Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zwiazanie_kasacyjnym_orzeczeniem_Naczelnego_Sadu_Administracyjnego-ebook/p108363i184965
Timestamp: 2017-11-25 09:46:49+00:00

Document:
Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [Wojciech Sawczyn] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00397 007605 11070153 na godz. na dobę w sumie
Autor: Wojciech Sawczyn Liczba stron: 282
ISBN: 978-83-255-5923-6 Data wydania:
Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej I. Uwagi wstępne Jedną z głównych podstaw budowy systemu organów państwowych jest ustanowiona w art. 10 Konstytucji RP zasada trójpodziału władzy, stanowiąca fundament liberalno­demokratycznych ustrojów państwowych1. Ta nadrzędna zasada wywodzi się z teorii podziału władzy K. Monteskiusza2, z której wyni­ ka, że „kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele wła­ dza prawodawcza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności, ponieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrań­ skich praw, które będzie tyrańsko wykonywał. Nie ma również wolności, jeśli władza sądowa nie jest oddzielona od prawodawczej i wykonawczej. Gdyby była połączona z władzą prawodawczą, władza nad życiem i wolnością oby­ wateli byłaby dowolną, sędzia bowiem byłby prawodawcą. Gdyby była połą­ czona z władzą wykonawczą sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela”3. „Dla ide­ alnego modelu trójpodziału władzy przedstawionego przez K. Monteskiusza musiały wystąpić więc łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich było wyodręb­ nienie trzech władz w państwie, zaś drugą – wzajemne hamowanie się i od­ działywanie na siebie tychże władz”4. 1 P. Winczorek, Wstęp do nauki o państwie, Warszawa 2000, s. 165. 2 Chociaż wskazuje się, że idea podziału władzy narodziła się w połowie XII w. w angielskiej myśli politycznej, a jej głównymi prekursorami byli lewellerzy – członkowie radykalnego angiel­ skiego ugrupowania głoszącego w XII w. ideę powszechnej równości obywateli – wśród nich J. Lilburne i J. Locke – por. G. Kryszeń, w: G. Kryszeń (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie i prawie, Białystok 2004, s. 104. 3 K. Monteskiusz, O duchu praw, Warszawa 1957, s. 24. 4 W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 26. 7 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... Tak w Polsce, jak i w innych współczesnych, demokratycznych państwach rozwiązania dotyczące podziału władz w państwie odwołują się do monte­ skiuszowskiego ideału. Oczywiście „na plan pierwszy wysuwa się problematy­ ka stosunków egzekutywy i legislatywy, a na plan dalszy schodzi realna władza sądownicza, mająca w zamyśle K. Monteskiusza, równoważyć dwie pozosta­ łe (ustawodawczą i wykonawczą). (…) Dziś podział władzy (oczywiście nie w idealnej formule5) jest więc jedną z głównych cech demokratycznego pań­ stwa prawnego, znajdującą swoje odbicie w ustawach zasadniczych”6, chociaż „nawet w okresie kształtowania nowoczesnej koncepcji podziału władzy jej założenia poddawano krytyce; jeden z budowniczych podstaw ustroju Stanów Zjednoczonych twierdził, że tylko taki podział ma znaczenie: «Z jednej strony tworzenie i ustanawianie praw, z drugiej zaś wprowadzenie ich w życie i ad­ ministrowanie»7”8. D. Kijowski wręcz stawiał pytanie, czy rozdział kompeten­ cji między władzą wykonawczą a sądowniczą nie polega na tym, że egzekuty­ wa rozstrzyga sprawy w postępowaniu niespornym, a sąd rozstrzyga te same sprawy w sytuacji konfliktu między władzą a obywatelem9. Na marginesie warto tylko wskazać, że zasada podziału władz została po raz pierwszy wypowiedziana w art. 13 francuskiej ustawy z 16–24.8.1790 r. o rozdziale władz, a co ciekawe – w przeciwieństwie do dzisiejszego jej po­ strzegania – rozdział władzy sądowej od wykonawczej był tłumaczony ko­ niecznością ochrony władzy wykonawczej przed ingerencją sądów, które w okresie poprzedzającym Rewolucję Francuską 1789–1799 uzyskały zbytnią potęgę10. Pośród organów państwowych sądy zajmują pozycję specjalną, będąc orga­ nami w znacznej części samodzielnymi i jedynymi posiadającymi kompeten­ cje do wykonywania wymiaru sprawiedliwości. Już przed II wojną światową, pod rządem Konstytucji z 1921 r.11 w doktrynie funkcjonowało pojęcie nie­ 5 Np. dla L. Morawskiego „zasada podziału władzy od lat funkcjonuje wyłącznie jako mechanizm określający zasady odpowiedzialności politycznej za sprawowanie władzy i nie ma nic wspólnego z rozdziałem funkcji tworzenia i stosowania prawa” – L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, s. 264. 6 P. Sarnecki, Współczesne rozumienie podziału władzy, w: K. Janowski (red.), Nowa Konstytu­ cja RP. Wartości, jednostka, instytucje, Toruń 1991, s. 20. 7 C. Hitchens, T. Paine, Prawa człowieka. Biografia, Warszawa 2008, s. 117. 8 W. Taras, Glosa do uchwały NSA (7) z 15.6.2011 r., I OPS 1/11, OSP 2011, Nr 12, poz. 123. 9 D. Kijowski, Wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych a sądowa kontrola admi­ nistracji, w: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr. hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 332. 10 Tak H. Lederer, erwaltungsgerichtsbarkeit und Justiz in Frankreich, Archiv des öffentliches Rechts 1956, Nr 3–4, s. 449. 11 Ustawa z 17.3.1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.). 8 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej zależności sądów od innych organów władzy państwowej, a w samej Ustawie Zasadniczej wprowadzono zarazem pojęcie niezawisłości sądów, jak i nieza­ wisłości orzekających sędziów, będące usankcjonowaniem teorii trójpodziału władz, wywodzącej się z idei K. Monteskiusza12. II. Istota sądowej kontroli administracji Jednym z kluczowych dla demokratycznego państwa prawa elementów re­ lacji pomiędzy władzą sądowniczą a władzą wykonawczą czy, mówiąc inaczej, wpływu władzy sądowniczej na działania władzy wykonawczej stało się po­ wołanie do życia sądów administracyjnych, które dokonują kontroli aktów ad­ ministracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem, a wynikiem tej kontroli (jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa przez kontrolowany organ administra­ cji) może być jedynie uchylenie kontrolowanego aktu, a nie jego zastąpienie nowym13. „Kontrola ta polega na badaniu prawidłowości działań podmiotu kontrolowanego (ze względu na przyjęte kryteria), natomiast nie polega na zastępowaniu wadliwych działań podmiotu kontrolowanego prawidłowymi działaniami podmiotu kontrolującego”14. R. Hauser wskazuje, iż „sprawowa­ nie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kon­ trolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądowa, nie powinna prowadzić do zastępowania działania podmiotu podle­ gającego kontroli”15. Jest to istotne tak z punktu widzenia istoty kontroli, jak i naczelnej, konstytucyjnej zasady trójpodziału władz w państwie16. Należy jednak wspomnieć, że w Prawie o postępowaniu przed sądami administra­ cyjnymi ustawodawca przewidział pewne uprawnienie orzecznicze sądów administracyjnych, które umożliwia im zastępowanie organów administracji publicznej17, a służy temu instytucja uregulowana w art. 154 § 2 PostAdmU. Można wskazać za E. Ochendowskim, że instytucja ta „stanowi kolejny wyją­ 12 Por. np. S. Glaser, Polski proces karny w zarysie, Kraków 1934, s. 77 i n. 13 W innym przypadku działanie sądu powielałoby pracę administracji publicznej, co narusza­ łoby zasadę trójpodziału władz, stanowiąc przejaw tzw. podwójnej administracji – por. M. Zimmer- mann, Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, Poznań 1949, s. 129. 14 M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA), w: Z. Cieślak, Z. Niewiadomski (red.), Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284. 15 R. Hauser, Założenia reformy, s. 24. 16 M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu, s. 284–285. 17 Por. M. Bogusz, Uwagi na tle przepisu art. 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: D. Kijowski, A. Miruć (red.), Jakość prawa administracyjnego, War­ szawa 2012, s. 160. 9 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... stało sądownictwa administracyjnego tek od reguły, iż sąd administracyjny nie decyduje w sprawach administracyj­ nych, lecz sprawuje jedynie kontrolę legalności działania administracji”18. Nie zmienia to faktu, że głównym celem, a jednocześnie rezultatem aktywności sądów administracyjnych jest jednak eliminacja niezgodnych z prawem dzia­ łań organów administracji publicznej, by powrócić do stanu zgodności z pra­ wem, a więc, w uproszczeniu, sądy administracyjne obu instancji nie są sąda­ mi faktu, tylko sądami prawa. Jest to, jak wskazuje T. Woś, „represyjna funkcja kontroli sądowej”19. „Ukształtowanie się ostatnią i ważniejszą gwarancją systemu państwa prawnego, «praworządnego»”20. Sądownictwo administracyjne – obok sądownictwa konstytucyjnego i urzę­ du Rzecznika Praw Obywatelskich – stanowi zatem główny filar demokra­ tycznego państwa prawnego. „(…) Bez sądownictwa administracyjnego nie ma praworządności tak jak bez armii nie ma pewności granic a bez policji bezpieczeństwa wewnętrznego”21. Kontrola legalności działań organów admi­ nistracji publicznej przez niezawisły sąd daje gwarancję ochrony praw jed­ nostki przed niemającymi uzasadnienia prawnego ingerencjami administra­ cji publicznej22. Zadaniem sądownictwa administracyjnego jest więc ochrona praw podmiotowych jednostki, co sądy administracyjne czynią, rozpoznając i rozstrzygając spory o zgodność z prawem działania lub przewlekłego dzia­ łania i bezczynności administracji publicznej, toczące się pomiędzy jednost­ ką a organami administracji publicznej. W końcu główną intencją powoła­ nia organów władzy sądowniczej, dokonujących kontroli administracji, było stworzenie takich organów państwowych, które dbałyby właśnie w pierwszej kolejności o ochronę praw podmiotowych jednostki, a dopiero wtórną funk­ cją sądów administracyjnych stało się zabezpieczenie obiektywnego porządku prawnego23. Chociaż zatem z art. 184 Konstytucji RP wynika, że sądy admi­ nistracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, to jednak należy zgodzić się z B. Adamiak, że przy­ jęte w art. 184 Konstytucji RP rozwiązanie nie podważa tezy, iż sądownictwo administracyjne powołane jest do ochrony praw podmiotowych jednostki, 18 W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania, s. 163–164. 19 T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 19. 20 E. Ochendowski, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoad­ ministracyjne, Warszawa 2005, s. 16, za: M. Zimmermann, Nauka administracji, s. 24. 21 J. Langrod, Sprawa reaktywacji sądownictwa administracyjnego, za: J. Langrod, Znosić czy rozbudować, 1929 r., w: Przedruki z „Gazety Administracji” z 1946 roku, ST 1999, Nr 5, s. 72. 22 M. Buszyński, O reformę sądownictwa administracyjnego, w: Przedruki z „Gazety Admini­ stracji” z 1946 roku, ST 1999, Nr 5, s. 61 i n. 23 E. Iserzon, J. Starościak, Prawo administracyjne w zarysie, Warszawa 1959, s. 225 oraz J. Sta- rościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 372. 10 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej i też taka jest jego podstawowa funkcja24. Tym samym „jeżeli organy admi­ nistracji nie są w stanie przedstawić przekonującego usprawiedliwienia dla swych decyzji, a sędzia nie ma pewności, jak należy prawidłowo rozstrzyg­ nąć sprawę, to powinien orzec, kierując się wolnością obywatela, a nie intere­ sami administracji publicznej. Sędziowie XXI w. muszą być zorientowani na podstawową wartość, jaką jest wolność, a nie na hierarchiczne autorytety ani na tak niejasne wartości, jak dobro wspólne. Troska o dobro wspólne to za­ danie rządu i jego administracji oraz ustawodawcy. Sędziemu administracyj­ nemu zaś powierzona została indywidualna ochrona prawna obywatela, a nie interesy ogółu”25. Treścią sądowej kontroli administracji jest więc przede wszystkim ochro­ na wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w relacjach z administracją publiczną, a także budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowa­ dzanych z niej standardów. Przecież ideowym znaczeniem sądownictwa ad­ ministracyjnego jest bycie jak gdyby strzałką regulującą ciśnienie w ustrojo­ wym kotle społecznym26, a „istnienie sądów administracyjnych traktuje się czasem jako differentia specifica ustrojów praworządnych”27. III. Podstawy prawne systemu polskiego sądownictwa administracyjnego Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez NSA oraz WSA28 poprzez kontrolę działalności administracji publicznej polega przede wszystkim na rozstrzyganiu sporów między obywatelem a organem administracji co do le­ galności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych przez ten organ, a doty­ czących praw i obowiązków uczestniczącego w wyżej wymienionym sporze obywatela, jak też na badaniu zgodności z ustawami uchwał organów samo­ rządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów admini­ 24 B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administra­ cyjnego, w: J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz (red.), Polski model sądownictwa admini­ stracyjnego, Lublin 2003, s. 18; por. też J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia, 14–16 kwietnia 2008 r., s. 1 i n. 25 P. Tiedemann, Wyzwania stawiane przed sędzią XXI wieku, ZNSA 2012, Nr 6, s. 89. 26 J. Langrod, Sprawa reaktywacji, s. 77. 27 Tamże, s. 71. 28 Konstytucja RP mówi o „innych sądach administracyjnych” – w momencie uchwalania Ustawy Zasadniczej dopiero toczyły się prace dotyczące ostatecznego modelu sądowej kontroli administracji publicznej, stąd też w 1997 r. jeszcze nie ustalono, że sądy pierwszej instancji będą spadkobiercami nazwy po swoich przedwojennych protoplastach – WSA w Poznaniu, Katowicach i Toruniu. 11 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... stracji rządowej, a te zadania, które stoją przed sądownictwem administra­ cyjnym, stanowią przejaw realizacji zasady trójpodziału władzy, gdyż sąd ten może skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą29. Fundamenty prawne nowoczesnego sądownictwa administracyjnego moż­ na odnaleźć w bardzo uniwersalnych regulacjach. Mianowicie na mocy art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r.30, jednostka „ma prawo do sprawied­ liwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezawisły i bez­ stronny sąd”, jak zaś wynika z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r., zmienionej następnie Protokołami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 231, „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowio­ ny na mocy ustawy (...)”. Oczywiście, bardziej szczegółowo ustrój i funkcjono­ wanie sądów administracyjnych regulują Ustawa Zasadnicza, Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administra­ cyjnymi. Punktem wyjścia dla obowiązującej regulacji procedury sądowoadministra­ cyjnej są przede wszystkim przepisy Konstytucji RP, z których wynika wprost, że: „1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości jako wyodręb­ niona część władzy sądowniczej (art. 10, art. 175 ust. 1, art. 177, art. 183 ust. 1, art. 184 Konstytucji); 2. Postępowanie sądowe, w tym przed sądami administra­ cyjnymi jest dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1 Konstytucji); 3. Odrębny pion dwu­ instancyjnego sądownictwa administracyjnego tworzą NSA i inne sądy ad­ ministracyjne (art. 184 Konstytucji); 4. Sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym do orzekania o zgodno­ ści z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatyw­ nych terenowych organów administracji rządowej. Zakres tej kontroli określają ustawy zwykłe (art. 184 Konstytucji); 5. Sądy administracyjne rozstrzygają także spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administra­ cji rządowej (art. 166 ust. 3 Konstytucji); 6. Ochroną sądową objęta jest również samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Art. 236 ust. 2 Konstytucji zobowiązywał do uchwalenia, przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie konstytucji ustaw wprowadzających w życie art. 176 ust. 132 Konstytucji w zakresie dotyczącym dwuinstancyjnego sądownictwa administra­ 29 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, kom. do art. 184. 30 Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, załącznik. 31 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. 32 „Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne”. 12 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej cyjnego. W wykonaniu tego zobowiązania Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwa­ lił następujące ustawy: Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o postę­ powaniu przed sądami administracyjnymi oraz Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”33. Doprecyzowanie konstytucyjnych założeń dotyczących sądowej kontroli administracji znajdujemy zatem w wyżej wymie­ nionych ustawach zwykłych. Jak wynika z art. 1 § 1 PrUSA, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pub­ licznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między orga­ nami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoław­ czymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Oprócz tego w wielu ustawach szczególnych znalazły się odmienne regulacje dotyczące nie­ których instytucji postępowania sądowoadministracyjnego, głównie w zakre­ sie instytucji techniczno­procesowych34. Przykładem niech będzie art. 147 ust. 3 ustawy z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe35, z którego wynika, że od decyzji o prze­ jęciu banku przez inny bank, uchyleniu zezwolenia na utworzenie banku i jego li­ kwidacji oraz wystąpieniu do Rady Ministrów o likwidację banku – w przypadku banku państwowego, rada nadzorcza może wnieść skargę do sądu administracyj­ nego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Ta regulacja szczególna m.in. skraca wydatnie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. IV. Zakres sądowej kontroli administracji Sądy administracyjne (WSA i NSA) sprawują wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Jak wskazuje J. Jendrośka, „w wykonywaniu funkcji kontrolnej [sądownictwo administra­ cyjne – przyp. autora] realizuje dwie podstawowe kompetencje: kompeten­ cję kontrolną przez badanie legalności prawnych form działania administra­ cji objętych przedmiotem skargi oraz kompetencje sygnalizacyjne dotyczące prawidłowego wykonywania administracji publicznej z punktu widzenia le­ galności i sprawności funkcjonowania aparatu administracyjnego”36. Kontrola jest pojęciem dość szerokim – oznacza w ogólności porównywa­ nie stanu faktycznego ze stanem założonym czy też nadzór nad czymś i dopil­ 33 J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa–Zie­ lona Góra 2003, s. 11–12. 34 K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2011, s. 129–130. 35 T.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm. 36 J. Jendrośka, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Poznań–Wrocław 2001, s. 133. 13 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... nowywanie, aby to funkcjonowało zgodnie z ustalonymi zasadami – ale kry­ terium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa precyzyjnie art. 1 § 2 PrUSA, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgod­ ności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ideę kontroli legalności działalności administracji publicznej trafnie ujął Trybunał Sprawiedliwości, wskazując w swoim wyroku, że „celem kontroli legalności przepisów jest za­ pewnienie przestrzegania wcześniej ustalonych zakresów kompetencji róż­ nych władz, organów i instytucji państwa, lecz nie samo ustalanie tych zakre­ sów. (…) istnienie kontroli sądowej jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawa. (...) Wyrok ogranicza się jednak do wykładni przepisu okre­ ślającego zakres kompetencji (...), lecz co do zasady nie może mieć wpływu na wykonywanie tych kompetencji w tych granicach”37. Zadaniem sądów admi­ nistracyjnych jest więc ocena zgodności działania kontrolowanych podmio­ tów (a więc organów administracji publicznej) z obowiązującym prawem. Z powyższego wynika, że kontrola, która jest sprawowana przez sądy ad­ ministracyjne, ma ograniczony charakter, zajmuje się bowiem tylko jednym z aspektów działalności kontrolowanych podmiotów, pomijając inne – cho­ ciażby celowość czy gospodarność. Oznacza to, że sądy te nie badają kontrolo­ wanych aktów i czynności także pod względem ich słuszności38. Jak trafnie wskazuje Z. Kmieciak, zakres kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne uściślony został w prze­ pisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym prze­ de wszystkim w art. 3 § 2 PostAdmU, który kategoryzuje przedmiot skarg kie­ rowanych do WSA39. Kontrola sądowa zgodności z prawem działalności albo bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracji pub­ licznej jest kontrolą samoistną, a więc stanowi jedyny przejaw aktywności są­ dów administracyjnych i jest wyłączną treścią tej działalności40. Podstawowym jej sposobem jest kontrola następcza41 w różnorakim stopniu penetrująca wy­ 37 Wyr. TS z 11.9.2008 r., C­428/06, Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) i inni przeciwko Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya i inni (orzeczenie wstępne), Przegląd Podatkowy 2008, Nr 11, s. 52. 38 Należy jednak pamiętać, że w myśl art. 134 § 1 PostAdmU sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa oraz wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze. 39 Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak (red.), Polskie sądownictwo administracyjne, Warszawa 2006, 40 Podobnie T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadmi­ nistracyjne, Warszawa 2009, s. 32. 41 Odnośnie do modeli kontroli por. A. Skoczylas, W. Sawczyn, Du choix des critères de contrôle de l’administration, w: J. Niczyporuk (red.), Les problèmes théoriques de la science administrative, Bruksela–Paryż 2011, passim. s. 10. 14 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej żej wymienioną działalność, ale mająca możliwość kompleksowego badania ca­ łej sprawy aż do jej etapu początkowego, czyli do treści wniosku o jej wszczęcie wniesionego przez uprawniony podmiot lub pierwszej podejmowanej z urzędu czynności organu. „Taka głęboka ingerencja kontrolna dopuszczalna jest wów­ czas, gdy jest to konieczne dla usunięcia przeszkód w zapewnieniu pełnej zgod­ ności z prawem nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ admi­ nistracyjny. Sąd na podstawie oceny zaskarżonego aktu lub czynności władny jest rozszerzyć zakres kontroli na wcześniejsze działania administracji w gra­ nicach danej sprawy, nie będąc związany ani zakresem skargi, ani też jej za­ rzutami. W wyniku takiej pogłębionej przedmiotowo kontroli sprawa admini­ stracyjna powraca do początkowego stanu jej zawisłości jako sprawy otwartej, ale nie takiego samego, jaki istniał przed kontrolą sądową. Na organie admi­ nistracyjnym spoczywa bowiem obowiązek zastosowania się do oceny praw­ nej sformułowanej w wyroku sądu administracyjnego i wszystkich wskazań w niej zawartych. W stosunku do tych działań, które będzie musiał podejmo­ wać organ administracyjny w celu załatwienia sprawy, skutki kontroli sądowej będą przynosiły rezultaty podobne do tych, jakie wywołuje kontrola wstępna. W przypadku wniesienia w takiej sprawie kolejny raz skargi do sądu admini­ stracyjnego, przedmiotem kontroli będzie zgodność z prawem działania admi­ nistracji w odniesieniu do zastosowanych przepisów prawa oraz dostosowania czynności procesowych i załatwienia danej sprawy administracyjnej do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądowym”42. jednostki W nawiązaniu do wcześniejszych uwag dotyczących ochrony praw pod­ miotowych jako konstytutywnej funkcji sądownictwa admini­ stracyjnego warto wskazać na inne spojrzenie na pojęcie „kontrola”, użyte w art. 184 Konstytucji RP. „Można (...) mieć wątpliwości, czy trafnie w art. 184 Konstytucji posłużono się słowem «kontrola», którą sprawują sądy admini­ stracyjne nad działalnością administracji publicznej, skoro sądy te z mocy Jej art. 175 ust. 1 sprawują wymiar sprawiedliwości, co należy (...) rozumieć w ten sposób, iż głównym ich celem jest danie satysfakcji skarżącemu się obywatelo­ wi przez wydanie sprawiedliwego wyroku, a nie poprawianie (kontrolowanie) funkcjonowania administracji publicznej”43. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne odbiega od powszechnego rozumienia roli wymia­ ru sprawiedliwości, a więc rozstrzygania sporów między podmiotami pozo­ stającymi w sporze, aby zadecydować o przysługujących uprawnieniach. Sądy 42 B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 50. 43 M. Szubiakowski, Glosa do postanowienia NSA z 9.8.2005 r., II FSK 885/05, OSP 2006, Nr 3, poz. 29 i wskazana tam literatura; a także wyr. TK z 14.6.1999 r., K 11/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 97. 15 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... administracyjne mają bowiem przede wszystkim za zadanie chronić jednostki przed nadużyciami władzy, a powierzone im orzecznicze zadania są ustawowo wykluczone z zakresu właściwości sądów powszechnych, sądów wojskowych i SN44. V. Właściwość sądów administracyjnych W uchwale NSA (7) z 15.2.2010 r.45 stwierdzono, że kompetencja kontrol­ na sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowa­ nia reguł określonych w przepisach ustrojowych46. Te wszystkie działania mają jednak sens tylko wtedy, gdy zostaną podjęte nie przez jakikolwiek sąd admi­ nistracyjny, ale przez sąd właściwy. „Właściwość” to „zdolność prawna organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu (...)”47. Chociaż wyróżnia się różne rodzaje właściwości, to z punktu widzenia poruszanej w niniejszej pracy problematyki szczególne znaczenie ma ustale­ nie właściwości instancyjnej (konieczność jej uregulowania była konsekwencją dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego) i rzeczowej (która – jak podkreśla Z. Janowicz – zawiera w sobie elementy uprawnienia i obowiązku za­ łatwienia danej kategorii spraw48) sądów administracyjnych. Ustalenie tej pierwszej stosunkowo łatwo dokonać, określona jest ona bo­ wiem wprost w Prawie o ustroju sądów administracyjnych i Prawie o postę­ powaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 2 PrUSA wskazuje mia­ nowicie, iż sądami administracyjnymi są NSA oraz WSA. W art. 3 § 1 PrUSA wskazano z kolei, iż sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji WSA, § 2 tego artykułu zaś określa właściwość NSA, wskazując, że sprawuje on nadzór nad działalnością WSA w zakresie orze­ kania49 w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki od­ woławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagad­ 44 Por. W. Sanetra, Swoboda decyzji sędziowskiej z perspektywy Sądu Najwyższego, PS 2008, Nr 11–12, s. 5. 45 II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39. 46 A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administra­ cyjnych, w: L. Wiśniewski (red.), Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231. 47 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 119–120. 48 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 110. 49 Tzw. nadzór judykacyjny – por. S. Włodyka, Organizacja sądownictwa, Kraków 1959, s. 238. 16
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zwiazanie_kasacyjnym_orzeczeniem_Naczelnego_Sadu_Administracyjnego-ebookRO/p108363i184965" target="_blank" title="Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [Wojciech Sawczyn] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [Wojciech Sawczyn] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 10
 art. 13
 art. 154
 art. 31
 art. 154
 art. 184
 art. 184
 art. 14
 art. 6
 art. 175
 art. 177
 art. 183
 art. 184
 Art. 236
 art. 176
 art. 184
 art. 1
 art. 147
 art. 1
 art. 3
 art. 134
 art. 184
 art. 184
 art. 175
 FSK 
 art. 3