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Timestamp: 2016-10-24 12:18:50+00:00

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1C_109/2016 (08.08.2016)
1C_109/2016 � � Urteil vom 8. August 2016
Referendumsvorlage Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz, Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrates Obwalden,
Beschwerde gegen den Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrats des Kantons Obwalden.
Der Regierungsrat des Kantons Obwalden schlug dem Kantonsrat im Rahmen des Konsolidierungs- und Aufgaben�berpr�fungspakets (KAP), mit dem eine nachhaltige Entlastung der Erfolgsrechnung des Kantons erzielt werden soll, eine Massnahme im Bereich der Individuellen Pr�mienverbilligung (IPV) vor. Dabei sollen durch eine Senkung der Beitr�ge an die Anspruchsberechtigten f�nf Millionen Franken gegen�ber dem Budget 2016 eingespart werden k�nnen. Als Kompensationsmassnahme ist vorgesehen, die Kinder- und Ausbildungszulagen bei Familien mit Kindern bzw. Studierenden um Fr. 20.-- pro anspruchsberechtigte Person zu erh�hen. Der Kantonsrat beschloss unter dem Titel "Referendumsvorlage; Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz; Nachtrag vom 28. Januar 2016" das Folgende:
Der Erlass GDB 851.1 (Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999) (Stand 1. Januar 2014) wird wie folgt ge�ndert:
Art. 2 Abs. 2 (ge�ndert), Abs. 4 (ge�ndert)
2�Der Selbstbehalt entspricht einem bestimmten Prozentsatz des anrechenbaren Einkommens. Der Prozentsatz verl�uft linear und steigt ab einer bestimmten Grenze des anrechenbaren Einkommens an (linear-progressives System). Er wird vom Regierungsrat j�hrlich festgelegt.
4�Der in das Budget aufzunehmende Kantonsbeitrag entspricht mindestens 4,25 Prozent der Pr�mienkosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung des Kantons Obwalden.
Art. 7a (neu)
1�Der Regierungsrat beobachtet und analysiert die Entwicklung der Pr�mienverbilligung des Kantons und erstattet dar�ber dem Kantonsrat alle drei Jahre Bericht und beantragt allf�llige Massnahmen. Erstmals erfolgt dies im Rahmen des Budgets f�r das Jahr 2016.
Der Erlass GDB 851.11 (Verordnung zum Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999) (Stand 1. April 2015) wird wie folgt ge�ndert:
Art. 5 Abs. 1 (ge�ndert)
1�Die kantonalen Richtpr�mien f�r Erwachsene und junge Erwachsene werden j�hrlich durch den Regierungsrat festgelegt.
Der Erlass GDB 857.1 (Gesetz �ber die Familienzulagen vom 29. Mai 2008) (Stand 1. Januar 2013) wird wie folgt ge�ndert:
1�Die Kinderzulage betr�gt Fr. 220.-- je Kind pro Monat und die Ausbildungszulage Fr. 270.-- je anspruchsberechtigte Person pro Monat.
Die �nderungen des Gesetzes �ber die Familienzulagen treten am 1. M�rz 2016 in Kraft, im �brigen tritt der Nachtrag r�ckwirkend auf den 1. Januar 2016 in Kraft. Er unterliegt dem fakultativen Referendum."
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt Nr. 5 vom 4. Februar 2016 publiziert.
Am 7. M�rz 2016 ergriff das "Komitee f�r eine faire Pr�mienverbilligung in Obwalden" das Referendum. Die kantonale Abstimmung �ber die vom Kantonsrat verabschiedete Vorlage steht noch aus und ist f�r den 25. September 2016 vorgesehen.
Noch vor Ablauf der Referendumsfrist gelangten A.________ und B.________ mit einer als Beschwerde in Stimmrechtssachen bezeichneten Eingabe vom 1. M�rz 2016 an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung der "Referendumsvorlage Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrats Obwalden". Im Wesentlichen machen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie geltend.
Der Regierungsrat beantragt in eigenem Namen und im Namen des Kantonsrats die Abweisung der Beschwerde, soweit �berhaupt darauf eingetreten werden k�nne. Die Beschwerdef�hrer halten in der Replik an ihrem Antrag fest.
1.1.�Das Bundesgericht pr�ft seine Zust�ndigkeit und die Zul�ssigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).
1.2.�Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. In dieser Hinsicht bringen die Beschwerdef�hrer in der Hauptsache vor, die vom Kantonsrat verabschiedete Vorlage missachte den Grundsatz der Einheit der Materie nach Art. 34 Abs. 2 BV, weil die K�rzung der Pr�mienverbilligung und die Erh�hung der Familienzulagen in einer Vorlage vereinigt worden seien. Diese d�rfe daher in der vorgesehenen Form nicht der Volksabstimmung unterbreitet werden. Zudem sei die r�ckwirkende Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2016 "zumindest problematisch, wenn nicht unangebracht". Die Beschwerdef�hrer sind unbestrittenermassen im Kanton Obwalden stimmberechtigt und damit im Hinblick auf die Referendumsabstimmung zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Fraglich ist dagegen, ob der Kantonsratsbeschluss vom 28. Januar 2016 einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid darstellt.
1.3.�Die Stimmrechtsbeschwerde steht gem�ss Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG nur gegen Akte letzter kantonaler Instanzen offen. Nach Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG m�ssen die Kantone ein Rechtsmittel gegen beh�rdliche Akte vorsehen, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen k�nnen. Dabei hat das Bundesgericht vor dem Hintergrund von Art. 29a BV und der Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes entschieden, dass die Kantone als Rechtsmittelinstanz eine gerichtliche Beh�rde einsetzen m�ssen (BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201 mit Hinweisen). Allerdings nimmt Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG Akte des Parlaments und der Regierung ausdr�cklich aus. F�r diese steht es den Kantonen frei, ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen.
1.4.�Nach Art. 54 des Gesetzes �ber die Aus�bung der politischen Rechte vom 17. Februar 1974 des Kantons Obwalden (Abstimmungsgesetz/OW; GDB 122.1) k�nnen kantonale oder kommunale Abstimmungen wegen Verletzungen des Stimmrechts (lit. a; Stimmrechtsbeschwerde) oder wegen Unregelm�ssigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchf�hrung der Abstimmung (lit. b; Abstimmungsbeschwerde) durch schriftliche und begr�ndete Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden. Die Eingabe ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, sp�testens aber am vierten Tag nach der Ver�ffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt einzureichen (Art. 54a Abstimmungsgesetz/OW). Gem�ss Art. 64 des Gesetzes �ber die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 des Kantons Obwalden (GOG/OW; GDB 134.1) kann gegen Entscheide der letzten kantonalen Verwaltungsbeh�rden Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht erhoben werden (Abs. 1). Eine solche ist jedoch unzul�ssig gegen Akte der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG (Abs. 2 lit. f).
1.5.�In seiner Stellungnahme an das Bundesgericht f�hrt der Regierungsrat aus, die Eingabe der Beschwerdef�hrer vom 1. M�rz 2016 stelle eine typische Stimmrechtsbeschwerde dar, weshalb diese innerkantonal zun�chst beim Regierungsrat h�tte erhoben werden m�ssen, bevor die Beschwerdef�hrer den Entscheid an das Verwaltungsgericht h�tten weiterziehen k�nnen. Er beantragt daher, auf das Rechtsmittel sei mangels Aussch�pfung des kantonalen Instanzenzugs nicht einzutreten.
1.6.�Mit dieser Haltung weicht der Regierungsrat jedoch von der in der Botschaft zum Entwurf eines Gesetzes �ber die Justizreform, eines Gesetzes �ber den Schutz bei h�uslicher Gewalt sowie eines Nachtrags zur Kantonsverfassung vom 23. Februar 2010 vertretenen Auffassung ab. Darin erkl�rte er, der durch Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG den Kantonen belassene Regelungsspielraum solle genutzt werden, um die Nichtanfechtbarkeit von kantons- und regierungsr�tlichen Akten beim Verwaltungsgericht zu statuieren. In diesem Sinne sei Art. 64 GOG/OW zu verstehen. Namentlich schliesse Abs. 1 dieser Bestimmung aus, dass im Kanton Obwalden Akte des Kantonsrats, wie z.B. die Ung�ltigerkl�rung von Volksinitiativen gest�tzt auf Art. 70 Ziff. 10 KV/OW (SR 131.216.1), an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden k�nnten (vgl. S. 48).
1.7.�Wenngleich diese Erw�gungen in erster Linie die zul�ssigen Anfechtungsobjekte der Beschwerde an das Verwaltungsgericht umschreiben, lassen sie auch R�ckschl�sse auf das ihm vorgelagerte Verfahren zu: Genauso wenig wie das Verwaltungsgericht gegen Beschl�sse des Kantonsrats angerufen werden kann, soll es dem Regierungsrat offenstehen, solche Akte zu �berpr�fen. Vielmehr geht aus der kantonalen Prozessordnung hervor, dass Kantonsratsbeschl�sse innerkantonal keinem Rechtsmittel unterworfen, sondern direkt beim Bundesgericht anfechtbar sind. Es w�rde denn auch unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung systemwidrig und fragw�rdig anmuten, die Exekutive als Rechtsmittelinstanz gegen Entscheide der Legislative einzusetzen. Aus diesen Gr�nden scheint es angebracht, Akte des Kantonsrats vom Gegenstand der kantonalen Stimmrechtsbeschwerde gem�ss Art. 54 lit. a Abstimmungsgesetz/OW an den Regierungsrat auszunehmen, obgleich der Wortlaut dieser Bestimmung grunds�tzlich weit gefasst ist. Dabei entsteht kein Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung: Zwar bildete im Urteil 1C_28/2015 vom 29. Mai 2015 der Regierungsrat unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts. Anders als der hier zu beurteilenden Streitigkeit �ber die Verabschiedung der genannten Referendumsvorlage durch den Kantonsrat lag jenem Verfahren aber ein Akt des Regierungsrats zugrunde. Dessen Rechtsmittelentscheid �ber seine Abstimmungserl�uterungen wurde beim Bundesgericht angefochten, ohne dass vorher beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingelegt worden w�re. Ein solches Vorgehen h�lt nach der Rechtsprechung vor der Verfassung stand: Das Bundesgericht befand, dass es bei Einspracheentscheiden des Regierungsrats �ber die von ihm publizierte Abstimmungszeitung mit Art. 29a BV vereinbar erscheint, diese als Akte der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG zu bezeichnen und insoweit gest�tzt auf Art. 29a Satz 2 BV eine gesetzlich verankerte Ausnahme von der Rechtsweggarantie zuzulassen (Urteil 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 1.2.2).
�berdies ist davon auszugehen, dass die Ergreifung der Stimmrechtsbeschwerde gegen den vorliegenden Kantonsratsbeschluss einer zwecklosen Formalit�t gleichk�me. Der Regierungsrat hat sowohl die Massnahme im Bereich der IPV als auch die Erh�hung der Familienzulagen dem Kantonsrat vorgeschlagen. Wenngleich er dies in zwei verschiedenen Botschaften erkl�rte, ist nicht davon auszugehen, dass er sich einer Zusammenfassung der beiden Massnahmen in einer Vorlage widersetzen und eine solche f�r verfassungswidrig erachten w�rde. Denn immerhin versteht er die Erh�hung der Kinder- und Ausbildungszulagen als Ausgleich zur geplanten Senkung der Auszahlung von Mitteln im Rahmen der IPV (vgl. Erl�uterungen zum �nderungsantrag zur Teilrevision des Einf�hrungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz betreffend Erh�hung der Familienzulagen vom 10. November 2015, S. 3). Da somit jedenfalls ernsthafte Zweifel daran bestehen, dass den Beschwerdef�hrern ein wirksames kantonales Rechtsmittel zur Verf�gung stand, ist nach der Praxis des Bundesgerichts vom Erfordernis der Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzugs abzusehen (BGE 134 I 199 E. 1.3 S. 202; 120 Ia 194 E. 1d S. 198; 118 Ia 341 E. 2e S. 346 f.; 415 E. 3 S. 418 f.).
1.8.�Neben der Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie bringen die Beschwerdef�hrer vor, die r�ckwirkende Inkraftsetzung der Vorlage auf den 1. Januar 2016 sei "zumindest problematisch, wenn nicht unangebracht". Damit verm�gen sie den Begr�ndungsanforderungen gem�ss Art. 42 Abs. 2 bzw. Art. 106 Abs. 2 BGG jedoch nicht zu gen�gen. Im �brigen verkennen sie, dass eine derartige Kritik, die verschiedene verfassungsrechtliche Prinzipien betrifft, nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. b BGG vorzutragen ist (vgl. BGE 128 I 190 E. 1.2 S. 193). Die insofern unrichtige Bezeichnung des Rechtsmittels gereichte den Beschwerdef�hrern zwar nicht zum Nachteil (BGE 138 I 367 E. 1.1 S. 370; 134 III 379 E. 1.2 S. 382; je mit Hinweisen). Ebenso wenig f�hrte die zu fr�he Einreichung der Beschwerde zum Nichteintreten, sondern in der Regel lediglich zu einer Sistierung des bundesgerichtlichen Verfahrens (BGE 136 I 17 E. 1.2 S. 20 mit Hinweisen). Zu ber�cksichtigen ist aber, dass der Kantonsrat am 14. April 2016 gest�tzt auf Art. 75 Ziff. 3 KV/OW die Verordnung des Regierungsrats �ber das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 15. M�rz 2016 (vgl. Amtsblatt Nr. 11 vom 17. M�rz 2016 S. 505) genehmigt hat, mit der das Inkrafttreten der Vorlage auf den 1. Januar 2017, d.h. auf einen Zeitpunkt nach der Volksabstimmung, verschoben wurde (vgl. Amtsblatt Nr. 16 vom 21. April 2016 S. 732). Dadurch scheint das aktuelle und praktische Interesse an der Beschwerdef�hrung ohnehin dahingefallen zu sein.
Unter Vorbehalt dieser Ausf�hrungen ist somit auf die Beschwerde einzutreten.
2.1.�Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage grunds�tzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen bel�sst. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang darf nicht bloss k�nstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen. Im Einzelnen ist der Begriff der Einheit der Materie schwer zu fassen. Er ist von relativer Natur und vor dem Hintergrund der konkreten Verh�ltnisse zu beurteilen. Der sachliche Zusammenhang kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder einem gemeinsamen Zweck ergeben und ist abh�ngig von der Abstraktionsh�he der Betrachtung und vom gesellschaftlich-historischen Umfeld. Dabei ist nicht bloss auf die Absichten des Gesetzgebers abzustellen, sondern der Normtext nach den anerkannten Interpretationsregeln auszulegen und auch der Sicht des "aufgekl�rten", politisch interessierten Stimmb�rgers Rechnung zu tragen. Da der Begriff der Einheit der Materie von relativer Natur ist und die Gewichtung einzelner Teile einer Vorlage und ihres Verh�ltnisses zueinander zudem vorab eine politische Frage ist, kommt den Beh�rden bei der Ausgestaltung von Abstimmungsvorlagen ein weiter Gestaltungsspielraum zu. An die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie d�rfen keine �berspannten Anforderungen gestellt werden. �berdies betont die Rechtsprechung, dass die Stimmberechtigten keinen verfassungsm�ssigen Anspruch darauf haben, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie m�ssen sich vielmehr auch dann f�r die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage entscheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw. einzelne Teile ablehnen (vgl. zum Ganzen hinsichtlich beh�rdlicher Vorlagen: BGE 137 I 200 E. 2.2 S. 203 f.; 129 I 366 E. 2.2 f. S. 370 ff.; Urteile 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 2; 1P.223/ 2006 vom 12. September 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 332).
2.2.�In Bezug auf die angefochtene Verabschiedung der Referendumsvorlage durch den Kantonsrat bringen die Beschwerdef�hrer im Wesentlichen vor, die darin vorgesehene Senkung der Beitr�ge im Rahmen der Pr�mienverbilligung und die Erh�hung der Familienzulagen verfolgten nicht dasselbe Ziel und wiesen keinen inneren Zusammenhang auf. W�hrend erstere Massnahme eine bedarfsgerechte Pr�miensubventionierung in der Krankenversicherung beabsichtige, zielten die Familienzulagen darauf ab, die finanzielle Belastung durch ein Kind oder mehrere Kinder teilweise auszugleichen. Diese k�men allen Eltern unabh�ngig von ihren wirtschaftlichen Verh�ltnissen zu. Insofern regle die Referendumsvorlage zwei verschiedene Sachbereiche.
2.3.�Der Regierungsrat entgegnet in seiner Vernehmlassung, durch die K�rzung der effektiv auszuzahlenden Pr�mien w�rden bestimmte Anspruchsgruppen st�rker benachteiligt als andere. Zu den besonders betroffenen geh�rten verheiratete Doppelverdienerpaare und Eltern mit unterhaltsberechtigten Kindern. Genau in der Schnittmenge dieser Gruppe greife die Erh�hung der Familienzulagen, die mit Mitteln ausserhalb der Staatskasse finanziert werde, und federe die K�rzungen ab. Zwar seien die Empf�nger der beiden Leistungen nicht identisch, doch best�nde trotzdem ein sachlicher Zusammenhang. Dass mit der Erh�hung der Familienzulagen auch Eltern profitierten, die nicht von der K�rzung der IPV betroffen seien, stelle einen positiven Nebeneffekt dar. Die Stimmberechtigten h�tten �ber eine Massnahme zur Entlastung des allgemeinen Staatshaushalts zu befinden, wobei es sich bei der Erh�hung der Familienzulagen um einen Nebenschauplatz handle.
2.4.�Die angefochtene Referendumsvorlage umfasst im Wesentlichen zwei Bereiche: Zum einen ist vorgesehen, die effektiv auszubezahlenden Pr�mien im Rahmen der IPV um ca. Fr. 500'000.-- im Vergleich zum Jahr 2015 zu verringern, indem den Leistungsempf�ngern tiefere Beitr�ge ausgesch�ttet werden (vgl. Botschaft zu einem Nachtrag zum Einf�hrungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Oktober 2015, S. 8). Zum anderen soll mit der Erh�hung der Kinder- und Ausbildungszulagen um je Fr. 20.-- pro anspruchsberechtigte Person und Monat der Reservefonds der Familienausgleichskasse Obwalden auf die gesetzlich vorgesehenen Marke von 50 Prozent des durchschnittlichen Jahresaufwands (Art. 18 des Gesetzes �ber die Familienzulagen vom 29. Mai 2008 des Kantons Obwalden [kFamZG; GDB 857.1]) gesenkt werden. Die Zulagen f�r Nichterwerbst�tige werden vom Kanton beigesteuert, w�hrend diejenigen f�r die Arbeitnehmenden allein durch die dem Gesetz unterstellten Arbeitgeber finanziert werden. Diesbez�glich beschloss der Regierungsrat am 10. November 2015, den Beitragssatz um 0.1 Prozent zu reduzieren (vgl. Erl�uterungen zum �nderungsantrag zur Teilrevision des Einf�hrungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz betreffend Erh�hung der Familienzulagen vom 10. November 2015, S. 2).
2.5.�Bei der Beurteilung der Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie ist somit von diesen beiden Sachbereichen auszugehen. Es ist zu pr�fen, in welchem Verh�ltnis diese zueinander stehen, was sie miteinander verbindet bzw. was sie voneinander trennt und ob sie demnach gem�ss Art. 34 Abs. 2 BV zu einer einzigen Abstimmungsvorlage zusammengefasst werden durften.
3.1.�Die genannten Sachbereiche betreffen unterschiedliche Themenkreise: W�hrend die erste Massnahme im Bereich der IPV angesiedelt ist, kann die zweite Massnahme der Familienf�rderung zugeordnet werden. Trotz dieses Umstands kann aber nicht gesagt werden, sie betr�fen verschiedenartigste Regelungsbereiche ohne jegliche Ber�hrungspunkte, so dass vollkommen sachfremde Elemente in einer Vorlage zusammengefasst worden w�ren. Ein gewisser Zusammenhang zwischen den beiden Teilen ist darin zu erblicken, dass die zweite Massnahme die Auswirkungen der ersten zu mildern beabsichtigt. Ihre Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage kann daher nicht als k�nstlich oder geradezu willk�rlich im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung bezeichnet werden.
3.2.�Die beiden Teile der umstrittenen Referendumsvorlage stehen nicht in einem Verh�ltnis der Abh�ngigkeit oder Unterordnung zueinander. Namentlich kann nicht gesagt werden, dass der eine den anderen bedingte oder der eine den Grundsatz und der andere die Mittel zum Zweck festlegte. Vielmehr sind die beiden Teilbereiche einander gleichgeordnet, wobei nach der unbestritten gebliebenen Auffassung des Regierungsrats der Schwerpunkt der Vorlage auf der Entlastung des allgemeinen Staatshaushalts durch die K�rzungen im Bereich der IPV liegt. Gleichwohl k�nnten die Senkung der effektiven Beitr�ge im Rahmen der IPV einerseits und die Erh�hung der Familienzulagen andererseits unabh�ngig voneinander Bestand haben, ohne dabei ihren Sinn zu verlieren. Obschon es daher denkbar w�re, die beiden Teile getrennt zur Abstimmung zu bringen, ist darin nach der Rechtsprechung kein Indiz f�r eine Missachtung der Einheit der Materie zu erblicken (BGE 129 I 366 E. 4.1 S. 376; Urteil 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 3.3). Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer ist nach den vorerw�hnten Ausf�hrungen ebenso wenig entscheidend, dass die vorgeschlagenen �nderungen zwei verschiedene Erlasse betreffen (Urteil 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E. 3.4.1). Vielmehr k�nnen zwei unterschiedliche Massnahmen im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden. Dabei gibt es Erlassvorlagen, die eine Querschnittaufgabe zum Gegenstand haben und deshalb zwingend verschiedene Sachbereiche betreffen. Dies ist etwa bei Sparvorlagen der Fall, bei denen das Ziel des langfristigen Haushaltsausgleichs es rechtfertigt, in verschiedenen Sachbereichen Ausgaben zu k�rzen, auch wenn dies zwangsl�ufig Auswirkungen auf die inhaltliche Gestaltung dieser Bereiche zeitigt (Urteil 1P.414/1999 vom 14. Dezember 1999 E. 3e ff., in: Pra 2000 Nr. 91 S. 545).
3.3.�W�hrend die Beschwerdef�hrer insbesondere auf die Inkongruenz der von den verschiedenen Massnahmen profitierenden Gruppen von Leistungsempf�ngern abstellen, um die Unterschiedlichkeit der einzelnen Teile hervorzuheben und den Anspruch auf eine differenzierte Willenskundgabe zu begr�nden, betont der Regierungsrat in seiner Stellungnahme die grunds�tzliche Ausrichtung der Vorlage. Diese Argumentation liegt auf einer h�heren Abstraktionsstufe als diejenige der Beschwerdef�hrer und r�ckt �ber die einzelnen Teile hinaus den grundlegenden Zweck der Referendumsvorlage in den Vordergrund, eine Entlastung des Staatshaushalts zu erreichen. Zugleich soll einer von der K�rzung der Beitr�ge im Rahmen der IPV besonders stark betroffenen Gruppe von Anspruchsberechtigten durch eine Erh�hung der Familienzulagen Abhilfe verschafft werden. Obgleich dadurch nicht allen Empf�ngern von gek�rzten IPV-Auszahlungen geholfen wird, kann darin ein hinreichender innerer Sachzusammenhang erblickt werden. Ausserdem wird durch die Erh�hung der Familienzulagen das �bergeordnete Ziel gewahrt. Diese Massnahme f�hrt nicht zu einer Mehrbelastung des Staatshaushalts, soll damit doch der Reservefonds der Familienausgleichskasse, deren Finanzierung zum allergr�ssten Teil durch die angeschlossenen Arbeitgeber sichergestellt ist, in den kommenden Jahren kontinuierlich abgebaut werden. Die von den Beschwerdef�hrern geltend gemachte Opposition, die sich unterschiedlich und gegenl�ufig gegen die beiden Teile der Vorlage richtet, l�sst nicht erkennen, dass deren Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage auf politischem Kalk�l beruhen w�rde. Jedenfalls verm�gen sie nicht darzutun, dass der Kantonsrat damit andere Ziele als den Ausgleich des Staatshaushalts verbunden mit einer Abschw�chung der Auswirkungen der Sparmassnahme f�r eine bestimmte Gruppe verfolgen w�rde. Art. 34 Abs. 2 BV bel�sst dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. E. 2.1 hiervor). Wenngleich - wie die Beschwerdef�hrer vorbringen - andere Kompensationsmassnahmen denkbar w�ren, ist dieser in Anbetracht des Ziels, den Haushalt zu entlasten und dessen Folgen mit Mitteln ausserhalb der Staatskasse teilweise abzuschw�chen, nicht �berschritten. Die Stimmb�rger haben keinen Anspruch darauf, dass ihnen besonders wichtige Fragen getrennt zur Abstimmung unterbreitet werden (vgl. E. 2.1 vorne). Vielmehr sind sie gehalten, eine Gesamtw�rdigung der Abstimmungsvorlage vorzunehmen, um zu entscheiden, ob sie mit dem angestrebten Ziel und den daf�r vorgesehenen Massnahmen einverstanden sind (BGE 137 I 200 E. 4 S. 205). Anl�sslich der Stimmabgabe erhalten sie die Gelegenheit, sich in grunds�tzlicher Weise zur Entlastung des Staatshaushalts zu �ussern, indem sie f�r die gesamte Annahme oder die gesamte Verwerfung der Vorlage stimmen k�nnen.
3.4.�Insgesamt durfte der Kantonsrat somit ohne Verletzung der Verfassung davon ausgehen, dass die beiden zu einer Vorlage verbundenen Teile die Stimmberechtigten nicht in eine Zwangslage versetzen und der Grundsatz der Einheit der Materie gewahrt wird.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegr�ndet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der Kanton Obwalden hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Regierungsrat des Kantons Obwalden und dem Kantonsrat des Kantons Obwalden schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 2

Art. 7

Art. 5
 BGE 
 Art. 82
 Art. 34
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 88
 Art. 54
 Art. 64
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 64
 Art. 70
 Art. 54
 Art. 29
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 42
 Art. 106
 Art. 82
 BGE 
 Art. 75
 BGE 
 Art. 34
 Art. 34