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El "Informe Razonado del Ayuntamiento" en la Ley de Protección Ambiental de Aragón
Desde las primeras elecciones democráticas tras la Constitución de 1978 ha ido quedando cada vez mas clara la idea de la participación y el pluralismo en la toma de decisiones: los asuntos se deciden por mayoría de aquellos que han sido elegidos por sufragio universal y que representan al conjunto de ciudadanos.
Esta premisa inicial y básica ha de ser tenida en consideración en su estricta y justa medida, porque no significa, ni mucho menos, que todo tenga que ser votado y decidido por mayoría. Esto es, no todo tiene que ser “llevado a Pleno” para que tenga legitimidad democrática. De hecho, no todo debe ser llevado a Pleno. En definitiva, el tema se reduce a una simple cuestión de reparto competencial.
Es tan sencillo como que el Pleno tiene sus competencias y el Alcalde tiene las suyas; sin que ni uno ni otro pueda adoptar decisiones sobre asuntos que no le son propios (salvo los supuestos de delegación). Este debate resurgió con más fuerzas tras la Reforma de 1999 (Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LRBRL, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y en materia de Aguas) conocida como “Pacto Local”; y todavía es posible hoy día encontrar Alcaldes que se sorprenden de poder llevar a cabo la adopción de decisiones mediante Decreto “si siempre esto lo hemos llevado a Pleno”: es como si llevar el asunto a decisión de Pleno sea garantía no sólo de legitimidad democrática sino que además le otorga una protección extra frente a la nulidad (“lo hemos decidido por Pleno” lo escuchamos como sinónimo de “el asunto no puede ser anulado porque al decidirlo por Pleno queda subsanado cualquier vicio de forma o fondo en que pudiera incurrir”).
Es curioso que de entre las competencias que ahora pertenecen de forma clara e inequívoca al Alcalde hay una que parece plantear a nuestros ediles mayores problemas de asunción: el otorgamiento de licencias. A pesar de la claridad del texto literal del artículo 21.1 q) LRBRL “El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local” y la diferencia de redacción con la versión inicial del artículo 21.1 ll) LRBRL “Otorgar las licencias cuando así lo dispongan las Ordenanzas”, todavía hay Alcaldes que insisten en “llevar a Pleno” la concesión de licencias; y, porque no decirlo, todavía hay Secretarios que no explican de forma rotunda que las licencias se conceden por Decreto (salvo…) del que, por supuesto, hay que dar cuenta al Pleno para que ejerza, eso sí, el control necesario. Y esto es así bajo sanción de nulidad (artículo 62 y 12 de la LRJ PAC 30/92) por incompetencia del órgano, aunque recordamos que el voto a favor del Alcalde salva la incompetencia según reiterada jurisprudencia (desde Sentencia Tribunal Supremo de 18 de julio de 1986, de 16 de diciembre de 1986, de 29 de diciembre de 1987, de 14 de julio de 1989, entre otras). En cualquier caso, y a pesar de que en la práctica siga siendo el Pleno el que conozca de la concesión de licencias, es seguro que a nadie le queda la menor duda de que el órgano competente es el Alcalde (salvo…).
Mayores interrogantes se plantean en el momento de materializar determinados trámites de los expedientes de concesión de licencias: no estamos refiriendo al expediente de licencia ambiental de actividades clasificadas de Aragón (Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón) y en concreto al “informe razonado del ayuntamiento” del artículo 65.4. Recordamos que antes de la entrada en vigor la ley 7/06, en Aragón, la entonces llamada licencia de actividad clasificada se tramitaba bajo las determinaciones del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (Decreto 2414/1961), en cuyo artículo 30. c) podíamos leer “A la vista de estos antecedentes, la Corporación Municipal incorporará al expediente su informe, en el que, entre otros extremos, se acredite si el emplazamiento propuesto y demás circunstancias están de acuerdo con las Ordenanzas Municipales y con lo dispuesto en este Reglamento así como si en la misma zona, o en sus proximidades, existen ya otras actividades análogas que puedan producir efectos aditivos”. ¿Cómo debíamos entender la expresión “Corporación Municipal”?: como Institución o como conjunto de ediles que forma la unidad llamada Pleno. En todo caso, si la interpretación parece mas discutible cuando se usa el término “Corporación Municipal” no parece albergar tantas dudas cuando la ley habla de Ayuntamiento; aunque también en este caso puede plantearse ¿Ayuntamiento Pleno u órgano del Ayuntamiento al que corresponda la competencia ratione materiae?. En relación con el tema que en este momento estamos comentando, la de licencia ambiental de actividades clasificadas en Aragón, el asunto continúa siendo objeto de debate: el “informe razonado del ayuntamiento” del artículo 65.4 de la Ley 7/06 ¿se “emite” por el Alcalde adoptando la forma de Decreto o tiene que materializarse en un acuerdo de Pleno?.
Personalmente me decanto por el Decreto de alcaldía por dos razones (una jurídica y otra práctica): 1ª El artículo 21.1 s) LRBRL constituye, como todos sabemos, la cláusula residual que atribuye al Alcalde todas aquellas competencias “que la legislación del Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales”. Siendo pues que ningún precepto legal (en sentido amplio) atribuye la competencia al Pleno de forma expresa, esta corresponde al Alcalde. Se puede argumentar en contra que cuando la Ley (7/06) utiliza la expresión “Ayuntamiento” se refiere a “Ayuntamiento Pleno”, pero esta interpretación implica poner en boca de la ley lo que el texto no dice, y donde la ley no distingue nec nos distinguere debemos. Parece ser que el legislador ha querido dejar absoluta libertad a cada Corporación para que decida: la Ley 7/06 habla de Ayuntamiento, siendo que el Ayuntamiento está integrando los Alcaldes y los Concejales (artículo 140 CE), sin que sea posible identificar Ayuntamiento con Pleno sin mayores razonamientos, simplemente, porque si. 2ª El motivo práctico que nos exige el principio de eficacia del artículo 103 CE es, sencillamente, que ese “informe del Ayuntamiento” se limita a repetir lo que previamente han informado los servicios municipales “según se desprende de los informes obrantes en el expediente, en la zona o en sus proximidades no existen otras actividades análogas que puedan producir efectos aditivos” por lo que “el emplazamiento propuesto y demás circunstancias cumplen con la planificación urbanística vigente, las Ordenanzas municipales y lo dispuesto en la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón”. Así pues, el “Informe del Ayuntamiento”, en si mismo, no aporta nuevos datos ni realiza interpretaciones al margen de los informes técnicos (no añade nada nuevo al expediente): ¿y para esto es necesario esperar a que el asunto sea llevado a Pleno en el que los concejales se van a limitar a discutir si el que inicia (en el mejor de los casos) la actividad es el tío de aquel que al final se casó con la peluquera del pueblo vecino?. Considero que hacer tal cosa va en contra de los mas elementales principios que hoy inspiran la actuación de nuestras Administraciones.
En cualquier caso, y puesto que todavía el asunto no parece estar claro, desde aquí se lanza para reflexión la cuestión: el “Informe del Ayuntamiento”, en la licencia ambiental de actividades clasificadas de Aragón ¿es un Acuerdo de Pleno o Decreto del Alcalde?.
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Elena Serrano 19 de enero de 2007 at 15:04
Y yo lanzo otra reflexión, no se le estaría dando demasiada discrecionalidad de este modo a una única figura como es el Alcalde, dejando de lado otras figuras intermedias como la Junta de Gobierno Local?
Mª Esperanza Serrano Ferrer 23 de enero de 2007 at 10:42
Las cosas son lo que son y no lo que nos gustaría que fueran. Uno de los objetivos de la la reforma operada en 1999 con el conjunto de medidas conocido como «Pacto Local» era precisamente aumentar concientemente las competencias del Alcalde estableciendo a la vez un mayor control por parte del Pleno. No hay que tener miedo a que sea un Decreto de alcaldía el que resuelva un procedimiento, ni pensar que el Pleno da una tranquilidad añadida. El reparto de competencias es el que el legislador ha regulado y nosotros, como aplicadores del derecho, tenemos que hacer precisamente eso: aplicar el derecho sin hacer mayores interpretaciones éticas.
En este caso concreto de la licencia ambiental no creo que deba ser un problema que nos inquiete lo más mínimo, puesto que la licencia es un acto reglado que hay obligacion de otorgar si se cumplen los requisitos (y obligación de no dar si no se cumplen los requisitos). El Alcalde, sencillamente, a la vista de los informes, otorgará la licencia si es conforme a ley.
Laura Galán 23 de enero de 2007 at 11:43
Aunque en teoria debería de ser así, esto solo en teoria, porque despues de todas las noticias que nos llegan los últimos días por los medios de comunicación, los ciudadanos cada vez confiamos menos en los políticos. Así, por ejemplo, hoy mismo aparece una noticia en la que se dice «Detenido el alcalde popular del municipio gran canario de Mogán y tres de sus colaboradores por un delito de corrupción». Con este panorama hasta la tramitación de una «simple» licencia ambiental y el hecho de que la emisión del «informe del Ayuntamiento» recaiga sobre una única persona, es inevitable que a los ciudadanos nos deje cierta inseguridad.
Julia Lastagaray 23 de enero de 2007 at 12:20
Pues, según he leído en el artículo que escribió Angela, el anteproyecto de Ley del Gobierno y la Administración Local pretende eliminar la atribución a los Alcaldes de las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo no expresamente atribuidas al Pleno, de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización; veremos en que queda, pero parece clara la voluntad de limitar la discrecionalidad y aumentar el control de los actos del Alcalde, sobretodo en materia urbanística.
[url]http://www.administracionpublica.com/content/view/88/33/[/url]

References: artículo 21
 artículo 21
 artículo 65
 artículo 30
 artículo 65
 artículo 21
 artículo 103