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Timestamp: 2016-10-25 21:01:59+00:00

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1C_539/2013 (18.03.2014)
1C_539/2013 � � Urteil vom 18. M�rz 2014
Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh., Regierungsgeb�ude, 9102 Herisau.
Rechtsverweigerung und Rechtsverz�gerung im Planverfahren,
�Die X.________ AG ist Eigent�merin der Parzelle Nr. xxx im Gebiet "Obere Schwendi" in der Gemeinde Speicher. Der Zonenplan von 1978 wies dieses rund 23'000 m� grosse Grundst�ck der Bauzone zu. Die X.________ AG stellte am 6. April 1984 bei der Baukommission der Gemeinde Speicher ein Baugesuch zum Bau mehrerer Appenzellerh�user.
In der Folge kam eine Initiative zustande mit dem Ziel, die Parzelle Nr. xxx in die Zone "�briges Gemeindegebiet" zu �berf�hren. Am 4. Oktober 1985 erliess der Gemeinderat Speicher auf dem betroffenen Grundst�ck eine Bausperre. Nachdem die Stimmb�rger die Initiative angenommen hatten, genehmigte der Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. am 21. M�rz 1991 die Zonenplan�nderung. Diesen Entscheid focht die X.________ AG beim Bundesgericht an. In Gutheissung der Beschwerde hob dieses die Plangenehmigung am 13. Mai 1992 auf (BGE 118 Ia 165). Nach Auffassung des Bundesgerichts fehlte f�r den in der Abstimmungsvorlage angebrachten Vorbehalt einer sp�teren Kreditzusprache f�r Enteignungsentsch�digungen die gesetzliche Grundlage; eine bedingte Zonenfestsetzung verletze zudem die Pflicht zur umfassenden und abgestimmten Nutzungsplanung.
Danach erliess der Gemeinderat mehrere �berarbeitete Zonenpl�ne, von denen aus hier nicht interessierenden Gr�nden keiner in Kraft trat.
�Am 7. Oktober 1998 legte der Gemeinderat den insgesamt f�nften Plan auf, wogegen die X.________ AG am 9. November 1998 Einsprache erhob. Den abweisenden Entscheid des Gemeinderates focht diese am 19. April 1999 beim Regierungsrat an und beantragte zur Hauptsache, die Parzelle Nr. xxx sei in der Bauzone zu belassen. Am 2. August 2007 sistierte der Regierungsrat mit Blick auf die anstehende Volksabstimmung das Rekursverfahren. Die B�rger stimmten der Teilzonenplan�nderung am 29. November 2009 zu.
�Mit Eingabe vom 10. Dezember 2012 erhob die X.________ AG beim Obergericht Appenzell A.Rh. Rechtsverweigerungsbeschwerde; sie beantragte zur Hauptsache, es sei festzustellen, dass der Regierungsrat seinen Entscheid unrechtm�ssig verz�gere.
Am 26. M�rz 2013 wies der Regierungsrat den am 19. April 1999 von der X.________ AG gegen den Planerlass erhobenen Rekurs ab; gleichzeitig genehmigte er den Teilzonenplan von 1998.
Mit Entscheid vom 24. April 2013 (in berichtigter Form am 30. April 2013 er�ffnet) schrieb das Obergericht die Rechtsverweigerungsbeschwerde als gegenstandslos geworden ab. Sie hat ihre Abschreibung damit begr�ndet, dass der erwartete Rekursentscheid inzwischen ergangen sei.
�Die X.________ AG f�hrt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, den Entscheid des Obergerichts aufzuheben; die Streitsache sei an dieses zu neuer Entscheidung zur�ckzuweisen.
�Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, das Obergericht habe durch den Abschreibungsbeschluss Bundesrecht verletzt. Zu dieser R�ge ist sie ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 129 II 297 E. 2.3 S. 301; Urteile 2C_745/2010 vom 31. Mai 2011 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 137 I 296; 1C_177/2010 vom 25. Mai 2010 E. 2). Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.�Streitig ist, ob die Vorinstanz die Rechtsverweigerungsbeschwerde zu Recht als gegenstandslos abgeschrieben hat.
2.1.�Die materielle Behandlung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde setzt grunds�tzlich ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse voraus. Dieses f�llt in der Regel dahin, wenn - wie hier - der erwartete Sachentscheid im Verlaufe des Verfahrens ergangen ist. Gegebenenfalls ist die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. BGE 125 V 373 E. 1 S. 374; vgl. in diesem Sinne den angefochtenen Entscheid E. 4).
2.2.�Unter besonderen Umst�nden behandelt das Bundesgericht eine Rechtsverweigerungsbeschwerde aber auch dann, wenn der erwartete Entscheid inzwischen ergangen ist und das aktuelle praktische Rechtsschutzinteresse insoweit weggefallen ist. Ein solcher Umstand liegt etwa dann vor, wenn die Beschwerdef�hrerin hinreichend substanziiert und in vertretbarer Weise eine Verletzung ihres Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist gem�ss Art. 6 Ziff. 1 EMRK behauptet (vgl. zuletzt Urteil 4A_744/2011 vom 12. Juli 2012 E. 11 mit Hinweisen). So hat nach Art. 13 EMRK jede Person, die in ihren Konventionsrechten verletzt worden ist, Anspruch darauf, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben. Diesem Anspruch ist unter anderem dann Gen�ge getan, wenn die nationalen Beh�rden die ger�gte Konventionsverletzung materiell behandeln. Daf�r ist der betroffenen Person ein wirksamer Rechtsbehelf zur Verf�gung zu stellen ist, der ihr durch die beantragte, unverz�gliche Feststellung einer Konventionsverletzung Wiedergutmachung verschafft. Das Recht auf wirksame Beschwerde besteht unabh�ngig davon, ob die Betroffene in ihren Rechten nach wie vor beeintr�chtigt ist (vgl. Urteil des Europ�ischen Gerichtshofs f�r Menschenrechte [EGMR]�
Camenzind gegen Schweiz�vom 16. Dezember 1997, Recueil CourEDH 1997-VIII S. 2880 �� 51 ff.; in Bezug auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK vgl. Urteil des EGMR�
S�rmeli gegen Deutschland�vom 8. Juni 2006 � 99, in: EuGRZ 2007 S. 255). Die Aktualit�t des Rechtsschutzinteresses darf unter den erw�hnten Umst�nden kein entscheidendes Kriterium f�r die materielle Beurteilung der Beschwerde darstellen (vgl. BGE 137 I 296 E. 4.3 S. 299 ff.; 136 I 274 E. 1.3 S. 276 ff.; 129 V 411 E. 1.3 S. 417).
2.3.�Art. 111 BGG regelt den Grundsatz der Einheit des Verfahrens. Danach soll die Beschwerdef�hrerin vor der letzten kantonalen Instanz mindestens jene R�gen vorbringen k�nnen, die sie in der Folge auch vor Bundesgericht erheben kann (Abs. 3). Um festzustellen, ob die Vorinstanz die Rechtsverweigerungsbeschwerde zu Recht als erledigt erkl�rt hat, ist somit zu pr�fen, wie das Bundesgericht in einer vergleichbaren Situation entschiede. Behandelte das Bundesgericht die Beschwerde materiell, w�re dazu auch die Vorinstanz verpflichtet (BGE 137 I 296 E. 4.1 S. 298 f.).
�Zu untersuchen ist somit, ob die Beschwerdef�hrerin vor der Vorinstanz in vertretbarer Weise eine Verletzung des Beschleunigungsgebots behauptet hat und ihr gegebenenfalls ein wirksamer Rechtsbehelf zur Verf�gung gestanden ist, um die Konventionsverletzung feststellen zu lassen.
3.1.�Die Beschwerdef�hrerin bringt vor, das Plan�nderungsverfahren dauere seit insgesamt �ber 27 Jahren. Alleine das Rekursverfahren habe sich bis zum Entscheid des Regierungsrates �ber rund 14 Jahre hingezogen. Mit ihren Vorbringen r�gt die Beschwerdef�hrerin eine Verletzung ihres Rechts auf bef�rderliche Behandlung. Dieses Recht ist in Art. 29 Abs. 1 BV und in der Europ�ischen Menschenrechtskonvention in Art. 6 Ziff. 1 verankert. Danach soll �ber Streitigkeiten in Bezug auf zivilrechtliche Anspr�che innert angemessener Frist ein Gericht entscheiden.
Die Beschwerdef�hrerin wehrt sich im Hauptverfahren gegen die Zuweisung ihres Grundst�cks zu einer Nichtbauzone. Im angefochtenen Planungsentscheid hat die Gemeinde �ber bauliche Nutzungsm�glichkeiten der Grundeigent�merin und somit �ber zivilrechtliche Anspr�che im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK befunden (vgl. BGE 122 I 294 E. 3c und 3e S. 299 ff. mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrerin r�gt namentlich die Dauer des verwaltungsinternen Rekursverfahrens. Wenn der Regierungsrat seinen Rekursentscheid verschleppt, verz�gert sich dadurch die �berpr�fung durch die nachfolgenden Gerichtsinstanzen. Das ger�gte Verhalten f�llt demnach in den Schutzbereich von Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. die in E. 2.2 hiervor zitierten Urteile des Bundesgerichts und u.a. Urteil des EGMR�
Mirailles gegen Frankreich�vom 9. M�rz 2004 � 25 ff.; vgl. auch Wolfgang Peukert, in: EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, N. 239 zu Art. 6).
Die Beschwerdef�hrerin hat vor der Vorinstanz eingehend dargelegt, inwiefern die zust�ndigen Beh�rden durch jahrelange Unt�tigkeit das Beschleunigungsgebot verletzt h�tten (vgl. vorinstanzliche Beschwerdeschrift S. 2 ff.). Diese Vorbringen gen�gen den Anforderungen an vertretbare Behauptungen. Bereits die Dauer des Rekursverfahrens von rund 14 Jahren l�sst erkennen, dass die Beschwerdef�hrerin in vertretbarer Weise eine Verletzung des Beschleunigungsgebots r�gt (vgl. hierzu etwa das Urteil des EGMR�
S�rmeli, a.a.O., � 102; BGE 121 II 305 E. 4c S. 306 f.). Zun�chst f�llt auf, dass der Regierungsrat ohne ersichtlichen Grund �ber 8 Jahre zuwartete, bis er das Rekursverfahren mit Blick auf die anstehende Urnenabstimmung formell sistierte. Und auch f�r die Zeit nach dem Volksentscheid vom 29. November 2009 ist bei erstem Hinsehen nicht erkennbar, weshalb der Regierungsrat mehr als 3 Jahre verstreichen liess, bevor er am 26. M�rz 2013 �ber den Rekurs entschied. Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt sich im �brigen nach den konkreten Umst�nden des Einzelfalles; massgebend sind etwa die Art des Verfahrens, der Umfang und die Schwierigkeit der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, die Bedeutung der Angelegenheit f�r die Beteiligten sowie deren prozessuales Verhalten; entscheidend ist dabei die Gesamtdauer des Verfahrens (vgl. BGE 135 I 265 E. 4.4 S. 277; 124 I 139 E. 2c S. 141). Ob nach Massgabe dieser Kriterien eine Rechtsverz�gerung letztlich zu bejahen ist oder nicht, ist hier nicht vorwegzunehmen. Diese Beurteilung bleibt dem materiellen Entscheid der Vorinstanz �berlassen. Im Rahmen des vorliegenden Streitgegenstandes ist einzig zu kl�ren, ob die Beschwerdef�hrerin vor der Vorinstanz in vertretbarer Weise eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK behauptet ("grief d�fendable"; s. BGE 137 I 296 E. 4.3.4 und E. 5 S. 302 f. mit Hinweisen). Dies ist nach dem Gesagten der Fall.
3.2.�Die Beschwerdef�hrerin hat in vertretbarer Weise eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ger�gt (vgl. E. 3.1 hiervor). Die Feststellung der Konventionsverletzung hat sie vor der Vorinstanz ausdr�cklich beantragt (vgl. vorinstanzliche Beschwerdeschrift Ziff. 2 der Antr�ge). Sie hatte somit Anspruch darauf, die Verletzung des Beschleunigungsgebots unverz�glich feststellen zu lassen (vgl. E. 2.3).
Zu pr�fen bleibt, ob der Beschwerdef�hrerin ein Rechtsbehelf zur Verf�gung stand, der diesem Anspruch gen�gt.
Die Vorinstanz f�hrt dazu aus, der erwartete Entscheid sei inzwischen ergangen. Die Beschwerdef�hrerin h�tte ihre Rechtsverz�gerungsr�gen folglich mit ordentlicher Beschwerde gegen den Rekursentscheid vorbringen k�nnen. Sie habe somit �ber einen wirksamen Rechtsbehelf verf�gt.
3.2.1.�Der Auffassung der Vorinstanz ist nicht zu folgen. Als die Beschwerdef�hrerin die Rechtsverweigerungsbeschwerde erhob, verf�gte sie �ber keinen anderen Rechtsbehelf, um die Verletzung des Beschleunigungsgebots geltend zu machen. Dem Recht auf wirksame Beschwerde w�re vorab Gen�ge getan gewesen, wenn die Vorinstanz die Rechtsverweigerungsbeschwerde innert bef�rderlicher Frist materiell behandelt h�tte.
Nachdem der erwartete Rekursentscheid ergangen war, stand der Beschwerdef�hrerin zwar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen. Diese stellte unter den gegebenen Umst�nden jedoch keinen wirksamen Rechtsbehelf dar, um die Rechtsverz�gerung feststellen zu lassen.
Die Vorinstanz schrieb das Rechtsverweigerungsverfahren erst drei Tage vor Ablauf der Beschwerdefrist gegen den Rekursentscheid ab. Der Beschwerdef�hrerin blieben somit nur wenige Tage, um ihre Rechtsverz�gerungsr�gen ins Hauptverfahren einzubringen. Diese Zeit reichte unter den gegebenen, ausserordentlich komplizierten und komplexen Verfahrensumst�nden nicht aus, um die Verletzung des Beschleunigungsgebots sachgerecht r�gen zu k�nnen. Die Beschwerdef�hrerin verf�gte demnach �ber keinen wirksamen Rechtsbehelf (vgl. in dieser Hinsicht Urteil 1P.8/2004 vom 7. Juli 2004 E. 6.2 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 130 I 369; Urteil des EGMR�
Miragall gegen Spanien�vom 25. Januar 2000 � 36; Mark Villiger, Handbuch der Europ�ischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 1999, N. 650).
3.2.2.�Die Vorinstanz st�tzt ihren Entscheid auf Art. 42 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Appenzell A.Rh. vom 9. September 2002 �ber die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; GS 143.1). Danach kann mit Rechtsverweigerungsbeschwerde die Verweigerung oder Verz�gerung einer Amtshandlung ger�gt werden, sofern kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist.
Ob ein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist, entscheidet sich zun�chst im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung. Eine umfassendere Auslegung und Anwendung dieser Bestimmung, wie sie das Obergericht bef�rwortet, schliesst der Wortlaut zwar nicht aus und erscheint auch nicht von vornherein als willk�rlich. Vorliegend ist jedoch zu beachten, dass die Vorinstanz mit der Abschreibung des Verfahrens wegen dahingefallenen Rechtsschutzinteresses zuwartete, bis die Geltendmachung der Verz�gerungsr�ge mit dem Rechtsmittel in der Hauptsache f�r die Beschwerdef�hrerin objektiv betrachtet nur noch in ungen�gender Weise m�glich war. Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Behandlung der Rechtsverz�gerungsr�ge (Beschleunigungsgebot) konnte der Beschwerdef�hrerin aber unter Hinweis auf Art. 42 Abs. 1 VRPG nur abgesprochen werden, wenn ihr das Einbringen dieser R�ge im Rechtsmittelverfahren noch in guten Treuen m�glich und zuzumuten war. Das war mit dem Vorgehen der Vorinstanz nicht der Fall, zumal diese die Beschwerdef�hrerin nicht auf die beabsichtigte Art der Verfahrenserledigung hingewiesen hatte. Die Anwendung von Art. 42 Abs. 1 VPRG in der hier entstandenen Situation zeitlicher Dringlichkeit, f�r die im Wesentlichen die Vorinstanz verantwortlich ist, f�hrte zu einer Verletzung des verfassungsrechtlichen Anspruchs, von den staatlichen Beh�rden nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV).
3.3.�Unter diesen Umst�nden stand der Beschwerdef�hrerin kein wirksamer Rechtsbehelf zur Verf�gung, um die Verletzung des Beschleunigungsgebots geltend zu machen. Indem die Vorinstanz das Verfahren als erledigt erkl�rte, hat sie gegen das Vertrauensprinzip verstossen.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur neuen Beurteilung zur�ckzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG). Diese wird �ber die Rechtsverz�gerungsr�ge materiell zu entscheiden haben.
�Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 BGG). Der Kanton hat die anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren jedoch angemessen zu entsch�digen (Art. 68 BGG).
�ber die Kosten- und Entsch�digungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens wird das Obergericht neu zu befinden haben.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Obergerichts Appenzell A.Rh. vom 24. April 2013 aufgehoben. Die Sache wird zur Beurteilung der Rechtsverz�gerungsr�ge und zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Obergericht zur�ckgewiesen.
Der Kanton Appenzell A.Rh. hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. und dem Obergericht Appenzell A.Rh., 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

References: BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 Art. 13
 Art. 6
 BGE 
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 BGE 
 Art. 6
 BGE 
 Art. 42
 Art. 42
 Art. 42