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Dictamen : 374 del 23/10/2007
Texto Dictamen 374
C-374-2007
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GDP 33.909-07, del 27 de agosto último, por medio del cual nos solicita, “… se rinda Dictamen de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de ratificar la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó la pensión como compañera del asegurado fallecido xxx a la señora xxx cédula xxx, sea la resolución número 0107460758-03 del 13 de noviembre del 2003 (folio 31), contraviniendo lo establecido por el artículo 9 punto 2, del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte vigente a la fecha de fallecimiento del asegurado, mismo que exige que la compañera económicamente dependiente del asegurado al momento de la muerte, haya convivido al menos tres años con él en una convivencia continua, exclusiva y bajo un mismo techo.”
1. El 11 de setiembre de 2002, la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social recibió la solicitud de pensión por sobrevivencia de la señora xxx. En esa solicitud, la señora xxx declaró haber sido la compañera del señor xxx, cédula n.° xxx, quien antes de fallecer disfrutaba de una pensión por vejez, del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra aquella institución. La señora xxx señaló que convivía con el señor xxx desde el 30 de mayo de 1995 y que su domicilio común se encontraba en Granadilla de Curridabat. (Ver folios 2 al 5 del expediente administrativo).
2. Mediante certificado de defunción expedido por el Registro Civil, se comprobó que el señor xxx falleció el 2 de julio de 2002, en el Hospital Calderón Guardia. (Ver folio 8 del expediente administrativo).
3. La señora xxx adjuntó al expediente una declaración jurada donde indicó expresamente que convivía con el señor xxx en forma estable y bajo el mismo techo. Afirmó además que su convivencia se produjo desde el 30 de mayo de 1995, hasta el 2 de julio de 2002, e indicó que el señor xxx era el único que aportaba el sustento económico al núcleo familiar. Finalmente, la señora xxx informó que había tenido un matrimonio anterior a la relación de convivencia con xxx. (Ver folios 9 al 12 del expediente administrativo).
4. Como consecuencia de la solicitud de pensión presentada por la señora xxx, se realizó un estudio social cuyo informe fue recibido el 5 de noviembre de 2003 en la Sección de Trámite de Pensiones de la Gerencia de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social. En ese informe, la trabajadora social, Licenciada Rocío Segura Chavarría, luego de examinar los testimonios de las señoras xxx, xxx, xxx y xxx, concluyó que “… la solicitante, señora xxx, cumple con las condiciones que establece el artículo 9, punto 2, del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte”. Por dicho propio de la señora xxx, se tuvo por cierto que antes de entablar la relación con el señor xxx, había contraído matrimonio. Unión que (no obstante haber sufrido una separación de hecho) nunca había sido disuelta mediante el divorcio. (Ver folios 17 al 26, y 56 del expediente administrativo).
5. Con fundamento en el informe de trabajo social, el Departamento de Pensiones de la División de Pensiones, aprobó la pensión por sobrevivencia de la señora xxx. Lo anterior mediante la resolución 0107460758-03 del 13 de noviembre de 2003, la cual fue notificada a la señora xxx el 21 de noviembre de 2003. (Ver folio 31 del expediente administrativo).
6. El 24 de setiembre de 2004, la Sucursal de la Caja Costarricense de Seguro Social de Guadalupe recibió una solicitud de pensión por sobrevivencia presentada por la señora xxx, cédula xxx. En ese documento, la señora xxx afirmó ser la compañera del señor xxx. La señora xxx indicó que la relación de convivencia había iniciado en el año 1993 y señaló como domicilio común San Francisco de Guadalupe. (Ver folios 33 al 36 del expediente administrativo).
7. Mediante certificación del 1° de setiembre de 2004, la Oficialía Mayor del Departamento Electoral del Registro Civil hizo constar que el último domicilio electoral del señor xxx se ubicó en San Francisco de Goicoechea. (Ver folio 37 del expediente administrativo).
8. El 16 de setiembre de 2004, el Registro Civil emitió una certificación haciendo constar que la señora xxx y el señor xxx contrajeron matrimonio el 10 de julio de 1971, y que se divorciaron el 5 de mayo de 1989. (Ver folio 42 del expediente administrativo).
9. Mediante declaración jurada que se adjuntó al expediente administrativo, la señora xxx señaló que su relación de convivencia con el señor xxx había sido estable y bajo el mismo techo. Asimismo, manifestó que la relación había iniciado en 1993 y se había extendido hasta la fecha del fallecimiento del señor xxx el 2 de julio de 2002. Agregó que durante esa relación, el señor xxx había sido el único proveedor del sustento de su familia. (Ver folios 43 al 46 del expediente administrativo).
10. El 11 de octubre de 2004, debido a la solicitud de pensión por sobrevivencia presentada por la señora xxx, se requirió un nuevo estudio de trabajo social. (Ver folio 49 del expediente administrativo).
11. En el Informe de Trabajo Social de fecha 2 de diciembre de 2004, luego del examen de las declaraciones de xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx, se arribó a las siguientes conclusiones: A.- Que la señora xxx es sobrina del señor xxx. B.- Que la señora xxx afirma haber tenido una relación sentimental con el señor xxx; sin embargo, sostiene que nunca convivieron bajo el mismo techo, porque la familia de ambos nunca lo permitió. C.- Que la señora xxx alegó también haber tenido una relación sentimental con el señor xxx; sin embargo, señala que no co-habitaron. CH.- Que diversos testigos son contestes en señalar que el señor xxx era soltero, vivía solo en San Francisco de Goicoechea y nunca se le conoció vida marital. D.- Que no existe evidencia de que el señor xxx hubiese contribuido económicamente al sustento ni de la señora xxx, ni de la señora xxx. (Ver folios 50 al 67 del expediente administrativo).
12. Mediante resolución n.° 104230287-04, del 17 de diciembre de 2004, la Sucursal de la Caja Costarricense del Seguro Social en Guadalupe denegó la solicitud de pensión por sobrevivencia presentada por la señora xxx. Al efecto, indicó que la señora xxx, según las probanzas recabadas, nunca había mantenido una relación de convivencia con el señor xxx, por lo que su solicitud no se ajustaba a lo prescrito por el inciso 2 del numeral 9 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Esa resolución fue notificada a la señora xxx el 17 de diciembre de 2004. (Ver folios 80-81 del expediente administrativo).
13. Mediante oficio DP-061, del 25 de enero de 2006, la Jefatura del Departamento de Pensiones solicitó a la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social proceder con la posible declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 0107460758-03 del 13 de noviembre de 2003. (Ver folios del 91 al 93 del expediente administrativo).
14. Habiéndose remitido la gestión de nulidad absoluta, evidente y manifiesta a esta Procuraduría General para que procediera a emitir el dictamen exigido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, este Órgano Asesor –en funciones de contralor de legalidad– respondió que no procedía emitir el dictamen favorable requerido, pues se habían detectado vicios sustanciales en el procedimiento. Defectos relacionados con la debida integración del órgano y con la firma de resoluciones dictadas durante el procedimiento.
15. Mediante resolución GDP 8330-2007, de las 15:00 horas del 20 de febrero de 2007, la Gerencia de la División de Pensiones ordenó abrir un nuevo procedimiento administrativo para determinar la procedencia de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 0107460758-03 del 13 de noviembre de 2003. Al efecto, se designó un órgano director compuesto por el señor Róger Camacho Ramírez, abogado del Departamento de Crédito, la señora Cinthia Campos Masís, Trabajadora social y el señor Alvaro Rojas Loría, funcionario de la Dirección de Administración de Pensiones. Esta resolución fue notificada a la señora xxx el 9 de abril de 2007. (Ver folios del 94 al 99 del expediente administrativo).
16. Por medio de resolución dictada a las 8:30 horas del 23 de abril de 2007, el órgano director abrió el procedimiento administrativo para determinar la existencia de vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 0107460758-03 del 13 de noviembre de 2003. En esa resolución se advirtió que el objeto del procedimiento consistía en determinar la existencia de posibles vicios groseros que ameritaran la anulación en sede administrativa de dicho acto declaratorio de derechos. Se indicó a la posible afectada xxx que, en tesis de principio, el acto que le otorgó la pensión por sobrevivencia podría contravenir el artículo 9.2 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Se hizo una breve reseña de los hechos a investigar. Además se dejó constancia de los documentos probatorios visibles en el respectivo expediente administrativo, poniéndose éste último a disposición de la afectada, indicándosele el lugar donde podía consultarlo. Se le impuso sobre los recursos del acto. Finalmente, se le convocó a la audiencia oral y privada a celebrarse el 28 de mayo de 2007 a las 9:00 am. Esa resolución fue notificada el 3 de mayo de 2007. (Ver folios del 102 al 110 del expediente administrativo).
17. La comparecencia fue celebrada el día 28 de mayo de 2007. A dicho acto asistió la señora xxx, quien presentó como testigos a los señores xxx y xxx. (Ver folios del 112 al 115 del expediente administrativo).
18. El órgano director presentó su informe el 5 de junio de 2007 ante la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social. (Ver folios del 116 al 126 del expediente administrativo.)
19. Mediante el oficio GDP 28.078-07 del 2 de julio de 2007, el señor Gerente de la División de Pensiones devolvió el expediente al órgano director. Al efecto, señaló que “… del análisis del expediente se determina que en la comparecencia oral se hicieron presentes dos testigos, sin embargo no consta firma de los mismos en el acta que se levantó para tales efectos, lo anterior contraviene lo establecido por el artículo 270 de la Ley General de la Administración Pública”. La norma citada por la Gerencia de la División de Pensiones establece la obligación –en caso de que la comparecencia no haya sido grabada– de que los declarantes firmen el acta correspondiente. El incumplimiento de esa obligación podría implicar un vicio en el procedimiento, razón por la cual, devolvió el expediente al órgano director. Luego, indicó que en el informe final se extrañaba un análisis del caso. (Ver folios del 128 al 129 del expediente administrativo).
20. El 5 de julio de 2007, por medio de la resolución dictada a las 9:30 horas de ese día, el órgano director del procedimiento convocó nuevamente a audiencia oral y privada, fijando dicha comparecencia para las 9:00 horas del 10 de agosto de 2007. En esa resolución nuevamente se advirtió que el objeto del procedimiento consistía en determinar la existencia de posibles vicios groseros que ameritaran la anulación en sede administrativa de dicho acto declaratorio de derechos. Se indicó a la posible afectada xxx que, en tesis de principio, el acto que le otorgó la pensión por sobrevivencia podría contravenir el artículo 9.2 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Se hizo una breve reseña de los hechos a investigar. Además se dejó constancia de los documentos probatorios visibles en el respectivo expediente administrativo y se puso este último a disposición de la afectada, indicándosele el lugar donde podía consultarlo. Se le impuso sobre los recursos del acto. Finalmente, se citó como testigos de la señora xxx a los señores xxx, xxx, xxx, xxx y xxx. Esa resolución fue notificada el 17 de julio de 2007 a la señora xxx. (Ver folios del 130 al 142 del expediente administrativo).
21. La comparecencia se celebró el 10 de agosto de 2007. En su deposición, la señora xxx afirmó que, pese a lo dicho en su solicitud de pensión, su vínculo con el señor xxx careció de estabilidad. Asimismo, afirmó que no vivían bajo el mismo techo. Luego declaró el señor xxx, quien indicó que el señor xxx no tuvo vida marital. No pudo asegurar que el señor xxx conviviera con la señora xxx. Posteriormente testificó la señora xxx quien aseguró que el señor xxx era pareja de la señora xxx, pero que no podía asegurar que convivieran. No se presentaron a la audiencia los testigos xxx y xxx, cuyos testimonios fueron declarados prescindibles. (Ver folios 130 al 162 del expediente administrativo).
22. En su informe final, el órgano director señala que de la prueba recibida y examinada, se deduce que no existió convivencia entre el señor xxx y la señora xxx, por lo que el acto que le otorgó la pensión por supervivencia a ésta última, violenta el numeral 9.2 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS. Califica la nulidad de absoluta, evidente y manifiesta. (Ver folios del 164 al 175 del expediente administrativo).
23. Por oficio GDP 33.909-07 del 27 de agosto de 2007, la Gerencia de la División de Pensiones solicitó a esta Procuraduría General rendir el dictamen afirmativo exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que le otorgó la pensión por sobrevivencia a la señora xxx. (Ver folios del 176 al 181 del expediente administrativo).
III. SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.
Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en el expediente administrativo que nos fue remitido en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En ese sentido, conviene señalar que el artículo 9 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, establece los supuestos de hecho bajo los cuales procede otorgar una pensión por sobrevivencia al cónyuge o compañero (a) de un asegurado fallecido.
En lo que interesa al caso concreto, debe destacarse que en el momento en que se produjo el deceso del señor XXX (2 de julio de 2002), el numeral 9.2 del Reglamento mencionado disponía que el otorgamiento de ese derecho correspondía a favor del compañero (a) que hubiese mantenido una relación de convivencia por más de tres años. Asimismo, exigía que la relación se caracterizase por ser continua, exclusiva, bajo el mismo techo y en condiciones de dependencia económica. Al efecto, se transcribe, en lo conducente, la norma comentada en su redacción vigente al momento del hecho:
“Artículo 9º—Tiene derecho a pensión por viudez:
2) La compañera o compañero económicamente dependiente del asegurado fallecido que al momento de la muerte haya convivido al menos tres años con él o ella, siempre y cuando la convivencia sea continua, exclusiva y bajo el mismo techo, según calificación y comprobación de los hechos que hará la Caja.
En los casos contemplados en el punto número 1, inciso a. y en el punto número 2, la dependencia económica será determinada con base en las condiciones de cooperación y mutuo auxilio establecidas en el artículo 11° del Título I del Matrimonio, Capítulo I, y los artículos 34° y 35° del mismo Título, Capítulo V del Código de Familia.
Se exceptúa del derecho a pensión al cónyuge, compañero o compañera sobreviviente del asegurado fallecido, cuando es declarado autor o cómplice de la muerte del mismo en Sentencia Judicial.” (Así reformado por acuerdo tomado en sesión n.° 7421 del 3 de enero del 2000).
Es claro entonces que de conformidad con la norma transcrita, para reconocer el derecho de pensión al compañero (a) sobreviviente, era necesaria una convivencia continua, exclusiva y bajo el mismo techo, con una duración de, al menos, tres años. Asimismo, que esa relación se haya fundamentado en los principios de cooperación y mutuo auxilio. Todo esto bajo la condición de que existiese dependencia económica.
La disposición en examen ha sido objeto de análisis por parte del Tribunal Constitucional, el cual señaló que es congruente con el deber de protección que tiene el Estado respecto a la familia de hecho. Esa protección debe reunir las condiciones de estabilidad, publicidad, exclusividad, singularidad, cohabitación o convivencia, auxilio y socorro mutuo, y libertad de estado. Respecto al punto, y por su claridad, transcribiremos en lo pertinente la sentencia n.° 10162-2001, dictada por la Sala Constitucional a las 14:53 horas del 10 de octubre de 2001:
En el caso concreto, de las probanzas acercadas al procedimiento administrativo se deduce que, aun cuando pudo haber existido algún tipo de relación sentimental entre el señor xxx y la señora xxx, esa relación no se suscitó dentro del marco de la estabilidad, ni de la cohabitación que se requiere para otorgar un derecho como el que aquí se discute. Tampoco se trató de una relación revestida por el halo de la publicidad.
Efectivamente, en la declaración rendida el 25 de noviembre de 2004, ante la trabajadora social de la Caja Costarricense de Seguro Social Licda. Nancy Castillo, la señora xxx señaló, inicialmente, que nunca co-habitó con el señor xxx, a quien la unía un lazo de parentesco, pues fue su tío consanguíneo (ver folios 56 al 58 del expediente administrativo); sin embargo, cuatro días después, o sea, el 29 de noviembre de 2004, la señora xxx solicitó agregar a su declaración que sí hubo un período de co-habitación, el cual se extendió desde noviembre de 1999, hasta mayo de 2001. Posteriormente, según afirmó, las visitas del señor xxx se circunscribieron a los fines de semana. (Ver folio 59 del expediente administrativo). A pesar de lo anterior, esa presunta cohabitación (de por sí insuficiente para completar los tres años exigidos por la norma) fue desmentida en la declaración rendida ante la misma funcionaria por la señora xxx, también sobrina del señor xxx, quien afirmó que su tío vivió solo hasta el momento de su fallecimiento. (Ver folios 62 y 63 del expediente administrativo). Este punto fue confirmado por la testigo xxx, vecina “desde siempre” del asegurado, quien afirmó que el señor xxx vivió solo, aunque puntualizó que la señora xxx le visitaba y asistía en ciertas tareas domésticas. (Ver folio 64 del expediente administrativo). De otro extremo, xxx, también vecina “por toda una vida” del asegurado, declaró que el señor xxx había vivido solo. (Ver folio 65 del expediente administrativo).
Posteriormente, en la audiencia oral y privada celebrada el 10 de agosto de 2007, la señora xxx insistió en que su convivencia con el señor xxx fue estable, y que él le ayudaba económicamente (ver folios 149 al 152); no obstante, en esa audiencia también declaró el señor xxx, quien afirmó conocer al señor xxx desde el año 1995, y a la señora xxx desde hacía 12-15 años, e indicó que él no podía asegurar que existiera convivencia entre ambos. En todo caso, acotó, la señora xxx era casada pero separada de hecho. (Ver folios 153 al 155). Finalmente, en esa audiencia declaró la señora xxx, quien afirmó ser vecina “de toda la vida” de la familia del señor xxx. La señora xxx sostuvo que no podía afirmar que la señora xxx viviera con el señor xxx. (Ver del folio 156 al 158).
Así las cosas, no es posible afirmar que entre la señora xxx y el señor xxx haya existido la convivencia continua, exclusiva y bajo el mismo techo exigida por la norma reglamentaria.
En ese orden de ideas, conviene indicar que tratándose de una unión de hecho, los Tribunales de Justicia han entendido que la relación requerida por el ordenamiento jurídico para reconocer el derecho a una pensión por sobrevivencia, debe ser notoria y estable, es decir, que no hubiese sido ni casual ni oculta. Al respecto, valga citar la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia n.° 1027-2006 de las 10:08 del 8 de noviembre de 2006, la cual indicó:
“De la norma transcrita pueden extraerse, entonces, los requisitos indispensables, requeridos para poder tener derecho a la pensión por viudez, en caso de uniones de hecho: a) la dependencia económica; y, b) la convivencia de al menos un año, al momento de la muerte, que revista las características de continuidad (permanencia), exclusividad (singularidad, que no existan otras relaciones concomitantes de convivencia) y bajo un mismo techo (cohabitación). Está claro que la protección prevista en el inciso 2) del citado numeral, está referida a las convivencias de hecho que reúnan los requisitos legales (artículo 242 del Código de Familia); razón por la cual, se requiere no sólo que la unión revista las características indicadas, sino también las de notoriedad (que se trate de relaciones que no hayan sido ocultas) y estabilidad (que no se trate de relaciones casuales), verificada entre dos personas con aptitud legal para contraer matrimonio. Esto es así, en el tanto en que no resulta válido conferir a la familia de hecho una protección de alcances superiores a los que la ley prevé para la familia fundada en el matrimonio”. (El subrayado es nuestro).
Es la especie, del análisis de la prueba evacuada durante el procedimiento administrativo que sirvió de base a la gestión que nos ocupa, es posible afirmar que no existe elemento de prueba alguno que permita acreditar la existencia de una relación de convivencia estable entre la señora xxx y el señor xxx. Por el contrario, las declaraciones de los testigos dan pie a suponer que las eventuales relaciones entre tío y sobrina se mantenían ocultas, lo cual obviamente despoja a la eventual relación de cualquier elemento de notoriedad o publicidad, requisito indispensable para que proceda el otorgamiento del derecho a la pensión por sobrevivencia.
Adicionalmente, del testimonio de la propia señora xxx se desprende que ella, desde el 22 de enero de 1983, se casó con el señor xxx, de quien nunca se divorció (ver folio 56 del expediente administrativo), lo que implica que la eventual relación entre la señora xxx y el señor xxx incumple otro de los requisitos para que exista una convivencia de hecho susceptible de protección jurídica, como lo es, la “libertad de estado” o la “aptitud legal para contraer matrimonio”, mencionadas tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Segunda en las resoluciones a las que se hizo referencia anteriormente.
En definitiva, la resolución n.° 0107460758-03 del 13 de noviembre de 2003 –que otorgó a la señora xxx el derecho a la pensión– adolece de un vicio grosero, manifiesto y gravísimo, que la anula de forma absoluta. Vicio que afecta su motivo, toda vez que no se acredito que entre la señora xxx y el señor xxx haya existido una relación como la exigida por el artículo 9.2 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte para otorgar la pensión por sobrevivencia. Ese vicio también afecta al contenido y fin del acto.
El numeral 133 de la Ley General de la Administración Pública establece que el motivo del acto debe existir tal y como fue tomado en cuenta para dictarlo. Es decir, que el motivo debe ser cierto y verídico. De esa suerte, si el presupuesto de hecho no ocurrió, el acto es nulo absolutamente, pues, “… la posibilidad de que el acto se adecue a su fin queda condicionado (sic) por la realización del motivo. La ausencia de éste equivale también a la ausencia del fin legal del acto”. (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann, 2002, p. 359).
En el caso que nos ocupa, conforme el numeral 9.2 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, de la Caja Costarricense de Seguro Social, para que proceda el otorgamiento de un derecho de pensión por sobrevivencia a un compañero (a), se debe demostrar que la relación con el asegurado fallecido se caracterizó por la convivencia continua, estable y bajo el mismo techo, hechos que deben ser notorios o públicos. Caso contrario, no procede el reconocimiento del derecho.
De lo anterior se desprende que la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y obvia, pues se otorgó una pensión por sobrevivencia en un supuesto no contemplado en las normas que rigen la materia.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la pensión por sobrevivencia del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de la Caja Costarricense del Seguro Social, otorgada a la señora xxx, mediante la resolución n.° 0107460758-03, emitida por el Departamento de Pensiones el 13 de noviembre de 2003.
Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atentos se suscriben;
JCMM/JOA/Kjm

References: artículo 173
 resolución 
 artículo 9
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 artículo 9
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 artículo 270
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 artículo 9
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 artículo 9
 artículo 11
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 artículo 9
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