Source: http://prestupky.blogspot.com/2010/
Timestamp: 2017-06-23 18:53:33+00:00

Document:
Přestupky: 2010
Odůvodnění judikátu lze považovat za přesvědčivé a nelze s ním než souhlasit, na druhé straně se však otevírá praktický problém v podobě návrhů, třeba na doplnění dokazování, vznesených až v rámci odvolání či odvolacího řízení, kdy je pak otázkou, jak v daném případě postupovat – zda lze nový důkaz odmítnout i v rámci odvolacího řízení (např. z důvodu, že už nepřispívá k dalšímu objasnění věci) nebo zda věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně, aby mohl nový důkaz zohlednit, resp. vypořádat se s ním, a obviněný z přestupku nebyl připraven o právo podat odvolání proti rozhodnutí vydanému za změněné důkazní situace (srovnej třeba i § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu). Podstatná je též otázka, z jakého důvodu vracet věc znovu správnímu orgánu prvního stupně, zda např. z důvodu nezjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), jakkoliv rozhodnutí před uplatněním nových důkazů logicky vycházelo ze všech dostupných či možných důkazů, aniž by správní orgán o nových skutečnostech věděl. S ohledem na závěry judikátu nebude účinné ani „protiobstrukční opatření“ v podobě možnosti určit usnesením dle § 36 odst. 1 správního řádu, do kdy mohou účastníci činit své návrhy, neboť obviněný z přestupku může své návrhy, usnesení-neusnesení, činit kdykoliv. Pro úplnost pak odkažme opět na problém v podobě rizika prekluze, tj. zániku odpovědnosti za přestupek, kdy obviněný z přestupku může účelovým doplňováním dokazování až v odvolacím řízení oddalovat konečné pravomocné rozhodnutí a postihu za přestupek se nakonec vyhnout. 6. Vzbuzení veřejného pohoršení – rozsudek NSS ze dne 19.2.2004, č.j. 2 As 69/2003 – 50:
(zveřejněno na blogu Jiné právo pod názvem "Sporné přestupkové judikáty NSS III." - text i s navazující diskuzí viz zde.) Vystavil
3. Společné řízení o více přestupcích téhož pachatele – rozsudek NSS ze dne 18.7.2009, č.j. 1 As 28/2009 – 62: Společné řízení o více přestupcích téhož pachatele a o přestupku či přestupcích více pachatelů upravuje § 57 ZPř. Podle odstavce 1 jestliže se pachatel dopustil více přestupků, které je příslušný projednávat týž orgán, projednávají se tyto přestupky ve společném řízení. Dle odstavce 2 se společné řízení koná též proti všem pachatelům, jejichž přestupky spolu souvisejí a jsou projednávány týmž orgánem, kdy k urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze v tomto případě věc některého pachatele přestupku vyloučit ze společného řízení. Z povinnosti vést společné řízení za podmínek daných § 57 odst. 1 ZPř není v textu tohoto ustanovení stanovena žádná výjimka. Lze mít pochybnosti o tom, zda je možno použít institut vyloučení věci ze společného řízení podle správního řádu. [1] Zákon o přestupcích se nám jeví s ohledem na jeho konstrukci v tomto směru jako norma speciální vůči § 140 správního řádu (zejména vůči § 140 odst. 3 správního řádu). Navíc by při použití vyloučení věci ze společného řízení nebyla zřejmě zcela uspokojivě vyřešena otázka uložení sankce[2], když za přestupky projednávané podle § 57 odst. 1 PZ má být uložen trest podle zásady absorpční (§ 12 odst. 2 PZ), ani nákladů řízení (když při vedení společného řízení lze uložit obviněnému, který byl uznán vinným z více přestupků, toliko jedny náklady řízení). Ani analogie legis s ustanovením § 57 odst. 2 zákona o přestupcích podle našeho názoru není možná nejen z výše uvedených důvodů, ale též proto, že jde o typově odlišné situace. Vyloučením věci jednoho z pachatelů přestupků, které spolu souvisí, nedojde v zásadě k žádnému zhoršení pozice tohoto pachatele, resp. k závažnějším důsledkům pro něj. Tak tomu ovšem není v případě jednoho pachatele více přestupků, který by vyloučením jedné (či více) věcí ze společného řízení ztratil výhodu absorpční zásady při ukládání trestu a povinnosti uhradit pouze jedny náklady řízení o přestupku. K otázce možné analogie legis s § 23 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád‘), uvádíme, že její užití v daném případě, podle našeho názoru, nepřichází v úvahu. Předně se domníváme, že je sporné, zda je dán pro analogii v popisovaném problému vůbec prostor. Analogie je postupem, který umožňuje vyplňovat mezery v zákonech, v dané věci se ovšem o mezeru v zákoně z našeho pohledu nejedná. I pokud bychom připustili, že je pro analogii legis dán ustanovením § 57 odst. 1 PZ prostor, není možno ji použít, neboť je analogií v neprospěch pachatele. Důvodem je jednak ustanovení § 12 odst. 2 zákona o přestupcích, jednak ustanovení 79 odst. 1 téhož zákona, kdy projednáváním věcí ve více řízeních by bylo nutno obviněnému uznanému vinným z přestupku uložit vícekrát náklady řízení o přestupku. Přestupkové právo přitom nezná možnost ukládání souhrnných trestů.
Na konci roku 2004 se na Ministerstvo vnitra obrátil veřejný ochránce práv ve věci týkající se společného řízení o přestupcích podle § 57 odst. 1 zákona o přestupcích. Konkrétně ombudsman poukazoval na to, že si mu často stěžují poškození, kteří přicházejí o možnost vyřešit svůj nárok na náhradu škody uplatněný v přestupkovém řízení z důvodu prekluze, která nastává díky opakující se deliktní činnosti pachatele. Další přestupky pachatele je nutno (za splnění podmínek uvedených v § 57 odst. 1 ZPř) připojovat do společného řízení, čímž často dochází k zániku odpovědnosti za starší delikty. Pachatele tak paradoxně před postihem a nutností hradit vzniklou škodu v rámci adhezního řízení chrání jeho další/nová deliktní činnost. Tuto situaci považoval veřejný ochránce práv za velmi problematickou. Tento stav, byť mohl mít samozřejmě dopad i na případné poškozené nebo navrhovatele, byl ale problematičtější zejména z hlediska efektivity, resp. vůbec možnosti některých tzv. chronických delikventů. Ministerstvo vnitra si bylo vědomo problematičnosti dosavadního výkladu, a proto se pokusilo najít ze svízelné situace cestu ven. Nakonec dospělo k závěru, že je na místě přehodnotit dosud zastávaný právní názor. Dopisem ministra vnitra z ledna 2005 adresovaným veřejnému ochránci práv, vyslovilo právní názor, který znamenal změnu dosavadního přístupu k problematice aplikace § 57 odst. 1 ZPř, kdy za relevantní okamžik pro spojení věcí do společného řízení bylo navrženo považovat zahájení řízení (blíže k tomu viz níže). Veřejný ochránce práv shledal změnu stávajícího výkladu opodstatněnou. Stejný postoj zaujaly i všechny krajské úřady zpracovávající přestupkovou agendu v gesci Ministerstva vnitra, čímž došlo (alespoň na tomto úseku) ke změně dosavadní praxe. Postupně se k němu přiklonily i některé komentáře k zákonu o přestupcích (viz např. 13., 14. a 15. vydání Přestupkového práva Z. Červeného a V. Šlaufa, vydalo Linde Praha a.s. v letech 2006, 2007 a 2008; či H. Kučerová: Dopravní přestupky v praxi, Linde Praha 2006, str. 228).
Rozhodovací praxe soudů se však s tímto názorem neztotožňuje a zastává názor, že správní orgán musí vést společné řízení o všech přestupcích téhož pachatele, o nichž se dozví (a k jejichž řešení je příslušný) do vydání rozhodnutí. Tento názor vyslovil ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2009, č. j. 51 Ca 9/2008 – 22, Krajský soud v Hradci Králové a v návaznosti na něj i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18.7.2009, č.j. 1 As 28/2009 – 62. Zároveň se však NSS s problémem vedení společného řízení, s dikcí § 57 odst. 1 ZPř i s rizikem prekluze vypořádal tak, že konstatoval, že „samotné porušení § 57 odst. 1 ZPř nelze považovat za takovou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu“ a podstatné je, pokud správní orgán přiměřeně uplatní zásady ovládající souběh trestných činů (velmi stručně interpretováno). Názory Nejvyššího správního soudu vyslovené v citovaném rozhodnutí nepostrádají sice určitou logiku a přesvědčivost, přesto si s nimi dovolíme z následujících důvodů polemizovat.
Výchozí otázkou je, zda výklad ustanovení § 57 odst. 1 ZPř musí vést nezbytně k názoru, že je nutno vést společné řízení i o přestupcích, k jejichž spáchání došlo po zahájení řízení o jiném přestupku, ale před vydáním prvoinstančního rozhodnutí.Dotčené ustanovení zákona o přestupcích nekonkretizuje rozhodný okamžik, k němuž je nutno společné řízení vést. Ačkoli obecně bývá upřednostňován takový výklad, který je pro pachatele nejvýhodnější (což je v daném případě názor NSS vyslovený v citovaném rozhodnutí z roku 2009, případně prvotní názor zastávaný do roku 2005), domníváme se, že výklad zákona nesmí popřít samotný účel a smysl zákona - v daném případě nesmí vést ke znemožnění efektivního postihu pachatelů přestupků. (Zapomínat by se nemělo též na oprávněné zájmy dalších účastníků řízení – poškozeného a navrhovatele). Pokud bychom se přiklonili k závěru, že i v případě, kdy správní orgán zahájí řízení o jednom přestupku a před vydáním rozhodnutí se pachatel dopustí přestupku nového, je dána povinnost konat společné řízení o těchto přestupcích, můžeme se dostat do situace, kdy by odpovědnost za první přestupek zanikla před vydáním rozhodnutí ve věci. Pachatele by tak od postihu za dříve spáchané delikty nejspolehlivěji ochránilo páchání dalších deliktů; jediné na co by si musel dát pozor, aby šlo o přestupky, k jejichž projednávání je příslušný týž správní orgán. Zásadním problémem jsou pak při akceptaci názoru, že do společného řízení je nutno spojovat veškeré přestupky pachatele spáchané do vydání prvostupňového rozhodnutí trvající a pokračující přestupky, a to v případech, kdy pachatel od svého protiprávního jednání sám neupustí. V praxi se totiž (shodně jako v právu trestním) traduje, že relevantním okamžikem pro ukončení trvajícího nebo pokračujícího přestupku, v případě, že pachatel od své deliktní činnosti sám neupustí, je zahájení řízení o takovém trvajícím/pokračujícím přestupku. Další deliktní činnost je pak považována za nový skutek/přestupek. Pokud ale budeme akceptovat výše citovaný názor o nutnosti připojovat věci do společného řízení až do vydání rozhodnutí, pak trvající ani pokračující přestupky pachatele, k jejichž projednání je příslušný týž správní orgán, nelze nikdy postihnout, pokud pachatel svého protiprávního jednání nakonec přeci jen nezanechá. Museli bychom totiž do nekonečna připojovat další skutky (a starší by nám prekludovaly), přičemž řízení by vlastně nikdy nemohlo skončit.
Předpokládáme, že nebylo záměrem zákonodárce prostřednictvím ustanovení § 57 odst. 1 ZPř zásadně favorizovat některé tzv. chronické delikventy a znemožňovat jejich postih v rámci přestupkového práva. Domníváme se proto, že okamžikem, který určuje nutnost projednání věci ve společném řízení, by měl být okamžik zahájení řízení. Pokud tedy příslušný správní orgán ví v době, kdy se chystá zahájit řízení o jednom skutku o dalších skutcích téhož pachatele, které vykazují znaky přestupku, musí o nich vést společné řízení (samozřejmě, je-li dána jeho příslušnost i k jejich projednání). Dozví-li se následně, že před zahájením řízení o jednom či více přestupcích téhož pachatele, se pachatel dopustil ještě jiných skutků kvalifikovatelných jako přestupek, k jehož projednání je daný orgán též příslušný, je povinen takový skutek do probíhajícího řízení připojit. Domníváme se, že pokud byl ovšem další skutek spáchán až po zahájení řízení, do řízení by se připojovat neměl. Takový výklad lze podle našeho názoru opřít jednak o výklad teleologický, jednak gramatický. Argumenty pro teleologický výklad již byly v podstatě naznačeny výše. Smyslem ustanovení § 57 odst. 1 zákona o přestupcích je jen stěží záměr zabránit postihu některých chronických delikventů. V tomto směru dodáváme, že jestliže je pro ukončení trvajících a pokračujících přestupků považován za relevantní okamžik zahájení řízení o nich (hovoříme o případech, kdy pachatel od svého deliktního jednání sám neupustil již předtím), pak je logické považovat týž okamžik za rozhodující pro spojení věcí do společného řízení. Jinak dochází k výše popsané nemožnosti řízení o takových přestupcích vůbec ukončit.
Z procesního hlediska je třeba mít na zřeteli smysl a účel společného řízení. Pokud chceme hovořit o společném řízení v pravém slova smyslu, pak by se alespoň větší část úkonů realizovaných v řízení měla týkat společně všech projednávaných skutků. Při soustavném připojování skutků do řízení vlastně nejde důsledně vzato o společné řízení, ale o jakési kontinuální řízení. I gramatický výklad ustanovení § 57 odst. 1 zákona o přestupcích námi navrhovaný postup připouští, když toto ustanovení hovoří výslovně o přestupcích, kterých se pachatel „dopustil“. Používá tedy minulého času. Lze mít za to, že jde tedy o přestupky, jichž se dopustil před zahájením společného řízení.
Praktický problém souvisí též se vzděláním úředních osob projednávajících přestupky, kdy jen menšina z nich má právnické vzdělání, ostatní mají tzv. zkoušku odborné způsobilosti, jejíž součástí trestní právo jako samostatný obor není. Ale i v případě, že by všichni přestupkáři byli právníky, si nemyslíme, že by závěr NSS bylo možno v předstihu předvídat; rozsudek považujeme spíše za překvapivý. Nejvyšší správní soud se ve svém rozhodnutí již bohužel nezabýval otázkou nákladů řízení (čímž své rozhodnutí nedomyslel do všech důsledků). Je tedy otázkou, zda stejně jako v později vydaném rozhodnutí nelze ukládat sankci kumulativně, ale lze jen „navyšovat“ sankci dříve uloženou, nelze u sbíhajících se přestupků vyjma prvního rozhodnutí následně ani opakovaně ukládat náklady řízení (takový přístup je asi v logice rozebíraného judikátu). V případě pozdějších rozhodnutí (kde je nutno opět rozhodovat i o nákladech řízení, viz mj. § 77 ZPř in fine) lze nastíněný problém vyřešit upuštěním od povinnosti nahradit náklady řízení dle § 79 odst. 3 ZPř z důvodů zvláštního zřetele hodných, kdy tímto důvodem bude fakt, že náklady už jednou uloženy byly a s ohledem na skutečnost, že správně mělo být vedeno společné řízení, je nelze ukládat ještě podruhé, potřetí, tedy vícekrát.
Pokud ovšem v soudní praxi do budoucna nepřeváží námi zastávaný názor, pak s ohledem na zřejmou neřešitelnost problému prekluze u nejstarších, u jednoho správního orgánu se sbíhajících, přestupků, napadají-li přestupky nové, zmíněný judikát NSS nejspíš představuje jedinou, byť stále spornou, cestu, jak tomuto problému čelit. Na judikát by též bylo možno nejspíš odkazovat tam, kde přestupek téhož pachatele řeší rozdílné odbory (s různě vzdělanými úředníky a s různou složitostí projednávané věci, kde je vedení společného řízení problematické), což byl ostatně i případ řešený NSS. 4. Projednání věci v nepřítomnosti obviněného z přestupku a okamžik vydání rozhodnutí – rozsudek NSS ze dne 4.10.2007, č.j. 4 As 4/2007 – 46: Dle § 74 odst. 1 ZPř koná správní orgán o přestupku v prvním stupni ústní jednání, přičemž v nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. „Náležitost“ omluvy či „důležitost“ důvodů nedostavení se k jednání lze posuzovat velmi přísně, jak vyplývá např. z rozsudku NSS ze dne 25.1.2010, č.j. 2 As 8/2009 – 95 („omluvy na neodkladné služební či soukromé záležitosti stěží mohou mít přednost před záležitostmi úředními…“). Rozsudek NSS ze dne 4.10.2007, č.j. 4 As 4/2007 – 46, nastolil (a částečně rozhodl) otázku, a to otázku nikdy dříve neřešenou, zda v případě projednávání přestupku v nepřítomnosti obviněného z přestupku je nutno zároveň i v den jednání rozhodnout, nebo zda se projednáním přestupku rozumí pouze realizace ústního jednání s tím, že samotný akt vydání rozhodnutí může nastat i později (ať už z důvodu, že správní orgán nemá čas, nebo proto, že třeba ještě po skončení jednání stanovil lhůtu pro seznámení se s podklady rozhodnutí dle 36 odst. 3 správního řádu nebo správní orgán nechce ukvapeně vydávat rozhodnutí předtím, než si znovu pečlivě prostuduje spis).
NSS (a předtím krajský soud) se možná inspiroval soudní praxí, kde je vyhlašován rozsudek i se sumarizací odůvodnění na místě, ještě v soudní síni na konci jednání (byť se i tak písemné vyhotovení rozsudku doručuje až ex post). Takový postup však v případě obecních úřadů rozhodně není pravidlem (neexistuje pro něj právní základ) a nemá-li být rozhodnutím míněno písemné vyhotovení rozhodnutí (ústní vyhlášení rozhodnutí dle § 67 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 správního řádu není z důvodu nepřítomnosti obviněného z přestupku možné), jehož sepsání však může trvat i řadu hodin, někdy i dní, není zřejmé, co měl NSS „rozhodnutím“ na mysli. U přestupkových komisí by snad bylo možno za „rozhodnutí“ považovat výsledek hlasování zaznamenaný v protokolu o hlasování komise. Rozhoduje-li obecní úřad, resp. úředník, nikdo nehlasuje ani nic nezaznamenává a zápis „rozhodnutí“ (třeba jen výroku, tedy bez patřičných náležitostí a zejména kompletního odůvodnění) do spisu, pro účely vyhovění citovanému judikátu, nemá oporu v zákoně. Závěry rozhodnutí NSS tak považujeme za sporné a v některých bodech nedomýšlející důsledky, mj. faktické omezení práv obviněného z přestupku, který by jinak zpravidla měl možnost (až do vydání rozhodnutí) ještě po ústním jednání navrhovat důkazy, seznamovat se s podklady apod., čímž mu ale bude „ihned vydaným“ rozhodnutím zabráněno, stejně jako je závěry předmětného judikátu správním orgánům bráněno např. ještě dodatečně poskytnout možnost seznámit se s podklady rozhodnutí, resp. se spisem.
[1] K možnosti vyloučení věci ze společného řízení viz např. komentář J. Vedrala k postu J. Potměšila Sporné přestupkové judikáty NSS II. – zdroj: http://jinepravo.blogspot.com/2010/06/jan-potmesil-sporne-prestupkove_27.html [citováno dne 4.5.2011].[2] Řešení této otázky prezentované NSS v jeho rozsudku ze dne 18.7.2009, č.j. 1 As 28/2009-62, považujeme z níže uvedených důvodů za poněkud sporné. (zveřejněno na blogu Jiné právo pod názvem "Sporné přestupkové judikáty NSS II." - text i s navazující diskuzí viz zde. Verze zde vystavená obsahuje rozšíření, resp. doplnění, od spoluautorky JUDr. Jitky Morávkové.) Vystavil
Sporné přestupkové judikáty Nejvyššího správního soudu I.
Nejvyšší správní soud („NSS“) se již stal respektovaným vrcholem soudní soustavy ve správním soudnictví a desítkami a stovkami svých rozhodnutí už mnohokrát poskytl sjednocující výklad řady otázek správního práva. Orgány veřejné moci zpravidla v maximální míře usilují o následování příslušné judikatury NSS v praxi a výstupy NSS pozorně sledují. Z dílny NSS však tu a tam vyjde i judikát, který je přinejmenším sporný, ne-li chybný, nebo alespoň ve svých závěrech v praxi jen obtížně aplikovatelný. Na některá taková rozhodnutí (týkající se přestupkového práva) bych rád ve stručnosti upozornil. 1. Procesní postavení mladistvého jako obviněného z přestupku – rozsudek NSS ze dne 9.2.2010, č.j. 2 As 68/2009 – 64: Předmětem sporu byla otázka doručení rozhodnutí správního orgánu zákonnému zástupci obviněného z přestupku, kdy mladistvý měl spáchat přestupek proti majetku (krádež). V řízení o přestupku, kde je obviněným z přestupku mladistvý (tedy osoba, která v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok a nepřekročila osmnáctý rok svého věku) platí určité odlišnosti od řízení vedeného s osobou, která již dovršila osmnáctý rok věku (viz § 19, § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1 zákona o přestupcích, dále jen „ZPř“ nebo „zákon o přestupcích“), ovšem i mladistvý obviněný z přestupku má plnou procesní způsobilost, které nabývá okamžikem nabytí způsobilosti být subjektem přestupku, resp. přestupkového řízení (§ 5 odst. 1 ZPř). Způsobilost být subjektem přestupkového řízení není zákonem o přestupcích nijak omezena, stejně jako procesní způsobilost, tedy způsobilost samostatně provádět procesní úkony. Budeme-li vycházet analogicky z teorie trestního práva, pak obviněna z trestného činu, resp. přestupku, může být i osoba nepříčetná a úkony v trestním/přestupkovém řízení může činit i osoba zbavená způsobilosti k právním úkonům. S neomezenou způsobilostí být osobou, proti které se vede trestní řízení, spojuje trestní řád i neomezenou způsobilost procesní.[1]
Jestliže teorie dovozuje, že procesní způsobilost v trestním řízení mají i osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům, pak tím spíše tuto způsobilost mají osoby k právním úkonům způsobilé, zejména když jim zákon přiznává odpovědnost za trestný čin – totéž lze vztáhnout i na řízení o přestupcích a odpovědnost za přestupek. Otázkou způsobilosti se ostatně zabýval Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39, kde mj. konstatoval, že „Přičítá-li zákon plnou odpovědnost mladistvému za své jednání, je nutno vycházet a priori i z toho, že tato osoba je i plně procesně způsobilá k úkonům ve správním (přestupkovém) řízení stran přestupku, který jí lze přičítat.“). Tato kauza se týkala blokové pokuty uložené mladistvému, přičemž NSS neviděl žádnou překážku v tom, aby byl přestupek mladistvého projednán i v blokovém řízení bez jakéhosi „zastoupení“ či „zprostředkování“ zákonným zástupcem. Nejvyšší správní soud však tentokrát vycházel („naveden“ k tomu samotným stěžovatelem, který se domníval, že obviněný samostatnou procesní způsobilost neměl, byl zastupován zákonným zástupcem a tomu nebylo řádně doručeno) z předpokladu, že mladistvý obviněný musí být v řízení zastoupen (zákonným zástupcem) [2]. Informování zákonného zástupce o klíčových úkonech správního orgánu si pak NSS vyložil nikoliv jako plnění povinnosti dle § 74 odst. 2 ZPř[3], ale jako doručování zástupci dítěte, a doručování písemností obviněnému z přestupku jako zjišťování názoru nezletilého dítěte dle § 29 odst. 4 správního řádu. Poselstvím rozsudku NSS tak byl mj. závěr, že mladistvý obviněný z přestupku je (musí být) v řízení o přestupku zastupován (zákonným zástupcem).
Zákonný zástupce (a OSPOD) ovšem nejen že není účastníkem řízení (ty ZPř vypočítává v § 72), ale není ani zástupcem účastníka řízení (tj. mladistvého obviněného z přestupku), a jeho postavení má spíše charakter „osoby zúčastněné na řízení“ nadané omezenými procesními právy (právo vědět o ústním jednání o přestupku a účastnit se ho, právo na oznámení rozhodnutí a právo podat ve prospěch mladistvého odvolání). Uvedené rozlišení vyplývá přímo ze ZPř (viz § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1 ZPř). Pokud by zákonný zástupce zastupoval mladistvého obviněného z přestupku s odkazem na § 32 odst. 1 správního řádu, jak NSS tentokrát dovodil, pozbývala by zvláštní ustanovení o vyrozumívání zákonného zástupce o ústním jednání, o oznamování rozhodnutí zákonnému zástupci i o odvolacím právu zákonného zástupce obsažená v ZPř smysl a mladistvý by sice mohl být subjektem přestupku, neměl by ale procesní způsobilost k tomu, aby se např. mohl sám hájit či aby s ním bylo možno přímo jednat.
Dlužno dodat, že stávající přístup doktríny (tj. dovození plné procesní způsobilosti i u mladistvých) je, podle našeho názoru, pro mladistvého obviněného výhodnější, než právní názor vyslovený NSS v právě rozebíraném rozhodnutí. Při plné procesní způsobilosti má totiž obviněný z přestupku právo přímo (bez prostřednictví zákonného zástupce) navrhovat důkazy, volit si obhájce, vyjadřovat se k podkladům pro rozhodnutí atp. Pro větší ochranu mladistvého obviněného je pak navíc dána řada významných oprávnění v řízení i zákonnému zástupci obviněného a orgánu sociálně právní ochrany dětí. Jsou zde tedy rovnou tři subjekty, které mají možnost mladistvého obviněného v řízení bránit – obviněný sám, jeho zákonný zástupce a OSPOD. Z našeho pohledu se nám jeví jako poněkud zvláštní, pokud by platilo: „Obviněný, máš deliktní způsobilost, tak ti „přišijeme“ pokutu, ale do spisu se sám (bez zástupce) podívat nesmíš, zástupce (obhájce) si zvolit sám zvolit nesmíš, odvolání sám podat nesmíš…“
Zprostředkování kontaktu mladistvého obviněného se správním orgánem pouze skrze zákonného zástupce nepovažujeme za příliš vhodné, protože tím bychom obviněného bez jeho vůle de facto "odstřihli" od řízení, na němž by se měl možnost podílet jen zprostředkovaně, což by jeho procesní pozici mohlo výrazně oslabit. Navíc mladistvému obviněnému nic nebrání v tom, aby si svého zákonného zástupce zároveň zvolil za svého zmocněnce. Pak už nemusí v řízení (až na výjimky, které by se ho týkaly stejně, i kdyby neměl procesní způsobilost) vystupovat přímo, nemá-li zájem. Za daného stavu si přitom může za zmocněnce zvolit i kohokoli jiného, v koho má důvěru - třeba staršího (zletilého) sourozence, což je pro něj příznivější, než kdyby byl odkázán jen na vůli a vnucené prostřednictví zákonných zástupců. Dosud obecně zastávaný názor na procesní způsobilost mladistvých přitom není v rozporu ani s čl. 40 Úmluvy o právech dítěte (sdělení federálního ministerstva zahraničí č. 104/1991 Sb.), viz zejména čl. 40 odst. 2 písm. b) bod ii) a iii) Úmluvy.
Stručně nastíněný omyl NSS (který je navíc v rozporu s rozsudkem NSS ze dne 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39) není třeba vnímat dramaticky, na druhé straně na něj správní orgány takřka okamžitě reagovaly a žádaly o stanovisko, jaké závěry vlastně platí, tvrdí-li NSS něco jiného, než ony dosud po léta praktikovaly.
2. Odložení opožděného návrhu na projednání přestupku – rozsudek NSS ze dne 13.8.2009, č.j. 9 As 57/2008 – 35: Odložení věci je v ZPř upraveno v § 66, konkrétní odkládací důvody jsou obsaženy v odst. 1, 2 a zejména 3, a to bez rozlišení, zda se jedná o přestupek projednávaný na návrh (viz § 68 ZPř) nebo přestupek projednávaný z moci úřední (§ 67 ZPř). V případě odkládání návrhových přestupků připadá nejčastěji v úvahu odložení dle § 66 odst. 3 písm. a) ZPř (většina z případů – jedná se o věci, kde nebyl návrh na projednání přestupku vůbec podán[4] – věc se odloží z důvodu, že „došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku“, neboť vhodnější odkládací důvod ZPř bohužel neobsahuje) a dále dle § 66 odst. 3 písm. f) ZPř, kde už je zákon konkrétnější, tedy z důvodu, že „návrh na zahájení řízení o přestupku byl podán opožděně“. Dle § 66 odst. 4 ZPř, který je společným ustanovením pro všechny případy odložení věci, ať už se jedná o řízení návrhové nebo zahajované ex offo, se rozhodnutí o odložení věci nevydává a o odložení věci se vyrozumí pouze poškozený (aby v případě majetkové újmy způsobené přestupkem poškozený věděl, že se s případným nárokem na náhradu škody musí obrátit na soud). Neformálnost odložení věci (pouhým opatřením, o němž se pouze píše záznam, nikoliv že by se vydávalo rozhodnutí) lze vysvětlit snahou odbřemenit správní orgány, které by byly zatíženy jak vydáváním rozhodnutí a jejich doručováním, tak řešením v drtivé většině zbytečné, resp. pouze formální, odvolací agendy.
Na druhé straně v případě, kdy je jakákoliv osoba toho názoru, že věc neměla být odložena, může se domáhat nápravy cestou podnětu k učinění opatření proti nečinnosti (viz § 80 správního řádu) – v praxi brojí proti odložení věci zejména poškození, někdy další osoby postižené přestupkem (např. fyzicky napadený) a někdy též navrhovatelé, jejichž návrh byl opožděný, avšak oni s tím nesouhlasí. Pokud nadřízený správní orgán shledá (většinou nikoliv), že věc, ač byla odložena, měla být projednávána, nařídí např. prvostupňovému orgánu, aby řízení zahájil (v ex offo věci), příp. v něm pokračoval (v návrhové věci – byl-li návrh opravdu včasný). Pokud někdo (např. neúspěšný navrhovatel) ani poté není spokojen, může podat žalobu na nečinnost. Možnost soudní ochrany je tedy i v případě odložení věci možná.
Nejvyšší správní soud se zabýval právě věcí odložení opožděného návrhu na projednání přestupku, s kterým navrhovatel nesouhlasil. Kupodivu stěžovatel nenamítal ani nečinnost, ani nežádal o „zrušení“ odložení (které s.ř.s. neumožňuje – nejde o rozhodnutí, materiálně by pak šlo jen o rozhodnutí procesní), ale žádal o zrušení vyrozumění (!), tedy úkonu, který ani ZPř v daném případě neupravuje, které formálně vzato vydáno být nemělo a které ani nezachycuje žádný akt rozhodování správního orgánu.
NSS přesto žalobu s odkazem na nepřípustnost zužujícího výkladu přístupu k soudu akceptoval[5] a dále zpochybnil úpravu § 66 odst. 4 ZPř (rozhodnutí se nevydává, vyrozumí se pouze poškozený)[6], tedy že by se mohla vztahovat i na odložení opožděného návrhu na projednání přestupku dle ust. § 66 odst. 3 písm. f) ZPř (NSS argumentuje odkazem na nález ÚS ze dne 17.12.1997, sp.zn. Pl. ÚS 33/97 – jazykový výklad je jen prvotním přiblížením k normě, zákon nelze aplikovat mechanicky…[7]). Dále se NSS zabýval rozlišením zahájení řízení na návrh a z moci úřední (a také postavením poškozeného)[8] a upozorňuje, že navrhovatel disponuje řízením, z čehož dle NSS vyplývá i právo navrhovatele na přezkum postupu správního orgánu, pokud je věc „na základě uvážení správního orgánu“ odložena, neboť dle NSS tím dochází k zásahu do práv navrhovatele. Zde je třeba poznamenat, že správní orgán v případě podání opožděného návrhu na projednání přestupku v podstatě nic nezvažuje, jen porovná datum dojití návrhu s datem, kdy mohl být návrh nejpozději podán. Ochrana zájmů navrhovatele je reálná v rámci opatření proti nečinnosti, a to návazně i u soudu. Návrhové řízení dále není ani tak institutem existujícím kvůli rozšíření práv navrhovatele, ale spíše cestou, jak zabránit necitlivé ingerenci státu do soukromých vztahů mezi osobami blízkými, případně osob postižených na cti jednáním jiného[9] (iniciace řízení je ponechána jejich úvaze).
NSS dále dovozuje, že ač tomu neodpovídá znění § 66 odst. 4 ZPř[10], nelze v případě odložení návrhové věci navrhovateli upřít právo seznámit se s důvody tohoto „rozhodnutí“ (uvozovky zde i níže doplňují autoři textu), a NSS proto dospěl k závěru, že § 66 odst. 4 ZPř se z tohoto důvodu vztahuje pouze na přestupky projednávané z moci úřední. Namístě je pak dle NSS přiměřená aplikace § 43 správního řádu, který rovněž upravuje odložení (byť tedy ze zcela jiných důvodů a jinou formou než je tomu v ZPř). Opožděné podání návrhu přitom nelze subsumovat pod žádný z odkládacích důvodů uvedených v § 43 odst. 1 správního řádu. Odložení věci z tohoto důvodu je tedy ve vztahu ke správnímu řádu upraveno v zákoně o přestupcích speciálně. Jelikož odkládací důvody jsou určeny odchylně v ZPř, přichází v úvahu jen úprava odložení co se formy týče, tedy usnesením. NSS pak uzavírá, že „rozhodnutí“ o odložení věci se vydává v souladu s § 43 odst. 1 správního řádu formou usnesení a oznamuje se navrhovateli.
Zde je nutno si položit otázku, jak se NSS (ne)vyrovnal se skutečností, že před účinností nového správního řádu starý správní řád odložení vůbec neupravoval a odkazu na úpravu odložení ve správním řádu by tedy nebylo možno užít – byla práva navrhovatelů po 16 let pošlapávána z důvodu „díry v zákoně“, nebo zákonodárce smýšlel jinak než nyní NSS? Dále je akceptovatelné, aby okruh osob, jimž se usnesení dle NSS (tedy jen navrhovateli) doručuje, byl opřen nikoliv o psané právo, ale pouze o úvahu soudu, resp. představu soudu po nejvhodnějším řešení? Zde se domníváme, že pokud už postupujeme dle § 43 s.ř., je třeba tak činit i v případě okruhu osob, jimž se bude usnesení oznamovat – tedy ve smyslu § 43 odst. 2 s.ř. nejen navrhovateli (coby „podateli“), ale i potenciálnímu obviněnému z přestupku (coby osobě, jíž se usnesení „týká“) – v rámci ZPř se totiž pohybovat nelze, neboť s usneseními a jejich oznamováním u odložení ZPř nepočítá a doručování rozhodnutí je vázáno na účastenství upravené speciálně ZPř (§ 72 ZPř). U odložení přitom ještě žádný účastník dle ZPř není.[11] Upozorněme konečně v této souvislosti, že NSS zapomněl na potenciálního obviněného z přestupku a do svých úvah jej vůbec nevzal v potaz, jakkoliv částečně aplikuje analogii iuris (s ohledem na speciální, a dle autorů komplexní – tedy i co se formy odložení věci týče, úpravu ZPř o podpůrném použití správního řádu pravděpodobně nelze hovořit), a to v neprospěch obviněného.
Domníváme se proto, s ohledem na vše výše uvedené, že NSS vycházel z několika sporných, ne-li chybných, premis, které pak vedly k neméně sporným závěrům, kdy NSS navíc důsledky svých závěrů ne zcela domyslel (např. otázka postavení a procesních práv potenciálního obviněného z přestupku). Pro úplnost dodáváme, že různé výklady právní normy přicházejí v úvahu za situace, kdy je text nejednoznačný nebo rozporný s jiným ustanovením právního řádu. Pak se samozřejmě nelze striktně držet jazykového znění normy, ale je nutno hledat její ústavně konformní výklad, který bude pokud možno co nejlépe odpovídat naplnění konkrétního institutu, jehož se týká, a zapadat do celkového kontextu dané právní úpravy. Tento názor je vyjádřen např. i v poměrně aktuálním nálezu Ústavního soudu ze dne 30.3.2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ve věci zrušení slova „pravomocných“ v § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kde ÚS neakceptoval argumentaci stěžovatele ohledně chybného výkladu dotčeného ustanovení ze strany NSS. V daném případě ale podle našeho názoru znění ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích nijak nesrozumitelné není a neodporuje ani jinému ustanovení právního řádu. Není tudíž důvod odchylovat se od jazykového znění tohoto ustanovení, který je v souladu i s výkladem logickým, teleologickým a systematickým. Za správný a zákonný postup proto nadále považujeme i dosavadní praxi při odkládání návrhových přestupků. Pokud už pak má být diskutovaný judikát NSS v praxi rozumně aplikován, jsme přesvědčeni, že usnesení musí být oznamováno nejen navrhovateli, ale i potenciálnímu obviněnému z přestupku.
[1] Viz k tomu např. JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo procesní, EUROLEX BOHEMIA, Praha 2002, str. 149; CÍSAŘOVÁ, D. a kol. Trestní právo procesní, Linde Praha a.s., 1999, str. 99, CÍSAŘOVÁ, D., FENYK, J. a kol. Trestní právo procesní, 4. aktualizované a přepracované vydání, Linde Praha a.s., 2006 (shodně je uváděno i v pozdějších vydáních).[2] Poněkud kuriózní je fakt, že diskutovaný rozsudek NSS č.j. 2 As 68/2009 – 64 je ze dne 9. 2. 2010, tedy byl vydán pouze o zhruba dva týdny později než rozhodnutí NSS z 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39, které plnou procesní způsobilost mladistvých obviněných potvrzuje.[3] „Je-li obviněným z přestupku mladistvý, vyrozumí správní orgán o nařízeném ústním jednání též zákonného zástupce mladistvého a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí; jim se také rozhodnutí o přestupku oznamuje.“[4] O věci se správní orgán dozvěděl zejména z oznámení od Policie ČR či městské/obecní policie.[5] Odkázáno bylo na konkrétně na rozsudek NSS ze dne 21.5.2008, č.j. 4 Ans 9/2007 – 197, řešící spor soudního čekatele Petra Langera s prezidentem ČR, tedy dle autorů na diametrálně odlišnou situaci.[6] Jelikož v době vydání zákona o přestupcích existovala pouze jediná forma rozhodnutí, a to „rozhodnutí“, bez ohledu na to, zda šlo o rozhodnutí procesní či věcné povahy, je podle našeho názoru nutno vykládat pojem rozhodnutí jako jakoukoli formu rozhodnutí v širším slova smyslu, tj. i usnesení. Ust. § 66 odst. 4 zákona o přestupcích přitom z tohoto postupu nestanovuje výjimky, tj. neříká, že pro určité důvody odložení věci toto neplatí. [7] Doplňme, že nález Ústavního soudu, resp. jeho klíčová argumentace citovaná NSS, se týká počítání lhůt a v různých právních předpisech a obecně platných zásad počítání lhůt, kdy tak poněkud chybí souvztažnost s případem řešeným NSS.[8] Poněkud zarážející je způsob argumentace NSS, který v podstatě jen okopíroval komentář k zákonu o přestupcích autorů Červeného a Šlaufa, a to včetně chyb (např. včetně tvrzení, že pokud je omylem zahájeno o návrhovém přestupku řízení z moci úřední, pokračuje se v řízení „se souhlasem“ navrhovatele – „souhlas“ však nestačí, je třeba kvalifikovaného návrhu; analogie trestního řízení zde nelze použít).[9] Návrhové bez ohledu na vzájemný status delikventa a postižené osoby jsou jen přestupky ublížení na cti podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, ostatní návrhové přestupky jsou návrhovými toliko dojde-li k jejich spáchání mezi osobami blízkými.[10] NSS se zde s výslovnou dikcí § 66 odst. 4 ZPř přímo rozchází, když toto ustanovení správním orgánům výslovně ukládá rozhodnutí nevydávat.[11] De lege ferenda se o usneseních u odložení již dlouho uvažuje, bylo by však třeba komplexněji pojaté změny, včetně úpravy oznamování usnesení – NSS tak trochu předběhnul právní vývoj, aniž logicky sám mohl komplexně dotvářet i další související, resp. potřebné, normy.(zveřejněno v kratší verzi na blogu Jiné právo pod názvem "Sporné přestupkové judikáty NSS I." - text i s navazující diskuzí viz zde. Verze zde vystavená obsahuje rozšíření, resp. doplnění, od spoluautorky JUDr. Jitky Morávkové.)
Tvrdší sankce pro pachatele přestupků proti občanskému soužití
Přestupkové komise a oddělení přestupků českých měst a obcí už řadu let poukazují na nízké sankce, které hrozí pachatelům přestupků proti občanskému soužití, které tvoří nezanedbatelnou část přestupkových kauz. I za vážná ublížení na zdraví, dlouhotrvající schválnosti, vyhrožování či vydírání, domácí násilí nebo různé formy napadení hrozí maximálně 3.000 Kč pokuty. Její výše se nezměnila od roku 1990, kdy byl zákon o přestupcích přijat, a proto v mnoha pachatelích budí sankce spíše než respekt jen shovívavé pobavení. To by se však mělo změnit – od 1. ledna roku 2010 se sankce zvyšují až na 20.000 Kč. Změnu prosadil v rámci novelizace nového trestního zákoníku Svaz města obcí.
O zvýšení sankcí u přestupků proti občanskému soužití usiloval Svaz už při projednávání tzv. reformy policie, její předkladatelé však nechtěli jít nad zadání změn týkajících se pravomocí policie a otázek veřejného pořádku (zvyšovaly se např. pokuty za neuposlechnutí výzvy veřejného činitele či za rušení nočního klidu). V rámci novely trestního zákoníku, kterou se věková hranice trestní odpovědnosti vracela na 15 let a zasahovalo se i do zákona o přestupcích, se Svaz po konzultaci s Ministerstvem vnitra o novelizaci pokusil znovu.
Stěžejním argumentem byl poukaz na skutečnost, že nový trestní zákoník svou systematikou i výší sankcí za delikty proti životu, zdraví, lidské důstojnosti a osobní integritě dává najevo posun ve vnímání hodnot chráněných zákonem, což by se měl promítnout i do zákona o přestupcích. Zde je mezi nejčastěji projednávanými přestupky nejvíce chráněn majetek (sankce za přestupky proti majetku, typicky krádež, až 15.000 Kč) a veřejný pořádek (sankce za přestupky proti veřejnému pořádku, např. zmíněné neuposlechnutí veřejného činitele, rušení nočního klidu, znečištění veřejného prostranství či poškození veřejně prospěšného zařízení a další od 5.000 do 50.000 Kč). Přestupky proti občanskému soužití, chránící mimo jiné zdraví, však stály stranou (1.000 Kč za ublížení na cti, 3.000 za úmyslné či nedbalostní ublížení na zdraví, tzv. diskriminační delikty do 5.000 Kč). Další argumenty už byly naznačeny – zatímco 3.000 Kč v roce 1990 znamenaly polovinu platu, dnes už je hodnota peněz odlišná. Vážné delikty, kde např. soud překvalifikoval trestný čin na přestupek s odůvodněním, že se jedná o prvopachatele nebo že ublížení na zdraví nedosahovalo požadované intenzity, nemohly být adekvátně potrestány. Nebylo možné zohlednit finanční situaci obviněného z přestupku, kde má tatáž pokuta různý sankční efekt dle příjmů pachatele. V rámci úzkého rozmezí ani nebylo možno patřičně diferencovat mezi více a méně závažnými delikty – známe přestupky, kde stačí napomenutí, a přestupky, kde se nám i nyní prosazených 20.000 Kč bude stále zdát málo. I prostá „valorizace“ sankcí v závislosti na vývoji příjmů občanů je pádným argumentem.
Parlamentní houpačka: Sněmovna pro, v Senátu Kubera proti
Svaz proto připravil pozměňovací návrh k novele trestního zákoníku, předloženého poslankyněmi JUDr. Zuzkou Bebarovou – Rujbrovou a Ing. Kateřinou Konečnou (KSČM), když oslovil členy Ústavně-právního výboru, kde si „pozměňovák“ osvojila poslankyně JUDr. Eva Dundáčková (ODS) a přimluvil se i předseda výboru Marek Benda (ODS). Poslankyně se ztotožnila s předloženými argumenty a zdůraznila potřebu ochrany zdraví, lidské důstojnosti a osobní integrity i v přestupkovém právu. Přisvědčil jí i předseda výboru Benda, který stávající sankce zhodnotil jako absurdně nízké a nesrovnatelné s pokutami ukládanými v jiných oblastech. Pozměňovací návrh výbor dne 28.5.2009 jednomyslně přijal a začlenil jej do svého komplexního pozměňovacího návrhu, který pak hladce prošel i sněmovnou až do závěrečného třetího čtení dne 19.6.2009.
V Senátu každý očekával pokračování hladkého postupu novely, jeho Ústavně-právní výbor ostatně schválení zákona dne 15.7.2009 doporučil. Neočekávaně se však postavila proti skupina senátorů (převážně ODS), která žádala zachování hranice trestní odpovědnosti na 14 letech, senátor Jaroslav Kubera (ODS) zas navrhnul vypuštění „přestupkové novely“. Ostře napadl starosty a Svaz s tím, že jsou posedlí vysokými tresty, a poukazoval na příklady z Teplic, kde si neví rady s vymáháním pokut za dopravní přestupky. Na doplňující dotazy autora článku (zda tedy nemají být ukládány pokuty, je-li v někdy obtížné je vymáhat, a jsou-li stávající sankce přiměřené) doplnil, že je obecně proto jakémukoliv zvyšování pokut, dokud se nevyřeší otázka jejich vymáhání. Proti Kuberově návrhu se však postavil zpravodaj zákona JUDr. Miroslav Antl (ČSSD). Upozornil především, že jde pouze o horní hranici sazby, nikoliv o paušální částku, která by takto musela být vyměřována. Stávající horní hranici pokuty skutečně považuje za nedostatečnou, protože nepostihuje nejzávažnější jednání, které hraničí s trestným činem, třeba výtržnictví, ublížení na zdraví, domácí násilí apod. Kuberův návrh nakonec o dva hlasy neprošel (ani nedošlo k vrácení zákona sněmovně), a novela tak byla zachráněna. Dne 12. srpna 2009 zákon stvrdil svým podpisem i prezident.
Co se tedy mění – bude facka za dvacet tisíc?
Od ledna nového roku se tak zvyšuje horní hranice pokuty za přestupek ublížení na cti (§ 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích) z 1.000 na 5.000 Kč. Zvýšení je motivováno v podstatě jen potřebou „valorizace“ pokuty. V případě ublížení na zdraví z nedbalosti (§ 49 odst. 1 písm. b) zákona) a úmyslného narušení občanského soužití vyhrožováním újmou na zdraví, drobným ublížením na zdraví, nepravdivým obviněním z přestupku, schválnostmi nebo jiným hrubým jednáním (§ 49 odst. 1 písm. c) zákona) se pokuta zvyšuje z 3.000 na 20.000 Kč. Pro zvýšení platí úvodem nastíněné argumenty, především možnost adekvátně postihovat závažné přestupky. V případě omezování výkonu práv příslušníků národnostních menšin (§ 49 odst. 1 písm. d) zákona) a působení újmy pro příslušnost k národnostní menšině, rasu, barvu pleti, pohlaví atd. (§ 49 odst. 1 písm. e) zákona) se pokuta zvyšuje z 5.000 rovněž na 20.000 Kč. Jde o speciální skutkové podstaty k přestupkům dle písm. c), lišící se dle názoru zákonodárce, který je zákonem č. 273/2001 Sb. do zákona doplnil, z důvodu „diskriminačních“ pohnutek pachatele vyšší mírou nebezpečnosti. Proto i zde došlo ke zvýšení.
Zvýšení horní hranice sankcí však rozhodně neznamená, že by od 1. ledna měly skokově vzrůst i ukládané pokuty, tedy že by za facku nebo strkanici mělo být automaticky ukládáno 20.000 Kč. I nadále se správní orgány musí řídit § 12 odst. 1 zákona o přestupcích, tedy přihlížet k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění a k pohnutkám a osobě pachatele atd. Sankce musí být přiměřená a proporcionální k závažnosti deliktu. Exces při ukládání pouty proto může být i důvodem pro zrušení rozhodnutí nadřízeným orgánem. Doufejme, že správní orgány budou nové sankční rozmezí využívat uvážlivě, ale zároveň odvážně tam, kde je to třeba – nyní k tomu mají prostor. (zveřejněno v obdobném znění pod názvem "Tvrdší sankce pro pachatele přestupků" In: Obec a Finance č. 4/2009, on-line je text dostupný zde.)
Se společenskými změnami, které přinesl listopad 1989, došlo i ke změně pohledu na orgán zajišťující bezpečnost v České republice (Veřejnou bezpečnost a následně Policii ČR). Společnost měla určitou averzi k Veřejné bezpečnosti jako nástroji Komunistické strany Československa. Obecním zřízením bylo zároveň obcím svěřeno do samostatné působnosti zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku a v souvislosti se zajištěním těchto místních záležitostí i možnost zřizování obecních policií. Obce sice mohly prostřednictvím obecní rady nebo starosty ukládat úkoly útvarům Policie ČR v souvislosti se zabezpečováním místních záležitostí veřejného pořádku. Policie ČR však tyto úkoly plnila vedle dalších úkolů uložených jí dle zákona o Policii ČR. Obce viděly v možnosti zřízení obecní policie, která je jim plně podřízena, možnost mít vlastní donucovací aparát, nezbytný k tomu, aby úkoly, za které nesou politickou a společenskou odpovědnost, mohly svými silami také reálně plnit. Přijetím zákonných úprav umožňujících zřizování obecních policií v České republice, stála i snaha o určitou decentralizaci státní moci a její přenesení do působnosti obcí a měst. Autorita Policie ČR velmi poklesla, zejména v souvislosti se zkresleným vnímáním demokracie, kde si „každý může dělat, co chce“, a souběžně s popularizací zavádějících frází typu „platím si vás ze svých daní“. Nově vznikající obecní policie se s Policií ČR nejen že ocitly „na stejné lodi“, ale čelí zároveň nedostatečnému respektu ze strany občanů, potýkají se s malým právním vědomím veřejnosti, která se často domnívá, že „černé šerify“ nebo „měšťáky“ není nutno brát vážně (ač jsou veřejnými činiteli dle § 89 odst. 9 trestního zákona). Obecní policie si za dobu své existence, svou činností v oblasti zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku na teritoriu měst a obcí, upevnily a potvrdily pozici jedné z bezpečnostních složek. Na obecní policie se však postupem doby kladou čím dál rozsáhlejší nároky, úkoly a oprávnění. Ve větších městech, vzhledem k většímu nápadu trestné činnosti, obecní policie „přebírají“ od Policie ČR odhalování méně závažných protiprávních jednáních, tedy tzv. bagatelní kriminalitu (jakkoliv stále platí § 2 odst. 1 písm. a), b), j) a § 2 odst. 3 zákona o Policii ČR nebo např. nařízení vlády České republiky č. 397/1992 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vztahů Policie České republiky k orgánům obcí a obecní policii).
Legitimovaná osoba je ale v každém případě povinna poskytnout nezbytnou součinnost při prokazování totožnosti (§ 12 zákona o obecní policii, § 13 zákona o Policii ČR) – povinnost jednak vyplývá ze zákona a jednak oprávnění jednoho subjektu (policie) nutně odpovídá povinnost na straně druhé (povinnost občana uposlechnout, prokázat součinnost, podrobit se úkonům potřebným ke zjištění totožnosti). Proto je-li občan požádán o předložení občanského průkazu, a nevyhoví, neboť jej při sobě nemá, přestupku se nedopouští. Pokud u sebe občanský průkaz má, deliktu se dopustil. Pokud u sebe občanský průkaz nebo jiný doklad totožnosti nemá, a zároveň neposkytne nezbytnou součinnost při zjišťování své totožnosti, přestupku se jednoznačně dopouští (zpravidla je vždy schopen sdělit jméno, příjmení, datum narození, jméno matky za svobodna apod., i když je překvapený, vystresovaný nebo s prokazováním totožnosti nesouhlasí).
Při perlustraci za součinnosti občana bez jakýchkoliv dokladů je však třeba být opatrný, neboť požadované údaje mohou znát i sourozenci, příp. i širší rodina nebo přátelé či známí perlustrované osoby. Ideální je proto ověření shody podoby v evidenci občanských průkazů na Policii ČR. Dochází totiž i k případům, kdy obecní úřad na základě oznámení obecní policie nebo Policie ČR obviní z přestupku pachatelova bratra, spolužačku mladistvé, jejíž osobní údaje i rodinu zná pachatelka z širší rodiny, ze třídy nebo ze staršího trestního spisu (kde obě dříve figurovaly jako podezřelé či obviněné). 2.2. Urážky a zesměšňování strážníků obecní policie ze strany občanů
Návrh může znít např. následovně: Žádám o projednání přestupku proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, kterého se dopustil pan Josef Novák, nar. 1.1.1980, bytem Hlavní 2/1, Nová Ves, tím, že mě, tj. p. Václava Starého, nar. 1.1.1965, bytem Vedlejší 123/5, Nová Ves, dne 11.11.2007 kolem 14,00 hod. před cukrárnou v Přípotoční ulici 20, Nová Ves, na veřejnosti urážel slovy jako „ty mě můžeš …, tvoje matka se … a ty seš stejnej … jako ten …, s kterym beztak …, ty … jeden …“. Návrh je nutno podat do tří měsíců od spáchání skutku (srovnej § 68 odst. 2 zákona o přestupcích), kdy podáno je až dnem, kdy návrh obecnímu úřadu došel – nestačí tedy datum předání k poštovní přepravě (srovnej § 37 odst. 6 a § 44 odst. 1 správního řádu). Návrh lze rovněž sepsat přímo u správního orgánu, který je k vyřizování věci příslušný, tzn. na obecním úřadě, kde úředník či úřednice zpravidla poradí, jak návrh správně sepsat, zda ho má smysl podávat, kolik času pro podání návrhu ještě zbývá, příp. jak jinak by věc ještě šla řešit. Je třeba mít na paměti, že dle § 49 odst. 2 zákona o přestupcích lze za zmiňovaný přestupek uložit pokutu max. do výše 1.000,- Kč, a v případě, že spáchání přestupku nebude prokázáno, uloží se navíc navrhovateli povinnost nahradit náklady řízení stanovené paušální částkou ve výši 1.000,- Kč (viz. § 79 odst. 1 zákona o přestupcích a § 1 vyhlášky č. 231/1996 Sb., ve znění vyhlášky 340/2003 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích). Vždy je proto třeba zvažovat, zda se podání návrhu vyplatí, zda strážník nebude mít s tímto řízením pouze další starosti a zda další případný kontakt s agresivní osobou „stojí za to“, nemluvě o protahování řízení, bude-li obviněným z přestupku bezdomovec, osoba závislá na návykových látkách, osoba bez stálého pobytu apod. V řízení o přestupku urážky na cti je totiž správní orgán povinen pokusit se uraženého na cti a obviněného z přestupku smířit, k čemuž je zpravidla nutné oba účastníky předvolat k ústnímu jednání, příp. je byť i každého zvlášť ke správnímu orgány fyzicky dostat a zmíněnou otázku s nimi projednat. Pokud obecní úřad „pokus o smír“ zanedbá nebo opomene, je to důvod ke zrušení rozhodnutí, kdy řízení je nutno opakovat, resp. v něm dále pokračovat.
Výsledkem řízení bude v ideálním případě symbolická pokuta do 1.000,- Kč, může však nastat i výše nastíněná varianta, kdy spáchání přestupku prokázáno nebude – buď pro nedostatek důkazů nebo z důvodu, že obviněný z přestupku úspěšně zpochybní argumenty a důkazy předložené nebo navržené strážníkem (příp. odvolací orgán bude prvostupňová rozhodnutí tak dlouho rušit, až dojde k zániku odpovědnosti za přestupek, tj. k prekluzi – viz § 20 odst. 1 zákona o přestupcích). Pokud by bylo řízení zastaveno, a strážníkovi by dokonce byla uložena povinnost nahradit náklady řízení, měl by takový výsledek silně demoralizující vliv a podobné rozhodnutí by bylo jednoznačným „vítězstvím“ pachatele. Doporučujeme proto naléhavé případy nejdříve předjednat s úředníkem či úřednicí obecního úřadu (kteří mají vůči všem občanům poučovací povinnost i závazek dle možností vycházet vstříc, viz § 4 odst. 1 a 2 správního řádu), zda zahajování řízení vůbec bude mít smysl, zda jsou důkazy dostatečné, jak dlouho bude řízení trvat atd. Iniciování řízení se vyplatí zpravidla pouze tam, kde je přestupkové jednání pachatele obzvláště intenzivní, opakované či nebývale „drzé“ a skutečně je na místě dotyčnému (spoléhajícímu se na benevolenci obecní policie a úřadů) stanovit určité meze. I v případě, že by řízení mělo skončit zastavením, je povinnost účastnit se řízení (pod hrozbou ukládání pořádkových pokut, pokud se předvolaný nedostaví nebo pokud jinak závažně ztěžuje řízení) určitým ponaučením. Strážník (navrhovatel), kterému by měla být v případě zastavení řízení, zahájeného na jeho návrh uložena povinnost nahradit náklady řízení, může požádat o upuštění od uložení této povinnosti z důvodu zvláštního zřetele hodných (§ 79 odst. 3 zákona o přestupcích), nejlépe už v průběhu řízení. Úřad samozřejmě může přistoupit k upuštění od uložení povinnosti hradit náklady i z vlastní iniciativy (srovnej formulaci § 79 odst. 3 zákona o přestupcích – není nutná žádost dotčené osoby). Důvodem zvláštního zřetele hodným může být např. frekvence útoků, jimž je strážník na rozdíl od běžného občana vystaven (často napadaný strážník, který se hodlá bránit, by se pak „nedoplatil“), a dále zájem na zachování respektu k orgánům veřejné moci (deklarovaný např. § 154 – 156 trestního zákona, § 62 odst. 2 správního řádu aj.), kdy i strážník nebo policista má právo na ochranu a na příznivé pracovní podmínky; o demoralizujícím efektu „postihování“ strážníka-navrhovatele náklady řízení, na rozdíl od postižení přestupce pokutou (a náklady řízení), už byla výše řeč.
Stejný názor je vysloven i v důvodové zprávě k zákonu č. 253/1997 Sb., kterým byl z trestního zákona vyjmut odst. 3 § 156 trestního zákona „Kdo hrubě urazí nebo pomluví veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci nebo pro tento výkon, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem.“ Ochrana veřejného činitele před verbálními a dalšími útoky, které protiprávně snižují jeho vážnost, je veřejnému činiteli poskytována jako kterémukoliv občanovi. Případy napadání strážníků obecní policie tak lze stíhat jako přestupek proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, za který už lze uložit na rozdíl od urážek sankci o něco citelnější, konkrétně pokutu až 3.000,- Kč (§ 49 odst. 2 zákona o přestupcích). Přestupku se dopustí ten, kdo úmyslně naruší občanské soužití vyhrožováním újmou na zdraví, drobným ublížením na zdraví, nepravdivým obviněním z přestupku, schválnostmi nebo jiným hrubým jednáním. Chráněným objektem je zde zdraví a čest člověka, občanské soužití a dobré mravy. Přestupek je projednáván z úřední povinnosti, tzn. strážníkovi nehrozí uložení povinnost nahradit náklady řízení, pokud by přestupek nebyl prokázán, a oznámení lze podat kdykoliv. Postup dle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích je tak pro obec i strážníky podstatně méně komplikovaný a méně „rizikový“, kdy lze iniciovat zahájení řízení s mnohem menšími obavami. Samozřejmě opět platí, že je na místě shromáždit nebo navrhnout všechny dostupné důkazy, aby pachatel z procesních důvodů neunikl potrestání.

References: § 90
 § 36
 § 57
 § 57
 § 140
 § 140
 § 57
 § 57
 § 23
 zákona č. 141
 § 57
 § 12
 § 57
 § 57
 § 57
 soud 
 soud 
 § 57
 § 57
 § 57
 § 57
 § 57
 § 57
 soud 
 § 77
in fine
 § 79
 § 74
 § 67
 § 72
 soud 
 § 19
 § 74
 § 81
 soud 
 soud 
 § 74
 § 29
 § 72
 § 74
 § 81
 § 32
 čl. 40
 čl. 40
 § 66
 § 68
 § 66
 § 66
 § 66
 § 80
 soud 
 § 66
 § 66
 § 66
 § 66
 § 43
 § 43
 § 43
 § 43
 § 43
 § 11
 zákona č. 106
 § 66
 § 66
 § 49
 § 66
De lege ferenda
 soud 
 § 12
 § 89
 § 2
 § 2
 § 13
 § 49
 § 68
 § 37
 § 44
 § 49
 § 79
 § 1
 § 20
 § 4
 § 79
 § 154
 § 62
 § 156
 § 49
 § 49