Source: http://k6k2014.voog.com/uudiskiri/2018/august/keskkonnamojude-hindamine
Timestamp: 2018-11-13 00:11:38+00:00

Document:
Riigikohus: maakonnaplaneeringute mõjude hindamine peab andma vastuse lahenduste põhimõttelise sobivuse kohta (3-16-1472)
Planeeringu sisust
Vaidlusalune mereala planeering kehtestati Hiiu maavanema 20. juuni 2016. a korraldusega, planeeringuga määrati kindlaks mereala kasutusviisid ja ‑tingimused. Korralduse peale esitasid kaebuse MTÜ Hiiu tuul, Emmaste vald (tänane Hiiumaa vald) ja mitmed eraisikud. Kaebajad leidsid, et planeeringus merekaablite ühendussuundade ja nende asukohtade määramata jätmine on vastuolus planeerimisseaduses sätestatuga, maaplaneeringu koostamisel ei ole järgitud ORMO (olulise ruumilise mõjuga objekt) ja riiklikult tähtsa ehitise asukohavalikule ettenähtud nõudeid. Samuti leidsid kaebajad, et planeeringus määratud tuuleenergia tootmise alade puhul ei ole kaalutud erinevaid võimalikke asukohti, korralduses ei ole õigesti käsitletud Natura 2000 alade kaitse teemat, arvestatud ei ole nn Espoo konventsioonist tulenevat kohustust viia läbi piiriülest mõjude hindamist, samuti pole arvestatud Hiiumaa enamuse elanike soovi, et Hiiumaa rannikule tuuleparke ei rajataks.
Tallinna Halduskohus kaebajatega ei nõustunud ja jättis kaebuse rahuldamata. Ka Tallinna ringkonnakohus jättis kaebajate apellatsiooni rahuldamata. Riigikohtus vaidlesid pooled eelkõige selle üle, kas vaidlusalune mereplaneering on sedavõrd kõrge tasandi planeerimisdokument, et ei eelda tuuleparkide rajamisega kaasnevate mõjude põhjalikumat hindamist, kui seda antud juhul KSH ja nn Natura eelhindamise raames tehti ja põhjalikum hindamine on võimalik lükata hilisematesse tuuleparkide rajamise etappidesse.
KSH eesmärk ja roll planeerimismenetluses
Riigikohus märkis, et siseriikliku keskkonnamõju hindamise regulatsiooni (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus, KeHJS) aluseks on direktiiv 2001/42/EÜ (nn KSH direktiiv). Seega tuleb regulatsiooni tõlgendada lähtuvalt EL õigusest ja Euroopa Kohtu praktikast. KSH reeglite eesmärgiks on selgitada ja arvestada keskkonnamõju otsustusprotsessi varajases staadiumis, kui kavandatava tegevusega seotud põhimõttelised alternatiivid on veel otsustamiseks avatud, st juba strateegiliste valikute tegemisel. Planeeringuga paralleelselt väljatöötataval KSH-l peaks olema aktiivne roll planeeringulahenduse kujunemisel ning see ei peaks piirduma vaid juba välja töötatud lahenduste tagantjärgi korrigeerimise ja mõjude leevendamiseks sobivate meetmete pakkumisega.
KSH direktiivist tuleneb nn reastamise põhimõte, mis tähendab, et otsustusprotsessi kõrgemal tasandil tehtav hindamine peab andma raamistiku edasiste hindamiste jaoks. N-ö madalama tasandi otsuse mõjude hindamise (sh konkreetsete projektide keskkonnamõju hindamise - KMH) esemeks tuleb jätta küsimused, mida saab tõhusamalt hinnata hilisemates etappides. See aga ei tähenda, et KMH saaks asendada KSH-d või et KSH raames võiks jätta hindamata need mõjud, mille hindamine on just KSH ülesanne. Riigikohus selgitas, viidates mitmetele Euroopa Kohtu lahenditele, et KMH ja KSH eesmärgid ja meetodid on erinevad. KMH sisuks on, kuidas konkreetset arendustegevust ellu viia, kuid KSH eesmärgiks on mõjutada alternatiivsete arengusuundade ja arengute valikut otsustusprotsessi sedavõrd varajases staadiumis, kus on võimalik strateegilisi alternatiive kaaluda ja nende vahel valida.
Riigikohus selgitas, et KSH rolliks on anda planeeringu kehtestajale infot, mille põhjal saaks kujuneda veendumus, et planeeringus tuuleenergia tootmiseks määratud alad sobivad selleks põhimõtteliselt, samuti et paremad alternatiivid selleks puuduvad. Eriti oluline on alternatiivide puudumise välja selgitamine, kui selgub vajadus kavandatava tegevuse elluviimiseks hoolimata selle ebasoodsast mõjust Natura 2000 võrgustiku alale. Põhimõttelise sobivuse väljaselgitamiseks võib Riigikohtu hinnangul kasutada näiteks lähenemist, kus esmalt hinnatakse stsenaariumi, kus kavandatav tegevus viiakse ellu suurimas lubatud mahus. Kui sellega kaasnevad mõjud osutuvad ülemääraseks, saab hakata lisama tingimusi, mille järgimisel oleks tegevus võimalik ülemääraste mõjudeta ellu viia.
Uute andmete kogumine KSH raames
Oluliseks vaidluskohaks oli kohtuasjas, kas KSH raames võis tugineda vaid varem kogutud andmetele või oleks pidanud läbi viima täiendavaid uuringuid. Riigikohus rõhutas, et KSH reeglid ei anna alust lähtuda pelgalt varem tehtud uuringutest, vaid nõuavad tuginemist hindamise ajal mõistlikult kättesaadavatele, sh ka uute uuringutega kogutavatele teaduslikele andmetele. Kolleegium toonitas, et KSH raames ei või jätta mõju vajaliku täpsusega hindamata ja sellega ka KSH ülesanded täitmata põhjendusel, et arendustegevuse parameetrid ei ole veel kindlalt teada. Riikliku tasandi planeeringu mõju hindamisel tuleb lähtealuseks võtta see, millist tegevust, millises asukohas ja millises ulatuses riik planeeringus kavandab ja põhimõtteliselt võimalikuks peab, mitte seda, kuidas arendajad kavandatu tulevikus tegelikult ellu viivad.
Riigikohus leidis, et KSH ei pea küll detailideni välja selgitama kõiki tingimusi, mida planeeringu elluviimisel tuleb arvestada, ent abstraktne iseloom ei saa vabandada keskkonnaseisundi uurimata jätmist. Täpsemalt leidis Riigikohus, et KSH käigus oleks pidanud läbi viima uuringud linnustiku, kalade ja nahkhiirte suhtes, mille osas KSH küll tunnistas andmete puudulikkust, ent nägi ette vaid nende andmete väljaselgitamise edasiste mõju hindamiste raames. Riigikohus leidis, et mõjude hilisem, üksikute tuuleparkide kaupa hindamine ei võimalda arvestada keskkonnakaalutlustega piisavalt strateegiliste valikute langetamisel ning ei võimaldaks arvestada kumulatiivseid ning laiaulatuslikke mõjusid.
Kokkuvõtlikult leidis Riigikohus, et KHS ei vastanud kehtivast õigusest tulenevatele nõuetele, kuivõrd mitmed tuuleparkide ja neid ühendavate elektrikaablite mõjud ja seosed on välja selgitamata ning asjakohased uuringud tegemata.
Nn Natura hindamine
EL loodusdirektiivi (92/43/EMÜ) kohaselt tuleb läbi viia nn Natura hindamine selliste kavade või projektide suhtes, mis tõenäoliselt avaldavad Natura aladele olulist mõju. Kavadele või projektidele võib anda nõusoleku vaid siis, kui ollakse kindlaks tehtud, et need ei avalda Natura 2000 aladele terviklikkusele negatiivset mõju. Vastav hindamise kohustus kehtib ka strateegiliste dokumentide, sh planeeringute suhtes, mida kinnitavad ka Euroopa Komisjoni juhised (sh juhis tuuleenergia ja Natura 2000 alade kaitse kohta).
Riigikohus märkis, et Eesti „Juhised Natura hindamise läbiviimiseks loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 rakendamisel Eestis“ lubavad vastuolus KeHJS-s sätestatuga kõrgema taseme planeeringute puhul piirduda ainult eelhinnanguga (Natura hindamise esimene etapp, mille käigus otsustatakse, kas on vaja lähemat mõjude hindamist või on mõjud välistatud). Sellist lähenemist ei toeta ükski õigusnorm. Vaidlusaluse KSH käigus järgiti aga just seda siseriikliku juhist ning viidi läbi vaid Natura eelhindamine. Selle käigus leiti, et mitme planeeritava tegevuse elluviimisega võib kaasneda mõningane negatiivne mõju loodusaladele ja nende kaitse-eesmärkidele. Kokkuvõtvalt aga leiti, et kavandatavate tegevuste kohta täpsete andmete puudumise tõttu ei ole KSH raames võimalik teha täiemahulist Natura hindamist ega anda lõpphinnangut selle kohta, milline mõju täpselt Natura võrgustiku aladele ja kaitstavatele elupaigatüüpidele ning kaitstavate liikide elupaikadele avaldub.
Riigikohus leidis, et selline lähenemine oli lubamatu. Natura hindamine tuleb läbi viia ka strateegiliste dokumentide, sh planeeringute suhtes, kui need võivad Natura 2000 alade kaitse-eesmärke kahjustada. Sellise hindamise käigus tuleks Euroopa Kohtu praktika kohaselt teha kindlaks kõik kava aspektid, mis võivad avaldada mõju kaitse-eesmärkidele, hinnangus ei tohi olla lünki ja selles peavad olema täielikud, täpsed ja lõplikud seisukohad ning järeldused, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatud tööde mõju kohta.
Kuna antud juhul Euroopa Kohtu nõudmistele vastavat Natura hindamist läbi ei viidud, puudus planeeringu kehtestajal teave Natura aladele kahjulike mõjude osas (st need ei olnud välistatud) ning seega ei saanud planeeringu kehtestamine olla õiguspärane.
KeHJS regulatsiooni kohaselt peab KSH aruanne peab sisaldama mh piiriülese keskkonnamõju käsitlust, tulenevalt piiriülese keskkonnamõju hindamise konventsiooni (nn Espoo konventsiooni) protokollist. Piiriülese KSH sätet kohaldatakse, kui strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisega eeldatavalt kaasneb oluline keskkonnamõju teise riigi keskkonnale või kui seda taotleb eeldatavalt oluliselt mõjutatav riik. Konventsiooni kohaselt on tuulepargid selline kavandatav tegevus, mis võib eeldatavalt esile kutsuda olulist kahjulikku piiriülest keskkonnamõju ning sellisel juhul peab teist riiki teavitama.
Käesolevas vaidluses teavitas Keskkonnaministeerium Soomet ja Rootsit KSH algatamisest ja saatis KSH programmi kokkuvõtte. Saadetud kirjas märgiti, et tegemist ei ole konventsiooni kohase teavitusega, vaid teabe andmisega. Kirja kohaselt ei ole planeeringu kui sellise tegemist olulist keskkonnamõju omava tegevusega ja piiriülest mõju pole ette näha, kuid see võib kaasneda tehniliste rajatiste arendamisel. Edasisse menetlusse naaberriike ei kaasatud, kuigi Soome vastavat soovi Eestile avaldas.
Riigikohus leidis, et piiriülene menetlus oleks tulnud algatada ja saata naaberriikidele nõuetekohane teavitus, sest tuuleparkide ning neid teenindavate tehniliste rajatistega võib kaasneda oluline mõju naaberriikide keskkonnale. Sellisel juhul on piiriülese KSH menetluse algatamine kohustuslik sõltumata sellest, et vaidlusaluse maakonnaplaneeringu alusel vahetult keskkonda mõjutavat tegevust veel ei saa alustada ning vajalikud on täiendavad loamenetlused.
Seega oli Riigikohtu hinnangul piiriülese KSH algatamata jätmine vastuolus KeHJS sätetega ning samuti oli õigusvastane see, et KSH üle teostas järelevalvet Keskkonnaministeeriumi asemel Keskkonnaamet.
Kokkuvõtvalt leidis Riigikohus, et menetlusvead KSH käigus ja nn Natura hindamisel on sellised, mis võisid mõjutada asja sisulist otsustamist. Sellest tulenevalt tühistas Riigikohus mereplaneeringu tuuleenergia tootmise alade osas ehk osas, milles kaebajad planeeringu vaidlustasid.
Otsuse mõjud praktikale
KÕKi hinnangul on otsusel suur mõju KSH praktikale Eestis, eriti kõrgema tasandi planeeringute puhul. Oluliseks võib pidada nelja aspekti. Esiteks nõudis Riigikohus, et KSH-le antaks oluline roll planeeringumenetluses, st et selle tulemusi planeeringulahenduse väljatöötamisel tõsiselt arvesse võetaks ja lahendusi vajadusel ümber kujundataks. Teiseks sedastas Riigikohus, et planeeringute mõjude hindamine peab olema täpsem, kui see siiani vahel olnud on – ka kõrgema tasandi planeeringute puhul tuleb välja selgitada lahenduste sobivus ning see, et tegemist on parima alternatiiviga. Lubamatu on piirduda üldsõnaliste hinnangutega ning jätta sisulisem mõju hindamine (koos uute andmete kogumisega) järgmistesse etappidesse. Kolmandaks rõhutas Riigikohus, et nn Natura hindamine tuleb võimalikult sisukalt läbi viia ka kõrgema tasandi planeeringute puhul. Neljandaks toonitas Riigikohus, et piiriülese mõju hindamist tuleb tõsiselt võtta ning vajadusel naaberriike menetlustesse kaasata.
Kohtulahendi kui tõlgendusjuhise edasisel kasutamisel on samas oluline silmas pidada, et antud juhul oli tegemist planeeringuga, millele enam täiendavaid planeerimismenetlusi ei järgnenud, vaid mille alusel sai juba asuma ehitusprojekte koostama. Seega ei pruugi samasuguste standardite kohaldamine n-ö tavapäraste maakonnaplaneeringute puhul asjakohane olla. Küll aga on lahend suundanäitav eriplaneeringute ning üldplaneeringute suhtes.

References: Riigikohus 
 Riigikohus 

Riigikohus 
 Riigikohus 

Riigikohus 
 Riigikohus 

Riigikohus 

Riigikohus 

Riigikohus 
 Riigikohus