Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F20-04-2001-2P-33-2001
Timestamp: 2016-10-25 19:08:27+00:00

Document:
2P.33/2001 (20.04.2001)
2P.33/2001/mks
X.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Bachmann, Rosenbergstrasse 42, St. Gallen,
Gesundheitsrat des Kantons St. Gallen, Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen,
Art. 9, 27 sowie 95 in Verbindung mit Art. 196 Ziff. 5 BV;
Binnenmarktgesetz (Bewilligung zur selbst�ndigen
Berufsaus�bung als Zahnarzt im Kanton St. Gallen), hat sich ergeben:
A.- Der slowenische Staatsangeh�rige X.________ (geb.
1946) erwarb am 25. Dezember 1972 in seinem Heimatland das Diplom als "Medicus Dentarius". Anschliessend arbeitete er w�hrend rund elf Jahren als Assistent in verschiedenen Zahnarztpraxen in den Kantonen Z�rich und Solothurn. Am 1. Mai 1984 approbierte ihn die Sanit�tskommission von Appenzell A.Rh. als Zahnarzt; seit dem 21. August 1984 f�hrt er gest�tzt hierauf in Herisau eine eigene Praxis.
B.- Am 22. Juni 2000 lehnte der Gesundheitsrat des Kantons St. Gallen (Gesundheitsrat) das Gesuch von X.________ ab, ihm eine "Ausnahmebewilligung zur selbst�ndigen F�hrung einer zahn�rztlichen Praxis in Zuzwil" zu erteilen. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen best�tigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 14. Dezember 2000:
X.________ habe nicht nachweisen k�nnen, dass sein Diplom dem schweizerischen gleichwertig sei. Entgegen seinen Vorbringen sei das entsprechende Erfordernis verfassungskonform und verstosse auch nicht gegen Art. 4 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz; BGBM, SR 943. 02).
C.- X.________ hat am 26. Januar 2001 hiergegen staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit folgenden Antr�ge:
"Der Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons
St. Gallen vom 14. Dezember 2000 [B 2000/123], sowie
der Beschluss des Gesundheitsrates des Kantons
St. Gallen seien vollumf�nglich aufzuheben;
Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Alles unter Kosten- und Entsch�digungsfolge.. "
X.________ macht geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichts verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und das Binnenmarktgesetz. Es lege Art. 44 des Gesundheitsgesetzes vom 28. Juni 1979 des Kantons St. Gallen willk�rlich bzw. treuwidrig aus (Art. 8 und 9 BV) und beruhe auf einer willk�rlichen Beweisw�rdigung.
Das Verwaltungsgericht und der Gesundheitsrat beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
1.- a) Der angefochtene Hoheitsakt ist ein letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt und gegen den im Bund nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 84 Abs. 2, 86 Abs. 1, 87 OG). Auf diese ist - auch soweit damit eine Verletzung des Binnenmarktgesetzes ger�gt wird (BGE 123 I 313 E. 1b S. 316) - unter folgenden Vorbehalten einzutreten:
b) aa) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Erlasse oder Verf�gungen erlitten haben. Ger�gt werden kann die Beeintr�chtigung in rechtlich gesch�tzten eigenen Interessen; die Verfolgung tats�chlicher oder bloss allgemeiner �ffentlicher Anliegen ist dagegen ausgeschlossen (BGE 121 I 267 E. 2, mit Hinweisen).
Das allgemeine Willk�rverbot nach Art. 9 BV (Art. 4 aBV) verschafft f�r sich allein keine gesch�tzte Rechtsstellung; eine solche besteht nur, wenn das Gesetzesrecht, dessen willk�rliche Anwendung beanstandet wird, seinerseits dem Beschwerdef�hrer einen Rechtsanspruch einr�umt oder gerade den Schutz seiner beeintr�chtigten Interessen bezweckt (BGE 126 II 377 E. 4 S. 388; 126 I 81 E. 4-6 S. 87 ff.).
bb) Die Bewilligung zur Aus�bung eines medizinischen Berufs wird im Kanton St. Gallen nach Art. 44 Abs. 1 GesG grunds�tzlich nur Inhabern eines eidgen�ssischen Diploms erteilt. Bloss wenn "die Versorgung der Bev�lkerung durch Inhaber des eidgen�ssischen Diploms nicht gew�hrleistet ist, kann die Bewilligung nach Anh�ren der Berufsorganisation und des Gemeinderates auch dem Inhaber eines gleichwertigen ausl�ndischen Diploms erteilt werden" (Art. 44 Abs. 2 GesG). Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit �hnlichen Regelungen in anderen Kantonen festgehalten, dass eine verfassungswidrige Anwendung solcher Ausnahmebestimmungen in der Regel weder mit Blick auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV bzw. Art. 31 aBV) noch auf das Willk�rverbot (Art. 9 BV bzw. Art. 4 aBV) mit staatsrechtlicher Beschwerde ger�gt werden k�nne. Der kantonale Gesetzgeber schliesse damit einen aus der Wirtschaftsfreiheit fliessenden Rechtsanspruch nicht eidgen�ssisch Patentierter auf Zulassung als ordentliche Medizinalpersonen aus. Die Ausnahmeregelung erm�gliche den Beh�rden ausschliesslich im �ffentlichen Interesse - unter gewissen Bedingungen - vom Erfordernis des eidgen�ssischen Diploms abzusehen, weshalb der Betroffene nicht einwenden k�nne, sie sei in seinem Fall verfassungswidrig angewendet worden (vgl. BGE 117 Ia 90 E. 3b S. 94 [Kt. AR]; Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juli 1997 i.S. P., E. 2c [Kt. ZH], ver�ffentlicht in: Pra 1998 Nr. 3 S. 19 ff.; best�tigt in den unver�ffentlichten Entscheiden vom 20. April 1995 i.S. T., E. 1d [Kt. TG], vom 20. Januar 1999 i.S. J., E. 3c [Kt. SG], vom 5. August 1999 i.S. D., E. 3c [Kt. NE]; vom 14. M�rz 2001 i.S. A., E. 1a/bb [Kt. ZH]).
cc) Wie es sich im vorliegenden Fall mit der Legitimation verh�lt, wo die bisherige kantonale Praxis betr�chtlichen Schwankungen unterworfen war, kann dahin gestellt bleiben. Wie zu zeigen sein wird, erweist sich die Beschwerde n�mlich so oder anders als unbegr�ndet.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht pr�ft auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur klar und detailliert erhobene R�gen hinsichtlich konkreter Verletzungen verfassungsm�ssiger Rechte; auf nicht substantiierte Vorbringen und rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 125 I 492 E. 1b S. 495, 71 E. 1c S. 76; 110 Ia 1 E. 2a; 107 Ia 186 E. b).
Den gesetzlichen Begr�ndungsanforderungen gen�gt nicht, wenn der Betroffene einfach im Rahmen pauschaler Vorbringen behauptet, der angefochtene Entscheid sei verfassungswidrig; er muss vielmehr deutlich und in Auseinandersetzung mit der Begr�ndung im angefochtenen Entscheid dartun, inwiefern dies der Fall sein soll (BGE 125 I 71 E. 1c S. 76; 110 Ia 1 E. 2a S. 4). Soweit die vorliegende Eingabe diesen Anforderungen nicht gen�gt - der Beschwerdef�hrer etwa ohne weitere Auseinandersetzung mit den entsprechenden Voraussetzungen eine Verletzung des Anspruchs auf Vertrauensschutz r�gt - ist darauf nicht weiter einzugehen.
2.- a) Der Beschwerdef�hrer macht vorab geltend, Art. 44 GesG verstosse als solcher gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 95 BV). Der Anspruch des Einzelnen auf Durchsetzung des Grundsatzes der freien Konkurrenz werde dadurch missachtet. Ein in der Schweiz niedergelassener Zahnarzt, der nach einem ausl�ndischen Universit�tsabschluss seine Assistenzzeit in der Schweiz erfolgreich absolviere, habe einen grundrechtsgesch�tzten Anspruch darauf, zur hiesigen selbst�ndigen Berufsaus�bung zugelassen zu werden, zumal wenn er, wie dies bei ihm der Fall sei, in einem anderen Kanton bereits �ber eine entsprechende Bewilligung verf�ge. Dies lasse sich auch dem Binnenmarktgesetz entnehmen.
b) Die Ausf�hrungen �berzeugen nicht:
aa) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass die selbst�ndige Berufsaus�bung von Medizinalpersonen ohne Verfassungsverletzung vom Vorliegen eines eidgen�ssischen F�higkeitsausweises abh�ngig gemacht werden darf. Das Bundesgesetz vom 19. Dezember 1877 betreffend die Freiz�gigkeit des Medizinalpersonals in der schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 811. 11) verwehrt den Kantonen nicht, auch Personen mit anderen Diplomen zuzulassen; es verpflichtet sie jedoch nicht hierzu (BGE 125 I 267 E. 2d S. 270; 117 Ia 90 E. 3b S. 94). Das Erfordernis des eidgen�ssischen Ausweises will nicht den freien Wettbewerb behindern, sondern aus gesundheitspolizeilichen Gr�nden das Vorliegen einer fundierten Ausbildung f�r die �rztliche T�tigkeit sicherstellen.
Eine solche kann zwar auch bei einem ausl�ndischen Diplom gegeben sein, doch ist dies im Einzelfall jeweils schwierig zu beurteilen, weshalb das alleinige Ankn�pfen an das Vorliegen des eidgen�ssischen Diploms vor Art. 27 BV standh�lt (BGE 125 I 267 E. 2c S. 270).
bb) Die Kantone sind nicht verpflichtet, neben dem eidgen�ssischen Diplom eine andere Form des Nachweises der Bef�higung zur selbst�ndigen �rztlichen bzw. zahn�rztlichen T�tigkeit zuzulassen (Urteil vom 4. Juli 1997, E. 2b u. c, ver�ffentlicht in: Pra 1998 Nr. 3 S. 19 ff.). Der Schutz der Patienten k�nnte nicht in gleicher Weise sichergestellt werden, w�rde hierzu - wie der Beschwerdef�hrer dies vorschl�gt - auf die praktische T�tigkeit als Assistenzarzt oder auf private Weiterbildungstitel, Mitgliedschaften in Vereinigungen oder Arbeitszeugnisse abgestellt (Urteil vom 4. Juli 1997, E. 2c, ver�ffentlicht in: Pra 1998 Nr. 3 S. 19 ff.; best�tigt im unver�ffentlichten Urteil vom 14. M�rz 2001 i.S. A., E. 3a). Die T�tigkeit in unselbst�ndiger Stellung als Assistenzzahnarzt, zu welcher der Beschwerdef�hrer aufgrund seines ausl�ndischen Diploms in den Kantonen Z�rich und Solothurn zugelassen wurde und auf die er sich in erster Linie beruft, unterscheidet sich von der selbst�ndigen Berufsaus�bung grundlegend, fehlt es bei jener doch an der Aufsicht durch einen Inhaber mit dem erforderlichen Diplom.
Auch eine langj�hrige praktische T�tigkeit in unselbst�ndiger Stellung zwingt die Kantone deshalb nicht, vom Erfordernis eines schweizerischen F�higkeitsausweises abzusehen (Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juli 1997, E. 2c, ver�ffentlicht in: Pra 1998 Nr. 3 S. 21).
cc) Nichts anderes ergibt sich aus Art. 44 Abs. 2 GesG, welcher die selbst�ndige Berufsaus�bung zur Sicherstellung der medizinischen Versorgung der Bev�lkerung zul�sst, wenn nicht gen�gend Berufsangeh�rige mit eidgen�ssischem Diplom zur Verf�gung stehen. Bei einem Zahn�rztemangel verlangt das �ffentliche Interesse zur Sicherstellung einer hinreichenden Versorgung unter Umst�nden eine Lockerung der fachlichen Anforderungen. Daraus darf nicht gefolgert werden, dass diese auch unter normalen Umst�nden herabzusetzen w�ren (Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juli 1997, E. 2c, ver�ffentlicht in: Pra 1998 Nr. 3 S. 21). Dass die entsprechende Ausnahmebewilligung, auf deren Erteilung grunds�tzlich kein Rechtsanspruch besteht, allenfalls erst "nach Anh�ren der Berufsorganisation und des Gemeinderates" erteilt wird, verleiht ihr keinen unzul�ssigen wirtschaftspolitischen Charakter. Es geht hierbei nicht darum, bestehende Praxen vor Konkurrenz zu sch�tzen, sondern aufgrund der fachkundigen Stellungnahmen des Berufsverbandes und der lokalen Beh�rden allf�llige medizinische Unterversorgungen zweckm�ssig auszumachen.
c) Soweit der Beschwerdef�hrer sich auf seine selbst�ndige T�tigkeit als Zahnarzt im Kanton Appenzell A.Rh.
und in diesem Zusammenhang auf einen binnenmarktrechtlichen Zugangsanspruch beruft, verkennt er die Tragweite des Gesetzes:
Nach Art. 4 Abs. 1 BGBM gelten zwar kantonale oder kantonal anerkannte F�higkeitsausweise zur Aus�bung einer Erwerbst�tigkeit auf dem ganzen Gebiet der Schweiz, soweit sie nicht Beschr�nkungen nach Art. 3 unterliegen, doch betrifft dies nur schweizerische F�higkeitsausweise. Die Kantone sind nicht verpflichtet, auch ein bloss vereinzelt anerkanntes ausl�ndisches Diplom gest�tzt hierauf zuzulassen (BGE 125 I 267 E. 3e). Im �brigen unterliegt die T�tigkeit als kantonal approbierter Zahnarzt in Appenzell A.Rh. gewissen Beschr�nkungen (Art. 10ter des ausserrhodischen Gesetzes �ber das Gesundheitswesen in Verbindung mit Art. 33 und Art. 37 der Gesundheitsverordnung), weshalb auch insofern kein vorbehaltloser Zulassungsanspruch bestehen kann.
3.- Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hinsichtlich der Zulassung von im Ausland diplomierten, in der Schweiz niedergelassenen Medizinalpersonen ist in der Doktrin auf Kritik gestossen (vgl. die Ausf�hrungen von Yvo Hangartner zu BGE 125 I 267 ff. in AJP 2000 S. 100). Selbst wenn dieser Rechnung getragen w�rde, f�hrte dies hier aber zu keinem anderen Resultat:
a) Dem Beschwerdef�hrer wurde im Rahmen von Art. 44 Abs. 2 GesG die Bewilligung verweigert, weil die Gleichwertigkeit seiner Ausbildung nicht nachgewiesen erscheine.
Im Verfahren vor dem Gesundheitsrat war ihm vorgeschlagen worden, hier�ber ein Gutachten einzuholen. Der Beschwerdef�hrer hat indessen ein solches unter Berufung auf seine Assistentent�tigkeit und seine langj�hrige Berufsaus�bung im Kanton Appenzell A.Rh. abgelehnt. Damit verunm�glichte er selber die ihm vom Kanton vorgeschlagene Gleichwertigkeitspr�fung.
Dem Beschwerdef�hrer ist zwar - in �bereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht - zuzugestehen, dass die vorgeschlagene Fragestellung, ob seine Ausbildung "der Ausbildung einer Person gleichwertig [sei], der heute das eidgen�ssische Diplom als Zahnarzt erteilt wird", mit Blick auf die Entwicklung der Ausbildungsg�nge und den Umstand, dass er �ber eine betr�chtliche Praxiserfahrung verf�gt, welche einem Studienabg�nger mit seinem allenfalls besseren theoretischen Wissen fehlen d�rfte, nicht unbedingt sachgerecht erschien. Es h�tte ihm jedoch freigestanden, eine �nderung der Fragestellung und in diesem Rahmen etwa auch einen Miteinbezug seiner Weiterbildungsbem�hungen bzw.
seiner Praxiserfahrung zu beantragen.
b) Wenn das Verwaltungsgericht unter diesen Umst�nden gest�tzt auf die vorhandenen Unterlagen die Gleichwertigkeit verneinte, w�rdigte es die Beweise weder in offensichtlich unhaltbarer Weise (vgl. BGE 117 Ia 262 E. 4b S. 268/269), noch verfiel es anderweitig in Willk�r (vgl.
zu diesem Begriff: BGE 125 II 129 E. 5b S. 134):
aa) Grundlage seines Entscheids bildete das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 9. M�rz 1994, in dem dieses gest�tzt auf ein Gutachten von Prof. Dr.
L.________ zum Schluss gekommen war, dass der F�higkeitsausweis des Beschwerdef�hrers nicht einem schweizerischen gleichwertig sei. Die vom Beschwerdef�hrer hieran ge�bt Kritik �bersieht, dass der Gesundheitsrat ihm - vergeblich - angeboten hatte, ein neues Gutachten einzuholen, und dass die Kantone - wie dargelegt - nicht von Verfassungs wegen gehalten sind, die Gleichwertigkeit bereits aufgrund von mehr oder weniger erfolgreich absolvierten Assistenzt�tigkeiten zu bejahen. Es h�tte am Beschwerdef�hrer gelegen, die Gleichwertigkeit im Rahmen seiner verfahrensrechtlichen Mitwirkungspflichten darzutun. Nachdem er sich dem einzig hierzu geeigneten neuen Gutachten widersetzt hatte, war es nicht offensichtlich unhaltbar, auf das vorliegende �ltere abzustellen, auch wenn dessen Inhalt bestritten war.
Der Beschwerdef�hrer verkennt, dass er die kantonalen Beh�rden mit seinem Verhalten letztlich selber ausser Stand setzte, die Gleichwertigkeit seines Diploms und seiner T�tigkeit anders zu pr�fen, und dies, obwohl ihm mitgeteilt worden war, dass sich der Gesundheitsrat gen�tigt sehen werde, die Schl�sse des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau in seine �berlegungen einzubeziehen.
bb) Dass der Beschwerdef�hrer vom Konkordat Schweizerischer Krankenversicherer eine Zahlstellennummer erhalten hat, l�sst die W�rdigung der kantonalen Beh�rden ebenfalls nicht als verfassungswidrig erscheinen, war der Beschwerdef�hrer in diesem Zusammenhang wegen seiner Zulassung im Kanton Appenzell A.Rh. doch gerade von der "Erbringung des Gleichwertigkeits- und Gegenrechtsnachweises" befreit. Auf seine langj�hrige und klaglose T�tigkeit konnte er sich nicht berufen, nachdem er die Pr�fung der Gleichwertigkeit selber verunm�glicht hatte. Er macht nicht geltend, auch im Kanton St. Gallen bereits als Assistenzzahnarzt zugelassen worden zu sein. Die unselbst�ndige Berufsaus�bung in Z�rich und Solothurn durfte an andere Voraussetzungen gekn�pft werden als im Kanton St. Gallen. Die Zulassung zu den Berufen des Gesundheitswesens ist grunds�tzlich Sache der Kantone. Sie k�nnen innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken unterschiedliche Regelungen vorsehen; dass andere Kantone abweichende L�sungen getroffen haben, lassen diese nicht bereits als unzul�ssig erscheinen (BGE 125 I 276 E. 3d).
c) Hat der Beschwerdef�hrer nicht rechtsgen�gend dargetan, dass seine Ausbildung als gleichwertig im Sinne von Art. 44 Abs. 2 GesG gelten kann, ist es mit Blick auf die Wirtschaftsfreiheit nicht unverh�ltnism�ssig, ihm die Bewilligung zur selbst�ndigen Berufsaus�bung im Kanton St. Gallen (allenfalls vorerst) zu versagen. Der hier zu beurteilende Sachverhalt unterscheidet sich auch insofern grundlegend von dem in BGE 125 I 267 ff. gepr�ften, wo dem Betroffenen der Zugang zur selbst�ndigen Berufsaus�bung wegen der Regelung in der Allgemeinen Medizinalpr�fungsverordnung vom 19. November 1980 (SR 811. 112.1) praktisch dauernd verunm�glicht blieb (vgl. dort E. 2e). Inwiefern ein Verstoss gegen Treu und Glauben (Art. 9 BV) vorliegen sollte, wird vom Beschwerdef�hrer nicht weiter dargetan (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. oben E. 1c) und ist angesichts der konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichts auch nicht ersichtlich.
Gleiches gilt, soweit der Beschwerdef�hrer der beanstandeten Verf�gung ein �ffentliches Interesse oder die gesetzliche Grundlage abzusprechen versucht.
4.- Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit unbegr�ndet, soweit darauf einzutreten ist.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdef�hrer die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1, 153 und 153a OG). Parteientsch�digungen sind nicht geschuldet (Art. 159 OG).
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Gesundheitsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 9
 Art. 196
 Art. 4
 Art. 44
 Art. 88
 Art. 9
 Art. 44
 Art. 31
 Art. 4
 BGE 
 Art. 90
 Art. 44
 Art. 95
 Art. 27
 Art. 44
 Art. 4
 Art. 3
 Art. 33
 Art. 37
 BGE 
 Art. 44
 BGE 
 BGE 
 Art. 44
 BGE