Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2007/0288s-07.html
Timestamp: 2018-12-12 05:37:33+00:00

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Consulta OnLine - Sentenza n. 288 del 2007
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), promosso con ordinanza del 9 dicembre 2005 dal Tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra Trovato Santo e il Comune di San Giovanni La Punta iscritta al n. 186 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di Trovato Santo e del Comune di San Giovanni La Punta;
udito nell’udienza pubblica del 19 giugno 2007 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Michele Alì per Trovato Santo e Andrea Scuderi per il Comune di San Giovanni La Punta.
1. – Il Tribunale civile di Catania, con ordinanza del 9 dicembre 2005, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27 e 51 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non si adegua all’art. 63, comma 1, n. 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il quale, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 3-ter del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2002, n. 75, stabilisce che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità».
2. – La questione è sollevata dal Tribunale nell’ambito del procedimento civile promosso da un consigliere comunale avverso la delibera in data 27 luglio 2005 con cui il Comune di San Giovanni La Punta, in Provincia di Catania, lo ha dichiarato decaduto dalla carica per l’esistenza di una lite pendente, ai sensi dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana n. 31 del 1986, dal momento che il Comune si era costituito parte civile nell’ambito di un procedimento penale pendente a carico dello stesso consigliere per vicende svoltesi in un periodo nel quale era sindaco del Comune.
Riferisce il rimettente che il giudizio di primo grado si era concluso con la condanna dell’imputato per il delitto di abuso di ufficio aggravato di cui all’art. 323 del codice penale alla pena di un anno di reclusione e al pagamento di una provvisionale in favore del Comune di € 10.000,00 e che questo, dopo aver contestato al consigliere la causa di incompatibilità, aveva sostenuto che, ai fini della rimozione della stessa, egli avrebbe dovuto versare la somma di € 500.000,00 per l’integrale risarcimento del danno. Dinanzi al diniego dell’interessato, questi era stato dichiarato definitivamente decaduto dalla carica di consigliere comunale.
3. – Riferisce, ancora, il rimettente che nel giudizio instaurato a seguito dell’impugnazione della suddetta delibera consiliare, il ricorrente ha, tra l’altro, eccepito l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana n. 31 del 1986, per violazione degli artt. 3 e 51 Cost., sostenendo che il legislatore nazionale, con la ricordata modifica del 2002, avrebbe circoscritto il precedente ambito di operatività della causa d’incompatibilità derivante da «lite pendente» in misura tale da renderla inapplicabile al caso che ha riguardato l’interessato. Ne conseguirebbe una ingiustificata disparità di trattamento esistente in ordine all’accesso alla carica di consigliere comunale tra la disciplina vigente in Sicilia e quella vigente nel restante territorio nazionale, non motivata da alcuna peculiarità regionale.
4. – Il Tribunale civile di Catania ritiene rilevante ai fini della decisione e non manifestamente infondata la suesposta questione di costituzionalità.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che la delibera adottata dal Comune resistente appare «corretta e legittimamente emessa», alla stregua dell’impugnata disposizione legislativa regionale. Questa disposizione reca, infatti, a detta del Tribunale di Catania, l’unica norma applicabile alla fattispecie in esame, dal momento che la competenza della Regione Siciliana, in materia di requisiti d’accesso alle cariche elettorali e di incompatibilità elettorali dei consiglieri comunali e provinciali, costituisce espressione di una potestà normativa primaria, ai sensi dell’art. 15 dello statuto siciliano.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il Tribunale osserva che, in seguito alla citata novella dell’art. 63 del T.U. degli enti locali, la normativa nazionale dettata in tema d’incompatibilità per «lite pendente» con l’ente d’appartenenza, nel caso di costituzione di parte civile dell’ente pubblico nel procedimento penale instaurato a carico dell’eletto, ovvero nel caso di azione civile esercitata in sede civile in seguito alla commissione di un fatto reato, «diverge radicalmente rispetto alla disciplina dettata dal legislatore regionale». Rispetto alla novellata disciplina statale la norma regionale, oggetto di censura, «continua a prevedere la causa d’incompatibilità per lite pendente, anche se la lite è promossa a seguito di sentenza di condanna non definitiva, e non esclude la costituzione di parte civile nel processo penale dal novero delle cause d’incompatibilità».
Sussistendo, quindi, una evidente diversità di disciplina normativa tra situazioni che, ad avviso del Collegio giudicante, appaiono del tutto coincidenti, il giudice a quo ricorda che, alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte, la potestà normativa primaria della Regione Siciliana in materia elettorale deve essere strettamente conforme ai principi della legislazione statale, a causa dell’esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale. Per il rimettente, è proprio il principio di cui all’art. 51 Cost. a svolgere il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri d’inviolabilità, e tale principio si pone come riserva di legge rafforzata che obbliga il legislatore statale ad assicurarne il godimento in condizioni di eguaglianza. Non si degraderebbe la potestà legislativa regionale esclusiva a competenza concorrente: essa, in realtà, verrebbe limitata ed orientata al rispetto del principio costituzionale che esige l’uniforme garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto (fondamentale per uno Stato democratico) di elettorato attivo e passivo.
Lo stesso Tribunale ricorda che la Corte ha più volte riconosciuto alla Regione Siciliana il potere di stabilire cause d’ineleggibilità o di incompatibilità non previste dalla legislazione statale, ma soltanto allorquando esse riflettano condizioni locali del tutto peculiari o eccezionali, tali da giustificare la deroga da parte del legislatore regionale rispetto alla disciplina valevole nel restante territorio nazionale. Peraltro, con riguardo alla disciplina della lite pendente, la diversa regolamentazione normativa non sarebbe giustificata da nessuna esigenza peculiare della Regione Siciliana, con conseguente violazione sia del principio d’uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., sia del diritto fondamentale di elettorato passivo sancito dall’art. 51 Cost. D’ufficio, poi, il giudice rimettente eccepisce la violazione della presunzione d’innocenza sancita dall’art. 27 Cost., che il legislatore statale, modificando l’art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, avrebbe ritenuto prevalente rispetto alle contrapposte esigenze di pubblico interesse sottese alla incompatibilità per lite pendente.
5. – Si è costituito in giudizio il Comune di San Giovanni La Punta, che ha sostenuto la infondatezza della questione di costituzionalità, dal momento che la Regione Siciliana, titolare in materia di una potestà legislativa di tipo primario, dovrebbe necessariamente farsi carico della tutela della legalità nell’amministrazione locale, oggetto di molteplici pressioni da parte di diffuse forme di illegalità.
In particolare, una eventuale dichiarazione di incostituzionalità rischierebbe, secondo la difesa del Comune, «di vanificare gli sforzi fatti per tenere all’interno dei binari della legalità l’attività amministrativa in Sicilia». La differenza di disciplina, rispetto a quanto stabilito a livello nazionale, troverebbe «ampia e razionale giustificazione nell’esigenza, vivamente avvertita sul territorio siciliano anche a causa della diffusione dei fenomeni di delinquenza organizzata e della strutturale debolezza e permeabilità degli apparati amministrativi, di una maggiore e più rigorosa tutela degli organi consiliari rispetto a quelle ragioni di confliggenza e contrasto che possono derivare dalla pendenza di procedimenti penali nei quali le amministrazioni locali si costituiscano parte civile». Sussisterebbero, quindi, i «motivi adeguati e ragionevoli» già richiesti dalla Corte costituzionale per giustificare deroghe, da parte del legislatore siciliano, ai principi fissati dal legislatore statale.
6. – Si è costituita la parte privata, il quale sostiene che sarebbe «evidente come nella specie non ricorra alcuna ragione che possa giustificare il permanere nella Regione siciliana della causa di incompatibilità in esame in termini più restrittivi di quelli rinvenibili per il resto del territorio nazionale».
Altrettanto ingiustificata sarebbe la disparità di trattamento esistente tra i consiglieri comunali eletti in Sicilia e quelli eletti nel resto d’Italia anche in riferimento alla presunzione di innocenza di cui all’art. 27 Cost. E ciò tanto più sarebbe evidente dopo la sua intervenuta assoluzione «perché il fatto non sussiste» da parte della Corte di appello di Catania – con sentenza 5 luglio-28 settembre 2006 – per la vicenda processuale all’origine della deliberazione di decadenza.
7. – In prossimità dell’udienza, la parte privata ha presentato una ulteriore memoria nella quale in via preliminare rende noto che la Corte di cassazione, sez. VI penale (con dispositivo letto all’udienza del 26 marzo 2007), ha rigettato il ricorso avverso la sentenza di assoluzione della Corte di appello di Catania, la quale, dunque, è passata in giudicato.
Peraltro, la parte privata afferma di essere consapevole che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il requisito della rilevanza riguarda il solo momento genetico in cui l’eccezione viene sollevata, e non anche il momento successivo alla rimessione della questione e che, pertanto, la pronuncia della Corte di cassazione non determina la sopravvenuta inammissibilità della questione sollevata.
Nel merito, la difesa privata insiste nell’invocare l’accoglimento della questione allo scopo di «impedire la non infrequente strumentalizzazione della costituzione di parte civile nel processo penale ovvero della promozione dell’azione civile a seguito di o conseguente a sentenza di condanna»: una finalità, questa, avvertita dal legislatore statale che ha, infatti, modificato in tal senso la normativa in questione. Quanto alle asserite particolari condizioni del contesto siciliano, che potrebbero giustificare una difforme disciplina legislativa da parte della Regione, la parte privata sostiene che ciò sarebbe ammissibile solo se venissero in rilievo «tipi di reato endemici del territorio siciliano», come ad esempio l’associazione a delinquere di stampo mafioso, ma «non certo nel caso in cui si contesti l’abuso di ufficio, reato che – lungi dal costituire fattispecie criminosa tipica di un particolare contesto – è propriamente radicato nella qualità di pubblico ufficiale a qualsiasi livello e, come tale, generalizzato su tutto il territorio nazionale».
1. – Il Tribunale civile di Catania dubita della legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non prevede che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità».
Tale disposizione, divergendo dalla disciplina statale dettata dall’art. 63, comma 1, n. 4 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), come modificato dall’art. 3-ter del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito nella legge 24 aprile 2002, n. 75, violerebbe l’art. 3 della Costituzione, in quanto disciplinerebbe in modo diseguale la posizione di cittadini italiani chiamati a rivestire le medesime funzioni di consiglieri comunali, a seconda che essi siano eletti in Sicilia ovvero nel resto del territorio nazionale, senza che possa venire in rilievo alcuna specifica ed eccezionale esigenza regionale. Contrasterebbe, inoltre, con l’art. 51 Cost., poiché le limitazioni al diritto di elettorato passivo sarebbero legittime soltanto in quanto effettivamente indispensabili a soddisfare le contrapposte esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate in vista del necessario bilanciamento tra valori aventi eguale copertura costituzionale. Violerebbe, infine, la presunzione d’innocenza sancita l’art. 27 Cost., che il legislatore statale, modificando l’art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, avrebbe ritenuto prevalente rispetto alle contrapposte esigenze di pubblico interesse sottese alla incompatibilità per lite pendente.
Il rimettente argomenta le proprie censure sostenendo che, benché la Regione Siciliana disponga in materia di potestà legislativa di tipo esclusivo, ai sensi dell’art. 15, comma 3, del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana) convertito dalla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2 (Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana), la giurisprudenza di questa Corte costituzionale avrebbe costantemente affermato il necessario rispetto dei principi fondamentali della legislazione nazionale in materia di ineleggibilità ed incompatibilità a causa della necessaria uniforme tutela del diritto politico fondamentale affermato dall’art. 51 Cost. La stessa eccezione espressa dalla giurisprudenza costituzionale in riferimento alla eventuale esistenza di situazioni assolutamente peculiari nella Regione non sarebbe configurabile nel caso di specie poiché «non sembra sussistere nessuna specifica esigenza di pubblico interesse, che sia propria ed esclusiva della Regione Sicilia». Da ciò la conseguente violazione del principio d’uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., del diritto fondamentale di elettorato passivo sancito dall’art. 51 Cost., della presunzione d’innocenza affermata dall’art. 27 Cost.
2. – Non spettando a questa Corte la valutazione, riservata al giudice a quo, degli effetti della sopravvenuta assoluzione, con sentenza definitiva, del consigliere comunale decaduto dal reato ascrittogli, la questione di legittimità costituzionale deve essere esaminata nel merito.
Essa risulta non fondata.
3. – Questa Corte in specifico riferimento alla potestà legislativa esclusiva della Regione Siciliana in tema di ineleggibilità ed incompatibilità dei consiglieri degli enti locali (di cui agli artt. 14, lettera o, e 15, terzo comma, dello statuto) ha in molte occasioni affermato che «la disciplina regionale d’accesso alle cariche elettive dev’essere strettamente conforme ai principi della legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale discendente dall’identità di interessi che Comuni e Province rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, quale che sia la Regione di appartenenza (sentenze n. 235 del 1988, n. 20 del 1985, n. 171 del 1984, n. 26 del 1965 e n. 105 del 1957). In realtà è proprio il principio di cui all’art. 51 della Costituzione a svolgere il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità (ex art. 2 della Costituzione)» (sentenza n. 539 del 1990). Su questa base sono state dichiarate costituzionalmente illegittime sia la previsione di nuove o diverse cause di ineleggibilità (sentenze n. 162 del 1995, n. 571 del 1989, n. 108 del 1969 e n. 105 del 1957), sia la previsione come causa di ineleggibilità di situazioni previste a livello nazionale come cause di incompatibilità o di anomale discipline della incompatibilità (sentenze n. 235 del 1988, n. 432 del 1987 e n. 162 del 1985), sia la mancata previsione di cause di ineleggibilità presenti nella legislazione statale (sentenze n. 84 del 1994 e n. 463 del 1992).
Al tempo stesso, peraltro, questa Corte ha costantemente riconosciuto che discipline legislative differenziate possono essere ammissibili «in presenza di situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali siano esclusive per la Sicilia ovvero si presentino diverse, messe a raffronto con quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel restante territorio nazionale ed in ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati alla tutela di un interesse generale» (sentenze n. 84 del 1994; ma analogamente fra le più recenti: n. 162 del 1995, n. 463 del 1992, n. 539 del 1990 e n. 571 del 1989.
Su questa base sono state ritenute non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti talune norme della Regione siciliana che disciplinavano cause di ineleggibilità non previste dal legislatore statale (sentenze n. 539 del 1990 e n. 130 del 1987).
4. – Con particolare riguardo all’istituto della lite pendente, questa Corte ha avuto occasione di affermare che esso si giustifica pur nella «esigenza di dare la massima espansione applicativa al precetto dell’art. 51, primo comma, Cost., compatibilmente con l’altra primaria esigenza della autenticità della competizione elettorale», dal momento che appare «evidente che la preoccupazione del legislatore è rivolta al possibile conflitto di interessi» (sentenza n. 45 del 1977). Proprio per assicurare la massima tutela del diritto di tutti i cittadini ad accedere alle cariche elettive, la sentenza n. 162 del 1985 di questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale di una norma della Regione Siciliana, che annoverava la lite pendente fra le cause di ineleggibilità piuttosto che fra le cause di incompatibilità.
Conformandosi alla sentenza appena citata, la censurata previsione ha definito alcune ipotesi di incompatibilità per lite pendente in modo identico a quanto stabilito dall’art. 3, comma 1, n. 4, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale). Questa disciplina è stata successivamente riprodotta in termini sostanzialmente identici nell’art. 63, comma 1, n. 4, del T.U. degli enti locali ed è stata modificata solo dall’art. 3-ter del decreto-legge n. 13 del 2002, il quale, senza far venir meno l’istituto dell’incompatibilità per lite pendente, lo ha circoscritto ad ipotesi più ristrette. In seguito a tali modifiche, infatti, la lite promossa in esito a sentenza di condanna o ad essa conseguente determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato, mentre è espressamente escluso che tale incompatibilità si verifichi nel caso di costituzione di parte civile nel processo penale.
Peraltro, se in generale la ratio delle cause di incompatibilità per i consiglieri comunali – tra le quali quella prevista per chi abbia lite pendente con il Comune – «consiste evidentemente nell’impedire che possano concorrere all’esercizio delle funzioni dei consigli comunali soggetti portatori di interessi confliggenti con quelli del Comune o i quali comunque si trovino in condizioni che ne possano compromettere l’imparzialità» (sentenza n. 44 del 1997), l’attualmente più severa disciplina legislativa regionale appare ragionevolmente giustificata dalle peculiari condizioni dell’amministrazione locale siciliana, caratterizzata da fenomeni particolarmente gravi di pressione della criminalità organizzata sulle amministrazioni pubbliche e dal numero e gravità di episodi di illegalità amministrativa riscontrati in tale ambito. Ciò spiega e giustifica, anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte, la volontà del legislatore siciliano di predisporre strumenti idonei a garantire maggiormente il regolare ed imparziale funzionamento degli organi consiliari.
A riprova della manifesta situazione di grave difficoltà in cui versano le amministrazioni locali siciliane, appare sufficiente riferirsi in generale ai molti materiali informativi raccolti, anche in sede parlamentare, sulla situazione delle pubbliche amministrazioni siciliane.
D’altra parte, proprio la situazione del Comune di San Giovanni La Punta appare particolarmente espressiva di un accentuato degrado dell’amministrazione comunale sul piano della funzionalità e legalità: i suoi organi elettivi sono stati più volte dichiarati decaduti ed il Comune è stato varie volte commissariato dalla Regione e dal Governo (si veda da ultimo il d.P.R. 9 maggio 2003, in G.U. n. 119 del 24 maggio 2003, dal quale risulta l’esistenza di «collegamenti diretti ed indiretti tra parte degli organi rappresentativi del Comune […] e la criminalità organizzata», nonché la «permeabilità dell’ente ai condizionamenti esterni» della medesima criminalità).
Né può essere condivisa la opinione della difesa della parte privata secondo la quale, al fine di giustificare una diversa disciplina delle cause di incompatibilità, potrebbe semmai venire in considerazione solo l’eventuale esistenza «di tipi di reato endemici del territorio siciliano», come, ad esempio, l’associazione a delinquere di stampo mafioso, mentre non rileverebbero i reati comuni contro la pubblica amministrazione, che possono essere compiuti ovunque. Al contrario, si deve affermare che non è soltanto la tipologia o la natura dei reati ciò che può legittimare una disciplina legislativa più severa sul piano delle cause di incompatibilità, ma anche la complessiva considerazione della particolare situazione in cui versa l’amministrazione locale in questa Regione, nella quale anche la diffusa commissione di reati comuni assume una rilevanza tale da giustificare l’adozione di una disciplina diversa e più severa a tutela del primario interesse alla legalità.
5. – Restano assorbiti gli altri profili della questione di legittimità costituzionale prospettata nell’ordinanza di rimessione.
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non prevede che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità», sollevata in riferimento agli artt. 3, 27 e 51 della Costituzione dal Tribunale civile di Catania, con l’ordinanza di cui in epigrafe.

References: Sentenza 
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 art. 2
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