Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-660-03.htm
Timestamp: 2017-11-18 19:25:59+00:00

Document:
T-660-03
Sentencia T-660/03
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES DE SUPERINTENDENCIAS EN EJERCICIO DE FUNCION JURISDICCIONAL-Procedencia
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la disposición parcialmente demandada, bajo el entendido de que ella no impide el ejercicio de la acción de tutela contra las providencias adoptadas por las superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales. La circunstancia de haber dispuesto en la sentencia C-384 de 2000 que la acción de tutela procede contra las decisiones de las superintendencias que profieran en ejercicio de funciones jurisdiccionales, no significa que en cualquier evento tales decisiones de las superintendencias puedan ser impugnadas ante el juez constitucional.
FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
RECURSO DE APELACION CONTRA FALLO DEFINITIVO EN INVESTIGACIONES POR COMPETENCIA DESLEAL-Procedencia a partir de Sentencia C-415/02
La procedencia del recurso de apelación ante las autoridades judiciales contra el fallo definitivo de las superintendencias cuando ejerzan funciones jurisdiccionales tan sólo se torna obligatoria a partir del Fallo en referencia (C-415 de 2002), en cuanto los efectos de las decisiones que adopta la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad rigen hacia futuro, tal como se precisa en dicha providencia. En aquella sentencia, esta Corporación justificó la reiteración sobre la no retroactividad de las sentencias de constitucionalidad en la necesidad de “dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas”. Así entonces, antes de la sentencia C-415 de 2002 resultaba razonable y admisible la interpretación dada a la norma por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio para decidir sobre la improcedencia del recurso de apelación contra la decisión adoptada en la investigación que adelantó contra COMCEL por competencia desleal. Téngase en cuenta que la última resolución de la Superintendencia fue del 2 de febrero de 2001 y la sentencia fue aprobada en la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sesión del 28 de mayo de 2002. Por ende, la Superintendencia de Industria y Comercio, al decidir sobre la improcedencia del recurso de apelación interpuesto por COMCEL, no incurrió en una vía de hecho que amerite la intervención del juez de tutela.
SANCION POR COMPETENCIA DESLEAL A COMCEL/VIA DE HECHO POR SUPERINTENDENCIA-Inexistencia
En cuanto la declaratoria de improcedencia del recurso de apelación por parte de la entidad accionada no implicó vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por COMCEL y dado que la sentencia C-415 de 2002 surte efectos a partir de su aprobación y deja en firme las decisiones anteriores de las superintendencias que optaron por la otra interpretación que razonablemente admitía el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, no se otorgará el amparo invocado por la sociedad accionante.
PERJUICIO IRREMEDIABLE EN SANCION POR COMPETENCIA DESLEAL A COMCEL-Inexistencia
Considera la accionante que la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio le ocasiona un perjuicio irremediable al haber iniciado el procedimiento de liquidación de perjuicios, sin que la sentencia esté en firme. No obstante lo anterior, ha de negarse esta solicitud en la medida en que la procedencia de la acción de tutela como mecanismo judicial de protección transitoria se funda en la concurrencia de tres elementos --la vulneración de derechos fundamentales del accionante, la existencia de un medio ordinario de defensa judicial y la necesidad de evitar un perjuicio irremediable--, y dado que en el presente caso no se observa la vulneración de derechos fundamentales, se concluye entonces que la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable sería insuficiente para determinar la procedencia de la tutela, razón por la cual la Sala no entra a estudiar la presencia de este presupuesto.
Acción de tutela instaurada por Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. contra la Superintendencia de Industria y Comercio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil.
en el proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca –Sala Jurisdiccional Disciplinaria y el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
La firma Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. instaura acción de tutela con el fin de solicitar la protección de sus derechos al debido proceso, doble instancia, igualdad y acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados con las resoluciones Nos. 4954, 12835 y 16400 de 2000 y No. 3743 de 2001, proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio y con las providencias del 25 de abril y el 1º de junio de 2001 emitidas por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
3. El inciso 2° del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 estableció que los actos que dicten las Superintendencias en ejercicio de facultades jurisdiccionales no tendrán recurso alguno ante las autoridades judiciales.
4. El artículo 52 de la Ley 510 de 1999 modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en el sentido de establecer el recurso de apelación contra las decisiones definitivas adoptadas por la Superintendencia, así como contra la decisión por la cual estas entidades se declaren incompetentes. Así lo dispuso el inciso tercero: “Los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo serán apelables ante las mismas”.
5. La Corte Constitucional en sentencia C- 384 del 4 de abril del año 2000 declaró exequible el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en la forma como fue modificado por la Ley 510 de 1999, es decir, declaró ajustado a la Constitución Política que, cuando las superintendencias ejerzan funciones jurisdiccionales, proceda el recurso de apelación exclusivamente contra el fallo definitivo de las Superintendencias y la decisión por la cual se declaren incompetentes.
6. En ejercicio de las mencionadas facultades legales, por Resolución 19 de 1999 la Superintendencia de Industria y Comercio abrió investigación en contra de COMCEL, por presuntos actos de competencia desleal, en virtud de la denuncia formulada por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP–ETB, ORBITEL S.A. y la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES -TELECOM, a raíz de la prestación del servicio denominado Voz IP#124.
7. Mediante Resolución No. 4954 del 13 de marzo de 2000 la Superintendencia de Industria y Comercio profirió fallo definitivo dentro de la aludida investigación e impuso a COMCEL sanción pecuniaria de índole administrativa por $520.212.000 y consideró el comportamiento objeto de la investigación contrario a lo previsto en los artículos 8 y 18 de la Ley 256 de 1996, sobre competencia desleal, actuando con funciones jurisdiccionales.
8. No obstante que al notificar el contenido de la Resolución No. 4954 de 2000 la Superintendencia de Industria y Comercio no advirtió de la procedencia del recurso de apelación, COMCEL interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, tal como lo consagra el artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
9. Mediante Resolución No. 12835 del 13 de junio de 2000 la Superintendencia de Industria y Comercio decidió el recurso de reposición y confirmó su decisión inicial. La entidad omitió cualquier pronunciamiento sobre el recurso de apelación oportunamente interpuesto por COMCEL.
10. Ante tal circunstancia, COMCEL solicitó adicionar la Resolución No. 12835 del 13 de junio de 2000, expedida por el Superintendente de Industria y Comercio, con el propósito de que ese despacho se pronunciara sobre el recurso de apelación que se había interpuesto oportunamente.
11. En la Resolución No. 16400 del 25 de julio de 2000, el Superintendente de Industria y Comercio decidió adicionar el artículo primero de la Resolución 12835 de 2000, en el sentido de incluir el siguiente texto: “Parágrafo. Declárase improcedente el recurso de apelación por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
13. En respuesta a la petición indicada, por Resolución No. 26031 del 9 de octubre de 2000, el Superintendente de Industria y Comercio resolvió no reponer la Resolución 12835 de 2000, adicionada por la Resolución No. 16400, que negó el recurso de apelación interpuesto por COMCEL contra la decisión contenida en la Resolución No. 4954 de 2000. Además, dispuso en el artículo segundo de la parte resolutiva de dicha providencia “No expedir las copias solicitadas para el propósito pretendido”, que era acudir ante el superior en ejercicio del recurso de queja, tal como lo prevé la ley.
15. El 31 de enero de 2001 COMCEL interpuso recurso de reposición contra el artículo segundo de la parte resolutiva de la Resolución No. 26031 del 9 de octubre de 2000 de la Superintendencia, para que ordenara la expedición de las copias solicitadas, teniendo en cuenta que esta decisión constituía un nuevo hecho respecto de sus decisiones anteriores.
16. El recurso fue resuelto por medio de la Resolución No. 03743 del 2 de febrero de 2001, en la que el Superintendente de Industria y Comercio ordenó revocar el artículo segundo de la Resolución No. 26031 de 2000 y en su lugar expedir las copias solicitadas, pero señaló que las expedía atendiendo un derecho de petición.
19. Mediante memorial de abril 30 de 2001, COMCEL solicitó al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá adicionar la prenombrada providencia, en el sentido de ordenar la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura, con el propósito de que este organismo dictamine quién es el competente para resolver la apelación prevista en la ley contra la decisión definitiva de la Superintendencia, por cuanto el Tribunal ni la Superintendencia se consideraron competentes para conocer de la apelación y de la queja.
20. En providencia del 1º de junio 2001 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá negó la solicitud de adicionar la providencia , y no ordenó la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Adujo el Tribunal que la Corte Constitucional había establecido que no procedía el recurso de apelación consagrado en el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, cuando lo que dispuso dicha corporación fue declarar exequible el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en la forma como fue modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, y que consagra el recurso de apelación contra el fallo definitivo que en ejercicio de funciones jurisdiccionales adopten las superintendencias.
Para fundamentar la vulneración de sus derechos expresa lo siguiente: “Consideramos vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al principio de la doble instancia previsto en la Constitución y desarrollado en la ley respecto de la decisión definitiva de las Superintendencias, cuando ejercen funciones jurisdiccionales. También se ha violado el derecho al acceso a la justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. Estos derechos se han vulnerado a Comcel, en cuanto no se ha concedido la apelación, ni se ha permitido, al no remitírsele el expediente, que el Consejo Superior de la Judicatura determine quién es el funcionario competente para resolver dicho recurso dando inicio a un incidente de liquidación de perjuicios, sin que la providencia que le sirve de base se encuentre en firme. Igualmente se ha vulnerado de manera flagrante el derecho a la igualdad, pues Comcel tiene, por así disponerlo el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, el mismo derecho de apelar que le asiste a todos aquellos respecto de los cuales se profiera una sentencia condenatoria en materia de competencia desleal, bien que la profiera un juez de la jurisdicción ordinaria, o el Superintendente, por así preverlo, para ambas hipótesis, de manera expresa la ley”[1].
COMCEL considera que la tutela es procedente en su caso por cuanto no existe ninguna acción judicial idónea que proteja los derechos fundamentales que le están siendo vulnerados. Agrega que de continuarse con el proceso, se le causará un perjuicio irremediable pues “la Superintendencia de Industria y Comercio ya inició el procedimiento de liquidación de perjuicios en el caso en estudio, el mismo se encuentra en la etapa probatoria y se avecina el tiempo de tasar los perjuicios y ello, sin que la sentencia esté en firme, por no haberse surtido la apelación oportunamente presentada”[2]. Así mismo, estima que la Superintendencia accionada incurre en vía de hecho al no concederle la apelación prevista legalmente contra la decisión definitiva en materia de competencia desleal.
2.1. El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante providencia del 14 de diciembre de 2001, resolvió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia. Impugnada por la parte actora, el Consejo Superior de la Judicatura, en Fallo del 14 de febrero de 2002 resolvió decretar la nulidad de lo actuado desde el auto del 5 de diciembre de 2001, para que se notificara a los representantes legales de la Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá S.A. E.S.P., a ORBITEL S.A. y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM, dejando a salvo las pruebas recaudadas, para lo cual ordenó la devolución del expediente.
2.4. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante Auto del 4 de octubre de 2002, declaró la nulidad de todas las actuaciones surtidas en la presente tutela desde el auto admisorio de la misma, proferido el 3 de diciembre de 2001 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. Como fundamento de su decisión la Corte expresó lo siguiente: “Resulta claro entonces que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. –ETB S.A. E.S.P.- no fue notificada de la acción de tutela, ni hay actuación alguna de su parte en el proceso. Dicha empresa sólo vino a tener conocimiento formal del mismo con la notificación extemporánea de la Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, cuando ya el expediente había sido remitido a la Corte para su eventual revisión”[3].
2.5. Subsanado el error señalado por la Corte Constitucional, el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca –Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia del 7 de noviembre de 2002, resolvió una vez más declarar improcedente la acción de tutela solicitada por el apoderado de COMCEL S.A. La sentencia fue impugnada por el accionante y el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante decisión del 11 de diciembre de 2002 revocó el fallo impugnado y concedió el amparo solicitado por la Sociedad accionante.
Advierte además que el precepto en mención (art. 52 de la Ley 510/99), no le atribuye a los jueces la competencia para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los fallos definitivos proferidos por las Superintendencias y, en este sentido, es claro que tales facultades no pueden asignarse por vía de interpretación analógica, cuando la ley no las ha conferido expresamente.
Por ello, considera que la interpretación del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 debe hacerse frente a cada superintendencia. Es el caso de la Superintendencia Bancaria, donde ciertas decisiones de carácter jurisdiccional son tomadas en primera instancia por un funcionario diferente del superintendente, y en segunda instancia por éste. En aquella entidad, si se pretendiera dar a la norma el efecto que pretende el tutelante, la apelación no se surtiría ante el superintendente sino ante la justicia ordinaria, a pesar de existir la segunda instancia dentro de la misma superintendencia. Además se desvirtuarían los fines buscados con la expedición de la Ley 446 de 1998, esto es descongestionar la justicia y brindar a los ciudadanos mecanismos judiciales de protección, más ágiles y eficientes.
Manifiesta también que no es cierto que la decisión definitiva de la Superintendencia de Industria y Comercio no se encuentre en firme. Arguye que como los recursos interpuestos fueron decidios, es claro que la decisión se encuentra ejecutoriada de conformidad con lo exigido por la Ley 510 de 1999, por lo que esa entidad dio inicio al trámite del incidente de liquidación de perjuicios de acuerdo con la ley.
4. 1. Primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, puesto que ésta no puede ser empleada como mecanismo alterno a los ya establecidos legalmente para la defensa de los derechos de las personas; tampoco ha sido creada para revivir conflictos previamente debatidos.
De una parte, cuestiona la sentencia del a quo porque se limitó a transcribir los mismos motivos que adujo en la providencia del 18 de abril de 2002, los que fueron descartados en la revisión por el Consejo Superior de la Judicatura, y porque no tomó en cuenta la decisión adoptada en la sentencia C-415-02, en que la Corte Constitucional reconoció que las decisiones jurisdiccionales de las superintendencias son apelables “ante las mismas”, expresión que se refiere a las autoridades judiciales.
Un tercer argumento expuesto por el impugnante consiste en recordar que en la sentencia C-384 de 2000, reiterada en la sentencia C-415 de 2002, la Corte Constitucional determinó la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones jurisdiccionales de las superintendencias. Al respecto expresa que “la procedencia de la acción de tutela para defender los derechos fundamentales, con motivo del inadecuado ejercicio de las facultades jurisdiccionales de las superintendencias, fue claramente determinada por la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en la forma como quedó modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que precisamente prevé el recurso de apelación contra la decisión definitiva por parte de la superintendencia”[4]. Por ello, concluye, “no resulta afortunado que el Consejo Seccional de la Judicatura desconozca, entonces, esta decisión de la Corte Constitucional, haciendo improcedente en su fallo, aquello que la Corte expresamente ha encontrado, en sentencia de exequibilidad que produce efectos erga omnes, admisible, como único mecanismo de defensa judicial”[5].
El cuarto argumento que expone el accionante para sustentar la impugnación se refiere a la evidente ineficacia de otros medios de defensa judicial para obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales invocados. Sobre este aspecto señala lo siguiente: “En el escenario en el que hoy se encuentra Comcel, con ocasión del trámite del incidente de liquidación de perjuicios, cuya etapa probatoria está próxima a culminar por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que la providencia definitiva en materia de competencia desleal esté en firme, como lo exige la ley para iniciar dicho incidente, por no haberse tramitado la apelación, revela que no existe ninguna acción judicial idónea que tutele o proteja los derechos fundamentales que le están siendo vulnerados”[6].
4.3.1. El apoderado judicial de ORBITEL S.A. E.S.P. solicita al ad quem confirmar la sentencia proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura.
- En la sentencia C-415 de 2002 la Corte Constitucional señaló que la expresión “ante las mismas” del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 daba lugar a varias interpretaciones “posibles y razonables” y consideró que todas ellas eran ajustadas a la Constitución Política, con lo cual se descartó totalmente la existencia de una vía de hecho en las decisiones de las entidades accionadas.
- La referida sentencia dispuso que ella tendría efectos hacia el futuro, con lo cual resulta claro que las decisiones adoptadas con anterioridad a dicha providencia no pueden ser modificadas en virtud de la interpretación que en ella se acogió.
- COMCEL participó en el trámite previo de la decisión y se le garantizó plenamente su derecho de defensa.
- Las razones que invoca COMCEL en el escrito de impugnación para sugerir otras violaciones al debido proceso no fueron expuestas en el escrito de tutela y de ninguna manera permiten deducir que dicha vulneración se presentó.
- COMCEL acudió al mismo tiempo a la acción de tutela y a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad integral de las resoluciones proferidas por la Superintendencia accionada.
- COMCEL no interpuso recurso de apelación contra la decisión de la jurisdicción contencioso administrativa que negó la suspensión provisional de las resoluciones impugnadas, hecho que omitió en el escrito de impugnación.
- Está pendiente de resolución en la jurisdicción contenciosa el recurso de apelación que COMCEL interpuso contra el rechazo de la demanda por el Tribunal Administrativo, lo cual igualmente se omite en el escrito de impugnación.
- No puede acudirse a la acción de tutela como mecanismo transitorio, fundándose en la supuesta lentitud de la jurisdicción contenciosa, cuando está demostrado, por el contrario, que dicha jurisdicción se pronunció oportunamente y rechazó la petición de suspensión provisional de las resoluciones impugnadas.
4.3.2. El Apoderado General de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. –ETB S.A. ESP- se opone a los argumentos de la impugnación de la sentencia de primera instancia interpuesta por el apoderado de COMCEL.
En su escrito de adición de la impugnación señaló que “Por lo tanto, se comprueba, una vez más, y con carácter definitivo, que COMCEL no tiene un mecanismo judicial diferente a la tutela para la efectividad de sus derechos constitucionales y, en particular, para que se le conceda el recurso de apelación contra las decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio, como ya lo tiene establecido la Corte Constitucional, en la sentencia C-415 de 2002 y lo ordenó también el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en la anterior oportunidad en que conoció de esta impugnación”[7].
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura revocó el Fallo de primera instancia y concedió el amparo solicitado por COMCEL S.A. Como consecuencia de lo anterior, decretó la nulidad de la Resolución No. 16400 del 25 de julio de 2000 emitida por la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante la cual declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la Resolución No. 4954 del 13 de marzo de 2000. En su lugar ordenó que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, el Superintendente de Industria y Comercio emitiera nueva resolución concediendo el recurso de apelación ante la autoridad judicial que corresponda, en atención a la parte motiva de dicha providencia.
En respuesta al argumento del interviniente que invoca la inaplicabilidad de los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-415 de 2002, debido a que los Fallos de exequibilidad producen efectos hacia el futuro, el Consejo Superior de la Judicatura expresa que “en el asunto objeto de tutela, tal situación no acontece por la sencilla razón de que los actos jurisdiccionales expedidos por la accionada no se encuentran ejecutoriados, por ello mal puede aducirse que nos encontramos ante situaciones consolidadas, pues esta última condición sólo se da cuando se agotan los recursos de ley y se resuelven o cuando se dejan vencer los términos para interponerlos, y sucedió que en el asunto en estudio el accionante siempre estuvo atento a la interposición de los mecanismos de defensa y la sola situación de que el órgano jurisdiccional niegue la concesión del recurso de apelación por cuanto consideró dentro de su interpretación que este recurso era improcedente no da pie para pensar que la actuación judicial se encuentra ejecutoriada, pues precisamente el objeto de la tutela no era otro distinto que el obtener del juez constitucional la protección pertinente para que se le garantizara este mecanismo de defensa. Así las cosas, la Sala deja claro que no es que se desconozca el alcance de la sentencia de constitucionalidad C-415 de 2002, sino que la situación objeto de debate no se encuentra enmarcada dentro de estos parámetros, precisamente por ser éste el asunto objeto de tutela; luego si demostrado como lo está que los actos materia de protección no se encuentran ejecutoriados tiene aplicación la sentencia en cita”[8].
En ejercicio de sus atribuciones de carácter jurisdiccional y luego de culminar la investigación por competencia desleal, la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante Resolución No. 4954 del 13 de marzo de 2000, impuso a la firma Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. una sanción pecuniaria de carácter administrativo por valor de $520.212.000.
Invocando la aplicación del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, COMCEL interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución No. 4954 de 2000.
Mediante Resolución No. 12835 del 13 de junio de 2000, la Superintendencia de Industria y Comercio confirmó el fallo impugnado y señaló en la parte considerativa los motivos por los cuales estimaba que era improcedente el recurso de apelación contra la decisión definitiva del Superintendente.
Mediante Resolución No. 16400 del 25 de julio de 2000 el Superintendente de Industria y Comercio adicionó el artículo primero de la Resolución No. 12835 de 2000 con el siguiente texto: “Parágrafo. Declárase improcedente el recurso de apelación por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
Mediante Resolución No. 26031 del 9 de septiembre de 2000, el Superintendente de Industria y Comercio decidió negativamente la petición de la accionante. En igual sentido se manifestó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en providencias del 25 de abril y del 1º de junio de 2001.
2. La tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales
Con tal finalidad, existen dos modalidades básicas de procedencia de la acción de tutela: en primer lugar, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo subsidiario[9] y el juez impartirá una orden de carácter definitivo; y, en segundo lugar, cuando existiendo el medio de defensa judicial éste no es idóneo o eficaz para evitar un perjuicio irremediable[10]. En este evento, la orden judicial se imparte con carácter transitorio, mientras se emite pronunciamiento por el juez ordinario.[11]
Así las cosas, el juez de tutela deberá, como regla general, verificar la efectiva vulneración o amenaza del derecho fundamental de los accionantes, para luego establecer si existe o no otro medio de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se dispone de medio de defensa judicial, el juez constitucional deberá conceder el amparo y emitir la orden que impida la afectación del derecho fundamental conculcado o amenazado. Por el contrario, si existe otro medio de defensa judicial, deberá considerar, frente a las circunstancias del caso, su eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues esta condición será la que lo faculte para decidir de fondo en el asunto puesto a su conocimiento. Al respecto, la Corte ha señalado que “para los efectos de establecer cuando cabe y cuando no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen, así como las pretensiones del actor, para verificar sí, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales ordinarios, o sí a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales”[12].
3. Cumplimiento de función jurisdiccional por la Superintendencia de Industria y Comercio. Procedencia del recurso de apelación contra el fallo definitivo en investigaciones por competencia desleal
La Constitución prevé que el cumplimiento de las funciones constitucional, legislativa, administrativa y judicial pueda estar a cargo de diferentes órganos del Estado. Así, el poder constituyente de reforma puede ejercerse por el Congreso de la República, una asamblea constituyente o el pueblo (art. 374); la función legislativa admite además la participación del pueblo a través de referendo (art. 170) y del Gobierno Nacional a través de la delegación que otorgue el Congreso de la República (art. 150-10); la función administrativa se atiende no sólo en la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino también en las demás Ramas y órganos del Estado (arts. 113 y 209), y la función judicial, si bien está por principio asignada a los funcionarios y corporaciones de la Rama Judicial, también puede ser ejercida por el Congreso, por determinadas autoridades administrativas y por particulares, dentro del marco que fije la Constitución y la ley (art. 116)[13].
Los actos que dicten las Superintendencias en uso de estas facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. (...)
3.3. En la sentencia C-384-00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte se pronunció en relación con la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, con la modificación introducida por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, demandado por vulnerar el artículo 29 de la Constitución Política.
a) La regla común es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional.
El principio general que rige la materia es, entonces, el de la autonomía del legislador para indicar cuándo procede un determinado recurso. En este sentido la jurisprudencia ha dejado sentados los siguientes criterios: "Así, pues, si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política".[14]
c) En ejercicio de esa facultad, el legislador goza de una libertad de configuración que encuentra límite en los principios y normas constitucionales de obligatoria observancia.[15] Dentro de esos límites se encuentra, por ejemplo, el que fija el derecho a la igualdad. Así, no sería factible que respecto de situaciones procesales exactamente iguales, la ley definiera que en unas procede un recurso determinado y en las otras no.
Como resulta evidente que las superintendencias, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que les competen, pueden, al igual que los funcionarios de la Rama Judicial, incurrir en vías de hecho, es claro que la acción de tutela vendría a ser el mecanismo de defensa judicial propio para defender los derechos fundamentales involucrados en el caso, máxime cuando por prescripción de la norma acusada, no existiría ningún otro mecanismo de defensa judicial, salvo el recurso de apelación en los casos que menciona la disposición.
f) Ahora bien, la Corte aprecia que además de la acción de tutela no existe otra de rango constitucional que pudiera ser interpuesta en contra de las decisiones a las que se refiere la disposición acusada. En especial las acciones de cumplimiento y colectivas no podrían ser incoadas en contra de este tipo de providencias.
g) Cuando las superintendencias rebasen el ámbito de su propia competencia jurisdiccional, los actos que profiera no podrían en propiedad ser considerados como actos jurisdiccionales. En efecto, como lo excepcional es la atribución a la Administración de funciones de dicha naturaleza, aquellos actos que rebasen los límites de la competencia judicial atribuida deben tenerse como actos administrativos, por razón de ser ésta la forma general del actuar de tales entes. Es decir, de conformidad con un criterio orgánico, el actuar de la administración en esas circunstancias sería administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo tanto, a las acciones y recursos que de manera general proceden contra los actos administrativos ante la justicia contencioso administrativa.
Según el actor, el precepto era inconstitucional al disponer que será la superintendencia la que resuelva la apelación, lo que se opone a la naturaleza de este recurso, que tiene por objeto permitir que una persona, jerárquicamente superior y distinta a la que tomó la decisión en primera instancia, estudie la impugnación. Que vulneraba también el derecho a la igualdad, porque cuando la misma materia es planteada ante el juez en la jurisdicción ordinaria, la apelación sí se tramita ante un funcionario distinto.
a) la expresión “ante las mismas” que constituye el objeto de reproche constitucional, admite interpretaciones disímiles, que conducen a resultados incompatibles, “pues las consecuencias jurídicas de tramitar un recurso de apelación ante la misma superintendencia son radicalmente distintas a las que tendría hacerlo ante una autoridad judicial”[16].
Las dos interpretaciones advertidas son las siguientes: De una parte, “La demandante y algunos intervinientes, fundan su razonamiento en una interpretación según la cual la expresión "ante las mismas" tiene como referencia a las superintendencias. Con base en lo anterior, el recurso de apelación previsto por el artículo 148 de la ley 446 de 1998 debe tramitarse ante la misma Superintendencia que ha conocido determinado asunto, en virtud de sus funciones jurisdiccionales. La segunda interpretación por el contrario, asume que la segunda parte del inciso es una excepción integral a la regla general dispuesta en la primera parte. En ese orden de ideas, la expresión "ante las mismas" tiene como referencia a las autoridades judiciales y no a las superintendencias”[17].
Con tal propósito, la Corte, luego de acudir a diferentes métodos de interpretación, concluyó que la expresión “ante las mismas” se refiere a las autoridades judiciales y no a las superintendencias. Sobre este punto expresó: “En conclusión, la interpretación más acorde con el principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende que la disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal comprensión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparato judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones contrarias sobre una misma disposición”[18].
Sobre el mismo aspecto, más adelante recalcó que: “la ley 446 de 1998 previó la posibilidad de poder apelar excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los cuales las superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo definitivo. Debe entonces la Corte, entrar a analizar si con esa disposición es vulnerado el debido proceso o el derecho a la igualdad”[19].
En concordancia con lo anterior, la Corte condicionó, en los siguientes términos, los alcances de su providencia: “Sin embargo, dada la dificultad en la comprensión de la norma, la Sala estima conveniente condicionar el articulo parcialmente acusado bajo el entendido que el recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara incompetente, o el fallo definitivo que dicten las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, debe surtirse ante las autoridades judiciales en la forma como ha sido precisado en esta sentencia. Es decir, interponiendo dicho recurso de apelación ante el superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate”.
En aquella sentencia, esta Corporación justificó la reiteración sobre la no retroactividad de las sentencias de constitucionalidad en la necesidad de “dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas”[20].
No obstante lo anterior, ha de negarse esta solicitud en la medida en que la procedencia de la acción de tutela como mecanismo judicial de protección transitoria se funda en la concurrencia de tres elementos --la vulneración de derechos fundamentales del accionante, la existencia de un medio ordinario de defensa judicial y la necesidad de evitar un perjuicio irremediable--, y dado que en el presente caso no se observa la vulneración de derechos fundamentales, se concluye entonces que la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable sería insuficiente para determinar la procedencia de la tutela, razón por la cual la Sala no entra a estudiar la presencia de este presupuesto.
Primero: Revocar el Fallo proferido el 11 de diciembre de 2002 en el proceso de la referencia por el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En su reemplazo, Denegar la protección de los derechos invocados por la sociedad Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. y Confirmar, por las razones expuestas en esta sentencia, el Fallo del 7 de noviembre de 2002 proferido por el Consejo Seccional de Cundinamarca –Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
[1] Folio 6 cuaderno 1 del expediente.
[2] Folio 24 cuaderno 1 del expediente.
[3] Folio 409 cuaderno 5 del expediente.
[4] Folios 355 y 356 cuaderno 1 del expediente.
[5] Folio 356 cuaderno 1 del expediente.
[6] Folio 357 cuaderno 1 del expediente.
[7] Escrito de diciembre 4 de 2003, cuaderno 4 del expediente.
[8] Folio 223 cuaderno 4 del expediente.
[9] La Corte ha considerado que la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, característica que se deduce de la procedencia de la acción cuando el afectado no dispone de medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. En este sentido, el carácter subsidiario se comprende en cuanto la tutela suple la inexistencia de medio ordinario de defensa judicial. Al respecto en la sentencia T-007-92 se señaló que: “... la acción de tutela no procede, según el artículo 86 de la Carta, cuando el presunto afectado disponga de otros medios de defensa judicial. Allí radica precisamente la naturaleza subsidiaria de esa acción, la cual no es mecanismo alternativo o sustitutivo de los procesos que, de conformidad con las reglas constitucionales y legales, están a cargo de las distintas jurisdicciones”.
[10] Señala el artículo 86 de la Carta Política que la acción de tutela “procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Esta figura del perjuicio irremediable es tenida en cuenta en el Decreto 2591 de 1991, en donde se señala, art. 6º, que la acción de tutela es improcedente “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. El numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue declarado exequible por esta Corporación en la sentencia C-018 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] La naturaleza particular de un conflicto sometido a consideración del juez de tutela puede admitir, excepcionalmente, que se imparta una orden definitiva aunque se disponga de un medio judicial de defensa. Esta circunstancia se presenta, por ejemplo, cuando se imparte la orden de efectuar el pago de mesadas pensionales dejadas de cancelar al accionante que, con tal omisión, ve vulnerado su derecho al mínimo vital.
[12] Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Sobre el particular, en la sentencia C-830 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, se advierte que “La separación de poderes no es sino la forma clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se suele designar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del Estado”.
[14] Sentencia C-005 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[15] Cfr. Sentencias C-005 de 1996 y C-619 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-430 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-657 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] Sentencia C-415-02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[20] Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

References: resolución 
 artículo 148
 artículo 148
 artículo 52
 artículo 148
 artículo 148
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 52
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 52
 artículo 148
 artículo 52
 artículo 229
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 148
 artículo 52
 artículo 148
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 52
 artículo 148
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 148
 artículo 52
 artículo 29
 artículo 148
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 6