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Timestamp: 2020-05-27 09:31:33+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 031/17 de Corte Constitucional, 25 de Enero de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 671343489
SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN. CON LAS FINALIDADES DE GARANTIZAR EL DERECHO A LA EDUCACIÓN, LOS FINES CONSTITUCIONALES DE ÉSTA, LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, LA CALIDAD, EFICIENCIA Y CONTINUIDAD DEL SERVICIO EDUCATIVO. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 123 de la Ley 1740 de 2014, por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. La actora aduce que el precepto acusado incurre en una infracción del numeral 7º del artículo 150 y del inciso 1º del artículo 154 del Texto Superior, en los que se consagra que la creación de entidades del orden nacional es una competencia que le asiste de forma exclusiva al Congreso de la República, previa iniciativa privada del Gobierno Nacional. Aduce entonces, que la norma impugnada no puede alterar la autonomía y discrecionalidad con la que se ejerce dicha iniciativa, en el sentido de imponerle al ejecutivo la obligación de presentar durante el año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley 1740 de 2014 un proyecto de ley mediante el cual se disponga la creación de la Superintendencia de Educación. Concluye la Corte que la competencia privativa del Gobierno Nacional para presentar un proyecto de ley dirigido a la creación de una entidad del orden nacional no puede estar sometida a un plazo perentorio y a una norma legal que convierta una facultad gubernamental en un deber de obligatorio cumplimiento, toda vez que desconoce los artículos 113 y 154 de la Constitución Política. Se declara la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada.
Sentencia citada en: 6 sentencias, una disposición normativa, una noticia
En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la ciudadana Y.E.H. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
En Auto del 22 de abril de 2016, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de inconstitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (FECODE), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), a la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Formación Técnica Profesional y/o Tecnológica (ACIET), y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Libre, del Norte y N., para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
4.3. Intervención de la Universidad de N.
El docente designado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de N. solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Para comenzar, el interviniente realiza un acercamiento a la educación como servicio público y derecho fundamental, con la finalidad de resaltar el papel que debe cumplir el Estado en su inspección, vigilancia y control, para lo cual es procedente la creación de una institución especiali-zada, como lo sería la Superintendencia de Educación.
El P. General de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada, por las razones que a continuación se exponen. En primer lugar, considera que la acusación se sustenta en una interpretación subjetiva de la accionante, cuya formulación carece de la entidad suficiente para suscitar una “mínima sospecha” sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada. Y, en segundo lugar, afirma que la expresión: “[d]urante el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley”, dispuso de un plazo para el ejercicio de la atribución allí prevista hasta el 23 de diciembre de 2015, el cual venció sin que se haya presentado el proyecto de ley para crear la Superintendencia de Educación, razón por la cual se entiende que la norma demandada ya no está produciendo efectos jurídicos y, por ende, la Corte se encuentra ante una hipótesis de carencia actual de objeto[3].
Antes de proceder con la formulación del problema jurídico y en cuanto hace a la posibilidad de que este Tribunal emita una decisión de fondo, siguiendo el concepto presentado por el P. General de la Nación, es preciso, en primer lugar, que se examine si la disposición impugnada sigue produciendo efectos jurídicos[6]; y en segundo lugar, si la demanda ciudadana se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de inconstitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso[7].
Como consta en los antecedentes legislativos, la iniciativa que condujo a la aprobación de la Ley 1740 de 2014 fue presentada por la entonces Ministra de Educación Nacional, G.M.P. d’Echeona; y tramitada con mensaje de urgencia[28]. En la exposición de motivos, se hizo referencia a la falta de instrumentos y de mecanismos eficaces para que el Ministerio de Educación Nacional pudiese garantizar la continuidad y calidad del servicio educativo en el nivel de educación superior[29]. Con tal propósito, se propuso ampliar las herramientas de inspección y vigilancia, incluyendo medidas de carácter preventivo y sancionatorio, como ocurre con la posibilidad de solicitar la entrega de información, actos y contratos[30]; designar un inspector in situ[31]; disponer el manejo de recursos por medio de una fiducia[32]; u ordenar la cesación definitiva de actividades no autorizadas[33].
6.2.4. Retomando lo expuesto por la Vista F., le corresponde a la Corte analizar si, como consecuencia del vencimiento del término dispuesto para la presentación del proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educación, sin que haya radicado dicha iniciativa, es posible inferir que la disposición acusada ya no está produciendo efectos jurídicos, generando una hipótesis de carencia actual de objeto.
En criterio de este Tribunal, a diferencia de lo expuesto por el P. General de la Nación, no se observa que el precepto demandado disponga de un plazo preclusivo frente al ejercicio de la iniciativa legislativa que allí se consagra, por virtud del cual, ante su inobservancia, se entienda agotada la obligación de presentar el proyecto de ley. En dicha circunstancia, si así lo fuere, cabría considerar que el vencimiento del término de un año conduciría a que se dé por agotado el contenido de la norma impugnada, lo cual tornaría improcedente el examen de constitucionalidad propuesto.
6.3.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, el P. General de la Nación solicita la expedición de un fallo inhibito-rio, por considerar que no se satisface la carga de suficiencia, toda vez que la acusación se sustenta en una interpretación subjetiva de la accionante, cuya formulación carece de la entidad necesaria para originar una “mínima sospe-cha” sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada.
6.3.3. N. cómo, en la práctica, la discusión propuesta se enfoca en que el precepto demandado modifica las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, en lo que atañe a la posibilidad de crear entidades del orden nacional (CP art. 150.7), pues mientras el artículo 154 del Texto Superior condiciona a la autonomía y discrecionalidad del Gobierno Nacional, la posibilidad de presentar un proyecto de ley con tal propósito; la disposición impugnada establece un imperativo jurídico para que esta última autoridad proceda a radicar obligatoriamente una iniciativa dirigida a crear la Superintendencia de Educación, sin tener en cuenta la voluntad del ejecutivo. En el fondo, como se deduce de la demanda, quien estaría disponiendo de la prerrogativa del Gobierno Nacional de dar inicio al trámite legislativo, ya no sería el P. y sus ministros (CP arts. 115 y 208), sino el Congreso de la República, a través de los mandatos dispuestos en la norma acusada.
Ahora bien, cabe señalar que la disposición en cita debe interpretarse de forma armónica con lo establecido en el numeral 15 del artículo 189 del Texto Superior, en el que se le confía al P. de la República, como suprema autoridad administración, la atribución de “suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales de conformidad con la ley”. De ahí que, para la jurisprudencia reiterada de la Corte[71], una lectura integral de ambas normas, destaca que mientras al legislador le asiste una competencia plena para fijar la estructura de la administración nacional, al P. sólo se le otorgan las facultades de “suprimir o fusionar”, cuyo ejercicio debe realizar de acuerdo con los condicionamientos que para el efecto le señale el Congre-so de la República. De esta manera, y a partir de lo expuesto, se ha concluido que a esta última autoridad es a quien le asiste manera privativa la compe-tencia para “crear” organismos llamados a integrar dicha estructura[72], de la misma manera que es a ella a quien se le asigna de forma específica la creación o autorización para constituir empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, en el orden nacional[73].
Como aspecto a destacar, y al tenor de la existencia de competencias o prerrogativas reservadas en la Constitución, el artículo 29 de la Ley 134 de 1994 dispone que: “Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación. // No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: 1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política. // 2. P., fiscales o tributarias. // 3. Relaciones internacionales. // 4. Concesión de amnistías o indultos. // 5. Preservación y restablecimiento del orden públi-co.”[100]
(iv) La iniciativa gubernamental desempeña un importante papel dentro de la estructura de los Estados democráticos, pues ella se convierte en uno de los medios con los que cuenta el Gobierno Nacional para buscar la realización de las funciones a cargo, especialmente, en lo que atañe al cumplimiento de los objetivos de política pública trazados en el Plan Nacional de Desarrollo. Por ello, el artículo 154 de la Constitución, más allá de referir a las otras modalidades de iniciativa, señala que las leyes pueden tener origen en las propuestas realizadas por el “Gobierno Nacional”. En este punto, como lo ha aclarado la Corte, dicha autoridad se entiende personalizada por la actuación exclusiva de los ministros de despacho, sin tener que recurrir necesariamente al P. de la República[103], al tenor de lo previsto en el artículo 208 del Texto Superior, conforme al cual: “Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”[104].
6.8.2. Antes de proceder con el examen de fondo propuesto, es preciso señalar las razones expuestas por los intervinientes para solicitar la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto demandado. En cuanto a los que piden que la norma acusada sea declarada ajustada a la Constitución[118], en lo que corresponde a la materia objeto de controversia, se presentan las siguien-tes razones: (i) la iniciativa a la cual alude el artículo 154 de la Constitución no es una competencia privativa del Gobierno Nacional, toda vez que la fuente del trámite legislativo se encuentra, por regla general, en cabeza del Congreso de la República; (ii) no se presenta un quebrantamiento del principio de división del poder público, ya que la mera invitación al ejecutivo para que presente el proyecto de ley, lo que demuestra es un escenario de diálogo, en el que no se excluye el diseño autónomo por parte del Gobierno; y, finalmente, (iii) la norma contó con el apoyo de la Ministra de Educación de aquél entonces, G.M.P. d’Echeona, como se constata en la Gaceta del Congreso No. 830 de 2014, por lo que si bien inicialmente el precepto legal acusado no contaba con iniciativa gubernamental, no puede considerarse que existe una intromisión del Congreso, cuando el ejecutivo avaló expresamente la creación de la Superintendencia.
Por último, no se observa que el P. haya expuesto alguna razón de fondo sobre el contenido de la norma demandada, ya que se limitó a sugerir que se profiera un fallo inhibitorio. Para la Corte, es preciso resaltar que el deber constitucional que tiene dicha autoridad de manifestar o rendir un “concepto” (CP art. 242[120] y 278[121]), va más allá de considerar que una demanda carece de los elementos necesarios para tomar una decisión, pues es primordial que exponga una opinión, reflexión o juicio para valorar si el precepto acusado se ajusta o no al Texto Superior, al menos, a partir de las normas constitucionales invocadas como vulneradas. Esta práctica constituye un elemento común entre los distintos intervinientes, para lo cual el ordena-miento jurídico otorga la posibilidad de distinguir entre solicitudes principales y subsidiarias.
En el fondo, como se infiere de la demanda, quien estaría disponiendo de la prerrogativa del ejecutivo para dar inicio al trámite legislativo, ya no sería el P. y sus ministros, sino el Congreso de la Republica, a través de los mandatos consagrados en la norma acusada.
[3] Textualmente se señaló lo siguiente: “(…) es del caso precisar que la demanda sub examine versa contra el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014 acusado, el cual establece que ‘[d]urante el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley’ el Gobierno Nacional deberá presentar el proyecto de ley con el fin de crear la Superintendencia de Educación, pero sin tener en cuenta que el artículo 26 de la misma ley dispuso que la vigencia de aquella sería de un año a partir de la fecha de su publicación, es decir, desde el 23 de diciembre de 2014, conforme al Diario Oficial No. 49.374 de esa misma fecha, de donde resulta que el contenido del artículo 23 tuvo una vigencia temporal hasta el 23 de diciembre de 2015 y, por lo tanto, la norma demandada ya no está produciendo efectos jurídicos; motivo por el cual esta Vista F. solicitará (…) que se declare inhibida también por carencia actual de objeto”.
[6] Como se verá más adelante, en jurisprudencia reiterada se ha dicho que no cabe adelantar un juicio de inconstitucionalidad en relación con normas cuyo objeto ya se cumplió y que, por ende, no siguiente produciendo efectos jurídicos. Sobre el particular se puede consultar la Sentencia C-113 de 1998, M.P.H.H.V..
[7] En la Sentencia C-104 de 2016, M.P.L.G.G.P., se manifestó que: “el control de constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.” No obstante, con el propósito de que la Corte pueda ejercer su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, es obligatorio que dicha acusación reúna los requisitos mínimos consagrados en el Decreto 2067 de 1991, en los términos en que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional. De no ser así, y si el caso llega a la instancia de decisión de la Sala Plena, este Tribunal deberá proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustantiva de la demanda.
[8] Dentro de estas manifestaciones se ha excluido el control sobre las normas que todavía no han entrado en vigencia, respecto de las cuales la certeza en relación con el momento en el que entrarán a regir autoriza su control de constitucionalidad. Al respecto, en la Sentencia C-728 de 2015, M.P.L.G.G.P., se expuso que: “(…) la tesis que ha imperado en esta materia es que el escrutinio judicial sólo procede cuando la respectiva disposición o acto normativo impugnado produce o puede producir efectos jurídicos, de modo que una vez expirado el plazo en el cual debía regir, o una vez satisfecho su objeto porque se han realizado los mandatos en ella contenidos, no procede el juicio de validez. En otras ocasiones se ha extendido el control frente a preceptos legales que no han entrado a regir porque la ley difirió en el tiempo su aplicabilidad, pero que tienen la potencialidad de producir efectos en el futuro y existe una expectativa razonable de que así ocurra en el futuro próximo. Así se determinó en la sentencia C-818 de 2011, cuando se avocó el conocimiento de las normas de la Ley 1437 de 2011 que regulaban el derecho de petición, por ser inminente su entrada en vigencia en el futuro próximo”. Énfasis por fuera del texto original.
[9] V., entre otros, el Auto 007 de 1992 y las Sentencias C-329 de 2001, C-338 de 2002 y C-931 de 2009.
[13] M.P.V.N.M.. En el mismo sentido, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-745 de 1999, C-1144 de 2000, C-328 de 2001, C-1066 de 2001 y C-1067 de 2008.
[14] De esta manera, por ejemplo, en la Sentencia C-728 de 2015, M.P.L.G.G.P., se expuso que: “esta Corporación ha establecido que la acción de inconstitucionalidad solo es viable en aquellos contextos en los que se ataca la validez de una disposición que produce efectos jurídicos, porque solo en estos eventos se pone en entredicho la supremacía y la integridad de la Carta Política. Por este motivo, cuando el precepto legal demandado carece de esta potencialidad, bien sea porque ha sido derogado o porque ya no rige porque no tenía vocación de permanencia, la Corte se ha abstenido de pronunciarse sobre su constitucionalidad. En este entendido, aunque el escrutinio judicial supone un juicio de validez en el que se confronta un precepto infraconstitucional con el ordenamiento superior, a efectos de excluir del sistema aquellas prescripciones que sean incompatibles con este último, la determinación de la vigencia y eficacia de tales normas constituye una fase preliminar del control abstracto, que sirve para determinar la procedencia del mismo”.
[15] M.P.A.M.C..
[16] M.P.H.H.V..
[18] M.P.Á.T.G..
[20] M.P.L.G.G.P..
[21] En la sentencia C-803 de 2003, M.P.R.E.G., la Corte se pronunció sobre la validez de una norma cuyo plazo de vigencia era de tan solo 14 días.
[38] En este sentido, en sesión del 3 de diciembre de 2014, según consta en la Gaceta del Congreso No. 173 de 2015, inicialmente se realizó una audiencia informal para oír a varios sectores interesados en la iniciativa, entre los cuales participó el Sindicato Nacional de Directivos Docentes de Colombia, cuyo representante planteó la importancia de contar con una Superintendencia de Educación, “en pro del mejoramiento de las condiciones y la calidad de la educación superior” (folio 51 del cuaderno 1). Luego, una vez abierto el debate, en los términos previamente expuestos, se pronunciaron a favor de la creación de dicha entidad los Senadores E.P.S., É.B.G., J.H.P.G. y C.N.L.H. (folios 58, 68, 83 y 84 del cuaderno 1). Precisamente, en torno al argumento vinculado con la independencia de la Superintendencia, esta última S. señaló que: “(…) necesitamos una Superintendencia de Educación adscrita pero independiente del Ministerio que pueda intervenir eficazmente ya con facultades sancionatorias (…). Pero, en este caso, además por una razón obvia y lógica y es que el Ministerio de Educación es parte del Gobierno de las universidades públicas, de manera que cuando las va a intervenir no puede auto-intervenirse, no puede decir “¡ah!, reconozco que mal goberné esta institución de educación superior pública y ahora me voy a auto intervenir”, tiene que haber un agente externo e independiente que ha sido parte del gobierno de las universidades públicas que puedan intervenir” (folio 84 del cuaderno 1).
[41] “Dirección de la Presidencia, F.R.A.S.. (…) S.S. vamos a considerar luego de los 23 artículos que trae la ponencia, tres artículos nuevos, todos con aval del Ministerio de Educación. (…) J. de R.R.E.Á.H.: Otro artículo nuevo dice así, señor P.: Durante el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional deberá pre- sentar al Congreso de la República un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educación, las normas que reglamenten la creación y el funcionamiento de la Superintendencia de Educa-ción, que tendrá la finalidad de garantizar el derecho a la educación, los fines constitucionales y legales de la educación, la autonomía universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad académica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestación del servicio educativo”. Gaceta del Congreso No. 323 de 2015.
[44] En este sentido, por ejemplo, la H.S.C.N.L.H. señaló que: “(…) se está dando un año de plazo para que el Gobierno venga a este Congreso, no para que tenga facultades y lo haga en la Casa de N., como se le ocurra, no, para que durante un año discuta con la M., con F., con todas las organizaciones estudiantiles, con todas las organizaciones de profesores, con este Congreso, con la Cámara, con la sociedad en general, discuta cómo debe ser esa Superintendencia, que tendrá, es así, como las demás Superintendencias dientes muy drásticos, sancionatorios, muchos más intrusivos y que, por lo tanto, ameritan un debate mucho [más] riguroso y severo. // De manera que tenemos plazo, no estamos corriendo, no nos estamos precipitando, estamos adoptado medidas cautelares preven-tivas de inspección y vigilancia ya, y dándonos un año para debatir y discutir medidas sancionatorias más drásticas como la Superintendencia.” Por su parte, el Senador E.E.P.S. explicó que la proposición fue acogida por la mayoría de los partidos políticos, con la finalidad de dar un año de plazo a partir de la vigencia de la ley, para que el Gobierno Nacional “le presente al Congreso de la República un proyecto creando la Superintendencia de Educación para Colombia”. Ese plazo debe darle “tranquilidad” al Congreso, pues no se están otorgando facultades extraordinarias. Entre los temas que deben ser objeto de desarrollo por el citado organismo, se destaca el capítulo de la vigilancia especial. Aunado a lo anterior, la R.A.L.L.C. expuso que: “Una de las recomendaciones y propuestas del debate de nuestro partido, fue precisamente crear la Superintendencia que ejerza las facultades de inspección y vigilancia, dado el conflicto de intereses que recae en el Ministerio al ser juez y parte, no podríamos nosotros abandonar en este momento la propuesta y acompañamos la proposición radicada por el colega A. de Cambio Radical, creemos que es clave que se acuerde este artículo, y que en el término más breve pueda este Congreso discutir el proyecto de ley de creación que garantice desde la complejidad una Superintendencia Pública para vigilar al mismo sector público, juez y parte en la educación, pero que esté dotado de herramientas para la oportuna acción ante todas las entidades de Educación Superior tanto públicas como privadas”.
[46] Gaceta del Congreso No. 150 de 2015, en donde el Senador J.H.P.G. se refiere a la situación existente en la Universidad San Martín., en los siguientes términos: “(…) en educación hay 288 instituciones universitarias, entre universidades e institutos técnicos e instituciones tecnológicas, y no hay nadie o ninguna medida y ninguna norma, ni siquiera la Ley 30, que permita la intervención cuando quiera que hay abusos, como se presentó en la Universidad San Martín. // Queremos con este instrumento dotar al Estado de un mecanismo y una herramienta ágil, a través de las facultades de (…) inspección [y] vigilancia y por supuesto de la capacidad sancionatoria, para hacer eficaz, que evitemos los abusos y que en cadena se sigan perjudicando a cientos de miles de estudiantes que están siendo inclusive hoy, estafados por universidades. De otro lado como lo dijo el ponente, es que también con esto estamos evitando que estas universidades de garaje, es que hoy solamente las 288 universidades del país, 33 tienen acreditación, y por eso el Estado debe asumir con más rigor la vigilancia y el control en un servicio que es por excelencia el servicio público, como el de la educación. // Pero, si tenemos una superintendencia, por ejemplo, para vigilar los servicio públicos domiciliarios que existe hace 16 años, ya ha dado eficacia o resultados ahora en que una empresa de servicios públicos abusa resultados para que se intervengan para liquidar o se intervengan para reestructurar, pues ese el caso en el servicio de la salud, de la educación, que repito, por excelencia es uno de los más importantes derechos de un Estado de derecho, de una sociedad en Democracia como Colombia, por eso creemos que este es un instrumento rápido y ágil de surtirle al Estado para que evitemos, para que mitiguemos, para que controlemos esos abusos de los cuales hoy están siendo víctimas todos los colombianos”.
[48] Sobre el citado principio, en la Sentencia T-001 de 1992, M.P.J.G.H.G., se dijo que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero.
[50] Entre los temas que han sido objeto de impulso por vía judicial se encuentra (i) la reglamentación de los factores de valoración salarial para garantizar una retribución equitativa entre mujeres y hombres, cuyo parámetro legal para su expedición “dentro del año siguiente” a la sanción de la Ley 1496 de 2011 fue incumplido (Consejo de estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Quinta, CP, L.J.B.B., Bogotá DC, 16 de octubre 2014, Radicación número: 17001-23-33-000-2014-00215-01); (ii) la reglamentación de varias normas de la Ley 1438 de 2011, en las que el Gobierno Nacional omitió acatar los plazos para el desarrollo de varias disposiciones referentes al sector salud (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, CP, S.B.V., Bogotá DC, 20 de febrero de 2014, Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01628-01); y (iii) la reglamentación sobre la educación vial como parte de los programas de educación preescolar y básica, para lo cual inicialmente se había otorgado un plazo de 12 meses a partir de la fecha de la sanción de la Ley 1503 de 2011 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, CP, L.J.B.B., Bogotá DC, 4 de diciembre de 2013, Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01775-01).
[51] En este sentido, por ejemplo, se ha ordenado que se formule una política pública de incorporación al teletrabajo de población vulnerable, para cual inicialmente el legislador había otorgado un plazo de seis meses para su realización a partir de la promulgación de la Ley 1221 de 2008 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, CP, S.B.V., Bogotá DC, 9 de junio de 2011, Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00629-01).
[52] Al respecto, entre otros, se ha dispuesto la puesta en marcha de un programa para capacitación y formación de autoridades locales a cargo de la ESAP, cuyo montaje inicial se dispuso por el legislador en el término de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, CP, S.B.V., Bogotá DC, 17 de julio de 2014, Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00432-01)
[53] Al respecto, el artículo 4 de la Ley 393 de 1997, por la cual se regula el artículo 87 de la Constitución Política, señala como titulares de la acción de cumplimiento a “cualquier persona” y a los “servidores públicos; en especial: el P. General de la Nación, los P.es Delegados, Regionales y P., el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, D. y Municipales”.
[55] La norma en cita dispone que: “Artículo 9. I.. (…) Parágrafo.- La acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.”
[56] Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que: “(…) como lo afirma la parte demandada, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, preceptúa que la acción no procederá para exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, lo cual es desarrollo de la regla consagrada en el artículo 345 de la Carta Política, según la cual no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP, D.G.L., 5 de diciembre de 1997, radicación: ACU-095.
[58] M.P.M.J.C.E..
[59] M.P.A.M.C..
[61] Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de 2002. M.P.R.E.G.. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”
[62] M.P.C.I.V.H..
[63] En este sentido, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-498 de 1998, C-065 de 2002, C-1177 de 2004 y C-177 de 2007. Así, por ejemplo, en la citada Sentencia C-1177 de 2004, M.P.R.E.G., esta Corporación sostuvo que: “(…) como ha quedado explicado, las dos acusaciones que el actor atribuye a la expresión impugnada del artículo 52 de la Ley 789 de 2002, por presuntos vicios en su proceso de aprobación y expedición, se relacionan, la primera, con el desconocimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, al no haberse introducido la norma acusada en el texto de la ley por iniciativa del Gobierno o con su respaldo, pese a regular un tema tributario que por mandato del artículo 154 Superior sólo puede discutirse y aprobarse por el Congreso a iniciativa gubernamental; y la segunda, con la usurpación de competencias por parte de la Comisión de Conciliación, al incluir en el informe de mediación un tema nuevo no debatido en comisiones conjuntas ni en plenarias de ambas cámaras. // Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en el punto anterior, los cargos que atacan normas legales por violación de las reglas que gobiernan el tema de la iniciativa legislativa, como ocurre en este caso, constituyen vicios de forma sometidos al término de caducidad previsto en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[68] Además de los ejemplos previamente expuestos, una hipótesis sobre la materia también se encuentra en la distribución de la competencia regulatoria que opera a través de la modalidad de las leyes marco. Precisa-mente, frente a los temas objeto de dicha regulación, como se destacó en la Sentencia C-432 de 2004, M.P.R.E.G., al Congreso de la República tan sólo le compete fijar las normas generales u objetivos básicos de actuación del Gobierno Nacional, pues a este último es a quien le corresponde la obligación de expedir las normas concretas que se aplican en cada una de las áreas objeto de desarrollo.
[71] V., entre otras, las Sentencias C-262 de 1995 y C-350 de 2004.
[72] Sentencia C-350 de 2004, M.P.Á.T.G..
[73] Sentencia C-1190 de 2000, M.P.Á.T.G..
[75] V., entre otras las Sentencias C-140 de 1998, C-727 de 2000, C-401 de 2001 y C-350 de 2004.
[76] M.P.Á.T.G..
[78] Sobre el particular, en la Sentencia C-856 de 2006, M.P.J.C.T., se manifestó que: “La función de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, ‘sino que abarca proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control’, así como ‘regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras’. Igualmente, en desarrollo de esta misma función, el Congreso se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer ‘la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas’ (…)”.
[79] V., entre otras, las Sentencias C-121 de 2003, C-570 de 2004, C-452 de 2006, C-307 de 2013 y C-663 de 2013.
[81] M.P.C.I.V.H..
[83] Sentencia C-121 de 2003, M.P.C.I.V.H..
[86] M.P.C.I.V.H.. Según el artículo 139 de la Ley 5ª de 1992: “Los proyectos podrán presentarse en la Secretaría General de las Cámaras o en sus plenarias”. En todo caso, el inciso final del artículo 154 de la Constitución establece que: “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado”.
[87] ARAGON REYES, M., La iniciativa legislativa, Estudios de Derecho Constitucional, CEP, Madrid, 1998.
[88] La norma en cita dispone que: “Artículo 144. Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el P. a la Comisión Permanente respectiva. (…)”.
[89] El artículo 150 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “La designación de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al P. en el trámite del proyecto respectivo. // Cuando un proyecto de Acto legislativo o de ley sea presentado por una bancada, esta tendrá derecho a designar el ponente, o por lo menos uno de los ponentes cuando la ponencia sea colectiva. // Cuando la ponencia sea colectiva la Mesa Directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas en la designación de los ponentes.”
[90] El artículo 153 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el P., o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las Comisiones. En caso de incumplimiento se procederá a su reemplazo. // En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los Congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las respectivas ponencias.”
[101] El artículo 156 del Texto Superior señala que: “La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el P. General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones”. A lo anterior se agrega el numeral 6 del artículo 282, en el que se dispone que: “El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: (…) 6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia”. Por último, el numeral 4 del artículo 251 consagra que: “Son funciones especiales del F. General de la Nación: (…) 4. Participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal y presentar proyectos de ley al respecto”.
[103] Al respecto, cabe recordar que el artículo 115 del Texto Superior establece que: “(…) El P. y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. (…)”.
[104] Énfasis por fuera del texto original. En este sentido, en la Sentencia C-582 de 1997, M.P.J.G.H.G., se dispone que: “En efecto, corresponde a los ministros exclusivamente desarrollar la función de gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la presentación de proyectos de ley, obviamente en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias. // Tal atribución no es delegable en los viceministros ni en otros funcionarios, ni puede ser desempeñada por los directores de departamentos administrativos en cuanto se trata de una responsabilidad típicamente ministerial que compromete la política general del Gobierno en la materia respectiva.”
[107] Sentencia C-1707 de 2000, M.P.C.P.S..
[108] M.P.H.A.S.P..
[112] Sentencia C-177 de 2007, M.P.H.A.S.P..
[114] Sobre el tema se pueden consultar las sentencias T-983A de 2004, M.P.R.E.G..
[115] V., entre otras, las Sentencias T-983A de 2004, C-141 de 2010 y C-288 de 2012.
[116] M.P.R.E.G..
[117] Sentencia C-288 de 2012, M.P.L.E.V.S..
[118] Intervenciones de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad de N..
[120] “Artículo 242.- Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 2. El P. General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos”.
[121] “Artículo 278.- El P. General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”.
[123] En el folio 143 del cuaderno 1 consta la copia de la citada proposición, en la que se observa el contenido del artículo que fue aprobado, acompañado de las firmas de varios Representantes y, en una de sus esquinas, de la Ministra, G.P.. Por lo demás, es preciso mencionar que en la Plenaria del Senado la proposición sometida a votación invitó a acoger el texto que finalmente había sido adoptado en la Cámara, tal como finalmente ocurrió en sesión del 16 de diciembre de 2014.
Sentencia nº 08001-23-31-000-1998-09384-01 de Consejo de Estado - , de 16 de Febrero de 2012

References: artículo 123
 artículo 67
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 154
 artículo 241
 artículo 23
 artículo 67
 artículo 189
 artículo 154
 artículo 189
 artículo 29
 artículo 154
 artículo 208
 artículo 154
 artículo 23
 artículo 26
 artículo 23
 artículo 4
 artículo 87
 artículo 9
 artículo 345
 artículo 52
 artículo 154
 artículo 242
 artículo 139
 artículo 154
 artículo 150
 artículo 153
 artículo 156
 artículo 282
 artículo 251
 artículo 115