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Timestamp: 2020-02-17 12:45:38+00:00

Document:
apresentadas em 7 de agosto de 2018 (1)
Processo C‑461/17
Brian Holohan e o.
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Diretiva 2011/92/UE — Avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente — Zona especial de conservação — Avaliação adequada dos efeitos de um projeto sobre um sítio — Projeto de construção rodoviária — Fundamentação — Soluções alternativas»
1. A legislação ambiental da União Europeia exige a elaboração de várias avaliações ambientais. No que respeita a projetos individuais, assumem particular importância a avaliação dos efeitos no ambiente nos termos da Diretiva 2011/92/UE (2) e a avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio em causa no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo nos termos da Diretiva 92/43/CEE (3).
2. O presente pedido de decisão prejudicial, submetido por ocasião da aprovação de uma estrada de circunvalação perto de Kilkenny, na Irlanda, permite ao Tribunal de Justiça precisar os requisitos substantivos destas avaliações, em particular no que diz respeito às espécies afetadas por um projeto e à análise de soluções alternativas.
3. Sobretudo as questões relativas ao tratamento de soluções alternativas na avaliação de impacto ambiental apresentam‑se problemáticas, mas todas as respostas às questões prejudiciais submetidas podem dar um valioso contributo para a segurança jurídica no âmbito da realização das duas avaliações.
4. O artigo 1.o, alínea e), da Diretiva Habitats define da seguinte forma o estado de conservação de um habitat natural:
«o efeito de conjunto das influências que atuam sobre o habitat natural em causa, bem como sobre as espécies típicas que nele vivem, suscetíveis de afetar a longo prazo a sua repartição natural, a sua estrutura e as suas funções, bem como a sobrevivência a longo prazo das suas espécies típicas no território referido no artigo 2.o
O “estado de conservação” de um habitat natural será considerado “favorável” sempre que:
— a sua área de repartição natural e as superfícies que dentro dela abrange forem estáveis ou estiverem em expansão e
— o estado de conservação das espécies típicas for favorável na aceção da alínea i);»
5. O artigo 2.o, n.os 2 e 3, da Diretiva Habitats contém os objetivos fundamentais para a sua aplicação:
«2. As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.
6. A avaliação de planos e projetos é definida da seguinte forma no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats:
7. Nos termos do artigo 7.o da Diretiva Habitats, o artigo 6.o, n.os 2 a 4, também se aplica a zonas de proteção especial definidas em conformidade com o artigo 4.o da Diretiva 2009/147/CE (4).
8. O conteúdo fundamental da avaliação de impacto ambiental está definido no artigo 3.o da Diretiva AIA:
«A avaliação de impacto ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.o a 12.o, os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre os seguintes fatores:
c) Os bens materiais e o património cultural;
d) A interação entre os fatores referidos nas alíneas a), b) e c).»
9. O artigo 5.o, n.os 1 e 3, da Diretiva AIA define as informações que o dono da obra deve fornecer:
«1. No caso de projetos que, em conformidade com o disposto no artigo 4.o, devem ser submetidos a uma avaliação de impacto no ambiente, nos termos do presente artigo e dos artigos 6.o a 10.o, os Estados‑Membros adotarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça, de uma forma adequada, as informações especificadas no anexo IV, na medida em que:
a) Os Estados‑Membros considerem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projeto determinado ou de um tipo de projeto e dos elementos do ambiente que possam ser afetados;
b) Os Estados‑Membros considerem que pode exigir‑se razoavelmente que um dono da obra reúna essas informações, atendendo, nomeadamente, aos conhecimentos e aos métodos de avaliação existentes.
a) Uma descrição do projeto incluindo as informações relativas à sua localização, à sua conceção e às suas dimensões;
b) Uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, compensar os efeitos negativos significativos;
c) Os dados necessários para identificar e avaliar os principais impactos que o projeto possa ter no ambiente;
d) Um resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões da sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente;
e) Um resumo não técnico das informações referidas nas alíneas a) a d).»
10. O anexo IV da Diretiva AIA especifica as informações a apresentar nos termos do artigo 5.o, em particular no que diz respeito às soluções alternativas e aos efeitos específicos no ambiente:
«2. Um esboço das principais soluções alternativas examinadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões dessa escolha, atendendo aos efeitos no ambiente.
3. Uma descrição dos elementos do ambiente suscetíveis de serem consideravelmente afetados pelo projeto proposto, nomeadamente, a população, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, os fatores climáticos, os bens materiais, incluindo o património arquitetónico e arqueológico, a paisagem, bem como a inter‑relação entre os fatores mencionados.»
11. O considerando 13 da Diretiva AIA refere‑se ao processo de delimitação da avaliação previsto no n.o 2 do artigo 5.o da mesma diretiva:
«É conveniente estabelecer um procedimento que permita ao dono da obra obter um parecer das autoridades competentes sobre o conteúdo e o alcance das informações a elaborar e a prestar com vista à avaliação. No âmbito deste processo, os Estados‑Membros podem exigir que o dono da obra forneça, nomeadamente, alternativas para os projetos relativamente aos quais tenciona apresentar um pedido.»
12. O An Bord Pleanála (Comité Nacional de Ordenamento do Território, Irlanda) é o órgão competente, na Irlanda, em matéria de concessão de licenças de construção relativamente a propostas de projetos de desenvolvimento de vias rodoviárias, sendo responsável por determinar o âmbito das informações necessárias sobre os estudos de impacto ambiental e por realizar consultas sobre as informações apresentadas.
13. Em 2008, o dono da obra, o Kilkenny County Council (Conselho do Condado de Kilkenny, Irlanda) apresentou ao An Bord Pleanála um pedido de aprovação de um projeto rodoviário, que incluía uma nova estrada e uma ponte sobre o rio Nore, bem como de expropriação dos terrenos necessários. Esta estrada de circunvalação visa contribuir para o objetivo de completar uma circular rodoviária em torno da cidade de Kilkenny, com vista, nomeadamente, à redução do congestionamento do tráfego no centro da cidade. O troço rodoviário proposto atravessa diversas zonas naturais protegidas: a Special Protection Area (zona de proteção especial, a seguir «ZPE») «River Nore SPA» (Código Natura 2000: IE0004233) designada ao abrigo da Diretiva Aves, uma candidate Special Area of Conservation (Área candidata a zona especial de conservação, a seguir «ZEC») ao abrigo da Diretiva Habitats, mais concretamente, a «River Barrow and River Nore SAC» (Código Natura 2000: IE0002162), e uma zona proposta a National Heritage Area (Património Nacional, a seguir «NHA»).
14. Em 11 de julho de 2014, o An Bord Pleanála tomou a decisão que aprovava o projeto rodoviário proposto, conhecido como ampliação da Circular Rodoviária de Kilkenny Norte, e a necessária ordem de expropriação. Os recorrentes impugnaram a referida decisão para o High Court (Tribunal Superior, Irlanda) e pediram a sua anulação, por ser contrária ao direito da União.
15. Em 4 de maio de 2017, a High Court (Tribunal Superior) decidiu submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de julho de 2017:
«1) Se, em virtude da Diretiva Habitats, uma Declaração de Impacto Natura deve indicar todos os habitats e espécies em relação aos quais o sítio está classificado;
2) Se, em virtude [da Diretiva Habitats] o potencial impacto sobre todas as espécies (e não apenas as espécies protegidas) que contribuem e fazem parte de um habitat protegido deve ser identificado e analisado, numa Declaração de Impacto Natura;
3) Se, em virtude [da Diretiva Habitats], uma Declaração de Impacto Natura deve mencionar expressamente o impacto do projeto proposto nas espécies e nos habitats protegidos situados na ZEC, bem como nas espécies e nos habitats situados fora dos seus limites;
4) Se, em virtude da Diretiva AIA, um estudo de impacto ambiental deve indicar expressamente se o projeto proposto terá um impacto significativo nas espécies identificadas no estudo;
5) Se uma solução que o dono da obra tenha considerado e analisado na avaliação de impacto ambiental, e/ou que tenha sido defendida por algumas das partes interessadas, e/ou que tenha sido considerada pela autoridade competente representa uma “principal solução alternativa ”na aceção do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA, conforme alterada, mesmo que tenha sido rejeitada pelo dono da obra numa fase inicial;
6) Se, em virtude da Diretiva AIA, uma avaliação de impacto ambiental deve conter informações suficientes sobre o impacto ambiental de cada solução alternativa, que permita comparar o interesse no plano ambiental das diferentes soluções alternativas; e/ou se o estudo de impacto ambiental deve indicar expressamente o modo como foram tidos em conta os efeitos no ambiente das soluções alternativas;
7) Se o requisito nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA, segundo o qual as razões da escolha do dono da obra devem atender “aos efeitos no ambiente”, se aplica unicamente à opção escolhida, ou também às principais soluções alternativas estudadas, de modo que seja necessária uma análise destas opções para ter em conta os respetivos efeitos no ambiente;
8) Se é compatível com a prossecução dos objetivos [da Diretiva Habitats] o facto de os pormenores da fase de construção (tais como a localização do complexo e as estradas de transporte) poderem ser definidos numa decisão posterior à aprovação e, em caso afirmativo, se uma autoridade competente pode autorizar que estas questões sejam determinadas por decisão unilateral do dono da obra, no âmbito de qualquer concessão de licença de projeto, e notificadas à autoridade competente, em vez de serem aprovadas pela mesma;
9) Se, em virtude [da Diretiva Habitats], a autoridade competente está obrigada a documentar, com um grau de pormenor e clareza suficientes para dissipar quaisquer dúvidas quanto ao significado e aos efeitos de um parecer, em que medida um parecer científico apresentado à mesma autoridade propugna a favor da obtenção de informações suplementares antes da concessão de uma licença de projeto;
10) Se, em virtude [da Diretiva Habitats], a autoridade competente está obrigada a apresentar razões ou razões detalhadas para rejeitar uma conclusão do inspetor segundo a qual são necessárias informações suplementares ou um estudo científico antes da concessão de uma licença de projeto; e
11) Se, em virtude [da Diretiva Habitats], a autoridade competente, quando efetua uma avaliação adequada, deve apresentar razões detalhadas e explícitas relativamente a cada elemento da sua decisão.»
16. Brian Holohan e o., o An Bord Pleanála, a Irlanda, a República Checa, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas. No entanto, a República Checa não esteve presente na audiência realizada em 16 de maio de 2018.
17. Começarei por responder às questões relativas à Diretiva Habitats e, em seguida, às questões relacionadas com a Diretiva AIA.
A. Quanto à Diretiva Habitats
18. As questões relativas à Diretiva Habitats dizem respeito, em primeiro lugar, ao âmbito da avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, desta diretiva (v. ponto 1, infra), aos poderes de decisão passíveis de serem delegados para o dono da obra no âmbito da autorização de um projeto ao abrigo desta disposição (v. ponto 2, infra) e, finalmente, aos requisitos de fundamentação impostos à autorização de um projeto (v. ponto 3, infra).
1. Quanto às três primeiras questões — âmbito da avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats
19. As três primeiras questões submetidas pela High Court (Tribunal Superior) dizem respeito ao âmbito da avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, levantando este órgão jurisdicional de reenvio a questão de saber se determinadas informações devem ser indicadas numa Natura Impact Statement («Declaração de Impacto Natura»).
20. A Diretiva Habitats não define, no entanto, qualquer método especial para efetuar tal avaliação (5) e não impõe, em particular, quaisquer requisitos específicos à Natura Impact Statement prevista no direito irlandês. Além disso, o An Bord Pleanála refere ainda que, para além deste documento, ainda seriam apresentados outros pareceres que teriam de ser tidos em consideração no âmbito da avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3.
21. A fim de responder a estas questões, o Tribunal de Justiça pode, no entanto, esclarecer quais os requisitos que devem ser cumpridos por uma avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats
a) Quanto à primeira questão — indicação de todos os tipos de habitats e espécies protegidos
22. Com a sua primeira questão, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber se a avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats tem de indicar todos os habitats e espécies em relação aos quais o sítio está classificado na lista dos sítios de importância comunitária. O pano de fundo desta questão está relacionado com o facto de os documentos de avaliação apresentados não mencionarem várias espécies e tipos de habitats para cuja proteção foi designado o sítio de importância comunitária.
23. Como demonstrarei nas presentes conclusões, a avaliação deve excluir de forma inequívoca qualquer perturbação significativa de todos os tipos de habitats e espécies protegidas no sítio, podendo esta exclusão também ocorrer de forma implícita.
24. O artigo 6.o da Diretiva Habitats impõe aos Estados‑Membros um conjunto de obrigações e de procedimentos específicos destinados a assegurar, como resulta do artigo 2.o, n.o 2, desta diretiva, a manutenção ou, sendo necessário, o restabelecimento dos habitats naturais e, em particular, das zonas especiais de conservação num estado de conservação favorável (6).
25. Para esse efeito, o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats prevê um processo de avaliação destinado a garantir, por meio de um controlo prévio, que um plano ou projeto não diretamente ligado ou necessário para a gestão do sítio em causa, mas suscetível de o afetar de forma significativa, só seja autorizado na medida em que não prejudique a integridade desse sítio (7).
26. Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, tais planos ou projetos devem ser objeto de uma avaliação adequada das suas incidências no mesmo à luz dos objetivos de conservação desse sítio, quando não se possa excluir, com base em elementos objetivos, que tal plano ou projeto afete o referido sítio de modo significativo, individualmente ou em conjugação com outros planos ou projetos (8). Neste âmbito, devem ser identificados, levando em conta os melhores conhecimentos científicos na matéria, todos os aspetos do plano ou do projeto em causa que possam afetar os objetivos de conservação desse sítio (9). Esta apreciação deve ser efetuada, designadamente, à luz das características e condições ambientais específicas do sítio a que respeita esse plano ou projeto (10).
27. Caso os planos ou projetos impliquem o risco de comprometer objetivos de conservação de uma zona de conservação, devem ser considerados suscetíveis de afetar esse sítio de maneira significativa (11). O facto de não prejudicar a integridade de um sítio como habitat natural, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, segundo período, da Diretiva Habitats, pressupõe a sua preservação num estado de conservação favorável. Isso implica a manutenção sustentável das características constitutivas desse sítio, ligadas à presença de um tipo de habitat natural, cujo objetivo de preservação justificou a designação desse sítio na lista dos sítios de importância comunitária, na aceção dessa diretiva (12). Esta conclusão deve aplicar‑se por analogia às espécies protegidas.
28. Como a República Checa corretamente sublinha, em princípio não é necessário analisar os efeitos sobre certos tipos de habitats e espécies enumerados nos anexos I e II da Diretiva Habitats, bem como sobre aves migratórias e espécies de aves referidas no anexo I da Diretiva Aves que, apesar de estarem presentes na zona de proteção, não estão abrangidas pelos objetivos de conservação. No entanto, esta situação apenas se verifica quando a presença das referidas espécies é de tal modo insignificante que não se torna necessário incluí‑las a título complementar nos objetivos de conservação do sítio.
29. Por último, a avaliação feita nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats não pode ter lacunas. Deve conter considerações e conclusões completas, precisas e definitivas, capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos dos trabalhos previstos para esse sítio protegido (13). Uma avaliação das incidências sobre o sítio também não pode ser considerada «adequada», na aceção do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, quando faltam dados atualizados sobre os habitats e as espécies protegidas (14).
30. Da avaliação deve, portanto, resultar claramente por que razão os tipos de habitats e as espécies protegidos não são afetados. Neste sentido, em certos casos pode ser suficiente declarar que nas superfícies afetadas apenas estão presentes determinados tipos de habitats e de espécies protegidos, ou seja, que não existem outros tipos de habitats e espécies protegidos nesse sítio. Da avaliação deve também resultar que os trabalhos nas superfícies afetadas não podem ter um efeito adverso sobre estes outros tipos de habitats e espécies, desde que ocorram em outras áreas do sítio.
31. O mero silêncio a respeito de determinados tipos de habitats ou espécies não permite, em regra, definir considerações e conclusões completas, precisas e definitivas, capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos dos trabalhos previstos.
32. Consequentemente, deve responder‑se à primeira questão prejudicial que a avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats não tem de indicar todos os habitats e espécies em relação aos quais o sítio está classificado na lista dos sítios de importância comunitária ou é protegido enquanto zona de proteção especial nos termos da Diretiva Aves. No entanto, esta avaliação tem de incluir pelo menos considerações e conclusões completas, precisas e definitivas, capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos dos trabalhos previstos para os tipos de habitats e as espécies protegidos.
b) Quanto à segunda questão — consideração de outros tipos de habitats e espécies
33. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende esclarecer se a Diretiva Habitats exige que o potencial impacto sobre todas as espécies (e não apenas as espécies protegidas) que contribuem e fazem parte de um habitat protegido deve ser identificado e analisado, numa avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats.
34. Conforme já foi referido (15), os requisitos impostos a esta avaliação dependem decisivamente dos objetivos de conservação, isto é, sobretudo as espécies e os tipos de habitats protegidos. No entanto, poderá ser também necessário incluir na avaliação os efeitos negativos sobre outras espécies e habitats.
35. No entanto, as outras espécies são, em qualquer caso, relevantes para a avaliação, na medida em que são parte integrante de um habitat protegido. Tal como Brian Holohan e o. sublinham, isso está consagrado na definição de estado de conservação de um habitat natural, constante do artigo 1.o, alínea e), da Diretiva Habitats, que inclui explicitamente as espécies típicas do habitat em causa. O facto de estas espécies serem afetadas nas superfícies das zonas incluídas neste tipo de habitat também teria repercussões sobre o habitat em causa.
36. A Diretiva Habitats apenas define de forma superficial qual o tipo de espécies que é típico de um determinado habitat, uma vez que podem em parte ser deduzidas da designação dos habitats em causa, que estão frequentemente associados a determinadas espécies vegetais. Neste sentido, o tipo de habitat prioritário «Florestas aluviais de Alnus glutinosa e Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae)» (Código Natura 2000: 91E0*), que está presente na futura ZEC afetada, inclui desde logo na sua designação amieiros (Alnus glutinosa) e freixos‑europeus (Fraxinus excelsior), bem como azereiros‑dos‑danados (Prunus padus), amieiros brancos (Alnus incana) e salgueiros‑brancos (Salix alba).
37. A investigação e o debate científico a respeito dos diferentes tipos de habitats deverão permitir identificar novas espécies típicas. O manual de interpretação da Comissão sobre os tipos de habitats constantes do anexo I da Diretiva Habitats(16) contém informações importantes a este respeito, embora não seja juridicamente vinculativo, como é evidente.
38. No que respeita ao referido tipo de habitat 91E0*, são aqui referidas, para além das espécies de árvores resultantes da designação, o álamo‑negro (Populus nigra), o salgueiro‑frágil (Salix fragilis), a bétula pubescente (Betula pubescens) o ulmeiro (Ulmus glabra) e quase 20 tipos de estrato herbáceo.
39. No entanto, as espécies típicas dos tipos de habitats protegidos não se restringem às espécies de flora. Neste sentido, o manual de interpretação da Comissão sobre o tipo de habitat «estuário» (Código Natura 2000: 1130), que também integra a futura ZEC, mas que provavelmente não é afetado pelo projeto controvertido, refere a comunidades de invertebrados bentónicos (como moluscos bivalves e gastrópodes e muitas espécies menores), bem como o facto de este tipo de habitat abranger zonas de alimentação importantes para muitas aves (17).
40. Além disso, os habitats e as espécies que não são expressamente protegidos também podem desempenhar um papel crucial no âmbito da conservação das espécies e dos tipos de habitats protegidos. A República Checa invoca corretamente, a este respeito, a sua importância na alimentação de espécies protegidas, podendo os mesmos ainda desempenhar outras funções no ciclo de vida das espécies protegidas.
41. Como é sabido, determinados habitats assumem uma importância decisiva para a reprodução das espécies. Neste sentido, a continuidade de rios e riachos é um pressuposto para que os peixes migradores, como o salmão (Salmo salar), possam alcançar as suas zonas de reprodução.
42. Além disso, determinadas espécies protegidas dependem em parte de outras espécies muito específicas no seu ciclo de vida. A título de exemplo, as larvas do mexilhão‑de‑rios europeu (Margaritifera margaritifera) e do mexilhão‑de‑água‑doce endémico do rio Nore (Margaritifera durrovensis), ambas presentes na futura ZEC em causa, vivem durante um certo tempo como parasitas nas guelras da truta‑fário (Salmo trutta fario) ou do salmão (18).
43. Tal não significa obviamente que os efeitos negativos sobre as espécies típicas dos tipos de habitats protegidos e sobre os outros habitats e espécies relevantes devam ser obrigatoriamente considerados como efeitos prejudiciais para os objetivos de conservação da zona de proteção que se opõe a uma autorização do plano ou do projeto. Este tipo de prejuízos apenas se opõe ao projeto caso fundamente dúvidas científicas razoáveis de que não vão modificar de forma desfavorável o estado de conservação dos tipos de habitats e as espécies protegidos no respetivo sítio.
44. A avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats apenas abrange, por conseguinte, de forma adequada os efeitos sobre os objetivos de conservação de um sítio caso inclua os efeitos negativos sobre as espécies típicas dos tipos de habitats protegidos e sobre os outros habitats e espécies, desde que estes sejam necessários para a conservação dos tipos de habitats e as espécies.
c) Quanto à terceira questão — consideração de habitats e espécies situados fora das zonas de proteção afetadas
45. Com a sua terceira questão, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber se uma avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats deve mencionar expressamente o impacto do projeto proposto nas espécies e nos habitats protegidos situados nas zonas de proteção, bem como nas espécies e nos habitats situados fora dos seus limites.
46. Neste contexto, Brian Holohan e o. remetem corretamente para o artigo 2.o, n.o 3, da Diretiva Habitats. Nos termos do mesmo, as medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva devem ter em conta as particularidades regionais e locais, entre outras. Tal significa, em relação à avaliação de eventuais prejuízos causados ao sítio, que a mesma não pode ser considerada isoladamente das imediações dos sítios e das suas particularidades.
47. O Tribunal de Justiça também já reconheceu que as atividades desenvolvidas fora das zonas de proteção, mas que podem causar prejuízos no seu interior, também devem ser avaliadas nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats(19). Neste âmbito assume especial interesse para o presente processo o acórdão relativo à central de Moorburg. Este dizia respeito à possível morte de peixes na sequência do arrefecimento da central, para cuja reprodução foram instituídos sítios protegidos a montante. Na medida em que a existência da central acarretava o risco de um número menor de peixes alcançarem esses sítios, o projeto da central em causa afetava os sítios protegidos enquanto tal.
48. Assim, a perturbação de espécies que se situam fora da futura ZEC ou ZPE assume o mesmo tipo de importância para a avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats quando estas estão protegidas diretamente ou enquanto espécies típicas de habitats protegidos ou quando são necessárias, sob outra forma, para a conservação de habitats e espécies protegidos.
49. Para além disso, também a perturbação de habitats situados fora de sítios protegidos pode assumir importância. Tal é sobretudo o caso quando uma zona de proteção protege determinadas espécies, mas não abrange todos os habitats que são utilizados por essas espécies. Neste caso, a deterioração deste tipo de habitats fora das zonas de proteção pode afetar também as populações das espécies protegidas nas zonas de proteção.
50. Não pretendo também excluir que, de uma perspetiva científica, é possível identificar determinadas relações causais que levam a que as perturbações de habitats situados fora das zonas de proteção não afetem apenas espécies, mas também habitats dentro das zonas de proteção.
51. À primeira vista, parece não ter relevância saber se os habitats fora das zonas de proteção constituem tipos de habitats nos termos do anexo I da Diretiva Habitats, na medida em que estes habitats, por princípio, apenas são protegidos, enquanto tal, dentro das zonas de proteção.
52. Neste sentido, a avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats deve também abranger as perturbações de espécies e habitats situados fora das zonas de proteção quando estas são suscetíveis de ter efeitos negativos sobre os objetivos de conservação de zonas de proteção.
2. Quanto à oitava questão — poderes de decisão do promotor do projeto
53. Com a oitava questão pretende‑se esclarecer se é compatível com a prossecução dos objetivos da Diretiva Habitats o facto de os pormenores da fase de construção (tais como a localização do complexo e as estradas de transporte) poderem ser definidos numa decisão posterior à aprovação e, em caso afirmativo, se uma autoridade competente pode autorizar que estas questões sejam determinadas por decisão unilateral do dono da obra, neste caso o Conselho do Condado de Kilkenny, no âmbito de qualquer concessão de licença de projeto, e notificadas à autoridade competente, ou seja, ao An Bord Pleanála, em vez de serem aprovadas pela mesma.
54. Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, da Diretiva Habitats, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa.
55. Por conseguinte, a avaliação efetuada nos termos do artigo 6.o, n.o 3, primeira frase, da Diretiva Habitats não pode apresentar lacunas. Deve conter constatações e conclusões completas, precisas e definitivas, suscetíveis de dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto aos efeitos dos trabalhos projetados no sítio protegido em causa (20).
56. Por conseguinte, apenas podem ser atribuídas ao dono da obra decisões em relação às quais não existe qualquer dúvida científica razoável de que o seu impacto não afeta o sítio em causa.
57. Este tipo de dúvidas pode ser excluído, em particular, por via de condições de autorização suficientemente específicas que estabeleçam um enquadramento para este tipo de decisões, de modo a que estas não possam afetar o sítio enquanto tal.
58. A questão de saber se os referidos requisitos estão preenchidos no litígio no processo principal deve ser analisada pelo órgão jurisdicional nacional à luz das circunstâncias específicas do projeto controvertido.
59. Caso ainda não seja possível proceder a uma avaliação exaustiva das condições relativas aos pormenores da fase de construção no momento da autorização preliminar do plano ou projeto, torna‑se necessário — tal como observou a República Checa — realizar um procedimento de avaliação e autorização com várias fases. Esta forma de proceder já é conhecida no domínio da avaliação de impacto ambiental (21).
60. Neste sentido, deve responder‑se à oitava questão que, no contexto de uma autorização concedida em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, os pormenores da fase de construção apenas podem ser reservados às decisões unilaterais do dono da obra quando pode ser excluída qualquer dúvida científica razoável de que os efeitos destas decisões não afetam o sítio enquanto tal.
3. Quanto às questões nona a décima primeira — razões das decisões tomadas pela autoridade competente
61. Com as suas questões nona a décima primeira, a High Court (Tribunal Superior) deseja saber mais detalhes sobre as exigências de fundamentação impostas a uma decisão adotada ao abrigo do artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, da Diretiva Habitats, em especial se autoridade competente deve afastar expressamente determinadas dúvidas quanto à suficiência da informação disponível.
62. De uma perspetiva de direito da União, este conjunto de questões pode ser mal interpretado, na medida em que a fundamentação exigida nos termos do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, apenas deve evidenciar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao juiz competente exercer a sua fiscalização (22). Não é isso, porém, o que está em causa.
63. Pelo contrário, é controvertido no processo nacional se as razões indicadas são suficientes para justificar a decisão do An Bord Pleanála. Isto porque, tal como os intervenientes reconhecem unanimemente, nos termos do artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, da Diretiva Habitats, um plano ou um projeto apenas podem ser autorizados caso a avaliação do projeto contenha constatações e conclusões completas, precisas e definitivas, suscetíveis de dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto aos efeitos dos trabalhos previstos para esse sítio protegido (23). Por conseguinte, a referida avaliação deve expor de forma suficientemente detalhadas e clara por que razão se deve excluir qualquer dúvida cientificamente razoável.
64. Neste contexto, a Irlanda estabelece uma comparação adequada com a jurisprudência relativa à Diretiva AIA, segundo a qual as decisões nos termos desta diretiva não necessitam de conter elas próprias quaisquer razões, mas que, no entanto, na hipótese de um interessado o solicitar, a autoridade administrativa competente tem a obrigação de lhe comunicar os fundamentos em que esta decisão se baseou ou as informações e os documentos pertinentes em resposta ao pedido apresentado (24).
65. Tal também é válido para as decisões com base no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, na medida em que esta disposição também não prevê nenhuma forma específica para a autorização de um projeto, limitando‑se antes a exigir uma avaliação adequada. É, por conseguinte, possível remeter para os documentos que representam a avaliação das incidências sobre o sítio, em vez de apresentar expressamente as razões subjacentes à decisão. Deve sublinhar‑se, contudo, que esta abordagem não pode pôr em causa a proteção jurisdicional efetiva dos interessados (25).
66. Neste sentido, a resposta a cada uma destas questões afigura‑se relativamente simples.
a) Quanto à nona questão — explicação de um parecer
67. A nona questão visa esclarecer se uma autoridade competente está obrigada a documentar, com um grau de pormenor e clareza suficientes para dissipar quaisquer dúvidas quanto ao significado e aos efeitos de um parecer, em que medida um parecer científico apresentado à mesma autoridade propugna a favor da obtenção de informações suplementares antes da concessão de uma licença de projeto.
68. A questão de saber se esta obrigação se verifica depende, no essencial, da clareza do conteúdo do parecer em causa. Caso o parecer, por si só, dissipe de forma suficientemente clara qualquer dúvida científica razoável, a autoridade não necessita de proceder a esclarecimentos adicionais.
69. Caso o parecer, por si só, ainda não exclua este tipo de dúvidas com suficiente clareza, a autoridade apenas pode autorizar o projeto quando são fornecidas informações complementares que dissipem as dúvidas remanescentes.
b) Quanto à décima questão — razões para rejeitar a conclusão de um inspetor
70. A décima questão diz respeito à conclusão de um inspetor da autoridade competente com a qual esta não concorda.
71. Também neste caso o critério para a necessidade de informações está relacionado com a exclusão de qualquer dúvida científica razoável. Se a conclusão do inspetor fundamentar este tipo de dúvidas, apenas é possível autorizar o projeto caso a autoridade apresente informações complementares que dissipem estas dúvidas.
72. Contrariamente ao alegado pelo An Bord Pleanála e a Irlanda, neste âmbito não assume importância a questão de saber qual a relação que existe entre o inspetor e a autoridade. A questão determinante consiste antes em saber se as suas conclusões fundamentam dúvidas científicas razoáveis sobre as conclusões em que se baseia a decisão da autoridade.
c) Quanto à décima primeira questão — justificação de todos os elementos de uma decisão
73. Por último, com a décima primeira questão pretende‑se generalizar os conhecimentos atuais sobre o dever de fundamentação. A referida questão visa esclarecer se a autoridade deve apresentar razões detalhadas e explícitas relativamente a cada elemento da sua decisão.
74. Também a este respeito se aplica o princípio de que a autoridade competente deve, em todo o caso, apresentar razões suficientemente detalhadas e explícitas pelo menos em relação aos elementos da sua decisão que possam suscitar dúvidas científicas razoáveis, de forma a, assim, dissipar as mesmas.
75. Quando o An Bord Pleanála sublinha, em particular, que a sua decisão não se baseia apenas na Natura Impact Statement, mas também em muitas informações adicionais, importa referir que a fundamentação da decisão deve evidenciar em que informação se baseia concretamente. Caso as informações apresentadas sejam contraditórias, a fundamentação deve resolver as contradições de forma a eliminar quaisquer dúvidas científicas razoáveis relativas à decisão.
d) Resposta às questões nona a décima primeira
76. Deve, por conseguinte, responder‑se às questões nona a décima primeira que a autoridade competente deve apresentar razões suficientemente detalhadas e explícitas em relação aos elementos da decisão de autorização de um projeto nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats que possam suscitar dúvidas científicas razoáveis de que os efeitos deste projeto não afetam o sítio enquanto tal, de forma a dissipar as mesmas. Isto aplica‑se, em especial, às dúvidas suscitadas pela conclusão de um inspetor. Apesar de a autoridade poder remeter para um parecer científico para fundamentar a sua decisão, é de sublinhar que também este deve ser adequado para dissipar quaisquer dúvidas científicas razoáveis.
B. Quanto à Diretiva AIA
77. No que respeita às questões sobre a Diretiva AIA, importa, antes de mais, determinar a sua versão aplicável ratione temporis. É verdade que o pedido de decisão prejudicial se refere em várias ocasiões à diretiva, na sua versão alterada, mas, no entanto, as últimas alterações introduzidas pela Diretiva 2014/52/UE (26) apenas se aplicam, nos termos do seu artigo 3.o, aos projetos em relação aos quais foram iniciadas certas fases do procedimento após 16 de maio de 2017. O presente caso diz, no entanto, respeito a uma autorização de 11 de julho de 2014, à qual ainda devem ser aplicadas as exigências da Diretiva AIA na sua versão anterior — tal como reconhecem tanto o próprio órgão jurisdicional nacional como os intervenientes.
78. Por este motivo, começarei por abordar a questão relativa às informações sobre os impactos sobre determinadas espécies, antes de apreciar as questões relacionadas com a análise das soluções alternativas.
1. Quanto à quarta questão — investigação dos efeitos sobre as espécies na AIA
79. A quarta questão diz respeito à análise dos efeitos no ambiente na avaliação de impacto ambiental. Pretende‑se esclarecer se um estudo de impacto ambiental deve indicar expressamente o impacto significativo do projeto proposto nas espécies identificadas no estudo.
80. O An Bord Pleanála expressou dúvidas quanto à pertinência desta questão para o processo nacional, na medida em que esta questão não foi admitida como objeto deste processo. A este respeito, importa, no entanto, recordar que, nos termos da jurisprudência constante (27), as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que este define sob sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, beneficiam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar responder a um pedido de decisão prejudicial formulado por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio do processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe foram submetidas. De acordo com esses critérios, a quarta questão é admissível.
81. O estudo de impacto ambiental mencionado na questão constitui um conceito do direito irlandês, cuja interpretação não compete ao Tribunal de Justiça. De acordo com as informações fornecidas pelo An Bord Pleanála a respeito da Section 50 (2) do Roads Act (Lei das estradas), o referido estudo inclui, essencialmente, as informações que o dono da obra deve apresentar no contexto do seu pedido de autorização nos termos do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva AIA.
82. Por conseguinte, interpreto esta questão no sentido de saber se as informações referidas na questão devem ser fornecidas pelo dono da obra nos termos do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva AIA. Nos termos da alínea c) desta disposição, as informações a fornecer pelo dono da obra devem incluir, pelo menos, os dados necessários para identificar e avaliar os principais impactos que o projeto possa ter no ambiente.
83. Os meios ambientais que devem ser analisados podem ser deduzidos do artigo 5.o, n.o 1 e do anexo IV, n.o 3, da Diretiva AIA. Nos termos destas disposições, o dono da obra deve apresentar uma descrição dos elementos do ambiente suscetíveis de serem consideravelmente afetados pelo projeto proposto, nos quais se incluem, em particular, a fauna e a flora. Tal corresponde ao objetivo da avaliação de impacto ambiental, referido no artigo 3.o, alínea a), de identificar, descrever e avaliar os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre fauna e a flora.
84. Uma vez que a fauna e a flora são constituídas pelas diferentes espécies existentes no local, o dono da obra deve apresentar informações relativas aos efeitos sobre determinadas espécies. Porém, esta obrigação não abrange todos os efeitos sobre todas as espécies presentes, mas apenas os efeitos principais. Esta limitação aos efeitos principais é ainda confirmada pelo facto de, nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva AIA, o dono da obra apenas dever apresentar informação que seja pertinente e que pode exigir‑se razoavelmente.
85. O conceito de «efeitos principais» deve ser lido à luz do artigo 1.o, n.o 1, e do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva AIA, nos termos dos quais os projetos suscetíveis de ter um impacto significativo sobre o ambiente devem ficar sujeitos a uma avaliação dos seus efeitos. Os efeitos que não podem ser significativos, pelo contrário, não são efeitos principais na aceção do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva AIA.
86. A questão de saber que efeitos deverão ser considerados significativos depende de uma série de fatores, sendo, no entanto, possível deduzir pontos de orientação essenciais da proteção jurídica dos respetivos aspetos ambientais em causa.
87. Neste sentido, em regra, os possíveis efeitos sobre espécies que estão protegidas pela Diretiva Habitats ‑ ou mesmo pelo direito nacional — devem ser considerados significativos (28), devendo, por conseguinte, ser incluídos nas informações fornecidas pelo dono da obra, mesmo que apenas alguns exemplares sejam afetados.
88. Se, pelo contrário, apenas forem afetados alguns exemplos de espécies mais difundidas que não são objeto de uma proteção especial, em regra não estarão em causa efeitos principais em relação aos quais o dono da obra deva fornecer informações.
89. Com base nas circunstâncias do caso concreto pode ser possível obter conclusões diferentes a respeito de potenciais efeitos principais. Neste sentido, a perturbação de um único exemplar de uma espécie muito difundida pode ser significativa caso esteja em causa um exemplar invulgar, como por exemplo uma árvore particularmente antiga.
90. No que respeita à impugnação judicial de uma autorização por violação do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva AIA, tal significa que a parte demandante deve demonstrar quais dos eventuais efeitos significativos do projeto não foram suficientemente analisados e debatidos pelo dono da obra. O facto de certas espécies terem sido referidas, mas não sujeitas a uma avaliação mais aprofundada, não é, por si só, suficiente neste âmbito. No entanto, consoante as espécies em causa, pode eventualmente ser relativamente simples expor por que razão os possíveis efeitos podem ser significativos.
91. Em resumo, há que responder à quarta questão que nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva AIA o dono da obra deve apresentar as informações necessárias para a identificação e a avaliação dos efeitos significativos que o projeto pode ter sobre a flora e a fauna. As informações necessárias abrangem em particular os efeitos sobre espécies protegidas, bem como sobre espécies cuja população afetada assume especial importância por outros motivos.
2. Quanto às questões quinta a sétima — soluções alternativas no âmbito da avaliação de impacto ambiental
92. As questões quinta a sétima dizem respeito a informações do dono da obra em relação a soluções alternativas para o projeto analisado. Isto porque no processo principal se começou por considerar numa primeira fase se seria possível «estender» a estrada de circunvalação sob a planície aluvial por via de uma ponte, tendo esta variante acabado por ser rejeitada devido ao seu elevado custo. As questões colocadas pela High Court (Tribunal Superior) visam saber se, apesar disso, o dono da obra deve fornecer informações sobre os efeitos no ambiente desta alternativa à implementação do projeto rodoviário.
a) Quanto à quinta questão — as principais soluções alternativas
93. A quinta questão prejudicial visa determinar se uma solução representa uma «principal solução alternativa» na aceção do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA, mesmo que tenha sido rejeitada pelo dono da obra numa fase inicial.
94. Para avaliar qual das soluções alternativas deve ser considerada a principal, importa ter‑se em consideração o significado destas soluções em relação aos efeitos no ambiente do projeto, ou à sua prevenção, na medida em que, nos termos do seu artigo 3.o, a Diretiva AIA identifica, descreve e avalia os efeitos no ambiente dos projetos. A apresentação de soluções alternativas assume, por conseguinte, importância pelo facto de poderem influenciar o impacto ambiental do projeto.
95. Deste ponto de vista, o momento em que se rejeita uma solução diferente não assume relevância, mas pode influenciar indiretamente o alcance dos motivos que devem ser expostos. O referido alcance constitui o objeto da sexta e da sétima questão.
96. Por conseguinte, na aceção do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA assumem, por conseguinte, importância as soluções alternativas que podem ter uma influência significativa sobre o impacto ambiental do projeto.
b) Quanto à conexão com a avaliação por parte do dono da obra
97. Apesar de o pedido de decisão prejudicial não submeter nenhuma questão a este respeito, antes de responder à sexta e à sétima questão importa analisar o facto de o artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA apenas exigir informações sobre outras soluções alternativas estudadas pelo dono da obra. O órgão jurisdicional nacional parte do princípio de que o dono da obra «estudou» a referida alternativa à estrada de circunvalação. Apesar disso, a decisão de base do legislador da União no sentido da ligação com a avaliação do dono da obra é igualmente relevante para as informações fornecidas pelo dono da obra em relação às soluções que analisou.
98. Tendo em consideração o objetivo em matéria de política ambiental da União de garantir um elevado nível de proteção, consagrado no artigo 191.o, n.o 2, TFUE e no artigo 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais, bem como os princípios da precaução e da ação preventiva igualmente previstos no artigo 191.o, n.o 2, TFUE, parece oportuno que se analise da forma mais abrangente possível as soluções alternativas a um projeto. Este tipo de abordagem permitiria escolher a variante do projeto que reduz a um nível mínimo o seu impacto ambiental negativo.
99. Em conformidade com estas considerações, o relatório ambiental relativo à avaliação ambiental estratégica, a ser elaborado nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva 2001/42/CE (29), inclui as alternativas razoáveis.
100. No artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA, o legislador da União adotou, no entanto, uma abordagem diferente. Nos termos do mesmo, as informações a fornecer pelo dono da obra devem incluir, pelo menos, um resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo mesmo e a indicação das principais razões da sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente. O anexo IV, n.o 2, da Diretiva AIA repete esta disposição.
– Quanto ao historial legislativo
101. Como resulta do pedido de decisão prejudicial e é alegado pelo An Bord Pleanála e a Irlanda, a referida decisão legislativa também resulta claramente do historial legislativo da Diretiva 97/11/CE (30), uma vez que tanto a Comissão (31) como o Parlamento (32) propuseram que o dono da obra fosse obrigado a apresentar uma descrição das principais soluções alternativas possíveis. No entanto, as suas propostas não foram bem‑sucedidas.
102. Além disso, já em 1980 a Comissão tinha proposto uma descrição das soluções alternativas razoavelmente possíveis (33), tendo já nessa altura o Conselho restringido a obrigação ao texto que também consta atualmente da Diretiva AIA aplicável (34).
103. As mais recentes alterações introduzidas pela Diretiva 2014/52, ainda não aplicáveis, continuam a exigir apenas uma descrição das soluções alternativas razoáveis estudadas pelo dono da obra, apesar das propostas mais ambiciosas da Comissão (35) e do Parlamento (36) em relação ao artigo 5.o, n.o 1, alínea d).
104. Neste sentido, o historial legislativo relativo ao artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA confirma, por conseguinte, a conclusão que resulta do seu teor literal, no sentido de que o dono da obra apenas deve fornecer informações sobre as soluções alternativas que estudou, mas não sobre as soluções alternativas que poderiam eventualmente fazer sentido, mas que o mesmo não teve em consideração.
– Quanto à Convenção de Espoo
105. Da Convenção de Espoo (37), referida no pedido de decisão prejudicial, resultam obrigações mais abrangentes no que respeita à avaliação de soluções alternativas, independentemente dos requisitos substantivos impostos ao respetivo projeto. Isto porque, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, e o anexo II, alíneas b), c) e d), Convenção de Espoo é necessário apresentar uma descrição das soluções alternativas e do seu impacto ambiental.
106. Nos termos do seu artigo 2.o, n.o 2, a Convenção de Espoo não regula, no entanto, a avaliação de impacto ambiental em relação a todos os projetos sujeitos à Diretiva AIA, mas apenas em relação a determinados projetos que sejam suscetíveis de exercer significativos impactos prejudiciais a nível transfronteiriço.
107. É verdade que seria preferível, para garantir uma aplicação uniforme, que a Diretiva AIA fosse interpretada em conformidade com a Convenção de Espoo (38), uma vez que a diretiva visa implementar grande parte desta (39). Além disso, as competências da Comunidade devem ser exercidas com observância do direito internacional; por conseguinte, o direito derivado da União deve ser interpretado, por princípio, em conformidade com as suas obrigações internacionais (40).
108. No entanto, tendo em conta a sua redação e o historial legislativo, não é possível interpretar o artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA no sentido de que um projeto apenas pode ser autorizado quando são descritas também as soluções alternativas e é avaliado o seu impacto ambiental.
109. Não se colocou a questão de saber se a regulamentação relativa à avaliação de soluções alternativas nos termos da Convenção de Espoo é diretamente aplicável a determinados projetos de forma complementar à Diretiva AIA devido ao facto de, atendendo aos seus termos, bem como ao objeto e à natureza da convenção, conter uma obrigação clara e precisa que não esteja dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de qualquer ato posterior (41). De qualquer modo, esta questão não seria pertinente para a decisão do processo principal, na medida em que tudo parece indicar que o projeto controvertido não é abrangido pelo âmbito de aplicação da referida convenção. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não necessita de se pronunciar a este respeito.
– Integração no sistema e nos objetivos da Diretiva AIA
110. À primeira vista, não é satisfatório que o estudo das soluções alternativas consideradas na avaliação de impacto ambiental dependa consideravelmente do dono da obra. No entanto, esta norma satisfaz — pelo menos em certa medida — o caráter eminentemente processual da Diretiva AIA.
111. Isto porque da Diretiva AIA não resulta se, e de que forma, se deve ter em consideração no âmbito da decisão sobre um projeto as razões da escolha atendendo aos efeitos no ambiente, uma vez que esta diretiva não impõe quaisquer requisitos substantivos à autorização do projeto (42).
112. Também a obrigação fundamental ou essencial constante do artigo 3.o da Diretiva AIA, sublinhada por Brian Holohan e o., que consiste não apenas em descrever e avaliar os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre determinados fatores, mas também de os avaliar de modo adequado, em função de cada caso particular (43), não fundamenta, por si só, quaisquer requisitos substantivos ao respetivo projeto.
113. Por conseguinte, o dono da obra pode estar obrigado a ter em consideração soluções alternativas e também a documentá‑las ao abrigo de outras normas.
114. Neste sentido, uma autorização em conformidade com o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva Habitats pressuporia a falta de soluções alternativas. Essa autorização poderia ser tida em consideração no caso em apreço, caso não fosse possível dissipar qualquer dúvida científica razoável de que o projeto não teria um impacto negativo sobre as zonas de proteção afetadas.
115. Além disso, no presente caso também a proteção das espécies poderia tornar exigível uma avaliação das soluções alternativas. Isto porque do pedido de decisão prejudicial resulta — provavelmente devido à presença de morcegos — a necessidade de prever derrogações ao rígido sistema de proteção previsto no artigo 12.o da Diretiva Habitats(44). Nos termos do artigo 16.o, este tipo de derrogações apenas é permitido caso não exista outra solução satisfatória.
116. Pode também suceder que a autoridade competente exija informações quanto a soluções alternativas do dono da obra, tal como está previsto no considerando 13 da Diretiva AIA. Esta situação tornar‑se‑ia necessária, em particular, caso a autoridade tenha de adotar uma decisão discricionária sobre a autorização do projeto.
117. Por último, tal como o Reino Unido alega, corretamente, o estudo de soluções alternativas no âmbito da avaliação ambiental estratégica de projetos compensa, pelo menos parcialmente, a inexistência de uma avaliação obrigatória de outras soluções alternativas no âmbito da avaliação de impacto ambiental.
c) Quanto à sexta e sétima questões — impacto ambiental das soluções alternativas
118. A sexta e sétima questões visam esclarecer que informações o dono da obra deve fornecer a respeito do impacto ambiental das soluções alternativas. A questão de saber se estas informações devem ser efetivamente apresentadas é o objeto da sétima questão, enquanto a sexta questão se refere aparentemente ao alcance da informação a fornecer neste caso.
119. Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA, as informações a fornecer pelo dono da obra devem incluir, pelo menos, a indicação das principais razões da sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente.
120. Esta disposição contém mais uma concretização da orientação sistemática do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA ao estudo das soluções alternativas por parte do dono da obra. O dono da obra não é obrigado, pelo menos por esta diretiva, a orientar a sua escolha em função dos efeitos no ambiente das várias soluções alternativas e nem sequer a ter em consideração o impacto ambiental na sua decisão. Pelo contrário, a sua obrigação limita‑se à exposição das principais razões da sua escolha, na medida em que se referem aos efeitos ambientais.
121. Se, todavia, o impacto ambiental não desempenhou nenhum papel na escolha (tal como parece verificar‑se no caso em apreço), tendo‑se esta baseado em considerações de natureza puramente financeira, também não existem razões para a escolha que necessitem de ser divulgadas.
122. O artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA não impõe, em particular, nenhuma obrigação de identificar, descrever e avaliar os efeitos no ambiente das soluções alternativas.
123. A situação afigurar‑se‑ia diferente, contudo, se as exigências substantivas de outras regulamentações obrigassem o dono da obra a ter em consideração as soluções alternativas (45). Neste caso, em princípio, o dono da obra também está obrigado a expor as mesmas nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA e a indicar as razões que justificam a escolha da solução alternativa, na medida em que se referem aos efeitos ambientais.
124. Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva AIA, o dono da obra deve, por conseguinte, apresentar as razões que influenciaram a sua escolha entre as várias soluções alternativas possíveis, na medida em que essas razões se referem aos efeitos ambientais dos projetos e das respetivas alternativas.
125. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo o pedido de decisão prejudicial da High Court (Tribunal Superior, Irlanda):
1) A avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013, não tem de indicar todos os habitats e espécies em relação aos quais o sítio está classificado na lista dos sítios de importância comunitária ou é protegido enquanto zona de proteção especial nos termos da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens, conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013. No entanto, esta avaliação tem de incluir pelo menos considerações e conclusões completas, precisas e definitivas, capazes de dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto aos efeitos dos trabalhos previstos para os tipos de habitats e as espécies protegidos (primeira questão).
2) A avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, conforme alterada pela Diretiva 2013/17, apenas abrange de forma adequada os efeitos sobre os objetivos de conservação de um sítio caso inclua os efeitos negativos sobre as espécies típicas dos tipos de habitats protegidos e sobre os outros habitats e espécies, desde que estes sejam necessários para a conservação dos tipos de habitats e as espécies (segunda questão).
3) A avaliação nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, conforme alterada pela Diretiva 2013/17, deve também abranger as perturbações de espécies e habitats situados fora das zonas de proteção quando estas sejam suscetíveis de ter efeitos negativos sobre os objetivos de conservação de zonas de proteção (terceira questão).
4) No contexto de uma autorização concedida em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, conforme alterada pela Diretiva 2013/17, os pormenores da fase de construção apenas podem ser reservados às decisões unilaterais do dono da obra quando pode ser excluída qualquer dúvida científica razoável de que os efeitos destas decisões não afetam o sítio enquanto tal (oitava questão).
5) A autoridade competente deve apresentar razões suficientemente detalhadas e explícitas em relação aos elementos da decisão de autorização de um projeto nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, conforme alterada pela Diretiva 2013/17, que possam suscitar dúvidas científicas razoáveis de que os efeitos deste projeto não afetam o sítio enquanto tal, de forma a dissipar as mesmas. Isto aplica‑se, em especial, às dúvidas suscitadas pela conclusão de um inspetor. Apesar de a autoridade poder remeter para um parecer científico para fundamentar a sua decisão, é de sublinhar que também este deve ser adequado para dissipar quaisquer dúvidas científicas razoáveis (nona, décima e décima primeira questões).
6) Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, o dono da obra deve apresentar as informações necessárias para a identificação e a avaliação de eventuais efeitos significativos que o projeto pode ter sobre a flora e a fauna (quarta questão).
7) Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva 2011/92, assumem, por conseguinte, importância as soluções alternativas que podem ter uma influência significativa sobre o impacto ambiental do projeto (quinta questão).
8) Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva 2011/92, o dono da obra deve, por conseguinte, apresentar as razões que influenciaram a sua escolha entre as várias soluções alternativas possíveis, na medida em que essas razões se referem aos efeitos no ambiente do projeto e das alternativas (sexta e sétima questões).
2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1, a seguir «Diretiva AIA»).
3 Diretiva do Conselho de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 193)(a seguir «Diretiva Habitats»).
4 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7), conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE (a seguir «Diretiva Aves»).
5 Acórdão de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.o 52).
6 Acórdãos de 21 de julho de 2016, Orleans e o. (C‑387/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583, n.o 31), e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 106).
7 Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.o 34), e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 108).
8 Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.o 45); de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, n.o 238); de 26 de maio de 2011, Comissão/Bélgica (C‑538/09, EU:C:2011:349, n.o 53); e de 12 de abril de 2018, People Over Wind e Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, n.o 34).
9 Acórdãos de 21 de julho de 2016, Orleans e o. (C‑387/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583, n.o 51); de 26 de abril de 2017, Comissão/Alemanha (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, n.o 57); e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 113).
10 Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.o 49), e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 112).
11 Acórdãos de 11 de abril de 2013, Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 30), e de 15 de maio de 2014, Briels e o. (C‑521/12, EU:C:2014:330, n.o 20).
12 Acórdãos de 11 de abril de 2013, Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 39); de 15 de maio de 2014, Briels e o. (C‑521/12, EU:C:2014:330, n.o 21); de 21 de julho de 2016, Orleans e o. (C‑387/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583, n.o 47); e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 116).
13 Acórdãos de 11 de abril de 2013, Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 44); de 21 de julho de 2016, Orleans e o. (C‑387/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583, n.o 50); e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 114).
14 Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 137).
15 V. n.o 27, supra.
16 Comissão Europeia, Direção‑Geral do Ambiente, Unidade «Natureza e Biodiversidade» (ENV B.3), Interpretation Manual of European Union Habitats — EUR 28, abril de 2013, disponível em http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/docs/Int_Manual_EU28.pdf, v., em particular, p. 7.
18 Araujo R., Ramos, A., Action plan for Margaritifera margaritifera in Europe, p. 13 (documento do Conselho de Europa, T‑PVS(2000)10revE, disponível em https://rm.coe.int/168074690e).
19 Acórdãos de 10 de janeiro de 2006, Comissão/Alemanha (C‑98/03, EU:C:2006:3, n.o 45), e de 26 de abril de 2017, Comissão/Alemanha (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, n.os 29 a 31).
20 Acórdãos de 11 de abril de 2013, Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 44); de 21 de julho de 2016, Orleans e o. (C‑387/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583, n.o 50); e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 114).
21 Acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, n.os 52 e 53); de 28 de fevereiro de 2008, Abraham e o. (C‑2/07, EU:C:2008:133, n.o 26); e de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, EU:C:2011:154, p. 33).
22 V., designadamente, Acórdãos de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, n.o 63), e de 5 de março de 2015, Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português (C‑667/13, EU:C:2015:151, n.o 44).
23 Acórdãos de 11 de abril de 2013, Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 44); de 21 de julho de 2016, Orleans e o. (C‑387/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583, n.o 50); e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 114).
24 Acórdãos de 30 de abril de 2009, Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, n.o 61), e de 16 de fevereiro de 2012, Solvay e o. (C‑182/10, EU:C:2012:82, n.o 64).
25 Acórdãos de 30 de abril de 2009, Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, n.o 59), e de 16 de fevereiro de 2012, Solvay e o. (C‑182/10, EU:C:2012:82, n.o 59).
26 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que altera a Diretiva 2011/92/UE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2014, L 124, p. 1).
27 Acórdão de 13 de junho de 2018, Deutsche Naturschutzring (C‑683/16, EU:C:2018:433, n.o 29).
28 V., neste sentido, o Acórdão de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha (Alto Sil/urso pardo espanhol, C‑404/09, EU:C:2011:768, n.o 86).
29 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30).
30 Diretiva do Conselho de 3 de março de 1997, que altera a Diretiva 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1997, L 73, p. 5).
31 Anexo, n.o 11, da proposta de diretiva do Conselho, que altera a Diretiva 85/337, [JO 1994, C 130, p. 8, COM (93) 575 final, p. 25].
32 Alteração n.o 57 do Parecer de 11 de outubro de 1995 (JO 1995, C 287, p. 83, p. 100).
33 Artigo 6.o, n.o 1, primeiro travessão, da proposta de diretiva do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1980, C 169, p. 14).
34 Anexo III, n.o 2, da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9).
35 Artigo 5.o, n.o 2, alínea d), da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2011/92 [COM (2012) 628 final].
36 Relatório sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2011/92 (A7‑0277/2013, alteração 57).
37 JO 1992, C 104, p. 7. Nos termos do considerando 15 da Diretiva AIA, a União aprovou esta Convenção em 24 de junho de 1997, por decisão do Conselho não publicada (v. a proposta da primeira decisão do Conselho, JO 1992, C 104, p. 5).
38 V. Acórdãos de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, n.o 42), e de 15 de março de 2018, North East Pylon Pressure Campaign e Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, n.o 50).
39 V. o projeto de Declaração da Comunidade Económica Europeia, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 5, da Convenção de Espoo (Finlândia), relativa à avaliação dos impactes ambientais num contexto transfronteiras, respeitante ao âmbito das suas competências (JO 1992, C 104, p. 6), bem como o considerando 15 da Diretiva AIA.
40 Acórdãos de 24 de novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, n.o 9); de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 291); e de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.o 123).
41 Acórdãos de 15 de julho de 2004, Pêcheurs de l’étang de Berre (C‑213/03, EU:C:2004:464, n.o 39), e de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, n.o 44 e jurisprudência referida).
42 Acórdãos de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, n.o 231), e de 14 de março de 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, n.o 46).
43 Acórdão de 3 de março de 2011, Comissão/Irlanda (C‑50/09, EU:C:2011:109, n.os 37, 38 e 41)
44 Remetem para este regime os Acórdãos de 16 de março de 2006, Comissão/Grécia (C‑518/04, não publicado, EU:C:2006:183, n.o 16), e de 11 de janeiro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑183/05, EU:C:2007:14, n.o 30), referidos no pedido de decisão prejudicial no contexto da zona de proteção.
45 V. n.os 113 a 116, supra.

References: artigo 1
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 artigo 191
 artigo 37
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 Artigo 5
 artigo 17