Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2010/05/19/le-conseil-constitutionnel-et-le-conseil-detat-abattent-leurs-cartes-face-a-la-cour-de-cassation-et-la-cour-de-luxembourg-cc-n-2010-605-dc-du-12-mai-2010-ce-14-mai-2010-m-senad-b/
Timestamp: 2014-03-12 07:37:18+00:00

Document:
Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat abattent leurs cartes face à la Cour de cassation (CC n° 2010-605 DC du 12 mai 2010; CE 14 mai 2010, M. Senad Rujovic) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Publié le 19 mai 2010 par CPDH	par Serge Slama
Dans une décision " jeux d'argent et de hasard en ligne" - qui sera sûrement considérée comme une « grande décision » - mais qui aussi être perçue comme une réplique à la décision de la Cour de cassation mettant en cause le caractère prioritaire de la question de constitutionnalité (Cass., QPC 16 avr. 2010, M. Abdeli et Melki, n° 10-40002, ADL du 23 avril 2010) -, le Conseil constitutionnel réaffirme sa jurisprudence selon laquelle il ne lui appartient pas d'examiner la compatibilité d'une loi aux engagements internationaux et européens de la France et estime que l'examen du respect de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives ne relève pas des droits et libertés constitutionnels protégés dans le cadre d'une QPC par l'article 61-1.
En l'espèce, le Conseil constitutionnel était saisi, dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, de la constitutionnalité et de conformité au droit communautaire de la loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. Dans ce cadre, il rejette l'ensemble des griefs présentés par les auteurs de la saisine en estimant que la loi a été adoptée selon une procédure régulière (cons. 3 et 4) ; qu'il ne décèle pas de principe fondamental reconnu par les lois de la République qui interdirait les jeux d'argent et de hasard en ligne dès lors que la « tradition républicaine » invoquée n'a pas de caractère absolu en raison des exceptions constamment prévues par le législateur en la matière (cons. 5 à 8). N'ont pas davantage été atteints le droit à la protection de la santé (art. 26 ; cons. 31 à 35) ni le principe d'égalité en matière fiscale (art. 47 et 48 ; cons. 36 à 41). L'article 1er, qui soustrait ces jeux au droit commun de la liberté d'entreprendre, n'est pas dépourvu de toute portée normative (cons. 27 à 30). Mais c'est surtout pour l'examen des griefs relatifs au respect du droit de l'Union européenne que cette décision revêt une importance particulière : le Conseil constitutionnel explicite, dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, les modalités d'application de l'article 61-1 de la Constitution, invité par les auteurs de la saisine à vérifier si la loi « n'est pas inconventionnelle [en référence] à l'arrêt de la Cour de cassation du 16 avril 2010 » (cons. 9).
A propos de la supériorité des engagements internationaux sur les lois prévue à l'article 55 de la Constitution, rappelant sa jurisprudence « IVG » du 15 janvier 1975, il estime que ces dispositions « ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution » (cons. 10). L'inclusion à l'article 61-1 de la Constitution d'un « droit » pour tout justiciable de voir examiner, à sa demande, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative méconnaît les droits et libertés constitutionnels ne modifie pas, selon lui, la donne car, selon sa lecture, l'article 23-2, alinéa 5 et l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée prévoient « l'articulation » entre le contrôle de conformité des lois à la Constitution - qui incombe au Conseil constitutionnel - et le contrôle de compatibilité des lois avec les engagements internationaux ou européens de la France, qui incombe aux juridictions administratives et judiciaires. Dès lors « le moyen tiré du défaut de compatibilité d'une disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un grief d'inconstitutionnalité » (cons. 11), y compris s'il est fondé sur une violation du traité ou du droit de l'Union européenne (cons. 12) et quand bien même le traité de Lisbonne est désormais mentionné dans la Constitution (cons. 16).
En réponse aux arguments retenus par la Cour de cassation dans sa décision du 16 avril, le Conseil précise :
1. que l'autorité de ses décisions découlant de l'article 62 de la Constitution « ne limite pas la compétence des juridictions administratives et judiciaires pour faire prévaloir ces engagements sur une disposition législative incompatible avec eux, même lorsque cette dernière a été déclarée conforme à la Constitution » (cons. 13) ;
2. qu'il ressort « des termes mêmes de l'article 23-3 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 » que le juge qui transmet une QPC, dont la durée d'examen est strictement encadrée, peut :
- statuer sans attendre la décision relative à la QPC « si la loi ou le règlement prévoit qu'il statue dans un délai déterminé ou en urgence » (par exemple en reconduite à la frontière ou dans les référés d'urgence) ;
- prendre toutes les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires en suspendant, au besoin, « tout éventuel effet de la loi incompatible avec le droit de l'Union » afin de garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir;
- les juridictions administratives et judiciaires, y compris lorsqu'elles transmettent une question prioritaire de constitutionnalité, ont toujours la faculté ou même l'obligation, lorsque leurs décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne, de saisir la CJUE d'une question préjudicielle en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (cons. 14 et 15) (voir not. : CJCE, 22 oct. 1987, aff. C-314/85, Foto-Frost).
A propos du respect de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives (article 88-1 de la Constitution), il rappelle sa compétence, dans le cadre du contrôle de l'article 61 de la Constitution, « de veiller au respect de cette exigence » à la double limite posée dans sa jurisprudence (cf. Cons constit, décision 27 juillet 2006 n° 2006-540 DC, Loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, cons. 18 et 19) qu'il rappelle. Toutefois, la situation est différente dans le cadre de l'article 61-1 de la Constitution dans la mesure où le contrôle du respect de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives ne relève pas des « droits et libertés que la Constitution garantit » et ne saurait, par suite, prospérer dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (cons. 19). On sait néanmoins que le Conseil d'Etat assure le respect de cette « obligation constitutionnelle » (CE, 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine).
Au demeurant, en l'espèce, la loi déférée n'a pas pour objet de transposer une directive. Le grief est donc écarté (cons. 20).
Au bilan, on constate donc que le Conseil constitutionnel balaye du revers de la main l'argumentation retenue par la Cour de cassation pour poser une question préjudicielle à la Cour de Luxembourg sur le caractère prioritaire de la question de constitutionnalité. Le secrétaire général du Conseil constitutionnel, Marc Guillaume, avait d'ailleurs largement dévoilé le raisonnement sous-tendant cette décision dans une récente intervention (« La question prioritaire de constitutionnalité », Justice et cassation, Revue annuelle des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, 2010 (à paraître) - publié sur le site du Conseil constitutionnel). Il avait aussi déclaré : « Aucune personne de bonne foi ne peut donner crédit à l'arrêt de la Cour de cassation » (« Guerre des juges autour de la réforme du Conseil constitutionnel », Les Echos, 28/04/10). L'incertitude demeure pourtant sur le point de savoir si la Cour de justice validera ou non la conformité du caractère prioritaire de la question constitutionnalité au droit communautaire... (v. not. Sébastien Platon, « Question prioritaire de constitutionnalité et droit de l'Union européenne : réflexions autour de la question préjudicielle posée par la Cour de cassation le 16 avril 2010 », JCP A n° 19, 10 Mai 2010, 2162).
Par ailleurs, on relèvera qu'adoptant une posture radicalement différente de celle de la Cour de cassation le Vice-président du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauvé a souligné dans un récent entretien à l'AJDA , l'« esprit attentif de coopération avec le Conseil constitutionnel » du Conseil d'Etat. A propos de la décision du 16 avril, il dit n'avoir « évidemment aucune opinion, ni appréciation à formuler à l'égard des décisions de la Cour de cassation ». Il estime néanmoins que les textes régissant la procédure de QPC « n'affectent en rien l'exercice par les juridictions ordinaires, sous le contrôle (...) [du] Conseil d'État et la Cour de cassation, du contrôle de conventionnalité des lois (...) [Ce] sont donc des catégories distinctes relevant de procédures et de juges différents ». Il relève aussi que l'assemblée générale du Conseil d'État a, le 2 avril 2009, estimé que le caractère prioritaire de la question de constitutionnalité « ne pouvait tenir en échec l'obligation pour les juridictions françaises d'appliquer le droit de l'Union européenne et la procédure de renvoi, à tout moment, d'une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne » - là aussi de manière convergente avec la décision que vient de rendre le Conseil constitutionnel.Plus largement, le Vice-président insiste sur la « lecture ouverte des notions de question nouvelle ou de question présentant un caractère sérieux », en prenant pour exemple la transmission de la question de constitutionnalité sur l'article 68 de la loi de finances pour 2002 (décristallisation partielle) alors que cette disposition a été déclarée conforme à la CEDH par le Conseil d'Etat (CE, Sect., 18 juillet 2006 GISTI et avis « Ka ») : « nous considérons que la circonstance que la Cour européenne des droits de l'homme se soit déjà prononcée sur une question et l'ait rejetée, sur le fondement d'une stipulation de la Convention matériellement identique à un principe constitutionnel, ne conduit pas à dénier le caractère sérieux de cette question ».
Selon les chiffres cités dans cet entretien : au 29 avril, 68 QPC ont été déposées ou transmises au Conseil d'Etat (44 directement et 24 retransmises par CAA et TA) ; 113 ont été déposées devant les CAA et TA (93 devant les TA et 20 devant les CAA), soit en moyenne une par jour. Le Vice-président estime que cela « se déroule de manière assez conforme à nos prévisions » et « le dispositif fonctionne » (NB: elles n'apparaissent pas toutes dans le tableau qui est théoriquement mis à jour quotidiennement).
Dans le cadre du premier refus de transmission d'une QPC en droit des étrangers, à propos de la clause d'exclusion en droit d'asile, le Conseil d'Etat n'a pas tardé à s'inscrire dans le prolongement du Conseil en prenant soin de préciser, en écho à la décision du Conseil constitutionnel (et ce moins deux jours après celui-ci):
"que, d'une part, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le juge administratif, juge de droit commun de l'application du droit de l'Union européenne, en assure l'effectivité, soit en l'absence de question prioritaire de constitutionnalité, soit au terme de la procédure d'examen d'une telle question, soit à tout moment de cette procédure, lorsque l'urgence le commande, pour faire cesser immédiatement tout effet éventuel de la loi contraire au droit de l'Union ; que, d'autre part, le juge administratif dispose de la possibilité de poser à tout instant, dès qu'il y a lieu de procéder à un tel renvoi, en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne" (CE 14 mai 2010, M. Senad Rujovic, n°312305, au Lebon) On peut se demander si ce considérant ne met pas en cause, lorsqu'une question de constitutionnalité est posée en même temps qu'une exception d'inconventionnalité d'une loi, la jurisprudence « Carminati » (CE 30 décembre 2002, Carminati, n 240430 : incompétence du juge administratif des référés, dans le cadre de son office, pour contrôler la conventionnalité d'une loi).
La QPC était posée à l'occasion d'un pourvoi contre une décision de la Commission des recours des réfugiés annulant la décision du 24 juillet 2006 du directeur de l'OFRA ayant reconnu à M. B la qualité de réfugié. Il demandait la transmission au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 1 F de la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951, de la loi du 17 mars 1954 ayant autorisé le Président de la République à ratifier la convention de Genève, de l'article 2 I de la loi du 25 juillet 1952 et de l'article L. 711-1 du CESEDA.
Appliquant le principe posé à l'espèce, le Conseil estime la question soulevée contre l'article 1 F de la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 irrecevable dès lors que "les dispositions de l'article 61-1 de la Constitution que leur application ne peut conduire à saisir le Conseil constitutionnel que d'une question portant sur une disposition législative". Il estime ensuite que la loi autorisant la ratification d'un traité, qui n'a d'autre objet que de permettre une telle ratification, "n'est pas applicable au litige" et est, "par sa nature même, insusceptible de porter atteinte à des droits et libertés au sens des dispositions de l'article 61-1 de la Constitution". Enfin, l'article L. 711-1 et l'article L. 721-2 du CESEDA, issu du I de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, qui sont contestés en tant qu'ils rappellent l'applicabilité de la convention de Genève, "ne sauraient être regardés comme applicables au litige" Conseil constitutionnel n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, La loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne
Jean-Marc Sauvé, « Nous sommes trop souvent saisis de textes déclarés urgents alors que les délais ne le justifient pas », Dalloz actualité 5 mai 2010 (paru dans l'AJDA)
CE, 14 mai 2010, M. Senad Rujovic, n° 312305, au Lebon Actualités droits-libertés du 18 mai 2010 par Serge Slama
v. aussi Eolas, "Crêpage de chignon au sommet", Journal d'un avocat, 13 mai 2010.
remarquable article de Paul Cassia et Emmanuelle Saulnier-Cassia (qui citent Combats pour les droits de l'homme), "Imbroglio autour de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)", Dalloz 2010 p. 1234."La « simmenthalisation » de la QPC par la Cour de cassation rend inéluctable le constat de sa contrariété à l'article 267 TFUE."
" 6 - De manière tout à fait inattendue, c'est enfin le Palais-Royal qui a très vivement réagi à l'arrêt du 16 avril 2010 - sans doute pour influencer la CJUE tant que cela est encore possible -, au risque de donner une image déplorable des rapports entre juridictions françaises aux yeux des ordres juridiques des autres Etats membres et de celui de l'Union européenne.
Par sa décision n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, rendue au titre de l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel, à l'issue de ce qui doit constituer le plus long obiter dictum jamais prononcé par une institution française, a adopté une position radicalement contraire à celle de la Cour de cassation, en considérant que, même saisi au titre de l'article 61-1 de la Constitution, il ne lui appartient pas d'examiner la compatibilité d'une loi avec le TFUE. Le 14 mai 2010, dans une affaire Rujovic (10), deux sous-sections réunies du Conseil d'Etat ont, également obiter, repris l'essentiel des considérants de la décision rendue l'avant-veille rue de Montpensier - alors même que, dans cette affaire, l'audience publique s'était tenue le 5 mai sans que la problématique des rapports entre la loi organique et le droit de l'Union européenne soit évoquée (11) puisque précisément le litige n'avait aucunement trait au droit de l'Union européenne et était relatif à la convention de Genève de 1951 sur les réfugiés.
Dans une copie d'examen, de tels hors sujets seraient biffés d'un trait de plume rageur ; dans une décision juridictionnelle, ils doivent être examinés avec une attention supérieure à celle portée sur les considérants ayant permis de résoudre le litige." (...)
"23 - Les nombreux contempteurs de l'arrêt du 16 avril 2010 ne peuvent davantage s'appuyer sur l'autorité du précédent belge qui a inspiré la QPC à la française : la CJUE est actuellement saisie, par le tribunal de première instance de Liège, de la question de la compatibilité de la loi belge du 12 juillet 2009 avec l'article 267 TFUE (40) !
24 - Malgré le désaveu du Conseil constitutionnel quant à la valeur du droit de l'Union européenne dans l'ordre juridique français, force est de relever que la position de la Cour de cassation trouvait des justifications sérieuses, et veillait à assurer la primauté du droit de l'Union européenne dans le respect de la suprématie de la Constitution française. La juridiction judiciaire suprême n'a à aucun moment porté atteinte à la séparation des pouvoirs en exerçant un contrôle « d'unionité » de la loi organique du 10 décembre 2009, que le Conseil constitutionnel n'a pu opérer, par application de sa jurisprudence IVG, ni dans sa décision du 3 décembre 2009, ni dans celle du 12 mai 2010 - quoique, au risque de la contradiction, celle-ci permet en pratique de déduire que, pour le Conseil constitutionnel, la priorité est conforme aux engagements européens de la France..."
Il est animé par Serge SLAMA, maître de conférences en droit public à l'Université Evry-Val d'Essonne et rattaché au CREDOF-Paris 10 Nanterre et militant associatif.	Voir tous les articles de CPDH →	Cette entrée a été publiée dans ADL / CREDOF, Article 61-1 Constitution - QPC, Article 62 Constitution, Article 88-1 Constitution, Conseil constitutionnel, Conseil d'Etat, Constitution, Cour de cassation, Cour justice de l'Union européenne (CJUE), Droit d'asile, Droit(s) des étrangers, Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), Question préjudicielle, Slama Serge, Union européenne, avec comme mot(s)-clef(s) Article 1er F de la convention de Genève du 28 juillet 1951, CE 14 mai 2010 Rujovic n° 312305, CE 30 décembre 2002 Carminati n°240430, CE Ass. 8 février 2007 Arcelor n°287110, CJCE 22 octobre 1987 Foto-Frost 314/85, CJUE, Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), Conflits des normes, Cons. constit. 74-54 DC du 15 janvier 1975 "IVG", Convention de Genève relative au statut de réfugié (28 juillet 1951), Conventionnalité, Droit de l'Union européenne, Emmanuelle Saulnier-Cassia, Guerre des juges, Hiérachie des normes, Jean-Marc Sauvé, Marc Guillaume, Marie Gautier, Melki et Abdeli, Mesure provisoire, Obiter dictum, Paul Cassia, QPC, Question préjudicielle, Référé, Sébastien Platon, Traitement prioritaire, Transposition, Urgence, « simmenthalisation ». Vous pouvez la mettre en favoris avec ce permalien. | ← Les leçons d’histoire de la Cour de Strasbourg (Cour EDH, G.C. 17 mai 2010, Kononov c. Lettonie)
4 commentaires à Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat abattent leurs cartes face à la Cour de cassation (CC n° 2010-605 DC du 12 mai 2010; CE 14 mai 2010, M. Senad Rujovic)
gautier dit :	21 mai 2010 à 21 h 24 min	Le Conseil d’Etat enterre surtout le caractère prioritaire de la QPC dès lors qu’est en jeu l’incommunautarité d’une loi… Quel rebelle, ce CE !
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