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Timestamp: 2016-10-28 08:45:03+00:00

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119 Ib 334. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. M�rz 1993 i.S. X. gegen Eidgen�ssisches Justiz- und Polizeidepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 12f et 17 al. 2 et 3 de la loi sur l'asile ainsi qu'art. 13 let. f, 52 let. a et 53 al. 2 let. b de l'ordonnance limitant le nombre des �trangers (RS 823.21); exception aux mesures de limitation en faveur d'un �tranger qui a d�pos� une demande d'asile il y a plus de quatre ans. 1. Limitation du recours de droit administratif � la question de l'assujettissement aux mesures de limitation (consid. 1). 2. Les autorit�s f�d�rales ne sont mat�riellement pas li�es par la demande d'un canton d'octroyer � un requ�rant d'asile une autorisation de s�jour dite "humanitaire" en application de l'art. 17 al. 2 de la loi sur l'asile. Le fait que le d�p�t de la demande d'asile remonte � plus de quatre ans ne conf�re pas non plus de droit � une telle autorisation (consid. 2 et 3a). 3. Notion de cas personnel d'extr�me gravit� (confirmation de la jurisprudence; consid. 3b-d et 4). Faits � partir de page 34
Der 1961 geborene t�rkische Staatsangeh�rige X. reiste am 17. August 1987 in die Schweiz ein und stellte hier umgehend ein Asylgesuch. Dabei machte er geltend, er werde in der T�rkei aus politischen Gr�nden von den Beh�rden diskriminiert und bedroht. Er ist ledig und hat in seiner Heimat Eltern und Geschwister. Das Asylgesuch ist zurzeit noch in zweiter Instanz h�ngig.
Nachdem sich X. mehr als vier Jahre in der Schweiz aufgehalten hatte, zeigte die Fremdenpolizei des Kantons Schwyz dem Bundesamt f�r Ausl�nderfragen in Anwendung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (in der Fassung des Bundesbeschlusses vom 22. Juni 1990 �ber das Asylverfahren, SR 142.31) ihre Bereitschaft an, ihm eine Aufenthaltsbewilligung aus humanit�ren Gr�nden zu erteilen, und ersuchte um einen Entscheid �ber die Ausnahme von der zahlenm�ssigen Begrenzung der Ausl�nder gem�ss Art. 13 lit. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 �ber die Begrenzung der Zahl der Ausl�nder (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21).
Mit Verf�gung vom 23. Januar 1992 stellte das Bundesamt f�r Ausl�nderfragen fest, X. bleibe den H�chstzahlen f�r Ausl�nder unterstellt.
Dagegen erhob X. am 24. Februar 1992 Verwaltungsbeschwerde beim Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement, welches die Beschwerde am 26. August 1992 abwies.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. September 1992 an das Bundesgericht stellt X. folgende Antr�ge:
"1. Es sei der Entscheid des EJPD vom 26. August 1992 aufzuheben und festzustellen, dass der Beschwerdef�hrer in Anwendung von Art. 13 lit. f BVO von den H�chstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen ist.
2. Es sei das Bundesamt f�r Ausl�nderfragen anzuweisen, dem kantonalen Antrag, wonach dem Beschwerdef�hrer eine Aufenthaltsbewilligung gem�ss Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes erteilt wird, zuzustimmen.
3. Eventuell sei dem Beschwerdef�hrer eine Aufenthaltsbewilligung zu Lasten des kantonalen Ausl�nderkontingentes zu erteilen.
In seiner Vernehmlassung vom 15. Oktober 1992 schliesst das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
Mit Verf�gung vom 13. November 1992 hat der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung festgestellt, dass w�hrend der H�ngigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Asylbeschwerdeverfahren sistiert bleibt und X. nicht aus der Schweiz weggewiesen werden kann.
1. a) Gem�ss st�ndiger Praxis des Bundesgerichts steht gegen Entscheide der zust�ndigen Beh�rden �ber die Unterstellung unter die Begrenzungsverordnung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 ff. OG offen. Insbesondere geh�rt die Feststellung der Anwendbarkeit der Verordnung nicht zu den in Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG vorgesehenen Ausnahmen von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nicht ver�ffentlichte E. 2a von BGE 117 Ib 317; BGE 111 Ib 172 ff. E. 3; BGE 110 Ib 66 ff. E. 2; BGE 106 Ib 129 f.; BGE 100 Ib 104 ff. E. 1b).
Die Zul�ssigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beschr�nkt sich in solchen F�llen auf die Erhebung der R�ge, die Unterstellungsfrage sei falsch entschieden worden. Bejahen die Bundesbeh�rden im Unterstellungsentscheid das Vorliegen eines H�rtefalles, so ist damit nur in Form einer Feststellungsverf�gung entschieden, dass sich der betreffende Kanton, sofern er eine Anwesenheitsbewilligung erteilt, diese nicht an seine H�chstzahlen anrechnen lassen muss. In der Frage, ob er �berhaupt eine Bewilligung gew�hren will, bleibt er aber - im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Vertr�ge mit dem Ausland - frei (vgl. Art. 17 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 12f Abs. 1 Asylgesetz sowie Art. 4 ANAG). Das gleiche gilt auch f�r die Bundesbeh�rden im BGE 119 Ib 33 S. 36Zustimmungsverfahren zur kantonalen Anwesenheitsbewilligung (vgl. dazu auch E. 2c).
b) Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind nur Rechtsverh�ltnisse zu �berpr�fen beziehungsweise zu beurteilen, zu denen die zust�ndige Verwaltungsbeh�rde vorg�ngig verbindlich - in Form einer Verf�gung - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verf�gung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verf�gung ergangen ist (BGE 110 V 51 E. 3b mit Hinweisen; unver�ffentlichte E. 1b zu BGE 116 Ib 65).
Gegenstand des angefochtenen Entscheides und damit auch des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens ist ausschliesslich die Frage, ob der Beschwerdef�hrer aufgrund eines schwerwiegenden pers�nlichen H�rtefalles von den Begrenzungsvorschriften auszunehmen ist. Die weitergehenden Antr�ge des Beschwerdef�hrers erweisen sich daher als unzul�ssig, und es kann darauf nicht eingetreten werden.
Namentlich befassten sich die Vorinstanzen nicht mit der definitiven Zustimmung zu einer Anwesenheitsbewilligung. Genausowenig war bisher �ber die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung in Anrechnung an die kantonalen H�chstzahlen zu befinden. Daf�r m�sste der Kanton zuerst den Grundsatzentscheid �ber eine solche Bewilligung treffen. Er hat aber den Bundesbeh�rden vorerst nur die Frage der humanit�ren Bewilligung und damit der Freistellung des Beschwerdef�hrers von den H�chstzahlen der Begrenzungsverordnung unterbreitet.
Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, kann nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens auch nicht ger�gt werden, ein diesbez�gliches Begehren sei nicht behandelt worden (vgl. BGE 111 Ib 75). Dies trifft im vorliegenden Fall f�r das Vorbringen des Beschwerdef�hrers zu, die Vorinstanz habe eine formelle Rechtsverweigerung durch Nichtbehandlung eines Rechtsbegehrens, des damals erhobenen Eventualantrags, begangen. Abgesehen davon hat das Departement ausdr�cklich dargelegt, dass es auf diejenigen Antr�ge des Beschwerdef�hrers nicht eintrete, die weiter gingen als die Frage der Ausnahme von den H�chstzahlen der Begrenzungsverordnung, was zu Recht auch den Eventualantrag erfasste.
c) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht kann geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze BGE 119 Ib 33 S. 37Bundesrecht - unter Einschluss der R�ge, die Vorinstanz habe ihr Ermessen �berschritten oder missbraucht - (Art. 104 lit. a OG) und der rechtserhebliche Sachverhalt sei unrichtig oder unvollst�ndig festgestellt worden (Art. 104 lit. b OG). �ber diese Fragen befindet das Bundesgericht mit freier Kognition. Nicht �berpr�fen kann es die Frage der Angemessenheit des angefochtenen Entscheides (Art. 104 lit. c OG).
2. a) Gem�ss Art. 12f des Asylgesetzes (in der Fassung des Bundesbeschlusses vom 22. Juni 1990 �ber das Asylverfahren) kann nach Einreichung eines Asylgesuches und bis zur Ausreise nach rechtskr�ftigem Abschluss des Asylverfahrens oder bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme kein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung eingeleitet werden, ausser es bestehe ein Anspruch darauf. Art. 17 Abs. 2 und 3 des Asylgesetzes bleiben vorbehalten.
Danach kann der Kanton einem ihm zugewiesenen Gesuchsteller eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilen, sofern das Gesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden ist. Will der Kanton von dieser M�glichkeit Gebrauch machen, hat er dies dem Bundesamt f�r Ausl�nderfragen unverz�glich anzuzeigen. Im Zustimmungsverfahren hat der Gesuchsteller Parteistellung (Art. 17 Abs. 2 letzter Satz Asylgesetz). Die Regelung gilt sinngem�ss auch im Asylbeschwerdeverfahren (Art. 17 Abs. 3 Asylgesetz).
b) Mit Art. 12f des Asylgesetzes soll vermieden werden, dass f�r denselben Ausl�nder gleichzeitig parallele Verfahren im Asyl- und Ausl�nderrecht laufen, wodurch ein definitiver Entscheid �ber seine Anwesenheit in der Schweiz blockiert oder �berm�ssig verz�gert w�rde (BBl 1990 II 643; Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Koller). Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes sieht dabei eine Ausnahme vor f�r denjenigen Asylbewerber, dessen Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden ist; in Anbetracht seines l�ngeren Aufenthalts in der Schweiz soll nicht ausgeschlossen bleiben, dass er eine ordentliche fremdenpolizeiliche Anwesenheitsbewilligung erh�lt (ALBERTO ACHERMANN/CHRISTINA HAUSAMMANN, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, S. 194). Dabei liegt es im Ermessen des Kantons, ob er ein solches Verfahren einleiten will. Dem entspricht, dass dem Ausl�nder erst vor dem Bundesamt f�r Ausl�nderfragen Parteistellung zukommt; immerhin kann er bei den kantonalen Beh�rden die Einleitung des Verfahrens anregen, ohne dass er dabei allerdings �ber einen Anspruch auf Behandlung verf�gt (vgl. BBl 1990 II 645; WALTER BGE 119 Ib 33 S. 38K�LIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 197).
Das Gesetz bestimmt die Art der zu erteilenden Aufenthaltsbewilligung nicht. H�ufig wird zwar nur eine humanit�re Aufenthaltsbewilligung in Anwendung von Art. 13 lit. f BVO (f�r Erwerbst�tige) oder Art. 36 BVO (f�r Nichterwerbst�tige) in Frage kommen, doch ist je nach den Umst�nden des Einzelfalles auch eine solche unter Anrechnung auf die kantonalen H�chstzahlen nicht ausgeschlossen (vgl. ACHERMANN/HAUSAMMANN, a.a.O., S. 348; K�LIN, a.a.O., S. 197).
c) Der im Gesetz ausdr�cklich vermerkte Vorbehalt des Zustimmungsverfahrens zeigt, dass der Kanton die Bewilligung nicht erteilen kann, ohne die notwendigen Einwilligungen der Bundesbeh�rden einzuholen. Die Regelung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes bezweckt einzig, die Vorschrift �ber den Ausschluss der Parallelit�t von Asyl- und Ausl�nderrechtsverfahren zu mildern. Auch aus den Materialien ergibt sich nichts anderes. Die Formulierung des franz�sischsprachigen nationalr�tlichen Berichterstatters war diesbez�glich allenfalls nicht eindeutig ("... le projet donne aux Cantons la facult� de faire b�n�ficier d'une autorisation de s�jour les requ�rants d'asile..."; Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Ducret). Der damalige Bundespr�sident Koller hat aber in derselben nationalr�tlichen Debatte ausdr�cklich von einem Gesuch des Kantons beim Bundesamt f�r Ausl�nderfragen gesprochen (Amtl.Bull. 1990 N. 839); von einem autonomen Entscheid war nicht die Rede. Somit hebt die Regelung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes die ordentliche fremdenpolizeiliche Zust�ndigkeitsordnung nicht auf.
Ferner besagt die Vorschrift nicht, dass einem Asylbewerber, der sein Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht hat und der nun f�r eine Anwesenheitsbewilligung in Frage kommt, nur schon aus diesem Grund auch eine solche zusteht. Zwar stellt der bisherige Aufenthalt in der Schweiz allenfalls ein Kriterium f�r den Bewilligungsentscheid - insbesondere f�r die Gew�hrung einer humanit�ren Bewilligung (vgl. E. 4c) - dar. Es ergibt sich aber aus dem Gesetz nicht, dass bereits aufgrund der vierj�hrigen Anwesenheit ein Anspruch auf die Bewilligung bestehen soll.
In seiner Botschaft ging der Bundesrat davon aus, "dass Asylgesuchsteller ohne v�lkerrechtlichen Schutz grunds�tzlich nicht anders zu behandeln sind als andere Ausl�nder ohne Anwesenheitsberechtigung in der Schweiz. Treten deshalb nicht v�lkerrechtliche oder andere besondere humanit�re Hinderungsgr�nde in den Vordergrund, BGE 119 Ib 33 S. 39so hat der abgelehnte Asylbewerber die Schweiz zu verlassen" (BBl 1990 II 643). Dass im Fall von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes hievon abzuweichen sei beziehungsweise dass es sich dabei bereits um einen besonderen humanit�ren Hinderungsgrund handle, geht aus der bundesr�tlichen Botschaft nicht hervor. Auch im Parlament war nur die Rede davon, dass f�r gewisse H�rtef�lle - und nicht f�r alle Asylbewerber, deren Gesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden war - eine Ausnahmem�glichkeit geschaffen werden sollte (Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum M�hlemann) beziehungsweise dass bei erf�llter zeitlicher Bedingung ein Gesuch um Erteilung einer humanit�ren Bewilligung eingereicht werden k�nne (Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Koller). Nirgends ist festgehalten, diesfalls m�sse eine Bewilligung gew�hrt werden.
Wohl sind Asylbewerber dadurch schlechtergestellt als andere Ausl�nder, dass sie im Unterschied zu diesen nicht jederzeit und unabh�ngig von einer vorherigen Aufenthaltsdauer in der Schweiz ein Gesuch um eine ordentliche Anwesenheitsbewilligung, einschliesslich der humanit�ren Bewilligung, stellen k�nnen. Dies findet seinen Grund allerdings in ihrem besonderen Status als Asylbewerber, der ihnen - als Besserstellung gegen�ber andern Ausl�ndern - vor�bergehend die Anwesenheit in der Schweiz ohne ordentliche Bewilligung erlaubt. Der Gesetzgeber hat denn die Unterscheidung auch bewusst getroffen. Soweit darin im �brigen eine Benachteiligung zu sehen w�re, erg�be sie sich jedenfalls unmittelbar aus der gesetzlichen Regelung und w�re sie f�r das Bundesgericht massgeblich (Art. 114bis Abs. 3 BV).
3. a) Gem�ss Art. 52 lit. a und Art. 53 Abs. 2 lit. b BVO sind f�r den Entscheid �ber eine Ausnahme von der zahlenm�ssigen Begrenzung der Ausl�nder nach Art. 13 lit. f BVO die Bundesbeh�rden zust�ndig. Diese und nicht die kantonale Fremdenpolizei haben dar�ber zu befinden, ob die Voraussetzungen f�r eine solche Ausnahme vorliegen (Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, in ZBl 91/1990, S. 155). Dem Kanton, der sich zu einer humanit�ren Aufenthaltsregelung bereit erkl�rt, steht es zwar frei, seine Ansicht zu diesem Punkt zu �ussern, er vermag die Bundesbeh�rden jedoch nicht zu binden; deren Entscheid bleibt vorbehalten (vgl. ACHERMANN./HAUSAMMANN, a.a.O., S. 351; IVO GUT, Le s�jour des requ�rants d'asile pendant la proc�dure, l'admission provisoire et l'autorisation de s�jour � titre humanitaire, in: Walter K�lin [Hrsg.], Droit des r�fugi�s, Freiburg 1991, S. 76).BGE 119 Ib 33 S. 40
Ergeben sich aus der Zust�ndigkeitsordnung keine Besonderheiten, kann f�r den Entscheid �ber eine Ausnahme von der zahlenm�ssigen Begrenzung der Ausl�nder somit auf die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den humanit�ren Bewilligungen abgestellt werden.
b) Nach Art. 13 lit. f BVO sind Ausl�nder von den H�chstzahlen ausgenommen, wenn ein schwerwiegender pers�nlicher H�rtefall oder staatspolitische Gr�nde vorliegen.
Bei der Figur des schwerwiegenden pers�nlichen H�rtefalles handelt es sich um einen Rechtsbegriff, dessen Anwendung das Bundesgericht frei �berpr�ft. Den Beh�rden kommt insofern, wie das Bundesgericht in BGE 117 Ib 321 E. 4a festgehalten hat, kein Ermessen zu. Diese Praxis wurde allerdings als missverst�ndlich kritisiert; die H�rtefallregel enthalte einen unbestimmten Rechtsbegriff, weshalb den Vorinstanzen ein gewisser Beurteilungsspielraum verbleibe (PETER KOTTUSCH, Bemerkungen zu BGE 117 Ib 317, in AJP 1992, S. 654). Sinngem�ss bedeutet dies, dass sich das Bundesgericht beim Urteil �ber einen H�rtefall Zur�ckhaltung aufzuerlegen h�tte.
Da jeder Rechtsbegriff grunds�tzlich auslegungsbed�rftig ist, hat Unbestimmtheit f�r sich allein indessen nicht zwingend einen Beurteilungsspielraum zur Folge; dazu muss die begriffliche Offenheit des Gesetzes vielmehr auf einem Bedarf an Handlungsspielraum beruhen (vgl. REN� A. RHINOW, Vom Ermessen im Verwaltungsrecht: eine Einladung zum Nach- und Umdenken, in: recht 1983, S. 92 f.). Im vorliegenden Zusammenhang sind keine besonderen, namentlich technischen oder �rtlichen, Gegebenheiten (vgl. dazu BGE 117 Ib 237; 115 Ib 315/6 E. 4a; 113 Ib 100 E. c; 112 Ib 53 E. 5) zu ber�cksichtigen, in welchen sich das Departement besser auskennen w�rde oder in denen es eines gr�sseren Handlungsspielraumes bed�rfte als das Bundesgericht (unver�ffentlichtes Urteil vom 15. Juli 1991 in Sachen B. E. 3a). Soweit es darum geht, die begrifflichen Grenzen des H�rtefalles festzulegen, rechtfertigt sich eine Zur�ckhaltung daher nicht. In Frage kommt dies nur allenfalls bei der W�rdigung der tats�chlichen Verh�ltnisse, soweit Umst�nde massgeblich sind, hinsichtlich derer die Verwaltungsbeh�rden �ber einen besseren Gesamt�berblick und damit �ber eine gr�ssere Vergleichsbasis verf�gen als das Bundesgericht, dem ja nur einzelne F�lle zum Entscheid vorgelegt werden.
Hingegen r�umt Art. 13 lit. f BVO - und in diesem Sinne ist BGE 117 Ib 321 E. 4a zu pr�zisieren - den Bundesbeh�rden insoweit BGE 119 Ib 33 S. 41einen grossen Beurteilungsspielraum ein, als �ber die Ausnahme von den H�chstzahlen aus staatspolitischen Gr�nden ("consid�rations de politique g�n�rale" in der franz�sisch-, "motivi di politica generale" in der italienischsprachigen Fassung) zu befinden ist. Nicht nur ist dieses Tatbestandsmerkmal sehr offen formuliert, sondern es bedingt von seiner Zweckrichtung her auch einen allgemeinpolitischen Handlungsspielraum f�r die Bundesbeh�rden. Mit Blick auf den Ausnahmekatalog von Art. 100 OG, namentlich Art. 100 lit. a OG, fragt sich sogar, ob deren Entscheide unter diesem Gesichtspunkt vom Bundesgericht �berhaupt �berpr�ft werden k�nnen. Auf jeden Fall hat es sich dabei aber grosse Zur�ckhaltung aufzuerlegen.
c) Die Begrenzungsmassnahmen bezwecken in erster Linie ein ausgewogenes Verh�ltnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem der ausl�ndischen Wohnbev�lkerung und sind auf eine Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine m�glichst ausgeglichene Besch�ftigung ausgerichtet (vgl. Art. 1 lit. a und c BVO). Die Ausnahme von der zahlenm�ssigen Beschr�nkung nach Art. 13 lit. f BVO hat zum Ziel, die Anwesenheit in der Schweiz solchen Ausl�ndern erleichtert zu erm�glichen, die an sich den H�chstzahlen zu unterstellen w�ren, bei denen sich dies jedoch infolge der besonderen Umst�nde ihres Falles als �berm�ssige H�rte auswirken w�rde oder dies staatspolitisch unerw�nscht w�re (vgl. BGE 117 Ib 321 E. 4b). Da es sich bei Art. 13 lit. f BVO um eine Ausnahmenorm handelt, muss bei der Anwendung der Bestimmung gew�hrleistet bleiben, dass eine Befreiung von den H�chstzahlen nicht zum Normalfall wird, sondern eben eine Ausnahme bleibt.
d) In zwei Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 hat der Vorsteher des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements die Voraussetzungen festgelegt, die von den Asylbewerbern zu erf�llen sind, damit ihnen eine Bewilligung aus humanit�ren Gr�nden erteilt werden kann. Diese Weisungen haben allerdings keine Gesetzeskraft und stellen kein Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG dar. Sie entfalten daher keine Rechtswirkung und binden weder die privaten Betroffenen noch die Verwaltungsbeh�rden selbst und erst recht nicht das Bundesgericht (ROBERT PATRY, Le probl�me des directives de l'Administration f�d�rale des contributions, in: ASA 59, 28). Immerhin k�nnen solche Weisungen dazu dienen, dass eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis befolgt wird. Vom materiellen Gehalt her sind sie aber an den Rahmen gebunden, den ihnen das Gesetzes- oder Verordnungsrecht vorgibt (unver�ffentlichtes Urteil vom 15. Juli 1991 in Sachen B. E. 4a). Namentlich schliessen die BGE 119 Ib 33 S. 42Kreisschreiben nicht aus, dass eine humanit�re Bewilligung auch einmal aufgrund anderer, darin nicht vorgesehener Umst�nde gew�hrt wird (unver�ffentlichtes Urteil vom 7. Februar 1991 in Sachen S. E. 2d).
Die Weisungen vom 21. Dezember 1990 waren die Folge der Revision des Asylgesetzes durch den Bundesbeschluss vom 22. Juni 1990 �ber das Asylverfahren und l�sten das Kreisschreiben vom 30. Dezember 1989 ab, mit welchem langj�hrigen Asylbewerbern in einer einmaligen Aktion relativ grossz�gig humanit�re Bewilligungen erteilt worden waren. Die neuen Weisungen sind diesbez�glich restriktiver (vgl. dazu ACHERMANN/HAUSAMMANN, a.a.O., S. 347 ff.; ROLAND BERSIER, Droit d'asile et statut du r�fugi� en Suisse, Lausanne 1991, S. 161 ff.) und riefen entsprechende Kritik hervor (vgl. zum Beispiel ACHERMANN/HAUSAMMANN, a.a.O., S. 352; MARIO GATTIKER, �nderungen im Schweizerischen Asylrecht, in: pl�doyer 4/1991, S. 38 f.; WALTER ST�CKLI, Unl�sbare H�rtef�lle, in: Asyl 1991/1, S. 5 f.).
Zwar stellt sich die Frage der Gleichbehandlung des Beschwerdef�hrers im Vergleich zu denjenigen Asylbewerbern, die von der �lteren Praxis profitierten. Hingegen rechtfertigt sich die Praxis�nderung einerseits insoweit, als die fr�heren Weisungen schematische Kriterien enthielten und damit dem Ausnahmecharakter der humanit�ren Bewilligung nur wenig und dem Einzelfallcharakter der H�rtefallregelung im besonderen kaum Rechnung trugen (unver�ffentlichtes Urteil vom 15. Juli 1991 in Sachen B. E. 4c). Andererseits stand die �ltere Praxis auch unter dem staatspolitischen Gesichtspunkt, dass es damals innenpolitisch dringlich war, die seit Jahren h�ngigen Asylf�lle zu erledigen beziehungsweise abzubauen. Mit dem Inkrafttreten des Bundesbeschlusses vom 22. Juni 1990 �ber das Asylverfahren, der die beschleunigte Erledigung der Asylgesuche und den Pendenzenabbau mit neuen gesetzlichen Mitteln bezweckte (vgl. BBl 1990 II 577 ff.), verringerte sich die Notwendigkeit, dies �ber den Umweg der humanit�ren Bewilligungen zu erreichen.
4. a) Der Verordnungstext verlangt f�r die Anerkennung eines H�rtefalles, dass dieser schwer wiegt; die franz�sisch- und italienischsprachigen Fassungen verdeutlichen, dass es sich um besonders einschneidende Umst�nde handeln muss ("dans un cas personnel d'extr�me gravit�" beziehungsweise "in casi personali particolarmente rigorosi"). Es gelten daher strenge Voraussetzungen f�r die Anerkennung eines H�rtefalls (vgl. BGE 117 Ib 322).
b) Auch in materieller Hinsicht ist das H�rtefallverfahren klar vom Asylverfahren zu trennen; sonst erg�ben sich nicht nur BGE 119 Ib 33 S. 43Doppelspurigkeiten, sondern das H�rtefallverfahren k�nnte auch zu einer Art Wiedererw�gung des Asylentscheids f�hren oder missbraucht werden. Die H�rtefallregel der Begrenzungsverordnung dient daher nicht dazu, Aufenthalt in der Schweiz zwecks Schutz vor kriegerischen Ereignissen und staatlichen �bergriffen oder �hnlichen Eingriffen in die pers�nliche Freiheit zu gew�hren. Daf�r steht einerseits das Asylverfahren zur Verf�gung, andererseits k�nnen solche Umst�nde f�r die Vollziehbarkeit einer verf�gten Wegweisung (vgl. Art. 14a Abs. 4 ANAG sowie BBl 1990 II 668 f.) massgeblich sein. F�r die Frage des H�rtefalles sind somit ausschliesslich humanit�re Gesichtspunkte wesentlich, die nicht auf staatlicher Verfolgung beruhen (unver�ffentlichte Urteile vom 3. Juli 1992 in Sachen P. E. 2b und vom 29. Oktober 1990 in Sachen R. E. 3b).
Unter diesem Gesichtspunkt k�nnen allenfalls besondere Erschwernisse im Heimatland bei der W�rdigung der pers�nlichen, famili�ren und �konomischen Verh�ltnisse des Ausl�nders mitber�cksichtigt werden. Individuelle Benachteiligungen oder solche von nationalen oder ethnischen Minderheiten kommen daf�r allerdings nur insoweit in Frage, als sie nicht auf staatlicher Verfolgung beruhen (unver�ffentlichtes Urteil vom 3. Juli 1992 in Sachen P. E. 2b).
c) Gem�ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt ein massgeblicher H�rtefall voraus, dass sich der betreffende Ausl�nder in einer pers�nlichen Notlage befindet. Das bedeutet, dass seine Lebens- und Daseinsbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausl�ndern in gesteigertem Masse in Frage gestellt sein m�ssen beziehungsweise die Verweigerung von der Ausnahme der zahlenm�ssigen Begrenzung f�r den Betroffenen schwere Nachteile zur Folge h�tte. Bei der Beurteilung des H�rtefalles sind alle Gesichtspunkte und Besonderheiten des Einzelfalles zu ber�cksichtigen (BGE 117 Ib 322). Beim Vergleich mit dem Schicksal anderer Ausl�nder ist zu beachten, dass allf�llige vom Gesetz vorgegebene Besonderheiten in der rechtlichen Stellung einer Ausl�nderkategorie zwar allenfalls mitber�cksichtigt werden k�nnen, aber nicht bereits f�r sich eine massgebliche H�rte begr�nden (vgl. E. 2c).
Ein H�rtefall setzt nicht zwingend voraus, dass sich der Ausl�nder je hier aufgehalten hat, sofern sich eine Anwesenheit in der Schweiz als unabdingbar zur Vermeidung einer bedrohlichen Notlage entpuppt. Andererseits gen�gt die bisherige oder eine fr�here Anwesenheit f�r sich allein nicht zur Annahme eines H�rtefalles. Wenn der Ausl�nder allerdings eine besonders enge Beziehung zur BGE 119 Ib 33 S. 44Schweiz hat, zum Beispiel weil er w�hrend l�ngerer Zeit mit Anwesenheitsrecht hier lebte und gut integriert ist, kann dies die Anforderungen an die Dringlichkeit der Notlage verringern, sofern gerade auch darin eine H�rte zu sehen ist, dass er seine Beziehung zur Schweiz nicht oder nicht mehr hier leben kann (BGE 117 Ib 322). Dies ist auch daran zu messen, wieweit es dem Ausl�nder zumutbar ist, sich in einem andern Land, namentlich in seiner Heimat, aufzuhalten beziehungsweise sich dorthin zu begeben.
d) Der Beschwerdef�hrer ist in der T�rkei geboren und wuchs dort auf. Im Alter von 26 Jahren reiste er in die Schweiz ein, wo er seit nunmehr rund f�nfeinhalb Jahren als Asylbewerber lebt. Zwar hat er hier nie zu Klagen Anlass gegeben, sich einen Freundeskreis aufgebaut und sich �ber Best�ndigkeit am Arbeitsplatz ausgewiesen. Dies gen�gt aber nicht, um die Anforderungen an die Dringlichkeit der Notlage erheblich zu verringern. Hat der Beschwerdef�hrer den weitaus gr�sseren Teil seines Lebens einschliesslich seiner Jugend in der T�rkei verbracht, liegt allein in der f�nfeinhalbj�hrigen Anwesenheit in der Schweiz und der damit verbundenen Integration noch nicht eine massgebliche H�rte, wenn er nicht hier bleiben k�nnte.
Seine Angeh�rigen leben immer noch in der T�rkei; �ber famili�re Beziehungen in der Schweiz verf�gt er nicht. Selbstredend w�re eine R�ckkehr in die T�rkei f�r ihn mit gewissen Nachteilen - vor allem wohl wirtschaftlicher, aber auch pers�nlicher Art - verbunden. Diese wiegen aber nicht derart schwer, dass er sich in einer eigentlichen Notlage bef�nde. Auch sonst ist nicht ersichtlich, worin f�r den Beschwerdef�hrer eine besondere H�rte oder schwere Nachteile liegen sollten und dass sich sein Verbleiben in der Schweiz als erforderlich erwiese. Insoweit sich die Frage einer humanit�ren Bewilligung bei ihm - im Unterschied zu Angeh�rigen anderer Ausl�nderkategorien - erst nach �ber vierj�hriger Anwesenheit gestellt hat, ist dies unmittelbare Folge des Gesetzes und seines Status als Asylbewerber.
Im �brigen finden sich entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers sehr wohl vergleichbare F�lle bei Nichtasylbewerbern. So hat das Bundesgericht zum Beispiel bei zwei Botschaftsangestellten einen H�rtefall trotz mehrj�hriger Anwesenheit in der Schweiz verneint, obwohl im einen Fall staatliche Verfolgung im Heimatland geltend gemacht worden war und im andern Fall auch die Familie hier gelebt hatte und integriert war (unver�ffentlichte Urteile vom 29. Oktober 1990 in Sachen R. sowie vom 26. November 1991 in Sachen S.). Ebensowenig handelte es sich bei einem Ausl�nder um BGE 119 Ib 33 S. 45einen H�rtefall, der aus Studiengr�nden mit seiner Familie in die Schweiz gekommen und hier gut integriert war und dessen Aufenthalt nach abgeschlossener Ausbildung trotz entsprechendem Gesuch mehrere Jahre nicht geregelt worden war (unver�ffentlichtes Urteil vom 26. Januar 1993 in Sachen R.).
e) Der Beschwerdef�hrer erf�llt somit die Voraussetzungen f�r einen schwerwiegenden pers�nlichen H�rtefall im Sinne von Art. 13 lit. f BVO nicht.
5. Schliesslich fragt sich, ob der Beschwerdef�hrer aus staatspolitischen Gr�nden von den H�chstzahlen der Begrenzungsverordnung auszunehmen ist. Dabei liesse sich eher als beim H�rtefall allenfalls auch die politische Situation im Heimatland mitber�cksichtigen. Im vorliegenden Zusammenhang sahen die Vorinstanzen dazu jedoch keine Veranlassung. Da sich das Bundesgericht insofern grosse Zur�ckhaltung aufzuerlegen hat (vgl. E. 3b) und es keinen klaren Hinweis f�r die staatspolitische Begr�ndetheit der Ausnahme des Beschwerdef�hrers von den H�chstzahlen gibt, ist der angefochtene Entscheid auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
6. Dass die Voraussetzungen einer Ausnahme von den H�chstzahlen der Begrenzungsverordnung nicht erf�llt sind, schliesst nicht aus, dem Ausl�nder eine Aufenthaltsbewilligung innerhalb der bestehenden Kontingente zu erteilen (vgl. E. 2b in fine). Die kantonalen Beh�rden d�rften dies insbesondere dann in Betracht ziehen, wenn sie selbst wie im vorliegenden Fall einen H�rtefall aus ihrer Sicht bejahen. Beim Entscheid �ber solche Bewilligungen ist es den Fremdenpolizeibeh�rden im Rahmen ihres Ermessens und ihrer M�glichkeiten denn auch unbenommen, bei einem Bewerber mitzuber�cksichtigen, ob er bereits gewisse Beziehungen zur Schweiz aufweist, selbst wenn diese Beziehungen im �brigen noch nicht von rechtlichem Belang sind.
117 IB 321,
117 IB 322,
111 IB 172 suite... ,
106 IB 129,
116 IB 65,
117 IB 237,
115 IB 315,
113 IB 100,
Art. 13 lit. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 �ber die Begrenzung der Zahl der Ausl�nder (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21),
Art. 52 lit. a und Art. 53 Abs. 2 lit. b BVO,
Art. 100 lit. a OG,
Art. 14a Abs. 4 ANAG

References: Art. 12
 Art. 17
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 17
 Art. 97
 Art. 100
 BGE 
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 Art. 12
 Art. 4
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 Art. 36
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 Art. 52
 Art. 53
 Art. 13
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 Art. 1
 Art. 13
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 Art. 13
 Art. 104
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 Art. 14
 BGE 
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 Art. 13
in fine

Art. 13

Art. 52
 Art. 53

Art. 100

Art. 14