øe¹ení ve vztahu ke konkrétní osobì (navrhovatelùm) zjevnì nepøimìøené, nezdùvodnitelné èi diskriminaèní, nejde-li o zjevný exces, ¹ikanu apod. Souèasnì s tím je v¾dy nutno uvá¾it, zda takový zásah skuteènì pøedstavuje reálné a konkrétní poru¹ení práv navrhovatelù. Nejvy¹¹í správní soud je tedy povolán zhodnotit, zda mezi omezením vyu¾ití konkrétní lokality a (z toho plynoucím) omezením dotèených vlastníkù nemovitosti neexistuje, i pøi formálním dodr¾ení ve¹kerých po¾adavkù hmotného práva, zjevný nepomìr, který nelze odùvodnit ani veøejným zájmem na ochranì dùle¾itých zájmù v území a naplnìní cílù a zámìrù územního plánování. Jinými slovy-funkèní a prostorové uspoøádání území musí v¾dy pøedstavovat rozumný kompromis a vyvá¾enost mezi jednotlivými veøejnými zájmy navzájem, ale i mezi veøejnými zájmy na stranì jedné a soukromými zájmy na stranì druhé (k tomu srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, è. j. 2 Ao 4/2008-94, dostupný na www.nssoud.cz).
Pøesto¾e se navrhovatelé poru¹ení principu proporcionality výslovnì nedomáhají, Nejvy¹¹í správní soud se, ve smyslu ustanovení § 101d odst. 1 in fine s. ø. s., zabýval jejich argumentací i z tohoto pohledu. Z argumentace navrhovatelù je zøejmé, ¾e se pøedmìtnou stavební uzávìrou cítí být omezeni ve výkonu svých vlastnických práv k dotèeným pozemkùm, nebo» jim brání v zamý¹lené výstavbì rodinného domu; poukazují pøitom na skuteènost, ¾e na sousedních pozemcích (vedených do provedené zmìny územního plánu è. 2 takté¾ jako rezervní plocha), ve vlastnictví obce, byla výstavba rodinných domù umo¾nìna. Zde je pøedev¹ím nutno uvést, ¾e jakékoli rozhodnutí o novém funkèním vyu¾ití území, a» ji¾ je provádìno jako definitivní-cestou územního plánování, èi doèasné-vydáním stavební uzávìry, nevyhnutelnì vede v nìkterých pøípadech k omezení vlastníka nebo jiného nositele vìcných práv k dotèeným pozemkùm èi stavbám; nepøesáhnou-li ov¹em spravedlivou míru, nevy¾adují taková omezení souhlasu dotèeného vlastníka a tento je povinen strpìt je bez náhrady (k tomu viz usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publikované pod è. 1910/2009 Sb. NSS). Nejvy¹¹í správní soud tedy ani v nyní posuzovaném pøípadì nezpochybòuje, ¾e stavební uzávìra pøedstavuje pro vlastníky dotèených nemovitostí jistá omezení pøi výkonu jejich vlastnických práv. Z nièeho v¹ak nevyplývá (a ani navrhovatelé to netvrdí), ¾e by toto omezení mìlo za cíl po¹kodit èi ¹ikanovat dotèené vlastníky. Navrhovatelé v tomto smìru pouze zpochybòují racionalitu postupu odpùrce; vìcnou správností zvoleného funkèního vyu¾ití území se v¹ak Nejvy¹¹í správní soud, jak ji¾ bylo uvedeno, zabývat nemù¾e. Nejvy¹¹í správní soud pøitom shledává podstatným fakt, ¾e v¹ichni navrhovatelé nemovitosti zatí¾ené stavební uzávìrou (tedy parcely p. è. 300/11, p. è. 300/12 a p. è. 300/13 v k. ú. Chlístov) nabyli v roce 2000 a v letech následujících, pøièem¾ ji¾ v této dobì územní plán z roku 1994 fakticky stavbu rodinného domu v této lokalitì neumo¾òoval. Jak bylo ji¾ opakovanì zmiòováno, lokalita R 1 byla (a stále je) územním plánem obce oznaèena za plochu rezervní; do doby zmìny této lokality na plochu návrhovou (konkrétního funkèního vyu¾ití) je stavba rodinného domu v této lokalitì, bez ohledu na existenci stavební uzávìry vylouèena. Vydáním stavební uzávìry tedy nedo¹lo ke zhor¹ení právního postavení navrhovatelù, pokud jde o jejich zámìr realizovat na nìkteré ze shora uvedených parcel stavbu rodinného domu. Lze tedy uzavøít, ¾e ani po provedení pátého kroku pøezkumného algoritmu Nejvy¹¹í správní soud neshledal dùvod, pro který by napadená stavební uzávìra nemohla obstát.
S ohledem na skuteènosti vý¹e uvedené tedy Nejvy¹¹í správní soud naznal, ¾e návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy-naøízení Obce Chlístov o stavební uzávìøe ze dne 14. 6. 2006-není dùvodný a nezbylo mu proto, ne¾ rozsudkem jej zamítnout (§ 101 d odst. 2, vìta druhá s. ø. s.).
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 101d odst. 5 s. ø. s., dle kterého v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 § 33
 § 10
 § 32
 § 37
 § 39
 § 7
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 § 32
 § 33
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 § 7
 soud 
 soud 
 § 2
 § 1
 § 1
 § 3
 soud 
 § 40
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
in fine
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101