Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00447-4011-2013-de-febrero-9-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_6c3524e501b54045815723034c215a5c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-12 03:41:00+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2012-00447 de febrero 9 de 2015
SENTENCIA 2012-00447 DE 09 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:FACTORES SALARIALES Y PRESTACIONALES EXPEDIDOS CON CARENCIA DE COMPETENCIA NO ORIGINAN DERECHOS ADQUIRIDOS. PARA ESTABLECER EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LAS PENSIONES DE SERVIDORES PÚBLICOS ADEMÁS DE LO ESTABLECIDO TAXATIVAMENTE POR EL ARTÍCULO 3° DE LA LEY 33 DE 1985, SE DEBE ACUDIR A TODAS AQUELLAS SUMAS QUE PERCIBE EL TRABAJADOR DE MANERA HABITUAL Y PERIÓDICA COMO CONTRAPRESTACIÓN DIRECTA POR SUS SERVICIOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE SE LES DÉ, TALES COMO ASIGNACIÓN BÁSICA, GASTOS DE REPRESENTACIÓN, PRIMA TÉCNICA, DOMINICALES Y FESTIVOS, HORAS EXTRAS, AUXILIOS DE TRANSPORTE Y ALIMENTACIÓN, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, PRIMA DE SERVICIOS, INCREMENTOS POR ANTIGÜEDAD, QUINQUENIOS, ENTRE OTROSTENIENDO EN CUENTA, QUE EL ESTADO NO ESTÁ OBLIGADO A MANTENER UN RÉGIMEN DE FORMA PERMANENTE PORQUE LAS INSTITUCIONES Y SUS REGULACIONES DEBEN ADECUARSE AL ORDEN SOCIAL, CULTURAL Y ECONÓMICO QUE GOBIERNA EL MOMENTO, DE MANERA QUE EL SALARIO O LAS PRESTACIONES SOCIALES DEBAN PERMANECER PERENNES Y SOLO SER MODIFICADAS EN LO FAVORABLE. ES DECIR QUE SE DEBEN RESPETAR SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DE QUIENES LOS PERCIBAN AL MOMENTO DE LA EXPEDICIÓN DEL NUEVO RÉGIMEN SIN EMBARGO, ADVIRTIÓ, LA INCLUSIÓN DE DICHOS FACTORES SE DEBE RESPETAR SIEMPRE Y CUANDO ESTÉN AMPARADOS POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN, SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN DEL BONO PENSIONAL, LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN, LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN, SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DEL CONGRESISTA, CLASES DE SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓ, LIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL, RELIQUIDACIÓN DEL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN
Sentencia 2012-00447 de febrero 9 de 2015
Radicación: 2500002342000201200447 01 (4011-2013)
Actor: Carlos Noel Parada González
Demandado: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - Foncep.
El problema jurídico que suscita la controversia consiste en establecer la legalidad de las resoluciones 507 de 20 de abril de 2009 y Oficio 18.08.2009 de 18 de agosto de 2009, en cuanto no incluyeron en la liquidación de la pensión de jubilación, reconocida a favor del actor, algunos factores de liquidación.
No es objeto de discusión que el señor Carlos Noel Parada González, prestó sus servicios al Estado por de 20 años, 4 meses y 8 días, desde el 21 de octubre de 1975 hasta el 29 de febrero de 1996 en la Caja de Previsión Social de Bogotá, en el cargo de oficial de droguería (fls. 3 y 16):
Tampoco es objeto de controversia que el actor es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al entrar en vigencia el sistema de seguridad social para los servidores públicos del orden territorial, esto es a 30 de junio de 1995, contaba con 42 años, 10 meses y 22 días de edad, según se desprende de su fecha de nacimiento que lo fue el 8 de agosto de 1952 (fl. 2), y que también completó más de 15 años de servicios (19 años, 8 meses y 9 días fl. 3), lo que significa que su pensión de jubilación, en cuanto a edad, tiempo de servicio o número de semanas de cotización y monto, se rige por la normatividad anterior a dicha ley, que es la contenida en la Ley 33 de 1985.
Si se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada norma, para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley, pues la normatividad anterior señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la ley en los términos ya indicados(1).
Sin embargo, como bien lo consideró el a quo, a partir de la sentencia de unificación de la Sección Segunda proferida el 4 de agosto de 20101, la corporación ha venido precisando que para establecer el ingreso base de liquidación de las pensiones, no se debe acudir a la relación taxativa de factores salariales señalados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1º de la Ley 62 de la misma anualidad, sino a todas aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé.
La entidad demandada realizó la liquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta únicamente la asignación básica y la prima porcentual de antigüedad, pero el tribunal acogió las pretensiones de la demanda estimando que la base de liquidación debe realizarse teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario devengado durante el último año de servicio incluyendo además de los factores salariales reconocidos los siguientes factores en forma proporcional (doceavas partes): subsidio de transporte, subsidio de alimentación, prima semestral, quinquenio, prima de vacaciones y prima de navidad dentro del período comprendido entre el 29 de febrero de 1995 y el 29 de febrero de 1996 (fls. 200 a 217).
De acuerdo a la certificación de haberes devengados en el último año de servicio del actor visible a folios 16 y 17 del cuaderno principal, se advierte que además de los anteriores conceptos también se le pagó quinquenio, prima antigüedad de vacaciones y prima de navidad extralegal, factores —los dos últimos— que en el recurso de apelación de la parte actora solicita le sean incluidos y que le fueron negados por la sentencia de primera instancia; y el primero, la entidad solicita que debe ser excluido de la reliquidación pensional ordenada por el a quo (fls. 231 y 238).
El fundamento del a quo, para la negativa —prima de antigüedad de vacaciones y prima de navidad extralegal— consistió en que estos conceptos fueron creados por Acuerdos o Decretos, expedidos por el Concejo de Bogotá o el alcalde, en vigencia de la Constitución de 1886, sin que ellos tuvieron competencia para estos efectos. Pues bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con derechos salariales creados mediante actos expedidos por autoridades del orden territorial(2) con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.
Recién expedida la Constitución Política de 1886 y aún con las reformas contenidas en los actos legislativos de 1910 y 1945, los entes territoriales tenían una potestad para la fijación de los sueldos de sus empleados(3), mas no respecto al régimen prestacional de los mismos.
Posteriormente el Acto Legislativo 1 de 1968, estableció que las escalas de remuneración debían ser establecidas por el Congreso a nivel nacional, por las asambleas a nivel departamental y por los concejos en el orden local(4) y señaló en el artículo 76 numeral 9º, que el régimen prestacional de los empleados del orden nacional, era de competencia única y exclusiva del Congreso.
La Constitución de 1991, estableció en su artículo 150 que al Congreso le corresponde dictar las normas generales para que el gobierno fije el régimen prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Es decir que ni en vigencia de la Constitución de 1886, ni en la Constitución de 1991, la fijación del régimen prestacional ha sido competencia de las entidades territoriales, pues ha sido del resorte del Congreso o el legislador extraordinario.
En lo que se refiere a la fijación de sueldos, antes del año 1968 las entidades territoriales tenían una potestad amplia, ahora, con la Constitución de 1991 existe una competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las asambleas y concejos, gobernadores y alcaldes, que fue ratificada por la Corte Constitucional en Sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.
En relación con el tema, esta corporación ha establecido que la legalidad del acto respecto de la competencia para su expedición, debe dilucidarse bajo los parámetros establecidos por las normas vigentes para el momento de su expedición, en consecuencia, el cambio de normatividad respecto de la competencia no implica que dicho acto se torne ilegal o inconstitucional.
No obstante no puede perderse de vista que el empleado que fue vinculado después del año 1968, debe someterse a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en este caso es el previsto por el legislador y no es procedente aplicar factores de salario regulados por normas de orden territorial a empleados públicos sometidos a disposiciones de orden legal.
Como lo ha precisado la Sección en sentencia de 14 de marzo de 2002(5), expediente 1100103250199 00 (3305-00), consejero ponente Jesús María Lemus Bustamante, el Estado no está obligado a mantener un régimen de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que el salario o las prestaciones sociales deban permanecer perennes y solo ser modificadas en lo favorable. Es decir que se deben respetar salarios y prestaciones sociales de quienes los perciban al momento de la expedición del nuevo régimen, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley.
Además la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció respecto a la aplicación de los decretos 1133(6), y 1808 de 1994(7) que fueron expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultades conferidas por la Ley 4ª de 1992, a través de los cuales se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas y se respetaron los derechos adquiridos de los empleados vinculados con anterioridad a su vigencia, 3 de agosto de 1994, de la siguiente manera:
“… las corporaciones públicas territoriales no están facultadas para señalar el régimen prestacional de sus servidores.
…el Concejo Distrital no estaba facultado para establecer mediante acuerdos los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos del orden distrital, así como tampoco podían realizarse actas convenios entre la administración y el sindicato distrital pues la atribución de fijar las prestaciones de los empleados públicos le pertenecía al Congreso de la República bajo la Constitución de 1886 y al Gobierno Nacional conforme a la Constitución vigente…”.
Esta corporación en anteriores oportunidades(8) expresó que no puede considerarse que las expresiones “continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando” consagradas en los decretos 1133 y 1808 de 1994, hubiesen legalizado las prestaciones extralegales que venían siendo reconocidas por acuerdos, decretos distritales y actas de convenio, pues tales actos van en contravía directa de la Constitución y la ley, por haber sido expedidos con carencia absoluta de competencia y, en consecuencia, no originan derechos adquiridos.
Ahora bien, se tiene con respecto al quinquenio, su creación data del año 1933 por Acuerdo 35(9), modificado por los acuerdos 37 de 1933 y 44 de 1961. Esta última norma lo concibió en los siguientes términos:
La recompensa por servicios prestados será pagada a los empleados y obreros que hubieren trabajado al servicio del Distrito o de las empresas afiliadas por periodos de cinco (5) años consecutivos, sin interrupciones mayores de ciento ochenta (180) días, en caso de enfermedad o de accidente de trabajo, o de treinta (30) días, por otras interrupciones de trabajo, mientras no estén disfrutando de pensión de jubilación y hayan desempeñado sus funciones con corrección y competencia, según certificación que deberán expedir en cada caso los respectivos jefes de personal o quien haga sus veces. El valor de esta recompensa será igual al quince por ciento (15%) del sueldo devengado por el trabajador en el último año del respectivo quinquenio y será liquidado de la misma manera que el auxilio de cesantía.
Como su origen, data de fecha anterior al año 1968, el Concejo Distrital bien podía crearlo sí este se considera como elemento salarial, sin embargo se tiene claro que el actor se vinculó después del año 1968, lo que quiere decir que se encuentra sometido a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en este caso es el previsto por el legislador y no es procedente aplicar factores de salario regulados por normas de orden territorial a empleados públicos sometidos a disposiciones de orden legal, por tanto no se avala su inclusión en la liquidación de la pensión.
Por su parte la prima de navidad extralegal y la prima de antigüedad vacaciones fueron previstas en las diferentes convenciones colectivas suscritas por los empleados de la Caja de Previsión Social.
Si bien la sentencia de unificación de esta corporación antes citada, prescribe que se deben incluir todos los factores salariales devengados de manera habitual en el último año de servicios para que hagan parte de la base de liquidación pensional, sin importar su denominación y la entidad certificó qué conceptos fueron devengados, lo cierto es, que no es posible su inclusión en la base de liquidación de la pensión, en razón a que su creación y reconocimiento se hicieron por fuera del marco legal de competencias y no se puede validar cuando en efecto su fundamento es ilegal o inconstitucional(10).
La Sección Segunda - Subsección B, con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez (E), en sentencia de 4 de julio de 2013, expediente 050012331000200102924 01 (0033-2013), actor: Marco Fidel Suárez Mesa, consideró que no era posible incluir factores salariales. Tratándose de la pensión de jubilación cuando estos provienen de disposiciones municipales tales como acuerdos o decretos, de la siguiente manera:
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991 al Congreso de la República le corresponde fijar las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar los requisitos y condiciones del reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, por lo que es ilegal cualquier disposición, referente a: (a) normas de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen la materia; o, (b) convenciones colectivas suscritas por los sindicatos de empleados públicos que establezcan disposiciones relativas a esto tópico.
En tales circunstancias y de acuerdo con lo antes expuesto la Sala no comparte la decisión proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en cuanto a la inclusión del factor quinquenio, solicitado en la apelación por la entidad demandada en el sentido de que no debe ser incluidos en la base de liquidación de la pensión; ya que su creación se dio por fue por fuera del marco legal de competencias, por lo que será objeto de modificación, ya que este factor no puede ser incluido, por las razones antes expuestas.
En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados, y ordenó a la entidad demandada liquidar la pensión de jubilación del actor, en el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio de sirvió de base para los aportes, durante el último año de servicio que son sueldo, subsidio de transporte, prima técnica profesional, prima de alimentación, prima semestral y prima de vacaciones en forma proporcional (doceava parte), y se modificará en el sentido de que la liquidación del quinquenio, no será incluido en la reliquidación pensional.
CONFÍRMASE la sentencia proferida el 25 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por Carlos Noel Parada González.
SEGUNDO.(sic) MODIFÍCASE el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de que la liquidación del quinquenio, no será incluido en la reliquidación pensional.
Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, devuélvase el expediente. Al tribunal de origen.»
(2) Sección Segunda, sentencia de 27 de octubre de 2011, expediente 1313-08. Actor: Manuel Isidro Sánchez Guerrero. Demandado: Hospital San Rafael de Pacho-Cundinamarca.
(3) En sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado, expediente 250002325000200408852 01 (1313-2008), actor: Manuel Isidro Sánchez Guerrero. Claramente se señaló que con la expedición de la Constitución de 1886 y las reformas contenidas de los años 1910 y 1945 los entes territoriales tenían una potestad amplia para la fijación de los sueldos de sus empleados departamentales, potestad que incluía la de crear factores o elementos de salario. A partir de la reforma de 1968 es evidente que hubo una reforma sustancial, de manera que las competencias de los órganos de dirección de los entes territoriales se limitó a la potestad de determina las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo.
(4) ART. 127.—Son atribuciones de los concejos, que ejercer conforme a la ley, las siguientes: “3. determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias, y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.
(5) Reiterado en fallo de 19 de mayo de 2005, expedientes 11001032500020020211 01, Nº interno: 4396-2002, actor: Luis Eduardo Cruz Porras (acumulados 11001032500020020209 01 (4333-02), actor: Augusto Gutiérrez y otros, 11001032500020020213 01 (4406-02), actor: Enrique Guarín Álvarez; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor: Pablo Emilio Ariza Meneses y otros), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(6) “Por el cual se fija el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas”. ART. 1º—“Las personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del presente decreto y que conforme a las disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público”. ART. 2º—“Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este Decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando”.
(7) “por el cual se modifica el Decreto 1133 del 1º de junio de 1994”. ART. 1º—“Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando”.
(8) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de diecinueve de mayo de dos mil cinco, C.P. Jesús María Lemus Bustamante, radicación 11001-03-25-000-2002-0211-01(4396-02), actor: Luis Eduardo Cruz Porras.
(9) Dispuso mediante el artículo 24 el Acuerdo 35 de 1933, que la recompensa por servicios se pagará a los empleados y obreros que hubieren trabajado continuamente al servicio del municipio por un tiempo no inferior a 5 años y que comprueben haber desempeñado sus funciones con corrección y competencia, aún cuando se retiren voluntariamente del trabajo”.
(10) Lo anterior ha sido reiterado en sentencia de 13 de febrero de 2014, M.P. Alfonso Vargas Rincón, expediente 2378-12. Actor: Ana Rosa Solano de Rincón.

References: ARTÍCULO 3
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 76
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 24