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Timestamp: 2019-03-20 18:08:33+00:00

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NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Santafé de Bogotá, siete (7) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999). Consejera Ponente : MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Radicación número : 16165.- A. Generalidades sobre el silencio administrativo.
"Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva
“Se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inicio la actuación.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71,73 y 74”
(art. 41 del C.C.A).
Dicho de otro modo el silencio administrativo surge una ficción por virtud de la cual se abre el acceso a la instancia siguiente (silencio negativo) o se entiende otorgado aquello que se solicitó (silencio positivo)([1]).
2. Doctrina:
El fundamento del silencio positivo lo analiza la doctrina de la siguiente manera:
. Ernesto García Trevijano:
“Con ella (la finalidad del silencio administrativo) no se pretende sanar vicios o legitimar actuaciones contrarias a la legalidad. Simplemente responde a la necesidad de dar una mayor agilidad en determinados sectores, evitando los perjuicios derivados de la inactividad formal de la Administración; ¿cómo podría el ordenamiento jurídico prever una técnica con la que precisamente se evita la adecuada aplicación de aquél?
Tampoco es admisible sostener el automatismo radical del silencio positivo con base en el argumento de que la administración pudo y debió resolver expresamente antes del transcurso del plazo del silencio positivo. Y ello porque, en definitiva, la cuestión no se traduce simplemente en dos posibilidades: resolución expresa u otorgamiento en cualquier caso de lo pedido mediante la técnica del silencio positivo.”[2]
“El silencio positivo tuvo siempre un sentido y una funcionalidad diferentes. El art. 95 LPA lo refirió a los supuestos de autorizaciones y a los de aprobaciones que hubieran de acordarse en ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores, es decir, a casos de control, preventivo o a posteriori, de la regularidad de ciertas actuaciones de los particulares o de órganos o entidades administrativas inferiores cuya voluntad debiera ser integrada por otra Administración superior. En este marco se comprende sin dificultad que el silencio de la Administración llamada a otorgar la autorización o aprobación pudiera sustituir a éstas pura y simplemente, suavizando así el rigor propio del control policial o de tutela, instrumentado por la norma, pues conocida la actividad a controlar y transcurrido un tiempo prudencial sin que se formúlase objeción alguna por el órgano llamado a ejercerla, era lógico suponer el nihil obstat, la inexistencia del veto.” .([3])
Afirma que es base de partida del silencio postivo: “que la disponibilidad sobre la actividad de que se trata pertenece al sujeto que se dirige en petición a la Administración y que lo que a ésta compete es un poder o facultad de veto que responde a su papel de vigilante del interés público; que dispone de un determinado lapso de tiempo para ejercerlo y que, si no lo ejerce, la actuación del peticionario surte plena eficacia jurídica.
Las entidades u organismos sometidos a cierto tipo de tutela o fiscalización superior,(.) actuaban en el ejercicio de su competencia, por lo que el principio era el de la validez y eficacia de sus actos ( aunque sometidos a la condición suspensiva y resolutoria de que no fuesen desautorizados por la autoridad superior). Obviamente, si la desautorización no se producía, surtían plenamente sus efectos. En eso consistía la técnica del silencio positivo.
Y es éste, cabalmente, el régimen del silencio positivo en la ley 30/1992. ¿ Que significa, si no, hablar de derechos preexistentes? Pues si el derecho preexiste, es decir, si es anterior que la Administración lo conceda, está claro que lo que a ésta puede conceder la ley - en el mejor de los casos - es un derecho de veto a utilizar durante un plazo determinado y cuyo no uso - al igual que ocurre con otras instituciones de derecho público y constitucional - determina automáticamente la eficacia jurídica de los actos del “peticionario Pues si el derecho preexiste, es decir, si es anterior que la Administración lo conceda, está claro que lo que a ésta puede conceder la ley - en el mejor de los casos - es un derecho de veto a utilizar durante un plazo determinado y cuyo no uso - al igual que ocurre con otras instituciones de derecho público y constitucional - determina automáticamente la eficacia jurídica de los actos del “peticionario” ( en realidad peticionario de que?) ([4]).
Al explicar la evolución del silencio administrativo señaló respecto de su primera concepción:
“Extrapolando doctrinas privatistas: en las relaciones entre particulares, ¿surge la relación jurídica cuando la voluntad recepticia no se manifiesta expresamente? Aquí el principio qui tacet voluit puede estar justificado, pero ¿es aplicable a las relaciones particulares con la administración? Como la doctrina española de mediados de siglo apuntaba, esto significaría tanto como poner a la Administración (al interés público) en manos de los administrados (S. Royo - Villanova). Las peticiones más disparatadas de los administrados se convertirían en actos administrativos ([5]).
“Respecto al silencio administrativo Fernández de Velasco, citado por el Dr. Gabino Fraga opina: ‘En derecho administrativo el silencio significa sustitución de la expresión concreta del órgano, por la abstracta prevenida por la ley’
Consiste en la abstención de la autoridad administrativa para realizar un acto previsto por la ley y generalmente solicitado por un administrado, es decir, consiste en una inactividad del órgano, cuya obligación es emitir o realizar el acto y expresarlo, bien sea acordándolo favorablemente o desfavorablemente.”([6])
3. Supuestos de la existencia real, no formal, del silencio positivo contractual .
a. Toda petición no respondida configura silencio positivo?.
De conformidad con lo establecido en el C.C.A. (art. 41) el silencio administrativo positivo se conforma “solamente” en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales.
En el Estatuto contractual se indica que “se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo”, en las solicitudes que se presenten en el curso de ejecución del contrato, si la Entidad Estatal no se pronuncia dentro del término legal (tres meses; num. 16 art. 25 ley 80 de 1993).
El silencio positivo no se puede construir sobre situaciones y relaciones jurídicas inexistentes; no se puede edificar sobre la nada.
La norma del silencio administrativo contractual, hace parte del título II "DE LOS PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL", en el de economía.
Ese principio busca que en el procedimiento contractual como en el de su operación, la Administración cumplirá y establecerá los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva; no someterá a los particulares a trámites distintos o adicionales a los expresamente previstos; no podrá valerse de los defectos de forma o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias; deberá tener en consideración que las reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad contractual que buscan servir a los fines estatales, a la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y a la protección y garantía de los derechos de los administrados; deberán adelantarse los trámites rápidamente, y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato; se adoptarán procedimientos que garanticen entre otros la pronta solución de las diferencias y controversias que con la ejecución del contrato se presenten etc.
En el principio contractual “de la economía” se regula el referido silencio. En los antecedentes del Estatuto Contractual se justificó el silencio positivo como uno de los puntos destacados del principio mencionado ([7]).
Para que se deduzca realmente que la omisión de respuesta del contratante, en el término legal de tres meses seguidos a la petición del contratista, constituye silencio positivo debe tenerse en cuenta que el contratista tenga derecho, como ya se dijo, desde antes a la respuesta expresa afirmativa a su petición. Es decir, que tenga una situación o una relación jurídica anterior, que luego, con la respuesta se formaliza o se declara la aprobación o autorización para hacer algo.
Cuando la ley para efecto de la dinámica de la operación contractual sanciona con efecto positivo la omisión o silencio de la Administración, en responder después de los tres meses siguientes a la petición del contratista, debe entenderse desde luego que lo peticionado por aquel deben ser asuntos a definir con relación a su actividad contractual, del contratista - no del contratante -, con el lleno previo de requisitos legales o contractuales, como ya se dijo.
· que las situaciones conferidas, presuntamente, sin título justo, operarían contra derecho
· que la irregularidad del funcionario moroso en responder concedería, en algunos eventos, titularidad para hacer o ejecutar sin sustento jurídico. El contratista se colocaría contra el interés público; primaría una situación subjetiva irregular sobre aquel.
· que el convenio se lesionaría porque la petición del contratista, no respondida a tiempo, podría, en algunos eventos, conducir a la variación de las reglas negociales: por ejemplo cuando pidió el aumento del plazo, la variación económica en su favor, la reducción o extensión del objeto, la interpretación del contrato etc. ¿la no respuesta del contratante significa que éste decidió favorablemente?. La Sala considera que la respuesta es negativa. El contratista si bien tiene derecho a pedir - ejercicio del derecho de petición - no siempre tiene el derecho constitutivo previo para que la respuesta sea afirmativa, expresa o presuntamente. De no ser como acaba de explicarse el contrato podría novarse, o su ejecución causar desmedro injustificado al patrimonio público, etc.
En efecto, no es fuente de obligaciones la omisión al deber de resolver las peticiones. Pero si son fuentes de éstas los actos jurídicos y los hechos, entre otros la Constitución, la ley, los actos administrativos, los negocios (actos jurídicos); el delito, la culpa, el enriquecimiento sin justa causa (hechos jurídicos) etc.
Las obligaciones en materia contractual sólo tienen su causa, de una parte en actos jurídicos como la ley, el contrato mismo, los convenios sobrevinientes a éste y dentro de su ejecución, como además, en los actos administrativos de la Administración contratante o en “hechos del príncipe”, estos que son también actos jurídicos. De otra parte en el incumplimiento contractual y en hechos exógenos al contrato pero que lo afectan de reflejo - imprevisibles y de variación de las circunstancias de ejecución - (hechos jurídicos).
b. Supuestos de hecho del silencio positivo contractual.
· El contratista presente una solicitud ajustada a derecho.
· Se presente en el curso de la ejecución del contrato y, que
· La entidad estatal no se pronuncie sobre la petición dentro del término de 3 meses, contados a partir de la fecha de presentación.
· “la Sala advierte que para que se configure el silencio administrativo mencionado no solo es indispensable que transcurra el término señalado en la ley sin que la administración se pronuncie sobre una solicitud presentada a ella en el curso de la ejecución del contrato, sino que además es menester que el demandante aporte las pruebas que permitan deducir la obligación que se está reclamando. En otras palabras, el administrado tiene que demostrar dentro del proceso, que la solicitud elevada a la administración contratante se apoya en medios probatorios allegados al expediente, pues el solo transcurso del tiempo no puede ser constitutivo del fenómeno jurídico en estudio.” ([8]) (Destacado con negrilla, por fuera del texto original).
· “el silencio contemplado en la ley 80 (num. 16 del art. 25 ) habrá que interpretarse siempre con efectos restrictivos y no para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un procedimiento especial en el estatuto contractual, como sería la de liquidación del contrato; etapa en la cual las partes podrán acordar los ajustes de precios, revisión y reconocimientos a que haya lugar. En tal sentido, el inciso siguiente precisa que en el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. ([9])(Destacado con negrilla, por fuera del texto original).
Se destaca de la ley que el silencio u omisión de la Administración Contratante respecto de las peticiones del contratistas por fuera del término de ejecución contractual, de otra parte, no originan presunta respuesta positiva. Recuérdese que la ley condicionó la formulación de la petición a que se haga dentro “en el curso de la ejecución del contrato”.
De otra parte cuando la petición, como en este caso, refiriera o versara sobre el restablecimiento financiero del contrato o para el pago de una suma de dinero o de otros pagos a los que él cree tener derecho etc., tampoco la omisión de respuesta constituiría silencio administrativo positivo, y mucho menos la omisión configuraría título ejecutivo.
c. No es título ejecutivo la omisión de responder de la Administración Contratante .
La no respuesta Administrativa no crea ni establece, una obligación clara, expresa y exigible. Y no puede hacerlo, porque como ya se precisó, porque el silencio no es fuente de obligaciones y, además, cuando ocurre - verdaderamente - con los requisitos descritos antes, sólo autoriza, habilita o reconoce derechos preexistentes del contratista y por tanto la fuente obligacional está en estos derechos y no en la omisión en responder, aunque se haya protocolizado ante notario.
La mera escritura de protocolización del alegado “silencio” - apariencia formal - no configura la real existencia de éste.
· “La Sala no comparte el criterio de las sociedades demandantes, toda vez, que en reiteradas oportunidades esta Corporación ha manifestado que el simple silencio de la administración frente a una petición elevada por el contratista en el término de ejecución del contrato, no es constitutivo de título ejecutivo que permita librar mandamiento de pago en contra de una entidad pública.” ( [10])
Esa escritura, documento público, no emana del deudor, ni tampoco es una sentencia de condena, proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, ni es otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, ni es providencia de la jurisdicción contencioso administrativa ni emanada de autoridad de policía, que apruebe liquidación de costas o señale honorarios de auxiliares de la justicia, como lo exige el C.P.C. (art. 488).
d. Peticiones del contratista no respondidas por el contratante, de restablecimiento del equilibrio financiero, no configuran silencio administrativo positivo ni dan lugar a la acción ejecutiva,
“En materia contractual, el silencio positivo quedó definido en el artículo 25 de la ley 80 de 1.993 ( ) Volviendo al caso, el silencio positivo ha surgido de una petición sin respuesta del Inpec, para que incluya en el acta de liquidación de los contratos 071/93 y 356/94 una partida por $934'882.204, según anotó el peticionario, ‘con el objeto de restablecer el equilibrio financiero del contrato’. Con todo, resulta inapropiado, como fruto del silencio, acudir al proceso ejecutivo para hacer efectivo el derecho que nace del acto presunto, pues aquél no es título de ejecución “([11]).
[1] García Trevijano Garnica, Ernesto. El silencio Administrativo en el Derecho Español. Editorial Civitas. Madrid. 1990. Pág. 170.
[2] García Trevijano Garnica, Ernesto. Ob. Cit. Pág. 185
[3] Y Tomas Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas. Madrid. 1997. Pág 588 y ss.
[4] Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos. Madrid. 1994. Pág 490.
[5] Ob. Cit. Pág. 486.
[6] Derecho Administrativo. Ed. Porrúa. Pág 165
[7] Proyecto de ley 149 de 1992, en “Contratación Administrativa” de Jairo Enrique Solano Sierra. Ediciones Librería del Profesional, 1994.
[8] MP: Juan de Dios Montes Hernández. Auto proferido el 29 de marzo de 1996 dentro del expediente 10992. Actor Jorge Hernán Ocampo Chavarriaga.
[9] MP: Carlos Betancur Jaramillo. Auto proferido el 26 de septiembre de 1996, dentro del expediente 12147. Actor: Edilberto Torres Rodríguez
[10] MP: Juan de Dios Montes Hernández. Auto proferido el 6 de noviembre de 1996 dentro del expediente 11696. Actor Ingenieros Constructores Gayco S.A.
[11] MP: Jesús María Carrillo Ballesteros. Auto proferido el 20 de agosto de 1998 dentro del expediente 4370. Actor. AR. P-C Ltda.
SILENCIO POSITIVO - LIQUIDACIÓN
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS. Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil dos (2002). Radicación número: 76001-23-31-000-2000-2757-01(20823).- CONSIDERACIONES DE LA SALA.- La Sala considera que debe mantenerse la decisión apelada, por las siguientes razones:
1) El fundamento de la demanda ejecutiva presentada por INSELEC LTDA. es la protocolización del silencio administrativo positivo en que pudo incurrir EMCALI EICE, y que según la sociedad demandante se derivan del incumplimiento en la ejecución del contrato de obra pública GE-040-97.
En relación con la protocolización del silencio administrativo positivo, la Sala ha sostenido:
"2.-Efectos del Silencio Administrativo Positivo.
Por regla general, el silencio de la administración equivale a decisión positiva, solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales (Art. 41 C.C.A.)
La Ley 80 de 1993 consagró, en el capítulo II, los principios de la contratación estatal y, en tal sentido, reguló en el artículo 25 el principio de economía, el cual se refiere, entre otras a las siguientes actuaciones contractuales:
"Art.16.-En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguiente, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta Ley."
En desarrollo de esta norma el Decreto 679 de 1994, dispuso:
"Art. 15.-Del silencio administrativo positivo. De conformidad con el artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993, las solicitudes que presente el Contratista en relación con aspectos derivados de la ejecución del contrato y durante el período de la misma, se entenderán resueltas favorablemente a las pretensiones del contratista si la entidad estatal contratante no se pronuncia durante los tres (3) meses a la fecha de presentación de la respectiva solicitud."
Conforme a lo anterior, para que se configure el silencio de la administración y el mismo surta efectos positivos a favor del contratista, no basta con la simple confrontación de las fechas que permitan deducir su ocurrencia, pues se requiere que la solicitud cumpla los requisitos señalados por la ley, se presente en el curso de la ejecución del contrato y se relacione con aspectos derivados de dicha ejecución y durante el tiempo de la misma.
Como lo precisó la jurisprudencia, el silencio contemplado en el artículo 25, numeral 16 de la Ley 80/93 "... habrá que interpretarse siempre con efectos restrictivos y no para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un procedimiento especial en el estatuto contractual, como sería la liquidación del contrato; etapa en la cual las partes podrán acordar los ajustes de precio, revisión y reconocimiento a que haya lugar…"
Ante tales circunstancias no puede afirmarse que el silencio de la Administración, respecto a la reclamación económica formulada por la demandante constituya título ejecutivo en contra de la entidad demandada. Además, el reconocimiento de gastos adicionales sufragados durante la ejecución del contrato, por su naturaleza, se obtiene mediante el acuerdo de voluntades de las partes, por disposición expresa de los artículos 27 y 60 , inciso 2º del Estatuto de Contratación Estatal y, en su defecto, por decisión judicial, previos los trámites correspondientes"
Bajo las condiciones anteriores no procede la ejecución por vía ejecutiva en materia contractual cuando el título base del recaudo ejecutivo está integrado por la copia del contrato y la de la escritura pública mediante la cual se protocolizó el silencio positivo, ya que dicha presunción legal no puede sustituir actos definitivos como la liquidación del contrato que constituye una etapa especial dentro del desarrollo del mismo y porque dicho título no reúne las condiciones del artículo 488 del C.P.C. al no provenir directamente del deudor.
Además, en el Acta Final del contrato GE-040-97 (v. folios 48 a 53 c. ppal.) no se liquidó suma alguna correspondiente al contenido de la cláusula DECIMA QUINTA en favor del contratista sino, simplemente, éste observó que: "Se acepta esta Acta, pero integrando las OBJECIONES y demás aspectos de la comunicación dirigida por la apoderada de INSELEC LTDA. a EMCALI, fechada SEPT. 30 de 1998, relativos a los derechos que quedan pendientes. La aceptación no equivale a declaración de paz y salvo entre las partes.", de donde no se desprende por ese concepto, la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en contra de EMCALI EICE.
2) En cuanto al criterio del apelante referido a la protección de los derechos adquiridos, la Constitución Política y la ley prevén otros mecanismos para su protección. En todo caso, como en el caso sub examen el derecho pretendido no es claro, expreso y exigible para ser reclamado por vía ejecutiva, al y como el mismo está inmerso en una relación contractual fácilmente determinable, el interesado debió recurrir a la acción contractual.
En efecto, en el acta de liquidación final del contrato GE-040-97 no aparece el reconocimiento de los derechos que reclama la demandante, los cuales resultarían representados en los valores derivados de la aplicación de la cláusula penal contractual, la acción a ejercer en este caso debe ser la ya mencionada para que el juez, con miras en la protección de los derechos que reclama la Sociedad INSELEC LTDA., de ser procedente, los declare y, ordene su reconocimiento y pago, o posteriormente sean reclamados por vía ejecutiva.

References: resolución 
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 488