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La visión de la administración autonómica ante los problemas prácticos que plantea la nueva legislación andaluza sobre viviendas protegidas
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título La visión de la administración autonómica ante los problemas prácticos que plantea la nueva legislación andaluza sobre viviendas protegidas
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II.- ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY
III.- DENOMINACIÓN DE LAS VIVIENDAS CON PROTECCIÓN PÚBLICA
IV.- ÁMBITO DE LA PROTECCIÓN
VI.- DURACIÓN DEL RÉGIMEN LEGAL
VII.- DESCALIFICACIÓN
IX.- PRECIO MÁXIMO
X.- SEGUNDAS Y POSTERIORES TRANSMISIONES
-PROHIBICIONES Y LIMITACIONES A LA FACULTAD DE DISPONER
-REQUISITOS DE LAS SEGUNDAS Y POSTERIORES TRANSMISIONES
-SISTEMA DE COMUNICACIONES
-AUTORIZACIÓN DE VENTA / AUTORIZACIÓN DE LA TRANSMISIÓN
-ELEVACIÓN A ESCRITURA PÚBLICA E INSCRIPCIÓN REGISTRAL
-NULIDAD DE LAS TRANSMISIONES
-TRANSMISIONES FORZOSAS
XI.- EJERCICIO DE LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN
XII.- CONCLUSIÓN
Mª Isabel Adán Lifante.
Buenos días. Quiero agradecer en primer lugar a los organizadores de esta Jornada que me hayan invitado a participar en ella, por la confianza que me demuestran, pero sobre todo por darme la oportunidad de participar en el coloquio en el que además de aprender, pues me consta que los Registradores y Notarios son los juristas más estudiosos y preparados, conoceré las críticas pero también las inquietudes, sugerencias y propuestas, de cara a la tramitación de de los procedimientos administrativos en los temas que les preocupan y al diseño de los proyectos normativos futuros.
La nueva legislación andaluza en materia de vivienda protegidas, la ley de Medidas 13/2005 y su Reglamento D. 149/2006, regulan por primera vez en nuestra Comunidad Autónoma los rasgos fundamentales del régimen jurídico de la vivienda protegida, con vocación de permanencia, estabilidad normativa distinta a la de los planes de financiación que periódicamente se han publicado y se publiquen en el futuro para concretar la política de vivienda que en cada momento se quiera hacer y adaptarla a la realidad y necesidades sociales de esa época y, por tanto cambiante cada cuatro años, aunque la realidad es que los últimos planes han cambiado incluso cada año.
Es una normativa reciente, aunque en el año y pico que lleva en vigor la Ley y los seis meses del Reglamento ya hemos tenido tiempo de comprobar algunos de problemas prácticos que plantea su aplicación, reflexionar sobre ellos e intentar solucionarlos.
En esta ponencia voy a hacer un recorrido por el régimen jurídico de las viviendas protegidas contenido las dos normas que nos ocupan, sin pretender ser exhaustiva, porque en esta materia es imposible. Desde luego, casi no tocaré los aspectos notariales y registrales, contenido de la segunda ponencia, cuyo autor está más cualificado que yo para ese tema, pero sí me detendré en los temas que entiendo pueden resultar de interés, con la tranquilidad de que si paso por alto alguno que os pueda preocupar, saldrá a relucir en el coloquio.
Empezamos lógicamente por examinar qué se entiende por vivienda protegida a efectos de la Ley y a las que por tanto son de aplicación sus preceptos.
Según el art. 2 de la Ley,”Se entiende por vivienda protegida la que cumpla las condiciones de uso, destino, calidad, precio de venta o alquiler y, en su caso superficie y diseño establecidas por esta Ley y en las demás disposiciones que resulten de aplicación y sean calificadas como tales por la Consejería competente en materia de vivienda”.
Después de las dudas iniciales, a estas alturas sabemos que el Título I de la Ley se aplica se aplica a todas las viviendas que en la actualidad tengan vigente su calificación como vivienda protegida, tanto calificadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, como las que se califiquen con posterioridad, por lo que a partir de ahora las anteriores normas, la mayoría de ellas de carácter reglamentario, serán inaplicables (derogadas o desplazada su aplicación según sean autonómicas o estatales). En todo lo que se opongan a la nueva regulación.
Se ha criticado que en materia de vivienda protegida, no contenga disposiciones transitorias. El motivo es que no son necesarias. El Capítulo III, sobre régimen sancionador será de aplicación lógicamente a las infracciones que se cometan a partir de su entrada en vigor. En cuanto al C. II, sobre prerrogativas de la Administración, la adquisición preferente se podrá ejercer en las calificaciones provisionales suya solicitud se presente a partir de la entrada en vigor de la Ley y el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto será posible en las transmisiones que tengan lugar también a partir de ese momento. Por último el C. I, dada su generalidad y la remisión de gran parte de su articulado a los que establezca el correspondiente Plan, hace innecesario que contenga normas transitorias, en relación con lo regulado en los anteriores regímenes.
El hecho de que la calificación sea otorgada por la Consejería competente en materia de vivienda no ciñe el ámbito de aplicación a las calificadas a partir de 1983, cuando se transfirieron a la Comunidad Autónoma Andaluza las competencias en materia de vivienda, asumidas como exclusivas en el Estatuto de 1981, pues en virtud de esas transferencias, la Comunidad se subrogó en la posición jurídica del Estado, ejerciendo a partir de entonces la Consejería de Política Territorial e Infraestructura (así se llamaba entonces la actual C. de Obras Públicas y Transportes) las competencias del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, el famoso MOPU.
Así pues, también le es de aplicación la Ley a las viviendas calificadas por el MOPU. Pero, ¿desde cuándo? Recién publicada la Ley, con fecha 10 de enero de 2006, se dictaron unas Instrucciones de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda en las que se ordenaba que ni los derechos de tanteo y retracto previstos en la Ley, ni el sistema de comunicaciones previo a su ejercicio, serían de aplicación a las viviendas de protección oficial acogidas a regímenes anteriores al Real Decreto Ley 31/1978. La justificación fue que esas viviendas no están sujetas a precio máximo, por haberlo establecido así el Real Decreto 727/1993, de 14 de mayo. Yo iría más allá. Pienso que esas viviendas no pueden considerarse ya protegidas, y que por tanto no le son de aplicación el régimen jurídico, prerrogativas de la Administración ni régimen sancionador previsto en la normativa que estamos examinando.
Convendría aquí recordar un poco la historia de las viviendas protegidas, aunque nos salgamos del título de la ponencia.
Desde el Instituto de Reformas Sociales, creado en el S XIX se impulsó la publicación en 1911 de la Ley de Habitaciones Higiénicas y Baratas. Desde entonces hasta ahora se han sucedido diversos regímenes y con distintas denominaciones: Casas Baratas, Casas Económicas para la Clase Media, Viviendas Protegidas, en 1939, se llamaban igual que ahora, Viviendas Bonificables, Viviendas de Clase Media, Viviendas de Renta Limitada y en 1957 las Viviendas Subvencionadas.
Estos regímenes que he citado hasta ahora coexistieron en el tiempo, pues unas normas no derogaban a las anteriores, con lo cual era posible seguir calificando viviendas al amparo de cualquiera de ellos. Todas las viviendas que se promovieron a su amparo son en la actualidad de venta y renta libre por el transcurso del plazo previsto para su calificación, que en la mayoría de los casos era de 20 años. Las Casas Baratas se calificaban durante 50 años pero se construyeron en los años 20 y 30. Había otra salvedad, se mantenían sujetas a las limitaciones derivadas de su régimen legal mientras no se hubieran devuelto las cantidades concedidas en concepto de préstamos o anticipos, aunque dado el tiempo transcurrido desde entonces no creo que quede ninguna en esta situación.
Llegamos al año 1968 y se publica el Reglamento de dos textos refundidos que aprueban la Ley de Viviendas de Protección Oficial, Decreto 2114/1968, el famoso Reglamento de VPO, que está aún vigente en la actualidad. En nuestra comunidad autónoma su aplicación está desplazada a raíz de la publicación de la Ley de Medidas y su Reglamento, en lo que se oponga a esta regulación y se aplica de forma supletoria.
El Reglamento era como el catecismo de la VPO; quienes llevan mucho tiempo en esto casi se lo sabían de memoria, pues regula todo el proceso de calificación provisional, definitiva y la descalificación. Tuvo mucha importancia, clarificó el marco normativo derogando las disposiciones anteriores. Si alguien tiene la curiosidad de ver su disposición derogatoria comprobará que deroga 167 normas, a la más antigua de 1922. Y hoy nos quejamos de que la normativa de VPO es compleja y dispersa.
Este Reglamento clasificó las viviendas de protección oficial en dos grupos, I y II, y éste en 4 categorías, primera, segunda, tercera y Subvencionada. Con distintas superficies construidas, que podían llegar hasta 200 m2 .El Grupo II se sustituye en 1976 por las Viviendas Sociales y hasta entonces no se establece que sus beneficiarios tendrán que obtener una calificación subjetiva, es decir han de reunir determinados requisitos. Estas viviendas tienen un plazo de calificación de cincuenta años, de modo que en la actualidad continuarían calificadas, si no se ha producido su descalificación voluntaria individualmente a petición del interesado.
Pero como se ha expuesto antes, el Real Decreto 727/1993, determina que el precio en segundas y posteriores transmisiones de las viviendas protegidas acogidas a regímenes anteriores a este Real Decreto Ley 31/1978 será el que libremente fijen las partes.
De modo que estas viviendas no cumplen el principal elemento definitorio de vivienda protegida previsto en el art. 2 de la Ley y el art. 2 del Reglamento autonómico que marca su carácter de bien social: no están sujetas a un precio máximo de venta o renta. A ello podemos unirle que sus superficies no encajan en los programas vigentes y sus destinatarios no tienen que tener ingresos máximos. Entiendo que puede proceder jurídicamente estas viviendas de venta y renta libre, a todos los efectos.
El Real D-L 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Vivienda de Protección oficial marcó un hito importante. Establece la existencia de una única categoría de VPO, que serán aquellas que destinadas a domicilio habitual y permanente tengan una superficie útil máxima de 90 m cuadrados y estableció el plazo de duración del régimen legal en 30 años a partir de su calificación.
En resumen. Antes del 68, son libres por el transcurso del plazo. Del 68 al 79, las consideramos libres. Y a partir del 79 protegidas a todos los efectos, por lo que se les aplicará el régimen jurídico establecido en la nueva Ley.
Hay que tener en cuenta que aunque el RDL 31/1978 entró en vigor en diciembre de 1978, en la disposición transitoria primera se estableció que durante seis meses podían seguir iniciándose actuaciones al amparo de la normativa anterior. Por ello, es fácil que nos encontremos viviendas de Protección Oficial del Grupo I, hoy libres, como he dicho, cuyos expedientes sean incluso de 1979, y su calificación definitiva de los años 80.
DENOMINACIÓN DE LAS VIVIENDAS PROTEGIDAS
Otro tema que puede ser interesante aclarar es el nombre. Hasta esta nueva normativa, las viviendas protegidas se calificaban siempre al amparo del repetido RDL 31/1978, así que su nombre debería ser el de Viviendas de Protección Oficial. Ya hemos dicho que a partir de esta fecha sólo hay una categoría de vivienda aunque se distingue entre VPO de promoción privada y VPO de promoción pública. En el Plan del año 87 se distinguen por primera vez las VPO de régimen General y las VPO de Régimen Especial. En Andalucía antes de la entrada en vigor del I Plan Andaluz de Vivienda y Suelo se regulan las VPO de Promoción Pública en régimen de Autoconstrucción, programa financiado íntegramente por la CAA.
A partir del Real Decreto 1186/1998, que regula el Plan Estatal 1998-2001, el Estado dejó de hablar en sus planes de promoción de VPO de nueva construcción, y empezó utilizar el término de vivienda sujetas a regímenes de protección pública, o de viviendas protegidas en este último plan, para dar cabida a las calificadas de acuerdo con la normativa propia de las CCAA. En Andalucía hasta la publicación de la Ley y del Reglamento, seguíamos calificando las viviendas al amparo del RDL de 1978, pero en los planes se han creado programas de viviendas tanto en actuaciones para venta como para el alquiler distintas de las de VPO de Régimen General y Especial.
En el Texto Integrado del Decreto 149/2003, que aprueba el PAVS 2003/2007 a todas las actuaciones de nueva planta se les llama ya viviendas protegidas, regulándose cuatro programas para venta: Viviendas protegidas de precio general, viviendas protegidas de régimen especial, viviendas protegidas de iniciativa municipal y autonómica y vivienda joven en venta, y siete programas para el alquiler: viviendas protegidas de renta básica, viviendas protegidas en alquiler de iniciativa municipal y autonómica, alojamiento protegidos en alquiler, viviendas y alojamientos protegidos en alquiler para jóvenes y viviendas de integración social, que engloba dos programas completamente distintos.
El art. 2 del Reglamento Andaluz incluye un apartado 3 en el que se establece que la protección de la vivienda se extiende a los garajes y trasteros que figuren en el Registro de la Propiedad vinculados a la misma, así como a otros elementos a los que pueda ampliarse la protección conforme al correspondiente plan o programa. Como en varios preceptos más de la Ley y del Reglamente, este artículo se remite al correspondiente Plan, pero lo importante es ponerlo en relación con el art. 34 del Reglamento. En él se nos dice que “se entiende por calificación provisional de una vivienda protegida el acto por el que se declara que la citada vivienda, dentro de la promoción correspondiente, cumple los requisitos de superficie útil o construida establecidos para cada programa en los correspondientes planes de vivienda y demás requisitos urbanísticos y constructivos que resulten de aplicación”. Y que se entiende por calificación definitiva de una vivienda protegida, el acto administrativo por el que se determina el régimen jurídico en arrendamiento, en venta o en promoción para uso propio, de la citada vivienda, la cual tendrá lugar una vez finalizadas las obras y otorgada la licencia de primera ocupación.
Es importante porque supone un cambio sustancial del régimen anterior, en el que se tenía en cuenta la promoción en su conjunto. Incluso, según el art. 2 del Real Decreto 3148/1978, la protección se extendía también en las condiciones que para cada caso establecía, a los locales de negocio, a los talleres de artesanos, a las instalaciones y edificios complementarios y a los terrenos y obras de urbanización. Ahora lo que calificamos es cada vivienda y cada garaje o trastero vinculado, y estos inmuebles son los que quedan protegidos, sin que la protección se extienda a ningún elemento más. Por tanto, en la misma promoción en que se ubiquen viviendas protegidas, puede haber locales de negocio libres, garajes y trasteros libres y viviendas libres, u otros usos compatibles con la vivienda que pueda establecer el planeamiento, sin otra limitación que la que imponga dicho planeamiento o se haya previsto contractualmente en la adquisición del suelo, Evidentemente sobre suelos destinados a vivienda protegida, a los que se refieren los arts. 2, 3 y 4 del Decreto 149/2006, que aprueba el Reglamento, sólo podrá construirse vivienda protegida, en la edificabilidad que para cada suelo se señale.
En cuanto a los destinatarios de las viviendas protegidas, se eleva a rango legal por primera vez en nuestra CA, la exigencia de que cuenten con recursos limitados, si bien en cuanto a la cuantía de los mismos, se remite al que se establezca para cada programa en el correspondiente plan. También se eleva a rango legal la exigencia ya prevista en el Decreto 149/2003, que regula el IV PAVS 2003-2007, de que la selección de los destinatarios de las viviendas protegidas se realice de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad y concurrencia. Los arts. 12 y 13 del Reglamento hacen una regulación pormenorizada del proceso de selección, que se completa con lo establecido en los arts. 26 y siguientes de la Orden de 10 de marzo de 2006. El incumplimiento de esta normativa se tipifica como falta muy grave por la Ley.
También se eleva a rango legal la prohibición de que adquieran o promuevan para uso propio viviendas protegidas quienes sean titulares del pleno dominio o de un derecho real de goce o disfrute vitalicio sobre otra vivienda protegida o libre. Se prevé la posibilidad de que reglamentariamente se establezcan excepciones por razones de movilidad laboral o para atender situaciones transitorias, pero lo cierto es que el art. 5 del Reglamento, después de ampliar esta prohibición a todos los destinatarios de viviendas protegidas, no sólo a los que las adquieran, establece excepciones sólo para los arrendatarios de viviendas o alojamientos protegidos, por motivos de necesidad temporal de traslado de residencia, pero no establece ninguna excepción para los adquirentes. No obstante, hace una nueva remisión, permitiendo que puedan regularse en el correspondiente Plan de Vivienda “otras situaciones transitorias”. El Plan vigente se remite a su vez a las excepciones que se establezcan mediante Orden de la Consejera, pero no podemos olvidar que su actual redacción es anterior a la publicación del Reglamento. De cualquier forma, la Orden de 10 de marzo de 2006 no estableció ninguna excepción, así que en la actualidad no pueden adquirir viviendas protegidas quienes sean dueños de otra protegida o libre.
El art. 4 del Reglamento establece que las personas físicas pueden ser titulares del derecho de propiedad o de un derecho real de uso o disfrute sobre una vivienda protegida, pero las personas jurídicas pueden ser propietarias de las viviendas protegidas que se destinen al alquiler en los supuestos que se determinen en los correspondientes programas. Esta prohibición puede deducirse de una forma más o menos clara de la regulación que efectúan los distintos planes estatales y andaluces de vivienda, a partir de 1998, que han venido obligando a que las viviendas protegidas se destinen a domicilio habitual de su propietario, excepto las promovidas para alquiler, con lo que se vedaba la posibilidad de compra por personas jurídicas. Tanto la Ley como el Reglamento reiteran la obligación de que las viviendas se destinen adomicilio habitual y permanente y se sanciona su incumplimiento como falta muy grave y como causa de expropiación.
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