Source: http://documenti.camera.it/leg18/dossier/testi/BI0104a.htm?_1566685716923
Timestamp: 2019-09-17 00:53:56+00:00

Document:
Camera dei deputati Dossier BI0104a.htm
Titolo: Rendiconto 2018 - Assestamento 2019
Serie: Progetti di legge Numero: 179/1
A.C. 2017 e A.C. 2018
Ufficio per le ricerche nei settori economico e finanziario
Dossier n. 148/1
Tel. 06 6706-5790 - * sbilanciocu@senato.it - @SR_Bilancio
Elementi di documentazione n. 5/1
Progetti di legge n. 179/1
BI0104a.docx
Parte I: Rendiconto 2018 (A.C. 2017). 3
1. Il Rendiconto generale dello Stato. 5
2. I saldi di finanza pubblica nel 2018. 13
3. La gestione di competenza. 18
4. La gestione dei residui 35
5. La gestione di cassa. 46
6. Il conto del patrimonio. 49
7. I rilievi della Corte dei conti 65
8. Le note integrative. 71
Parte II: Assestamento 2019 (A.C. 2018). 77
1. L’assestamento del bilancio dello Stato. 79
2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2019 risultanti dal ddl di assestamento 87
3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2019 risultanti dal ddl di assestamento 100
4. L’accertamento dei residui passivi 102
5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento. 107
Appendice.. 113
1. Il Rendiconto generale dello Stato
1.1. Funzioni e disciplina del Rendiconto generale dello Stato
Il Rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario), adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.
La disciplina del rendiconto è dettata dalla legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni, che, all’articolo 35, dispone che il rendiconto relativo al 31 dicembre dell’anno precedente sia presentato entro il successivo mese di giugno alle Camere con apposito disegno di legge, dopo esser stato previamente sottoposto alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione[1].
Ai sensi dell’articolo 36 della legge n. 196/2009, il rendiconto generale dello Stato, articolato per missioni e programmi, è costituito da due parti:
L’esposizione dettagliata delle risultanze della gestione è fornita dal conto del bilancio, costituito dal conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, dal conto consuntivo relativo a ciascun Ministero. In linea con la struttura del bilancio, il conto consuntivo finanziario della spesa espone i dati di bilancio secondo l’articolazione per missioni e programmi. Per ciascun programma vengono esposti i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.
La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato nonché quelle rimaste da versare e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali nonché le spese ancora rimaste da pagare.
Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti. Il conto del bilancio comprende inoltre il conto totale dei residui attivi e passivi che si tramandano all'esercizio successivo.
Un apposito allegato tecnico, predisposto per il conto consuntivo di ogni Ministero, espone i risultati disaggregati per le unità elementari di bilancio che sono comprese in ciascuna unità di voto, che costituiscono la voce contabile ai fini della gestione e rendicontazione. Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari sono costituite dai capitoli.
Il Rendiconto 2018 presenta altresì l’articolazione dei programmi di spesa in azioni - introdotte per la prima volta nel bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2017 - le quali peraltro, essendo attualmente adottate in via sperimentale, rivestono carattere meramente conoscitivo ai sensi dell'articolo 25?bis, comma 7, della legge n. 196/2009.
Le azioni - individuate con il D.P.C.M. 14 ottobre 2016 ed adottate a partire dall’esercizio finanziario 2017 in via sperimentale per valutarne l'efficacia e per consentire l'adeguamento dei sistemi informativi - sono destinate, in prospettiva, a costituire le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio.
Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base agli esiti di una Relazione sull'efficacia delle azioni, predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei Conti. La Prima Relazione è stata presentata al Parlamento il 12 ottobre 2018 (Doc. XXVII, n. 2). Con successivo D.P.C.M. sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.
Fino ad allora, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentate dai capitoli, secondo l’oggetto della spesa; ed i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale).
Il 2018 è il secondo esercizio finanziario consecutivo in cui, in via sperimentale, è stata introdotta l’“azione” come ulteriore livello di articolazione dei programmi di spesa.
In appendice al conto del bilancio, i dati di consuntivo della spesa sono classificati, con riferimento a ciascun Ministero, anche in relazione all’analisi economica (ripartizione delle entrate e delle spese per categorie economiche).
L’esame parlamentare del conto del bilancio costituisce la verifica, nella forma della legge di approvazione del rendiconto medesimo, del fatto che, in sede di gestione, il Governo abbia eseguito lo schema di previsione per l’entrata e di autorizzazione per la spesa nei termini preventivamente stabiliti con la legge di bilancio. In termini finanziari, viene in tal modo fissato – approvando con legge il risultato della gestione annuale del bilancio – il flusso della gestione dei conti statali, anche al fine di consentire il passaggio dalla precedente legge di bilancio al futuro bilancio previsionale.
La previsione di bilancio a legislazione vigente per il 2020, che verrà presentato a ottobre 2019, assumerà, infatti, come base di riferimento per la valutazione dei residui passivi, le risultanze definitive contenute nel rendiconto 2018 in esame, come iscritti nel disegno di legge di assestamento del bilancio per l’esercizio finanziario 2019 (A.S. 1388)[2]. Il conto del bilancio, pertanto, nel certificare la gestione dell’anno finanziario precedente, costituisce la base contabile sulla quale si adeguano le autorizzazioni di cassa dell’anno in corso (assestamento) e si costruiscono le previsioni per il nuovo progetto di bilancio a legislazione vigente.
In attuazione dell’articolo 35, comma 2, della legge n. 196/2009, al Rendiconto generale dello Stato è allegata, per ciascuna amministrazione, una Nota integrativa, che espone le risultanze della gestione sia per le entrate che per le spese, elaborata in modo confrontabile con la corrispondente nota al bilancio di previsione. Per la spesa, essa è articolata per missioni e programmi, ed illustra:
§ per ciascun programma, anche con riferimento alle azioni sottostanti, i risultati finanziari per categorie economiche di spesa, motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali (indicate a bilancio) e quelle finali indicate nel Rendiconto, tenuto conto dei principali fatti di gestione intervenuti nel corso dell'esercizio;
§ l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella nota integrativa al bilancio, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto, anche tenuto conto dell'evoluzione del quadro socio economico e delle eventuali criticità riscontrate.
La Nota integrativa al Rendiconto consente, in sostanza, di valutare l’operato delle Amministrazioni centrali dello Stato e di fornire informazioni utili alla definizione del bilancio di previsione dell’esercizio successivo, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di valutazione della congruità degli stanziamenti assegnati a ciascun Programma e degli obiettivi ad esso associati.
Il Rendiconto generale dello Stato è, inoltre, corredato:
§ del Rendiconto economico (articolo 36, comma 5, legge di contabilità), che espone le risultanze economiche per ciascun Ministero, al fine di integrare la lettura dei dati finanziari con le informazioni economiche fornite dai referenti dei centri di costo delle amministrazioni centrali dello Stato.
Per la rilevazione dei costi, e la conseguente elaborazione del documento, le Amministrazioni si avvalgono del sistema di contabilità economica analitica che consente l’imputazione dei costi secondo le tre ottiche: destinazione, responsabilità e natura di costo. Le Amministrazioni centrali dello Stato adottano, nell'ambito della gestione, a fini conoscitivi, la contabilità economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria mediante l'adozione di un sistema integrato di scritture contabili che consenta la registrazione di ciascun evento gestionale contabilmente rilevante ed assicuri l'integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale F[3].
§ di una relazione illustrativa, allegata alla relazione al conto del bilancio, delle risorse impiegate per finalità di protezione dell’ambiente e di uso e gestione delle risorse naturali da parte delle amministrazioni centrali dello Stato (Eco-Rendiconto dello Stato) (articolo 36, comma 6, legge n. 196/2009);
§ di un apposito allegato conoscitivo in cui sono illustrate, con riferimento alle entrate finalizzate per legge, per ciascun Ministero e per unità elementare del bilancio dell'entrata e della spesa, le entrate affluite e le spese sostenute nell'esercizio in relazione ai servizi e alle attività prestati dalle amministrazioni centrali a favore di soggetti pubblici o privati, con separata indicazione di ciascuna voce di spesa (articolo 36, comma 6?bis, legge n. 196/2009[4]).
RICORSO A STRUMENTI DI FLESSIBILITÀ DI BILANCIO IN FASE GESTIONALE
Il decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90 ha introdotto, in via permanente, strumenti che ampliano la flessibilità di bilancio in fase gestionale, ridefinendo la facoltà con cui gli atti amministrativi possono rimodulare l’allocazione iniziale delle risorse iscritte in bilancio senza ulteriori interventi legislativi.
La Tavola 8 allegata alla relazione illustrativa del disegno di legge in esame (pag. 37, A.S. 1387) fornisce il quadro complessivo dell’adozione delle nuove facoltà: in particolare, la tavola riporta, per gli anni 2016, 2017 e 2018, e per ciascuna tipologia di decreto, il numero degli atti che hanno fatto ricorso alle nuove forme di flessibilità e le relative risorse finanziarie movimentate nel complesso.
Sebbene la normativa sia entrata in vigore già nel corso del 2016 (14 giugno), essa ha trovato una sua completa realizzazione a partire dall’esercizio 2017, non solo perché è stato possibile avvalersene nell’intero arco dell’anno, ma anche perché è stato possibile ampliare la flessibilità, attuata con i decreti direttoriali, solo a seguito dell’introduzione delle azioni che, come illustrato nel box precedente, sono presenti come articolazione del bilancio a partire dall’esercizio 2017.
Dalla tabella emerge una sostanziale invarianza negli anni del numero complessivo dei decreti, mentre sembra in costante crescita il numero di atti con cui si applicano le nuove forme di flessibilità. Tale numero nel 2018 raggiunge la quota di 567 (in aumento del 9% rispetto al 2017), che rappresenta il 26,2% del totale dei decreti (23,3% nel 2017).
Ambiti di flessibilità nella fase gestionale
Il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto maggiori ambiti di flessibilità nella fase gestionale del bilancio, con l'obiettivo, da un lato, di dare alle amministrazioni la possibilità di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa e, dall’altro, di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti, in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti.
La flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dai commi da 4 a 4?sexies dell'articolo 33 della legge n. 196/2009 – resta limitata soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, con esclusione dei fattori legislativi[5]. Più in particolare, l'art. 33 della legge di contabilità consente variazioni compensative, con esclusione delle spese predeterminate per legge e nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dagli oneri inderogabili:
a. tra le dotazioni finanziarie di ciascun programma nell'ambito di uno stesso stato di previsione da parte del Ministro competente, con proprio decreto da comunicare alla Corte dei conti, per motivate esigenze, previa verifica del Ministero dell'economia - RGS. Resta precluso l'utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti (co. 4);
b. tra gli stanziamenti di spesa di ciascuna azione, con decreti direttoriali previa verifica del Ministero dell'economia e finanze - RGS. Anche in questo caso è ribadito il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti (co. 4?bis);
c. tra gli stanziamenti di bilancio iscritti nella categoria 2 "Consumi intermedi" e nella Categoria 21 "Investimenti fissi lordi", nell'ambito di ciascuno stato di previsione da parte del Ministro dell'economia e finanze su proposta del Ministro competente, fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti (co. 4?ter). Solo nel caso in cui tali variazioni abbiano ad oggetto spese concernenti l'acquisto di beni e servizi comuni a più centri di responsabilità amministrativa, gestite nell'ambito dello stesso Ministero da un unico ufficio, queste possono essere disposte con decreto interdirettoriale del dirigente generale, cui fa capo l’ufficio, e dell'Ispettore generale capo dell'Ispettorato generale del bilancio della Ragioneria generale dello Stato, da comunicare alla Corte dei conti (co. 4?quater). In merito, si rileva che il D.L. n. 32/2019 (c.d. Sblocca cantieri), al fine di semplificare e accelerare le procedure di assegnazione di fondi nel corso della gestione, ha disposto, a decorrere dal 18 giugno 2018 (data di entrata in vigore della legge di conversione), che le suddette variazioni di bilancio tra le categorie di spesa “Consumi intermedi” e “Investimenti fissi lordi” sono disposte con decreti del Ragioniere generale dello Stato (art. 4-quater, D.L. n. 32/2019);
d. di sola cassa, tra unità elementari di bilancio di uno stesso stato di previsione, con decreto del Ministro competente da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, fatta eccezione per i pagamenti effettuati mediante l'emissione di ruoli di spesa fissa, previa verifica da parte del Ministero dell'economia e delle finanze - RGS. Tale facoltà è concessa al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti e di rendere effettive le previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti (co. 4-quinqies);
e. variazioni di bilancio in termini di residui, competenza e cassa necessarie alla ripartizione, anche tra amministrazioni diverse, dei Fondi da ripartire istituiti per legge, da operare con decreti del Ministro dell'economia e finanze (co. 4?sexies). Si rileva che, al fine di semplificare e accelerare le procedure di assegnazione di fondi nel corso della gestione, il D.L. n. 32/2019 (c.d. Sblocca cantieri) ha disposto che, a decorrere dal 18 giugno 2018 (data di entrata in vigore della legge di conversione) tali variazioni di bilancio sono disposte con decreti del Ragioniere generale dello Stato (art. 4-quater, D.L. n. 32/2019).
1.2. Il contenuto del disegno di legge di Rendiconto per l'esercizio finanziario 2018 (A.S. 1387)
Gli articoli 1, 2 e 3 espongono i risultati complessivi relativi alle amministrazioni dello Stato per l’esercizio finanziario 2018 e sono riferiti rispettivamente alle entrate (con accertamenti per 840.677,2 milioni di euro), alle spese (con impegni per 816.701,6 milioni di euro) e alla gestione finanziaria di competenza, intesa come differenza tra il totale di tutte le entrate accertate2[6] e il totale di tutte le spese impegnate3F[7], che evidenzia un avanzo di 23.975,6 milioni di euro (cfr. più diffusamente sul punto il § 3).
L’articolo 4 espone la situazione finanziaria del conto del Tesoro, che evidenzia, al 31 dicembre 2018, un disavanzo di 185.154,5 milioni di euro.
L’articolo 5 reca:
§ l’approvazione dell’Allegato n. 1[8] contenente l’elenco dei decreti con i quali sono stati effettuati prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”F[9];
§ l’approvazione dell’Allegato n. 2 relativo alle eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa.
L’articolo 6 espone la situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre 2018 (di cui al conto generale del patrimonio), da cui risultano attività per un totale di circa 976,1 miliardi di euro e passività per un totale di circa 2.879 miliardi, con una eccedenza passiva al 31 dicembre 2017 di 1. 902,9 miliardi.
Infine, l’articolo 7 dispone l’approvazione del Rendiconto generale delle Amministrazioni dello Stato secondo le risultanze indicate negli articoli precedenti.
2. I saldi di finanza pubblica nel 2018
L'analisi delle risultanze del Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per il 2018 consente di ricostruire il quadro di quanto avvenuto nell'ambito del perimetro dell'amministrazione statale. A tale fine le risultanze del rendiconto vengono sottoposte a trattamenti contabili che rispondono all’applicazione delle regole standardizzate del Sistema Europeo dei Conti (SEC) e che hanno lo scopo di trasformare i dati di contabilità pubblica (impegni, pagamenti, accertamenti e incassi) nei corrispondenti aggregati espressi in termini di competenza economica, che costituisce il criterio di riferimento della contabilità nazionale.
Il Rendiconto viene, in tal modo, raccordato con il Conto economico dello Stato, che costituisce un sottosettore di rilievo del più generale Conto consolidato delle amministrazioni pubbliche, nel quale confluiscono, altresì, i conti delle amministrazioni locali e quello degli enti di previdenza. Tale Conto, com’è noto, è utilizzato come esclusivo quadro di riferimento per la verifica del rispetto dei vincoli europei in termini di indebitamento netto e di debito pubblico.
Si ritiene pertanto utile, in questa sede, al fine di meglio contestualizzare il Rendiconto nel quadro di finanza pubblica, integrarne l’analisi con una sintetica ricognizione delle risultanze dei principali saldi di finanza pubblica in riferimento al medesimo esercizio.
A tal fine in questo paragrafo si riportano i dati definitivi di consuntivo per il 2018 relativi al conto economico della Pubblica Amministrazione (PA), che costituisce l'aggregato di riferimento per i parametri di finanza pubblica (indebitamento netto e debito) assunti nelle regole della fiscal governance adottata nell'ambito dell'Unione europea (UE). Poiché i saldi di tale conto si riferiscono al più ampio aggregato delle amministrazioni pubbliche, gli stessi non sono esposti nel Rendiconto dell'Amministrazione dello Stato attualmente all'esame ma, per quanto riguarda lo Stato, tengono conto (integrando le informazioni sull’Amministrazione medesima con quelle relative alle amministrazioni pubbliche diverse da quella centrale) di una diversa raffigurazione della gestione complessiva (comprensiva del bilancio, della tesoreria e del patrimonio) realizzata nel corso dell'esercizio.
Le informazioni fornite nel disegno di legge di rendiconto consentono infatti di evidenziare l'effetto della gestione di bilancio (competenza e residui) sulla complessiva situazione del Tesoro tramite il raccordo tra gestione finanziaria del bilancio e situazione del Tesoro determinata mensilmente nei Conti riassuntivi, come saldo tra attività (fondo di cassa più crediti di tesoreria) e passività (debiti di tesoreria), così come esplicitato da quanto riepilogato all'articolo 4 del disegno di legge, relativo alla situazione finanziaria del Tesoro.
Nella tabella che segue viene riportato, con riferimento al 2018 e al triennio precedente, il Conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche.
Conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche - Anni 2015-2018
812.421
Totale entrate in conto capitale
786.020
Prestazioni sociali in natura acquistate direttamente sul mercato
Spese correnti netto interessi
704.955
712.102
795.253
Investimenti fissi lordi e variazione delle scorte
Altre spese in c/capitale
Totale spese complessive
830.412
844.895
-43.140
-42.656
1.652.085
1.756.982
Come espone la tabella, nel 2018 il Pil nominale è stato pari a 1.756.982 milioni di euro, con una crescita dell’1,7% per cento rispetto all’anno precedente. In termini di volume (Pil reale) la crescita è stata dello 0,9% rispetto al 2017[10], confermando l’inversione di tendenza avviata nel 2014.
Con riguardo ai saldi di finanza pubblica, i dati riferiti all’esercizio 2018 concluso, resi noti dall’ISTAT[11], attestano un indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni pari, in valore assoluto, a -37,505 miliardi, corrispondente al 2,1 per cento del Pil.
Il dato indica un miglioramento di circa 3,8 miliardi rispetto all’anno 2017, anno nel quale l’indebitamento è risultato pari a -41,285 miliardi (corrispondente al 2,4 per cento del Pil).
Dal confronto fra il 2018 e il 2017 emerge che hanno contribuito al predetto miglioramento sia un incremento del saldo primario[12] (+3,1 miliardi), sia una riduzione della spesa per interessi (-0,6 miliardi). In termini relativi, il saldo primario è cresciuto all’1,6 per cento del Pil (a fronte del +1,4% registrato nel 2016 e nel 2017), mentre la spesa per interessi è diminuita dal 3,8 per cento del 2017 al 3,7 per cento del Pil del 2018.
Limitando l’analisi ai principali aggregati del conto economico della p.a., si rileva che al miglioramento del saldo concorre principalmente un incremento delle entrate (per 12,5 miliardi), che determina effetti più che compensativi rispetto all’incremento delle spese (per 8,7 miliardi).
Il saldo di parte corrente[13] nel 2018 è stato positivo e pari a 17,168 miliardi (a fronte dei 19,295 miliardi del 2017). Tale peggioramento di 2,1 miliardi (pari all’11%) è il risultato di un aumento delle entrate correnti di circa 15,4 miliardi, a fronte di un incremento delle uscite correnti di circa 17,5 miliardi.
Le entrate totali del 2018 delle Amministrazioni pubbliche registrano rispetto all’anno 2016, in valore assoluto, un incremento di 12,5 miliardi di euro (da 803,6 miliardi a 816,1 miliardi di euro). Poiché tale incremento (+1,6 per cento) risulta proporzionalmente inferiore all’incremento del Pil nominale (+1,7 per cento), l’andamento delle entrate totali rispetto al prodotto interno lordo registra una contrazione, attestandosi al 46,4 per cento del Pil (-0,1 punti percentuali rispetto al 2017).
In particolare, le entrate correnti evidenziano, rispetto al 2017, un incremento di circa 15,4 miliardi (+1,9 per cento), determinato da un aumento delle imposte indirette (+2,1 per cento) e dei contributi sociali (+4,3 per cento), a fronte di una riduzione delle imposte dirette (-0,7 per cento). In rapporto al Pil, le entrate correnti registrano un incremento di 0,1 punti percentuali, passando dal 46,1 per cento al 46,2 per cento del prodotto interno lordo. Le imposte in conto capitale registrano, invece, una contrazione di 840 milioni di euro (-36,2 per cento).
La pressione fiscale nel 2018 resta invariata rispetto al 2017, al 42,1% del PIL.
Le spese finali del 2018 hanno mostrato un incremento in valore assoluto rispetto al 2017, impatto che è stato parzialmente stemperato, nei suoi effetti peggiorativi sui saldi, dalla crescita economica registrata nell'anno, da cui è conseguito un netto incremento delle entrate correnti rispetto al 2017.
In valore assoluto, le spese si attestano nel 2018 a 853,6 miliardi, in aumento dell'1% rispetto al 2017, anno in cui l'analogo valore era stato di 844,9 miliardi.
Nel complesso, diminuisce leggermente l’incidenza della spese complessive rispetto al PIL, passando dal 48,9% del 2017 al 48,6% del 2018. La variazione "complessiva" è il prodotto dell'incremento di 2,3 punti di PIL della spesa corrente, a fronte di una riduzione dello 0,9% della spesa per interessi e una riduzione del 13,1% della spesa in conto capitale.
Per quanto riguarda, infine, il debito pubblico, a fine 2018 era pari a 2.321,957 miliardi di euro (132,2% del Pil), in aumento di 52,947 miliardi di euro rispetto ai 2.269,01 del 2017 (131,4% del Pil), con un incremento del rapporto debito/Pil dello 0,8%.
Si tratta di una inversione di tendenza rispetto alla progressiva (sebbene contenuta) riduzione intervenuta dopo la ripida crescita verificatasi nel periodo 2008-2013, durante il quale il debito è passato dal 99,8 al 129,0 per cento Pil, con una crescita media annua di circa 4,2 punti percentuali.
Rapporto debito pubblico /PIL delle amministrazioni pubbliche
Debito pubblico(mln euro)
2.173.428
2.220.370
2.321.957
Fonte: ISTAT, Notifica dell’indebitamento netto e del debito delle amministrazioni pubbliche– anni 2015-2018 (23 aprile 2019)
3. La gestione di competenza
Nella tavola seguente sono esposti i saldi del bilancio dello Stato registrati a consuntivo nel 2018, in termini di competenza, posti a confronto con le previsioni iniziali di bilancio e con quelle definitive, nonché con i saldi relativi all’esercizio precedente. I dati sono esposti al lordo delle regolazioni contabili11F[14].
I saldi di competenza
Differenza 2018/2017
582.974
584.434
624.554
611.597
Operazioni complessive*
858.392
840.677
854.143
854.292
-29.096
-271.169
-269.859
* comprensive delle spese per il rimborso di prestiti e dell’accensione di prestiti.
Nel suo insieme, la gestione di competenza ha fatto conseguire nel 2018 un miglioramento dei saldi rispetto alle previsioni definitive.
Anche a raffronto con l’esercizio precedente, i dati di consuntivo evidenziano un miglioramento sia del saldo netto da finanziare che del ricorso al mercato. Più contenuto risulta il valore positivo del risparmio pubblico.
In particolare, il saldo netto da finanziare (dato dalla differenza fra le entrate finali e le spese finali) presenta nel 2018 un valore negativo per circa 20 miliardi di euro (1,1 per cento del PIL, era l’1,7% nel 2017), con un miglioramento di oltre 9 miliardi rispetto al saldo registrato nel 2017 (-29,1 miliardi), dovuto al sensibile aumento delle entrate finali (+8,6 miliardi) ed alla riduzione delle spese finali (-473 milioni) (cfr. quanto esposto nel § successivo).
Il miglioramento del saldo è ancora più evidente (circa 24 miliardi) se confrontato con le previsioni definitive, che prevedevano un valore negativo del saldo di -43,9 miliardi.
Si registra, invece, un peggioramento del risparmio pubblico (saldo delle operazioni correnti), il quale passa dai 31,6 miliardi di euro registrati nel 2017 ad un valore di 27,4 miliardi (corrispondente all’1,6 per cento del PIL), con una riduzione di circa 4,2 miliardi rispetto al 2017. Tale situazione è determinata dal maggior incremento delle spese correnti (+13 miliardi) rispetto al complesso delle entrate tributarie ed extra-tributarie (+8,9 miliardi), come meglio evidenziato nel paragrafo seguente.
Se confrontato con le previsioni definitive, il risparmio pubblico presenta, invece, un miglioramento di quasi 22 miliardi.
Infine, il dato del ricorso al mercato finanziario (differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, incluse quelle relative al rimborso di prestiti) si attesta nel 2018 a 225,1 miliardi (con un’incidenza sul Pil del 16,6 per cento), evidenziando un miglioramento di 44,8 miliardi rispetto al 2017, riprendendo quindi, dopo il dato del 2017 (in cui tale saldo si era assestato a oltre 271 miliardi di euro), il trend in discesa registrato negli ultimi anni (260,4 miliardi nel 2014, 257,1 miliardi nel 2015, 207,1 miliardi nel 2016).
Il valore del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato registrati nel 2018 si mantengono comunque al di sotto del limite massimo fissato dalla legge di bilancio per il 2018 (tetto stabilito, rispettivamente, in -45.470 milioni e in 274.000 milioni).
La tavola che segue riporta l’evoluzione della gestione di competenza del bilancio dello Stato nel periodo 2008-2018, con riferimento al saldo netto da finanziare e al risparmio pubblico.
Gestione di competenza – valori assoluti (miliardi di euro)
La tavola evidenzia come, dopo i valori elevati del biennio 2008-2009, il saldo netto da finanziare (in termini di competenza) sia andato via via riducendosi, per tornare poi a crescere a partire dal 2013, in coincidenza con l’avvio di misure volte al contrasto di una fase ciclica molto negativa: tra le più rilevanti, il pagamento dei debiti della PA avviato con il D.L. 35/2013, il bonus Irpef introdotto dal D.L. 66/2014, gli sgravi contributivi introdotti con la Legge di Stabilità per il 2015 (L. 190/2014). Nel 2016, pur mantenendosi un’impostazione di politica fiscale non restrittiva, il saldo netto da finanziare ha registrato un netto miglioramento dovuto - oltre che al ritorno ad un segno positivo nel tasso di crescita del PIL – ad una crescita degli accertamenti di entrate tributarie (+11,6 miliardi) combinata ad una sensibile diminuzione delle spese finali (-18,7 miliardi). A differenza di quanto avvenuto nel 2016, nel 2017 il saldo netto da finanziare registra nuovamente un peggioramento (+18 miliardi rispetto al 2016), risultato dovuto ad una crescita delle spese finali (+19,6 miliardi, riconducibile principalmente alle disposizioni a tutela del settore creditizio) a fronte di un più ridotto incremento delle entrate finali (+1,6 miliardi) come evidenziano i dati relativi alle entrate e alle spese riportati nella tabella. Nel 2018, il saldo registra un miglioramento (-9,1 miliardi rispetto al 2017), dovuto al notevole incremento delle entrate finali (+8,6 miliardi).
3.1. L’analisi delle entrate e delle spese
Nella tavola seguente sono esposti i dati relativi alla gestione di competenza relativa all’esercizio finanziario 2018, a raffronto con le previsioni iniziali (A), risultanti dal bilancio di previsione per il 2018, e con le previsioni definitive (B). La tabella evidenzia altresì gli scostamenti determinatisi nel corso della gestione rispetto alle previsioni definitive. I dati sono altresì posti a raffronto con i risultati relativi all’esercizio finanziario precedente.
Dati di competenza – Esercizio 2018
576.949
-36.968
Nella Tabella risulta evidente che il miglioramento del saldo netto da finanziare, di cui si è detto sopra, discende da una gestione di competenza 2018 che evidenzia un aumento degli accertamenti di entrate finali (+8,6 miliardi) rispetto all’anno precedente, ascrivibile alle entrate tributarie, ed una lieve flessione (-474 milioni) degli impegni delle spese finali.
Guardando invece alle entrate complessive, l’entità degli accertamenti (comprensivi delle entrate per accensione di prestiti) è risultata nel 2018 pari a 840,7 miliardi di euro, con una diminuzione rispetto al 2017 (-2,8%, circa -23,9 miliardi), che trae origine soprattutto dalla dinamica degli accertamenti delle entrate del Titolo IV - accensione prestiti (-32 miliardi rispetto al 2017).
Su tale voce si registrava, infatti, lo scorso anno – si ricorda - l’aumento di 20 miliardi di euro, derivante dall’attuazione del D.L. 23 dicembre 2016, n. 237 concernente “Disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio”.
L’incidenza sul Pil degli accertamenti complessivi è pari al 47,9 per cento, in linea con quanto fatto registrare lo scorso anno (50,4 per cento del Pil nel 2017).
Dal lato della spesa, la flessione degli impegni finali nel 2018 è frutto di una contrazione delle spese in conto capitale (-13,6 miliardi) e di un incremento della spesa corrente (+13,1 miliardi) rispetto al 2017.
Relativamente agli impegni complessivi di spesa, essi ammontano nel 2018 (incluse le spese per rimborso prestiti) a 816,7 miliardi. Rispetto ai risultati dell’anno precedente, la gestione presenta una riduzione degli impegni complessivi di spesa di -37,4 miliardi di euro (-4,4%), determinata, in particolare, oltre che dalle spese in conto capitale, dal rimborso delle passività finanziarie (-37 miliardi). Questo dato si riflette in una diminuzione della “Capacità d’impegno” – cioè del rapporto tra le somme impegnate e gli stanziamenti definitivi – nel 2018 rispetto al 2017.
Il peso della spesa complessiva, in rapporto al PIL, è pertanto sceso dal 49,8 per cento del 2017 (era al 48,2% nel 2016) al 46,6 per cento del PIL nel 2018.
3.2. Le entrate finali
La gestione di competenza del bilancio ha registrato accertamenti per entrate finali pari a circa 591,6 miliardi (pari al 101,2 per cento delle previsioni definitive, stimate in 581,7 miliardi).
Sulla base di una sintetica analisi del confronto 2018-2017 relativo all'andamento delle entrate finali accertate, si rileva innanzitutto il loro aumento per oltre 8,6 miliardi, che conferma la tendenza in aumento delle somme accertate rispetto all’esercizio precedente già evidenziata lo scorso anno (l’incremento delle entrate finali era stato di circa 1,6 miliardi nel 2017, di oltre 11,7 miliardi nel 2016 e di oltre 19 miliardi nel 2015, a fronte di un decremento di 3,8 miliardi registrato invece nel 2014).
Al contrario, per le entrate complessive (entrate finali + Titolo IV) si rileva una diminuzione degli accertamenti rispetto all’anno precedente, per 23,9 miliardi.
Gli accertamenti complessivi risultano inferiori anche alle previsioni iniziali e definitive.
Si ricorda che il passaggio dalle previsioni iniziali alle previsioni definitive deriva dall’adozione di norme e provvedimenti nel corso della gestione dell’esercizio, nonché dalle variazioni introdotte con la legge di assestamento. In base a tali modifiche, a partire dagli 852,4 miliardi di entrate complessive di competenza previste nella legge di Bilancio 2018-2020, le previsioni definitive hanno raggiunto quasi 858,4 miliardi di euro.
Passando all’analisi delle entrate finali, si evidenzia un andamento positivo nelle entrate tributarie con un aumento, rispetto al 2017, degli accertamenti per 9,9 miliardi rispetto al 2017. In particolare, si registra un incremento degli accertamenti per entrate tributarie (+9,9 miliardi, pari a +2,0%) che si attestano intorno a 501,3 miliardi di euro (erano 491,4 miliardi nel 2017 e 488,8 miliardi nel 2016).
Di segno negativo, invece, la variazione delle entrate extratributarie, che si fermano ad un ammontare di 88,1 miliardi (-1,1%), in controtendenza rispetto al trend positivo registrato negli anni passati (erano 89,1 miliardi nel 2017, 88,7 miliardi nel 2016, 83,6 miliardi nel 2015, 84,4 miliardi nel 2014).
Nel confronto con i dati gestionali, lo scostamento registrato tra previsioni definitive ed il volume accertato delle entrate finali è stato pari a circa +7,2 miliardi di euro, frutto di un volume di accertamenti per entrate extratributarie decisamente superiore alle previsioni (+11 miliardi) compensato però da accertamenti inferiori alle attese per le entrate tributarie (-3,2 miliardi).
Per le entrate relative al Titolo III “Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti” si registrano, invece, accertamenti per 2,2 miliardi, con una flessione di 275 milioni rispetto al 2017.
Con riferimento specifico alle entrate tributarie, l’incremento del dato degli accertamenti, come esposto nella tabella che segue, è dovuto principalmente ai maggiori accertamenti relativi alle tasse ed imposte sugli affari di 9,5 miliardi (+5,6%), agli introiti per lotto, lotterie ed altre attività di giuoco di 545 milioni (+4,0%) ed, in piccola parte, anche ai monopoli (+0,5%, pari a 52 milioni). In lieve riduzione le imposte sul patrimonio e sui redditi, di 263 milioni (-0,1%).
Per le entrate extratributarie (-1,1%), la diminuzione riguarda principalmente i proventi di servizi pubblici minori (-727 milioni, -2,4%) e gli interessi su anticipazioni e crediti vari del Tesoro (-618 milioni, -12,2%). In aumento, invece, i prodotti netti di aziende autonome ed utili di gestioni (+213 milioni, +9,1%).
In ulteriore riduzione le entrate registrate in relazione all'alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti, che dagli 8,8 miliardi di euro registrati nel 2015, sono passate ai 3,8 miliardi del 2016, ai 2,5 miliardi del 2017 fino ai 2,2 miliardi del 2018. Tale riduzione è ascrivibile alla vendita di beni ed affrancazione di canoni, che ha registrato una diminuzione del 61,3% degli introiti e al minore rimborso di anticipazioni e di crediti vari del Tesoro (-10,2%).
Analisi economica delle entrate accertate negli esercizi 2016?2018
- Imposte sul patrimonio e sul reddito
- Tasse ed imposte sugli affari
- Imposte sulla produzione, sui consumi e dogane
- Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco
- Proventi speciali
- Proventi di servizi pubblici minori
- Proventi dei beni dello Stato
- Prodotti netti di aziende autonome ed utili di gestioni
- Interessi su anticipazioni e crediti vari del Tesoro
- Recuperi, rimborsi e contributi
- Partite che si compensano nella spesa
Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti
- Vendita di beni ed affrancazione di canoni
- Ammortamento di beni patrimoniali
- Rimborso di anticipazioni e di crediti vari del Tesoro
845.933
Con riguardo alle principali imposte del comparto tributario, esposte nella tabella successiva, si registra nel 2018 un aumento degli accertamenti delle entrate tributarie ricorrenti (circa 11,1 miliardi per gli accertamenti, di cui 8,1 miliardi relativi all’Iva) e una diminuzione di quelli delle entrate non ricorrenti (-1,2 miliardi, dovuti in gran parte all’aggregato “Altre imposte dirette”).
Andamento delle principali imposte - Accertamenti
Entrate tributarie, di cui:
Entrate ricorrenti:
1 - Redditi
2 - Reddito delle società
3 - Imposte sostitutive
4 - Altre imposte dirette
5 - Iva
6 - Registro, bollo e sostitutive
7 - Accisa e imposta erariale sugli oli minerali
8 - Accisa e imposta erariale su altri prodotti
9 - Imposte sui generi di monopolio
10 - Lotto
11 - Imposte gravanti sui giochi
12 - Lotterie ed altri giochi
13 -Altre imposte indirette
Entrate non ricorrenti:
1 - Imposte sostitutive
2 - Altre imposte dirette
3 - Condoni dirette
4 - Altre imposte indirette
5 - Condoni indiretti
In particolare, per le entrate tributarie ricorrenti, l’aumento degli accertamenti è legato soprattutto all’IRPEF (+3,3 miliardi di euro, +1,7%) e all’IVA (+8,1 miliardi di euro, +5,5%). Ulteriori 790 milioni sono relativi alle imposte di registro, bollo e sostitutive (+6,6%) e 451 milioni agli accertamenti relativi al lotto (+5,8%).
Da evidenziare, peraltro, la riduzione degli accertamenti per l’IRES (-2,6 miliardi, -6,4%).
Le entrate non ricorrenti presentano invece una riduzione di circa 1,2 miliardi (-27,4%), dovuta all’aggregato “Altre imposte dirette” i cui accertamenti passano dai 1,4 miliardi del 2017 a 281 milioni dell’esercizio 2018.
Con riferimento agli accertamenti, la relazione illustrativa evidenzia, inoltre, le “Entrate derivanti dal controllo e dalla repressione delle irregolarità e degli illeciti”, una tipologia specifica ricompresa tra le entrate extra-tributarie ricorrenti: gli accertamenti 2018 relativi a questa voce si è attestato a 27,8 miliardi, superando di circa 10,4 miliardi il valore delle previsioni definitive. È bene sottolineare, comunque, che questo livello di accertamenti è coerente con quanto verificato negli anni precedenti su tale tipologia.
Dalla differenza tra gli accertamenti e i versamenti in conto competenza avvenuti nell’esercizio, si ottengono i residui attivi generati dalla gestione, relativi sia alle somme accertate e non riscosse (circa pari a 59,7 miliardi), sia alle somme riscosse ma non ancora riversate in bilancio (28,3 miliardi). Essi ammontano a 88,1 miliardi e rappresentano complessivamente il 10,5 per cento dei corrispondenti accertamenti.
Aggiungendo a tali residui anche quelli derivanti dagli esercizi pregressi, la consistenza dei residui attivi totali alla fine dell’esercizio ammonta a circa 204 miliardi.
3.3. Le spese finali
Gli impegni per spese finali, costituite dal totale delle spese di parte corrente e di quelle in conto capitale, sono passati da 612,1 miliardi di euro del 2017 a 611,6 miliardi di euro del 2018, in riduzione dello 0,1 per cento rispetto al 2017.
In particolare, la spesa di parte corrente ha generato impegni per circa 562 miliardi di euro, in aumento (+13,1 miliardi) rispetto al 2017, mentre gli impegni di spesa in conto capitale hanno registrato una riduzione, di circa 13,6 miliardi di euro rispetto al 2017, scendendo da 63,2 miliardi a 49,6 miliardi (-21,5 per cento circa).
Nel complesso, il peso della spesa finale in rapporto al PIL è pari al 34,9 per cento.
Considerando il rimborso delle passività finanziarie, anch’esso in riduzione rispetto al 2017 di oltre 37 miliardi (-15,3 per cento), gli impegni complessivi di spesa registrano una diminuzione rispetto a quelli dell’anno precedente di circa il 4,4 per cento
Passando all’analisi per categoria economica dei dati della gestione, esposta nella tavola che segue, si rileva che nell’ambito delle uscite correnti, la voce più consistente è quella relativa ai trasferimenti ad amministrazioni pubbliche, con impegni per oltre 264 miliardi di euro, che costituisce il 47,0 per cento della spesa corrente. Si tratta, in prevalenza di trasferimenti ad amministrazioni locali (impegni per 132,5 miliardi) e a enti previdenziali (121,2 miliardi).
Poi si segnalano i redditi da lavoro dipendente, che ammontano a 94,3 miliardi di euro e rappresentano il 16,8 per cento degli impegni di parte corrente, e gli interessi passivi e redditi di capitale, che, con impegni pari a 69,2 miliardi di euro, rappresentano il 12,3 per cento della spesa corrente.
Analisi economica delle spese finali negli esercizi 2016?2018
Trasferimenti correnti alle P.A..
Risorse proprie UE
Investimenti fissi lordi e acquisti terreni
Contributi agli investimenti ad A.P.
Contributi investimenti ad imprese
592.441
Confrontando i dati con quelli dell’esercizio 2017, si rileva che, con riferimento alla dinamica delle spese correnti, le categorie che registrano i maggiori aumenti sono quelle relative alle poste correttive e compensative (+4,7 miliardi, pari a +7,3%), ai redditi da lavoro dipendente (+3,2%, circa 2,9 miliardi), ai trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (+2,7 miliardi, +17,7%) e ai trasferimenti correnti alle imprese (+1,6 miliardi, pari a +22,8%).
In aumento anche la spesa per consumi intermedi, che passa dai 13,4 miliardi del 2017 ai 14,2 miliardi del 2018 (+6,4%), nonché quella per trasferimenti correnti alle PA, +826 milioni (+0,3%).
In ulteriore calo gli oneri per interessi passivi, che scendono dai 70,6 miliardi nel 2017 ai 69,2 miliardi del 2018 (-2,0%), continuando il trend che aveva caratterizzato gli anni precedenti (erano 74,5 miliardi nel 2015), in ragione della sensibile diminuzione dei tassi avutasi dalla fine del 2013 in poi.
Per quel che concerne la spesa in conto capitale, i dati registrano un generale calo degli impegni, da 63,2 e 49,6 miliardi (circa 13,4 miliardi), dopo il forte aumento registrato tra il 2016 e il 2017.
La riduzione delle spese in conto capitale è da attribuire prevalentemente alla categoria “acquisizione di attività finanziarie” (-20,2 miliardi di euro rispetto al dato del 2017, anno su cui, si ricorda, si scaricava l’effetto del D.L. n. 237/2016 relativo alla tutela del risparmio nel settore creditizio). Un incremento si registra, invece, per gli impegni della categoria dei contributi agli investimenti ad AP (+12,8%, pari a 2,6 miliardi) e alle imprese (+26,7%, per 2,9 miliardi), così come per gli investimenti fissi lordi (+21%, circa 1 miliardo).
Per l’andamento delle spese finali per categorie economiche negli ultimi quattro anni si veda la Tavola II in Appendice.
Il monitoraggio degli obiettivi di spesa dei ministeri del ciclo 2018-2020
Il disegno di legge di Rendiconto 2018 analizza gli effetti della procedura di spending review integrata nel ciclo di bilancio 2018-2020, introdotta dall’articolo 22?bis della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009) nell’ottica di un rafforzamento della programmazione finanziaria e del raggiungimento di un maggior grado di strutturazione e sistematicità del processo stesso di revisione della spesa[15].
In particolare, il citato articolo 22?bis prevede che, sulla base degli obiettivi programmatici indicati nel Documento di economia e finanza e di quanto previsto dal cronoprogramma delle riforme indicato nel medesimo documento programmatico, entro il 31 maggio di ciascun anno, con D.P.C.M., su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze (previa deliberazione del Consiglio dei Ministri) siano definiti gli obiettivi di spesa di ciascun Dicastero riferiti al successivo triennio. In relazione a tali obiettivi, definiti in termini di limiti di spesa e di risparmi da conseguire, i Ministri definiscono la propria programmazione finanziaria, indicando gli interventi da adottare con il successivo disegno di legge di bilancio.
Il Ministro dell'economia informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi, sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro entro il 15 luglio. Entro il 1° marzo dell’anno successivo, ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia una relazione – da allegarsi al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente.
La procedura ha trovato attuazione per la prima (e, al momento, unica) volta nell'anno 2017, con riferimento al triennio di programmazione 2018-2020.
In relazione alle misure di razionalizzazione della spesa previste nella legge di bilancio 2017 (legge n. 232/2016) - per un ammontare pari a 2,8 miliardi per il 2018 e a 4,7 miliardi per il 2019 per il complesso delle Pubbliche Amministrazioni - l'obiettivo di risparmio stabilito a carico delle Amministrazioni centrali dello Stato e della Presidenza del Consiglio è stato determinato nel DEF 2017 in 1 miliardo per ciascun anno a decorrere dal 2017, in termini di indebitamento netto. In relazione a tale obiettivo è intervenuto il D.P.C.M. 28 giugno 2017, che ha ripartito il suddetto importo tra i vari Ministeri.
Per il conseguimento degli obiettivi di spesa assegnati con il richiamato D.P.C.M. 28 giugno 2017, i Ministri hanno formulato proposte di risparmio che sono confluite nella legge di bilancio 2018-2020, attraverso specifiche disposizioni normative (nella Sezione I della legge di bilancio) e, in più ampia misura, tramite riduzione degli stanziamenti indicati nella Sezione II, con esclusione degli stanziamenti relativi a: investimenti fissi lordi, calamità naturali ed eventi sismici, immigrazione e contrasto alla povertà.
Nel complesso, per il raggiungimento degli obiettivi di spending review, sono state proposte dalle amministrazioni centrali riduzioni degli stanziamenti di bilancio per 1.483 milioni di euro nel 2018, 1.325 milioni nel 2019 e circa 1.340 milioni a partire dal 2020 in termini di saldo netto da finanziare.
Per verificare l'effettivo conseguimento degli obiettivi di spesa, nel mese di marzo successivo all'approvazione della legge di bilancio 2018 sono stati approvati gli accordi di monitoraggio, perfezionati con appositi decreti interministeriali (pubblicati sul sito internet del MEF). La “Relazione sul monitoraggio degli obiettivi di spesa dei Ministeri del ciclo 2018-2020. Risultati al 31/12/2012” è stata allegata al DEF 2019.
Le relazioni annuali di monitoraggio dei Ministeri hanno dato conto, per ciascun intervento, dell’attuazione e del conseguimento del risparmio atteso, spiegando come eventuali incrementi di risorse ottenuti in corso di esercizio 2018 non interferiscono con riduzione strutturale della spesa. Per gli interventi che hanno incontrato difficoltà a conseguire il risparmio atteso, le schede illustrano le motivazioni per lo scostamento rispetto alle previsioni iniziale e/o fattori per i quali non verranno conseguiti i risparmi a decorrere.
La relazione illustrativa al disegno di legge di Rendiconto 2018 in esame riassume, per ciascun Ministero, gli obiettivi di risparmio corrispondenti a singoli interventi che non sono stati interamente conseguiti nel 2018 che hanno trovato compensazione tramite riduzioni a carico di altre voci del bilancio, assieme agli interventi che corrono il rischio di non essere conseguiti a decorrere, per le criticità segnalate o per una diversa priorità che la legge di bilancio 2019-2021 ha voluto assegnare.
Secondo la relazione al ddl di Rendiconto, questa prima esperienza di attuazione della procedura di integrazione della revisione della spesa nel ciclo del bilancio ha indicato diversi elementi su cui agire per giungere a una prassi più consolidata, tra cui:
§ garantire un tempo congruo per la definizione delle proposte in fase di formazione (tramite un DPCM di assegnazione degli obiettivi più tempestivo);
§ evitare la richiesta di ulteriori contributi generalizzati alla manovra di finanza pubblica una volta assegnati gli obiettivi;
§ prevedere un accompagnamento e supporto in fase di implementazione;
§ potenziare le capacità delle amministrazioni per le attività connesse alla valutazione degli effetti delle politiche pubbliche.
Si tratta comunque, sempre secondo la Relazione, di un passo importante compiuto per il coinvolgimento delle amministrazioni nel processo, che ha evitato di calare dall’alto riduzioni che non siano accompagnate da misure di riorganizzazione amministrativa o da modifiche nei parametri che determinano il fabbisogno di risorse. Rispetto a precedenti iniziative di riduzione della spesa, il monitoraggio rende inoltre conto, per la prima volta, degli esiti effettivi e della tipologia di difficoltà incontrate nel conseguire gli interventi e i risparmi definiti ex ante. Questo tipo di dispositivo può pertanto diventare uno strumento per meglio orientare la spesa verso quegli impieghi che risultino maggiormente efficaci, in linea con le priorità strategiche e politiche del Governo. Una sua piena realizzazione presuppone, tuttavia, di potenziare la strumentazione e le capacità economico-finanziarie delle amministrazioni, per rimettere in discussione le attività svolte e i processi di erogazione dei servizi, anche con l’aiuto di una più frequente valutazione degli effetti delle politiche.
Si ricorda che per l'esercizio finanziario 2019, la procedura di programmazione e revisione della spesa dei Ministeri ai sensi dell'articolo 22?bis della legge n. 196/2009 non ha avuto luogo. Tuttavia, la legge di bilancio per il 2019 ha effettuato, nell'ambito dei definanziamenti operati con la Sezione II, misure di razionalizzazione della spesa con riduzioni di spesa di oltre 600 milioni di euro annui a decorrere dal 2019.
La procedura non è stata al momento attivata neppure con riferimento al disegno di legge di bilancio per il 2020 che sarà presentato a ottobre prossimo.
3.4. Spese finali per missioni
Dopo il 2008, anno di avvio della riclassificazione del bilancio per missioni e programmi di spesa, sono intervenuti alcuni affinamenti nella classificazione delle spese, e tuttavia il numero e i contenuti delle missioni sono rimasti stabili (34), mentre il numero dei programmi gestiti è via via aumentato, passando dai 168 del 2014, ai 181 del 2015, ai 182 del bilancio 2016. Negli esercizi 2017 e 2018, i programmi di spesa del bilancio sono 175.
Dall'analisi delle spese finali per missioni riferite al 2018, che qui vengono analizzate al netto della missione debito pubblico (che pesa da sola in misura pari al 33 per cento delle somme complessivamente impegnate del Rendiconto 2018, a fronte del 36 per cento nel 2017), focalizzando dunque l’analisi sulla sola spesa primaria, si conferma innanzitutto la rilevanza delle relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (si tratta in sostanza di trasferimenti agli enti territoriali), che pesano per il 21,8 per cento (stesso valore del 2017) sulla spesa primaria.
Si conferma altresì la significativa incidenza sul totale degli impegni delle politiche previdenziali, attestatesi al 17 per cento della spesa primaria (rispetto al 16,9 per cento del 2017) e delle politiche economico-finanziarie e di bilancio che si attestano al 15,4 per cento (in riduzione, tuttavia, di 2,8 punti percentuali rispetto al 18,2 per cento del 2017). L’istruzione scolastica rappresenta il 9 per cento della spesa primaria, in aumento rispetto allo scorso esercizio (in cui rappresentava l’8,5 per cento).
Incrementi significativi in percentuale rispetto agli impegni si sono riscontrati anche per la missione Diritti sociali, che rappresenta ora il 6,2 per cento della spesa primaria (rispetto al 5,9 per cento nel 2017), per la Missione Competitività e sviluppo delle imprese, attestatesi al 4,6 per cento della spesa primaria (rispetto al 3,9 per cento del 2017) e per il Diritto alla mobilità, che pesa il 2,4 per cento della spesa primaria (era il 2,2 per cento nel 2017).
I decrementi più rilevanti, invece, sono emersi, in rapporto agli impegni, oltre che per le politiche economiche finanziarie e di bilancio, in relazione alle politiche per il lavoro, diminuite da 11,4 a 10,6 miliardi di euro nel 2018, rappresentando l’1,9 per cento degli impegni di spesa del 2018 (rispetto al 2,1 per cento del 2017).
La tabella che segue espone le missioni che, nella composizione percentuale sul totale degli impegni di spesa primaria (al netto della missione Debito pubblico), raggiungono un valore superiore all’1,5 per cento; esse assorbono nel complesso il 92 per cento della spesa primaria del bilancio dello Stato.
Analisi delle spese per le principali missioni
(al netto della missione debito pubblico)
(Dati di competenza – milioni di euro)
3 - Relazioni autonomie territoriali
25 - Politiche previdenziali
29 - Politiche finanziarie e di bilancio
22 - Istruzione scolastica
24 - Diritti sociali e solidarietà sociale
11 - Competitività e sviluppo imprese
4 - L'Italia in Europa e nel mondo
5 - Difesa e sicurezza del territorio
13 - Diritto alla mobilità
7 - Ordine pubblico e sicurezza
26 - Politiche per il lavoro
6 - Giustizia
23 - Istruzione universitaria
Totale spesa (al netto del debito pubblico)
521.555
547.458
Si segnalano infine, per le missioni esaminate i principali programmi di spesa:
§ nella missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali” sono registrati impegni per 119.077 milioni (-0,1% rispetto al 2017), destinati principalmente al finanziamento dei programmi “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria” e “Compartecipazione e regolazioni contabili ed altri trasferimenti alle autonomie speciali”;
§ la missione “Politiche previdenziali” ha fatto registrare impegni pari a 92.855 milioni (+0,6% rispetto al 2017), destinati per la maggior parte al finanziamento del programma “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali”;
§ la missione “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica” ha registrato impegni per 84.370 milioni di euro (-15,3% rispetto al 2017), destinati principalmente al finanziamento dei programmi concernenti le “Regolazioni contabili, le restituzioni e i rimborsi di imposte”;
§ la missione “Istruzione scolastica” ha registrato impegni per 49.222 milioni (+5,9% rispetto al 2017), destinati principalmente al finanziamento dei programmi concernenti l’Istruzione secondaria di secondo grado e quella primaria;
§ la missione “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” ha evidenziato impegni per 33.952 milioni (+5,8% rispetto al 2017) destinati al finanziamento del programma “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva”;
§ nella missione “Competitività e sviluppo delle imprese” gli impegni, pari a 25.326 milioni (+17,6% rispetto al 2017), sono assorbiti principalmente dal programma “Interventi di sostegno tramite il sostegno della fiscalità”;
§ nella missione “L’Italia in Europa e nel mondo” gli impegni, pari a 24.370 milioni (+3,1% rispetto al 2017), sono destinati per lo più al finanziamento del programma “Partecipazione italiana alle politiche di bilancio nell’ambito dell’Unione europea”;
§ la missione “Difesa e sicurezza del territorio” ha evidenziato impegni per 22.293 milioni di euro (+4,5% rispetto al 2017), relativi principalmente i programmi concernenti l’“Approntamento e impiego dei carabinieri per la difesa e sicurezza” e “Approntamento e impiego delle forze terrestri”;
§ nella missione “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” gli impegni pari a 13.335 milioni (+9,8% rispetto al 2017) sono destinati principalmente ai programmi “Sviluppo e sicurezza della mobilità locale” e “Sostegno allo sviluppo del trasporto”;
§ la missione “Politiche per il lavoro” ha evidenziato impegni per 10.595 milioni (-7,1% rispetto al 2017) destinati principalmente al finanziamento del programma “Politiche passive del lavoro e incentivi all’occupazione”;
§ la missione “Ordine pubblico e sicurezza” ha evidenziato impegni per 11.355 milioni (+3,2% rispetto al 2017) destinati a finanziare, in particolare, i programmi riguardanti il “Contrasto al crimine, tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”.
Infine, si segnala la missione “Debito pubblico”, con impegni per 269.244 milioni di euro (-12,4% rispetto al 2017), che da sola incide per il 33 per cento delle somme complessivamente impegnate dell’esercizio 2017.
4. La gestione dei residui
Si definiscono residui attivi le entrate accertate, ma rimaste da versare e da riscuotere e residui passivi le spese impegnate, ma rimaste da pagare.
Nell’ambito di questi residui occorre distinguere quelli provenienti dagli esercizi precedenti e quelli formatisi nel corso dell’esercizio considerato (residui di nuova formazione).
I suddetti residui passivi, c.d. “propri”, si distinguono da quelli “impropri”, detti anche residui passivi “di stanziamento”, relativi a somme stanziate ma non impegnate nell’esercizio di competenza.
La disciplina sulla formazione e il mantenimento in bilancio dei residui passivi è stata rivista con il D.Lgs. n. 93/2016 – attuativo della delega contenuta nell’articolo 42 della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e al potenziamento della funzione del bilancio di cassa – rispetto a quanto prima stabilito dall’articolo 36 del Regio Decreto n. 2440/1923[16]. La nuova disciplina è ora contenuta nell’ambito della legge di contabilità, agli articoli 34?bis e 34?ter.
La normativa sui residui passivi si integra con le novità introdotte nella disciplina dell'impegno contabile delle spese in conto competenza, di cui all'articolo 34 della legge n. 196/2009, da cui discende la formazione dei residui medesimi, anch’esso modificato dal D.Lgs. n. 93/2016, che è entrato in vigore a partire dal 1° gennaio 2018 (cfr. al riguardo il riquadro in fondo al paragrafo).
In base alla normativa vigente, i residui “propri” relativi alle spese correnti sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale è stato assunto il relativo impegno di spesa. Fanno eccezione i residui relativi alle spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, per i quali il termine di conservazione è fissato in tre esercizi (art. 34?bis, co. 2).
Per i residui relativi a spese in conto capitale, i termini di conservazione in bilancio, ai fini del loro pagamento, sono fissati in tre esercizi finanziari successivi a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa[17] (co. 4).
Decorsi i suddetti termini, i residui delle spese in conto capitale si intendono perenti agli effetti amministrativi[18]. I relativi importi sono pertanto eliminati dal conto del bilancio e riscritti come debito nel conto del patrimonio, in quanto a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni giuridici di spesa. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione alle pertinenti unità elementari di bilancio degli esercizi successivi.
L’articolo 34?bis ha introdotto una novità riferita ai residui propri relativi a contributi pluriennali, di cui all'art. 30, comma 3, della legge n. 196 che consiste nella possibilità di utilizzare tali somme, qualora non più dovute al creditore originario, a favore di altri soggetti, ferme restando le finalità per le quali le risorse sono state originariamente iscritte in bilancio. L'autorizzazione all'utilizzo è concessa dal Ministero dell'economia e finanze, previa verifica della sussistenza delle esigenze rappresentate e della compatibilità dell'operazione con il mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza pubblica (co. 5).
I residui delle spese correnti, invece, se non pagati entro i suddetti termini, costituiscono economie di bilancio. Per il loro mantenimento nel conto del patrimonio, in qualità di residui passivi perenti, occorre che l’amministrazione competente dimostri il permanere delle ragioni della sussistenza del debito, entro il termine previsto per l'accertamento dei residui riferiti all'esercizio scaduto.
Per gli stanziamenti di spesa non impegnati al termine dell'esercizio di competenza, la legge di contabilità prevede una differente disciplina, secondo che si tratti di stanziamenti di parte corrente ovvero in conto capitale. In particolare:
§ gli stanziamenti di parte corrente non impegnati al termine dell'esercizio sono registrati in economia, salvo che non sia diversamente previsto con legge (art. 34?bis, co. 1);
§ per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale ne è autorizzata, in via generale, la conservazione in bilancio, quali “residui di stanziamento”. Il loro mantenimento in bilancio è autorizzato nei limiti di un solo esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio (art. 34?bis, co. 3).
Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative che siano entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno legge.
In alternativa al mantenimento in bilancio quale residuo di stanziamento, la legge di contabilità prevede che lo stanziamento non impegnato relativo a spese in conto capitale possa, con la legge di bilancio, essere iscritto nella competenza dell'esercizio successivo, in relazione a quanto previsto dal piano finanziario dei pagamenti, secondo il disposto dell'articolo 30, comma 2.
Il citato articolo 30 della legge di contabilità prevede una notevole flessibilità degli stanziamenti delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, al fine adeguarne le quote stanziate annualmente alle previsioni del piano finanziario dei pagamenti (c.d. Cronoprogramma dei pagamenti). In particolare, il comma 2 dell’articolo 30 prevede che, con la legge di bilancio (II Sezione) possono essere disposte:
a) la rimodulazione delle quote annuali delle autorizzazioni pluriennali di spesa, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla legge o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione;
b) la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi degli stanziamenti non impegnati alla chiusura dell'esercizio (c.d. residui di stanziamento), relative ad autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, dandone evidenza in apposito allegato.
L’art. 34?ter, comma 1, della legge n. 196/2009 prevede che le suddette somme da eliminare dal conto dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi successivi siano individuate in apposito allegato al decreto di accertamento dei residui. In apposito allegato al Rendiconto generale dello Stato sono elencate, distintamente per anno di iscrizione in bilancio, le somme eliminate dal conto dei residui da reiscrivere nella competenza degli esercizi successivi, sui pertinenti programmi, con successiva legge di bilancio.
Il comma 1?ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.
Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.
A seguito delle recenti modifiche alla legge di contabilità introdotte dal D.Lgs. 16 marzo 2018, n. 29[19], i sopra esposti termini per il mantenimento in bilancio dei residui si applicano anche ai residui derivanti dagli impegni di spesa delegata, la cui disciplina è entrata in vigore dal 21 aprile 2018[20].
Disposizioni sperimentali per gli anni 2019-2021
In merito alla disciplina suesposta, si segnala che l’articolo 4-quater del D.L. n. 32/2019 (c.d. Sblocca cantieri) ha introdotto diverse disposizioni di carattere sperimentale che incidono, tra l’altro, sulla gestione dei residui delle spese in conto capitale del bilancio dello Stato, al fine di garantire l'assunzione degli impegni anche pluriennali e la tempestività dei pagamenti in un quadro ordinamentale che assicuri la disponibilità in bilancio delle risorse finanziarie in termini di competenza e cassa in un arco temporale adeguato alla tempistica di realizzazione delle spese.
In sostanza, il comma 1 della citata disposizione dispone, in via sperimentale per gli anni 2019, 2020 e 2021, che:
§ i termini di conservazione in bilancio dei residui di stanziamento sono prolungati di un ulteriore esercizio rispetto a quanto previsto dall’articolo 34-bis sopra illustrato, passando, cioè da uno a due esercizi;
§ i termini di conservazione in bilancio dei residui propri sono prolungati di ulteriori tre esercizi, con la possibilità, dunque di poter essere pagati entro il sesto esercizio successivo a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa. La nuova disposizione farà dunque scattare il meccanismo della perenzione non più dopo tre esercizi successivi a quello di assunzione dell’impegno, bensì dopo sei esercizi;
§ le disposizioni di cui all'articolo 30, comma 2, lettera b), della legge n. 196/2009, che consentono la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (residui di stanziamento), si applicano anche alle autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali.
Per quel che concerne, infine, l’accertamento annuale dei residui passivi, esso è effettuato al termine dell'esercizio finanziario, per ogni capitolo di bilancio, con decreto ministeriale, con il quale viene determinata la somma da conservarsi in conto residui per impegni riferibili all'esercizio scaduto (art. 34?ter). In apposito allegato al decreto sono altresì individuate le somme relative a spese pluriennali in conto capitale, non a carattere permanente, da eliminare dal conto dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi successivi, riferibili ad esercizi precedenti all'esercizio scaduto.
Contestualmente all'accertamento dei residui, le Amministrazioni possono provvedere anche al riaccertamento della sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio in corrispondenza di residui perenti, ai fini della verifica della permanenza delle obbligazioni giuridiche sottostanti. Il riaccertamento dello stock dei residui perenti comporta l’eliminazione delle partite debitorie non più dovute dal Conto del patrimonio; l’ammontare dei residui passivi perenti eliminati è indicato in apposito Allegato al Rendiconto.
Annualmente, successivamente al giudizio di parifica della Corte dei conti, con la legge di bilancio, le relative somme possono essere, in tutto o in parte, reiscritte in bilancio su appositi Fondi, negli stati di previsione delle amministrazioni interessate, tenendo conto della natura delle partite debitorie cancellate, così come avviene nel caso dell’attività di riaccertamento straordinario dei residui, condotta ai sensi dell’art. 49 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66.
L’articolo 49 del D.L. n. 66/2014 ha dato l’avvio ad un ampio programma straordinario di riaccertamento annuale della consistenza dei residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato, che riguarda anche la sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio dello Stato in corrispondenza di residui andati in perenzione, esistenti alla data del 31 dicembre 2013, ai fini della verifica della sussistenza dei presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante, che ne giustificano la permanenza, rispettivamente, nel conto del bilancio e nel conto del Patrimonio. Tale procedura è finalizzata alla eliminazione dei residui passivi di bilancio e dei residui passivi perenti corrispondenti a somme non più esigibili e alla reiscrizione in bilancio degli stanziamenti corrispondenti alle somme individuate come non più dovute. Le somme così individuate confluiscono in appositi fondi istituiti negli stati di previsione delle Amministrazioni interessate, nonché in un fondo presso il Ministero dell’economia, ai fini del loro utilizzo successivo.
4.2. La gestione dei residui nell’esercizio 2017
La Relazione al Rendiconto evidenzia come nel 2018 il fenomeno dei residui continua a rimanere su livelli considerevoli sia dal lato delle entrate che dal lato delle uscite.
In base ai dati forniti nella Relazione, il conto dei residui provenienti dagli esercizi 2017 e precedenti indicava al 1° gennaio 2018 residui attivi presunti per un valore di 204.076 milioni di euro e residui passivi delle spese complessive per 137.905 milioni di euro, al lordo dei residui relativi al rimborso di prestiti (475,3 milioni), con una eccedenza attiva pari a 66.171 milioni di euro (negli anni precedenti l’eccedenza attiva era di valore superiore, pari a 77.815 milioni di euro nel 2017 e a 95.229 milioni nel 2016).
Nel corso dell’esercizio 2018, l’entità dei residui pregressi si è andata modificando a seguito dell’attività di riaccertamento e di gestione in conto residui, nonché della perenzione, che ha fatto registrare variazioni in diminuzione sia dal lato delle entrate, per 46.037 milioni di euro, sia dal lato delle uscite, con una diminuzione di 17.541 milioni di euro.
Pertanto, rispetto allo stock iniziale di residui attivi provenienti dagli esercizi precedenti di 204.076 milioni, al 31 dicembre 2018 ne risultano accertati 158.038 milioni, di cui 42.199 milioni incassati e 115.840 milioni ancora da versare o riscuotere. A tali residui pregressi si sono aggiunti, a seguito della gestione di competenza dell’esercizio 2018, circa 88.100 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui attivi al 31 dicembre 2018 pari a 203.940 milioni, con una minima diminuzione rispetto all’esercizio precedente di 136 milioni, pari allo 0,07 in termini percentuali.
Analogamente, per quanto riguarda i residui passivi delle spese complessive, dei 137.905 milioni di residui presunti al 1° gennaio 2018, provenienti dagli esercizi precedenti, ne risultano accertati 120.364 milioni, di cui 48.309 milioni pagati e 72.063 milioni ancora da pagare. A tali residui pregressi si sono aggiunti, a seguito della gestione di competenza dell’esercizio 2018, circa 68.301 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui passivi al 31 dicembre 2018 di 140.364 milioni.
Scorporando la quota di residui passivi relativi al Titolo III rimborso delle passività finanziarie, pari a 509 milioni, i residui passivi delle spese finali ammontano a 139.855 milioni.
In sintesi, il conto dei residui al 31 dicembre 2018 espone residui attivi per 203.940 milioni e residui passivi per 140.364 milioni (di cui 509 milioni relativi al Titolo III), con una eccedenza attiva di 63.576 milioni di euro.
Da esercizi precedenti
Nel complesso, il volume dei residui attivi registra una leggera diminuzione rispetto all’esercizio precedente di 136 milioni, pari allo 0,1 in termini percentuali, dovuta ai residui di nuova formazione.
Relativamente ai titoli di entrata - si sottolinea nella relazione al Rendiconto - la composizione si è mantenuta sostanzialmente invariata rispetto al precedente esercizio: il 49% dei residui attivi finali si riferisce alle entrate tributarie, il 50,7% a quelle extra-tributarie, mentre risulta molto bassa l’incidenza percentuale di quelli relativi all’alienazione ed ammortamento dei beni patrimoniali e riscossione di crediti pari allo 0,3% del volume totale.
I residui di nuova formazione sono complessivamente pari a 88.100 milioni, appena inferiori rispetto a quelli registrati nel precedente esercizio in cui sono risultati pari a 88.263 milioni, con una diminuzione dello 0,2%.
Relativamente ai titoli di entrata - sottolinea la Relazione al Rendiconto – per le entrate tributarie, i residui di nuova formazione ammontano a 56.728 milioni, a fronte di accertamenti di entrate tributarie pari a 501.300 milioni. La formazione di nuovi residui si concentra, in particolare, in valore assoluto, nelle prime due categorie di entrata, relative alle imposte sul patrimonio e sul reddito e alle tasse ed imposte sugli affari, i cui residui di competenza ammontano, rispettivamente, a 25.803 milioni e a 27.807 milioni. Per le entrate extra-tributarie, i residui di competenza risultano pari a 31.287 milioni, attestandosi al 35,5% delle relative somme accertate in corso di gestione. In particolare, per questo titolo di entrata, i residui generati nel corso del 2018 si concentrano nella categoria XI “Recuperi, rimborsi e contributi”, per l’importo di 18.645 milioni, e nella categoria VII relativa a “Proventi dei servizi pubblici minori”, per l’importo di 10.411 milioni.
La quota riferibile ai residui attivi pregressi si mantiene più o meno sugli stessi valori dello scorso esercizio. Rispetto alla consistenza iniziale, pari a 204.076 milioni, lo stock dei residui provenienti dagli esercizi precedenti si è ridotta nel corso dell’anno di consuntivazione di 88.236 milioni, per effetto di operazioni di riaccertamento e di versamento, attestandosi a 115.840 milioni.
In particolare, sottolinea la Relazione, la riduzione dei residui pregressi attiene, in buona misura, alla svalutazione dei crediti tributari operata ai fini del Rendiconto dall’Agenzia delle Entrate in base alla stima del grado di esigibilità degli stessi. Nel corso del 2018 la quota dei versamenti attinenti a residui attivi pregressi ammonta a 42.199 milioni (cfr. Tavola 22 della Relazione illustrativa), con un tasso di smaltimento[21] pari al 21%, in aumento rispetto alla percentuale rilevata nel 2017 (16%).
La formazione e la permanenza nel rendiconto dei residui da riscuotere sono principalmente dovute alle regole contabili vigenti ed al quadro normativo di riferimento che ne disciplina anche la relativa classificazione in relazione al grado di esigibilità. Infatti, i resti da riscuotere i cui crediti siano riconosciuti assolutamente inesigibili possono non essere ricompresi nel rendiconto sebbene non si sia provveduto alla corrispondente eliminazione dalle scritture contabili. In particolare, per i carichi di natura tributaria affidati all’agente della riscossione si determina annualmente la formazione di elevate somme accertate e non riscosse che, trattandosi in larga misura di crediti di dubbia esigibilità, nel tempo contribuiscono ad aumentare lo stock dei residui attivi ancora da riscuotere e che, nel rendiconto, sono oggetto di riduzione.
I residui passivi evidenziano un incremento di 2.459 milioni (1,8 per cento).
Tale incremento è interamente legato all’aumento dei residui provenienti dagli esercizi precedenti, pari a 72.063 milioni (contro i 67.744 milioni del 2017), che denota un rallentamento del processo di smaltimento.
Come riportato nella Relazione illustrativa al Rendiconto, nel 2018 risultano smaltiti 33.203 milioni di residui formatisi nell’esercizio precedente, pari al 47,3% della consistenza iniziale.
Quelli di nuova formazione registrano invece una lieve riduzione (-2,7 per cento), assestandosi a 68.301 milioni rispetto ai 70.161 milioni del 2017 (-1.860 milioni).
Le spese correnti e quelle in conto capitale hanno concorso in misura diversa alla formazione dei nuovi residui: 45.220 milioni le prime e 22.664 milioni le seconde. Tali differenze si spiegano – come illustrato nella Relazione - con la presenza, tra le spese del Titolo I, della categoria “Trasferimenti correnti ad Amministrazioni Pubbliche”, che storicamente è caratterizzata da tassi di formazione di nuovi residui particolarmente elevati. Le missioni di spesa con maggiore incidenza sul totale dei residui finali sono infatti quelle composte per lo più da tali trasferimenti. La rilevanza del fenomeno dei residui è particolarmente evidente nella missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, che pesa per il 23% del totale dei residui: nell’ambito di tale missione il programma che presenta la quota maggiore di residui è “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria”. Significativa è anche l’incidenza sul totale dei residui passivi della missione “Politiche previdenziali” che si attesta intorno al 15,4%, attribuibili interamente al programma “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali.
Nel complesso l’aumento nella consistenza dei residui passivi rispetto allo scorso esercizio (+2.459 milioni), deriva da una riduzione di 4.892 milioni dei residui di parte corrente (-5,6% rispetto al valore complessivo dei residui di parte corrente registrati nell’esercizio precedente) e dall’aumento di 7.317 milioni di quelli in conto capitale (+14,6%).
Nell’ambito dei residui passivi, alla fine del 2018 i residui di stanziamento ammontano a 30.620 milioni e costituiscono il 21,8% dei residui totali. I residui in conto capitale ammontano a 27.408 milioni (89,5% del totale dei residui di stanziamento). La categoria “contributi agli investimenti” fa registrare le variazioni più consistenti: nel 2018 i residui di stanziamento della categoria rappresentano l’86,3% del totale del titolo.
Per una analisi più approfondita della consistenza e struttura dei residui passivi finali del bilancio dello Stato al 31 dicembre 2018, si rinvia al paragrafo 4 della sezione relativa all’assestamento 2019.
Relativamente ai residui passivi, la relazione sottolinea che nel 2018, come nell’anno precedente, si registra una diminuzione dello stock dei residui passivi perenti a fine esercizio, passati dai 56,2 miliardi del 2017 ai 50,4 miliardi del 2018.
La relazione sottolinea altresì l’aumento delle nuove perenzioni rispetto all’esercizio precedente, che è da ricondurre alle normative introdotte dall’art. 34?bis della L.196/2009, le quali hanno disposto, tra le altre cose, l’allungamento di un anno dei termini di conservazione in bilancio dei residui passivi relativi ai trasferimenti correnti ad Amministrazioni Pubbliche (categoria 4 del Titolo I – spese correnti) e di tutte le spese in conto capitale (Titolo II). Tale novità normativa - che ha inizialmente avuto come effetto, sull’esercizio finanziario 2016 l’aumento dei residui passivi propri[22] - ha determinato, di conseguenza, negli esercizi finanziario 2017 e 2018, un aumento di nuove perenzioni.
Per quanto concerne l’esercizio 2018, si osserva che le somme perenti agli effetti amministrativi hanno raggiunto complessivamente 8.339 milioni rispetto ai 6.213 milioni del 2017, con un aumento di 2.126 milioni (+34,2%).
Per quanto riguarda gli effetti sul Conto del patrimonio, occorre tenere presente anche quanto disposto dai commi 4 e 5 dell’articolo 34?ter della legge n. 196/2009, che dispongono il riaccertamento annuale da parte delle Amministrazioni della sussistenza delle ragioni che giustificano la permanenza nelle scritture contabili delle partite debitorie iscritte nel Conto del patrimonio quali residui passivi perenti. Nel 2018, l’ammontare delle economie generate dall’attuazione della suddetta normativa è pari a 8.708 milioni di euro (rispetto ai 2.508 milioni dello scorso esercizio).
Tali somme, potranno essere reiscritte, del tutto o in parte, con la legge di bilancio 2020-2022 in appositi fondi da istituire negli stati di previsione dei Ministeri interessati, secondo i criteri e i vincoli disposti dal già richiamato articolo 34?ter, commi 4 e 5, della legge n. 196 del 2009.
economie patrimoniali relative al riaccertamento
di cui all’art. 34?ter, co. 4, l. n. 196/2009
3.059,2
8.807,9
Fonte: Conto generale del patrimonio dello Stato, esercizio 2018, tavola 45, Vol. I - Relazione illustrativa.
5. La gestione di cassa
In termini di cassa, come già riscontrato per la gestione di competenza, i saldi registrano un miglioramento rispetto ai risultati dell’esercizio 2017.
I saldi di cassa
44B2017
45B2018
46BConsuntivo
-304.143
-330.866
-250.999
Passando in rassegna i saldi della gestione di cassa al lordo delle regolazioni contabili, si osserva che nel 2018 il saldo netto da finanziare è risultato pari a 45,9 miliardi, con un miglioramento di 16,3 miliardi di euro rispetto al risultato raggiunto l’anno precedente (in cui il saldo si era assestato a -62,2 miliardi di euro).
Il risparmio pubblico risulta di -9,5 miliardi di euro, con un miglioramento di oltre 2,9 miliardi rispetto al dato del 2017 Esso indica che i pagamenti per spese correnti hanno superato gli incassi registrati sulle entrate correnti.
Il ricorso al mercato si attesta nel 2018 su di un valore di circa -251 miliardi di euro, anch’esso in miglioramento (di 53,1 miliardi) rispetto al 2017, anno in cui tale saldo aveva raggiunto il valore assoluto più elevato degli ultimi anni (paria -304 miliardi. Si ricorda che nel 2015 era stato di 300,9 miliardi, di 286,4 miliardi nel 2014 e di 248,0 miliardi di euro nel 2013).
Peraltro, come evidenzia la tabella, tutti e tre i saldi registrano valori migliori rispetto alle previsioni, sia iniziali che definitive.
Nella tabella che segue si riportano i dati relativi alle previsioni definitive per la cassa (A), gli incassi o pagamenti (B) a raffronto con i risultati di cassa del rendiconto relativo all’esercizio 2017, nonché la massa acquisibile o spendibile (C), determinata dalla somma dei residui e degli stanziamenti di competenza. Le percentuali contenute nelle ultime due colonne evidenziano il rapporto fra gli incassi e i pagamenti effettivamente realizzati e, rispettivamente, le previsioni definitive di cassa e la massa acquisibile o spendibile.
Alienazione, ammort., riscoss.
545.711
788.509
810.537
794.776
591.124
591.642
833.070
873.531
796.710
992.198
In particolare gli incassi finali evidenziano un incremento rispetto al 2017, attestandosi a 545.711 milioni di euro a fronte dei circa 528.928 milioni registrati nel 2017, confermando il trend ascendente. L'ammontare degli incassi finali si è rivelato superiore anche del dato definitivo di previsione di oltre 3 miliardi di euro.
Dai dati della tabella, si può sottolineare che gli incassi per le entrate finali hanno costituito il 100,6 per cento delle corrispondenti previsioni definitive (l'analogo dato del 2017 era stato del 99,2 per cento) ed hanno raggiunto il 69,2 per cento della relativa massa acquisibile, in aumento rispetto al 67 per cento registrato l’anno precedente.
Rispetto al 2017, l’aumento degli incassi finali, pari a 16.783 milioni di euro, deriva da un aumento di gettito delle entrate tributarie (+16.700 milioni) ed extra-tributarie (+390 milioni) e da una diminuzione degli incassi per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti (-307 milioni).
Considerando anche la voce accensione prestiti, pari a 249.066 milioni, gli incassi complessivi ammontano a 794.776 milioni di euro, con una diminuzione di 15.761 milioni rispetto al 2017, per effetto della riduzione di oltre 32,5 miliardi degli incassi per accensione prestiti.
In valore assoluto, il volume dei pagamenti finali si attesta a 591.642 milioni di euro, registrando un leggero aumento rispetto al dato del 2017 (+518 milioni). Il dato è peraltro decisamente inferiore alle previsioni definitive, di circa 55,6 miliardi.
Dei pagamenti finali, un importo pari 543.712 miliardi (91,9 per cento del totale) è stato pagato in conto competenza (contro il 91,7 per cento del 2017) e l’8,1 per cento in conto residui (circa 47.930 milioni) contro l’8,3 per cento del 2017.
Le operazioni finali rappresentano il 91,4 per cento delle previsioni definitive (dato che si mostra in aumento rispetto all'analogo dato del 2017, che si attestava al 90,5 per cento) e il 77,3 per cento della relativa massa spendibile (rispetto al 77,2 per cento del 2017).
I pagamenti relativi alle spese di parte corrente ammontano a 553.041 milioni, pari al 93,7 per cento delle previsioni definitive di cassa. I pagamenti relativi alle spese in conto capitale ammontano a 38.601 milioni di euro.
I pagamenti per il rimborso di passività finanziarie ammontano invece a 205.067 milioni, presentando una riduzione 21.254 milioni (-9,4 per cento) rispetto alle previsioni definitive e una riduzione di 36.880 milioni (-15,2 per cento) rispetto all’esercizio precedente.
Considerando anche le passività finanziarie, i pagamenti complessivi nel 2018 raggiungono i 796.710 milioni di euro, con una riduzione di oltre 36,6 miliardi rispetto al 2017.
Il peso della spesa complessiva rispetto al Pil è passato dal 48,5 al 45,4 per cento nel 2018.
6. Il conto del patrimonio
6.1. Struttura e funzioni
Il conto generale del patrimonio comprende (art. 36, co. 3, legge n. 196/2009):
Come risultato del progressivo adeguamento della struttura del conto del patrimonio alle modifiche intervenute nella struttura del bilancio[23] si hanno quattro gestioni che determinano il risultato complessivo: quella relativa alle attività finanziarie, quella relativa alle attività non finanziarie prodotte, quella relativa alle attività non finanziarie non prodotte e, infine, quella relativa alle passività finanziarie[24].
La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95. Le attività, in particolare, si distinguono in tre categorie di primo livello:
Dette attività sono distinte in successivi livelli di ordine analitico inferiore.
Per quanto concerne le passività è prevista un’unica voce di primo livello, denominata “passività finanziarie”, comprensiva di mezzi di pagamento, strumenti finanziari e simili. Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori livelli di maggior dettaglio. Essa comprende tanto i debiti (a breve termine e a medio-lungo termine) quanto le anticipazioni passive.
La Sezione II illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, dell’articolazione del bilancio dello Stato sinora adottata, e cioè l’articolazione per unità previsionali di base e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo corrispondenti, al livello di maggior dettaglio, con le missioni istituzionali perseguite da ciascuna amministrazione.
In tale sezione si determina altresì l’ammontare dell’entrata netta e quello della spesa netta corrispondenti al beneficio o alla perdita apportati dalla gestione di competenza del bilancio al patrimonio.
A ciò si aggiungono la classificazione delle attività e passività per Ministeri, le tabelle, gli altri allegati e appendici al conto generale.
Infine, il conto generale del patrimonio si compone della “nota preliminare”, contenente una serie di tavole analitiche e riassuntive delle attività e passività patrimoniali dello Stato, nonché di alcune rappresentazioni grafiche che ne evidenziano l’evoluzione della sostanza patrimoniale.
Si rammenta poi che l'articolo 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997 ha introdotto un livello di classificazione che deve fornire l'individuazione dei beni dello Stato suscettibili di utilizzazione economica, anche ai fini di un'analisi economica della gestione patrimoniale[25].
Ai fini della gestione e valorizzazione dei beni pubblici (immobili e partecipazioni) si ricorda che l'articolo 2, comma 222, della legge n. 191 del 2009 ha affidato al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze un'attività di ricognizione finalizzata alla redazione del rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato.
Il Rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato a differenza degli altri documenti, quali il Conto generale del Patrimonio dello Stato e la pubblicazione degli elenchi degli immobili di proprietà statale, è finalizzato alla gestione ed alla valorizzazione dei beni, che sono rappresentati a prezzi di mercato. Inoltre, ha una portata più vasta riferendosi agli immobili (unità immobiliari e terreni) di tutte le Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001[26]. Tuttavia, si segnala che l'ultima ricognizione delle consistenze del patrimonio pubblico, al fine di redigere il Rendiconto patrimoniale a prezzi di mercato, è datata al 31 marzo 2011.
In materia di patrimonio, è utile ricordare che il Documento di economia e finanza 2019 ha confermato introiti da privatizzazioni e da altri proventi finanziari per circa 1 punto percentuale del PIL nel 2019 e dello 0,3 per cento nel 2020[27].
Nel DEF 2019[28] il Governo ha rappresentato, nel periodo 2016-2018, vendite di immobili di proprietà pubblica pari a circa 2,5 miliardi. Per il triennio 2019-2021, le dismissioni del patrimonio immobiliare pubblico sono stimate complessivamente in 3,78 miliardi (1.820 milioni nel 2019, 980 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021) [29].
Con riferimento alle dismissioni di beni immobili, la Corte dei Conti ha notato che "gran parte degli immobili non suscettibili di utilizzazione da parte delle pubbliche amministrazioni è stato trasferito agli enti territoriali e che c’è una maggior rigidità degli altri asset di cui lo Stato è proprietario, poiché la maggior parte dei fabbricati sono utilizzati dalle stesse pubbliche amministrazioni (77 per cento), mentre gli altri (23 per cento) non sono generalmente in condizioni ottimali, sono in ristrutturazione o sono concessi in uso ad altri soggetti."[30]
Inoltre, il Piano di valorizzazione del patrimonio pubblico prevede la gestione, da parte dell'Agenzia del Demanio, di circa 2,3 miliardi di euro, da investire per 1,1 miliardi per la riqualificazione sismica ed energetica degli immobili dello Stato e per 1,2 miliardi per interventi di razionalizzazione degli usi governativi per l'abbattimento della spesa per locazione passiva[31].
6.2. I risultati generali della gestione patrimoniale per l’esercizio finanziario 2018
L’articolo 6 del disegno di legge di rendiconto dispone l’approvazione dei risultati generali della gestione patrimoniale, evidenziati nella successiva tavola.
Risultati generali della gestione patrimoniale 2018
consistenza al 31/12/2017
consistenza al 31/12/2018
947.772
2.823.179
2.878.998
1.875.407
Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.
Dai risultati generali della gestione patrimoniale 2018 emerge una eccedenza passiva di circa 1.903 miliardi, con un peggioramento di circa 27,5 miliardi rispetto alla situazione patrimoniale a fine 2017. Si tratta di un risultato che prosegue, seppure in modo meno accentuato, il trend degli ultimi anni, considerato che nel 2017 sul 2016 il peggioramento è stato pari a 77,4 miliardi, e nel 2016 sul 2015, di poco inferiore ai 40 miliardi.
Come si può notare dalla seguente tabella, in termini percentuali nel 2018 il peggioramento patrimoniale è stato pari all'1,46%, tra i valori più bassi dell'ultimo decennio.
Fonte: Relazione della Corte dei Conti sul Rendiconto, Vol.I, Tomo I, p.342
Lo squilibrio patrimoniale passivo è dovuto ad un incremento delle passività (+55,8 miliardi) solo in parte compensato dall'aumento delle attività (+28,3 miliardi). Il risultato denota una situazione patrimoniale in peggioramento rispetto all'anno 2017 e riconferma gli andamenti negativi registrati negli anni dal 2004 in poi (con l'eccezione del 2009) come riassunti nella tabella che segue per l’ultimo decennio.
Risultati della gestione patrimoniale
Come visto, il totale delle attività ammonta a circa 976,1 miliardi, con un aumento di 28,3 miliardi, in controtendenza rispetto all'esercizio precedente in cui invece si era registrata una diminuzione di 39,2 miliardi.
Compongono le attività:
§ 656,7 miliardi di attività finanziarie, in aumento rispetto al 2017 (+20,2 miliardi);
§ 315,3 miliardi di attività non finanziarie prodotte, che comprendono beni materiali e immateriali prodotti, materie prime e prodotti intermedi, prodotti finiti, oggetti di valore e d’arte (beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi), anche essi in aumento rispetto al 2017 (+8,3 miliardi);
§ 4,1 miliardi di attività non finanziarie non prodotte, che comprendono i beni materiali non prodotti, ossia terreni, giacimenti e risorse biologiche non coltivate, sostanzialmente stabili rispetto al 2017 (-0,1 miliardi, attribuibile ai "terreni").
Nel dettaglio, all’interno delle attività finanziarie l'incremento di 20,2 miliardi è attribuibile in parte all'aumento delle attività finanziarie di breve termine (+7,1 miliardi) dovuto all'aumento dei crediti di tesoreria (+7,3 miliardi) e dei residui attivi per denaro da riscuotere (+5,4 miliardi), in parte compensato da una riduzione nei “residui attivi per denaro presso gli agenti della riscossione” (?5,5 miliardi). Anche le attività finanziarie di medio-lungo termine sono in aumento rispetto al 2017 (+13 miliardi), principalmente per l'incremento della consistenza delle anticipazioni attive (+10,1 miliardi) e per l'aumento delle azioni ed altre partecipazioni (+2,8 miliardi), come risulta dal prospetto II.13 del Conto del Patrimonio. L'incremento delle anticipazioni attive è attribuibile principalmente all'aumento relativo ai "crediti concessi ad enti pubblici e ad altri istituti di credito" (+10,7 miliardi), dovuti per la maggior parte ad anticipazioni agli enti del Servizio Sanitario Nazionale e alle Regioni per il pagamento dei debiti della pubblica amministrazione[32], in minima parte compensato da diminuzione dei fondi di rotazione (-0,6 miliardi)[33].
Le attività non finanziarie prodotte che, come prima illustrato, comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi, risultano in crescita rispetto al 2017 (+8,3 miliardi) grazie all’incremento nei “fabbricati non residenziali” (+226 milioni), nei “beni immobili di valore culturale” (+263 milioni), nelle “armi e armamenti militari” (+1.090 milioni), negli “altri beni materiali prodotti” (+443 milioni) e fortemente influenzato dall’aumento nei “beni mobili di valore culturale, biblioteche ed archivi” (+6.648 milioni), mentre risultano in diminuzione “materie prime e prodotti intermedi” (-30 milioni) gli “impianti, attrezzature e macchinari” (-80 milioni), “equipaggiamenti e vestiari” (-59 milioni), le “abitazioni” (-57 milioni), i “mezzi di trasporto” (-87 milioni) e i “mobili e arredi” (-58 milioni).
Il grafico sottostante illustra l'andamento dell'attivo patrimoniale dal 2008 al 2018[34].
Fonte: Relazione al Rendiconto pag. 63.
Il totale delle passività ammonta a 2.879 miliardi e si riferisce interamente a passività di natura finanziaria. Rispetto alla chiusura dell’esercizio 2017, l’entità delle passività finanziarie ha registrato un incremento di 55,8 miliardi di euro, maggiore dell'incremento già registrato nell'esercizio precedente per 38,2 miliardi.
L'incremento delle passività è connesso ad un peggioramento sia della situazione debitoria a medio-lungo termine dello Stato per 45,8 miliardi di euro (con una notevole crescita dei buoni del tesoro poliennali per 54,5 miliardi) che della situazione debitoria a breve termine, nell'ambito della quale incrementano sia i residui passivi per circa 2,5 miliardi di euro che i debiti di tesoreria (+9,2 miliardi).
Il grafico successivo illustra l'andamento delle passività dal 2008 al 2018[35].
Fonte: Relazione al Rendiconto, pag.64
I seguenti prospetti illustrano le consistenze delle attività e passività patrimoniali suddivise per Ministeri nell'ultimo quinquennio.
Prospetto riassuntivo della consistenza delle attività per Ministeri
Prospetto riassuntivo della consistenza delle passività per Ministeri
Fonte: Relazione al Rendiconto, pag.84
Guardando all'evoluzione dell'incidenza della gestione di bilancio sul conto del patrimonio, va rilevato che l'eccedenza passiva di 27,5 miliardi sopra evidenziata è attribuibile per circa 8 miliardi ad una riduzione del patrimonio e per 19,2 miliardi all'esercizio del bilancio. Quest'ultimo dato è comunque in miglioramento di 8 miliardi rispetto all'esercizio precedente in cui la gestione di bilancio aveva comportato una variazione patrimoniale netta negativa per 27,5 miliardi.
Hanno contribuito al risultato negativo le insussistenze relative ai residui attivi per denaro da riscuotere per oltre 46 miliardi, in parte compensate da insussistenze su residui passivi perenti per oltre 11 miliardi, sopravvenienze su crediti concessi ad enti pubblici (oltre 12 miliardi in gran parte dovuti al DL 35/2013 articoli 2 e 3, anticipazione per il pagamento debiti certi della p.a.), nonché ad aumenti del valore di alcune attività finanziarie, tra cui spiccano le sopravvenienze verso Banca del Monte dei Paschi di Siena (circa 2 miliardi), sulla partecipazione al capitale sociale di Ferrovie dello Stato (+3 miliardi circa)[36] e quelle sulle partecipazioni del Tesoro al capitale di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (+1,8 miliardi circa).
Come anticipato, la sezione II del Conto generale del patrimonio, dimostra i vari punti di concordanza tra la contabilità di bilancio e quella patrimoniale, e, pertanto, passando all’esame dei dati relativi all’esercizio finanziario 2018 risulta che:
§ hanno formato entrate di bilancio:
- diminuzioni di attività per vendite di beni, riscossioni di crediti, azioni e partecipazioni per un importo di 3.577 milioni di euro, nonché aumenti di passività per accensione di debiti per un importo di 249.066 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un peggioramento patrimoniale di 252.642 milioni di euro;
§ mentre sono derivati da spese di bilancio:
- aumenti di attività per acquisti di beni, anticipazioni attive, azioni ed altre partecipazioni per un importo di 972 milioni di euro, nonché diminuzioni di passività per estinzione di debiti a medio-lungo termine e anticipazioni passive per un importo di 208.456 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un miglioramento patrimoniale di 209.428 milioni di euro.
6.3. Il raccordo tra la gestione di bilancio e la gestione di Tesoreria
Un'analisi speciale merita il rapporto tra la gestione di bilancio e la gestione di tesoreria che determina le attività e passività a breve termine iscritte nel conto del patrimonio.
Il riscontro delle risultanze del conto del bilancio, così come esse sono tratte dal rendiconto generale dello Stato per il 2018, va integrato con il confronto con i dati relativi ai corrispondenti incassi e pagamenti registrati dalla tesoreria, al fine di completare l'analisi degli effettivi riflessi generati dalla gestione statale (intesa come bilancio dello Stato) sugli andamenti di cassa della finanza pubblica (per quanto concerne il settore statale).
Il risultato della gestione di tesoreria, dato dalla differenza tra debiti e crediti di tesoreria, è negativo in quanto la somma dei debiti, ovvero delle disponibilità depositate da terzi presso la tesoreria, supera i crediti della tesoreria stessa, tra i quali sono contemplati fondamentalmente le disponibilità del conto del Tesoro, i sospesi di tesoreria (somme anticipate allo Stato che devono essere restituite dalla gestione di bilancio) e le somme depositate per operazioni di tesoreria presso Cassa depositi e prestiti.
Il saldo negativo è tendenzialmente in aumento in quanto mediamente la gestione del bilancio a livello di cassa genera un disavanzo coperto costantemente dalle disponibilità di tesoreria. In termini contabili, la variazione viene definita saldo negativo di "esecuzione" del bilancio.
In proposito[37], il saldo complessivo della gestione di bilancio sulla Tesoreria ha evidenziato un valore ancora di segno negativo pari a ?1,9 miliardi di euro, sia pur in netto calo rispetto all'anno precedente. Si riporta a tale proposito una tabella riepilogativa delle variazioni del saldo di tesoreria dal 2001 con evidenziazione anche in termini percentuali.
Fonte: Corte dei Conti, Relazione sul Rendiconto, vol. I, tomo I, pag.344
La dinamica del citato saldo di tesoreria nel 2018 può tuttavia essere compiutamente analizzata solo alla luce dei dati di dettaglio da cui tale risultato è scaturito: ovvero, avendo riguardo all'impatto sui flussi di tesoreria determinati dalle variazioni prodottesi sul saldo netto da finanziare (entrate- spese finali) e sul saldo della gestione propriamente "finanziaria" (accensione-rimborso prestiti).
Nelle singole componenti di flusso del saldo, infatti, è da segnalare che il valore "positivo" della riduzione del saldo di esecuzione del bilancio, ha scontato, anche nel 2018, gli effetti di una gestione finanziaria (Titolo IV delle entrate e titolo III delle spese), che è risultata in netto surplus, in continuità rispetto agli anni precedenti, ossia per la registrazione di incassi per accensione prestiti, registrati per importi superiori all'ammontare dei rimborsi per + 43,9 miliardi di euro (tale surplus era stato invece di +39,6 miliardi nel 2017) attestandosi su di un valore comunque meno elevato rispetto al surplus registrato negli anni ancora precedenti (+65,7 miliardi di euro erano stati nel 2016;+ 46 miliardi era stato il surplus registrato nel 2015; +82,3 miliardi nel 2014; +93,7 miliardi nel 2013).
Nel contempo, va evidenziato che il bilancio 2018 ha prodotto incassi e pagamenti sulla tesoreria per partite finali, che hanno evidenziato un risparmio pubblico di tesoreria di segno ancora negativo, producendo un valore di segno negativo pari ?45,9 miliardi di euro: dato quest'ultimo comunque in sensibile miglioramento dopo che nel 2017 si era registrato un valore di ?61,7 miliardi di euro.
Anche quest'anno, la Tavola D del nuovo Conto riassuntivo Tesoro al 31 dicembre 2018, rielaborato in attuazione della delega di cui all'articolo 44?bis della legge di contabilità, fornisce il dettaglio del raccordo contabile delle gestioni di bilancio e con quello della Tesoreria ai fini del computo del Saldo di cassa del settore statale, consentendo una ricostruzione di dettaglio del Saldo di cassa determinato dalla gestione del bilancio dello Stato consolidato con i flussi di tesoreria, nei profili di "formazione" e "copertura".
A tale proposito però, la Corte dei Conti ha ritenuto che la nuova formulazione del Conto riassuntivo del Tesoro non soddisfa appieno l’esigenza di chiarezza, completezza e semplificazione delle dinamiche di formazione e copertura del fabbisogno, in quanto non sono percepibili i fatti salienti della gestione (ad esempio anche con una nota esplicativa), non è riportato l’andamento mensile del Conto del dare e dell’avere, da cui si percepirebbe la situazione della parte Erario del Conto, non esiste un raffronto con la situazione dei debiti certi liquidi ed esigibili della P.A., né sono chiari gli effetti della gestione del debito statale (che è intimamente connessa a quella di tesoreria)[38].
In proposito, pur considerando i notevoli progressi conseguiti nella trasparenza dei flussi di cassa generati dalla gestione del bilancio, a ragione della ristrutturazione dei contenuti del Conto riassuntivo tesoro, va confermato che le risultanze che emergono dalle nuove prospettazioni che danno l'immagine dei flussi di liquidità, andrebbero comunque integrate con elementi informativi illustrativi circa i criteri e metodi seguiti nel governo della liquidità del settore erariale e della politica delle emissioni del debito pubblico seguiti nel corso dell'esercizio.
Dalla ricognizione di tale tavola citata emerge la conferma che a fronte di un Saldo netto da finanziare 2018 di ?45,3 miliardi, corrispondente allo squilibrio della gestione di bilancio, la gestione di tesoreria determina un peggioramento di ?0,5 miliardi di euro.
Ora, passando alla esposizione della copertura del fabbisogno complessivo, la parte principale di esso è attribuibile, per 43,9 miliardi di euro, all'avanzo della gestione finanziaria di bilancio (accensione prestiti - rimborsi prestiti); con l'aggiunta di afflussi per 7,5 miliardi dalla tesoreria statale, in parte compensati da una diminuzione delle disponibilità liquide per ?5,5 miliardi di euro.
Rettifiche ed integrazioni hanno poi determinato un decremento del fabbisogno di spesa complessivo di ulteriori avendo registrato un segno positivo per 569 milioni di euro, portando il risultato del Saldo consolidato netto delle gestioni di bilancio e di tesoreria a -45,3 miliardi di euro.
I dati contabili di tesoreria confermano che, sia pure in miglioramento, perdurano anche nel 2018 difficoltà nella gestione coordinata dei flussi di incassi e pagamenti riferibili alla sola gestione primaria di bilancio dello Stato, che, anche nel 2018, è stata più che compensata, nelle ordinarie esigenze di liquidità che si riflettono sul fabbisogno del settore statale, rispetto al profilo della sua formazione, grazie al surplus delle partite attive prodotte dal sistema di tesoreria (in particolare, hanno inciso nell'anno maggiori incassi dovuti all'aumento dei debiti di tesoreria per "variazioni dei conti di soggetti esterni alla PA", ovvero per riduzioni di crediti (minori deflussi)[39]), rispetto a quelle passive registrate dal sistema (pagamenti del circuito, prodotti in relazione alla riduzioni di debiti di tesoreria o all'aumento di crediti di Tesoreria (es. anticipazioni ad enti e amministrazioni etc.) nonché in relazione al raccordo della gestione della tesoreria, con la tenuta e la gestione del Contro Disponibilità intrattenuto dal Tesoro presso la Banca d'Italia[40].
7. I rilievi della Corte dei conti
7.1. I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del Bilancio
Le irregolarità riscontrate dalla Corte dei conti si sono poi tradotte in specifici rilievi riportati nella decisione sul Giudizio di parificazione, che hanno confermato la presenza di una serie di elementi contabili di per sé incongrui, per lo più già rilevati anche negli anni passati, che delineano aspetti tecnico-amministrativi e contabili, su cui occorrerà intervenire al fine di assicurare la piena corrispondenza tra i dati riportati a rendiconto e le effettive dinamiche registrate dalla gestione.
Tali criticità sono riassumibili, per le entrate, nella già descritta categoria delle incongruenze contabili (come importi con segno negativo per riscossioni residui, resti da versare e resti da riscuotere, come conseguenza di accertamenti inferiori alle riscossioni e di riscossioni inferiori ai versamenti) e nelle anomalie interne al rendiconto (come l'emersione per una serie di voci di bilancio di insussistenze o di riaccertamenti, cioè di sopravvenienze passive o attive).
In particolare, la Corte dei conti ha escluso dalla dichiarazione di regolarità, nella Decisione adottata nel giudizio di parificazione, sul versante delle Entrate:
§ i capitoli per i quali si sono riscontrate discordanze fra i dati esposti nel Rendiconto e quelli riportati nei conti periodici delle Amministrazioni, limitatamente alle poste dichiarate irregolari (Allegato 1 alla Decisione);
§ i capitoli per i quali la riscossione in conto residui operata nell’esercizio presenta un valore pari a zero esposto in Rendiconto, nonostante il dato calcolato risulti di valore negativo (Allegato 2 alla Decisione);
§ le somme rimaste da versare indicate nella voce “Altri capitoli”, riconducibili alle Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze, dal Ministero dell'interno e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti iscritte nell’Allegato 23 al Rendiconto[41], in quanto indicate in modo aggregato, non dettagliate per capitolo, nonché delle poste riferite ai capitoli dichiarati non regolari nel “da versare competenza” e nel “da versare residui”, per discordanze rilevate con i dati dei conti periodici;
§ le somme rimaste da riscuotere di pertinenza di Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze, esposte nella voce “Altri capitoli” nell’Allegato 24 al Rendiconto[42] in quanto indicate in modo aggregato, non dettagliate per capitolo
In ordine alle Spese, sono stati esclusi dalla dichiarazione di regolarità:
§ i capitoli per i quali si riscontra la presenza di eccedenze di spesa, rispetto alle previsioni definitive di competenza, alla consistenza dei residui ed alle autorizzazioni di cassa che non hanno trovato compensazione tra i capitoli della stessa unità di voto (Allegato 5?bis annesso alla Decisione);
§ i capitoli in ordine ai quali sono state evidenziate anomalie, non sono pervenuti alla Corte dei Conti, ovvero non sono stati registrati i decreti di accertamento dei residui (Allegato 6 annesso alla Decisione)[43];
§ del capitolo 7258 del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale in ragione della difformità rispetto al disposto dell’articolo 18, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196. (Allegato 7 annesso alla Decisione)[44].
7.2 I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del patrimonio
Secondo quanto rilevato dalla Corte dei Conti[45] non sono state ancora rivisitate le regole di redazione del Conto del patrimonio, di adeguamento al SEC 2010[46], di cui al regolamento n. 549 del 2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, per cui continuano ad applicarsi le regole del SEC' 95 - Regolamento n. 2223/96 del Consiglio dell'Unione europea del 25 giugno 1996.
Sul piano del giudizio di regolarità in ordine al conto generale del patrimonio dello Stato per l'anno 2018, l'organo di controllo ha rilevato[47]:
§ incertezza e incompletezza dei dati dei beni immobili intestati al Ministero dell'economia e delle finanze, per la discordanza nella documentazione fornita dall'Agenzia del demanio;
§ alcuni dati dei beni immobili del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non sono corredati da idonea documentazione giustificativa;
§ il valore dei beni mobili iscritti nelle poste patrimoniali in carico ai consegnatari di talune Amministrazioni statali non è aggiornato a causa di discordanze tra le risultanze dei competenti Uffici centrali di bilancio del MEF e delle Ragionerie territoriali dello Stato, rispetto a quelle dei consegnatari;
§ omessa iscrizione tra le attività non finanziarie prodotte delle opere permanenti e altre opere destinate alla difesa nazionale[48];
§ irregolarità dei residui attivi e passivi del conto del bilancio che si riflette sulle consistenze dei relativi residui attivi e passivi iscritti nel conto generale del patrimonio.
Nella relazione di accompagnamento, la Corte ha evidenziato che "esistono altre voci trascurate dalla rilevazione delle poste attive del patrimonio quali le infrastrutture portuali e aeroportuali civili, le strutture e infrastrutture idrauliche, le opere di manutenzione straordinaria, le vie di comunicazione, le linee ferrate e gli impianti fissi, i beni conferiti alle società di trasporti in gestione governativa, le quote dei fondi di investimento mobiliari, i beni storici, i beni paleontologici, le opere di restauro, gli strumenti finanziari derivati a breve termine, le società finanziarie e non finanziarie collegate, il demanio marittimo, il demanio idrico, le foreste, l’avviamento di attività commerciali, i diritti di autore, i brevetti; tra quelle passive, ad esempio, le riserve tecniche di pensione."[49] La mancata compilazione di tali dati nelle scritture contabili patrimoniali dello Stato è parzialmente ricondotta, da parte del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, a persistenti inosservanze, da parte di alcuni Ministeri, principalmente da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti degli obblighi di cui all’articolo 14 del D.Lgs. n. 279 del 1997.
7.3. I progressi e le criticità che permangono sul piano gestionale e contabile: le osservazioni della Corte dei conti nella relazione al Rendiconto
Nel referto al Parlamento sul rendiconto 2018 la Corte dei conti ha dedicato come al solito una specifica parte alla trattazione delle problematiche emerse in relazione alle procedure di contabilizzazione, sia delle entrate che delle spese (in particolare, nei Tomi I (Entrate) e II (Spese) del Volume III del Referto).
Innanzitutto, sul versante delle Entrate, la Corte ha confermato i rilievi critici già emersi negli scorsi esercizi relativi alle procedure di contabilizzazione, dal momento che sono state riscontrate anomalie e incongruenze nelle contabilità delle Amministrazioni, costituite essenzialmente dalla rilevazione di capitoli che presentano valori negativi nel “da riscuotere” (somme riscosse maggiori di quelle accertate) e nel “da versare” (somme versate maggiori di quelle riscosse) sia del conto competenza, che del conto residui (allegati A al Volume III della relazione)[50].
Inoltre, la Corte segnala come, seppure la gestione 2018 evidenzi nel complesso maggiori entrate sia di competenza che di cassa rispetto, sia alle previsioni iniziali che alle previsioni definitive, vi è un cospicuo numero di capitoli/articoli per i quali invece gli accertamenti sono inferiori alle previsioni, sia iniziali che definitive, tanto per la competenza che per la cassa (Allegato 4 della decisione e Allegati C al Volume III del referto).
La Corte ha confermato poi l'esistenza di incongruenze contabili all’interno dello stesso Rendiconto delle entrate e ha riportato i riaccertamenti e le insussistenze effettuati (Allegato 3 annesso alla Decisione e Allegati D, E al Volume III della relazione). Si tratta di sopravvenienze passive o attive, dovute alla non corrispondenza fra l’importo dei residui contabilizzati al 31 dicembre 2018 e quello calcolabile tenendo conto delle variazioni verificatesi a seguito della gestione dell’anno, sottraendo dai residui iniziali i versamenti in conto residui ed aggiungendo i residui di competenza.
Anche nel Rendiconto 2018 è emersa la mancata esplicitazione delle componenti della riscossione e del versamento residui, ovvero la mancata evidenziazione delle riscossioni in conto residui, operate nell’esercizio di riferimento, e che si trovano, invece, cumulate con quelle operate in esercizi precedenti e rimaste da versare, incidendo negativamente sulla trasparenza di bilancio. In tale ambito, riguardante il calcolo delle riscossioni nette sui residui, sono stati rilevati alcuni capitoli/articoli, con importi "negativi" risultanti dalla differenza fra il totale dei residui riscossi e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente e pertanto già riscosse (Allegato G).
Una problematica analoga è emersa laddove la Corte ha riscontrato valori negativi per capitoli/articoli, versamenti netti sui residui, che indicano che non è stato versato neppure ciò che restava da versare in totale nell’esercizio precedente. Non è ancora possibile, quindi, monitorare negli anni l’andamento reale dei resti da versare, perché i dati dovrebbero poter essere rilevati contabilmente, attraverso operazioni idonee a individuare direttamente gli importi che vengono versati a valere sulle somme che erano rimaste da versare e gli importi che vengono versati a seguito delle riscossioni operate nell’anno sui resti iniziali da riscuotere (Allegato H).
Sul versante delle Spese, la Corte dei Conti ha proceduto ad una analisi campionaria statistica con riferimento ad alcune categorie economiche ritenute di maggior interesse. A seguito dei controlli eseguiti è emersa la non regolarità delle procedure di spesa relativamente ad un numero limitato di titoli (n. 11 su 400) per un importo totale di euro 48.335.790,34. Le irregolarità riscontrate sul Rendiconto 2018 hanno riguardato una percentuale, calcolata in termini di rapporto tra l’importo del titolo e l’ammontare della spesa campionata, che non suscita allarme sul piano dell’affidabilità dei conti.
La Corte ha comunque segnalato in alcuni casi criticità emerse in sede di istruttoria, che hanno riguardato più di frequente: la scelta dell'affidamento diretto per l'acquisto di beni e servizi[51]; l'affidamento a società in house; le modalità di erogazione di contributi, sussidi e altri benefici economici; la selezione di figure professionali; i limiti alla spesa per pubblicità; accordi tra amministrazioni elusivi del principio della concorrenza; missioni del personale; locazioni passive; contenzioso. Inoltre, sul piano contabile, non sempre la tipologia di spesa è risultata coerente con la denominazione del capitolo, con il piano gestionale o con la classificazione economica utilizzata.
8. Le note integrative
Ciascuno stato di previsione della spesa del rendiconto è corredato da una nota integrativa, la cui articolazione per missioni e programmi è coerente con quella della nota al bilancio di previsione. La nota integrativa, con riferimento alle azioni sottostanti, illustra i risultati finanziari per categorie economiche di spesa motivando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni iniziali. Essa contiene inoltre l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi della spesa.
La disciplina delle note integrative al rendiconto contenuta nell'articolo 35, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196) è il risultato della modifica apportata dall'articolo 2, comma 6, del decreto-legislativo n. 90 del 2016[52], che ha innovato i contenuti delle note sia sotto il profilo rappresentativo, sia sotto quello sostanziale. La modifica perseguiva, in particolare, la finalità di favorire una rappresentazione degli obiettivi delle amministrazioni maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa piuttosto che sulle attività svolte dagli uffici.
È opportuno inoltre osservare che con l'integrazione tra il contenuto del disegno di legge di stabilità e quello del disegno di legge di bilancio, attuata con la legge n. 163 del 2016, le note integrative contengono obiettivi relativi alla spesa prevista a legislazione vigente già integrata con gli effetti della manovra di bilancio attuata dal Governo.
In sede di rendiconto, con la nota integrativa, ogni Ministero espone i risultati ottenuti mediante l'attuazione delle politiche e del raggiungimento degli obiettivi formulati in sede di previsione.
La relazione illustrativa al rendiconto fornisce alcuni dati di sintesi delle note integrative allegate alle relazioni di ciascun Ministero.
Nel processo di programmazione strategica, ciascuna amministrazione traduce le priorità politiche e, più in generale, i propri compiti istituzionali, in obiettivi da "conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi" correlati ai programmi di spesa e formulati con riferimento alle sottostanti azioni.
La Figura 1 mostra la distribuzione % per Ministero del numero di obiettivi.
Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2018, Relazione illustrativa, pag. 183.
Gli obiettivi si distinguono in strategici, che misurano i risultati raggiunti in attuazione di una delle priorità politiche stabilite dal Governo e strutturali, che misurano risultati da raggiungere in termini di miglioramento dell'efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa non direttamente connessi con l'attuazione delle priorità politiche.
La Figura 2 mostra la ripartizione tra le due tipologie di obiettivi per ciascun Ministero e per il totale del Bilancio dello Stato. Complessivamente, gli obiettivi strategici sono 181 sul totale di 383 (pari al 47%). Il grafico mostra la presenza di alcune amministrazioni, come il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero della difesa, che hanno rendicontato quasi esclusivamente obiettivi strategici (rispettivamente il 96% e il 93%), mentre altre, come il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che hanno rendicontato un maggior numero di obiettivi strutturali (rispettivamente l'83% e l'80%).
Figura 2 - Ripartizione tra obiettivi strategici e strutturali per Ministero (esercizio 2018)
Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2018, Relazione illustrativa, pag. 182.
L’altra componente fondamentale delle Note Integrative è costituita dagli indicatori che costituiscono lo strumento di misurazione del grado di raggiungimento degli obiettivi. Gli indicatori associati ai singoli obiettivi non necessariamente esprimono il risultato complessivamente raggiunto dall’obiettivo, né singolarmente né nel loro complesso, ma si focalizzano su alcuni aspetti di particolare rilievo.
Il numero complessivo degli indicatori riportati nelle note integrative al rendiconto 2018 è pari a 876 distribuiti fra i diversi ministeri nelle percentuali esposte nella figura che segue.
Figura 3 - Distribuzione % per Ministero del numero di indicatori.
Gli indicatori possono essere classificati in quattro tipologie:
1. Indicatore di realizzazione finanziaria: indica l'avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo o dell'intervento;
2. Indicatore di realizzazione fisica: rappresenta il volume dei prodotti e dei servizi erogati;
3. Indicatore di risultato (output): rappresenta l'esito più immediato del programma di spesa;
4. Indicatore di impatto (outcome): esprime l'impatto che il programma di spesa, insieme ad altri enti e a fattori esterni, produce sulla collettività e sull'ambiente.
La Tabella 1 mostra la ripartizione degli indicatori tra le suddette quattro tipologie, da cui emerge che la seconda e la terza sono le prevalenti.
Tabella 1 - Distribuzione percentuale degli indicatori per tipologia (esercizio 2018)
Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2018, Relazione illustrativa, pag. 184[53].
Nella Tabella 2 sono mostrati i livelli di raggiungimento degli obiettivi di ogni Ministero suddivisi in quattro classi: 0-25 per cento; 25-50 per cento; 50-75 per cento e 75-100 per cento. Si può notare come ben il 61,4% degli indicatori è stato raggiunto al 100%, con il Ministero dell'interno e dell'istruzione che fanno registrare il dato più alto (rispettivamente l'87% e 81,4% di indicatori raggiunti al 100%) e il Ministero della Giustizia il livello più basso (40,4% al 100%).
Tabella 2 - Grado di raggiungimento dei risultati misurati dagli indicatori per Ministero (esercizio 2018) Analisi per classe di raggiungimento del risultato
Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2018, Relazione illustrativa, pag. 185.
Nel 2017 la percentuale di raggiungimento degli indicatori al 100% era stata pari al 77,6% con punte del 94,7% raggiunte dal Ministero delle infrastrutture e trasporti, del 92,5% dal Ministero dei beni e attività culturali e dell'87,7% dal Ministero dello Sviluppo economico. Il dato 2018 registra quindi una flessione di circa 16,2 punti percentuali rispetto al 2017 con il dato del Ministero delle infrastrutture e trasporti sceso al 45,7%, quello del Ministero dei beni e attività culturali al 72,7% e quello del Ministero dello Sviluppo economico al 43,6%. In controtendenza risulta il Ministero dell'Interno che ha visto aumentare la percentuale di risultati raggiunti al 100% dall'83,9% all'87%.
(A.C. 2018)
1.1. Funzione dell’assestamento del bilancio dello Stato
L'istituto dell'assestamento di bilancio dello Stato è previsto per consentire un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre precedente.
Sotto questo profilo, il disegno di legge di assestamento si connette funzionalmente con il rendiconto del bilancio relativo all’esercizio precedente: l’entità dei residui, attivi e passivi, sussistenti all’inizio dell’esercizio finanziario, che al momento dell’elaborazione e approvazione del bilancio di previsione è stimabile solo in misura approssimativa, viene, infatti, definita in assestamento sulla base delle risultanze del rendiconto.
Con il disegno di legge di assestamento le previsioni di bilancio formulate a legislazione vigente sono adeguate in relazione:
Poiché esse sono il frutto di una valutazione di carattere tecnico, eventuali modifiche possono essere determinate dall’evoluzione della base imponibile e dagli effetti derivanti dall’applicazione della normativa vigente.
c) per quanto riguarda la determinazione delle autorizzazioni di pagamento, in termini di cassa, alla consistenza dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.
La disciplina dell’istituto dell’assestamento del bilancio dello Stato è contenuta all’articolo 33 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009), che ne prevede la presentazione entro il mese di giugno di ciascun anno.
Il disegno di legge di assestamento riflette la struttura del bilancio dello Stato, organizzato in missioni e programmi, che costituiscono le unità di voto ed è predisposto nell’ambito del quadro normativo definito dalla legge di contabilità, come modificata dalla legge n. 163/2016 e dai D.Lgs n. 90 e n. 93 del 2016[54].
Come nella legge di bilancio, anche in sede di assestamento possono essere modificati gli stanziamenti di spese predeterminate per legge, in virtù della c.d. flessibilità di bilancio, fermo restando il divieto di utilizzare stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (art. 33, co. 3).
I margini di flessibilità in sede di assestamento sono stati ampliati dal D.Lgs. n. 90/2016 e dall’articolo 5 della legge n. 163/2016, di riforma della legge di contabilità e finanza pubblica, che ha riformulato il comma 3 dell’art. 33 della legge di contabilità prevedendo che con il ddl di assestamento possano essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, limitatamente all’anno in corso, anche tra unità di voto diverse (laddove essa era originariamente limitata soltanto nell’ambito dei programmi di una medesima missione[55]), ferma restando, anche in assestamento, la preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.
Si ricorda, infine, che la legge n. 163/2016 ha previsto che anche il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica, in analogia con quanto previsto per il disegno di legge di bilancio, in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con quanto previsto dall'ordinamento europeo indicati nei documenti di programmazione. Tale relazione è aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento (nuovo comma 4?septies dell’articolo 33).
1.2. Il contenuto del disegno di legge di assestamento (A.C. 2018)
Il disegno di legge in esame si compone di 2 articoli che intervengono su alcune disposizioni della legge di bilancio per il 2019 (legge 30 dicembre 2018, n. 145).
1. Nello stato di previsione dell'entrata e negli stati di previsione dei Ministeri, approvati con la legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono introdotte, per l'anno finanziario 2019, le variazioni di cui alle annesse tabelle.
L'articolo 1 determina sotto il profilo giuridico gli effetti che sono propri dell’assestamento, introducendo nella legge di bilancio per l’anno 2019 le occorrenti variazioni degli stanziamenti degli stati di previsione esposte nelle tabelle annesse al disegno di legge. Si fa rinvio ai paragrafi che precedono per l’illustrazione delle più significative novità introdotte con l’assestamento.
Il disegno di legge reca, infatti, sia per lo stato di previsione dell’entrata che per ciascuno degli stati di previsione dei Ministeri di spesa, le proposte di variazione degli stanziamenti di bilancio in termini di competenza e di cassa, che costituiscono oggetto di approvazione da parte del Parlamento. In allegato al disegno di legge è evidenziata, a fini conoscitivi, l’evoluzione, in termini di competenza e di cassa, delle singole poste di bilancio per effetto sia delle variazioni apportate in forza di atti amministrativi[56] fino al 31 maggio sia delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento. Per ciascuna unità di voto sono indicate, inoltre, le variazioni che si registrano nella consistenza dei residui, in linea con le risultanze esposte nel Rendiconto dell’esercizio precedente.
A partire dalla previsione iniziale della legge di bilancio, le variazioni intervenute per atto amministrativo unitamente a quelle proposte con il disegno di assestamento determinano dunque, per ciascun programma, la previsione assestata. Tra le variazioni proposte con il disegno di assestamento 2019 vi rientrano: quelle finalizzate all’allineamento degli stanziamenti finanziati con la riassegnazione di alcune entrate di scopo, ai sensi della normativa vigente, e le proposte di rimodulazione tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, ai sensi di quanto previsto dalla disciplina sulla flessibilità di bilancio. Le rimodulazioni proposte dal disegno di legge di assestamento sulle dotazioni finanziarie relative a spese predeterminate per legge sono esposte in appositi prospetti allegati a ciascuno stato previsione della spesa dei Ministeri interessati dalle rimodulazioni. Tali rimodulazioni sono analiticamente illustrate nella tabella riportata in calce al paragrafo.
(Stato di previsione del Ministero dell'economia
e delle finanze e disposizioni relative)
1. All’articolo 3, comma 5, della legge 30 dicembre 2018, n.145, le parole: «900 milioni di euro», «1.500 milioni di euro», «2.000 milioni di euro», «398,5 milioni di euro» e «6.500 milioni di euro» sono sostituite, rispettivamente, dalle seguenti: «770 milioni di euro», «1.450 milioni di euro», «1.850 milioni di euro», «278,5 milioni di euro» e «6.000 milioni di euro».
L'articolo 2 dispone la riduzione degli importi dei fondi previsti dagli articoli 26, 27, 28 e 29 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009) rispetto a quanto stabilito dall'articolo 3, comma 5, della legge di bilancio 2019 (legge n. 145 del 2018).
In particolare, si tratta dei seguenti fondi:
§ Fondo di riserva per le spese obbligatorie (articolo 26 della legge di contabilità e finanza pubblica), il cui importo viene ridotto di 130 milioni di euro (da 900 a 770 milioni) (cap. 3000/MEF);
§ Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale (articolo 27), ridotti, rispettivamente, di 50 e di 150 milioni di euro. Considerando anche le variazioni per atto amministrativo, la dotazione assestata per il 2019 dei due Fondi risulta pari, rispettivamente a 1.133,4 milioni di euro e a 1.745,9 milioni di euro;
§ Fondo di riserva per le spese impreviste (articolo 28), ridotto di 150 milioni (da 398,5 a 278,5 milioni) (cap. 3001/MEF);
§ Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa (articolo 29), ridotto di 500 milioni. Considerando anche le variazioni per atto amministrativo che hanno inciso sul Fondo (-2 miliardi), la dotazione assestata per il 2019 risulta pari a 3.948,8 milioni di euro.
I citati fondi sono inseriti nel programma «Fondi di riserva e speciali», nell'ambito della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del MEF.
In base alla legge di contabilità e finanza pubblica, le dotazioni dei citati fondi sono determinate annualmente, con apposito articolo, dalla legge di bilancio.
2Rimodulazioni di spese predeterminate per legge
Il disegno di legge di assestamento aggiorna il quadro delle previsioni a legislazione vigente. Non può contenere norme innovative della legislazione vigente, né rifinanziamenti di autorizzazioni di spesa disposte da norme preesistenti senza le necessarie compensazioni.
Con il disegno di legge di assestamento possono però essere proposte, limitatamente all’esercizio in corso, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, anche relative ad unità di voto diverse, ai sensi dell’art. 33, comma 3, della legge di contabilità.
Nella Circolare della Ragioneria generale dello Stato del 24 aprile 2019, n. 13, recante “Assestamento del bilancio di previsione e Budget rivisto per l'anno finanziario 2019”, si ricorda che la legge di bilancio per il triennio 2019-2021 è il primo documento contabile interessato dagli effetti finanziari derivanti dall’applicazione del nuovo concetto di impegno ad esigibilità, di cui all’articolo 34 della legge n. 196 del 2009, così come modificato da ultimo dall’articolo 1, comma 1 del D.Lgs. n. 29 del 2018.
Il cronoprogramma dei pagamenti per l'anno 2019 dovrà essere aggiornato in relazione alle modifiche apportate, non appena il provvedimento di assestamento sarà approvato.
Le proposte di rimodulazioni relative a spese predeterminate per legge sono esposte in appositi prospetti allegati a ciascuno stato previsione della spesa dei Ministeri interessati dalle rimodulazioni.
Nel ddl di assestamento 2019, gli stati di previsione della spesa interessati da rimodulazione di fattori legislativi sono quelli relativi ai seguenti Ministeri:
§ al Ministero dell’economia e delle finanze;
§ al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;
§ al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare;
§ al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
§ al Ministero per i beni e le attività culturali;
§ al Ministero della salute.
Nella Tabella che segue sono riportati, per Ministero, i programmi di spesa che sono stati oggetto di rimodulazione, relativamente al fattore legislativo per l’anno 2019.
Autorizzazioni legislative di spesa oggetto di rimodulazione
Ministero/Missione Programma
Prev. assest. 27F(*)
8. Diritto alla mobilita' e sviluppo dei sistemi di trasporto
8.1 Sostegno allo sviluppo del trasporto
LS n.147/2013 art.1 comma 76: RFI
(Cap-pg: 7122/7)
LF n.266/2005 art.1 comma 86: contributo in conto impianti alle Ferrovie dello Stato S.P.A.
(Cap-pg: 7122/2)
LB n.232/2016 art.1 comma 591: FS Matera
(Cap-pg: 7122/9)
1. L'Italia in Europa e nel mondo
1.2 Cooperazione allo sviluppo
L n.170/1997 art.3 comma 1: Convenzione delle Nazioni Unite per la lotta contro la desertificazione
(Cap-pg: 2302/1)
1.3 Cooperazione economica e relazioni internazionali
L n.794/1966: ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale per la costituzione dell'istituto italo-latinoamericano, firmata a Roma il 1 giugno 1966
(Cap-pg: 3751/1)
1.821.920
1 Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente
1.1 Valutazioni e autorizzazioni ambientali
L n.93/2001 art.3 comma 3: Convenzione sulla valutazione dell'impatto ambientale
(Cap-pg: 2212/4)
L n.176/2002 art.3 comma 1: Convenzione Rotterdam
(Cap-pg: 2212/6)
2 Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto
2.5 Sviluppo e sicurezza della navigazione e del trasporto marittimo e per vie d'acqua interne
LS n.190/2014 art.1 comma 153: Opere di accesso agli impianti portuali
(Cap-pg: 7275/1)
LB n.232/2016 art.1 comma 140 punto A/primum: Ripartizione del fondo investimenti di cui all'articolo 1, comma 140 della legge n.232 del 2016
(Cap-pg: 7622/2)
1 Tutela e valorizzazione dei beni e attivita' culturali e paesaggistici
1.9 Tutela del patrimonio culturale
DL n.83/2014 art.7 comma 1: spese per l'attuazione degli interventi del piano strategico «grandi progetti beni culturali»
(Cap-pg: 8098/2)
96.062.432
-3.346.114
LS n.208/2015 art.1 comma 338: Interventi di conservazione, manutenzione, restauro e valorizzazione dei beni culturali
(Cap-pg: 7673/1)
61.563.343
LF n.266/2005 art.1 comma 78 punto O: Interventi per il restauro
(Cap-pg: 8092/1)
LB n.232/2016 art.1 comma 140: Ripartizione del Fondo investimenti di cui all'articolo 1, comma 140 della legge n. 232 del 2016
(Cap-pg: 8105/1-2-3-4, 8106/1-3, 8107/1-2, 8108/1-2)
331.199.212
(per i punti toccati da rimodulazioni)
3.013.826
(in totale)
1.10 Tutela e promozione dell'arte e dell'architettura contemporanea e delle periferie urbane
DL n.91/2013 art.6 comma 2/bis: Contributi cooperative di artisti
(Cap-pg: 7608/1)
-1.811.576
LB n.145/2018 art.1 comma 609: BASE
(Cap-pg: 7707/10)
5.275.196
1.811.576
DL n.91/2013 art.6 comma 2/bis punto 1: Contributi cooperative di artisti
(Cap-pg: 1561/1)
-905.788
905.788
L n.29/2001 art.3 comma 1: Piano per l'arte contemporanea
(Cap-pg: 7707/13)
991.482
1 Tutela della salute
1.1 Prevenzione e promozione della salute umana ed assistenza sanitaria al personale navigante e aeronavigante
L n.219/2005 art.8 comma 2: Astensione dal lavoro
(Cap-pg: 4389/1)
DLG n.502/1992 art.12 comma 2 punto B: Fondo finanziamento attività ricerca
(Cap-pg: 4397/1)
2.1 Ricerca per il settore della sanità pubblica
(Cap-pg: 3168/1)
-255.650
DLG n.502/1992 art.12 comma 2 punto A/ter: Fondo finanziamento attività ricerca
(Cap-pg: 3398/3)
182.358.340
2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2019
risultanti dal ddl di assestamento
La relazione al disegno di legge di assestamento per il 2019 (A.S. 1388) evidenzia, in termini di competenza, un miglioramento del saldo netto da finanziare rispetto alle previsioni iniziali di bilancio, che si attesta ad un valore di -58,9 miliardi rispetto ad una previsione iniziale di -59,4 miliardi.
bilancio 2019 – – Previsioni assestate - Competenza
50BPrevisioni assestate 2019
578.406
- Alienazione e ammortamento
- Spese correnti netto interessi
(*) I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione.
Il miglioramento di 435 milioni di euro del saldo netto da finanziare (corrispondente alla differenza tra entrate finali e spese finali) rispetto alle previsioni iniziali è dovuto essenzialmente all’effetto positivo per 1,92 miliardi di euro derivante dalle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento in esame, in buona parte compensato per -1,48 miliardi dalle variazioni per atto amministrativo.
Anche gli altri saldi evidenziano un andamento positivo: il risparmio pubblico (dato dalla differenza tra entrate correnti e spese correnti al lordo degli interessi) registra un miglioramento di 364 milioni rispetto alla previsione iniziale. I dati relativi al ricorso al mercato (pari alla differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, queste ultime date dalla somma delle spese finali e del rimborso prestiti) evidenziano un impatto positivo sul saldo, per complessivi 5,3 miliardi, passando da circa -290,9 miliardi di euro a circa -285,6 miliardi.
Come esplicitato nella relazione illustrativa (A.S. 1388), le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento risultano coerenti con i livelli programmatici di saldo netto programmatico fissati con la legge di bilancio e, nel complesso, riflettono in larga parte l’adeguamento degli stanziamenti di bilancio alle stime già formulate con il DEF 2019. Per altra parte, le maggiori spese trovano corrispondente compensazione in un aumento delle entrate o nella riduzione di altre voci di spesa. Per approfondimenti sul punto, si rinvia al successivo § 5 del presente dossier relativo all’analisi della relazione tecnica.
Come risulta evidente dalla tabella, il miglioramento del saldo netto da finanziare che si determina nelle previsioni assestate, in termini di competenza, rispetto alle previsioni iniziali è dovuto essenzialmente ad un decremento delle spese finali per 668 milioni di euro (che passano da 637.991 a 637.323 milioni di euro), parzialmente compensato da una riduzione delle entrate finali di 232 milioni di euro (che scendono, con il ddl di assestamento, da 578.638 a 578.406 milioni di euro).
Il miglioramento del dato assestato del saldo netto deriva dall’effetto congiunto delle variazioni per atto amministrativo adottate nel periodo compreso tra il 1° gennaio e 31 maggio dell’anno in corso che, in realtà, determinano un peggioramento del saldo netto da finanziare di quasi 1,5 miliardi in termini di competenza, connesso principalmente all’incremento delle spese finali (+2,3 miliardi), e delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento in esame, che invece determinano un miglioramento del saldo netto pari a 1,9 miliardi in termini di competenza rispetto al saldo risultante dalla legge di bilancio, derivante da una proposta di riduzione delle spese finali (-2,9 miliardi) parzialmente compensata da una proposta di diminuzione delle entrate finali (-1 miliardo).
In particolare, nel complesso:
§ la diminuzione delle entrate di complessivi 232 milioni di euro è dovuta alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento, per 1 miliardo, compensata dall’aumento di 790 milioni dovuto alle variazioni per atto amministrativo. La riduzione di un miliardo deriva da una diminuzione delle entrate tributarie (-6,72 miliardi), per lo più determinata dall’adeguamento della stima al quadro più aggiornato del DEF 2019, compensata in parte dall’andamento di segno opposto di quelle extra-tributarie (+5,6 miliardi), spiegati secondo la relazione illustrativa dai maggiori utili di gestione della Banca d’Italia (che ammontano a 4,3 miliardi, di cui 2,6 già inclusi nelle previsione del DEF) e dai dividendi, maggiori rispetto alle previsioni, che saranno versati dalle società pubbliche (valutati in 1,9 miliardi, di cui 485 milioni già inclusi nelle previsioni del DEF);
§ la riduzione complessiva delle spese finali rispetto alle previsioni di bilancio, di 668 milioni, è dovuta principalmente alla proposta di assestamento (-2,9 miliardi), parzialmente compensata dalle variazioni per atto amministrativo (+2,3 miliardi). Sulla proposta di assestamento la riduzione della spesa per interessi incide per quasi 1 miliardo, la riduzione di spese correnti per 1,4 miliardi e quella delle spese in conto capitale per oltre mezzo miliardo.
Le proposte di variazioni formulate con il disegno di legge di assestamento in esame sono analizzate nel § 2.2 seguente, distintamente per le entrate e per le spese.
2.1. Le variazioni per atto amministrativo
Per quanto riguarda le variazioni per atto amministrativo, esse determinano un peggioramento del saldo netto da finanziare di quasi 1,5 miliardi in termini di competenza, derivante soprattutto da un incremento delle spese finali (+2,3 miliardi)[57], che la Relazione illustrativa qualifica come “temporaneo”.
In merito, infatti, la Relazione illustrativa – che descrive e riepiloga nella Tabella 2 le variazioni per atto amministrativo – precisa che l’effetto complessivo di tali variazioni determina un temporaneo aumento del saldo netto da finanziare (di 1.483 milioni) che risulta determinato principalmente dalle operazioni di riassegnazione di entrate versate al bilancio nell’ultimo bimestre del 2018 (che incidono per circa 1,2 miliardi), connesse quasi interamente al versamento all’entrata delle somme relative alle competenze accessorie del personale statale e riassegnate nel 2019 ai sensi della normativa sul cedolino unico. Tale incremento del saldo sarà tuttavia riassorbito negli ultimi mesi dell’esercizio in corso, quando saranno disposti i versamenti all’entrata delle competenze accessorie non erogate nel corso dell’esercizio 2019, ai sensi della normativa sul cedolino unico.
Con riferimento alle entrate, si registra un incremento di 790 milioni di euro, relativo, in particolare, alle entrate extratributarie, per 802 milioni di euro, principalmente in relazione alle variazioni contabili apportate in applicazione del D.L. n. 119/2018, mentre le entrate tributarie si riducono di 12 milioni.
Con riferimento alla spesa, le variazioni per atto amministrativo determinano un aumento degli stanziamenti finali di bilancio nella misura di 2,3 miliardi di euro.
Tra le categorie economiche, per la spesa corrente, l’incremento (1,7 miliardi di euro) è determinato principalmente dalle variazioni che hanno interessato i redditi da lavoro dipendente (+1.136 milioni). Si segnalano anche i trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche (+6.789 milioni), su cui incide in misura rilevante (5,9 miliardi) l’attuazione del D.L. n. 4/2019 che ha istituito il Fondo per il reddito di cittadinanza. Contribuiscono, inoltre, l’assegnazione delle somme per l’erogazione del bonus bebè per circa 200 milioni, la reiscrizione dei residui passivi di parte corrente a favore del Fondo Sanitario Nazionale per 290 milioni e il riparto, a favore dei Comuni, del Fondo per fronteggiare le spese derivanti dalle elezioni politiche, amministrative, del Parlamento europeo e dall'attuazione dei referendum, per 165 milioni.
Relativamente ai consumi intermedi (+158 milioni), l’incremento deriva dalle riassegnazioni di entrate (100 milioni) delle somme destinate all'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato S.p.a. per le spese sostenute per la produzione e spedizione delle carte valori in formato elettronico (80 milioni).
In negativo, si segnala che la variazione delle “Altre uscite correnti” (-6.486 milioni) è dovuta principalmente all’utilizzo, per 5.894 milioni, del Fondo per il reddito di cittadinanza (istituito dalla legge di bilancio per il 2019) disposto con il D.L. n. 4 del 2019 per il finanziamento dei relativi interventi. Incide, inoltre, il riparto del Fondo per la reiscrizione dei residui passivi perenti di parte corrente per 317 milioni e del “Fondo da ripartire per fronteggiare le spese derivanti dalle elezioni politiche, amministrative, del Parlamento europeo e dall'attuazione dei referendum” per 272 milioni.
Nell’ambito della spesa in conto capitale (+569 milioni) l’incremento riguarda principalmente gli investimenti fissi lordi (601 milioni), i contributi agli investimenti ad Amministrazioni Pubbliche (540 milioni) e i contributi agli investimenti ad imprese (358 milioni), in conseguenza principalmente del riparto (per complessivi 1.420 milioni) del Fondo per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del paese di cui all’art. 1, c. 1072 della Legge n. 205 del 2017.
2.2. Le proposte di variazioni del ddl di assestamento
In termini di competenza, le variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento determinano una riduzione del saldo netto da finanziare pari a 1.919 milioni rispetto al saldo risultante dalla legge di bilancio, dovuta ad una proposta di riduzione delle spese finali (-2.941 milioni), compensata in parte da una diminuzione delle entrate finali (-1.022 milioni), come esposto nella Tabella precedente.
Si sottolinea che le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento sono volte ad ottenere un miglioramento netto del valore dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni di circa 5,6 miliardi, secondo quanto stimato nella Relazione tecnica che accompagna il ddl in esame (cfr. al riguardo quanto approfondito nel successivo § 5), in linea con quanto convenuto dal Governo italiano nell'ambito della negoziazione avviata con la Commissione europea in merito al rispetto della regola del debito pubblico del Patto di stabilità e crescita per l'anno 2018.
In particolare, le proposte di variazioni delle entrate del provvedimento di assestamento (sebbene negative in termini di saldo netto da finanziare per -1.022 milioni) determinano un miglioramento dell’indebitamento netto di complessivi 4.965 milioni di euro, derivante interamente dall’aumento delle entrate risultante dal monitoraggio degli introiti (non incidono, infatti, sull’indebitamento netto le riduzioni di entrate per l’adeguamento alle nuove stime del DEF 2019, in quanto già scontate nelle previsioni tendenziali).
Le proposte di riduzione delle spese (-2.941 milioni in termini di saldo netto da finanziare) determinano un miglioramento dell’indebitamento netto di 626 milioni di euro. Anche per le spese si sottolinea che le riduzioni degli stanziamenti di spesa proposte con il ddl di assestamento afferenti agli accantonamenti indisponibili costituiti dalla legge di bilancio 2019 (comma 1117, legge n. 145/2018), per circa 2 miliardi di euro, non hanno effetti sull’indebitamento netto in quanto già scontati nelle previsioni tendenziali del DEF 2019 (per approfondimenti, si rinvia ai successivi §).
In relazione alla correzione complessiva dei saldi di finanza pubblica, la Relazione tecnica precisa inoltre che ulteriori 0,5 miliardi di euro di riduzione dell’indebitamento netto derivano dai maggiori introiti delle c.d “Aste CO2” e dalle maggiori entrate per flussi con la UE. Si tratta di misure i cui effetti finanziari non incidono tuttavia sul disegno di legge di assestamento in esame, in quanto agiscono al di fuori dal perimetro del bilancio dello Stato.
Si ricorda, infine, che il Parlamento in data 30 luglio 2019 ha convertito in legge il D.L. n. 61/2019 che, insieme al disegno di legge di assestamento in esame, completa l'insieme delle misure adottate nell'ambito della negoziazione avviata dal Governo italiano con la Commissione europea in merito al rispetto della regola del debito pubblico del Patto di stabilità e crescita per l'anno 2018, per ulteriori 1,5 miliardi di risparmi.
Nell'ambito della negoziazione avviata dal Governo italiano con la Commissione europea in merito al rispetto della regola del debito pubblico del Patto di stabilità e crescita per l'anno 2018, il Governo italiano ha proposto, in una lettera trasmessa alla Commissione europea il 2 luglio 2019, di adottare con la legge di assestamento del 2019 una serie di misure che comporteranno una correzione del saldo di bilancio pari a 7,6 miliardi di euro (0,42% del PIL) in termini nominali, corrispondente a 8,2 miliardi di euro (0,45% del PIL) in termini strutturali. Ciò contribuirà all'osservanza del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita del 2019.
Si tratta, in particolare, di maggior gettito rispetto alle previsioni per circa 6,2 miliardi di euro, dovuto a maggiori entrate fiscali per 2,9 miliardi di euro, maggiori contributi per 0,6 miliardi di euro, e ad altre entrate relative a maggiori dividendi dalla Banca d'Italia e dalla Cassa Depositi e Prestiti per 2,7 miliardi di euro.
Alla correzione di bilancio contribuiscono inoltre i risparmi attesi nel 2019 dal minor utilizzo delle risorse iscritte in bilancio per l'attuazione delle disposizioni relative all'introduzione del reddito di cittadinanza e al trattamento di pensione anticipata "quota 100". A salvaguardia dell'effettivo realizzo di tali risparmi per un importo almeno pari a 1,5 miliardi di euro nel 2019, con il decreto-legge n. 61/2019 il Governo ha disposto l'accantonamento di un corrispondente importo delle dotazioni di bilancio in termini di competenza e cassa indicate nell'Allegato 1 al decreto medesimo.
L'assestamento di bilancio e le disposizioni contenute nel D.L. n. 61/2019 assicurano che le maggiori entrate e le minori spese realizzate finora siano impiegate per la riduzione dell'indebitamento netto e del debito pubblico e che non siano destinate ad altre misure nel corso del 2019.
Per effetto di tali misure, l'indebitamento netto nominale per il 2019 è stimato pari al 2,04% del PIL, in riduzione rispetto al 2,5% previsto in primavera dalla Commissione europea, consentendo pertanto il rispetto dell'obiettivo contenuto nella legge di bilancio 2019 nonostante il peggioramento delle prospettive di crescita registrato finora. Con la comunicazione al Consiglio dell'UE del 3 luglio 2019, la Commissione europea ha concluso che le misure che il Governo italiano propone di adottare per il miglioramento dei saldi di finanza pubblica sono sufficienti a impedire, in questa fase, l'avvio di una procedura per mancata osservanza della regola del debito pubblico del 2018.
§ Le proposte di variazioni delle entrate
Per quanto concerne le entrate finali, la tabella evidenzia come il disegno di legge di assestamento reca una proposta di riduzione per 1.022 milioni di euro rispetto alle previsioni formulate con la legge di bilancio.
La Relazione illustrativa al disegno di legge di assestamento specifica che le variazioni alle entrate del bilancio dello Stato disposte con il provvedimento di assestamento in esame sono state elaborate per tenere conto del quadro macroeconomico definito nel Documento di economia e finanza (DEF) di aprile 2019, assunto a base per l’aggiornamento delle stime per l’anno 2019, nonché degli andamenti effettivi del gettito registrati a tutto maggio dell’esercizio in corso.
Dal monitoraggio emerge, in particolare, un miglioramento delle entrate finali tale da compensare, in larga parte, la contrazione scontata nelle stime dello scorso aprile, derivante dal nuovo quadro macroeconomico.
Secondo le informazioni fornite nella Relazione illustrativa al disegno di legge di assestamento, per la variazione complessiva delle entrate si evidenzia che:
§ 6.716 milioni di euro riguardano la riduzione delle entrate tributarie, determinata, da un lato, dall’adeguamento in riduzione per 9.191 milioni della stima al quadro più aggiornato del DEF 2019 e, dall’altro lato, dall’andamento più favorevole per 2.475 milioni registrato nei primi mesi dell’anno. In termini di composizione, la variazione totale si distribuisce sostanzialmente in egual misura tra imposte dirette e imposte indirette. Per le imposte dirette, la riduzione complessiva è di 3.713 milioni, di cui 5.413 milioni già considerati nelle stime dei tendenziali di finanza pubblica. Quanto alle imposte indirette, la flessione complessiva è di 3.000 milioni, per lo più ascrivibile all’adeguamento al quadro di previsione del DEF, solo in parte mitigata dall’andamento più favorevole atteso sulla base dei risultati già conseguiti, in particolare, per i proventi del gioco del lotto (per 475 milioni), al lordo delle maggiori spese per gli aggi da corrispondere ai concessionari del gioco e per il pagamento delle relative vincite (per 270 milioni), nonché per il gettito Iva;
§ 5.594 milioni di euro si riferiscono invece all’incremento delle entrate extra-tributarie, spiegato in larga parte dai maggiori utili di gestione della Banca d’Italia già versati allo Stato per l’importo complessivo di 5.710 milioni, di cui 1.710 milioni quali maggiori entrate rispetto alle previsioni del DEF. Ulteriori 1.915 milioni di euro riguardano le maggiori entrate per i dividendi che saranno versati dalle società pubbliche, di cui 1.430 non previsti nelle stime del DEF;
§ 100 milioni di euro riguardano le entrate da alienazione, ammortamento e riscossione di crediti, Di questi, 12 milioni sono dovuti all’aggiornamento alle dinamiche tendenziali recepite nel documento programmatico di aprile e, per la restante quota, sono dovuti alla variazione delle entrate per l’ammortamento dei beni immobili, non scontata nel DEF ma i cui effetti non rilevano in termini di indebitamento netto.
VARIAZIONE ENTRATE 2019
Variazioni atti amministrativi
Allineamento al DEF 2019
Tot. variazioni assestamento
Utili gestioni BI
L’andamento delle entrate tributarie nella prima parte del 2019
Il Bollettino delle entrate tributarie gennaio-maggio 2019 del Dipartimento delle finanze evidenzia come nei primi cinque mesi del 2019 le entrate tributarie erariali, accertate in base al criterio della competenza giuridica, ammontano a 165.031 milioni di euro, in crescita rispetto allo stesso periodo dell’anno scorso (+2.089 milioni di euro, pari a +1,3 per cento).
Le imposte dirette risultano pari a 83.633 milioni di euro (+308 milioni di euro pari a +0,4 per cento). Rispetto all’analogo periodo del 2018, tra le imposte dirette cresce l’introito dell’IRPEF del 2,8% (+2.118 milioni di euro). L’IRES è invece risultata pari a 1.519 m milioni di euro (-251 milioni di euro, pari a –14,2%).
Il gettito delle imposte indirette ammonta a 81.398 milioni di euro, con un aumento del 2,2 per cento (+1.781 milioni di euro) rispetto allo stesso periodo del 2018. Si confermano in aumento le entrate dell’IVA (49.622 milioni) che crescono di 1.916 milioni di euro (+4 per cento), per effetto dell’andamento positivo della componente relativa agli scambi interni (+1.924 milioni di euro, pari a +4,6%) di cui 4.718 milioni di euro (+94 milioni di euro, pari a +2,0%) dai versamenti delle P.A. a titolo di split payment (L. n. 190/2014).
§ Le proposte di variazioni delle spese
Per quanto concerne le spese finali, le variazioni proposte dal provvedimento determinano una riduzione di 2.941 milioni di euro.
Tale riduzione interessa le spese correnti, che diminuiscono di 1.441 milioni di euro (al netto degli interessi) e di quasi 1 miliardo per la parte relativa agli interessi, ma anche le spese in conto capitale, che si riducono di 541 milioni.
La Relazione illustrativa chiarisce che concorrono alla riduzione complessiva della spesa le riduzioni disposte in relazione agli accantonamenti operati con la legge di bilancio 2019 (ai sensi dell’articolo 1, commi 1117-1120, legge n. 145/2018), disposti per garantire il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Si ricorda che con i commi citati è stato disposto l’accantonamento di una serie di voci di spesa (indicate in apposito Allegato), in termini di competenza e di cassa, per un ammontare complessivo di 2 miliardi di euro nel 2019. Le norme prevedevano la facoltà di disporre rimodulazioni su tali accantonamenti, facoltà che è stata esercitata con il D.M. economia del 23 maggio 2019, n. 111962.
Entro il mese di luglio 2019 era previsto un monitoraggio degli andamenti tendenziali di finanza pubblica, in base al quale, nel caso di scostamenti o rischi di scostamenti rilevanti per l’esercizio finanziario 2019 rispetto agli obiettivi programmatici di finanza pubblica per il 2019, con delibera del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministero dell’economia e delle finanze, gli accantonamenti sarebbero stati confermati per il 2019 o resi disponibili.
Il DEF 2019 presentato lo scorso aprile indicava una stima per l’indebitamento netto per il 2019 al 2,4 per cento, superiore di 0,4 punti percentuali all’obiettivo programmatico fissato dai precedenti documenti di programmazione, indicando quindi la necessità di rendere indisponibili gli accantonamenti in questione.
Con la delibera del Consiglio dei Ministri del 19 giugno 2019 sono stati pertanto confermati per l’anno 2019 gli accantonamenti del bilancio dello Stato disposti con la legge di bilancio per il 2019, come rimodulati dal D.M. n. 111962.
A fronte di tale conferma, il ddl di assestamento in esame – che, secondo quanto riportato nella Relazione illustrativa ha effettuato ulteriori rimodulazioni degli accantonamenti, con riferimento ad alcune specifiche appostazioni di bilancio, quali gli stanziamenti del Fondo per le politiche sociali (40 milioni), diritto allo studio (30 milioni), funzionamento università (40 milioni) e alta tecnologia (50 milioni) e, per 300 milioni, per il finanziamento del trasporto pubblico locale - dispone le relative riduzioni degli stanziamenti di competenza e di cassa, da cui deriva il corrispondente miglioramento del saldo netto da finanziare.
Si segnala al riguardo che le riduzioni degli stanziamenti di bilancio proposte con il ddl di assestamento per circa 2 miliardi di euro afferenti agli accantonamenti indisponibili costituiti dalla legge di bilancio 2019 non hanno effetti aggiuntivi sull’indebitamento netto in quanto già scontati nelle previsioni tendenziali del DEF 2019.
Le proposte di riduzione della spesa corrente primaria sono connesse principalmente alle seguenti categorie economiche di spesa (come riportate nella tabella successiva):
§ riduzione dei trasferimenti alle amministrazioni pubbliche (-1.925 milioni), dovuta in particolare alla riduzione di quelli alle regioni (-1.157 milioni) e dei trasferimenti correnti a enti di previdenza (-863 milioni), di cui trasferimenti per anticipazioni di bilancio in favore dell’INPS per 880 milioni di euro;
§ riduzione degli stanziamenti per trasferimenti alle imprese (-1 miliardo), in relazione ai minori crediti d’imposta a favore degli enti creditizi e finanziari per le imposte anticipate iscritte in bilancio;
§ diminuzione di 900 milioni di euro delle risorse proprie UE, in relazione all’adeguamento delle esigenze per il finanziamento dell’Unione a titolo di risorse proprie basate sul reddito nazionale lordo e sull’IVA (-200 milioni).
La riduzione della spesa per interessi passivi, già parzialmente considerata nelle previsioni tendenziali del DEF, è legata per 1,4 miliardi alle minori esigenze per interessi sui conti correnti di tesoreria e per 400 milioni alle minori esigenze relative al pagamento di interessi sui titoli del debito pubblico. Tali riduzioni sono in parte compensate dall’aumento degli interessi sui buoni postali fruttiferi, per quasi 800 milioni di euro.
Tali riduzioni sono parzialmente compensate dall’incremento di altre categorie di spesa, quali:
§ le poste correttive e compensative, che incrementano per 1.674 milioni, dovuti per 1,5 miliardi all’adeguamento degli stanziamenti per le compensazioni di imposte, e per 200 milioni all’adeguamento delle spese per le vincite del gioco del lotto;

References: § 3
 articolo 22
 articolo 30
 articolo 34

§ 656

§ 315

§ 4
 art.1
 art.1
 art.1
 art.3
 art.3
 art.3
 art.1
 art.1
 art.7
 art.1
 art.1
 art.1
 art.6
 art.1
 art.6
 art.3
 art.8
 art.12
 art.12
 § 5
 § 2
 § 5

§ 6

§ 5

§ 100