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VINCENZO VIGORITI. Europa e mediazione: le sollecitazioni della Commissione
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Filiberto Piva
1 VINCENZO VIGORITI Europa e mediazione: le sollecitazioni della Commissione Sommario: 1 Introduzione. Il quadro di riferimento. L oggetto della consultazione. 2 Le lacune nell informazione (quesiti 1-4). 3 Coinvolgimento di commercianti e fornitori: l ADR obbligatoria (quesiti 5-8). 4 Diffusione sul territorio e specializzazione (quesiti 9-13). 5 Le risorse finanziarie (quesiti 14-16). * * * 1 Introduzione. Il quadro di riferimento. Il 18 gennaio 2011 la Commissione europea, e per essa la DG Sanco, ha pubblicato un consultation paper sull uso degli strumenti di ADR in materia commerciale in Europa. E l ultimo di una serie di documenti della più varia provenienza, andandosi dalle raccomandazioni fondamentali del 1998 (98/257/Ce) e del 2001 (2001/310/Ce) alla Direttiva 21 maggio 2008 del Parlamento europeo e del Consiglio 1, fino alle Direttive di settore (e-commerce, servizi postali, servizi finanziari energia) che talvolta semplicemente sollecitano l adozione di programmi ADR, e talvolta invece ne impongono la realizzazione, a riprova del fatto che non è utile porre la questione in termini radicali (mediation sempre facoltativa o sempre Parere redatto per conto del Conseil des barreaux européens - Council of Bars and Law Societies of Europe - CCBE che è organo consultivo dell Unione europea per la professione forense. 1 Su cui V.Vigoriti, La direttiva europea sulla mediation. Quale attuazione?, in Riv.arb. 2009, p. 1. 1
2 obbligatoria) dovendosi piuttosto distinguere per materia 2. Infine, nell ottobre 2009 è stato pubblicato un volume che riferisce di un indagine importante promossa dalla Commissione, Dg Sanco, e svolta da un ente specializzato, il Civic Consulting di Berlino. Questo ente era stato incaricato di verificare l esistenza e controllare il funzionamento delle procedure di ADR negli Stati membri dell Unione, e ha quindi diffuso i risultati dell indagine: 163 pagine che descrivono la situazione nei vari sistemi, e che concludono nel senso che, pur nella diversità delle esperienze, i principi fondamentali scanditi nelle raccomandazione del 1998 e del 2001 sono rispettati e attuati, e che ormai non si discute più sull an, ma solo sul quomodo 3. Il consultation paper muove dalle esperienze finora maturate e sollecita contributi per la migliore attuazione dei programmi. L ottica è quella tradizionale:si tratta del contenzioso che coinvolge i consumatori nei rapporti aventi caratteri cross border, tendenzialmente in rete, rapporti che sono quantitativamente importanti, ma certo meno numerosi che si instaurano abitualmente all interno dei singoli Stati. Il quadro di riferimento è quello dell accesso alla giustizia, che è uno dei problemi centrali dell Unione, a cui il CCBE (e al suo interno la commissione Access to Justice) dedicano particolare attenzione. Com è noto, da sempre e fino a pochi anni fa, la giustizia in Europa è stata problema d élite, e non di massa. In tutti i Paesi, il numero delle controversie era ragionevolmente limitato, con costi modesti e durata dei processi tutto sommato 2 Gli scritti in tema sono ormai innumerevoli: per tutti ved. T.Galletto, Il modello italiano di conciliazione stragiudiziale in materia civile, Milano, 2010, p. 10 ss., ed ivi la menzione delle ipotesi di mediation obbligatoria in Italia. 3 V.Vigoriti, Nodo dell organizzazione e limature tecniche ma l istituto resta un opportunità per i legali, in Guida al Diritto, 2010, n. 17, p
3 3 accettabile, erano spesso previsti più gradi di giudizio, erano ammessi nuovi accertamenti di fatto anche in grado di appello, e veniva garantito l accesso alle giurisdizioni superiori. Quel modello è stato travolto in modo irreversibile, e da anni si registra una vera e propria law explosion, nel senso dell emergere e del riconoscimento di una moltitudine di nuovi diritti (consumatori, minoranze, diritti di genere, ecc.) fonte di un numero illimitato di controversie, di tipo radicalmente diverso da quello conosciuto. Il costo è rimasto praticamente invariato, ma la durata è diventata incontrollabile, ed è per di più utilizzata come deterrente all accesso alla giustizia. Il numero e l impegno dei giudicanti non può essere incrementato più di tanto, né si possono aumentare le risorse, che concorrono con quelle destinate a soddisfare altre non meno importanti esigenze. Più che nuove risorse occorrono nuove idee: l ADR è la più importante di queste. In brevissimo tempo, la ricerca e la diffusione di strumenti di composizione delle controversie alternativi a quelli strettamente giudiziali è diventato impegno prioritario in tutta Europa, con un mutamento di prospettiva radicale. Il contenzioso dei consumatori, protagonisti della scena commerciale, non può essere convogliato verso le Corti, magari nella speranza che in quella rete di adempimenti, rinvii, impugnazioni, perda ogni spinta propulsiva, ma deve trovare una risposta che l ADR tenta di darla diffondendo due istituti: l arbitrato, e la mediation. Il consultation paper propone una trattazione unitaria dei due istituti, accomunati sì dal fatto che la definizione delle controversie avviene fuori dal giudizio statale con l intervento di un terzo, ma nettamente distinti per il fatto che, in un caso, il terzo può emettere provvedimenti autoritativi e vincolanti per le parti (arbitrato), mentre nell altro può solo, suggerire e favorire il raggiungimento di un accordo di carattere contrattuale fra le parti (mediation).
4 Anche il consenso delle parti sulla devoluzione a terzi, tratto essenziale condiviso, ha portata diversa: nell arbitrato, riguarda soprattutto il momento iniziale e la gestione del procedimento, ma non quello finale di emanazione del lodo. Il provvedimento è infatti sentence, sia pure arbitrale, e si impone alle parti, anche se queste non lo vogliono. Nella mediation, il consenso ha rilevanza soprattutto nel momento finale, perché non ci sono vincitori e vinti, ma solo accordi con valenza contrattuale. Se non c è accordo, il tentativo di definizione fallisce, e la controversia non si compone. Ecco il punto 6 del paper: The present document refers to dispute resolution procedures which are designed a san alternative to resolving a dispute in a court. These procedures enable the consumer to obtain compensation for harm suffered as a consequence of an illegal practice by a trader. It covers out-of-court mechanisms that lead to the settling of a dispute through the intervention of a third party. The third party can propose or impose a solution, or merely bring parties to assist them in finding a solution. La DG Sanco sollecita dunque pareri su un ipotesi di contenzioso tutto sommato limitata: quella che vede i consumatori instaurare un rapporto diretto con un trader avente sede in uno Stato diverso, sempre nell Unione. Dai dati statistici emerge che il numero di questi rapporti è limitato, e ancor più ridotto è quello dei rapporti che sfociano in un contenzioso. La grandezza limitata è valutazione solo quantitativa in confronto ai rapporti strettamente nazionali, infinitamente più numerosi con percentuali di contenzioso assai più significative. Il metodo è quello di sollecitare risposta ai quesiti che il paper solleva. 4
5 2 Le lacune nell informazione (quesiti 1-4). Quesito 1 What are the most efficient ways to raise the awareness of national consumers and consumers from other Member States about ADR schemes? Il quesito postula che il consumatore che assume di aver subìto una lesione in un rapporto cross border abbia interesse a trovare un programma di ADR (arbitrato o mediation) nello Stato di provenienza del trader professionista. Se così fosse, e se quindi il consumatore fosse costretto ad attivarsi all estero, sarebbe facile anticipare l insuccesso dell ADR perché il consumatore incontrerà più o meno gli stessi ostacoli che incontrerebbe se decidesse di agire in giudizio (spese, lingua, incertezza dell esito), ostacoli evidenziati nel consultation paper. Occorre dunque che anche in materia di ADR venga stabilita una regola analoga a quella valida per i processi di fronte al giudice, in forza della quale il consumatore agisce o viene convenuto nello Stato di sua residenza e non in quello in cui opera il trader (art. 15 ss., Reg. 44/01) 4. Ne deriva che l informazione interessante per i consumatori dovrebbe essere, soprattutto, quella che riguarda i programmi interni nazionali, e non tanto quella sui programmi degli altri Stati. Per l impresa varrà la regola contraria, per cui se il trader intende prendere lui l iniziativa, dovrà volgersi all ADR esistente negli Stati in cui risiede il consumatore, ma in questo caso, data la diversità di mezzi e capacità, l informazione sarà più facilmente ottenibile. Precisato il diverso interesse delle parti, si deve comunque auspicare la massima diffusione dei programmi di settore, a livello interno e cross border, in via telematica (che è il canale meno costoso), ed eventualmente tramite altri media, nella lingua nazionale e in altra presumibilmente conosciuta nella zona di diffusione. Il 4 Nel senso che le regole sulla competenza garantiscono l effettività della tutela giurisdizionale ved. Corte giust. 29 ottobre 2009, causa C-63/08, Pontin c. T-Comalux S.A. 5
6 contenuto può essere limitato all essenziale con il rinvio ai siti menzionati. Quesito 2 What should be the role of the European Consumer Centres Network, National authorities (including regulators) and NGOs in raising consumer and business awareness of ADR? Trattandosi di diffondere l informazione, sarebbe improprio vietare a qualcuno di contribuire per cui va visto con favore il fatto che notizie possano essere fornite dai Networks delle associazioni di consumatori, dalle NGO, e dalle autorità degli Stati. Naturalmente è necessario un coordinamento per evitare duplicazioni e dispersioni, e il compito potrebbe venire affidato alle autorità competenti dei vari Stati. Altrimenti ciascuna organizzazione potrà rivolgersi al proprio bacino di utenza, nello Stato in cui ha sede, e/o negli Stati in cui è presente. Quesito 3 Should businesses be required to inform consumers when they are part of an ADR scheme? If so, what would be the most efficient ways? La risposta deve essere positiva. Non è eccessivo imporre al trader di informare il consumatore sul fatto che, in caso di controversia, esiste la possibilità di usufruire di un servizio di ADR. Tale obbligo è già previsto, in vari Paesi, in vari settori. Ad esempio, in Italia per le controversie in materia di comunicazioni, di servizi finanziari di controllo della borsa (Consob), sono previsti reclami, ricorsi interni e altro prima dell accesso al giudice 5. Naturalmente, tutto senza preclusioni sulla residenza o sulla 5 Di recente, Telepass s.p.a. ha proposto di modificare il contratto con gli utenti inserendo la seguente clausola: TLP aderisce all Accordo tra Autostrade per l Italia S.p.A. e le Associazioni dei Consumatori Adoc, Adusbef, Codacons e Federconsumatori, attuali firmatarie del Protocollo di Conciliazione che prevede la costituzione di un Ufficio di Conciliazione per la risoluzione extragiudiziale delle controversie mediante la Procedura di conciliazione. I Clienti di Telepass S.p.A., rappresentati dalle predette Associazioni, se insoddisfatti per la risposta ad una contestazione, possono risolvere in modo semplice e rapido le controversie inerenti l errata gestione dei contratti Telepass. La procedura è gratuita per il Cliente, salve le spese relative alla corrispondenza inviata. La domanda di conciliazione presentata mediante apposito modulo disponibile sul sito ovvero presso i Punto Blu e le sedi territoriali delle Associaizoni dei Consumatori va inoltrata, con Raccomandata A/R, all indirizzo indicato al 6
7 cittadinanza dei consumatori. L informazione può accompagnare l offerta commerciale oppure, in alternativa, può comparire nel sito del trader, nella pubblicità informativa o in qualsiasi altro luogo funzionale a far sapere al consumatore che in caso di conflitto esiste una possibilità di definire lo stesso senza ricorrere necessariamente ai giudici di uno Stato. Si noti tuttavia che l informazione riguarderà probabilmente i programmi di ADR stabiliti nel Paese in cui il trader la ha sede, e non in tutti quelli in cui opera, per cui l aiuto al cross border consumer risulterà limitato. Di nuovo, risulta essenziale stabilire una regola di competenza territoriale analoga a quella prevista per i processi statali, regola che consenta ai consumatori di chiamare il trader di fronte alle organizzazioni di ADR stabilite nel loro Stato di appartenenza. Quesito 4 How should ADR schemes inform their users about their main features? Se l informazione non è già fornita in altro modo, occorre che tutti i dettagli dell accesso al programma siano disponibili in rete, sul sito pertinente, tendenzialmente in più lingue. I tratti essenziali da riportare devono riguardare: 1) le modalità di accesso (application forms prestampate che il consumatore può scaricare facilmente dal computer); 2) modalità di gestione (orale, scritta) e tempi per la presa in carico precedente art. 7.2 o via fax al numero o via all indirizzo La domanda sarà esaminata da una Commissione di Conciliazione composta da un conciliatore di TLP e da un conciliatore di una delle Associazioni dei Consumatori. In caso di accordo tra le Parti la conciliazione si conclude con la definizione della pratica. Il cliente è libero di accettare o di rifiutare la soluzione proposta. La Procedura si conclude comunque non oltre 120 giorni dalla data di ricezione della domanda. Il ricorso all Ufficio di Conciliazione non priva il Cliente del diritto di adire, in qualunque momento, l Autorità giudiziaria competente. 7
8 (settimane, o mesi dalla domanda); 3) costo e durata della procedura; 4) notizie sul contenuto del provvedimento (risarcimento del danno; restituzione della cosa; 5) possibilità di esecuzione forzata di una decisione favorevole; 6) nel caso di mediation, efficacia dell accordo raggiunto o conseguenze e preclusioni del mancato accordo. 3 Coinvolgimento di commercianti e fornitori: l ADR obbligatoria (quesiti 5-8). Quesito 5 What means could be effective in persuading consumers and traders to use ADR for individual or multiple claims and to comply with ADR decisions? Occorre distinguere le due ipotesi di ADR. 1) Arbitrato La decisione con cui gli arbitri decidono una controversia (sentence arbitrale, award, lodo) è efficace fra le parti come una sentenza dei giudici, ed è quindi suscettibile di esecuzione forzata. Per stimolare l adempimento spontaneo ed evitare le formalità del processo esecutivo, si potranno fissare delle astreintes da imporre in caso di ritardo. 2) Mediation Qui non ci sono decisioni, ma solo accordi contrattuali stipulati dalle parti, per cui l esecuzione spontanea dovrebbe essere la regola. Può accadere tuttavia che una delle parti cambi opinione e si rifiuti di rispettare quanto già pattuito. Per forzare l adempimento, si può pensare ancora alle astreintes oppure a dotare il contratto o comunque il verbale di conciliazione stipulato in sede di ADR di una particolare efficacia esecutiva, tale da consentire l esecuzione forzata del titolo, pur se non giudiziario. Nella stessa ottica, si potrebbe stabilire che il titolo valga 8
9 anche per iscrivere ipoteca 6. Quesito 6 Should adherence by the industry to an ADR scheme be made mandatory? If so, under what conditions? In which sectors? La risposta può essere positiva. Le organizzazioni che raccolgono le industrie di un certo settore potrebbero elaborare programmi di ADR (arbitrato e mediazione) vincolanti per tutte le imprese affiliate, con l ulteriore impegno che in caso di controversia esse dovranno prima cercare una sistemazione in ADR e solo poi, nel caso di rifiuto o insuccesso del tentativo, eventualmente agire in altre sedi. Si dubita, tuttavia, che la cosa possa essere utile ai consumatori cross border. I programmi di ADR saranno infatti organizzati all interno dello Stato in cui una certa industria opera, ma per essere veramente utili ai consumatori cross border occorrerebbe che essi fossero presenti anche negli altri Stati membri quelli nei quali si è instaurato o ha avuto esecuzione il rapporto contenzioso. Altrimenti, resterà il problema già menzionato: i consumatori che non possono agire nel loro Stato, non se la sentiranno di attivarsi all estero, pur sapendo che la controparte si è impegnata a partecipare ad un programma di ADR. Quesito 7 Should an attempt to resolve a dispute via individual or collective ADR be a mandatory first step before going to court? If so, under what conditions? In which sectors? La risposta deve distinguere le due ipotesi di ADR. 1) Arbitrato Nei Paesi dell Unione sarebbe da considerarsi illegittimo imporre alle parti di instaurare un procedimento arbitrale il luogo dell azione. Per due ragioni: a) perché il ricorso agli arbitri è espressione di autonomia privata e non può 6 Ved. l art. 12, D.lgs. n. 28/10, una disposizione, questa, che rischia di risultare eccessiva e controproducente. 9
10 10 essere imposto ai singoli, e b) perché il diritto di agire in giudizio è costituzionalmente garantito a livello comunitario, come a livello degli ordinamenti statali. Va dunque escluso che l arbitrato possa essere un mandatory first step, il cui esito pregiudica l accesso alla giustizia. 2) Mediation Qui il discorso è diverso, non essendovi ostacoli alla previsione di un ricorso facoltativo oppure obbligatorio, naturalmente sia nel contenzioso cross border che in quello interno. In astratto, nulla impedirebbe scelte diverse nelle due ipotesi, ma è ragionevole pensare che se uno Stato impone l obbligatorietà dell ARD per certi rapporti interni il medesimo comando varrà quando il rapporto ha carattere cross border, e lo stesso varrà nel caso che la regola sia quella della facoltatività. E altresì ragionevole pensare che le controversie transfrontaliere verranno gestite dagli stessi organi e con le stesse procedure che si adottano per quelle nazionali, che magari potranno valersi di mediatori specializzati nel diritto comunitario e internazionale. Stabilire il carattere facoltativo della mediation rispetta l autonomia del consumatore, perché lascia quest ultimo libero di agire subito in giudizio contro il trader, se così preferisce. L obbligatorietà del tentativo limita invece l autonomia, ma va ritenuta opzione del tutto legittima, perché tesa a garantire il miglior funzionamento dell apparato di giustizia. Essa è sostanzialmente diversa da quella sull arbitrato obbligatorio, perché nella mediation non c è l imposizione di una certa soluzione ad opera di un terzo, ma solo l invito a trattare, e l accettazione di una eventuale proposta. Con una cautela: giocherà un ruolo fondamentale la presenza o meno di una regola di competenza territoriale (venue) privilegiata, perché se il consumatore può sollecitare il tentativo in una sede conveniente, gli si può imporre anche l obbligatorietà, che altrimenti
11 sarebbe vessatorio fargli subire, se la competenza fosse di un ente straniero, anche se nell Unione. Non è detto che l ADR obbligatoria sia un vantaggio per il consumatore, perché basterà che il trader rifiuti qualunque proposta per costringere controparte ad impiegare risorse per proseguire in sede giudiziaria, il che non è affatto facile. La previsione di un tentativo obbligatorio di ADR pone diversi problemi di coordinamento con la disciplina processuale dei vari Stati membri 7. 1) L esperimento dell ADR è condizione di procedibilità della domanda giudiziale, che a rigore dovrebbe essere proposta solo dopo l esito negativo del tentativo. Però se la domanda fosse proposta quando il tentativo non è ancora iniziato, oppure non è ancora concluso, deve ritenersi ammissibile che il giudice fissi la trattazione ad epoca successiva all espletamento dell incombenza 8. 2) Controparte è obbligata a partecipare al tentativo di sistemazione, in occasione del quale potrà semplicemente dichiarare di non voler alcuna mediation, mentre non dovrebbe ritenersi ammissibile un apodittico rifiuto alla partecipazione; 3) La proposta di ADR provoca la sospensione-interruzione dei termini per l esercizio dell azione in giudizio; non bastando però a questo fine un generico invito a partecipare al tentativo, occorrendo invece indicazioni precise sul diritto dedotto, quello che sarà poi l oggetto del processo. 4) Deve essere assicurata la facoltà di attivarsi in sede cautelare di fronte al giudice se questo fosse necessario ad assicurare l utilità dell eventuale, futura pronuncia giurisdizionale. 7 Ved. le indicazioni contenute in Corte giust. 18 marzo 2010, cause riunite C-317/08, C-318/08, C-319/08 e C- 320/08, in cui era coinvolta Telecom Italia. 8 Questa è la scelta dell art. 5, comma 1, del D.lgs. 4 marzo 2010, n
12 5) il tentativo dovrà essere necessariamente esperito entro un lasso di tempo ragionevolmente limitato 9, decorso il quale l interessato può agire in giudizio, anche interrompendo la mediation in corso. L elemento temporale è assolutamente fondamentale, dovendosi ritenere illegittimo imporre lo svolgimento di un incombenza tale da provocare un ritardo sostanziale nell accesso al giudice. Se il tentativo di ADR fosse facoltativo, è pensabile che si riesca ad esperirlo in tempi brevi. Vi saranno comunque problemi di organizzazione, perché almeno nella fase iniziale sarà impossibile organizzare una rete permanente di enti ragionevolmente numerosi, e dislocati sul territorio nazionale, come sarà impossibile preveder l entità dell impegno finanziario e di quello logistico (immobili, segreteria, supporto tecnico, archivi, ecc.) Le singole entità potrebbero essere sottodimensionate rispetto alla domanda oppure, viceversa, sovradimensionate, con spreco di risorse. Se il tentativo fosse obbligatorio, si presenterebbero problemi di segno opposto, dovendosi far fronte ad un afflusso di controversie notevole (cross border, ma soprattutto interne), e quindi alla necessità di sopperire i finanziamenti necessari all acquisizione degli immobili, i supporti logistici, del personale, a tutto quanto è indispensabile per smaltire in tempi brevi il contenzioso, perché a nulla servirebbe il fatto che i procedimenti si esauriscano rapidamente, se le parti fossero convocate a considerevole distanza temporale dopo la presentazione della domanda. La preferenza per il carattere obbligatorio del tentativo deve tener conto di ulteriori fattori. Se ne elencano due: 1) enti gestori dell ADR. Possono essere pubblici, come, ad esempio, le 9 Da rapportare alla durata media del processo: ad esempio, il D.lgs. n. 28/10 prevede una durata non superiore ai quattro mesi (art. 6) magari accettabile in Italia, ma sicuramente eccessiva in altri sistemi dove tutto il processo dura meno di un anno.. 12
13 13 Camere di commercio, oppure quelli organizzati dagli Ordini degli Avvocati e altri ancora, comunque appoggiati a struttura pubbliche utilizzate senza costi, oppure a costi ridotti (pagare solo il personale, i servizi). Concorrono con questi, gli enti privati i quali dovranno dimostrare di avere la capacità finanziaria e organizzativa necessaria, di avere a disposizione una sede e un numero di mediatori adeguato a gestire un contenzioso di cui ancora non si conosce la consistenza. Gli enti privati si porranno in concorrenza con quelli pubblici, i quali saranno avvantaggiati dai minori costi di impianto, ma meno flessibili, di quelli privati e quindi tendenzialmente meno efficienti. Nel caso di mediation obbligatoria, i costi dovrebbero essere ridotti, e uguali in tutti gli enti di ADR, pubblici o privati che siano 10. 2) Sarà necessario trovare un numero di soggetti capaci di gestire la mediation, e disposti a farlo per compensi ridotti. Occorrerà naturalmente formare i mediatori, insegnando le tecniche base della gestione delle trattative, distinguendo fra mediatori generalisti, mediatori esperti in materia internazionale, mediatori esperti nei rapporti di consumo. Ma soprattutto occorrerà insegnare loro i rudimenti del diritto nazionale, istruirli sul diritto internazionale privato necessario ad individuare la legge applicabile nei rapporti cross border, spiegare come procedere alla formalizzazione degli accordi che le parti dovessero raggiungere, dire dell esecuzione forzata degli stessi, istruirli sulla stipula di nuovi accordi e via dicendo. In sostanza, una formazione a livello universitario, che sarà operazione se non impossibile, assai complicata. 10 L art. 16, comma 4, Tabella A del D.M. 18 ottobre 2010, n. 180 dispone: Valore della lite Spesa (per ciascuna parte). Fino a euro 1.000: euro 65; da euro a euro 5.000: euro 130; da euro a euro : euro 240; dal euro a euro : euro 360; da euro a euro : euro 600; da euro a euro : euro 1.000; da euro a euro : euro 2.000; da euro a euro : euro 3.800; da euro a euro : euro 5.200; oltre : euro E anche prevista la possibilità di aumentare fino a 1/5 l importo dovuto o diminuito di 1/3, in presenza di certe circostanze.
14 14 Inevitabile dunque pensare alla classe forense ed avvertire che sugli avvocati ricadrà l onere di gestire il nuovo istituto, com è ovvio trattandosi di professionisti istituzionalmente preparati ad affrontare il contenzioso che insorge in tutti i campi della vita civile. Di più. Il successo di qualunque sistema di ADR dipende dalla collaborazione della classe forense, e non avrebbe senso che un legislatore (magari, quello italiano) pensasse di costruire l alternativa in contrasto con gli avvocati del proprio Paese. In nessun Stato dell Unione europea, la mediazione è stata accolta con ostilità, ritenendosi, in genere, che essa giovi all amministrazione della giustizia statale, e che costituisca un opportunità per tutti, ma è altrettanto vero che nessuno Stato ha una disciplina così palesemente ostile all avvocatura, ritenuta ostacolo e non protagonista necessaria dell ADR. Infine, per quanto ci occupa, il settore nel quale l ADR può essere imposta come obbligatoria, ma non è detto che debba necessariamente esserlo, è naturalmente quello contrattuale. E quindi della compravendita, anche on line, di servizi (turismo, assicurazioni, comunicazioni elettroniche, subfornitura) e di beni di consumo, compresi i medicinali, i prodotti bancari e finanziari, senza limitazioni di carattere oggettivo, ed anzi con possibilità di estensione a tutti i rapporti fra il trader e il consumer cross border. Ad esempio, includendo il franchising, il diritto d autore, e altre materie come risulta dalle esperienze degli Stati dell Unione 11. Quesito 8 Should ADR decisions be binding on the trader? On both parties? 11 L art. 5, D.lgs. n. 28/10 prevede l obbligatorietà della mediazione in un numero di ipotesi francamente eccessivo. Al momento non esiste un apparato, pubblico o privato, tale da poter garantire lo smaltimento dell afflusso dei procedimenti che dovessero venire instaurati in forza di tale norma. Il 17 febbraio 2011 il Senato ha confermato che la mediazione è obbligatoria per tutte le controversie di cui all art. 5 cit., ad esclusione di quelle condominiali e di quelle instaurate per il risarcimento dei danni da incidenti stradali. Per queste il tentativo diventerà obbligatorio a partire dal 20 marzo 2012.
15 If so, under what conditions? In which sectors? 1) Arbitrato Il problema prospettato non si pone nel caso di arbitrato facoltativo, perché in tal caso la decisione non può che essere vincolante per entrambe le parti. Nel caso di arbitrato obbligatorio, per aggirare il divieto, si è proposto di assoggettare alla decisione sfavorevole solo il trader e non il consumatore, libero di rifiutare la decisione e agire in giudizio. Soluzione accettabile in teoria, ma in pratica difficile risultando improbabile che il consumatore, già soccombente una volta, decida di continuare nel contenzioso, addirittura in giudizio. Da cui deriva che in questa come in altre forme, l arbitrato obbligatorio va rifiutato. 2) Mediation Il problema non si pone perché qui non ci sono decisioni di terzi imposte alle parti, ma solo accordi liberamente stipulati, per cui il vincolo è conseguenza naturale del contratto. 5 Diffusione dei programmi di ADR sul territorio e specializzazione. Quesito 9 What are the most efficient ways of improving consumer ADR coverage? Would it be feasible to run an ADR scheme which is open for consumer disputes as well as for disputes of SMEs? Il consultation paper mette in evidenza che vi sono lacune sia in punto di diffusione territoriale dei programmi, sia in punto di specializzazione degli stessi. In questa fase, si ritiene praticamente impossibile predisporre un apparato distribuito in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale, con enti capaci di gestire arbitrati, o un numero ragionevole di procedimenti di mediation. E ancora più arduo che si riesca a costituire organismi di ADR specializzati nel contenzioso sui trasporti, sulle telecomunicazioni, sugli strumenti finanziari, e via dicendo. 15
16 Adesso l obiettivo primario dovrebbe essere quello di stabilire una rete di centri ADR ragionevolmente diffusa sul territorio, trascurando per il momento specializzazioni. In futuro, quando sarà più chiara l entità dell afflusso, e saranno sicuri i finanziamenti si potrà migliorare l offerta alternativa. Quesito 10 How could ADR coverage for e-commerce transactions be improved? Do you think that a centralised ODR scheme for cross-border e-commerce transactions would help consumers to resolve disputes and obtain compensation? I consumatori che instaurano rapporti cross border e stipulano contratti in rete sono sicuramente in grado di avvicinarsi a programmi di ODR, e di gestirli senza incontrare problemi troppo seri. La diffusione di questi programmi è meno costosa e più facile dello stabilimento di centri permanenti a cui sia necessario accedere anche fisicamente, ma l esclusione del confronto diretto talvolta porta alla radicalizzazione delle posizioni e quindi al fallimento dell ADR 12. Quesito 11 Do you think that the existence of a single entry point or umbrella organisations could improve consumers access to ADR? Should their role be limited to providing information or should they also deal with disputes when non specific ADR scheme exists? L istituzione di un centro di smistamento delle richieste di ADR capace di indirizzarle verso l ente più adatto, a trattarle (per vicinanza e/o competenza) sarebbe certamente utile. Per esempio, il centro potrebbe convogliare tutte le istanze di un certo tipo verso un certo organismo, e informare il consumatore del tempo di attesa prima che la sua richiesta sia presa in considerazione, e altro. 12 La Corte di Giustizia nella sentenza 18 marzo 2010 cit. ha affermato che la via elettronica non deve costituire l unica modalità di accesso alla mediation obbligatoria. 16
17 Quesito 12 Which particular features should ADR schemes include to deal with collective claims? Le controversie instaurate per ottenere collective redress a seguito di fatti lesivi aventi carattere plurioffensivo (lesioni di massa) sono spesso molto complicate. Esigono accertamenti di fatto articolati, applicazione precisa di norme di diritto, tutela dei diritti dei molti che partecipano all iniziativa collettiva, e di quelli che non vi partecipano, ma che possono essere interessati all esito. Molti Paesi dell Unione non hanno ancora ammesso questo tipo di azioni nel giudizio statale, e molti di quelli che di recente hanno dato spazio non hanno maturato esperienze sufficienti in materia 13. Per il momento, pare dunque prematuro pensare di devolvere collective claims all ADR, che prevedono di solito una gestione delle controversie con procedure semplificate, di breve durata e non costose. Negli USA, è ammesso il ricorso al c.d. class arbitration solo quando la volontà dei membri della classe sia manifestata in modo univoco. Non basta quindi che le parti in un contratto abbiano convenuto che le eventuali controversie individuali vengano devolute ad arbitri, ma occorre che sia anche previsto che nell ipotesi di class actions, la parte rinuncia all azione in giudizio, unendosi all iniziativa arbitrale. Nel silenzio delle clausole compromissorie inserite nei contratti, l arbitrato è escluso 14. Quesito 13 What are the most efficient ways to improve the resolution of cross-border disputes via ADR? Are there any particular forms af ADR that are more suitable for cross-border disputes? 13 Quella italiana è appena iniziata: ved. Trib. Milano, ord. 16 dicembre 2010, Condacons c/ Voden Med. Instr. s.p.a. altri riferimenti in V.Vigoriti-G.Conte, Futuro giustizia azione collettiva mediazione, Torino, Stolt-Nielsen S.A. v. Animal Feeds Int l Corp., 130 S.Ct (2010). 17
18 Sia l arbitrato che la mediation sono funzionali allo scopo prefissato, dovendosi peraltro avvertire che il consumatore farà un solo tentativo, e che assai difficilmente agirà in giudizio in caso di esito negative. Entrambi gli istituti esigono accertamenti sommari in fatto, procedure rapide e non costose, condanne ad adempimenti non complicati (pagare, restituire). Non c è bisogno di dettare regole diverse per i casi in cui la controversia coinvolga consumatori trasfrontalieri da quelle previste per i casi strettamente nazionali, al pari di quanto accade nei processi statali la cui disciplina si applica a tutti i rapporti contenziosi. Specie, se si conviene che la sede dell arbitrato o della mediation debba essere quella del consumatore. I problemi di maggior rilievo sono quelli linguistici, perché potrà essere necessario che l arbitro o il mediator conoscano la lingua del contratto, dei documenti prodotti, quella che descrive il contenuto dei beni, oppure quella che ne regola la distribuzione, e sarà quindi indispensabile affidarsi a professionisti che sollevino le parti dall onere di tradurre i documenti importanti Le risorse finanziarie (quesiti 14-16). Quesito 14 What is the most efficient way to fund an ADR scheme? Il modo migliore per sostenere finanziariamente i programmi di ADR è probabilmente quello di sollecitare contributi sia pubblici che privati, il fabbisogno dei quali non è peraltro agevolmente determinabile. Le necessità saranno ridotte nel caso in cui il ricorso all ADR sia facoltativo (ridottissime, se si tratta del solo contenzioso cross border), dovendosi evidentemente 15 Gli artt. 3 e 6 D.M. n. 180/10 prevedono l istituzione del registro degli organismi abilitati a svolgere la mediazione, all interno del quale sono previsti elenchi di mediatori specializzati in rapporti di consumo e in rapporti internazionali. 18
19 19 pensare ad un apparato non particolarmente articolato e non radicato su tutto il territorio nazionale. Il discorso sarà diverso se l ADR diventa obbligatorio, e lo diventa per un numero importante di casi, dovendosi allora predisporre strutture molto più capienti, ovviamente con oneri assai più pesanti. Poi occorre decidere in punto di dislocazione territoriale, dovendosi scegliere fra stabilire poche grandi sedi nei centri più importanti, o più sedi meno articolate, ma facilmente accessibili sul territorio. I costi delle strutture (immobili, supporti logistici, personale fisso) saranno quelli di maggiore consistenza e dipenderanno dalle soluzioni adottate per i problemi precedenti. Con tutta probabilità, per qualche tempo, le strutture non saranno utilizzate a pieno tempo, e per questo converrà appoggiarsi ad enti già operativi, così da ridurre i costi di avviamento. Ci saranno anche costi legati all attività di arbitri e mediatori. Dipenderanno dal numero delle controversie in cui essi sono coinvolti, dal lavoro necessario per la decisione o per la mediation, dal valore delle pretese, ma ovunque sono previsti onorari ridotti. Quesito 15 How best to maintain independence, when the ADR scheme is totally or partially funded by the industry? L indipendenza dei singoli arbitri o mediators può essere assicurata fissando un sistema di assegnazione degli incarichi a sorteggio, oppure a rotazione fra un numero rilevante di soggetti disponibili, che saranno quasi sempre avvocati. I contributi privati riguarderanno poi soprattutto i costi fissi, di struttura, e non gli onorari dovuti ai professionisti coinvolti nei singoli casi, dovendo di questi farsi carico le parti. Quesito 16 What should be the cost of ADR for consumers? Ovviamente ridotto, comunque proporzionato al valore della controversia. Nel
20 caso di arbitrato si applicherà il principio secondo cui i costi sono a carico del soccombente, mentre nella mediation, le parti si accorderanno sulla ripartizione dell onere. 20

References: art. 7
 sentenza 
 art. 12
 art. 5
 art. 16
 art. 5
 art. 5
 sentenza