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Timestamp: 2017-11-20 04:03:54+00:00

Document:
Sentencia T-438 de 1992 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 01/07/1992
SCC04381992
SENTENCIA T-438/92
DERECHO DISCIPLINARIO/DEBIDO PROCESO/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Alcance
integrada por los magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo.
Actor: ARGEMIRO RAMIREZ MENDIVIELSO
En el proceso de acción de tutela instaurado por Argemiro Ramírez Mendivelso contra el Ministerio de Educación Nacional, y que fuera resuelto en primera y única instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
El 18 de febrero de 1992, el señor Argemiro Ramírez Mendivielso interpuso demanda de tutela ante el Juez Superior de Reparto de Santafé de Bogotá.
En dicha demanda, el peticionario relata que fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional desde 1975 como profesor de Química y Biología, en un Colegio de Bosa y que después de haber sido trasladado en varias oportunidades, el 21 de Enero de 1991 le fue notificada una resolución de destitución emanada del mismo Ministerio.
El origen de dicha destitución se remonta al 15 de Diciembre de 1988, cuando el profesor fue denunciado ante la procuraduría regional de Bogotá por supuesta intervención en política. Seis meses después se formuló el respectivo pliego de cargos. Al momento de rendir descargos, Ramírez Mendivielso argumentó en su defensa diciendo que el Estatuto Docente (decreto ley 2277 de 1979) sólo prohíbe hacer proselitismo político en la cátedra y de ninguna manera prohíbe a los educadores intervenir en política, tesis que encuentra respaldo en diversas resoluciones de la misma procuraduría. Finalmente, manifiesta que se trata de una contradicción entre una norma general (ley 25 de 1974), y una norma especial (estatuto docente), y que, en consecuencia la interpretación debe resolverse a favor de la norma especial por mandato expreso de la ley 57 de 1887.
Paralelamente, se adelantó un proceso penal contra Ramírez por los mismos hechos. El 21 de Mayo de 1991, el Juzgado 9 de Instrucción Criminal de Chocontá decretó cesación de procedimiento por no encontrar fundamento en los cargos.
Según el profesor Ramírez los hechos mencionados conducen a una violación de su derecho al trabajo y al debido proceso y por eso se ve obligado a interponer la tutela, para que se ordene su reintegro, se le cancelen los sueldos a que tiene derecho y se le indemnice.
- Oficio 1158 del 21 de Junio de 1989 de la Procuraduría 1a. Regional de Bogotá, en la que se le pide al peticionario explicación de las razones por las cuales aceptó la candidatura al cargo de concejal de Machetá, y en la que se afirma que "la conducta descrita constituye inequivocadamente intervención en política". (Subrayas de la Sala)
- Resolución 059 del 14 de Noviembre de 1989 de la Procuraduría 1a. solicitando la destitución del peticionario. En esta resolución, después de desestimar la recusación, el Ministerio Público procede a afirmar que en el momento en que se inscribió como candidato, el peticionario ostentaba la calidad de empleado oficial, en el grado de docente, lo que viola el art. 1 de la Ley 85 de 1981, porque "figurar en lista, aceptar la postulación como candidato para Corporaciones Públicas de elección popular, siendo éstas de índole administrativo -CONCEJOS MUNICIPALES- constituye intervención en política, toda vez que su nombre representa un determinado movimiento partidista y se somete a una contienda de tipo electoral". Como sustento de lo anterior, cita la Procuraduría apartes de sendas providencias de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Termina diciendo que la existencia de norma especial no impide la aplicación de normas generales.
- Copia de la providencia del Juzgado 90 de Instrucción Criminal de Chocontá, del 21 de Mayo de 1991, por la cual se calificó el mérito del sumario y se decretó la cesación del procedimiento en el proceso que por el delito de intervención en política cursaba contra el peticionario de esta tutela. En dicha providencia, el Juzgado de Instrucción Criminal consideró que, si bien en principio está prohibido a los empleados públicos participar en política, en este caso existen normas especiales, como el Estatuto docente, en las que lo único que se prohíbe es hacer proselitismo en la cátedra, lo cual permite inferir que a los educadores les está permitido intervenir en los demás actos propios de la política nacional. La elección de concejal, a más de ser un derecho constitucional, está, entonces, permitida para los educadores. Además, le consta al juzgador que el acusado consultó diversas opiniones autorizadas al respecto lo cual, en últimas, permite que haya obrado con la convicción errada e invencible de no incurrir en violación alguna a la ley penal, lo cual es una causal de inculpabilidad, pues creyó invenciblemente que estaba amparado por una causal de justificación .
- Por último, se aporta el concepto de los abogados Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Manuel Medina Pareja, emitido a solicitud de FECODE en el cual se sostienen los siguientes argumentos: el principio general es que todo ciudadano tiene derecho a elegir y ser elegido y, por lo tanto, la excepción a ese principio tiene que interpretarse de manera restrictiva. La prohibición de intervenir en política sólo es predicable de los empleados de Carrera Administrativa y no a los de Carrera Docente, por interpretación del Estatuto Docente. La sola inscripción de la candidatura no es "participación en política". Los Concejos son órganos administrativos y no políticos.
c. El fallo a revisar
Con ponencia de Alvaro León Obando Moncayo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la tutela, con base en las siguientes consideraciones:
d. El texto de la presente sentencia de revisión, casi en su integridad, corresponde a un proyecto de ponencia inicialmente presentado por el H. Magistrado CIRO ANGARITA BARON, el cual no fue acogido únicamente por las razones que se consignan en el considerando D.
A. La naturaleza del Derecho Disciplinario
1. El peticionario fue sancionado por el Ministerio Público, en ejercicio del poder disciplinario. El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley.
Expertos como el profesor Juan Fernández Carrasquilla afirman:
"El derecho disciplinario amenaza sanciones administrativas a quienes violan los especiales deberes de lealtad y rectitud que por una investidura pública les vienen impuestos. Al aplicarlo (aunque sea por medio del otorgamiento de esta función administrativa a ciertos órganos de la jurisdicción), el Estado procede, dice algún autor, como un patrón especial, no como soberano. En general, el ilícito disciplinario se encuentra definido en tipos más abiertos y las sanciones pueden ser a veces discrecionales. En él no hay nada de peligrosidad. Por lo general, la sanción disciplinaria no es incompatible con la penal propiamente dicha, salvo cuando la deslealtad o deshonestidad del funcionario o empleado público es elemento del tipo penal, pues entonces se violaría el postulado nombis in idem. )1
Si al derecho disciplinario se le aplican los principios generales del derecho penal, es claro que en el caso concreto que hoy ocupa a esta Sala, la procuraduría violó uno de esos principios generales: el principio de la favorabilidad.
B. El principio de favorabilidad
2. El principio de favorabilidad está consagrado en la Constitución Nacional, art. 29, inciso tercero ("En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable"). La norma de la favorabilidad está reiterado en la ley 153 de 1887 y estaba consagrado en la Constitución de 1886. Si bien es cierto que la doctrina y la jurisprudencia se han ocupado de este principio en especial para resolver conflictos de carácter temporal entre las leyes, también es cierto que el principio de favorabilidad está esencialmente concebido para resolver conflictos entre leyes que coexisten de manera simultánea en el tiempo.
En el caso planteado, si la procuraduría, encontraba reprochable la conducta del profesor Ramírez, tenía la posibilidad de escoger entre dos normas concurrentes: de un lado la Ley 85 de 1981, que es de carácter general para todos los empleados públicos y del otro el Estatuto docente, que es una norma específica. Olvidando que en su potestad disciplinaria-sancionatoria, debía tener en cuenta los principios generales del Derecho Penal, la Procuraduría aplicó la norma que más fácilmente respaldaba una sanción y no la norma que más convenía al acusado.
La argumentación del Juez Noventa de Instrucción Criminal de Chocontá, en cambio, acoge plenamente el principio de favorabilidad y absuelve de toda responsabilidad al profesor Ramírez.
"A su vez, el Art. 46, literal i, establece prohibición de intervención proselitista política mediante la utilización de la cátedra; significa lo anterior que al interpretarse exegéticamente está permitido, de consiguiente, si solamente se prohíbe la utilización de la cátedra para el proselitismo político, por lo demás, estos empleados oficiales pueden intervenir en los demás actos propios de la política nacional".
"Así las cosas tendríamos que el ser elegido concejal, no sería incompatible con las inhabilidades de que trata la norma en cita; si no es aplicable a los docentes tenemos que en la práctica estos son y pueden ser elegibles a cargos tales como el de que dan cuenta estos autos."
La confrontación de la argumentación hecha por la Procuraduría contrasta con la argumentación del juzgado penal. Ambos se refieren al mismo hecho pero la tonalidad y el sentido del discurso jurídico apuntan en direcciones opuestas: mientras la Procuraduría acude a la normatividad existente con un propósito sancionatorio, tratando de encontrar la norma que respalda la destitución del profesor Ramírez, el juzgado penal explora las normas en busca de la protección de la persona. Más que una contradicción entre dos órdenes normativos, tenemos aquí una contradicción entre dos perspectivas, entre dos tipos de preocupación, entre dos tipos de sensibilidad jurídica.
3. El argumento esgrimido por el Ministerio Público plantea un problema de hermenéutica jurídica, relativo a la especialidad o generalidad de las leyes. Es deber de los docentes, como de todos los ciudadanos, cumplir la Constitución y las leyes. Pero cuando se trata de normas sancionatorias (penales en el sentido amplio), debe hacerse una interpretación lo más restrictiva posible de ese postulado, no sólo con base en el principio de la favorabilidad -ya explicado-, sino con base en lo preceptuado en el artículo 5 de la ley 57 de 1887, que dice que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general
C. Los funcionarios públicos y la intervención en política
4. En la comisión tercera encargada de redactar el articulado sobre la estructura del Estado tuvo especial importancia el tema del régimen del servidor público. Los debates estuvieron marcados por la idea de la modernización de la administración y de la eliminación de viejas prácticas clientelistas propiciadas por los servidores públicos, consideradas como causa de inmoralidad y descrédito de las instituciones del Estado.
5. Los principales defensores de la tesis según la cual participación en política de los funcionarios públicos, en cualquiera de sus manifestaciones y para toda clase de servidores del Estado, debía estar prohibida, fueron los delegatarios Hernando Yepes y María Teresa Garcés, quienes presentaron el siguiente texto a consideración de la plenaria.2
" artículo 5: A los servidores públicos les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas sin perjuicio que ejerzan el derecho al sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta"
6. Por otra parte estaban los partidarios de que se permitiera como regla general la participación en política de los empleados públicos.
"artículo 5 a: A los funcionarios públicos que detenten jurisdicción y mando o cargo de dirección administrativa, así como todos los que están vinculados a la rama jurisdiccional, la electoral y los mecanismos de control les está prohibido tomar parte en las actividades de partido o movimientos políticos, en las controversias políticas e intervenir en debates de carácter electoral sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio, el quebrantamiento de esta prohibición será causal de mala conducta" 3
La segunda tendencia del grupo de los partidarios de la permisión, sostenía que correspondía al legislador establecer todo lo relacionado con la posibilidad de la participación en política de los funcionarios públicos. Entre los defensores de esta idea se encontraban los constituyentes Jesús Pérez, Eduardo Espinosa, así como la propuesta de la Cámara de Representantes y la del Gobierno Nacional.
De acuerdo con esta opinión, el Constituyente Abel Rodríguez propuso el siguiente artículo:
"Artículo 14: La ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos en política ... " 4
" Esta propuesta constituye un significativo avance frente al régimen vigente, en el sentido de permitirle el ejercicio pleno de los derechos políticos de los ciudadanos, no obstante su vinculación al Estado; concientes eso si que la autoridad de la cual pueden estar investidos no puede constituirse en elemento al servicio de una causa o partido. En consecuencia y con el ánimo de que pueda realizarse un desmonte parcial de la prohibición actual se ha trasladado al legislador la fijación de condiciones y requisitos para la participación de los servidores públicos en política."
7. Luego de este debate, la mayoría de constituyentes fueron partidarios de abolir la prohibición que se tenía a todos los empleados públicos de intervenir en política. Se pensó que la prohibición era demasiado restrictiva, que si bien frente a ciertos funcionarios se justificaba la prohibición, frente a otros no era razonable y podía conducir a excesos e injusticias.
Fue así como el constituyente Carlos Rodado Noriega presentó una propuesta sustitutiva del artículo 14 presentado por la comisión tercera, según la cual se le defería a la ley la reglamentación de la intervención política de los servidores públicos. El texto sustitutivo fue el siguiente:
" artículo 14: La ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos en actividades políticas, salvo en los casos de los funcionarios que detenten jurisdicción o mando o dirección administrativa o de la rama jurisdiccional, la electoral y los organismos de control. Con todo el servidor público que induzca o presione indebidamente a cualquier persona natural o jurídica, para que respalde una causa o campaña política perderá el empleo e incurrirá en interdicción de derechos y funciones por el término de cinco años"5
Los empleados no contemplados en está prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley."6
8. La estructura y funcionamiento de la administración pública están determinados por la idea del interés general. En el caso de los funcionarios oficiales, esta determinación se manifiesta en la creación de un régimen de regulación especial de las relaciones entre la administración y sus servidores.
9. La prohibición de la participación en política se deriva del propósito estatal de neutralidad en la toma de decisiones y en la aplicación de las mismas, condición ésta indispensable para la protección de los intereses generales.
En el caso de los profesores, la preocupación del legislador sobre la participación en política se manifiesta en la posibilidad de que la enseñanza impartida por el maestro se encuentre cargada de contenido político en favor de algún partido o movimiento. Por eso el estatuto docente prohíbe expresamente al profesor la utilización de la cátedra para estos fines. Por fuera de esta específica interdicción, el estatuto docente no hace referencia a ninguna otra conducta y esto es razonable si se tiene en cuenta el hecho de que sólo en estas circunstancias, en la cátedra, el profesor se encuentra en posibilidad el afectar la neutralidad exigida por la constitución a sus servidores. Por fuera de la cátedra el profesor se encuentra en condiciones similares a las de los demás ciudadanos. Sus opiniones políticas e incluso su participación directa en el debate partidista, por fuera del recinto académico, no tienen por qué afectar la neutralidad que la ley exige de sus servidores en el manejo de los bienes y asuntos de interés general.
D. El otro mecanismo de defensa judicial
10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca niega la tutela al peticionario con el argumento de que "existen otros mecanismos de defensa judicial". El alcance de dicha expresión ha sido ya objeto de análisis por esta misma Sala de Revisión al conocer de la tutela de referencia T-534; en aquella ocasión se dijo lo siguiente:
"Si se repara que en el inciso primero de dicho artículo la acción de tutela aparece consagrada como un procedimiento para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública; que en la función pública de administrar justicia debe prevalecer el derecho sustancial y se observará la debida diligencia (Constitución Nacional, Artículo 228); y que entre los fines esenciales del Estado está el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (Ibidem Art. 2) está fuera de toda duda que la acción de tutela, por la expresa voluntad del Constituyente de 1991, es el recurso efectivo que consagran los tratados y convenios internacionales para proteger eficazmente los derechos fundamentales. Por tanto, así se ha venido a colmar en el ordenamiento nacional un vacío que justamente venía preocupando a personas y entidades comprometidas en la protección de tales derechos.
"En otros términos, en virtud de los dispuesto por la carta del 91, no hay duda que "el otro medio de defensa judicial" a disposición de la persona que reclama ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata. No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela."7
PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 3 de Marzo de 1992, por la cual se negó la tutela impetrada por Argemiro Ramírez Mendivelso.
Copiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
1. Es necesario comenzar aclarando que la incongruencia del fallo obedece al hecho de que la parte motiva del mismo fue redactada casi en su totalidad por el autor de este salvamento, con el propósito de conceder la tutela al peticionario y no como termina sucediendo, para negarla. La mayoría de la Sala redactó únicamente los dos párrafos finales y la parte resolutiva del mismo. Por tanto es apenas natural que yo esté de acuerdo con lo que escribí. Ahora bien, mi desacuerdo es total con la parte resolutiva y con los dos párrafos finales que la respaldan. Las razones suficientes para otorgar la tutela fueron ignoradas por mis colegas.
2. Es claro que en la decisión que no comparto, terminó por prevalecer un argumento de estirpe estrictamente procesal, que llevó a mis colegas a desentenderse de las eventuales violaciones de derechos constitucionales fundamentales.
3. En las últimas 26 líneas de la tutela, que son las que sirven para negar la petición, se afirma lo siguiente: "no obra en el expediente prueba de las circunstancias concretas que podrían haberse erigido en obstáculo para atacar el acto vulnerador de los derechos fundamentales y que hubieran colocado al solicitante -aún disponiendo de medios judiciales ordinarios de impugnación- en situación de no poder hacer uso de ellos o ser éstos inidóneos para el fin propuesto. El material acopiado no permite efectuar la confrontación de eficacia entre la acción de tutela y los medios ordinarios en principio procedentes".
"... Como corolario del principio de efectividad, elemento esencial del Estado Social de Derecho, el artículo 228 de la Constitución Política ordena que en las decisiones judiciales, prevalecerá el derecho sustancial. No existe derecho más sustancial que el consagrado en la propia Constitución cuando se ocupa de definir los diferentes derechos. Esa disposición debe por ello interpretarse como una de las más preciosas garantías de la protección de los derechos y brinda la prueba inconcusa de su pleno valor normativo"8 (Subrayas fuera del texto).
4. Por otra parte, la decisión mayoritaria que no comparto es un buen ejemplo de una peligrosa tendencia, manifiesta en sentencias de tutela de otras Salas de la Corte y que consiste en utilizar la parte motiva para exponer un discurso progresista y alentador en materia de derechos constitucionales, que a la hora de la verdad no es tenido en cuenta en la parte resolutiva de la sentencia.
En el caso de la decisión mayoritaria que no comparto, luego de recorrer el texto de la Sentencia, pasando por una motivación detallada y colmada de insistentes argumentos en favor del derecho de los profesores a la participación política, hasta llegar a la desconcertante decisión que niega el derecho del peticionario, viene a la memoria la pregunta de F. Von Schiller: "Qué es lo poco que quiere decir todo ese largo discurso?".
1 Fernández Carrasquilla, Juan. Derecho Penal Fundamental. Tomo I
2 Desgrabaciones magnetofónicas de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria de Mayo 30 de 1991.
3 Ibidem No 2
4 Gaceta Constitucional No 70 pág 16
5 Informe de ponencia para primer debate. Gaceta Constitucional No 68 pág 17
6 Gaceta Constitucional No 105 pág 15
7. Sentencia Corte Constitucional No 414 Sala Primera de Revisión, pág 15
8 Sentencia Número 06. Sala de Revisión Número 2, página 28

References: resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 14
 artículo 14
 Artículo 228
 artículo 228