Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/742631321
Timestamp: 2020-02-16 20:20:31+00:00

Document:
Ejecutoria num. P./J. 7/2017 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 742631321
Número de Resolución: P./J. 7/2017 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 58, Septiembre de 2018, Tomo I, página 303.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 228/2014. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO, Y EL QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA QUINTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR.SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA EN FAVOR DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SEPARACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA.
SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA EN FAVOR DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SEPARACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 228/2014. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO, Y EL QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA QUINTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR. 20 DE OCTUBRE DE 2016. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: D.Á.T..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veinte de octubre de dos mil dieciséis.
VISTOS, los autos, para resolver la contradicción de tesis 228/2014.
PRIMERO.—Denuncia de la contradicción de tesis. Por escrito presentado el tres de julio de dos mil catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el entonces Ministro presidente de este Máximo Tribunal denunció la posible contradicción de tesis entre las sustentadas entre el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región (en apoyo del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito) y el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región (en apoyo del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito).(1)
SEGUNDO.—Trámite. Por acuerdo de siete de julio de dos mil catorce, el presidente de esta Suprema Corte admitió a trámite la denuncia de que se trata y la registró con el expediente número 228/2014; estimó que, por tratarse de la materia común, la competencia correspondía al Tribunal Pleno; solicitó a los órganos jurisdiccionales contendientes que informaran si los criterios que sustentaron se encontraban vigentes y, en su momento, remitió los autos para su estudio a la ponencia de la M.O.M.S.C. de G.V..(2)
Por acuerdo de catorce de agosto de dos mil catorce, el presidente de esta Suprema Corte emitió auto en el que estableció que el presente expediente quedó debidamente integrado, por lo que ordenó su devolución a la Ministra ponente.(3)
El veintiocho de abril de dos mil quince, se emitió dictamen en el que se solicitó que el presente asunto fuera del conocimiento de la Primera Sala; lo cual fue acordado de manera favorable en proveído de treinta de abril siguiente.(4)
El catorce de mayo de dos mil quince, el presidente de la Primera Sala emitió auto en el que determinó que ésta se avocaba al conocimiento del asunto;(5) no obstante, los Ministros integrantes de dicha S., en sesión de once de junio de dos mil quince, determinaron –a petición de la Ministra ponente– remitir el presente asunto al Tribunal Pleno, por tratarse de un tema en materia común, competencia exclusiva del Pleno de la Suprema Corte.(6)
TERCERO.—Returno del asunto. Por acuerdo de cuatro de enero de dos mil dieciséis, el presidente de esta Suprema Corte ordenó returnar este asunto a la ponencia de la M.N.L.P.H., quien a partir del diez de diciembre de dos mil quince, fue nombrada como Ministra de este Máximo Tribunal.(7)
PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, y 10, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte.
Lo anterior, por tratarse de una denuncia de contradicción de tesis suscitada entre criterios de Tribunales Colegiados de distintos Circuitos, respecto de un tema que corresponde a la materia común, ya que consiste en la interpretación de un precepto de la Ley de Amparo vigente, para cuya resolución se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. Tal consideración tiene apoyo, además, en la tesis de este Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)."(8)
SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, porque fue formulada por el entonces Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, se actualizó el supuesto de legitimación previsto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo.
TERCERO.—Criterios contendientes. El planteamiento sobre el que se sostiene la denuncia de contradicción de tesis, refiere dos posturas antagónicas.
Por una parte, el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región determinó que, en términos de lo dispuesto en la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo vigente, la suplencia de la queja deficiente opera a favor de los miembros de los cuerpos de seguridad pública, cuando el acto reclamado emitido dentro de un procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, versa sobre la separación del cargo, al no haber acreditado las evaluaciones relativas al control de confianza para seguir perteneciendo a dicha corporación; en cambio, el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región adujo que la suplencia de la queja no opera en esos casos.
Hecha esta breve aproximación, se procede a establecer los criterios contendientes, con la precisión de que las ejecutorias que serán analizadas se emitieron bajo la vigencia de la Ley de Amparo que se publicó el dos de abril de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación.
I.C. de la primera postura
Los antecedentes del amparo en revisión 81/2014, cuaderno auxiliar 276/2014, que resolvió el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, en apoyo del Segundo Tribunal en Materia Administrativa del Tercer Circuito,(9) son los siguientes:
El quejoso adujo ser elemento policiaco desde el primero de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, con el nombramiento de agente vial adscrito a la Secretaría de Movilidad del Estado de Jalisco, a quien se le practicaron los exámenes de control de confianza requeridos para conservar el puesto; sin embargo, el veintitrés de septiembre de dos mil trece, se le hizo saber el inicio del procedimiento de separación 046/12, por no aprobar las evaluaciones respectivas, por lo cual, se le citó para la audiencia de pruebas y alegatos correspondiente.
En contra de lo anterior, el quejoso promovió demanda de amparo indirecto, en la que señaló como actos reclamados la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco y el inicio del procedimiento de separación 046/12; asimismo, en ampliación de la demanda, reclamó la resolución de veinticinco de septiembre de dos mil trece, emitida por la Comisión de Honor y Justicia de la Secretaría de Movilidad del Estado de Jalisco, donde se determinó la separación del cargo que ocupaba.
El Juez de Distrito emitió sentencia en la que, en lo que interesa, concedió el amparo solicitado. Dentro de las razones que sustentan el estudio de fondo, el Juez Federal sostuvo que la determinación final emitida en dicho procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, era inconstitucional, dado que se resolvió terminar la relación de trabajo con el quejoso sin darle oportunidad de realizar en forma adecuada su defensa por no informarle cuáles exámenes no aprobó, tampoco el método para su evaluación y no se corrió traslado con los mismos, por lo cual se privó de la oportunidad de desvirtuar la imputación en su contra y, además, porque sólo se le permitió ofrecer pruebas documentales.
Por esos motivos, el Juez de Distrito sostuvo que la resolución definitiva era inconstitucional, porque previo a su emisión no se respetaron las formalidades esenciales del procedimiento en perjuicio de la seguridad jurídica, derechos de audiencia y de defensa. En consecuencia, sostuvo que ante la imposibilidad de ordenar la reincorporación del inconforme en sus labores, otorgó el amparo para que se le pagara la indemnización y demás pagos a los cuales tenía derecho conforme a su puesto.
Inconforme con lo anterior, el quejoso y la autoridad responsable interpusieron recurso de revisión.
El Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, en apoyo del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, confirmó la sentencia recurrida; en dicha ejecutoria, en lo que interesa, estableció lo siguiente:
"... Previo al estudio de los argumentos vertidos, debe señalarse que el presente recurso será analizado a la luz de la figura jurídica de la suplencia de la deficiencia de la queja, en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, en tanto que el juicio de amparo del cual deriva el presente toca fue promovido por el quejoso en favor de quien, dice, se extendió el nombramiento de agente vial, el cual se dio por concluido por parte de la autoridad responsable, en virtud de no haber acreditado las evaluaciones de control de confianza, motivo por el cual, esa relación es de trabajo aun cuando se regule por la legislación administrativa, como distingo de la netamente laboral, según la fracción de referencia.—No podría llegarse a conclusión distinta, pues el legislador en cumplimiento a la reforma del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contiene la obligación del Estado de investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, estimó que el espíritu del Constituyente era proteger a todos los seres humanos, por lo que no era justificable que la figura de la suplencia de la queja aplicara sólo en favor de algunos y no de todos aquellos, quienes se encuentren en idéntica situación, tal es el caso de los pertenecientes a instituciones de seguridad pública, que si bien son servidores públicos al servicio del Estado y sus funciones están reguladas por sus propias leyes y reglamentos, eso no significa que, al reclamar diversas prestaciones laborales, estén sujetos al principio de estricto derecho, pues tienen la necesidad de la suplencia de la queja como cualquier otro trabajador.—En efecto, acorde con el ordinal 79, fracción V, de la Ley de Amparo, la autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios en materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre el empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o el derecho administrativo.—Por su parte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia P./J. 24/95, dispuso: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.—La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui géneris. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito.’.—Es decir, acorde con ese criterio cuando el caso se trate de los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, están excluidos por la fracción XIII, apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa.—En congruencia con lo anterior, la suplencia establecida en la citada fracción aplica en favor de los policías integrantes de los cuerpos de seguridad pública, pues la relación Estado-empleado existente con aquéllos es de carácter administrativo.—No obsta para arribar a la anterior determinación, lo dispuesto en la jurisprudencia 2a./J. 53/2008, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual establece: ‘SUPLENCIA DE LA QUEJA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN IV, DE LA LEY DE AMPARO. NO OPERA TRATÁNDOSE DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, YA QUE SU RELACIÓN CON EL ESTADO ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.—La citada norma establece que las autoridades que conozcan del juicio de garantías en materia laboral deberán suplir la queja deficiente en los conceptos de violación de la demanda y en los agravios, a favor del trabajador. En congruencia con lo anterior y tomando en consideración que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 24/95, de rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», sostuvo que la relación Estado-empleado en el caso de los militares, marinos, cuerpos de seguridad pública y personal del servicio exterior es de naturaleza administrativa, se concluye que la suplencia prevista en la citada fracción no opera tratándose de los miembros de los cuerpos de seguridad pública, pues aun cuando el acto reclamado emana de un tribunal burocrático, el vínculo existente entre aquéllos y el Estado no es de carácter laboral sino administrativo.’.—Pues tal criterio interpreta la Ley de Amparo abrogada por la señalada inicialmente, donde precisamente no se hacía extensivo el beneficio de la suplencia de la queja en favor del trabajador, cuando la relación entre empleador y empleado está regulada por el derecho administrativo. ..."(10)
De esta ejecutoria derivó la tesis (III Región)4o.41 A (10a.), emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, que dice:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA EN FAVOR DE LOS INTEGRANTES DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA CUANDO IMPUGNAN EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE CESE O LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA RECAÍDA A ÉSTE, YA QUE SU RELACIÓN CON EL ESTADO ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). La citada norma establece que la autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios en materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre el empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o el administrativo. Por su parte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 24/95, de rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’, sostuvo que los militares, marinos, cuerpos de seguridad pública y personal del servicio exterior, están excluidos por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, por lo que la relación que guardan con el Estado es de naturaleza administrativa. En congruencia con lo anterior, la suplencia establecida en la citada fracción aplica en favor de los integrantes de los cuerpos de seguridad pública cuando impugnan el inicio del procedimiento de cese o la resolución definitiva recaída a éste, pues la relación Estado-empleado existente es de carácter administrativo. No obsta para arribar a la anterior determinación, la jurisprudencia 2a./J. 53/2008, de la Segunda Sala del Alto Tribunal, de rubro: ‘SUPLENCIA DE LA QUEJA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN IV, DE LA LEY DE AMPARO. NO OPERA TRATÁNDOSE DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, YA QUE SU RELACIÓN CON EL ESTADO ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’, pues tal criterio interpreta la Ley de Amparo abrogada por la señalada inicialmente, donde precisamente no se hacía extensivo el beneficio de la suplencia de la queja en favor del trabajador, cuando la relación estaba regulada por el derecho administrativo."(11)
Criterio de la segunda postura
Los antecedentes del amparo en revisión 56/2014, cuaderno auxiliar 283/2014,(12) que resolvió el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, en auxilio del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, son los siguientes:
El quejoso adujo ser comandante de Unidad Preventiva y Tránsito Municipal adscrito a la Dirección de Seguridad Pública del Municipio de San Juan Río Colorado, Sonora. Al no haber aprobado los exámenes de control y confianza, relativos a los requisitos de ingreso y permanencia, la Comisión de Honor, Justicia y Promoción de dicho Municipio, mediante resolución de veinticuatro de junio de dos mil trece, determinó separarlo del cargo.
Contra esta determinación promovió juicio de amparo indirecto; el Juez de Distrito sobreseyó en el juicio, al considerar que el amparo era improcedente en términos de la causal de improcedencia prevista en la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo vigente. Lo anterior, pues consideró que, previo a promover el juicio de amparo, debió agotarse el recurso de inconformidad previsto en la Ley de Seguridad Pública del Estado de Sonora o, en su caso, intentar directamente el juicio contencioso administrativo ante el tribunal estatal.
Inconforme con lo anterior, el quejoso interpuso recurso de revisión. El Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, en auxilio del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, confirmó la sentencia recurrida; en dicha ejecutoria, en lo que ahora interesa, estableció lo siguiente:
"... SEXTO.—Previo al estudio de los agravios, debe precisarse que, en la especie, no opera la suplencia dela queja deficiente a que se refiere la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo, en razón de que el acto reclamado es de naturaleza administrativa y no laboral.—Para demostrar lo anterior, es conveniente señalar, primeramente, que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 11/94, determinó, entre otras cuestiones, que las relaciones entre los empleados de los cuerpos de seguridad pública y el gobierno de los Estados y Municipios, así como la de dichos empleados y los poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal, es de carácter administrativo, ya que se encuentran excluidos de la determinación jurídica que considera a la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón.—De las consideraciones relativas derivó la siguiente jurisprudencia: ‘Novena Época. Registro «digital»: 200322. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de 1995, materia administrativa, tesis P./J. 24/95, página 43.—POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.—La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui géneris. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito.’.—En el presente caso, el quejoso acudió al juicio de amparo reclamando la resolución dictada el veinticuatro de junio de dos mil trece, por la Comisión de Honor, Justicia y Promoción del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, Sonora, mediante la cual, dicha autoridad determinó su separación del cargo de comandante de Unidad Preventiva y Tránsito Municipal adscrito a la Dirección de Seguridad Pública de ese Municipio, por no cumplir con uno de los requisitos de permanencia, al no haber aprobado el proceso de control y confianza.—Ahora bien, atendiendo a la circunstancia de que el quejoso era integrante de un cuerpo de seguridad pública municipal, así como al criterio sustentado por el Pleno del Alto Tribunal Constitucional, previamente mencionado, debe concluirse que la relación jurídica que guarda con el Estado de Sonora, es de carácter administrativo, pues por disposición expresa del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes, como acontece en la especie en que esa relación se encuentra regulada por la Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora y la Ley de Seguridad Pública para esa entidad federativa, en cuyos artículos 5o. y 122, respectivamente, se prevé lo siguiente: Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora: ‘Artículo 5o. Son trabajadores de confianza: ... II. Al servicio de los Municipios: El secretario del Ayuntamiento, el oficial mayor, el tesorero municipal, el contador o contralor, cajeros, recaudadores e inspectores; jefes, subjefes, directores y subdirectores de dependencias o departamentos; alcaides y personal de vigilancia de las cárceles municipales; secretario particular y ayudantes del presidente Municipal y todos los miembros de los servicios policiacos y de tránsito.’.—De igual forma, la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Sonora: ‘Artículo 122. Las relaciones jurídicas entre las instituciones policiales y sus integrantes, de conformidad a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se regirán por la presente ley y demás disposiciones legales aplicables.—Todos los servidores públicos de las instituciones policiales del Estado y los Municipios que no pertenezcan a la carrera policial, en los términos de la fracción IV del artículo 5o. de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora, se considerarán trabajadores de confianza, en virtud de la confidencialidad y secrecía de las actividades de sus centros de trabajo. Los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminados en cualquier momento, de conformidad con las disposiciones aplicables, y en caso de que no acrediten las evaluaciones de control de confianza.’.—Como se aprecia, el artículo 5o., fracción II, de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora, contempla a todos los miembros del servicio policiaco y de tránsito como empleados de confianza, y el artículo 122 de la Ley de Seguridad Pública para esa entidad federativa, establece que las relaciones jurídicas entre las instituciones policiales y sus integrantes se regirán por esa ley y por las demás disposiciones legales aplicables conforme a lo dispuesto por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, lo que corrobora que la relación jurídica que existe entre los integrantes de las instituciones policiales y de tránsito con el Estado de Sonora, es de naturaleza administrativa y no laboral.—Por lo que se refiere a la suplencia de la queja, de igual forma, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 105/2008, señaló que para establecer cuándo opera en favor del trabajador, en términos de la fracción VI del artículo 76 Bis de la anterior Ley de Amparo, deben tomarse en cuenta dos elementos específicos, a saber, la calidad del sujeto que interviene como parte en el juicio de amparo y la naturaleza jurídica del acto reclamado, la cual se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto.—En relación a este último aspecto, señaló que no importa el origen del acto reclamado, esto es, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo o de una ley o reglamento, pero debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos, como son las garantías mínimas de seguridad social previstas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.—La jurisprudencia en cita es del siguiente tenor: ‘Novena Época. Registro «digital»: 168545. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, materias constitucional y laboral, tesis P./J. 105/2008, página 63.—SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—Al establecer el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo las hipótesis en que se aplica la suplencia de la queja deficiente en cada una de las materias en las que procede el juicio de amparo, precisa que en materia de trabajo dicha suplencia sólo opera a favor del trabajador. Así, para establecer cuándo en un juicio de amparo en esta materia debe suplirse la queja deficiente de los planteamientos formulados en los conceptos de violación de la demanda de amparo, o bien, de los agravios expresados en el recurso correspondiente, debe atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: 1) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, 2) a la naturaleza jurídica del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. De esta manera, para que el órgano de control constitucional esté obligado a aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, sin importar el origen del acto reclamado, es decir, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo, de una ley o de un reglamento, por lo que si en el caso, un trabajador impugna un acto que afecta un bien jurídico o interés fundamental consagrado en su favor por las normas constitucionales, como lo son las garantías mínimas de seguridad social previstas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, debe concluirse que procede suplir la deficiencia de la queja.’.—En ese sentido, tomando en cuenta que la relación jurídica existente entre el quejoso y el Estado de Sonora es de carácter administrativo, y que en la especie, el acto reclamado no guarda relación con alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal, pues se trata de la separación del cargo por no reunir los requisitos de permanencia, cuyo sustento se ubica en la fracción XIII del citado precepto constitucional, es inconcuso que no opera la suplencia de la queja en términos de la fracción V del artículo 79 de la Ley de A. en vigor, que establece: ‘Artículo 79. La autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, en los casos siguientes: ... V. En materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el derecho administrativo; ...’.—Es así, pues aun cuando la disposición normativa transcrita señala que en materia laboral debe suplirse la deficiencia de la queja en favor del trabajador, independientemente de que la relación existente entre el empleador y empleado se encuentre regulada por el derecho laboral o administrativo, en el caso, aun cuando el vínculo jurídico que existe entre los miembros de los cuerpos policiales y el Estado de Sonora se rige por normas administrativas, no es factible ubicar al acto reclamado como un conflicto obrero patronal.—Lo anterior, pues no guarda relación con alguno de los derechos relativos a la protección al salario o derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, dentro de los que se incluyen, seguros de enfermedades, riesgos de trabajos, jubilación, retiro, entre otros, o de las prestaciones a que tiene derecho en términos del artículo 123 constitucional y de las leyes administrativas que rigen su relación jurídica con el Estado, sino que deriva de un procedimiento administrativo que culminó con la separación del cargo por no reunir los requisitos de permanencia en el mismo, el cual no participa de la naturaleza laboral, sino administrativa, al tratarse de una medida prevista en la fracción XIII del precepto constitucional en cita, relacionada con la carencia del derecho a la estabilidad y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo.—Es aplicable al caso, por las razones que la sustentan, la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de siguiente contenido: Octava Época. Registro «digital»: 206053. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Primera Parte-1, enero-junio de 1988, materia administrativa, tesis (sic), página 43. ‘POLICÍAS, COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA BAJA DEL SERVICIO DE LOS. CORRESPONDE AL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.—La relación Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón «sui géneris». Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos, a saber los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal de servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía preventiva del Distrito Federal constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional y por el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con la administración pública sigue siendo de naturaleza administrativa y se rige por las normas, también administrativas, de la ley y reglamentos que les corresponden y que, por lo tanto, el acto de baja del servicio no es acto de particular sino de una autoridad, razones por las cuales el Juez de Distrito que debe conocer del juicio del amparo que se promueva contra dichos actos es el Juez de Distrito en Materia Administrativa, y no el de materia laboral.’ ..."(13)
De lo anterior derivó la tesis (V Región)5o.21 A (10a.), sustentada por el Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, que dice:
"CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. NO OPERA A FAVOR DE SUS MIEMBROS LA SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO, CUANDO EL ACTO RECLAMADO VERSA SOBRE SU SEPARACIÓN DEL CARGO, POR NO REUNIR LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA EN ÉSTE (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). Aun cuando la citada disposición señala que, en materia laboral, debe suplirse la deficiencia de la queja en favor del trabajador, independientemente de que la relación habida entre empleador y empleado se encuentre regida por el derecho laboral o el administrativo, tratándose de los miembros de los cuerpos de seguridad pública, no procede dicha suplencia cuando el acto reclamado no guarda relación con alguno de los derechos relativos a la protección del salario o derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, dentro de los que se incluyen, seguros de enfermedades, riesgos de trabajo, jubilación, retiro, entre otros, o de las prestaciones a que tienen derecho en términos del artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que versa sobre la separación del cargo por no reunir los requisitos de permanencia en éste, en razón de que el procedimiento del que deriva esa decisión no participa de la naturaleza laboral, al ser una medida prevista en la fracción XIII del artículo y apartado mencionados, relacionada con la carencia del derecho a la estabilidad y de la inmutabilidad de toda condición o permanencia en el cargo."(14)
Bajo este panorama fáctico y analizado el punto específico sobre el cual se pronunció cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se considera que la contradicción de criterios denunciada sí existe, tal como se demostrará en el considerando siguiente.
CUARTO.—Existencia de la contradicción de tesis. La doctrina jurisprudencial de esta Suprema Corte ha considerado que la contradicción de tesis se actualiza, entre otros casos, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito adoptan criterios discrepantes sobre un mismo punto de derecho con independencia de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales.(15)
Para ello, es necesario que los órganos jurisdiccionales contendientes hayan examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales y llegado a conclusiones encontradas respecto de la solución de la controversia planteada.(16)
A partir de lo anterior, este Tribunal Pleno considera que, respecto de una hipótesis jurídica determinada, los Tribunales Colegiados de Circuito llegaron a conclusiones diferentes, debido a que, al tomar en cuenta el contenido normativo del artículo 79, fracción V, de la Ley de A., se enfrentaron a un similar problema jurídico; es decir, dilucidar si la suplencia de la queja que establece la fracción y precepto legal citados, opera en favor de los miembros de los cuerpos de seguridad pública cuando se esté en presencia de un procedimiento administrativo de separación por incumplir con los requisitos de ingreso y permanencia.
El Tribunal Colegiado de Circuito de la primera postura, al analizar el caso en que un miembro de los cuerpos de seguridad pública fue separado del cargo en un procedimiento administrativo de tal naturaleza, determinó que en ese supuesto operaba la suplencia de la queja prevista en la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo; en cambio, el Tribunal Colegiado de Circuito de la segunda postura, al analizar un asunto similar, estableció que no se debía suplir la deficiencia de la queja al quejoso.
Ello corrobora que los Tribunales Colegiados contendientes resolvieron el mismo problema jurídico en sentidos divergentes, pues mientras el órgano jurisdiccional de la primera postura sostuvo que sí debía suplirse la deficiencia de la queja, ya que el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo vigente así lo autoriza, dada la naturaleza administrativa de la relación que se tiene con el trabajador; el de la segunda postura sostuvo que no había lugar a suplirla, debido a que los integrantes de los cuerpos de seguridad pública tienen una regulación especial de naturaleza administrativa, que los ubica en un plano de excepción y que, en consecuencia, no opera dicha suplencia.
En función de lo anterior, este Tribunal Pleno considera que, en el caso, sí existe la contradicción de tesis denunciada.
QUINTO.—Criterio que debe prevalecer. Una vez precisada la existencia de la contradicción de tesis, este Tribunal Pleno procede a delimitar el punto de su materia, para establecer el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.
El problema jurídico a resolver consiste en determinar si en un procedimiento administrativo de separación por incumplir con los requisitos de ingreso y permanencia ¿procede la suplencia de la queja prevista en la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo, en favor de los miembros de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando su relación con el Estado sea de naturaleza administrativa y se rijan por sus propias leyes?
Para responder a esta interrogante y con el propósito de mantener un orden metodológico adecuado, este Tribunal Pleno expondrá brevemente el concepto y evolución histórica de (i) la suplencia de la queja; después se pronunciará sobre (ii) el derecho del trabajo y el régimen especial al que están sometidos los cuerpos de seguridad pública; para finalmente (iii) dar respuesta al problema jurídico planteado.
La suplencia de la queja deficiente, como un principio que informa a las sentencias dictadas en el juicio de amparo, se regulóen el segundo párrafo de la fracción II del artículo 107 de la Constitución de 1917. Originalmente se estableció con un ámbito reducido de eficacia, circunscrito únicamente al campo penal. Señalaba dicho precepto que "La Suprema Corte ... podrá suplir la deficiencia de la queja en un juicio penal, cuando encuentre que ha habido en contra del quejoso una violación manifiesta de la ley, que lo ha dejado sin defensa, o que se le ha juzgado por una ley que no es exactamente aplicable al caso, y que sólo por torpeza no se ha combatido debidamente la violación."
Con el tiempo y tras sucesivas reformas constitucionales (1951, 1962, 1974 y 1986), los alcances del principio se han dotado de mayor contenido, dejándose en manos del legislador ordinario la determinación del ámbito de eficacia de la suplencia de la queja. En efecto, actualmente el segundo párrafo de la fracción II del artículo 107 de la Constitución General establece que "En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria."
Sobre el origen de la suplencia de la queja –aunque la doctrina no es unánime en ello–, tenemos que en la Ley de Amparo de 1936 se estableció, en su artículo 79, la facultad de los Jueces de suplir el error en la cita del derecho violado, pero sin cambiar los hechos o conceptos de violación expuestos en la demanda, y mantuvo el principio de estricto derecho respecto de los juicios de amparo promovidos contra autoridades judiciales del orden civil por inexacta aplicación de la ley, reiterando el mandato de ajustar la sentencia a los términos de la demanda, sin suplir o ampliar nada de ella.
En la reforma del 19 de febrero de 1951, la [abrogada] Ley de Amparo contempló –de manera expresa– la suplencia de la deficiencia de la queja, pues en el artículo 76 se adicionó lo siguiente: "Podrá suplirse la deficiencia de la queja, cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia. Podrá también suplirse la deficiencia de la queja en materia penal y la de la parte obrera en materia del trabajo, cuando se encuentre que ha habido en contra del agraviado una violación manifiesta de la ley que lo ha dejado sin defensa, y en materia penal, además, cuando se le haya juzgado por una ley que no es exactamente aplicable al caso."(17)
El texto anterior fue interpretado por los órganos del Poder Judicial de la Federación como una facultad discrecional, esto es, que quedaba a discreción del criterio del juzgador de amparo; sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que el término "podrá" del segundo párrafo del artículo 76 de la entonces Ley de Amparo, no indicaba una facultad discrecional, sino implicaba una obligación que debería asumir el juzgador.(18)
El 4 de febrero de 1963 se reformó la Ley de Amparo para agregar, entre otros supuestos, lo relativo a la suplencia de la queja en materia agraria; de igual forma, el 20 de mayo de 1986, se publicó la adición del artículo 76 Bis en la que, finalmente, se reguló con carácter de obligatoria, la suplencia de la queja en los juicios de amparo, estableciendo un catálogo de supuestos bajo los cuales operaba dicha institución procesal.(19)
En la Ley de Amparo publicada en el Diario Oficial de la Federación de 2 de abril de 2013, se previó, de igual manera, el principio constitucional de suplencia de la queja, como una institución de capital importancia dentro de nuestro sistema jurídico, con el fin de impedir la denegación de justicia por razones de carácter meramente técnico-jurídicos; al respecto, en la fracción V del artículo 79 de dicha ley, se instituyó dicha figura a favor de los trabajadores, con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el derecho administrativo.
Este esbozo, aunque breve, permite a este Tribunal Pleno establecer que la suplencia de la queja deficiente, desde sus orígenes, posee una significación primordial en el amparo mexicano y su evolución marca una clara tendencia a ampliar cada vez más su ámbito de aplicación. A través de ella, los órganos jurisdiccionales tienen la obligación de suplir las omisiones o irregularidades de la demanda de amparo o de los agravios expuestos en los recursos respectivos; implica, en sentido estricto, el deber del Juez constitucional de examinar cuestiones no propuestas en el escrito de demanda, con la finalidad de beneficiar al quejoso en caso de que el análisis le resulte favorable.(20)
Ahora bien, como se dijo, en en el artículo 79 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, se regularon diversos supuestos en los cuales la autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de la queja. Dicho numeral establece lo siguiente:
La fracción V del precepto transcrito pone de manifiesto que en la vigente Ley de Amparo, el legislador amplió el ámbito de protección de la suplencia de la queja, al establecer que, en materia laboral, operará en favor del trabajador con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el derecho administrativo, lo cual significa que este precepto tiene en su núcleo la prevalencia de los derechos laborales, consagrados y protegidos en los apartados "A" y "B" del artículo 123 constitucional.
Este Tribunal Pleno, al interpretar el artículo 76 Bis de la abrogada Ley de Amparo, determinó que para establecer cuándo en un juicio de amparo en materia laboral debe suplirse la queja deficiente, debía atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: a) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, b) a la naturaleza jurídica del acto reclamado, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. Por tal motivo, se sostuvo, para que surja la obligación de aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, sin importar el origen del acto reclamado.(21)
Una interpretación funcional y coherente con el fin y evolución que ha tenido la suplencia de la queja en el sistema jurídico mexicano, permite a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación establecer que la razón que inspira la obligación del órgano de amparo para suplir la deficiencia de la queja en favor del trabajador, en términos de la fracción V del artículo 79 de la actual Ley de Amparo, está encaminada a proteger derechos de índole laborales, pues ello constituye una acción positiva del legislador, con el objeto de compensar la situación desventajosa en la que históricamente se ha encontrado la clase trabajadora frente a la patronal. Es decir, la porción normativa analizada tiene en su locus la salvaguarda, protección y prevalencia de los derechos laborales consagrados en el artículo 123 constitucional, sin importar la forma en cómo se haya generado la relación de trabajo, ni de quién se constituya como la parte patronal (si el Estado o particulares), mucho menos el origen del acto reclamado.
El derecho del trabajo y el régimen especial al que están sometidos los cuerpos de seguridad pública
En la búsqueda de la respuesta a la interrogante que plantea el problema jurídico al que se enfrenta este Tribunal Pleno, se estima conveniente tener en cuenta el régimen especial al que se encuentran sometidos los miembros de los cuerpos de seguridad pública y los procedimientos bajo los cuales se puede culminar con la baja o cese del servicio.
En el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establecen las bases que rigen el derecho del trabajo, en el cual se regulan las relaciones entre particulares referente a todo tipo de contrato laboral (apartado A), así como las que se dan entre el Estado y los servidores públicos (apartado B); a este último se le reconoce como derecho laboral burocrático.(22)
El primero de ellos surge con motivo de un contrato celebrado entre particulares, mientras que el segundo de los sistemas enunciados se origina en virtud de un acto administrativo, mediante el cual se nombra al servidor público. En el primero, los procedimientos laborales se rigen por la Ley Federal del Trabajo y, en el segundo, por las leyes burocráticas respectivas, aunque en algunos casos aquélla es supletoria de ésta.
A pesar de la existencia de estos dos sistemas, hay servidores públicos que, siendo parte del régimen constitucional previsto en el apartado B, se rigen por lo dispuesto en leyes especiales (es aquí donde se sitúa el problema jurídico de esta contradicción de tesis); tal es el caso de aquellos a los que se refiere la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.
Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. ...
La relación entre el Estado y los servidores públicos que se rigen por leyes especiales, es decir, los Ministerios Públicos, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, se regula a través de un régimen jurídico administrativo especializado; la razón de ello atiende a la naturaleza de las funciones específicas –de seguridad pública nacional– que realizan. Se basa en una jerarquía de poder, donde el órgano jerárquicamente superior impone mandatos sobre los órganos inferiores y la relación entre todos ellos es de carácter público, perteneciente al ramo administrativo, pues quien da las órdenes y quien las cumple, no debe perseguir un interés privado propio, sino el interés público.
Respecto a este régimen especial, dejando de lado los procedimientos laborales ordinario y burocrático,(23) cabe distinguir dos tipos de procedimientos bajo los cuales se puede llegar a la separación del cargo: a) el procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, el que podría eventualmente llevar a la separación del servicio por imposibilidad para continuar en él; y, b) el procedimiento administrativo como causa de responsabilidad que amerite la imposición de una sanción administrativa.
En el procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia (caso que analizaron los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes), la terminación del servicio con alguna de estas instituciones se decreta por incumplir con los requisitos de permanencia previstos en las leyes respectivas; esto es, el servidor público incumple con los presupuestos legales que garantizan a la sociedad el cumplimiento eficaz de las funciones de seguridad pública; en este procedimiento se regulan aspectos relativos a la relación entre el servidor público y la dependencia en la que labora, así como a los derechos y obligaciones de éstos.
En cambio, en el procedimiento administrativo como causa de responsabilidad (conocido como derecho administrativo sancionador), la separación del servicio podría decretarse por considerar que el miembro del servicio incurrió en alguna causa de responsabilidad administrativa, es decir, como consecuencia de un procedimiento disciplinario por la conducta positiva u omisiva desplegada por dicho servidor público en el ejercicio de sus funciones; en este último caso, el objetivo principal es verificar si el acto u omisión atribuido al servidor público afecta los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen a la función pública.
Esto es, la separación del servicio por incumplir con los requisitos de ingreso y permanencia es muy distinta a la imposición de una sanción derivada de un procedimiento de responsabilidad administrativa.
Por ejemplo, la falta de aprobación del proceso de evaluación de control de confianza, que da lugar a la ausencia del perfil físico, médico y ético del servidor público, no puede ser considerada como infracción que deba dar lugar a la imposición de una sanción administrativa, por haber incurrido en causa de responsabilidad; en este caso, al no aprobar los exámenes de control de confianza, la terminación del servicio se decreta por incumplir con los requisitos de permanencia previstos en las leyes respectivas, sobre la base de aspectos relativos a la relación entre el servidor público y la dependencia en la que labora; mas no por haber incurrido en una causa de responsabilidad administrativa.
Es por tal situación que cuando un miembro de alguna institución de seguridad pública no cumple con el requisito de aprobar las evaluaciones a las que es sometido, éste podrá ser separado de su cargo, previo desahogo del procedimiento previsto en la ley respectiva, pero ello no constituye responsabilidad alguna para dicho funcionario, toda vez que no se le imputa conducta irregular, esto es, no se le está sancionando por haber cometido alguna infracción a las obligaciones que le impone la ley; sino que es separado de su cargo por no reunir los requisitos de permanencia requeridos en la institución respectiva (de seguridad pública), para prestar el servicio que le es requerido de manera satisfactoria.
En conclusión, en el procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia se dirimen temas relativos a la relación que surge entre el Estado como patrón y el servidor público como empleado; y en el procedimiento de responsabilidad administrativa se analiza si la conducta de un servidor público en el ejercicio de sus funciones afectó o no, los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen a la función pública.
La diferencia destacada en este apartado ha sido asumida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 147/2009, que dice:
"REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE DECLAREN LA NULIDAD DE RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA VIGENTE HASTA EL 29 DE MAYO DE 2009.—El artículo 63, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece la procedencia del recurso de revisión fiscal cuando se impugne una resolución dictada en materia de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por su parte la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 150/2005, de rubro: ‘REVISIÓN FISCAL. PROCEDE CONTRA LAS SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE DECLAREN LA NULIDAD DE RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DICTADAS EN TÉRMINOS DE UNA NORMA FEDERAL DIVERSA A LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.’, sostuvo que el recurso de revisión procede contra las sentencias de las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad de las resoluciones administrativas en materia de responsabilidades de los servidores públicos; sin embargo, tal recurso es improcedente tratándose de aquellas sentencias cuando la resolución primigenia en ellas combatida fue dictada por el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República en el procedimiento administrativo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de dicha institución (abrogada), toda vez que la separación del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal que ahí se decreta, por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia previstos en el artículo 32 del ordenamiento últimamentecitado, no puede considerarse como derivada de responsabilidades administrativas que ameriten la imposición de una sanción, como puede ser la de remoción, sino que se establece que el incumplimiento de requisitos de permanencia conlleva precisamente la separación del servicio por imposibilidad para continuar en él, dado que la persona respectiva no cumple con los presupuestos legales que garanticen a la sociedad el cumplimiento eficaz de las funciones de procuración de justicia."(24)
Acotado lo anterior, procede resolver el problema jurídico de esta contradicción de tesis.
Como se dijo, consiste en determinar si en un procedimiento administrativo de separación por incumplir con los requisitos de ingreso y permanencia ¿procede la suplencia de la queja prevista en la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo, en favor de los miembros de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando su relación con el Estado sea de naturaleza administrativa y se rijan por sus propias leyes?
Este Tribunal Pleno considera que la respuesta a esta interrogante debe contestarse en sentido afirmativo, puesto que la porción normativa analizada establece que la suplencia de la queja en materia laboral operará, en favor de los trabajadores, aun cuando su relación sea de carácter administrativo, lo cual significa que dicha institución se estableció en favor de todos, independientemente de la naturaleza de la relación que los rige, ni de quién se constituya como la parte patronal: Estado o particulares.
Además, porque en el procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, como se demostró en el apartado que antecede, se pueden ver afectados algunos de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal, en favor de un servidor público que si bien se ubica dentro de una regulación especial, es un sujeto que forma parte del régimen laboral previsto en el apartado B del citado precepto constitucional. En efecto, el acto relativo a la separación por incumplir con los requisitos de ingreso y permanencia, tiene en su núcleo la valoración del desempeño del trabajo del servidor público, supuesto que guarda similitud con la materia laboral, pues se refiere al desempeño del servidor público, en su carácter de trabajador al servicio del Estado.
En consecuencia, el supuesto normativo a que se refiere la fracción V del artículo 79 de la Ley de Amparo, se cumple tratándose de los miembros de las instituciones de seguridad pública, puesto que la Constitución Federal los reconoce expresamente como sujetos al servicio del Estado, en tanto que la protección de sus derechos, así como sus limitaciones, se encuentran reguladas en el artículo 123 de la Norma Fundamental.
Ciertamente, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce expresamente a los miembros de las instituciones de seguridad pública como sujetos al servicio del Estado, este último en la función de patrón, estableciendo una serie de derechos de índole laboral, como el derecho a recibir una indemnización frente el despido injustificado y el derecho a la seguridad social. De ahí que se concluya que, tratándose de los elementos de las instituciones de seguridad pública y al verse éstos involucrados en un procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, evidentemente se actualiza la condición del artículo 79, fracción V, de la Ley de A., puesto que es la propia N.F. la que reconoce a los miembros de las instituciones de seguridad pública como sujetos al servicio del Estado.
No se deja de advertir que este Tribunal Pleno ya ha reconocido que este tipo de sujetos se encuentran en un régimen especial en relación con sus derechos laborales, pues se ha dicho que, tratándose de los cuerpos de seguridad pública, la relación entre sus miembros y el Estado tiene una naturaleza administrativa, lo cual ha permitido establecer un ámbito de tutela excepcional de sus derechos para dar lugar a un eficiente desempeño del servicio de seguridad pública;(25) sin embargo, debe decirse que este régimen excepcional no constituye un obstáculo para sostener que la suplencia de queja opera en favor de esta clase de sujetos.
Lo anterior, porque el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo precisa que este beneficio operará con independencia de que la relación entre empleador y empleado se regule por el derecho laboral o por el derecho administrativo, precisión que debe interpretarse como una extensión del ámbito de tutela de este principio constitucional (la suplencia de la queja), lo que refleja que la intención del legislador fue beneficiar a todos los sujetos a los que rige el artículo 123 constitucional, con independencia de la naturaleza de su relación, lo cual no constituye un elemento relevante respecto del núcleo de protección que establece dicha institución.
En efecto, ha quedado establecido que la suplencia de la queja es una figura que busca superar la desigualdad que impera entre las partes en cierto tipo de procedimientos, con el fin de permitir ubicarlos en un mismo plano de igualdad material frente a la actividad jurisdiccional, a efecto de salvaguardar el derecho de acceso a la justicia, aspecto que cobra una especial relevancia en materia laboral, pues además de que ello es acorde con la evolución histórica que en relación con esta materia ha tenido la suplencia de la queja, resulta innegable que uno de los ejes fundamentales en la promulgación de la Constitución Federal de 1917, fue precisamente el reconocimiento de los derechos sociales y la protección de la clase trabajadora.
Luego, si con esta institución se pretende salvaguardar los derechos de la clase trabajadora, posicionándolos en un plano de igualdad material frente al ejercicio de la labor jurisdiccional, es claro que dicha razón se surte igualmente respecto de los miembros de las instituciones de seguridad pública, pues, de igual forma, se encuentran en una relación de subordinación donde la parte patronal, en principio, encuentra mayores facilidades para hacer valer sus pretensiones en juicio, máxime cuando en el caso se trata del propio Estado; de ahí que no habría una razón que justificara establecer este beneficio para ciertos trabajadores, y para otros no.
Cierto que la tendencia ha sido regular esas relaciones especiales bajo la óptica del derecho administrativo; sin embargo, esta tendencia también se basa en la idea de que la clase trabajadora, aunque esté al servicio del Estado, se encuentra en un estado de vulnerabilidad frente a su empleador y, por ende, merece la protección especial que confiere, en el amparo, la institución de la suplencia de la queja.
En función de lo expresado, este Tribunal Pleno concluye que en un procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, la suplencia de la queja opera para los trabajadores con independencia de la naturaleza administrativa de su relación laboral, lo cual incluye desde luego a los miembros de las instituciones de seguridad pública, pues en el artículo 79, fracción V, de Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, el legislador no hizo distinción entre categorías, por lo contrario, colocó en un mismo plano de protección tanto a los sujetos que se rigen por el derecho administrativo, como los que lo hacen por el derecho laboral.
Conclusión a la que se suma el hecho de que es precisamente en el procedimiento administrativo de separación por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, donde eventualmente podrían verse afectados los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal, en favor de un servidor público que, aunque con una regulación especial, no deja de formar parte del régimen constitucional previsto en el apartado B del citado precepto constitucional.
Por lo anterior, con fundamento en los artículos 215, 216 y 218 de la Ley de Amparo, el criterio que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, es el siguiente:
SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA EN FAVOR DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SEPARACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA. El precepto referido establece que la autoridad que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios en materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el derecho administrativo; mandato que debe interpretarse como una ampliación del ámbito de tutela de esta institución en favor de todos los trabajadores, con independencia de la naturaleza de su relación con la parte patronal, lo cual incluye a los miembros de los cuerpos de seguridad pública, por ser personas al servicio del Estado. Así, esta interpretación resulta acorde con el núcleo de protección de la figura de la suplencia de la queja deficiente, pues si lo que con ella se pretende es salvaguardar los derechos de la clase trabajadora, posicionándolos en un plano de igualdad material frente al ejercicio de la labor jurisdiccional, es claro que dicha razón se surte igualmente tratándose de los miembros de las instituciones de seguridad pública, pues en este caso también se encuentran en una relación de subordinación donde la parte patronal, en principio, encuentra mayores facilidades para hacer valer sus pretensiones en juicio, máxime cuando, como en el caso, se trata del propio Estado.
Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
—Sí existe la contradicción de tesis a que este expediente se refiere, en términos del considerando cuarto de esta resolución.
—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sostenido por este Tribunal Pleno, en términos de la tesis redactada en el considerando quinto del presente fallo.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros Luna Ramos, F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., L.P. y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo al criterio que debe prevalecer. El Ministro M.M.I. votó en contra.
Fojas 2 a 4 del expediente de contradicción de tesis 228/2014.
I., fojas 7 a 11.
I., foja 156 vuelta
I., foja170.
I., foja 171.
I., foja 185.
I., foja 207.
Tesis P. I/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, página 9, registro digital: 2000331.
Fojas 34 a 65 del expediente de contradicción de tesis.
Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 7, T.I., junio de 2014, materia común, página 1890, registro digital: 2006852 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 27 de junio de 2014 a las 9:30 horas».
Fojas 73 a 114 del expediente de contradicción de tesis.
Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 8, T.I., julio de 2014, materia común, página 1121, registro digital: 2006912 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de julio de 2014 a las 8:05 horas».
Afirmación que tiene sustento en la jurisprudencia P./J. 72/2010, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 7 del Tomo XXXII, agosto de 2010, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, número de registro digital: 164120, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."
Ver publicación del lunes 19 de febrero de 1951, en el Diario Oficial, Tomo CLXXXIV, Núm. 41. Énfasis añadido.
Véase el contenido que informa la tesis aislada del Pleno de esta Suprema Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen CV, Primera Parte, materia común, página 121, registro digital: 818173, de rubro: "SUPLENCIA DE LA QUEJA."
"Artículo 76 Bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como la de los agravios formulados en los recursos que esta ley establece, conforme a lo siguiente: I. En cualquier materia, cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia.—II. En materia penal, la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios del reo.—III. En materia agraria, conforme a lo dispuesto por el artículo 227 de esta ley.—IV. En materia laboral, la suplencia sólo se aplicará en favor del trabajador.—V. En favor de los menores de edad o incapaces.—VI. En otras materias, cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa."
En este punto cabe acotar que la suplencia de la queja no opera cuando el juicio de amparo es improcedente, ya que su aplicación no implica soslayar cuestiones de procedencia; al respecto, véase la jurisprudencia P./J. 7/2006, del Pleno de esta Suprema Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, materia común, T.X., febrero de 2006, página 7, registro digital: 175753, de rubro: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. NO IMPLICA SOSLAYAR CUESTIONES DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS."
Véase la jurisprudencia P./J. 105/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de 2008, materias constitucional y laboral, página 63, registro digital: 168545, de rubro: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
En palabras de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el derecho laboral burocrático se perfila como una rama autónoma que evoluciona a partir del derecho administrativo y tiende a asemejarse al laboral. Véase la jurisprudencia 2a./J. 31/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., mayo de 1998, materia laboral, página 581, registro digital: 196229, de rubro: "TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. ORIGEN HISTÓRICO DE LOS CATÁLOGOS DE PUESTOS EN LOS ORDENAMIENTOS BUROCRÁTICOS".
Recuérdese que en esta contradicción se enfrentan dos criterios que surgieron en procedimientos administrativos de separación por incumplir con los requisitos de ingreso y permanencia, seguido en contra de elementos de seguridad pública, sujetos éstos que están regulados por el régimen especial a que se refiere la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.
Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, octubre de 2009, materia administrativa, página 124, registro digital: 166077.
En ese sentido, véase la jurisprudencia P./J. 24/95 de este Tribunal Pleno, de rubro: "POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., septiembre de 1995, materia administrativa, página 43, registro digital: 200322.
Sentencia nº SUP-JRC-223-2005 DE Sala Superior, 11 de Noviembre de 2005
Tesis nº IV-P-1aS-82 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Julio de 2000
Tesis Jurisprudencial num. 1a./J. 54/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala (Unificación de Criterios)

References: ARTÍCULO 79
 ARTÍCULO 79
 resolución 
 ARTÍCULO 107
 artículo 227
 artículo 79
 resolución 
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 artículo 79
 artículo 1
 artículo 123
 artículo 123
 ARTÍCULO 76
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 RESOLUCIÓN 
 artículo 123
 resolución 
 ARTÍCULO 76
 resolución 
 artículo 61
 artículo 79
 artículo 123
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 artículo 5
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 artículo 122
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 artículo 76
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 artículo 107
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 artículo 76
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 ARTÍCULO 44
 artículo 63
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 artículo 227
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