Source: http://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=nrptembsgbpxa4s7gezv6mjul5zv6njrgaxhg2zr
Timestamp: 2020-08-04 11:17:49+00:00

Document:
PR 13-14/2020 s. 510 - Beck-online
Vyhlašování a soudní přezkum zvláštních stavů ve vybraných státech
PR 13-14/2020 s. 510
III. Polsko
IV. Rakousko
V. Slovensko
Lukáš Jančát, Eva Kostolanská, Jan Leichmann, Jan Šlajs
Právní rozhledy 13-14/2020, s. 510
Přezkum soudem
[Právní rozhledy 13-14/2020, s. 510]
Lukáš Jančát, Košice, Eva Kostolanská, Jan Leichmann, Jan Šlajs, Brno*
Pandemie COVID-19 s sebou přinesla pro evropské státy nové výzvy, především v oblasti ochrany zdraví obyvatel a s ní související koordinace jednotlivých kroků na jejich území. V tomto příspěvku přinášíme přehled reakcí a přístupů sousedních států, kterým jsme se zároveň snažili zodpovědět otázku, jakou povahu mají právní akty vydané v jednotlivých zemích v souvislosti s COVID-19 a do jaké míry je možný jejich soudní přezkum. Vzhledem k tomu, že se jedná o novou a bezprecedentní situaci, stále existuje více otázek nežli odpovědí. V průběhu času se navíc přístup i judikatura jednotlivých států postupně vyvíjí a mění. Cílem textu proto není poskytnout čtenáři návod na řešení českých právních problémů za pomoci komparativního výkladu, naopak spíše nabídnout přehled otázek a jejich možného (nikoliv jediného) řešení, pokud se takové řešení nabízí.
Vláda může vyhlásit nouzový stav, ale pouze ve chvíli, kdy jsou naplněna všechna kritéria čl. 91 německé Ústavy (Grundgesetz). Cit. článek může být využit pouze v případě odvracení bezprostředního nebezpečí pro existenci svobodného demokratického zřízení země. Vzhledem k tomu, že pandemie toto nebezpečí nepředstavuje, nemůže být nouzový stav dle Ústavy1 v Německu vyhlášen.2
Dle čl. 70 Ústavy mohou spolkové země vydávat právní předpisy v oblastech, které nejsou výhradně svěřeny spolkové vládě. Dle čl. 73 Ústavy má federace legislativní pravomoc v oblasti ochrany obyvatel, avšak ta neobsahuje kompetence odvrátit veřejné nebezpečí (Gefahrenabwehr). V dané oblasti proto disponují pravomocí spolkové země. Ty v době pandemie využívají čl. 35 Ústavy, který umožňuje vzájemnou spolupráci a výpomoc jednotlivých spolkových zemí.
Pro účely boje s COVID-19 byl Spolkovým parlamentem (Bundestag) novelizován zákon na ochranu před infekcí (Infektionsschutzgesetz; „IfSG“).3 Mimořádná opatření pro boj s infekcemi jsou dle cit. zákona oprávněny přijímat pouze jednotlivé spolkové státy a jejich veřejné orgány. Pro zvýšení efektivity řízení na celém území Německa proto byla posílena pravomoc Ministerstva zdravotnictví, ale pouze v případě, že Spolkový parlament dle § 5 IfSG určí, že se jedná v souvislosti s infekcí o „situaci národního významu“. Ministerstvo zdravotnictví v této situaci může dle § 5 odst. 2 IfSG přijímat opatření reagující na krizi – příkazy a nařízení bez souhlasu Spolkové rady (Anordnung, Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates) týkající se opatření k poskytování základních léčivých přípravků, zdravotnických prostředků, laboratorní diagnostiky, pomůcek a lidských zdrojů s působností na celém území Německa.
„Situace národního významu“ doposud nemá přesnou legální definici a je upravena pouze v IfSG. Tento „zvláštní režim“ je ukončen opět usnesením Spolkového parlamentu.
V § 28 odst. 1 IfSG je uvedena také obecná klauzule, dle které veřejné orgány a jednotlivé úřady spolkových států disponují možností přijímat v boji proti infekčním onemocněním nutná opatření. Jsou zde vyjmenována základní lidská práva, která mohou být těmito opatřeními omezena (např. právo na shromažďování nebo svoboda pohybu). Ustanovení § 29 až 31 IfSG upravují konkrétní opatření, která mohou být využita – sledování, karanténu či zákaz výkonu povolání. Přijímání opatření souvisejících s koronavirem je dle IfSG primárně svěřeno jednotlivým spolkovým zemím, které dle § 32 IfSG mohou v souvislosti s tím přijímat nařízení, zákazy či příkazy (Rechtsverordnungen, Verbote, Gebote).
Spolkové státy také mohou vyhlásit stav pohromy (Katastrophenfall). Všech 16 spolkových zemí přijalo zákon o ochraně před katastrofou (Katastrophenschutzgesetz).4 Většina těchto zákonů umožňuje efektivní řízení pomocí úřadů, nejčastěji v historii několikrát použitým převedením pravomocí na jednotlivé územní celky nebo města v daném spolkovém státě, což umožňuje jednat přímo v místě pohromy. V případě vyhlášení stavu pohromy může být veškerá pravomoc svěřena také vládě spolkové země (Staatsregierung) nebo případně jejímu Ministerstvu vnitra (Landesinnenministerium). Učinilo tak např. Bavorsko, a dokonce poprvé ve své historii tento stav vyhlásilo pro celé své území.5 Svoji pravomoc dle tohoto zákona převedlo na bavorské Ministerstvo pro zdraví a zdravotní péči, které vydává obecné vyhlášky (Allgemeinverfügung). Bavorská vláda pak má ve svém zákoně o ochraně před infekcí (Infektionschutzgesetz) možnost dle jeho § 1 vyhlásit stav ohrožení veřejného zdraví. Při tomto stavu může dle jeho § 2 oprávněný správní orgán soukromým osobám zabavit zdravotnické pomůcky.
Spolkový parlament přijal také přechodná ustanovení k občanskému zákoníku (Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche), která po dobu pandemie upravují speciální smluvní podmínky (např. ochranu nájemců).
Spolková opatření, ale i opatření přijatá jednotlivými spolkovými státy jsou přezkoumatelná správními soudy a Spolkovým ústavním soudem („BVerfG“). Jednu z prvních věcí v této oblasti řešil Vyšší správní soud (Oberverwaltungsgericht) v Západních Pomořanech (Mecklenburg-Vorpommern), který pozastavil platnost zákazu vycestování do oblastí na pobřeží Severního moře, protože představoval zásah do svobody jednotlivce, který nebyl v kontextu všech přijatých opatření přijatých spolkovou zemí adekvátní.6 Zákaz zdržovat se v opatření vyjmenovaných oblastech totiž nebrání vyšší koncentraci lidí na jiných místech spolkového státu, např. v hlavním městě Schwerin a jeho okolí. Tato místa však nebyla v opatření zmíněna, a tudíž není stanovení zákazu pouze pro oblast pobřeží logické a může působit rozporně.
BVerfG pak rozhodoval o zákazu náboženských obřadů v hesenském nařízení (Corona-Verordnung). Návrh byl zamítnut 10. 4. 2020, ale z textu rozhodnutí vyplývá, že adekvátnost a přiměřenost veškerých přijímaných opatření musí být průběžně kontrolována a přizpůsobována s ohledem na vývoj pandemie.7 V dalším svém rozhodnutí z 15. 4. 20208 soud částečně vyhověl návrhu na předběžné opatření proti rozhodnutí Správního soudu v Gießenu a hesenského Správního soudního dvora (Verwaltungsgerichtshof) v řízení proti zákazu shromažďování. Správní orgán zakázal pořádání oznámených shromáždění na náměstí v Gießenu dle § 15 odst. 1 zákona o shromažďování (Versammlungsgesetz) a následný pochod ulicemi pod heslem „Posílení zdraví namísto oslabení základních práv – ochrana před viry, nikoli proti lidem“. Shromáždění se měla konat 14.–17. 4. a očekávaná účast byla 30 osob. Svůj zákaz odůvodnil tím, že shromáždění dle jeho názoru porušovala § 1 odst. 1 nařízení hesenské vlády pro boj proti COVID-19, který upravoval zákaz shromažďování více jak dvou osob ve veřejném prostoru, které spolu nepobývají v jedné domácnosti, a stanovoval velikost nutných odstupů mezi nimi.9 Dle správního orgánu tak z nařízení vyplýval zřejmý zákaz jakéhokoli shromáždění více než dvou osob nepobývajících v jedné domácnosti. Hesenské nařízení vlády však dle BVerfG žádný takový obecný zákaz venkovních shromáždění neobsahovalo. Správní orgán předpokládal, že úmyslem zákonodárce bylo také zabránit veřejným schůzkám podle zákona o shromažďování, a že tím pádem jsou naplněny i podmínky o ohrožení veřejné bezpečnosti podle § 15 odst. 1 zákona o shromažďování. Jen na základě toho však správní orgán nemohl zohlednit rozsah a význam stěžovatelova práva na shromáždění dle čl. 8 odst. 1 Ústavy. Podle BVerfG je však nutné posoudit slučitelnost shromáždění s opatřeními hesenské vlády s přihlédnutím k okolnostem konkrétního případu, což správní orgán neučinil. Zákazem shromáždění tak porušil stěžovatelovo právo na shromažďování dle čl. 8 odst. 1 Ústavy. Správní orgán proto musel znovu posoudit podmínky pro konání shromáždění.
Rozhodnutím z 29. 4. 202010 pak BVerfG pozastavil zákaz konání bohoslužeb, který byl v souvislosti s bojem proti pandemii přijat nařízením Dolního Saska (Niederschasen). Zákaz byl plošný a neumožňoval výjimky, což např. v případě nemožnosti navštívit mešitu v době ramadánu představuje závažné porušení náboženské svobody muslimských věřících. Zákazy v nařízeních spolkových zemí by proto měly umožňovat posouzení každého jednotlivého případu a např. i s využitím zdravotnického personálu nebo při zavedení ochranných opatření tyto náboženské obřady umožnit.
Polská výkonná moc (prezident a vláda) může vyhlásit tři zvláštní stavy (Stan Nadzwyczajny): 1. stanné právo, 2. výjimečný stav a 3. stav přírodní katastrofy. Nepatří mezi ně válečný stav ve smyslu čl. 116 Ústavy.11 Základní podmínkou vyhlášení je, že běžné prostředky k řešení určitého ohrožení/krize se ukáží jako nedostatečné.
Stanné právo (čl. 229 Ústavy) a výjimečný stav (čl. 230 Ústavy) vyhlašuje prezident republiky na části či celém území země na žádost rady ministrů (vlády) na 90 dní, což lze se souhlasem Sejmu (dolní komora) prodloužit o 60 dní (čl. 230 Ústavy). Do 48 hod. od vyhlášení musí být nařízení výjimečného stavu nebo stanného práva předloženo Sejmu, který je bezodkladně přezkoumá a může je prostou většinou alespoň 50 % přítomných poslanců zrušit. Stav přírodní katastrofy (čl. 232 Ústavy) vyhlašuje vláda sama. Při vyhlášení stanného práva nebo výjimečného stavu nesmí být omezena následující práva: důstojnost člověka, občanství, ochrana života, lidské zacházení, trestní odpovědnost, přístup k soudu, osobní práva (nedotknutelnost obydlí, jméno, čest apod.), svoboda svědomí a vyznání, petiční právo, ochrana práv dítěte a rodiny. Podle zákona o výjimečném stavu12 lze omezit právo shromažďovací, právo na stávku, svobodu tisku, listovní tajemství, smluvní svobodu (co do výše cen), právo na vzdělání a právo držet zbraň. Osoby starší 18 let, u kterých existuje podezření, že by svou činností mohly ohrozit ústavní pořádek, bezpečnost či veřejný pořádek, či u kterých je obava z útěku po spáchání trestného činu, mohou být vzaty do vazby, a také jestliže by jejich pobyt na svobodě mařil výkon (alternativního) trestu. O tomto rozhoduje hejtman (Wojewoda; čl. 17 zákona o výjimečném stavu).
Podle čl. 228 odst. 2 Ústavy lze zvláštní stavy vyhlásit nařízením, které musí být dostatečným způsobem oznámeno veřejnosti. Nařízení podle cit. ustanovení není nařízením ve smyslu čl. 92 Ústavy, které lze považovat za více technické a lze je vydávat pouze na základě zákona. Nařízení podle čl. 228 odst. 2 Ústavy jsou však vydávána na základě Ústavy samotné. Podle Mateusze Radajewského má uvedené nařízení smíšenou povahu13 a lze je přirovnat k opatření obecné povahy, ačkoliv polský soudní řád správní nezná takový institut a na něj navázaný žalobní typ (viz čl. 3 soudního řádu správního14.
Nařízení přezkoumává Ústavní tribunál podle čl. 188 odst. 3 Ústavy, jelikož jde o akty vydané ústředními orgány, které nejsou pro tyto účely správními orgány (jde o acta iura imperii).15 Ústavní tribunál přezkoumává nejenom ústavnost, ale i shodu s podústavními předpisy. Pro posouzení aktu je nutné, aby se materiálně jednalo o všeobecně závazný právní předpis s normativní povahou,16 tj. akt, který obsahuje obecná pravidla směřující vůči neurčitému počtu osob.17
Radajewski k přezkumu Ústavním tribunálem uvádí, že jelikož jde o smíšený právní akt, bude mít rozhodnutí derogační účinek pouze na normativní (obecnou) část.18 Podle Radajewského může také dojít k dalšímu přezkumu, a to tak, že soudci, kteří jsou vázáni pouze Ústavou a zákony, nebudou přihlížet k nařízení o vyhlášení zvláštního stavu, což považuje za jedinou možnost, jak zachovat právní stát v některých situacích.19 Rozhodnutí o vzetí do vazby podle zákona o výjimečném stavu jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví ve lhůtě 7 dnů (čl. 17 odst. 6 zákona o výjimečném stavu).
V dané situaci žádný ze zvláštních stavů vyhlášen nebyl a postupuje se podle zákona o předcházení rozšíření nakažlivých nemocí mezi lidmi,20 který zmocňuje hejtmana k přijetí některých opatření – např. povinnému očkování (čl. 46 odst. 3 zákona o nakažlivých nemocech). Ta jsou poté předmětem soudního přezkumu ve správním soudnictví. V případě nemocí, které svým rozsahem přesahují možnosti příslušných orgánů místní samosprávy, může vláda vydat nařízení, která omezují svobodu pohybu, obchod21 s určitým zbožím a činnosti určitých profesí, přikazují umožnění využití určitých movitých a nemovitých věcí pro epidemiologické účely a zejména ukládají povinné vyšetření osob, které jsou podezřelé z onemocnění, a těm následně nařizují karanténu. Je otázka, zda opatření zasahující zejména svobodu pohybu jsou proporční (čl. 31 odst. 3 Ústavy). Dobu a místo povinné karantény nestanovuje zákon, ale ministr v nařízení (čl. 34 odst. 5 zákona o nakažlivých nemocech). Zákon přitom nestanovuje ani maximální možnou dobu karantény, což nemusí projít testem potřebnosti, jak jej vymezil Ústavní tribunál22 a nemusí být v souladu s principem specifičnosti práva, jak jej Ústavní tribunál chápe.23 S tím souvisí i zákaz pohybu, ke kterému není vláda zákonem o nakažlivých nemocech zmocněna, což je v rozporu s čl. 92 Ústavy, který se na rozdíl od výjimečného stavu použije na současná opatření. Zákon také zavádí pokuty (čl. 48a) a vyjmenovává trestné činy (čl. 49), což znamená, že jednak může dojít k incidenčnímu přezkumu, jednak se tím zavádí trojkolejný přezkum (správní, trestní, ústavní), což je paradoxně výhodné, neboť Ústavní tribunál rozhoduje ve věcech týkajících se činnosti vlády dlouhodobě v její prospěch. Na ostatních soudech se efekt court-packingu ještě neprojevil.24 Přijatá opatření tak budou z části přezkoumávána správními soudy (opatření přijatá orgány samosprávy a pokuty za porušení opatření), z části Ústavním tribunálem (opatření přijatá vládou, jakožto ústředním orgánem) a z části trestními soudy (v případě trestných činů podle čl. 49 zákona o nakažlivých nemocech).
Dle rakouské Ústavy nemůže vláda vyhlásit stav nouze. Na návrh spolkové vlády může prezident vydat provizorní předpisy, kterými mění zákony. Podmínkou je, že se Národní rada nemůže sejít nebo z důvodu vyšší moci nemůže vykonávat svoji činnost. Je však nezbytné, aby opatření byla přijata za účelem zabránění nezvratné škodě pro veřejnost (čl. 18 Ústavy). Takto přijatá opatření musí být následně nejpozději do 4 týdnů od předložení schválena Národní radou.25
V souvislosti s COVID-19 přijal rakouský parlament několik zákonů, kterými upravoval platné zákony (např. daňové, z oblasti zaměstnanosti, ale také upravující průběh školního roku). Přijal také zákon zřizující COVID-19 krizový fond.26
Mimo jiné byl přijat zákon o COVID-19 (COVID-19 Maßnahmengesetz), který umožňuje nařízením zakázat vstup na určitá místa pod pokutou až 3600 EUR. Nařízení mohou být vydána ministry pro celý stát a zemským hejtmanem pro spolkovou zemi (speciální zákon byl přijat i k tuberkulóze a AIDS).27 Jednotlivé spolkové země pak přijaly speciální zákony týkající se COVID-19.
Změny proběhly i v jiných zákonech, mimo jiné i v Ústavě, kde bylo zakotveno, že vláda může hlasovat ve formě videokonference. Dalšími zákony byl upraven soudní řád správní a zákon o Ústavním soudu, kde došlo zejména k úpravě lhůt. Některé spolkové země novelizovaly své spolkové ústavní zákony.
Další opatření byla přijata na základě zákona o epidemiích (Epidemiegesetz 1950). Tento zákon obsahuje výčet opatření, která je možno přijmout při větším výskytu různých druhů onemocnění. Může se jednat např. o uzavření škol, omezení dopravy, omezení nakládání s dezinfekcí nebo uzavření podniků.28
Opatření mohou být přijata v podobě nařízení (Verordnung), které je pro občany přímo závazné, nebo v podobě předpisu interní povahy (Erlass), kterým se řídí podřízené správní orgány. Má nejčastěji metodickou povahu a obsahuje výčet kroků, jak postupovat v případě epidemie.
Rakouský Ústavní soud (Verfassungsgerichtshof; „VerfG“) přezkoumává soulad nařízení vydaných správními orgány s Ústavou. Přezkoumá je ex offo, pokud je názoru, že nařízení nebo opatření aplikované v konkrétním řešeném případě není v souladu s Ústavou. Obecné soudy a jiné orgány mají povinnost při pochybnostech o ústavnosti aktů podat návrh k VerfG, aby dotčený akt posoudil. Obdobný přezkum nastává také u přijatých zákonů. Zde platí, že v případě, kdy má zákon přímo dopad na práva a povinnosti jednotlivce, může tato osoba podat návrh na posouzení jeho ústavnosti.29 VerfG může navíc také přezkoumávat návrhy od jednotlivců v případě přezkumu rozhodnutí správních soudů, kterými bylo zasaženo do navrhovatelových ústavně zaručených základních práv.
U VerfG již bylo podáno přes 20 návrhů zpochybňujících oprávněnost mimořádných opatření omezujících přístup na veřejná prostranství a zákazu činnosti některých obchodů. Odborná veřejnost kritizuje vyhlášku ministra zdravotnictví vydanou dle § 2 odst. 1 zákona o COVID-19, přestože dle tohoto zákona
„může vyhláškou zakázat vstup na určitá místa, pokud je to nutné k zabránění rozšíření nemoci COVID-19“.30
Bude tedy nutné zkoumat, zda nepřekročil své pravomoci a zda je tato vyhláška platná.
Předmětem kritiky je i vydávání předpisů interní povahy, které na rozdíl od nařízení nejsou předmětem soudního přezkumu a není možné se proti nim jakkoli bránit.
Vydaná opatření musejí splňovat obecnou povinnost zákonnosti a nemusí být speciálně odůvodněna. Mělo by to plynout z jejich znění a ze zmocnění v zákoně, na základě kterého byla vydána.
Slovenská republika reagovala na pandemii COVID-19 přijetím právních a neprávních opatření k zamezení šíření onemocnění. Opatření právní povahy se v SR realizuje prostřednictvím vládních usnesení a normativních právních aktů. Některé z těchto aktů však podléhají kritice vyvolávající otázky stran zákonnosti či ústavnosti a v návaznosti na to soudního přezkumu.
Usneseními vlády byly vyhlášeny zejména „zvláštní stavy“. SR jimi vyhlásila mimořádnou situaci31 a následně i nouzový stav.32 Usnesením o nouzovém stavu uložila pracovní povinnost zaměstnancům ve zdravotnictví a zakázala jim právo na stávku. Tento stav posléze prodloužila.33
Usnesení vlády SR má zpravidla pouze interní účinky. Výjimku představují usnesení, kterými se schvaluje návrh nařízení vlády nebo usnesení po splnění určitých formálních náležitostí (publikace ve Sbírce zákonů), např. jako v případě výše zmíněných usnesení, kterými se v SR prohlašovaly „zvláštní stavy“. Usnesení vlády SR však samo o sobě není způsobilé být obecně závazné, a to ani pokud se jím schvaluje nařízení vlády, tedy normativní právní akt, který je vláda v souladu s čl. 119 Ústavy oprávněna vydávat.34
Usnesení vlády není možné – v souladu s § 1aa zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy – přezkoumat ve správním soudnictví. Jelikož usnesení vlády není normativním aktem, Ústava nepočítá s jeho přezkumem ani v rámci řízení o souladu právních předpisů podle čl. 125 Ústavy. Podle čl. 129 odst. 6 Ústavy je však Ústavný súd („ÚS“) oprávněn přezkoumat soulad rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu per se a také soulad dalších navazujících rozhodnutí s Ústavou nebo s ústavním zákonem. Účelem takového řízení je podle J. Drgonce
„ochránit demokratickou formu vlády a režim základních práv a svobod před vyhlášením výjimečného nebo nouzového stavu v rozporu s Ústavou“.35
Ačkoli Ústava mluví po formální stránce o přezkumu souladu „rozhodnutí“ s Ústavou a ústavními zákony, je nepochybné, že po materiální stránce se rozhodlo výše zmíněnými usneseními o vyhlášení nouzového stavu.36 Proto je přezkum ústavnosti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu možný v řízení o souladu rozhodnutí o vyhlášení výjimečného nebo nouzového stavu podle čl. 129 odst. 6 a § 189 až 197 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov („ZÚS“). Nezodpovězenou otázkou zůstává možnost ústavního přezkumu souladu usnesení vlády SR, kterým byla dne 12. 3. 2020 od 6:00 hod. vyhlášena mimořádná situace pro celé území SR.37 Čl. 129 odst. 6 Ústavy umožňuje pouze kontrolu ústavnosti usnesení o vyhlášení výjimečného nebo nouzového stavu na základě čl. 4, resp. čl. 5 ústavního zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu. Přezkum usnesení vlády č. 111 není zároveň možný ani v řízení o souladu právních předpisů a ani ve správním soudnictví, a to ze stejných důvodů, jako není možné přezkoumat usnesení o vyhlášení nouzového stavu. Zdá se tedy, že legalita a ani ústavnost usnesení, kterým vláda SR vyhlašuje mimořádnou situaci podle zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva, není přezkoumatelná. Jelikož se na prohlášení mimořádné situace váže možnost ukládání povinností fyzickým a právnickým osobám v rozsahu a způsobem stanoveným předmětným zákonem, jakož i možnost omezení některých základních práv a svobod, je sporné, zda je takový stav v materiálním právním státě ústavně konformní. Nelze proto vyloučit, že možnost přezkumu ústavnosti takového usnesení by Ústavný súd mohl vyvodit z Ústavy implicitně.
Zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok („SSP“) představuje základní procesní předpis správního soudnictví. Věcná příslušnost správního soudnictví v SR je podle něj vymezena jako pozitivní a negativní.38 Podle § 7 odst. 1 písm. c) SSP správní soudy nepřezkoumávají obecně závazné právní předpisy, pokud zákon nestanoví jinak. SSP zavádí v této souvislosti pouze jednu zákonnou výjimku, a to přezkum souladu obecně závazných nařízení místní samosprávy se zákonem, nařízením vlády a obecně závaznými právními předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy.39 Podle komentářové literatury je primárním účelem správního soudnictví poskytování ochrany subjektivním právům fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy.40 Pozitivní a negativní vymezení pravomoci správních soudů vyplývající ze SSP tedy vytváří model, ve kterém správní soudy přezkoumávají zákonnost rozhodnutí, která se přímo dotýkají fyzických a právnických osob, tzv. individuálních správních aktů. Takový model tedy zásadně brání přezkumu normativních správních aktů. Možnost přezkoumání zákonnosti normativních správních aktů však existuje v ústavním soudnictví.
Pravomoc ÚS provádět abstraktní kontrolu ústavnosti (v omezené míře i zákonnosti) právního řádu vyplývá z čl. 125 Ústavy a jeho procesní provedení představuje řízení o souladu právních předpisů podle § 74 až 93 ZÚS. Normativními akty, jejichž soulad s Ústavou, ústavními zákony a vyhlášenými mezinárodními smlouvami může ÚS přezkoumat, jsou zákony, nařízení vlády, vyhlášky a další obecně závazné právní předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy a obecně závazná nařízení místní samosprávy, která byla vydána při výkonu jejich samostatné či přenesené působnosti. Může také přezkoumat obecně závazné právní předpisy místních orgánů státní správy, pokud o nich nerozhoduje správní soud. U podzákonných aktů je ÚS oprávněn rozhodovat o souladu se zákony a v případě obecně závazných nařízení vydávaných v přenesené působnosti a obecně závazných právních předpisů místních orgánů státní správy i o jejich souladu s hierarchicky výše postavenými podzákonnými předpisy. Opatření přijatá v souvislosti s COVID-19 ve formě zákonů, vládních nařízení, jakož i dalších podzákonných právních aktů jsou přezkoumatelná ÚS z hlediska jejich ústavnosti, případně i zákonnosti.
Palčivým problémem je možnost přezkumu aktů vydávaných Úřadem veřejného zdravotnictví („ÚVZ“), obecně označovaných jako opatření. ÚVZ lze pro jeho podřízenost ministerstvu a celostátní působnost vyplývající z § 5 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochraně, podpoře a rozvoji veřejného zdraví a o změně některých zákonů („zákon o ochraně veřejného zdraví “) zařadit mezi tzv. dekoncentrované orgány státní správy s celostátní působností.41 Jelikož jde o orgán veřejné správy, tak akty, které vydává, spadají do kategorie správních aktů. Otázkou ale je, zda jde o individuální nebo normativní správní akty, protože od toho se odvíjí možnost přezkumu.
Opatření vydaná ÚVZ měla do 11. 5. 2020 dvě formální označení – „rozhodnutí“ a „opatření“. Zmocnění k jejich vydání je vyvozeno z § 5 odst. 4 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle něj vykonává ÚVZ státní správu v prvním stupni ve věcech, které přesahují hranice územního obvodu regionálního ÚVZ, a ve věcech, o kterých podle tohoto zákona rozhoduje výlučně ÚVZ.42 V jednom z jeho rozhodnutí43 je navíc explicitně uvedeno, že bylo vydáno podle zákona č. 71/1967 Z. z. o správním řízení („správní řád“), doručovalo se veřejnou vyhláškou a v souladu se správním řádem je bylo možné přezkoumat soudem po vyčerpání řádných opravných prostředků. Dotčená opatření rovněž nebyla ani vyhlášena ve Sbírce zákonů. Tyto indicie naznačují, že ÚVZ chtěl přisoudit opatřením charakter individuálních správních aktů. Pokud by takový charakter měla, byla by přezkoumatelná ve správním řízení a následně i ve správním soudnictví. Podpůrně přichází v úvahu možnost namítat porušení základních práv opatřením coby individuálním správním aktem v řízení o stížnosti fyzické nebo právnické osoby podle čl. 127 Ústavy, resp. § 122 až 135 ZÚS.44
Dotčená opatření však materiálně nevykazují charakteristické prvky individuálních správních aktů, ale normativních.
Čl. 123 Ústavy stanoví:
„Ministerstva a jiné orgány státní správy na základě zákonů a v jejich mezích mohou vydávat obecně závazné právní předpisy, jsou-li k tomu zmocněny zákonem. Tyto obecně závazné právní předpisy se prohlašují způsobem, který stanoví zákon.“
Zároveň podle § 18 odst. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov platí, že opatření vydávají jiné orgány státní správy, pokud se týkají úzkého nebo druhově určeného okruhu osob nebo pokud tak stanoví zvláštní zákon. Jak bylo výše zmíněno, ÚVZ je orgánem státní správy. To znamená, že pokud existuje zákonné zmocnění k vydávání opatření, ÚVZ je oprávněn je vydávat. Z § 5 odst. 4 písm. k) zákona o ochraně veřejného zdraví vyplývá, že ÚVZ nařizuje opatření k předcházení onemocněním podle § 12 a při ohrožení veřejného zdraví podle § 48 odst. 4. Je sporné, zda lze považovat dotčené ustanovení za zákonné zmocnění. Pokud bychom to připustili, tak ÚVZ takovým oprávněním opravdu disponuje. Pokud přes indicie převáží materiálně normativní charakter opatření ÚVZ, předmětné akty by měly být v souladu s čl. 125 odst. 1 písm. b) Ústavy přezkoumatelné z hlediska jejich ústavnosti a zákonnosti ÚS.
Jako poslední prostředek přezkumu opatření ÚVZ přichází podle nás v úvahu čl. 129 odst. 6 Ústavy. Podle něj totiž ÚS rozhoduje nejen o souladu samotného rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu s Ústavou a ústavními zákony, ale i všech na toto rozhodnutí navazujících rozhodnutí. Máme za to, že v případě tohoto řízení povaha rozhodnutí (individuální, či normativní) není podstatná. Opatření ÚVZ jako rozhodnutí navazující na usnesení vlády, jimiž byl vyhlášen nouzový stav, jsou proto přezkoumatelná v řízení o souladu rozhodnutí o vyhlášení výjimečného stavu nebo nouzového stavu podle čl. 129 odst. 6 Ústavy a § 189 až 197 ZÚS.
Vzhledem k tomu, že opatření ÚVZ nebyla vyhlášena v souladu s čl. 123 Ústavy ve spojení s čl. 18 odst. 2 zákona č. 400/2015 Z.z., tj. ve Sbírce zákonů, mají nejasné zákonné zmocnění, nedostatečné odůvodnění a s ohledem na to, že na jejich základě docházelo k ukládání povinností a omezení základních práv a svobod (podle některých) neproporcionálním způsobem, který není v souladu s čl. 5 zákona č. 227/2002 Z.z., lze očekávat zajímavé výsledky případného ústavního přezkumu.
Většina států má ve svém právním řádu upravenou určitou formu zvláštních stavů. Některé mají využití primárně pro účely války nebo ozbrojených konfliktů (Polsko). Vyhlašování provádí buď vláda (Slovensko), či hlava státu (Polsko), podle síly exekutivy v ústavním systému. Specifickým případem je Německo, kde z historických důvodů lze nouzový stav vyhlásit pouze při ohrožení svobodného demokratického zřízení země, a Rakousko, kde vláda nemá podle Ústavy pravomoc k vyhlášení nouzového stavu. Na návrh vlády však prezident může dočasně pozměnit zákony, jestliže se Národní rada nemůže sejít. V Německu řeší epidemiologickou situaci v první řadě spolkové země pro svoje území samy.
Ve všech státech existuje možnost soudního přezkumu vydaných opatření, má však své limity. V některých státech jsou akty ústředních orgánů exekutivy vyloučeny ze soudního přezkumu, a naopak rozhodnutí orgánů samosprávy, které se podílí na řešení krizové situace, jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví (Polsko). Karanténu v Polsku stanovuje ministr, jehož rozhodnutí jsou přezkoumatelná Ústavním tribunálem. Na Slovensku pravděpodobně nelze přezkoumat vládní nařízení, kterými se vyhlásila nouzová situace, ale opatření ÚVZ zřejmě ano, a to jak správním soudem, tak ÚS.
L. Jančát je asistentem na katedře ústavního a správního práva Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košicích. Ostatní autoři jsou právními poradci v Oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu ČR.
Rozšířené znění textu s analýzou dalších evropských zemí naleznete na beckonline.
Pokud je v textu uvedeno „Ústava“ bez přívlastku, je tím podle kontextu myšlena ústava státu, ke kterému se text vztahuje.
Jürgensen, S., Orlowski, F. Critique and Crisis: The German Struggle with Pandemic Control Measures and the State of Emergency. 2020. www.verfassungsblog.de.
Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen.
Katasrophenschutzgesetze. www.bbk.bund.de.
Informationen zum Coronavirus. www.corona-katastrophenschutz. bayern.de.
Rozhodnutí Vyššího správního soudu ve zrychleném řízení v Mecklenburg-Vorpommern z 9. 4. 2020, sp. zn. 2 KM 268/20 OVG a 2 KM 281/20 OVG. www.mv-justiz.de.
Rozhodnutí BVerfG, 2. komory, z 10. 4. 2020, sp. zn. C/09/590052/ /KG ZA 20/249. www.bundesverfassungsgericht.de.
Rozhodnutí BVerfG z 15. 4. 2020, sp. zn. 1 BvR 828/20. Tamtéž.
Verordnung zur Beschränkung von sozialen Kontakten und des Betriebes von Einrichtungen und von Angeboten aufgrund der Corona-Pandemie. www.hessen.de.
Rozhodnutí BVerfG z 29. 4. 2020, sp. zn. 1 BvQ 44/20. www.bundesverfassungsgericht.de.
The Constitution of the Republic of Poland of 2nd April, 1997, Dz. U. 1997 Nr. 78 poz. 483. www.sejm.gov.pl.
Dz.U. 2002 Nr. 113 poz. 985.
Radajewski, M. The Regulations On Extraordinary Measures in the Constitution of The Republic of Poland: Their Content, Legal Nature and the Supervision of their Lawfulness. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 2018, č. 4, s. 142.
Dz. U. 2002 Nr. 153 poz. 1270.
Radajewski, M., op. cit. sub 13, s. 144.
Rozsudek Ústavního tribunálu z 16. 11. 2011, sp. zn. SK 45/09. www.sip.lex.pl.
Rozhodnutí Ústavního tribunálu z 24. 3. 1998, sp zn. U 22/97. Tamtéž.
Tamtéž, s. 145.
Dz.U. 2008 Nr. 23 poz. 1570.
To je přitom velmi ošidné, neboť je v souladu s Ústavou vydat nařízení, které omezuje svobodu podnikání, pokud je vydáváno na základě zákona, ale rozsah tohoto musí být užší než v případě nařízení podle čl. 92 odst. 1 Ústavy, a musí samozřejmě splnit podmínky čl. 31 odst. 3 Ústavy. Viz Wiliński, P. (ed.) Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego. Warszawa: Biuro Trybunału Konstytucyjnego, 2011, s. 140.
Rozsudek Ústavního tribunálu z 11. 5. 1999, sp. zn. K 13/98. www.sip.lex.pl.
Rozsudek Ústavního tribunálu z 10. 4. 2001, sp. zn. U 7/00. Tamtéž.
V podrobnostech viz Sadurski, W. Poland’s Constitutional Breakdown. Oxford: Oxford University Press, 2019, kapitola 3.
Čl. 18 Ústavy Rakouska. www.ris.bka.gv.at.
Coronavirus – Rechtliches. www.sozialministerium.at.
COVID-19 Maßnahmengesetz. www.ris.bka.gv.at.
Epidemiegesetz 1950. Tamtéž.
Functions, Verfassungsgerichtshof Österreich. www.vfgh.gv.at.
Noll, A. J. Corona-Krise: Der Verordnungsstaat. www.derstandard.at.
Usnesení vlády SR č. 111 z 11. 3. 2020.
Usnesení vlády SR č. 114 z 15. 3. 2020, č. 45/2020 Z. z.
Usnesení vlády SR č. 233 z 16. 4. 2020, č. 84/2020 Z. z.
Machajová, J. a kol. Všeobecné správne právo. 7. vyd. Žilina: Eurokódex, 2014, s. 129–130.
Drgonec, J. Konanie pred Ústavným súdom Slovenskej republiky. 2. vyd. Šamorín: Heuréka, 2013, s. 189.
Nouzový stav pro uložení pracovní povinnosti pro zajištění výkonu zdravotní péče a zákaz uplatňování práva na stávku některým pracovníkům byl v SR formou usnesení vyhlášen již v r. 2011 (viz usnesení vlády SR č. 421/2011 Z. z ze dne 28. 11. 2011).
Podle § 6 odst. 1 SSP správní soudy přezkoumávají na základě žalob zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, opatření orgánů veřejné správy a jiných zásahů orgánů veřejné správy, poskytují ochranu před nečinností orgánů veřejné správy a rozhodují v dalších věcech stanovených SSP.
§ 357 až 367 SSP.
Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava: C. H. Beck, 2018, s. 124–125.
Machajová, J. a kol., op. cit. sub 34, s. 138.
Čepek, B. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava: Wolters Kluwer, 2018, s. 496.
Rozhodnutí z 6. 3. 2020, č. OLP/2405/2020.
Podle Drgonce, který vycházel z usnesení z 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 21/2012, by však stížnost jednotlivce, namítajícího porušení svého základního práva na základě rozhodnutí navazujícího na rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, byla odmítnuta do doby, dokud by nebylo rozhodnuto o jeho souladu v rámci řízení podle čl. 129 odst. 6 Ústavy. Viz Drgonec, J. Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. 2. preprac. a dopl. vyd. Bratislava: C. H. Beck, 2019.
Souvislosti k PR 13-14/2020 s. 510: I. Úvod

References: čl. 91
 čl. 70
 čl. 73
 čl. 35
 § 5
 § 5
 § 28
 § 29
 § 32
 § 1
 § 2
 soud 
 soud 
 § 15
 § 1
 § 15
 čl. 8
 čl. 8
 čl. 116
 čl. 17
 čl. 228
 čl. 92
 čl. 228
 čl. 3
 čl. 188
 čl. 92
 čl. 49
 soud 
 § 2
 čl. 119
 § 1
 zákona č. 575
 čl. 125
 čl. 129
 čl. 129
 § 189
 zákona č. 314
 Čl. 129
 čl. 4
 čl. 5
 zákona č. 227
 zákona č. 42
 § 7
 čl. 125
 § 74
 § 5
 zákona č. 355
 § 5
 zákona č. 71
 čl. 127
 § 122

Čl. 123
 § 18
 zákona č. 400
 § 5
 § 12
 § 48
 čl. 125
 čl. 129
 čl. 129
 § 189
 čl. 123
 čl. 18
 zákona č. 400
 čl. 5
 zákona č. 227
 čl. 92
 čl. 31

Čl. 18
 § 6

§ 357
 čl. 129