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Timestamp: 2019-10-17 19:00:33+00:00

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﻿ SENTENCIA C-161 DE FEBRERO 25 DE 2003
SENTENCIA C-161 DE 25 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA Y LOS CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 1 Y EXEQUIBLE EL INCISO 5 DEL NUMERAL 2, LITERAL B) DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY 443 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, CARRERA ADMINISTRATIVA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-161 de febrero 25 de 2003
Sentencia C-161 de 2003
Ref.: Expediente D-4252
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º, parcial, de la Ley 443 de 1998 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Germán Antonio Cepeda Vargas.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.320 de 12 de junio de 1998. Se resalta lo acusado.
PAR. 1º—También se consideran de libre nombramiento y remoción aquellos empleos que posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza”.
Los apartes acusados al hacer una relación de cuáles cargos quedan excluidos de carrera administrativa, particularmente los empleos adscritos a las oficinas de comando, de las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones adscritos a las Fuerzas Militares y de Policía Nacional “en razón de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan”, violan el derecho a la igualdad porque hace una clasificación excluyente por el solo hecho de laborar en una o en otra parte. Igual sucede con los empleos que sean creados con posterioridad, como lo establece el parágrafo 1º del artículo 5º de la ley acusada.
Con todo, la regla general de carrera que establece el artículo 125 de la Constitución tiene unas excepciones contenidas en la propia Carta, como son los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los que determine la ley. Corresponde entonces al legislador expedir las normas que regirán el sistema de carrera en las entidades del Estado (C.P. art. 150-23), sujeto a los parámetros consagrados en la Constitución Política, lo que significa que su competencia se encuentra limitada en el sentido de que las excepciones no pueden ser convertidas en la regla general, pues con ello se violaría no sólo el principio general de la carrera administrativa, sino otros principios de orden sustantivo y derechos fundamentales que el ordenamiento superior busca proteger (1) .
(1) Sentencia C-109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
3.2. Esta corporación en múltiples providencias se ha pronunciado sobre la finalidad e importancia que en un Estado social de derecho se persigue con el régimen de carrera administrativa. Por ello, teniendo en cuenta que a la luz de la Constitución se pueden establecer una excepciones a la regla general de carrera administrativa, ha fijado unos parámetros o criterios que han de ser observados por la ley para determinar cuándo un cargo debe ser de libre nombramiento y remoción, que importa recordar en el presente caso, como quiera que son relevantes en punto al examen de constitucionalidad que corresponde a la Corte efectuar.
“[p]or tanto, como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación”.
“...siendo la regla general la de pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el secretario privado del Presidente de la República o en un ministro del despacho.
Desde luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en los que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuitu personae” (2) . (negrillas fuera de texto)
(2) Sentencia C-514 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Ahora bien, fuera de los empleos de libre nombramiento y remoción establecidos en la Constitución Política, existen otros que corresponde determinar a la ley, de ahí que el órgano legislativo al hacer la respectiva clasificación de los mismos, consultando la Constitución y la jurisprudencia constitucional acudió a determinados criterios que le permitieran realizar dicha clasificación de suerte que la exclusión de determinados cargos del Estado de la regla general de carrera administrativa, se ajustarán a los fundamentos constitucionales que la orientan.
En ese orden de ideas, el Congreso de la República expidió la Ley 443 de 1998, por medio de la cual se expidieron normas sobre carrera administrativa, consagrando como principios rectores de la misma además de los de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, establecidos en el artículo 209 de la Carta, los de igualdad y mérito (L. 443/98 art. 2º), garantizando con ello los fundamentos constitucionales del régimen de carrera administrativa. En su artículo 3º estableció su campo de aplicación y en el 5º, la citada ley dispuso que los empleos de los organismos y entidades por ella regulados son de carrera con excepción, entre otros, de los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondieran a los criterios señalados en los literales a), b) y c) del numeral segundo de la mencionada ley.
El primer reparo del actor se circunscribe al literal a) del numeral 2º, del artículo 5º acusado, que exceptúa de la carrera administrativa los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan al criterio de “dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices...”.
“Segundo. Del artículo 5º, literal a) de la Ley 443 de 1998, declarar EXEQUIBLES, en los términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de esta sentencia, las siguientes frases:
Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de:
Con todo, no sobra recordar que la Corte reiterando su línea jurisprudencial ha establecido que el legislador en ejercicio de su atribución constitucional para exceptuar del régimen general de carrera administrativa y señalar dentro de los empleos del Estado los que habrán de clasificarse como de libre nombramiento y remoción, debía acudir a dos tipos de consideraciones: i) que se debe tratar del cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional; y, ii) que ha de referirse a los cargos o empleos en los cuales sea necesaria la confianza de los servidores públicos que tienen a su cargo esa clase de responsabilidades (3) .
(3) Cfr. Sentencia C-1177 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, Sentencia C-514 de 1994 ya citada.
Se observa entonces, que el legislador al regular los empleos de libre nombramiento y remoción, y adoptar como criterio la dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implique la adopción de políticas o directrices, no violó la Constitución Política, pues siguiendo la filosofía del régimen de carrera administrativa y la jurisprudencia constitucional, delimitó, por una parte, la naturaleza de las funciones que deben cumplir determinados cargos para ser exceptuados de la regla general de carrera administrativa y, por otra, determinó el ámbito material en el cual operan, esto es, en la administración central y descentralizada de los niveles nacional y territorial. Se trata pues de excepciones puntuales que obedecen a un criterio funcional o material, que como lo ha exigido la jurisprudencia, se encuentran dotadas de especificidad, concreción y univocidad (4) .
(4) Sentencia C-506 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.
5. Análisis de constitucionalidad de los apartes normativos acusados, del literal b), del numeral 2º, del artículo 5º, de la Ley 443 de 1998.
5.1. El legislador consagró en el numeral 2º, literal b), del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, como criterio para determinar cuándo un cargo es de libre nombramiento y remoción, que se “trate de empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos”.
Dentro de los cargos exceptuados de la regla general de carrera administrativa por este criterio, señaló en la administración central del nivel nacional, los empleos adscritos a las oficinas de comando de las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones, en las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, “en razón de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan, dado el manejo que debe dársele a los asuntos sometidos al exclusivo ámbito de la reserva, del orden público y de la seguridad nacional”, circunstancia que a juicio del demandante es discriminatoria pues hace una clasificación excluyente por el hecho de laborar en una o en otra parte.
Si bien la demanda no cuestiona la constitucionalidad del criterio adoptado por el legislador en el numeral 2º, literal b), del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, para excluir de la carrera administrativa los cargos allí mencionados, y solamente acusa la clasificación de los cargos de libre nombramiento y remoción a que se ha hecho referencia en el párrafo precedente, es pertinente recordar lo establecido por esta corporación en relación con los criterios establecidos en dicho literal, a fin de analizar la constitucionalidad de la exclusión de la carrera administrativa de los cargos adscritos a las divisiones de inteligencia y de comunicaciones de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, en razón de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan.
“...en el caso del literal b), acusado de inconstitucional, la exclusión de empleos del régimen de carrera administrativa que allí se efectúa, a diferencia de lo que señala el actor, parte de la base de una regulación final sustentada y compuesta por varios criterios. De manera que, el respectivo examen debe partir del reconocimiento de la existencia de un criterio plural de evaluación del contenido de la norma acusada.
Criterio subjetivo de la confianza.
[e]fectivamente, el literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en la parte que ha sido demandada, tiene en cuenta el criterio subjetivo de la confianza necesaria para el ejercicio de ciertos cargos concretados a los empleos de cualquier nivel jerárquico que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo.
[e]l elemento de la confianza ha sido acogido en la jurisprudencia de esta Corte, siempre y cuando su aplicación responda a un contenido calificado; pues, como lo ha señalado esta corporación, no se trata de la confianza mínima exigible en el desempeño de cualquier cargo o función públicos por virtud del compromiso asumido en calidad de servidores públicos al servicio del Estado y de la comunidad para participar en la consecución de los fines estatales (C.P. arts. 123 y 2º), sino de aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple”.
“[a]sí las cosas, se tiene que el literal b), en lo demandado, invoca el criterio de la confianza para efectos de señalar las excepciones a la carrera administrativa, en los términos de la norma acusada. En este sentido, la disposición se encuentra ajustada a la Constitución Política y a la jurisprudencia, siempre y cuando dicho factor de confianza se circunscriba a aquellas situaciones en las cuales para la provisión del cargo es necesario considerar, no sólo las condiciones profesionales y personales de quien lo desempeñe, sino aquellas otras circunstancias que permitan una relación de especial confianza con el funcionario a cuyo servicio directo e inmediato se encuentre.
En la sentencia que se transcribe, la Corte consideró que para analizar la constitucionalidad de la norma acusada era insuficiente el análisis que sobre el elemento confianza se realizaba, dado que la norma en lo acusado presentaba un contenido más amplio relacionado con aspectos funcionales o materiales y orgánicos “de los cargos objeto de la clasificación como de libre nombramiento y remoción”, razón por la cual consideró necesario determinar la validez constitucional de la misma con base en los demás criterios utilizados por el legislador. Así, en ese sentido expresó la Corte:
Criterio funcional o material.
Sin embargo, la falta de referencia específica en el texto legal transcrito al contenido de las labores asistenciales y de apoyo a las que se refiere la norma acusada, hacen necesario que la Corte se remita a la definición que en este sentido tiene establecida el ordenamiento jurídico para los cargos del orden nacional. De esta manera, de conformidad con lo señalado en el Decreto 2503 del 10 de diciembre de 1998 “por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”, son funciones de tipo asistencial las siguientes:
f) Nivel asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución”.
En este orden de ideas, cuando la norma acusada hace mención de los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones asistenciales o de apoyo, se está refiriendo a los cargos a los cuales les han sido atribuidas funciones de orden administrativo que permiten dar apoyo a los niveles superiores, así como aquellos que consisten en la realización de tareas de naturaleza puramente manual o de simple ejecución”.
— Criterio orgánico
No obstante, la Corte, con base en la consideración exclusiva de estos criterios funcional o material y orgánico, tampoco puede llegar a la determinación definitiva de la constitucionalidad de la norma acusada. La realización de esta labor exige integrar los tres criterios utilizados por el legislador para expedir la norma acusada, como se analizará a continuación” (5) .
5.2. Quedando en claro la validez constitucional de los criterios adoptados por el legislador en ejercicio de su atribución legislativa, entra la Corte a analizar si le asiste razón al demandante en que la exclusión de la carrera administrativa de los cargos adscritos a las divisiones de inteligencia y comunicaciones de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, en razón de la necesaria confianza intuitu personae de quienes la ejercen resulta inconstitucional, dado que se establece una discriminación que vulnera el derecho a la igualdad pues se hace una clasificación excluyente por el solo hecho de laborar en una específica dependencia.
Es un hecho la relevancia constitucional de la Fuerza Pública en un Estado social de derecho, integrada por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, por cuanto la finalidad para la cual se encuentran constituidas las primeras, esto es las Fuerzas Militares, es la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del orden nacional y del orden constitucional (C.P. art. 217); y la Policía Nacional, tiene como fin primordial el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como para garantizar la convivencia en paz de los habitantes de Colombia (C.P. art. 218).
Por lo tanto, no considera la Corte que la exclusión de los empleos adscritos a las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones de la Fuerza Pública, de la regla general de carrera administrativa, vulnere los artículos 125 y 13 de la Carta, dada la especialísima y necesaria confianza intuitu personae que se debe tener en los empleados que laboran en dichas dependencias, por la naturaleza propia de los asuntos de que conocen, que necesitan ser sometidos al exclusivo ámbito de la reserva, del orden público y de la seguridad nacional. Es decir, el legislador al excluir los cargos a que se refiere el aporte demandado de la regla general de carrera administrativa, lo hizo bajo un principio de razón suficiente, dada la prevalencia del elemento de la confianza especial que se debe exigir a los servidores que pretendan desempeñarlos.
6. Análisis de constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998
Resta por analizar la constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en el cual se establece que serán considerados de libre nombramiento y remoción los empleos que posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza.
Como ya se recordó en esta sentencia, estos criterios adoptados por el legislador para designar como cargos de libre nombramiento y remoción en las entidades y órganos del Estado a que se refiere el artículo 3º de la Ley 443 de 1998, resultan constitucionalmente válidos. No obstante, encuentra la Corte, que el parágrafo 1º del artículo 5º de la ley acusada, consagra una indefinición e indeterminación en relación con los empleos que serían considerados como de libre nombramiento y remoción, que hace que el parágrafo que se analiza resulte contrario a los principios constitucionales y a la jurisprudencia constitucional que orientan la carrera administrativa.
En efecto, si bien la ley puede crear otros empleos que obedezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o confianza, para realizar el análisis de constitucionalidad del respectivo cargo, es necesario entrar al estudio concreto de las funciones de cada empleo a fin de verificar si se ajustan a los parámetros de dirección, conducción institucional, manejo o de confianza, pues, como se sabe, algunos cargos bien pueden estar determinados en la ley bajo dichos criterios, pero en la práctica el ejercicio de sus funciones no lo están, evento en el cual su exclusión del régimen de carrera administrativa violaría el artículo 125 de la Carta. De ahí que la jurisprudencia haya establecido que los cargos de libre nombramiento y remoción deben estar creados de manera específica “según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices institucionales” o, que impliquen la necesaria confianza de quien tiene a su cargo esa clase de responsabilidades (6) .
(6) Sentencia 514 de 1994 ya citada.
Así las cosas, la Corte encuentra que la indefinición e indeterminación del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en relación con los empleos que podrían posteriormente ser creados en las entidades del Estado cuyo campo de aplicación consagra el artículo 3º, vulnera no sólo el artículo 125 de la Carta, sino el principio de igualdad dentro del sistema de carrera administrativa, por cuanto se hace genérica una excepción que carece de sustento razonable, toda vez que se refiere a la creación futura de cargos sin distinciones funcionales que permitan realizar un debido análisis constitucional, lo que implica un trato idéntico para situaciones que pueden ser diferentes.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-506 de 1999, en relación con el literal a), del numeral 2º del artículo 5º, de la Ley 443 de 1998.
2. Declarar EXEQUIBLE el inciso 5º del numeral 2º, literal b) del artículo 5º, de la Ley 443 de 1998.
3. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, por las razones expuestas en esta providencia.

References: ARTÍCULO 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 125
 artículo 209
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
e contrario
 artículo 125
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 125
 artículo 5
 artículo 5
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