Source: https://studia.law.ubbcluj.ro/articol/342
Timestamp: 2018-12-10 09:33:45+00:00

Document:
ACŢIUNILE ÎMPOTRIVA ORDONANŢELOR GUVERNULUI. POSIBILITATEA INTENTĂRII ACŢIUNII, ÎN TEMEIUL ART. 9, ALIN. (1) DIN LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV, ULTERIOR APROBĂRII ORDONANŢEI PRIN LEGE DE CĂTRE PARLAMENT
Rezumat: Posibilitatea particularilor de a se adresa instanţei, în măsura în care au fost vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din acestea declarate neconstituţionale este garantată de însăşi legea fundamentală, astfel că legiuitorul a fost obligat de acest mandat constituţional explicit de legiferare să reglementeze condiţiile exercitării acestei acţiuni.
În prezent, reglementată prin dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, acţiunea ar avea aparent un domeniu foarte larg de aplicare. Totuşi, situaţia este departe de a se prezenta astfel. O ordonanţă, odată aprobată prin lege de către Parlament, îşi pierde specificitatea şi individualitatea, aprobarea echivalând cu absorbţia ordonanţei de către lege. Drept urmare, prin aprobare, ordonanţa încetează să existe ca act juridic normativ distinct.
În practica judiciară internă există o cutumă terminologică bine încetăţenită, în sensul folosirii termenului de „ordonanţă" şi după aprobarea acesteia prin lege, deşi corect ar fi folosirea termenului de „lege", izvorul de drept fiind legea de aprobare, nicidecum ordonanţa.
Astfel, cum Legea contenciosului administrativ se referă la acţiunile împotriva ordonanţelor sau a dispoziţiilor din ordonanţe considerate a fi neconstituţionale, trebuie să admitem că această acţiune nu se va putea exercita ulterior aprobării ordonanţei prin lege de către Parlament. Tocmai datorită intervalului de timp - care, cel puţin în teorie, ar trebui sa fie scurt - dintre momentul intrării în vigoare a ordonanţei şi momentul aprobării ei prin lege, acţiunea reglementată în art. 9, alineatul 1 din Legea contenciosului administrativ, are o aplicabilitate temporală limitată.
Abstract: Legal actions against Governmental Ordinances. The possibility of taking the action, according to Art. 9, paragraph 1 of the Administrative Court Law after Parliament approval by law The possibility of individuals to address the court since they consider themselves harmed by and ordinance or by a provision of the ordinance declared unconstitutional is guaranteed by the fundamental law itself, the Parliament being thus compelled by its explicit constitutional power to stipulate such conditions in exercising this right.
At present, though such actions are trialled by the Administrative Court Law and would theoretically have a broad area of application, such practices seem not rooted in reality. Once an ordinance is ratified by the Parliament it apparently loses its specificity and uniqueness, as it is absorbed and assimilated by the law. Therefore, when an ordinance is ratified, it immediately ceases to exist as a distinctive normative juridical act.
In the Romanian legal practice it is customary to maintain the term 'ordinance' even after such an act is ratified, and thus becomes a law - though it would be more accurate to consider its mere ratification the original law, and not the ordinance as such.
Though the Administrative Court Law stipulates how an ordinance can be challenged in court if an individual considers the ordinance to be unconstitutional, one has to observe that such an action is quite impossible after Parliament ratification precisely because of the time - which, at least in theory, should be short - between the entry into force of the ordinance and timing of adoption by law. Therefore, the action covered by Article. 9, paragraph 1 of the Administrative Court Law, has a limited temporal scope.
Cuvinte cheie : ordonanţă, lege de aprobare, neconstituţionalitate, absorbţie
Keywords: ordinance, approval law, unconstitutionality, absorption
CADRUL CONSTITUŢIONAL ŞI IMPLICAŢIILE ACESTUIA
Constituţia României, în art. 126, alin. (4), ultima teză, dispune : „Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."
Cateva observaţii pe marginea acestui text trebuiesc făcute.
Astfel, în primul rând, textul constituţional impune o obligaţie expresă legiuitorului de a introduce în dreptul pozitiv o astfel de acţiune, garantându-le particularilor posibilitatea de a valorifica textul constituţional prin intermediul unei acţiuni specifice şi speciale în faţa instanţelor de judecată. Drept urmare, este evident că textul constituţional consacră un mandat explicit de legiferare în materia contenciosului administrativ.
De remarcat că această prevedere a fost un element de noutate adus prin revizuirea Constituţiei din 2003, doctrina apreciind oportunitatea prevederii nou introduse[1].
Dat fiind că modificarea cadrului constituţional, ca urmare a revizuirii Constituţiei, a afectat mai multe instituţii juridice, printre care şi cea a contenciosului administrativ, se impunea cu stringenţă modificarea şi adaptarea acesteia din urmă cu prevederile revizuite ale legii fundamentale. Ca atare, la scurt timp, Legea 554/2004[2] - Legea contenciosului administrativ în vigoare şi în prezent - a abrogat şi înlocuit vechea reglementare în materie - Legea 29/1990[3] - aceasta din urmă aflându-se într-o disonanţă vădită cu legea fundamentală revizuită[4]. Totodată, prin adoptarea Legii 554/2004, legiuitorul şi-a îndeplinit din punct de vedere formal obligaţia pozitivă de a transpune în dreptul intern acţiunea despre care art. 126, alin. (4) din Constituţia revizuită face referire[5].
Geneza acestei prevederi constituţionale a pornit, după cum se precizează şi în doctrină[6], de la o întrebare de bun simţ : dacă ordonanţele guvernamentale sunt, în parte, şi acte administrative, atunci de ce o persoană vătămată într-un drept al său de o autoritate publică (Guvernul) printr-un act administrativ (ordonanţa) nu s-ar putea îndrepta împotriva acesteia din urmă printr-o acţiune în contenciosul administrativ[7]? În al doilea rând, textul constituţional se referă la competenţa instanţelor de contencios administrativ. Prezentând o deosebită importanţă, trebuie remarcat faptul că stabilirea competenţei materiale a acestor instanţe de a judeca cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din acestea este una exclusivă. Cu alte cuvinte, textul constituţional, fiind imperativ, interzice deturnarea competenţei instanţelor de contencios administrativ, orice prevedere care ar institui o competenţă obligatorie în favoarea altor instanţe fiind neconstituţională. Textul nu conferă însă instanţelor de contencios administrativ dreptul de a examina constituţionalitatea ordonanţelor, ci doar stabileşte competenţa materială a acestora în ipoteza vizată de textul constituţional[8].
O altă remarcă vizează inaplicabilitatea totală a art. 5, alin. (2) din Legea contenciosului administrativ în raport de acţiunea intentată de persoana vătămată de starea de neconstituţionalitate datorată unor dispoziţii din ordonanţe, art. 5 din Legea 554/2004, în primele sale două alineate, consacrând excepţiile absolute de la admisibilitatea acţiunilor în contencios administrativ. Situaţia vizată de al doilea alineat este incidentă atunci când prin lege organică se prevede o altă procedură judiciară pentru atacarea actelor administrative[9]. Este evident că această excepţie absolută[10] este inopozabilă particularului care invocă dispoziţiile art. 9 din aceeaşi lege, după cum precizam şi mai sus, orice act care ar deturna competenţa instanţelor de contencios administrativ de la judecarea acţiunii garantate de art. 126, alin. (4) din Constituţia revizuită, fiind neconstituţional[11].
În al treilea rând, legiuitorului îi revine obligaţia de a reglementa, într-un mod previzibil, accesibil şi comprehensibil, condiţiile de admisibilitate şi de exercitare a acţiunii respective. Cum Constituţia în sine este, în mare parte, un act care conţine norme cu caracter general, condiţiile pentru intentarea acţiunii garantate de art. 126, alin. (4) din Constituţia revizuită au fost pasate în sarcina legiuitorului, care, odată cu adoptarea Legii 554/2004, a reluat fidel textul constituţional în art. 1, alin. (7) al acestei legi, reglementând totodată în conţinutul art. 9 condiţiile exercitării acţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului[12].
În al patrulea rând, având în vedere că textul Constituţiei nu distinge, prevederile constituţionale vizează atât ordonanţele simple, cât şi cele de urgenţă. O altă interpretare nu poate fi reţinută, pentru că acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu o poate face.
În al cincilea rând, din text reiese indubitabil că instanţele de contencios administrativ vor putea soluţiona aceste cereri doar a posteriori, după şi în măsura în care starea de neconstituţionalitate a fost constatată de Curtea Constituţională.
CADRUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
•1. Ipoteza prevăzută în art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 şi aplicaţiile dispoziţiilor art. 9, alin. (2) şi (3) în materie
În primă fază, trebuie să remarcăm că textul art. 9 din Legea contenciosului administrativ, în alineatul său prim, adaugă la legea fundamentală, într-un mod care avantajează particularii vizaţi de starea de neconstituţionalitate a ordonanţelor guvernamentale. Cum Constituţia protejează doar posibilitatea persoanelor vătămate prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale (s.n. - S.G.) de a se adresa instanţei [...], art. 9 din Legea 554/2004, pe lângă aceasta, oferă în plus posibilitatea particularilor să se adreseze instanţei de contencios administrativ cu o acţiune însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. Astfel, interesele particularilor sunt protejate chiar înainte ca instanţa de contencios constituţional să se pronunţe asupra neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta, cu toate că la momentul intentării acţiunii, particularul nu era vătămat de starea de neconstituţionalitate, pentru simplul fapt că aceasta nu fusese încă constatată[13], ordonanţa care face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate beneficiind de prezumţia de constituţionalitate.
Este adevărat, instanţa de contencios administrativ va suspenda judecarea acţiunii în măsura în care excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi va putea pronunţa o hotărâre de admitere a acţiunii dacă starea de neconstituţionalitate este confirmată, ajungând să soluţioneze cauza după constatarea neconstituţionalităţii, însă trebuie să remarcăm că reglementarea din textul art. 9 a Legii contenciosului administrativ aduce un plus de eficienţă faţă de textul constituţional, fiind oportună protejarea particularilor vătămaţi printr-o stare de neconstituţionalitate aflată la momentul intentării acţiunii doar într-un stadiu virtual.
În această situaţie, se aplică regulile dreptului comun în materia excepţiilor de neconstituţionalitate[14], însă se precizează expres în textul art. 9, alin. (1), că acţiunea este admisibilă numai în măsura în care obiectul principal (s.n. - S.G.) nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
Trebuie însă să identificăm ce utilitate practică prezintă acest text de lege şi care este situaţia în care instanţa de contencios administrativ ar putea respinge acţiunea pe motiv că obiectul principal ar fi constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a unei dispoziţii a acesteia.
Înainte de a trece la analiza prevederii respective, trebuie să menţionăm că textul art. 9 din Legea 554/2004 a fost modificat printr-o serie de acte normative[15], doctrina identificând raţiunea principală a acestor modificării ca fiind punerea în deplină concordanţă a textului de lege cu decizia Curţii Constituţionale nr. 660/2007, prin care s-a statuat că art. 9 din Legea 554/2004 este neconstituţional, în măsura în care permite ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă[16].
Astfel, în măsura în care particularul nu invocă nicio pretenţie sau nicio despăgubire în petitul cererii sale, am putea concluziona că aceasta va fi respinsă pe motivul caracterului principal al constatării neconstituţionalităţii, fiind aparent evident că singurul scop urmărit este asanarea actului care face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate. Într-o asemenea măsura s-ar putea spune că acţiunea în contencios administrativ se transformă într-o veritabilă acţiune în contencios constituţional, ceea ce este inadmisibil şi în neconcordanţă cu textul art. 146, alin. (1), lit. d) din Constituţie, pentru că excepţia de neconstituţionalitate s-ar transforma într-o acţiune de neconstituţionalitate.
Însă ne întrebăm, de ce este obligatoriu ca particularul să invoce o anumită măsură reparatorie pentru a putea înlătura vătămarea dreptului sau interesului legitim produsă prin starea de neconstituţionalitate ? În măsura în care particularul nu doreşte să obţină măsuri reparatorii, ci doar constatarea încălcării dreptului sau interesului său subiectiv, de ce ar fi inadmisibilă acţiunea sa ?
Orice răspuns am putea găsi nu s-ar putea explica de ce un particular poate obţine mai mult (constatarea neconstituţionalităţii plus eventualele despăgubiri sau alte măsuri reparatorii), dar nu poate obţine mai puţin (doar constatarea neconstituţionalităţii), această ipoteză fiind într-o disonanţă crasă cu principiul de sorginte juridică qui potest plus potest minus.
În opinia noastră, într-o atare ipoteză, când particularul nu invocă măsuri reparatorii în acţiunea sa întemeiată pe dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004, instanţele trebuie să procedeze cu o deosebită prudenţă, fiindu-le interzisă să ofere o calificare de plano a acţiunii respective ca având ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii. Într-un asemenea caz, instanţele trebuie să cerceteze dacă, în concret, particularul nu doreşte cu primordialitate[17] să obţină recunoaşterea dreptului sau interesului legitim încălcat[18].
Pe lângă acestă ipoteză, credem că trebuie să mergem cu analiza puţin mai departe în descifrarea sensului expresiei obiect principal cuprinsă în textul art. 9 din Legea 554/2004.
Într-o primă interpretare, în măsura în care reclamantul formulează un capăt de cerere referitor la măsurile reparatorii solicitate, pornind de la premisa că instanţa verifică mai întâi admisibilitatea excepţiei, fără a cerceta criteriile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, am putea constata că, aparent, acţiunea ar putea fi respinsă pe temeiul existenţei obiectului principal al constatării neconstituţionalităţii ordonanţei atunci când excepţia nu are nici o legătură cu fondul cauzei.
Pornind de la premisa enunţată, de fapt, într-o astfel de situaţie, acţiunea ar fi într-adevăr inadmisibilă, însă nu datorită caracterului principal al constatării neconstituţionalităţii, ci datorită lipsei unei condiţii referitoare la admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate. Astfel, una din condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească excepţia de neconstituţionalitate este ca aceasta să aibă legătură cu soluţionarea cauzei[19], adică cu fondul cauzei. Or, în măsura în care această condiţie nu este îndeplinită, este evident că acţiunea va fi repudiată de către instanţa sesizată, nu însă pentru existenţa obiectului principal al constatării stării de neconstituţionalitate, ci pentru neîndeplinirea unei condiţii referitoare la admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate; văduvirea acţiunii de excepţia care o însoţeşte făcând însăşi acţiunea inadmisibilă, datorită neînscrierii în tiparul art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.
Într-o secundă şi total opusă interpretare, am putea argumenta că raţionamentul acestei prevederi este acela de a nu permite persoanelor care sunt lipsite de interes procesual[20] de a ridica excepţii de neconstituţionalitate alături de acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ. Această concluzie pare să fie însuşită şi de instanţa de contencios constituţional, aceasta precizând în motivarea deciziei precitate[21] că „[...] ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea (s.n. - S.G.) unui drept subiectiv sau a unui interes legitim".
Urmând raţionamentul sugerat de Curtea Constituţională, într-o asemenea ipoteză, excepţia va fi analizată sub prisma condiţiilor de admisibilitate doar după ce instanţa va constata existenţa unui drept sau interes legitim în patrimoniul reclamantului şi existenţa unei virtuale vătămari aduse acestora, iar doar dacă acest fapt este confirmat, instanţa va aduce sub lupă şi excepţia de neconstituţionalitate. Cu alte cuvinte, pentru ca particularul să se poată prevala de dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004, trebuie să promoveze un examen constând în două etape:
În prima dintre ele se verifică condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contencios administrativ, iar dacă se constată lipsa unui drept subiectiv sau interes legitim sau inexistenţa unei vătămări aduse acestuia, acţiunea va fi respinsă fără a se mai cerceta condiţiile de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate; acţiunea este lipsită de interes. Tot astfel, răsturnând premisa exemplului anterior, va fi respinsă şi acţiunea în care excepţia de neconstituţionalitate nu are legătură cu fondul dedus judecăţii, pentru că, într-o atare situaţie, virtuală vătămare adusă unui drept sau interes legitim, fără ca excepţia să aibă legătură cu soluţionarea cauzei nu poate fi imaginată[22]. Neexistând o vătămare a unui drept sau interes legitim în această ultimă ipoteză, în fapt nici măcar nu se mai constată inadmisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate, deoarece prima fază a examenului nu a fost promovată de către acţiunea în contencios administrativ. Soluţia este logică, pentru că în situaţia lipsei vătămarii dreptului subiectiv sau a interesului legitim, acţiunea este lipsită de interes.
În a doua etapă se verifică dacă condiţiile de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate sunt îndeplinite, cu excepţia caracterului relevant al acesteia - care se verifică în prima etapă - iar dacă condiţiile sunt respectate, se va sesiza Curtea Constituţională.
În opinia noastră, aceasta este interpretarea corectă a ultimei fraze a art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, şi anume, că instanţele sunt obligate să verifice mai întâi admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, abia apoi şi numai dacă acţiunea este admisibilă urmând a se verifica admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate. Printr-o altă interpretare s-ar ajunge la posibilitatea de a eluda litera şi raţiunea legii. Spre exemplu, un particular ar putea utiliza acţiunea reglementată în articolul sus menţionat numai pentru a obţine constatarea stării de neconstituţionalitate, mascând acest caracter principal al excepţiei prin formularea unui capăt de cerere referitor la despăgubirile solicitate, deşi este evident că reclamantul nu este titularul unui drept subiectiv sau interes legitim, astfel ajungându-se la ceea ce Curtea Constituţională a calificat ca fiind inadmisibil : o acţiune directă în contenciosul constituţional.
Curtea Constituţională a statuat că ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe nu pot fi atacate pe cale directă, ci doar pe calea indirectă a excepţiei de neconstituţionalitate. Astfel, mai întâi Curtea Constituţională, iar apoi legiuitorul - e adevărat, într-o formulare cel puţin discutabilă - au considerat că are natura unei acţiuni directe în contencios constituţional situaţia în care un particular se prevalează de dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ fără a valorificaun drept subiectiv sau interes legitim[23].
Într-o atare ipoteză, acţiunea în contencios administrativ va fi sortită eşecului chiar dacă Curtea Constituţională ar constata neconstituţionalitatea prevederii atacate, pentru că, în lipsa unui drept subiectiv sau interes legitim, acţiunea în contencios administrativ va fi respinsă ca fiind lipsită de interes. De aceea, suntem de părere că instanţa de contencios constituţional, iar mai apoi legiuitorul, au dorit să creeze un 'filtru', dispunând obligativitatea judecătorului a quo de a cerceta prealabil dacă cererea particularului respectă întru totul criteriile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ şi abia apoi să cerceteze admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate. Această opinie este susţinută şi întărită de motivarea Curţii Constituţionale într-o decizie[24] în care instanţa de contencios constituţional a respins excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către un particular în temeiul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004, statuând ca respectiva excepţie are natura unei acţiuni directe în contenciosul constituţional, deşi autorul excepţiei solicitase, în petitul cererii introduse la instanţa de contencios administrativ, acordarea de despăgubiri.
Drept urmare, pentru a preciza expres obligativitatea analizării fondului acţiunii în contencios administrativ, legiuitorul a introdus în cuprinsul art. 9, alin. (1) prevederea potrivit căreia este inadmisibilă o acţiune în contenciosul administrativ care are ca obiect principalconstatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta.
Fără a formula rezerve cu privire la caracterul judicios şi logic al raţionamentului introducerii acestei prevederi, nu putem să nu remarcăm redactarea total nefericită a textului. Interpretarea care, în opinia noastră, se vrea a fi dată - şi cea corectă de altfel - acestei prevederi se află într-o disonanţă gravă cu sensul literal al termenilor.
În primul rând, interpretând strict gramatical textul, ne putem imagina situaţii - nu puţine - în care constatarea neconstituţionalităţii nu constituie 'obiectul principal' al acţiunii, dar cu toate acestea, reclamantul nu este titularul unui drept sau interes legitim sau nu este obiectiv vătămat în acestea[25]. Într-o astfel de situaţie şi interpretare, acţiunea ar fi o acţiune directă în contenciosul constituţional, dar ar respecta condiţia inexistenţei obiectului principal al constatării neconstiuţionalităţii; drept urmare, aplicând mecanic textul legii, instanţa de contencios administrativ va trebui să sesizeze Curtea Constituţională în măsura în care excepţia de neconstituţionalitate îndeplineşte criteriile legale, urmând ca, indiferent de decizia Curţii, să respingă ulterior acţiunea în contencios administrativ ca inadmisibilă.
Evident, o astfel de interpretare contravine raţiunii textului art. 9, alin. (1), ultima teză, precum şi deciziei nr. 660/2007 a Curţii Constituţionale. De aceea se impune ca instanţele, fiind puse în faţa unei astfel de situaţii, să procedeze la interpretarea teleologică a textul de lege sus menţionat, procedând la analiza prezentată - în cele două etape ale sale - făcând abstracţie de sensul literal al termenilor folosiţi în ultima frază a art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. Şi aceasta datorită faptului că, în măsura în care reclamantul nu îşi valorifică un drept sau interes legitim, sesizarea Curţii Constituţionale de către instanţa de judecată ar echivala cu acţiune directă intentată de reclamant în contenciosul constituţional, ceea ce este inadmisibil.
Tocmai de aceea, trebuie să admitem că textul art. 9, alin. (1) consacră o ficţiune juridică[26], în sensul că acţiunea întemeiată pe acest temei legal are ca „obiect principal" constatarea stării de neconstituţionalitate, dacă acţiunea în contencios administrativ este inadmisibilă. Această formulare referitoare la „obiectul principal" al acţiunii ar trebui să fie înlăturată de lege ferenda. Cum termenii folosiţi de legiuitor se află într-o incongruenţă logică cu scopul urmărit, este de preferat ca într-o reglementare ulterioară să se revizuiască folmularea existentă actualmente în ultima teză a art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004.
În al doilea rând, acelaşi text de lege ar putea fi interpretat într-o altă manieră, extrem de injustă. Având în vedere că particularul va putea obţine, în contencios administrativ, o hotărâre de admitere a cererii sale numai în măsura în care Curtea Constituţională constată existenţa stării de neconstituţionalitate invocată, această decizie fiind o condiţie sine qua non a pronunţării hotărârii de admitere a cererii reclamantului[27], judecătorul a quo ar putea să califice practic orice acţiune ce se întemeiază pe dispoziţiile art. 9 din Legea 554/2004 ca având ca obiect principal constatarea stării de neconstituţionalitate. Aceasta datorită faptului că, fără decizia de neconstituţionalitate, nu se va putea pronunţa o hotărâre de admitere a cererii reclamantului, şi, deci, in abstracto, orice acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ vizează în principal constatarea neconstituţionalităţii, abia apoi şi numai dacă această stare este confirmată putându-se examina pretenţiile reclamantului[28].
În ceea ce ne priveşte, considerăm că o asemenea posibilă interpretare trebuie imperios repudiată, datorită faptului că ar face din art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 o literă moartă, lipsindu-l total de aplicabilitate. Tiparul acţiunii întemeiate pe dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 presupune existenţa unei excepţii de neconstituţionalitate pe lângă acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ. În măsura în care o instanţa ar respinge acţiunea unui particular pe baza raţionamentului şi interpretarii detaliate mai sus, s-ar comite un abuz de putere, instanţa depăşindu-şi limitele; judecătorul este chemat să interpreteze dreptul, nu să-l creeze, iar respingerea unei acţiuni, pe criteriul caracterului principal in abstracto al constatării stării de neconstituţionalitate excede limitele şi prerogativele instanţei sesizate.
De aceea, reiterăm soluţia şi interpretarea corectă de lege lata, a cărei susţinători suntem, potrivit căreia textul ultimei fraze al art. 9, alin. (1) trebuie interpretat în sensul că obligă instanţele a cerceta mai întâi dacă acţiunea directă în contenciosul administrativ respectă criteriile de admisibilitate specifice ei.
De lege ferenda, se impune modificarea textului de lege spre a respecta caracterul previzibil necesar normelor juridice, actuala reglementare putând duce la interpretări neunitare şi uneori injuste. Menţionarea expresă că instanţa va respinge acţiunea, fără sesizarea Curţii Constituţionale, în măsura în care acţiunea reclamantului nu îndeplineşte criteriile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ sau, într-o formulare mai simplificată, că instanţa va respinge acţiunea, fără sesizarea Curţii Constituţionale, în măsura în care acţiunea reclamantului este lipsită de interes (s.n. - S.G.) ar pune capăt oricăror controverse iscate în jurul acestei probleme, eliminând totodată necesitatea justificării soluţiei de lege lata prin admiterea existenţei unor ficţiuni juridice în textul legal.
În fine, în măsura în care acţiunea a trecut de filtrul criteriilor admisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, iar excepţia a trecut la rândul ei de filtrul criteriilor specifice de admisibilitate, instanţa de contencios administrativ va proceda la sesizarea Curţii Constituţionale şi la suspendarea cauzei până la pronunţarea instanţei constituţionale. După pronunţarea instanţei de contencios constituţional, instanţa de contencios administrativ va repune cauza pe rol şi va cita părţile la următorul termen. În măsura în care starea de neconstituţionalitate a fost infirmată, instanţa de contencios administrativ va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă, datorită inexistenţei stării de neconstituţionalitate şi, în consecinţă, a neînscrierii acţiunii în tiparul art. 9 din Legea 554/2004. În măsura în care această stare a fost confirmată de Curtea Constituţională, instanţa va soluţiona fondul cauzei.
În această ultimă ipoteză, instanţa de contencios administrativ se va pronunţa asupra întinderii vătămării suportate de reclamant. Practic, instanţa nu are alt rol decât să se pronunţe asupra întinderii sau/şi naturii despăgubirilor stabilite în favoarea reclamantului, o parte bună din fondul pricinii fiind deja tranşat parţial odată cu etapa premergătoare analizării admisibilităţii acţiunii în contencios administrativ - când se analizează existenţa dreptului subiectiv sau interesului legitim, precum şi virtuala vătămare adusă acestora.
2. Ipoteza prevăzută în art. 9, alin. (4) din Legea 554/2004
Ipoteza prevăzută în art. 126, alin. (4), ultima teză este reluată atât în art. 1, alin. (7) a Legii contenciosului administrativ, cât şi în alin. (4) al art. 9 din aceeaşi lege. Ambele texte sunt o reproducere fidelă a ipotezei vizată de către legea fundamentală, ultimul dintre acestea stabilind condiţiile exercitări acţiunii de către particularul vătămat prin starea de neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta. Reiterând prevederile constituţionale, textul vizează situaţia în care particularul este deja vătămat la data introducerii acţiunii, starea de neconstituţionalitate fiind constatată ex ante.
Singura limitare adusă particularilor vătămaţi, în această ipoteză, este intentarea acţiunii într-un termen de un an, termenul fiind calificat expres de legiuitor ca fiind unul de decădere, curgerea sa începând din momentul publicării deciziei de neconstituţionalitate în Monitorul Oficial.
Într-o atare ipoteză, instanţa sesizată cu o cerere întemeiată pe art. 9, alin. (4) din Legea 554/2004 va proceda la verificarea condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, iar dacă acestea sunt îndeplinite, va pronunţa o hotărâre prin care va soluţiona fondul cauzei.
•3. Pretenţiile care pot fi invocate de particularul vătămat prin starea de neconstituţionalitate. Art. 9, alin. (5) al Legii 554/2004
Până în momentul pronunţării Curţii Constituţionale prin decizia nr. 660/2007, textul art. 9 din Legea 554/2004 oferea o dovadă de tăcere sublimă în ceea ce priveşte pretenţiile care pot fi formulate de particularul vătămat de starea de neconstituţionalitate. Legiuitorul s-a conformat rapid deciziei Curţii Constituţionale şi a introdus[29] un nou alineat la art. 9. Astfel, se precizează în prezent expressis verbis că acţiunea prevăzută în acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor emise în baza acestora, precum şi obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni material tehnice.
În opinia noastră, enumerarea acestor posibile pretenţii formulate de reclamant are un caracter exemplificativ, dispoziţiile acestui alineat având un caracter permisiv, particularul putând solicita şi alte măsuri reparatorii, nefiind ţinut să respecte cu stricteţe dispoziţiile art. 9, alin. (5) din Legea 554/2004.
•4. Condiţiile speciale de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ, în comparaţie cu condiţiile generale
Doctrina, pornind de la textul art. 1, al art. 7 şi al art. 11 din Legea contenciosului administrativ a identificat condiţiile generale de admisibilitate a acţiunilor în contenciosul administrativ. Menţionăm că acest condiţii sunt cumulative :
Calitatea procesuală activă a reclamantului
Existenţa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim[30]
Acţiunea să privească un act administrativ, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri ori refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere (tăcerea administraţiei).
Provenienţa actului administrativ de la o autoritate publică
Îndeplinirea procedurii administrative prealabile
Introducerea acţiunii în termenul prevăzut de lege
În lumina acestor condiţii generale, menţionăm că acţiunea reglementată în art. 9 din Legea contenciosului administrativ comportă unele condiţii speciale, precum şi anumite derogări.
Astfel, în raport de calitatea procesuală activă, textul art. 9 din Legea 554/2004 nu derogă de la regulile dreptului comun în materie, putând avea calitate procesuală activă orice persoană.
În raport de existenţa vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim trebuie să distingem între două noţiuni.
Astfel, în ceea ce priveşte existenţa dreptului sau interesului legitim, art. 9 din Legea 554/2004 nu derogă de la prevederile generale în materie, putând fi protejat prin articolul sus menţionat orice drept sau interes legitim.
Însă în ceea ce priveşte vătămarea dreptului sau interesului legitim, pentru a fi soluţionată favorabil cererea reclamantului ce se întemeiază pe dispoziţiile art. 9 din Legea 554/2004, este eminamente esenţial ca vătămarea să se datoreze existenţei stării de neconstituţionalitate. Fără ca starea de neconstituţionalitate să existe sau să fie constatată, vătămarea nu îmbracă forma tipică art. 9 din Legea 554/2004 şi, drept urmare, acţiunea intentată pe acest temei legal nu are sorţi de izbândă.
În măsura în care starea de neconstituţionalitate a fost confirmată de Curtea Constituţională, pentru ca particularul să poată obţine o soluţie de admitere a cererii sale, este absolut necesar ca între vătămarea dreptului sau a interesului legitim, pe de o parte, şi starea de neconstituţionalitate, pe de altă parte, să existe un raport de cauzalitate. Cu alte cuvinte, starea de neconstituţionalitate să fie cauza vătămării dreptului sau interesului legitim al particularului. În această ipoteză, trebuie să distingem, încă o dată, între două situaţii.
1) Starea de neconstituţionalitate a fost confirmată de Curtea Constituţională, ca urmare a admiterii excepţiei depuse împreună cu acţiunea intentată - în temeiul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 - la instanţa de contencios administrativ.
Într-o asemenea ipoteză, după cum am mai menţionat, existenţa virtuală a vătămării este cercetată de instanţa de contencios administrativ a priori, înainte de examinarea admisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate. Drept urmare, atunci când acţiunea în contenciosul administrativ respectă condiţiile de admisibilitate, dublată de decizia de constatare a neconstituţionalităţii, raportul de cauzalitate va exista.
2) Starea de neconstituţionalitate a fost confirmată de Curtea Constituţională ca urmare a admiterii excepţiei ridicate într-o altă cauză, particularul invocând în acţiunea sa dispoziţiile art. 9, alin. (4) din Legea 554/2004
În acest caz, situaţia se schimbă, datorită faptului că instanţa nu a avut ocazia, aşa cum se întâmplă în situaţia prevăzută de alin. (1) al aceluiaşi articol, de a verifica acţiunea în legătură cu existenţa virtuală a vătămării. De aceea, în ipoteza reglementată în alin. (4), instanţele vor trebui să cerceteze dacă în concret starea de neconstituţionalitate a vătămat particularul în drepturile sau interesele sale legitime. De aceea, existenţa raportului de cauzalitate va varia de la caz la caz.
În ceea ce priveşte condiţia ca acţiunea să vizeze un act administrativ, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri ori refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, în ipoteza de la art. 9 din Legea 554/2004, acţiunea va viza întotdeauna un act administrativ, invariabil, ordonanţa guvernamentală. Ordonanţa guvernamentală poate fi simplă sau de urgenţă, nici textul legii fundamentale şi nici textul legii cadru a contenciosului administrativ nefăcând diferenţe[31].
Cum acţiunea va viza întotdeauna o ordonanţă, condiţia ca actul să provină de la o autoritate publică este superfluă, fiindcă emitentul unei ordonanţe este întotdeauna Guvernul, o autoritate publică prin esenţă.
În raport de condiţia îndeplinirii plângerii prealabile, se derogă de la condiţiile dreptului comun, precizându-se expressis verbis în textul art. 7, alin. (5) că „în cazul acţiunilor [...] care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe [...] nu este obligatorie plângerea prealabilă.
În fine, în ceea ce priveşte termenul intentării acţiunii, nu se derogă de la prevederile dreptului comun în materie, precizându-se în textul art. 11, alin. (4) din Legea contenciosului administrativ că actele cu caracter normativ pot fi atacate oricând. Cu toate acestea, textul mai adaugă, superfluu, că „ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale pot fi atacate oricând". Această ipoteză vizează doar situaţia prevăzută la art. 9, alin. (1), când starea de neconstiuţionalitate există doar la nivel virtual, pentru că, în situaţia specială expusă în alin. (4) al aceluiaşi art. 9 - când starea de neconstituţionalitate a fost confirmată ca urmare a admiterii excepţiei de neconstituţionalitate ridicate într-o altă cauză - acţiunea va putea fi introdusă într-un termen de decădere de un an, care va curge de la data publicării deciziei de neconstituţionalitate.
Din aceste condiţii specifice enumerate, ne vom opri cu analiza asupra a două dintre ele. Vom analiza natura juridică a ordonanţelor guvernamentale, iar în această analiză vom reflecta asupra unei teme ce face obiectul unor aprige dispute doctrinare şi jurisprudenţiale : „posibilitatea ordonanţelor guvernului de a fi atacate oricând", în temeiul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004.
NATURA JURIDICĂ A ORDONANŢELOR GUVERNAMENTALE
Marea majoritate a doctrinei, precum şi practica judiciară, în unanimitate, admite caracterul de act administrativ al ordonanţelor guvernamentale[32]. Detaliind acest aspect, s-a concluzionat just că ordonanţele guvernamentale sunt acte administrative în raport de autoritatea care le adoptă şi acte cu putere de lege, în raport de forţa lor juridică[33]. De altfel, ordonanţele se înscriu în tiparul definiţiei actului administrativ ca fiind „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice"[34]. În raport de caracterul acestor acte, marea majoritate a doctrinei admite faptul că ordonanţele pot avea doar caracter normativ[35].
O problemă de o deosebită importanţă, atât teoretică, dar mai ales practică şi care reprezintă un punct fierbinte de conflict doctrinar este următoarea :
Din moment ce, de regulă, ordonanţele se supun Parlamentului spre a fi aprobate, ce se întâmplă cu ordonanţa după ce aceasta este aprobată de Parlament ? Supravieţuieşte acest act ulterior aprobării sau aprobarea marchează decesul acesteia ? Cu alte cuvinte, legea absoarbe prevederile ordonanţei, transformând-o în lege sau, dimpotrivă, efectele actului guvernamental continuă să se producă, aprobarea fiind doar o încuviinţare necesară acesteia ?
Într-o opinie, o parte a doctrinei[36] este de părere că „prin aprobare, Parlamentul verifică în ce mod a fost respectată legea de abilitare de către Guvern, îşi însuşeşte dispoziţiile ordonanţei şi le aprobă printr-o lege, fără ca ordonanţa să devină propriu-zis lege". În continuare, se apreciază că ordonanţa şi-ar păstra caracterul de act administrativ normativ, putând fi încadrată în sfera de aplicabilitate a art. 126 din Constituţie şi a art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 şi după aprobarea ei prin lege de către Parlament.
Apreciem că opinia este criticabilă, din mai multe puncte de vedere.
În primul rând, dacă avem în vedere ipoteza în care Parlamentul, cu ocazia aprobării ordonanţei, o modifică sau o completează, este inimaginabil ca legea de aprobare şi modificare să fie considerată un act administrativ normativ. Pe lângă aceasta, este absurd să susţinem că vor exista doua acte juridice distincte : o ordonanţă care cuprinde dispoziţiile iniţiale - în cazul completării - sau dispoziţiile iniţiale din care se exclud cele modificate - în cazul modificării - şi, totodată, o lege care va cuprinde doar dispoziţiile adăugate sau modificate. Ba mai mult, în ipoteza în care Parlamentul aprobă ordonanţa prin lege, însă cu această ocazie aduce modificări la absolut toate prevederile ordonanţei, este imposibil de susţinut că ordonanţa încă mai există, deşi în mod material, este golită de conţinut, fiecare prevedere a acesteia fiind modificată şi integrată în cuprinsul legii de aprobare.
În al doilea rând, potrivit art. 61, alin. (1) din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, iar anumite competenţe legislative au fost delegate Guvernului - de către însăşi Constituţia în cazul competenţei de a emite ordonanţe de urgenţă sau prin legea de abilitare în cazul ordonanţelor simple - Parlamentul exercitându-şi controlul asupra ordonanţelor prin lege, ulterior adoptării ordonanţei de către Guvern. Efectul aprobării, modificării sau respingerii ordonanţei este integrarea prevederilor din aceasta, precum şi a ordonanţei înseşi, în legea respectivă, pentru că, în cazul contrar, dacă legea de aprobare nu ar absorbi şi dispoziţiile ordonanţei, aceasta din urmă ar continua să producă efecte juridice ca act administrativ adoptat de Guvern, dar cu efecte şi conţinut legislativ, ceea ce ar fi în contradicţie atât cu scopul, cât şi cu textul art. 61, alin. (1) din Constituţie.
Pentru toate acestea, opinăm că, în mod evident, soluţia propusă nu poate fi acceptată.
Opinia majoritară a doctrinei[37], la care ne raliem şi noi fără rezerve, este aceea potrivit căreia, după aprobarea ordonanţei prin lege, aceasta din urmă absoarbe prevederile actului guvernamental, ordonanţa încetând ex nunc să mai existe ca act juridic normativ distinct. Drept urmare, ordonanţa nu mai poate fi încadrată în dispoziţiile art. 126 din Constituţiei, iar art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004 nu va mai putea fi aplicabil. Mai trebuie adăugat că atât practica judiciară[38] cât şi cea constituţională[39] şi-au însuşit acest punct de vedere.
Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, iar actele emise în temeiul delegării legislative de către Guvern sunt supuse controlului Parlamentului. Un astfel de control are ca efect aprobarea, modificarea sau respingerea ordonanţei printr-o lege. Odată cu aprobarea sau modificarea ordonanţei, aceasta încetează a mai avea o fiinţă juridică proprie, iar pe de altă parte, sub aspectul conţinutului - adică în sens material - prevederile ordonanţei sunt încorporate în legea de aprobare. Astfel, ca urmare a aprobării, conţinutul normativ al ordonanţei, în forma în care a fost acceptată de autoritatea legiuitoare, devine lege, reglementarea iniţială instituită prin ordonanţă transformându-se exclusiv în actul legiuitorului, expresia voinţei sale[40]. Acest sistem de legiferare prezintă particularităţi sub aspectul mecanismului de transformare a ordonanţei în lege[41].
Astfel, ordonanţa dispare ca act autonom prin încorporarea sa în legea de aprobare[42], însă dispoziţiile pe care le conţine ordonanţa, fiind preluate de legea de aprobare, continuă să îşi producă efectele. Cu alte cuvinte, dispariţia ordonanţei se înfăptuieşte doar în sens formal[43] - ca act normativ distinct - prevederile din ordonanţă existând în sens material - fiind cuprinse în legea de aprobare, parţial[44] sau total.
Totodată, absorţia ordonanţei de către legea de aprobare rezultă din înseşi formele diferite de control constituţional al legii de aprobare, respectiv al ordonanţei încă neaprobată. Din lectura art. 146, alin. (1), lit. d) din Constituţia României, revizuită, reiese foarte clar că singura cale de control care se poate exercita asupra unei ordonanţe aflate în vigoare este excepţia de neconstituţionalitate, în esenţă un control a posteriori, concret şi juridic. Însă, atunci când Parlamentul adoptă o lege care aprobă, modifică sau abrogă ordonanţa respectivă, controlul de constituţionalitate se va putea exercita a priori, în temeiul art. 146, alin. (1), lit. a) din Constituţie, pentru că acest articol se referă la constituţionalitatea „legilor", fără a face distincţie[45]. Or, legea de aprobare, de modificare sau de respingere a unei ordonanţe este tot o „lege", astfel că va putea face obiectul unui control de constituţionalitate a priori, în temeiul art. 146, alin. (1), lit. a) din Constituţie - control politic, abstract şi preventiv. O altă soluţie ar deroga de la textul constituţional, ceea ce este inadmisibil, pentru că norma constituţională incidentă în cauză - art. 146, alin. (1), lit. d) - este de aplicabilitate generală, neconsacrând excepţii[46]. Prin urmare, în măsura în care o lege de aprobare poate fi controlată din punct de vedere constituţional a priori, este evident că aceasta absoarbe prevederile ordonanţei aprobate[47].
De aceea, trebuie să recunoaştem că, odată cu aprobarea unei ordonanţe de urgenţă, art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu va mai fi aplicabil, datorită faptului că ordonanţa nu mai există.
APLICABILITATEA ART. 9, ALIN. (1), DIN LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ULTERIOR APROBĂRII ORDONANŢEI PRIN LEGE DE CĂTRE PARLAMENT
Odată stabilit faptul că ordonanţa îşi pierde individualitatea şi specificicitatea ca urmare a aprobării prin lege de către Parlament, încetând a mai exista ex nunc ca act juridic distinct, trebuie să admitem că art. 9, alin. (1), din Legea contenciosului administrativ va fi lipsit de aplicabilitate, acţiunea intentată în temeiul acestui articol fiind inadmisibilă ulterior aprobării ordonanţei prin lege[48].
Argumentarea juridică a soluţiei este simplă. Constituţia, în art. 126, alin. (4), se referă la „persoanele vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale (s.n. - S.G.)", în timp ce Legea contenciosului administrativ, în art. 1, alin. (7) face referire la „persoana vătămată [...] prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale(s.n. - S.G.)" în timp ce art. 9, alin. (1) din aceeaşi lege vorbeşte despre „vătămarea ... prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe". Astfel, din acest ultim text legal nu rezultă că acţiunea va deveni inadmisibilă ulterior aprobării ordonanţei prin lege, textul putându-se interpreta în favoarea admisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, datorită faptului că vătămarea a fost produsă pe timpul cât ordonanţa a fost încă în vigoare şi şi-a produs efectele. Însă, ultima parte a acestui alineat prim al art. 9 zdruncină din temelii acest raţionament : „persoana vătămată [...] poate introduce acţiune [...] însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau dispoziţiei din ordonanţă (s.n. - S.G.)". Este evident că toate textele enumerate mai sus se referă la ordonanţele guvernamentale; ordonanţe care au fost constatate ca fiind neconstituţionale sau care sunt susceptibile a face obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate. Cum tiparul acţiunii din art. 9 a Legii 554/2004 impune, în mod obligatoriu, ca vătămarea să fi fost produsă de starea de neconstituţionalitate a unei ordonanţe guvernamentale sau a unor dispoziţii din aceasta, cât timp timp aceste condiţii nu vor fi întrunite, particularii nu se vor putea întemeia pe prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Cum acest articol se referă strict şi limitativ doar la ordonanţele guvernamentale, este absolut evident că în sfera sa de aplicabilitate nu vor putea intra şi legile.
Ulterior aprobării ordonanţei prin lege, o excepţie de neconstituţionalitate care însoţeşte acţiunea având ca obiect prevederile ordonanţei aprobate este inadmisibilă, datorită faptului că legea de aprobare absoarbe ordonanţa, aceasta din urmă nemaiexistând ca act normativ distinct; ca urmare a aprobării, izvorul de drept devenind legea[49]. Totodată, ca efect al aprobării şi absorbirii ordonanţei de către lege şi, implicit, al dispariţiei actului guvernamental, Curtea Constituţională nu mai poate constata neconstituţionalitatea ordonanţei pentru că aceasta nu mai există[50], ci se va putea pronunţa, eventual, doar asupra neconstituţionalităţii legii de aprobare - ceea ce excede sfera de aplicabilitate a art. 9 a Legii 554/2004, neputându-se valorifica acest text legal prin ridicarea unei excepţii de neconstituţionalitate ce are ca obiect o lege; potrivit textului legal, excepţia de neconstituţionalitate poate viza doar ordonanţele.
Drept urmare, art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004 va fi văduvit de aplicabilitate, datorită faptului că legea de aprobare distruge tiparul mecanismului acestei acţiuni[51], ne mai existând posibilitatea de a ridica o excepţie de neconstituţionalitate a prevederilor ordonanţei aprobate - repetăm, fiindcă aceasta nu mai există - şi, ca efect al imposibilităţii ridicării excepţiei, nu se va putea obţine o decizie de neconstituţionalitate a ordonanţei (s.n. - S.G.) respective din partea instanţei de contencios constituţional, şi implicit, particularul nu se va putea prevala de dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004. Toate aceste constatări evidenţiiază faptul că această acţiune specifică este, din păcate, un instrument ineficace în raport cu raţiunea elaborării sale - de a permite particularilor să se apere în faţa abuzurilor contrare Constituţiei săvârşite de către Guvern.
De aceea, în practică, prevederii din art. 11, alin. (4) din Legea contenciosului administrativ - potrivit căreia ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale [...] pot fi atacate oricând - trebuie să îi aducem o precizare care să clarifice valabilitatea practică a acestei instituţii : ordonanţele şi dispoziţiile din ordonanţe pot fi atacate cât timp nu îşi pierd calitatea de act administrativ normativ distinct, cu alte cuvinte, ele pot fi atacate până la momentul aprobării sau respingerii de către Parlament prin lege.
Cu toate acestea, o întrebare trebuie ridicată : ce se va întâmpla în situaţia în care particularul a sesizat instanţa de contencios administrativ, întemeiându-se în drept pe art. 9, alin. (1), din Legea contenciosului administrativ, iar instanţa a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate, însă înainte de soluţionarea excepţiei, ordonanţa este aprobată sau respinsă de către Parlament, ori actul normativ a ieşit din vigoare - de exemplu, a fost abrogat - sau prevederile acestuia au fost modificate ?
În situaţia în care ordonanţa a ieşit din vigoare anterior soluţionării excepţiei de către Curtea Constituţională - este respinsă prin lege de către Parlament, este abrogată sau, dacă este cazul, a ajuns la termen - soluţionarea excepţiei devine imposibilă. Pentru ca instanţa de contencios constituţional să poată soluţiona o excepţiei de neconstituţionalitate, este necesar ca actul normativ sau dispoziţiile din acesta supuse controlului să fie în vigoare, practica constituţională în materie relevându-ne că, în măsura în care această condiţie nu este îndeplinită, excepţia de neconstituţionalitate devine inadmisibilă[52], ori Curtea Constituţională refuză să analizeze excepţia, declarându-se necompetentă[53]. În cazul nerespectării acestei condiţii - cea care impune ca actul supus controlului să fie în vigoare - s-a considerat că aprecierea constituţionalităţii unor norme juridice abrogate este incompatibilă nu numai cu scopul şi funcţionalitatea contenciosului constituţional, dar şi cu principiul neretroactivităţii legii[54] - consacrat în art. 15 din Constituţie.
Ca şi concluzie, în ipoteza descrisă, particularul nu va putea obţine o hotărâre a instanţei de contencios administrativ în această ipoteză, datorită faptului că acţiunea sa nu se va mai înscrie în tiparul art. 9 din Legea 554/2004, care cere, ca o condiţie sine qua non pentru admiterea acţiunii, să existe o vătămare datorată stării de neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta. Cum această stare nu va putea fi constatată niciodată în ipoteza analizată - căci Curtea Constituţională nu se poate pronunţa asupra actelor normative care nu mai sunt în vigoare - particularul nu va putea sub nici o formă să obţină măsuri reparatorii - în temeiul art. 9 din Legea 554/2004 - pentru vătămarea suferită, ordonanţei respective nefiindu-i răsturnată prezumţia de constituţionalitate.
Aceasta este soluţia de lege lata, care poate deveni - sau mai corect spus, este - o sursă de flagrante inechităţi, neasigurând nicio garanţie împotriva arbitrariului. Astfel, ne putem imagina situaţii de abrogare deliberată a unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta, tocmai pentru a evita controlul constituţional al acesteia şi de a se evita acordarea de măsuri reparatorii autorului excepţiei. Ipoteza nu excede doar domeniul teoretic, putându-se imagina situaţii în care starea de neconstituţionalitate afectează mulţi particulari, aceştia fiind susceptibili de a promova o acţiune, în cazul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, în temeiul art. 9, alin. (4) din Legea 554/2004. Cu atât mai periculoasă este soluţia de lege lata cu cât abrogarea ordonanţei poate fi dispusă chiar de Guvern[55]. Într-o atare situaţie, particularii vătămaţi de o stare de neconstituţionalitate vădită, dar rămasă într-un stadiu virtual datorită inadmisibilităţii excepţiei, nu vor putea obţine măsuri reparatorii pentru vătămarea suferită, tocmai datorită faptului că actul respectiv a beneficiat de prezumţia de constituţionalitate, prezumţie ce poate fi înlăturată doar de către Curtea Constituţională, „unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România[56]". Cum înlăturarea a devenit imposibilă[57], cei vătămaţi nu vor obţine măsuri reparatorii, ceea ce contravine flagrant echităţii[58]. Mai mult, chiar dacă respingerea ordonanţei a fost dispusă prin lege de către Parlament, cu motivarea neconstituţionalităţii ordonanţei, cei vătămaţi tot nu vor putea obţine măsuri reparatorii în temeiul art. 9 din Legea 554/2004, pentru că singura abilitată să decidă asupra conformităţii legilor sau ordonanţelor cu Constituţia este instanţa de contencios constituţional, unica autoritate competentă a înlătura prezumţia de constituţionalitate a acestor acte normative.
Drept urmare, de lege lata, trebuie să admitem, din păcate, că o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului devine inadmisibilă nu doar atunci când ordonanţa este respinsă de către Parlament, ci şi atunci când aceasta iese din vigoare într-un alt mod.
Situaţia trebuie nuanţată dacă anterior pronunţării Curţii Constituţionale, ordonanţa a fost aprobată prin lege de către Parlament sau a fost modificată.
Conform practicii Curţii Constituţionale, în cazul în care, după invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate în faţa instanţelor judecătoreşti, prevederea legală supusă controlului a fost modificată, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii prevederilor legale, în noua redactare, numai dacă soluţia legislativă din legea sau ordonanţa modificată este, în principiu, aceeaşi cu cea de dinaintea modificării[59].
Astfel, în măsura în care modificarea ordonanţei nu intră în contradicţie cu afirmaţia enunţată anterior, iar actul care modifică ordonanţa iniţială este tot o ordonanţă, controlul de constituţionalitate şi posibilitatea admiterii cererii de către instanţa de contencios administrativ nu vor avea de suferit.
Situaţia se complică dacă analizăm ipoteza în care anterior analizării excepţiei de către Curtea Constituţională, ordonanţa este aprobată sau modificată prin lege de către Parlament.
Într-o atare ipoteză, suntem în prezenţa unui conflict referitor la admisibilitatea excepţiei. Pe de o parte, din interpretarea art. 146, alin. (1), lit. d) din Constituţie, o excepţie de neconstituţionalitate poate viza orice lege sau ordonanţă, cât timp există un litigiu pendente şi sub rezerva îndeplinirii celorlalte criterii de admisibilitate ale excepţiei. Astfel, în baza jurisprudenţei anterioare a Curţii, am putea susţine că aceasta ar putea să examineze legea de aprobare a ordonanţei, în măsura în care, după modificare, soluţia legislativivă este aceeaşi cu cea de dinaintea modificării[60]. Drept urmare, Curtea Constituţională ar putea examina excepţia de neconstituţionalitate şi ulterior aprobării ei prin lege.
O singură lacună prezintă raţionamentul expus. Astfel, instanţa sesizată cu o cerere a unui particular care se întemeiază pe dispoziţiile art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004 va sesiza instanţa de contencios constituţional cu excepţia de neconstituţionalitate ridicată în cauză de către particularul care se consideră vătămat. În măsura în care, după introducerea acţiunii şi sesizarea Curţii Constituţionale, dar înainte de soluţionarea excepţiei de către aceasta, ordonanţa este aprobată - cu sau fără modificări - prin lege de către Parlament, excepţia devine inadmisibilă. Raţionamentul e simplu. Una din condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească excepţia este ca aceasta să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, adică cu fondul cauzei. Deşi la momentul sesizării Curţii Constituţionale de către instanţa de contencios administrativ, excepţia respecta această condiţie, din momentul aprobării ordonanţei, excepţia nu va mai avea legătură cu soluţionarea cauzei, fiind inadmisibilă, deoarece tiparul art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004 presupune ca starea de neconstituţionalitate să vizeze o ordonanţa sau o dispoziţie din aceasta. Or, după aprobarea ordonanţei, excepţia de neconstituţionalitate nu va mai viza actul guvernamental - care încetează să existe - ci legea de aprobare. Cum art. 9 din Legea 554/2004 nu este aplicabil atunci când starea de neconstituţionalitate vizează legile, este evident că excepţia ridicată va fi inadmisibilă, pentru că nu are legătură cu soluţionarea cauzei[61]; ca efect al aprobării ordonanţei şi transformarea acesteia în lege însăşi acţiunea în contenciosul administrativ devine inadmisibilă.
IMPLICAŢII TEORETICE ŞI PRACTICE. CONCLUZII
În cele de mai sus, sperăm că am subliniat ineficacitatea mecanismului art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. Deşi la prima vedere se pare că această acţiune are un domeniu foarte vast de aplicabilitate, la o analiza mai atentă lucrurile sunt departe de a se prezenta astfel.
Rezumând, posibilitatea intentării unei acţiuni în temeiul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 subzistă atât timp cât ordonanţa există ca act normativ distinct, adică până la aprobarea sau respingerea ei prin lege de către Parlament, abrogarea ei de către Guvern ori, după caz, ajungerea la termen. Deşi în practică, o lege care aprobă o ordonanţă neconstituţională nu poate să îi acopere viciile de neconstituţionalitate[62], legea de aprobare fiind afectată de o neconstituţionalitate intrinsecă[63], particularii tot nu se vor putea întemeia pe dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nici în această ipoteză, pentru că starea de neconstituţionalitate vizează legea, chiar dacă neconstituţionalitate intrinsecă se datorează prevederilor ordonanţei absorbite.
Pe de altă parte, cel puţin în teorie, ordonanţele sunt supuse controlului parlamentar[64], într-o procedură caracterizată de o celeritate accentuată[65], derogatorie de la procedura de drept comun. De aceea, dacă „unica autoritate legiuitoare a ţării" ar purcede la respectarea caracterului urgent al controlului parlamentar asupra ordonanţelor de urgenţă, art. 9, alin. (1) ar suferi o inaplicabilitate practică severă, pentru că între momentul intrării în vigoare al ordonanţei şi momentul adoptării legii de aprobare/respingere a ordonanţei de către Parlament, ar trece un interval de timp relativ scurt. Ba mai mult, cum Curtea Constituţională este sufocată de numărul uriaş de excepţii cu care a fost sesizată, până la momentul analizării excepţiei va trece un mult mai îndelungat faţă de perioada de timp „relativ scurtă" care ar trebui să caracterizeze exercitarea controlului parlamentar asupra ordonanţelor. Astfel, dacă Parlamentul şi-ar exercita cu conştinciozitate prerogativele de control asupra actelor executivului, întotdeauna o ordonanţă va fi aprobată sau respinsă prin lege de către Parlament mai înainte ca instanţa de contencios constituţional să se pronunţe asupra unei excepţii de neconstituţionalitate ce vizează prevederile unei ordonanţe[66]. Într-o atare ipoteză, inaplicabilitatea art. 9 din Legea 554/2004 este vădită şi tinde a fi absolută; analizarea excepţiei de neconstituţionalitate va fi fie imposibilă - când ordonanţa nu mai este în vigoare - fie inadmisibilă, datorită faptului că nu mai are legătură cu soluţionarea cauzei - când ordonanţa a fost aprobată prin lege de Parlament.
De aceea, apreciem că reglementarea existentă actualmente în art. 9 se află în contradicţie cu scopul urmarit de legea fundamentală, care urmăreşte a proteja particularii vătămaţi prin acte neconstituţionale emise de către Guvernul României. În măsura în care particularii nu pot obţine măsuri reparatorii, din unul din variile motive exemplificative prezentate în cuprinsul acestei lucrări, statul este responsabil pentru încălcarea obligaţiilor sale pozitive de legiferare în acest domeniu.
În fapt, situaţia celor care, deşi evident vătămaţi, printr-o stare de neconstituţionalitate vădită, nu au reuşit să obţină măsuri reparatorii, datorită inadmisibilităţii acţiunii intentate în temeiul art. 9 din Legea 554/2004, inadmisibilitate determinată de nerăsturnarea prezumţiei de constituţionalitate a actului respectiv, pune deosebite probleme şi în raport de dreptul fundamental al persoanei - garantat în art. 6, alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepurilor Omului - de a se adresa în mod efectiv unei instanţe[67].
* Student în anul II la Facultatea de Drept din cadrul UBB Cluj-Napoca. gherdansergiu@yahoo.com.
[1] Pentru detalii a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru E.S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită - comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 270; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 515; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 426-427.
[2] Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
[3] Publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
[4] Cum Constituţia din 1991 nu făcea nici o referire la posibilitatea persoanelor vătămate prin dispoziţii din ordonanţe sau ordonanţe declarate neconstituţionale de a se adresa instanţelor, este evident că nici vechea lege a contenciosului administrativ nu reglementa această posibilitate. Pentru detalii, a se vedea R.N. Petrescu, op. cit., p. 427.
[5] Deşi existenţa unui mandat constituţional explicit de legiferare ar trebui să fie în orice situaţie respectat de către legiuitor, situaţia nu întotdeauna se prezintă astfel în practică, dispreţul şi indolenţa crasă a Parlamentului fată de dispoziţiile legii fundamentale ducând la situaţii imposibil de acceptat. Cu atât mai gravă se prezintă situaţia întrucât legiuitorul a fost sesizat şi criticat intens de către doctrina pentru omisiunile sale deliberate. Cu toate acestea, replica Parlamentului a fost şi este inexistenă. Cu titlu de exemplu, art. 96 din Constituţie reglementează punerea sub acuzare a Preşedintelui pentru infracţiunea de <<înaltă trădare>>, dispoziţia constituţională constituind tot un mandat explicit de legiferare - de data aceasta în materie penală - legiuitorul fiind obligat să incrimineze această faptă pentru a respecta principiul legalităţii incriminarii şi pedepsei. Cu toate sublinierile şi atenţionările doctrinei, Parlamentul nu a incriminat nici până în prezent această infracţiune, cu toate că prevederea actualului art. 96 din Constituţie se regăsea şi în Consituţia din 1991. Adică, Parlamentul doarme de 19 (!!!) ani. Drept urmare, în lipsa unei incriminări exprese, Preşedintele beneficiază, în timpul mandatului, de o imunitate procedurală absolută, ceea ce contravine atât textului, cât şi raţiunii art. 96 din Constituţie.
[6] T. Oniga, Delegarea legislativă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 310.
[7] De altfel, în sistemul de drept francez - similar din punctul de vedere al delegării legislative cu cel român - ordonanţele guveramentale pot fi cenzurate de către instanţele de contencios administrativ pentru exces de putere. Pentru detalii, a se vedea J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 20e éd, Dalloz, Paris, 2004, p. 257.
[8] V.M. Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1238-1239; T. Oniga, op. cit., p. 312.
[9] Acest text de lege instituie teoria recursului paralel. După cum s-a remarcat şi în doctrină (a se vedea R.N. Petrescu, op. cit, p. 481) această teorie nu urmăreşte sustragerea definitivă de la controlul judecătoresc a actelor administrative, ci doar nu pemite instanţelor de contencios administrativ a îşi valorifica competenţa (generală) în materie. Pentru detalii, a se vedea şi D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ, comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 155-166.
[10] Pentru opinia potrivit căreia această excepţie ar fi relativă, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 169. În sensul contrar, corect în opinia noastră, a se vedea V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 157; R.N. Petrescu, op. cit., p. 476-477.
[11] Bineînţeles, nu art. 5, alin. (2) din Legea 554/2004 ar fi neconstituţional, ci un eventual act normativ care instituie competenţa - obligatorie - altor instanţe de a judeca acţiunea respectivă.
[12] Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului - (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională ,instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.
[13] A se vedea şi V.M. Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1239
[14] Instanţa sesizată cu excepţia va verifica dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 29, alin. (1) şi (3), din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M. Of. nr. 643 din 16 iulie 2004.
[15] Legea nr. 262/2007 (publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007) şi Legea nr. 100/2008 (publicată în M. Of. nr. 375 din 16 mai 2008).
[16] Curtea Constituţională, dec. nr. 660/2007, publicată în M. Of. nr. 525 din 2 august 2007.
[17] Pentru a ilustra această ipoteză să ne imaginăm situaţia în care, printr-o ordonanţă de guvern, s-ar încălca dreptul la liberă exprimare unui grup (determinat sau nu) de persoane. Într-o asemenea situaţie, persoana care are inters procesual şi este vătămată de această dispoziţie virtual neconstituţională, dacă va introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ - întemeindu-se pe dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 - însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, însă nu formulează şi alte pretenţii exprese, nesolictiând alte măsuri reparatorii - despăgubiri băneşti, anularea actelor emise în temeiul ordonanţei neconstituţionale etc. - nu există nici un impediment legal în a sesiza Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate ridicată - în măsura în care, bineînţeles, aceasta respectă condiţiile de admisibilitate. În această ipoteză, <> al acţiunii este recunoaşterea dreptului la liberă exprimare, şi nu obţinerea constatării neconstituţionalităţii ordonanţei respective. De aceea, ţinem să precizăm cu riscul a ne repeta, că în măsura în care particularul nu solicită măsuri reparatorii în cererea sa, instanţele trebuie să analizeze in concreto, cu deosebită prudenţă dacă obiectul principal al acţiunii nu este recunoaşterea dreptului sau intesului legitim încălcat prin virtuala stare de neconstituţionalitate, fără a respinge automat acţiunea ca având ca obiect principal constatarea stării de neconstituţionalitate. Pentru a interpreta întru totul corect soluţia din ipoteza prezentată, de fapt, particularul solicită măsuri reparatorii, solicitarea fiind însă implicită - recunoaşterea dreptului încălcat.
[18] De altfel, această ipoteză este reglementată în însăşi sedes materiae a acţiunii în contencios administrativ - art. 1, alin. (1) al Legii 554/2004, care prevede că particularul „se poate adresa instanţei pentru [...] recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim [...]".
[19] Art. 29, alin. (1) din Legea 47/1992.
[20] Adică nu sunt în fapt vătămaţi de starea virtuală de neconstituţionalitate sau nu sunt titularii unui drept sau interes legitim.
[21] Curtea Constituţională, dec. nr. 660/2007, precit.
[22] Tiparul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 presupune, printre altele, ca vătămarea particularului să se datoreaze stării de neconstituţionalitate a prevederii unei ordonanţe, prevedere care face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate. Cum instanţa de contencios administrativ verifică în prima etapă virtuala vătămare a dreptului sau interesului legitim, în măsura în care excepţia de neconstituţionalitate nu are legătură cu fondul cauzei, implicit, înseamnă că reclamantul fie nu are în patrimoniu dreptul subiectiv sau interesul legitim invocat, fie, dacă dreptul sau interesul legitim există, acestea nu sunt vătămate de virtuala stare de neconstituţionalitate şi, deci, însăşi acţiunea în contencios administrativ este inadmisibilă. La aceeaşi concluzie ajungem dacă privim problema din unghiul opus - în măsura în care reclamantul nu este titularul dreptului sau interesului legitim invocat, precum şi în situaţia când deşi reclamantul este titularul acestora, dar virtuala stare de neconstituţionalitate nu le afectează - excepţia de neconstituţionalitate respectivă nu are legătură cu fondul cauzei. Lipsa interesului procesual al reclamantului în raport de acţiunea în contencios administrativ face inadmisibilă sesizarea Curţii Constituţionale, datorită faptului că şi în ipoteza în care starea de neconstituţionalitate ar fi confirmată, instanţa de contencios administrativ tot nu ar putea să soluţioneze favorabil acţiunea reclamantului, şi, deci, excepţia de neconstituţionalitate nu are legătură cu soluţionarea (s.n. - S.G.) cauzei.
[23] Curtea Constituţională, dec. nr. 660/2007, precit.
[24] Curtea Constituţională, dec. nr. 764/2006 (publicată în M. Of. nr. 8 din 5 ianuarie 2007). Excepţia avea natura unei acţiuni directe datorită faptului că instanţa sesizată cu o acţiune, în temeiul art. 9 din Legea 554/2004, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, nu verifica condiţiile de admisibilitate a acţiunii, ci analiza mai întâi admisbilitatea excepţiei de neconstituţionalitate. Dacă condiţiile acesteia din urmă erau îndeplinite, se seziza direct instanţa de contencios constituţional. Tocmai datorită faptului că nu se 'palpa' admisibilitatea acţiunii în contenciosul administrativ, excepţia de neconstituţionalitate se transforma într-o acţiune de neconstituţionalitate.
[25] De exemplu, un particular vătămat de o ordonanţă de urgenţă care crează o discriminare între funcţionari publici, discriminare raportată la sexul funcţionarului, reglementarea dezavantajându-i pe cei de sex masculin. În măsura în care un particular - de sex masculin - introduce acţiunea la instanţa de contencios administrativ, întemeiată pe dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, solicitând acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul moral suferit, evident, într-o intepretare strict gramaticală, <> al acţiunii în reprezintă acordarea de despăgubiri. În ipoteza în care particularul nu este funcţionar public, interpretarea gramaticală îşi dovedeşte limitele, pentru că, deşi acţiunea este evident lipsită de interes deoarece particularul nu este titularul unui drept în acest sens, acţiunea în continuare are ca <> acordarea de despăgubiri.
[26] Ficţiunile juridice constituie o reprezentare care, de regulă, nu corespunde realităţii sau care nu are corespondent în realitate, însă sunt folosite pentru că prezintă un real interes practic. Pentru detalii, a se vedea I. Deleanu, Ficţiunile juridice, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 18 şi urm.
[27] Art. 1, alin. (7) se referă la persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe neconstituţionale (s.n. - S.G.).
[28] Acesta este motivul pentru care în doctrină se precizează, corect de altfel, că admiterea excepţiei de neconstituţionalitate este condiţia prealabilă şi inevitabilă a admiterii acţiunii în contencios administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea 554/2004. A se vedea I. Deleanu, Modificări şi completări, implicite sau explicite, ale Codului de procedură civilă în Curierul Judiciar, nr. 9/2005, p. 99-100.
[29] Prin art. I pct. 14 din Legea 262/2007 (publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007).
[30] Se precizează expres în cuprinsul Legii 554/2004 ce se înţelege prin drept subiectiv sau interes legitim. Astfel, art. 2, alin. (1), lit. o) explică noţiunea de ca fiind orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ; lit. p) a aceluiaşi text de lege defineşte noţiunea de ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
[31] De altfel, legea contenciosului administrativ nici nu ar putea să facă această distincţie, dispunând posibilitatea de a ataca doar un anumit tip de ordonanţă (de exemplu, să se precizeze că se pot ataca doar ordonanţele simple, nu şi cele de urgenţă, ori viceversa) pentru că în cazul în care legea ar face distincţie, acel text de lege ar fi neconstituţional, fiind în contradicţie cu ultima teză a art. 126, alin. (6) din Constituţie.
[32] A se vedea pentru detalii T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Ed. Tipomur, Târgu-Mureş, 1993, p. 155; I. Vida, Procedura legislativă, Ed. Crater, Bucureşti, 1999, p. 139; I. Muraru, M. Constantinescu, Ordonanţa guvernamentală. Doctrină şi jurisprudenţă, Ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 193-196; L. Chiriac, Controlul constituţionalităţii ordonanţelor Guvernului, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 51-52; I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul român şi în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 713; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Ediţia a II-a, vol. I, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 202; D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1086-1087; R.N. Petrescu, op. cit., p. 102; T. Oniga, op. cit., p. 93. Contra, a se vedea Ov. Podaru, Drept administrativ, vol. I, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 11; Ov. Podaru, Drept administrativ. Practică judiciară comentată, vol. I, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, comentariul de la p. 68.
[33] D. Apostol Tofan, Despre natura juridică şi regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului în Revista de drept public, nr. 1/1995, p. 97; A. Iorgovan, D. Apostol Tofan, Delegarea legislativă în România, în Revista de Drept Public nr. 1/2001, p. 70 şi urm; D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1086. De altfel, aceasta a fost concluzia la care a ajuns un autor din doctrina franceză - reamintim că sub aspectul delegării legislative nu există diferenţe majore între sistemul român şi cel francez - constatând că ordonanţele sunt „acte organic executive şi material legislative" [P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionel, Armand Colin, Paris, 1998, p. 560].
[34] R.N. Petrescu, op. cit., p. 307. Pentru alte definiţii ale actului administrativ, a se vedea autorii citaţi acolo. Pentru o definiţie a actului administrativ potrivit căreia o ordonanţă nu ar putea fi caracterizată ca fiind un act administrativ, datorită neînscrierii în tiparul definiţiei date de legea contenciosului administrativ, a se vedea Ov. Podaru, Drept administrativ, vol. I, p. 9-11.
[35] A se vedea I. Deleanu, op. cit., p. 671; T. Oniga,op. cit., p. 311. O parte a doctrinei a constatat faptul că, în practică, Guvernul a emis odonanţe cu caracter individual [a se vedea, de pildă, D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1095; D. Apostol Tofan, Drept administrativ..., p. 207; R.N. Petrescu, op. cit., p. 102]. Din interpretarea unor opinii exprimate în doctrină, acest procedeu este extrem de discutabil din punct de vedere al constituţionalităţii [I. Deleanu, op. cit., p. 671; T. Oniga,op. cit., p. 311]. Ordonanţele sunt acte cu putere de lege, iar legea este întotdeauna un act cu caracter normativ; admiterea acestei excepţii de la regulă, potrivit căreia ordonanţele pot avea uneori caracter individual ar pune serioase probleme atât în raport de constituţionalitatea acestor „ordonanţe", cât şi în raport de posibilitatea atacării acestui act în contenciosul administrativ [pentru detalii referitoare la acestă problemă a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 403-409; D. Apostol Tofan, op. cit., p. 208; D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1095; T. Oniga, op. cit., p. 311]. Astfel în măsura în care admitem opinia potrivit căreia legile pot avea doar caracter normativ [I. Deleanu, op. cit., p. 671, nota 1], ordonanţele - indiferent dacă sunt simple sau de urgenţă - fiind emise în temeiul delegării legislative - nu pot avea caracter individual niciodată, deoarece nici legea nu poate avea un astfel de caracter, şi, drept urmare, Guvernul nu poate avea prerogative - delegate - mai numeroase decât însăşi Parlamentul. În legătură cu această problematică a se vedea şi T. Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului administrativ, în Revista de drept public, nr. 3/2004, p. 63 - autorul precizând că o astfel de ordonanţă cu caracter individual „nu poate fi asimilată actelor legislative". Pentru opinia contrară, potrivit căreia legea poate avea caracter individual a se vedea M. Preda, Actele juridice ale Parlamentului, în Revista de Drept Public nr. 2/1998, p. 11; Curtea Constituţională, dec. nr. 600/2005 (publicată în M. Of. nr. 1060 din 26 noiembrie 2005). Referitor la decizia Curţii Constituţionale, în motivarea deciziei s-a statuat că „este de principiu că legea are, de regulă (s.n. - S.G.) caracter normativ"; printr-un raţionament per a contrario am putea conchide că instanţa de contencios constituţional şi-a însuşit raţionementul conform căreia o lege ar putea avea caracter individual. Însă, pe de altă parte, în dispozitivul aceleaşi decizii, se precizează că „legiuitorul poate reglementa anumite domenii particulare" însă dacă reglementarea specială „are caracter individual, fiind adoptată intuitu personae, ea încetează de a mai avea legitimitate, dobândind caracter discriminatoriu, şi, prin aceasta, neconstituţional".
În ceea ce ne priveşte, nu excludem de plano posibilitatea ca legea să aibă caracter individual (e.g. legea prin care se înfiinţează o universitate) însă, de principiu, nu putem fi de acord cu emiterea ordonanţelor de urgenţă cu caracter individual dintr-un motiv foarte simplu : ce situaţie extraordinară, a cărei reglementare nu suportă amânare, poate exista pentru a necesita adoptarea unei ordonanţe de urgenţă (s.n. - S.G.) ?
[36] D.C. Dragoş, op. cit, p. 234.
[37] T. Drăganu, Câteva consideraţii asupra ordonanţelor guvernamentale în lumina Constituţiei din 1991 în Revista Pro Iure, nr. 1/1995, p. 15; T. Drăganu, Drept constitutional si institutii politice - Tratat Elementar, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 143-144; I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., p. 194; L. Chiriac, op. cit., p. 52; A. Iorgovan, Noua lege ..., p. 320; A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, D. Pasăre, Legea contenciosului administrativ - comentariu şi jurisprudenţă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 203; D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1092-1093; R. Chiriţă, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Comentarii şi explicaţii, ediţia a II-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 399, nota 2; R.N. Petrescu, op. cit., p. 495; T. Oniga, op. cit., p. 295-296.
[38] I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. nr. 3377 din 14 august 2007 în G.V. Bîrsan, L. Sârbu, B. Georgescu, Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal pe anul 2007, semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, p. 110.
[39] Curtea Constituţională, dec. nr. 124/1995 (publicată în M. Of. nr. 293 din 19 decembrie 1995); Curtea Constituţională, dec. nr. 1/1996 (publicată în M. Of. nr. 141 din 8 iulie 1996); Curtea Constituţională, dec. nr. 9/1996 (publicată în M. Of. nr. 108 din 28 mai 1996); Curtea Constituţională, dec. nr. 46/1996 (publicată în M. Of. nr. 108 din 28 mai 1996).
[40] Curtea Constituţională, dec. nr. 9/1996, precit.
[41] I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., p. 194-195.
[42] Curtea Constituţională, dec. nr. 124/1995, precit.; Curtea Constituţională, dec. nr. 1/1996, precit.
[43] I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., p. 195.
[44] Ne referim la ipoteza când Parlamentul aprobă şi modifică o ordonanţă prin lege. În acest caz, dispoziţiile cuprinse în ordonanţă supravieţuiesc doar parţial.
[45] Referitor la controlul de constituţionalitate al actelor de abrogare a unei norme juridice, trebuie să precizăm că acest control este limitat la situaţiile în care, existând un mandat constituţional explicit (s.n. - S.G.) de legiferare, legiuitorul abrogă textul respectiv, fără a îl înlocui cu o altă reglementare; creându-se astfel un vid legislativ. O problemă extrem de delicată în această materie este posibilitatea Curţii Constituţionale de a controla actele de abrogare a unei norme juridice, normă faţă de care există un mandat constituţional implicit de legiferare. În ciuda opiniei şi practicii constituţionale majoritare existente actualmente la nivel european - unde se pune problema a însăşi existenţei aşa zisului „mandat implicit" - suntem de părere că Curtea Constituţională este îndrituită a se pronunţa asupra acestor acte de abrogare faţă de care există un mandat constituţional implicit de legiferare, dacă şi numai în măsura în care, prin abrogarea textului în cauza s-ar crea un vid legislativ în aceea materie (e.g. legiuitorul ar dezincrimina omorul).
[46] În sensul contrar, potrivit căruia legile de aprobare - cu excepţia celor care modifică sau completează textul unei ordonanţe, unde se justifică necesitatea unui control prealabil - nu pot fi incluse în tiparul art. 146, alin. (1), lit. a) din Constituţie, a se vedea I. Deleanu, op. cit., p. 714. Nu putem împărtăşi această opinie datorită motivelor expuse mai sus, şi anume, dacă am accepta că doar legile de aprobare cu modificări sau completări pot face obiectul controlului a priori de neconstituţionalitate, am modifica implicit reglementarea constituţională, ajungându-se la a restrânge sfera de aplicabilitate a articolului sus menţionat. Cum Constituţia prevede că instanţa de contencios constituţional are atribuţia de a se „pronunţa asupra constituţionalităţii legilor" şi nu de a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, cu excepţia legilor de aprobare a ordonanţelor de Guvern - aşa cum deducem din interpretarea autorului citat - trebuie să admitem că acest control a priori vizează toate legile, inclusiv cele de aprobare a ordonanţelor de Guvern.
[47] Pentru opinia contrară, potrivit căreia ordonanţa nu este absorbită de către legea de aprobare, a se vedea I. Deleanu, op. cit, p. 714. Autorul susţine că aprobarea ordonanţei nu semnifică absorţia ei de către legea de aprobare, fiind de principiu recunoscut că actul de aprobare nu face să dispară actul aprobat; aprobarea semnificând confirmarea actului, integral sau cu modificări.
În ceea ce ne priveşte, admiterea teoriei potrivit căreia legea nu absoarbe ordonanţa ar fi în contradicţie cu textul constituţional care dispune că „Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării". Dacă controlul parlamentar asupra ordonanţelor guvernamentale nu ar avea ca efect absorbirea prevederilor acestor acte, am nega abilitatea legislativă a Parlamentului. Controlul înfăptuit asupra ordonanţelor guvernamentale, concretizat în aprobarea acestora, are ca efect însuşirea în sens material de către acesta a prevederilor ordonanţei, transformându-le pe acestea din urmă în lege, în conformitate cu art. 61, alin. (1) din Constituţie. De altfel, dacă legea nu ar absorbi prevederile ordonanţei, ce se va întâmpla în situaţia în care ordonanţa este aprobată cu modificări sau completări ? Vom avea două acte juridice distincte - o lege şi o ordonanţă ? Evident că răspunsul este negativ. Mai mult, dacă legea modifică absolut total ordonanţa respectivă - de exemplu, aduce modificări la fiecare articol al actului guvernamental - vom mai putea susţine că legea de aprobare, împreună cu modificări aduse, nu absoarbe conţinutul ordonanţei, aceasta din urmă continuând să existe ca act normativ, deşi din punct de vedere al conţinutului, nu mai are prevederi aplicabile, acestea fiind modificate prin lege de către Parlament ? Evident, şi în această situaţie, răspunsul este tot negativ.
[48] În acelaşi sens, I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. nr. 3377/2007, precit.
[49] În acelaşi sens, R. Chiriţă, op. cit., p. 399.
[50] Curtea Constituţională, dec. nr. 124/1995, precit.; Curtea Constituţională, dec. nr. 1/1996, precit.
[51] I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. nr. 3377/2007, precit.
[52] Curtea Constituţională, dec. nr. 32/1999 (publicată în M. Of. nr. 178 din 26 aprilie 1999); Curtea Constituţională, dec. nr. 135/1998 (publicată în M. Of. nr. 51 din 4 februarie 1999); Curtea Constituţională, dec. nr. 51/1999 (publicată în M. Of. nr. 178 din 26 aprilie 1999); Curtea Constituţională, dec. nr. 169/1998 (publicată în M. Of. nr. 65 din 16 februarie 1999) ; Curtea Constituţională, dec. nr. 259/2004 (publicată în M. Of. nr. 857 din 20 septembrie 2004); Curtea Constituţională, dec. nr. 702/2009 (publicată în M. Of. nr. 466 din 7 iulie 2009)
[53] Curtea Constituţională, dec. nr. 74/1998 (publicată în M. Of. nr. 209 din 3 iunie 1998); Curtea Constituţională, dec. nr. 131/1998 (publicată în M. Of. nr. 489 din 18 decembrie 1998).
[54] Curtea Constituţională, dec. nr. 130/1997, publicată în M. Of. nr. 33 din 29 ianuarie 1998
[55] Referitor la abrogarea ordonanţelor guvernamentale, potrivit unei opinii exprimate în doctrină [a se vedea C. Costaş, Procedura modificării şi completării Codului fiscal şi a Codului de procedură fiscală, în Dreptul nr. 11/2005] Parlamentul nu va putea abroga o ordonanţă decât după ce exercită controlul asupra acesteia şi o aprobă. Altfel spus, controlul special asupra ordonanţelor de urgenţă are prioritate faţă de dreptul comun, iar concluzia la care ajunge acest autor îşi extrage raţionamentul din opinia potrivit căreia prevederile art. 115, alin. (7) din Constituţie sunt de strictă intepretare, respingerea ordonanţei în cadrul procedurii controlului parlamentar asupra acesteia trebuiind să primeze, nefiind admis, spre exemplu, ca o ordonanţă să fie abrogată printr-o lege de aprobare a alteia. În susţinerea acestei opinii, se precizează că astfel, pe calea controlului parlamentar asupra ordonanţelor, legiuitorul este obligat să facă o aplicaţie corespunzătoare a art. 115, alin. (8) din Constituţiei [Curtea Constituţională a statuat că Parlamentul este obligat (s.n. - S.G.) a preciza în legea de respingere, măsurile necesere cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei - Curtea Constituţională, dec. nr. 971/2007, publicată în M. Of. nr. 828 din 31 octombrie 2007] spre deosebire de procedura abrogatoare de drept comun, unde o astfel de obligaţie nu subzistă. Drept urmare, dacă admitem opinia autorului citat, singura instituţie care poate abroga (ne referim la abrogare stricto sensu şi nu la respingere) o ordonanţă este Guvernul - însă înainte ca aceasta să fie aprobată prin lege de către Parlament. Ulterior aprobării ordonanţei prin lege, ordonanţa respectivă nu mai poate fi abrogată, căci nu mai există ca act juridic normativ distinct.
În ceea ce ne priveşte, deşi în principiu la aceeaşi soluţie s-ar ajunge şi în cazul în care Parlamentul, înainte a se pronunţa asupra aprobării sau respingerii unei ordonanţe [în temeiul art. 115, alin. (7) din Constituţie] ar abroga o ordonanţă, de exemplu, prin legea de aprobare a alteia, pronunţându-se totodată cu această ocazie asupra efectelor produse de actul guvernamental până în momentul abrogării [în temeiul art. 115, alin. (8) din Constituţie], ne raliăm la opinia susţinută de acest autor. Acceptăm opinia propusă datorită faptului că legiuitorul constituant a dorit ca procedura controlului parlamentar să se desfăşoare separat pentru fiecare ordonanţă în parte, în sensul că fiecare ordonanţă trebuie dezbătută şi aprobată ori respinsă prin lege [în acelaşi sens, a se vedea M.Şt. Minea, C. Costaş, Dreptul finanţelor publice, vol. II - Drept fiscal, Ed. Wolters Kluwer, Bucureşti, 2008, p. 88, nota 185] acest fapt constituiind o garanţie care vizează realizarea unui control cât mai eficient al Parlamentului asupra ordonanţelor guvernamentale.
[56] Art. 1, alin. (2) al Legii 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
[57] În acelaşi sens, a se vedea I. Vida, Legistică formală. Introducere în tehnică şi procedura legislativă, ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006; D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit., p. 1101-1102. Autorii susţin just că Parlamentul este competent a aproba sau a respinge doar o ordonanţa care se află în vigoare, Parlamentul neputând respinge neantul.
[58] Maniera dolosivă a Guvernului de a îşi exercita prerogativele - oferindu-ne şi un exemplu practic al ipotezei prezentate - este uneori incalificabilă. Cu ocazia legii de aprobare a unei ordonanţe de Guvern, lege a cărei constituţionalitate a fost contestată pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate, Guvernul a încercat să asaneze admisibilitatea obiecţiei respective. Încercând să sustragă actul normativ de la controlul Curţii Constituţionale, Guvernul a abrogat ordonanţa precedentă - care făcea obiectul legii de aprobare - şi, prin aceeaşi ordonanţă abrogatoare, a reluat fidel dispoziţiile ordonanţei abrogate. Scopul a fost clar : asanarea admisibilităţii obiecţiei de neconstituţionalitate, pe considerentul că, astfel, ordonanţa care a făcut obiectul legii de aprobare nu mai este în vigoare. Curtea Constituţională a respins excepţia de inadmisibilitate, confirmând jurisprudenţa sa anterioară, arătând că, în situaţia în care, prin legea supusă controlului înainte de promulgare se aprobă o ordonanţă abrogată, nu se poate reţine existenţa unui caz de inadmisibilitate pe motivul că s-ar exercita controlul de constituţionalitate al unei legi ieşite din vigoare [ Curtea Constituţională, dec. nr. 1257/2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009]. Ipoteza a fost prezentată în special pentru a ilustra consecinţele practice care pot apărea ca urmare a acţionării cu rea credinţă a organelor cu competenţe legislative. Deşi, în speţa prezentată, soluţia a fost pe deplin corectă şi echitabilă - respingerea aparentei inadmisibilităţi şi, drept urmare, constatarea neconstituţionalităţii - pot exista şi situaţii - precum cele descrise mai sus, când Curtea Constituţională nu îşi va mai putea exercita prerogativele de control, căci actul respectiv nu se va afla în vigoare - când particularii vor rămâne efectiv cu buza umflată.
[59] Curtea Constituţională, dec. nr. 215/2009, publicată în M. Of. nr. 242 din 10 aprilie 2009.
[61] Din faptul că, indiferent de decizia Curţii Constituţionale, instanţa nu va putea soluţiona favorabil cererea reclamantului, datorită neînscrierii în tiparul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004, neînscriere datorată faptului că starea de neconstituţionalitate vizează legea (s.n. - S.G.), este absolut evident că interesul excepţiei nu mai subzistă; excepţia nu mai are legătură cu fondul cauzei; acţiunea reclamantului va fi oricum inadmisibilă.
[62] I. Deleanu, op. cit, p. 715; Curtea Constituţională, dec. nr. 300/2003 (publicată în M. Of. nr. 520 din 18 iulie 2003); Curtea Constituţională, dec. nr. 91/1995 (publicată în M. Of. nr. 272 din 23 noiembrie 2005)
[63] T. Oniga, op. cit., p. 267-268
[64] Singura excepţie este aceea a ordonanţelor simple, emise în baza unei legi de care nu cere expres supunerea acestora spre aprobare Parlamentului.
[65] A se vedea art. 115, alineatele (3) şi (5) din Constituţia României
[66] De multe ori, această conştinciozitate a Parlamentului rămâne un deziderat. Cu titlu de exemplu, amintim situaţia OUG 1/1999 (publicată în M. Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999), adoptată cu modificări şi completări prin Legea 453/2004 (publicată în M. Of. nr. 1052 din 12 noiembrie 2004 ). Adică peste .... aproape 6 ani (!!!)
[67] Pentru o abordare detaliată a problemei accesului efectiv la un tribunal a se vedea R. Chiriţă, op. cit., p. 226 şi urm.

References: de lege ferenda
de lege lata
De lege ferenda
de lege lata
de lege lata
de lege lata
de lege lata