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Timestamp: 2020-04-07 07:40:28+00:00

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﻿ SENTENCIA C-112 DE MARZO 25 DE 1993
SENTENCIA C-112 DE 25 DE MARZO DE 1993
CONTENIDO:REMUNERACIÓN DE TRABAJADORES OFICIALES, TOPE MÁXIMO
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE TRABAJO DEL TRABAJADOR OFICIAL, TRABAJADOR OFICIAL, SALARIO BASE DE COTIZACIÓN EN PENSIONES DEL TRABAJADOR OFICIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:261 DE SEPTIEMBRE DE 1993, PÁG.917
Sentencia C-112 de marzo 25 de 1993
REMUNERACIÓN DE TRABAJADORES OFICIALES
EXTRACTOS: «El tenor literal del precepto demandado, es el que a continuación se transcribe:
“ART. 3º—En ningún caso podrán los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, autorizar remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales de la respectiva entidad que anualmente excedan lo percibido por el representante legal de la misma”.
De manera análoga a lo que acontecía en el régimen constitucional anterior, en el actual el Congreso cumple la mencionada función por medio de las denominadas “leyes marco”. Como es bien sabido, dicha categoría conceptual se introdujo a nuestro ordenamiento constitucional con la reforma de 1968; la característica principal que distingue a tales leyes de las demás, consiste en que su contenido se dirige exclusivamente a sentar principios, criterios, bases u orientaciones de carácter general, a consagrar derroteros especiales, lineamientos, pautas o directrices generales o a señalar límites, a los cuales debe atenerse el Gobierno cuando vaya a desarrollarlas y a aplicarlas.
Paralelamente, al Presidente de la República se le asigna en el artículo 189-14 ibídem la tarea de:
En cuanto atañe a los trabajadores oficiales, compete al Gobierno, con sujeción a la ley, establecer el régimen salarial y prestacional mínimo que ha de regir los contratos, de manera que cualquier pacto por debajo de dichos mínimos es nulo y carece de validez (C.N., art. 150-19, lit. f)).
De otra parte, es pertinente recalcar que como los trabajadores oficiales gozan del derecho de sindicalización y, por ende, del de negociación colectiva, pueden celebrar convenios colectivos de trabajo en los que se consagren mejores condiciones de empleo, mayores salarios, prestaciones sociales, seguridad social, recreación, educación, etc., salvo las excepciones establecidas en la ley (C.N., art. 55).
g) La Carta de 1991 y las garantías y principios tutelares del derecho al trabajo.
1. La Constitución de 1991 vino a satisfacer un viejo anhelo de los trabajadores cual era el de que se consagrara en una norma constitucional independiente y autónoma el derecho de sindicalización, ya que conforme a los preceptos del estatuto superior antes vigente (Constitución de 1886), tal derecho no aparecía en forma expresa sino que se venía deduciendo del derecho de asociación general que, como se sabe, es una especie de este.
Dicho derecho —que ya existía a nivel legal— quedó estatuido en el artículo 39 de la Constitución, en los siguientes términos:
“Los trabajadores o empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
Así, pues, ahora se permite conformar sindicatos no sólo a los trabajadores del sector privado, sino también al público, cualquiera que sea su denominación (empleados públicos, trabajadores oficiales, etc.), al igual que a los empleadores o patronos, con la única salvedad de los miembros de la fuerza pública —integrada por las fuerzas militares y la Policía Nacional— restricción que también establecía la Carta Política de 1886 en su artículo 168, dado el carácter no deliberante de la misma, que se encuentra vigente por mandato del artículo 219 de la Carta de 1991.
2. Otra de las novedades de la nueva Carta en esta materia, fue la de elevar a rango constitucional los derechos inherentes o consustanciales al de sindicalización como son: el de huelga que aparece contemplado en el artículo 56, salvo en los servicios públicos “esenciales” definidos por el legislador; y el derecho de negociación colectiva a que alude el artículo 55, con las excepciones que señale la ley.
Cabe agregar que la protección del derecho de sindicalización, la libertad sindical, y el derecho de negociación colectiva, fueron reconocidos por la Organización Internacional del Trabajo, OIT, en 1948 y 1949, a través de los Convenios números 87 y 98 respectivamente, acogidos por Colombia mediante Leyes números 26 y 27 de 1976.
Recuérdese a este propósito, además, la disposición constitucional conforme a la cual los convenios internacionales del trabajo, una vez ratificados por nuestro país, hacen parte de la legislación interna (C. N., art. 53).
h) La Carta de 1991 y el derecho de negociación colectiva.
Este derecho, como se expresó en el punto anterior, está consagrado en la Constitución en el artículo 55 en los siguientes términos:
La negociación colectiva es inherente al derecho de sindicalización y está considerada como el mecanismo idóneo para fijar las condiciones de empleo de quienes están ligados por contrato de trabajo. La negociación colectiva no es entonces un instrumento residual para regular las relaciones laborales, sino el instrumento por antonomasia, que desplaza el sistema de fijación por el Estado de las condiciones de trabajo.
Al proponerse en la Asamblea Nacional Constituyente el mandato constitucional en comento, se ilustró su razón de ser, entre otras, con las consideraciones siguientes:
“Se insiste en la necesidad del diálogo, de la concertación y de los acuerdos, como forma de evitar los conflictos laborales y de afianzar un clima de tranquilidad social. Es un derecho y una práctica que consideramos debe hacerse extensiva a todos los trabajadores, incluyendo a los demás empleados públicos, por cuanto es muy negativo que a estos trabajadores se les siga dando un tratamiento de ciudadanos de segunda categoría con relación a algunos derechos laborales. Fomentar el diálogo, la negociación y la concertación en el campo laboral y social, es una buena práctica y un buen principio, que mucho nos puede contribuir a encontrar formas que hoy se viven en Colombia y a consolidar un clima de tranquilidad y paz ciudadana” (Gaceta Constitucional Nº 45 Informe Ponencia).
Como lo afirmó la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Laboral— en sentencia de febrero 14 de 1980, las negociaciones colectivas:
“Son la forma eficaz y pacífica para que quienes viven del esfuerzo cotidiano puedan lograr su mejoramiento económico y social mediante la celebración de convenciones colectivas del trabajo reguladoras de las condiciones jurídicas y económicas para la prestación de los servicios subordinados en el establecimiento respectivo. Y constituyen además tales negociaciones un importante factor de progreso de la legislación laboral, de suyo más dinámica que la propia de materias diferentes, como tutelar que siempre debe ser de los derechos de quienes tienen como principal fuente de ingresos su trabajo personal”.
j) El campo de aplicación de la contratación colectiva.
La contratación colectiva no es ajena a la situación económica y social de las empresas estatales, a los gastos de administración que debe fijar el legislador (C.N., art. 150 num. 11) ni al régimen laboral de sus servidores (C.N., arts. 150 num. 7º y 210, D. 1050 y 3074/68).
Dentro del margen de discrecionalidad que le permiten la Constitución y la ley, la negociación colectiva está precedida por la prevalencia del interés general o colectivo y del bien común.
Por ello, la ausencia de los lineamientos legales y de los topes señalados por el legislador conduciría a que, por la vía de la contratación colectiva aquéllos se desconocieran, con el consiguiente quebrantamiento de la potestad del legislador de regular dichas materias.
Así mismo, produciría el desbordamiento de los gastos de la administración, permitiendo realizar erogaciones no contempladas en la ley de apropiaciones de la respectiva entidad, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o a que aquéllas se destinaran a fines no previstos en sus presupuestos.
Ello conduciría a que por ese medio pudiesen desequilibrarse las apropiaciones y crear el Gobierno o las entidades de la administración nacional —dentro de las cuales están las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en los términos examinados a la luz de las disposiciones constitucionales precitadas— obligaciones con cargo al tesoro nacional que excedieran el monto global fijado para el respectivo servicio en la misma ley de apropiaciones, con ostensible quebranto de los artículos 189-14 y 364 de la Carta Política.
Por ello, las entidades del Estado, al igual que sus sindicatos y trabajadores, deben negociar dentro de los límites legales con el fin de lograr un orden económico y social más justo, en el que exista un equilibrio entre el Estado y sus trabajadores en el logro de la justicia y equidad.
De ahí que las pretensiones laborales no puedan ser a tal punto ilimitadas, que conlleven al aniquilamiento de la empresa, a su quiebra, deterioro o improductividad, y que tampoco los entes estatales puedan constitucionalmente conceder salarios, prestaciones o prebendas irrisorias, al margen de la realidad social.
Lo anterior se evidencia con lo establecido en el mismo artículo 55 de la Carta Fundamental, que expresa:
”Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.
Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos del trabajo”.
Es sabido que la finalidad propia de las asociaciones de trabajadores y empleadores es celebrar negociaciones colectivas sobre las condiciones materiales, económicas y jurídicas en que debe realizarse el trabajo.
El derecho a la negociación colectiva fue establecido en nuestro Código Sustantivo del Trabajo tanto para los trabajadores particulares como para los oficiales, habiéndose este elevado a rango constitucional en la Carta Política de 1991. Los sujetos de la misma relación contractual son de una parte los sindicatos, asociaciones o los trabajadores no organizados y, de otra, los empleadores singular o colectivamente considerados. El objeto de las convenciones, convenios o pactos colectivos ha de ser en todo caso la regulación de asuntos directa o indirectamente referidos a las relaciones laborales en los distintos sectores de la economía.
En esta forma y aunque la negociación colectiva no es propia de los empleados públicos, lo importante es generar la práctica del diálogo y concertación que por muchos años nos ha señalado la OIT —organización que sobrevivió a la Segunda Guerra Mundial— como una forma de evitar los conflictos laborales y afianzar un clima de tranquilidad social y paz ciudadana.
Síguese también de lo expuesto que la protección del trabajo no puede en modo alguno conducir a que se desconozcan las diferentes remuneraciones que deben existir entre las distintas categorías de empleos dentro de una misma entidad, por razones de jerarquía, clase de funciones, responsabilidades que éstas aparejan, calidades exigidas para su desempeño, etc.
En efecto, siendo el gerente, director o presidente de una de las entidades a que alude la norma demandada, el representante legal de la misma, y por tanto la persona que ocupa el cargo de más alto rango dentro de ella y que responde por su manejo, dirección y control, no sería además justo ni equitativo que devengara un salario inferior al de sus subalternos o subordinados, así estén regidos por estatutos jurídicos de distinta índole.
Así, aun cuando es cierto que la negociación colectiva por parte del Estado no puede ser inflexible ni rígida, so pena de contrariar y hacer impracticable tal derecho, no lo es menos que los imperativos constitucionales de que se ha dado cuenta obligan a enmarcarla dentro de los límites de lo razonable y dentro de los fines y la política social y económica del estado social de derecho consagrado también en la Carta Fundamental.
Por ello, para la Corte es claro que bien puede el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, fijar topes máximos a la remuneración y prestaciones de los trabajadores oficiales pues tal actuación tiene nítido asidero constitucional en las disposiciones ya comentadas, sin que, por lo demás, pueda válidamente aducirse que tal proceder comporta desconocimiento de la libertad de negociación colectiva, ya que, si el Gobierno está sometido a los derroteros normativos que sobre la materia fije la ley, con mayor razón lo están sus representantes en las citadas entidades y sus trabajadores al negociar su régimen salarial y prestacional y al plasmarlo en las convenciones respectivas.
Por otra parte, es pertinente advertir que la negociación colectiva constituye una preciosa conquista del derecho del trabajo, en aras de lograr la paz y armonía que debe existir en las relaciones laborales, pero de ninguna manera se puede considerar como un derecho absoluto, por cuanto tiene limitaciones que emanan unas de su naturaleza intrínseca y finalidades propias y otras del marco legal que las contempla.
No pueden entonces consagrarse beneficios exagerados para quienes a través de la negociación personifican más al interés del empleador que el de los trabajadores, quienes deben ser básicamente los destinatarios naturales de ella; de manera que la limitación contenida en el artículo 3º de la Ley 60 de 1990, para algunos directivos respecto del personal que ocupe cargos de elevada jerarquía en dichas entidades, no es la única que consagra la ley a la negociación colectiva, porque además están las referentes a su misma definición contenida en el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo conforme al cual:
“Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”.
A su turno, con arreglo al artículo 37 del Decreto 2351 de 1965, se establecen unas restricciones en el sentido de que las convenciones colectivas sólo son aplicables a los afiliados al sindicato que las celebró y a quienes adhieran posteriormente a ellas, cuando la organización sindical no agrupa un número de trabajadores superior a la tercera parte del personal de la empresa.
De otro lado, no sobra agregar, como lo advierte el señor Procurador General de la Nación en su vista fiscal, que la limitación a que hace referencia la norma acusada, también se encuentra reiterada en el artículo 9º de la Ley 4ª de 1992, dentro del contexto racionalizador del gasto público a que se ha hecho mención.
Para concluir, esta Corte pone de presente que lo dicho en este fallo no puede en modo alguno interpretarse como un desconocimiento de los derechos adquiridos por aquellos trabajadores oficiales que al momento de expedirse la disposición impugnada, alcanzaron y sobrepasaron el monto salarial y prestacional allí indicado.
Ciertamente, al ejercer la función de guardiana de la Carta, esta Corporación reitera la necesidad de que a través de sus fallos se garantice la efectividad de los derechos que en ella se consagran. Por ello, la aplicación de la disposición sub examine debe en todos los casos respetar los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales respecto de los cuales se predicare la hipótesis fáctica descrita, como quiera que en ese evento se estaría en presencia de situaciones jurídicas ya consolidadas y no de meras expectativas.
En efecto, no debe olvidarse el artículo 58 de la Carta Política, cuyos términos categóricos en lo pertinente prescriben: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.
Con este entendimiento concluye la Corte Constitucional que lejos de contrariar la Carta, la norma acusada se adecua a sus mandatos. Así habrá de declararlo.
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y previos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 60 de 1990.
(Sentencia C-112 de marzo 25 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).
EXTRACTOS: «La Corte Constitucional es un órgano estatal encargado de producir fallos en derecho y no se pronuncia por tanto sobre la conveniencia de las normas. El suscrito no desconoce el lamentable exceso que ha habido por parte de los representantes legales de algunos entes públicos, que en algunas oportunidades han autorizado remuneraciones y prestaciones gravosas para el erario. Allí han fallado, aparte de los propios representantes legales, los mecanismos del control de tutela propios de la descentralización funcional de la rama ejecutiva. Pero tal práctica nefasta escapa a una sentencia de constitucionalidad de esta Corporación, la cual sólo debe analizar las consideraciones de orden jurídico. Es precisamente ello la razón de ser de este salvamento de voto: velar por la integridad del ordenamiento jurídico, en este caso comprometido en un asunto de principios.
El derecho a la negociación colectiva tiene excepciones constitucionales y legales. Inicialmente se estudiarán las primeras.
Las excepciones constitucionales son dos: para los miembros de la fuerza pública (art. 39 y 219) y para los empleados públicos (art. 150, num. 19, literal e).
Es de anotar que los trabajadores de los servicios públicos esenciales pueden ciertamente celebrar negociaciones colectivas pero no pueden hacer huelga por expresa prohibición constitucional, esto es, se encuentran privados no del derecho en sí a negociar sino de uno de sus instrumentos (art. 56).
Estas excepciones son claras y no ofrecen discusión.
4. Las excepciones legales.
Aparte de las dos excepciones anteriores, de base constitucional, la propia Carta ha dispuesto en el artículo 55 que la ley podrá establecer nuevas excepciones al derecho de negociación colectiva.
Según el argumento central de la decisión de mayoría, es esta autorización constitucional al legislador para consagrar excepciones al derecho en estudio la que fundamenta la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley 60 de 1990.
Para el suscrito tal interpretación no es la más conforme con la Constitución, por lo siguiente:
Según los artículos 93 y 53 precitados, son las normas internacionales sobre la materia las que deben servir de parámetro de interpretación de la Constitución.
Estas excepciones deben ser interpretadas a la luz de las normas internacionales sobre la materia, de conformidad con lo previsto en los precitados artículos 93 y 53. Así, el artículo 8º del Pacto de derechos económicos, sociales y culturales establece:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos...
c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculo y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público o para la protección de los derechos y libertades ajenos...” (negrillas no originales).
Además los artículos 5º (parcial) y 6º del Convenio Nº 98 de la OIT disponen:
“ART. 5º—La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía...
ART. 6º—El presente convenio no trata la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto”.
Se observa que las dos excepciones al derecho a la negociación colectiva son en función del sujeto, así: la seguridad nacional y el orden público apuntan a limitar dicho derecho para los miembros de la fuerza pública; los derechos y libertades ajenos se enderezan a prohibir que entre patronos y trabajadores se acuerden situaciones jurídicas que afecten a terceros.
En otras palabras, el derecho internacional sobre la materia no consagra excepciones relativas al monto de las prestaciones, como sí lo hace la norma que fue declarada exequible por la mayoría de la Corporación.
5. Alcance del intervencionismo de Estado.
Dice así el artículo 150 en su numeral 19, literales e) y f):
De esta norma se desprenden dos conclusiones: existe un único estatuto laboral para los empleados públicos, que es el previsto en la ley —literal “e”—; y el estatuto de los trabajadores oficiales consagra las prestaciones mínimas a que tienen derecho, no así las máximas —literal “f”—. Esta segunda conclusión tiene el mismo fundamento que para los trabajadores particulares regula el estatuto del trabajo, al tenor del artículo 53 superior).
Esta última facultad legislativa es el desarrollo de la intervención del Estado en la economía prevista por el constituyente en el artículo 334 superior, que dice:
“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones” (negrillas fuera de texto).
Se observa pues que el intervencionismo de Estado es para racionalizar la economía, no así para limitar el monto máximo de las conquistas prestacionales de los trabajadores. Ello es concordante con el inciso 2º del artículo 55 de la Carta, que establece que es deber del Estado promover la concertación laboral.
6. La irrevocabilidad.
Las prestaciones y beneficios laborales de los trabajadores son irrevocables, de conformidad con el artículo 53 de la Carta, que dice:
“...La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: ... irrenunciabilidad a los beneficios mínimos... La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores (negrillas del suscrito).
Se advierte que la decisión adoptada por la mayoría de la Corporación echa por tierra una conquista laboral de los trabajadores, desconociéndose entonces con el fallo los derechos ya adquiridos por los trabajadores.
En efecto, en la legislación anterior a la entrada en vigencia de la nueva Constitución —julio de 1991—, no se limitaba el tope máximo de las prestaciones de los trabajadores oficiales. Por tanto ello constituía una conquista laboral de dichos servidores públicos. Conquista que por el artículo 53 de la Carta empezó a gozar de protección constitucional y se tornó “irrenunciable” e irrevocable.
Al respecto la Sala Plena de la Corte había dicho que “lo anterior permite a esta Corte afirmar que se configura un menoscabo de los derechos adquiridos por los trabajadores de Colpuertos en las convenciones colectivas a las cuales se ha hecho alusión. El Gobierno Nacional, al dictar con posterioridad a la fecha de la firma de las convenciones, un decreto que reduce los derechos pensionales de los trabajadores sindicalizados, ha desconocido los derechos adquridos con arreglo a la ley, pieza capital de nuestro ordenamiento jurídico... No es así porque lo ganado en una convención colectiva significa un derecho en sí mismo para el trabajador, que en algún momento de su vida de trabajo se verá confrontado con la realización de la hipótesis normativa. Pero, además, es derecho actual y no mera expectativa pues se trata de una conquista de ese conjunto específico de trabajadores que labora en Colpuertos”.
Por tanto la ausencia de tope máximo en la negociación colectiva de los trabajadores oficiales es una conquista adquirida y consolidada de los trabajadores que no podía ser suprimida, como lo hace la norma estudiada y la sentencia de mayoría».

References: artículo 189
 artículo 39
 artículo 168
 artículo 219
 artículo 56
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 3
 artículo 467
 artículo 37
 artículo 9
 artículo 58
 artículo 3
 artículo 55
 artículo 3
 artículo 8
 artículo 150
 artículo 53
 artículo 334
 artículo 55
 artículo 53
 artículo 53