Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2004-2005/230.asp
Timestamp: 2019-07-23 22:28:37+00:00

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Assemblée nationale : SÉANCE DU lundi 20 juin 2005
Session ordinaire de 2004-2005 - 96ème jour de séance, 230ème séance
ADOPTION DÉFINITIVE D'UNE RÉSOLUTION 2
AUX LOIS DE FINANCES (deuxième lecture) 2
ART. 7 14
APRÈS L'ART. 8 15
ORDRE DU JOUR DU MARDI 21 JUIN 2005 17
M. le Président - J'informe l'Assemblée nationale qu'en application de l'article 151-3, alinéa 2, du Règlement, la résolution sur la communication de la Commission européenne relative aux lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi 2005-2008, adoptée par la commission des finances, est considérée comme définitive.
LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (deuxième lecture)
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique modifiant la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat - Je suis heureux de vous présenter en deuxième lecture ce projet de loi organique. La LOLF est le fruit d'un travail consensuel pour lequel des parlementaires courageux, issus de tous les bancs, se sont impliqués. Depuis 2002, le Gouvernement s'est attaché à faire vivre ce consensus en associant systématiquement le Parlement à la mise en œuvre de la LOLF et en tenant compte de ses propositions ainsi que de celles de la Cour des comptes, notamment à propos des 700 objectifs et 1 400 indicateurs du PLF 2006. Je salue le remarquable travail de l'Assemblée nationale et du Sénat, de M. le Président Bouvard et en particulier de MM. Lambert et Migaud qui s'acquittent avec talent de la mission de suivi qui leur a été confiée.
M. Jean-Pierre Brard - Ce sont des béquilles de luxe ! (Sourire)
M. le Ministre délégué - La période n'est pas au luxe, Monsieur le député (Sourire). Vous pouvez compter sur mon engagement personnel pour que notre pays soit au rendez-vous du 1er janvier 2006 où s'effectuera le passage en mode LOLF : c'est ma priorité absolue tant comme ministre du budget que comme ministre en charge de la réforme de l'Etat. Le rapprochement de ces deux missions offre d'ailleurs une occasion historique d'améliorer la qualité et l'efficacité de notre dépense publique. Bercy doit sortir d'une logique purement comptable en favorisant au sein de chaque ministère des mécanismes de responsabilisation : c'est tout l'enjeu des contrats de performance, de l'idée de retour sur investissement, de pluriannualité.
Quelques données illustrent la mobilisation actuelle. Le cadre du budget est connu. La chaîne des responsabilités est définie : les 80 responsables de programme et les 950 responsables de budgets opérationnels de programme sont connus. A tous les niveaux les agents se mobilisent et se forment : en 2003, 80 services étaient passés en mode LOLF, en 2005, ils sont 500, ce qui représente 600 000 agents. C'est-là le plus formidable levier de réforme de l'Etat que l'on puisse imaginer, et je salue le travail accompli par l'ensemble des fonctionnaires mobilisés.
Ce projet vise à compléter la loi organique et répond à trois objectifs. Il s'agit d'abord d'éviter de répéter les erreurs du passé sur d'éventuelles plus-values fiscales. La LOLF obligera désormais le Gouvernement à annoncer à l'avance au Parlement ce qu'il entend faire de ses recettes supplémentaires afin d'éviter toute opacité. La commission a d'ailleurs adopté un amendement de coordination qui permettra d'en tirer les conséquences dans le collectif budgétaire. Il s'agit ensuite de renforcer le droit du Parlement : le débat, en première lecture, a permis d'améliorer l'information des parlementaires, en particulier sur les emplois rémunérés par les organismes publics, mais aussi de renforcer les droits de l'opposition. Il s'agit enfin de mieux maîtriser la dépense publique, car la régulation est l'objet de critiques récurrentes : aveugle, injuste, déresponsabilisante, elle désorganise l'activité des services en arrivant trop tard dans l'année. Je vous propose donc un amendement qui prévoit tout d'abord une information obligatoire du Parlement, dès le projet de loi de finances initial, sur les mesures envisagées par le Gouvernement pour maîtriser l'exécution, c'est-à-dire respecter l'autorisation fixée par le Parlement. Il s'agit d'une annexe obligatoire, au même titre que le rapport économique, social et financier. Je vous propose ensuite une mise en réserve systématique, au sein de chaque programme, d'une part des crédits : il s'agira de taux forfaitaires mais on prendra soin de distinguer un taux pour les dépenses de personnel et un taux pour les autres dépenses, étant donné la nature profondément différente des deux types de crédits. Enfin, ces crédits constitueront une tranche « conditionnelle » s'ajoutant à la tranche ferme, sur laquelle chaque gestionnaire pourra compter. Cet amendement vise à instaurer une procédure plus efficace, plus transparente, plus responsable.
L'examen de ce projet par le Sénat a permis d'adopter plusieurs amendements. Le Sénat a tout d'abord souhaité encadrer les opérations de partenariat public-privé en prévoyant leur couverture en autorisations d'engagement ainsi que leur traitement comptable. Le Gouvernement a soutenu cette démarche et les amendements de la commission spéciale précisent utilement le dispositif. L'Assemblée et le Sénat ont discuté sur l'idée d'une intégration, dans la LOLF, de la possibilité de tenir un débat sur les rapports annuel et particulier de la Cour des comptes. Le Gouvernement s'en remettra sur ce point à la sagesse des deux assemblées.
A quelques jours de l'envoi, par le Premier ministre, des « lettres plafond » à l'attention de l'ensemble des ministres dans la perspective de l'application de cette nouvelle constitution financière, j'espère une adoption rapide de ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Gilles Carrez, rapporteur de la commission spéciale - Tout en remerciant le ministre pour son appréciation positive de la dynamique créée par la LOLF, je rappelle que celle-ci n'entrera effectivement en vigueur qu'à compter du 1er janvier prochain. Il pourrait donc sembler paradoxal de la modifier dès à présent. A l'origine, le présent projet de loi organique ne visait qu'à introduire une règle vertueuse sur la destination des éventuels surplus de recettes fiscales, en disposant, pour prévenir le retour de certains errements passés, que les lois de finances annuelles arrêtent les modalités d'utilisation des éventuels surplus. Au fil des lectures, il a semblé opportun de traiter d'autres questions en suspens, le Sénat ayant légitimement relevé la nécessité d'informer le Parlement aussi sur les emplois rémunérés par des organismes subventionnés au titre de leur mission de service public...
M. le Rapporteur - ...de renforcer les pouvoirs de contrôle des parlementaires - y compris de l'opposition - en disposant que, parmi les commissaires des finances des deux assemblées, le pouvoir de contrôle puisse être détenu pour une durée limitée par d'autres que les seuls présidents, rapporteurs généraux et rapporteurs spéciaux, et, enfin, de fixer au 10 octobre la date limite de réponse aux questionnaires budgétaires.
M. le Ministre délégué - Très sage décision.
M. le Rapporteur - Dans le cadre de cette deuxième lecture, nous préciserons les modalités de mise à contribution de la Cour des comptes pour l'exercice du contrôle budgétaire, en proposant que la présentation du rapport public annuel de la Cour donne lieu à un débat au Parlement, et nous reviendrons sur la rédaction adoptée par les sénateurs au sujet du contrôle des opérations de partenariat public privé. Si, à l'initiative du sénateur Arthuis, nos collègues ont eu raison d'exiger que les dépenses publiques engagées au titre de ces opérations laissent une trace budgétaire, il ne faudrait pas que l'on freine la relance de l'investissement public à laquelle elles ont vocation à contribuer par un dispositif de contrôle trop contraignant. A ce titre, nous souhaitons que les autorisations d'engagement ne correspondent pas à l'intégralité de la dépense mais au total de l'engagement juridique et que les dépenses engagées au titre des PPP n'entrent pas dans la comptabilisation de la dette publique. Toutefois, nous voulons que chaque loi de finances initiale donne une clé de passage entre le déficit de l'Etat au sens « franco-français » et le besoin de financement tel qu'il s'apprécie en regard des critères de Maastricht, et que l'impact des partenariats public-privé sur la dette de l'Etat puisse être mesuré.
Je ne reviens pas sur l'amendement du Gouvernement, sauf pour confirmer, s'il en était besoin, qu'il reprend le dispositif de régulation proposé par nos parlementaires en mission, Didier Migaud et Alain Lambert.
L'idée d'intégrer un taux unique de mise en réserve constitue un bon compromis entre la situation actuelle, unanimement considérée comme insatisfaisante en ce qu'elle ne donne aucune vision a priori de l'ampleur des gels de crédits et autres mécanismes de régulation, et une solution radicale, un temps envisagée au sein de la mission d'information sur la LOLF, tendant à faire voter par le Parlement le taux de mise en réserve des crédits budgétaires. Certes, cela aurait déchargé le Gouvernement d'une mission délicate (Sourires), mais nous avons jugé préférable de lui laisser l'entier de ses prérogatives, et de lui demander d'assumer toutes ses responsabilités !
Reprenant à mon compte la formule de Jean Arthuis, je dirai que l'on ne peut modifier la LOLF que d'une main tremblante, tant l'œuvre accomplie mérite le respect. Les modifications portées par ce projet de loi organique sont nécessaires et limitées. Adoptons les et tenons-nous en là. Ce qui compte désormais, c'est de faire vivre la loi organique et de modifier la culture de la dépense qui est encore trop souvent la nôtre. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. le Président - La parole est à M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale.
M. Jean-Pierre Brard - Excellent président, dont le propos - et sa circonscription n'y est pas pour rien ! - est toujours élevé... (Sourires)
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale - Si l'essentiel du texte qui nous est soumis nous revient conforme du Sénat, le travail en commission spéciale a permis de dégager des propositions équilibrées sur le traitement des partenariats public-privé en comptabilité budgétaire et sur l'information du Parlement en matière de régulation budgétaire. Nous avons également souhaité que nos deux chambres débattent du rapport annuel de la Cour des comptes, après que le Sénat a supprimé la disposition que nous avions unanimement adoptée à ce sujet en première lecture, arguant que rien ne nous empêche d'utiliser les « niches » parlementaires à cet effet. Tout en tenant compte des remarques des sénateurs, la commission spéciale a voulu que la possibilité d'organiser un tel débat figure expressément dans la LOLF, dans l'espoir qu'il connaîtrait au fil du temps le même sort que le débat d'orientation budgétaire, lequel, pour facultatif qu'il demeure, constitue aujourd'hui un temps fort de la vie parlementaire. Le Parlement - et singulièrement l'Assemblée nationale, seule chambre élue au suffrage universel direct -...
M. Jean-Pierre Brard - Ne laissons passer aucune occasion de le rappeler !
M. le Président de la commission spéciale - ...ne peut que gagner en crédit s'il se saisit publiquement des observations de la Cour des comptes et s'attache à exercer un véritable droit de suite sur la mise en œuvre de ses préconisations - comme le propose le rapport Jégou-Dumont -, dont trop d'autorités tendent encore à s'affranchir. Il ne s'agit évidemment pas de substituer les observations de la plus haute juridiction financière nationale à la décision de la représentation nationale, mais bien plutôt de faire descendre dans notre hémicycle la culture du contrôle, dans le cadre d'un débat transparent et informé. Je suis convaincu du bénéfice d'une telle évolution, alors qu'aujourd'hui, la remise du rapport annuel de la Cour ne donne lieu qu'à une séance académique, seuls les quelques éléments repris par le rapporteur général dans la loi de règlement donnant lieu à de trop brefs échanges.
Permettez-moi à présent de faire un point rapide sur la mise en œuvre de la LOLF, cependant que le compte à rebours de son entrée en application a déjà commencé : s'agissant de la maquette, la situation a peu évolué. Une mission « Conseil et contrôle de l'Etat » a été créée, pour répondre au légitime souci d'indépendance exprimé par le premier président de la Cour des comptes ; nous y sommes d'autant plus favorables que cela a permis de régler le problème de la mission mono-programme « Conseil économique et social ».
Nous avons par ailleurs pris acte de la disparition du programme soutien de la mission « Santé », fusionné avec celui de la mission « Solidarité ». Outre le fait que la disparition d'un programme nuit à l'information du Parlement, il est permis de s'interroger sur la capacité de l'actuelle mission Santé à retracer de manière satisfaisante l'action essentielle de l'Etat en ce domaine.
Enfin, il ressort de l'ultime version disponible de la maquette que la mission « redevance » a disparu, et que les avances faites aux organismes de l'audiovisuel public partagent une mission avec celles faites à l'Agence des organismes d'intervention dans le secteur agricole - ACOFA. L'esprit de la loi organique est-il bien respecté ? J'en doute, et j'espère que cet arbitrage n'est pas définitif.
Restent d'autres points de désaccord plus anciens que vous connaissez bien : la mission « remboursements et dégrèvements », qui est la première mission du budget général, et le découpage en programmes de la mission « Défense ». Mais ceci peut encore évoluer, et n'enlève rien à notre satisfaction devant le chemin déjà parcouru.
Sur les dispositifs de performance, un premier dialogue a eu lieu : la MILOLF a pu en effet, avec l'assistance de la Cour des comptes que nous remercions encore - et je veux ici rendre hommage à Charles de Courson, Didier Migaud et Jean-Pierre Brard pour le travail accompli -, émettre un premier jugement sur les dispositifs de performance proposés par les administrations dans les avant-PAP. Après la remise de notre rapport le 16 mars, Monsieur le ministre, il était prévu qu'en mai les conférences de gestion publique permettraient d'arrêter les propositions d'arbitrage sur les modifications souhaitées par la représentation nationale. Nous comprenons que le changement de gouvernement ait modifié ce calendrier, et vous nous avez dit que nous aurions un tableau au moment du débat d'orientation budgétaire. Je souligne toutefois que nous sommes à trois semaines de la date limite de remise des questionnaires budgétaires ; ceux-ci ne pouvant être la simple reproduction de ceux des années précédentes - ce ne serait pas digne du passage à la LOLF -, il importe que le Parlement dispose au plus vite des arbitrages du Gouvernement sur les indicateurs, sans nécessairement attendre le débat d'orientation budgétaire : ceci faciliterait nos travaux. Je rappelle que ces indicateurs constituent un point essentiel de l'équilibre général de la réforme : le Parlement n'a accepté de réduire la portée du principe de spécialité budgétaire qu'en échange d'une réorientation de la gestion publique vers la performance, dont les objectifs et les indicateurs sont la manifestation concrète. Nous espérons être entendus sur les propositions de modifications.
Après cette première phase de dialogue, les échanges vont se poursuivre année après année, lors de l'examen de la loi de finances initiale mais aussi de la loi de règlement. L'ensemble des rapporteurs - spéciaux, mais aussi et peut-être surtout pour avis, que nous entendons associer pleinement aux travaux de la commission des finances comme l'a souhaité Pierre Méhaignerie, - doivent désormais utiliser ce nouvel outil d'évaluation de la politique menée pour chaque programme. Les assemblées ont d'ailleurs fait un effort d'adaptation important puisque les « portefeuilles » des rapporteurs spéciaux et pour avis ont été remaniés pour tenir compte chaque fois que possible du découpage de la nouvelle maquette budgétaire, afin de ne laisser sans contrôleur aucun pan de la dépense budgétaire.
S'agissant des dispositifs de performance, l'une des principales conclusions de la MILOLF dans son dernier rapport était l'importance de la déclinaison opérationnelle des objectifs et des indicateurs. Il faut absolument éviter que les dispositifs de performance ne se réduisent à un vernis, exclusivement destiné au Parlement, et qui ne se traduirait pas par un changement du comportement quotidien des administrations. La façade ne suffira pas. C'est probablement l'aspect du dossier qui est le moins avancé ; c'est presque le plus important.
Reste que pour réussir cet exercice de déclinaison, encore faut-il connaître le périmètre des budgets opérationnels de programme. On peut craindre que le retard pris en ce domaine - car la cartographie définitive des BOP devait être connue fin février - ait des conséquences négatives sur leur dispositif de performance. Si ce risque était avéré, il conviendrait de rectifier la situation très rapidement, sans quoi le pari essentiel de la LOLF - insuffler une culture de la performance dans l'administration pour optimiser l'utilisation de la dépense publique - serait fortement compromis. L'enjeu n'est donc pas seulement technique : il est la clef de réussite de la réforme.
Je réitère pour finir le souhait que la LOLF et la mise en œuvre des SMR soient parfaitement articulées. Tout en saluant le travail de qualité accompli sur ces dernières par Eric Woerth, dont je regrette le départ de l'équipe gouvernementale, je me félicite du regroupement de la Réforme de l'Etat et du Budget dans une même structure ministérielle sous votre autorité, qui vous donne des moyens d'action nouveaux et complémentaires. Pour toux ceux ici, au-delà des clivages, qui croient au renforcement du rôle du Parlement et à l'avènement d'une véritable culture de contrôle, ce texte constitue une étape de plus ; je me réjouis qu'elle soit franchie dans le même esprit consensuel qui a marqué dès l'origine cette réforme engagée à l'initiative de Didier Migaud et d'Alain Lambert. En première lecture Nicolas Sarkozy avait bien voulu accepter les nombreux enrichissements apporter au texte initial ; et j'ai compris que ce soir, Monsieur le ministre, votre écoute serait la même. C'est qu'il s'agit de conforter notre démocratie parlementaire à l'heure où beaucoup de nos concitoyens, doutant de l'efficacité de l'action publique, ont besoin de réponses qui manifestent la volonté de mieux faire vivre nos institutions ; ce qui passe par le renforcement du rôle du Parlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP, du groupe UDF et du groupe socialiste)
M. Hervé Mariton - Comme l'a dit M. le ministre, la question essentielle qui a marqué la première lecture de ce texte était l'affectation budgétaire des plus-values fiscales. Manifestement la conjoncture a changé... Pour autant la question de fond demeure, et, au-delà des aléas conjoncturels, la reprise de ce débat ce soir a le mérite de nous rappeler aux enjeux que sont le sérieux d'une gestion budgétaire, la maîtrise de la dépense et la réduction des déficits. Quand la situation s'améliore ce type de message peut paraître redondant ; quand elle est difficile il apparaît plus délicat, mais non moins indispensable. Et le présent débat, pour le groupe UMP comme pour la plupart d'entre nous, doit aussi servir à rappeler la conscience que nous avons de la situation des finances publiques, la nécessité d'une gestion sérieuse - comme vous la pratiquez, Monsieur le ministre - et le maintien de ces repères essentiels que sont la maîtrise de la dépense et la réduction des déficits.
M. Jean-Pierre Brard - Hors sujet.
M. Hervé Mariton - Ce point étant acquis, vous allez présenter un amendement pour une meilleure information du Parlement sur les mises en réserve. A l'occasion de l'introduction prochaine de la LOLF, il a pu apparaître des interrogations sur les procédures et l'évolution des méthodes de régulation budgétaire. Mais nous nous accorderons avec vous pour dire que la régulation est un pan indispensable de la vertu budgétaire, que les mises en réserve sont mécaniquement et politiquement indispensables, et que leur fondement politique requiert une meilleure information du Parlement.
Un mot, après Michel Bouvard et Gilles Carrez, sur la préparation de la mise en œuvre de la LOLF, avec l'élaboration de la nomenclature des missions et la précision de la liste des indicateurs. Il m'apparaît, pour ce qui est de la typologie des indicateurs en cours d'élaboration, qu'il en est sur lesquels on s'entend facilement, notamment les indicateurs socio-économiques. Mais il en est d'autre, qui nous plaisent autant si ce n'est plus parce qu'ils engagent davantage et aident à une meilleure évaluation de l'action publique : ce sont les indicateurs d'efficience. L'étude des questions de transports, notamment ferroviaires, m'a montré qu'il existe des indicateurs un peu plats, qui se contentent par exemple de mesurer le montant du passif ferroviaire. Cela est certes utile, mais en fait d' indicateurs de qualité de la gestion publique on peut espérer des progrès, Monsieur le ministre, et j'espère que vous nous les proposerez.
Un amendement nous est proposé pour qu'un débat ait lieu, dans notre assemblée, à l'occasion de la présentation du rapport public de la Cour des comptes. C'est une étape heureuse et nécessaire. Il est en effet d'usage d'exprimer notre contentement quant à la collaboration entre le Parlement et la Cour des comptes ; mais on peut considérer que les dispositions de la Constitution et des textes organiques à ce sujet ne sont pas pleinement mises en œuvre. Ces textes, en peu de mots, disent des choses assez fortes sur cette collaboration, mais ces dispositions, me semble-t-il, n'ont jamais été totalement satisfaites. Il importe de renforcer la relation, dans le plein respect bien sûr du caractère propre de la Cour des comptes, dans l'intérêt de la fonction parlementaire et d'une meilleure responsabilité devant les citoyens.
Un mot enfin sur un sujet de débat entre les deux assemblées : les partenariats public-privé. Je comprends les deux amendements que le président Arthuis a fait adopter au Sénat, concernant les conditions d'engagement des crédits et les conditions de traitement en comptabilité nationale. Les précédents orateurs ont été aimables envers le président de la commission des finances du Sénat, ce qui est normal ; il me semble toutefois que, si nous devions conserver ces amendements, c'en serait fini des partenariats public-privé... Espérons qu'aujourd'hui, grâce à la sagesse de tous et à votre engagement, Monsieur le ministre, un accord sera trouvé entre les deux assemblées. Mais il faut constater que la réforme est engagée depuis près de deux ans - avec une loi d'habilitation promulguée en juillet 2003 et une ordonnance publiée en juin 2004 - et que la réalité opérationnelle des partenariats public-privé reste modeste : ils se comptent sur les doigts d'une main. Un certain nombre de PPP ont été noués dans le cadre des dispositions spécifiques qui couvrent le champ de la défense, de la sécurité ou de la justice ; mais s'il s'agit du champ général de l'ordonnance de juin 2004, le bilan est modeste. Et les interrogations qui ont pu naître notamment de certains votes du Sénat ne sont pas pour rien dans l'excessive prudence qui entoure aujourd'hui la mise en œuvre de ces partenariats. Certes il est bon, pour ce qui est de l'engagement de crédits, de se limiter à l'engagement juridique ; et pour ce qui est du traitement en comptabilité nationale, il est raisonnable de retenir l'amendement adopté par la commission spéciale, plutôt que d'appréhender ce traitement - comme le propose le Sénat - dans des conditions qui dépassent les disciplines d'Eurostat. Nous devons êtres attentifs au suivi et à la réalité des engagements de crédits, ainsi qu'à la mesure de la contrepartie de ces contrats de partenariat en termes d'endettement. Point n'est besoin pour autant d'aller au-delà des disciplines communautaires auxquelles nous faisons communément référence. Bref, soldons ce débat pour avancer enfin vers des partenariats public-privé qui permettront, pour la réalisation d'infrastructures ou d'autres investissements publics, d'œuvrer à une utile régénération du service public. L'argent de l'épargnant pourra ainsi, comme le souhaitait Francis Mer il y a quelques mois, être mis à la disposition de l'usager du service public sans prélèvement supplémentaire sur le contribuable.
Ces amendements ouvriront enfin une période opérationnelle pour les contrats de partenariat et les partenariats public-privé. Il serait souhaitable, à cet égard, de modifier l'article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004, qui reste bien en-deçà des possibilités offertes par le Conseil constitutionnel dans sa décision encadrant la mise en œuvre des contrats de partenariat. Cela pourrait utilement faire l'objet de textes ultérieurs. L'enjeu est en effet important pour la croissance et l'emploi. Il est temps de débloquer une situation qui n'a que trop attendu. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Didier Migaud - Même si le groupe socialiste a voté en faveur de ce texte en première lecture, cette révision de la LOLF ne lui apparaissait pas comme particulièrement indispensable. Je ne reviendrai pas sur les critiques que j'avais formulées à l'époque - en particulier sur les modalités de pilotage des finances publiques proposées - puisque nous avions finalement voté le texte, en considération des enrichissements que lui avait apportés la discussion parlementaire.
Si nous partagions la même position, Alain Lambert et moi-même, ce n'est du reste pas parce que nous nous refusions à réviser la LOLF, mais parce que nous jugions préférable d'attendre sa pleine application avant de lui apporter des ajustements, d'autant que d'autres ajustements seront sans doute nécessaires en 2006.
Vous nous proposez, Monsieur le ministre, d'apporter au texte des enrichissements nouveaux...
M. le Ministre délégué - Majeurs !
M. Didier Migaud - ... qui relèvent bien de l'esprit de la LOLF et résultent d'une vraie concertation entre vos services, Alain Lambert et moi-même, parlementaires en mission auprès de vous, et l'ensemble de nos collègues qui suivent ce dossier. Je voudrais ici saluer l'esprit dans lequel nous oeuvrons ensemble à assurer la réussite de cette réforme, en particulier votre capacité d'écoute. Je suis heureux de travailler dans le cadre de cette mission parlementaire et dans celui de la commission spéciale présidée par Michel Bouvard, et je souhaite évidemment que cet esprit de concertation perdure.
La LOLF est un outil dont les deux objectifs - une plus grande efficacité de l'action de l'Etat et un meilleur contrôle du Parlement - demeurent pleinement d'actualité. Cet outil doit rester indépendant des objectifs politiques du Gouvernement quant au niveau de la dépense publique ou au nombre des fonctionnaires.
Je salue également la mobilisation de la Direction de la réforme budgétaire et de l'ensemble des gestionnaires publics, même si on peut toujours souhaiter, ici ou là, davantage de dialogue. Quoi qu'il en soit, les ajustements nécessaires peuvent encore être opérés.
Vous nous faites une proposition sur la régulation budgétaire, sujet sensible dès lors qu'il peut conduire à aborder celui de la sincérité des hypothèses budgétaires du Gouvernement. A mon sens, cette régulation ne doit pas être automatique, même si elle reste un outil dont l'exécutif ne saurait se priver. Nous avons su trouver une rédaction satisfaisante pour l'exécutif comme pour le Parlement. Cet article se trouve en outre à sa juste place, c'est-à-dire au titre V, qui concerne l'information du Parlement.
Puissions-nous mettre à profit les quelques mois qui nous séparent du 1er janvier 2006 pour contribuer encore à la réussite de cette réforme.
Je me réjouis enfin, Monsieur le ministre, que vos attributions aient été élargies...
M. le Ministre délégué - Je vous remercie !
M. Didier Migaud - ...même si j'eusse préféré, bien entendu, un autre gouvernement. (Sourires)
M. Jean-Pierre Brard - Cela viendra !
M. Didier Migaud - Il me paraît en effet important que réforme budgétaire et réforme de l'Etat relèvent du même ministre, tant la LOLF est une condition nécessaire - mais pas suffisante - de la réforme de l'Etat que nous appelons de nos vœux.
Le Parlement devra lui aussi réformer ses méthodes de travail. A cet égard, les propositions qui viennent d'être faites en Conférence des présidents pour le prochain débat budgétaire sont loin de nous satisfaire. Comme le président de notre groupe l'a écrit au président de l'Assemblée nationale, nous refusons de voir créer de nouvelles entraves au travail parlementaire. Je suis persuadé que notre président saura entendre nos observations et celles de l'ensemble de l'opposition.
Nous voterons ce texte, en saluant le caractère constructif des discussions et en souhaitant que tout soit fait pour assurer le succès de cette réforme. (Applaudissements)
M. Charles de Courson - L'UDF ne cesse d'appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'un meilleur contrôle du budget de l'Etat. Le texte que nous examinons aujourd'hui contient à cet égard des avancées importantes ; en première lecture, considérant qu'il n'allait pas assez loin, nous avions déposé des amendements dans le but de préserver les générations futures du fardeau d'une dette insupportable.
Il faut souligner l'importance de l'article 5, qui donne à l'opposition un pouvoir de contrôle sur l'exécution des lois de finances ; nous en demandons l'application effective, et nous ne sommes pas inquiets tant que la commission des finances sera présidée par le Président Méhaignerie, mais il faudrait que le consensus sur cette mesure perdure...
Le Sénat a supprimé l'article 6, qu'il a jugé superfétatoire. Le groupe UDF ne s'oppose pas à cette décision, la LOLF contenant déjà des dispositions sur la mission d'assistance de la Cour des comptes auprès des parlementaires, qu'il convient simplement d'utiliser au mieux.
Les articles 7 et 8 ajoutés par le Sénat à l'initiative de M. Arthuis sont justifiés par le développement des partenariats public-privé : il est nécessaire au Parlement d'avoir une vue globale des dépenses d'investissement pour assurer un réel contrôle budgétaire et apprécier la dette de l'Etat. A ce sujet, l'UDF souligne souvent que si on ajoute à la dette affichée des finances publiques, qui est d'environ 1100 milliards, l'ensemble des dettes latentes, en particulier les 850 à 950 milliards résultant du régime de retraite de la fonction publique de l'Etat, on dépasse largement la richesse nationale produite en une année ; ce qui veut dire que les gouvernements successifs ont trop souvent distribué des avantages à crédit : le pays ne peut pas durablement vivre au-dessus de ses moyens. Mais hélas, les politiques n'en ont pas toujours suffisamment conscience, et les amendements Arthuis contribueront à donner une image fidèle de la situation. Au moment où la représentation politique connaît une très grave crise de confiance, il est essentiel de responsabiliser davantage le Parlement et de lui donner les moyens de son action.
Quelques mots sur l'idée du Gouvernement de fournir, à titre indicatif, un taux global de gel éclaté entre un taux unique sur les dépenses de personnel et un taux unique sur les autres dépenses. C'est mieux, et cela évitera les discussions récurrentes entre un gouvernement et l'opposition du moment, risibles tant elles sont répétitives. Mais soyons réalistes : les taux effectifs seront très différenciés selon les ministères, missions ou programmes.
Quant au fait de préciser dès le projet de loi de finances l'utilisation des éventuels surplus de recettes, c'est une bonne chose, mais la seule règle qui devrait s'imposer est très simple : tant que le budget de l'Etat est en déficit, il faudrait qu'ils viennent en réduction de celui-ci...
L'amendement adopté en commission spéciale sur l'organisation d'un débat sur la base du rapport annuel de la Cour des comptes va dans le sens d'une plus grande transparence, mais à condition que le Gouvernement accepte d'y consacrer un nombre d'heures suffisant ; il pourrait être aussi efficace que les présidents des commissions des finances des deux assemblées demandent à auditionner les ministres sur les sujets évoqués par la Cour.
Enfin, l'amendement déposé par le Gouvernement relatif au financement des opérations extérieures allait dans le sens de la transparence, mais il semble qu'il ait été retiré... Le fait est que cette année, il manque au moins 500 millions pour les OPEX. De la même façon, il manque 200 ou 300 millions pour l'aide médicale.
Le groupe UDF votera ce texte, mais le problème central des finances publiques demeure celui de l'excès de dépenses et de la défaillance du Parlement pour aider le Gouvernement à les réduire. Je m'honore d'appartenir au groupe des « cinq salopards » qui, sous le gouvernement Chirac, avait déposé un amendement pour faire 4 milliards de francs d'économies, mais que n'avions-nous alors entendu ! Ayons la volonté politique d'œuvrer en ce sens (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Brard - Tel qu'il nous revient du Sénat, ce texte comporte huit articles, au lieu d'un seul dans le projet déposé le 5 octobre 2004 sur le bureau de l'Assemblée nationale. Celui-ci, il faut le rappeler, était né de la volonté du ministre des finances de l'époque, M. Sarkozy - qui sans doute avait bien lu ce que Victor Hugo disait des vieilles prudes... - d'afficher sa grande vertu financière. Le nouveau dogme répandu dans tous les médias était qu'il fallait affecter automatiquement à la réduction de la dette la moitié au moins de tout surplus de recettes constaté par rapport aux prévisions.
La rédaction dut en réalité être beaucoup plus souple pour des raisons juridiques, mais qu'importe : l'effet d'annonce était obtenu. A l'occasion de la navette, le texte a été enrichi de dispositions qui vont dans le sens d'une plus grande transparence et renforcent le rôle du Parlement.
Je veux insister sur la rigueur et la prudence dont il convient de faire preuve dans les modifications et la mise en œuvre de la LOLF. L'enjeu est important : la modernisation des finances de l'Etat et l'amélioration de l'efficacité de l'administration par une meilleure connaissance des coûts et la mesure de la performance. C'est à ce prix que la loi organique donnera au Parlement un nouveau levier pour orienter l'action de l'administration, les indicateurs de performance qu'elle prévoit ayant vocation à être des outils de mesure au service de l'évaluation.
Mais cette profonde transformation obligera les fonctionnaires et les agents publics à opérer un profond changement culturel, et à passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Le premier écueil à éviter est par conséquent de présenter et d'utiliser la loi organique comme un instrument destiné à réduire l'emploi public - M. Mariton tombe visiblement dans ce travers même s'il préfère, lui, parler de déficits -, ou à faire des économies à tout prix en diabolisant la dépense publique, comme vient de le faire M. de Courson. Déjà, l'attribution des deux portefeuilles de la réforme de l'Etat et du budget au même titulaire a suscité des inquiétudes et comment s'en étonner ? Jean-Pierre Raffarin n'entendait-il pas faire de la LOLF un instrument de sa politique plutôt qu'un outil de bonne gestion ? Je tiens à ce propos à remercier le président de la commission des finances, le président et le rapporteur de la commission spéciale d'avoir contribué à enrayer cette dérive politicienne, qui compromettait l'indispensable consensus.
M. le Président de la commission spéciale - En effet.
M. Jean-Pierre Brard - Et pour une fois, Monsieur le ministre délégué, il faut reconnaître que vous avez su nous écouter et ne pas tomber dans les fondrières dans lesquelles le Premier ministre de l'époque risquait de vous pousser, et nous avec.
M. Jean-Yves Chamard - Très bien ! (Sourires)
M. Jean-Pierre Brard - L'évolution des effectifs de la fonction publique, retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 et, dans l'immédiat, dans les lettres plafonds adressées aux ministères, sera significative quant à votre conception de l'application de la loi organique. Des coupes importantes constitueraient un signal extrêmement négatif dans un contexte social déjà particulièrement dégradé.
Autre écueil : la sous-estimation de la place et du rôle des personnels dans l'application de la réforme. Dans le nouveau processus, le rôle des salariés et de leurs organisations syndicales ne saurait être occulté sans nuire grandement à l'efficacité du dispositif. L'article 9 du statut général des fonctionnaires énonce que « les fonctionnaires participent par l'intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics. » Faut-il rappeler que cet article est la traduction concrète, pour la fonction publique, du principe constitutionnel posé par le huitième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ?
En outre, définir des objectifs d'action et des indicateurs de performance sans une réelle concertation avec les fonctionnaires et agents publics confinerait à l'absurde : ce serait se priver d'une information précieuse et introduire les germes d'incompréhension, voire de conflits. Des tensions commencent d'ores et déjà à se dessiner... Le dialogue avec les représentants des usagers des services publics et des administrations serait également très utile et éviterait bien des déconvenues.
Une réforme de cette ampleur suscite naturellement interrogations, incompréhensions et crispations qui pourraient être évitées par un effort de pédagogie, tant au sein des administrations qu'en direction de leurs interlocuteurs, notamment associatifs. Ces interrogations, j'ai pu les mesurer notamment chez les présidents des instituts universitaires de technologie ou parmi les associations d'anciens combattants.
S'agissant des acteurs politiques, le succès de la réforme passe par la préservation méthodique d'un consensus entre toutes les sensibilités présentes dans l'hémicycle, autour de l'esprit du texte, par delà les aléas et les affrontements de la vie politique nationale. Force est pourtant de constater, et M. Mariton vient encore d'en donner la preuve, que le risque de récupération dogmatique et partisane est réel. Il ne peut que grandir à l'approche des échéances de 2007 et dans un contexte de forte dégradation des finances publiques.
Dans le même temps, un travail important reste à accomplir pour qu'aucun ministère ne s'exonère de l'effort général exigé par la loi organique. « Honni soit qui mal y pense », c'est la devise de la reine d'Angleterre. N'évoquons donc pas le nom de Mme Alliot-Marie, elle dont le ministère a tendance à se dispenser de cet effort...
M. le Ministre délégué - Vous faites du mauvais esprit.
M. Jean-Pierre Brard - Vous savez tous que j'ai raison, vous le premier, Monsieur le ministre délégué. Mais je sais que vous êtes tenus à la solidarité corporatiste... (Sourires)
Quoi qu'il en soit, il ne faut pas hésiter à bousculer les routines, les positions acquises, les découpages issus du passé et les préséances ministérielles, tant nous sommes encore loin du compte.
Le consensus doit porter naturellement sur le fond, mais aussi sur la méthode, afin de franchir sans encombre les étapes à venir. La concertation entre ministres et parlementaires de toutes sensibilités doit s'appuyer sur le travail réalisé par nos collègues Didier Migaud et Alain Lambert. Cela suppose que les propositions gouvernementales soient connues suffisamment en amont pour permettre un véritable débat. Or l'amendement du Gouvernement relatif à la création d'une dotation pour couvrir les surcoûts des opérations extérieures ne nous a été communiqué que vendredi dernier...
La prochaine étape, celle du débat d'orientation budgétaire, est maintenant toute proche. Pour être fructueuse, elle va requérir toute notre attention et des efforts conjoints et cela exige que nous soyons informés dans les meilleurs délais des objectifs et des indicateurs de performance proposés par le Gouvernement.
Au total, nous voterons le texte, en soulignant que la LOLF est à la gestion des lois de finances ce qu'est le fil à plomb à la construction d'un bâtiment : ce n'est qu'un instrument, qui ne renseigne pas sur la qualité des concepteurs et de l'ouvrage. J'aspire à d'autres temps pour que ce bel outil soit enfin appliqué à de bonnes politiques !
M. Didier Migaud - Très bien.
M. le Ministre délégué - Je veux d'abord remercier M. Carrez, lui qui s'est fortement engagé dans le travail que nous avons mené ensemble. Oui, nous sommes parvenus à un bon compromis sur la régulation. Vous avez dit qu'il fallait travailler d'une main tremblante sur ces sujets (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)... et je vous rejoins volontiers. Mais, le projet de loi organique doit maintenant vivre. C'est pour moi et mon équipe une conviction bien enracinée, croyez-le..
Monsieur Bouvard, vous avez noté deux retards. En matière de cartographie des budgets opérationnels de programme, en particulier dans les préfectures, il fallait absolument disposer d'une maquette stabilisée, adapter l'informatique et avancer dans la déconcentration. Ce retard est aujourd'hui pratiquement rattrapé. Quant à la liste des objectifs et des indicateurs, elle sera publiée au moment du débat d'orientation budgétaire, appelé à prendre une place de plus en plus importante dans notre procédure budgétaire, étant entendu que l'Etat se mobilise pour assurer le succès de cette réforme.
Vous avez regretté la fusion des programmes de soutien aux missions de santé et de solidarité. Il ne s'agit cependant que de 15 000 emplois, et n'étaient concernées que les DDASS et les DDRASS. Le souci de simplicité nous imposait donc de faire ce choix.
Vous avez également regretté la disparition de la mission redevance. Le nouveau régime de la redevance l'exigeait, vous en conviendrez. Une mission séparée pour les avances aux organismes de l'audiovisuel ? On pourrait en discuter, mais n'oubliez pas que le mieux est souvent l'ennemi du bien.
Monsieur Mariton, vous avez eu raison d'insister sur l'impérieuse nécessité de maîtriser les dépenses publiques. Ne relâchez ni votre verbe, ni votre enthousiasme ! Il s'agit en effet là d'un enjeu majeur et, dans son discours de politique générale, le Premier ministre a eu l'occasion de rappeler que cet objectif était comme la marque de fabrique de ce gouvernement.
M. Jean-Pierre Brard - Vous êtes convaincu, c'est bien, mais les électeurs le sont moins...
M. le Ministre délégué - Croyez-vous que les électeurs nous demandent de dépenser à l'infini, et que l'accroissement de la dépense publique soit un gage d'efficacité du service public ? Ce sont là des sujets sur lesquels nous sommes décidément irréconciliables, Monsieur Brard !
En ce qui concerne les indicateurs, Monsieur Mariton, j'ai tenu le plus grand compte des avis du Parlement et de la Cour des comptes. Dans le domaine des transports par exemple, il s'agira, entre autres, de l'évolution des coûts de construction par rapport aux prévisions et du coût moyen des opérations d'entretien. Les indicateurs retenus permettront d'appliquer la loi organique dans tout son esprit. En ce qui concerne les partenariats public-privé, par ailleurs, il faudra encourager les ministres à se servir de cette technique de financement moderne, qui facilitera en particulier le recours à l'investissement. Selon la définition plus juste et plus rigoureuse à laquelle nous sommes parvenus, l'engagement comptable comprendra dorénavant l'investissement et l'éventuel dédit, mais pas le fonctionnement et les frais financiers. Ainsi, les PPP ne seront pas pénalisés et la notion d'engagement sera pleinement respectée, dans une totale fidélité à la logique de la LOLF. Je pense que nous avons trouvé là un point d'équilibre prometteur.
Monsieur Migaud, vous avez souligné l'esprit de consensus dans lequel nous avons œuvré et je vous en remercie. J'ai été très heureux que vous acceptiez d'être, avec Alain Lambert, parlementaire en mission auprès de moi. Nombreux sont, dans cet hémicycle, ceux qui ont œuvré depuis des années à l'élaboration de la LOLF, et j'ai déjà cité MM. Méhaignerie, Carrez et Bouvard par exemple, mais il m'aurait été très difficile de ne pas avoir le concours de ses deux inspirateurs, sans compter, au-delà du symbole, le précieux travail que vous avez accompli.
Le rapprochement entre les deux ministères de la réforme de l'Etat et des finances est, à mes yeux, d'une importance majeure. Votre commission, entre autres, le demandait depuis des années, et l'application de la LOLF rend absolument indispensable de regrouper les forces en faveur de la modernisation de l'Etat. Pour répondre à l'inquiétude de M. Brard, je le répète : ce n'est pas Bercy qui absorbe la réforme de l'Etat, mais l'inverse ! Aborder la réforme de l'Etat sous un angle strictement comptable serait la pire des erreurs. L'objectif de cette réforme est de rendre un service public meilleur pour le même coût ou identique pour un moindre coût. Nous devons rendre compte à l'ensemble des Français de la bonne gestion des deniers publics, en leur donnant un rendez-vous régulier avec des résultats, des évaluations - autant de mots qui ont pris une place essentielle dans les discussions sur le budget de l'Etat, ce que nous devons pour une bonne part à Eric Woerth et à ses stratégies ministérielles de réforme, les SMR. C'est grâce aux SMR que nous parlons aujourd'hui couramment de productivité ! Vous avez dit du mal du ministère de la défense...
M. Jean-Pierre Brard - Je n'ai fait qu'exprimer votre conviction intime !
M. le Ministre délégué - Vous n'avez exprimé que la vôtre ! Pourtant, dans ce ministère, une SMR a abouti au regroupement des trois commissariats dans un seul établissement public, ce qui améliore grandement la gestion publique.
L'adossement de la réforme de l'Etat au ministère du budget me permettra de travailler, dans l'esprit de la LOLF, selon trois axes : simplifier, en créant un indicateur de la complexité, autant pour les procédures législatives et réglementaires que pour la vie quotidienne des citoyens, améliorer la performance, et enfin dépenser mieux. Cette dernière formule doit enfin être traduite concrètement, et, en premier lieu s'agissant des fonctions de soutien de l'Etat : les achats, l'informatique et l'immobilier. J'ai entendu de la MEC, il y a quelques jours, un véritable torrent de critiques, pour la plupart justifiées, concernant l'immobilier ! J'ai le souci de reprendre les choses en main, en poursuivant quatre objectifs. Le premier est la transparence, et j'ai déjà annoncé un objectif de 600 millions. Il faudra, ensuite, nous inscrire dans un programme pluriannuel, ministère par ministère - et je serai très attentif à ce que ceux qui font des efforts en soient récompensés. J'ai aussi l'intention d'introduire la notion de loyer budgétaire, un loyer fictif qui permettra de savoir combien coûte, au mètre carré, chaque bâtiment. Enfin, le service des domaines va être entièrement modernisé pour devenir le pilote de cette politique immobilière dynamique. Les opérations de cession et de modernisation n'ont pas pour objectif de gagner un peu d'argent, bien que ce ne soit pas négligeable en cette période, mais de faire en sorte que l'Etat fonctionne dans de meilleures conditions, avec des locaux mieux adaptés.
Enfin, Monsieur Migaud, je dois vous remercier de nous avoir permis d'atteindre un point d'équilibre en matière de régulation. Je précise que ce texte ne rend pas la régulation obligatoire : il est loisible d'imaginer un taux de mise en réserve égal à zéro, même si je le déconseille fortement, car on ne sait jamais de quoi demain sera fait ! C'est dans le choix de ce taux de régulation que la transparence doit être appliquée.
Monsieur de Courson, nous ferons tout pour que les partenariats public-privé se développent de façon transparente et moderne. En ce qui concerne la dette, votre raisonnement est imparable. Il faut bien connaître la réalité, et Thierry Breton et moi allons faire des propositions en ce sens dans les jours qui viennent. Nous avons déjà progressé en matière de transparence, avec les PPP par exemple, ou avec les engagements de retraite des fonctionnaires, qui sont publiés depuis deux ans. Un taux unique de régulation est parfaitement envisageable, à condition qu'il soit raisonnable. Ce sera affaire d'exécution.
Monsieur Brard, j'avais espéré que vous seriez aussi aimable que M. Migaud ! J'ai pourtant été attentif à suivre vos avis. J'ai scrupuleusement écouté chacun des membres de cette assemblée, car, sur ce sujet, le consensus est absolument essentiel.
M. Jean-Pierre Brard - Je vous ai remercié de nous avoir évité de tomber dans la fondrière !
M. le Ministre délégué - J'avais espéré mieux... Vous avez souligné le rôle des agents dans le succès de la LOLF, et la nécessité d'accomplir un important travail de formation et d'explication. La LOLF est un extraordinaire instrument pour modifier les modes de gestion, mais elle est indépendante du niveau de la dépense publique. L'une des raisons qui explique le consensus, c'est que la LOLF, comme tout texte organique ou comme toute Constitution, est compatible avec les politiques de tout bord ! Pour notre part, nous voulons construire un service public moderne en maîtrisant la dépense publique : les Français ne veulent pas de plus de dépenses publiques, et encore moins de plus d'impôts, mais de l'efficacité et des résultats ! De ce point de vue, la LOLF est un rendez-vous historique. Ministre par ministre, gouvernement par gouvernement, on saura très exactement qui fait quoi, avec quel argent et avec quels résultats. C'est une vraie révolution ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. le Président - J'appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi organique sur lesquels les deux assemblées n'ont pu parvenir à un texte identique.
M. le Président de la commission spéciale - L'amendement 6 rectifié est de coordination.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - L'amendement 2 concerne la façon dont les partenariats public-privé sont retracés du point de vue budgétaire. Il reste dans la ligne tracée par le Sénat, mais en limitant la comptabilisation des partenariats aux seuls engagements juridiquement irrévocables, à savoir les engagements d'investissement et les frais de fonctionnement de l'année, et, pour les années ultérieures, le seul dédit, au cas où le PPP verrait son terme avancé.
M. le Ministre délégué - J'ai déjà dit que j'étais très favorable à cette disposition.
M. Charles de Courson - Il me semble nécessaire de préciser la notion d'« engagement juridique ». L'exposé sommaire précise en effet qu'il convient d'engager, dès l'année de signature du contrat, la totalité du coût de l'investissement, la part annuelle des coûts de fonctionnement et de financement ainsi que le coût du dédit. Je ne suis pas certain qu'il soit nécessaire d'inclure la part annuelle des coûts de fonctionnement et de financement puisque celle-ci sera inscrite dans les crédits budgétaires.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - Il s'agit là de l'autorisation d'engagement qui doit impérativement comprendre l'investissement de l'année et le fonctionnement de la première année considérée puisque des crédits de paiement au titre du fonctionnement seront nécessaires. Il faut donc en amont une autorisation d'engagement pour pouvoir ouvrir les crédits de paiement. Pour les années ultérieures, il conviendra de comptabiliser par avance, au titre de l'engagement juridique, un éventuel dédit.
M. Charles de Courson - L'autorisation de paiement, égale au montant de l'investissement, devrait donc aussi inclure, si le PPP inclut le fonctionnement, ce qui n'est pas toujours le cas, la totalité des coûts de fonctionnement pendant la durée du contrat ?
M. le Rapporteur de la commission spéciale - Non. Pendant la première année seulement.
M. Charles de Courson - Cela figure par définition dans les crédits.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - Pour ouvrir les crédits de paiement, il faudra ouvrir l'autorisation d'engagement.
M. Charles de Courson - Certes, mais il me paraît utile de distinguer la totalité du coût de l'investissement du coût éventuel d'un hypothétique dédit. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le Ministre délégué - Le premier engagement comprend l'intégralité de l'investissement ainsi que le dédit et l'annuité de fonctionnement. Cette formule me semble un bon compromis, le seul possible à ce stade.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - L'amendement 3 rectifié impose d'intégrer au rapport sur la situation et les perspectives économiques une explicitation de la « clé de passage » entre le solde budgétaire de l'Etat et la capacité ou le besoin de financement de l'Etat tel que notifié aux autorités communautaires. L'effet des opérations d'investissement complexes telles que les PPP serait notamment indiqué.
L'amendement 3 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 8 est ainsi rédigé.
M. le Président de la commission spéciale - L'amendement 10 précise qu'il convient de prévoir, par coordination, la transmission aux commissions des finances des décisions de « dégel » des crédits. Compte tenu des difficultés soulevées par cet amendement, la commission ne l'a pas adopté mais j'ai tout de même souhaité le présenter afin que le Gouvernement nous fasse part de ses intentions.
M. le Ministre délégué - Une transmission systématique serait très lourde et je crains qu'il n'y ait quelques ratés. Je propose un système moins rigide et m'engage à informer très régulièrement les présidents et rapporteurs généraux des « dégels » de crédits. Au bénéfice de cette explication, je vous prie de bien vouloir retirer cet amendement.
M. le Président de la commission spéciale - Je le retire donc, mais je pense qu'il serait utile de disposer de ces informations de façon bimestrielle ou trimestrielle ainsi que d'une notification régulière des « dégels » les plus importants.
M. le Ministre délégué - Ce sera le cas.
L'amendement 10 est retiré.
M. le Ministre délégué - L'amendement 1 rectifié s'inscrit pleinement dans le cadre de la maîtrise de l'exécution budgétaire et de la dépense publique afin de respecter le plafond global des crédits votés par le Parlement. Nous proposons que le Parlement soit obligatoirement informé, dès le projet de loi de finances initiale, des mesures envisagées pour maîtriser l'exécution budgétaire en indiquant en particulier, en ce qui concerne les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve retenu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui retenu pour les crédits ouverts sur les autres titres. Cela permettra au Parlement de débattre des crédits des programmes en étant pleinement informé de la « tranche ferme » et de la « tranche conditionnelle ».
M. le Président de la commission spéciale - Avis favorable à cet amendement qui a donné lieu à une large concertation. Le sous-amendement 5 vise, dans le dernier alinéa, à substituer par deux fois au mot « retenu » le mot « prévu ».
Le sous-amendement 5, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
L'amendement 1 rectifié ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - L'amendement 4 vise à permettre d'apprécier l'impact des opérations d'investissement complexes, telles les PPP, sur la dette de l'Etat. Une présentation du traitement de ces opérations en comptabilité générale sera jointe chaque année au projet de loi de règlement, au sein du compte général de l'Etat.
M. le Président de la commission spéciale - L'amendement 7 est celui qui, tout en tenant compte des remarques du Sénat en première lecture, autorise à organiser des débats en séance publique sur le rapport annuel de la Cour des Comptes.
M. le Ministre délégué - Il est important de préciser qu'il s'agit là, en effet, d'une possibilité et non d'une obligation, mais je ne souhaite pas intervenir en l'occurrence dans une discussion entre les deux assemblées. Je m'en remets à la sagesse de l'Assemblée nationale.
M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances - Puisque nous avons évoqué les PPP, je tiens à me faire l'écho des préoccupations de nombre de nos collègues quant à la lenteur des processus. Le Premier ministre a estimé qu'il fallait engager un processus de développement dans le domaine des travaux publics. Connaissant les contraintes budgétaires, votre ministère, Monsieur le ministre, ne pourrait-il prendre l'initiative d'une coordination ?
M. Charles de Courson - J'ai fait part de mes hésitations quant à cet amendement et il me semble que le Gouvernement partage mon point de vue. Quelles sont ses intentions au cas où il serait adopté ?
M. le Ministre délégué - Je suis aussi sensible que M. le président de la commission des finances à la nécessité d'un bon pilotage des PPP. Nous avons pris des initiatives en créant un groupe de travail et je souhaite que nous profitions des expériences qui ont déjà été menées, notamment au ministère de la justice.
Je ne peux évidemment vous répondre précisément, Monsieur de Courson, en ce qui concerne l'inscription d'un tel débat à l'ordre du jour prioritaire, mais je note que les groupes politiques peuvent éventuellement l'organiser dans le cadre d'une niche parlementaire, cependant que le Gouvernement peut faire de même, avec ou sans cet amendement...
M. le Président de la commission spéciale - Une fois l'amendement adopté, j'ai la faiblesse de penser que nul gouvernement ne se risquera à passer outre et à renvoyer la tenue d'un tel débat à une hypothétique niche parlementaire. Voyez le sort qu'a connu le débat d'orientation budgétaire, toujours facultatif mais que personne ne songe aujourd'hui à escamoter. Il n'est que temps de rompre avec la pratique actuelle car la séance académique au cours de laquelle nous recevons le rapport annuel de la Cour sans pouvoir en débattre n'honore personne.
Prochaine séance, demain, mardi 21 juin, à 9 heures 30.
DU MARDI 21 JUIN 2005
2. Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi relatif au développement des services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
3. Discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi (n° 2249) pour la confiance et la modernisation de l'économie.
Rapport (n° 2342) de M. Gilles CARREZ, au nom de la commission des finances.

References: ART. 7
 l'article 151
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 6
 L'article 9
 l'article 8