Source: https://www.anwalt24.de/urteile/bverfg/2014-01-28/2-bvr-1561_12
Timestamp: 2017-11-23 13:46:10+00:00

Document:
BVerfG, 28.01.2014 - 2 BvR 1561/12 - Verfassungsmäßigkeit einer Sonderabgabe für Filmtheater auf Grundlage des Filmfördergesetztes (FFG); Verfolgung von kulterellen Zwecken mit wirtschaftsbezogenen Regelungen durch den Gesetzgeber | anwalt24.de
Urt. v. 28.01.2014, Az.: 2 BvR 1561/12
Referenz: JurionRS 2014, 10157
Aktenzeichen: 2 BvR 1561/12
VG Berlin - 20.09.2007 - AZ: 22 A 522.04
VG Berlin - 20.09.2007 - AZ: 22 A 523.04
VG Berlin - 20.09.2007 - AZ: VG 22 A 524.04
BVerwG - 25.02.2009 - AZ: BVerwG 6 C 47.07
BVerwG - 25.02.2009 - AZ: BVerwG 6 C 48.07
BVerwG - 25.02.2009 - AZ: BVerwG 6 C 49.07
BVerwG - 25.02.2009 - AZ: BVerwG 6 C 50.07
BVerwG - 23.02.2011 - AZ: BVerwG 6 C 22.10
BVerwG - 23.02.2011 - AZ: BVerwG 6 C 23.10
BVerwG - 23.02.2011 - AZ: BVerwG 6 C 24.10
BVerwG - 23.02.2011 - AZ: BVerwG 6 C 25.10
BVerwG - 01.08.2011 - AZ: BVerwG 6 C 15.11 (6 C 22.10)
BVerwG - 01.08.2011 - AZ: BVerwG 6 C 16.11 (6 C 23.10)
BVerwG - 01.08.2011 - AZ: BVerwG 6 C 17.11 (6 C 24.10)
BVerwG - 01.08.2011 - AZ: BVerwG 6 C 18.11 (6 C 25.10)
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
§ 15 Abs. 1 FFG 2004
§ 41 FFG
§ 45 FFG
§ 22 FFG 2004
§ 75 Abs. 1 FFG
BayVBl 2014, 432-434
EuGRZ 2014, 98-121
GewArch 2014, 375
JuS 2014, 477
JZ 2014, 137
JZ 2014, 396-407
JZ 2014, 207
Life&Law 2014, 678
NJW 2014, 764-766
NVwZ 2014, 5 (Pressemitteilung)
NVwZ 2014, 646-658
RÜ 2014, 182
ZAP EN-Nr. 176/2014
ZUM 2014, 302-324
BVerfG - 28.01.2014 - AZ: 2 BvR 1562/12BVerfG - 28.01.2014 - AZ: 2 BvR 1563/12BVerfG - 28.01.2014 - AZ: 2 BvR 1564/12
der K... Betriebsgesellschaft mbH,
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2011 - BVerwG 6 C 22.10 -,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. September 2007 - VG 22 A 517.04 -,
die Festsetzungsbescheide der Filmförderungsanstalt vom 30. August 2004 - Leinwandnummern 282601 bis 282607 - n Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. November 2004 - Rh/Wi -
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2011 - BVerwG 6 C 23.10 -,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. September 2007 - 22 A 522.04 -,
die Festsetzungsbescheide der Filmförderungsanstalt vom 30. August 2004 - Leinwandnummern 291701 bis 291709 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. November 2004 - Rh/Wi -,
der U... GmbH,
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2011 - BVerwG 6 C 25.10 -,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. September 2007 - VG 22 A 524.04 -,
die Bescheide der Filmförderungsanstalt vom 30. August 2004 - Leinwandnummern 140401 bis 140415, 140417, 140418, 146101 bis 146108, 156101 bis 156114, 278901 bis 278909, 280101 bis 280106, 308901 bis 308909, 319701 bis 319707, 320101 bis 320103, 320105 bis 320110, 334201 bis 334208, 334301 bis 334309, 335101 bis 335108, 336601 bis 336607, 337501 bis 337509, 339601 bis 339609, 340901 bis 340906, 342201 bis 342208 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. November 2004 - Rh/Wi -
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2011 - BVerwG 6 C 24.10 -,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. September 2007 - VG 22 A 523.04 -,
die Festsetzungsbescheide der Filmförderungsanstalt vom 30. August 2004 - Leinwandnummern 327601 bis 327607 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. November 2004 - Rh/Wi -,
a) Mit dem Filmförderungsgesetz vom 22. Dezember 1967 (BGBl I S. 1352) wurde die Filmförderungsanstalt als bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts "zur wirtschaftlichen Förderung des deutschen Films" gegründet (§ 1 FFG 1968). Das Filmförderungsgesetz 2004 bestimmt die Funktion der Filmförderungsanstalt, und damit der von ihr zu betreibenden Filmförderung, dagegen wie folgt: Die Filmförderungsanstalt fördert als bundesweite Filmförderungseinrichtung die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland (§ 1 Abs. 1 FFG 2004).
Nach § 66a FFG 2004 hat eine Filmabgabe zu entrichten, wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter). Die Höhe der Abgabe bemisst sich nach dem Nettoumsatz. Der Abgabesatz beträgt gestaffelt nach Umsatzklassen zwischen 1,8 % und 2,3 %. Erstmals nach dem Filmförderungsgesetz 2004 unterliegt auch die Verwertung von Filmen im Wege elektronischer Individualkommunikation ("video on demand") der Abgabepflicht (§ 66a Abs. 2 FFG 2004). Ab dem 1. Januar 2014 soll nach dem Siebten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 7. August 2013 (BGBl I S. 3082, Art. 1 Nr. 44 <§ 66a Abs. 2 Satz 2 FFG n.F.>) diese Abgabepflicht, die nach dem Fünften Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl I S. 3000) nur Inhaber der Lizenzrechte mit Sitz oder Niederlassung im Inland treffen sollte, ausgeweitet werden. Sie soll dann auch Anbieter von Videoabrufdiensten mit Sitz oder Niederlassung im Ausland treffen und sich nach den Umsätzen bemessen, die diese Anbieter über einen Internetauftritt in deutscher Sprache mit Kunden in Deutschland erzielen. Die Abgabepflicht entfällt, wenn diese Umsätze am Ort des Unternehmenssitzes zu einem vergleichbaren finanziellen Beitrag zur Förderung von Kinofilmen herangezogen werden. Im Jahr 2004 betrug die Filmabgabe der Videowirtschaft über 16 Millionen Euro (vgl. Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht 2004, S. 15).
cc) Die Fernsehveranstalter beteiligten sich an der Filmförderung zunächst mit "Beiträgen", deren Höhe gesetzlich nicht geregelt war. Zwar wurden mit dem am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Dritten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2046) Bestimmungen aufgenommen, nach denen die Beiträge der Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts den Einnahmen der Filmförderungsanstalt zuzuführen und in erster Linie für die Projektfilmförderung zu verwenden waren (§§ 67 Abs. 1, 67b Abs. 1 FFG 1999). Die Höhe der Beiträge und die Einzelheiten der Verwendung blieben jedoch zunächst weiterhin gesetzlich ungeregelt; sie wurden vertraglich mit der Filmförderungsanstalt vereinbart. Mit den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten schloss die Filmförderungsanstalt für die Jahre 2004 bis 2008 ein Abkommen, nach dem die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) zur Durchführung von Gemeinschaftsproduktionen zwischen Film und Fernsehen pro Jahr 4,6 Millionen Euro je zur Hälfte sowie zur Verstärkung von Projektfilmfördermaßnahmen pro Jahr insgesamt 11 Millionen Euro - teilweise in Form der Einräumung von Werbezeit - zur Verfügung zu stellen hatten (vgl. 8. Filmförderungsabkommen vom 20. Juli 2004, ARD-Jahrbuch 2004/2005, S. 400 ff., §§ 2 und 7). Das Abkommen mit den privaten Fernsehveranstaltern für denselben Zeitraum sah Gesamtleistungen der privaten Fernsehveranstalter in Höhe von 12.014.350 Euro, davon 7 Millionen Euro als Werbeleistungen (sogenannte Medialeistungen), vor (Abkommen zwischen den privaten Sendeunternehmen und der Filmförderungsanstalt, 2004, § 2).
1. Die Beschwerdeführerinnen betreiben Filmtheater. Im verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren wandten sie sich jeweils gegen Abgabenbescheide der Filmförderungsanstalt für das erste Halbjahr 2004 beziehungsweise - so die Beschwerdeführerin im Verfahren 2 BvR 1562/12 - für den Zeitraum Februar bis Juni 2004. Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 66 FFG in der maßgeblichen Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003 erfüllt waren, war zwischen den Beteiligten der Ausgangsverfahren unstreitig. Die Klagen stützten sich allein auf die Annahme der Verfassungswidrigkeit des § 66 FFG. Das Verwaltungsgericht wies mit im Wesentlichen gleichlautenden Urteilen vom 20. September 2007 unter Zulassung der Revision und der Sprungrevision die Klagen als unbegründet ab (zu den Gründen s. die veröffentlichte Entscheidung im Verfahren der Beschwerdeführerin zu I., VG Berlin, Urteil vom 20. September 2007 - 22 A 517.04 -, [...]).
Die mangelnde Gruppennützigkeit der Mittelverwendung zeige sich auch darin, dass die Höhe der Abgabe in keinerlei Verhältnis zur mit der Abgabe erhofften Wirkung stehe. Von einer angemessenen Relation könne angesichts der spürbaren Abgabenhöhe nicht die Rede sein, wenn der wirtschaftliche Erfolg der zu fördernden Filme allenfalls eine vage Hoffnung bleibe. Dass unter den geförderten Filmen gelegentlich auch ein erfolgreicher sei, sei angesichts des "Gießkannenprinzips" der Förderung nicht verwunderlich, mache die Förderung jedoch nicht gruppennützig. Im Übrigen seien die erfolgreichen deutschen Filme fast durchweg leichte Unterhaltungsfilme, die von vernünftig kalkulierenden Filminvestoren auch ohne eine Filmförderung produziert worden wären. Marktgängige Filme bedürften keiner Förderung durch die Filmförderungsanstalt.
a) Die Regelungen des Filmförderungsgesetzes würden vom - weit auszulegenden - Kompetenztitel "Recht der Wirtschaft" gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfasst. Die Doppelnatur des Films als Wirtschafts- und Kulturgut schließe eine Zuständigkeit des Bundes für Regelungen zur Filmwirtschaft nicht aus. Dies sei schon vor der Streichung der früheren Rahmenkompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films (Art. 75 Nr. 2 GG a.F.), die nur die Presse und den Film als Massenkommunikationsmittel betroffen habe, anerkannt gewesen. Von der mit dieser Streichung verbundenen Verlagerung von Bundeszuständigkeiten auf die Länder sei demgemäß die Bundeskompetenz für das Recht der Medienwirtschaft aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unberührt geblieben. Für die Abgrenzung zwischen wirtschaftsrechtlicher Bundeskompetenz und Kulturkompetenz der Länder komme es entscheidend auf den Gegenstand der Regelung und, soweit danach eine Zuordnung zu mehreren Kompetenzbereichen in Betracht komme, auf den Schwerpunkt der Regelung an, wobei auch der Normzweck herangezogen werden könne. Der primär wirtschaftsrechtliche Charakter des Filmförderungsgesetzes komme bereits in § 1 Abs. 1 FFG zum Ausdruck, der an erster Stelle die Wirtschaftsstruktur hervorhebe und der Förderung der kreativ-künstlerischen Qualität des deutschen Films nur instrumentellen Charakter im Verhältnis zur Förderung seines Erfolgs im In- und Ausland zuweise. Dieses wirtschaftliche Förderungsziel sei zudem nicht auf den einzelnen zu fördernden Film zu beziehen. Gefördert werden solle die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films insgesamt. Auch die weiteren Vorschriften des Filmförderungsgesetzes 2004 zeigten, ungeachtet der im Vergleich mit vorausgegangenen Gesetzesfassungen stärkeren Betonung kreativ-künstlerischer Elemente der Förderung, dessen primär wirtschaftliche Ausrichtung. Einzelne Vorschriften, die bei isolierter Betrachtung als Beleg für einen kulturellen Schwerpunkt herangezogen werden könnten, träten in ihrer Bedeutung jedenfalls bei der gebotenen Gesamtbetrachtung zurück. Dass mit dem Gesetz seit jeher auch kulturpolitische Ziele verfolgt worden seien, stehe der Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht entgegen. Ein Gesetz mit wirtschaftsrechtlichem Regelungsgegenstand gehöre kompetenziell auch dann zum Recht der Wirtschaft, wenn die Normierungsentscheidung (auch) kulturpolitisch motiviert gewesen sei.
Die besondere Finanzierungsverantwortung, die beim vorliegenden Abgabentypus nur aus einem der belasteten Gruppe zugedachten evidenten Nutzen begründbar sei, bestehe im Hinblick auf die Förderungsbedürftigkeit des deutschen Films, die sich aus einer schwachen Eigenkapitaldecke, gestiegenen Kosten der Filmwirtschaft und der Dominanz des US-amerikanischen Films ergebe. Ohne staatliche Filmförderung würde der deutsche Film allenfalls noch eine marginale Rolle spielen. Soweit die Beschwerdeführerinnen einen evidenten Gruppennutzen durch die Förderung kreativ-künstlerischer Filme in Abrede stellten, weil ein solcher Nutzen nur aus der Förderung von in aller Regel wirtschaftlich verwertbaren Filmen hervorgehen könne, missverstünden sie den Sinn des Merkmals "kreativ-künstlerisch". Dass auch später erfolglose Filme gefördert würden, stehe der Annahme eines evidenten Gruppennutzens nicht entgegen. Dass die Filmindustrie immer wieder teure "Flops" produziere, belege, dass sich der wirtschaftliche Erfolg eines Films nicht sicher prognostizieren lasse. Eine gewisse Breite der Förderung sei daher unentbehrlich. Im Übrigen zeige namentlich die Bedeutung der Referenzfilmförderung, dass das Gesetz im Rahmen des prognostisch Möglichen auf die Förderung wirtschaftlich erfolgreicher Filme ausgelegt sei. Zu folgen sei auch den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts dazu, dass die Filmabgabe gruppennützig verwendet werde und auf der Grundlage des rückwirkend anwendbaren § 67 FFG nicht gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit in Form der Belastungsgleichheit verstoße.
a) Die Förderung der Filmwirtschaft nach diesem Gesetz könne sich auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG stützen. Bereits die einleitende Zweckbestimmung des Gesetzes (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG) weise als Ziel die Förderung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft aus. Dass daneben die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland gefördert werden solle, markiere die Ausrichtung auf den Qualitätsfilm und dokumentiere die Erwartung, dass dieses Segment ökonomisch erfolgversprechend sei. Die Förderung der Filmwirtschaft bezwecke als Filmfinanzierung zunächst die Sicherung einer stabilen und nachhaltigen Marktstruktur in mehreren Dimensionen. Sie mildere die enormen Marktschwankungen bei den Besucherzahlen - oft um 10 % und mehr von einem Jahr zum anderen - ab, trage zur Sicherung einer Minimalauslastung der filmwirtschaftlichen Kapazitäten bei, sichere darüber hinaus eine vielfältige Marktstruktur, indem sie insbesondere kleineren Produktionsfirmen die schwierige Akquisition von Fremdkapital erleichtere, und betreibe eine nachhaltige Struktursicherung mit der Nachwuchsförderung sowie mit der Förderung internationaler Koproduktionen. Die Förderung solcher Koproduktionen habe in den letzten fünf Jahren etwa ein Drittel der Förderungen ausgemacht. Sie stärke die Kooperationsfähigkeit als zunehmend wichtiges ökonomisches Strukturmerkmal der Filmindustrie. Gerade die Mehrdimensionalität seiner Ansätze weise das Gesetz als Instrument der Förderung der Marktstruktur aus. Eine eindimensionale Förderung von wenigen Blockbustern, die von den Beschwerdeführerinnen als gebotenes Förderformat angesehen werde, könnte die deutsche Filmwirtschaft demgegenüber gerade nicht strukturell sichern. Die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films werde daneben nach § 1 FFG nicht als selbständiges Förderziel, sondern als Mittel zum filmwirtschaftlichen Ziel des Erfolgs des deutschen Films im In- und Ausland genannt. Soweit in § 19 Satz 2, § 32 Abs. 1 und § 47 Abs. 1 FFG 2004 auf den Gesichtspunkt der Qualität abgestellt werde, werde darunter eine filmhandwerkliche Qualität verstanden. Die Qualitätsorientierung habe zudem einen Bezug zur Innovation als einem weiteren typischen Element der Wirtschaftsförderung und ziele vor allem darauf, das Image des deutschen Films insgesamt zu fördern. Dass ein Qualitätsimage den wirtschaftlichen Erfolg fördere, lasse sich an empirischen Daten festmachen. Nach der Studie der Filmförderungsanstalt zur "Bekanntheit und Wahrnehmung der Prädikate der Filmbewertungsstelle Wiesbaden" sei ein Prädikat dieser Filmbewertungsstelle für 22 % der Zuschauer ein Anlass, sich den Film anzusehen. In Fällen, in denen ein auf einem großen Festival ausgezeichneter Film noch im Verleih gewesen sei, sei die Zuschauerzahl in direktem zeitlichen Zusammenhang mit der Auszeichnung deutlich gestiegen. Umgekehrt herrsche in der Filmwirtschaft Einigkeit darüber, dass jedenfalls qualitativ schlechte Filme keine Erfolgschancen hätten. Bei der Projektfilmförderung seien Qualität und Wirtschaftlichkeit kumulative Kriterien, so dass ein Film nur unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit gefördert werden könne. Mit bloßer Risikominimierung im Einzelfall könnten Strukturwirkungen auf die Filmwirtschaft nicht erzeugt und Grundlagen für eine positive Entwicklung nicht gelegt werden. Wenn die Beschwerdeführerinnen annähmen, dass es um die Förderung der Wirtschaftlichkeit des einzelnen Films gehen müsse, übersähen sie den entscheidenden Bezug zur Filmwirtschaft insgesamt. Der Bundesgesetzgeber dürfe im Übrigen über die inhaltlich neutrale breite Qualitätsorientierung des Filmförderungsgesetzes 2004 hinaus auch Zugangshürden in grober thematisch-inhaltlicher Hinsicht aufstellen, um die Förderung auf einen wichtigen Markt zu begrenzen und filmwirtschaftliche Strukturen mit einer Orientierung auf diesen Markt zu stärken. Ein kultureller Nebenzweck sei unschädlich.
Die Belastungsgerechtigkeit sei gewahrt. Der Beitrag der Branchen sei, ungeachtet des Unterschieds in der Erhebungsstufe, gemessen an ihrem Nutzen in etwa vergleichbar. Die nur den Fernsehveranstaltern, nicht den Kinobetreibern eingeräumte Möglichkeit, einen Teil ihrer Abgabenlast durch Medialeistungen zu erbringen, sei durch den erheblichen Unterschied in der Werbewirkung gerechtfertigt. Nur 14 % der "Fans" des deutschen Films gehörten zu der von den Beschwerdeführerinnen für allein maßgeblich erachteten Zielgruppe. Die anderen 86 % lägen jenseits dieser Altersgruppe und könnten gerade mit der Fernsehwerbung erreicht werden.
7. Die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Stellungnahme des 6. Revisionssenats übermittelt, der auf die rechtlichen Erwägungen in den angegriffenen Entscheidungen sowie ergänzend auf sein Urteil vom 28. Oktober 2009 - BVerwG 6 C 31.08 - zur Frage der Film(theater)förderung bei drohendem Verdrängungswettbewerb verweist.
Dr. Giesen hat Zweifel geäußert, ob das Filmförderungsgesetz für den Erfolg speziell des deutschen Kinofilms relevant gewesen sei. Dass das Fernsehen einbezogen worden sei, habe zu einer Symbiose von Kinofilm und Fernsehen geführt, mit erheblichen Auswirkungen auch in kreativ-künstlerischer Hinsicht; das Resultat seien Filme, die nicht genuin Kinofilme seien. Der Kinofilm sei längst nicht mehr das Laufbildmediumpar excellence. Die Kinos hätten im Wettbewerb gegen die digitalen Medien einen schweren Stand. Im Hinblick darauf, dass eine wirtschaftliche Verwertung heute in erheblichem Umfang im Internet stattfinde, sei das Filmförderungsgesetz nicht mehr zeitgemäß; die Verwerter im Internet müssten ebenfalls herangezogen werden. Diese Entwicklung sei bereits im Jahr 2004 absehbar gewesen. Zutreffend sei, dass die kulturelle Filmförderung, auch wenn man nicht genau wisse, wer im jeweiligen Augenblick wie profitiere, eine Systemförderung mit gewissen Vorteilen sei. Es gehe nicht darum, Inhalte nach irgendwelchen Erfolgsformeln, die es so natürlich nicht gebe, zu standardisieren, wohl aber darum, die Parameter einzusetzen, die für erfolgreiche Filme weltweit gälten und die mit der Kinotauglichkeit zu tun hätten.
a) aa) Der Begriff des Rechts der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist weit zu verstehen (vgl. BVerfGE 5, 25 [BVerfG 30.05.1956 - 1 BvF 3/53] <28 f.>; 116, 202 <215>; stRspr). Zum Recht der Wirtschaft gehören die das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen, insbesondere diejenigen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen (vgl. BVerfGE 8, 143 [BVerfG 29.04.1958 - 2 BvO 3/56] <148 f.>; 116, 202 <215 f.>; stRspr; zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Grundlage für die Regelung wirtschaftsbezogener Sonderabgaben vgl. BVerfGE 82, 159 <182>; 124, 348 <364>).
Die weitreichende Gesetzgebungskompetenz des Bundes entfällt nicht schon dann, wenn der Gesetzgeber mit wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke verfolgt. Dies ist unschädlich, solange der maßgebliche objektive Regelungsgegenstand und -gehalt (vgl. BVerfGE 4, 60 [BVerfG 21.10.1954 - 1 BvL 52/52] <69 f.>; 58, 137 <145>; 68, 319 <327 f.>; 70, 251 <264>; 106, 62 <149>; 121, 317 <348>) in seinem Gesamtzusammenhang ein im Schwerpunkt wirtschaftsrechtlicher ist (vgl. BVerfGE 97, 228 [BVerfG 17.02.1998 - 1 BvF 1/91] <251 f.>; 116, 202 <216>; 121, 30 <47>).
Nach der Systematik der grundgesetzlichen Kompetenzordnung wird grundsätzlich der Kompetenzbereich der Länder durch die Reichweite der Bundeskompetenzen bestimmt, nicht umgekehrt (Art. 30 GG; für die Gesetzgebungskompetenzen Art. 70 Abs. 1 GG). Das schließt es zwar nicht aus, insbesondere anhand der Verfassungsentwicklung Sachmaterien zu identifizieren, die nach dem Willen des Verfassungsgebers zumindest in wesentlichen Hinsichten in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen sollen. In diesem Sinne gelten die Länder als Träger der Kulturhoheit (vgl. BVerfGE 6, 309 [BVerfG 26.03.1957 - 2 BvG 1/55] <346 f.>; 37, 314 <322>; 106, 62 <132>; 108, 1 <14>; 119, 59 <82>; 122, 89 <110>; s. auch BVerfGE 12, 205 <229>; 92, 203 <238>). Dies entspricht der in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes wirksam gewordenen Vorstellung des Verfassungsgebers, dass die Kulturpolitik Sache der Länder sein solle (vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949 - Akten und Protokolle, Band 3, Protokolle der Dritten und Vierten Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung vom 23. September und 24. September 1948, S. 93 ff., 100, 153).
Hieraus folgt jedoch nicht, dass die Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes Einwirkungen auf den Kulturbereich und eine Berücksichtigung kultureller Belange von vornherein nicht ermöglichen. Eine Reihe spezifisch kulturbezogener Gesetzgebungskompetenzen sind dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich zugewiesen (vgl. gegenwärtig etwa Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a, Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 und Nr. 13 GG). Annexkompetenzen oder Kompetenzen kraft Sachzusammenhangs, wie sie dem Bund nach allgemeinen Grundsätzen (vgl. BVerfGE 98, 265 <299>; 109, 190 <215>; 110, 33 <48>) zuzubilligen sind, können auch den Kulturbereich betreffen. Gewisse Kulturkompetenzen können darüber hinaus in einem Bundesstaat kraft Natur der Sache (vgl. allg. BVerfGE 22, 180 <216 f.>; 26, 246 <257>; 85, 360 <374>, jew. m.w.N.) dem Bund zustehen (vgl. Stettner, in: Dreier, GG, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 70 Rn. 59). Der Kulturbegriff ist zudem weit zu fassen (vgl. BVerfGE 10, 20 [BVerfG 14.07.1959 - 2 BvF 1/58] <36>; Grimm, VVDStRL 42 <1984>, S. 46 <60>). Die Kulturhoheit der Länder kann daher nicht als eine Grenze der Bundeskompetenzen in dem Sinne verstanden werden, dass der Bund bei der Wahrnehmung der ihm zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen kulturelle Aspekte unberücksichtigt zu lassen hätte und durch sie nicht motiviert sein dürfte.
Spezifisch kulturstaatliche Aufgaben sind zwar gemäß der Kompetenzordnung der Verfassung wahrzunehmen. Zugleich kann es jedoch einem Staat, der sich von Verfassungs wegen als Kulturstaat versteht (vgl. BVerfGE 18, 112 [BVerfG 30.06.1964 - 1 BvR 93/64] <118>; 31, 275 <279>; 35, 79 <114>; 36, 321 <331>; 39, 1 <46>; 81, 108 <116>; 111, 333 <353>; 127, 87 <114>; Häberle, Vom Kulturstaat zum Kulturverfassungsrecht, in: ders., Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, 1982, S. 1 ff.), nicht verwehrt sein, in der Wahrnehmung aller seiner Kompetenzen auch auf Schonung, Schutz und Förderung der Kultur Bedacht zu nehmen (vgl. BVerfGE 10, 20 [BVerfG 14.07.1959 - 2 BvF 1/58] <36 ff.>). Die dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen enden nicht ohne Weiteres dort, wo Institutionen, Güter oder Akteure des Kulturbereichs betroffen sind. Demgemäß war es beispielsweise nicht zu beanstanden, dass der Bund auf der Grundlage seiner Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft Religionsgesellschaften in eine Abgabepflicht einbezogen (vgl. BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] <309>), beamtenrechtliche Regelungskompetenzen auch für Ämter im Schulwesen genutzt (vgl. BVerfGE 70, 251 [BVerfG 03.07.1985 - 2 BvL 16/82] <263 f.>), auf der Grundlage der Gesetzgebungskompetenz für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) gesetzliche Regelungen gegen die Verbreitung jugendgefährdender Schriften getroffen (vgl. BVerfGE 31, 113 [BVerfG 04.05.1971 - 2 BvL 10/70] <117>), die warenverkehrsbezogene Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG für ein bestimmte Filme betreffendes Verbringungsverbot (vgl. BVerfGE 33, 52 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 13/67] <60 ff.>) und die Strafrechtskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG a.F. für ein Verbot der öffentlichen Vorführung pornographischer Filme gegen Entgelt herangezogen (vgl. BVerfGE 47, 109 [BVerfG 17.01.1978 - 1 BvL 13/76] <110, 115 ff.>, ohne Thematisierung der Kompetenzfrage), die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 GG für umsatzsteuerliche Begünstigungen verschiedener Kulturgüter und -dienstleistungen in Anspruch genommen (vgl. BVerfGE 36, 321 [BVerfG 05.03.1974 - 1 BvR 712/68] <322 ff., 330>, ohne Thematisierung der Kompetenzfrage) und auf der Grundlage des Kompetenztitels "Sozialversicherungsrecht" (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) das Künstlersozialversicherungsgesetz erlassen hat (vgl. BVerfGE 75, 108 [BVerfG 08.04.1987 - 2 BvR 909/82] <146>). Ebenfalls anerkannt ist, dass die Außenkompetenz des Bundes aus Art. 32 Abs. 1 GG auch kulturpolitische Kompetenzen umfasst (vgl. Kempen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 32 Rn. 69; Sommermann, in: VVDStRL 65 <2006>, S. 7 <37 f.>, jew. m.w.N.).
bb) (1) Danach besteht für das Filmförderungsgesetz, dessen Regelungen den Film als handelbares Wirtschaftsgut und die ihn produzierenden und verwertenden Wirtschaftszweige betreffen, eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG(vgl. BVerwGE 45, 1 <4 f.>; 133, 165 <169 ff.>, Rn. 16 ff.; OVG Berlin, Urteil vom 17. Januar 1995, ZUM 1995, S. 804 <806>; Stettner, in: Dreier, GG, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 74 Rn. 56; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 74 Rn. 83; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 74 Rn. 22, 28; Hertel/Müller/Schapiro, FFG, Kommentar, 1. Aufl. 2012 (beck-online), § 1 Rn. 2; Schmalenbach, Die Beeinträchtigung der Rechte von Filmschaffenden durch die Erteilung oder Versagung von Filmförderung, 1998, S. 23 ff.; Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine Evaluation, 2008, S. 84; Kong, Die Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 133 ff. <185>; von Have/Schwarz, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl. 2011, 106. Kap., Rn. 5 ff.; Pres, Filmwirtschafts- oder Filmkulturförderung, DÖV 2009, S. 155 <160 und passim>; von Have/Harris, ZUM 2009, S. 470 <477 f.>; a.A. aus jüngerer Zeit Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, Berlin 2003, S. 101 ff.; Friauf, Verfassungsrechtliche Aspekte bei der Novellierung des Filmförderungsgesetzes, Rechtsgutachten, 2003, S. 39 ff.; Vesting/Steinauer, Kulturökonomie und Filmförderungspolitik, Rechtsgutachten, 2003, S. 63 ff., m.w.N.; zweifelnd Bothe, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 75 Rn. 11).
Entsprechendes gilt für die teils unmittelbar, teils mittelbar auf Qualitätskriterien abstellenden Fördervoraussetzungen in zahlreichen Förderregelungen. Diese verdrängen nicht deren Ausrichtung auf wirtschaftlichen Erfolg, sondern sind Bestandteil dieser Ausrichtung. So knüpft die Referenzfilmförderung an den mit einem vorausgegangenen Film des Antragstellers erzielten Zuschauererfolg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004). Für die Projektfilmförderung ist ausdrücklich Voraussetzung, dass der zu fördernde Film geeignet erscheint, die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Daneben finden zwar bei der Referenzfilmförderung auch Preise und Erfolge bei Festivals Berücksichtigung, indem dafür Referenzpunkte vergeben werden, unter anderem mit der Folge, dass ein in dieser Weise erfolgreicher Film eine geringere als die sonst erforderliche Zuschauerzahl benötigt (§ 22 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 FFG 2004), und die Projektfilmförderung setzt voraus, dass das Projekt einen Beitrag auch zur Verbesserung der Qualität des deutschen Films verspricht (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG). Eine Abkehr von der auch wirtschaftlichen Erfolgsorientierung der Produktionsförderung liegt darin jedoch nicht. Hinsichtlich der Referenzfilmförderung ist insoweit nicht maßgebend, wie weit im jeweils einzelnen Fall die Werbewirksamkeit von Preisen und Festivalerfolgen reicht. Dass Preisen und Festivalerfolgen zumindest in der Regel ein besonderer Aufmerksamkeits- und Imagewert zukommt, konnte der Gesetzgeber für die unmittelbar im Gesetz (§ 22 Abs. 3 Nr. 1 und 2 FFG 2004) namentlich benannten Fälle ohne Weiteres voraussetzen (vgl. auch Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241 <250>). Für die nähere Bestimmung der gemäß § 22 Abs. 3 Satz 3 FFG 2004 erst durch eine Richtlinie des Verwaltungsrats zu identifizierenden "international bedeutsamen Festivals" hat er die Berücksichtigung der Werbewirkung für den Zuschauererfolg im Inland und für den Auslandsabsatz ausdrücklich vorgeschrieben (§ 22 Abs. 3 Satz 4 FFG 2004).
(3) Der Bundeskompetenz für das Filmförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung steht auch nicht entgegen, dass die frühere Rahmengesetzgebungskompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films (Art. 75 Nr. 2 GG a.F.) durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) aufgehoben worden ist. Die Rahmenkompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films hatte einen begrenzten Anwendungsbereich. Zu ihrer Aufnahme in das Grundgesetz kam es, nachdem eine im Parlamentarischen Rat ursprünglich vorgesehene Regelung zur Vorrangkompetenz des Bundes, die sich unter anderem auf das Lichtspielwesen bezog, nicht die Zustimmung der Militärgouverneure gefunden hatte (vgl. Memorandum der Militärgouverneure zum Grundgesetzentwurf, vom 2. März 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 - Akten und Protokolle, Band 8, S. 131 ff.). Die Rahmenkompetenz, für die sich der interfraktionelle Siebener-Ausschuss des Parlamentarischen Rats ersatzweise aussprach, sollte sich auf etwaige Zensurvorschriften und das Urheberrecht auf dem Gebiet des Films beziehen (vgl. Protokoll der Sitzungen vom 3./4. März 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 - Akten und Protokolle, Band 11, S. 109 <110>). In einem nachfolgenden Gespräch mit Vertretern der Alliierten wurde von deutscher Seite gebeten, für das Filmrecht im engeren Sinne des Rechts am Bildstreifen und an dem, was mit dem Bildstreifen geschehen könne, sowie für die Bestimmungen über die Filmzensur die Möglichkeit bundesrechtlicher Regelung vorzusehen (vgl. Protokoll der Besprechung von Mitgliedern des Rates mit alliierten Vertretern vom 10. März 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 - Akten und Protokolle, Band 8, S. 187 <190>; zur Einordnung als Rahmenkompetenz Protokoll der Besprechung vom 18. März 1949, a.a.O. S. 206 <207>). Die in dieser Weise eng konzipierte Rahmenkompetenz aus Art. 75 Nr. 2 GG a.F. schloss zur Zeit ihrer Geltung die Inanspruchnahme anderer Kompetenztitel für presse- oder filmbezogene Regelungen des Bundes nicht aus (vgl. BVerfGE 33, 52 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 13/67] <60 ff.>; 36, 193 <203>; 36, 314 <319>; 48, 367 <373>). Weshalb ihre Streichung mit einer solchen Ausschlusswirkung verbunden sein sollte, ist nicht ersichtlich.
aa) Eine bundesgesetzliche Regelung ist erforderlich, wenn und soweit die mit ihr erzielbare Einheitlichkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik als Ganzen ist (vgl. BVerfGE 106, 62 [BVerfG 24.10.2002 - 2 BvF 1/01] <146 f.>; 112, 226 <248 f.>). Dem Gesetzgeber steht insoweit zwar eine Einschätzungsprärogative zu; die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist hier jedoch nicht auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt (vgl. BVerfGE 106, 62 [BVerfG 24.10.2002 - 2 BvF 1/01] <148>; 110, 141 <174 f.>; 125, 141 <153>). Die verfassungsrechtliche Beurteilung hängt von der objektiven Rechtfertigungsfähigkeit der Einschätzung des Gesetzgebers ab (vgl. BVerfGE 106, 62 [BVerfG 24.10.2002 - 2 BvF 1/01] <150, 152>; s. auch BVerfGE 111, 226 [BVerfG 27.07.2004 - 2 BvF 2/02] <255>).
Die Annahme, dass die für den Fortbestand und die Weiterentwicklung der deutschen Filmwirtschaft notwendige erfolgreiche Förderung deutscher Filmproduktionen und -koproduktionen nur mit einem begrenzten Maß an regionaler Standortbindung der Produktionsmittel verträglich und deshalb eine Bundesförderung erforderlich ist, die die mit solchen Mittelbindungen einhergehenden Landesförderungen ergänzt, ist plausibel und im vorliegenden Verfahren durch zahlreiche Stellungnahmen wie auch durch die Äußerungen des hierzu angehörten Sachverständigen Prof. Dr. Feil bestätigt worden. Regionale Mittelbindungen beschränken die Möglichkeiten des Mittelempfängers, für seine Produktion auf die besten verfügbaren Ressourcen zurückzugreifen. Dies gilt in besonderem Maße, wenn sich die Bindung auf ein Mehrfaches durch die Landesförderung zugewendeten Mittel erstreckt, wie es in der Förderpraxis der Länder üblich ist. Wenn der Bund diese Beschränkungen und die davon zu befürchtenden Qualitätseinbußen durch Regelungen zur Vergabe von im gesamten deutschen Wirtschaftsraum verwendbaren Fördermitteln kompensiert, sichert er damit für die Filmwirtschaft die Funktionsfähigkeit dieses Wirtschaftsraums als eines nicht durch Beschränkungen auf regionale Märkte beeinträchtigten Ganzen. Auf der Hand liegt auch, dass eine wirksame Ordnung der Verwertungsabfolge durch Sperrfristen nur auf Bundesebene möglich ist. Die Einschätzung, dass eine im Hinblick auf das Förderziel ausreichend wirksamer Absatz- und Abspielförderung nur auf bundesgesetzlicher Grundlage zu gewährleisten ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Eine bloße theoretische Möglichkeit, das gesetzgeberische Ziel durch gleichlautende Ländergesetze zu erreichen, schließt den Gebrauch der Bundeskompetenz nicht aus (vgl. BVerfGE 106, 62 [BVerfG 24.10.2002 - 2 BvF 1/01] <150>; 111, 226 <254>).
Ob der Bund für das Vierte und das Sechste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes eine übergangsrechtliche Änderungskompetenz aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG dergestalt, dass die Kompetenzausübung nur an der bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG zu messen ist, in Anspruch nehmen konnte (vgl. BVerfGE 111, 10 <30 f.>; 111, 226 <268 f.>; 112, 226 <250>), bedarf ebenfalls keiner Entscheidung. Da die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der bei Inkrafttreten (vgl. BVerfGE 110, 370 [BVerfG 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99] <386>) der genannten Gesetze geltenden Fassung vorliegen, sind erst recht die weniger strengen und weniger justiziablen Voraussetzungen der älteren Fassung (vgl. BVerfGE 106, 62 [BVerfG 24.10.2002 - 2 BvF 1/01] <135 ff.>) erfüllt.
a) Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben auf der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 124, 235 [BVerfG 16.09.2009 - 2 BvR 852/07] <244>; 132, 334 <349>; stRspr). Dies betrifft die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach (vgl. BVerfGE 108, 1 [BVerfG 19.03.2003 - 2 BvL 9/98] <17>; 110, 370 <390>; 132, 334 <350 f.>). Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gilt: Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht (vgl. zuletzt BVerfGE 108, 186 <217 f.>; 110, 370 <389>; 113, 128 <150>; 122, 316 <334>; 123, 132 <142>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>; stRspr). Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann (vgl. BVerfGE 124, 348 [BVerfG 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04] <366>; 124, 235 <244>; 123, 132 <142>; 122, 316 <334>; 113, 128 <150>; 110, 370 <389>; 108, 186 <218>, m.w.N.; stRspr). Das Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden (vgl. BVerfGE 124, 348 [BVerfG 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04] <366>; 124, 235 <244>; 123, 132 <142>; 122, 316 <335 f.>; 113, 128 <150>; 110, 370 <389>; 108, 186 <218>, m.w.N.).
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 <218>; 110, 370 <389>; 122, 316 <335>; 123, 132 <142>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>) und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen (vgl. BVerfGE 110, 370 [BVerfG 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99] <389>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>). Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben (vgl. BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] <308>; 123, 132 <141 f.>; stRspr).
Gruppenhomogenität setzt voraus, dass die Abgabepflichtigen hinsichtlich gemeinsamer oder annähernd gemeinsamer, durch Rechtsordnung und gesellschaftliche Wirklichkeit geprägter Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sind (vgl. BVerfGE 108, 186 <223>; 110, 370 <390>). Dabei genügt nicht eine beliebige spezifische Gemeinsamkeit. Die Gruppenhomogenität muss von einer Art sein, die geeignet ist, einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen (vgl. BVerfGE 122, 316 [BVerfG 03.02.2009 - 2 BvL 54/06] <336>; s. auch bereits BVerfGE 82, 159 <180 f.>). Die homogenitätsstiftende Gemeinsamkeit muss zudem eine vorgegebene, darf also keine erst durch die Abgabenregelung selbst begründete sein (vgl. BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] <305 f.>; s. zur Bedeutung einer Vorstrukturierung der Gruppe durch andere als die prüfungsgegenständlichen abgabenrechtlichen Normen BVerfGE 124, 235 [BVerfG 16.09.2009 - 2 BvR 852/07] <245 f.>).
Die erforderliche spezifische Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler (vgl. BVerfGE 101, 141 [BVerfG 09.11.1999 - 2 BvL 5/95] <149>; 124, 348 <372 f.>; für eine diesbezügliche Evidenzanforderung BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] <306 f.>; 67, 256 <276>; 82, 159 <180>).
Der Gesetzgeber ist grundsätzlich gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht Gruppen auszuschließen, obwohl diese zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten (vgl. BVerfGE 108, 186 <226 f.>). Dies wird mit dem Erfordernis einer "spezifischen" Sachnähe und einer damit zusammenhängenden "besonderen", "spezifischen" Finanzierungsverantwortung der abgabebelasteten Gruppe (vgl. zuletzt BVerfGE 122, 316 [BVerfG 03.02.2009 - 2 BvL 54/06] <334 f., 336>; 123, 132 <142, 146>; 124, 235 <244, 247>; 124, 348 <366>) zum Ausdruck gebracht. Für die dementsprechende Gruppenbildung stehen dem Gesetzgeber jedoch Spielräume zur Verfügung. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will (vgl. BVerfGE 118, 1 <27 f.>, m.w.N.; stRspr). Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist (vgl. BVerfGE 124, 348 [BVerfG 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04] <366>). Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen (vgl. BVerfGE 82, 159 <186>; 108, 186 <226>). Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume (vgl. BVerfGE 108, 186 <226>).
Zwischen der spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine besonders enge Verbindung. Die Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit (vgl. BVerfGE 124, 348 [BVerfG 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04] <366>; s. auch BVerfGE 124, 235 [BVerfG 16.09.2009 - 2 BvR 852/07] <244>; 123, 132 <142>). Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe (vgl. BVerfGE 124, 348 [BVerfG 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04] <366>; s. auch BVerfGE 124, 235 [BVerfG 16.09.2009 - 2 BvR 852/07] <244>; 123, 132 <142>).
Besonders ausgeprägt ist der Zusammenhang zwischen den Kriterien für die Zulässigkeit von Sonderabgaben bei den Sonderabgaben, mit denen Angehörige eines bestimmten Wirtschaftszweiges zur Finanzierung von Fördermaßnahmen zugunsten eben dieses Wirtschaftszweiges herangezogen werden. Erforderliche Sachnähe und Finanzierungsverantwortung lassen sich hier praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe - das heißt: mit der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung - begründen (vgl. BVerfGE 122, 316 [BVerfG 03.02.2009 - 2 BvL 54/06] <337 f.>; 123, 132 <143>). Angesichts dieses die Eigenständigkeit der genannten Kriterien in ihrer beschränkenden Funktion mindernden engen Zusammenhangs sind für diesen Abgabentyp erhöhte Anforderungen an das Merkmal der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung zu stellen, von dem her in dieser Konstellation die Bedeutung der übrigen Merkmale zu bestimmen ist. Der die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen muss hier evident sein (vgl. BVerfGE 122, 316 [BVerfG 03.02.2009 - 2 BvL 54/06] <337 f.>; 123, 132 <143>).
(2) Dass die Abgabe drei verschiedene Teilgruppen betrifft, zwischen denen gewisse Unterschiede und darüber hinaus Konkurrenzverhältnisse bestehen, schließt die Gruppenhomogenität nicht aus. Die Homogenität einer Gruppe wird durch Konkurrenz oder sonstige Interessengegensätze zwischen Gruppenangehörigen nicht in Frage gestellt, sofern, wie hier, zugleich ein gemeinsames Interesse im Hinblick auf den Abgabenzweck besteht (vgl. BVerfGE 37, 1 <27>; 82, 159 <186>). Dem Gesetzgeber steht es auch frei, innerhalb einer homogenen Gruppe Untergruppen zu bilden, um Unterschieden Rechnung zu tragen, die innerhalb einer im Hinblick auf gemeinsame Nähe zum Sachzweck homogenen Gruppe ungeachtet der homogenitäts- und sachnähebegründenden Gemeinsamkeit bestehen können (vgl. BVerfGE 124, 348 [BVerfG 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04] <376>; für entsprechend differenzierte Sonderabgaben s. auch BVerfGE 37, 1 <2, 16 ff.>; 124, 235 <237, 246 f.>). Je nach Art der bestehenden Unterschiede zwischen den Teilgruppen kann dies zur Wahrung der Belastungsgleichheit, auf die die Anforderungen an Sonderabgaben unter anderem abzielen (vgl. BVerfGE 123, 132 [BVerfG 12.05.2009 - 2 BvR 743/01] <141>; 124, 235 <243>, m.w.N.), sogar geboten sein (vgl. BVerwGE 133, 165 <181>, Rn. 42).
(a) Eine Pflicht des Gesetzgebers, mit der Abgabenbelastung auf jeder Verwertungsstufe zuzugreifen, besteht auch insoweit nicht, als die Akteure der verschiedenen Stufen sich hinsichtlich ihrer Nähe zum Sachzweck der jeweiligen Abgabe gleichen mögen. Ein Zugriff auf jeder einzelnen Stufe ist angesichts des wirtschaftlichen Zusammenhangs zwischen den verschiedenen Verwertungsstufen, der im Prinzip eine Belastungsverteilung innerhalb der Verwertungskette ermöglicht, und zur Vermeidung unverhältnismäßiger, den möglichen Gruppennutzen ausschließender oder erheblich reduzierender Vollzugskosten nicht geboten. Vielmehr kann die Zugriffsebene hier nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten bestimmt werden (vgl. zur Zulässigkeit der Belastung lediglich der auf der marktengsten Verwertungsstufe angesiedelten "Flaschenhalsbetriebe" mit einer Absatzförderungsabgabe BVerfGE 82, 159 <162, 183 ff.>; die Abgabe wurde später aus anderen Gründen aufgrund veränderter Umstände als verfassungswidrig qualifiziert, vgl. BVerfGE 122, 316 [BVerfG 03.02.2009 - 2 BvL 54/06] <332 ff.>). Demgemäß war der Gesetzgeber nicht gehalten, mit der Folge einer Vervielfältigung der Belastungszugriffe auch die Akteure der jeweils vorgelagerten Verwertungsstufen, wie die Filmverleiher und Rechtehändler, von denen die Kinobetreiber und Fernsehveranstalter ihre Vorführrechte erwerben, heranzuziehen.
Auf einem Markt, auf dem nicht zuletzt aufgrund technischer Neuerungen sowohl die Verwertungsformen als auch die Bedingungen ihrer administrativen Erfassbarkeit ständigen Veränderungen unterliegen, ist der Gesetzgeber im Übrigen gehalten, im Rahmen der gebotenen regelmäßigen Überprüfung der Abgabenregelung (vgl. BVerfGE 110, 370 [BVerfG 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99] <389>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>) besonders auch die Abgrenzung der abgabebelasteten Gruppe zu überprüfen und in angemessenen Abständen die unter den Gesichtspunkten der Homogenität, spezifischen Sachnähe und Finanzierungsverantwortung sich als notwendig erweisenden Anpassungen vorzunehmen. Dem entspricht es, dass das Filmförderungsgesetz die Erhebung der Filmabgabe jeweils nur für einen befristeten Zeitraum vorsieht (s. für die hier zu prüfenden Regelungen § 75 Abs. 1 FFG 2004) und bei Gelegenheit der Verlängerung jeweils inhaltliche Änderungen, wiederholt auch Erweiterungen des Kreises der Abgabebelasteten, vorgenommen wurden (s. für die Einbeziehung der Verwertung von Filmen im Wege elektronischer Individualkommunikation § 66a Abs. 2 FFG 2004 sowie für die zwischenzeitliche Einbeziehung entsprechender Auslandsanbieter, soweit diese ins Inland vermarkten, § 66a Abs. 2 in der Fassung des Siebten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz vom 7. August 2013, BGBl I S. 3082).
(b) Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die im Jahr 2010 in Kraft getretene Neuregelung des § 67 FFG ihren konkreten tatbestandlichen Voraussetzungen nach (s. insbesondere § 67 Abs. 2 und 4 FFG) bereits für die erste Jahreshälfte 2004 konkrete Leistungspflichten auch für zwei Fernsehsender begründet, die Vereinbarungen mit der Filmförderungsanstalt nicht abgeschlossen hatten (vgl. BTDrucks 17/1938, S. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Oktober 2010 - OVG 10 S 8.10 -, NVwZ 2011, S. 445 <447>) und auf die daher der Nachforderungsausschluss des § 73 Abs. 7 Satz 3 FFG nicht anwendbar ist. Eine unzulässige Rückwirkung läge auch insoweit aus den vom Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwGE 139, 42 <85>, Rn. 103) angeführten Gründen nicht vor. Die zugrundeliegende Auslegung, nach der bereits die Beitragsregelung des § 67 FFG 2004 nicht bloße freiwillige Leistungen der Fernsehveranstalter vorsah, sondern eine Abgabepflicht begründete (vgl. BVerwG, a.a.O. S. 56, 82 f., 85, Rn. 37, 99, 103), hält sich trotz gegenteiliger Anhaltspunkte in den älteren Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 8/2108, S. 24; 10/5448, S. 16; 12/2021, S. 12 f.; 13/9695, S. 23; 15/1506, S. 20; anders dann BTDrucks 17/1292, S. 8) im Rahmen der fachgerichtlichen Befugnis zur Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts (vgl. BVerfGE 18, 85 [BVerfG 10.06.1964 - 1 BvR 37/63] <92 f.>; 96, 375 <394>; 106, 28 <45>). Angesichts des Wortlauts der Bestimmung und der bei der Gesetzesauslegung zu berücksichtigenden finanzverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen musste den Gesetzesmaterialien keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen werden (vgl. BVerfGE 62, 1 <45>, m.w.N.).
ee) Der für Sonderabgabenregelungen geltenden Pflicht zur Überprüfung in angemessenen Abständen (vgl. BVerfGE 110, 370 [BVerfG 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99] <389>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>) ist genügt (s. C.I.2.b)cc)(4)). Auch an der gebotenen haushaltsrechtlichen Dokumentation (vgl. BVerfGE 108, 186 <218>; 110, 370 <389>; 122, 316 <335>; 123, 132 <142>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>) fehlt es für das Streitjahr 2004 nicht. Die haushaltsrechtlichen Informationspflichten waren erst mit den nach dem 31. Dezember 2003 aufzustellenden Haushaltsplänen zu erfüllen (vgl. BVerfGE 108, 186 <232>). Die Filmförderungsabgabe unterlag danach im Haushaltsjahr 2004 noch keiner zwingenden Dokumentationspflicht, weil der Haushaltsplan für das Jahr 2004 vor dem 31. Dezember 2003 aufzustellen war (§ 1 Satz 1, §§ 11 ff. BHO).
a) Nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes - der Gesamtheit der Bürger - zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE 77, 1 [BVerfG 01.10.1987 - 2 BvR 1178/86] <40>; 83, 60 <68 ff.>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>; 130, 76 <123>). Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (vgl. BVerfGE 83, 60 [BVerfG 31.10.1990 - 2 BvF 3/89] <72>; 130, 76 <123>; stRspr). Ein Amtsträger ist personell uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 [BVerfG 24.05.1995 - 2 BvF 1/92] <67>; 107, 59 <89>). Entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 [BVerfG 31.10.1990 - 2 BvF 3/89] <72>; 93, 37 <66 f.>; 107, 59 <87>; 130, 76 <124>). Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes Niveau an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die verschiedenen Formen der Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken (vgl. BVerfGE 107, 59 <87>; 130, 76 <124, 128>). Das erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein (vgl. BVerfGE 93, 37 [BVerfG 24.05.1995 - 2 BvF 1/92] <73>; 130, 76 <124>).
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte vermittelter demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen (vgl. BVerfGE 107, 59 <91>). Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von diesem Erfordernis abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf gebilligt worden, dass die gelockerte Einbindung in den zentralen, auf das Gesamtvolk zurückgehenden Legitimationszusammenhang ausgeglichen wurde durch ein stärkeres Zurgeltungbringen der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfGE 107, 59 <91 f.>). Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein (vgl. für den Fall der Beleihung BVerfGE 130, 76 [BVerfG 18.01.2012 - 2 BvR 133/10] <119 ff., 123 ff.>). Ob und inwieweit Lockerungen der Einbindung in den Zusammenhang einer durch Wahlen und Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk zurückgehenden personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten (vgl. BVerfGE 107, 59 <93>; 130, 76 <123 ff.>). Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BVerfGE 130, 76 [BVerfG 18.01.2012 - 2 BvR 133/10] <123 f.>).
bb) Obwohl die Entscheidungsträger der Filmförderungsanstalt danach nicht sämtlich in vollem Umfang personell demokratisch legitimiert sind, ist das insgesamt notwendige Maß an demokratischer Legitimation (vgl. BVerfGE 83, 60 [BVerfG 31.10.1990 - 2 BvF 3/89] <72>; 93, 37 <66 f.>; 107, 59 <87>; 130, 76 <124, 128>) gewahrt.
(1) Hinsichtlich des Erlasses von Abgabenbescheiden und damit zusammenhängender weiterer Entscheidungen besteht ein hohes Maß an sowohl personeller als auch sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation. Der Vorstand, in dessen Geschäftsbereich diese Entscheidungen fallen (§ 4 Abs. 2 FFG), wird vom Verwaltungsrat ernannt, dessen Mitglieder ihrerseits sämtlich uneingeschränkt personell legitimiert sind (vgl. BVerfGE 93, 37 [BVerfG 24.05.1995 - 2 BvF 1/92] <67>; 107, 59 <89>). Soweit die personelle demokratische Legitimation des Vorstandes und derer, die in Vertretung des Vorstandes entscheiden, dadurch eingeschränkt sein mag, dass in der Kette der sie vermittelnden Wahl- und Bestellungsakte Akteure eine Rolle spielen, deren Status von dem des typischen "Amtsträgers" (vgl. BVerfGE 93, 37 [BVerfG 24.05.1995 - 2 BvF 1/92] <67 f.>; 107, 59 <88>) abweicht, handelt es sich um eine jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang unschädliche Abweichung. Die mit der Abgabenerhebung verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich, aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für den Vollzug der bereits im Filmförderungsgesetz 2004 enthaltenen Abgabenregelungen ergibt sich ein ohne Weiteres ausreichendes Maß an demokratischer Legitimation jedenfalls im Zusammenwirken des gegebenen, erheblichen Maßes an personeller demokratischer Legitimation mit der detaillierten gesetzlichen Festlegung der Abgabepflicht, einschließlich der konkreten Abgabenhöhe (§§ 66, 66a FFG 2004), und der Unterstellung der Filmförderungsanstalt unter die Rechtsaufsicht der zuständigen obersten Bundesbehörde (§ 13 FFG 2004).
4. Ob das Filmförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung mit den Beihilfevorschriften des für die streitgegenständliche Gesetzesfassung maßgeblichen Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buchstabe d AEUV) vereinbar war, hat das Bundesverfassungsgericht im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nicht zu klären (vgl. BVerfGE 31, 145 [BVerfG 09.06.1971 - 2 BvR 225/69] <174 f.>; 82, 159 <191>; 115, 276 <299 f.>). Dies zu prüfen, obliegt den Fachgerichten. Deren Entscheidungen überprüft das Bundesverfassungsgericht insoweit nur am Maßstab des Art. 101 Abs. 1 GG (s.u. C.II.2.).
Zu der weiteren Rüge, das Bundesverwaltungsgericht habe übersehen, dass die Beschwerdeführerinnen die existenzielle Abhängigkeit der deutschen Filmwirtschaft von der Filmförderung substantiiert in Abrede gestellt hätten, ist nicht ersichtlich, inwiefern die angegriffenen revisionsgerichtlichen Urteile hierauf beruhen könnten (vgl. BVerfGE 7, 239 [BVerfG 23.01.1958 - 1 BvR 271/57] <241>; 13, 132 <145>; 52, 131 <152 f.>; 89, 381 <392 f.>).
a) aa) Der Gerichtshof der Europäischen Union ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 73, 339 [BVerfG 22.10.1986 - 2 BvR 197/83] <366>; 82, 159 <192>; 126, 286 <315>; 128, 157 <186 f.>; 129, 78 <105>). Unter den Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV sind die nationalen Gerichte von Amts wegen gehalten, den Gerichtshof anzurufen (vgl. BVerfGE 82, 159 <192 f.>; 128, 157 <187>; 129, 78 <105>; stRspr). Kommt ein deutsches Gericht seiner Pflicht zur Anrufung des Gerichtshofs im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens daher nicht nach oder stellt es ein Vorabentscheidungsersuchen, obwohl eine Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht gegeben ist (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 -, NJW 2013, S. 1499 <1501>, Rn. 91), kann dem Rechtsschutzsuchenden des Ausgangsrechtsstreits der gesetzliche Richter entzogen sein (vgl. BVerfGE 73, 339 [BVerfG 22.10.1986 - 2 BvR 197/83] <366 ff.>; 126, 286 <315>).
bb) Das Bundesverfassungsgericht beanstandet die Auslegung und Anwendung von Normen, die die gerichtliche Zuständigkeitsverteilung regeln, jedoch nur, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind (vgl. BVerfGE 29, 198 [BVerfG 13.10.1970 - 2 BvR 618/68] <207>; 82, 159 <194>). Durch die grundrechtsähnliche Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wird das Bundesverfassungsgericht nicht zu einem Kontrollorgan, das jeden einem Gericht unterlaufenen, die Zuständigkeit des Gerichts berührenden Verfahrensfehler korrigieren müsste. Vielmehr ist das Bundesverfassungsgericht gehalten, seinerseits die Kompetenzregeln zu beachten, die den Fachgerichten die Kontrolle über die Befolgung der Zuständigkeitsordnung übertragen (vgl. BVerfGE 82, 159 <194>).
Diese Grundsätze gelten auch für die unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267 Abs. 3 AEUV. Daher stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 126, 286 [BVerfG 06.07.2010 - 2 BvR 2661/06] <315>). Das Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 126, 286 [BVerfG 06.07.2010 - 2 BvR 2661/06] <315 f.>; 128, 157 <187>; 129, 78 <106>). Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der deutschen Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums (vgl. BVerfGE 126, 286 [BVerfG 06.07.2010 - 2 BvR 2661/06] <316> m.w.N.). Ein "oberstes Vorlagenkontrollgericht" ist es nicht (vgl. BVerfGE 126, 286 [BVerfG 06.07.2010 - 2 BvR 2661/06] <316>; BVerfGK 13, 506 <512>; 14, 230 <233>, 16, 328 <336>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. November 1987 - 2 BvR 808/82 -, NJW 1988, S. 1456 <1457>).
(3) Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs hingegen noch nicht vor oder hat eine vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit (Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschreitet (vgl. BVerfGE 82, 159 <195 f.>; 126, 286 <316 f.>; 128, 157 <187 f.>; 129, 78 <106 f.>). Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Fachgerichte das Vorliegen eines "acte clair" oder eines "acte éclairé" willkürlich bejahen.
Das Gericht muss sich daher hinsichtlich des materiellen Unionsrechts hinreichend kundig machen. Etwaige einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union muss es auswerten und seine Entscheidung hieran orientieren (vgl. BVerfGE 82, 159 <196>; 128, 157 <189>). Auf dieser Grundlage muss das Fachgericht unter Anwendung und Auslegung des materiellen Unionsrechts (vgl. BVerfGE 75, 223 [BVerfG 08.04.1987 - 2 BvR 687/85] <234>; 128, 157 <188>; 129, 78 <107>) die vertretbare Überzeugung bilden, dass die Rechtslage entweder von vonherein eindeutig ("acte clair") oder durch Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel offenlässt ("acte éclairé"; vgl. BVerfGE 129, 78 [BVerfG 19.07.2011 - 1 BvR 1916/09] <107>).
b) Eine nicht mehr verständliche oder unhaltbare Auslegung und Anwendung des Art. 267 Abs. 3 AEUV liegt danach nicht vor. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht im weiteren Verlauf nicht ausdrücklich erörtert hat, ob es hinsichtlich der Vereinbarkeit des Filmförderungsgesetzes mit dem Beihilferecht der Europäischen Union einer Vorlage an den Gerichtshof bedurfte, hat es ersichtlich nicht etwa seine unionsrechtliche Vorlagepflicht verkannt, sondern angenommen, dass die Klarheit der Rechtslage eine Vorlage entbehrlich macht. Die Annahme, dass ein im Sinne der nationalen Kompetenznormen wirtschaftsrechtlicher Charakter gesetzlicher Förderregelungen deren beihilferechtlicher Einordnung als Regelungen zur Kulturförderung nicht entgegensteht, drängt sich - erst recht angesichts der vorliegenden Genehmigungsentscheidungen der Kommission - derart auf (s.o. C.I.1.a)bb)), dass von einer willkürlichen Annahme eines "acte clair" nach den obigen Maßstäben keine Rede sein kann.
Verkündet am 28. Januar 2014

References: Art. 74

§ 15

§ 41

§ 45

§ 22

§ 75
 § 66
 Art. 1
 § 2
 § 66
 § 66
 Art. 74
 Art. 74
 § 1
 Art. 74
 § 67
 Art. 74
 § 1
 § 19
 § 32
 § 47
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 70
 Art. 73
 Art. 74
 Art. 70
 Art. 73
 Art. 74
 Art. 105
 Art. 106
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 § 1
 Art. 75
 § 22
 Art. 75
 Art. 125
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 70
 § 75
 § 66
 § 66
 § 67
 § 67
 § 73
 § 67
 Art. 87
 Art. 107
 Art. 101
 Art. 101
 Art. 267
 Art. 101
 Art. 267
 Art. 101
 Art. 267
 Art. 101
 Art. 267