Source: http://www.franciscosantana.net/2016/08/sin-lugar-demanda-contra-la-ley-del.html
Timestamp: 2019-02-23 00:03:58+00:00

Document:
Sin lugar demanda contra la Ley del Deudor Hipotecario. Consideraciones sobre la Reserva Legal (Sala Constitucional)
Precisado lo anterior, este Máximo Tribunal pasa a emitir pronunciamiento definitivo en relación el texto legal vigente, esto es, el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.º 38.756, de fecha 20 de agosto de 2007. Así se declara.
Al respecto, afirman los apoderados judiciales de la parte accionante, que tanto la norma impugnada, como el acto administrativo dictado por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), en ejecución de aquélla, contienen “una medida arbitraria por irrazonable, ya que le impone a la banca y a sus ahorristas, cargas que pueden afectar la salud financiera del sistema y, en concreto, a los ahorros de los depositantes”,
toda vez que “establecen una obligatoriedad de otorgar préstamos subsidiados para la adquisición de viviendas, en función de las necesidades y no de capacidades de los deudores, además en un entorno de elevada inflación e inestabilidad cambiaria (…)”.
Asimismo, alegan que los actos impugnados son inconstitucionales por incurrir en el vicio de abuso de poder, al invadir las competencias constitucionales reservadas a la Asamblea Nacional, como órgano del Poder Legislativo Nacional, conforme a los artículos 7, 136, 137, 156 numeral 32°, 202 y 203 de la Constitución”.
En efecto, señalan que la delegación prevista en la norma impugnada es una “deslegalización y una remisión normativa en blanco”, concebida sin establecer la determinación de directrices, ni marco, y sin fijar plazo para determinar el porcentaje mínimo que con carácter obligatorio y sobre cartera bruta de crédito, deben colocar los bancos en créditos hipotecarios, la cual será establecida en definitiva por un acto de rango sublegal, pese a que la regulación en materia bancaria está reservada a la ley, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 32° del artículo 156, numeral 1° del artículo 187 y en el artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Como corolario de lo anterior, precisan que “la reserva legal no le concede al legislador la facultad de decidir entre regular de manera directa con normas de rango legal o decidir delegar en el Poder Ejecutivo las materias objeto de la reserva legal. Lo que se pretende con la reserva legal establecida constitucionalmente es que la regulación de la materia sea una competencia de ejercicio obligatorio por el legislador y por tanto queda vedada a quien no sea el legislador mismo”.
Agregan que la norma cuestionada permite o autoriza a la Administración para establecer límites al derecho constitucional a la libertad económica (artículo 112 de la Constitución) y a la propiedad privada (artículo 115 de la Constitución) de los bancos y otras instituciones financieras, cuya limitación debe ser mediante Ley formal y nunca mediante un acto sublegal.
Por su parte, la representación judicial de la República rebatió la pretensión de la parte accionante, afirmando que la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha propugnado de forma reiterada que el Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, debe ser garante de las prestaciones esenciales de los individuos, entre ellas, el derecho a acceder a una vivienda digna, por lo que resulta infundada la argumentación de la parte recurrente en cuanto a que la obligación impuesta en la norma impugnada sea una medida arbitraria por irrazonable.
Argumenta que la obligatoriedad de los bancos y otras instituciones financieras de conceder créditos hipotecarios “para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal” en un porcentaje de su cartera de crédito, fue legalmente establecida, a los fines de dar cumplimiento a los principios que en materia de vivienda establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que –considera– no hay violación de la garantía de reserva legal.
Agrega que lo perseguido por la norma impugnada es lograr “una colaboración técnica, a los fines de que la norma mantenga su finalidad en el tiempo, y no una delegación en blanco, como lo pretende hacer ver la parte recurrente”.
Asimismo, señala que la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que “sería un absurdo pensar que la reserva de ley implica la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.”
Establecidos los términos en los que quedó planteada la controversia, esta Sala considera necesario precisar que el derecho a la vivienda se encuentra consagrado, en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual reza textualmente:
“Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos”
Respecto a la referida garantía constitucional ha dejado sentado esta Sala:
“Con el reconocimiento del derecho a una vivienda digna o adecuada, lo que se pretende es dar satisfacción a la necesidad que tiene toda persona de disponer de un lugar para vivir inherente a su dignidad humana, pues no se trata solamente de un derecho para que cada persona pueda tener un lugar ‘para estar’ o ‘para dormir’, sino de una condición esencial para que puedan realizarse otros derechos. Así, desde los tiempos antiguos, tener una vivienda era una condición necesaria para la supervivencia del hombre, para poder llevar una vida segura, autónoma e independiente”. (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional n.° 140, de fecha 20 de marzo de 2014, caso: Gregory José Sirit Meza)
Asimismo, ha precisado la Sala, que el derecho constitucional in commento se encuentra vinculado directamente a otros derechos fundamentales, a saber, a la vida, a un medio ambiente sano, a la protección y conservación del ambiente, a la protección de la familia y a la propiedad, entre otros; y en tal sentido, precisa de un marco normativo y jurisprudencial que permita a los particulares materializar el acceso a una vivienda digna.
En este sentido, el artículo 1 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda establece que este régimen de protección tiene por objeto “establecer un conjunto de normas basadas en el derecho a la vivienda digna y a la protección de ésta como contingencia de la seguridad social, establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en lo que atañe a vivienda y hábitat, a fin de brindar eficaz protección a todas las personas que poseen o solicitan un crédito hipotecario para la construcción, autoconstrucción, adquisición, ampliación o remodelación de vivienda (…)”.
Así, es obligación del Estado velar porque los distintos tipos de financiamiento en materia de vivienda y hábitat, otorgados por bancos u otras instituciones financieras, sean equitativos, justos, solidarios, garantizando la seguridad de la familia y su patrimonio, sin que en ningún caso se permita el anatocismo, la usura o prácticas de cualquier otra naturaleza que impliquen una ventaja desproporcionada para quien otorga el financiamiento.
Al respecto, esta Sala ha sostenido que dicha normativa persigue la protección de los deudores de créditos hipotecarios, en procura de la realización del enunciado constitucional de acceso a una vivienda digna, como función del Estado Social de Derecho y de Justicia, previniendo situaciones como la crisis suscitada en la materia por la fijación unilateral por parte de las entidades acreedoras de los intereses de los préstamos otorgados para la adquisición y mejora de vivienda. (Vid. Sentencia n.° 85, de fecha 24 de enero de 2002, caso: ASODEVIPRILARA).
El artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario, encarga a un órgano administrativo la fijación del porcentaje de la cartera de crédito anual que debe ser destinado por los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, para “la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal” distintos a los otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional.
La legislación en materia de vivienda es de eminente orden público, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7 de la mencionada Ley especial, y por ende, de reserva legal, tal como prescriben los cardinales 22 y 23 del artículo 156 Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 187.1 del Texto Fundamental.
En este orden, la noción de reserva legal implica el mandato constitucional de regular determinadas materias exclusivamente mediante ley formal; no obstante, es permitida la participación del Ejecutivo, con fines de precisión técnica, interpretación y complemento de aquéllas, sin alterar su espíritu, propósito o razón, a través de actos de rango sublegal.
En tal sentido, esta Sala ha dejado sentado su criterio al respecto:
“‘...la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.
Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de la Constitución de 1961 -hoy, artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- el Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la reserva, incluso cuando tengan carácter de leyes orgánicas; lo que permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espíritu, propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el otorgamiento al Presidente de la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas que estén delimitadas por la Ley.
Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos ‘delegados’”. (Sentencia n.° 2338/2001)
Respecto a este criterio, la Sala precisó lo siguiente:
No obstante lo anterior, éste instituto ha sufrido cambios en la fundamentación de su funcionalidad. Así, en el Estado liberal su finalidad se basaba en obtener el consentimiento de la representación parlamentaria para regular las materias que afectaban esencialmente a los ciudadanos, en virtud de la falta de legitimación democrática del Poder Ejecutivo, representado por el monarca. Posteriormente, el paso del Estado Liberal al Estado Social de Derecho y la aparición de regímenes democráticos, en los cuales el Poder Ejecutivo es elegido en sufragios universales y directos o en el seno del propio Parlamento, produjo una alteración de los presupuestos básicos que fundamentaban la reserva legal, ya que su utilidad no puede justificarse en la oposición de límites normativos al Ejecutivo no representativo de los intereses sociales.
Por otra parte, la consagración del Estado Social de Derecho, aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas, requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten la promoción del desarrollo económico y social, que implica la intervención estatal en la sociedad, especialmente en el ámbito económico. Ello así, la extensión de la reserva legal a todas las materias que pudieran afectar los derechos e intereses de los particulares dificultaría el cumplimiento de la actividad estatal prestacional ordenada por la Constitución, por lo que ésta debe limitarse a lo que la propia Norma Fundamental haya previsto al respecto, sin posibilidad de una interpretación que la extienda a todos los ámbitos de actuación del Poder Público.
Así pues, la reserva legal adquiere hoy un significado distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo disponga libremente de las materias que la Constitución le reserva. De tal forma, la reserva no impide al legislador apelar a la colaboración de normas sublegales para regular la materia reservada y esta colaboración no deja de ser una técnica de normación legítima, siempre que la ley establezca los parámetros y fundamentos y siempre que se mantenga dentro de esos límites que impone la propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implicara la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.
Por ello, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son admisibles las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que dejan en manos de otros órganos del Poder Público, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a la ley.
A partir de esta exigencia, cabe diversas gradaciones según el ordenamiento sectorial en el que se haya constituido la reserva. Así, su intensidad deberá ser mayor cuanto más directamente la regulación de la materia afecte a los derechos fundamentales. No obstante, esta intensidad decrece en aquellos casos en los cuales el ejercicio de los derechos individuales se cruza con aspectos que involucran la función social o el interés general.” (Vid. Sentencia n.° 2164 del 14 de septiembre de 2004, caso: Alfredo Travieso Passios vs. numeral 15 del artículo 9 y el artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela nº 36.565 del 22 de octubre de 1998). (Destacado de la Sala).
Ahora bien, la norma impugnada confiere al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, potestad discrecional para la fijación del porcentaje de la cartera de crédito anual que debe ser destinado por los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, para “la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal” distintos a los otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional; ello con miras de asegurar el cumplimiento de los fines de la Ley, que no es otro que salvaguardar la garantía constitucional de acceso a una vivienda digna, lo cual, no implica más que la concreción de la imposibilidad del legislador para determinar de antemano las precisiones técnicas con sus mínimas variantes circunstanciales en el manejo de las carteras crediticias de los bancos y otras entidades habilitadas para otorgar créditos hipotecarios para adquisición de viviendas.
El ejercicio de esta discrecionalidad otorgada a la Administración Pública, se encuentra condicionada por la finalidad, racionalidad y razonabilidad establecida en la propia Ley, en virtud de que tal potestad es conferida para tutelar –con fundamento en el Estado Social de Derecho y de Justicia-, el acceso a una vivienda digna.
Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia de esta Sala (Vid., entre otras, sentencias n.os2164/2004 y 1007/2012) ha reconocido que el desarrollo de la potestad reglamentaria permite que se recurra a normas de rango inferior a la ley para colaborar en la producción normativa, con lo cual, en Venezuela no se encuentra excluida la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sub legales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.
De esta manera, uno de los límites de la colaboración reglamentaria es precisamente la sujeción a la previsión legal y, con ella, a los criterios que la ley establece de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, para que la Administración dicte sus actos, lo que supone que el reglamentista complementa técnicamente la materia previamente abordada por el legislador.
Así, la remisión que hace la Ley al Ejecutivo Nacional para que concretice los aspectos técnicos de la materia que le fue delegada, se efectuó de manera expresa, siendo, por ende, necesario el antecedente de una ley que detalle los parámetros generales que se desarrollarán en el reglamento.
En tal sentido, la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda de 2007 establece los principios que regulan la actividad de otorgamiento de créditos hipotecarios, con fundamento en el concepto “vivienda” previsto en el artículo 86 constitucional, que la define como parte integrante del Sistema de Seguridad Social al que tienen derecho todas las personas como servicio público no lucrativo, por lo que la interpretación y aplicación de este texto legal, debe ser lo más ajustada posible a la realidad social o interés social que es tutelado en ella, en el sentido de brindar eficaz protección a todas las personas que realicen una opción de compra venta para la adquisición de vivienda, poseen o soliciten un crédito hipotecario para la construcción, autoconstrucción, adquisición, ampliación o remodelación de vivienda, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1 de la referida Ley, como una manifestación de la necesidad básica de tener un inmueble que garantice un desarrollo social armónico en condiciones de seguridad, higiene, convivencia social para el crecimiento del grupo familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Texto Fundamental.
Sobre la base de estos postulados, el artículo 29 eiusdem estableció la obligatoriedad para los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras de conceder los créditos hipotecarios, como una garantía de mantener la constancia y fluidez en el otorgamiento de este tipo de préstamo, para lo cual dispuso de un conjunto de normas que establecen las formas y modalidades de pago por parte de los deudores hipotecarios. A tales fines, la norma -como un mecanismo técnico de mantener actualizada esta realidad- transfirió al Ejecutivo Nacional la competencia para dictar las disposiciones normativas que regulan el porcentaje de las carteras de créditos anuales que destinarán las prenombradas instituciones bancarias al otorgamiento de dichos préstamos.
En razón de lo anterior, resulta claro para esta Sala Constitucional que la transferencia que hace el artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat para dictar las normas que fijen el porcentaje de la cartera de crédito anual de las instituciones bancarias o de cualquier otro ente autorizado para el otorgamiento de créditos hipotecarios, no constituye una remisión vaga o una habilitación general para establecer, sin limitaciones, directrices y objetivos, pues ello obedece a la necesidad de adaptar este porcentaje a las condiciones fácticas cambiantes que justifican la regulación como instrumento de política pública.
Ello así, considera la Sala que la remisión que se realiza para que el Ejecutivo Nacional fije el porcentaje de la cartera de crédito anual de las instituciones bancarias para el otorgamiento de créditos hipotecarios, constituye una delegación que permite a la Administración ejercer el control para el cumplimiento de las garantías constitucionales y los derechos establecidos en la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda y en la Ley Orgánica de Seguridad Social en lo que atañe a vivienda y hábitat, por lo que las normas que dicta el Ejecutivo con fundamento en este dispositivo se encuentran claramente subordinadas a lo dispuesto en las referidas leyes; por consiguiente, la remisión que hizo el legislador no constituye un caso de “deslegalización” que infrinja la reserva legal de la materia bajo análisis. Así se decide.
Aunado a lo anterior, importa destacar, que la parte recurrente no alude en su escrito libelar que como consecuencia de esta delegación la Administración haya dictado normas que constituyan una desproporción de los límites impuestos por el ente administrativo en su cartera crediticia, o a una falta de racionalidad y/o razonabilidad de la autoridad para fijar el porcentaje que debe destinar al otorgamiento de los créditos hipotecarios, por lo que, en criterio de la Sala, la norma impugnada, además de no atentar contra la reserva legal, tampoco es lesiva de los derechos constitucionales de la accionante.
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, ejercida por la representación judicial de la sociedad de comercio VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., BANCO UNIVERSAL.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/agosto/190352-744-12816-2016-05-1017.HTML
Etiquetas: Colaboración reglamentaria Derecho a la vivienda Deudor hipotecario Recurso de nulidad sin lugar Reserva legal

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 artículo 187
 artículo 202
 artículo 82
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 artículo 29
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 artículo 187
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 artículo 1
 artículo 82
 artículo 29
 artículo 29
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