Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A209-06.htm
Timestamp: 2017-11-24 18:33:27+00:00

Document:
A209-06
Auto 209/06
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de recursos/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo y por violación al debido proceso/SOLICITUD DE NULIDAD DE SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Formulación dentro del término de ejecutoria
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos y reglas aplicables para declarar la nulidad
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimación y oportunidad en sentencia T-167 de 2006
SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-El simple desacuerdo del solicitante no es razón suficiente para declarar su nulidad
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia pues no se desconoció jurisprudencia sobre interpretación de causales de inhabilidad de funcionario o servidor público en sentencia T-167 de 2006/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No se desconoció jurisprudencia sobre interpretación de causales de inhabilidad de funcionario o servidor público o los presupuestos de procedencia
Referencia: solicitud de nulidad de la sentencia T-167 de 2006, presentada por el señor Jorge Enrique García.
Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil seis (2006).
que resuelve la solicitud presentada, a través de apoderado judicial, por el señor Jorge Enrique García Orjuela para que se declare la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, proferida por la Sala Primera de Revisión de esta Corporación dentro de la acción de tutela incoada por él contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
El señor Jorge Enrique García Orjuela fue elegido Gobernador del Departamento del Tolima para el periodo 2004-2007 en las elecciones celebradas el 26 de octubre de 2003. No obstante, a través de la acción pública de nulidad electoral, se demandó la nulidad del acto de elección y la consecuente cancelación de la respectiva credencial, alegando que el hermano del gobernador electo – señor Luis Fernando García Orjuela –, como Gerente Operativo de la Regional No.8 Ibagué de la Empresa Nacional Minera Limitada (MINERCOL Ltda.), había ejercido autoridad civil y administrativa en el Departamento del Tolima dentro de los 12 meses anteriores a la elección[1].
Mediante sentencia del 29 de abril de 2005, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[2] declaró nulo el acto de elección de Jorge Enrique García Orjuela como Gobernador del Departamento del Tolima para el período constitucional 2004-2007 y, en consecuencia, ordenó la cancelación de la respectiva credencial, además de las comunicaciones de Ley al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Presidente del Consejo Nacional Electoral y a la Registradora Nacional del Estado Civil.
En dicha providencia el Consejo de Estado consideró que estaban configurados los presupuestos de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000[3], pues se acreditó: (i) que existe parentesco en segundo grado de consaguinidad entre Jorge Enrique García Orjuela y Luis Fernando García Orjuela; (ii) que este último, en su condición de trabajador oficial y como Gerente Operativo de la Regional No. 8 Ibagué de la Empresa MINERCOL Ltda., ejerció como funcionario autoridad administrativa; (iii) que esa autoridad la ejerció dentro de los 12 meses anteriores a la elección de Jorge Enrique García Orjuela como Gobernador del Departamento del Tolima (1° de octubre de 1999 al 25 de noviembre de 2003); y (iv) que la misma se ejerció también dentro de una jurisdicción integrada, entre otras, por dicha entidad territorial.
Ahora bien, en cuanto al alcance del término funcionario contenido en la norma antes mencionada – que fue el tema objeto de controversia en la acción de tutela –, el Consejo de Estado partió de la premisa de que la Constitución Política no había diferenciado entre empleados públicos y funcionarios, como sí ocurría respecto de los servidores públicos al catalogar a los primeros como una especie de este último género (artículo 123). Así que, en concepto de esa Corporación, no podía establecerse una equivalencia entre los términos funcionario y empleado público, ni tampoco que aquella categoría excluyera a los trabajadores oficiales.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo de Estado definió a los funcionarios como todas aquellas personas que prestan sus servicios a una entidad pública, independientemente de su forma de vinculación y de si ejercen o no autoridad; es decir, que mientras el término funcionario sería un concepto amplio que comprendería tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales, el de empleado público sería restringido y referente exclusivamente a aquellos servidores vinculados a la administración pública mediante una relación legal y reglamentaria. Además, como sustento de esta posición, el Consejo de Estado también arguyó que la inhabilidad prescrita en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 podía configurarse en el caso de empleados públicos y trabajadores oficiales, toda vez que ambas categorías de servidores pueden ejercer autoridad según lo establecido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994.
Por otra parte, al responder un argumento de la parte demandada, el Consejo de Estado consideró que los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 regulaban hipótesis jurídicas de inhabilidad diferentes y que, por tanto, no puede el interprete aplicar el numeral 5° con un alcance restringido y distinto del que le ha otorgando el legislador en uso de sus competencias constitucionales, a fin de equipararlo a la regulación del numeral 3°. En otras palabras, para el Consejo de Estado el numeral 5° debe aplicarse con el alcance que conceptualmente tiene el término funcionario, independientemente de que ello coincida con el término empleado público utilizado en el numeral 3°.
Por último, esa Corporación resaltó que el alcance de la causal de inhabilidad en cuestión no vulnera el derecho a la participación en la conformación y ejercicio del poder político del accionante porque constituye un límite razonable al ejercicio del mismo en aras de garantizar el principio de igualdad en el proceso electoral, al punto que en los numerales 2° y 5° del artículo 179 de la Constitución se adopta una fórmula similar a la contenida en los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000.
Pues bien, en la solicitud de tutela el actor alegó que la sentencia del Consejo de Estado constituyó una vía de hecho puesto que, al equiparar el término funcionario al de servidor público, dicha corporación incurrió en un error de interpretación, desconoció su jurisprudencia y la de la Corte Constitucional sobre las inhabilidades y, además, vulneró sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos.
El accionante, apoyándose también en una sentencia del Consejo de Estado del 5 de octubre de 2001[4], básicamente sostuvo que una interpretación sistemática de las normas constitucionales, especialmente los artículos 125, 127, 131, 179 numeral 5°, 189 numerales 13° y 18°, 253, 268 numeral 10°, 278 numeral 6°, 292 y 315 numeral 3°, impone la tesis según la cual el término funcionario comprende sólo a los servidores que tienen la calidad de empleados públicos y no a los trabajadores oficiales, pues estos artículos se refieren a los funcionarios como aquellos que son nombrados en sus cargos, toman posesión y cuyas funciones están asignadas por la Ley y el reglamento, lo cual es propio de la categoría de empleado público.
A renglón seguido, alegó que aceptar la tesis contraria, es decir que el concepto funcionario comprende tanto a empleados públicos como a trabajadores oficiales, implicaba un interpretación extensiva de las inhabilidades para ser gobernador, porque se le daba a la causal de inelegibilidad respectiva un alcance mayor; lo cual, resalta, está prohibido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
De otro lado, el demandante consideró que con su interpretación el Consejo de Estado vulneró sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos, pues limitó estos derechos de una forma irrazonable y desproporcionada. Irrazonable, agrega, porque aceptar que el término funcionario se refiere a empleados públicos y trabajadores oficiales resulta más gravoso e innecesario que circunscribirlo sólo a los primeros. Y desproporcionado, porque se le habría colocado a él como gobernador electo en una situación de desventaja frente a los demás destinatarios de la medida, toda vez que “mientras el candidato contendor que ha ejercido como trabajador oficial hasta el día mismo de la elección no está inhabilitado en virtud del numeral 3° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, sí lo estaría – según la extensiva interpretación del fallo – el candidato que tenga un familiar que haya ejercido como trabajador oficial dentro de los doce meses anteriores a la elección”.
En suma, el solicitante estimó que la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 no se configura cuando el cónyuge, compañero permanente o pariente tiene la calidad de trabajador oficial y que, por tanto, no había lugar a que el Consejo de Estado declarara la nulidad de su elección.
Finalmente, el actor resaltó que la acción de tutela era el único medio judicial de defensa que le resta para la protección de sus derechos fundamentales, pues, de un lado, la sentencia impugnada es de única instancia, y en todo caso, porque el recurso extraordinario de revisión no sería un medio judicial adecuado para tal efecto.
Mediante sentencia T-167 del 7 de marzo de 2006, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional puso fin al trámite de revisión de la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1° de septiembre de 2006, en la cual esa Corporación rechazó la acción de tutela bajo la consideración de que ésta no procede contra sentencias judiciales.
Pues bien, al revisar la decisión única de instancia, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional la confirmó, pero empleando otras razones.
Inicialmente, y luego de una breve alusión a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la acción de tutela contra providencias judiciales y a las inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos, la Sala resaltó que aunque la acción de tutela es procedente contra las decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, el juez de tutela no puede convertirse en un funcionario de instancia en relación con las decisiones adoptadas por la autoridad jurisdiccional accionada, pues, agregó la Sala, en esos casos su función se limita a determinar si se incurrió en un grosero y protuberante error por desconocimiento de las normas sustanciales o procesales.
En otras palabras, la Sala dejó en claro que pese a que jurídicamente se puede controvertir una providencia jurisdiccional en sede de tutela, el juez constitucional no debe conceder el amparo simplemente porque considere que su juicio o interpretación deban predominar sobre las del funcionario judicial accionado, ya que, en virtud de la autonomía de que goza éste último, la procedencia de la acción de tutela queda restringida para cuando la decisión de este último carezca de tal grado de razonabilidad que no pueda predicarse ningún asidero en el derecho en correlación con la realidad procesal; o sea, cuando se trata de una manifestación del puro arbitrio del funcionario accionado.
Partiendo de este supuesto, la Sala Primera de Revisión consideró que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en un protuberante error sustantivo en la sentencia del 29 de abril de 2005, al considerar que el término funcionario contenido en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 comprendía tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales.
En efecto, a juicio de la Sala y contrariamente a lo alegado por el accionante en la solicitud de tutela, de las normas constitucionales no se infiere que el Constituyente haya asignado una definición al término funcionario o que dentro de la clasificación de los servidores públicos haya catalogado a aquel como una especie de este último género.
Como fundamento, citó lo expuesto por esta Corporación en la sentencia C-484 de 1995[5], según la cual la Constitución de 1991, recogiendo los antecedentes legislativos y no de modo exhaustivo, clasificó a los servidores públicos del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servios en (i) miembros de las corporaciones públicas; (ii) empleados públicos; y (ii) trabajadores oficiales, asignándole a cada una de estas categorías ciertas características como la vinculación legal y reglamentaria y el régimen de carrera en el caso de los empleados públicos y la posibilidad de establecer un régimen de prestaciones sociales mínimas en el caso de los trabajadores oficiales (artículos 122, 125 y 150, numeral 19, literal f).
Es más, en concepto de la Sala Primera de Revisión, tal es la indeterminación de la Constitución en lo que a este punto se refiere que en esa misma providencia la Corte aceptó que en la Constitución no “se encuentra una noción bien definida de servidor público”, así como tampoco “se incluye precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la administración”.
Ahora bien, contrario sensu de lo que sostuvo el Consejo de Estado en una sentencia del 5 de octubre de 2001[6], invocada por el actor para apoyar sus pretensiones, la Sala consideró que en el campo legal no es claro que el término funcionario sea exclusivamente sinónimo de empleado público. Esto porque aunque el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, modificado por el artículo 1° del Decreto 3074 de 1968, ofrece una noción de empleo público y define al empleado “o funcionario” como “la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo”, la legislación subsiguiente consagrada en los Decretos 1042 de 1978 y 2503 de 1998 amplía la definición de empleo público, pero no hace la asimilación que pretende el accionante. Además, la Sala tuvo en cuenta que a diferencia de los dos primeros decretos mencionados, el Código de Régimen Político y Municipal[7] adoptaba un criterio funcional para distinguir dentro de la misma categoría de empleados públicos a los Magistrados, como aquellos que ejercen jurisdicción y autoridad, de los “simples funcionarios públicos”, que son aquellos que no tienen dichas potestades. Esta situación de indefinición respecto del término funcionario, estimó la Sala, es una constante en la regulación laboral relacionada con los servidores públicos, como puede observarse, por ejemplo, de la lectura de los Decretos 3130 de 1968, 1848 de 1969, 1950 de 1973, 1222 y 1333 de 1986 y las Leyes 443, 489 y 490 de 1998 y 909 de 2004.
En estas circunstancias, como quiera que la Constitución no define de manera expresa el término funcionario y la Ley no lo hace de manera clara sino de modo ambiguo y por sectores, y no existe una única definición ni se establecen criterios orgánicos o funcionales claros y precisos que permitan asimilarlo o diferenciarlo de los conceptos empleado público o trabajador oficial, para la Sala es razonable acudir al sentido natural y obvio de la palabra funcionario a efectos de precisar dicho término. Así, es válido entonces concluir que “Las personas naturales que ejercen la función pública establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia funcionarios públicos”[8]; o en otras palabras, todo órgano del Estado tiene asignada un función delimitada por sus competencias y la persona que a nombre del Estado realiza la función se denomina, genéricamente, funcionario.
Entonces, teniendo en cuenta que según la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (fls.67 y s.s. C-1), el señor Luis Fernando García Orjuela – hermano del señor Jorge Enrique García Orjuela – estuvo vinculado al Estado como trabajador oficial a través de la empresa industrial y comercial MINERCOL Ltda.[9] y, como Gerente Operativo de la Regional No. 8 Ibagué de dicha empresa, realizó una serie de funciones que implicaron el ejercicio de autoridad administrativa[10]; para la Sala Primera de Revisión es claro que en el caso del señor Luis Fernando García Orjuela coinciden circunstancias que desde un punto de vista orgánico y funcional permiten catalogarlo como funcionario público.
Por lo anterior, la Sala no consideró que en el caso planteado por el actor el Consejo de Estado hubiese incurrido en vía de hecho al haberle dado al término funcionario un sentido genérico o unívoco como el de servidor público, ya que, independientemente de que se comparta o no, dicho razonamiento no puede considerarse como una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal, ni contrario a la jurisprudencia establecida por esta Corporación y el Consejo de Estado sobre la interpretación de las causales de inhabilidad.
Con relación a esto último, la Sala Primera de Revisión estimó que no es jurídicamente válido calificar como extensiva la interpretación que el Consejo de Estado hizo del término funcionario en el caso del señor Jorge Enrique García Orjuela. De un lado, porque la interpretación del Consejo de Estado consulta el sentido natural y obvio de la palabra empleada por el legislador en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 y no contraviene las normas que sobre función pública estableció el constituyente o el legislador; y de otro, porque con esa interpretación no se amplía el supuesto de hecho de la causal de inhabilidad ahí prescrita, de modo que se incluya a otros sujetos que tengan una relación con el Estado diferente a la derivada de la función pública.
De otra parte, la Sala llamó la atención en el sentido de que atender la interpretación del accionante, según la cual la causal contenida en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 sólo opera cuando el cónyuge, compañero permanente o pariente tiene la calidad de empleado público, implicaba, en este caso, enervar la eficacia jurídica de esa inhabilidad por circunstancias meramente formales, pues, bajo el amparo de un aspecto nominal como el que era objeto de debate, se desconocería que Luis Fernando García Orjuela – hermano del actor –, como Gerente Operativo de MINERCOL Ltda., ejerció efectivamente autoridad administrativa durante los doce meses anteriores a la contienda electoral que se llevó a cabo en el Departamento del Tolima el 26 de octubre de 2003, en virtud de las importantes funciones que desarrolló en dicha entidad y la influencia que empresas de esta naturaleza tienen en los ámbitos político, laboral y social cuando el Estado interviene directamente en la economía, como es el caso del Estado Colombiano.
La Sala Primera de Revisión resaltó que en materia de inhabilidades, incompatibilidades y pérdida de investidura no existen causales de creación jurisprudencial; que la interpretación que debe hacer el Consejo de Estado debe ser siempre restrictiva; y que dichas causales deben ser expresas, de modo que no es posible crear otras por analogías o interpretar las que existen de manera extensiva. Pero aclaró que en el caso del señor Jorge Enrique García Orjuela no se presentó ninguna de estas circunstancias.
Para finalizar, en lo que se refiere al derecho a la igualdad, la Sala consideró que en el presente caso no está demostrada la vulneración de este derecho fundamental, toda vez que el accionante no hace referencia a un caso concreto que permita a la Corte verificar que el Consejo de Estado otorgó un tratamiento discriminatorio al actor respecto de otra persona que se encontrara en la misma situación de hecho. Así mismo, la Sala estimó que la vulneración del derecho a la igualdad no se demostraba tampoco con la alusión a casos hipotéticos relacionados con las posibles situaciones previstas por los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la 617 de 2000, ya que, como lo señaló el Consejo de Estado, éstas son proposiciones jurídicas independientes que tienen su propio ámbito de aplicación y que, en todo caso, regulan situaciones fácticas diferentes.
En suma, la Sala Primera de Revisión confirmó la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1° de septiembre de 2005, pero en razón de que la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no constituye vía de hecho.
El pasado 16 de mayo, el señor Jorge Enrique García Orjuela, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, con el argumento de que la Sala Primera de Revisión había vulnerado su derecho al debido proceso al desconocer la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional en torno al régimen de inhabilidades y a los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Según el solicitante, la Sala Primera de Revisión incurrió en el error lógico de negación del principio del tercero excluido y, con ello, desconoció la jurisprudencia sentada por la sala plena de esta corporación en las sentencias C-015 de 2004 y C-179 de 2005. Concretamente, el solicitante alega que el Numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 sólo admite una interpretación restrictiva o extensiva, y que una interpretación basada en el sentido natural y obvio del término funcionario es lógica y jurídicamente inexistente toda vez que definir funcionario como aquella persona natural que ejerce funciones públicas, es, a lo sumo, una tautología.
En este orden de ideas, y partiendo del supuesto de que sólo hay lugar a una interpretación extensiva o restrictiva de la norma mencionada, el solicitante considera que la Sala Primera de Revisión debió optar por aquella interpretación que asimila el concepto de funcionario público al de empelado público, pues, a su juicio, es la interpretación que mejor consulta el sentido de las sentencias C-015 de 2004 y C-179 de 2005, en la medida en que es una interpretación restrictiva y acorde a los principios de interpretación conforme a la constitución, menor afectación de los derechos fundamentales, in dubio pro libertate, confianza legítima y razonabilidad y proporcionalidad.
De otro lado, remitiéndose al escrito de solicitud de tutela, el solicitante sostiene que la interpretación adoptada por el Consejo de Estado es irrazonable y desproporcionada, ya que, de un lado, se dejó de lado una interpretación alternativa menos lesiva para los derechos fundamentales del accionante, y de otro, porque se colocó al actor en una situación de desventaja frente a los demás destinatarios de la medida, toda vez que “mientras el candidato contendor que ha ejercido como trabajador oficial hasta el día mismo de la elección no está inhabilitado en virtud del numeral 3° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, sí lo estaría – según la extensiva interpretación del fallo – el candidato que tenga un familiar que haya ejercido como trabajador oficial dentro de los doce meses anteriores a la elección”.
Por último, el solicitante considera que también se vulneró el precedente judicial contenido en la sentencia del 5 de octubre de 2001 de la Sección Quinta del Consejo de Estado que establece como sinónimos los conceptos de funcionario público y empleado público, así como la contenida en la sentencia C-590 de 2005 de esta corporación que, según el solicitante, establece que la acción de tutela no es sólo procedente cuando media vía de hecho sino también cuando (i) el juez se aparta de un precedente jurisprudencial sin argumentar debidamente y (ii) cuando la discrecionalidad interpretativa desborda en perjuicio de los derechos fundamentales.
La Sala Plena de la Corte Constitucional es la competente para resolver la solicitud de nulidad de la sentencia T-167 de 2006, proferida por la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.
Ahora bien, a pesar de que las sentencias adoptadas por la Corte Constitucional, sea en su Sala Plena o en sus salas de revisión, una vez ejecutoriadas están amparadas por el principio de cosa juzgada, y aunque esta Corporación es un órgano límite en materia de constitucionalidad, la Corte ha reconocido que también se puede alegar la nulidad después de proferida la sentencia, siempre y cuando se haga dentro del término de su ejecutoria. No obstante, valga aclarar que el hecho de que se pueda solicitar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional no significa que exista un recurso contra ella o que surja una nueva oportunidad para continuar un debate ya concluido, pues en ese evento el examen de la Corte debe limitarse a determinar si en el proceso o en la sentencia misma se incurrió en violación del debido proceso[11].
En cuanto a los presupuestos y reglas aplicables a la declaratoria de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional, esta Corporación expuso en el Auto No.063 de 2004[12]:
‘(a) La solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación.[13]
(b) (…) si el vicio es derivado de situaciones anteriores al fallo (…), según el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, “la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo”; de lo contrario, quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla. (…) Así lo reseñó esta Corporación en reciente pronunciamiento:[14]
Ahora bien, vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada (…)[15]
(c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar, mediante una carga argumentativa seria y coherente, el desconocimiento del debido proceso.[16] No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.
‘- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. (…)[17]
- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.[18]
- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;[19] igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.
- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.[20]
- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.[21]’”
3. Legitimación y oportunidad en la interposición de la solicitud de nulidad de la sentencia T-167 de 2006.
El señor Jorge Enrique García Orjuela, sea personalmente o a través de apoderado, está legitimado para solicitar la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, pues fungió como actor en la acción de tutela que dio origen a dicha providencia.
Por otro lado, en cuanto a la oportunidad en la presentación de la solicitud de nulidad por parte de su apoderado, Dr. Rodolfo Arango Rivadeneira, a pesar de que no existe constancia de que el Consejo de Estado haya notificado la sentencia T-167 de 2006 a este último (fls.30 a 33), la Corte considera que dicha notificación se dio por conducta concluyente, toda vez que en la misma solicitud de nulidad se hace expresa mención de esta providencia[22]. Así que, en conclusión, si la notificación se dio simultáneamente con la presentación del escrito de nulidad (16 de mayo de 2006) y si se tiene en cuenta que este último acto debe darse dentro de los tres siguientes al primero para que sea considerado oportuno, por lógica debe aceptarse que la solicitud de nulidad fue presentada en término.
4. Examen de la causal de nulidad alegada por el apoderado judicial del señor Jorge Enrique García Orjuela contra la sentencia T-167 de 2006 de la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.
Luego de la exposición de los antecedentes del presente asunto, y las consideraciones generales en torno a la nulidad de las sentencias proferidas por las salas de revisión y a la legitimación y oportunidad de la solicitud presentada, la Sala Plena pasa a estudiar el cargo presentado contra la sentencia T-167 de 2006.
El solicitante demanda la nulidad de la sentencia de la Sala Primera de Revisión alegando la vulneración del debido proceso, pues, a su juicio, dicha sala desconoció la jurisprudencia de esta corporación según la cual las causales de inhabilidad tiene que interpretarse restrictivamente y aquella que establece los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
4.1. Pues bien, con relación a la interpretación del numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, el solicitante reconduce su solicitud a un problema de desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la forma cómo deben interpretarse las causales de inhabilidad; pero, a juicio de esta Sala, lo que en realidad presenta es una discrepancia con la Sala Primera de Revisión sobre si la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió o no en vía de hecho en la sentencia del 29 de abril de 2005, mediante la cual se resolvió declarar la nulidad de la elección de Jorge Enrique García Orjuela como Gobernador del Departamento del Tolima.
En lo que a este punto se refiere, ante todo debe recordarse que el simple desacuerdo que tenga la solicitante con la sentencia proferida por la Sala Primera de Revisión no es razón suficiente para su declaratoria de nulidad, pues, según el criterio de esta Corte[23]:
“c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar, mediante una carga argumentativa seria y coherente, el desconocimiento del debido proceso[24]. No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.
d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, ‘[E]l estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil.’[25]” (Negrillas fuera del texto).
En otras palabras, como se explicó en el acápite número dos de estas consideraciones, la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia de las salas de revisión de la Corte Constitucional no significa que exista un recurso contra sus decisiones o que surja una nueva oportunidad para continuar un debate ya concluido, así que la Corte no puede realizar una corrección jurídica de las providencias objeto de impugnación, toda vez que su examen debe limitarse a determinar si la sentencia impugnada se incurrió en una grave violación del debido proceso.
En el escrito de nulidad se alega que en el caso del señor García Orjuela se debió optar por aquella interpretación que asimila el concepto de funcionario público al de empleado público, pues, a juicio del solicitante, es la interpretación que mejor consulta el sentido de las sentencias C-015 de 2004 y C-179 de 2005, en la medida en que es una interpretación restrictiva y acorde a los principios de interpretación conforme a la constitución, menor afectación de los derechos fundamentales, in dubio pro libertate, confianza legítima y razonabilidad y proporcionalidad.
Además, el solicitante pretende demostrar nuevamente que la interpretación acogida por el Consejo de Estado es irrazonable y desproporcionada, ya que, de un lado, se dejó de lado una interpretación alternativa menos lesiva para los derechos fundamentales del accionante, y de otro, porque se colocó al actor en una situación de desventaja frente a los demás destinatarios de la medida, toda vez que “mientras el candidato contendor que ha ejercido como trabajador oficial hasta el día mismo de la elección no está inhabilitado en virtud del numeral 3° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, sí lo estaría – según la extensiva interpretación del fallo – el candidato que tenga un familiar que haya ejercido como trabajador oficial dentro de los doce meses anteriores a la elección”.
Sin embargo, a juicio de esta Sala, la situación planteada en la solicitud de nulidad fue objeto de estudio por parte de la Sala Primera de Revisión en la sentencia T-167 de 2006, ya que en dicha providencia se determinó que (i) la acción de tutela no era procedente por la sola discrepancia que se tuviera con la interpretación adoptada por el Consejo de Estado; (ii) que existía un indeterminación constitucional y legal acerca del alcance del término funcionario; (iii) que, dada la situación anterior, resultaba razonable acudir al sentido natural y obvio[26] del concepto funcionario y asimilarlo a servidor público; (iv) que esa interpretación del término funcionario no podía ser válidamente calificada como extensiva; y (v) que en el caso del señor Luis Fernando García Orjuela – hermano del señor Jorge Enrique García Orjuela – se configuraban los presupuestos que desde un punto de vista orgánico y funcional permitían calificarlo como funcionario público.
Así mismo, en la sentencia T-167 de 2006 se consideró que el actor no podía demostrar las vulneración del derecho a la igualdad con la sola alusión a casos hipotéticos relacionados con las posibles situaciones previstas por los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la 617 de 2000, pues estas proposiciones jurídicas son independientes y tienen su propio ámbito de aplicación y, además, regulan situaciones fácticas diferentes.
Como vemos, entonces, los argumentos expuestos en la solicitud de nulidad ya fueron debatidos; así que la solicitud de nulidad no tiene como objeto demostrar que se haya vulnerado el debido proceso, sino perpetuar una discusión en torno a una decisión judicial valorada por la Sala Primera de Revisión con fundamento en la Constitución Política y en la Ley.
4.2. Ahora bien, el solicitante también pretende demostrar que la Sala Primera de Revisión de Revisión desconoció la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia C-590 de 2005, según la cual la acción de tutela procede contra providencias judiciales no sólo en los casos que tradicionalmente son conocidos como vías de hecho (defectos orgánico, sustantivo, fáctico y procedimental), sino también cuando (i) el juez se aparta de un precedente jurisprudencial sin argumentar debidamente y (ii) cuando la discrecionalidad interpretativa desborda en perjuicio de los derechos fundamentales.
Sin embargo, la simple lectura de la sentencia T-167 de 2006 revela que la Sala Primera de Revisión no desestimó las pretensiones del actor solamente por considerar que la decisión del Consejo de Estado de asimilar los conceptos funcionario y servidor público no constituía vía de hecho, sino además porque, a juicio de la Sala Primera de Revisión, dicha interpretación no contravenía la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en lo que se refiere a la interpretación de las causales de inhabilidad.
En efecto, en la sentencia T-167 de 2006, la Sala Primera de Revisión consideró:
“Por consiguiente, no advierte la Corte que en el caso planteado por el actor el Consejo de Estado haya incurrido en vía de hecho al haberle dado al término funcionario un sentido genérico o unívoco como el de servidor público, ya que, independientemente de que se comparta o no, dicho razonamiento no puede considerarse como una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal, ni contrario a la jurisprudencia establecida por esta Corporación y el Consejo de Estado sobre la interpretación de las causales de inhabilidad; esto último, por lo que veremos a continuación:
No es jurídicamente válido calificar como extensiva la interpretación que el Consejo de Estado hizo del término funcionario en el caso del señor Jorge Enrique García Orjuela. De un lado, porque la interpretación del Consejo de Estado consulta el sentido natural y obvio de la palabra empleada por el legislador en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 y no contraviene las normas que sobre función pública estableció el constituyente o el legislador; y de otro, porque con esa interpretación no se amplía el supuesto de hecho de la causal de inhabilidad ahí prescrita, de modo que se incluya a otros sujetos que tengan una relación con el Estado diferente a la derivada de la función pública.” (Negrillas fuera del texto).
Así las cosas, vemos que el solicitante, invocando el desconocimiento de la jurisprudencia de la sala plena de esta corporación como pretexto para demandar la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, lo que pretende nuevamente es controvertir el juicio que hizo la Sala Primera de Revisión sobre la constitucionalidad de la decisión del Consejo de Estado y, además, desconocer que dicha sala de revisión examinó y concluyó que la asimilación del término funcionario al de servidor público en el caso de marras no constituía vía de hecho, ni era contrario a la jurisprudencia de los máximos tribunales de la jurisdicción constitucional y contencioso administrativa.
4.3. Por último, es necesario resaltar que el solicitante alega insistentemente que, en perjuicio de los derechos fundamentales del señor Jorge Enrique García Orjuela, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desconoció su “doctrina según la cual ‘funcionario público es sinónimo de empleado público’”, asentada en la sentencia del 5 de octubre de 2001[27]; y que la sentencia T-167 de 2006 vulneró el debido proceso al no reconocer que la Sección Quinta del Consejo de Estado “al modificar abrupta e injustificadamente la doctrina sentada en fallos anteriores desconoció el principio de confianza legítima desarrollado por la jurisprudencia constitucional”.
No obstante, es claro que este argumento parte de una premisa falsa porque en la sentencia del 5 de octubre de 2001 no se asentó ninguna “doctrina” sobre el alcance del término funcionario público y, en todo caso, si en gracia de discusión se aceptase lo anterior, dicha situación no genera la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, puesto que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional podían apartarse de lo conceptuado en aquella sentencia sobre el término funcionario público.
En efecto, en cuanto a lo primero, tenemos que en la sentencia del 5 de octubre de 2001 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desestimó una demanda de nulidad electoral, bajo la consideración de que en ese caso no se había configurado la causal de inhabilidad de alcaldes prevista en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994[28], ya que quien fue electo no había tenido anteriormente la calidad de empleado público o trabajador oficial y, por tanto, no podía entenderse que había ejercido un cargo de dirección administrativa; lo cual era un elemento esencial para la configuración de la inhabilidad.
Ahora bien, aunque en la citada sentencia el Consejo de Estado mencionó que “las expresiones funcionario y empleado público son sinónimas”, dicha aseveración no era vinculante para sus ulteriores decisiones sobre el tema de las inhabilidades, en la medida en que la misma no fue ratio decidendi[29] de la providencia del 5 de octubre de 2001, sino un mero obiter dictum.
Esto, porque el criterio jurídico determinante para no declarar la configuración de la inhabilidad en aquella ocasión fue que los particulares miembros de los consejos directivos de las empresas sociales del Estado no tenían la calidad de empleados oficiales y, por tanto, no ejercían cargos de dirección administrativa; siendo, entonces, la aseveración de que “las expresiones funcionario y empleado público son sinónimas” una “reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, (...)”[30], es decir, una opinión incidental en la argumentación.
En este orden de ideas, tenemos que no es cierto que el Consejo de Estado haya establecido“doctrina” sobre el alcance del término funcionario público en la sentencia del 5 de octubre de 2005.
En todo caso, si en gracia de discusión se aceptase que el Consejo de Estado sí estableció jurisprudencia sobre el alcance del término funcionario en la sentencia del 5 de octubre de 2005, esta sola situación no imponía la invalidación de la providencia objeto de la solicitud de tutela (sentencia del 29 de abril de 2005), ni impone la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, porque el Consejo de Estado y la Sala Primera de Revisión brindaron, de forma implícita y explicita, la debida argumentación para fundamentar que para efectos de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, el término funcionario puede ser asimilado a servidor público.
4.4. En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional desestimará el cargo de nulidad contra la sentencia T-167 de 2006 de la Sala Primera de Revisión de esta Corporación, pues dicha sala no desconoció la jurisprudencia de esta corporación sobre la interpretación de las causales de inhabilidad o los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
NEGAR la solicitud presentada, a través de apoderado judicial, por el señor Jorge Enrique García Orjuela para que se declare la nulidad de la sentencia T-167 de 2006 proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.
[1] La actora también demandó la nulidad de la elección del señor Jorge Enrique García Orjuela porque había actuado como representante legal de esa entidad encargado de la administración de tributos, tasas y contribuciones y, además, por la supuesta violación a la prohibición de doble militancia que establece el artículo 107 de la Constitución Política; sin embargo, estos cargos no fueron estudiados por el Consejo de Estado.
[2] M.P. Darío Quiñónez Pinilla (Rad: 11001032800020030005001). Con Aclaración de Voto del Magistrado Filemón Jiménez Ochoa.
[3] Artículo 30. De Las Inhabilidades De Los Gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como Gobernador: (...) 5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.
[4] Rad: 17001-23-31-000-2000-2497-02 (2641).
[6] Rad: 17001-23-31-000-2000-2497-02 (2641).
[7] Ley 4° de 1913.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-681 de 2003 (M.P. Ligia Galvis Ortiz).
[9] En este punto es oportuno señalar que en la sentencia C-484 de 1995 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 5 del Decreto Ley No.3135 de 1968, que dispone que los estatutos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. Así mismo, es importante señalar que el Consejo de Estado, en sentencia del 16 de julio de 1971, declaró nulo el numeral 2° del 1848 de 1969 – reglamentario del Decreto Ley No.3135 de 1968 – que básicamente prescribía que tenían la calidad de empleados públicos todas las personas que laboraban al servicio de las empresas industriales y comerciales del Estado en actividades de dirección y confianza.
[10] En la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se consignó que, mediante Acuerdo No.49 de 2001, la Junta Directiva de MINERCOL Ltda. asignó competencias y funciones a las Gerencias Operativas Regionales, entre las cuales se encuentran: Trámite y decisiones de las solicitudes de título minero; celebración de contratos de concesión, salvo de gran minería; trámite y resolución de autorizaciones temporales; calificación de los actos sujetos a registro minero; trámite y decisión de amparos administrativos; imposición de multas y cancelación de licencias mineras; imposición de sanciones en los permisos; evaluación, aprobación y suscripción de pólizas de garantías en los contratos de su competencia y autorización de cesión, subcontratación, prórrogas, suspensión de términos y de labores y modificaciones que se soliciten dentro de la ejecución de los títulos y contratos, salvo en los casos de contratos de mediana y gran minería. Además, en la misma providencia se relacionaron un total de 6 contratos de concesión suscritos por el señor Luis Fernando García Orjuela y 13 resoluciones de cancelación de explotación minera expedidas por dicho funcionario.
[11] Sobre el carácter excepcional de las solicitudes de nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional, véase el auto A-031a de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett.)
[13] Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 MP. Jaime Araujo Rentería.
[14] Corte Constitucional, Auto del 13 de febrero de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido, Auto del 20 de febrero de 2002 MP. Jaime Araujo Rentería.
[15] La Corte justificó esta afirmación “(…) no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.” (Auto de 30 de abril de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002).
[16] Cfr. Auto del 1º de agosto de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[17] Al respecto la Corte señaló en el Auto que se cita que “[e]l artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación; en caso contrario, ‘[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas’.” (Auto de 30 de abril de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002).
[18] Cfr. Auto 062 de 2000 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Cfr. Auto 091 de 2000 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[20] Cfr. Auto 022 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[21] Cfr. Auto 082 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] Código de Procedimiento Civil. Artículo 330. M&$odificado por el artículo 331364 de la Ley 794 de 2003. Notificación por Conducta Concluyente. “Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia (...).”
[23] Auto A-031A de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[24] Cfr. Auto del 1º de agosto de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[25] Auto 003A de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[26] El Artículo 28 del Código Civil prescribe que: “Las palabras de la Ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”.
[27] Radicado: 17001-23-31-000-2000-2497-02 (2641).
[28] Ley 136 de 1994. Artículo 95. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: (...) 3. Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección.
[29] En la sentencia SU-047 de 1999 la Corte Constitucional dijo: “la ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva.”
[30] Sentencia Ut supra.

References: artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 179
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
in dubio
 artículo 30
 artículo 49
 artículo 30
in dubio
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 95
 artículo 30
 artículo 107
 Artículo 30
 artículo 5
 resolución 
 artículo 34
 Artículo 330
 artículo 331364
 Artículo 28
 Artículo 95