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﻿ Sentencia 2004-08779 de octubre 7 de 2010
SENTENCIA 2004-08779 DE 07 DE OCTUBRE DE 2010
CONTENIDO:RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN. EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN CON BASE EN ACUERDOS TERRITORIALES, QUEDA AMPARADA POR LA LEY 100 DE 1993 ARTÍCULO 146, ASÍ MISMO AQUELLAS QUE SE ADQUIRIERON ANTES DEL 30 DE JUNIO DE 1997.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN
Sentencia 2004-08779 de octubre 7 de 2010
Ref.: Expediente 250002325000200408779-02
Nº Interno 1484-2009
El problema jurídico por resolver se contrae a determinar la legalidad de las resoluciones 143 de 7 de abril de 1997, 225 de 19 de mayo de 1997 y 407 de 5 de agosto de 1997, a través de las cuales se le reconoció y reliquidó la pensión de jubilación al señor Carlos Antonio Castro Zorro. Para ello deberá determinarse: (i) si el hecho de que la pensión se hubiera reconocido con fundamento en un acuerdo proferido por la universidad vicia la legalidad del reconocimiento pensional; y, (ii) si ello es así, esto es, si la fuente normativa era ilegal, es viable salvaguardar su situación pensional al amparo de lo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
De conformidad con el registro civil obrante a folio 115 del cuaderno 2, el señor Carlos Antonio Castro Zorro nació el 28 de enero de 1947; y, según la hoja de vida obrante a folios 439 y 440 del cuaderno 2, laboró al servicio de la universidad por el periodo comprendido entre el 16 de abril de 1973 y el 1º de febrero de 1997, fecha esta última a partir de la cual se le aceptó su renuncia al cargo de profesor tiempo completo, titular de la facultad de ciencias y educación, por la Resolución 019 de 31 de enero de 1997, expedida por el rector (e) de la Universidad Distrital.
Por Oficio de 30 de mayo de 1996, suscrito por la jefe de división de personal de la universidad, se le informó al accionado que a pesar de contar con 20 años de servicio, no ostentaba estatus pensional al amparo de lo establecido en el Acuerdo 24 de 1989, en la medida en que sólo contaba con 49 años de edad. Al respecto, agregó (fI. 447 del cdno. 2):
“Por lo anterior de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 24 de 1989 del consejo superior universitario su derecho a estatus pensional lo adquiere a partir del 28 de enero de 1997”.
Mediante oficio de 3 de febrero de 1997, suscrito por la jefe de división de personal de la universidad, se le informó al accionado que por acreditar más de 20 años de servicios y 50 años de edad, al amparo de lo establecido en el artículo 6º, parágrafo 1º, literal c) del Acuerdo 24 de 1989, tenía derecho a gozar de una pensión de jubilación, en un monto equivalente al 100% del salario promedio devengado durante los últimos 12 meses (fls. 161 y 162 del cdno. 2).
Por la Resolución 143 de 7 de abril de 1997, proferida por el director administrativo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, se reconoció y ordenó pagar al señor Carlos Antonio Castro Zorro la pensión de jubilación, por haber laborado en condición de docente durante el tiempo comprendido entre el 16 de abril de 1973 y el 1º de febrero de 1997, efectiva a partir del 1º de febrero de 1997, en cuantía de $3’137.076. Al respecto, se puntualizó en el referido acto (fI. 13 del cdno. ppal.):
“Se le concedió estatus pensional con derecho a la mesada pensional del cien (100%) por ciento del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios, de acuerdo con el concepto de la división de personal.
Que la división de personal liquidó la mesada pensional, de conformidad con los acuerdos y normas legales vigentes, quedando en un valor de $ 3’137.076”.
Posteriormente, por la Resolución 225 de 19 de mayo de 1997, expedida por la misma autoridad administrativa, se le reliquidó la prestación reconocida en cuantía de $ 3’164.789 (fI. 14 del cdno. ppal.).
Finalmente, a través de la Resolución 407 de 5 de agosto de 1997, proferida por el director de gestión y recursos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, se modificó el anterior acto en el sentido de establecer que el monto de la pensión se debía ajustar a los factores obtenidos en las prestaciones sociales y que la prestación se causaba a partir del momento de la renuncia del señor Castro Zorro al cargo de docente (fI. 15 del cdno. ppal.). Para el efecto, se efectuó la siguiente liquidación (fI. 16 del cdno. ppal.):
de 1-II-96
a 26-II-96 Periodo
de 27-II-96
a 31-XII-96 Periodo
de 1-I-97
a 31-I-97 Periodo
Días 26 304 30 0 360
Gast. repres.
Prim. técnica Sobresueldo
Sus. transporte
Prim. alimentac.
Prim. Antigüedad
Hor. ext. y rec./noc. (…)
(…) 1.151.461
Total año 1.662.751
18.986.230 15.553.116
1.770.363
Promedio parcial …………………………………………………………................................................. 1.582.186
Prim. Semestral
Prim. Vacacs.
Prim. Navidad
Sueld. Vacacs. Quinquenio 2.413.619
2.528.803
3.257.367
9.390.270 1/12 PS
1/12 PV
1/12 PN
1/12 SV
1/12 Q 201.135
Promedio total 3.277.581
Factor mesada
Mesada 100%
3.277.581”
Mediante Acuerdo 10 de 5 de febrero de 1948, expedido por el Concejo de Bogotá, se creó la Universidad Distrital Francisco José de Caldas como una institución oficial del orden distrital (fI. 12 del cdno. ppal.).
Por su parte, de conformidad con lo establecido en el inciso 4º del artículo 54 del Decreto 1421 de 1993(1), la Universidad Distrital Francisco José de Caldas tiene la naturaleza de ente universitario autónomo en los términos de la Ley 30 de 1992.
El Acuerdo 24 de 1989 expedido por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, “por el cual se normaliza el procedimiento de liquidación de prestaciones sociales para los empleados públicos docentes y se fijan otros derechos salariales”, estableció (fls. 19 a 22 del cdno. ppal.):
“ART. 6º—La Universidad Distrital “Francisco José de Caldas” reconocerá y pagará a los docentes que hayan cumplido cincuenta (50) años o más de edad y veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos la pensión de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado durante los últimos doce meses (12).
c. A partir del 1º de enero de 1994 la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas” pagará como pensión de jubilación el ochenta y cinco por ciento (85%) para quienes tengan quince (15) años o más de servicio continuos o discontinuos a la universidad y el cien por ciento (100%) a los que tengan veinte (20) o más de servicio continuos o discontinuos a la Universidad Distrital.
Con base en estas disposiciones la universidad accionante, mediante los actos demandados, le reconoció al docente Carlos Antonio Castro Zorro una pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 1º de febrero de 1997:
En este orden de ideas, conforme a la Constitución Política de 1991, que no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, corresponde al Congreso fijar las normas generales a las que se sujeta el Gobierno Nacional para fijar los requisitos y condiciones del reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos(3), por lo que, es ilegal cualquier disposición, referente a normas de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen la materia, como sucedió en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Esta conclusión es incuestionable a pesar del carácter de ente universitario autónomo del que goza la universidad accionante, pues la autonomía universitaria, garantizada por el artículo 69 de la Constitución Política, se traduce en comportamientos administrativos de gestión, tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, lo cual significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le establece al reconocerle la calidad de universidad.
Si bien, en la citada disposición no se incluyó al cuerpo administrativo de las universidades estatales, la jurisprudencia de esta corporación ha sido muy clara en afirmar que si los profesores están sometidos a las previsiones de la Ley 4ª de 1992, con mayor razón los administrativos, pues en los primeros es en donde con mayor fuerza se refleja la autonomía universitaria. Al respecto sostuvo la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 19 de abril de 2007, M.P. doctor Alberto Arango Mantilla, radicado 444-2005:
En este orden de ideas y acudiendo al criterio lógico sistemático de interpretación judicial que busca encontrar las relaciones que existen entre el ordenamiento constitucional y las normas legales, encuentra la Sala un argumento a fortiori de aplicación incuestionable: si el legislador entendió que la autonomía universitaria no se extiende a la facultad de regulación propia y autónoma del régimen salarial de los docentes, con mayor razón debe entenderse dicha limitación a la autonomía universitaria respecto de los funcionarios administrativos de las universidades, para quienes concurren razones menos claras y imperiosas que soportarían el argumento contrario”(4).
Así, para efecto del reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación, la Universidad Distrital estaba y está en la obligación de sujetarse a las normas legales que regulan el régimen pensional de los empleados del Estado, bajo las normas de la Constitución Política de 1991, y no acudir a normas expedidas por esa misma entidad para reconocer pensiones que desbordan los límites legales.
Las situaciones pensionales individuales definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones municipales o departamentales, a pesar de la ilegalidad de su fuente normativa(5), en virtud de lo establecido en el artículo 146 ibídem, deben dejarse a salvo. Al respecto, dispone la norma en cita:
Para efectos de este artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo. Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que les asiste a las partes y de que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes”(7).
Sin embargo, no solo aquellas situaciones merecieron protección por parte de nuestro legislador. En este sentido, se precisó la necesidad de amparar a las personas que tenían una “expectativa cierta” de adquirir su derecho pensional bajo las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que, seguramente, verían afectado su derecho al acceso efectivo a dicha prestación si se hubieran visto cobijados indefectiblemente por el nuevo régimen pensional. Así, bajo dos criterios, edad y tiempo de servicio a la fecha de entrada en vigencia del referido régimen general de pensiones, se consagró el derecho a la transición, el cual garantizó, por un tiempo adicional, la permanencia y aplicabilidad dentro de nuestro ordenamiento jurídico de los regímenes pensionales vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993(8).
Por lo anterior, al referirse la norma objeto de estudio a situaciones pensionales reguladas por disposiciones del orden municipal y departamental ha de tenerse claro que: (a) no es la misma situación de aquellos que con anterioridad a la entrada en vigencia adquirieron su prestación con arreglo a la ley, pues en el presente asunto, se reitera, la pensión se adquirió con fundamento en normas que, a pesar de presumirse legales(9), contrariaban el ordenamiento jurídico; (b) tampoco es la misma situación de los beneficiarios del régimen de transición, pues las expectativas ciertas que en este caso se pudieran tener provenían de normas ajustadas a la Constitución, en cambio en vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 provienen de normas ilegales; y, (c) obedeció a la intención del legislador de no desconocer la situación que se había generado dentro de un marco normativo pensional disgregado.
— A su turno, es válido afirmar que dos son las situaciones pensionales que, a pesar de su origen ilegal, merecen protección por vía de la garantía de las situaciones consolidadas al amparo del artículo 146(10), así: (1) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, esto es el 30 de junio de 1995(11), tuvieran una situación jurídica definida, esto es, que se les hubiera reconocido el derecho pensional; y, ii) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial hubieran cumplido los requisitos exigidos por dichas normas, esto es, que hayan adquirido el derecho así no se les haya reconocido(12). Frente a esta conclusión, empero, cabe una precisión adicional.
Aun cuando la norma habla de la protección de las pensiones extralegales, fundadas en disposiciones del orden municipal y departamental, adquiridas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que el inciso final ídem dispuso que “las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley”, lo cierto es que de una interpretación armónica de todo el contenido de la ley, y especialmente del artículo 151 de la misma, así como de la aplicación del principio de favorabilidad, esta corporación ha entendido que la fecha última que ha de tenerse en cuenta para determinar la existencia o no de un derecho adquirido es el 30 de junio de 1995. Al respecto, en sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, de 31 de julio de 2008, C.P. doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado 0218-2008, se consideró:
Respecto de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se tiene, que esta fue expedida y publicada en el Diario Oficial Nº 41.148 el 23 de diciembre de 1993, por lo que de manera general sus efectos se surten a partir de dicha fecha; sin embargo, frente al sistema general de pensiones se consagraron dos situaciones de excepción frente a su aplicación inmediata, consistente la primera, en el régimen de transición consignado en el artículo 36 de dicho ordenamiento, que buscó amparar la expectativa de los trabajadores que hubiesen cumplido determinada edad y tiempo de servicios; y la segunda, en un periodo de vigencia diferido establecido por el legislador en el artículo 151, en virtud del cual se determinó que el sistema regiría integralmente a partir del 1º de abril de 1994, con excepción de los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, para los cuales entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995 o en la fecha en que así lo determinase la respectiva autoridad gubernamental.
No sucede lo mismo con la expresión contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas, quienes cumplan “dentro de los dos años siguientes” los requisitos exigidos en dichos preceptos para pensionarse. A juicio de la Corte, ello quebranta el ordenamiento superior, va que equipara una mera expectativa con un derecho adquirido. (...)” resaltas fuera de texto.
Establecido el anterior marco normativo y jurisprudencial, la Sala procede a definir la situación concreta del demandado, así:
De conformidad con lo establecido por la universidad en los oficios de 30 de mayo de 1996 y de 3 de febrero de 1997, por los cuales se estudió el estatus pensional del señor Carlos Antonio Castro Zorro, el accionado cumplió los requisitos para acceder a la pensión con fundamento en el Acuerdo 24 de 1989 el 28 de enero de 1997, esto es, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia del régimen general de pensiones en el sector territorial, y, además, obtuvo dicho reconocimiento dentro del mismo término, pues la resolución data del 7 de abril de 1997; razón por la cual, al tenor de lo manifestado en el acápite anterior, a pesar de la irregularidad de su prestación, es viable amparar su derecho con fundamento en lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 pues, se resalta, adquirió su derecho pensional dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y para dicho momento se encontraba vigente en el ordenamiento dicha norma.
Así entonces, por las razones expuestas, se impone confirmar la providencia del a quo.
CONFÍRMASE la sentencia de 4 de junio de 2009, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, declaró no probadas las excepciones formuladas por el accionado y negó las pretensiones de la demanda formulada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra Carlos Antonio Castro Zorro, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
(1) Por el cual el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, fijó el régimen especial para el Distrito Capital.
(2) Este acuerdo fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección Tercera, Sala de Descongestión, en sentencia de 21 de octubre de 2004, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 19 de abril de 2007, M.P. doctora Ana Margarita Olaya Forero, radicado 4252-2005.
(3) Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, M.P. doctor Alfredo Beltrán Sierra, sostuvo: “El Constituyente de 1991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución”.
(4) Por la cual se declaró la nulidad del Acuerdo 06 de 2 de marzo de 1992 del consejo superior universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
(5) Por el vicio de falta de competencia.
(6) Expresión entre paréntesis declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997.
(7) Este artículo luego fue modificado por el artículo 1º de la Ley 797 de 2003, así: “Campo de aplicación. El sistema general de pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de prima media y del sector privado en general.
(8) Artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
(9) Afirmación predicable respecto de las normas del orden territorial que a su entrada en vigencia conservaban la presunción de legalidad.
(10) Estos dos eventos fueron objeto de pronunciamiento de exequibilidad a través de la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997.
(11) Parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993.
(12) En el mismo sentido ver la sentencia de esta corporación, Sección Segunda, Subsección B; de 4 de septiembre de 2008, C.P. doctor Jesús María Lemos Bustamante; radicado 0699-2006; actor: Universidad del Valle del Cauca; así como también la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de 16 de febrero de 2006; C.P. doctor Tarsicio Cáceres Toro; radicado 2001-04783-01; actor: maría Antonia Solórzano Veloza.

References: ARTÍCULO 146
 artículo 146
 Resolución 
 artículo 6
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 54
 artículo 69
 artículo 146
 artículo 146
 artículo 146
 artículo 151
 artículo 36
 artículo 151
 resolución 
 artículo 146
 artículo 41
 artículo 1
 Artículo 36
 artículo 151