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Timestamp: 2020-05-31 22:39:10+00:00

Document:
Landesrecht BW VG Karlsruhe 13. Kammer | 13 K 3890/18 | Urteil | Verbot von großflächiger Werbung und Fremdwerbung in einer gemeindlichen Gestaltungssatzung | Langtext vorhanden
Gericht: VG Karlsruhe 13. Kammer
Aktenzeichen: 13 K 3890/18
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2019:0606.13K3890.18.00
Normen: Art 14 Abs 1 GG, Art 20 Abs 3 GG, § 34 Abs 1-3 BauGB, § 1 Abs 9 BauNVO, § 74 Abs 1 S 1 Nr 2 BauO BW ... mehr
Verbot von großflächiger Werbung und Fremdwerbung in einer gemeindlichen Gestaltungssatzung
1. Das Verbot von großflächiger Werbung und Fremdwerbung in einer gemeindlichen Gestaltungssatzung ist mit der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG nicht vereinbar, wenn das betroffene Gebiet in sich nicht einheitlich und nicht schützenswert ist, weil es keine bedeutsame Prägung aufweist, die ihm eine gewisse Wertigkeit für die Allgemeinheit verleiht und es aus dem überall anzutreffenden Ortsbild heraushebt.(Rn.35)(Rn.39)
2. Bei fehlender oder unzureichender Begriffsbestimmung in der ihn enthaltenden gemeindlichen Satzung verstößt der Begriff der Großflächigkeit von Werbetafeln gegen das Bestimmtheitsgebot nach Art. 20 Abs. 3 GG, weil es dafür keine feststehende, allen potentiellen Adressaten geläufige Begriffsverwendung gibt.(Rn.42)(Rn.44)
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 12.01.2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.03.2018 verpflichtet, dem Kläger die beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
Der Kläger begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung einer Werbetafel.
Er stellte am 04.01.2018 bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung einer freistehenden beidseitig sichtbaren und beleuchteten Werbetafel. Sie soll auf Monofuß und zur wechselnden Produktwerbung auf den Grundstücken Flurstücke Nr. ... und ... der Gemarkung der Beklagten, ... errichtet werden. Das Grundstück Flurstück Nr. ... wird als Parkplatz genutzt. Für das Gebiet existiert kein Bebauungsplan. Die Werbetafel ist mit einer Gesamthöhe von 5,30 m und einer Gesamtbreite von 3,80 m bei einem Tafelelement von 2,80 m mal 3,80 m geplant.
Mit Bescheid vom 12.01.2018, zugestellt am 18.01.2018, lehnte die Beklagte die Erteilung der beantragten Baugenehmigung ab, da dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden. Das Baugrundstück befinde sich in der „Zone K – Kernstadt“ der Gestaltungssatzung Innenstadt der Beklagten (im Folgenden: Satzung). Ein Grundprinzip der Satzung sei es, auf die Tendenz zu großflächigen Werbeanlagen zu reagieren und diese aus dem Ortskern herauszuhalten. Allein schon deshalb sei die Anlage unzulässig. Freistehende großflächige Werbetafeln widersprächen dem Prinzip, dass nur an der Stätte der Leistung geworben werden solle, und seien insoweit unzulässig. § 7 Abs. 1, 2 und 10 der Satzung schlössen den besagten Werbetyp explizit in der Zone K aus. Die geplante Werbetafel hebe sich aufgrund ihrer Größe und Gestalt vom Ortsbild ab und lenke Verkehrsteilnehmer erheblich ab, sodass die in § 16 Abs. 2 LBO geschützte Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Verkehrs gefährdet sei. Zudem verunstalte das Bauvorhaben das Ortsbild.
Der Kläger legte dagegen am 13.02.2018 Widerspruch ein. Zu dessen Begründung trug er vor, der Standort befinde sich in einem Mischgebiet, das durch Fremdwerbeanlagen zulässig genutzt werden könne. Eine Ortsbildbeeinträchtigung sei nicht zu befürchten. Die Werbetafel sei nicht überdimensioniert, sondern orientiere sich ihrem Maß nach an der Bestandsbebauung. Ein generalisierender Fremdwerbeausschluss durch Satzung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässig. Die Satzung nehme keine Binnendifferenzierung vor und überziehe nach der BauNVO inhomogene Gebietstypen mit einem großflächigen Fremdwerbeausschluss. Im Satzungsgebiet befänden sich Fremdwerbeanlagen im Euroformat (d.h. in Maßen von rund 3,80 m auf 2,70 m). Unter Verweis auf das Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 28.08.2013 – 10 A 1150/12 – führte der Kläger aus, es bedürfe einer konkreten Verkehrsgefährdung, um einen Verstoß gegen § 16 LBO anzunehmen. Daran fehle es vorliegend. Es gebe am Vorhabenstandort keinen Unfallschwerpunkt und die Werbetafel verdecke den freien Blick nicht. Die Straßenführung sei gerade und übersichtlich. Die Werbetafel wirke auch nicht verunstaltend im Sinne der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 14.10.2015 – 5 S 1159/14 –). Die ... in Sinsheim sei eine modern geprägte Durchgangsstraße, in der eine Plakatanschlagtafel normal wirke. Es fehle an einer besonders schutzwerten näheren Umgebung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 06.03.2018 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch zurück. Ergänzend zur Begründung des Ablehnungsbescheids führte es aus, die Satzung regele das städtebauliche Erscheinungsbild der Innenstadt und trete der Tendenz zu immer größeren und auffälligeren Werbeanlagen entgegen. Die städtebaulich bedeutsame Prägung der Zone K ergebe sich aus der Begründung und den Erläuterungen zur Gestaltungssatzung. Die Zone K sei durch dichte Bebauung geprägt. Die gestalterische Qualität der Gebäudefassaden und der historischen Fassadenstrukturen solle nicht durch dominante Außenwerbung beeinträchtigt werden. Bereits bestehende Werbeanlagen seien vor dem Inkrafttreten der Satzung genehmigt worden und genössen Bestandsschutz. § 16 LBO stehe der Genehmigung entgegen, da die geplante Werbeanlage die Verkehrssicherheit beeinträchtige. Der Vorhabenstandort befinde sich im unmittelbaren Kreuzungsbereich der ... mit der beidseitig querenden ....
Der Kläger hat am 06.04.2018 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und zu deren Begründung seine Argumentation aus dem Widerspruchsverfahren vertieft. Die Verkehrsführung am Vorhabenstandort sei klar durch Verkehrszeichen geregelt. Die geplante Werbetafel beeinträchtige den aus der ... kommenden Verkehr nicht. Dafür sorge insbesondere der 2,50 m hohe Monofuß, welcher den Blick auf die Verkehrsflächen freihalte.
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 12.01.2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.03.2018 zu verpflichten, ihm die beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
Sie verweist zur Begründung im Wesentlichen auf den von ihr erlassenen Ablehnungsbescheid und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Es sei ihr legitimes städtebauliches Ziel, einer ausufernden Fremdwerbung mittels Werbeanlagen im dicht bebauten Innenbereich Einhalt zu gebieten. Der Vorhabenstandort sei von hoher Verkehrsbelastung geprägt. Wie aus der Stellungnahme des Polizeipräsidiums Mannheim vom 28.05.2018 (S. 65 ff. d. GA) hervorgehe, lenke die geplante Werbetafel Verkehrsteilnehmer ab und rufe die konkrete Gefahr von Auffahrunfällen hervor. Denn auch für Verkehrsteilnehmer auf der ... käme es zu Rückstausituationen, weil baulich bedingt nicht ohne vorherige Einsicht in die ... abgebogen werden könne.
Das Gericht hat durch Inaugenscheinnahme Beweis erhoben zu der verkehrlichen Situation im Bereich der Kreuzung .../... und zu dem Baugrundstück und dessen näherer Umgebung. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift samt Anlage verwiesen.
Dem Gericht hat die Bauakte der Beklagten, die Gestaltungssatzung Innenstadt der Beklagten und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Die Verpflichtungsklage ist zulässig und begründet.
Die Ablehnung des Antrags auf Baugenehmigung durch Bescheid der Beklagten vom 12.01.2018 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.03.2018 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte war dahingehend zu verpflichten, ihm die beantragte Baugenehmigung zu erteilen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die begehrte Baugenehmigung ist § 58 Abs. 1 S. 1 LBO. Nach dieser Bestimmung ist die Baugenehmigung zu erteilen, da dem Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Dem Vorhaben stehen weder bauordnungsrechtliche noch bauplanungsrechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.
Das Bauvorhaben verstößt zunächst nicht gegen § 16 Abs. 2 LBO.
Danach darf die Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Verkehrs durch bauliche Anlagen nicht gefährdet werden. Hiervon ist auszugehen, wenn eine Sachlage gegeben ist, die die Annahme rechtfertigt, dass nach allgemeiner Erfahrung in überschaubarer Zukunft der Eintritt eines Schadens hinreichend wahrscheinlich ist, wenn also ein Verkehrsunfall oder doch eine Verkehrsbehinderung zu erwarten ist. Abzustellen ist auf den Horizont eines geeigneten Kraftfahrers, der sein Verhalten im Straßenverkehr nach den geltenden Vorschriften ausrichtet. Grundsätzlich gehören Werbeanlagen in städtischen Innenbereichen zu den üblichen Erscheinungsformen, mit denen ein Verkehrsteilnehmer rechnet und auf die er sich einstellt. Deshalb können Werbeanlagen dort nur ausnahmsweise zu einer Gefährdung des öffentlichen Verkehrs führen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Juni 2003 – 3 S 2324/02 –, juris, Rn. 43). Entscheidend ist, ob die Straßen- und Verkehrsverhältnisse im Einzelfall zu einer besonders anspruchsvollen Verkehrssituation führen, in der erhöhte Konzentration vonnöten ist und in der die Werbeanlage insbesondere durch einen Ablenkungseffekt oder die Verdeckung der Sichtfreiheit gefahrenträchtig wirkt (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 20.11.1997 – 6 K 3990/96 –, juris, Rn. 14; VG Ansbach, Urteil vom 18.08.2015 – AN 9 K 15.00082 –, juris, Rn. 27 m.w.N.).
Im vorliegenden Fall ist unter Berücksichtigung der Art der Werbeanlage, ihres geplanten Standorts, ihrer Ausrichtung und der in der unmittelbaren Umgebung bestehenden konkreten Verkehrssituation nicht von einer Gefahr durch Verdeckung der Sichtfreiheit oder Ablenkung der Verkehrsteilnehmer und somit nicht von einer konkreten Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs im bauordnungsrechtlichen Sinn auszugehen.
Nach dem in der mündlichen Verhandlung eingenommenen Augenschein gestaltet sich die Verkehrssituation im Kreuzungsbereich .../... nach Überzeugung des Gerichts nicht komplex oder unübersichtlich. Die ... verläuft in einer Geraden jeweils einspurig in östlicher und westlicher Richtung und ist durch Beschilderung klar als Vorfahrtsstraße ausgewiesen. In nordsüdlicher Richtung kreuzt die ... Ampelanlagen oder weitere Verkehrszeichen neben dem Zeichen 205 der StVO sind nicht vorhanden. Die erlaubte Höchstgeschwindigkeit im Kreuzungsbereich beträgt 30 km/h. Im nordwestlichen und südwestlichen Kreuzungsbereich befinden sich freie Flächen, die als Parkplätze genutzt werden und die – im hier maßgeblichen südwestlichen Bereich – den Fußweg eingerechnet einen etwa vier Meter breiten Streifen zwischen dem Fahrbahnrand und den ersten Abgrenzungen bzw. visuellen Hindernissen freilassen. Über diese Freiflächen des Vorhabenstandorts hinweg lässt sich – in den Grenzen der existierenden Parkplatznutzung – der westliche Kreuzungsbereich problemlos einsehen. Anders als die Beklagte unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des Polizeipräsidiums Mannheim vom 28.05.2018 meint, ist der vorgefundene Kreuzungsbereich im Innenstadtbereich gebietstypisch und für die Bebauung in der näheren Umgebung des Vorhabenstandorts geradezu kennzeichnend, da die ... nahezu durch den gesamten Innenstadtbereich der Beklagten mit entsprechenden Verkehrsregelungen führt. Rückstausituationen stellen hier kein gefahrerhöhendes Spezifikum an einer einzelnen Stelle dar, sondern sind der Verkehrsführung immanent. Daher ist davon auszugesehen, dass ein vernünftiger, die Grundregel des § 1 Abs. 1 StVO beachtender Verkehrsteilnehmer sich im Bereich des Vorhabenstandorts, der von innenstadttypischer Geschäftswerbung und variierender Fassadengestaltung geprägt ist, mit erhöhter Aufmerksamkeit und angemessener Geschwindigkeit bewegt. Je langsamer der Verkehr fließt, desto unwahrscheinlicher dürfte zudem eine Ablenkung und Überforderung durch eine Werbeanlage sein.
Das Bauvorhaben würde diese vorgefundene Situation nach Überzeugung des Gerichts nicht wesentlich verändern. Es sind keine bewegten oder wechselnden Bilder in der Werbetafel geplant, die Verkehrsteilnehmer durch Bewegungen verunsichern könnten. Es gibt keine Ampelanlage, zu der die vorgesehene Beleuchtung der Werbeanlage in Konkurrenz treten würde. Die nordsüdliche Ausrichtung der Werbetafel soll vor allem für den (aus Westen kommenden) Verkehr auf der ... sichtbar sein, der ohnehin vorfahrtsberechtigt ist. Aufgrund der Höhe des geplanten Monofußes wird die Sicht des ... in die ... nach Süden oder von dort kommend in die ... nach Westen nicht versperrt. Die nach der Stellungnahme des Polizeipräsidiums Mannheim schwierige Abbiegesituation nach Süden wird dadurch nicht verschlechtert. Den Kreuzungsbereich ... nach Norden tangiert die Werbeanlage aufgrund ihres Standorts an der südwestlichen Ecke der Kreuzung und ihrer nordsüdlichen Ausrichtung weder ablenkend noch sichtverdeckend. Der auf der ... von Osten kommende Verkehr wird aus der ... kommende Verkehrsteilnehmer nicht schlechter wahrnehmen können als bisher.
Dem Vorhaben steht auch nicht die bauordnungsrechtliche Regelung des § 11 Abs. 1 S. 1 LBO entgegen.
Danach sind bauliche Anlagen mit ihrer Umgebung so in Einklang zu bringen, dass sie das Straßen-, Orts- und Landschaftsbild nicht verunstalten oder deren beabsichtigte Gestaltung nicht beeinträchtigen. Eine Verunstaltung im Sinne dieser Regelung liegt dann vor, wenn ein hässlicher, das ästhetische Empfinden des Betrachters nicht nur beeinträchtigender, sondern verletzender Zustand geschaffen würde. Das ist dann der Fall, wenn die Störung erheblich, d.h. wesentlich ist. Maßgebend ist dabei das Empfinden des gebildeten Durchschnittsbetrachters, d.h. eines für ästhetische Eindrücke offenen, jedoch nicht besonders empfindsamen und geschulten Betrachters. Für die Bejahung einer Verunstaltung in diesem Sinne muss die bauliche Anlage zu einem Zustand führen, der als grob unangemessen empfunden wird, das Gefühl des Missfallens weckt sowie Kritik und – bildhaft gesprochen – den Wunsch nach Abhilfe herausfordert. Ob eine Anlage eine solche Wirkung hervorruft, ist unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls zu beurteilen, wobei auch die Funktion des jeweils betroffenen Baugebiets zu berücksichtigen ist (zu alledem VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.07.2016 – 3 S 1241/15 –, juris, Rn. 22). Dabei ist auch zu beachten, dass großflächige Plakatanschlagtafeln durch ihre Ausmaße besonders stark in Erscheinung treten und dass die wechselnden Plakatanschläge nach Form, Farbe und Inhalt nur nach dem Gesichtspunkt einer möglichst eindringlichen Wirkung auf den Betrachter, nicht aber unter Berücksichtigung des jeweiligen Anbringungsortes gestaltet werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.1992 – 3 S 2490/91 –, juris, Rn. 24). Im Umkehrschluss aus § 11 Abs. 4 LBO, nach dem in reinen Wohngebieten, allgemeinen Wohngebieten, Dorf- und Kleinsiedlungsgebieten nur für Anschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig sind, folgt zudem, dass in Mischgebieten oder Gebieten mit mischgebietsähnlicher Bebauung auch andere Werbeanlagen nicht grundsätzlich unzulässig sind, sondern es auf die Auswirkungen auf die nähere Umgebung im Einzelfall ankommt.
Ausgehend von diesem Maßstab kann nicht davon ausgegangen werden, dass die von dem Kläger geplante Werbeanlage eine Verunstaltung des Straßen- und Ortsbildes in der zuvor beschriebenen Form hervorrufen würde. Der Vorhabenstandort und die nähere Umgebung sind von uneinheitlicher Bauweise und gewerblicher Nutzung geprägt. Die geplante Werbetafel würde sich nach Überzeugung des Gerichts nicht oder allenfalls nicht derart negativ auf den vorgefundenen Charakter auswirken, dass das ästhetische Empfinden eines Durchschnittsbetrachters empfindlich gestört würde.
Die Inaugenscheinnahme hat diesbezüglich ergeben, dass der Vorhabenstandort eine als Parkplatz genutzte unbefestigte Freifläche ist. Ihre nähere Umgebung, die im Wesentlichen aus den überblickbaren Abschnitten der ... und der ... besteht, zeichnet sich durch eine Ansammlung an disparaten historischen bis modern gestalteten Bauten aus, die sich in Formgebung und Fassadenanstrichen voneinander unterscheiden. Unmittelbar im Westen des Vorhabenstandorts befindet sich ein Blumen- und Gartengeschäft, dessen nach Osten gerichtete Wand mit einer großflächigen Werbung versehen ist. Die Bebauung der ... in ostwestlicher Richtung wird im Erdgeschoss und teilweise auch im Obergeschoss gewerblich durch Geschäfte, Lokale und sonstige Betriebe genutzt und ist teilweise selbst mit Werbeanlagen versehen.
Bauplanungsrechtliche Vorschriften stehen dem Vorhaben ebenso wenig entgegen.
Die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens bemisst sich nach § 34 BauGB, da das geplante Bauvorhaben nicht im Bereich eines Bebauungsplans liegt. Keiner Entscheidung im vorliegenden Rechtstreit bedarf es, ob das Vorhaben hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nach § 34 Abs. 1 oder Abs. 2 BauGB zu beurteilen ist. Würde die durch deutliche gewerbliche Nutzung mitgeprägte Eigenart der näheren Umgebung einem Mischgebiet entsprechen, was wegen des erforderlichen Gleichgewichts (vgl. § 6 Abs. 1 BauNVO) von Wohn- und gewerblicher Nutzung zweifelhaft ist, wäre das Vorhaben als selbstständige gewerbliche Nutzung nach § 34 Abs. 2 BauGB, § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO zulässig. Läge kein faktisches Baugebiet vor, wäre sein Einfügen nach der Art der Nutzung ebenfalls zu bejahen, da die Eigenart der näheren Umgebung durch gewerbliche Nutzung geprägt ist:
Die nähere Umgebung reicht so weit, wie sich – erstens – die Ausführung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens auswirken kann und – zweitens – wie die Umgebung ihrerseits die bodenrechtliche Situation des Baugrundstücks prägt, wozu auch die auf dem Baugrundstück selbst vorhandene Bebauung gehört (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.1978 – IV C 9.77 –, juris, Rn. 33 f.). Aus dieser als Maßstab beachtlichen Umgebung ist zunächst ein städtebaulicher Rahmen abzuleiten, der je nach Einheitlichkeit oder Unterschiedlichkeit der Umgebungsbebauung enger oder weiter sein kann. Ein Vorhaben, das sich in jeder Hinsicht innerhalb dieses Rahmens hält, fügt sich in der Regel seiner Umgebung ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.1978, a.a.O., Rn. 46 f.). Etwas anderes gilt nur dann, wenn das Vorhaben die gebotene Rücksicht auf die sonstige, vor allem in seiner unmittelbaren Umgebung vorhandene Bebauung vermissen lässt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.03.2019 – 3 S 201/17 –, juris, Rn. 29).
Im Ergebnis des eingenommenen Augenscheins ist für das Gericht der weitere Kreuzungsbereich .../... als nähere Umgebung des Vorhabenstandorts rahmengebend. Er umfasst in nördlicher und nordwestlicher Richtung den Parkplatz und die sich dahinter befindliche Kirche, in westlicher Richtung die Grundstücke in der ... bis zur Ampel, in südwestlicher Richtung das Grundstück mit dem Blumen- und Gartengeschäft, in südlicher Richtung die sichtbare Bebauung in der ... und in östlicher Richtung die Grundstücke jedenfalls bis zur Höhe .../.... Darin finden sich zahlreiche (das Wohnen nicht wesentlich störende) Gewerbebetriebe, die – bei paralleler Wohnraumnutzung – der Umgebung einen mischgebietsähnlichen Charakter verleihen. Gewerbliche Nutzung findet sich vor allem in den Erd- und teilweise auch den oberen Geschossen der ..., während sich in den teilweise drei- und viergeschossigen Häusern der ... den oberen Geschossen und in der ... hauptsächlich Wohnnutzung findet.
Die geplante Werbetafel fügt sich nach der Art der baulichen Nutzung in jeder Hinsicht in diese Umgebung ein. Sie stellt eine weitere gewerbliche Nutzung in der bereits derart geprägten Umgebung dar. Etwa 20 m von dem Vorhabenstandort entfernt befindet sich eine großflächige Werbetafel der Gärtnerei und in Sichtweite zahlreiche andere Gewerbebetriebe.
Da das geplante Vorhaben sich unzweifelhaft nach dem Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist, liegen auch die übrigen Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BauGB vor.
Dem Vorhaben steht auch nicht die Gestaltungssatzung „Innenstadt“ der Beklagten entgegen. Die geplante Werbeanlage verstößt zwar gegen die Festsetzungen der Satzung; diese ist allerdings, soweit sie Regelungen über großflächige Werbetafeln und Werbetafeln mit Fremdwerbung in Zone K trifft, aufgrund von Verstößen gegen höherrangiges Recht nichtig und damit unbeachtlich.
Rechtsgrundlage für die am 13.10.2015 beschlossene Gestaltungssatzung ist § 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 LBO. Danach können die Gemeinden zur Durchführung baugestalterischer Absichten, zur Erhaltung schützenswerter Bauteile, zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung sowie zum Schutz von Kultur- und Naturdenkmalen in bestimmten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets durch Satzung örtliche Bauvorschriften erlassen über die Anforderungen an Werbeanlagen und Automaten. Dabei können sich die Vorschriften auch auf deren Art, Größe, Farbe und Anbringungsort sowie auf den Ausschluss bestimmter Werbeanlagen und Automaten beziehen.
Die Gestaltungssatzung hält in materieller Hinsicht für die hier einschlägige Konstellation einer großflächigen Werbetafel mit Fremdwerbung in der Zone K einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Den Prüfungsmaßstab, an dem die Satzung als untergesetzliche Norm zu messen ist, bilden § 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 LBO als Ermächtigungsgrundlage und sonstiges höherrangiges Recht.
Die Satzung ist nicht mit Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vereinbar, soweit sie in der Zone K großflächige Werbetafeln und Werbetafeln mit sog. Fremdwerbung, d.h. solcher Werbung, die nicht ausschließlich an der Stätte der Leistung erfolgt, verbietet.
Baugestalterische Regelungen über die Benutzung bebauter und unbebauter Grundstücke zum Zweck der Werbung gehören zu den Vorschriften, durch welche Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1. S. 2 GG bestimmt werden. Inhaltsbestimmungen und Beschränkungen des Eigentums sind dann gerechtfertigt, wenn und soweit sie vom geregelten Sachbereich her geboten und in ihrer Ausgestaltung selbst sachgerecht und hinreichend bestimmt sind. Dabei müssen grundlegende Wertentscheidungen des Grundgesetzes zugunsten eines sozial gebundenen Privateigentums und das daraus ableitbare Gebot an die rechtsetzende Gewalt berücksichtigt werden. Bei der Bestimmung des Eigentumsinhalts sind die Belange der Gemeinschaft und die privaten Interessen des Einzelnen in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Bei der nach diesen Grundsätzen gebotenen Abwägung geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das baugestalterische Ziel, eine Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten Charakters eines Baugebiets durch funktionswidrige Anlagen zu verhindern, ein beachtenswertes öffentliches Anliegen ist. Dabei ist die Einsicht maßgebend, dass Werbeanlagen, die etwa in einem Gewerbegebiet oder Industriegebiet als angemessen empfunden werden, in anderen Baugebieten im Hinblick auf deren unterschiedliche städtebauliche Funktion und die sich daraus ergebende anders geartete Eigentumssituation einen störenden Eingriff bedeuten können (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 – IV C 11.69 – BRS 38 Nr. 16, S. 100 f.). In Mischgebieten ist aufgrund des Nebeneinanders von Wohnraum und nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben (§ 6 Abs. 1 BauNVO) keine generelle Beschränkung großflächiger Werbetafeln oder Fremdwerbung möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1972, a.a.O. S. 99-101).
Ein solches Verbot ist nur dann gerechtfertigt und damit verhältnismäßig, wenn die vom Gesetzgeber genannten ortsgestalterischen Gründe ein entsprechendes Verbot erfordern. Es ist also im Hinblick auf die von der Beklagten gewählte Rechtsgrundlage des § 74 Abs. 1 LBO nur zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung sowie von Bau- und Naturdenkmälern möglich(BVerwG, Urteil vom 16.03.1995 – 4 C 3.94 – juris, Rn. 24). Wenngleich Hauptverkehrsstraßen für das äußere Erscheinungsbild eines Ortes besonders bedeutsam sein können und daher Gemeinden nach den örtlichen Gegebenheiten zum Schutz bestimmter Straßen von städtebaulicher Bedeutung Werbeverbote aussprechen können, kommt es für die Frage, wie weit ein solches Verbot unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gehen darf, auf die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten an (VG Ansbach, Urteil vom 22.11.2016 – AN 9 K 16/00421 –, juris, Rn. 40 m.w.N.). Um ein schützenswertes Gebiet annehmen zu können, welches ein generelles Verbot großflächiger Werbung und Fremdwerbung als verhältnismäßig erscheinen lässt, muss dieses eine gewisse Wertigkeit für die Allgemeinheit aufweisen, da nur dann die Einschränkung der Baugestaltungsfreiheit des Eigentümers gerechtfertigt werden kann. Das ist nicht der Fall, wenn das Ortsbild einem solchen entspricht, wie es überall anzutreffen sein könnte. Es muss einen besonderen Charakter, eine gewisse Eigenheit haben, die diesem eine aus dem Üblichen herausragende Prägung verleihen (BVerwG, Urteil vom 11.05.2000 – 4 C 14.98 –, juris, Rn. 19). Zudem müsste das Gebiet, das mit dem Verbot belegt wird, in sich einheitlich sein und entweder die oben beschriebene bedeutsame Prägung aufweisen oder homogen im Sinne der planungsrechtlichen Gebietseinteilung nach Maßgabe der Baunutzungsverordnung sein (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06. April 2011 – 8 S 1213/09 –, juris, Rn. 25).
Nach § 7 Abs. 1 UA 1 S. 1 der Satzung sind in Zone K Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig. Nach § 7 Abs. 10 der Satzung sind großflächige Werbetafeln in der gesamten Zone K unzulässig. Nach § 8 Abs. 12 UA 1 der Satzung sind freistehende großflächige Werbetafeln im gesamten Geltungsbereich (Zone K und G [gemeint wohl: E]) unzulässig.
Die Inaugenscheinnahme hat jedoch ergeben, dass es sich bei dem in Zone K belegenen Vorhabenstandort um kein Gebiet handelt, das eine Wertigkeit für die Allgemeinheit hat. Vielmehr handelt es sich um ein Gebiet am Rande des Innenstadtbereichs, das durch Parkmöglichkeiten, die stark befahrene ..., Bebauung unterschiedlichen Alters und verschiedener Stilrichtungen, gewerbliche Nutzungen und Wohnraumnutzungen gekennzeichnet ist. Es kann so überall angetroffen werden. Ein besonderer Charakter oder eine Eigenheit, die zu einer aus dem Üblichen herausragenden Prägung führt, sind nicht erkennbar.
Eine solche Prägung müsste sich nach dem Vorgesagten zudem in der gesamten Zone K nachweisen lassen, für welche die Verbote gelten. Zwar kann es örtliche Gegebenheiten innerhalb der Zone K geben, in denen entsprechende – wenngleich örtlich enger radizierte – Verbote verhältnismäßig wären (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 10.03.2015 – W 4 K 14.1137 –, juris, Rn. 32, nach dem die Schutzbedürftigkeit des betroffenen Gebiets sorgfältig abzuwägen und im Zweifel nach Baugebieten, Bauquartieren und unter Umständen noch weitergehend, etwa nach Straßenzügen, abzustufen ist). Jedoch ist die Satzung auch bezüglich solcher Gebiete nichtig und kann für diese keine Geltung beanspruchen. Denn mit dem Gebot der Rechtssicherheit wäre es nicht zu vereinbaren, die Normanwender, also die Antragsteller von Baugenehmigungen, Baurechts- und Widerspruchsbehörde sowie die Gerichte anhand der tatsächlichen Gegebenheiten selbst eruieren zu lassen, ob eine besondere Prägung der näheren Umgebung das satzungsmäßige Verbot tragen und damit zur Anwendung bringen würde. Der Satzungsgeber wäre dadurch seiner Verantwortung enthoben. Er könnte die Satzung räumlich möglichst weit fassen im Vertrauen darauf, dass Gerichte anschließend den gerade noch zulässigen und damit größtmöglichen Geltungsbereich ermitteln. Die nachvollziehbare Intention der Beklagten, Werbeanlagen auf ein für das Auge des Betrachters angenehmes Maß zu begrenzen, kann im Rahmen der Verhältnismäßigkeit für ein derart weitläufiges und inhomogenes Gebiet wie das vorliegende kein generelles Verbot großflächiger Werbung und Fremdwerbung rechtfertigen. Daran ändert auch der Einwand der Beklagten nichts, die Zone K erstrecke sich nicht auf die gesamte Innenstadt. Damit ist die Gestaltungssatzung jedenfalls insoweit nichtig, als sie großflächige Werbetafeln und Fremdwerbung in der gesamten Zone K verbietet.
Hinzu kommt, dass mit einer Satzung nach § 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 LBO (hier: Ausschluss bestimmter Arten von Werbeanlagen) aus kompetenzrechtlichen Gründen keine bodenrechtlichen Ziele verfolgt werden können. Zur bodenrechtlichen Ortsbildgestaltung steht der Gemeinde der in § 9 Abs. 1 BauGB abschließend umschriebene Festsetzungskatalog zur Verfügung. Gestaltungsvorschriften, die hierüber hinausgehen, ohne den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung zu machen, stehen dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht offen. Im vorliegenden Fall wird mit dem satzungsmäßig normierten Verbot von großflächigen Werbetafeln jedoch ein ganzer Anlagentyp aus der Zone K ausgeschlossen und damit eine Regelung getroffen, die nach § 1 Abs. 9 BauNVO dem Bauplanungsrecht vorbehalten ist. Solche bodenrechtlichen Regelungen in bauordnungsrechtlichem Gewand sind unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.07.1997 – 4 NB 15.97 –, juris, Rn. 3 f.). Sollten besondere städtebauliche Gründe im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO gegeben sein, steht es der Beklagten offen, die in Rede stehenden Werbeanlagen mittels Bebauungsplan nach Durchführung des entsprechenden Verfahrens auszuschließen.
Die Satzung verstößt bezüglich freistehender Werbetafeln in Zone K zudem gegen das Bestimmtheitsgebot. Denn es wird nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar geregelt, wann freistehende Werbetafeln in Zone K als großflächig anzusehen sind. Damit wird für die Betroffenen nicht deutlich, welche Maße einer freistehenden Werbetafel in der Zone K zur Ablehnung von Baugenehmigungsanträgen führen würden (hinsichtlich Zone E vgl. § 8 Abs. 13 UA 1 der Satzung).
Ein Verstoß gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Erfordernis angemessener Bestimmtheit einer Norm bei Verwendung sog. unbestimmter Rechtsbegriffe liegt vor, wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen. Aus dem Inhalt der Rechtsvorschrift muss sich mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lassen, was von den pflichtigen Personen verlangt wird. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Vorschrift lässt noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit entfallen. Das Ausmaß der geforderten Bestimmtheit lässt sich dabei nicht allgemein festlegen. In erster Linie ist die Eigenart des zu regelnden Sachgebiets maßgebend. Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Insgesamt genügt es allerdings, wenn die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 – 4 C 2.94 –, juris, Rn. 8; zuletzt BVerwG, Urteil vom 21.06.2017 – 6 C 4.16 –, juris, Rn. 10).
Für die hier im Streit stehende Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit von freistehenden großflächigen Werbetafeln ist zunächst in den Blick zu nehmen, dass die Großflächigkeit für die Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens von entscheidender Bedeutung ist, da die Satzung der Beklagten in verschiedenen Vorschriften für großflächige Werbetafeln ein im Ergebnis umfassendes Verbot vorsieht. Daneben ist einzustellen, dass es sich bei der Formulierung des zulässigen Maßes um keinen übermäßig komplexen Vorgang handelt, so dass es von vornherein nicht unmöglich oder schwierig erscheint, dafür eine hinreichend konkrete und aussagekräftige Regelung zu treffen. Dafür dürften technische Festsetzungen, die die zulässigen Dimensionen in gängigen Maßeinheiten oder im Verhältnis zu anderen Bezugsgrößen angeben und ggf. von technischen Zeichnungen oder Illustrationen visualisiert werden, genügen.
In § 6 Abs. 2 der Satzung heißt es, großflächige Werbetafeln im Sinne der Satzung seien alle flächigen Werbeeinrichtungen für bewegte oder statische Werbung (z.B. Plakatwände, Plakatanschlagtafeln, Displays für bewegte Werbung, Riesenposter, hinterleuchtete Riesenposter, aufblasbare Werbeträger (sog. BlowupMedia), Fassadentransparente, Gerüstwerbung, Werbetafeln an Pylonen (sog. Traffic Tower), Plakate an Bauzäunen und Kränen, LED-Displays, aufblasbare Plakatwände, etc.), die freistehend oder auf einer Fassade über die in § 7 Abs. 4 bis 7 genannten maximalen Maße für Breite, Höhe und Tiefe hinausgingen. In § 7 Abs. 4 bis 7 der Satzung werden die zulässigen Maße für Werbeanlagen parallel zur Fassade, in Fassadenöffnungen, in Schaufenstern und senkrecht zur Fassade festgesetzt. Anhand des Wortlauts und der Skizzen, auf die § 7 Abs. 4 bis 7 der Satzung verweisen, wird deutlich, dass die für Werbeanlagen zulässigen Maße in Abhängigkeit von ihrer Position zur Gebäudefassade und deren Maßen variieren. Damit ändert sich jeweils auch die Begriffsbestimmung für großflächige Werbetafeln, die sich nach § 6 Abs. 2 der Satzung durch das Überschreiten der Maße nach § 7 Abs. 4 bis 7 der Satzung ergibt. Ist eine Zuordnung zu einem Werbeanlagentyp nach diesen Absätzen nicht möglich, weil eine Fassade – wie bei freistehenden Werbetafeln der Fall – gänzlich fehlt, ist es allerdings auch nicht möglich, anhand der festgesetzten Maße für Fassadenwerbungen die Abgrenzung zur Großflächigkeit vorzunehmen.
Diese Unklarheit kann auch nicht durch die Anwendung anerkannter Auslegungsregeln mit dem Ergebnis beseitigt werden, dass die zulässige Größe jedenfalls bestimmbar ist. Großflächigkeit kann im vorliegenden Fall nicht mit dem klassischen Euroformat gleichgesetzt werden, das die Rechtsprechung teilweise ohne weitere Anhaltspunkte mit Großflächigkeit gleichsetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1994 – 4 C 19.93 –, Rn. 2 und 20). Denn die Satzung der Beklagten hat nicht (nur) großflächige Werbeanlagen im Euroformat im Blick, sondern regelt die zulässigen Maße großflächiger Werbung unabhängig davon, ob sie einem Normmaß entsprechen, im Grundsatz sehr detailliert. Insbesondere § 7 Abs. 4 bis 7 der Satzung zeigen, dass Werbeanlagen, deren Maße teilweise deutlich unter denen des Euroformats liegen, in Zone K bereits als großflächig gelten sollen. Die für fassadenbezogene Werbeanlagen geltenden Obergrenzen können auch analog oder nach systematischer Auslegung nicht für die Bestimmung der Großflächigkeit freistehender Werbetafeln herangezogen werden. Denn jene Festsetzungen dienen nach den Erläuterungen gerade dazu, dass sich Werbeanlagen bezüglich der Lage und Proportionen an die Fassadenstruktur anpassen; sie sollen sich der Gebäudefassade unterordnen (vgl. Erläuterungen zu § 7 der Satzung, ebd. S. 14). Fehlt dieser Bezug, greifen die durch die Maßangaben verfolgten Ziele nicht. Es kann dann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, der Satzungsgeber habe die gleichen Maße für freistehende Werbetafeln gelten lassen wollen. Fraglich wäre bereits, welche der verschiedenen Fassadenwerbeanlagentypen zugrunde gelegt werden sollte. Nicht überzeugen kann insoweit die von Seiten der Beklagten vorgeschlagene Berechnungsweise, als Referenz das auf dem unbebauten Grundstück des Vorhabenstandorts hypothetisch zulässige Gebäudemaß zu ermitteln und zu verwenden. Dieser Vorschlag genügt den Anforderungen an Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit nicht, die Satzung enthält keinerlei Hinweis auf die Maßgeblichkeit einer hypothetischen Betrachtung.
Auch aus den in systematischer Auslegung heranzuziehenden weiteren Vorschriften und übrigen Erläuterungen der Satzung geht nicht hervor, welche Maße für freistehende großflächige Werbetafeln gelten. Die Regelungen für die Zone E machen die Maße für Großflächigkeit in Zone K nicht bestimmbarer. Für Zone E werden zwar in § 8 Abs. 13 UA 2 der Satzung Regelungen für freistehende kasten- oder tafelförmige Werkanlagen (gemeint wohl: Werbeanlagen) an der Stätte der Leistung getroffen, die bis 3,5 m Höhe gemessen ab der Oberkante der Straßenachse oder erschließenden Straße und einer Kantenbreite von 1,5 m und 0,30 m zugelassen werden. Das deckt sich aber nicht mit § 8 Abs. 12 UA 1 der Satzung, der bestimmt, dass freistehende großflächige Werbetafeln (laut Begriffsbestimmung in § 6 Abs. 2 und damit mit Verweis auf die Maße in § 7 Abs. 4 bis 7 der Satzung) im gesamten Geltungsbereich (Zone K und G [gemeint wohl: E]) unzulässig sind. Die konfusen Regelungen für Zone E tragen daher nicht dazu bei, die Unbestimmbarkeit der Großflächigkeit in Zone K zu beheben.
Es existiert nach Ansicht des Gerichts auch keine feststehende, den Adressaten geläufige Verwendung des Begriffs großflächiger Werbetafeln. Soweit dies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg für den Begriff der „Großplakatanschlagtafel“ in einer Satzung entschieden hat, ist er davon ausgegangen, dass Werbeunternehmen praktisch die einzigen Adressaten der Satzung seien und es in deren Branche einen entsprechenden feststehenden Begriff gebe (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.1995 – 5 S 2393/94 –, juris, Rn. 23). Andererseits hat der Verwaltungsgerichtshof ebenfalls entschieden, dass der Rechtsbegriff „Großflächenwerbung“ in einer gemeindlichen Satzung zu unbestimmt und auch nicht bestimmbar sei (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.04.1981 – 5 S 1909/80 –, BRS 38 Nr. 147, S. 336-338). Diese Rechtsprechung liegt näher am vorliegenden Fall. Der Begriff „großflächige Werbetafel“ hat keinen erkennbar feststehenden Inhalt. Er wird von der Beklagte dementsprechend eigenständig und in Abhängigkeit vom Anbringungs- oder Aufstellungsort definiert. Er adressiert nicht nur Werbeunternehmen, sondern alle in den Zonen K und E werbenden Personen. Dagegen sind „Großplakate“ in der Regel in einem definierten Normmaß hergestellt, da sie an unterschiedlichen Standorten auf gleichen Werbeträgern Verwendung finden sollen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht macht von der Möglichkeit, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch (§ 167 Abs. 2 VwGO).
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References: § 34
 § 1
 § 74
 Art. 14
 Art. 20
 § 7
 § 16
 § 16
 § 16
 § 58
 § 16
 § 1
 § 11
 § 11
 § 34
 § 34
 § 6
 § 34
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 § 7
 § 7
 § 8
 § 74
 § 9
 § 1
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 § 8
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 § 6
 § 7
 § 154