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Timestamp: 2019-07-18 07:04:08+00:00

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Sentencia C-581/97
LEY ORGANICA DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE ENTIDDES TERRITORIALES Y LA NACION-Violación/PRESUPUESTO NACIONAL-No puede incluir apropiaciones para construcción de polideportivo
La autorización que el legislador otorgó contradice el artículo 21 numeral 11° de la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación, toda vez que esta norma prescribe que la participación de los municipios en el situado fiscal se destinará, entre otras cosas, a la inversión en las instalaciones deportivas que requiera el municipio respectivo. No se pueden, así, incluir para éste fin, apropiaciones en el Presupuesto Nacional. Así las cosas, en cuanto a la norma objetada, contenida en el artículo 2° bajo examen, es contraria a las prescripciones de la Ley orgánica a la que debe ceñirse el legislador, y vulnera, de contera, el artículo 151 superior que ordena que la actividad legislativa se supedite a las leyes orgánicas. No se puede interpretar que la construcción del estadio con recursos del presupuesto nacional se trate de una función a cargo de la Nación con participación del Municipio, cuando la Ley orgánica de distribución de competencias expresamente prescribe que esta no es función a cargo de la Nación, sino del Municipio exclusivamente.
PRESUPUESTO NACIONAL-Competencia para modificarlo
Cuando el Congreso, en la norma objetada autoriza al Ejecutivo para llevar a cabo una modificación del Presupuesto Nacional modificación que no puede ser hecha sino por el mismo Congreso en virtud del principio de legalidad del gasto, desconoce la Constitución e incurre en un vicio de inexequibilidad.
INICIATIVA GUBERNAMENTAL PARA LEYES QUE AUTORIZAN CELELEBRACION DE CONTRATOS
Esta limitación, la de la iniciativa gubernamental para las leyes que autorizan la celebración de contratos, encuentra su fundamento en el clásico principio de separación de funciones, toda vez que la celebración de contratos es actividad típicamente ejecutiva, es arbitrio clarísimo para llevar a cabo la actividad propia de la Administración, de ahí que deba salvaguardiarse cierto ámbito de autonomía al Gobierno en la realización de las competencias que le son más propias.
Referencia: Expediente OP-019
Objeción presidencial al proyecto de Ley N° 243/96 Senado y 063/96 Cámara, “mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración del primer centenario de la fundación del municipio de Puerto Tejada (Departamento del Cauca) y se ordena la realización de obras de infraestructura e interés social.
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
Mediante oficio de fecha seis (6) de octubre de l997, el presidente del Senado de la República envió a la Corte Constitucional el proyecto de Ley No. 243/96 Senado y 063/96 Cámara, “mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración del primer centenario de la fundación del municipio de Puerto Tejada (Departamento del Cauca) y se ordena la realización de obras de infraestructura e interés social”, el cual fue devuelto a esa célula legislativa con objeciones por razones de inconstitucionalidad, según oficio del 2 de julio de 1997 de la Presidencia de la República.
El proyecto en mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la República y fue así como se surtió el trámite de rigor en ambas Cámaras:
- El día cinco (5) de junio de 1996, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República.
- El día treinta (30) de julio de 1996, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la plenaria del Senado de la República.
- El día treinta (30) de octubre de 1996, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
- El día diez (10) de diciembre de 1996, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
- El proyecto de ley fue remitido a la Presidencia de la República, de donde el día 2 de julio de 1997 fue devuelto al Congreso sin la correspondiente sanción, por cuanto el Gobierno consideró inconstitucionales algunas de sus disposiciones.
Las mesas directivas del Senado de la República y Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad del proyecto de ley, nombraron sendas comisiones accidentales para que rindieran concepto sobre ésta, y en informes aprobados por las plenarias del Senado y Cámara los días 9 y 30 de septiembre de 1997, respectivamente, insistieron en la constitucionalidad del proyecto de ley citado. Por ello, y de conformidad con el inciso tercero del artículo 167 de la Constitución Política, el presidente del Senado de la República lo envió a esta Corte para que ella decida sobre su exequibilidad.
II. PROYECTO OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL
El texto del proyecto de ley objetado por inconstitucional es el siguiente:
Proyecto de Ley No. 243/96 Senado y 063/96 Cámara, “mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración del primer centenario de la fundación del municipio de Puerto Tejada (Departamento del Cauca) y se ordena la realización de obras de infraestructura e interés social"
En uso de sus facultades que le confieren los artículos 150, numerales 3° y 9° en armonía con el 356 y 366 de la Carta Política.
"ARTICULO PRIMERO: La Nación se asocia a la conmemoración del primer centenario de la fundación del Municipio de Puerto Tejada, Departamento del Cauca, a celebrarse el día 17 de septiembre de 1997.
"ARTICULO SEGUNDO: A partir de la sanción de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 339 y 341 de la Constitución Nacional, autorízase al Gobierno Nacional para asignar dentro del presupuesto de las vigencias de 1997 a 1998, las sumas necesarias para ejecutar la siguiente obra de interés social en el Departamento del Cauca, Municipio de Puerto Tejada.
“1. Construcción del Estadio Centenario.
“ARTÍCULO TERCERO. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar las operaciones presupuestales y los contratos necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto en la presente ley.
“ARTÍCULO CUARTO. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Ley se celebrarán convenios interadministrativos entre la Nación y el Departamento del Cauca.
“ARTÍCULO QUINTO. Autorízase la publicación de dos mil (2.000) ejemplares escritos de la trayectoria histórica del Municipio de Puerto Tejada.
“ARTÍCULO SEXTO. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción.
GIOVANNI LAMBOGLIA MAZZINI
DIEGO VIVAS TAFUR".
III. OBJECIÓN PRESIDENCIAL
Mediante oficio del 2 de julio de 1997, dirigido al presidente del Senado de la República, el presidente de la República devolvió sin la sanción ejecutiva, por razón de la tacha de inconstitucionalidad de los artículos 2º y 3º, el proyecto de Ley No. 243/96 Senado y 063/96 Cámara, “mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración del primer centenario de la fundación del municipio de Puerto Tejada (Departamento del Cauca) y se ordena la realización de obras de infraestructura e interés social”.
Según el Gobierno, la Ley 60 de 1993, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 21, establece que la construcción de instalaciones deportivas estará a cargo de los municipios, los cuales las financiarán con los aportes que reciban de la Nación para dicho fin. En esa medida, el artículo 2º del proyecto de ley objetado al disponer que la construcción del estadio “Centenario” de Puerto Tejada se financiará con una partida del Presupuesto General de la Nación incluida en la vigencia fiscal de 1997-1998, infringe el artículo 357 de la Carta Política.
Además, según las objeciones, el artículo 3º del proyecto es contrario a la Constitución, porque autoriza al Gobierno Nacional “para celebrar las operaciones presupuestales necesarias”, a fin de ejecutar las disposiciones de la ley, cuando la competencia para modificar el presupuesto en tiempos de paz sólo le corresponde al Congreso de la República, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, y según lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-685 de 1996.
Por último, según el Ejecutivo, la autorización que el mismo artículo 3º objetado le da al Gobierno para celebrar los contratos necesarios a fin de ejecutar las disposiciones de la Ley también es inconstitucional, pues no obstante que el artículo 150-9 superior permite que el Congreso otorgue esas autorizaciones, la iniciativa de la ley que las concede es exclusiva del Gobierno, según las voces del artículo 154 ibídem. En el presente caso, el proyecto objetado tuvo iniciativa parlamentaria y en su trámite no contó con el aval del Ejecutivo.
IV. INFORMES RENDIDOS POR LAS COMISIONES CONCILIADORAS DE SENADO Y CÁMARA, SOBRE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
1. Del Senado
La Comisión Conciliadora designada por la Mesa directiva del Senado de la República rindió informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley de la referencia; dicho informe asegura que las objeciones son infundadas, por las razones que a continuación se consignan:
En cuanto a las objeciones formuladas contra el artículo 2º del proyecto de Ley, asegura la Comisión que el Gobierno Nacional confunde los alcances de los artículos 21 de la Ley 60 de 1993 y 357 de la Constitución Política, pues la enumeración enunciativa de programas, subprogramas y proyectos contenidos en el Plan Nacional de Inversiones no descarta la posibilidad de que se adelanten otro tipo de proyectos, como es el caso del estadio “Centenario” de Puerto Tejada.
Frente a la objeción contra el artículo 3º del proyecto de ley, la Comisión accidental considera que el Congreso tiene iniciativa para decretar gasto público, siempre y cuando las respectivas partidas que lo decreten se incluyan en la respectiva Ley de Apropiaciones del Presupuesto Nacional. Considera que la restricción en materia de gasto público para el Congreso de la República sólo se refiere a los gastos de funcionamiento y no a los de inversión.
2. De la Cámara de Representantes
De igual forma, la Comisión Conciliadora designada por la Mesa directiva de la Cámara de Representantes rindió informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley de la referencia, y solicitó la insistencia respecto de la sanción presidencial y su consecuente remisión a la Corte Constitucional.
En la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley objeto de estudio y solicitó a esta Corporación que las declare fundadas, de acuerdo con los siguientes argumentos:
El Ministerio Público asegura que, salvo el evento de la cofinanciación, el Congreso de la República no está habilitado por la Carta Política para ordenarle a la Nación la asunción de una obra que por ley le corresponde adelantar a los municipios, con los recursos que reciben por concepto de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación.
Afirma la vista fiscal que el artículo 2º objetado viola los artículos 151 de la Carta Fundamental y 21 de la Ley 60 de 1993, así como el artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Por su parte, el artículo 3º atenta contra los artículos 150-9 y 154 superiores, por cuanto su trámite no fue consecuencia de la iniciativa gubernamental sino de la parlamentaria.
Las normas objetadas, en resumen, por obligar al Gobierno a incluir un gasto público en el Presupuesto General de la Nación, contradicen los artículos 154 y 346 de la Norma Fundamental.
Esta Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad hechas al proyecto de ley No. 243/96 Senado y 063/96 Cámara, de conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional .
El artículo 166 de la Carta señala que el Gobierno dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. Para efectos de este artículo debe entenderse que se trata de días hábiles. El proyecto objetado consta de seis artículos, y el Gobierno lo recibió el 23 de junio de 1997, y lo devolvió el 2 de julio del mismo año, con lo cual el Ejecutivo actuó dentro del término establecido por la Constitución Política.
El artículo 167 de la Constitución Política establece:
"El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a segundo debate.
"El presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.
"Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional.
"En tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto.
“(…)"
En el caso del proyecto de la referencia, una vez el Gobierno presentó las objeciones, regresó al Congreso de la República donde las mesas directivas del Senado y la Cámara procedieron a nombrar las respectivas comisiones accidentales encargadas de darle segundo debate. Los informes presentados por las comisiones accidentales de las cámaras legislativas, que insisten en la constitucionalidad del proyecto de ley de la referencia, fueron aprobados por las plenarias de Senado y la Cámara de Representantes los días 9 y 30 de septiembre de 1997, respectivamente.
Como el proyecto regresó a las cámaras y allí se surtió el debate exigido, que decidió insistir en la constitucionalidad de las normas objetadas, el Congreso se ajustó al trámite del artículo 167 transcrito.
4. Examen de las normas objetadas del proyecto de ley
4.1 Objeciones formuladas en contra del artículo 2° del proyecto de Ley 243/96 Senado 063/96 Cámara.
El artículo 2° del Proyecto de ley N° 243/96 Senado 063/96 Cámara, autoriza al Gobierno Nacional para asignar dentro del presupuesto de las vigencias de 1997 a 1998, las sumas necesarias para llevar a cabo la construcción del estadio “Centenario” del Municipio de Puerto Tejada, Departamento de Cauca, obra considerada de interés social.
Con ocasión de la objeción formulada por el Ejecutivo al proyecto de ley N° 167/95 Senado y 152/95 Cámara, por medio del cual se honraba la memoria del doctor Pedro Castro Monsalvo y se dictaban otras disposiciones, y entre ellas se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir en la vigencia fiscal de 1997 una partida presupuestal por valor de ochocientos millones de pesos ($800'000.000.oo), para llevar a cabo el estudio, diseño y construcción del alcantarillado de la cabecera municipal de Zambrano en el departamento de Bolívar, la Corte recordó, en Sentencia C-017 de 1997 (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), que la función legislativa debe llevarse a cabo dentro de los límites que imponen las normas orgánicas, las cuales no pueden ser derogadas, desconocidas o vulneradas por el legislador cuando profiere normas de contenido general en las materias que han sido objeto de regulación por aquella categoría de leyes. Al respecto esta Corporación ha dicho lo siguiente :
“ Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica” (Sentencia C-600A de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).
La norma objetada que ocupa la atención de la Corte, autoriza al Gobierno para asignar dentro del Presupuesto Nacional de la vigencia de 1997 a 1998, las sumas de dinero necesarias para construir el estadio “Centenario” del Municipio de Puerto Tejada, autorización que el legislador no puede otorgar sin contradecir el artículo 21 numeral 11° de la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación, toda vez que esta norma prescribe que la participación de los municipios en el situado fiscal se destinará, entre otras cosas, a la inversión en las instalaciones deportivas que requiera el municipio respectivo. No se pueden, así, incluir para éste fin, apropiaciones en el Presupuesto Nacional. Así las cosas, en cuanto a la norma objetada, contenida en el artículo 2° bajo examen, es contraria a las prescripciones de la Ley orgánica a la que debe ceñirse el legislador, y vulnera, de contera, el artículo 151 superior que ordena que la actividad legislativa se supedite a las leyes orgánicas.
Si bien el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 menciona dos excepciones a la prohibición de financiar con cargo al Presupuesto Nacional aquellas actividades municipales que la misma disposición ordena llevar a cabo con los recursos provenientes del situado fiscal, el evento de la construcción del estadio de Puerto Tejada no se cobija bajo tales excepciones. En efecto, ellas se refieren a la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales y a partidas de cofinanciación para programas municipales, supuestos que no tocan con el previsto en la norma objetada, ya que no se puede interpretar que la construcción del estadio con recursos del presupuesto nacional se trate de una función a cargo de la Nación con participación del Municipio, cuando la Ley orgánica de distribución de competencias expresamente prescribe que esta no es función a cargo de la Nación, sino del Municipio exclusivamente.
Por último, la Corte comparte la manifestación hecha por el Congreso Nacional según la cual sólo los principales proyectos de inversión pública nacional se incorporan al Plan de Inversiones. Es verdad que el Plan ordena las prioridades en materia de inversión pública y no hace una relación detallada y taxativa de todos y cada uno de los proyectos que emprenderá la Nación. Pero este hecho no desvirtúa la realidad del desconocimiento de una norma especial y orgánica en que han incurrido las cámaras en el proyecto objetado, que impone el que las objeciones de inconstitucionalidad que propone el Gobierno sean acogidas por esta Corporación.
4.2 Objeciones formuladas en contra del artículo 3° del proyecto de Ley 243/96 Senado 063/96 Cámara.
El artículo 3° del proyecto de Ley fue objetado por el Presidente, por cuanto, en su opinión, contiene una autorización conferida al Ejecutivo para modificar el Presupuesto, autorización que el legislador no puede impartir, toda vez que la modificación del Presupuesto Nacional sólo compete al Congreso Nacional por expreso mandato de los artículo 345 y 346 superiores. Adicionalmente, en relación con la autorización impartida al Ejecutivo par celebrar los contratos necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto en el proyecto de Ley, el presidente de la República considera que la iniciativa de este tipo de autorizaciones debe partir del Ejecutivo, por señalamiento constitucional hecho en tal sentido por el artículo 154 superior en concordancia con el 150, numeral 9° ibídem.
El procurador general de la Nación por su parte avala las objeciones presidenciales, indicando que, adicionalmente a los artículos que el Ejecutivo estima vulnerados, la norma contenida en el artículo 3° del proyecto bajo examen también lesiona el artículo 346 superior.
La lectura de la norma citada, en armonía con el artículo 2° inmediatamente anterior - que se refiere a la asignación de partidas dentro del presupuesto de las vigencias 1997 a 1998 para atender a la construcción del estadio del municipio de Puerto Tejada - lleva a concluir que, efectivamente, como lo aduce el señor presidente, la autorización que se imparte en el artículo 3°, es una autorización otorgada al Ejecutivo para modificar el presupuesto de estas vigencias, modificación que está expresamente desautorizada por los artículos 345 y 346 de la Carta, que consagran el principio de legalidad de las rentas y gastos que se incorporan en la ley de presupuesto. En virtud de este principio, la modificación de la ley anual de presupuesto corresponde exclusivamente al legislador, salvo el caso de las facultades que corresponden al presidente de la República durante los estados de excepción, circunstancia que no se presenta en la norma objetada. En efecto, esta Corporación ha señalado al respecto lo siguiente :
“Si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito). Sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto...
“Ahora bien, la Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades. Así, en particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos o traslados adicionales administrativos que preveía la anterior Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto.” (subrayas fuera de texto). Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Y en otra ocasión, la Corte expresó con claridad :
“Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad. La Corte aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales por decreto, en tiempo de normalidad.” Sentencia C-357/94, M..P Jorge Arango Mejía.
De esta manera, cuando el Congreso, en la norma objetada autoriza al Ejecutivo para llevar a cabo una modificación del Presupuesto Nacional de las vigencias 1997 a 1998, modificación que no puede ser hecha sino por el mismo Congreso en virtud del principio de legalidad del gasto, desconoce la Constitución e incurre en un vicio de inexequibilidad.
Finalmente, esta Corporación señala que, en relación con la autorización que el artículo 3° del proyecto concede al Ejecutivo para celebrar los contratos que sean necesarios para la ejecución plena de lo que se dispone en el referido proyecto, si bien dicha autorización está dentro de la órbita de sus competencias al tenor de lo dispuesto por el numeral 9° del artículo 150 de la Constitución, carece de facultades para otorgarla sin la previa solicitud que le formule en tal sentido el Gobierno Nacional. Es esta la conclusión que se desprende de la lectura armónica de la norma citada y el artículo 154 superior, que a su tenor literal dice que “no obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3,7,9,11 y 22 y los literales a), b), y e) del numeral 19 del artículo150...” (subrayas fuera del texto).
Con fundamento en los criterios expuestos, que coinciden con los aducidos por el Gobierno Nacional como soporte de su objeción, la Corte acoge las tachas de inconstitucionalidad aducidas por el presidente de la República, y por tanto, declara fundadas las objeciones presidenciales.
Primero.- DECLARAR INEXEQUIBLES los artículos 2° y 3° del proyecto de ley 243 de 1996 Senado y 063 de 1996 Cámara, en razón de haberse encontrado fundadas las objeciones presidenciales formuladas en contra de dichas normas.
Segundo.- En los términos del artículo 167 de la Constitución Política, devuélvase el proyecto al Senado de la República para que se sirva rehacer e integrar las disposiciones afectadas en términos concordantes con esta Sentencia, y una vez cumplido este trámite remita el proyecto a la Corte para fallo definitivo.

References: artículo 21
 artículo 2
 artículo 151
 artículo 167
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 357
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 154
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 39
 artículo 3
 artículo 166
 artículo 167
 artículo 167
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 151
 artículo 21
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 154
 artículo 3
 artículo 346
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 154
 artículo150
 artículo 167