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Timestamp: 2018-08-20 23:18:31+00:00

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﻿ Sentencia C-813 de noviembre 5 de 2014
SENTENCIA C-813 DE 05 DE NOVIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:CONSTITUCIONAL LA FACULTAD DE AUTORIDADES DE POLICÍA PARA ADOPTAR MECANISMOS PREVENTIVOS Y TEMPORALES POR PERTURBACIÓN A DERECHOS DE PROPIEDAD, POSESIÓN O TENENCIA. ESTA CONFIGURACIÓN PROCEDIMENTAL ES COMPATIBLE CON LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES DEL DEBIDO PROCESO YA QUE SE LIMITAN A RESOLVER DISPUTAS SOBRE LA POSESIÓN MATERIAL, MIENTRAS QUE EN SEDE JUDICIAL SE TIENE LA COMPETENCIA PARA DETERMINAR EL DERECHO DE DOMINIO. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 125 Y 127 DEL DECRETO 1355 DE 1970.
TEMAS ESPECÍFICOS:ABUSO DE AUTORIDAD PÚBLICA, ACCIÓN DE PERTURBACIÓN DE LA POSESIÓN, MEDIDAS CAUTELARES, DERECHO A LA PROPIEDAD, PERTURBACIÓN DE LA POSESIÓN, PERTURBACIÓN PÚBLICA, PROCESO DE PERTURBACIÓN DE LA POSESIÓN, TENENCIA DE BIEN, FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL, DESALOJO DE BIEN INMUEBLE
Sentencia C-813 de noviembre 5 de 2014
Ref.: Exp. D-10187
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”
De conformidad con el Diario Oficial Nº 33.139 del 4 de septiembre de 1970, a continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas:
‘Por el cual se dictan normas sobre policía’
“ART. 125.—La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación.
“ART. 127.—Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”.
En atención a lo anteriormente expuesto y según los cargos formulados en la demanda, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si las facultades de policía para proteger la propiedad, posesión o tenencia de bienes prevista en los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía”, vulneran los artículos 28, 29, 116 y 250 de la Constitución Política.
2. Límites al ejercicio del poder y la función de policía en el Estado social de derecho (reiteración).
Esta noción de policía fue la que se incorporó en el Decreto 1355 de 1970(25) expedido por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 16 de 1968, disposición que está conformada por un conjunto de normas relativas al ejercicio del poder de policía que, en términos generales prevé los medios de actuación, el ejercicio de las libertades públicas, las contravenciones y el procedimiento aplicable(26). Puntualmente, las normas demandadas se ubican en el Libro II y están relacionadas con el ejercicio de las libertades públicas, específicamente en el Capítulo V se regula el derecho de propiedad, mediante el establecimiento de las medidas de policía que las autoridades pueden adoptar en procura del restablecimiento de los derechos de posesión o tenencia de un bien.
En este contexto se inscribe el artículo 125 demandado, norma que establece que: “La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación”. En complemento de ello el artículo 127 instituye una condición según la cual: “Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”.
Entre los varios mecanismos de los que dispone el propietario, poseedor o tenedor de un bien para hacer valer sus derechos, se encuentra la medida contemplada en el artículo 125(27) demandado, que ha sido denominado por la doctrina como la acción por perturbación y se encuadra dentro de los medios que en la instancia administrativa se pueden ejercer en defensa de los derechos reales.
En complemento de esta regulación, conviene recordar que la posesión está definida en el artículo 762 del Código Civil como “(...) la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él”.
El orden público que protege la policía resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad de la salubridad y la moralidad públicas”.
A nivel constitucional esta noción tiene consagración en el artículo 218, disposición que establece lo siguiente: “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
En materia internacional el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley aprobado por la Resolución 34 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, establece que las medidas de policía en todo momento deben armonizar con los derechos humanos. Si bien esta norma no representa una fuente vinculante por no formar parte del Bloque de Constitucionalidad, constituye un criterio hermenéutico para delimitar el alcance de las obligaciones a cargo de las autoridades administrativas que ejercen funciones de policía.
De otra parte, la función de policía implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2, C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
En síntesis, en el ejercicio del poder de policía y a través de la ley y del reglamento superior se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía” (resaltado fuera del texto).
Posteriormente, en la Sentencia C-241 de 2010 la Corte ahondó en la distinción, al referirse a tres conceptos multívocos: el poder, la función y la actividad de policía administrativa:
“El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8º, ha facultado a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. La función de policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por este. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (art. 330, C.P.) y a los alcaldes (art. 315-2, C.P.), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía”.
En la referida Sentencia C-241 de 2010 la Corte realizó el estudio de constitucionalidad de una norma análoga a la que en esta oportunidad es materia de estudio. Se trataba de la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 que regulaba el lanzamiento de predios rurales, en dicha oportunidad la Corte explicó in extenso la naturaleza jurídica de las acciones policivas previstas en el artículo 125 y siguientes del Decreto 1355 de 1970:
‘ART. 125.—La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación.
‘ART. 126.—En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.
‘ART. 127.—Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.
‘ART. 128.—Al amparar el ejercicio de servidumbre, el jefe de policía tendrá en cuenta los preceptos del Código Civil.
‘ART. 129.—La protección que la policía preste al poseedor, se dará también al mero tenedor.
‘ART. 130.—La policía velará por la conservación y utilización de las aguas de uso público. En consecuencia, el jefe de policía deberá evitar el aprovechamiento de dichas aguas, cuando no se haya obtenido el correspondiente permiso y velará por el cumplimiento de las condiciones impuestas en él y en las mercedes de aguas.
‘ART. 131.—Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, y se oirá dentro de tal inspección a los declarantes que presenten el querellante y el querellado.
‘ART. 132.—Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador’.
A partir de la entrada en vigencia de la acción policiva prevista en el artículo 125 del Decreto-Ley 1355 de 1970, se explica a continuación cómo opera el fenómeno de la subrogación respecto de normas policivas anteriores a 1970, destinadas también a proteger los bienes —rurales y urbanos— contra perturbaciones a la posesión y a la tenencia” (resaltas propias).
Sobre el alcance concreto de este tipo acciones policivas ejercidas en la instancia administrativa, la jurisprudencia(28) de esta corporación en sede de tutela ha precisado que:
“El procedimiento de desalojo busca recuperar, a través de acciones policivas, la tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en consecuencia, radicar en cabeza de su auténtico propietario la tenencia del mismo. Ahora, existen ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es un bien fiscal o de uso público, generando que las autoridades administrativas actúen en forma legítima para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de que pertenecen a la colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en tanto son imprescriptibles, inalienables e inembargables(29)”.
“De acuerdo con el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales para garantizar el derecho a la vivienda digna cuando se realicen desalojos forzosos es necesario (i) prevenir que las personas que serán desalojadas se queden sin vivienda por lo cual se deben adoptar medidas para garantizarles una vivienda adecuada con posterioridad al desalojo, (ii) garantizar la protección especial de sujetos que están en condiciones de vulnerabilidad como los niños, las mujeres y las personas de la tercera edad”.
El argumento principal que sostiene el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las normas demandadas, consiste en que estas transgreden el debido proceso (art. 29, C.P.), toda vez que facultan a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o definitivas al interior de los procesos policivos.
“La Corte Constitucional ha señalado unos límites precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado democrático de derecho: (i) Debe someterse al principio de legalidad; (ii) Debe tender a conservar y restablecer el orden público; (iii) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales. Aspectos que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso”.
En tal sentido, el demandante no solo descontextualiza la norma de su propio ámbito normativo (Cap. V, D. 1355/70), sino que, además, no tiene en cuenta las limitaciones fijadas por el propio Código de Policía cuando expresamente limita las medidas de policía al contenido dispositivo previsto en otras normas del Código, como en efecto lo es el artículo 1º del Decreto 1355 de 1970 que confina la aplicación de toda medida de policía a “los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del derecho(30)”.
De este modo, la Sala Plena encuentra que la interpretación de las normas demandadas que efectúa el actor es tan sesgada que, conforme a esta, el legítimo propietario, poseedor o tenedor no podría protegerse de la perturbación a sus derechos reales y tendría que esperar a que judicialmente se defina su relación jurídica con un determinado bien.
Un razonamiento análogo merecen los cargos que el demandante imputa frente al quebrantamiento de los componentes que integran del debido proceso. Esta corporación ha determinado(31) que el debido proceso es un derecho fundamental de naturaleza compleja, toda vez que está conformado por un conjunto de principios y reglas que articulados garantizan que las actuaciones del Estado no sean arbitrarias. Valga decir, i) el principio de legalidad, ii) el principio de juez natural, iii) la plenitud de las formas propias de cada juicio, iv) el principio de favorabilidad, v) la presunción de inocencia, vi) el derecho de defensa y contradicción, vii) la celeridad en los términos procesales, viii) la garantía de la doble instancia(32), ix) el non bis in ídem y, x) la legalidad de las pruebas.
Resta señalar que el actor acusa las normas demandadas de contravenir el debido proceso (art. 29, C.P.) y la tutela judicial efectiva (art. 229, C.P.), porque facultan a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o definitivas al interior de los procesos policivos, las cuales según el demandante no pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con las excepción prevista en el numeral 3º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. Sobre el particular, la Corte encuentra que el actor nuevamente se equivoca al considerar que las medidas cautelares en los trámites policivos son decisiones administrativas definitivas. Sin embargo, como ya se indicó estas son provisionales y se limitan a resolver disputas sobre la posesión material, mientras que en sede judicial se tiene competencia para dirimir otro objeto que está dado por determinar el derecho de dominio.
En consecuencia, la configuración procedimental adoptada por el legislador extraordinario en los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970, es compatibles con los parámetros constitucionales a un debido proceso (art. 29, C.P.), que es seguido por la autoridad administrativa competente (art. 28, C.P.), sin afectar la función jurisdiccional atribuida a los jueces de la República por virtud del artículo 116 o a la conferida a la Fiscalía General de la Nación por el artículo 250 de la Constitución. En esta medida, no existe vulneración alguna del efecto de la cosa juzgada o del derecho de acudir a un juez natural, ya que el procedimiento que adelanta la policía se reduce a la práctica de mecanismos preventivos, de carácter temporal y con el exclusivo propósito de restablecer transitoriamente una situación alterada por un hecho de perturbación.
(25) También se encuentra reglamentado en los decretos-leyes 2055 de 1970 y 522 de 1971.
(26) Adicionado por el Decreto 522 de 1971.
(27) La acción por lanzamiento para predios agrarios prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue subrogada por el artículo 125 demandado.
(28) En la Sentencia C-825 de 2004 la Corte lo planteó en los siguientes términos: “En un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía. Así, la Sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los límites del poder de policía en un Estado social de derecho (C.P., art. 1º), señaló unos principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático, a saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”.
(29) Sentencia T-314 de 2012.
(30) El artículo 1º del Decreto 1355 de 1970 dispone: “ART. 1º—La policía está instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de esta se derivan, por los medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del derecho”.
(31) Sentencia C-371 de 2011.
(32) Salvo las excepciones que establezca la ley de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución.

References: artículo 125
 artículo 127
 artículo 125
 artículo 762
 artículo 218
 Resolución 
 artículo 189
 artículo 300
 artículo 189
 artículo 15
 artículo 125
 resolución 
 resolución 
 artículo 125
 artículo 1
 artículo 105
 artículo 116
 artículo 250
 artículo 15
 artículo 125
 artículo 1
 artículo 31