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Timestamp: 2019-05-24 03:22:24+00:00

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﻿ SENTENCIA 13584 DE MARZO 5 DE 2004
SENTENCIA 13584 DE 05 DE MARZO DE 2004
CONTENIDO:IMPUESTO SOBRE TELÉFONOS. LOS CONCEJOS MUNICIPALES NO PUEDEN DESARROLLAR ESTE TRIBUTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJO MUNICIPAL, COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL, IMPUESTO DEL MUNICIPIO, FACULTADES DEL CONCEJO MUNICIPAL, IMPUESTO DE TELÉFONO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:390 DE JUNIO DE 2004, PG.881
Sentencia 13584 de marzo 5 de 2004
LOS CONCEJOS MUNICIPALES NO PUEDEN DESARROLLAR ESTE TRIBUTO
EXTRACTOS: «Resuelve la Sala, bajo las siguientes consideraciones, el recurso de apelación presentado por la apoderada judicial del municipio de Pereira contra la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró la nulidad del Acuerdo 51 del 3 de agosto de 2001 expedido por el Concejo Municipal de Pereira “por medio del cual se crea el impuesto de teléfonos”.
Los cargos de nulidad expuestos en la demanda y que fueron acogidos por el tribunal se sustentaron en el hecho de que el acto acusado es violatorio de los artículos 287 y 313 de la Constitución Política que señalan que las entidades territoriales pueden votar sus tributos pero debe serlo de conformidad con la Constitución y la ley y por violación del Decreto 1333 de 1986 por cuanto él no autoriza la creación el impuesto a los teléfonos.
Ahora bien, el Acuerdo 51 de 2001 fue expedido por el Concejo Municipal de Pereira “en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el artículo 287 numeral 3º y artículo 313 numeral 4º de la Constitución Nacional, artículo 1º literal i de la Ley 97 de 1913, artículo 1º numeral a de la Ley 84 de 1915, artículo 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994” y mediante su artículo 1º acordó crear en el área urbana del municipio de Pereira, el impuesto de telefonía pública básica conmutada.
Definió como hecho generador del impuesto “la línea o número de teléfono asignado a los usuarios por las empresas de teléfonos establecidas en el municipio de Pereira, mencionados en el artículo anterior” (art. 2º); en su artículo 3º señaló que el impuesto se causa y se debe pagar mensualmente en la misma factura en la cual se paga el servicio telefónico. Fijó como sujetos pasivos a los propietarios, poseedores o usuarios de línea o número telefónico fijo (art. 5º) y para establecer la base gravable y tarifas enunció en el artículo 6º el tipo de líneas entre residencial, comercial, oficial, públicos no gratuitos, semipúblicos no gratuitos y especiales, asignando a cada una de ellas un valor fijo en pesos (entre 400 y 8.000 pesos mensuales).
Finalmente en los artículos 7º y 8º establece el sistema de recaudo y la destinación de los recursos, respectivamente.
De acuerdo al encabezado del acuerdo, la autorización legal del impuesto creado por el Concejo Municipal de Pereira son las leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y 136 de 1994, que en su orden disponen:
“Ley 97 de 1913. ART. 1º—El concejo municipal de la ciudad de Bogotá, puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental: (...).
“Ley 84 de 1915. ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913:
a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones (...)”.
“ART. 32.—Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (...).
La controversia está dada en establecer en primer lugar si las disposiciones legales que autorizaron a los concejos municipales la creación del tributo están vigentes y en segundo lugar, si el concejo carece de facultad para adoptar el impuesto porque la Ley 97 de 1913 no determinó el hecho generador del impuesto, ni la base gravable, ni el sujeto pasivo.
Sobre el punto de litis, ha discutido la parte demandada que el artículo 172 del Decreto 1333 de 1986 dejó vigente el impuesto en mención, el cual fue creado por el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, y que el artículo 338 de la Constitución señala que no solo la ley sino las ordenanzas y los acuerdos, pueden fijar directamente los elementos de la obligación tributaria por cuanto la competencia se determina según sea el gravamen nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos, respectivamente.
1. Vigencia del literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913.
Recientemente ha sido nuevamente puesto a consideración de la Sala el estudio sobre el tema, ante las demandas de nulidad presentadas contra los acuerdos municipales que establecen el impuesto a los teléfonos dentro de sus respectivas jurisdicciones. En efecto, la Sala en sentencia de fecha 22 de febrero de 2002, dictada dentro del expediente 12591, con ponencia de la doctora Ligia López Díaz, concluyó que:
“Dentro de los tributos que se regulan en las normas posteriores no se encuentra el llamado impuesto de teléfonos, pero la expresión “Además de los existentes hoy legalmente” permite concluir que aquellos gravámenes que se encontraran vigentes, siguen subsistiendo conforme se encontraran descritos en la ley, como sería el caso del llamado impuesto de teléfonos”.
Se ha tenido en cuenta que el Decreto-Ley 1333 de 1986 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 con el fin de “codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración municipal…”.
En el mismo Decreto el artículo 385 dispuso que “conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto” (resalta la Sala), lo cual generaba una amplia discusión en torno a la vigencia de las normas anteriores a esta codificación.
Sin embargo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al estudiar sobre su constitucionalidad, precisó que el ejecutivo no tenía facultad para derogar normas legales, por cuanto
“La facultad de codificar consiste en establecer, sentar, definir de manera sistemática y ordenada las normas relativas a determinada área del comportamiento social, es una atribución legislativa que, por tanto, incluye las de innovar, modificar, adicionar, refundir y derogar las normas vigentes, para que toda la materia quede en un solo cuerpo legal” (1) (resalta la Sala).
En esta sentencia, se precisó entonces que la norma dictada en uso de facultades extraordinarias no disponía derogar, sino que el gobierno, como legislador extraordinario, aclaró el significado del literal b del artículo 76 de la Ley 11 de 1986, lo cual es legítimo en razón de la potestad legislativa de dar preciso alcance a disposiciones anteriores.
Este criterio ha sido expuesto también por la Corte Constitucional al señalar que
“(...) la Ley 11 de 1986 autorizó al gobierno para “codificar” normas constitucionales y legales, lo que como se ha dicho, incluyó la atribución en cabeza de este, por expresa autorización del legislador ordinario, de eliminar normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales, dejando en cabeza del ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluidas en el estatuto” (resalta la Sala) (2) .
Por todo lo anterior, reitera la Sala que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 172 del Decreto 1333 de 1986, el tributo previsto en el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 no ha sido derogado y por lo tanto se encuentra vigente, criterio que también expuso la Corte Constitucional en sentencia C-504 de 2002 al estudiar sobre la vigencia de los literales d e i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 al señalar que “los literales acusados han mostrado siempre una vigencia impositiva no susceptible de afectación por dispositivos, que como el del artículo 385, pretenden derogarlos tácitamente al amparo de facultades inexistentes”.
Ha sido jurisprudencia reiterada de la Sala, que en materia impositiva rige el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual su creación es de reserva de ley, conforme a la función asignada para “establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales” (C.P., art. 150-12), en concordancia con el artículo 338 de la Carta, que reservó exclusivamente para los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos en los siguientes términos: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”, y de desarrollo por parte de las corporaciones de elección popular (asambleas y concejos), quienes están autorizadas para votar las contribuciones e impuestos locales de conformidad con la Constitución y la ley, tal como se indica en los artículos 300-4 y 313-4 ibídem.
Ahora bien, descendiendo al caso en concreto, se observa que el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 en concordancia con la Ley 84 de 1915, le otorgó a los concejos municipales la facultad de crear el “impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas” sin embargo, se advierte que de dicho texto no puede identificarse correcta y concretamente algún criterio o pauta que permita entender la forma de determinar los elementos esenciales del tributo.
Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-504 de julio 3 de 2002, con ponencia del doctor Jaime Araújo Rentería decidió la demanda de constitucionalidad presentada por un ciudadano contra los literales d e i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y declaró inexequible la expresión “y análogas” contenida en el literal i, al considerar:
“(...) es del caso enfatizar desde ya que la expresión “y análogas” resulta claramente inconstitucional, en tanto riñe con el principio de la legalidad del tributo que entraña el artículo 338 superior. A decir verdad, no puede convalidarse ningún mandato legal que bajo el expediente de la autorización para crear tributos territoriales incurra en mandamientos de carácter indeterminado o ambiguo, ya que ello sería tanto como delegarle in genere a la respectiva entidad territorial el poder impositivo —que en el marco de la ley— quiso el constituyente reservarle con exclusividad al Congreso de la República, con la subsiguiente pretermisión del obligado registro legal. Por lo mismo, al resolver sobre los cargos de esta demanda se declarará la inexequibilidad de la locución “y análogas” (resalta fuera del texto).
“(...) el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto esta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo” (resaltado fuera del texto).
Concluye la Corte Constitucional, en el estudio del literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, lo siguiente:
Es precisamente la falta de este requisito constitucional, el de la precisión legal, el que ha llevado a la Sala a considerar, como lo hizo en la sentencia de febrero 22 de 2002, que “bajo el nombre de impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos aparecerían los más disímiles y variados gravámenes, fruto de la creación antitécnica y contrariando el mandato constitucional. Tal indefinición de la norma, haría que directamente los municipios crearan el tributo, prácticamente sin ningún límite legal, lo cual resulta contrario a los artículos 338, 303 y 313 numerales 4º de la Constitución Política actual, de acuerdo con el alcance descrito anteriormente”.
Por ello, a juicio de la Sala, el impuesto sobre teléfonos urbanos autorizado por el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse pues carece de los requerimientos previstos en la Constitución Política (art. 338) y su establecimiento en forma particular conlleva la violación de los principios generales del derecho tributario de equidad y legalidad de los tributos.
Así las cosas, considera la Sala que, ante la ausencia de la precisa determinación legal de los elementos estructurales del gravamen, el Concejo Municipal de Pereira carecía de competencia derivada para desarrollarlo dentro de su jurisdicción y por tanto la sentencia apelada en cuanto lo retiró del ordenamiento jurídico al declarar su nulidad, debe ser confirmada y así se procederá».
(Sentencia de 5 de marzo de 2004. Expediente 13.584. Consejero Ponente: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié).
(1) Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, sentencia de noviembre 13 de 1986. Exp. 1507. M.P. Hernando Gómez Otálora.
(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta sentencia del 22 de febrero de 2002, expediente 12591, mencionado anteriormente.
EXTRACTOS: «El artículo 172 del Código de Régimen Municipal dispuso:
El artículo 173 y siguientes del Decreto 1333 de 1986 no contempla el “impuesto de teléfonos”, y tampoco el artículo 233 ibídem que autoriza a los concejos municipales y al del Distrito Especial de Bogotá la creación de otros que también relaciona, pero como el artículo 172 utiliza la expresión “además de los existentes hoy legalmente” se entiende que subsisten los tributos creados por la ley con anterioridad, lo cual es evidente si se tiene en cuenta que el Decreto 1333 de 1986 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorgó el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 para:
La anotada atribución no le confiere al Presidente de la República la facultad para derogar o modificar las leyes vigentes, sino para reunir en un solo ordenamiento en forma armónica y sistemática las disposiciones dispersas que regulaban los diversos aspectos de la administración municipal. Por esta razón, la no inclusión de una disposición legal en la codificación no significa que quedó derogada, como parecería deducirse del artículo 385 ibídem, que dice:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b, de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto”.
La Corte Constitucional en Sentencia C-504 de 2002, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería al referirse a esa norma en relación con la vigencia de los literales d e i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, que se analizan en el presente debate dijo:
“Desde luego que esta disposición no tiene el menor arraigo jurídico en la Ley 11 de 1986, que como bien se registró atrás, no le confirió al Presidente de la República atribución alguna para modificar o derogar leyes. De suerte tal que los literales acusados han mostrado siempre una vigencia impositiva no susceptible de afectación por dispositivos, que como el del artículo 385, pretenden derogarlos tácitamente al amparo de facultades inexistentes”.
Teniendo en cuenta el anterior criterio y que el artículo 172 ibídem dejó vigentes los tributos existentes legalmente, se concluye que el literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, no ha sido derogado, como lo ha sostenido la corporación en otras oportunidades (1) .
En lo atinente a la aplicabilidad o no de la disposición en comento por parte de los concejos municipales teniendo en cuenta que la ley no fijó todos los elementos de la obligación tributaria, la Corte Constitucional, mediante el fallo citado, declaró la exequibilidad de los literales d e i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 por los cargos de supuesta violación de los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Nacional, salvo la expresión “y análogas”.
En igual sentido en la sentencia de octubre 15 de 1999, esta corporación, al decidir sobre la acción de nulidad ejercida en contra del Acuerdo 19 de 21 de julio de 1994 expedido por el Concejo Municipal de Medellín mediante el “cual se reglamenta el impuesto para la modalidad de telefonía móvil celular y se dictan otras disposiciones”, consideró en relación con los elementos de la obligación tributaria lo siguiente:
“Ahora bien, ha sido jurisprudencia reiterada de la Sala, que en materia impositiva rige el principio de legalidad de los tributos, en cuya virtud su creación es de reserva de ley, conforme a la función asignada para “establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales (art. 150-12) en concordancia con el 338 de la Carta, que reservó con exclusividad para los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”, y de desarrollo por parte de las corporaciones de elección popular (asambleas y concejos), autorizadas para votar las contribuciones e impuestos locales de conformidad con la Constitución y la ley (art. 300-4 y 313-4 ibíd.).
Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, esta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con este” (el resaltado es del texto).
Si bien en el fallo en cuestión, se debatió la creación del impuesto de telefonía móvil celular, sobre el cual esta corporación estimó que no existía facultad legal para ello, pues la disposición invocada se refería a telefonía urbana y por tanto evidentemente diferente al tributo creado, el criterio sobre la aplicación del literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, resulta pertinente y oportuno al despejar toda duda, desde entonces, sobre la facultad para las corporaciones administrativas territoriales de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen, siempre y cuando no se aparten del hecho generador creado o autorizado por la respectiva ley.
Se precisa así mismo que la declaración de exequibilidad del literal i del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, hace que la discusión sobre inaplicabilidad de la mencionada disposición por no determinar el legislador todos los elementos estructurales del impuesto, pierda soporte ya que de un lado se establecieron en la ley el sujeto activo y algunos pasivos así como los hechos gravables al decir de la Corte.
Por consiguiente se reitera la tesis expuesta en el fallo de octubre 15 de 1999, que se citó en esta providencia.
Así las cosas, vigentes las normas invocadas en el acto impugnado y teniendo en cuenta el criterio expuesto en esta providencia, el Concejo Municipal de Pereira estaba facultado constitucionalmente para fijar los demás elementos que estructuran el impuesto, como efectivamente lo hizo al expedir el Acuerdo 51 de 2001, en donde se crea el impuesto de telefonía pública básica conmutada y se determinan el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable y la tarifa del tributo, razón por la cual no se presenta la violación alegada del artículo 313-4 de la Constitución Nacional ni de los artículos 173 a 244 y 385 del Decreto-Ley 1333 de 1996».
(1) Sentencia de octubre 15 de 1999, expediente 9456, actor: Lucy Cruz de Quiñónez.

References: artículo 287
 artículo 313
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 32
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 169
 artículo 1
 artículo 172
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 76
 artículo 385
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 172
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 385
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 313
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 172
 artículo 173
 artículo 233
 artículo 172
 artículo 76
 artículo 385
 artículo 76
 artículo 1
 artículo 385
 artículo 172
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 313