Source: https://tc.vlex.es/vid/s-sstc-216528003
Timestamp: 2019-07-20 13:48:38+00:00

Document:
STC 35/2010, 19 de Julio de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 216528003
Ponente: Magistrado don Eugenio Gay Montalvo
Número de Recurso: 7408-2005
Recurso de amparo 7408-2005. Promovido por Bodegas Berberana, S.A., respecto de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que desestimó el recurso interpuesto frente a resoluciones sancionadoras del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora en materia de denominaciones de origen (SSTC 297/2005 y 77/2006).
STC 035/2010
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 21 de octubre de 2005, el Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, en nombre y representación de Bodegas Berberana, S.A., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de 30 de junio de 2005, dictada en única instancia por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y desestimatoria de recurso contencioso-administrativo interpuesto contra confirmación en alzada de la Resolución de fecha 22 de febrero de 2002, de la Dirección General de Alimentación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, mediante la que se imponía a la recurrente sendas sanciones: una primera de 4.198,33 euros -irrelevante a los efectos del presente amparo- y una segunda, por importe de 40.064,27 euros, esta última con sustento en el art. 51.1.1 del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja" (aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), estimando infracción del art. 28 de dicho Reglamento, al apreciar comercialización coetánea de vinos amparados y no amparados con el mismo distintivo.
La demanda de amparo se dirige contra la precitada Sentencia, así como contra las resoluciones administrativas sancionadoras de que aquella trae causa, contraídas éstas a la sanción no anulada por la jurisdicción, es decir, a la que por importe de 40.064,27 euros y sustento en el art. 51.1.1 del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja" (aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), estimaba infracción del art. 28 de dicho Reglamento, por comercialización coetánea de vinos amparados y no amparados con el mismo distintivo.
Respecto a la resolución sancionadora de 22 de febrero de 2002, confirmada en alzada por Orden Ministerial de 24 de septiembre del mismo año, se denuncia la vulneración del principio de legalidad sancionadora en sus dos vertientes, material y formal, por cuanto la sanción administrativa impuesta se sustenta en una norma de rango infralegal, cual es el Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja", aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, y cuyo contenido, una vez examinado, no contendría la necesaria predeterminación normativa, respectivamente, de infracciones y sanciones a imponer, lo que conllevaría, según la demandante, una doble lesión del art. 25.1 CE.
Tras apertura y tramitación del incidente previsto en el art. 50.3 LOTC, en su redacción previa a la reforma operada por Ley Orgánica 6/2007, la Sala Segunda de este Tribunal dictó providencia de 28 de abril de 2009, admitiendo a trámite la demanda, con comunicación al órgano judicial para que en plazo no superior a diez días emplazara a quienes hubieren sido parte en el procedimiento para su comparecencia en el presente recurso de amparo.
Por providencia de la misma fecha se acordó formar pieza separada a los efectos de resolver sobre la suspensión solicitada en la demanda de amparo. Tras recibir los escritos de alegaciones de las partes, por Auto de 15 de junio de 2009 se acordó denegar la suspensión.
Mediante providencia de 25 de junio de 2009, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Abogado del Estado y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones del recurso de amparo al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para alegaciones por plazo común de veinte días.
En fecha 29 de julio de 2009 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones presentado por la representación de la recurrente, que sustancialmente reiteró las efectuadas inicialmente en la demanda de amparo
El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito con fecha de entrada 20 de julio de 2009. En el mismo interesaba la desestimación del amparo por considerar que existió un defecto en la publicación en el "BOE" de la Sentencia de 10 de junio de 2004 del Tribunal Supremo, anulatoria del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja", defecto que habría privado de efectos generales a dicho pronunciamiento, excluyendo toda posible lesión consecuencia de su desconocimiento por la Sala de Justicia, pues el fallo de dicha Sentencia se habría publicado en la Sección IV, de edictos, del "BOE", en lugar de en la Sección I, de disposiciones generales. A dicho defecto en la publicación de la Sentencia declaratoria de nulidad de una disposición general, une el Abogado del Estado lo que considera falta de diligencia por parte de la sociedad recurrente, que podría haber hecho uso de la facultad que prevé el art. 271.2 LEC para presentar, en el seno del procedimiento judicial abierto, resoluciones que pudieran resultar condicionantes o decisivas para resolver el recurso, y el hecho de que el art. 129 de la Ley de 2 de Diciembre de 1970 sí es mencionado expresamente al apartado 4.2 de la Resolución sancionadora inicial, de 22 de febrero de 2002, lo que determinaría el respeto al principio de reserva de ley en materia sancionadora desde el mismo momento de la primera resolución al respecto.
El Ministerio Fiscal interesó el otorgamiento del amparo mediante escrito de alegaciones registrado en fecha 18 de septiembre de 2009. En el mismo, hace un exhaustivo análisis de los hechos, las pretensiones, las garantías material y formal del principio de legalidad en materia sancionadora y el carácter mixto del recurso, postulando la plena aplicación al presente supuesto de la jurisprudencia constitucional sentada, por todas, en las SSTC 297/2005, de 21 de noviembre y 77/2006, de 13 de marzo para concluir la vulneración de los principios de legalidad sancionadora, tipicidad y tutela judicial efectiva.
Por providencia de 15 de julio de 2010, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 de julio de 2010.
El objeto del presente recurso de amparo es doble, pues se impugnan expresamente tanto la resolución administrativa, confirmada en alzada, como la Sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto. En concreto se impugna la Resolución de 22 de febrero de 2002, del Director General de Alimentación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se impusieron al recurrente dos sanciones: una primera de 4.198,33 euros -irrelevante a los efectos del presente amparo, al haber sido dejada sin efecto por la jurisdicción- y una segunda, por importe de 40.064,27 euros, con base en los arts. 28, 51.1.1 y 51.2 del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja" (aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), por apreciarse comercialización coetánea de vinos amparados y no amparados con el mismo distintivo. Dicha resolución fue confirmada en alzada por Orden Ministerial de 24 de septiembre de 2002, y contra la misma se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, finalizando el procedimiento, de única instancia, mediante la Sentencia impugnada en el presente amparo, de 30 de junio de 2005, estimatoria parcial de la pretensión en lo referido a la anulación de la sanción de 4.198,33 euros, pero confirmatoria de la de 40.064,27 euros.
Delimitados la naturaleza mixta y el objeto del presente recurso de amparo en los términos expuestos, a efectos de establecer la prelación en la resolución de las diversas lesiones imputadas a administración y jurisdicción se ha de recordar lo establecido, por todas, en el fundamento jurídico 3 de la reciente STC 156/2009, de 29 de junio, donde decíamos que "como consecuencia de que en los recursos de amparo mixtos la comisión de una lesión constitucional en el transcurso del proceso judicial no impide que el acto administrativo siga siendo el verdadero objeto del proceso de amparo, hemos destacado el carácter autónomo y preferente que en tales procesos ofrece la pretensión deducida por el cauce del art. 43 LOTC (STC 5/2008, de 21 de enero, FJ 3)". Por ello, procederá el examen y resolución de las lesiones imputadas a sendas resoluciones administrativas sancionadoras, originaria y de alzada, de cuyo resultado dependerá la posterior reflexión y pronunciamiento sobre las quiebras de constitucionalidad que se proclaman de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
El presente supuesto es similar a los resueltos en las SSTC 297/2005, de 21 de noviembre, y 77/2006, de 13 de marzo. En dichas Sentencias se otorgaba el amparo en sendos recursos interpuestos contra resoluciones que sustentaban las sanciones impuestas en el Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja", apreciándose vulneración del derecho a la legalidad sancionadora en ambas vertientes, material (tipicidad) y formal (reserva de ley), con examen de los efectos de la declaración de nulidad de dicho Reglamento operada por la Sentencia de 10 de junio de 2004, del Tribunal Supremo, así como del contenido material de las normas sancionadoras aplicadas. Todo ello, en relación con el carácter preconstitucional de la ley 25/1970, de 2 de diciembre, aprobatoria del Estatuto de la viña, y de su Reglamento de aplicación, aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo. En el fundamento jurídico único de la citada STC 77/2006, con base en las previas SSTC 52/2003, de 17 de marzo; 132/2003, de 30 de junio; 172/2005, de 20 de junio, y 297/2005, de 21 de noviembre, concluía este Tribunal que "la resolución sancionadora impugnada ha vulnerado el principio de legalidad, en su vertiente relativa al principio de reserva de ley en materia sancionadora, en la medida en que las infracciones imputadas a la sociedad mercantil recurrente, previstas en distintos ordinales del apartado 1 del art. 51 del Reglamento de la denominación de origen calificada 'Rioja', carecen del rango normativo mínimo exigido por este Tribunal, en aplicación del art. 25.1 CE, para la tipificación de los ilícitos administrativos, al estar previstas en una norma reglamentaria (en una Orden Ministerial en concreto) carente de cobertura legal suficiente". Prosigue diciendo la Sentencia mencionada, también con apoyo en la previa STC 297/2005, que "la declaración de nulidad -con los efectos que ello conlleva- del Reglamento de la denominación de origen del Rioja de 1991, por parte de la Sentencia de 10 de junio de 2004, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por tratarse de un reglamento ejecutivo que no había sido sometido al dictamen preceptivo del Consejo de Estado, hace que las conductas prohibidas originariamente tipificadas -aunque fuese por normas de rango insuficiente-, hayan dejado de estarlo. Por tanto, el mantenimiento de la sanción cuestionada en amparo infringiría la exigencia de predeterminación normativa, y con ello el principio de tipicidad en materia punitiva". Por último, y en relación con el posible sustento de la constitucionalidad de la sanción en normativa preconstitucional -concretamente, en el Real Decreto 835/1972, de 23 de marzo, de desarrollo de la Ley 25/1970, que aprueba el Estatuto de la Viña-, la STC 77/2006 vuelve a remitirse a la 297/2005, cuyo fundamento jurídico 8 establece que "el principio de tipicidad exige que la Administración sancionadora precise de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria ni a este Tribunal buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de manera eventualmente incorrecta por la Administración sancionadora. Por ello, no resulta, ciertamente, posible sustituir el tipo sancionador aplicado por el Consejo de Ministros (y confirmado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo) por ningún otro descubierto por este Tribunal, bien directamente o bien -como sucede en este caso- a propuesta de la Abogacía del Estado, dado que la mercantil recurrente ha sido sancionada en el caso enjuiciado exclusivamente por infracción de distintos ordinales del art. 51.1 del Reglamento de la denominación de origen calificada de 'Rioja', y no por infracción del Reglamento del vino de 1972".
La jurisprudencia expuesta ut supra es de todo punto aplicable al presente supuesto, sin que pueda prosperar la alegación del Abogado del Estado referida a que el respeto al principio de reserva de ley estaría garantizado por la referencia que el apartado 4.2 de la resolución sancionadora originaria hace al art. 129 del Estatuto de la viña (aprobado por Ley 25/1970), mención que la jurisdicción reitera en el fundamento jurídico 6 de la Sentencia recurrida. Constatado que, en efecto, en el apartado 4.2 de la Resolución de 22 de febrero de 2002 se hace mención a los arts. 83.5 y 129 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto de la viña, el vino y de los alcoholes, así como al art. 129 de su Reglamento de desarrollo, aprobado por Decreto 835/1972, dicha mención no puede considerarse con virtualidad supresora de las lesiones constitucionales imputadas, por cuanto del examen de dicho apartado 4.2 se deduce que tanto la infracción cometida como la sanción de 40.064,27 euros impuesta se sustentan directamente en los arts. 28, 51.1.1 y 51.2 de la Orden de 3 de abril de 1991, disposición de rango reglamentario declarada posteriormente nula ex tunc (y no meramente anulada) por el Tribunal Supremo, sin que se pueda considerar que las citadas menciones que la resolución sancionadora hace al Estatuto de la viña (arts. 83.5 y 129 de la Ley 25/1970) y a su Reglamento sean otra cosa que inclusiones tangenciales de carácter secundario, sin contenido suficiente para satisfacer la garantía material del principio de legalidad. Tal naturaleza accesoria de las citadas menciones es abundada y confirmada, en todo caso, por el propio órgano administrativo superior al que impuso la sanción, vistos los términos de la Orden Ministerial de 24 de septiembre de 2002, desestimatoria de la alzada, y en cuyo fundamento jurídico 4 se insiste expresamente en que "la Resolución recurrida tiene un mero carácter aplicativo del Reglamento de la Denominación de Origen Calificada 'Rioja' limitándose al cumplimiento de las prescripciones contenidas en el mismo", tenor éste que confirma la insuficiencia de tal mención a los efectos de entender que con la misma se pueda entender cumplido el principio de reserva de ley.
La taxatividad de dicha declaración haría desaparecer per se cualquier duda sobre la normativa realmente aplicada en la imposición de la sanción, pero, en todo caso, y abundando en los razonamientos al respecto, las menciones que hace la Abogacía del Estado a dicha ley y su reglamento, ambos de carácter preconstitucional, además de ser tangenciales en la forma expuesta, lo son a un primer artículo, el art. 83.5 de la Ley 25/1970, al que se remite el propio art. 129 mencionado, y cuyo tenor es, a su vez, una mera remisión a posteriores reglamentos -"los Reglamentos de cada Denominación de Origen podrán impedir la aplicación de los nombres comerciales...en la comercialización de otros artículos de la misma especie"-. Esta remisión implica la inexistencia de un contenido material eficaz mínimo que pueda sustentar la legalidad de la sanción a los efectos de la vertiente material del principio de legalidad, en los términos que recientemente recuerda la STC 104/2009, de 4 de mayo, cuyo fundamento jurídico 5 se recuerda expresamente, en relación con la garantía formal de dicho principio, que "este precepto constitucional [el art. 25.1] no excluye que la norma de rango legal contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica". En la misma materia, en el fundamento jurídico 6 de la STC 172/2005, de 20 de marzo, se afirmó sin ambages que "la normativa en este caso aplicable está constituida por la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, de estatuto de la viña, del vino y de los alcoholes, cuyo art. 93 se remite en blanco al Decreto 835/1972, de 23 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, que, a su vez, salvo excepciones como la del art. 123, vuelve a hacer otra remisión a los Reglamentos de cada denominación de origen, produciéndose de esa forma esa segunda remisión normativa que no se ajusta a las exigencias del citado art. 25.1 CE".
En similar sentido, y con respecto a la concreta virtualidad del art. 129.2 c) -de pretendida aplicación, si bien se plasmaría, se supone que por error, el 129.1 c) en la resolución administrativa sancionadora- del Decreto 835/1972, aprobatorio del Reglamento de la Ley 25/1970, como normativa preconstitucional apta para satisfacer el principio de legalidad sancionadora, dicho apartado se limita a recoger una de las clasificaciones genéricas de infracciones que "los Reglamentos de cada denominación de origen especificarán", en tenor del propio encabezamiento del art. 129.2 examinado, con lo que nos hallamos ante una nueva remisión al Reglamento declarado nulo, con la consecuente desestimación del motivo, de consuno con el fundamento jurídico 10 in fine de la STC 52/2003, de 17 de marzo, que establecía que "sin necesidad de que nos pronunciemos acerca de si los términos empleados por el art. 129.2 c) del Reglamento del vino en lo que se refiere a 'los actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio' implican una descripción de la conducta infractora que alcanza a satisfacer las exigencias de taxatividad que el art. 25.1 CE impone en la previa descripción normativa de las conductas a sancionar por la Administración, dicho art. 129.2 c) es el antecedente próximo del art. 51.1.7 del Reglamento del Rioja de 1991, que fue el precepto de rango infralegal aplicado por la Administración al sancionar a la demandante de amparo. Así, la Administración se apoya en una normativa reglamentaria sancionadora, aprobada con posterioridad a la Constitución y tributaria inmediata de una regulación preconstitucional: el Decreto 835/1972, de 23 de marzo, que si bien viene a dotar de contenido en materia sancionadora a la ilimitada deslegalización que habilita el art. 93 del Estatuto del vino de 1970, incumple las exigencias formales del principio de legalidad penal que, con carácter general, se imponen a toda norma sancionadora desde la perspectiva del art. 25.1 CE".
Prosigue la STC 52/2003 concluyendo que "este panorama descubre que las normas sancionadoras del Reglamento del Rioja prolongan, revitalizando hasta la actualidad, otros preceptos cuya pervivencia en el ordenamiento constitucional se justificaba en necesidades de continuidad del ordenamiento, apoyadas en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Necesidades que si por un lado han de ponderarse restrictivamente en todo caso, como supuesto limitativo que son de un derecho fundamental, por el otro se ven matizadas progresivamente conforme avanzamos en nuestro tiempo, el de la vigencia de la Constitución. Posterior a la de ésta, el art. 51.1.7 del Reglamento del Rioja hace perdurar en el presente un sistema de producción de normas sancionadoras contrario al art. 25.1 CE. De ahí que, conforme a la doctrina más arriba expuesta, tengamos que concluir que dicho precepto reglamentario carece del fundamento de legalidad mínimo en el que la Administración pueda justificar constitucionalmente el ejercicio de su potestad sancionadora".
Constatada, así, la nulidad declarada por el Tribunal Supremo, del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja", aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como la inidoneidad de las menciones a la Ley 25/1970 y su Reglamento a los efectos de considerar suplido el principio de reserva legal, procede la estimación del presente recurso de amparo, en los términos que siguen, sin que, de conformidad con la naturaleza mixta del presente recurso de amparo y la conclusión sobre la existencia de lesión del 25.1 producida por la resolución sancionadora, se entienda necesario proseguir con la resolución de las lesiones imputadas a la Sentencia como consecuencia de aplicar el Reglamento declarado nulo, máxime cuando, con anterioridad al 30 de junio de 2005, fecha del dictado de la Sentencia impugnada, la disposición derogatoria única de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y el vino (en vigor desde el 12 de julio de 2003) derogaba expresamente la Ley 25/1970 en lo atinente a la materia objeto del presente amparo.
Por todo lo expuesto, y en aplicación de la doctrina sentada en las precitadas SSTC 297/2005 y 77/2006, procede otorgar el amparo, ante la constatación de vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora operada por la Resolución de fecha 22 de febrero de 2002, de la Dirección General de Alimentación del Ministerio De Agricultura, Pesca y Alimentación, confirmada posteriormente en alzada, "puesto que los tipos infractores en base a los que se ha sancionado a la mercantil recurrente no sólo carecían de suficiente cobertura legal, sino que han sido declarados nulos por el Tribunal Supremo y, por tanto, inexistentes ab origine. De este modo la resolución (y los posteriores actos administrativos y judiciales que la han confirmado) resultan contrarios tanto a la garantía constitucional formal inherente al art. 25.1 CE como a su garantía material, connatural también al principio de legalidad punitiva". Se debe añadir a dicho tenor que la inclusión con carácter accesorio, por la Resolución sancionadora impugnada, de las menciones a la Ley 25/1970 y a su Reglamento de desarrollo tampoco satisfacen las exigencias de dicho principio desde la perspectiva de la tipicidad, al no recoger con la debida exhaustividad y contenido material el catálogo de infracciones en la materia.
Restablecerla en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la Resolución de la Dirección General de Alimentación del Ministerio De Agricultura, Pesca y Alimentación de 22 de febrero de 2002 y de la Orden Ministerial de 24 de septiembre de 2002 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, recaídas en el expediente administrativo que impuso a la recurrente una sanción de multa al amparo del art. 51.1.1 del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja" (aprobado por Orden Ministerial de 3 de abril de 1991), por infracción del art. 28 de dicho Reglamento; y de la Sentencia de 30 de junio de 2005, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo núm. 2247-2002.

References: Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
in fine
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución