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Timestamp: 2017-04-28 18:43:04+00:00

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Una Década de Trabajo en Materia de Seguridad Ciudadana y Prevención de Conflictos en América Latina by undefined - issuu
Una Década de Trabajo en Materia de
Seguridad Ciudadana y Prevención de Conflictos
en América Latina y El Caribe 2001 – 2010.Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Buró Regional de América Latina y el Caribe (RBLAC),
Buró de Prevención de Crisis y Recuperación (BCPR),
Centro Regional de Servicio
Área de Prevención de Crisis y Recuperación.
Casa de Naciones Unidas, Edificio 128, piso II
Ciudad del Saber, Clayton, Ciudad de Panamá
Teléfono: (+507) 203 4500
Fax: (+507) 302 4551
P.O. Box, 0816 – 01914
www.regionalcenterlac-undp.orgAl servicio
y las nacionesTABLA DE CONTENIDOI.	Tabla de Contenido.................................................................................................3Acrónimos y Abreviaciones...................................................................................4II.	Prólogo....................................................................................................................5III.	Introducción............................................................................................................ 7
IV.	El PNUD y el Área de Práctica de CPR en América Latina y el Caribe................ 9V.	Iniciativas y Resultados en las Áreas de Trabajo.................................................. 11
1.	2.	Prevención de Conflictos........................................................................... 11
1.1.	Esfuerzos Nacionales...................................................................... 121.2	Esfuerzos Regionales....................................................................... 231.3	Esfuerzos Binacionales................................................................... 25Seguridad Ciudadana................................................................................. 26
2.1.	Esfuerzos Nacionales...................................................................... 272.2.	Esfuerzos Regionales...................................................................... 35VI.	Conclusiones.......................................................................................................... 39
VII.	Publicaciones......................................................................................................... 413PRÓLOGO
Acrónimos y Abreviaciones4AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
BCPR: Buró de Prevención de Crisis y Recuperación
CAR: El Caribe
CASAC: Programa de Control de Armas Pequeñas y Ligeras en Centro América.
CDC: Consejo de Desarrollo de la Costa
CICIG: Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala
CIDA: Agencia Internacional de Cooperación al Desarrollo de Canadá
CPR: Prevención de Crisis y Recuperación
DBN: Diálogo Binacional
DGEEC: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos
EU: Unión Europea
FNUAP: Fondo de Población de las Naciones Unidas para
GBD: Grupo Binacional de Dialogo
IDEA: Instituto Internacional de Democracia y Asistencia Electoral
MINUSTAH: Misión de las Naciones Unidas de Estabilización en Haití
NNUU: Naciones Unidas
OACDH: Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
OECS: Organización de los Países del Caribe Este
OMS: Organización Mundial del Salud
OPS: Organización Pan-Americana del Salud
PAPEP: Proyecto de Análisis Prospectivo y Escenarios Políticos
PDP-FN: Programa de Desarrollo en la Frontera Norte
POLSEPAZ: Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social
PRDD: Proyecto Regional Del Diálogo Democrático
REDES: Reconciliación y Desarrollo
RBLAC: Buró Regional de América Latina y el Caribe
SDC: Secretario del Desarrollo del Costa del Caribe
SICA: Sistema de Integración de Central América
SISVI: Sistema de Información sobre la Violencia y el Delito
SNU: Sistema de Naciones Unidas
UNDAF: Fondo de Naciones Unidas de Asistencia al Desarrollo
UNDOC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
UNIFEM: Fondo de desarrollo de Naciones Unidas para la MujerEIIl presente informe es un esfuerzo conjunto entre el Bureau de Prevención de Crisis y
Recuperación (BCPR) y el Buró Regional de América Latina y el Caribe (RBLAC) que
pretende recopilar en un único documento parte del trabajo realizado por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en las áreas de Prevención de Conflictos y Seguridad Ciudadana a lo largo de la primera década del siglo XXI en la región de América Latina y el
Luego de una breve introducción sobre la realidad política, social y económica de la región, y de
una mención a las estrategias de Prevención de Crisis y Recuperación, el informe recoge algunos
esfuerzos hechos a nivel nacional y regional en cada una de las áreas de trabajo analizadas.
En el área de Prevención de Conflictos conviene destacar el esfuerzo orientado a promover la participación ciudadana y el diálogo democrático en la región, así como la creación de capacidades
nacionales de prevención y resolución de conflictos, plasmado en una amplia variedad de proyectos nacionales y regionales que se han venido implementando a lo largo de la última década.
En el área de Seguridad Ciudadana se está trabajando en torno a la creación de Observatorios
de la Violencia y/o la producción de análisis diversos tendientes a identificar las causas de la inseguridad, avanzar en la prevención social de la violencia, del delito y en la disminución de los
factores de riesgo. Asimismo, el PNUD trabaja activamente en el fortalecimiento de capacidades
institucionales para el diseño, implementación y evaluación de las políticas nacionales y locales
Las temáticas de Prevención de Conflictos y de Seguridad Ciudadana están íntimamente ligadas
a los problemas de desarrollo que enfrenta la región. A pesar de sus altas tasas de crecimiento
económico, Latinoamérica y el Caribe siguen siendo la región más desigual del planeta y una de
las más violentas. La exclusión y la desigualdad sumadas a los altos índices de criminalidad que
presenta la región, socavan las bases de la gobernabilidad democrática y constituyen un pesado
lastre para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Por todo ello este Informe
se limita a la presentación de una parte de la acción del PNUD, pero es bueno señalar que el
ámbito de trabajo del PNUD en torno a dicha problemática trasciende ampliamente los límites
del Informe.5INTRODUCCIÓNEIIIn las últimas tres décadas, la región Latinoamericana y del Caribe ha experimentado
avances evidentes en la consolidación de sus instituciones democráticas. En el marco de
este complejo proceso de democratización, múltiples actores políticos, sociales y económicos han irrumpido en la escena política enarbolando nuevas demandas y poniendo a prueba la
eficacia de los sistemas políticos para procesar y dar respuesta a nuevas reivindicaciones.Si bien la preferencia de los ciudadanos de la región por la democracia es relativamente baja como
demostró el primer informe del PNUD sobre el estado de la democracia en América Latina1,
existe una conciencia creciente entre los mismos ciudadanos sobre la expansión de la participación política y de los controles al ejercicio del poder. En los últimos años, la consolidación
de los regímenes democráticos en la región ha aumentado las expectativas sociales de amplios
sectores de la población y generado cambios políticos significativos en muchos países, si bien es
aún prematuro evaluar el impacto que dichos cambios están teniendo en las condiciones sociales
de la población latinoamericana.
Todavía hoy, y a pesar de una reducción sustancial de la pobreza en la región y ligeras mejoras
en materia de desigualdad, cerca de 200 millones de personas viven en situación de pobreza en
América Latina y el Caribe y la región sigue siendo la más desigual del planeta.
Las tareas de prevención de conflictos armados, políticos y sociales, incluso de origen étnico, así
como la erradicación de la inseguridad y la promoción de la cohesión social no están desvinculadas de las reformas democráticas y los procesos de fortalecimiento institucional. Más aún, están
estrechamente interrelacionadas. La mejora de la gobernabilidad democrática es indispensable
para la estabilidad y prosperidad de la región a mediano y largo plazo. Por este motivo el PNUD
aborda estas cuestiones de manera integral, sumando a su trabajo de prevención de conflictos y
seguridad ciudadana un amplio abanico de acciones de mejora de la gobernabilidad democrática
(trabajo con partidos políticos, parlamentos, apoyo en los procesos de reforma constitucional,
reforma de la administración, anti-corrupción, gobernabilidad local entre otras) y de reducción
de la desigualdad económica, regional, étnica o de género (promoción de pactos fiscales, políticas
61 http://www.undp.org.ni/files/doc/democracia.pdf7Introducción
A lo largo y ancho de la región, los regímenes democráticos han posibilitado la instrumentación de numerosos procesos de concertación y diálogo con diversos actores sociales, políticos
y económicos, cuyo alcance e impacto varía enormemente según los casos. No obstante, los
procesos de diálogo sostenido \ entre actores clave de la vida nacional y autoridades nacionales
o locales, constituyen una manera eficaz y pacífica de contribuir a la prosperidad económica y
social, al disminuir los costes de la violencia que oscilan entre el 2 y el 15% del PIB anual.El PNUD y el Área de Práctica de
CPR en América Latina y el CaribeEl golpe de Estado que tuvo lugar en Honduras en junio de 2009 constituye un ejemplo paradigmático de las fuertes presiones a las que hacen frente los sistemas democráticos en la región, a
pesar de todos los avances registrados en los últimos tres lustros.
Aunque el ámbito de los conflictos armados en la región stricto sensu parece limitado, la proliferación de conflictos políticos y sociales de diversa intensidad, así como la espiral de los índices
de criminalidad y nuevos desafíos de seguridad, sugieren que el enfoque preventivo es hoy más
relevante que nunca.EIVl PNUD se asocia con personas de todos los niveles de la sociedad para lograr construir
naciones que tengan la capacidad de resistir a crisis y de conducir y sostener el tipo de
crecimiento que mejora la calidad de la vida de todos y cada uno. Presente en 177 países y
territorios, ofrece una perspectiva global y una visión local para ayudar en el empoderamiento de
la gente y en la construcción de naciones resilientes.
La organización ha identificado a nivel global un Plan Estratégico plurianual y cuatro áreas
prioritarias de intervención: Reducción de la Pobreza, Prevención de Crisis y Recuperación,
Gobernabilidad Democrática y Energía y Medioambiente, todas ellas de especial relevancia en
En América Latina y el Caribe, el PNUD cuenta con 26 Oficinas de País con el fin de prestar
apoyo técnico y financiero a los países miembros, que constituyen el brazo ejecutor de la organización y su principal activo. Asimismo, la región cuenta también con un Centro Regional de
Servicios (con sede en Panamá) con el fin de brindar apoyo técnico de alto nivel a los países y
fomentar la cooperación sur-sur. Su objetivo es maximizar el impacto de las intervenciones de las
Oficinas de País y las iniciativas regionales en América Latina y el Caribe.
En este marco, el equipo del Área de Práctica de Prevención de Crisis y Recuperación, una alianza
estratégica del Buró Regional de América Latina y el Caribe (RBLAC) y el Buró de Prevención de
Crisis y Recuperación (BCPR), presta servicios técnicos a las oficinas y a los países en tres áreas
prioritarias para la región: prevención de conflictos y diálogo democrático, seguridad ciudadana y
reducción del riesgo de desastres y recuperación.8En los últimos dos años, más de 200 misiones de apoyo técnico de expertos de alto nivel han
sido realizadas en esta área (a través de las oficinas del PNUD), lo que incluye la movilización de
apoyo a la recuperación de Haití tras el trágico terremoto de enero de 2010 que cobró más de
200.000 vidas humanas.9Iniciativas y resultados en las
áreas de trabajoEl PNUD y el Área de Práctica de CPR en América Latina y el Caribe
El área de práctica de CPR se enmarca dentro del esfuerzo del PNUD para combatir de forma integral tanto las causas
como las consecuencias que provocan
las crisis, las cuales socavan el desarrollo de las poblaciones afectadas.
En suma, el Área de Práctica de CPR
en la región incluye al menos 160
proyectos en la región, alcanzando
un monto de recursos superior a los
300 millones de dólares, provenientes
de un abanico de donantes. Dichos
proyectos van desde ambiciosos programas inter-agenciales de prevención a intervenciones focalizadas de
análisis y diálogo en momentos de
pre y post crisis. Es digno de mención que el BCPR ha contribuido
desde el año 2004 con un total de
40 millones de dólares a proyectos en
la región, además de haber brindado
apoyo técnico a otras iniciativas en la
zona2.
Aunque la cantidad de recursos puede
parecer relativamente modesta comparada con los niveles de producción en la
región (es inferior al 0.01% del PIB regional anual) y la prevención de crisis un “resultado” de
difícil atribución y cuantificación, la información aportada en este informe (así como las evaluaciones independientes realizadas en 2010) sugieren que la inversión del PNUD en la materia
parece haber sido bien amortizada.
Las iniciativas que se describen a continuación son producto del esfuerzo conjunto de diversos
actores, a saber: los gobiernos, la sociedad civil, la cooperación internacional, las Oficinas de País
del PNUD, otras agencias del Sistema de Naciones Unidas, y los organismos regionales (como
la OEA o el SICA), entre otros. Todas ellas se caracterizan por un papel relevante jugado por el
PNUD asociado a uno o varios de estos actores. Por ello, en ningún caso el éxito (o el fracaso)
de dichas iniciativas puede ser atribuido exclusivamente al PNUD. No obstante, su papel por
modesto que sea en tan complejos e importantes procesos merece ser bien documentado. A ello
se dedica el presente Informe.102 Overview of the CPR Practice Area in Latin America and the Caribbean 2004-2008.V
El presente informe tiene como objetivo documentar buena parte del trabajo del PNUD durante la última década (2001-2010), en materia de Prevención de Conflictos y Seguridad
Ciudadana. Una presentación unificada de ambos temas permite un enfoque integral entre
estas dos áreas a partir del estrecho vínculo existente entre ellas, así como de las amenazas que deben
enfrentar, según han evidenciado situaciones como las ocurridas en 2010 en Jamaica o los desafíos
que enfrenta Guatemala, por citar dos ejemplos. El informe recoge también una muestra de la amplia gama de herramientas e instrumentos producidos por el Área de Práctica CPR en ambos ejes de
trabajo.1.	Prevención de conflictos y diálogo democráticoEl área de práctica de CPR está orientada a poner a disposición de los países herramientas y capacidades nacionales para la prevención y la gestión no violenta de conflictos. Mediante la integración
de un enfoque sensible a los conflictos, los programas de desarrollo pueden facilitar la creación de
oportunidades y espacios políticos, económicos y sociales dentro de los cuales los actores nacionales
materialicen sus reclamos en un marco de paz y creciente cohesión social. Aunque la prevención
trasciende el ámbito del diálogo (y el diálogo es también utilizado en situaciones en las que no hay
crisis per se), ambas actividades son sumamente complementarias en el contexto latinoamericano y
Como se señala en la introducción al presente Informe, la región atraviesa una realidad en la cual la
ausencia de una institucionalidad que promueva un enfoque de prevención de conflictos, está dando
lugar al surgimiento de mayores y más frecuentes tensiones. En función de esta nueva conflictividad,
y a pesar de que el número de conflictos armados en la región ha disminuido de 1990 a 2010, los
conflictos sociales y económicos han aumentado en la región, especialmente los que implican poblaciones marginadas tales como los pueblos indígenas.11Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
Los reclamos de las poblaciones indígenas se centran fundamentalmente en sus derechos originarios
sobre las tierras que habitan, la participación en la toma de decisiones sobre proyectos de desarrollo
que se ejecuten en esas tierras, y toda una gama de otros derechos de índole política, económica y
social. Pocos cuestionan que los grupos indígenas han sido históricamente marginados en la mayoría
de países de la región. Su incorporación a la vida pública y la aplicación de herramientas que les permitan una participación real y efectiva (tales como la convención 1989 No.169 de la OIT o la Declaración de Pueblos Indígenas de 2007 Resolución 61/295), respetando sus derechos y tradiciones,
es uno de los grandes retos que afronta la región.
Es preciso señalar que la práctica aborda el tema de conflicto desde la perspectiva de prevención o
bien trabajo post- conflicto. Esto cobra relevancia en la región de América Latina y el Caribe dada la
complejidad presente en los procesos de transición política, de difícil categorización. La gestión de
dichos procesos y el apoyo a su gestión está en el centro de los esfuerzos de prevención. El PNUD,
desde su posición de neutralidad y en colaboración con otros actores clave, ha contribuido significativamente a crear espacios para el diálogo y la reconciliación. Aunque relativamente modestos en su
coste y repercusiones mediáticas, dicha labor, basada en la confianza con los actores implicados, ha
sido un aporte a la mejora de la gobernabilidad de algunos países de la región.
A continuación se relatan algunos esfuerzos nacionales acometidos en los últimos años. No obstante,
resulta imposible capturar las numerosísimas ocasiones en las que el PNUD, ya sea en el marco de
sus proyectos o a través del Representante Residente en su calidad de Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas, ha intercedido, mediado, promovido acuerdos o aconsejado a los actores
en crisis de diversa índole (con frecuencia en coordinación con la Dirección de Asuntos Políticos de
Naciones Unidas). Lo que aquí se recoge es más bien una muestra de algunas de las actividades de
diálogo que, ya sea por su éxito, por su alcance o por las expectativas generadas, han sido de una u
otra manera documentadas a escala regional.1.1.	Esfuerzos Nacionales
Argentina. El “Diálogo Argentino” fue una iniciativa que surgió a principios de 2002, en medio
de una profunda crisis socio-económica, política e institucional de la Argentina cuyo punto más
crítico fue la renuncia del entonces presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 2001. En dicho
contexto, el Diálogo Argentino constituyó un ámbito de articulación y concertación para diversos
actores de gobierno y de la sociedad civil. El rol del PNUD a través de su oficina de país fue muy
importante en la convocatoria y coordinación del proceso.
El proceso de diálogo tuvo un impacto importante en la institucionalidad de ese país. La idea de un
diálogo nacional, promovida muy especialmente por el episcopado argentino y el PNUD, fue impulsada por el gobierno de Eduardo Duhalde con el objetivo de superar la situación de emergencia
ante la crisis y encontrar soluciones concertadas para el mediano y largo plazo. El PNUD ofrecía su
experiencia en procesos de negociación, aportando el apoyo técnico necesario con el fin de generar
consensos sobre políticas de Estado en respuesta a la crisis.
La evaluación del proceso de Diálogo Argentino concluyó con diez lecciones aprendidas y siete
recomendaciones. Entre los mayores logros del proceso figura la disminución de la violencia política
en un escenario en donde se llegó a mencionar la posibilidad de una “guerra civil”3. Además, el123 Evaluación del Diálogo Argentino. Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo Argentina. Octubre de 2004.Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
diálogo ayudó a establecer espacios
para las deliberaciones, identificando
intereses sectoriales y asegurando
la existencia de estímulos para la
producción de consensos.
Asimismo el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo brindó
asistencia técnica a través de un
proyecto cuyo objetivo fue contribuir
al fortalecimiento de la capacidad
institucional de la Ex Secretaría de
Seguridad Interior (Ex -Ministerio
de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos) y de las jurisdicciones
provinciales para conducir y coordinar
la planificación y gestión de la seguridad pública, especialmente en las
áreas educativa y presupuestaria. Los
resultados alcanzados incluyeron análisis sobre los procesos de toma de
decisión en materia presupuestaria
de la seguridad pública; recomendaciones para mejorar la transparencia
y el control de los procesos de
planificación y gestión presupuestaria
y recomendaciones sobre los contenidos mínimos de la formación
policial básica, entre otros 4.Bolivia. Naciones Unidas ha estado apoyando diversas experiencias de diálogo en el país a lo largode la última década, con gobiernos de distinto espectro político. También tuvo un rol importante
acompañando el proceso de diálogo en situaciones de crisis que culminó con la aprobación de una
nueva constitución en el año 2009. En septiembre de este año se ha publicado la sistematización de
la experiencia y de las lecciones aprendidas para el futuro.
El proceso de alguna manera se inició en el año 2000 generando expectativas que no pudieron ser
resueltas, ya que los resultados de aquel esfuerzo no fueron vinculantes (esta experiencia plantea una4 Finalmente, el PNUD Argentina, a través de un proyecto de desarrollo brinda su
asistencia al recientemente creado Ministerio de Seguridad en el ámbito nacional.
Sobre la base de la experiencia anterior, este proyecto concentra la asistencia técnica en
el fortalecimiento de las capacidades del Ministerio de Seguridad para la planificación
estratégica y la elaboración presupuestaria. El proyecto prevé la generación de sistemas
de información y la transferencia de conocimientos sobre mecanismos y metodologías de
planificación y elaboración presupuestaria.13Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
de las debilidades de los diálogos en la región, dada la falta de adecuados mecanismos de seguimiento de los acuerdos alcanzados). En el año 2006 se celebró el diálogo Alto–Santa Cruz que lamentablemente no prosperó. Vale la pena mencionar que aun cuando los acuerdos no fueron ejecutados,
los apoyos internacionales sentaron las bases para el diálogo que posteriormente desembocaría en
una significativa reforma constitucional.
Los esfuerzos de diálogo y consulta dejan múltiples aprendizajes y demandan un ejercicio constante
de ensayo y error. En este sentido el acompañamiento que la oficina del PNUD brindó (y brinda)
al Gobierno y a otras estructuras del Estado jugó un papel relevante en el fortalecimiento de capacidades, brindando asistencia técnica y dejando una capacidad instalada permanente para el abordaje
de situaciones de conflicto y la prevención de crisis.Chile. Pese a sus indicadores económicos y sociales, Chile también debe afrontar retos internossignificativos, en particular con su población indígena. En junio de 2009 se suscribió el programa
conjunto: Fortalecimiento de las Capacidades Nacionales para la Prevención y Gestión de Conflictos Interculturales en Chile con recursos del Fondo Español para el Logro de los ODM. El
programa, que se complementa con otro proyecto de BCPR, tiene por objetivo mejorar las relaciones entre Pueblos Indígenas, Estado y Sociedad, tomando en consideración las especificidades
culturales propias de cada etnia, así como las configuraciones de género presentes en cada caso. Para
el cumplimiento de tal objetivo, se han desplegado acciones que permitan: la generación de capacidades que favorezcan el diálogo intercultural; el desarrollo de iniciativas que promueven el valor
de la diversidad cultural a nivel país; la asistencia técnica a los servicios públicos para la reforma
de políticas públicas con enfoque intercultural; finalmente, la implementación de acciones para el
fortalecimiento de capacidades de desarrollo local y prevención de conflictos en la Región de La
Araucanía incorporando a los actores relevantes en estos procesos.Colombia. Colombia se caracteriza por la existencia de instituciones democráticas consolidadas ypor un crecimiento económico sostenido. Sin embargo, es imposible ignorar en cualquier estrategia
de desarrollo el conflicto que ha vivido el país por más de 40 años y que ha tomado un cariz distinto
en los últimos años. Según el Programa Redes5 este conflicto no se puede interpretar simplemente
como un conflicto armado tradicional, sino que se caracteriza por una particular complejidad,
agudizada por el fenómeno del narcotráfico. Además del conflicto armado, existe una conflictividad
social, económica y cultural que se manifiesta en múltiples formas.
A partir del año 2003 el PNUD elaboró una propuesta para abordar este conflicto desde la perspectiva del desarrollo humano, que dio nacimiento al Programa REDES. El programa REDES tiene el
objetivo de implementar una estrategia de desarrollo humano integral y de construcción de la paz
en medio del conflicto en cinco regiones del país caracterizadas por un alto nivel de conflictividad
y pobreza.14Los resultados del Programa han sido sintetizados por una evaluación de la Agencia de Cooperación
Sueca mostrando que REDES ha conseguido: i) estimular iniciativas locales y recuperar legitimidad
de las iniciativas y actores de paz local y regional; ii) favorecer la creación de redes interinstitucionales
en los territorios, y promover la creación de espacios de encuentro con cierta “seguridad”; iii) incidir en
5 El Programa Reconciliación y Desarrollo –REDES- es el proyecto estratégico del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- que trabaja desarrollo en medio del conflicto.Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
políticas públicas a nivel local o territorial; iv) fomentar el acceso de los socios de REDES a otros programas y proyectos complementarios; y v) visibilizar la importancia de la construcción de la paz.
La misma evaluación recomendó mantener el apoyo de los donantes bajo la convicción de que es
una apuesta política por la paz y el desarrollo en Colombia, y que mediante el acompañamiento
que PNUD/REDES proporciona y su sostenimiento en el tiempo es posible avanzar en la construcción de la paz en el país. En este marco, cabe también mencionar el establecimiento de un Marco
Estratégico de Trabajo para el período 2009 – 2012 entre el BCPR y la oficina de país6, que ha
creado condiciones financieras y humanas para la maximización de las oportunidades de paz bajo
dos diferentes equipos de gobierno.
En materia de procesos de diálogo, el seguimiento efectivo al llamado Proceso Londres-CartagenaBogotá llevó a que el PNUD, y por esa vía su Programa Redes, se convirtiera en una plataforma de
intervención del Coordinador Residente y Humanitario del SNU, quien ha asumido la Secretaría
Técnica de este proceso y del grupo de 24 embajadas que en él participan (el llamado G-24). Las
conferencias de Londres (2003), Cartagena (2005) y Bogotá (2007) marcaron un diálogo tripartito
con vigencia y dinamismo hasta la fecha, alrededor de la cooperación, los derechos humanos y las
políticas públicas que tienen relación con los temas de las Declaraciones de las Conferencias Internacionales que se han desarrollado en el marco del proceso.
El Proceso Londres-Cartagena-Bogotá ha logrado cimentar las bases para un mayor entendimiento,
diálogo y respeto entre el Gobierno colombiano, la sociedad civil y las diferentes representaciones
diplomáticas que forman parte del Grupo de los 24. Asimismo, el éxito de convocatoria de la Feria
Expopaz, celebrada en Bogotá en octubre de 2010 contribuyó a fortalecer de alguna manera dichas
dinámicas de diálogo. Por último, el esfuerzo de la Ventana Temática de Construcción de la Paz con
recursos del Fondo Español es otra iniciativa en curso en Colombia.
En suma, el Programa de Paz del PNUD Colombia recibe apoyo de numerosos donantes y actualmente está contribuyendo a importantes reformas legales con incidencia en aspectos clave del
conflicto, tales como la tierra y las víctimas del conflicto.Costa Rica. Dado el contexto de estabilidad en Costa Rica (a pesar de la disputa fronteriza conNicaragua en 2011), el esfuerzo para establecer la Ventana Temática de Construcción de la Paz
– Fondo Español, que contó con la colaboración del PNUD, pretende favorecer la creación de
oportunidades de educación y recreación para jóvenes, niñas y niños, así como ampliar las capacidades de resolución de conflictos por medio del diálogo. Se quiere fortalecer las capacidades locales
para la prevención de la violencia y la promoción de la paz buscando seguir adelante con el “Plan
Nacional de Prevención de la Violencia y Promoción de la Paz Social: Un País sin miedo” y reforzando las capacidades institucionales de 9 comunidades, generando espacios alternativos para las
personas que están más cerca de espacios de violencia. Como se señalará en la sección de seguridad
ciudadana, este trabajo del PNUD ha contribuido a una nueva política nacional en la materia, que
fue presentada oficialmente en 2011.6 UNDP Colombia – BCPR Strategic Partnership framework. 2009 - 2012. Las prioridades estratégicas
son: i) prevención, análisis y transformación de conflictos; ii) gobernabilidad democrática para la paz; iii)
justicia, derechos humanos, derechos de las víctimas; iv) desarrollo socio-económico para la paz.15Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
Ecuador. El Programa de Desarrollo yPaz en la Frontera Norte (PDP-FN) fue
establecido como un mecanismo formal para implementar las recomendaciones de la misión inter-agencial
llevada a cabo en 2004 a solicitud
del gobierno del Ecuador al entonces
Secretario General, Sr. Kofi Annan.
El PDP-FN representa un enfoque
integral, comprensivo y territorial
para abordar los retos específicos de
la Frontera Norte. La estrategia del
PDP-FN busca disminuir la vulnerabilidad de la Frontera Norte ante los efectos desbordantes del conflicto colombiano y
su marginalidad histórica. A este propósito el PDP-FN ha establecido una estrategia multinivel
que abarca los siguientes seis ejes fundamentales:
La incorporación transversal de la prevención de conflictos en todas las intervenciones del
Gobierno Ecuatoriano, la sociedad civil y la comunidad internacional, incluido el sistema
de las Naciones Unidas;
(II) el apoyo para la formulación y la aplicación de políticas de prevención de conflictos,
incluido el fortalecimiento de la capacidad institucional interna en Ecuador;
(III) la promoción de la coordinación entre las iniciativas humanitarias y de desarrollo;
(IV) el mejoramiento de la coordinación vertical y horizontal entre los diferentes niveles de
gobierno, la sociedad civil y la comunidad internacional, incluido el Sistema de las
(V) la promoción de iniciativas estratégicas transfronterizas como un medio para el fomento
de la coordinación binacional, una cultura de paz a nivel local y una zona de integración
fronteriza que favorezca el desarrollo transfronterizo entre Ecuador y Colombia; y
(VI) la promoción de iniciativas de desarrollo a nivel local con enfoque sensible a la situación
de conflictividad. Estas iniciativas se han implementado a través de las áreas y proyectos del
PNUD y de las agencias del Sistema de Naciones Unidas.
(I)Entre los logros principales del PDP-FN se destaca el fomento y el respaldo en la formulación
de una política nacional y el establecimiento de un marco institucional (Plan Ecuador) para promover la Seguridad Humana en la Frontera Norte. También el PDP-FN ha tenido significativa
incidencia para lograr mayor congruencia en la planificación y la formulación de programas entre
los organismos del Sistema de las Naciones Unidas y ha promovido la inclusión en el UNDAF
2010-2014 de un objetivo específico para la prevención de conflictos en la Frontera Norte. Adicionalmente, el PDP-FN veló para que se concediera atención prioritaria a la correlación entre
género y conflicto a través de la incorporación del enfoque de género en las principales actividades desarrollada en frontera norte por parte del Sistema de Naciones Unidas.
16Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
El Salvador. El Salvador, por primera vez desde el final de la guerra civil y la firma de los acuer-dos de Paz en 1992, ha visto al principal partido de oposición y antigua guerrilla acceder al poder
en medio de una gran expectación política y social. El 3 de septiembre de 2009, el Gobierno del
Presidente Mauricio Funes instaló el Consejo Económico y Social con participación de los sectores
empresariales y sociales y a efectos de crear un espacio de diálogo y concertación para temas de
interés público. El gobierno solicitó entonces el apoyo del PNUD para el establecimiento de una
Secretaría Ejecutiva para el Consejo. A partir de experiencias regionales e internacionales similares,
y de la demanda del gobierno salvadoreño, el PNUD ha estado trabajando sobre el perfil institucional de la Secretaría y un diagnóstico de necesidades para su creación. La colaboración en este importante esfuerzo ha resultado en la creación de un espacio propicio para la articulación de consensos
en materia de reformas económicas y sociales pendientes, que está llamado a perdurar en el tiempo.Guatemala. La historia reciente deGuatemala, estrechamente vinculada a varias décadas de conflicto armado interno, ofrece
lecciones múltiples en materia de construcción y mantenimiento de la paz, así
como sobre la utilidad de
diversos procesos de diálogo
de éxito desigual. La iniciativa del PNUD apunta a
una alianza a nivel nacional
para avanzar en el cumplimiento de algunos de los diversos aspectos inconclusos
de los Acuerdos de Paz y los
múltiples retos que enfrenta
el país en el contexto de las
crecientes desigualdades y
agudización de la violencia armada. Así, la Ventana
Temática de Construcción
de la Paz – Fondo Español, y el BCPR, pretenden
contribuir a dar respuesta a
la situación de inseguridad que
enfrenta el país. Entre otras cosas, se ha
fortalecido el Sistema Nacional de Diálogo Permanente impulsado desde el ejecutivo a partir de
los esfuerzos realizados con el apoyo del Proyecto Regional de Diálogo Democrático. Asimismo, el
trabajo de apoyo en materia de implementación del Acuerdo Nacional de Seguridad y Justicia (que
será analizado posteriormente) contribuye a la prevención de conflictos en el país, habida cuenta
de la fragilidad de las instituciones y la penetración de las mismas por estructuras ilícitas7.7 http://www.democraticdialoguenetwork.org/country_support.pl?lang=es17Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
Guyana. En un marco de inestabilidad en el país, entre mayo de 2003 y diciembre de 2006,
el PNUD, en colaboración con el Gobierno de Guyana y otros socios nacionales e internacionales, implementó el programa de cohesión social con el objetivo de abordar las crecientes
tensiones étnicas y políticas que estaban afectando el desarrollo del país. El programa estableció
como objetivos: i) progresar hacia la cohesión social y la mediación efectiva; ii) mejorar la seguridad y el acceso a la justicia para los ciudadanos; y iii) progresar hacia la implementación
de reformas constitucionales8. En el año 2007 se llevó a cabo una evaluación del Programa a
efectos de evaluar los avances logrados.Como resultado de la evaluación se pudo constatar que la estrategia fue innovadora dados sus
múltiples puntos de entrada: niveles nacional y regional de gobierno, partidos políticos, el
parlamento, sociedad civil, negocios, sindicatos, jóvenes, mujeres, asociaciones religiosas y culturales así como los medios de comunicación. Se logró avanzar en la cohesión social y mediación
efectiva, logrando aumentar las capacidades para la construcción de la paz. La evaluación determinó la importancia de continuar el trabajo a través de proyectos efectivos a fin de no perder los
avances alcanzados y mostró el impacto que puede tener la promoción del diálogo, entre otros,
frenar el proceso de deterioro político en un contexto dado.Haití. El proceso de consolidación democrática en Haití comienza en 1986 con la salida deDuvalier y retoma fuerza con el retorno al país del Presidente Aristide en 1994, tras varios años
de un sangriento golpe de estado (1991). Luego de una nueva crisis política grave, que acaba
con la salida del país del presidente Aristide en el año 2004, Naciones Unidas autoriza el establecimiento de una fuerza multilateral internacional en el país que posteriormente pasa el relevo a la
Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (Minustah).De igual manera, el PNUD participa activamente en el proceso de transición de 2004 que contribuye al restablecimiento de la gobernabilidad. En pleno vacío institucional y ausencia de la
autoridad del estado, se establece una Troika conformada por un representante del movimiento
político de J.B.Aristide, uno de la oposición política y el Representante Residente del PNUD
en el país. Esta Troika a su vez nombra un Consejo de Sabios a cargo de designar un Primer
Ministro de transición, responsable de la organización de elecciones generales (celebradas en
el año 2006). En este período resulta clave la colaboración internacional, desplegada a través
del esfuerzo conjunto de donantes en el marco del Plan de Transición (Cadre de Cooperation
Intérimaire), donde el PNUD, representando al Sistema de Naciones Unidas, juega un papel
clave en la compleja coordinación del proceso junto con el Banco Mundial, el BID y la Unión
Europea, así como el inicio de un proceso (poco exitoso) de diálogo nacional. Las elecciones
de 2006 concluyen con la elección del candidato de LESPWA, Rene Preval, con el 50% de los
votos a su favor y el inicio de una nueva fase de mayor estabilidad política y social9 , truncada188 Can Fostering a Culture of Dialogue Change de Course of a Nation? An evaluation of the
Guyana Social Cohesion Programme. Final Draft June 7, 2007. Michael Lund, Management Systems International, Inc. and Roxanne Myers, independent Consultant.
9 A partir de las elecciones de 2006 un cierto nivel de normalidad regresa al país y el Gobierno
propone una estrategia concentrada en desarrollo económico y la reforma del estado. A partir
de esfuerzos de la Minustah y la policía haitiana en materia de seguridad, se obtienen considerables logros en la reducción de la violencia (que cae en 2009 a niveles similares a Costa
Rica) y durante los cinco años de gobierno del Presidente Preval se experimenta un relativo
crecimiento económico y mejoras considerables a la infraestructura del país.Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
por el trágico terremoto ocurrido en Haití en enero de 2010. Su presidencia culminó con la
transferencia de poder a un nuevo Presidente constitucional de Michel Martelly el 24 mayo
de 2011 después de la segunda vuelta de las elecciones.
Por otra parte y al igual que en otros países de la región, Naciones Unidas (y el PNUD) cuentan con un Programa aprobado en el marco de la Ventana de construcción de paz con recursos
del Fondo Español, que se ha iniciado en el año 2010. El trabajo del PNUD en esta área está
siendo revisado a la luz de los cambios operados tras el terremoto de 2010 (incluido el retorno
en 2011 de J.C Duvalier y J.B.Aristide al país), así como las prioridades emergentes del nuevo
equipo de gobierno en 2011.Honduras. El PNUD ha estado implicado en diversas experiencias de diálogo en la última
década. Más recientemente ha venido colaborando desde 2009 en el análisis y revisión de
la situación por la que atraviesa el país (con el golpe de estado de 2009) con el propósito de
proponer e identificar líneas de acción, especialmente un mecanismo de diálogo que oriente
la gobernabilidad democrática en Honduras. Basados en los aportes del Proyecto de Análisis
Prospectivos y Escenarios Políticos (PAPEP), y los reportes preparados por el proyecto de
Gobernabilidad Democrática de Honduras, se han hecho diversas propuestas. En este marco
se dan recomendaciones específicas entre las que destacan: i) procurar el acercamiento de actores clave; ii) elaborar una agenda legislativa que priorice los enfoques sobre gobernabilidad
democrática; y iii) explorar la posibilidad de realizar un ejercicio de diálogo en los ámbitos locales, regionales y nacionales. Esto último se ha realizado a partir de los esfuerzos del Proyecto
Regional de Diálogo Democrático que ha venido asesorando al gobierno en el año 2010 sobre
las diversas opciones de diálogo, complementarias a los esfuerzos de mediación promovidos
por la OEA en la crisis. El PNUD también ha apoyado los trabajos de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, en estrecha colaboración con otras agencias de Naciones Unidas.Jamaica. La oficina del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, en Jamaicainició un proceso de dialogo cívico para el proyecto de Gobernabilidad Democrática en 2002,
después de una serie de consultas dentro del país e internacionalmente. Con el proyecto en
marcha por tres años, y el PNUD investigando una posibilidad de iniciar una nuevo programa
de transformación de la comunidad y construcción de paz, la oficina del país aprovechó el
tiempo para evaluar el proyecto de dialogo cívico. Entonces un equipo de evaluación fue comisionado para investigar y documentar un informe entre el 18 de octubre y el 14 de noviembre de 2005. El equipo de evaluación recomendó lo siguiente: 1) la necesidad de redefinir
los objetivos y la estrategia de alcanzarlos; 2) consolidar la estructura original y fortalecer la
capacidad de ejecución mediante la incorporación de nuevas habilidades; 3) incorporar en
sus actividades una cultura de reflexión y de aprendizaje de lecciones; y 4) implementar un
proceso dentro un tiempo determinado para la institucionalización del proyecto como uno de
ejecución nacional10.10 Veanse, Theodore et al (2005). La Evaluación del Dialogo Cívico del Proyecto de
Gobernabilidad Democrática. PNUD19Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
México. A partir de la definición del trabajo con los pueblos indígenas como prioritario y
con la colaboración del Programa Regional de Diálogo Democrático (PRDD), se celebró en
México un Foro sobre la Implementación de la Declaración de los Derechos de los Pueblos
Indígenas. El mismo contó con la participación de aproximadamente 90 personas, incluyendo líderes y lideresas indígenas, representantes de la sociedad civil organizada, académicos
y representantes del Gobierno de México.
Por otra parte, la Oficina del PNUD México considera relevante para el país el trabajo en
materia de promoción de diálogo democrático para fortalecer el desarrollo local, los espacios
de participación ciudadana y la incidencia de la sociedad civil en las políticas públicas. A
estos efectos se han iniciado acciones de seguimiento a los esfuerzos de diálogo con diversos
actores, en particular en el marco del programa del PNUD en Chiapas alrededor de la problemática del proyecto de ley de desplazados.Nicaragua. El PNUD ha venido apoyando esfuerzos de análisis político de escenarios enlos últimos años a través de su programa PAPEP. En el marco de una iniciativa inter-agencial
denominada Ventana de construcción de paz financiada por el Fondo España-PNUD, el
Programa de Gobernabilidad del PNUD en las regiones Autónomas de la Costa Caribe de
Nicaragua consta de dos proyectos. El primero en apoyo al fortalecimiento de los Gobiernos Territoriales y Regionales denominado Miskitu “Pana Laka”, el cual está diseñado para
la consolidación de la gobernabilidad y el buen gobierno de las Regiones Autónomas de la
Costa Caribe de Nicaragua, fortaleciendo la institucionalidad autonómica y la participación
ciudadana en especial de las mujeres y jóvenes. El segundo es el proyecto de Acompañamiento a la Secretaría de Desarrollo de la Costa Caribe (SDC) en su rol de apoyo al Consejo
de Desarrollo de la Costa (CDC), el cual tiene como mandato coordinar y apoyar acciones y
gestionar recursos para el desarrollo de las Regiones Autónomas que han recibido tradicionalmente escasa atención del gobierno central. Estos dos proyectos tienen como fin coadyuvar al
alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y mejorar el índice de Desarrollo
Humano de los pueblos indígenas y afro-descendientes de las Regiones Autónomas y semiautónomas11. Actualmente el PNUD trabaja sobre la incorporación de esfuerzos preventivos
y de diálogo en todo su nuevo marco programático.Panamá. Luego de más de una década de esfuerzos de diálogo celebrados en Panamá conla colaboración del Sistema de Naciones Unidas (véase recuadro: diálogo y concertación en
Panamá), se recogió el aprendizaje a partir de una Caja de Herramientas “Abriendo Canales,
Caja de Herramientas para Procesos de Diálogo y Concertación”, que permite, de manera
modular, aplicar las lecciones aprendidas y experiencia a otros esfuerzos. A partir de la experiencia panameña que recoge diálogos sectoriales, programáticos, políticos y de otra índole,
la herramienta aborda la diversidad de elementos técnicos y de negociación inherentes a este
tipo de esfuerzos, a fin de poder aplicarlos según cada caso.2011 Pagina web PNUD Nicaragua, programa de Gobernabilidad de la Costa Caribe.Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
La Caja de Herramientas contiene
aportes en las siguientes posibles etapas de cualquier esfuerzo de diálogo,
a saber: i) la creación de capacidades
para la dirección y conducción del
diálogo; ii) el diseño del proceso;
iii) el diseño de la metodología a
aplicar; iv) la selección de los participantes; v) la construcción de la
agenda temática; vi) la construcción de acuerdos y los mecanismos
de seguimiento. La Caja de Herramientas constituye un esfuerzo
de construcción de conocimiento
para el PNUD, según los esfuerzos
de Gestión del Conocimiento que
adelanta la organización. Particularmente interesante resulta el énfasis
en el seguimiento del proceso, cuya
importancia en este tipo de procesos
está fuera de toda duda.Perú. En Perú el PNUD ha venido trabajando en la promoción de la paz social y la estabilidadpor medio del fortalecimiento de capacidades para la prevención y el manejo de conflictos en las
entidades del gobierno y la sociedad civil a nivel nacional, regional y local. En la actualidad, los
gobiernos locales y regionales continúan enfrentando tensiones constantes y conflictos locales
que, combinados con el bajo nivel de desarrollo económico en muchas regiones del Perú (en
particular en las zonas rurales), resultan a menudo en tensiones que conducen a la violencia.
Con el fin de revertir este fenómeno y apoyar el fortalecimiento de las habilidades y capacidades
del gobierno peruano e instancias de la sociedad civil para atender de manera constructiva los
problemas sociales, económicos y políticos que limitan el desarrollo sostenible y amenazan la
gobernabilidad democrática, se ha trabajado en el desarrollo de metodologías y herramientas
de prevención y manejo pacífico de conflictos con la Presidencia del Consejo de Ministros.
Centrándose principalmente en la promoción del diálogo y la generación de consensos con un
enfoque participativo, el programa actual para profundizar estos esfuerzos contiene tres componentes: i) institucionalización del diálogo democrático; ii) Fondo Conjunto para la Gobernabilidad y Cohesión Social; y iii) Transversalización del Enfoque Sensible al Conflicto en las Agencias
del Sistema de Naciones Unidas en Perú. Un proyecto de BCPR aportará nuevos ejes de trabajo
al esfuerzo en curso, con la incorporación de nuevos actores relevantes en estos temas, como la
Defensoría.
21Iniciativas y resultados en las áreas de trabajoIniciativas y resultados en las áreas de trabajoTrinidad y Tobago. En Trinidad y Tobago se ha identificado la importancia de promoveresfuerzos de diálogo en un país con profundas divisiones étnicas y políticas. El esfuerzo ha permitido identificar el interés por parte de la sociedad civil organizada, el empresariado y algunos
partidos políticos en que se abran espacios de consulta que permitan un diálogo amplio y franco
sobre temas pendientes tales como la reforma constitucional. El Gobierno de Trinidad y Tobago
ha realizado diversos esfuerzos de diálogo y el PNUD continúa impulsando un enfoque dialógico que actúe como herramienta en la prevención de conflictos, a partir de la colaboración
del Programa Regional de Diálogo Democrático.Estados de las Islas Gemelas: Antigua y Barbuda y San Cristóbal y Nieves. Des-de mediados de los años 90, muchas islas del Caribe inglés se han embarcado en procesos de
reforma constitucional. Un análisis12 de dichos procesos reveló lo siguiente: a) un alto grado de
desconocimiento de la Constitución tanto en el sistema político como en la ciudadanía, b) un
sentimiento fuerte de exclusión de los procesos de gobernabilidad y una falta de capacidad para
involucrarse, y c) falta de información en los medios de comunicación social, que impulsan una
análisis más emotivo que racional y sustantivo sobre los asuntos constitucionales. Sobre la base de
este análisis, se diseñó un primer programa de apoyo a iniciativas por parte de la Oficina Subregional del PNUD Barbados con el objetivo de mejorar e incrementar el desarrollo de capacidades
de la sociedad civil en Antigua y Barbuda, así como en San Cristóbal y Nieves.
Con financiamiento del programa PNUD/OECS (CAR), la oficina del PNUD en Barbados dio
inicio al programa de educación e información públicas de la Escuela de Formación Profesional
de San Cristóbal y Nieves en la Universidad de las Indias Occidentales. Este programa se basó
en el Informe sobre la Reforma Constitucional de Fiadjoe 2000 que recomendó el uso de la
mediación para promover y atender asuntos fundamentales de la gobernabilidad, incluyendo la
implemen- tación de las recomendaciones aprobadas previamente para el establecimiento de un
Comité Consultivo Conjunto para San Cristóbal y Nieves, las líneas no claras de responsabilidad
gerencial, la asignación de ingresos públicos, las reformas en los gastos y la gobernanza para una
administración efectiva de los Estados de las Islas Gemelas.
En el contexto del programa regional del PNUD, específicamente del Proyecto Regional de Diálogo Democrático – el diálogo multi-actor como herramienta para el manejo de conflictos y el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática –, en 2004 la oficina del PNUD que sirve a
Barbados y al Caribe del Este, accedió a recursos del Proyecto Regional de Diálogo Democrático
para abordar asuntos y reformas de gobernabilidad que estaban pendientes, utilizando herramientas de diálogo para apoyar e implementar una cooperación funcional en las Islas Gemelas y los
Estados insulares Miembros de OECS. Se identificaron estrategias manejables para la generación
de consensos multi-actor. Varios temas compartidos de gobernabilidad por las entidades políticas
fueron percibidos como algo urgente y ante lo que se requiere una continua capacidad para abordar asuntos nuevos y emergentes de gobernanza que enfrentan los pequeños estados insulares en
desarrollo dentro de un contexto rápidamente cambiante de la economía global.2212 Prof. A.Fiadjoe final report.doc1.2. Esfuerzos Regionales
A partir de los esfuerzos realizados en la región, es posible deducir que las debilidades institucionales en la prevención y manejo de conflictos no facilitan la resolución de situaciones de tensión
política y social. En este sentido, los esfuerzos regionales del PNUD se centran en el apoyo, tanto
a los actores gubernamentales como a los no gubernamentales en la creación de capacidades para
comprender y manejar los riesgos que enfrentan. El PNUD se ha centrado en la promoción de
instituciones y procesos con la credibilidad suficiente para poder dirimir disputas pacíficamente
al tiempo que se construye la infraestructura nacional para la paz, que a su vez permita a los
gobiernos y las sociedades resolver sus conflictos internamente y con sus propios medios, instituciones y recursos13.
Como parte central de este esfuerzo en el ámbito regional es preciso resaltar el trabajo del Proyecto Regional de Diálogo Democrático14 (PRDD), el cual constituye un instrumento activo al
servicio de los esfuerzos de diálogo promovidos por las Oficinas de País de América Latina. El trabajo del PRDD se enfoca en tres áreas clave: i) una estrategia articulada para el desarrollo de capacidades dirigida a líderes políticos y sociales, facilitadores y personal del PNUD/NNUU, con
el fin de fortalecer sus habilidades para la facilitación de espacios de diálogo y construcción de
consensos; ii) apoyo, según demanda, a procesos de diálogo en la región, con énfasis en el apoyo a
estrategias locales y nacionales; y iii) la consolidación de Comunidades de Práctica y Aprendizaje
nacionales y regionales que trabajan la creación y sistematización de conocimiento sobre diálogo.
El Proyecto publicó en el año 2007 el Documento Diálogo Democrático, un Manual para Practicantes; conjuntamente con la OEA, IDEA internacional y CIDA. Este documento (así como su
aplicación práctica) constituye una herramienta clave para compartir el conocimiento construido
en esta materia, como ha sido señalado por una reciente evaluación del proyecto.
Por otra parte, el Proyecto de Análisis Político
y Escenarios Prospectivos (PAPEP), busca
generar espacios de interlocución
política de alto nivel con actores
estratégicos del desarrollo a partir de
la producción de informes y análisis
obtenidos de la aplicación de un marco
conceptual y una caja de herramientas
propias (la “metodología PAPEP”).
PAPEP se ha consolidado como una
red de análisis político-prospectivo
de alcance regional, especializada en
la producción de escenarios políticos
nacionales, cartas de navegación
institucionales, brújulas de políticas
públicas, sistemas de monitoreo de la
coyuntura política, estudios comparativos a
13 Asociación Estratégica BCPR-RBLAC 2008-2009.
14 www.democraticdialoguenetwork.org23Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
nivel regional, talleres de gabinete estratégico y cursos de formación de análisis político prospectivo.
A partir de esta producción PAPEP busca cualificar el proceso de toma de decisiones políticas
de carácter estratégico, promoviendo un debate informado sobre los desafíos estratégicos de las
agendas públicas nacionales15. Las intervenciones de PAPEP tienen cuatro áreas de impacto:
i) prevención de crisis, ii) promoción del diá- logo democrático; iii) formulación de políticas
públicas centradas en los ciudadanos; y iv) posicionamiento estratégico del SNU.nivel de cada país tanto en materia de prevención de conflictos como de seguridad (rondando los
50 millones $ US de compromisos regionales). A este aporte se unen programas de numerosos
donantes en cada uno de los países sin cuya contribución muchos de estos esfuerzos habrían sido
imposibles.Tanto el PAPEP como el proyecto de Diálogo Democrático han contribuido activamente a los
esfuerzos nacionales en la mayoría de los países de la región, combinando capacidades de análisis
estratégico y diálogo. Otro aporte importante ha sido la construcción y divulgación de conocimiento a nivel regional. Se ha trabajado intensamente, desde distintos ámbitos, en el desarrollo
de herramientas e instrumentos al servicio de los esfuerzos de diálogo en la región, así como de
formación, en colaboración con la Escuela Virtual del RBLAC del PNUD y varias Universidades
de la región.En el marco del Bureau Regional de América Latina y el Caribe (RBLAC), el Área de Práctica de
Prevención de Crisis y Recuperación (CPR) está actualmente orientando sus esfuerzos en diversas iniciativas identificadas como prioritarias. El fomento de procesos de diálogo binacionales en
situaciones potencialmente conflictivas es una de las iniciativas prioritarias del Área de Práctica.
Estos procesos tienen como objetivo mejorar las relaciones entre los países mediante una estrategia que privilegie el diálogo como abordaje para el tratamiento de las diferencias y el trabajo sobre
la agenda positiva de los países.Por otra parte, PNUD considera prioritario el trabajo con grupos históricamente discriminados (como pueblos indígenas o afro descendientes), que impulsa el área de gobernabilidad del
PNUD, como parte de los esfuerzos de reducción de la inequidad horizontal (entre grupos), que
han mostrado tener un papel clave en muchos conflictos tras el fin de la guerra fría.Una de las iniciativas más exitosas en esta área es el diálogo binacional entre Colombia y Ecuador que se inició formalmente en noviembre de 2007 y concluyó en mayo de 2009. Este Diálogo
Binacional (DBN) fue una iniciativa conjunta del Centro Carter y las oficinas del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Ecuador y Colombia, basado en el Acuerdo
General de Colaboración suscripto entre el Centro Carter y la Dirección Regional para América
Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo a mediados de 2007.El trabajo con los pueblos indígenas recibió un nuevo impulso con la histórica adopción, el 13 de
septiembre de 2007, de la Declaración que establece que la alianza con los pueblos indígenas es
esencial para todas las áreas de misión del PNUD desde reducir la pobreza y gestionar de manera
sostenible todo lo relativo al medio ambiente, hasta mejorar la gobernabilidad democrática; cada
vez más desde un enfoque basado en derechos humanos. Como ejemplo de este nuevo impulso
podemos referirnos a la publicación de informes nacionales de Desarrollo Humano e incluso
globales sobre la temática, al igual que informes sobre los ODM y los Pueblos Indígenas, entre
otras iniciativas diversas a nivel nacional y regional.
Como parte del esfuerzo de priorizar la atención al trabajo con grupos marginados se puede
destacar también el proyecto “población Afro-descendiente de América Latina” el cual cuenta
con financiamiento del gobierno de Noruega y de la Comisión Europea. El mismo tiene como
objetivos: (a) aumentar las capacidades tanto comunicacionales como de conocimiento de las
organizaciones de la población afro-descendiente de América Latina; (b) coadyuvar para que se
incremente el conocimiento sobre la realidad de las poblaciones Afro-descendientes; (c) colaborar
en el conocimiento y el reconocimiento de las capacidades de los Estados en el cumplimiento de
los pactos y acuerdos internacionales; (d) informar a la opinión pública acerca de la realidad de
la población afro-latinoamericana; (e) ayudar a crear foros públicos, presenciales y virtuales; (f )
crear mayor conciencia de la herencia cultural afro, de los derechos culturales y la lucha contra
la discriminación étnica y de género; y (g) recolectar buenas prácticas de inclusión social y difundirlas16.
Como una herramienta clave al servicio de la práctica es preciso señalar la Ventana Temática de
Construcción de la Paz que cuenta con recursos del Fondo Español y tiene objetivos específicos a
24Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo15 PAPEP Bolivia. 8 claves para entender el PAPEP.
16 Resumen del taller sobre la Prevención de Conflicto organizado por
UNDP/BCPR y el Instituto de East West en Panamá, 18/11/2009.1.3.Esfuerzos BinacionalesEste esfuerzo consistió en una secuencia de encuentros bilaterales y otras actividades entre ciudadanos de ambos países que conformaron el Grupo Binacional de Diálogo – GBD – con el
propósito de mejorar las relaciones binacionales mediante una estrategia que privilegiara el diálogo como abordaje para el tratamiento de las diferencias y el trabajo sobre la agenda positiva de
El Informe de Evaluación sobre la iniciativa concluye que el proceso reafirmó el valor del diálogo
como espacio para lograr una mejor comprensión de información sobre el fondo de las cuestiones y sobre las perspectivas diversas que éstas involucran. También demostró de qué modo esto
opera en niveles de cambio personal auspiciosos para el cambio social, tal como lo demuestran
algunos resultados tangibles. Así mismo puso en evidencia que un proceso de estas características
permite a sus miembros y a las instituciones aprovechar lazos de articulación que podrán activarse
en el futuro con una potencialidad estratégica17.
Se realizó un ejercicio de identificación de lecciones aprendidas para el proyecto, el cual señaló
que el mismo ha contribuido significativamente al establecimiento de mecanismos que promuevan relaciones bi-nacionales pacíficas y constructivas y ha incrementado la cooperación entre
Colombia y Ecuador en la zona fronteriza. De igual manera, se identificó que el proyecto ha jugado un rol central en la promoción y apoyo a la formulación de políticas y del Plan Ecuador, el
cual constituye un marco institucional apropiado para abordar las causas de las vulnerabilidades
a partir de iniciativas de prevención.
17 Informe de Evaluación. Diálogo Binacional Colombia – Ecuador período 2007-2009.25Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
En la actualidad se está revisando su implicación en la materia y explorando una contribución a
los temas fronterizos en Colombia, a partir de la experiencia previa y las necesidades existentes y
el valor agregado que el PNUD pueda aportar.
En esa misma línea pero en el ámbito del Caribe se han abierto espacios para una mayor colaboración binacional Haití – República Dominicana. La presencia y desarrollo de dos proyectos
para la atención del tema ambiental y de diálogo bilateral de la sociedad civil de ambos países,
podría sentar las bases para un esfuerzo más amplio de diálogo político bi-nacional.
De hecho, la reactivación de la Comisión Mixta Bilateral en 2010, y la solicitud de apoyo del gobierno dominicano al PNUD, han permitido lanzar los primeros pasos de un proceso complejo,
que incluye temáticas de amplio calado de singular importancia para el desarrollo económico y
social de ambos países.2.Seguridad CiudadanaLa seguridad ciudadana se ha convertido en uno de los principales retos para la población en
América Latina y el Caribe. Las personas y comunidades ven restringidas sus opciones reales
de vida y de organización debido a las amenazas contra la seguridad personal y patrimonial, así
como contra bienes públicos fundamentales18. El Informe sobre Desarrollo Humano para América Central, publicado por el PNUD en 2009, señala que la seguridad es el principal tema de
preocupación para América Central.
En la misma línea, el Informe 2009 de Latinobarómetro señala que la agenda de América Latina
ha estado marcada desde 1995 por dos problemas principales: el desempleo y la delincuencia; si
bien esta última problemática está en aumento desde 1995 y ha sobrepasado al desempleo como
preocupación primordial en el año 2009.
El índice de homicidios registrado en América Latina es el más alto de las regiones del mundo
y el asesinato es la causa de muerte más prevalente en diversas ciudades de países como Brasil,
Colombia, Venezuela, El Salvador o México. Algunos países registran hoy más muertes violentas
que durante el período de los conflictos armados internos. El 33% de los ciudadanos latinoamericanos señalan haber sido afectados por algún tipo de crimen relacionado con la violencia. Hoy,
la violencia fuerza a la ciudadanía latinoamericana a vivir con miedo en medio de un sistema con
redes criminales permeando las instituciones democráticas del Estado19.
Las acciones del PNUD en materia de seguridad ciudadana se inscriben en el marco de la seguridad humana entendida como “la protección del núcleo central de todas las vidas humanas contra
riesgos graves y previsibles, de una forma congruente con la realización humana a largo plazo”.
Las acciones en el área de seguridad ciudadana están encaminadas a avanzar en la prevención
social de la violencia, el delito y la disminución de los factores de riesgo y en el fortalecimiento
de las capacidades institucionales para el diseño, implementación y evaluación de las políticas en
2618 Informe sobre Desarrollo Humano para América Central 2009-2010. PNUD.
19 Asociación Estratégica BCPR-RBLAC 2008-2009.Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
la materia. Al mismo tiempo, se considera esencial el trabajo conjunto entre los organismos gubernamentales, la sociedad civil y todos los actores que formen parte del sistema de seguridad20.
Mención especial requiere el trabajo de cooperación del PNUD con otras agencias regionales del
Sistema de Naciones Unidas, como el UNDOC, UNICEF, OPS/OMS, OACDH, o el FNUAP,
A continuación se relatan alguno de los esfuerzos nacionales más significativos, aunque cabe
mencionar que el PNUD realiza actividades de apoyo más puntual de asesoría en otros países,
como Uruguay donde se celebraron las llamadas Mesas de Convivencia21 , Venezuela, República
Dominicana u otros países del Caribe de habla inglesa.2.1. Esfuerzos Nacionales
El Ministerio de Justicia de Brasil
organizó la primera Conferencia
Nacional en Seguridad Ciudadana,
un proceso de movilización local a
lo largo de 18 meses con consultas
a través de reuniones temáticas que
movilizó 1.274.860 personas. En la
reunión final se organizó una Feria
de Conocimiento a fin de identificar
buenas prácticas en seguridad ciudadana. En este ámbito el PNUD
presta apoyo técnico a Brasil, incluyendo la organización de experiencias
de cooperación sur-sur.Colombia
La Ventana Temática de Construcción de la Paz – Fondo Español, en materia de seguridad tiene
como objetivos: i) apoyar a los sistemas y capacidades para la prevención y reducción de la violencia armada, y ii) apoyar la reforma del sector de seguridad y fortalecimiento del estado de derecho.
En el caso de Colombia ya se ha desarrollado el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y el Plan
de Etno-Desarrollo “Nariño – Pacífico” que busca realizar proyectos socio-productivos para los
cultivos ilícitos, la inversión social urgente y la cultura de convivencia. Se busca también fortalecer
el Estado de Derecho con énfasis en el acceso a la justicia y en el reconocimiento de los derechos
de las víctimas de la violencia generada por el conflicto con los grupos armados ilegales.
En este marco, ya se está desarrollando el Plan Nacional “Un país sin miedo”, presentado y lidera20 Prevención de Crisis y Recuperación. América Latina y el Caribe. Brochure Informativo.
21 Véanse http://www.box.net/shared/h6mf6khzociyc390icqp. acceso 15/08/2011.27Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
do por el Ministerio de Justicia que busca atacar el problema de la violencia desde tres frentes: i) la
prevención situacional; ii) la prevención comunitaria; y iii) la prevención social.
De igual manera se creó el Sistema de Información sobre la violencia y delito –SISVI- administrado por el Ministerio de Justicia, el cual promueve una serie de insumos para el diseño, la evaluación
y el seguimiento de políticas en la materia. Se desarrollan también proyectos diversos en materia de
seguridad en los ámbitos de armas de fuego y fortalecimiento de capacidades municipales.
Por otra parte se está trabajando en la formulación de un Programa para el fortalecimiento de las
redes entre mujeres a favor de la paz y la reconciliación. Se pretende transformar la vulnerabilidad
femenina frente al conflicto a través del empoderamiento y la igualdad de género en prevención
de crisis y recuperación. A lo largo de la pasada década, el PNUD ha apoyado también algunas
experiencias de formulación de los planes locales de seguridad en varias ciudades del país.Costa Rica
En el actual contexto, en donde la seguridad ciudadana es la principal preocupación de la población
del país, el Programa Conjunto Redes para la Convivencia, Comunidades sin Miedo, financiado
por el Fondo España de Naciones Unidas para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
y bajo el liderazgo del PNUD, ha impulsado una serie de acciones y enfoques para fortalecer el
tejido social mediante la creación de oportunidades de educación, recreación para jóvenes, niñas y
niños, así como la ampliación de las capacidades para la resolución pacífica de conflictos. La iniciativa ha impulsado decididamente el mejoramiento de las capacidades locales para la prevención de
la violencia y la promoción de la paz, mediante el apoyo al “Plan Nacional de Prevención de la Violencia y Promoción de la Paz Social: Un País sin Miedo”. Adicionalmente, el Programa contribuye
a la atención prioritaria de 9 comunidades con alta vulnerabilidad, mediante el fortalecimiento
institucional y la generación de espacios para la sana convivencia. Este esfuerzo es parte de un
proceso más amplio que también ha contado con el apoyo del PNUD, y que por primera vez en la
historia del país permitió desarrollar una política nacional en el tema de la seguridad ciudadana: La
Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social en Costa Rica
(POLSEPAZ).
Asimismo, PNUD Costa Rica ha generado numerosos estudios sobre seguridad ciudadana y su
relación con el desarrollo humano a lo largo de la última década, lo que ha permitido al país en
todos sus niveles (nacional, regional y local) contar con información precisa y fiable para la toma de
decisiones y la elaboración de políticas y acciones destinadas a combatir la inseguridad ciudadana.Costa Rica publicó el Informe Nacional de Desarrollo Humano “Venciendo el temor: (In)
seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica”. El mismo fue pionero en el análisis
del tema de la seguridad ciudadana desde la perspectiva del desarrollo humano y merecedor del
premio mundial en la categoría de “enfoques y medición del desarrollo humano”. El informe
propone que la inseguridad es el resultado de la confluencia de intensas vulnerabilidades y
que constituye un obstáculo para el desarrollo humano por cuanto limita las posibilidades de
las personas de concebir y concretar un proyecto de vida, y erosiona el tejido social y la vida28Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
cívica necesaria para tal efecto. Introduce
el Índice de Seguridad Ciudadana Cantonal y el índice de desarrollo humano
corregido por seguridad.
El PNUD en Costa Rica ha impulsado
diversos proyectos en materia de
seguridad entre los cuales se puede
señalar “Creando entornos seguros”,
el cual estuvo dirigido a crear las condiciones para hacer posible la acción
concertada entre actores en temas de
seguridad ciudadana. Ha desarrollado
proyectos diversos en la materia en
apoyo a: i) la formulación de una
estrategia nacional y multisectorial de
seguridad ciudadana, promoción de la
paz y prevención de la violencia; ii) la
conformación del Comité de Control
de Armas de Costa Rica, integrado
por las instituciones pertenecientes
al sistema de seguridad ciudadana y
justicia, el Ministerio de Educación y
el Ministerio de Salud para sostener un
debate público en torno a la necesidad
de controlar la proliferación de las
armas de fuego y sus municiones; iii)
iniciativas de prevención de la violencia y
promoción de la paz en cantones seleccionados
del país; iv) la publicación de los resultados de un módulo de victimización incluido en la Encuesta
de Hogares de 2008; y v) la promoción de entornos más seguros en el ámbito más inmediato a las
personas, el ámbito local. Se aspira a la disminución simultánea de la violencia, la restitución del
tejido social y el control del uso de drogas y armas a través de un acercamiento científico y riguroso
a la violencia, basado en la mejor información posible.El Salvador
En el marco del Programa de Seguridad de El Salvador, la estrategia de trabajo para la prevención
de la violencia armada desarrollada desde 2001 hasta la actualidad ha involucrado a distintas
instituciones y personas22. Este esfuerzo ha sido recogido en el documento Desarmar la Violencia:
Una década de prevención de la violencia armada en El Salvador y presenta a manera de síntesis el
trabajo y los antecedentes que han permitido y dado lugar a las intervenciones actuales.22 Desarmar la Violencia. Una década de prevención de la violencia armada en El Salvador.
PNUD El Salvador.29Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
A partir de dicha experiencia, la Ventana Temática de Construcción de la Paz – Fondo Español
en materia de seguridad tiene como objetivos: i) apoyar a los sistemas y capacidades para la prevención y reducción de la violencia armada, y ii) apoyar la reforma del sector de seguridad y fortalecimiento del estado de derecho. En este sentido, el Plan País Seguro busca construir acuerdos
que promuevan la gestión de conflictos así como enseñar a los actores que trabajan en la gestión
de la seguridad, el manejo de planes de seguridad y recuperación de espacios públicos. Por otra
parte se busca promover las buenas prácticas en las instituciones que trabajan en seguridad, a fin
de reforzar su capacidad de respuesta a situaciones de violencia.
Se trabaja también en el diseño de políticas nacionales de seguridad ciudadana, la gestión local
de seguridad ciudadana, la formación de recursos humanos y la construcción de ciudadanía y
acuerdos con actores clave. Específicamente se ha trabajado en la construcción de capacidades
nacionales y locales en las ciudades de Colón y Sacayoco, con el objetivo de promover el desarrollo humano a través de acciones para prevenir y reducir la violencia y el crimen.
Dentro de los logros se puede señalar la conformación de un Comité Nacional para el Observatorio de la Coexistencia y Seguridad Ciudadana, el cual trabaja en la definición de un plan de
acción nacional, la organización de comités de jóvenes para facilitar la coexistencia y la seguridad
ciudadana, así como la elaboración de una estrategia de género y seguridad y de una estrategia
nacional para la prevención de la violencia armada. Asimismo, algunas mejoras recientes en indicadores de violencia invitan a un moderado optimismo, aunque es todavía prematuro medir su
sostenibilidad en el tiempo.Guatemala
Guatemala ha experimentado ciertas mejoras institucionales, en un contexto de fragilidad institucional ante el crimen organizado y narcotráfico, telón de fondo de la creación de la CICIG (con
apoyo de Naciones Unidas), una figura en la que otros países de la región se están inspirando en
sus esfuerzos de lucha contra el crimen organizado. En el marco de la iniciativa País piloto de la
Declaración Ginebra el PNUD trabaja en el fortalecimiento democrático del sistema político y
la creación de ciudadanía, estableciendo alianzas con la sociedad civil y fomentando la democracia participativa y el diálogo democrático para fortalecer al gobierno local y reparar la violencia.
En el ámbito institucional el programa trabaja en el archivo histórico de la Policía Nacional, la
investigación antropológica forense, el fortalecimiento del Congreso de la República y el apoyo a
la Secretaría General de la Comisión Internacional con la impunidad en Guatemala.
La propuesta presentada al Fondo Español pretende, en el caso de Guatemala, establecer sistemas y capacidades institucionales locales y nacionales sostenibles y hacer un seguimiento a las
gestiones para la reducción de la violencia armada. De igual manera se fortalecerán las instituciones y marcos legales estatales en materia de seguridad y justicia.
También en Guatemala se ha apoyado el Consejo Nacional de Seguridad en el diseño de un Acuerdo
Nacional para la Seguridad y la Justicia y se ha generado hojas de ruta para una Agenda de Segu30Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
ridad, un Plan estratégico de seguridad y un Plan para la Cooperación Internacional. En marzo
de 2011, el Secretario General de Naciones Unidas anunció un fondo de 10 millones de dolares
US del Peace Building Fund en apoyo a estos esfuerzos, que viene a sumarse a otros fondos disponibles en esta área.Guyana
En el marco de un proyecto cuyo objetivo es ampliar la Confianza Ciudadana, la Seguridad y
la Inclusión se han trabajado diversos componentes, a saber: i) incorporar y preparar comunidades, familias y jóvenes a fin de que se involucren en actividades productivas positivas como un
mecanismo para reducir la susceptibilidad al crimen y la violencia; ii) construir y fortalecer las
intervenciones para promover la armonía inter-étnica y la cohesión social como un mecanismo
para reducir la desconfianza y la inseguridad a nivel local; iii) desarrollar una cultura de medios
de comunicación responsables que contribuyan a construir unidad y un sentido de orgullo y
dignidad nacional; iv) utilizar la oportunidad a partir de un nuevo sistema de gobierno a nivel
local para promover mayor participación e inclusión en las comunidades así como mayor responsabilidad de las autoridades electas hacia la entrega de servicios. De igual manera se contempló la
identificación de jóvenes, especialmente mujeres a fin de comprometerlos con la construcción de
la paz con miras a acreditarlos eventualmente como mediadores a nivel de los gobiernos locales.Haití
En materia de seguridad se cuenta con los fondos del Fondo Español, que tiene como objetivos:
i) apoyar a los sistemas y capacidades para la prevención y reducción de la violencia armada, y ii)
apoyar la reforma del sector de seguridad y fortalecimiento del estado de derecho.
Por otra parte y en seguimiento a la labor ya realizada por la MINUSTAH en el proceso de estabilización de Haití, la ventana permitirá el trabajo en la Estrategia de crecimiento y de reducción
de la pobreza, reconociendo que son varias las causantes de la inseguridad en el país y que estas
causas deben ser atacadas a fin de evitar peores situaciones de violencia. A estos efectos la Ventana
reconoce la necesidad de reforzar las capacidades de gestión de las instituciones del Estado, no
solo las encargadas de la temática de seguridad. En el caso de Haití, la propuesta ha sido revisada
a fin de apoyar en la reconstrucción del país, luego del devastador terremoto sufrido en enero de
2010. El Observatorio de la Violencia ya está operativo en 2011.Honduras
El tema de la seguridad ciudadana se ha convertido en los últimos años en uno de los puntos clave
de la agenda nacional en Honduras. La ciudadanía percibe este problema como uno de los más
importantes del país, percepción que se ha incrementado con la presencia de jóvenes organizados
en pandillas.
31Iniciativas y resultados en las áreas de trabajoIniciativas y resultados en las áreas de trabajo
Con anterioridad a la crisis política del
año 2009, se estaban trabajando diversas
áreas que incluyen la gene- ración de
información sobre inseguridad y
violencia, el fortalecimiento de las
capacidades en materia de prevención
de violencia, la socialización de la
Política Nacional de Seguridad y
los planes municipales de seguridad
ciudadana y prevención de la violencia. Con la instalación del nuevo
Gobierno a inicios de 2010, se ha
retomado algunas iniciativas en
materia de seguridad ciudadana.Una de las principales iniciativas
impulsadas es el Observatorio de la
Violencia el cual busca promover el
conocimiento sobre la violencia, de
manera confiable, en tomadores de
decisiones a nivel central y local. Con
esta información se puede formular propuestas y ofertas concretas, bajo la necesidad
de diseñar y poner en práctica una política integral de seguridad, de carácter estatal y, por eso
mismo, de largo plazo y de naturaleza sustentable.32propuesta de políticas de prevención de violencia en las escuelas, y se ha dotado a las escuelas
primarias y secundarias de una unidad curricular con enfoque de género.Jamaica
A lo largo de los últimos años, el PNUD ha apoyado al gobierno en temas puntuales como en
prevención de la violencia urbana. En el año 2010 un Programa para la prevención de la violencia, para la paz y el desarrollo sostenible el cual tiene como objetivo mejorar el diseño de las
políticas y programas para la prevención de la violencia armada, al igual que la capacidad de las
instituciones para prevenir la violencia armada e incrementar la seguridad comunitaria. Hasta la
fecha tres agencias estatales y seis organizaciones de la sociedad civil están involucradas en la implementación del proyecto logrando movilizar recursos importantes para los objetivos previstos.México
México viene experimentando en los últimos años una degradación en su situación de seguridad ciudadana debido al impacto de la criminalidad organizada. Ante esta situación, las autoridades gubernamentales mexicanas se han visto ciertamente desbordadas, y con dificultades de
dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía. En este contexto, la oficina de país PNUD ha
venido trabajando con el Centro Regional para América Latina y el Caribe, sobre la formulación
de diagnósticos de capacidades y situacionales, sobre todo a nivel municipal, en colaboración con
Transparencia Internacional-México.NicaraguaDentro del trabajo desarrollado hasta la fecha se logró revisar la Estrategia Nacional de Seguridad con información producida por el Observatorio de Violencia así como datos producto del
informe PAPEP. Dentro de los planes municipales desarrollados se han incorporado medidas
de mediación y conciliación así como campañas de cultura ciudadana. En materia de género, se
elaboró un diagnóstico de violencia de género con datos producto del Observatorio de Violencia.Con la colaboración de Naciones Unidas, Nicaragua adelanta esfuerzos diversos en materia de
seguridad. Se puede mencionar iniciativas relacionadas al control de armas pequeñas y ligeras; el
fortalecimiento de la Policía Nacional (considerada en la Feria de Conocimiento de Panamá en
2010 como la experiencia más interesante de la región) y el apoyo a la consolidación del modelo
de atención y rehabilitación mediante el respeto a los derechos de los privados de libertad.La falta de seguridad es un problema que se agrava. En los últimos años se ha registrado un incremento en las denuncias sobre actos de violencia y delincuencia. La tasa de homicidios pasó de
37 a 49.9 homicidios por cada 100 mil habitantes; de esta cifra el 91% corresponde a hombres
y el 9% a mujeres. La muerte de mujeres se ha incrementado sobre todo aquella ejecutada bajo
característica de sicariato. Existe el reto de indagar sobre las características de estas muertes y los
grados de impunidad que se observa.Además, se ha elaborado (y aprobado) una propuesta con el propósito de maximizar el impacto
de las intervenciones de la Oficina de País, a través de la consolidación de una estrategia en seguridad ciudadana, construyendo una plataforma que permita articular los diversos proyectos e
iniciativas en esta área temática, en particular el control y destrucción de armas ligeras. A estos
efectos se pretende enfatizar la construcción de conocimiento, el apoyo en el diseño, la implementación y la evaluación de iniciativas de seguridad ciudadana y la prevención de conflictos.Por ello, una de las líneas prioritarias de trabajo en este ámbito es el fortalecimiento de instituciones del Estado y de las ONG que trabajan el tema de seguridad. En este marco, un ámbito
prioritario de vital importancia para la prevención de la violencia es la escuela. Para ello se ha
realizado un diagnóstico sobre violencia en las escuelas públicas con enfoque de género, y unaPanamá
Panamá, con el apoyo del Sistema de Naciones Unidas, ha venido trabajando la temática de seguridad a través de diversos mecanismos. Entre éstos se puede destacar la celebración de foros y
33Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
seminarios permanentes sobre seguridad ciudadana, el establecimiento de acuerdos con el sector
privado, el apoyo al desarrollo del Plan Estratégico de la institución policial, el diplomado de Alta
Gerencia Policial y la implementación del Pacto de Estado por la Justicia a través del apoyo en la
elaboración de los Códigos Penal y Procesal Penal.
Por otra parte, el esfuerzo de construcción de la Ventana Temática de Construcción de la Paz –
Fondo Español, contó con la coordinación del PNUD y pretende, en materia de prevención de
conflictos y seguridad, contribuir a: i) mejorar los sistemas de información de violencia, a través
de la creación de un observatorio de la violencia desde la sociedad civil, y ii) fortalecer las capacidades nacionales locales para la gestión integral de la seguridad y la prevención de conflictos.Paraguay
En el marco del inicio del nuevo Gobierno en 2008, se solicitó apoyo técnico del PNUD en
materia de seguridad ciudadana a fin de contribuir con cambios sustantivos en la estructura de
la Policía Nacional, incluyendo el entrenamiento de su Academia. En este sentido se ha apoyado
con el objetivo de revisar el currículo de la Academia, el diseño de un Centro de Información en
el Ministerio del Interior y el rediseño de la Policía Nacional sobre la base de un mapeo.
En el marco del proyecto “Promoción del Gobierno de la Seguridad” se ha elaborado la primera
encuesta de victimización de alcance nacional, y se han relevado 5.358 encuestas de un tamaño
muestral de 5.500 hogares. Esto fue implementado mediante un Convenio Interinstitucional
con la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC). Los principales resultados de la Encuesta de victimización se presentaron ante autoridades nacionales, de la Agencia
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, del PNUD y en medios de prensa.
Con apoyo de otras instituciones como la Secretaría de la Mujer, se capacitó a 100 policías en
materia de violencia doméstica y de género. Adicionalmente, se ha capacitado a miembros de
la Policía Nacional en el manejo de la información para con la prensa y se han realizado varios
cursos sobre Derechos Humanos, dirigidos a más de 200 policías de diversas jerarquías. Se ha
trabajado con agentes de la División de Trata de Personas de la Policía Nacional para determinar
los elementos que formarán parte del protocolo de intervención policial en materia de trata de
personas y delitos conexos.
Se efectuó un diagnóstico para determinar la capacidad y requerimientos de la División de Trata
de Personas y delitos conexos en el proceso de articulación institucional e interinstitucional. El
resultado del diagnóstico sentó las bases para la toma de decisiones que implican el fortalecimiento en recursos para la División de Trata de Personas y delitos conexos y la consolidación de un
espacio de articulación e instalación en el ámbito del Ministerio del Interior bajo la coordinación
de la Dirección de Derechos Humanos. Se entregó equipos y muebles básicos a las oficinas de la
División de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar en Asunción y Villarrica, así como a
las oficinas de la División de Trata de Personas de la Policía Nacional en Asunción y en el Municipio de Nanawa.
34Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
En el marco del Proyecto de Atención especializada a Víctimas de violencia intrafamiliar y de
género, se ha desarrollado capacidades institucionales del Ministerio del Interior y de los espacios de coordinación con otros ministerios, para mejorar la calidad de atención y la actuación
policial con las víctimas de violencia intrafamiliar y de género, asegurando un manejo adecuado
en el marco de la seguridad ciudadana, promoviendo el respecto de los Derechos Humanos. En
función a dicho objetivo se trabajó desde un Comité Interinstitucional (Gobierno- Cooperación
Técnica e Internacional) promoviendo 3 productos principales: (i) instalación de Unidades de
Atención Especializada a víctimas de violencia contra la mujer, niñas, niños y adolescentes; (ii)
capacitación a oficiales de la policía nacional en Derechos Humanos y violencia de género; y (iii)
instalación de un sistema de trabajo preventivo.
El proyecto ha permitido que una institución altamente importante para garantizar el desarrollo
humano piense e incorpore la mirada de género y el énfasis de la violencia hacia la mujer, niñas,
niños y adolescentes. En primer lugar, la articulación interinstitucional cuyo trabajo constante
permitió por un lado la instalación de comisarías de atención especializadas (6 en total) y por
otro la capacitación a 1300 efectivos policiales con enfoque de derechos humanos, violencia intrafamiliar y de género, así como en el marco normativo y procedimientos de actuación policial
en casos de violencia. También cabe resaltar la instalación de un sistema de trabajo preventivo,
llegando a 2600 ciudadanos y ciudadanas individuales y organizadas. Otro logro importante es
la consolidación de un trabajo coordinado entre el Ministerio del Interior y la Policía Nacional.
Finalmente, debe resaltarse la instalación y funcionamiento de las Comisarías de Atención Especializada que cuentan con profesionales mujeres y hombres policías capacitados para atender los
casos; ellas y ellos reciben denuncias, implementando el manual de procedimientos. Se ha mejorado el registro estadístico de casos y se ha visto un aumento sustancial de denuncias a partir de la
difusión de la existencia de estas unidades especializadas que posibilita que las mismas provengan
no solo de la zona de incidencia de las comisarías sino también de las comisarías aledañas. Asimismo, ha sido importante la consolidación del comité interinstitucional liderado por el Ministerio del Interior para pensar y planificar la atención integral con enfoque de derechos humanos
y de género.2.2	Esfuerzos Regionales
La temática de seguridad requiere de una estrategia integrada la cual se podría dividir en tres
grandes componentes: 1. Prevenir y neutralizar la violencia y el crimen, 2. Lograr que las instituciones de seguridad sean más eficientes, efectivas, sensitivas al enfoque de género y al respeto por
los derechos humanos, y 3. Fortalecimiento de las comunidades23. El marco conceptual refleja
el abordaje integral del PNUD al tema de seguridad pública, el cual promueve una visión de la
necesidad de políticas en materia de prevención del crimen y la violencia, y a la vez reconoce la
necesidad de reformas al sistema institucional para la seguridad a fin de que las políticas sean
Se ha desarrollado un trabajo importante en materia de Gestión de Conocimiento en Convivencia y Seguridad Ciudadana el cual aborda tres ámbitos: i) Estrategia de intervención, ¿cómo se
23 Asociación Estratégica BCPR-RBLAC 2008-2009.35Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
ha equipado el PNUD para trabajar en lo local?; ii) Servicios PNUD: fortalecer capacidades para
gestionar la seguridad; y iii) Iniciativas de apoyo del PNUD a gobiernos. El trabajo parte de la
realidad de que la seguridad es la necesidad más sentida en América Latina y que tiene mayor
visibilidad en lo local, así como la cercanía física y social que establece con la ciudadanía. En
este nivel se ha identificado desafíos tales como la débil autonomía local, la falta de información
así como de capacitación y participación. En el ámbito de este esfuerzo regional se ha celebrado
ferias de conocimiento.
En Centroamérica, la mirada estratégica de seguridad ciudadana ha focalizado sus intervenciones en las siguientes líneas temáticas: i) promoción de estrategias de prevención de la violencia
y el delito; ii) fortalecimiento de las instituciones de seguridad; y iii) gestión del conocimiento y
desarrollo de capacidades. Se ha dado atención particular a los temas de género, tanto a escala
regional como nacional.
En este marco se ha desarrollado diversas iniciativas regionales tales como la elaboración del
Informe Centroamericano de Desarrollo Humano y Seguridad Ciudadana el cual da una mirada
profunda a la problemática desde la perspectiva del desarrollo humano.
También en esta área, el Proyecto de Seguridad Regional SICA-PNUD, AECID surgió como
parte del Plan de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México 2009 – 2012.
Su finalidad es apoyar y complementar la Estrategia de una forma coherente en el marco de la
alianza estratégica de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en la región. Sus componentes son: i) prevención y reinserción de menores de edad en riesgo; ii) fortalecimiento de
capacidades de gestión de la seguridad en gobiernos locales; y iii) promoción de la producción de
conocimiento sobre Seguridad Democrática en Centroamérica.
La actividad más importante de dicho proyecto hasta la fecha ha sido la celebración de una Feria
de conocimiento “Compromiso Centroamérica” que reunió a todos los actores clave en la materia en octubre de 2010 en Panamá (gobiernos, parlamentos, autoridades locales, sociedad civil,
medios de comunicación, donantes), permitiendo generar más de 40 acuerdos bilaterales y una
revisión de los ejes de intervención (y retos) de la estrategia de seguridad.Iniciativas y resultados en las áreas de trabajo
nas del PNUD: BDP y BCPR), se tiene como objetivo fomentar la inclusión y participación de
los legisladores y legisladoras de Centroamérica en los temas de seguridad ciudadana, prevención
de violencia armada y desarrollo.
La Ventana Temática de Construcción de la Paz, que cuenta con recursos del Fondo Español,
tiene objetivos específicos a nivel de cada país tanto en materia de prevención de conflictos como
de seguridad. Éstos han sido recogidos dentro de los acápites nacionales respectivos a cada uno
de estos países. No obstante, es preciso hacer referencia a la misma como un instrumento importante a nivel de la región por cuanto es una herramienta focalizada por país pero con cobertura
regional. La misma cuenta con cuatro grandes áreas de trabajo, dos de ellas en materia de seguridad, a saber: i) apoyo a los sistemas y capacidades para la prevención y reducción de la violencia
armada, y ii) apoyo a la recuperación y la reinserción sostenibles a nivel local.
En el ámbito del Caribe, en el contexto del aumento del crimen violento en muchos de sus países,
particularmente del crimen internacional, se ha considerado que la base de este crecimiento radica en la proliferación de drogas ilícitas dado que el Caribe es un punto importante del trasiego de
drogas hacia Estados Unidos, Europa y Canadá. Este tráfico también impacta el consumo local
de drogas, violencia pandillera, prostitución, crimen contra la propiedad, secuestros y lavado de
dinero. El crimen en el Caribe ha creado desequilibrio social amenazando la paz y la estabilidad.
Para atender esta realidad el PNUD está trabajando un Programa de Seguridad para la Región
del Caribe, para el período 2010 - 2012 y se ha elaborado un Plan para incrementar las capacidades de diseño e implementación de programas de seguridad ciudadana sostenibles. En este
sentido se espera finalizar en 2011 un Informe de Desarrollo Humano en Seguridad Ciudadana y
herramientas para la acción; ejecutar proyectos piloto y reforzar la comunidad de práctica a nivel
subregional y nacional.
Finalmente, el PNUD ha iniciado en 2011 la preparación de un ambicioso Informe Regional
para América Latina y el Caribe en materia de seguridad ciudadana, que reunirá a los mejores
expertos en la materia y generará recomendaciones específicas de política pública para los países
de la región.Asimismo, cabe mencionar el apoyo brindado por el PNUD (junto con el BM, el BID, la OEA y
UNDOC) al SICA en la preparación de la Conferencia de Donantes en el ámbito de la seguridad
ciudadana en Guatemala en 2011.
Por otra parte, el Programa de Control de Armas Pequeñas y Ligeras (CASAC, el cual es una iniciativa de PNUD, SICA y la EU) tiene como ejes de acción (desde 2004) la armonización de la
legislación existente en la región sobre control y regulación de armas pequeñas y ligeras, el fortalecimiento de las capacidades nacionales a través de las Comisiones Multidisciplinares Nacionales
y la promoción de la cultura de paz.
En el marco del proyecto Global Parlamentos y Seguridad (una iniciativa conjunta entre dos ofici3637CONCLUSIONESVI
Tal como se señalara al inicio del presente informe, la Seguridad Ciudadana y la Prevención de Conflictos son centrales a los problemas de desarrollo que enfrenta la región de
América Latina y el Caribe y al trabajo del PNUD. Tras una rápida revisión del amplio
trabajo realizado, así como los vacíos aún existentes, dos consideraciones generales emergen:•	La necesidad de un abordaje integral de dichos programas, que obligan a atacar las causas
estructurales de la violencia, tales como la desigualdad o la fragilidad de las instituciones
democráticas, sin las cuales los dividendos de los programas preventivos serán desiguales y su
sostenibilidad se verá comprometida.
•	La pertinencia de reforzar el trabajo en ambos ejes: prevención de conflictos/ diálogo y seguridad ciudadana. La contribución al desarrollo de los países del coste-efectividad de dichos
enfoques, ha sido reconocida en diversas evaluaciones independientes realizadas en la región
de América Latina y el Caribe.
Asimismo cabe mencionar lo siguiente:
•	La riqueza y diversidad de experiencias adquiridas por el PNUD (y en muchos casos documentadas), que debieran servir para mejorar el asesoramiento estratégico de los países en la
materia. Los avances registrados en prevención en algunos países, aunque importantes, son
aún precarios e insuficientes, exigiendo un acompañamiento y revisión permanente y el refinamiento del paquete de servicios en apoyo a los países.38•	La asignación de mayores recursos humanos, técnicos y financieros (nacional e internacional)
es clave, a fin de continuar apoyando a la región a superar los retos descritos, que pueden39ConclusionesPUBLICACIONESliberar el potencial de desarrollo económico y social de la región lastrado por altos costes
económicos y humanos de la violencia en la última década.	•	La conveniencia de una progresiva expansión de los servicios del PNUD al conjunto de la
región, en particular en el ámbito de la seguridad ciudadana en función de la demanda y
necesidad de los países (hasta la fecha más centrados en América Central y el Caribe).VII•	La utilidad y oportunidad para el PNUD de asesorar a los gobiernos en la dotación de estructuras flexibles capaces de anticipar y dirimir pacíficamente los conflictos políticos y sociales
internos, bien sea por tierras, explotaciones mineras, derechos u otros motivos. La aplicación
de los compromisos internacionales adquiridos, por ejemplo en los temas relacionados con
pueblos indígenas, constituye sin duda una plataforma eficaz para la consecución de dichos
•	La necesidad de profundizar las alianzas con otros organismos multilaterales, regionales y
sub-regionales, así como con las redes de la sociedad civil, con el fin de optimizar los recursos
existentes y la gestión del conocimiento.
•	La oportunidad de fomentar más activamente la cooperación sur-sur, y explotar el caudal de
conocimiento y recursos humanos existentes en la región.
•	La dificultad de medir con precisión los resultados (en particular en el ámbito de la prevención de conflictos), y por tanto de enfatizar la necesidad de documentar y evaluar permanentemente con criterios más cualitativos dichas intervenciones.ArgentinaAlejandro Alvárez; Julián Bertranou; Damián F. Pedemonte. (2008). Estado, Democracia y Seguridad Ciudadana: Aportes para el debate (1a ed.) Buenos Aires: PNUD.Costa RicaAna Carcedo, Douglas Durán, Edgar Gutiérrez y José María Rico. (2005). Venciendo el temor:
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rol del Diálogo Multi-actor. Guatemala, Guatemala: PNUD.
4445Una Publicación del Centro Regional de Servicios
La primera versión de este informe fue elaborado por
Isabel Saint Malo de Alvarado, consultora de PNUD, recibiendo posteriormente
aportaciones de los equipos técnicos de BCPR, Centro de Servicio Regional para
América Latina y el Caribe así como de varias oficinas de país de PNUD.Esta información fue coordinada y compilada por
Grace Christian Kisame Kalivayo, del equipo de Prevención de Crisis y
Recuperación para América Latina y el Caribe.Diseño del portal y diagramación
Rafael Eduardo Sanabria DuarteAll pages:2345678910111213141516171819202122232425InfoSaveLikeShareDownloadMoreUna Década de Trabajo en Materia de Seguridad Ciudadana y Prevención de Conflictos en América Latina Published on Feb 21, 2014 Un esfuerzo conjunto entre el Buró de Prevención de Crisis y Recuperación (BCPR) y el Buró Regional de América Latina y el Caribe (RBLAC) qu...See MorecprundprsclacFollowAdvertisementRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

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