Source: http://www.senat.fr/rap/l19-364/l19-364_mono.html
Timestamp: 2020-07-05 14:43:12+00:00

Document:
Rapport n° 364 (2019-2020) de Mme Jacky DEROMEDI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 mars 2020
II. APPORTER DES RÉPONSES CONCRÈTES AUX DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
A. LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
B. LA SIMPLIFICATION DES DÉMARCHES ADMINISTRATIVES
C. LA SCOLARISATION DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP
D. LA PROTECTION SOCIALE
Entrée en vigueur du titre premier de la proposition de loi
ENFANTS À BESOIN PARTICULIER DANS LE RÉSEAU SCOLAIRE FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
Délivrance de bourses pour la scolarisation,
à l'étranger, des enfants en situation de handicap
Simplification des démarches administratives pour la délivrance des certificats de vie
EXONÉRATION DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX AUXQUELS SONT ASSUJETTIES LES PERSONNES DOMICILIÉES EN DEHORS DE L'UNION EUROPÉENNE
Exonération de CSG et de CRDS
sur les revenus du patrimoine et des produits de placement
pour les personnes établies hors de l'Union européenne
Extension aux non-résidents du crédit d'impôt
relatif aux intérêts d'emprunt supportés pour l'acquisition ou la construction d'une habitation principale
La proposition de loi apporte des solutions concrètes aux difficultés rencontrées par les Français établis hors de France. L'exposé des motifs précise clairement ses orientations : « supprimer les discriminations, accompagner [les expatriés] dans leur établissement à l'étranger, maintenir leurs liens avec la France et ses valeurs, mettre un terme aux régressions adoptées récemment, particulièrement en matière fiscale ».
La commission des lois partage pleinement ces objectifs, qui s'inscrivent d'ailleurs dans la continuité de ses travaux6(*). Elle a adopté plusieurs amendements pour sécuriser le texte et compléter son dispositif.
Dans son discours du 2 octobre 2017, le Président de la République a chargé Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, de lancer une concertation pour simplifier le régime de représentation des Français de l'étranger. Ce travail n'a toutefois débouché sur aucune proposition concrète, malgré plusieurs mois de réunions.
En l'absence d'initiative gouvernementale, la proposition de loi vise à améliorer le régime électoral des conseils consulaires et de l'Assemblée des Français de l'étranger (articles 1er à 17 bis). Elle s'inspire de la proposition de loi n° 57 (2018-2019) de Christophe-André Frassa7(*), adoptée par le Sénat le 22 janvier 20198(*).
Le texte sécurise ainsi l'enregistrement des candidatures et l'organisation de la propagande. Il améliore également les conditions d'exercice des mandats de conseiller des Français de l'étranger et de membre de l'Assemblée des Français de l'étranger, notamment en ce qui concerne la prise en charge de leurs frais de mandat et leur place dans l'ordre protocolaire.
Saluant l'engagement des élus représentant les Français établis hors de France, la commission des lois a complété la proposition de loi en :
- prenant en compte l'exercice de ces mandats dans la validation des acquis de l'expérience (VAE) pour la délivrance des diplômes universitaires ;
- favorisant l'accès au télétravail pour les élus travaillant dans une entreprise ou une administration française ;
- imposant au Gouvernement de consulter l'Assemblée des Français de l'étranger lorsqu'il envisage de ne pas autoriser le vote par internet pour les élections législatives.
À l'inverse, la commission a supprimé plusieurs dispositions dont l'objectif se trouve satisfait par la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 20199(*). S'inspirant des recommandations du Sénat, cette loi prévoit notamment de confier la présidence des conseils consulaires à un membre élu10(*) et de renforcer les droits à formation des conseillers des Français de l'étranger.
La proposition de loi tend à simplifier les démarches administratives des Français de l'étranger.
Elle facilite par exemple la rédaction des actes authentiques, évitant ainsi aux expatriés de revenir en France pour se rendre chez un notaire (article 18).
Ce dispositif a été sécurisé en commission. À titre expérimental, les personnes résidant hors de France pourraient recourir à des dispositifs de visioconférence, l'acte authentique étant établi à distance par un notaire français. Interrogé par le rapporteur, le Conseil supérieur du notariat a soutenu cette initiative.
Les conditions de délivrance des certificats de vie seraient également simplifiées. Les retraités résidant hors de France se présenteraient directement à l'ambassade, au consulat ou dans une mairie française11(*) ; l'administration attesterait de leur existence en visant leur certificat de vie (article 20).
Les établissements de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) accueillent 1 737 élèves en situation de handicap, dont 1 295 dans le premier degré et 442 dans le second.
Certaines familles sont toutefois contraintes de scolariser leurs enfants dans des établissements spécialisés, extérieurs à l'AEFE. Elles risquent alors de perdre tous leurs droits à bourses.
Face à cette difficulté, la proposition de loi crée une nouvelle catégorie de bourses, dédiée au financement des dispositifs de compensation du handicap (article 19). Ce dispositif couvrirait les établissements de l'AEFE mais également des établissements tiers, lorsque l'enfant n'a pas pu être accueilli dans le réseau de l'agence.
En matière de protection sociale, la proposition de loi tend à exonérer l'ensemble des non-résidents de CSG et de CRDS sur les revenus du patrimoine et des produits de placement perçus en France (article 21).
Elle mettrait fin à une inégalité de traitement entre les personnes établies dans l'Union européenne (qui bénéficient déjà de cette exonération) et celles établies dans un pays tiers (qui sont aujourd'hui soumises aux prélèvements sociaux).
Cette mesure permettrait également d'encourager les Français de l'étranger à conserver un bien immobilier sur le territoire national, en vue d'un éventuel retour.
Enfin, la sécurité sociale prendrait en charge les soins dispensés aux retraités lorsqu'ils séjournent temporairement en France, même lorsqu'ils ont cotisé moins de 15 ans au régime français (article 22). La proposition de loi revient ainsi sur le durcissement du dispositif adopté en loi de financement de la sécurité sociale pour 201912(*), à la suite de la proposition d'Anne Genetet, députée en mission.
Cette mesure paraît essentielle pour que les retraités établis hors de France puissent être soignés dans de bonnes conditions sur le territoire national. À moyen terme, il conviendrait de l'étendre aux conjoints des retraités, ce qui nécessiterait l'accord du Gouvernement en application des règles de recevabilité financière de l'article 40 de la Constitution.
· Les travaux antérieurs du Sénat
Le titre Ier vise à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français de l'étranger ainsi que les conditions d'exercice des mandats de leurs membres.
Il s'inspire du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 »13(*) et de la proposition de loi n° 57 (2018-2019) de Christophe-André Frassa14(*). Adoptée par le Sénat le 22 janvier 2019, cette dernière n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale15(*).
La plupart de ces dispositions sont commentées avec plus de précision dans le rapport n° 251 (2018-2019) de Jacky Deromedi sur la proposition de loi précitée16(*).
· La représentation des Français de l'étranger
Sur le fondement de l'article 24 de la Constitution, les Français de l'étranger élisent douze sénateurs et, depuis les élections législatives de 2012, onze députés.
La loi n° 2013-659 du 22 juillet 201317(*) a substantiellement modifié leur régime de représentation en :
- créant un nouvel échelon de proximité, les conseils consulaires, composés de membres de l'administration et d'associations représentant les expatriés mais également de 443 conseillers des Français de l'étranger (nouvelle appellation des conseillers consulaires) élus au suffrage universel direct ;
- réformant l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Cette dernière comprend désormais 90 membres élus par et parmi les conseillers consulaires au suffrage universel indirect.
Représentation des Français établis hors de France (synthèse)
Les conseils consulaires et l'AFE ont un rôle essentiellement consultatif.
Les missions des conseils consulaires
Un conseil consulaire est placé auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et de chaque poste consulaire.
Ces instances sont chargées de « formuler des avis sur les questions consulaires d'intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social concernant les Français établis dans [leur] circonscription »18(*).
Leurs compétences décisionnelles sont circonscrites à :
- l'attribution des bourses scolaires accordées par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- l'attribution d'aides sociales au titre de la mission « Action extérieure de l'État ».
Les missions de l'Assemblée des Français de l'étranger
L'AFE se réunit deux fois par an à Paris. Elle peut « être consultée par le Gouvernement, par le Président de l'Assemblée nationale ou par le Président du Sénat sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social, les concernant ».
Chaque année, le Gouvernement présente devant l'AFE un rapport sur la situation des Français établis hors de France.
L'article 17 bis précise les modalités d'entrée en vigueur du titre premier de la proposition de loi, consacré aux instances représentatives des Français de l'étranger.
Résultant de l'adoption de l'amendement COM-13 du rapporteur, il vise à concilier deux impératifs :
- permettre l'application rapide des articles améliorant les conditions d'exercice des mandats de conseiller des Français de l'étranger et de membre de l'Assemblée des Français de l'étranger ;
- éviter, conformément à la tradition républicaine, de modifier le droit applicable aux scrutins qui doivent avoir lieu en mai (élections consulaires) et juin (élection des membres de l'AFE) prochains.
Modalités d'entrée en vigueur du titre premier de la proposition de loi
Conseillers des Français de l'étranger + membres de l'AFE
Deuxième renouvellement général (2026)
Adaptation du calendrier électoral
Membres de l'AFE et sénateurs représentant les Français de l'étranger
Deuxième renouvellement général pour l'AFE (2026)
Prochain renouvellement partiel pour le Sénat (2020)
Précision sur le dépouillement des plis remis à l'administration
31 juillet 202054(*)
Création d'une commission de propagande
Assouplissement du régime des procurations
Membres de l'AFE
Consultation de l'AFE lorsque le Gouvernement envisage de
ne pas recourir au vote par internet
Conseillers des Français de l'étranger et députés
Deuxième renouvellement général pour les élections consulaires (2026)
Prochaines élections législatives (2022)
Organisation d'une élection consulaire partielle dans les circonscriptions où aucune candidature n'a été régulièrement enregistrée
Prochain renouvellement général (2020)
Délégués consulaires + sénateurs
Deuxième renouvellement partiel du Sénat (2023)
Conseillers des Français de l'étranger + AFE
Attributs et rang protocolaire des élus
Assouplissement de la prise en charge des frais de mandat et des contrats d'assurance
Consultation des conseils consulaires sur les conditions d'exercice des mandats
Bilan annuel sur le statut et les formations des élus représentant les Français de l'étranger
La commission a adopté l'article 17 bis de la proposition de loi ainsi rédigé.
L'article 19 crée une nouvelle catégorie de bourses scolaires pour la scolarisation, à l'étranger, des enfants en situation de handicap.
Ces bourses concerneraient les établissements appartenant au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) mais également les établissements tiers, lorsque l'agence n'a pas été en mesure d'accueillir l'enfant.
La commission a simplifié la rédaction de l'article, tout en préservant ses objectifs.
1. Les bourses de l'AEFE, un dispositif essentiel pour la scolarisation des enfants à l'étranger
Créée en 199070(*), l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est un établissement public de l'État chargé « d'assurer, en faveur des enfants établis hors de France, les missions de service public relatives à l'éducation »71(*).
Le réseau d'enseignement français à l'étranger accueille 370 000 élèves dans 137 pays, des classes maternelles jusqu'aux classes post-baccalauréat (classes préparatoires et BTS). En mars 2017, le Président de la République a pris l'engagement de doubler ce nombre d'élèves d'ici 2030.
Les élèves sont scolarisés dans 522 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale72(*), dont les lycées français. Parmi ces établissements, 71 sont directement gérés par l'AEFE et 451 ont signé une convention administrative ou un accord de partenariat avec l'agence. Cette dernière s'appuie tout particulièrement sur la Mission laïque française (MLF), une association à but non lucratif qui gère la scolarité de 50 000 élèves.
Le budget annuel de l'AEFE s'élève à 1,1 milliard d'euros, pour 10 776 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il est financé par les frais de scolarité et par une subvention de l'État, qui s'élève à 408,6 millions d'euros en loi de finances pour 2020.
Les familles doivent s'acquitter de frais de scolarité, qui s'établissent en moyenne à 5 300 euros par an.
L'AEFE verse une bourse de scolarité pour les familles les plus modestes. En 2018, 25 335 élèves en ont bénéficié73(*) (soit 20,85 % des effectifs de nationalité française), pour un montant total de 103 millions d'euros.
Les critères d'attribution des bourses de l'AEFE
Les élèves doivent respecter quatre critères pour obtenir une bourse de l'AEFE :
- avoir la nationalité française et être inscrits sur le registre des Français établis hors de France ;
- être âgés d'au moins 3 ans et ne pas avoir plus d'un an (pour le primaire) ou deux ans (pour le secondaire) de retard dans leur scolarité ;
- fréquenter un établissement homologué par le ministère de l'éducation nationale et résider dans le pays de cet établissement ;
- respecter des conditions de ressources fixées par l'AEFE, qui prennent en compte les revenus et le patrimoine des parents.
Les bourses de l'AEFE sont attribuées après consultation de plusieurs instances, dont les conseils consulaires (qui se réunissent alors en en formation « enseignement français à l'étranger »74(*)) et la commission nationale des bourses (placée auprès de l'AEFE)75(*).
Délivrance des bourses de l'AEFE
2. L'accueil des éleves handicapés : des difficultés persistantes, malgré l'action volontariste de l'AEFE
· Les actions mises en oeuvre
Conformément à la loi du 11 février 200576(*), l'accueil des élèves handicapés en milieu scolaire est le principe, la scolarisation en milieu spécialisé l'exception.
L'AEFE veille ainsi « au respect des principes de l'école inclusive envers les élèves à besoins éducatifs particuliers »77(*). Elle accueillait 1 737 élèves en situation de handicap à la rentrée 2019, dont 1 295 dans le premier degré et 442 dans le second degré.
Les familles sont encouragées à saisir la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) pour établir des projets personnalisés de scolarisation (PPS).
L'AEFE s'est également dotée d'un observatoire pour les élèves à besoins éducatifs particuliers (OBEP), chargé de formuler des propositions pour améliorer leurs conditions d'accueil.
· Le financement des accompagnants, un dispositif perfectible
L'agence dénombre 1 114 accompagnants à la scolarité d'élèves en situation de handicap (ASESH), dont 990 accompagnants individuels et 124 accompagnants mutualisés.
Leur prise en charge financière reste toutefois problématique : contrairement à la métropole, les ASESH sont directement recrutés et rémunérés par les familles.
Depuis 2018, l'AEFE verse une « bourse ASESH » pour aider, sous condition de ressources, les familles concernées. Cette bourse est financée par une dotation de l'État (310 000 euros par an) et un apport de l'agence (environ 30 000 euros). 90 bourses ont été attribuées pour l'année 2018-2019.
S'il constitue une première étape pour mieux accompagner les élèves en situation de handicap, ce dispositif ne semble toutefois pas suffisant, notamment lorsque l'enfant est scolarisé en dehors du réseau de l'AEFE. Il exclut également le financement d'aménagements à l'intérieur des établissements (rampes d'accès, mobilier adapté, etc.).
· La scolarisation des enfants en dehors du réseau de l'AEFE
Certaines familles sont contraintes de scolariser leurs enfants dans un établissement tiers, en dehors des 522 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale.
Comme l'indique l'exposé des motifs, « cela peut tenir à un manque de places » dans les établissements de l'AEFE, « voire à l'absence pure et simple de tels établissements à proximité raisonnable, au fait que les établissements ne sont pas toujours en mesure de répondre aux besoins particuliers d'un enfant ou parfois à la sensibilité de la direction à ces problématiques ».
Lorsqu'elles sont confrontées à cette situation, les familles risquent de perdre toute aide de l'AEFE, les bourses étant réservées au réseau de l'agence.
Le pouvoir règlementaire a, certes, prévu une dérogation permettant l'attribution de bourses lorsque la capacité d'accueil de l'AEFE n'est pas suffisante78(*).
D'après les informations recueillies par le rapporteur, cette dérogation concerne environ 500 élèves, pour un coût annuel de 2,8 millions d'euros. Elle paraît toutefois complexe à mettre en oeuvre, notamment parce qu'elle nécessite l'accord exprès de la commission nationale des bourses et qu'elle doit être renouvelée chaque année79(*).
3. Une nouvelle bourse pour les élèves en situation de handicap
La proposition de loi permettrait à l'AEFE de verser une nouvelle catégorie de bourses pour financer des dispositifs de compensation du handicap.
Réservées aux élèves de nationalité française, ces nouvelles bourses poursuivraient deux objectifs :
- aider les élèves scolarisés dans le réseau de l'AEFE, notamment lorsque la famille « doit mettre la main à la poche en raison de l'inexistence, dans l'établissement, de dispositifs adaptés »80(*) ;
- étendre ces aides aux établissements non homologués par le ministère de l'éducation nationale, uniquement dans l'hypothèse où l'enfant n'a pas pu être accueilli dans le réseau de l'AEFE.
Le versement de ces bourses nécessiterait, au préalable, de saisir la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de la MDPH. Il serait soumis à des conditions de ressources, fixées par l'AEFE81(*).
La commission a adopté l'amendement COM-15 de son rapporteur pour simplifier la rédaction de cet article tout en préservant ses objectifs.
La commission a adopté l'article 19
L'article 20 simplifie les conditions de délivrance des certificats de vie, que les Français établis hors de France doivent fournir pour recevoir leur pension de retraite.
Il étend la liste des autorités compétentes pour établir ce document et encourage les échanges d'informations entre les administrations ainsi que la dématérialisation des procédures.
La commission a précisé qu'il s'appliquerait à l'ensemble des personnes résidant à l'étranger et bénéficiant d'une pension de retraite française, quelle que soit leur nationalité.
1. Les certificats de vie, un document indispensable pour les bénéficiaires d'une pension de retraite
Près de 1,6 million de personnes installées à l'étranger reçoivent une pension de retraite versée par le régime français. Il s'agit de Français établis hors de France mais également de ressortissants étrangers ayant travaillé en France82(*).
Contrairement aux retraités résidant sur le territoire national83(*), ces personnes doivent fournir un certificat de vie à leurs caisses de retraite, qui n'ont « pas connaissance de façon automatisée des décès [à l'étranger] »84(*). Ce document atteste que l'assuré est toujours en vie et permet donc de réduire les risques de fraude.
L'article 83 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 201385(*) a permis d'harmoniser la procédure, qui variait souvent d'un pays à l'autre.
Aujourd'hui, le certificat de vie doit être fourni « une fois par an au plus » aux autorités françaises. L'administration prévient l'assuré par courrier ou, lorsque cela est possible, par message électronique.
Les caisses de retraite suspendent le versement de la pension lorsqu'elles n'ont pas reçu de certificat « à l'expiration d'un délai minimal d'un mois à compter de la date fixée » pour sa transmission.
La gestion des certificats de vie peut être mutualisée entre plusieurs régimes de retraite, ce qui facilite les démarches des personnes « poly-pensionnées » (qui ont cotisé à plusieurs régimes de retraite).
2. Une procédure complexe, malgré quelques avancées
L'envoi des certificats de vie reste une procédure complexe pour les pensionnés résidant hors de France. Comme l'a rappelé le député Meyer Habib, « pas de certificat, pas de pension, c'est-à-dire pas de moyens de subsistance. Il suffit qu'un certificat soit égaré et le versement de la pension est coupé pour une durée indéterminée »86(*).
Le rapporteur a notamment alerté le Gouvernement sur « le cas exemplaire d'une Française retraitée résidente au Maroc qui a reçu, par courrier daté du 10 mars 2018 de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), la demande de lui fournir son attestation d'existence avant le 11 mai 2018 dernier délai. Ce courrier n'est parvenu à l'intéressée que le 4 juin 2018 à son domicile au Maroc, ce qui signifie que le paiement de sa pension [avait] déjà été interrompu. Ce courrier a été posté, sans date, [vers la] Belgique, ce qui justifie probablement le délai d'acheminement de trois mois, provoquant l'interruption du paiement de la retraite de l'intéressée »87(*).
Outre les problèmes d'acheminement, les Français établis hors de France rencontrent des difficultés pour faire établir leur certificat de vie, surtout depuis que le Gouvernement a demandé aux ambassades et aux consulats d'arrêter de viser ce type de documents.
L'établissement des certificats de vie
Les certificats de vie sont complétés par les autorités du pays de résidence88(*). Concrètement, une autorité publique « tamponne » le formulaire attestant de l'existence de l'usager.
La liste des autorités compétentes est définie par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères89(*). Sur le sol autrichien, les certificats peuvent, par exemple, être établis par le maire, l'officier d'état civil, le commissaire de police, le notaire, les tribunaux et la caisse régionale de maladie.
Historiquement, les ambassades et les consulats français acceptaient de remplir ce document, ce qui facilitait les démarches administratives des Français de l'étranger. Le Gouvernement a toutefois mis fin à ces pratiques au printemps 2019. Il considère que le réseau diplomatique et consulaire ne dispose « que d'une responsabilité subsidiaire dans ce domaine » et que ses interventions doivent se limiter aux « seuls cas litigieux »90(*).
Dans un objectif de simplification, la France a signé plusieurs conventions bilatérales avec des pays européens comme l'Allemagne (2015), l'Espagne (2017) et le Danemark (2018). Dans ces États, les certificats de vie ne sont plus requis, des échanges automatisés permettant d'informer les autorités françaises du décès d'un ressortissant.
Depuis le 14 octobre 2019, les pensionnés peuvent déposer leurs certificats de vie sur une plateforme informatique développée par le groupement d'intérêt public (GIP) Union retraite91(*).
Cette plateforme permet, en une seule démarche, d'envoyer son certificat de vie à l'ensemble des caisses de retraite françaises. Elle ne répond toutefois pas aux difficultés rencontrées pour établir ce document.
D'après la direction de la sécurité sociale (DSS), 90 % des personnes concernées remettent leur certificat dans les délais impartis, 5 % le rendent avec retard et 5 % ne le transmettent jamais.
3. La proposition de loi : une démarche de simplification
La proposition de loi comprend trois dispositifs pour simplifier l'établissement et la transmission des certificats de vie.
Elle vise, en premier lieu, à élargir la liste des autorités compétentes pour établir ce document.
Outre les administrations, services ou officiers publics de l'État de résidence92(*), les certificats des Français de l'étranger pourraient être remplis par :
- les ambassades et les consulats français, revenant ainsi sur la décision prise par le Gouvernement au printemps 2019 (voir supra) ;
- les mairies situées sur le territoire français, notamment lorsque l'intéressé voyage en France ou y séjourne de manière temporaire.
Comme le précise l'exposé des motifs, « il suffira que le retraité concerné se présente à l'un des guichets de la mairie avec un titre d'identité » pour que les services « constatent son existence et apposent en conséquence un tampon sur le formulaire approprié ».
Gage de simplification, ce dispositif concernerait les pensions de retraite du régime obligatoire mais également les pensions des assurances complémentaires et des mutuelles.
La commission a souhaité l'étendre à l'ensemble de personnes résidant à l'étranger et bénéficiant d'une pension française, quelle que soit leur nationalité (amendement COM-16 du rapporteur).
La proposition de loi tend, en deuxième lieu, à sécuriser la plateforme dématérialisée d'envoi des certificats de vie, « dans des conditions fixées par décret ». Elle reprend une disposition que le Conseil constitutionnel avait censurée en 2016, pour un motif purement procédural (« cavalier social »)93(*).
Elle vise, en dernier lieu, à confirmer l'application du principe « dites-le nous une fois »94(*) aux échanges de données entre les régimes obligatoires de retraite. Il s'agit d'éviter qu'un même document soit demandé plusieurs fois aux retraités établis hors de France.
La commission a adopté l'article 20
L'article 21 exonère les personnes établies hors de l'Union européenne de CSG et de CRDS sur les revenus du patrimoine et des produits de placement perçus sur le territoire français.
Tout en adhérant à son objectif, la commission a précisé ses modalités d'entrée en vigueur. Cet article concernerait les revenus perçus à compter du 1er janvier 2021 et les plus-values réalisées au titre de cessions intervenues à compter de cette même date.
1. Les prélèvements sociaux en vigueur
Les revenus du patrimoine95(*) et des produits de placement perçus sur le territoire français sont soumis à trois prélèvements sociaux, pour un taux cumulé de 17,2 % :
a) la contribution sociale généralisée (CSG), pour un taux de 9,2 % ;
b) la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), pour un taux de 0,5 % ;
c) et le prélèvement de solidarité, pour un taux de 7,5 %.
Ces trois prélèvements correspondent à des « impositions de toute nature » au sens de l'article 34 de la Constitution96(*). À la différence des cotisations sociales, ils ne créent pas de droit à prestations sociales. Suivant les cas, ils sont affectés à l'État, à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ou au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Affectation des prélèvements sociaux
sur les revenus patrimoniaux et de placement (en points)
(art. L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale)
(art. 15 et 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)97(*)
(art. 235 ter du code général des impôts)
2. L'exonération prévue pour les autres pays européens
En 2012, le législateur a étendu ces prélèvements sociaux aux personnes qui ne relèvent pas du régime français de sécurité sociale98(*), ce qui correspond à la situation de la plupart des expatriés.
Au sein de l'Union européenne, cette extension a toutefois été jugée incompatible99(*) avec les principes de libre circulation et d'unicité des législations en matière d'affiliation au régime de sécurité sociale100(*). Elle conduisait, en effet, des ressortissants communautaires à financer la protection sociale française alors qu'ils n'y étaient pas affiliés.
Tirant les conséquences de cette jurisprudence, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019101(*) a exonéré de CSG et de CRDS les revenus du patrimoine et des produits de placement des personnes remplissant les deux conditions suivantes :
- relever du régime d'assurance maladie d'un État de l'Union européenne, d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) ou de la Suisse ;
- ne pas être à la charge d'un régime français.
Le coût annuel de cette mesure a été évalué à 180 millions d'euros.
Cette exonération ne concerne pas le prélèvement de solidarité, dont le produit est affecté au budget de l'État, et non au financement de la sécurité sociale.
De même, elle ne s'applique pas aux pays tiers à l'Union européenne, dont les résidents continuent de payer la CSG et la CRDS. Sur le plan juridique, la CJUE a débouté un Français résidant en Chine qui contestait son assujettissement aux prélèvements sociaux102(*).
3. L'extension de l'exonération aux pays tiers
La proposition de loi étend cette exonération de CSG et de CRDS aux revenus du patrimoine et des produits de placement perçus en France par les personnes qui relèvent du régime de sécurité sociale d'un pays tiers à l'Union européenne.
Interrogée par le rapporteur, la direction de la sécurité sociale (DSS) n'a pas été en mesure d'évaluer le coût de ce dispositif.
Le Gouvernement s'y est toujours opposé, considérant que les « revenus dont il s'agit sont des revenus de source française, qui doivent également contribuer au financement de notre système de protection sociale, en vertu du principe d'universalité de l'assiette de la CSG [et de la CRDS] »103(*).
Comme le rappelle l'exposé des motifs, le droit en vigueur crée toutefois « une discrimination parfaitement inéquitable » entre les personnes établies dans un État européen (qui bénéficient d'une exonération de CSG et de CRDS depuis 2019) et celles qui résident dans un pays tiers.
Il faut également « tenir compte de la surcharge fiscale de ces compatriotes ». Sans être couverts par le régime français de sécurité sociale, ils s'acquittent de la CSG et de la CRDS mais aussi des cotisations de sécurité sociale de leur pays de résidence et, le cas échéant, des cotisations à une caisse de sécurité sociale à adhésion volontaire, comme la Caisse des Français de l'étranger (CFE).
Il convient, enfin, d'encourager les Français de l'étranger à conserver un bien immobilier sur le territoire national, en vue d'un éventuel retour.
Lors des auditions, toutes les associations d'expatriés ont apporté leur soutien à cette exonération de CSG et de CRDS, rappelant les risques de « double imposition » que peuvent subir les Français établis hors de France.
Personnes assujetties aux prélèvements sociaux (revenus du patrimoine et de placement)
Personnes établies en France
Personnes établies dans l'UE
Personnes établies dans un pays tiers
Outre une coordination au sein de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 précitée, la commission a précisé les modalités d'entrée en vigueur du dispositif (amendement COM-17 du rapporteur). Il concernerait les revenus perçus à compter du 1er janvier 2021 et les plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter de cette même date.
La commission a adopté l'article 21
Les dispositions fiscales (articles 23 à 30) ont été déléguées au fond par la commission des lois à la commission des finances.
Pour plus de précisions sur ces mesures, il convient de se reporter à l'avis n° 363 (2019-2020) fait par Jérôme Bascher au nom de la commission des finances.
L'examen de l'article 23 a été délégué au fond à la commission des finances.
À l'initiative de son rapporteur, cette dernière a adopté l'amendement COM-19, qui procède à une réécriture globale de l'article.
La commission a adopté l'article 23
L'examen de l'article 24 a été délégué au fond à la commission des finances.
À l'initiative de son rapporteur, cette dernière a adopté l'amendement COM-20, qui procède à une réécriture globale de l'article.
La commission a adopté l'article 24
L'examen de l'article 25 a été délégué au fond à la commission des finances.
À l'initiative de son rapporteur, cette dernière a adopté l'amendement COM-21, qui supprime cet article.
La commission a supprimé l'article 25
L'examen de l'article 26 a été délégué au fond à la commission des finances.
À l'initiative de son rapporteur, cette dernière a adopté l'amendement COM-22.
La commission a adopté l'article 26
L'examen de l'article 27 a été délégué au fond à la commission des finances.
À l'initiative de son rapporteur, cette dernière a adopté l'amendement COM-23, qui procède à une réécriture globale de l'article.
La commission a adopté l'article 27
L'examen de l'article 28 a été délégué au fond à la commission des finances.
À l'initiative de son rapporteur, cette dernière a adopté l'amendement COM-24, qui procède à une réécriture globale de l'article.
La commission a adopté l'article 28
Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie »115(*).
De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie116(*).
Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte117(*).
Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial118(*).
En application de l'article 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.
En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du 4 mars 2020, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 179 (2019-2020) relative aux Français établis hors de France.
- le régime électoral et les conditions d'exercice des mandats des conseillers des Français de l'étranger et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ;
- les procédures administratives des expatriés, notamment pour l'établissement des actes authentiques et des certificats de vie ;
- l'accueil, à l'étranger, des élèves en situation de handicap ;
- l'application de la CSG et de la CRDS aux non-résidents ainsi que la prise en charge de leurs soins lors de leurs séjours temporaires en France ;
- l'imposition sur le revenu des non-résidents ainsi que l'application, pour ce qui concerne ces derniers, de la taxe d'habitation et de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI).
Mme Hélène CONWAY-MOURET, sénatrice représentant les Français établis hors de France, ancienne ministre déléguée chargée des Français de l'étranger
Représentants élus de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE)
M. Marc VILLARD, président, membre du bureau exécutif
Mme Martine SCHOEPPNER, vice-présidente, membre du bureau exécutif
M. Bruno DELL'AQUILA, vice-président, membre du bureau exécutif
Association démocratique des Français de l'étranger (ADFE)
Mme Claudine LEPAGE, présidente, sénatrice représentant les Français établis hors de France
M. Charles ROMERO, vice-président
M. François BARRY DELONGCHAMPS, président
M. Alain-Pierre MIGNON, président du conseil d'administration
M. Jean-Paul NÉGREL, directeur adjoint
Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) - Ministère de l'Europe et des affaires étrangères
M. Sylvain RIQUIER, directeur adjoint
Mme Christine DELANNOY, chargée de mission affaires juridiques
Direction des affaires civiles et du sceau (DACS) - Ministère de la justice
Mme Sophie POTENTIER, chargée de mission au sein du bureau du droit des personnes et de la famille
M. Antoine GOUEZEL, chargé de mission au sein du bureau du droit des obligations
Direction de la sécurité sociale - Ministère des solidarités et de la santé
M. François BRILLANCEAU, chef de la division des affaires communautaires et internationales
Mme Cécile SACHE, chargée de mission au sein de cette division
Maître François DEVOS, directeur des affaires juridiques
Mme Christine MANDELLI, administrateur, chargée des relations avec les institutions
M. Bruno JULIEN-LAFERRIÈRE, président du directoire
M. Vincent JOULIA, membre du comité exécutif, en charge des Français de l'étranger
M. Bertrand COSSON, directeur fiscal
Maître Pierre-Jean DOUVIER, avocat, spécialisé dans la fiscalité française pour les non-résidents
Comparaison entre les conseils consulaires et l'Assemblée des Français de l'étranger
de l'étranger (AFE)
de l'étranger...
... auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et de chaque poste consulaire
... au niveau central
(réunions à Paris)
(en remplacement du Conseil supérieur des Français de l'étranger)
Selon l'ordre du jour fixé par le président
Nombre de membres élus
Citoyens français inscrits sur les listes électorales consulaires
Scrutin majoritaire uninominal ou scrutin proportionnel de liste, en fonction du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription
Vote à l'urne et vote par internet
Vote à l'urne et vote par remise de pli à l'administration
avec la proposition de loi n° 57 (2018-2019)
de Christophe-André Frassa
la PPL de Bruno Retailleau
Adaptation du calendrier et des opérations électorales pour l'élection des membres de l'AFE et l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France
Attributs et rang protocolaire des conseillers des Français de l'étranger
Assouplissement de la prise en charge des frais de mandat et de l'assurance des élus représentant les Français de l'étranger
Consultation des conseils consulaires sur les conditions d'exercice des mandats des élus des Français de l'étranger
Droit à la formation des conseillers des Français de l'étranger
Bilan annuel sur le statut et les formations des élus des Français de l'étranger
https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl19-179.html
* 6 Voir, par exemple, le rapport d'information n° 481 (2014-2015) « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » fait par Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte.
* 7 Proposition de loi tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres.
* 8 Ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
* 9 Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 10 En lieu et place de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire.
* 11 Comme aujourd'hui, le certificat de vie pourrait également être visé par les autorités de l'État de résidence, à condition d'être traduit dans la langue de ce dernier.
* 12 Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018.
* 13 Rapport n° 481 (2014-2015) fait par Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte au nom de la commission des lois du Sénat.
* 14 Proposition de loi tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres.
* 15 Voir le tableau de concordance en annexe.
* 16 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l18-251/l18-2511.pdf.
* 17 Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 18 Article 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.
* 54 Pour permettre une application de la mesure aux prochaines élections sénatoriales, sans modifier l'équilibre de l'élection des membres de l'AFE.
* 70 Loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 portant création de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.
* 71 Article L. 452-2 du code de l'éducation.
* 72 Arrêté du 18 juin 2019 fixant la liste des écoles et des établissements d'enseignement français à l'étranger homologués.
* 73 Sur un peu plus de 30 000 demandes de bourse.
* 74 Outre les conseillers des Français de l'étranger et l'ambassadeur, cette formation du conseil consulaire comprend notamment les chefs d'établissement scolaire, les associations de parents d'élèves et le conseiller culturel de l'ambassade.
* 75 Présidée par le directeur de l'AEFE, la commission nationale des bourses comprend 20 membres, dont le directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, un inspecteur général de l'éducation nationale et quatre représentants des associations de parents d'élèves.
* 76 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 77 Article L. 452-2 du code de l'éducation.
* 78 Article D. 531-46 du code de l'éducation.
* 79 Alors que l'avis de cette commission ne lie pas l'AEFE pour les autres demandes de bourse.
* 80 Source : exposé des motifs de la proposition de loi.
* 81 Sur le modèle des autres bourses versées par l'agence.
* 82 Interrogée par le rapporteur, la direction de la sécurité sociale (DSS) n'est pas en mesure de déterminer, parmi les pensionnés résidant hors de France, la part des Français et la part des étrangers.
* 83 En métropole, les personnes retraitées transmettent une simple déclaration sur l'honneur. L'administration procède aux contrôles nécessaires en consultant les fichiers d'état civil.
* 84 Réponse du ministère des solidarités et de la santé, publiée le 24 janvier 2019, à la question écrite n° 05615 de Mme le rapporteur.
* 85 Loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012.
* 86 Compte rendu de l'Assemblée nationale, troisième séance du 27 octobre 2016.
* 87 Question écrite n° 05615 précitée.
* 88 Circulaire n° 2002/47 du 25 juillet 2002 rappelant les procédures en matière de paiement à l'étranger et les imprimés à utiliser.
* 89 La liste des autorités compétentes est consultable à l'adresse suivante :
https://www.lassuranceretraite.fr/portail-info/home/retraite/mes-demarches/retraite-etranger.html.
* 90 Réponse du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, publiée le 23 mai 2019 à la question écrite n° 10161 du sénateur Robert del Picchia.
* 91 Ce service est disponible depuis le site www.info-retraite.fr.
* 92 Dont la liste resterait déterminée par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
* 93 Conseil constitutionnel, 22 décembre 2016, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, décision n° 2016-742 DC.
* 94 Article L. 113-12 du code des relations entre le public et l'administration.
* 95 Revenus fonciers et plus-values immobilières notamment.
* 96 Conseil constitutionnel, 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991, décision n° 90-285 DC.
* 97 Ordonnance relative au remboursement de la dette sociale.
* 98 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 99 Cour de justice de l'Union européenne, 26 février 2015, de Ruyter, affaire C-623/13.
* 100 Principe d'unicité garanti par le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non-salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.
* 101 Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018.
* 102 CJUE, 18 janvier 2018, Frédéric Jahin contre ministre de l'économie et des finances et ministre des affaires sociales et de la santé, affaire C-45/17.
* 103 Compte rendu de la séance publique du Sénat du 13 novembre 2019.
* 115 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.
* 116 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
* 117 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.
* 118 Décision n° 2011-637 DC du 28 juillet 2011 - Loi organique relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, confirmée par les décisions n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016 - Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, et n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017 - Loi organique pour la confiance dans la vie politique.

References: l'article 40
 l'article 24

L'article 17
 l'article 17

L'article 19
 l'article 19

L'article 20

L'article 83
 l'article 20

L'article 21
 l'article 34
 l'article 21
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 25
 l'article 25
 l'article 26
 l'article 26
 l'article 27
 l'article 27
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 45
 l'article 44
 l'article 45
 l'article 45