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Timestamp: 2019-11-20 19:42:04+00:00

Document:
Landesrecht BW Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 3. Senat | 3 S 920/91 | Beschluss | Voraussetzungen für Begründung eines besonderen Vorkaufsrechts durch Satzung | Langtext vorhanden
Entscheidungsdatum: 08.05.1991
Aktenzeichen: 3 S 920/91
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:1991:0508.3S920.91.0A
Norm: § 25 Abs 1 S 1 Nr 2 BauGB
1. Zu den Rechtsvoraussetzungen für die Begründung eines besonderen Vorkaufsrechts durch Satzung nach § 25 Abs 1 S 1 Nr 2 BauGB (hier bejaht für ein im Flächennutzungsplan als Grünfläche dargestelltes, in einem Bebauungsplanaufstellungsbeschluß als Sport- und Erholungsgebiet vorgesehenes und teilweise schon so genutztes Gebiet, in dem auch gewerblich genutzte Grundstücke liegen).
BWGZ 1991, 412-414 (Leitsatz, red. Leitsatz und Gründe)
Der Antragsteller wendet sich gegen eine Satzung der Antragsgegnerin über ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 S. 1 Nr. 2 BauGB. Er ist Eigentümer der drei außerhalb bebauter Ortslage gelegenen zusammenhängenden Grundstücke Flst.Nrn. 7767, 7768 und 7769 mit insgesamt ca. 24.500 qm Fläche auf Gemarkung der Antragsgegnerin. Hierauf befindet sich die Niederlassung der Fa. ... H ... KG mit Betriebsgebäuden, Arbeitnehmerunterkünften und Lagerplätzen. Nördlich und nordwestlich grenzen das Freibadgelände der Antragsgegnerin und ein Minigolfplatz sowie hieran anschließend ein im Südwestteil als Badesee genutzter Baggersee an. Westlich des Badesees befindet sich eine Reitanlage, nordöstlich ein Vogelpark. Auf einer Landzunge des Sees baut die Firma H KG derzeit noch Kies ab, der zugrundeliegende Pachtvertrag ist zum 30.11.1991 gekündigt. Östlich der Grundstücke des Antragstellers, zwischen der Straße A und der Astraße, ist der gemeindliche Festplatz angesiedelt. Südöstlich der Astraße erstreckt sich das Sportzentrum "E" mit Sporthallen, Hallenbad, Eisbahn, Sportplätzen und einer Tennisanlage.
Der Flächennutzungsplan des Nachbarschaftsverbandes H-M vom 20.12.1982 stellt das eben beschriebene Areal als Grünfläche dar. Die Reitanlage im Norden und die südlichen Sportanlagen sind als Bestand eingetragen.
Am 26.1.1984 beschloß der Gemeinderat der Antragsgegnerin für den gesamten Bereich die Aufstellung des Bebauungsplans "Sport- und Erholungsgebiet". Zwecks Verfahrensbeschleunigung wurde das Plangebiet mit weiterem Beschluß vom 18.7.1985 in den vorrangig zu verwirklichenden "Teilbereich I" (Sportanlagen südlich der Astraße) und einen anschließend zu realisierenden "Teilbereich II" (Gebiet zwischen Astraße und K. ..., einschließlich See), in dem sich auch die Grundstücke des Antragstellers befinden, aufgeteilt. Der Bebauungsplan "Teilbereich I" trat am 6.8.1987 in Kraft und ist zwischenzeitlich im wesentlichen vollzogen.
Am 21.2.1991 beschloß der Gemeinderat der Antragsgegnerin in öffentlicher Sitzung einstimmig die im Streit stehende Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB. Die Satzung umfaßt das gesamte Gebiet des "Teilbereichs II". Sie wurde im Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin vom 28.2.1991 einschließlich der Hinweise nach §§ 12 Satz 3, 215 Abs. 2 BauGB und nach § 4 Abs. 4 Satz 4 GO veröffentlicht.
Am 19.3.1991 hat der Antragsteller gegen die Satzung ein Normenkontrollverfahren eingeleitet.
Er macht geltend, die Satzung habe ihm gegenüber enteignende Wirkung und sei schon deswegen nichtig. Auch ergebe sich aus dem Verhältnis der §§ 25 und 24 BBauG, daß das besondere Vorkaufsrecht in Fällen wie dem vorliegenden nicht angeordnet werden dürfe, sondern daß auf das allgemeine Vorkaufsrecht zurückgegriffen werden müsse. Die Satzung sei auch räumlich zu unbestimmt und verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie lasse die städtebaulichen Zielsetzungen nicht klar erkennen und diene nur dazu, Grundstücke zu "hamstern".
die Satzung der Antragsgegnerin über ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB für das Gebiet des Bebauungsplans "Sportgebiet-Teilbereich II" vom 21.2. 1991 für nichtig zu erklären.
Sie hält die Satzung für rechtlich unangreifbar. Von einer "Lex H" könne keine Rede sein. Die -- weiten -- Voraussetzungen des § 25 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB seien erfüllt.
Dem Senat liegen die Satzungsakten sowie die Bebauungsplanakten "Sportgebiet" und "Sportgebiet Teil I" vor.
Der Senat entscheidet gem. § 47 Abs. 6 S. 1 VwGO durch Beschluß, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt und eine mündliche Verhandlung daher nicht erforderlich ist.
Der statthafte, weil gegen eine nach dem BauGB erlassene Satzung gerichtete Antrag ist zulässig. Der Antragsteller ist gem. § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt. Er erleidet durch die angegriffene Satzung einen rechtserheblichen Nachteil. Die Satzung bewirkt zwar noch keinen unmittelbaren Eigentumseingriff in Gestalt einer Einschränkung der Verfügungsbefugnis des Antragstellers. Eine derartige Wirkung hat vielmehr erst die Ausübung des Vorkaufsrechts, ein den Antragsteller belastender, von zusätzlichen Rechtsvoraussetzungen abhängiger und selbständig angreifbarer Verwaltungsakt (zu den Anforderungen vgl. §§ 25 Abs. 2 S. 1, 24 Abs. 3 S. 1 BauGB, zu den Rechtsfolgen vgl. §§ 505, 506 BGB). Gleichwohl begründet § 25 Abs. 1 BauGB das besondere Vorkaufsrecht und ist entscheidende Rechtsgrundlage für eine spätere Rechtsausübung.
Zudem mag sich das bloße Bestehen des Vorkaufsrechts im Einzelfall abschreckend auf potentielle Kaufinteressenten auswirken und damit die Verkehrsfähigkeit der Grundstücke des Antragstellers beeinträchtigen.
Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die angegriffene Satzung über die Begründung eines besonderen Vorkaufsrecht -- künftig VKRS -- leidet an keinen nichtigkeitsbegründenden Rechtsfehlern.
Formellrechtliche Bedenken gegen die VKRS sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Ausweislich der Akten ist die Satzung vielmehr entsprechend den einschlägigen bundes- und landesgesetzlichen Bestimmungen als Ortsrecht beschlossen und ortsüblich mit dem vorgeschriebenen Inhalt samt Hinweisen bekanntgemacht worden (vgl. §§ 4, 35, 37 Abs. 2 GO, 25 Abs. 1 Satz 2, 16 Abs. 2, 12 Satz 2 bis 5, 215 Abs. 2 BauGB). Die Gemeinderatsmitglieder sind, wie sich aus der ihnen übersandten Anlage 31/91 zu TOP 8 ergibt, bei Einberufung der Sitzung ausreichend über den Beschlußgegenstand unterrichtet worden (vgl. § 34 Abs. 1 Satz 1, 2.Hs. GO). Aus dieser Unterlage konnten sie den Verfahrensgegenstand, dessen tatsächlichen Hintergrund und die entscheidungserheblichen Rechtsgrundlagen ersehen.
Die VKRS ist schließlich -- durch Unterschrift des Sitzungsleiters, des stellvertretenden Bürgermeisters B. -- auch den rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechend ausgefertigt worden. Einer gesonderten Ausfertigung auch des in § 2 Abs. 2 VKRS in Bezug genommenen und eindeutig bezeichneten Lageplans bedurfte es nicht (vgl. dazu VGH Bad. Württ., Urteil vom 4.5.1990 -- 5 S 3064/88 --, UPR 1990, 400).
Die VKRS ist auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Sie ist durch Ermächtigungsgrundlagen gedeckt und überschreitet auch sonst nicht den der Antragsgegnerin rechtlich gesetzten Rahmen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die VKRS zunächst sowohl inhaltlich (Anordnung eines besonderen Vorkaufsrechts) als auch räumlich hinreichend bestimmt. Der räumliche Geltungsbereich des Satzungsgebiets und damit zugleich seine Grenzen werden in der durch das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs.3 GG) wie durch Art. 14 Abs.1 Satz 2 GG geforderten Klarheit umschrieben (vgl. dazu Lemmel, Berl.Komm. zum BauGB, § 25 RdNr.7; Dyong in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Komm. zum BauGB, § 21 RdNr. 17). Nach § 1 VKRS wird das besondere Vorkaufsrecht auf den (räumlichen) Bereich des Bebauungsplans "Sportgebiet -- Teilbereich II" erstreckt. Allein diese ersichtliche Bezugnahme auf den Plangebietsteilungsbeschluß vom 18.7.1985 einschließlich der dortigen Flurstücksbezeichnungen dürfte dem Bestimmtheitsgebot genügen. § 2 der VKRS bezeichnet darüber hinaus seinerseits nochmals im einzelnen die zum Satzungsgebiet gehörenden Grundstücke nach Parzellennummern und Funktion. All diese Grundstücke sind zur Verdeutlichung zudem nochmals zeichnerisch in dem für maßgebend erklärten (§ 2 Abs. 2 VKRS) und damit einen Bestandteil der Satzung bildenden Lageplan vom 11.2.1991 dargestellt. Den Bestimmtheitsanforderungen ist damit geradezu vorbildlich genügt (vgl. dazu auch Dyong a.a.O).
Die VKRS durfte auf der Grundlage des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ergehen. Die Rechtsvoraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt.
§ 25 BauGB räumt den Gemeinden die Möglichkeit ein, sich durch Satzung eine über die Fälle des gesetzlichen (allgemeinen) Vorkaufsrechts hinausgehendes Instrument zur Planungssicherung mittels frühzeitigen Grundstückserwerbs zu verschaffen (vgl. auch Brügelmann/Grauvogel, Komm. zum BBauG, Nr. 1.1. zu § 25).
Es soll vor allem verhindert werden, daß Grundstücke in bauleitplanerisch hinreichend konkret erfaßten Gebieten von Personen erworben werden, die sie nicht plan(ziel)entsprechend nutzen können oder wollen. Spätere Enteignungen zur Planungsverwirklichung sollen damit überflüssig gemacht werden (vgl. Lemmel a.a.O. RdNr. 1 zu § 25).
Während das gesetzliche Vorkaufsrecht des § 24 BauGB nur für Grundstücke öffentlicher Zweckbestimmung in überplanten Gebieten und für Grundstücke in festgelegten Umlegungs-, Sanierungs- oder Erhaltungsgebieten besteht, erstreckt sich das Satzungsvorkaufsrecht des § 25 Abs. 1 BauGB auch auf privatnützig überplante unbebaute Grundstücke (Nr. 1) sowie auf Grundstücke in Gebieten, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen lediglich in Betracht zieht, wenn dies der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dient (Nr. 2).
§ 25 BauGB geht damit in beiden Varianten über die Tatbestände des § 24 BauGB hinaus. Nur soweit letztere nicht erfüllt sind, bedarf es einer konstitutiven Begründung des Vorkaufsrechts durch gemeindlichen Rechtsakt, ansonsten hat eine Satzung nur deklaratorische Bedeutung. Überschneidungen und Kollisionen im Anwendungsbereich beider Bestimmungen sind damit entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht denkbar. Im übrigen setzen sich seine diesbezüglichen Ausführungen -- im wesentlichen unter Wiederholung einschlägiger älterer Kommentarstellen -- ausschließlich mit der früheren überholten Rechtslage nach dem BBauG auseinander.
Die -- weitgehenden und gegenüber bisherigem Recht (§ 25 BBauG) zugunsten der Gemeinden nochmals ausgedehnten -- Voraussetzungen des § 25 Abs.1 Satz 1 Nr.2 BauGB für die Begründung eines Vorkaufsrechts sind vorliegend zweifelsfrei erfüllt.Darauf, ob und in welchem Umfang derzeit das Vorkaufsrecht auch ausgeübt werden dürfte -- dies darf nur im Einzelfall und nur zum Wohl der Allgemeinheit geschehen, (vgl. §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB), wodurch konkrete Eigentumseingriffe entsprechend der verfassungsrechtlichen Bedeutung dieses Rechtsinstituts auf hinreichend gewichtige Fälle beschränkt bleiben (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) -- kommt es nicht an. Dies scheint der Antragsteller mit seiner nicht deutlich zwischen Rechtsbegründung und -ausübung trennenden Argumentation zu verkennen.
Zunächst liegen sämtliche von der VKRS umfaßten Grundstücke in einem Gebiet, für das die Antragsgegnerin "städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht". Dieses Merkmal verlangt, daß es sich um ein künftig zur Entwicklung anstehendes Gebiet handeln muß, in dem "irgendwo" städtebaulich relevante Umplanungen, insbesondere Umnutzungen vorgesehen sind. Einer Konkretisierung in dem Sinne, daß bestimmte detaillierte Maßnahmen mit präzisen zeitlichen Vorstellungen unumstößlich eingeplant sind, bedarf es nicht. Es genügt, ist aber auch erforderlich, daß die gebietsbezogenen Planungsziele (objektiv) in groben Umrissen sichtbar und grundsätzlich auch -- rechtlich wie tatsächlich -- realisierbar sind und daß die Gemeinde (subjektiv) ernsthaft beabsichtigt, diese Ziele auch in absehbarer Zukunft zu verwirklichen (zu diesen Anforderungen vgl. auch Lemmel a.a.O Rdnr.3; Dyong a.a.O RdNrn. 7 -- 10 m.w.N.). Die objektiven Planungsziele und die konkrete Planungsabsicht können sich aus übergeordneten Zielen der Raumordnung und Landesplanung oder aus den eigenen städtebaulichen gemeindlichen Entwicklungszielen ergeben, wie sie etwa in einem Flächennutzungsplan oder gar einem Bebauungsplanaufstellungsbeschluß niedergelegt sind (vgl. die -- strengeren -- Anforderungen des § 25 Abs. 1 BBauG).Darüber hinaus können auch unterhalb dieser Schwelle liegende informelle Rahmenpläne genügen (vgl. BT-Drs. 10/4630 S. 60, Lemmel a.a.O).
Die Planziele der Antragsgegnerin für das Satzungsgebiet sind in diesem Sinne hinreichend erkennbar. Nach dem Flächennutzungsplan soll das Gebiet einer Nutzung als Grünfläche (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BBauG/BauGB) zugeführt werden. In Konkretisierung dessen ist seit dem Bebauungsplanaufstellungsbeschluß vom 26.1.1984 eine Nutzung als Sport- und Erholungsgebiet vorgesehen. Dieses Planungskonzept erscheint auch rechtlich wie tatsächlich realisierbar. Ihm stehen weder die Ziele der Raum- und Landesplanung noch unüberwindbare natur- oder landschaftsschutzrechtliche Bedenken entgegen (vgl. die zustimmenden Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange im Bebauungsplanverfahren "Sportgebiet -- Teilbereich I").
Der Beschluß, für das Satzungsgebiet einen in diesem Sinne realisierbaren Bebauungsplan aufzustellen, rechtfertigt im Regelfall stets den Erlaß einer Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (so zu Recht auch Dyong a.a.O. RdNr.9).
Die Antragsgegnerin hat erkennbar auch die ernsthafte Absicht, das im Planaufstellungsbeschluß niedergelegte Plankonzept Schritt für Schritt zu verwirklichen. Für das südlich der Astraße liegende Gebiet "Sportgebiet Teilbereich I" ist ein Bebauungsplan erlassen und im wesentlichen auch vollzogen. Im "Sportgebiet "Teilbereich II" sind bereits zahlreiche Sport- und Freizeiteinrichtungen vorhanden (Freibad, Minigolfplatz, Reithalle, Badesee und Liegewiese, Festplatz). An planzielfremden Nutzungen im südwestlichen Plangebiet sind im wesentlichen nur noch die -- Bestandsschutz genießenden -- Betriebsanlagen der Fa. H KG vorhanden. Deren Verlegung und den Grundstückserwerb zwecks Erweiterung der Grünanlage strebt die Antragsgegnerin an.
Die Antragsgegnerin hat mit Erlass der VKRS auch den Rahmen des ihr zustehenden weiten Planungsermessens nicht überschritten. Daß sie das Satzungsgebiet auf den gesamten Bereich des Plangebiets "Sportgebiet -- Teilbereich II" erstreckt und sich nicht nur auf die in Privateigentum stehenden Gebietsteile (Grundstücke des Antragstellers und Grundstück Flst.Nr. 7772) beschränkt hat -- was möglich gewesen wäre (vgl. Dyong a.a.O. RdNr.12) -- ist nicht von vornherein sachfremd und rechtlich zumindest unschädlich. Andererseits war aber gerade die Einbeziehung der Grundstücke gerade des Antragstellers zur Sicherung des angestrebten Plankonzepts erforderlich und keinesfalls ein -- wie der Antragsteller meint -- Akt der Willkür.
Wie sich aus den Bebauungsplanakten ergibt, beabsichtigte der Antragsteller schon vor Jahren, seine Betriebsgrundstücke einer anderweitigen mit den Planzielen nicht zu vereinbarenden Nutzung zu gewerblichen oder zu Wohnzwecken zuzuführen und die Grundstücke gegebenenfalls an entsprechende Interessenten zu veräußern (vgl. Bl. 45-49 der Bebauungsplanakte "Sportgebiet") An diesen Intentionen hat sich ersichtlich bis heute nichts geändert. Dem will die Antragsgegnerin mit der angegriffenen Satzung aus Gründen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung entgegentreten. Es geht ihr um die Sicherung ihrer Planziele und nicht darum, Grundstücke für bodenrechtsfremde Zwecke zu "hamstern".
Die Interessen des Antragstellers werden durch die VKRS offensichtlich nicht unangemessen nachteilig betroffen. Dies liegt auf der Hand und brauchte daher von der Antragsgegnerin nicht ausdrücklich in ihre Erwägungen eingestellt zu werden (zu den Anforderungen an die Abwägung in solchen Fällen vgl. auch Urteil des Senats vom 8.8.1990 -- 3 S 132/90 --). Die VKRS hat weder enteignende Wirkung (vgl. die Nachweise bei Dyong a.a.O. § 24 RdNr.37) noch ist ersichtlich, daß die Grundstücke des Antragstellers in ihrem Verkehrswert dramatisch sinken werden.
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References: § 25
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 § 4
 § 25
 § 25
 § 47
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 § 25
 § 34
 § 2
 Art. 14
 § 25
 § 21
 § 1
 § 2
 § 25

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 § 25
 § 25
 § 24
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 § 24
 § 25
 Art. 14
 § 25
 § 5
 § 25
 § 24