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Timestamp: 2016-10-23 14:20:39+00:00

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106 Ia 20639. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. November 1980 i.S. Stadt Z�rich gegen Messmer und Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Autonomie communale; loi zurichoise concernant le march� et le colportage du 17 juin 1894; l'exploitation d'un "Peep-Show" est soumise � autorisation. La question de savoir si et dans quelle mesure les communes zurichoises veulent autoriser l'exercice d'une activit� professionnelle pr�vue par le � 8 lettre e de la loi rel�ve de leur autonomie (consid. 2). Il y a violation de cette autonomie lorsque l'autorit� cantonale admet, par une interpr�tation insoutenable de la loi, que l'exploitation d'un "Peep-Show" ne constitue pas une repr�sentation soumise � patente selon le � 8 lettre e de la loi (consid. 4 et 5). Faits � partir de page 206
Am 6. September 1977 stellte Ernst Messmer bei der Gewerbepolizei der Stadt Z�rich das Gesuch, es sei ihm zu bewilligen in seinem Spielsalon "Derby" an der Langstrasse 190 in Z�rich eine Anzahl Spielautomaten zu entfernen und an deren Stelle eine Einrichtung f�r eine sogenannte "Peep-Show" anzubringen.
BGE 106 Ia 206 S. 207Unter "Peep-Show" wird die Zurschaustellung einer nackten Frau auf einer sich drehenden B�hne verstanden, wobei sich die Betrachter in rundum angebrachten Einzelkabinen befinden und durch Einwurf eines Frankenst�cks jeweils f�r eine bestimmte Zeit freien Blick auf die B�hne erhalten (sogenannter "St�tzli-Sex"). Der Polizeivorstand der Stadt Z�rich verweigerte die Bewilligung mit Verf�gung vom 10. November 1977. Messmer wandte sich daraufhin zun�chst mit einer Einsprache an den Stadtrat von Z�rich, hernach mit einem Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks Z�rich und schliesslich mit einem weiteren Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich. Alle drei Rechtsmittel blieben ohne Erfolg.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Ernst Messmer Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich ein. Dieses hiess die Beschwerde am 6. Dezember 1979 im Sinne der Erw�gungen gut und hob die Entscheide s�mtlicher Vorinstanzen auf. Es vertrat die Ansicht, der Betrieb einer "Peep-Show" geh�re nicht zu den nach dem z�rcherischen Gesetz betreffend das Markt- und Hausierwesen vom 17. Juni 1894 (MHG) patentpflichtigen gewerblichen Bet�tigungen, so dass die Statuierung einer Bewilligungspflicht unter den gegebenen Umst�nden die durch Art. 31 BV gew�hrleistete Handels- und Gewerbefreiheit verletze.
Die Stadt Z�rich f�hrt gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
2. Die Stadtgemeinde Z�rich leitet ihren Anspruch auf Autonomie aus � 8 lit. e in Verbindung mit � 14 Abs. 1 MHG ab. Gem�ss � 8 lit. e MHG ist die Produktion von Schaustellungen, von gewerblichen oder k�nstlerischen Leistungen, bei denen ein h�heres wissenschaftliches oder Kunstinteresse nicht obwaltet, als patentpflichtiger Hausierverkehr zu behandeln. Zust�ndig zur Erteilung des Hausierpatentes ist die kantonale Polizeidirektion. Die Befugnisse der Gemeinden auf diesem Gebiet sind in � 14 MHG umschrieben, dessen erster Absatz wie folgt lautet:
"Der Inhaber eines Patentes f�r die in � 8 lit. e-h angef�hrten Gewerbe
hat dasselbe in jeder Gemeinde, in welcher er seinen Beruf aus�ben BGE 106 Ia 206 S. 208
will, durch die Ortspolizeibeh�rde unter Angabe der Zeit, w�hrend welcher
er diesen Beruf in der betreffenden Gemeinde auszu�ben gedenkt, visieren zu
lassen. Im Falle von � 8 lit. e kann die Ortspolizeibeh�rde die Bewilligung
f�r die Aus�bung in der Gemeinde verweigern."
Der Wortlaut dieser Bestimmung r�umt der Gemeinde ein zwar pflichtgem�ss auszu�bendes, jedoch im �brigen grunds�tzlich freies Ermessen hinsichtlich der Frage ein, ob und in welchem Umfange sie die Aus�bung der unter � 8 lit. e MHG fallenden Gewerbearten gestatten will. Es steht ihr somit auf diesem Gebiet zweifellos eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, was nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gen�gt, um ihr die M�glichkeit zu geben, sich im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren auf ihre Autonomie zu berufen (BGE 104 Ia 126 E. 2b, BGE 103 Ia 196 und 474 ff. mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht glaubt allerdings, die Autonomie der Stadt Z�rich sei im vorliegenden Falle aus einem besonderen Grunde zu verneinen, n�mlich deshalb, weil der Entscheid ausschliesslich von der Auslegung einer Norm des kantonalen Gesetzesrechtes abh�nge, also von einer Frage, hinsichtlich welcher der Gemein de keine selbst�ndige Entscheidungsbefugnis zustehe. Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang einzig, dass die h�chste kantonale Instanz der Stadtgemeinde Z�rich verwehrt hat, von ihrer Entscheidungsbefugnis gem�ss � 14 Abs. 1 MHG Gebrauch zu machen. Sie hat damit in die Autonomie der Gemeinde eingegriffen. Ob dies auf Grund kommunalen, kantonalen oder gar eidgen�ssischen Rechtes geschehen sei, ist nach der erw�hnten Rechtsprechung nicht erheblich (BGE 104 Ia 127, 103 Ia 474 ff.)
3. a) Die Feststellung, dass das Verwaltungsgericht durch den angefochtenen Entscheid in den Autonomiebereich der Stadtgemeinde Z�rich eingegriffen habe, bedeutet noch nicht, dass dieser Eingriff ungerechtfertigt gewesen sei. Wie es sich damit verhalte, ist im folgenden zu pr�fen. Die �berpr�fung des verwaltungsgerichtlichen Entscheides durch das Bundesgericht erfolgt unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r, soweit nicht die Verletzung spezieller Normen des eidgen�ssischen oder kantonalen Verfassungsrechtes in Frage steht (BGE 104 Ia 45 und die bereits zitierten Urteile).
b) Im angefochtenen Entscheid beruft sich das Verwaltungsgericht sowohl auf kantonales als auch auf eidgen�ssisches BGE 106 Ia 206 S. 209Recht. Es legt dar, dass und aus welchen Gr�nden eine Veranstaltung wie die sogenannte "Peep-Show" nicht unter die Bestimmung von � 8 lit. e MHG falle; es stellt aber auch fest, dass die Ausdehnung der Patentpflicht gem�ss MHG auf Veranstaltungen dieser Art gegen die durch Art. 31 BV gew�hrleistete Handels- und Gewerbefreiheit verstiesse. Indessen handelt es sich nicht um zwei voneinander unabh�ngige Begr�ndungen. Das Verwaltungsgericht sagt nicht, die Statuierung einer Bewilligungspflicht f�r "Peep-Shows" verstiesse schlechthin gegen Art. 31 BV, sondern es stellt lediglich fest, solche Veranstaltungen d�rften nicht durch extensive Auslegung des bestehenden kantonalen Gesetzesrechtes als bewilligungspflichtig erkl�rt werden, ansonst Art. 31 BV verletzt w�rde. Genau betrachtet hat somit das Verwaltungsgericht seinen Entscheid allein durch Auslegung von kantonalem Recht begr�ndet, wobei es im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Notwendigkeit der verfassungskonformen Auslegung betont und in diesem Zusammenhang hilfsweise auch die Rechtsprechung zu Art. 31 BV herangezogen hat. Eine Doppelbegr�ndung liegt einzig hinsichtlich der Frage nach einer allf�lligen gewohnheitsrechtlichen Grundlage der Bewilligungspflicht vor.
c) Die Beschwerdef�hrerin macht in ihrer Rechtsschrift nicht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Tragweite des verfassungsm�ssigen Individualrechtes der Handels- und Gewerbefreiheit verkannt, obschon diese R�ge an sich mit der Autonomiebeschwerde h�tte erhoben werden k�nnen (BGE 104 Ia 127; BGE 103 Ia 195 f.). Sie beschr�nkt sich vielmehr darauf, die Auslegung von � 8 lit. e MHG, also von kantonalem Gesetzesrecht, durch das Verwaltungsgericht als willk�rlich zu beanstanden. Da der angefochtene Entscheid nach dem Gesagten im Hauptpunkt nicht auf zwei selbst�ndigen Begr�ndungen beruht, ist diese R�ge ausreichend. Die Auslegung des kantonalen Gesetzesrechts durch das Verwaltungsgericht kann das Bundesgericht - wie erw�hnt (E. 3a) - nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r �berpr�fen.
4. a) Die �� 7 und 8 des MHG lauten:
� 7. Zur Aus�bung des Hausiergewerbes ist, abgesehen von dem in � 5
aufgef�hrten Hausierverkehr, eine Bewilligung
� 8. Als patentpflichtiger Hausierverkehr ist zu behandeln:
a) das Feilbieten von Waren durch Umherf�hren und Umhertragen in den
BGE 106 Ia 206 S. 210Strassen und den H�usern; b) das Kolportieren von B�chern, Zeitschriften und Bildern;
c) der gewerbsm�ssige, im Umherziehen betriebene Ankauf oder Eintausch
von Lumpen, Knochen, Fellen, H�rnern, Klauen, Borsten, altem Eisen, alten
(Kesselflicken, Scherenschleifen, S�genfeilen, Strohflechten, Sieb- und
von gewerblichen oder k�nstlerischen Leistungen, bei denen ein h�heres
Panoramas, Bildergalerien, Karussells, Schauspieler, S�nger, Musikanten,
Kunstreiter, Seilt�nzer, Taschenspieler, usw.);
f) (aufgehoben durch � 10 des Gesetzes gegen unlauteren Wettbewerb
g) die durch einen Gantbeamten vollzogene �ffentliche
h) das vor�bergehende
(� 2).
Das Verwaltungsgericht erkl�rt, das Anbieten von pers�nlichen Leistungen - gewerblicher, musikalischer, schauspielerischer Art usw. - k�nne nur dann unter den Begriff "Hausierverkehr" fallen, wenn die T�tigkeit im Umherziehen ausge�bt werde; station�re Betriebe seien vom Gesetz nicht erfasst. F�r station�re Betriebe brauche es somit keine Bewilligung. Es ist einzur�umen, dass nach dem Sprachgebrauch Schaustellungen nicht zum Hausiergewerbe geh�ren. Jemand hausiert, wenn er umherzieht, meist von Haus zu Haus geht und seine Waren anbietet. Auch Zirkusleute, die von Ort zu Ort ziehen, hausieren nicht, aber es ist unbestritten, dass sie nach dem MHG eine Bewilligung brauchen. Das zeigt bereits, dass das MHG unter den Hausierverkehr auch gewisse T�tigkeiten subsumiert, die an sich nicht als Hausieren bezeichnet werden.
b) Das Verwaltungsgericht tr�gt dem Umstand zu wenig Rechnung, dass in � 8 MHG deutlich unterschieden wird zwischen T�tigkeiten, die nur unter das Gesetz fallen, wenn sie im Umherziehen, ambulant, ausge�bt werden, und T�tigkeiten, die dem Gesetz unterworfen sind, auch wenn sie in einem station�ren Betrieb ausge�bt werden. In lit. a-d wird genau gesagt, dass die hier genannten T�tigkeiten vom Gesetz nur erfasst sind, wenn sie ambulant ausge�bt werden ("Umherf�hren und Umhertragen", "Kolportieren", "Umherziehen"). In den lit. e-h dagegen wird nichts von Umherziehen oder �hnlichem gesagt, und bei logischer Auslegung des Gesetzes muss daraus BGE 106 Ia 206 S. 211der Schluss gezogen werden, dass die in lit. e-h genannten T�tigkeiten dem Gesetz auch dann unterworfen sind, wenn sie nicht ambulant, sondern station�r ausge�bt werden. Das spricht bereits daf�r, dass das Verwaltungsgericht das Gesetz falsch ausgelegt hat und dass entgegen seiner Ansicht f�r Schaustellungen auch dann eine Bewilligung n�tig ist, wenn sie in einem station�ren Betrieb produziert werden, wobei nat�rlich stets vorausgesetzt ist, dass kein "h�heres wissenschaftliches oder Kunstinteresse" obwaltet.
c) Die Unrichtigkeit der verwaltungsgerichtlichen These, von � 8 MHG seien nur T�tigkeiten erfasst, die im Umherziehen ausge�bt werden, ergibt sich vollends daraus, dass in diesem Paragraphen auch T�tigkeiten erw�hnt sind, die �berhaupt nur station�r ausge�bt werden. Dazu geh�rt nicht nur die �ffentliche Versteigerung von Handelswaren aus freier Hand durch den Gantbeamten (lit. g), sondern nach der inzwischen aufgehobenen lit. f auch der freiwillige Ausverkauf in station�ren Verkaufsbetrieben, wenn derselbe nicht wegen g�nzlicher Gesch�ftsaufgabe stattfindet (sog. Sonderverk�ufe). Hinzu kommt der Fall der lit. h, in welchem ein Warenlager in fester Verkaufsstelle feilgeboten wird (sog. Wanderlager). Die These, dass sich � 8 MHG nur auf ambulante T�tigkeiten beziehen k�nne, steht demnach mit dem klaren Wortlaut dieser Bestimmung im Widerspruch.
5. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann die rechtsanwendende Beh�rde vom klaren Gesetzeswortlaut nur dann ohne Verletzung von Art. 4 BV abweichen, wenn triftige Gr�nde daf�r bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt (BGE 104 Ia 7 E. 1 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung trifft hier nicht zu.
a) Die gesetzgebende Beh�rde hat nach dem Erlass des MHG selber zum Ausdruck gebracht, dass nach ihrer Meinung auch Schaustellungen in einem station�ren Betrieb unter das MHG fallen. In � 1 der inzwischen aufgehobenen Verordnung �ber die Errichtung und den Betrieb von Kino-Theatern von 1916 wurde bestimmt, dass ein Kinobesitzer ein Gewerbepatent haben muss, wobei die Patentpflicht ausdr�cklich auf die �� 7 und 8 MHG gest�tzt wurde. Diese Verordnung wurde vom Regierungsrat erlassen und vom Kantonsrat genehmigt; da im Text des � 1 Abs. 1 der Verordnung die Patentpflicht ausdr�cklich auf "�� 7 und 8 lit. e des Markt- und Hausiergesetzes" gest�tzt wird, ist es eindeutig, dass der Kantonsrat bei der BGE 106 Ia 206 S. 212Genehmigung der Verordnung der Meinung war, � 8 lit. e MHG gelte auch f�r Schaustellungen in station�ren Betrieben, n�mlich in Kino-Theatern. Das wird best�tigt durch die Hinweise auf das MHG in den beleuchtenden Berichten zum kantonalen Filmgesetz von 1963 und zum heute geltenden Filmgesetz von 1971. Wenn Kinovorf�hrungen unter � 8 lit. e MHG fallen, scheint es klar zu sein, dass f�r "Peep-Shows" das gleiche gilt.
b) Es mag ferner darauf hingewiesen werden, dass das Verwaltungsgericht in einem Urteil vom 13. Oktober 1971 selber annahm, das Aufstellen von Spielapparaten sei eine patentpflichtige Schaustellung im Sinne des � 8 lit. e MHG, mit andern Worten: Auch ein station�rer Betrieb k�nne eine Schaustellung im Sinne der zitierten Gesetzesvorschrift sein (Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts 1972 Nr. 63). Mit dem angefochtenen Entscheid hat es seine eigene Praxis ge�ndert. Das Bundesgericht hat, freilich nur bei Pr�fung unter dem Gesichtswinkel des Art. 4 BV, erkl�rt, nach � 8 lit. e MHG k�nnten auch Darbietungen als patentpflichtig betrachtet werden, die station�r erfolgen (Urteil vom 16. Juli 1948 i.S. Stucki u. Steiner). Dabei wurden �hnliche �berlegungen angestellt wie hier.
c) Es kommt hinzu, dass offenbar seit Jahrzehnten davon ausgegangen wurde, auch f�r Schaustellungen in station�ren Betrieben sei eine Bewilligung n�tig. F�r Kinos, Vari�t�s, Dancings, Spielsalons, Nachtclubs mit Stripteasevorf�hrungen wurde stets eine Bewilligung verlangt. Der Beschwerdegegner f�hrte selber in seiner dem Verwaltungsgericht eingereichten Beschwerde aus: "Richtig ist und vom Beschwerdef�hrer auch unbestritten, dass f�r den Betrieb einer "Peep-Show" eine Bewilligung des Polizeivorstandes der Stadt Z�rich gem�ss � 8 lit. e bzw. � 14 des Gesetzes betreffend das Markt- und Hausierwesen vom 17. Mai 1894 (MHG) notwendig ist. Das ist vom Beschwerdef�hrer auch nie bestritten worden." Dies zeigt doch wohl deutlich, dass nach allgemeiner Auffassung auch f�r Schaustellungen in station�ren Betrieben eine Bewilligung n�tig ist. F�r Kinos, Vari�t�s, Konzert- und Tanzlokale sowie Spielsalons wurde, wie gesagt, stets die Bewilligungspflicht angenommen und wurden die entsprechenden Geb�hren verlangt und bezahlt. Es ist aber bei der Interpretation eines Gesetzes nicht unwesentlich, dass es seit Jahrzehnten in einem bestimmten Sinn ausgelegt und angewendet wurde.
d) Ein Argument scheint freilich f�r die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu sprechen, doch erweist es sich nicht als stichhaltig. Nach � 10 Abs. 1 MHG wird das Patent nur f�r eine Person erteilt und ausschliesslich auf deren Namen ausgestellt. Das Verwaltungsgericht meint, wenn � 8 lit. e MHG auch f�r "Peep-Shows" in station�ren Betrieben gelte, h�tte das zur Folge, dass jede Frau, die in der "Peep-Show" auftritt, ein Patent haben m�sste, was nicht sinnvoll w�re. Man kann aber sehr wohl annehmen, dass bei station�ren Betrieben in analoger Anwendung des � 10 Abs. 2 MHG das Patent auf den Namen des Betriebsinhabers auszustellen ist, wie das offenbar in der Praxis seit Jahrzehnten stets getan wurde.
Es bestehen demnach keine triftigen Gr�nde f�r die Annahme, der Wortlaut des � 8 MHG, wonach auch T�tigkeiten, die station�r ausge�bt werden, dem Gesetz unterworfen sind, gebe nicht den wahren Sinn der Bestimmung wieder. Vielmehr scheint es, dass die verwaltungsgerichtliche Auslegung offensichtlich nicht dem Sinn des Gesetzes entspricht. Nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts k�nnte z.B. jeder Kinobesitzer im Kanton Z�rich vor dem Filmprogramm auf der B�hne eine Stripteaseshow oder eine �hnliche Schau vorf�hren, ohne dass es daf�r einer Bewilligung bed�rfte. Irgendwo im Kanton k�nnten Peep-Show-Betriebe er�ffnet werden, und zwar ganz nach Gutfinden des Betriebsinhabers, da ja keine Bewilligungspflicht besteht. Das kann klarerweise nicht der Sinn des MHG sein. Es d�rfte wohl kaum einen Schweizer Kanton geben, in welchem man ganz frei und ohne jede Bewilligungspflicht ein Striplokal er�ffnen oder eine "Peep-Show" zeigen kann.
Indem das Verwaltungsgericht ohne triftige Gr�nde entgegen dem klaren Wortlaut des � 8 MHG annahm, das MHG erfasse "keine ortsgebundenen Darbietungen", so dass f�r den Betrieb einer "Peep-Show" keine Bewilligung erforderlich sei, hat es das genannte Gesetz in unhaltbarer Weise ausgelegt. Es liegt somit ein ungerechtfertigter Eingriff in die Autonomie der Stadtgemeinde Z�rich vor, weshalb die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Das Verwaltungsgericht hat das Gesuch des Beschwerdegegners materiell zu pr�fen und zu entscheiden, ob die untern Instanzen die Bewilligung zu Recht versagt haben oder nicht.

References: BGE 
 Art. 31
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 Art. 31
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 Art. 4
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