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⭐DERECHOS DEL NIÑO REVISTA NÚMERO DOS JAIME COUSO SALAS DIRECTOR
DERECHOS DEL NIÑO REVISTA NÚMERO DOS JAIME COUSO SALAS DIRECTOR
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José Miguel Alvarado Luna
1 ISSN: REVISTA DE NÚMERO DOS 2003 DERECHOS DEL NIÑO JAIME COUSO SALAS DIRECTOR MARTÍN BERNALES LIDIA CASAS MIGUEL CILLERO JORGE CORREA JAIME COUSO JUAN A. GUZMÁN GUY MASTERS PATRICIO MILLÁN MACARENA VARGAS LUIS VILLAVICENCIO2 REVISTA DE NÚMERO DOS 2003 DERECHOS DEL NIÑO3 Revista de Derechos del Niño Número Dos / 2003 Programa de Derechos del Niño del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Diego Portales. Fondo de Naciones Unidas para la Infancia. Oficina de Área de Argentina, Chile y Uruguay. Director: Jaime Couso Comité editorial: Mary Beloff Miguel Cillero Mauricio Duce Emilio García Méndez Felipe González Carlos Peña Asistente editorial: Paloma Valenzuela Diseño: Mónica Widoycovich Producción gráfica: Ana María Baraona Ilustración portada: Greta Niehaus Impreso en Maval ISSN: Inscripción Nº Publicado en Santiago de Chile, enero 2004 Derechos reservados ejemplares Las opiniones vertidas en los artículos publicados son de exclusiva responsibilidad de sus autores. Reservados todos los derechos de esta edición para la Universidad Diego Portales y UNICEF.4 INDICE Presentación 5 ESTUDIOS Niños, adolescentes y el Sistema Chile Solidario: una oportunidad para constituir un nuevo actor estratégico de las políticas públicas en Chile? Cristóbal Tello Escobar 9 De la tutela a las garantías: consideraciones sobre el proceso penal y la justicia de adolescentes Miguel Cillero Bruñol 53 ENSAYOS Para qué educar? Carlos Peña González 89 El proceso establecido en el Proyecto de Ley que crea un sistema de responsabilidad de los adolescentes por infracciones a la ley penal: avances y problemas Mauricio Duce Julio 99 Una voz para el niño? Mary Ann Mason 115 Derechos humanos: origen, sentido y futuro: reflexiones para una nueva agenda Emilio García Méndez 139 El sistema de protección a los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Las Oficinas de Protección de Derechos: un servicio del nivel local Consuelo Contreras Largo 153 El difícil camino hacia la construcción del niño como sujeto de derechos Ana María Farías 187 Perspectiva histórica sobre filiación ilegítima e hijos ilegítimos en América Latina Nara Milanich 225 SEMINARIO Seminario Justicia restaurativa con adolescentes infractores de la ley penal en el marco de la Convención de los Derechos del Niño María de los Ángeles Solar 253 LIBROS Iris Delgado y otros El Índice de Infancia: un indicador para la planificación, evaluación y defensa de los derechos? Pablo González 2655 Mario Ferrari y otros Internación de niños: el comienzo del fin? Crisis de los internados y transformación de las políticas de infancia en España, Italia y el Cono Sur Paloma Valenzuela 271 John Braithwaite Restorative justice and responsive regulation Patricio Millán 273 Margaret K. Rosenheim y otros A century of juvenile justice Jaime Couso 275 JURISPRUDENCIA Presentación 281 CUSTODIA Y VISITAS Troxel versus Grandville, Corte Suprema de Washington-Corte Suprema de Estados Unidos, Estados Unidos de América 285 V.C. v. M.J.B., Corte Suprema de New Yersey, Estados Unidos de América 287 Menor S.M., Corte de Apelaciones de Valparaíso, Chile 291 J.L.O contra C.S.V., Tribunal de Apelaciones de Familia 2 Turno, Montevideo, Uruguay 293 GARANTÍAS PROCESALES In Re E.T.C., Corte Suprema de Vermont, Estados Unidos de América 297 J.A.P.T., Corte de Apelaciones de Santiago, Chile 301 C.A.T.S., H.S.B.F., W.M.S. ANTECEDENTES, Tribunal de Apelaciones de Familia 2 Turno, Montevideo, Uruguay 303 CRITERIOS DE DETERMINACIÓN DE SANCIONES In Re Miller, Corte de Apelaciones de Ohio, Estados Unidos de América 307 D.D.H. v. Dostert, Corte de Apelaciones de West Virginia, Estados Unidos de América 309 M.A., E.O. y L.A., Corte de Apelaciones de San Miguel, Santiago de Chile 315 Denuncia del Liceo N 12, Tribunal de Apelaciones de Familia 2 Turno, Montevideo, Uruguay 317 EDUCACIÓN Y SALUD Carey v. Population Services International, Corte Suprema de los Estados Unidos, Estados Unidos de América 323 R.D.M. a favor de su hija N.S.V.D. en contra del Colegio F.M.R., Corte de Apelaciones de Santiago-Corte Suprema de Chile, Santiago de Chile 327 S.G., Tribunal de Apelaciones de Familia 2 Turno, Montevideo, Uruguay 3316 PRESENTACIÓN Con este segundo número de la Revista de Derechos del Niño, la Universidad Diego Portales y UNICEF reafirman la importancia que, para el desarrollo de políticas públicas en favor de los derechos del niño, tiene la producción de investigaciones, de conocimiento nuevo, no sólo sobre el sistema legal sino también sobre diversas áreas de las políticas públicas de infancia que se ven afectadas directamente por el derecho, o por la ausencia de él. El primer número ha circulado por medios académicos, cursos de formación de jueces, programas de postítulo y postgrado, seminarios para operadores jurídicos y sociales, bibliotecas universitarias y centros de documentación de UNICEF y otras agencias, e incluso por librerías al acceso del público en general. Este segundo número pretende seguir ese camino. La vocación de la Revista es convertirse en un instrumento de reflexión y estudio, para el cambio de las prácticas jurídicas y sociales en el campo de las políticas de infancia. Su origen se encuentra en Chile, pero su horizonte se sitúa claramente más allá de sus fronteras, especialmente en los países de América Latina. El lenguaje es predominantemente jurídico, pero su campo son todas las políticas de infancia, y los presupuestos teóricos de la investigación abarcan no sólo al derecho, sino también a la historia, la ciencia política, el trabajo social y la sicología, entre otros. En este segundo número, los artículos de la sección Estudios, que son encargados a sus autores por el Comité Editorial de la Revista especialmente para los fines de esta publicación, se dedican a dos objetivos de la política pública fundamentales para la infancia en Chile: la superación de la pobreza y la indigencia y la introducción de garantías en el sistema de justicia penal de adolescentes. Así, Cristóbal Tello preparó un estudio sobre las potencialidades que el sistema Chile Solidario y su Programa Puente (la iniciativa más relevante emprendida en Chile en materia de políticas de superación de la pobreza y la indigencia) ofrecen para el logro de los objetivos fijados por el Plan Nacional de Infancia para el decenio y Miguel Cillero preparó un estudio sobre el debido proceso en el sistema de justicia para las infracciones penales cometidas por adolescentes que, en el marco de la reforma procesal penal chilena, se proyecta instalar en los próximos años una vez aprobado el proyecto de ley que ya está siendo tramitado ante la Cámara de Diputados. 57 La sección Ensayos incluye una variedad de colaboraciones sobre diversos aspectos de la historia, la realidad social, las prácticas institucionales, la educación y el derecho aplicado a la infancia en Chile y América Latina (e, incluso, Estados Unidos de América), respecto de campos tan diversos como la ilegitimidad en la historia colonial latinoamericana, las Oficinas de Protección de Derechos de la infancia, la internación de niños en Chile en el cambio de siglo XIX-XX, la equidad en la educación y los derechos económicos, sociales y culturales. Tanto la riqueza temática y novedad de los ensayos incluidos, como la estatura intelectual de algunos de los colaboradores, hacen de esta sección una de tanto interés como la de Estudios. De las demás secciones de la Revista, junto con la reseña de libros y seminarios, vale la pena destacar, en la sección Jurisprudencia, la selección de fallos (en versión resumida para los efectos de esta publicación) sobre jurisprudencia en materia de derechos del niño, tomada de la colección desarrollada por el proyecto Base de Datos Interamericana de Jurisprudencia sobre Derechos del Niño, impulsado por Unicef, la Facultad de Derecho de la UDP y el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). La publicación de este segundo número de la Revista de Derechos del Niño coincide con el lanzamiento de un proyecto de gran envergadura en el campo de la investigación y formación en derechos del niño por parte de la Universidad Diego Portales, con el apoyo de UNICEF, a saber, la creación del primer programa de Master en Derecho de Infancia, Adolescencia y Familia conocido en Chile y en América Latina. Las proyecciones que un programa de estas características ofrece para la producción de investigación en esta área son un estímulo para el desarrollo de un medio como la Revista de Derechos del Niño. Egidio Crotti Representante de UNICEF para Argentina, Chile y Uruguay Carlos Peña Decano Facultad de Derecho Universidad Diego Portales 68 ESTUDIOS ENSAYOS SEMINARIO LIBROS JURISPRUDENCIA 79 10 NIÑOS, ADOLESCENTES Y EL SISTEMA CHILE SOLIDARIO: UNA OPORTUNIDAD PARA CONSTITUIR UN NUEVO ACTOR ESTRATÉGICO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CHILE? Cristóbal Tello Escobar 1 LA RATIFICACIÓN DE LA CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO POR PARTE DE CHILE EN 1990, HA EXIGIDO AL ESTADO LA IMPLEMENTACIÓN UN SIGNIFICATIVO CAMBIO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DIRIGIDAS A NIÑOS Y ADOLESCENTES. ESTE ESTUDIO CONSTATA QUE PESE A LOS NOTORIOS AVANCES LOGRADOS, LA FALTA DE PRIORIDAD POLÍTICA QUE HA TENIDO LA TEMÁTICA DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL HA DIFICULTADO EL DESARROLLO DE POLÍTICAS NACIONALES EN LA MATERIA, LA REALIZACIÓN DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS REQUERIDOS Y EL POSICIONAMIENTO DE LOS NIÑOS Y ADOLESCENTES COMO LOS ACTORES ESTRATÉGICOS PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS. EL AUTOR SOSTIENE QUE LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PROGRAMA GUBERNAMENTAL PARA LA ERRADICACIÓN DE LA EXTREMA POBREZA, EL SISTEMA CHILE SOLIDARIO, OFRECE OPORTUNIDADES ESTRATÉGICAS PARA EL POSICIONAMIENTO Y CONSOLIDACIÓN DE LOS PRINCIPIOS PROPUESTOS POR ESTA CONVENCIÓN, LAS QUE DEBIERAN SER MAYORMENTE APROVECHADAS. 1 Abogado, MSc in Development Studies (London School of Economics), Profesional del Equipo Coordinador Nacional del Programa Puente del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). 911 12 Revista de Derechos del Niño / Número Dos / INTRODUCCIÓN Generalmente la mirada que la opinión pública tiene respecto de la infancia y la adolescencia se centra en sus rasgos positivos y en sus potencialidades. Los niños son considerados como el futuro de la sociedad, la potencialidad de lograr cambios significativos en el largo plazo o la inversión social necesaria para alcanzar mayores niveles de desarrollo. Sin embargo, esta visión positiva de la infancia y la adolescencia contrasta fuertemente con la situación real en que una gran cantidad de niños y adolescentes actualmente están viviendo. De acuerdo a datos de la CEPAL, UNICEF y la Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB), en los países iberoamericanos al iniciarse el siglo XXI más de la mitad de los niños y adolescentes de la región son pobres y más de la mitad de del total de pobres de la región son niños y adolescentes 2. Esta contradicción entre discurso y realidad en los países latinoamericanos, en parte, se explica por el grado de importancia que la infancia y la adolescencia han tenido para las políticas públicas. La preocupación del Estado por los niños y adolescentes no necesariamente se ha traducido en políticas públicas que cuenten con la prioridad política y los recursos necesarios para mejorar efectivamente sus condiciones de vida. A pesar de que en el discurso público la infancia y la adolescencia constituyen un actor prioritario para las políticas públicas, las iniciativas relativas a sus necesidades y problemáticas no necesariamente han constituido una prioridad política en la agenda gubernamental. Chile no ha sido una excepción en este ámbito. Si bien han existido significativos avances en el último siglo en el mejoramiento de las condiciones de vida de los niños y adolescentes, todavía no se ha logrado instalar a nivel de país una valoración de la infancia y adolescencia como el actor estratégico para el desarrollo del país. Durante gran parte del siglo pasado la preocupación pública en este ámbito estuvo centrada en los menores en situación irregular, es decir en aquellos menores de edad que requerían de protección y rehabilitación. Se trataba de un enfoque centrado en los casos sociales problemáticos y que consideraba a los niños y adolescentes como objetos de protección por parte del Estado. A partir de los años 90 se comienza a considerar a los niños y adolescentes como un grupo vulnerable que es prioritario para las políticas públicas, es decir en un grupo de la población que requiere de una especial atención por parte del Estado y cuyo enfoque no está solamente centrada en los casos socialmente problemáticos. Sin embargo, para el Estado, los niños y adolescentes eran un grupo social tan prioritario como otros grupos vulnerables. Como lo señalaba la estrategia de política social 2 CEPAL - UNICEF - SECIB, Construir Equidad desde la Infancia y la Adolescencia en Iberoamérica, Santiago, 2001, pg. 106.13 12 Cristóbal Tello del Gobierno del Presidente Aylwin, el gobierno ha reconocido como grupos vulnerables prioritarios a los jóvenes y a las mujeres de escasos recursos. Adicionalmente, ha buscado reforzar la acción pública hacia los niños y la familia, los adultos mayores y las personas con discapacidad 3. Recién a principios del siglo XXI, el Estado chileno decide impulsar un significativo cambio anunciando su voluntad de pasar de programas basados en la consideración de la infancia como grupo vulnerable de la sociedad, hacia la consideración de la infancia como un sujeto y actor estratégico para el logro del desarrollo del país 4. Sin embargo, este carácter estratégico de la infancia y la adolescencia ha sido difícil de implementar en la práctica. La concepción de grupo estratégico tiene su origen en la nueva mirada que, respecto de los niños y adolescentes, propone la Convención de los Derechos del Niño que Chile ratificó a principios de los noventa. Esta nueva mirada de los niños y adolescentes los reconoce como sujetos de derechos y propone diseñar e implementar un Sistema de Protección Integral en su favor. Sin embargo, a pesar que se han realizado significativos esfuerzos en orden de traducir en planes y acciones concretas los principios y derechos garantizados por la Convención de los Derechos en Chile, su implementación ha sido difícil y lenta, existiendo todavía un largo camino que recorrer para posicionar a los niños y adolescentes como actores estratégicos para el desarrollo del país. No obstante, como frecuentemente sucede en el ámbito de las políticas públicas, intervenciones en otros ámbitos de acción muchas veces ofrecen oportunidades para implementar estrategias de política social. Este podría ser el caso del Sistema Chile Solidario, un sistema público de protección social a favor de las familias que viven en condiciones de indigencia que se está implementando gradualmente en Chile a partir de mayo del 2002, en que su mirada respecto de los niños y adolescentes puede ofrecer estratégicas oportunidades para poner en práctica los principios y derechos garantizados por la Convención de los Derechos del Niño. Este estudio está estructurado en dos partes. En la primera parte se realizará un análisis de la forma que el Estado Chileno ha mirado y desarrollado sus políticas públicas a favor de la infancia y la adolescencia, centrado en el período Especial atención se prestará al análisis de la prioridad política que el Estado ha dado en su agenda a las políticas públicas relacionadas con la infancia y adolescencia. En la segunda parte se analizará el Sistema Chile Solidario desde la perspectiva de la infancia y la adolescencia, evaluando las oportunidades que éste ofrece para relevar y poner en práctica los principios y derechos garantizados por la Convención de los Derechos del Niño. 3 Documento Avanzando en equidad: un proceso de integración al desarrollo: , citado por MIDEPLAN en Informe Final Grupo prioritario Infancia y Adolescencia, Santiago, Discurso del Presidente Ricardo Lagos, marzo del 2001, en Gobierno de Chile, Política Nacional y Plan de Acción Integrado a Favor de la Infancia y la Adolescencia, Santiago, pg. 7.14 Revista de Derechos del Niño / Número Dos / I. PRIMERA PARTE: LA PREOCUPACIÓN DEL ESTADO ACERCA DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN CHILE 1) ANTECEDENTES La responsabilidad de la educación y crianza de los niños y adolescentes siempre había sido una materia propia del ámbito familiar. Era la familia la única responsable de la protección, formación y desarrollo de los niños y adolescentes del grupo familiar. Sin embargo, como lo describe Pilotti, a partir del siglo XVIII se descubre la infancia y se inicia una preocupación intelectual respecto a la socialización de los niños en la sociedad moderna 5. La infancia comienza a ser un tema y, dentro de éste, el rol socializador del Estado empieza a ser una preocupación. Aunque en Latinoamérica las primeras iniciativas a favor de la infancia tuvieron su origen en el ámbito privado, principalmente al interior de instituciones y congregaciones religiosas, el Estado comenzó paulatinamente a asumir un rol más activo y presente en la educación, protección y control de los niños y adolescentes; en un principio apoyando la labor de instituciones sociales de la sociedad civil y, posteriormente, asumiendo un rol más directo y protagónico. Sin embargo, la preocupación estatal no estaba referida a la universalidad de niños y adolescentes, sino que era principalmente dirigida a aquellos que vivían en situación de vulnerabilidad, requeridos de asistencia o que habían infringido la ley. En otras palabras, la preocupación del Estado se centraba fundamentalmente en lo que a principios del siglo XX se definen como menores en situación irregular. Se empieza, entonces, a desarrollar un modelo caracterizado por un progresivo aumento del control jurisdiccional del Estado sobre el proceso formativo de los niños y una expansión de la acción pública hacia ámbitos antes reservados para el espacio de la familia 6. Como se analizará más adelante, la familia, principalmente en los sectores pobres de la sociedad, comienza a perder su rol primordial en la educación y crianza de los niños y adolescentes y empieza a ser sustituida por el Estado en todos aquellos casos de situación irregular. En Chile, también fueron las instituciones privadas y religiosas las que durante la Colonia comenzaron a desarrollar acciones a favor de la infancia 7. Al igual que 5 Pilotti Francisco, Globalización y Convención sobre los Derechos del Niño: el contexto del texto, CEPAL, Santiago, 2001, pg. 16. Especialmente importantes son las influencias de Locke, Rousseau y Piaget en las teorías sociales y conductuales elaboradas sobre la infancia. 6 Ibid., pg El hito más significativo de este período fue la creación del primer orfanato en el país en Cortés Juan Eduardo, Desarrollo de los sistemas de atención a la infancia en Chile en Infancia en Riesgo Social y Políticas Sociales en Chile, Pilotti Francisco (coordinador), Instituto Interamericano del Niño (INN), Montevideo, 1994, pg. 224.15 14 Cristóbal Tello en el resto de los países latinoamericanos, son principalmente las congregaciones católicas las que, en Chile, empezaron a asumir un rol significativo en el cuidado de la infancia, desarrollando un modelo de atención eminentemente paternalista que privilegiaba el uso de la internación como el principal instrumento para asistir al niño necesitado de protección. 8 La preocupación del Estado en Chile respecto a la infancia surge con mayor fuerza hacia fines del siglo XIX, orientada principalmente hacia las áreas de educación y de corrección a los menores que infringían la ley. En 1887 se estableció la gratuidad de la enseñanza fiscal y en 1896 se creó la Escuela Correccional del Niño, la que tenía por misión corregir a los menores de edad que cometían faltas o infracciones a la ley y eran asistidos bajo un marco de formación moral y talleres laborales. 9 A partir de las primeras décadas del siglo XX se establece en Chile un sistema tutelar de los niños, a través del establecimiento de un Derecho de Menores, con la dictación de la Ley en Este sistema tutelar fue concebido como una reacción social a un conjunto complejo de diversas situaciones sociales: infracciones de ley, protección de la infancia desvalida o abandonada, situaciones de irregularidad y obligaciones que se derivan de la filiación. 10 En este modelo se le otorgó un amplísimo poder a la figura del Juez Tutelar de Menores quien tiene un rol protector y educativo, a diferencia del rol represivo del sistema penal para adultos 11. El sistema tutelar estructuró una institucionalidad única para dar una respuesta social a dos problemas diversos y no necesariamente interconectados: los niños y adolescentes infractores de ley y aquellos que requerían de protección y/o rehabilitación. Esta respuesta social asume la internación como un instrumento eficaz y eficiente para proteger al menor en situación irregular, sustituyendo en la práctica en los casos de irregularidad, el rol primordial que la familia debiera tener en la crianza de los niños y adolescentes. Paralelamente, desde comienzos del siglo XX el Estado chileno desarrolla una expansión gradual del gasto público social, asumiendo un rol de Estado de Bienestar que protege al conjunto de la población. En especial, el Estado prioriza el financiamiento y producción directa de servicios y programas en las áreas de educación, salud y previsión social, alcanzando al año 1970 logros significativos tales como la ampliación de la cobertura de educación primaria al 84% de la 8 Pilotti Francisco, Crisis y perspectivas del sistema de bienestar infantiles en América Latina en Infancia en Riesgo, ob. cit., pg Cortés Juan Eduardo, ob. cit., pg Cillero Miguel, Evolución histórica de la consideración jurídica de la infancia y adolescencia en Chile en Infancia en Riesgo, ob. cit., pg Pilotti Francisco, Crisis y perspectivas, ob. cit., pg. 20.16 Revista de Derechos del Niño / Número Dos / población entre 6 y 14 años y de la secundaria al 38% de los adolescentes entre 15 y 18 años de edad, la reducción de la mortalidad infantil, la atención profesional del 80% de los nacimientos y el mejoramiento de la cobertura de los programas de control del niño sano y de alimentación complementaria. 12 Este modelo de políticas universales dirigidas a favor de la infancia y la adolescencia complementado por un sistema tutelar de menores es reforzado con la dictación de la Ley N en 1967, Ley de Menores actualmente vigente en Chile. Esta ley refuerza el sistema tutelar establecido en Chile, en donde la irregularidad de las relaciones de familia o del comportamiento social del niño es la preocupación central. 13 Se refuerzan las estrategias que privilegian la internación de los niños y adolescentes, primando la importancia del sistema de administración de justicia por sobre el de provisión de servicios de protección y rehabilitación. 14 A partir de 1973, el Gobierno Militar inicia un radical cambio en la política social pública promoviendo un rol subsidiario del Estado y privilegiando al mercado como el centro primordial de toma de decisiones relativas a la asignación de recursos y provisión de servicios. 15 Las principales características de este cambio fueron: la subordinación de los objetivos de la política social a los requerimientos de la política económica, la drástica reducción del gasto social público en las áreas de vivienda, salud y educación, la transferencia de funciones y responsabilidades a los municipios y al sector privado, y la introducción de subsidios a la demanda. 16 En el área de infancia este cambio implicó la creación de un sistema de subvenciones administrado por el Servicio Nacional de Menores (SENAME) 17, el traspaso de los centros dependientes de SENAME a instituciones privadas (reduciéndose sus funciones) y la focalización de los recursos en los menores que realmente estuvieran en situación irregular. 18 Durante las décadas de los 70 y 80 se siguieron mejorando los indicadores de desarrollo humano en los ámbitos de tasa de mortalidad infantil, alfabetismo, cobertura del sistema educacional y nivel de escolaridad de la población. 19 Sin 12 Raczynski Dagmar, Para combatir la pobreza en Chile: esfuerzos del pasado y desafíos del presente en Construyendo Opciones. Propuestas económicas y sociales para el cambio de siglo, Cortazar René y Vial Joaquín (editores), CIEPLAN y Dolmen Ediciones, Santiago, 1998, pg Cillero Miguel, ob. cit., pg Pilotti Francisco, Crisis y perspectivas, ob. cit., pg Repetto Fabián, Gestión pública y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de Argentina y Chile, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2001, pgs. 74 y sgts. 16 Raczynski Dagmar, ob. cit., pg Creado en Alvarez Jorge, La experiencia neoliberal en la atención de menores en riesgo social en Infancia en Riesgo, ob. cit., pg Raczynski Dagmar, ob. cit., pg.203.17 16 Cristóbal Tello embargo, pese a que existió una mejor focalización del gasto social en los sectores más pobres, el número de personas viviendo en condiciones de pobreza aumentó drásticamente, desde niveles del 21% en 1970 a niveles del 45% de la población viviendo bajo la línea de pobreza en A fines de los años 80, Chile había mejorado significativamente los indicadores de desarrollo humano de su población, sin embargo una importante proporción de sus habitantes se encontraba viviendo en condiciones de pobreza. Extremadamente negativa era la situación de niños y adolescentes, ya que el 50,7% de ellos vivía en condiciones de pobreza al inicio de los años Si bien las políticas universales habían demostrado significativos avances en el mejoramiento de la calidad de vida de niños y adolescentes, especialmente en las áreas de educación y salud, las políticas compensatorias dirigidas los niños y adolescentes vulnerables y excluidos socialmente no mostraban los mismos niveles de éxito. Es más, el sistema tutelar de menores establecido tendía a priorizar la atención gubernamental hacia los niños y adolescentes en situación irregular privilegiando instrumentos de control social tales como la internación, más que acciones de real promoción y protección. 2) LA CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO: UN CAMBIO DE MIRADA? Sin duda, en el ámbito mundial, el hito más significativo en la forma de mirar y enfrentar el tema de la infancia ha sido la adopción de la Convención de Derechos del Niño (en adelante CDN) por parte de las Naciones Unidas en 1989, la que ha sido ratificada por 191 países, entre ellos Chile. 22 Si bien existían varios instrumentos internacionales anteriores que garantizaban y protegían los derechos de los niños y adolescentes 23, es la adopción de esta Convención la que establece las bases de la Doctrina de la Protección Integral de los Derechos del Niño, reconocida internacionalmente como la nueva forma de mirar, relacionarse e interactuar con la realidad de los niños y adolescentes. Si bien no es posible profundizar aquí los contenidos y mirada de la CDN, esta nueva mirada respecto a los niños y adolescentes se desprende de sus principios básicos: 20 Repetto Fabián, ob. cit., pg Ministerio de Planificación y Coordinación (MIDEPLAN), Análisis de la Encuesta CASEN 2000, Documento N 10 Situación de la Infancia en Chile, Santiago, La CDN fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989 y ratificada por el Gobierno de Chile el 14 de Agosto de Sólo no ha sido ratificada por tres países miembros de la ONU: Estados Unidos, Somalia y Timor Oriental. Fuente: (01/09/2003) 23 Entre otros, ver la Declaración de Ginebra sobre la Infancia (1924), la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), la Declaración de los Derechos del Niño (1959), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1976) y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979).18 Revista de Derechos del Niño / Número Dos / el reconocimiento de niños y adolescentes como sujetos de derechos, y ya no como objetos de protección, el reconocimiento del derecho a una protección, cuidado y asistencia especial por parte de los padres, la sociedad y el Estado el reconocimiento de la responsabilidad primordial de la familia de la crianza y desarrollo del niño y el derecho del niño a vivir preferentemente en su entorno familiar, y la primacía del interés superior del niño en todas las medidas que se adopten respecto de él o ella. La adopción de la CDN por parte de Chile implicaba un cambio radical para las políticas públicas, por cuanto posicionaba a los niños y adolescentes como el grupo prioritario de las políticas públicas, universales y compensatorias, y obligaba a reformar en profundidad el modelo tutelar de menores que se encuentra vigente en el país. Era la misma CDN la que exigía al Estado chileno una profunda reforma en su forma de mirar, interactuar y asistir a los niños y adolescentes, tal como lo establece el Artículo 4 de la CDN: Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas, y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional. Sin embargo, la decisión del Estado chileno de suscribir este nuevo instrumento internacional estuvo influenciada en mayor medida por el deseo de Chile de incorporarse al desarrollo internacional de los derechos humanos, 24 más que por un genuino interés o preocupación por constituir al niño en sujeto prioritario de las políticas públicas o por introducir una reforma estructural al sistema tutelar de menores vigente. La adopción de la CDN por parte de Chile en 1990 ocurrió un año después de la negociación política entre el Gobierno Militar y la Concertación de Partidos por la Democracia para aprobar una reforma constitucional. Durante el año 1989 se discutió y negoció una reforma constitucional que introdujo cambios significativos en la Carta Fundamental. Por una parte, el Gobierno Militar saliente requería urgentemente aprobar una reforma constitucional que modificara los artículos Medina Cecilia, El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Ordenamiento Jurídico Chileno en Constitución, Tratados y Derechos Esenciales, Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Santiago, 1993, pg. 43.19 18 Cristóbal Tello y 68 de la Constitución, que permitían aprobar la legislatura ordinaria teniendo mayoría absoluta en una Cámara y un tercio en la otra; por otra parte, la Concertación de Partidos por la Democracia vio en esta negociación una oportunidad de resolver, en parte, el problema de iniciar su primer año de gobierno con una Constitución deslegitimada y necesaria de modificar en el corto plazo 25. En el marco de esta negociación política, uno de los objetivos de los partidos de oposición era el asegurar de la mejor manera posible un sitio principal para los derechos humanos, dada la enorme importancia que su respeto tendría para una futura democracia estable. 26 Esto se tradujo en la modificación del artículo 5 inciso 2 de la Constitución, incorporando el deber de los órganos del Estado de respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, garantizados por la Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. En medio de la negociación política con la Concertación de Partidos por la Democracia, una vez perdido plebiscito del 5 de octubre de 1988, el Gobierno Militar decidió ratificar varios instrumentos internacionales que se encontraban pendientes: la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (publicada el 26/06/1988), la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes (publicada el 26/06/ 1988), la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (publicada el 9/12/1989); promulgar y publicar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (publicado el 27/ 05/1989); y publicar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (publicado el 29/04/1989). En este contexto, en que Chile se estaba poniendo al día a nivel internacional en la protección de los derechos humanos, el primer gobierno democrático decidió ratificar (13/08/1990), promulgar (14/08/1990) y publicar (27/09/1990) la CDN. La decisión de ratificar este instrumento internacional estuvo en gran medida influida por la preocupación general de la coalición gobernante por ampliar el ámbito de respeto y protección de los derechos humanos. 27 No fue, por lo tanto, una decisión basada en un debate social amplio respecto a la realidad de niños y adolescentes en Chile ni se originó en una convicción profunda de modificar el sistema tutelar de menores establecido en Chile desde La adopción de la CDN por parte de Chile es más bien reflejo de una voluntad de abrirse a la discusión 25 Correa Sofía, Figueroa Consuelo, Jocelyn-Holt Alfredo, Rolle Claudio y Vicuña Manuel, Historia del siglo XX chileno, Editorial Sudamericana, Santiago, 2001, pg Medina Cecilia, ob. cit., pg Entrevista a Oriana Zanzi, Consultora de UNICEF, quien era la Directora Nacional del SENAME en esa época. Santiago, 17 de junio del 2003.20 Revista de Derechos del Niño / Número Dos / de cómo adaptar la legislación chilena y las políticas públicas al nuevo marco jurídico y ético propuesto por la CDN, más que un signo de un cambio de mirada ya instalado y consensuado en el debate y en la agenda pública. La ratificación de la CDN posicionó en la agenda pública la necesidad de discutir las implicancias de considerar a los niños y adolescentes como sujetos de derechos. Sin embargo, la concreción de los cambios que fueran necesarios de implementar requerían contar con una alta prioridad en la agenda política gubernamental, lo que, como se analizará a continuación, ha sido difícil de lograr. 3) LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO: SON LOS NIÑOS Y ADOLESCENTES UNA PRIORIDAD EN LA AGENDA PÚBLICA? 3.1 El Plan Nacional de Infancia ( ) El mismo año 1990, un mes después que Chile había ratificado la CDN, se celebró en Nueva York la Cumbre Mundial a favor de la Infancia, en donde se suscribió la Declaración Mundial sobre la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño y se aprobó un plan de acción para implementarla. Entre las obligaciones asumidas por Chile, así como el resto de los países asistentes, se encontraba la de elaborar un plan nacional dirigido a la infancia y adolescencia teniendo como referente las metas establecidas en esta Cumbre. Chile aprobó, en 1992, el Plan Nacional de Infancia, Metas y líneas de acción en favor de la infancia, Compromiso con los niños de Chile, , (en adelante el Plan de Infancia) 28, el que fue coordinado por la Secretaría Ejecutiva del Comité Interministerial Económico y Social, presidida por el Ministerio de Hacienda, y contó con el apoyo técnico y financiero de UNICEF. Si bien la elaboración del Plan de Infancia pudo ser una gran oportunidad para desarrollar un amplio y profundo proceso de discusión de las medidas necesarias de implementar para dar efectividad a los derechos reconocidos por la CDN 29 y que permitiera generar las condiciones necesarias para llevar a cabo los cambios acordados, en la práctica se optó por una discusión gubernamental interna centrada en el análisis de las propuestas sectoriales, con una significativa participación de consultores externos y poco involucramiento de los servicios públicos participantes. 30 El resultado del proceso fue un conjunto de medidas sectoriales 28 Comité Interministerial Económico-Social, Metas y líneas de acción en favor de la infancia, compromiso con los niños de Chile, Santiago, Como imperativamente lo exigía el Artículo 4 de la CDN. 30 Entrevista a Oriana Zanzi, Consultora de UNICEF, quien era la Directora Nacional del SENAME en ese época. Santiago, 17 de junio del 2003. Mostrar más
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