Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-456710966
Timestamp: 2019-02-23 09:44:16+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 194/13 de Corte Constitucional, 10 de Abril de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 456710966
Actor: Erick Andres Perez Alvarez y Otro
Demandado: Ley 1482 de 2011
Expediente: D-9252
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 1482 de 2011, por medio de la cual se modifica el código penal y se establecen otras disposiciones. Los demandantes consideran que la norma es inconstitucional, en tanto se omitió el requisito de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Igualmente alegan que en el trámite de la ley fue desconocido el principio de identidad flexible,, debido a que el proyecto de la norma fue originalmente concebido para la protección de los derechos de las comunidades afrodescendientes, en especial a su derecho a no ser discriminado mediante expresiones o comportamientos racistas, sin embargo, a partir de los debates en cámara fueron incluidos temas extraños a este tópico, tales como la tipificación de actos de discriminación en razón de la nacionalidad, género, orientación sexual o relacionados con el antisemitismo. Por último, aducen vulneración del principio de legalidad penal, en razón a que los tipos previstos en la norma acusada no identifican adecuadamente al sujeto activo de la conducta, así como el contenido del comportamiento objeto de sanción penal. Para la corte, la aprobación de la ley 1482 de 2011 no requería de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por cuanto su objeto es el de proteger a todas las personas víctimas de discriminación, no solo por motivos de raza sino también por cuestiones religiosas, ideológicas, políticas, de origen nacional, étnico, cultural, y de sexo u orientación sexual. Asimismo concluyó que el procedimiento de debate y aprobación surtido para esta ley no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Exequible.
C-194-13 Sentencia C-_______ Sentencia C-194/13
Referencia: Expediente D-9252
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1482 de 2011 por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones.
Actores: E.A.P.Á. y Diego Leonardo González González
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos E.A.P.Á. y D.L.G.G.,[1] solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1482 de 2011 por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones., en su integridad.
A continuación se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.270 del 1° de diciembre de 2011.
3.1. Como primer cargo, los demandantes consideran que la norma es inconstitucional, en tanto se pretermitió el requisito de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Advierten que, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, existe un derecho a la consulta previa de esas comunidades diferenciadas, respecto de la adopción de medidas legislativas o administrativas que las afecten directamente.
En el asunto analizado, afirman que [n]inguna comunidad afrocolombiana, raizal, palenquera o indígena fue consultada a pesar de los profundos impactos que las leyes antidiscriminación y la acción positiva suelen tener a nivel mundial y sobre todo a pesar de los aportes esenciales y únicos que estas comunidades pueden aportar sobre sus problemáticas. En este aspecto el Congreso de la República debió abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas a crear situaciones de discriminación de facto, de igual manera, debió generar los mecanismos óptimos para que se garantizase que los derechos políticos de las comunidades afro pudiesen ser ejercidos de forma efectiva.
Agregan, con base en algunas notas periodísticas, que la opinión de representantes de dichas minorías no era coincidente, expresándose algunas posturas en contra del texto de la iniciativa. Esta razón, a su juicio, demostraba la obligatoriedad de la consulta previa.
3.2. Estiman los demandantes, como segundo cargo, que en el trámite de la ley fue desconocido el principio de identidad flexible. Esto debido a que a pesar que el proyecto fue originalmente concebido para la protección de los derechos de las comunidades afrodescendientes, en especial su derecho a no ser discriminadas mediante expresiones o comportamientos racistas. Sin embargo, a partir de los debates en cámara fueron incluidos temas extraños a ese tópico, esta vez relativos a la tipificación de actos de discriminación en razón de la nacionalidad, género, orientación sexual o relacionados con el antisemitismo.
Para los actores, el tema de discriminación racial contra los afrodescendientes es un asunto que debió haberse tramitado de manera autónoma y compatible con la complejidad de ese tópico. En cambio, el legislador optó por incluir al finalizar el trámite otros tipos de razones para la discriminación, en contravía de la regla de los cuatro debates.
3.3. Por último, advierten vulnerado el principio de legalidad penal. Ello en razón que los tipos previstos en la norma acusada no identifican adecuadamente el sujeto activo de la conducta, así como el contenido del comportamiento objeto de sanción penal. Señalan para ello varios casos en donde, a pesar que se estaría ante una acción que en su particular entender advierten legítima, como despedir a un trabajador por sostener relaciones sentimentales en el ámbito laboral o defender tesis que promuevan el tratamiento médico para la homosexualidad, se llegaría a imponer la sanción por discriminación en razón de las preferencias sexuales. Agregan que igual razonamiento podría hacerse respecto de (i) la conformación de grupos que defiendan ideologías marxistas, leninistas o maoístas, pues podrían ser sancionados en razón del vínculo que los actores hallan entre esas o posturas y el genocidio de varios grupos humanos durante el siglo XX; o (ii) la labor histórica dirigida a negar las cifras de indígenas asesinados por los conquistadores españoles, pues en ese caso una actividad amparada por la libertad de educación será sancionada penalmente al hacer una presunta apología del genocidio.
Determinan que, en últimas, la norma es cercana al totalitarismo, pues convierte en verdades incontrovertibles asuntos objeto de discusión en la sociedad, particularmente la comprensión de la diversidad sexual o el tratamiento a determinadas minorías sociales. Así, concluyen que [l]a discriminación resulta ser un tema extenso y complejo por lo que con esta ley se podrían crear odios y resentimientos que no son propios del espíritu hispánico (sic), acaso el legislador al hacer de la igualdad un derecho supraconstitucional no estaría haciendo del principio de igualdad el totalitarismo del siglo XXI, acaso las dictaduras de iluminados y la demagogia no surgen de los principios relativistas e incuestionables. (sic) Acaso en conjunción con nuestros derechos constitucionales, no se puede cuestionar los abusos que se pueden perpetrar en nombre de la igualdad.
4.1. Intervención del Senado de la República
A través de escrito formulado por apoderado especial, el Senado de la República solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada. En primer término, pone de presente que la norma no debió ser consultada, en la medida no afecta a las comunidades tradicionales, sino que antes bien busca su protección, como la de otras minorías sociales, económicas y culturales.
En lo que respecta al cargo por vulneración del principio de identidad flexible, considera que tampoco es afectado, puesto que el tema objeto de regulación era la discriminación a minorías, de forma tal que bien podía el Congreso adicionar dentro del tipo penal las infracciones a garantías de otras minorías, distintas a los afrodescendientes.
Finalmente, advierte que el principio de tipicidad penal no resulta afectado, en tanto las disposiciones acusadas delimitan suficientemente la conducta, relacionada con la infracción de los derechos humanos de dichas minorías.
El Ministerio del Interior, mediante escrito presentado por apoderado especial, defiende la constitucionalidad de la norma demandada. Así, a partir de una presentación general sobre las implicaciones constitucionales de la consulta previa, concluye que ese requisito no fue desconocido en el presente caso. Esto debido a que la norma demandada es de aplicación general, predicable de cualquier persona que incurra en los actos de discriminación allí descritos, por lo que no puede concluirse que tenga como consecuencia afectar asuntos propios de las minorías étnicas.
De otro lado, frente al cargo por vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, señala que tampoco es infringido, en la medida en que existe conexidad temática entre los contenidos de la norma acusada, que tienen como objetivo unívoco  garantizar los derechos de una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través de actos de racismo o discriminación. De manera similar, estima el Ministerio interviniente que el precepto demandado es compatible con el principio de legalidad penal, en la medida en que cumple con los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para la satisfacción de esa condición.
4.3. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
La apoderada judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho interviene ante la Corte, con el fin que declare exequible la ley acusada. En primer lugar, transcribe la exposición de motivos del proyecto de ley que originó la disposición demandada, así como algunos aspectos del trámite, con el fin de señalar que las comunidades tradicionales fueron debidamente representadas a través de los congresistas elegidos por las circunscripciones especiales. Además, se estaba ante una regulación de aplicación general, como lo es aquella integrante del Código Penal, circunstancia que relevaba a la normativa de la necesidad de ser objeto de consulta previa. Incluso, debía resaltarse que el precepto acusado estaba dirigido a cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas, como es proteger a las minorías de los actos de racismo y discriminación. En ese sentido, la pretendida inexequibilidad tendría como efecto la vulneración de los derechos fundamentales de grupos sociales tradicionalmente excluidos y, por lo mismo, sujetos de especial protección constitucional.
En segundo término, advierte que el principio de identidad flexible y consecutividad tampoco fue desconocido, pues las adiciones introducidas por las plenarias de cada corporación legislativa fueron realizadas dentro de los límites previstos por las competencias adscritas a estas por el artículo 160 C.P.
En representación de la Defensoría del Pueblo, el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales formula intervención en la que solicita a la Corte que adopte un fallo inhibitorio respecto de los cargos formulados en razón de la presunta afectación de los principios de legalidad penal e identidad flexible. A su vez, solicita se declare la exequibilidad de la ley acusada, por el cargo relativo al desconocimiento del requisito de consulta previa. Con este fin expone los siguientes argumentos:
4.4.1. Determina que las razones planteadas por los actores, relativas a la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible son impertinentes, pues antes bien existe una evidente conexidad temática entre los distintos motivos que dan lugar a la discriminación. Resalta sobre el particular que existe un consenso internacional acerca que el concepto de discriminación engloba toda distinción, exclusión o preferencia, que tenga por objeto o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales. Lo mismo sucede con la conducta de apología al genocidio, pues se trata de un tipo intrínsecamente relacionado con la discriminación, en los términos expuestos. Por ende, los demandantes no cumplen con el requisito de generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las medidas acusadas, de manera que se impone la necesidad de adoptar un fallo inhibitorio.
4.4.2. De manera similar, la Defensoría concluye que el cargo por vulneración del principio de legalidad penal no es apto, puesto que las razones que lo fundamentan se muestran vagas, indeterminadas y fundadas en apreciaciones propias de los actores, mas no en el contenido concreto y directo de las disposiciones acusadas; adicionalmente, la Entidad nota que la exposición adolece de claridad por cuanto no sigue un hilo conductor en la presentación de sus justificaciones. Y por estas razones, considera que no es posible que estas constituyan verdaderos cargos de inconstitucionalidad en contra de la legislación acusada, en la medida en que faltan a los requisitos de claridad, certeza y especificidad exigidos por la jurisprudencia.
4.4.3. Luego de hacer una completa exposición sobre los compromisos de derecho internacional de los derechos humanos, adquiridos por Colombia en materia de protección de las minorías contra actos discriminatorios, así como de las reglas sobre el amplio margen de configuración legislativa respecto de la adopción de tipos penales que tiendan a sancionar dichos actos, la Defensoría asume la temática de la consulta previa.
Así, a partir de una recapitulación de la jurisprudencia constitucional en materia de consulta, el interviniente sostiene que las normas demandadas no estaban sujetas a ese requisito, en razón que contienen regulaciones de índole general, que no afectan directa y específicamente a las comunidades tradicionales. Esto se comprueba, entre otros asuntos, porque el sujeto activo del tipo penal no es cualificado, ni menos tiene relación de pertenencia con dichas comunidades. Sobre el particular, afirma la Defensoría que  ciertas conductas son cometidas sobre todo por ciertos sujetos, e igualmente, sus consecuencias afectan sobre todo a determinados individuos o colectivos, ello no desvirtúa el carácter general y abstracto de la legislación penal, y menos la posición de todos los sujetos con respecto a dicha legislación cuyos efectos son de carácter indiscriminado. En suma, todos los sujetos y colectivos padecen de una afectación potencial similar por razón de las disposiciones penales y todos ellos también resultan beneficiados por la capacidad disuasiva de su consagración. Agrega la intervención sobre este preciso particular que [d]esde esta perspectiva, no se cumple a cabalidad el presupuesto que funge como condición de procedencia de la consulta previa  a saber, la constatación de una afectación directa y específica respecto de las comunidades indígenas y afrodescendientes  ya que, si bien la norma comentada supone efectivamente un grado de afectación posible sobre ellas, esta no es específica, en el sentido de que no solo las afecte a ellas, o las afecte de manera especial o distinta a como lo hace respecto a otros colectivos que son víctimas de la discriminación.
El Rector de la Universidad la Gran Colombia solicita, mediante escrito formulado ante la Corte, la inexequibilidad de la disposición demandada. Para ello, refiere a que la invocación a D. que se realiza en la Constitución hace que la moral en ella contenida, sea de naturaleza teísta. Por ende, como una moral teísta postula la familia con base en la decisión libre de un hombre y una mujer o por la voluntad responsable de conformarla como lo consigna el artículo 42, y no por la decisión libre de personas del mismo sexo de conformarla. Así las cosas la igualdad de los derechos y deberes de las parejas tienen una clara y tajante connotación heterosexual y no homosexual. Esto confirmado por el cuarto inciso del artículo en comento. || En todo caso, la libre expresión de opiniones no puede ser objeto de negación, o de subordinación a otros principios constitucionales sin grave peligro de incurrir en totalitarismos contrarios a la ordenación democrática de nuestra Constitución Política.
La Decana de la Faculta de Derecho y Ciencias Políticas presenta ante la Corte concepto preparado por el grupo de investigación liderado por la profesora Y.A., el cual defiende la exequibilidad de la ley acusada. En primer término, luego de hacer algunas referencias a la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa, la interviniente concluye que la disposición acusada no estaba sometida a ese requisito. Esto debido a que las medidas que contiene están dirigidas a sancionar penalmente actos de discriminación y no a incidir en asuntos propios de la construcción social de identidad de las comunidades afrodescendientes.
En relación con el cargo fundado por el vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Universidad indica que, revisado el trámite legislativo, se observa que desde la ponencia para primer debate se puso en evidencia que el concepto de discriminación que tenía la iniciativa era demasiado estrecho, de manera que fue interés del Congreso ampliar el concepto, con el fin de cobijar a las diferentes minorías, no solo raciales, sino de otra índole. Esto a través de propuesta de modificación del articulado, que luego incidieron en la redacción final.
Por lo tanto, si se parte de considerar que (i) la materia regulada fue la tipificación respecto de los actos de discriminación; (ii) las plenarias tienen la facultad constitucional de introducir adiciones y modificaciones aprobadas en las comisiones; y (iii) la materia regulada correspondió en todos los debates a la sanción penal de actos de discriminación; entonces no concurría el vicio alegado en la demanda. Sobre este particular, la intervención pone de presente que  el tema sobre qué grupo poblacional iba a cobijar esta normativa, se discutió y modificó en el entendido que protegiera a toda persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que pudiesen ser objeto del racismo y la discriminación racial, para que en posterior primer debate en la Cámara de Representantes se optara por una modificación al objeto de la ley la cual fue establecer que fuera contra actos de discriminación en términos generales y no solo en términos que comprenden el racismo.
Agrega que la legitimidad democrática de la ampliación en comento se demuestra en la audiencia pública que se realizó durante el trámite legislativo, la cual contó con representantes de diversas minorías y donde se concluyó, precisamente, la necesidad de ampliar el ámbito de regulación a esas diversas minorías, puesto que no existía ningún criterio razonable ni constitucionalmente atendible para irrogar ese grado de protección solo a un grupo poblacional históricamente discriminado.
Por último, en lo que respecta al cargo basado en el principio de legalidad penal, indica que el cargo es ambiguo, puesto que se basa en una presunta indeterminación del sujeto activo de la conducta penalizada, aunque es claro que este es cualquier persona que cometa la conducta, lo que se opone a la argumentación planteada por la demanda. Agrega que los ejemplos dados en la demanda sobre presuntas infracciones al mencionado principio, en realidad se encuadran en conductas que tendrían afectación del bien jurídico protegido por el tipo penal demandado. En consecuencia, el cargo planteado no estaría llamado a prosperar.
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia presentó ante la Corte intervención que justifica la exequibilidad de la norma objeto de demanda. En primer lugar, a partir de la identificación de reglas jurisprudenciales sobre la consulta previa, la Universidad concluye que el asunto debatido no hacía parte de las medidas legislativas en donde la consulta es obligatoria, puesto que tiene por objeto irrogar protección específica a las comunidades indígenas y afrodescendientes, titulares del derecho fundamental a la consulta previa, sino a una generalidad de minorías. Señala sobre el particular que a pesar que al inicio del trámite legislativo el proyecto estaba dirigido a la protección de las minorías étnicas, en todo caso el objeto de regulación fue ampliado. Por ende, a partir de las modificaciones introducidas al texto y que fueron presentadas para primer debate en el Senado, se definió que el alcance de la futura norma no se limitaba a las comunidades afrodescendientes, raizales y palenqueras, sino que la protección buscada se hacía extensiva a cualquier persona, grupo, comunidad o pueblo, es decir, al colectivo social en su conjunto. Por tal motivo, no era requisito para su trámite el haber realizado la consulta previa.
En lo que respecta al cargo por la afectación del principio de identidad flexible, la Universidad concuerda con los demás intervinientes, en el sentido que no está llamado a prosperar. Indica para ello que  la simple lectura de los informes presentados para debate; la comparación de los textos presentados y aprobados; y la aprobación final del proyecto, lo que arrojan es no solo la fidelidad a la propuesta presentada, sino la inclusión de modificaciones todas ellas atadas de manera conceptualmente clara a la materia objeto del proyecto de ley. No se observa de dónde puede sostenerse válidamente que el núcleo temático fue modificado o remplazado durante el trámite del proyecto; todo lo contrario.
Por último, en lo relativo al cargo fundado en la presunta afectación del principio de legalidad penal, la intervención sostiene que este no resulta infringido, pues el tipo es suficientemente claro tanto en el sujeto activo: que es cualquier persona; el título de dolo en que se ejerce la conducta; al igual que el contenido del hecho punible, que corresponde a actos de discriminación en razón de la raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual. En tal sentido, resalta que la argumentación de los actores está basada esencialmente en hipótesis que no se derivan de la norma acusada, sino de interpretaciones que están por fuera del texto del tipo penal. Así, [n]o es dable pensar que el tipo penal tal cual está definido da lugar a equívocos, a partir de la mala fe con la cual los eventuales o pretendidos afectados pretendan actuar frente a las autoridades. Tal accionar escapa del tipo penal y se radica en la órbita personal de quien así pretenda accionar, lo cual de paso constituye otro delito. Pretender evitar tales conductas es casi un imposible y considerar que por tal motivo hay una violación del principio de legalidad y por contera, un vicio de inconstitucionalidad de la norma resulta, respetuosamente, infundado.
El Director Nacional del Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de las Comunidades Afrocolombianas  Cimarrón, formula ante la Corte intervención dirigida a solicitar la constitucionalidad del precepto acusado. Para ello, parte de señalar que la ley demandada es un paso de trascendental importancia en la protección de los derechos de las minorías afrodescendientes, quienes han sido históricamente discriminadas y afectadas en su dignidad, merced del tratamiento desigual al que han sido tradicionalmente relegadas. Con todo, ponen de presente que la demanda yerra al identificar el contenido de la norma acusada, pues ella no está dirigida a promover la igualdad de los afrocolombianos, sino a modificar el Código Penal, con el fin de tipificar conductas discriminatorias contra distintas comunidades, entre ellas las afrodescendientes. En ese orden ideas, sostienen que no se está ante una  ley que beneficia exclusivamente a la población afrocolombiana, en especial, de piel negra. Es una ley que introduce en el Código Penal los delitos de racismo y discriminación racial, entre otras discriminaciones, como fenómenos universales que pueden hacer víctimas al conjunto de las poblaciones, los más victimizados son los afrocolombianos.
Con base en este mismo argumento, sostienen que la norma no estaba sometida al requisito de consulta previa. Esto en razón que la misma no afectó, ni disminuyó, ni amenazó los derechos étnicos ni la identidad cultural de las poblaciones afrodescendientes y la intelectualidad nacional, comprometida con la no discriminación, apoyaron el proyecto y rodearon a los congresistas ponentes. Los congresistas fueron intérpretes e intermediarios de las aspiraciones y la voz de millones de colombianos y colombianos, que no necesitaron de ser consultores, constructores y veedores del proyecto correcto que estaban demandando.
De otro lado, ese carácter plural y amplio del proyecto niega la posibilidad de afectación del principio de identidad flexible y consecutividad, en la medida en que dentro de la iniciativa tuvieron legítima cabida diversas modalidades de discriminación, esta vez objeto de sanción penal. A su vez, en lo que respecta al principio de legalidad, la organización interviniente indica que el tipo penal acusado es suficientemente definido y que, en cualquier caso, las hipótesis de la demanda se basan en la falta de conciencia sobre la necesidad de sanción de los comportamientos racistas.
Al presente trámite fueron remitidos documentos suscritos por varios cientos de ciudadanos y ciudadanas, cuyos nombres son consignados en el anexo de esta sentencia. Estos intervinientes manifiestan que apoyan la inexequibilidad de la ley demandada, para lo cual formulan premisas idénticas. Aducen para ello, además de coadyuvar brevemente algunos de los argumentos de la demanda, que los preceptos acusados (i) desconocen la libertad de expresión, puesto que penalizan opiniones sobre la moral sexual o familiar de buena parte de la población colombiana, quienes plantean posiciones divergentes a las defendidas por algunas de las minorías descritas en la norma, en especial la población LGTBI; (ii) en consecuencia, la norma desconoce lo que identifican como los valores culturales de los colombianos; (iii) burla el marco jurídico existente, en la medida en que consideran que buena parte de los actos fundados en la discriminación ya se encuentran tipificados penalmente, a través de otros delitos que protegen bienes jurídicos relacionados con la honra y la integridad física; (iv) son contrarios a la justicia, pues se basan en conductas excesivamente vagas, lo que a su vez llevaría a la penalización de simples opiniones ; y (v) afecta la libertad religiosa, en especial de la población que profesa el catolicismo, pues penaliza algunas de sus posiciones doctrinarias, que a la luz de la norma demandada recaerían injustamente en el criterio de discriminación.
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que (i) se inhiba de adoptar un pronunciamiento de fondo por el cargo basado en la violación del principio de legalidad penal, en razón de la ineptitud sustantiva del mismo; y (ii) declare la exequibilidad de la ley acusada por las censuras relativas al desconocimiento de la consulta previa y el principio de identidad flexible. Con este fin, plantea los argumentos siguientes:
5.1. Considera el Ministerio Público que, en lo que respecta al cargo por desconocimiento del principio de legalidad penal, los actores se limitan a afirmar el asunto, pero no lo soportan con argumentos que cumplan con las condiciones de especificidad y suficiencia, identificados por la jurisprudencia constitucional. Por ende, se impone la adopción de un fallo inhibitorio sobre ese preciso particular.
5.2. Ahora bien, en lo que respecta al cargo por desconocimiento del derecho a la consulta previa, el Procurador General, de manera coincidente con los demás intervinientes, indica que ese requisito no era exigible para el asunto debatido. Ello en razón que  se trata de una norma general y abstracta, que no genera una afectación directa a las comunidades indígenas o negras, en tanto y en cuanto se trata de una modificación al Código Penal, aplicable a cualquier sujeto activo que incurra en la conducta típica allí descrita. El autor de los actos de racismo o discriminación puede ser un miembro de dichas comunidades o de otras, como también puede serlo la víctima. Y es que el racismo o la discriminación no sólo se pueden presentar respecto de miembros de las comunidades indígenas o negras, sino respecto de miembros de toda la sociedad, e incluso entre miembros de una misma comunidad pero por motivos ajenos a la raza o a la cultura, como puede ser el caso de la discriminación por motivos de ideología política o de sexo. || Combatir la discriminación en todas sus formas, incluso en la racial, no es un asunto que afecte de manera directa y especial a las comunidades indígenas o negras, sino que hace parte de la política criminal que el Estado diseña para todos los habitantes de su territorio.
5.3. En relación con el cargo basado en el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Vista Fiscal pone de presente que desde el tercer debate del trámite legislativo se evidenció la necesidad de ampliar el ámbito de acción el proyecto, a fin de cobijar otras formas de discriminación. Esta circunstancia, a su vez, motivó instancias de participación para esas minorías incluidas.
A su juicio, una ampliación de ese carácter, que pretende cobijar a varios grupos minoritarios frente a la discriminación, (i) guarda una evidente conexidad temática con el sentido original del proyecto de ley, el cual es combatir la discriminación por motivos de raza; (ii) hace parte de una competencia propia del Congreso; y (iii) es una medida que al mostrarse razonable, no puede sancionarse como contradictoria con la materia objeto de regulación.
La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra una Ley de la República.
De manera previa a la formulación del asunto debatido y los problemas jurídicos que de este se derivan, la Sala considera necesario pronunciarse sobre la admisibilidad del cargo basado en la presunta afectación del principio de legalidad, en razón de la falta de definición del sujeto activo de la conducta, al igual que del comportamiento objeto del reproche penal. Esto debido a que varios de los intervinientes y el Procurador General son coincidentes en afirmar que esa acusación es inepta, en tanto no cumple con los requisitos argumentativos mínimos que prevé la jurisprudencia constitucional.
La Corte ha sostenido en diferentes decisiones que la acción pública de inconstitucionalidad tiene entre sus características esenciales ser un espacio de participación democrática, donde los ciudadanos ponen a consideración de este Tribunal posibles contradicciones entre las normas legales y la Constitución. Ello a efectos que, luego de un intenso debate entre las autoridades públicas concernidas en el asunto, así como las diversas instituciones de la sociedad civil y los demás ciudadanos, la Corte adopte una decisión suficiente ilustrada sobre la materia debatida.
Una discusión de esta naturaleza exige un presupuesto argumentativo de carácter sustancial: sólo podrá debatirse el problema jurídico constitucional cuando el demandante ofrezca una controversia discernible, respecto de la cual sea posible manifestar opiniones igualmente sustantivas, que apoyen bien la inexequibilidad o la constitucionalidad del precepto correspondiente. Esta condición metodológica ha sido sistematizada por la jurisprudencia a través de la definición de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.[2]
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; () Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
La Corte encuentra que el cargo formulado por los actores no cumple los requisitos de pertinencia y suficiencia. Nótese que la acusación de los demandantes se centra en considerar que los tipos penales que crea la norma acusada incurren en una indefinición acerca del sujeto activo de la conducta, así como el contenido de la conducta punible. Sin embargo, para desarrollar el cargo no ofrecen ningún argumento, sino que se limitan a poner algunos ejemplos de casos hipotéticos que, en su criterio, llevarían a concluir la mencionada indefinición.
No obstante, las distintas intervenciones formuladas en el presente proceso demuestran que la problemática que fallidamente formulan los demandantes versa sobre la presunta contradicción entre la tipificación penal de los actos discriminatorios y determinadas comprensiones de la libertad de expresión y a libertad religiosa. Sin embargo, este asunto se infiere de algunas afirmaciones, también insuficientes, de las intervenciones ciudadanas presentadas, pero que no tienen reflejo alguno en la demanda, la cual nada dice sobre ese particular.
Esta ha sido la conclusión fijada por la Corte en su jurisprudencia. Así por ejemplo, en la sentencia C-294/12 la Sala desechó la posibilidad de incluir cargos nuevos, fundados en la intervención de un ciudadano, más no en la demanda original. Así, se considera que esa improcedencia se sustentaba, [e]n primer lugar, porque se trata de un argumento que no fue considerado en modo alguno por las motivaciones y consideraciones de la acción de inconstitucionalidad objeto del presente proceso de inconstitucionalidad. En la medida que se trata de un cargo concreto y específico, muy distinto a los contenidos en la demanda, es un asunto al que no pueden responder el Gobierno, los intervinientes ni el Ministerio Público. Se trata de un cargo, autónomo y distinto a los de la demanda de la referencia, y que en tal medida no hace parte del problema jurídico sometido a consideración de la Corte Constitucional ni del debate procesal público que se surtió. En segundo lugar, una primera lectura de la intervención permite concluir que sus argumentos se fundan en razones de conveniencia que, independientemente de su valor, el cual no está en juego en este proceso, no constituyen cargos de constitucionalidad susceptibles de ser considerados por la Sala Plena de esta Corte.[3]
De la misma forma, en cuanto a la naturaleza de las intervenciones ciudadanas la jurisprudencia constitucional ha determinado que tal instancia en el proceso de constitucionalidad  fue consagrada por el Constituyente (art. 242, numeral 1 C.P.) no sólo para que los ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a control, garantía de la participación ciudadana, sino, además, con el propósito de que éstos le brinden al juez constitucional elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión. || No se trata de una nueva demanda, ni de pretender formular cargos nuevos o adicionales a los planteados por el demandante. Así, los fallos de la Corte se estructuran a partir de los cargos hechos por el actor, de tal forma que los argumentos expuestos en los escritos de intervención ciudadana son un soporte que le sirve al juez para realizar el estudio jurídico de las disposiciones legales objeto de control.[4]
Los demandantes consideran que la Ley 1484 de 2011 es inconstitucional por dos motivos diferenciados. En primer lugar, advierten que en tanto la norma refiere a asuntos relacionados con la protección de minorías étnicas, específicamente de la población afrodescendiente, el proyecto de ley correspondiente debió cumplir con el requisito de consulta previa. Como ese trámite no fue adelantado, entonces la norma deviene inexequible. En segundo término, sostienen que el trámite de la iniciativa contravino los principios de identidad flexible y consecutividad. Esto debido a que a pesar que el proyecto de ley fue originalmente concebido para la tipificación penal de actos de discriminación contra la población afrocolombiana, luego mutó hacia una tipificación general de comportamientos discriminatorios respecto de otras minorías, no solo étnicas, sino también sociales y de identidad y orientación sexual. Esta modificación, a juicio de los demandantes, fue de tal magnitud que desconoció los mencionados principios del trámite legislativo.
A partir de estos antecedentes, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:
Para resolver estos asuntos, la Sala adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, recapitulará las reglas jurisprudenciales acerca de las características que deben reunir las medidas legislativas que están sometidas a la consulta previa. Con base en estas reglas, la Corte resolverá el primer problema jurídico.
La jurisprudencia constitucional ha definido ampliamente el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa, del cual son titulares las comunidades indígenas y afrodescendientes. Este precedente ha señalado que ese derecho se deriva tanto de mandatos constitucionales específicos, como de normas vinculantes del derecho internacional de los derechos humanos, en particular las contenidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. A este respecto, se ha señalado por la Corte[5] que existen previsiones constitucionales expresas, dirigidas a la preservación de las comunidades indígenas y afrodescendientes y a la garantía de espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que las afectan. Así, el artículo 7º C.P. incorpora dentro de los principios fundamentales de la Constitución, el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. De igual modo, el artículo 330 C.P. dispone que de conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por sus autoridades tradicionales, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres. En ese orden de ideas, la Carta Política propugna por un modelo de Estado que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado en la preservación de esas comunidades diferenciadas, a través de la implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría étnica y cultural, organizada y regulada mediante sus prácticas tradicionales.
El contenido de este precedente que interesa desarrollar en esta decisión, merced del primer problema jurídico, es la definición sobre qué clase de medidas deben ser objeto de consulta previa a las comunidades étnicas. Sobre este preciso particular, también concurre en la jurisprudencia constitucional un precedente consolidado y recientemente sistematizado por la Corte, razón por la cual esta sentencia reiterará las reglas determinadas por ese análisis.[6]
La Corte ha concluido, especialmente a partir de lo previsto por el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT,[7] que concurren dos niveles de participación de las comunidades diferenciadas, en lo que respecta a la adopción de medidas legislativas y administrativas. Cuando se trata de medidas de carácter general, esto es, que no conllevan una afectación directa de esas comunidades, ellas tienen los derechos de participación democrática garantizados en la Constitución, inclusive aquellos de naturaleza diferencial, como su representación particular en el Congreso. En cambio, cuando se esté ante medidas que sí involucren esa afectación directa, debe llevarse a cabo el procedimiento de consulta previa, con el fin de asegurar los derechos fundamentales de las comunidades étnicas.
Sobre esta diferenciación, la sentencia C-366/11 señala que  de las normas constitucionales se desprenden dos modalidades definidas de participación a favor de los pueblos indígenas y afrodescendientes. La primera, de carácter general, según la cual las comunidades diferenciadas tienen el derecho a participar en la definición de las políticas estatales en el mismo grado que los demás ciudadanos, resultando por ende inadmisibles las diferenciaciones que impongan barreras para el acceso al debate democrático. No obstante, también se ha considerado que la equidad en la participación opera sin perjuicio del reconocimiento de la identidad diferenciada de dichas comunidades, lo que obliga que su participación se realice a través de mecanismos concretos y adecuados, que resulten compatibles con las particularidades de esa identidad. Dentro de esas medidas se encuentra la asignación de curules especiales en las corporaciones públicas. () El segundo ámbito de participación es el relativo a la instauración de medidas que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. En este caso, la interpretación de las normas constitucionales aplicables y, en especial, el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, hace concluir que en estos eventos debe surtirse un procedimiento particular de consulta previa a dichas comunidades, como requisito necesario para garantizar la preservación de su identidad diferenciada.
Este mismo precedente ha dispuesto que el objeto de la consulta, cuando se trata de medidas legislativas, integra no solo la ley en sentido formal, sino también los actos legislativos reformatorios de la Constitución y las leyes aprobatorias de tratados. Como se indicó, las medidas objeto de consulta previa son aquellas que involucran una afectación directa. Por ende, el precedente en comento identifica los criterios para la identificación de ese particular tipo de incidencia.
De manera general, existe afectación directa cuando la medida legislativa altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes o le confiere beneficios. Acerca de este preciso particular es necesario hacer énfasis en que el análisis sobre el grado de afectación directa de la medida legislativa se opone a una evaluación de naturaleza paternalista hacia las comunidades indígenas y afrodescendientes. Por lo tanto, la identificación del grado de afectación directa en modo alguno podría considerarse como una evaluación sobre la bondad de la medida legislativa, respecto de los intereses de las comunidades étnicas. Ello debido a que una opción de esa naturaleza desconocería, de manera grave, el mandato constitucional de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de dichas comunidades, a través de una imposición sobre determinado modelo de virtud, externo a sus prácticas tradicionales.
Existe, en ese orden de ideas, un vínculo inescindible entre la afectación directa y la construcción de la identidad diferenciada de las comunidades étnicas. Por ende, puede plantearse un primer criterio sobre la obligatoriedad de la consulta, de naturaleza sociológica, según el cual concurre afectación directa cuando la medida legislativa incide en la construcción de la identidad diferenciada de las comunidades tradicionales. En los términos de la sentencia C-075/09  el deber de consulta previa respecto de medidas legislativas, resulta jurídicamente exigible cuando las mismas afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Ello sucede cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos. Por ende, no existirá deber de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de forma particular a los pueblos indígenas y tribales y, a su vez, el asunto regulado no tenga relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conformen la identidad de la comunidad diferenciada. ()
) para acreditar la exigencia de la consulta previa, debe determinarse si la materia de la medida legislativa tiene un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes. En otras palabras, el deber gubernamental consiste en identificar si los proyectos de legislación que pondrá a consideración del Congreso contienen aspectos que inciden directamente en la definición de la identidad de las citadas indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe dentro del mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.
A su vez, también resalta el precedente estudiado señala que el grado impacto en la definición de la identidad diferenciada debe estudiarse a partir de la incidencia que tiene la medida, en términos de la escala de valores que se deriva de la cosmovisión igualmente diferenciada que tiene la comunidad étnica correspondiente. En términos de la sentencia C-175/09 la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, implica que el análisis del impacto de las medidas se realice a partir de las características específicas de la comunidad y la comprensión que éstas tienen del contenido material de dichas políticas.
Un segundo criterio es de naturaleza normativa. La jurisprudencia ha considerado que se presume la necesidad de efectuar la consulta previa respecto de (i) asuntos en donde concurre un mandato constitucional que vincula determinadas materias objeto regulación con los derechos de las comunidades étnicas; y (ii) aquellos tópicos expresamente indicados como objeto de consulta por parte del Convenio 169 de la OIT.
13.1 En cuanto al primer aspecto del criterio normativo, el precedente analizado ha resaltado que desde la Constitución se prevén mandatos específicos, en los cuales (i) se otorga un tratamiento preferente para las comunidades indígenas y afrodescendientes respecto del ejercicio de determinados derechos constitucionales; o (ii) se vinculan los derechos de las comunidades tradicionales a asuntos relacionados con las decisiones relativas a las competencias constitucionalmente asignadas frente a los territorios indígenas, en los términos del artículo 330 C.P., destacándose la obligatoria compatibilidad entre la protección de su identidad cultural y la explotación de los recursos naturales en sus territorios.
Acerca de este último aspecto, la sentencia C-317/12, al reiterar lo señalado en el fallo C-175/09, insiste en que [s]e presume () que todas las regulaciones que afecten los territorios ancestrales indígenas conllevan una afectación directa que exige la realización de consulta previa: tanto las normas del derecho internacional que regulan el tema de la consulta previa, como la jurisprudencia constitucional, han destacado el lugar central que cumple el territorio en la definición de la identidad de los pueblos indígenas y tribales. () De forma armónica con las obligaciones estatales descritas, contenidas en normas que integran el bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las regulaciones legales que intervengan el régimen jurídico sobre la tierra de las comunidades indígenas y afrodescendientes deben mostrarse compatibles con la eficacia del mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Esto implica que dicha normatividad deberá tener en cuenta las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas y tribales, evitando que la imposición estatal de otras modalidades de regulación implique la desaparición de aquellas.
Esta misma conclusión es resaltada por la sentencia C-366/11, cuando señala que [l]a identificación de las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la ha adelantado la jurisprudencia constitucional en cada caso concreto. Sin embargo, en cada uno de ellos se observa un patrón común, conforme al cual esta afectación se evalúa en términos de qué tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico. En ese orden de ideas, las decisiones de la Corte han concluido, aunque sin ningún propósito de exhaustividad, que materias como el territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal o la explotación de recursos naturales en las zonas en que se asientan las comunidades diferenciadas, son asuntos que deben ser objeto de consulta previa. Ello en el entendido que la definición de la identidad de las comunidades diferenciadas está estrechamente vinculada con la relación que estas tienen con la tierra y la manera particular como la conciben, completamente distinta de la comprensión patrimonial y de aprovechamiento económico, propia de la práctica social mayoritaria. A esta materia se suman otras, esta vez relacionadas con la protección del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Así, en virtud de lo regulado por los artículos 329 y 330 C.P., deberán estar sometidos al trámite de consulta previa los asuntos relacionados con la conformación, delimitación y relaciones con las demás entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas; al igual que los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las comunidades indígenas; entre ellos la explotación de los recursos naturales en los mismos. Esto último según lo regulado por el parágrafo del artículo 330 C.P. el cual prevé que dicha explotación, cuando se realiza en los territorios indígenas, se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades diferenciadas. Por ende, en las decisiones que se adopten al respecto, el Gobierno debe propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades.
13.2. En segundo término, se resalta que la consulta es obligatoria cuando la medida legislativa tenga relación directa con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT, que refieren a su vez a la protección de los derechos de las comunidades étnicas en tanto grupos de identidad diferenciada. Estos asuntos versan, entre sus principales aspectos, acerca de (i) la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación (Art. 13); (ii) la participación de las comunidades étnicas en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus territorios (Art. 15); (iii) la obligación estatal de adoptar, en el marco de su legislación nacional y en cooperación con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general (Art. 20); (iv) la obligación del Estado de disponer a favor de las comunidades tradicionales de medios de formación profesional por lo menos iguales a los de los demás ciudadanos (Art. 21); (v) el deber estatal de poner a disposición de los pueblos interesados servicios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y control, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible de salud física y mental (Art. 25); (vi) la necesidad de adoptar medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional (Art. 26); (vii) la obligación de los gobiernos de tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural y del medio ambiente (Art. 32); y (viii) la definición, por parte de la autoridad estatal encargada de los asuntos del Convenio, de asegurar que existan instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones (Art. 33).
13.3. Este vínculo entre la medida legislativa y los asuntos materia del Convenio 169 de la OIT también ha servido a la Corte para resaltar que la consulta previa es obligatoria en tanto la medida afecta de forma específica a las comunidades étnicas. A este respecto, la sentencia C-030/08 refiere que esa condición de especificidad se requiere en una determinada medida legislativa para que en relación con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una regulación en el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede provenir del contenido material de la medida como tal, que, aunque concebida con alcance general, repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales. || En los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios.
Por último, puede evidenciarse un tercer criterio interpretativo, consistente en que la consulta previa es obligatoria cuando, a pesar de que la medida legislativa tenga carácter general, en todo caso la materia regulada debió contar con una regulación particular y específica respecto de las posiciones jurídicas de las comunidades étnicas. Esto debido a que dicha materia tiene una relación intrínseca con asuntos propios de la definición de la identidad de dichas comunidades, como sucede cuando la regulación general tiene dentro de su ámbito de aplicación la administración del territorio ancestral o la utilización de los recursos naturales en él asentado. Acerca de este tópico, la sentencia C-030/08 determina que cuando de lo que se trata es de adoptar el marco general de la política petrolera del Estado no hay una afectación directa de las comunidades indígenas o tribales, ni la medida se inscribe en el ámbito de aplicación del convenio, porque no está orientada a regular de manera específica la situación de esos pueblos, y lo que cabe es aplicar la previsión del literal b) del artículo 6º conforme a la cual debe garantizarse la participación de las comunidades interesadas en igualdad de condiciones, a menos que, en el texto de la ley se incorporasen medidas específicamente dirigidas a la explotación del recursos en los territorios de esas comunidades, o que se pudiese establecer una omisión legislativa por la falta de una previsión específica. (S. no originales).
En conclusión y adoptándose la regla jurisprudencial contenida en la sentencia C-366/11, la afectación directa a las comunidades indígenas y tradicionales por parte de una medida legislativa puede verificarse en tres escenarios: (i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando a pesar que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando aunque se está ante una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine.
Esta conclusión lleva a considerar, contrario sensu, que la consulta previa no es predicable de aquellas medidas de carácter general, esto es, que se aplican con la misma intensidad a todas las personas y/o no versan o están llamadas a regular asuntos que estén vinculados con la definición de la identidad de las comunidades étnicas. En otras palabras, la medida legislativa no está sometida al deber de consulta previa en aquellos casos en que no sea posible acreditar la condición de especificidad, explicado en el fundamento jurídico 13.3.
A este respecto, aunque sin un propósito exhaustivo, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos tipos de medidas legislativas que, de manera general, no están cobijadas por la obligatoriedad de la consulta previa, precisamente por tener esa vocación de generalidad en sus destinatarios y correlativa ausencia de afectación específica de los intereses y posiciones jurídicas predicables de las comunidades indígenas y afrodescendientes. Así, la sentencia C-030/08, varias veces citada en este apartado, indica que las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que una parte muy significativa de la legislación debería ser sometida a un proceso específico de consulta previa con las comunidades indígenas y tribales, puesto que las leyes que de manera general afecten a todos los colombianos, unas en mayor medida que otras, afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que sus integrantes, como colombianos que son, se encuentran entre sus destinatarios, lo cual desborda el alcance del convenio 169. || Así, por ejemplo, la ley general de educación, el plan nacional de desarrollo, una reforma del sistema de seguridad social o del Código laboral, o del código penal debería, además del proceso deliberativo, público y participativo que se surte en el Congreso de la República, someterse a un proceso específico de consulta con las comunidades indígenas y tribales. Lo anterior no parece ser así, y ello lleva a cuestionarse sobre los criterios para determinar cuándo puede decirse que una medida legislativa afecta directamente a las comunidades indígenas y tribales.
La Sala considera pertinente resaltar en este punto, que la identificación de aquellas medidas legislativas que están sometidas al procedimiento de consulta previa, no puede llevarse a cabo solo a partir de un criterio nominal, esto es, fundado en la mención por la regla de derecho correspondiente de aspectos relacionados con las comunidades étnicas. En contrario, es necesario que se demuestre el grado de afectación directa de las medidas legislativa, a partir de los criterios de especificidad que se han expuesto en este apartado.
El precedente en comento ha señalado que la mencionada labor de identificación, en razón de sus características, está basada en un análisis fáctico y casuístico de cada medida legislativa, con el fin de determinar el nivel de impacto específico de la normativa correspondiente en la identidad diferenciada de las comunidades tradicionales. Como lo indicara la sentencia C-317/12 , en cada caso, la interpretación que se haga del alcance e impacto de las medidas legislativas es crucial para determinar el nivel de afectación, y por lo tanto establecer si se activa la obligación de consulta previa. En otras palabras, el primer paso del juicio de afectación de una medida legislativa es la interpretación de la norma para discernir su alcance y sus impactos. De ahí la importancia de identificar los métodos de interpretación que ha aplicado la corte para estos propósitos en cada una de sus decisiones. En la sentencia C-063/10 la Corte reiteró este enfoque casuístico: Corresponderá a los operadores jurídicos encargados de aplicar las disposiciones constitucionales y del Convenio 169 de 1989 determinar para cada caso en concreto si una medida de carácter legal o administrativo afecta directamente a una comunidad indígena. Para esta tarea la jurisprudencia constitucional ha establecido lineamientos o parámetros orientativos ()
18.1. El primero refiere a la interpretación textual de la normatividad correspondiente, comprendida como un todo. Este método ha servido a la Corte para identificar medidas legislativas que bien (i) regulan desde su texto una temática de aplicación general para todos los colombianos, que no tiene incidencia específica en la identidad diferenciada de las comunidades étnicas;[8] o (ii) contienen expresiones normativas que refieren a posiciones jurídicas de las comunidades étnicas y, además, regulan asuntos que hacen parte de la construcción de dicha identidad, por lo que deben ser objeto de consulta.[9]
18.2. El segundo método es de naturaleza sistémica. En estos casos, la Corte ha analizado la norma a partir de sus contenidos transversales, a fin de determinar si estos interfieren de manera específica en asuntos propios de la identidad diferenciada de las comunidades étnicas. A su vez, cuando la S. ha utilizado este mecanismo, suele también tener en cuenta otras regulaciones que integran el sistema normativo al que pertenece la disposición acusada. Ello con el fin de definir sí concurre la afectación directa base de la obligatoriedad de la consulta previa.[10]
18.4. El tercer método identificado por el precedente en comento es la interpretación histórica y contextual. Con base en él, la Corte ha tenido en cuenta los antecedentes legislativos de la medida analizada, al igual que los debates sociales y al interior del Congreso. Ello con el fin de definir si la normativa tenía el grado de incidencia exigido por el criterio de afectación directa, según se ha analizado en este fallo.[11]
18.4. Por último, la Corte también ha considerado un criterio teleológico, el cual consulta las finalidades de la medida legislativa y su grado de impacto a las comunidades indígenas y afrodescendientes.[12]
Finalmente, no puede perderse de vista que estos métodos operan de manera correlativa. Por esta razón, es usual que las decisiones que adoptado la Corte en materia de consulta previa se funden en varios de los criterios enunciados, a efectos de determinar la obligatoriedad de ese procedimiento.[13]
La Ley 1482 de 2011 contiene ocho artículos. El primero determina como objeto de la Ley garantizar la protección de los derechos de una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través de actos de racismo o discriminación. Para ello, el artículo 2° propone varias adiciones al Código Penal, a saber:
19.1. Se crea el tipo penal de Actos de racismo o discriminación. Este tipo sanciona con pena de prisión y multa a quien arbitrariamente impida, obstruya o restrinja el pleno ejercicio de los derechos de las personas por razón de su raza, nacionalidad, sexo u orientación sexual.
19.2. Se crea el tipo penal de Hostigamiento por motivos de raza, religión, ideología, política, u origen nacional, étnico o cultural. Esta regulación impone pena de prisión y multa a quien promueva o instigue actos, conductas o comportamientos constitutivos de hostigamiento, orientados a causarle daño físico o moral a una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, por razón de su raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual.
A su vez, se prevén por la norma tanto un listado de circunstancias de agravación punitiva de la sanción por las conductas mencionadas (Art. 5°), al igual que de atenuación (Art. 6°). En cuanto a las primeras, se dispone que la pena imponible se aumente de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se realice (i) en espacio público, establecimiento público o lugar abierto al público; (ii) a través de la utilización de medios de comunicación de difusión masiva; (iii) por servidor público; (iv) por causa o con ocasión de la prestación de un servicio público; (v) en contra de niño, niña, adolescente, persona de la tercera edad o adulto mayor; y (vi) con el objetivo de negar o restringir derechos laborales.
El artículo 7° de la Ley acusada modificó el artículo 102 del Código Penal, que tipifica el delito de Apología del genocidio. Por ende, se impone pena de prisión, multa e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas a quien  por cualquier medio difunda ideas o doctrinas que propicien, promuevan, el genocidio o el antisemitismo o de alguna forma lo justifiquen o pretendan la rehabilitación de regímenes o instituciones que amparen prácticas generadoras de las mismas.
Con el fin de determinar si la norma acusada debió haberse sometido al procedimiento de consulta previa, debe definirse por parte de la Corte si la regulación involucra una afectación directa a las comunidades tradicionales. Para ello, hará uso de los métodos interpretativos explicados en esta sentencia.
22.1. En primer lugar, la Sala encuentra que, a partir de un criterio textual, varias expresiones de los artículos 1°, 3° y 4° contienen enunciados normativos que refieren a las comunidades étnicas, particularmente aquellas diferenciadas en razón de la raza. Así, el artículo 1° es explícito en afirmar que el objetivo de la Ley demandada es garantizar la protección de los derechos de, entre otros, comunidades y pueblos, que pudiesen ser vulnerados por actos de racismo o discriminación. Quiere ello decir que la norma estaría, en principio, dirigida a proteger dichas comunidades, en razón de ser racialmente minoritarias. Esta especificidad también está presente en el análisis histórico de la medida legislativa, como se explicará más adelante.
A su vez, el articulo 3° determina como tipo penal los actos de racismo, razón por la cual tipifica penalmente el impedir, obstruir o restringir los derechos de las personas, entre otras por motivo de su raza. Previsión con una metodología similar dispone el artículo 4°, en tanto crea el tipo penal de Hostigamiento, entre otros motivos por raza, al igual que origen étnico. La conducta penalizada, como ya se ha explicado, refiere a sancionar a quien promueva o instigue actos, conductas o comportamientos constitutivos de hostigamiento, orientados a causarles daño físico o moral, a una persona, grupo de personas, incluidas comunidades pueblos, en razón de diferentes motivos, entre ellos la raza o la etnia de dichas personas o grupos.
CONSIDERACIONES GENERALES
De ahí que los afrocolombianos, raizales, negros y palenqueros deban acudir a la Acción de Tutela, con el objeto de am parar los derechos a la igualdad y la no discriminación. Pero este mecanismo es una acción subsidiaria de protección de derechos, que sólo opera cuando se han agotado las demás instancias internas de reclamación.
Así lo expresaron el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU, la Relatora de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, la R.E. delS. General de la ONU sobre la situación de los defensores de los derechos humanos.[14]
- Garantizar la protección de los derechos fundamentales de una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través del racismo y la discriminación racial.
- Imponer penas, multas y sanciones a quienes incurran en actos de racismo y discriminación racial.
El artículo 5º establece sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona.
El artículo 7° de la Constitución Nacional adopta como principio fundamental la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.
El artículo 13 establece: Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes de la Persona, que en el reconocimiento de los derechos inherentes a toda persona contiene en su artículo II el precepto que todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni ninguna otra.
La Carta de la Organización de Estados Americanos establece en el literal l) del artículo 3° sobre los principios lo siguiente: Los Estados Americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 1° establece la obligación de los Estados de respetar los derechos y libertades sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
La legislación colombiana ha dado especial protección a dichas comunidades reconociendo su importancia dentro de la diversidad étnica y cultural de la nación. La Ley 21 de 1991, que aprueba el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, reconoce los derechos, valores y tradiciones culturales de la población indígena y pueblos tribales con miras a su preservación en condiciones de igualdad y sin ninguna discriminación. En cuanto a las comunidades afrodescendientes, se reconoció su calidad de grupo étnico mediante la aprobación dentro del ordenamiento jurídico colombiano de la Ley 70 de 1993, en donde se resalta el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural, y el derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana; el respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras; su participación y establecimiento de organizaciones en las decisiones que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de conformidad con la ley.
Con la Constitución Política de 1991 se generó un contexto jurídico y político favorable a las acciones afirmativas en contra de discriminaciones de diversa índole. Con respecto a las discriminaciones raciales sufridas por los afrodescendientes, un punto de quiebre ha sido el reconocimiento de que constituyen un grupo étnico tal como se define en la Ley 70 de 1993 y en los decretos derivados. Esto ha significado un proceso de dignificación sin precedentes en la historia. La movilización y luchas del creciente número de organizaciones de base que apelan a criterios culturales han significado una paulatina visibilización de los afrodescendientes como pueblo étnico con unas formas de vida propias.[15]
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable R.H.A.:
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable R.H.A.P.G.:
Gracias Presidente, es para no dejar en el aire la afirmación injusta del doctor Orlando, pero siempre inteligente. Simplemente Presidente, para dejar esta constancia y es que el Congreso acaba de ponerse a tono por lo menos en este tercer debate, P., con una deuda histórica que tenemos con las minorías en Colombia, todas ellas comenzando por un reconocimiento que le decía a nuestros Representantes de la bancada afrocolombiana, les decía, P., todas las minorías en Colombia, cualquiera sea su condición, de orientación religiosa, filosófica, política, sexual, de orientación de géneros, lo que sea, se pegan hoy de una lucha histórica que la comunidad afro ha construido en la historia de la humanidad.
Quiero dejar esa constancia Presidente, porque lo que hemos hecho, en mi opinión, es trasladar el artículo 13 de la Constitución Política, que elimina totalmente en la legislación colombiana cualquier tipo de discriminación negativa, por estas razones, pero quiero hacer el reconocimiento expreso que esta batalla la han encabezado ustedes los afros en Colombia, no la comunidad LGBT.[16]
Consideraciones preliminares
A este respecto Amnistía Internacional ha determinado que la discriminación es una agresión a la noción misma de derechos humanos. Niega sistemáticamente a ciertas personas o grupos el disfrute de todos sus derechos basándose en quiénes son o cuáles son sus creencias. Resulta fácil negar los derechos humanos de una persona cuando se la considera infrahumana
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. (N. fuera del texto).
De conformidad con lo establecido en las anteriores consideraciones se observa a todas luces que al ser deber del Estado garantizar a todos los habitantes del territorio colombiano, la igualdad de trato con independencia de su condición natural o social, su ideología, cultura, y demás rasgos definitorios de la identidad individual, este Proyecto de ley debe constituir un paso hacia adelante en la protección de las personas contra toda forma de discriminación, y ampliar los actos de discriminación a todo tipo de distinción injustificada que cause un grave perjuicio a una persona.[17]
Dirección de la Presidencia, doctor S.G.M.:
Muy bien, la Mesa felicita a la Plenaria por la aprobación de esta ley histórica; es increíble que en Colombia la discriminación continúe con tanta impunidad como se hace hasta el día de hoy. Tiene la palabra para una constancia el doctor J.H..
Intervención del honorable R.J.H.S.:
Presidente, muchas gracias. Yo quiero agradecerle a la Cámara de Representantes y al Senado de la República porque este Proyecto ya hizo trámite por el Senado de la República, que en mi condición de R. a la Cámara, en mi condición de miembro de la bancada de Parlamentarios Afrodescendientes pero sobre todo en mi condición de hombre negro colombiano, el paso importante que hemos dado para disminuir y esperaríamos los Afrodescendientes y todas las otras personas que de alguna manera se vean afectados por la discriminación, que esta actitud de la sociedad desaparezca.
Los hombres y mujeres negros de este país, con mucha frecuencia experimentamos acciones y actitudes de racismo, de discriminación por nuestra condición, por el color de nuestra piel, por nuestras características culturales, por nuestros labios gruesos, por nuestra nariz achatada, por lo ensortijado de nuestro cabello, por el tono de nuestra voz, por nuestra estructura física, y para todos nosotros es motivo de orgullo señor P., honorables Representantes, que el Congreso de Colombia le diga al país, que cuando la Constitución Colombiana dice que todos los colombianos somos iguales, efectivamente quiere decir que tenemos las mismas obligaciones, pero también los mismos derechos.
Dirección de la Presidencia, doctor S.G.M.:
El tiempo que usted necesite doctor H. entendemos la importancia del tema, entonces por favor haga la constancia histórica que quedará en el acta sobre este proyecto.
Quiero igualmente saludar y agradecer al Partido MIRA, autor y hay que reconocerlo de este proyecto de ley, quiero saludar y agradecer al R.P. y al Senador E.H. como coordinadores ponentes de estos proyectos y a los otros parlamentarios que avanzaron en el proceso de darle vida a esta nueva ley.
Señor Presidente, honorables Representantes, muchas gracias y el Señor les bendiga.[18]
Sobre el particular, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, tratado ratificado por Colombia e integrante del bloque de constitucionalidad al versar sobre derechos humanos, determina una definición estipulativa de la discriminación racial. Ese concepto, de acuerdo con el artículo 1° de la Convención, refiere a toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública. Como se observa, esa previsión guarda identidad de sentido con la utilizada por el legislador en la ley demandada.
De otro lado, la misma Convención impone deberes concretos a los Estados frente a la discriminación racial, dentro de los cuales encuadra la tipificación penal objeto de análisis. Así, el artículo 2° de ese tratado prevé que los Estados deben adoptar una política encaminada a eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a promover el entendimiento entre todas las razas, y con tal objeto (i) se comprometen a no incurrir en ningún acto o práctica de discriminación racial contra personas, grupos de personas o instituciones y a velar por que todas las autoridades públicas e instituciones públicas, nacionales y locales, actúen en conformidad con esta obligación; (ii) se comprometen a no fomentar, defender o apoyar la discriminación racial practicada por cualesquiera personas u organizaciones; (iii) tomarán medidas efectivas para revisar las políticas gubernamentales nacionales y locales, y para enmendar, derogar o anular las leyes y las disposiciones reglamentarias que tengan como consecuencia crear la discriminación racial o perpetuarla donde ya exista; (iv) prohibirán y harán cesar por todos los medios apropiados, incluso, si lo exigieran las circunstancias, medidas legislativas, la discriminación racial practicada por personas, grupos u organizaciones; y (v) se comprometen a estimular, cuando fuere el caso, organizaciones y movimientos multirraciales integracionistas y otros medios encaminados a eliminar las barreras entre las razas, y a desalentar todo lo que tienda a fortalecer la división racial.
A juicio de la Corte, medidas legislativas como la contenida en la norma acusada son desarrollos de los citados compromisos y no afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Esta conclusión se funda en tres tipos de argumentos, relacionados con (i) la distinción entre el ámbito individual y colectivo de la discriminación racial, comprendida en el concepto amplio antes explicado; (ii) la ausencia de afectación a la identidad diferenciada por parte de medidas que sancionan la discriminación; y (iii) el carácter general e impersonal del sujeto activo destinatario de la tipificación penal.
En cuanto a lo primero, la Sala parte de la necesaria diferenciación, contemplada comúnmente desde la sociología y desde la antropología, entre los conceptos etnia y raza. En términos simples, mientras la etnia responde a un criterio comunitario, descrito transversalmente por una serie de prácticas tradicionales igualmente comunes,[19] la raza es un criterio individualizable, que corresponde a la pertenencia a determinada minoría identificable por sus condiciones de carácter morfológico.[20] Así, es claro que el concepto etnia responde a una compleja realidad sociológica, en la cual el individuo se reconoce como perteneciente a una comunidad y a una práctica que lo diferencia de la que en esta sentencia se ha denominado como la sociedad mayoritaria. A su vez, esa condición de autorreconocimiento no está presente en el caso de las minorías identificadas a partir de su raza.
Esta distinción está presente en la jurisprudencia constitucional, del modo antes analizado. Así, en la sentencia T-375/06, a propósito del estudio sobre la exigibilidad de medidas de acción afirmativa de acceso preferente a la educación superior a favor de comunidades afrodescendientes, la Corte señaló que [d]esde el artículo 1º de la Carta, Colombia se reconoce como un Estado pluralista. Esto abre la puerta, en lo pertinente para el caso, al reconocimiento del pluralismo derivado de las manifestaciones sociales, culturales y económicas de las diferentes etnias de nuestro país. Paralelamente, el reconocimiento de la validez del pluralismo, en lo referente a los grupos étnicos, implica un deber de no discriminación en razón de su pertenencia a esta comunidad y un mandato de promoción en virtud de la discriminación a la cual fueron sometidos por largos periodos históricos.|| Al momento de determinar la inclusión de un sujeto en una de las comunidades étnicas cobijadas y favorecidas por la pluralidad, prima la conciencia de la pertenencia a tal comunidad, sus manifestaciones culturales, su historia y su proyección presente. Esto implica que, si bien se puede seguir teniendo en cuenta el aspecto racial para determinar la pertenencia de una persona a un grupo étnico específico, tal factor no es definitivo ni prioritario. Hablar de protección de la comunidad negra, de manera exclusiva y excluyente por su color de piel es un acto discriminatorio.
De manera similar, la sentencia T-422/96, reiterada en el fallo T-586/07, sostiene ante un caso similar de acceso de minorías afrodescendientes a establecimientos educativos públicos de educación superior, que [e]l reconocimiento de la validez del pluralismo, en lo referente a los grupos étnicos, implica un deber de no discriminación en razón de su pertenencia a esta comunidad y un mandato de promoción en virtud de la discriminación a la cual fueron sometidos por largos periodos históricos. || Una de las acciones afirmativas que se puede tomar en Colombia es aquella tendiente al desarrollo educativo de los miembros de las comunidades afrocolombianas. ||
En el Convenio 169 de la OIT que hace parte del bloque de constitucionalidad, existe un mandato claro de promoción del acceso a la educación de los miembros de las comunidades negras. Lo anterior tanto en el sentido de conservación de su identidad cultural -a través de la educación impartida no sólo a los miembros de tales comunidades sino a toda la población colombiana- como en el sentido de permitir que aquéllos puedan cursar la educación básica y acceder a niveles de educación superior. Así las cosas, el acceso a la educación por parte de los miembros de las comunidades negras, manifestado en los ámbitos constitucional (bloque de constitucionalidad) y legal, no puede obstaculizarse por parte de las autoridades encargadas de la ejecución de programas que desarrollen los propósitos educativos enunciados.
En lo que respecta al segundo grupo de argumentos, la Corte advierte que el objetivo de la norma, en lo que respecta a las minorías étnicas, es sancionar conductas que les resulten discriminatorias, a partir de la naturaleza universal de esa prohibición, explicada en fundamento jurídico anterior. La medida legislativa, así comprendida, reconoce el carácter diferenciado de dichas comunidades étnicas e impone sanciones penales cuando esa especificidad, objeto de protección constitucional reforzada, opera en casos concretos como parámetro para la discriminación o el hostigamiento. Por lo tanto, la norma acusada no tiene la virtualidad de incidir en la conformación de esa identidad colectiva, como sí sucede con aquellas otras medidas legislativas que al regular aspectos que guardan relación con la cosmovisión particular de las comunidades indígenas y afrodescendientes, están sometidas al requisito de consulta previa.
Finalmente, debe resaltarse que la norma no tiene un sujeto activo calificado en los tipos penales que regula. Por ende, su aplicación es para todas las personas que puedan incurrir en las conductas objeto de reproche, circunstancia que refuerza la conclusión acerca del carácter genérico y amplio de la medida objeto de examen.
La Corte ha planteado en su jurisprudencia un precedente sostenido y estable respecto de los principios de identidad flexible y consecutividad, como condiciones para la validez del trámite de las leyes y actos legislativos. Por ende, en este apartado se reiterará esa doctrina, a partir de una de sus síntesis más recientes y pertinentes para resolver el segundo de los problemas jurídicos base de esta sentencia.[21]
Las distintas reglas, constitucionales y orgánicas, que son aplicables al trámite legislativo, tienen un objetivo unívoco: lograr que las normas legales sean fruto de una deliberación democrática adecuada, lo cual se cumple a través de la garantía de la debida conformación de la voluntad de las cámaras, la eficacia del principio de mayoría y la protección irrestricta de los derechos de las minorías políticas.
Es en este marco de referencia que se encuadra los principios de consecutividad y de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad, comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso.
El principio de identidad en el constitucionalismo colombiano ha conocido dos variantes. La primera, de tipo rígido o literal, que imperó durante la vigencia de la Constitución de 1886, se fundaba en que los textos discutidos y aprobados por las comisiones parlamentarias no podían sufrir modificaciones durante su estudio en plenarias, las cuales solo estaban habilitadas para aprobar o negar el articulado correspondiente. En este caso se estaba ante una exigencia textual, que de no verificarse afectaba la constitucionalidad del trámite correspondiente.
La segunda vertiente es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión de modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de identidad flexible. Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez del modelo anterior, el Constituyente adoptó una regla particular para hacer frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 C.P. prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Con todo, esta previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley cumpla con los debates en comisiones y en plenarias.
Esta tensión es resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito de exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo. El artículo 158 C.P. ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por lo que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Esto al margen de la posibilidad, prevista por el legislador orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las plenarias a las comisiones, con el fin que se surta el primer debate.
A partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas. En criterio de la Sala,[22]  el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[23] Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el concepto de identidad[24] comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[25]. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación[26]. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo[27]. || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[28][29].
De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que  el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[30] que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[31]; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[32] (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;[33] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[34][35]
Con base en lo expuesto, se tiene que el principio de identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P. Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad flexible.
Analizado el trámite de la iniciativa legislativa que dio lugar a la Ley 1482 y de acuerdo con las transcripciones realizadas para la resolución del primer problema jurídico, la Sala concuerda con los demandantes en el sentido que el proyecto fue originalmente concebido para la protección contra la discriminación de la población afrodescendiente. Sin embargo, desde el inicio del procedimiento legislativo se expuso que el ámbito de regulación podría ser más amplio, con el fin que cobijara a otras minorías sociales tradicionalmente discriminadas. En tal sentido, se consideró que si bien la medida legislativa estaba dirigida particularmente a favor de los afrocolombianos, en todo caso estas comunidades eran titulares de la protección del Estado en virtud del principio de igualdad. Este principio, de acuerdo con lo estudiado por el Congreso, sin duda incorporaba otras minorías. Incluso, desde el inicio del debate se dejó claro que la discriminación no solo podría tener un cariz racial, sino que también incorporaría la protección por otras variables, como el origen nacional, cultural o étnico.
Los fundamentos de orden legal y constitucional que se invocan como sustento del presente proyecto de ley son en primer término la Carta Política que en su Preámbulo establece dentro de los valores constitucionales la igualdad que se aplica a las relaciones entre las personas que se encuentran dentro del territorio colombiano. Desde este punto de vista, el proyecto busca materializar dicha igualdad sancionando los actos discriminatorios en materia racial, nacional o étnica.
El artículo 4° de la Carta reconoce la supremacía de la Constitución que de la mano con el artículo 93 ibídem establece como bloque de constitucionalidad la supremacía de los tratados y convenios internacionales que en materia de derechos humanos hayan sido ratificados por el Congreso de la República. El artículo 5° de la N. Superior, en concordancia con lo anterior, establece sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona, lo cual desde la perspectiva del presente proyecto de ley se reafirma al condenar la discriminación como criterio diferenciador en el ejercicio o aplicación de los derechos humanos y de las libertades individuales. También, el respeto que se pretende concretar por medio del presente proyecto de ley, acerca del origen nacional, étnico o cultural de una persona, encuentra sustento constitucional en el reconocimiento y protección del principio fundamental de diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana que fue adoptado por mandato del constituyente a través de la N.F. en su artículo 7°.
En materia de derechos fundamentales es donde se puede encontrar un fuerte fundamento que da asiento al presente proyecto de ley, que desde el artículo 13 de la Constitución Política establece en primer término el derecho de libertad e igualdad que tienen todas las personas ante la ley, donde gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Es claro que la discriminación por las razones enunciadas en el texto constitucional pone en gran riesgo el reconocimiento del derecho fundamental a la igualdad, que de no ser reafirmado como se pretende, da pie a la tajante vulneración y desconocimiento del mismo. En segundo término, el mismo artículo en su inciso segundo prescribe que El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. De esta forma, se busca mediante el establecimiento de políticas, leyes y acciones afirmativas, la creación de condiciones que permitan la realización efectiva del derecho fundamental a la igualdad, en especial de aquellos grupos que por su condición puedan verse discriminados de una u otra forma. En consecuencia, pueden identificarse aquellos grupos étnicos, raciales y de minorías nacionales, que según el mandato constitucional deberán contar con una protección especial a fin de no ver vulnerados sus derechos, en especial el de igualdad. De esta manera puede apreciarse que no bastaría con una protección única y exclusiva a nivel individual, sino también sobre el grupo, reafirmando los intereses colectivos de una comunidad.
La legislación colombiana ha dado especial protección a dichas comunidades reconociendo su importancia dentro de la diversidad étnica y cultural de la Nación. La Ley 21 de 1991, que aprueba el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, reconoce los derechos, valores y tradiciones culturales de la población indígena y pueblos tribales con miras a su preservación en condiciones de igualdad y sin ninguna discriminación. En cuanto a las comunidades afrodescendientes, se reconoció su calidad de grupo étnico mediante la aprobación dentro del ordenamiento jurídico colombiano de la Ley 70 de 1993, en donde se resalta el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural, y el derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana; el respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras; su participación y establecimiento de organizaciones en las decisiones que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de conformidad con la ley. Partiendo de tal punto legal, la aplicación derivada de la titularidad de los derechos colectivos compartidos entre las comunidades indígenas y las comunidades negras, genera de igual forma la aplicación de la norma punitiva favorable a sus intereses.
Es importante la definición finalmente adoptada por la Convención al incluir una concepción amplia de lo que denotaba la discriminación racial, no sólo limitándose a las diferencias eminentemente basadas en la raza o color, sino también al incluir otras como las de posición social, origen nacional o étnico. El texto recoge todo en los siguientes términos:
Artículo 1°
En la presente Convención la expresión discriminación racial denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esfera política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.[36]
Ahora bien, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes adelantó una audiencia pública con el proyecto de ley.[37] La nota característica de ese procedimiento fue su convocatoria amplia, puesto que fueron invitados y representados las más diversas minorías, no solo las raciales, sino las étnicas, culturales y de identidad y orientación sexual.[38] Así, como ya se explicó en fundamento jurídico anterior, a partir de esa instancia del trámite el proyecto incorporó reglas de derecho que buscaban la sanción penal a los actos discriminatorios contra esas diferentes minorías.[39] A su vez, estas formulaciones se preservaron hasta el texto definitivo objeto de control de constitucionalidad.
Se ha señalado en esta sentencia que los principios de consecutividad e identidad flexible no se ven afectados cuando las adiciones o modificaciones propuestas al proyecto de ley guardan unidad temática con los asuntos previamente debatidos, y esa unidad se muestra razonable. Visto el procedimiento legislativo que precedió la norma acusada, se encuentra que el Congreso, en una primera etapa, que correspondió al trámite en el Senado de la República, enfocó el proyecto de ley en la protección de las comunidades afrodescendientes. Sin embargo, en esa misma etapa advirtió que, a partir de la Constitución y las normas del derecho internacional de los derechos humanos, la justificación de la iniciativa descansaba en una cláusula genérica de protección a las distintas minorías, no solo las afrodescendientes o las raciales.
A juicio de la Corte, en el caso analizado la razonabilidad de la unidad temática de la iniciativa es evidente. Es claro que la protección de las minorías afrodescendientes no fue un tema autónomo y separable, sino que desde el inicio del proceso legislativo se mantuvo la preocupación respecto de otros grupos sociales igualmente discriminados. De forma correlativa, la inclusión de otras minorías en el objeto regulado, precisamente se infirió de la mencionada preocupación, de modo que no es viable concluir que se trataba de temas autónomos y separables. Antes bien, si se aceptase la tesis de los demandantes, forzosamente tendría que concluirse que la protección a cada minoría debía tramitarse mediante proyectos de ley separados. Esta afirmación contradice tanto el modelo flexible explicado en el fundamento jurídico 29 de esta decisión, como el efecto útil del artículo 160 C.P., que permite que durante el segundo debate se introduzcan al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que cada cámara juzgue necesarias.
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1482 de 2011 por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones., por los cargos de falta de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, y de violación a los principios de consecutividad e identidad flexible.
[1] La demanda también fue suscrita por L.A.R.P., A.M.L., J.F.G.D. y W.J.M.L., quienes se denominaron como coadyuvantes. Sin embargo, habida consideración que estas personas no realizaron la presentación personal de la demanda y, con ello, comprobado su condición de ciudadanos en ejercicio, no son tenidos en cuenta como demandantes en el presente proceso.
[2] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-10 52/01. Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370/06.
[3] En sentido análogo, la sentencia C-886/10 expresa que La Corte no puede realizar un control de oficio. Una de las características del control de la Corte es su carácter no oficioso, pues esta Corporación solamente puede actuar en ejercicio de su competencia en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución. Está fuera del alcance de la Corte tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo. En otras palabras, no puede la Corte Constitucional reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo; por cuanto podría estar actuando como parte interesada y juez. De ahí, que la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación hayan sido enfáticas en determinar que si bien debe tener suma importancia el principio pro actione, dicha valoración, no puede ir hasta el punto de que la misma Corte estructure o edifique los planteamientos esbozados por el accionante con el propósito de que se instituyan como verdaderos cargos de constitucionalidad. Así las cosas, la Corte no puede seleccionar las materias acerca de las cuales va a pronunciarse y menos aún inferir los cargos de inconstitucionalidad o directamente construirlos, so pretexto de la índole popular de la acción o del principio pro actione, dado que, si ese fuera el caso, desbordaría su competencia y sería juez y parte.
[4] Corte Constitucional Auto 243/01.
[5] Corte Constitucional, sentencia C-175/09 y C-366/11.
[6] La sistematización de la jurisprudencia sobre los tipos de medidas legislativas objeto de consulta previa, así como los criterios interpretativos para su definición, ha sido realizada por la Corte en las sentencias C-196/12 y C-317/12. A su vez, estas decisiones compilan las reglas que sobre la misma materia han fijado los fallos C-030/08, C-175/09, C-063/10 y C-366/11.
[7] La norma en comento es la siguiente:
[8] Corte Constitucional, sentencias C-063/10 y C-317/12.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-702/10.
[10] Corte Constitucional, sentencias C-418/02, C-891/02, C-620/03, C-175/09 y C-063/10.
[11] Ejemplos de esta alternativa de análisis se encuentra en la sentencias C-620/03, C-175/09, C-615/09 y C-941/10.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-620/03.
[13] Una tipología de estas decisiones fue realizada por la Corte en la sentencia C-317/12.
[14] Gaceta del Congreso 459/10 pp. 5-10.
[15] Gaceta del Congreso 1047/10 pp. 1-2.
[16] Gaceta del Congreso 571/11 pp. 47-48.
[17] Gaceta del Congreso 533/11, pp. 4 a 7.
[18] Gaceta del Congreso 1000/11 pp. 29-30.
[19] Sobre el particular, la sentencia SU-510/98 es ilustrativa al señalar que La pertenencia a una comunidad indígena, como la arahuaca, asentada en un territorio ancestral, y dotada de una fisonomía cultural propia, representa para sus miembros el derecho de ser beneficiarios de un estatuto especial que se concreta en ser titulares de un conjunto de facultades y situaciones que no se predican de los demás nacionales. Los derechos diferenciados en función de grupo que la Constitución y la ley reconocen a las comunidades indígenas, se relacionan con su territorio, la autonomía en el manejo de sus propios asuntos, el uso de su lengua y, en fin, el ejercicio de la jurisdicción conforme a las normas y procedimientos plasmados en sus usos y costumbres, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la república. || A diferencia de otros vínculos asociativos, más o menos contingentes, que la persona traba en su decurso existencial, el vínculo comunitario indígena, se establece desde el nacimiento y, salvo que se abandone o libremente se renuncie a él, termina sólo con su muerte. Dada la naturaleza cultural del ligamen comunitario, el individuo no se ve involucrado en puntuales aspectos de su actividad, sino en un entero plexo de interacciones en cuanto que se hace partícipe de una forma definida de vida. La Constitución reconoce que dentro de la población colombiana y dentro de su territorio, coexiste junto a la generalidad de los ciudadanos, un conjunto de nacionales cuya diversidad étnica y cultural debe protegerse y garantizarse mediante instituciones que, en cierto grado, justamente por esta razón, se informan en el principio de autodeterminación. No ha juzgado, por tanto, incompatible la Constitución radicar en cabeza de los indígenas derechos y deberes comunes a todos y, al mismo tiempo, extender a éstos derechos especiales por causa de su pertenencia a su comunidad de origen. El arraigo etno-cultural, en este caso, se ha considerado valioso en sí mismo desde la perspectiva de la comunidad y de sus miembros.
[20] Es por esta misma razón que el Artículo 1° Convenio 169 de la OIT, a identificar a los pueblos tribales sujetos de ese tratado internacional, determina lo siguiente:
Artículo 1
La conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. () (subrayas y negrillas ajenas al texto).
[21] En este apartado la Sala retoma las consideraciones efectuadas en la sentencia C-537/12.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[23] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05.
[24] Sentencia C-702 de 1999.
[25] Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001.
[26] Sentencia C-702 de 1999.
[27] Ver Sentencia C-1108/01.
[28] Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.
[29] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05.
[30] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[32] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[34] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.
[35] Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[36] Gaceta del Congreso 799/10 pp.7-16.
[37] Cfr. Gaceta del Congreso 693/11.
[38] Así, en cuanto la convocatoria el Acta de la audiencia señala que Igualmente, señor P., la secretaría de acuerdo a la Resolución establecida por la Mesa y por instrucciones suyas, se dio invitación al Ministro del Interior y de Justicia, hoy está el señor Viceministro, el doctor A., al Presidente de la Confederación de Comunidades Judías en Colombia, al Director Ejecutivo igualmente, de la Confederación de Comunidades Judías de Colombia, a la Directora de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la doctora V.P.B., al doctor P.S. Posada, Director de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom la Directora Ejecutiva de Colombia Diversa - M.S., a la Directora del Centro Cultural Islámico - F.O., a la D.M.P.B. del Instituto de Ciencia Política, al Coordinador de la Oficina de Atención Ciudadana del Congreso de la República, para que hiciera todas las informaciones del caso e hiciera conocer el evento de la audiencia a la ciudadanía. Ibídem, p. 34.
[39] En ese orden de ideas, el texto propuesto para cuarto debate, realizado en la plenaria de la Cámara de Representantes fue el siguiente:
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 8 DE 2010 SENADO, 165 DE 2010 CÁMARA
Artículo 1°. Objeto de la ley. Esta ley tiene por objeto garantizar la protección de los derechos fundamentales de una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través de actos de discriminación.
Artículo 134 A. Actos de Discriminación. El que arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio de los derechos de las personas por razón de su raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual, incurrirá en prisión de doce (12) a treinta y seis (36) meses y multa de diez (10) a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 4 °. El Código Penal tendrá un artículo 134B del siguiente tenor:
Artículo 134 B. Hostigamiento por motivos de raza, religión, ideología política, u origen nacional, étnico o cultural. El que promueva actos, conductas o comportamientos constitutivos de hostigamiento, orientados a causarle daño físico, psicológico, moral o patrimonial a una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, por razón de su raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual, incurrirá en prisión de doce (12) a treinta y seis (36) meses y multa de diez (10) a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes, salvo que la conducta constituya delito sancionable con pena mayor.
Artículo 5 °. El Código Penal tendrá un artículo 134C del siguiente tenor:
Artículo 134 C. Circunstancias de agravación punitiva. Las penas previstas en los artículos anteriores se aumentarán de una tercera parte a la mitad cuando:
La conducta se realice por servidor público o persona en ejercicio de funciones propias del cargo que ostenta.
Cuando los actos constitutivos de discriminación impiden al agredido el uso, goce y disfrute de uno o todos sus derechos fundamentales.
Cuando la conducta esté orientada a negar o restringir derechos laborales.
Artículo 102. Apología del Genocidio. El que por cualquier medio difunda ideas o doctrinas que propicien, promuevan o justifiquen conductas constitutivas de genocidio, o pretendan la rehabilitación de regímenes o instituciones que amparen prácticas generadoras de las mismas, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180) meses, multa de seiscientos sesenta y seis punto sesenta y seis (666.66) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de ochenta (80) a ciento ochenta (180) meses.
Artículo 8°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Cfr. Gaceta del Congreso 553/11 pp. 7
Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 6 de Diciembre de 2002
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 55147 de 14 de Julio de 2011
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 28969 de 27 de Julio de 2010

References: artículo 241
 artículo 160
 artículo 42
 artículo 241
 artículo 7
 artículo 330
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 330
 artículo 330
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 102
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 157
 resolución 
 artículo 4
 artículo 93
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 160
 artículo 241
 Artículo 1
 artículo 51
 Resolución 

Artículo 1

Artículo 134

Artículo 4
 artículo 134

Artículo 134

Artículo 5
 artículo 134

Artículo 134

Artículo 102

Artículo 8