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Timestamp: 2018-06-21 09:50:19+00:00

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LAS INSTITUCIONES ELECTORALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL VENEZOLANO.
Michael Núñez Torres
INTRODUCCIÓN: El Estado Constitucional, como complejo institucional jurídico-político, conlleva la integración de tres principios, los cuales se combinan entre sí, sin que ninguno pueda superponerse a otro. Estos principios son tres [1] : el principio liberal, que implica el respeto a los Derechos Humanos y la exigencia de la división de poderes; el principio democrático, que supone la exigencia de que sea el pueblo el encargado de legitimar todo el sistema institucional; y por último, el principio de la supremacía constitucional, que actúa como bisagra entre los otros dos principios, en tanto que contiene las cláusulas del contrato social en virtud del cual se cohonestan el principio democrático con el principio liberal [2] .
Cuando hablamos de justicia electoral nos estamos refiriendo a las instituciones políticas y jurídicas que tratan de salvaguardar el principio democrático, esto es, el aseguramiento del pueblo como único titular de la soberanía en el Estado Constitucional, aunque sometido a las cláusulas que el mismo se ha dado. Esta función de control supone la puesta en marcha de un sistema institucional que garantice que el sufragio siga siendo al mismo tiempo, un derecho fundamental de todos los ciudadanos para participar en las decisiones políticas y en la elección de los representantes que deben tomarlas o ejecutarlas; y la institución jurídica democrática que permite al pueblo legitimar a los poderes a través de su asentimiento.
El artículo 6 de la CRBV se estableció que El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. Este precepto constitucional se debe conectar con el artículo 5 que establece el principio de soberanía popular. Como se puede observar, la intención del constituyente es clara: denostar la llamada democracia representativa y exaltar la democracia participativa [3] .
Precisamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (en adelante CRBV) establece un diseño institucional electoral complejo, no sólo porque le dio el rango de Poder, sino porque el mismo está subdividido en varios órganos constitucionales con atribuciones que se conectan entre sí. Pero, como veremos a continuación, el hecho de que el constituyente de 1999 haya establecido que los órganos que integran el sistema electoral venezolano forman parte de uno de los cinco poderes en que se dividió el Poder Público, no significa para nada que la idea sea nueva.
I.- SOBRE EL PODER ELECTORAL: Como es bien conocido por todos, el principio de división de poderes supone un diseño institucional a través del cual se pretende controlar al poder desde el poder, con el fin de evitar que el mismo cercene la libertad de los ciudadanos o que obvie sus obligaciones en aras de garantizar la igualdad. El Derecho comparado demuestra que casi todos los sistemas políticos han adoptado la división tripartita que MONTESQUIEU hiciera en el Libro XI de su “Espíritu de las Leyes” [4] y que estructuraba a los órganos dependiendo de la función que cumplían, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial [5] .
Ahora bien, para que uno o más órganos políticos constituyan un poder es necesario que tengan una autonomía funcional que les permita actuar con cierta independencia, y además deben tener la potencialidad de impedir o imponer sus decisiones a los otros poderes, al tiempo que son controlados por los mismos. De lo que se trata, pues, es que los poderes coadyuven juntos para tratar de alcanzar los fines del Estado.
El profesor francés M. HAURIOU, para quien el principio de división de poderes se debe entender de forma flexible, formula un diseño institucional distinto al clásico de MONTESQUIEU. Para HAURIOU hay dos momentos en la vida política del Estado Constitucional: el momento de tomar las decisiones políticas y el momento del asentimiento. Por eso establece la división de poderes en Poder de Decisión, donde se incluye al Ejecutivo y al Deliberante (que sería el legislativo en el sistema clásico), y en Poder de Asentimiento, que se manifiesta en el sufragio como institución de control popular [6] . Dicha división, la hace el distinguido maestro, estableciendo una jerarquía dependiendo del plano desde el cual se analice. En tal sentido, desde el plano de la competencia y la autoridad, en primer lugar encontraríamos al Poder Ejecutivo, luego, al Poder Legislativo y por último al Poder ejercido a través del Sufragio; Otra es la situación si lo analizamos desde el plano de la denominación o realidad política, ya que aquí estaría en el primer puesto el Poder de Asentimiento y de último, el Poder Ejecutivo [7] .
En el caso específico de Venezuela, ya el Libertador, poseedor de una sólida formación clásica, había atisbado la importancia del elemento democrático dentro de la vida de la República. En 1826, BOLÍVAR presenta su proyecto de Constitución para Bolivia en el cual diseña un esquema institucional que modificaba la división de poderes de MONTESQUIEU. En efecto, además de los tres poderes clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) creó un Poder Electoral encargado de coordinar todo el proceso de elección de magistrados, bien fuera proponiéndolos a través de la presentación de ternas, o también eligiéndolos directamente [8] .
Entonces, la cuestión sobre si se debe aceptar que los órganos constitucionales que conforman el sistema electoral sean entendidos como si fueran un “poder” estriba, fundamentalmente, en su autonomía. Así, y aunque refiriéndose al Poder Ejecutivo, G. BURDEAU se pregunta: ¿Cómo entender que gobierna un órgano que debería esperar de otro su política? [9] Obviamente que este cuestionamiento debe ser matizado, no sólo porque como es bien sabido este autor es un crítico acérrimo de la concepción clásica del principio de división de poderes, sino también en virtud de la colaboración entre las instituciones políticas, que se manifiesta en el necesario control, y en el caso de las instituciones electorales en su sumisión al ordenamiento jurídico. Si esto es así, debemos tomar en cuenta que ya los órganos constitucionales con autonomía funcional existían en la Constitución de 1961, sin que se hubiese hablado de poderes. Lo que sucede es que, mientras el término órgano atiende a un cúmulo de competencias indispensables en el Estado Constitucional, cuando nos referimos a órganos de un “poder” estamos pensando más bien en instituciones políticas, con toda la connotación política y sociológica que esto conlleva.
Quizás nos encontramos frente a una paradoja, en la cual, a pesar de que el constituyente de 1961 no utilizó la fórmula de “poder” para referirse al sistema electoral, sí permitió que bajo su amparo el ordenamiento jurídico estableciera la mayor participación ciudadana institucional de la Historia de Venezuela hasta entonces. Basten como ejemplos los distintos procesos comiciales para Presidente de la República, Senadores y Diputados del otrora Congreso Nacional, Diputados de las Asambleas Legislativas de los Estados, Gobernadores de Estado, Alcaldes y Concejales del Municipio, que se fueron sucediendo desde 1958 hasta el presente. Aparte de la aprobación de la “Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política” [10] (en adelante LOSYPP) que contiene casi todas las instituciones de democracia directa (referéndum) que ahora estableció la CRBV y a cuyo amparo se convocó el Referendo consultivo que permitiría convocar la Asamblea Nacional Constituyente que redactó la Constitución.
Lo cierto es que, al menos formalmente, el constituyente venezolano de 1999, estableció un diseño institucional compuesto por cinco poderes: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. El profesor LINARES BENZO asegura que ni el Poder Ciudadano ni el Poder Electoral tienen una sustancia verdadera, y refiriéndose a este último, considera que ejecuta las mismas competencias de los organismos electorales del pasado y tiene los mismos controles judiciales [11] . Por su parte, la profesora RONDÓN DE SANSÓ, basándose en la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, acusa la ausencia de discusión sobre cómo y por qué se debía incluir este “nuevo” Poder Electoral en la Constitución, y concluye que la labor, en virtud de la cual se modifica el sistema tradicional de la división de poderes y de las funciones, no tuvo un respaldo teórico y menos aún, estuvo fundamentado en razones técnicas, sino que surgió como una exacerbación del principio de democracia participativa [12] . En cualquier caso, se trata de un nuevo diseño que ya está impactando en la vida política, más allá de las previsiones que hayan podido imaginar sus proyectistas.
II.- EL PODER ELECTORAL EN LA CRBV: En el Capítulo V del Título V de la CRBV se regula lo concerniente al nuevo Poder Electoral. Se trata, como ya dijimos de un diseño poco ortodoxo. La estructura institucional que supone el Poder Electoral, está conformada por cuatro órganos: El Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) que actúa como “ente rector”, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral, y por último, la Comisión de Participación Política y Financiamiento (art.292 CRBV).
Las funciones del CNE, están enumeradas en el artículo 293 de la CRBV. Debemos resaltar el ordinal primero que permite al Poder Electoral reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vicios que éstas susciten o contengan. Esta capacidad reglamentaria implica un refuerzo institucional importante. Consideramos acertada la opinión de H. RONDÓN DE SANSÓ cuando dice que esta potestad reglamentaria del CNE sobre leyes de contenido electoral, elimina, en esta materia, la facultad de reglamentar leyes que posee el Presidente de la República (236, ord. 10) [13] . En nuestra opinión, si ambos pudiesen dictar normas reglamentarias de leyes de contenido electoral, tendríamos nuevamente el problema de saber cuál reglamento sería el aplicable, ya que en virtud del principio jerárquico se tratarían de actos administrativos de rango sublegal, mientras que en atención al principio de competencia, tanto el Presidente de la República como el CNE son órganos constitucionales dotados de la referida capacidad normativa.
También el ordinal 5º establece: la organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos de representación popular de los poderes públicos, así como los referendos. Así, el CNE dictó, el 25 de septiembre de 2003, la Resolución Nº 030925-465 con las Normas para regular los procesos de referendos revocatorios de mandatos de cargo de elección popular [14] .
El ordinal 4º Y 5º del 293 de la CRBV, en consonancia con la naturaleza de este Poder, le asigna la función de coordinar todos los procesos electorales (ord. 5), incluso los comicios de los sindicatos, gremios profesionales y partidos (ord. 6); declara la nulidad parcial o total de las elecciones (ord. 4). Asimismo, el Poder electoral lleva todo lo atinente al registro electoral (ordinales 7 y 8) y lo relativo al financiamiento y control del gasto de las organizaciones con fines políticos.
Todos los actos del Poder Electoral son de rango sublegal, es decir que son susceptibles de ser recurridos como actos administrativos ante la jurisdicción contencioso electoral. Los actos emanados de estos órganos que resuelven contenciosos se entienden como formando parte de la llamada vía administrativa, la cual, en ocasiones, debe ser agotada para acceder a la jurisdicción contencioso electoral. Un ejemplo de esta justicia administrativa es la posibilidad del CNE para declarar la nulidad de unos comicios u ordenar su repetición (art. 33, ord. 26 LOPE).
Por otra parte, y también en un intento de fortalecer la autonomía del Poder Electoral, se le permite formular su presupuesto y tramitarlo directamente por ante la Asamblea Nacional (ord. 2 del 293 CRBV).
Los principios que deben ser garantizados por el Poder Electoral son: la igualdad, confiabilidad, imparcialidad, transparencia, y eficacia de los procesos electorales, así como la aplicación de la personalización del sufragio y la representación proporcional (único aparte del 293 CRBV).
El CNE, a tenor del artículo 296 de la CRBV, en concordancia con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Electoral (en adelante LOPE) [15] , está constituido por cinco miembros denominados “rectores electorales”. Éstos son elegidos por la Asamblea Nacional (máximo órgano del Poder Legislativo) a través de una votación calificada de dos terceras parte de los diputados que la integran (296 CRBV), y para un período de siete años, susceptibles de ser reelegidos hasta por dos períodos más. Salta a la vista que esta posibilidad resulta exagerada.
La no-elección de los rectores electorales, constituye una omisión que puede obstaculizar el normal desenvolvimiento de las instituciones, y hasta ser la causa de flagrantes violaciones de derechos fundamentales, en este caso de carácter políticos. En efecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al constatar que la Asamblea Nacional no daba cumplimiento a su deber de nombrar a los rectores electorales y sus suplentes, declaró la inconstitucionalidad por omisión, conforme al artículo 336.7 de la CRBV, en sentencia 5 de agosto de 2003. Aquí, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia reconoce la importancia del CNE como ente rector del Poder electoral, al considerar que para que el Régimen constitucional se desarrolle, es necesario que los cinco poderes, entre ellos el Electoral, se encuentren constituidos [16] .
La Sala Constitucional, con razón consideró que este Poder se encontraba plenamente operativo en virtud de que los rectores, que habían sido elegidos al amparo de la Ley de Transición del Poder Público, estaban ejerciendo sus funciones. No obstante, la Disposición Transitoria Primera de la LOPE exigía una serie de pasos para constituir definitivamente el nuevo Poder Electoral que sustituyera al provisorio. Uno de esos pasos era la elección de los rectores. Al no ponerse de acuerdo los diputados de la Asamblea Nacional en la designación de éstos, la Sala Constitucional consideró que se trataba de una omisión grave, ya que entendió como urgente y necesario el funcionamiento del Poder Electoral [17] .
La decisión de la Sala Constitucional le dio un plazo de diez días a la Asamblea Nacional para que procediera a designar a los rectores y suplentes, ya que en caso de no hacerlo se vería obligada a realizar diversos correctivos, entre los cuales estaba la posibilidad de que el máximo órgano de Jurisdicción Constitucional efectuara el nombramiento provisorio de los integrantes del CNE, hasta que el órgano competente cumpla, caso en el que de inmediato cesan las funciones de los provisorios, mas no la legalidad y validez de los actos por ellos realizados que cumplan los requisitos legales [18] .
Esta sentencia confirma la importancia institucional que tiene el Poder Electoral, específicamente el CNE dentro del sistema constitucional venezolano, a pesar de que se podría entender como una violación a principio de división de poderes. No obstante, el punto está, más allá de la coyuntura que significaba el proceso de referendo revocatorio para el cargo de Presidente de la República que estaba por realizarse, en que si lo consideramos un Poder, debemos comprender que el sistema constitucional no puede soportar un vacío institucional de esta índole.
Como órgano rector del Poder Electoral, el CNE dirige toda la actividad de los órganos subordinados, pero sobre todo garantiza el cumplimiento de los principios constitucionales atribuidos al Poder Electoral (art. 7 LOPE). Para evitar que surja la politización el constituyente dispuso que los candidatos a rectores se elegirían por separado. Además, según el artículo 296 de la CRBV que se encuentra desarrollado en el artículo 25 de la LOPE, la postulación de dichos candidatos corresponde, a la sociedad civil, que presenta tres; a las facultades de Ciencias Jurídicas y Políticas de las diferentes Universidades del País que presentan uno; y al Poder Ciudadano que también presenta uno.
III.- OTROS ORGANOS CONSTITUCIONALES DEL PODER ELECTORAL: En primer lugar tenemos el Comité de Postulaciones Electorales. Este órgano constitucional se encarga de la elaboración de las listas que contienen a los posibles candidatos a rectores, así como sus suplentes (art. 18 LOPE). Se encuentra formado por 21 miembros, distribuidos según lo establecido en el artículo 19 de la LOPE: once diputados de la Asamblea Nacional y diez provenientes de otros sectores de la sociedad civil. Todos los miembros, tanto los diputados como aquellos provenientes de la sociedad civil, serán designados o elegidos respectivamente, por las dos terceras partes de los diputados presentes a la plenaria de la Asamblea Nacional (art. 19 y art. 22 LOPE).
Por otra parte, como ya dijimos el artículo 292 de la CRBV estableció, dentro del sistema institucional electoral, órganos subordinados al CNE. Estos son:
La Junta Nacional Electoral, que dirige y coordina todos los actos relativos a los procesos electorales y de referendos que están consagrados en la Constitución (art. 46 LOPE) [19] . Tiene a su vez unos organismos electorales subalternos: las juntas regionales, las juntas municipales electorales, las mesas electorales y, cuando se crearen, las juntas metropolitanas y juntas parroquiales (art. 47 LOPE).
La Comisión de Registro Civil y Electoral, encargada de recabar y mantener toda la información, de manera centralizada, acerca del estado civil de los ciudadanos y dirige las demás oficinas registrales subordinadas a ella (art. 57 LOPE) [20] . Ésta se encuentra conformada por la Oficina Nacional de Registro Civil del Poder Electoral y la Oficina Nacional de Supervisión de Registro Civil e Identificación (art. 58 LOPE).
La Comisión de Participación Política y Financiamiento, la cual promueve todo lo concerniente a la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas, con el fin de dinamizar el principio democrático (art. 64 LOPE) [21] .
IV.- LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ELECTORAL: Uno de los principios que podríamos denominar clásicos y que rodean a la administración de justicia, es, sin duda alguna, el de unidad de jurisdicción. Por esto, el término Jurisdicción contencioso electoral podría crear cierta animadversión. Sin embargo, pensamos que no hay motivos que pudieran acreditar tal actitud. Entre otras razones, porque del principio de unidad jurisdiccional lo que se desprende es la imposibilidad de que alguien pueda sustraerse de la justicia ordinaria y ampararse en otra proclive a él, que era el caso de los fueros especiales del ancien regime. Es esencial al constitucionalismo la eliminación de cualquier jurisdicción que transgreda el principio de igualdad, el cual está consagrado en el artículo 2 de la Constitución venezolana de 1999 como uno de los valores superiores del Estado. Empero, en este caso, la especialización de la jurisdicción es en atención al contenido del acto que se recurre, y no por consideraciones de privilegios personales o institucionales.
En el Estado Constitucional, donde el sistema de fuentes del Derecho y la pluralidad institucional obligan a determinar los grados de control de los actos que son dictados por el Poder, podemos decir con la profesora A. FIGUERUELO que esto obliga a no entender que todas las manifestaciones de la potestad jurisdiccional lo sean del mismo tipo de jurisdicción impidiendo la especialización en el conocimiento de los diferentes asuntos [22] . Así tenemos la jurisdicción constitucional, la jurisdicción judicial y la jurisdicción contencioso-administrativa, que al final deben determinar un control sobre los actos según la lógica del ordenamiento.
La Jurisdicción contencioso administrativa supone un control de legalidad sobre los actos provenientes de la Administración. Por esta misma razón, dada la complejidad e importancia de los actos que pueden ser emanados del Poder Electoral, es comprensible que se haya creado esta jurisdicción; que por otra parte, no es más que una calificación por la materia de la Jurisdicción Contencioso administrativa [23] .
El Constituyente estableció la Sala Electoral como una de las siete Salas en las cuales funcionará el Tribunal Supremo de Justicia (art. 262 CRBV, en concordancia con el art. 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en adelante LOTSJ [24] ). Así se creó la nueva Jurisdicción contencioso administrativa y contencioso electoral. Sus atribuciones las encontramos en los ordinales 4º y 5º de la CRBV. Luego el legislador ordinario especificó las atribuciones de la Sala Electoral en virtud de los ordinales 45 y 46 del artículo 5 de la LOTSJ, los cuales rezan así:
Ordinal 45: Conocer los recursos que se ejerzan contra actos, actuaciones y omisiones relacionados con la constitución, denominación, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas con la designación de miembros de organismos electorales, con el Registro Electoral Permanente, con la postulación y elección de candidatos a la Presidencia de la República y a la Asamblea Nacional.
Ordinal 46: Conocer de aquellos fallos emanados de los tribunales con competencia en materia electoral, que aun cuando no fueren recurribles en casación, violenten o amenacen con violentar las normas de orden público o cuando la sentencia recurrida sea contraria a la reiterada jurisprudencia de la Sala Electoral.
Por otra parte, el ordinal 52 del artículo 5 de la LOTSJ en concordancia con el primer aparte del mismo precepto que comentamos, y atendiendo a lo establecido por el constituyente en el ordinal 6º del artículo 266 de la CRBV, atribuye a la Sala Electoral la competencia para conocer los recursos de interpretación acerca del contenido y alcance de los textos legales en los términos contemplados en la ley.
Sin embargo, la Sala Electoral además de las competencias que le han sido otorgadas por el legislador en la LOTSJ, mantiene las que han sido recogidas en la Jurisprudencia. En tal sentido, la sentencia Nº 77 del 27-05-2004 en Sala Electoral estableció las siguientes:
1.- Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los directamente vinculados con los procesos comiciales, como aquellos relacionados con su organización, administración y funcionamiento.
2.- Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de naturaleza electoral emanados de sindicatos, organizaciones gremiales o Colegios profesionales, organizaciones de la sociedad civil.
3.- Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones u omisiones relacionadas con los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de soberanía en lo político.
Ahora bien, cuando los actos que se recurren son en ejecución directa de la Constitución, aunque su naturaleza sea electoral, sólo pueden ser conocidos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a tenor del artículo 336 de la CRBV que le otorga esta competencia.
Entonces tenemos que el Recurso por excelencia para impugnar los actos de rango sublegal que emanan del Poder Electoral es el contencioso administrativo electoral. El mismo se encuentra definido en el artículo 235 de la LOSYPP de la siguiente manera:
El Recurso contencioso electoral es un medio breve, sumario y eficaz para impugnar los actos, las actuaciones y las omisiones del Consejo Nacional Electoral y para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por éste, en relación a la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas, al registro electoral, a los procesos electorales y a los referendos.
La legitimación activa para interponer este Recurso la tienen, en razón del artículo 236 de la LOSYPP: los partidos políticos, los grupos de electores y aquellas personas que acrediten un interés para impugnar la actuación u omisión de que se trate, siempre, claro está, de que se trate de actos de contenido sustantivamente electoral. Estos actos pueden ser: actos administrativos de efectos generales o particulares, las actuaciones materiales y vías de hecho, la negativa y hasta la simple abstención a cumplir determinados actos a que están obligados los organismos electorales, y por último, sobre las resoluciones que decidan cualquier recurso jerárquico, bien porque se haya resuelto de manera diferente a la que se había solicitado o porque transcurrido el plazo para decidir no se dictó la resolución correspondiente (art. 236 LOSYPP).
La competencia para conocer los recursos contencioso administrativo electoral la tienen, dependiendo del organismo electoral que dictó el acto que se impugna, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral (art. 240 LOSYPP). La sentencia que se dicte en virtud de este recurso podrá anular todos estos actos administrativos. También puede anular, con respecto a los recurrentes y en razón del control difuso de la Constitución [25] , las normas legales que la contravengan. Por último, podría ordenar al Poder Electoral que realice los actos que hasta el momento ha omitido [26] .
Otra forma de acceder a la Jurisdicción Electoral es a través de la acción de amparo constitucional. La Sala Electoral se ha declarado competente para conocer esta acción, siempre que se trate de actos sustancialmente electorales y que hayan sido dictados por órganos administrativos que no se encuentren contemplados en el artículo 8 de la “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”. Este criterio sentado por la sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 90 del 26-07-2000, matizó lo que había sido el criterio hasta entonces, donde se mantenía que la Sala Electoral sólo era competente para conocer acciones de amparo, cuando éstas habían sido ejercidas conjuntamente con un recurso contencioso administrativo electoral. El nuevo criterio ha sido asumido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, tal y como destaca MARTÍNEZ HERNÁNDEZ [27] , de modo que cuando recibe acciones de amparo que no provienen del CNE, procede automáticamente a declinar su competencia en favor de la Sala Electoral.
Fuera del criterio orgánico que se desprende del artículo 8 de la Ley de amparo, la procedencia de la acción de amparo por ante la Sala Electoral, viene dada, como siempre, por la violación de derechos constitucionales de contenido políticos de personas naturales o jurídicas. En ningún caso se podrá utilizar la acción de amparo para que se cumplan las normativas constitucionales que conciernan al funcionamiento institucional. En tal sentido, ha dicho la Sala Electoral:
En lo que concierne a esta denuncia cabe recordar que la acción de amparo procede cuando es posible derivar del texto constitucional derechos subjetivos o garantías constitucionales, consagrados a favor de las personas jurídicas o naturales, mas no cuando se trata de pautas o principios de organización que el texto constitucional impone para el debido funcionamiento de un órgano de rango constitucional, como ocurre en el invocado artículo 294; de tal suerte que, en estricta puridad conceptual, los principios consagrados en ese dispositivo para garantizar el cabal funcionamiento de los organismos electorales, no podrían ser invocados para fundamentar una acción de amparo [28] .
En esta línea tenemos, en virtud del artículo 5 de la mencionada “Ley de amparo” que permite la tutela constitucional preventiva, la posibilidad de solicitar una acción de amparo constitucional conjuntamente con el recurso contencioso administrativo electoral de nulidad. En este caso, como se puede apreciar se trataría de un amparo cautelar. De modo que, al ser accesorio del recurso principal, su objeto es impedir que el acto que se recurre pueda infringir derechos constitucionales. Así lo ha dejado claro la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia Nº 00159 de fecha 05-02-2002, donde declara:
(...) esta acción tiene el carácter y la función de una medida cautelar, mediante la cual el juez con su pronunciamiento, debe evitar que al accionante le sean violentados derechos o garantías de rango constitucional, mientras dure el juicio principal. Así, la reiterada jurisprudencia de la sala ha señalado que en estos casos, basta el señalamiento de la norma o garantía constitucional que se considere violada, fundamentada en un medio de prueba, que constituya presunción grave de violación o amenaza de violación para que el Juez, en forma breve y sumaria, acuerde la suspensión de los efectos del acto como medio de tutelar anticipadamente los efectos de la sentencia que posteriormente habrá de dictar en el juicio de nulidad. Es suficiente entonces, la presunción de una eventual lesión de algunos de los derechos o garantías de rango constitucional, para que el Juez pueda proceder a restablecer la situación infringida y acordar cualquier previsión que considere acertada para evitar o impedir que esa violación se produzca o continúe produciéndose.
En tal sentido, si el objeto de la acción de amparo cautelar es el mismo acto que se recurre en el recurso contencioso administrativo electoral, tiene razón la Sala Electoral cuando dice que:
...al tener la acción de amparo cautelar naturaleza accesoria y temporal, por estar subordinada al recurso principal, mal podría pretender la parte accionante suspender, a través de la misma, los efectos de un acto distinto al impugnado, como se evidencia en el presente caso [29] .
Así se cierra el cuadro de las principales instituciones jurídica procesales de la Jurisdicción Contencioso Electoral, que como ya hemos visto, se sitúa en la cúspide del sistema de control jurisdiccional electoral venezolano sobre los actos que ya hemos explicado.
V.- CONSIDERACIONES FINALES: Para la redacción de estas notas sobre el sistema institucional electoral venezolano, hemos utilizado un método eminentemente descriptivo, puesto que sólo pretendemos colaborar con ciertas herramientas útiles para proceder a la comparación entre los distintos sistemas electorales de América Latina. Ahora bien, la cuestión que se nos plantea es saber si la nueva Constitución Bolivariana ha supuesto un avance con relación al texto anterior. La respuesta no es fácil, ya que no se trata sólo de que el diseño institucional pudiese ser meridianamente mejorable, cuestión que no dudamos en negar, pues en la CRBV se extrema el presidencialismo y se reducen los controles entre poderes. No obstante, lo más importante es verificar si se ha aprobado o no, una Constitución racional normativa, como diría el maestro GARCÍA-PELAYO, que corresponda con la vida política y social venezolana. El ordenamiento jurídico, como complejo institucional, se presenta como síntesis de esta tensión entre realidad política y realidad jurídica [30] .
En el caso del sistema electoral, en la CRBV se establece un diseño que, como ya hemos visto, bien podría entenderse como un reforzamiento del principio democrático, a juzgar por las distintas instituciones de democracia directa, así como las instituciones políticas que, formando una de las ramas del Poder Público venezolano, las garantizan. De igual manera, la amplia gama de derechos políticos que establece la CRBV obligan a pensar que la tendencia es, igualmente, a fortalecer el principio democrático.
Así, encontramos el derecho a la participación política que se encuentra consagrado en el artículo 62 de la CRBV: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. Asimismo, el sufragio es el derecho político que se ejerce a través del voto (art. 63 CRBV). Se trata de un mecanismo de participación institucionalizado. La Constitución de 1999 otorga este derecho a todos los venezolanos, y a los extranjeros para ciertas convocatorias electorales [31] . También los ciudadanos miembros de las Fuerzas Armadas tienen derecho a votar, aunque no puedan participar activamente en las propagandas electorales (art. 330 CRBV). Esto supone un adelanto con respecto a la tradición constitucional venezolana que le negaba este derecho a los militares.
Nos parece oportuno recordar, que a pesar de que en el sistema democrático la existencia de partidos aparece como una exigencia fundamental, el constituyente de 1999 se empeñó en proscribir este término “partido político” y pasar a utilizar el término “asociación con fines políticos” [32] . Además, en la CRBV queda expresamente prohibida –aunque parezca insólito- la financiación de los partidos con dinero del presupuesto nacional.
Es posible que la institución de democracia directa más importante que aparece en la CRBV sea el referendo, en tanto que implica un mecanismo de participación decisivo. La Constitución los regula en la Sección Segunda del Capítulo III del Título III. Se dividen en:
1.- Referendos consultivos: donde se consulta al pueblo acerca de un tema trascendental para el país, los estados o para los municipios y para las parroquias. Éstos son a instancia del Presidente de la República en Consejo de Ministros, de la Asamblea Nacional, o por iniciativa popular (arts. 71 y 72 CRBV).
2.- Referendos para aprobatorios de tratados internacionales, leyes y decretos-leyes.
3.- Referendos revocatorios: En virtud del cual se puede revocar el mandato de los cargos y magistraturas de elección popular cuando ya haya transcurrido la mitad del período para el que fueron elegidos. La solicitud debe partir de un número de electores que no sea inferior al veinte por ciento de los que están inscritos en su respectiva circunscripción electoral. Esta solicitud se realiza a través de una recolección de firmas que coordina el CNE. Luego, si se logran reunir las firmas necesarias se procede a convocar el referendo revocatorio. Para que se considere revocado el mandato de la magistratura de que se trate deben concurrir dos requisitos: En primer lugar, deben concurrir un número de electores igual o superior al veinticinco por ciento de los inscritos; en segundo lugar, la revocatoria del mandato debe obtener un número de votos igual o mayor al que en su momento había obtenido el funcionario y con los cuales fue elegido.
Como se puede apreciar la posibilidad de convocar este tipo de referendos es muy difícil de superar, más si se la compara con la que proponía el Proyecto de Reforma de la Constitución de 1961 de la Comisión bicameral que presidía el doctor Rafael CALDERA [33] , que sólo exigía que la solicitud la pidieran un número no menor al quince por ciento de los electores inscritos.
Ahora bien, de todos es sabido que el 15 de agosto de 2004 se celebró el referéndum para la revocatoria del mandato presidencial. Para llegar a dicha convocatoria se tuvo que recorrer un camino lleno de dificultades fácticas que se sumaban a las que ya existían en razón del propio ordenamiento jurídico. Todo lo cual ocasionó que el proceso haya estado marcado, desde el principio, por la inestabilidad institucional que llevó a la oposición a buscar en organismos internacionales (O.E.A., Centro Carter, Grupo de países amigos de Venezuela) las garantías que el Poder Electoral no era capaz de asegurar. Partiendo del hecho de que todo se daba en un clima de crispación, la confianza que es consubstancial al concepto mismo de institución no se logró alcanzar, y aunque los resultados puedan ser aceptados (el triunfo del “No” que implicó la ratificación del Presidente Chávez en su cargo), no nos cabe dudas de que se asistió a un proceso donde las partes no estaban en plano de igualdad de condiciones [34] .
Analizar este proceso de referéndum revocatorio presidencial, así como las elecciones regionales de octubre de 2004, desbordaría los límites lógicos de este trabajo. Nos conformamos con afirmar que si bien no se puede conocer la verdadera institucionalización de este Poder hasta que la situación de Venezuela sea de verdadera normalidad, tampoco debemos negar que la CRBV sí ha sido un medio institucional para tratar de controlar los excesos del Poder.
[1] Al respecto vid. DE VEGA, Pedro: “Constitución y Democracia” en La Constitución de la Monarquía Parlamentaria, Edición de A. López Pina, Fondo de Cultura Económica, México, Madrid, Buenos Aires, 1983.
[2] La legitimación democrática supone, no sólo la garantía de que el pueblo pueda elegir a sus representantes, sino también el aseguramiento de que la actividad que éstos realizarán será conforme a la Constitución. Así, BÖCKENFÖRDE coloca, al lado de la legitimación orgánica-personal, donde el pueblo ejerce su derecho a elegir a las personas que van a manejar las instituciones, la legitimación democrática-funcional, que sería el ejercicio del pueblo de la función constituyente y la legitimación de contenido, con la que el pueblo manifiesta su asentimiento de que la actuación institucional está de acuerdo a la Constitución. Vid. BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang: Estudios sobre el Estado y la Democracia, prólogo y traducción de Rafael Agapito Serrano, Editorial Trotta, Madrid, 2000, págs. 56 y ss.
[3] Obviamente, el sistema de Gobierno en Venezuela sigue respondiendo a la morfología de un sistema representativo, por más que la verborrea constitucional haya execrado el término. El ordenamiento jurídico sigue operando a través de partido políticos, lo que tampoco es óbice para que se reconozca la aparición de nuevas instituciones de democracia directa.
[4] MONTESQUIEU: El Espíritu de las Leyes, introducción de E. Tierno Galván, traducción de Mercedes Blazquez y Pedro de Vega, Tecnos, Madrid, 1985.
[5] Aunque el principio de división de poderes ha pasado merecidamente al constitucionalismo moderno como la obra del Barón de MONTESQUIEU, la preocupación por controlar los abusos o degeneraciones del poder a través de la división de poderes la encontramos en el pensamiento clásico, vid. POLIBIO: Historias, Libros V-XV, traducción de Manuel Balasch Recort, Editorial Gredos, Madrid, 1981. En el pensamiento de la baja Edad Media, vid. MARSILIO DE PADUA: El Defensor de la Paz, estudio preliminar, traducción y notas de Luis Martínez Gómez, Tecnos, Madrid, 1989; y en pleno siglo XVII, vid. LOCKE, John: Dos ensayos sobre el Gobierno Civil, edición de Joaquín Abellán, colección Austral, Espasa-Calpe, Madrid, 1991.
[6] HAURIOU, Maúrice: Principios de Derecho Público y Constitucional, traducción y estudio preliminar de Carlos Ruíz del Castillo, Editorial REUS, Madrid, 1927, pág. 387.
[7] Ibidem. Pág. 387. Siendo el maestro de la teoría institucionalista, es normal que HAURIOU plantee su principio a través de un ejercicio dialéctico que busque cohonestar el plano de la realidad formal con el de la realidad política.
[8] Vid. BOLÍVAR, Simón: “Mensaje del Libertador Simón Bolívar al Congreso Constituyente de Bolivia” en Las Constituciones de Bolivia, prólogo de Manuel Fraga Iribarne, estudio preliminar de Ciro Felix Trigo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958. C. FELIX TRIGO considera que el diseño institucional de BOLÍVAR no se correspondía con la realidad política de Bolivia, ya que combinaba elementos ingleses, norteamericanos y hasta preceptos Romanos. Ibid. Pág. 77.
[9] BURDEAU, Georges: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Editora Nacional, Torregalindo, Madrid, 1981, págs. 198-199.
[10] Gaceta Oficial Nº 5.223. Extraordinario de fecha 28 de mayo de 1998.
[11] LINARES BENZO, Gustavo: “Las innovaciones de la Constitución de Venezuela” en Revista Iberoamericana de Administración Pública, Nº 5, I.N.A.P., Madrid, 2000, pág. 137.
[12] RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de 1999, Ad imis fundamentis, Editorial Ex Libris, Caracas, 2000, pág. 224. También, sobre la inclusión del Poder Electoral en el debate constituyente, vid. NJAIM, Humberto: “El Poder Electoral” en El Nuevo Derecho Constitucional Venezolano, ponencias en homenaje al doctor Humberto J. La Roche, Jesús María Casal y Alma Chacón Hanson (coordinadores), Universidad Católica “Andrés Bello”, Caracas, 2000, págs. 640-655.
[13] RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de 1999, op. cit., pág. 226.
[14] Este era el instrumento según el cual se debía regir el proceso para recoger las firmas en virtud de la cual se podría convocar el referendo revocatorio, tanto del Presidente de la República como de otros cargos de elección contemplado en el artículo 72 de la CRBV. El CNE también había dictado a tal efecto, mediante Resolución Nº 031030-714 de fecha 30 de octubre de 2003, las Normas para regular las actividades de los observadores del CNE en la recolección de las firmas de los presentantes de las solicitudes de firmas de referendos revocatorios de mandatos de elección popular y por último, el 20 de noviembre de 2003, fueron dictadas las Normas sobre los criterios de validación de firmas y de las planillas de recolección de firmas para los procesos de referendo revocatorio de mandato de elección popular. Los días 28, 29 y 30 de noviembre y 1º de diciembre de 2003 se entregaron las firmas ante el CNE que avalaban la solicitud de referendo revocatorio para el cargo del Presidente Chávez Frías. Luego, el mismo CNE, en pleno proceso de verificación de firmas y de planillas, dicta el Instructivo sobre el tratamiento por el Comité Técnico Superior de las firmas de caligrafía similar o renglones de planillas llenadas por la misma persona con caligrafía similar con el fin de evitar que ningún ciudadano se subrogue en otro. Por último, algo insólito en la vida jurídica venezolana, se aplica este instructivo con carácter retroactivo y se procede a invalidar 39060 planillas y a pasar a observación otras 876017. La Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, resolviendo un amparo constitucional cautelar, en sentencia de 15 de marzo de 2004, suspende los efectos del “instructivo” y vuelve a considerar válidas las firmas objetadas. De cualquier manera, se tuvo que llegar a acuerdos políticos y al final sí se fue a otro proceso de recolección de firmas.
[15] Gaceta Oficial Nº 37.573 de fecha 19 de noviembre de 2002.
[16] Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia de 5 de agosto de 2003 en Sala Constitucional.
[17] Ibidem. Nº VI.
[18] Ibidem. Nº 6 de la parte dispositiva.
[19] Se encuentra regulada en el Capítulo II del Título III de la LOPE.
[20] Se encuentra regulada en el Capítulo V del Título III de la LOPE.
[21] Se encuentra regulada en el Capítulo VI del Título III de la LOPE.
[22] FIGUERUELO BURRIEZA, Ángela: La ordenación de la justicia en España, colección Temas de Derecho Público, Nº 56, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 22.
[23] Vid. RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de 1999, op. cit., págs. 228-229.
[24] Gaceta Oficial Nº 37942 de fecha 20 de mayo de 2004.
[25] El sistema de control de constitucionalidad en Venezuela es mixto, esto es, que combina el sistema de control difuso de la Constitución estadounidense con el sistema de control concentrado europeo. Así, el primer aparte del artículo 334 de la CRBV establece que en caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente. Mientras que el segundo aparte del precepto constitucional que comentamos atribuye a la Sala Constitucional del Tribuna Supremo de Justicia el monopolio del control concentrado de constitucionalidad, en virtud del cual puede declarar la nulidad de cualquier acto del Poder Público que contravenga la Constitución. La diferencia entre estos dos sistemas de control, que coexisten en nuestro Derecho constitucional, es que en el difuso los actos sólo se desaplican entre las partes que han intervenido en el proceso, mientras que el control concentrado implica siempre la expulsión del acto del ordenamiento jurídico.
[26] Sobre el recurso contencioso electoral, vid. MARTINI URDANETA, Alberto: “Avances Electorales en Materia Contencioso Electoral” y acerca de las consecuencias de las sentencias en el contencioso administrativo en general, vid. PASCERI, Pier Paolo: “Los Poderes del Juez Contencioso administrativo, ambos trabajos en XXVIII Jornadas J.M. Dominguez Escovar. Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2003.
[27] MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, Luis: “El Sufragio: Un derecho fundamental a la luz de la Constitución” en XXVII Jornadas J.M. Domínguez Escovar. Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2002, pág. 72.
[28] Sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 10 del 25-02-2000.
[29] Sentencia de la Sala Electoral del tribunal Supremo de Justicia, Nº 047 de fecha 30-04-2001.
[30] Resignándonos a convivir con este dilema del constitucionalismo, ya que, como dice Pedro de VEGA, nunca va a existir la plena identificación entre realidad política y realidad formal, en virtud de que la vida social y la vida política no son estáticas, y que esa misma dinámica propicia esta disyuntiva. Vid. DE VEGA, Pedro: “Mundialización y Derecho Constitucional: Para una palingenesia de la realidad constitucional” en el VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IECCRP, UNAM, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y Universidad Externado de Colombia, Sante fe de Bogotá, 1998, págs. 1536-1537.
[31] El artículo 64 de la CRBV dice así: Son electores o electoras todos los venezolanos y venezolanas que hayan cumplido dieciocho años de edad y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
El voto para las elecciones municipales y parroquiales y estadales se hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y en la ley, y que estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
[32] El artículo 67 de la CRBV establece: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección. Sus organismos de dirección y sus candidatos o candidatas a cargos de elección popular serán seleccionados o seleccionadas en elecciones internas con la participación de sus integrantes. No se permitirá el financiamiento de las asociaciones con fines políticos con fondos provenientes del Estado.
[33] Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1961, elaborado por la Comisión Bicameral para la Revisión de la Constitución, Congreso de la República, Caracas, marzo, 1992.
[34] Baste como ejemplo la pregunta con la que se consultó al pueblo en referendo: ¿Está usted de acuerdo con dejar sin efecto el mandato popular, otorgado mediante elecciones democráticas legítimas al ciudadano Hugo Rafael Chávez Frías, como presidente de la República Bolivariana de Venezuela para el actual periodo presidencial? De este modo, parecía que era un mal ciudadano aquél que optaba por la respuesta afirmativa, toda vez que se trataba de retirarle el mandato a un presidente legítimamente electo. Obviamente, el constituyente siempre se refirió a un cargo de elección popular legítimo, ya que de ser un poder en razón de una usurpación ésta no sería la figura a utilizar. Pero, al final así fue la pregunta que tuvieron que responder.

References: artículo 6
 artículo 5
 artículo 293
 Resolución 
 artículo 296
 artículo 8
 artículo 336
 artículo 296
 artículo 25
 artículo 19
 artículo 292
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 266
 artículo 336
 artículo 235
 artículo 236
 resolución 
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 294
 artículo 5
 artículo 62
 artículo 72
 Resolución 
 artículo 334
 artículo 64
 artículo 67