Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A8-2018-0465&format=XML&language=ES
Timestamp: 2019-01-19 04:51:52+00:00

Document:
INFORME sobre solicitudes transfronterizas de restitución de obras de arte y bienes culturales saqueados en conflictos armados y guerras - A8-0465/2018
Procedimiento : 2017/2023(INI)
Ciclo relativo al documento : A8-0465/2018
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sobre solicitudes transfronterizas de restitución de obras de arte y bienes culturales saqueados en conflictos armados y guerras
Ponente: Pavel Svoboda
Ponente de opinión (*):Nikolaos Chountis, Comisión de Cultura y Educación
– Vista la Convención de la Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y su segundo Protocolo de marzo de 1999,
– Vista su Resolución, de 14 de diciembre de 1995, sobre la restitución de los bienes confiscados a las comunidades judías la restitución de los bienes confiscados a las comunidades judías(1), y su Resolución, de 16 de julio de 1998, sobre la devolución de los bienes de las víctimas del Holocausto(2),
– Visto el paquete de medidas adoptado en diciembre de 2016 para reforzar la capacidad de la UE para combatir la financiación del terrorismo y la delincuencia organizada, en cumplimiento de los compromisos formulados en el Plan de Acción contra la financiación del terrorismo de 2 de febrero de 2016 (COM(2016)0050), y la propuesta de Reglamento relativa a la importación de bienes culturales (COM(2017)0375),
– Vista su Resolución, de 30 de abril de 2015, sobre la destrucción de lugares de interés cultural perpetrada por el EI/Dáesh(3),
– Visto el Convenio del UNIDROIT sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente, de 24 de junio de 1995,
– Vista la Directiva 2014/60/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro(4),
– Visto el artículo 1 del Protocolo n.º 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos,
– Visto el Reglamento (CE) nº 116/2009 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativo a la exportación de bienes culturales(5),
– Visto el Reglamento (UE) n.º 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil(6), y en particular su artículo 7, apartado 4.
– Vista su Resolución, de 17 de diciembre de 2003, sobre un marco jurídico para la libre circulación de bienes en el mercado interior cuyo título de propiedad es susceptible de ser cuestionado(7),
– Visto el estudio de 2016 de su Dirección General de Políticas Interiores sobre las solicitudes transfronterizas de restitución de obras de arte saqueadas en conflictos armados y guerras y alternativas a las acciones judiciales,
– Visto el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y por la que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos)(8),
– Vista la Convención de la UNESCO sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, de 14 de noviembre de 1970,
– Vista la Resolución del Consejo 14232/12, de 4 de octubre de 2012, sobre la creación de una red informal de autoridades de las fuerzas de seguridad y de especialistas competentes en el ámbito de los bienes culturales (EU CULTNET),
– Visto el informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y la opinión de la Comisión de Cultura y Educación (A8-0465/2018),
A. Considerando que, según Interpol, el mercado negro de obras de arte se está convirtiendo en un mercado tan lucrativo como el de drogas, armas y artículos falsificados;
B. Considerando que, según la evaluación de impacto de la propuesta de la Comisión de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la importación de bienes culturales (COM(2017)0375), entre el 80 y el 90 % de las ventas de antigüedades a nivel mundial son de artículos de procedencia ilícita;
C. Considerando que el patrimonio cultural constituye uno de los elementos básicos de la civilización, entre otras cosas, por su valor simbólico y por representar la memoria cultural de la humanidad que une a los pueblos; que, en los últimos años, se ha cometido una serie de delitos contra el patrimonio cultural mundial por parte de facciones beligerantes y grupos terroristas en todo el mundo y que se están vendiendo e importando a la Unión, procedentes de determinados terceros países, valiosas obras de arte, esculturas y objetos arqueológicos, cuyos beneficios podrían estar utilizándose para financiar actividades terroristas; que es fundamental un compromiso firme frente al comercio ilegal de bienes culturales —como por ejemplo obras de arte— robados durante los conflictos bélicos armados y las guerras en Libia, Siria e Irak; que los bienes culturales revisten una gran importancia desde el punto de vista cultural, artístico, histórico y científico y deben ser protegidos frente a la apropiación ilícita y el saqueo;
D. Considerando que, poco tiempo después del final de la Segunda Guerra Mundial, se intentó localizar y devolver a sus países de origen bienes saqueados;
E. Considerando que la restitución de objetos comercializados, excavados u obtenidos de forma ilegal debe garantizarse, conforme al compromiso de la Unión de llevar a cabo procesos justos y compensar a las víctimas, así como a la Constitución de la UNESCO y sus convenios sobre protección del patrimonio;
F. Considerando que los principios de la Conferencia de Washington sobre Arte Confiscado por los Nazis, el Foro de Vilna y la Declaración de Terezín sobre los bienes de la era del Holocausto y cuestiones conexas han hecho hincapié en la importancia de proceder a la restitución de bienes inmuebles personales; que el número de obras de arte que han sido restituidas desde la Conferencia de Washington se estima que se sitúa entre 1 000 y 2 000(9); que no existe una lista completa de las obras de arte restituidas en los últimos años;
G. Considerando que aún hay obras de arte desaparecidas y a la espera de ser devueltas a sus legítimos propietarios o a sus herederos; que en la Conferencia de Washington de 1998 Jonathan Petropopoulos calculó que quizás en toda Europa se habían robado alrededor de 650 000 obras de arte, y Ronald Lauder señaló que en aquel momento (1998) seguían sin aparecer 11 000 piezas de arte por valor de entre 10 000 y 30 000 millones de dólares; que la Claims Conference - WJRO responde, en general, que no hay cifras rigurosas: que se robaron aproximadamente 650 000 obras de arte, de las cuales quizás 100 000 siguen sin aparecer;
H. Considerando que los litigantes siguen encarando problemas jurídicos debido, por una parte, a la naturaleza, a menudo muy específica, de sus reclamaciones y, por otra, a la expiración de las leyes sobre restitución aprobadas tras la guerra, la no retroactividad de las normas de los convenios, la ausencia de una definición relativa a «obra de arte» saqueada, las disposiciones relativas a la prescripción de las reclamaciones o las disposiciones sobre usucapión y la buena fe;
I. Considerando que las solicitudes de restitución de obras de arte y bienes culturales saqueados se han abordado principalmente a través del Derecho internacional público; que es necesario complementar estas normas con otras más estrictas de derecho internacional privado;
J. Considerando que el escaso desarrollo de la dimensión del derecho privado, tanto a nivel europeo como internacional, contribuye a la incertidumbre jurídica en los casos transfronterizos de restitución de obras de arte y bienes culturales saqueados, no solo respecto a las transacciones ya realizadas de arte expoliado por los nazis, sino también respecto a futuros casos;
K. Considerando que no existe ninguna legislación de la Unión que regule de forma explícita y exhaustiva las solicitudes de restitución de las obras de arte y los bienes culturales expoliados por particulares durante conflictos armados;
L. Considerando que la UNESCO, en colaboración con grandes casas de subastas, museos y coleccionistas de renombre en Europa, está llevando a cabo una labor de investigación acerca de la procedencia de estas obras de arte a fin de poder restituirlas a sus propietarios;
M. Considerando que para completar la base de datos de la Interpol sobre bienes robados, el Consejo Internacional de Museos (ICOM) publica desde hace más de una década listas rojas en las que se identifican las categorías de objetos vulnerables al tráfico ilegal;
1. Lamenta que, hasta la fecha, no se haya realizado prácticamente ningún seguimiento de su Resolución sobre un marco jurídico para la libre circulación dentro del mercado interior de los bienes cuya propiedad pueda impugnarse, en la que el Parlamento pide a la Comisión que realice un estudio sobre una serie de aspectos relacionados con las normas de Derecho civil y procesal, la investigación sobre la procedencia, los sistemas de catalogación, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos y el valor de la creación de una autoridad transfronteriza de coordinación administrativa; que el artículo 81, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) podría servir de base jurídica para conferir competencias a la Unión en este ámbito;
2. Subraya que el saqueo de obras de arte y otros bienes culturales durante los conflictos armados y las guerras, y también en tiempo de paz, es una importante preocupación compartida que se ha de abordar desde el punto de vista tanto de la prevención como de la restitución de los bienes culturales saqueados, con el fin de proteger y garantizar la integridad del patrimonio cultural y la identidad de las sociedades, las comunidades, los grupos y los individuos;
3. Señala que no se ha prestado suficiente atención a escala de la Unión a la restitución de obras de arte y bienes culturales expoliados, robados u obtenidos de forma ilícita, entre otras cosas, en conflictos armados, en particular en los ámbitos del Derecho privado, el Derecho internacional privado y el procedimiento civil; pide, por tanto, a la Comisión que proteja, fomente y apoye las solicitudes transfronterizas de restitución de los activos culturales desplazados y malversados como consecuencia de actos de pillaje sancionados por el Estado y expoliados en conflictos armados; invita, en este sentido, a la Comisión a que elabore recomendaciones y orientaciones con vistas a promover en los Estados miembros la necesidad de apoyar a las instituciones nacionales en los casos de restitución;
4. Subraya que instituciones como la UNESCO y la Interpol piden el refuerzo de la protección del patrimonio cultural y la responsabilización de los Estados para la adopción de disposiciones que faciliten las restituciones;
5. Lamenta que no existan estadísticas fiables sobre la escala precisa del expolio y el tráfico ilícito de bienes culturales; pide a la Comisión y a los Estados miembros que elaboren estadísticas fiables en este ámbito;
6. Expresa su preocupación por que las iniciativas políticas y legislativas más actuales se centren exclusivamente en el Derecho público, administrativo o penal; destaca que, para poder establecer un marco normativo integral, debe tenerse mucho más en cuenta el Derecho privado; pide a las autoridades competentes que adopten todas las medidas e iniciativas adecuadas para este fin;
7. Considera que se necesita investigar más para arrojar luz en el oscuro ámbito del tráfico ilícito de bienes culturales y para obtener más información sobre su escala, estructura y tamaño, como es por ejemplo el caso del proyecto ILLICID que se está desarrollando actualmente en Alemania;
8. Acoge con satisfacción el reconocimiento por parte de algunos Estados miembros de que los problemas únicos asociados a las solicitudes de restitución de obras de arte y bienes culturales saqueados, robados u obtenidos ilegalmente durante conflictos armados y guerras deben abordarse para llegar a soluciones jurídicas que garanticen los derechos de propiedad de los particulares, organismos estatales y locales y asociaciones religiosas injustamente desposeídos de sus obras de arte durante conflictos bélicos armados y guerras;
9. Subraya la importancia de una concienciación colectiva para denunciar estas prácticas ilegales y recuerda que cada objeto arrebatado a su propietario representa un valor histórico y científico que se pierde para siempre;
10. Señala que la forma más eficiente de luchar contra el tráfico de bienes culturales y obras de arte, así como de apoyar su restitución es fomentar el desarrollo de prácticas leales en el ámbito del comercio y la restitución de obras de arte desde una perspectiva transnacional y mundial, con efecto tanto en lo que se refiere al fin disuasorio como al coercitivo o punitivo;
11. Considera que para disponer de un conjunto de normas que puedan impedir eficazmente el saqueo y el comercio ilegal de obras de arte y bienes culturales, y para lograr un mercado mundial del arte que sea totalmente transparente, responsable y ético, la Comisión debe buscar la cooperación con terceros países con miras a establecer asociaciones fructíferas, teniendo en cuenta los principios establecidos en el Convenio de Unidroit, de 1995, sobre bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
12. Considera que una intervención legislativa a nivel de la Unión, incluida la dimensión de derecho privado internacional, sería apropiada solo para las transacciones futuras;
13. Considera que es hora de poner fin a años de circunloquios y matices si se quiere crear un mercado europeo del arte responsable y ético; insta a la Comisión, a este respecto, a que defina medidas de Derecho civil para ayudar a superar los difíciles problemas a que se enfrentan las partes privadas que buscan la restitución de las obras de arte que verdaderamente les pertenecen; invita, al mismo tiempo, a la Comisión a que elabore un nuevo marco de debate con vistas a identificar las mejores prácticas y soluciones tanto en el presente como para el futuro;
14. Acoge con satisfacción la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo, de 13 de julio de 2017, relativo a la importación de bienes culturales, presentada por la Comisión COM(2017)0375), así como las enmiendas a la misma aprobadas por el Parlamento el 25 de octubre de 2018; subraya, en vista del alcance mundial del mercado del arte y del número de objetos en manos privadas, la necesidad de nuevos esfuerzos en materia de restitución transfronteriza de obras de arte y bienes culturales saqueados en conflictos armados y guerras; pone de relieve que la investigación sobre la procedencia y la cooperación europea han resultado útiles en la identificación y posterior restitución de objetos saqueados, impidiendo en algunos casos la financiación de grupos terroristas o guerras;
15. Lamenta que, debido a la ausencia de normas, a la laxitud de estas o a las diferentes normas entre los Estados miembros relativas a la investigación de la procedencia y la diligencia debida, muchas solicitudes de restitución transfronteriza no puedan llevarse a cabo de forma eficaz y coordinada, lo que puede fomentar el saqueo y el tráfico ilícito e incentivar el contrabando; señala que, debido a la falta de normas comunes, el procedimiento aplicable a menudo sigue sin estar claro para todos los interesados, como museos, marchantes de arte, coleccionistas, turistas y viajeros; pide, por consiguiente, a la Comisión que armonice las normas relativas a la investigación sobre la procedencia e incorpore algunos de los principios básicos del Convenio de UNIDROIT, de 1995, sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
16. Hace hincapié en la necesidad urgente de promover activamente el recurso sistemático a la investigación de calidad e independiente sobre la procedencia, con el fin de identificar las obras de arte saqueadas, facilitar la restitución a sus propietarios legítimos y conseguir un mercado plenamente transparente, responsable y ético, así como impedir de forma eficaz el pillaje y el tráfico de bienes artísticos y culturales procedentes de conflictos armados y guerras; señala las posibilidades que ofrecen los instrumentos financieros europeos en este sentido; pide a la Comisión y a los Estados miembros que promuevan y respalden programas especiales de formación en investigación sobre la procedencia a escala de la Unión y nacional, con el fin de permitir en particular que los encargados de combatir el tráfico ilícito de bienes culturales desarrollen y mejoren sus conocimientos especializados, también a través de proyectos transfronterizos;
17. Considera que la investigación sobre la procedencia está estrechamente ligada a la obligación de diligencia debida aplicable a la adquisición de obras de arte y constituye una preocupación importante para todos los actores del mercado del arte, ya que la adquisición, deliberada o negligente, de obras de arte robadas está castigada por varios derechos nacionales;
18. Considera que, obviamente, debe prestarse atención a la creación de una lista completa de todos los objetos culturales, incluidos los de propiedad judía robados por los nazis y sus aliados, desde el momento de su expolio hasta el presente; exhorta a la Comisión a que apoye la creación de un sistema de catalogación, que sea utilizado también por las entidades públicas y colecciones de arte privadas, a fin de reunir datos sobre la situación de los bienes culturales saqueados, robados u obtenidos de forma ilícita y el estado exacto de las reclamaciones existentes; exhorta a la Comisión a que apoye proyectos de digitalización que establezcan bases de datos digitales o conecten las existentes, con el objetivo de facilitar el intercambio de dichos datos y la investigación sobre la procedencia;
19. Considera que, para permitir una investigación adecuada sobre la procedencia, es necesaria la creación de un registro documental o un registro de operaciones previas que sea lo más detallado posible; pide a la Comisión que apoye activamente la elaboración de orientaciones comunes sobre estos registros y que adopte las medidas oportunas para animar a los Estados miembros a introducir una obligación general para los profesionales de los mercados de arte de mantener un registro de operaciones de estas características, y en términos generales, adherirse al Convenio de UNIDROIT, de 1995, sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
20. Insta a la Comisión a fomentar y apoyar económicamente en toda la Unión las actividades de investigación sobre la procedencia; propone que la Comisión organice un foro de debate para intercambiar mejores prácticas y encontrar las mejores soluciones para el presente y el futuro;
21. Pide a la Comisión que considere establecer un mecanismo alternativo de resolución de conflictos para gestionar los casos de solicitudes de restitución de las obras de arte y bienes culturales saqueados con el objetivo de superar los obstáculos jurídicos existentes, por ejemplo una forma híbrida de arbitraje y mediación; subraya la importancia de unas normas claras y de procedimientos transparentes y neutrales;
22. Observa que, a menudo, los plazos de prescripción crean dificultades a los solicitantes en cuestiones relativas a la restitución; pide a la Comisión que evalúe la cuestión y establezca el justo equilibrio para el plazo de prescripción aplicable a las solicitudes de restitución de obras de arte saqueadas, incluidas las restituciones de obras de arte saqueadas por los nazis, lo que debe tener en cuenta tanto la protección de los intereses de las víctimas de saqueos y robos como los del mercado; considera que la Ley estadounidense sobre la recuperación del arte expropiado durante el Holocausto podría servir de ejemplo;
23. Pide a la Comisión que considere adoptar medidas legislativas para fortalecer el ordenamiento jurídico para solicitudes de restitución transfronteriza de obras de arte y bienes culturales saqueados en conflictos armados y guerras sobre la base de instrumentos de derecho privado internacional;
24. Pide a las instituciones competentes de la Unión que alienten a los Estados miembros a intercambiar información sobre las prácticas existentes en materia de control de procedencia de los bienes culturales y a intensificar su cooperación para armonizar las medidas de control y los procedimientos administrativos de comprobación de la procedencia de los bienes culturales;
25. Pide a la Comisión que aclare el concepto de diligencia debida en relación con la buena fe, habida cuenta de la falta de coordinación a escala de los Estados miembros en lo que se refiere a la interpretación de la noción de «diligencia debida»; señala, como ejemplo, el artículo 16 de la Ley federal suiza sobre la transferencia internacional de bienes culturales, que prohíbe a los comerciantes y a los subastadores realizar transacciones de obras de arte si les cabe alguna duda sobre la procedencia del objeto; observa que, en virtud de dicha ley, la carga de la prueba se transfiere parcialmente al vendedor; señala, sin embargo, que el poseedor de una obra de arte no puede invocar el principio de buena fe si no puede demostrar que ha prestado la debida atención en el momento de la adquisición; pide a la Comisión que adopte medidas para que el mercado del arte y los compradores potenciales sean conscientes de la importancia de la investigación sobre la procedencia, dado que esta investigación está ligada a la obligación de diligencia debida;
26. Insta a la Comisión a que elabore principios comunes sobre el acceso a los archivos públicos o privados que contenga información sobre la identificación y la localización de los bienes, a que lleve a cabo un análisis exhaustivo de las bases de datos sobre bienes culturales existentes y a que prevea la creación de una base de datos central que tenga en cuenta la información disponible, que se actualice regularmente y que sea accesible para todos los actores pertinentes; considera que, sobre la base de esta metabase de datos central, debería crearse un sistema común de catalogación que podría utilizar identificadores de objeto normalizados; pide, por consiguiente, a la Comisión que aliente la introducción de los identificadores de objeto desarrollados y promovidos por el ICOM y otras organizaciones como norma de mercado en el conjunto del mercado interior; señala que esta base de datos debe estar conectada con la «Base de datos sobre obras de arte robadas» de Interpol y ser actualizada de forma periódica;
27. Considera que otro complemento útil a la base de datos mencionada podría ser la creación, con el objetivo de permitir una investigación sobre la procedencia más exhaustiva y rigurosa, de un registro documental o un registro de operaciones de bienes culturales; pide a la Comisión que adopte las medidas oportunas para animar a los Estados miembros a introducir una obligación general para los actores de los mercados de arte de mantener un registro documental o registro de operaciones de estas características, y en términos generales, adherirse al Convenio de UNIDROIT, de 1995, sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
28. Considera que la base de datos central debe funcionar sobre la base de un sistema común de catalogación en el que los objetos serían identificados de una forma normalizada (teniendo en cuenta características como materiales, técnicas, medidas, inscripciones, título, tema, fecha o período, etc.);
29. Pide a la Comisión que determine principios comunes sobre cómo se establece la propiedad o la titularidad, así como normas sobre la prescripción, normas probatorias y el concepto de saqueo y arte tomando en consideración las normativas vigentes en este ámbito en los Estados miembros;
30. Insta a los Estados miembros y a los países candidatos a que hagan todos los esfuerzos necesarios para adoptar medidas destinadas a garantizar la creación de mecanismos que favorezcan el retorno de los bienes a que se refiere la presente Resolución y a que sean conscientes de que la devolución, a los demandantes legítimos, de obras de arte saqueadas, robadas u obtenidas de forma ilícita como consecuencia de delitos contra la humanidad es un asunto de interés general de conformidad con el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos;
31. Destaca que para contar con un conjunto de normas que puedan impedir eficazmente el saqueo y el comercio ilegal de obras de arte y bienes culturales, y para lograr un mercado mundial del arte que sea totalmente transparente, responsable y ético, la Comisión debe buscar la cooperación con terceros países y establecer asociaciones fructíferas que favorezcan el retorno de los bienes a que se refiere la presente Resolución al mismo tiempo que tengan en cuenta los principios establecidos en el Convenio del UNIDROIT, de 1995, sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente y el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos;
32. Recuerda que la educación fomenta el respeto y la apreciación de las obras de arte y otros bienes culturales como símbolos del patrimonio cultural, y que, por consiguiente, contribuye de forma importante a impedir y desalentar el pillaje y el comercio ilegal de bienes culturales; pide a la Comisión y a los Estados miembros que promuevan y apoyen las actividades educativas y de sensibilización a este respecto, también en contextos no formales e informales;
33. Pide a la Comisión y a todas las autoridades competentes relevantes que adopten medidas para que tanto el mercado del arte como los compradores potenciales sean conscientes de la importancia de la investigación sobre la procedencia, dado que esta investigación está ligada a la obligación de diligencia debida;
34. Recuerda que una estrecha cooperación entre los servicios de la policía y las aduanas a escala de la Unión e internacional es esencial para luchar contra el tráfico ilegal de obras del patrimonio cultural;
35. Respalda la idea de que los procedimientos de restitución transfronterizos para las obras de arte y los bienes culturales saqueados, robados u obtenidos de forma ilícita, y la promoción activa de la investigación sobre la procedencia se aborden en el contexto de la iniciativa del Año Europeo del Patrimonio Cultural 2018; pide, por tanto, a la Comisión y al grupo de trabajo que ha creado que incluyan esta cuestión en la planificación que recoja las actividades de esta iniciativa;
36. Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como a los Gobiernos y los Parlamentos de los Estados miembros.
DO C 17 de 22.1.1996, p. 199.
DO C 292 de 21.9.1998, p. 166.
DO C 346 de 21.9.2016, p. 55.
DO L 159 de 28.5.2014, p. 1.
DO L 39 de 10.2.2009, p. 1.
DO C 91E de 15.4.2004, p. 500.
Según la «Claims Conference» (Conferencia sobre Reclamaciones) - Iniciativa de la WJRO (World Jewish Restitution Organization) (Organización Mundial Judía de Restitución) sobre los bienes artísticos y culturales confiscados.
En los últimos años, el tema de las obras de arte saqueadas y de la restitución de bienes culturales ha ocupado un lugar destacado en la investigación histórica y la opinión pública. El problema de los bienes culturales saqueados, expoliados en tiempo de guerra mediante actos violentos, confiscaciones o transacciones o subastas aparentemente legales, sigue formando parte de la historia humana. Los saqueos en épocas coloniales, así como los saqueos en Siria e Irak, siguen siendo un grave problema.
Uno de los mayores robos organizados e institucionalizados de obras de arte en la historia se produjo durante la Segunda Guerra Mundial. Millones de objetos de importancia cultural fueron confiscados o robados por los nazis; en la actualidad, más de setenta años después del final de la guerra, aún siguen sin aparecer miles de obras que están a la espera de ser devueltas a sus legítimos propietarios o a sus herederos. A menudo, los tribunales no son capaces de evaluar las solicitudes en función de sus méritos.
Con arreglo al Derecho internacional, dicho saqueo fue ilegal. Durante la guerra, las Naciones Unidas dejaron claro que los bienes inmobiliarios saqueados recuperados por los Estados debían ser restituidos a sus países de origen para ser devueltos a sus propietarios originales. Posteriormente, el Tribunal de Núremberg concedió un estatuto especial a esos bienes saqueados y dictaminó expresamente que, de conformidad con el artículo 6, letra b), del Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Núremberg, el robo de bienes privados durante la guerra podía constituir un delito con arreglo al Derecho internacional. En su sentencia final, el Tribunal dictaminó específicamente que algunos saqueos realizados con posterioridad al 1 de septiembre de 1939 eran un delito contra la humanidad. Las leyes nacionales aprobadas después de la guerra en Suiza, Bélgica, Francia, Alemania, Grecia, Italia y los Países Bajos reconocieron dicho concepto, estableciendo la presunción en favor del propietario original de los bienes saqueados durante ese período. La expiración de las leyes de restitución posteriores a la guerra, la no retroactividad de las normas de los convenios y diversos conceptos jurídicos como los plazos de prescripción de las solicitudes o la usucapión, la buena fe y la falta de definición de obras de arte saqueadas, son motivos para la existencia de normas internacionales en lo que respecta a las reclamaciones privadas de objetos de arte expoliados por los nazis.
Tras la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado(1), la Convención de la UNESCO de 1970 sobre las Medidas que deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícitas de Bienes Culturales(2), el Convenio de Unidroit de 1995 sobre los Bienes Culturales Robados o Exportados Ilícitamente(3), la Conferencia de Washington volvió a plantear a nivel internacional la cuestión de la investigación sobre la procedencia y la restitución de las obras de arte a sus legítimos propietarios de antes de la guerra o a sus herederos. Actualmente, la práctica internacional se caracteriza por la falta de transparencia: a menudo, los casos se resuelven y las obras se «lavan», en un acuerdo confidencial sin argumentación jurídica. No obstante, Austria, Francia, los Países Bajos, el Reino Unido y Alemania han creado grupos especiales para ayudar a las instituciones en los casos de restitución. En septiembre de 2018, el Museo de Arte Moderno y el Museo Nacional de Estocolmo presentaron al Gobierno sueco una propuesta en la que solicitaban asimismo la creación de un grupo especial independiente para prestar ayuda en la tramitación de los casos de obras de arte saqueadas por los nazis.
Expertos de instituciones locales, nacionales e internacionales, como ministerios, museos, casas de subastas, archivos, galerías de arte o incluso coleccionistas privados, han comenzado a adoptar medidas destinadas a motivar al mundo del arte para que adopte prácticas leales para la identificación, recuperación y devolución de obras de arte saqueadas. No obstante, este ámbito sigue estando muy compartimentado conforme a criterios nacionales, institucionales y profesionales y continúa mostrado una marcada tendencia a centrarse en casos o colecciones específicos(4). Véase el estudio encargado por la Comisión de Asuntos Jurídicos al Departamento de Política de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales titulado «Cross-border restitution of claims of art looted in armed conflicts and wars and alternatives to court litigations» (Restitución transfronteriza de las reclamaciones de obras de arte saqueadas en conflictos armados y guerras y alternativas a los litigios judiciales).
En este contexto, la Unión Europea ha realizado una serie de esfuerzos para abordar las consecuencias derivadas del saqueo de obras de arte durante la Segunda Guerra Mundial. Estos esfuerzos se iniciaron con la Directiva 93/7/CEE del Consejo relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro, por la que se creó un mecanismo de cooperación entre los Estados miembros destinado a proteger y garantizar la integridad del patrimonio cultural de estos. A dicha Directiva le siguió al poco tiempo la aprobación por el Parlamento Europeo, el 14 de diciembre de 1995, de una Resolución sobre la restitución de los bienes confiscados a las comunidades judías y el 16 de julio de 1998 de una Resolución sobre la devolución de los bienes de las víctimas del Holocausto. El 17 de noviembre de 2003 se aprobó por unanimidad, a nivel de comisión, el Informe De Clerq sobre un marco jurídico para la libre circulación de bienes en el mercado interior cuyo título de propiedad es susceptible de ser cuestionado(5). Un mes más tarde, el Pleno del Parlamento Europeo aprobó, por una abrumadora mayoría de 487 votos a favor y diez votos en contra, la Resolución correspondiente, en la que se pide a los Estados miembros que «hagan todos los esfuerzos necesarios para adoptar medidas destinadas a asegurar la creación de mecanismos que favorezcan la devolución de los bienes [...] a los reclamantes legítimos de las obras de arte expoliadas». También solicitaba la adopción de medidas por parte de la Comisión, que debería haber realizado un estudio sobre diferentes aspectos relacionados con las normas de Derecho civil y procesal, la investigación sobre la procedencia, los sistemas de catalogación, el mecanismo de resolución alternativa de litigios y la importancia de crear una autoridad transfronteriza de coordinación administrativa. La Comisión no dio curso a las solicitudes del Parlamento.
A nivel internacional no existen normas armonizadas sobre conflictos de jurisdicción con relación a esta cuestión específica. El objetivo del Reglamento (UE) n.º 1215/2012(6) («Bruselas I») y del Convenio de Lugano relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil tienen es determinar de antemano los órganos jurisdiccionales competentes. El artículo 7, apartado 4, de Bruselas I determina el órgano jurisdiccional competente para el examen de las demandas civiles en materia de recuperación, basada en la propiedad, de un bien cultural. Sin embargo, su aplicación se limita a la categoría de bienes culturales protegidos por la Directiva 93/7/CE (ahora derogada y sustituida por la Directiva 2014/60/UE). Bruselas I aporta cierta seguridad a las cuestiones relativas a los conflictos de jurisdicción, pero no a la elección del Derecho, los plazos de prescripción, las normas probatorias o la manera de obtener los títulos de propiedad. Éstas se rigen por el Reglamento (CE) n.º 593/2008(7) («Roma I») y el Reglamento (CE) n.º 864/2007(8) («Roma II»). Roma I y II son de aplicación a una demanda relativa a las obras de arte robadas o saqueadas u obtenidos bajo coacción, si la demanda adopta la forma de contrato o de litigio extracontractual. Al determinar el Derecho aplicable a un litigio, el Reglamento de Roma también determina la prescripción de las reclamaciones, la manera de adquirir los títulos de propiedad y las normas probatorias que deben regir las cuestiones de que se trate. Sin embargo, los Reglamentos son prospectivos y se aplican solo a los contratos celebrados a partir del 17 de diciembre de 2009 y a actos que causen daños el 11 de enero de 2009, o a partir de esta fecha, respectivamente. Las acciones contra los demandados domiciliados fuera de los Estados miembros no inciden en su ámbito de aplicación. En estos casos, la competencia de los órganos jurisdiccionales del Estado la determinan las normas de Derecho internacional privado de dicho Estado.
Un aspecto importante en lo referente a las solicitudes transfronterizas de restitución de obras de arte y bienes culturales saqueados durante conflictos armados y guerras es la definición del ámbito de aplicación. En términos generales, este puede dividirse en tres grandes categorías:
1. Saqueos y robos que se hayan producido en una época histórica como la colonización.
2. Saqueos y robos que se hayan producido recientemente, como la Segunda Guerra Mundial.
3. Saqueos y robos que se produce en la actualidad y los que se producirán en el futuro.
Las tres categorías requieren tratamientos e instrumentos políticos diferentes.
14 de mayo de 1954, 249 UNTS 240.
17 de noviembre de 1970, 823 UNTS 231.
24 de junio de 1995, 34 ILM 1322.
Véase el estudio encargado por la Comisión de Asuntos Jurídicos al Departamento de Política de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales titulado «Cross-border restitution of claims of art looted in armed conflicts and wars and alternatives to court litigations» (Restitución transfronteriza de las reclamaciones de obras de arte saqueadas en conflictos armados y guerras y alternativas a los litigios judiciales).
Reglamento (UE) n.º 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (refundición) (DO L 351 de 20.12.2012, p. 1).
Reglamento (CE) n.º 593/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 junio 2008, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (Roma I) (DO L 177 de 4.7.2008, p. 6).
Reglamento (CE) no 864/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Roma II) (DO L 199 de 31.7.2007, p. 40).
OPINIÓN de la Comisión de Cultura y Educación (28.6.2018)
Ponente de opinión (*): Nikolaos Chountis
1. Recuerda que la educación fomenta el respeto y la apreciación de las obras de arte y otros bienes culturales como símbolos del patrimonio cultural y la identidad, y que, por consiguiente, contribuye de forma importante a impedir y desalentar el pillaje y el comercio ilegal de bienes culturales; pide a la Comisión y a los Estados miembros que promuevan y apoyen las actividades educativas y de sensibilización a este respecto, también en contextos no formales e informales;
2. Subraya que el carácter transfronterizo de la mayoría de las solicitudes de restitución requiere una respuesta transfronteriza clara y coherente que pueda resolver las dificultades existentes y facilitar soluciones justas; pide a la Comisión que estudie la creación de un organismo consultivo a nivel de la Unión para asistir a los Estados miembros y a otros actores en su labor de localizar e identificar las obras de arte y otros bienes culturales saqueados y agilizar la restitución a sus propietarios legítimos;
3. Subraya que el saqueo de obras de arte y otros bienes culturales durante los conflictos armados y las guerras, y también en tiempo de paz, es una importante preocupación común que se ha de abordar desde el punto de vista tanto de la prevención como de la restitución de los bienes culturales saqueados, con el fin de proteger y garantizar la integridad del patrimonio cultural y la identidad de las sociedades, las comunidades, los grupos y los individuos;
4. Hace hincapié en la necesidad urgente de promover activamente el recurso sistemático a la investigación de calidad e independiente sobre la procedencia, con el fin de identificar las obras de arte saqueadas, facilitar la restitución a sus propietarios legítimos y conseguir un mercado plenamente transparente, responsable y ético, así como impedir de forma eficaz el pillaje y el tráfico de bienes artísticos y culturales procedentes de conflictos armados y guerras; señala las posibilidades que ofrecen los instrumentos financieros europeos en este sentido; pide a la Comisión y a los Estados miembros que promuevan y respalden programas especiales de formación en investigación sobre la procedencia a escala de la Unión y nacional, con el fin de permitir en particular que los encargados de combatir el tráfico ilícito de bienes culturales desarrollen y mejoren sus conocimientos especializados, también a través de proyectos transfronterizos;
5. Acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión, de 13 de julio de 2017, para regular la importación de bienes culturales y subraya, en vista del alcance mundial del mercado del arte y del número de objetos en manos privadas, que se requieren nuevos esfuerzos en materia de restitución transfronteriza de obras de arte y bienes culturales saqueados en conflictos armados y guerras; pone de relieve que la investigación sobre la procedencia y la cooperación europea han resultado útiles en la identificación de objetos saqueados, permitiendo su posterior restitución y, en algunos casos, impidiendo la financiación de grupos terroristas o guerras;
6. Es consciente de que la investigación sobre la procedencia está estrechamente ligada a la obligación de diligencia debida aplicable a la adquisición de obras de arte y constituye una preocupación importante para todos los actores del mercado del arte, ya que la adquisición, deliberada o negligente, de obras de arte robadas está castigada por varios Derechos nacionales;
7. Pide a los Estados miembros que tomen las medidas oportunas para poner fin al comercio ilegal de bienes culturales procedentes de los territorios de Estados en guerra, como Siria o Irak, impidiendo de este modo que los bienes culturales sirvan de fuente de financiación terrorista;
8. Lamenta que, debido a la ausencia de normas, a la laxitud o a las diferentes normas entre los Estados miembros relativas a la investigación de la procedencia y la diligencia debida, muchas solicitudes de restitución transfronteriza no puedan llevarse a cabo de forma eficaz y coordinada, lo que puede tener como resultado fomentar el saqueo e incentivar el contrabando; señala que, debido a la falta de normas comunes, el procedimiento aplicable a menudo sigue sin estar claro para todos los interesados, como museos, marchantes de arte, coleccionistas, turistas y viajeros; pide, por consiguiente, a la Comisión que armonice las normas relativas a la investigación sobre la procedencia e incorpore algunos de los principios básicos del Convenio de Unidroit, de 1995, sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
9. Toma nota de que la creciente sensibilización de la opinión pública en lo que se refiere a las obras de arte y los bienes culturales saqueados durante la Segunda Guerra Mundial y, más recientemente, al aumento del saqueo de bienes artísticos y culturales durante los conflictos en Irak y Siria, así como a la importancia de la investigación sobre la procedencia, han conducido al desarrollo de recursos útiles para el establecimiento de la historia de la propiedad de una obra de arte; valora positivamente las iniciativas emprendidas por museos y otras instituciones públicas y privadas destinadas a desarrollar instrumentos que faciliten la investigación sobre la procedencia; insta a la Comisión a que lleve a cabo un análisis exhaustivo de las bases de datos existentes y a que prevea la creación de una base de datos central que tenga en cuenta la información disponible, que se actualice regularmente y que sea accesible para todos los actores pertinentes;
10. Considera que, sobre la base de esta metabase de datos central, debería crearse un sistema común de catalogación que podría utilizar identificadores de objeto normalizados; pide, por consiguiente, a la Comisión que aliente la introducción de los identificadores de objeto desarrollados y promovidos por el ICOM y otras organizaciones como norma de mercado en todo el mercado interior;
11. Considera que, para permitir una investigación adecuada sobre la procedencia, es necesaria la creación de un registro documental o un registro de operaciones previas que sea lo más detallado posible; pide a la Comisión que apoye activamente la elaboración de orientaciones comunes sobre estos registros y que adopte las medidas oportunas para animar a los Estados miembros a introducir una obligación general para los profesionales de los mercados de arte de mantener un registro de operaciones de estas características, y en términos generales, adherirse al Convenio de Unidroit, de 1995, sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
12. Considera que para disponer de un conjunto de normas que puedan impedir eficazmente el saqueo y el comercio ilegal de obras de arte y bienes culturales, y para lograr un mercado mundial del arte que sea totalmente transparente, responsable y ético, la Comisión debe buscar la cooperación con terceros países con miras a establecer asociaciones fructíferas, teniendo en cuenta los principios establecidos en el Convenio de Unidroit, de 1995, sobre bienes culturales robados o exportados ilícitamente;
13. Pide a la Comisión que aliente a los Estados miembros a intercambiar información sobre las prácticas existentes en materia de control de procedencia de los bienes culturales y a intensificar su cooperación para armonizar las medidas de control y los procedimientos administrativos de comprobación de la procedencia de los bienes culturales;
14. Insta a la Comisión a fomentar y apoyar económicamente las actividades de investigación sobre la procedencia en toda la Unión; propone que la Comisión organice un foro de debate para intercambiar mejores prácticas y encontrar las mejores soluciones para el presente y el futuro;
15. Pide a la Comisión que adopte medidas para que el mercado del arte y los compradores potenciales sean conscientes de la importancia de la investigación sobre la procedencia, dado que esta investigación está ligada a la obligación de diligencia debida;
16. Respalda la idea de que los procedimientos de restitución transfronterizos para las obras de arte y los bienes culturales saqueados en guerras y conflictos armados, y la promoción activa de la investigación sobre la procedencia se aborden en el contexto de la iniciativa del Año Europeo del Patrimonio Cultural 2018; pide, por tanto, a la Comisión y al grupo de trabajo que ha creado que incluyan esta cuestión en la planificación que recoja las actividades de esta iniciativa.

References: artículo 1
 artículo 7
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 81
 resolución 
 artículo 16
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 6
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 7