Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2010-00352-de-junio-1-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8a1791849f44408ae0430a010151408a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-21 20:17:51+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2010-00352 de junio 1º de 2010
SENTENCIA 2010-00352 DE 01 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO. SE AJUSTA A LA LEGALIDAD LA RESOLUCIÓN 227 DE 2010 POR LA CUAL SE ADOPTAN UNAS MODIFICACIONES A LOS FORMULARIOS DE DECLARACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, IMPUESTO AL CONSUMO, CONTROL DE LEGALIDAD, IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO, RESOLUCIÓN
Sentencia 2010-00352 de junio 1º de 2010
Rad.: 11001-03-15-000-2010-00352-00(CA)
La Sala procede a ejercer el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20(1) de la Ley 137 de 1994 respecto de la Resolución 227 de 2010 (ene. 29) mediante la cual “se adoptan unas modificaciones a los formularios de declaración del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de que trata la Ley 223 de 1995”, expedida por la directora general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de lo ordenado por el artículo 7º del Decreto 127 de 2010.
EXTRACTOS: «2. La resolución objeto de control.
Su texto es el siguiente, conforme a su publicación en el Diario Oficial(2).
La Directora General de Apoyo Fiscal, en uso de sus facultades legales, en especial la que le confiere el artículo 213 de la Ley 223 de 1995, y el artículo 7º del Decreto 127 de 2010,
1. Formulario MHCP D.A.F. CIG 1 E.S. Para las declaraciones de impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional ante los departamentos.
2. Formulario MHCP D.A.F. CIG. 3 E-S. Para las declaraciones de impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción extranjera ante los departamentos o el Distrito Capital.
1. Formulario MHCP D.A.F. CIG. 2 E-S. Para las declaraciones de impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción extranjera ante el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros.
La directora Dirección General de Apoyo Fiscal,
Ana Lucía Villa Arcila”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de junio 2 de 1994 “[P]or la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción.
En sentencia(3) de 16 de junio de 2009 (C.P. Enrique Gil Botero) la Sala Plena consignó un minucioso y detallado análisis acerca de esta temática. Por su pertinencia para el caso presente, resulta relevante prohijarlo. En dicha ocasión, consignó las consideraciones siguientes:
“La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.
En tercer lugar, el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 Constitución Política, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, pero necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción —toda vez que es oficioso— resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma.
3. El contexto en que se expidió la resolución materia de control.
Como se recordará, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 4975 de 2009 (dic. 23), mediante el cual declaró el Estado de emergencia económica y social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto, aduciendo:
“1) Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia por términos hasta de treinta días, que sumados no pueden exceder de noventa días en el año calendario;
(2) Que los artículos 48 y 49 de la Constitución Política consagran los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud;
(3) Que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la salud es un derecho fundamental autónomo, que requiere por parte del Estado la garantía de su goce efectivo para todos los habitantes del territorio nacional y que es susceptible de limitaciones, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, dentro del marco de la dignidad humana, el reconocimiento de las realidades socioeconómicas de las personas y la capacidad financiera del Estado;
(4) Que para garantizar la prestación del servicio de salud, el legislador creó, entre otros, el sistema general de seguridad social en salud mediante la Ley 100 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1122 de 2007, el cual se compone de dos regímenes, contributivo y subsidiado, mediante los cuales se accede a los beneficios contenidos en los respectivos planes obligatorios de salud que deben ser definidos por la Comisión de Regulación en Salud, CRES;
(5) Que el sistema debe suministrar, por fuera del aseguramiento obligatorio, medicamentos y servicios no incluidos en los planes de beneficios, lo cual actualmente es financiado a través del mecanismo de recobro por parte de las entidades promotoras de salud, en el régimen contributivo ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y en el régimen subsidiado ante las entidades territoriales, sin que el Estado cuente con los mecanismos para identificar adecuadamente situaciones de abuso en la demanda de estos servicios;
(6) Que los servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud no estaban previstos en la Ley 100 de 1993 ni fueron incorporados en los cálculos económicos realizados para la aprobación de la misma, sin embargo, la prestación de estos medicamentos y servicios se ha venido generalizando, de manera sobreviniente e inusitada lo cual pone en riesgo el equilibrio del sistema;
(7) Que el crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los planes obligatorios de salud comprometen de manera significativa los recursos destinados al aseguramiento generando un grave deterioro de la liquidez de numerosas entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud y de la sostenibilidad del sistema general de seguridad social en salud y, por ende, amenaza su viabilidad, poniendo en riesgo la continuidad en la prestación del servicio público de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida;
(8) Que en efecto, tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado se ha observado que algunos reguladores y agentes del sistema de seguridad social en salud incentivan la demanda o la oferta de servicios de salud por fuera de los incluidos en los planes de beneficios, sin consideración a criterios de efectividad, sostenibilidad, costo eficiencia, racionalidad en el uso de los servicios y recursos, como tampoco a la propia capacidad socioeconómica de los pacientes, con el consecuente aumento acelerado en la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los planes obligatorios de salud y el incremento ostensible de los costos del sistema;
(9) Que como prueba de ello se tiene que, en el régimen contributivo, el número de recobros presentados al Fosyga por eventos no POS se incrementó de un número de 835.000 en 2007 que implicaron un valor pagado de $ 626 mil millones a precios de un número de recobros presentados del orden de 2.000.000 por un valor pagado de $ 1.85 billones con corte a 2009. El crecimiento que reflejan estas cifras alcanza un 239% en el caso del número de recobros radicados mientras que el valor presenta un crecimiento del 280%;
(10) Que la situación antes descrita atenta contra la equidad que debe caracterizar al sistema general de seguridad social en salud. En efecto, en lo corrido del año 2009, 376.000 personas afiliadas al régimen contributivo, han obtenido beneficios no incluidos en el plan obligatorio de salud, por un valor aproximado con cargo al Fosyga de $ 1.8 billones, mientras que el aseguramiento para los cerca de 18 millones de afiliados en este régimen se proyecta que ascienda para el año un monto del orden de los 10 billones de pesos;
(11) Que además, recientemente, de acuerdo con la información aportada por Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo, Afidro, se ha logrado evidenciar por una parte, que para algunos medicamentos el valor del recobro al Fosyga excede notablemente el precio de venta del laboratorio y, por otra parte, que en algunos casos, el número de medicamentos recobrados es superior al número de unidades oficialmente reportadas como vendidas por los laboratorios;
(12) Que en el régimen subsidiado también se evidencia el incremento en la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud, tal y como lo han reportado los departamentos al Gobierno Nacional, al señalar un incremento significativo del valor estimado del déficit por servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud;
(13) Que los departamentos y el Distrito Capital han informado al Gobierno Nacional sobre un incremento significativo en el número de los medicamentos y servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y prevén, o algunos ya padecen, un grave déficit de recursos para la prestación de estos servicios, así como de los servicios de las personas pobres y vulnerables no aseguradas;
(14) Que como prueba de lo anterior, de acuerdo con el reporte de 32 departamentos y 4 distritos, en el último año, el déficit corriente por prestación de servicios de salud, más que se duplicó frente al año anterior, pasando de $ 409.187 millones en un valor estimado de $ 885,237 millones en 2009, con un crecimiento de 116%; situación que se ha deteriorado en los últimos meses y las estimaciones para el corte del mes de diciembre de 2009, según reporte de los mismos, arroja que el déficit corriente proyectado se incrementará en un 129%;
(15) Que las dificultades expresadas por las entidades territoriales han tenido un efecto directo en las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado y las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso a los servicios de salud en el territorio nacional. En efecto, según la información reportada por Gestarsalud, entidad que agremia a las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, en marzo de 2009, las cuentas por cobrar de sus entidades asociadas a las entidades territoriales por servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud ascendía a $ 3.726 millones y en septiembre del mismo año dichas cuentas alcanzaron un monto de $ 37.226 millones, lo cual representa un incremento de 899% en los últimos seis meses;
(16) Que, la dinámica y mayor complejidad adquirida por el sistema general de seguridad social en salud, frente al flujo de recursos también ha evidenciado que los procedimientos y mecanismos para su distribución y giro, establecidos en la ley, resultan insuficientes lo que conlleva a ineficiencias y desvíos, que perjudican a los diferentes agentes del sistema, y hacen más costosa la financiación del mismo, poniendo aún más en evidencia la grave situación de iliquidez en las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud, que amenaza al goce efectivo del derecho a la salud de los colombianos;
(17) Que de conformidad con lo expresado por las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud, como consecuencia de todo lo anterior, en los últimos meses, se ha agravado de manera profunda la situación financiera en atención a las limitaciones propias del proceso para el giro de los recursos lo cual amenaza grave e inminentemente la continuidad en la prestación del servicio de salud. Esta situación se corrobora con los resultados del más reciente estudio de de Hospitales y Clínicas, a junio de 2009, según el cual las cuentas por cobrar de una muestra de 115 instituciones a las entidades territoriales asciende a $529.000 millones, del cual el 59% tiene un atraso mayor a 90 días;
(18) Que, como evidencia de lo anterior, se observa un incremento ostensible de la cartera hospitalaria en todo el país, tal y como se puso de manifiesto por algunos departamentos durante el consejo de ministros ampliado con los gobernadores llevado a cabo en la ciudad de Manizales el día 19 de noviembre de 2009;
(19) Que, asimismo, según lo manifestado por las instituciones prestadoras de servicios de salud, el estado de la cartera con las entidades promotoras de salud del régimen contributivo ha venido aumentando significativamente como consecuencia de la prestación de los servicios incluidos y no incluidos en los planes de beneficios, reflejándose en un cambio súbito en la tendencia a la disminución que traía dicha cartera en los últimos años. En efecto, según el estudio de la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas antes mencionado, las cuentas por cobrar alcanzan $ 3.57 billones, de los cuales 51.2% corresponde a cartera con más de 90 días de antigüedad. En el régimen contributivo el deterioro a junio de 2009 es evidente ya que el porcentaje de cartera con más de 90 días de vencida se incrementa en 15 puntos porcentuales; en el régimen subsidiado dicho porcentaje se incrementó en cerca de 8 puntos porcentuales en el mismo período;
(20) Que la población del régimen subsidiado encuentra en la territorialidad del aseguramiento, una barrera que dificulta el acceso a los servicios de salud;
(21) Que adicionalmente a todo lo anterior, algunos de los recursos disponibles para la financiación del sistema general de seguridad social en salud, no se han podido incorporar oportunamente al flujo, en consideración a que resultan insuficientes los trámites y procedimientos legales previstos para su reconocimiento, y en algunos casos a la inexistencia de mecanismos expeditos para la solución de controversias entre los diferentes actores, agravando el problema de iliquidez de las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud;
(22) Que en el mismo sentido y de acuerdo con los informes de los organismos de control, se observa, de manera grave, que en algunos casos los recursos del sistema general de seguridad social en salud y del sector salud se han destinado a fines diferentes a los mismos;
(23) Que los hechos descritos en el presente decreto desbordan la capacidad y los mecanismos preventivos, sancionatorios y de naturaleza jurisdiccional de los que dispone el sistema de inspección, vigilancia y control del sector salud necesarios para la protección eficaz del goce efectivo del derecho a la salud en todo el territorio nacional, tal como lo ha señalado la Procuraduría General de la Nación en el informe “El derecho a la salud”;
(24) Que, finalmente, frente al referido aumento de los gastos, los ingresos del sistema resultan insuficientes para la atención de la demanda de servicios y medicamentos incluidos y no incluidos en los planes obligatorios de salud, a lo cual se agrega que el sistema debe, prioritariamente, sostener los niveles de aseguramiento logrados, así como cumplir con la universalización de la cobertura y con el diseño de un plan de beneficios común a ambos regímenes que comprenda las prioridades básicas de salud, según lo ordenado por la honorable Corte Constitucional;
(25) Que de mantenerse la tendencia observada en el pasado reciente en el crecimiento de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud, en el régimen contributivo, se estima que en el primer semestre de 2010, los excedentes a los cuales ha tenido que recurrir el Fosyga para atender dicha demanda, se agotarán;
(26) Que de mantenerse las actuales condiciones, se identifica una elevada probabilidad de que se materialicen algunos de los siguientes riesgos: cierre de hospitales públicos, quiebra de Instituciones prestadoras de servicios de salud y entidades promotoras de salud, inviabilidad financiera de entidades territoriales, cesación de pagos al talento humano en salud y demás proveedores, así como la consecuente parálisis de la prestación de los servicios de salud, con lo cual se afectaría de manera grave el goce efectivo del derecho a la salud para todos los habitantes del territorio nacional;
(27) Que por ende, el orden social del país se encuentra gravemente amenazado, toda vez que se ha deteriorado de manera rápida e inusitada la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en salud y, por lo tanto, está en riesgo la continuidad en la prestación del servicio público esencial de salud, el goce efectivo del derecho fundamental a la salud y la universalización del aseguramiento, con mayores repercusiones sobre la población pobre y vulnerable;
(28) Que siendo la salud una condición indispensable para la realización del derecho a la vida humana, la parálisis total o parcial en la prestación de los servicios de salud podría llevar a una situación de calamidad y catástrofe social con profundas implicaciones para el bienestar de todos los colombianos;
(29) Que para conjurar la situación antes descrita así como la extensión de sus efectos se hace urgente adoptar medidas legales, extraordinarias e integrales, en el sistema general de seguridad social en salud para contrarrestar las causas que generan esta situación de crisis, así como de los factores que lo agudizan;
(30) Que si bien la Ley 1122 de 2007 contiene una serie de avances en la organización del sistema general de seguridad social en salud tanto en la racionalidad de la definición de los planes de beneficios, la financiación, el flujo de recursos, la prestación de los servicios, la protección de los afiliados y la inspección, vigilancia y control, las medidas que se han desarrollado en virtud de la misma, han resultado insuficientes;
(31) Que las medidas de carácter administrativo adoptadas por el Gobierno Nacional y otras autoridades en ejercicio de sus facultades ordinarias, se han revelado insuficientes para conjurar la crisis que atraviesa el sector salud, lo cual amenaza con perturbar grave e inminentemente el orden social;
(32) Que con el ánimo de ayudar a enfrentar esta situación, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República acordaron incorporar en el presupuesto del año 2010 cerca de $ 300.000 millones y para el año 2009, se desplazaron $ 53.000 millones. Estos recursos, de acuerdo con lo expresado por los gobernadores, ayudan a aliviar la situación en el corto plazo, pero no son suficientes para resolver la situación;
(33) Que para conjurar la situación descrita es indispensable adoptar medidas inmediatas tendientes a regular lo concerniente a la forma de acceso, condiciones, límites, fuentes de financiación y mecanismos para la prestación de servicios de salud y provisión de medicamentos no incluidos en los planes obligatorios de salud de los regímenes contributivo y subsidiado del sistema general de seguridad social en salud;
(34) Que, en medio de las críticas circunstancias descritas, se requiere crear las condiciones institucionales, financieras, fiscales y operativas para la unificación de los planes obligatorios de salud en los regímenes contributivo y subsidiado, a través de un plan básico, sostenible y progresivo;
(35) Que para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de toda la población, en especial la más pobre y/o vulnerable, se impone adoptar medidas inmediatas tendientes a procurar el acceso oportuno y efectivo a los servicios previstos en los planes de beneficios, las actividades de promoción y prevención, y la universalidad del aseguramiento;
(36) Que se necesita crear instrumentos para lograr que el sistema tenga mayor equidad y oportunidad en la distribución, asignación y flujo de los recursos tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, así como más transparencia y eficiencia en la gestión de los mismos, de tal manera que se eviten o corrijan las fallas, demoras y desviaciones injustificadas en el uso de los recursos, además de crear unas reglas de priorización de destinación de los mismos y asegurar que su objetivo sea preservado hasta su utilización final;
(37) Que es necesario adoptar medidas excepcionales para reasignar, redistribuir y racionalizar los recursos y las fuentes de financiación del sistema o del sector salud, fortalecer los mecanismos de control a la evasión y elusión de las obligaciones parafiscales y demás rentas que financian el sector y crear nuevas fuentes, con el fin de evitar su inminente desfinanciación y garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud;
(38) Que, de conformidad con lo anterior, es igualmente necesario optimizar los recursos existentes y generar nuevos recursos originados en la explotación de los monopolios de juegos de suerte y azar y licores, vinos y aperitivos, así como los provenientes de los cigarrillos y tabaco elaborado, las cervezas, sifones y refajos y, los de otras fuentes;
(39) Que es imprescindible establecer un marco regulatorio, así como fortalecer la Comisión de Regulación en Salud, para que las decisiones que inciden en los contenidos de los planes obligatorios de salud, y/o en el equilibrio financiero de los regímenes contributivo y subsidiado, se armonicen con los principios constitucionales que regulan el sistema;
(40) Que para asegurar que los recursos destinados a la salud estén dirigidos efectivamente a atender las prioridades definidas en el plan de beneficios, es necesario establecer criterios que conduzcan a que los médicos tratantes sigan los parámetros aceptados por la comunidad médica con el fin de que los servicios de salud beneficien a los usuarios dentro de criterios de racionalidad, costo-efectividad y evidencia técnico-científica, dentro de las condiciones medias de calidad y tecnología existentes en el país;
(41) Que se necesita implementar medidas que permitan revisar y racionalizar la actuación de los diversos reguladores y agentes del sistema, entre otros, de los médicos tratantes, los usuarios con y sin capacidad de pago, los empleadores, las entidades promotoras de salud, las instituciones prestadoras de servicios de salud, los diversos proveedores de bienes y servicios asociados a dicha prestación, en materia de ordenación, acceso, suministro y reconocimiento de servicios y medicamentos incluidos o no en los planes obligatorios de salud, así como establecer medidas preventivas, de recuperación de recursos y punitivas para responsabilizar a quienes incurran en conductas fraudulentas, inseguras o ilegales;
(42) Que es imprescindible adoptar medidas para que los recursos del sistema que, por múltiples razones, no se han incorporado en su flujo, cumplan su finalidad constitucional, y las necesarias para la solución de las controversias presentadas entre los diferentes actores del sistema;
(43) Que es necesario adoptar las medidas tendientes a fortalecer los mecanismos de protección efectiva del derecho a la salud de las personas, así como robustecer las actividades de inspección, vigilancia y control en la asignación, flujo, administración y gestión de los recursos del sistema”.
La constitucionalidad del mencionado decreto fue controlada de manera automática por la Corte Constitucional, corporación que lo declaró inexequible a través de la Sentencia C-252/10 (M.P. Jorge Iván Palacio).
Consta en el comunicado de prensa número 20 de 21 de abril de 2010, publicado en la página web de la Corte Constitucional que la sentencia diferió(sic) sus efectos hasta el 16 de diciembre de 2010 respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establecen fuentes tributarias de financiación, orientadas excluidamente al goce efectivo del derecho a la salud. Se lee:
“Efectos diferidos de los decretos de desarrollo que establezcan fuentes tributarias
La excepcional gravedad de la situación financiera del sistema de seguridad social en salud, que según lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009, pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, por parte de la mayoría de la población, condujo a la Corte Constitucional, a establecer un efecto diferido respecto de algunos de los decretos legislativos. A partir de esta simple consideración, y recogiendo planteamientos expresados años atrás por el entonces magistrado de esta corporación, doctor Ciro Angarita Barón a propósito de la figura de la inexequibilidad diferida, este expresó que: “Plenamente consciente de que el juez del estado social de derecho no es instrumento mecánico al servicios de un ciego racionalismo, sino un conciliador del derecho positivo con los dictados de la equidad propios de una situación concreta y debe, por tanto, evitar las consecuencias injustas de la aplicación del derecho vigente”. Con base entre otras, en dicha consideración, la Corte resolvió, que ella misma señalaría, al pronunciarse sobre la inexequibilidad por consecuencia de cada uno de los distintos decretos expedidos dentro del marco de este estado de excepción, la fecha desde la cual surtirían efecto tales decisiones”.
La parte resolutiva de la decisión adoptada es la siguiente:
“Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 4975 de 2009, “Por el cual se declara el Estado de emergencia social”.
Segundo. Los efectos de la presente sentencia respecto de las normas que establecen fuentes tributarias de financiación se determinarán de acuerdo con el considerando 5.2.
Se diferirán los efectos de la presente sentencia respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establezcan fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud”.
Como consecuencia de la declaratoria del estado de emergencia antes traída a colación, el Gobierno Nacional profirió, entre otros, el decreto legislativo 127 de 2010, suscrito por el Presidente de la República y por todos los ministros, cuyo contenido es el siguiente:
“PAR.—De la tarifa del 48% aplicable a las cervezas y sifones, ocho (8) puntos porcentuales se destinarán a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud. Los productores nacionales y el Fondo Cuenta de Impuestos al consumo de Productos Extranjeros girarán directamente a los Fondos o Direcciones Seccionales de Salud y al Fondo Distrital de Salud, según el caso, el porcentaje mencionado dentro de los quince 15 días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable”.
“ART. 475.—Tarifa para las cervezas. Desde el 1o de febrero y hasta el 31 de diciembre de 2010, la tarifa del impuesto sobre las ventas para las cervezas de producción nacional y para las importadas será del 14%. A partir del 1º de enero de 2011 se aplicará la tarifa general prevista en este estatuto. El impuesto será liquidado por los productores en el formulario de declaración bimestral de IVA, establecido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
2. La tarifa por cada gramo de picadura, rapé o chinú será de $ 36,00.
Estos recursos destinados a la salud se orientarán a la unificación de los planes de beneficios del sistema general de seguridad social en salud. De manera excepcional, estos recursos podrán destinarse a la financiación de los servicios no incluidos en el plan de beneficios del régimen subsidiado y que estén en el plan de beneficios del régimen contributivo, únicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse (énfasis fuera de texto).
ART. 6º—Modifícanse el primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 50 de la Ley 788 de 2002, los cuales quedan así:
“ART. 50.—Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares. A partir del 1º de febrero de 2010, las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por cada unidad de cúbicos o su equivalente, serán las siguientes:
2. Para productos de más de 35 grados de contenido alcoholimétrico, trescientos ochenta y seis pesos ($ 386,00) por cada grado alcoholimétrico”.
ART. 7º—Formularios. La Dirección General de Apoyo Fiscal, así como la Federación Nacional de Departamentos, en lo que a cada una corresponda, efectuarán las modificaciones a los formularios de declaración del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y/o participación, y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, que se requieran para la correcta aplicación de lo establecido en el presente decreto (énfasis fuera de texto).
ART. 8º—Vigencia. El presente decreto de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política rige a partir de la fecha de su publicación y suspende la vigencia de las disposiciones que le sean contrarias”.
La constitucionalidad del mencionado decreto fue controlada de manera automática por la Corte Constitucional, que lo declaró inexequible mediante la Sentencia C-253 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
Al igual que la anterior, esta sentencia diferió(sic) los efectos de la declaración de inexequibilidad a partir del 16 de diciembre de 2010 y dispuso que los recursos recaudados en la aplicación del Decreto 127 de 2010, deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud.
Consta en el comunicado de prensa del 21 de abril de 2010, publicado en la página web que la decisión adoptada, tuvo por fundamentos, los siguientes:
“Mediante Sentencia C-252 proferida el 16 de abril de 2010, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 4975 de 2009 por el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia social, por un período de treinta (30) días.
Al haber desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento normativo que sirvió de sustento a la expedición del Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010, este necesariamente deviene inconstitucional. En efecto, el decreto declaratorio del estado de emergencia social es el instrumento jurídico a través del cual el Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de expedir decretos con fuerza de ley. Por ello, es claro que una vez excluida del orden jurídico, mediante sentencia de inexequibilidad, la norma de autohabilitación, los decretos legislativos dictados a su amparo corren igual suerte.
Sin embargo, de manera simultánea la Corte reconoció la excepcional gravedad de dicha situación, que según lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009, pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, por parte de la mayoría de la población. A partir de esta simple consideración, y recogiendo planteamientos expresados años atrás por el entonces magistrado de esta corporación, doctor Ciro Angarita Barón sobre la obligación que el juez constitucional del Estado social de derecho tiene de “evitar las consecuencias injustas de la aplicación del derecho vigente”, la Corte resolvió, en la Sentencia C-252 del día de hoy, que ella misma señalaría, al pronunciarse sobre la inexequibilidad por consecuencia de cada uno de los distintos decretos expedidos dentro del marco de este estado de excepción, la fecha desde la cual surtirían efecto tales decisiones, con fundamento en la atribución que le confiere el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, conforme al cual “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”, como también de lo planteado a este respecto por esta misma corporación en las sentencias C-113 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía) y C-037 de 2006 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Al examinar el contenido del Decreto 127 de 2010, la Corte Constitucional destacó que esta norma introdujo modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de carácter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de varios productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del tabaco, los juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores) cuyo recaudo está total o parcialmente destinado a la financiación de los servicios de salud. Recordando entonces la situación ampliamente analizada en la Sentencia C-252/10 tantas veces citada, observó la Corte que la inexequibilidad de este Decreto, en caso de tener efecto inmediato, tendría un importante y significativo impacto sobre el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, que pondría en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un importante número de personas, presumiblemente las más pobres y vulnerables y varios de los sujetos merecedores de especial protección constitucional, situación contraria a varios importantes mandatos superiores, que esta corporación está en la obligación de evitar y prevenir.
Así las cosas, y en desarrollo de la facultad antes explicada, la Corte estimó necesario diferir los efectos de la inconstitucionalidad de esta norma por un lapso breve pero razonable, dentro del cual el órgano legislativo pueda, dentro del marco de sus competencias, considerar el tema de que trata este decreto y adoptar, a la mayor brevedad posible, las medidas que estime necesarias para proveer al sistema de seguridad social en salud de fuentes de financiación adecuadas, estables y suficientes, frente a lo que resulta de los actuales requerimientos de la población colombiana en relación con el constitucionalmente garantizado disfrute del derecho fundamental a la salud. Con este propósito, la Corte dispuso que los efectos de la inexequibilidad declarada por la presente sentencia se produzcan a partir del 16 de diciembre de 2010, fecha en que terminará el primer período de sesiones ordinarias del Congreso de la República recientemente elegido. A su vez, precisó que los recursos que se recauden en virtud de este decreto deberán estar destinados a cubrir los costos del suministro de medicamentos y servicios no comprendidos en el plan obligatorio de salud, para la población inscrita en el régimen subsidiado de salud y para la red hospitalaria pública”.
“Sentencia C-253/10
Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 127 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria”.
Segundo. Diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia hasta el 16 de diciembre de 2010.
Tercero. Los recursos recaudados en la aplicación del Decreto 127 de 2010, deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud”.
4. Examen material de la Resolución 227 de 2010.
La Resolución 227 de 2010 modifica los formularios de declaración del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de que trata la Ley 223 de 1995, con el objetivo de que los responsables del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado declaren el tributo que les corresponde pagar según las tarifas y porcentajes reajustados por el artículo 5º del Decreto 127 de 2010.
Atendido su contenido normativo y naturaleza, está sujeta a control inmediato de legalidad, por tratarse de una norma de carácter general, que tiene por destinatarios a los responsables de declarar y pagar el impuesto al consumo de cigarrillos, que expidió la Dirección General de Apoyo Fiscal en ejercicio de su función administrativa, con miras a hacer operativas la declaración y pago del impuesto, en consonancia con el reajuste de la tarifa que para los años 2010 y 2011 dispuso el artículo 5º del Decreto 127 de 2010, expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de la declaratoria de emergencia social, para recaudar ingresos destinados a financiar la prestación del servicio de seguridad social en salud.
4.1. Antecedentes del tema: la regulación normativa del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
El capítulo X de la Ley 223 de 1995, regula lo atinente a este impuesto, en los términos siguientes:
• Hecho generador. Está constituido por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamentos (art. 207).
• Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden (art. 208).
• Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo, cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país (art. 209).
• Base gravable. La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:
b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30% (art. 210).
En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de igual o similar clase, según el caso, producidos en Colombia (parágrafo).
• Tarifa. La tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado es del 55% (art. 211).
Los cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto sobre las ventas. El impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30 de 1971 continuará con una tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la cual entrará en plena vigencia lo establecido por la Ley 181 de 1995 al respecto, con una tarifa del diez por ciento (10%)
• Participación del distrito capital. De conformidad con el artículo 324 de la Constitución Política y con el artículo 3º, del Decreto 3258 de 1968, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá tendrá una participación del veinte por ciento (20%) del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional que se genere en el departamento de Cundinamarca, incluyendo el Distrito Capital.
El Distrito Capital de Santafé de Bogotá es titular del impuesto que se genere, por concepto del consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de procedencia extranjera, en el ámbito de jurisdicción, de conformidad con el artículo 1º, de la Ley 19 de 1970 (art. 212).
• Período gravable, declaración y pago de los impuestos. El período gravable de estos impuestos será quincenal.
Los productos cumplirán quincenalmente con la obligaciones de declarar ante las correspondientes Secretarías de Hacienda Departamentales o del Distrito Capital, según el caso, o en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable. La declaración deberá contener la liquidación privada del gravamen correspondiente a los despachos, entregas o retiros efectuados en la quincena anterior. Los productos pagarán el impuesto correspondiente en las Tesorerías Departamentales o del Distrito Capital, o en las instituciones financieras autorizadas, simultáneamente con la presentación de la declaración. Sin perjuicio de lo anterior los departamentos y el Distrito Capital podrán fijar en cabeza de los distribuidores la obligación de declarar y pagar directamente el impuesto correspondiente, ante los organismos y dentro los términos establecidos en el presente inciso.
Las declaraciones mencionadas se presentarán en los formularios que para el efecto diseñe la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 213)(4) (énfasis fuera de texto).
4.2. El control de legalidad.
Según quedó expuesto, la Resolución sub examine fue dictada en virtud de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Legislativo 127 de 2010, expedido en desarrollo de la declaración del estado de emergencia económica y social.
Se fundamenta en la necesidad de ajustar los formularios de declaración del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco para acompasarlos al incremento en la tarifa del impuesto para los años 2010 y 2011 dispuesta por el artículo 5º del Decreto 127 de 2010.
Este acto encuentra sustento jurídico en los artículos 5º y 7º del Decreto 127 de 2010. Ciertamente, el contenido normativo de la resolución materia de control constituye cabal desarrollo de la función asignada por el artículo 7º del Decreto 127 de la Dirección de Apoyo Fiscal pues, introduce ajustes a los formularios de declaración del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco para hacer operativo el pago del incremento de la tarifa de este impuesto que el artículo 5º ídem dispuso, con miras a generar los recursos requeridos para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, atendiendo a que la declaración de la emergencia económica y social tuvo por fundamento, entre otras consideraciones, la necesidad de generar un mayor recaudo de recursos, ante la insuficiencia de los ingresos del sistema para atender la demanda de servicios y medicamentos incluidos y no incluidos en los planes obligatorios de salud. En tal virtud, sus fines se acompasan con los establecidos en los multicitados artículos 5º y 7º del Decreto 127 de 2010.
Concluye la Sala que la resolución cuya revisión se adelanta, se aviene al ordenamiento jurídico y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia no sin antes aclarar que dejará de producir efectos a partir del 17 de diciembre de 2010 de conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-252 y C-253, ambas de 2010, de la Corte Constitucional.
1. DECLÁRASE AJUSTADA A DERECHO, la Resolución 227 de 2010 (ene. 29) mediante la cual “se adoptan unas modificaciones a los formularios de declaración del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de que trata la Ley 223 de 1995”, expedida por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de lo ordenado por el artículo 7º del Decreto 127 de 2010.
Cópiese, publíquese y comuníquese al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
(1) ART. 20.—Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y mo desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un ntrol inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo ntencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades mpetentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción ntencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”.
(2) Este texto fue tomado directamente de la versión PDF del Diario Oficial 47.612 del miércoles 3 de febrero del 2010 de la Imprenta Nacional (www.imprenta.gov.co).
(3) Radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA).
(4) El artículo 213 corresponde al capítulo X ídem y se aplicaal impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.

References: RESOLUCIÓN 
 RESOLUCIÓN

 artículo 20
 Resolución 
 artículo 7
 resolución 
 artículo 213
 artículo 7
 artículo 20
 artículo 215
 resolución 
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 50
 artículo 215
 artículo 45
 artículo 241
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 324
 artículo 3
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 5
 resolución 
 artículo 7
 artículo 5
 resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 213