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Timestamp: 2018-02-24 14:03:42+00:00

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Sentencia Constitucional Nº 204/2016, TC, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 6036/2015, 01-12-2016 | Iberley
Cuestión de inconstitucionalidad 6036/2015
Sentencia Constitucional Nº 204/2016, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 6036/2015 de 01 de Diciembre de 2016
Sentencia Administrativo Nº 323/2013, TSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sec. 4, Rec 255/2009, 14-03-2013
Órden: Administrativo Fecha: 14/03/2013 Tribunal: Tsj Cataluña Ponente: Gomez Vizcarra, Luis Fernando Num. Sentencia: 323/2013 Num. Recurso: 255/2009
Sentencia Administrativo Nº 37/2013, TSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sec. 4, Rec 331/2008, 15-01-2013
Órden: Administrativo Fecha: 15/01/2013 Tribunal: Tsj Cataluña Num. Sentencia: 37/2013 Num. Recurso: 331/2008
Órden: Constitucional Fecha: 29/10/2012 Tribunal: Tribunal Constitucional Num. Sentencia: 191/2012 Num. Recurso: Cuestión de inconstitucionalidad 1320-2011
Sentencia Administrativo Nº 30/2013, TSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sec. 4, Rec 221/2008, 15-01-2013
Órden: Administrativo Fecha: 15/01/2013 Tribunal: Tsj Cataluña Num. Sentencia: 30/2013 Num. Recurso: 221/2008
Órden: Constitucional Fecha: 15/10/2012 Tribunal: Tribunal Constitucional Num. Sentencia: 181/2012 Num. Recurso: Cuestión de inconstitucionalidad 5673-2011
Núm. Sentencia: 204/2016
Núm. Recurso: Cuestión de inconstitucionalidad 6036/2015
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 29 de octubre de 2015, al que se acompaña el correspondiente Auto de 7 de octubre del mismo año, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao, acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, por posible vulneración del art. 149.1.18 de la Constitución al establecer la norma autonómica un plazo de prescripción de las faltas leves distinto al establecido en el art. 97 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (en adelante LEEP)
a) Don Francisco Javier Crespo Corcés interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 4 de julio de 2014, de la Alcaldía-Presidencia de Bilbao, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 30 de abril de 2014, del Concejal delegado del área de recursos humanos, que le impuso una sanción de apercibimiento por la comisión de una falta disciplinaria leve prevista en el art. 44 b) de la Ley 1/1996, de 3 de abril de gestión de emergencias. En su demanda contenciosa impugnaba la resolución sancionadora, alegando —además de la caducidad del procedimiento y de la infracción del principio de tipicidad—, que la falta había prescrito al haber transcurrido el plazo de un mes, previsto en el art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, para las faltas leves, precepto, que, pese a establecer un plazo de prescripción distinto al previsto en el art. 97 LEEP, no supone, a su juicio, una infracción del orden competencial.
b) Por la representación del Ayuntamiento, en el acto de la vista celebrada el 8 de julio de 2015, se solicitó la desestimación de la demanda, y en relación con la alegada prescripción indicó que conforme al art. 97 LEEP el plazo de prescripción de la infracción es de seis meses para las faltas leves, siendo dicha norma la aplicable conforme al art. 149.1.18 CE, por lo que la infracción no ha prescrito.
c) Estando el procedimiento concluso para sentencia, y con suspensión del mismo, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao dictó, el 15 de julio de 2015, un Auto por el que de conformidad con lo previsto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordaba conferir un plazo común de diez días a las partes y al Ministerio Fiscal para que formularan alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, por posible vulneración del art. 149.1.18 de la Constitución, al haber entrado en contradicción con el art. 97 LEEP.
d) Al evacuar dicho trámite, el Ministerio Fiscal manifestó, mediante escrito fechado el 3 de septiembre de 2015, que concurrían los presupuestos procesales y que no se oponía al planteamiento de la cuestión que se suscitaba. El recurrente, mediante escrito presentado el 10 de septiembre de 2015, se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por entender que la contradicción entre la normas podía resolverse por vía interpretativa, pues la STC 37/2002 declaró que no se infringía dicho precepto por una norma autonómica que estableciese un plazo de prescripción diferente al previsto en la norma estatal para el régimen disciplinario de los funcionarios públicos.
3. Por Auto de 7 de octubre de 2015, el órgano judicial planteó la posible inconstitucionalidad sobrevenida del art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, al haber entrado en vigor la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, en cuyo art. 97 establece un plazo de prescripción para faltas leves distinto e incompatible con el previsto en la norma autonómica. Afirma, que el precepto de la Constitución que podría haber resultado infringido es el art. 149.1.18 CE, en cuanto reserva al Estado la legislación sobre las bases Considera, que a diferencia de lo resuelto en la STC 37/2002, en el supuesto ahora planteado, el legislador estatal ha declarado comprendidos en el ámbito de lo básico los plazos de prescripción de las faltas leves de los funcionarios, pues no sólo el art. 97 LEEP sino la totalidad de su regulación tiene tal carácter conforme a su artículo 1.1. Por otra parte, pone de relieve que no se ha alegado por las partes la posible inconstitucionalidad del art. 97 LEEP, ni le constan al Juzgado los motivos por los que dicho precepto pudiera vulnerar la Constitución.
Respecto a la incompatibilidad entre disposiciones contenidas en una ley autonómica y una base estatal posterior, cita, entre otras, las SSTC 1/2003 y 66/2011, y considera que ha de dirigirse al Tribunal Constitucional para que determine si concurre la causa de inconstitucionalidad sobrevenida.
4. Por providencia de 19 de enero de 2016, el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, reservando para sí el conocimiento de la misma conforme al art. 10.1 c) LOTC y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que en el improrrogable plazo de 15 días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes (art. 37.3 LOTC). Asimismo, se ordenó, por un lado, comunicar esa resolución al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese definitivamente la cuestión y, por otro, publicar la admisión de la misma en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se llevó a efecto en el número 22, de 26 de enero de 2016).
5. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 3 de febrero de 2016, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de esa Cámara de personarse en el presente proceso constitucional, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. Igualmente, por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 5 de febrero de 2016, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el presente proceso constitucional, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. Por escrito registrado en este Tribunal el 9 de febrero de 2016, el Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones, interesando la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
8. El 11 de febrero de 2016 tuvo entrada en este Tribunal un escrito presentado por el Procurador don Felipe Juanas Blanco, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, mediante el que se personaba en el proceso constitucional, solicitando que se entendieran con él las actuaciones sucesivas.
9. Por escrito registrado el 11 de febrero de 2016, la Letrada del Parlamento Vasco, doña Montserrat Auzmendi Del Solar, solicitó que se le tuviera por personado al Parlamento Vasco y se le comunicaran las incidencias que en lo sucesivo se produzca, así como se le notifique la resolución final que recaiga en esta cuestión de inconstitucionalidad.
10. El 24 de febrero de 2016 se presentó en este Tribunal el escrito de alegaciones de la Fiscal General del Estado por el que solicita la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
Afirma, que desde el punto de vista formal, el art. 97 LEEP es una norma estatal básica puesto que la propia disposición final primera de la Ley del estatuto básico del empleado público lo establece expresamente. Además desde el punto de vista material, el precepto legal cuestionado está incluido en el título de la Ley sobre el régimen disciplinario, regulando los plazos de prescripción de las faltas disciplinarias, y, como ha puesto de manifiesto el Alto Tribunal, el régimen disciplinario es un aspecto esencial del régimen estatutario de los funcionarios públicos (STC 37/2002, FJ 8).
11. Por providencia de 29 de noviembre de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 1 de diciembre del mismo año.
1. 1. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao plantea cuestión de inconstitucionalidad del art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, por contravenir el art. 97 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (en adelante LEEP), dictado por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE, en el que se establece un plazo de prescripción para faltas leves —seis meses—, distinto e incompatible con el establecido en la norma autonómica —un mes—.
En los términos recogidos en los antecedentes de esta Sentencia, el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado, coinciden con el juicio de inconstitucionalidad formulado por el Tribunal a quo, por lo que interesan la estimación de la misma.
2. Conviene poner de relieve que el objeto del proceso en el que se planteó la presente cuestión de inconstitucionalidad tuvo como origen la impugnación de una resolución del Alcalde-Presidente de Bilbao por la que se imponía al recurrente una sanción de apercibimiento por la comisión de una falta disciplinaria leve, que éste consideraba prescrita al haber transcurrido el plazo de un mes, previsto en el art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca. La representación del Ayuntamiento discrepaba del recurrente al entender aplicable, dado su carácter básico, el art. 97 LEEP, que para las faltas leves establecía un plazo de prescripción de seis meses.
Nos encontramos, por tanto, ante un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la que la norma autonómica no vulnera directamente la Constitución, sino que lo hace de manera secundaria o derivada, por infringir una norma de rango infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias (entre otras, STC 102/2016, de 25 de mayo, FJ 1).
3. Aunque, a diferencia del supuesto resuelto por la STC 102/2016, en el presente caso la norma de cuya constitucionalidad duda el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao no reproduce precepto alguno estatal de carácter básico, sino que se trata de un precepto dictado en ausencia de legislación básica estatal, la razón de decidir de aquella Sentencia sirve para resolver también el presente proceso constitucional. En ambos casos se trata de una ley autonómica a la que, en el momento en que se dictó, no podía imputarse vicio alguno de inconstitucionalidad, y que, sin embargo, deviene incompatible con una ley básica del Estado aprobada con posterioridad.
“Pero si esa acomodación no tiene lugar el operador jurídico primario se encuentra ante una alternativa en la que inevitablemente ha de dar preferencia a una de las dos leyes en conflicto, en detrimento de la otra…
El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad, pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales, y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que representa siempre una situación indeseable, de tal modo que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica …. Es la técnica que utiliza con toda naturalidad la jurisdicción ordinaria para inaplicar, sin que esto signifique su nulidad, preceptos de reglamentos ejecutivos que transcriben la ley que desarrollan, cuando ésta se modifica. Es la técnica que también se utiliza por la jurisdicción ordinaria, y que este Tribunal ha considerado conforme con la Constitución (SSTC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5, y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 6), cuando inaplica normas con rango legal que contradicen normativa comunitaria europea. Es fin, es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
El art. 149.3 CE es un precepto destinado no a fijar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino a solucionar los conflictos que puedan producirse en aplicación de las normas respectivas y que no hayan de resolverse mediante la declaración de inconstitucionalidad de una de ellas. De sus distintas reglas, una de las cuales es la de la prevalencia de las normas del derecho estatal en los términos que la misma describe (‘prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas’), resultan destinatarios los aplicadores del Derecho sin distinción, y su finalidad no es otra que la de asegurar la plenitud del ordenamiento, tal y como ha afirmado de manera reiterada este Tribunal [entre otras, SSTC 118/1996, de 27 de junio, FFJJ 4 y 9; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12.c); 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 13, o 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4]; reservando la Constitución a su vez a este último, el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes.
El art. 149.3 CE proporciona una herramienta útil para que las relaciones entre el ordenamiento jurídico estatal y los de las Comunidades Autónomas puedan desarrollarse con fluidez, en situaciones que no demanden como respuesta la declaración de inconstitucionalidad de las leyes de alguno de ellos; teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas ni son competentes ‘…para determinar los efectos que sus normas producen sobre el Derecho estatal preexistente, pues la vigencia y aplicabilidad de éste será la que resulte de las normas constitucionales que regulen la relación entre el ordenamiento estatal y el autonómico (así, el art. 149.3 CE), y no lo que establezca el legislador autonómico (STC 132/1989, FJ 33)’ [STC 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 13], ni lo pueden ser para condicionar el Derecho estatal posterior.
La consecuencia de todo lo anterior significa que la Xunta de Galicia actuó acertadamente y que esa prevalencia del Derecho estatal debe jugar en tanto no haya sido puesta en duda la constitucionalidad de la legislación básica modificada, pues en tal caso el Juez sí debería plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero no sobre la legislación autonómica sino sobre la propia legislación básica posterior, si considerase que efectivamente concurrían las condiciones para ello.” (FJ 6).
4. De lo anteriormente expuesto debemos concluir —como hemos ya adelantado—, que se nos pregunta sobre la constitucionalidad de una norma que no resulta aplicable al caso, de modo que debemos declarar la inadmisibilidad del presente proceso constitucional, posibilidad que permanece abierta no obstante haberse pronunciado este Tribunal, en su día, en favor de su admisión (así, por ejemplo, SSTC 102/2016, de 27 de mayo, FJ 7).
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6036-2015.
La inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad se basa enteramente en la novedosa doctrina de la prevalencia del derecho estatal enunciada y aplicada por primera vez en la STC 102/2016, de 25 de mayo. En el Voto particular que formulé a dicha Sentencia expuse en detalle las razones por las que considero inasumible dicha doctrina, así como mi disconformidad con la ausencia de justificación de tan fundamental alteración de los principios que han regulado las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico durante treinta y seis años. Alteración fundamental que, además, fue alcanzada por la mínima mayoría del número de Magistrados, como se constata en los Votos formulados a la STC 116/2016, de 20 de junio, de la Sala Primera, y a la STC 127/2016, de 7 de julio, del Pleno.
Así pues, las razones de fondo de mi discrepancia con la presente Sentencia, que de nuevo inadmite una cuestión de inconstitucionalidad a partir del entendimiento de que el órgano judicial no solo puede, sino que está obligado, por su propia autoridad, a inaplicar una norma autonómica devenida incompatible con una norma estatal de cuyo carácter básico no duda, son las mismas que ya expuse en el Voto particular referido a la citada STC 102/2016, y a ellas me remito ahora. Por las razones que desarrollé allí considero que en este proceso debería haberse admitido la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao.
Mi decisión de formular un nuevo Voto particular se debe a razones metodológicas cuya observancia es, en mi opinión, esencial para sustentar la legitimidad de la jurisdicción constitucional. La actual Sentencia aplica ahora la doctrina de la prevalencia a un supuesto de hecho que no presenta ninguna de las tres circunstancias que este mismo Tribunal consideró relevantes en la STC 102/2016 para apartarse de la doctrina canónica, según la cual un órgano de la jurisdicción ordinaria no puede inaplicar, por su propia y exclusiva autoridad, una norma de rango legal, sino que el sometimiento estricto de la jurisdicción ordinaria al imperio de la ley (art. 117.1 CE) y el monopolio de este Tribunal Constitucional en la fiscalización de la constitucionalidad de las leyes obligan, de acuerdo con el art. 163 CE, a promover la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. La consideración del carácter distintivo específico del supuesto de hecho entonces abordado recorrió toda la fundamentación de la Sentencia y se explicitó reiteradamente en ciertos fragmentos. De forma elocuente, tras recordar el contenido de la doctrina canónica, en los términos antes expuestos, afirmaba que: “este Tribunal considera, sin embargo, que según los argumentos que se exponen a continuación, debe apartarse de la doctrina indicada en un caso como el que da origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad en que la legislación autonómica no ha hecho sino reproducir la legislación básica, y ésta se modifica después en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica” (FJ 2, in fine). Más adelante se vuelve a afirmar que “la cuestión que se plantea en este caso es diferente” (FJ 6).
a) En la STC 102/2016 este Tribunal afirmó hasta seis veces que uno de los elementos decisivos conducentes a la solución de prevalencia por la que se optaba era el carácter de lex repetita de la norma autonómica, que reproducía textualmente una norma estatal: “este Tribunal considera, sin embargo, que según los argumentos que se exponen a continuación, debe apartarse de la doctrina antes indicada en un caso como el que da origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad en que la legislación autonómica no ha hecho sino reproducir la legislación básica, y ésta se modifica después en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica” (FJ 2); “se trata de una ley autonómica que en el momento de su aprobación no contradecía legislación básica alguna porque se limitaba a reproducir su texto, cuando la legislación básica se modifica en términos incompatibles con aquella legislación autonómica y hemos de considerar si esta modificación determina el desplazamiento de la legislación autonómica en favor de la aplicación de la legislación básica estatal posterior, o la inconstitucionalidad sobrevenida de aquélla” (FJ 3); “la práctica frecuente del legislador autonómico de introducir en su normativa de desarrollo preceptos que corresponden a la legislación básica que se pretendía desarrollar ha dado lugar a numerosos pronunciamientos de este Tribunal” (FJ 5); “la reproducción por la legislación autonómica de desarrollo de preceptos de la legislación básica puede utilizarse y de hecho se utiliza normalmente como medio para facilitar al operador jurídico el conocimiento de la normativa aplicable” (FJ 6); “pero su virtualidad no alcanza, como es obvio, a alterar la naturaleza de la legislación reproducida” (FJ 6); “si esa modificación [de la norma básica que es reproducida por la autonómica] se produce es el legislador autonómico el que debe acomodarse a la modificación de la legislación estatal básica … Pero si esa acomodación no tiene lugar” (FJ 6); “es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo” (FJ 6).
Pues bien, en el presente caso la norma autonómica que se quiere desplazar no es una lex repetita en sentido técnico pues, cuando fue aprobada, no existía norma básica alguna sobre la materia. Cuando en 1989 el legislador vasco optó por un plazo de prescripción de un mes para las infracciones disciplinarias leves, ciertamente se pudo inspirar en el plazo vigente para la prescripción de las infracciones leves en el ámbito de la Administración general del Estado de acuerdo con el art. 87.2 de la Ley de funcionarios civiles del Estado, aprobada mediante Decreto 315/1964, de 7 de febrero, y que se mantuvo vigente tras la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Ahora bien, esa norma no era básica: la STC 37/2002, de 14 de febrero, FFJJ 9 y 11, descartó que el art. 87.2 de la Ley de funcionarios civiles del Estado tuviera carácter básico.
b) En la STC 102/2016 este Tribunal afirmó que “[l]a cuestión que se plantea en este caso es diferente, pues la Comunidad Autónoma de Galicia, al incluir en la Ley 5/1997, de 22 de julio, su artículo 32.1, no lo hizo reclamando una competencia propia, sino por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que aquella ley pretendía desarrollar” (FJ 6).
Pues bien, a diferencia de lo que se afirmaba en la STC 102/2016, el Parlamento Vasco aprobó la norma aquí controvertida ejerciendo en su día “una competencia propia”: la competencia de legislar en materia de función pública en relación con sus propios empleados, que se concretó en el art. 89.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca. Así pues, hasta la entrada en vigor del estatuto básico del empleado público (aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril), primera norma estatal que regula el plazo de prescripción de las infracciones disciplinarias leves y que se afirma básica, la Comunidad Autónoma del País Vasco estaba ejerciendo una competencia propia derivada de su Estatuto de Autonomía.
c) Finalmente, a diferencia de lo que se afirmaba en la STC 102/2016, en este caso la norma estatal que sirve de contraste y que se afirma que debe prevalecer sobre la norma autonómica no había sido examinada y calificada previamente como básica por el Tribunal Constitucional.
La Sentencia no oculta, sino al contrario, reconoce explícitamente, que el presente caso no puede identificarse con el analizado en la STC 102/2016: “a diferencia del supuesto resuelto por la STC 102/2016, en el presente caso la norma de cuya constitucionalidad duda el Juzgado … no reproduce precepto alguno estatal de carácter básico, sino que se trata de un precepto dictado en ausencia de legislación básica estatal”. Pero se conforma con constatar la falta de identidad en uno solo de los elementos y no se pronuncia con respecto a los demás. Y a renglón seguido afirma lo siguiente, con un énfasis en la aseveración que no logra encubrir el vacío de argumentación: “la razón de decidir de aquella Sentencia sirve para resolver también el presente proceso constitucional. En ambos casos se trata de una ley autonómica a la que, en el momento en que se dictó, no podía imputarse vicio alguno de inconstitucionalidad, y que, sin embargo, deviene incompatible con una ley básica del Estado aprobada con posterioridad” (FJ 3). A continuación se reproduce un extenso fragmento del fundamento jurídico 3 de la STC 102/2016, en el que, convenientemente, se omiten todas aquellas frases que hacían alusión al carácter de lex repetita de la norma autonómica. Esto es, la doctrina especial de la prevalencia, formulada inicialmente, hace solo seis meses, como excepción a la doctrina general de la obligación judicial de plantear cuestión de inconstitucionalidad, y que fue circunscrita a la concurrencia de tres requisitos, aparece ya liberada de la rémora de esos tres requisitos y se convierte en una doctrina con vocación de generalidad. Solo se mantiene la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad cuando el órgano judicial dude expresamente del carácter básico de la norma estatal. Esa entronización de la doctrina de la prevalencia queda ayuna de una explicación acorde a su trascendencia.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García a 1a Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6036-2015.
Efectuadas tales apreciaciones, debo en primer lugar remitirme a los argumentos que se plasmaron extensamente en el Voto particular suscrito por un Magistrado a la STC 102/2016, que son plenamente aplicables a esta Sentencia, no en vano, puede afirmarse que nada se añade en esta Sentencia distinto a lo razonado en aquella. Es precisamente esta identidad argumental, esto es, la ausencia de argumentación que acomode la respuesta a las significativas diferencias existentes entre los casos resueltos en la referida Sentencia y en la actual —y que se señalarán más adelante—, la que suscita la incertidumbre sobre el alcance del giro jurisprudencial advertido en el anterior Voto particular y que ahora se evidencia como real.
La diferencia entre los supuestos resueltos es reconocida en el fundamento jurídico 3, al afirmar que “a diferencia del supuesto resuelto por la STC 102/2016, en el presente caso la norma de cuya constitucionalidad duda el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao no reproduce precepto alguno estatal de carácter básico, sino que se trata de un precepto dictado en ausencia de legislación básica estatal”, añadiendo, de modo aseverativo que “la razón de decidir de aquella Sentencia sirve para resolver también el presente proceso constitucional. En ambos casos se trata de una ley autonómica a la que, en el momento en que se dictó, no podía imputarse vicio alguno de inconstitucionalidad, y que, sin embargo, deviene incompatible con una ley básica del Estado aprobada con posterioridad”.
El caso que dio origen al cambio de la doctrina constitucional (STC 102/2016), dadas las características difícilmente repetibles sobre las que asentaba el incremento de las potestades de control judicial de la inconstitucionalidad mediata de las leyes, no permitía advertir las importantes consecuencias que ahora se dejan entrever, al proyectar el cambio sin las limitaciones del caso. En efecto, la STC 102/2016, partía de la afirmación de la doctrina tradicional, por la que ante un nuevo caso de inconstitucionalidad indirecta o mediata, en los que la norma autonómica controvertida no vulnera directa o frontalmente un precepto de la Constitución, sino que lo hace de manera secundaria o derivada, por infringir una norma de rango infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias “no puede un órgano de la jurisdicción ordinaria inaplicar, por su propia y exclusiva autoridad, esa norma de rango legal, sino que el sometimiento estricto de la jurisdicción ordinaria al ‘imperio de la ley’ (art. 117.1 CE) y el monopolio de este Tribunal Constitucional en la fiscalización de la constitucionalidad de las leyes obligan, de acuerdo con el art. 163 CE, a promover la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. Descansa esa doctrina, como decimos, en la idea de que los ‘órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley (STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al Juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular —como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución— y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy vigente en España (por todas, SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8, y 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3)’ (SSTC 66/2011, FJ 6, y 159/2012, FJ 5, ambas con cita de la STC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 9; en el mismo sentido, STC 162/2009, de 29 de junio, FJ 3).”
Indicaba que en estricta aplicación de esa doctrina, “la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia elevaba la cuestión de inconstitucionalidad para que este Tribunal declare esa ‘inconstitucionalidad sobrevenida’ del art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia, teniendo presente el carácter formal y materialmente básico del nuevo art. 47.2 LBRL ya declarado en las citadas SSTC 66/2011 y 159/2012, por referencia a su letra d).”
La STC 102/2016, tras afirmar la doctrina tradicional, vinculaba el apartamiento de la misma a las circunstancias del caso, afirmando que “este Tribunal … debe apartarse de la doctrina antes indicada en un caso como el que da origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad en que la legislación autonómica no ha hecho sino reproducir la legislación básica, y ésta se modifica después en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica”. Para la STC 102/2016, era el caso que daba origen a la cuestión: ley autonómica que reproducía ley básica estatal, que se modifica en un sentido incompatible con la legislación autonómica, habiéndose afirmado “el carácter formal y materialmente básico del nuevo art. 47.2 LBRL ya declarado en las citadas SSTC 66/2011 y 159/2012”, el que permitía apartarse de la doctrina.
Así plasmadas las circunstancias de inaplicación de la doctrina —que no de su derogación—, se completaba el contexto de la decisión con argumentos tales como que era “práctica frecuente del legislador autonómico de introducir en su normativa de desarrollo preceptos que corresponden a la legislación básica que se pretendía desarrollar”, siendo utilizada dicha práctica “como medio para facilitar al operador jurídico el conocimiento de la normativa aplicable”, añadiendo que si se modificaba la legislación básica “es el legislador autonómico el que debe acomodarse a la modificación de la legislación estatal básica”. Finalmente tras reconocer que si bien “el control de la adecuación de la legislación autonómica a la legislación básica que desarrolla, no puede llevarse a cabo por aplicación del principio de prevalencia de las normas del Estado (art. 149.1 CE), sino que es un auténtico control de constitucionalidad reservado al Tribunal Constitucional (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4)”, reiteraba que la “cuestión que se plantea en este caso es diferente, pues la Comunidad Autónoma de Galicia, al incluir en la Ley 5/1997, de 22 de julio, su artículo 32.1, no lo hizo reclamando una competencia propia, sino por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que aquella ley pretendía desarrollar. Este es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse, como ha hecho la Xunta de Galicia, inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal. Supone el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento (art. 149.3 CE)”.
Sin embargo, la Sentencia frente a la que se formula el presente Voto, no supone como indicaba la STC 102/2016, un mero “apartarse de la doctrina” tradicional —que precisamente por ser exceptuada para el caso concreto era afirmada como válida con carácter general, con la consecuencia de minimizar el impacto constitucional de lo resuelto—, sino que supone de facto su derogación y la apertura de una grieta en el monopolio de este Tribunal Constitucional en la fiscalización de la constitucionalidad de las leyes postconstitucionales, con las consecuencias y desajustes que posteriormente se expondrán. En efecto, ninguno de los presupuestos que permitieron el apartamiento de la tradicional doctrina, concurrían en el caso actual, por lo que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por el órgano judicial era obligado. En tal sentido, el art. 89.2 de la Ley vasca, se aprobó reclamando una competencia propia, pues no existía regulación básica en materia disciplinaria, estableciendo el plazo de un mes de prescripción de las faltas leves. El art. 87.2 de la Ley de funcionarios civiles del Estado, aprobada mediante Decreto 315/1964, de 7 de febrero, contemplaba idéntico plazo de prescripción, pero no predicaba de sí misma, por razones obvias, su carácter formalmente básico. Además la STC 37/2002, de 14 de febrero, FFJJ 9 y 11 había descartado que dicho precepto —el artículo 87.2—, tuviera el carácter básico, en tanto que no era posible “inferir bases de normas legales preconstitucionales en el supuesto de que el legislador estatal postconstitucional hubiera procedido a establecer con aparente amplitud e innovación las bases de una determinada materia” (STC 37/2002, FJ 9). Por lo que el art. 89.2 de la Ley vasca no era expresión de la “práctica frecuente del legislador autonómico de introducir en su normativa de desarrollo preceptos que corresponden a la legislación básica que se pretendía desarrollar”, ni suponía el ejercicio de funciones que no eran propias del legislador autonómico. No fue hasta que se aprobó la Ley del estatuto básico del empleado público, que se atribuye formalmente el carácter de básico, cuando en el párrafo primero del artículo 97 se eleva el plazo de prescripción de las faltas leves a seis meses, precepto que ha sido finalmente derogado e incorporado literalmente al art. 97 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, sin que a diferencia de lo que acontecía en la STC 102/2016, dicho precepto se haya declarado “materialmente básico” por este Tribunal.
Será posible que el precepto estatal, formalmente básico, éste recurrido ante este Tribunal por una Comunidad Autónoma o cuestionado por otro órgano judicial, pese a lo cual la aplicación de la doctrina expuesta facultará —más bien impondrá—, al Juez o Tribunal, ante quien se plantee el conflicto, que no dude del carácter básico del precepto estatal, a desplazar la norma autonómica incompatible con aquél, pudiendo adoptar dicha decisión incluso sin posibilidad de recurso alguno ante la jurisdicción ordinaria. Dicha decisión ni tan siquiera será controlable por este Tribunal a través del recurso de amparo (arts. 53.2 CE, 41.1 y 44.1 LOTC), al no ser éste un instrumento apto para el control de la correcta distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sin que, por otra parte, el derecho a la tutela judicial efectiva incluya, salvo que se modifique su contenido, un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales (por todas, STC 169/2015). Tal pérdida del monopolio en la fiscalización de la constitucionalidad traerá consigo la lógica inseguridad jurídica por la disparidad de criterios existentes. No será tampoco inusual que el Parlamento autonómico o la Comunidad Autónoma que haya impugnado una norma estatal por no considerarla básica o por considerar que el Estado se ha excedido en la regulación de lo básico, no pueda oponerse en modo alguno a que se inaplique la norma autonómica por los órganos judiciales —al no ser parte en el procedimiento—, sin que exista mecanismo alguno que lo remedie para el caso de que se estime el recurso de inconstitucionalidad o el conflicto de competencias planteado por la Comunidad Autónoma o por su Parlamento. A la merma de las posibilidades de defensa se le sumará, como hemos adelantado, la inseguridad constitucional derivada de las distintas apreciaciones entre órganos judiciales sobre la compatibilidad entre la norma básica y la autonómica de desarrollo, con la consecuencia de que unos órganos apliquen la Ley autonómica y otros la dejen inaplicada.
Decreto 315/1964 de 7 de Feb (Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado) VIGENTE
Ley 5/1997 de 22 de Jul Galicia (Administración Local) VIGENTE
Fecha de entrada en vigor: 06/11/1997

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 resolución 
in fine
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 87
 artículo 97
 Real Decreto