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María del Pilar Sevilla Zúñiga
1 ESTUDIOS DE CASO SOBRE BUENAS PRÁCTICAS DE GERENCIA SOCIAL Plan Jefes y Jefas de hogar desocupados en Argentina ( ): Un estudio de caso sobre la forma en que la política social se vincula a la emergencia política y socio-económica Estudio de Caso No. 6 Fabián Repetto Fernanda Potenza Dal Masetto María José Vilas2 Plan Jefes y Jefas de hogar desocupados en Argentina ( ): Un estudio de caso sobre la forma en que la política social se vincula a la emergencia política y socio-económica Fabián Repetto 1 Fernanda Potenza Dal Masetto 2 María José Vilas 3 Estudio realizado para el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) Washington, D.C. 1 Doctor en Ciencias Políticas (FLACSO México); Maestro de Gobierno de Asuntos Públicos (FLACSO México); Magíster Scientiarum (Universidad de Buenos Aires); Licenciado en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires). Actualmente, Coordinador Residente del Programa INDES-Guatemala. El autor agradece a Juan Carlos Cortázar, Karen Mokate, Carlos Gerardo Molina y a un lector anónimo por los valiosos comentarios realizados a una versión anterior. También agradece los valiosos aportes del conjunto de personas entrevistadas para realizar este estudio de caso. 2 Licenciada en Ciencia Política (Universidad de El Salvador) y candidata a Master en Administración y Políticas Públicas (Universidad de San Andrés). Forma parte del equipo de investigación de la Fundación PENT. 3 Licenciada en Trabajo Social (Universidad de Buenos Aires) y Especialista en Gestión y Planificación de Políticas Sociales (Universidad de Buenos Aires). Se desempeña como docente-investigadora en la Universidad Nacional de Lanas.3 CONTENIDO Presentación...iii Resumen Ejecutivo...iv Introducción...1 I. La puesta en marcha del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJHD)...2 El mensaje inaugural del presidente Duhalde...2 El Decreto 165/02: declaración de la emergencia laboral y creación del programa Jefes de Hogar...5 II. Reorientando el Programa...10 La necesidad de reorientar el programa: principales consensos y diferencias...10 Las voces de los principales actores...11 El programa reformulado...16 III. La transformación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados durante su implementación...23 Cierre del padrón de beneficiarios...23 El lento diseño de las contraprestaciones y su control...27 Restricción a la participación de las organizaciones de la sociedad civil...32 IV. Conclusiones y enseñanzas...41 Una somera revisión al programa estudiado...41 Enseñanzas en clave latinoamericana...44 Bibliografía...47 Normativa de referencia...48 Entrevistas realizadas...49 Periódicos revisados...49 Cuadro: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados - Cronología...50 ii4 Presentación Mediante la publicación de la serie Estudios de caso sobre buenas prácticas de gerencia social, el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) desea contribuir a un mejor conocimiento de la labor que desarrollan los gerentes sociales de la región, así como a la generación de aprendizajes aplicables a la labor de gestión de los programas sociales. La escasez de estudios sobre el proceso gerencial en el ámbito de las políticas y programas sociales dificulta no sólo las labores de formación en gerencia social que se desarrollan en la región, sino también los esfuerzos por mejorar las prácticas gerenciales de quienes son responsables de la marcha de los programas sociales en la región. Esta serie de estudios pretende contribuir a la superación de estos escollos, ofreciendo un conjunto de investigaciones que permitirán a los gerentes sociales comprender mejor los procesos gerenciales en que están involucrados y extraer aprendizajes aplicables a su labor. El primer número de la serie, titulado Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social, de Michael Barzelay y Juan Carlos Cortázar, propone un marco metodológico y analítico para el estudio de las prácticas en gerencia social. Dicho marco se basa en la propuesta teórico metodológica que durante los últimos años ha desarrollado el profesor Barzelay en la London School of Economics and Political Science. El marco ofrece a los investigadores en gerencia social un enfoque e instrumentos metodológicos que permiten una comprensión detallada e integral de las prácticas gerenciales, así como extraer lecciones a partir de experiencias concretas de gerencia social. Los siguientes números de la serie consisten en estudios de caso sobre experiencias relevantes de gerencia social en la región. Todos ellos incluyen una sección narrativa, en la que el lector hallará evidencia suficiente para comprender la experiencia en cuestión. Incluyen también una sección analítica, en la que se profundiza en la comprensión de los prácticas gerenciales puestas en juego en la experiencia bajo estudio. Finalmente, los autores identifican un conjunto de lecciones, útiles para el trabajo de los gerentes sociales de la región. Todos los estudios publicados en esta serie son resultado de los Talleres de elaboración de estudio de casos sobre gerencia social que periódicamente ofrece el INDES. Los autores son así egresados de los Talleres que, con la ayuda del plantel docente del INDES, han aplicado el enfoque teórico metodológico al que hemos hecho referencia anteriormente al estudio de una experiencia de gerencia social. Mediante los Talleres el INDES promueve que los expertos e investigadores en gerencia social de la región estudien el proceso gerencial, ofreciéndoles una metodología adecuada para ello, un espacio de formación práctica y asesoría docente para la realización efectiva de los estudios de caso. Esperamos que los estudios que componen esta serie sean de utilidad tanto para quienes tienen responsabilidades gerenciales en los programas sociales de la región como para los investigadores y docentes interesados en la materia. Nohra Rey de Marulanda Directora del INDES iii5 Resumen Ejecutivo El presente estudio se propone ayudar a entender cómo se toman decisiones políticas - con su correspondiente correlato gerencial - en materia de políticas públicas, tomando como ejemplo concreto un programa social orientado a los sectores más vulnerables de la población. La experiencia bajo estudio es el proceso de diseño e implementación del programa argentino Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, a lo largo del período comprendido entre el momento en que las preocupaciones que dieron lugar al mismo ingresaron en la agenda gubernamental (fines de 2001) y la culminación del gobierno que lo puso en marcha (mayo de 2003). El origen de este programa se remonta a finales de 2001 y comienzos de 2002 cuando, en el marco de la profunda crisis política, socio-económica e institucional que experimentaba la Argentina, se decidió la creación de un programa masivo de transferencia de ingresos, con el doble propósito de frenar el descontento social y marcar algún grado de presencia estatal en materia social. Lanzado oficialmente en enero de 2002 y reformulado en abril del mismo año, su diseño sustantivo se fue realizando sobre la marcha. Así, el programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados no ha sido la primera ni será la única intervención pública de su tipo en América Latina. No obstante, la rapidez con que se tomó la decisión de implementarlo, su alcance masivo, las características de sus componentes y sus connotaciones en términos de ayudar a generar paz social y gobernabilidad política en tiempos de crisis, lo tornan un caso relevante desde una perspectiva de análisis comparado. Reconstruir el proceso por el que pasó el programa durante el período de tiempo analizado, implica formularse un conjunto de preguntas, entre las cuales destacan las siguientes: qué factores incidieron en la idea de incorporar este tipo de programa en la agenda del gobierno encabezado por Duhalde?; cuáles eran las propuestas en disputa y cómo se desarrolló el proceso mediante el cual se fueron involucrando los actores que promovían cada una?; por qué el programa tuvo determinado contenido y no otro, en términos de beneficiarios, prestaciones, contraprestaciones, financiamiento, responsabilidad institucional y participación de la sociedad civil?; qué cambió en el proceso político-gerencial que se extiende entre el diseño formal de abril de 2002 y su diseño real, una vez puesto en marcha? qué aspectos incidieron para que se produjese esa brecha? Avanzar en respuestas a estos interrogantes nos permite acercarnos, a su vez, a un conjunto de preguntas más amplias que van más allá del caso aquí analizado: cómo se expresa la tensión, dentro de un ambiente institucional que favorece las prácticas clientelistas en materia de lucha contra la pobreza, entre la continuidad de dichas prácticas y el avance hacia situaciones en las cuales podrían reducirse considerablemente los márgenes de discrecionalidad?; cuáles son las condiciones que tienen que darse para lograr que la sociedad civil ejerza un control efectivo sobre los programas sociales?; qué desafíos gerenciales implica la puesta en marcha de un programa masivo de transferencia de ingresos? Para responder dichas preguntas se analiza el mencionado programa desde la dinámica de las políticas públicas. El estudio que aquí se presenta permite ilustrar algunas cuestiones iv6 vinculadas con la problematización de los asuntos públicos, la generación y selección de alternativas así como los ajustes de diseño en el marco de la implementación. En relación con el ingreso a la agenda gubernamental, se concluye que los tres elementos que explican con más fuerza este proceso han sido la presión de las promesas antecedentes, los consensos básicos entre las elites y la estrategia gubernamental de acumular dosis de gobernabilidad (fenómenos todos asociados a los legados y las urgencias). En cambio, al momento de ponderar alternativas y tomar decisiones, pesaron ciertos consensos técnicoacadémicos preexistentes respecto de determinadas cuestiones. En torno a aquellos otros aspectos sobre las cuales las posiciones divergían, este caso ilustra claramente cómo las controversias fueron resolviéndose en la dirección de las posiciones e intereses de aquellos actores que lograron acceder a espacios reales de toma de decisiones a través del uso de recursos estratégicos. Por último, el análisis presentado permite identificar las restricciones de diversas índoles (organizacionales, políticas, macroeconómicas) que operaron sobre el diseño original del programa, modificándolo durante el proceso de implementación. Asimismo, este estudio de caso permite ilustrar algunas enseñanzas tanto desde el análisis de políticas públicas propiamente dicho como desde la dimensión gerencial de los programas de transferencia condicionada de ingresos. Estas giran en torno a: i) la tensión que se genera en un ambiente proclive a las prácticas clientelares cuando se intenta poner en marcha una intervención pública tendiente a un acceso universal a los beneficios que la misma brinde, ii) el papel de la sociedad civil en materia de intervenciones públicas frente a la pobreza, iii) la compleja cuestión de controlar el cumplimiento de las contraprestaciones en programas de transferencia condicionada de ingresos y iv) la necesidad de aprovechar procedimientos de gestión y prácticas organizacionales preexistentes. v7 Introducción Argentina, al igual que otros países de América Latina, ha experimentado en los últimos años graves problemas sociales, asociados particularmente a la falta de ingresos de amplios sectores de su población. De este modo, a las tradicionales intervenciones en materia social (educación, salud, seguridad social, vivienda) se le han ido sumando una multiplicidad de intervenciones focalizadas en los grupos empobrecidos, siendo algunas de las opciones más relevantes en tiempos recientes los programas de transferencia condicionada de ingresos y los programas centrados en los desempleados. En medio de una profunda crisis política y socio-económica, Argentina experimentó un fuerte descalabro institucional hacia finales de 2001 y comienzos de La recesión económica prolongada por más de tres años, la parálisis de las economías provinciales, la escasa eficacia de los programas sociales y el deterioro del sistema financiero, resultaron un cóctel complejo que enmarcó la salida apresurada del presidente Fernando De la Rúa, cuando recién promediaba su mandato. Desde la dimensión política, ese proceso estuvo también fuertemente asociado al desprestigio de la clase dirigente, en particular de los políticos profesionales, que vieron por entonces peligrar su lugar en una sociedad democrática. En ese marco, desconocido en Argentina aun cuando el deterioro de sus condiciones sociopolíticas no era nada nuevo, se avanzó en la puesta en marcha de un programa masivo de transferencia de ingresos que, más allá de sus condicionalidades asociadas a contraprestaciones y focalización de desempleados, tuvo como objetivos fundamentales frenar el descontento social y marcar algún grado de presencia estatal en materia social en medio de la fuerte crisis. Con un antecedente inmediato asociado a las promesas del fugaz presidente Adolfo Rodríguez Saa (quien duró una semana en su cargo), el nuevo presidente electo por el Congreso, Eduardo Duhalde, tomó la decisión clave de poner en marcha el Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, cuyo diseño real y sustantivo se fue realizando sobre la marcha misma de la intervención. Se trató, vale indicarlo desde un inicio, de una intervención que en la práctica resultó ser un programa de transferencia de ingresos (condicionada a cumplir ciertas contraprestaciones) bajo el formato de un programa focalizado hacia los desempleados. Reconstruir el proceso por el que pasó el programa desde sus orígenes hasta el final del gobierno de Duhalde en mayo de 2003, teniendo presente la originalidad de la secuencia del proceso y el breve lapso de tiempo en el que se desarrolló, implica formularse un conjunto de preguntas, entre las cuales destacan las siguientes: qué factores incidieron en la idea de incorporar este tipo de programa a la agenda del gobierno encabezado por Duhalde? cuáles eran las propuestas en disputa y cómo se desarrolló el proceso mediante el cual se fueron involucrando los actores que promovían cada una? por qué el programa tuvo determinado contenido y no otro, en términos de beneficiarios, prestaciones, contraprestaciones, financiamiento, responsabilidad institucional y participación de la sociedad civil? qué cambió en el proceso político-gerencial que se desarrolló entre el diseño formal efectuado en abril de 2002 y su diseño real, una vez puesto en marcha? qué 18 aspectos incidieron para que se produjese esa brecha? Avanzar en respuestas a estos interrogantes nos permitirá acercarnos, a su vez, a un conjunto de preguntas más amplias que van más allá del caso aquí analizado: cómo se expresa, dentro de un ambiente institucional que favorece las prácticas clientelistas en materia de lucha contra la pobreza, la tensión entre la continuidad de dichas prácticas y el avance hacia situaciones en las cuales podrían reducirse considerablemente los márgenes de discrecionalidad? cuáles son las condiciones que tienen que darse para lograr que la sociedad civil ejerza un control efectivo sobre los programas sociales? qué desafíos gerenciales implica la puesta en marcha de un programa masivo de transferencia de ingresos? Del conjunto de etapas que conforman el ciclo de las políticas públicas, al menos en el plano analítico, aquí nos detendremos en tres de ellas: por una parte, el ingreso del problema a la agenda gubernamental; por la otra, las alternativas en juego y la decisión correspondiente; finalmente, el proceso por el cual la intervención pública va ajustando su diseño real 4. Complejamente combinadas entre sí, estas etapas permiten responder aquellas preguntas particulares formuladas con respecto al Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, a la vez que ayudan a entender los problemas más generales asociados a este tipo de práctica en la gestión social, comunes a una parte importante de América Latina en la última década. Este estudio de caso, en síntesis, se propone ayudar a entender cómo se toman decisiones políticas (con su correspondiente correlato gerencial) en materia de políticas públicas, permitiendo entender además que dichas decisiones siempre son múltiples, cotidianas y variables a lo largo del tiempo. La exposición del trabajo, luego de esta introducción, se organiza de la siguiente manera: las secciones I a III presentan el caso partiendo del relato de los eventos ocurridos. De esta forma, en la primera sección, se narra la puesta en marcha del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJHD) en el marco del gobierno de Duhalde; en la segunda sección se observa la reorientación que se le da al PJHD, para luego narrar la transformación del mismo durante su implementación (tercera sección). Finalmente, en la cuarta y última sección se revisa analíticamente el caso, proponiendo algunas enseñanzas de carácter más general respecto de este tipo de intervenciones de transferencia masiva de ingresos, tan común en la agenda reciente de la política social latinoamericana. I. La puesta en marcha del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJHD) El mensaje inaugural del presidente Duhalde El 1 de enero de 2002, tras las cuarenta y ocho horas de tensas deliberaciones que siguieron a la renuncia del presidente Adolfo Rodríguez Saá -quien se había desempeñado en el cargo por sólo una semana-, la Asamblea Legislativa designó al Senador Eduardo 4 No abundan en el debate público latinoamericano las referencias académicas a la formación de las políticas públicas. Los estudios compilados por Aguilar Villanueva (1992, 1993a, 1993b), que abordan entre otras estas fases siempre interrelacionadas de las políticas públicas, han sido quizás los aportes más relevantes de los últimos años, en tanto actualizaron en su momento la discusión internacional en la materia. 29 Duhalde 5 como Presidente Interino por el tiempo que le restaba al saliente gobierno de Fernando de la Rúa (hasta diciembre de 2003) 6. El flamante presidente dirigió su discurso inaugural ante el Congreso Nacional y delineó los tres grandes objetivos que su gobierno intentaría alcanzar - reconstruir la autoridad política e institucional, garantizar la paz social y sentar las bases para un cambio de modelo económico y social-, calificando el deterioro socioeconómico de la población como un problema apremiante en la agenda de gobierno: La Argentina está quebrada. La Argentina está fundida. La propia esencia de este modelo terminó con la convertibilidad 7. Arrojó a la indigencia a dos millones de compatriotas, destruyó la clase media, quebró industrias y pulverizó el trabajo de los argentinos. A partir de este diagnóstico de la situación, anunció la decisión de dar respuesta a dicho problema proponiendo continuar, como punto de partida, con una medida tomada por su antecesor presidencial: Hemos decidido mantener el Plan de un millón de empleos. Pero debemos reconvertirlo en otro programa que sea un seguro de empleo y formación profesional destinado a jefas y jefes de hogar desocupados. La decisión clave del nuevo presidente de dar prioridad a la emergencia social dentro de su agenda fue la respuesta al deterioro de la situación socioeconómica de la población que, si bien se venía observando desde mediados de la década de los años noventa, se había agudizado en la última época. Entre octubre de 2001 y mayo de 2002, personas caían diariamente bajo la línea de pobreza, de tal forma que en mayo de 2002, un 48,1% de la población (17.4 millones de personas) de la Argentina era considerada pobre. En cuanto al desempleo, el mismo había ido en aumento en los últimos años para alcanzar, en octubre 5 Eduardo Duhalde, perteneciente al Partido Justicialista (PJ) y líder indiscutido de dicha agrupación en la Provincia de Buenos Aires (distrito económico y político más importante del país), contaba con una larga trayectoria política: había sido Intendente del Municipio de Lomas de Zamora, Provincia de Buenos Aires ( ), Vicepresidente de la Nación durante dos años ( ) en la primera administración de Carlos Menem, y Gobernador de la Provincia de Buenos Aires durante dos períodos consecutivos (entre los años 1991 y 1999). En las elecciones presidenciales del año 1999, Duhalde se había presentado como el candidato del Justicialismo, siendo derrotado por la Alianza (coalición conformada por el Radicalismo y el FREPASO) que llevó al poder a Fernando De la Rúa. Finalmente, luego de haberse incorporado al Congreso Nacional como Senador, en octubre de 2001, alcanzaba su mayor aspiración política al llegar a la presidencia de la Nación. 6 Fernando De la Rúa -quien había asumido la Presidencia de la Nación en renuncia a su cargo el 20 de diciembre de 2001, habiendo cumplido sólo con la mitad de su mandato. 7 El régimen de convertibilidad estuvo vigente en Argentina por poco más de diez años. Suponía una relación de uno a uno entre el peso (moneda local) y el dólar. 310 de 2001, a poco más del 18% de la Población Económicamente Activa (PEA) especialmente a los jefes y jefas de hogares (cfr. Encuesta Permanente de Hogares - INDEC). Así, a medida que la vulnerabilidad y la exclusión social se expandían, el perfil de la pobreza y la indigencia se redefinían de acuerdo con la profunda crisis del mercado laboral. En este proceso de deterioro social, el descontento colectivo había ido aumentando de manera acelerada en los dos últimos años. En efecto, durante el gobierno de De la Rúa ( ), la ciudadanía que lo había llevado a la presidencia con el 48% de los votos le fue quitando ese apoyo inicial para sumarse a manifestaciones de protesta desde distintos sectores sociales: los documentos de la Iglesia Católica (la cual gozaba de gran prestigio por su papel en la denuncia de las necesidades sociales insatisfechas) fueron marcando la profundidad de la crisis y la escasez de respuestas, exigiendo al gobierno nacional una mayor intervención frente al deterioro de la situación social; el Movimiento Piquetero 8 acrecentó sus demandas multiplicando los cortes de rutas y calles en reclamo de ayuda social y puestos de trabajo; la clase media se sumó con fuerza a las protestas durante el año 2001, demandando estabilidad en el sistema económico-financiero, debido al aumento de los rumores de devaluación del peso y la implementación de medidas que restringieron el retiro de dinero de los depósitos bancarios. Pero fueron sin duda los resultados de la consulta popular nacional realizada por el movimiento no partidario Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) 9 los que sintetizaron este profundo ambiente de descontento social, cuando el 15 de diciembre de 2001 tres millones de personas exigieron al Gobierno Nacional la aprobación de un Seguro de Desempleo y Formación para Jefes y Jefas de Familia Desocupados 10. Frente a una ciudadanía que hacía oír sus reclamos y no encontraba respuestas estatales a ellos, el escenario conflictivo fue precipitando el final del gobierno de De la Rúa en el marco de los acontecimientos ocurridos en diciembre de En efecto, cuando el 19 de diciembre por la noche el Presidente decretó el estado de sitio en todo el territorio nacional, la reacción de la sociedad fue el ruido de cacerolas y la movilización a las reparticiones públicas reclamando la renuncia de toda la dirigencia política, reclamo sintetizado en la enunciación que se vayan todos. El 20 de diciembre, mientras en las calles se vivía una 8 El Movimiento Piquetero surge en Argentina a mediados de la década de los noventa en pequeñas ciudades del interior del país cuando -frente al aumento del deterioro socioeconómico de la población- estas poblaciones incursionaron en una nueva modalidad de protesta social: los cortes de rutas por medio de piquetes y barricadas. El Movimiento Piquetero compuesto básicamente por grupos de desocupados, si bien a su interior se dividen en distintas fracciones- fue adquiriendo relevancia en la escena nacional debido a la propagación de cortes de rutas y calles en todo el territorio y a la rápida institucionalización de una respuesta por parte del Estado a través de la entrega de planes sociales. 9 El FRENAPO estaba integrado por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y distintas organizaciones sociales, productivas y de derechos humanos. Uno de sus representantes más destacados era Víctor De Gennaro, perteneciente a la CTA. 10 El Seguro de Desempleo y Formación para Jefes y Jefas de Familia Desocupados contemplaba el pago de un seguro de 380 pesos para todos los jefes de hogar sin trabajo, una asignación universal por hijo de 60 pesos y otra de 150 pesos para los mayores de 65 años que no cobraran jubilación. 411 violenta jornada, el Presidente Fernando De la Rúa abandonó la Casa de Gobierno, renunciando a su cargo. Tres días más tarde, la Asamblea Legislativa designó a su sucesor: Adolfo Rodríguez Saa (político enrolado en las filas del Justicialismo que hasta ese momento se había desempeñado como Gobernador de la Provincia de San Luis), quien interpretó que para mantenerse en el poder debía cambiar el orden de las prioridades en el momento de establecer la agenda de gobierno, lo que se expresó en la voluntad de mostrar una pronta capacidad de resolución ante el ambiente de conflicto imperante. Fue así como en su discurso inaugural frente a la Asamblea Legislativa, el recién designado Presidente ofreció una vasta lista de anuncios que tuvieron como objetivo declarado ofrecer respuestas a las principales demandas, entre ellos la creación de un millón de puestos de trabajo que asumirían la forma de subsidios entregados en el marco de un Programa Nacional de Empleo. Sin embargo, la administración de Rodríguez Saá terminó abruptamente sólo una semana después de haberse iniciado, al perder el apoyo de la clase dirigente, especialmente de su propio partido. Las circunstancias imperantes llevaron a Duhalde a la presidencia el 1 de enero de 2002 por medio de un acuerdo entre los tres partidos más representativos de la escena política de entonces (Partido Justicialista, Unión Cívica Radical y FREPASO). En aquél momento se fijó rápidamente una nueva agenda de gobierno, en tanto la renuncia de Rodríguez Saá había aumentado la situación de caos e incertidumbre en el país. De esta manera, el anuncio de un millón de puestos de trabajo efectuado por el presidente saliente fue retomado por Duhalde desde su primer discurso presidencial, bajo la forma de un programa social dirigido a los jefes y jefas de hogar desocupados. El Decreto 165/02: declaración de la emergencia laboral y creación del Programa Jefes de Hogar Durante el primer mes del mandato presidencial de Duhalde, el Estado nacional declaró al país en estado de emergencia alimentaria con el propósito de atender las necesidades básicas de la población en condición de vulnerabilidad y riesgo de subsistencia, delineando así la creación del Programa de Emergencia Alimentaria (PEA) en el marco del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Días más tarde, declaró el estado de emergencia ocupacional a través del Decreto 165 del 22 de enero de 2002, el cual tendría efectos hasta el 31 de diciembre de ese año. En ese contexto se dispuso la creación formal del Programa Jefes de Hogar. Su objetivo era brindar una ayuda económica a los jefes o jefas de hogar desocupados con hijos menores de edad a fin de asegurar la asistencia a la escuela y el control de la salud de los menores y propiciar la incorporación de los jefes/as de hogar a la educación formal o su participación en cursos de capacitación, contribuyendo de esta forma a su futura reinserción laboral. El programa se ejecutaría de manera descentralizada a través de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y se aplicaría por medio de los Municipios, a la vez que sería monitoreado por Consejos Consultivos conformados por representantes de organizaciones sociales. 512 Como autoridad responsable de la aplicación del programa se designó al Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, quedando la instrumentación del programa a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos. Las características que asumió el Programa Jefes de Hogar fueron el resultado de procesos de negociaciones realizados entre el Poder Ejecutivo Nacional y distintos actores políticos y sociales durante los primeros 22 días de mandato de Duhalde, dada la urgencia de lograr acuerdos mínimos que se tradujeran en rápidas acciones frente al contexto de crisis nacional que se vivía. Programa Jefes de Hogar Decreto 165/02 Estaba dirigido a jefes y jefas de hogar de todo el país con hijos menores de 18 años o hijos discapacitados de cualquier edad, o a hogares donde la jefa o esposa/concubina del jefe de hogar estuviera embarazada, siempre y cuando estuvieran desocupados. Disponía el otorgamiento de un subsidio de $100 a $200 mensuales a cada beneficiario por tres meses (con posibilidad de ser renovado). El monto exacto del subsidio sería diferencial por provincia, en función de los convenios entre los Gobiernos Nacional y Provinciales. Para acceder al beneficio se debía presentar: a) declaración jurada para acreditar la condición de jefe/a de hogar desocupado; b) partida de nacimiento o certificado de gravidez para acreditar hijos a cargo; c) certificación expedida por establecimiento educativo para acreditar la escolaridad de los hijos a cargo menores de 18 años; d) certificación expedida por centro de salud para acreditar el control sanitario, cumplimiento de los planes nacionales de vacunación de los hijos y condición de discapacidad, en los casos en que correspondiese; e) Documento Nacional de Identidad argentino para acreditar residencia permanente en el país en el caso de ciudadanos extranjeros. Las características del Programa aquí referidas se encuentran en los artículos 2,3, 9 y 10 del Decreto 165/02. Desde el 1 de enero, momento en el que se inició la gestión de Duhalde, el Poder Ejecutivo se movió en dos espacios de negociación simultáneos: por un lado con los Gobernadores -ya que necesitaba el apoyo total de los mismos para cumplir con el mandato presidencial, especialmente luego de la manifestación de su poder durante los meses previos- y por otra parte, con los distintos representantes de las organizaciones sociales, casi las únicas instancias con algún grado de legitimidad. Con respecto a los primeros, desde su asunción Duhalde tuvo bien presente la necesidad de dar continuidad a los acuerdos suscritos por el Presidente anterior en relación con el Plan Nacional de Empleo. En efecto, durante la semana de mandato del Presidente Adolfo Rodríguez Saá, se habían suscrito acuerdos para la entrega de 230 mil subsidios a desocupados y se preveía llegar a un total de un millón durante el siguiente mes 11. Estos 11 De acuerdo con los planes del gobierno, los subsidios también se entregarían a través del Ministerio de Defensa y de organizaciones sociales, de desocupados y piqueteros. El subsidio -al igual que sucedería luego 613 subsidios se repartirían entre las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, recayendo en cada gobierno local la responsabilidad de velar por la incorporación de los beneficiarios al proceso productivo. Al respecto un alto funcionario del Ministerio de Trabajo indica: El punto de partida me parece que fueron los 4 ó 5 días que Rodríguez Saá estuvo como presidente interino y firmó convenios de empleo con numerosas organizaciones de la sociedad civil, con las colectividades, con Municipios, con Provincias. Convenios que decían que iban a crear empleo, empleo transitorio, pero empleo. Entonces me da la sensación que el Programa Jefes es como darle forma organizativa a eso... porque en realidad nosotros tratamos de dar respuesta a todos esos convenios. El Jefes establecía cupos por provincia, con unos criterios de distribución que eran en función del indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas y de la población, y me acuerdo que el intento fue: esos convenios que estaban firmados antes, tratar de vincularlos con los cupos de las provincias. También tuvimos algunos conflictos con las Provincias porque éstas decían tenemos reconocido esta cantidad por el decreto, y los convenios de Rodríguez Saá no estaban ubicados en algunos casos geográficamente, pero la gente que estaba adentro...nos ocupaba parte del cupo de las provincias. Yo me acuerdo que los convenios de Rodríguez Saá fueron muchísimos (entrevista Nº 2). En efecto, como la puja gobierno nacional gobiernos provinciales por el manejo de los recursos sociales no eran tema nuevo en la política argentina 12, el presidente Duhalde se apresuró a cerrar el compromiso con los gobernadores, manteniendo lo realizado entre el 24 y el 31 de diciembre de 2001 (presidencia de Rodríguez Saá) y continuando con la práctica de distribuir la cantidad establecida de beneficios entre las provincias (por cupos). De esta manera, se estableció que los fondos del Programa Jefes de Hogar serían distribuidos por el Poder Ejecutivo Nacional entre las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires según un coeficiente resultante de la relación entre los porcentajes de los en el Programa Jefes de Hogar del Decreto 165/02- tendría una vigencia de tres meses, con posibilidad de renovarlo por otros tres, y su monto alcanzaría los 200 pesos (pero serían pagados en Lecops, bonos emitidos por el gobierno nacional). 12 En este sentido cabe recordar que a partir del año 1992 se comenzaron a transferir de manera automática y directa a las provincias unos 200 millones de pesos (por entonces dólares) anuales, fondos correspondientes a los programas PROSONU (Programa Social Nutricional) y POSOCO (Políticas Sociales Comunitarias). Con estos fondos, con bastante discrecionalidad, las provincias financian desde principios de los noventa sus comedores escolares y comunitarios y otras acciones diversas en materia social. El papel del gobierno nacional en el control del uso de estos recursos ha sido más bien deficitario. Sumado a ello, puede agregarse que durante el gobierno de De la Rúa los constantes reclamos de las provincias por tener mayor injerencia en la asignación y distribución de los fondos con que se financiaban los programas sociales se intensificaron, principalmente en aquellas administradas por el entonces opositor Partido Justicialista. 714 fondos de coparticipación que se les asignaran y el índice del nivel de pobreza indicado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), tomados en una relación de un 60% y un 40% respectivamente. A su vez, se estableció que cada una de las provincias sería responsable por la asignación y distribución de los fondos entre las municipalidades, siguiendo criterios semejantes a los que se utilizarían para la asignación entre provincias, o bien de acuerdo con otros datos que expusieran los grados de necesidad de implementación del programa. En la práctica, esto no hacía más que otorgar a los gobernadores un amplio margen de libertad para su utilización. Con respecto a las organizaciones sociales, el Presidente Duhalde y su equipo desplegaron rápidamente estrategias para lograr un consenso con tres actores sociales que tenían algún grado de poder, dado el lugar que venían ocupando en la denuncia y el reclamo: la Iglesia Católica, el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) y el Movimiento Piquetero. Durante los primeros días de enero, el Presidente Duhalde convocó a la Iglesia Católica con el objetivo de crear una instancia de concertación en torno a los temas acuciantes de la agenda política 13. Esta instancia, que se denominó Diálogo Argentino, fue inaugurada oficialmente el 14 de enero de y estuvo dirigida por una comisión conformada por tres obispos de la Iglesia Católica, un representante del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los Ministros de las distintas carteras nacionales y representantes de la Jefatura de Gabinete. Su labor comenzó durante los días siguientes a su inauguración y consistió en organizar rondas de conversaciones con delegados de diversos sectores (ONGs, empresariado, PyMEs, sindicatos, bancos, académicos, gobiernos provinciales y municipales, partidos políticos, sector agropecuario, grupos de desocupados, cultos) a fin de proponer los temas a resolver y su prioridad. El primer producto de estas conversaciones, en las que participaron 150 personas de diferentes sectores, se plasmó en un informe enviado al Presidente el 18 de enero (cuatro días antes del Decreto 165/02 previamente referido). En el informe se destacaba la demanda unánime de los participantes, cual era la de recuperar la paz social en el país, y se planteaba la propuesta de subsidios de inclusión social como uno de los temas centrales de discusión. Una vez abierto el espacio de negociación, el Poder Ejecutivo no pudo desoír estos lineamientos. 13 Así lo explica una representante del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), participante del Diálogo Argentino: Duhalde ya cuando asume, en el mismo discurso en la Asamblea Legislativa, dice que va a convocar al diálogo y efectivamente lo convoca, ya no con la idea de visionar el futuro sino con la idea de construir los consensos para la transición o, digamos, el gobierno de emergencia. Entonces ahí el Diálogo (Argentino) lo que hace es básicamente (...): una primera etapa de diálogos bilaterales con diferentes actores que permitieron identificar cuáles eran las prioridades a resolver para los argentinos. 14 Ese día, el Presidente transmitió un mensaje a la ciudadanía por los medios de comunicación oficiales refiriendo: "...dialogaremos en este foro de concertación dentro del marco de la Iglesia, la que invariablemente señaló los desvíos de la clase política". Los documentos que el Episcopado había emitido durante los dos años anteriores, exigiendo al gobierno nacional mayor intervención frente al deterioro de la situación social, y las características político-institucionales que había asumido la crisis argentina a finales de 2001, ubicaban a la Iglesia Católica como uno de los escasos actores con legitimidad. De allí las palabras de Duhalde en el mensaje enviado a la ciudadanía el 14 de enero de15 Simultáneamente a estos acontecimientos, Duhalde recibió a los miembros del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) y a representantes del Movimiento Piquetero para dialogar acerca de la crítica situación social. Mientras que los integrantes del FRENAPO reiteraron su propuesta sobre la aprobación de un Seguro de Desempleo y Formación para Jefes y Jefas de Familia Desocupados, el Movimiento Piquetero reclamó que se cumplieran los convenios firmados por el ex Presidente Rodríguez Saá en relación con la entrega de un millón de subsidios de empleo. En respuesta a ello, el Presidente acordó que representantes del gobierno estudiarían los aspectos técnicos de la propuesta del FRENAPO y darían una pronta solución a las demandas del Movimiento Piquetero. Dada la situación de crisis que imperaba en el país, los rápidos acuerdos con los gobernadores sobre la ayuda brindada, así como también los primeros resultados de la instancia Diálogo Argentino y lo conversado con el FRENAPO y el Movimiento Piquetero, otorgaron mayor legitimidad a lo anunciado por Duhalde en su primer discurso presidencial. La decisión de crear un programa social nacional que brindara subsidios monetarios a los hogares estaba suficientemente consensuada para poder avanzar en la definición de otros aspectos. El peso de la trayectoria, experiencias anteriores y posicionamiento de distintas personas de confianza del presidente Duhalde primaron a la hora de definir las competencias del Programa Jefes de Hogar, dado el escaso tiempo con que se contaba para establecerlo. Así, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente se constituía en la instancia gubernamental con más trayectoria en la gestión de programas sociales focalizados. También, mediante el desarrollo de programas anteriores, este Ministerio había logrado instalar Consejos Sociales Locales integrados por distintos actores (del Estado y de la sociedad), como espacios de concertación en materia de asistencia social. Sumado a ello, la esposa del presidente (Hilda Chiche de Duhalde), quien había estado al frente de los programas sociales en la Provincia de Buenos Aires cuando su esposo era gobernador, se encontraba ocupando el cargo de Ministra interina de dicha cartera en los primeros días del año Por su parte, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos no sólo tenía dentro de su infraestructura a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), la cual le proveía información estadística nacional sobre trabajadores formales, jubilaciones y pensiones, sino que también tenía experiencia en la implementación de programas de empleo transitorio, los cuales habían crecido en importancia en los últimos años de la década de los noventa. A la hora de decidir competencias, el Poder Ejecutivo evaluó estos factores y tomó una rápida resolución: la designación del Ministerio de Desarrollo Social como autoridad para la aplicación del programa y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos como responsable de la instrumentación. 916 II. Reorientando el Programa La necesidad de reorientar el programa: principales consensos y diferencias En marzo de 2002, a poco de implementarse el Programa Jefes de Hogar, se hicieron evidentes ciertas deficiencias del mismo. En opinión de un alto funcionario de la Jefatura de Gabinete: A poco andar, la situación social iba deteriorándose de manera significativa y esta forma de operación y de respuesta por parte del Estado en su conjunto - porque estaba involucrado el Estado nacional financiándolo, los Estados provinciales ejecutándolo muchos de ellos y en otros casos compartiendo la responsabilidad de la ejecución con los municipios y las organizaciones sociales no era suficiente o no funcionaba (entrevista No. 12). Estas deficiencias en el Programa Jefes de Hogar no sólo eran consecuencia de su implementación, sino de su diseño mismo. En primer lugar, al haberse definido cupos por provincias, gran parte de la población en situación de recibir el beneficio (por cumplir con los requisitos necesarios) se veía en la práctica sin posibilidad de acceder a él. Asimismo, el hecho de que las provincias tuvieran autoridad para seleccionar a los beneficiarios y para definir el monto del subsidio otorgaba un considerable margen de discrecionalidad a las mismas, potenciando la posibilidad de prácticas clientelistas, algo habitual en muchas provincias argentinas. Frente a esto, desde el nivel nacional no se contaba con suficientes instancias de control. En vista de este déficit, demasiado visible en un país al borde del caos, el funcionamiento del programa no era considerado satisfactorio ni por las principales autoridades nacionales ni por los diferentes actores sociales reunidos en la Mesa del Diálogo Argentino, que por ese entonces continuaba trabajando los distintos temas relevantes del país por medio de Mesas Sectoriales 15. Desde diversos ámbitos comenzaron entonces a discutirse, elaborarse y difundirse propuestas, las cuales confluirían en el rediseño del programa y en un nuevo marco normativo. Los principales sectores en los cuales se empezaron a generar recomendaciones fueron el Ministerio de Trabajo de la Nación, la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Mesa de Diálogo Argentino (donde los dos actores anteriores también tenían participación activa). Desde el inicio de las discusiones, al interior de cada uno de estos ámbitos y entre ellos, se hizo evidente que había ciertos consensos sobre algunas cuestiones. Que la ayuda a brindar debía materializarse en dinero - en tanto las malas condiciones de vida de la población se vinculaban con la caída de los ingresos familiares - y que el monto debía ser inferior al salario mínimo para no desalentar el ingreso al mercado de trabajo eran posturas sostenidas 15 Las Mesas Sectoriales versaron sobre los siguientes temas: a) Política sociolaboral-productiva; b) Salud; c) Educación; d) Reforma Política; y e) Reforma de la Justicia. 1017 desde todos los sectores. En cuanto a la manera de cobrarlo, existía cierto acuerdo con respecto a la participación de los bancos en la ejecución de la operación (justificado en la amplia estructura territorial del Banco de la Nación Argentina, en la confiabilidad de la operatoria e inclusive en la dignidad del beneficiario 16 ). No obstante, aún dentro del marco de estos acuerdos, se abrieron discusiones con respecto al monto establecido para la prestación (si debía o no ser un monto diferencial según el beneficiario) y a la forma última en que los beneficiarios lo cobrarían (efectivo o tarjeta débito). En cuanto a las contraprestaciones que los beneficiarios debían cumplir a cambio de la transferencia de dinero, existía una posición unánime en cuanto a que quienes se incorporasen al plan debían hacer algo. Otra de las cuestiones sobre las que había acuerdo entre los diferentes sectores era que ésta debía ser una intervención de gran cobertura. Pero, como contrapartida de esto, se hacía evidente que una intervención más amplia en materia social requeriría de fuentes adicionales de financiamiento. La cuestión del financiamiento se convertía así en una fuerte limitación para rediseñar y ampliar el programa vigente, en tanto el país se encontraba por entonces en situación de cesación de pago frente a los acreedores externos 17, lo cual descartaba la posibilidad de acceder a nuevos recursos procedentes del crédito externo, subrayando en consecuencia la necesidad de contar con una fuente de financiamiento ligada a recursos propios. Siendo el financiamiento una de las principales restricciones para una intervención de carácter más universal, se generaron fuertes diferencias entre los actores involucrados en cuanto a cuál debía ser el origen de los fondos que sostendrían un programa de mayor alcance. Con base en aquellos consensos, distintos actores relevantes comenzaron a discutir las diferencias, con el fin de reorientar el Programa Jefes de Hogar hacia una nueva versión, la cual se plasmaría en otro Decreto en abril de ese mismo año Las voces de los principales actores Entre quienes comenzaron a pensar la manera de redefinir el programa se encontraban los funcionarios del Ministerio de Trabajo de la Nación, quienes también conducían la Mesa Socio-Laboral Productiva del Diálogo Argentino y que desempeñarían luego un papel central en la definición de la operatoria para la implementación de la nueva versión del 16 Así se refería una alta funcionaria del Ministerio de Trabajo a este tema: fundamentalmente desde el punto de vista nuestro, de aquel momento era reivindicar también un derecho de la gente de poder cobrar directamente en ventanilla la prestación que además era un aporte de la Nación, porque también hay una cuestión de dignidad personal en esto... una cosa es que repartan en una plaza, digo yo por hacer una figura, en la plaza pública un intendente repartiendo plata que no se sabía cómo, ni cuanto, ni dónde y otra cosa es que el señor, el beneficiario, conciudadano, vaya a un banco y cobre (entrevista Nº 8). 17 La cesación de pagos (default) se había declarado formalmente durante la fugaz administración de Rodríguez Saá. De esta manera, se sinceraba una situación que ya era evidente inclusive para el mercado de crédito internacional. La deuda había aumentado considerablemente desde comienzos de los años ochenta con el regreso a la democracia, ascendiendo a 139 mil millones de dólares a finales de 2001 y el país no podía hacer frente los vencimientos estipulados para los primeros días del nuevo año. Por lo tanto, la entrada en la cesación de pagos cristalizaba un proceso de años, en el cual poco se había hecho para avanzar hacia una mejor renegociación de la deuda externa. 1118 programa. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social estaba, por entonces, a cargo de Alfredo Atanasof. A pesar de que el responsable de la cartera era nuevo en su cargo, muchos de los integrantes del equipo técnico que lo acompañaban y que participaron en las discusiones en torno a las características que tendría el nuevo programaacreditaban una mayor trayectoria en esta cartera. Aunque reconociendo la necesidad de que el programa a implementar tuviera un carácter masivo que no habían tenido las intervenciones anteriores de este Ministerio, la ya referida experiencia previa de estos funcionarios en gestión de programas de empleo transitorio 18, así como también el aporte de recursos disponibles por parte de esa instancia gubernamental, fueron decisivos en la manera en que estos funcionarios abordaron las discusiones sobre la reformulación del programa. En este sentido, se destaca la afirmación de uno de los altos funcionarios del Ministerio de Trabajo que fueron entrevistados: Del Ministerio se tomaron muchas experiencias. En todas las discusiones operativas se hacía referencia a aspectos de los programas de empleo del Ministerio, porque la mayoría de los que estábamos ahí veníamos de trabajar en este organismo durante varios años (entrevista No. 2). Las experiencias previas y los recursos disponibles condicionaron la posición de los funcionarios de esta área no sólo en cuanto al tipo de la prestación (estaban a favor de una prestación monetaria) sino también en cuanto a la forma de entregarla (pago en efectivo, a través del Banco de la Nación Argentina). En opinión de estos actores técnicos y políticos, la opción alternativa que consistía en desarrollar un sistema de cobro vía tarjeta magnética era demasiado costosa, en tanto se debía desarrollar aún la infraestructura adecuada de alcance nacional. En relación con el monto del subsidio, los funcionarios de esta cartera ministerial consideraban que la asignación única generaba desigualdades regionales debido a la variación del costo de vida entre las mismas (argumentando, además, que dichas variaciones eran reconocidas por los convenios colectivos de trabajo y las asignaciones familiares). Pese a la fuerza de este argumento, la opción de los montos diferenciales según región establecida desde el Programa Jefes de Hogar fue quedando de lado, dadas las disputas sobre la distribución de planes que sostenían en ese momento las provincias y el gobierno nacional. La opción de un monto diferencial por cantidad de hijos, por su parte, requería incluso de más tiempo para su desarrollo adecuado. Por lo tanto, como opción menos óptima, estos funcionarios se inclinaron finalmente hacia un monto único del subsidio. Las experiencias previas de los funcionarios del Ministerio de Trabajo también influyeron en la discusión acerca del tipo de contraprestación que debería requerir el programa. Cabe destacar que este aspecto tuvo escasa relevancia en las discusiones iniciales, dada la 18 Entre ellos se destacaba el programa Trabajar, creado en 1995 y vigente hasta fines de19 urgencia por reordenar las intervenciones en materia social. Quedaría para más adelante organizar y definir claramente cómo serían e instrumentarían las contraprestaciones. Simultáneamente, el Presidente Duhalde también le había pedido a la Jefatura de Gabinete de Ministros que trabajara en la elaboración de una propuesta para reformular el programa vigente. Por entonces, se desempeñaba en esa instancia Juan Pablo Cafiero, quien era también el representante del Presidente en la Mesa del Diálogo Argentino y había sido Ministro de Desarrollo Social durante el gobierno del Presidente De la Rúa. Junto con él trabajaba Pablo Vinocur, quien había estado al frente de una de las Secretarías de dicho Ministerio durante la gestión de Cafiero en la etapa final de la administración de De la Rúa. En aquel momento ambos funcionarios habían ideado un programa denominado Seguro de Inclusión Infantil, el cual no había podido ser implementado en el año 2001 por restricciones de diferente índole. Aquella propuesta del Seguro de Inclusión Infantil contemplaba la entrega de un subsidio a los hogares con hijos menores de 18 años que no recibieran beneficios de la seguridad social (asignaciones familiares, jubilaciones, pensiones) ni beneficios de programas de empleo temporal 19. El programa entregaría a cada familia un subsidio cuyo monto dependería de la cantidad de menores a cargo (Seguro Infantil). Dicha entrega debía hacerse contra presentación de certificados que acreditaran asistencia escolar y realización de controles de salud 20. Adicionalmente, se preveía otorgar un subsidio adicional de $50 si la madre completaba los estudios de escolaridad básica o si asistía a programas de capacitación laboral o trabajaba como promotora comunitaria (Seguro de Capacitación). La propuesta contemplaba que, dentro de la familia, la perceptora del subsidio fuera la mujer. En relación con la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el marco del programa propuesto, se preveía la conformación de Consejos Sociales Locales, cuya función sería realizar controles permanentes de la gestión y administración del programa en su área de competencia geográfica (Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, 2001). Al momento de ser consultados por el Presidente Duhalde en relación con la redefinición del programa Jefes de Hogar, los funcionarios -que por entonces ocupaban cargos relevantes en la Jefatura de Gabinete- consideraron que era una buena oportunidad para reflotar la propuesta elaborada un año atrás, principalmente el aspecto del carácter universal del beneficio (que pudieran acceder a él todas las personas que cumplieran con los requisitos establecidos y que no hubiera cupos ) y su concepción como seguro de inclusión social (esta suponía, para la recepción del beneficio, la incorporación y exclusión temporal - altas y bajas - de una misma familia a lo largo del tiempo, en virtud de la 19 Se preveía que el programa fuera ampliándose gradualmente, incorporando en una primera etapa a los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), en una segunda etapa a los hogares con ingresos hasta $500 y en una tercera etapa a los hogares con ingresos de entre $501 y $1500. Si bien el programa propuesto consistía básicamente en una transferencia monetaria de ingresos, se esperaba que también produjera efectos sobre el capital social y cultural de las familias y el fortalecimiento de su autonomía. 20 Los montos previstos eran de $40 a las familias con un hijo menor de 18 años; $50 a las familias con dos hijos; $60 por tres hijos; $70 por cuatro o más hijos. 1320 dinámica de su entrada y salida del mercado formal de trabajo). Así queda de manifiesto a partir de las declaraciones de un alto funcionario de la Jefatura de Gabinete entrevistado, recordando el momento de la revisión del Decreto 165/02: El Presidente lo llama a Juampi Cafiero y le dice: mirá, te pido que se pongan a trabajar en una propuesta diferente porque esto no va. Nosotros le habíamos presentado al Presidente Duhalde una propuesta que era nuestra propuesta en el gobierno de la Alianza ( ) Entonces nosotros, cuando el Presidente plantea esto, volvemos a la carga con el tema. La orientación fue cambiar la lógica de transferir plata a las provincias, focalizando, para pensar en algo distinto, más universal, pero preservando la lógica de una contraprestación laboral (entrevista No. 12). A la luz de la propuesta elaborada anteriormente, la Jefatura de Gabinete también propuso que el monto del subsidio fuera diferencial según la cantidad de hijos de los beneficiarios. En cuanto a la definición del beneficiario de la ayuda, desde esta instancia se impulsaba que, dentro del hogar, fuera la mujer quien cobrara el subsidio. Con respecto al financiamiento que requería este programa, desde el interior del gobierno comenzó a impulsarse la propuesta de utilizar los recursos provenientes de las retenciones a las exportaciones, recientemente impuestas 21. En este punto convergían las visiones de los dos actores estatales aquí analizados, es decir, el Ministerio de Trabajo y la Jefatura de Gabinete. Por su parte y tal lo adelantado, dentro del marco de la Mesa del Diálogo Argentino venía funcionando la Mesa de Concertación Sociolaboral-Productiva 22. Desde las primeras reuniones se hizo evidente la preocupación de sus miembros por universalizar la ayuda social a todos aquellos en condiciones de recibirla 23. Cristalizando tales preocupaciones en líneas de acción concretas, durante el mes de marzo de 2002 la Mesa de Diálogo Argentino presentó sus recomendaciones a las autoridades nacionales. La primera de ellas consistía en brindar pronta respuesta a la emergencia social, proponiendo avanzar hacia un programa 21 Este impuesto buscaba gravar a aquellos sectores más beneficiados por la salida de la convertibilidad y consecuente devaluación de la moneda doméstica frente al dólar. 22 Cabe acotar que esta Mesa concentró la mayor cantidad de participantes respecto de las otras (cfr. Diálogo Argentino, 2002a). 23 Entre las recomendaciones de esta Mesa difundidas en el mes de febrero de 2002 figuraban las siguientes: Otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias de los más necesitados, los pobres y los desocupados. Para ello se propone universalizar las prestaciones por desempleo, como por ejemplo para jefes/as de hogar y ampliar la cobertura del seguro de desempleo, y aprovechar mejor los programas y recursos ya existentes. Extender la cobertura de la seguridad social a los grupos no protegidos como los trabajadores rurales y los mayores de 75 años que carezcan de ingresos. Propender a una integración mayor de los instrumentos para aumentar su focalización en las familias pobres, los cuales se diseñarán buscando apoyar la superación de la pobreza (Diálogo Argentino, 2002c). 14 Mostrar más
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 artículo 26
 RESOLUCIÓN 
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 REAL DECRETO 
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