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Timestamp: 2016-10-25 08:32:22+00:00

Document:
2A.379/2004 (09.11.2004)
2A.379/2004 /kil
Beschwerdegegner, vertreten durch Ma�tre
L�onard A. Bender,
Erm�chtigung zur Strafverfolgung (Art. 15 Abs. 3 VG),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erm�chtigungsverf�gung des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements vom 2. Juni 2004.
An der Sitzung des Bundesrates vom 5. M�rz 2004 war das Gesch�ft des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartementes "Botschaft �ber die Finanzhilfe 2005-2009 an die Schweiz Tourismus" traktandiert. Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement hatte dazu am 4. M�rz 2004 einen Mitbericht zur K�rzung des entsprechenden Rahmenkredites verfasst. Die Beratung des Gesch�fts wurde auf den 12. M�rz 2004 verschoben. Bereits am 5. M�rz 2004 hatten indessen verschiedene Medien vom Mitbericht Kenntnis erhalten und berichteten dar�ber. Im Auftrag des Bundesrates reichte die Bundeskanzlei am 12. M�rz 2004 bei der Bundesanwaltschaft Strafanzeige ein wegen Ver�ffentlichung vertraulicher Dokumente. Am 23. M�rz 2004 er�ffnete die Bundesanwaltschaft ein gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren im Sinne von Art. 101 ff. des Bundesgesetzes vom 15. Juni 1934 �ber die Bundesstrafrechtspflege (BStP; SR 312.0) gegen unbekannt wegen Amtsgeheimnisverletzung (Art. 320 StGB).
Am 5. April 2004 wurde das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren auf den Beschuldigten X.________, pers�nlicher Mitarbeiter von Bundesrat A.________, ausgedehnt. Dieser gab zu, den in Frage stehenden Mitbericht an zwei Personen der FDP des Kantons Wallis gefaxt zu haben. Er gab an, der Inhalt sei ihm derart unglaublich erschienen, dass er ihn nicht als schutzw�rdiges Geheimnis erachtet habe.
Die Bundesanwaltschaft ersuchte das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement, ihr die Erm�chtigung zur Strafverfolgung des Beschuldigten zu erteilen, was dieses mit Verf�gung vom 2. Juni 2004 ablehnte.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 26. August 2004 beantragt die Schweizerische Bundesanwaltschaft dem Bundesgericht, den Entscheid des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes aufzuheben und sie zur Strafverfolgung von X.________ zu erm�chtigen.
Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
X.________ schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.
Gem�ss Art. 15 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. M�rz 1958 �ber die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Beh�rdenmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32) bedarf die Strafverfolgung von Beamten wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche T�tigkeit oder Stellung beziehen, ausgenommen wegen Widerhandlungen im Strassenverkehr, einer Erm�chtigung des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements. Gegen die Verweigerung der Erm�chtigung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zul�ssig (Art. 15 Abs. 5 VG, Art. 100 Abs. 1 lit. f OG).
Zust�ndig f�r den Entscheid �ber die Erm�chtigung zur Strafverfolgung von Angestellten des Bundes ist die Bundesanwaltschaft; sie holt vor ihrem Entscheid die Stellungnahme der Amtsleitung oder der entsprechenden Oberbeh�rde ein (Art. 7 Abs. 1 der Verordnung vom 30. Dezember 1958 zum Verantwortlichkeitsgesetz; SR 170.321; im Folgenden: Verordnung). Soll indessen das Ermittlungsverfahren durch die Bundesanwaltschaft durchgef�hrt oder die Erm�chtigung verweigert werden, stellt die Bundesanwaltschaft dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement Antrag (Art. 7 Abs. 1 lit. c und d der Verordnung), welches in diesem Fall entscheidet.
Die Legitimation zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich im hier interessierenden Bereich gem�ss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ausschliesslich nach Art. 103 OG. Gegen die Verweigerung der Erm�chtigung zur Strafverfolgung von Bundesbeamten ist daher - neben Personen, Organisationen und Beh�rden, die das Bundesrecht (ausdr�cklich) zur Beschwerde erm�chtigt (lit. c), sowie den hier nicht in Frage stehenden Berechtigten im Sinne von Art. 103 lit. b OG - zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat (lit. a); zur Beschwerdef�hrung gen�gt dabei auch ein bloss faktisches Interesse (BGE 112 Ib 350 E. 2c S. 352).
3.1 Art. 103 lit. a OG (wie auch der gleichlautende Art. 48 lit. a des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 �ber das Verwaltungsverfahren [VwVG]; SR 172.021) verlangt grunds�tzlich ein schutzw�rdiges eigenes (pers�nliches) Anfechtungsinteresse. Diese Legitimationsvoraussetzung ist in erster Linie auf Private bzw. B�rger zugeschnitten. Nach der Praxis des Bundesgerichts und des Bundesrates ist indessen ausnahmsweise auch ein Gemeinwesen nach Art. 103 lit. a OG bzw. Art. 48 lit. a VwVG zur Beschwerde legitimiert, soweit es gleich oder �hnlich wie ein Privater ber�hrt ist. Das gilt insbesondere dann, wenn es in seinen verm�gensrechtlichen Interessen betroffen ist. Dar�ber hinaus ist ein Gemeinwesen legitimiert, wenn es durch die angefochtene Verf�gung in seinen hoheitlichen Befugnissen ber�hrt ist und insbesondere mit Blick auf seine Autonomie ein schutzw�rdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder �nderung des angefochtenen Entscheids hat. Hingegen begr�ndet nach st�ndiger Praxis das blosse allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Bundesrechts keine Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens nach Art. 103 lit. a OG; insbesondere ist die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht beschwerdebefugt (BGE 127 II 32 E. 2d/e, mit Hinweisen). Zur Legitimation gen�gt auch nicht, dass eine Beh�rde in einem Bereich, in welchem sie zur Rechtsanwendung zust�ndig ist und insofern bestimmte, qualifizierte Interessen wahrnimmt, eine Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zust�ndigen bzw. �bergeordneten Beh�rde oder Instanz, selbst wenn dadurch die Aufgabenerf�llung der betreffenden Beh�rde wesentlich erschwert wird. So hat das Bundesgericht beispielsweise einem kantonalen Untersuchungsrichter die Legitimation abgesprochen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Weigerung einer eidgen�ssischen Stelle, einen Bundesbeamten zur Zeugenaussage zu erm�chtigen (BGE 123 II 542 E. 2e, mit Hinweis).
3.2 Legitimiert nach Art. 103 lit. a OG sind sodann grunds�tzlich nur Gemeinwesen als solche und nicht einzelne Beh�rden oder Verwaltungszweige ohne eigene Rechtspers�nlichkeit. Denn nach schweizerischem Staatsverst�ndnis sollen Meinungsverschiedenheiten zwischen hierarchisch oder auch bloss administrativ der gleichen K�rperschaft angeh�renden Beh�rden, soweit keine gegenteilige Regelung besteht, nicht auf dem Weg der Verwaltungsrechtspflege ausgetragen, sondern durch die �bergeordneten Beh�rden geregelt werden. In der Praxis wird die Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG denn auch in der Regel lediglich in F�llen bejaht, in denen von Kantonen, Gemeinden oder �ffentlichrechtlichen Anstalten und K�rperschaften mit eigener Rechtspers�nlichkeit gegen Entscheide von Bundesbeh�rden oder kantonalen Gerichten Beschwerde gef�hrt wird (BGE 127 II 32 E. 2f, mit Hinweisen), mithin bei Streitigkeiten zwischen verschiedenen Gemeinwesen oder K�rperschaften. Eine Verwaltungsstelle des Bundes ist daher grunds�tzlich nicht befugt, Beschwerde gegen Entscheide einer anderen Verwaltungsstelle des Bundes zu f�hren. Als Ausnahme wurde den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) die Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG bzw. Art. 48 lit. a VwVG zugesprochen gegen Verf�gungen der eidgen�ssischen Eisenbahnaufsichtsbeh�rden. Der Grund daf�r lag darin, dass die SBB gem�ss dem am 1. Januar 1999 aufgehobenen Art. 5 Abs. 2 aSBBG parteif�hig waren (seither haben die SBB ohnehin Rechtspers�nlichkeit: Art. 25 des Bundesgesetzes vom 20. M�rz 1998 [SBBG]; SR 742.31) und gegen�ber den eidgen�ssischen Aufsichtsbeh�rden grunds�tzlich die gleiche Stellung hatten wie eine private Eisenbahnunternehmung. Hinzu kamen historische �berlegungen, wonach die SBB durch eine Verstaatlichung urspr�nglich privater Bahnen zustande gekommen sind (BGE 123 II 542 E. 2d-f).
3.3 Die Bundesanwaltschaft beruft sich darauf, dass sie administrativ zwar unter der Aufsicht des Bundesrates stehe, in ihrer Funktion als Strafverfolgungsbeh�rde und damit als �ffentliche Ankl�gerin des Bundes aber seit dem 1. Januar 2002 von der Exekutive aufsichts- und weisungsunabh�ngig sei. Dies trifft zu: W�hrend die Bundesanwaltschaft bis zum Inkrafttreten der Massnahmen zur Verbesserung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung am 1. Januar 2002 als Bundesamt innerhalb des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements noch der Aufsicht und Leitung des Bundesrates und damit dessen Weisungsrecht unterstand, bildet sie heute - wie insbesondere die selbst�ndigen Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 6 Abs. 1 lit. f RVOV), denen dar�ber hinaus aber ausdr�cklich eigene Rechtspers�nlichkeit zukommt (Art. 8 Abs. 3 RVOV) - eine Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung und ist kein Bundesamt mehr (Anhang zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV]; SR 172.010.1). Sie ist lediglich administrativ dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement zugewiesen, in der Erf�llung ihrer Aufgaben aber weisungsungebunden (Art. 8 Abs. 2 RVOV). Die Aufsicht wird durch die Spezialgesetzgebung geregelt (Art. 24 Abs. 3 RVOV). In diesem Sinne ist die Aufsicht des Bundesrates �ber die Bundesanwaltschaft seit dem 1. Januar 2002 ausdr�cklich auf administrative Belange beschr�nkt (Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Juni 1934 �ber die Bundesstrafrechtspflege; SR 312.0; vgl. dazu BBl 1998 II 1552).
Die Bundesanwaltschaft ist damit - wie der Eidgen�ssische Datenschutzbeauftragte (Art. 26 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 �ber den Datenschutz [DSG]; SR 235.1), der ebenfalls eine Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung bildet (Anhang RVOV) - in der Aus�bung ihrer Funktion zwar unabh�ngig und dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement (der Datenschutzbeauftragte der Bundeskanzlei) nur administrativ zugeordnet. Sie hat jedoch keine eigene Rechtspers�nlichkeit, sondern ist trotz ihrer Unabh�ngigkeit eine Verwaltungsstelle des Bundes. Als solche versieht sie eine vergleichbare Aufgabe wie andere unabh�ngige Beh�rden des Bundes, beispielsweise der Eidgen�ssische Datenschutzbeauftragte, die Kartell- bzw. Wettbewerbskommission oder die Eidgen�ssische Bankenkommission. Ihre T�tigkeit ist nicht vergleichbar mit derjenigen der Schweizerischen Bundesbahnen, die eine grunds�tzlich auch privatwirtschaftlich konzipierbare Unternehmung betreiben; vielmehr handelt es sich um typisch staatliche Aufgabenerf�llung. Ihr Interesse an einer richtigen Ausf�hrung des ihr gesetzlich zugewiesenen Strafverfolgungsauftrages ist gleich geartet wie dasjenige jeder anderen staatlichen Beh�rde, welche bestimmte �ffentliche Aufgaben und Interessen wahrnimmt, was sie jedoch noch nicht zur Beschwerde legitimiert (vgl. zum Eidgen�ssischen Datenschutzbeauftragten: BGE 123 II 542 E. 2g). Aus Art. 103 lit. a OG kann die Bundesanwaltschaft daher keine Beschwerdebefugnis ableiten.
4.1 Die Bundesanwaltschaft st�tzt sich f�r ihre Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorab auf Art. 15 VG i.V.m. Art. 103 lit. c OG (analog). Diese Bestimmung habe in der bis zum 1. August 2003 geltenden (urspr�nglichen) Fassung den Verletzten, der die Bestrafung des Beamten verlangt, sowie den �ffentlichen Ankl�ger des Begehungskantons als beschwerdelegitimiert bezeichnet (Art. 15 Abs. 5bis VG; vgl. AS 2000, 278; vgl. auch BBl 1956 I 1408). Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 �ber das Bundesstrafgericht (Strafgerichtsgesetz, SGG; SR 173.71) sei Art. 15 Abs. 5bis VG aufgehoben worden. Dies sei damit begr�ndet worden, dass die Anfechtung der Verweigerung der Erm�chtigung zur Strafverfolgung im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege neu geregelt werden sollte: Die bisherige Beschwerdem�glichkeit ans Bundesgericht sollte durch die Anfechtung beim Bundesverwaltungsgericht, welches endg�ltig entscheiden sollte, ersetzt werden, womit Art. 15 Abs. 5bis VG obsolet geworden sei (vgl. BBl 2001, 4402). Da das Bundesverwaltungsgericht indessen seine T�tigkeit noch nicht aufgenommen habe, sei die Beschwerdem�glichkeit ans Bundesgericht gem�ss Art. 15 Abs. 5 VG einstweilen unver�ndert geblieben. Dass dabei nicht auch Art. 15 Abs. 5bis VG beibehalten worden sei, m�sse als Versehen bei der Gesetzesredaktion bezeichnet werden, denn es sei nicht einzusehen, weshalb der Gesetzgeber die Beschwerdelegitimation der �ffentlichen Ankl�ger, zu denen auch die Bundesanwaltschaft zu z�hlen sei, vollst�ndig h�tte aufheben wollen.
4.2 Was die Bundesanwaltschaft zu Art. 15 Abs. 5bis VG vorbringt, �berzeugt zwar mit Blick auf die Legitimation des �ffentlichen Ankl�gers des Begehungskantons, die - wie jene des Verletzten, der die Bestrafung des Beamten verlangt - damit nach wie vor als gegeben betrachtet werden kann. Der kantonale �ffentliche Ankl�ger ist damit weiterhin im Sinne von Art. 103 lit. c OG als durch ausdr�ckliche spezialgesetzliche Erm�chtigung (vgl. BGE 123 II 542 E. 2c) zur Beschwerde berechtigt zu betrachten.
Dies gilt indessen nicht f�r die Beschwerdeberechtigung der Bundesanwaltschaft. Sie ist im verfr�ht aufgehobenen Art. 15 Abs. 5bis VG nicht zur Beschwerde erm�chtigt worden. Entgegen ihrer Auffassung kann sie in diesem Zusammenhang auch nicht ohne weiteres den kantonalen �ffentlichen Ankl�gern gleichgestellt werden. Nach dem in E. 3.2 hiervor Ausgef�hrten ist es kein Zufall oder redaktionelles Missgeschick, dass die Bundesanwaltschaft in der erw�hnten Vorschrift nicht als beschwerdebefugt bezeichnet worden ist, geh�rt sie doch administrativ dem gleichen Verband und sogar dem gleichen Departement an, dessen Entscheid in Frage steht. Die Wahrung der von ihr zu vertretenden �ffentlichen Interessen steht daher in F�llen wie hier nicht ihr, sondern dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement zu. Es fehlen denn auch jegliche Anhaltspunkte daf�r, dass sie im aufgehobenen Art. 15 Abs. 5bis VG seinerzeit lediglich aus Versehen nicht ausdr�cklich als beschwerdeberechtigte Beh�rde erw�hnt worden w�re. Es mangelt somit an der notwendigen spezialgesetzlichen Erm�chtigung, die die Bundesanwaltschaft im Sinne von Art. 103 lit. c OG zur Beh�rdenbeschwerde berechtigen w�rde, wie dies auch das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement feststellt (Vernehmlassung S. 2). Die Bundesanwaltschaft ist gest�tzt auf diese Bestimmung deshalb ebenfalls nicht zur Beschwerde legitimiert.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die Bundesanwaltschaft hat den durch einen Anwalt vertretenen Beschwerdegegner f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 1 OG).
Die Bundesanwaltschaft hat dem Beschwerdegegner f�r das Verfahren vor Bundesgericht eine Entsch�digung von Fr. 1'000.-- auszurichten.

References: Art. 101
 Art. 15
 Art. 100
 Art. 103
 Art. 103
 Art. 103
 Art. 48
 Art. 103
 Art. 48
 Art. 103
 Art. 103
 Art. 103
 Art. 103
 Art. 48
 Art. 5
 Art. 25
 BGE 
 Art. 103
 Art. 15
 Art. 103
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 103
 BGE 
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 103