Source: https://www.docsity.com/es/derecho-administrativo-iv-7-2/4015643/
Timestamp: 2018-09-19 01:49:12+00:00

Document:
Derecho Administrativo IV - Ejercicios de Derecho Administrativo - Docsity
mariabelsan 22 de junio de 2018
Derecho Administrativo IV, Ejercicios de Derecho Administrativo. Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
Prof. Enrique Linde
Asignatura: Derecho Administrativo II, Profesor: Enrique Linde, Carrera: Ciencias Jurídicas de las Administraciones Públicas, Universidad: UNED
Vista previa3 páginas / 58
3 páginas mostradas de 58 páginas totales
Capítulo IV. Las Aguas Terrestres
I. Sistema de titularidad sobre las aguas
Sobre la titularidad de las aguas se dan básicamente, dos soluciones: o bien, las aguas siguen el régimen de la propiedad de los predios ribereños, de aquellos por los que discurren, con los que linda o en cuyo subsuelo se encuentran (sistema de accesión), o, por el contrario, el agua es una propiedad separada de la superficie substante o aledaña, o ser consideradas res nullius, y por ello susceptible de apropiación por cualquier particular o de ser definidas como públicas y reservadas, por tanto, a la colectividad –Estado–. La adopción de uno u otro sistema guarda relación directa con el problema de su escasez.
En el Derecho romano las aguas eran cosas comunes, pertenecientes a todos los hombres y, por ende, susceptibles de apropiación por los particulares. Establecieron una doble calificación de las aguas terrestres como cosas comunes: las susceptibles de apropiación por los particulares, especialmente los dueños de los terrenos sobre los que aquellas discurrían y, como aguas públicas las de los ríos navegables, insusceptibles de apropiación.
Actualmente, y a medida que aumenta la valoración del agua como bien escaso y necesitado de protección, asistimos a una imparable tendencia publificadora: la titularidad de las aguas se independiza de la titularidad dominical de los predios y se califica como bien demanial que el Estado distribuye o asigna entre los particulares o Entes públicos en virtud de los diversos aprovechamientos de que es susceptible.
En Derecho francés, el CC napoleónico declaró únicamente de dominio público los ríos navegables y flotables. La admón. herederaza la antigua regalía sobre los ríos y la competencia para regular y otorgar a los particulares diversos aprovechamientos. Este criterio de la navegabilidad, que sigue siendo en Francia el criterio básico para distinguir las aguas públicas, se amplió a supuestos en que la corriente sirve de alimentación a un río navegable, la necesaria para el riego, usos industriales, alimentación o protección contra las inundaciones. Además de las aguas demaniales y las totalmente privadas, se establece una tercera categoría de aguas colectivas, es decir, aquellas que ni siendo demaniales ni totalmente privadas se aprovechan por el ribereño para el riego de su propiedad o con fines industriales. Sobre estas aguas, la admón. ostenta importantes poderes de policía.
La publificación del sistema ha avanzado también por la configuración de regímenes especiales para las aguas subterráneas; estableciendo un régimen excepcional de concesiones para los aprovechamientos hidroeléctricos, que se imponen en todo caso, a los ribereños, previa indemnización, así como la posibilidad de definir por Decreto zonas especiales de actuación sobre las aguas.
En el derecho italiano la legislación decimonónica fue más lejos que en Derecho francés en la publificación. Se mantuvo la consideración de las aguas como res omnium comunis, que se apoyaba en la tradición romanística. Se calificaron como aguas demaniales o públicas los ríos y los torrentes, mientras los cursos menores quedaban a disposición de los propietarios de los ribereños. Aunque desde finales de siglo, se produce la extensión del concepto de la demanialidad a un número creciente de aguas menores.
II. Derecho histórico español y regulación de las aguas en las Leyes de 1866 y 1879
A) El sistema romano de las Partidas y la publicación de las aguas en el Reino de Valencia
En Derecho español se manifiestan dos tendencias en la asignación de la titularidad de las aguas: el sistema romanístico que recibe las Partidas con sus tendencias privatizadoras y ribereñas, salvo lo referente a los ríos navegables y flotables; y el sistema regaliano, que en el Reino de valencia favoreció una cierta publificación a través de una intervención administrativa limitadora de los derechos o expectativas de los propietarios ribereños de las corrientes de agua.
En las Partidas se establece que “las cosas que comúnmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este mundo son: el aire y las aguas de lluvia y la mar y su ribera” . En cuanto a las riberas de los ríos, aunque se trate de un río navegable, pertenecen al señorío de aquellos cuyas son las heredades a que están ayuntadas. Sin embargo, están sujetas a una servidumbre (usar orillas, ligar árboles que estén en la orilla a sus navíos, poner mercaderías...). Es también libre el aprovechamiento de la fuerza del agua para construcción de molinos en terreno propio. Los ríos navegables se protegen de los ribereños prohibiendo las construcciones que entorpezcan la navegación.
Las aguas no se enumeraron el la Ley XI de las Partidas como objetos propios de las regalías o señoríos reales, pero es frecuente la inclusión de las aguas, corrientes y no corrientes, en los documentos de constitución de los señoríos, cosas comunes, pero al mismo tiempo sujetas a la potestad pública de los reyes o señores, que también podían conceder sobre ellas, los correspondientes usos privativos. Este esquema general de libertad de aprovechamiento de las aguas por todos los hombres y, en especial, por los ribereños, aparece sujeta a un mayor intervencionismo en el Reino de Valencia, donde con notable anticipación a las legislaciones española y europea, se da un concepto más amplio de las aguas públicas y comunales.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 1 de 58
La anticipación a las modernas regulaciones de aguas de las disposiciones dictadas para el reino de Valencia se manifiesta, sobre todo, en una Instrucción en la que se regulan las concesiones de aprovechamientos de agua para fertilizar los campos y dar movimiento a las fábricas y batanes, lo que se podía hacer aprovechando las aguas sobrantes que van a perderse al mar.
B) El liberalismo económico y la reacción de los moderados
El régimen de las aguas, ya bastante publificado, del AR, será sacudido por el liberalismo económico radical con la abolición de los señoríos jurisdiccionales y los privilegios en ellos fundados. El principio de libertad de establecimiento de industrias sin permiso ni licencia supondrá la libre construcción de los molinos y en general de los aprovechamientos de aguas con la consiguiente confusión en el sistema. Sólo a partir de 1845, con los liberales moderados y la recepción masiva del sistema administrativo francés, se recompondrá una intervención sensata sobre las aguas, imponiéndose una relativa publificación de las aguas.
Asimismo, la creación de la Jurisdicción CA en 1845, supondrá la exclusión de la Jurisdicción civil de los litigios que origina la intervención administrativa sobre las aguas, atribuyendo a aquélla cuando pasasen a ser contenciosas, las materias sobre curso, navegación y flote de ríos y canales u obras hechas en sus cauces o márgenes.
En este momento se supera, definitivamente el criterio de la navegabilidad y la flotación como delimitador de las aguas públicas que se sustituye por el de aguas corrientes, todas ellas susceptibles de ser aprovechadas por el regadío. Lo que importa ahora es el riego al servicio de la producción agraria.
C) Las leyes de aguas de 1866 y 1879
El clima intervencionista de mediados de siglo desemboca en la Real Orden de 29 de abril de 1860, que aprobó las bases para la autorización de obras y concesiones de aguas, y en la Ley de Aguas de 1866, que reitera los preceptos de aquella Orden, declarando públicas las aguas que nacen continua y discontinuamente en terrenos de domino público, las de los ríos y las continuas y discontinuas de manantiales y arroyos que corren por sus cauces naturales. Estos mismos criterios se mantienen en la Ley de Aguas de 1879.
La calificación de las aguas corrientes como bienes de dominio público se hace con la intención de regular su aprovechamiento en favor de los particulares, del Estado y de los Entes públicos. Los usos comunes (pescar, lavar, bañarse o abrevar ganados) se admiten junto con los aprovechamientos especiales que en cuanto uso privativo, se conceden según un orden determinado, con la posibilidad de que el aprovechamiento de aguas ya concedido para una determinada finalidad pueda ser expropiado a favor de otro legalmente preferente. Dicho orden era el siguiente:
1º. Abastecimiento de poblaciones.
2º. Abastecimiento de ferrocarriles.
3º. Riegos.
4º. Canales de navegación.
5º. Molinos y otras fábricas barcas de paso y puentes flotantes.
6º. Estanques para viveros o criaderos de peces.
Otro aspecto a destacar de la regulación de 1866 y 1879 es que el título para los aprovechamientos especiales no se reduce a la concesión administrativa, pues se admite la adquisición del derecho por prescripción ("El que durante veinte años hubiese disfrutado de un aprovechamiento de aguas públicas… continuará disfrutándolo…").
La legislación de aguas decimonónica no contempló, sin embargo, los importantes aprovechamientos hidroeléctricos, que en la terminología de la ley se subsumen en la rúbrica de "molinos y otras fábricas".
Del proceso de publificación se salvaron las aguas subterráneas, sobre las que siguió rigiendo el criterio de la Ley de Partidas, fiel a la regla romana de que cualquiera podía hacer un pozo en su heredad, salvo que lo hiciese maliciosamente para hacer mal o engaño a otro...
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 2 de 58
Esta libertad de aprovechamiento resultaba excepcionada en el Reino de Valencia en virtud de la regalía del Real Patrimonio, que exigía permiso de este, tras informe del asesor patrimonial, para descubrir aguas subterráneas.
III. La publificación de las aguas en la Ley de 2 de agosto de 1985
Los planteamientos anteriores van a ser sustancialmente modificados por:
• Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, modificada por • Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, ambas recogidas en el • Texto Refundido aprobado por RDL 1/2001, de 20 de julio, y modificado por • Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social.
A) Extensión del demanio hidraúlico
La ley de Aguas de 1985 declaró “públicas todas las aguas terrestres, superficiales y subterráneas”. Lo que el Preámbulo justifica afirmando que el agua es un recurso natural escaso, indispensable,..., irreemplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre...”. Del ámbito de aplicación de la Ley de Aguas se excluyen las aguas minerales y termales, que se rigen por su legislación específica (legislación minera)
Las aguas subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación se incluyen, por tanto, en el dominio público, aunque reconociendo dos importantes derechos a favor del titular:
1. Un derecho de aprovechamiento ex lege, sin necesidad de título administrativo, hasta un volumen total anual de 7.000 metros cúbicos;
2. Un derecho preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigación y, por consiguiente, para la obtención de la concesión de aprovechamiento, ya que si la investigación fuera favorable, el interesado deberá, en plazo de 6 meses, formalizar la petición de concesión, que se tramitará sin competencia de proyectos.
La Ley, amén de las aguas continentales superficiales y de las subterráneas, incluye en el demanio hidráulico determinadas pertenencias relacionadas con las aguas, como los cauces de las corrientes naturales continuas o discontinuas, los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos, y los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección.
En cuanto a las riberas de los ríos , que la Ley define como franjas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, siguen el régimen del cauce y, por tanto, son de dominio público. La Ley no reconoce la existencia de riberas de propiedad particular.
Asimismo, la ley 46/1999, de modificación de la Ley de Aguas, incluyó entre las aguas terrestres y, por tanto, en la declaración de dominio público, las procedentes de la desalación del agua del mar, una vez que, fuera de la planta de producción, se incorporan a los elementos del demanio.
B) Régimen de los derechos privados sobre las aguas anteriores a la Ley de 1985
La declaración de dominio público de las aguas subterráneas ha quedado desvirtuada por el mantenimiento de los “derechos privados preexistentes a la Ley”. Las Disposiciones Transitorias de la Ley de 1985 reconocen a los titulares de manantiales, pozos o galerías, antes privados, la posibilidad de:
• “Elegir entre mantener su derecho de propiedad como hasta entonces, es decir, con el mismo rendimiento o utilidad económica, o,
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 3 de 58
• Seguir con su aprovechamiento por un plazo de 50 años”, durante el cual, las aguas continúan siendo privadas, aunque transcurrido ese tiempo pierden su derecho de propiedad, que se convierte en un derecho preferente para obtener la correspondiente concesión administrativa.
Los que en los 3 años siguientes a la entrada en vigor de la Ley, no acreditaron sus derechos ante la admón. para su inscripción en el Registro de Aguas y su conversión en aprovechamiento temporal de aguas privadas (opción 1ª), han continuado como titulares privados, pero con un derecho de garantía degradado: privación de la protección del R. de Aguas; prohibición de aumentar los caudales que venían aprovechando; y su sujeción a normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos y usos del agua en caso de sequía o urgente necesidad y, de las normas relativas a las limitaciones del uso del demanio público hidráulico.
En la práctica, los antiguos titulares de aguas privadas, en especial los acuíferos con problemas de escasez y sobreexplotación, acogiéndose a estas Disposiciones de la ley, optaron por mantenerse propiedad, y de ahí que la mayoría de las aguas subterráneas de nuestro país, a pesar de la declaración de dominio público, sigan siendo privadas . La Ley 46/1999 liquidó ese derecho al extender a los aprovechamientos de aguas privadas las limitaciones que la Ley prevé para los concesionarios de aguas públicas.
Las aguas privadas son, pues, un concepto residual. Cabe incluir en ellas las aguas subterráneas no renovables, las charcas situadas en predios de propiedad privada que son parte integrante de los mismos, siempre que se destinen a su servicio exclusivo; y los cauces por los que discurran aguas privadas en tanto atraviesen, desde su origen, únicamente, fincas de dominio particular, debiendo sus titulares respetar las normas sobre calidad de las aguas y las medioambientales que les resulten de aplicación. Constitucionalidad confirmada por STC.
IV. El sistema garantizador de la Ley de Aguas. El deslinde. El Registro de aguas
Públicas, el catálogo de aguas privadas y el Registro de la Propiedad.
Una regulación de las aguas que parte de la existencia de aguas privadas (subterráneas no reconvertidas en concesiones al amparo de las Disposiciones Transitorias de la Ley) y públicas ha de ofrecer un complejo sistema de cobertura o garantizador que permita resolver cuestiones como la Jurisdicción competente (civil o administrativa) para los litigios sobre titularidades, o las relaciones del orden penal con el sancionador administrativo.
De otro lado, como la Ley de Aguas de 1985 ha creado un Registro de Aguas y un Catálogo de Aguas Privadas, es necesario precisar sus relaciones con el Registro de la Propiedad.
Además, las aguas públicas están protegidas desde la Administración por un régimen jurídico exorbitante, y en concreto, por las reglas de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, con la consiguiente aplicación de las prerrogativas de deslinde y apeo y de recuperación de oficio de los bienes demaniales en cualquier tiempo.
La Ley 46/1999, que reforma la Ley 1985, incrementó la protección de los bienes que integran el demanio hidráulico, al reconocer el acto administrativo del deslinde, como la Ley de Costas para el demanio marítimo, efectos sobre la titularidad o propiedad de los bienes deslindados. El deslinde define ahora tanto la posesión como la titularidad dominical a favor del Estado . En consecuencia, la resolución de aprobación del deslinde se considera título suficiente para proceder a la inmatriculación de los bienes de dominio público y, para rectificar las inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias con el mismo, siempre y cuando los titulares inscritos hayan intervenido en el expediente administrativo de deslinde.
En todo caso, es competencia de la Jurisdicción civil:
• La determinación definitiva de la titularidad de las aguas, es decir, la definición de su carácter público o privado, que no depende únicamente de las decisiones administrativas y de la jurisdicción CA, sino, en último término, pertenece a esta Jurisdicción por ser una cuestión de propiedad, a la que podrán acudir los particulares ejercitando acciones declaratorias y reivindicatorias para la definición de la naturaleza y atribución de la titularidad de las aguas.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 4 de 58
• También es competencia de esta Jurisdicción, la resolución de los conflictos entre particulares sobre derechos administrativos cuando traen causa de títulos civiles: contratos, testamentos, etc.
Por el contrario, es competencia de la admón. y de la Jurisdicción CA, las “cuestiones suscitadas sobre derechos adquiridos en virtud de disposiciones administrativas”, como pueden ser los derechos derivados de una concesión, tanto cuando se enfrenta la admón. y el concesionario, como entre estos.
Como antesala de la garantía ante la Jurisdicción civil o administrativa, y a su servicio en la determinación de la titularidad, están los Registros de la Propiedad y el de Aguas y el Catálogo de Aguas Privadas.
Tienen acceso al Registro de la Propiedad:
• La titularidad de las aguas públicas, como los ríos, cuando la admón. lo estime conveniente.
• Derechos de aprovechamiento adquiridos por concesión o prescripción según la legislación anterior.
• Los títulos de aguas privadas, dada su consideración de bienes inmuebles. Esta inscripción se mantiene en los mismos términos para los propietarios que no hayan convertido su derecho privado en concesión administrativa.
Sin perjuicio de la inscripción en el Registro de la Propiedad a los efectos expuestos, es obligatoria, bajo sanción de multa, su previa inscripción en el Registro de Aguas, que tiene carácter:
• público, porque cualquier interesado podrá acudir a él y examinar los libros, solicitar certificaciones...
• y administrativo, por estar bajo la protección de la admón. Se organizará un registro por cada Organismo de cuenca.
La inscripción es meramente declarativa, con valor probatorio de documento público en juicio declarativo y, es título suficiente para impetrar la intervención garantista del Organismo de cuenca, mediante sus poderes ejecutorios, frente a quien sin derecho inscrito se oponga al titular. Estos poderes ejecutorios, no podrán actuar frente a quienes figuren como titulares del aprovechamiento de aguas privadas o de concesiones de aguas públicas en el Registro de la Propiedad, inscripciones de superior valor por estar este Registro bajo la protección de los Tribunales.
Por último, y para favorecer el conocimiento por la admón. de todas las aguas (públicas o privadas), la Ley de Aguas ha creado en cada Organismo de cuenca, con independencia orgánica y funcional del Registro de Aguas, un Catálogo de Aguas Privadas, en el que se inscribirán las que, siendo privadas al amparo de la legislación anterior, se mantengan con esta naturaleza conforme a las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª. La inscripción, que es obligatoria, y cuya falta puede originar una sanción al titular y la imposición de multas coercitivas, obliga a la admón. a considerar, para el otorgamiento de aguas subterráneas, su posible afección a captaciones anteriores legalizadas. Sin embargo, la inscripción en el Catálogo, no es determinante para que en el otorgamiento de las concesiones se respeten los derechos privados, en aplicación de la cláusula “sin perjuicio de tercero” , ni para el reconocimiento administrativo de la titularidad sobre las aguas, sobre todo si dicha titularidad consta de forma indubitada en el Registro de la Propiedad.
V. Usos comunes y aprovechamientos directos de las aguas públicas SIN título administrativo
La Ley de Aguas considera usos comunes o generales de las aguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, y que a todos alcanzan “sin necesidad de autorización ni concesión administrativa”, de conformidad a las leyes y los reglamentos –beber, bañarse y otros usos domésticos, así como abrevar ganado–.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 5 de 58
Los usos comunes habrán de llevarse a cabo de forma que no se produzca alteración de la calidad y caudal de las aguas, y si son aguas que circulan por cauces artificiales, tienen, además las limitaciones derivadas de la protección del acueducto. En ningún caso las aguas puedan ser desviadas de sus cauces o lechos, debiendo respetarse el régimen normal de aprovechamiento, sin que la ley ampare el abuso del derecho en la utilización, ni el desperdicio o mal uso de las mismas, cualquiera que fuera el título.
Además de los usos comunes se dan otras formas de aprovechamiento directo que no necesitan del título específico de concesión:
a) Aprovechamiento directo por la admón. del Estado y de las CCAA, que podrán acceder al disfrute del agua, previa autorización. El Presidente del Organismo de cuenca es el órgano competente para otorgar dichas autorizaciones en las cuencas extracomunitarias, mientras que en las cuencas intracomunitarias la competencia será del órgano que, en cada caso, designe la CA. Estas autorizaciones se otorgan sin perjuicio de terceros, sin que la Ley señale ningún otro límite. Más que una autorización propiamente dicha, se trata de un acto de reserva demanial de caudales, justificado por una necesidad de servicio público.
b) Derecho al aprovechamiento legal del propietario del suelo para utilizar las aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 m3. ¿Estamos ante una facultad más de la propiedad fundiaria o, por el contrario, ante un derecho público al aprovechamiento de aguas? Esta última parece ser la caracterización que le atribuye el TC, que considera estas aguas como públicas y diversas de las aguas pluviales o estancadas, de naturaleza privada, y cuyo aprovechamiento, por su escasa entidad, está dispensado del previo título concesional.
Aunque la Ley concibe este aprovechamiento como un derecho ex lege, de inmediato disfrute, el Reglamento los desvirtúa al exigir, a efectos estadísticos, de control y de inscripción en el Registro de Aguas, que el propietario de la finca comunique al Organismo de cuenca las características de la utilización que pretende, acreditando la propiedad y adjuntando plano parcelario y otros datos técnicos sobre el aprovechamiento pretendido. Como no pueden hacerse los pozos ni utilizarse el agua, según el Reglamento, hasta que se reciba la correspondiente "aprobación" del Organismo de cuenca, resulta que no estamos ante una simple carga de comunicación, sino ante un supuesto de prohibición salvo dispensa de autorización. La falta de esta autorización se encuentra tipificada como infracción administrativa.
Además de la limitación máxima de 7.000 metros cúbicos anuales, la Ley impone la exigencia de la afectación del agua a la finca, su consumo efectivo, pues el no ejercicio durante 3 años se sanciona con la caducidad, así como la necesidad de autorización cuando el acuífero haya sido declarado sobreexplotado o en riesgo de estarlo. Además, se exige que se justifique en los aprovechamientos superiores a 3.000 metros cúbicos anuales que el volumen total del agua aprovechada es acorde con el uso dado a las aguas y que se respeten las distancias entre pozos.
Fundamentalmente, tres son las críticas que ha merecido la regulación de este derecho:
1º. No tiene sentido un límite uniforme para todo el país, dado que las realidades climáticas y necesidades agrículas de cada zona son diferentes
2º. Se advierte ausencia de definición de finca o predio a estos efectos, ya que para fincas de diferentes hectáreas se aplica la misma norma de los 7.000 metros cúbicos al año
3º. El reconocimiento de un derecho directo al aprovechamiento de aguas subterráneas, ha favorecido los alumbramientos ilegales sin título administrativo y dificultado el control de la admón. hidrológica sobre nuevos pozos.
c) Mayores dificultades se presentan al precisar el contenido de los derechos privados sobre aguas subterráneas que subsisten al amparo del régimen establecido por la DT 3ª para los propietarios que no han optado por convertir su derecho en concesiones administrativas. La ley solo precisa que estos mantendrán su titularidad en la misma forma que hasta la entrada en vigor de dicha ley, pero sin la protección administrativa
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 6 de 58
del Registro de Aguas. El TC ha afirmado que en la expresión en la misma forma que hasta ahora, significa que se respetan íntegramente aquellos derechos o facultades anejas a la propiedad en la medida en que forma parte del patrimonio de su titular.
En todo caso, la Ley prohíbe incrementar el caudal aprovechado o modificar las condiciones del aprovechamiento, pues exigiría la obtención de la correspondiente concesión que ampare a la totalidad del aprovechamiento.
En resumen, la Ley de Aguas “ha congelado” el régimen de los aprovechamientos privados anteriores a su entrada en vigor, aprovechamientos que, además, están sujetos a las mismas limitaciones del dominio público hidráulico en caso de sobreexplotación de acuíferos, sequía o urgente necesidad, y a todas las limitaciones generales que afecten al dominio público hidráulico (salinización, protección especial, reserva, limitaciones temporales, etc.)
VI. Aprovechamientos ESPECIALES y PRIVATIVOS
Usos especiales son aquellos que, siendo compatibles con otros usos comunes o privativos, requieren autorización administrativa, dadas las peculiares circunstancias de peligrosidad o intensidad que comportan. La Ley considera que esta hipótesis se da en:
• La navegación y flotación.
• El establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos.
• Cualquier otro uso que no excluya la utilización del recurso por terceros.
• Son también usos especiales la pesca y los vertidos, según la normativa específica.
a. Otorgamiento de concesiones de usos privativos
Los usos o aprovechamientos privativos, sean o no constitutivos del dominio público hidráulico, sólo se adquieren por disposición legal o por concesión administrativa, en consecuencia, se suprime la posibilidad de adquirirlos por prescripción de 20 años.
Los usos privativos están sujetos a un orden de preferencia que establece el Plan Hidrológico de la cuenca y, subsidiariamente, la Ley en los siguientes términos:
1. Abastecimiento de población, i/la necesaria para industrias de poco consumo situadas en poblaciones
3. Usos industriales para la producción de energía eléctrica.
4. Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores.
7. Navegación y transporte acuático.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 7 de 58
El “uso ecológico”, esto es, el caudal medio ambiental que permite la vida de peces y mantenimiento de los ecosistemas dependientes del agua y, que se fija para cada tramo de río por los Planes H. de Cuenca, no se considera un uso propiamente dicho; por el contrario, actúa como un límite general o restricción que se impone a todos los usos, y frente a él sólo prevalece el abastecimiento de poblaciones.
En caso de incompatibilidad de usos dentro de una misma clase se dará preferencia a aquellos de mayor utilidad pública o general, o que introduzcan mejoras técnicas que redunden en un menor consumo de agua, o en el mantenimiento o mejora de la calidad. En todo caso, toda concesión está sujeta a expropiación.
Eliminada la prescripción, el título ordinario y único para acceder al uso privativo es la concesión administrativa. El otorgamiento de la concesión, según la Ley, será discrecional y no reglado, aunque toda denegación de caudales deberá ser motivada y adoptada en función del interés público.
El procedimiento establecido para el otorgamiento de las concesiones está regido por los principios de publicidad y de tramitación en competencia de proyectos, prefiriéndose, en igualdad de condiciones, los concesionarios que proyecten la más racional utilización del agua y mejor protección de su calidad.
Los usos privativos de aguas subterráneas se sujetan a un régimen especial de la concesión, que se configura como concesión additiva, por reconocer al dueño un derecho preferente en el permiso de investigación, aunque supeditado al orden de prelación del Plan HC. La configuración de una fase previa a la concesión se abre mediante una autorización de investigación de aguas subterráneas cuyo régimen es el siguiente:
1. El Organismo de cuenca podrá otorgar autorizaciones para investigación de aguas subterráneas para determinar la existencia de caudales aprovechables. En caso de varias solicitudes, se someterán a una competencia de proyectos, para el otorgamiento del permiso de investigación.
2. El plazo de autorización no podrá exceder de 2 años y su otorgamiento llevará implícita la declaración de utilidad pública a efectos de ocupación temporal de los terrenos necesarios.
3. Si la investigación fuera favorable, el interesado deberá, en un plazo de 6 meses, formalizar la petición de concesión, que se tramitará sin competencia de proyectos.
4. Cuando el concesionario no sea propietario del terreno en que se realice la captación y el aprovechamiento hubiese sido declarado de utilidad pública, el Organismo de cuenca determinará el lugar de las instalaciones p/causar mínimos perjuicios ð indemnización según legislación expropiaciones.
Un supuesto especial de aprovechamiento es la reutilización de aguas públicas, que requiere concesión, salvo que la reutilización se solicite por el titular de una autorización de vertido de aguas ya depuradas, en cuyo caso basta autorización administrativa.
Las concesiones se inscribirán de oficio en el Registro de Aguas del Organismo de cuenca, siendo la misma un medio de prueba de la existencia y situación de la concesión.
b. Límites y condiciones de la concesión de aguas públicas
Todos los usos privativos están sujetos a una explotación racional pues “ la ley no ampara el abuso del derecho en la utilización de las aguas, ni el desperdicio o mal uso de las mismas, cualquiera que fuere el título que se alegue”. Además, están sujetos a las facultades del Organismo de cuenca, que podrá:
• limitar los caudales cuando así lo exijan las disponibilidades del recurso,
• prescribir el régimen de explotación conjunta de los embalses y acuíferos subterráneos,
• y declarar sobreexplotados los recursos hidráulicos subterráneos de una zona.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 8 de 58
Todas las concesiones están sujetas a determinadas condiciones generales, compatibles con las especiales en función del origen del agua o del tiempo de aprovechamiento. Entre las condiciones generales destacan:
1. Las concesiones se otorgan sin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos hidráulicos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos. Los titulares de las concesiones estarán obligados a instalar y mantener sistemas de medición que garanticen información precisa sobre los caudales de agua utilizados.
2. El aprovechamiento debe ser compatible con el respeto al medio ambiente, y garantizar los caudales ecológicos.
3. Por el principio de adscripción del agua a los usos indicados en el título concesional, el caudal concedido no puede ser aplicado a usos distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos.
No obstante, la ley 46/1999 de reforma de la Ley de Aguas ha permitido una excepción a este principio a través del contrato de cesión de aguas, que faculta a los titulares del derecho de uso privativo a ceder su derecho a cambio de una contraprestación económica, acordada de muto acuerdo, aunque reglamentariamente pueda fijarse un límite máximo. El contrato deberá reunir una serie de condiciones:
3..a El cesionario tiene que ser un concesionario o titular del derecho de igual o mayor rango según orden de preferencia establecido por el Plan o, en su defecto por la Ley.
3..b La cesión debe ser temporal y tiene que ser autorizada por el Organismo de cuenca que sólo podrá denegarla mediante resolución motivada: cuando afecte negativamente al régimen de explotación de los recursos en la cuenca, a derechos de terceros, a los caudales medioambientales o al estado y conservación de los ecosistemas.
3..c En todo caso, el Organismo de cuenca tiene un derecho de adquisición preferente del aprovechamiento de los caudales cedidos.
3..d En circunstancias especiales de sequía grave, de sobreexplotación de acuíferos o cuando así lo exija la disponibilidad del recurso o la necesidad de garantizar su explotación racional, la Ley prevé que el Consejo de Ministros acuerde la creación de “bancos de agua” o centros de intercambio de derechos del uso del agua. Con ello, se pretende que los organismos de cuenca realicen ofertas públicas de adquisición de derechos de agua para posteriormente cederlos.
4. Toda concesión se otorgará con carácter temporal y plazo no superior a 75 años. No obstante, cuando para la normal utilización de una concesión fuese absolutamente necesaria la realización de determinadas obras cuyo coste, no pueda ser amortizado dentro del tiempo que falta para el final del plazo de la concesión, este podrá prorrogarse por el tiempo preciso, con un límite máximo de 10 años y por una sola vez; siempre que dichas obras no se opongan al Plan H correspondiente y se acrediten claramente los perjuicios. Nada impide, sin embargo, que al anterior titular se le otorgue una nueva concesión en un nuevo procedimiento.
5. Se sujeta a autorización administrativa la transmisión total o parcial de los aprovechamientos de agua que impliquen un servicio público o la constitución de gravámenes, así como toda modificación de las características de la concesión.
La revisión de las concesiones tiene lugar:
• cuando se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento,
• en casos de fuerza mayor a petición del concesionario
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 9 de 58
• y cuando lo exija su adecuación a los Planes Hidrológicos, único supuesto, en que la modificación comporta la correspondiente indemnización al titular del aprovechamiento.
La extinción de las concesiones tiene lugar:
• por término del plazo,
• por expropiación forzosa del aprovechamiento,
• por renuncia expresa del concesionario
• y por caducidad, producida por incumplimiento de cualquiera de las concisiones esenciales o los plazos en ella previstos, por la cesión del derecho con incumplimiento de las condiciones legalmente previstas y, por la interrupción de la explotación durante 3 años consecutivos.
7. LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA
El instrumento básico en la regulación de los aprovechamientos de las aguas y la protección de su calidad son los Planes Hidrológicos, pues, determinan los poderes de la admón. y los derechos de los beneficiarios. “La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales: conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las agua objeto de esta ley; la satisfacción de las demandas de aguas; el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizado sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales”.
La planificación se realizará mediante los Planes H de Cuenca y el Plan H. Nacional. La planificación previa, regla central del sistema de la Ley de Aguas, es requisito esencial para la determinación de aspectos fundamentales, como el orden de preferencia, determinación de caudales, prórroga, revisión y extinción de las concesiones, protección de la calidad de las aguas, etc.
Tanto el Plan Hidrológico Nacional, que se aprueba por Ley, como los Planes Hidrográficos de Cuenca, que se aprueban por el Gobierno con subordinación a las determinaciones del Nacional, y en coordinación con las diferentes planificaciones que les afecten, son realizados por la admón. del Estado. El TC en su Sentencia 227/89, ha precisado la conformidad de dicho sistema con el precepto 131 CE al no estar las aguas intracomunitarias liberadas de la planificación hidrológica estatal en la fijación de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (149.1.13 CE) por lo que las CCAA pueden, en su propio ámbito elaborar y proponer sus Planes Hidrológicos, pero que también serán aprobados por el Gobierno en los términos que estime procedente en función del interés general. La elaboración y revisión de los Planes Hidrográficos en cuencas intercomunitarias se realizan en dos etapas:
1ª. Comprende el establecimiento de las directrices; se inicia con la elaboración por el organismo de cuenca, de la documentación básica y el Proyecto de directrices del Plan, que se remite al Ministerio y a las CCAA, se somete a información pública y finaliza con su aprobación por el Consejo de Aguas.
2ª. La segunda comprende la redacción del Plan, consistente en su formulación a partir de las directrices aprobadas, que debe contar una vez más, con la conformidad del Consejo del Agua.
Cuando se trata de cuencas que no superan el territorio de una CA, corresponde a los órganos de gobierno de esta desarrollar el procedimiento para la aprobación de dichos Planes, de acuerdo con la Ley.
El contenido de los Planes de cuenca comprende obligatoriamente:
a) La descripción general de la demarcación hidrográfica, incluyendo mapas con sus límites y localización.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 10 de 58
b) La descripción general de los usos, así como su orden de preferencia.
d) Las redes de control establecidas para el seguimiento del estado de las aguas, zonas protegidas y los resultados de ese control.
e) Lista de objetivos medioambientales.
f) Un resumen del análisis económico del uso del agua.
g) Un resumen de los Programas de Medidas adoptados para alcanzar los objetivos.
h) Registro de los programas y planes hidrológicos.
i) Resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas, sus resultados y los cambios realizados.
j) Lista de autoridades competentes designadas.
k) Puntos de contactos y procedimientos para obtener la documentación de base y la información requerida por las consultas públicas.
La ley prescribe que los Planes son públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada pero no crean por sí solos derechos en favor de particulares o Entidades. En todo caso, su aprobación implica la declaración de utilidad pública de de los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras previstas por el plan.
A la vista de estos efectos, se ha planteado la cuestión de la naturaleza de los PH, no faltando quienes niegan su carácter normativo, por su excesiva amplitud y generalidad, no así a los de aprovechamiento de aguas, que se limitan a regular a corto plazo el uso del agua de un río o de un tramo. La doctrina mayoritaria asimila en cierto modo los Planes Hidrográficos a los Planes de Urbanismo, predicando el mismo carácter normativo que se asigna a éstos, dado que aquéllos expresan finalidades de ordenación al tiempo que, mediante normas concretas, ordenan los usos y repartos de los caudales de aguas.
En la práctica, el gran problema de la planificación radica en la incapacidad operativa de la Admón. para, sobre todo en relación con las aguas subterráneas, llevar a cabo la difícil labor de levantar un inventario fiable de los caudales disponibles y proceder después con rigor a su distribución.
En palabras de García de Enterría “ la situación actual es como si, remitiéndose la construcción de edificios a los planes de urbanismo, estos no llegasen a dictarse nunca; pues así como los P. de urbanismo constituyen una técnica perfectamente objetivada, los Hidrológicos, con inclusión de los recursos subterráneos distan mucho de haber alcanzado esa objetividad técnica, fuera de investigaciones muy localizadas”.La desconfianza en la capacidad planificadora, llevó a este autor a calificar la planificación hidrológica de “utopía tecnocrática”, lo que debe entenderse en alguna medida superada, pues el RD 1664/98, aprobó los Planes Hidrológicos de las Cuencas intercomunitarias y el Plan Hidrológico de las Cuencas de Cataluña. Por otra parte, la Ley de 2001 aprobó el Plan Hidrológico Nacional que se ajusta a la Directiva comunitaria, por la que se establece el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, patrón por el que deberán perfilarse las políticas hidráulicas de los Estados miembros.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág.11 de 58
VIII. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS. LA DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA
A tenor del artículo 149.1.22.ª CE, la competencia del Estado comprende “la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas, cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial”.
El artículo 148.1.10 CE atribuye a las CCAA competencia sobre “los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la CA. Las aguas minerales y termales”.
Mientras el artículo 149 alude al elemento territorial para determinar la competencia estatal, el 148 se sirve de un criterio funcional de las CCAA (interés de la CA), problema que se agrava con la distinción entre recursos y aprovechamientos, a la que se refiere también el art. 149.1.22ª. Por otro lado, la CE contiene otros títulos competenciales en favor del Estado que pueden influir en las competencias sobre las aguas terrestres:
• La planificación económica general directamente relacionada con la planificación hidráulica;
• El establecimiento de condiciones básicas para el ejercicio de derechos y deberes de los españoles.
• Legislación civil y legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.
• Las obras públicas de interés general
• Las bases de la ordenación energética y recursos.
• La ordenación de territorio, el medio ambiente, los espacios naturales, la pesca...
La legislación de aguas, además de asignar al Estado la titularidad del dominio público hidráulico y atribuirle las funciones referentes a la planificación hidrológica y la adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacional, resuelve el reparto competencial a partir del criterio de la cuenca hidrográfica, definida como “la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se considera indivisible”.
Al Estado le corresponde el otorgamiento de concesiones y autorizaciones y la tutela del demanio hídrico en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. El TC declaró el criterio de la cuenca hidrográfica compatible con el texto constitucional y lo consideró el más oportuno para asegurar una gestión racional de los recursos, en tanto que los usos del agua que se realizan en una determinada CA repercuten en los que se realizan en el cauce del territorio de otra. Cuando la competencia es de la CA, por tratarse de cuencas comprendidas íntegramente dentro de su territorio, se condiciona su actuación a la aplicación de principios de unidad de gestión, tratamiento integral y demás antes señalados, y a la representación de los usuarios en los órganos colegiados de la Administración hidráulica, que no podrá ser inferior a 1⁄3.
La inserción de un Delegado del gobierno con derecho de veto en la admón. hidrológica autonómica, previsto en la ley de Aguas del 85 fue declarada inconstitucional. Sin embargo, queda abierta al Estado la posibilidad de impugnar, a través del Delegado de Gobierno, los actos y acuerdos que infrinjan manifiestamente la legislación hidráulica y que no se ajusten a la planificación ante la Jurisdicción CA, con petición de
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 12 de 58
suspensión, a cuyo efecto se considerará, en todo caso, como contrario al interés general, cualquier acto o acuerdo que no se ajuste a la planificación hidrológica.
En la práctica, la superioridad competencial del Estado se ha visto frenada por la concurrencia de otros títulos competenciales de las CCAA, fundamentalmente en materia de medio ambiente, ocasionando duplicidad de autorizaciones por parte del Organismo de cuenca y de la CA, impidiendo ésta al Organismo de cuenca ejercer sus propias competencias. Por ello, la Ley 46/1999 de reforma de la Ley de Aguas, ha prestado especial atención a las técnicas de coordinación y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias que inciden directa o indirectamente en los recursos hidráulicos, a través de:
• la incorporación y participación efectiva de las CCAA en los Órganos de cuenca – incorporación de las CCAA a las Juntas de Gobierno de los Organismos de cuenca–;
• la exigencia de informes previos –la ley instrumenta un trámite de informe previo de las CCAA en los expedientes que tramiten los Organismos de cuenca sobre la utilización y aprovechamiento del dominio público. también se prevé dicho informe previo de los Organismos de cuenca sobre los actos y planes de las CCAA en materia de medio ambiente, ordenación del territorio, urbanismo, pesca, montes, etc– y,
• en los convenios de colaboración.
La Ley 62/2003, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, a fin de incorporar la Directiva de la UE, crea, sin perjuicio de la cuenca hidrográfica, un nuevo ámbito territorial de gestión y planificación hidrológica, la demarcación hidrográfica: zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas. La demarcación hidrográfica constituye la principal unidad a efectos de gestión de cuencas, y es el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de aguas terrestres y marítimas sin perjuicio del régimen específico de protección del medio marino que pueda establecer el Estado.
El Gobierno, por RD, oídas las CCAA, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica, que será coincidente con el de su Plan Hidrológico.
IX. LA ADMINISTRACIÓN HIDRÁULICA
A) El Consejo Nacional del Agua
El excesivo fraccionamiento competencial entre el Estado y las CCAA se ha intentado compensar con la creación de un Consejo Nacional del Agua, órgano de coordinación, de naturaleza consultiva. Su competencia principal consiste en informar preceptivamente los proyectos de Planes Hidrológicos, las disposiciones de carácter general y las cuestiones comunes a dos o más Organismos de cuenca.
Se crea como órgano consultivo superior en la materia, en el que, junto con la Admón del Estado y las de las CCAA, están representados: los entes locales, Organismos de cuenca, y las organizaciones profesionales y económicas más representativas de ámbito nacional relacionadas con los usos del agua.
B) Organismos de cuenca o Confederaciones Hidrográficas
Los Organismos de cuenca , con la denominación de Confederaciones Hidrográficas del río que les da nombre, se constituyen en las cuencas que exceden del ámbito territorial de una CA.
Las Confederaciones Hidrográficas fueron diseñadas en la Dictadura de Primo de rivera en 1926, integrando en una misma estructura todas las actividades e intereses que confluyen en la admón. del agua. Su misión primordial era la formación del plan de aprovechamiento general y metódico de las aguas que discurren por el cauce de los ríos para su mejor aprovechamiento, así como a ejecución de obras y regulación de los aprovechamientos.
Actualmente, estos Organismos de cuenca, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, son Organismos autónomos: tienen personalidad jurídica propia; están adscritas, a efectos administrativos, al Mº de Medio Ambiente y con plena autonomía funcional para regir y administrar los intereses confiados.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 13 de 58
Ejercen funciones de fomento y policía y, en particular:
• La elaboración del Plan Hidrológico de cuenca para su posterior aprobación por el Gobierno, previo informe del Consejo Nacional del Agua.
• La administración y control del dominio público hidráulico
• Administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una CA
• Proyectos y explotación de las obras hidráulicas y todas aquellas que se deriven de los convenios suscritos con las CCAA, Corporaciones locales y otras Entidades públicas o privadas, o de los suscritos con particulares;
• Realización de programas y acciones que tengan como objetivo una adecuada gestión de las demandas a fin de promover el ahorro y la eficiencia económica ambiental, y
• Prestación de servicios técnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines.
La estructura de los Organismos de cuenca es muy compleja, distinguiéndose entre:
a. Órganos de gobierno (Junta de Gobierno y Presidente).
El Presidente es libremente nombrado y cesado por el Gobierno, a propuesta del Mº de Medio Ambiente, y de entre sus funciones destaca: presidir la Junta de gobierno, la Asamblea de Usuarios, la Comisión de Desembalse, el Consejo de Agua de la demarcación y el Comité de Autoridades Competentes. Ejerce la función ejecutiva y de tutela sobre los órganos colegiados mediante la impugnación, con efectos suspensivos, de sus actos ante la Jurisdicción CA y, residualmente, ostenta aquellas funciones no atribuidas a otros órganos.
En la Junta de Gobierno, la AGE garantiza la participación de todos los usuarios en los asuntos, asegurando su supremacía a través de una reserva de mayorías y de la potestad reglamentaria para determinar su composición definitiva. Su composición se determina por vía reglamentaria, según las peculiaridades de las diferentes cuencas hidrográficas y de los diversos usos del agua, de acuerdo con las siguientes directrices:
• La AGE contará con una representación de 5 vocales, (1 por cada uno de los Mº Medio Ambiente, Pesca y Alimentación, Ciencia, Sanidad etc.) junto con un representante de la Administración Tributaria si por convenio ésta se encarga de gestionar y recaudar en la cuenca las exenciones previstas por ley.
• La representación de los usuarios es 1⁄3 del total de vocales y, en todo caso, un mínimo de 3.
• Las CCAA que hubieran decidido incorporarse al Organismo de cuenca, contarán al menos con 1 vocal.
• Las Provincias estarán representadas según el porcentaje de su territorio afectado por la cuenca.
Las competencias de la Junta de Gobierno son las ejecutivas de los Organismos de Cuenca y, además:
• Proponer el Plan de Actuación del Organismo y el presupuesto.
• Acordar las operaciones de créditos necesarias para su gestión.
• Adoptar acuerdos necesarios para el ejº de funciones y actos de disposición del patrimonio del Organismo.
• Preparar los asuntos que hayan de someterse al Consejo del Agua.
• Aprobar modificaciones en las servidumbres y policía.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 14 de 58
• Declarar acuíferos sobreexplotados y determinar los perímetros de protección.
• Adoptar las medidas necesarias para la protección de aguas subterráneas frente a intrusiones salinas.
• Imponer la creación forzosa de Comunidades de Usuarios y establecer sus ordenanzas cuando estas no lo hicieran.
• Informar las propuestas de sanción por infracciones graves o muy graves.
• Aprobar los criterios para determinar las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al demanio.
• Proponer la revisión del Plan Hidrológico correspondiente.
b. Órganos de gestión en régimen de participación. Asamblea de Usuarios, Comisión de Desembalse, Juntas de Explotación y Juntas de Obras
c. Y un órgano de planificación, el Consejo del Agua de la Cuenca.
Para la organización de las cuencas hidrográficas intracomunitarias (las que no superen el territorio de una CA) y siempre que la Comunidad haya asumido competencias en materia de aguas, no se establece ningún modelo preceptivo, siendo competencia de cada CA, con el límite de que en los órganos colegiados exista representación de los usuarios de, por lo menos, 1⁄3 de los miembros que lo integren.
La Ley 62/2003 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, ha creado el Comité de Autoridades Competentes con la exclusiva finalidad de garantizar la adecuada cooperación en la aplicación de las normas de protección de aguas terrestres y marítimas. En el comité estarán representados los órganos de la AGE, de las CCAA y de los Entes Locales.
X. LAS CORPORACIONES DE USUARIOS
La participación de los usuarios en la Administración hidráulica se articula por medio de las Comunidades de Usuarios, que integran los beneficiarios del agua y otros bienes de dominio público hidráulico de una misma toma o concesión. Su constitución es obligatoria. Cuando el destino de las aguas fuese principalmente el riego se denominará Comunidad de Regantes; en otro caso, reciben el calificativo que caracterice el destino del aprovechamiento colectivo.
La Ley de Aguas de 1985 califica a las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velarán por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, situándolas al mismo nivel que las Cámaras de Comercio o los Colegios profesionales, aunque se trate de una calificación inapropiada puesto que a diferencia de estas Corporaciones:
• Constituyen una comunidad real de bienes las obras que conjuntamente realizan y,
• Sobre ellas la Administración ejerce poderes cuasi-jerárquicos (órdenes vinculantes, recursos de alzada frente a sus decisiones) que no se compadecen con la independencia de actuación de las corporaciones. Más que como un supuesto de autoadministración independiente, como es el caso de las Corporaciones del tipo de las Cámaras o Colegios, responden a un caso de gestión privada colectiva, forzada y forzosa, de bienes públicos, rigurosamente intervenida.
La Ley admite diversas clases de Comunidades de usuarios, facultando al Organismo de cuenca a imponerla a usuarios de una misma unidad hidrogeológica o de un mismo acuífero, así como la constitución de una estructura asociativa de segundo grado. De esta naturaleza son las Comunidades Generales de Usuarios, integradas por representantes de las comunidades de usuarios de base y, las Juntas Centrales de Usuarios, formadas por usuarios individuales y comunidades.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 15 de 58
Las notas más sobresalientes del régimen jurídico de las Comunidades de regantes son las siguientes:
4º. Los usuarios aprueban los Estatutos u Ordenanzas que regulan la organización de las Comunidades de acuerdo con los principios de participación y representación obligatoria de titulares de bienes y servicios y participantes en los usos del agua, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento y las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el Jurado. El Organismo de cuenca no podrá denegar la aprobación ni introducir variantes en los estatutos, sin previo dictamen del Consejo de Estado.
5º. Las Comunidades de usuarios están obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.
6º. Los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno en el ámbito de sus competencias son ejecutivos, en la forma y requisitos establecidos por la LRJPAC, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de cuenca y los ejecutan por sí mismas con cargo al usuario. El coste de las ejecuciones subsidiarias será exigible por vía administrativa de apremio igual que para la ejecución de deudas que provengan de multas o indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego.
7º. Las Comunidades de Usuarios se benefician de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.
La Comunidad de Usuarios es gobernada por una Junta General o Asamblea, integrada por todos los usuarios. De ésta sale un órgano ejecutivo, la Junta de Gobierno, encargada de la ejecución de las Ordenanzas y de los acuerdos propios y de los de la Junta General, y uno o varios Jurados. Estos últimos constituyen una especie de organismo judicial, hoy amparados en la CE (Tribunales consuetudinarios y tradicionales). Sus competencias se extienden
• Al conocimiento de las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la Comunidad en el ámbito de las Ordenanzas;
• La imposición de sanciones de acuerdo con la tipificación de infracciones y sanciones, contenida en los Estatutos y Ordenanzas.
• Fijar las indemnizaciones que deban satisfacer a los perjudicados y las obligaciones de hacer que puedan derivarse de la infracción.
Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el Reglamento, y en todo caso garantizarán los derechos de audiencia y defensa de los afectados.
XI. LA PROTECCIÓN DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS
Junto con la regulación de los aprovechamientos de los recursos hidráulicos, uno de los objetivos prioritarios de la Ley de Aguas fue la protección de la calidad de las aguas para evitar su degradación y, recuperar, en lo posible, lo ya deteriorado.
La protección de la calidad de las aguas fue abordada por la Ley de 1879, adoptando soluciones más ingenuas de prohibición radical de los vertidos nocivos insusceptibles de autorización o dispensa. Con posterioridad, otras normas abordaron el problema de los vertidos en los cauces desde una perspectiva más específica (pesca fluvial o sanidad municipal) o bien, más general (Reglamentos y Policía de Aguas); quedaba un tratamiento más sistemático de la protección, que abordó la Ley de Aguas de 1985, insuficiente, como reconoce la Exposición de Motivos de la Ley 46/99 de reforma de la Ley de Aguas de 1985. Ahora el Título V del Texto Refundido de Ley de Aguas aprobado por RDL 1/2001, se dedica a la protección del dominio público hidráulico y la calidad de aguas, ampliando la protección a las aguas marítimas comprendidas en la demarcación hidrográfica por la Ley 62/03.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 16 de 58
En la protección de aguas ha sido determinante el Derecho comunitario, que ha hecho de la preservación del medio ambiente uno de sus objetivos prioritarios. Las numerosas Directivas en esta materia pueden clasificarse en dos grandes grupos:
• Al primer grupo pertenecen todas aquellas Directivas que fijan valores u objetivos de calidad según los usos a que vayan a ser destinadas;
• En el segundo, están las Directivas que pretenden proteger las aguas, limitando o eliminando los vertidos de sustancias que puedan resultar contaminantes.
Los objetivos a alcanzar en la protección de aguas, además de los específicamente medioambientales, consisten en:
• Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuáticos, en relación con sus necesidades de agua.
• Promover el uso sostenible del agua, garantizando un suministro suficiente en buen estado.
• Proteger y mejorar el medio acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, para eliminar o suprimir las mismas.
• Garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas subterráneas y evitar su contaminación adicional.
• Paliar los efectos de las inundaciones y sequías.
• Alcanzar los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del medio ambiente marino.
• Evitar cualquier acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo u otras causas de degradación del dominio público hidráulico.
La protección de la calidad de aguas se apoya especialmente en técnicas preventivas, sin perjuicio de las represivas, que parten de la ineludible tensión entre los intereses económico-laborales y la protección de la pureza de las aguas. Fruto de esta tensión ha sido la relativización de la definición de contaminación, que lejos de considerarse en un sentido absoluto, como cualquier alteración de las condiciones del agua, se pone en relación con los usos posteriores que va a ser destinada el agua.
La contaminación se define como “la acción y el efecto de introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua que, de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de su calidad en relación con los usos posteriores, con la salud humana o con ecosistemas acuáticos o terrestres directamente asociados a los acuáticos; causen daños a los bienes; y deterioren o dificulten el uso y disfrute del medio ambiente. El concepto de degradación del dominio público hidráulico incluye las alteraciones perjudiciales del entorno afecto a dicho dominio”.
La protección de la calidad de las aguas entendida en este sentido genera diversas técnicas:
• autorización de vertidos;
• principio de recuperación de costes y canon de vertido;
• zonas de policía y perímetros de protección de los acuíferos subterráneos;
• estudio de impacto ambiental;
• declaración de sobreexplotación y salinización de los acuíferos subterráneos;
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 17 de 58
• la reutilización de las aguas;
• y los registros de zonas protegidas.
A. La autorización de vertidos
La autorización de vertidos ocupa un lugar prioritario entre las técnicas preventivas. La Ley de Aguas de 1985 estableció la prohibición general de realizar cualquier actividad que pueda provocar contaminación de las aguas o degradación del entorno, ya fuera mediante acumulación de residuos, escombros u otras acciones sobre el medio físico afecto al agua, o vertidos directos o indirectos, si bien esta prohibición no es absoluta y puede ser dispensada temporalmente por autorización especial, sometida a una serie de condiciones que pretenden preservar el buen estado ecológico de las aguas.
La ley define la autorización de vertido como “la que tiene por objeto la consecución de los objetivos medioambientales establecidos teniendo en cuenta las mejoras técnicas disponibles y de acuerdo con las normas de calidad ambiental y los límites de emisión fijados reglamentariamente. Se establecerán condiciones más rigurosas cuando el cumplimiento de los objetivos medioambientales lo requiera”.
Entre las condiciones de autorización debe establecerse necesariamente los límites cuantitativos y cualitativos de la composición del vertido, las instalaciones de depuración necesarias y los elementos de control de su funcionamiento.
El Reglamento del Dominio Público Hidráulico, a efectos de determinar la composición del afluente y, de acuerdo con las Directivas comunitarias, sigue un sistema de doble lista:
1. La lista negra contiene una relación de sustancias especialmente peligrosas por su toxicidad, persistencia o bloacumulación. En los vertidos sobre aguas superficiales deberán limitarse rigurosamente las concentraciones de estas sustancias para eliminar los efectos nocivos. Para los vertidos en aguas subterráneas, las condiciones son mucho más rigurosas, prohibiendo tajantemente el contenido de sustancias de esta lista.
2. La lista gris, menos peligrosa, contiene una relación de sustancias cuya contaminación debe reducirse por tener un efecto perjudicial que varía según las condiciones del cauce y su localización. Respecto a las aguas superficiales, las autorizaciones de vertidos que contengan estas sustancias, deberán ajustarse a las previsiones y objetivos de calidad establecidos en los Planes de Cuenca. Para vertidos en aguas subterráneas, solo podrán utilizarse de forma limitada y, siempre que un estudio hidrogeológico previo demuestre su inocuidad.
Entre las condiciones de la autorización, la determinación de las instalaciones de depuración necesarias va acompañada del establecimiento de las correspondientes medidas de control de los caudales vertidos. Se exige acreditar tanto la adecuación de las instalaciones de depuración y los sistemas de control como las condiciones en que se realizan los vertidos, tarea en la que tienen una amplia intervención las empresas privadas debidamente homologadas.
Las autorizaciones tienen un plazo máximo de 5 años y pueden ser renovadas siempre que cumplan la normativa exigida en cada momento, si bien la Administración goza de un poder de revisión unilateral de las mismas, sin indemnización, aun cuando no haya transcurrido dicho plazo.
Los vertidos pueden ser objeto de una actividad económica de intermediación mediante la creación de empresas de vertido para conducir, tratar y verter aguas residuales de terceros. Las autorizaciones de vertido incluirán, además de las condiciones exigidas con carácter general, las siguientes:
• las de admisibilidad de los vertidos que van a ser tratados por la empresa.
• las tarifas máximas y el procedimiento de actualización.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 18 de 58
• la obligación de constituir una fianza para responder de la continuidad y eficacia de los tratamientos.
La falta de autorización del vertido, o los que se realizan con incumplimiento de alguna de sus condiciones, lleva aparejada la correspondiente sanción administrativa y la liquidación del canon de vertido. No obstante, el Organismo de cuenca, podrá: legalizar el vertido si procede; revocar la autorización; o declarar la caducidad de la concesión de aprovechamiento (posibilidad reservada para casos en que se causen daños de especial gravedad al demanio).
B. Principio de recuperación de costes y canon de vertido
El principio de "quien contamina paga", recogido en la Recomendación de la Com. del Carbón y del Acero, parte de la idea de que la autorización de vertido en condiciones que permitan garantizar la calidad de aguas tiene más ventajas que la prohibición absoluta de vertidos que impediría el desarrollo económico. No obstante, los vertidos contaminantes, aunque autorizados, originan costes sociales que no deben ser pagados por la colectividad, sino asumidos por el causante del vertido.
Este principio se ha ampliado al de recuperación de costes por la Ley 62/03 incluyendo, tanto los costes ambientales como los de producción del recurso en función de las proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda. La aplicación deberá hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua y, por tanto, que contribuya a los objetivos medioambientales perseguidos por el 1 del que contamina paga. Es aquí donde se fundamenta la imposición a los titulares de autorizaciones de vertidos, y a los que realizan el vertido sin autorización, de un canon destinado al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica.
El importe del canon se determina en función de la naturaleza, características y grado de contaminación del vertido y de la calidad ambiental del medio físico en que se vierte. En las cuencas intercomunitarias se recauda por los Organismos de cuenca o por la Administración Tributaria del Estado mediante la suscripción del correspondiente convenio.
C. Zonas de policía y perímetros de protección de los acuíferos subterráneos
Resulta determinante para la prevención de la calidad de las aguas, evitar o reducir el impacto de la contaminación accidental, es decir, prevenir los vertidos ocasionales que podrían producirse como consecuencia de la realización de actividades en zonas próximas al demanio hidráulico. Para ello, la Ley de Aguas estableció una zona de policía de 100 metros alrededor de las márgenes de los ríos, lagos, lagunas y embalses, en la que las actuaciones realizadas por los particulares están sujetas a una estricta intervención administrativa. Así se exige la autorización del Organismo de cuenca para las obras o trabajos que pretendan realizarse. También se exige autorización para las alteraciones sustanciales del relieve, extracciones de áridos, construcciones y cualquier otro uso que pueda ser causa de degradación o deterioro del demanio.
Para la protección de la calidad de aguas subterráneas, el Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de protección del acuífero para la realización de obras de infraestructura (extracción de áridos, minas, canteras), actividades urbanas (fosas sépticas, cementerios, almacenamiento de residuos o aguas residuales), actividades agrícolas y ganaderos, actividades industriales y actividades recreativas (camping, zonas de baño).
Finalmente, los Planes Hidrológicos pueden establecer perímetros de protección con prohibición de actividades con riesgo de degradación y contaminación del demanio, y que requieren por tanto, previa autorización del Organismo de cuenca.
D. Estudio del impacto ambiental
En la tramitación de concesiones y autorizaciones que afecten al demanio público y que pudieran implicar riesgos para el medio ambiente es preceptiva la presentación de informes sobre los posibles efectos nocivos para el medio, del que se dará traslado al órgano ambiental para que se pronuncie sobre las medidas
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 19 de 58
correctoras que deban introducirse como consecuencia del informe. Además, cuando el Organismo de cuenca considere que pueden acarrear riesgo grave para el medio ambiente, debe someter al órgano ambiental competente la conveniencia de iniciar un procedimiento de evaluación ambiental.
E. Declaración de sobreexplotación y salinización de los acuíferos subterráneos
Junto con los vertidos, las causas fundamentales de la contaminación de las aguas subterráneas son la sobreexplotación y la salinización.
• Un acuífero subterráneo está sobreexplotado o en riesgo de estarlo cuando las extracciones de aguas son superiores a las entradas, con el consiguiente agotamiento progresivo de las reservas. La ley establece que cuando un acuífero subterráneo esté sobreexplotado o en riesgo de estarlo, el Organismo de Cuenca deberá declararlo sobreexplotado. Esta declaración, además de conllevar la limitación cautelar de las extracciones, obliga a elaborar un plan en el plazo de dos años en el que se ordenen las extracciones y se establezca la sustitución de caudales.
• La salinización, frecuente en los acuíferos costeros, es el proceso por el que, como consecuencia directa de las extracciones, se produce un aumento progresivo de la concentración salina en las aguas, con peligro de convertirse en inutilizables.
La ley faculta al Organismo de cuenca para declarar que un acuífero está en proceso de salinización, lo que conlleva:
• Limitación de los aprovechamientos preexistentes
• Modificación o revisión de las concesiones, tanto en lo relativo al caudal como a la captación
• Exigencia de autorización para los aprovechamientos legales de aguas subterráneas
• Adopción de cuantas medidas estime oportunas el organismo de cuenca.
F. La reutilización de las aguas
La Ley de Aguas remite al Gobierno el establecimiento de las condiciones básicas para la reutilización de las aguas, precisando la calidad exigible según los usos previstos.
Cuando la reutilización se lleve a cabo por persona distinta del titular de la autorización de vertido de aguas ya depuradas, será necesario obtener la correspondiente concesión. En este caso, el concesionario podrá subrogarse por vía contractual y previa autorización de la Confederación con el titular del vertido, asumiendo sus obligaciones frente a la Administración, incluyendo depuración de aguas y pago de canon de vertido.
No obstante, cuando la reutilización se realiza por el titular del vertido, será suficiente autorización administrativa en la que se fijen las condiciones necesarias para esta actividad.
G. Los registros de zonas protegidas
La ley 62/2003 ha creado para demarcación hidrográfica un registro de las zonas que hayan sido declaradas objeto de protección especial en virtud de norma específica sobre protección de aguas superficiales y subterráneas, o sobre conservación de hábitats y especies directamente dependientes del agua. dicho registro incluirá necesariamente:
• Las zonas en las que se realiza una captación de agua destinada a consumo humano;
• las que hayan sido declaradas de protección de especies acuáticas significativas económicamente;
• las masas de agua declaradas de uso recreativo, incluidas las zonas de baño;
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 20 de 58
• las zonas que hayan sido declaradas vulnerables según las normas sobre protección contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias;
• zonas declaradas sensibles en aplicación de normas sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas;
• zonas declaradas de protección de hábitats o especies de importante protección; y,
• los perímetros de protección de aguas minerales y termales, de acuerdo con su legislación específica.
Las Administraciones competentes por razón de materia, facilitarán al Organismo de Cuenca la información precisa para mantener actualizado el Registro de Zonas Protegidas de cada demarcación.
XII. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
Art. 1.2 “Es también objeto de esta Ley el establecimiento de normas básicas de protección de aguas continentales, costeras y de transición, sin perjuicio de su calificación jurídica y de la legislación específica que les sea de aplicación”.
Frente a la ley de 1879 que remitía a los poderes reglamentarios del Ministerio de Fomento el dictado de disposiciones para el buen uso y aprovechamiento de las aguas, la Ley de 1985, desarrollada por el Reglamento Público Hidráulico de 1986, defiende los diversos intereses jurídicos que concurren en la protección de las aguas como la titularidad pública, el medio ambiente, etc. tipificando como infracciones administrativas:
6. Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público y a las obras hidráulicas.
7. La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización.
8. El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión.
9. La ejecución, sin la debida autorización, de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso.
10. La invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces sin la correspondiente autorización.
11. Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.
12. El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la Ley o la omisión de los actos a que obliga.
13. La apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer de concesión o autorización.
Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del demanio público hidráulico; a su trascendencia, por lo que respecta a la seguridad de personas y bienes; y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio, así como al deterioro producido en la calidad del recurso. Las sanciones previstas son:
• Para las faltas muy graves consisten en multas de hasta 100 millones de pesetas a imponer por el Consejo de Ministros;
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 21 de 58
• Las graves se castigan con multas de hasta 50 millones
por el Ministro de Medio Ambiente
• Y las menos graves y leves con multa hasta 10 millones por el Organismo de cuenca.
Los órganos sancionadores pueden, asimismo, imponer multas coercitivas en los casos previstos en la LPA en una cuantía del 10 % de la sanción máxima fijada para la infracción cometida.
Directamente relacionada con la potestad sancionadora está la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público, así como de reponer las cosas a su estado anterior; el órgano sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan. La prescripción de la falta no implica necesariamente la prescripción de la responsabilidad indemnizatoria del infractor.
En los supuestos de calificación de un mismo hecho como infracción administrativa y penal la Administración pasará el tanto de culpa a la Jurisdicción competente y se abstendrá de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. La sanción de la autoridad judicial excluirá la imposición de multa administrativa.
La responsabilidad derivada de la infracción de las normas sobre protección de las aguas puede llevar a sanciones y responsabilidades no solo de los particulares, sino también del propio Estado ante la Unión Europea. De aquí, la necesidad de deslindar la responsabilidad de las diferentes AP que incumplieran los objetivos ambientales fijados en la planificación hidrológica, o el deber de informar sobre estas cuestiones, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por instituciones europeas.
XI: LAS OBRAS HIDRÁULICAS
Son obras hidráulicas todas las dirigidas a la construcción de bienes inmuebles que de forma directa o indirecta estén relacionadas con el aprovechamiento y protección del demanio hidráulico, esto es, las obras de captación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas, las de saneamiento, depuración, tratamiento y reutilización de las aprovechadas, etc. y todas aquellas necesarias para la protección del dominio público hidráulico.
La competencia para la realización de las obras corresponde al Estado, cuando se trata de obras de interés general y, a las CCAA o Entidades locales, según determinen los Estatutos y la Legislación de Régimen Local.
El Estado puede gestionar directamente la construcción de la obra hidráulica a través de los órganos competentes del Mº de Medio Ambiente, de las Confederaciones H., o de las CCAA, cuando se suscriba el correspondiente convenio específico, o mediante la encomienda de gestión o, finalmente, a través de sociedades estatales. Estas sociedades se crean por acuerdo del Consejo de Mº para la construcción, explotación o ejecución y en ellas se establece el régimen y las potestades de la admón. para su control. Cuando no ejecutan directamente la obra pública, sino que contratan con terceros están sometidas a la Ley de Contratos de las AP.
La explotación, conservación y mantenimiento de las obras hidráulicas podrá encomendarse a las Comunidades de Usuarios, a las Juntas Centrales de usuarios o a las Comunidades generales , la explotación y mantenimiento que les afecten. Para ello será necesario suscribir el correspondiente convenio en el que se determinen las condiciones de explotación, o bien un contrato de concesión de explotación.
El precio de las obras así ejecutadas y financiadas por el Estado deberá ser abonado por los beneficiarios con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de obligaciones y autofinanciación del servicio en la horma que reglamentariamente se determine; previsión desarrollada por el Reglamento de Dominio público hidráulico de 1986 que determina que el valor unitario
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 22 de 58
de aplicación individual de cada sujeto obligado vendrá dado en unidades de superficie cultivable, caudal, consumo de agua, energía o cualquier otro tipo de unidad adecuada al uso de que se trate.
Además de la gestión directa, la Administración puede realizar y explotar las obras, indirectamente, mediante concesiones a terceros distintos de los anteriores beneficiarios. El Texto Refundido de la Ley de Aguas, regula el contrato de concesión de construcción y explotación de obras hidráulicas, tiene por objeto la construcción, conservación y explotación de obras e infraestructuras vinculadas a la regulación de los recursos hidráulicos, su conducción, potabilización, desalinización, saneamiento y depuración de aguas residuales.
La contraprestación al concesionario que financia la obra consiste en el derecho a percibir la tarifa de los usuarios que fija la Administración y que debe cubrir los gastos de funcionamiento, conservación y administración, la recuperación de la inversión y el coste de capital. En determinados casos, cuando se den razones de interés público, rentabilidad social o uso colectivo, se suma una subvención o compensación económica de la Administración titular.
Cuando la obra es a cargo de la Administración, o la parte que ésta debe abonar no está compensada con lo que se va a percibir por tarifas, se dispensa la prohibición de aplazar el precio bajo sanción de nulidad si no consta la previa existencia de crédito, siguiendo así el denominado “modelo alemán” de contrato de obras (facultad del aplazamiento del pago de la obra en anualidades con intereses, conclusa y recibida la misma).
Asimismo, la ley permite imponer al concesionario de la obra hidráulica la cesión obligatoria a un tercero de un porcentaje de la construcción, representativo de al menos el 30% de su valor total, debiéndose establecer en el Pliego de cláusulas particulares de forma razonada.
El plazo previsto para la explotación de la obra será el establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares sin que pueda exceder en ningún caso de 75 años, mismo plazo, que establece la Ley de Contratos para el contrato de gestión de servicios públicos, y con el establecido por la Ley de Aguas para duración máxima de concesiones con aprovechamiento.
En lo relativo a su titularidad, a la vista de participación de capital privado en su realización, debe concluirse, haciendo abstracción de algunas obras como los las redes secundarias de acequias y desagües propiedad de la Comunidad de regantes o propiedad particular del dueño del terrero, todas las demás obras principales, pantanos, canales y redes principales de riego, son de dominio público, sin que pueda admitirse otra titularidad privada que la derivada del título concesional y por el plazo en el previsto tal como señala el texto refundido de la ley de aguas: “las obras, bienes e instalaciones que realice el concesionario sobre el dominio público serán utilizados, ocupados y gestionados por el concesionario hasta que expire el plazo para el que se otorgó la concesión, momento en que revertirán a la Administración Pública competente”.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 23 de 58
Capítulo V. E l D e m a n i o M a r í t i m o
I. El demanio marítimo. Evolución histórica y Derecho comparado
A lo largo de los siglos los ordenamientos jurídicos mostraron poco interés por la defensa de playas, costas y zonas adyacentes al mar, terrenos en los que no se manifestaba tensión entre la titularidad pública y privada. El Derecho romano, congruente con la escasa utilización y valor económico de estos bienes, considera público el uso de las orillas del mar, como cosas que no tienen dueño: el agua del mar y la arena del fondo. Esta concepción pasa a Las Partidas, para las que todas las criaturas pueden usar del mar y su ribera, pescando o navegando o haciendo lo que a su interés convenga, porque estas cosas pertenecen comunalmente a todas las criaturas.
Posteriormente y, por razones de seguridad y soberanía, más que por motivos económicos, la legislación decimonónica incluyó en el dominio público el mar territorial. Esta tendencia cambió cuando el incremento de la pesca, el comercio marítimo o el uso turístico de la costa, junto con la explotación petrolífera o minera desvelaron el extraordinario valor económico del mar y sus riberas, haciendo insostenible tal calificación, por los riesgos de privatización que comportaba. Incluso antes de que esto fuera patente, La ley de Aguas de 1866 y la legislación de puertos que la continúa solo definen dos zonas demaniales:
1. El mar litoral. Cuya delimitación deviene en una cuestión polémica que el texto remite a la anchura determinada por el Derecho internacional, disponiendo en ella el Estado la vigilancia, aprovechamientos, derecho de asilo e inmunidad conforme a las leyes y tratados internacionales.
2. Las playas. Expresando la ley de 1866 un concepto ajeno a su sentido vulgar, y aún técnico, definiéndolas como la parte de costa que el mar cubre y descubre con los flujos y reflujos de las mareas, independientemente de que lo formen arenales, pedregales, rocas o cualquiera otros tipos de materiales geológicos, extendiendo el dominio público a los terrenos unidos a las mismas por accesiones o aterramientos que ocasione el mar, aunque por el contrario reconozca un peligroso derecho de accesión de los propietarios colindantes cuando se den las circunstancias establecidas en el texto legal.
Pero hoy en día las circunstancias han cambiado radicalmente, siendo evidente el valor de la costa, del mar territorial y de la plataforma continental, como reconoce la vigente Ley de Costas de 1998, e inclusive el legislador ya había tenido esta circunstancia en cuenta en la Ley de 1969 de Costas Marítimas y, frente a nuestra tradición y al derecho comparado, constitucionaliza en la CE el dominio público: art. 132 – los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas y el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental–
La vigente ley de Costas, 22/1988, tiene por objeto determinar, proteger, utilizar y la policía del demanio marítimo terrestre y especialmente de la ribera del mar. En particular, sobre la zona marítimo terrestre, la actividad administrativa consistirá en:
3ª. Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas necesarias para su protección y restauración.
4ª. Garantizar el uso público del mar, de su ribera y resto del demanio marítimo terrestre, salvo las excepciones derivadas de razones de interés público justificadas.
5ª. Regular el uso racional de estos bienes en los términos acordes con su naturaleza y fines respetando el paisaje, medio ambiente y patrimonio histórico- artístico.
6ª. Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y la ribera del mar.
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 24 de 58
La ley de Costas de 1988 fue impugnada por diversas CCAA y por los más variados motivos, pero la STC de 1991 ha confirmado su adecuación a la Constitución, salvo en aspectos muy concretos relativos a la distribución de competencias.
II. Las dependencias del demanio Marítimo. La zona marítimo-terrestre
Según el art. 3 de la Ley de costas, se integran en el dominio público marítimo terrestre estatal las siguientes pertenencias:
• La ribera del mar y de las rías, que incluye:
.a La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta línea se extiende por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran también incluidas las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia de flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.
.b las playas que la ley define como “zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales”.
• El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, según su regulación específica.
• Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, según su regulación específica
• Los bienes calificados como demaniales por la Ley.
a. Las accesiones a la ribera del mar por depósitos de materiales o retirada de mar por cualquier causa
b. Los terrenos ganados al mar como consecuencia de obras y los desecados en su ribera
c. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.
d. Los acantilados sensiblemente verticales que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público terrestre hasta su coronación
e. Los terrenos deslindados como dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.
f. Los islotes en aguas interiores y mar territorial. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público, marítimo-terrestre, que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de concesión
g. Los terrenos colindantes de la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre
De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 25 de 58
Administración Pública y Derecho Administrativo - Derecho Administrati...
Derecho Administrativo II, habla de la historia del derecho administra...
Casos de IRPF

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 149
 artículo 148
 artículo 149