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POLICÍA. Sistemas policiales de información e inteligencia
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José Manuel Cáceres Camacho
1 POLICÍA Sistemas policiales de información e inteligencia Manual de instrucciones para la evaluación de la justicia penal 42 3 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO Viena POLICÍA Sistemas policiales de información e inteligencia Manual de instrucciones para la evaluación de la justicia penal Naciones unidas Nueva York, 20104 5 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN SINOPSIS ESTADÍSTICA MARCO JURÍDICO Y REGLAMENTARIO INFRAESTRUCTURA NORMATIVA INSTITUCIONES DOTACIÓN DE PERSONAL ORGANIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN LA INTELIGENCIA CRIMINAL COMO PROCESO REUNIÓN EVALUACIÓN COTEJO ANÁLISIS DIFUSIÓN DIRECCIÓN USO LOCAL DE LA INFORMACIÓN Y LA INTELIGENCIA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN COLABORACIÓN COORDINACIÓN DE LOS DONANTES ANEXO A. DOCUMENTOS BÁSICOS ANEXO B. GUÍA O LISTA DE VERIFICACIÓN DEL EVALUADOR Sistemas policiales de información e inteligencia iii6 7 1. INTRODUCCIÓN El concepto de inteligencia criminal no es fácil ni de explicar ni de traducir. La traducción directa puede tener connotaciones políticas e históricas negativas en algunas partes del mundo que hacen que la palabra resulte inapropiada en ciertos contextos internacionales. Por consiguiente muchas veces resulta más fácil hablar de información y, en realidad, a menudo los términos información e inteligencia se usan de manera intercambiable. Las definiciones de qué se entiende por inteligencia varían. Algunos dicen que inteligencia es la información preparada para la acción, en tanto que otros sostienen que es información evaluada. Otros afirman que la información se transforma en inteligencia a través de un proceso analítico, en tanto que no falta quien afirme que se trata de información importante, o de importancia potencial, para una indagación o posible indagación. Lo que tienen de común estas definiciones es la idea de que la inteligencia constituye un tipo especial de información con valor adicional que puede reconocerse o asignársele mediante cierto tipo de proceso analítico. La inteligencia criminal es simplemente cualquier tipo de información con valor adicional que puede ser utilizado por los agentes del orden para combatir la delincuencia. También es preciso tomar nota del debate actual en el seno de la comunidad de analistas de los organismos encargados de hacer cumplir la ley en cuanto a si su labor tiene en realidad algo que ver con la inteligencia. Algunos afirman que el análisis de delitos no constituye una función de inteligencia, en tanto que otros sostienen que es fundamental. Para los fines del presente documento no se hace ninguna distinción. Independientemente de la designación que prefieran, los analistas de delitos y los analistas de inteligencia criminal cumplen la misma función, que desempeñan de la misma manera. Como estrategia para hacer cumplir la ley, la inteligencia criminal se ha venido usando desde hace muchos años. En realidad, si bien el concepto se ha formalizado solo en fecha reciente, muchos de los enfoques básicos (e intuitivos) del investigador tradicional son iguales. Por ejemplo, los investigadores siempre han tratado de descubrir el hilo común que une todos los elementos de un caso, o tomado nota mental de las costumbres de delincuentes conocidos o cultivado relaciones especiales con personas del hampa capaces de proporcionar información privilegiada. Siempre se ha considerado que todos estos elementos eran simplemente parte de una buena labor policial. En consecuencia, aun en aquellos países en que la expresión inteligencia criminal no se ha adoptado oficialmente, tendría que resultar posible encontrar componentes clave del sistema de inteligencia criminal, como, por ejemplo, la reunión de información sobre delincuentes, el archivo de huellas dactilares y de ADN y la utilización de técnicas encubiertas de investigación, incluido el empleo de informantes. En los últimos 50 años se ha ido refinando sistemáticamente el uso de la información y la inteligencia policiales. Los sistemas de información policial, que antes se basaban en el cotejo de fichas a cargo de un archivero, han evolucionado con la tecnología de la información hasta convertirse en departamentos que utilizan programas informáticos especiales y las competencias de analistas profesionales del delito. También se ha refinado la aplicación de la información. Se han desarrollado técnicas y metodologías de inteligencia para detectar amenazas delictivas o trazar el perfil de delitos o delincuentes conocidos. Desde el punto de vista estratégico y táctico, actualmente se dispone de inteligencia que permite a la policía adoptar decisiones más exactas y más fáciles de justificar. Como ya se dijo, en general el valor de la información se reconoce o atribuye mediante cierto tipo de proceso analítico. Los especialistas han reconocido una serie de etapas comunes por las que pasa dicho proceso. Sistemas policiales de información e inteligencia 18 Si bien es posible encontrar variaciones secundarias en dichas etapas todas ellas defendidas vigorosamente por distintos grupos este diagrama representa los pasos más comunes seguidos para la obtención de inteligencia. La flecha que une el último recuadro con el primero indica que el proceso es un ciclo de inteligencia a través del cual la información e inteligencia se refinan constantemente. A veces se agrega otro recuadro con el nombre de Dirección en la parte superior del ciclo que representa la forma en que, en algunos modelos, puede existir un componente de gestión y asignación de tareas en el proceso (en el anexo del presente documento se agrega otro diagrama en el que se describe la circulación de la inteligencia). Una vez reunida la información, se evalúa según la fiabilidad de la fuente así como la pertinencia y validez de su contenido antes de ser archivada, se hacen las remisiones del caso y se clasifica como lista para ser utilizada, es decir, cotejada. El analista considera entonces la información en su contexto, extrae conclusiones sobre su significado y prepara informes, notas y otros documentos que describen ese significado. Los resultados o productos de este proceso se distribuyen entonces o difunden entre los que necesitan conocerlos. El principio de la necesidad de saber es fundamental cuando se trabaja con información e inteligencia delicadas. Esto significa que, a menos que exista una clara razón profesional para compartir la información con otra persona, dicha información no debe ser compartida, ni siquiera cuando la persona que la solicita tenga las credenciales de seguridad necesarias. Cuantas menos sean las personas enteradas de algo, más fácil será mantener su carácter confidencial. En los últimos años se han producido algunas novedades importantes en cuanto al uso de inteligencia criminal por los organismos encargados de hacer cumplir la ley en muchas partes del mundo que han tenido por resultado el creciente reconocimiento entre los investigadores de que: La inteligencia criminal oportuna y susceptible de dar pie para la acción es esencial para lograr la prevención, reducción e investigación de la delincuencia organizada grave, especialmente cuando es de carácter transnacional. ( oportuna significa que llega a manos del investigador a tiempo y susceptible de dar pie para la acción significa que por su nivel de detalle y fiabilidad permite pasar a la acción); La inteligencia criminal puede ser de gran utilidad en la tarea de encauzar y asignar prioridades a los recursos destinados a la prevención, reducción y detección de todas las formas de delito mediante la detección y análisis de tendencias, modus operandi, focos de problemas y delincuentes a nivel tanto nacional como transnacional; y Reunión Evaluación Cotejo Análisis Difusión La inteligencia puede constituir el fundamento de un modelo de policía eficaz llamado a veces policía guiada por la inteligencia en que la inteligencia es un elemento esencial para proporcionar dirección estratégica y determinar el despliegue de personal para todas las formas de actividad policial táctica, incluidas la policía comunitaria y las patrullas de rutina. 2 Sistemas policiales de información e inteligencia9 Si bien se observarán diferencias importantes en la manera de interpretar y aceptar la información y la inteligencia como instrumentos policiales, el hecho es que en muchos países y organizaciones internacionales la inteligencia criminal ha sido adoptada como estrategia óptima para impulsar la labor de policía en el siglo actual. Una última consideración que debe tenerse en cuenta es que las leyes nacionales de secreto policial pueden aplicarse a cuestiones relacionadas con la información y la inteligencia policiales de modo que puede suceder que un evaluador no siempre reciba respuestas completas a sus preguntas. Esto ofrece un buen pretexto para no decir toda la verdad cuando las respuestas a algunas preguntas podrían resultar comprometedoras o polémicas, por ejemplo, en caso de haberse violado los derechos humanos; por otra parte, el motivo de la reticencia puede no tener nada de siniestro en absoluto. Además de formarse una idea clara de las ventajas y desventajas del enfoque estatal de la información y la inteligencia policiales, el evaluador debería poder reconocer las oportunidades de reforma y desarrollo. La asistencia técnica en la esfera de los sistemas policiales de información e inteligencia, en el contexto de un marco estratégico más amplio, puede incluir una labor encaminada a fortalecer los siguientes elementos: Redactar (o enmendar) y aplicar instrumentos jurídicos que proporcionen poderes a la policía, dentro de límites responsables, en lo relativo a la reunión y utilización de información e inteligencia junto con las salvaguardias apropiadas; Redactar (o revisar) las directrices y los manuales pertinentes; Desarrollar un sistema integrado de gestión e intercambio de información e inteligencia policiales; Crear un órgano nacional o central de coordinación de la inteligencia e información criminales; Establecer salvaguardias y mecanismos de supervisión independientes; Mejorar la infraestructura técnica para el manejo y la integración de los datos (incluido el fortalecimiento de la seguridad de los datos); Formar personal profesional especializado (sobre todo con respecto a las competencias del personal analítico y los administradores de la inteligencia); Mejorar los servicios técnicos disponibles para el personal que trabaja con información e inteligencia (incluida la prestación de apoyo para la creación y el desarrollo de bases de datos policiales fundamentales y el acceso a éstas); Facilitar y promover el establecimiento de mecanismos (jurídicos, institucionales y técnicos) para compartir la información con los organismos nacionales y los asociados internacionales); Crear la metodología y las estructuras necesarias para establecer un sistema nacional de evaluación de la amenaza de la delincuencia organizada. Sistemas policiales de información e inteligencia 310 2. SINOPSIS ESTADÍSTICA Sírvase remitirse a Cuestiones intersectoriales: Información sobre la justicia penal para orientación sobre la reunión de los datos estadísticos clave sobre la justicia penal que contribuirán a dar una visión panorámica de la seguridad pública y de la prestación de los servicios policiales, así como de la capacidad general del sistema de justicia penal del país que se evalúa. La disponibilidad de estadísticas sobre la función policial varía considerablemente. También varían, a su vez, la fiabilidad e integridad de dichas estadísticas. Siempre que sea posible, las estadísticas proporcionadas por un organismo gubernamental deberían validarse con las estadísticas provenientes de otras fuentes, como organizaciones no gubernamentales u órganos internacionales. Como ya se dijo antes, la información e inteligencia policiales pueden ser de carácter delicado y estar protegidas por leyes especiales de confidencialidad que impedirán dar respuesta a algunas de las preguntas del evaluador. A. Existe un departamento nacional de estadística? Qué datos produce con respecto al análisis de los delitos? Dónde y de quién obtiene su información? B. Existe un servicio del sector público o privado de investigación de delitos que proporcione análisis sobre las tendencias del delito o la delincuencia? En caso afirmativo, busque ejemplos recientes. C. Se reúnen estadísticas sobre la incidencia de los delitos en función de una serie de distintos criterios? Se reúnen teniendo en cuenta la zona geográfica local, regional y nacional? Se encuentran estas estadísticas a disposición del público? Están al alcance de los comisarios locales, regionales y nacionales? D. Cuántos organismos participan en las actividades de información e inteligencia criminales? Hay algún organismo o departamento de seguridad del Estado que tenga competencia en la lucha contra el delito? Quién tiene competencia para la lucha contra el terrorismo? E. Cuántos organismos encargados de hacer cumplir la ley tienen una base de datos o red de bases de datos de información e inteligencia? Cuántos cotejan la información utilizando un sistema de archivo de documentos escritos, por ejemplo, fichas? Cuántos tienen acceso a una intranet policial, una red de computadoras cerrada, compartida por organismos y agentes policiales? Cuántos organismos tienen una dependencia designada como unidad de inteligencia criminal? Cuántas tienen acceso a programas informáticos analíticos protegidos por derechos de propiedad como ibase/i2, Xanalys Watson, o Unisys Holmes2? F. En los casos en que se haya adoptado el sistema de policía guiada por la inteligencia, existen cifras sobre el número de operaciones guiadas por la inteligencia que se han realizado? Con qué resultado? 4 Sistemas policiales de información e inteligencia11 3. MARCO JURÍDICO Y REGLAMENTARIO La información e inteligencia policiales pueden estar estrictamente limitadas por las leyes que rigen el tipo de información que puede poseer la policía, los propósitos para los cuales puede disponer de ella y cómo ha de gestionarla. Pueden existir leyes que prohíban terminantemente el acceso de terceros al contenido de bases de datos del gobierno, incluidas las de la policía, o puede haber leyes sobre libertad de la información que, por el contrario, proporcionen considerable acceso a aquéllas. Sin embargo, siempre existe cierta parte de la información que no puede difundirse más allá de los usuarios directos, sea por preferencias culturales sobre el control de la información o por razones operativas, por ejemplo, para que alguien no se entere de que lo están vigilando. El carácter delicado de ciertos tipos de información e inteligencia policiales así como las técnicas intrusivas que se utilizan a veces para reunirlas, hacen que los mecanismos de supervisión y las medidas de seguridad establecidos asuman particular importancia. Dichos mecanismos y medidas figuran normalmente en las leyes o códigos de procedimiento. En todos los países existe algo que se llama información clasificada, que se considera delicada o secreta. Esta información se suele marcar con rótulos protectores, por ejemplo, confidencial o secreto. Dado que estos rótulos o marcaciones pueden variar de un país a otro, se ha hecho práctica común que las organizaciones gubernamentales y militares cuya labor trasciende las fronteras nacionales (por ejemplo en la Unión Europea o la Organización del Tratado del Atlántico del Norte) proporcionen un cuadro de equivalencias en que se indican la designación de cada nivel de clasificación y su significado. Los términos más comunes utilizados en inglés son restricted (reservado), confidential (confidencial), secret (secreto) y top secret (secreto máximo), pero pueden usarse otras designaciones. Una vez que la información ha sido clasificada bajo uno de estos rótulos, entran en juego ciertas restricciones especiales para su manejo y se permite el acceso solo a personas con las credenciales apropiadas. Las restricciones especiales de acceso pueden definir no solo quién puede ver la información clasificada, sino también las condiciones en que pueden verla, la forma en que ha de almacenarse, el método por el que ha de transmitirse y cómo debe destruirse. Es perfectamente posible que, con arreglo a las leyes nacionales de policía, toda información en poder de la policía o generada por ésta sea automáticamente clasificada aun cuando el contenido no tenga nada de carácter particularmente confidencial. En los últimos 25 años del siglo XX, con el estímulo de los adelantos sin precedentes de la tecnología de la información, tomó forma una nueva doctrina de la protección de los datos personales (denominada a veces, simplemente, protección de los datos ). Esta doctrina ha alcanzado un gran desarrollo en algunos países, pero no en otros, y constituye un ámbito sumamente complicado del derecho. Los países que suscriben esta doctrina consideran que todo dato que pueda identificar directa o indirectamente a una persona con vida (el sujeto de los datos ) es propiedad de esa persona y no debe pasar a manos ajenas salvo en condiciones estrictamente controladas. El sujeto de los datos puede consentir que sus datos pasen a manos de terceros, pero dichos datos no pueden utilizarse para ningún fin no incluido en el consentimiento limitado del sujeto. Cuando los datos se necesitan para prevenir o combatir el delito, se hacen algunas excepciones con respecto al consentimiento, pero siguen en pie las demás restricciones. Así, por ejemplo, la doctrina dice que: a) los datos no pueden transmitirse a nadie a menos que se hayan establecido medios adecuados de fiscalización y seguridad para la protección de los datos; b) deben ser utilizados solo para los fines para los cuales se suministraron originalmente; y c) una vez que dichos propósitos dejen de ser aplicables, los datos deberán destruirse. No todos los países aceptan, por cierto, este concepto y, por consiguiente, ello tiene consecuencias para el intercambio de información entre países que tienen leyes de protección de los datos y los que no las tienen. Hasta la fecha no se ha encontrado una solución universalmente aceptable a este dilema. En aquellos casos en que la protección de los datos y las leyes de privacidad están bien establecidas, existe un órgano oficial de supervisión independiente al que se pueden dirigir las quejas y que tiene atribuciones para inspeccionar la forma en que se gestionan los datos personales y ordenar los cambios que estime necesarios. Además, el sujeto de los datos tiene derecho a interponer un recurso ante los tribunales si se ha hecho un uso no autorizado de sus datos personales. A. Existen leyes o directrices escritas sobre la reunión, el almacenamiento, el análisis y la difusión de inteligencia o información criminales por los agentes del orden o para mantener el orden? Qué es lo que permiten? Cuáles son las restricciones y limitaciones? B. Qué leyes o reglamentos se aplican a la información clasificada? Existe un sistema de rotulado protector? Hay una ley que proteja los secretos oficiales? Cuáles son las consecuencias para alguien que revele información clasificada? Está ese acto tipificado como delito? Sistemas policiales de información e inteligencia 512 C. Existen leyes relativas a la protección de los datos personales (es decir, protección de los datos), la retención de los datos o libertad de información, o ambas cosas? Qué dicen acerca de los datos reunidos para los fines del mantenimiento del orden? Hace la ley responsable al organismo que se encuentra en poder de los datos de asegurar su exactitud y pertinencia? Existe un plazo de examen fijado por ley vencido el cual es preciso adoptar una decisión sobre si todavía existen los propósitos para los cuales se retuvieron los datos personales o si, por el contrario, han de eliminarse? Tiene el sujeto de los datos derecho a entablar demanda por daños y perjuicios si se infringen sus derechos? D. Existe un órgano independiente de supervisión para atender las quejas relativas a la protección de los datos y la privacidad? Qué atribuciones tiene? Se lo consulta sobre las nuevas leyes relacionadas con la información y la inteligencia? Supervisa la información utilizada por los agentes del orden? Da publicidad a informes periódicos sobre la forma en que los organismos encargados de hacer cumplir la ley manejan los datos? E. Qué otras organizaciones existen para vigilar la forma en que se gestionan la información e inteligencia policiales? Qué atribuciones tienen? F. Hay algún comité oficial parlamentario o de otra índole con funciones de supervisión en cuestiones de información e inteligencia policiales? Qué atribuciones tiene? Recibe de la policía evaluaciones estratégicas de amenazas sobre delitos graves y delincuencia organizada? Véase la sección 5.5 infra. Recibe otros informes de la policía sobre actividades que entrañen el uso de información e inteligencia? Están sus informes a disposición del público? Qué dicen? G. Existe un comité asesor ejecutivo que coordine las cuestiones nacionales de inteligencia? Está representado en él el sector de los encargados de hacer cumplir la ley? H. Se describe en la legislación la necesidad de saber? En caso negativo, se encuentra ese concepto en reglamentos o directrices? Pueden los agentes describir qué significa la necesidad de saber y por qué es importante? I. Existen leyes o reglamentos, o ambas cosas, sobre la seguridad de la información? Existe algún protocolo, reglamento, orden o juego de instrucciones en que se especifiquen detalladamente las normas mínimas en cuanto a seguridad de la información? J. Existen leyes que permitan a la policía: Reunir información, incluidos datos personales? Almacenar y utilizar esa información para la investigación, detección y prevención de delitos? Compartir la información con otros organismos encargados de hacer cumplir la ley, a nivel nacional y transnacional? Compartir la información con organizaciones internacionales encargadas de hacer cumplir la ley, tales como la Interpol? K. Existen leyes que obliguen a las empresas de teléfonos móviles y a los proveedores de servicios de Internet conservar los registros de facturación y los detalles de uso por los abonados? L. Hay órdenes, directrices o reglamentos policiales en cuanto al uso de inteligencia e información criminales? Qué dicen? Existe un código de 6 Sistemas policiales de información e inteligencia13 práctica sobre la difusión de datos? Cuándo fue actualizado por última vez? Tienen conocimiento de él los agentes de policía e investigadores que usan esa inteligencia? M. Ha sido firmada y ratificada la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional? En particular, se han puesto en práctica las disposiciones sobre el intercambio de información e inteligencia? Sistemas policiales de información e inteligencia 714 4. INFRAESTRUCTURA Si bien el evaluador no debe esperar encontrar invariablemente procesos de inteligencia criminal bien desarrollados, la presencia de información policial y su uso estructurado se dan en todas partes. Esto no significa que los sistemas hayan de ser necesariamente informatizados pues el archivo sistemático y estructurado de documentos escritos puede ser igualmente eficaz. Pese a que el empleo de la información e inteligencia policiales puede descansar sobre una firme base jurídica, a menos que la buena práctica se integre en la cultura policial, junto con los procedimientos adecuados y los recursos suficientes, la legislación tendrá pocos efectos prácticos. En algunos países puede existir un organismo central especial que se ocupe de la inteligencia criminal; en otros, puede haber dependencias dedicadas a esa tarea dentro de organismos policiales (incluso a nivel de comisaría local); en otros, por fin, es posible que el concepto no exista en absoluto. En los casos en que el marco nacional de mantenimiento del orden esté integrado por varios organismos o instituciones diferentes (por ejemplo, policía nacional, gendarmería, policía criminal, aduanas, guardia fronteriza, etc.), el volumen y la calidad de la información intercambiada, así como la velocidad con que se contesten las solicitudes, indicarán el nivel de cooperación. En los casos en que no exista ninguna base de datos nacional de inteligencia o información criminales, lo cual es sumamente improbable, la información e inteligencia de que se disponga serán sin duda fragmentarias y adolecerán de duplicaciones. El establecimiento de sólidos mecanismos de intercambio de información puede mitigar este problema. Los dispositivos de vigilancia técnica, por ejemplo, los usados para la interceptación telefónica y los instrumentos de escucha, pueden estar concentrados a veces en los organismos nacionales de seguridad. En tales casos, las solicitudes de asistencia de la policía deberán competir con las prioridades nacionales de seguridad, a las cuales estarán supeditadas. 4.1 NORMATIVA Si bien prácticamente todos los países tienen fuentes de información y archivos de información cotejada de alguna clase, son muy pocos los que cuentan con una normativa estructurada uniforme sobre cómo combinar dichas fuentes. Sin embargo, todo marco integrado de información e inteligencia abarcará e incluirá todos los niveles y aspectos del mantenimiento del orden. La estrategia se decide sobre la base del análisis; las prioridades y recursos se asignan sobre la base del análisis; las operaciones y patrullas policiales se organizan sobre la base del análisis. A. Existe una estrategia nacional, un plan nacional o documento similar en que se expongan las prioridades y objetivos de la función policial? Se hace en él alguna referencia a la inteligencia criminal o a la reunión de información para los fines de la investigación de delitos o, en general, para el mantenimiento del orden? Quién se encarga de esta actividad? La policía guiada por la inteligencia es una estrategia o táctica por la cual la información e inteligencia se utilizan para decidir la asignación de recursos teniendo en cuenta las amenazas que, según el análisis, presentan el mayor peligro. B. Existe una estrategia nacional de inteligencia criminal? Qué elementos contiene? Quién está encargado de ella? Se describe el concepto de policía guiada por la inteligencia? Existen otras estrategias nacionales sobre el delito que mencionen la inteligencia criminal? En caso afirmativo, qué dicen? 4.2 INSTITUCIONES A. Existe un organismo nacional o principal encargado de la información e inteligencia criminales? En caso afirmativo, qué categoría tiene su director 8 Sistemas policiales de información e inteligencia15 ejecutivo? De quién depende? Coordina y dirige esta organización todas las actividades relacionadas con la información e inteligencia criminales? Cuáles son sus objetivos? Si tiene una declaración de misión, qué dice? Tiene un plan de actividades? Cómo se prevé que ese plan habrá de ayudar a mejorar y desarrollar la información y la inteligencia policiales en el futuro? B. En caso de que exista un organismo nacional o principal encargado de la información e inteligencia criminales, cuántos empleados tiene? Goza el personal de poderes policiales? Está facultado para reunir información e inteligencia por derecho propio? Está autorizado a operar una red de informantes? C. Qué otras organizaciones u organismos participan en la reunión, almacenamiento y empleo de información e inteligencia policiales? D. En caso de que cada organismo encargado de hacer cumplir la ley se ocupe de gestionar su propia información e inteligencia, existe un conjunto de normas comunes para: La reunión, evaluación y análisis de la información e inteligencia? El registro y constancia de la información e inteligencia? La seguridad? Los informes y las sesiones informativas? E. Existen departamentos, unidades o secciones de información e inteligencia criminales a nivel regional? Cuántos analistas tienen, si es que tienen alguno? F. Existen departamentos, unidades o secciones de información e inteligencia criminales a nivel de comisaría? Cuántos analistas tienen, si es que tienen alguno? G. Están los departamentos, unidades o secciones de información e inteligencia criminales organizados y gestionados como parte de una dirección independiente de policía criminal o dependen del jefe de la policía local? H. Se imparte instrucción a otros agentes policiales, fiscales y jueces en la reunión y el empleo de información e inteligencia criminales? Se dictan cursos especiales para directores de investigaciones sobre la forma de utilizar los servicios de analistas y cómo asignarles y dirigir sus tareas? 4.3 DOTACIÓN DE PERSONAL El consenso actual es que los sistemas de seguridad técnicos y físicos, aunque no invulnerables, son actualmente tan sólidos que los delincuentes consideran más rentable tratar de corromper a las personas que los administran. Por consiguiente es de gran importancia asegurarse de la integridad del personal que trabaja con información e inteligencia policiales. Debido al delicado carácter de la información e inteligencia criminales, las personas escogidas para trabajar en esta esfera deben tener credenciales más estrictas en cuanto a integridad que las que desempeñan otras actividades policiales. Dicha integridad se suele medir con un sistema de investigación de seguridad positiva que analiza los antecedentes del personal de inteligencia y evalúa los riesgos que puede presentar. A. Está sometido el personal contratado para trabajar con información e inteligencia a procedimientos de selección adicionales mediante los cuales se evalúa su fiabilidad, es decir, existe un control de seguridad positivo? Está el sistema sometido a evaluaciones periódicas? Qué sucede si alguien no pasa la evaluación? Con qué frecuencia sucede? B. Es posible que no haya ningún empleado que tenga la designación oficial de analista y, aun en los casos en que exista dicho puesto, el titular puede no haber recibido instrucción sistemática. Sin embargo, las más de la veces hay alguien Sistemas policiales de información e inteligencia 916 responsable del mantenimiento de los archivos locales a quien se dirigen los demás agentes cuando necesitan información de antecedentes sobre un delincuente. Los servicios de analistas competentes y experimentados son fundamentales para alcanzar una capacidad eficaz de información e inteligencia. La instrucción de los analistas es costosa y, si no se remunera suficientemente su labor, no tardan en vender sus competencias al sector privado por una remuneración financiera mucho mayor. La retención de los analistas constituye un problema reconocido. C. Hay algún empleado que tenga la designación de analista? Cómo se seleccionan? Se recurre para su contratación a la reserva de agentes de policía o se contratan directamente del público en general? Se contratan después de un procedimiento de selección objetivo? En qué consisten los criterios de selección? Qué requisitos se exigen? Incluyen los procedimientos de selección la administración de tests de psicometría? D. Qué instrucción formal reciben los analistas? Asisten a cursos periódicos de repaso? Hay una estructura de promoción de las perspectivas de carrera y de ascensos para los analistas? Qué proporción de analistas se mantiene al servicio de la policía cinco años después de haber recibido instrucción? Cómo se comparan los sueldos de los analistas con los de los patrulleros? E. En caso de que el personal tenga acceso a computadoras, se proporcionan a los analistas programas de informática analíticos especializados? En caso afirmativo, qué programas? Son suficientes los recursos técnicos para permitir pleno uso de estos programas? Si se dispone de computadoras, son fiables desde el punto de vista de la memoria y la fuente de energía eléctrica? 4.4 ORGANIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN La información es la base de la investigación criminal y si bien puede suceder que muchos países no hayan introducido todavía bases de datos de computadora, es posible alcanzar resultados similares mediante el archivo cuidadoso y exacto de documentos escritos o fichas. Las diferencias consistirán normalmente en el tamaño físico del archivo, las competencias requeridas del archivero y la velocidad de la localización. Las bases de datos de computadora representan una considerable inversión, que suele subestimarse. El equipo puede volverse rápidamente obsoleto y las licencias para el uso de programas informáticos requieren suscripciones periódicas y costosas. Sin embargo, pueden derivarse grandes beneficios del manejo de grandes volúmenes de datos que, de otro modo, serían inmanejables. Si bien es cierto que la tecnología de la información puede reducir el número de empleados necesarios para realizar ciertas funciones, cualquier economía obtenida se reduce considerablemente cuando el costo de la fuerza de trabajo es bajo. Aunque, naturalmente, una computadora es mucho más rápida y su nivel de exactitud mucho mayor, no es mucho lo que pueda hacer la tecnología de la información que no pueda hacerse también mediante la actividad manual Casos en que la información se mantiene solo en la forma de documentos escritos A. Se mantienen expedientes, archivos o índices policiales de información útil? En caso afirmativo, qué contienen? En particular, contienen denuncias de delitos, prontuarios criminales y huellas dactilares? Dónde se encuentran esos archivos y expedientes? Existe un centro, organismo o registro nacional o principal para el mantenimiento de estos archivos? En caso negativo, tienen los distintos organismos policiales sus propios registros centrales de tal información? Mantienen ese tipo de archivos o expedientes los servicios policiales locales o de distrito? Se hacen remisiones recíprocas o una indización de la información? Con qué facilidad se accede a esta documentación y se localizan los datos buscados? 10 Sistemas policiales de información e inteligencia17 B. En caso de existir, con cuántos archivos o registros se cuenta? Cuántos expedientes nuevos se reciben a diario? Quién se encarga de recibirlos? De dónde proviene la información? Cuánta información antigua se suprime por haber dejado de ser útil? Qué mecanismo existe para tomar esa decisión? C. Pueden los policías hacer peticiones directas de búsqueda de archivos de información e inteligencia o es preciso que un funcionario de mayor categoría o un fiscal autorice la petición? Hay que formular esas peticiones por escrito? Por término medio, cuánto tiempo se necesita para que se conteste una petición de ese tipo? D. A qué nivel (local, regional, nacional) tienen los agentes de policía o los analistas, o ambos, acceso a archivos y documentación de información e inteligencia de la policía nacional? Cómo se transmite esta información? Es el método de transmisión seguro y a prueba de manipulación? Si bien el uso del análisis del ADN en la investigación aumenta rápidamente, se trata de un campo relativamente nuevo y la opinión general es que los servicios de especialistas y de apoyo técnico necesarios no estarán al alcance de la mayoría de los países. Las preguntas sobre el ADN se incluyen en este módulo solo para dar carácter completo al Manual y no ha de considerarse que tengan por objeto indicar ninguna deficiencia técnica. E. Se obtienen muestras de ADN? Cómo se almacenan? Cuántos archivos existen? Se comparte la información sobre el ADN con organismos internacionales encargados de hacer cumplir la ley como la Interpol? Es importante advertir que la Interpol tiene otras bases de datos que son útiles para organizar la información. Cabe mencionar entre ellas, por ejemplo, las siguientes: huellas dactilares, documentos de viaje perdidos o robados, fotos de niños víctimas de abuso sexual, obras de arte robadas y vehículos automotores robados. F. Existen otros archivos o documentos de información cotejada que puedan ser de valor para los agentes del orden, tales como la propiedad de vehículos, los titulares de licencias para conducir, calificaciones crediticias, residencia? Tienen las personas que visitan el país o la región que registrarse ante la policía local, trámite que se hace automáticamente muchas veces a través de los registros de hoteles? En caso afirmativo, a qué nivel se coteja la información? Si se expiden a los ciudadanos tarjetas de identificación personal, son expedidas por la policía? Se dispone de esta información para los fines de la investigación de delitos? G. Cuando se accede a los archivos o se solicita acceso a estos, se deja constancia de quiénes accedieron o hicieron la solicitud, la fecha y el motivo? Está limitado el acceso a los que necesitan saber? H. Están las oficinas equipadas con máquinas troceadoras para la destrucción de documentos delicados? Existen sacas especiales de seguridad para la eliminación de documentos confidenciales? Qué reglas rigen su control y empleo? Casos en que la información también se mantiene en formato electrónico A. Existe una base de datos nacional o principal con información e inteligencia criminales? En caso negativo, tienen los organismos policiales sus propias bases de datos de información e inteligencia? Están vinculadas las diferentes bases de datos? Es posible investigar todas las bases en tiempo real? En caso negativo, cómo es de fácil hacer una búsqueda en todas las bases de datos aplicando los mismos criterios? Sistemas policiales de información e inteligencia 1118 B. En los casos en que existe una base de datos nacional o principal de información e inteligencia criminales, cuál es la infraestructura y arquitectura? Cuántos datos contiene? Cuántos datos nuevos se ingresan a diario? Quién lo hace? De dónde provienen los datos? Qué porcentaje de datos antiguos se elimina porque han perdido su utilidad? Cuál es el procedimiento para adoptar esa decisión? C. Pueden los agentes presentar solicitudes directas de búsquedas de información e inteligencia en los archivos (de documentos escritos y electrónicos) o hace falta la autorización de un funcionario de categoría superior o de un fiscal para hacer la petición? Tienen que hacerse por escrito esas peticiones? Por término medio, cuánto tiempo hay que esperar para que se conteste una solicitud? D. A qué nivel (local, regional o nacional) tienen los agentes de policía y los analistas acceso a los archivos y bases de datos de información e inteligencia de la policía nacional? Existen terminales de acceso en las principales oficinas policiales a nivel local, regional y nacional? Están las líneas de comunicación con estas oficinas protegidas por códigos? Están las terminales protegidas con contraseñas personales u otros requisitos de seguridad? E. Qué procedimientos se han establecido para almacenar y buscar denuncias de delitos, prontuarios policiales, huellas dactilares y, si se reúnen, datos de ADN? Puede cualquier policía tener acceso a estos documentos o hace falta autorización de un fiscal o de un juez? Existe una base de datos nacional de ADN? Se comparten los datos de ADN con la base de datos de ADN de la Interpol? Se ha establecido un sistema automático de identificación de huellas dactilares? En los casos en que se dispone de este sistema, dónde están colocados los escáneres del sistema? Se escanean e incorporan al sistema las huellas dactilares de todos los sospechosos? Cuántos archivos de huellas dactilares y de ADN se mantienen? Qué pasa con los archivos de ADN y huellas dactilares si en definitiva resulta que el sospechoso no era culpable? F. Existen otras bases de datos (por ejemplo, propiedad de automotores, licencias para conducir vehículos, calificaciones crediticias, residencia) que puedan ser de valor para los agentes del orden? Tienen obligación las personas que visitan el país o la región de registrarse ante la policía local (trámite que suele hacerse automáticamente a través del registro de los hoteles)? En caso afirmativo, a qué nivel se coteja esta información? Se incluye en alguna base de datos con acceso más amplio? Si se expiden a los ciudadanos tarjetas de identificación personal, las expide la policía? Guarda la policía electrónicamente los detalles de las tarjetas de identidad? Están disponibles esos datos para los fines de la investigación de los encargados de hacer cumplir la ley? G. En los casos en que existen sistemas de computadoras, cómo es de fiable la infraestructura técnica? Existen ocasiones de duración apreciable en que no es posible acceder a la información debido a problemas técnicos? Está el acceso a todas las bases de datos protegido mediante contraseñas personales o medidas de seguridad adicionales, o ambas cosas? Prevé el sistema una escala jerárquica de acceso de modo que la información esté disponible solamente sobre la base de la necesidad de saber, es decir, solo para los que necesitan los datos para cumplir su misión? H. Son las bases de datos confidenciales accesibles solo en terminales de computadoras autónomas (es decir, no conectadas a Internet o a una intranet local? Se toman precauciones contra la copia no autorizada de información (que pueden consistir simplemente en sellar el lector de disquetes, inhabilitar el grabador de discos compactos o bloquear los puertos USB)? Se deja constancia de todas las tentativas de acceso con indicación del nombre del usuario, la fecha y la hora de acceso? Se utiliza un programa antivirus eficaz? En los casos en que se transmite información fuera del edificio, se usan líneas seguras protegidas por métodos de codificación? 12 Sistemas policiales de información e inteligencia19 I. Están equipadas las oficinas con máquinas troceadoras para la destrucción de documentos delicados? Existen sacas de seguridad especiales para eliminar los documentos escritos confidenciales? Qué reglas rigen el control y empleo de éstas? J. Dónde está situado el equipo para los sistemas policiales de información e inteligencia? Son los edificios u oficinas, o ambos, estructuralmente seguros? Existe una seguridad del perímetro que impida el acceso de personas no autorizadas? Son los empleados y técnicos objeto de investigación o necesitan credenciales de seguridad? Está el edificio subdividido en zonas de seguridad a algunas de las cuales se restringe el acceso del personal? Sistemas policiales de información e inteligencia 1320 5. LA INTELIGENCIA CRIMINAL COMO PROCESO Dondequiera que se haya adoptado formalmente el concepto de inteligencia criminal, estarán representadas de una manera u otra todas las etapas clave del ciclo de inteligencia: reunión; evaluación; cotejo; análisis; difusión y, a veces, dirección. En la lista siguiente se incluyen los requisitos mínimos de estructura, funcionalidad y servicios para un uso rudimentario pero eficaz de la información y la inteligencia policiales: Reglas sobre la forma de reunir información (y con qué propósito); Reglas sobre la seguridad de la información; Sistema de marcación protectora (clasificación); Conciencia y práctica del principio de la necesidad de saber ; Reglas sobre las personas a las cuales se puede distribuir la información e inteligencia; Sistema para el cotejo de información de interés e importancia (documentos escritos o de computadora, o ambos); Estímulo activo y facilidades para que todos los agentes presenten dicha información; Sistema de garantía de la calidad (y evaluación de las fuentes) respecto de cualquier información presentada; Sistema de cotejo de catálogos de información clave (como, por ejemplo, denuncias de delitos, prontuarios policiales y huellas dactilares); Servicios de acceso y búsqueda de dichos catálogos; Mecanismo para solicitar información de otros organismos, organizaciones o países; Analistas capacitados; Directrices y normas sobre el contenido de las sesiones informativas e informes analíticos, y otros productos de inteligencia; Consideración activa de los productos analíticos como parte del proceso de gestión. Estos componentes serían los mismos a nivel nacional, regional y local, salvo en lo relativo a la escala, y serían más o menos refinados según la cantidad y naturaleza del equipo especializado y de los programas de informática disponibles. 5.1 REUNIÓN El lugar o persona de los cuales procede la información se llama fuente. Puede obtenerse información e inteligencia en cualquier parte y momento. Sin embargo, la fuente más importante (y con frecuencia la menos utilizada) de inteligencia criminal son los patrulleros, que están en constante contacto con la comunidad y son los primeros en acudir al lugar de los hechos. Cuanto más desarrollado se encuentre el concepto de inteligencia criminal, mayor será el volumen de información e inteligencia aportadas por estos patrulleros Fuentes primarias A. Están en condiciones los policías de presentar un cuaderno de notas de inteligencia (sea en documentos escritos o electrónicos) como parte de sus tareas normales? Se alienta a los agentes a hacerlo? Existe alguna medida del desempeño relacionada con la presentación de información e inteligencia por los agentes de policía? B. Existe un estándar nacional común para el archivo de la información y la inteligencia? Se utilizan formatos y terminologías comunes? C. Existe una red de agentes de policía especializados desplegados para reunir y desarrollar información e inteligencia criminales? En caso afirmativo, cuántos? Cuáles son las descripciones de sus funciones? Quién se encarga de ellos? D. Una vez que han tenido lugar las operaciones policiales, se interroga oficialmente a los agentes para determinar qué es lo que descubrieron? Se transmite esta información como información o inteligencia? Cómo y a quién? La expresión fuente abierta se refiere a cualquier información que pueda obtenerse legítimamente, sea gratuitamente o mediante el pago de un honorario o de algún otro modo. 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References: Artículo 1
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 
 Artículo 17
 Artículo 1
 Resolución 
 Artículo 14
 Artículo 1
 REAL DECRETO 
 artículo 18
 Artículo 1
 Artículo 1
 ARTÍCULO 29
 Artículo 1