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Timestamp: 2017-07-25 08:51:00+00:00

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Revue 2013-2 - Riséo - risques, études et observations
Riseo 2013-2
Le dispositif UNECE de lutte contre la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance
Maître de conférences (HDR) de droit public
Le droit de l’Union européenne face à la pollution atmosphérique d’origine industrielle. Quel bilan ? Quelles perspectives ? Nicolas BOUCLET
Doctorant- Université du Littoral
Le régime IPPC et l’autorisation d’exploiter une installation potentiellement nuisible
Chargé de cours à la Faculté libre de droit
Membre du CRDH(Université Paris II-Panthéon Assas)
La limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère et les meilleures techniques disponibles
L’indemnisation du risque en droit administratif
Dans le droit administratif classique, la responsabilité pour risque (ou « risque-profit ») est l’une des deux grandes catégories de responsabilité administrative sans faute, l’autre étant l’égalité devant les charges publiques. Cette présentation rendait assez correctement compte de l’état du droit et de la jurisprudence : correctement car elle pouvait s’appuyer sur des décisions du Conseil d’Etat peu nombreuses mais très connues ; assez correctement seulement car bien des hypothèses de responsabilité sans faute échappaient aux deux catégories.
Elle est devenue inexacte du fait de l’évolution même des risques, des craintes et des attentes de l’opinion publique, et des techniques d’indemnisation.
Le mot « risque » prolifère-t-il dans le discours public comme dans le discours juridique, au point d’en chasser progressivement les termes « menace » ou « danger » ? J’en ai la conviction, même si seule une mesure scientifique des occurrences pourrait valider cette impression. Le risque de… ou risque pour… est partout : risque naturel et risque technologique (que les lecteurs de riseo.fr connaissent particulièrement bien), risque médical (qui a son Observatoire) ou risque sanitaire, risque au sens de l’assurance et de la sécurité sociale, risque pour l’emploi, risque systémique en matière financière… Dès lors, le terme couvre un domaine sémantique si large que lui assigner un régime de responsabilité uniforme serait sans doute impossible.
Je le prendrai ici dans un champ doublement délimité :
D’une part, je ne parlerai que des risques pour la santé et la sécurité humaines. En somme, il s’agit d’un sens voisin de la veille notion de menace de trouble pour l’ordre public. Il renvoie à ce que devrait redevenir la police administrative, une fois débarrassée d’un certain nombre de polices administratives spéciales qu’il convient désormais de ranger dans une catégorie nouvelle d’activités administratives, la régulation.
D’autre part, je m’en tiendrai au droit administratif. Quoiqu’incompétent, je pense qu’une analyse du droit privé conduirait à des résultats voisins, du moins quant aux résultats envers les victimes (les techniques juridiques d’indemnisation pouvant être différentes).
Même ainsi circonscrite, la matière reste très étendue !
Elle l’est d’abord parce que les risques se sont probablement multipliés avec l’évolution de la civilisation (je le dis avec prudence car certains risque ont disparu quand d’autres sont apparus) et qu’ils sont souvent « sériels » ou perçus comme tels. Elle l’est ensuite car ils sont de plus en plus diffus : cela ne veut pas forcément dire qu’ils sont mieux connus mais qu’ils sont davantage soupçonnés et principe de précaution aidant, recherchés. Elle l’est enfin en raison de l’évolution de l’opinion publique.
Cette dernière n’admet en réalité plus l’aléa, en tout cas l’aléa que les personnes courent sans l’avoir connu et accepté. Le coup du sort, la fatalité, le « pas de chance » ne sont plus acceptés comme des explications légitimes de dommages. Dès qu’il y a victime, il doit y avoir condamnation et en tout cas indemnisation. En outre, les préjudices indemnisables se multiplient. Parmi de nombreux exemples, le préjudice d’anxiété mérite une attention particulière (par exemple, TA Melun, 13 juillet 2012, Mme L., AJDA 2012 p. 1479 obs. D. Poupeau) : il implique en effet la réparation d’un risque qui ne s’est pas réalisé mais dont la possibilité de réalisation inquiète celui qui y est exposé ; c’est donc une extension potentiellement considérable du champ de l’indemnisation. Une autre extension pourrait résulter de l’autonomie du préjudice de défaut d’information, en tant qu’il a privé la personne concernée d’une chance de se soustraire au risque (cela vient d’être jugé non en matière de police mais en matière hospitalière : CE, 10 octobre 2012, B. et L., AJDA 2012 p. 2232 note C. Lantero, Sem. Jur. 2012 p. 2106 note F. Vialla).
Comment le droit administratif de la responsabilité s’est-il adapté à ces évolutions technologiques et sociologiques ? En faisant flèche de tout bois pour indemniser les victimes : la responsabilité pour risque n’est plus que marginalement une responsabilité sans faute.
Elle est en effet devenue en principe une responsabilité pour faute.
Aujourd’hui, ne pas protéger une personne ou une série de personnes contre un risque (connu ou qui aurait dû être identifié) pour la santé ou la sécurité est en effet fautif pour une personne publique.
« Ne pas protéger », c’est d’abord exposer la ou les personne(s) au risque. La jurisprudence administrative récente fait défaut, alors que la jurisprudence est judiciaire est abondante. Cela s’explique aisément : en elle-même, l’activité administrative est rarement dangereuse pour la santé ou la sécurité des administrés puisqu’elle est essentiellement normative. Les activités de service public à risques sont le plus souvent déléguées : ce sont les délégataires qui sont en première ligne si les risques se réalisent. En pratique, les seules personnes publiques qui font courir véritablement des risques à leurs usagers sont les hôpitaux publics (et avec une fréquence moindre dans la jurisprudence, les prisons) ; c’est pourquoi la législation et la jurisprudence y sont particulièrement dynamiques pour l’indemnisation des victimes. Au-delà de ces cas particuliers, il est certain à mes yeux qu’une personne publique qui fait courir un risque pour autrui doit a priori être considérée comme fautive.Il en va de même envers les agents (autres que les collaborateurs occasionnels). Là encore, les arrêts sont rares car la législation sur les accidents du travail et les maladies professionnelles dispense le plus souvent la victime de saisir le juge. Mais lorsqu’elle ne s’applique pas, la responsabilité pour faute intervient comme cela vient d’être jugé avec le risque de tabagisme passif (CE, 30 décembre 2011, M. Renard, AJDA 2012 p. 891, note N. Baruchel et H. Belrhali-Bernard). « Ne pas protéger », c’est aussi ne pas contrôler (ou mal contrôler) les activités dangereuses menées par les personnes privées (délégataires de service public ou non). C’est ici que la responsabilité pour faute de l’Etat s’est le plus largement déployée. Ses condamnations dans les affaires du sang contaminé et de l’amiante sont des précédents connus et pas oubliés. Elles ont ouvert la voie à l’indemnisation systématique des victimes des risques que leur ont fait courir ces personnes privées et que l’autorité de police n’a pas empêchés. Un exemple significatif (sous réserve de ce que dira le juge de cassation) vient d’être donné par la CAA de Bordeaux dans l’affaire AZF (24 janvier 2013, Epoux Molin, AJDA 2013 p. 749 note G. de la Taille, voir éditorial de H. Arbousset et B. Steinmetz dans le numéro 2013-1 de riseo).
La jurisprudence est devenue impitoyable pour l’Etat, d’autant plus qu’elle pratique ici une responsabilité pour faute simple. Tout se passe comme si elle mettait à sa charge une obligation générale de sécurité envers les citoyens, au-delà même du respect formel de la réglementation (comme le confirme la décision Epoux Moulin). Si il y a un secteur où personne ne demande « moins d’Etat », c’est bien celui de la protection de la santé et de la sécurité ! Cela concerne tous les risques : industriels, technologiques, naturels, environnementaux, mais aussi de délinquance ou de récidive etc.. Il ne faut pas être grand clerc pour imaginer sa condamnation (ou celle de l’établissement public –AFSSAPS devenue ANSM- auquel il a délégué la police des produits de santé) pour défaut de contrôle dans l’affaire du Benfluorex (sous réserve de ce que j’écrirai plus loin), des prothèses PIP, voire du fait des dommages (aujourd’hui hypothétiques et dont il faut espérer qu’ils ne se produiront jamais) causés par les ondes électro-magnétiques… Il y a tout lieu de penser que la loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et à la protection des lanceurs d’alerte amplifiera le phénomène.
Quid de la responsabilité pour faute de l’Etat du fait d’un contrôle insuffisant des collectivités territoriales (les communes surtout) qui ont fait peser un risque sur les particuliers ou qui dans l’exercice de leurs compétences de police, n’ont pas prévenu le risque créé par une personne soumise à leur contrôle ? Elle existe aussi avec cependant un doute sur le degré de gravité de la faute requis pour engager la responsabilité de l’Etat.
La généralisation de la responsabilité pour faute en matière de risque entraîne-t-elle la disparition de la responsabilité administrative sans faute pour risque ? Sans doute pas. On peut supposer que cette dernière demeurera dans les quelques rares hypothèses actuelles : responsabilité envers les collaborateurs occasionnels (A. Hamonic, Conséquences et inconséquences du caractère fonctionnel de la théorie du collaborateur occasionnel du service public, Droit administratif, mais 2013, Etudes n° 10), envers les tiers victimes de dommages de travaux publics ou envers les victimes d’inconvénients de voisinage…A quoi s’ajoute la responsabilité sans faute de l’Etat en cas de décès d’un détenu causé par un autre détenu (art. 44 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009).
Mais en matière de risque, la responsabilité sans faute (qui de toute manière a toujours été exceptionnelle) n’a plus la cote. Elle ne se développe pas et même régresse. C’est d’abord affaire de circonstances : on n’imagine plus (heureusement !) l’explosion d’un fort utilisé comme dépôt de munitions en temps de guerre (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers) ; les conditions actuelles d’emploi de leurs armes par les policiers rendent très improbable le retour d’une affaire Consorts Lecomte (CE, 24 juin 1949) qui au demeurant, serait sans doute jugée sur le terrain de la faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service.
C’est aussi la volonté du juge et du législateur : la théorie des choses (et routes) dangereuses a fait long feu. Une partie de la responsabilité du fait des usagers dangereux n’est plus fondée sur le risque mais sur la garde (pour une opinion contraire, voir F. Lemaire, Du prétendu risque de disparition de la responsabilité pour risque en droit administratif, Droit administratif, octobre 2011, Etudes n° 18). En posant le principe de la faute pour engager la responsabilité des établissements et professionnels de santé, la loi Kouchner du 4 mars 2002 (art. L 1142-1 CSP) a mis fin aux velléités du juge administratif de développer la responsabilité sans faute en matière hospitalière, notamment en présence de risques exceptionnels.
C’est enfin l’effet du développement d’une autre forme d’indemnisation du risque : la responsabilité sans fait. Il affecte la responsabilité pour faute comme la responsabilité sans faute.
« Responsabilité sans fait ». Je crois avoir la paternité de l’expression dans la première édition d’un manuel de Droit administratif (PUF, Thémis, 2008). Les critiques qu’elle avait suscitées (« ce n’est pas de la responsabilité » m’a-t-on objecté) m’ont conduit à la nuancer dès la deuxième édition (2009) : « L’indemnisation par l’administration des victimes de dommages qu’elle n’a pas causés (« La responsabilité sans fait ») ».
Mais elle a été reprise par M. Thibaut Leleu (La responsabilité sans fait en droit administratif français, thèse, Université Panthéon-Assas, 23 novembre 2012, dactyl., 498 p.). Comme toujours, l’élève a dépassé le maître ! Définissant la responsabilité sans fait comme « la catégorie juridique qui regroupe les régime de responsabilité publique dans lesquels la victime est dispensée d’apporter la preuve d’un fait générateur imputable au responsable », il y range pas moins de vingt régimes différents. Son analyse ne me convainc pas entièrement mais constitue un apport doctrinal très important pour la construction de la responsabilité publique dans son ensemble, au-delà de l’indemnisation du risque auquel je me borne ici.
Il est en effet incontestable que cette dernière emprunte de plus en plus une voie originale, distincte de l’assurance et dépassant de beaucoup la technique des fonds d’indemnisation. A mon avis (qui n’est pas celui de T. Leleu) elle est instituée par le législateur et repose sur la solidarité nationale. L’Etat assume ou organise la réparation de dommages à l’origine desquels ni ses agents, ni lui-même ne se trouvent, qu’ils n’ont pas directement causés à la victime. Les terres d’élection de la responsabilité sans fait sont les conséquences de certains troubles de l’ordre public et certains dommages de santé. Elle a des racines anciennes puisqu’elle est apparue avec la loi du 10 vendémiaire An IV pour les « attroupements » (aujourd’hui régis par l’article L 211-10 CSI) mais son développement est récent et spectaculaire.
La responsabilité sans fait s’est parfois substituée à la responsabilité pour faute. A des fins sociales mais aussi politiques, le législateur décide d’oublier la faute de contrôle de l’Etat ou plutôt de ne plus en faire une condition de la réparation du dommage : ainsi de la contamination transfusionnelle par le virus du SIDA (confiée à un établissement public, l’ONIAM) ou des dommages causés par l’amiante (confiée à un autre établissement public, le FIVA). Dans d’autres cas, c’est la faute de la personne privée auteur du dommage qui est oubliée : ainsi pour les victimes d’infractions et d’actes de terrorisme (indemnisées par un Fonds de garantie dans des conditions fixées par le CPP).
Parfois, elle a remplacé la responsabilité sans faute, que celle-ci ait été antérieurement admise par la jurisprudence (vaccinations obligatoires : article L 3111-9 CSP) ou qu’elle l’aurait été vraisemblablement (mesures sanitaires d’urgence : article L 3131-4 CSP).
C’est assurément une forme de responsabilité pour risque qui a vocation à s’étendre car elle est efficace, juste et commode. On voit ainsi que l’indemnisation des risques ne relève plus que marginalement de la responsabilité sans faute de naguère, mais est en principe de la responsabilité pour faute et exceptionnellement mais de plus en plus, d’une responsabilité sans fait.
1. La problématique de la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1) a émergé au début des années 1970 lorsque les pays nordiques ont fait état de l’acidification de nombre de leurs lacs. Ce phénomène fut imputé aux oxydes de soufre provenant des régions industrielles d’Europe (2) qui, après avoir été transportés sur des centaines de kilomètres par les vents, retombaient sous forme de dépôts acides humides (3). Le même phénomène fut observé en Amérique du Nord (4). Au milieu des années 1970, les premières manifestations de dépérissement des forêts (5) en Europe furent également imputées à la pollution de l’air (6). En réponse à l’inquiétude suscitée par ces dommages, la Commission Economique pour l’Europe des Nations Unies (plus connue sous son acronyme anglo-saxon UNECE) organisa, fin 1979, une réunion ministérielle à l’issue de laquelle fut signée la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (7) . Bien que d’apparence fort modeste, au point qu’elle s’assimile à de la soft law, la convention de Genève sera d’emblée qualifiée de « premier grand traité international consacré à la lutte contre la pollution de l’air » (8). Alexandre Kiss ne s’y était pas trompé ! En effet, la convention de Genève inaugure tout d’abord la technique dite du « traité-cadre » qui fera florès (9) (il n’est, pour rester dans le domaine de la pollution atmosphérique, qu’à citer la convention de Vienne sur la couche d’ozone (10) ou la Convention-cadre sur les changements climatiques (11) ). Par ailleurs et surtout, la Convention de Genève constitue la matrice d’un impressionnant dispositif de lutte contre la pollution atmosphérique transfrontière édifié sous l’égide de l’UNECE. Le défi n’était pourtant pas mince et, d’emblée, la définition de l’objet de la convention – la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance – donne la mesure de l’ambition, puisque l’expression désigne « la pollution atmosphérique dont la source physique est comprise totalement ou en partie dans une zone soumise à la juridiction nationale d’un Etat et qui exerce des effets dommageables dans une zone soumise à la juridiction d’un autre Etat à une distance telle qu’il n’est généralement pas possible de distinguer les apports des sources individuelles ou groupes de sources d’émission » (art. 1er b).2. A l’époque, la « pollution transfrontière » n’était certes pas inconnue, ainsi qu’en témoigne le célèbre précédent de la fonderie de Trail (12) , mais la « longue distance » impliquait que le principe d’utilisation non dommageable du territoire devait excéder les seules relations de voisinage entre Etats limitrophes (13). Le préambule de la Convention le confirme en rappelant le principe 21 de la Déclaration de Stockholm et spécialement « le devoir [des Etats] de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction et sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l’environnement dans d’autres Etats ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction nationale ». La responsabilité internationale ne pouvait donc qu’être disqualifiée au profit d’une coopération tout entière orientée vers la prévention des atteintes à l’environnement. Cette coopération prend la forme d’échanges d’informations, de consultations, d’activités de recherche et de surveillance (14) en vue « de combattre dans toute la mesure du possible les rejets de polluants atmosphériques qui peuvent avoir des effets dommageables, et ainsi de réduire la pollution atmosphérique, y compris la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance » (15).3. A la même période, la Communauté économique européenne (CEE) qui, comme ses neuf Etats membres (16), avait immédiatement signé la Convention (17) , exprimait sa volonté « de limiter et, autant que possible, de réduire graduellement et de prévenir la pollution atmosphérique transfrontière due à l’anhydride sulfureux et aux particules en suspension » (18) . Significativement, les directives 84/360 et 88/609 portant respectivement sur la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles et sur la limitation des émissions atmosphériques des grandes installations de combustion (GIC) visaient la Convention de Genève (19) . Le processus était lancé, qui allait conduire à une similarité de plus en plus marquée entre les exigences des directives communautaires et celles des protocoles à la Convention - protocoles qui en constituent en quelque sorte le prolongement opérationnel et contraignant -.4. La Convention compte aujourd’hui huit protocoles : le protocole de Genève du 28 septembre 1984 sur le financement du programme concerté de surveillance continue et d’évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques (EMEP) (20) , le protocole d’Helsinki du 8 juillet 1985 sur la réduction des émissions de soufre (SO2) d’au moins 30% (21) , le protocole de Sofia du 31 octobre 1988 sur les oxydes d’azote (NOx) (22) , le protocole de Genève du 18 novembre 1991 sur les composés organiques volatils (COV) (23) , le protocole d’Oslo du 14 juin 1994 relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre (24), les protocoles d’Aarhus du 24 juin 1998 sur les métaux lourds (ML) (25) et sur les polluants organiques persistants (POP) (26) et le protocole de Göteborg du 1er décembre 1999 relatif à l’acidification, à l’eutrophisation et à l’ozone troposphérique (27) .5. Tous ces protocoles ont été ratifiés par la CEE puis l’Union européenne (UE) (à l’exception du protocole d’Helsinki, qui ne sera ni signé ni ratifié par la CEE mais par tous ses Etats membres). Les engagements qui en découlent sont mis en oeuvre (ou anticipés) par diverses directives sectorielles (GIC (28) , Incinération (29) , COV (30) et solvants (31) ) (désormais regroupées dans la directive IED (32) et qui seront progressivement abrogées) et par la directive « NEC » (33) , même si les plafonds nationaux d’émission qu’elle fixe sont plus sévères que ceux arrêtés par le protocole de Göteborg auquel l’UE n’est devenue partie qu’en 2003 (34) .6. Le dynamisme, assez exceptionnel, du dispositif conventionnel reflète l’évolution des préoccupations et de la connaissance scientifique des phénomènes (acidification, pollution photochimique, eutrophisation, contamination, changements climatiques) et explique son extension à un nombre croissant de polluants (SO2, NOx, COV - et à travers eux, ozone [O3] , ML, POP, ammoniac [NH3] et, à compter de 2020, particules [PM] et noir de carbone (35) ). S’il ne concerne pas seulement les émissions d’origine industrielle (mais aussi les sources mobiles [véhicules] et les produits [piles, carburants]), le dispositif UNECE couvre néanmoins majoritairement des sources fixes qui sont presque exclusivement industrielles (si l’on excepte les installations domestiques de chauffage au bois dans le protocole POP). 7. Plus que par son efficacité, c’est par son caractère profondément environnemental que le dispositif UNECE se distingue. Si l’on peut certes trouver cette caractéristique bien normale pour un ensemble conventionnel environnemental, force est d’observer qu’elle n’est pas pour autant l’apanage de tous les accords environnementaux et qu’elle est, en tout état de cause, poussée ici à un niveau tout à fait remarquable. En effet, dès l’origine, il s’est agi d’adopter une approche fondée sur les effets, c’est-à-dire sur ce que peut tolérer l’environnement sans subir de dommages appréciables (I). L’adoption de cette approche a profondément modifié la physionomie normative des protocoles à la Convention (II).I. Une stratégie innovante de réduction des émissions fondée sur les effets8. D’emblée, les Parties à la Convention de Genève ont exprimé l’ambition d’établir scientifiquement des relations dose/effet aux fins de protection de l’environnement (art. 7 d). Le Protocole de Sofia définira la notion de charge critique (critical load) : il s’agit « [d’] une estimation quantitative de l’exposition à un ou plusieurs polluants au-dessous de laquelle, selon les connaissances actuelles, il ne se produit pas d’effets nocifs appréciables sur des éléments sensibles déterminés de l’environnement » (art. 1er, point 7). Une réflexion s’est développée, en parallèle, sur le concept de niveaux critiques (critical levels) correspondant aux niveaux de polluants gazeux tolérables par les écosystèmes naturels ou les cultures (36) . Le Protocole de Genève en a fourni une définition officielle aux termes de laquelle il s’agit « des concentrations de polluants dans l’atmosphère, pour une durée d’exposition spécifiée, au-dessous desquelles, en l’état actuel des connaissances, il ne se produit pas d’effets néfastes directs sur des récepteurs tels que l’homme, les végétaux, les écosystèmes ou les matériaux » (art. 1er, point 8). Cette approche repose sur trois hypothèses : il existe un certain niveau de pollution qui ne produit pas d’effets indésirables sur l’environnement et ses utilisations légitimes, chaque partie de l’environnement a une capacité propre et finie de s’adapter à une pollution sans conséquence inacceptable et cette capacité peut être quantifiée (37) .9. C’est dans ce contexte que l’Organe exécutif de la Convention a créé le Groupe de travail des effets chargé de développer la coopération dans le domaine de la recherche et la surveillance continue, de déterminer l’ampleur des effets de la pollution atmosphérique sur les différents récepteurs, de fournir une base scientifique et des recommandations pour le développement de stratégies de réduction des émissions et l’examen de l’efficacité des protocoles à la Convention (38) . En application de ce mandat, le Groupe de travail des effets a mis en place plusieurs programmes internationaux de coopération (PIC) spécialisés dans l’étude des effets de la pollution atmosphérique sur les différents éléments de l’environnement.10. L’approche par les effets a été affinée avec la prise en compte des phénomènes d’interaction et de synergie. D’une manière générale, l’association de plusieurs polluants a pour conséquence d’abaisser le seuil à partir duquel apparaissent des effets nocifs. Les mêmes substances peuvent, en outre, être impliquées dans différentes problématiques environnementales. Ces caractéristiques impliquent que les émissions devraient faire l’objet d’un traitement global et intégré et non polluant par polluant.11. A cet égard, le Protocole d’Oslo encourage la recherche et la surveillance afin de comprendre les effets « des émissions de soufre, en particulier l’acidification, compte tenu de la relation entre les oxydes de soufre, les oxydes d’azote, l’ammoniac, les composés organiques volatils et l’ozone troposphérique » (art. 6 d). Le Protocole d’Oslo annonce ce faisant l’évolution imminente vers une « stratégie multi-polluants et multi-effets » qui sera retenue par le Protocole de Göteborg. Ce dernier vise à lutter de manière conjointe contre l’acidification, l’eutrophisation et la formation d’ozone troposphérique en réglementant simultanément les émissions anthropiques de soufre, d’oxydes d’azote, d’ammoniac et de composés organiques volatils. La même approche sous-tend la stratégie communautaire de lutte contre l’acidification qui repose sur la directive NEC et sur la directive concernant l’ozone dans l’air ambiant (39) .12. Rappelant les engagements contractés au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, l’accord de Göteborg évoque notamment la nécessité d’éviter « un accroissement des émissions d’azote réactif, y compris d’hémioxyde d’azote (40) » (préambule, al. 22 et 23), lequel est un puissant gaz à effet de serre.13. La référence aux changements climatiques se justifie également par le fait que la limitation de la production d’ozone troposphérique, qui est également un gaz à effet de serre (non réglementé par le Protocole de Kyoto (41) ), aura un impact positif du point de vue du climat. Dans le contexte de la négociation de la révision du protocole de Göteborg, il est question d’inclure dans le champ d’application de ce dernier les particules et spécialement le noir de carbone qui contribue au réchauffement planétaire en absorbant directement la lumière solaire et au réchauffement régional en réduisant l’albédo de la neige et de la glace (42) .14. La prise en compte de l’ensemble des effets néfastes des différents polluants n’a pas seulement un intérêt environnemental ; elle a aussi un sens au plan économique. Elle permet, en effet, de maximiser le rapport coût/efficacité des mesures de réduction (43) , ce qui a constitué un aspect important des négociations menées au sein de l’UNECE. La démarche « multi-polluants, multi-effets » autorise ainsi le développement de stratégies de lutte contre la pollution à la fois cohérentes et rentables ; elle constitue la forme la plus aboutie de l’approche fondée sur les effets.II. Les incidences normatives de l’approche fondée sur les effets15. Les premiers protocoles à la Convention de Genève ont imposé aux pays signataires de réduire ou geler, à une date donnée, leurs émissions nationales du polluant considéré ou leurs flux transfrontières d’un certain pourcentage, identique pour tous, par rapport à une année de référence. Si elle présente l’avantage de la simplicité, cette stratégie n’est pas satisfaisante lorsque les effets nocifs des polluants considérés sur l’environnement varient d’un lieu à un autre. C’est la raison pour laquelle la nécessité de fonder les réductions d’émission sur une base scientifique tenant compte des relations dose/effet s’est imposée d’emblée. Si cette approche n’a pu, compte tenu des informations scientifiques disponibles, être appliquée pour les protocoles de première génération, ceux-ci, en affirmant la nécessité de prendre en considération, avant de décider de nouvelles mesures de réduction, l’élaboration d’une approche fondée sur les charges (44) et niveaux critiques (45) , ont annoncé l’abandon imminent des stratégies de lutte contre la pollution atmosphérique transfrontière basée sur des taux de réduction uniformes et la perspective d’engagements nationaux différenciés.16. Le Protocole d’Helsinki prévoit pour le soufre un taux fixe de réduction (- 30%) à atteindre en 1993 en se fondant sur une année de référence unique (1980) (art. 2). Le Protocole de Sofia fixe, pour le dioxyde d’azote, un objectif de stabilisation en 1995 par référence à une année non imposée (1987 ou toute année antérieure spécifiée par les signataires) (art. 2 § 1). Le Protocole de Genève impose, pour les COV, une réduction de 30% en 1999 par rapport aux émissions mesurée en 1988 ou tout autre niveau annuel de la période 1984-1990 (art. 2 § 2 a). Guidés uniquement par la référence aux meilleures technologies disponibles (MTD) n’entraînant pas de coûts excessifs et par les niveaux mesurés dans l’air ambiant, ces engagements ne permettent pas de garantir la qualité de l’environnement ni sa protection à terme, car ils ne tiennent compte ni de la sensibilité des différents écosystèmes (récepteurs), ni de la répartition géographique des écosystèmes sensibles. Ainsi, par exemple, les écosystèmes aquatiques des pays nordiques sont-ils beaucoup plus sensibles à l’acidification et les écosystèmes forestiers de la région méditerranéenne à la pollution photochimique (ozone).17. Du fait de ces situations hétérogènes, aucun taux uniforme de réduction des émissions ne permet de prévenir la survenance de dommages (46) . Cette approche s’oppose à ce que des réductions plus importantes soient exigées des pays dont les émissions et/ou les flux transfrontières sont particulièrement élevés. Elle ignore, de plus, les efforts déjà consentis par certains Etats (47) et les variations de coûts et avantages marginaux de réduction des émissions. Ainsi, « le principe des obligations égales ne reflétait pas les situations différentes selon les pays telles que les charges réelles en acide, la fragilité des écosystèmes, la contribution de chaque pays à l’acidification de l’environnement des autres pays, ou encore les implications écologiques et économiques de cette acidification » (48) . Sur la base de ces constats et compte tenu des recherches entreprises sur les effets, le principe d’une approche fondée sur les effets s’est imposé pour la révision des protocoles existants et la négociation de futurs objectifs de réduction.18. L’approche fondée sur les effets a été appliquée pour la première fois dans le cadre du Protocole d’Oslo relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre puis dans celui du Protocole de Göteborg relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique. Il est apparu, lors de la négociation de ces accords, que des taux de réduction très élevés seraient nécessaires pour éviter l’impact négatif de la pollution atmosphérique sur les écosystèmes. Deux conséquences purent être tirées de ce constat. Tout d’abord, pour être adoptées, les nouvelles obligations devraient présenter le meilleur rapport coût/efficacité et tenir compte des variations de coûts entre les Etats Parties. La modélisation d’évaluation intégrée a répondu à ces exigences (49) . Il fut, d’autre part, décidé de procéder par étapes, les réductions nécessaires à la protection des écosystèmes ne pouvant, pour des raisons d’ordre économique et technique, être réalisées partout et en une seule fois.19. Le non dépassement des seuils critiques constitue donc un objectif à long terme à atteindre, dans la mesure du possible, à une date non déterminée et en procédant par étapes. Afin que toutes les régions d’Europe se rapprochent progressivement des objectifs à long terme, les Etats Parties se sont vu assigner des objectifs de réduction différenciés calculés à partir des résultats de la modélisation d’évaluation intégrée. Le Protocole de Göteborg a fixé, pour la première étape, 2010, des plafonds d’émission pour le SO2, les NOx, les COV et le NH3. Chaque Partie devait réduire ou stabiliser ses émissions annuelles de 1990 afin de respecter en 2010 les limites fixées par les plafonds d’émission arrêtés pour chacun de ces polluants (art. 3 § 1). La directive NEC a assigné aux Etats membres des niveaux d’émission compatibles avec les plafonds décidés à Göteborg (50) .20. Le bilan en termes d’émissions n’est sans doute pas tout à fait à la hauteur des espérances, spécialement pour les NOx. Les projections d’émission de NOX de l’UE-27 sont de 6% supérieures au plafond d’émission agrégé de l’annexe I (c’est-à-dire calculé sur la base des plafonds définis dans la directive NEC) ; elles sont supérieures de 17% au plafond le plus strict de l’annexe II pour l’UE-27 dans son ensemble. Onze États membres prévoient de ne pas respecter leur plafond national d’émission, dont six avec des dépassements de plus de 20% (Autriche, Belgique, France, Allemagne, Irlande et Espagne). Les projections de COV pour l’UE-27 sont inférieures de 14% au plafond d’émission agrégé, et sont légèrement en dessous du plafond de l’annexe II, même si quatre Etats membres ne respecteront pas les plafonds pour 2010, dont deux avec des dépassements élevés : 33% pour l’Allemagne et 17% pour l’Espagne. Concernant le SO2, les émissions de l’UE-27 devraient être inférieures de 35% au plafond agrégé de l’annexe I et de 31% au plafond de l’annexe II. Les émissions de tous les Etats membres sauf Malte (qui enregistre + 55%) seront inférieures aux plafonds nationaux d’émission. Les projections de NH3 de l’UE-27 sont inférieures de 9% au plafond d’émission de l’annexe I ; il n’y a pas de plafond distinct pour le NH3 défini à l’annexe II de la directive NEC. Trois États membres ne respecteront pas leur plafond, les dépassements les plus importants concernant l’Espagne (+ 8%) et l’Allemagne (+ 6%). A titre de comparaison, chacun des pays non-membres de l’UE mais membres de l’Espace économique européen, dépassera au moins un des plafonds d’émission fixés par le Protocole de Göteborg. La Norvège dépassera de 17% le plafond fixé pour les NOX et de 5% le plafond de SO2. Le Lichtenstein et la Suisse dépasseront leur plafond de NH3 de 15 et 5% respectivement (51) .21. Reste à passer à la seconde étape. A cet effet, les amendements apportés au protocole de Göteborg en mai 2012 ont fixé les réductions à atteindre d’ici 2020 pour le SO2, les NOx, les COV, le NH3 et les particules fines par rapport aux niveaux d’émissions de 2005. Pour l’UE les réductions à atteindre sont de 59% pour le SO2, 42% pour les NOx, 6% pour les COV, 28% pour le NH3 et 22% pour les particules (52). Une révision subséquente de la directive NEC est prévue pour 2013.1. Le droit de l’Union européenne face à la pollution atmosphérique d’origine industrielle. Quel bilan ? Quelles perspectives ?, Journée d’étude, Boulogne-sur-Mer, 14 mars 2012, Table ronde : Les obligations internationales de l ’ Union en matière de lutte contre la pollution atmosphérique .2. Ainsi, on estime que sur les quelque 500 000 tonnes annuelles de composés soufrés mesurées en Suède en 1977, plus de 400 000 tonnes provenaient d’Allemagne, de Grande-Bretagne et de Pologne (J.-C. Ceccaldi, Les pluies acides en question, Electricité, n° 178, juin 1984, pp. 1-26, spéc. p. 7).3. J. Valroff, Pollution atmosphérique et pluies acides, Rapport au Premier ministre, La Documentation française, 1985, Coll. des rapports officiels, pp. 12-13.4. En 1977, les Canadiens estimaient que 50% des émissions acidifiantes provenaient de la vallée de l’Ohio (R. Vie Le Sage, Les pluies acides : un holocauste écologique ?, La Recherche, n° 131, mars 1982, pp. 394-196, spéc. p. 394). La moitié des lacs de l’Ontario souffraient à des degrés divers d’acidification (R. Barre, Les pluies acides en Europe. Un avenir écologique en forme de scénarios géopolitiques et scientifiques, Futuribles, juin 1985, pp. 55-71, spéc. p. 58).5. G. Landmann, Concepts, définitions et caractéristiques générales des dépérissements forestiers, Revue forestière française, XLVI, n° 5, 1994, pp. 405-415.6. C. Barthold, O. Gauthier, G. Landmann et P. Ebner, Ecologie, débat public et politiques techniques : le dépérissement des forêts dix ans après, Revue forestière française, XLV, n° 5, 1993, pp. 509-524, spéc. p. 510.7. A.-C. Kiss, La coopération pan-européenne dans le domaine de la protection de l’environnement, AFDI 1979, pp. 9719-725.8. A.-C. Kiss, La Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, RJE n° 1, 1981, pp. 30-35, spéc. p. 30.9. A.-C. Kiss, Les traités-cadres : une technique juridique caractéristique du droit international de l’environnement, AFDI 1993, pp. 792-797.10. Convention sur la protection de la couche d’ozone signée à Vienne le 22 mars 1985.11. Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, signée à New York, le 9 mai 1992.12. Tribunal arbitral, 11 mars 1941, Fonderie de Trail, RSA, vol. 3, p. 1938.13. V. M. Moliner, Le droit face à la pollution atmosphérique et aux changements climatiques, thèse, Lyon 3, 2001, pp. 732-744.14. Convention de Genève, art. 3, 5, 7, 8 et 9.15. Ibid., art. 4.16. Allemagne (RFA), Belgique, Danemark, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et Royaume-Uni.17. Comme l’UE aujourd’hui, la CEE disposait d’une compétence partagée avec les États membres pour les accords environnementaux multilatéraux, qui sont par suite des accords mixtes.18. Résolution du Conseil du 15 juillet 1980, concernant la concernant la pollution atmosphérique transfrontière due à l’anhydride sulfureux et aux particules en suspension (JOCE n° C 222, 30 août 1980, p. 1).19. Directive 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984, 4e cons. (JOCE n° L 188, 16 juillet 1984 p. 20) et directive 88/609/CEE du Conseil du 24 novembre 1988, 3e cons. (JOCE n° L 336, 7 déc. 1988, p. 13).20. Publié par décret n° 88-235 du 9 mars 1988 (JO 15 mars 1988, p. 3416).21. Publié par décret n° 90-59 du 10 janvier 1990 (JO 16 janvier 1990, p. 665).22. Publié par décret n° 91-1029 du 2 octobre 1991 (JO 9 octobre 1991, p. 13201).23. Publié par décret n° 98-373 du 11 mai 1998 (JO 16 mai 1998, p. 7451).24. Publié par décret n° 2005-1108 du 5 septembre 2005 (JO 6 septembre 2005, p. 14431).25. Publié par décret n° 2005-1109 du 5 septembre 2005 (JO 6 septembre 2005, p. 14444).26. Publié par décret n° 2005-1110 du 5 septembre 2005 (JO 6 septembre 2005, p. 14447).27. Publié par décret n° 2007-1115 du 19 juillet 2007 (JO 21 juillet 2007, p. 12315).28. Directive 2001/80/CE du 23 octobre 2001, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (JOCE n° L 309, 27 novembre 2001, p. 1).29. Directive 2000/76/CE du 4 décembre 2000, sur l’incinération des déchets (JOCE n° L 332, 28 décembre 2000, p. 91).30. Directive 94/63/CE du 20 décembre 1994 relative à la lutte contre les émissions de composés organiques volatils résultant du stockage du pétrole et de sa distribution des terminaux aux stations-service (JOCE n° L 365, 31 décembre 1994, p. 24) et directive 2009/126 du 21 octobre 2009 concernant la phase II de la récupération des vapeurs d’essence, lors du ravitaillement en carburant des voitures particulières dans les stations-service (JOUE n° L 285, 31 octobre 2009, p. 36).31. Directive 1999/13 du 11 mars 1999, relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l’utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations (JOCE n° L 85, 29 mars 1999, p. 1 et rectif. JOCE n° L 188, 21 juillet 1999, p. 54 et n° L 87, 8 avril 2000, p. 34) modifiée par directive 2004/42/CE du 21 avril 2004 (JOUE n° L 143, 30 avril 2004, p. 87) et directive 2008/112/CE du 16 décembre 2008 (JOUE n° L 345, 23 décembre 2008, p. 68).32. Directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (JOUE n° L 334, 17 décembre 2010, p. 17 et rectif. JOUE n° L 158, 19 juin 2012, p. 25).33. Directive 2001/81/CE du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JOCE n° L 309, 27 novembre 2001, p. 22). NEC est l’acronyme anglais de plafonds d’émission nationaux (National Emission Ceilings).34. Décision n° 2003/507/CE du Conseil du 13 juin 2003, portant approbation de l’adhésion de la Communauté européenne au protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique (JOCE n° L 179, 17 juillet 2003, p. 1).35. Cette inclusion résulte des amendements au protocole de Göteborg adoptés le 4 mai 2012 (http://www.unece.org/fr/unece-main/info-resourcesinfo-resources/presscurrent-press-h/environment/2012/parties-to-unece-air-pollution-convention-approve-new-emission-reduction-commitments-for-main-air-pollutants-by-2020/les-parties-a-la-convention-sur-la-pollution-de-lair-de-la-cee-onu-approuvent-de-nouveaux-objectifs-de-reduction-des-emissions-des-principaux-polluants-atmospheriques-dici-a-2020.html).36. Voir J. BONTE, Polluants gazeux : détermination des niveaux critiques, Pollution atmosphérique, n° spécial Pollution de l’air et charges critiques, juin 1993, pp. 35-43, spéc. p. 38.37. V. LABROT, La précaution : prudence environnementale et réalisme social ou A propos d’un concept durable… in Environnement et politique, Constructions juridico-politiques et usages sociaux, textes réunis par A. Gouzien et P. Le Louarn, Presses universitaires de Rennes, 1996, coll. « des Sociétés », note n° 33, p. 182.38. Decision 1999/2 concerning the structure and organization of work (in report of the seventeenth session of the Executive Body, Appendix IV. Mandate of the Working Group on Effects, § 2, ECE/EB.AIR/68, 27 December 1999 [http://www.unece.org/env/lrtap/conv/report/eb53_a3.htm]).39. V. directive 2001/81/CE du 23 octobre 2001, préc. et directive 2002/3 du 12 février 2002, relative à l’ozone dans l’air ambiant (JOCE n° L 67, 9 mars 2002, p. 14).40. Ce gaz est plus communément dénommé protoxyde d’azote (N2O).41. V. P. Sum, Tropospheric Ozone : The Missing GHG in the UNFCCC Equation, Linkage Journal, vol. 3, n. 4, 28 October 1998.42. Voir Rapport des Coprésidents du Groupe d’experts du noir de carbone, ECE/EB.AIR/2010/7, 30 septembre 2010, § 14.43. H. Wuester, Aspects économiques des travaux engagés dans le cadre de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, Pollution atmosphérique, n° spécial « Vingtième anniversaire de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance », préc., pp. 101-115, spéc. p. 104.44. Protocole de Sofia du 31 octobre 1988, préc., préambule, al. 8.45. Protocole de Genève du 18 novembre 1991, préc., préambule, al. 16.46. O. Gauthier et J.-P. Foray, Comment lutter contre la pollution atmosphérique transfrontière, Pollution atmosphérique, n° spécial « Pollution de l’air et charges critiques », préc., pp. 81-84, spéc. p. 84.47. S. Pannatier, La protection de l’air, in Le droit international face à l’éthique et à la politique de l’environnement, éd. Georg, 1996, coll. « Stratégies énergétiques, biosphère et société », pp. 37-46, spéc. p. 44.48. V. Sokolovsky, 1999 : Nouvelle phase - nouveaux objectifs, Pollution atmosphérique, n° spécial « Vingtième anniversaire de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance », préc., pp. 135-138, spéc. p. 136.49. Il s’agit d’un modèle permettant de calculer les solutions optimales en termes de coûts en vue d’atteindre les objectifs environnementaux convenus en se basant sur les émissions, le transport et la dispersion atmosphériques des polluants, les paramètres de sensibilité de l’environnement, les options techniques de limitation des émissions et leurs coûts (M. Amann, J. Cofala, C. Heyes, Z. Klimont et W. Schopp, Modèle Rains, un outil d’évaluation des stratégies régionales de contrôle des émissions en Europe, Pollution atmosphérique, n° spécial « vingtième anniversaire de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance », préc., pp. 41-63).50. L’objectif est de réduire - par rapport à 1990 - d’au moins 50% les zones présentant des dépôts de polluants acides à des niveaux critiques, de diminuer des deux tiers les concentrations d’ozone au sol dépassant le niveau critique pour la santé humaine et de réduire d’un tiers les concentrations d’ozone au sol dépassant le niveau critique pour les cultures et la végétation semi-naturelle.51. NEC Directive status report 2010, Reporting by the Member States under Directive 2001/81/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2001 on national emission ceilings for certain atmospheric pollutants, EEA Technical report n° 3/2011.52. Pour la France, ces réductions sont de 55% pour le SO2, 55% pour les NOx, 4% pour les COV, 43% pour le NH3 et 27% pour les particules. Les réductions fixées pour chaque Etat partie au protocole figurent dans le communiqué de presse de l’UNECE cité supra note n° 34.
Le droit de l’Union européenne face à la pollution atmosphérique d’origine industrielle. Quel bilan ? Quelles perspectives ?
Nicolas BOUCLET
1. Toute réglementation, si bonne soit elle en théorie, ne peut prétendre à être efficace s’il n’est pas mis en place un contrôle de son application. Ce principe fondamental s’impose avec d’autant plus d’acuité concernant les établissements à risque et les prescriptions qui leur sont imposées dans les arrêtés préfectoraux d’autorisation. C’est à ce titre d’ailleurs que la directive Seveso II de 1996 consacre un de ses articles au domaine de l’inspection (1) . Cependant, l’approche du contrôle des établissements à risque par cette directive apparaît, si ce n’est insuffisant, pour le moins lacunaire. Preuve en est l’article 3 de la directive Seveso, consacré aux définitions des notions fondamentales s’appliquant à la prévention des risques majeurs. Alors que, par exemple, la notion d’établissement est énoncée comme étant « l’ensemble de la zone placée sous le contrôle d’un exploitant où des substances dangereuses se trouvent dans une ou plusieurs installations, y compris les infrastructures ou les activités communes ou connexes », la directive n’a pas pris le soin de caractériser la notion d’« inspection ». Il apparaît ainsi que cette définition est laissée à l’appréciation des États membres quant à son contenu.2. La notion d’inspection en France transparaît au travers de l’étude du rôle des inspecteurs. Les inspecteurs des installations classées sont des cadres techniques, rattachés à la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). Ils recherchent les installations classables, participent aux enquêtes préparatoires, aux autorisations et rédigent les prescriptions techniques imposées à l’exploitant. Périodiquement, ils visitent les installations classées les plus importantes, surveillent l’application de la législation sur l’air et l’eau et dressent les procès-verbaux. Le contrôle le plus représentatif en la matière est celui des tours aéroréfrigérantes. Il faut préciser que le cadre global d’inspection permet d’apprécier en filigrane le domaine des pollutions atmosphériques. Une procédure spécifique n’a pas été dégagée dans sa totalité en ce qui concerne les pollutions atmosphériques.3. Une surveillance lacunaire des industries les plus sensibles que sont les établissements Seveso reviendrait un peu au mythologique tonneau des Danaïdes au regard de la réglementation foisonnante concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs. Sans donner corps à la chimère d’un système de surveillance parfait permettant d’anticiper tout accident industriel majeur, il convient de souligner qu’un régime de contrôle des industries à risque efficace vient à diminuer de manière considérable le potentiel-risque de l’exploitation des industries à risque.4. L’analyse du contrôle des installations classées en France ne peut passer sous silence un certain nombre de précisions chiffrées. En 2011, pas moins de 1 200 établissements Seveso sont à dénombrer sur le territoire français. Concernant l’ensemble des installations soumises à la réglementation ICPE, 24 000 inspections ont été réalisées en 2011 par 1 200 inspecteurs (2) . Ce chiffre démontre bien l’effort consenti par la Direction Générale de la Prévention des Risques afin d’établir un système de contrôle efficace, mais il faut souligner que ce chiffre est en forte baisse ces dernières années, étant d’un peu plus de 30 000 en 2006 (3). En ce sens, il faut veiller à ce que la Révision Générale des Politiques Publiques n’implique pas une baisse trop préjudiciable des effectifs des inspecteurs de la DREAL, et ce d’autant plus qu’en 2010, sur les 916 accidents recensés au sein de l’ensemble des ICPE, 20% d’entre eux ont entrainé une pollution atmosphérique, contre 10% en 1992.5. La France a eu l’occasion de perfectionner son système de contrôle des installations à risque au cours de ces dernières années. Ainsi, la directive Seveso II a dû être transposée en droit français. Cette transposition s’est effectuée par le biais de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000 (4) qui ne se réfère pas, notamment, à la volonté communautaire d’établir un programme pluriannuel d’inspection. Ce programme sera détaillé au sein d’une simple circulaire du même jour. Ensuite, au sortir de la catastrophe d’AZF du 21 septembre 2001, l’émotion suscitée par ce drame engendra une vive réaction du monde politique et cela a abouti à la loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages du 30 juillet 2003 (5). Il est dommageable que cette loi, transcendant de nombreux domaines de la prévention des accidents, soit lacunaire quant aux améliorations susceptibles d’être apportées en matière de surveillance des installations à risque. Étant donné que le contrôle des émissions polluantes dans l’atmosphère ne connaît pas de régime spécifique mais s’inscrit dans un cadre plus global d’inspections des installations à risque, il convient de se poser la question suivante :6. Le régime français de surveillance des établissements à risque apparaît-il cohérent au regard des enjeux civils et environnementaux mis en cause par l’exploitation de ceux-ci ?7. Il faut reconnaître que le régime de contrôle des établissements à risque dits « AS » en France laisse transparaître une cohérence dans l’approche de la surveillance de ces établissements. Mettant en place une dichotomie entre un contrôle interne aux établissements et le travail de l’inspection des établissements classés, le régime de contrôle en oeuvre aspire, d’une part, à responsabiliser les exploitants d’établissements à risque (I) et, d’autre part, à rationaliser l’ensemble des actions des inspecteurs allant dans le sens d’une meilleure surveillance de nos établissements les plus dangereux (II).I . La nécessaire responsabilisation des établissements à risque en matière de contrôle de leurs activités8. L’action de contrôle des installations classées seule ne suffit pas en elle-même. En effet, l’efficacité du contrôle des établissements à risque passe par une approche ascendante des autorités françaises visant à responsabiliser les acteurs des secteurs à risque dans le contrôle de leur activité. En ce sens, l’exploitant doit effectuer, par ses soins, des analyses et mesures visant à contrôler le respect des prescriptions d’ordre technique (A). Cette auto-surveillance de la part de l’exploitant s’accompagne d’un système aspirant à une gestion interne du risque. En effet, derrière chaque prescription technique se trouvent des employés qui doivent les appliquer et par conséquent, un accident est la plupart du temps dû à une erreur humaine. Ainsi, il est indispensable de savoir gérer « l’humain » pour que, in fine, les exploitations soient sûres (B).A ) La mise en place du principe d ’ auto surveillance de l ’ exploitant9. Périodiquement, l’exploitant d’un établissement classé seuil haut doit recenser des substances ou des préparations dangereuses susceptibles d’être présentes sur le site (6) . Ce recensement porte, à la fois, sur la nature, l’état physique des substances concernées mais aussi sur leur quantité. Tous les trois ans, ce recensement doit être établi avant le 31 décembre de l’année visée et transmis au Préfet (7) .10. Aux termes du Code de l’environnement (8), les moyens d’analyse et de mesures indispensables au contrôle de l’installation et de ses effets sur l’environnement sont déterminés par l’autorisation accordée par le Préfet.11. L’exploitant est considéré comme le premier responsable de la surveillance de son exploitation, et ce, au regard du respect du principe autoproclamé de « l’auto-surveillance ». Par conséquent, l’exploitant se doit de mettre en place, au sein de son établissement, des procédures internes d’analyse et de contrôle indispensables au respect des prescriptions d’ordre technique édictées par l’arrêté d’autorisation du Préfet. Chaque catégorie d’émission se voit régie par un arrêté ministériel déterminant les procédures à suivre. Ainsi, l’arrêté ministériel du 2 février 1998 fixe, en fonction des procédés de fabrication et des caractéristiques du milieu dit « récepteur », les prélèvements d’eaux résiduaires et d’effluents atmosphériques que devra réaliser l’exploitant. Logiquement, les échantillons prélevés doivent être analysés afin de vérifier qu’ils respectent les valeurs d’émission maximales fixées par l’arrêté d’autorisation. Ces mesures réalisées sont portées à la connaissance de l’inspection des installations classées selon les modalités fixées par l’arrêté préfectoral d’exploitation (9).12. C’est à ce moment que l’auto surveillance accordée à l’exploitant est confrontée à l’examen des installations classées. Dans ce cadre, l’inspection des installations classées se garde le droit d’intervenir s’il s’avère que les résultats de ces mesures de contrôle périodique ne sont pas satisfaisants. Ainsi, l’inspection des installations classées est en droit de proposer au Préfet d’aggraver les prescriptions de fonctionnement en enjoignant à l’exploitant de réaliser des études technico-économiques.
13. Ensuite, l’inspection des installations classées peut imposer à l’exploitant, s’il l’estime nécessaire, de recourir à un organisme agréé qui effectuera les mesures et analyses sur le site (10) . Il convient de préciser que les frais de cette opération sont à la charge de l’exploitant.
14. Enfin, lorsque le bilan décennal de fonctionnement du site est remis au Préfet (11), l’inspection des installations classées réexamine, de manière approfondie, les effets et performances de l’installation concernée au regard des intérêts protégés par l’article 511-1 du Code de l’environnement. Suite à l’analyse du bilan de fonctionnement, l’inspection peut être amenée à formuler des propositions au Préfet en vue de l’actualisation des prescriptions lorsque « la qualité du milieu est menacée » ou qu’une évolution des techniques permettrait « une réduction significative des impacts » sur l’environnement. (12)B ) La réalisation par l ’ exploitant d ’ un système de gestion des risques15. La directive Seveso II, en son considérant 15, demande la mise en place d’un système de gestion et d’une organisation visant la prévention des accidents majeurs et la limitation de leurs conséquences. Il s’avère qu’au terme de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000 (13) , les exploitants des installations classées formant un établissement « seuil haut » doivent mettre en place un système de gestion des risques « applicable à toutes les installations susceptibles de générer des accidents majeurs ». Le SGS doit définir ainsi « l’organisation, les fonctions des personnels, les procédures et les ressources qui permettent de déterminer et de mettre en oeuvre la politique de prévention des accidents majeurs » (14) . Les exploitants doivent ainsi mettre en oeuvre les procédures et actions prévues par le SGS. Il faut préciser que le SGS « s’inscrit dans le système général de gestion de l’établissement » (15) . Cette précision a son importance puisqu’elle implique que si l’exploitant décide d’établir un système de management de sécurité propre à son entreprise, le SGS doit être intégré à ce système.16. Le formalisme du SGS est prédéterminé dans l’annexe III de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000 puisqu’il doit se découper en sept chapitres, consacrés chacun à une thématique précise développée ici prosaïquement.• organisation et formation : chaque fonction des personnels associés à la prévention des accidents majeurs doit être décrite et les besoins de formation sont reconnus. « Le personnel extérieur à l’établissement mais susceptible d’être impliqué dans la prévention et le traitement d’un accident majeur est identifié ».• identification et évaluation des risques d’accidents majeurs : des procédures sont mises en oeuvre pour identifier, en toute configuration, les risques d’accident majeur ainsi que pour évaluer leur gravité.• maîtrise d’exploitation : les phases de mise à l’arrêt et de démarrage des installations, de même que les opérations d’entretien et de maintenance, même sous-traitées, font l’objet de procédures impliquant une sécurité optimale.• gestion des modifications : des procédures sont mises en oeuvre pour les modifications apportées aux installations.• gestion des situations d’urgence : cette gestion implique une formation spécifique dispensée à l’ensemble du personnel, y compris le personnel d’entreprises extérieures qui intervient momentanément dans l’établissement. Les procédures d’urgence sont mises en oeuvre régulièrement de manière expérimentale.• gestion du retour d’expérience : lorsque des défaillances de mesures de prévention ont été détectées, des procédures visent à assurer le suivi des actions correctives. Des bilans réguliers en sont établis. C’est le facteur déterminant pour faire progresser la prévention des accidents industriels.• contrôle du SGS : ce contrôle indispensable du respect permanent des procédures aspire à remédier aux éventuels cas de non-respect constatés. Des procédures d’évaluation sont mises en place relativement au respect des objectifs fixés par la politique de prévention des accidents majeurs ainsi que sur l’efficacité de la SGS.• Dans ce cadre, tous les ans, une note synthétique doit être rédigée par l’exploitant et transmise à l’autorité préfectorale du ressort de l’entreprise.17. Il convient de préciser que le SGS n’a pas pour finalité d’imposer à l’exploitant de garantir l’absence d’accident sur son site. Cette obligation n’est pas de résultat mais de moyens. Ainsi, l’exploitant doit s’assurer, par tous les moyens qui sont à sa disposition, que son SGS est conforme aux exigences de la réglementation. Cette obligation de moyens est souvent illustrée par un jugement « Société Arkema » du tribunal administratif de Lyon en date du 12 juillet 2006 (16) . En l’espèce, un arrêté préfectoral d’autorisation d’exploiter disposait que « les consignes d’exploitation des unités […] constituant un risque pour la sécurité publique seront obligatoirement établies par écrit et mises à disposition des opérateurs concernés ». A la suite d’un accident, la préfecture avait soutenu, dans son arrêté de mise en demeure, que l’erreur humaine à l’origine de l’accident traduit le manquement de l’exploitant à son obligation d’établir des consignes par écrit. Le juge administratif a annulé cet arrêté du fait « qu’il ne peut être inféré du non-respect par le personnel d’une consigne de sécurité que cette société ne se serait pas conformée à la prescription préfectorale prévoyant l’établissement d’une telle consigne ». Par transposition, il faut admettre qu’un arrêté de mise en demeure ne pourra assimiler l’erreur humaine dans la mise en oeuvre d’un SGS avec l’obligation de définir des procédures adéquates dans le cadre de ce système, qui a été respectée par l’exploitant. In fine, les points à améliorer dans les SGS ne sont pas des fautes de l’exploitant.18. L’audit du SGS mis en place par l’exploitant apparaît indispensable du fait du risque pénal auquel il s’expose. En effet, si un accident mortel survient, le SGS constituera, aux yeux du juge pénal, un élément d’appréciation important pour le juge dans le dossier qu’il aura à traiter. Si une insuffisance du SGS est avérée, une négligence ou une imprudence peut être caractérisée et constituer le délit d’homicide involontaire (17) .19. L’autogestion des exploitants en matière de sécurité environnementale n’est évidemment pas suffisante même s’il faut partir du postulat qu’ils effectuent cette surveillance de la manière la plus professionnelle possible. Ainsi, l’activité des inspecteurs des installations classées est indispensable pour juguler les éventuelles défaillances dans cette surveillance.II . Le travail d ’ inspection des installations classées20. De nombreux éléments constituant les actions que doivent mener les agents verbalisateurs sont communs aux différentes catégories d’installations ICPE (A). Cependant, un programme pluriannuel d’inspection a été mis en place spécifiquement pour les installations dites « AS » afin de prendre en compte la dangerosité de celles-ci (B).
A ) Les missi ons et actions des inspecteurs , maillon s indispensable s d ’ une dissuasion de contrevenir à la réglementation
21. Une recommandation du Parlement européen et du Conseil en date du 4 avril 2001 vient replacer les missions de l’inspection dans le cadre européen (18), afin notamment de contrebalancer le laconisme de la directive de 1996. Elle invite les États membres à établir une série de critères minimaux applicables aux inspections environnementales. Rappelant que l’inspection constitue « un maillon indispensable » de l’application à la réglementation ainsi qu’« un moyen de dissuasion » des infractions environnementales, cette recommandation met aussi en exergue l’enjeu de cette harmonisation des inspections au niveau européen, à savoir l’effacement de la distorsion de concurrence.22. Il est intéressant de constater que cette recommandation n’a pas été prise en considération de manière exhaustive par la France. En effet, l’exemple topique de ces infléchissements est le onzième considérant de cette recommandation concernant le partage des responsabilités. Ce considérant aspire à ce que les inspections aient lieu en respectant « le partage des responsabilités dans les États membres entre les services de l’autorisation et ceux chargés de l’inspection ». Cette proposition de bon sens, liée à la déontologie, n’apparaît pas clairement aujourd’hui dans le système français du contrôle des établissements à risque où les inspecteurs des Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du Logement (DREAL) s’avèrent compétents dans ces deux domaines.23. En France, les pouvoirs des agents des installations classées varient fortement selon la loi qui les a investis. En effet, lorsque l’agent agit au titre de la loi sur l’air, le Procureur de la République est préalablement averti des opérations envisagées (19). Ces textes fixent précisément les heures où les agents des installations classées peuvent visiter les établissements. En revanche, l’article 13 de la loi ICPE (20) dispose que « les personnes chargées de l’inspection des installations classées […] peuvent visiter à tout moment les installations soumises à la loi ICPE ». Par conséquent, est établie, pour ces agents verbalisateurs, une dérogation aux heures de visite domiciliaire fixées par l’article 59 du Code de procédure pénale. De plus, l’information du procureur à ce titre n’est pas exigée, comme l’énonce un jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 17 décembre 1998 (21) .
24. Le chef d’entreprise ou son préposé qui s’opposerait à l’entrée de l’inspecteur au sein de son établissement ou en usant de dissimulations ou de tromperies encourt une peine correctionnelle au terme de l’article 514-12 du Code de l’environnement. Il faut souligner que les visites s’effectuent exclusivement aux lieux affectés à un usage professionnel. Toute visite à un domicile nécessite l’autorisation préalable de l’autorité judiciaire.
25. En dernier lieu, il convient d’apprécier les suites administratives et pénales du fait de l’action de l’inspecteur. Sans ces sanctions, toute inspection aurait une utilité très relative.26. Concernant les sanctions administratives, lorsque l’inspecteur constate que les prescriptions sont insuffisantes pour assurer la sécurité, il propose au préfet de modifier les conditions d’autorisation par un arrêté préfectoral complémentaire ; cet arrêté sera pris après consultation de l’exploitant et du Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). Ce n’est d’ailleurs pas une sanction en soi.27. S’il est mis en exergue que l’exploitant ne respecte pas les conditions qui lui sont imposées, l’inspection propose au préfet de notifier à l’exploitant un arrêté de mise en demeure de respecter ces conditions dans un délai donné. A l’issue de ce délai, si le non-respect des prescriptions continue, le préfet peut obliger l’exploitant à remettre à un comptable public une somme correspondant aux travaux à réaliser, ou à faire procéder d’office à l’exécution des travaux, voire à suspendre le fonctionnement de l’installation jusqu’à exécution des mesures imposées.28. Enfin, si l’exploitation est exercée sans l’autorisation requise, l’inspection des installations classées propose au préfet de mettre en demeure l’exploitant de déposer un dossier de demande d’autorisation en vue de régulariser sa situation. En cas de nécessité, l’exploitation peut être suspendue.29. Concernant les suites pénales, les inspecteurs des installations classées disposent de pouvoirs de police judiciaire leur permettant de dresser des procès-verbaux des infractions, qui peuvent être des contraventions ou des délits.
30. Le non-respect des dispositions des arrêtés préfectoraux constitue une contravention de 5e classe impliquant une amende de 1 500 euros pour les personnes physiques et 7 500 pour les personnes morales.
31. En revanche, l’exploitation sans autorisation, le non-respect d’une mise en demeure ou l’obstacle opposé aux fonctions de l’inspecteur sont constitutifs de délits dont les conséquences peuvent être une amende pouvant aller jusqu’à 750 000 euros pour la personne morale et 750 000 euros ainsi qu’une peine maximale de deux ans d’emprisonnement pour la personne physique (22).B ) Le programme systématique d ’ inspection des installations à risque32. Aux termes de la directive Seveso de 1996, les installations classées « S » se voient soumises à des contrôles approfondis dans le cadre du programme d’inspection pluriannuel (23) . L’objectif est d’établir un examen planifié et systématique « des systèmes techniques, des systèmes d’organisation et des systèmes de gestion appliqués dans l’établissement en cause ». Concrètement, la directive a imposé aux États membres d’établir un programme systématique d’inspection pour tous les établissements, au moins tous les douze mois (24) .33. Il est à souligner le fait que le contenu du programme pluriannuel d’inspection n’est pas évoqué au sein de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000. Il faut déplorer le choix de la transposition de ce programme par le biais d’une simple circulaire du ministre chargé des installations classées. L’analyse de cette circulaire permet de s’apercevoir que les établissements « seuil haut » se voient appliquer un encadrement strict en matière de programme pluriannuel d’inspection (25) . En effet, il est indiqué qu’un « calendrier mentionnant les parties d’installations qui seront contrôlées, à titre prévisionnel et indicatif doit être établi […]. L’inspection des installations classées réalisera au moins une visite de contrôle annuelle dans ces établissements « AS », sauf si l’analyse des risques permet une fréquence inférieure ».
34. La circulaire précise les éléments devant servir de base de réflexion pour la réalisation de ce programme. Ainsi, les études de danger, comportant, entre autres, l’analyse des risques et l’issue des inspections antérieures, et la note de synthèse annuelle présentant les résultats de la revue de direction de l’établissement, composent cette base de réflexion. L’inspection a pour objectif « de détecter des insuffisances dans la mise en oeuvre du système de gestion de la sécurité, voire de la politique de prévention des accidents majeurs ». Il faut cependant préciser que ce programme ne remplace pas les contrôles et audits que doit réaliser l’exploitant.
35. Si des non-conformités sont relevées lors d’une inspection, un rapport doit être réalisé ainsi qu’une lettre de suite, adressée à l’exploitant, rendant compte des écarts constatés et des demandes de l’inspection. Exprimant la volonté d’établir, avant tout, un dialogue avec l’exploitant, et non de simples réprimandes, les questions qui sont formulées par l’inspection doivent « être formulées de façon ouverte pour amener l’exploitant à s’interroger et à analyser son organisation en vue de sa réponse ». L’absence de naïveté de la part du ministre le pousse à encadrer ce dialogue puisque la lettre de suite doit mentionner les délais de réponse tandis que les mesures proposées par l’exploitant en réponse doivent être accompagnées d’un échéancier de mise en oeuvre.36. Cette procédure est évidemment appliquée lorsque les faits constatés sont d’une importance relative. A défaut, lorsque la gravité des éléments analysés l’implique, « l’inspection des installations classées dresse les constats permettant la prise de sanctions prévues par la loi et la réglementation et propose les suites administratives appropriées » au Préfet.37. Il est intéressant de souligner que les prescriptions de la circulaire ne sont aujourd’hui pas encore respectées puisque le programme stratégique de l’inspection 2008-2012 prévoit à l’horizon 2012 une inspection au moins une fois par an pour les établissements prioritaires, au moins une fois tous les trois ans pour les établissements à enjeux et tous les sept ans pour les autres installations soumises à autorisation.38. Comme tout système de contrôle, la surveillance des installations classées en France, et partant de l’Union européenne, connaît des failles. A ce titre, il convient d’attendre avec une certaine impatience la directive Seveso III. La lecture de la proposition de directive du Parlement et du Conseil, en date du 21 décembre 2010, permet de tirer quelques enseignements (26) . Ainsi, il est proposé d’ajouter, au sein de l’article 3 de la directive, la définition de la notion d’ « inspection ». L’inspection serait « toutes les actions, y compris les visites de sites, les contrôles des mesures, systèmes et rapports internes et documents de suivi, ainsi que toute activité de suivi nécessaire, effectuée par ou au nom de l’autorité compétente pour vérifier et encourager la conformité des établissements avec les exigences de la présente directive ». Il est mis en avant aussi « la nécessité de mobiliser suffisamment de ressources aux fins des inspections et d’encourager l’échange d’informations, par exemple au niveau de l’Union par l’intermédiaire du programme de visites mutuelles conjointes dans le domaine des inspections, a été mise en évidence » (27). De plus, le considérant 22 de cette proposition invite à ce que le système d’inspection mis en place comporte, à la fois, un programme des inspections de routine effectuées à intervalles réguliers et des inspections non programmées. Il est ainsi mis en évidence le fait que les contrôles inopinés constituent un palier supplémentaire dans la recherche de l’efficacité du travail des agents verbalisateurs.1.Art. 18 de de la directive de la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.2.« Bilan détaillé des actions menées par l’inspection des installations classées », DGPR, 2011.3.« Bilan détaillé des actions menées par l’inspection des installations classées », DGPR, 2006.4.Arrêté ministériel du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation.5.Loi n° 2003-699 du 30 juill. 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.6.Art. 3 de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000.7.Art. 10 a.3 de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000.8.Art. R. 512-28 C. env.9.Art. R. 512-28 C. env.10.Art. L. 514-8 C. env.11.Art. R. 512-45 C.env.12.Circulaire du 06 déc. 2004 prise en application de l’arrêté du 29 juin 2004 relatif au bilan de fonctionnement prévu à l’article R. 512-45 C. env.13.Art. 7 a.1 de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000.14.Annexe III de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation.15.Annexe III de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000.16.TA Lyon 12 juill. 2006, « Société Arkema », n°0400565.17.Art. L. 221-6 C. pénal.18.Recommandation 2001/331/CE du Parlement européen et du Conseil, 4 avril 2001.19.Art. L. 226-3 C. env.20.Loi n° 76-663 du 19 juill. 1976 relative aux ICPE.21.TA Marseille 17 déc. 1998, « Société Semaire », n°975928.22.Art. L. 514-1 et L. 514-2 C. env.23.Art. 18 de la directive de la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.24.Art. 18 §2 de la directive de la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.25.§5 de la circulaire du 10 mai 2000 relative à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation.26.COM (2010)781 final, « proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses », 21 déc. 2010.27.COM (2010)781 final, « proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses », 21 déc. 2010, p.13.
1. Le droit communautaire s’est attaqué très tôt au problème des nuisances d’origine industrielle et ce, avant même que la Communauté n’ait reçu effectivement des compétences en matière environnementale. Ainsi, des réglementations sectorielles destinées à préserver l’eau ou l’air des rejets industriels seront adoptées à partir de la fin des années 1970. On peut citer par exemple, dans le domaine qui nous intéresse aujourd’hui, la Directive du Conseil du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles (1) .2. En 1993, une entreprise de rationalisation de la réglementation communautaire sur les pollutions industrielles va être mise en chantier (2) . Elle aboutira avec l’adoption de la Directive du Conseil n° 96/61 du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (ou Directive IPPC (3) ). Comme l’indique son intitulé, cet instrument propose une approche intégrée du problème des pollutions industrielles. L’objectif d’une telle approche est de prévenir, partout où cela est réalisable, les émissions dans l’atmosphère, les eaux et les sols, en prenant en compte la gestion des déchets, et, lorsque cela s’avère impossible, de les réduire à un minimum afin d’atteindre un haut niveau de protection de l’environnement dans son ensemble » (4). L’approche intégrée doit être interprétée comme une approche globale de toutes les nuisances générées par une activité polluante (5) . Elle doit être privilégiée à une approche sectorielle afin d’atteindre un niveau élevé de protection. En effet, « des approches distinctes visant à réduire les émissions dans l’air, les eaux ou les sols de façon séparée sont susceptibles de favoriser des transferts de pollution entre les différents milieux de l’environnement, plutôt que de protéger l’environnement dans son ensemble » (6) . Conformément à cette approche intégrée, la directive IPPC appréhende la pollution de manière globale. Ainsi interprète-t-elle le phénomène comme : « l’introduction directe ou indirecte, par l’activité humaine, de substances, de vibrations, de chaleur ou de bruit dans l’air, l’eau ou le sol, susceptibles de porter atteinte à la santé humaine ou à la qualité de l’environnement, d’entraîner des détériorations aux biens matériels, une détérioration ou une entrave à l’agrément de l’environnement ou à d’autres utilisations légitimes de ce dernier » (7) .3. La Directive de 1996 sera abrogée et remplacée par la Directive du Parlement et du Conseil n° 2008/1/CE du 15 janvier 2008 qui codifie le régime IPPC (8) . C’est ce texte qui est encore en vigueur aujourd’hui. Il sera remplacé en janvier 2014 par la nouvelle directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (9) . Celle-ci procède à une refonte du régime européen relatif aux activités industrielles dans un souri de clarté.4. Le régime IPPC constitue la principale réglementation communautaire face à la pollution atmosphérique d’origine industrielle même si elle côtoie encore des directives sectorielles relatives à ce type de pollution (10) . Ces dernières interviennent en réalité comme complément à la réglementation IPPC, notamment pour la détermination de valeurs limites d’émission. Et, tous ces textes seront, à terme, fondus dans un même régime avec l’entrée en vigueur de la directive du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles.
5. Afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement, le régime IPPC soumet à autorisation l’exploitation d’installations industrielles potentiellement nuisibles pour les trois milieux naturels et notamment l’air. Ce type d’encadrement ne constituait pas une nouveauté au moment de l’adoption de la première directive IPPC en 1996. On sait que le droit français des installations classées, qui a servi d’inspiration à ce régime communautaire, soumet à autorisation l’exploitation des installations industrielles les plus polluantes depuis 1810 (11) ! Il semble intéressant de revenir, dans le cadre de cette communication, sur la portée de cette autorisation d’exploiter exigée par le droit communautaire et d’analyser son articulation avec le droit français des installations classées.
6. En application de la réglementation IPPC, seules certaines installations industrielles parmi les plus polluantes sont soumises à autorisation. Nous reviendrons dans un premier temps sur le champ d’application de ce régime (I). Par ailleurs, seules les installations dont les nuisances pourront être prévenues ou au moins limitées pourront être autorisées (II).I ) Les installations industrielles soumises à autorisation7. La réglementation IPPC ne s’applique pas à toutes les installations industrielles polluantes mais seulement à celles considérées comme étant les plus nuisibles. Pour préciser le champ d’application de ce régime, il importe en premier lieu d’opérer quelques précisions terminologiques. En effet, la directive IPPC de 2008 tend à limiter les nuisances générées par des activités et soumet des installations à autorisation. Nous reviendrons d’abord sur l’interprétation de la notion d’installation donnée par le droit communautaire (A) avant de préciser quelles sont les activités génératrices de pollution soumises à autorisation (B).A ) La définition communautaire de l ’ installation8. Comme de nombreuses directives communautaires, la directive IPPC contient un article consacré à la définition des principaux concepts auxquels elle renvoie. Ainsi, aux termes de l’article 2 de cet instrument, une installation peut être définie comme « une unité technique fixe dans laquelle interviennent une ou plusieurs des activités énumérées à l’annexe I ainsi que toute autre activité s’y rapportant directement qui est liée techniquement aux activités exercées sur le site et qui est susceptible d’avoir des incidences sur les émissions et la pollution ».9. L’installation doit ainsi être interprétée dans un sens proche de son sens littéral. Pour un dictionnaire de langue française, une installation est « l’ensemble des objets, des appareils, des éléments mis en place en vue de tel ou tel usage » (12) . L’installation visée par le régime IPPC apparaît comme le support technique ou le moyen d’exercice d’une activité génératrice de pollution figurant à l’annexe 1. Ainsi, l’installation au sens de la réglementation IPPC doit être appréhendée suivant la même logique que l’installation dans la législation française sur les installations classées. Cette dernière devant être interprétée comme un élément qui participe d’une activité inscrite à la nomenclature des installations classées (13) . C’est donc l’unité technique matérialisant l’activité polluante qui fait l’objet de la réglementation.10. Mais si on prolonge l’analogie avec l’installation au sens du droit français, on peut relever deux différences notables. La première est que la proximité géographique d’une activité, non répertoriée à l’annexe 1, avec une installation couverte par le régime IPPC ne suffit pas à la soumettre à la directive. Ainsi, le régime IPPC ignore la notion d’installation connexe (14) que l’on trouve en droit français des installations classées. En revanche, la directive soumet à autorisation des activités non visées par son annexe 1 mais qui sont liées techniquement à celles y figurant dès lors qu’elles sont susceptibles d’avoir des incidences sur les émissions et la pollution. Ainsi, comme le souligne M. Deharbe, « les risques environnementaux du site industriel sont donc appréhendés dans leur ensemble par le texte européen » (15) .11. La seconde différence est qu’au sens de la directive IPPC, l’installation est une unité technique « fixe ». Or, on sait qu’en droit français une installation peut être mobile. Par exemple, la Cour administrative d’appel de Lyon a qualifié d’installation un broyeur équipant une remorque susceptible d’être tractée utilisé pour une activité de broyage de déchets végétaux (16) . Ce constat prouve que la notion n’est pas assimilable à une structure bâtie et que c’est bien l’unité génératrice de nuisances qui est visée en tenant compte du fait qu’elle puisse être déplacée. Mais le fait que le droit communautaire interprète la notion d’installation de manière plus étroite que le droit français pourrait s’expliquer par le fait que la directive IPPC ne vise que certaines activités, les plus polluantes, qui peuvent difficilement être exercées par un support mobile.B ) Les activités visées par la réglementation IPPC12. La directive IPPC a pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités énumérées à son annexe I. Cette annexe énumère six catégories d’activités polluantes : les industries d’activités énergétiques, la production et transformation des métaux, l’industrie minérale, l’industrie chimique, la gestion des déchets et une dernière catégorie regroupant des activités disparates comme par exemple, les installations industrielles destinées à la fabrication de papier et carton dont la capacité de production est supérieure à 20 tonnes par jour.13. Ce dernier exemple appelle une précision importante : parmi les activités énumérées à l’annexe 1, certaines relèvent systématiquement du régime IPPC tandis que d’autres n’y seront soumises que si elles atteignent un certain seuil d’activité ou de puissance. Ainsi, par exemple, les activités de raffineries de pétrole et de gaz ou de cokeries seront soumises au régime européen quel que soit leur volume. En revanche, les installations destinées à la production de clinker (ciment) dans des fours rotatifs ne relèveront de ce régime que si elles ont une capacité de production supérieure à 500 tonnes par jour. Pour un autre exemple, les installations de combustion seront soumises à autorisation par le droit communautaire si elles développent une puissance calorifique de combustion supérieure à 50 MW. Il est important de souligner que les activités industrielles génératrices de pollution de l’air, qui étaient ou sont encore (pour quelque temps) régies par des directives sectorielles, figurent dans la liste de l’annexe 1 de la directive IPPC. On retrouve ainsi dans cette énumération les activités qui relevaient de l’ancienne directive de 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles (17) , les grandes installations de combustion ou encore les installations d’incinération des déchets qui relèvent encore de textes spécifiques (18) jusqu’à l’entrée en vigueur de la directive du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (19) .14. En France, les activités relevant du régime IPPC sont, logiquement, classées A dans la nomenclature des installations classées. On remarquera cependant que les seuils fixés par le droit français sont généralement plus sévères que les seuils communautaires (20) . Il faut appréhender cette réglementation européenne comme un minima. Elle est centrée sur une sélection d’activités réputées parmi les plus polluantes mais appelle nécessairement à être dépassée au niveau national dans la mesure où elle n’épuise pas le problème de la pollution industrielle. En effet, d’autres activités industrielles qui n’entrent pas dans le champ de la directive de 2008 génèrent des émissions de polluants dans l’atmosphère, sûrement dans des proportions moindres, mais qu’il importe néanmoins de circonscrire. On saluera à ce propos la richesse de la nomenclature française des installations classées qui envisage un large spectre de nuisances. On regrettera par ailleurs que certaines installations puissent échapper à la réglementation européenne alors même qu’elles relèvent en principe de l’annexe 1 de la directive IPPC. C’est ainsi le cas des installations ou parties d’installations utilisées pour la recherche, le développement et l’expérimentation de nouveaux produits et procédés qui ne sont pas visées par la directive.15. Les installations industrielles entrant dans le champ d’application du régime IPPC ne pourront être exploitées que sur la base d’une autorisation. Celle-ci ne pourra être délivrée que si les nuisances occasionnées par l’activité peuvent être effectivement circonscrites.II ) Une autorisation conditionnée16. L’exigence d’une autorisation d’exploiter a pour but de prévenir ou tout au moins de limiter les nuisances générées par les activités industrielles. C’est pourquoi les autorisations sont délivrées à laprévention et à la réduction intégrées de la pollution. condition pour l’exploitant de respecter certaines prescriptions de fonctionnement destinées à limiter les nuisances générées par son installation (I). Dans le souci d’assurer un encadrement optimal des installations autorisées, le droit communautaire prévoit une actualisation régulière des conditions d’exploitation (II).A ) La limitation des nuisances par des prescriptions de fonctionnement17. A l’instar du droit français des installations classées, le régime IPPC assure une conciliation entre l’intérêt général de sauvegarde de l’environnement et les intérêts des acteurs de l’industrie. L’article 1er de la directive de 2008 traduit bien cette situation en disposant qu’elle (la directive) « prévoit les mesures visant à éviter et, lorsque cela s’avère impossible, à réduire les émissions des activités visées dans l’air, l’eau et le sol, y compris les mesures concernant les déchets, afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement » (21) . Le texte européen accepte ainsi que la pollution ne puisse être évitée et, dans ce cas, organise la limitation des nuisances générées par les activités industrielles. M. Deharbe écrivait à ce propos que ce texte « consacre juridiquement la pollution comme une donnée inhérente à la production industrielle » (22) .18. Le régime IPPC fixe ainsi les principes d’organisation d’un contrôle administratif préalable des installations industrielles concernées dans les différents Etats membres de l’Union. Ce sont les autorités nationales compétentes qui délivreront l’autorisation d’exploiter exigée par le droit communautaire après instruction d’une demande d’autorisation (23) . L’article 6 de la directive IPPC de 2008 précise quels renseignements devront être produits par le pétitionnaire à l’appui de sa demande. Ces renseignements qui sont relatifs à la description de l’installation, ses productions, l’état du site d’implantation ou encore les nuisances envisagées constituent pour l’essentiel le contenu d’une étude d’impact environnementale. Pour les installations qui présentent un risque d’accident majeur et relèvent du régime Seveso, la demande d’autorisation devra comprendre également un rapport de sécurité.19. Sur la base des informations contenues dans la demande d’autorisation, l’autorité compétente (en France le Préfet) accorde ou refuse l’autorisation d’exploiter. Cette autorisation ne peut être délivrée que si des mesures appropriées permettent de limiter efficacement les pollutions, notamment en ayant recours aux meilleures techniques disponibles. La possibilité de prendre des mesures pour prévenir les accidents et de remettre en état le site à la fin de l’activité entre également en ligne de compte. En revanche, si aucune condition de fonctionnement ne permet de limiter efficacement les nuisances générées par un projet d’installation, alors l’autorisation devra être refusée. La possibilité pour l’exploitant d’utiliser les meilleures techniques disponibles est également un élément déterminant de la délivrance de l’autorisation d’exploiter (24) .20. L’autorisation d’exploiter est subordonnée au respect par l’exploitant de certaines prescriptions et notamment de valeurs limites d’émission de substances polluantes. On rappellera simplement ici que l’annexe III de la directive IPPC contient une liste indicative des principales substances polluantes à prendre en compte obligatoirement si elles sont pertinentes pour la fixation de ces valeurs limites d’émission. Une série de substances polluantes pour l’air et pour l’eau sont ainsi prévues. Cette liste contient treize substances qui portent atteinte à la qualité de l’air comme par exemple le Monoxyde de carbone, les Composés organiques volatiles ou encore le Chlore et ses composés. En revanche, il est important de préciser que l’autorisation d’exploiter ne comporte pas de valeur limite d’émission pour les émissions directes de gaz à effet de serre si l’installation concernée relève du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre instauré par la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003. Ce régime et la réglementation IPPC sont mis en oeuvre distinctement et les installations entrant dans le champ d’application de la directive de 2003 reçoivent des quotas d’émission de gaz à effet de serre sur cette base (25).En plus d’exiger un contrôle administratif préalable, le régime IPPC impose également un suivi des conditions d’exploitation.B ) L ’ actualisation des conditions d ’ exploitation21. La directive IPPC impose aux États membres d’organiser un réexamen périodique des conditions de l’autorisation et de procéder, si nécessaire, à leur actualisation. L’autorisation d’exploiter apparaît ainsi comme précaire. Elle est susceptible d’être modifiée dans le souci d’assurer un encadrement optimal des nuisances générées par l’activité réglementée. A cet effet, l’article L. 512-45 du Code de l’environnement français prévoit que les exploitants des installations classées autorisées soumises à la directive présentent un bilan de fonctionnement de leur installation en vue de permettre au préfet de réexaminer et, si nécessaire, d’actualiser les conditions de l’autorisation. Le droit communautaire n’impose pas de périodicité à ce réexamen. Elle est donc déterminée librement par les Etats. En France, les bilans de fonctionnement doivent être produits tous les 10 ans en application d’un arrêté du ministre en charge de l’environnement du 29 juin 2004 (26).22. Le texte communautaire prévoit, par ailleurs, quatre hypothèses dans lesquelles un réexamen doit être entrepris en tout état de cause : lorsque la pollution causée par l’installation est telle qu’il convient de réviser les valeurs limites d’émission existantes de l’autorisation ou d’inclure de nouvelles valeurs limites d’émission ; lorsque des changements substantiels dans les meilleures techniques disponibles permettent une réduction significative des émissions sans imposer des coûts excessifs ; lorsque la sécurité d’exploitation du procédé ou de l’activité requiert le recours à d’autres techniques ; lorsque de nouvelles dispositions législatives communautaires ou nationales l’exigent.23. Le réexamen des conditions d’exploitation peut être à l’initiative des pouvoirs publics mais il peut également être provoqué par l’exploitant. On envisage ici l’hypothèse dans laquelle ce dernier souhaite apporter des modifications à son installation. Il devra alors les communiquer aux autorités nationales compétentes qui procéderont, le cas échéant, à l’actualisation des conditions de l’autorisation. Par ailleurs, si la modification envisagée apparaît comme une modification substantielle, alors l’exploitant devra solliciter une nouvelle autorisation. L’article 2 de la directive IPPC définit une modification substantielle comme : « une modification de l’exploitation qui, de l’avis de l’autorité compétente, peut avoir des incidences négatives et significatives sur les personnes ou sur l’environnement ». Cette interprétation est particulièrement vague. Il est cependant difficile de faire plus précis dans la mesure où la notion est contingente et s’apprécie en fonction des caractéristiques de chaque installation. C’est pourquoi il appartient à l’autorité nationale de déterminer ce qui est substantiel ou non en fonction des circonstances (27) . La directive ajoute par ailleurs, et logiquement, que « toute modification ou extension d’une exploitation est réputée substantielle si elle répond en elle-même aux seuils éventuels fixés à l’annexe I ». Ainsi, en cas de modification substantielle de l’installation, la demande d’autorisation et la décision des autorités compétentes doivent porter sur les parties de l’installation et les éléments du dossier initial de demande d’autorisation susceptibles d’être concernés par les modifications. De nouvelles conditions d’exploitation, plus adaptées, pourront être prescrites avec la nouvelle autorisation. La modification pourra cependant ne pas être autorisée dès lors qu’aucune prescription ne permettra de juguler efficacement les nuisances qu’elle occasionnerait.24. Le droit communautaire tend ainsi à maintenir un encadrement optimal des activités industrielles les plus polluantes durant toute la durée de leur exploitation. On terminera en soulignant l’un des apports importants de la nouvelle directive sur les émissions industrielles du 24 novembre 2010 qui est la mise en place d’une obligation d’inspection des installations qu’elle réglemente (28) . Ainsi, les États membres seront tenus de mettre en place un système d’inspection environnementale des installations portant sur l’examen de l’ensemble des effets environnementaux pertinents induits par les installations concernées. A cet effet, un plan d’inspection environnementale devra être établi au niveau national, régional ou local. Cette obligation de contrôle, qui arrive particulièrement tard et qui, là non plus, ne bouleversera pas le droit français, permettra cependant de renforcer l’effectivité de l’encadrement imposé par le droit communautaire et mérite d’être saluée.1.Directive n° 84/360/CEE du 28/06/84 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles. On citera également, dans un autre domaine, la Directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté.2.La réflexion sur une approche intégrée de la prévention et de la réduction de la pollution a été amorcée avec le Vème programme d’action en matière d’environnement adopté par le Conseil le 1er février 1993. Lire sur cette question, M. BAUCOMONT, « Directive du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution », BDEI, 1997/2, pp. 11-19 et L. ROUGER-de-GRIVEL et F. BAVOILLOT, « Quelques réflexions sur la proposition modifiée de directive du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution », BDEI, 1995/2, pp. 3-8.3.L’acronyme signifie, en anglais, Integrated Pollution and Preventive Control.4.Directive n° 96/61/CE du 24/09/96 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, alinéa 8 du Préambule.5.En ce sens, M. BAUCOMONT écrivait que « l’approche intégrée peut ainsi être interprétée comme imposant une forme d’appréhension combinée de toutes les nuisances qu’engendrent les activités polluantes », M. BAUCOMONT, « Directive du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution », op.cit., p. 12.6.Directive n° 96/61/CE, op.cit., alinéa 7 du Préambule.7.Directive du Parlement et du Conseil n° 2008/1/CE du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, article 2-2.8.Lire sur cet instrument, Y. RAZAFINDRATANDRA, « La nouvelle directive IPPC du 15 janvier 2008 : Une codification en trompe l’oeil ? », Droit de l’environnement, n° 158, mai 2008, pp. 29-31.9.On renverra sur ce texte à P. THIEFFRY, « Droit européen de l’environnement 2010 – Année d’activité législative ciblée mais significative », RTDE n° 2, avril 2011, pp. 448-463, spéc.pp.454-45610.On pensera spécialement à la Directive n° 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2000 sur l’incinération des déchets ou à la Directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion.11.En effet, le décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode prévoyait déjà que les établissements figurant dans une nomenclature fixée par décret devaient obtenir une autorisation administrative pour être mis en service. Ce système sera perpétué par la loi n° 76-663du 19 juillet 1976 sur les installations classées pour la protection de l’environnement. Par ailleurs, l’exigence d’une autorisation d’exploiter n’était pas non plus une nouveauté au regard du droit communautaire puisque les premières directives sectorielles évoquées plus haut la contenaient déjà. La directive IPPC a cependant eu le mérite de systématiser ce procédé.12.Grand Larousse Universel, Tome 8, Larousse, Paris, 1995, p. 5613.13.Lire à ce propos, S. MARMIN, « Quelques réflexions terminologiques en matière d’installations classées », Droit de l’environnement, décembre 2010, pp. 407-411.14.Pour rappel, on parle d’installations connexes « lorsque des activités, classées ou non, sont de nature à modifier les dangers ou inconvénients de l’installation autorisée, du fait de leur proximité ou de leur connexité », voir M.P. MAITRE, « Installations classées : le cas d’activités composites », Fiche pratique, Environnement n° 6, Juin 2004, pp.30-31. Cette hypothèse est envisagée à l’article R.512-32 du Code de l’environnement qui prévoit que : « Les prescriptions prévues aux articles R. 512-28 à R. 512-31 s’appliquent aux autres installations ou équipements exploités par le demandeur qui, mentionnés ou non à la nomenclature, sont de nature, par leur proximité ou leur connexité avec une installation soumise à autorisation, à modifier les dangers ou inconvénients de cette installation ».15.D. DEHARBE, « Les ambiguïtés de l’approche intégrée de la pollution des milieux récepteurs : La directive n° 96/62/CE du Conseil de l’Union européenne du 24 septembre 1996 », RJE, n° 2, 1998, pp.171-185, spéc. p.174.16.CAA de Lyon, 7 août 2008, n° 06LY01280, Société Rhône Environnement. Lire note D. GILLIG, « Des installations mobiles peuvent être soumises au régime des installations classées », Environnement, n° 12, décembre 2008, pp.30-31.17.La directive n° 84/360/CEE du 28/06/84 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles a été abrogée par l’article 20 de la directive n° 2008/1/CE du 15/01/08 relative à la 3518.Directive n° 2000/76/CE du 04 décembre 2000 sur l’incinération des déchets et Directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion.19.On sait que ce texte, dans un souci de simplification, abroge et remplace plusieurs directives sectorielles parmi lesquelles, notamment, la directive 2001/80 du 23 octobre 2001 relative aux grandes installations de combustion et la directive 2000/76 du 4 décembre 2000 relative aux installations d’incinération déjà citée précédemment. On peut également ajouter la directive 1999/13 du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l’utilisation de solvants organiques dans certaines activités.20.Pour un exemple significatif, on peut relever que l’annexe 1 de la directive IPPC du 15 janvier 2008 comprend les installations destinées à la fabrication du verre, y compris celles destinées à la production de fibres de verre avec une capacité de fusion supérieure à 20 tonnes par jour. La rubrique 2530 de l’actuelle nomenclature des installations classées soumet à autorisation l’activité de fabrication et le travail du verre dont la production est supérieure, pour les verres sodocalciques, à 5 tonnes par jour et, pour les autres verres, à 500 kg par jour !21.Nous soulignons.22.D. DEHARBE, « Les ambiguités de l’approche intégrée de la pollution des milieux récepteurs : La directive n° 96/62/CE du Conseil de l’Union européenne du 24 septembre 1996 », op.cit., p.179.23.Il faut rappeler qu’initialement, la directive IPPC ne s’appliquait pas seulement aux installations nouvelles mais également aux installations existantes au moment de son adoption. Leurs exploitants disposaient d’un délai relativement long pour mettre ces installations en conformité avec le texte communautaire puisqu’en vertu de l’article 5 de la directive de 1996, « les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent (…) à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13 et à l’article 14 premier et deuxième tirets ainsi qu’à l’article 15 paragraphe 2, au plus tard huit ans après la date de mise en application de la présente directive ». On a pu y voir un ersatz du privilège d’antériorité reconnu par le droit français. Voir à ce propos D. DEHARBE, « Les ambiguités de l’approche intégrée de la pollution des milieux récepteurs : La directive n° 96/62/CE du Conseil de l’Union européenne du 24 septembre 1996 », op.cit., pp.173-176. Cette hypothèse n’a plus aujourd’hui qu’un intérêt historique puisqu’en application de l’article 5 de la directive du 15 janvier 2008, toutes les installations existantes au moment de la mise en place du régime IPPC ont dû être mises en conformité avec cette réglementation au plus tard le 30 octobre 2007.24.M. Razafindratandra écrivait à ce propos que : « la directive « codificatrice » consacre le passage d’un régime d’ajustement des conditions d’exploitation à la sensibilité des milieux environnants à un système plus volontariste imposant a minima l’adoption des modes d’exploitation les plus performants, indépendamment du contexte environnemental particulier de chaque installation », dans Y. RAZAFINDRATANDRA, « La nouvelle directive IPPC du 15 janvier 2008 : Une codification en trompe l’oeil ? », op.cit., p.30.25.Et l’entrée en vigueur de la directive du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles ne modifiera pas cette situation.26.Arrêté du 29 juin 2004 relatif au bilan de fonctionnement prévu à l’article R.512-45 du Code de l’environnement.27.En France, le Conseil d’Etat a apporté des précisions sur l’interprétation de la modification substantielle dans un arrêt du 2 avril 2003, n° 219841, Boudier. On peut dégager de cette jurisprudence deux critères qui seront alternativement décisifs pour exiger une nouvelle autorisation : « les dangers ou inconvénients nouveaux » ou « l’accroissement des dangers ou inconvénients initiaux ». Lire sur cette question D. DEHARBE, « Les installations classées pour la protection de l’environnement », Litec, Paris, 2007, pp. 308-309.28.Qui jusqu’alors n’était pas obligatoire mais « recommandée » par une Recommandation 2001/31 du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les Etats membres.
1. Au centre des préoccupations nationales, européennes et internationales de ces dernières décennies est inscrite la lutte contre la pollution atmosphérique d’origine industrielle. Au niveau de l’Union européenne (UE), la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère est au coeur de la législation environnementale européenne depuis les années 1980. En effet, un cadre juridique a été établi dès les années 1980 par l’adoption de la Directive-cadre (1) 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles (2) , puis de la Directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (3) , abrogée récemment par la Directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil de l’Union (4) .
2. La présente étude porte sur la réglementation relative aux grandes installations de combustion. Sur la base de la Directive-cadre de 1984, le Conseil de l’Union a adopté en 1988 la première directive ayant pour objectif de limiter d’une manière progressive les émissions polluantes d’origine industrielle (5). Plus précisément, cette directive fixait des valeurs limites d’émission (6) (VLE) pour le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote dont le respect conditionnait la délivrance de l’autorisation. Elle concernait les installations de combustion – nouvelles ou substantiellement modifiées – de puissance thermique supérieure ou égale à 50 mégawatts (MW) qui étaient destinées à la production d’énergie.
3. Depuis lors, la politique environnementale de l’Union européenne a beaucoup évolué, notamment suite à l’adoption du Traité de Maastricht en 1992 (7) . Une étape fondamentale a été l’adoption du « programme communautaire de politique et d’action pour l’environnement et le développement durable et respectueux de l’environnement » adopté en 1993 (8) . Plusieurs autres actions ont été, par la suite, entreprises par les institutions européennes dans le domaine de la pollution atmosphérique dont la stratégie adoptée en 2005 qui vise à atteindre des niveaux de qualité de l’air exempts d’incidences négatives et de risques notables en termes de santé humaine et d’environnement (9) .
4. Bien que la Directive de 1988 ait atteint, à une certaine mesure, ses objectifs, les institutions européennes ont procédé à sa révision en 2001 (10). Cette révision répond non seulement à un souci de meilleure clarté, mais aussi de modernisation et notamment de mise à niveau des VLE.
5. La Directive 2001/80/CE est composée de vingt articles et de dix annexes contenant des informations plus amples sur les plafonds et les objectifs de réduction des émissions, ainsi que sur les valeurs limites d’émission (annexes I à VII). L’annexe n° VIII explique la méthode de mesure des émissions et la fréquence de la surveillance. Elle comporte également les règles sur l’établissement et la tenue des registres d’émissions pour les grandes installations de combustion. Quant aux deux dernières annexes, elles prévoient les dates limites de transposition de la directive, ainsi qu’un tableau de correspondance.
6. Cette directive a été transposée en droit interne par une série d’arrêtés ministériels, à savoir l’arrêté du 20 juin 2002 relatif aux chaudières présentes dans une installation nouvelle ou modifiée d’une puissance supérieure à 20 MW ; l’arrêté du 24 décembre 2002 relatif à la déclaration annuelle des émissions polluantes des installations classées soumises à autorisation ; l’arrêté du 30 juillet 2003 relatif aux chaudières présentes dans des installations existantes de combustion d’une puissance supérieure à 20 MW ; l’arrêté du 14 novembre 2003 modifiant l’arrêté du 11 août 1999 relatif à la réduction des émissions polluantes des moteurs et turbines à combustion ainsi que des chaudières utilisées en postcombustion soumis à autorisation sous la rubrique 2910 de la nomenclature des installations classées ; ainsi que l’arrêté du 21 juin 2005 modifiant l’arrêté du 2 février 1998 relatif aux prélèvements et à la consommation d’eau ainsi qu’aux émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation (11) .
7. La nouvelle directive est conforme à la méthode « Monnet-Schuman », dite aussi des « petits pas ». Elle vise, en effet, à réduire « par étapes » les émissions annuelles de dioxyde de soufre et d’oxydes d’azote en provenance des installations existantes et à fixer des VLE pour le dioxyde de soufre, les oxydes d’azote et les poussières dans les cas d’installations nouvelles. Les États membres doivent, certes, réduire sensiblement les émissions, mais ils sont libres d’adopter des VLE, notamment en ce qui concerne les installations existantes.
8. Comme la plupart des directives de l’Union, la Directive 2001/80/CE permet l’application ou l’introduction d’une protection nationale renforcée ; l’intervention de l’Union ne se limite pas à un faible niveau protecteur, mais se comprend en relation avec le pouvoir des États d’instituer une protection renforcée de l’environnement, voire de la santé humaine. Ainsi, les États membres peuvent aussi adopter des délais de mise en oeuvre plus rigoureux que ceux prévus par la directive, d’inclure d’autres polluants et d’imposer des conditions supplémentaires.
9. Il en résulte que cette directive est conforme au principe de subsidiarité. Introduit par le Traité de Maastricht, ce principe régit la répartition et l’exercice des compétences de l’Union dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive (12) . D’après le TFUE, l’Union européenne dispose d’une compétence partagée avec les États membres dans le domaine de l’environnement (13) . Le premier aspect de la subsidiarité se rapporte au partage des compétences entre les différents échelons (européen et national). Son deuxième aspect consiste en la régulation de l’exercice des compétences. En effet, l’Union ne peut agir que conformément aux compétences et dans la limite des pouvoirs qui lui sont dévolus. Dans le cadre de cette dernière fonction, la subsidiarité constitue également un principe d’action publique : il éclaire les modes d’action européenne. L’Union peut intervenir là où elle est plus efficace que les États membres ; elle doit aussi démontrer que son action est nécessaire, c’est-à-dire qu’elle ne peut pas être réalisée de façon satisfaisante sur le plan national. Ainsi, le principe de subsidiarité intervient en premier pour désigner le niveau de mise en oeuvre d’un objectif et légitime ainsi, selon la nécessité et l’efficacité, l’action envisagée. Le principe de proportionnalité vient, ensuite, compléter ce principe, en délimitant les moyens de mise en oeuvre de l’action européenne (14) .
10. La question qui se pose est de savoir si le régime des prescriptions établi par la Directive 2001/80/CE est viable, voire efficace. Il faut noter, sur ce point, que la durée de vie de cette directive est limitée à quinze ans. En effet, à compter du 1er janvier 2016, la Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil relative aux émissions industrielles va la remplacer définitivement (15) .
11. Le régime établi par la Directive 2001/80/CE a pour objet de lutter contre la pollution émanant de sources fixes. Les installations industrielles doivent se conformer à des prescriptions de fonctionnement et, en particulier, à des VLE dans l’atmosphère, laissant tout au plus aux États membres une latitude considérable (I).
12. Les VLE sont déterminées sur la base des meilleures techniques disponibles (MTD) à un coût économiquement acceptable. En droit interne, des VLE ont été déterminées sur la base des MTD pour toutes les activités industrielles soumises à autorisation au titre du droit des installations classées pour la protection de l’environnement. Elles sont fixées par l’arrêté du 2 février 1998 relatif aux prélèvements et à la consommation d’eau ainsi qu’aux émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation (modifié en dernier lieu par l’arrêté du 12 octobre 2011) ou, lorsque l’installation appartient à une catégorie d’installations exclue de son champ d’application, par l’arrêté spécifique au secteur concerné. Bien que cette technique soit assez efficace, elle compromet, dans certains cas, les objectifs énoncés par la réglementation de l’Union dans ce domaine d’action environnementale (II).
I) Les compétences des États membres face à l’objectif de réduire les émissions polluantes
13. En étudiant la Directive 2001/80/CE, nous avons observé un paradoxe : d’une part, elle laisse aux États une grande latitude dans la réalisation de ses objectifs (A), mais, d’autre part, les dérogations accordées à ces derniers sont interprétées de manière stricte par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), témoignant ainsi de la volonté de l’Union de parvenir à une protection de la qualité de l’air ambiant (B).
A) Une directive laissant une très large marge d’appréciation aux États membres
14. Par la Directive 2001/80/CE, l’Union européenne fixe des limites applicables aux émissions polluantes des grandes installations de combustion. Selon son article premier, elle s’applique aux installations de combustion (16) , quel que soit le combustible utilisé (solide, liquide ou gazeux), dont la puissance thermique nominale est égale ou supérieure à 50 MW. L’alinéa 2 de cet article précise toutefois que la directive « ne s’applique qu’aux installations de combustion destinées à la production d’énergie, à l’exception de celles qui utilisent de façon directe le produit de combustion dans des procédés de fabrication ». Cet alinéa est suivi d’une liste d’installations pour lesquelles la directive ne s’applique pas (17) .
15. L’objectif de la directive consiste en la limitation des émissions annuelles de dioxyde de soufre, d’oxydes d’azote et de poussières en provenance des grandes installations de combustion. Lorsque cela est réalisable, elle encourage la production combinée de chaleur et d’électricité qui offre de bonnes possibilités d’améliorer notablement l’efficacité globale de l’utilisation des combustibles (18) . À cette fin, la directive laisse une très large marge d’appréciation aux États membres. Ces derniers doivent, en effet, adopter des programmes appropriés en vue de la réduction progressive des émissions annuelles totales provenant des installations existantes. Les États peuvent toutefois choisir, non pas de limiter les émissions de leurs installations aux valeurs fixées à l’annexe de la directive, mais de soumettre leurs installations au schéma national de réduction des émissions (SNRE). Les SNRE auraient dû être communiqués à la Commission au plus tard le 27 novembre 2003 et contenir les mesures nécessaires et les calendriers permettant d’attendre les objectifs de la directive, ainsi qu’un mécanisme de surveillance. Concernant les nouvelles installations, celles-ci doivent répondre aux exigences européennes et être ainsi conformes aux conditions relatives au respect des VLE. Celles-ci sont fixées par le Conseil, sur proposition de la Commission et en conformité avec les procédures prévues par le traité, sur la base notamment de l’échange d’informations entre la Commission, les États membres et les industries intéressées.
16. Les États membres doivent, en outre, veiller à ce que le rejet des gaz résiduaires des installations de combustion soit fait au moyen de cheminées suffisamment hautes de manière à sauvegarder la santé humaine et l’environnement (19) . L’industriel doit alors aménager son site d’une façon particulière.
17. Il résulte de ce qui précède que les normes établies par la directive concernant les VLE ne s’appliquent qu’aux installations nouvelles, c’est-à-dire autorisées à partir du 1er juillet 1987. Concernant les « installations existantes » (c’est-à-dire autorisées avant le 1er juillet 1987), elles ne sont pas astreintes au respect de VLE. La directive exige, en effet, des réductions d’émission qui doivent se réaliser par un SNRE applicable aux émissions totales des installations qu’il couvre. Concrètement, la réduction de leurs rejets fait l’objet de plafonds nationaux d’émission qui correspondent à une diminution progressive et par étapes des émissions annuelles totales de dioxyde de soufre et d’oxydes d’azote. Sur ce point, l’Union a fixé, par le biais d’une autre directive, des plafonds nationaux des émissions d’acidifiants, d’eutrophisants et des précurseurs d’ozone en vue d’améliorer la protection de l’environnement et de la santé humaine contre les effets nuisibles de ces polluants (20).
18. Par ailleurs, la directive permet aux installations existantes de ne pas respecter les VLE et de ne pas être incluses dans le SNRE, à condition que l’exploitant s’engage à ne pas exploiter l’installation pendant une durée opérationnelle de plus de 20.000 heures entre le 1er janvier 2008 et le 31 janvier 2015 (21) . Cela signifie concrètement que l’exploitant concerné peut exploiter l’installation entre 8 et 12 heures par jour !
19. La directive autorise, d’ailleurs, d’autres dérogations, notamment dans les cas où une installation utilise des types spécifiques de combustible (par exemple, du combustible gazeux) (22) . Cette dérogation peut être accordée aux États à titre exceptionnel et pour une durée limitée à dix jours, « sauf s’il existe une nécessité impérieuse de maintenir l’approvisionnement énergétique » (23) . L’expression « nécessité impérieuse » n’a pas fait l’objet d’une demande d’interprétation devant la Cour de justice. En se fondant toutefois sur le raisonnement traditionnel de la Cour face aux demandes de dérogation des États à une règle européenne, on peut supposer que la dérogation prévue par cet article n’est admise que si elle est propre à garantir la réalisation d’un objectif légitime et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (24) .
20. Ainsi, d’une directive à l’autre, les États membres conservent une certaine latitude dans la mise en oeuvre des objectifs énoncés par celles-ci.B) Des compétences toutefois circonscrites des États membres en matière de protectionde l’atmosphère
21. La Directive 2001/80/CE, comme d’ailleurs son prédécesseur, n’a pas donné lieu, à ce jour, à un véritable contentieux devant la Cour de justice (25) . Saisie assez récemment par la Commission européenne afin d’obtenir la condamnation du Royaume-Uni pour violation de la Directive 2001/80/CE, la Cour de justice a eu l’occasion d’interpréter la notion de combustion et les dérogations qui y sont attachées (26) .
22. Dans les faits de l’espèce, la Commission a considéré que cet État a manqué aux obligations imposées par la directive. Comme vu précédemment (27) , la directive laisse aux États le choix de moyens dans la réalisation des objectifs de la directive. Ainsi, ils peuvent soit limiter les émissions de leurs installations aux valeurs fixées à la directive, soit soumettre leurs installations au SNRE. C’est cette dernière option qu’a choisie le Royaume-Uni.
23. Conformément aux termes de la directive, le Royaume-Uni a communiqué son SNRE à la Commission en 2003, puis en 2005. Toutefois, dans la version actualisée de 2006 une centrale électrique, à savoir celle exploitée par Rio Tinto Alcan Smelting and Power à Lynemouth, dans le Nord-Est de l’Angleterre, n’y apparaissait plus. D’un côté, la Commission considérait que le retrait de cette centrale était contraire à la directive, alors que, de l’autre côté, le Royaume-Uni soutenait que cette centrale entrait dans la dérogation prévue à l’article 2, point 7, alinéa 2, de celle-ci. En effet, selon cette disposition, la directive ne s’applique pas « aux installations de combustion destinées à la production d’énergie, à l’exception de celles qui utilisent de façon directe le produit de combustion dans des procédés de fabrication ». Le Royaume-Uni considérait alors qu’il ne devait pas inclure la centrale de Lynemouth dans son SNRE au motif qu’elle était complètement intégrée à une fonderie d’aluminium et ne servait qu’à la production de ce métal.
24. Deux autres arguments ont été avancés par le Royaume-Uni, à savoir le faible impact sur l’environnement de cette centrale et le risque qu’Alcan Smelting and Power serait amenée à cesser son activité de fonderie d’aluminium si la centrale électrique devait être soumise aux contraintes liées à l’application de la directive.
25. Le coeur du débat a porté sur la notion de « produit de combustion » qui permettait d’exclure la centrale du cadre de la directive. D’après la Cour de justice, « il est certes exact que l’électricité produite par la centrale de Lynemouth est directement utilisée aux fins des opérations de fabrication de l’aluminium » (28) . « Toutefois », dit la Cour, « ainsi que le fait valoir la Commission, l’électricité ne constitue pas un produit de combustion » (29) . En effet, la Cour considère que le courant électrique n’est ni un produit physique de combustion ni de la chaleur, mais résulte d’une série d’opérations dans lesquelles la combustion dégage de la chaleur qui est utilisée pour produire, dans une chaudière, de la vapeur, laquelle entraîne à son tour une turbine qui, enfin, génère l’électricité. L’électricité produite n’a pas donc les mêmes propriétés que les produits de combustion, tels que les gaz résiduaires ou les cendres. La Cour a souligné sur ce point que la notion de « produit de combustion » ne doit pas être interprétée « de manière tellement large qu’elle inclurait également d’autres produits qui ne résultent pas directement d’une combustion et qui ne correspondent pas à l’acception usuelle de cette expression tant dans le langage scientifique que dans le langage courant » (30) . De surcroît, il résulte de la jurisprudence de la Cour que les exceptions prévues par une directive et qui dérogent à un principe général établi par cette dernière doivent faire l’objet d’une interprétation stricte afin que les règles générales ne soient pas vidées de leur substance (31) .Tous ces arguments militent alors contre une interprétation large de la notion de « produit de combustion ».
26. Toutefois, la centrale de Lynemouth ne pouvait pas bénéficier de l’exception prévue à l’article 2, point 7, alinéa 2, de la directive, car les installations de production d’électricité sont identifiées comme les principales installations de combustion visées par la directive. Pour conclure ainsi, la Cour s’est fondée sur le préambule de la directive et notamment sur son onzième considérant qui prévoit que « les installations de production d’électricité représentent une large part du secteur des grandes installations de combustion ». Mais, d’après une jurisprudence constante de la Cour de justice, les préambules d’un acte de l’Union n’ont pas de valeur juridique contraignante (32) . Si le préambule ne peut être invoqué pour déroger aux dispositions d’une directive, ni pour interpréter ces dispositions dans un sens contraire à l’esprit de celle-ci, peut-il être invoqué, a contrario, pour la faire respecter par un État ? C’est ce que la Cour semble affirmer en l’espèce. Ainsi, elle a conclu que faire bénéficier les centrales électriques des exceptions de la directive priverait cette dernière de son effet utile.
27. La Cour a, ensuite, examiné les deux autres arguments avancés par le Royaume-Uni, notamment la possibilité d’exclure du champ d’application de la directive cette centrale pour des raisons motivées par la mise en balance des coûts engendrés par l’application des VLE et des avantages environnementaux en résultant. La centrale de Lynemouth se trouvait, en effet, dans l’incapacité économique de respecter les exigences de la directive et pouvait être conduite à fermer, occasionnant ainsi la perte de 4.000 emplois directs ou indirects, dans une région où le chômage était déjà élevé. Il est à noter que cette centrale avait, par ailleurs, investi des sommes importantes pour améliorer les performances en matière d’environnement et pour réduire les émissions.
28. La Cour a rejeté l’argument de la mise en balance des coûts et avantages, car la centrale en question utilisait de façon directe les produits de combustion. D’après son argumentation, ni la directive ni les travaux préparatoires de cette dernière n’exposent les raisons justifiant l’exclusion « générale et abstraite » (33) du champ d’application de la directive des installations de combustion qui utilisent directement le produit de cette combustion dans des procédés de fabrication. La Cour a ensuite rappelé que, selon la Commission, cette exclusion peut être justifiée par l’impossibilité pour ces installations d’appliquer les VLE fixées par la directive, en raison de la contamination des résidus de combustion par des polluants lors de leur utilisation directe dans les procédés de fabrication, ce qui n’était pas le cas en l’espèce (34) .
29. Pour rejeter enfin l’argument du Royaume-Uni selon lequel l’insertion des « cowpers » des hauts fourneaux figurant dans les exceptions prévues à l’article 2, point 7, alinéa 2, litt. g), témoigne de la volonté du législateur de donner une interprétation large à la notion de « produit de combustion », incluant ainsi les produits de combustion indirects (comme le courant électrique), la Cour a admis qu’il s’agit ici d’une « anomalie rédactionnelle » (35) . Il s’agit, en effet, d’une exception sui generis liée aux particularités techniques de ces installations, qui ne permet pas de remettre en cause la formulation de l’article 2, point 7, alinéa 2, qui se limite à poser des exceptions pour des installations qui utilisent de façon « directe » le produit de combustion dans des procédés de fabrication (36) .
30. Par conséquent, la Cour a considéré que les dérogations prévues par la directive ne s’appliquent pas à la centrale de Lymenouth et que le Royaume-Uni, n’assurant pas l’application de la directive à cette centrale, a manqué à ses obligations. Ce faisant, la Cour a considérablement réduit les compétences étatiques, notamment en ce qui concerne le bénéfice des régimes dérogatoires prévus par la directive (37) .
II) Le recours aux meilleures techniques disponibles : une technique d’efficacité réduite
31. Comme dit précédemment, les valeurs limites d’émission sont déterminées sur la base des meilleures techniques disponibles. Il convient tout d’abord d’étudier le sens des meilleures techniques disponibles (A), avant d’examiner si ces techniques sont parfaitement conciliables avec l’objectif de réduire les émissions de certains polluants dans l’atmosphère (B).
A) L’interprétation sémantique des meilleures techniques disponibles
32. D’après la définition donnée par les Directives 2008/1/CE et 2010/75/UE, il faut entendre par MTD : « le stade de développement le plus efficace et avancé des activités et de leurs modes d’exploitation, démontrant l’aptitude pratique de techniques particulières à constituer, en principe, la base des valeurs limites d’émission visant à éviter et, lorsque cela s’avère impossible, à réduire de manière générale les émissions et l’impact sur l’environnement dans son ensemble. Par :a) "techniques", on entend aussi bien les techniques employées que la manière dont l’installation est conçue, construite, entretenue, exploitée et mise à l’arrêt ;b) "disponibles", on entend les techniques mises au point sur une échelle permettant de les appliquer dans le contexte du secteur industriel concerné, dans des conditions économiquement et techniquement viables, en prenant en considération les coûts et les avantages, que ces techniques soient utilisées ou produites ou non sur le territoire de l’État membre intéressé, pour autant que l’exploitant concerné puisse y avoir accès dans des conditions raisonnables ;c) "meilleures", on entend les techniques les plus efficaces pour atteindre un niveau général élevé de protection de l’environnement dans son ensemble » (38).
33. La MTD est une notion évolutive ; elle évolue avec le temps, notamment en fonction des progrès techniques. Par MTD, il ne faut pas entendre la meilleure technique disponible. Il faut prendre en considération le coût, ainsi que les avantages et inconvénients d’ensemble qui en résulteraient. En conséquence, il faut que la MTD soit conforme au principe de proportionnalité (39) , ce qui signifie qu’elle doit s’apprécier en fonction des réalités économiques de chaque État membre dans l’application du droit européen de l’environnement. Comme le souligne Patrick Thieffry, avocat et professeur à l’Université Paris I, « une MTD ne peut pas être imposée si elle produit des conséquences économiques excessives, par exemple en conduisant à la fermeture de l’exploitation » (40) . La technique finalement retenue doit alors permettre effectivement d’atteindre de meilleurs résultats pour atteindre un niveau général élevé de protection de l’environnement, sans pour autant exposer les exploitants concernés à des coûts manifestement disproportionnés par rapport à ceux qu’ils auraient dû supporter dans le cadre d’une autre technique disponible. Or, comme vu précédemment, la Cour de justice n’a pas hésité à condamner le Royaume-Uni pour violation de la Directive 2001/80/CE, alors que l’exploitation en question risquait de fermer.
34. Concernant toujours le test de proportionnalité, il résulte de la définition de la MTD, que celle-ci doit aussi s’apprécier en fonction des caractéristiques techniques de l’installation concernée, notamment « la manière dont l’installation est conçue, construite, entretenue, exploitée et mise à l’arrêt ».
35. Pour déterminer les MTD, la Directive 2008/1/CE dispose qu’il faut prendre en considération plusieurs éléments, énumérés à son annexe IV, dans le respect des principes de proportionnalité, de précaution et de prévention (41) . Les MTD sont arrêtées par des groupes de travail ad hoc et sont, par la suite, inventoriées et mises à disposition sous la forme de rapports connus sous l’appellation de « Best Available Techniques » (BREF) par l’European Integrated Pollution Prevention and Control Bureau (42) .
36. La Directive 2010/75/UE, qui remplacera cette dernière en 2014, a amélioré le processus de détermination des MTD, qui est décrit de manière détaillée dans ses articles 13 et 14. La Commission organise, en effet, un échange d’informations entre elle, les États membres, les secteurs industriels concernés et les organisations non gouvernementales oeuvrant pour la protection de l’environnement. Elle tient également compte de l’avis du forum sur le contenu proposé des documents de référence MTD (43) . Sur cette base, la Commission adopte des « conclusions sur les MTD » qui servent de référence pour la fixation des conditions d’autorisation. Conformément, toutefois, à l’esprit d’une compétence nationale renforcée, l’autorité compétente d’un État membre peut fixer des conditions d’autorisation « plus sévères que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleurs techniques disponibles telles que décrites dans les conclusions sur les MTD » (44) .
37. Le recours aux MTD permet d’assurer une certaine uniformité des VLE via la méthode dite des « prescriptions minimales » (45) . Les normes minimales constituent en effet un moyen approprié pour réaliser progressivement la convergence économique. À cet effet, les directives environnementales prévoient des normes de rejet applicables aux industries d’un même secteur, tout en laissant aux États la liberté d’adopter des normes plus rigoureuses. Comme pour les normes sociales, cela évite les risques de distorsions de concurrence et permet d’adopter le même niveau minimal de protection de l’environnement au sein des États membres de l’Union.B) L’impossible conciliation des MTD avec les VLE
38. L’utilisation des techniques les plus efficaces, à savoir celles des MTD, pour atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement est une méthode assez efficace. Les autorisations d’exploitation sont bien encadrées par le droit de l’Union et doivent respecter certaines prescriptions. La méthode de travail est très claire sur ce point : l’autorisation fixe les VLE, qui, elles, sont fondées sur les MTD. Est-ce que cela aboutit toujours au résultat souhaité, notamment à l’élimination de toute pollution importante ?
39. Dans ses conclusions sur l’affaire Commission contre Royaume-Uni, Madame l’avocat général Kokott a relevé que les cowpers des hauts fourneaux, afin d’économiser l’énergie, brûlent fréquemment du gaz qui prend naissance dans les hauts fourneaux. Ce gaz est déjà pollué, de sorte que, malgré l’emploi de la MTD, les VLE fixées par la directive ne peuvent être respectées (46) . Il s’agit là d’une situation assez paradoxale qui, toutefois, a abouti à la condamnation du Royaume-Uni pour violation de ses obligations résultant du droit de l’Union.
40. Il en résulte que la conciliation entre VLE et MTD d’une part, et les objectifs de limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère et d’une protection élevée de l’environnement de l’autre, s’avère parfois difficile. C’est ainsi que la directive prévoit que « le respect des valeurs limites d’émission fixées dans la présente directive doit être considéré comme une condition nécessaire mais non suffisante du respect des exigences de la directive 96/61/CE concernant l’utilisation des meilleures techniques disponibles. Ce respect peut entraîner la fixation de valeurs limites d’émission plus strictes visant d’autres substances et d’autres milieux ainsi que d’autres conditions appropriées » (47) .
41. Pour pallier les discordances entre VLE et MTD, le recours à la technique de normes de qualité environnementale semble être la meilleure voie possible. Cette technique est prévue par la Directive 96/61/CE et a été reprise par la Directive et 2010/75/UE, qui remplacera à terme la Directive 2001/80/CE. Constitue ainsi une norme de qualité environnementale « la série d’exigences devant être satisfaites à un moment donné par l’environnement donné ou une partie spécifique de celui-ci, telles que spécifiées dans le droit de l’Union » (48). D’après l’article 18 de la directive de 2010 « si une norme de qualité environnementale requiert des conditions plus sévères que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleures techniques disponibles, des mesures supplémentaires sont ajoutées dans l’autorisation, sans préjudice d’autres mesures pouvant être prises pour respecter les normes de qualité environnementale ».
42. Il semble ainsi que les VLE doivent s’incliner devant ces normes. Comme l’explique le Professeur Thieffry « l’autorisation pourrait alors imposer des conditions supplémentaires et d’autres mesures pour respecter ces normes. La viabilité économique des techniques mises en oeuvre, eu égard à leur coût, ne paraît pas ici devoir être prise en compte pour la détermination des valeurs limites d’émission fixées par l’autorisation. Toutefois, contrairement aux valeurs limites d’émission, les normes de qualité environnementale ne pourront, par définition, être spécifiées que dans la législation européenne » (49) .Cette technique pourrait ainsi contribuer à l’élaboration d’une nouvelle législation européenne, plus rigoureuse, qui aboutirait à une meilleure protection de l’environnement suite aux émissions des polluants d’origine industrielle dans l’atmosphère.
1.Une directive « cadre » est une directive à caractère général qui vise à fixer une protection assez généralisée. Cet acte renvoie aux compléments que doivent lui apporter d’autres directives européennes, dites « particulières », et s’applique pleinement à l’ensemble des domaines visés par ces dernières.
2.JOCE, L 188, du 17 juill. 1984, pp. 20-25.
3.JOCE, L 257, du 10 oct. 1996, pp. 26-40.
4.Directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008, dite « directive IPPC », JOUE, L 24, du 29 janv. 2008, pp. 8-29. Cette directive a été transposée en droit interne par le décret du 8 juillet 2009 modifiant les articles R. 512-8 et R. 512-28 du Code de l’environnement (D. n° 2009-840, 8 juillet 2009 : JO 10 juillet 2009).
5.Directive 88/609/CEE du Conseil du 24 novembre 1988, JOCE, L 336, du 7 déc. 1988, pp. 1-13. Cette directive a été transposée en droit interne par l’arrêté du 27 juin 1990 relatif à la limitation des rejets atmosphériques des grandes installations de combustion et aux conditions d’évacuation des rejets des installations de combustion, abrogé par l’arrêté du 30 juillet 2003 le 6 novembre 2004 (art. 48).
6.Les VLE déterminent des seuils à ne pas dépasser au cours d’une période déterminée.
7.Lire à ce propos : LONDON (Caroline), « Droit communautaire de l’environnement », RTDE, 1999, p. 513. Pour un bref aperçu de la politique environnementale de l’Union européenne, voir : SIMONETTI (Florence), « Le droit européen de l’environnement », Pouvoirs, n° 127, 2008/4, pp. 67-85. Sur la pollution atmosphérique, voir : LARRALDE (Jean-Manuel), « L’Europe et la lutte contre la pollution de l’air », Droit de l’environnement, n° 160, juill.-août 2008, pp. 14-16. À noter également que, depuis 2000, l’environnement constitue un volet important de la stratégie de Lisbonne (les deux autres étant le social et l’économique).
8.JOCE, C 138, du 17 mai 1993, pp. 5-98.
9.Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, « Stratégie thématique sur la pollution atmosphérique », doc. COM (2005) 446 final, du 21 sept. 2005.
10.Directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion, JOUE, L 309, du 27 nov. 2001, pp. 1-21.
11.Publiés respectivement in JORF, n° 175, du 28 juill. 2002, p. 12920 ; n° 56, du 7 mars 2003, p. 4004 ; n° 257, du 6 nov. 2003, p. 18931 ; n° 16, du 20 janv. 2004, p. 1501 ; n° 173, du 27 juill. 2005, p. 12258.
12.Art. 5 § 3 TUE.
13.Art. 4 § 2 litt. e) TFUE.
14.En matière environnementale, le législateur européen opère principalement par voie de directives, respectant ainsi ces deux principes.
15.Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), JOUE, L 334, du 17 déc. 2010, pp. 17-119. Cette directive assemble en un texte unique sept directives environnementales dont la directive IPPC et la Directive 2001/80/CE. En vigueur depuis le 6 janvier 2011, elle va remplacer ces directives à compter du 7 janvier 2014, à l’exception de la Directive 2001/80/CE qui bénéficie d’un délai supplémentaire. La Directive 2010/75/UE reprend les grandes lignes de la législation existante en instaurant toutefois des règles plus strictes en ce qui concerne la fixation des VLE pour les grandes installations de combustion (voir annexe V de la directive).
16.L’expression « installations de combustion » est définie par l’article 2, alinéa 7, de la Directive 2001/80/CE. Il s’agit de « tout dispositif technique dans lequel des produits combustibles sont oxydés en vue d’utiliser la chaleur ainsi produite ».
17.Il s’agit des installations où les produits de combustion sont utilisés pour le réchauffement direct, le séchage ou tout autre traitement des objets ou matériaux, par exemple les fours de réchauffage et les fours pour traitement thermique ; des installations de postcombustion, c’est-à-dire tout dispositif technique qui a pour objet l’épuration des gaz résiduaires par combustion et qui n’est pas exploité comme installation de combustion autonome ; des dispositifs de régénération des catalyseurs de craquage catalytique ; des dispositifs de conversion de l’hydrogène sulfuré en soufre ; des réacteurs utilisés dans l’industrie chimique ; des fours à coke ; des cowpers des hauts fourneaux ; de tout dispositif technique employé pour la propulsion d’un véhicule, navire ou aéronef ; des turbines à gaz utilisées sur les plates-formes offshore ; et des turbines à gaz pour lesquelles une autorisation a été accordée avant le 27 novembre 2002, ou qui, de l’avis de l’autorité compétente, font l’objet d’une demande d’autorisation en bonne et due forme avant le 27 novembre 2002, sous certaines conditions précisées par la directive. L’alinéa suivant précise également que les installations entraînées par des moteurs diesel, à essence ou au gaz ne sont pas non plus soumises aux dispositions de la présente directive.
18.13ème considérant du préambule de la Directive 2001/80/CE.
19.Art. 9 de la Directive 2001/80/CE.
20.Directive 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, JOCE, L 309, du 27 nov. 2001, pp. 22-30.
21.Art. 4 § 4 litt. a) de la Directive 2001/80/CE.
22.Art. 7 § 3 de la Directive 2001/80/CE.
23.Idem. C’est nous qui soulignons. Voir, par analogie, la jurisprudence de la Cour sur les « raisons impérieuses d’intérêt général » (par ex. : CJCE, 20 février 1979, aff. 120/78, Rewe-Zentral AG (dit « Cassis de Dijon »), Rec., p. 649, pt 14, note Alfonso MATTERA, RMC, 1980, pp. 505-514 et Jean-Claude MASCLET, RTDE, 1980, pp. 611-634 ; ou encore : CJCE, 31 mars 1993, aff. C-19/92, Kraus, Rec., p. I-1663, pt 32, note Michel DE GUILLENCHMIDT et Jean-Claude BONICHOT, LPA, 1993, n° 108, pp. 17-18).
24.Voir, par analogie, la jurisprudence de la Cour sur les « raisons impérieuses d’intérêt général ». Par exemple : CJCE, 31 mars 1993, aff. C-19/92, Kraus, Rec., p. I-1663, pt 32, note Michel DE GUILLENCHMIDT et Jean-Claude BONICHOT, LPA, 1993, n° 108, pp. 17-18.
25.Seulement deux affaires ont été présentées devant la Cour de justice : l’une condamnant Malte pour manquement (CJCE, 1er octobre 2009, aff. C-252/08, Commission c/ République de Malte, Rec., p. I-159) et l’affaire étudiée (cf. infra).
26.CJCE, 22 avril 2010, aff. C-346/08, Commission c/ Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, Rec., p. I-3491.
27.Cf. supra, I, A.
28.Idem, pt 35.
29.Ibid., pt 36.
30.Ibid., pt 37.
31.Voir, en ce sens, CJCE, 10 septembre 2002, aff. C-141/00, Kügler, Rec., p. I-6833, pt 28 (à propos des dérogations au principe général selon lequel la taxe sur la valeur ajoutée est perçue sur chaque prestation de services effectuée à titre onéreux par un assujetti) ; CJCE, 29 avril 2004, aff. C-102/02, Beuttenmüller, Rec., p. I-5405, pt 64 (à propos des dérogations au principe général de reconnaissance des formations professionnelles donnant accès à une profession réglementée) ; CJCE, 29 avril 2004, aff. C-476/01, Kapper, Rec., p. I-5205, pt 72 (à propos d’une reconnaissance d’un nouveau permis de conduire délivré par un autre État membre que le pays de résidence) ; CJCE, 26 octobre 2006, aff. C-36/05, Commission c/ Espagne, Rec., p. I-10313, pt 31 (à propos de la non-transposition dans le délai prescrit de la Directive 92/100/CEE sur les droits d’auteur) ; ou encore : CJUE, 1er décembre 2011, Painer, aff. C-145/10, non encore publié au Recueil, pt 109 (à propos de la protection de la propriété intellectuelle et la liberté de la presse).
32.D’après la jurisprudence, le préambule d’un acte communautaire n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné (CJCE, 19 novembre 1998, Nilsson e.a., aff. C-162/97, Rec., p. I-7477, pt 54), ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé (CJCE, 25 novembre 1998, aff. C-308/97, Manfredi, Rec., p. I-7685, pt 30).
33.CJCE, 22 avril 2010, aff. C-346/08, préc., pt 45.
34.Idem, pt 46.
35.Ibid., pt 51. La Cour a souligné sur ce point que cette « anomalie rédactionnelle » a été également détectée par la Commission (eod. loc.).
36.TURGIS (Sandrine), « Les compétences des États membres en matière de protection de l’atmosphère », in « Chronique de jurisprudence 2010 de la Cour de justice de l’Union européenne », Environnement, n° 10, octobre 2011, chron. 2.
37.Il est intéressant de mentionner sur ce point que la Cour s’est montrée désireuse de protéger les intérêts environnementaux et n’a pas alors pris en compte les motifs économiques avancés par le Royaume-Uni, qui avaient toutefois un impact majeur dans le domaine social. La Cour a suivi a peu près le même raisonnement qu’en cas de justifications pour des raisons impérieuses d’intérêt général où les motifs purement économiques ne sont pas admis.
38.Art. 2, pt 12, de la Directive 2008/1/CE et art. 3, pt 10, de la Directive 2010/75/UE.
39.D’après ce principe, l’action de l’Union ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités (art. 5 § 3 TUE).
40.THIEFFRY (Patrick), « L’inexorable montée en puissance du droit de l’environnement industriel de l’Union européenne : la nouvelle directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC III) », AJDA, 2011, p. 556.
41.Selon la définition donnée par le Tribunal de première instance, « le principe de précaution peut être défini comme un principe général du droit communautaire imposant aux autorités compétentes de prendre des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques » (TPI, 26 novembre 2002, Artegodan e.a. c/ Commission, aff. jtes T-74, 76, 83 à 85, 132, 137 et 141/00, Rec., p. II-4945, pt 184). Son corollaire est le principe de prévention qui, comme son nom l’indique, vise à prévenir les risques potentiels et à empêcher l’arrivée de la pollution.
42.Voir le site officiel de l’IPPC Bureau : [http:// eippcb . jrc . es / ] (consulté le 20 juin 2012).
43.Ce forum est composé de représentants des États membres, des secteurs industriels concernés et des organisations non gouvernementales.
44.Art. 14 § 4 de la Directive 2010/75/UE.
45.La notion de « prescriptions minimales » n’a pas pour sens de limiter l’intervention de l’UE à un faible niveau protecteur, voire au plus faible niveau national. Comme indiqué dans l’introduction, elle doit se comprendre en relation avec le pouvoir des États d’instituer une protection renforcée de l’environnement. L’action du législateur de l’UE comporte ainsi des mesures de portée générale dont le caractère doit être celui de prescription minimale uniquement en ce sens que les États conservent la liberté d’édicter des règles encore plus protectrices. Pour une interprétation de cette notion par la Cour de justice, voir : CJCE, 12 novembre 1996, aff. C-84/94, Royaume-Uni c/ Conseil, Rec., p. I-5755 (à propos de la directive sur l’aménagement du temps de travail), note Philippe MARTIN, Dr. soc., 1997, pp. 303-307.
46.Concl. dans l’arrêt Commission c/ Royaume-Uni, présentées le 10 décembre 2009, Rec. 2010, p. I-3491, note n° 7. Voir aussi : CJCE, 22 avril 2010, aff. C-346/08, préc., pt 51.
47.8ème considérant du préambule de la Directive 2001/80/CE.
48.Art. 3 § 6 de la Directive 2010/75/UE.
.49.THIEFFRY (Patrick), loc. cit.

References: § 1
 § 2
 § 1
 art. 3
 art. 4
 § 2
 § 14
in fine
In fine
 §2
sui generis
 § 3
 § 2
 § 4
 § 3
 art. 3
 § 3
 § 4
 § 6