Source: http://jinepravo.blogspot.cz/2012_04_01_archive.html
Timestamp: 2017-06-27 03:41:36+00:00

Document:
Aktuálně pracuji na výzkumném projektu zkoumajícím
dopady zavedení zkráceného přípravného řízení na kriminalitu. Zkrácené
přípravné řízení od roku 2002 významně inovovalo trestní proces. Umožnilo obžalovat
a odsoudit pachatele méně závažných trestných činů podstatně rychleji, s menším
papírováním, při jednodušším líčení před soudem a jednodušším dokazování. Jsou
v zásadě dva důvody, proč mohlo přispět ke snížení kriminality: Tím, že zkrátilo proceduru,
de facto zvýšilo tresty, jak je vnímá pachatel v okamžiku páchání trestného
činu. Zločinci diskontují budoucnost obzvláště silně, takže trest uvalený se
zpožděním několika měsíců není vnímán příliš intenzivně. Zkrácení procedury má
žádoucí efekt, že stejný trest má potenciálně silnější represivní účinek.[1] Dále
ušetřilo čas policistů, státních zástupců a soudců, čímž dalo prostor k odsouzení
většího procenta pachatelů. Takže mohlo mít i zcela tradiční represivní efekt,
kdy zločinci jsou vystaveni vyšší pravděpodobnosti odsouzení a více jich končí
za mřížemi, kde nemohou páchat další zločinnost (tedy aspoň vně věznic). Na
odpověď, zda ovlivnilo kriminalitu, si bohužel budeme muset ještě nějaký čas
počkat, ale zajímavá čísla o zkráceném řízení samotném už lezou ven.
Pro připomenutí, zkrácené
přípravné řízení bylo zavedeno novelou trestního řádu z roku 2001.[2] Dle tehdy
schváleného znění se koná o trestných činech, pokud
- spadají v první
instanci do jurisdikce okresního soudu
- horní hranice
trestu odnětí svobody nepřevyšuje tři léta
- podezřelý byl
přistižen při činu nebo bezprostředně poté, nebo
identifikován později, ale jsou důvody pro zahájení trestního stíhání a lze
očekávat, že bude možné jej do dvou týdnů od podání trestního oznámení postavit
před soud[3]
Zkrácené řízení zřejmě
dostálo hlavnímu zamýšlenému účelu, tj. podstatně zkrátilo délku trestního
procesu. Graf 1 ukazuje rozdělení doby od zahájení trestního stíhání
(eventuelně sdělení podezření) do konečného rozhodnutí státního zástupce
(kterým může být podání obžaloby (eventuelně návrhu na potrestání) nebo jiné
rozhodnutí). Zahrnuje všechny případy, ať již prošly zkráceným nebo „klasickým“
řízením. Do roku 2001 přes 40% případů trvalo 2 až 6 měsíců, zatímco případy s trváním
do dvou týdnů byly naprosto výjimečné. V roce 2002 skokově narostl podíl
případů vyřízených během 1 či 2 týdnů, a během dalších let dále mírně rostl na
celkem 27%. Nárůst nejkratších případů nebyl na úkor těch o něco delších (podíl
případů od 2 týdnů do měsíce též vzrostl), ale těch vyloženě dlouhých (od 2 do
6 měsíců), jejich podíl klesl nejvýrazněji. Využití zkráceného řízení
se výrazně liší mezi trestnými činy. Logicky je to dáno hlavně podílem jednoduchých
případů, kdy se rychle podaří identifikovat pachatele (což je např. u prostých krádeží
častější než u vloupání). Graf 2 ukazuje podíl pachatelů stíhaných skrze
zkrácené řízení na celkovém počtu stíhaných pachatelů podle různých druhů
kriminality. Obrázku vévodí trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí, kde
se zkrácené řízení využívá na plné tři čtvrtiny případů. Relativně hodně (v
řádu 20-35 procent) se též využívá u nebezpečného napadení, krádeží,
výtržnictví, a neoprávněného držení platební karty.[4] Podíl
případů vedených ve zkráceném řízení narůstal v čase, což se dá vcelku
pochopit. Dikce zákona nasvědčuje
tomu, že pokud případ splňuje potřebná kritéria, má být veden ve zkráceném
řízení, a nedává orgánům činným v trestním řízení diskreci. Praxe k tomu
má daleko. Ve využití zkráceného řízení jsou překvapivě obrovské rozdíly mezi okresy.
Tabulka 1 ukazuje variabilitu mezi okresy v podílu případů ve zkráceném
řízení v letech 2002 a 2008. Při svém zavedení v roce 2002 se zkrácené
řízení využívalo v průměru u 55% „mařenek“, přičemž 5 procent nejagilnějších
okresů jej využily v plných 77% a naopak 5% nejpasivnějších okresů v 27%.
Obdobně např. u nebezpečného vyhrožování – nejagilnější okresy využily zkrácené
řízení v 57% případů, ty nejpasivnější dokonce vůbec. Pohledem o několik
roků dál vidíme, že tyto rozdíly se spíše prohloubily – míra využití zkráceného
řízení u těch nejagilnějších okresů vzrostla (u většiny činů), u těch
nejpasivnějších se v podstatě nezměnila. Stále zůstávají okresy, kde se
zkrácené řízení u některých činů využívá minimálně nebo dokonce vůbec. Share
of fast-track procedures in 2002 (%)
Aggrev assault
Vandalism and public disorder
Obstruction to law enforcement
Banking card misuse
Credit and insurance fraud
Other economic crime
Share of fast-track
procedures in 2008 (%)
Pro zajímavost Tabulka 2
uvádí, kdo jsou tedy ti nejpasivnější a nejagivnější mezi okresy, pokud jde o
využití zkráceného řízení u těch trestných činů, kde je skutečně používáno.[5] Je
viditelná jasná profilace podle „starých“ krajů – nejméně se zkrácené řízení
využívá na jižní a severní Moravě a nejvíce ve středních Čechách a v Praze.
Nicméně vidíme i dva páry sousedících okresů uvnitř jednoho kraje na špici a
zároveň chvostu tabulky (Jeseník-Bruntál a Benešov-Kutná Hora).
with the lowest and highest utilization of fast-track procedure
share of fast-track procedures
across relevant crimes
Mělník 67%
První otázka je, odkud tak
výrazné rozdíly pocházejí. V diskusích s insidery nejčastěji zaznívají
důvody typu „okresní právo“ (někde prostě jsou víc pro novoty a někde ne), rozdílné
preference různých složek policie a rozdílné byrokratické procedury v regionech.
(Např. zatímco pořádková policie dělá ve zkráceném řízení vše, kriminální
policie obecně má vůči němu averzi. V některých okresech mají nastaveny
procedury tak, že více typů případů dostává kriminální policie, ergo v takových
okresech se zkrácené řízení využívá méně). Určitým faktorem je vytíženost –
paradoxně prý když jsou kriminální policisté více zahlceni případy, tak
preferují jít přes „klasickou“ proceduru, neb v ní nejsou tak striktní
termíny. Rozhodně se nedá říci, že
by okresy s vyšší kriminalitou začaly intenzivněji využívat zkrácené
řízení jako jednu z cest v boji proti kriminalitě. (S jednou výjimkou:
V Praze je kriminalita nejvyšší a v Praze se též velmi intenzivně
začalo využívat zkrácené řízení. Mezi okresy mimo Prahu ale není žádný jasný
vztah mezi úrovní kriminality v roce 2002 a využíváním zkráceného řízení).
Druhá otázka je, k čemu
jsou takové rozdíly dobré. Pochybuji, že byly autory zákona zamýšleny. Spíš
bych řekl, že jsou zbytečné a neefektivní. Kvůli slabé implementaci zkráceného
řízení v řadě okresů dochází k plýtvání časem policistů, státních
zástupců a soudců, který by se dal využít ke stíhání více pachatelů a k účinnějšímu
řešení složitějších případů. Samotný trestní proces je zbytečně delší, než by
mohl být. A jsou také nespravedlivé. Na papíře sice máme jeden trestní řád, ale
za stejný trestný čin jsou pachatelé vláčeni značně rozdílným trestním procesem
jen podle toho, že v jednom okrese se rozhodli zkrácené řízení využívat
hodně a v jiném ne. [1] Pro teoretické uvažování
o zpožděném trestu, diskontování, a implikacích pro trestní politiku viz Listokin
(2007) a McAdams
(2011). [2] Zákon 265/2001 Sb.
[3] Přesné znění podmínek
viz §179a-§179b trestního řádu ve znění z roku 2002. V současnosti jsou
již podmínky jiné – novela z roku 2009 výrazně rozvolnila časové omezení. [4] A k mému překvapení
jen minimálně se používá u zpronevěry, kde bych čekal, že když se zpronevěra
odhalí, tak se zároveň ví, kdo to udělal. [5] Tj. nejsou zahrnuty
vraždy, loupeže a další činy, kde se zkrácené řízení nevyužívá vůbec nebo jen zcela minimálně.
Jaké jsou nedostatky nápravných prostředků soukromého práva a jejich možná řešení a alternativy? Jaká jsou specifika prevenční povinnosti poškozeného v případech odpovědnosti státu za škodu ve světle judikatury NS?
Odpověď na tyto a další otázky týkající se prevence v oblasti práva deliktního i dalších právních odvětví přinesou přední evropští akademici a praktici: Prof. Willem van Boom (Rotterdam, Durham), Prof. Luboš Tichý (Praha), Dr. Pavel Simon (Nejvyšší soud ČR), Prof. Eduard Picker (Tübingen), Dr. Donal Nolan (Oxford), Prof. Gerhard Wagner (Bonn), a Prof. Helmut Koziol (Vídeň).
Zájemce o účast na konferenci prosíme o přihlášení prostřednictvím emailu na adrese lpopovicova@akademie.justice.cz. Uzávěrka přihlášek je 2. května 2012. Přihlašování pro účastníky z řad justice probíhá prostřednictvím systému ASJA (www.asja.cz). Přihlašování členů advokátní komory zabezpečuje ČAK. PROGRAM KONFERENCE
10.30 Blok I: Prevence v právu. Vymezení pojmu prevence v právu, zejména s ohledem na pojem odpovědnosti, rozbor jeho užívání v různých jurisdikcích a v různých oborech práva, analýza jeho působení ve vztahu k sankci a jiným institutům. Přednáší: • Prof. Willem van Boom, Univerzita Rotterdam a Durham
Přednáší: • Prof. Eduard Picker, Univerzita Tübingen
Prof. Picker – jeden z klasiků vynikající starší generace evropských civilistů charakteristický svým průřezovým pohledem na právo. Dr. Nolan – vycházející hvězda anglické právní vědy.
S novým občanským zákoníkem přichází i změna
v oblasti odpovědnosti za škodu z provozní činnosti. Zatímco starý OZ
uplatňuje princip objektivní odpovědnosti (ne zcela, ale podmínky, za kterých
se škůdce vyváže z odpovědnosti, jsou velice úzké), nový OZ zavádí odpovědnost
subjektivní. Definuje ji pregnantně „Povinnosti se zprostí, prokáže-li, že
vynaložil veškerou péči, kterou lze rozumně požadovat, aby ke škodě nedošlo”. (Srov.
§420a a §2924-2925 starého a nového OZ). Záměrem příspěvku je diskutovat, jak se
ve svých ekonomických důsledcích tyto dvě pravidla liší, jak uvažovat o tom, co
je „rozumná péče“ a – což je snad nejzajímavější – jak rozdílně subjektivní o
objektivní odpovědnost působí v situacích, kdy rozumnou péčí je přemístění
či zavření provozu.
Účelem institutu náhrady
škody je reparovat újmu způsobenou poškozenému a dát motivaci potenciálním
škůdcům, aby zachovávali přiměřenou péči a tím snížili riziko vzniku škody či
její výši. V čem jsou stejné
Zaměřme se nejprve na druhý
účel a ilustrujme ho na jednoduchém příkladu. Pokud potenciální škůdce
nevynaloží žádnou péči (hrubá nedbalost), způsobí tím škodu 100. Může vynaložit
tři různě nákladné úrovně péče: nízkou, střední, a vysokou. Nízká péče ho stojí
5 a škodu sníží na 70. Střední péče stojí 15 a sníží škodu na 50, vysoká stojí
30 a sníží škodu na 40. Při objektivní odpovědnosti (strict liability) škůdce
ví, že vždy bude platit vzniklou škodu, takže si sám může spočítat, jaká úroveň
péče se mu nejvíce vyplatí. Při hrubé nedbalosti utratí 100 za náhradu škody.
Při nízké péči utratí 5 za péči a 70 za náhradu škody, celkem 75. Analogicky
při střední péči utratí celkem 65 a při vysoké 70. Takže zvolí střední úroveň. Při subjektivní
odpovědnosti (negligence) škůdce zvolí právě tu úroveň péče, kterou soudy
uznají za „veškerou, kterou lze rozumně požadovat“, neboť se tím vyváže
z povinnosti nahradit škodu.[1] Podle
toho, kde je nastavena hranice odpovědnosti, motivuje subjektivní odpovědnost potenciální
škůdce k nižší, vyšší, nebo stejné míře péče, než jakou by zvolili za
objektivní odpovědnosti. A kde má být ona hranice
odpovědnosti? Lze rozumně požadovat nízkou péči? Ano, neboť nízká péče stojí
škůdce 5 a škodu snižuje o 30. Ale to ještě není veškerá péče, kterou lze rozumně požadovat. Střední péče stojí škůdce dodatečných 10 a
škodu snižuje o dalších 20, tudíž požadovat i střední péči rozumně lze. Je rozumné
požadovat i vysokou úroveň péče? Dovoluji si argumentovat, že ne, neboť
k ní musí škůdce vynaložit dodatečných 15, ale škodu sníží jenom o 10. Snížení
škody již neospravedlňuje dodatečné náklady na péči. Rozumná úroveň péče se tak
nerovná nejvyšší možné – nemusí nutně znamenat např. nejvyspělejší technologii
na snížení emisí nebo nejúčinnější protihlukové izolace. Určitá opatření na
snížení škod zkrátka bývají sice účinná, ale vzhledem k výslednému efektu neodůvodnitelně
nákladná. Stojí za povšimnutí, že při
objektivní odpovědnosti volí škůdce právě onu rozumnou úroveň péče.[2] Pokud
ji soudy dokáží najít, vedou subjektivní i objektivní odpovědnost ke stejnému
výsledku. V čem se tedy liší ekonomické důsledky objektivní a subjektivní
odpovědnosti?
Velké rozdíly jsou v dosažení
prvního cíle náhrady škody, tj. reparace újmy. Nejprve je nutné si uvědomit, že
ke škodám dochází, i když potenciální škůdce nezanedbal rozumnou péči (byť jsou
škody nižší či nastávají s nižší pravděpodobností). Za objektivní
odpovědnosti bude poškozený kompenzován vždy. Za subjektivní odpovědnosti se kompenzace
dostává jenom těm poškozeným, jejichž škůdce péči zanedbal. Teoreticky by neměli
být kompenzován nikdy – škůdce by měl zvolit rozumnou péči a i při vzniku škody
být zproštěn odpovědnosti. Pokud ke kompenzaci dochází, svědčí to o nějakém
selhání – buď na straně škůdce, který péči opravdu zanedbal, nebo na straně
soudu, který „přestřelil“ a požadoval vyšší než rozumnou péči. Poškození,
jejichž škůdce péči nezanedbal, nesou škodu sami. Účel reparace újmy je tak
naplňován dosti selektivně; subjektivní odpovědnost je proto i výhodnější pro
potenciální škůdce. Za subjektivní odpovědnosti
by mělo být méně žalob ze strany poškozených. Pokud škůdce péči nezanedbal,
nelze z něj nic vysoudit, kdežto při objektivní odpovědnosti by se mělo
něco vysoudit vždy. Pro zajímavost v Česku v roce 2010 soudy
pravomocně rozhodly 122 sporů o náhradě škody způsobené provozem[3], což k počtu
potenciálně škodících provozů či průmyslových nehod se jeví jako velmi nízké
číslo. Soukromoprávní žaloba se zdá být značně podvyužívanou cestou regulace
škod z provozů, a díky novému OZ jejich počet zřejmě ještě klesne. Což na
druhou stranu znamená administrativní úsporu pro stát i obě strany.
Subjektivní odpovědnost ale
vede k vyšším administrativním nákladům v případech, kdy k žalobě
skutečně dojde. Musí se dokazovat, zda škůdce rozumnou péči zanedbal, kterýžto
problém při objektivní odpovědnosti odpadá. Zvyšuje se i riziko chyby, že
škůdce bude odsouzen neoprávněně – v praxi je nelze zcela přesně pozorovat
skutečně vynaloženou péči a najít rozumný standard péče. Soud nemá
k dispozici hezky uspořádaná čísla jako v našem příkladu – spíše vidí
jednu skutečně způsobenou výši škody a různé posudky, jaká úroveň péče se
v daném odvětví považuje za rozumný standard. Onen profesní standard může
být výrazně ovlivněn veřejnoprávní regulací, která mohla nebo také nemusela
standard nastavit na rozumné úrovni.[4]
Velmi podstatným aspektem u
škod z provozu je samotná činnost provozu. Pokud již provoz existuje, provozovatel
by samozřejmě měl vynakládat rozumnou péči a škody tím nějak omezí. Ale možná
v daném případě existuje ještě rozumnější způsob, jak omezit škody - kdyby
provoz vůbec nebyl nebo byl někde jinde. To, že i při vynaložení řádné péče
bude škůdce působit nějaké škody, by mělo hrát roli při rozhodování, zda provoz
otevřít či nikoli. Vraťme se k číselnému příkladu a předpokládejme, že
některé provozy (ještě bez započtení nákladů na péči a případné odškodné)
generují svým majitelům zisk 90 a některé 60. Zároveň ale i při rozumné péči
vyvolávájí další náklady v celkové výši 65 (15 náklady na péči, 50
způsobená škoda). Tudíž provozy, které vydělávají jen 60, nadělají „více škody
než užitku“ a neměly by být ani otevřeny. Při objektivní odpovědnosti
také nebudou - škůdce nese plných 65 nákladů na péči i odškodné a otevření
provozu se mu nevyplatí. Při subjektivní odpovědnosti nastává problém – škůdce ví,
že mu stačí nezanedbat rozumnou péči, která ho stojí jen 15, škodu platit
nemusí a otevření provozu se mu vyplatí. Tento aspekt je při
subjektivní odpovědnosti velmi obtížné zohlednit. NOZ tak činí u poměrně úzce
vymezeného typu provozů – je-li provoz „zvláště nebezpečný“ (§2925, například
nakládání s výbušninami), je odpovědnost provozovatele objektivní. To má
svou ekonomickou logiku – jeden způsob, jak omezit nebezpečí při manipulaci
s výbušninami, je zachovávat veškerá bezpečnostní pravidla. Podstatně
účinnější je ale nehrát si s nimi vůbec – tj. je primárně žádoucí omezit
manipulace s výbušninami na naprosto nezbytné minimum. Argumenty předchozích
odstavců ale platí u každého provozu. Je faktem, že subjektivní odpovědnost
implicitně dotuje provozovatele a může vést k neekfetivně vysokému počtu
provozů. Právní regulace rozhodování, zda provoz otevřít či ne s ohledem
na to, že bude působit i nějaké škody, je potom zcela ponechána veřejnoprávní
regulací (územní plánování, poplatky za znečišťování atd). Jeví-li se ne-otevření či
přemístění provozu v dané situaci jako rozumný způsob, jak omezit škodu,
soudy by jej i při pravidlu subjektivní odpovědnosti zohlednit měly. Jednou
možností je posunout o něco výš standard rozumné péče, a de facto se přiblížit objektivní odpovědnosti. Druhou možností je
zahrnout do standardu rozumné péče samotné rozhodování, zda provoz otevřít či
neotevřít, případně kde. Tj. klást otázky typu – bylo opravdu žádoucí vůbec
otevřít, případně ho otevřít právě tam, kde je? Ano, před havárií jste zachoval
rozumnou péči, ale musel jste provoz ausgerechnet umístit u rybníka plného ryb,
když byla možnost ho umístit i jinde, kde by škoda nevznikla?[5] Toto extensivní rozšíření
konceptu veškerá rozumná péče má opravdu význam jen u těch provozů, u kterých
je relevantní volba, zda a kde provoz otevřít s hledem na možné škody. Dobře to
ukáže příklad (záměrně provokativní). Představme si žaloby proti letišti v Ruzyni
za náhradu škody za snížení tržní ceny rezidenčních nemovitostí v okolí. Každá
milionová metropole má velké mezinárodní letiště, přínosy jsou zjevně nad
veškerými náklady. Přiznání objektivní odpovědnosti nic nezmění na tom, že toto
velké zavedené letiště fungovat bude. Ale vedlo by k velkým
administrativním nákladům z velkého množství soudních sporů. Subjektivní
odpovědnost se jeví jako optimální způsob, jak přimět letiště, aby omezilo
škody na rozumnou míru (kdy a jak se létá atd). Oproti tomu, bude-li kdy otevřeno ještě jedno letiště, je objektivní
odpovědnost (nebo alespoň velmi přísně nastavená subjektivní odpovědnost) zcela
namístě! Hlavní část škod nevznikne tím, zda se bude létat o něco více či méně,
ale prostě tím, že se létat vůbec bude. Dvě letiště v Praze být mohou nebo
také nemusí, a přiznání objektivní odpovědnosti může mít – na rozdíl od letiště
prvního – reálný vliv na to, zda druhé letiště nakonec bude či nikoli. Čímž
nijak netvrdím, zda druhé letiště je žádoucí či nikoli, ale pouze tvrdím, že
v tomto případě by objektivní odpovědnost přinutila potenciálního
investora zohlednit vzniklé škody, zatímco subjektivní nikoli, a u prvního
letiště je toto rozlišení irelevantní.[6] [1] Nemusí to nutně platit
vždy. Pokud soudy požadují extrémní úroveň péče, může být pro škůdce výhodnější
tento standard ignorovat a zvolit stejnou úroveň, jako při objektivní
odpovědnosti. Kdybychom náš příklad doplnili o extra-vysokou úroveň péče, která
stojí 70 a snižuje škodu na 20, pak při dodržování přehnaného standardu utrácí
škůdce 70 za péči (a nic za odškodné), zatímco při střední úrovni utratí 65 za
péči a odškodné dohromady, což je výhodnější. [2] To není náhoda daná zvolenými
čísly v příkladu, ale obecný výsledek, neboť škůdce při objektivní
odpovědnosti nese plně veškeré náklady – jak škodu, kterou sám způsobuje, tak
své vlastní náklady na péči. Volí tedy právě tu rozumnou úroveň péče, při které
celkové náklady jsou minimální. [3] Ministerstvo
spravedlnosti: Statistický
přehled soudních agend za rok 2010, část II, str. 28. Číslo zahrnuje i 6
případů škody způsobené zvlášť nebezpečným provozem. Samozřejmě nevíme, kolik
potenciálních sporů bylo vyřešeno mimosoudním vyrovnáním. [4] Ideálně by za
veřejnoprávní regulací měla být expertní kalkulace nákladů a výnosů, vedoucí
k nalezení efektivní úrovně péče. Ze zahraniční literatury je bohatě příkladů,
kdy veřejnoprávní regulace se „netrefuje“ – viz některé na úvodu přehledového
článku Viscusi
[5] A to bez ohledu na to,
že při schvalování stavby na daném místě úřady stavbu povolily – zkrátka byla možnost
škodu eliminovat tím, že by se provoz umístil jinde.
[6] Závěr úvahy je
překvapivý (či paradoxní?) v tom, že vlastně doporučuje na stejný právní
problém a pro různé subjekty uplatnit rozdílný metr. Samozřejmě existují i
čistě utilitární důvody, proč by právo takto diskriminační být nemělo.
Ty neštastné duše, které se ještě nepřihlásily, riskují navždy ztratit šanci: - Prokopat, protřást a probublat různé otázky práva EU z nejroztodivějších pohledů;
- Začít den vyběhnutím na vrcholek přilehlých kopců s J. Komárkem (ve 04:00 přesně) a pokud mu budete stačit také následně společně v chatě zasednout k práci (ve 04:45 přesně). *** (Poznámka: v nejlepší tradici klamání spotřebitele si dovolujeme upřesnit v co nejmenší velikosti písma, kterou blogspot má, že posledně tři jmenované prožitky nejsou standardní součástí inzerovaného balíčku. Vyloučit je nicméně nelze.)
Americký právník během studií nemusel
absolvovat žádný kurz o mezinárodním právu, na Georgetown Law je povinný jen 1
kredit, a to v podobě týdenní hry jménem Week One, který čeká na prváky hned po prvním semestru. Jde o
komplexní simulaci soudního jednání před ESLP a rozhodování americké vlády,
letos dle zadání de facto
kopírujícího případ Babar Ahmad a ostatní proti Spojenému
království, který nedávno rozhodl ESLP.
Jakožto LL.M. student na Georgetown Law
jsem se mohl přihlásit do výběrového řízení o pozici Global Teaching Fellow, která během Week One nabízí možnost
asistovat profesorům při výuce a vést některé debaty. Přihlásil jsem se do týmu
profesora Martina S. Ledermana a vybrán jsem byl. Lederman se v poslední
době proslavil memorandem pro Ministerstvo spravedlnosti USA, které ospravedlnilo
zabití amerického občana-teroristy al-Awlakiho, šéfa jemenské Al-Kajdy, pomocí bezpilotního letounu. Week One
byl skvělá příležitost vidět, jak jsou američtí studenti vystaveni komplexní
týdenní hře jménem „mezinárodní právo“.
Studovat práva v USA, tedy tříletá
cesta za magisterským titulem J.D., znamená nejen obrovské finanční náklady
(asi 3 miliony Kč jen za školné) a snahu o přežití v přísně konkurenčním
prostředí, ale také skvělé možnosti. Pokud práva studujete zrovna na Georgetown
Law, máte o možnosti zabývat se mezinárodním právem postaráno. Mezi vaše
profesory patří aktivní právníci z amerických ministerstev, Bílého domu
nebo mezinárodních organizací, kteří si do svých seminářů často zvou své kolegy.
Ostatně Georgetown Law se podle posledního žebříčku amerických právnických
fakult v oblasti mezinárodního práva umístil na druhém místě společně
s Columbií, za NYU a před Harvardem a Yale.
Program Week One je vlastně hra skládající se ze dvou částí. V první
části jsou studenti rozděleni do několika skupin – zástupci osob podezřelých z terorismu
(žijící v Paříži a Moskvě), zástupci Francie a Ruska, zástupci USA (zde
došlo k teroristickému útoku) a soudci Evropského soudu pro lidská práva.
USA totiž požádaly Francii a Rusko o vydání obou teroristů, s čímž obě
země souhlasí, nicméně případ se dostal před Evropský soud pro lidská práva,
který posuzuje, zda by vydání do USA s možností trestu smrti či
doživotního žaláře na samotce v tzv. supermax vězení znamenalo mučení či
nelidské zacházení. Celé zadání je samozřejmě komplikovanější, velmi pečlivě připravené
a popsané ve stosedmdesátistránkové knížce.
V druhé části týdne, tedy po skončení „moot“ jednání před ESLP,
nastává otázka, jak se k celému problému postaví USA. Pokusí se
s Francií a Ruskem vyjednat separátní dohodu o vydání již před vynesení
rozsudku? Nebo teroristy americké tajné služby unesou k soudu do USA? A co
udělají zástupci obou obviněných? Studenti tak vyjednávají současné
s několika stranami, k dispozici mají telefony mezi jednotlivými
učebnami, vydávají tiskové zprávy, atd. Vše za dozoru asistentů a profesorů.
V polovině týdne probíhají jednání před ESLP, kde se studenti za
dohledu kamery pokouší prezentovat pozice svých klientů, a později mají možnost
se na svůj výkon podívat. Na konci týdne pak proběhl seminář se skutečnými
právníky z amerických ministerstev zahraničí a spravedlnosti,
advokátem zastupujícím teroristy a dokonce i šéfem Národního
protiteroristického centra USA Matthew
G. Olsenem, tedy koordinátorem celého protiteroristického úsilí v USA a
člověkem, který pravidelně osobně referuje prezidentu Obamovi. Jenom hra?
Poslední akcí celého týdne je recepce, kde
se studenti mohou osobně s lidmi jako Olsen pobavit. V současné době
sice už více politik, ale posledních 20 let právník v obří instituci
jménem National Security Agency (taková větší CIA s úkolem sledovat váš
mobilní telefon), jistě ví o čem mluví, když popisuje problémy právníka
radícího tajným službám ohledně legality jejich počínání. V USA jsou navíc
prokurátoři přímou součástí exekutivy, více spjatí s vládní garniturou než
v Evropě, proto rady vládních právníků často znamenají poslední soud
v dané věci. Záležitosti tajných služeb nebo národní bezpečnosti se často
k soudu vůbec nedostanou a právníci jsou často vystaveni etickým volbám,
které mohou vyvolat veřejné skandály. Viz tzv. „torture memos“ nebo právě
zabití al-Awlakiho.
Národní protiteroristické centrum USA sice „překvapivě“ nebere stážisty, ale i tak si
myslím, že kontakt s takovými lidmi, jako je Olsen, je pro J.D. studenty skvělá
příležitost, motivace pro každého zúčastněného a připomínka, že celý Week One
není pouze hra.
Celý Week One je sice skvělá zábava, ale
zarážející je komplexnost a vlastně obtížnost celé akce. Studenti prvních
ročníků právnické fakulty se musí vyrovnat s komplexním zadáním, které je
v současnosti v centru pozornosti mezinárodního práva. Celá akce připomíná JESSUP, moot court z oblasti
mezinárodního práva veřejného, ale Week One je mnohem intenzivnější. Skoro se
člověk ptá, jestli není podobný způsob výuky kontraproduktivní, když jsou
studenti bez hlubších znalostí vystaveni nutnosti formulovat jednoznačné
odpovědi. Během týdne nicméně absolvují přednášky, mají „celé mezinárodní
právo“ shrnuté do několika desítek stran v učebnici a zdálo se, že většina
z nich nemá problém základní principy mezinárodního práva rychle pochopit.
Week One si evidentně užíval i profesor
Lederman, který ve zmíněné stosedmdesátistránkové brožuře zřejmě částečně
odhalil, jak své vlastní (dosud tajné) memorandum pro ministerstvo
spravedlnosti formuloval.
Celý Week One ostatně odráží i další
reálné a aktuální právní otázky. Například problém vydání zadržených osob
podezřelých z terorismu do USA, kde jim hrozí kromě trestu smrti i
sterilní podmínky tzv. supermax vězení, odráží případ jako Babar Ahmad a ostatní proti Spojenému
království nebo Harkins a Edwards proti Spojenému království,
který pár dní po Week One rozhodl Evropský soud pro lidská práva.
Řada studentů z Georgetown Law míří
po škole do centrálních institucí USA ve Washingtonu, celý Week One proto dává
smysl i z tohoto pohledu. Ostatně i šéf amerického protiteroristického
programu se během panelu zapotil. Jeden ze studentů, bývalý mariňák
z Iráku, mu položil několik otázek „na tělo“ ohledně konkrétního člena
Al-Kajdy odpovědného za smrt několika jeho spolubojovníků a neschopnosti
amerických tajných služeb se s ním vypořádat. Právě takovéto diskuse nad
konkrétními dilematy vládních právníků byly jedním z hlavních důvodů, proč
byla většina studentů z celé „hry“ doslova nadšena.
Hoder v současné době s podporou Fulbrightovy komise studuje mezinárodní
právo na Georgetown University ve Washingtonu, DC a působí jako člen Centra pro
lidská práva a demokratizaci v Brně. Je autorem knihy Transatlantické
vztahy v době krize, kterou vydalo nakladatelství MUNI Press
Konferencia Biomedicínsky výskum – právne, eticky a filozoficky sa uskutoční 3. Mája 2012 v hoteli YASMIN v Košiciach. Konferenciu organizujú Komora pre medicínske právo – MEDIUS a Inštitút aplikovanej etiky prof. A Spesza v Košiciach, v odbornej spolupráci s Lekárskou a Právnickou fakultou Univerzity P. J. Šafárika v Košiciach a Univerzitnej nemocnine L. Pasteura v Košiciach, pod záštitou Ministerstva zdravotníctva SR a mesta Košice. Biomedicínsky výskum (klinické skúšanie) sú nevyhnutným medzistupňom vedúcim k registrácii lieku. Množstvo zainteresovaných subjektov a veľké riziká vo vzťahu k účastníkom výskumu generujú v praxi viacero otázok. Aké sú nástrahy a riziká výskumu? Ako by mal byť chránený účastník výskumu? Aké práva a povinnosti má zadávateľ, pracovisko kl. skúšania, či samotný skúšajúci? Na tieto a ďalšie otázky budú hľadať účastníci konferencie odpovede.
Z knihy vychválené v minulém
příspěvku si dovolím přetlumočit poselství kapitoly od Anne M. Piehl a
Geoffrey Willamse „Institutional
Requirements for the Effective Imposition of Fines“. Je to hezká ukázka
ekonomického uvažování o tom, jak v reálném světě nastavit fungující
systém pokut. Pokuty jsou všude ve světě extenzivně používány pro dopravní
přestupky a méně vážná přestoupení zákona vůbec, v menší míře i pro
Ekologický právní servis (EPS) hledá dynamického, podnikavého a talentovaného kandidáta na místo vedoucího svých aktivit při Evropské unii v Bruselu. Jedná se o plný pracovní úvazek (40 hodin týdně) se zaměřením na téma odpovědnosti korporací. Termín uzávěrky přihlášek je 7. května 2012. EPS je jednou z největších právních kanceláří svého druhu v Evropě. Prosazujeme právní řešení závažných společenských problémů včetně otázky propojení politiky a byznysu, odpovědnosti korporací a energetické politiky. Za tímto účelem vytváříme analýzy, zprávy a návrhy zákonů, poskytujeme právní podporu kampaním význačných nevládních organizací a organizujeme diskuzi s politiky a úředníky. Podrobnosti o pracovní pozici naleznete zde. Své přihlášky prosím zašlete na adresu zamestnani@eps.cz. S případnými dotazy kontaktujte Filipa Gregora, vedoucího sekce: +420 775 154 083, filip.gregor@eps.cz.
Výborným příspěvkem
k evidence-based policy v oblasti trestní politiky je kniha „Controlling Crime: Strategies and
Tradeoffs“. Už svým interdisciplinárním přístupem – samotní editoři (Jens Ludwig, Phil Cook a Justin McCrary) svým vzděláním
a působením míchají práva, ekonomii, public policy a sociologii. Jednotlivé
kapitoly kriticky shrnují empirickou literaturu k různým tématům (vliv
represe na kriminalitu, vliv duševních poruch na kriminalitu, opatření
zlepšující zaměstnanost bývalých vězňů atd), a přidávají něco vlastního.
Červenou linií knihy jsou „tradeoffs“ – otázka není jen, zda různé politiky
fungují, ale také, zda z dostupné evidence nevyplývá, že když nějaké
politiky přidáme a jiné ubereme, tak při stejných nákladech by se kriminalita
snížila. Pracovní verze většiny
kapitol knihy vyšly v edici NBER working papers v letech 2010-2011
a jsou tak k dispozici zdarma.
NEJVYŠŠÍ SOUD ČESKÉ REPUBLIKYpořádá pod záštitou předsedkyně JUDr. Ivy BrožovéVIII. odborné symposium na téma"Územní samospráva z pohledu soukromého práva v judikatuře Nejvyššího soudu" Účelem symposia je získat zpětnou vazbu právní praxe a teorie ohledně judikatury Nejvyššího soudu České republiky, která se týká sankcionování vadných právních úkonů v občanskoprávních i obchodních vztazích. Zejména se jedná o následující diskusní okruhy:
Formát dokumentu: .doc nebo .pdf Délka dokumentu: nejvýše 3 strany A4 Struktura dokumentu: dle přiloženého předepsaného formátu.Autoři vybraných příspěvků budou nejpozději do 20. srpna 2012 (včetně) pozváni, aby své příspěvky prezentovali na veřejném slyšení, které se bude konat 5. září 2012 v budově Nejvyššího soudu ČR, Burešova 20, Brno.
Nezávislé vyšetřování trestných činů policistů Jak jsem již zmínila, ČR v daném případě pochybila mimo jiné v zajištění účinného vyšetření věci. ESLP zde – pozdě, ale přece… (viz níže) – mimo jiné specificky upozornil na český systém vyšetřování trestné činnosti policistů, který dlouhodobě trpěl podstatným neduhem: nedostatkem nezávislosti. Štrasburský soud se tak konečně (stížnost u něj ležela osm let!) přidal k vytrvalé kritice z úst a per domácích nevládních organizací, zejména Ligy (souhrnně viz například zde), i mezinárodních institucí, jako Výboru pro lidská práva (jeho závěrečné připomínky k ČR viz zde) či Výboru proti mučení. Vyšetřováním trestných činů policistů totiž u nás původně byla pověřena Inspekce ministra vnitra (později, od 1. 1. 2002, se Inspekce MV měla účastnit pouze fáze prověřování, tedy před zahájením trestního stíhání, poté měl vyšetřování převzít specializovaný státní zástupce – alespoň podle zákona), což bylo zcela nevhodné vzhledem k tomu, že ministrovi vnitra byl zároveň odpovědný i policejní prezident (systém „vnitro sobě“). Spolu s novým policejním zákonem č. 273/2008 Sb. přišla změna, Inspekce MV byla zrušena a nahradila ji Inspekce policie, která měla zajistit větší nezávislost. To bylo ovšem spíš jen zbožné přání, když v nové Inspekci fakticky pracovali policisté a její ředitel byl sice jmenován vládou a jí odpovědný, nicméně Inspekce stále zůstala speciálním útvarem ministerstva vnitra. Domácí i zahraniční volání po nezávislosti vyšetřování policejní trestné činnosti byla nakonec vyslyšena až vloni, kdy byl přijat zákon č. 341/2011 Sb., jenž s účinností od 1. 1. 2012 zřídil Generální inspekci bezpečnostních sborů. Ta by konečně mohla požadavkům nezávislosti vyhovovat, alespoň objektivně.[2] Na druhou stranu ale není důvod usínat na vavřínech – vyšetřování totiž musí být nezávislé i subjektivně (v praxi), což může být vážně ohroženo, pokud do GIBS byli jen přesunuti policisté ze zrušené Inspekce, avšak s nezrušenými vazbami na své bývalé kolegy z řad policistů a s nepřerušenými zvyky zavírat, nebo alespoň přivírat, oči nad některými případy. A z informací Ligy vyplývá, že pracovníci Inspekce policie byli opravdu hromadně a automaticky, až na pár výjimek,[3] k 1. 1. 2012 zkrátka převeleni do GIBS. Takže – sledujme „zrakem ostřížím“ práci nové instituce i nadále.
Lépe se však obětem porušení čl. 2 či 3 často nepovede ani v civilním řízení o odškodnění (náhradu škody a/či zadostiučinění za nemajetkovou újmu). Pokud nedošlo k řádnému prověření věci v trestním řízení a OČTŘ tak neshledaly žádná pochybení – ne nutně trestný čin podezřelých policejních pachatelů – je dost málo pravděpodobné, že by poškozený žalobce byl schopen unést důkazní břemeno, které v řízení před soudem spočívá na něm (o prejudiciálním uplatnění nároku u příslušného ministerstva podle zákona č. 82/1998 Sb. snad ani nemá cenu mluvit…).V civilním řízení ostatně narážíme na další rozpor s judikaturou ESLP, který prosazuje obrácení důkazního břemene tam, kde k újmě jednotlivce dojde v době, kdy se tento nachází pod kontrolou státu (typicky během vazby či zadržení). Stát je pak povinen poskytnout přesvědčivé vysvětlení a prokázat, že nijak nepochybil; jinak jej stíhá odpovědnost za porušení práva jednotlivce. Co s tím?
1) Zatímco aktuální ministerské snahy směřují ke zlepšení hmotněprávní situace poškozených, bylo by potřeba v trestním řízení posílit i jejich procesní pozici. V tomto ohledu je zajímavý věcný záměr nového trestního řádu z roku 2008, který počítal se zavedením institutu subsidiární žaloby, známého třeba z Polska nebo Rakouska. Tak by v určitých případech mohl sám poškozený nastoupit na místo státního zástupce, pokud by veřejný žalobce nechtěl pokračovat v trestním řízení, přičemž o dalším průběhu řízení by posléze rozhodoval soud. Už to by byla znatelná záruka pro oběti protiprávního (trestného) jednání policistů či podobných úředních osob. 2) Mohla by se obecně rozšířit možnost poškozených podávat stížnosti proti průběhu přípravného řízení trestního, a to třeba i k soudu (nejen ke státnímu zastupitelství). 3) Ústavní soud by mohl přenastavit rámec svého přezkumu rozhodnutí exekutivy o ukončení trestního řízení, zejména jsou-li podezřelými příslušníci policie či podobných sborů a orgánů. Alespoň v takových případech by měl zkoumat i celkovou účinnost trestního řízení, jak to vyžaduje ESLP – nejde přitom o samotný výsledek (zahájení trestního stíhání či dokonce odsouzení pachatele), ale právě o použité prostředky (tzv. obligation of means). 4) Za zamyšlení stojí i zakotvení automatického zahájení prověřování ze strany GIBS, pokud se objeví stížnost či jiné podezření na porušení práva na život či zákazu mučení ze strany policistů. Ze zkušenosti totiž víme, že v minulosti se některé takové případy k prověření Inspekcí policie ani nedostaly, a to i přes nemalou snahu poškozených osob.
5) V civilním řízení o odškodnění by se mohlo (mělo) přikročit k převrácení důkazního břemene v případech, kde to vyžaduje štrasburská judikatura. Z povahy věci je totiž toto štrasburské pravidlo nepoužitelné v trestním řízení, nicméně jde-li o civilní odpovědnost státu za zásah do základních práv osoby (podle čl. 2 či 3 Úmluvy) a tato osoba přednese tzv. hájitelné tvrzení o své újmě, není důvodu nepostupovat souladně s judikaturou ESLP a nevycházet z toho, že odpovědnost státu je dána, neprokáže-li se opak. 6) Také by bylo vhodné posílit – již preventivně – informovanost potenciálních obětí a kupříkladu přidat do poučení o právech osob omezených na svobodě a do poučení osob před výslechem nebo podáním vysvětlení bod navíc. O tom, že si mohou stěžovat na jednání policistů (či jiných úředních osob), nebo dokonce podat trestní oznámení a že také mohou žádat odškodnění za případnou újmu. Samozřejmě s uvedením konkrétních míst, kde tak mohou učinit.
[3] Viz § 69 odst. 4 zákona č. 341/2011 Sb. a odpověď GIBS na žádost Ligy (prostřednictvím Zuzany Candiglioty) o informace ze dne 17. 2. 2012.
Tvorba zákonů a veřejné
politiky by měla vycházet z poznatků o jejich dopadech. Tento přístup, tzv.
evidence-based policy making, v řadě zemí zakořenil. Někteří nadšenci jej považují za natolik důležitý,
že vlastní čas věnují tvorbě studií vyhodnocujících dopady veřejných politik, provozují
k tomu účelu založený think tank (IDEA),
či sedí v k tomu účelu založeném poradním orgánu vlády. O dopady navrhovaných zákonů by se v první
řadě měl zajímat jejich tvůrce. Toto je v legislativním procesu
formalizováno do tzv. hodnocení dopadů regulace neboli RIA (regulatory
impact assessment). Ministerstvo (či jiný ústřední správní úřad) připravující
zákon musí zpracovat analýzu očekávaných dopadů navrhované legislativy – na spotřebitele,
podnikatelské subjekty, životní prostředí, státní rozpočet atd., a zvažující
též možné alternativy. V Česku RIA funguje od roku 2007. Počáteční rozjezd
byl slibný (mj. byly proškoleny stovky úředníků). Kontrola kvality zpracovaných
RIA ale nebyla dobře institucionálně zabezpečena; došlo i k poklesu politické podpory a zájmu. V letech
2009-11 tak RIA vykazovala formální rysy a neplnila svůj účel. Od konce roku 2011
došlo k podstatné organizační změně, kdy:
- agenda RIA
byla převedena na Úřad vlády;
- o chod agendy
se stará samostatné oddělení při Úřadu vlády – sekci Legislativní rady vlády;
se RIA zpracovává ke většímu počtu právních předpisů[1]
připravovaných na úrovni ústředních správních úřadů;
obsahu zpracovaných RIA monitoruje pracovní
komise Legislativní rady vlády (komise RIA).
Jako člen oné komise si považuji možnosti být „při
tom“, když se tvoří zákony, a snad tím i trochu přispět k šíření
evidence-based policy do reálné legislativy. Komise je určitě zajímavá pestrým
složením pokud jde o vzdělání a profesní zaměření členů. Předsedou je Michal
Mejstřík, místopředsedou Pavel Telička. Procedurálně má hodnocení dopadů fungovat takto:
Při „psaní“ návrhu právního předpisu vzniká také text RIA[2]. Když
jde návrh do vlády, komise RIA se vyjadřuje k tomu, zda byla RIA
zpracována v dostatečné kvalitě, tj. zda podává úplný a věrohodný obrázek
o očekávaných důsledcích zákona, zda byly vhodně zváženy varianty, zda zvolená
varianta odpovídá závěrům RIA atd. Obsah RIA před komisí RIA také prezentují
zástupci ministerstva, zodpovědní za daný zákon (připomíná to obhajobu
diplomové práce). Výstupem je stanovisko (většinou na 2-3 strany), kde jsou
upozornění na případné slabiny předložené RIA spolu s doporučením
k úpravám, a závěrečný návrh komise, zda schvaluje závěrečnou zprávu.
Stanovisko komise RIA je pak součástí celkového stanoviska Legislativní rady
vlády, se kterým návrh putuje do vlády. Při záporném stanovisku k RIA může
Legislativní rada vlády například „nepustit“ návrh dál, dokud není RIA napsána
v přijatelné kvalitě, a kolečko se opakuje. V praxi procedura (naštěstí) funguje méně
formálně. Pokud je RIA zpracována nedostatečně, komise RIA se snaží
s předkládajícím ministerstvem dohodnout na jejím přepracování. Na konci
tak komise většinou vydá ke každému právnímu předpisu jen jedno oficiální –
souhlasné – stanovisko ke konečné verzi RIA, které se stane součástí návrhu
stanoviska Legislativní rady, byť na počátku byla předložena verze, ke které se
souhlasné stanovisko dát nedalo. Komise pro RIA je jen malým zoubkem v mašinérii
legislativního procesu. Její role je ostatně jen poradní, nemá sebemenší
možnost právní předpis zablokovat. Její přidanou hodnotou je zpětná vazba vůči
předkladatelům zákonů, „držení laťky“ ohledně kvality RIA, a poskytnutí
dodatečných informací vládě, která tak může o návrh předpisu učinit
informovanější rozhodnutí. Když se ale politici rozhodnou zákon protlačit hlava
nehlava a RIA zcela „odfláknout“, žádná komise jim v tom nezabrání. Podle
toho ale zákony občas vypadají. Čímž se dostáváme k tomu hlavnímu –
k čemu je RIA je vlastně dobrá. Především může být užitečná samotným politikům.
Příklad: vládní strany před rokem promrhaly reformní politický kapitál na
chaotickém a komunikačně nezvládnutém prezentování daňových změn, hlavně DPH. Protivládní
hysterii šlo určitě minimalizovat, kdyby se nejprve zvážilo několik
realistických variant, spočítaly jejich dopady, našel se rozumný kompromis mezi
přínosem pro rozpočet a sociálními dopady, a takový kompromis by se dal veřejnosti
věrohodně vysvětlit. Místo toho byly v rychlém sledu předkládány nové
varianty sazeb DPH, které navíc měly dost rozdílné dopady na rozpočet i na
životní úroveň různých typů domácností.[3]
Dělat legislativu bez znalosti dopadů je riskantní
business. Nyní byla například zpřísněna podpora v nezaměstnanosti – podle
starých pravidel musel člověk být zaměstnán 12 měsíců během posledních 3 let,
aby měl nárok na podporu. Nyní je to 12 měsíců během posledních 2 let. Což možná
je a možná není rozumné opatření. Ale přijímat ho bez znalosti, zda kvůli
zpřísnění přijde o podporu jenom 10% nebo plných 90% nových nezaměstnaných, mi
přijde jako holé šílenství. Nicméně v důvodové zprávě jsem to číslo
nenašel. RIA bude užitečná pouze tehdy, když díky ní budou
přijímány jiné – lepší – právní předpisy. K tomu je nutné, aby byla
tvořena hned od začátku legislativního procesu. Tj. aby už při zvažování
variant se popisovaly a propočítávaly jejich dopady a výsledný právní předpis byl
ovlivněn informacemi, které o dopadech RIA dodala. Pokud se prvně napíše zákon
a pak se o něm napíše RIA, jen aby se vyhovělo legislativním pravidlům, tak
ztrácí význam. RIA je proto relativně nejužitečnější u věcných záměrů zákonů
(koncepční změny, velké pole působnosti pro varianty, nízké náklady na
přepisování návrhů, protože ještě není co měnit).
Aby byla RIA užitečná, tak musí být zpracována
kvalitně. Zde je zatím největší slabina. Upřímně řečeno, většina předložených
zpráv RIA, které jsem měl možnost v komisi vidět, nesplňuje potřebný
standard (a to je neposuzuji kritérii pro disertace). Většinou rezignují na
snahu dopady kvantifikovat a dospět k tomu nejdůležitějšímu, tj.
cost-benefit analýze. Uznávám, rigorózní analýzu někdy dělat nelze – nejsou
k dispozici potřebná data nebo by vydala na dvouletý výzkumný projekt.
V takových případech by RIA měla stručně popsat, jak by se dopady ideálně
vyhodnotily, a absenci dat či extrémní časovou náročnost přiznat. To ale není
primární příčinou, proč kvantifikace chybí – ta rezignace je od počátku. Rádi bychom při hodnocení kvality RIA řešili subtilnější metodologické
problémy. Zatím zpětná vazba z komise směřuje hlavně k vysvětlení a
pochopení, k čemu má hodnocení dopadů sloužit, že zákon může mít reálné
důsledky na chování a příjmy ekonomických subjektů, k upozornění na možné
dopady, které si tvůrci legislativy neuvědomili, k doporučení základní metodiky,
jak tyto dopady pokud možno i kvantitativně vyjádřit. Často se opakující
slabinou je vyloženě formalistický přístup k tvorbě legislativy. Problém,
který má právní předpsi řešit, bývá definován stylem „potřeba novelizovat zákon
o XY“. Varianty bývají definovány stylem “novelizace stávajícího zákona vs.
zcela nový zákon” namísto zvažování věcných variant (řešení problému způsobem A
či způsobem B, bez ohledu na to, zda novelizací či novým zákonem). U jednoho
věcného záměru zákona, který měl vcelku radikálně reorganizovat jedno odvětví
financované převážně ze státního rozpočtu, byl jediným uvedeným dopadem na
rozpočet náklady na činnost komise při ministerstvu, která má udílet nové
certifikace. A nakonec, RIA bude užitečná, pokud po ní bude
reálná společenská poptávka. Tj. pokud ji budou vládní politici používat, aby
vyzvedli přínosy svých návrhů, či pokud ji opozice bude používat, aby vládu
„otloukala“ za negativní důsledky jejích návrhů. A pokud ji např. novináři
budou číst a následně klást otázky typu „proč prosazujete tento zákon, když
podle RIA nemá jasné přínosy“? Skutečné používání RIA může trochu posunout
tvorbu zákonů do racionálnější, věcnější roviny. Na závěr dvě poznámky:
- Zprávy RIA
jsou na webu, a to v Knihovně
připravované legislativy vlády a ve sněmovních tiscích. Bohužel to
není user-friendly (někdy je RIA součástí důvodové zprávy, někdy je tou
důvodovou zprávou, někdy je neoznačenou přílohou, někdy chybí). Nicméně veřejnost
má možnost se s RIA seznámit relativně brzy, od okamžiku meziresortního
připomínkového řízení. Stanoviska komise RIA (ani stanoviska celé Legislativní
rady!) nejsou veřejně dostupná. Osobně s tím nesouhlasím a doufám ve
- I když se
podaří časem dotáhnout hodnocení dopadů do žádoucí podoby, v legislativním
procesu nadále zeje díra v podobě poslaneckých návrhů zákonů a
pozměňovacích návrhů. K nim se RIA nedělá. V zákonodárné proceduře
tak panuje diskriminace, kde vládní návrhy jsou schvalovány v režimu, ve
kterém se poslanci, senátoři i veřejnost mohou seznámit s hodnocením
možných důsledků a mohou tak učinit informované rozhodnutí. U poslaneckých návrhů
– svými důsledky potenciálně stejně důležitých – tuto možnost nemají. (Podle
toho to občas dopadá; aktuální příklad Sněmovnou schválené poslanecké
iniciativy se sporným obsahem a katastrofálním zdůvodněním zde.)
P.S. Názory zde prezentované jsou pouze názory
autora a nereprezentují oficiální stanovisko komise RIA [1] U věcných záměrů zákonů
se RIA dělat musí vždy. Nedělá se např. u transpozic evropských norem, kde není
volnost pro vlastní úpravu. U právních předpisů předkládaných v souladu s plánem
legislativních prací na příslušný kalendářní rok rozhodne vláda, zda se RIA má
dělat či ne; komise RIA dává vládě doporučení. Pokud je právní předpis předkládán mimo
plán legislativních prací vlády rozhoduje o provedení/ neprovedení RIA
předsedkyně Legislativní rady vlády.
[2] Oficiální název je „závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace“. [3] Viz zde pro
schválených 17.5%, zde pro
zavržené varianty.
Vláda Petra Nečase schválila návrh ústavního zákona o celostátním referendu. Jak řekl pan premiér, „Zákon byl předložen, aby byl schválen a abychom si tím udělali čárku splnění ve vládním programu“. Ta čárka by mohla být velmi pozitivním přínosem do českého ústavního pořádku a ústavní skutečnosti. Vždyť snaha ústavně zakotvit celostátní referendum se táhne celých 22 let existence České republiky a našla i své konkrétní pokusy o realizaci ve 21 legislativních návrzích. Historie této snahy má své základy už v době vzniku české ústavy, kdy problém zakotvení konkrétních forem přímé demokracie v Ústavě byl pro odpor tehdy vládnoucích stran (ODS a ODA) odsunut do příštích let. Významný představitel ODA tehdy označil celostátní referendum za nebezpečí „vlády lůzy“. A do Ústavy se dostala formulace čl.2. odst. 2: „Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“. Tato formulace není zcela ideální,, neboť tam chybí slovo „jen“. Tedy „Jen ústavní zákon může stanovit….“ Ale budiž. V teorii i praxi se už po celou dobu existence České republiky jednoznačně usadila interpretace, že jakékoliv celostátní referendum lze uskutečnit jedině na základě ústavního zákona, a to buď série ústavních zákonů jednorázových (jakým byl např. úst. zákona č.515/2002 Sb., o referendu o přistoupení ČR k Evropské unii), nebo ústavního zákona o obecném referendu. Teď byl vládou schválen návrh, který svědčící po stránce legislativně technické o právnické erudici vládních legislativců. Ti také zapracovali do důvodové zprávy státovědě a ústavní teorii plně odpovídající formulace:
„Pravidelnou formou výkonu státní moci by měla být zastupitelská demokracie, zatímco přímá demokracie, v podobě referenda, by měla být formou výjimečnou, doplňkovou k zastupitelské demokracii“. „Institut referenda má být významným doplněním soustavy výkonu moci založené na zastupitelské demokracii“. „Navrhovaný ústavní zákon je založen na principech svrchovanosti, lidu a neúplné reprezentace… předpokládá referendum jako obecný prvek přímé demokracie a lze ho tedy považovat za 'střechový' zákon ke speciálním zákonům“. Vše to jsou formulace přímo učebnicové.
Co je to za celostátní referendum, které „nesmí směřovat…k zásahu do výkonu moci ústavodárné nebo zákonodárné“, jak je stanoveno v návrhu ústavního zákona? K čemu pak takové referendum je? O čem by vůbec mohli občané rozhodovat? V celém světě je celostátní referendum přímým rozhodováním občanů doplněním zastupitelské demokracie, tj. ústavodárné a zákonodárné činnosti zastupitelských sborů. Ve světě se referendem mění ústavy, zásahy do občanských a lidských práv a svobod, někde dokonce amnestie. Jistě: český ústavní pořádek tvoří – i když neustálými dílčími změnami narušovaný - ucelený systém, který logicky nepřipouští některé zásahy referendem. Zejména nesmí referendum směřovat ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu a k porušení ústavně zaručených práv a svobod. Ale celostátní referendum, které nemůže zasáhnout do společenských vztahů regulovaných zákonem (nemluvě o ústavě) je paskvil.. Navrhovatelé si toho jsou asi vědomi a proto taky dělají jen „čárku“, která by reálnost provedení celostátního referenda v České republice vyloučilo.
4) Návrh ústavního zákona předpokládá vydání prováděcího zákona, který bude schvalován oběma komorami. Tedy v legislativním procesu stejném, jako při schvalování volebních zákonů Co je ovšem rozhodující, to je v každém referendu otázka, na kterou lze odpovědět jen „ano“ a „ne“. U nás konečně existuje zkušenost s nekonaným referendem o ne/zániku československé federace, kde spory o otázku byly jedním z kruciálních důvodů toho, že se referendum nekonalo a česko-slovenský rozchod byl pak řešen rozhodnutími národních rad a ústavními zákony Federálního shromáždění. K otázce „o čem vlastně má celostátní referendum rozhodovat, tak přibývá další: „na základě jak formulované otázky? A kdo bude otázku schvalovat? Podle návrhu ústavního zákona Parlament běžným zákonem.. K tomu ještě je tu možnost, aby se alespoň jedna z komor Poslanecké sněmovny nebo vláda obrátily na Ústavní soud s návrhem, aby rozhodl o souladu otázky obsažené v návrhu zákona o otázce, Byl by to postup, s kterým lze souhlasit. Ústavní soud by ovšem v tomto případě vykonával preventivní kontrolu ústavnosti, což by v českém ústavním systému bylo novum (v případě ústavní kontroly souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem nejde o typickou preventivní kontrolu).
5) Předmětem kritických úvah může být i počet 250 000 občanů, kteří by podepsali návrh na konání celostátního referenda. Je to počet neúměrně vysoký vzhledem k tomu, že celostátní referendum by se mohlo konat jen v méně důležitých oblastech spadajících do moci výkonné. K okrajovým společenským problémům, pokud vůbec k nějakým. Tato omezenost pochopitelně snižuje možnost získat tak pod peticí vysoký počet podpisů. Ale co je nejdůležitější. Petice 250 000 občanů není pro Poslaneckou sněmovnu a Senát závazná. Když se Parlament na otázce neshodne, poputuje občanská petice do koše. To je hrubý zásah do suverenity lidu, popírá to koncepci přímé demokracie jako doplňkové formy zastupitelské demokracie. Nahrazuje suverenitu lidu suverenitou parlamentu.
Závěr: Vláda předložila návrh ústavního zákona o celostátním referentu ve znění, které je nepřijatelné. Můžeme téměř s jistotou říci, že žádné celostátní referendum se na základě tohoto návrhu nikdy konat nebude. Je to návrh o tom, jak zabránit ústavnímu zakotvení a provádění celostátního referenda v České republice.

References: §179
 soud 

§420
 §2924
 Soud 
 soud 
 soud

 soud 
 SOUD 
 soud 
 čl. 2
 zákona č. 82
 soud 
 čl. 2
 § 69
 zákona č. 341
 čl.2
 zákona č.515
 soud 
 soud