Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-533-12.htm
Timestamp: 2018-12-13 16:30:45+00:00

Document:
C-533-12
Sentencia C-533/12
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO-Inexistencia en norma que hizo improcedente el reintegro por terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa/REINTEGRO DEL TRABAJADOR POR TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO SIN JUSTA CAUSA-Improcedencia no constituye omisión legislativa relativa/TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO SIN JUSTA CAUSA CON INDEMNIZACION-No constituye una vulneración de los derechos del trabajador
En el presente caso se demandan por omisión legislativa relativa los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, normas que introdujeron reformas al Código Sustantivo del Trabajo, que suprimieron la posibilidad de que el juez laboral ordene el reintegro del trabajador cuando es despedido sin justa causa, desconociendo la protección del derecho al trabajo y algunos de los principios mínimos fundamentales que lo componen, como la estabilidad y la no regresividad de los derechos sociales. Observa la Corte Constitucional que efectivamente el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965 regulaba la terminación unilateral de los contratos de trabajo sin justa causa, consagrando el derecho del trabajador a recibir una indemnización acorde con el tipo de contrato y el tiempo laborado, e igualmente el numeral 5° de esa norma que facultaba al juez laboral a (i) ordenar el reintegro de aquellos trabajadores despedidos sin justa causa, que llevasen más de 10 años continuos de servicio, junto con el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir; o (ii), condenar al pago de la indemnización a que hubiese lugar. Esta norma fue modificada inicialmente por el artículo 6° de la Ley 50 de 1990 y, posteriormente, por el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, suprimiendo esa facultad, pero conservando transitoriamente las garantías del numeral 5° del artículo 8° del Decreto 2351 de 1965, para los trabajadores que llevasen más de 10 años de servicio continuo al mismo empleador, a primero de enero de 1991, cuando entró en vigencia la Ley 50 de 1990, encontrando la Corte que no existe la omisión legislativa alegada, en la medida en que no se ha incumplido un deber constitucional, pues si bien la Constitución establece que (i) el derecho al trabajo goza de especial protección por parte del Estado y (ii) el estatuto respectivo debe contener entre sus principios mínimos fundamentales la estabilidad en el empleo, el reintegro del trabajador que lleva más de 10 años de servicio continuo no constituye la única forma de proteger la estabilidad, al poder acudirse normativamente a la fijación de una indemnización de perjuicios, u otros mecanismos legales para procurar aquella garantía, además que las normas impugnadas reconocieron expresamente el derecho de los trabajadores que cumpliesen con la exigencia de llevar más de 10 años de servicio continuo con el empleador, a enero 1° de 1991, cuando entró en vigencia la Ley 50 de 1990, por tratarse de derechos adquiridos, y no concurriendo, en este caso específico, los elementos conducentes a configurar la existencia de una omisión legislativa relativa, se declarará la exequibilidad de los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, por el cargo de omisión legislativa analizado.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos jurisprudenciales para su admisión
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias mínimas de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho ciudadano
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión, siendo menester señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida, y explicar las razones por los cuales se estima que presuntamente las primeras violan o desconocen la segunda. La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, siendo necesario que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deban ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, y que resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad. La Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Razones de procedencia
Esta Corporación ha reconocido que una norma legal puede resultar violatoria de la Constitución, no solo por la oposición que frente a ella pudiera derivarse de su contenido material, sino por la ausencia de mandatos legales que, en desarrollo del texto superior, serían indispensables para realizar la preceptiva constitucional frente al tema específico.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA Y ABSOLUTA-Distinción
La diferencia existente entre la denominada omisión absoluta, en que en ella el Legislador no ha producido norma alguna en relación con la materia de que se trate, en tanto que en la omisión relativa, sí existe desarrollo legislativo vigente, pero imperfecto, por ausencia de un enfoque concreto sobre algún aspecto o aspectos específicos, no obstante el deber constitucional de desarrollarlo o desarrollarlos.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Características
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos de configuración/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Soluciones que se platean
Si bien lo más frecuente es que las omisiones legislativas relativas acarreen discriminaciones y la consecuencial vulneración del derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha aclarado que este no es el único escenario en el que aquéllas pueden platearse, siendo posible observar situaciones en las que el precepto ignora algún tipo de elemento normativo, que conforme al texto superior es imperativo regular. En caso de acreditarse la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, la Corte ha indicado que el remedio que restaura la integridad de la Constitución depende de las particularidades del yerro encontrado y del contenido específico de la norma de la cual se predica. Así, en algunos casos, la solución consiste en la remoción, previa declaratoria de inexequibilidad, del ingrediente normativo específico que puede considerarse el causante de la omisión, es decir, aquel cuya presencia restringe injustificadamente el alcance del precepto, excluyendo circunstancias que debieron quedar cobijadas. En otros, la Corte Constitucional dicta una sentencia integradora o aditiva, en la que declara que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando su efecto se entienda extendido a otras situaciones distintas y adicionales a las que la norma expresamente contempló, precisamente a aquellas sobre las cuales se encuentre probada la alegada omisión legislativa.
La Corte se ha referido a las circunstancias que deben concurrir para que las posibles omisiones legislativas relativas puedan tenerse por acreditadas, planteando la necesidad de verificar la presencia de cinco elementos esenciales: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA SOBREVINIENTE-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos de configuración
Esta Corporación ha precisado que para determinar la presencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional material, es preciso examinar los siguientes elementos: (i) que un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible; (ii) que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca, en cuanto el contenido material del texto demandado sea igual a aquel que fue declarado inexequible; (iii) que el texto de referencia anteriormente juzgado, con el cual se compara la reproducción, haya sido declarado inconstitucional por razones de fondo, lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma; y (iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte, sobre el cual se declaró la inexequibilidad. Cuando estos elementos concurren, hay lugar a declarar cosa juzgada material y, por consiguiente, la norma reproducida correrá igual suerte de inexequibilidad, por desconocimiento de lo determinado en el inciso 2° del artículo 243 superior, disposición que elimina la competencia del legislador para expedir una disposición que ha sido declarada contraria a la Constitución.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Jurisprudencia sobre la potestad de ordenar el reintegro de trabajador despedido sin justa causa, con más de diez años de servicio continuo con un empleador
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia en relación con el cargo por omisión legislativa relativa
Esta corporación encuentra que ni en la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ni en los pronunciamientos de la Corte Constitucional, se ha confrontado el artículo 6° de la Ley 50 de 1990 frente a un cargo como el ahora planteado, según el cual el legislador incurrió en una omisión legislativa que desconoce los artículos 25 y 53 de la Constitución de 1991, por impedir que exista una acción de reintegro frente al despido sin justa causa de los trabajadores que tengan más de 10 años de servicio continuo con el mismo empleador, al igual que con relación al artículo 28 de la Ley 789 de 2002, que modificó el artículo 6° de la Ley 50 de 1990, pues aún no ha sido objeto de un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, frente a un cargo por presunta omisión legislativa relativa.
JUEZ LABORAL-Excepcionalidad de la orden de reintegro por terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa/JUEZ LABORAL-Supresión de la facultad para ordenar el reintegro por despido sin justa causa
Si bien el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965 regulaba la terminación unilateral de los contratos de trabajo, sin justa causa, consagrando el derecho del trabajador a recibir una indemnización acorde con el tipo de contrato y el tiempo laborado, el numeral 5° de esa norma facultaba al juez laboral a (i) ordenar el reintegro de aquellos trabajadores despedidos sin justa causa, que llevasen más de 10 años continuos de servicio, junto con el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir; o (ii), condenar al pago de las indemnización a que hubiese lugar. Sin embargo, esta norma fue modificada inicialmente por el artículo 6° de la Ley 50 de 1990 y, posteriormente, por el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, suprimiendo esa facultad, pero conservando transitoriamente las garantías del numeral 5° del artículo 8° del Decreto 2351 de 1965, para los trabajadores que llevasen más de 10 años de servicio continuo al mismo empleador, a primero de enero de 1991, cuando entró en vigencia la Ley 50 de 1990. Así, en ciertos casos excepcionales, el parágrafo transitorio del numeral 4° del artículo 6° de la Ley 50 de 1990 continúa rigiendo, frente a aquellos trabajadores que en enero 1° de 1991 tenían 10 o más años de servicio continuo para un empleador, en aplicación de la norma también transitoria del artículo 28 de la Ley 789 de 2002. En consecuencia, las disposiciones citadas, ahora demandadas, no contemplan dentro del contexto normativo atacado la facultad para que el juez laboral ordene un reintegro, sino exclusivamente en los casos de aquellos trabajadores que para enero 1° de 1991 tuviesen 10 o más años de servicio.
ESTABILIDAD LABORAL-No es absoluta
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Garantías en los derechos económicos, sociales y culturales/PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Alcance en la jurisprudencia constitucional colombiana
PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Limitan la libertad de configuración legislativa, pero no la petrifican
El principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales se encamina a que el Estado reconozca prestaciones mayores y superiores en esos campos, hasta llevar a una cobertura universal. En tal sentido, la Corte ha puntualizado que una vez alcanzado un nivel de satisfacción y salvaguarda de los derechos económicos, sociales y culturales, está vedado al legislador, no obstante su margen de configuración, retroceder en las conquistas alcanzadas en tales ámbitos, salvo imperiosas razones. Es así como en el ámbito laboral y particularmente en cuanto a la no regresividad, explicó que la disminución de la protección de los derechos de los trabajadores resulta problemática constitucionalmente, en la medida en que pueda afectar el principio de progresividad, sin que ello signifique que regulaciones más estrictas devenga, per se, en un retroceso frente a esas garantías y la facultad de configuración del legislador “dista de ser plena, pues no sólo (i) no puede desconocer derechos adquiridos sino que además (ii) debe respetar los principios constitucional del trabajo y (iii) las medidas deben estar justificadas, conforme al principio de proporcionalidad.
REINTEGRO DEL TRABAJADOR POR TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO SIN JUSTA CAUSA-Improcedencia no comprende casos de protección laboral reforzada
Referencia: expediente D-8843
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 del 2002
Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil doce (2012)
En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Nixon Torres Carcamo demandó los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, por las cuales se introdujeron reformas al Código Sustantivo del Trabajo[1].
Mediante auto de diciembre 5 de 2011, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia, una vez corregida por el actor[2], y dispuso que se fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiese su concepto.
También se ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, al entonces Ministro de Justicia y del Derecho, a los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Santo Tomás, Externado de Colombia, del Rosario y de los Andes, al igual que de Antioquia e Industrial de Santander, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de las normas demandadas.
A continuación se trascribe el texto de las normas demandadas.
Artículo 28. Terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa. El artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 6° de la Ley 50 de 1990, quedará así:
‘Artículo 64. Terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa. En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable. Esta indemnización comprende el lucro cesante y el daño emergente.
El ciudadano demandante afirmó que la norma impugnada desconoce los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, pues se incurrió en una omisión legislativa relativa al suprimir la posibilidad de que el juez laboral ordene el reintegro del trabajador, cuando es despedido sin justa causa.
Explicó que el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965[3] facultaba en ciertos eventos al juez laboral para ordenar el reintegro del trabajador despedido sin justa causa, pero al ser modificado por el artículo 6° de la Ley 50 de 1990, y éste por el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, se consagró únicamente la indemnización por esa terminación unilateral, desconociendo la protección constitucional al trabajo (artículo 25 Const.) y sus principios mínimos fundamentales (artículo 53 ib.), entre ellos la estabilidad laboral en el empleo.
Sintetizó que el legislador falló en su ejercicio constitucional al expedir las Leyes 50 de 1990 -en vigencia de la Constitución de 1886- y 789 de 2002 –bajo el actual texto superior de 1991-, pues (i) existiendo la protección especial del trabajo como un derecho y (ii) la estabilidad en el empleo como principio mínimo fundamental, (iii) omitió consagrar el derecho al reintegro de un trabajador despedido sin justa causa, bajo ciertas circunstancias.
Planteó entonces que la legislación laboral debe armonizarse con un principio mínimo como es la estabilidad laboral, permitiendo que mediante un proceso ordinario de esa naturaleza se pueda solicitar el reintegro, evitando así la flexibilización de las relaciones laborales que genera aumento del desempleo.
El actor indicó que el legislador incurrió en una omisión grave, desconociendo su obligación constitucional de proteger el trabajo, mediante la expedición de normas que protejan las relaciones laborales, sin que para el efecto exista un fundamento objetivo y justificable, generando una desigualdad frente a los servidores públicos que cuentan con la acción contenciosa administrativa para solicitar su reintegro o que su “contrato de trabajo se restablezca”[4].
Aseveró que la omisión implica el incumplimiento de un deber constitucional del legislador, consagrado en el artículo 2° superior, según el cual dentro de los fines esenciales del Estado está el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
Según lo expuesto, el actor aseguró que se identifica (i) la existencia de dos normas superiores desconocidas mediante la omisión alegada; (ii) la necesidad de llenar tal desatención para armonizar la legislación con las máximas de la Constitución, pues (iii) las normas demandadas excluyeron el reintegro sin una razón objetiva y suficiente, generando una desigualdad injustificada.
En consecuencia, solicitó declarar inexequible el artículo 28 de la Ley 789 de 2002 porque vulnera los artículos 25 y 53 superiores, por omisión legislativa, cuya inexequibilidad conllevaría dejar vigente el artículo 6° de la Ley 50 de 1990, el cual también debe correr la misma suerte, por las razones expuestas.
4.1. Intervención ciudadana
En enero 17 de 2012, la ciudadana Diana Fernanda Trujillo Chávez solicitó declarar inexequible el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, que modificó el 6° de la Ley 50 de 1990, por desconocer los artículos 25 y 53 de la Constitución[5].
Afirmó que al “elevarse a derecho fundamental el trabajo, en nuestro ordenamiento jurídico, se erige éste como una obligación social del Estado, que no solo encierra la posibilidad de que exista como sustento social de los conciudadanos sino también como dignificación de la población a través del trabajo, en el entendido, que siendo derecho fundamental deben instaurarse garantías mínimas en la permanencia en el tiempo”[6].
4.2. Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia, ANTHOC
El Presidente de ANTHOC, Seccional Medellín, en enero 20 de 2012[7], coadyuvó la pretensión del actor para que se declare inexequible la norma impugnada, por violar los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 25, 53, 58 y 93 superiores.
Consideró que se incurrió en una omisión legislativa relativa al desconocerse la “protección jurídica ‘de reintegro’ de los trabajadores, como derecho mínimo e irrenunciable para proteger el trabajo, consagrado en el Estatuto constitucional, al expulsar o suprimir del ordenamiento jurídico el contenido del artículo 8° del Decreto Ley 2351 de 1965, a través de la reforma del artículo 6° de la Ley 50 de 1990 y del artículo 28 de la Ley 789 del 2002 y consecuencialmente por vía indirecta de forma regresiva, acabó con la estabilidad laboral denominada reintegro”[8].
El interviniente indicó que las normas demandadas producen unos efectos nocivos al conculcar el principio de progresividad, como quiera que no extiende los derechos laborales, sino que los restringe al suprimir el reintegro del trabajador despedido injustamente.
Dijo que la Corte debe revivir, “con carácter de cláusula pétrea el reintegro de un trabajador despedido injustamente por el empleador, de tal forma que se mantenga la integridad del ordenamiento jurídico constitucional y legal”[9].
En consecuencia, solicitó retirar del ordenamiento jurídico el artículo demandando o, en su defecto, que se profiera una sentencia en la que se incluya normativamente el derecho al reintegro[10].
4.3. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá
En escrito de enero 26 de 2012[11], dos docentes de dicha facultad solicitaron declarar la inexequibilidad del artículo 28 de la Ley 789 de 2002, predicable también del artículo 6° de la Ley 50 de 1990, porque impiden al juez proteger efectivamente la estabilidad en el empleo, la seguridad social y la igualdad.
Luego de reseñar los supuestos sintetizados por la jurisprudencia de la Corte, para admitir la excepcional procedencia de una demanda fundamentada en la omisión legislativa, indicaron que el escrito de la referencia cumple con tales exigencias. Sostienen que (i) se acusa en forma concreta dos normas legales sobre las cuales se predica el cargo; (ii) se precisa que en los artículos impugnados se omitió incluir un ingrediente o condición esencial para que armonicen con el texto superior; (iii) tal elemento esencial es el derecho a la estabilidad laboral establecido en el artículo 53 de la Constitución; (iv) su exclusión carece de una razón suficiente y contraría el Estado social de derecho; (v) se incumple un deber específico del legislador y (vi) genera una desigualdad negativa para un grupo significativo de trabajadores[12].
Los intervinientes explicaron que acorde con el artículo 53 superior, las normas demandadas desconocen el “marco mínimo de principios fundamentales” que debe contener el estatuto del trabajo, entre ellos, la estabilidad laboral, la irrenunciabilidad de los derechos mínimos, el derecho a la condición más beneficiosa y la garantía a la seguridad social[13].
Indicaron que los artículos impugnados impiden al juez laboral examinar realmente las circunstancias que rodearon el despido sin justa causa, al fijar como única sanción la indemnización, por lo tanto en determinadas circunstancias el trabajador no goza de una efectiva protección.
Agregaron que el Decreto 2351 de 1965 establecía el reintegro para los trabajadores que llevaran diez o más años de servicio, como una forma de garantizar el derecho a la seguridad social y en particular a obtener una pensión de jubilación. El régimen anterior brindaba una protección más amplia a quienes habían cumplido con ese tiempo, admitiendo el reintegro.
Puntualizaron que en la actualidad el juez laboral no puede ordenar un reintegro, pues debe aplicar el mismo “rasero indemnizatorio” a las personas despedidas durante una incapacidad, o a quien lleva diez o más años de servicio, generando una “desigualdad negativa”, que desconoce el artículo 13 superior y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 24).
Finalmente, advirtieron que la omisión analizada es el resultado del desconocimiento de un imperativo de la Constitución[14]:
“Las voces del artículo 53 de la carta son inequívocas, directas y llevan consigo un deber para el legislador: Dice el artículo ‘El Congreso expedirá’ y enseguida, dispone: ‘La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos (sic) siguientes principios mínimos fundamentales…’ Es evidente que el constituyente impuso al Congreso la obligación de legislar dentro (sic) unos lineamientos mínimos que enumera en su texto; la estabilidad y la seguridad social son dos de los principios de obligatorio desarrollo legal.”
En concepto 5304 de febrero 14 de 2012, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda[15].
Explicó que el actor no estableció los elementos necesarios para estructurar un cargo por omisión legislativa relativa, esto es, que “la norma demandada incurre en una discriminación injustificada en términos constitucionales, que puede desprenderse de un criterio sospechoso o irrazonable”[16].
Aseveró que el demandante no precisó cuál es la omisión legislativa relativa, máxime que la “ausencia de reglas legales sobre reintegro del trabajador, no discrimina per se a ningún trabajador, pues la ausencia es igual para todos. Más que una omisión legislativa relativa, lo que el actor censura es una omisión legislativa absoluta, respecto de la cual la Corte carece de competencia para pronunciarse. En vista de que la demanda se sustenta en interpretaciones y razonamientos que no se infieren, ni pueden inferirse, del texto impugnado, para estructurar un cargo de omisión legislativa relativa”, solicitó a esta corporación inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo[17].
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de carácter formal o procedimental suscitados en su formación, siendo la presente acción fruto de la acusación contra los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, por censuras correspondientes a la primera clase de irregularidades referidas.
Según el actor y algunos intervinientes, los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002 son inexequibles, porque se incurrió en una omisión legislativa relativa al eliminar la posibilidad de que el juez laboral ordene, en ciertos eventos, el reintegro del trabajador que ha sido despedido sin justa causa; desconociendo la protección del derecho al trabajo y algunos de los principios mínimos fundamentales que lo componen, como la estabilidad y la no regresividad de los derechos sociales.
En contraposición con lo expuesto por el actor y quienes intervinieron por la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá, el Procurador General de la Nación afirmó que la demanda no reúne los presupuestos mínimos que le permitan a la Corte emitir un pronunciamiento de fondo.
Corresponde en primer lugar a esta corporación determinar si la censura invocada en la demanda cumple con los contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y los demás presupuestos ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional acerca de las omisiones legislativas, y constatado su cumplimiento, proceder al respectivo análisis de fondo.
Con todo, atendiendo que con relación a las diversas modificaciones al artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo se han emitido múltiples pronunciamientos, tanto de la Corte Suprema de Justicia, como de la Corte Constitucional, esta corporación expondrá además que en el presente evento no existe cosa juzgada constitucional frente a las normas demandadas, por el cargo de omisión legislativa relativa.
3. Los presupuestos jurisprudenciales para la admisión de demandas por omisión legislativa relativa
3.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente[18] deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión. Según lo allí indicado, es menester señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por los cuales se estima que presuntamente las primeras violan o desconocen la segunda.
Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de los distintos argumentos por las cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos constitucionales. Al respecto, en atención a lo cuestionado por el Procurador General de la Nación y como ya se indicó en este mismo proceso (f. 96 v.), recuérdese que la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[19].
La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[20].
Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante[21] en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[22].
Con todo, esta Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.
Al respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original):
“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[23]. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado[24]; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[25]”
3.2. Tratándose de la admisibilidad de las demandas por omisión legislativa relativa, esta corporación ha reconocido que una norma legal puede resultar violatoria de la Constitución, no solo por la oposición que frente a ella pudiera derivarse de su contenido material, sino por la ausencia de mandatos legales que, en desarrollo del texto superior, serían indispensables para realizar la preceptiva constitucional frente al tema específico.
En cuanto a la posible inconstitucionalidad por la omisión en que pudiere haber incurrido el legislador[26], cabe recordar la diferencia existente entre la denominada omisión absoluta, si no ha producido norma alguna en relación con la materia de que se trate, y la omisión relativa, donde sí existe desarrollo legislativo vigente, pero imperfecto, por ausencia de un enfoque concreto sobre algún aspecto o aspectos específicos, no obstante el deber constitucional de desarrollarlo o desarrollarlos.
Respecto de la enunciada distinción, la Corte ha señalado que carece de competencia para pronunciarse en el caso de omisión absoluta[27], dado que es de la esencia del juicio de constitucionalidad la existencia de una norma legal específica, como referente sobre el cual debe recaer el análisis. Contrario sensu, resulta procedente ocuparse de las eventuales omisiones relativas[28], habida cuenta que en ese evento sí existe un precepto legal a considerar y es factible llegar a una conclusión sobre su exequibilidad, a partir de su confrontación con los textos superiores de los que emanaría el deber constitucional incumplido por el legislador.
Esta corporación ha resaltado la importancia del control sobre las omisiones legislativas relativas, para asegurar la efectividad de la encomendada guarda de la integridad de la Constitución (art. 241 Const.), pues de esta forma, sin afectar la autonomía del órgano legislativo que ya ha decidido ocuparse de una determinada materia, dentro de su facultad de configuración, se garantiza que las normas así emanadas del representante de la voluntad general no ignoren los criterios y deberes mínimos, que por decisión del constituyente deben atenderse en relación con el tema de que se trate.
3.3. Ahora bien, pese a que lo más frecuente es que las omisiones legislativas relativas acarreen discriminaciones y la consecuencial vulneración del derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha aclarado que este no es el único escenario en el que aquéllas pueden platearse, siendo posible observar situaciones en las que el precepto ignora algún tipo de elemento normativo, que conforme al texto superior es imperativo regular.
Dentro de esas exigencias constitucionales puede mencionarse la de incorporar determinados objetivos al momento de regular una materia, incluir ciertas etapas esenciales en la regulación de un procedimiento, brindar oportunidades de participación a algunos sujetos previamente a la decisión sobre temas que pueden afectarlos, y otras semejantes.
“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”[29]
En ese fallo que acaba de ser citado, continúa explicando la Corte que la “doctrina de esta corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso”.
Por otra parte, siempre que concurran los presupuestos referidos, esta Corporación ha admitido el planteamiento de eventuales omisiones legislativas relativas, incluso respecto de normas legales expedidas con anterioridad a los preceptos superiores frente a los cuales se predicaría la omisión, casos en los que tendría el carácter de sobreviniente[30].
3.4. La Corte ha indicado que en caso de acreditarse la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, el remedio que restaura la integridad de la Constitución depende de las particularidades del yerro encontrado y del contenido específico de la norma de la cual se predica. En algunos casos, la solución consiste en la remoción, previa declaratoria de inexequibilidad, del ingrediente normativo específico que puede considerarse el causante de la omisión, es decir, aquel cuya presencia restringe injustificadamente el alcance del precepto, excluyendo circunstancias que debieron quedar cobijadas.
En otros, la Corte Constitucional dicta una sentencia integradora o aditiva, en la que declara que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando su efecto se entienda extendido a otras situaciones distintas y adicionales a las que la norma expresamente contempló, precisamente a aquellas sobre las cuales se encuentre probada la alegada omisión legislativa[31].
4. Aptitud sustantiva de la demanda en el presente evento
4.1. Sintetizado lo anterior, encuentra la Sala Plena que contrario a lo expuesto en el concepto emitido por el Procurador General de la Nación, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar el fallo de fondo, como acertadamente indicaron los docentes de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá[32].
La demanda no sólo reúne los requisitos formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, sino también, de manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia constitucional con relación a la omisión legislativa relativa, pues sus planteamientos contra las normas impugnadas reúnen las exigencias básicas para provocar un estudio de constitucionalidad, en la medida que además de identificar los textos acusados y esbozar el cargo, había generado una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible contradicción con los textos superiores que invoca.
4.2. En efecto, el actor (i) acusó concretamente dos normas legales contra las cuales dirige su censura, los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002; (ii) señaló en forma precisa que esas disposiciones desconocen los artículos 25 y 53 de la Constitución, que consagran el derecho al trabajo y los principios mínimos fundamentales que lo componen, omitiendo, en su sentir, (iii) un ingrediente esencial como es la estabilidad laboral, al no contemplar la posibilidad de ordenar el reintegro del trabajador.
Indicó que tal omisión del legislador conlleva (iv) el incumplimiento, sin fundamento objetivo justificable, de un deber constitucional que le exige, además de velar por la especial protección del trabajo, dictar el estatuto respectivo que contenga entre otros principios mínimos la estabilidad laboral.
Explicó entonces que la omisión invocada conlleva la inexequibilidad de las normas censuradas, o la necesidad de armonizarlas con principios mínimos como la estabilidad laboral, permitiendo que mediante un proceso ordinario de esa naturaleza se pueda solicitar y ordenar el reintegro.
4.3. Indicado lo anterior, la demanda cumple los presupuestos esenciales ampliamente reseñados, delineando unos parámetros que informan adecuadamente a la Corte. Por el contrario, hacer mayores exigencias como se propone, implicaría incluso desconocer el principio pro actione y los derechos de acceso a la administración de justicia y de participación democrática.
Esta Corporación ha expresado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.
Al respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010[33], M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original):
“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[34]. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado[35]; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[36]”
4.4. En consecuencia, existiendo un cargo debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento de los artículos 25 y 53 superiores, procede efectuar el análisis de fondo respecto al cargo formulado por omisión legislativa, sin que ello implique que esté llamado a prosperar.
Empero, como se anuncio al inició, tratándose de las diversas modificaciones al artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, se han emitido algunos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, por ende, esta corporación expondrá que en el presente evento no existe cosa juzgada constitucional frente a las normas demandadas, por el cargo de omisión legislativa relativa.
5. La ausencia de cosa juzgada constitucional absoluta por el cargo de omisión legislativa relativa, frente a los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002
5.1. Según estatuye el artículo 243 superior, los fallos que esta corporación profiera “en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. A su vez, el inciso 2° ibídem establece que ninguna autoridad “podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
De conformidad con dicho precepto, esta Corporación ha sintetizado[37] que para determinar la presencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional material, es preciso examinar los siguientes elementos: “(i) que un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible; (ii) que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca, en cuanto el contenido material del texto demandado sea igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos, como el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción; (iii) que el texto de referencia anteriormente juzgado, con el cual se compara la reproducción, haya sido declarado inconstitucional por razones de fondo, lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma; (iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte, sobre el cual se declaró la inexequibilidad.”
5.2. El accionante afirmó que en el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, como originalmente en el artículo 6° de Ley 50 de 1990, se incurrió en una omisión legislativa relativa, que excluyó la potestad de ordenar el reintegro de aquellos trabajadores que lleven más de 10 años de servicio continuo al empleador, como originalmente señalaba el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965.
El demandante y quienes intervinieron en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás consideran que una eventual inexequibilidad del artículo 28 de la Ley 789 de 2002, conllevaría revivir el artículo 6° de la Ley 50 de 1990, modificado por el legislador del 2002, el cual incurrió en la misma omisión, por lo tanto también debería ser declarado inexequible.
5.3. Al respecto, recuérdese que el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965 preceptuaba (no está en negrillas en el texto original):
“Artículo 8. Terminación unilateral del contrato sin justa causa.
a) Cuarenta y cinco (45) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de servicios no mayor de un año, cualquiera que sea el capital de la empresa;
d. Si el trabajador tuviere diez (10) o más años de servicio continuo se le pagarán treinta (30) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45) días básicos del literal a), por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.
5. Con todo, cuando el trabajador hubiere cumplido diez (10) años continuos de servicios y fuere despedido sin justa causa, el juez del trabajo podrá mediante demanda del trabajador, ordenar el reintegro de éste en las mismas condiciones de empleo de que antes gozaba y el pago de los salarios dejados de percibir, o la indemnización en dinero prevista en el numeral 4° literal d) de este artículo. Para decidir entre el reintegro y la indemnización, el juez deberá estimar y tomar en cuenta las circunstancias que aparezcan en el juicio, y si de esa apreciación resulta que el reintegro no fuere aconsejable en razón a las incompatibilidades creadas por el despido, podrá ordenar, en su lugar, el pago de la indemnización.
7. Si es el trabajador quien da por terminado intempestivamente el contrato, sin justa causa comprobada, deberá pagar al empleador una indemnización equivalente a treinta (30) días de salario. El patrono depositará ante el juez el monto de esta indemnización descontándolo de lo que le adeude al trabajador por prestaciones sociales mientras la justicia decida.
8. No habrá lugar a las indemnizaciones previstas en este artículo, si las partes acuerdan restablecer el contrato de trabajo en los mismos términos y condiciones que lo regían en la fecha de su ruptura.”
5.4. Sin embargo, con las modificaciones introducidas por la Ley 50 de 1990 y, años después, por la Ley 789 de 2002, tal facultad fue suprimida, claro está, incluyendo un parágrafo transitorio que garantizaría el amparo reseñado en el citado numeral 5 del artículo 8° del Decreto 2351 de 1965.
A continuación se transcriben las normas referidas (no está en negrilla en el texto original):
Ley 50 de 1990 (art. 6°)
Ley 789 de 2002 (art. 28)
“Artículo 64. Terminación unilateral del contrato sin justa causa.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley, tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, seguirán amparados por el ordinal 5° del artículo 8° del Decreto - ley 2351 de 1965, salvo que el trabajador manifieste su voluntad de acogerse al nuevo régimen.
6. No habrá lugar a las indemnizaciones previstas en este artículo, si las partes acuerdan restablecer el contrato de trabajo en los mismos términos y condiciones que lo regían en la fecha de su ruptura.”
“Articulo 64. Terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa. En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable. Esta indemnización comprende el lucro cesante y el daño emergente.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley, tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, se les aplicará la tabla de indemnización establecida en los literales b), c) y d) del artículo 6° de la Ley 50 de 1990, exceptuando el parágrafo transitorio, el cual se aplica únicamente para los trabajadores que tenían diez (10) o más años el primero de enero de 1991.”
5.5. Con relación al control de constitucionalidad que han afrontado los dos artículos citados, un primer pronunciamiento fue proferido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia 115 de septiembre 26 de 1991 (rad. 2.304, M. P. Jaime Sanín Greffenstein), donde frente al artículo 6° de la Ley 50 de 1990 se declaró exequible el literal d) del numeral 4 y la expresión “salvo que el trabajador manifieste su voluntad de acogerse al nuevo régimen” del parágrafo transitorio de ese artículo.
En aquel momento, el ciudadano demandante señaló que esas preceptivas, entre otras, no protegían “debidamente a los trabajadores o vulneran sus derechos adquiridos, desconocen el designio de obtención de la justicia social y el desarrollo de las clases proletarias que las leyes deben tener o, en fin, desconocen el derecho a asociarse”[38].
Bajo esos lineamientos, el allí actor consideró que aquellas preceptivas desconocían los derechos adquiridos, protegidos por el artículo 58 de la Constitución de 1991[39], sin embargo, la Corte Suprema de Justicia encontró que no le asistía razón (tampoco está en negrilla en el texto original):
“2. Los derechos adquiridos.
El artículo 58 constitucional enseña que ‘Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’.
Esta garantía, por supuesto, se predica de los derechos laborales, de manera que una vez consumada la situación jurídica subjetiva e individual y constituido así el derecho concreto, ellos resultan infrangibles frente a la nueva legislación.
Esto no significa, sin embargo, que la regulación legal no pueda cambiar y que toda variación normativa desconozca derechos adquiridos, pues nadie tiene derecho a una cierta y eterna reglamentación de sus derechos y obligaciones, ni aún en materia laboral en la cual la regla general, que participa de la definición general de este fenómeno jurídico, en principio hace aplicable la nueva ley a todo contrato en curso, aún si tiene en cuenta aspectos pasados que aún no están consumados y tiene, por lo tanto, efectos retrospectivos, de un lado, y profuturo, del otro.
Por esto yerra el actor cuando predica de todo cambio legislativo la crítica de que desconoce derechos adquiridos, como, por ejemplo, en el caso del literal d) y de la parte final del parágrafo transitorio del artículo 6º, pues estas consecuencias jurídicas del despido sin justa causa de un trabajador con diez o más años de servicios, aplicables como son solamente a los contratos aún no terminados y, por disposición expresa, apenas cuando los diez años se cumplan después de la vigencia del precepto, no conculcan ningún derecho, sino que, por el contrario, exceden el respeto que sería constitucionalmente exigible; de otro lado, por las razones ya dichas, la opción que se da al trabajador que hubiere cumplido ya los diez años de servicios para elegir entre el sistema nuevo y el anterior es legítima, tanto más si se recuerda que aún dentro del régimen pasado era potestativo del trabajador despedido pedirle o no al juez el posible reintegro.”
Con fundamento en esos argumentos, entre otros que se consignarán más adelante por resultar pertinentes, la Corte Suprema de Justicia declaró exequible el literal d)[40] del numeral 4° y la expresión “salvo que el trabajador manifieste su voluntad de acogerse al nuevo régimen” del parágrafo transitorio del artículo 6° de la Ley 50 de 1990.
5.6. Por su parte, la Corte Constitucional resolvió estarse a lo resulto por aquella sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la C-569 de diciembre 9 de 1993, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, “en lo que concierne al artículo 6º, literal d) del numeral 4°, y a las expresiones ‘salvo que el trabajador manifieste su voluntad de acogerse al nuevo régimen’, contenidas en su parágrafo transitorio, así como en lo relativo a los artículos 18, numeral 2°, y 20, literal c), todos de la Ley 50 de 1990”.
En aquella oportunidad el accionante demandó el literal d) y el parágrafo transitorio del artículo 6° ibídem, al considerar que, comparativamente, la normatividad anterior a la modificación de 1990 resultaba más protectora de los derechos de los trabajadores.
Sin embargo, la Corte Constitucional encontró que el fallo 115 de septiembre 26 de 1991 dio tránsito a cosa juzgada absoluta: “La verificación de constitucionalidad efectuada por la Corte Suprema de Justicia tuvo lugar en relación con la carta política de 1991, aludió a aspectos materiales y en la parte resolutiva del fallo no se hizo ninguna advertencia en cuya virtud se limitaran los efectos del mismo.”
Acorde con lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que “la aludida providencia hizo tránsito a cosa juzgada absoluta, razón por la cual esta Corte se abstendrá de adelantar un nuevo examen de los preceptos cobijados por aquella, ordenándose en consecuencia estar a lo resuelto”.
Acto seguido esta corporación analizó la exequibilidad del resto del parágrafo transitorio del artículo 6° de la Ley 50 de 1990 y concluyó que no menoscababa los derechos de los trabajadores, al preservar los derechos adquiridos de los trabajadores que contaran con más de 10 años de servicio continuos al empleador, al momento de entrar en vigencia. En consecuencia, en el pronunciamiento citado se declararon exequibles aquellos apartes del parágrafo que no habían sido objeto del fallo de la Corte Suprema de Justicia.
5.7. Posteriormente, mediante sentencia C-594 de noviembre 20 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional ordenó estarse a lo resuelto en los fallos 115 de septiembre 26 de 1991 de la Corte Suprema de Justicia y C-569 de 1993 citado, al encontrar que los “dos pronunciamientos fueron proferidos bajo la vigencia de la Constitución Política de 1991, por lo cual ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional”.
5.8. Igualmente, en la sentencia C-1507 de noviembre 8 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional resolvió (en el texto original únicamente están en negrillas los vocablos “EXEQUIBLES”, “INEXEQUIBLES” y “EXEQUIBLE”):
“1) Declarar EXEQUIBLES, sólo en los términos de esta Sentencia, el literal h) del artículo 5 de la Ley 50 de 1990, así como los numerales 1, 2, 3, y los literales a), b) y c) del numeral 4 del artículo 6 de la misma Ley. Bajo cualquiera otra interpretación, tales como normas se declaran INEXEQUIBLES.
2) Declarar EXEQUIBLE la palabra ‘no’ del artículo 6, numeral 6, de la Ley 50 de 1990.
3) En relación con el literal d) del numeral 4 del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 6 de la Ley 50 de 1990, así como respecto del parágrafo transitorio de esa disposición, estése a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991, y por la Corte Constitucional en Fallo C-569 del 9 de diciembre de 1993.”
Allí, el actor consideró que la facultad otorgada al empleador de terminar la relación laboral sin justa causa, vulneraba el “derecho fundamental a conservar el puesto de trabajo en condiciones dignas y justas, siempre que no surjan motivos suficientes para dar por terminada la relación laboral”.
5.9. Reseñado lo hasta aquí expuesto, encuentra esta corporación que ni en la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ni en los pronunciamientos de la Corte Constitucional, se ha confrontado el artículo 6° de la Ley 50 de 1990 frente a un cargo como el ahora planteado, según el cual el legislador incurrió en una omisión legislativa que desconoce los artículos 25 y 53 de la Constitución de 1991, por impedir que exista una acción de reintegro frente al despido sin justa causa de los trabajadores que tengan más de 10 años de servicio continuo con el mismo empleador.
5.10. Similar situación se presenta con relación al artículo 28 de la Ley 789 de 2002, que modificó el artículo 6° de la Ley 50 de 1990, pues aún no ha sido objeto de un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, frente a un cargo por presunta omisión legislativa relativa.
Esta corporación declaró exequible toda la Ley 789 de 2002 en la sentencia C-658 de agosto 5 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, al no encontrar que en su trámite en el Congreso se hubiese incurrido en vicios de procedimiento.
De otro lado, en fallo C-038 de enero 27 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, declaró exequible el artículo 28 de la Ley 789 en cuestión, únicamente por los cargos analizados[41], pues el actor sostuvo que (i) la disminución del monto de la indemnización por despido sin justa causa desconocía el principio de estabilidad en el empleo; y (ii) conculcó el derecho a la igualdad, por crear un trato diferenciado con relación al valor de la indemnización, entre quienes ganan más de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes y quienes están por debajo de ese límite.
5.11. Posteriormente en la sentencia C-175 de marzo 2 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, esta corporación resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-038 de 2004, “la cual declaró la exequibilidad de los incisos 5° a 12 del artículo 28 de la Ley 789 de 2002, por los cargos allí estudiados”, pues los accionantes también invocaron el desconocimiento del derecho a la igualdad, dados los montos establecidos con relación a la indemnización.
5.12. En el fallo C-257 de marzo 12 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte resolvió: “ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-038 de 2004, que dispuso ‘declarar EXEQUIBLES, pero únicamente por los cargos estudiados, los artículos 25, 26, 28…y 51 de la Ley 789 de 2002.”
5.13. Resulta entonces claro que esta Corte tampoco ha confrontado el artículo 28 ibídem, frente a un cargo como el ahora planteado, por una presunta omisión legislativa relativa que desconoce los artículos 25 y 53 superiores.
Aclarado todo lo anterior, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a determinar si existe la omisión legislativa relativa que predican el actor en su demanda y algunos de los intervinientes.
6. Análisis de los elementos que configurarían la presunta omisión legislativa relativa
La Corte Constitucional se ocupará de constatar la presencia de los dos primeros elementos referidos en la jurisprudencia, antes reseñada, a saber, (i) la existencia de una norma legal específica respecto de la cual cabría predicar la omisión y, (ii) la presunta exclusión del contenido normativo por parte de dicha disposición, que echan de menos el actor y algunos intervinientes.
De encontrar acreditados esos dos elementos, se emprenderá el estudio de los tres restantes, con la consecuencial profundización sobre la existencia de la omisión legislativa relativa invocada.
6.1. Presencia de normas que generarían una específica exclusión normativa
6.1.1. A efectos de determinar si en el asunto objeto de análisis se presenta la omisión legislativa invocada por el actor y algunos de los intervinientes, observa la Corte Constitucional que efectivamente el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965[42] regulaba la terminación unilateral de los contratos de trabajo, sin justa causa, consagrando el derecho del trabajador a recibir una indemnización acorde con el tipo de contrato y el tiempo laborado.
Igualmente el numeral 5° de esa norma facultaba -usando el vocablo “podrá”- al juez laboral a (i) ordenar el reintegro de aquellos trabajadores despedidos sin justa causa, que llevasen más de 10 años continuos de servicio, junto con el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir; o (ii), condenar al pago de la indemnización a que hubiese lugar.
Con todo, esa norma fue modificada inicialmente por el artículo 6° de la Ley 50 de 1990 y, posteriormente, por el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, suprimiendo esa facultad, pero conservando transitoriamente las garantías del numeral 5° del artículo 8° del Decreto 2351 de 1965, para los trabajadores que llevasen más de 10 años de servicio continuo al mismo empleador, a primero de enero de 1991, cuando entró en vigencia la Ley 50 de 1990.
6.1.2. Puede observarse que, en ciertos casos excepcionales, el parágrafo transitorio del numeral 4° del artículo 6° de la Ley 50 de 1990 continúa rigiendo, frente a aquellos trabajadores que en enero 1° de 1991 tenían 10 o más años de servicio continuo para un empleador, en aplicación de la norma también transitoria del artículo 28 de la Ley 789 de 2002[43].
Es cierto entonces que las disposiciones citadas, ahora demandadas, no contemplan dentro del contexto normativo atacado la facultad para que el juez laboral ordene un reintegro, sino exclusivamente en los casos de aquellos trabajadores que para enero 1° de 1991 tuviesen 10 o más años de servicios, como en opinión del actor y algunos intervinientes debería estarlo, pues según ellos, esa figura es la materialización de un principio mínimo fundamental del derecho al trabajo, como es la estabilidad laboral.
6.1.3. Prima facie, cabría tener por cumplidos dos presupuestos para la existencia de una omisión legislativa relativa, (i) la existencia de unas normas sobre las cuales se predica el cargo, los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002; y (ii) que se excluye, presuntamente, un ingrediente esencial para que esas disposiciones armonicen con la Constitución.
Sin embargo, como se indicó en la precitada sentencia C-185 de 2002[44], si bien la Corte Constitucional puede encontrar cumplidos esos presupuestos, en particular el relacionado con la falta de un mandato que se echa de menos en la demanda, y que el actor considera como constitucionalmente obligatorio, ello no implica afirmar que su inclusión resulta “esencial para armonizar el texto legal con los mandatos” superiores.
6.2. Razón suficiente para la exclusión normativa y presencia de un mandato constitucional específico
6.2.1. Al abordar este aspecto, la Corte analizará la existencia de los mandatos constitucionales concretos de los cuales pudiera derivarse la exigencia de que, tratándose de la terminación unilateral de un contrato de trabajo, sin justa causa, por parte del empleador, deba admitirse normativamente la posibilidad de que, en ciertos casos, la jurisdicción laboral ordene el reintegro, para salvaguardar la estabilidad del trabajador. Sólo en el evento de acreditarse la existencia de dicho imperativo constitucional, tiene sentido establecerla si eventualmente fue desatendido por las normas demandadas.
6.2.2. El actor y algunos intervinientes sostienen que los artículos 25 y 53 establecen, respectivamente: (i) el trabajo como un derecho que requiere especial protección del Estado[45] y (ii) la obligación del Congreso de expedir el estatuto del trabajo, donde se deberán tener en cuenta por lo menos los principios mínimos fundamentales, entre ellos, la estabilidad en el empleo[46].
Considerando lo anterior, podrá establecerse si en realidad existe en este caso un mandamiento constitucional, desatendido con la expedición de las normas demandadas, que suprimieron la facultad del juez laboral para ordenar un reintegro, en ciertos eventos, probado el despido sin justa causa.
6.2.3. Tratándose de la eliminación de la acción de reintegro por parte de la Ley 50 de 1990, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se pronunció en la sentencia 115 de septiembre 26 de 1991, ya referida, que por su relevancia para el presente asunto se cita in extenso, con relación al cambio normativo propiciado sobre el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo (no está en negrilla en el texto original):
“Pero este precepto [art. 6, L. 50/90] eliminó la acción de reintegro que como alternativa opcional concedía la ley anterior al trabajador despedido sin justa causa, con relación a lo cual es posible decir, como lo hace el actor, que los trabajadores perdieron ese derecho, pero no es dable afirmar, como aquél lo hace, que se haya quebrantado la Constitución. El nuevo precepto, que eleva de 30 a 40 días de salario la tabla de indemnizaciones, siguió con respecto a los trabajadores con 10 o más años de servicio la misma línea de tratamiento de quienes tienen menos y para todos dejó como única consecuencia la de los perjuicios compensatorios sin posibilidad de restablecer las cosas al estado anterior. Esto, que le parece inconveniente al actor, el legislador lo juzgó de otra manera en pos de lograr que trabajadores antiguos no fuesen despedidos antes de los 10 años por el temor patronal a esta acción en el futuro, lo cual no merece reparo constitucional, a pesar de que el artículo 53 de la nueva Constitución haya comprendido dentro de los principios que han de inspirar la legislación laboral el de que ésta consagre el de la ‘estabilidad en el empleo’, pues no se trata de una estabilidad absoluta e ilímite que solamente terminaría con la muerte, sino de una protección razonable y prudente que conduzca a la preservación de la vocación de permanencia que tiene la relación laboral, dentro de unas condiciones económicas y de mercado concretas y prácticas, así como a lograr la indemnidad del trabajador; no puede considerarse que la acción de reintegro sea el único medio de lograr estas metas y que ella se eleva entonces a la categoría de exigencia constitucional, a más de que afectaría gravemente el mercado del trabajo y el pleno empleo por razón de las respuestas de la otra parte del contrato que su implantación generalizada desataría, tal como hubo oportunidad de verse a raíz de la que rigió para trabajadores de 10 o más años de servicios; cree por el contrario la Corte que los propósitos de estabilidad prudente y de indemnidad del trabajador se logran con el sistema estudiado de la fijación anticipada de una indemnización que, por lo demás, es pesada, sin que esto implique tampoco que este procedimiento sea el único que eventualmente puede escoger el legislador.”
Adelante, la Corte Suprema de Justicia reforzó su argumentación acerca de la constitucionalidad del artículo 6° de la Ley 50 de 1990, explicando que esa disposición normativa conservó el régimen anterior, por lo que no había lugar a analizar si se desconocieron o no los derechos adquiridos.
Al respecto, en ese falló se consignó: “De otro lado, como se dijo en otro aparte de esta providencia, a los trabajadores que a la vigencia de la ley estuviesen en dicha situación de tiempo de servicios se les conservó en el régimen anterior, de manera que como también se observó, no cabe ni discutir si se violaron derechos adquiridos; y se les dio la opción de acogerse al nuevo esquema, lo cual se analizó también desde el punto de vista del principio de irrenunciabilidad de los derechos adquiridos.”
En síntesis, acorde con lo citado, se concretó que (i) eliminar la acción de reintegro consagrada en el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965, no contrarió la Constitución de 1991; (ii) la estabilidad laboral para la permanencia en el empleo no es absoluta, en ciertos casos; (iii) la acción de reintegro no es el único medio adoptado por el legislador para garantizar ese tipo de estabilidad y, en consecuencia, su sustracción no implica el incumplimiento de una exigencia constitucional.
6.2.4. Cabe recordar además que en dicho fallo la Corte Suprema de Justicia estudió la exequibilidad de varias normas, entre ellas algunos apartes del artículo 6° de la Ley 50 de 1990, en aquel entonces censuradas porque, en criterio del accionante, no protegían “debidamente a los trabajadores o vulneran sus derechos adquiridos, desconocen el designio de obtención de la justicia social y el desarrollo de las clases proletarias que las leyes deben tener o, en fin, desconocen el derecho a asociarse”[47].
Igualmente, la Corte Constitucional en el referido fallo C-569 de 1993, resolvió estarse a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia, en lo concerniente al artículo 6°, literal d) del numeral 4°, y a la expresión “salvo que el trabajador manifieste su voluntad de acogerse al nuevo régimen”, del parágrafo transitorio de la Ley 50 de 1990.
En la sentencia C-569 de 1993, la Corte Constitucional encontró que el fallo 115 de septiembre 26 de 1991 tuvo tránsito a cosa juzgada absoluta: “La verificación de constitucionalidad efectuada por la Corte Suprema de Justicia tuvo lugar en relación con la carta política de 1991, aludió a aspectos materiales y en la parte resolutiva del fallo no se hizo ninguna advertencia en cuya virtud se limitaran los efectos del mismo.”
6.2.5. Resulta pertinente recordar además lo expuesto por la Corte Constitucional en el referido fallo C-038 de 2004, que declaró exequible el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, frente a la presunta vulneración de los artículos 1°, 2°, 13 y 58 superiores, al disminuir el porcentaje de la indemnización por despido sin justa causa.
En esa oportunidad, aunque esta Corporación resaltó que tal norma, entre otras, resultaba menos favorable para los trabajadores que las subrogadas en aquel entonces, el legislador, estando facultado para ello, modificó las meras expectativas, más no los derechos adquiridos.
Al respecto, luego de citar decisiones relacionadas con los presupuestos para determinar cuándo se está ante un derecho adquirido, en aquella providencia se explicó (no está en negrilla en el texto original):
“Conforme a lo anterior, en principio la ley no puede afectar una situación jurídica concreta y consolidada, que ha permitido que un derecho ingrese al patrimonio de una persona, por haberse cumplido todos los supuestos previstos por la norma abstracta para el nacimiento de un derecho. Una modificación de esa situación esta en principio prohibida por desconocer derechos adquiridos (CP art. 58). Pero en cambio, la ley puede modificar las regulaciones abstractas, sin que una persona pueda oponerse a ese cambio, aduciendo que la nueva regulación le es menos favorable y le frustra su posibilidad de adquirir un derecho, si aún no se han cumplido todos los supuestos fácticos que la regulación modificada preveía para el nacimiento del derecho. En este caso, la persona tiene una mera expectativa, que la ley puede modificar, ‘sin que en manera alguna pueda afirmarse que por esta sola circunstancia haya violado derechos adquiridos, pues, se repite, la ley rige hacia el futuro y nadie tiene derecho a una eterna reglamentación de sus eventuales derechos y obligaciones’[48]. Y es que si se admitiera que una mera expectativa pudiera impedir el cambio legislativo, llegaríamos prácticamente a la petrificación del ordenamiento, pues frente a cada nueva regulación, alguna persona podría objetar que la anterior normatividad le era más favorable y no podía entonces ser suprimida.”
En ese orden, la Corte Constitucional ha puntualizado que el legislador está autorizado para realizar modificaciones laborales, siempre que se respeten los derechos adquiridos y demás principios mínimos fundamentales inherentes al derecho al trabajo, incluidos los derivados del bloque de constitucionalidad, y atendiendo el deber de desarrollo progresivo de los derechos sociales[49].
6.2.6. En el fallo C-727 de octubre 24 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa, entre muchos otros, se explicó que existen dos grupos de obligaciones estatales: (i) adoptar medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados, acatando el deber constitucional de satisfacer progresivamente sus derechos económicos, sociales y culturales básicos (“cláusula de erradicación de las injusticias presentes”); y (ii) abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas regresivas frente a esos derechos, para prevenir la exclusión o marginación que pretende corregir, sin que ello impida avanzar progresivamente hacia su pleno goce efectivo[50].
Así, en la sentencia C-727 de 2009, se indicó que tratándose de este tipo de garantías, existen dos principios de gran relevancia constitucional, a saber, la progresividad y la no regresividad en la protección de esos derechos.
El principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales se encamina a que el Estado reconozca prestaciones mayores y superiores en esos campos, hasta llevar a una cobertura universal. No se podrá tampoco retroceder en la forma de protección y satisfacción de esas garantías, pues una decisión en tal sentido, prima facie, sería inconstitucional, salvo que existan imperiosas razones que tornen indefectible tal retroceso, debiendo asumir la carga argumentativa que así lo justifique.
En ese orden, la Corte ha puntualizado que una vez alcanzado un nivel de satisfacción y salvaguarda de los derechos económicos, sociales y culturales, está vedado al legislador, no obstante su margen de configuración, retroceder en las conquistas alcanzadas en tales ámbitos, salvo imperiosas razones[51].
En el ámbito laboral y particularmente en cuanto a la no regresividad, el fallo C-038 de enero 27 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, explicó que la disminución de la protección de los derechos de los trabajadores resulta problemática constitucionalmente, en la medida en que pueda afectar el principio de progresividad, sin que ello signifique que regulaciones más estrictas devenga, per se, en un retroceso frente a esas garantías.
Así, esta corporación ha indicado que en asuntos laborales, la facultad de configuración del legislador “dista de ser plena, pues no sólo (i) no puede desconocer derechos adquiridos sino que además (ii) debe respetar los principios constitucionales del trabajo y (iii) las medidas deben estar justificadas, conforme al principio de proporcionalidad”[52].
Con todo, el fallo C-727 de 2009 ya referido, recordando lo consignado en la sentencia C-613 de noviembre 13 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, señaló que la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, entre ellos algunos de los trabajadores, no petrifica la posibilidad de regular esa materia, en tanto el legislador dentro de su potestad configurativa no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado.
6.2.7. El argumento de fondo propuesto, como se indicó, descansa en la premisa de que las normas demandadas resultan violatorias de la Constitución, como quiera que presuntamente se configura la omisión legislativa relativa, específicamente frente a los artículos 25 y 53 superiores, al impedir acudir ante el juez laboral a reclamar el reintegro del trabajador despedido sin justa causa, pese a tener más de 10 años de servicio continuo.
Con todo, no existe la omisión legislativa alegada, pues si bien la Constitución establece que (i) el derecho al trabajo goza de especial protección por parte del Estado (art. 25) y (ii) el estatuto respectivo debe contener entre sus principios mínimos fundamentales la estabilidad en el empleo (art. 53), el reintegro del trabajador que lleva más de 10 años de servicio continuo no constituye la única forma de proteger la estabilidad, al poder acudirse normativamente a la fijación de una indemnización de perjuicios, u otros mecanismos legales para procurar aquella garantía.
Las normas impugnadas reconocieron además, expresamente, el derecho de los trabajadores que cumpliesen con la exigencia de llevar más de 10 años de servicio continuo con el empleador, a enero 1° de 1991, cuando entró en vigencia la Ley 50 de 1990, por tratarse de derechos adquiridos.
Se aclara que el análisis ahora realizado no se extiende a otro tipo de reintegros por protección laboral reforzada, que se fundamentan en presupuestos de raigambre constitucional, como es la estabilidad de las mujeres embarazadas[53], las personas discapacitadas o que padecen alguna clase de limitación[54], o en aplicación del retén social o de otra situación especial que debe ser protegida en aplicación estricta de la Constitución.
Acorde con todo lo expuesto, no le asiste razón al demandante, ni a quienes sostienen la existencia de la presunta omisión objeto del presente pronunciamiento, pues no se ha incumplido un deber constitucional.
Así, en realidad no concurren, en este caso específico, los elementos conducentes a configurar la existencia de una omisión legislativa relativa, por lo cual se declarará la exequibilidad de los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, por el cargo de omisión legislativa analizado.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, por el cargo analizado en esta sentencia.
ADRIANA GUILLÉN ARANGO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
ADRIANA GUILLÉN ARANGO Y
A LA SENTENCIA C-533/12
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por cargo fundado en omisión legislativa absoluta (Salvamento de voto)
En el presente asunto debió adoptarse una decisión inhibitoria, en la medida en que el cargo de inconstitucionalidad planteado estaba basado en una omisión legislativa de carácter absoluto, que resultaba inasible a través de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual sólo puede impetrarse para el caso de las omisiones de índole relativa y bajo el cumplimiento de estrictos requisitos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para la procedencia (Salvamento de voto)
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN ACCION DE REINTEGRO POR DESPIDO INJUSTO-Inexistencia por tratarse de un instituto jurídico derogado (Salvamento de voto)
Si bien el núcleo del debate se centra en la decisión del legislador consistente en la acción de reintegro del trabajador ante el despido injusto y su reemplazo por una escala indemnizatoria a cargo del empleador, aplicable en aquellos casos en que no existe causal para la terminación de la relación laboral, estándose ante un instituto jurídico derogado en virtud de un tránsito de legislación, de manera tal que no se cumpliría con el primer criterio de la omisión legislativa relativa, consistente en que la regla de la que se derive esa omisión sea verificable en el ordenamiento vigente.
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifestamos nuestro salvamento parcial de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-533 del 11 de julio de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la cual declaró la exequibilidad, por los cargos analizados, de los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002.
1. Contrario a lo concluido por la mayoría, consideramos que en el presente asunto debió adoptase una decisión inhibitoria, en la medida en que el demandante, en realidad, planteó un cargo de inconstitucionalidad basado en una presunta omisión legislativa, de carácter absoluto y por ello inasible a través de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual sólo puede impetrarse para el caso de las omisiones de índole relativa y bajo el cumplimiento de estrictos requisitos, explicados en el fallo mencionado.
La sentencia, luego de hacer un juicioso análisis del precedente sobre la materia, concluyó que el cargo por omisión legislativa era apto, en tanto el demandante “(i) acusó concretamente dos normas legales contra las cuales dirige su censura, los artículos 6° de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002; (ii) señaló en forma precisa que esas disposiciones desconocen los artículos 25 y 53 de la Constitución, que consagran el derecho al trabajo y los principios mínimos fundamentales que lo componen, omitiendo, en su sentir, (iii) un ingrediente esencial como es la estabilidad laboral, al no contemplar la posibilidad de ordenar el reintegro del trabajador.║ Indicó que tal omisión del legislador conlleva (iv) el incumplimiento, sin fundamento objetivo justificable, de un deber constitucional que le exige, además de velar por la especial protección del trabajo, dictar el estatuto respectivo que contenga entre otros principios mínimos la estabilidad laboral.”
2. Consideramos que, en oposición a lo decidido por la Corte, en el caso analizado la comprobación de dichas premisas llevaba a una conclusión opuesta, según la cual la omisión legislativa advertida por el actor es de carácter absoluto. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada por el fallo del que nos apartamos, para que pueda predicarse la existencia de un cargo por omisión legislativa relativa deben cumplirse con precisos requisitos argumentativos, referidos a (i) la existencia de una norma jurídica sobre la que se predique el cargo; (ii) que la misma excluya un supuesto de hecho, asimilable al objeto de regulación o imprescindible para la armonización de una la norma legal con el Texto Constitucional; (iii) que esa exclusión carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la ausencia de regulación y por ende tratamiento equitativo para los casos excluidos, genere una desigualdad negativa frente a los sujetos que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.
3. Nótese que las condiciones para la concurrencia de omisión legislativa relativa guardan unidad de sentido, de una manera más amplia, con los requisitos para la comprobación de una discriminación injustificada, esta vez por parte de la regulación legal. Ello debido a que el presupuesto esencial para efectuar un juicio de igualdad es la identificación de los sujetos o situaciones jurídicas que deben recibir análogo tratamiento jurídico y el criterio respecto del cual se predica su comparación, denominado tradicionalmente tertiumcomparationis.
En el caso planteado, el núcleo del debate se centra en la decisión del legislador consistente en la acción de reintegro del trabajador ante el despido injusto y su reemplazo por un escala indemnizatoria a cargo del empleador, aplicable en aquellos casos en que no existe causal para la terminación de la relación laboral. En ese sentido, se está ante un instituto jurídico derogado en virtud de un trámite de legislación, de manera tal que no se cumpliría con el primer criterio de la omisión legislativa relativa, consistente en que la regla de la que se derive esa omisión sea verificable en el ordenamiento vigente. Con todo, el aspecto más importante para el presente tópico consiste en que en el cargo propuesto se demostró la existencia de extremos comparables, que para el caso serían sujetos y/o situaciones fácticas en donde procediera la acción de reintegro y en otras en que no operara, aunado a la identificación de un criterio de comparación entre dichos sujetos o situaciones que exigiera un tratamiento legal paritario.
4. En cambio, lo que plantea el demandante es que el legislador omitió disponer una acción judicial que sí era objeto de regulación en la normatividad laboral previa a la Ley 50 de 1990. Es decir, fundamentó su cargo en una omisión legislativa absoluta, en cuanto respecta a la acción de reintegro ante el despido sin justa causa. Por ende, la Corte no estaba habilitada para pronunciarse sobre un cargo de esa naturaleza, como lo ha sostenido uniformemente la jurisprudencia.
Con todo, también debemos señalar que esta conclusión sobre la ineptitud del cargo fundado en la omisión legislativa relativa, en modo alguno permite superar las legítimas discusiones sobre la constitucionalidad de la derogatoria de instrumentos como la acción de reintegro en materia laboral. Sin embargo, estos cuestionamientos apuntan a otros asuntos, como a compatibilidad de la norma legal con el mandato de progresividad de los derechos sociales, como lo expresaron en su oportunidad varios de los intervinientes. No obstante, habida consideración que estas particulares materias no fueron objeto de la demanda formulada ante la Corte, no era viable asumirlos de manera oficios, de modo tal que insistimos en que la decisión a adoptarse debió ser de naturaleza inhibitoria.
Estos son los motivos de nuestro disenso.
[1] El actor dirigió su demanda contra el artículo 6° de la Ley 50 de 1990 y contra el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, pues en su sentir una eventual declaratoria de inexequibilidad de este último, conllevaría dejar vigente el primero (cfr. f. 100 cd. inicial).
[2] Mediante auto de noviembre 22 de 2011, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda, posibilitando que el actor la corrigiera, como en efecto hizo en escrito allegado el día 29 del mismo mes y año.
[3] El Decreto 2351 de 1965 reformó el Código Sustantivo del Trabajo en Colombia; el numeral 5° de su artículo 8° señalaba: “Con todo, cuando el trabajador hubiere cumplido diez (10) años continuos de servicios y fuere despedido sin justa causa, el juez del trabajo podrá mediante demanda del trabajador, ordenar el reintegro de éste en las mismas condiciones de empleo de que antes gozaba y el pago de los salarios dejados de percibir, o la indemnización en dinero prevista en el numeral 4, literal d) de este artículo. Para decidir entre el reintegro y la indemnización, el juez deberá estimar y tomar en cuenta las circunstancias que aparezcan en el juicio, y si de esa apreciación resulta que el reintegro no fuere aconsejable en razón a las incompatibilidades creadas por el despido, podrá ordenar, en su lugar, el pago de la indemnización.”
[4] F. 9 cd. inicial.
[5] Fs. 138 a 142 ib..
[6] F. 138 ib..
[7] Fs. fs. 144 a 148 ib..
[8] F. 145 ib..
[9] F. 147 ib..
[10] F. 148 ib..
[11] Fs. 150 a 159 ib..
[12] Fs. 154 y 155 ib..
[13] F. 155 ib..
[14] F. 158 ib..
[15] Cfr. fs. 161 a 164 ib..
[16] F. 163 ib..
[17] F. 164 ib..
[18] C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros.
[19] Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] C-1052 de 2001, previamente citada.
[21] Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esos fallos con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[23] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[24] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[25] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[26] Cfr. sobre la omisión legislativa, entre otros, los fallos C-562 de junio 1°, M. P. Jaime Araújo Rentería y C-865 de septiembre 7 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-800 de agosto 2, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, C-823 de agosto 10, M. P. Álvaro Tafur Galvis y C-1154 de noviembre 15 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-891A de noviembre 1 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-208 de marzo 21, M. P. Rodrigo Escobar Gil, C-394 de mayo 23, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-831 de octubre 10, M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-1004 de noviembre 22 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-463 de mayo 14, Jaime Araújo Rentería, C-540 de mayo 28, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-542 de mayo 28 de 2008, M. P. Jaime Córdoba Triviño; C-314 de mayo 5 y C-522 de agosto 4 de 2009, ambas con ponencia de Nilson Pinilla Pinilla; C-942 de noviembre 24 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez y C-373 de mayo 12, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y C-881 de noviembre 23 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Tratándose de la omisión legislativa absoluta, ver entre otros, los fallos C-543 de octubre 16 de 1996, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-780 de septiembre 10 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1154 de noviembre 15 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-192 de marzo 15 de 2006 y C-542 de mayo 28 de 2008, ambas con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño.
[28] Con relación a la omisión legislativa relativa se pueden consultar, entre otros, los fallos C-185 de marzo 13 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-823 de 2005; C-891A de 2006; C-208 y C-394 de de 2007 y C-463 de 2008, todos ya referidos.
[29] Sentencia C-185 de 2002, reiterada en la C-942 de 2010, ambas ya referidas.
[30] Situación similar se analizó en las sentencias C-1549 de noviembre 21 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-562 y C-865 de 2004; C-891A de 2006; C-831 de 2007; C-540 y C-542 de 2008 y C-522 de 2009, todas ya reseñadas.
[31] Cfr. C-1230 de noviembre 29 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-038 de febrero 1 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[32] Cfr. fs. 154 y 155 ib..
[33] Reiterada recientemente en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012, ambos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, entre otros.
[34] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[35] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[36] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[37] Cfr. C-373 de mayo 12 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, donde se reiteró lo consignado en las sentencias C-427 de septiembre 12 de 1996 y C-447 de septiembre 18 de 1997, ambas con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero y C-228 de abril 3 de 2002, Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
[38] Cfr. “La Acusación” sintetizada en los antecedentes de la sentencia 115 de septiembre 26 de 1991 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ampliamente citada.
[39] Recuérdese que en la sentencia 115 de septiembre 26 de 1991, la Corte Suprema de Justicia confrontó parte del contenido normativo de la Ley 50 de 1990, frente a la Constitución de 1991. Al respecto, nótese que la Corte Constitucional explicó en el fallo C-569 de diciembre 9 de 1993, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, que aunque esa disposición fue expedida con antelación a la carta política de 1991, el artículo 24 transitorio ibídem permitía esa forma de control.
Al respecto, la Corte Constitucional indicó: “3) Una disposición expedida antes de la nueva carta y declarada exequible o inexequible por la Corte Suprema de Justicia después del 7 de julio de 1991. Esta posibilidad existe en razón del artículo 24 Transitorio de la Constitución, que, mientras se instalaba la Corte Constitucional, dispuso: ‘Las acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas antes del 1º de junio de 1991 continuarán siendo tramitadas y deberán ser decididas por la Corte Suprema de Justicia, dentro de los plazas señalados en el Decreto 432 de 1969’.
En tales eventos, ante una nueva demanda, el fallo de la Corte Suprema de Justicia debe ser tomado como si se hubiera proferido por la propia Corte Constitucional. Es decir, habrá definir, según las reglas generales, si la sentencia se refirió a motivos de forma o de fondo y si el fallador la circunscribió en la parte resolutiva a ciertos aspectos. Así se establecerá si en el caso concreto se produjo el fenómeno de la cosa juzgada absoluta o si ella es apenas relativa.”
[40] Recuérdese que dicha norma señaló: “d) Si el trabajador tuviere diez (10) o más años de servicio continuo se le pagarán cuarenta (40) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45) días básicos del literal a), por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.”
[41] La demanda que dio origen a la sentencia C-038 de 2004 se dirigió contra los siguientes apartes del artículo 28 de la Ley 789 de 2002: “En los contratos a término indefinido la indemnización se pagará así:
[42] El artículo 8° del Decreto 2351 de 1965 modificó el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, que preceptuaba: “Articulo 64. Condición resolutoria. 1. En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable. Esta indemnización comprende el daño emergente y el lucro cesante.
2. En caso de que el patrono tenga que indemnizar perjuicios al trabajador por ruptura unilateral e ilegal del contrato, el lucro cesante consiste en el monto de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplirse el plazo pactado o presuntivo.”
[43] Recuérdese que el parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 789 de 2002 preceptúa: “Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley, tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, se les aplicará la tabla de indemnización establecida en los literales b), c) y d) del artículo 6° de la Ley 50 de 1990, exceptuando el parágrafo transitorio, el cual se aplica únicamente para los trabajadores que tenían diez (10) o más años el primero de enero de 1991.”
[44] Esa sentencia ha sido reiterada, entre muchas otras, en la C-314 de 2009 y C-373 de 2011, ya referidas.
[45] El artículo 25 de la Constitución preceptúa: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.”
[46] El artículo 53 de la Constitución consagra (no está en negrilla en el texto original): “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
[47] Cfr. “La Acusación” sintetizada en los antecedentes de la sentencia 115 de septiembre 26 de 1991 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ampliamente citada.
[48] “Corte Constitucional, sentencia C-781 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, Fundamento 6. En el mismo sentido, ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. M.P. Jaime Sanín Greffenstein.”
[49] Cfr. sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[50] En el fallo C-727 de 2009, se reiteró el C-671 de agosto 20 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[51] Cfr. entre muchas otras, las sentencias C-671 de 2002 y C-727 de 2009, arriba reseñadas.
[52] C-038 de 2004, ya referida.
[53] El artículo 43 superior señala que la mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación, y durante el embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado. Esa normativa conlleva la creación y garantía de un amparo enfocado, no solo a preservar la condición biológica singular, sino la vida y los derechos de quien está por nacer.
La norma en mención, que parte de la igualdad de derechos y oportunidades entre la mujer y el hombre, tiene su génesis en la Declaración Universal de Derechos Humanos, que consagra para la maternidad y la infancia cuidados y asistencias especiales (art. 25, num. 2°), disposición posteriormente desarrollada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 10, num. 2º), al disponer para los Estados Partes el deber de “conceder especial protección a las madres durante un período de tiempo razonable antes y después del parto”, además de la concesión de licencia con remuneración o con prestaciones adecuadas de seguridad social dentro de ese período.
Por otro lado, en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, se establecieron compromisos de adopción de medidas de protección hacia la mujer embarazada, como el aseguramiento efectivo del derecho a trabajar, la prohibición de despido por razón de su estado y la implementación de la licencia de maternidad, con “sueldo pagado o prestaciones sociales similares”, sin que implique pérdida del empleo, ni efectos contra la antigüedad y los beneficios sociales (art. 11 num. 2°, literales a y b).
Con fundamento en los anteriores referentes normativos, la protección del embarazo cobra especial realidad y efectividad y, necesariamente, por los derechos fundamentales en custodia, implica una estabilidad laboral reforzada de la mujer en estado de gravidez, que a su vez conlleva ‘la prohibición de ser despedida por razón del mismo’, al ser un criterio discriminatorio que atenta contra el artículo 13 de la carta política y deviene en afectación de los derechos de quien está por nacer y de la familia (art. 42 ib.).
[54] El artículo 47 superior preceptúa que el Estado tiene el deber de “adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”. Así mismo, el artículo 13 ibídem impone que el derecho a la igualdad de las personas con limitaciones sea real y efectivo. En este sentido, ordena al Estado adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados, en especial aquellos que por su condición física o mental se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, lo que ha sido llamado por la jurisprudencia constitucional acciones afirmativas.
Aunque esta corporación acepta que el concepto de discapacidad no ha tenido un desarrollo pacífico, ha concluido que en materia laboral “la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite su condición de discapacitados” (cfr. T-1040 de septiembre 27 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil).
El amparo cobija a quien sufre una disminución que dificulta o impide su desempeño normal, por padecer: (i) una deficiencia entendida como una pérdida o anormalidad permanente o transitoria, sea psicológica, fisiológica o anatómica de estructura o función; (ii) discapacidad, esto es, cualquier restricción o impedimento del funcionamiento de una actividad, ocasionados por una deficiencia en la forma o dentro del ámbito considerado normal para el ser humano; o, (iii) minusvalidez, que constituye una desventaja humana, al limitar o impedir el cumplimiento de determinada función, acorde con la edad, sexo o factores sociales o culturales (cfr. T-198 de marzo 16 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

References: artículo 8
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 243
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 28

Artículo 28
 artículo 64
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 2
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 13
 artículo 53
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 64
 artículo 2
e contrario
 artículo 64
 artículo 243
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 64
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 64
 artículo 53
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 64
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 43
 artículo 13
 artículo 47
 artículo 13