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Timestamp: 2016-12-08 20:05:45+00:00

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AFFAIRE MANOUSSAKIS ET AUTRES c. GRÈCE
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Type d'affaire : Arrêt (au principal et satisfaction équitable)Type de recours : Exception préliminaire rejetée (non-épuisement des voies de recours internes) ; Violation de l'art. 9 ; Préjudice moral - constat de violation suffisant ; Remboursement frais et dépens - procédure nationale ; Remboursement frais et dépens - procédure de la ConventionNumérotation : Numéro d'arrêt : 18748/91Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1996-09-26;18748.91 Analyses : (Art. 35-1) EPUISEMENT DES VOIES DE RECOURS INTERNES, (Art. 9-1) ACCOMPLISSEMENT DES RITES, (Art. 9-1) CULTE, (Art. 9-1) LIBERTE DE RELIGION, (Art. 9-1) MANIFESTER SA RELIGION OU SA CONVICTION, (Art. 9-2) INGERENCE, (Art. 9-2) NECESSAIRE DANS UNE SOCIETE DEMOCRATIQUE, (Art. 9-2) PREVUE PAR LA LOIParties : Demandeurs : MANOUSSAKIS ET AUTRESDéfendeurs : GRÈCETexte : COUR (CHAMBRE)
En l’affaire Manoussakis et autres c. Grèce1,
1. L’affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l’Homme ("la Commission") le 5 juillet 1995, dans le délai de trois mois qu’ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 de la Convention (art. 32-1, art. 47). A son origine se trouve une requête (no 18748/91) dirigée contre la République hellénique et dont quatre ressortissants de cet Etat, MM. Titos Manoussakis, Constantinos Makridakis, Kyriakos Baxevanis et Vassilios Hadjakis, avaient saisi la Commission le 7 août 1991 en vertu de l’article 25 (art. 25).
4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 par. 6 du règlement A), M. Bernhardt a consulté, par l’intermédiaire du greffier, l’agent du gouvernement grec ("le Gouvernement"), les avocats des requérants et le délégué de la Commission au sujet de l’organisation de la procédure (articles 37 par. 1 et 38). Le mémoire du Gouvernement est parvenu au greffe le 13 mars 1996, celui des requérants le 14. Le 15 avril, le secrétaire de la Commission a indiqué que le délégué n’entendait pas formuler d’observations écrites.
MM. L. Papidas, président
du Conseil juridique de l’Etat, agent,
P. Kamarineas, conseiller
auprès du Conseil juridique de l’Etat,
V. Kondolaimos, assesseur
auprès du Conseil juridique de l’Etat conseils;
P. Vegleris, avocat honoraire et professeur
honoraire à l’université d’Athènes,
7. Le 30 mars 1983, M. Manoussakis loua, par contrat sous seing privé, une salle de 88 m2 dans un immeuble sis dans la commune de Ghazi à Héraklion (Crète). Le contrat stipulait que la salle serait utilisée "pour toute sorte de réunions, mariages, etc., de chrétiens témoins de Jéhovah".
10. Le 30 juillet 1983, l’église paroissiale orthodoxe de Ghazi avertissait les autorités de police d’Héraklion du fonctionnement sans autorisation d’une maison de prière de témoins de Jéhovah et des démarches des requérants auprès du ministre; elle les invitait à effectuer un contrôle sur place, à sanctionner les responsables et surtout à interdire toute réunion jusqu’à ce que le ministre ait accordé son autorisation.
12. Le 3 mars 1986, le parquet d’Héraklion entama des poursuites contre les requérants, sur le fondement de l’article 1 de la loi (anagastikos nomos) no 1363/1938, modifiée par la loi no 1672/1939 (paragraphe 21 ci-dessous). En particulier, il leur reprochait d’avoir "créé et desservi une maison de prière pour des réunions et des cérémonies religieuses des adeptes d’une autre confession et notamment de celle des témoins de Jéhovah sans l’autorisation de l’autorité ecclésiastique reconnue et du ministre de l’Education nationale et des Cultes, autorisation exigée pour la construction et la desserte d’un temple de tout dogme".
13. Le 6 octobre 1987, le tribunal correctionnel de première instance d’Héraklion formé d’un juge unique (Monomeles Plimmeliodikeio) acquitta les requérants au motif que "la réunion des adeptes de tout dogme, en l’absence d’actes de prosélytisme, est libre même lorsqu’elle a lieu sans autorisation".
15. Le 15 février 1990, le tribunal correctionnel d’Héraklion, siégeant en appel et formé de trois juges (Trimeles Plimmeliodikeio), condamna chacun des inculpés à trois mois d’emprisonnement, convertibles en 400 drachmes par jour de détention, et à 20 000 drachmes d’amende. Il releva notamment:
"(...) les accusés avaient transformé la salle qu’ils avaient louée en maison de prière, c’est-à-dire en un temple de petite taille destiné à servir comme lieu d’adoration de Dieu pour un cercle restreint d’hommes, par opposition à un édifice public consacré au culte de Dieu par tous les hommes sans distinction. Ainsi, ils ont créé ce lieu le 30 juillet 1983 et l’ont rendu accessible (...) à d’autres, notamment à leurs coreligionnaires témoins de Jéhovah de la région (cercle restreint d’hommes), sans l’autorisation de l’autorité ecclésiastique reconnue et du ministère de l’Education nationale et des Cultes. Dans ce lieu, ils s’adonnaient au culte de Dieu par des actes de prière et d’adoration (prédication, lecture de l’Ecriture sainte, louanges et prières) et ne se limitaient pas à de simples réunions de disciples et à la lecture de l’Evangile (...)"
16. Le 5 mars 1990, les requérants se pourvurent en cassation; ils soutenaient, entre autres, que les dispositions de l’article 1 de la loi no 1363/1938, en particulier l’obligation de solliciter une autorisation pour pouvoir créer une maison de prière, étaient contraires aux articles 11 et 13 de la Constitution grecque ainsi qu’aux articles 9 et 11 de la Convention européenne (art. 9, art. 11).
17. Par un arrêt du 19 mars 1991, la Cour de cassation rejeta le pourvoi en se fondant sur les motifs suivants:
"Les dispositions de l’article 1 de la loi no 1363/1938 et du décret royal des 20 mai/2 juin 1939 adopté en exécution de cette loi ne sont contraires ni à l’article 11 ni à l’article 13 de la Constitution de 1975, car le droit à la liberté de la conscience religieuse n’est pas sans limites mais peut être soumis à un contrôle. En effet, l’exercice de ce droit est soumis à certaines conditions prévues par la Constitution et par la loi: ainsi faut-il qu’il s’agisse d’une religion connue et non d’une religion occulte; il faut qu’aucune atteinte ne soit portée à l’ordre public et à la morale; il faut encore qu’il n’y ait pas d’actes de prosélytisme, qui sont expressément prohibés par les deuxième et troisième phrases du paragraphe 2 de l’article 13 de la Constitution. Par ailleurs, ces dispositions sont conformes à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (...) dont l’article 9 (art. 9) consacre la liberté religieuse mais qui autorise par son paragraphe 2 (art. 9-2) que des restrictions, prévues par la loi, soient imposées lorsqu’elles sont nécessaires dans une société démocratique à la sûreté publique, à la défense de l’ordre public, à la protection de la santé ou de la morale ou pour la protection des droits d’autrui.
Les dispositions susmentionnées (...) chargeant le ministre de l’Education nationale et des Cultes - qui exerce sa tutelle sur toutes les confessions et les dogmes – de procéder à une enquête pour contrôler si les conditions susmentionnées sont réunies, ne sont pas contraires à la Constitution de 1975 ni à l’article 9 de la Convention (art. 9) (...), qui n’interdisent aucunement une telle enquête; d’ailleurs celle-ci n’a pour objectif que la constatation des conditions légales pour l’octroi de l’autorisation sollicitée; en effet, si ces conditions sont réunies le ministre est tenu d’accorder l’autorisation pour la création d’une maison de prière."
20. Les articles pertinents de la Constitution de 1975 se lisent ainsi:
3. Le texte des Saintes Ecritures est inaltérable. Sa traduction officielle en une autre forme de langage, sans le consentement préalable de l’Eglise autocéphale de Grèce et de la Grande Eglise du Christ à Constantinople, est interdite."
"1. La liberté de la conscience religieuse est inviolable. La jouissance des droits individuels et politiques ne dépend pas des croyances religieuses de chacun.
2. Toute religion connue est libre; les pratiques de son culte s’exercent sans entrave sous la protection des lois. L’exercice du culte ne peut pas porter atteinte à l’ordre public ou aux bonnes moeurs. Le prosélytisme est interdit.
B. La loi no 1363/1938
21. L’article 1 de la loi no 1363/1938 (modifiée par la loi no 1672/1939) dispose:
A partir de la publication du décret royal cité à l’alinéa précédent, les temples ou autres maisons de prière qui seront érigés ou desservis sans que les dispositions dudit décret soient respectées (...) seront fermés et placés sous scellés par les autorités de police et leur fonctionnement sera interdit; ceux qui les ont érigés ou desservis seront punis d’une amende jusqu’à 50 000 drachmes et d’une peine d’emprisonnement de deux à six mois, non convertible en sanction pécuniaire.
Le terme "temple" au sens de la présente loi (...) comprend toute sorte d’édifice public consacré au culte d’une divinité (paroissial ou non, chapelles et autels)."
22. La Cour de cassation a jugé que les termes "maison de prière" au sens de ces dispositions signifient "un temple d’une taille relativement petite, établi dans un immeuble privé et destiné à fonctionner comme lieu de culte de Dieu pour un cercle restreint d’hommes, par opposition à un édifice public consacré au culte de Dieu par tous les hommes sans distinction. Par desserte d’un temple ou d’une maison de prière on entend, selon ces mêmes dispositions, le comportement humain par lequel le temple ou la maison de prière se rend accessible aux autres pour le culte de Dieu" (arrêt no 1107/1985, Poinika Khronika, vol. 56, 1986).
23. L’article 1 par. 3 du décret royal des 20 mai/2 juin 1939 prévoit qu’il appartient au ministre de l’Education nationale et des Cultes de vérifier l’existence "des raisons essentielles" justifiant l’octroi de l’autorisation d’ériger ou de desservir une maison de prière. A cette fin, les intéressés doivent formuler, par l’intermédiaire de leur ministre du culte, une demande sur laquelle figurent leurs adresses et leurs signatures certifiées par le maire ou le président de la commune de leur lieu de résidence. Plus particulièrement, l’article 1 dudit décret est ainsi libellé:
"1. Pour la délivrance d’une autorisation de construire ou de desservir des temples non soumis aux dispositions de la législation sur les temples et les prêtres de paroisses appartenant à l’Eglise orthodoxe de Grèce, telle qu’elle est prévue par l’article 1 de la loi (réf. 1672/1939), sont exigés:
b) La demande est adressée aux autorités ecclésiastiques locales et doit être signée par les chefs de famille, qui indiquent leurs adresses respectives. L’authenticité de leurs signatures est certifiée par le bureau de police local qui, une enquête sur le terrain, atteste de la réunion des conditions mentionnées dans le sous-paragraphe précédent (...).
3. En ce qui concerne la délivrance d’une autorisation de construire ou de desservir une maison de prière, les dispositions du paragraphe 1 a) et b) du présent décret ne s’appliquent pas; il appartient au ministre de l’Education nationale et des Cultes, d’apprécier l’existence des raisons essentielles justifiant la délivrance d’une telle autorisation. A cet égard, les intéressés adressent au ministère de l’Education nationale et des Cultes, par l’intermédiaire de leur ministre du culte, une demande signée et certifiée quant à l’authenticité de signatures par le maire ou le président de la commune. Les adresses des intéressés figurent aussi sur la demande.(...)"
Il ressort de ces arrêts que le Conseil d’Etat a annulé à plusieurs reprises des décisions du ministre de l’Education nationale et des Cultes par lesquelles celui-ci refusait une telle autorisation au motif que les témoins de Jéhovah en général se livraient au prosélytisme (arrêt no 2484/1980) ou que certains de ceux qui avaient sollicité une autorisation avaient fait l’objet de poursuites pour prosélytisme (arrêt no 4260/1985); ou encore en raison de la proximité de la maison de prière avec une église orthodoxe (4 km dans la même ville) (arrêt no 4636/1977) et du nombre limité d’adeptes (8) sur le total de la population de la commune (938) (arrêt no 381/1980).
25. En outre, le Conseil d’Etat a jugé que l’exigence de certification des signatures par l’autorité municipale compétente (décret royal des 20 mai/2 juin 1939 - paragraphe 23 ci-dessus) ne constitue pas une restriction du droit à la liberté de religion garanti par la Constitution grecque et la Convention européenne (arrêt no 4305/1986); en revanche, le non-respect de celle-ci par les intéressés justifie un refus d’autorisation (arrêt no 1211/1986). Enfin, le silence du ministre de l’Education nationale et des Cultes pendant plus de trois mois à partir du dépôt d’une demande d’autorisation constitue une omission de l’administration de se prononcer conformément à la loi et équivaut à une décision implicite de rejet, laquelle se prête à un recours en annulation (arrêt no 3456/1985).
26. Dans son arrêt (no 721/1969) du 4 février 1969, l’assemblée plénière du Conseil d’Etat a affirmé que l’article 13 de la Constitution n’exclut pas la vérification préalable par l’administration de la réunion des conditions requises par cet article pour la pratique d’un culte; toutefois, cette vérification revêt seulement un caractère déclaratoire. L’octroi de l’autorisation est obligatoire en cas de réunion de ces conditions, l’administration ne disposant pas d’un pouvoir discrétionnaire dans ce domaine. L’accord préalable du métropolite local pour l’érection d’un temple (paragraphe 25 ci-dessus) n’est pas un "acte administratif exécutoire" mais "une action préparatoire de constat" de la part de l’organe de la religion dominante qui se trouve en contact avec les réalités religieuses locales. Le pouvoir de décision appartient au ministre de l’Education nationale et des Cultes qui peut passer outre l’appréciation du métropolite s’il estime que celle-ci n’est pas légalement motivée.
Le Conseil d’Etat a ultérieurement confirmé cette jurisprudence en déclarant notamment que "l’autorisation" du métropolite local est un simple avis qui ne lie pas le ministre de l’Education nationale et des Cultes (arrêt no 1444/1991 du 28 janvier 1991).
27. Les articles 45, 46 et 50 du décret présidentiel no 18/1989 codifiant les dispositions légales relatives au Conseil d’Etat, des 30 décembre/9 janvier 1989, régissent le recours en annulation contre les actes ou omissions de l’administration:
Le recours en annulation valablement introduit contre un refus implicite [de l’administration] vaut également recours contre l’acte négatif qui serait le cas échéant adopté ultérieurement par l’administration; toutefois, cet acte peut aussi être attaqué séparément.
28. Les requérants ont saisi la Commission le 7 août 1991. Ils alléguaient des violations des articles 3, 5, 6 combiné avec l’article 14, 8, 9, 10 et 11 de la Convention et 1 du Protocole no 1 (art. 3, art. 5, art. 14+6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, P1-1).
29. Le 10 octobre 1994, la Commission a retenu la requête (no 18748/91) quant au grief tiré de l’article 9 (art. 9), et l’a déclarée irrecevable pour le surplus. Dans son rapport du 25 mai 1995 (article 31) (art. 31), elle conclut à l’unanimité qu’il y a eu violation de cet article (art. 9). Le texte intégral de son avis figure en annexe au présent arrêt3.
"à titre principal, à déclarer la requête irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours prévues par le droit interne, lesquelles sont parfaitement effectives, comme la pratique l’a toujours prouvé; à titre subsidiaire, à rejeter la requête pour défaut de fondement, dès lors que, ainsi qu’il a été établi, les dispositions de l’article 1 de la loi no 1363/1938 et du décret d’application de celle-ci se concilient avec le droit protégé par l’article 9 (art. 9) de la Convention européenne des Droits de l’Homme, eu égard au paragraphe 2 de cet article (art. 9-2) - in abstracto en l’espèce -, et que, de surcroît, la répression par la loi (appliquée aux requérants en l’espèce) des violations de ces dispositions par des sanctions douces est proportionnée aux fins poursuivies dans le cadre dudit paragraphe (art. 9-2)".
31. Le Gouvernement soutient en ordre principal comme déjà devant la Commission, que les requérants n’ont pas épuisé les voies de recours internes, faute à deux reprises d’avoir saisi - en vertu des articles 45 paras. 1 et 4 et 46 par. 1 du décret no 18/1989 (paragraphe 27 ci-dessus) - le Conseil d’Etat du refus tacite du ministre de l’Education nationale et des Cultes de leur accorder l’autorisation sollicitée. Or le silence du ministre équivaut, au bout de trois mois, à une décision implicite de rejet susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. Le délai pour introduire ce recours ainsi que le point de départ de celui-ci sont fixés avec précision par la loi et étaient donc parfaitement connus des intéressés. Si ces derniers avaient saisi le Conseil d’Etat, ils auraient certainement obtenu l’autorisation et aucun tribunal ne les aurait alors condamnés. Toutefois, ils auraient délibérément omis de le faire car leur but véritable était d’attaquer devant les organes de la Convention la législation nationale pertinente.
33. La Cour note, en premier lieu, que dans leur pourvoi en cassation, les requérants se fondaient exclusivement sur l’incompatibilité de l’article 1 de la loi no 1363/1938, qui avait servi de base à leur condamnation, avec les articles 9 de la Convention (art. 9) et 13 de la Constitution grecque. La Cour de cassation rejeta ce grief en estimant que le tribunal correctionnel d’Héraklion siégeant en appel avait correctement interprété et appliqué la disposition susmentionnée (paragraphe 17 ci-dessus). Les requérants avaient donc épuisé les voies de recours internes en ce qui concerne leur condamnation.
En outre, à aucun moment, ni devant les juridictions nationales ni devant la Commission, les intéressés ne se sont plaints de l’inaction de l’administration quant à l’accueil ou au rejet de leurs demandes des 28 juin et 18 octobre 1983 (paragraphe 9 ci-dessus). Le ministre de l’Education nationale et des Cultes leur avait, à cinq reprises, répondu par écrit qu’il était en train d’instruire le dossier (paragraphe 11 ci-dessus). La Cour constate qu’il n’y a jamais eu ni décision explicite ni silence de l’administration ouvrant le délai prévu à l’article 46 par. 1 du décret no 18/1989 et les requérants restèrent dans l’expectative depuis le 18 octobre 1983.
La Cour rappelle que l’article 26 de la Convention (art. 26) n’exige l’épuisement que des recours accessibles, adéquats et relatifs aux violations incriminées (arrêts Ciulla c. Italie du 22 février 1989, série A no 148, p. 15, par. 31, et Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande du 29 novembre 1991, série A no 222, p. 22, par. 48). Du reste, celui qui a exercé un recours de nature à remédier directement à la situation litigieuse - et non de façon détournée - n’est pas tenu d’en engager d’autres qui lui eussent été ouverts mais dont l’efficacité est improbable.
Or la Cour relève qu’un doute quant au point de départ des délais prévus aux articles 45 par. 4 et 46 par. 1 du décret no 18/1989 (paragraphe 27 ci-dessus) pouvait exister dans l’esprit des requérants: en effet, après la seconde demande d’autorisation des intéressés, du 18 octobre 1983, le ministre de l’Education nationale et des Cultes répondit à ceux-ci le 25 novembre 1983, donc avant l’expiration des trois mois à partir du dépôt de ladite demande (article 45 par. 4 du décret susmentionné); il n’y avait pas alors silence de l’administration équivalant à un refus tacite d’accorder l’autorisation sollicitée.
La Cour estime aussi que, à supposer même que les intéressés eussent saisi avec succès le Conseil d’Etat, rien ne permet de penser qu’ils auraient obtenu l’autorisation sollicitée, l’administration ne se pliant pas toujours dans la pratique aux arrêts du Conseil d’Etat. L’exemple cité par les requérants dans leur mémoire à propos de l’arrêt du 29 octobre 1985 (no 4260/1985) du Conseil d’Etat est significatif à cet égard: le Conseil d’Etat avait annulé une décision du ministre de l’Education nationale et des Cultes refusant à des témoins de Jéhovah l’autorisation de desservir une maison de prière et avait renvoyé l’affaire à l’administration afin que celle-ci recherchât si les conditions posées par la loi pour l’octroi d’une telle autorisation se trouvaient réunies. Le 7 janvier 1986, les intéressés déposèrent auprès dudit ministre une nouvelle demande à laquelle ils avaient joint une copie de l’arrêt du Conseil d’Etat. Le 3 juillet 1986, le ministre les informa qu’il n’était pas "en mesure de leur accorder l’autorisation sollicitée". Une deuxième demande, du 20 janvier 1987, fut derechef rejetée par le ministre en ces termes: "(...) nous persistons dans la réponse précédemment donnée par nous dans la lettre (...) du 3 juillet 1986."
35. Les requérants soutiennent que leur condamnation par le tribunal correctionnel d’Héraklion siégeant en appel enfreint l’article 9 de la Convention (art. 9), aux termes duquel:
"1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, à la protection des droits et libertés d’autrui."
La condamnation des intéressés prononcée par le tribunal correctionnel d’Héraklion siégeant en appel pour s’être servis de la salle qu’ils avaient louée sans l’autorisation préalable exigée par la loi no 1363/1938 s’analyse donc en une ingérence dans l’exercice de leur droit à la "liberté de manifester [leur] religion (...) par le culte (...) et l’accomplissement des rites". Pareille immixtion méconnaît l’article 9 (art. 9) sauf si elle est "prévue par la loi", dirigée vers un ou des objectifs légitimes au regard du paragraphe 2 (art. 9-2) et "nécessaire dans une société démocratique", pour les atteindre.
37. Selon les requérants, la loi no 1363/1938 et son décret d’application des 20 mai/2 juin 1939 énoncent une interdiction générale et permanente de l’établissement d’une église ou maison de prière de toute religion - la loi utilise le terme "dogme" - autre que la religion orthodoxe. Cette interdiction, seul un acte formel ou spécial discrétionnaire pourrait la lever.
Ce pouvoir discrétionnaire découle nettement de l’article 1 de la loi no 1363/1938, lequel permet au gouvernement d’accorder ou de refuser l’autorisation, ou de garder le silence sur la demande dûment présentée, sans prévoir aucune limitation de délai ni condition de fond.
Or une loi qui soumet l’exercice d’un culte à l’octroi préalable et pénalement sanctionné d’une autorisation, constitue une "entrave" à ce culte et ne peut passer pour une loi protectrice de la liberté de religion, au sens de l’article 13 de la Constitution; sur le plan de la liberté de la religion et des cultes, celle-ci s’affirmerait plus protectrice, ou du moins autant que la Convention car elle n’indique comme motifs de restriction à l’exercice de toute "religion connue" que l’"ordre public" et les "bonnes moeurs" (paragraphe 20 ci-dessus).
En outre, les requérants soulignent le caractère insolite en droit public et administratif grec de la procédure instituée par la loi no 1363/1938 pour la construction ou la desserte d’un lieu de culte; elle serait la seule à prévoir l’intervention combinée des deux autorités: administrative et religieuse. Ils critiquent en outre la manière dont le Conseil d’Etat interprète cette loi, à savoir dans le cadre des limitations, suggestions et directives de la Constitution, ainsi que l’attachement de celui-ci à l’observation des conditions posées par le décret royal des 20 mai/2 juin 1939 pour la présentation régulière des demandes d’autorisation avec tout ce qu’elles comportent d’inquisitorial et de malaisé à obtenir; les termes de ce décret confèrent et accumulent des pouvoirs discrétionnaires divers, dont chacun serait suffisant pour peser défavorablement sur la demande.
Cependant, la Cour ne juge pas nécessaire en l’occurrence de trancher la question de savoir si l’ingérence litigieuse était "prévue par la loi", car de toute manière ladite ingérence se révèle incompatible avec l’article 9 (art. 9) à d’autres égards (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Funke c. France du 25 février 1993, série A no 256-A, p. 23, par. 51) (paragraphe 53 ci-dessous).
39. D’après le Gouvernement, la peine infligée aux requérants tendait à la défense de l’ordre et à la protection des droits et libertés d’autrui. En premier lieu, si la notion d’ordre public présente des caractéristiques communes dans les sociétés démocratiques de l’Europe, elle n’a pas un contenu identique partout, en raison des particularités et caractéristiques nationales. En Grèce, pratiquement la totalité de la population est de confession chrétienne orthodoxe, laquelle est étroitement liée à des moments importants de l’histoire de la nation grecque; l’Eglise orthodoxe préserva la conscience nationale et le patriotisme des Grecs pendant les périodes d’occupation étrangère. En deuxième lieu, diverses sectes tentent, par toute une série de moyens "illégaux et malhonnêtes", de manifester leurs idées et doctrines; l’intervention régulatrice de l’Etat pour la protection de ceux dont les droits et libertés sont affectés par l’activité des sectes socialement dangereuses serait indispensable pour garantir l’ordre public sur le territoire grec.
40. Avec les requérants, la Cour reconnaît que les Etats disposent du pouvoir de contrôler si un mouvement ou une association poursuit, à des fins prétendument religieuses, des activités nuisibles à la population. Toutefois, elle rappelle que la confession des témoins de Jéhovah remplit, dans l’ordre juridique grec, les conditions d’une "religion connue" (arrêt Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A no 260-A, p. 15, par. 23); le Gouvernement l’admet du reste.
Eu égard cependant aux circonstances de la cause et à l’instar de la Commission, la Cour considère que la mesure incriminée poursuivait un but légitime sous l’angle de l’article 9 par. 2 (art. 9-2): la protection de l’ordre.
41. D’une manière générale, les requérants soutiennent que les restrictions imposées aux témoins de Jéhovah par le gouvernement grec aboutissent à nier l’exercice par les intéressés de leur droit à la liberté de religion. D’un point de vue légal et administratif, leur religion ne jouirait pas, en Grèce, des garanties dont elle bénéficie dans tous les autres Etats membres du Conseil de l’Europe. Ainsi, le "pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de société démocratique" seraient gravement compromis en Grèce.
La religion des témoins de Jéhovah serait une religion qui par présomption - même en la supposant réfragable -, respecterait certaines règles morales et ne contreviendrait pas en elle-même à l’ordre public; son dogme et ses rites observeraient et exalteraient l’ordre social et la moralité individuelle; il faudrait alors admettre que l’autorité politique ne devrait intervenir que s’il y avait abus ou déviation du dogme ou des rites, de manière répressive et non pas préventive.
Plus particulièrement, leur condamnation serait vexatoire, injustifiée et non nécessaire dans une société démocratique, car elle aurait été "fabriquée" par l’Etat. Celui-ci aurait forcé les requérants à commettre une infraction et à en subir les conséquences uniquement à cause de leur foi religieuse. L’exigence prétendument innocente d’une autorisation pour desservir un lieu de culte, d’une simple formalité se serait transformée en une arme létale contre le droit à la liberté de religion. Le terme "dilatoire" utilisé par la Commission pour qualifier le comportement du ministre de l’Education nationale et des Cultes à l’égard de leur demande d’autorisation serait euphémique.
42. D’après le Gouvernement, il convient, afin de trancher la question de la nécessité de la condamnation des requérants, d’examiner d’abord la nécessité du système de l’autorisation préalable dont l’existence s’expliquerait par des considérations historiques; l’une présupposerait l’autre. Le but véritable des requérants serait non pas de se plaindre de leur condamnation mais de lutter pour l’abolition de ladite autorisation.
43. La Commission estime que le système d’autorisation instauré par la loi no 1363/1938 peut paraître sujet à caution: d’une part, l’intervention de l’Eglise orthodoxe grecque dans la procédure soulève un problème délicat au regard du paragraphe 2 de l’article 9 (art. 9-2); d’autre part, le fait d’ériger en infraction pénale la desserte d’un lieu de culte sans l’autorisation préalable de l’administration est disproportionné au but légitime poursuivi, surtout lorsque, comme en l’espèce, la condamnation des requérants a pour origine l’attitude dilatoire des autorités compétentes.
Pour délimiter l’ampleur de la marge d’appréciation en l’espèce, la Cour doit tenir compte de l’enjeu, à savoir la nécessité de maintenir un véritable pluralisme religieux, inhérent à la notion de société démocratique (arrêt Kokkinakis précité, p. 17, par. 31). De même, il convient d’accorder un grand poids à cette nécessité lorsqu’il s’agit de déterminer, comme l’exige le paragraphe 2 de l’article 9 (art. 9-2), si la restriction était proportionnée au but légitime poursuivi. Les limitations apportées à la liberté de manifester sa religion par les dispositions de la loi no 1363/1938 et du décret des 20 mai/2 juin 1939 appellent de la part de la Cour l’examen le plus scrupuleux.
45. La Cour note, en premier lieu, que la loi no 1363/1938 ainsi que le décret des 20 mai/2 juin 1939 - qui vise les églises et maisons de prière ne relevant pas de l’Eglise orthodoxe grecque – permettent une ingérence profonde des autorités politiques, administratives et ecclésiastiques dans l’exercice de la liberté religieuse. Aux nombreuses conditions de forme prescrites par l’article 1 paras. 1 et 3 du décret, dont certaines confèrent à l’autorité de police, au maire et au président de la commune un très large pouvoir d’appréciation, s’ajoute la possibilité offerte en pratique au ministre de l’Education nationale et des Cultes de différer indéfiniment sa réponse - le décret ne prévoyant aucun délai - ou de refuser son autorisation sans explication ou raison valable. A cet égard, la Cour relève que le décret habilite le ministre – surtout lorsqu’il s’agit de vérifier si le nombre de ceux qui sollicitent une autorisation correspond à celui mentionné dans le décret (article 1 par. 1 a)) - à apprécier l’existence d’un "besoin réel" de la communauté religieuse demanderesse d’établir une église. Or ce critère peut constituer un fondement autonome de refus, indépendant des conditions de l’article 13 par. 2 de la Constitution.
46. Le Gouvernement affirme que le pouvoir du ministre de l’Education nationale et des Cultes d’accorder ou de refuser l’autorisation sollicitée n’est pas discrétionnaire: celui-ci est tenu de l’accorder s’il constate que les trois conditions posées par l’article 13 par. 2 de la Constitution se trouvent remplies, à savoir s’il s’agit d’une religion connue et s’il n’y a pas risque d’atteinte à l’ordre public ou aux bonnes moeurs et d’actes de prosélytisme.
Le droit à la liberté de religion tel que l’entend la Convention exclut toute appréciation de la part de l’Etat sur la légitimité des croyances religieuses ou sur les modalités d’expression de celles-ci. Partant, la Cour estime que le système de l’autorisation institué par la loi no 1363/1938 et le décret des 20 mai/2 juin 1939 ne cadre avec l’article 9 de la Convention (art. 9) que dans la mesure où il vise à assurer un contrôle du ministre sur la réunion des conditions formelles énoncées par ceux-ci.
50. Dans son mémoire, le Gouvernement affirme que d’après l’article 1 par. 1 du décret des 20 mai/2 juin 1939, une autorisation de l’évêque local n’est nécessaire que pour la construction et la desserte d’une église et non pour celles d’une maison de prière comme en l’espèce; la simple demande auprès du ministre de l’Education nationale et des Cultes, comme les requérants l’ont du reste présentée, suffisait.
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 9 de la Convention (art. 9);
3. Dit que le présent arrêt constitue par lui-même une satisfaction équitable pour le préjudice moral allégué;
1. Je partage totalement les vues exprimées dans l’arrêt de la Cour, mais j’aurais préféré me prononcer au fond sur la base de l’exigence "prévue par la loi", c’est-à-dire résoudre la question que la Cour ne tranche pas (paragraphe 38 de l’arrêt).
2. La condition "nécessaire dans une société démocratique" appelle en substance à mettre en balance les éléments du cas individuel dont il s’agit. Toutefois, comme il ressort du paragraphe 38 de l’arrêt de la Cour, les griefs des requérants ne visent pas en définitive une injustice d’essence individuelle, mais une injustice générale: ils se plaignent moins, au fond, du harcèlement dont ils ont été l’objet que de l’obstruction générale faite aux témoins de Jéhovah lorsque ceux-ci souhaitent ériger une chapelle. La condition "prévue par la loi" permet donc davantage de reconnaître le bien-fondé de ce qui constitue - c’est aussi l’avis du Gouvernement - la thèse principale des requérants, à savoir que la loi no 1363/1938 est incompatible avec l’article 9 (art. 9), en soi ou en tout cas telle que les autorités compétentes l’appliquent régulièrement.
3. Pour moi, cette manière de voir, quoique peut-être un peu novatrice, est dans le droit fil de la jurisprudence de la Cour selon laquelle celle-ci a en partie pour tâche, s’agissant de la condition "prévue par la loi", d’évaluer la qualité de la loi invoquée pour justifier l’ingérence dénoncée.
4. Pour en venir à la thèse des requérants d’après laquelle la loi no 1363/1938 est incompatible avec l’article 9 (art. 9), j’admets avec le conseil du Gouvernement que la première question à envisager est de savoir si l’article 9 (art. 9) permet tant soit peu une "restriction préalable" consistant ici à subordonner la construction ou la desserte d’un lieu de culte à l’autorisation préalable de l’Etat, et d’ériger en infraction pénale une telle construction ou desserte sans autorisation.
5. Comme pour le domaine relevant de l’article 10 (art. 10), je suis opposé à une réponse carrément négative. On peut concevoir que la desserte - et a fortiori la construction - d’un lieu de culte dans un endroit donné puisse soulever de graves questions d’ordre public et cette possibilité justifie selon moi de ne pas totalement exclure que la desserte ou la construction puisse dépendre de l’autorisation préalable de l’Etat.
6. Je pense néanmoins qu’ici, où la liberté de religion se trouve en jeu - encore plus que dans le domaine relevant de l’article 10 (art. 10) - la question est très délicate car des arguments d’ordre public peuvent aisément masquer une intolérance. Elle l’est d’autant plus lorsque l’Etat a une religion officielle. En pareil cas, le libellé de la loi en cause comme son application pratique doivent laisser apparaître très clairement que la condition de l’autorisation préalable ne tend aucunement à permettre aux autorités d’"évaluer" les dogmes de la communauté requérante. Par principe, il faudrait toujours accorder l’autorisation sollicitée, à moins de motifs d’ordre public tout à fait exceptionnels, objectifs et incontournables.
7. Le Gouvernement a cherché à nous convaincre que la loi no 1363/1938 remplit ces conditions, certes strictes; en vain. Le conseil du Gouvernement a affirmé que cette loi ne laisse pas place au pouvoir discrétionnaire, mais il a en même temps précisé qu’elle commandait aux autorités d’examiner de près si la demande tenait à de véritables besoins religieux ou avait pour finalité le prosélytisme et, de surcroît, si les dogmes de la communauté requérante sont acceptables. De fait, l’exigence qu’au moins cinquante familles plus ou moins du même voisinage soient concernées montre qu’il y a largement place pour un pouvoir discrétionnaire et aussi que la loi no 1363/1938 va beaucoup plus loin que ce qu’on peut permettre en matière de restriction préalable à la liberté de religion. A cela s’ajoute que les autorités ecclésiastiques de la religion dominante interviennent dans la procédure d’autorisation, ce qui - même si elles devaient n’y jouer qu’un rôle purement consultatif (ce dont je doute) - implique en soi que la loi dont il s’agit ne remplit pas les conditions strictes précitées et est incompatible avec l’article 9 (art. 9).
8. En conclusion, j’estime que les requérants disent à juste titre que la loi no 1363/1938 est en soi incompatible avec l’article 9 (art. 9).
1 L'affaire porte le n° 59/1995/565/651. Les deux premiers chiffres en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
3 Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (Recueil des arrêts et décisions 1996-IV), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.
ARRÊT MANOUSSAKIS ET AUTRES c. GRECE
OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE MARTENSOrigine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (chambre)Date de la décision : 26/09/1996Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

References: art. 47
 art. 11
 art. 5
 art. 14
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 11