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Timestamp: 2020-08-03 20:51:35+00:00

Document:
Contributi al servizio di trasporto (nota a margine del parere n. 34 del 26 marzo 2020, della sez. controllo Veneto della Corte dei Conti)
di Maurizio Lucca 24 aprile 2020
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(Avv. Maurizio LUCCA, Segretario Generale Enti Locali)
La Deliberazione n. 34 del 26 marzo 2020, della sez. controllo Veneto della Corte dei Conti (relatore Scognamiglio), interviene rispondendo ad un quesito di un’Amministrazione locale relativo alla possibilità di «dare parziale copertura finanziaria al servizio di trasporto per gli asili nido e le scuole dell’infanzia con risorse proprie, con corrispondente minor aggravio a carico dell’utenza, in ragione delle condizioni della famiglia e sulla base di delibera motivata, nel rispetto degli equilibri di bilancio».
In effetti, già il quesito posto conteneva in sé la soluzione a fronte di un servizio non essenziale[1], ma rilevante per ogni Comunità in relazione ai principi costituzionale definiti negli art. 31 e 34, ove si afferma (già nell’Assemblea Costituente) l’esigenza di agevolare, con misure economiche non teoriche, i diritti della famiglia, tutelando l’infanzia (favor minoris) e il diritto all’istruzione, inteso si come vero e proprio diritto soggettivo di accesso al sistema scolastico, ma allo stesso tempo erogato gratuitamente, quale prestazione garantita senza oneri per le famiglie (cfr. l’art. 14 della Carta di Nizza, «Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»): il sostegno economico capace di attenuare il carico finanziario destinato agli alunni gravante sulle famiglie.
L’accesso ai servizi è funzionale (ovvero, la frequenza agli asili nido e alla scuola d’infanzia) allo sviluppo del singolo territorio, mancando tale esigenza viene meno il servizio, con conseguente depauperamento delle potenzialità presenti in termini di vivibilità ma anche di spopolamento della popolazione.
La materia può essere divisata:
¾ art. 5, «Servizi di trasporto e forme di agevolazione della mobilità», del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 63, «Effettività del diritto allo studio attraverso la definizione delle prestazioni, in relazione ai servizi alla persona, con particolare riferimento alle condizioni di disagio e ai servizi strumentali, nonché potenziamento della carta dello studente, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera f), della legge 13 luglio 2015, n. 107», dove al comma 2 si afferma che gli Enti locali, «assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico … su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati»;
¾ deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, n. 25 del 18 ottobre 2019, secondo cui gli Enti locali, nell’ambito della propria autonomia finanziaria, nel rispetto degli equilibri di bilancio, quali declinati dalla legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019) e della clausola d’invarianza finanziaria, possono dare copertura finanziaria al servizio di trasporto scolastico anche con risorse proprie, con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza[2];
¾ art. 3, «Disposizioni urgenti in materia di rilevazione biometrica delle presenze del personale scolastico e di servizi di trasporto scolastico», del decreto - legge 29 ottobre 2019 n. 126, «Misure di straordinaria necessità ed urgenza in materia di reclutamento del personale scolastico e degli enti di ricerca e di abilitazione dei docenti», convertito in legge 20 dicembre 2019. n. 159, dove al comma 2 si è precisato che «la quota di partecipazione diretta dovuta dalle famiglie per l’accesso ai servizi di trasporto degli alunni può essere, in ragione delle condizioni della famiglia e sulla base di delibera motivata, inferiore ai costi sostenuti dall’ente locale per l’erogazione del servizio, o anche nulla, purché sia rispettato l’equilibrio di bilancio di cui all’articolo 1, commi da 819 a 826, della legge 30 dicembre 2018, n. 145» (nella norma non si include espressamente «gli asili nido e le scuole dell’infanzia»);
¾ deliberazione Corte dei Conti, sez. contr. Veneto, 27 novembre n. 339, dove ammetteva la possibilità, per gli Enti locali, nell’ambito della propria autonomia finanziaria e nel rispetto degli equilibri di bilancio, nonché nel rispetto della clausola di invarianza della spesa, di provvedere alla copertura finanziaria dei servizi educativi (alias trasporto scolastico) con risorse proprie alle categorie di utenti più deboli e/o disagiati, laddove sussista un rilevante e preminente interesse pubblico, e di definire un piano diversificato di contribuzione delle famiglie beneficiarie.
In definitiva, le coordinate esegetiche e il dettato della norma, richiamando, altresì, i principi generali dell’azione amministrativa ricavabili dall’art. 12 della legge 241/1990, inducono a ritenere che anche per tali servizi si possa traslare la medesima efficacia dispositiva, non potendo escludere che l’aiuto all’infanzia non possa essere agevolato dalle stesse condizioni (idem per idem): in presenza di un bisogno essenziale di aiuto alle fasce deboli o in difficoltà, l’Amministrazione non può rimanere indifferente rispetto un quadro che assegna all’Ente locale i primari compiti di tutela dei cittadini (minori) e dei bisogni di vita (peraltro, un compito che dovrebbe appartenere ad ogni ordine sovrano: la cura di un primo elemento indispensabile che compone lo Stato: il popolo)[3].
Il compito della Corte si posiziona proprio nell’elaborare una conclusione che raggiunga ad includere i servizi degli «asili nido e le scuole dell’infanzia» tra quelli ricompresi dalle norme.
L’analisi giuridica parte dal definire:
A. IL SERVIZIO DELL’ASILO NIDO, come struttura educativa destinata ai bambini di età compresa tra tre mesi ed i tre anni, che precede l’ingresso alla scuola dell’infanzia nella loro connotazione sia sociale che educativa, la cui disciplina di riferimento si rinviene:
¾ art. 137, secondo comma, del Regio decreto 15 aprile 1926, n. 718 che approva il regolamento per l’esecuzione della legge 10 dicembre 1925, n. 2277 sulla protezione e l’assistenza della maternità e dell’infanzia, ricomprende i servizi aziendali di carattere sanitario ed assistenziale, a favore delle madri che lavoravano nelle maggiori aziende industriali e commerciali: «in ogni centro industriale l’istituzione di un asilo nido aperto ai figli di tutte le donne costrette per qualsiasi genere di lavoro ad assentarsi dalla casa ed ubicato in modo che le madri (potessero) agevolmente e senza perdita di tempo recarvisi per l’allattamento»;
¾ art. 1, comma 2, della legge 6 dicembre 1971, n. 1044, «Piano quinquennale per l’istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato», definisce gli asili nido «servizio sociale di interesse pubblico», divenendo un vero e proprio servizio sociale a favore dell’infanzia e della famiglia, aperto tendenzialmente alla totalità della popolazione (e con legge 29 novembre 1977, n. 891, «Norme per il rifinanziamento del piano degli asili nido e modifica della legge istitutiva 6 dicembre 1971, n. 1044», ove è stata affidata ai Comuni, sulla base di un piano annuale predisposto dalle Regioni, la gestione degli asili nido);
¾ art. 70, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)» definisce gli asili nido come «strutture dirette a garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei bambini di età compresa tra i tre mesi ed i tre anni ed a sostenere le famiglie ed i genitori»;
¾ art. 1, comma 1259 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)» e art. 2, comma 458 e 460 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)» descrivono gli asili nido, come servizi socioeducativi;
¾ art. 1, comma 181, lettera e) della legge 13 luglio 2015, n. 107, «Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti», fa rientrare gli asili nido tra il sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito, appunto «dai servizi educativi per l’infanzia e dalle scuole dell’infanzia», con lo scopo di superare «disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali, nonché ai fini della conciliazione tra tempi di vita, di cura e di lavoro dei genitori»;
¾ art. 2, comma 3 letta a) del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, «Istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera e, della legge 13 luglio 2015, n. 107», dove tra i servizi educativi per l’infanzia comprendono gli asili nido;
¾ Corte Costituzionale con la sentenza n. 467 del 2002 affermò che «il servizio fornito dall’asilo nido non si riduce ad una funzione di sostegno alla famiglia nella cura dei figli o di mero supporto per facilitare l’accesso dei genitori al lavoro, ma comprende anche finalità formative, essendo rivolto a favorire l’espressione delle potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino», osservando l’«assimilazione, ad opera della legislazione ordinaria, delle finalità di formazione e socializzazione perseguite dagli asili nido rispetto a quelle propriamente riconosciute alle istituzioni scolastiche»[4].
B. LA SCUOLA DELL’INFANZIA, aperta a tutti i bambini con un’età compresa fra i tre e i cinque anni, di durata triennale e non obbligatoria, rientra nelle articolazioni del sistema educativo di istruzione e di formazione, a norma dell’art. 2, comma 1, lett. d) della legge 28 marzo 2003, n. 53, «Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale», precisando che il sistema nazionale di istruzione è costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie private e degli enti locali, ai sensi dell’art. 1 comma 2 della legge 10 marzo 2000, n. 62, «Norme per la parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all’istruzione».
Fatte queste premesse, si passa a definire l’interpretazione, costituzionalmente orientata, in termini di impatto su particolari categorie di utenti, in relazione ai referenti costituzionali che la materia dell’istruzione, di cui l’art. 34 della Costituzione (in base al quale il diritto di frequentare la scuola e quindi di formarsi deve risultare accessibile a tutti, anche ai meno abbienti) e all’art. 3 (che pone a carico della Repubblica l’onere di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana), accompagnato e rafforzato nel dovere di solidarietà sociale, enunciato dall’art. 2 della Carta.
Il perimetro d’analisi non può che stabilire come il trasporto presso «asili nido e scuole dell’infanzia» ricada all’interno dei principi enunciati dalla giurisprudenza contabile e dal legislatore con il citato d.l. n. 126/2019 per la sua rilevanza di preminente interesse pubblico, consentendo di dare piena copertura finanziaria al servizio anche con risorse proprie, con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza[5].
Le misure da adottare, tuttavia, devono tenere conto del/della:
¾ rispetto degli equilibri di bilancio;
¾ sostenibilità della spesa;
¾ graduazione della contribuzione degli utenti in relazione alla singola capacità reddituale, rilevabile dall’indicatore ISEE, richiamato dall’art. 9 della cit. legge n. 65/2017 (un correlato principio di solidarietà che associa l’art. 2 all’art. 53 Cost.);
¾ disciplina dell’art. 117, «Tariffe dei servizi», del d.lgs. n. 267/2000, dove la tariffa risulta un corrispettivo rispetto alla prestazione erogata, riconducibile ai principi di buon andamento finanziario delle Amministrazioni locali, perseguiti in funzione dell’interesse pubblico all’equilibrio economico[6].
Il pronunciamento espone il “servizio di trasporto” per gli asili nido e le scuole dell’infanzia all’interno di una nozione estesa di «servizi pubblici locali» pur presentando delle notevoli differenze (quest’ultimo rivolto alla produzione di beni), ma accomunato per le medesime finalità estrinseche, ovvero realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile di una Comunità locale, dove tale servizio risponde alle esigenze e scopi sociali di ausilio alle famiglie.
Seppure il servizio presenta dei costi, e la prestazione è sottoposta alle condizioni negoziali di un gestore (qualora affidato all’esterno), tra l’esigenza di coprire le spese mediante una politica tariffaria, lo scopo del servizio è quello di rendere un’utilità immediatamente percepibile ai singoli (all’utenza) complessivamente considerata che, alla luce delle considerazioni che precedono, può anche non sopportare i relativi costi in presenza di una riduzione tariffaria o esenzione individuale, congruamente motivata.
Il «servizio di trasporto» assume - in questi termini - una compiuta finalità sociale agevolando un diritto primario di assistenza e istruzione del minore e delle famiglie, con piena possibilità per le Amministrazioni locali di stabilire riduzione della tariffa finalizzate a soddisfare quelle richieste di sostegno da parte di coloro che sono in condizioni deboli o disagiate.
In termini diversi, nel rispetto degli equilibri finanziari e di trasparenti criteri tariffari, il servizio può essere erogato assumendone parte del costo direttamente nel bilancio locale, atteso che lo scopo del servizio coincide con il più generale obiettivo di garantire l’istruzione ai minori (coprendone i costi qualora non sopportabili dalle famiglie, ovvero gratuitamente).
Si tratta di una “cura” primaria, come emerge dalle indicazioni della Corte dei Conti, che trova copertura in un sistema normativo che fonda le proprie radici nei principi costituzionali attinenti all’educazione e al diritto allo studio (ex art. 31 e 34 Cost.), oltre ovviamente ai principi di solidarietà sociale e uguaglianza sostanziale (ex art. 2 e 3 Cost.), un profilo di eminente “giustizia sociale” nell’ambito dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa (ex art. 97 Cost., e art. 1 delle legge n. 241/1990), specie in un momento (seppure il servizio è sospeso dal COVID-19) dove è vitale e indispensabile dimostrare “umanità” e “concretezza”.
Invero, queste ultime doti di essenzialità dovrebbero erigersi a parametro normativo e assicurare alle Autonomie Locali - ai Sindaci - una libertà di manovra finanziaria (no taxation without representation)[7], peraltro celebrata nella modifica del Titolo V della Costituzione (l’enigmatico decentramento amministrativo o policentrismo istituzionale), verso la propria popolazione in funzione dei bisogni, piuttosto che attendere (o attenersi) ai limiti di contenimento delle politiche del disavanzo pubblico, stabiliti a livello centrale e, più prosaicamente, comunitario.
[1] Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia sez. II, 28 agosto 2014, n. 918.
[2] Nell’obbligatorio rispetto dell’economicità del servizio di trasporto scolastico, presupposto essenziale per consentire l’effettività e la continuità della sua erogazione, tra le risorse volte ad assicurare l’integrale copertura dei costi possono essere ricomprese le contribuzioni regionali e quelle autonomamente destinate dall’Ente nella propria autonomia finanziaria purché reperite nel rispetto della clausola d’invarianza finanziaria espressa nel divieto dei nuovi e maggiori oneri, con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza, Corte conti, sez. contr. Puglia, 25 luglio 2019, n. 76.
[3] La nozione di “Stato” può considerarsi come punto di imputazione di diritti e obblighi (ossia, come persona giuridica pubblica), oppure «come società organizzata… come comunità di persone (popolo) stanziata su un territorio ed organizzata secondo un ordinamento giuridico, che ha il carattere della originarietà (sovranità)», VIRGA, Diritto Costituzionale, IX ed. 1979, in LexItalia.it, 2010.
[4] Funzioni educative e formative, nonché per finalità di rispondere alle esigenze dei genitori lavoratori, sono state riconosciute agli asili nido, anche da ulteriori pronunciamenti di cui alle sentenze n. 370/2003 e n. 107/2018 Corte Cost., valorizzando, quindi, la funzione educativa, a vantaggio dei bambini, e una funzione socioassistenziale, a vantaggio dei genitori che non hanno i mezzi economici per pagare l’asilo nido privato o una baby-sitter.
[5] Cfr. Corte conti, sez. contr. Veneto, 7 novembre 2019, n. 317, sulla particolare tipologia del servizio non rientra tra quelli «a domanda individuale», si rinvia LUCCA, Il servizio di trasporto scolastico e il suo finanziamento, nota a margine della delibera della sez. regionale di controllo per il Veneto n. 317 del 7 novembre 2019, LexItalia.it, 24 novembre 2019.
[6] T.A.R. Toscana, sez. I, 3 ottobre 2016, n. 1411. Cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2012, n. 2537 e 25 novembre 2010, n. 8231. Il trasporto scolastico è un servizio pubblico, ma non potendo essere classificato tra quelli a domanda individuale, non possono allo stesso reputarsi applicabili i conseguenti vincoli normativi e finanziari che caratterizzano i servizi pubblici a domanda individuale: la natura di servizio pubblico, in quanto oggettivamente rivolto a soddisfare esigenze della collettività, comporta, pertanto, che per il trasporto scolastico siano definite dall'Ente adeguate tariffe a copertura dei costi, secondo quanto stabilito dall’art. 117 TUEL, Corte conti, sez. contr. Puglia, 25 luglio 2019, n. 76, idem Corte conti, sez. contr. Campania, 21 giugno 2017, n. 222.
[7] Secondo le condizioni della Magna Charta Libertatum, Londra, 15 giugno 1215, poste a base dello “Stato di diritto”.

References: art. 31
 art. 5
 art. 3
 art. 137
 art. 1
 art. 70
 art. 1
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 sentenza 
 art. 31
 art. 2
 art. 97
 art. 1