Source: https://sessionnet.grafing.de/bi/to0050.php?__ktonr=2639
Timestamp: 2020-07-05 03:13:21+00:00

Document:
TOP Ö 8: Boden- und Wohnungspolitik;
Änderung des Grundsatzbeschlusses vom 15.11.2011
Die Beschlussvorlage wurde mit der Ladung zur heutigen Sitzung an die Stadtratsmitglieder versandt.
Vor Ausführung des genannten Tagesordnungspunktes wurden von der Ersten Bürgermeisterin folgende einleitende Worte gesprochen:
„Wir reden heute über die Neufassung des Grundsatzbeschlusses von 2011. Wir hatten die Entscheidung ja im letzten Jahr verschoben, weil das damals so genannte Einheimischenmodell als solches aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes noch auf dem Prüfstand stand.
Und das gleich zu Anfang: Es gibt kein Einheimischenmodell mehr – vergessen Sie dieses Wort einfach. Es gibt nur noch die Wohnraumversorgung für die „einkommensschwache örtliche Bevölkerung“.
Ich möchte Euch eindringlich daran erinnern, dass wir heute erstmal über den Grundsatzbeschluss entscheiden – und nicht über den Kriterienkatalog.
Dann wurde der Unterschied anhand eines Beispiels verdeutlicht: Wir beschließen heute, mal grundsätzlich Fußball zu spielen. Mit 2 x 11 Mann (oder Frau) und einem Ball. Auf einem Feld, das 68 x 105 Meter groß ist, mit zwei Toren. 2 x 45 min lang. Dann gibt’s die Regeln, nach denen wir spielen: Also „ Was ist abseits?“, „Wann gibt’s Elfmeter oder einen Freistoß?“, „Wann gibt’s einen Eckball?“. Das sind die Kriterien. Über die reden wir bitte ein anderes Mal.
Wir reden also heute darüber, wie wir die „einkommensschwache örtliche Bevölkerung“ mit Wohnraum versorgen können, das steht unter Punkt 1 des Grundsatzbeschlusses. Dabei wird die Zielsetzung der bisherigen Beschlüsse weitgehend beibehalten: Die Schaffung und Erhaltung preisgünstiger Wohnungen, ein Angebot von preisgünstigem Wohnbauland und die Schaffung und Erhaltung von öffentlich geförderten Wohnungen.
Dieses Gesamtpaket ging und geht also weit über die Zurverfügungstellung von verbilligten Grundstücken hinaus.
Dafür gibt es gelungene Beispiele und es wird weitere geben:
Die Genossenschaftswohnungen in der Wasserburger Straße mit einem breiten Spektrum an kleinen und großen Wohnungen für unterschiedliche Einkommensstufen (hier wurde städtischer Grund günstig an die GWG Wasserburg verkauft).
Der Bauhofgrund wird für sozialverträglichen Wohnungsbau verwendet – wir sind hier in Verhandlung mit Wohnungsbaugenossenschaften.
Die städtischen Wohnungen in der Hauptstraße in Grafing-Bahnhof werden saniert. Und werden weiterhin günstig vermietet werden.
Klassisches Baugebiet mit vergünstigten Grundstücken war das Gebiet Franziska-Zellner-Weg.
Wir nehmen in der Bauleitplanung auf die veränderten Preisstrukturen am Grundstücksmarkt Rücksicht: durch mehr Reihenhäuser in den Randbezirken der Bebauung und mehr Wohnungen im zentralen Bereich. Genau das setzen wir in der Aiblinger Straße um.
Wie regeln wir diese Details im Grundsatzbeschluss?
Der Stadtrat entscheidet im Einzelfall, ob Vertragsmodell oder Zwischenerwerbsmodell.
Das Vertragsmodell schaut folgendermaßen aus: Wir nennen es das 35-65-40-Modell:
· 30 % stellt der Grundstückseigentümer der Stadt kostenlos für Erschließungsflächen zur Verfügung (sozusagen die Abschöpfung des Planungsgewinns).
· Vom Rest darf der Grundstückseigentümer 65 % für den Eigenbedarf oder den freien Verkauf behalten.
· 35 % verkauft der Grundstücksbesitzer verbilligt an Ortsansässige. Verbilligt heißt: Bodenrichtwert abzüglich 40 %. Ganz wichtig: wir suchen diese Grundstücke aus.
· Die Grundstücke müssen unbebaut sein – Ausnahmen für Wohnungsbau regeln wir.
Bitte lassen Sie uns heute prinzipiell darüber entscheiden Fußball zu spielen. Möglichst fair – auch wenn wir die Regeln erst in der nächsten Sitzung festlegen.“
Zur Ausführung des genannten Tagesordnungspunktes übergab die Sitzungsleiterin anschließend das Wort an den Verwaltungsvertreter.
In der Beschlussvorlage wurde die bisherige Entwicklung der sozialen Wohnungsbaupolitik zusammengefasst dargestellt, um die bisherigen Regelungen, deren Hintergründe und auch deren Auswirkungen anschaulich beschreiben zu können.
Aufgrund des dringenden Bedarfs an Wohnbauland waren die 1990er Jahre geprägt von den politischen Bemühungen zur Mobilisierung zusätzlichen Baulands. Die Auswirkungen der Wohnraumproblematik waren auch in Grafing spürbar und bewirkten einen sprunghaften Anstieg der Grundstückspreise. So sind z.B. die Baulandpreise zwischen 1980 bis 1990 von 320,– DM/m² auf 730,– DM/m² gestiegen. Nach diesem Preissprung innerhalb von 10 Jahren stiegen die Baulandpreise bis 1995 dann auf 920,– DM/m² und haben sich auf diesem sehr hohen Niveau gefestigt. So lag der maßgebliche Bodenrichtwert (wird gemäß § 196 BauGB zum Ende jeden zweiten Jahres auf der Grundlage der Kaufpreissammlung ermittelt) zum 31.12.2010 noch bei 490,– €/m².
(Der Bodenrichtwert stieg dann zum 31.12.2012 bereits auf 530,– €/m² und jetzt zum 31.12.2014 sprunghaft auf 610,– €.)
Auch die Stadt Grafing war in den 1990er Jahren aufgerufen, ihre Boden- und Wohnungsbaupolitik den Gegebenheiten des Grundstücksmarkts anzupassen. So führte der Preisdruck im Großraum München mit dem knappen Baulandangebot dazu, dass sich Ortsansässige kaum noch auf dem Grundstücksmarkt behaupten konnten. Eine Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung und ein verstärkter Zuzug Ortsfremder war die Folge.
Aus diesem Anlass hat die Stadt Grafing – wie andere Gemeinden – die sozialgerechte Boden- und Wohnungsbaupolitik zum Programm gemacht. Ziel des Grundsatzbeschlusses zur Wohnungsbaupolitik vom 04.09.1990 war einerseits die Steuerung der Bevölkerungszusammensetzung (Vermeidung eines überhöhten Zuzugs Ortsfremder) und die Unterstützung der ortsansässigen Bevölkerung (vorrangig junger Familien) durch ein Angebot von verbilligtem Bauland.
Rechtliche Bedeutung des Grundsatzbeschlusses:
Eines ist allen Strategien für die Wohnsiedlungsentwicklung und den Möglichkeiten der Wohnraumförderung gemeinsam: Die Schlüsselrolle nimmt die Bauleitplanung ein. Da die Planungshoheit (nicht zu verwechseln mit „Planungsfreiheit“) im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden liegt, kann unter Einsatz des gesetzlichen Instrumentariums die Grundlage für eine sozialgerechtere Wohnraumversorgung geschaffen werden. Aufgrund der Komplexität der Rechtsmaterie und der beachtlichen Auswirkung auf den Vermögenswert ist hier sehr genau auf die Einhaltung der rechtlichen Grenzen zu achten. Die grundsätzliche Vorgehensweise wird oftmals in sog. „Grundsatzbeschlüssen“ festgelegt.
Was versteht man unter einem „Grundsatzbeschluss“: Hierbei handelt es sich rechtlich um einen einfachen Stadtratsbeschluss (Art. 51 Abs. 1 GO) ohne besonderen Rechtscharakter. Inhaltlich wird dort die strategische Vorgehensweise für die Mobilisierung und Entwicklung von Bauland bestimmt, also Planungs- und Abwägungsdirektiven für die Baulandausweisung festgelegt. Dem Grundsatzbeschluss kommt deshalb gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB eine nicht zu unterschätzende materielle Bedeutung für die Bauleitplanung zu (vgl. BayVGH 07.12.2007, Rn 25). Die Vorgaben des Grundsatzbeschlusses sind folglich in der Bauleitplanung als öffentlicher Belang zu berücksichtigen und unterliegen der Abwägung. Die Umsetzungstauglichkeit von Grundsatzbeschlüssen ist deshalb von entscheidender Bedeutung, da fehlerhafte Anwendung („individuelle Abweichungen“) zu einem Abwägungsfehler und damit auch zur Nichtigkeit des Bebauungsplans führen können.
Die sog. Grundsatzbeschlüsse sind aber auch deshalb einer „Einzelfallbehandlung“ vorzuziehen, da im öffentlichen Vertragsrecht und im Verwaltungsprivatrecht der Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten ist. Grundsatzbeschlüsse verstärken damit die Rechtssicherheit bei den Vertragsabschlüssen (Städtebauliche Verträge). Sie sind für die Grundstückseigentümer eine verlässliche Kalkulationsgrundlage für die Entscheidung, ob sie Grundstücke für eine Siedlungsentwicklung zur Verfügung stellen. Gerade deswegen ist Beständigkeit wichtig, um Spekulationen zuvorzukommen und eine Verzögerungshaltung der Grundstückseigentümer (in der Erwartung von Lockerungen) zu vermeiden.
Grundsatzbeschluss 1990:
Der Grundsatzbeschluss vom 04.09.1990 war dabei sehr weitgehend und inhaltlich vergleichsweise unbestimmt. So sollte nach dem Grundsatzbeschluss ´90 eine Baulandausweisung nur noch dann erfolgen, wenn durch geeignete Maßnahmen eine Einheimischenbindung sichergestellt ist bzw. die Stadt Grafing vorab das Eigentum der potenziellen Siedlungsflächen erworben hat. Soweit dies nicht erreicht werden konnte, wurde eine angemessene Beteiligung am Planungsgewinn gefordert. Im Ergebnis erfasste die Einheimischenbindung alle Baulandausweisungen im gesamten Umfang ihrer Flächen.
Das Ziel der sozialgerechten Baulandentwicklung konnte jedoch nicht verwirklicht werden. So führten diese Einschränkungen zu einer generellen Zurückhaltung der Grundstückeigentümer. So kamen in den Folgejahren keine neuen Baulandflächen mehr zur Ausweisung. Die Schaffung von Wohnbauland, von Einzelmaßnahmen für den Eigenbedarf abgesehen, kam sogar ganz zum erliegen.
Grundsatzbeschluss 1998:
Aufgrund dieser Erkenntnisse überarbeite der Stadtrat dann im Jahr 1998 den Grundsatzbeschluss. Der neue gefasste Grundsatzbeschluss (Stadtratsbeschluss vom 07.07.1998) war vor allem geprägt durch die Beschränkung auf den Wohnungsbau. Die gewerbliche Siedlungsentwicklung wurde vom Anwendungsbereich ausgenommen. Eine Beteiligung am Planungsgewinn war aufgrund der zwischenzeitlichen Rechtsentwicklung als unzulässig anzusehen und wurde aufgegeben. Außerdem wurde die Bindungsquote für die Einheimischensicherung auf 2/3 der Baulandflächen reduziert; 1/3 des ausgewiesenen Wohnbaulands unterlag keinen Beschränkungen und konnte auf dem allgemeinen Grundstücksmarkt frei veräußert werden.
Ob die Umsetzung durch vertragliche Sicherungen (Vertragsmodell) oder durch Eigentumserwerb der Stadt mit anschließender Weiterveräußerung (Zwischenerwerbsmodell) erfolgt, wurde dem jeweiligen Einzelfall überlassen. Wesentliche Entscheidungsmerkmale waren vor allem die Größe der Siedlungsgebiete und deren Entwicklungszustand (Wertqualität).
Diese Lockerung zeigte schnell Erfolge. So konnten von 1999 bis 2006 allein am „Oelkofner Feld“ Baugrundstücke für 60 Wohnhäuser an Einheimische im sog. Zwischenerwerbsmodell weiterveräußert werden. Man darf aber trotz dieser positiven Ergebnisse nicht übersehen, dass dieses Zwischenerwerbsmodell erhebliche finanzielle Anstrengungen erfordert und Risiken birgt. So sind die Flächen zu einem sehr frühen Stadium – möglichst vor der Darstellung von Bauflächen im Flächennutzungsplan – von der Stadt zu erwerben und auf eigene Kosten zu erschließen, bis sie oft erst nach Jahren weiter veräußert werden können.
Hauptkriterium beim „Zwischenerwerbsmodell“ ist der Erwerbspreis. Hier besteht eine rechtliche Beschränkung dahingehend, dass der Kaufpreis (Zwischenerwerb) am Verkehrswert des Grundstücks zu bestimmen ist; Wertabschläge sind nur in beschränktem Maße möglich. Im Bereich des „Oelkofner Feldes“ konnten die Grundstücke mit 130,– DM/m² bzw. 150,– DM/m² noch günstig von der Stadt erworben werden, da sie (zum allergrößten Teil) im Flächennutzungsplan noch nicht als Baufläche dargestellt waren. Das ermöglichte eine Weiterveräußerung an Einheimische weit unter dem Verkehrswert zu einem Gesamtpreis von 550,– DM/m² (entspricht 58 % des Bodenrichtwertes von 950,– DM/m²) bzw. im letzten Bauabschnitt für 300,– €/m² (entspricht 62 % des damaligen Bodenrichtwertes von 480,– €/m²). Zur Sicherung der zweckentsprechenden Nutzung durch die Einheimischen wurde dabei – wegen der hohen Kaufpreisreduzierung – ein auf 20 Jahre befristetes Wiederkaufsrecht für die Stadt verlangt.
Regelmäßig sind aber die aus ortsplanerischer Sicht für die Stadtentwicklung vorrangig geeigneten und folglich für die Siedlungsentwicklung vorgesehenen Grundstücke bereits als Baufläche im Flächennutzungsplan dargestellt. Es ist ja die originäre Aufgabe des Flächennutzungsplanes (§ 5 BauGB) als vorbereitender Bauleitplan, die geordnete Gesamtentwicklung einer Gemeinde zu steuern. Die Darstellung als Baufläche im Flächennutzungsplan, oder auch andere die Bauerwartung konkretisierende Tatsachen und die damit zum Ausdruck gebrachten Entwicklungsvorstellungen führen aber zu einer Qualitätsänderung der betroffenen Grundstücke hin zum Bauerwartungsland (vgl. § 5 Abs. 2 Immobilienwertermittlungsverordnung). Bei einem möglichen Zwischenerwerb im Einheimischenmodell ist der Kaufpreis dadurch schon entsprechend hochwertig. So wird das Preisniveau von Bauerwartungsland beim Verkauf an Gemeinden mit deren unverkennbaren Absicht einer zeitnahen Bebauung bei einem Preisniveau mit ca. 40–50 v.H. des Bodenwertes baureifen Landes zu finden sein. Ob der bisher avisierte „Sondermarktpreis Einheimischengrundstücke“ von ca. 70 % des freien Marktpreises erreicht werden kann, ist aber von vielen weiteren Faktoren abhängig, insbesondere den Erschließungskosten (und den Kosten für die Erschließungsflächen). Zum anderen stellt sich die Frage, ob angesichts der aktuellen Bodenpreisentwicklungen nicht noch günstigere Grundstückspreise anzustreben sind, um die Zielgruppe (einkommensschwach, soziale „Nachteile“ wie Familiengröße, etc.) überhaupt noch erreichen zu können.
Wegen der gebundenen Finanzmittel in einer angespannten Finanzlage und vor allem auch mangels ausreichend begründeten Bedarfs wurde dann in der Folgezeit von der zielgerichteten Ausweisung von Einheimischenbauland abgesehen (vgl. Artikel in der Ebersberger SZ vom 03.08.2007: „Aus für Einheimischenbauland in Grafing“). Dahinter stand die Erkenntnis, dass etwa kleine Grundstücke oder auch Reihenhausgrundstücke nur äußerst schwierig an Einheimische veräußert werden konnten. Da die Ausrichtung des Einheimischenbaulandprogramms eine „soziale Benachteiligung“ der Zielgruppe unterstellt, wäre aber gerade das Angebot möglichst günstiger Baugrundstücke (nicht nur möglichst günstiger Grundstückspreise für hochwertiges Bauland) das erklärte Ziel.
Seit dieser Zeit wurde dann die Einheimischensicherung vorrangig im Vertragsmodell umgesetzt. Das Vertragsmodell hat viele Varianten und wurde in Grafing bisher in Anlehnung an das sog. „Weilheimer Modell“ umgesetzt. Dabei machte die Stadt die Baulandausweisung davon abhängig, dass sich der Eigentümer vertraglich auf die Dauer von 20 Jahren dazu verpflichtet, 2/3 der Grundstücke nur für den Eigenbedarf zu verwenden oder an Einheimische zu veräußern. Zur Sicherung dieser befristeten Bau- und Nutzungsbeschränkung wird dabei ein Ankaufsrecht vereinbart, wonach die Stadt bei vertragswidrigem Verkauf die Grundstücke zu einem Preis von 70 % des Bodenwerts erwerben kann bzw. eine entsprechende Ablösungszahlung fordern kann.
Mit dieser Form des Vertragsmodells wurde aber nur eines der beiden Hauptmotive des Grundsatzbeschlusses erreicht, nämlich die Steuerung der Bevölkerungszusammensetzung (Vermeidung eines übermäßigen Zuzugs). Die Vertragslösung hat aber keine Preisbeschränkungen vorgesehen, weil man unterstellt, dass sich für diesen „Sondermarkt Einheimische“ ein geringerer Bodenpreis entwickelt.
Eine Förderung einkommensschwächerer Personen – regelmäßig auch junger Familien – erfolgt damit aber nicht. Am Beispiel des im Jahr 2011 entwickelten Baugebietes „Breitensteinstraße“ in Grafing-Bahnhof zeigte sich dieser Nachteil sehr deutlich. Da das Angebot an Wohnbaugrundstücken stark zurückgegangen war, konnten dort selbst für die Grundstücke mit Einheimischenbindung fast die üblichen Marktpreise erzielt werden. Angesichts des hohen Baulandpreisniveaus sowie der steigenden Baukosten wird es für die Einheimischen aber immer schwieriger, sich überhaupt noch finanzierbares Wohneigentum leisten zu können. Um den Zweck des „Einheimischenmodells“ wieder zu genügen, wurde die Ergänzung einer Preisbeschränkung für erforderlich gehalten.
Außerdem war in den letzten Jahren wieder Zurückhaltung bei den Grundstückseigentümern, Bauland bereit zu stellen, zu erkennen. Eine der Ursachen für das fehlende Interesse an der Baulandausweisung war auch der Grundsatzbeschluss und seine damalige Quotenregelung (2/3 des Baulandes) für den Einheimischenbedarf. Mitunter beeinflusste der Grundsatzbeschluss selbst eine Verknappung des Baulandes und verschärfte damit zusätzlich die ohnehin knappe Angebotssituation auf dem Immobilienmarkt und folglich auch das Preisniveau.
Grundsatzbeschluss 2011:
Es wurde deshalb im Jahr 2011 überlegt, den Grundsatzbeschluss hinsichtlich seines Inhalts und seiner Anwendungspraxis auf seine Richtigkeit hin zu überprüfen und anzupassen. Verbunden mit einem klaren Bekenntnis, das „Grafinger Einheimischenmodell“ fortzuführen, sollte aber die finanzielle Förderung der ortsansässigen Bevölkerung bei der Schaffung von Wohneigentum berücksichtigt werden. Neben der sozialgerechten Baulandentwicklung sollte aber vor allem auch der Anreiz zur Mobilisierung zusätzlichen Baulands geschaffen werden.
Der geänderte Grundsatzbeschluss vom 15.11.2011 hat folgende wesentliche Änderungen zum Inhalt:
a) Reduzierung der Flächenquote:
Nach dem Grundsatzbeschluss 1998 waren 2/3 der Baulandfläche für den örtlichen Bedarf zu sichern. Mit dem Grundsatzbeschluss 2011 wurde die Bindungsquote auf 50 % der Nettobaulandfläche reduziert, aber die unentgeltliche Abtretung der öffentlichen Erschließungs- und Bedarfsflächen (Straßen, Grünflächen, Kinderspielplätze, etc.), die üblicherweise einen Flächenanteil von ca. 25 % der Gesamtfläche ausmachen, verlangt.
b) Reduzierung der Bindungsfrist:
Die bisher sowohl für den Wiederkauf (Zwischenerwerb), als auch bei Ankaufsrechten (Vertragsmodell) vereinbarte Bindungsfrist von 20 Jahren wurde auf 10 Jahre reduziert.
c) Vertragsmodell mit Preisbeschränkung:
Als Grundform für die Umsetzung der Einheimischensicherung wurde das sog. Vertragsmodell bestimmt, wobei erstmals eine Preisbeschränkung verlangt wurde. Danach darf der Verkaufspreis für erschließungsbeitragsfreie Grundstücke 80 v.H. des zum Zeitpunkt der Veräußerung maßgeblichen Bodenrichtwerts (§ 196 BauGB) nicht überschreiten. Erschließungsbeiträge im Sinne dieser Regelung sind die Beiträge nach §§ 123 ff. BauGB und Art. 5 KAG.
Mit diesen Korrekturen sollte eine finanzielle Förderung der Einheimischen angesichts der steigenden Baulandpreise und Baukosten erreicht werden, um überhaupt wieder einem breiteren Personenkreis das Bauen zu ermöglichen. Gleichzeitig kann man – durch die geringere Flächenquote und die konkrete Bestimmung des Preisabschlags – die Bereitschaft der Grundstückseigentümer steigern, sich überhaupt für eine Baulandentwicklung zu interessieren. Auch ein größeres Angebot an Bauland kann eine gewisse Kostendämpfung der Preisentwicklung bewirken.
Auf Grundlage des Grundsatzbeschlusses 2011 wurden dann die Baugebietsausweisungen „Wolfschlucht“ und „Gustl-Waldau-Straße – Bauabschnitt 2“ abgewickelt. Hier wurde allerdings die städtebauliche Konzeption (Bebauungsplaninhalt) bewusst nicht – wie bei klassischen Einheimischenbaugebieten – auf diese Zielgruppe ausgerichtet. Gleichwohl war aufgrund seiner Generalwirkung der Grundsatzbeschluss zu beachten.
Neuausrichtung des Grundsatzbeschlusses und der Wohnungsbaupolitik, 2014:
Aufgrund der sprunghaft steigenden Bodenpreise und des weiterhin verknappten Angebots auf dem Grundstücksmarkt ist erneut eine Anpassung des Grundsatzbeschlusses und der Siedlungspolitik notwendig. Es besteht ein dringlicher Bedarf an Wohnsiedlungsflächen, der aber angesichts der Preisentwicklungen auch einem gesteigerten Steuerungsbedarf hinsichtlich der Sozial- und Familiengerechtigkeit bedarf. Waren es in der Vergangenheit mehr die Interessen, den Wettbewerbsnachteil der örtlichen Bevölkerung auf dem freien Grundstücksmarkt auszugleichen und die Bevölkerungszusammensetzung (Zuzug) zu steuern, steht jetzt zunehmend die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum für untere und mittlere Einkommensgruppen im Mittelpunkt. Nur mit einem Bündel an Maßnahmen, wozu vor allem auch der staatlich geförderte Wohnungsbau gehört, wird man diesen geänderten Verhältnissen mit astronomisch steigenden Grundstücks- und Wohnungspreisen noch entsprechen können, bei denen nicht nur für einkommensschwache Haushalte die Wohnraumfinanzierung schwierig ist.
Unabhängig von diesen geänderten Rahmenbedingungen des Immobilienmarktes ist aber auch aus rechtlichen Gründen eine Neuausrichtung geboten. Neben der mittlerweile zu beachtenden Rechtsprechung (EuGH, Urt. v. 08.05.2013) sind seit einigen Jahren auch die Einheimischenmodelle der bayerischen Gemeinden zum Gegenstand der Prüfung durch die Europäische Kommission geworden. Eine Begünstigung von Personen hinsichtlich ihrer Gemeindezugehörigkeit (Zeitdauer des Wohnens) ist als Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit (§ 49 AEUV – also europäisches Primärrecht) zu sehen. Derzeit sind hier noch Vertragsverletzungsverfahren anhängig, deren Erledigung durch eine Einigung mit der Bundesregierung für das Jahr 2014 angekündigt wurde. Dabei wurde signalisiert, dass die Einheimischenmodelle nicht grundsätzlich EU-rechtswidrig sind. Zu erwarten ist in jedem Fall, dass hinsichtlich der Zugangsberechtigung die Wohnsitzdauer allenfalls noch eine untergeordnete Bedeutung haben darf. Das „Einheimsichenbaulandmodell“ in der seit rund 30 Jahren praktizierten Form wird deshalb einen Wandel erfordern hin zum „Sozialbaulandmodell“. Absolute Einkommens- und Vermögensgrenzen werden künftig die Zugangsgrenzen bestimmen. Diese Anforderungen sind aber vorrangig bei den Zugangs- und Vergabebestimmungen (sog. Kriterienkatalog) zu berücksichtigen und nur bedingt für die so genannten Grundsatzbeschlüsse von Bedeutung.
Leider ist aber auch für das Jahr 2015 noch keine Einigung über die laufenden Vertragsverletzungsverfahren erzielt worden. Unter Umständen wird mittlerweile sogar die Binnenmarktrelevanz in Frage gestellt, womit ggf. sogar eine Einstellung der Verfahren nicht mehr ausgeschlossen werden kann.
Aus Gründen der fehlenden Rechtssicherheit hat der Stadtrat zuletzt in der Sitzung vom 07.10.2014 von einer Entscheidung über die Änderung des Grundsatzbeschlusses abgesehen. Jedoch bestand dort weitgehend Übereinstimmung, dass angesichts der rapide steigenden Baulandpreise die Zielrichtung so auszurichten ist, dass die Grundstücke/Wohnungen möglichst preisgünstig zur Verfügung gestellt werden können. Vergleichsweise breite Unterstützung fand deshalb ein Grundmodell mit einem Preisabschlag von 40 % des Bodenrichtwerts (bisher 20 v.H.) für 35 % der Bauflächen (bisher 50 v.H.).
Die Grundsatzfrage, welches Umsetzungsmodell zur Anwendung kommt, sollte (wie auch schon bisher) nicht verbindlich geregelt werden. Diese Entscheidung soll unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Einzelfalls und der jeweils maßgeblichen Bedarfslage dann für jedes Baugebiet gesondert getroffen werden.
Exkurs zu den Grundmodellen: Zwischenerwerbsmodell/Vertragsmodell
Bereits für die Sitzung am 07.10.2014 wurde über die Möglichkeiten und Grenzen sowie die jeweiligen Vor- und Nachteile der Umsetzungsmodelle informiert.
Für das Zwischenerwerbsmodell spricht, dass im Falle günstiger Gestehungskosten die Grundstücke preisgünstig weiterveräußert werden können. Wie bereits ausgeführt, besteht beim Erwerb der Grundstücke aber die grundsätzliche Verpflichtung, den Verkehrswert zu bezahlen. Aufgrund des Kopplungsverbots und des Angemessenheitsgebots (Art. 56 BayVwVfG, § 11 Abs. 2 BauGB) ist es den Gemeinden untersagt, ihre Hoheitsrechte (Baulandausweisung durch Bauleitplanung) missbräuchlich auszunutzen. Zu beachten ist auch, dass stets ein angemessener Teil der Flächen auch für den freien Verkauf zur Verfügung stehen muss; ein Erwerb der Gesamtgrundstücke ist deshalb unangemessen und rechtswidrig.
Hinzu kommt die Schwierigkeit, dass bei Baulandausweisung sehr oft verschiedene Eigentümer betroffen sind. Hier ist zu beachten, dass der Eigentümer nicht zum Verkauf gezwungen werden kann. Fehlt es an der Kooperationsbereitschaft eines Einzelnen, dann scheitert die Umsetzung regelmäßig auch für die Verkaufswilligen: Aufgrund der gebotenen Gleichbehandlung bleibt in diesen Fällen nur die Möglichkeit, von der Baulandausweisung dann insgesamt abzusehen. Nur selten wird es möglich sein, auf der Ebene des Bebauungsplans einfach diejenigen Grundstücke „auszusperren“ (es sei denn, es handelt sich zufällig um Randflächen), deren Eigentümer nicht mitwirkungsbereit sind. Eine mögliche Gefahr besteht dann darin, dass die Stadtentwicklung ggf. nicht nach ortsplanerischen Kriterien (§ 1 Abs. 3 BauGB) ausgerichtet wird, sondern nach der Kooperationsbereitschaft von Grundstückseigentümern.
Nicht zu unterschätzen ist die finanzielle Vorleistung. Die Umsetzung von Einheimischenbaulandgebieten in dieser klassischen Form bindet Finanzmittel in größerem Umfang und schränkt damit die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde ein. Gerade bei einer – erwünschten – stärkeren Siedlungsentwicklung können schnell finanzielle Grenzen erreicht werden. Das gilt vor allem dann, wenn der zügige Weiterverkauf nicht gelingt, wenn es z.B. um den Verkauf der Grundstücke mit leichten Qualitätseinschränkungen geht. Diese leidvolle Erfahrung musste beim Baugebiet „Oelkofener Feld – BA 3“ gemacht werden.
Ein Kriterium von besonderer Wichtigkeit ist die Kontinuität in der Umsetzung der Grundsatzbeschlüsse. Entscheidet man sich jetzt (erneut) für einen Systemwechsel, dann muss dieser Wechsel gründlich überlegt und möglichst auf Dauer ausgelegt sein. Ansonsten ist zu befürchten, dass sich die Grundstückseigentümer in Erwartung erneuter Korrekturen in Zurückhaltung üben. Hier sollte man an der Entscheidung auch dann unbedingt festhalten, wenn in den nächsten Jahren die Siedlungsentwicklung aus diesem Grunde weiter ins Stocken gerät.
Der Vorteil des Vertragsmodells liegt darin, dass die Gemeinde die Grundstücke nicht selbst erwerben (und regelmäßig auch nicht selbst erschließen) muss, sondern durch städtebaulichen Vertrag den Grundstücksverkauf steuern kann. Hier werden in einem städtebaulichen Zielbindungsvertrag (§ 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) die Beschränkungen für die Grundstücksverwendung geregelt. Nicht zuletzt ist hier angesichts der rapide steigenden Grundstückspreise auch eine Regelung des Verkaufspreises (Preisbeschränkung) möglich, deren Höhe letztendlich den Grundsätzen der Angemessenheit zu entsprechen hat. Da hinsichtlich der Angemessenheit eine wirtschaftliche Gesamtbetrachtung anzustellen ist, wird die Höhe des Preisabschlages für den Grundstücksverkauf in enger Relation zu dem davon betroffenen Flächenanteil stehen. Aber auch die bisherige Rechtsqualität der Flächen und andere Leistungspflichten (z.B. die Folgekostenregelung zur unentgeltlichen Abtretung der Erschließungs- und Bedarfsflächen) sind hier einzubeziehen.
Herauszuheben ist auch die Möglichkeit einer Ablösungsvereinbarung bei Verstößen gegen die vertragliche Veräußerungs- und Nutzungsbeschränkung. Besteht punktuell keine Nachfrage und kann deshalb ein Grundstück nicht an die Zielgruppe veräußert werden, dann kann wahlweise (anstatt eines Ankaufs durch die Stadt) die Zahlung der Preisdifferenz zwischen dem Vergünstigungspreis (Einheimische) und dem Verkehrswert (freier Verkauf) verlangt werden. Mögliche Ablösungszahlungen können wiederum zur Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus verwendet werden, der angesichts der Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt künftig wieder eine große Bedeutung einnehmen wird.
Gerade auch für den Geschosswohnungsbau (Eigentumswohnungen), der im Hinblick auf die Zielgruppe der „sozial benachteiligten Personen“ mehr in den Mittelpunkt der Wohnbauförderung für Einheimische rücken sollte, bietet sich das Vertragsmodell als einfache Handlungsform an. Hier wäre es möglich, den verbilligten Verkauf (oder natürlich auch die verbilligte Vermietung) von einzelnen Wohnungen zu regeln. Beim Zwischenerwerb wäre hier die Umsetzung etwas komplexer, da die Errichtung von Mehrfamilienhäuser zum Weiterverkauf durch die Stadt selbst (hier kommt das Vergaberecht hinsichtlich der Baukonzession erschwerend hinzu) kaum in Frage kommt.
Auch die Umsetzung bei Einzelausweisungen und „kleineren“ Baugebieten ist durch Vertragsregelungen einfacher zu handhaben. Hier wird regelmäßig der Zwischenerwerb ohnehin nicht umsetzbar sein. Das ist aber wiederum regelmäßiger Anlass für Auslegungsstreitigkeiten.
Aktueller Anlass/Zeitablauf:
Bei den aktuellen Bebauungsplanverfahren zur Wohngebietsausweisung („südlich der Nettelkofener Straße/Elisabethstraße“ und „Aiblinger Straße“) wird jeweils die vorgezogene Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB) durchgeführt. Dem folgt dann nach der Behandlung der dort eingegangenen Stellungnahmen der Billigungs- und Auslegungsbeschluss und dann die Planoffenlegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) und die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 2 BauGB).
Die Bauleitplanverfahren (Flächennutzungsplan und jetzt Bebauungsplan) konnten bisher abgeschlossen (Flächennutzungsplan) bzw. fortgeführt werden, da sich die Stadt für das Vertragsmodell entschieden hat. Ansonsten (Zwischenerwerb) hätte möglichst schon vor Einleitung des Flächennutzungsplanverfahrens der Grundstückserwerb erfolgen sollen. Aber auch beim Vertragsmodell ist ein längeres Abwarten nicht ratsam. Der späteste Zeitpunkt für den Vertragsabschluss (§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB) muss vor der Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 Abs. 2 BauGB) und der Behördenbeteiligung (§ 4 Abs. 2 BauGB) erfolgen, wobei die „Durchführung“ auch den Abschluss der Prüfung der dortigen Stellungnahmen beinhaltet. Ab diesem Zeitpunkt ist ein Planstadium erreicht, der einen Genehmigungsanspruch begründen kann und den Einsatz von städtebaulichen Verträgen dann ausschließt.
Andererseits ist auch erst ab dem Billigungs- und Auslegungsbeschluss ein Planungsstand gegeben, der konkrete Verhandlungen über die vertragliche Umsetzung und Sicherung erlaubt. Hier besteht dann auch schon ein höheres Maß an Planungssicherheit, dass eine verlässliche Ermittlung der Bauflächen/Geschossflächen und eine Zuweisung der Flächen erlaubt. Geschosswohnungsbau oder Einzelhaus, Anzahl und Größe der Gebäude/Grundstücke, Stellflächen und Lärmschutz, Erschließungs- und sonstige Bedarfsflächen, Lage, Eignung und Beschaffung der Ausgleichsflächen sind nur einige von vielen Fragen, die in den Vertragsverhandlungen (mit mehreren Grundstückseigentümern) von entscheidender Bedeutung sind.
Wichtig: Beim Scheitern des Vertragsabschlusses wäre das Bebauungsplanverfahren dann einzustellen (vgl. z.B. das Bebauungsplanverfahren „Kothmüllerweg“, das seit 2009 mangels Einigung nicht mehr fortgeführt werden kann).
Da die Vertragsverhandlungen und deren Abschluss erfahrungsgemäß aufwändig und zeitintensiv sind, sollte die Entscheidung über den Grundsatzbeschluss baldmöglichst getroffen werden. Er ist die maßgebliche Leitlinie und Grundlage für den Sicherungsvertrag. Nur bei einer zeitnahen Entscheidung kann ausgeschlossen werden, dass sich der weitere Ablauf des Bebauungsplanverfahrens aus diesem Grunde verzögert.
Der Entwurf des neuen Grundsatzbeschlusses fand in den einzelnen Fraktionen Zustimmung. Die anwesenden Ausschussmitglieder der CSU-Fraktion waren allerdings der Auffassung, dass über den neuen Grundsatzbeschluss nur in Verbindung mit dem Kriterienkatalog abgestimmt werden kann. Aus diesem Grunde wird in der heutigen Sitzung die Zustimmung verweigert, auch wenn in den grundlegenden Punkten weitgehende Übereinstimmung besteht.
Die Sitzungsleiterin erklärte, dass in der heutigen Sitzung nur vorberatend über den Entwurf des Grundsatzbeschlusses entschieden wird und es geplant ist, in der Bau-, Werk- und Umweltausschusssitzung im Oktober ebenfalls vorberatend über den Kriterienkatalog zu beraten. Der Grundsatzbeschluss und der Kriterienkatalog werden dann gemeinsam im November dem Stadtrat als Paket zur Entscheidung vorgelegt.
In der weiteren Beratung versuchte ein Ausschussmitglied den Flächenanteil (die Bindungsquote von 35 %) für verbilligten Wohnbau noch in Richtung des alten Modells (50 %) zu erhöhen. Das wurde mit den rasant steigenden Bodenpreisen begründet, die selbst breiten Bevölkerungskreisen nicht mehr ermöglicht, sich am freien Grundstücksmarkt durchzusetzen. Im Folgenden plädierte ein Stadtratsmitglied dann dazu, die Förderquote nicht mehr zu verändern, da dies dazu führen könnte, dass Besitzer von Baugrundstücken keine Grundstücke mehr zur Verfügung stellen. Zu Bedenken ist auch, dass der reduzierten Förderquote eine deutliche Reduzierung des Kaufpreises gegenübersteht. Damit wird der Ansatz verfolgt, die maßgebliche Zielgruppe der einkommensschwachen Bevölkerung nur mit einem deutlichen verbilligten Grundstückspreis zu erreichen. Der notwendige Ausgleich erfolgt durch eine reduzierte Flächenquote, um auch beim Grundstückseigentümer noch den maßgeblichen Anteil an der Bodenwertsteigerung zu belassen (Angemessenheit).
Weiter wurde in einem Redebeitrag darum gebeten, im neuen Grundsatzbeschluss festzulegen, ab welcher Größenordnung er zur Anwendung kommt. Hierzu wurde seitens der Verwaltung erklärt, dass damit wohl die sog. „Kleinflächenausweisungen“ angesprochen sind. Darunter sind Einzelausweisungen zu verstehen, wie sie gerade im ländlichen Siedlungsraum oft für den Eigenbedarf entstehen. Wenn man auch bereits bei einigen wenigen Grundstücken eine Flächenpartizipation verlangt, dann würde man den praktischen Planungssituationen nicht gerecht werden können. Hier kann aber kein festes Flächenmaß gefunden werden. Im dörflichen Bereich bestehen siedlungsstrukturell andere Gegebenheiten als im städtischen Umfeld. Hier wird man immer eine Entscheidung anhand der jeweiligen Umstände des Einzelfalls treffen.
Es wurde angefragt, ober der Grundsatzbeschluss auch für die Grundstücke der Stadt Grafing b.M. Geltung erlangt. Das wurde bejaht. Die Person des Eigentümers ist hinsichtlich der einheitlichen Anwendungen (Gleichbehandlung) bedeutungslos. Es wäre aber auch befremdend, wenn die Stadt Grafing b.M. zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerade die eigenen Flächen ausnimmt und diese aus fiskalischen Gründen verwertet. Vor allem hier ist an erster Stelle den sozialen Wohnraumbedürfnissen gerecht zu werden. Selbst für das Grundstück des „alten Bauhofes“ hat sich der Stadtrat dazu bekannt, es für staatlichen geförderten Wohnungsbau einzusetzen.
Nach Sachvortrag und kurzer Beratung beschloss der Bau-, Werk- und Umweltausschuss mit allen gegen 5 Stimmen, dem Stadtrat folgende Fortschreibung des Grundsatzbeschlusses zu empfehlen:
Grundsatzbeschluss zur sozialen Wohnungsbaupolitik
der Stadt Grafing b.M.
vom ( ……. 2015)
1. Zielsetzung der Boden- und Wohnungsbaupolitik der Stadt Grafing b.M. ist die Förderung der Wohnraumversorgung für einkommensschwache oder sozial benachteiligte Personen der örtlichen Bevölkerung (sozial- und familiengerechte Wohnraumversorgung), insbesondere durch
a. die Schaffung und Erhaltung preisgünstiger Wohnungen,
b. das Angebot von preisgünstigem Wohnbauland,
c. die Schaffung und Erhaltung von öffentlich geförderten Wohnungen.
2. Die Bestimmung des geförderten Personenkreises, der Fördervoraussetzungen und ‑reihenfolge
a. zu Maßnahmen nach Nr. 1 Buchstabe a und b
erfolgt durch den Stadtrat im „Zugangs- und Kriterienkatalog“,
b. für den öffentlich geförderten Wohnungsbau gemäß Nr. 1, Buchstabe c
nach den staatlichen Wohnraumförderbestimmungen.
3. Um die Ziele einer sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zu erreichen, erfolgt die Ausweisung/Schaffung von Wohnbauland durch Bauleitplanung bzw. städtebauliche Satzungen unter folgenden Bedingungen:
a. Erschließungsflächen: Die öffentlichen Erschließungs- und Bedarfsflächen werden unentgeltlich an die Stadt veräußert
b. Ein Anteil von 35 % der danach verbleibenden Bauflächen wird für den Zweck der sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zur Verfügung gestellt (Sozialanteil).
c. Eigenanteil des Grundstückseigentümers: Über den restlichen Anteil von 65 % kann der Grundstückseigentümer frei verfügen, insbesondere auch zur Deckung des eigenen Wohnbedarfes oder dem seiner Kinder.
Bei Kleinflächenausweisungen erhöht sich der Eigenanteil, soweit nachweislich ein eigener Wohnraumbedarf des Eigentümers oder seiner Kinder besteht und die Eigennutzung gemäß Nr. 4 Nr. 2 vertraglich gesichert ist. Dieser Eigenbedarf ist vorrangig und kann aufgrund der geringen Gebietsgröße zum vollständigen Entfall des Sozialanteils führen.
Das gilt nur für Flächen, die bisher gemäß § 35 BauGB nicht für allgemeine Wohnbauzwecke bebaubar sind.
4. Begriffsbestimmungen:
a. Als Wohnbauland gelten Flächen, die auch zu Wohnzwecken genutzt werden können, insbesondere auch Mischbauflächen.
Gewerbliche Bauflächen und Sonderbauflächen sind vom Anwendungsbereich ausgeschlossen.
b. Bauflächen im Sinne dieser Regelung sind die Flächen im Bauland, die nicht als Erschließungs- und Bedarfsflächen festgesetzt sind. Für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmte Flächen sind Bauflächen.
c. Erschließungs- und Bedarfsflächen sind als Straßen, Wege, Plätze, Versorgungsflächen, Ausgleichsflächen, selbständige Grün- und Wasserflächen, Spielflächen, öffentliche Gemeinbedarfsflächen, etc. festgesetzte Flächen.
d. Bei wesentlich gleichem Nutzungsmaß der Bauflächen wird der Anteil nach der Grundstückgröße bestimmt, im Übrigen nach der zulässigen Geschossfläche.
5. Die Umsetzung erfolgt wahlweise durch das
5.1 Zwischenerwerbsmodell:
Erwerb der Grundstücke durch die Stadt vor der Baulandausweisung zur
a. Weiterveräußerung nach der Baureifmachung zu vergünstigten Bedingungen an die nach Nr. 2 bestimmten Personen,
b. zur Schaffung von Wohnungen nach Nr. 1 lit. a oder c,
oder durch das
5.2 Vertragsmodell:
Vertragliche Regelungen von Veräußerungs- und Nutzungsbeschränkungen zugunsten der nach der aktuellen Fassung des Zugangs- und Kriterienkatalogs berechtigten Personen zwischen der Stadt Grafing b.M. und dem Eigentümer.
Die vertragliche Bindung erfolgt auf die Dauer von 15 Jahren. Dabei verpflichtet sich der Grundstückseigentümer, die betroffenen Grundstücke oder Wohnungen in diesem Zeitraum nur mit Zustimmung der Stadt Grafing b.M. an die nach der aktuellen Fassung des Zugangs- und Kriterienkatalogs bestimmten Personen nach Nr. 2 zu veräußern. Die Grundstücke sind in unbebautem Zustand zu veräußern. Etwas anderes kann für den Bau von Wohnungen (Nr. 1 lit. a und c) gesondert vereinbart werden.
Der Verkaufspreis für das erschließungsbeitragsfreie Grundstück darf 60 % des zum Zeitpunkt der Veräußerung maßgeblichen Bodenrichtwerts (§ 196 BauGB) nicht überschreiten. Erschließungsbeiträge im Sinne dieser Regelung sind die Beiträge nach §§ 123 ff. BauGB und Art. 5 KAG sowie Kostenerstattungsbeträge nach §§ 135a ff. BauGB.
Der vergünstigte Verkaufspreis von Wohnungen ist jeweils gesondert zu vereinbaren, wobei eine Vergünstigung von mindestens 30 % gegenüber den marktüblichen Verkaufspreisen erreicht werden soll. Im Einzelfall kann statt der Veräußerung von Wohnungen auch eine Vermietung vereinbart werden. Die Mietpreisbeschränkung ist entsprechend der Regelungen zur Mietpreisförderung nach den staatlichen Wohnraumförderungsbestimmungen zu vereinbaren.
Bei einer Bebauung für den Eigenbedarf ist eine Vermietung nur mit Zustimmung durch die Stadt zulässig. Die Zustimmung wird nur erteilt, wenn vorübergehend kein eigener Wohnbedarf besteht und die Vermietung an die nach Nr. 2 bestimmten Personen erfolgt.
5.3 Die Entscheidung über die jeweilige Umsetzung, insbesondere auch zwischen dem Zwischenerwerbs- und Vertragsmodell, ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. In Einzelfällen ist auch ein Erwerb oder eine Sicherung zugunsten anderer Maßnahmenträger möglich. Das Bestimmungsrecht für die zum Zwecke der sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zu sichernden Flächen (Grundstücke, Wohnungen) obliegt der Stadt Grafing.
6. Für Entscheidungen nach den festgelegten Bestimmungen und auch über Abweichungen gelten folgende Kriterien:
a. die Grundsätze der sozialen Wohnungsbaupolitik (Ziffer 1) und deren besondere Bedarfslage zum Zeitpunkt der Umsetzungsentscheidung
b. städtebauliche Gründe und die Vermeidung unerwünschter städtebaulicher Fehlentwicklungen, insbesondere die vom jeweiligen Bebauungsplan oder der städtebaulichen Satzung bestimmten Grundzüge und deren Realisierungserfordernisse
c. Lage, Umfang oder Größe der Grundstücke
d. Vermeidung unbeabsichtigter Härten
e. unangemessener Belastungen bei einer wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung
Vertragsmodell: Beispielberechnungen
Beispielrechnung für das oben dargestellte Model „65-35-40“
Beispielgrundstück
abzgl. Erschließungsflächen ca. 25 %
Flächenquote
Preisbeschränkung
Gesamterlös für
5.246.000 €
Beispielrechnung für das alte Modell von 2011 „50-50-80“

References: § 196
 § 1
 § 5
 Art. 5
 § 11
 § 35
 Art. 5