Source: https://www.scribd.com/document/219831839/Cori-Calixto-Julia-Agendacion-Penitenciarios
Timestamp: 2018-10-18 07:11:39+00:00

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EL PROCESO DE “AGENDACIÓN” DE LA CONCESIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS EN EL PERÚ (2001-2008)
GRADO ACADÉMICO A OPTAR: MAGISTER
AUTORA: JULIA YOVANA CORI CALIXTO
ASESOR: MAG. CARLOS ALZA BARCO
MIEMBROS DEL JURADO: CARLOS ALZA BARCO CARLOS CASTRO SILVESTRE JARIS MUJICA PUJAZÓN
CAPITULO I: LA CONCESIÓN DE CÁRCELES EN LA AGENDA PÚBLICA. El CASO PERUANO. 1.1 Incorporación del tema de concesión de cárceles en la agenda pública peruana (2001 al 2002).
1.1.1 Visibilizando el problema A. Informe Defensorial del 2000 B. En los medios de comunicación escrita 1.1.2 Especificando alternativas: la concesión de penitenciarios como solución al problema de hacinamiento A. Onda privatizadora B. La experiencia comparada (Costa Rica) 1.1.3 Colocando la concesión de cárceles en la agenda pública 1.1.4 Generando información sobre la concesión de cárceles A. Informe del Grupo de Trabajo de la COPRI B. Contratando a una empresa consultora para el estudio de la viabilidad de la concesión de cárceles en el Perú 1.2 Incorporación del tema de concesión de cárceles en la agenda pública peruana (2003 al 2006). los establecimientos
1.2.1 Visibilizando el problema A. Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario B. Informe de la CERIAJUS C. Informe de la CEAS D. En los medios de comunicación escrita 1.2.2 Colocando la concesión de cárceles en la agenda pública 1.2.3 Generando información sobre la concesión de cárceles A. Informe de la Comisión Especial del 2005 1.3 Incorporación del tema de concesión de cárceles en la agenda pública peruana (2006 al 2008).
1.3.1 Visibilizando el problema A. Informe de la Comisión Multisectorial del 2006 B. Informe Defensorial del 2006 C. Políticas Penitenciarias del INPE D. En los medios de comunicación escrita 1.3.2 Especificando alternativas: la concesión de penitenciarios como solución al problema de hacinamiento A. La experiencia comparada (Chile) 1.3.3 Colocando la concesión de cárceles en la agenda pública 1.3.4 Generando información sobre la concesión de cárceles A. Informe de la Comisión Especial del 2008 CAPITULO II: ANÁLISIS DESDE EL ENFOQUE DE LA VENTANA DE OPORTUNIDAD 2.1 La “agendación” de la política pública de concesión de cárceles de los establecimientos penitenciarios en el Perú 2.1.1 Corriente de problemas 2.1.2 Corriente de política 2.1.3 Corriente de políticas 2.2 La aparición de la “ventana de oportunidad” en el proceso de la política penitenciaria de concesión de cárceles en el Perú los establecimientos
De acuerdo a la bibliografía recopilada que data de fecha posterior al año 1980, el hacinamiento existente en casi la totalidad de cárceles constituye uno de los principales problemas que ha presentado el sistema penitenciario en nuestro país. Así, la población penitenciaria hasta el mes de diciembre del 2008 ascendía a 43,466 internos 1 mientras que la capacidad de albergue a nivel nacional era tan sólo de 23,333. Es importante resaltar el caso particular del penal de Lurigancho, donde se alberga alrededor del 25% del total de la población penal.
Según el Informe Defensorial Nº 113 denominado “Supervisión del Sistema Penitenciario", el hacinamiento afecta gravemente la salud de los internos, pues ello sumado a la carencia presupuestal hace imposible la contratación de un número suficiente de médicos 2. Asimismo, produce “situaciones vulneratorias a la dignidad humana, como el hecho de realizar “turnos” para dormir o cumplir la detención en los pasadizos del penal.” 3
Las consecuencias del hacinamiento también repercuten en la seguridad externa e interna de los penales al hacer más complicado su manejo. Por ejemplo, en el
INPE. Informe Estadístico de diciembre del 2008. Consulta: 15 de febrero de 2009. http://www2.inpe.gob.pe/portal/archivos/upload/menu/diciembre_2008.pdf 2 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial Nº 113. Supervisión del Sistema Penitenciario 2006. Lima: Defensoría del Pueblo, 2007. p.88. Consulta: 20 de agosto de 2007.http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/informe_113.pdf 3 Ídem p. 61
gob. Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario 2003. es reducido el número de profesionales que realiza la labor de tratamiento – actividad directamente relacionada con el objetivo resocializador de los internos como la educación que reciben y el trabajo que realizan dentro de los establecimientos penitenciarios -. (Inédito) 6 MINISTERIO DE JUSTICIA. SOLIS. http://www. 100 trabajadoras sociales. y el número de cárceles disminuyó en comparación con las existentes en el 2001 7. Posteriormente. Según información brindada por el INPE hasta agosto del 2006 sólo se contaba con 138 psicólogas. http://www. Por ejemplo. Serie de Cuadernos de Trabajo N° 8. Lima: Departamento Académico de Derecho – Pontificia Universidad Católica del Perú. Dicha situación empeoró pues hasta el 2008 sólo se construyó un penal nuevo. en los 4 5 Ídem p. Informe Estadístico de agosto del 2006. elaborado en el año 2003. Alejandro.pe/departamento/derecho/images/documentos/cuaderno%208%20final. aun cuando la población penitenciaria se incrementó de forma desmedida. sino que es un problema recurrente en diversos países a nivel mundial.pdf . Por otro lado. Consulta: 25 de agosto de 2008. Respecto a la infraestructura de los penales. setiembre. situación que exacerba sus ánimos. número de profesionales claramente insuficiente si tenemos en cuenta que en dicho año la población penal era de más de 35. gran parte de los mismos se encuentra en mal estado debido a su antigüedad. En el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario.pdf 7 El número de establecimientos penitenciarios era de 81 en agosto del 2001.edu. Política Penal y Política Penitenciaria. Consulta: 20 de diciembre del 2008. 86 abogados y 60 médicos 5. El problema de hacinamiento penitenciario no es propio sólo del Perú.año 2005 se produjeron 34 fugas 4 y diversos enfrentamientos entre los internos al no contar con suficiente espacio para desarrollarse individualmente.38 y 39. el 43% en estado regular y sólo el 17 % se encontraba en buen estado 6. 2008.000 internos. pp .pe/comisiones/2004/ceriajus/planNacPenitenciario.congreso. el número de cárceles disminuyó y en el 2008 sólo existían 78 de ellas en nuestro país. 74 INPE. Piedras Gordas.pucp. el 40% se encontraba en mal estado. se estableció que del total de los pabellones de internamiento.
2000. Francia 10. 1995. Marcelo. 89-115.).nsf/0/ed4ba0b9d18c2546ca256ef900 1b3ada/$FILE/bg03-04. los servicios no estrictamente custodiales y auxiliares de los establecimientos. añadidas a las tres privadas ya existentes. Sobre el tema revisar DE FIGUEIREDO. Joao Marcello (Coord. por lo que ordenaron a los gobiernos de los estados remediar tal situación”. ha seguido en aumento y el 2 de setiembre de 1994 el Ministro del Interior anunciaba la oferta que haría al sector privado para la administración de otras nuevas prisiones. “Privatizcao de Presidíos uma Análise Comparada”. 8 (la traducción es nuestra) Es así como se implementó en los Estados Unidos la privatización carcelaria. así como la influencia que supuso el cambio de gobierno en 1988. tanto la construcción como la posterior administración y dirección de los Centros Penitenciarios. el concepto de administración privada de prisiones fue abandonado y retomada por el Service Public Pénitentiaire. tales como educación. Holanda. Ídem. Roth. Al respecto.gov. en ésta la empresa privada asume los costos de la instalación de unidades de producción y se vale de la mano de obra gratuita de los internos. entre otros11. “O Modelo de Privatizacao Frances”. http://www. la misma que fue adoptada posteriormente por países tales como el Reino Unido 9. SÁ BORGES. Enrique. “(…) la creación de nuevos Centros (penitenciarios) y la cesión de competencias (…). 10 Si en un primer momento la privatización total parecía la opción elegida como el objetivo. COSTA DOS SANTOS.l. p. en la pretensión de alcanzar la cifra de 10 por 100 de todos los internos de Inglaterra y Gales bajo administración privada”.parliament. los Estados Unidos atravesaron una crisis en su sistema penitenciario. Sobre el tema revisar también FERREIRA de ASUMPCAO. Alves Alexandre. pp. c) la privatización del trabajo. “Privatization of Prisions”. Madrid: Edisofer s. Las prisiones privadas: la participación privada en la ejecución penitenciaria. En todo caso. debido básicamente al problema de hacinamiento que presentaban sus cárceles. es decir.au/prod/parlment/publications. Sao Paulo: Revista dos Tribunais. A esta concepción y manifestación práctica se la denomina actualmente “establecimientos de gestión mixta” o “prisiones semi privadas”. EL 8 . en el Reino Unido. En: DE ARAUJO JUNIOR.). En: DE ARAUJO JUNIOR. a través de la cual la empresa privada asume el control externo e interno (incluidos los programas de tratamiento como son: educación y trabajo). Privatizacao das Prisoes. Privatizacao das Prisoes.. Mc Donald y Patten señalan que: “(las) Cortes Federales establecieron que el hacinamiento y otras condiciones de confinamiento en muchas prisiones a lo largo del país. Joao Marcello (Coord. Eliane. 183. 11 Las modalidades de privatización utilizadas fueron las siguientes: a) la privatización integral o total. bajo la presión de la administración penitenciaria y del Parlamento. 67-88. 188.pdf 9 Desde el 2001. SANZ. Australia. trabajo penitenciario y asistencia técnica han permanecido en manos de las empresas encargadas de la construcción de los mismos.nsw. donde el Estado se reserva para sí el control de la seguridad y disciplina del penal. Sobre el tema Donahue escribe: LENNY.años 80s. eran muy deficientes y violaban la Constitución de los Estados Unidos. b) la privatización parcial. posteriormente. Ídem pp. Background Paper Nº 3/04. p.7. p. y Rosangela Maria. Consulta: 10 de diciembre de 2008.
por lo general. DÓPICO. en “algunos países latinoamericanos hasta el 70% de los reclusos no tiene sentencia. contribuyendo a la tranquilidad y seguridad ciudadana. mejor supervisor que administrador.321. De tal forma que. Robert Poole sostiene que una empresa que quiera establecerse en el negocio de las prisiones a largo plazo -y así atraer inversionistas. Jim. 12 (la traducción es nuestra) Aunque las realidades penitenciarias de los Estados Unidos y los países de Europa son diametralmente diferentes a las existentes en América Latina 13. Londres: 3 de noviembre de 2005.co. Sin embargo. Además. Por su parte. Con un manejo empresarial se piensa que la concesión de cárceles podría ser rentable. En lo social. p. “Un vistazo a Europa. Héctor versus Jacobo. cit. el fenómeno de la privatización de cárceles no ha sido ajeno a esta última. aun cuando existen posiciones divergentes sobre el tema de privatización de establecimientos penitenciarios. HAYNES. pues algunos le han reconocido ventajas 14 mientras que otros consideran que su adopción no ahorra costos y COMERCIO. 13 Por ejemplo. En lo moral.pe/destacados/2005/18-10b. estaría cumpliendo con el objetivo de la resocialización al preso. sirviendo como modelo para mejorar la situación existente. Durante una etapa de impredecible crecimiento en el número de prisioneros. aliviaría el problema carcelario. Informe: Escuelas del delito citado por el INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL (IDL) – Seguridad Ciudadana. las prisiones a través del país alcanzaron grados críticos de sobrepoblación.stm 14 Héctor Bellido sostiene que la privatización de prisiones solucionaría los siguientes problemas: En lo económico. Loc. Consulta: 2 de julio de 2007.seguridadidl. En Inglaterra es de 20%”. la competencia abierta es la mejor salvaguardia contra la corrupción”. leyes duras y políticas de orden (incluida la “Guerra contra las drogas”). que le permita mantener su atractivo y ampliar sus operaciones. Robert.tiene un gran incentivo para alcanzar una buena reputación. http://www. “Se debe dar en concesión la administración de los centros penitenciarios?” En: Themis N° 53.“La política de privatizar las prisiones emergió en los Estados Unidos en respuesta a la crisis en el sistema penal nacional que emergió en los primeros años de la década de los 80s. Exposición en el Seminario: “Modernización del sistema .org. Los problemas que afectan a las cárceles se repiten en todas partes del mundo.bbc. se registran diferencias según la región” BBC Mundo.uk/hi/spanish/specials/2005/carceles/newsid_4330000/4330494. La sobrepoblación en prisiones antiguas ocasionaron el deterioro de sus condiciones y obstaculizaron un correspondiente avance en los procesos judiciales seguidos por los internos”. POOLE. El Estado resulta. En lo administrativo.doc 12 LENNY. señala que “así como se ha dado en otros servicios públicos. Consulta: 14 de julio de 2007. se estaría contribuyendo a recuperar un grupo social que por distintas razones se ha desviado de la ley y en las condiciones actuales no es posible su recuperación. al entregar el manejo de una prisión a una empresa privada se estaría abriendo un nivel de competencia en la cual la sociedad compararía la Administración Estatal versus la privada. BELLIDO. http://news. Roth. mientras que en Europa sólo en Francia e Italia se supera el 30%. generando una rentabilidad social. 2007.
vulnera los derechos humanos de los presos 15, países como Costa Rica y Chile 16 optaron por privatizar algunas de sus cárceles.
Particularmente en nuestro país, “la privatización de cárceles” a la que denominaremos concesión de cárceles17 ha sido presentada como una alternativa de solución al problema de hacinamiento y viene siendo discutida desde el 2001. El 14 de junio de dicho año, durante el gobierno de Transición presidido por Valentín Paniagua se emitió la Resolución Suprema N° 291-2001-EF, expedida por el Ministerio de Economía y Finanzas, donde la Comisión por la Inversión Privada (COPRI) – actualmente PROINVERSIÓN - ratificó el acuerdo por el que constituyó una Comisión Especial encargada del proceso de entrega en concesión al sector privado de nuevos establecimientos penitenciarios.
Posteriormente, en el año 2003 se publicó el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario 18, donde los miembros de la Comisión Especial encargada de su elaboración, señalaron que dentro de las alternativas y opciones posibles al
penitenciario, colaboración del sector privado”. Consulta: 14 de julio de 2007. http://www.lyd.com/biblioteca/libros/modercar/t3.html 15 Jacobo Dópico considera que la privatización integral en la gestión penitenciaria es una operación que promete beneficios escasos y muy inciertos que se ven reducidos a cantidades despreciables en comparación con los altísimos riesgos a los que habrían que exponer intereses fundamentales, y atendiendo a lo difícil de revestir la decisión en el caso de revelarse errónea. Para los ciudadanos, nada que ganar y mucho que perder. BELLIDO, Héctor versus Jacobo, DÓPICO. “Se debe dar en concesión la administración de los centros penitenciarios?”. Óp. cit. p. 328 16 ZUÑIGA, Ariel. Necesitamos más cárceles porque queremos más presos. Chile. Primera cárcel concesionada se colapsa. Consulta: 15 de octubre de 2008. http://www.alterinfos.org/spip.php?article1821 17 Coincidimos con Wilfredo Pedraza cuando señala que la llamada “privatización de cárceles” - entendida como la participación del sector privado en la construcción o administración de un establecimiento penal, donde el inversionista otorga al Estado un crédito que debe ser cancelado a mediano o largo plazo – debe ser denominada “concesión del servicio penitenciario” pues se trata de una actividad temporal y sujeta a determinadas condiciones. La extensión de las atribuciones del operador privado, y la reserva de ciertas funciones para la administración estatal son temas fundamentales que deberán ser consideradas en los términos del contrato de concesión, aunque existen temas indelegables como el diseño de la política penitenciaria, la regulación del régimen de vida en el penal privatizado y en general, todos los aspectos de carácter normativo. 18 MINISTERIO DE JUSTICIA. Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. Aprobado mediante Resolución Ministerial N° 187-2003-JUS.
problema penitenciario consideraban pertinente evaluar la viabilidad de la concesión de algunos establecimientos penitenciarios19.
En el año 2005, se emitió el Decreto Supremo Nº 014-2005-JUS, a través del cual se creó la Comisión encargada de proponer medidas que permitan viabilizar la construcción de establecimientos penitenciarios. Dicha norma se fundamentó en que resultaba conveniente evaluar la viabilidad de la construcción de establecimientos penitenciarios, mediante alguna modalidad o tipo de concesión, participación público-privada y/u otro mecanismo de financiamiento y ejecución.
Finalmente, en enero del 2008, la entonces ministra de justicia Rosario Fernández señaló que se realizaría la construcción de quince (15) penales, como parte del Programa de Infraestructura Penitenciaria, a fin de solucionar la problemática de hacinamiento. El programa, que se iniciaría en el 2008, culminaría en el año 2017 y se implementaría en tres fases. La primera fase se desarrollaría entre los años 2008 y 2011 y comprendería la construcción de tres penales, los mismos que según versión de la mencionada ministra serían construidos con financiamiento de los privados. Dicha decisión fue tomada por la ministra después que la comisión que constituyó en el mes de enero del 2008 - y a la que encargó identificar los medios y acciones para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios 20 - emitiera su informe.
Como podemos apreciar, la iniciativa de contar con la participación de la inversión privada en el sistema penitenciario ha sido impulsada básicamente por el Ministerio de Justicia lo que se ha reflejado en la creación, por parte de dicho ministerio, de comisiones encargadas de estudiar la viabilidad de la concesión de cárceles en nuestro país.
Ídem p. 5. El Ministerio de Justicia crea la comisión encargada de identificar medios y acciones para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios mediante Resolución Ministerial N° 0040-2008-JUS del 24 de enero de 2008.
En tal sentido, en el presente trabajo estudiaremos ¿qué factores produjeron que se realice el proceso de agendación de la concesión de cárceles en nuestro país desde el año 2001 hasta el 2008? y ¿qué factores impidieron su progreso en la agenda en dicho periodo?.
Para ello, utilizaremos el estudio de caso como instrumento de investigación pues busca comprender eventos contemporáneos en su contexto real 21, lo que nos permitirá prestar particular atención al proceso mismo de toma de decisiones, a las interacciones entre los actores comprometidos, a los intereses y lógicas de acción que guiaron sus acciones y al contexto en el cual se produjeron tales acciones y decisiones. Asimismo, identificaremos a los emprendedores de política 22 que tuvieron participación en el mencionado proceso. De esta manera contribuiremos con descubrir qué caracteriza a los procesos de agendación de las políticas públicas en nuestro país, en especial de aquellas relacionadas con la problemática penitenciaria, la misma que podría ser denominada como “invisible” debido a que el gobierno no la ve o no la quiere ver.
CORTAZAR, Juan. Oportunidades y limitaciones para la reforma del Estado en el Perú en los años 90. p. 9. Consulta: 20 de noviembre de 2008. http://cies.org.pe/files/documents/investigaciones/descentralizacion/oportunidades-y-limitacionespara-la-reforma-del-estado-en-el-peru-de-los-anos-90.pdf 22 De acuerdo a Kingdon los emprendedores de política son aquellas personas que desean invertir sus recursos a cambio de las políticas futuras que ellos favorecen, movidos por diversos factores como el político, económico, entre otros. Estos emprendedores pueden ser, funcionarios electos, “lobistas”, académicos o periodistas. KINGDON, John. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. New York: Longman, 1995. Cap. 9
E1 Incorporando el tema en la agenda pública 1) Visibilizando el problema • En los medios de comunicación • Informes Defensoriales (2000 y 2006) • Documentos oficiales 2) Colocando la privatización en la agenda EA1 Onda Privatizadora
E2 Generando información sobre la privatización de las cárceles 1) Contratando a una empresa consultora para el estudio de su viabilidad 2) Elaborando informes • Informe de la COPRI • Informe de la Comisión Especial 2005 • Informe de la Comisión Especial 2008 ER1 Concesión de Cárceles en Costa Rica y Chile ER2Cambio de autoridades en la dirección del Ministerio de Justicia e INPE.
EP1 Implementando el programa de Infraestructura Penitenciaria (20082017)
En nuestra investigación aplicaremos las definiciones esbozadas por autores como Kingdon y Lindblom pues consideramos que, en concordancia con lo descrito anteriormente, la concesión de establecimientos penitenciarios es una política pública, entendida esta última como “un flujo de interacciones y decisiones que implican el empleo de la autoridad pública con la finalidad de responder a situaciones consideradas problemas públicos, es decir situaciones problemáticas que exigen la acción del estado”. 23 De acuerdo a lo planteado por Lindblom, quien divide el desarrollo de la política pública en tres fases: pre decisional - decisional, implementación y evaluación, la mencionada política
CORTAZAR, Juan Carlos. Óp. cit. p. 6.
pública hasta el 2008 se encontraba en su fase pre decisional. como señalamos es el estudio de caso de la concesión de cárceles la que ha guiado nuestra investigación. Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social. Consulta: 25 de agosto de 2008. en el primer caso se identificarán aquellas alternativas viables políticamente. Kingdon centra su explicación en dos aspectos uno de carácter político (corriente de política) y otro vinculado a los participantes ocultos (especialistas). las consideraciones de tipo político. En cuanto a la especificación de alternativas. quien sostiene que las agendas se estructuran a través de tres corrientes de procesos: la determinación de los problemas. 24 BARZELAY.ac. mientras que en el segundo caso tales alternativas irán acompañadas de viabilidad técnica y de respaldo especializado.pdf .uk/collections/MES/pdf/Barzelay%20Guia%20Metodologica%20EC%20final%2 0editada. y la actuación de los participantes visibles a quienes identificamos como actores políticos y sociales. CORTÁZAR. para lo cual utilizamos el texto de Barzaley y Cortazar 24. Dichos aspectos determinarán el proceso de selección correspondiente. nos hemos valido de técnicas de carácter cualitativo tales como: entrevistas a profundidad y revisión de documentos. Washington D. http://www. a fin de obtener información de primera mano de los hechos y eventos que se desarrollaron en el mismo. Asimismo.C.: Instituto Interamericano para el desarrollo social (INDES)-Banco Interamericano de Desarrollo. utilizaremos el modelo propuesto por Kingdon. Las entrevistas a profundidad fueron practicadas a las personas que participaron directamente en dicho proceso. A su vez. Sobre la estrategia metodológica. lo que nos ha permitido describir y analizar cómo se llevó a cabo el proceso de agendación de la concesión de cárceles.lse. Michael y Juan Carlos. es importante precisar que al interior de la fase pre decisional encontramos dos procesos como son el establecimiento de la agenda y la especificación de las alternativas. Respecto al establecimiento de la agenda. 2004.
a fin de desarrollar una mejor visibilización de la información obtenida se realizó una triangulación de los instrumentos utilizados. Finalmente.En cuanto a la revisión de documentos. analizaremos básicamente aquellos que fueron elaborados durante el proceso de agendación tales como normas. . informes. entre otros. los intereses de tales actores y el contexto político en que tuvieron lugar. lo que nos permitirá descubrir quiénes participaron en la producción de tales documentos. así como medios de prensa escrito.
denominado “Derechos Humanos y Sistema Penitenciario: Supervisión de Derechos Humanos de las personas privadas de libertad 1998-1999” 25.defensoria. Consulta: 20 de agosto de 2007 http://www. en comparación con la situación descrita en el Informe Defensorial N° 11 de 1997.gob. a través del cual se evidenció la problemática que sufría el sistema penitenciario. Así. El informe fue producto de la supervisión de cuarenta y seis establecimientos penitenciarios entre enero de 1998 y junio del 2000. Aprobado mediante Resolución Defensorial N° 52-2000-DP del 13 de octubre del 2000.1 Visibilizando el problema A. se constató que las condiciones de reclusión de las personas privadas de libertad no habían mejorado.1 Incorporación del tema de concesión de cárceles en la agenda pública peruana (2001 al 2002) 1. EL CASO PERUANO. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. se publicó el Informe Defensorial N° 29. Los principales problemas identificados por la Defensoría del Pueblo fueron: exceso de población penal y deficiencia en la infraestructura de los establecimientos penitenciarios. pese a que en este último documento se habían formulado recomendaciones que buscaban dar solución al problema del hacinamiento.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/informe_29. Informe Defensorial Nº 29 Derechos humanos y Sistema Penitenciario: Supervisión de Derechos Humanos de Personas Privadas de Libertad 1988-2000.1. Informe Defensorial del 2000 En diciembre del 2000. 1.pdf 25 .CAPÍTULO I: LA CONCESIÓN DE CÁRCELES EN LA AGENDA PÚBLICA.
la semi-libertad y la libertad condicional – es una tendencia de política penal cada vez más frecuente en nuestro país. se precisó que la prestación de los servicios básicos seguía siendo deficitaria ante el crecimiento sistemático de la población penal 26. 734. en 1998 de 26. hasta marzo del 2001.como la redención de la pena. en 1999 de 27. Casi simultáneamente. el ministro García Sayan señaló que el sistema penitenciario del país había colapsado y que debido a la eliminación gradual de los beneficios penitenciarios 29. el mismo que sólo permaneció en el cargo cuatro meses. se produjeron revueltas en los establecimientos penitenciarios de Yanamayo (Puno). es decir el crecimiento era de entre 4% y 5% por año. Frente a estos sucesos. B. un grupo de internos del penal de máxima seguridad Miguel Castro Castro (Lima).059. quien presidia el INPE era Gustavo Carrión Zavala. INPE. 297 internos. 27 El Comercio (02/01/2001) 28 El Comercio (08/01/2001) y La República (09/01/2001) 29 La limitación de los beneficios penitenciarios . en enero del 2001. Informe Estadístico de diciembre del 2008. intentaron amotinarse pero fueron finalmente controlados. 400 y en el 2000 de 27. encarcelados por terrorismo. Socabaya (Arequipa) y Yanamilla (Ayacucho). En febrero. en ese momento existía en las 26 La población penal en el año 1997 era de 24.Si bien en el informe N° 29 se resaltó que se restituyó el principio de autoridad en los establecimientos penitenciarios y que se produjo cierta mejora en la infraestructura. fecha en la que fue sucedido por Gino Costa Santolalla.cit. Los internos reclamaban la derogación de las leyes antiterroristas. En ese momento. Esta ha consistido en la eliminación del acceso a dichos beneficios en determinados delitos y en . días después de que Valentín Paniagua fuera nombrado Presidente Transitorio y que Diego García Sayán fuera designado ministro de justicia. En los medios de comunicación escrita En diciembre del 2000. Óp. aproximadamente 250 internos tomaron el penal de Socabaya (Arequipa) exigiendo mejoras carcelarias 27 y más de 900 internos del penal de Sarita Colonia (Callao) se declararon en huelga de hambre realizando las mismas demandas 28.
Óp. cit. pues el presupuesto del sector justicia para dicho concepto resultaba insuficiente 30. la derogatoria de leyes sobre terrorismo agravado 33.ictj. 35. 32 Entrevista a María Lila Iwasaki.pdf 34 El Comercio (15/08/2001) . pp. FRANCIA. Lisa y Leonardo FELIPPINI (Ed. Los reclusos reclamaban. de acceso a medios de comunicación y de beneficios penitenciarios. también se produjo un cambio en la dirección del otros casos al aumento de las exigencias para poder obtenerlos.org/static/Peru. http://www. SOLÍS. donde no se hizo distinción entre el régimen penitenciario aplicado a los internos por terrorismo y el resto de la población penitenciaria. 30 El Comercio y La República del (02/02/2001) 31 El Equipo de Trabajo fue creado mediante acuerdo N° 337-02-2001 COPRI el 12 de marzo de 2001. Asimismo indicó que debido a las restricciones presupuestales no era posible pensar en la construcción de nuevos penales en el país. Luis. Secretaria General del Ministerio de Justicia durante la gestión de Diego García Sayan y Fernando Olivera Vega realizada el 6 de noviembre de 2010. Consulta: 15 de diciembre del 2009. Alejandro. se produjeron nuevas protestas en los penales de Lima y Trujillo donde resultaron heridos tres internos. Los motines se produjeron días después de iniciada la gestión de Fernando Olivera como ministro de justicia en reemplazo de Diego García Sayán. Ello tiende a mantener por un tiempo cada vez mayor a los condenados dentro de una prisión generando un mayor hacinamiento carcelario. el aislamiento celular con limitadas horas de patio. p. En agosto del 2001. 2006. la COPRI constituyó un Equipo de Trabajo para evaluar la factibilidad de dar en concesión al sector privado la infraestructura y/o servicios que se prestan en los establecimientos penitenciarios 31. En ese mes.) El legado de la Verdad. Días después de producidas las citadas declaraciones. Finalmente. Esta última norma se dio luego de que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales. Lima: International Center for Transitional Justice (ICTJ). “Los procesos penales contra las organizaciones terroristas”. Durante el gobierno de Fujimori se expidieron los Decretos Ley 25475 y 25477 que sobre al ámbito penitenciario establecieron: un régimen de máxima seguridad para los condenados por terrorismo. mediante sentencia del 3 de enero del 2003. 134-143. una vez más. el 23 de setiembre del 2003 se aprobó el Reglamento del Código de Ejecución Penal. En: MAGARRELL. y la reducción de visitas.cárceles el mayor número de internos en toda la historia del Perú. La misma situación se repitió en el Penal de Picsi (Chiclayo) donde se amotinaron quinientos internos 34.Book/ElLegadoDeLaVerdad. 33 El Comercio y La República (14/08/2001). Dicho régimen fue flexibilizado durante el Gobierno de Transición mediante el Decreto Supremo 003-2001-JUS del 9 de enero del 2001.spa. La idea de concesionar los establecimientos penitenciarios habría surgido por iniciativa del propio ministro de justicia 32. La justicia penal en la transición peruana”. los mencionados Decretos Ley. mediante Decreto Supremo 015-2003-JUS.
En su reemplazo entró Luis Bustamante Rodríguez.onlyfordemo. En setiembre del año 2001. Consulta: 5 de julio de 2009. p. De esta manera.INPE pues Gino Costa renunció al cargo de presidente de dicha institución para pasar al Vice-ministerio del Interior. mejorar 35 36 El Comercio (23/09/2001) FRANCO. Pedro. http://ipe.pe. Bruno. Con la ola de la liberación de los mercados y la entrada de capitales privados.1. 1.pdf . La onda privatizadora Durante la década de los 70 y 80 las empresas estatales se caracterizaron por ser ineficientes. 1999. Ese mismo mes el gobierno realizó reformas al interior de la COPRI y se creó un Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada en Proyectos de Infraestructura y Servicios Públicos para el proceso de promoción de establecimientos penitenciarios. Lima: Instituto Peruano de Economía (IPE). los internos del penal de Yanamayo (Puno) se enfrentaron a las fuerzas del orden 35. Las privatizaciones y concesiones.lbus3.org.com/wpcontent/uploads/2009/06/privatizacion-y-concesiones. quien permaneció en el cargo hasta febrero del 2004. ZAVALA. lo que constituyó una de las principales causas de desequilibrio fiscal que afectó el crecimiento de la economía peruana. fue un común denominador en los gobiernos latinoamericanos. que caracterizó el manejo por parte del Estado de los servicios públicos a través de las empresas estatales. MUÑOZ. SÁNCHEZ y Verónica.2 Especificando alternativas: la concesión de los establecimientos penitenciarios como solución al problema de hacinamiento A. marzo. se abrió una puerta para combatir la ineficiencia de la administración estatal. El manejo estatal de estas empresas generó inflación y endeudamiento externo 36. La ineficiencia y la corrupción. Serie Estudios. Italo. 3.
Robert Jr. 1996. la despolitización. El comercio (31/08/2001) 39 El Comercio (23/11/2001) 37 . En: ANDERSON. entre otras. 2-5. 38 Las reformas implicaban pasar de un esquema donde existían varios Comités Especiales para la Promoción de la Inversión Privada (CEPRI). en agosto del 2001 se efectuaron reformas al interior de la COPRI con el propósito de dotar de mayor agilidad y eficiencia a dicha organización para lograr las metas propuestas por el gobierno respecto a la promoción de la inversión privada.. el ministro de economía Pedro Pablo Kuczynski mostró al Congreso de la República el cronograma de concesiones para el año 2002. dentro de la cual se encontraba la concesión de establecimientos penitenciarios. Terry y Peter HILL (Ed.la eficiencia. Será en este contexto de liberalización de la economía en el que el sensible asunto de la concesión de cárceles fue ingresando al debate público en nuestro país durante el Gobierno de Transición. constituyeron las principales razones para realizar un proceso de privatización 37.). Así. pp. 39 POOLE. sobre todo en los nuevos proyectos de infraestructura 38. Siguiendo la tendencia de apertura a capitales privados. a una estructura que reduce a dos el número de Cepri: Comité Especial para la Promoción de la Inversión Privada en Activos y Empresas del Estado (Cepri-Activos y Empresas Estatales) y el Comité Especial para la Promoción de la Inversión Privada en Infraestructura y Servicios Públicos. Un mes después. en nuestro país en los 90s se llevó a cabo el programa de estabilización y de reformas estructurales implementado por el Gobierno de Fujimori que tuvo como uno de sus elementos principales la privatización de las empresas estatales. “Privatization Economic Development”. Inc. En el gobierno de Alejandro Toledo se continuó con una política de apertura de capitales privados. The Privatization Process (a worldwide perspective). la misma que repercutió en el crecimiento económico de nuestro país en la mencionada década.Washington: Rowman & Littlefield Publishers. asociado cada uno de ellos a un proyecto específico.
que sumaban US$ 4. 2002. por lo que se pensó en concesionar el servicio penitenciario.pdf 41 La población penal en diciembre del 2001 era de 26. CARTER GOBLE ASSOCIATES.502 internos y la capacidad de albergue era de 19. administrados por Proinversión. Informe estadístico de diciembre del 2001 citado en.La política pública de concesión de cárceles mantuvo su vigencia en la agenda pública durante el gobierno de Alan García. al punto que en marzo del 2008 nuestro país tenía una cartera de proyectos en concesiones. es decir existía un déficit de 6. 42 Entrevista a Wilfredo Pedraza Sierra realizada el 24 de setiembre del 2010. sin embargo el Estado peruano en esos momentos no contaba con los recursos económicos necesarios para realizar dichas construcciones. VII Global Forum on International Investment. “Las políticas a favor de la inversión privada que han hecho del Perú un caso exitoso”. Consulta: 20 de diciembre del 2008. Así. http://www. Presidente del Consejo de Ministros del Perú. Estudio de diagnóstico del Sistema Penitenciario Nacional y asesoría para el otorgamiento en concesión de nuevos establecimientos penitenciario. En: OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) – Paris.2008. 40 B. para lo cual sus miembros viajarían a Costa Rica pues era el país latinoamericano que más había avanzado en tal proceso 42. María Lila Iwasaki Cauti representante al Ministerio de Justicia.553 plazas. y Wilfredo Pedraza Sierra.oecd. experto en temas penitenciarios . 40 .949.que tenía por encargo realizar un diagnóstico sobre la viabilidad de la concesión de establecimientos penitenciarios en el Perú. DEL CASTILLO. en marzo del 2001 la COPRI constituyó un Equipo de Trabajo compuesto por Cesar Polo Robillard como representante de dicha institución.000 millones de dólares y abarcaba tanto obras de infraestructura de uso público y logística como grandes urbanizaciones de programas de vivienda de interés social. Marzo. pues en dicho gobierno se continuó desarrollando la política de apertura a la inversión privada. La experiencia comparada (Costa Rica) Durante el Gobierno de Transición. Jorge. en nuestro país se discutió la posibilidad de construir nuevos establecimientos penitenciarios pues existía una sobrepoblación de seis mil internos aproximadamente 41. Inc.org/dataoecd/12/4/40356340. INPE.
El trabajo de la comisión consistió en conocer cómo se había desarrollado el proceso de concesión en Costa Rica para lo cual los miembros de la comisión peruana sostuvieron reuniones con los operadores costarricenses y con los inversionistas quienes les presentaron una gama de alternativas de concesión 45. . de diseño. a la empresa “Management and Training de Costa Rica eran inconstitucionales. La controversia fue resuelta mediante Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica. p. N° 6.67 millones de dólares. que comprendía la construcción. la Comisión concluyó que era absolutamente factible concesionar los establecimientos penitenciarios en el Perú. Construcción. 2005.254. En: Debate Defensorial: revista de la Defensoría del Pueblo.780. siempre que fueran interpretadas y aplicadas de conformidad con lo expresado en la parte considerativa de dicha sentencia. A partir de la información recogida en Costa Rica. de fecha 28 de septiembre de 2004. Operación y mantenimiento del Centro de Pocosí. suma que debía ser pagada por el Estado costarricense en un plazo de 18 años 43. basado principalmente en la falta de recursos durante los últimos veinte años en materia penitenciaria. “Algunas reflexiones sobre privatización de cárceles. Aunque el mencionado proceso de concesión se había detenido en Costa Rica por una acción de garantía que presentó el Defensor de los Habitantes ante el Tribunal Constitucional de ese país 44. 82. el diseño y la operación de dicho centro penal.En Costa Rica ya se había realizado el proceso de licitación pública internacional N° 02-2001 “Concesión Centro Penitenciario Potosí”. El proyecto de licitación fue adjudicado al Consorcio Hale Milles-Morris Architects (MTC) por el monto de US$ 72. ellos habían pasado la etapa previa de búsqueda de información. de viabilidad. José. atribución estatal vulnerada a través de la entrega a manos privadas de la función de vigilar y custodiar a los internos. Revisando algunas experiencias y promoviendo su debate”. Ibídem. de mecanismos para concesionar. donde se concluyó que ni el Cartel de Licitación Pública Internacional número 02-2001 ni el acto de adjudicación de la Concesión de Obra Pública con Servició Público para el Diseño. 43 AVILA. 44 El recurso de inconstitucionalidad fue presentado ante la Sala Constitucional de Costa Rica por el Defensor de los Habitantes y se fundamentó en la vulneración del principio constitucional según el cual el Estado es el responsable de la administración de justicia en todas sus etapas. 45 Entrevista a Wilfredo Pedraza. Financiamiento.
la mencionada comisión fue desactivada. No les interesaba administrar un establecimiento penitenciario construido porque el negocio de concesión pasaba por diseñar y construir un penal con buena tecnología y mecanismos de alta seguridad que les permitiera a las empresas reducir personal y así reducir costos46. Proyectos y Empresas del Estado y en Proyectos de Infraestructura y Servicios Públicos mediante Resolución Suprema N° 444-2001-EF del 14 de setiembre de 2001. aún cuando se practicaron dichas reformas.3 Colocando la privatización de cárceles en la agenda En junio del 2001. acordó aprobar la entrega en concesión al sector privado de nuevos establecimientos penitenciarios e instauró una Comisión Especial. María Lilia Iwasaki Cauti y Aldo Defillipi Traverso.1. Ratifican acuerdo de la COPRI y constituyen Comité Especial encargado del proceso de entrega en concesión al sector privado de nuevos establecimientos penitenciarios mediante Resolución Suprema N° 291-2001-EF del 14 de junio de 2001.Respecto al tipo de concesión. pues como señalamos se efectuaron reformas al interior de la COPRI. Sin embargo. en el mes de setiembre. la COPRI teniendo como antecedente el informe emitido por el Equipo de Trabajo que viajó a Costa Rica. se continúo dando impulso al tema de concesión de cárceles. con Fernando Olivera como Ministro de Justicia. se pensó en una concesión total porque las empresas privadas tenían mayor interés en dos aspectos: construir y luego administrar. a la que encargó el análisis del proceso de dicha concesión 47. 48 Entrevista a Wilfredo Pedraza. 47 46 . 48 Constituyen Comités Especiales de Promoción de la Inversión Privada en Activos. conformada por Gino Costa Santolalla. 1. con el fin de dar mayor agilidad al proceso de la inversión privada para impulsar el crecimiento económico. pues se creó el Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada en Proyectos de Infraestructura y Servicios Públicos para el proceso de promoción de establecimientos penitenciarios que tuvo como miembro permanente a Aldo Defillippi Traverso. Sin embargo.
elcomercio. lo que produjo gran inestabilidad en el gobierno de Toledo. a una reunión con especialistas sobre el tema de privatización de centros penales en el Reino Unido 49. Consulta: 25 de agosto de 2008. con Pedro Sánchez como su Director Ejecutivo. 50 La designación se realizó mediante Resolución Suprema N° 159-2002-EF del 7 de junio de 2002. “La concesión plena es la única manera de mejorar las condiciones carcelarias”. se designó al empresario Héctor Bellido Sánchez como miembro especializado para el proceso de promoción de Establecimientos Penitenciarios 50. La mayor crisis que le toco vivir al gobierno de turno fue el levantamiento de la población La autorización se dio mediante Resolución Ministerial N° 088-2002-JUS del 14 de marzo de 2002.com. en marzo del 2002 se autorizó la participación del Jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Justicia.. suscribieron un contrato. La mencionada Consultora fue elegida entre 18 postores internacionales que participaron en la licitación pública que culminó el 1 de febrero del 2002. Asimismo.html 49 . siempre ha considerado que la concesión de cárceles es una política pública que el gobierno peruano debe implementar 51. El postor adjudicatario de tal servicio fue la empresa Carter Goble Associates. el número de conflictos sociales en el país se incrementó. La intención del gobierno de dar en concesión nuevos establecimientos penitenciarios al sector privado. Bellido. quien fue muy cercano a Fernando Olivera pues fue su tesorero de campaña presidencial en el 2001. el 8 de junio del 2002. con quien el ministro Olivera y la COPRI. 51 EL COMERCIO.Dicho Comité decidió contratar los servicios de una empresa consultora para que realice un diagnóstico del Sistema Penitenciario Nacional y brinde asesoramiento para el otorgamiento en concesión de nuevos establecimientos penitenciarios. Carlos Zamorano Macchiavello. resultó acorde con su objetivo de obtener mayor conocimiento sobre dicho tema. Por ello. http://www. Lima: 31 de enero de 2008. En julio del 2002. Inc.pe/ediciononline/html/2008-01-31/la-concesion-plena-unica-maneramejorar-condiciones-carcelarias.
durante la gestión del ministro de justicia Fausto Alvarado. COM. quien fue sucedido en el cargo por Fausto Alvarado Dodero.arequipeña por la privatización de las hidroeléctricas EGASA y EGESUR 52. Daniel y Miguel.com. Dicha comisión tuvo entre sus miembros al empresario Héctor Bellido Sánchez. presentó el estudio denominado: “Estudio de diagnóstico del Sistema Penitenciario Nacional y asesoría para el otorgamiento en concesión de nuevos establecimientos penitenciarios”. Este evento produjo el descontento y la amenaza de renuncia del Director Ejecutivo de Proinversión. quien como señalamos. En setiembre del 2002. 55 Informe Final de la Comisión Multisectorial encargada de proponer medidas para viabilizar la construcción de establecimientos penitenciarios mediante inversión privada así como el ordenamiento jurídico necesario para su implementación.htm 54 La Comisión Especial encargada de elaborar el proyecto del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario fue constituida mediante Resolución Ministerial Nº 343-2002-JUS del 24 de setiembre de 2002. Consulta: 25 de julio de 2009.htm 53 YOVERA. en noviembre del mismo año la consultora Carter Goble Associates. 52 . DEL CASTILLO. Dicho estudio comprendía cinco informes donde se realizó un diagnóstico de la situación penitenciaría en el Perú en el año 2002 y donde se recomendó como alternativa de solución al problema de hacinamiento penitenciario. el otorgamiento en concesión de 55: AGENCIAPERU. el empresario Ricardo Vega Llona 53 y el cambio de varios ministros. Consulta: 20 de julio de 2009. Sección Entrevistas. Por otro lado. En: Agenciaperu. “Vega Llona: El presidente Toledo ha ninguneado Proinversión”. p. tenía una posición favorable a la concesión de cárceles. Lima. 2002. Lima. Inc. se constituyó una Comisión Especial que tuvo como encargo proponer un Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario que solucione definitivamente el problema penitenciario en el Perú y contemple entre otros aspectos: la construcción de nuevas instalaciones penitenciarias. cambios en el programa de rehabilitación de internos y formas alternativas para el cumplimiento de condenas 54. entre ellos el ministro de justicia Fernando Olivera.com/entrevistas/2002/jun/vegallona. 2002. http://agenciaperu. Informes Especiales: El Misti hace temblar al gobierno. 7. http://agenciaperu.com/especiales/arequipa.
incluida la disciplina de los mismos y los programas de tratamiento en educación y trabajo. la COPRI en marzo del 2001 acordó constituir un equipo de trabajo para evaluar la factibilidad de dar en concesión al sector 56 Ídem p.4 Generando información sobre la concesión de cárceles A. La continuación de dicho proceso quedó supeditada al aporte de nuevos recursos por parte del Ministerio de Justicia para financiar los gastos necesarios 56. Inc. . . en sesión de Consejo Directivo de fecha 13 de noviembre del 2002 PROINVERSIÓN acordó dejar en suspenso el proceso de concesión al sector privado de nuevos establecimientos penitenciarios. por Carter Goble Associates. 1. Informe del grupo de trabajo de la COPRI Tal como mencionamos. a pesar que se contaba con información sobre la concesión de cárceles. Sin embargo. los especialistas contratados y la consultora Carter Goble Associates. en penales Opción 2: 5 penales nuevos y 13 pabellones adicionales en penales existentes Opción 3: 6 penales nuevos La modalidad de concesión propuesta. 8. obtenida por funcionarios del Estado . a través de la cual la empresa privada asume el control externo e interno de los establecimientos penitenciarios.Opción 1: 7 penales nuevos y 12 pabellones adicionales existentes.1. fue básicamente la denominada plena o integral. Inc.en los viajes que realizaron para conocer otras experiencias-.
María Lila Iwasaki Cauti y Wilfredo Pedraza Sierra después de viajar a Costa Rica para conocer en la práctica la experiencia de privatización de penales en ese país. p. la capacidad de éstos. determinar cuántos centros penitenciarios deben concesionarse. 86.. estableció que “la participación del sector privado en la prestación de algunos de los servicios que brinda actualmente el Estado en materia penitenciaria.privado la infraestructura y/o servicios que se prestan en los establecimientos penitenciarios. B. El equipo de trabajo conformado por Cesar Polo Robillard. la comisión concluyó que era viable otorgar en concesión al sector privado los servicios que se prestan en los diversos establecimientos penitenciarios del país y que correspondería al Comité Especial que para estos efectos se cree. . a fin de que esta última elabore el “Estudio de diagnóstico del Sistema Penitenciario Nacional y asesoría para el otorgamiento en concesión de nuevos establecimientos penitenciarios”. Contratando a una empresa consultora para el estudio de su viabilidad En el mes de febrero del 2002 el Ministerio de Justicia y la COPRI suscribieron un contrato con la empresa Carter Goble Associates. los servicios que se incluirían en ese proceso. Por tanto. Inc. resulta no sólo importante sino hasta cierto punto urgente (…)” 57. Óp cit. El propósito del estudio fue elaborar un “Plan Maestro” a desarrollarse en diez años para mejorar las condiciones 57 ÁVILA. José. el esquema que se aplicaría y sobre todo. la necesidad de contar con nuevos establecimientos penitenciarios o remodelar los existente. lo relacionado al ente encargado de la supervisión y control del contrato de concesión.
2-1. 3) Definición de los establecimientos penitenciarios a concesionar: estrategias. 2002.penitenciarias en las que vivían los internos. en el informe se hizo referencia al estado en el que se encontraban los establecimientos penitenciarios y se señaló que menos de la cuarta parte de ellos (21. Por otro lado. Respecto a la población penal pronosticaron que esta se incrementaría a 29. Pronóstico y Potencialidades para los Establecimientos Penitenciarios”. y 5) Memorándum de información.949 por lo que existía un déficit de albergue de 6. En: Estudio de diagnóstico del Sistema Penitenciario Nacional y asesoría para el otorgamiento en concesión de nuevos establecimientos penitenciarios. 59 El crecimiento de la población penal fue mayor al pronosticado por la empresa consultora Carter Goble & Associate.701 en el año 2015 59. y 33. los mismos que albergaban a una población penitenciaria de 26. Consulta: 20 de febrero de 2009.6%) en mala condición y el otro 50% tenía la condición de regular.398 internos en el 2006. Para la elaboración del estudio la Consultora visitó catorce establecimientos penitenciarios de los ochenta y dos existentes en nuestro país en el 2002. Inc pues en diciembre del 2006 la población penal ascendía a 37.pe/contenidos. servicios.553 plazas. Informes estadísticos de diciembre de 2006 y diciembre de 2008 . En el estudio se señaló que la administración del INPE se dividía en ocho Direcciones Regionales donde estaban ubicados los 81 establecimientos penitenciarios existentes en el país hasta diciembre del 2001.gob. “Informe Nº 1: Diagnóstico. 445 internos y en diciembre del 2008 alcanzó el número de 43.inpe. equipos y servicios. El estudio comprendió cinco informes: 1) Diagnóstico. periodos de concesión. p. y definiciones de criterios de desempeño.php?id=415&np=1&direccion=1 . 2) Evaluación de los módulos de talleres. de acuerdo con las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos 58.466. 58 CARTER GOBLE ASSOCIATES. pronóstico y potencialidades para los establecimientos penitenciarios. 31. 4) Plan de inversión.0%) estaba en buena condición. INC. Según refiere el informe la capacidad de albergue de dichos establecimientos penitenciarios era de 19.502 internos. http://www. Casi una tercera parte (29. INPE.363 en el año 2010.
En tal sentido. Mantener el interés del gobierno a pesar de que la inversión en el régimen penitenciario peruano tendría un beneficio social. la segunda. y concesiones mineras. la Consultora concluyó que era necesario incrementar la capacidad de albergue mediante la construcción de nuevos penales y el incremento de pabellones en los penales existentes con la inversión de los privados. La modalidad de concesión propuesta fue la denominada plena o integral. La Consultora consideró que atraer inversores para la concesión de establecimientos penitenciarios implicaría asumir los siguientes desafíos: 1. señalaron tres opciones probables para realizar la mencionada concesión. servicios comunitarios. en concesionar 6 establecimientos penitenciarios nuevos. seguros de inversión y garantías gubernamentales han sido utilizados en iniciativas del sector privado asociadas a un servicio crítico para la economía tales como: la industria de la comunicación. Los contratos de estabilidad. a través de la cual la empresa privada asume el control externo e interno de los establecimientos penitenciarios. en concesionar 5 penales nuevos y construir 13 pabellones adicionales y la tercera.En función a dicha información. y no exclusivamente económico como sí lo tuvo la inversión privada en el Perú durante la década de los 90s. los inversores deben estar seguros de que no se trata de una solicitud de concesión aislada sino . la primera consistía en concesionar 7 penales nuevos y construir 12 pabellones adicionales en los penales existentes. Los establecimientos penitenciarios son esenciales para la seguridad pública pero normalmente la sociedad le da poca importancia en la medida que las condiciones de calidad de vida no se ven alteradas por las condiciones de los establecimientos penitenciarios. 3. Para atraer a operadores de calidad al Perú. 2.
Lamentablemente. respecto de los dos primeros establecimientos penitenciarios. la reforma de los establecimientos penitenciarios no es de alta prioridad y ello sumado a que no es un servicio rentable y que requiere a su vez de gran inversión. en caso se tome la decisión de concesionar.que se repetirá. donde el privado cumpla las funciones de desarrollar y operar los nuevos penales. hace difícil mantener el interés del gobierno durante el tiempo que toma su ejecución. Posteriormente. la Consultora recomendó. la consultora señaló que deberían ser desarrollados utilizando el Modelo Chileno de semi-concesión y respecto a los dos últimos establecimientos penitenciarios. El alto costo inicial requiere que al menos dos o tres proyectos sean emprendidos. realizar una “concesión total” siguiendo el modelo Británico. con relación a la concesión de dos penales adicionales con una capacidad de 2. Quizá el mayor desafío es de mantener el interés del Gobierno en el programa.016 plazas. 4. indicó que éstos deberían ser desarrollados en los modelos británicos y chilenos. que requiere ser desarrollado a largo plazo para lograr el nivel de cambio requerido en el régimen penitenciario. . Finalmente.
Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario El Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario fue publicado en mayo del 2003 por la Comisión Especial encargada de su elaboración. EL CASO PERUANO (2003-2006) 1. Por ello.. p.2. planteó tres proyectos: 1) Construcción y ampliación de establecimientos penitenciarios 2) El sector privado y la 60 MINISTERIO DE JUSTICIA. sino también para el mantenimiento y ampliación de la capacidad de albergue. a partir de las experiencias de otros países en esta materia 60. De esa forma. siguiendo las recomendaciones efectuadas por Carter Goble Associates. evaluar la viabilidad de la concesión de algunos establecimientos penitenciarios como una alternativa de solución al problema de hacinamiento penitenciario. la comisión concluyó que a nivel nacional se encontraba en una situación de emergencia y que se requería no solo de inversión para recuperar y contar con infraestructura adecuada. . 5.1 Visibilizando el problema A. a la antigüedad de la infraestructura. Inc. La Comisión Especial tuvo como uno de sus objetivos determinar los requerimientos para la construcción de nuevas instalaciones penitenciarias o el mejoramiento de las ya existentes. El Plan sugirió. Óp. respecto de la infraestructura penitenciaria. cit. considerando los aspectos de seguridad y tratamiento.2 INCORPORACIÓN DEL TEMA DE CONCESIÓN DE CÁRCELES EN LA AGENDA PÚBLICA. Ello se debió básicamente.1. el hacinamiento existente y la inexistencia de normas técnicas que permitieran orientar el diseño y la construcción de los establecimientos penitenciarios.
El Comercio (06/03/2003) 62 Entrevista a Alejandro Solis. Su implementación tardó tres años y al principio sólo contaba con veinte internos para luego alcanzar la cifra de 800 internos en el año 1969. debiéndose expedir la norma legal pertinente. no entregó ningún documento por eso no fue un punto que se debatiera” 62. a solicitud de Proinversión. En el periodo de emergencia deberían ejecutarse las siguientes acciones: La Colonia Penal El Sepa fue creada mediante Decreto Ley 10931 del 17 de diciembre de 1948 para albergar a internos sentenciados cuyas penas eran bajas y aquellos que registraban múltiples ingresos a las cárceles. siguientes: Entre estas recomendaciones podemos señalar las 1 Declarar en situación de emergencia al sistema penitenciario nacional. Inc. realizada el 3 de noviembre del 2010. Pasado el tiempo la población penitenciaria se redujo progresivamente hasta llegar a un solo interno en 1998 debido básicamente a razones presupuestarias. 36 mil hectáreas. y a las dificultades propias del territorio agreste. Esta decisión fue tomada sin haberse realizado mayor discusión sobre el tema pues Héctor Bellido. fue quien impulsó la tesis de la concesión “pero sólo hizo una exposición verbal.concesión de los establecimientos penitenciarios y 3) Rehabilitación de la Colonia Penal del Sepa 61. miembro de la Comisión que elaboró el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. Finalmente. En este establecimiento penitenciario los barrotes y los cercos eléctricos no eran necesarios debido a su gran extensión. las recomendaciones establecidas en el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario coincidieron con las conclusiones de los diagnósticos previos. merecía ser tomado en cuenta el proyecto de concesión de nuevos establecimientos penitenciarios que en el 2002 había elaborado la empresa consultora Carter Goble Associates. Sobre el segundo proyecto se señaló que con el propósito de conocer la viabilidad de la concesión de nuevos establecimientos penales en el país. quien era más cercano al Ministerio de Justicia. Lo particular de esta colonia penal era que los internos vivían en ella en calidad de colonos con sus familias. 61 . por el plazo máximo de dos años.
Consejo Nacional de la Magistratura. b) Realizar un fórum internacional con la participación de expertos internacionales para estudiar las ventajas y desventajas de la concesión de la administración de los establecimientos penitenciarios al sector privado. La CERIAJUS estuvo integrada por representantes del Poder Judicial. Inc. y seguir construyendo en los años siguientes hasta completar progresivamente los otros cuatro penales concesionados. Comisión de .a) Proceder a definir y aprobar los planes de construcciones y ampliaciones de infraestructura penitenciaria para el corto. la Comisión Especial consideró que dentro de los planes de construcción de nuevos establecimientos penitenciarios. c) Con relación a lo señalado en la letra a. Tribunal Constitucional. construcción. B. gerencia y financiamiento) y los dos primeros establecimientos penitenciarios deberían ser completados y estar operacionales a finales del 2004. en sus informes finales. Informe de la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) El 4 de octubre del 2003 se creó la CERIAJUS que tuvo por misión la elaboración del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia. Ministerio de Justicia. Esta recomendación es igual a la realizada por en la consultora Carter Goble Associates. Fiscalía de la Nación. Defensoría del Pueblo. mediano y largo plazo asegurando su financiamiento por el Estado o por la empresa privada o una combinación de ambos. El modelo preferible para el sector privado sería el de la concesión total (diseño. el mejor sistema sería uno mixto donde el Estado financie y construya algunos y el sector privado otros.
Consulta: 4 de julio de 2009. la CERIAJUS presentó su informe final donde realizó un diagnóstico sobre la situación del Sistema Penitenciario que comprendía entre otros aspectos a) el incumplimiento del mandato constitucional de rehabilitación del interno y la falta de políticas de tratamiento penitenciario.pe/PUBLICACIONES/PUBLICACIONES. Las conclusiones sobre el Sistema Penitenciario a las que llegó la CERIAJUS y que recogió en su Informe Final corroboraron lo descrito con anterioridad en el Informe Defensorial N° 29 publicado en el año 2000 y en el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario del 2003. b) ausencia de una política penitenciaria c) falta de mecanismos de coordinación de la política criminal del Estado y el sistema de administración de justicia d) falta de voluntad política para la mejora de las condiciones de detención e) ausencia de una política de despenalización desde el Ministerio de Justicia f) disminución considerable del uso de la gracia presidencial especialmente para casos humanitarios o internos en situación de especial y grave vulnerabilidad y g) la ausencia de un mecanismo judicial de control de la ejecución de la pena 63. pues según indicó hasta enero de 2005 habían 32. La realidad del sistema penitenciario en el Perú.549 personas).ceas.htm .org. Informe de la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS) En marzo del 2005 la CEAS publicó el informe denominado “Informe sobre la situación penitenciaria” donde resaltó la existencia de hacinamiento en los penales del país. En el informe también se 63 COMISIÓN EPISCOPAL DE ACCIÓN SOCIAL (CEAS).Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República. En abril del 2004. C. Colegio de Abogados y Facultades de Derecho.046 internos mientras que la capacidad de albergue era de 20.497 (la sobrepoblación existente era de 11. Sociedad Civil del Foro del Acuerdo Nacional. http://www.
223 internos para una capacidad de albergue de sólo 2. el desorden y el caos imperaron en los establecimientos penitenciaros. Así. Ante tal situación. moderadas y agudas. En los medios de comunicación escrita Debido al incremento geométrico de la población penal. especialmente a los más jóvenes que no pertenecen a la cultura delincuencial. En el mes de mayo. en dicho informe se recomendó la aplicación urgente de una política penitenciaria diferenciada entre los delincuentes primarios. probablemente por ingesta de alimentos ingeridos en mal estado o la contaminación del agua. ocasionales. días después de que Baldo Kresalja asumiera la cartera de justicia en reemplazo de Fausto Alvaro. etc. doscientos treinta y ocho internos del Establecimiento Penitenciario de Cachiche (Ica) fueron afectados con cuadros de diarreas leves. ancianos enfermos. D. en el mes de marzo. se produjo la muerte de otro recluso en el penal de . En abril. Finalmente. jóvenes.señaló que era principalmente preocupante la situación del penal de Lurigancho donde existía una población de 8.012. se produjo una reyerta en el Penal de Chimbote (Chimbote) que ocasionó la muerte de un interno. a fin de permitir un tratamiento más adecuado. la respuesta del Estado fue incrementar el presupuesto del INPE básicamente en el tema se seguridad descuidando otros aspectos como el de tratamiento penitenciario y la contratación y capacitación de los servidores del INPE. varios internos del penal de Lurigancho resultaron heridos como consecuencia de un enfrentamiento entre diversos pabellones del mencionado establecimiento penitenciario. lo que trajo como consecuencia que las cárceles sean cada vez más inmanejables y que empeoren las condiciones de reclusión de los internos. en enero del 2004. Posteriormente. reincidentes. según se establece en el informe.
La reunión de Consejo de Ministros se interrumpió para hacer de conocimiento público el contenido del Decreto de Urgencia a través de una conferencia de prensa donde participaron: el presidente del INPE. durante la gestión del ministro de justicia Carlos Gamarra. donde el Presidente del INPE planteó alternativas de solución para la mejora de dicha situación. 65 Entrevista a Wilfredo Pedraza. quien después de seis meses de gestión. y el motín originado en el Penal de Lurigancho que tuvo un saldo lamentable de cinco muertos y decenas de heridos. sesenta internos se intoxicaron al ingerir alimentos que contenían veneno para eliminar ratas. Lima: ROEL. ex presidente del INPE (febrero 2004 – febrero 2006). constituir una Comisión Especial encargada de impulsar y efectuar el seguimiento de las recomendaciones del Plan Nacional de Tratamiento 64 COMISIÓN EPISCOPAL DE ACCIÓN SOCIAL (CEAS).Lurigancho (Lima). 2005. las mismas que fueron aprobadas a través de un Decreto de Urgencia. 21-24. pp. Los hechos produjeron la destitución del ministro Gamarra. producto de una disputa originada entre los internos de los pabellones tres y cinco. aproximadamente. Perú. por el plazo de un año. realizada el 24 de setiembre del 2010 66 Declaran en emergencia al INPE por razones de seguridad e interés público mediante Decreto de Urgencia Nº 04-2005 del 17 de febrero de 2005. la población se mostró bastante sensibilizada frente a las imágenes publicadas por los diferentes medios respecto a tales sucesos. se produjeron dos hechos que causaron gran consternación en el país: la muerte de un interno recluido en el Penal de Pucallpa testigo clave en un caso de corrupción. 64 A principios del año 2005. mientras que en el Establecimiento Penitenciario de Procesados Primarios de Lima (Lima). Las decisiones que se tomaron en el Consejo de Ministros fueron: Declarar en emergencia al INPE 66 por razones de seguridad e interés público. quien sucedió en el cargo a Baldo Kresalja. Por otro lado. fue sucedido en el cargo por Eduardo Salhuana. Informe sobre la situación penitenciaria. Ello conllevó a que la situación penitenciaria sea discutida en una reunión de Consejo de Ministros. el Ministro de Justicia y presidente del Consejo de Ministros 65. .
Óp. 70 Por otro lado. para el funcionamiento a máxima capacidad del Penal de Piedras Gordas 67. seguridad. construir dos establecimientos penitenciarios para disminuir el hacinamiento y permitir la adopción de las acciones necesarias en materia de salud.congreso. Tudela y Wilfredo 67 El penal de Piedras Gordas está ubicado en el distrito de Ancón y se aperturó en diciembre del 2004. Lamentablemente no se concretó la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios. Ídem pp.2 Colocando la privatización en la agenda El 10 de agosto del 2004. el régimen aplicado a los internos que alberga dicho penal es el Régimen Cerrado Especial. quien permaneció en el cargo solo seis meses. donde se resaltó que el incremento de la población penal superó la capacidad de albergue existente en los penales. p. 14 y 15. José.nsf 70 ÁVILA.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2001. Proyecto de Ley que permite la privatización de cárceles según el tipo de régimen penitenciario (N° 11122/2004-CR) Consulta: 20 agosto de 2008. De acuerdo al reglamento del Código de Ejecución Penal. 68 Entrevista a Wilfredo Pedraza realizada el 24 de setiembre del 2010. 85 . El penal está a cargo del INPE y cuenta con un sistema moderno de seguridad y monitoreo interno y externo. http://www2.Penitenciario. 69 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ. lo que trajo como consecuencia que se priorizara la seguridad antes que la reeducación. en agosto del 2005 Alejandro Tudela asumió el cargo de ministro de justicia en reemplazo de Eduardo Salhuana. cit. ante el Congreso de la República un proyecto de reforma constitucional 69 que proponía modificar el artículo 139º de la Constitución de 1993 para permitir la instauración del sistema privado de establecimientos carcelarios. 1. autorizar al INPE el nombramiento de hasta 400 nuevos agentes de seguridad penitenciaria a fin de reforzar la seguridad de los penales. no es tema prioritario” 68.gob. “acuerdo de ministros. Fundamentó su propuesta en el diagnóstico que elaboró la CERIAJUS sobre la situación penitenciaria. equipamiento y personal. el Congresista Rafael Valencia Dongo presentó.2. Decreto de Urgencia (…) no sirvió porque finalmente la burocracia en economía dijo esto no está presupuestado. En setiembre del mismo año. Su capacidad de albergue es de aproximadamente 1080 internos.
pe/archive/all/larepublica/20050910/pasadas/13/91710 . Días después. con una capacidad para 2. La citada Comisión estuvo presidida por Héctor Bellido como representante del Ministerio de Justicia e integrada por un representante del Instituto Nacional Penitenciario. un representante del Ministerio de Economía y Finanzas. Por su parte. en el informe final que emitió el 10 de enero del 2006. se constituyó una Comisión encargada de proponer medidas que permitan viabilizar la construcción de dos establecimientos penitenciarios en las localidades de Huaral y Cañete.Pedraza. 10 de setiembre de 2006. Proinversión a través de presentaciones en diversos foros. y un representante de Proinversión. señalaron que el gobierno solicitó a PROINVERSIÓN los estudios de factibilidad para la privatización del manejo de las cárceles ya que existían empresas norteamericanas y europeas que habían manifestado su interés en invertir en la construcción de penales en nuestro país 71. participación público-privada y/u otro mecanismo de financiamiento y ejecución. La comisión dio a conocer sus conclusiones y recomendaciones. Inc. las mismas que fueron favorables al proceso de concesión de cárceles. http://www. la declaratoria de emergencia del INPE y la estrategia integral sobre seguridad ciudadana impulsada por el Gobierno de Alejandro Toledo. quien asumió la presidencia del INPE desde febrero del 2004 en reemplazo de Luis Bustamante Rodríguez. proponía la concesión de la construcción.016 internos siguiendo la recomendación de la Consultora Carter Goble Associates. mantenimiento y operación (incluido seguridad interna) del penal anexo al penal de Piedras Gordas. Se señaló que los citados proyectos de inversión se enmarcaban dentro del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. “Crearán penales privados para resolver crisis carcelaria”. Consulta: 20 de abril de 2008.larepublica. El plazo de la concesión propuesto era de 25 años. el mismo que incluía el período de construcción y en la convocatoria del 71 LA REPÚBLICA. un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros. mediante alguna modalidad o tipo de concesión. Lima.
Endeudamiento. mantenimiento y operación de servicios penitenciarios. Esta alternativa se refiere a la posibilidad de utilizar mecanismos tipo “leasing” en los que el Estado toma en arrendamiento por un período determinado luego del cual ejerce opción de compra del mismo (concesión implementada en Argentina). “subsidiar” el mantenimiento de otros internos e) Cobro de mantenimiento a los reclusos pagado a través de actividades productivas remuneradas: aproximadamente el 44. mediante las cuales se establece un Fondo Contravalor en moneda local destinado a financiar proyectos nacionales que coadyuven al desarrollo del país c) Aportes de organismos internacionales: Explorar posibilidades por ejemplo USAID en zona de influencia en el oriente peruano. previo a la reactivación del proceso 73. 73 Los esquemas de financiamiento podían haber sido mediante a) Recursos Fiscales: Recursos presupuestal. Con respecto al esquema de financiamiento de esta última alternativa. mantenimiento y operación de servicios penitenciarios (se trata de concesiones como las que se han realizado en EEUU). construcción y/o operación de penal en dicha zona o destinado a albergar presos por tráfico de drogas d) Cobro por mantenimiento a los reclusos: establecimientos penitenciarios en los cuales los reclusos paguen por su mantenimiento y este pago permita. con ello podría solventar sus gastos de manutención. 2005. en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas.5% de reclusos realiza actividad laboral dentro de los establecimientos penitenciarios. excepto custodia (concesión implementada en Chile). construcción. . definir el esquema de financiamiento. en el que el operador privado encargado del diseño. construcción. 72 PROINVERSIÓN. financiamiento. Financiamiento privado b) Canje de deuda por inversión: el Gobierno del Perú ha celebrado convenios para canje de deuda por desarrollo. Opción para promover la participación del Sector Privado en Establecimientos Penitenciarios [Diapositivas]. 4) Participación de inversión privada en la operación y mantenimiento de establecimientos nuevos o existentes. Ibídem. Lima: Proinversión. se señaló que corresponderá al Sector Justicia. setiembre. financiamiento.proceso participarían tanto operadores nacionales como internacionales. 2) Concesión parcial o semiplena. Las alternativas que se proponían para promover la inversión privada en establecimientos penitenciarios fueron las siguientes 72: 1) Concesión total o plena donde el operador privado se encargaría del diseño. 3) Participación de inversión privada en la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios. a su vez. Posibilidad de revisar mecanismos de beneficios penitenciarios f) Aprovechamiento de activos del Estado que podrían reducir los costos de construcción de nuevos establecimientos penitenciaros: por ejemplo Terrenos.
entre otros. se creó la Comisión Multisectorial encargada de proponer las medidas necesarias que permiten viabilizar la construcción de establecimientos penitenciarios en las localidades de Huaral y Cañete. b) Se envío cartas a los potenciales interesados. En enero del 2006. mediante alguna modalidad o tipo de concesión. La mencionada Comisión estuvo integrada. En dicho informe se describen las actividades realizadas por la Comisión. Alejandro Tudela. la Comisión informó al Ministro Tudela de la conclusión de su trabajo mediante la emisión de su informe final. Es así como en noviembre del mencionado año. inversionistas nacionales y extranjeros respecto a la concesión de penales. podemos señalar las siguientes: a) Organización de un taller con la participación de las autoridades competentes para analizar el tema de las concesiones carcelarias. por Héctor Bellido Sánchez y Richard Martin Tirado. el entonces ministro de justicia. dando a conocer .1. como representantes del Ministerio de Justicia. el primero de los cuales actuó como presidente de la Comisión.3 Generando información sobre la concesión de cárceles A. Entre las principales actividades desarrolladas por dicha Comisión. anunció durante la presentación que realizó ante el Grupo de Trabajo de Seguridad Ciudadana del Congreso de la República. así como las conclusiones y recomendaciones a las que llegó finalmente. participación público-privada y/u otro mecanismo de financiamiento y ejecución que promueva la inversión privada. Informe de la Comisión Especial 2005 En el año 2005.2. que el gobierno de Alejandro Toledo estaba analizando la posibilidad de entregar en concesión al sector privado algunos centros penitenciarios como una forma de solucionar la grave crisis de hacinamiento penitenciario existente en nuestro país.
Informe de la Comisión Multisectorial del 2006 En julio del 2006. fue sustituido por Rosa Mávila León. 1. los miembros de la Comisión recomendaron básicamente realizar la concesión bajo la modalidad público privada o concesión cofinanciada.3. asumió la presidencia Alan García Pérez. quien reemplazó en el cargo a Wilfredo Pedraza en febrero de ese año.la disposición del Gobierno Peruano de evaluar la posibilidad de reactivar el proceso de entrega en concesión de nuevos establecimientos penitenciarios. incluyendo custodia de los internos. Visibilizando el problema A. Respecto al tipo de concesión concluyeron en que la más conveniente sería la plena o total que incluye el diseño.3 INCORPORACIÓN DEL TEMA DE CONCESIÓN DE CÁRCELES EN LA AGENDA PÚBLICA. El cambio de gobierno y de ministro de justicia produjo la suspensión del seguimiento de las recomendaciones que se dieron meses atrás sobre la viabilidad de la concesión de cárceles. Ello ocasionó que también se produzcan cambios en la dirección del INPE pues en agosto del 2006 Pedro Salas.1. Finalmente. construcción. quien nombró a María Zavala Valladares como ministra de justicia en reemplazo de Alejandro Tudela. financiamiento. creyó conveniente crear una Comisión Multisectorial que se encargara de evaluar la problemática del . EL CASO PERUANO (2006-2008) 1. operación y mantenimiento. pues si bien la ministra Zavala consideró que era necesario ejecutar proyectos destinados a la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios.
Aldo Estrada. así como por la deficiente infraestructura. un representante del Ministerio de Economía y Finanzas. en noviembre del 2006. Respecto a la infraestructura de los penales se propuso la construcción de seis establecimientos penitenciarios. la construcción de pabellones. Las propuestas de urgencia contenidas en el informe final expedido por la mencionada Comisión Multisectorial fueron publicadas en diciembre del 2006. presidente del grupo de trabajo del Congreso que estudiaba la problemática de los centros La Comisión Multisectorial encargada de evaluar la problemática del sistema penitenciario y las propuestas de solución fue constituida mediante Resolución Ministerial Nº 336-2006-PCM del 18 de setiembre de 2006. propuesta para lo cual se recomendó que Proinversión reinicie el proceso de concesión de establecimientos penitenciarios. La resolución de creación de dicha comisión se fundamentó en que era necesario mejorar y ampliar la infraestructura para albergar a los internos. un representante del INPE y un representante de Proinversión. Por ello. Por otro lado. un representante del Ministerio de Justicia. pues la declaratoria de emergencia del INPE se debió principalmente a la confluencia del alto nivel de sobrepoblación penitenciaria.sistema penitenciario y plantear soluciones a la misma 74. Construcción y Saneamiento. se consideró necesario ejecutar proyectos destinados a la construcción de dos establecimientos penitenciarios en el departamento de Lima. 74 . un representante del Ministerio de Educación. La Comisión Multisectorial estuvo conformada por el Secretario de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros quien la presidió. así como la reparación de la infraestructura de los penales ya existentes. generado por el constante crecimiento de la población penal. un representante del Ministerio de Salud. un representante del Ministerio del Interior. un representante del Ministerio de Vivienda.
Por tanto. la tasa de crecimiento de dicha población fue de 4.mininter. se resolvió reconocer la existencia 75 de un estado de cosas inconstitucional 78 en el Sistema MINISTERIO DEL INTERIOR.htm 76 El Informe Defensorial Nº 113 Supervisión del Sistema Penitenciario 2006 fue aprobado mediante Resolución Defensorial N° 57-2006-DP del 12 de diciembre de 2006. con el objeto de poder financiar enteramente los gastos que demande la ejecución del plan de construcción y refacción carcelaria. se constató que no se adoptaron las medidas necesarias para atender el incremento de la población penitenciaria ni para mejorar el estado de la infraestructura. p. Así. del 12% en el 2005 y del 9% en el año 2006. el presupuesto asignado para el mantenimiento de la infraestructura penitenciaria disminuyó con cada ejercicio presupuestal. Consulta: 25 de julio de 2009. Plantearán en el Congreso privatizar cárceles para combatir inseguridad y hacinamiento Consulta: 15 de junio de 2009.8%. La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de Nación ejercerán supervigilancia sobre este punto. http://www.pe/noticias13112006. B. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Además. Lima: 29 de noviembre de 2007. INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL (IDL) -JUSTICIA VIVA.org.gob. Informe Defensorial En diciembre del 2006 se publicó el Informe Defensorial N° 113 denominado “Supervisión del Sistema Penitenciario 2006” 76 donde se indicó que se produjo un incremento considerable de la población penitenciaria. se registró una tasa de crecimiento del 8% en el 2004. señaló que recomendaría la privatización de las cárceles para combatir la inseguridad y el hacinamiento 75. Sobre la situación de los penales y la reforma penitenciaria pendiente. 57. Informe Defensorial N° 113.justiciaviva. en un término de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia. al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar. un plan de construcción y refacción carcelaria tendente a garantizar a los reclusos condiciones de vida dignas en los penales. 77 “(…) pese al aumento de la población privada de libertad.pe/noticias/2007/noviembre/29/situacion. Además.4%. cit.htm .penitenciarios. el Gobierno deberá realizar de inmediato las diligencias necesarias para que en el presupuesto de la actual vigencia fiscal y de las sucesivas se incluyan las partidas requeridas". el promedio ascendió 5. http://conasec. 78 Al respecto es importante recordar la sentencia de la Corte Constitucional colombiana que en su Sentencia T-153/098 estableció que en el sistema carcelario de ese país se venía produciendo un estado de cosas inconstitucional por lo que resolvió "ORDENAR al INPEC. pues durante la década de los 90s. mientras que entre el 2000 y el 2006. llegando en los años 2002 y 2006 a su punto más bajo (9%) del presupuesto general asignado al INPE”. Óp. contrario a ello se disminuyó el presupuesto destinado a ese rubro 77.
y de discrepancias con la Ministra del Interior Pilar Mazzeti 79. Políticas Penitenciarias del INPE En el año 2007. Consulta: 20 de noviembre de 2009. en el que se produjo la muerte de una persona y varios heridos. en medio del escándalo mediático. quien con un sólo mes en el cargo.com/actualidad/2007/ene/mavila_inpe.html 80 DIARIO HISPANO PERUANO. pues existía una afectación permanente de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad. Rosa Mávila renuncia al INPE por desacuerdos con ministra Zavala Lima: enero de 2007. sus antecesores renunciaron. http://agenciaperu. Consulta: 20 de julio de 2008. El abogado Manuel Aguilar Bermúdez fue el tercer presidente. el INPE atravesó una grave crisis institucional debido a los constantes cambios en su dirección llegando a tener hasta tres presidentes en menos de ocho meses. Rosa Mávila León. AGENCIAPERU.html 79 . se recomendó al Presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso promover la discusión y aprobación del proyecto de Ley N° 156/2006-CR. que comprometía su nombre. luego de fracasar en el intento por controlar los penales. Finalmente. COM. dejó el INPE luego de una violenta reyerta en el penal Miguel Castro Castro (Lima).diariocritico.con información confidencial de dos policías 80. Benedicto Jiménez queda fuera del INPE. Después asumió Benedicto Jiménez Baca.com/peru/2007/Marzo/noticias/12551/benedicto-jimenez-saledel-inpe. C.Penitenciario del país. que crea el “Ente Rector encargado de Planificar. Puso su cargo de disposición y se dio por concluida su designación. Implementar y Ejecutar el Programa Nacional Integral de la Política Criminal del Estado” a fin de que dicha entidad sea la que diseñe las estrategias de prevención y represión del delito. quien fue la primera en ocupar el cargo durante el gobierno de Alan García. Lima: marzo de 2007. renunció luego de que el diario el Comercio revelara la existencia de un correo electrónico. en la computadora de Fernando Zevallos – vinculado con el narcotráfico. Rosa Mávila sólo permaneció cinco meses en el cargo de presidenta del INPE. http://www.
el INPE proyectó incrementar en 24.En marzo del 2007.000 plazas más. se aprobó el documento denominado “Políticas Penitenciarias del Instituto Nacional Penitenciario” 81 y se encargó al Consejo Nacional Penitenciario el diseño y ejecución de las acciones conducentes a implementar las políticas detalladas en el mencionado documento. 81 Las Políticas Penitenciarias del Instituto Nacional Penitenciario fueron aprobadas mediante Resolución Ministerial Nº 0419-2007-JUS del 29 de octubre de 2007. c) Finalmente. Meses después. . con la finalidad de reducir la sobrepoblación y el hacinamiento a un 25%. Dentro de este objetivo. Según dicho documento. en octubre del mismo año. Ello no permitió ejecutar un adecuado mantenimiento a los establecimientos penitenciarios existentes.000 plazas. el INPE planteó el siguiente plan de construcciones: a) De enero del 2008 a enero del 2011 la capacidad del INPE se ampliaría en 8.000 plazas. Respecto al presupuesto asignado por el Estado al INPE. los cuales hubieran aliviado significativamente el hacinamiento que venía sufriendo la población penal. Gustavo Carrión asumió el cargo de presidente del INPE. en la construcción de nuevos penales y la contratación de nuevos agentes. se señaló que éste no estaba acorde con las crecientes necesidades del sistema penitenciario los cuales se concentraban. ni mucho menos construir nuevos penales.000 plazas la capacidad de albergue para el año 2017. Sin embargo. en cuanto a la construcción de nuevas instalaciones. no se prevé la participación de los privados para la ejecución del mencionado plan de construcciones. de enero del 2014 a enero del 2017 la capacidad del INPE sería ampliada en otras 8. b) De enero del 2011 a enero del 2014 dicha capacidad sería ampliada en 8. principalmente.
En los medios de comunicación escrita En noviembre del 2006 los internos del penal de Lurigancho exigieron mejoras en las condiciones carcelarias.D. lo que derivó en la destitución de Rosa Mávila como presidenta del INPE. específicamente en el sistema eléctrico y en los servicios de agua y desagüe de los diferentes pabellones de dicho penal 82. Consulta: 15 de agosto de 2007. Reyerta en el penal Castro Castro deja un muerto y cinco heridos. Consulta: 15 de agosto de 2009. Motín en el penal de Pocollay deja tres muertos.com/actualidad/2007/ene/pocollay_3.com/actualidad/2007/ene/castro_castro. uno en el penal de Pocollay (Tacna) 83 y el otro en el penal Miguel Castro Castro (Lima) 84.COM.html 84 AGENCIAPERU. Lima: enero de 2007. Los motines ocasionaron la muerte de cuatro internos.html . http://agenciaperu. En enero del 2007 se produjeron dos motines. http://agenciaperu. tres en Tacna y uno en Lima.COM. enero de 2007. Lima. El 13 de 82 83 Perú 21 (10/11/2006) AGENCIAPERU.
en diciembre se produjo una reyerta en el penal Sarita Colonia (Callao) que dejó a un interno herido 88. durante su periodo al frente del INPE. La misma situación se produjo en el mes de mayo en el penal Sarita Colonia (Callao) 90. como Benedicto Jiménez y el General Carrión. tanto Rosa Mávila. Los internos protestaban por el traslado de sus compañeros de celda a otros establecimientos penitenciarios.febrero del 2007 se produjo una reyerta en el penal de Lurigancho. dos días después el INPE declaró en emergencia dicho penal y el penal del Callao. En el mes de octubre murió un interno en el penal Miguel Castro Castro (Lima) como consecuencia de otra reyerta en dicho penal 87. 85 86 El Comercio (15/02/2007) El Comercio (11/04/2007) 87 El Comercio (03/10/2007) 88 El Comercio (02/12/2007) 89 El Comercio (08/02/2008) 90 El Comercio (25/05/2008) 91 Perú 21 (04/09/2006) . para lo cual requirió un crédito suplementario de tres millones de soles 91. Cabe precisar que frente a la problemática penitenciaria. consideraron de suma importancia realizar una reforma inmediata en el sistema penitenciario que comprendía la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios. Finalmente. por lo que no se permitió el ingreso de otros internos por un plazo de 90 días 85. que albergaría a seis mil internos. Así. En abril se produjeron dos reyertas en el penal Miguel Castro Castro (Lima)86 donde resultaron heridos tres internos en el primer enfrentamiento y cinco en el segundo. El presidente del INPE señaló que el traslado de internos a otros establecimientos penitenciarios motivó los enfrentamientos. Los motines continuaron en el 2008. En el mes de mayo del mismo año se produjo otra reyerta en el penal de Lurigancho (Lima) donde resultó gravemente herido un policía. pues en febrero de ese año se produjo un motín en el penal de Sarita Colonia (Callao) donde resultaron heridos siete internos y dos policías 89. Rosa Mavila señaló que dentro de su plan de reorganización del INPE se contemplaba la construcción de dos penales.
con una capacidad para albergar a 6600 internos.2 Encontrando a la concesión de los establecimientos penitenciarios como alternativa de solución a problema de hacinamiento A.3. el General Gustavo Carrión planteó la construcción de 3 penales. indicó que la concesión de cárceles era una experiencia que ya ocurría en Estados Unidos o en países más cercanos. Los establecimientos penitenciarios estarían ubicados en Huaral. Finalmente. y 23 de enero del 2008. como Chile y Brasil. bajo un esquema de leasing que demandaría un costo de 48 millones de soles. la concesión de nuevas cárceles.000 plazas y con una inversión de 280 millones de dólares.Por su parte. Benedicto Jiménez propuso la construcción de dos establecimientos penitenciarios (Pierdras Gordas II y Aucallama II) para los que requería de un crédito suplementario de 112 millones de soles (50 millones para la construcción de las cárceles y el resto para la contratación de más agentes penitenciarios) 92. La experiencia comparada (Chile) En el caso de Chile la concesión de cárceles se desarrolló como parte del programa denominado “Modernización del Sistema Carcelario” que se inició en el 2002. Asimismo. 1. durante el gobierno del entonces presidente Ricardo Lagos. a modo de plan piloto. en un esquema de participación público-privada. De otro lado. Lima y Cañete 93. Dicha modernización consistió en dar en concesión la construcción de 10 nuevos establecimientos penitenciarios con una capacidad total estimada en 16. 92 93 El Comercio (05/02/2007) El Comercio (05/08/2007) . donde resultaba más rentable y eficiente. En ellos señaló que se debía evaluar seriamente la opción de dar los penales en concesión pues era un buen momento para poner en práctica. dada la dimensión del problema. el diario el Comercio dio a conocer su posición favorable a la privatización de establecimientos penitenciarios a través de sus editoriales los días 6 de febrero y 29 de marzo del 2007.
com/flacso. Consulta: 20 de julio de 2009.La modernización carcelaria implicó la creación de un modelo público-privado donde la administración y seguridad de los establecimientos penitenciarios quedaban en manos de la Gendarmería chilena mientras que los programas de rehabilitación y construcción recibirían financiamiento privado. Rosario Fernández.chile/docs/2005_09_dammert_diaz 95 El comercio (05/08/2007) 96 La Comisión encargada de identificar medios y acciones adecuados para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios fue conformada mediante Resolución Ministerial Nº 0040-2008-JUS del 24 de enero de 2008. constituyó una Comisión Sectorial encargada de elaborar un informe técnico que permita identificar medios y acciones para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios” 96. en atención a la realidad del sistema penitenciario nacional descrita en el Informe de la Comisión Multisectorial del 2006. 94 . quien no estaba de acuerdo con tercerizar DAMMER. Esta medida ocasionó la destitución del presidente del INPE. http://issuu. el 4 de agosto de 2007. 2005. 94. Gustavo Carrión. 1. En enero del 2008. el Informe Defensorial N° 113 y en el documento denominado “Políticas Penitenciarias del INPE”. “Cárceles privadas ¿Modelo de Gestión Penitenciaria o Inversión Inmobiliaria?” Observatorio N° 5. Lucia y Javiera. El Estado peruano interesado en conocer de la experiencia chilena en concesión de cárceles autorizó el viaje del vicepresidente el INPE Manuel Aguilar Bermudez a Chile.3. El programa de modernización estableció que la inversión se desarrollaría en cuatro etapas donde se consideraba la construcción de penales de alta y mediana seguridad. septiembre. María Zavala dejó el cargo de ministra y lo asumió Rosario Fernández. Santiago: FLACSO – Chile. para sostener reuniones con autoridades del Ministerio de Justicia de ese país 95. DÍAZ.3 Colocando la privatización en la agenda En diciembre del 2007.
cuya ejecución se iniciaría en el 2008 y culminaría en el 2017. la primera se desarrollaría entre los años 2008 y 2011 con la construcción de tres penales. En reemplazo de Carrión asumió Leonardo Caparrós. Fuente: Informe Estadístico del INPE. El informe final que habría elaborado la mencionada comisión. Consulta: 15 de agosto de 2009.desdeeltercerpiso. habría llevado a la Ministra Fernández a anunciar la creación del Programa de Infraestructura Penitenciaria. http://www. utilizando como referente el documento presentado por la Consultora Carter Goble Associates. José. Inc. en el año 2002. diciembre 2008 Elaboración propia 97 GODOY. Dicho Programa comprendía la construcción de quince (15) establecimientos penitenciarios y su implementación se daría en tres fases. La construcción de nuevos penales constituía una medida urgente a adoptar ante el alto crecimiento de la población penal. “¿Vendiendo cárceles?” Blog Desde el Tercer Piso. quien hasta ese momento ejerció como tercer miembro del INPE.com/cat/inpe/ . El otro lado de la política. los mismos que serían construidos con financiamiento de los privados.o privatizar las cárceles 97 .
. elaboraron una serie de informes y propuestas. presidente de la Subcomisión de Trabajo sobre las Recomendaciones de Seguimiento del Plan de Tratamiento Penitenciario de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso. el estudio de la posibilidad de adoptar en el país el Sistema Privado de Prisiones. Sin embargo. el INPE fue declarado en reorganización y en estado de emergencia en varias oportunidades. presidente de dicha Comisión. marzo 2008.A partir de los anuncios realizados por la Ministra de Justicia. p. las comisiones del Congreso que tenían como objeto de estudio la situación penitenciaria de nuestro país. remitió 98 al congresista Raúl Castro Stagnaro. Inc. en cuanto a la determinación de los lineamientos generales de política en infraestructura penitenciaria. en algunos casos. por encargo de la COPRI. el despido masivo de personal y la contratación de nuevos agentes. Asimismo. Así. Informe de la Sub-Comisión de Trabajo de las Recomendaciones de Seguimiento del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República. se estableció que según el informe final presentado por la Comisión Multisectorial encargada de evaluar la problemática del sistema penitenciario en el país. Oficio Nº 165-2008/PVP-CR del 24 de marzo de 2008. en el mes de marzo del 2008 el congresista Aldo Estrada Choque. pues atraer al sector privado constituiría una oportunidad de mejora ostensible y rápida en el tratamiento penitenciario. no hubieron avances sustantivos y sólo representó. lo que no significó una solución integral al problema carcelario 99. 14 99 98 . el Informe elaborado por la Sub-Comisión referido al tema de concesión de cárceles. En el informe se señaló que se encargó al penalista Germán Small Arana. El informe también indica que. es importante tener en cuenta el estudio que sobre la viabilidad de la concesión de nuevos establecimientos penales realizó la empresa Carter Goble Associates. con el objeto de revertir las continuas crisis que sufrió el sistema penitenciario.
Por otro lado. El resultado de dicho estudio fue positivo a la privatización de cárceles. 25. el estudio denominado: “Propuesta de privatización de las cárceles en el sistema penitenciario”. elaborado a solicitud de de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso. se mostró en desacuerdo con la designación de los integrantes de la 100 SMALL. Estudio realizado para la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República. Marzo. 2008. el Congresista Fredy Otarola Peñaranda remitió un informe 101 a Raúl Castro Stagnaro. Además. p. La modalidad sería completa y por un periodo de 20 años” 100. El congresista Otarola consideraba que la solución al problema carcelario no era privatizar sino fortalecer las funciones del Estado. Small Arana recomendó que “frente al problema penitenciario nacional y como un mecanismo de aliviarla. . sería conveniente optar por la privatización de los penales de mediana y máxima seguridad. Germán. presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso.Entre las conclusiones esbozadas por la Sub comisión podemos mencionar las siguientes: 1) El gobierno no ha adoptado la decisión política que reconozca la situación de grave emergencia del Sistema Penitenciario 2) Debe darse cumplimiento a la vigésima octava política de Estado del Acuerdo Nacional procediéndose a la asignación prioritaria y extraordinaria de recursos para el desarrollo de la infraestructura carcelaria 3) Es necesario que el Gobierno Central y el Congreso de la República establezcan un presupuesto que permita realmente recuperar el sistema penitenciario 4) Debe recordarse la construcción. considerando que los de mínima seguridad no tienen problemas de comportamiento y construcción. 101 Informe: Crisis de la situación carcelaria en el Perú enviado con el oficio Nº 092-2008-FOP/CR del 8 de Abril de 2008. en el mes de marzo del 2008. que consideró la ex ministra María Zavala de cuatro penales y ampliaciones mediante pabellones en prisiones existentes. Propuesta de privatización de las cárceles en el Sistema Penitenciario. Por su parte. aún cuando a la postre pudiera alcanzar los tres niveles. el abogado Germán Small Arana presentó.
4 SILVA. la considera una opción cara y no viable en nuestro país.pe/noticias/2008/febrero/07/privatizar. colgados en los sitios web del Instituto de Defensa Legal (Justicia Viva) 103 o el Block Desde el Tercer Piso 104. Señaló que “la presidencia de tal comisión ha recaído en Gonzalo Prialé. Loc. Consulta: 15 de junio de 2009. José Ávila Herrera.3.Justicia Viva. se ha comprobado que es estrictamente confidencial”. un conocido hombre de empresa. se establecía como necesaria una evaluación minuciosa de los pros y contra de llevar a cabo tal concesión. José. en los artículos sobre el tema.htm 104 GODOY. Finalmente. febrero 2008. 103 102 . basado en las experiencias fallidas en la implementación de la privatización de cárceles en otros países de la región.org.justiciaviva. cuya experiencia en el ámbito de los negocios intenta suplir su desconocimiento general de la problemática penitenciaria” 102. realizada el 29 de setiembre del 2010. http://www. 106 Este informe fue solicitado el 07 de octubre del 2010 al Despacho Ministerial del Ministerio de Justicia. De otro lado. Informe de la Comisión Especial 2008 106 Ídem p. Para privatizar el sistema penitenciario es necesario saber que … Lima: Instituto de Defensa Legal . el Jefe de Asuntos Penales y Penitenciarios de la Defensoría del Pueblo.4 Generando Información sobre la concesión de cárceles A. 105 1. es importante precisar que la sociedad civil no tuvo una reacción notoria a favor o en contra de la propuesta de concesionar los establecimientos penitenciarios. al parecer debido a que no se contaba con información detallada sobre la propuesta de la ministra Fernández.Comisión constituida en enero del 2008 para evaluar la tercerización de cárceles. sin embargo está de acuerdo con la tercerización de algunos servicios penitenciarios como la alimentación. Lamentablemente dicho Despacho contestó al pedido señalando que “el Informe Final presentado por el Presidente de la Comisión conformada en virtud de la Resolución Ministerial N° 040-2008-JUS. Cruz. Jefe del Programa de asuntos penales y penitenciarios de la Defensoría del Pueblo.cit. 105 Entrevista a José Ávila. Así.
Juan Boría y Hugo Morote. Silvia Astete. el contenido de dicho informe no es de conocimiento público. pues tuvo un plazo de 30 días para elaborarlo. . Fritz Du Bois. Lamentablemente. quien la presidió. José Piccini.La Comisión Especial fue instaurada en el mes de enero del 2008. Ada Constantino. Ésta estuvo integrada por Gonzalo Prialé. por lo que sólo se ha especulado acerca de las conclusiones a las que los miembros de la Comisión habrían llegado. con la finalidad de que proponga un modelo de concesión aplicable en la creación de nuevos establecimientos penitenciarios. Dicha comisión habría entregado su informe final al Ministerio de Justicia en marzo del 2008. Leonardo Caparros.
p. 109 Basado en el esquema elaborado por M. implementación y evaluación 108. Juan Carlos. la concesión de cárceles constituye una política pública. por ejemplo. El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas. 108 107 . Madrid: MAP. Cit. Por otro lado. Óp. citado por CORTAZAR. Cit.1 La “agendación” de la política pública de concesión de establecimientos penitenciarios en el Perú La política pública es un proceso que implica simultáneamente un flujo de interacciones (entre los sujetos involucrados en la elaboración. 11. 107 En tal sentido. que se encuentra en la fase pre decisional. quien plantea la división del desarrollo de la política pública en tres fases: pre decisional – decisional. Juan Carlos. implementación y evaluación de las acciones del Estado) y un flujo de decisiones (sobre el problema a enfrentar. Óp. las alternativas de solución a implementar y la evaluación de los resultados obtenidos). LINDBLOM.CAPITULO II: ANÁLISIS DESDE LA VENTANA DE OPORTUNIDAD VENTANA DE OPORTUNIDAD PARA LA AGENDACIÓN DE LA POLÍTICA PENITENCIARIA PENITENCIARIOS. p. 1991. tales fases también presentan divisiones en su interior.31. en la medida que de acuerdo a la narración de nuestro estudio de caso. analizaremos su proceso de elaboración a partir de los conceptos esbozados por Lindblom.6. Charles. entre el 2001 y el 2008 se produjeron sobre ella interacciones y decisiones que implicaron el empleo de la autoridad pública para resolver un problema público. DE CONCESIÓN DE ESTABLECIMIENTOS 2. Barzelay. CORTAZAR. la fase pre decisional comprende los procesos de establecimiento de la agenda y de especificación de las alternativas 109. p. Una vez establecido que la concesión de cárceles es una política pública.
De tal forma.El proceso de establecimiento de agenda o proceso de agendación implica la identificación de los problemas que recibirán seria atención por parte de los elaboradores de política. Kingdon nos explica por qué ciertos temas entran en las agendas gubernamentales y otros no. Al respecto. Para ello. dicho proceso constituye el resultado fundamental de la acción de aquellos actores con capacidad de influir en los eventos políticos. corriente de política y corriente de políticas. A continuación nos valdremos de los conceptos esbozados por Kingdon para evaluar qué factores produjeron el proceso de agendación de la concesión de cárceles en nuestro país entre los años 2001 y 2008 y qué factores impidieron su progreso en la agenda en dicho periodo. . el mismo que se divide en tres corrientes: Corriente de problemas. analiza de forma detallada el denominado proceso de agendación que se da en la fase pre decisional.
2. la misma que está conformada por procesos que hacen posible que la población considere que determinadas situaciones representan verdaderos problemas que requieren de una urgente acción pública para ser solucionados.1. En ese sentido. para determinar si formarán parte de la agenda gubernamental. Los medios pueden ser los siguientes: el rol de los indicadores .1 Corriente de problemas Kingdon sostiene que las agendas se estructuran a través de tres corrientes de procesos.-Cambio frecuente de autoridades en la dirección del Ministerio de Justicia y el INPE de -Disminución presupuesto para infraestructura Hacinamiento penitenciario -Informes de Comisiones -Informe de Consultora Estadounidense Ministra de Justicia Fase pre decisional Fase decisional* Hacinamiento penitenciario Concesión de cárceles Funcionario * La política pública de concesión de cárceles no ingreso a la fase decisional pues no se produjo el “enganche” de la corriente de problemas. la corriente de política y la corriente de políticas. dependerá de los medios a través de los cuales los elaboradores de política conocen de tales situaciones y de la forma en que las mismas son definidas como problemas. la primera de ellas es la determinación de los problemas.utilizados para evaluar la magnitud de la situación (la incidencia .
y la retroalimentación que se recibe sobre el funcionamiento de programas existentes. Respecto al estudio de caso materia de nuestro análisis. los mismos que hicieron de conocimiento público las situaciones de crisis que se desarrollaron en los diferentes El primer diagnóstico también fue realizado por la Defensoría del Pueblo en el año 1997 en pleno proceso de dictadura donde se implantaron regímenes duros e inhumanos en las cárceles. Asimismo en dicho informe se describieron las difíciles condiciones de reclusión en la que vivían los internos y las violaciones de derechos humanos de las que fueron víctimas. B. una crisis. 110 .de una enfermedad o el costo de un programa). debemos mencionar al Informe Defensorial N° 113 donde se señaló que la población penal estaba creciendo en una progresión geométrica y que el Estado no había hecho nada para atender tal incremento. un evento focalizador (un desastre. Tal informe constituye el segundo diagnóstico que sobre el tema se realizó en nuestro país 110 y su publicación tuvo lugar en el momento en que finalizaba la dictadura y se iniciaba en nuestro país un gobierno de transición a la democracia. Ello motivó que la Defensoría del Pueblo reconociera la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el Sistema penitenciario del país. A. producto de los duros regímenes penitenciarios implantados por la dictadura. la problemática penitenciaria se visibilizó a través de los Informes Defensoriales que sobre el tema se elaboraron. El Informe Defensorial N° 29 fue el primero que se elaboró en nuestro período de estudio y en él se concluyó que existía un exceso de población penal y deficiencia en la infraestructura de los establecimientos penitenciarios. la experiencia personal o un símbolo poderoso). Otra forma por la cual la problemática penitenciaria fue visibilizada lo constituye los medios escritos.. En segundo lugar. pues se estaba produciendo una afectación permanente de los derechos fundamentales de los privados de libertad.
Los principales pedidos realizados por los internos fueron: la derogación de las leyes antiterroristas y las mejoras de las condiciones carcelarias. La sociedad civil también evidenció la problemática de hacinamiento penitenciario a través de la publicación de informes que describían tal situación. . La problemática penitenciaria también fue evidenciada a través de documentos oficiales tales como: 1) El Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario (2003). donde resultaron heridos o muertos varios internos. los internos plantearon públicamente sus reclamos a las autoridades con la esperanza de ser escuchados y de que sus pedidos sean atendidos. como por ejemplo. los informes elaborados por la CEAS. D. C. y 4) Las “Políticas Penitenciarias del INPE” (2007) en las que se reconoció que el presupuesto del INPE no era suficiente para la construcción de nuevos penales lo que agravaba el hacinamiento penitenciario existente.penales del país entre el año 2001 y 2008. donde se establecieron recomendaciones para la construcción de nuevas instalaciones penitenciarias para lo cual se sugirió evaluar la viabilidad de la concesión de cárceles 2) El Informe de la CERIAJUS (2004) en el que se realizó un diagnóstico sobre la situación del Sistema Penitenciario que corroboró lo descrito con anterioridad en el Informe Defensorial N° 29 y en el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario 3) El Informe de la Comisión Multisectorial del 2006 donde se concluyó que existían deficiencias de infraestructura en el sistema penitenciario y se recomendó que Proinversión reinicie el proceso de concesión de los establecimientos penitenciarios. Así se aprecia que muchas veces existió coincidencia entre la realización de tales motines y el nombramiento de nuevas autoridades en el Ministerio de Justicia. A través de los motines.
No goza de atractivo de los asuntos relacionados con la salud. De esta forma. Si se lleva a cabo un proyecto en tales circunstancias carentes de apoyo. Respecto a nuestro caso. le resultará difícil lograr algún impacto.1. . la inestabilidad tanto en la dirección del Ministerio de Justicia como en el INPE y la falta de recursos económicos no lo permitieron 111. los eventos políticos se desarrollan en función a su propia dinámica y sus propias reglas. 111 Para que los proyectos de reforma penitenciaria tenga buenas posibilidades de resultar exitosos se requieren tres condiciones básicas: • Voluntad política y apoyo de parte de la cúpula del ministerio a cargo del sistema penal o de un sector influyente del gobierno. quien es un firme defensor del respeto por los derechos humanos. Si ninguna pieza de la maquinaria gubernamental está comprometida con un proyecto de reforma.2. Casi nunca trae muchos beneficios políticos a corto plazo. podemos señalar que la idea de concesionar las cárceles surgió como consecuencia del nombramiento de Diego García Sayan como Ministro de Justicia. se deberán incorporar al mismo algunas actividades destinadas a generar entre el público una mayor comprensión de la necesidad de efectuar cambios.2 Corriente de política Kingdon sostiene que otro de los factores que determina si un tema entra o no en la agenda gubernamental lo constituye la esfera política. Si bien. Independientemente del reconocimiento de problemas o del desarrollo de propuestas. el ingreso de nuevas autoridades. sus sucesores continuaron haciendo esfuerzos para que la política pública de concesión de cárceles progrese en la agenda e ingrese a la fase decisional. realizó reformas e impulsó iniciativas encaminadas a mejorar las condiciones carcelarias de los internos. como la administración presidencial o un funcionario de alto rango. Diego García Sayan. la educación o las reformas económicas. pueden favorecer u obstaculizar que un problema o una alternativa de solución reciba atención por parte de las autoridades públicas. • Una administración lo suficientemente bien organizada como para proyectar cambios y llevarlos a cabo. los cambios en el temperamento de la opinión pública y la acción de grupos de interés o movimientos sociales. La reforma penitenciaria no es una gran prioridad para la mayoría de los gobiernos.
Pedro Sánchez (febrero del 2006 – agosto del 2006) 2. Por ejemplo.Fausto Alvarado (julio de 2002 – febrero de 2004) 2.Benedicto Jiménez (enero del 2007 . el gobierno tal vez no tenga la capacidad de implementar la reforma. Proyectos de reforma penal y cambio sostenible.Rosa Mávila (agosto del 2006 – enero del 2007) 3..School of Law. periodo en el tuvimos hasta cinco ministros de justicia: 1. uno de los principales factores que habría imposibilitado la concesión de cárceles en nuestro país habría sido la inestabilidad que existió en la dirección del Ministerio de Justicia entre enero del 2004 y julio del 2006. periodo en que dicha institución tuvo siete presidentes.. será necesario llevar a cabo una reforma en el ámbito gubernamental más amplio..Alejandro Tudela (agosto de 2005 – julio de 2006) Como se puede apreciar algunos de los ministros de justicia sólo permanecieron en el cargo seis meses. preparados para mostrar públicamente su apoyo a los cambios propuestos y que tengan posibilidades de permanecer en sus cargos el tiempo suficiente hasta que concluya el proceso”.Baldo Kresalja (febrero de 2004 – julio de 2004) 3. 2004.Manuel Aguilar Bermúdez (marzo 2007-marzo 2007) Aun cuando exista un compromiso genuino para efectuar los cambios. 1. p.. . London: King’s College London..Eduardo Salhuana (febrero de 2005 – agosto de 2005) 5. INTERNATIONAL CENTRE FOR PRISION STUDIES. si el funcionario del sistema penitenciario está plagado de prácticas corruptas profundamente enraizadas en todos los niveles. tiempo insuficiente para desarrollar cualquier iniciativa de reforma penitenciaria.. • Algunos paladines que trabajen dentro del sistema El proyecto requerirá el respaldo de algunos individuos bien ubicados para facilitar que el proyecto logre sus propósitos.A. De este modo..marzo 2007) 5. 2.. Por su parte la misma inestabilidad política se hizo evidente en el INPE entre el año 2006 y el 2008..Carlos Gamarra (julio de 2004 a febrero de 2005) 4.
en el año 2003. El factor económico también habría imposibilitado que la concesión de cárceles sea implementada en nuestro país. . C.Leonardo Caparros (febrero del 2008 – febrero del 2009) En el caso del INPE la crisis política fue tal que sólo en el año 2007 se nombraron hasta cuatro presidentes..6. pues debido a la poca claridad en la propuesta de concesionar los penales. Por otro lado. pues como sabemos la primera vez que se suspendió el proceso de concesión. provocó que las autoridades pensaran en contar con financiamiento de los privados para la construcción de cárceles. Ello. El Ministerio de Economía y Finanzas no estaba dispuesto a brindar más dinero al INPE pues no consideraba al problema de hacinamiento penitenciario un tema prioritario. Ello se evidenció en su negativa de financiar la construcción de dos penales. la población penal continuaba incrementándose. proyecto que contó con la aprobación del Consejo de Ministros de esa época. sobre la participación de la sociedad civil en la especificación de alternativas podemos señalar que ésta no tuvo una presencia importante en dicho proceso. sólo se limito a advertir que debía realizarse un estudio minucioso sobre los pro y los contra de implementar dicha política pública en nuestro país. se debió a falta de recursos económicos.. en el año 2005. El presupuesto asignado al INPE por concepto de infraestructura fue muy reducido durante los años que comprende la presente investigación (2001-2008). la preparación del proceso de licitación y el desarrollo del mismo también requería de financiamiento que el Estado no estaba dispuesto a otorgar. el mencionado presupuesto fue disminuyendo año a año mientras que. Sin embargo. contrariamente a ello. B. Tal como graficáramos en nuestro relato.Gustavo Carrión (marzo del 2007 – febrero del 2008) 7.
los miembros de estas comunidades de políticas desarrollan estudios y participan en debates a fin de elaborar y mejorar sus propuestas de políticas preferidas. De esta forma. Al respecto podemos afirmar que la vigencia de la política pública de promoción de la inversión privada del 2001 al 2008. p. sino de un proceso continuo de elaboración de políticas públicas. se produjeron reformas en Proinversión y se mantuvo a la concesión de cárceles como proyecto en cartera de dicha institución 112.3 Corriente de políticas Kingdon centra su explicación en un aspecto vinculado a los participantes ocultos (especialistas). “La Ciencia del Acomodo”. Por ello. Esto debido a que la atención a un problema puede generar otros. Juan Carlos. LINDBLOM. el autor señala que tales irán acompañadas de viabilidad técnica y del respaldo especializado. lo que puede producir volver al punto original a fin de reconducir la propuesta inicial o generar otra nueva. Charles E.1. Asimismo. para estudiar la viabilidad de la implementación de la política pública de concesión de cárceles en nuestro país. Óp. México: Fondo de Cultura Económica citado por CORTAZAR. En: Democracia y Sistema de Mercado. Entre los principales informes podemos citar a los siguientes: 1) Informe de la Comisión de trabajo formada por la COPRI en el 2001. Respecto a la especificación de alternativas. Lindblom introdujo “la idea de cambio incremental en el que las nuevas posturas se alejan sólo gradualmente de las vigentes”.2. dentro de nuestro periodo de estudio se elaboraron diversos informes técnicos donde se consideró viable y recomendable la implementación de la política pública de concesión de cárceles en nuestro país. por lo que no es posible hablar de un inicio y un final. 31 112 . cit. durante tres gobiernos diferentes (los gobiernos de Valentin Paniagua. Alejandro Toledo y Alan García) constituyó un elemento que favoreció la permanencia de la concesión de establecimientos penitenciarios en la agenda gubernamental en tales años. Respecto a la modificación de las agendas públicas.
donde se contempló concesionar establecimientos penitenciarios.. para impulsan sus preocupaciones acerca de ciertos problemas en la agenda. 5) Informe elaborado por el especialista en temas penitenciarios Germán Small Arana a pedido de la Sub Comisión de Trabajo de las Recomendaciones de Seguimiento del Plan de Tratamiento Penitenciario de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso. servidores públicos. contratada por el Estado peruano para realizar el “Estudio de diagnóstico del Sistema Penitenciario Nacional y asesoría para el otorgamiento en concesión de nuevos establecimientos penitenciarios”. A. mediante alguna modalidad o tipo de concesión. presionando por una determinada forma de 113 Aun cuando el contenido de este informe no es conocido pues según el Despacho Ministerial de Ministerio de Justicia tiene carácter de estrictamente confidencial. sus conclusiones habrían motivado la dación del Plan de Infraestructura Penitenciaria. en su calidad de funcionarios. 3) Informe de la Comisión encargada de proponer medidas que permitan viabilizar la construcción de dos establecimientos penitenciarios en las localidades de Huaral y Cañete. Carter Goble Associates. participación público-privada y/u otro mecanismo de financiamiento y ejecución. . 4) Informe de la Comisión encargada de identificar los medios y las acciones adecuadas para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios 113. lobistas. La noción de emprendedor de política Según Kingdon los emprendedores de política pueden participar como actores visibles u ocultos. Inc.2) Informes de la Empresa Consultora. académicos o periodistas.
Para ello. pues en el uso de su autoridad formal incorporó la concesión de cárceles en el Programa de Infraestructura Penitenciaria a implementarse entre el 2008 y el 2017. es posible aplicar parte de los elementos de su modelo al mismo. el señor Bellido aprovechó su participación en las comisiones implementadas por el Ministerio de Justicia donde se estudiaron la problemática penitenciaria y la propuesta de concesión de cárceles. CORTAZAR. Por otro lado. el tipo de decisiones que estos actores suelen tomar son aquellas que están directamente relacionadas a la implementación de las políticas. actuó como emprendedora de política en su calidad de funcionaria pública. Su posición favorable a la concesión de cárceles también fue dada a conocer mediante artículos académicos y las entrevistas que brindó a diferentes medios de comunicación escrita.definirlos. en la medida en que estas consisten en la sanción de decisiones mediante el uso de la autoridad formal con la que cuentan sólo tal tipo de actores. Óp. Para ello. cit. p. Juan Carlos. Es posible que ciertos participantes ocultos – como los funcionarios de nivel medio – tengan también cierto rol en la toma de decisiones. más que a las decisiones originales que confieren autoridad. es posible plantear que los participantes visibles tienen un rol preponderante en la toma de decisiones. Sin embargo. ablandan el terreno para sus alternativas de solución favoritas y promueven el enganche de corriente de procesos. responsabilidad y recursos para el desarrollo de políticas que respondan a los problemas asumidos en la agenda gubernamental. también se aprecia la participación del empresario Héctor Bellido como emprendedor de política en calidad de lobista. previamente creó la Comisión encargada de identificar medios y acciones para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios conformada básicamente por economistas con opinión favorable a la apertura del capital privado 114. Así. 30. 114 . Rosario Fernández. Al respecto podemos señalar que la ministra de justicia. Aunque Kingdon no hace referencia directa al proceso de toma de decisiones.
El conocimiento que obtuvieron los miembros del grupo de trabajo sirvió para que elaboraran un informe positivo a favor de la implementación de la citada política pública. instituciones e ideas en un sistema político (pasado o presente) es usado en el desarrollo de políticas. Jorge. arreglos administrativos. Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making”. donde se había o se estaba implementando la política pública de concesión de cárceles suscitó los mencionados procesos de transferencia de política. http://redalyc. En Governance: An international Journal of Policy Administration. los mismos que ayudaron a que la citada política pública sea considerada la alternativa de solución al problema de hacinamiento penitenciario entre el año 2001 y 2008. La existencia de países. Vol 13. En: Revista Venezolana de Gerencia 2008. . principalmente en América Latina. David y MARSH. January citado por CULEBRO.uaemex. 13. arreglos administrativos. “Transferencia de políticas y construcción de lecciones para la modernización administrativa”. Fernando Olivera. Consulta: 15 de diciembre del 2009.. 115 DOLOWITZ. Transferencia de políticas La transferencia de políticas públicas puede ser definida como “el proceso por el cual el conocimiento acerca de las políticas.mx/src/inicio/ArtPdfRed. El último proceso se realizó cuando en el año 2007 el vicepresidente del INPE fue autorizado a viajar a Chile para reunirse con funcionarios y recoger información sobre la implementación de la concesión de cárceles en dicho país. El segundo proceso tuvo lugar cuando se autorizó la participación del asesor del ministro de justicia. El primero se dio cuando el grupo de trabajo formado por la COPRI en el 2001 viajó a Costa Rica para recoger la experiencia de dicho país en cuanto a la implementación de la política pública de concesión de cárceles. vol. N° 1. David. instituciones e ideas en otro sistema político” 115 En el caso materia de análisis se realizaron procesos de transferencia de políticas. a un evento sobre privatización de cárceles realizado en el Reino Unido.jsp?iCve=29004402.B.
La alternativa de solución al mencionado problema. la CEAS. En ese sentido se practicaron reformas al interior de la COPRI y posteriormente en Proinversión.2 La aparición de la “ventana de oportunidad” en el proceso de agendación a través del enganche de corrientes. Informe de la CERIAJUS. En nuestro estudio de caso podemos ver que tanto las autoridades gubernamentales como la sociedad civil identificaron al hacinamiento penitenciario como un problema público que requería urgente atención. las corrientes de política y las corrientes de políticas tienen vida propia porque cada una se desarrolla en función a procesos diferentes. las publicaciones realizadas en medios de comunicación escrito y los documentos oficiales como: el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. La propuesta de concesión de cárceles planteada por los diferentes gobiernos entre el 2001 y el 2008 mantuvo su vigencia gracias a la política de apertura a los capitales privados que caracterizó a la economía peruana en esos años. Entre los citados años tanto el Ministerio de . o un evento político es enganchado con propuestas que encajan con él. considerada por el Estado fue recurrir al financiamiento de los privados para la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios debido básicamente al bajo presupuesto que se asignaba por concepto de infraestructura penitenciaria. Será la completa unión de estas tres corrientes la que marcará el establecimiento de la agenda de decisiones que llevará a la elección e implementación de una determinada política pública.una propuesta política puede engancharse como solución a un problema considerado público. sin embargo. Ello se hizo evidente en los informes que elaboró la Defensoría del Pueblo. Kingdon señala que tanto las corrientes de problemas. Informe de la Comisión Multisectorial del 2006 y las Políticas Penitenciarias del 2007. existen momentos en que dichas corrientes se unen .2..
la ministra Fernández realizó el mayor avance en el trabajo de ablandamiento para la adopción de la propuesta de concesión de cárceles pues luego de crear la comisión encargada de identificar los medios y acciones adecuados para tercerizar la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios. durante nuestro periodo de estudio identificamos la presencia de dos emprendedores de política: Héctor Bellido y Rosario Fernández. Asimismo. el Reino Unido y Chile para conocer experiencias similares. Inc. formó parte de la Comisión que elaboró el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario como funcionario del Ministerio de Justicia en el 2003 y fue presidente de la Comisión Multisectorial encargada de proponer medidas para la construcción de establecimientos penitenciarios mediante una modalidad que promueva la inversión privada en el 2005. Para ello no . el mencionado ministerio y el INPE enviaron a sus funcionarios a países como: Costa Rica. Así. Por otro lado. Esta última como una emprendedora de política visible y el primero como uno oculto.Justicia como Proinversión realizaron diversos estudios sobre la viabilidad de la implementación de la mencionada propuesta a través de la conformaron de comisiones de trabajo y la contratación de la empresa Carter Goble Associates. se desempeño como miembro especializado para la promoción de establecimientos penitenciarios en el 2002. la conclusión a la que arribaron las comisiones y los especialistas fue que era viable implementar la política pública de concesión de cárceles en nuestro país. Por su parte. Finalmente. Héctor Bellido impulsó la adopción de la propuesta de concesión de cárceles desde los diversos puestos que ocupó en el gobierno tanto en Proinversión como en el Ministerio de Justicia. logró establecer en el Plan Nacional de Infraestructura Penitenciaria que varias de las cárceles que se construirían como parte de dicho plan sean realizadas con inversión privada.
Sin embargo. Ello no permitió la construcción del . Como señalamos anteriormente se produjo una disminución en el presupuesto para infraestructura asignado al INPE entre los años 2001 y 2007 según información de la Defensoría del Pueblo. Como se estableció en la narración hubieron varios ministros de justicia que sólo permanecieron seis meses en sus cargos y presidentes del INPE que incluso lo hicieron por menos tiempo. pues en ocasiones el ingreso de una nueva autoridad en el ministerio de justicia supuso la creación de una nueva comisión encargada de su estudio. a pesar de sus esfuerzos. la propuesta de concesionar las cárceles no logró progresar en la agenda pública e ingresar a la fase decisional. Consideramos que la limitación del progreso en la agenda pública de la concesión de cárceles se debió básicamente a la falta de respaldo político generada por la gran inestabilidad en la dirección tanto del Ministerio de Justicia como del INPE. Otro de los factores que impidió que la propuesta de concesión de cárceles ingrese a la fase decisional en el proceso de agendación lo constituyó el poco presupuesto destinado para el rubro de infraestructura penitencia. Los emprendedores de política aprovecharon la conciencia del problema de hacinamiento penitenciario como un problema público y a la concesión de cárceles como una alternativa viable para su solución .dudo en destituir a Gustavo Carrión como presidente del INPE al mostrarse en desacuerdo con tal medida. En varias oportunidades las destituciones de los funcionarios del INPE y del Ministerio de Justicia fueron ocasionados por los hechos de violencia vividos en los penales producto del hacinamiento existente en ellos. Tal inestabilidad obstaculizó la realización de un trabajo continuo respecto de la mencionada propuesta.según los estudios realizados por diversos especialistas – para impulsar el progreso de dicha propuesta en la agenda pública.
y la falta de interés y respaldo político del gobierno .evidenciado a través de la restricción presupuestal . que disminuye la posibilidad de que un problema o solución supere exitosamente la etapa de decisiones. en el caso de la política pública de concesión de cárceles en nuestro país.29. cuando “(…) los eventos políticos (enganchan) con propuestas. mediante el ingreso a la fase decisional. dicho ministerio no financió tales construcciones. 116 Al respecto Kingdom señala que se producirá un enganche parcial. En conclusión. el Ministerio de Economía y Finanzas no lo consideraba un problema prioritario pues a pesar de que en el 2005 se acordó en Consejo de Ministros la construcción dos establecimientos penitenciarios.p. de la política pública de concesión de cárceles como alternativa de solución al problema de hacinamiento penitenciario. pues el hacinamiento penitenciario fue considerado un problema público y se pensó en la concesión de cárceles como la alternativa de solución más viable a dicho problema. Sin embargo. los diversos cambios de dirección en el Ministerio de Justicia y el INPE. pero sin la sensación de que un problema urgente está siendo resuelto (…)”. y por tanto el progreso en la agenda. Aun cuando era urgente contar con nueva infraestructura para los internos debido a las graves consecuencias que el hacinamiento penitenciario traía consigo.número de penales requeridos para albergar a la población penitenciaria lo que produjo hacinamiento en casi la totalidad de penales del país. .impidieron el enganche total de las tres corrientes (problemas. Juan Carlos. CORTAZAR. política y políticas). lo que se produjo sólo fue un enganche parcial 116de la corriente de problemas y políticas.
de los informes que elaboró la Defensoría del Pueblo y la CEAS. En ese contexto nace la idea concesionar los establecimientos penitenciarios para solucionar el problema de hacinamiento ante el crecimiento desmedido de la población penitenciaria. En varias oportunidades los hechos de violencia que tuvieron lugar en los establecimientos penitenciarios ocasionaron la destitución de funcionarios encargados de la dirección tanto del Ministerio de Justicia como del INPE. así como por documentos oficiales como: el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. Informe de la Comisión Multisectorial del 2006 y las Políticas Penitenciarias del 2007. Informe de la CERIAJUS. debido básicamente al hacinamiento existente en los mismos. En los años noventa se inició en el Perú un proceso intensivo de privatización de las instituciones. el mismo que fue visibilizado a través de los medios escritos. que fue continuado en la siguiente década.CONCLUSIONES 1. infraestructura y servicios públicos. 5. . Durante sus protestas los internos reclamaron. y el impedimento de ingreso de internos a los establecimientos penitenciarios hacinados. primordialmente. El hacinamiento y los hechos de violencia en los penales produjeron la declaratoria de emergencia de los mismos e incluso del INPE. 3. mejoras en las condiciones carcelarias. 4. El gobierno consideró al hacinamiento penitenciario un problema público. 2. Entre el año 2001 y 2008 se produjeron hechos de violencia como: motines y reyertas dentro de los penales.
10. inc. pues el gobierno realizó diversas acciones para estudiar la viabilidad de su adopción en nuestro país. inc. 8. Desde el año 2001 hasta el 2008 la propuesta de concesionar las cárceles fue considerada una alternativa de solución al problema de hacinamiento penitenciario. Se observó la participación de los llamados emprendedores de política tanto en su forma de participante oculto como de participante visible. y contratar a la empresa consultora estadounidense Carter Goble Associates . comisiones y la consultora estadounidense fueron favorables para dicha implementación. fue la acción directa de la emprendedora de política visible la que logró la incorporación de la concesión de cárceles en el Plan Nacional de Infraestructura Penitenciaria publicado en el 2008. tales como: conformar grupos de trabajo y comisiones. sirvieron de base para la elaboración de los informes realizados por los grupos de trabajo y comisiones que se crearon posteriormente para evaluar la viabilidad de la adopción de la concesión de cárceles en nuestro país. Los informes elaborados por la consultora Carter Goble Associates. el Reino Unido y Chile donde se había implementado o se venía implementando la política pública de concesión de cárceles. . Existió viabilidad técnica para la implementación de la política pública de concesión de cárceles pues tanto los informes emitidos por los grupos de trabajo. En el período que comprende nuestro estudio de caso se produjeron procesos de transferencia de política pues se autorizaron viajes de funcionarios a países como: Costa Rica. 9. 7.6. Así.
algunos de los cuales sólo permanecieron en el cargo seis meses.11. de política y de políticas sino sólo un enganche parcial de la corriente de problemas y políticas. . Se constató la falta interés del gobierno por solucionar el problema de hacinamiento penitenciario. 14. Existió gran inestabilidad política en la dirección del Ministerio de Justicia pues entre el año 2004 y el 2006 dicho ministerio tuvo hasta cinco ministros de justicia. evidenciado en el poco presupuesto asignado por concepto de infraestructura penitenciaria. 13. La misma inestabilidad se evidenció en el INPE en el período comprendido entre el año 2006 y el 2008 en el que dicha institución tuvo hasta siete presidentes. No se produjo el denominado “enganche” de la corriente de problemas. sin embargo no se contó con el respaldo político y presupuestario necesario para que la política pública de concesión de cárceles progrese en la agenda e ingrese a la fase decisional. 12. La gran inestabilidad política y los escasos recursos económicos ocasionó que no se contara con el respaldo político y presupuestario necesario para que la política pública de concesión de cárceles progrese en la agenda y pase de la fase pre-decisional a la fase decisional en su proceso de agendación. pues se consideró al hacinamiento penitenciario como un problema público y existió viabilidad técnica para implementarla según los estudios realizados.
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Aprueban el Informe Defensorial Nº 29 “Derechos humanos y Sistema Penitenciario: Supervisión de Derechos Humanos de Personas Privadas de Libertad 1988-2000.Normas: 1. Constituyen Comités Especiales de Promoción de la Inversión Privada en Activos. Resolución Suprema N° 444-2001-EF publicada el 14 de setiembre del 2001. Ratifican acuerdo de la COPRI y constituyen Comité Especial encargado del proceso de entrega en concesión al sector privado de nuevos establecimientos penitenciarios. Proyectos y Empresas del Estado y en Proyectos de Infraestructura y Servicios Públicos. . Autorizan el viaje del Jefe de Gabinete de Asesores al Reino Unido. 5. Resolución Suprema N° 159-2002-EF publicada el 7 de junio de 2002. Designan a miembro especializado para el proceso de promoción de establecimientos penitenciarios. El Equipo de Trabajo para evaluar la factibilidad de dar en concesión al sector privado la infraestructura y/o servicios que se prestan en los establecimientos penitenciarios fue creado mediante acuerdo N° 337-022001 COPRI el 12 de marzo de 2001. 4. 3. 6. Resolución Defensorial N° 52-2000-DP publicada el 13 de octubre del 2000. Resolución Ministerial N° 088-2002-JUS publicada el 14 de marzo de 2002. 2. Resolución Suprema Nª 291-2001-EF publicada el 14 de junio del 2001.
Constituyen Comisión Multisectorial encargada de evaluar problemática del sistema penitenciario y propuestas de solución. 9. Constituyen Comisión Especial encargada de elaborar el proyecto del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. 11. Aprueban el Informe Defensorial Nº 113 “Supervisión del Sistema Penitenciario 2006” Resolución Defensorial N° 57-2006-DP publicada el 12 de diciembre del 2006. Conforman Comisión encargada de identificar medios y acciones adecuados para tercerizar la administración y gestión de los . Decreto Supremo Nº 014-2005-JUS publicado el 01 de noviembre del 2005. 14. 12. Aprueban el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario.7. Resolución Ministerial Nº 336-2006-PCM publicada el 18 de setiembre del 2006. Informe Final de la Comisión Multisectorial encargada de proponer medidas para viabilizar la construcción de establecimientos penitenciarios mediante inversión privada así como el ordenamiento jurídico necesario para su implementación. Declaran en emergencia al INPE. Decreto de Urgencia Nº 04-2005 publicad el 17 de febrero del 2005. 8. Políticas Penitenciarias del Instituto Nacional Penitenciario. Resolución Ministerial Nº 343-2002JUS publicada 24 de setiembre del 2002. por razones de seguridad e interés público. 10. 13. Resolución Ministerial Nº 187-2003-JUS publicada el 19 de mayo del 2003. Resolución Ministerial Nº 0419-2007-JUS publicada el fecha 29 de octubre de 2007.
“Puso su cargo de disposición y se dio por concluida su designación. “La concesión plena es la única manera de mejorar las condiciones carcelarias”. <http://www. <http://www. Consulta: 20 de abril de 2008.com/peru/2007/Marzo/noticias/12551/benedictojimenez-sale-del-inpe.larepublica.com.pe/ediciononline/html/200801-31/la-concesion-plena-unica-manera-mejorar-condicionescarcelarias. Resolución Ministerial Nº 0040-2008-JUS publicada el 24 de enero de 2008.diariocritico. Lima: marzo de 2007.establecimientos penitenciarios. Benedicto Jiménez queda fuera del INPE”.html> 3. Perú 21 (2006-2008) Artículos de diarios en páginas web: 1. Consulta: 20 de julio de 2008. El Comercio (2001-2008) 2.html> . El Comercio. “Crearán penales privados para resolver crisis carcelaria”.pe/archive/all/larepublica/20050910/pasadas/13/917 10> 2.elcomercio. La República. 10 de setiembre de 2006. Diarios: 1. Lima: 31 de enero de 2008. Lima. DIARIO HISPANO PERUANO. <http://www. La República (2001-2008) 3. En: Consulta: 25 de agosto de 2008.
Secretaria General del Ministerio de Justicia durante la gestión de Diego García Sayan y Fernando Olivera Vega. 2. 3. Entrevista a José Ávila Herrera. miembro de la Comisión encargada de elaborar el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario.Entrevistas: 1. Jefe del Programa de asuntos penales y penitenciarios de la Defensoría del Pueblo. realizada el 6 de noviembre del 2010. miembro del Equipo de Trabajo conformado por la COPRI en el 2001 para el estudio de la viabilidad de la concesión de cárceles en el Perú y ex Presidente del Instituto Nacional Penitenciario. . realizada el 24 de setiembre del 2010. realizada el 3 de noviembre de 2010. realizada el 29 de setiembre del 2010. 4. Entrevista a Wilfredo Pedraza Sierra. Entrevista a María Lila Iwasaki. Entrevista a Alejandro Solís Espinoza.
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