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Timestamp: 2020-05-29 06:23:57+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 992/01 de Corte Constitucional, 19 de Septiembre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43615273
Ley 633 de 2000. Normas en materia tributaria. Tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interes social y fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial. Gravamen a movimientos financieros. Impuestos transitorios y permanentes. Emergencia economica. Donaciones. Estructura de la dian. Tasa especial por servicios aduaneros. Programas de prevencion y atencion del desplazamiento forzado. Unidad de materia. Cosa juzgada constitucional. Exequible, inexequible, inhibida, y estese c-809/01.
Sentencia citada en: 267 sentencias, 11 artículos doctrinales, 5 disposiciones normativas, 4 noticias
Sentencia C-992/01
GOBIERNO-Conformación
GOBIERNO-Presentación de proyecto de ley a través de ministros/MINISTRO-Presentación de proyectos de ley en representación del Gobierno/PROYECTO DE LEY POR MINISTRO-Presunción de presentación por el Gobierno
La Corte ha considerado que conforme a los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos por el P. de la República. Esto no significa, de acuerdo con la sentencia antes citada, que los Ministros tengan competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en la medida en que sólo pueden hacerlo en representación del Gobierno. Esta última situación se presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto de ley por el Ministro del Despacho, sin embargo dicha presunción podría ser desvirtuada por el P. de la República cuando exprese que el Ministro actuó sin su previa autorización. Esa presunción no puede desvirtuarse, acreditando las diferencias de criterio que en sus intervenciones públicas y en relación con un determinado proyecto de ley presenten los Ministros del Despacho. Tampoco se requiere que para que un proyecto de ley presentado por intermedio de un ministro del despacho se entienda presentado por el Gobierno, previamente su texto se haya acordado en el Consejo de Ministros, corporación a la que ninguna disposición atribuye tal competencia.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Unidad de materia en ley tributaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Doble perspectiva
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad
La unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada.
PROYECTO DE LEY-Ampliación o restricción de materia inicial en curso del debate/PROYECTO DE LEY-Adición de contenido temático con no presentes en iniciativa original pero con relación de conexidad
Ha señalado la Corte que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA FRENTE AL PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance no puede desconocerlo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ampliación de núcleos temáticos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Normas introducidas de manera sorpresiva y tardía en el debate/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Proyecto inicial sin relación de conexidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cargo concreto de violación
Debe la Corte precisar que, salvo el improbable caso en que no sea posible determinar cual es la materia dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la ley.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Identificación por el actor de contenido temático
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de identificación de contenido temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY TRIBUTARIA-Finanzas de R.J., los F. y Fondos A.s
DEBATE PARLAMENTARIO-Adición de contenido temático de proyecto con relación de conexidad
PROYECTO DE LEY-Adición de contenido temático con relación de conexidad
PROYECTO DE LEY-Primer debate en sesiones conjuntas y estudio simultáneo en plenarias
LEY-Vicios de trámite afectan disposiciones sobre las cuales recaen y no su conjunto
Las irregularidades en el trámite de aprobación de una ley afectan exclusivamente a las disposiciones respecto de las cuales ellas recaigan, sin que, en principio, pueda pretenderse, a partir de una simple consideración sobre el número de artículos viciados, que ellas conduzcan a la inexequibilidad total de la ley. Eso solo podría ocurrir en el evento en que se demostrase que la exclusión de determinadas disposiciones por vicios de trámite tiene una tal significación sobre el sentido y la coherencia de la ley que su declaratoria de inexequibilidad no pueda hacerse de manera aislada, sino que resulta imperativo que ella recaiga sobre el conjunto de la ley.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Demostración que novedad no guarda conexidad o es contrario a lo aprobado en primer debate
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Cargos formulados adecuadamente
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos formulados adecuadamente
TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Vigencia
TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Posibilidad de establecimiento futuro con iguales características
TRIBUTO TRANSITORIO-Mantenimiento de vigencia/TRIBUTO TRANSITORIO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Creación legal de permanencia
TRIBUTO PERMANENTE-Creación legal
TRIBUTO-Carácter de ''nuevo''
En general, el carácter de ''nuevo'' de un tributo, condición que tiene significación para distintos efectos constitucionales, no depende de la calificación que al respecto se haga en la ley que lo crea, sino de la circunstancia de ser distinto de aquellos que estén rigiendo en el momento de su expedición. Sin embargo no por ello la norma que haga una tal calificación es, por ese solo hecho, inconstitucional, porque la misma puede tener un sentido pedagógico, que oriente la aplicación de la norma, cuando efectivamente se trate de un nuevo impuesto.
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Creación como un nuevo impuesto
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Tributo nuevo
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Exclusión de la participación de municipios en ingresos corrientes de la Nación
NORMA ACUSADA-Efectos temporales
NORMA ACUSADA-Pérdida de vigencia en trámite del proceso
NORMA ACUSADA-Pronunciamiento aunque haya dejado de regir
PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Pronunciamiento sobre norma que ha dejado de regir
NORMA ACUSADA-Vigencia limitada en el tiempo
DECLARACION DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS-Términos perentorios para revisión y corrección por administración
BENEFICIO DE AUDITORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS
BENEFICIO ESPECIAL DE AUDITORIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reducción del plazo de firmeza de la declaración tributaria/BENEFICIO ESPECIAL DE AUDITORIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reducción del valor a pagar por activos
PRINCIPIO DE EQUIDAD EN AMNISTIA TRIBUTARIA-Favorecimiento de morosos que ocultaron activos en la declaración
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN LAS CARGAS PUBLICAS-Situación privilegiada de contribuyente moroso frente al cumplido/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Situación privilegiada de contribuyente moroso frente al cumplido
AMNISTIA TRIBUTARIA-Inexequibilidad futura por situaciones jurídicas consolidadas
RENTA LIQUIDA GRAVABLE-Determinación
RENTA PRESUNTA-Alcance
BASE GRAVABLE-Determinación
SISTEMA TRIBUTARIO-Inclusiones
SISTEMA TRIBUTARIO-Exclusiones
RENTA PRESUNTIVA-Inclusiones y exclusiones
RENTA PRESUNTIVA-Exclusiones y exenciones determinadas por el legislador/BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA-Determinación legislativa
Tanto las exclusiones como las exenciones o excepciones a la aplicación del sistema de renta presuntiva contribuyen a la determinación de la base gravable del tributo sobre la renta, y por lo tanto, al constituir uno de los elementos fundantes de la obligación sustantiva tributaria, deben ser clara y expresamente determinadas por el legislador.
EXENCION TRIBUTARIA-Determinación legislativa no delegable
BASE GRAVABLE DE TRIBUTO-Determinación legislativa
EXCLUSION TRIBUTARIA-Precisión legislativa de sujetos, hechos y requisitos para beneficio
EXCLUSION DE RENTA PRESUNTIVA-Previsión legislativa de elementos fundantes
POTESTAD REGLAMENTARIA EN ASUNTO TRIBUTARIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Compatibilidad
POTESTAD REGLAMENTARIA EN EXCLUSION TRIBUTARIA-Competencia al Gobierno de determinar elementos accidentales y mutables
EXCLUSION TRIBUTARIA-Reserva de ley sobre término de vigencia/EXCLUSION TRIBUTARIA-Competencia legislativa para ampliar término de vigencia
EXCLUSION DE RENTA PRESUNTIVA-Competencia legislativa para ampliar término de vigencia
TRIBUTO-Reserva de ley
IMPUESTO A LAS VENTAS PARA TELEVISION SATELITAL-Servicios ejecutados desde el exterior que se entienden prestados en Colombia
PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DEL TRIBUTO-Servicios ejecutados desde el exterior que se entienden prestados en Colombia
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Establecimiento de gravámenes necesarios
REGIMEN COMUN AL SIMPLIFICADO-Cambio de responsables
PRESUNCION EN MATERIA TRIBUTARIA-Validez
PRESUNCION EN IMPUESTO INDIRECTO
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Señalamiento por ley de estructura orgánica y competencias de entidades que se creen
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Creación por ley de órganos señalando competencias/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Fijación por ejecutivo de estructura interna de cada entidad, plantas de personal y funciones de empleos
Al paso que a la ley corresponde, para determinar la estructura de la administración nacional, crear los distintos órganos que la componen, señalando para el efecto sus respectivas competencias, al P. de la República le corresponde, con sujeción a la ley, fijar la estructura interna de cada una de las entidades nacionales, así como el señalamiento, tanto de las plantas de personal como de las funciones especiales que correspondan a los distintos empleos.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Señalamiento preciso de competencias a un órgano
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Creación de dependencia específica
DIRECCION DE POLICIA FISCAL Y ADUANERA-Creación
ADMINISTRACION NACIONAL-Creación legal de dependencia de ente establecido y competencia gubernamental para modificar estructura interna
TASA-Creación/TASA-Identificación en la ley del servicio/TASA-Fijación de la tarifa/TASA-Fijación de la tarifa por autoridades administrativas/TASA-Fijación de la tarifa y no exigencia de criterios tenidos en cuenta
TASA-Creación y administración
TASA-Fijación de tarifa con base ad valorem
TASA-Tarifa asociada al servicio
TASA-No determinación contenido del servicio ni forma como gravamen se vincula
TASA ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS
TRIBUTARIO-Presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados
TRIBUTARIO-Contribuciones fiscales y parafiscales
SEGURIDAD SOCIAL-Delegación legislativa en particulares de gestión directa del servicio/SEGURIDAD SOCIAL-Delegación legislativa de funciones de vigilancia y control
SEGURIDAD SOCIAL-Ejercicio de control de pago de aportes parafiscales
SEGURIDAD SOCIAL-Competencias de control a cargo de entidades encargadas de prestación
SEGURIDAD SOCIAL-Facultades de control a entidades administradoras
DERECHO A LA INTIMIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados en los términos de la ley
TRIBUTARIO-Determinación por ley de intervención, competencia y procedimiento
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Creación de régimen de control fiscal específico
ENTIDAD PARTICULAR-Asignación de ejercicio de función pública de control sin precisión legal de ámbito de competencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustentación de cargos en inferencias
Referencia: expediente D-3436
Demanda de inconstitucionalidad Ley 633 de 2000
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001)
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano HUMBERTO DE J.L.L. demandó la totalidad de la Ley 633 de 2000 y como petición subsidiaria solicitó declarar la inexequibilidad de los artículos que se indican a continuación: 1, 2, 3, 4, 11 (parcial), 12 (parcial), 14 (parcial), 16, 20 (parcial), 27 (parcial), 29, 34, 37, 38 (parcial), 40, 50 (parcial), 53 (parcial), 55 (parcial), 56, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 79 (parcial), 80 , 91, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 132, 133, 134 (parcial).
LA DEMANDA, LAS INTERVENCIONES Y CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
En atención a la extensión y complejidad de los asuntos planteados, la Corte, por razones prácticas, se referirá por separado, de manera completa, a cada uno de los cargos formulados por el demandante.
Previamente, la Corte afirma su competencia para conocer del presente proceso, por dirigirse la demanda contra una ley de la República, o contra disposiciones que forman parte de ella, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
A continuación, con la metodología propuesta, se analizarán los cargos planteados por el demandante, para lo cual, salvo cuando la demanda se dirija contra la ley en su totalidad, se transcribirán las disposiciones demandadas, tal y como fueron publicadas en el diario oficial No. 44275 del 29 de diciembre de 2000, cuya transcripción se anexa.
El actor ha presentado como pretensiones principales las que se derivan de los cargos que se dirigen contra la Ley 633 de 2000 en su totalidad, y como subsidiarias, para el evento de que no prosperen los cargos principales, las que tienen soporte en los cargos que se dirigen específicamente contra algunos de los artículos de la ley.
La Corte estudiara por separado las pretensiones principales y las subsidiarias, salvo respecto de los cargos por vicios de trámite y por violación del principio de unidad de materia, que con la natural diferencia de especificidad, son los mismos para unas y otras, razón por la cual la consideración será conjunta.
Inconstitucionalidad del proyecto de Ley 072 de 2000 de la Cámara de Representantes y 126 del Senado por no haber sido presentado por el Gobierno.
Normas demandadas: Ley 633 en su totalidad
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículos 1; 6; 115, numeral 11º; 154 y 200, numeral 1º.
1.1. Argumentos del D.
Afirma el accionante que el 15 de septiembre de 2000 el Ministro de Hacienda ''por su cuenta y riesgo'' presentó el proyecto de ley de reforma tributaria y posteriormente, presentó pliego de modificaciones del mismo proyecto fechado en noviembre 16 , sin que exista ningún tipo de evidencia que demuestre que antes de la presentación del proyecto o de su pliego de modificaciones, se hubiese realizado Consejo de Ministros, con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 154 de la Constitución en el cual se señalan los temas de los proyectos de ley que requieren iniciativa del Gobierno, dentro de los que se encuentran los referentes al establecimiento de rentas nacionales y fijen los gastos de la administración.
De acuerdo con el Artículo 115, inciso 2º de la Carta, el Gobierno está constituido por el P. de la República y el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo, en cada negocio particular, de lo cual concluye que ''El Ministro de Hacienda se tomó atribuciones que no le corresponden, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, siendo responsable de acuerdo con el artículo 6° de la Constitución Política de Colombia''.
Para sustentar sus afirmaciones, adjunta sendos artículos de los periódicos El Colombiano, El Tiempo y Portafolio en donde ''.. se demuestra que no hubo iniciativa del Gobierno de presentar el proyecto de Reforma Tributaria, antes bien hubo enfrentamiento entre los Ministros de Hacienda, Trabajo, Agricultura y Salud''.
De acuerdo con las anteriores consideraciones solicita se declare la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 633 de 2000 por no haber sido presentada por el Gobierno, en contra de lo preceptuado por el artículo 154 de la Carta.
1.2.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario a través de su P.P.C.-Speyer emitió concepto técnico a solicitud de esta Corte sobre las normas demandadas.
Expresa que en lo relativo a la iniciativa legislativa, los cargos presentados por el actor no están llamado a prosperar, ya que el propio artículo 200 de la Carta dispone que: ''corresponde al Gobierno en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los Ministros...''. Igualmente, en el artículo 208 se señala que ''los Ministros en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de ley...'', normas de las cuales se concluye que corresponde a los Ministros desarrollar la función de Gobierno en cuanto se orienten a concurrir a la formación de las leyes, mediante la presentación de proyectos de ley en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias, como lo hizo en este caso el Ministro de Hacienda, razón por la cual ningún reproche merece en este punto la ley demandada.
1.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Para el Ministerio no puede afirmarse que la presentación de proyectos de ley por parte de los Ministros del despacho constituya una vulneración al principio de legalidad del servidor público, ni una usurpación indebida a las funciones del señor P., ya que la propia Constitución en sus artículos 200 y 208 autoriza a los Ministros para presentar proyectos de ley en nombre del Gobierno; de lo cual se desprende que el Ministro de Hacienda se encuentra plenamente facultado para presentar proyectos de ley en materias que le son propias, sin que dicha actuación deba estar refrendada por el P. de la República.
1.2.3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
No existe vulneración de los artículos 1, 6, 115, 150 numeral 11º, 154 y 200 numeral 1º de la Constitución, ya que a la luz de los textos señalados, no puede pretenderse que la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso, deba estar suscrita por el P. de la República y el correspondiente Ministro, puesto que la propia Carta otorga a los Ministros la calidad de voceros del Gobierno.
1.3. Concepto del P.
En concepto del señor P. General de la Nación, no existe vulneración del artículo 154 de la Carta, dado que el Gobierno Nacional, de acuerdo con el artículo 200 superior, ejerce funciones constitucionales en relación con el Congreso, y en virtud de la disposición citada, concurre a la formación de las leyes, presentando proyectos de ley por medio de sus ministros. De lo cual se concluye que cuando un Ministro presenta un proyecto de ley, lo hace a nombre del Gobierno a quién representa y en nombre del cual ejerce la iniciativa legislativa, y no a nombre propio como lo señala equivocadamente el accionante.
1.4. Consideraciones de la Corte
De conformidad con lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política el Gobierno está conformado para cada asunto en particular por el P. de la República y el Ministro o Director del Departamento Administrativo del Ramo.
La Corte ha considerado que pese a lo anterior, conforme a los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos por el P. de la República. Al respecto en Sentencia C-119 de 1996 (M.P.A.B.C. dijo: ''Tampoco se requería que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el P. de la República y el Ministro de Gobierno, hoy del Interior, como integrantes del Gobierno, pues a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que el Gobierno Nacional está formado por el P. de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el P. y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma obra dispone que `Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución...'. Esta atribución del Gobierno de presentar proyectos de ley a través de sus ministros, igualmente aparece corroborada por el inciso 2º del artículo 208 del mismo estatuto superior.''
En reciente pronunciamiento sobre esta materia la Corte agregó que ''[l]a competencia que conforme a los artículos 200 y 208 tienen los Ministros del Despacho no se limita, pues, a la tarea de presentar físicamente los proyectos o hacer la radicación personal de los mismos, requisito que no es exigible conforme al ordenamiento, sino a la capacidad jurídica de presentarlos en representación del Gobierno''. Sentencia C-503 de 2001
Esto no significa, de acuerdo con la sentencia antes citada, que los Ministros tengan competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en la medida en que sólo pueden hacerlo en representación del Gobierno. Esta última situación se presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto de ley por el Ministro del Despacho, sin embargo dicha presunción podría ser desvirtuada por el P. de la República cuando exprese que el Ministro actuó sin su previa autorización. I.. Esa presunción, por otra parte, no puede desvirtuarse, como lo pretende el demandante, acreditando las diferencias de criterio que en sus intervenciones públicas y en relación con un determinado proyecto de ley presenten los Ministros del Despacho. Tampoco se requiere, como lo sugiere el actor, que para que un proyecto de ley presentado por intermedio de un ministro del despacho se entienda presentado por el Gobierno, previamente su texto se haya acordado en el Consejo de Ministros, corporación a la que ninguna disposición atribuye tal competencia.
Como el proyecto de ley fue presentado con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien en principio y para ese específico propósito, actúa en representación del Gobierno, sin que la ausencia de la firma del P. de la República constituya, tal y como se ha expresado, un vicio de constitucionalidad como lo pretende el actor, el presente cargo no está llamado a prosperar.
Vulneración del principio de unidad de materia
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículo 158.
Mediante Sentencia C-809 de 2001, M.P.C.I.V.H., la Corte declaró la exequibilidad del artículo 80 de la Ley 633 de 2000, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.
Disposiciones acusadas
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas de manera especial:
''Artículo 9°. Conforme al procedimiento que establezca la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el valor de los depósitos judiciales prescribirá a favor del Tesoro Nacional si transcurridos dos (2) años, contados a partir de la terminación definitiva del correspondiente proceso, no hubieren sido reclamados por sus beneficiarios.
P.. Los depósitos judiciales efectuados por causas o motivos laborales, prescribirán a favor del Tesoro Nacional, si transcurridos tres (3) años contados a partir de la fecha del depósito, no se hubiere iniciado proceso judicial alguno por parte del beneficiario, tendiente a obtener su entrega.
Los dineros así adquiridos financiarán planes, proyectos y programas de inversión y capacitación de la R.J.''.
Artículo 60. Contratos y convenios. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial podrá celebrar en nombre de la Nación -R.J.- Consejo Superior de la Judicatura, los actos y contratos que deban otorgarse o suscribirse con personas públicas y/o privadas para la prestación de servicios con objeto de mejorar la administración de los recursos y servicios de la R.J., tales como cobro coactivo, notificaciones, citaciones y expedición de certificaciones.
También, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial podrá suscribir en nombre de la Nación- R.J.- Consejo Superior de la Judicatura, contratos de fiducia para la administración de recursos, que se constituyan en patrimonios autónomos independientes.
Artículo 61. Multas. Modifícase el inciso 4° del artículo 31 de la Ley 200 de 1995, el cual quedará así: "Vencido el plazo señalado en el inciso anterior, el sancionado pagará el monto de la multa con intereses moratorios mensuales a la tasa establecida en las normas tributarias".
Artículo 63. El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, F.. El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, F., estará constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensación Familiar, los cuales continuarán administrados directamente por las Cajas en forma autónoma en sus etapas de postulación, calificación, asignación y pago, en los porcentajes mínimos que se refieren a continuación:
Para el año 1999, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del veintiséis por ciento (26%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veintidós por ciento (22%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2000, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del veintiséis por ciento (26%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veinticuatro por ciento (24%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2001, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del veintiséis por ciento (26%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veinticinco por ciento (25%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del veintisiete por ciento (27%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veintiséis por ciento (26%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 1999, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional deberá transferir al F. una suma que será del trece por ciento (13%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2000, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del quince por ciento (15%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2001, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del diecisiete por ciento (17%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del dieciocho por ciento (18%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 1999, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al cien por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del siete por ciento (7%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al diez por ciento (10%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del cinco por ciento (5%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2000, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al ciento por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del nueve por ciento (9%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al diez por ciento (10%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del siete por ciento (7%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2001, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al cien por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del diez por ciento (10%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para el año 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al ciento por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del doce por ciento (12%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
Para los años 1999, 2000, 2001 y 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare inferior al ochenta por ciento (80%) del cociente nacional, deberá transferir al F. una suma que será del cinco por ciento (5%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo.
P. 1°. Las Cajas de compensación familiar con los recursos restantes de sus recaudos para subsidios no estarán obligadas a realizar destinaciones forzosas para planes de vivienda.
P. 2°. El cincuenta y cinco por ciento (55%) mínimo, que las cajas destinarán al subsidio monetario, será calculado sobre el saldo que queda después de deducir la transferencia respectiva al Fondo de subsidio familiar de vivienda y las demás obligaciones que determine la ley, así como el diez por ciento (10%) de los gastos de administración y funcionamiento la contribución a la Superintendencia del Subsidio Familiar según la legislación vigente. En ningún caso una caja podrá pagar como subsidio en dinero una suma inferior a la que esté pagando en el momento de expedirse esta ley.
P. 3°. No estarán obligadas a la destinación de recursos para el F. en el componente de vivienda de interés social, las Cajas de compensación familiar que operen al tenor del inciso 2° del artículo 43 del Decreto 341 de 1988, en las áreas que a continuación se enuncia y respecto de los recaudos provenientes de las mismas:
Departamentos de Amazonas, Arauca, C., Caquetá, C., G., Guainía, G., M., P., S.A. y Providencia, Sucre, V., Vichada y la región de Urabá, con excepción de las ciudades de Riohacha, Sincelejo, Villavicencio, Yopal, y sus respectivas áreas de influencia en estas áreas; las cajas podrán adelantar libremente programas de vivienda, incluidos subsidios para los beneficiarios adjudicatarios de los mismos. La autoridad de inspección y vigilancia competente evaluará las situaciones de excepción de este parágrafo.
P. 4°. No estarán obligadas a la destinación de recursos para el F. en los componentes de vivienda de interés social, de que trata esta ley, las Cajas de compensación familiar que operen al tenor del inciso 2° del artículo 43 del Decreto 341 de 1988, en las zonas de desastre del Eje Cafetero. La autoridad de inspección y vigilancia está facultada para evaluar la situación de estas cajas en la medida en que se vaya recuperando la zona.
P. 5°. No obstante lo señalado en este artículo, las cajas podrán someterse a un plan de ajuste para alcanzar los porcentajes aquí establecidos, cuando las circunstancias financieras así lo requieran, a juicio de la entidad que ejerza la supervisión y control de las Cajas de Compensación.
Artículo 64. Destinación de los recursos del F.. Los recursos adicionales que se generen respecto de los establecidos con anterioridad a la presente ley se destinarán de la siguiente manera:
No menos del cincuenta por ciento (50%) para vivienda de interés social;
El porcentaje restante después de destinar el anterior, para la atención integral a la niñez de cero (0) a seis (6) años y la jornada escolar complementaria. Estos recursos podrán ser invertidos directamente en dichos programas abiertos a la comunidad, por las Cajas de compensación sin necesidad de trasladarlos al F..
P.. En aquellos entes territoriales que cuentan con recursos para la cofinanciación de los Programas de Jornada Escolar Complementaria y atención a los niños de cero (0) a seis (6) años más pobres, las Cajas de Compensación Familiar podrán establecer convenios y alianzas con los gobiernos respectivos para tal fin.
P. 1º. Las cajas de compensación familiar podrán aprobar préstamos con destino a colaborar en el pago de atención de personas a cargo de trabajadores beneficiarios, al tenor de la Ley 21 de 1982, en eventos que no estén cubiertos por el sistema general de seguridad social en salud o cobertura de servicios médico-asistenciales a que, por norma legal, deba estar afiliado el trabajador. El préstamo por evento podrá ser superior a diez (10) veces la cuota del subsidio monetario mensual vigente al momento del mismo. Las cajas podrán establecer cuotas moderadoras para estos efectos exclusivamente.
P. 2º. Los subsidios de escolaridad en dinero pagados por las Cajas de Compensación a las personas a cargo de trabajadores beneficiarias, matriculadas en los tres (3) últimos grados del ciclo secundario de la educación básica y en el nivel de educación media, formarán parte del cálculo de subsidio monetario pagado por cada Caja de Compensación Familiar y de la obligación de destinación para educación prevista en el artículo 5º del Decreto 1902 de 1994, siempre que la destinación total para ella no resulte inferior a la obligatoria antes de la vigencia de la presente ley.
Artículo 67. F.. Las cajas de compensación familiar continuarán administrando autónomamente en los términos previstos por las Leyes 49 de 1990 y 3ª de 1991 los recursos apropiados con destino a la postulación, calificación, asignación y pago de subsidios para VIS de conformidad con los procedimientos señalados por el Gobierno Nacional.
Artículo 74. Fondo A. de Garantías. El Fondo A. de Garantías, FAG, podrá otorgar garantía a los proyectos agropecuarios, de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión Nacional de Crédito A..
Artículo 75. Fondo Nacional de Riesgos A.s. El Fondo Nacional de Riesgos A.s podrá apoyar el subsidio a las primas de riesgos de seguros de productores.
La Comisión Nacional de Crédito A. orientará los recursos del Fondo Nacional de Riesgos A.s, así como la elegibilidad del subsidio de las primas a explotaciones agropecuarias y zonas específicas.
Artículo 103. A partir del 1º de enero del año 2001 la Nación cede a favor del Municipio de Zipaquirá la totalidad de los ingresos provenientes del valor que se paga por la entrada a visitar la Catedral de Sal de Zipaquirá. Estos recursos serán utilizados por el Municipio prioritariamente para el mantenimiento y funcionamiento óptimo de la Catedral como monumento turístico-religioso y para fomentar el desarrollo turístico y sus obras de infraestructura del orden local y regional, en armonía con lo establecido por la Ley 388 de 1997 sobre planes y programas del orden territorial a escala municipal, departamental y nacional
Artículo 110. F. transferirá anualmente a la Nación el producto del recaudo de la deuda de municipios y empresas de servicios públicos con Insfopal, realizados según la Ley 57 de 1989, recursos que se destinarán en su totalidad, anualmente a la financiación del programa de modernización empresarial ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Económico.
Artículo 111. El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos
Artículo 129. El Inurbe podrá adelantar un programa de refinanciación de las obligaciones que tengan los deudores del ICT mejorando los plazos de la Resolución número 0167 de 2000 y las tasas de interés para pago de capital (plazo mínimo de 12 meses) e intereses
Artículo 133. A., por una sola vez, para que los municipios y departamentos productores de hidrocarburos dispongan del reintegro de sus derechos en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera de que trata la Ley 209 de 1995, para destinarlo exclusivamente para el pago de deuda vigente a la fecha de la expedición de la presente ley.
2.1. Argumentos del D.
A juicio del actor la Ley 633 de 2000 abarca pluralidad de materias inconexas e independientes, ya que si bien la mayoría de las normas son de carácter tributario, no guardan ningún tipo de relación con esta última materia, aquellas que tratan temas como el fortalecimiento de las finanzas de la R.J., las que se refieren al tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social, o las relativas al Fondo A. de Garantías. Esta ''mezcla'' de materias diversas no posee un hilo conductor, de lo cual se desprende la flagrante violación al artículo 158 de la Carta.
El actor identifica como materia de la ley la reforma tributaria y como materias distintas, sin relación de conexidad, las que tienen que ver con el fortalecimiento de las finanzas de la R.J. (4 artículos), con el Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social (10 artículos), con el Fondo A. de Garantías (2 artículos) y con normas de diversa índole (10 artículos).
De manera subsidiaria, afirma el demandante que los artículos específicamente citados violan el artículo 158 de la Carta, ya que la unidad de materia se ve amenazada por la existencia de materias inconexas que no guardan relación con el proyecto de ley 072 de 2000 de la Cámara de Representantes, que versaba sobre reforma tributaria, tales como las relativas a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y las normas sobre fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial. Por esta razón considera el demandante que debe declararse la inexequibilidad de las normas específicamente demandadas.
2.2. Intervenciones
2.2.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Como primera medida, el Instituto define los alcances del principio de unidad de materia, destacando que debe entenderse como ''una restricción de técnica legislativa que consiste en impedir la inclusión de materias en un mismo texto legal que no tengan conexidad sustancial o lógica entre sí o con el tema principal''.
Seguidamente, el Instituto cita las sentencias C-025 de 1993 y C-022 de 1994, en las cuales se señala que la violación del principio de unidad de materia no implica la declaratoria de inconstitucionalidad de toda la norma, sino solamente de aquellas normas ''intrusas'' que sean ajenas al tema central de la ley. El Instituto comparte éstas apreciaciones, pero manifiesta separarse de la Corte en cuanto a que el análisis, a su juicio, no debe ser amplio y tolerante, sino que, por el contrario, ha de ser severo, estricto y orientado por un criterio rígido en la aplicación del concepto de unidad de materia. Ya que lo que se busca es que desde sus orígenes la ley no se improvise, sino que por el contrario se estructure alrededor de una específica materia, la cual debe definirse en el mismo proyecto, y por lo tanto, las normas que resulten ajenas a dicha materia deberán ser retiradas del ordenamiento jurídico.
En concepto del Instituto deben ser declaradas inexequibles aquellas normas que no posean ningún tipo de relación causal, teleológica , temática o sistémica con la materia dominante de la ley.
Señala que la Ley 633 de 2000 se concentra en el tema de los impuestos y tiene su origen ''en la necesidad, siempre presente, de introducir ajustes fiscales para lograr un mejor comportamiento en términos de recaudo'', razón por la cual todas las disposiciones que no guarden relación directa con este asunto deban ser retiradas del ordenamiento jurídico.
2.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En concepto del Ministerio, la Ley 633 no ofrece reparo de constitucionalidad alguno ya que la llamada ''Reforma Tributaria'' se expidió con el fin de equilibrar el presupuesto sujetándose a lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución; de esta forma se pretende crear nuevos ingresos que permitan financiar los gastos de la presente vigencia fiscal; luego si la ley contempla en la mayoría de sus artículos temas referentes a ingresos, resulta coherente que se hubieran incluido normas relativas al gasto por guardar con las primeras una relación de conexidad temática.
Por otra parte, el principio de unidad de materia no puede definirse y aplicarse de forma restrictiva, lo cual llevará a ''anular el propósito del Constituyente cual es el de democratizar los recursos en el sentido de que es el Congreso quien establece las bases del ingreso y del gasto y el Gobierno es quien orienta las políticas para su inversión''.
En concepto del Ministerio, es preciso anotar que las normas para fortalecer las finanzas de la R.J. de los artículos 59 a 62 , la asignación presupuestal del artículo 80, las transferencias de FINDETER a la Nación del artículo 110, la destinación de recursos del artículo 111, la reubicación de las partidas presupuestales del artículo 119, la asignación de recursos al Fondo de Defensa Nacional, la suspensión de las sanciones a entidades públicas que hayan efectuado por lo menos el 20% del pago, y la facultad para que el Inurbe refinancie las obligaciones de los deudores del ICT, son plenamente permitidas, ya que todas ellas tienen como común denominador el fortalecimiento de las finanzas públicas del orden nacional, razón por la cual no se vulnera el principio de unidad de materia.
Señala el interviniente que las normas sobre los Fondos de Vivienda de Interés Social, presentan una conexidad plena con la materia tributaria, pues en ellas lo que se está reglamentando es la utilización de los recursos provenientes de una contribución parafiscal.
2.2.3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
En opinión de quien interviene en representación de la DIAN los artículos demandados no violan el principio de la unidad de materia, por las siguientes razones:
- En el título de la ley están anunciados de manera expresa los asuntos sobre los que trata la ley, los cuales son temas económicos y financieros.
- La Ley 633 de 2000 contiene normas sobre reforma tributaria, manejo económico y financiero de algunos fondos, finanzas de la rama judicial y medidas orientadas a corregir el desequilibrio presupuestal. Todos los temas tratados en la ley tienen un común denominador que los relaciona cual es el de el manejo de temas económicos, en sus manifestaciones tributarias, financieras y presupuestales.
2.3. Concepto del P. General de la Nación
El señor P. General de la Nación a través de concepto No. 2536 del 8 de mayo de 2001, solicita se declare la exequibilidad de las normas antecitadas, por considerar que ellas guardan conexidad teleológica con el tema central de la ley , en tanto que todo el articulado tiene como fin financiar a través de nuevos ingresos que se buscan obtener con la reforma tributaria, la totalidad de los gastos previstos en la ley de presupuesto.
2.4. Consideraciones de la Corte
La unidad de materia debe apreciarse desde una doble perspectiva: por un lado, todo proyecto de ley, considerado en su conjunto, debe referirse a una misma materia; por otro, todas las disposiciones que resulten aprobadas en el trámite de un proyecto de ley, deben guardar relación de conexidad con la materia del mismo.
Desde esta perspectiva los problemas jurídicos que se plantean en la demanda son los siguientes:
- Debe establecerse si la ley acusada contiene diversidad de materias, en contravía con lo previsto en el artículo 158 de la Constitución.
- Es necesario determinar si los artículos individualizados por el actor contrarían el principio de unidad de materia, por carecer de relación de conexidad objetiva con la materia propia de la ley.
2.4.2. Análisis de los cargos
Respecto del primero de los problemas planteados es preciso señalar que la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias. Sentencia C-025-1993 M.P.E.C.M.. En esa sentencia la Corte expresó que si bien ''... el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente'', (...) ''[u]n proyecto de ley no puede versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe semejante hipótesis. Ella ordena que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" (la Corte resalta)''. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada. En este caso, tendría plena aplicación el artículo 158 de la Carta, sin que para sanear el vicio baste con incorporar las distintas materias en el título de la ley, puesto que si bien el artículo 169 exige que haya precisa correspondencia entre el título de las leyes y el contenido de las mismas, no se trata de un requisito meramente formal, al punto que pueda satisfacerse con la simple enunciación en el título de diversas materias que no sea posible englobar en una sola conforme a algún criterio de conexidad.
Ha señalado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta. En Sentencia C-807-2001, la Corte expresó que ''A la luz de esos criterios, el contenido material de un proyecto de ley, en función del principio de unidad de materia, puede terminar de configurarse en el curso del debate parlamentario, en la medida en que como fruto de tal debate es posible decidir, en ciertos casos, su restricción, o su ampliación cuando, en este último caso, ello se haga sobre contenidos que guarden relación de conexidad objetiva y razonable con la materia inicial del proyecto. Tal ampliación, como ha quedado expresado, sólo puede cumplirse con cabal aplicación del principio de consecutividad.''
Establecido el contenido temático de un proyecto de ley, y verificado que el mismo no es violatorio del principio de unidad de materia, el examen de constitucionalidad por este concepto da paso a los cargos que se formulen respecto de normas particulares que no sea posible encuadrar dentro de ese contenido temático. Y para dicho examen, nuevamente, debe acudirse a consideraciones de razonabilidad para establecer las posibles relaciones de conexidad, conforme a los criterios que para el efecto ha señalado la Corte.
En ambos casos el criterio debe ser flexible, por cuanto, si bien, como lo ha afirmado la Corte, el objetivo del principio es, tanto mantener la coherencia del proyecto y del debate, de manera tal que se garantice ''... una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta'' Sentencia C-540-2001 M.P.J.C.T., y que ''... la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley'' I.., como evitar normas sorpresivas, introducidas de manera subrepticia en el trámite de los proyectos de ley, el alcance del mismo no puede llevar a desconocer el principio democrático, la capacidad de configuración del legislador y la dinámica del debate parlamentario, cuya esencia, precisamente, está en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las iniciativas, de cómo resultado modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones. Y tal posibilidad se frustraría si hubiese una tal exigencia en cuanto a la unidad de materia, que el legislador quedase atado a núcleos temáticos, sin poder, como resultado del debate, ampliarlos cuando ello parezca adecuado al propósito de la legislación, dentro de un margen de valoración que corresponde al órgano legislativo.
Debe tenerse en cuenta que la violación del principio de unidad de materia no sólo resulta de aquellas normas que se introducen de manera sorpresiva y tardía en el curso de los debates, sino que también es posible que, desde el primer momento, el proyecto sea contrario al principio de unidad de materia. En este caso no se trataría de normas ocultas, ya que desde que se presenta la iniciativa, las mismas harían parte de ella y pueden ser objeto de debate y discusión, pero, por no guardar relación de conexidad con la materia del proyecto atentan contra la unidad que la Constitución ha prescrito. El principio, desde esta perspectiva, se orienta a que el debate, desde el primer momento esté centrado en torno a una sola materia, no obstante su eventual complejidad temática, pero sin que sea admisible un debate disperso sobre diversas materias que carecen de vínculo entre si.
La materia de la Ley 633 de 2000
El actor sustenta su pretensión principal en la consideración de que el tema del proyecto que luego se convirtió en Ley 633 de 2000 era tributario, en la medida en que el proyecto 072 Cámara se presentó para adelantar una reforma tributaria.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, expresa que el tema de la tributación tiene entidad propia, que es posible delimitar de manera precisa, razón por la cual, y puesto que según sus orígenes la materia de la ley es la tributaria, deben declararse inexequibles las disposiciones que no guarden relación con dicho asunto.
Debe la Corte precisar que, salvo el improbable caso en que no sea posible determinar cual es la materia dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la ley. Por esa razón la Corte restringirá su pronunciamiento a las disposiciones respecto de las cuales se haya formulado un cargo de manera concreta.
En una primera aproximación, el actor identifica diversos conjuntos de disposiciones que, en su criterio, corresponden a materias distintas de aquella que constituye la materia de la ley. En este caso el cargo se estructura en torno a la existencia de diversas materias en el mismo proyecto, lo cual está prohibido por la Constitución.
En esta primera etapa del examen, entonces, el contraste debe hacerse entre el tema que se identifica como materia del proyecto y los otros que se señalan como carentes de relación de conexidad con el mismo.
La identificación que de las distintas materias hace el actor puede presentarse de la siguiente manera:
La materia del proyecto es la tributaria, contenida en el mayor número de los artículos de la ley.
Adicionalmente la ley contiene las siguientes materias, sin relación de conexidad entre si, ni con la materia tributaria:
- Normas para fortalecer las finanzas de la R.J., artículos 59 a 62.
- Normas sobre tratamiento a los fondos obligatorios para vivienda de interés social (FOVIS), artículos 63 a 72.
- Normas sobre el Fondo A. de Garantías, artículos 74 y 75
- Normas de diversa índole, artículos 80, 103, 110, 111, 119, 120, 121, 122, 129 y 133.
Para que pueda estructurarse un cargo de inconstitucionalidad por violación general del principio de unidad de materia es necesario que el actor identifique la materia propia de la ley y las disposiciones que, por carecer de relación de conexidad con ella, constituyan materia distinta. En este caso, claramente, el actor identifica tres contenidos temáticos que en su criterio no tienen relación alguna de conexidad con la materia propia de la ley. Tales son los relacionados con las finanzas de la R.J., los FOVIS y los Fondos A.s.
El actor enuncia un conjunto normativo adicional, bajo la denominación de ''normas de diversa índole''. Encuentra la Corte que existe aquí un defecto en la formulación del cargo, porque respecto de los artículos así agrupados no hay identificación de contenido temático y por consiguiente no puede derivarse concepto de oposición entre tales artículos y la materia de la ley. Por esta razón, en este aparte, sobre estos artículos, la Corte se declarará inhibida para fallar, por ineptitud sustancial de la demanda.
Para el examen general sobre la materia de la Ley observa la Corte:
El proyecto se presentó a consideración del Congreso, en la Cámara de Representantes, como de reforma tributaria y había sido anunciado como un complemento de la ley de presupuesto, indispensable para que, en los términos del artículo 347 de la Constitución, se pueda terminar de financiar el presupuesto de gastos para el año 2001 con el señalamiento de nuevos ingresos. En ese contexto, el proyecto se estructuró dentro de un propósito más amplio, referido a la búsqueda de una solución de carácter estructural para el problema de desbalance de las finanzas públicas, que, en la actual coyuntura, contribuyera a la reactivación de la economía.
El Gobierno, el 16 de noviembre, adicionó el proyecto original con un pliego de modificaciones concertado con los ponentes. En dicho pliego y en la exposición de motivos que lo acompañaba, se conservaba la identidad temática del proyecto en torno a la reforma tributaria y disposiciones conexas con ella. Un examen somero permite apreciar que los artículos de la propuesta, hasta ese momento, se refieren a temas que guardan estrecha relación de conexidad con la materia que define el proyecto, cuyo título, precisamente era, y continuaba siendo ''Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones''. Como artículos nuevos se introducen, en esta instancia, entre otros, seis relacionados con las finanzas de la R.J., en ''... ajustes al impuesto de remates, prescripción de depósitos judiciales a favor de la nación, aplicación de la DTF a los promedios mensuales de depósitos judiciales y generación de intereses moratorios por el no pago de las multas impuestas por las autoridades judiciales.'' Observa la Corte que respecto de estos artículos, que en la demanda se agrupan bajo la denominación de ''Normas para fortalecer las finanzas de la R.J.'', es posible establecer una clara relación de conexidad con la materia de la ley, puesto que ellos se orientan a regular unos ingresos de la R.J. y la gestión eficiente de esos recursos, objetivos que tanto temática como teleológicamente encuadran en el ámbito material de la ley, sin que de dicho conjunto de normas pueda predicarse que constituyen una materia distinta.
Posteriormente, el 28 de noviembre de 2000, se rinde el informe de ponencia para primer debate. En dicho informe se presenta ponencia para el proyecto 072 Cámara, 126, Senado, acumulado con los proyectos 062 Cámara y 084 Cámara, que versan sobre beneficios tributarios para las aerolíneas que incrementen sus vuelos semanales a los nuevos Departamentos y una modificación a la Ley 488 de 1998 que trata de materias tributarias, respectivamente.
En ese momento se introdujeron, como parte del pliego de modificaciones presentado por los ponentes, los artículos que ahora son objeto de examen por violación del principio de unidad de materia y que tienen que ver con los FOVIS y con los Fondos A. de Garantías y Nacional de Crédito A..
En ese mismo momento, se propone también que se cambie el título de la ley, que en adelante deberá ser ''por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los Fondos obligatorios para vivienda de interés social y se modifican normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial''.
Observa la Corte que tanto las normas sobre los FOVIS como la que tienen que ver con los fondos para el sector agropecuario, tienen por objeto la regulación de unos recursos de carácter público, orientados, en el primer caso a suplir unas evidentes necesidades en el campo de la inversión social y en el segundo, a promover un modelo de desarrollo agropecuario dentro del cual dichos recursos apoyan el crédito a proyectos productivos. Dentro de una concepción integral de la materia de la ley y de la situación que con la misma se pretende afrontar, encuentra la Corte que válidamente podía el Congreso ampliar con estos nuevos contenidos la materia inicial de la ley, de manera que ella ahora comprenda no sólo los aspectos estrictamente tributarios, sino también aquellos relacionados con la programas de vivienda de interés social y de apoyo a la producción agropecuaria, con clara incidencia en el propósito de reactivación económica que, desde el principio caracterizó el proyecto de ley.
Una vez establecida la materia propia de la ley procede el examen desde la perspectiva de normas aisladas, que no puedan encuadrarse dentro de dicha materia. Pese a que el actor, de manera subsidiaria, solicita la declaratoria de inexequibilidad de algunas normas por contrariar el principio de unidad de materia, lo cierto es que en este caso, conforme a la jurisprudencia de la Corte, la demanda es inepta, por cuanto respecto de las normas demandadas no identifica cual es la razón por la cual tales normas no encuadran en la materia de la ley. En la Sentencia C-579 de 2001 M.P.E.M.L., la Corte expresó que ''Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política. Tal y como se señaló en la antecitada sentencia C-540/01, `las exigencias contempladas en los artículos 2 y 3 del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad'.''
Se aclara que, habiendo encontrado la Corte que la regulación relacionada con las finanzas de la R.J., con los FOVIS y con los Fondos A. de Garantías y Nacional de Riesgo A., hace parte de la materia de la ley, el cargo de inconstitucionalidad que el actor formula contra los artículos que tienen que ver con estos temas, para que resultase admisible, debía expresar las razones por las cuales los mismos no tienen relación de conexidad con la materia de la ley. Del mismo modo, en la medida en que de manera general el actor no identificó cual es la materia propia y distinta de los artículos que agrupa bajo la denominación de ''normas de diversa índole'', para estructurar el cargo habría sido necesario que señalase de manera concreta el concepto por el cual dichos artículos carecen de relación de conexidad con la materia propia de la ley. Como en ninguno de los casos el actor presenta un concepto de la violación, el cargo es inepto y la Corte habrá de declararse inhibida para pronunciarse sobre las disposiciones demandas.
La Ley 633 de 2000 contiene gran cantidad de artículos que no surtieron el trámite Constitucional
Normas demandadas: Artículos 1 numerales 1º, 12º, 14º; 11, inciso 2º; 12, incisos 3º y 4º; 14, inciso 3º; 16 incisos 1º y 4º; 20, inciso 2º; 27, varios incisos y parágrafo 1º, incisos 2, 3, 4, 5 y 6 y parágrafo transitorio, inciso 1º; 37; 38, inciso 1º; 50 incisos 2º y 3º; 53, parágrafo; 56, inciso 1º; 65, parágrafos 1º y 2º; 71, parcial; 79, parcial; 97 a 130 y 132 a 134 de la Ley 633 de 2000.
Normas constitucionales que se consideran infringidas : Artículos 157, 160 y 161.
La Corte, en Sentencia C-809 de 2001, M.P.C.I.V.H., se pronunció en relación con la ley demandada, por el mismo cargo que ahora se estudia, respecto de los siguientes de los artículos acusados: Artículos 37, 97 a 130 y 132 a 134. Dichos artículos fueron declarados exequibles ''en relación con los cargos de índole formal analizados en esta providencia'' y por consiguiente sobre ellos ha operado el fenómeno de la cosa juzgada Constitucional.
Procede la Corte en consecuencia al examen que, por este concepto, no fueron objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-809 de 2001.
"Artículo 125-3. REQUISITOS PARA RECONOCER LA DEDUCCIÓN. (...)
"Artículo 158-1. DEDUCCIÓN POR INVERSIONES EN DESARROLLO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO.
ARTICULO 16. EXCLUSIONES DE LA RENTA PRESUNTIVA. M. los incisos primero y cuarto y adiciónanse dos incisos al artículo 191 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así:
" (...) y las empresas del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, así como las empresas de transporte masivo de pasajeros por el sistema de tren metropolitano.
(...) Este beneficio no aplicará para la recompra de acciones ni para las transacciones entre vinculados económicos, miembros de un grupo empresarial y beneficiarios reales.
"Artículo 115. DEDUCCIÓN DE IMPUESTOS PAGADOS.
ARTICULO 27. BIENES QUE NO CAUSAN EL IMPUESTO. M. unas partidas arancelarias, adiciónase un inciso y modifícanse los parágrafos del artículo 424 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así:
12.07.10.10.00 N. y almendra de palma para siembra
48.18.40.00.00 T. sanitarias y pañales desechables
(...) , así como también aquellos sistemas similares que pretendan socializar la cobertura y uso del Internet de acuerdo con la reglamentación que le dé el Gobierno Nacional.
Cilindros 73.11.00.10.00
K. de conversión 84.09.91.91.00
Partes para kits (repuestos) 84.09.91.99.00; 84.09.91.60.00
Compresores 84.14.80.22.00
Surtidores (dispensadores) 90.25.80.90.00
Partes y accesorios surtidores (repuestos) 90.25.90.00.00
Partes y accesorios compresores (repuestos) 84.14.90.10.00; 84.90.90.90.00
PARAGRAFO 1o. (...)
PARAGRAFO 2o. (...)
PARAGRAFO TRANSITORIO. (...) y el responsable corrija su declaración privada pagando el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto o determinado oficialmente.
"Artículo 579-2. PRESENTACIÓN ELECTRÓNICA DE DECLARACIONES. (...), siempre y cuando la declaración manual se presente a más tardar al día siguiente del vencimiento del plazo para declarar y se demuestren los hechos constitutivos de fuerza mayor.
"Artículo 850-1. DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA. (...)
ARTICULO 53. POLICÍA FISCAL ADUANERA Y NATURALEZA JURÍDICA DEL SERVICIO PRESTADO POR LA DIAN.
ARTICULO 56. TASA ESPECIAL POR LOS SERVICIOS ADUANEROS.
(...), ni a las importaciones de bienes y servicios para la defensa y seguridad nacional que realice la Fuerza Pública.
ARTICULO 65. MANEJO FINANCIERO.
PARAGRAFO 1o. Las cajas de compensación familiar podrán aprobar préstamos con destino a colaborar en el pago de atención de personas a cargo de trabajadores beneficiarios, al tenor de la Ley 21 de 1982, en eventos que no estén cubiertos por el sistema general de seguridad social en salud o cobertura de servicios médico-asistenciales a que, por norma legal, deba estar afiliado el trabajador. El préstamo por evento podrá ser superior a diez (10) veces la cuota del subsidio monetario mensual vigente al momento del mismo. Las cajas podrán establecer cuotas moderadoras para estos efectos exclusivamente.
PARAGRAFO 2o. Los subsidios de escolaridad en dinero pagados por las Cajas de Compensación a las personas a cargo de trabajadores beneficiarias, matriculadas en los tres (3) últimos grados del ciclo secundario de la educación básica y en el nivel de educación media, formarán parte del cálculo de subsidio monetario pagado por cada Caja de Compensación Familiar y de la obligación de destinación para educación prevista en el artículo 5o. del Decreto 1902 de 1994, siempre que la destinación total para ella no resulte inferior a la obligatoria antes de la vigencia de la presente ley.
ARTICULO 71. CONCURRENCIA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL, DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL EN PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL. (...) excepto cuando la construcción vaya a ser totalmente ejecutada por una entidad estatal.
ARTICULO 79. IVA AL ASFALTO, MEZCLA ASFALTICA Y MATERIAL PETREO. (...) y en la venta de asfalto, mezcla asfáltica o materiales pétreos.
"P.. A partir del año gravable 2000 serán deducibles por las entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, la provisión individual de cartera de créditos y la provisión de coeficiente de riesgo realizadas durante el respectivo año gravable.
El 20% por el año gravable 2000;
El 40% por el año gravable 2001,
El 60% por el año gravable 2002;
El 80% para el año gravable 2003;
A partir del año gravable 2004 el 100%.
3.1. Argumentos del D.
Afirma el accionante que de los 134 artículos que contiene la ley, 65 corresponden a normas nuevas que se introdujeron al proyecto de ley posteriormente al primer debate y que no hicieron trámite en la sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de Cámara y Senado. Señala que si bien el artículo 160 inciso segundo de la Constitución permite que durante el segundo debate, cada cámara pueda introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, no se establece que sea innecesaria la aprobación del proyecto de ley en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara. Agrega que si así fuese, sería suficiente que los proyectos de ley se introdujeran directamente ante la plenaria de cada Cámara.
Señala igualmente que ''las leyes no se hacen en las plenarias de las Cámaras ni en los escritorios de las Comisiones Accidentales o Comisiones Redactoras del Gobierno. Los proyectos de ley deben surtir el primer debate en las Comisiones Permanentes de cada Cámara y segundo debate en la Plenaria de cada Cámara''.
Agrega qué de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución los proyectos de ley deben haber sido aprobados en primer debate y que ''... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate.''
Concluye que las anteriores consideraciones conllevan la inconstitucionalidad total de la ley demandada.
De manera subsidiaria solicita, con idénticos argumentos, que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas individualmente.
Señala, por otra parte el demandante, en varias afirmaciones, que no hay certeza sobre el trámite que surtieron los artículos y las disposiciones que fueron adicionadas con posterioridad al primer debate.
3.2.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Para el Instituto la esencia del asunto relativo a los vicios de trámite, radica en determinar con precisión el alcance del artículo 160 de la Carta.
La autorización contenida en el artículo 160 tiene un alcance limitado ya que no permite iniciar el trámite con un texto del proyecto y durante su trayectoria modificarlo hasta tal punto que se torne en una novedad.
De acuerdo con lo anterior, las modificaciones que en el proceso de elaboración de un proyecto de ley, pueden ser introducidas de acuerdo con el artículo citado, serán aquellas que posean un contenido adjetivo o que busquen precisar el sentido del texto originalmente discutido de manera que no se vulnere su contenido real.
El cargo del demandante prosperará si conforme al análisis del acervo probatorio queda en evidencia que los textos acusados no surtieron el trámite legislativo correspondiente.
3.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En concepto del Ministerio, la Ley 633 de 2000 no vulnera los artículos 157, 160 y 161 de la Carta, si se tiene en cuenta que el proyecto en mención tenía dos características fundamentales: ser complemento de la financiación al Presupuesto de 2001 y contar con la solicitud del mensaje de urgencia del P. de la República, lo que facultaba ampliamente al Congreso para disponer que sesionaran conjuntamente las Comisiones Económicas (tercera y cuarta de Senado y Cámara). Por otra parte, el trámite del proyecto teniendo en cuenta las circunstancias anotadas permitía también el debate simultáneo de las Plenarias.
Efectuando un análisis conjunto de la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia de la Corte, se desprende claramente la admisibilidad de la inclusión de nuevos artículos por parte de las Plenarias, siempre y cuando guarden identidad en la materia debatida.
A continuación el representante del Ministerio efectúa un detenido análisis para demostrar, en cada caso, por qué respecto de los artículos demandados no puede predicarse que se trate de asuntos nuevos en relación con lo aprobado en el primer debate y a mostrar las relaciones de conexidad temática entre lo aprobado en las comisiones y lo discutido y aprobado en las plenarias.
3.3. Concepto del P. General de la Nación
En concepto del Ministerio Público, las materias de las cuales se ocupan las modificaciones introducidas por las plenarias de cada cámara guardan relación directa con el tema debatido en las sesiones conjuntas de las Comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, luego, en este caso, las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en cada plenaria podían ser conciliadas mediante la integración de una comisión accidental de mediación, en razón a que existía un hilo conductor entre los asuntos considerados y aprobados en las Comisiones Constitucionales Permanentes y las modificaciones introducidas por las plenarias de cada Cámara. De acuerdo con lo anterior, la ley acusada no merece reparo de constitucionalidad .
3.4. Consideraciones de la Corte
Aunque las afirmaciones que, de manera general y vaga, hace el demandante sobre la incertidumbre en torno al trámite de las disposiciones que se incorporaron al proyecto de ley con posterioridad al primer debate, no configuran un cargo de inconstitucionalidad, estima la Corte necesario hacer un pronunciamiento preliminar y previo sobre el trámite del Proyecto que luego se convirtió en la Ley 633 de 2000.
- El proyecto de ley fue presentado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público ante la Secretaría de la Cámara de Representantes el día 15 de septiembre de 2000, y fue radicado como ''Proyecto de Ley Número 072 Cámara''.
- Mediante comunicación de 16 de noviembre de 2000, el señor Ministro de Hacienda, presentó, según afirma, después de un proceso de concertación con los ponentes, un ''Pliego de modificaciones al proyecto de Ley No. 072 Cámara.''
- En comunicación del 21 de noviembre de 2000, el P. de la República presenta mensaje de urgencia para el proyecto de ley No. 072 Cámara 126 Senado, y solicita que se le de primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones permanentes de Senado y Cámara.
Observa la Corte que del examen general del trámite del proyecto que se convertiría en la ley 633 de 2000, habida consideración de las reglas especiales que resultan aplicables en razón del primer debate en sesiones conjuntas y que permiten el estudio simultáneo del proyecto en las plenarias, no se puede deducir ninguna irregularidad, materia que fue objeto de decisión en la Sentencia C-809 de 2001, razón por la cual pasa a estudiar la procedencia del cargo que de manera concreta se formula por el actor, no sin antes expresar que el actor no formula cargo específico por violación del artículo 161 de la Constitución, no obstante que lo incluye entre las disposiciones infringidas.
El reparo que formula el actor se concreta en que disposiciones contenidas en 65 de los artículos que componen la ley no habrían surtido el primer debate en las comisiones permanentes de Senado y Cámara, lo cual resulta violatorio del artículo 157 de la Constitución.
Sea lo primero señalar que las irregularidades en el trámite de aprobación de una ley afectan exclusivamente a las disposiciones respecto de las cuales ellas recaigan, sin que, en principio, pueda pretenderse, a partir de una simple consideración sobre el número de artículos viciados, que ellas conduzcan a la inexequibilidad total de la ley. Eso solo podría ocurrir en el evento en que se demostrase que la exclusión de determinadas disposiciones por vicios de trámite tiene una tal significación sobre el sentido y la coherencia de la ley que su declaratoria de inexequibilidad no pueda hacerse de manera aislada, sino que resulta imperativo que ella recaiga sobre el conjunto de la ley. Sin embargo, la demanda de manera alguna sustenta esta pretensión, razón por la cual la misma habrá de declararse, por este concepto, inepta.
Por otra parte el actor, de manera subsidiaria solicita que la declaratoria de inexequibilidad recaiga sobre aquellas disposiciones que, respecto de este cargo, se individualizan en la demanda.
Sobre este particular, y en la medida en que el actor fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que ''... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.'', y por otro, artículo 177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que ''[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.''
Sin embargo, en el presente caso el actor se limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que ''... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate.''
Observa la Corte que, tal como lo hace notar el interviniente del Ministerio de Hacienda, el accionante considera como artículos nuevos varios que sólo tuvieron modificación parcial durante el debate en las plenarias. En esos casos, en principio, y en ausencia de un concepto sobre las razones por las cuales las modificaciones o adiciones deban considerarse como materias nuevas, no ve la Corte como pueda estructurarse el cargo por violación del principio de consecutividad.
En general, de aceptarse la pretensión del actor sería necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la comparación que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en segundo debates, tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias, para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relación de conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general si no está presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a tal variación.
Como en el presente caso, respecto de los presuntos vicios de trámite en la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no presenta de manera adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse de realizar un pronunciamiento por este concepto.
B) Pretensiones Subsidiarias
Inconstitucionalidad de las normas relativas al gravamen a los movimientos financieros
Normas demandadas: Artículos 1, 2, 3 y 55, inciso 1º de la Ley 633 de 2000
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículos 215 y 357
A continuación se transcribe el texto de los artículos acusados:
4.1. Argumentos del demandante:
Fundamenta el actor la inconstitucionalidad de los artículos citados en la infracción de los artículos 215 y 357 de la Carta, afirmando que el gravamen a los movimientos financieros es el mismo impuesto a las transacciones financieras decretado en la emergencia económica de 1998, en la medida en que el hecho generador, los sujetos, la causación y la base gravable coinciden en uno y otro impuesto, los cuales se diferencian únicamente en la tarifa, que pasó del 2 al 3 por mil.
Por esa razón considera el demandante que el legislador otorgó el carácter de permanente a un impuesto de carácter transitorio creado mediante los artículos 29 a 35 del Decreto legislativo 2331 de Noviembre de 1998, fuera del término constitucionalmente previsto para revestir de carácter permanente las normas proferidas en virtud de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica y Social. Afirma que ''los tributos nuevos creados transitoriamente por emergencia económica tienen vigencia limitada a no ser que dentro del año siguiente a la declaratoria de emergencia el congreso les dé el carácter de permanentes. Si el congreso no lo hace en ese tiempo, pierde la competencia para darles el carácter de permanentes posteriormente''.
Señala igualmente que la mención hecha por la ley de ser un ''nuevo'' impuesto, constituye un ''ardid'' para eludir la aplicación del artículo 357 de la Carta.
4.2.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
En relación con el Gravamen a los movimientos financieros, indica el experto técnico que la valoración constitucional de dicho impuesto debe efectuarse a la luz de los principios de justicia y equidad, considerando el entorno económico y social del período dentro del cual el tributo está llamado a ser aplicado. Razón por la cual, convertir un impuesto puramente coyuntural, en un tributo de carácter permanente sin efectuar las adecuaciones necesarias, atentaría contra principios fundamentales del sistema tributario como es el de la capacidad contributiva, conllevando así, a la inconstitucionalidad de las normas que contengan dichos preceptos.
En lo referente al la interpretación del artículo 215, no comparte el Instituto las apreciaciones del demandante, señalando que el año con el que cuenta el Congreso para adoptar de manera permanente los impuestos decretados en virtud de la declaratoria de emergencia económica, no constituye una ''camisa de fuerza'' que le impida posteriormente al Congreso legislar sobre esa materia.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones y citando como argumentos adicionales los consignados en la ponencia que sobre el tema elaborara la Dra. L.C. de Quiñones para las XXV Jornadas de Derecho Tributario, el Instituto estima que los cargos del demandante en este punto están llamados a prosperar.
4.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio solicita la declaratoria de exequibilidad de los citados artículos, basado en el hecho que el Congreso no le otorgó el carácter de permanente a un tributo transitorio , sino que creó un tributo nuevo, contando para ello con amplias facultades para hacerlo, ya que en esta corporación reside sin lugar a discusión la facultad impositiva.
4.2.3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La DIAN fundamenta la constitucionalidad de los artículos citados argumentando que se trata de dos impuestos diferentes; ya que el ''impuesto a las transacciones financieras'' fue creado por urgencia de manera transitoria, en uso de las facultades otorgadas al ejecutivo en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia; por su parte el ''gravamen a los movimientos financieros'', fue creado de manera permanente luego de surtir en su totalidad el trámite legislativo ordinario. Señala además, que la aplicación del artículo 215 de la Constitución se refiere de manera exclusiva a las normas creadas durante la declaratoria del Estado de emergencia económica, razón por la cual no se puede argumentar una violación a este artículo por parte de un impuesto creado en ''tiempos de paz''.
4.3. Concepto del P. General de la Nación
El Ministerio Público solicita se declare la exequibilidad de las normas demandadas, señalando que el Congreso no le dio el carácter de permanente a un impuesto transitorio, sino que por el contrario creó una carga impositiva nueva.
En efecto, señala que el Congreso puede decretar un gravamen de carácter permanente por dos vías: la primera cuando dentro del año siguiente al decreto que crea la carga impositiva, decide darle el carácter de permanente; la segunda cuando vencido ese término mediante ley de la República lo crea como un impuesto nuevo, en este caso de iniciativa gubernamental.
4.4.1. Problema Jurídico
De conformidad con la demanda, los siguientes son los problemas jurídicos a resolver:
- Debe establecerse si la disposición acusada es contraria al artículo 215 de la Constitución, por haberle dado carácter permanente, por fuera del límite temporal que la Constitución establece para el efecto, a un impuesto, que con carácter transitorio, se creó en desarrollo de las facultades de emergencia económica.
- Debe determinarse si le expresión ''nuevo'' que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 633 de 2000 y artículo 870 del Estatuto Tributario, resulta aplicable al Gravamen a los Movimientos Financieros que se establece en la Ley, resulta contraria al artículo 357 de la Constitución, en la medida en que, para evadir lo allí previsto sobre participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, se da ese calificativo a un tributo que en realidad es el mismo impuesto a las Transacciones Financieras previsto en el Decreto Legislativo 2331 de 1998.
4.4.2. Análisis de los cargos
4.4.2.1. Tributos transitorios decretados por virtud del Estado de Emergencia Económica y tributos permanentes de creación legislativa.
Sostiene el accionante que un tributo creado, de manera excepcional y con carácter transitorio, al amparo de las facultades propias del estado de emergencia económica, solamente puede llegar a tener el carácter de permanente, si el legislativo dentro del año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia, le concede tal condición.
De acuerdo con el inciso 3º del artículo 215 de la Constitución, cuando en desarrollo de las facultades del estado de emergencia económica, se hayan establecido nuevos tributos o se hayan modificado los existentes, ''... las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente''.
La decisión sobre mantener o no la vigencia un tributo establecido mediante decreto de Emergencia Económica es potestativa del Congreso, el cual deberá adoptarla a la luz de las valoraciones que haga sobre factores tales como, la situación económica del país, los requerimientos de la política fiscal, la equidad tributaria, etc. Cuando, vencido el término previsto en la Constitución, el Congreso no otorga el carácter de permanente al tributo, el mismo pierde su vigencia, esto es, deja de existir en el ordenamiento jurídico.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que habiéndose establecido un tributo mediante decreto de emergencia económica, y si el Congreso no le otorga el carácter de permanente dentro del año siguiente, tal impuesto, en sus modalidades de hecho y base gravables, sujetos pasivos, etc, quede, hacia el futuro, excluido de manera definitiva del ordenamiento jurídico, de manera que no pudiese el Congreso, en ejercicio de sus competencias ordinarias establecer un gravamen que tuviese las mismas características.
Resulta equivocado pensar que la falta de ejercicio de la atribución establecida para el Congreso en el artículo 215 de la Constitución Política, conduce a la imposibilidad de que en el futuro se ejerciten las potestades constitucionalmente reconocidas al legislador en materia tributaria por virtud de los numerales 11º y 12º del artículo 150, en armonía con el artículo 338 de la Carta, que establecen el principio de legalidad en materia tributaria.
Es claro que la opción constitucional derivada del artículo 215, tiene como finalidad, permitir que un tributo previamente creado de manera transitoria, si resulta adecuado para el cumplimiento de los fines del Estado, pueda mantener su vigencia dentro del ordenamiento jurídico, previa decisión favorable del Congreso en torno a su adopción. Se trata, en este caso, de evitar la solución de continuidad en la vigencia del tributo y por consiguiente ello debe producirse dentro del término de la vigencia original del mismo, única hipótesis conforme a la cual la intervención del Congreso tiene como consecuencia que los tributos decretados por virtud de la emergencia no ''dejen de regir''. Cuando la ley que crea como permanente un tributo que previamente había sido establecido como transitorio mediante Decreto de Emergencia Económica, se produce cuando tal tributo transitorio ya ha dejado de regir, la consecuencia no es la de que el impuesto transitorio continuará rigiendo, pues tal continuidad es un imposible fáctico, sino que debe entenderse, que el legislador creó un nuevo tributo, idéntico o similar en su configuración, a uno que rigió en el pasado.
Aunque en ambos eventos se mantiene incólume el principio de legalidad del tributo, el mismo responde, en cada caso a situaciones disímiles que se traducen en la singularidad de su desarrollo.
Con base en las anteriores consideraciones, encuentra la Corte que por este primer concepto, no está llamado a prosperar el cargo contra las normas bajo examen, las cuales responden al ejercicio ordinario de la función legislativa en materia tributaria.
4.4.2.2. El carácter de ''nuevo'' del Gravamen a los Movimientos Financieros frente a la previsión del artículo 357 de la Constitución.
Cabe señalar, en primer lugar, que, en general, el carácter de ''nuevo'' de un tributo, condición que tiene significación para distintos efectos constitucionales, no depende de la calificación que al respecto se haga en la ley que lo crea, sino de la circunstancia de ser distinto de aquellos que estén rigiendo en el momento de su expedición. Sin embargo no por ello la norma que haga una tal calificación es, por ese solo hecho, inconstitucional, porque la misma puede tener un sentido pedagógico, que oriente la aplicación de la norma, cuando efectivamente se trate de un nuevo impuesto.
Por otra parte, no basta con que un impuesto sea nuevo para que, de manera automática, quede excluido del cálculo de las participaciones de que trata el Artículo 357 Superior, sino que se requiere que el propio Congreso así lo determine. En este caso el legislador, de manera expresa, en el artículo 55 de la ley demandada dispuso que "[d]e conformidad con el inciso 2º del parágrafo del artículo 357 de la Constitución Política, el nuevo gravamen a los Movimientos Financieros que se crea por la presente ley, está excluido de la participación que les corresponde a los municipios en los ingresos corrientes de la Nación hasta el año 2009.
El inciso segundo del parágrafo del artículo 357 de la Constitución contiene una garantía para los municipios, al establecer que sólo podrán excluirse del cálculo de su participación en los ingresos corrientes de la nación, los nuevos impuestos, cuando así lo determine el legislador. En este contexto, la expresión ''nuevos'' debe entenderse por oposición a aquellos impuestos cuyo producido es objeto de participación de los municipios. Así, la misma disposición establece que los ajustes sobre los impuestos existentes, esto es, aquellos que son objeto de la participación, estarán excluidos de la misma durante el primer año de vigencia.
El Gravamen sobre los Movimientos Financieros, no solo fue creado como nuevo por la ley, sino que no correspondía a ninguno sobre el que se hubiese aplicado la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
Debe tenerse en cuenta que el impuesto establecido en el Decreto 2331 de 1998, dejó de regir al vencimiento de la vigencia fiscal de 1999, sin que el Congreso de la República le hubiese atribuido carácter permanente. Adicionalmente, el propio artículo 357 de la Constitución dispone que estarán excluidos de la participación que allí se dispone, los impuestos que se arbitren por medidas de emergencia económica. Luego, si ese fuese el caso, el legislador cuando decide darle carácter permanente a ese impuesto, podría, sin vulnerar el artículo 357, conservar esa misma condición en relación con la participación de los municipios, porque claramente, a ese efecto sería un impuesto nuevo, en la medida en que hasta ese momento no estaba comprendido dentro de aquellos que constituían la base para el cálculo de la participación.
A su vez, el impuesto creado por la Ley 508 de 1999 y luego reintroducido por el Decreto 955 de 2000, dejó de regir como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de esas disposiciones.
Por otra parte, el artículo 17 de la Ley 608 de 2000 preveía que el impuesto a las transacciones financieras se continuaría aplicando, con carácter temporal y destinación específica, hasta el 31 de diciembre del año 2000, período que la propia Ley prorrogaba hasta febrero de 2001. En el mismo artículo se disponía que ''[d]e conformidad con el inciso segundo del parágrafo del artículo357 de la Constitución Política, el impuesto aquí establecido estará excluido de la participación que le corresponde a los municipios en los ingresos corrientes.''
En cualquier caso, para los efectos de lo previsto en el artículo 357 de la Constitución, todas las disposiciones por medio de las cuales, antes de la Ley 633 de 2000, se había regulado un impuesto sobre las transacciones financieras, lo contemplaban como temporal, con destinación específica y de manera expresa lo excluían de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, salvo el Decreto 2331 de 1998, en el que tal exclusión, como lo señaló la Corte, se deriva directamente de la Constitución.
En el presente caso, observa la Corte que el Gravamen sobre los Movimientos Financieros previsto en la Ley 633 de 2000, se creó como nuevo casi un año después de que el establecido en el Decreto 2331 de 1998 dejó de regir, razón por la cual es claro que las disposiciones acusadas no se encuadran en la hipótesis normativa del artículo 215. Por tratarse de un tributo nuevo, en la medida en que hasta ese momento no había sido incorporado para el cálculo de la participación prevista en el artículo 357 de la Carta, podía el legislador disponer, como en efecto lo hizo, al amparo de lo previsto en el parágrafo del mismo artículo, que el gravamen se excluyese de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
Por las razones anotadas, las disposiciones acusadas habrán de declararse exequibles.
Beneficio especial de auditoría, transacción del IVA para los responsables del impuesto en el servicio de restaurante, conciliación contenciosa administrativa en materia tributaria y transacción en la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios.
Normas demandadas: Artículos 4; 27, parágrafo transitorio; 101 y 102 de la Ley 633 de 2000.
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Preámbulo, artículos 1; 13; 63; 95, num. 9; 209 y 363.
Presentar la declaración de renta del año 2000 y cancelar o acordar el pago de la totalidad de los valores a cargo, dentro de los plazos especiales que se señalen para el efecto, los cuales vencerán a más tardar el 9 de abril del año 2001.
Liquidar y pagar en un recibo oficial de pago en bancos, un valor equivalente al tres por ciento (3%) del valor patrimonial bruto de los activos representados en moneda extranjera, poseídos en el exterior a 31 de diciembre de 1999, que se incluyan en el patrimonio declarado a 31 de diciembre del año 2000. Este valor no podrá ser afectado por ningún concepto.
En el caso de contribuyentes que pretendan acogerse al beneficio y no hayan declarado por los años gravables 1999 y anteriores, presentar en debida forma estas declaraciones y cancelar o acordar el pago de los valores a cargo que correspondan por concepto de impuestos, sanciones, intereses y actualización, a más tardar el 9 de abril del año 2001.
Artículo 27. Bienes que no causan el impuesto. M. unas partidas arancelarias, adiciónase un inciso y modifícanse los parágrafos del artículo 424 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así:
P. transitorio. Los responsables del IVA por el servicio de restaurante, a quienes se les notifique o se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, requerimiento especial o liquidación de revisión, podrán transar antes del 31 de julio del año 2001 con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, hasta el 50% del mayor impuesto discutido como consecuencia de los requerimientos especiales o liquidaciones de revisión, así como el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso; lo anterior, siempre y cuando no se haya interpuesto demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, y el responsable corrija su declaración privada pagando el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto o determinado oficialmente.
La liquidación privada de impuesto sobre la renta por el año gravable 1999 cuando se trate de un proceso por dicho impuesto;
Las declaraciones del impuesto a las ventas correspondientes al año 2000, cuando se trata de un proceso por dicho impuesto;
Las declaraciones de retención en la fuente correspondientes al año 2000, cuando se trate de un proceso por este concepto;
De los valores conciliados, según el caso.
Hasta un cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto;
Hasta un veinticinco por ciento (25%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y el contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente;
Hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción sin actualización, propuesta como consecuencia de un pliego de cargos, en el evento de no haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el cincuenta por ciento (50%) de la sanción propuesta;
Hasta un veinticinco por ciento (25%) del valor de la sanción sin actualización, en el evento de haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el setenta y cinco por ciento (75%) del valor de la sanción impuesta.
5.1. Argumentos del demandante
El actor señala que las normas transcritas constituyen amnistías tributarias ''disfrazadas'', que generan una discriminación desproporcionada y sin razón en favor de algunos contribuyentes en desmedro de otros, lo cual conduce a la violación del principio de generalidad del tributo y los postulados de justicia, equidad, eficiencia y progresividad .
Para apoyar sus argumentos cita la sentencia C-511 de 1996 (M.P.E.C.M., en la cual -señala- se proscriben las amnistías o saneamientos tributarios por violar los principios de igualdad y de equidad.
5.2.1. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Se refiere el experto técnico a dos aspectos puntuales: las amnistías tributarias y los métodos alternos de solución de conflictos tributarios. Con relación al primero, tacha de censurable la actitud del legislador de acudir a formalismos como utilizar el nombre de ''beneficio de auditoría'' que posee cierto apoyo en la ley tributaria (art. 689 ET) con el objeto de ''superar'' la crítica efectuada a las amnistías, que ya han sido prohibidas por la Corte. En cuanto a los métodos alternos de solución de controversias tributarias, el Instituto considera que éstos vulneran el principio de la igualdad y de la generalidad, indicando que las llamadas ''conciliaciones y transacciones'' además de no ser tales, no se adoptaron con carácter permanente, uniforme y general.
5.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En defensa de las normas citadas argumenta el Ministerio que el Estado debe promover la recaudación de los recursos públicos e implementar fórmulas para solventar la crisis económica y favorecer el pago de las acreencias tributarias, lo que le otorga validez del tratamiento discriminatorio que las normas demandadas efectúan, en razón a la difícil situación económica que sufre el país y que ha conllevado a que gran parte de los contribuyentes incumplan con sus obligaciones.
Finalmente resalta el carácter de bienes fiscales que ostentan las acreencias tributarias , señalando que yerra el actor al otorgarle a este tipo de obligaciones el carácter de bienes de uso público.
5.2.3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La DIAN solicita se declare la exequibilidad de las normas que consagran mecanismos alternos de solución de conflictos tributarios, basándose en los argumentos que a continuación se exponen:
- Tanto en la transacción como en la conciliación que prevé la Ley 633 , el criterio que busca introducir el legislador es el de la resolución voluntaria de conflictos, lo cual va dirigido a todos aquellos contribuyentes que tengan una discusión o litigio pendiente en materia tributaria y no al deudor moroso, como se hizo evidente en los saneamientos introducidos por la Ley 223 de 1995.
- Estos mecanismos permiten terminar por mutuo acuerdo las discusiones tributarias pendientes en la vía gubernativa; así ante la existencia de una relación jurídica tributaria de carácter incierto referida a unos mayores tributos en discusión, es jurídicamente viable aceptar que las partes por mutuo acuerdo pongan fin a su controversia sin necesidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativo.
- Los preceptos acusados no violan los principios de igualdad y equidad tributaria, ya que estos métodos alternos de solución de conflictos no se dirigen a favor de unos cuantos contribuyentes, sino de todos aquellos que quieran hacer uso de los mismos.
5.3. Concepto del P. General de la Nación
Afirma el Ministerio Público que las normas citadas vulneran los artículos 13, 95 numeral 9º y 209 de la Carta, ya que desconocen el principio de igualdad ante las cargas públicas, facilitando que la condición de ''morosos'' se constituya en un título para ver reducida la carga tributaria. Señala igualmente, que los problemas de eficiencia del Estado no pueden resolverse a costa de la igualdad tributaria, razón por la cual, si bien el legislador puede crear incentivos con el objeto de recaudar obligaciones fiscales, estas sólo pueden ser viables si tienen un efecto hacia el futuro.
Inhibición para decidir de fondo
Las disposiciones acusadas en este acápite de la demanda tienen como elemento en común el ser normas de efecto temporal. En efecto, ellas contemplan la posibilidad de que, hasta una fecha cierta que se extendía máximo hasta el 31 de julio de 2001, se lleven a cabo ciertas conductas que generan efectos en materia tributaria. Vencido ese término, por un lado, las conductas que se hayan realizado conforme a las previsiones de la ley, adquieren la condición de situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de particulares, y, por otro, las normas pierden su fuerza normativa, puesto que se habría extinguido la posibilidad de que se verifique el supuesto fáctico que ellas contemplan.
Como quiera que durante el trámite del proceso de constitucionalidad en la Corte, las normas demandadas perdieron su vigor y ya no se encuentran produciendo efectos, no es procedente, en principio, que la Corte se pronuncie de fondo sobre las pretensiones de la demanda, ya que la decisión que se adoptase sería, en cualquier caso, inocua, en la medida en que si el sentido del fallo de inexequibilidad es impedir que se mantenga en el ordenamiento una norma contraria a la Constitución, ello ya habría acontecido por el agotamiento del período de vigencia de las disposiciones acusadas y si el fallo fuese de exequibilidad, equivaldría a decir que debe mantenerse en el ordenamiento una norma, que por virtud del efecto temporal que le asignó el legislador, ya no está rigiendo. Podría pensarse que si en ejercicio de su potestad para modular el efecto de sus sentencias la Corte decidiese emitir un fallo con efecto retroactivo, tal fallo no sería inocuo, Sin embargo, observa la Corte que puesto que ab initio se ha detectado que como efecto de la aplicación de las normas acusadas, se habrían producido situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de particulares, ello impediría un pronunciamiento en este sentido, puesto que el mismo atentaría con el principio de seguridad jurídica y expresas disposiciones de la Carta sobre derechos adquiridos.
Sobre este particular la Corte, en pronunciamiento que resulta aplicable al presente caso, señaló:
''La Corte, sin embargo, al efectuar el examen para decidir sobre las pretensiones del actor encuentra que no es procedente pronunciarse de fondo por cuanto, tal como lo expuso el señor P. General de la Nación, la disposición en estudio impuso una nivelación salarial que debía producirse en un lapso de tiempo ya transcurrido -entre 1994 y 1998- con base en la disponibilidad presupuestal de las respectivas vigencias fiscales anuales, de tal manera que el pronunciamiento de esta Corporación respecto de la constitucionalidad del inciso cuarto del artículo 193 de la Ley 100 de 1993 no tendría utilidad alguna, porque, de encontrarlo ajustado a la Constitución Política o de decidir su exclusión del ordenamiento jurídico, los derechos adquiridos seguirían incólumes y la situación de aquellos a quienes se pretendía proteger empero no fueron beneficiados tampoco podría variar.
En consecuencia, carece de objeto que la Corte se pronuncie respecto de una disposición que ya no está en vigor y que tampoco está produciendo efectos, bien sea porque la desigualdad existente alcanzó a ser corregida, en el período previsto, o por cuanto la sujeción de la medida a una situación incierta le restó efectividad e hizo nugatorio su propósito.
Así las cosas, escapa al control de ésta Corporación, a quien se le ha confiado la guarda de la integridad de la Constitución Política, pronunciarse respecto de normas que no integran el ordenamiento jurídico y por tanto la Corporación, siguiendo sus propias orientaciones jurisprudenciales C-583 de 1995 M.P.J.G.H.G., deberá inhibirse para fallar de fondo.'' Sentencia C-1373 de 2000 M.P.A.T.G..
Tal como se ha señalado, para todas las disposiciones acusadas en este aparte de la demanda, el legislador contempló un efecto limitado en el tiempo, así:
- El beneficio especial de auditoría previsto en el artículo 4 de la Ley se aplicaría a aquellos contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que, entre otras condiciones, presentasen la declaración de renta del año 2000 y cancelasen o acordasen el pago de la totalidad de los valores a cargo, dentro de los plazos especiales que se señalasen para el efecto, los cuales vencerían a más tardar el 9 de abril del año 2001.
- De acuerdo con el parágrafo transitorio del artículo 27 acusado, ''Los responsables del IVA por el servicio de restaurante, a quienes se les notifique o se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, requerimiento especial o liquidación de revisión, podrán transar antes del 31 de julio del año 2001 con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ...''
- El Artículo 101 demandado dispone que los ''... contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional, que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de la vigencia de esta ley, con respecto a la cual no se haya proferido sentencia definitiva, podrán conciliar antes del día 31 de julio del año 2001,...''
- Conforme al Artículo 102 de la ley demandada, los ''... contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, Requerimiento Especial, Pliego de Cargos, Liquidación de Revisión o Resolución que impone sanción, podrán transar antes del 31 de julio del año 2001...''
En consecuencia, respecto de los anteriores artículos, la Corte habría, en principio, de inhibirse de fallar de fondo.
Sin embargo, observa esta Corporación que la anterior conclusión no tiene carácter absoluto, por cuanto, en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de fondo, aún cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir. Así, en Sentencia C-541 de 1993 la Corte expresó que:
''Agrégase como razón adicional que justifica el fallo de fondo en el caso presente, que la demanda que ahora ocupa la atención de la Corporación, se presentó11 Cfr. en expediente la constancia de presentación personal de marzo 24 de 1993 que obra a Fl. 16 vto. y admitió22 Cfr. en expediente auto de mayo treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y tres (1993) que obra a Fls. 33 a 36. cuando regía la Ley 1a. de 1992 a que pertenece la norma parcialmente acusada. Por ello, y en aras de dar efectividad al derecho constitucional fundamental de acceso a la justicia constitucional a través de la interposición y decisión de acciones públicas que la Carta Política garantiza a todo ciudadano, en esta oportunidad la Corte debe observar el principio conocido como `perpetuatio jurisdictionis' que para situaciones como la que aquí se configura, postuló la Corte Suprema de Justicia33 Cfr. Corte Suprema de Justicia. S.P.. Sentencia No. 15 de marzo 3 de 1987 y sentencia No. 71 de mayo 31 de 1990, entre otras. cuando, para entonces, fungía de guardiana de la supremacía e integridad de la Carta Política.
De acuerdo a la tesis que se prohija en este fallo, el órgano de control conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario.''
En el presente caso, las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, razón por la cual la Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad, aún cuando en el curso del proceso las mismas hayan dejado de regir. Sin embargo, dadas las consideraciones que sobre este particular se han hecho en la presente providencia, tal pronunciamiento solo cabe cuando se presenten condiciones que le den sentido.
En concreto, estima la Corte que en la medida en que el denominado ''beneficio especial de auditoría'' se asimila a una amnistía, el mismo es claramente violatorio de la Constitución, tal como de manera reiterada lo ha expresado esta Corporación. Este tipo de medidas, que han sido recurrentes en nuestro medio, por su carácter transitorio, escaparían al control de constitucionalidad, razón por la cual, para, garantizar la efectividad del derecho de acceso a la justicia constitucional y, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta, evitar que, en el futuro, y con el mismo carácter de transitorio, se reproduzca el contenido material de las disposiciones que se declaren inconstitucionales, es necesario entrar al examen de fondo de la disposición que consagra el citado beneficio.
Para entender el sentido de la disposición, es preciso efectuar unos breves comentarios acerca del procedimiento tributario, en especial con relación a la figura del requerimiento especial a la que se refiere este artículo.
Cuando el contribuyente presenta su declaración privada, y la administración tiene indicios de inexactitudes en esta declaración, podrá enviarle al contribuyente un emplazamiento para corregir. Dichas correcciones podrán ser presentadas a la administración dentro del mes siguiente a la notificación del emplazamiento. (artículo 685 E.T).
Si en cambio, la administración va a efectuar una liquidación de revisión, con el objeto de modificar la liquidación privada del contribuyente, debe previamente enviarle un requerimiento especial a éste (Artículo 703 E.T.), en el cual le explique los puntos de la declaración que pretende modificar, señalando igualmente una cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones que se pretende agregar a la liquidación privada. Este requerimiento puede hacerlo la administración a más tardar dentro de los dos años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar, o de la fecha en la que se presentó la declaración si esta es extemporánea, ya que transcurrido este término, se configura pro regla general, el fenómeno de la firmeza de la declaración(Artículo 705 E.T.). por su parte, el contribuyente cuenta con tres meses para contestar este requerimiento.
Una vez surtida la etapa del requerimiento, la administración puede proceder a efectuar la liquidación oficial cuyo contenido establece el artículo 712 del Estatuto Tributario. Esta liquidación, debe limitarse a la declaración del contribuyente y a los hechos que fueron contemplados en el requerimiento especial.
Este conjunto de procedimientos constituyen una garantía para el contribuyente, a través de la cual se establecen términos perentorios para que la administración pueda revisar y corregir las declaraciones del impuesto de renta y complementarios presentadas por éste .
Estas normas procedimentales, además de favorecer la seguridad jurídica, propugnan por el mantenimiento de la equidad tributaria, ya que los sujetos pasivos del impuesto adquieren certeza sobre el momento en el cual adquieren firmeza las declaraciones presentadas por ellos, y sobre el alcance de las facultades de corrección y modificación de sus declaraciones por parte de la administración.
- El beneficio de Auditoría
Como un mecanismo para estimular el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, el legislador estableció que, como contraprestación al aumento de la tributación por parte del contribuyente, se aplicarán unas limitaciones a la iniciativa de modificación del impuesto por parte de la administración, consistentes en la reducción a 12 meses del plazo para la firmeza de la liquidación privada y la garantía de que la selección para investigación con miras a realizar una liquidación de revisión, será efectuada por programas de computador.
- Antecedentes Legislativos
El artículo 22 de la Ley 488 de 1998, adicionó el Estatuto Tributario con el artículo 689-1, con el objeto de establecer el beneficio de auditoría para las declaraciones del impuesto sobre la renta del año gravable de 1998; consistente fundamentalmente en disminuir el término para que se produzca la firmeza de las liquidaciones privadas, en contraprestación al incremento del impuesto a cargo del contribuyente. El artículo era del siguiente tenor:
''Art. 22 Beneficio de auditoría por el año gravable de 1998. La liquidación privada del año gravable de 1998 de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que incrementen su impuesto neto de renta en un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) frente al impuesto neto de renta del año 1997, quedará en firme dentro de los seis (6) meses siguientes a su presentación oportuna, siempre y cuando cancelen el valor a cargo por dicha vigencia dentro de los plazos que se señalen para el efecto... ''
La Ley 633 de 2000, modificó el artículo antes citado consagrando el beneficio de auditoría para los períodos gravables de 2000 a 2003, el cual consistente básicamente en la reducción del plazo de firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta a 12 meses, en aquellos eventos en los cuales el contribuyente haya incrementado el impuesto neto de renta en un porcentaje igual o superior al doble de la inflación del respectivo período, y siempre y cuando no se le haya notificado emplazamiento para corregir. El artículo 17 de la Ley 633 de 2000 señala: '' Para los períodos gravables de 2000 a 2003, la liquidación privada de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que incrementen su impuesto neto de renta en por lo menos un porcentaje equivalente a dos veces la inflación causada en el respectivo período gravable, en relación con el impuesto neto de renta del año inmediatamente anterior, quedará en firme si dentro de los doce meses siguientes a la fecha de su presentación no se hubiere notificado emplazamiento para corregir, siempre que la declaración sea debidamente presentada en forma oportuna y el pago se realice en los plazos que para el efecto fije el Gobierno Nacional...''
Como puede observarse, tanto el artículo original como la reforma introducida por la Ley 633 de 2000, consagran un beneficio a futuro reduciendo el término de firmeza de la declaración tributaria, como contraprestación al aumento por parte del contribuyente del impuesto a cargo.
- El Beneficio Especial de Auditoría
Además del artículo ya mencionado en el acápite anterior, la Ley 633 de 2000, introdujo mediante el artículo 4 demandado una nueva figura denominada ''beneficio especial de auditoría'', mecanismo que dista enormemente de el beneficio de auditoría consagrado en el artículo 689.1 del Estatuto Tributario, como a continuación pasará a explicarse.
Este ''beneficio'' -consistente en la disminución del plazo para que se produzca la firmeza de la declaración de 2 años a 4 meses- se prevé hacia el pasado (las liquidaciones privadas del año gravable 2000 y anteriores), a diferencia de lo consagrado en el tantas veces citado, artículo 689-1, y no se consagra como una forma de estimular el pago voluntario de la obligación tributaria a través del incremento del impuesto a cargo, sino que se establece como contrapartida a la inclusión en la declaración de renta del año gravable 2000, de los activos en moneda poseídos a diciembre 31 de 1999 y no declarados.
Además de el beneficio atinente a la reducción del plazo de firmeza de la declaración tributaria, el artículo acusado reduce el valor a pagar por dichos activos, al 3% del valor patrimonial bruto de los mismos, de los cuales 2 puntos corresponderán al impuesto de renta y 1 punto como sanción por la omisión de activos, sanción que por regla general es del 5% (artículo 649 E.T.) .
De acuerdo con lo anterior, se observa que esta norma constituye una amnistía que está favoreciendo a los morosos que ocultaron activos que poseían a 31 de diciembre de 1999 en su declaración tributaria, violando el principio de equidad frente a quienes declararon y pagaron oportunamente el impuesto correspondiente a dichos activos.
Este tipo de medidas, que violan el principio de igualdad ante las cargas públicas y la equidad tributaria, han sido proscritas por esta Corte, respecto a lo cual, ha señalado: Sentencia C-511 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes M.
''Se pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de modo desigual. El criterio que introduce el legislador para conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta decisión el principio de imparcialidad, la aplicación de la norma inexorablemente conduce a una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar son tratados peor que los que no lo hicieron. La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de igualdad en las cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga tributaria.''
No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario. Esto es así, porque el contribuyente entró en mora desde el momento en que debió haber declarado dichos activos y no lo hizo, luego, en virtud de una norma posterior, se le autoriza ''legalizar'' estas partidas y como contraprestación, como ya se dijo, se disminuye el impuesto a la renta al 2% y la sanción por omisión de activos al 1%, colocándolo en una situación privilegiada frente al contribuyente cumplido, que canceló oportunamente el impuesto a cargo sometiéndose a tarifas más altas.
De acuerdo con lo expresado, la norma deberá declararse inexequible, sin que, empero, tal declaratoria tenga efectos retroactivos, ya que en desarrollo del principio de la buena fé consagrado en el artículo 83 superior, no pueden afectarse situaciones jurídicas consolidadas, de aquellos contribuyentes que se acogieron a lo dispuesto en la norma, durante el término de su vigencia.
Atribuciones tributarias del legislador indebidamente delegadas al Gobierno Nacional
Normas demandadas: Artículo 16 de la Ley 633 de 2000.
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículos 150, numerales 11º y 12º, y 338.
A continuación se transcribe el texto del artículo acusado, subrayando el aparte demandado:
Artículo 16. Exclusiones de la renta presuntiva. M. los incisos primero y cuarto y adiciónanse dos incisos al artículo 191 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así:
6.1. Argumentos del D.:
Afirma el demandante que la norma demandada, relativa a la exclusión de la renta presuntiva por dos años para la compra de acciones de sociedades nacionales, está delegando al Gobierno la facultad de prorrogar por dos años más la exclusión de la renta presuntiva en el citado caso , vulnerando de esta manera lo preceptuado en los artículos 150 Numerales 11 y 12 y 338 de la Constitución en los que se señala que corresponde a la ley, ordenanzas y acuerdos fijar directamente los elementos básicos del tributo.
Además señala que el artículo 16 de la Ley 633 está facultando indebidamente al Gobierno, para que por vía de reglamento fije los hechos y las bases gravables.
6.2.1. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Señala el experto técnico que el cargo contra el artículo 16 de la Ley 633 de 2000 resulta fundado, ya que la norma es ambigua y carece de precisión, razón por la cual atenta contra la seguridad jurídica.
6.2.2. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La DIAN solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 16 de la ley, con base en que es el legislativo quien ha establecido como renta líquida especial la renta presuntiva y ha fijado sus exclusiones, delegando en el ejecutivo de manera exclusiva la reglamentación de la forma como dichas exclusiones se deben aplicar; lo cual se ajusta a los numerales 11 y 12 del artículo 150 de la Constitución.
6.3. Consideraciones de la Corte.
6.3.1. Problema jurídico
Para resolver el cargo planteado en este aparte de la demanda, la Corte debe resolver las siguientes cuestiones:
- Si resulta violatorio de la Constitución atribuir al Gobierno la reglamentación de la forma como deberá operar la exclusión de la compra de acciones en sociedades nacionales de la renta presuntiva, por cuanto, frente a la ambigüedad de la ley, ello atenta contra el principio de legalidad del tributo.
- Si la facultad que la norma acusada otorga al Gobierno para prorrogar por dos años más, el citado beneficio, es contraria a la Constitución por incidir en el ámbito de reserva legal del tributo.
6.3.2. Análisis de los cargos
6.3.2.1. La regulación legal de las exclusiones tributarias y la potestad reglamentaria.
La determinación de la base gravable Por base gravable se entiende: ''...la magnitud o la medición del hecho gravado a la cual se aplica la tarifa, para de esta manera determinar la cuantía de la obligación tributaria...''. Sentencia C-583 de 1996. M.P.V.N.M.. del impuesto a la renta se lleva a cabo a través de uno de dos sistemas: el de la renta liquida o el de la renta presuntiva.
El sistema de la renta liquida se encuentra establecido en el artículo 26 del Estatuto Tributario, según el cual, la ''renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año o periodo gravable, que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados, se restan las devoluciones, rebajas y descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos. De los ingresos netos se restan, cuando sea el caso, los costos realizados imputables a tales ingresos, con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta bruta se restan las deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta líquida. Salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las tarifas señaladas en la ley''.
El sistema de la renta presuntiva es una excepción legal de la aplicación de la renta líquida como renta gravable, prevista en el artículo 188 del Estatuto Tributario, conforme al cual, se presume que la renta mínima obtenida por el contribuyente, no es inferior ''... a la cifra que resulte mayor entre el cinco por ciento (5%) de su patrimonio líquido o el uno y medio por ciento (1.5%) de su patrimonio bruto, en el último día del ejercicio gravable inmediatamente anterior''.
Una vez determinada la renta líquida y la renta presuntiva, se aplica la tarifa del impuesto a la que resulte mayor, esto por cuanto el artículo 188 del Estatuto Tributario, supone que la renta líquida no puede ser inferior a la presuntiva.
Para la determinación de la base gravable, bien sea en el sistema de la renta líquida o en el de la renta presuntiva, la legislación tributaria consagra unos fenómenos que permiten constituir su cobertura y alcance.
El sistema tributario parte de manera genérica de la existencia de lo que la doctrina denomina inclusiones, es decir, de todos aquellos ingresos con aptitud para enriquecer al contribuyente. Pero con base en criterios lógicos y de oportunidad o conveniencia, de manera taxativa la ley permite que determinados componentes se resten de la citada base.
De esta suerte, en el sistema es posible encontrar exclusiones, costos, deducciones, y exenciones, conforme a los cuales el tributo se adecua a los criterios de justicia, equidad y razonabilidad, y responde a específicas consideraciones del legislador sobre sus alcances, en función tanto de los objetivos del tributo, y en general de la política fiscal, como de la situación del contribuyente y su poder contributivo.
Las exclusiones pueden tener su origen en consideraciones lógicas, cuando se derivan de la misma definición del tributo, pero pueden, también tener una naturaleza legal, cuando ante determinadas situaciones de ambiguedad, el legislador excluye taxativamente ciertas rentas que de suyo podrían considerarse como gravables. Para algunos doctrinantes las exclusiones legales, en ocasiones, por ausencia de técnica legislativa, no son nada diferente a exenciones, las cuales son aquellos valores que en principio forman parte de lo que sería la renta gravable, pero luego son excluidos de ellas por la voluntad del legislador.
Tratándose del sistema de renta presuntiva, en cuanto que se trata de una metodología que, para determinar la base gravable, acude a elementos ajenos al hecho generador, pero que permiten razonablemente estimarlo en un mínimo, los conceptos de inclusiones y exclusiones tienen ciertas particularidades. En tal caso las inclusiones se refieren al patrimonio, y las exclusiones a aquellos activos que no obstante formar parte del patrimonio no se toman en cuenta, por razones lógicas o legales, para la determinación del tributo. En todo caso, también aquí es posible que el legislador, al establecer exclusiones legales, en estricto sentido lo que esté haciendo es determinando excepciones para la aplicación de este método alternativo para la determinación de la base gravable en el impuesto de renta.
Al respecto ha precisado esta Corte: ''... lo que ha llevado al legislador a consagrar estas excepciones es la consideración de que determinados activos no son rentables, o que su rentabilidad es reducida, o el propósito de evitar una doble tributación o de estimular el mercado de valores, como sucede con la exclusión relativa a los aportes y acciones en sociedades nacionales, no encuentra en ello la Corte ningún motivo de vulneración constitucional. Antes bien, estas excepciones propenden por la construcción de un orden social justo, en armonía con los fines de la Carta Fundamental...'' Sentencia C-238 de 1997.M.P.V.N.M...
Así lo dispone, el artículo 338 de la Constitución, ''... La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos...'' Subrayado por fuera del texto original..
''...Un análisis sistemático de las normas constitucionales en materia impositiva, permite concluir que en época de normalidad, el legislador es el único llamado a regular esta materia (artículo 338 de la Constitución), sin que pueda delegar en otro órgano esta competencia. Por ello, es la Ley la que directamente debe fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, como las tarifas de los impuestos...
...Dentro de este contexto, y dadas las repercusiones de la decisión de establecer exenciones, no sólo dentro del sistema de recaudo fiscal sino en relación con los contribuyentes, el congreso es el único que puede ejercer esta facultad, por ser restrictiva y excepcional. ¿Cómo? Fijando, expresamente los hechos, que darán lugar a la exención, así como los sujetos beneficiarios y los requisitos que se deben cumplir para el efecto...
..Por tanto, quebranta el orden constitucional, la delegación que el Congreso realice, para que sea otro órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los hechos que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el mismo criterio restrictivo y celoso que rige para la imposición de nuevos tributos...'' Sentencia C-353 de 1997. M.P.J.A.M...
En idéntico sentido expresó: '' ...Considera la Corte que, además, la exención debe ser contemplada en términos generales y abstractos, señalando el Congreso los requisitos que deben configurarse para tener derecho a ella. Es decir, es principio sobre la materia, correlativo al de la legalidad del tributo, el de la legalidad de la exención, de lo cual resulta que no puede concebirse la exención sin norma legal que la consagre. Así las cosas, es inconstitucional que el Congreso faculte a un órgano administrativo para reconocer exenciones en casos particulares...'' Sentencia C-341 de 1998. M.P.J.G.H.G...
Aunque los citados pronunciamientos se refieren a la figura de la exención, son igualmente aplicables para todas las técnicas que permiten determinar la base gravable de un tributo, ya que en últimas, la finalidad de ellas, es la misma, la cuantificación precisa de la medida o magnitud a la cual se aplica la tarifa.
Es claro entonces, que el legislador tiene el deber de precisar en relación con las exclusiones u otros fenómenos análogos, de manera directa: los sujetos beneficiarios, los hechos que dan lugar a su ocurrencia y los requisitos que se deben cumplir para alcanzar el citado beneficio.
El análisis de la norma acusada
La norma acusada (artículo 16 de la Ley 633 de 2000), en relación con la exclusión objeto de estudio, determina que: ''...A partir del 1º de enero del año 2001 y por el término de dos (2) años, también estará excluida de renta presuntiva la compra de acciones en sociedades nacionales. Este beneficio no aplicará para la recompra de acciones ni para las transacciones entre vinculados económicos, miembros de un grupo empresarial y beneficiarios reales.
El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se aplicará esta exclusión...''.
De la simple lectura de la norma se puede determinar que el legislador precisó, por una parte, el hecho que da origen a la exclusión, es decir, la compra de acciones en sociedades nacionales, y por otra, estableció los requisitos necesarios para alcanzar el citado beneficio, los cuales consisten en la imposibilidad de aplicarlo para la recompra de acciones, para las transacciones entre vinculados económicos, o entre miembros de un grupo empresarial o beneficiarios reales.
Ahora bien, en relación con los sujetos beneficiarios de la exclusión, la norma establece de manera genérica, como titulares de la misma, a todas aquellas personas que compren acciones en sociedades nacionales.
En la medida en que el legislador ha previsto de manera completa los elementos fundantes de la exclusión, la facultad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional por la norma bajo examen, solo puede tener por objeto la expedición de las normas de carácter operativo para hacer efectivo el cumplimiento de la ley.
La Corte ha sostenido la compatibilidad de la potestad reglamentaria en asuntos tributarios con el principio de legalidad. Ha señalado al respecto que:
''..El hecho de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el P. de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no sólo es legítima sino necesaria para ajustar a las circunstancias reales de la nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador...
... Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho - deber de encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar. Otra cosa es que el acto reglamentario produzca, como debe ser, efectos jurídicos, lo cual es apenas connatural a un Estado de derecho...'' Sentencia C-228 de 1993. M.P.V.N.M...
No obstante, la potestad reglamentaria encuentra claros límites en la ley, de tal manera que no puede modificar o cambiar su contenido esencial. Al respecto ha sostenido el Consejo de Estado:
''... Si bien el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la ley reglamentada en donde encuentra sus límites naturales sin que pueda el P. de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento. En manera alguna la Constitución le otorga al P. de la República la función de ''arreglar la ley'' para modificar, limitar o extender su contenido...'' Consejo de Estado. Sentencia de 15 de Julio de 1994. Expediente. 5393..
La competencia reglamentaria que la norma acusada señala para el Gobierno tiene por objeto la regulación de ''... la forma en que se aplicará la exclusión'', es decir, el legislador le confiere al Gobierno, la función de determinar, no los elementos fundantes de la exclusión sino aquellos elementos accidentales y mutables que requieren la intervención permanente o constante del ejecutivo, pero que no alteran el contenido de la base gravable.
Dado que la facultad de reglamentación contenida en la norma acusada únicamente cobija los elementos accidentales o mutables de la exclusión, y no los elementos fundantes de la misma, es decir, los sujetos beneficiarios, los hechos que dan lugar a su ocurrencia y los requisitos que se deben cumplir para alcanzar el citado beneficio, la misma no resulta contraria a la Constitución y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.
6.3.2.2. La facultad otorgada al Gobierno para prorrogar por dos años más el citado beneficio.
Encuentra la Corte que la posibilidad de que el Gobierno amplíe por dos años el término de aplicación de la exclusión originalmente previsto en la ley resulta contraria a la Constitución, por cuanto por ese medio se transfiere al Ejecutivo una competencia exclusiva del legislador, como quiera que el término de vigencia de un gravamen hace parte de la reserva de ley en materia tributaria.
Tal como está concebida la norma, la exclusión que ella contiene rige para un periodo de dos años. La extensión de dicho período por dos años más se deja a la decisión discrecional del Gobierno, quien, sin embargo, conforme a la Constitución no puede ser revestido de competencia para fijar los elementos de un tributo, salvo cuando la propia Constitución lo permite, como en el caso de los estados de excepción o respecto de las tarifas para tasas y contribuciones conforme al artículo 357 de la Carta.
Por las anteriores consideraciones, habrá de declarase la inexequibilidad de la expresión ''... y tendrá facultad para prorrogar por dos (2) años más dicho beneficio'', del artículo 16 de la Ley 633 de 2000.
Violación del principio de la territorialidad de la ley Tributaria
Normas demandadas: Artículos 29 y 134, en cuanto deroga la frase ''lo anterior no se aplica a los servicios de radio y de televisión'' del literal g numeral 3º del parágrafo 3º del artículo 420 del Estatuto Tributario.
Normas constitucionales que se consideran infringidas : Artículos 4, 9 y 101.
Artículo 29. Impuesto a las ventas para televisión satelital. Adiciónase el numeral 3 del parágrafo 3° del artículo 420 del Estatuto Tributario, con el siguiente literal:
Artículo 134. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase "lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión" del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1° del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4º y 5º; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2° y 3° del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8° de la Ley 122 de 1994; el artículo 27 de la Ley 191 de 1995; los artículos 41 y 149 de la Ley 488 de 1998; la frase "de servicios" a que hace referencia el inciso primero del artículo 2º y los artículos 18 a 27 de la Ley 608 de 2000; artículo 70 de la Ley 617 de 2000.
P.. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el Departamento de S.A., Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el Departamento del Amazonas
7.1. Argumentos del D.
Señala el accionante que los artículos demandados convierten el servicio de televisión satelital recibido en Colombia, y el servicio de radio por conexión o acceso satelital, en servicios gravados con el impuesto sobre las ventas en Colombia sin tener en cuenta que cualquier transmisión satelital que esté por fuera del espacio definido como territorio integrante de Colombia en la Constitución Nacional, se efectúa en territorio extranjero y la ley nacional no puede gravarlo.
Afirma igualmente que el Estado Colombiano no puede gravar una actividad cuyo hecho generador se realiza fuera del territorio colombiano.
7.2.1. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Señala el experto técnico que en lo referente a los cargos formulados contra los artículos 29 y 134 de la ley, no le asiste razón al demandante ya que el legislador se encuentra facultado para determinar los factores de territorialidad bajo los cuales entiende que el servicio se encuentra prestado en el territorio colombiano.
7.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Señala el Ministerio que al haberse derogado el literal g del numeral tercero del artículo 420 del Estatuto tributario, los servicios de radio y televisión satelital no generan impuesto sobre las ventas razón por la cual los cargos planteados carecen
de todo fundamento
7.2.3. Concepto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Señala la DIAN que no le asiste razón al demandante cuando afirma que es inconstitucional el gravar el servicio de radio y televisión cuando éste es prestado fuera del territorio nacional, pues precisamente el legislador a través de la Ley 488 de 1998 categóricamente señaló como generadores del Impuesto sobre las Ventas a aquellos servicios que se prestan por fuera del territorio nacional y cuyo destinatario final esta ubicado en Colombia.

References: artículo 241
 artículo 154
 Artículo 115
 artículo 6
 artículo 154
 artículo 200
 artículo 208
 artículo 154
 artículo 200
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 200
 artículo 208
 Artículo 158
 artículo 80

Artículo 60

Artículo 61
 artículo 31

Artículo 63
 artículo 43
 artículo 43

Artículo 64
 artículo 5

Artículo 67

Artículo 74

Artículo 75

Artículo 103

Artículo 110

Artículo 111
 artículo 11

Artículo 129
 Resolución 

Artículo 133
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 347
 artículo 80
 artículo 110
 artículo 111
 artículo 119
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 169
 artículo 347
 artículo 158
 artículo 2
 artículo 191
 artículo 424
 artículo 5
 artículo 160
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 161
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 178
 artículo 177
 artículo 186
 artículo 161
 artículo 357
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 870
 artículo 357
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 150
 artículo 338
 artículo 215
 artículo 357
 Artículo 357
 artículo 55
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 17
 artículo357
 artículo 357
 artículo 215
 artículo 357

Artículo 27
 artículo 424
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 193
 artículo 4
 artículo 27
 Artículo 101
 Artículo 102
 Resolución 
 artículo 243
 artículo 712
 artículo 22
 artículo 689
 artículo 17
 artículo 4
 artículo 689
 artículo 689
 artículo 83
 Artículo 16

Artículo 16
 artículo 191
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 150
 artículo 26
 artículo 188
 artículo 188
 artículo 338
 artículo 357
 artículo 16
 artículo 420

Artículo 29
 artículo 420

Artículo 134
 artículo 420
 artículo 471
 artículo 473
 artículo 815
 artículo 850
 artículo 8
 artículo 27
 artículo 2
 artículo 70
 artículo 420