Source: https://www.scribd.com/document/193212874/El-Acto-Administrativo
Timestamp: 2018-09-21 14:38:02+00:00

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TEMA 6. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. 1. Elementos del acto administrativo.
En general, los elementos del acto administrativo suelen ser enumerados en: el sujeto, el objeto o contenido, la causa, el fin y la forma. 1.1. Sujeto. Por definición, el acto administrativo sólo es aquel que es o debe ser dictado por un sujeto de la AAPP. A este respecto, el art. 1.2 LJCA determina que: “Se entenderá a estos efectos por AAPP: a) La AGE. b) La administración de las CCAA. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades Locales.” 1.2. Objeto del acto administrativo. El objeto o contenido del acto administrativo comprenden todos los elementos integrantes de lo que se denomina el “fondo del asunto”. Según Garrido Falla y Entrana Cuesta, se distingue cuatro partes: a) El contenido esencial: aquel sin el cual el acto no tiene existencia. Por ejemplo: la licencia para edificar deberá contener una declaración facultando para realizar la obra. b) El contenido natural: el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlos respecto de los demás. Por ejemplo: el contenido natural de la expropiación forzosa es la transferencia coactiva de la propiedad del particular al ente público. c) El contenido implícito: aquellas cláusulas no expresas, pero que hay que entender incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la misma especie. d) El contenido eventual o accidental: el integrado por aquella cláusulas accesorias que el órgano administrativo puede introducir en el acto, dirigidas a modificar el contenido esencial del acto, generalmente restringiendo sus efectos. En particular: i .La condición: el hecho futuro es incierto del cual se hace depender la eficacia de un acto administrativo. ii. Término: día o fecha desde la cual debe tener eficacia el acto, o desde la cual, debe cesar. iii. El modo: carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el acto administrativo. Los requisitos sobre el objeto o contenido del acto administrativo vienen regulados por la LRJAP y PAC. Por ejemplo: i. Art. 53.2: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento ju rídico y será determinado y adecuado a los fines de aquella”. ii. Art. 62.1: “Los actos de las AAPP son nulos de pleno derecho: c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta. iii. Art. 63.1: “Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.” 1.3. Causa y fin del acto. La causa constituye la razón que justifica que un acto administrativo se dicte. A este respecto: Art. 103.1 CE: “La AAPP sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Art. 106 CE: “1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.” Cuando la finalidad del acto administrativo sea distinta del interés público, al separarse el acto de un elemento teleológico, estará viciado de “desviación de poder”, y será un acto administrativo anulable de acuerdo con el art. 63 de la LRJAP y PAC.
1.4. La forma. La expresión “forma” se entiende referida al modo de declaración de una voluntad ya formada, actuando como medio de transporte de dicha voluntad del campo psíquico al campo jurídico, a efectos de asegurar su prueba y de permitir el exacto conocimiento de su contenido. Con relación a los actos administrativos, la expresión “forma” abarca el conjunto de formalidades y trámites a través de los cuales la voluntad administrativa se configura: Garrido Falla distingue: A) Forma de integración. El acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, sino que ha de seguir un determinado procedimiento. De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa autonomía, se articulan en orden a producir un acto decisorio final. Art. 105 CE: “El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. Art. 53 LRJAP y PAC: “Los actos administrativos que dicten las AAPP, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”. B) Forma de exteriorización. Los actos administrativos, como norma genérica, se producirán por escrito. Sin embargo, cuando su naturaleza o circunstancia no exijan o permitan otra forma de expresión o constancia, podrá emplearse la forma verbal e incluso la mímica. Ejemplos son las órdenes jerárquicas y las órdenes de policía de seguridad a través de la palabra, los signos acústicos o mediante señales gráficas. Cuando el acto proceda de determinados órganos, la forma escrita deberá adaptarse a unos “modelos” predeterminados por el ordenamiento jurídico, que constituyen el medio de jerarquizar los actos a que se aplica. Por ejemplo, para la AGE: i. Adoptarán la forma de Decreto las disposiciones normativas del Consejo de Ministros y sus resoluciones, cuando así lo exija alguna disposición. Los Decretos serán expedidos por el Rey y refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. ii. Las disposiciones y resoluciones de los Ministros adoptarán la forma de “orden” e irán firmados por el titular del departamento. La falta de forma debe considerarse “vicio” de dicho acto. Si la falta de forma es absoluta, no es que sea nulo de pleno derecho, sino que no se puede hablar siquiera de acto administrativo. Si el “vicio” significa irregularidades en la forma, se producirá sólo la “anulabilidad”. Art. 63.2. LRJAP y PAC: “No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados”. Cualquier otra irregularidad ni siquiera van a comportar la posibilidad de la anulación del acto. Se trata entonces de las llamadas “irregularidades no invalidantes.” 2. Notificación y publicación de los actos administrativos. La comunicación es el medio de llevar a conocimiento de los administradores el contenido de los actos administrativos. La LRJAP y PAC distingue dos formas de comunicar los actos: la notificación y la publicación. La notificación se utiliza cuando el acto se dirige a una persona o a un conjunto de personas determinadas. La publicación cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas. 2.1. Notificación. Art. 58 LRJAP y PAC: Notificación. “1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses, en los términos previstos en el art. 59. 2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el
acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. 3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. 4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.” Art. 59 LRJAP y PAC: Práctica de la notificación. “1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. 2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme lo dispuesto en el apartado 1. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar este circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. 3. Derogado. 4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite, siguiéndose el procedimiento. 5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el apartado 1, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio, en el “BOE”, de la CCAA o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las AAPP podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores. 6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, (publicación), sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada. b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento relativo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. Por su parte, la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, las AAPP crearán registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escrita y comunicaciones (art. 24).
Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, sin perjuicio de que la AAPP establezca el uso obligatorio de los mismos, conforme el art. 27.6. Tanto la indicación de la preferencia en el uso de medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormente podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos. El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales. Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición, transcurrieran 10 días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el art. 59 LRJAP y PAC, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso. Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el art. 59, excepto en los casos previstos en el art. 27.6 de la Ley 11/2007. Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que queda constancia de dicha acceso (art. 28 Ley 11/2007). 2.2. Publicación. Además de los casos previstos en el art. 59.6, procederá la publicación. Art. 60 LRJAP y PAC. Publicación. “1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. 2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.” En los supuestos de publicación de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.” 3. El silencio administrativo. Una de las muchas clasificaciones que del acto administrativo se han hecho es la que distingue entre el acto expreso, tácito y presunto. a) Acto expreso: la declaración de la voluntad tiene lugar por medio de la palabra oral o escrita. b) Acto tácito: la manifestación tiene lugar a través de una conducta administrativa de la que se deduce la voluntad del órgano que la realiza. c) Acto presunto: no existe ni declaración ni conducta que permita interpretar la voluntad administrativa, pero la ley, por ciertas circunstancias externas fácilmente comprobables, presume, en tal caso, la existencia de determinada voluntad administrativa. De entre estos tres actos, el silencio administrativo debe encuadrarse en el tercero, acto presunto de la AAPP, pues es la consecuencia de la no resolución, por parte de la AAPP, y dentro del tiempo señalado para ello por la ley, una petición, reclamación o recurso interpuesto por un particular. No obstante, en sentido estricto, que es el que adopta el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, el silencio administrativo se produce “cuando el ordenamiento atribuye consecuencias jurídicas concretas a esa falta de resolución expresa, dentro del plazo fijado, por parte de la Administración”. Según Entrena Cuesta, el silencio administrativo es aquella figura que se produce cuando el ordenamiento jurídico, ante la falta, dentro del plazo para ello establecido, de un pronunciamiento que la Administración tiene el deber de efectuar, presume (bien a instancia de parte o de oficio) la existencia de un acto, como medio para salvaguardar los derechos e intereses de quienes formulan las peticiones, reclamaciones o recursos no resueltos o en aras de la celeridad o eficacia administrativa. De lo expuesto se deduce que, si el ordenamiento jurídico presume la existencia de un acto, nos
encontramos: 1º. Ante un verdadero acto administrativo, que posee, según tiene declarado la jurisprudencia, la misma transcendencia jurídica que los actos expresados. 2º. Que se trate de un acto presunto, por lo que a diferencia de los actos tácitos no cabe interpretación acerca del valor que quepa atribuir a la conducta de la AAPP. Dicho valor será siempre el que disponga el ordenamiento jurídico. En atención a los efectos que el Derecho atribuye al silencio de la Administración se distingue entre: a) Silencio administrativo negativo: se presume que la AAPP deniega la petición, recurso o reclamación formulada. b) Silencio administrativo positivo: se considera otorgada en sentido favorable la resolución instada, que no llegó a producirse de forma expresa. El silencio administrativo viene regulado en los arts. 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992 LRJAP y PAC. Art. 42. Obligación de resolver. “1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desestimación de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. ...” Art. 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario. Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la CE, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. 2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. 3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del art. 42 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 2. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.” Art. 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. “En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. 4. Eficacia del acto administrativo. El art. 57 de la LRJAP y PAC resuelve el problema del momento en que son eficaces los actos administrativos, con una regla general y dos excepciones. La regla general establecida en su párrafo primero es que “los actos de las AAPP sujetas al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. Esta regla general es aplicable a los actos administrativos propiamente dichos, mientras que tratándose de disposiciones administrativas (reglamentos) su eficacia tiene lugar, como norma general, a los 20 días de su publicación (art. 2.1 Cc). Las excepciones conllevan que la eficacia puede quedar demorada a un momento posterior, o por el contrario, puede ser anticipada. El art. 57.2 señala que “la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”. Este precepto nos permite distinguir cuatro casos: 1º. Cuando lo exija el contenido del acto: esto ocurre en los actos sometidos a condición o término pues, mientras éste no transcurra o aquélla no se cumpla, el acto administrativo, aunque perfecto, no produce sus efectos. 2º. Cuando derive del contenido accidental: así ocurrirá en los actos sujetos a condición suspensiva o término inicial pues, mientras aquélla no se cumple o éste no transcurre, el acto administrativo, aunque perfecto, no produce sus efectos. 3º. Cuando esté supeditada a la notificación o publicación: el art. 58 de la LRJAP y PAC dispone, con carácter general, que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos que afecten a sus derechos e intereses. La obligación viene enmarcada, por tanto, objetiva y subjetivamente. Objetivamente, la obligación de notificar no se extiende a toda clase de actos, sino sólo a las resoluciones que ponen fin a un procedimiento. Subjetivamente, la obligación no alcanza a todos los administradores que tengan una determinada relación con la administración, sino sólo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate. 4º. Cuando sea preceptiva la aprobación superior: esto ocurre con los actos dictados por
Organismos o Entidades sometidos a la tutela administrativa que unos entes ejercen sobre otros, como es el caso de algunas de las competencias atribuidas a las Entidades Locales. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior. Finalmente, señala el art. 57.3: “Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en el fecha a que se retrotraigan la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.” Por tanto, en principio, los actos administrativos, sean normativos o no, no producen efectos retroactivos, excepto en los casos previstos en el art. 57.3. Ligado al problema de la eficacia, se encuentra el de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Consiste en el privilegio que ostenta la Administración para realizar por sí misma, materialmente, los derechos que derivan de sus actos, en contra de la voluntad del obligado. Así, el art. 56 afirma: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo serán ejecutados con arreglo a lo dispuesto en esta ley”. 5. Validez e invalidez del acto administrativo. 5.1. Validez. Según Entrena Cuesta, el acto administrativo válido es aquel en que concurren todos los elementos que deben integrarlo, los cuales, a su vez, deben reunir los requisitos que le son propios. Se puede afirmar que la doctrina coincide en señalar como elementos del acto administrativo el subjetivo, el objetivo, el causal, el teleológico y el formal. Ahora bien, todos ellos no revisten la misma importancia, y así el subjetivismo y el objetivismo se podrán calificar de necesarios, mientras que la exigencia de los demás dependerá de lo que en cada caso disponga el Derecho positivo. A) Elemento subjetivo. La AAPP se compone de entes cuyas competencias son ejercidas por diversos órganos de los que son titulares los funcionarios en ellos destinados, y de esta sistematización surgen los siguientes requisitos: i. Sujeto público con capacidad y competencia: - Todo acto administrativo deberá derivar de un ente público. - Dicho ente habrá de ostentar capacidad y competencia para dictarlo. ii. Órgano competente: dentro de cada ente público dictará el acto el órgano competente. iii. Aptitud del titular del órgano. - Frente al órgano: será apto el titular del órgano cuando haya sido legalmente adscrito a aquél. Por tanto, no será apto, y el acto será inválido, cuando: * Ejerza la función quien no tiene título alguno para ello. * Esté viciado el acto de nombramiento del titular del órgano. * Existiendo nombramiento legal, se dicte el acto antes de que aquel no pueda producir legalmente efectos, o después de que se haya extinguido. - Frente a los interesados: que será siempre acto, salvo que concurran causas de abstención y recusación (art. 28 LRJAP y PAC). Art. 28. Abstención: se abstendrán de intervenir en el procedimiento las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes concurran algunas de las circunstancias siguientes: a) Tener interés personal en el asunto. b) Parentesco de consanguineidad o afinidad con los interesados. c) Amistad íntima o enemistad manifiesta con los interesados. d) Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento. e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada en el asunto. La actuación de funcionarios en los que concurran motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido. Habrá que estar, en cada caso, a la naturaleza del acto en que intervenga, a la importancia de la intervención en cuanto a la decisión
final y a la gravedad del motivo de abstención. La no abstención en los casos que proceda dará lugar a responsabilidad. Art. 29. Recusación. “En los casos prescritos de abstención podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda. En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3 días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.” B) Elemento objetivo. El elemento objetivo del acto es el contenido del mismo, que será la declaración de voluntad, conocimiento o juicio en que el acto consiste. Tradicionalmente, se distingue tres partes: a) Contenido natural: el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlo de los demás. b) Contenido implícito: las cláusulas no expresas, pero que hay que entender incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todas las de la misma especie. c) Contenido eventual: el integrado por aquella cláusula que el órgano administrativo puede introducir en el acto. C) Elemento causal. Entre aquellos que defienden la aplicación de la teoría de la causa del Derecho privado, sin más, en el acto administrativo (Zanobini), y los que niegan totalmente el concepto de causa en él (Gianini), se sitúa parte de la doctrina, entre ellos. Entrena y Garrido, que afirman que, aun teniendo en cuenta las peculiaridades del acto administrativo que lo diferencian y separan del negocio jurídico de Derecho privado, es posible enumerar entre los elementos del acto administrativo el elemento causal, y éste surge al preguntarnos el por qué del acto. Es decir, la causa será la razón justificadora en dicho acto. La circunstancia que identifica en cada caso que un acto administrativo se dicte. D) Elemento teleológico. El elemento teleológico del acto administrativo está constituido por el fin mismo. Pero así como los actos del Derecho privado no responden a exigencias objetivas de la ley, sino a los motivos extrajurídicos que animan a cada sujeto, en el acto administrativo el fin siempre está objetivamente determinado: el interés público o el interés de un servicio público. Este elemento asciende a primer plano cuando se trata de actos discrecionales en los que la Administración tiene la posibilidad de pronunciarse en distintos sentidos. La desviación de poder supone el incumplimiento del elemento final y el acto que incurre en ella, “no obstante su apariencia legal, deja de satisfacer la objetividad jurídica que motivó el nacimiento de la forma positiva”. El mayor problema para la aplicación de la teoría de la desviación de poder radica en su prueba, en cuya exigencia el Tribunal Supremo se ha mostrado particularmente riguroso. E) Elemento formal (art. 55 LRJAP y PAC). La forma como elemento de los actos administrativos puede entenderse en dos sentidos: amplio y estricto. En sentido estricto, la forma hace referencia al medio de exteriorización de la voluntad manifestada en el acto. En sentido amplio, la forma incluye, también, el conjunto de formalidades, y trámites a través de los cuales se configura el acto. Su concepto es equiparable al procedimiento administrativo. La doctrina admite, casi unánimemente, que deben constar por escrito, admitiéndose algunas excepciones. Así, el art. 55 LRJAP y PAC: “Los actos administrativos se producirán por escrito a
menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia”. La falta de forma debe considerarse siempre un vicio que cuando es absoluta y está prescrita produce la nulidad del acto, mientras que la irregularidad comporta la nulidad relativa, o anulabilidad. 5.2. Invalidez de los actos administrativos. En principio, un acto es inválido cuando está viciado alguno de sus elementos, y, según la importancia y trascendencia del vicio de que se trate, la invalidez podrá alcanzar el grado de nulidad o de anulabilidad. El examen de la invalidez del acto administrativo requiere el análisis de las tres siguientes cuestiones: a) Supuesto en que los actos administrativos son nulos, anulables o nuevamente irregulares. b) Diferencias en el régimen jurídico de los actos nulos y anulables. c) Efectos de la invalidez. A) Actos nulos, anulables e irregulares. Aunque el Cc declara en su art. 6 que los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para el caso de contravención. La doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Supremo han fijado que, en atención al interés público que persiguen los actos administrativos, constituye un principio del Derecho administrativo que para que proceda declarar la nulidad únicamente deben tomarse en consideración las infracciones legales de carácter gravísimo. Art. 62 LRJAP y PAC. Nulidad de pleno derecho. “1. Los actos de las AA.PP. son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Art. 63.1 LRJAP y PAC. Anulabilidad. “1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.” Finalmente, cuando la infracción no afecta a un elemento esencial, o no provoca indefensión, los actos viciados no son siquiera anulables, denominándose, entonces, irregulares. Así, el art. 63.2 y 3 de la LRJAP y PAC determina: “2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.” B) Diferencias entre nulidad y anulabilidad. Los actos nulos tienen las siguientes características: 1. Carecen inicial y perpetuamente de efectos (retroactividad). 2. Cuando se pretenda establecer un estado de cosas al amparo de un acto nulo habrá de provocar una sentencia que declare la nulidad, de carácter declarativo.
3. Los efectos de la declaración de nulidad se producirán desde la fecha en que el acto se realizó. 4. El acto nulo no puede convalidarse, en particular, por el paso del tiempo. Por tanto, la nulidad puede invocarse en cualquier momento. Los actos anulables tienen las siguientes características: 1. Produce efectos en tanto no se anulado. 2. La sentencia que reconozca la invalidez tendrá carácter constitutivo. 3. La anulación produce efectos desde el momento que se efectúa. 4. Puede ser convalidado, en particular, por el transcurso del tiempo. 5. La anulación sólo puede ser invocada por quienes tengan interés en ello. C) Efectos de la invalidez: convalidación, conversión y conservación de los actos inválidos. El principio de conservación de los negocios jurídicos, ampliamente recogido en el Derecho privado, es de aplicación al campo del Derecho administrativo en función del interés público que mueve los actos de la Administración y el principio de que la actuación administrativa se desarrollará con arreglo a las normas de economía, celeridad y eficacia. La consolidación se regula en el art. 67 LRJAP y PAC que dispone que: “1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.” La conversión se regula en el art. 65 LRJAP y PAC: los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. La conservación se regula en los arts. 64 y 66 de la LRJAP y PAC. Art. 64. Transmisibilidad. “1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean indispensables del primero. 2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.” Art. 66. Conservación de actos y trámites. “El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.” 6. Revocación y anulación de oficio de los actos administrativos. 6.1. Introducción. En principio, los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que determinan la extinción de los actos jurídicos en general. No obstante, existe en los actos administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y es la posibilidad que tienen las AAPP de declarar unilateral y ejecutoriamente la extinción de los mismos cuando concurren determinadas causas. Esta posibilidad se conoce en la doctrina, así como en la legislación, con el nombre de revocación y anulación de oficio de los actos administrativos. La distinción entre revocación y anulación puede hacerse en base a: a) El órgano, según el cual hay revocación cuando es la propia Administración la que elimina un acto anterior, y anulación cuando la eliminación del acto corre a cargo de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. b) El del motivo o fundamento, entendiéndose que hay revocación cuando la eliminación del acto se produce por razones de oportunidad, mientras que la anulación se dicta por motivos de legalidad. Este es el criterio seguido por el Derecho positivo en nuestro país.
6.2. La revocación de los actos administrativos. A la revocación se refiere el art. 105 de la LRJAP y PAC, redactado por la Ley 4/1999: “1. Las AAPP podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituye dispensa o exención no permitida por las leyes, es decir, contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. 2. Las AAPP podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.” 6.3. La anulación de oficio de los actos administrativos. El estudio de la revisión de oficio de los actos, por motivos de legalidad, debe hacerse distinguiendo entre revisión de actos nulos de pleno derecho y de actos anulables. Art. 102 LRJAP y PAC. Actos nulos de pleno derecho. “1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1. 2. Asimismo, en cualquier momento, las AAPP de oficio, y previo dictámen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA, si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2. 3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 4. Las AAPP, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los arts. 139.2 y 141.1 de esta ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de 3 meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.” Art. 103 LRJAP y PAC. Actos anulables. “1. Las AAPP podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el art. 63 de esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el art. 84 de esta ley. 3. Transcurrido el plazo de 6 meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la AGE o de las CCAA, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.” Art. 104. Suspensión. “Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta (la ejecución) pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.” Finalmente, la disposición adicional decimosexta de la LOFAGE ha resuelto el problema del órgano competente para revisar de oficio los actos administrativos, al señalar.
“Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables: a) El Consejo de Ministros respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.ç b) En la AGE: i. Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado. ii. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos directivos de ellos dependientes. c) En los organismos públicos adscritos a la AGE. i. Los órganos a los que estén adscritos los organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos. ii. Los máximos órganos rectores de los organismos, respecto de los actos dictados por los órganos de ella dependientes”. Los límites a la revisión se establecen en el art. 106 LRJAP y PAC: “Las facultades de revisi ón no podrán ser ejercitadas cuando, por prescripción de acciones por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.” Respecto a la revocación de los actos y rectificación de errores, el art. 105 LRJAP y PAC afirma: “1. Las AAPP podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. 2. Las AAPP podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”

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