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POR QUÉ NO FIRMAN CONTRATOS LOS GENERADORES CON LAS DISTRIBUIDORAS DE ELECTRICIDAD? - PDF
POR QUÉ NO FIRMAN CONTRATOS LOS GENERADORES CON LAS DISTRIBUIDORAS DE ELECTRICIDAD?
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Rafael Velázquez Palma
1 POR QUÉ NO FIRMAN CONTRATOS LOS GENERADORES CON LAS DISTRIBUIDORAS DE ELECTRICIDAD? Raúl García Carpio SUMARIO I. Antecedentes II. Problemas Generados por la No Firma de Contratos III. Esbozo de un Diagnóstico del Problema IV. Medidas Tomadas para solucionar la Crisis V. Mecanismos Alternativos de Manejo de Riesgos VI. Comentarios Finales I. Antecedentes2 Raúl García Carpio En los últimos años, algunas empresas distribuidoras han encontrado dificultades para cerrar contratos de suministro para el mercado regulado con las empresas generadoras. Particularmente, en el año 2004 tres distribuidoras estatales se encontraron retirando energía del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional sin el respaldo de un contrato, por el equivalente a MW, aproximadamente el 5% de la máxima demanda de las distribuidoras. Esta situación no logró resolverse con las licitaciones convocadas por las empresas, por el contrario se agravaron con el incremento de los precios spot en el 2004 (el costo marginal promedio estuvo algunos meses alrededor de US$ 100 por MWh). Esta situación ha venido afectando el funcionamiento del sector eléctrico y comprometiendo la asignación de responsabilidades en el mercado mayorista por los retiros de energía que vienen realizando las distribuidoras sin contrato. Debe recordarse que, en el esquema peruano, los contratos de los generadores representan solamente un compromiso financiero, toda vez que la producción de cada unidad generadora depende de las decisiones que toma el Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES - SINAC) a fin de minimizar el costo de abastecimiento. Por tal motivo, las divergencias entre los compromisos contractuales asumidos por los generadores y su nivel de producción efectivo deben ser subsanadas comprando energía al costo marginal del sistema, lo que en períodos secos implicaba incurrir en importantes pérdidas financieras, siendo este riesgo inherente a la firma de un contrato, salvo que se tenga suficiente capacidad de generación incluso en los períodos críticos. La problemática de la contratación de electricidad tiene una serie de posibles causas, existiendo controversia sobre la importancia relativa de cada una de ellas, en particular si son factores de naturaleza coyuntural, o si más bien revela la existencia de fallas estructurales asociadas al diseño de mercado vigente. Los problemas coyunturales estarían referidos al impacto de un año seco y a las posibilidades de obtener ganancias vendiendo sólo en el mercado spot. Por su parte, los problemas estructurales estarían referidos al hecho de que las ventas en el mercado spot no pueden ser propiamente una opción independiente de la firma de contratos pues en el diseño de mercado peruano no se transfieren precios spot a usuarios finales o comercializadores, y solamente tienen sentido si otro generador es el responsable contractual de los retiros de energía existentes en el sistema, lo que genera un vacío en el marco regulatorio. RPDE -1943 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? A su vez, el problema está relacionado con: i) la forma cómo se fijan las tarifas en barra, y específicamente a que éstas se determinan en base a proyecciones de la demanda y de la oferta para los próximos dos años, lo cual, en un entorno afectado por problemas de credibilidad, puede influir en la percepción de riesgos de contratar por parte de los generadores, y, ii) la vinculación de las tarifas en barra y los precios spot, y como ésta condiciona las opciones de manejo de riesgos entre los agentes. Este problema tiene varias aristas. En primer lugar, la escasez de agua ha puesto en evidencia que el precio regulado no responde a perturbaciones del mercado, sean éstas de demanda (derivadas o finales) u oferta (evolución de la hidrología y en menor medida precios de combustibles dado que estos sí se consideran en las fórmulas de reajuste). Si bien es cierto que en industrias donde las variables relevantes, como los precios, tienen fluctuaciones pero finalmente tienden a revertir a un valor medio, es conveniente, principalmente desde el punto de vista de los consumidores, que las perturbaciones no incidan completamente en el precio final, también es cierto que, principalmente desde el lado de la oferta, un excesivo aislamiento del precio final conduce a ineficiencias y excesivas ganancias o pérdidas de corto plazo que pueden comprometer la liquidez y los resultados financieros de las empresas. En segundo lugar, debe destacarse el riesgo de que las empresas distribuidoras incumplan con el artículo 34º de la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE - Decreto Ley Nº 25844) referido a la garantía de 24 meses de la energía y la potencia contratada. La verificación de esta obligación tiene lugar en el mes de julio de cada año, y corre a cargo de la Dirección General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas. Este eventual incumplimiento puede dar lugar a precedentes no deseados de conductas discriminatorias, en favor de las empresas estatales, en caso de incumplimiento de las normas vigentes. En tercer lugar, se advierte una grave falta de definición respecto de las obligaciones comerciales asociadas a los retiros de potencia y de energía que vienen realizando las distribuidoras. La LCE establece que la única forma de realizar compras de energía destinadas al mercado regulado, es mediante contratos a tarifas en barra reguladas, por lo que no existen otras alternativas como la compra en el mercado spot y/o la transferencia de los mayores costos a los usuarios finales. RPDE -1954 Raúl García Carpio Ante esta situación, el 20 de julio de 2004, se promulgó una norma mediante la cual se establecía que en el período julio - diciembre de 2004 las empresas generadoras del Estado a cargo del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) asumirían, en forma proporcional a su potencia firme, los retiros que las distribuidoras realizaran sin contrato para el servicio público, mientras que los retiros efectuados los asumirían todos los generadores del SEIN (Decreto de Urgencia Nº ). Esta norma ciertamente aliviaba los problemas legales y financieros existentes en el corto plazo, pero no ofrecía una solución al problema estructural, cuyos efectos han sido evidentes durante el año Una vez más, se optó por socializar una mayor parte de las pérdidas a las empresas públicas. II. Problemas Generados por la No Firma de Contratos El problema descrito tiene una serie de consecuencias inmediatas y potenciales sobre el funcionamiento eficiente del mercado eléctrico, sobre el bienestar de los usuarios de servicio público y sobre la inversión y adecuación de la capacidad de generación en el mediano y largo plazo. En el corto plazo, la no firma de contratos tendría como una primera consecuencia legal la caducidad de la concesión de las distribuidoras, pues éstas deben tener contratada toda su demanda para los próximos dos años. A su vez, se genera un vacío en el funcionamiento del mercado mayorista, pues el COES no debería permitir retiros de energía que no tengan el respaldo de contratos de suministro. Si bien estas dos consecuencias son sólo potenciales, pues se han tomado medidas destinadas a impedir estos eventos, las medidas tomadas no se pueden considerar propiamente como soluciones pues sólo han evitado un colapso del sector, pero al mismo tiempo generan una serie de distorsiones sobre el funcionamiento del mercado mayorista. El asignar la demanda de potencia no contratada en proporción a la potencia firme de las diferentes centrales del SEIN genera una serie de distorsiones, pues altera la política de contratación de las diferentes generadoras, la cual está asociada al carácter específico de sus patrones de shocks de oferta, muy diferentes tanto entre centrales hidráulicas y térmicas, como al interior de las mismas. Ello tiene una serie RPDE -1965 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? de consecuencias sobre la variabilidad de los flujos de caja de las empresas y por lo tanto sobre los riesgos asumidos en el mercado, lo cual es particularmente relevante en un contexto donde no existen mecanismos alternativos a la decisión de elegir cuánto contratar para manejar el riesgo cantidad referido al déficit de la energía despachada respecto a la energía retirada vía contratos. Este riesgo cantidad es más relevante aún debido a la relativa rigidez del sistema de precios, y por lo tanto de la demanda regulada, para administrar o acomodar shocks de mediana magnitud como un año hidrológico seco o indisponibilidades, ya que la demanda regulada no reacciona a los precios spot obligando a los generadores contratados a asumir un riesgo mayor que el que se asumiría si existieran mecanismos como un mayor pass-trough o participación de grandes clientes en el mercado mayorista que hagan una demanda más sensible a los precios spot, o mecanismos financieros o regulatorios como el traspaso de una mayor parte de la volatilidad de los precios spot a los consumidores, el fomento de un sistema de opciones de compra de capacidad en el mercado spot con precios máximos o un fondo de estabilización de precios en el mercado mayorista. La negativa a contratar a tarifa en barra por parte de los generadores, puede tener su origen en una serie de factores, muchos de los cuales están relacionados entre sí. Un primer factor está referido a las políticas comerciales de los diferentes generadores, ya que en algunos casos estos prefieren reducir la volatilidad de sus flujos de caja, contratando sólo un porcentaje cercano al 50% y 60% de su capacidad efectiva, e incluso priorizando las ventas a los clientes libres, con tarifas que solamente dependen del acuerdo al que lleguen las partes. Sin embargo, la composición del portafolio de contratos de cada generador depende de las rentabilidades y riesgos implícitos en cada una de las variables de precio y cantidad, lo cual es algo más bien endógeno al diseño de mercado y funcionamiento del sector, y por lo tanto su análisis supone una evaluación de los instrumentos y mecanismos existentes para manejar estos riesgos. Otro argumento se relaciona con una conducta oportunista por parte de los generadores. De hecho, el vencimiento de varios contratos coincidió con un período en que los precios spot estaban en un nivel alto, y por lo tanto el no contratar los eximía de la obligación de cubrir a las distribuidoras o clientes finales cobrando un precio estabilizado, en este caso la tarifa en barra, en lugar del precio spot, en RPDE -1976 Raúl García Carpio contraprestación a la cobertura que las distribuidoras les habían hecho pagando precios en barra cuando los precios spot estaban por debajo de las tarifas en barra. Sin embargo, también existen otros argumentos, principalmente por parte de las empresas de generación, que atribuyen su decisión de no contratar a problemas de credibilidad en el cálculo de las tarifas en barra. Así, algunos generadores indican que el precio en barra no refleja los costos marginales proyectados, pues las tarifas en barra se vino reduciendo por la entrada del gas natural y de otras inversiones consideradas en el plan de obras, que sufrieron retrasos o incluso no llegaron a ingresar al sistema. También se argumenta que las proyecciones de demanda han sido conservadoras y, por lo tanto, las tarifas en barra no han reflejado los verdaderos costos de suministro. Otra explicación de la debilidad de los incentivos a contratar está asociada a la reducción esperada de las tarifas como consecuencia de la entrada de Camisea. El impacto era mayor cuando el horizonte de proyección para el cálculo de las tarifas era de cuatro años y no de dos años, como lo es actualmente, lo cual hacía más atractivo para los generadores vender en el mercado spot, más aún en un año seco. En relación al precio de potencia o cargo de capacidad, la metodología de cálculo introduce incertidumbre sobre la recuperación de los costos y puede estar sujeta a decisiones discrecionales, aunque se ha tratado de reducir especificando por ejemplo la publicación en base a la cual se calcularán los costos de la central marginal. Sin embargo, los agentes han argumentado que algunas modificaciones en el precio de potencia habrían coincidido con cambios en otras variables o eventos inesperados que incrementan los costos. Por último, algunos agentes indican como un riesgo adicional a los contratos y a la inversión en nueva capacidad, la importancia relativa que tienen algunas empresas estatales como Electroperú y San Gabán. Se afirma que el desempeño de estas empresas no facilita los ajustes de mercado en contextos de escasez, en la medida de que ellas no responden necesariamente al objetivo de la rentabilidad, además de que en algunos casos habrían asumido mayores riesgos al sobrecontratarse, como una forma de compensar las limitaciones del marco regulatorio. RPDE -1987 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? III. Esbozo de un Diagnóstico del Problema 1 A fin de analizar el origen del problema para cerrar contratos se debe revisar el funcionamiento de los contratos financieros dentro del diseño de mercado peruano, donde existe un pool obligatorio. En la actualidad la tarifa en barra (que corresponde a los precios de energía, potencia y transmisión principal) es una tarifa que tiene la finalidad de suavizar los precios que se transfieren a los consumidores finales. 2 La obligación que las empresas distribuidoras compren a un precio fijo esperado supone implícitamente un esquema de aseguramiento mutuo de la volatilidad del precio spot entre las empresas generadoras y las distribuidoras, por lo que se puede incluir bajo el esquema de Contratos por Diferencias ( contracts for differences ). 3 En estos contratos, los generadores cubren el riesgo a las distribuidoras vendiendo a un precio menor cuando el precio spot (costo del sistema) es alto y las distribuidoras cubren a los generadores comprando a un precio mayor cuando el costo del sistema es menor, por lo que favorece a ambas partes con un mutuo aseguramiento. Para que el mecanismo de contratos a precios en barra funcione, el plazo de los contratos debe ser suficiente para que ambas partes se aseguren (existan períodos de tarifas spot bajas y altas) y que los 1 Esta sección está basada en Gallardo, García y Távara (2006). 2 En particular, el cálculo del Precio Básico de Energía (PBE) considera un horizonte de proyección de la demanda de dos años y de la oferta. Luego se obtiene el costo marginal mensual esperado de suministro para el sistema utilizando los costos variables vigentes de las centrales y optimizando la operación del parque hidráulico considerado. El PBE corresponde al precio que iguala el valor presente de los ingresos esperados con el valor presente de los costos de suministro proyectados en un horizonte de 24 meses utilizando una tasa de descuento de 12%. Adicionalmente, recientemente se ha establecido que en esta actualización también se considere cuáles hubieran sido los costos de suministro en el año anterior en base a las realizaciones efectivas de la oferta de capacidad y demanda del sistema eléctrico. 3. Los beneficios variables de un generador con un contrato por diferencias son los siguientes: π id ( p) = Qid ( p)*( p CM) ( p PCid )* QCid π ( p) = QC * PC + ( Q ( p) QC )* p CM * Q id id id id id id De esta expresión se sigue que si la cantidad contratada por las empresas coincide con la cantidad despachada, los beneficios de la empresa no dependerían de la evolución del mercado spot, sino sólo de las cantidades y precios contratados, por lo que los generadores y distribuidores estarían eliminando el riesgo de la volatilidad del precio spot. Ambos agentes intercambiarían un flujo de ingresos variable por uno constante, por que el instrumento funcionaría como un swap. RPDE -1998 Raúl García Carpio promedios sean similares, de forma tal que las diferencias asumidas por los agentes se compensen. Conceptualmente el precio en barra debe ser un buen predictor del precio spot en el largo plazo. Sin embargo, este sistema no elimina el riesgo cantidad, el cual dependerá de las decisiones de contratación de los agentes, la naturaleza de los shocks de oferta que pueden enfrentar y la forma de cálculo de los precios en barra y su relación con el precio spot. Para examinar los argumentos expuestos, es preciso evaluar en qué medida los problemas realmente expresan un ejercicio arbitrario del margen de discrecionalidad del regulador, o si más bien ellos responden a las particularidades del diseño del mercado eléctrico peruano, en particular el alto peso relativo de los procedimientos administrativos en la fijación de las tarifas en barra, y la utilización de metodologías muy sensibles a la proyección de una serie de variables de carácter aleatorio o estocástico, así como la falta de un sistema adecuado de manejo de riesgos en el diseño de mercado existente. Debido a que es muy difícil construir un escenario contrafactual con el cual comparar la evolución de las tarifas y sus determinantes, los análisis tienen que ser más bien indirectos como i) la comparación de los precios spot y los precios en barra, incluyendo un examen de los problemas asociados a la definición del plan de obras de generación, y ii) los problemas experimentados en el caso chileno, cuyo diseño de mercado y marco regulatorio son prácticamente idénticos al caso peruano. En teoría, las tarifas en barra representan el precio que debería igualar el valor presente de los ingresos esperados de los generadores, con el valor presente de los costos esperados. Sin embargo, en cuanto al riesgo en el precio, se puede apreciar que en promedio y para todo el período los costos marginales instantáneos han sido superiores a las tarifas en barra (US$ 35 versus US$ 29 por MWh), estas diferencias se deben a múltiples factores como el período de proyección de las tarifas, y todos los relativos a las dificultades para realizar predicciones en este tipo de mercados. Es preciso destacar, sin embargo, dos aspectos adicionales. El primero se refiere a la fuerte dependencia de los costos marginales respecto a la evolución de la hidrología, ya que en promedio las centrales hidroeléctricas producen un 90% de la energía en el SEIN. Debe tenerse en cuenta que las tarifas en barra estimadas con el modelo PERSEO, se calculan a costos marginales para 36 escenarios hidrológicos históricos, por lo cual la realización de los costos marginales en doce años, no da una certeza suficiente sobre la naturaleza de las RPDE -2009 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? diferencias entre las tarifas en barra y los costos marginales. En segundo lugar, las tarifas en barra consideraban un horizonte futuro de 48 meses para las proyecciones. Por tanto, en un contexto de cambio tecnológico caracterizado por la entrada al mercado de centrales más eficientes a gas natural, siempre existirá un rezago de los costos marginales corrientes respecto a una tarifa que considera un horizonte de proyección futuro con costos menores. Un hecho importante es la baja correlación entre las tarifas en barra de energía y el precio spot. De hecho, el coeficiente de correlación histórico entre estas variables para el período comprendido entre 1993 y 2005, fue de Este valor es pequeño debido a la alta volatilidad que presenta el precio spot versus el precio en barra (22 versus 3.6 US$ por MWh) y debido también a la reducida covarianza entre el precio spot y la tarifa en barra. Una explicación es que las fórmulas de actualización de las tarifas en barra sólo consideran su sensibilidad a cambios en variables como el tipo de cambio, el precio de los combustibles líquidos y el carbón, teniendo ponderadores basados en simulaciones de precios ante cambios en estas variables y no las variaciones en la disponibilidad de energía hidráulica que, como se mencionó, determina prácticamente el resto de la volatilidad de los precios spot, ni el efecto de las indisponibilidades. En este contexto, la reducción del horizonte de proyección de cuatro a dos años y el ajuste de acuerdo a la evolución de la oferta y demanda en el año previo, suponen una mejora. Sin embargo, es necesario realizar un examen más detenido de los determinantes de los precios y su relación con el ciclo hidrológico. En perspectiva, es preciso lograr un balance más adecuado entre la necesidad de estabilizar y reducir la volatilidad de la tarifa y, de otro lado, permitir que las diferencias con los precios spot tiendan a anularse en un horizonte de tiempo razonable. Una manera de hacerlo es considerando un horizonte de proyección de las tarifas tomando como base el escenario hidrológico más probable, en lugar proyectar un promedio de los costos variables considerando el comportamiento histórico de la hidrología asumiendo escenarios equiprobables. Otro análisis comparativo relevante se refiere a la evolución de las tarifas en barra respecto a los precios en el mercado libre. Sin embargo, la comparación de ambos precios al nivel de generación es muy difícil. Previamente es necesario llevarlos a un mismo nivel de referencia, debido a que muchos clientes están ubicados en el área de concesión RPDE -20110 Raúl García Carpio de las distribuidoras. La LCE establece que las tarifas en barra no pueden diferir en más de diez por ciento de los precios libres vigentes. Sin embargo esta comparación todavía enfrenta dificultades, debido a que no se cuenta con toda la información sobre los contratos en el mercado libre. Además, existen problemas metodológicos asociados a una eventual diferenciación entre los productos transados en ambos mercados. Las estadísticas indican una tendencia decreciente en los precios libres, que podría atribuirse a un mayor grado de competencia entre generadores, y entre generadores y empresas distribuidoras; y también al hecho de que en este mercado los generadores pueden controlar, además del plazo, los niveles de precios y sus fórmulas de actualización, lo que no sucede con los precios en barra que son regulados administrativamente, antes semestralmente y ahora anualmente. En cuanto a la proyección de la demanda, existen problemas de información histórica debido a que en la década del noventa hubo un proceso de interconexión de los sistemas eléctricos, primero a nivel de los sistemas interconectados del Sur Este y el Sur Oeste, y luego en el año 2000 con la interconexión nacional a través de la línea Mantaro- Socabaya. Adicionalmente, importantes empresas autoproductoras se interconectaron al sistema eléctrico, tales como Electroandes (ex Centromin) y Enersur (que abastece a Southern Perú). Es por ello que el método de proyección usado actualmente consiste en realizar una estimación econométrica de una parte de la demanda, tomando información histórica y proyecciones de variables como el PBI, la población y las tarifas vigentes. Se incorpora otra parte de la demanda correspondiente a grandes proyectos intensivos en uso de energía, pero fuera del modelo. La mayor parte de las controversias ha girado en torno al tratamiento de este último componente en la proyección de la demanda, y específicamente a los criterios a utilizar en la definición de los umbrales de tamaño de los proyectos que deben ser incorporados por fuera del modelo, así como a los ajustes que es preciso realizar a fin de evitar el posible traslape con la demanda proyectada con el método econométrico. También se han presentado controversias similares respecto a la proyección del plan de obras, debido especialmente a las dificultades para proyectar las inversiones en este tipo de industrias, caracterizadas por un alto componente de costos hundidos, la existencia de indivisibilidades y por la naturaleza irreversible de las inversiones, siendo dos casos controvertidos la entrada en operación de Yuncán y la del proyecto de Camisea. La central hidroeléctrica de RPDE -20211 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? Yuncán, ubicada en Puno y que cuenta con una capacidad de 130 MW, se incluyó por primera vez en el programa de obras correspondiente al proceso que fijó las tarifas a partir de mayo de Su puesta en marcha estuvo inicialmente programada para abril del 2002, pero fue reprogramada en varias oportunidades habiendo sido incluida hasta 15 veces en los planes de obras, e iniciando operaciones recién en agosto del De otro lado, las centrales térmicas construidas para utilizar el gas natural de Camisea, fueron incluidas por primera vez en la fijación de tarifas en barra de noviembre de El inicio de operaciones de la Central de Camisea 1 estaba inicialmente previsto para enero del 2000 y el de la Central de Camisea 2 para enero del 2001, cada una de ellas contaría con una potencia de 150 MW. Estas centrales se incluyeron en cuatro procesos regulatorios consecutivos (noviembre de 1996, mayo y noviembre de 1997 y mayo de 1998), luego fueron retiradas del programa de obras de los tres siguientes procesos, para ser nuevamente incluidas en los procesos siguientes, correspondientes a los períodos entre mayo del 2000 y mayo del Dichas centrales fueron incluidas en el programa de obras de 11 procesos regulatorios. La entrada de la primera central fue postergada 55 meses y la segunda 43 meses, debido a que el Consorcio Shell-Mobil se retiró del Proyecto Camisea. Los dos casos reseñados representan situaciones extremas de postergación en la entrada de centrales respecto a las primeras previsiones, por períodos de tiempo claramente prolongados. En ambos casos, sin embargo, existen explicaciones razonables. En la primera se destacan retrasos en los desembolsos de las contrapartidas públicas al préstamo japonés, que dieron lugar a un proceso de transferencia de dicha central al sector privado, con la obra aún inconclusa. El segundo caso se explica por la ruptura de las negociaciones con la empresa Shell el año 2000, evento que no pudo ser anticipado por ninguno de los agentes del sector. Se han llegado a discutir diferentes criterios para aprobar la incorporación de centrales en el plan de obras. Entre ellos pueden destacarse el grado de avance de las obras, la disponibilidad de financiamiento, la finalización de los estudios de impacto ambiental correspondientes, y la realización de estudios de viabilidad económicofinanciera, incluyendo un análisis de rentabilidad de los proyectos. RPDE -20312 Raúl García Carpio Los problemas suscitados en la proyección de la demanda y de la oferta de generación, dieron lugar a algunos intentos de perfeccionar el marco normativo. En efecto, mediante el D.S. Nº , actualmente derogado, el Ministerio de Energía y Minas modificó algunos artículos del Reglamento de la LCE referidos a los procedimientos utilizados en la proyección de la demanda y la oferta, con el propósito de reducir la discrecionalidad del regulador. Así, se estableció que los proyectos con demandas superiores a 10 MW serían considerados por separado en la proyección de la demanda, siempre que cumplan con requisitos y condiciones a aprobarse mediante resolución ministerial. También se aprobaron normas específicas para el tratamiento de la demanda derivada de interconexiones internacionales, como la de Perú con Ecuador. En el caso del plan de obras se estableció que se considerarían factibles de entrar en operación los proyectos de generación y transmisión cuyos títulos no se encuentren en causal de caducidad o cancelación, según corresponda, y que cumplan con los requisitos y condiciones que se aprobarían por resolución ministerial. A su vez se establecía que los requisitos y condiciones para el programa de obras y la proyección de la demanda podrían ser revisados por el Ministerio cada dos años, debiendo ser publicados antes del 30 de noviembre del año correspondiente. Estas normas fueron interpretadas, como una intromisión del Ministerio en procedimientos que corresponden al ámbito de competencias del organismo regulador. Al modificarse el reglamento, haciéndolo aún más detallado y específico, se dejaba al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG) sin la facultad de establecer sus propios procedimientos regulatorios. El argumento del Ministerio apuntaba en la dirección de complementar el marco legal y reducir la discrecionalidad del regulador. Sin embargo, y en la medida en que el Ministerio asumía la prerrogativa de aprobar nuevos requisitos y condiciones que afectaban la determinación de las tarifas, no se estaba reduciendo la discrecionalidad en general, sino simplemente trasladándola del ámbito del regulador al ámbito del propio Ministerio. El problema central a dilucidar se refiere entonces a la definición de los límites institucionales que es preciso establecer entre las facultades del organismo regulador y las competencias normativas del ente sectorial. 4 Decreto.Supremo Nº EM. Modificación de los artículos 119º y 123º del Reglamento de la Ley de Concesiones Eléctricas. RPDE -20413 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? También ha sido materia de discusión el eventual comportamiento estratégico por parte de las empresas, cuando se trata de informar sobre sus nuevas inversiones y también sobre los incentivos que algunas de ellas tendrían para invertir en nuevas tecnologías como el gas natural, teniendo importantes costos hundidos en centrales hidráulicas y Diesel, las cuales verían reducida su rentabilidad de realizarse estas inversiones. Es por ello que en algún momento se propuso que el plan de obras considerado sea un plan eficiente, de expansión a mínimo costo. Esta opción daba lugar a nuevos interrogantes, por ejemplo sobre el curso de acción más apropiado en caso estas inversiones no llegaran a materializarse. IV. Medidas Tomadas para Solucionar la Crisis Los problemas que han venido experimentando las empresas distribuidoras para renovar sus contratos destinados al servicio público, así como la necesidad de garantizar cierta continuidad en las inversiones y de evitar los riesgos de interrupciones en el servicio, han inducido algunos cambios en el marco normativo dirigidos a llenar los principales vacíos. Así, a fines del 2004 se modificaron las normas referidas a las causales de caducidad de las concesiones y al procedimiento a utilizarse en la fijación de las tarifas en barra. 5 En lo referente a la caducidad de las concesiones, se ha incorporado como una de las causas el reiterado incumplimiento en el pago por el abastecimiento de energía y la no realización de estudios o la ejecución de las obras establecidas en los contratos de concesión. A su vez se ha suspendido, hasta el 31 de diciembre de 2007, la aplicación de la causal de caducidad a las distribuidoras que no cuenten con contratos de suministro para los próximos 24 meses. De otro lado, se han aprobado modificaciones a los plazos y procedimientos a seguirse en la fijación de las tarifas en barra. En primer lugar, se establece que el COES proyectará la oferta y demanda para un período de menor duración (los próximos 24 meses, en lugar de los 48 meses contemplados en la norma anterior), y que en esta proyección se considerará como 5 Ver al respecto la Ley de Nº 28447, promulgada el 30 de diciembre de Ley que modifica el Decreto Ley Nº 25844, Ley de Concesiones Eléctricas. RPDE -20514 Raúl García Carpio constantes tanto la oferta como la demanda extranjeras, sobre la base de las transacciones históricas del último año. Asimismo, se estableció que el proceso de fijación de tarifas en barra se realizará una vez al año, antes del 30 de abril, y que en el cálculo de las tarifas de energía se considerarán los costos marginales proyectados para los próximos 24 meses, y además los costos de los 12 meses anteriores, considerando la oferta y demanda realmente registrada en este período. Ambas proyecciones se actualizarán al 31 de marzo del año correspondiente. Por último, en la disposición final de la norma se estableció la creación de una Comisión para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica, que tenía un plazo hasta el 30 de junio de 2005 para presentar un proyecto de ley que sería sometido a la aprobación del Congreso de la República. Los mecanismos adoptados se orientan a garantizar la provisión de electricidad permitiendo el retiro de energía incluso sin contratos, cuyos montos serán depositados en una cuenta bancaria y luego repartidos entre los generadores por el COES, y a la reducción del margen de incertidumbre y potencial discrecionalidad que existía con un mecanismo tarifario que implicaba proyectar variables para los próximos cuatro años, sustituyéndolo por dos años, e introduciendo un mecanismo de corrección ex-post como es la revisión de las tarifas en base a la oferta y demanda real del año inmediatamente anterior. La reducción del horizonte de proyección también permitiría disminuir los riesgos de conducta estratégica orientada a postergar inversiones por parte de los generadores establecidos, los cuales se verían afectados por la entrada del gas natural. De esta forma, en la actualidad se vienen discutiendo una serie de opciones de reforma del sector, que van desde un nuevo diseño de la organización del sector y del marco regulatorio, en la perspectiva de adoptar mecanismos de mercado en reemplazo de la intervención administrativa, hasta la utilización de mecanismos híbridos o heterodoxos como, por ejemplo, un esquema de subastas de capacidad, administrado por el Estado, que permita una entrada más ordenada de nuevos inversionistas. Los precios correspondientes a estas transacciones se determinarían en las subastas, y permanecerían fijos por un plazo determinado. La Comisión creada por el Congreso de la república del Perú para proponer medidas destinadas a garantizar la suficiencia del suministro de electricidad y para permitir un desarrollo eficiente del sector entregó RPDE -20615 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? su propuesta en el año 2005, siendo la ley aprobada recientemente (Ley Nº Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica). En esta norma se incluyen una serie de mecanismos dirigidos a mejorar las condiciones de contratación entre generadores y distribuidores. Así, se establece poner un sistema de certificación de energía y potencia disponible, de acuerdo a procedimientos técnicos vigentes, que respalde la realización de contratos de suministro y permita al regulador monitorear la evolución del mercado a fin de reducir el riesgo de racionamiento y facilitar la solución de problemas para contratar energía. La medida principal es la organización de licitaciones de la demanda no contratada para los tres años siguientes. Este mecanismo busca facilitar el cierre de contratos y fomentar la inversión en capacidad en condiciones de competencia, haciendo posible la participación no sólo de los operadores actuales sino también de los potenciales. En la actualidad todavía se vienen discutiendo los aspectos referidos a los detalles de la convocatoria, siendo un riesgo los potenciales de inflexibilidad de los precios que se podrían generar y que pueden dar lugar a controversias y cuestionamientos ex post al proceso de subasta. En cuanto a las medidas de administración de riesgos, se propone que en los contratos se especifiquen requerimientos de capacidad y se establezca la compra en bloques de energía, abandonando paulatinamente el esquema de contratos Full Requirement. Esto permitirá que las empresas distribuidoras asuman el riesgo de comprar a precio spot y de vender a precio en barra, cuando sus errores en predecir la demanda superan estos límites máximos. A su vez, se propone el acceso de los clientes libres al mercado spot, a fin de que puedan racionalizar su consumo y vender al mercado spot cuando esta opción resulta económicamente atractiva. Esta medida permitirá alcanzar una mayor eficiencia en el despacho, y a la vez generará una respuesta más adecuada de la demanda en contextos de escasez. En la Ley se establecen medidas complementarias como la reestructuración del COES, en la dirección de constituirlo como un operador independiente del sistema. También se contempla la revisión de los mecanismos de remuneración de la transmisión, a fin de que los problemas de congestión no se conviertan en un obstáculo para el suministro eficiente de electricidad. RPDE -20716 Raúl García Carpio Paralelamente, los problemas para renovar contratos de suministro, particularmente del grupo Distriluz, ha llevado a que el Ministerio de Energía y Minas promulgue el Decreto de Urgencia Nº en el cual se adelantan algunas de las modificaciones al marco regulatorio, en particular la realización de licitaciones de su demanda sin contrato con precios que quedarán fijos por cinco años. V. Mecanismos Alternativos de Manejo de Riesgos Como se ha mencionado, parece ser que en un sistema sujeto a importantes shocks de oferta y demanda, y un sistema de precios muy rígido, es necesario evaluar mecanismos alternativos que repartan mejor los riesgos entre los agentes y permitan el cierre de contratos en el sector. En particular, en el sistema peruano, el porcentaje de passtrough, es mínimo, ya que las tarifas en barra se calculan, como un promedio, para diferentes escenarios hidrológicos con los costos de combustibles vigentes, y sólo se actualizan por los cambios en los costos de los combustibles de acuerdo a diferentes factores estimados en base a simulaciones. 6 Esta relativa rigidez del sistema de precios, y por lo tanto de la demanda regulada, genera algunos problemas para administrar o acomodar shocks de mediana magnitud asociados, por ejemplo, a un año seco en el ciclo hidrológico, o a indisponibilidades en determinadas centrales. La demanda regulada no reacciona a los precios spot, obligando a los generadores sobrecontratados a asumir un riesgo mayor al que estarían expuestos si existieran mecanismos para transferir estas señales a los consumidores o limitar los precios de compra en el mercado spot. Como puede apreciarse, este riesgo de contratar explica que en equilibrio, si los generadores son adversos al riesgo, su decisión sea no contratar a una tarifa dada, incluso si la determinación de esta tarifa no se ve afectada por problemas asociados al riesgo regulatorio y a la credibilidad del regulador. En el extremo, los generadores sólo contratarían hasta un nivel similar al mínimo de potencia disponible, el cual corresponde exactamente a la noción inicial de potencia firme 6 Las tarifas se actualizan cuando algunos de los factores mencionados superan un crecimiento acumulado de 5%. RPDE -20817 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? (límite máximo de contratación de los generadores), la cual se ha visto distorsionada por los cambios en los procedimientos aprobados en años recientes. Las dificultades para administrar los shocks mediante contratos regulados, pueden hacer que los generadores tengan más incentivos para contratar en el mercado libre, quizá a precios más altos o con otras fórmulas de reajuste. E incluso en caso de no conseguir estos contratos, dado que la demanda libre es limitada, puede ocurrir que no realicen o que posterguen algunas inversiones, ya que la opción de vender al sistema a precios spot, genera una mayor volatilidad en el flujo de caja de los proyectos de generación. Otro mecanismo alternativo que permitiría manejar los riesgos cantidad, sería el establecimiento de un precio máximo de compra de los excesos en el mercado spot, a cambio de una call option que sería suministrada por otro generador ((ver Pérez - Arriaga et al (2001) y Oren (2004)) 7. En este caso, el generador que asuma el riesgo de la volatilidad del precio spot le cobrará una prima al generador que quiera acotar sus niveles de exposición en el mercado spot con un precio máximo de compra (conocido como strike price ). La prima de estas opciones se constituiría en una suerte de pago de capacidad, ya que correspondería al valor de mercado que debe hacerse para disponer de cierta capacidad de generación a un precio fijo. En el mercado eléctrico peruano no se han desarrollado aún estos mecanismos de manejo de riesgos, debido a una serie de factores relacionados con las estrategias de los diferentes grupos económicos, y a condicionamientos de tipo institucional. En primer lugar tenemos el caso de algunos grupos económicos que habrían optado por diversificar su parque generador, a fin de asimilar internamente los shocks de oferta mediante cambios en la combinación de sus centrales de generación (térmica e hidráulica) y contratar solamente una parte de su potencia efectiva, como ha ocurrido con el grupo Endesa y Duke Energy. En segundo lugar tenemos el caso de Electroperú, una empresa estatal predominantemente hidráulica, que habría optado por contratar incluso en exceso para el nivel de incertidumbre hidrológica, como una forma de sostener el mercado de contratos debido a la renuencia a contratar de los otros generadores, y motivada también, en 7 Pérez Arriaga, I.; Vásquez, C. y M. Rivier. (2001). RPDE -20918 Raúl García Carpio parte, por el propósito de obtener ganancias en el corto plazo. Recientemente, gracias a la transferencia del contrato de Take or Pay de suministro de gas con Etevensa, Electroperú puede tener un mejor manejo de estos riesgos, aunque a costa de asumir los costos fijos de este tipo de contrato. Es oportuno mencionar al respecto que si bien la LCE expresa una concepción conservadora, en la medida en que establece que un generador sólo puede contratar hasta un máximo equivalente al nivel de su potencia firme, la forma como se calcula este máximo no garantiza que los generadores tengan un bajo grado de exposición de compra al mercado spot, pues una serie de normas relajaron la forma de cálculo de este indicador. Por su parte, en el diseño de mercado argentino, las empresas de distribución no usan instrumentos financieros para amortiguar la volatilidad del precio spot, fundamentalmente porque no están sometidas al riesgo de este precio. La ley eléctrica argentina ha protegido a las distribuidoras del tener que comprar parte de su energía a precio spot sino que lo hacen a un precio estabilizado periódicamente (cada tres meses), establecido por un procedimiento de cálculo regulado 8. El precio estacional se calcula como el promedio trimestral de los precios spot esperados, ajustados a fin de reflejar las diferencias entre los precios estacionales ex ante (calculados a futuro) y los precios spot reales (ex post) del período de tres meses precedente (con esto se corrige el exceso o defecto de un estimado de un período, para el cálculo del período siguiente). Adicionalmente al ajuste mencionado, se estableció un fondo de estabilización para absorber las diferencias monetarias que se presenten al pagar a todos aquellos que venden energía al precio spot y los ingresos por los pagos de las distribuidoras cuando compran al precio estacional. Este fondo funciona como una cuenta de balance. Teóricamente, si las estimaciones de precio spot futuro (que se refleja en el precio estacional) fueran muy buenas, los montos que entran y salen del fondo deberían compensarse en el tiempo. El costo (en caso de que se esté aportando dinero al fondo) o el ingreso (en caso de que exista excedentes en el fondo) financiero del fondo se incluye en el cálculo del precio estacional. En el caso de que los montos disponibles en el fondo sean insuficientes en un determinado momento, el gobierno 8 Esta sección está basada en Zolezzi (2005). RPDE -21019 Por Qué no Firman Contratos los Generadores con las Distribuidoras de Electricidad? tiene que aportar fondos adicionales. Si los déficits aparecen regularmente, es una indicación de un defecto en el procedimiento de cálculo o en la estimación de los parámetros con los que se aplica el fondo. En los primeros años de funcionamiento del fondo aparecieron problemas debido a las reglas establecidas, las que obligaban a que el fondo se auto-balanceara en dos trimestres consecutivos. Esto originó en algunos momentos ajustes importantes a las tarifas. Adicionalmente, debido al retrazo en la forma de aplicación del fondo algunas veces se enviaban señales erróneas a los consumidores como cuando el monto disponible en el fondo decrecería (como resultado de una proyección de precios spot menores a los reales), lo que hacía que se tuviera una proyección de precios estacionales mayores para el siguiente trimestre, que muchas veces era inconsistente con la proyección de mayor generación hidroeléctrica de los meses del otoño. En vista de estos problemas, las reglas del fondo fueron modificadas, actualmente el operador del sistema debe analizar diferentes escenarios y establecer el monto mínimo necesario del fondo para cubrir los requerimientos, de acuerdo a las desviaciones estimadas entre las condiciones esperadas y las reales. El fondo estuvo funcionando razonablemente bien hasta la crisis macroeconómica argentina de fines del VI. Comentarios Finales Una de las razones detrás de los problemas para cerrar contratos que tienen las distribuidoras está relacionado con el diseño del mercado eléctrico peruano, el cual si bien intenta proteger a los consumidores de la alta volatilidad de precios, genera la necesidad de realizar un cálculo más bien administrativo de una serie de precios y por lo tanto controversias con los operadores. Un aspecto central del problema ha sido que los precios en barra se estimaban como una proyección para los próximos cuatro años, lo cual frecuentemente daba lugar a marcadas divergencias entre el costo real de suministro y el precio en barra. En consecuencia, el sistema resultaba sobre expuesto a medida que la demanda no respondía a condiciones de escasez, lo RPDE -21120 Raúl García Carpio cual se expresaba en un deterioro de los flujos de caja de los generadores, por las pérdidas en que incurrían al comprar a precios spot elevados. En este contexto, inevitablemente se generan incentivos distintos para la contratación entre generadores y distribuidores. El paliativo adoptado ha sido que las generadoras estatales respondan cubriendo los retiros sin contrato de las distribuidoras en un primer momento y que, luego, estos sean socializados entre los generadores con un criterio que no es eficiente como es el reparto en proporción a su potencia firme. Una solución adecuada debería incluir un análisis sobre qué magnitud de las fluctuaciones de precios sería eficiente que asuman los usuarios finales o si sería suficiente el fomento de instrumentos financieros o de otro tipo que permitan un mejor manejo de estos riesgos a los generadores. Debe destacarse que la rigidez de las tarifas transferidas a los usuarios finales no sólo explica parte de la crisis de abastecimiento experimentada en Chile, sino también experiencias similares como la crisis del mercado de California del 2000, donde en la reforma de 1998 se fijó un precio máximo que las utilities podían cobrar a los usuarios, pero al mismo tiempo se les obligó a estas empresas a realizar todas sus compras de energía a un precio spot desregulado. En el año 2000, en un contexto de crecimiento de la demanda, restricciones ambientales a nuevas inversiones, e incrementos en el precio del gas natural, entre otros, se desencadenó una crisis de grandes proporciones. Esta crisis estuvo relacionada en gran medida a la creciente diferencia entre el precio de la energía en el mercado mayorista y el precio de venta al consumidor final, lo que provocó pérdidas financieras muy elevadas a las empresas distribuidoras y la necesidad de la intervención gubernamental para garantizar el suministro de electricidad. Es posible afirmar que existen algunos rasgos comunes entre la situación actual del sector eléctrico peruano y el contexto previo a las crisis en Chile y California. Sin embargo, también es preciso reconocer que en el caso peruano estos rasgos son de alguna manera incipientes y están claramente limitados, debido a la existencia de contratos de largo plazo entre distribuidoras y generadoras en el mercado regulado, y de contratos entre grandes clientes y empresas generadoras, o distribuidoras, en el mercado libre. 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