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Timestamp: 2019-10-24 05:21:59+00:00

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STC 179/2013, 21 de Octubre de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 478021470
STC 179/2013, 21 de Octubre de 2013
Número de Recurso: 190-2013
CONFLICTO DE COMPETENCIA. FOMENTO DE LA CULTURA. No se justifica razonablemente que la consecución de los objetivos de la financiación de proyectos culturales de carácter interdisciplinar requiera de un tratamiento centralizado, por lo que se permite que en el ámbito supraautonómico del Gobierno de la Generalitat de Cataluña pueda convocar a corporaciones logales para realizar actividades culturales.
STC 179/2013
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Adela Asua Batarrita, Presidenta, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López ha pronunciado
En el conflicto positivo de competencia núm. 190-2013 interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, correspondientes al año 2012. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de enero de 2013 el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de esa Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, correspondientes al año 2012.
El Abogado de la Generalitat de Cataluña, tras hacer referencia al cumplimiento de los trámites preceptivos para el planteamiento del conflicto, comienza señalando que en el requerimiento de incompetencia se planteaba que la resolución de 31 de agosto de 2012 establecía una regulación centralizada en orden a la realización de las funciones ejecutivas correspondientes a las subvenciones convocadas; dicha lesión competencial se concretaba en los puntos sexto al decimoséptimo de la resolución, excepto los puntos décimo y decimocuarto, y con exclusión también de aquellos incisos relativos a la documentación básica del proyecto, al plazo de presentación de las solicitudes, a los principios en la instrucción del procedimiento y a los criterios básicos para determinar los gastos subvencionables.
En la demanda se invoca la jurisprudencia constitucional y, en especial, la establecida en la STC 89/2012, de 7 de mayo, en la que se realizó un amplio resumen de la doctrina en materia de subvenciones y su aplicación concreta al supuesto material enjuiciado, esto es, al de la competencia estatal sobre el servicio de la cultura en base al art. 149.2 CE, título competencial coincidente con el que el Estado invoca a su favor en la resolución impugnada.
La demanda señala que la resolución de 31 de agosto de 2012 procede a efectuar una convocatoria de subvenciones a favor de los entes locales para la realización de proyectos de contenido cultural en sus respectivos territorios. De este modo, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha venido a establecer una nueva línea de ayudas a favor de las corporaciones locales con la que financiar actividades culturales de carácter diverso.
La resolución consiste, pues, en una convocatoria de ayudas que, de acuerdo con su preámbulo, se lleva a cabo al amparo del art. 149.2 CE “sin perjuicio de las competencias asumidas por las distintas Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla en materia de cultura”, según se afirma.
De manera específica, el objeto declarado de esta convocatoria, según establece el apartado primero, punto 1, y el apartado cuarto, es la financiación de proyectos culturales de carácter interdisciplinar y ámbito supraautonómico que organicen las entidades locales en su territorio entre el 30 de julio de 2012 y el 30 de septiembre de 2013. Estas características de los proyectos, interdisciplinares y de ámbito supraautonómico, se concretan, en el apartado cuarto de la resolución, para cada una de las modalidades de ayuda que se establecen y que tienen como actividades principales, respectivamente, representaciones de artes escénicas, representaciones de música y lírica, encuentros literarios, exposiciones itinerantes y muestras o ciclos itinerantes de cine español. Asimismo, la resolución recoge una regulación completa y detallada de las subvenciones y de su tramitación.
El Letrado autonómico estima que nos encontramos ante unas ayudas encuadrables en la materia relativa a cultura del art. 149.2 CE y alega que el marco competencial de la materia cultura, además del citado art. 149.2 CE, se integra en el presente caso con lo establecido por el art. 127.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). En base al mismo, recogiendo las previsiones del art. 148.1.17 CE, la Generalitat ha asumido una competencia exclusiva en materia de cultura que incluye la actividad de fomento de la cultura en relación con las actividades teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña, así como la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los centros de depósito cultural de Cataluña, según recoge la letra d), apartados primero y segundo, del citado precepto estatutario.
Además, el art. 114 EAC dispone que en orden a la actividad de fomento, en la que se incluyen las subvenciones, corresponde a la Generalitat la realización de diversas funciones en las materias de su competencia, lo que incluye en todo caso su gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.
Esta parte invoca la jurisprudencia constitucional sobre la concurrencia no excluyente de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, de modo que la lectura del art. 149.2 CE y una reflexión sobre la vida cultural lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, con cita de las SSTC 49/1984, de 5 de abril; 17/1991, de 31 de enero; 71/1997, de 10 de abril; y 89/2012, de 7 de mayo. El Letrado autonómico añade la relación entre distribución competencial y la actividad de fomento y a una consolidada jurisprudencia constitucional, cuyas líneas esenciales se encuentran en la STC 13/1992, de 6 de febrero. Estas líneas quedaron positivadas en el art. 114 EAC, que establece un esquema de delimitación de la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas, del que se deriva que el reparto competencial ha de reconducirse a uno de los cuatro supuestos generales que siguen siendo de referencia obligada.
Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, el escrito de interposición defiende la inconstitucionalidad del planteamiento centralizado de las ayudas adoptado en la resolución, alegando que se ha superado el margen de actuación que, al amparo del art. 149.2 CE, corresponde ejercer a la Administración del Estado, invadiendo correlativamente las competencias autonómicas en materia de cultura, singularmente las relativas a la regulación de las funciones ejecutivas sobre las subvenciones convocadas y a la completa gestión de las mismas.
Esta reflexión la concreta en el análisis de los siguientes apartados:
- Apartado sexto (requisitos de las solicitudes): La regulación propia del procedimiento administrativo vulnera las competencias de la Generalitat, pues tratándose de normas procedimentales su dictado compete a las instancias autonómicas, con excepción de los datos vinculados directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes y los datos necesarios para la valoración del proyecto, según lo dispuesto en los apartados cuarto y quinto, a los que se refiere el anexo II de la resolución, y el deber, en su caso, de acreditarlos documentalmente.
- Apartado séptimo (lugar y plazo de presentación de las solicitudes): Se trata de una regulación de carácter esencialmente procedimental que corresponde dictar a las instancias autonómicas competentes para convocar las ayudas, con lo que vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat. Solamente cabe excluir de esta valoración negativa el establecimiento, en el segundo párrafo, de un plazo común en todo el territorio estatal para la presentación de las solicitudes, si se entiende que con ello el Estado ejerce una función coordinadora en orden a la tramitación en paralelo de las distintas convocatorias autonómicas.
- Apartado octavo (instrucción del procedimiento): Salvo el párrafo primero, relativo a los principios que deben informar la concesión de las ayudas, basados en la objetividad, transparencia, igualdad, no discriminación y publicidad, el resto de este apartado supone también una vulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de cultura, puesto que estamos ante una regulación de carácter instrumental y orgánica propia del ejercicio de las competencias ejecutivas y de gestión.
- Apartado noveno (resolución): Este apartado determina el órgano de la Administración del Estado que debe adoptar la resolución de concesión de las ayudas, el procedimiento y el sistema de recursos, lo que también supone una vulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de cultura.
- Apartado undécimo (justificación): Este apartado enumera los requisitos para la justificación de las ayudas ante el órgano instructor del procedimiento y detalla una serie de documentos que deben aportar los beneficiarios de las ayudas; de acuerdo con la argumentación contenida en la STC 89/2012, de 7 de mayo y, en este caso, la previsión de justificación de las ayudas recibidas ante un órgano instructor que forma parte de la Administración del Estado pierde su razón de ser a partir del momento en que los fondos deben ser administrados por las Comunidades Autónomas. En consecuencia, el contenido del apartado undécimo de la resolución forma parte de las competencias que corresponden a la Generalitat, como algo instrumental para su normal ejercicio.
- Apartado duodécimo (gastos subvencionables): Este apartado establece y detalla una serie de criterios que deberán tenerse en cuenta para determinar qué gastos pueden ser objeto de subvención y cuáles no, entendiendo que es aceptable la determinación de los criterios generales a seguir en la gestión de las ayudas, de manera que a través de ellas se garantiza un tratamiento unitario en todo el ámbito del Estado, pero no las reglas para determinar los gastos subvencionables que en muchos casos tienen carácter instrumental, como es el caso de la valoración de las dietas y sobre los supuestos de autorización excepcional de la subcontratación de la actividad. Dichas determinaciones corresponden al órgano competente para administrar las ayudas, esto es, a la Generalitat.
- Apartado decimotercero (obligaciones de los beneficiarios y reintegro de las subvenciones): Este apartado regula las obligaciones de los beneficiarios ante la Administración pública con relación a las ayudas recibidas; al respecto cabe reiterar que las referencias a los órganos estatales que en ellas se contienen resultan contradictorias con la gestión autonómica de las subvenciones, de manera que vulneran la competencia de la Generalitat; de esta valoración cabe excepcionar la obligación regulada en el punto 7 de su párrafo primero, relativa al deber de “incorporar de forma visible en todos los materiales que se utilicen para la difusión de la actividad subvencionada el logotipo del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría de Estado de Cultura”, de manera que permita identificar el origen de la ayuda, cosa que hace sin excluir la utilización de otros posibles logotipos.
- Apartado decimoquinto (medio de notificación y publicación): El Gobierno de la Generalitat también considera que este apartado comporta una vulneración de las competencias ejecutivas en materia de cultura que le corresponden, puesto que la determinación de la forma de notificación y publicación de los actos y trámites relativos a las ayudas, dado su carácter estrictamente procedimental, es tarea que corresponde al órgano a quien compete la gestión.
- Apartado decimosexto (responsabilidad y régimen sancionador): El apartado decimosexto establece que los beneficiarios de las ayudas están sometidos al régimen sancionador establecido por la Ley general de subvenciones, la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) y el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, lo que cabe entender que vulnera las competencias de la Generalitat.
- Apartado decimoséptimo (normativa aplicable y posibilidad de recurso): El apartado decimoséptimo establece que la convocatoria debe regirse por lo dispuesto en la Ley general de subvenciones y su reglamento, además de lo que establece la Orden CUL/2912/2010, de 10 de noviembre, y, supletoriamente, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y cualquier otra normativa que sea aplicable. También menciona el sistema de recursos y ello vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat, en la medida en que tiene como referencia al Estado como gestor del procedimiento de tramitación de unas ayudas que corresponde gestionar a la Generalitat, sin perjuicio de que deba seguir y aplicar la normativa básica estatal en materia de subvenciones y procedimiento.
Por todo ello, el Letrado de la Generalitat solicita que se declare que la competencia controvertida en el presente conflicto corresponde a la Generalitat de Cataluña y que el Estado debe proceder a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas de las consignaciones presupuestarias de las subvenciones a que se refiere la citada resolución y, en consecuencia, a transferir a la Generalitat de Cataluña las dotaciones presupuestarias y los expedientes correspondientes a las corporaciones locales de su ámbito territorial, en la situación en que se encuentren, para su continuación, gestión y control por los órganos autonómicos.
El Pleno, a propuesta de la Sección Tercera acordó, mediante providencia de 29 de enero de 2013 admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, atribuir a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento del presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviera impugnada o se impugnare la citada resolución de 31 de agosto de 2012, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso por escrito registrado el día 6 de febrero de 2013 solicitando una prórroga del plazo concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que fue concedida por providencia de la Sala Segunda de 8 de febrero de 2013.
Las alegaciones del Abogado del Estado se registraron el día 15 de marzo y en ellas insta la desestimación del conflicto conforme a los siguientes argumentos extractados:
El objeto del conflicto es la resolución que convoca ayudas en 2012 dirigidas a las corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural. Tras hacer referencia a los supuestos generales de la STC 13/1992, de 6 de febrero, alega que la potestad subvencional puede extenderse hasta donde alcance la competencia material prevalente, salvo que concurra el supuesto excepcional señalado por la doctrina del Tribunal que justifique la gestión centralizada de la subvención.
En este caso, tanto la Comunidad actora como el Gobierno de la Nación encuadran la materia objeto de conflicto en el título relativo a “cultura”, por lo que el precepto constitucional que legitima el dictado de la resolución es el art. 149.2 CE, cuando dispone que “sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”. Alega que hay una competencia estatal y una competencia autonómica en el sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente, siendo competencia del Estado definir un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común.
Por tanto, al amparo del art. 149.2 CE el Estado puede desarrollar: (i) actuaciones encaminadas a la preservación del patrimonio cultural común o que precisen de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias. Esta potestad de intervención es específica y exclusiva del Estado, dado que tales funciones no pueden llevarse a cabo desde otras instancias, y, por tanto, sus potestades de intervención son especialmente intensas, y (ii) puede también desarrollar una actividad general de fomento cultural, aunque con la natural limitación derivada de la concurrencia con otros títulos autonómicos, en su caso, más específicos.
El Abogado del Estado considera que el art. 149.2 CE ampara la resolución objeto de controversia, en base a los siguientes planteamientos de carácter subsidiario: 1) La resolución se integra en el ámbito de “la preservación del patrimonio cultural común, así como lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias”, que corresponde en exclusiva al Estado y tendría por finalidad la “contribución” a que “la cultura general” se muestre “con alcance general, justificando así la competencia” del Estado para “facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas” (STC 17/1991, FJ 12). La persecución de estas finalidades por parte de la resolución impugnada justifica la asunción por el Estado de facultades ejecutivas, dado que desde ninguna otra instancia pueden alcanzarse; y 2) aunque se entendiera que la medida no encuentra acomodo en la potestad de intervención más intensa del art. 149.2 CE, sino que se trata de una genérica actividad de fomento, concurren circunstancias excepcionales que justifican la gestión centralizada por el Estado, puesto que el Tribunal Constitucional legitima excepcionalmente el ejercicio estatal de las competencias ejecutivas en supuestos de supraterritorialidad, citando las SSTC 243/1993, de 15 de julio, FJ 6; 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 102/1995, de 26 de junio, FJ 8; 190/2000, de 13 de julio, FJ 10 y 223/2000 de 21 de septiembre, FJ 11.
En este caso, la subvención no es al Ayuntamiento, sino a los proyectos, que son, sustancialmente, todos y cada uno de ellos, supraautonómicos, y los posibles participantes en los proyectos subvencionados son, junto con las entidades locales, las agrupaciones de corporaciones locales, organismos y entidades que dependan íntegramente de ellas, que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos para los que soliciten estas ayudas, las cuales no tienen necesariamente circunscrito su límite territorial a una Comunidad Autónoma concreta, por lo que son frecuentes los supuestos de entidades cuyo ámbito es supraautonómico (por ejemplo, consorcios, mancomunidades o agrupaciones, ya existentes en Ayuntamientos de diversas Comunidades Autónomas para la promoción cultural de un parque, paraje, comarca, sierra o zona geográfica). Cualquiera de estas circunstancias determina, por sí sola, la legitimidad de la gestión estatal de las ayudas culturales.
En este sentido, debe tenerse presente la STC 89/2012, de 7 de mayo, que cita de modo expreso, a sensu contrario , como una de las causas de legitimación de la gestión centralizada de las ayudas culturales, el hecho de que las ayudas o proyectos concretos subvencionados (no el universo de posibles beneficiarios) excedan del concreto ámbito territorial de la Comunidad Autónoma (FJ 7).
También, el Abogado del Estado alega que de la naturaleza y contenido de la medida de fomento se deduce que la plena efectividad de la misma sólo puede lograrse mediante su gestión centralizada. Pero además aduce la evidente incidencia supraautonómica de la finalidad de la ayudas de fomento de la comunicación cultural, contribuyendo al intercambio cultural entre las diversas regiones y a la preservación en definitiva, del patrimonio cultural común de España. Se trata de una actividad de incidencia suprarregional que exige una visión global de la cultura en España y que sólo el Estado puede asumir.
Finalmente, el Abogado del Estado sostiene que no hay analogía con el conflicto resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 89/2012, de 7 de mayo, puesto que el objeto y los destinatarios eran distintos; y que se cumple el principio de colaboración administrativa, puesto que en el dictado de la resolución impugnada se ha dado a la Generalitat una de las formas de participación posibles en la decisión final, cual es la de tener conocimiento y formular alegaciones sobre el contenido de la misma.
Por todo ello solicita que se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda.
Por providencia de 17 de octubre de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
Este proceso constitucional ha de resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Cataluña contra la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, correspondientes al año 2012.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Gobierno de Cataluña considera que a través de los apartados impugnados de la resolución, con las excepciones que han quedado expuestas, se distorsiona el orden de distribución competencial en materia de cultura, al convocar unas ayudas a favor de las corporaciones locales y regular no sólo lo atinente a sus elementos esenciales, sino asumiendo también las normas de gestión y el ejercicio de todas las funciones de naturaleza ejecutiva, como son la convocatoria, tramitación, concesión y control de las subvenciones, de forma centralizada desde los órganos ministeriales. También se alega que tal proceder no resulta acorde con el vigente orden constitucional, con vulneración de las competencias de la Generalitat, invocando la jurisprudencia constitucional y en especial, la establecida en la STC 89/2012, de 7 de mayo.
Por el contrario, el Abogado del Estado defiende la competencia estatal para dictar la resolución al amparo del art. 149.2 CE, ya que, a su entender, ésta se encuadra en el ámbito material de la preservación del patrimonio cultural común, que precisa de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias, que corresponde en exclusiva al Estado. Asimismo, defiende la procedencia de la gestión centralizada de las ayudas discutidas por la incidencia supraautonómica de la finalidad de la ayudas de fomento de la comunicación cultural, que exige una visión global de la cultura en España, que sólo el Estado puede asumir, tanto desde el punto de vista de los beneficiarios de la subvención como de las iniciativas a financiar.
Con carácter previo al examen de la cuestión planteada procede analizar el contenido de la resolución que es objeto del presente conflicto.
El punto 1 del apartado primero de la resolución señala que tiene por objeto la regulación de las ayudas convocadas por el citado organismo para “la financiación de proyectos culturales de carácter interdisciplinar y ámbito supraautonómico que organicen las entidades locales en su propio territorio”, según resultan definidos en el mismo apartado. Así, el carácter interdisciplinar de los proyectos implica que éstos tienen una actividad principal consistente sustancialmente en las siguientes actividades: representación de artes escénicas, concierto, exposición temporal, encuentro literario, o muestra o ciclo de cine, a la que se asocian otras actividades de carácter cultural que la complementan.
Por su parte, el carácter supraautonómico de los proyectos exige bien la participación de artistas o autores procedentes de Comunidades Autónomas distintas a la del lugar donde se celebra la programación, o bien la itinerancia de la actividad en al menos dos Comunidades Autónomas.
El punto 2 del apartado primero, así como el preámbulo de la norma, identifican varias finalidades: tales como “facilitar la organización por las corporaciones locales de actividades culturales de carácter interdisciplinar que mejoren la oferta cultural en sus ámbitos territoriales”; y la de promover “la movilidad de artistas a nivel supraautonómico y el conocimiento del patrimonio cultural de otras Comunidades Autónomas diferentes a la propia”.
Establecidos así el objeto y las finalidades, la resolución establece también los criterios de acuerdo con los que se valorarán los proyectos (apartado quinto), sus requisitos (apartado sexto), el lugar y plazo de presentación de las solicitudes (apartado séptimo), la instrucción del procedimiento (apartado octavo), su resolución (apartado noveno), el pago y garantías de las subvenciones (apartado décimo), la justificación de las ayudas (apartado undécimo), los gastos que pueden cubrirse con estas ayudas (apartado duodécimo), las obligaciones de los beneficiarios y los supuestos de reintegro de las subvenciones (apartado decimotercero), la concurrencia con otras fuentes de financiación (apartado decimocuarto), el medio de notificación y publicación de los actos y trámites del procedimiento (apartado decimoquinto), el régimen de responsabilidad y sancionador al que quedan sujetos los beneficiarios (apartado decimosexto), la normativa y recursos aplicables (apartado decimoséptimo), el inicio de los efectos de la convocatoria (apartado decimoctavo) y los modelos a que deben ajustarse las solicitudes, en los anexos I, II y III. Por tanto, se recoge una regulación completa y detallada de las subvenciones y de su tramitación.
Partiendo del contenido anteriormente expuesto, debemos ahora examinar el encuadramiento competencial de las ayudas cuestionadas, a fin de determinar si, a la vista de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, se ha producido o no la vulneración competencial denunciada, y a este efecto debemos tomar como parámetro sustantivo la doctrina constitucional recogida en la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la que se recoge el principio de que “la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate”, ya que “la subvención no es un concepto que delimite competencias”.
Por tanto, como hemos reiterado en numerosas ocasiones, la resolución de controversias relativas a la regulación y aplicación de ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública requiere partir de la distribución competencial existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate (entre otras, SSTC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3, 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; 156/2011, de 29 de junio, FJ 3; y 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 4).
En este caso, coinciden ambas partes en que las ayudas establecidas en la resolución del Ministerio de Cultura ( v.gr . la financiación de proyectos culturales de carácter interdisciplinar y ámbito supraautonómico que organicen las entidades locales en su propio territorio), deben encuadrase en materia de cultura, criterio que hay que confirmar por ser claramente identificable la inclusión del objeto de las ayudas en dicho ámbito material, si bien ambas partes discrepan del alcance que deba darse a las competencias concurrentes.
En materia de cultura, indicábamos en la STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 2, que, conforme al vigente Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencia exclusiva respecto de las actividades artísticas y culturales que se llevan a cabo en Cataluña; en concreto, según lo dispuesto en el art. 127.1 a) apartado cuarto del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) de 2006, sobre “la promoción, la planificación, la construcción y la gestión de equipamientos culturales situados en Cataluña” así como sobre la actividad de fomento de la cultura —conforme a lo dispuesto en el art. 127.1 d) apartados primero y segundo—; en particular, sobre “el fomento y la difusión de la creación y la producción teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña”; “la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los centros de depósito cultural de Cataluña”; y la proyección exterior de su cultura.
También sobre este punto recoge el fundamento jurídico 3 de la STC 89/2012, de 7 de mayo, la siguiente determinación:
Sin perjuicio de las competencias autonómicas, el art. 149.1 CE contiene algunos títulos competenciales específicos que reconocen la competencia exclusiva del Estado en relación a la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental contra la exportación y la expoliación así como la regulación de los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas, ex art. 149.1.28 CE; la regulación de la propiedad intelectual e industrial, ex art. 149.1.9 CE; o la regulación básica de los medios de comunicación, ex art. 149.1.27 CE.
“La actuación del Estado (y sus organismos vinculados o dependientes) en materia de subvenciones a la cultura tiene su encaje, aparte de los títulos específicos mencionados, en el art. 149.2 CE que establece que ‘el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas’. Existe, pues, una concurrencia no excluyente de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura (STC 106/1987, de 25 de junio, FJ 2) pues, como concluimos en la STC 49/1984, de 5 de abril, FJ 6, la lectura del art. 149.2 CE y una reflexión sobre la vida cultural, ‘lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas’. En este sentido “más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente. Que en materia cultural es destacada la acción autonómica es algo inherente a la Comunidad (art. 2 CE). Que a su vez al Estado compete también una competencia que tendrá, ante todo, un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que hagan menester esa acción pública cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras instancias, es algo que está en la línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto constitucional.”
Esta doctrina se reitera en las SSTC 17/1991, de 31 de enero, FJ 3 (referida al patrimonio histórico-artístico); 71/1997, de 10 de abril, FJ 3 (relativa al sector del libro) y 31/2010, de 30 de junio, FJ 73 (que examinó la conformidad del art. 127 EAC 2006 con el orden constitucional de distribución de competencias), en la que subrayamos que el mandato al Estado contenido en el art. 149.2 CE se realizará “de acuerdo” con las Comunidades Autónomas, “lo que implica antes una invocación genérica y de principio a la colaboración entre Administraciones que son titulares de competencias concurrentes en un ámbito material compartido”.
Una vez expuesto el marco competencial aplicable, de los términos del debate procesal podemos apreciar que la controversia planteada versa en torno a la aplicación al caso concreto de la doctrina de este Tribunal en materia de subvenciones y ayudas públicas, cuyas líneas esenciales fijamos en la ya citada STC 13/1992, de 6 de febrero, donde establecimos un esquema de delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en relación al ejercicio de la potestad subvencionadora.
De acuerdo con el mismo, cuando la materia afectada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes; mientras que, por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tengan atribuidas competencias en la materia de que se trate, el reparto competencial habrá de reconducirse a uno de estos cuatro supuestos generales que siguen siendo de referencia obligada en nuestra doctrina: a) aquellos supuestos en los que la Comunidad Autónoma ostenta una competencia en exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno; b) aquellos en los que el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aunque ésta se califique de exclusiva; o bien el Estado tiene competencias sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia correspondiendo a las Comunidades Autónomas su desarrollo y ejecución; c) aquellos en los que el Estado tiene competencia legislativa sobre una materia y la Comunidad Autónoma la de ejecución; y, finalmente, y d) aquellos supuestos en los que, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas excepcionalmente por la Administración del Estado o un organismo dependiente siempre que se cumplan las condiciones que allí expresamente se mencionan [STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8].
Partiendo de esta doctrina y atendida la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, debemos dar respuesta a la cuestión de si está justificada la gestión centralizada de las subvenciones que, tanto en el preámbulo de la resolución impugnada como en las alegaciones del Abogado del Estado, se funda en la necesidad de “preservar el patrimonio cultural común” y en la de “garantizar iguales posibilidades de acceso, obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios en todo el territorio del Estado”.
En línea con esta justificación, la STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3, expresaba la doble posibilidad de intervención que el art. 149.2 CE atribuye al Estado en materia de cultura: a) la primera, más específica e intensa, respondería a la competencia exclusiva que ostenta el Estado respecto de la preservación del patrimonio cultural común así como de todo aquello que precise de tratamientos generales o que no pueda lograrse desde otras instancias (SSTC 49/1984, de 5 de abril; 157/1985, de 15 de noviembre; 107/1987, de 25 de junio y 17/1991, de 31 de enero); y b) la segunda, menos intensa y en concurrencia con las Comunidades Autónomas, se refiere a la realización por el Estado de una actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales, aunque en este supuesto, como se dijo en la STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 5, deberá limitarse a prever las ayudas que estime pertinentes sin llevar a cabo otras actividades normativas y de gestión superpuestas o duplicadas respecto de las que corresponden a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia de cultura.
En este caso, entiende el Abogado del Estado que la resolución se encuadra con normalidad en la primera de las dimensiones, puesto que tiene una proyección general que gravita sobre el carácter interdisciplinar y el ámbito supraautonómico, de conformidad con la dicción literal del apartado primero de la resolución, y según la justificación que se expresa en el preámbulo.
Sobre este punto debe considerarse, en primer lugar, que las diferentes ayudas se convocan para la programación de diversas manifestaciones culturales (representaciones de artes escénicas; representaciones de música y lírica; encuentros literarios; programación de exposiciones itinerantes; programación de muestras o ciclos itinerantes de cine español), todas ellas acompañadas de actividades asociadas ( v.gr . conferencias, encuentros, seminarios, conciertos, exposiciones, proyecciones audiovisuales, exposiciones, proyecciones audiovisuales, performances , espectáculos, etc.) que pueden considerarse como actividades habituales propias de la materia cultural de las cuales no se deriva en principio la necesidad de un tratamiento centralizado.
En segundo lugar, hemos indicado que la incidencia supraautonómica de las ayudas no constituye en sí misma un criterio que justifique la centralización de su tramitación y gestión. Y no sólo porque la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 5), sino porque existen otros modelos distintos al de la actuación directa del Estado para diseñar una política de ayudas que, aun partiendo de elementos territoriales concretos, proyecte sus efectos a la generalidad del territorio. La adopción de una solución basada en la decisión unitaria, con la consiguiente exclusión de la competencia autonómica, por el mero hecho de que los efectos del sistema de ayudas previsto puedan tener efectos supraautonómicos no es compatible con la Constitución (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9; y 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5). Aceptar tal premisa significaría obviar nuestra doctrina según la cual “la limitación de la eficacia territorial de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello, a esos órganos en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, FJ 1)” (STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9).
Aunque nuestra jurisprudencia no contenga una definición del concepto de “patrimonio cultural común”, sí aporta algunos ejemplos que permiten negar este carácter a las ayudas previstas en la resolución. Así, en la STC 71/1997, de 10 de abril (en relación con las ayudas al sector del libro español y, en particular, las ayudas destinadas a la gestión de los sectores de distribución y comercialización del libro con la finalidad de “la mejora de los elementos de gestión e información bibliográfica y empresarial, ampliación y mejora de los equipos informáticos ya existentes y la mejora de los elementos de comercialización”) consideramos que el sistema de ayudas establecido, con “la finalidad explícita de difundir la cultura de los distintos pueblos de España” a través de la contribución “al desarrollo y modernización del sector del libro en su conjunto” (FJ 2), no podía considerarse como una actividad de fomento “que pretenda preservar el ‘patrimonio cultural común’, ni puede afirmarse que tan sólo la actuación unitaria del Estado garantiza la consecución de sus objetivos” (FJ 3). A esa apreciación llegamos aun constatando que la regulación cuestionada tenía en cuenta como parámetros de concesión de las ayudas criterios no económicos como el número de títulos en catálogo, el fondo editorial o la duración e intensidad de las actividades dedicadas al sector.
La visión global de la cultura de España “que sólo el Estado puede asumir” en orden a garantizar el equilibrio territorial de la oferta de espacios escénicos, a la que alude el Abogado del Estado, no constituye, en definitiva, argumento suficiente para afirmar la imposibilidad de territorializar estas ayudas y la consecuente necesidad de su centralización para garantizar la plena efectividad y la igualdad de posibilidades de obtención por parte de los potenciales destinatarios. En esta línea, en relación a las ayudas a los sectores distribución y comercialización del libro, apuntamos en la STC 71/1997, de 10 de abril, que “la mayor difusión posible de los datos bibliográficos cuya gestión realiza el Ministerio de Cultura y el cumplimiento de la finalidad propia de la Agencia Española del ISBN, en definitiva, la difusión de la oferta cultural editada y su mejor conocimiento por el ciudadano, no exigen que la gestión de las ayudas articuladas al efecto deban centralizarse en la Administración del Estado sin intervención alguna de la Administración autonómica, salvo la de mero receptor de las solicitudes y de la documentación aneja” (FJ 5).
Por todo ello, las consideraciones del Abogado del Estado no pueden ser compartidas.
Por otro lado, en la resolución cuestionada, el carácter supraautonómico de los proyectos se justifica por la participación de artistas o autores procedentes de Comunidades Autónomas distintas a la del lugar donde se celebra la programación, o bien por la itinerancia de la actividad en al menos dos Comunidades Autónomas, más de ello no se justifica razonablemente que las ayudas precisen de un tratamiento unitario y centralizado, puesto que se subvencionan actividades organizadas por las entidades locales en su propio territorio, sin que la exclusión de la competencia autonómica pueda entenderse justificada por el mero hecho de que en el sistema de ayudas participen artistas o autores de otras Comunidades Autónomas o por los eventuales efectos de alcance extraautonómico derivados la itinerancia de la actividad.
Tampoco puede justificar un tratamiento unitario la posibilidad de participación de agrupaciones de corporaciones locales, organismos y entidades que dependan íntegramente de ellas, que no tengan necesariamente circunscrito su límite territorial a una Comunidad Autónoma concreta, puesto que la eventual concurrencia de entidades de ámbito supraautonómico no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5). De acuerdo con la doctrina establecida por este Tribunal “ésta no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas. El criterio territorial del radio de acción de los solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las competencias de desarrollo de las ayudas y de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio. Por tanto, el hecho de que las entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad, o lo tengan previsto en su título constitutivo, en distintas Comunidades Autónomas no puede determinar, por sí solo, la centralización de la regulación y la gestión de aquéllas” (STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 6, con cita de la STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5).
De todo ello se concluye que no se justifica razonablemente que la consecución de los objetivos de las ayudas requiera de un tratamiento centralizado.
En efecto, hay que subrayar como existen fórmulas de cooperación o colaboración que permiten la territorialización de ayudas como las previstas en la resolución cuestionada y aunque no nos corresponda fijar cuáles son los medios idóneos que deban utilizarse, nuestra doctrina ha enumerado, ciertamente, algunos de ellos: como los convenios de colaboración (STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 4); la “fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca”, el establecimiento de criterios para garantizar una homogeneidad técnica o “la acción conjunta de autoridades estatales y autonómicas” (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 3) a través de los cuales sea posible valorar qué proyectos se ajustan más al objetivo de equilibrar la oferta de espacios escénicos.
Y es que, en definitiva, “la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que … las dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia” (por todas, SSTC 106/1987, de 25 de junio, FJ 4; 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11 y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7).
Descartado que la convocatoria cuestionada establezca medidas que, al amparo del art. 149.2 CE, persigan la preservación del “patrimonio cultural común” o que nos encontremos ante una regulación que precise de “tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias” (STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3, citando las SSTC 49/1984, de 5 de abril; 157/1985, de 15 de noviembre; 107/1989, de 8 de junio; y 17/1991, de 31 de enero) el supuesto de hecho se plantea en términos similares a los de la STC 89/2012, de 7 de mayo y como se expresaba en la citada Sentencia (FJ 6), la solución del conflicto competencial suscitado ha de partir de lo previsto en el segundo de los supuestos contemplados en la meritada STC 13/1992, FJ 8 b), según el cual el Estado, en estos casos, “puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino; o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación”. “Se trata de partidas”, dijimos, “que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias”. En la misma línea nos pronunciamos en las SSTC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4 y 71/1997, de 10 de abril, FJ 3; así como en las SSTC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3 y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7.
Ciertamente, según esa misma doctrina se permite la excepcional gestión centralizada de las subvenciones por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente “cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate” [SSTC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 d); 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2; 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3; 109/1996, de 13 de junio, FJ 5; 71/1997, de 10 de abril, FJ 3; 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7].
En este caso, rechazada la concurrencia de esas circunstancias excepcionales que, según nuestra doctrina, justificarían la centralización de la gestión de estas ayudas, debemos ahora analizar la resolución impugnada a los efectos de determinar qué apartados de la misma suponen el reflejo de la competencia estatal en virtud de un título genérico de intervención y cuáles, por suponer una extralimitación del ejercicio de dicha competencia, invaden la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de cultura, teniendo en cuenta que las alegaciones de la Generalitat han identificado como lesivos del orden constitucional de distribución de competencias los apartados sexto al decimoséptimo de la resolución, con excepción de los puntos décimo y decimocuarto y con exclusión también de aquellos incisos relativos a la documentación básica del proyecto, al plazo de presentación de las solicitudes, a los principios en la instrucción del procedimiento y a los criterios básicos para determinar los gastos subvencionables de la resolución.
Dado que nos encontramos en el segundo de los supuestos previstos en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 conviene partir del principio de que los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional pueden ser regulados por el Estado en ejercicio de su competencia ex art. 149.2 CE. Teniendo en cuenta esta premisa, abordamos a continuación los apartados de la resolución cuestionada que resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias, de carácter netamente ejecutivo que, por su propia naturaleza y dada las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña, no pueden considerarse acordes a dicho orden constitucional.
Conviene recordar, en este sentido, que como “como norma general debe ser la Comunidad Autónoma quien establezca el procedimiento de gestión, control y resolución de las solicitudes que se presenten” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10) puesto que es doctrina reiterada de este Tribunal que “las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8) y partiendo de esta premisa analizaremos los apartados impugnados por el Abogado de la Generalitat, que son los siguientes:
El apartado sexto establece los requisitos de las solicitudes. En este apartado se establecen de manera detallada y precisa los requisitos de las solicitudes y que las mismas deben ajustarse a los modelos de los anexos I, II y III, que se publican junto a la resolución. Toda esta exhaustiva regulación propia del procedimiento administrativo vulnera las competencias de la Generalitat, con excepción de los datos vinculados directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes y los datos necesarios para la valoración del proyecto —según lo dispuesto en los apartados cuarto y quinto—, a los que se refiere el anexo II de la resolución, y el deber, en su caso, de acreditarlos documentalmente.
En lo que se refiere a los modelos normalizados de solicitud y de declaraciones contenidos en los anexos, en nuestra STC 89/2012, FJ 9 a), se indica que no tienen carácter básico y que se trata de una cuestión meramente procedimental que corresponde fijar a la Comunidad autónoma, decidiendo el modelo o formulario más adecuado para las solicitudes y las resoluciones, con cita de las SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11; y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10.
Por las mismas razones el apartado séptimo, en relación al lugar y plazo de presentación de solicitudes, vulnera la competencia autonómica, puesto que se trata de una regulación de carácter esencialmente procedimental, si bien debe excluirse el establecimiento, en el segundo párrafo, de un plazo común en todo el territorio estatal para la presentación de las solicitudes, puesto que en este punto el Estado ejerce una función coordinadora en orden a la tramitación en paralelo de las distintas convocatorias autonómicas.
Los apartados octavo y noveno de la resolución no resultan conformes al orden constitucional de distribución de competencias en tanto que referidos a reglas procedimentales de tramitación y resolución de las solicitudes. En este punto, y en relación a la composición de la comisión de valoración de las solicitudes, este Tribunal ya ha indicado que vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por cuanto se atribuye a un órgano estatal la emisión de un informe sobre las solicitudes [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 e)], sin que a ello obste la previsión de que formen parte de la mencionada comisión tres vocales designados por las tres Comunidades Autónomas de donde proceda el mayor número de solicitudes [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 f)] y por la centralización de la propuesta de resolución y de la resolución definitiva del procedimiento competitivo [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 f)].
De estos apartados, debe excluirse el párrafo primero del apartado ocho relativo a los principios que deben informar la concesión de las ayudas basadas en la objetividad, transparencia, igualdad, no discriminación y publicidad.
Por lo que respecta al apartado undécimo, en cuanto a la justificación de las ayudas, la previsión de que se realice ante un órgano instructor que forma parte de la Administración del Estado pierde su razón de ser a partir del momento en que la tramitación es competencia de la Comunidad Autónoma, como se ha indicado anteriormente; por tanto, el contenido del apartado undécimo de la resolución forma parte de las competencias que corresponden a la Generalitat, como algo instrumental para su normal ejercicio.
En relación al apartado duodécimo, gastos subvencionables, deben distinguirse aquellos que pueden considerarse como criterios generales a seguir en la gestión de las ayudas, de manera que a través de ellos se garantiza un tratamiento unitario, de los instrumentales, ligados a la discrecionalidad del órgano competente para administrar las ayudas. Es el caso de la valoración de las dietas y el órgano competente para autorizar excepcionalmente la subcontratación de la actividad, que corresponde a la Generalitat según los razonamientos expuestos.
En cuanto al apartado decimotercero, obligaciones de los beneficiarios y reintegro de subvenciones, corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión de las subvenciones según se ha expuesto, por lo que vulneran la competencia de la Generalitat las reglas que determinan la competencia de los órganos estatales. Todo ello, claro está, sin perjuicio del carácter básico que tienen determinados preceptos de la Ley general de subvenciones, como es el caso del art. 37.1 d) de la citada Ley, regulador de los supuestos de reintegro de subvenciones que, como reconoce la STC 130/2013, de 4 de junio, contiene los efectos del incumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios.
Debe exceptuarse la obligación regulada en el punto 7 de su párrafo primero, relativa al deber de “incorporar de forma visible en todos los materiales que se utilicen para la difusión de la actividad subvencionada el logotipo del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría de Estado de Cultura”, lo cual queda al margen de lo que es propiamente la gestión de la subvención.
Finalmente, los apartados decimoquinto a decimoséptimo (medio de notificación, publicación, responsabilidad, régimen sancionador, normativa aplicable y posibilidad de recurso) también vulneran las competencias ejecutivas de la Generalitat, en la medida en que tiene como referencia al Estado como gestor del procedimiento de tramitación de unas ayudas que corresponde gestionar a la Generalitat, con independencia de que la Comunidad Autónoma deba respetar tanto los preceptos de carácter básico de la Ley general de subvenciones, como el procedimiento administrativo común en materia sancionadora y de recursos por aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
Llegados a este punto, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias que hemos apreciado. Al igual que en el caso de la STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 10, teniendo en cuenta que la resolución ha agotado su virtualidad con el pago de las ayudas reguladas para el año 2012 —habiendo finalizado el plazo de su justificación el 30 de septiembre de 2013— la pretensión de la Generalitat de Cataluña ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida (en esta línea, STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 12 y STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 9), sin afectar, por tanto, a situaciones ya consolidadas. A este respecto conviene puntualizar que, ciertamente, la resolución contempla una proyección pro futuro de sus efectos, al responder al plan estratégico general 2012-2015 de la Secretaría de Estado de Cultura, por lo que debemos recordar la doctrina de este Tribunal (SSTC 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 6, y 40/2013, de 14 de febrero, FJ 8) que manifiesta que “las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina —la doctrina constitucional—, como señala el art. 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido. Los mencionados preceptos determinan, por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado, siempre que se produzca una nueva lesión del mismo derecho en vicisitudes sucesivas de la misma relación jurídica que fue enjuiciada en la Sentencia”.
En conclusión, el alcance de nuestro fallo en este proceso constitucional no puede ser sino meramente declarativo, incluyendo la estimación del conflicto con declaración de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin perjuicio de su eficacia prospectiva en los términos expuestos.
Finalmente, para evitar posibles dudas acerca de cuáles son los aspectos de la resolución impugnada que han invadido la competencia autonómica, hemos de precisar que son inconstitucionales:
- el apartado sexto, con excepción de los datos vinculados directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes y los datos necesarios para la valoración del proyecto, y el deber, en su caso, de acreditarlos documentalmente;
- el apartado séptimo, con excepción de la previsión de un plazo común para la presentación de solicitudes en todo el territorio estatal;
- el apartado octavo, con excepción de su párrafo primero (“La concesión de estas ayudas se efectuará de acuerdo con los principios de objetividad, transparencia, igualdad, no discriminación y publicidad”);
- el apartado noveno;
- el apartado undécimo;
-el apartado duodécimo, exclusivamente en lo referente a la valoración de dietas y al órgano competente para autorizar excepcionalmente la subcontratación de la actividad.
- el apartado decimotercero, sin perjuicio de la aplicación de la legislación básica estatal, y con excepción del punto 7, párrafo primero, en cuanto al deber de incorporar de forma visible en todos los materiales que se utilicen para la difusión de la actividad subvencionada el logotipo del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría de Estado de Cultura, y, en su caso, el sello específico de la estrategia de cooperación y comunicación cultural, de modo que permita identificar el origen de la ayuda, respetando su diseño en cuanto a forma, texto y colores, sin perjuicio de la aplicación de la legislación básica estatal;
- los apartados decimoquinto, decimosexto y decimoséptimo, sin perjuicio de la aplicación de la legislación básica estatal.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña y, en consecuencia, declarar que los apartados sexto, séptimo, octavo, noveno, undécimo, duodécimo, decimotercero, decimoquinto, decimosexto y decimoséptimo de la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en los términos establecidos en el fundamento jurídico 10 de esta resolución.
STS 1219/1998, 30 de Diciembre de 1998
ATS 1129/2015, 9 de Julio de 2015
SAN, 27 de Enero de 2000
STSJ Cataluña 2605/2008, 27 de Marzo de 2008

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