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Las autoridades públicas en los ataques medioambientales
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II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL MEDIO AMBIENTE
1. El medio ambiente en el marco de la Unión Europea
2. La protección del medio ambiente a nivel estatal
III. LA PREVARICACIÓN MEDIOAMBIENTAL
1. Análisis judicial
IV. EL RUIDO
Las autoridades públicas en los ataques medioambientalesIbiza MELIÁNDoctoranda por la Universidad Rey Juan Carlos. Master universitario en Derecho de las Administraciones Públicas.
Análisis del papel que juegan las autoridades públicas en los ataques al medio ambiente, ya sea por acción u por omisión. Con mención especial a la prevaricación medioambiental, delito introducido por primera vez en el Código Penal de 1995. Asimismo, se aborda el exceso de ruido como grave vulneración al derecho fundamental sobre la inviolabilidad del domicilio. Y por último, se hace hincapié en que la mayoría de infracciones medioambientales acontecen en el ámbito local. I. INTRODUCCIÓN
Es en el ámbito local donde se acontecen la mayoría de infracciones medioambientales, sin que se dé la debida respuesta contra ellas por parte de las autoridades públicas. Pues el acto corrupto o viciado en sí se puede cometer por acción u omisión. De manera que en materia medioambiental tenemos un campo abonado para que irrumpan conductas que no debieran producirse.
Mención especial merece el delito de prevaricación medioambiental, recogido en el art. 329 del Código Penal (LA LEY 3996/1995). Y el exceso de ruido como grave vulneración al derecho fundamental sobre la inviolabilidad del domicilio. Donde se castiga a las autoridades públicas no porque hayan ocasionado el ruido directamente, sino por su inactividad para evitarlo. Al no haber tomado medidas y reaccionado contra el mismo.
Además, no hay que olvidar que la política medioambiental de la Unión Europea se rige por la precaución, prevención, corrección en la fuente misma y por quien contamina paga. Pues es un objetivo primordial de la Unión Europea velar por «la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente». Competencia compartida entre la Unión Europea y los Estados miembros, por lo que opera el principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
A nivel estatal el medio ambiente se encuentra regulado en el art. 45 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978). Por su parte la distribución de competencias, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en materia de medio ambiente, se encuentra recogida en los arts. 148 (LA LEY 2500/1978) y 149 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978). Así como en los Estatutos de Autonomía de cada región. Y también son competentes para regular el medio ambiente, en cierto modo, los entes locales.
La política medioambiental de la Unión Europea se rige por la precaución, prevención, corrección en la fuente misma y por quien contamina paga (1) . Pues es un objetivo primordial de la Unión Europea velar por «la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente» (2) . Competencia compartida entre la Unión Europea y los Estados miembros (3) , por lo que opera el principio de subsidiariedad y proporcionalidad (4) . De tal manera que:
En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión (5) .
Por su parte a través del principio de proporcionalidad se deja a los Estados miembros el máximo margen para regular en materia de medio ambiente. Así que la acción de la Unión Europea se constriñe a lo estrictamente necesario para lograr sus objetivos (6) .
Las directivas son el vehículo escogido por la Unión Europea para recoger su normativa en el ámbito medioambiental. Y obliga «al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios» (7) .
No obstante, no hay que olvidar el principio de primacía. Máxima que decreta que en caso de conflicto entre el derecho europeo y el interno nacional prevalece el primero. Así que:
La obligación de los Estados miembros, derivada de una directiva, de conseguir el resultado previsto por la misma […] se impone a todas las autoridades de los Estados miembros […]. Eso implica que, cuando aplican el derecho nacional […] los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretar su derecho nacional de acuerdo con el texto y la finalidad de la directiva […] (8) .
Ahora bien, la Unión Europea se limita a establecer unos mínimos encaminados a la protección del medio ambiente. Y deja a los Estados miembros la opción de poder dictar medidas más estrictas, siempre que sean compatibles con los Tratados y se notifiquen a la Comisión (9) .
El medio ambiente se encuentra regulado en el art. 45 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978). Precepto en el que se halla en primer lugar un derecho, como es el derecho de todos los ciudadanos a «disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona». Y a la misma vez se fija un deber, el de conservar el medio ambiente. Además, la norma prescribe la obligación, por parte de los poderes públicos, de velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». Y por último señala la imposición de sanciones penales, o en su caso administrativas, para aquellos que infrinjan lo decretado. Asimismo, se establece «la obligación de reparar el daño causado».
Tal disposición es uno de los principios rectores de la política social y económica (10) . Ergo, conforme a lo determinado por el art. 53.3 (LA LEY 2500/1978) de nuestra norma jurídica suprema, los poderes públicos tienen mandatada su protección.
La distribución de competencias, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en materia de medio ambiente, se encuentra recogida en los arts. 148 (LA LEY 2500/1978) y 149 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978). Así como en los Estatutos de Autonomía de cada región. También son competentes para regular el medio ambiente, en cierto modo, los entes locales (11) . De tal menara que en tanto el Estado tiene competencia exclusiva para legislar lo básico, la Comunidad Autónoma será la encargada de desarrollar esa legislación y ejecutarla (12) . Incluso puede ampliarla mediante la adopción de medidas adicionales de protección (13) .
Ahora bien […] la legislación básica posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten normas adicionales o un plus de protección, de forma que la legislación básica del Estado no cumple en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencias en la materia, establezca niveles de protección más altos, que no entrarían por sólo eso en contradicción con la normativa básica del Estado sobre protección del medio ambiente, siendo el sentido del texto constitucional el de que las bases estatales son de carácter mínimo y, por tanto, los niveles de protección que establecen pueden ser ampliados o mejorados por la normativa autonómica. En definitiva, la protección concedida por la Ley estatal puede ser ampliada y mejorada por la Ley autonómica; lo que resulta constitucionalmente improcedente es que resulte restringida o disminuida (14) .
A nivel estatal cabe citar la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, cuyo objeto es:
…evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto (15) .
La prevaricación medioambiental (art. 329 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)) es un delito agravado respecto a la prevaricación genérica regulada en el art. 404 del Código Penal (LA LEY 3996/1995). Al igual que ocurre con la prevaricación urbanística (art. 320 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)) y la concerniente al patrimonio histórico (art. 322 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)). Delito introducido por primera vez en el Código Penal de 1995 (LA LEY 3996/1995). En concreto el art. 329 del Código Penal (LA LEY 3996/1995) condena a:
La autoridad o funcionario público que, a sabiendas, hubiere informado favorablemente la concesión de licencias manifiestamente ilegales que autoricen el funcionamiento de las industrias o actividades contaminantes […], o que con motivo de sus inspecciones hubiere silenciado la infracción de leyes o disposiciones normativas de carácter general que las regulen, o que hubiere omitido la realización de inspecciones de carácter obligatorio […].
Y además castiga al «que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado hubiese resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia».
El bien jurídico protegido es el medio ambiente, consagrado constitucionalmente en el art. 45. Como sucede en la prevaricación urbanística y en la que atañe al patrimonio histórico el bien jurídico se incardina dentro de los «colectivos». Llamados «colectivos» por ser el titular de los mismos la colectividad. Además de ampararse el adecuado proceder de la «función pública». Se trataría de delitos de peligro abstracto, los cuales se consuman sólo con la puesta en peligro del bien jurídico tutelado, sin que se exija la concreción del riesgo. Y es que los tribunales están obligados a defender tanto los derechos individuales como los colectivos (16) .
Cabe tanto la modalidad activa como la omisiva (17) y su comisión ha de ser dolosa.
Sentencia del Tribunal Supremo 449/2003, de 24 de mayo de 2003 (LA LEY 2419/2003) (LA LEY 2419/2003), Magistrado Ponente: José Antonio Martín Pallín
Alcalde que permite el funcionamiento de una granja de cerdos, la cual carecía de la preceptiva licencia municipal de actividades clasificadas. Sobre la que no ordenó ningún tipo de inspección, pese a ser «un hecho notorio y perfectamente visible». Fácilmente «detectable» en un municipio de reducidas dimensiones, como era el caso. Inactividad del máximo regidor que provocó un grave perjuicio contaminante, causado por los purines de los animales.
Residuos vertidos a un torrente mediante un colector ilegal, con lo que se puso en grave riesgo los recursos naturales, el medioambiente y la salud pública. Y todo ello, según declaró el Tribunal, «con el móvil egoísta de ahorrarse los costos que exigía un adecuado tratamiento de los purines», en base a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
El encargado de la gestión y administración de la granja fue condenado como autor de un delito contra el medio ambiente (art. 325 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)). Se le impuso asimismo la agravante de clandestinidad (actual art. 327.a del Código Penal (LA LEY 3996/1995)). Ya que la granja no sólo carecía de licencia, sino que trató de ocultar que los purines eran vertidos al torrente mediante el colector ilegal.
Por su parte el alcalde fue condenado por prevaricación medioambiental (art. 329 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)), en su modalidad omisiva. Puesto que «tenía la obligación legal de inspeccionar y con su inactividad creó una ocasión de riesgo», que se materializó «en resultados dañosos de carácter concreto».
Sentencia del Tribunal Supremo 449/2003, de 24 de mayo de 2003 (LA LEY 2419/2003), Magistrado Ponente: José Antonio Martín Pallín
Alcalde que autoriza «efectuar almacenamientos de escombros, procedentes de obras» en «suelo no urbanizable protegido» y de dominio público. Decisión que provocó, según el Tribunal, «un daño de incuestionable impacto ecológico». Y supeditada a su propósito de modificar con posterioridad la calificación urbanística de los terrenos para convertirlos en «suelo urbanizable común», «lo que suponía un grave peligro para la estabilidad ecológica del sistema».
El primer edil resultó condenado por un delito de prevaricación medioambiental (art. 329 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)) en concurso ideal (art. 77 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)) con un delito contra el medio ambiente (art. 325 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)). Se aplica el concurso ideal porque un mismo hecho constituye en este caso dos delitos. Pues «la lesión a los bienes jurídicos protegidos tiene su origen y causa directa en las autorizaciones ilegales». Ya que sin ellas no se hubiesen llevado a cabo los vertidos y no se hubiese ocasionado el «daño medio ambiental específico».
El exceso de ruido se ha convertido en un ataque a «una digna calidad de vida», por la que ha de velar el Estado, según reza en el Preámbulo de la Constitución española. Y en una grave vulneración al derecho fundamental sobre la inviolabilidad del domicilio (18) . Conforme a lo decretado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, un ataque al derecho a la vida privada y familiar, consagrado en el art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950)
(19) . Donde se castiga a las autoridades públicas no porque hayan ocasionado el ruido directamente, sino por su inactividad para evitarlo. Al no haber tomado medidas y reaccionado contra el mismo.
A este respecto la Audiencia Nacional ha manifestado:
a) que como domicilio inviolable ha de identificarse el espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y donde ejerce su libertad más íntima, por lo que el objeto específico de protección en este derecho fundamental es tanto el espacio físico en sí mismo como lo que en él hay de emanación de la persona que lo habita;
b) que este derecho fundamental ha adquirido una dimensión positiva, en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a su plena efectividad;
c) que habida cuenta que el texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos, se hace imprescindible asegurar la protección del derecho fundamental de que se viene hablando no sólo frente a las injerencias de terceras personas, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada;
d) que el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente de permanente perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos (como lo acreditan las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental). En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así corno sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas);
e) que ciertos daños ambientales, en determinados casos de especial gravedad, aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden atentar contra su derecho al respeto de su vida privada y familiar privándola del disfrute de su domicilio;
f) que debe merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la vida personal y familiar, en el ámbito domiciliario, una exposición prolongada a determinados niveles de ruido que puedan objetivamente calificarse corno evitables e insoportables, en la medida que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de acciones y omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida (20) .
Las autoridades competentes […], tan pronto detecten que alguna industria o local está incumpliendo la normativa vigente sobre transmisión de ruidos, olores, vibraciones etc. tienen la obligación […] de impedirlo adoptando las medidas adecuadas y, de no hacerlo, se convierten en corresponsables de la vulneración de la legalidad (21) .
Además, «con la falta de corrección de los ruidos no se protege un medio ambiente adecuado como impone el» art. 45.1 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978)
(22) . En esta línea la Ley del ruido nacional tiene «por objeto prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, para evitar y reducir los daños que de ésta pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente» (23) .
Hay que tener en cuenta que el supuesto de prevaricación medioambiental (art. 329 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)) afecta mayormente al ámbito local. Como pasa con el delito de prevaricación urbanística (art. 320 Código Penal (LA LEY 3996/1995)) o el de prevaricación respecto al patrimonio histórico (art. 322 del Código Penal (LA LEY 3996/1995)). Pues corresponde al municipio las competencias en cuanto al medio ambiente urbano (24) .
Y es que es en el ámbito local donde acontecen la mayoría de infracciones medioambientales, sin que se dé la debida respuesta contra ellas por parte de las autoridades públicas. Imaginemos un hipotético supuesto en el que se convierta un bar por las noches en una zona de baile, momento en el que se produce un aumento considerable de los decibelios por la música, sobrepasando con creces el límite permitido. Donde además va la mitad del pueblo los fines de semana a disfrutar de tan distendido ambiente. Sin embargo, una minoría que vive cercana al lugar se queja del perjuicio que les causa el ruido. Hecho que afecta no sólo a un regidor, sino que es algo continuado en el tiempo, por lo que los alcaldes implicados corresponden a distintas legislaturas. Además aduce el último que si no hizo algo al respecto el anterior para qué lo va hacer él y enemistarse con una gran parte de los vecinos. Total los que se quejan son menos, con lo que el perjuicio en las urnas es más reducido. Lo que ante un Tribunal en ningún caso es una eximente de responsabilidad penal (25) .
Pues el acto corrupto o viciado en sí, se puede cometer por acción u omisión, con lo que en materia medioambiental tenemos un campo abonado para que irrumpan conductas que no debieran darse. Porque nunca hay que olvidar que los seres humanos nos movemos en base a incentivos. Luego, la política hay que interpretarla igualmente como una actividad supeditada a la búsqueda de rentas. Ergo, sus titulares invertirán sus esfuerzos en aquello de lo que puedan obtener un beneficio. Esto se traduce en que terminarán por apoyar las propuestas que les proporcionen más votos. Y estas a veces no son las más correctas (26) . Cuestión que no debiéramos olvidar a la hora de esgrimir posibles soluciones.
Ya que la mejor medida es siempre la preventiva. La de establecer normas claras que, pase lo que pase y ostente quien ostente el bastón de mando, haga muy difícil transgredir la legalidad vigente. Porque, como declaró James M. Buchanan en 1983:
Para mejorar la política es necesario mejorar o reformar las reglas y la estructura dentro de la que tiene lugar el juego político. No sirve afirmar que las mejoras se pueden producir seleccionando agentes moralmente superiores que utilicen sus poderes para buscar el «interés público». Un juego solo se define por sus reglas y para conseguir un juego mejor es preciso modificar las reglas (27) .
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References: Artículo 191
 Artículo 191
 Artículo 4
 Artículo 5
 Artículo 5
 Artículo 5
 Artículo 288
 Artículo 193
 Artículo 25
 Artículo 148
 Artículo 149
 Artículo 1
 Artículo 7
 Artículo 18
 Artículo 1
 Artículo 25