Source: http://kraken.slv.cz/2Afs245/2016
Timestamp: 2018-06-24 12:48:48+00:00

Document:
2Afs245/2016
2 Afs 245/2016-43
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Evy ©onkové a JUDr. Karla ©imky v právní vìci ¾alobkynì: Mateøská ¹kola U Potùèku, s. r. o., se sídlem Malodoubská 239, Liberec, zastoupená JUDr. Sylvou Totkovou Kolderovou, advokátkou, se sídlem Pavlovova 8, Havíøov, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy, se sídlem Karmelitská 5, Praha 1, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 4. 11. 2015, è. j. MSMT-44253/2015-8, o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 18. 8. 2016, è. j. 59 A 19/2016-87,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 18. 8. 2016, è. j. 59 A 19/2016-87, s e r u ¹ í .
II. Rozhodnutí Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy ze dne 4. 11. 2015, è. j. MSMT-44253/2015-8, j e n i c o t n é .
[1] ®alobkynì je soukromou mateøskou ¹kolou s tøinácti ¾áky (v rozhodném období). V záhlaví oznaèeným rozhodnutím ¾alovaného (dále jen napadené rozhodnutí ) bylo zamítnuto její odvolání proti sdìlení Krajského úøadu Libereckého kraje (dále jen správní orgán prvního stupnì ) ze dne 18. 3. 2013, è. j. KULK 16611/2013, ¾e ¾ádost o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 nepøedlo¾ila v zákonném termínu, tj. do 31. 1., a není proto mo¾né jí zvý¹ení dotace poskytnout.
[2] ®alobkynì podala proti napadenému rozhodnutí ¾alobu, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen krajský soud a napadený rozsudek ) zamítl. Krajský soud nejprve konstatoval, ¾e smlouva o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým ¹kolám, pøed¹kolním a ¹kolským zaøízením, v rozhodném znìní (dále jen zákon è. 306/1999 Sb. ) je subordinaèní veøejnoprávní smlouvou (usnesení zvlá¹tního senátu sp. zn. Konf 62/2012). Charakter smlouvy o poskytnutí (zvý¹ení) dotace jako subordinaèní veøejnoprávní smlouvy v¹ak sám o sobì neurèuje povahu úkonù uskuteèòovaných ¾adatelem o dotaci a poskytovatelem dotace pøi administraci a realizaci ¾ádosti o poskytnutí dotace. Èinnost správního orgánu pøi poskytování dotací je tøeba rozdìlit na dvì fáze-na fázi pøed uzavøením veøejnoprávní smlouvy a fázi po uzavøení této smlouvy (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 2 Afs 75/2013). Fáze pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí dotace je charakterizována nerovností úèastníkù, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním poskytovatele. Zákon è. 306/1999 Sb. postup pøed uzavøením smlouvy podrobnì neupravuje, podle § 3 odst. 3 zákona správní orgán buï smlouvu uzavøe, nebo ¾adatele informuje o dùvodech neuzavøení smlouvy. Krajský soud na sdìlení správního orgánu prvního stupnì o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace nahlí¾í jako na negativní rozhodnutí o ¾ádosti o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 5 zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (rozpoètová pravidla), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a contrario, na nì¾ se vztahují obecné právní pøedpisy o správním øízení a není vylouèeno jeho soudní pøezkoumání (rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 9 Ads 83/2014). Vzhledem k dikci zákona stanovujícího, ¾e ¾adatel je správním orgánem pouze informován o dùvodech neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace, je v¹ak tøeba na obsah sdìlení pohlí¾et ménì formalisticky. Sdìlení je dle krajského soudu srozumitelné a jeho obsah pøezkoumatelný.
[3] Krajský soud dále ve vyøízení ¾ádosti ¾alobkynì o zvý¹ení dotace neshledal ¾ádná procesní pochybení, která by mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Na øízení pøed správními orgány je tøeba nahlí¾et jako na jeden celek, v nìm¾ byla procesní práva ¾alobkynì zachována. ®alovaný ¾alobkyni pøed vydáním napadeného rozhodnutí vyzval, aby se k celé vìci vyjádøila, ¾alobkynì této mo¾nosti nevyu¾ila.
[4] Ze znìní § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. a s pøihlédnutím k povaze státní dotace jako dobrodiní státu dle krajského soudu vyplývá, ¾e lhùta pro podání ¾ádosti o poskytnutí dotace je lhùtou nikoli procesní, ale propadnou, jejím¾ uplynutím zaniká právo na uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace. ®e podání ¾ádosti v zákonné lhùtì je podmínkou pro uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace, uvedl ji¾ zvlá¹tní senát v usnesení sp. zn. Konf 62/2012. Na tomto závìru nièeho nemìní ani vìta druhá § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., dle které lze v pøípadì nesplnìní podmínky dle § 5 odst. 4 zákona, tj. zaøazení oboru do ¹kolské sítì alespoò po dobu jednoho roku, uzavøít smlouvu o zvý¹ení dotace v termínu do 15. 9. ®alobkyní zmiòované stanovisko ¾alovaného ze dne 2. 1. 2014, è. j. MSMT-433815/2013, se týkalo pouze podmínky zaøazení oboru do ¹kolské sítì alespoò po dobu jednoho roku. Podle krajského soudu na podkladì tohoto stanoviska není mo¾né dovodit, ¾e pokud ¾alobkynì splòovala podmínku dle § 5 odst. 4 zákona è. 306/1999 Sb. ji¾ k 31. 1., mohla pøesto podat ¾ádost i po tomto termínu. Pro úplnost krajský soud dodává, ¾e ani novela citovaného ustanovení nepodporuje jiný výklad pøedmìtného ustanovení. Dùvodová zpráva hovoøí pouze o nejasnostech ve vztahu k uskuteènìní inspekèní èinnosti a dolo¾ení inspekèní zprávy pro nový obor vzdìlávání a nové ¹koly, co¾ v¹ak není pøípad ¾alobkynì. Krajský soud rovnì¾ odmítl tvrzení ¾alobkynì, ¾e procesní povahu lhùty pro podání ¾ádosti o zvý¹ení dotace a mo¾nost prominutí jejího zme¹kání podle § 41 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, lze dovodit z § 170 tého¾ zákona týkajícího se veøejnoprávních smluv. Úkony pøi administraci a vyøízení ¾ádosti ¾adatele nelze vnímat jako vlastní proces uzavírání smlouvy, ale jako fázi uzavøení pokraèování smlouvy pøedcházející, na kterou ustanovení o uzavírání veøejnoprávních smluv aplikovat nelze. Závìrem krajský soud uvedl, ¾e s ohledem na závìr o povaze lhùty k podání ¾ádosti ji¾ nebylo nutné øe¹it splnìní podmínek dle § 41 odst. 2 správního øádu pro prominutí zme¹kání lhùty. Správnímu orgánu prvního stupnì rovnì¾ nelze vyèítat, ¾e nevydal samostatné rozhodnutí ve smyslu § 41 správního øádu, nebo» bez ohledu na to, zda vùbec mohla být ¾ádost ¾alobkynì ze dne 28. 2. 2013 vyhodnocena dle obsahu jako ¾ádost o navrácení v pøede¹lý stav prominutím zme¹kaného úkonu, vydání samostatného procesního rozhodnutí vyluèuje zákon è. 306/1999 Sb., který pøedpokládá, ¾e ¾adatel je v procesu vyøízení ¾ádosti pouze informován. Obdobnì bylo dle krajského soudu nadbyteèné zabývat se otázkou povahy závìrù Èeské ¹kolní inspekce (dále jen inspekce ) ze dne 18. 3. 2013 a jejich vztahem k pøedchozím zji¹tìním inspekce, která ¾alobkyni hodnotila jako podprùmìrnou.
[5] Proti napadenému rozsudku podala ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾nost, kterou opírá o dùvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ).
[6] Stì¾ovatelka pøednì pova¾uje napadený rozsudek za nepøezkoumatelný a dále ve své kasaèní stí¾nosti identifikuje ètyøi okruhy sporných právních otázek: mo¾nost podat ¾ádost o zvý¹ení dotace ve smyslu § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. ve lhùtì do 31. 8.; povaha lhùty dle § 2 odst. 1 písm. a) zákona è. 306/1999 Sb.; mo¾nost aplikace § 41 správního øádu a povaha pùvodního a revizního hodnocení inspekce. Stì¾ovatelka rovnì¾ brojí proti procesnímu postupu správního orgánu prvního stupnì, který o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace nevydal øádné rozhodnutí se v¹emi zákonnými nále¾itostmi.
[7] Podle stì¾ovatelky je na posuzovaný pøípad tøeba aplikovat výkladové stanovisko ¾alovaného è. j. MSMT-43815/2013, které se týkalo situace, kdy dané ¹kolské zaøízení nemohlo k 31. 1. dolo¾it splnìní podmínky hodnocení inspekce z dùvodu, ¾e nevykonávalo èinnost celý pøede¹lý ¹kolní rok, pøièem¾ v daném pøípadì byla stanovena mo¾nost podat kompletní ¾ádost do 31. 8. Z tohoto stanoviska dle stì¾ovatelky vyplývá, ¾e pokud není mo¾né s ¾ádostí dolo¾it splnìní podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. (alespoò prùmìrné hodnocení inspekce), lze kompletní ¾ádost podat do 31. 8. Stì¾ovatelka v øízení prokazovala, ¾e nemohla dolo¾it hodnocení alespoò prùmìrné, nebo» právì probíhalo revizní hodnocení inspekèních kontrol, co¾ stì¾ovatelka pova¾uje za objektivní a stì¾ovatelkou nezavinìnou pøíèinu. Podle stì¾ovatelky není dùvod rozli¹ovat situaci, kdy ¾adatel nedisponuje ¾ádným hodnocením a kdy disponuje hodnocením, které pova¾uje za nesprávné, nicotné a nezákonné, a to zvlá¹tì s pøihlédnutím k tomu, ¾e zákon neuvádí, v èem má spoèívat nemo¾nost splnìní podmínky alespoò prùmìrného hodnocení inspekce. V posuzovaném øízení tak do¹lo k nedùvodnému rozli¹ování obdobných pøípadù. Stì¾ovatelka v tomto ohledu rovnì¾ pøipomíná, ¾e poskytování vzdìlání je veøejnou slu¾bou a za splnìní zákonných podmínek je dotace nárokovou. Proti nesprávnému hodnocení inspekce není mo¾né brojit opravnými prostøedky, ¾adatel je tak zcela vystaven libovùli hodnotitelù a jejich subjektivnímu úsudku. Postup správních orgánù a soudù byl proto dle stì¾ovatelky zcela formalistický. Rovnì¾ namítá poru¹ení § 2 odst. 4 správního øádu, nebo» stì¾ovatelka jako poskytovatel veøejné slu¾by zùstala zavinìním státních orgánù bez prostøedkù na neinvestièní výdaje. Krajský soud pochybil, kdy¾ se nezabýval otázkou, zda nemo¾nost dolo¾ení splnìní podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. byla zavinìna stì¾ovatelkou a zda bylo pùvodní hodnocení inspekce zákonné.
[8] Stì¾ovatelka dále brojí proti závìru krajského soudu, ¾e lhùta pro podání ¾ádosti dle § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. je lhùtou propadnou. Podle stì¾ovatelky je pøedmìtné ustanovení tøeba vykládat tak, ¾e se vztahuje nejen na nesplnìní podmínky dle odstavce 4 citovaného ustanovení, ale i na § 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. Tomu odpovídá jak ji¾ zmiòované výkladové stanovisko ¾alovaného, tak i novela citovaného ustanovení, která dle stì¾ovatelky pouze odstranila dosavadní výkladové nejasnosti. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka byla schopna dolo¾it splnìní podmínky alespoò prùmìrného hodnocení inspekce a¾ po 31. 1., byla oprávnìna podat kompletní ¾ádost se v¹emi doklady ve lhùtì do 31. 8.
[9] Stì¾ovatelka je dále toho názoru, ¾e v posuzované vìci bylo tøeba aplikovat § 41 odst. 2 správního øádu o prominutí zme¹kání lhùty a krajský soud se mìl vìcnì zabývat splnìním podmínek citovaného ustanovení. Správní øád je tøeba aplikovat jak na fázi pøed vydáním rozhodnutí o dotaci, tak na nále¾itosti takového rozhodnutí, jako¾ i na mo¾nost podání opravných prostøedkù. Stì¾ovatelka pova¾uje v tomto ohledu argumentaci krajského soudu za nesrozumitelnou a vzájemnì rozpornou, pokud nejprve konstatoval, ¾e na fázi pøed uzavøením smlouvy o dotaci je tøeba aplikovat obecné právní pøedpisy o správním øízení, dále v odùvodnìní pak nicménì uvedl, ¾e na èást úkonù pøed uzavøením smlouvy nelze aplikovat ustanovení o uzavírání veøejnoprávních smluv, tedy ani ustanovení správního øádu, a uzavøel, ¾e ¾adatel je v procesu vyøízení ¾ádosti o poskytnutí dotace pouze informován o dùvodech neposkytnutí dotace, èím¾ je vedení správního øízení o ¾ádosti vylouèeno. Závìr krajského soudu je dle stì¾ovatelky v rozporu s judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu, podle které je rozhodnutí ve vìcech dotací dle zákona è. 306/1999 Sb. rozhodnutím dle § 67 správního øádu, pøièem¾ na postup pøi uzavírání smlouvy a hodnocení ¾ádosti je pøi absenci právní úpravy nutno aplikovat obecné právní pøedpisy o správním øízení. Stì¾ovatelka upozoròuje dále na metodické doporuèení ¾alovaného ze dne 14. 1. 2015, dle kterého je úèelem uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace uzavøení subordinaèní veøejnoprávní smlouvy, pøièem¾ v øízení je mo¾né se odchýlit od nìkterých pravidel správního øízení, musí v¹ak být zachována v¹echna procesní práva úèastníkù øízení. Metodické doporuèení dále stanoví, ¾e v nìkterých pøípadech bude tøeba postupovat dle metody lex posterior derogat legi priori, nebo» správní øád, který byl pøijat pozdìji, je v mnoha ohledech podrobnìj¹í a úèastníkùm øízení pøiznává více procesních práv. Ukonèit øízení o ¾ádosti o uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace tak lze buï uzavøením veøejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, nebo vydáním rozhodnutí o neuzavøení smlouvy. Závìr krajského soudu nelze dovodit ani z rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 2 Afs 75/2013, který pojednává pouze o postavení úèastníkù po uzavøení veøejnoprávní smlouvy. Svá tvrzení o procesní povaze lhùty pro podání ¾ádosti o uzavøení smlouvy stì¾ovatelka rovnì¾ podporuje odborným stanoviskem JUDr. L. P.. Stì¾ovatelka rovnì¾ nesouhlasí se závìrem krajského soudu, ¾e krajský úøad nebyl povinen rozhodnout o ¾ádosti stì¾ovatelky ze dne 28. 2. 2013.
[10] Stì¾ovatelka dále uvádí, ¾e se krajský soud mìl zabývat povahou závìrù poslední inspekèní zprávy a jejím vztahem k pøedchozím zprávám, nebo» to, zda stì¾ovatelka mìla k 31. 1. k dispozici zákonnou zprávu inspekce, je dùle¾ité pro posouzení, zda byla dle § 5 odst. 6 vìta druhá zákona è. 306/1999 Sb. oprávnìna podat ¾ádost ve lhùtì do 31. 8. Stì¾ovatelka namítá, ¾e byla neoprávnìnì hodnocena inspekcí jako podprùmìrná, a byla tak vylouèena z mo¾nosti ¾ádat o poskytnutí dotace v øádném termínu do 31. 1. Prostøedky obrany proti hodnocení inspekce jsou velmi omezené, nebo» samotný pøezkum závìrù je vylouèen. Stì¾ovatelka se domohla provedení revizní kontroly za období tøí let, která vyhodnotila ¹kolu jako prùmìrnou, a bylo tedy zji¹tìno, ¾e ¹kola od poèátku podmínky pro poskytnutí zvý¹ené dotace splòovala.
[11] Stì¾ovatelka rovnì¾ namítá, ¾e o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace nebylo mo¾né stì¾ovatelku pouze informovat sdìlením správního orgánu prvního stupnì. Správní orgán pokraèování je povinen vést zákonné øízení a vydat rozhodnutí, které splòuje ve¹keré po¾adavky dle správního øádu. ®alovaný na jednu stranu postupoval vùèi stì¾ovatelce pøísnì formalisticky, pokud jde o splnìní lhùty pro podání ¾ádosti, na druhou stranu vùèi správnímu orgánu netrval na dodr¾ování procesních správních pøedpisù a zákonných po¾adavkù na obsah rozhodnutí. Takto nerovný postup pova¾uje stì¾ovatelka za rozporný se základními ústavními principy legální licence a enumerativnosti veøejnoprávních pretenzí. Skuteènost, ¾e ¾alovaný v odvolacím øízení vyzval stì¾ovatelku dle § 36 odst. 3 správního øádu k vyjádøení se k podkladùm rozhodnutí, nemù¾e vést k závìru, ¾e správní øízení bylo øádné a zákonné.
[12] ®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e stì¾ovatelka nesplnila základní podmínku pro podání ¾ádosti o poskytnutí zvý¹ené dotace, a to podání ¾ádosti ve stanovené lhùtì, proto nebylo tøeba ji¾ zkoumat ostatní podmínky pro poskytnutí zvý¹ení dotace. Stì¾ovatelka v¹ak nesplnila ani podmínku dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. Dále ¾alovaný upozoròuje, ¾e stì¾ovatelka nepo¾ádala o prominutí zme¹kání úkonu, nebyl tedy dán dùvod pro aplikaci § 41 odst. 2 správního øádu. Povaha lhùty dle citovaného ustanovení tedy není pro posuzovanou vìc podstatná.
[13] Nejvy¹¹í správní soud se kasaèní stí¾ností zabýval nejprve z hlediska splnìní formálních nále¾itostí. Konstatoval, ¾e stì¾ovatelka je osobou oprávnìnou k jejímu podání, nebo» byla úèastníkem øízení, z nìho¾ napadený rozsudek vze¹el (§ 102 s. ø. s.). Kasaèní stí¾nost byla podána vèas (§ 106 odst. 2 s. ø. s.) a stì¾ovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ø. s. zastoupena advokátem.
[14] Nejvy¹¹í správní soud poté posoudil dùvodnost kasaèní stí¾nosti a zkoumal pøitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.).
[15] Nejvy¹¹í správní soud pøednì uvádí, ¾e napadený rozsudek netrpí nepøezkoumatelností pro nedostatek dùvodù. Dùvody, které krajský soud vedly k zamítnutí ¾aloby, jsou z odùvodnìní seznatelné. Krajský soud vylíèil konkrétní skutkové okolnosti, o nì¾ své rozhodnutí opøel, uvedl úvahy, kterými se øídil pøi posouzení dùvodnosti ¾aloby, a popsal závìry, ke kterým na základì tìchto úvah dospìl. Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ neshledal, ¾e by krajský soud opomenul vypoøádat nìkterou z námitek uplatnìných v ¾alobì.
[16] Podstatou sporu je skuteènost, ¾e se stì¾ovatelkou nebyla uzavøena smlouva o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. z dùvodu opo¾dìnì podané ¾ádosti o zvý¹ení dotace, pøièem¾ (v poøadí tøetí) inspekèní kontrola, která teprve stì¾ovatelku vyhodnotila jako prùmìrnou, byla ukonèena a¾ mìsíc po termínu pro podání ¾ádosti.
[17] Podle § 5 odst. 1 zákona è. 306/1999 Sb. [m]ezi krajským úøadem a právnickou osobou se pøi splnìní podmínek stanovených v odstavcích 3 a 4 uzavøe smlouva o zvý¹ení dotace, a to v termínu stanoveném v odstavci 6 . Podle § 5 odst. 3 tého¾ zákona se dotace zvý¹í, pokud právnická osoba dostává dotace podle § 4 [písm. a)], má poslední výsledky hodnocení Èeské ¹kolní inspekce alespoò prùmìrné a v posledním protokolu o kontrole Èeskou ¹kolní inspekcí nebylo zji¹tìno záva¾né poru¹ení platných právních pøedpisù [písm. b)] a je obecnì prospì¹nou spoleèností nebo ¹kolskou právnickou osobou [písm. c)]. Podle § 5 odst. 4 tého¾ zákona [s]mlouvu o zvý¹ení dotace lze uzavøít s právnickou osobou na 1 ¹kolní rok, pokud pøed uzavøením smlouvy alespoò po dobu 1 ¹kolního roku byla zaøazena do sítì pøed¹kolních zaøízení, ¹kol a ¹kolských zaøízení podle dosavadních právních pøedpisù nebo zapsána ve ¹kolském rejstøíku a poskytovala vzdìlávání a ¹kolské slu¾by v souladu se svým zaøazením do sítì pøed¹kolních zaøízení, ¹kol a ¹kolských zaøízení nebo zápisem do ¹kolského rejstøíku. Splnìní tìchto podmínek se posuzuje u ka¾dé ¹koly, oboru vzdìlání a ¹kolského zaøízení samostatnì . Podle § 5 odst. 6 zákona, [p]okud právnická osoba pøedlo¾í krajskému úøadu do 31. ledna ¾ádost o zvý¹ení dotace na pøí¹tí ¹kolní rok spolu s doklady osvìdèujícími splnìní podmínek podle odstavcù 3 a 4, uzavøe krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace do 31. bøezna. V pøípadì, ¾e právnická osoba do 31. ledna podmínky podle odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít do 15. záøí za pøedpokladu, ¾e právnická osoba splní tyto podmínky do 31. srpna .
[18] Ze správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e ¾ádost o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 stì¾ovatelka doruèila správnímu orgánu prvního stupnì dne 1. 3. 2013 a v ní pouze uvedla, ¾e ¾ádá o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb., své identifikaèní údaje, èíslo úètu a poèet dìtí zaøazených do pøed¹kolního zaøízení. Spolu s ¾ádostí o zvý¹ení dotace stì¾ovatelka zaslala správnímu orgánu podání, ve kterém uvedla, ¾e ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 u ní probìhla inspekèní kontrola s velice pozitivními výstupy . Stì¾ovatelka se domnívala, ¾e ¾ádost o zvý¹ení dotace lze zaslat i dodateènì s inspekèní zprávou a hodnocením, poté si mo¾nou nesprávnost takového postupu uvìdomila a po¾ádala správní orgán prvního stupnì o mo¾nost zjednat nápravu. Závìrem podání uvedla, ¾e zvý¹ená dotace by stì¾ovatelce velice pomohla z dùvodu znaèných investic v roce 2012. Správní orgán prvního stupnì pøípisem ze dne 18. 3. 2013 stì¾ovatelce sdìlil, ¾e jí zvý¹ení dotace na pøedmìtný ¹kolní rok nebude mo¾né poskytnout, nebo» nebyla splnìna podmínka podání ¾ádosti v zákonném termínu. V závìru správní orgán prvního stupnì stì¾ovatelku upozornil, ¾e inspekèní zprávu z kontroly provedené ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 mù¾e pou¾ít jako podklad pro pøiznání zvý¹ené dotace pro ¹kolní rok 2014/2015. Stì¾ovatelka dne 8. 4. 2013 doruèila ¾alovanému podání, ve kterém shrnula svou situaci a ¾ádala o nápravu. Zdùraznila, ¾e v pøípadì kontroly provedené ve dnech 25.-27. 2. se jednalo ji¾ o tøetí inspekci za poslední tøi roky, pùvodní dvì kontroly byly vùèi ní podjaté, a proto se obrátila na pra¾ské ústøedí inspekce s ¾ádostí o nezávislou kontrolu, která probìhla v uvedeném termínu s velice pozitivními výstupy. ®alovaný pøípisem ze dne 9. 4. 2013 sdìlil stì¾ovatelce, ¾e vzhledem k tomu, ¾e nedodr¾ela lhùtu stanovenou v § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., nemohl s ní správní orgán prvního stupnì uzavøít smlouvu o zvý¹ení dotace. Stì¾ovatelka navíc nesplnila podmínku dle § 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb., nebo» poslední hodnocení inspekce, které mìl správní orgán prvního stupnì k dispozici, bylo hor¹í ne¾ prùmìrné. Dne 11. 4. 2013 stì¾ovatelka zaslala správnímu orgánu prvního stupnì inspekèní zprávu z kontroly provedené ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 s hodnocením pro úèely zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. prùmìrná .
[19] Dne 16. 7. 2013 podala stì¾ovatelka výzvu k vydání rozhodnutí o prominutí lhùty dle § 41 odst. 2 správního øádu a k nápravì neèinnosti správního orgánu, ve které uvádí, ¾e stì¾ovatelka bezprostøednì poté, co bìhem poslední inspekèní kontroly zjistila, ¾e pøede¹lá hodnocení inspekce byla nesprávná, podala ¾ádost o zvý¹ení dotace a po¾ádala o prominutí zme¹kaného úkonu. Dále pak v podání poukazuje na nezákonnost pøedchozích inspekèních zpráv a pøedkládá argumenty pro aplikaci § 41 odst. 2 správního øádu. Správní orgán prvního stupnì pøípisem ze dne 12. 8. 2013 v reakci na výzvu uvedl, ¾e na oblast veøejnoprávních smluv nelze institut navrácení v pøede¹lý stav pou¾ít. I kdyby byl nicménì tento institut pou¾itelný, nebyly splnìny zákonné podmínky pro jeho u¾ití, nebo» zde nebyla pøeká¾ka, která by stì¾ovatelce bránila úkon uèinit. Stì¾ovatelka následnì podala ¾alovanému návrh na pøijetí opatøení proti neèinnosti dle § 80 správního øádu. Ve dnech 6. 9. 2013, 13. 2. 2014 a 21. 7. 2014 opìtovnì vyzývala správní orgán prvního stupnì k rozhodnutí o ¾ádosti dle § 41 odst. 2 správního øádu a k uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace. Dne 29. 8. 2014 stì¾ovatelka podala ¾alobu k Okresnímu soudu v Liberci, jí¾ se domáhala uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace na ¹kolní roky 2012/2013 a 2013/2014. V návaznosti na usnesení zvlá¹tního senátu zøízeného podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, ze dne 21. 8. 2014, è. j. Konf 62/2012-49, (dostupné na www.nssoud.cz) Okresní soud v Liberci øízení pokraèování dne 20. 10. 2014 usnesením è. j. 20 C 141/2014-66 zastavil a vìc postoupil ¾alovanému, který o tom stì¾ovatelku dne 9. 12. 2014 informoval. Stì¾ovatelka dne 17. 8. 2015 doplnila svá podání, ¾alovaný stì¾ovatelku dne 9. 10. 2015 vyzval k vyjádøení se k podkladùm rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního øádu a následnì dne 4. 11. 2015 vydal napadené rozhodnutí.
[20] Nejvy¹¹í správní soud pro pøehlednost strukturoval odùvodnìní následujícím zpùsobem: nejprve se zabýval povahou sdìlení o neuzavøení smlouvy a s tím související otázkou správného ¾alobního typu (III. A.), aplikací správního øádu na postup pøed uzavøením smlouvy o zvý¹ení dotace (III. B.) a odpovídající reakcí správních soudù na vzniklou procesní situaci (III. C.). Následnì posoudil, zda bylo mo¾né podat ¾ádost o zvý¹ení dotace v prodlou¾ené lhùtì do 31. 8., pøíp. aplikovat institut prominutí zme¹kání úkonu dle § 41 odst. 1 správního øádu (III. D.). Nakonec se zabýval námitkou, ¾e nedolo¾ení alespoò prùmìrného hodnocení inspekce v øádné lhùtì nelze klást k tí¾i stì¾ovatelky (III. E.).
III. A. Povaha sdìlení o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace
[21] Smlouva o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. je veøejnoprávní smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 správního øádu (ji¾ zmiòované usnesení zvlá¹tního senátu è. j. Konf 62/2012-49). Obsahem smlouvy o zvý¹ení dotace je poskytnutí dotaèního plnìní z veøejných zdrojù, jejich¾ správa se øídí veøejnoprávními pøedpisy. Povinnosti pøíjemce dotace jsou v podstatné míøe urèeny zákonem è. 306/1999 Sb. je¹tì pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí (zvý¹ení) dotace a pøi uzavírání smlouvy se ji¾ na nich v zásadì nic podstatného nemù¾e zmìnit. Poskytovatel dotace mù¾e autoritativnì rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou pøedmìtem jednání mezi ním a pøíjemcem dotace. Zále¾í na pøíjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje a smlouvu uzavøe. Pro poskytování dotace je tedy charakteristická autoritativnost a jistá míra volnosti v urèování pravidel na stranì poskytovatele dotace a dobrovolnost na stranì jejího pøíjemce. Poskytovatel dotace (jako orgán veøejné moci) je v¹ak ve své volnosti v poskytování dotací omezen zákonem (v dané vìci zákonem è. 306/1999 Sb.) a obecnými principy dopadajícími na veøejnou moc, jako je zákaz libovùle, zákaz neústavní diskriminace èi zákaz mìnit-zejména jednostrannì èi neodùvodnìnì-pravidla poskytování a realizace dotace po jejím poskytnutí.
[22] Dotace soukromým ¹kolám jsou tedy poskytovány na základì dohody uzavírané mezi poskytovatelem a ¾adatelem podle § 17 rozpoètových pravidel, a nikoli na základì rozhodnutí dle § 14 rozpoètových pravidel. Podle § 17 rozpoètových pravidel [d]otace nebo návratné finanèní výpomoci mohou být poskytovány na základì dohod uzavíraných mezi poskytovatelem a ¾adatelem [ ], stanoví-li tak zvlá¹tní zákon. Zvlá¹tní zákon v¾dy také stanoví nále¾itosti takových dohod.
[23] Dohoda o poskytnutí dotace je rozdílným dotaèním titulem ne¾ rozhodnutí, na který následnì navazuje jiný procesní postup pøi administraci dotace. Uzavøením veøejnoprávní smlouvy dochází k úpravì vztahu mezi pøíjemcem a poskytovatelem dotace, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva procesního. Zatímco vyplácení dotace pøiznané na základì rozhodnutí dle § 14 rozpoètových pravidel lze (doèasnì èi s koneènou platností) pozastavit dle § 14e rozpoètových pravidel èi pøímo odejmout dle § 15 rozpoètových pravidel, veøejnoprávní smlouvu lze mìnit, vypovìdìt èi ru¹it pouze postupem dle § 166 správního øádu. Pøi nesouhlasu s ukonèením administrace dotace je tøeba postupovat podle úpravy øe¹ení sporù z veøejnoprávních smluv dle § 169 ve spojení s § 141 správního øádu. Teprve rozhodnutí pøíslu¹ného orgánu (tj. správního orgánu nadøízeného správnímu orgánu, který je stranou veøejnoprávní smlouvy) ve sporu z veøejnoprávní smlouvy je za splnìní dal¹ích zákonem stanovených podmínek rozhodnutím pøezkoumatelným dle § 65 s. ø. s. ve správním soudnictví (viz rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 2. 2014, è. j. 9 Afs 37/2013-54, ze dne
10. 4. 2014, è. j. 7 Afs 126/2013-50, ze dne 25. 9. 2014, è. j. 2 Afs 74/2013-64, èi ze dne 15. 11. 2016, è. j. 6 Afs 275/2015-39, dostupné tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu na www.nssoud.cz).
[24] Pøi posuzování sporù týkajících se veøejnoprávních smluv je tøeba rozli¹ovat mezi fází pøed a po uzavøení veøejnoprávní smlouvy. ®ádost o uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace je tøeba kvalifikovat jako nabídku k uzavøení veøejnoprávní smlouvy dle § 163 odst. 1 správního øádu. Neuzavøení veøejnoprávní smlouvy ze strany správního orgánu dle § 163 odst. 3 písm. c) správního øádu je tøeba pova¾ovat za neakceptaci nabídky k uzavøení veøejnoprávní smlouvy. Vzhledem k tomu, ¾e v takovém pøípadì nebyla veøejnoprávní smlouva uzavøena, odmítnutí uzavøení smlouvy nezakládá spor z veøejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního øádu, který by mìl øe¹it nadøízený správní orgán (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, è. j. 1 As 292/2016-28, publ. pod è. 3580/2017 Sb. NSS).
[25] Jak stanovil ji¾ zvlá¹tní senát v citovaném usnesení è. j. Konf 62/2012-49, pøi poskytování dotací ze státního rozpoètu na základì veøejnoprávní smlouvy je zachováno vrchnostenské postavení poskytovatele dotace (orgánu veøejné moci). Postup správního orgánu pøed uzavøením veøejnoprávní smlouvy nemù¾e být nicménì projevem libovùle správního orgánu. Z povahy materiálního právního státu vyplývá, ¾e v pøípadì vrchnostenského výkonu veøejné moci musí být jejím adresátùm zaji¹tìna soudní ochrana proti arbitrárnímu, svévolnému èi ¹ikanóznímu postupu poskytovatele dotace (nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, Pl. ÚS 12/14, dostupný tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu z http://nalus.usoud.cz). Vzhledem k tomu, ¾e neposkytnutí dotace pøedstavuje citelný zásah do právní sféry ¾adatele, musí být ¾adateli zaruèeno právo na øádný proces , stanovený právními pøedpisy, popø. základními procesními zásadami urèujícími postup orgánù veøejné moci v právním státì (rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, è. j. 9 Ads 83/2014-46, publ. pod è. 3324/2016 Sb. NSS).
[26] Z dùvodu potøeby odli¹it jednotlivé úkony veøejné správy, které v¹echny materiálnì zasahují do veøejných subjektivních práv a povinností jednotlivce, se roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu opakovanì pøiklonil k materiálnì-formálnímu chápání rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ø. s. Rozhodnutím tak mù¾e být jen vrchnostenský akt vydaný v právními pøedpisy formalizovaném øízení. Materiální znak zásahu do práv toti¾ není znakem rozli¹ujícím ¾alobu proti rozhodnutí dle § 65 an. s. ø. s. a ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 an. s. ø. s. (srov. blí¾e rozhodnutí roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, odst. 17 a 23, ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, publ. pod è. 2725/2013 Sb. NSS, odst. 30-33, a ze dne 19. 8. 2014, è. j. 6 As 68/2012-47, publ. pod è. 3104/2014 Sb. NSS, odst. 36-39). Tento postoj roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu vzal Ústavní soud opakovanì na vìdomí (napø. nálezy ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15, a ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. I. ÚS 740/15, èi usnesení ze dne 14. 2. 2017, sp. zn. III. ÚS 219/17).
[27] Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu v situaci, kdy je rozhodnutí nahrazeno veøejnoprávní smlouvou, nedochází k vydání správního rozhodnutí. Samotný akt správního orgánu v podobì uzavøení, respektive neuzavøení dané dohody nelze, ji¾ díky jeho smluvní, tedy konsenzuální povaze, pova¾ovat za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s. (usnesení ze dne 3. 4. 2013, è. j. 6 Ads 133/2012-57). Obdobnì i doktrína uvádí, ¾e [u]zavøení subordinaèní veøejnoprávní smlouvy pøitom nelze pova¾ovat ze strany správního orgánu nebo jiného vykonavatele veøejné správy, který jedná za subjekt veøejné správy, za autoritativní vrchnostenské rozhodnutí, jím¾ vyhoví ¾ádosti druhé strany o uzavøení dohody (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 247). Odmítnutí nabídky k uzavøení veøejnoprávní smlouvy tak není pokraèování rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. (ji¾ zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 As 292/2016-28).
[28] V posuzovaném pøípadì je rovnì¾ zásadní, ¾e § 17 rozpoètových pravidel ani zákon è. 306/1999 Sb. výslovnì procesní postup pøed uzavøením dohody o poskytnutí dotace neupravují. Podle § 3 odst. 3 zákona è. 306/1999 Sb. [k]rajský úøad uzavøe smlouvu nebo informuje právnickou osobu o dùvodech neuzavøení smlouvy do 30 dnù od obdr¾ení ¾ádosti . Z pou¾itého legislativního vyjádøení informuje zøetelnì vyplývá, ¾e zákon v pøípadì neuzavøení smlouvy o poskytnutí dotace pøedpokládá pouze neformální sdìlení, ¾e k uzavøení smlouvy nedojde a z jakého dùvodu. Ze systematického hlediska je tøeba pøipomenout, ¾e veøejnoprávní smlouva nahrazuje vydání vrchnostenského aktu, tedy správního rozhodnutí. Bylo by tedy nelogické, a nadto komplikující ji¾ tak dosti komplexní právní úpravu, kdyby v pøípadì poskytnutí dotace byla uzavøena veøejnoprávní smlouva, na kterou by navazoval vý¹e popsaný procesní postup dle èásti páté správního øádu, a v pøípadì neposkytnutí dotace by bylo vydáno rozhodnutí dle èásti druhé správního øádu.
[29] Obranu proti vyboèení ze zákonných pravidel pro uzavírání dohody o poskytnutí (zvý¹ení) dotace je tak tøeba spatøovat v institutu ochrany proti nezákonnému zásahu § 82 s. ø. s. an. (ji¾ zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 As 292/2016-28). Soud tak mù¾e ¾adateli poskytnout ochranu proti nesprávnému posouzení naplnìní podmínek dle § 5 odst. 3 zákona è. 306/1999 Sb., pøípadnì proti neèinnosti èi prùtahùm pøi vyøizování ¾ádosti.
[30] ®alobou proti nezákonnému zásahu soud zajistí nejefektivnìj¹í právní ochranu ¾adateli o poskytnutí dotace. Úèinnost soudní ochrany práv jednotlivcù by dle judikatury roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu mìla být v¾dy prioritou pøi posuzování povahy úkonu správního orgánu, nebo» právì poskytování ochrany právùm jednotlivcù proti nezákonným aktùm veøejné moci je základním smyslem existence správního soudnictví. Podle roz¹íøeného senátu jedním z aspektù, které musí být pøi takovém posouzení vzaty v úvahu, je mj. i pravomoc soudu rozhodnout v jednotlivých øízeních urèitým zpùsobem. To jest, zda soudní výrok, který soud v tom kterém øízení mù¾e vydat, koresponduje se skuteènou potøebou ochrany práv jednotlivcù, kteøí se obracejí na soud nikoli proto, aby se jim dostalo akademického pojednání o formální povaze toho kterého úkonu správního orgánu, nýbr¾ proto, aby jim soud proti takovému úkonu poru¹ujícímu dle jejich pøesvìdèení jejich práva poskytl skuteènou ochranu (usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, è. j. 6 Afs 270/2015-48, publ. pod è. 3579/2017 Sb. NSS). V pøípadì neuzavøení smlouvy o poskytnutí dotace, a to ve vìt¹inì pøípadù na urèité kalendáøní období, je prioritou rychlé a úèinné posouzení postupu správního orgánu. ®aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem je jednak projednávána pøednostnì (§ 56 s. ø. s.), pøedev¹ím v¹ak lze v tomto øízení pøímo ulo¾it správnímu orgánu, aby nepokraèoval v poru¹ování práva, tj. aby veøejnoprávní smlouvu uzavøel.
[31] Je tøeba pøipustit, ¾e øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu nejlépe respektuje systémové principy, na nich¾ je zalo¾eno správní soudnictví, tj. zásady subsidiarity a posteriority obsa¾ené v § 5 s. ø. s. Ochrana ze strany soudù by mìla být aktivována teprve tehdy, pokud jednotlivec vyèerpal dostupné mo¾nosti ochrany svých práv v rámci veøejné správy a veøejná správa se mìla mo¾nost s namítaným pochybením vypoøádat. Na druhou stranu zákonodárce do soudního øádu správního zakotvil i ostatní dva ¾alobní typy, tj. ¾alobu na ochranu proti neèinnosti a ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem, a výslovnì tak pøipustil upozadìní uvedených zásad ve specifických situacích. Pouze pro dodr¾ení dvojinstanènosti èinnosti veøejné správy a s tím souvisejícího zaji¹tìní subsidiarity soudní ochrany nelze deformovat jiné instituty správního práva a vytváøet správní rozhodnutí v situaci, kdy je nahrazeno institutem veøejnoprávní smlouvy.
[32] Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e v posuzovaném pøípadì se nejedná o rozhodnutí o neposkytnutí dotace dle § 14 odst. 5 (døíve odst. 4) rozpoètových pravidel, u nìj¾ zákon výslovnì stanoví, ¾e se vydává ve formì rozhodnutí , pøièem¾ pøedmìtem posouzení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu v ji¾ zmiòovaném rozsudku è. j. 9 Ads 83/2014-46 bylo posoudit pøípustnost vylouèení soudní ochrany v situaci, kdy toto rozhodnutí citelnì zasahuje do právní sféry ¾adatele o dotaci. Nejedná se ani o pøípad nevyplacení dotace s koneènou platností dle § 14e rozpoètových pravidel, kdy správní orgán rozhoduje o nevyplacení ji¾ jednou správním rozhodnutím pøiznané dotace, nebo» jde o úkon v jiné fázi administrace dotace a realizovaný na základì odli¹ného procesního re¾imu, tj. dle § 14 a násl. rozpoètových pravidel, a nikoli dle zákonné úpravy veøejnoprávních smluv.
III. B. Pou¾ití správního øádu ve fázi pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí dotace
[33] Podle § 1 odst. 2 správního øádu [t]ento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se pou¾ijí, nestanoví-li zvlá¹tní zákon jiný postup .
[34] Podle § 163 odst. 1 správního øádu [p]rojev vùle uèinìný v písemné formì, smìøující k uzavøení veøejnoprávní smlouvy, který je urèen jedné nebo více urèitým osobám, je návrhem na uzavøení veøejnoprávní smlouvy (dále jen "návrh smlouvy"), jestli¾e je dostateènì urèitý a vyplývá z nìj vùle toho, kdo návrh èiní (dále jen "navrhovatel smlouvy"), být jím v pøípadì jeho pøijetí vázán . Podle § 163 odst. 3 písm. c) návrh smlouvy zaniká okam¾ikem, kdy projev o odmítnutí návrhu smlouvy dojde navrhovateli smlouvy .
[35] Podle § 170 správního øádu [p]øi postupu podle této èásti se obdobnì pou¾ijí ustanovení èásti první a pøimìøenì ustanovení èásti druhé tohoto zákona; nevyluèuje-li to povaha a úèel veøejnoprávních smluv, pou¾ijí se pøimìøenì ustanovení obèanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúèinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o zmìnì v osobì dlu¾níka nebo vìøitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o zapoètení .
[36] Podle èl. 41 legislativních pravidel vlády (dostupných na www.vlada.cz) slovo obdobnì ve spojení s odkazem na jiné ustanovení tého¾ nebo jiného právního pøedpisu vyjadøuje, ¾e toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu. Slovo pøimìøenì ve spojení s odkazem na jiné ustanovení tého¾ nebo jiného právního pøedpisu vyjadøuje volnìj¹í vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy.
[37] Podle doktríny úkony smìøující k uzavøení veøejnoprávní smlouvy jsou postupem od správního øízení odli¹ným (správní øízení je upraveno v èásti druhé a tøetí správního øádu, veøejnoprávní smlouvy v èásti páté). To, ¾e proces uzavírání veøejnoprávních smluv se neodehrává ve správním øízení, ale mimo nì, vyplývá i z ¹ir¹ího rozsahu pùsobnosti èásti páté (§ 159 odst. 1 a § 160 odst. 3 správního øádu), která zahrnuje nejen výkon pùsobnosti v oblasti veøejné správy, jen¾ se øídí ustanoveními èásti druhé a tøetí (VEDRAL, J. Správní øád. Komentáø. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1279-1280).
[38] Na proces pøed uzavøením smlouvy o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. je tedy pøednì tøeba aplikovat zákon è. 306/1999 Sb. a subsidiárnì èást pátou správního øádu. Postup správního orgánu musí dbát dodr¾ení základních zásad èinnosti správních orgánù stanovených v §§ 2 a¾ 8 správního øádu. Správní orgán je tedy povinen zejména postupovat v souladu s právními pøedpisy a uplatòovat svou pravomoc pouze za úèelem a v rozsahu stanoveným zákonem, dbát ochrany veøejného zájmu a práv nabytých v dobré víøe a do práv pokraèování jednotlivce zasahovat pouze v nezbytném rozsahu. Dále je tøeba s ¾adateli jednat zdvoøile a vstøícnì a postupovat bez zbyteèných prùtahù, hospodárnì a v souladu se zásadou rovnosti. Pøi uzavírání smluv o zvý¹ení dotace se ustanovení èásti druhé správního øádu pou¾ijí pouze pøimìøenì. U jednotlivých ustanovení èásti druhé správního øádu je tedy tøeba zva¾ovat, zda je jejich pou¾ití v souladu s povahou a úèelem uzavírání veøejnoprávních smluv. Prakticky se v¹ak pøimìøené pou¾ití ustanovení o správním øízení bude týkat pøedev¹ím obecných ustanovení o správních orgánech a úèastnících øízení (VEDRAL, J. Správní øád. Komentáø. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1327). Ustanovení èásti tøetí týkající se opravných prostøedkù se nepou¾ijí vùbec.
[39] K argumentaci stì¾ovatelky metodickým doporuèením sekce legislativy a práva ¾alovaného, Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e metodické doporuèení bylo správním orgánùm rozesláno teprve dne 14. 1. 2015, pøièem¾ proces pøed uzavøením veøejnoprávní smlouvy v posuzovaném pøípadì (tedy do sdìlení krajského úøadu o neuzavøení dohady o zvý¹ení dotace ze dne 18. 3. 2013) probíhal zaèátkem roku 2013. Zmiòované doporuèení ani jiný úkon ze strany ¾alovaného (který v této fázi se stì¾ovatelkou nijak nekomunikoval) tak u stì¾ovatelky nemohlo zalo¾it dobrou víru v urèitý procesní postup veøejné správy ani legitimní oèekávání.
[40] Nejvy¹¹í správní soud shrnuje, ¾e proces pøed uzavøením smlouvy o zvý¹ení dotace není správním øízením, aplikují se tedy na nìj pouze základní zásady èinnosti správních orgánù a pouze pøimìøenì ustanovení èásti druhé správního øádu.
III. C. Dal¹í postup v øízení pøed soudem
[41] Jak bylo uvedeno vý¹e, oznámení o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. ani rozhodnutím vydaným v øízení dle èásti druhé správního øádu, pøièem¾ proti nìmu není pøípustné odvolání ani jiný opravný prostøedek. Zákon è. 306/1999 Sb. ¾ádný opravný prostøedek nestanoví, § 170 správního øádu výslovnì pou¾ití tøetí èásti správního øádu na uzavírání veøejnoprávních smluv vyluèuje. ®alovaný tedy nemìl pravomoc rozhodnout o opravném prostøedku proti sdìlení o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace.
[42] Podle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu dùsledkem vydání rozhodnutí o opravném prostøedku proti rozhodnutí správního orgánu za situace, kdy opravný prostøedek není pøípustný, je nicotnost rozhodnutí o tomto opravném prostøedku (rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, è. j. 5 A 153/2002-33, publ. pod è. 273/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2009, è. j. 3 As 1/2009-171, publ. pod è. 2475/2012 Sb. NSS, ze dne 10. 5. 2017, è. j. 6 Afs 55/2016-70, èi ze dne 7. 6. 2017, è. j. 6 Afs 274/2016-8).
[43] Podle § 76 odst. 2 s. ø. s., zjistí-li soud, ¾e rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud soud nicotnost nevysloví, zatí¾í tím nepøezkoumatelností své vlastní rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Nejvy¹¹í správní soud je pak oprávnìn rozhodnutí krajského soudu i bez námitky zru¹it (§ 109 odst. 4 s. ø. s.) a sám vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.]. Jako jediný mo¾ný tedy zvolil tento postup i v projednávaném pøípadì.
[44] Nejvy¹¹í správní soud se v¹ak neomezil toliko na vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, a pøipojil i právní argumentaci o jádru sporu. Musel toti¾ nutnì vzít v úvahu slo¾itou procesní situaci stì¾ovatelky (do ní¾ se nedostala zcela vlastním pøièinìním). ®e nebude uzavøena smlouva o zvý¹ení dotace, bylo stì¾ovatelce sdìleno dne 18. 3. 2013, tedy v dobì, kdy usnesením zvlá¹tního senátu è. j. Konf 62/2012-49 je¹tì ani nebylo postaveno najisto, zda se v pøípadì smlouvy o zvý¹ení dotace jedná o veøejnoprávní, èi soukromoprávní smlouvu (tedy zda spory z ní vzniklé mají øe¹it civilní soudy, nebo správní linie), a v dobì pøed vydáním ji¾ zmiòovaného rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 9 Ads 83/2014-46, který pøipustil soudní pøezkum ve vìci poskytování dotací. Ohlednì procesní jasnozøivosti nelze klást na úèastníka pøemr¹tìné po¾adavky, zejména pokud i uvnitø veøejné správy a obou vìtví soudnictví teprve probíhá formování pøístupu k øe¹ení urèitého okruhu odborných právních otázek (zde ohlednì dotací), je¾ trvá mìsíce a¾ léta a má na kontì i slepé ulièky. V pøípadech roztøí¹tìnosti (èi zmìny) judikatury správních soudù Nejvy¹¹í správní soud apeluje na krajské soudy, aby ¾alobci daly mo¾nost upravit petit ¾aloby postupem dle § 37 s. ø. s. V posuzovaném pøípadì Nejvy¹¹í správní soud nicménì neshledal dùvod k vrácení vìci krajskému soudu s tímto pokynem, nebo» ve¹keré stì¾ovatelkou uplatnìné námitky, kterými brojila proti neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace z dùvodu opo¾dìného podání ¾ádosti, byly procesnì nadstandardním zpùsobem vìcnì vypoøádány ¾alovaným [který je obecnì nadøízeným orgánem poskytovatele dotace a byl zjevnì veden snahou o poskytnutí co nejkomplexnìj¹í ochrany v situaci, kdy ani jemu nebylo úplnì zøejmé, jak nakládat se smlouvami o poskytnutí (zvý¹ení) dotace a jejich pøípadným neuzavøením], na èem¾ nic nemìní ani to, ¾e ve výsledku je tøeba na toto rozhodnutí pro absolutní nedostatek vìcné pøíslu¹nosti ve spojení s nesprávnou formou nutno hledìt jako na nicotné, a posouzeny krajským soudem, s jeho¾ vìcným vypoøádáním se Nejvy¹¹í správní soud z dále uvedených dùvodù ztoto¾òuje. Dodateènì poskytnutá mo¾nost konverze ¾aloby proti rozhodnutí na ¾alobu zásahovou (a s tím související oznaèení ¾alovaného) by díky plynutí èasu zpùsobila procesní obtí¾e, a pøitom by stì¾ovatelce kromì prodlou¾ení øízení a s tím souvisejících nákladù nemohla pøinést nic jiného. Soud vzal pøi volbì tohoto procesního øe¹ení v úvahu i to, ¾e se v daném pøípadì jedná o jednoho adresáta pøedmìtné èinnosti veøejné správy, uvedený postup se tak nedotkne práv a povinností jiných osob (k tomu srov. a contrario napø. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014, sp. zn. IV. ÚS 796/13). Nejvy¹¹í správní soud díky specifickým okolnostem v této vìci výjimeènì neposkytl nále¾itý prostor krajskému úøadu (mo¾nému ¾alovanému pùvodci zásahu) k uplatnìní jeho procesních práv, nebo» pøi posouzení v¹ech stì¾ovatelèiných meritorních námitek shledal jeho postup ve v¹ech ohledech zákonným. Pochybení nastalo teprve civilním soudem iniciovanými nesprávnými kroky ¾alovaného, který akt správnì oznaèený krajským soudem jako sdìlení zprocesnil , aby s ním následnì nakládal jako se správním rozhodnutím.
III. D. Lhùta pro podání ¾ádosti o zvý¹ení dotace
[45] Podle § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., ve znìní úèinném ke dni provedení procesního úkonu, tj. do 30. 4. 2015, [p]okud právnická osoba pøedlo¾í krajskému úøadu do 31. ledna ¾ádost o zvý¹ení dotace na pøí¹tí ¹kolní rok spolu s doklady osvìdèujícími splnìní podmínek podle odstavcù 3 a 4, uzavøe krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace do 31. bøezna. V pøípadì, ¾e právnická osoba do 31. ledna podmínky podle odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít do 15. záøí za pøedpokladu, ¾e právnická osoba splní tyto podmínky do 31. srpna .
[46] Z jazykového, logického i systematického výkladu vý¹e uvedených ustanovení vyplývá, ¾e správní orgán smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøe, pokud ¾adatel do 31. ledna podá ¾ádost o zvý¹ení dotace a spolu s ní dolo¾í, ¾e splòuje podmínky dle § 5 odst. 3 a 4 zákona è. 306/1999 Sb. Výjimku ze závazného termínu pro podání ¾ádosti stanoví zákon è. 306/1999 Sb. pouze pro ty subjekty, které splní podmínky zaøazení do sítì pøed¹kolních zaøízení, ¹kol a ¹kolských zaøízení a poskytování vzdìlání a ¹kolských slu¾eb alespoò po dobu jednoho roku teprve ke konci ¹kolního roku, tedy do 31. srpna. Úèelem výjimky je zjevnì umo¾nit získání zvý¹ené dotace i tìm subjektùm, které novì vzniknou v prùbìhu roku. Podle stanoviska øeditele odboru financování a rozvojových nástrojù ¾alovaného ze dne 2. 1. 2014, è. j. MSMT-43815/2013 pokraèování (è. l. 14 správního spisu ¾alovaného), které bylo vydáno k výkladu § 5 odst. 3, 4, 5 a 6 zákona è. 306/1999 Sb. na ¾ádost krajského úøadu v øízení (obdobném jako v nyní posuzované vìci) vedeném pod sp. zn. KULK 73094/2013 se spoleèností DOCTRINA-základní a mateøská ¹kola, s. r. o., dle ustálené správní praxe se mo¾nost uzavøít smlouvu o zvý¹ení dotace do 15. záøí týká pouze podmínky dle § 5 odst. 4 zákona è. 306/1999 Sb., a nikoli podmínek stanovených v § 5 odst. 3 zákona.
[47] Daný závìr obstojí i vzhledem k výkladu úmyslem zákonodárce v kontextu následné novelizace zákona è. 306/1999 Sb. a jejího úèelu. Podle § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., ve znìní úèinném od 1. 5. 2015, [p]okud právnická osoba pøedlo¾í krajskému úøadu do 31. ledna ¾ádost o zvý¹ení dotace na pøí¹tí ¹kolní rok spolu s doklady osvìdèujícími splnìní podmínek podle odstavcù 3 a 4, uzavøe krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace do 31. bøezna. V pøípadì, ¾e právnická osoba do 31. ledna podmínky podle odstavce 3 písm. b) nebo odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít do 15. záøí za pøedpokladu, ¾e právnická osoba splní tyto podmínky do 31. srpna . Novelou byla do posuzovaného ustanovení doplnìna mo¾nost splnìní podmínky dolo¾it hodnocení alespoò prùmìrné do 31. srpna, nikoli v¹ak pro v¹echna ¹kolská a pøed¹kolní zaøízení, nýbr¾ pouze pro zaøízení novì vzniklá v daném roce. Podle dùvodové zprávy k zákonu è. 82/2015 Sb., jím¾ byl zákon è. 306/1999 Sb. ke dni 1. 5. 2015 novelizován, se mimo jiné prodlou¾í lhùta pro pøedlo¾ení inspekèní zprávy u nových ¹kol, která je dosud stanovena tak, ¾e inspekce musí probìhnout de facto v prvním pololetí ¹kolního roku, v nìm¾ ¹kola zahájila èinnost (bod 9-§ 5 odst. 6) . Z uvedeného vyplývá, ¾e úmyslem zákonodárce bylo prodlou¾it lhùtu pro pøedlo¾ení inspekèní zprávy novým ¹kolským a pøed¹kolním zaøízením, po kterých by bylo pøíli¹ striktní po¾adovat provedení inspekce v prvním pololetí ¹kolního roku. Ani novelou è. 82/2015 Sb. tedy zákonodárce nemìl v úmyslu umo¾nit prodlou¾ení zákonné lhùty do 31. srpna v¹em ¹kolským a pøed¹kolním zaøízením. Opaèný výklad by byl v rozporu se zásadou racionálního zákonodárce, nebo» by tak lhùta do 31. ledna ztratila jakékoli opodstatnìní, stala by se pouze dobrovolnou.
[48] Nejvy¹¹í správní soud proto dospìl ve shodì s krajským soudem k závìru, ¾e výjimka vìty druhé § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. je jasnì vymezena svým úèelem, tj. umo¾nit novým zaøízením dolo¾it podmínku øádného fungování po dobu alespoò jednoho roku a¾ ke konci ¹kolního roku. Nelze ji roz¹iøovat na situaci stì¾ovatelky, která v dobì podání ¾ádosti o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 nebyla novým ¹kolským zaøízením (v rejstøíku ¹kol a ¹kolských zaøízení je jako soukromá mateøská ¹kola zapsána od 1. 9. 2010), podmínku dle § 5 odst. 4 zákona è. 306/1999 Sb. tedy splòovala, v dobì podání ¾ádosti ji¾ fungovala po dobu dvou a pùl ¹kolních let a byla u ní na její ¾ádost ji¾ dvakrát provedena ¹kolní inspekce. Skutkový stav v nyní posuzované vìci je tedy zcela odli¹ný od hypotézy výjimky z § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., a proto ji nelze na stì¾ovatelèinu situaci aplikovat.
[49] Dùle¾itým aspektem pøi posuzování lhùty pro podání ¾ádosti o uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace je to, ¾e splnìní podmínky vèasného podání ¾ádosti je základním pøedpokladem pro získání dotace. Poskytování dotací je specifické v tom, ¾e se jedná o nakládání s veøejnými prostøedky, správní orgán je tedy povinen dbát zaji¹tìní férového konkurenèního prostøedí pøi jejich rozdìlování (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, è. j. 1 Afs 45/2010-159, publ. pod è. 2189/2011 Sb. NSS). Dotace pøedstavují urèité dobrodiní ze strany státu, který je proto oprávnìn stanovit si podmínky pro jejich poskytnutí s výhradou dodr¾ení základních ústavnìprávních zásad jako zákaz diskriminace, libovùle èi ochrana legitimního oèekávání (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, è. j. 1 Afs 100/2009-63, publ. pod è. 2332/2011 Sb. NSS). Z tohoto dùvodu nelze z povinnosti podání ¾ádosti do 31. ledna nad jasnì vymezený rámec zákona (tj. pøípady týkající se nových ¹kolských zaøízení, které k 31. lednu nesplòují podmínku øádného fungování po dobu alespoò jednoho ¹kolního roku) dovozovat ¾ádné výjimky, ani na prome¹kání lhùty uplatòovat institut prominutí zme¹kání úkonu dle § 41 odst. 1 správního øádu.
[50] Podle § 41 odst. 1 správního øádu [n]avrácením v pøede¹lý stav se rozumí prominutí zme¹kání úkonu, který je tøeba provést nejpozdìji pøi ústním jednání nebo v urèité lhùtì, nebo povolení zpìtvzetí nebo zmìny obsahu podání, kterou by jinak nebylo mo¾no uèinit .
[51] Jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno (viz odst. [38]) aplikace jednotlivých ustanovení èásti druhé správního øádu v øízení pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí dotace závisí na posouzení, zda je jejich pou¾ití v souladu s povahou a úèelem uzavírání veøejnoprávních smluv. Poskytnutí dotace dle zákona è. 306/1999 Sb. není vázáno na povinnost pøedlo¾ení projektové dokumentace èi úèast ve výbìrovém øízení. Ke vzniku nároku na zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. není tøeba splnit nároèné podmínky, ¾adatel pouze musí ji¾ být pøíjemcem dotace dle § 4 zákona, øádnì fungovat po dobu alespoò jednoho ¹kolního roku, musí mít alespoò prùmìrné hodnocení inspekce a musí být obecnì prospì¹nou spoleèností nebo ¹kolskou právnickou osobou. Dal¹í podmínkou uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace je pak pøedlo¾ení ¾ádosti ve stanovené lhùtì. Ustanovení § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. stanoví, ¾e krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøe, pokud ¾adatel pøedlo¾í ¾ádost do 31. 1. Podle § 3 odst. 2 tého¾ zákona se smlouva o poskytnutí dotace neuzavøe, pokud krajský úøad neobdr¾el ¾ádost o poskytnutí dotace ve lhùtì podle § 2 odst. 1 zákona. Ji¾ zmiòovaná dùvodová zpráva k zákonu è. 82/2015 Sb., jím¾ se do § 3 odst. 2 zákona è. 306/1999 Sb. za slovo neuzavøe výslovnì vèlenila vìta pokud krajský úøad neobdr¾el ¾ádost o poskytnutí dotace ve lhùtì podle § 2 odst. 1 , uvádí, ¾e novelou se rovnì¾ odstraní pochybnosti ohlednì povahy lhùty pro pøedlo¾ení ¾ádosti o uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace, resp. zvý¹ení dotace, nebo» lhùta bude jednoznaènì stanovena jako propadná .
[52] Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e prome¹káním lhùty k podání ¾ádosti právo na uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace zaniká. Institut prominutí zme¹kání úkonu dle § 41 odst. 1 správního øádu tak nelze v procesu uzavírání smlouvy o zvý¹ení dotace aplikovat. Opaèný postup by vedl k netransparentnímu a neférovému postupu pøi pøiznávání dotací. Bylo by navíc nepraktické (a s ohledem na pevné ka¾doroèní naèasování jednotlivých fází administrování dotací a¾ nereálné), kdyby veøejná správa, jejím¾ úkolem je rozdìlit jistou pøedem rozpoètovì urèenou sumu na dotace fungujících vzdìlávacích zaøízení, obdr¾ela v zákonném termínu pouze èást ¾ádostí a byla nucena poèítat s urèitým procentem zájemcù, kteøí po¾ádají o zvý¹ení dotace s èasovým odstupem napø. z dùvodu nemoci apod. Zásada dobré správy, na kterou stì¾ovatelka odkazuje, je nepochybnì pro fungování orgánù veøejné správy podstatná, nemù¾e v¹ak vést k uplatnìní procesního institutu, který je z povahy vìci neaplikovatelný. Argumentace obsa¾ená v pøedlo¾eném odborném stanovisku JUDr. L. P. Nejvy¹¹í správní soud z vý¹e uvedených dùvodù nepøesvìdèila. Vzhledem k neaplikovatelnosti institutu navrácení v pøede¹lý stav v nyní posuzované vìci nebyl správní orgán prvního stupnì ani povinen o podané ¾ádosti rozhodnout. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e stì¾ovatelka byla povinna podat ¾ádost ve lhùtì do 31. 1., co¾ neuèinila, a proto je její ¾ádost tøeba pova¾ovat za opo¾dìnou.
III. E. Povinnost dolo¾it alespoò prùmìrné hodnocení inspekce v zákonné lhùtì do 31. ledna
[53] Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti odkazuje na vyjádøení øeditelky odboru legislativy a exekutivního servisu ¾alovaného (obsa¾ené v pøíloze vý¹e zmiòovaného stanoviska è. j. MSMT-43815/2013), dle kterého [o] prolomení vý¹e uvedeného výkladu [¾e pøi nedolo¾ení alespoò prùmìrného hodnocení inspekce do 31. ledna není splnìna podmínka pro uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace] by bylo mo¾no uva¾ovat toliko v pøípadech, kdy pøíèiny absentujícího hodnocení ÈSI nelze klást k tí¾i právnické osoby vykonávající dotovanou èinnost, tento zvlá¹tní argument je ov¹em zcela jiné povahy ne¾ obecný argument souvislostí § 5 odst. 3 a 4 cit. zák. Dle stì¾ovatelky není dùvodný rozdíl pokraèování mezi situací, kdy z pøíèin, které nelze klást k tí¾i právnické osoby, hodnocení inspekce zcela absentuje, a kdy sice existuje, ale je nezákonné.
[54] Podle § 173 zákona è. 561/2004 Sb., o pøed¹kolním, základním, støedním, vy¹¹ím odborném a jiném vzdìlávání (¹kolský zákon), v rozhodném znìní, je inspekce správní úøad s celostátní pùsobností, který je organizaèní slo¾kou státu a úèetní jednotkou (odst. 1), a je organizaènì èlenìna na ústøedí inspekce se sídlem v Praze a inspektoráty inspekce (odst. 2).
[55] Podle § 174 odst. 2 ¹kolského zákona inspekce v rámci inspekèní èinnosti zji¹»uje a hodnotí podmínky, prùbìh a výsledky vzdìlávání, a to podle pøíslu¹ných ¹kolních vzdìlávacích programù [písm. b)], zji¹»uje a hodnotí naplnìní ¹kolního vzdìlávacího programu a jeho soulad s právními pøedpisy a rámcovým vzdìlávacím programem [písm. c)] a vykonává kontrolu dodr¾ování právních pøedpisù, které se vztahují k poskytování vzdìlávání a ¹kolských slu¾eb [písm. d)]. Podle § 174 odst. 6 èeská ¹kolní inspekce je povinna provést inspekèní èinnost podle odstavce 2 písm. b), c) a d) pro úèely pøiznání dotací podle zvlá¹tního právního pøedpisu, pokud o to právnická osoba, která vykonává èinnost ¹koly nebo ¹kolského zaøízení, po¾ádá.
[56] Podle § 174 odst. 9 písm. a) ¹kolského zákona je výstupem v pøípadì inspekèní èinnosti dle § 174 odst. 2 písm. b) a c) tého¾ zákona inspekèní zpráva. Podle § 174 odst. 10 ¹kolského zákona [i]nspekèní zpráva obsahuje hodnocení podmínek, prùbìhu a výsledkù vzdìlávání a dále jména, pøíjmení a podpisy ¹kolních inspektorù, kontrolních pracovníkù a pøizvaných osob. Obsah inspekèní zprávy projednají ¹kolní inspektoøi a kontrolní pracovníci s øeditelem ¹koly nebo ¹kolského zaøízení. Projednání a pøevzetí inspekèní zprávy potvrdí øeditel ¹koly nebo ¹kolského zaøízení podpisem. Pøipomínky k obsahu inspekèní zprávy mù¾e øeditel ¹koly nebo ¹kolského zaøízení podat Èeské ¹kolní inspekci do 14 dnù po jejím pøevzetí. Inspekèní zprávu spoleènì s pøipomínkami a stanoviskem Èeské ¹kolní inspekce k jejich obsahu zasílá Èeská ¹kolní inspekce bez zbyteèného odkladu zøizovateli a ¹kolské radì. Inspekèní zpráva vèetnì pøipomínek je veøejná a je ulo¾ena po dobu 10 let ve ¹kole nebo ¹kolském zaøízení, jich¾ se týká, a v pøíslu¹ném inspektorátu Èeské ¹kolní inspekce .
[57] Podle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu inspekèní zpráva podle § 174 odst. 9 písm. a) [døíve odst. 12 písm. a)] ¹kolského zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 a násl. s. ø. s., (rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 2. 2006, è. j. 3 Aps 2/2005-44, publ. pod è. 860/2006 Sb. NSS, èi ze dne 31. 5. 2011, è. j. 9 As 11/2011-74, publ. pod è. 2457/2012 Sb. NSS). Inspekèní zpráva dle citovaného rozsudku sama o sobì nezasahuje do právní sféry právnické osoby, nebo» v rámci zákonem vymezeného okruhu skuteèností, které má zji¹»ovat a hodnotit, popisuje zji¹tìný skutkový stav, jen¾ následnì také hodnotí. Inspekèní zpráva sama o sobì nezakládá práva a povinnosti èi jinak nezasahuje do právní sféry jednotlivce. K zásahu do právní sféry jednotlivce dochází a¾ odstoupením od smlouvy o zvý¹ení dotace uèinìným podle § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací soukromým ¹kolám. Proti tomuto odstoupení se lze po vyèerpání opravných prostøedkù, pokud je zákon pøipou¹tí, bránit ¾alobou k soudu. V rámci takového soudního sporu bude mo¾no k námitce posoudit i ty èásti inspekèní zprávy, které tvoøily podklad pro odstoupení od smlouvy (ji¾ zmiòovaný rozsudek è. j. 9 As 11/2011-74). Nejvy¹¹í správní soud v citovaném rozsudku dovodil, ¾e inspekèní zpráva nepodléhá samostatnému pøezkumu ve správním soudnictví, tvoøí nicménì podklad pro posouzení dùvodnosti ¾aloby proti koneènému rozhodnutí. Pøi posuzování zákonnosti neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace je tedy tøeba zvá¾it i zákonnost postupu inspekce, mo¾ná prodlení èi namítanou podjatost pøi výkonu inspekèní èinnosti.
[58] Ze správního spisu vyplývá, ¾e u stì¾ovatelky probìhly tøi inspekèní kontroly, a to ve dnech 10. a¾ 11. 1. 2011, 12. a¾ 13. 4. 2012 a 25. a¾ 27. 2. 2013. V¹echny kontroly byly dle inspekèních zpráv provedeny libereckým inspektorátem, u první kontroly byla pøítomna pouze jedna ¹kolní inspektorka a kontrolní pracovnice, u následujících dvou ji¾ byly pøítomny ¹kolní inspektorky dvì. ®ádost o uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 byla správnímu orgánu prvního stupnì doruèena dne 1. 3. 2013, a to bez nezbytného inspekèního hodnocení. Stì¾ovatelka v podání doruèeném správnímu orgánu spolu s ¾ádostí pouze uvedla, ¾e ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 u ní probìhla inspekèní kontrola s velice pozitivními výstupy .
[59] Nejvy¹¹í správní soud pøednì uvádí, ¾e v nyní posuzované vìci stì¾ovatelka nepodala ¾ádost v zákonné lhùtì, a proto nebylo mo¾né se stì¾ovatelkou smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít. K vý¹e uvedené námitce ohlednì nezákonnosti pøedchozích inspekèních zpráv Nejvy¹¹í správní soud nicménì dodává, ¾e pokud by stì¾ovatelka podala ¾ádost v øádné zákonné lhùtì, av¹ak bez po¾adované inspekèní zprávy (podobnì jako v pøípadì, k nìmu¾ se vztahovalo stì¾ovatelkou zmiòované stanovisko), bylo by skuteènì na místì zva¾ovat, zda nemo¾nost dodat alespoò prùmìrné inspekèní hodnocení lze klást k tí¾i stì¾ovatelky. Aby bylo ov¹em mo¾né se v soudním øízení zabývat námitkou, ¾e stì¾ovatelka byla zasa¾ena na svých právech tím, ¾e hodnocení prùmìrná obdr¾ela a¾ po tøetí (a údajnì jediné øádné) inspekèní kontrole, muselo by v øízení vyjít najevo (typicky na základì pøíslu¹ného tvrzení stì¾ovatelky), ¾e o provedení nové inspekèní kontroly ¾ádala bez zbyteèného prodlení poté, co obdr¾ela negativní hodnocení, je¾ vnímala jako nezákonné a nespravedlivé. Bylo by na stì¾ovatelce, aby tvrdila, ¾e bylo i pøi vynalo¾ení ve¹kerého úsilí, je¾ po ní lze spravedlivì po¾adovat (vèetnì napø. obstarání èasovì nároèných zále¾itostí s pøimìøeným pøedstihem), objektivnì nemo¾né opatøit si adekvátní kontrolní hodnocení nezbytné pro zvý¹ení dotace.
[60] Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ podotýká, ¾e stì¾ovatelce nelze pøisvìdèit, ¾e posuzovaná poslední inspekèní zpráva je zprávou revizní, která dokládá nezákonnost pøedchozích zpráv. Zákonná úprava výslovnì s mo¾ností konání revizní inspekce nepoèítá, pøièem¾ ani z pøedlo¾ených inspekèních zpráv nevyplývá, ¾e by poslední inspekèní kontrola byla kontrolou revizní. Inspekèní zpráva z poslední inspekèní kontroly sice uvádí, ¾e hodnocené období zahrnuje kromì ¹kolního roku 2012/2013 i rok 2011/2012, z obsahu zprávy v¹ak jasnì vyplývá, ¾e inspekce hodnotila aktuální stav pøed¹kolního zaøízení, co¾ je vzhledem k podstatì inspekèní èinnosti spoèívající ve zji¹»ování skutkového stavu a jeho hodnocení zcela logické. Za obvyklého bìhu vìcí, tj. nebyla-li by zvlá¹tní potøeba zpìtného provìøování skuteèností rozhodných pro minulá období, nelze zásadnì vidìt dùvod, aby ¹kolní inspektorky hodnotily skutkový stav z pøedchozích let, který se bìhem èasu vyvíjí. Ani závìry inspekèní zprávy z poslední kontroly neuvádìjí nic o pøezkoumání èi pøehodnocení pøedchozích inspekèních zpráv. Z inspekèních zpráv spí¹e vyplývá, ¾e stì¾ovatelka postupnì zkvalitòovala výuku a ¹kolské slu¾by, a proto pøi poslední inspekèní kontrole dosáhla hodnocení prùmìrná . Tvrzení stì¾ovatelky, ¾e poslední inspekèní kontrola byla provedena na základì stí¾ností stì¾ovatelky na ústøedí inspekce v Praze, není podlo¾eno obsahem poslední inspekèní zprávy ani správního spisu.
[61] Nejvy¹¹í správní soud shledal, ¾e napadený rozsudek nemù¾e obstát, nebo» pøehlí¾í, ¾e napadené rozhodnutí je nicotné. Proto¾e ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly dány dùvody pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, postupoval Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. a vyslovil rovnì¾ nicotnost napadeného rozhodnutí.
[62] V pøípadì, ¾e Nejvy¹¹í správní soud zru¹í rozhodnutí krajského soudu a souèasnì vysloví nicotnost rozhodnutí správního orgánu dle § 110 odst. 2 s. ø. s., je povinen rozhodnout kromì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti i o nákladech øízení, které pøedcházelo zru¹enému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s.). Náklady øízení o ¾alobì a náklady øízení o kasaèní stí¾nosti tvoøí v tomto pøípadì jeden celek a Nejvy¹¹í správní soud rozhodne o jejich pokraèování náhradì jediným výrokem vycházejícím z ustanovení § 60 s. ø. s. (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, è. j. 1 As 61/2008-98).
[63] O náhradì nákladù øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 60 odst. 1 a 7 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka byla sice v øízení úspì¹ná v tom smyslu, ¾e napadený rozsudek byl zru¹en a napadené rozhodnutí prohlá¹eno nicotným, ov¹em pouze z dùvodu, který nelze pøièítat k tí¾i veøejné správì, nýbr¾ zcela nepøehledné zákonné úpravì a roztøí¹tìné judikatuøe soudù správních i civilních. Co do merita vìci, tedy posouzení úèinkù pozdního podání ¾ádosti o uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace, byla stì¾ovatelka ve v¹ech svých uplatnìných námitkách neúspì¹ná. Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl, ¾e jsou dány dùvody zvlá¹tního zøetele hodné, aby stì¾ovatelce nebyla pøiznána náhrada nákladù øízení o ¾alobì ani o kasaèní stí¾nosti.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 3
 soud 
 § 14
 soud 
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 soud 
 soud 
 § 41
 § 170
 soud 
 § 41
 § 41
 § 103
 § 5
 § 2
 § 41
 § 5
 § 2
 soud 
 § 5
 § 5
 § 3
 § 41
 soud 
 § 67
 soud 
 § 5
 § 36
 § 5
 § 41
 soud 
 § 105
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 5
 § 5
 § 4
 § 5
 § 5
 soud 
 § 5
 § 5
 § 3
 § 5
 § 41
 § 41
 § 80
 § 41
 soud 
 § 36
 soud 
 § 41
 § 5
 § 161
 § 17
 § 14
 § 17
 § 14
 § 14
 § 15
 § 166
 § 169
 § 141
 § 65
 § 163
 § 163
 § 169
 § 65
 § 65
 § 82
 soud 
 § 65
 § 65
 § 17
 § 3
 § 82
 Soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 soud 
 § 14
 § 14
 § 14
 § 1
 § 163
 § 163
 § 170
 § 160
 § 5
 soud 
 soud 
 § 65
 § 170
 § 76
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 37
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 § 5
 soud 
 § 5
 § 5
 § 5
 § 41
 § 41
 § 5
 § 4
 § 5
 § 3
 § 2
 § 3
 § 2
 § 41
 soud 
 soud 
 § 5
 § 173
 § 174
 § 174
 § 174
 § 174
 § 174
 § 174
 § 65
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 § 110
 soud 
 § 60
 soud 
 § 60
 § 120
 soud