Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-03.asp
Timestamp: 2019-08-18 07:31:12+00:00

Document:
N° 2624.- Rapport de M. Maurice Adevah-Poeuf, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2001.- annexe 3 : Affaires étrangères - coopération.
Rapporteur spécial : M. Maurice ADEVAH-P_UF
I.- PROBLÈMES DOCTRINAUX DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE 7
A.- LE MAINTIEN DE LA SOLIDARITÉ FINANCIÈRE DE LA FRANCE 7
1.- Une aide concentrée sur l'Afrique 8
2.- Une part bilatérale prépondérante 9
B.- LA SPÉCIALISATION DES INSTRUMENTS SELON LES BESOINS 10
1.- Les instruments 10
2.- L'inadmissible désaisissement du Parlement sur le contrôle des projets 11
C.- LES OBJECTIFS À L'ÉPREUVE DE LA RÉALITÉ 14
II.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION EN 1999 17
A.- GÉNÉRALITÉS SUR LA GESTION DE 1999 17
B.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS D'AIDE ET DE COOPÉRATION 19
1.- Les moyens de fonctionnement 19
2.- Les crédits d'investissement 20
3.- Les effectifs 21
III.- LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION POUR 2001 24
A.- UNE NOMENCLATURE MODIFIÉE 25
B.- LE REDÉPLOIEMENT DES CRÉDITS DES TITRES IV ET VI 26
1.- Les crédits d'intervention 28
2.- Le Fonds de solidarité prioritaire 35
C.- L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT 36
D.- LES PROTOCOLES FINANCIERS 37
IV.- LES ACCORDS DE COTONOU OU L'INFLEXION DE L'AIDE COMMUNAUTAIRE 41
A.- LES PRINCIPES DES ACCORDS DE COTONOU 42
1.- Le respect des principes démocratiques 42
2.- La rationalisation des instruments juridiques de l'aide 42
3.- La régionalisation des relations 43
B.- LES IMPLICATIONS POLITIQUES DE L'AIDE SECTORIELLE 44
C.- L'APPROCHE RÉGIONALE DU DÉVELOPPEMENT 45
1.- Une meilleure insertion dans l'économie mondiale 45
2.- Le développement des marchés locaux 46
3.- Favoriser l'investissement dans les pays ACP 47
D.- LES RÉSERVES DU PARLEMENT EUROPÉEN 48
V.- PROBLÈMES RÉGIONAUX DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE 49
A.- LA COOPÉRATION FRANÇAISE ET LA CÔTE D'IVOIRE 49
1.- La suppression des libertés publiques 49
2.- La position de principe de la France et de l'Union européenne 50
3.- Les répercussions sur la politique de coopération 51
B.- LA JAMAÏQUE ET CUBA 52
1.- La Jamaïque 53
2.- Cuba 54
a) Les enjeux pour la coopération française 55
b) L'enveloppe financière de la France 55
c) Les priorités de la coopération française 56
Après l'article 50 : Création d'une délégation parlementaire chargée
du contrôle du financement de la coopération. 60
Le projet de budget de la Coopération pour 2001 poursuit la nouvelle politique de coopération définie en 1998.
Désormais l'ensemble des crédits est transféré au budget du ministère des Affaires étrangères. L'analyse des dotations s'effectue à partir du document annexe relatif à ce ministère. Le gouvernement a procédé à une vaste réflexion doctrinale, laquelle a débouché sur une réforme des méthodes de la coopération française attendue depuis de longues années.
Conformément à la volonté du Premier ministre, le dispositif de coopération permet de donner une nouvelle impulsion à notre politique. Elle sépare de manière plus distincte les activités diplomatiques et les actions concourant au développement.
On ne peut néanmoins se dispenser d'accentuer la réflexion sur les buts de la coopération française. Il doit s'agir d'un partenariat pour lequel la France s'interdit toute ingérence, et encourage les États africains et asiatiques, selon les modalités et le rythme de leur choix, à renforcer l'État de droit et la démocratie. La situation sur le terrain est à cet égard fort inégale, entre des pays qui disposent déjà d'un système démocratique mature et d'autres, qui peinent à se relever d'une guerre civile. Les événements récents de Côte d'Ivoire ne peuvent à cet égard que renforcer le lien nécessaire entre le développement et la démocratie.
L'efficacité de notre coopération doit aussi être évaluée sans la moindre complaisance. Si la période des « éléphants blancs » apparaît révolue, l'on constate la persistance de certaines pratiques, comme l'absence de comptabilité sur les exportations de pétrole ou de matières premières, qui altèrent ainsi la sincérité des comptes des États concernés. L'exigence d'un contrôle des gouvernements va de pair avec l'émergence d'une administration efficace, notamment dans le secteur douanier.
Enfin, il revient aux acteurs de la coopération de savoir défendre cette politique contre des tentations égoïstes. Une telle défense n'est toutefois possible que si nous appliquons à notre politique des principes que partagent nos concitoyens.
I.- PROBLÈMES DOCTRINAUX
DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE
La modification de nomenclature budgétaire lors de l'exercice 2000 s'est accompagnée d'un travail doctrinal visant à dégager les principaux axes de la coopération française.
A.- LE MAINTIEN DE LA SOLIDARITÉ FINANCIÈRE DE LA FRANCE
Même s'il s'agit d'un constat d'évidence, la France maintient le principe d'une aide au développement, qui est le signe d'une solidarité de notre pays envers les nations les plus pauvres. Cette solidarité se traduit par des dotations budgétaires à proportion d'environ 0,45 % du PIB, malgré les vicissitudes de la politique de coopération et l'obligation de contenir le déficit budgétaire dans les limites fixées par les traités européens.
L'aide publique française au développement (APD) s'inscrit dans un contexte de diminution générale des flux d'aide publique et d'augmentation des flux d'investissement privé vers certains pays en développement. Mais alors que la plupart des pays donateurs ont commencé à réduire leur aide dès le début de la décennie, la France a été en mesure de la maintenir à un niveau très élevé pendant plusieurs années. Le volume de l'APD a diminué dans la seconde moitié de la décennie. L'aide française était de 38 milliards de francs en 1996, soit 0,48 % du PIB. Elle a atteint, en 1998, 33,9 milliards de francs soit 0,40 % du PIB. Plusieurs éléments ont conduit à cette évolution :
· les politiques passées ont eu des effets positifs : les pays de la zone franc ont bénéficié de la dévaluation et de l'effort d'accompagnement de la France ;
· la France a réformé son aide extérieure pour la concentrer sur certaines zones et certains domaines ;
· la France est depuis plusieurs décennies aux côtés du Japon le premier bailleur et le premier créancier des pays en voie de développement. Ce soutien représente la première source d'aide publique des pays pauvres. L'initiative sur la dette des pays pauvres très endettés a conduit la France à un effort très important d'annulation de dette envers ces pays. Cet effort n'apparaît que partiellement dans les statistiques de l'aide, et se répercute sur une période très longue, alors qu'il constitue un effort financier à court terme très important pour la France. Le renforcement de l'initiative sur la dette en 1999 contribuera à entretenir ce phénomène.
Avec un ratio APD/PNB de 0,40 %, la France demeure le premier des pays du G7 en matière d'aide publique au développement. Elle se place devant le Canada (0,29 %), le Japon et le Royaume-Uni (0,28 %), l'Allemagne (0,26 %) et les États-Unis (0,10 %).
1.- Une aide concentrée sur l'Afrique
L'aide à l'Afrique sub-saharienne, et plus généralement aux pays pauvres de la zone de solidarité prioritaire (ZSP), présente les caractéristiques suivantes :
· la situation économique s'est améliorée, en particulier en Afrique de l'Ouest, marquée par le retour à une croissance élevée. Les aides macro-économiques ont donc logiquement diminué ;
· le poids de la dette demeure un problème crucial pour ces pays pour lesquels un effort particulier a été initié au sommet du G7 de Lyon. Ils ont été les principaux bénéficiaires des annulations importantes de dette accordées en 1997 ;
· l'aide-projet a diminué de 20 % et la coopération technique a également diminué.
Après l'Afrique sub-saharienne, l'Afrique du Nord demeure un partenaire privilégié de notre coopération internationale. Le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Égypte ont bénéficié de 17 % de l'aide bilatérale en 1998, laquelle représente 22 % du total des apports publics à la région.
En dehors du continent africain, l'aide française est moins significative par rapport à celle des autres bailleurs de fonds. Elle a diminué très sensiblement au cours des trois dernières années, notamment par la baisse des prêts du Trésor. Dans l'ensemble de ces régions, les instruments multilatéraux et européens auxquels la France participe ont une présence prépondérante.
En 1998, notre coopération avec les pays d'Amérique latine représentait 4 % du total de notre aide bilatérale en 1998. Les premiers bénéficiaires y étaient le Pérou, la Bolivie, la Colombie et le Chili. L'Asie du Sud a bénéficié de près de 1 % de notre aide et l'Extrême-Orient de 5 %. Les principaux bénéficiaires sont la Chine, le Vietnam, l'Indonésie et les Philippines. Les pays du Moyen-Orient ont reçu 3 % avec une forte concentration sur le Liban.
2.- Une part bilatérale prépondérante
A l'instar des pays de l'Union européenne, l'aide française repose sur trois composantes : multilatérale, européenne et bilatérale.
La part bilatérale de l'APD reste largement majoritaire, mais a proportionnellement diminué de 78 % du total de l'APD en 1994 à 73 % en 1998. Son volume global a diminué au cours de la même période de 32 % mais ses principales composantes ont évolué très diversement.
Si les moyens de la coopération technique ont légèrement augmenté, grâce au maintien des crédits mis en _uvre par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Éducation nationale et de la Recherche et du fait d'une forte hausse de l'accueil des étudiants des pays en développement dans les universités françaises, les autres instruments de notre aide au développement bilatérale enregistrent des variations à la baisse. Ainsi, l'aide projet a diminué de 47 %. L'ensemble des aides économiques (aide à l'ajustement économique et annulations de dettes) a enregistré une chute de 64 %.
L'aide européenne progresse sensiblement en termes relatifs et représente désormais 14 % de l'aide française, contre 11 % en 1994. Cette évolution est principalement due à la quote-part française de 24,3 % au fonds européen de développement et à l'augmentation du budget d'action extérieure. En termes absolus, la contribution de la France à l'aide communautaire s'est stabilisée autour de 5 milliards de francs par an en raison d'un contrôle plus strict des dépenses de l'Union par ses États membres et par le Parlement européen, ainsi que la priorité donnée à l'accession des anciens pays du bloc de l'Est à l'Union, qui conduit une part significative du budget d'action extérieure de l'Union à ne plus être éligible au titre de l'APD.
L'aide multilatérale diminue globalement, avec toutefois des fluctuations annuelles importantes. Les contributions aux institutions multilatérales de développement (contributions aux organisations spécialisées des Nations-Unies, versement aux banques et fonds de développement) représentaient 4,7 milliards de francs en 1994, soit 10 % de l'APD et 3 milliards de francs en 1998, soit 9 %. Cette évolution est principalement due aux difficultés rencontrées lors des négociations de reconstitution pour assurer un partage équitable. Le total de l'aide multilatérale est remonté en proportion à 13 % de l'aide française en 1998, en raison des fluctuations très fortes de la Facilité d'ajustement structurel renforcé du Fonds monétaire international, devenue en 1999 la Facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté, liées aux accords conclus chaque année (de 279 millions de francs en 1997 à 1.540 millions de francs en 1998).
B.- LA SPÉCIALISATION DES INSTRUMENTS SELON LES BESOINS
1.- Les instruments
Votre Rapporteur reviendra brièvement sur le dispositif institutionnel mis en place par la réforme décidée en janvier 1998. Ce dispositif est axé sur trois organismes :
Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) détermine la zone de solidarité prioritaire (ZSP), comprenant les pays vers lesquels sera concentrée l'aide au développement bilatérale. Il fixe les orientations relatives aux objectifs et aux modalités de la politique de coopération internationale et d'aide au développement dans toutes ses composantes bilatérales et multilatérales. Il veille à la cohérence des priorités géographiques et sectorielles des diverses composantes de la coopération française et établit en début d'année les orientations d'une programmation globale. Il assure une mission permanente d'évaluation des politiques et des instruments de la coopération et d'aide au développement.
L'Agence française de développement devient l'opérateur principal de l'aide bilatérale au développement. Elle intervient dans les pays de la ZSP. Ses compétences comprennent l'ensemble des banques de développement, les infrastructures ainsi que plusieurs domaines tels que l'éducation et la santé. En outre, en raison de ses compétences, l'État peut lui confier la conduite d'opérations ponctuelles en dehors de la ZSP en signant avec l'Agence une convention ad hoc et en lui versant les fonds correspondants. L'État conserve pour sa part la gestion directe de l'aide aux secteurs institutionnels et de souveraineté.
Le Haut Conseil de la coopération internationale permet d'associer différents acteurs à la définition de la politique de coopération internationale pour le développement. Installé le 26 novembre 1999 et présidé par un membre du Parlement (M. Jean-Louis Bianco), le Haut Conseil est composé de soixante représentants d'associations de solidarité internationale, de collectivités territoriales, de fondations, de groupements professionnels ainsi que d'universitaires, d'experts et de personnalités qualifiées. Il vise à permettre une concertation régulière entre acteurs publics et privés de la coopération internationale. Il émet également des avis et des recommandations sur l'ensemble des questions de coopération internationale. Il propose des mesures destinées à faciliter les échanges entre l'action de coopération publique et privée. Les recommandations du Haut Conseil sont examinées par le Gouvernement au sein du CICID.
2.- L'inadmissible désaisissement du Parlement sur le contrôle des projets
La réforme des instruments de la politique de coopération s'est traduite par le remplacement du Fonds d'action et de coopération (FAC) par le Fonds de solidarité prioritaire (FSP), dont les crédits sont inscrits au titre VI du budget du ministère des Affaires étrangères (chapitre 68-91).
Le FSP était déjà doté par la loi de finances pour 2000, mais la procédure de mise en _uvre des crédits n'était pas encore arrêtée. Le décret n° 2000-880 du 11 septembre 2000 a comblé cette lacune, mais force est de constater une déception à la hauteur des espoirs suscités par la réforme de la coopération.
Tout se passe, en effet, comme si le Gouvernement voulait dessaisir le Parlement de sa prérogative essentielle : le contrôle des finances publiques.
Au-delà de ce contrôle, l'absence du Parlement affaiblit la crédibilité du nouveau postulat de notre politique de coopération, à savoir un lien plus étroit entre aide au développement et démocratie, lien réaffirmé par la politique communautaire.
Le décret du 11 septembre 2000 précité prévoit que le FSP se compose d'un conseil d'orientation stratégique, qui émet des avis et recommandations, et d'un comité des projets, chargé d'émettre un avis sur les programmes financés par le fonds.
Le conseil d'orientation stratégique statue (article 2 du décret) :
1) Sur les stratégies de coopération dans lesquelles s'inscrivent les projets et programmes financés par le fonds ;
2) Sur les principes d'emploi des crédits du fonds, en tenant compte des situations particulières des pays de la zone de solidarité prioritaire, dans le respect des orientations géographiques et sectorielles de l'aide publique bilatérale française au développement définies par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement ;
3) Sur l'utilisation des crédits du fonds par secteurs d'activités et par zones géographiques ;
4) Sur la coordination des interventions du fonds avec celles de l'Agence française de développement et des principaux opérateurs de l'aide publique française au développement ;
5) Sur la politique d'évaluation des projets et programmes du fonds ;
6) Sur l'élaboration et la diffusion des informations relatives au fonctionnement et aux réalisations du fonds.
A ce titre, il peut entendre, en tant que de besoin, les responsables de la gestion du fonds en qualité de rapporteurs.
1) Le ministre chargé de la coopération et du développement, président ;
2) Deux députés désignés par l'Assemblée nationale ;
3) Deux sénateurs désignés par le Sénat ;
4) le secrétaire général du ministère des affaires étrangères, le directeur général de l'administration, le directeur général de la coopération internationale et du développement et le directeur des affaires économiques et financières au ministère des affaires étrangères ;
5) Le directeur du Trésor, le directeur du budget et le directeur des relations économiques extérieures au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
6) Le directeur général de l'Agence française de développement ;
7) Deux personnalités qualifiées nommées par décret du Premier ministre pour trois ans.
Cette composition est certes judicieuse et la présence de parlementaires témoigne d'une volonté de transparence du Gouvernement. Mais le conseil d'orientation du FSP n'est pas fondamentalement différent, dans ses missions, du Haut Conseil de la coopération internationale, présidé par un parlementaire. Sa vocation à émettre des avis et recommandations sur toute question de coopération lui permet déjà de délibérer sur les missions et modalités de fonctionnement du FSP.
Le comité des projets est en réalité le c_ur du FSP, puisqu'il constitue l'instance délibérative des programmes financés par le fonds. Sa composition est la suivante (article 4 du décret) :
1) Un président désigné par le ministre des affaires étrangères ;
2) Les directeurs et chefs de service de la direction générale de la coopération internationale et du développement au ministère des affaires étrangères, ou leurs représentants ;
3) Le directeur des affaires budgétaires, administratives et financières au ministère des affaires étrangères, ou son représentant ;
4) Trois représentants du ministre chargé de l'économie, des finances et de l'industrie ;
5) Un représentant du ministre chargé de l'emploi et de la solidarité ;
6) Un représentant du ministre de la justice ;
7) Un représentant du ministre chargé de l'éducation ;
8) Un représentant du ministre chargé de la recherche ;
9) Un représentant du ministre de l'intérieur ;
10) Un représentant du ministre chargé de l'environnement ;
11) Un représentant du ministre chargé de la culture ;
12) Un représentant du ministre chargé de la fonction publique ;
13) Un représentant du ministre chargé de l'équipement ;
14) Un représentant du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche ;
15) Un représentant du directeur général de l'Agence française de développement.
Le Parlement est donc absent de l'organe essentiel du FSP.
Sans doute le Gouvernement a-t-il souhaité tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel n° 99-424 DC du 29 décembre 1999, déclarant non conforme à la Constitution l'article 113 de la loi de finances pour 2000. Cet article rappelait que le Parlement était étroitement associé aux décisions de l'ancien FAC et était ainsi rédigé :
« Afin de maintenir le contrôle parlementaire, tous les projets, quel que soit leur montant, financés par la zone de solidarité prioritaire sur les crédits figurant au budget du ministère des affaires étrangères et qui relevaient de la compétence du Fonds d'aide et de coopération au 31 décembre 1999 ne peuvent être mis en _uvre par le ministère qu'après l'accord préalable du comité directeur du Fonds d'aide et de coopération ou de l'organe de décision qui lui sera substitué, au sein duquel continueront à siéger des représentants de chaque assemblée. »
La décision du Conseil se fonde sur l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui détermine le champ des lois de finances. Le Conseil a jugé que l'article 113 précité empiétait sur une procédure de décision relevant du pouvoir exécutif et ne pouvait trouver sa place dans une loi de finances.
Votre Rapporteur ne conteste pas la décision du Conseil constitutionnel, mais remarque que le Gouvernement, de sa propre initiative, aurait pu inclure des députés et des sénateurs au sein du comité des projets. Or, ces derniers sont absents. Il ne fait aucun doute que le point central de la discussion budgétaire des crédits de la coopération pour 2001 portera sur le contrôle parlementaire de l'aide-projet. Sans ce contrôle, la nouvelle doctrine de la coopération perd une grande partie de sa valeur.
C.- LES OBJECTIFS À L'ÉPREUVE DE LA RÉALITÉ
Le Gouvernement a dégagé trois priorités sectorielles :
- Dans le domaine socio-économique :
· lutter contre la pauvreté et les inégalités, les discriminations entre les sexes ;
· lutter contre les grandes endémies ;
· favoriser l'éducation et la formation ;
· consolider l'État de droit et la démocratie ;
· favoriser la transparence et l'efficacité de la gestion économique et financière ;
· gérer les ressources naturelles.
- Dans le domaine culturel
· encourager la créativité culturelle dans les pays en développement ;
· favoriser la découverte des patrimoines culturels ;
· soutenir la création artistique et culturelle contemporaine ;
· diffuser le livre français ;
· développer la langue française sur les réseaux électroniques d'information et de communication ;
· soutenir la présence mondiale de la langue française à la radio et à la télévision.
· soutenir les partenariats universitaires et l'accueil des étudiants étrangers ;
· développer les échanges et la culture scientifiques ;
· soutenir la recherche en archéologie, en histoire et sur les sociétés contemporaines ;
· aider la recherche et les chercheurs dans les pays en développement ou en transition.
Le CICID du 22 juin dernier a permis une première évaluation du dispositif, à la lumière de rappels statistiques et des remarques des parlementaires.
Contrairement aux objectifs affichés, l'APD est insuffisamment ciblée. Moins de 20 % est destiné aux pays les moins avancés. Au total, la ZSP draine moins de 50 % des flux nets de notre APD bilatérale. Une aide importante est ainsi destinée à des États qui ne sont pas pauvres comme le Gabon. Une réorientation paraît s'imposer, afin de concentrer l'aide vers les pays qui en ont vraiment besoin, en particulier, ceux qui sont bien gérés et pour lesquels l'aide peut permettre d'obtenir de bons résultats. L'objectif essentiel de l'APD doit être la lutte contre la pauvreté, à côté du développement économique.
Par ailleurs, le débat qui s'est tenu à l'Assemblée nationale le 25 avril dernier a mis en lumière deux préoccupations :
· assurer plus de cohérence entre les actions bilatérales de la France avec celle des institutions européennes ou multilatérales qui bénéficient de contributions importantes de notre pays. Il serait nécessaire de procéder à des ordonnancements plus rapides des montants d'aides prévus. 9 milliards d'euros sont en effet en attente sur le Fonds européen de développement.
· rapprocher la coopération des populations civiles, notamment par le biais des associations et de la coopération décentralisée. 17 contrats de plan État-régions incluent des actions de coopération et de développement contre 10 précédemment. La coopération non gouvernementale se développe désormais avec l'appui croissant du ministère des Affaires étrangères.
II.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION EN 1999
L'exercice budgétaire de 1999 a constitué le premier exercice issu de la fusion des budgets des ministères des affaires étrangères et de la coopération.
A.- GÉNÉRALITÉS SUR LA GESTION DE 1999
La fusion n'a pas provoqué de profonde modification des moyens antérieurs de chacun des ministères. Par rapport à la dotation des deux budgets de 1998, les crédits de 1999 étaient en légère hausse : 0,5 % en loi de finances initiale et 1,7 % pour les crédits ouverts jusqu'au 31 décembre 1999. Les engagements ont augmenté de 4 ,7 %, mais l'évolution des paiements est restée égale à celle des crédits ouverts (+ 1,6 %).
La répartition fonctionnelle des crédits a peu varié. En apparence, le titre III a augmenté (+ 445 millions de francs consommés) mais plus de la moitié de cette variation tenait à la création en 1999 du chapitre 37-95 (fonctionnement des centres culturels) alimenté principalement par un transfert en provenance du titre IV. Les moyens d'intervention augmentent en réalité légèrement plus que les crédits de fonctionnement si l'on fait abstraction de ce transfert. En revanche, l'absorption des crédits de la coopération a modifié la structure antérieure du budget du ministère des affaires étrangères.
Alors qu'en 1998 les crédits de fonctionnement étaient légèrement plus importants que les crédits d'intervention (7,555 milliards de francs à comparer à 7,013 milliards de francs), en 1999 les moyens d'intervention dominent nettement : 11,954 milliards de francs contre 9,019 milliards de francs pour le fonctionnement. Cet accroissement des moyens financiers pour la coopération représente une évolution sensible de la nature des activités du ministère.
Parmi les nombreux mouvements de crédits, cinq méritent d'être particulièrement soulignés :
· une majoration de 52 millions de francs des crédits de rémunération due, en grande partie, à la stabilité des effectifs réels alors que la loi de finances initiale comportait des suppressions d'emplois budgétaires et une réduction correspondante des crédits (différence d'environ 40 millions de francs) ;
· deux abondements importants sur les chapitres 42-37 (215 millions de francs) et 42-31 (340 millions de francs) pour financer les dépenses d'aide humanitaire et d'intervention militaire au Kosovo ;
· deux majorations sur le chapitre 34-03 (réceptions officielles) pour un montant assez peu important (28 millions de francs) et sur le chapitre 33-90 (110 millions de francs) du fait du transfert des crédits de cotisation maladie maintenus dans les charges communes.
Les reports de crédits ont été considérables. La moitié est constituée par les disponibilités de l'aide budgétaire aux pays de l'ex-champ (ch. 41-43), reports qui ont été réduits en raison d'une dotation initiale devenue inférieure aux besoins. La consommation des crédits a nettement fléchi par rapport à la situation antérieure du seul ministère des affaires étrangères. Par rapport aux crédits ouverts, les engagements sont de 94,7 % et les paiements de 87,7 %. Les écarts par rapport aux crédits portent essentiellement sur les crédits de coopération : aides budgétaires (paiements à hauteur de 38 %), coopération militaire (75 %), coopération culturelle et technique (89 % globalement, mais 83 % hors dépenses de rémunérations) affectée notamment par la fusion des services. En revanche, les tensions restent fortes sur le chapitre des contributions volontaires et sur celui des rémunérations. Malgré les nombreux mouvements de crédits enregistrés, il importe de noter que le montant des paiements (20,925 milliards de francs) est extrêmement proche du montant voté en loi de finances (20,182 milliards de francs).
Les crédits déconcentrés restent limités avec 156 millions de francs sur les titres III et IV et 76 millions de francs sur le titre V. Ces montants assez faibles s'expliquent par le caractère encore expérimental de la déconcentration (vingt pays concernés en 1999), définie par le critère juridique habituel.
Les emplois budgétaires, qui étaient en 1998 de 8.588 au ministère des affaires étrangères et de 1.029 au ministère de la coopération, ont été réduits de 143 et fixés à 9.474. Le renforcement de l'administration centrale a été poursuivi avec environ 60 agents, compensé sur les effectifs à l'étranger. Ces affectations moins coûteuses ont réduit la différence entre la réduction des crédits et le maintien de l'emploi précité. Au sein des postes à l'étranger, les réductions d'emploi ont touché principalement les services et instituts culturels alors que les moyens des postes diplomatiques et consulaires étaient plutôt préservés. Au total, les effectifs employés par le ministère sont d'environ 17.700, dont un peu plus de la moitié d'agents recrutés localement.
On notera enfin que la fusion des deux ministères a entraîné celle des contrôles financiers, effective au 1er janvier 1999, et accomplie avec une diminution de quatre postes budgétaires. Outre l'aspect quantitatif lié à l'augmentation du budget et des effectifs du ministère des affaires étrangères, cette fusion a impliqué d'harmoniser des conceptions, des références et des pratiques qui étaient assez diverses dans les deux administrations d'origine.
B.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS D'AIDE ET DE COOPÉRATION
1.- Les moyens de fonctionnement
La plupart des crédits du titre III qui concernent la coopération sont mis en _uvre par la nouvelle direction générale de la coopération.
EXÉCUTION DES ACTIONS DE COOPÉRATION DU TITRE III
Chap. 31-98
Autres rémunérations administration centrale (art. 10)
Chap. 34-98
Matériel et fonctionnement courant
Chap. 36-30
2.039,81
2.039,79
Chap. 37-95
Établissements culturels de coopération et recherche à l'étranger
art. 31 + anc.32
Établissements culturels - fonctionnement
Globalement, les moyens de fonctionnement sont ordonnancés à un taux proche de 100 %, à l'exception des crédits relatifs à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie, en raison d'une phase de redémarrage.
Les crédits d'intervention, principalement inscrits au titre IV, sont retracés dans le tableau ci-après :
ACTIONS DE COOPÉRATION DU TITRE IV
Modifi- cations
Ordonnan-cement
Chap. 41-43
Aide budgétaire - opérations exceptionnelles
Bonification des prêts d'ajustement structurel
Dons en faveur de l'ajustement structurel
Chap. 42-11
Personnel de coopération
Bourses, formation, échanges et transfert de savoir-faire
Appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique
Recherche et échanges scientifiques et technologiques
Appui local aux projets de coopération
Chap. 42-12
Coopération technique et au développement
1.982,43
- 137,17
1.019,96
- 36,61
Appui aux organismes concourant à la coopération au développement
Fonds de coopération régionaux
Chap. 42-13
Coopération avec les organisations de solidarité internationale (OSI)
- 15,98
Chap. 42-14
Subventions opérateurs de l'action audiovisuelle
Chap. 42-26
Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire
Chap. 42-29
Coopération technique. Aide en personnel
Aide en matériel et entretien des infrastructures
2.- Les crédits d'investissement
L'analyse du titre V, qui se limite au chapitre 57-10 -Équipement administratif et divers perd de sa pertinence dans la nouvelle nomenclature budgétaire. Les crédits relatifs aux services de coopération sont en effet retracés à l'article 21, avec l'ensemble des services à l'étranger du ministère des Affaires étrangères, soit 308 millions de francs en autorisations de programme et 253,2 millions de francs en crédits de paiement.
Le titre VI demeure le c_ur de la politique de coopération, avec les crédits d'investissement. Leur évolution au cours de l'exercice 1999 est retracée dans le tableau ci-dessous :
(crédits de paiement - en millions de francs)
Loi de finances 2000
68-80 Action extérieure et aide au développement
68-91 Fonds de solidarité prioritaire
3.- Les effectifs
En terme d'effectifs, la fusion des deux départements ministériels, entamée en 1999, s'établissait ainsi au 1er mai 2000 :
A l'étranger, 56 agents du ministère de l'ex-coopération, assurent désormais des fonctions au sein des postes diplomatiques ou consulaires
A l'administration centrale, la répartition des agents du ministère de l'ex-coopération au sein des services du ministère des Affaires étrangères a été la suivante :
Secrétariat général : 2
Afrique du nord et Moyen Orient : 1
Archives : 3
Conseiller pour les Affaires religieuses : 1
Coopération européenne : 1
Contrôle financier : 3
Cabinet du ministre : 2
Agence pour l'enseignement du français à l'étranger : 1
Communication et information : 6
Action humanitaire : 3
Inspection générale : 1
Affaires juridiques : 1
Direction générale de l'administration : 156 dont
Système d'information et de communication : 31
Affaires budgétaires et financières : 21
Ressources humaines : 66
Équipement : 4
Logistique diplomatique: 33
Direction des Français à l'étranger et des étrangers en France : 2
Coopération internationale et développement : 211
III.- LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION POUR 2001
La fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a été opérée en 1998. Les crédits des actions de Coopération sont, pour la seconde année, inscrits au budget du ministère des Affaires étrangères, selon une nouvelle nomenclature.
La réforme a permis de clarifier les compétences des différents acteurs de la coopération. De très nombreux acteurs participent en effet à la politique de coopération, dans le cadre de l'aide bilatérale ou de l'aide multilatérale. La coopération est un domaine qui, en outre, ne relève pas exclusivement de l'État. Les collectivités territoriales s'y intéressent et ont imprimé une dynamique à la coopération décentralisée. Les associations à but non lucratif ou les entreprises conduisent aussi des actions de développement.
Le tableau ci-après résume le champ d'action des différents intervenants :
LES ACTEURS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE
Entreprises, syndicats, organisations confessionnelles
A.- UNE NOMENCLATURE MODIFIÉE
La comparaison des crédits pour 2001 avec le budget voté de 2000 doit tenir compte d'une nouvelle nomenclature budgétaire, principalement au titre IV. Cette nomenclature traduit un fonctionnement différent des actions de coopération culturelle et scientifique et d'assistance technique, cette dernière étant désormais dénommée « coopération technique ».
Votre Rapporteur observe que la nomenclature du titre IV permet d'affiner l'analyse des crédits. La suppression, au chapitre 42-11, de l'article 10 « personnel de coopération » (359,1 millions de francs en 2000) est compensée par la création de deux articles au même chapitre, à savoir les articles 11 et 12 sur les missions d'expertise de courte et longue durées, dotés de 415,9 millions de francs. Au chapitre 42-12, la suppression de l'article 10 « assistance technique » (1,04 milliard de francs) laisse place à l'institution des articles 11 et 12 sur les transferts de savoir-faire. L'appui local aux projets de coopération (article 50) est également remplacé par deux articles (51 et 52) permettant d'opérer la distinction entre crédits délégués et crédits déconcentrés.
Hors titre III, les crédits de la Coopération s'établissent à 7,293 milliards de francs en crédits de paiement et à 2,318 milliards de francs en autorisations de programme. La comparaison avec l'exercice 2000 n'a pas de sens dans la mesure où la nomenclature budgétaire a changé.
Votre Rapporteur ne souhaite pas tenir compte des dotations du titre III, qui concernent la politique culturelle et d'aide aux réfugiés, qui relèvent pour partie seulement de la politique de coopération. Le titre III intègre également les rémunérations de l'ensemble du ministère des Affaires étrangères et les subventions aux établissements publics (Agence pour l'enseignement français à l'étranger et Office universitaire et culturel français pour l'Algérie). A toutes fins utiles, les crédits concernant pour partie la coopération au sein du titre III sont retracés dans le tableau ci-après :
ACTIONS DE COOPÉRATION DU TITRE III
2.035,8
2.558,9
B.- LE REDÉPLOIEMENT DES CRÉDITS DES TITRES IV ET VI
C'est à l'aune des titres IV et VI que l'on peut analyser la portée réelle de la réforme de la coopération, ces deux titres constituant le « noyau dur » des politiques d'assistance technique et d'aide - projet. Or, le constat est sans ambiguïté : les crédits d'intervention sont en diminution de 4,8 % sans que cette baisse puisse être imputée sur les concours financiers (dont la diminution traduit le redressement budgétaire des États de la zone franc). Quant au titre VI, il accuse de substantielles diminutions aux chapitres
68-91 et 68-93.
Personnel de coopération (ancien)
Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée (nouveau)
Transfert de savoir-faire : missions d'experts de courte durée (nouveau)
Bourses, échanges et formation
Appui local aux projets de coopération (ancien)
Appui local aux projets de coopération. Crédits délégués (nouveau)
Appui local aux projets de coopération. Crédits déconcentrés (nouveau)
Actions menées par le service des affaires francophones
Assistance technique (ancien)
-1.042,9
Fonds de coopération économique, social et culturel pour le Pacifique-sud
Coopération décentralisée - crédits déconcentrés
Coopération décentralisée - crédits non déconcentrés
Opérateurs audiovisuels
Aide alimentaire : transport et dépenses diverses
Appui aux coopérants militaires (nouveau)
5.877,4
5.596,3
1.- Les crédits d'intervention
On relève en premier lieu la diminution de 9 % des concours financiers. Cette diminution confirme la reprise de la croissance dans les économies des pays de la zone franc. Il en est de même à l'article 30 - Dons en faveur de l'ajustement structurel - (dont les crédits sont attribués aux pays les moins avancés), qui enregistre une très légère diminution, les crédits passant de 50 millions de francs en 2000 à 45 millions de francs pour 2001. L'aide de la France retrouve ainsi sa vocation originelle, à savoir le financement de projets de développement prévus au titre VI. Ces projets, en accompagnant la croissance, permettent de briser la spirale de l'endettement en Afrique, même si la situation présente du Cameroun, et à terme, celle de la Côte d'Ivoire, laissent augurer des majorations futures de crédits.
Les crédits des chapitres 42-11, coopération culturelle et scientifique et 42-12 - coopération technique et au développement, connaissent des diminutions similaires, respectivement de 3,3 % et 3,4 %.
Au sein du chapitre 42-11, les crédits en faveur des bourses sont en sensible diminution, passant de 595,7 millions en 2000 à 527,8 millions pour 2001. Il s'agit là d'un enjeu stratégique dont votre Rapporteur a pu mesurer l'importance sur le terrain, lors des missions de contrôle qu'il a effectuées en Afrique et en Asie, au nom de la commission des Finances. Ainsi, les bourses en faveur des étudiants en médecine et en pharmacie ont des retombées positives pour l'industrie française au Vietnam, qui contrôle 50 % du marché des médicaments de ce pays. Il en est de même à Cuba, dans le secteur de la biologie.
L'appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique est en diminution de 10,2 % après une forte augmentation en 2000, en raison de transferts de crédits. Il reste que les besoins d'équipements des établissements culturels et des alliances françaises demeurent importants.
Les articles 51 et 52 du chapitre 42-11 précité traduisent la mise en place des procédures de crédits délégués et déconcentrés, en application de la réforme de la comptabilité du ministère des Affaires étrangères. Les crédits sont déconcentrés dans les cas où l'ambassadeur est ordonnateur secondaire. Il dispose ainsi d'une latitude d'action. Ils sont déconcentrés dans les zones où la réforme n'est pas encore mise en place.
Au sein du chapitre 42-12, les crédits de l'assistance technique sont répartis dans deux nouveaux articles pour un montant légèrement inférieur (990,9 millions de francs pour 2001, à comparer à 1,04 milliard de francs en 2000).
Le Gouvernement confirme donc la diminution des effectifs, considérant qu'elle permet de rendre le dispositif plus efficace. Votre Rapporteur spécial craint que cette nouvelle réduction affecte l'efficacité de notre dispositif sur le terrain et rende illusoire l'extension de l'ancien « champ » à la zone de solidarité prioritaire, par manque de personnels.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE
DANS LES PAYS DE L'ANCIEN « CHAMP »
(1) CSN : Coopérants du service national.
On notera que les effectifs de l'assistance technique atteignent désormais, dans les pays qui n'étaient pas dans le champ, presque le quart des effectifs de cette assistance. La liste des États ressemble à un inventaire à la Prévert car on y trouve des pays en voie de développement, des pays de l'Est candidats à l'adhésion à la Communauté européenne et des pays comme l'Allemagne et les États-Unis, dont on peut s'étonner qu'ils reçoivent une aide financée par l'aide publique au développement.
RÉPARTITION DES EFFECTIFS DANS LES AUTRES PAYS
Dont techniciens
Le chapitre 42-13 - Appui à des initiatives privées ou décentralisées enregistre une diminution minime de 1,8 %, en raison d'une réfaction sensible des crédits déconcentrés de coopération décentralisée.
A l'article 10, le montant des crédits prévus pour les cofinancements de projets d'organisations de solidarité internationale (OSI) s'élève à 48,5 millions de francs, ainsi répartis :
- Cofinancements de projets de terrain hors ZSP 21
- Soutien à des projets d'éducation au développement 13
- Soutien aux collectifs et coordinations d'OSI 4
- Soutien à des projets d'entreprises 1
- Projets inscrits dans la «Nouvelle contractualisation » 9,5
· Dotations aux partenariats 4,5
· Programmes prioritaires (ou concertés) 2
· Conventions d'objectifs 3
A l'article 20, le projet de budget pour le volontariat au titre de l'année 2001 s'élève à 128,7 millions de francs. L'année 2001 devrait voir partir les derniers contingents de coopérants du service national, et s'ouvrir en même temps au recrutement des volontaires civils institués par la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000, dont certains pourraient être mis à la disposition d'associations, et de collectivités territoriales françaises pour leurs actions de coopération internationale.
La programmation des crédits destinés au volontariat s'établit ainsi :
- Association française des volontaires du progrès 82,6
- Coopérants du service national 3,9
- Appui au volontariat associatif (décret n° 95/94) 36,2
- Volontaires civils (loi du 14 mars 2000) 3
- Autres appuis 3
Dans la somme de 3 millions de francs réservée à d'autres appuis, il faut compter une réévaluation du niveau de l'aide en faveur de certaines associations d'envoi de volontaires, particulièrement affectées par la disparition du service national.
L'affectation de volontaires civils auprès d'associations et de collectivités territoriales revêt cette année un caractère expérimental, compte tenu de facteurs inconnus que représentant aussi bien les candidatures de jeunes gens qui se manifesteront que le nombre et la nature des demandes, et les contraintes des associations (pour lesquelles le dispositif du décret de 1995 demeure le plus adapté).
Le chapitre 42-29 - Coopération militaire et de défense est doté de 720,4 millions de francs, dont près de la moitié (353,6 millions) est constituée par les rémunérations des coopérants techniques militaires.
RÉPARTITION DE LA DOTATION DU CHAPITRE 42-29
Articles/paragraphes
Article 10 : coopération technique. Aide en personnel
§ 11 : rémunérations et indemnités des coopérants techniques et charges connexes
§ 12 : frais de transport
§ 20 : missions d'experts et dépenses diverses
Article 20 : formation des stagiaires étrangers
§ 10 : dépenses en biens et services, transferts et subventions en France
§ 20 : dépenses en biens et services, transferts et subventions à l'étranger
§ 30 : programmes de formation multilatéraux
Article 40 : aide en matériel et dépenses d'entretien des infrastructures
§ 10 : achat et entretien de matériel
§ 20 : entretien des infrastructures
Article 50 : appui aux coopérants militaires
§ 10 : dépenses de fonctionnement et de personnel
§ 20 : dépenses d'équipement
L'article 10 prévoit la prise en charge financière de la rémunération et des charges connexes de 434 coopérants permanents et du surcoût de solde à l'étranger d'une soixantaine de militaires en mission de renforcement temporaire sur des projets précis.
Quant à l'article 20, sous réserve de l'accord des directions géographiques, la répartition des sommes afférentes aux stagiaires étrangers devrait être la suivante :
DOTATIONS EN FAVEUR DES STAGIAIRES ÉTRANGERS
Pays de l'ex-champ
Stages 2001
Pays hors champ
Autres ANMO
2.- Le Fonds de solidarité prioritaire
Les crédits du titre VI sont principalement inscrits aux chapitres 68-91 - Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et 68-93 - Dons destinés à financer des projets mis en _uvre pour l'Agence française de développement. Les autorisations de programme du chapitre 68-91 passent de 1,51 milliard à 1,14 milliard de francs (- 24,6) tandis que les crédits de paiement diminuent de 972 millions à 761,9 millions de francs (- 21,8). Les autorisations de programme du chapitre 68-93 sont stables, à hauteur de 1,14 milliard de francs, les crédits de paiement s'établissant à 900 millions de francs (- 2,4 %). Les lenteurs de mise en _uvre des projets sont à l'origine des diminutions de crédits.
La forte diminution du FSP provient d'un facteur traditionnel, à savoir la lenteur de la mise en _uvre des projets. Votre Rapporteur relève toutefois que la dotation de 237,3 millions de francs inscrite à l'article 40 - Francophonie du chapitre 42-32 - Participation de la France à des dépenses internationales a été prélevée sur les crédits de paiement du FSP. En d'autres termes, la politique de développement finance la francophonie, ce qui ne correspond pas tout à fait à sa vocation.
Le FSP constitue le c_ur de l'aide-projet, et il est doublement dommageable que l'exercice 2001 enregistre des diminutions de plus de 20 % ainsi que la suppression du contrôle parlementaire préalable à l'ordonnancement des crédits. Il y a là une contradiction notable avec les objectifs de la coopération française, sensée réaffirmer la solidarité financière avec les pays en voie de développement en garantissant la transparence des procédures et des objectifs.
RÉPARTITION PAR SECTEURS DES DÉCISIONS DU FSP OUVERTES EN 1999
Opérations intersectorielles
Enseignement, formation, jeunesse et sports
Action culturelle et information
Évaluations et contrôle
Avec la réforme du dispositif de coopération internationale, l'Agence Française de Développement (AFD) est devenue « l'opérateur pivot » de l'aide bilatérale au développement. Ses compétences sectorielles se sont notamment élargies aux projets de coopération en matière d'infrastructures dans les domaines de l'éducation et de la santé. Depuis le 1er janvier 2000, l'ensemble des montants transférés à l'AFD à partir du budget du ministère des Affaires étrangères est regroupé dans un chapitre spécifique (68-93). Au sein de l'AFD ce transfert de compétences a donné lieu à la création d'un département des projets sociaux qui aura vocation à se fondre dans les départements géographiques.
L'AFD mène dans ces domaines des opérations comportant principalement la réalisation, la réhabilitation et la gestion d'infrastructures, avec comme objectifs prioritaires, l'éducation de base, la formation professionnelle, et l'accès aux soins de santé primaires. Elle privilégie également l'utilisation des nouvelles technologies de communication et d'information.
La complémentarité avec le FSP est recherchée au travers d'opérations bénéficiant, si nécessaires, d'un financement conjoint, distinguant le volet institutionnel et le volet infrastructure. En effet, l'aide projet du ministre dans les domaines sociaux se concentre principalement sur l'appui institutionnel et la valorisation des ressources humaines, le renforcement des capacités nationales en matière de management des systèmes éducatifs comme des systèmes de santé. De ce fait, les projets sociaux, comme dans les autres secteurs, font l'objet d'une large concertation en amont entre les services techniques compétents du ministère et de l'AFD.
On dénombre actuellement dans le secteur des infrastructures d'éducation trois projets en cours d'instruction (au Burkina Faso, Côte d'Ivoire et en Afrique du Sud) et quatorze projets financés (en Tunisie, Maurice, Maroc, Vietnam, Sénégal, Laos et Algérie). Dans le secteur des infrastructures de santé, deux projets ont bénéficié de financements (au Tchad et au Sénégal).
Les engagements de l'AFD (aide projet et ajustement structurel) se sont élevés respectivement à 4,931 et 5,024 milliards de francs en 1998 et 1999. Au 31 juillet 2000, ils atteignent un montant global de 3,004 milliards de francs. L'aide projet, hors PROPARCO, est concentrée sur trois secteurs : le développement rural, les équipements urbains et l'énergie.
Les interventions de l'AFD en aide projet ne font pas l'objet d'une programmation par pays et/ou par secteur mais sont soumis par ordre chronologique à son Conseil de surveillance, dans la limite des plafonds d'engagements annuels fixés par la direction du Trésor. Au rythme d'engagement actuel, les plafonds d'engagement de l'année 2000 devraient être atteints pour les pays étrangers. Concernant l'année 2001, les plafonds n'ont pas encore été communiqués à l'AFD par ses autorités de tutelle. Les engagements en matière d'ajustement structurel font l'objet de décisions spécifiques et ne relèvent d'aucun plafond.
D.- LES PROTOCOLES FINANCIERS
Les programmes d'ajustement structurel conçus au cours des deux dernières années (1998 et 1999) visent à parachever les mesures d'ajustement mises en _uvre au cours des programmes précédents (libéralisation, privatisations et restructuration d'entreprises publiques) et à consolider le redressement économique et les équilibres financiers des pays. Au 30 juin 1999, dix-neuf pays de la ZSP mettaient en _uvre un programme d'ajustement soutenu par un accord formel avec le FMI. La plupart de ces programmes portent sur une période de trois ans et sont appuyés par un accord avec le FMI au titre de la Facilité d'Ajustement Structurel Renforcée (FASR).
ACCORDS AVEC LE FMI AU 31 DÉCEMBRE 1999
Pays de la ZSP
(en millions DTS)
ancien « champ »
1ère année en cours
retard 2ème année
3ème année approuvée
accord terminé
* AC = accord de confirmation
FRPC = facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance
AE = accord élargi de financement
Depuis 1993 (doctrine d'Abidjan), la France subordonne strictement ses concours d'ajustement à l'existence d'un programme avec le FMI. Depuis la même période et notamment après la dévaluation du franc CFA en janvier 1994, la France a peu à peu réduit ses concours bilatéraux. Mais ce désengagement relatif est également lié à la volonté de faire transiter de plus en plus par les institutions multilatérales (FMI, Banque mondiale et Union européenne) les aides budgétaires nécessaires au bouclage financier des programmes d'ajustement.
Pour nombre de pays, l'enjeu majeur du bon déroulement de leur programme d'ajustement est d'obtenir un rééchelonnement de leur dette, au Club de Paris pour les créances publiques ou au Club de Londres pour les créances bancaires. Les conditions d'allégement de la dette ont été sensiblement améliorées depuis la décision prise par les institutions de Bretton Woods, au lendemain de la réunion des pays du G7 à Lyon en 1996, de lancer une initiative en faveur des pays pauvres très endettés. Cette initiative prévoit non seulement l'application de conditions de rééchelonnement très favorables en Club de Paris des dettes bilatérales (pouvant aller jusqu'à 80 % de réduction) mais également le refinancement sous forme de dons d'une partie de la dette multilatérale.
La mise en _uvre de ces initiatives, qui concernent la plupart des pays de la ZSP, va entraîner au cours des prochaines années un allégement important des charges supportées par ces pays pour le remboursement de leur dette et dégager des ressources budgétaires équivalentes qui leur permettront de financer eux-mêmes l'essentiel de leurs dépenses d'ajustement et une part croissance de leurs dépenses de développement. Dans cette logique et sauf retournement important de la conjoncture internationale, les concours extérieurs à l'ajustement devraient donc fortement décroître au cours des prochaines années.
Subventions d'ajustement structurel (SAS)
Sous-total zone franc
dont UEMOA
dont BEAC
Sous-total hors zone franc
Prêts d'ajustement structurel (PAS)
Total concours ajustement SAS et PAS
IV.- LES ACCORDS DE COTONOU
OU L'INFLEXION DE L'AIDE COMMUNAUTAIRE
L'aide communautaire a été régie de 1975 à 2000 par cinq conventions, dites de Lomé (de Lomé I à Lomé IV bis). Elles constituaient un cadre global de coopération qui a tissé les relations de la Communauté européenne avec 71 pays. Le mécanisme des accords de Lomé était essentiellement contractuel. Pour ce qui concernait l'aide financière et technique, chaque État ACP signait avec l'Union européenne une convention appelée Programme indicatif national. Cette convention, établie après négociation entre chaque partie signataire définissait, pour une période donnée, le montant de l'aide ainsi que les secteurs prioritaires. L'État ACP était ainsi assuré d'un apport constant en provenance de l'aide publique européenne, ce qui lui permettait d'en planifier la gestion.
Cette contractualisation représentait également, sur un plan politique, une approche égalitaire de l'aide au développement puisqu'elle résultait d'un véritable dialogue entre la Communauté européenne et chaque État ACP concerné.
ÉVOLUTION DU MONTANT DU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT
Lomé I (1975-1979)
Lomé II (1980-1984)
Lomé III (1985-1989)
Lomé IV (1990-1994)
Lomé IV-bis (1995-2000)
Outre l'aide communautaire, les accords de Lomé comportaient un volet commercial de système de préférence généralisée ainsi qu'un mécanisme de soutien des cours des matières premières, qui s'est étiolé au fil des ans.
La négociation des accords de Lomé a surtout pour origine le constat que l'environnement économique mondial s'orientait de plus en plus vers le libéralisme des investissements et des échanges, ainsi que la volonté des États membres de la Communauté de rendre leur aide plus lisible et de la soumettre à une conditionnalité démocratique. Le groupe des États ACP a enfin évolué de manière hétérogène, juxtaposant des États pauvres du Sahel et des États dotés de structures économiques modernes, comme l'Afrique du Sud.
A.- LES PRINCIPES DES ACCORDS DE COTONOU
Les accords de Cotonou fondent le partenariat entre la Communauté et les États ACP sur trois principes : le respect des principes démocratiques, la rationalisation des instruments juridiques de l'aide et la régionalisation des relations.
1.- Le respect des principes démocratiques
L'aide communautaire est désormais soumise à une conditionnalité politique, perdant ainsi son caractère automatique. Le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit sont considérés comme des éléments essentiels dont la violation peut entraîner la suspension de l'aide européenne. L'Union européenne voulait ajouter à ces facteurs la bonne gouvernance, terme anglais peu précis. L'accord final fait référence à la bonne gouvernance, non comme un facteur « essentiel », mais « fondamental ». Elle ne constitue donc pas un critère automatique de suspension de l'aide. Cependant, la suspension de l'aide pourra être envisagée dans des cas sévères de corruption.
A ces conditionnalités politiques s'ajoute un mécanisme de programmation glissante et révisable de l'aide, qui permet de revoir cette dernière selon des critères de performance, et non plus seulement de besoin. Chaque pays ACP recevra une allocation initiale pour une période de cinq ans, qui sera purement indicative. Lors de cette période quinquennale, le montant alloué pourra être revu par l'Union européenne, à la hausse ou à la baisse.
La conditionnalité politique est à l'évidence un critère dont l'application sera malaisée et sera vraisemblablement tributaire de rapports de force diplomatiques. Du moins marque-t-elle une tentative intéressante de lier la démocratie au développement, dans la mesure où une société libre garantit théoriquement une meilleure allocation des ressources.
2.- La rationalisation des instruments juridiques de l'aide
Les accords de Cotonou prévoient désormais trois instruments juridiques : l'enveloppe à long terme, l'enveloppe régionale et la facilité d'investissement.
L'enveloppe à long terme accordée à chaque pays ACP regroupera tout un ensemble d'instruments (appui macro-économique, politiques sectorielles, développement de projets, coopération décentralisée...). Tous ces instruments seront intégrés dans une seule stratégie de développement et mis en _uvre à travers une procédure unique de programmation, selon une approche sectorielle.
La facilité d'investissement, gérée par la Banque européenne d'investissement, sera destinée au secteur privé, acteur désormais privilégié par rapport aux États. Quant à l'enveloppe régionale, elle sera révisable et ajustable, comme l'enveloppe à long terme.
3.- La régionalisation des relations
L'accord de partenariat met fin au système de préférences généralisées et esquisse une régionalisation des rapports entre l'Union européenne et les pays ACP. Rappelant que les accords de Lomé devaient s'aligner sur les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Union européenne a fait accepter par les pays ACP la disparition du système de préférences généralisées. Le dispositif mis en place, compatible avec les règles de l'OMC, est moins avantageux pour les pays ACP dans la mesure où il implique une ouverture de leurs marchés aux produits et services européens. Les pays ACP ont cependant obtenu que la mise en _uvre de ce dispositif ne s'effectue que progressivement. Pendant une période préparatoire (2000-2008) le régime actuel sera maintenu. Cette période sera utilisée pour négocier de nouveaux accords commerciaux qui devront être mis en place entre 2008 et 2020. Ces nouveaux accords commerciaux prévoient l'établissement de zones de libre-échange entre, d'une part, des sous-ensembles de pays ACP constitués en unions douanières et, d'autre part, l'Union européenne.
Les pays ACP perdent ainsi l'avantage unilatéral dont ils bénéficiaient jusqu'alors. Les préférences commerciales accordées par l'Union européenne aux pays ACP vont se diluer dans les règles du commerce international
Les pays ACP sont également conduits vers l'intégration régionale, la réalisation d'économies d'échelle et la création de marchés suffisamment grands pour favoriser un décollage économique. Il reste à définir les régions concernées par ces accords, ce qui sera fait par les pays ACP eux-mêmes. On peut penser que ces régions pourraient par exemple s'inspirer des accords existants déjà, comme l'UEMOA en Afrique occidentale, en gardant à l'esprit que les marchés africains ou caribéens demeurent fractionnés, et qu'en certaines régions, les accords peuvent n'être que de façades si le tissu industriel ne permet pas des économies d'échelle. De nombreux États doivent avant tout satisfaire des besoins primaires loin des préoccupations d'harmonisations statistiques ou de rapprochement des fiscalités, quand ils ont le plus grand mal à percevoir les impôts.
B.- LES IMPLICATIONS POLITIQUES DE L'AIDE SECTORIELLE
L'approche sectorielle retenue par la Communauté européenne prône le développement dans un cadre national, pour l'ensemble d'un secteur. Elle ne se limite pas à prendre en compte un seul projet, mais vise à intégrer un ensemble d'actions dans la stratégie économique et budgétaire du pays récipiendaire de l'aide. En outre, elle implique directement l'État bénéficiaire auquel il revient de gérer l'aide qui lui est allouée sous le contrôle de la Communauté. Ainsi le Ghana et la Zambie ont-ils adopté une stratégie sectorielle pour la santé.
Constituant une montée en puissance dans un domaine précis, le programme sectoriel implique des transferts de savoir-faire, par le biais de la formation professionnelle. L'assistance technique européenne doit donc gérer une assistance technique locale. L'État récipiendaire doit s'engager, de son côté, à mener à bien les réformes administratives et budgétaires nécessaires à la réalisation du programme.
Cet engagement représente la clé du succès des accords de Cotonou, car il suppose que les États ACP aient à la fois des capacités de gestion et la volonté politique d'utiliser l'aide de manière transparente.
Ainsi, l'analyse des besoins est un préalable à la mise en _uvre de l'approche sectorielle. Elle nécessite des données statistiques, pour avoir une bonne connaissance du secteur, mais aussi pour rendre compte de l'efficacité des actions. Or ces statistiques font la plupart du temps défaut.
Par ailleurs, les États bénéficiaires ne disposent que rarement de moyens administratifs adéquats. On assiste en certains pays à un véritable effondrement de l'État. Et la plupart des États africains manquent de cadres compétents. Il est aussi admis qu'une partie de l'aide entre dans les circuits parallèles de la corruption. La Communauté européenne devra donc à la fois agir en amont des projets, puis a posteriori pour évaluer l'utilisation des fonds.
Le risque est d'avoir une stricte vision de rentabilité de l'aide, conforme sans doute à la rationalisation du budget communautaire, mais qui banalise les relations entre l'Europe et les pays ACP. Cette banalisation peut témoigner d'une volonté d'homogénéiser les politiques européennes de coopération et d'atténuer la spécificité de la relation entre les pays européens et les États ACP, souvent décrite comme clientéliste. Un document de travail de la présidence portugaise soulignait d'ailleurs que « l'Europe n'a pas encore changé la nature des liens qui ont prévalu entre plusieurs grands pays européens et leurs anciennes colonies. Ainsi l'UE souhaiterait établir avec l'Afrique des liens similaires à ceux qu'elle a su tisser avec les pays d'Asie ou d'Amérique latine, fondés sur le développement de la démocratie, le respect des droits de l'homme, la croissance de l'économie et la paix ». Les pays ACP, et notamment l'Afrique, n'apparaissent plus comme « le compagnon naturel » de l'Europe. En revanche l'Union européenne revendique de plus en plus une complémentarité économique et une proximité culturelle avec la Méditerranée, les pays de l'Est et l'Amérique latine.
La banalisation peut également être l'expression, d'une part, d'un doute face aux incertitudes issues de quatre décennies de développement et d'autre part d'un manque d'idées sur le développement.
C.- L'APPROCHE RÉGIONALE DU DÉVELOPPEMENT
Au-delà d'une coopération sectorielle, la Communauté européenne prône l'instauration progressive d'accords de libre échange régionaux avec les États ACP, principalement en Afrique. Cette orientation correspond au respect des règles de l'OMC et tire la conséquence du poids économique croissant de l'Afrique du Sud et du Nigéria.
1.- Une meilleure insertion dans l'économie mondiale
L'Afrique ne représente que 1 % du commerce mondial. Or, si l'on estime que son développement passe par un accès aux marchés internationaux, l'on peut considérer que l'approche régionale comporte plusieurs avantages :
· elle constitue une incitation à la concurrence, du fait que les opérateurs économiques ont connaissance des coûts des facteurs dans les pays voisins. Le risque d'éventuelles délocalisations incite les États à adopter une fiscalité et une tarification des services publics modérées ;
· le libre-échange entre les États membres permet également de réaliser des économies d'échelle en raison de la concentration de certaines productions. Les industries de transformation se concentrent sur les sites les plus intéressants, et certaines industries nationales, protégées artificiellement, sont condamnées à se reconvertir ;
· l'intégration régionale permet d'engager une harmonisation du droit et des pratiques, et favorise l'assainissement de l'environnement des affaires, ce facteur étant fondamental pour les entreprises. L'expérience montre que le niveau régional est optimal pour traiter des questions d'État de droit à l'instar de ce que l'on constate dans la Communauté européenne. La zone franc a ainsi mis en _uvre deux banques d'émission, les commissaires bancaires, le contrôle des assurances (traité de la Conférence intra-africaine des marchés d'assurances, CIMA), l'Organisation pour l'harmonisation du droit des affaires en Afrique (OHADA).
2.- Le développement des marchés locaux
Le développement des marchés régionaux représente un intérêt considérable pour les entreprises de pays ne faisant pas partie d'économies dominantes (Nigéria, Kenya, Afrique du Sud, Côte d'Ivoire...). Le marché de pays comme le Zimbabwe ou l'Ile Maurice est en revanche trop étroit pour leurs entreprises, dont le développement passe par des investissements sur le marché sud-africain. De même, des entreprises partent à la conquête des marchés de l'UEMOA depuis Dakar ou Bamako, même si pour l'essentiel les exportations régionales sont le fait des entreprises industrielles ivoiriennes.
Une étude du Club du Sahel estime que le niveau du commerce régional est anormalement bas dans les pays de l'Afrique de l'Ouest : « si l'Afrique de l'Ouest suivait un comportement conforme aux moyennes internationales, les échanges régionaux y seraient quatre à cinq fois plus importants que ce qu'ils sont aujourd'hui ». L'étude considère que ces échanges ont été principalement « le fait de conjonctions d'opportunités économiques artificielles, liées en particulier aux différences de politique monétaire entre les pays de la zone franc et les autres, et de l'existence de réseaux commerciaux transnationaux » (réseaux souvent séculaires, à base ethnique, qui sillonnent l'ensemble de l'espace ouest-africain). « Le commerce régional basé sur de réelles différences d'avantages comparatifs est resté minime au regard de ces flux ».
Le potentiel d'échanges régionaux, fondés sur des bases économiques apparaît important, malgré la fragmentation des bassins d'échanges dans cette région.
A terme, les échanges régionaux ne peuvent qu'augmenter en raison de la croissance démographique qui attend cette région. La population urbaine de l'Afrique de l'Ouest devrait tripler de 1990 à 2020, pour passer de 78 à 250 millions de personnes, et la population totale plus que doubler, de 193 à 430 millions de personnes.
Les marchés régionaux ne peuvent se développer que si une politique d'infrastructures est mise en place à l'échelle des territoires nationaux. Force est de constater que les investissements en infrastructures sont toujours envisagés à l'échelle des territoires nationaux. Or, compte tenu des retards de l'Afrique en matière d'infrastructures et du coût des interventions dans ce domaine, les bailleurs ne souhaitent plus financer des projets indépendamment les uns des autres. La cohérence régionale suppose une volonté politique afin d'arbitrer entre les différentes demandes nationales, de hiérarchiser les besoins, pour ne retenir par exemple, dans le domaine aérien, que quelques aéroports internationaux compte tenu des faibles volumes de fret ou de trafics de passagers concernés. Dans ce domaine, l'équilibre financier suppose un trafic de plusieurs millions de passagers par an, rare en Afrique noire. En effet, si l'investissement se limite au renouvellement et à l'extension d'un aéroport existant, l'équilibre à la marge appelle un trafic de préférence supérieur à 500 000 personnes. Or, en 1997, seuls 13 des 47 aéroports internationaux d'Afrique subsaharienne dépassaient ce seuil. Une approche régionale permettrait d'éviter des surinvestissements coûteux pour les États et de mieux organiser la desserte des aéroports secondaires. Quant au réseau routier, les coopérations française et communautaire se trouvent devant un champ immense.
3.- Favoriser l'investissement dans les pays ACP
L'investissement par les capitaux étrangers est un phénomène qui concerne principalement l'Asie, l'Amérique du Nord et l'Europe. L'Afrique, pour sa part, ne reçoit que 4 % des flux d'investissements directs étrangers destinés aux pays en développement, contre 11 % au début des années 90. Quant au bassin des Caraïbes, les investissements sont surtout des transferts issus de revenus de l'immigration, ainsi que des placements off-shore.
Compte tenu de la faiblesse de l'épargne, les marchés financiers ne peuvent prendre une réelle dimension qu'à l'échelon régional. La constitution de marchés régionaux est aujourd'hui facilitée par le rétablissement des systèmes de change et la stabilisation de la plupart des monnaies africaines, que ce soit sous la forme d'une bourse régionale de valeurs, telle celle d'Abidjan, ou d'une autorité commune et une coordination des bourses nationales.
La facilitation des échanges entre entreprises peut constituer le moyen de faire progresser l'intégration régionale dans la pratique quotidienne des affaires. Ainsi, le Réseau de l'entreprise en Afrique de l'Ouest offre l'intérêt de regrouper des entrepreneurs à la fois de pays francophones et anglophones. Ce réseau a consacré un effort important à la formation professionnelle des entrepreneurs, et avance de nombreuses propositions pour améliorer l'environnement des affaires.
D.- LES RÉSERVES DU PARLEMENT EUROPÉEN
Si l'accord de Cotonou rencontre l'assentiment du Conseil et de la Commission européenne, cette dernière s'attend à de nombreuses interpellations du Parlement européen, notamment de sa Commission du développement. Les critiques déjà formulées dès la présentation, en mai dernier, par le Commissaire européen Paul Nielsen, de ses propositions s'ajoutent à celles attendues sur le contenu du nouvel accord de Cotonou.
La Commission du développement a en effet exprimé ses craintes de voir la politique européenne « diluée ». Elle met non seulement en cause l'orientation politique de la Communauté européenne mais aussi les intentions prêtées à la Commission européenne de restructurer ses services en charge de ce dossier et d'en affaiblir les capacités. Les parlementaires se sont inquiétés de voir M. Nielsen faire du développement du commerce international la pierre angulaire de la lutte contre la pauvreté.
Le débat qui sera consacré à la ratification de l'accord de Cotonou risque donc d'être nourri, dans la mesure où le Président de la Commission du développement du Parlement européen, M. Joaquim Miranda Silva se déclare peu satisfait par le résultat auxquels ont abouti les négociateurs. Il fonde sa position sur le constat, à ses yeux, du changement des priorités de la Communauté européenne vers les pays de l'Est de l'Europe. Le contexte de l'élargissement détourne l'Europe des pays d'Afrique et des Caraïbes alors que les déséquilibres économiques et sociaux s'amplifient.
La Commission du développement craint surtout que la soumission des relations commerciales entre la Communauté européenne et les pays ACP aux règles du commerce mondial affaiblisse la spécificité des relations nouées au cours des accords de Lomé. Elle émet des doutes sur le volet institutionnel de l'accord, considérant que la nécessité de combattre la corruption ne doit pas servir de prétexte à imposer aux pays ACP des modèles de Gouvernement qui ne sont pas les leurs.
V.- PROBLÈMES RÉGIONAUX
La coopération française est souvent analysée de manière uniforme, alors qu'elle doit s'adapter à des contextes géographiques et politiques en mutation. Votre Rapporteur souhaite porter un éclairage sur deux aspects de celle-ci, à savoir la situation en Côte d'Ivoire et deux grands États de la Caraïbe, la Jamaïque et Cuba.
A.- LA COOPÉRATION FRANÇAISE ET LA CÔTE D'IVOIRE
Les événements politiques récents survenus en Côte d'Ivoire (coup d'État du 24 décembre 1999) ont un retentissement considérable sur la coopération française. Ce pays est, après le Nigéria, la principale puissance économique d'Afrique occidentale et reçoit le plus grand nombre de coopérants. Or, le coup d'État a interrompu un processus constitutionnel normal au moment même où les coopérations française et européenne tentent de lier l'aide à une conditionnalité démocratique.
1.- La suppression des libertés publiques
L'éviction du président Henri Konan Bédié en décembre 1999 a initialement été perçue comme une phase transitoire de l'histoire contemporaine de la Côte d'Ivoire. L'instigateur du coup d'État, le Général Robert Gueï, avait en effet déclaré vouloir éradiquer la corruption, organiser des élections libres et se retirer du pouvoir. Mais les ambitions présidentielles du général Gueï se sont précisées dès le mois de janvier 2000 jusqu'à sa déclaration officielle de candidature à la présidence, en août dernier. Depuis cette période, le général Gueï, qui a rencontré quelques difficultés pour asseoir son autorité, a éliminé plusieurs officiers qui avaient participé au coup d'État et a pris prétexte d'une attaque contre sa résidence, le 17 septembre dernier, pour restreindre les libertés publiques. Les opposants ont été assignés à résidence tandis que de multiples témoignages font état de tortures et de liquidations physiques à l'encontre de militaires ou de gardes du corps qui protégeaient diverses personnalités politiques. La Cour suprême a interdit le 6 octobre à M. Alassane Ouattara, ancien Premier ministre, de se présenter aux élections présidentielles au motif qu'il n'était pas complètement ivoirien ; « L'ivoirité », thème récurrent du débat politique, n'avait cependant jamais été directement invoquée à l'encontre d'un candidat dans la mesure où l'état-civil ne présentait pas des garanties de fiabilité absolue.
Depuis le début du mois d'octobre 2000, la presse a relevé de nombreux cas d'intimidation contre les opposants au général Gueï, ainsi que des agressions à l'encontre de ressortissants burkinabés et maliens. Dans un pays où un tiers de la population est étrangère, de tels événements ne peuvent qu'avoir des implications régionales.
2.- La position de principe de la France et de l'Union européenne
La position française vis-à-vis de la Côte d'Ivoire a été rendue publique par le ministère des Affaires étrangères à plusieurs reprises. Le dernier communiqué date du 6 octobre 2000 et rappelle que « la France plaide depuis plusieurs mois pour un retour rapide à l'ordre constitutionnel et pour que les Ivoiriens puissent se prononcer lors de l'élection présidentielle dans la transparence et l'équité. C'est dans cet esprit qu'elle avait souhaité que toutes les sensibilités politiques puissent être représentées dans ce scrutin.
« La France a pris connaissance de la décision de la Cour suprême qui écarte certains candidats, représentants de formations politiques majeures.
« Le choix des électeurs se trouve ainsi réduit, ce qui est dommageable pour l'expression de la démocratie. La France fait appel au sens des responsabilités de tous les Ivoiriens pour résoudre sans violence les difficultés auxquelles ils sont confrontés et pour que la régularité du scrutin soit assurée en dépit de ces restrictions ».
Pour sa part, l'Union européenne, présidée par notre pays, a indiqué son attachement au maintien des libertés publiques et a rappelé la teneur de l'article 366 bis de la Convention de Lomé, devenu l'article 96 de la convention de Cotonou :
« L'Union européenne a pris acte de l'annonce par la Cour suprême de la liste des cinq candidats, sur dix-neuf, déclarés éligibles à l'élection présidentielle du 22 octobre en Côte d'Ivoire.
« L'Union européenne rappelle qu'elle a marqué de manière répétée son attachement à l'aboutissement rapide de la transition et au bon déroulement des scrutins. L'Union européenne a notamment insisté sur la grande importance s'attachant au caractère libre, ouvert et transparent, du processus électoral, en particulier en vue d'assurer un traitement équitable de l'ensemble des partis politiques.
« L'Union européenne ne peut donc que regretter une décision qui, bien que relevant de la responsabilité des instances juridiques ivoiriennes, limite fortement la liberté de choix des électeurs ivoiriens et compromet la crédibilité du scrutin du 22 octobre.
« L'Union européenne en appelle au sens des responsabilités de tous les Ivoiriens pour que le retour à la légalité constitutionnelle, conformément aux engagements pris dans le cadre des dispositions de l'article 366 bis de la Convention de Lomé, s'effectue dans le calme et dans des conditions de régularité incontestables.
« Les pays d'Europe centrale et orientale associés à l'Union européenne, Chypre, Malte et la Turquie, pays également associés, ainsi que les pays de l'AELE membres de l'espace économique européen se rallient à cette déclaration ».
L'échec du second coup d'État, à l'issue de l'élection présidentielle truquée du 22 octobre dernier, démontre que l'exigence de démocratie n'appartient pas aux seuls pays développés et n'est pas, de la part de la Communauté européenne, un critère abstrait d'octroi de l'aide. Cette exigence correspond à la volonté des peuples. L'évolution vers la démocratie concerne l'Afrique, au même titre qu'elle a concerné l'Europe centrale au début des années quatre-vingt-dix.
3.- Les répercussions sur la politique de coopération
Si les États-Unis ont suspendu leur coopération avec la Côte-d'Ivoire dès le 24 décembre 1999, la France a opéré une distinction entre la coopération d'État et l'aide au développement. Elle a suspendu sa coopération souveraine (fonction publique, armée, appui aux institutions) et conservé les actions d'aide projet, afin de ne pas pénaliser les populations. Toutefois, la Côte-d'Ivoire, qui joue un rôle économique moteur en Afrique occidentale, subit un fort ralentissement de sa croissance avec les effets du coup d'État. Les finances publiques sont mal gérées et la baisse des cours des cultures de rente ne permet pas d'être optimiste à court terme.
La Côte d'Ivoire est en outre débitrice à l'égard de l'Agence française de développement (AFD). Le paiement de l'échéance due au 30 avril 2000 n'a pas encore été honoré. Le montant total des impayés de la Côte d'Ivoire à l'égard de l'AFD est donc, à ce jour, de 311 millions de francs dont 231 millions de francs au titre des prêts à l'ajustement et 80 millions de francs au titre des prêts projets.
Dans ce contexte, l'AFD a appliqué, depuis le 1er septembre, le deuxième niveau de son régime de sanctions pour impayés (décidé par le Conseil de surveillance en date du 30 avril 1997).
Ce régime, qui ne concerne que les financements sur prêts souverains, comporte deux niveaux de sanctions appliqués comme suit (après un rappel formel valant mise en demeure, envoyé à compter de la fin du premier mois après la date de l'échéance impayée, soit dans le cas présent au 1er juin) :
· le premier niveau s'applique dès la fin du deuxième mois suivant la date de l'échéance, soit au 1er juillet 2000. Dès l'application de ce niveau de sanctions, l'AFD n'est plus autorisé à présenter de nouveaux projets devant ses instances de financement, ni à formaliser les concours octroyés dont la convention n'aurait pas encore été signée et doit suspendre la délivrance de son agrément sur tous les marchés imputables à des concours déjà en vigueur ;
· les sanctions de deuxième niveau, applicables dès la fin du quatrième mois après la date d'échéance impayée, soit dans le cas présent dès le 1er septembre 2000, entraînent, de surcroît la suspension de tous les versements au titre des concours financiers déjà octroyés à la République de Côte d'Ivoire.
Au-delà de ce régime de sanctions, les événements de Côte d'Ivoire risquent de retentir sur la coopération française et communautaire. Ces dernières se fondent de plus en plus sur la cohérence de sous-ensembles régionaux. Or la Côte d'Ivoire est le pivot économique de l'Afrique occidentale, et la crise économique dans laquelle elle s'enfonce ne peut qu'affaiblir l'ensemble de cette zone.
B.- LA JAMAÏQUE ET CUBA
La Jamaïque et Cuba forment avec Haïti et Saint-Domingue les grandes Antilles. Les quatre îles sont anglophones, hispanophones ou francophones et exercent une influence politique ou culturelle importante dans la région, notamment à l'égard des petites Antilles. On rappellera qu'une partie de ces dernières étaient éligibles à l'ancien champ, et que la ZSP comprend la plupart des États de la région à l'exception de la Jamaïque. Cuba n'est éligible qu'à l'aide institutionnelle.
Or, ces deux pays jouissent d'un grand prestige au sein des Caraïbes et posent d'intéressants problèmes de doctrine à la politique française de coopération.
Les enjeux de la coopération française dans le Bassin Caraïbe s'articulent autour de la présence des départements français d'Amérique. Ils répondent à trois objectifs :
· l'insertion des départements français d'Amérique dans leur environnement régional doit permettre aux institutions et organismes déconcentrés, ainsi qu'aux entreprises, d'étendre leur champ intervention. Le Fonds interministériel de coopération pour la Caraïbe (FIC) 7 millions de francs, en 2000) appuie leurs initiatives ;
· le statut de puissance régionale de la France s'exprime par l'appui et la participation aux processus d'intégration régionale : l'installation d'un conseiller de coopération régionale, à Port-d'Espagne, (Trinidad) auprès de l'Association des États de la Caraïbe, en septembre 2000, s'inscrit dans cette perspective ;
· l'inscription de la plupart des pays de la Caraïbe dans la Zone de Solidarité prioritaire (Haïti, Petites Antilles, République dominicaine, Cuba et le Surinam) donne les moyens à la coopération française de participer au développement économique et social de la région.
Si notre coopération concerne l'ensemble des domaines classiques d'intervention, une attention particulière, tant à travers le FIC qu'à travers notre coopération régionale et nos crédits sur le fonds de solidarité prioritaire, est réservée à trois secteurs : la promotion du français, le renforcement de l'État de droit (afin de lutter contre le trafic de stupéfiants et la délinquance financière) et la prévention et la gestion des catastrophes naturelles, qui permet à la France de mettre son savoir-faire au service de la solidarité dans la zone.
1.- La Jamaïque
La Jamaïque ne fait pas partie de la zone de solidarité prioritaire. La coopération de la France s'exerce par le canal de l'aide européenne. Ce pays présente pourtant un intérêt certain, car il dispose d'une influence notable au sein des Caraïbes.
La Jamaïque a, en effet, été élue membre non permanent du Conseil de sécurité pour la période 2000-2001. Son influence internationale a certes diminué par rapport aux années soixante et soixante-dix, lorsque Kingston jouait un rôle significatif au sein du mouvement des non-alignés, mais la Jamaïque reste un des pays les plus actifs du G-15, et s'intéresse en priorité aux questions régionales en s'appuyant sur le Caricom (dont elle fut le principal initiateur et reste le membre le plus influent avec Trinité-et-Tobago). La Jamaïque y déploie une grande activité, notamment en vue d'aboutir à l'intégration économique de la Caraïbe. Elle a été également un des principaux pays à _uvrer à la création de l'Association des États de la Caraïbe (AEC). Elle entend marquer, avec les autres membres du Caricom, son indépendance vis-à-vis des États-Unis, notamment en soutenant la réintégration de Cuba dans la région. Pays ACP, elle bénéficie des dispositions de la convention de Lomé. L'UE est le premier pourvoyeur d'aide (le programme indicatif national pour le 8ème FED - 1996/2000 - s'est élevé à 60 millions d'euros, avec la lutte contre la pauvreté et développement des infrastructures).
Les relations politiques entre la France et la Jamaïque sont traditionnellement bonnes. La réouverture de notre ambassade en avril 1999, à la suite de l'entretien, à Paris en juin 1998, de M. Patterson avec M. le Premier ministre, devrait permettre de les relancer. Nos relations commerciales progressent, mais varient fortement en fonction des ventes de matériel aéronautique et du prix de la bauxite. Les secteurs des travaux publics, de l'eau, du tourisme, des télécommunications et de la réhabilitation des chemins de fer offrent des opportunités à nos entreprises. La Jamaïque n'appartient pas à la ZSP : nos relations de coopération restent modestes malgré la signature d'un accord en novembre 1987, et se concentrent sur la coopération linguistique et éducative. Lors du sommet France-pays du Cariforum de Pointe-à-Pitre (10 mars 2000), M. Patterson a eu un entretien avec le Président de la République, au cours duquel il a sollicité une aide au financement de son important projet d'investissements « Autoroute 2000 ». Le Président de la République a indiqué que la France soutiendrait ce projet devant les bailleurs de fonds internationaux.
Pays chargé de symbole, Cuba est la plus grande île des Caraïbes. La France conduit avec ce pays une coopération institutionnelle cordiale, mais difficile en raison du non-respect des droits de l'homme.
Cuba connaît depuis plusieurs années une situation économique et financière difficile aggravée par l'embargo commercial et financier des États-Unis. L'absence de ressources extérieures à des taux concessionnels ou à des taux du marché supportables interdit le remplacement des équipements, en particulier dans le secteur agricole. L'ensemble de la production en subit le contrecoup. Les échanges extérieurs ne suffisent pas à financer le développement et la balance alimentaire est largement déficitaire. Le tourisme, le nickel, les fruits, les cigares, entraînent l'économie, mais insuffisamment pour avoir un effet véritablement multiplicateur. Les transferts de la diaspora desserrent la pression sur une partie de la population, mais créent avec la dollarisation partielle de l'économie les conditions d'une destructuration de la société.
Le règlement du problème de la dette avec les membres du Club de Paris, en cours de négociation, se révèle indispensable, mais se heurte toutefois à la difficile normalisation des relations dans ce domaine avec la Russie.
a) Les enjeux pour la coopération française
La France, qui s'affirme comme une puissance régionale, est très attentive aux évolutions qui marquent l'organisation interne de la Caraïbe, aux nouvelles tendances et aux nouveaux équilibres au sein de la région.
Sur le plan économique, le marché cubain n'est certainement pas à négliger et notre position sur ce marché, déjà forte (la France est le deuxième partenaire commercial de Cuba) doit être préparée. Les entreprises antillaises et les entreprises métropolitaines, quelle que soit leur surface doivent tirer parti d'une privatisation croissante de cette économie. Sur le plan politique et social, les menaces qui pèsent sur la région caraïbe en termes de trafic de stupéfiants, de consommation croissante de tels produits, d'appropriation du capital national par certaines organisations mafieuses, doit inciter la France et les autres pays européens à ne pas abandonner un gouvernement devant un dilemme dangereux : celui d'un choix entre, d'une part, une politique de rigueur excessive imposée par la communauté financière internationale, incompatible avec la préservation des acquis sociaux et la volonté de pérennité de toute une équipe politique au pouvoir et, d'autre part, l'accès à des ressources aux origines contestables mais permettant notamment de réduire la pression sur les finances publiques et d'une certaine manière sur la politique sociale.
b) L'enveloppe financière de la France
L'enveloppe de coopération était, en termes financiers, relativement modeste : fixé à 2,4 millions de francs en 1999, elle va bénéficier à partir de maintenant de l'inscription de Cuba dans la zone de solidarité prioritaire et de crédits FSP, d'un montant de 15 millions de francs, dès 2000.
Au cours des cinq dernières années, douze domaines de coopération ont été sélectionnés. Les actions actuellement développées peuvent être regroupées sous six rubriques : la recherche agronomique, la distribution de l'eau potable, l'habitat à faible coût, l'appui institutionnel, la coopération médicale, la coopération universitaire et la langue française.
L'absence de moyens d'investissement cible notre coopération au niveau politique le plus élevé de l'État cubain. Les effets sur le développement sont nécessairement indirects. Les actions s'efforcent de préparer une implication plus importante des intérêts français du secteur marchand. Toutefois, les restrictions apportées au financement du développement par des crédits à long terme, ont tendu à limiter les résultats souhaités.
c) Les priorités de la coopération française
La dernière commission mixte franco-cubaine a tenu compte des perspectives ouvertes par l'engagement français d'accroître l'enveloppe de coopération. Dès 1999, un premier projet, d'un montant de 6,3 millions de francs a été présenté à l'examen du comité directeur du FAC, le 14 décembre et concernait l'appui à la mise en place du système de vulgarisation agricole.
Les priorités ont été fixées après concertation, autour de trois axes :
· l'amélioration des conditions d'accueil des capitaux étrangers ;
· la maîtrise des mutations de la société cubaine, principalement par la protection des acquis sociaux et la préservation de l'identité culturelle ;
· la promotion de la capacité productive dans des secteurs où notre avantage comparatif existe, au niveau de la coopération technique comme à celui, en aval, de la coopération économique.
Les priorités s'établissent selon la démarche suivante :
· les secteurs au sein desquels des programmes prioritaires seront développés concernent : le développement institutionnel, le développement social, ainsi que le développement économique et l'environnement ;
· les relations universitaires, la recherche scientifique et la diffusion du français ;
· la défense de l'identité culturelle par le développement de la coopération culturelle et audiovisuelle ;
· la mise à la consommation et livraison sur le marché intérieur des grains minéraux naturels.
La coopération régionale, y compris au stade de la coopération dans un pays tiers, est une modalité de coopération au sein de laquelle Cuba joue un rôle privilégié, et les programmes ou projets qui seront mis en _uvre à ce titre se situeront dans les priorités sectorielles définies ci-dessus.
La coopération française peut aussi jouer un rôle utile d'intermédiation entre Cuba et la Communauté européenne pour l'insertion de l'île au sein du dispositif de Cotonou.
Ce point constitue pour l'heure une divergence diplomatique entre les États des Caraïbes et la Communauté européenne, cette dernière avançant légitimement la question des droits de l'Homme.
Lors de sa séance du 24 octobre 2000, votre commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la Coopération.
Votre Rapporteur spécial a exprimé quelques réserves sur les crédits affectés aux politiques de coopération et de développement. Il a constaté avec satisfaction d'heureuses évolutions au Titre III, notamment en faveur de l'enseignement français à l'étranger, avant de décrire plus en détail l'évolution des crédits d'intervention (Titre IV). D'importants changements de nomenclature se produisent, avec principalement la substitution des anciens articles consacrés à l'assistance technique par de nouveaux articles relatifs aux expertises de longue et courte durées. Les crédits d'assistance technique s'établissent au même niveau que pour les exercices précédents, mais on ne peut apprécier dès maintenant la qualité des missions qui seraient rendues. Des missions d'expertise peuvent n'être pas aussi efficaces que la présence d'assistants techniques sur le terrain et il convient de regretter, à cet égard, la poursuite de la déflation des effectifs.
Les crédits alloués aux organisations de solidarité internationale sont en faible baisse. Les questions les plus préoccupantes posées par ce budget se trouvent au sein du titre VI, notamment au chapitre 68-91 relatif au Fonds de solidarité prioritaire (FSP). La forte diminution (- 21,8 %) des crédits de paiement de ce chapitre servant à abonder les actions multilatérales de francophonie, revient à faire financer cette action par l'aide au développement. Il y a une contradiction entre les moyens et les objectifs de la coopération. Il convient de regretter que le décret du 11 septembre 2000 sur la composition du comité des projets du FSP ne prévoie pas la présence de parlementaires, alors que tel était le cas au sein du comité directeur de l'ancien Fonds d'action et de coopération. Le Gouvernement n'a pas tenu les promesses exprimées lors de la discussion de la loi de finances pour 2000. En conséquence, le rapporteur spécial présente un amendement créant une délégation parlementaire sur le contrôle de la politique de coopération.
M. Alain Rodet s'est interrogé sur la traduction budgétaire de la réforme des volontaires et des coopérants du service national. Votre Rapporteur spécial lui a répondu que l'exercice 2001 traduisait au sein du titre IV la mise en _uvre de nouvelles procédures de coopérants du service national, avec une dotation de 36 millions de francs.
Votre Commission a ensuite adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la Coopération pour 2001 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
Après l'article 50 : Création d'une délégation parlementaire chargée du contrôle du financement de la coopération.
Votre Rapporteur spécial a ensuite présenté un amendement portant article additionnel après l'article 50, créant une délégation parlementaire chargée du contrôle de la politique de coopération. M. Pierre Bourguignon a proposé une modification rédactionnelle, précisant qu'il s'agit de contrôler le financement de la coopération, qui a été acceptée. Votre Commission a ensuite adopté l'amendement ainsi modifié.

References: l'article 50
 l'article 113
 l'article 1
 l'article 113

art. 31
 l'article 21
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 30
 l'article 10
 l'article 20

§ 11

§ 12

§ 20

§ 10

§ 20

§ 30

§ 10

§ 20

§ 10

§ 20

L'article 10
 l'article 20
 l'article 40
 l'article 366
 l'article 96
 l'article 366
 l'article 50
 l'article 50