Source: https://www.lupicinio.com/rescate-de-las-autopistas-en-liquidacion-actuaciones-futuras/
Timestamp: 2018-08-19 11:39:12+00:00

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RESCATE DE LAS AUTOPISTAS EN LIQUIDACIÓN: ACTUACIONES FUTURAS - Lupicinio Abogados
Una vez iniciado el procedimiento de reversión de las autopistas a mediados del mes de febrero pasado -lo que ha sucedido como consecuencia de hallarse en liquidación los procedimientos concursales en los que están incursas las concesionarias- se abre una nueva etapa en la que debe procederse a la gestión de las mismas por la Administración Pública y a la preparación de la próxima licitación de las concesiones, concretamente a través de la SOCIEDAD ESTATAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE TERRESTRE, SA (“SEITTSA”).
Por otro lado debe procederse a la resolución de las concesiones y a la determinación del importe de la responsabilidad patrimonial de la Administración (“RPA”), extremo este último que resulta de importancia transcendental pues tendrá una notable incidencia en el ámbito presupuestario en orden a satisfacer su importe.
Por todo ello dividiremos nuestra exposición en tres grandes apartados en los que analizaremos, respectivamente, la resolución de la concesión , la gestión tras la reversión y la determinación de la RPA, así como las consecuencias, tanto jurídicas como económicas, que se producirán en el futuro como consecuencia del iniciado rescate de tales infraestructuras.
A) COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL
El Auto judicial que acuerda, en el seno de un concurso de acreedores, la apertura de la fase de liquidación produce, por ministerio de la Ley, la resolución de la concesión administrativa. En efecto, vista la fecha de inicio de expediente para la adjudicación de la mayoría de las concesiones de autopistas actualmente en liquidación, resulta de aplicación la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (“TRLCAP”). De la regulación contenida en dicha Ley conviene destacar que el Art. 111 b) establece, entre las causas de resolución de los contratos, la declaración de concurso de acreedores. Por su parte el Art. 112.2 de dicho TRLCAP, relativo a la aplicación de las causas de resolución, establece que “la declaración de concurso de acreedores originará siempre la resolución del contrato”
Los Arts. 264 y 265 del tantas veces citado TRLCAP se pronuncia en términos idénticos respecto a la extinción del contrato de concesión administrativa de obras públicas.
De la precedente regulación se desprende claramente que, a diferencia de otras causas de extinción del contrato administrativo en general y de la concesión en particular, en los que la extinción es potestativa para la Administración previa la tramitación del expediente correspondiente, la declaración del concurso produce IPSO IURE, o por ministerio de la ley, la extinción del contrato de concesión.
El citado régimen se mantiene en las sucesivas leyes de contratos del sector público, nos referimos a la Ley 30/2007, a la aprobada por R.D.L 3/11 y, por supuesto a la más reciente Ley 9//2017, concretamente en su artículo 212.2.
Una vez expuesto lo anterior, procede explicar la incidencia que puede tener la extinción de la concesión en el auto de apertura de la fase de liquidación del concurso de acreedores. Nos referimos más concretamente a la posibilidad de que el mismo contenga pronunciamientos expresos en su parte dispositiva en torno a la declaración, por ministerio de la ley, de la extinción de la concesión administrativa, así como sobre los efectos que ello debe producir en orden a la determinación de una fecha para el cese completo de la actividad empresarial, a la resolución definitiva de los contratos civiles, mercantiles y laborales celebrada por la concursada con terceros, y, por otro lado , respecto al traslado a la Administración de bienes, derechos e infraestructuras objeto de la concesión , y ello para asegurar la continuidad del servicio al posibilitar a la Administración el rescate de la concesión y la prestación del servicio y la explotación de las infraestructuras sin consecuencia concursal alguna.
La cuestión que nos ocupa ha sido analizada y resuelta por la Sala de Conflictos Jurisdiccionales del Tribunal Supremo , concretamente a través de sendas sentencias , relativamente recientes , de fechas 5 y 15 de diciembre de 2016 , que fueron dictadas a raíz del conflicto de competencia suscitado por el Ministerio de Fomento en relación con sendas resoluciones del Juzgado Mercantil Nº 6 de Madrid , en las que se acordaba la apertura de la fase de liquidación en sendos concurso de acreedores de empresas concesionarias de autovías , resoluciones judiciales que contenían las previsiones antes enunciadas , derivadas de la apertura de la fase de liquidación del concurso , y , por ende , de la extinción de la concesión administrativa.
La Sala de Conflictos desestimó el conflicto de jurisdicción por entender que el Juzgador concursal no se arroga unas prerrogativas propias de la Administración, sino que simplemente se limita a aplicar la norma y a dar noticia de que la concesión se ha resuelto por así disponerlo la ley; cuestión distinta es que una vez producida la disolución y extinción de la concesión, sea preciso proceder a su liquidación por la propia Administración.
B) ACTUACIONES PROPIAS DEL EXPEDIENTE DE RESOLUCION. DESTINO DE LA FIANZA.
Visto lo anterior, es decir, la resolución automática y por ministerio de la ley de la concesión administrativa como consecuencia de la apertura de la fase de liquidación del concurso de acreedores, constituye una práctica habitual que la Administración tramite un expediente para acordar la resolución de la concesión a raíz de la resolución judicial que acuerde la apertura de dicha fase, expediente en el que se oirá a los contratistas, se emitirán los informes oportunos por la Abogacía del Estado y el Consejo de Estado, y, por otro lado, se adoptarán las medidas provisionales para asegurar la correcta prestación del servicio, fecha efectiva de la reversión, la liquidación de la concesión con pronunciamiento sobre el destino de la fianza y , por último, la determinación del importe de la RPA. (Responsabilidad patrimonial de la Administración)
De hecho el Consejo de Ministros ha dado luz verde a la incoación de expediente de resolución de siete contratos de concesión de autopistas de peaje en liquidación concursal, que incluye las radiales 2,3,4 y 5, la M-12, la AP-36 (Tramo Ocaña-La Roda) y la AP-7 ( Circunvalación de Alicante y tramo Cartagena – Vera). La instrucción del expediente corresponde al Ministerio de Fomento y la resolución del mismo al Consejo de Ministros al ser este el órgano de contratación de los siete contratos.
En el seno de este expediente puede acordarse la retención o la incautación de la fianza en su día prestada con motivo de la adjudicación de la concesión. Dicha cuestión aparece regulada en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que resulta aplicable a la mayoría de los contratos de concesión que nos ocupan, y ello a la vista de la fecha de su adjudicación, concretamente en el Art. 113 del mimo, relativo a los efectos de la resolución de los contratos, cuyos apartados 4 y 5 establecen literalmente lo siguiente:
“4. Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.
En todo caso, el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía constituida”.
Del citado tenor se desprende claramente que la posibilidad de incautar la fianza o garantía – otorgada en su día para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión – se limita al supuesto de incumplimiento culpable, circunstancia que no cabe apreciar ante la mera apertura de la pieza de calificación del concurso, pues ello constituye un pronunciamiento necesario del auto de aprobación del plan de liquidación (Art. 167.1 de la Ley Concursal).
Conviene precisar que la declaración de culpabilidad de la concursada constituye el objeto propio del auto resolutorio de la Sección de Calificación del concurso.
Cuestión distinta es la posibilidad de acordar la retención de la fianza hasta la resolución de la pieza de calificación, lo cual puede ser acordado como medida cautelar a tenor de lo previsto en el Art. 56 de la Ley 39/15 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y ello, a través de resolución motivada, con motivo del inicio del expediente administrativo para la resolución de la concesión o con anterioridad o con anterioridad en casos de urgencia.
GESTIÓN DE LAS AUTOPISTAS (Y NUEVA LICITACIÓN).
A) DE LA GESTIÓN POR PARTE SEITTSA:
Como decíamos, cuando una concesión de obra pública inicia la fase de liquidación en un concurso de acreedores, existe la obligación legal de resolver el contrato de concesión y, por lo tanto, la infraestructura revierte a la administración concedente.
No sería por ello correcto del todo hablar de un rescate de las autopistas de peaje en quiebra, porque no hay una acción del Gobierno ni de ninguna administración pública dirigida a rescatar una concesión en vigor, existiendo un procedimiento judicial que implica la reversión a la administración del activo y la liquidación de la concesión.
Por tanto, una vez revierte la concesión en la administración, la concesión será gestionada, como también hemos indicado, por la SEITTSA. Para tal fin, el pasado 16 de agosto de 2017, esta sociedad formalizó el convenio con la Administración General del Estado (Ministerio de Fomento) para que le fuera atribuida (clausula 1.1) la gestión directa de la explotación (en los términos que ahora se dirán) y la preparación para su posterior licitación de las concesiones de las siguientes autopistas de titularidad estatal:
Autopista de peaje R-2 de Madrid a Guadalajara, y de la circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la carretera N-II hasta la carretera N-I. De ahora en adelante «Radial 2».
M-40-Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a Arganda del Rey; M-40-Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409. De ahora en adelante «Radial 3 y 5».
Autopista de peaje R-4, de Madrid a Ocaña, tramo M-50-Ocaña, la circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la carretera Nacional IV hasta la carretera N-II; del eje sureste, tramo M-40-M-50 y de la prolongación de la conexión de la carretera N-II con el distribuidor este y actuaciones de mejora en la M-50. Tramo: M-409-N-IV. De ahora en adelante «Radial 4».
Autopista de peaje Eje Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10; de la autopista de peaje Eje Aeropuerto desde la A-10 hasta la M-40. De ahora en adelante «Autopista Eje Aeropuerto».
Autopista de peaje Madrid-Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, Tramo: circunvalación norte de Toledo. De ahora en adelante «Autopista Madrid-Toledo».
Autopista de peaje Ocaña-La Roda y la autovía libre de peaje A-42, Tramo: N-301- Atalaya del Cañavate. De ahora en adelante «Autopista Ocaña-La Roda».
Autopista de peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de peaje de «El Campello», la autovía libre de peaje Camino de Castilla y la autovía A-7 entre Elche y Crevillente. De ahora en adelante «Circunvalación de Alicante».
Autopista de peaje Cartagena-Vera. De ahora en adelante «Autopista Cartagena-Vera».
A modo de ejemplo y como todos conocemos, desde el pasado 21 de febrero de 2018, la titularidad de la explotación de la autopista Radial 4 corresponde al SEITTSA.
Asimismo se establece que corresponderá a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje determinar para cada autopista la fecha de inicio de la explotación por SEITTSA.
En el referido acuerdo se establece el contenido de la explotación y el alcance de las actuaciones relativas a la licitación de las concesiones, a la financiación y a la contabilidad. Hay dos clausulas especialmente interesantes como son la de la entrada en vigor y la de la responsabilidad. Por su parte la entrada en vigor dispone que (clausula 10.1) se “producirá en el momento de su firma, sin perjuicio de que la efectiva ejecución de la explotación se encuentre condicionada a la fecha de inicio de la explotación fijada en la correspondiente acta”, y la relativa al régimen de responsabilidad por su parte se establece en la cláusula decimosegunda según la cual “SEITTSA responderá del cumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud del presente Convenio con su propio patrimonio”. Vaticinamos que esta cuestión tendrá una importancia fundamental en la práctica.
Para acabar este punto debemos hacer una breve referencia a la cláusula decimotercera, “Extinción y liquidación del Convenio” la cual establece que serán causas de extinción del Convenio:
“a) El transcurso de la duración establecida en el presente Convenio.
b) La decisión unilateral de la Administración.
d) La concesión de todas las autopistas gestionadas por SEITTSA bajo este convenio a otros operadores, mediante las correspondientes licitaciones.
e) La imposibilidad física o jurídica de realización de su objeto.
13.2 Este Convenio se liquidará una vez transcurrido su periodo”.
B) BREVE MENCIÓN AL FUTURO PROCESO DE LICITACIÓN.
En este sentido conviene indicar las peculiaridades de la licitación, las cuales aparecen reguladas en la disposición final novena de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público la cual modifica los artículos 271 Bis y 271 Ter del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. En dicha disposición novena se establecen los principales puntos del funcionamiento de la licitación.
Sin perjuicio de no entrar a analizar todos sus apartados creemos especialmente importante detenernos en ciertos puntos los cuales muy probablemente se revelarán a muy buen seguro como transcendentales en todo este proceso, siendo los aspectos fundamentales que incidirán en la determinación de la RPA los siguientes:
– La licitación se realizará mediante subasta al alza siendo el único criterio de adjudicación el precio.
– En el caso que quedara desierta la primera licitación, se convocará una nueva licitación en el plazo máximo de un mes, siendo el tipo de licitación el 50 % de la primera.
– El adjudicatario de la licitación deberá abonar el importe de ésta en el plazo de dos meses desde que se haya adjudicado la concesión, si no se abona la adjudicación quedará sin efecto la subasta adjudicándose al siguiente licitador por orden o, en el caso de no haber más licitadores, declarando la licitación desierta.
– En el caso de que la segunda licitación quedara desierta, el valor de la concesión será el tipo de ésta, sin perjuicio de la posibilidad de presentar por el concesionario originario o acreedores titulares al menos de un 5 % del pasivo exigible de la concesionaria, en el plazo máximo de tres meses a contar desde que quedó desierta, un nuevo comprador que abone al menos el citado tipo de licitación, en cuyo caso el valor de la concesión será el importe abonado por el nuevo comprador.
– La Administración abonará al primitivo concesionario el valor de la concesión en un plazo de tres meses.
– El nuevo concesionario se subrogará en la posición del primitivo concesionario quedando obligado a la realización de las actuaciones vinculadas a las subvenciones de capital percibidas.
– El contrato tendrá naturaleza de concesión de obra pública.
– Asimismo en el nuevo artículo 271 Ter, se establecen las reglas para la fijación del tipo de la primera licitación. Señalar en este punto que para el cálculo se tendrá en cuenta las previsiones de funcionamiento, en concreto se señala que los flujos de caja que “se prevea obtener por la sociedad concesionaria, por la explotación de la concesión, en el periodo que resta desde la resolución del contrato hasta su reversión, actualizados al tipo de descuento del interés de las obligaciones del Tesoro a diez años incrementado en 300 puntos básicos. Se tomará como referencia para el cálculo de dicho rendimiento medio los últimos datos disponibles publicados por el Banco de España en el Boletín del Mercado de Deuda Pública.”
Deberemos esperar para ver cómo evoluciona la gestión de las autopistas por el SEITTSA, pero a buen seguro darán bastante que hablar.
A) PROCEDIMIENTO y LEGITIMACION
Para la determinación de la RPA resulta necesario tramitar un expediente administrativo, en el que, con audiencia de los interesados, habrá de concretarse, entre otros extremos, la cuantía de la RPA por la reversión de la infraestructura a la Administración concedente, cuya cuantía máxima aparece fijada en la resolución de adjudicación de la concesión.
Una de las cuestiones que se plantea es la relativa a la legitimación de los bancos acreedores de la concursada para intervenir en dicho procedimiento, cuestión que merece una respuesta afirmativa, y ello a la vista de la amplitud con la que se regula la legitimación para intervenir en los expedientes administrativos, que se determina a partir del concepto de “interesado” y, por otro lado, ante el interés que, por razones obvias, alcanza a los acreedores la determinación de la RPA en el caso que nos ocupa. (Véase Art. 4.1.c de la Ley 39/15).
Dicha ley regula, con generosidad, los derechos que asisten al interesado en el Art. 53, entre los que cabe destacar el derecho a realizar alegaciones y aportar documentos en cualquier clase de procedimiento, y, por supuesto, también se contempla el derecho a solicitar el propio inicio del procedimiento (Art. 54 de dicha Ley 39/15).
Por otro lado, atendiendo a la finalidad del procedimiento para la liquidación de la RPA, que no es otro que el de la determinación de su importe, este, necesariamente, afecta a los bancos acreedores de la concursada o los cesionarios de los créditos.
B) NATURALEZA DEL CREDITO SOBRE LA RPA
En relación con esta cuestión es preciso distinguir dos situaciones:
a) SITUACIÓN ANTERIOR A LA NUEVA LEY DEL SERCTOR PÚBLICO
Antes de la reforma introducida por esta Ley existían, desde la reforma en la Ley Concursal llevada a cabo por la Ley 38/11, dudas interpretativas suscitadas por la redacción del Art. 90.1.6º de la Ley Concursal, concretamente sobre la calificación, como crédito con privilegio especial, del crédito garantizado con prenda sobre la RPA, que tenía la consideración de crédito futuro. Especialmente se discutía, entre otras cuestiones, sobre la necesidad de su inscripción en el Registro de Bienes Muebles y requisitos necesarios para que dicho crédito fuese resistente al concurso.
Sobre esta cuestión se vino pronunciando el T.S., a partir de las sentencias de 22 de febrero de 2008 y 6 de noviembre de 2013 en el sentido de que «”Las cesiones de créditos futuros (llamadas “cesiones anticipadas”) exigen para su eficacia, como se ha dicho por autorizada doctrina, “que los caracteres definitorios del crédito de que se trate resulten adecuadamente determinados, a más tardar en el momento de nacimiento del mismo, sin necesidad de un nuevo acuerdo entre las partes ( artículo 1271 CC ), aunque no es indispensable que cuando la cesión anticipada del crédito se concluya se haya ya realizado el contrato o surgido la relación jurídica de la que nacerá el crédito en cuestión, ni que esté entonces determinada la persona del futuro deudor………., el crédito en cuestión -según la opinión doctrinal que parece más fundada- “nacerá inmediatamente en cabeza del cesionario, con base en la expectativa de adquisición ya transmitida mientras el cedente tenía aún la libre disposición del patrimonio”.»
b) REGIMEN ACTUAL TRAS LA REFORMA INTRODUCIDA POR LEY 40/15.
El régimen de la RPA ha sido profundamente alterado por las modificaciones, introducidas, por la Ley 40/15 de Régimen Jurídico del Sector Público, en la Ley Concursal y en la Ley de Contratos del Sector Público, que serán aplicables a los expedientes de concesión que se contraten a partir de la fecha de entrada en vigor de dicha Ley, concretamente a partir de 22 de octubre de 2015, reformas que afectan sustancialmente a la discutida calificación en procedimientos concursales del derecho real de prenda sobre la RPA, o crédito futuro derivado de la concesión administrativa, y, por otro lado, a la determinación del importe de la RPA.
Respecto a la modificación de la Ley Concursal, hay que destacar la nueva redacción dada al Art. 90.1.6º, que sigue la doctrina del Tribunal supremo, ofrece mayor seguridad jurídica al despejar las dudas interpretativas que ofrecía la anterior regulación de la Ley Concursal.
Concretamente, en la actualidad el citado Art. 90.1.6º establece textualmente lo siguiente: “Los créditos garantizados con prenda constituida sobre créditos futuros sólo gozarán de privilegio especial cuando concurran los siguientes requisitos antes de la declaración de concurso:
Este último requisito consiste en la necesidad de la previa autorización del órgano de contratación de la Administración concedente, que se publique en el BOE o en los diarios oficiales que correspondan, siempre que la deuda guarde relación con la concesión.
C) DETERMINACIÓN DE LA CUANTIA DE LA RPA
Este es un elemento clave que interesa tanto a la empresa concesionaria – pues indica el importe que recibirá de la Administración al término de la concesión por los gastos e inversiones a que ha tenido que hacer frente, lo que se traduce en un crédito futuro de la concesionaria – como a las entidades que las han financiado, y ello al constituirse por estas un derecho real de prenda sobre el crédito representado por la RPA.
Respecto a la determinación de la cuantía de la RPA el Art. 266 de la LCAP, introducido por Ley 13/2003, aplicable por razones temporales a las concesiones que nos ocupan, establecía la fórmula a aplicar, establecía la fórmula para su cuantificación atendiendo a las indemnizaciones satisfechas a los expropiados, coste de las obras y de la adquisición de bienes, con deducción de las amortizaciones correspondientes. Por otro lado debe tenerse en cuenta, a su vez, el importe de las indemnizaciones satisfechas a los expropiados por la Administración y los importes financiados por terceros.
Pues bien dicho régimen ha cambiado sustancialmente con motivo de la reforma introducida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, pues el valor de la concesión es el que la Administración obtenga en la nueva licitación de la concesión en cuestión, según el tipo de subasta que resulte de la aplicación de las reglas contenidas en los Arts. 271 bis y 271 ter de dicha norma, reforma que, insistimos, no es de aplicación a las concesiones de infraestructuras que nos ocupan.
Esta última reforma hace que el importe de la RPA deje de ser un importe predecible, es decir, que pueda determinarse al tiempo de obtener financiación, lo que no favorecerá la financiación que, hasta ahora, contaba con una garantía adicional sobre el crédito generado por el importe de las inversiones y gastos satisfechos.
BREVES CONSIDERACIONES ECONÓMICAS FINALES.
Las sociedades concesionarias de las autopistas en liquidación están participadas por grupos concesionales tales como ABERTIS Y GLOBALIA, constructoras como ACS, FERROVIAL, OHL SACYR, y por diversas entidades bancarias. Las entidades financieras han cedido la mayor parte de sus créditos fundamentalmente a “fondos buitre”, que esperan con ansia la determinación de la responsabilidad patrimonial por resolución de las concesiones, lo cual tendrá lugar en un plazo legal de 6 meses desde que se produzca tal resolución.
Por otro lado, el Gobierno estima que el pago de la RPA tendrá un impacto en el déficit público de este año de 2.000 millones, si bien estima que se podrá cubrir parte con el importe que se obtenga en la relicitación. En otro orden, los denominados “fondos buitre”, que ostentan la deuda financiada de las autopistas, consideran que ascenderá dicho importe a 4.500 millones de euros.
Por otra parte debe destacarse que la mejora de la situación económica ha incrementado sensiblemente la intensidad del tráfico en las autopistas en liquidación, concretamente la Intensidad Media Diaria total aumentó un 8,6% en 2017 respecto de 2016, y, en el periodo transcurrido de este año 2018, un 10,2%.
Para concluir conviene agregar, como dato no sólo anecdótico, que las autopistas afectadas representan una quinta parte de la red de pago, que su construcción supuso una inversión de 7000 millones de euros que soportan una deuda de 3.200 millones de euros.
No cabe duda de que la escasa utilización de estas autopistas durante los años de la crisis, la mala previsión realizada en los estudios previos sobre este extremo, las altísimas indemnizaciones satisfechas por las expropiaciones , tampoco previstas en tales estudios , y , por último, la rígida aplicación de la doctrina del riesgo y ventura del contratista en orden a revisar las condiciones de la concesión, contribuyeron decisivamente a la situación que ha dado lugar a la quiebra de las autopistas.
El 24 mayo, 2018 / Sin categoría
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