Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU9
Timestamp: 2017-04-29 01:56:21+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi skladnosti prve alinee prvega odstavka 16. člena zakona o dohodnini z ustavo; o ugotovitvi neskladnosti določb o povračilu stroškov, ki jih je zavezanec imel v zvezi z delom, po 16., 42., 43. in 86.a členu zakona o dohodnini, 21. člena zakona o davku od dobička pravnih oseb in četrte alinee tretjega odstavka 3. člena zakona o posebnem davku na določene prejemke z ustavo, kolikor Vladi RS brez določitve zakonskega okvira prepuščajo podrobnejšo določitev stroškov v zvezi z delom in določitev višine teh stroškov do katere se povračila zanje ne vštevajo v osnovo za davek od osebnih prejemkov oziroma do katerih se ti stroški priznavajo kot odhodek pri ugotavljanju...
Odločba o ugotovitvi skladnosti prve alinee prvega odstavka 16. člena zakona o dohodnini z ustavo; o ugotovitvi neskladnosti določb o povračilu stroškov, ki jih je zavezanec imel v zvezi z delom, po 16., 42., 43. in 86.a členu zakona o dohodnini, 21. člena zakona o davku od dobička pravnih oseb in četrte alinee tretjega odstavka 3. člena zakona o posebnem davku na določene prejemke z ustavo, kolikor Vladi RS brez določitve zakonskega okvira prepuščajo podrobnejšo določitev stroškov v zvezi z delom in določitev višine teh stroškov do katere se povračila zanje ne vštevajo v osnovo za davek od osebnih prejemkov oziroma do katerih se ti stroški priznavajo kot odhodek pri ugotavljanju... : Uradni list RS, št. 82/97
Odločba o ugotovitvi skladnosti prve alinee prvega odstavka 16. člena zakona o dohodnini z ustavo; o ugotovitvi neskladnosti določb o povračilu stroškov, ki jih je zavezanec imel v zvezi z delom, po 16., 42., 43. in 86.a členu zakona o dohodnini, 21. člena zakona o davku od dobička pravnih oseb in četrte alinee tretjega odstavka 3. člena zakona o posebnem davku na določene prejemke z ustavo, kolikor Vladi RS brez določitve zakonskega okvira prepuščajo podrobnejšo določitev stroškov v zvezi z delom in določitev višine teh stroškov do katere se povračila zanje ne vštevajo v osnovo za davek od osebnih prejemkov oziroma do katerih se ti stroški priznavajo kot odhodek pri ugotavljanju... (Uradni list RS, št. 82/97)
Datum objave 22.12.1997
1997-01-3891
pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Ane
Marije Gluhar z Vrbe, Marijana Žnidaršiča iz Kočevja, ki ga zastopa Vesna
Šafar, odvetnica v Ljubljani, ter Franca Gorze iz Ribnice in 16 drugih
pobudnikov, na seji dne 27. novembra 1997
1. Pobuda Ane Marije Gluhar za oceno ustavnosti 9. člena zakona
o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94), 2.
do 6., 8. in 9. točke sklepa o zneskih drugih osebnih prejemkov in povračil
poslancev Državnega zbora RS in delavcev služb Državnega zbora RS, št.
102-02/90-2 (Uradni list RS, št. 35/95) in sklepa o drugih osebnih prejemkih in
povračilih sodnikov (Uradni list RS, št. 68/94) se zavrže. 2. Postopek za preizkus pobude za oceno ustavnosti 9. člena
zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o dohodnini (Uradni list RS, št.
7/95) se ustavi. 3. Pobuda za oceno ustavnosti 41. člena zakona o dohodnini se
zavrne. 4. Ni v neskladju z ustavo, da določba prve alinee prvega
odstavka 16. člena zakona o dohodnini le do določene višine odšteva povračila
stroškov, ki jih je imel davčni zavezanec v zvezi z delom od osnove za davek od
osebnih prejemkov. 5. Niso v skladu z ustavo določbe o povračilu stroškov, ki jih je
zavezanec imel v zvezi z delom, po 16., 42., 43. in 86.a členu zakona o
dohodnini (Uradni list RS, št. 71/93), 21. člena zakona o davku od dobička
pravnih oseb (Uradni list RS, št.72/93) in četrte alinea tretjega odstavka 3.
člena zakona o posebnem davku za določene prejemke (Uradni list RS, št. 72/93,
22/94 in kasnejši), kolikor vladi brez določitve zakonskega okvira prepuščajo
podrobnejšo določitev stroškov v zvezi z delom in določitev višine teh
stroškov, do katere se povračila zanje ne vštevajo v osnovo za davek od osebnih
prejemkov oziroma do katerih se ti stroški priznavajo kot odhodek pri
ugotavljanju davčne osnove. 6. Uredba o višini povračil stroškov v zvezi z delom in drugih
prejemkov, ki se pri ugotavljanju davčne osnove priznajo kot odhodek (Uradni
list RS, št. 72/93, 43/94, 62/94 in 7/95) ni v skladu z ustavo. 7. Določba 43. člena zakona o dohodnini je v neskladju z ustavo
tudi, kolikor ne omogoča upoštevanja stroškov zasebnika z njegovim prevozom na
delo in z dela kot odbitne postavke pri ugotavljanju davčne osnove. 8. Državni zbor mora neskladja z ustavo iz 5., 6. in 7. točke
tega izreka odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.
1. Pobudnica opira svoj pravni interes na
dejstvo, da je zasebna podjetnica in zato zavezanka za dohodnino od dohodkov iz
dejavnosti ter za davek iz dobička, drugi pobudniki pa so kot lovski čuvaji
zavezani davku od osebnih prejemkov. 2. Pobudnica izpodbija 42. in 43. člen
zakona o dohodnini (v nadaljevanju: ZDOH) ter 21. člen zakona o davku od
dobička pravnih oseb (v nadaljevanju: ZDDPO), v celoti pa uredbo o višini
povračil stroškov v zvezi z delom in drugih prejemkov, ki se pri ugotavljanju
davčne osnove priznajo kot odhodek (Uradni list RS, št. 8/95 in kasnejši – v
nadaljevanju: uredba) predvsem zato, ker naj bi s temi določbami zakonodajalec
prepustil izvršilni oblasti, da podrobneje odloči o vsebinah oziroma vrstah, v
celoti pa o višinah odhodkov, ki se ne obdavčujejo, vlada pa z uredbo to
pristojnost uresničuje, čeprav bi po mnenju pobudnice moral ta vprašanja v
celoti urediti zakon. Členu 43 tudi očita, da zasebniku ne omogoča priznavanja
stroškov njegovega prevoza na delo in z dela, kadar je njegova obratovalnica
drugje kot njegovo stalno bivališče. Brez izrecne obrazložitve izpodbija
pobudnica tudi 41. člen ZDOH. Naknadno izpodbija tudi 9. člen zakona o
spremembah in dopolnitvah zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 7/95), ki
spreminja določbo 89. člena ZDOH. Poleg tega izpodbija pobudnica predpise, navedene
v 1. točki izreka te odločbe, ki urejajo podobna vprašanja za delavce v
republiški upravi, za poslance in delavce v Državnem zboru oziroma za sodnike. 3. Pobudniki očitajo prvi alinei prvega
odstavka 16. člena ZDOH že to, da predpisuje oziroma predvideva omejevanje
povračila stroškov v zvezi z delom, ki se ne vštevajo v osnovo za davek; tako
omejevanje da je v nasprotju s 6. členom istega zakona, ki omejevanja ne
predvideva, tako nasprotje med dvema normama pa da omogoča samovoljno
interpretacijo zakona, kar pomeni kršitev načela pravne države. Predvsem pa
izpodbijajo pobudniki drugi stavek prve alinee prvega odstavka 16. člena ZDOH
zato, ker prepušča vladi, da določa, do katere višine se povračilo posameznih
stroškov v zvezi z delom ne upošteva v osnovo za davek (od osebnih prejemkov).
Njihovo stališče je, da je s tem kršena določba 87. člena ustave, po kateri
lahko določa obveznosti državljanov le Državni zbor in samo z zakonom, 147.
člena ustave, po katerem država predpisuje davke le z zakonom, in načelo o
delitvi oblasti iz drugega odstavka 3. člena ustave. Uredbo torej izpodbijajo v
celoti, ker temelji na pravkar naštetih očitanih kršitvah ustave. Pobudniki
predlagajo razveljavitev 16. člena ZDOH in razveljavitev uredbe. 4. Na očitke o kršitvi 147. člena ustave
(in drugih) z določbami 16., 42. in 43. člena ZDOH, 21. člena ZDDPO in z uredbo
odgovarja nasprotni udeleženec, da se 6. in 16. člen ZDOH dopolnjujeta in ne
izključujeta; da tako 21. člen ZDDPO kot 41., 42. in 43. člen ZDOH veljajo za
vse zavezance istega davka enako; predvsem pa, da je zakonodajalec davek
predpisal in v osnovi tudi določil, kaj z njim ni obdavčeno, določitev višine
in natančnejšo določitev vrst neobdavčenih povračil pa prepustil predpisu vlade
“zaradi spremenljivosti elementov za določanje zlasti višine pa tudi vrst teh
povračil in zaradi tega, da prepreči zlorabe pri izpolnjevanju davčnih
obveznosti”; tako razporeditev pristojnosti da torej narekuje pogosto
spreminjanje elementov obravnavanih povračil, ki ga narekujejo ekonomski in
socialni razlogi. O izpodbijani uredbi nasprotni udeleženec zatrjuje, da
primerno sloni na zakonodaji in upošteva sistemsko ureditev posameznih
področij, tudi s kolektivnimi pogodbami.
5. Ustavno sodišče je vse tri zadeve
združilo za skupno obravnavanje in odločanje, po načelu povezanosti (30. člen
zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS)
pa ocenilo tudi ustavnost 86.a člena ZDOH in četrte alinee tretjega odstavka 3.
člena zakona o posebnem davku na določene prejemke po noveli tega zakona v
Uradnem listu RS, št. 22/94, kolikor tudi ti zakonski določbi prepuščata
določitev višine povračil dejanskih stoškov oziroma stroškov v zvezi z
opravljanjem storitve predpisu vlade. 6. Pobudnica nima pravnega interesa za izpodbijanje
9. člena zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev, določb sklepa
o drugih zneskih osebnih prejemkov in povračil poslancev Državnega zbora RS in
delavcev služb Državnega zbora RS in sklepa o drugih osebnih prejemkih in
povračilih sodnikov. Pravni interes je namreč po 24. členu zakona o ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju: ZUstS) podan le, kadar
izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese
oziroma pravni položaj. Omenjeni predpisi ne urejajo za zasebne podjetnike
ničesar. Zato je bilo ta del pobude treba zavreči. 7. Člen 89 ZDOH je z izpodbijanim 9. členom
novele tega zakona vred nehal veljati z začetkom uporabe zakona o davčnem
postopku (Uradni list RS, št. 18/96), torej 1. januarja 1997 (231. in 240. člen
tega zakona). Ustavno sodišče odloča o ustavnosti predpisov, ki veljajo (160.
in 161. člen ustave), za odločanje o predpisu, ki je prenehal veljati, pa niso
izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS. Zato je ustavno sodišče ta del postopka
ustavilo. 8. Pobudo za oceno ustavnosti 41. člena
ZDOH je ustavno sodišče v postopku njenega preizkusa zavrnilo: pobudnica ne
utemelji posebej, v čem vidi neustavnost določb tega člena; njeni očitki pravni
ureditvi davka od dohodkov iz dejavnosti tega člena ne zadenejo. Zgolj v tem,
da zakon ta davek deloma posebej ureja ali da se deloma sklicuje na drugi
zakon, ni neskladja z ustavo. Ta del pobude je torej očitno neutemeljen.
9. Člen 147 ustave določa, da država z
zakonom predpisuje davke. Pojem predpisovanja davkov v tej določbi ne pomeni
samo uvedbo davka, določitev njegovih karakteristik, zavezanca, davčne stopnje
in podobno, kar je v ZDOH in ZDDPO na zakonodajni ravni storjeno; taka razlaga
ustavnega besedila bi puščala odprto pot za poseganje izvršilne oblasti v
pravno ureditev davkov. Davek je neposreden poseg države v zasebno lastnino
brez neposrednega povračila; v vlogi davčnega zavezanca mora občan prenašati
poseganje v svojo človekovo pravico iz 33. člena ustave in njeno omejevanje
zaradi zagotavljanja njenih funkcij, ki so hkrati v javnem interesu (67. člen
ustave), zato ustava tako poseganje prepušča in nalaga izključno zakonodajalcu
(147. člen ustave), ta pa ga sme določati samo z zakonom (87. člen ustave). Iz
zakona, ki davek uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, mora biti
razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca. To izhaja tudi
že iz načel pravne države (2. člen ustave) in iz načela zakonitosti ravnanja
uprave (120. člen ustave). Določbe, navedene v 5. točki izreka te odločbe, pa
prepuščajo deloma dokončno določitev vrst stroškov, ki se ne vštevajo v osnovo
za davek, v celoti pa njihovo višino – torej predpisovanje znatnega dela davčne
osnove – predpisu vlade, in to ne da bi zakonodajalec dal izvršni oblasti
napotke, usmeritve in okvire za predpisovanje teh vsebin in količin obdavčenja.
Pri tem pa opravičilo, ki ga za to navaja nasprotni udeleženec, namreč potreba
po sprotnem prilagajanju spremenljivim razmeram, v obravnavanem primeru že zato
ne vzdrži, ker vsebina izpodbijane uredbe, posebej še njenega prvotnega
besedila, ni taka, da bi je ne bilo mogoče vključiti v zakonsko besedilo, in
ker se uredba ni spreminjala pogosteje kot npr. ZDOH, do teh sprememb pa ni
prišlo zaradi spremenjenih okoliščin, temveč zato, da bi se ureditev
izboljšala. Ugotovljeno neskladje bo moral zakonodajalec v postavljenem roku
odpraviti. 10. Iz že navedenih razlogov je v neskladju
z ustavo tudi uredba, s katero vlada predpisuje vsebine, ki ji jih je
zakonodajalec resda prepustil, a bi jih bil moral uzakoniti sam. 11. Utemeljeno pobudnica očita 43. členu
ZDOH neskladje z ustavo, kolikor zasebniku ne priznava med odhodke tudi
njegovih stroškov prevoza na delo in z dela, kadar je njegova poslovalnica
oddaljena od njegovega stalnega bivališča. V takih dejanskih razmerah je
strošek s prevozom na delo za zasebnika nepogrešljiv in ga v načelu ni mogoče
obremenjevati z dohodnino, ki je po svoji naravi davek na povečano premoženje.
Določba, ki zavezancu ne omogoča, da bi pri odmeri davka uveljavljal potrebne
stroške kot odbitno postavko, je v tem delu v neskladju z načeli pravne države
(2. člen ustave), kot je ustavno sodišče opozorilo in obrazložilo tudi že v
zadevi, odl. US III, 134. 12. Ustavno sodišče se ni moglo odločiti za
(takojšnjo) razveljavitev zakonskih določb, ki in kolikor v neskladju z ustavo
prepuščajo elemente predpisovanja davka vladi, in uredbe, ki na takem
pooblastilu temelji. V sedanji ureditvi gre namreč predvsem za ugodnosti v
korist davčnih zavezancev, ki pa so hkrati nujno omejene. Takojšnja
razveljavitev uredbe in tistega dela besedil izpodbijanih oziroma ocenjevanih
zakonskih členov, ki uzakonja omejitve, bi spremenila smisel teh določb in
posegla v sam davčni sistem na način, ki ga zakonodajalec gotovo ni hotel;
lahko bi v praksi povzročila tudi negotovost. Razveljavitev tudi tistega dela
teh določb, ki uzakonja samo odbijanje od davčne osnove oziroma priznavanje
stroškov kot odhodkov, bi bistveno poslabšalo položaj pobudnikov samih. Da bodo
odpravljene ugotovljene neskladnosti z ustavo, bo potrebna zakonodajalčeva
aktivnost: vprašanje odhodkov po 21. členu ZDDPO in povračila stroškov po 16.,
42., 43. in 86.a členu ZDOH ter po 3. členu ZPDDP, tudi vseh relevantnih vrst in
oblik teh odhodkov, ter zgornje meje njihovega priznavanja v postopku
ugotavljanja davčne obveznosti bo moral urediti z zakonom. Pri tem morajo biti
tudi zaradi spoštovanja načel pravne države izplačila in povračila, za katera v
zvezi s posameznim davkom gre, jasno določena ali vsaj zanesljivo določljiva.
Zakonska norma mora zaradi narave zakona o dohodnini zajeti ali dopustiti vse
vrste stroškov, ki so za pridobivanje dohodka v posameznem primeru potrebni,
sicer bi bilo lahko kršeno načelo enakosti pred zakonom. 13. Kolikor pa gre pri izpodbijanju prve
alinee 16. člena ZDOH, v povezavi s 6. členom, za stališče, da je v nasprotju z
ustavo, če zakonodajalec povračila stroškov v zvezi z delom le v omejenem
obsegu izvzema iz osnove za davek, ugotavlja ustavno sodišče, da tako očitanega
neskladja z ustavo ni. Z drugimi besedami povedano gre tu za stališče
pobudnikov, da bi povračila stroškov, ki jih je zavezanec imel v zvezi z delom,
ne smela biti obdavčena ne glede na njihovo vrsto in njihov obseg, torej tudi
tedaj ne, če bi jih po njihovi vrsti in obsegu ne bilo mogoče šteti med
stroške, potrebne za pridobivanje dohodka. Taka ureditev bi lahko vodila v
nesorazmerno povečevanje stroškov (in hkrati zmanjševanje plač) in po tej poti
v izmikanje prispevanju za skupne potrebe, pa tudi v neenakopravnost davčnih
zavezancev. Enako stališče je ustavno sodišče zavzelo in obrazložilo že v
sorodni zadevi, odl. US V, 156: niti tedaj, ko gre za stroške, ki jih je imel
roditelj z otrokom, teh stroškov ni mogoče kar v celoti izvzeti iz obdavčenja.
Stvar zakonodajalca, toda samo njega, je, da predpiše razumne omejitve. V
odločbi odl. US III, 134 je ustavno sodišče med drugim obrazložilo, da lahko
zakonodajalec tudi s politiko različne strogosti pri priznavanju stroškov dosega
v skladu z ustavo različne družbenoekonomske namene davčnega sistema in davčne
politike, ne le fiskalnega. 14. Vsi pobudniki še zatrjujejo neskladnost
obravnavanih določb prve alinee prvega odstavka 16. člena ZDOH s 6. členom
istega zakona. Ocenjevati medsebojno skladnost zakonskih določb ni v
pristojnosti ustavnega sodišča (21. člen ZUstS). Za ogrožanje pravne varnosti
in jasnosti kot načel pravne države (2. člen ustave) pa očitno ne gre, saj so
na voljo ustaljena pravila razlage zakonskega besedila.
na podlagi 6., 21., 25., 26., 30., 47. in 48. člena zakona o ustavnem sodišču v
sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž
Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr.
Boštjan M. Zupančič. Točko 5 odločbe je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu,
proti je glasoval sodnik Jerovšek, preostale točke odločbe pa je sprejelo
soglasno. Sodnik Krivic je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-296/95
Ljubljana, dne 27. novembra 1997.
Predsednik dr. Lovro Šturm l. r.
Sklep o drugih osebnih prejemkih in povračilih sodnikov
(ZPDDP) Uredba
(ZDoh-A) Zakon
(ZODPM) Zakon
(ZDDPO) Zakon
(ZDoh) Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče