Source: https://bundesblatt.weblaw.ch/?method=dump&bbl_id=3300&format=htm
Timestamp: 2020-02-21 00:52:16+00:00

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BBL 1997 Band 15 S. 805
97.028 Botschaft zu den Volksinitiativen für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung (Energie-Umweit-Initiative) und für einen Solarrappen (Solar-Initiative) vom 17. März 1997
Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen hiermit die Botschaft zu den Volksinitiativen für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung (Energie-UmweltInitiative) und für einen Solarrappen (Solar-Initiative). Wir beantragen Ihnen, die beiden Initiativen Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen.
Übersicht Die Energie-Umwelt-Initiative will den Verbrauch der nicht-erneuerbaren Energien innert acht Jahren stabilisieren und anschliessend während 25 Jahren im Durchschnitt um ein Prozent pro Jahr vermindern. Spätestens drei Jahre nach Annahme der Vorlage soll eine Lenkungsabgabe auf den nicht-erneuerbaren Energien und auf Elektrizität aus grösseren Wasserkraßwerken erhoben werden. Der Ertrag der Abgabe soll sozialverträglich und staatsquotenneutral an die Haushalte und Betriebe zurückbezahlt werden.
Diese Rückverteilung soll nach Kriterien erfolgen, die unabhängig vom individuellen Energieverbrauch sind. Um eine übermässige Belastung von energieintensiven Betrieben · zu vermeiden, sind befristete Sonderregelungen möglich.
Die Solar-Initiative will zur Finanzierung von Lenkungssubventionen für die Sonnenenergienutzung und die effiziente und nachhaltige Energienutzung während 25 Jahren eine zweckgebundene Abgabe auf den nicht-erneuerbaren Energien erheben. Die Massnahmen sind ebenfalls spätestens drei Jahre nach Annahme der Vorlage einzufahren. Der Abgabesatz soll in den ersten fünf Jahren von 0,1 auf 0,5 Rappen pro Kilowattstunde steigen. Beim vollen Abgabesatz würden im Jahr 2010 schätzungsweise (vor Abzug des Vollzugsaufwandes) 880 Millionen Franken zur Verßgung stehen. Mindestens die Hälfte der Einnahmen wären für die Förderung der Nutzung der Sonnenenergie zu verwenden.
Aus ordnungspolitischer Sicht hätte die von der Energie-Umwelt-Initiative vorgeschlagene Lenkungsabgabe den Vorteil, dass die betroffenen Haushalte und Unternehmen ihre Entscheidungsfreiheit behalten und zur laufenden Minimierung der Aufwendungen ßir nicht-erneuerbare Energien veranlasst würden. Allerdings Hesse der feste Absenkungspfad der Energie-Umwelt-Initiative wenig Flexibilität zu. Auch die Lenkungssubventionen der Solar-Initiative würden den individuellen Handlungsspielraum nicht einschränken.
Wegen des umfangreichen Subventionsvolumens der Solar-Initiative bestünde jedoch ein · erhebliches Risiko, dass wirtschaftliche Mittel fehlgeleitet werden. Problematisch wäre, dass der Bundesrat auf dem Verordnungsweg die nötigen Gesetze erlassen müsste, falls die kurzen Fristen der Übergangsbestimmungen der beiden Initiativen nicht eingehalten werden.
Aus energie- und umweltpolitischer Sicht ist festzustellen, dass die beiden Initiativen wesentlich zur rationellen Energieverwendung und zum verstärkten Einsatz erneuerbarer Energien und damit zur Entschärfung von Umweltproblemen und Versorgungsrisiken beitragen würden. Die Lenkungsabgabe gemäss Energie-Umwelt-Initiative würde vor allem die Marktchancen von annähernd wettbewerbsfähigen Techniken und insbesondere auch die Effizienz des Einsatzes von Treibstoff und Elektrizität verbessern. Die SolarInitiative würde dagegen auch die Anwendung von umweltschonenden Techniken fördern, die weiter von der Wettbewerbsfähigkeit entfernt, aber ßir eine nachhaltige Entwicklung wichtig sind. Der Vollzugsaufwand ßir die Lenkungsabgabe gemäss Energie-UmweltIntiative wäre allerdings erheblich, vor allem wegen der allenfalls nötigen Grenzkontrol-
·* len und der Vielzahl von Rückerstattungen und Sonderregelungen. Bei der SolarInitiative wäre der Vollzugsaußvand für das umfangreiche Subventionsprogramm noch grösser. Besonders problematisch ist, dass mindestens die Hälfie der Fördermittel zwingend für die Solarenergienutzung eingesetzt werden müsste, auch wenn vorderhand die Prioritäten anders gesetzt werden sollten. Flankierende Massnahmen, -wie Forschung und Entwicklung, wären von den durch den Solarrappen finanzierten Förderprogrammen weitgehend ausgeschlossen.
Aus wirtschafts- und finanzpolitischer Sicht sind beide Initiativen abzulehnen. Sie dürften zu beträchtlichen Anpassungskosten in einzelnen Branchen führen, was insbesondere in einer mit strukturellen und konjunkturellen Problemen belasteten Situation schwer wiegt.
Die notwendigen Versuche, mit der Festlegung der Abgabesätze das vorgegebene Ziel gemäss Energie-Umwelt-Initiative tu erreichen, sowie das umfangreiche Subventionsprogramm der Solar-Initiative wären mit erheblichen wirtschaftlichen Risiken verbunden.
Trotz der vorgesehenen Sonderregelungen für energieintensive Unternehmen wäre damit zu rechnen, dass der Industriestandort Schweiz zusätzlich an Attraktivität einbüsst.
Wegen der starren Ziel- und Terminvorgaben müssten die Massnahmen der Initiativen " ohne Rücksicht auf den Stand der internationalen Harmonisierung in Kraft gesetzt werden. Es kann nicht vorausgesetzt werden, dass die ausländischen Konkurrenten bei der Einführung dieser Massnahmen einem ähnlichen Anpassungsdruck ausgesetzt wären wie die schweizerischen Unternehmen, Aus finanzpolitischer Sicht spricht die Vielzahl von Vorschlägen und Begehren, die heute die Energie als Substrat für Abgaben anvisieren, gegen die Initiativen. Die Entscheidßndung wird durch die Initiativen erschwert. Erste Priorität haben aus finanzpolitischer Sicht heute der Ausgleich des Bundeshaushaltes und die Finanzierung der Bahnvorhaben sowie der ÂHV/ÎV.
Der Bundesrat beantragt, die beiden Initiativen Volk und Ständen ohne Gegenvorschläge mit Antrag auf Ablehnung zu unterbreiten.
Trotz der Ablehnung der Initiativen will der Bundesrat die Massnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz in allen Sektoren und bei allen Energieträgern verstärken sowie die Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien ausbauen. Die zu treffenden Massnahmen müssen sowohl wirksam wie mit vertretbarem Aufwand vollziehbar sein. Sie müssen wirtschaftlich tragbar sein sowie das Subsidiaritäts- und Kooperationsprinzip beachten. Diese Anliegen berücksichtigen die vom Bundesrat vorgeschlagenen Energieund COrGesetze sowie die beabsichtigte Weiterentwicklung des Aktionsprogramms Energie 2000 für die, Zeit nach der Jahrhundertwende. Mit dem Energiegesetz wird die rechtliche Basis für die langfristige Energiepolitik des Bundes, der Kantone und der beteiligten privaten Organisationen geschaffen. Das CO^-Gesetz ist faktisch der indirekte Gegenvorschlag des Bundesrates zur Energie-Umwelt-Initiative. Es ergänzt das Energiegesetz und ermöglicht eine zielorientierte Politik, insbesondere im Bereich des Klimaschutzes. Mit der Weiterentwicklung des Aktionsprogramms Energie 2000 werden die in den Energie- und COrGesetzen vorgesehenen freiwilligen Massnahmen effizient und mit breiter Wirkung umgesetzt.
Formelles Wortlaut der Energie-Umwelt-Initiative
Die eidgenössische Volksinitiative "für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung ('Energie-Umwelt-Initiative')" wurde der Bundeskanzlei am 21. März 1995 eingereicht. Sie hat folgenden Wortlaut: I Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt: Art, 24octies Abs. 6 (neu) 6
Zum Schutze der Umwelt, der Landschaft und des Klimas trifft der Bund Massnahmen, damit der Verbrauch der nicht-erneuerbaren Energieträger stabilisiert und anschliessend schrittweise auf ein verträgliches Mass vermindert wird.
Um diese Ziele zu erreichen, erhebt der Bund eine Lenkungsabgabe auf dem Verbrauch aller nicht-erneuerbaren Energieträger und der Elektrizität von Wasserkraftwerken mit mehr als einem Megawatt elektrischer Leistung, Der Bundesrat legt dazu die AbgabeSätze fest Er berichtet dem Parlament jährlich über die Erreichung der Lenkungsziele.
Die Abgabe ist aussenhandelsverträglich zu gestalten. Bei der Gesetzgebung können befristete Sonderregelungen, insbesondere für besonders energieintensive Betriebe erlassen · werden. Indexwirkungen können neutralisiert weiden. Regionalwirtschaftliche Anliegen sind zu berücksichtigen, sofern sie den Zielen nach Buchstabe a nicht zuwiderlaufen.
Der Reinertrag wird sozialverträglich und staatsquotenneutral zur Kompensation der Abgabebelastung von Haushalten und Betrieben verwendet. Der Ausgleich begünstigt Haushalte und Betriebe so, dass der sparsame und effiziente Energieeinsatz belohnt wird.
n Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt: Übergangsbestimmungen Art. 21 (neu) Ist die Gesetzgebung drei Jahre nach Annahme des Artikels 24octies Absatz 6 der Bundesverfassung nicht rechtswirksam, setzt der Bundesrat auf dem Verordnungsweg unverzüglich Ausführungsbestimmungen in Kraft. Der Verbrauch denicht-erneuerbarenen Energieträger wird innert acht Jahren nach Annahme von Artik24octies"*^ Absatz 6 der Bundesverfassung stabilisiert und anschliessend während 25 Jahren um durchschnittlich l Prozent pro Jahr vermindert
Wortlaut der Solar-Initiative
Die eidgenössische Volksinitiative "für einen Solarrappen ('Solar-Initiative')" wurde der Bundeskanzlei ebenfalls am 21. März 1995 eingereicht und hat folgenden Wortlaut: I
Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt: Art. 24octies Abs. 5 (neu) 5
Zur Förderung der Sonnenenergienutzung auf überbauten Flächen sowie der effizienten und nachhaltigen Energienutzung erhebt der Bund eine indexierte Abgabe von 0.1 an- " steigend auf 0,5 Rappen pro Kilowattstunde auf dem Endverbrauch der ntcht-erneuerbaren Energieträger. Mindestens die Hälfte des Abgabeertrages wird für die Sonnenenergienutzung verwendet, b. Bei der Förderung berücksichtigt der Bund regionalwirtschaftliche Anliegen. Er kann spezielle Bestimmungen und Anpassungsfristen für besonders energieintensive Betriebe erlassen. Dem bestehenden und berechtigten Denkmal- und Ortsbildschutz wird Rechnung getragen. Nicht zweckgebundene Abgaben auf Energieträgern können an Stelle der Abgabe nach Buchstabe a verwendet werden.
n Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt: Übergangsbestimmungen Art. 20 (neu) Ist die Gesetzgebung innert drei Jahren nach Annahme des Artikels 24octies Absatz 5 der Bundesverfassung nicht rechtswirksam, setzt der Bundesrat auf dem Verordnungsweg unverzüglich Ausführungsbestimmungen in Kraft. Fünf Jahre nach Inkrafttreten dieser Bestimmungen gilt der volle Abgabesatz. Zwanzig Jahre nach Inkrafttreten des vollen Abgabesatzes erlischt Artike24octies"* Absatz 5 der Bundesverfassung.
Angemessene Beiträge nach Artikel24octies" Absatz 5 Buchstabe a der Bundesverfassung werden auch für bestehende Solaranlagen ausgerichtet, sofern sie, bei Annahme dieser Verfassungsbestimmung nicht länger als ein Jahr in Betrieb sind.
Die Bundeskanzlei stellte mit Verfügungen vom 11. August 1995 fest, dass die EnergieUmwelt-Initiative mit 109'829 und die Solar-Initiative mit 114'824 gültigen Unterschriften formell zustandegekommen sind (BBI1995 III 1218,1220).
Der Bundesrat muss den eidgenössischen Räten bis zum 21. März 1997 eine Botschaft zu den beiden Volksinitiativen vorlegen (Art. 29 Abs. l des Geschäftsverkehrsgesetzes, GVG; SR 171.11). Die Bundesversammlung ihrerseits hat die Initiativen bis zum 21. März 1999 zu behandeln (Art. 27 Abs. l GVG).
Nach Artikel 121 Absatz 4 der Bundesverfassung kann eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden; Mischformen werden nicht zugelassen (Art. 75 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte; SR 161.1). Die beiden Initiativen haben ausschliesslich die Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Damit ist in beiden Fällen die Einheit der Form gewahrt.
Gemäss Artikel 121 Absatz 3 der Bundesverfassung darf eine Initiative nur eine Materie zum Gegenstand haben. Die Einheit der Materie ist gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht (Art. 75 Abs. 2 Bundesgesetz über die politischen Rechte).
Die Energie-Umweit-Initiative verlangt vom Bund, Massnahmen zu treffen, damit der Verbrauch der nicht-erneuerbaren Energieträger stabilisiert und anschüessend schrittweise auf ein verträgliches Mass vermindert wird. In den Übergangsbestimmungen werden die Ziele quantifiziert. Um die Ziele zu erreichen, fordert die Initiative die Einführung einer Lenkungsabgabe auf dem Verbrauch aller nicht-erneuerbaren Energieträger und der Elektrizität von Wasserkraftwerken mit mehr als einem Megawatt elektrischer Leistung. Der Reinertrag aus der Lenkungsabgabe muss sozialverträglich und staatsquo- tenneutral zur Kompensation der Abgabebelastung von Haushalten und Betrieben zurückerstattet werden.
Die Initiative hat energiepolitische Ziele zum Inhalt und verlangt zu deren Verwirklichung die Einführung einer staatsquotenneutralen Lenkungsabgabe. Die von den Initianten angestrebte Energiepolitik und die Forderung nach einer Lenkungsabgabe haben materiell eben engen Zusammenhang. Kern der Initiative ist die Einführung einer Lenkungsabgabe. Die Einbindung dieser zentralen Forderung in eine energiepolitische Stossrichtung lässt sich sachlich begründen. Die Energie-Umwelt-Initiative entspricht somit der Anforderung der Einheit der Materie.
Die Solar-Initiative will eine Abgabe auf dem Endverbrauch der nicht-erneuerbaren Energieträger einführen und die daraus resultierenden Einnahmen zur Finanzierung von Massnahmen zur Förderung der Sonnenenergienutzung auf überbauten Flächen sowie der effizienten und nachhaltigen Energienutzung einsetzen.
Die Initiative fordert zum einen die Einführung einer zweckgebundenen Fiskalabgabe und bestimmt zum andern, wie der Reinertrag zu verwenden ist. Diese Begehren sind materiell miteinander verknüpft. Die Erhebung der Abgabe ist Voraussetzung, um die von der Initiative geforderten FÖrderungsmassnahmen durchführen zu können. Die Solar-Initiative steht somit nicht im Widerspruch zum Grundsatz der Einheit der Materie.
Durchführbarkeit der Initiativen
Es gibt keine bundesrechtlichen Bestimmungen, die eine undurchführbare Initiative als ungültig erklären. Dennoch können undurchführbare Aufgaben nicht in den Bereich staatlicher Tätigkeit fallen. Deshalb kann darüber vernünftigerweise auch keine Volksabstimmung stattfinden. Nach Lehre und Praxis ist eine Initiative dann undurchführbar, wenn sie nicht nur rechtlich und zeitlich, sondern auch materiell offensichtlich undurchführbar ist.
Eine staatsquotenneutrale Lenkungsabgabe oder ein umfangreiches, über eine zweckgebundene Fiskalabgabe finanziertes, Subventionsprogramm können einen erheblichen ad· ministr.ati.ven Aufwand verursachen. Die beiden Initiativen sind jedoch aufgrund von Erfahrungen im In- und Ausland rechtlich und materiell durchführbar.
Ausgangslage Die Situation in der Schweiz Herausforderungen
Seit 1950 hat sich die Endenergienachfrage annähernd verfünffacht. Im Laufe der Achtzigerjahre hat sie noch um rund 13 Prozent zugenommen. Die Schwankungen in der ersten Hälfte der Neunzigerjahre sind schwierig zu interpretieren. Trotz der Nachfragereduktionen in den Jahren 1993 und 1994 kann, zumindest bei Treibstoffen und Elektrizität, nicht auf eine Trendwende geschlossen werden. Die Nutzung der beträchtlichen Potentiale der Energieeffizienz und der erneuerbaren Energien wird vor allem durch die tiefen Preise der herkömmlichen Energieträger behindert. 1995 lagen beispielsweise die .realen Heizölpreise 48 Prozent unter dem 1973 erreichten Wert.
In der Elektrizitätsversorgung ist mittelfristig auch im Winter im Durchschnitt mit Exportüberschüssen zu rechnen. Unter der Annahme, dass die bestehenden schweizeri-
sehen Kernkraftwerke eine Lebensdauer von 40 Jahren aufweisen und ungefähr parallel dazu die Bezugsrechte in französischen Kernkraftwerken grösstenteils auslaufen, ist jedoch ab 2015 mit einer Versorgungslücke zu rechnen. Diese ist durch neue inländische Elektrizitätserzeugungsanlagen, Importe (allenfalls in Verbindung mit einer Marktöffnung) oder verstärkte Elektrizitätseinsparungen zu schliessen. Über die Optionen der Elektrizitätsversorgung und über die Öffnung des Elektrizitätsmarktes sind in den nächsten Jahren Grundsatzentscheide zu treffen.
Die inländische Versorgung ist weiterhin stark auf Energieimporte angewiesen {rund 82 % des Bruttoverbrauchs). Mit der zunehmenden Liberalisierung der Energiemärkte, der breiteren geografischen Streuung des Energieangebots und den Bestrebungen zur internationalen Zusammenarbeit, insbesondere im Rahmen der Europäischen Energiecharta, rückt die Frage der Vcrsorgungssicherheit zur Zeit etwas in den Hintergrund. Trotzdem bestehen vor allem politische Versorgungsrisiken, die sich rasch in Form von Preissteigerungen oder sogar Mangellagen äussern können.
Die Höhe des Energieverbrauchs ist ein allgemeiner Indikator für das Ausmass der Umweltbelastung. Neben den Luftschadstoffen und den Unfallrisiken gehört der Treibhauseffekt zu den drängendsten, energiebedingten Umweltproblemen. Mit der Unterzeichnung der Klimakonvention in Rio de Janeiro und deren Ratifizierung im Dezember 1993 hat sich die Schweiz verpflichtet, eine international abgestimmte Strategie gegen die Störung des Klimasystems mitzutragen. Die Erreichung dieses Ziels bedingt, dass die Emissionen der wichtigsten Treibhausgase, insbesondere des energiebedingten CO2, dauerhaft und langfristig deutlich unter das heutige Niveau gesenkt werden.
Am 23. September 1990 beschlossen die Stimmberechtigten die bisher wichtigsten energiepolitischen Weichenstellungen: Sie stimmten mit grossem Mehr dem Energieartikel zu. Ein zehnjähriges Moratorium für den Bau neuer Kernkraftwerke wurde ebenfalls in der Bundesverfassung festgelegt. Ein Ausstieg aus der Kernenergie wurde dagegen abgelehnt.
Auf die Volksbeschlüsse antwortete der Bundesrat mit dem Aktionsprogramm Energie 2000: -- Mit dem Energienutzungsbeschluss wurden 1991 gesetzliche Rahmenbedingungen in den Bereichen der rationellen Energienutzung und der Förderung erneuerbarer Energien geschaffen. Seither wurden dazu Verordnungen erlassen. Das Energiegesetz, das den befristeten Energienutzungsbeschluss ablösen soll, ist zur Zeit in parlamentarischer Beratung.
Die zweite Säule des Aktionsprogramms sind diefreiwilligenMassnahmen der rund 80 an Energie 2000 beteiligten staatlichen und privaten Stellen. In enger Zusammenarbeit mit acht Ressorts, die von privaten Fachpersonen geführt werden, werden beispielgebende Projekte realisiert.
Die dritte Säule bilden die Konfliktlösungsgespräche, in welchen umstrittene Themen soweit möglich einer Lösung entgegengeführt werden. Seit August 1996 sind im Rahmen eines Energiedialogs Gespräche über die langfristige Energie- und Elektrizitätsversorgung sowie über die Ziele und Strategien des Energieprogramms nach der Jahrhundertwende im Gange.
Ausserdem legt der Bundesrat den Entwurf für ein Bundesgesetz über die Reduktion der CC>2-Emissionen vor. Dieses Gesetz soll das Ziel für die Reduktion der COa-Emissionen bis zum Jahr 2010 festlegen (-10 % gegenüber 1990) und die Rechtsgrundlage für die CO2-Abgabe schaffen. Die Einführung der CO2-Abgabe erfolgt nur dann, wenn das Reduküonsziel nicht mit anderen Massnahmen, wie beispielsweise dem Aktionsprogramm Energie 2000, dem Energiegesetz und der leistungsabhängigen Schwerver- ' kehrsabgabe, erreicht wird (Subsidiarität der CO2-Abgabe).
Die Energieperspektiven zeigen, dass die Ziele des Aktionsprogramms bis zum Jahr 2000 (v.a. Stabilisierung der Nachfrage nach fossilen Energien und der CO2-Emissionen, Verringerung der Wachstumsrate der Elektrizitätsnachfrage), auch als Folge der Rezession, erreichbar sind. Nach der Jahrhundertwende sind die angestrebte deutliche Verminderung der CO2-Emissionen, die Stabilisierung des Elektrizitätsverbrauchs sowie stark zunehmende Beiträge der erneuerbaren Energien zur Energieversorgung mit der beschlossenen Politik jedoch nicht zu erreichen. Dazu braucht es eine Verstärkung der drei Säulen von Energie 2000.
Schwierigkeiten bestehen beim Vollzug des Energienutzungsbeschlusses und der kantonalen Massnahmen. Die finanziellen Mittel für Energie 2000 (inkl. Energienutzungsbeschluss) liegen mit rund 55 Millionen Franken pro Jahr deutlich unter den ursprünglich erwarteten 170 Millionen Franken. Die Kantone haben ihre personellen Mittel in den letzten Jahren um 10 Prozent (auf insgesamt 72 Stellen) und ihre Energiebudgets um 40 Prozent (auf rund 19 Mio. Fr./a) herabgesetzt. Die freiwilligen Massnahmen führten.
zu zahlreichen guten Produkten,
die aber noch zu wenig angewendet werden. Für die zweite Hälfte des Programms muss deshalb die Wirkung gesteigert werden, durch konsequentere Leistungsorientierung, Marketing und Darstellung des Nutzens der Massnahmen.
Die Bundespolitik umfasste schon bisher - wenn auch nicht in dem von den Initiativen geforderten Mass - Abgaben auf Energieträgern und Förderprogramme: -- Bei der Einführung der Mehrwertsteuer im Jahre 1995 wurden die bisher befreiten Brennstoffe und Elektrizität mit einem Abgabesatz von 6,5 Prozent der Verbrauchssteuer unterstellt. Zudem wurde 1993 die Zollabgabe (neu. Mineralölsteuer) auf Benzin
und Dieselöl um rund 20 Rappen pro Liter angehoben. 1996 hat das Parlament im Rahmen des Bundesgesetzes über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte der Erhöhung des Wasserzinsmaximums zugestimmt. Ab Januar 1995 werden Abzüge für die Kosten von Investitionen zur rationellen Energieverwendung und Nutzung erneuerbarer Energien aufgrund einer Verordnung zur direkten Bundessteuer einheitlich geregelt. Ferner ' schlägt der Bundesrat Abgaben im Bereich der Treibstoffe und des Verkehrs vor (NEAT-Zehner, leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe).
Die energiepolitischen Förderprogramme des Bundes legten bisher aufgrund der vorhandenen Mittel, Marktgegebenheiten und rechtlichen Möglichkeiten die'Schwerpunkte auf Forschung und Entwicklung, Pilot- und Demonstrationsanlagen, Aus- und Weiterbildung sowie den Aufbau von Informations- und Beratungsstellen. Hervorzuheben sind die Impulsprogramme BAU, RAVEL (Elektrizität) und PACER (erneuerbare Energien), die 1995 abgelaufen sind, jedoch teilweise im Rahmen von Energie 2000 und anderen Trägerorganisationen weitergeführt werden sollen, üi einer ersten Phase nach Inkraftsetzung des Energienutzungsbeschlusses wurden, um rasche Ergebnisse zu erzielen und neue Marktsegmente zu öffnen, Solarkollektoren, Photovoltaikanlagen (1995 mit rund 4,5 Mio. Fr.), Wärmepumpen (1995: 2,7 Mio. Fr.) und Holzschnitzelheizungen (1995: 3,4 Mio. Fr.) sowie energetische Sanierungen öffentlicher Gebäude (1995:2,6 Mio. Fr.) subventioniert. Seit der vermehrten Ausrichtung des Programms Energie 2000 auf den Markt arbeitet das Ressort Regenerierbare Energien - zusammen mit den Interessengemeinschaften für Solarenergie (SWISSOLAR), Holz-.
energie (Vereinigung für Holzenergie, VHe) und Wärmepumpen (Fördergemeinschaft Wärmepumpen Schweiz, FWS) - in den entsprechenden Schwerpunkten an der Umsetzung umfassender Marketingkonzepte. Die Aktivitäten umfassen schwergewichtig Information und Beratung, Öffentlichkeitsarbeit (Tage der offenen Ture, Ausstellungen usw.), Qualitätssicherung als vertrauensbildende Massnahme sowie die Suche nach neuen Anwendungsgebieten (Standorte für Holzheizungen, Aktionen für vermehrte Nutzung emeuerbarer Energien im Sanierungsbereich, Markteinführung neuer Produkte). Solche indirekten Fördermassnahmen wurden 1995 durch den Bund mit insgesamt 2,9 Millionen Franken mitfinanziert. Trotz Kürzungen des Budgets des Bundesamtes für Energiewirtschaft blieben die Fördermittel für Solarenergie (Subventionen und indirekte Massnahmen) ungefähr konstant und machten 1995 36 Prozent der gesamten Fördermittel für erneuerbare Energien aus. Im Dezember 1996 hat das Parlament eine Erhöhung des Budgets für die Subventionierung von erneuerbaren Energien beschlossen.
Die Situation im Ausland Herausforderungen
In ihren neuesten Perspektiven rechnen Organisationen wie die Internationale EnergieAgentur (IEA) oder der Weltenergierat in den nächsten Jahrzehnten mit starken Zunahmen der globalen Energienachfrage. Sie wird vorwiegend durch die GUS-Staaten und
Länder wie Indien und China verursacht, für welche ein ausgeprägtes Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum unterstellt wird. Das globale Energieangebot wird auch zukünftig weitgehend auf fossile Energieträger angewiesen sein. Die Internationale EnergieAgentur warnt vor neuen Abhängigkeiten in der Energieversorgung der Mitgliedländer, da sich die Herkunft ihrer Importe nach wie vor auf den Nahen Osten konzentriert.
Manche Entwicklungsländer müssen mangels Devisen in erheblichem Mass auch auf nicht-kommerzielle Energien, wie Holz und Abfälle, greifen, mit zum Teil schwerwiegenden ökologischen Schäden. In neueren Veröffentlichungen wird aufgezeigt, dass vor allem aufgrund des Wirtschaftswachstum in Asien Auseinandersetzungen um knapper werdende Energieressourcen auftreten könnten.
Heute tragen die Industrieländer mehr als die übrigen Ländergruppen zur energiebedingten Umweltbelastung bei. Nach der Jahrhundertwende dürften dagegen die Entwicklungsländer, trotz geringem pro-Kopf-Verbrauch, die grössten Verursacher von Emissionen sein. Die Treibhausgasemissionen dürften weiterhin stark zunehmen (die IEA erwartet von 1990 - 2010 eine globale Zunahme um 35 - 50 %).
Diese Perspektiven stehen im Widerspruch zu einer nachhaltigen Entwicklung, die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedürfnissen heutiger und künftiger Generationen Rechnung trägt. Erforderlich sind weltweite Anstrengungen zur Steigerung der Energieeffizienz und zum Einsatz umweltschonender Techniken. Die Industrieländer müssen dabei die Führungsrolle übernehmen, sowohl in der nationalen Energiepolitik wie beim Transfer von umweltschonenden Energietechniken.
Die OECD-Länder sind bestrebt, im Interesse ihrer Wettbewerbsfähigkeit die Kosten der Energieversorgung zu senken und gleichzeitig auch die Ziele der Versorgungssicherheit und des Umweltschutzes zu erreichen.
Seit den Achtzigerjahren wird in manchen Ländern die Energiewirtschaft umstrukturiert, um die Energiebereitstellung effizienter zu gestalten. Insbesondere werden vermehrt wettbewerbliche Elemente in die Elektrizitätsversorgung eingebaut. Unternehmen der Energiewirtschaft werden zunehmend privatisiert und Preiskontrollen aufgehoben.
An der ersten Konferenz der Vertragsparteien der Klimakonvention im April 1995 in Berlin anerkannten die Vertragsparteien, dass der Inhalt der Konvention nicht ausreicht, um die Treibhausgase auf einem Niveau zu stabilisieren, das gefährliche Störungen des Klimasystems verhindert. Ergänzend zur Konvention soll deshalb ein Protokoll oder ein anderes rechtliches Instrument ausgearbeitet werden. Dadurch sollen für die OECD-Länder und die Länder in Zentral- und Osteuropa verbindliche, quantifizierte Reduktionsziele für die Jahre nach 2000 festgelegt werden. Gleichzeitig sind Bestrebungen im Gange, die wichtigsten energiepolitischen Massnahmen zu koordinieren.
Die Europäische Union will die COj-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Stand von 1990 stabilisieren. Zur Zielerreichung sollen auf EU-Ebene vor allem die SAVE- und ALTENER-Programme und die Einführung einer kombinierten Lenkungsabgabe auf CO2 und Energie beitragen. Während das Richtlinienprogramm SAVE und das Förderprogramm ALTENER gewisse Erfolge ausweisen können, hatte die kombinierte C02und Energieabgabe bisher kaum Aussicht auf eine EU-weite Realisierung (Ziff. 81).
Die Energiepolitik der OECD-Länder beinhaltet verschiedene Massnahmen. Wichtig sind finanzielle Beihilfen sowie Vorschriften im Bereich von Bauten, Anlagen und Geräten.
Zunehmend werden auch marktwirtschaftliche Instrumente, wie Abgaben auf Energie, sowie freiwillige Vereinbarungen mit industriellen Energieverbrauchern und Unternehmen der Energieversorgung angewendet.
Energie- und CO2-Abgaben wurden bereits in Schweden, Norwegen, Dänemark, Finnland und in den Niederlanden in Kraft gesetzt. Verschiedene dieser Staaten haben zudem in den letzten Jahren zum Teil im Rahmen von Steuerreformen ihre CO2-Abgaben erhöht (s. Tabelle 1). Dänemark verfügt seit 1992 über eine Umweltabgabe auf Dieselöl, Heizöl, Kohle und Elektrizität. Der Erdgasverbrauch ist von dieser Abgabe ausgenommen und industrielle Verbraucher werden nur zu 50 Prozent belastet. 1994 wurde die Abgabe auf Kohle und Elektrizität angehoben. Die Abgabe auf Elektrizität beträgt gegenwärtig ca.
2 Rappen pro Kilowattstunde. In Finnland besteht eine Umweltabgabe auf dem COr und dem Energiegehalt. Bei fossilen Energien beträgt sie ca. 11 Franken pro Tonne CO2 und 0,1 Rappen pro Kilowattstunde. In Norwegen wurde die COrAbgabe auf fossilen Treibund Brennstoffen 1993 erhöht. In Schweden wurde eine nach Umweltbelastung abgestufte Energieabgabe, eine CO2-Abgabe und eine Schwefelabgabe eingeführt. Für Elektrizität besteht eine Abgabe von ca. 1,8 Rappen pro Kilowattstunde. Energieintensive Industrien sind teilweise oder vollständig von der Energie- und der COrAbgabe entlastet.
In den Niederlanden wird eine Umweltabgabe auf allen fossilen Brenn- und Treibstoffen erhoben.
Die erneuerbaren Energien und die rationelle Energieverwendung werden in verschiedenen Jjändern durch Subventionen, vergünstigte Kredite oder steuerliche Sonderabzüge gefördert (s. Tabelle 1). Die Subventionsprogramme für erneuerbare Energien unterscheiden sich sowohl in der Art (Investitionsbeiträge, Produktionskostenbeitrag pro kWh) wie in der Höhe. In der Schweiz betrugen 1995 die Subventionen des Bundes für erneuerbare ' Energien und die energetische Sanierung öffentlicher Gebäude rund 2 Franken pro Einwohner. Pro Einwohner und Jahr belaufen sich die Subventionen in Schweden auf rund 6 Franken, in den Niederlanden auf rund 2 Franken und in Deutschland auf etwa l Franken. Bei der Förderung der rationellen Energieverwendung werden in erster Linie Sanierungen im Gebäudebereich und Sparanstrengungen der Industrie durch Subventionen begünstigt. In einzelnen Ländern werden die Unterstützungbeiträge im Wohnbaubereich auch aus sozial- oder regionalpolitischen Gründen gewährt. Die aus energiepolitischen Gründen getätigten Ausgaben für Subventionen, Zinsvergünstigungen und entgangenen Steuereinnahmen wegen Sonderabzügen lassen sich nur teilweise und nicht verlässlich abschätzen. Es ist jedoch festzustellen, dass die meisten Länder in den letzten Jahren immer weniger Subventionen gewährten und ganze Programme aus Budgetgründen gestrichen haben.
Abgaben und Subventionen in verschiedenen Ländern Staat
COz-/Energie-Abgabe
Subventionen für erneuerbare Energien Subventionen v.a. für Biomasse 993: 17 Mio. Fr.
994: 10 Mio. Fr.
Umweltabgabe auf flüssigen Treib- und Brennstoffen, Kohle (45 Fr./l C02) und Elektrizität
Steuerbefreiung f ü r
(2,2 RpAWh). 50 Industrie Umweltabgabeauf allen fossilen Energien gemäss CO2-OlFr./tCOz) und Energiegehalt (ca.O,lRpAWh).
Tabelle l Subventionen für rationelle Energieverwendung F inanzielle Unterstützung von Umlauten und Renovationen mit besserer Energieeffizienz (und Einsatz erneuerbarer Energien) 1993: 170 Mio. Fr.
1994: 160 Mio. Fr.
Subventionsprogramm e r n e u e r b a r e E n e rzur g i Effien..
zienzerhöhung im Bereich von Idustrie und Gewerbe: 44 Mio. Fr. p.a.
Subvention von 30 % der Intallationskosten.
Zuschuss an Stromproduktion aus %KompensationnfürrE n e r g i e n : 6 R p . k W h h erneuerbaren
Investi tionszuschüsse bis zu 30 % für Verbesserung F e r energieintensiver n w ä r - m e e r z e u g u n g Prozesse (Industrie) 1993: 7 Mio. Fr.
1994: 8,5 Mio. Fr.
Brenn- und Treibstoffe aus Zur Vergünstigung der ElektrizitätsBiomasse sind von den Abgaben kosten in Randregionen werden auf fossilen Energien befreit Energiesparmass nahmen und emeuerbare Energien subventioniert Zuschussprogramm zur Förderung Zinsgünstige Darlehen für energiesparende Gebäuderenovationen.
erneuerbarer Energien 1995 1998: Neue Bundesländer: Steuerabzugsmöglichkeiten für Renovationsko85 Mio. Fr. p.a.
sten; max. 34'000 Fr. pro Gebäude Zuschüsse bis 50 % der Kosten Subventionsprogramm 1991 - 1993 von Anlagen zur Stromprodukmit Beiträgen von 25 - 70 %; Fortführung aus Budgetgründen tion aus erneuerbaren Energien unsicher Umweltabgabe auf fossilen Subventionen für Anlagen zur Subventionen für Sparmassnahmen Stromproduktion aus Wind (1994: in Wohngebäuden Energien nach CO2- und Energiegehalt: 1,8 Rp./l 26 Mio. Fr.) und Sonnenenergie (1995 ca. 90 Mio.Fr.); Investitions(1996: 9,5 Mio. Fr.); die beiträge für energiesparende AusrüBenzin, 2Rp./ll Heizöl, 3 1Fr./100000 m Erdgas Subventionen für Windanlagen stungen in Gewerbe und Industrie; wurden 1995 ausgesetzt; Zuschüsse für Energiesparberatung erhöhte Abschreibungen für in der Industrie; umweltfreundliche Investitionen 1996: ca. 53 Mio. Fr.
Frühere Subventionsprogramme CO2-Abgabe auf flüssigen Nur im Rahmen von Forschung und gasförmigen fossilen und Entwicklung wurden stark gekürzt; Brenn- und Treibstoffen 1994: 11 Mio. Fr.
seit 1991. 1993 erhöht, ca.
1993: 64 Mio. Fr.
10 Rp./l auf Treib- und Brennstoff; Abgabe auf Elektrizität 1 RpVkWh CO2/Energie-Abgabeauf Zuschüsse an Kosten: Bei Anwendung neuer Energiefossilen Energien (je nach 35 % für Windturbinen spartechnologien im Wohnbau Energieträger zwischen 0,5 25 % für Solaranlagen werden Zuschüsse bis zu 50 % der und1I RpAWh); ElektriZusatzkosten gewährt 25 % für Umrüstung von WKKzität ca. l.SRpJkWh Anlagen auf erneuerbare Energien Insgesamt280O Mio. Fr. über 5 Jahre Zuschüsse bis 25 % für Anlagen z u r Strom-, Wärme- u n d
Energie-Umwelt-Initiatìve Ziele und Massnahmcn Artikel 24°ete Absatz 6 (neu)
Buchstabe a und Übergangsbestimmungen Artikel 21 (neu) 311
Anliegen der Initiative a. Zum Schutze der Umwelt, der Landschaft und des Klimas trifft der Bund Massnahmcn, damit der Verbrauch der nicht-emeuerbaren Energieträger stabilisiert und anschliessend schrittweise auf ein verträgliches Mass vermindert wird.
Nach den Erläuterungen zur Initiative1 " ist die heutige auf fossile Energie, Kernenergie und Grosstechnik abgestützte Energieversorgung eine der Hauptursachen der Umweltverschmutzung. Mit einem langfristig angelegten Programm sei das Problem anzugehen.
Der zentrale Inhalt der Initiative sei eine Energielenkungsabgabe mit voller Rückerstattung der Einnahmen.
In den Übergangsbestimmungen werden das Vorgehen nach der Annahme der Initiative und die quantitativen Zielsetzungen präzisiert: Art. 21
Ist die Gesetzgebung drei Jahre nach Annahme des Artikel 24ocdM Absatz 6 der Bundesverfassung nicht rechtswirksam, setzt der Bundesrat auf dem Verordnungsweg unverzüglich Ausführungsbestimmungen in Kraft. Der Verbrauch der nicht-cmeuerbaren Energieträger wird innert acht Jahren nach Annahme von Artikel 24ocdci Absatz 6 der Bundesverfassung stabilisiert und anschliessend während 25 Jahren um durchschnittlich ein Prozent pro Jahr, vermindert Nach Erklärungen des Initiativkomitees verlangt das Volksbegehren die Inkraftsetzung der Lenkungsabgabe spätestens innert dreier Jahre nach Annahme der Vorlage. Sollte das Parlament innert dieser Frist kein Gesetz erlassen, würde der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg in Kraft setzen. Nach einer Stabilisierungsphase, die maximal acht Jahre dauert, soll der gesamte Verbrauch der nicht-emeuerbaren Energien während 25 Jahren um mindestens l Prozent pro Jahr abnehmen. Diese Lenkungsziele seien Zwischenziele, weil längerfristig weitergehende Reduktionen nötig seien, insbesondere zur Vermeidung der Klimaerwärmung und zur Sicherstellung einer nachhaltigen Entwicklung.
Kleine Unterschiede zwischen den Energieträgern und jährliche Schwankungen seien zulässig. Einzelne Energieträger, wie Erdgas oder Elektrizität, dürften aber kerne starken Zunahmen aufweisen, die durch andere Energien, wie Erdölprodukte, kompensiert werden. Ziele und Abgabesätze können bei neuen Erkenntnissen über Umweltrisiken und -belastungen unter dem Begriff "verträgliches Mass" differenziert werden.
' Die Fussnolen befinden sich am Schluss der Botschaft.
Beurteilung der Ziele und Massnahmen
In der Bundesverfassung wurden bisher keine vergleichbaren quantitativen Verbrauchsziele festgelegt. Im geltenden Energieartikel (Art. 24oc"es Abs. l BV) wurden allgemeinere und breitere energiepolitische Ziele festgelegt. Danach sollen sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für eine ausreichende, breitgefächerte und sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung und für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch einsetzen. Die vorgeschlagene Lenkungsabgabe könnte zu einer umweltschonenden und, durch die Verringerung der Importrisiken, zu einer sicheren Versorgung sowie zur sparsamen und rationellen Energieverwendtmg beitragen. Sie sollte aber auch die auf die Wirtschaftlichkeit der Versorgung bezogenen Ziele des Energieartikels nicht in Frage stellen. Die Initiative will mit der schrittweisen und voraussehbaren Einführung der Abgabe und mit den Bestimmungen gemäss Buchstaben c und d (Sonderregelungen und Kompensationen) die Bedürfnisse der Wirtschaft berücksichtigen.
Für die Beurteilung der quantitativen Zielsetzung der Initiative ist zu beachten, dass gemäss Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung das Bundesgericht ein Bundesgesetz, das zuwenig wirksam ist, um die vom Verfassungsgeber vorgegebene Zielsetzung zu erreichen, nicht auf seine Verfassungsmässigkeit hin überprüfen kann. Würden nach Ablauf der festgelegten Fristen die Ziele nicht erreicht, bestünden auch keine Sanktionsmöglichkeiten. Die von der Initiative vorgegebenen Ziele wären jedoch eine politische Verpflichtung für Gesetzgeber und Bundesrat, die Energieabgabe einzuführen und zielkonform zu gestalten.
Allen Zielnormen ist gemeinsam, dass sie keine neuen Kompetenzen schaffen. Die zur Zielerreichung nötigen Massnahmen dürfen die verfassungsrechtlichen Grenzen nicht überschreiten. Mögliche Instrumente für die Umsetzung des Mengenziels der Initiative wären somit freiwillige Massnahmen, wie sie heute im Rahmen des Aktionsprogramms Energie 2000 realisiert werden, sowie verfassungsrechtlich abgestützte Vorschriften, finanzielle Anreize und Lenkungsinstrumente gemäss den Entwürfen des Bundesrates zu den Energie- und COj-Gesetzen. Wichtig für die Zielerreichung wären auch die flankierenden Massnahmen, wie Forschung und Entwicklung, Aus- und Weiterbildung, Information und Beratung. Im Zusammenhang mit der Initiative unzulässig wären staatliche Eingriffe ohne ausdrückliche Verfassungsgrundlage sowie restriktive Massnahmen, wie etwa Rationierung oder Kontingentierung. Restriktive Massnahmen sind gemäss Bundesgesetz vom 8. Oktober 1982 über die wirtschaftliche Landesversorgung (Landesversorgungsgesetz, LVG; SR 531) der Bewältigung von schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst begegnen kann, vorbehalten.
Bundesgesetzgeber und Bundesrat wären auch bei einer Annahme der Initiative im Rahmen der bestehenden Verfassungskompetenzen frei, welche Instrumente sie mit welcher Intensität einsetzen wollen. Als zentrales Instrument zur Feinsteuerung der Energienachfrage wäre aufgrund der Energie-Umwelt-Initiative jedoch die Lenkungsabgabe auf dem
Verbrauch der nicht-erneuerbaren Energien und der Elektrizität aus grösseren Wasserkraßwerken (Leistung von mehr als l MW) einzuführen. Die Höhe der Abgabesätze müsste sich während 33 Jahren an den Zielen der Initiative und an der Wirkung der übrigen Massnahmen sowie der Entwicklung der Energiemarktpreise orientieren. Für die Ausgestaltung der Lenkungsabgabe hätte der Gesetzgeber einen erheblichen Ermessensspielraum.
Im einzelnen werden die möglichen Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative (sowie der Solar-Initiative) in Ziffer 5 dargestellt und in Ziffer 6 beurteilt.
Lenkungsabgabe Buchstabe b
Anliegen der Initiative b. Um diese Ziele zu erreichen, erhebt der Bund eine Lenkungsabgabe auf dem Verbrauch aller nicht-erneuerbaren Energieträger und der Elektrizität von Wasserkraftwerken mit mehr als einem Megawatt elektrischer Leistung. Der Bundesrat legt dazu die Abgabesätze fest. Er berichtet dem Parlament jährlich über die Erreichung der Lcnkungsziele.
Als nicht-erneuerbare Energien bezeichnete das Initiativkomitee auf Stufe Bruttoenergie · das Rohöl und die Erdölprodukte (ohne nicht-energetischen Verbrauch) sowie Erdgas, Kohle und Kernbrennstoffe. Analog zu behandeln seien die Elektrizitätsimporte. Energieexporte sind dagegen gemäss Initiativtext nicht abgabepflichtig. Unterkategorien auf der Stufe Endenergie (wie Superbenzin, Normalbenzin, Dieselöl, usw.) und Verbrauchssektoren (Haushalt, Verkehr, Industrie, usw.) sind gemäss Initiativkomitee nicht einzeln mit dem Ein-Prozent-Ziel zu belegen. Nach dem Text der Initiative ist die Elektrizität aus Wasserkraftwerken ab einem Megawatt elektrischer Leistung ebenfalls mit der Lenkungsabgabe zu belasten. Die Initiative verlangt jedoch kein Stabilisierungs- und Reduktionsziel für Hydroelektrizität. Seitens des Initiativkomitees wurde präzisiert, dass die Wasserkraft nur belastet werden solle, wenn das Preisgefalle zur Kernenergie zu gross werde. Abgabeobjekte wären somit alle fossilen Energieträger sowie Kernenergie und voraussichtlich auch Wasserkraft.
Als Bemessungsgrundlage der Abgabe wird vom Initiativkomitee der Energiepreis vorgeschlagen, weil dieser ein Indiz für die Wertigkeit der Energie sei. Der Gesetzgeber sei aber frei, eine andere Variante festzulegen. Die Energiepreise seien schrittweise und nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, unter Berücksichtigung der Wirkung der Abgabe und der Konjunkturlage, zu erhöhen.
Die Kompetenz zur Festlegung der Abgabesätze hat gemäss Initiativtext der Bundesrat.
Das Initiativkomitee verspricht sich davon eine zielstrebige und von Referenden ungefährdete Durchsetzung der Abgabe. Allerdings muss nach bundesrechtlicher Rechtssprechung die Bemessung der Abgabe in ihren Grundzügen auf Gesetzesstufe festgelegt werden (BGE112 la 43 E. 2a m.w.N.).
Beurteilung des Vollzugs
Um die Vollzugskosten zu minimieren, müsste die Lenkungsabgabe bei Energieproduzenten und -Importeuren erhoben werden. Vertretbar wäre die Verwendung des ab I.Januar 1997 bestehenden Systems der Mineralölsteuer für die fossilen Energien und der Aufbau eines neuen Steuersystems bei der Elektrizität. Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer auf nicht-erneuerbaren Energieträgern wäre unzweckmässig, vor allem weil zum Vorsteuerabzug Berechtigte keinen Preisanreiz hätten bzw. eine komplizierte Einschränkung des Vorsteuerabzugs nötig wäre.
Bei den fossilen Energien wären die Finnen abgabepflichtig, welche die im Mineralölsteuergesetz aufgeführten Brenn- und Treibstoffe herstellen, unversteuert lagern oder einführen. Der einzelne Verbraucher und die einzelne Verbraucherin von Brenn- und Treibstoffen wären von Veranlagungspflichten entbunden; für sie wäre die Lenkungsabgabe im Produktepreis inbegriffen. Rohöl sollte bei der Umsetzung der Energie-Umweit-Initiative vor der inländischen Verarbeitung nicht belastet werden - dafür spricht der Erhalt von inländischen Raffineriekapazitäten im Interesse der Versorgungssicherheit. Von der Abgabe zu befreien wären der nicht-energetische Verbrauch von Energieträgern, die Betriebsmittel im grenzüberschreitenden Verkehr, Treibstoffe für ausländische Züge, Energietransite usw. Einen wesentlichen- Einfluss auf die Verbrauchsentwicklung hat das Flugpetrol. Da ein Alleingang keine vertretbare Lösung wäre, müssten Auslandflüge von der Lenkungsabgabe befreit werden. Auf internationaler Ebene werden zur Zeit die Möglichkeiten einer länderübergreifenden Koordination untersucht. Um den Treibstofftourismus im Strassenverkehr von der Schweiz in das benachbarte Ausland zu begrenzen, wäre ein Kontrollsystem an der Grenze unumgänglich, falls bis zur Einführung der Lenkuhgsabgabe eine internationale Abstimmung der Treibstoffabgaben fehlt. Denkbar ist, dass erst bei grösserer Preisdifferenz zum Ausland Grenzkontrollen eingeführt werden müssten oder längerfristig administrativ vertretbare Kontrollmethoden entwickelt werden können.
Hydroelektrizität (ab l MW) und Kernenergie würden mit einem neu zu schaffenden Erhebungssystem ab Kraftwerk belastet. Die vom Initiativkomitee vorgeschlagene Mehrbelastung der Kernenergie gegenüber der Wasserkraft müsste durch den Bundesrat aufgrund der Lenkungsziele festgelegt werden. Die schrittweise Reduktion des Verbrauchs der Kernbrennstoffe dürfte mit der Lenkungsabgabe jedoch nicht realisierbar sein, vor allem wegen der hohen Kapitalkosten der nuklearen Energieerzeugung. Die relative Verteuerung der Kernenergie könnte, zusammen mit der Verringerung der Elektrizitätsnachfrage, allenfalls dazu führen, dass die Anlagen rascher ausser Betrieb genommen werden oder nach Ablauf der technischen Lebensdauer nicht durch neue Kernkraftwerke ersetzt werden. Da die Wasserkraft im Vergleich zur thermischen Elektrizitätserzeugung weniger belastet wird, würden die begünstigten Unternehmen höhere Gewinne erzielen.
Rei fossil-thermischen Elektrizitätserzeugungsanlagen und Fern wärmeversorgungen, die mit fossilen Energieträgern beirieben werden, wäre aus erhebungswirtschaftlicher Sicht der Energieinput (gemäss Mineralölsteuer) und nicht die potentiell grosse Zahl von kleinen Anlagen (v.a. Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen) zu belasten. Damit entstünde auch ein Anreiz zur Abwärmenutzung und Wirkungsgradverbesserung.
Bei den Elektrizitätsexporten und -Importen lassen sich im Netzverbund Erzeugung und Herkunft der Energie aus technischen Gründen nicht ermitteln. Nach erneuerbaren und nicht-emeuerbaren Energien differenzierte Abgabesätze sind allenfalls für Importe möglich, die aufgrund langfristiger Bezugsverträge identifizierbar sind (beispielsweise Belastung von Importen aus Beteiligungen an ausländischen Kernkraftwerken, Befreiung im Falle von Solarkraftwerken). Eine nach Primärenergieträgern differenzierte Entlastung der Elektrizitätsexporte wäre ebenfalls nur beim Vorhandensein von langfristigen Verträgen durchführbar. Im praktischen Vollzug müsste eine GATT/WTO-konforme Regelung getroffen werden (Ziff. 82).
Die vorgeschlagene Lenkungsabgabe würde erhebungstechnisch keine unüberwindlichen Probleme stellen. Die differenzierten Ziele (Kernenergie, Wasserkraft) und besonders die allenfalls nötigen Grenzkontrollen (Vermeidung des Tanktourismus, Bewertung des Elektrizitätsaussenhandels) dürften jedoch einen erheblichen Aufwand verursachen. Einzelne, von der Initiative grundsätzlich angestrebte, Ziele Hessen sich allein mit der vorgeschlagenen Lenkungsabgabe kaum verwirklichen (schrittweiser Abbau der Kemenergiekapazitäten; Vermeidung von Stromimporten aus Kraftwerken, die nicht-erneuerbare Energie nutzen; Reduktion des Flugpetrolverbrauchs).
Annahmen für Mo del l r cchnu n gen
In Gesprächen mit Fachleuten und dem Initiativkomitee wurden verschiedene Elemente der Energie-Umwelt-Initiaüve (und der Solar-Initiative) konkretisiert, um möglichst realistische und den Anliegen der Initiativen entsprechende Definitionen und Annahmen für Modellrechnungen über die Auswirkungen der Volksbegehren zu treffen. Die eigentlichen Modellrechnungen, die für eine rationale Beurteilung der Initiativen unabdingbar sind, wurden von unabhängigen Instituten auf wissenschaftlicher Basis durchgeführt (Ziff. 5).
Für die Abschätzung der Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative wurde unterstellt, dass die Vorlage im Jahr 2000 angenommen wird und die Lenkungsabgabe ab anfangs 2003 wirksam ist.
Die Initiative macht keine Vorgaben über das Niveau, auf dem die Nachfrage während der Übergangsphase zu stabilisieren ist und über die Bezugsgrösse für den nachfolgenden Absenkungspfad. Je nach dem Stand der Energieeffizienz, der nach acht Jahren, d.h. im Jahr 2008, erreicht wird, wäre die weitergehende Absenkung um ein Prozent pro Jahr mehr oder weniger anspruchsvoll (in Absprache mit dem Initiativkomitee wurde eine
lineare jährliche Verbrauchsreduktion unterstellt). Der Bundesrat würde die Entwicklung laufend analysieren, die Abgabesätze periodisch anpassen und das Parlament jährlich über das Ergebnis informieren. In den Modellrechnungen wurde nicht versucht, mit laufenden Anpassungen den Absenkungspfad genau zu treffen. Die Aussagekraft einer solchen Simulation wäre beschränkt, da die Entwicklungen der Wirtschaft und der Energiemarktpreise ohnehin vorgegeben werden müssen.
*' Für die Modellrechnungen wurde ein jährlicher Aufschlag auf den Energiepreisen unterstellt (der Preisaufschlag würde für den Vollzug in Franken pro physikalische Einheit.
umgerechnet). Ausgehend von den Preisen im Jahre 2002 würde die Belastung mit einer jährlichen Rate von 3,5 Prozent bei den fossilen Brennstoffen und von 2 Prozent bei der Elektrizität zunehmen. Die geringere Zunahme bei der Elektrizität erklärt sich aus der Zielsetzung der Initiative (angenommen wurde eine jährliche Verteuerung der Nuklearelektrizität um 3,5 und der Hydroelektrizität um 0,5 % p.a.). Für Benzin und Dieselöl wurde eine jährliche Preiserhöhung von 3,6 Rappen pro Liter angenommen, was einem Maximalsatz von einem Franken pro Liter im Jahr 2030 entspricht. Zusätzlich wurde die Realisierung des NEAT-Zehners und einer leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe vorausgesetzt. Es wurde davon ausgegangen, dass die Initiative zusätzlich zu der vom Bundesrat beabsichtigten Politik (Weiterentwicklung des Programms Energie 2000, Energiegesetz, jedoch keine CO2-Abgabe) verwirklicht wird.
Die Figuren la und Ib zeigen die für verschiedene Energieträger unterstellte Preisentwicklung. Bis 2010 würden die fossilen Energien gegenüber 2002 um 32 Prozent, bis 2030 um 162 Prozent verteuert. Die Elektrizitätspreise würden bis 2010 gegenüber 2002 um 15 Prozent und bis 2030 um 74 Prozent ansteigen. Verglichen mit den in den jeweiligen Jahren herrschenden Preisen würde die Verteuerung prozentual geringer ausfallen, weil die Energiepreise auch ohne Abgabe steigen dürften (Ziff. 51). Die Modellrechnungen zeigten, dass diese Abgabesätze für die Zielerreichung bei der Nachfrage nach fossilen Energien ab 2015 nicht ausreichen würden (Ziff. 522).
Reale Energiepreisentwicklung mit und ohne Lenkungsabgabe 1) (Modellannahmen für die Energie-Umwelt-Initiative)
Figur la Gas mit Abgabe
Heizöl EL mit Abgabe
Gas ohne Abgabe
Heizöl EL ohne Abgabe
Benzin mit Abgabe Elektrizität mit Abgabe
Elektrizität ohne Abgabe Benzin ohne Abgabe
Quelle: Prognos 1) mit Treibstoffzollerhöhung und NEAT-Zehner
Kompensation der Abgabebelastung Buchstabe d
Anliegen der Initiative d. Der Reinertrag wird sozialverträglich und staatsquotenneutral zur Kompensation der Abgabebelastung von Haushalten und Betrieben verwendet. Der Ausgleich begünstigt Haushalte und Betriebe so, dass der sparsame und effiziente Energieeinsatz belohnt wird.
Nach den Erläuterungen zur Initiative wird die Sozialverträglichkeit gewährleistet, indem der Reinertrag der Abgabe in Form von pauschalen Kompensationen an alle Haushalte und Betriebe zurückbezahlt wird. Die Rückerstattung dürfe nicht nur, oder nicht vorwiegend, den Begüterten zugute kommen. Ein gutes Ergebnis werde erzielt, wenn die Kompensation der Haushalte aus einer kombinierten Senkung von pro-Kopf-Belastungen und von Sozialabgaben erfolge. Die Wirtschaft sei zum Beispiel durch die Reduktion von · Arbeitgeber-Prämien zu entlasten.
Staatsquotenneutral bedeute, dass der Reinertrag der Abgabe vollständig an die Haushalte und Betriebe zurückbezahlt und nicht für neue staatliche Aufgaben verwendet werde. Die Rückerstattung solle den sparsamen und effizienten Energieeinsatz belohnen, indem die Kompensation pauschal, die Erhebung der Abgabe jedoch proportional zum Energieverbrauch erfolge.
Je nach der für die Erreichung der Lenkungsziele nötigen Höhe der Abgabesätze waren beträchtliche finanzielle Mittel an die Haushalte und Betriebe zurückzuzahlen. Nach Modeilrechnungen können die Bruttoerträge der Abgabe von rund 3,8 Milliarden Franken im Jahr 2010 bis auf rund 14,7 Milliarden Franken im Jahr 2030 ansteigen. Die Rückverteilung muss nach Kriterien erfolgen, die unabhängig vom individuellen Energiever- _ brauch sind. Unerwünschte Wirkungen, wie die Benachteiligung von Bevölkerungsgruppen mit tiefem Einkommen, müssten dabei vermieden und erwünschte Effekte, wie beispielsweise die Schaffung von Arbeitsplätzen, wären zu fördern.
Für die Rückverteilung des Anteils der Haushalte stehen einheitliche pro-Kopf-Beiräge im Vordergrund. Damit würden grössere und damit tendenziell energieintensivere Haushalte nicht benachteiligt. Auf eine reduzierte Rückerstattung für Kinder und Jugendliche wäre zu verzichten, da das System aufwendiger und kaum einsichtiger würde. Für die eigentliche Rückzahlung sind verschiedene Wege denkbar. Eine Scheck-Auszahlung wäre transparent, jedoch administrativ sehr aufwendig. Einfacher wäre die pro-KopfRÜckerstattung via die für alle Personen obligatorische Krankenpflegeversicherung. Eine Kompensation durch die Senkung von bestehenden Sozialabgaben oder Steuern dürfte
gegenüber der pro-Kopf-Auszahlung weniger transparent und sozial weniger ausgewogen sein.
Die anteilmässige Rückerstattung an die Wirtschaß sowie Auszahlungen aufgrund von Sonderregelungen gemäss Buchstabe c sollen nach dem Initiativtext an Betriebe erfolgen.
Kompensationen an die grosse Zahl von Produküonsstätten hätten einen enormen Kontrollaufwand zur Folge. Die Auszahlungen wären deshalb an Unternehmen als juristische und wirtschaftliche Einheiten zu leisten. Spezialregelungen wären allenfalls nötig für Unternehmen mit besonders energieintensiven Betriebsteilen.
Für die Bemessung der Rückerstattung an die Wirtschaft dürfte die AHV-Lohnsumme der einzelnen Unternehmen im Vordergrund stehen. Dies entspricht dem Anliegen des Initiativkomitees, wonach die Kosten des Faktors Arbeit zu verringern sind. Ausserdem ist die AHV-Lohnsumme eine genau erfassbare Bemessungsgrundlage. Trotzdem müsste, um Ungerechtigkeiten zu vermeiden, für besonders personalarme Unternehmen die Möglichkeit einer Spezialregelung geprüft werden. Jede andere Art der Rückverteilung hätte auch andere Folgen: Eine Rückverteilung nach der Anzahl Arbeitsplätze würde den Branchen mit tiefem Lohnniveau Vorteile verschaffen, und eine Rückzahlung nach Bruttoproduktionswerten (Gesamtkosten zuzüglich Betriebsgewinn) würde umsatzstarke oder Unternehmen mit geringer Wertschöpfung tendenziell bevorzugen. Eine Verteilung nach der Bruttowertschöpfung (Bruttoproduktionswert abzüglich Vorleistungen) wäre weitgehend ' neutral, jedoch mangels verlässlicher Daten kaum realisierbar.
Die Gutschriften an die Wirtschaft müssten zunächst provisorisch und bei vorliegender Unternehmungsrechnung definitiv veranlagt werden, weil eine Vorfinanzierung kaum akzeptiert würde und ein rascher Mittelrückfluss anzustreben wäre. Weitere Vollzugsfragen würden sich bei schnell wachsenden Unternehmen stellen oder wenn neben der ordentüchen Rückerstattung zusätzlich ein Anspruch auf Sonderregelungen gemäss Buchstabe c der Initiative bestünde.
Die Kompensation der Abgabebelastung dürfte Abgrenzungsprobleme stellen, insbesondere wenn - um Einkommensverzerrungen zu vermeiden - mehrere Einnahmen- und Rükkerstattungstöpfe geschaffen würden. Ferner würden die Auszahlungen einen beträchtlichen administrativen Aufwand verursachen, der durch den Bruttoertrag der Abgabe, d.h.
letztlich durch die Haushalte und die Wirtschaft, zu finanzieren wäre.
Annahmen für Modellrechnungen
Für Haushalte, Inditstrie und Dienstleistungen wurde die Bildung von separaten Einnahmen- und damit auch Rückerstattungstöpfen angenommen. Die drei Sektoren würden nach diesem Schema soviel zurückerhalten, wie sie an die Energielenkungsabgabe jeweils einzahlen. Der Nettoertrag (ohne Erträge aus Treibstoffen) würde entsprechend den Anteilen an die Haushalte pro Kopf und an Industrie und Dienstleistungen proportional zur ÂHV-Lohnsumme zurückverteilt. Die Einnahmen aus der Belastung von Treibstoffen
jg. würden zur Hälfte an die Haushalte und zu je einem Viertel an Industrie und Dienstleistungen verteilt. Eine Aufteilung nach tatsächlichen Anteilen am Verkehrsaufkommen wäre erhebungstechnisch undurchführbar.
Besondere Anforderungen an die Ausgestaltung der Lenkungs-
abgabe Buchstabe c
Bei der Ausgestaltung der Lenkungsabgabe wäre eine Reihe von Anforderungen zu berücksichtigen: c. Die Abgabe ist aussenhandelsveträglich zu .gestalten. Bei der Gesetzgebung können befristete Sonderregelungen, insbesondere für besonders energieintensive Betriebe erlassen werden. Indexwirkungen können neutralisiert werden. Regionalwirtschaftüche Anliegen sind zu berücksichtigen, sofern sie den Zielen nach Buchstabe a nicht zuwiderlaufen.
Nach den Erläuterungen des Initiativkomitees sollen Sonderregelungen dafür sorgen, dass besonders energieintensive Betriebe ihre bestehenden Anlagen trotz der Energielenkungsabgabe abschreiben können. Mit der Zeit müsse aber für die ganze Wirtschaft ein Bonus-Malus-Effekt für einen möglichst geringen Verbrauch nicht-erneuerbarer Energien bestehen.
Eine Verteuerung der Energie kann nach Auffassung des Initiativkomitees eine unerwünschte Preis-Lohn-Spirale auslösen, Dem sei entgegenzuwirken durch Korrekturen am Preisindex oder mit Empfehlungen an die Tarifpartner, beim Teuerungsausgleich die Lenkungsabgabe auszuklammern.
Der Gesetzgeber solle die regional-wirtschaftlichen Anliegen berücksichtigen, indem beispielsweise für Bergregionen höhere Rückerstattungen gewährt werden oder indem der Finanzausgleich entsprechend angepasst wird.
Die Forderung nach Aussenhandelsneutralität der Abgabe ist zentral, Erleichterungen wären vor allem nötig für Unternehmen, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind und eine hohe Energieintensität (Anteil der Energiekosten an den Gesamtkosten) aufweisen. Zur Diskussion stehen verschiedene Modelle für Sonderregelungen. Manche Vorschläge sind entweder administrativ aufwendig (beispielsweise nur Entlastungen für, Prozessenergie) oder dann undifferenziert (beispielsweise tiefere Abgabesätze oder Befreiung ganzer Branchen, obwohl innerhalb der Branchen grosse Unterschiede in der
Energieintensität bestehen). Denkbar sind Erleichterungen unter der Bedingung, dass sich die Unternehmen in einer Vereinbarung zu angemessenen Energieverbrauchsreduktionen verpflichten. Der Vollzugsaufwand für den Abschluss und die Kontrolle solcher Vereinbarungen darf, aufgrund in- und ausländischer Erfahrungen, nicht unterschätzt werden.
Im Falle der Energie-Umwelt-Initiative dürften 1000 - 2000 Unternehmen Sonderregelungen beanspruchen.
Die Initiative will sicherstellen, dass der Einbezug der Energieabgabe in den Konsumentenpreisindex die Lenkungswirkung nicht abschwächt. Dazu ist festzustellen, dass dieser Index möglichst objektiv die Preisentwicklung eines repräsentativen Warenkorbes, eingeschlossen Steuern und Abgaben, wiedergeben soll. Rechnerisch lässt sich der Einfluss von einzelnen Preisen oder Abgaben ausklammern, damit sich Lohnverhandlungen allenfalls auf diese Information stützen lassen. Die Anliegen der Initiative würden aber dadurch nicht wesentlich besser erfüllt. Die Energiepreise würden im Vergleich zu den Preisen der übrigen Güter und Dienstleistungen bei der Einführung der Energielenkungsabgabe auch dann steigen, wenn das Einkommen aufgrund der Indexerhöhung zunehmen sollte. Deshalb ist von einer Energieabgabe auch ohne Indexkorrekturen eine nachfragesenkende Wirkung zu erwarten. Modellrechmmgen zeigen, dass die Abgabe den Konsumentenpreisindex um rund l Prozent bis 2010 und immerhin 3 Prozent bis 2025 erhöhen dürfte (ohne Berücksichtigung der Inflation und der Reduktion des Energieverbrauchs; die Teuerung würde mit der Rückerstattung der Abgabe grundsätzlich kompensiert).
Die Regionalpolitik des Bundes war bisher vor allem auf den Ausgleich der räumlichen Unterschiede ausgerichtet. Sie soll in Zukunft stärker die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen fördern. Die Energie-Umwelt-Initiative würde, wenn auch in begrenztem Mass, Berggebiete und ländliche Regionen eher stärker belasten als dicht besiedelte Gebiete.
Deshalb könnten sich bei einer Annahme der Initiative regional differenzierte Rückerstattungen aufdrängen. Dadurch entstünden jedoch Abgrenzungsfragen und zusätzliche Vollzugskosten.
Es wurde unterstellt, dass die Energielenkungsabgabe die Unternehmen während des ganzen untersuchten Zeitraumes (bis 2030) um nicht mehr als l Prozent des Bruttoproduktionswertes belasten soll2. Ein höherer Schwellenwert würde übermässig viele Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten bringen. Ohne Sonderregelungen und ordentiiche Rückerstattungen aus der Abgabe würde beispielsweise unter den getroffenen Annahmen die durchschnittliche Zusatzbelastung in der Textilbranche rund 2,2 Prozent und in der Papier- und Kartonindustrie rund 6,9 Prozent des Bruttoproduktionswertes betragen.
Insgesamt würde die Industrie bei voller Abgabehöhe rund 2,5 Milliarden Franken pro Jahr an die Lenkungsabgabe zahlen. Ohne Plafonierung müsste sie rund 370 Millionen Franken mehr bezahlen. Durch die Sonderregelung entfallt die (zusätzliche) Lenkungswirkung für Unternehmen, die über dem Schwellenwert liegen. Der Industriesektor
~ könnte deshalb die Ziele der .Energie-Umweit-Initiative nicht erreichen; bei den übrigen Energieverbrauchssektoren wären entsprechend grössere Reduktionen erforderlich.
Nach den Modellannahmen niüssten Unternehmen, die durch die Lenkungsabgabe verursachten Kosten nach Abzug der ordentlichen Rückerstattung nachweisen (Nettobelastung), weil nur die letztlich beim Unternehmen anstehenden Mehrkosten massgebend sind. Beim Nachweis der Berechtigung für die Sonderregelung wären diese Kosten in Prozenten des Bruttoproduktionswertes auszudrücken. Für die Rückerstattung im Rahmen der Sonderregelungen würden, wie für die ordentlichen Rückzahlungen, vor Abschluss der Rechnungsjahre provisorische Veranlagungen durchgeführt.
Solar-Initiative Ziele und Massnahmen Artikel 24octies Absatz 5 (neu) Buchstaben a und c sowie Übergangsbestimmungen Artikel 20 Absatz l (neu)
Das Hauptanliegen der Initiative wird in Buchstabe a wiedergegeben: a. Zur Förderang der Sonnenenergienutzung auf überbauten Flächen sowie der effizienten und nachhaltigen Energienutzung erhebt der Bund eine indexierte Abgabe von 0,1. ansteigend auf 0,5 Rappen pro Kilowattstunde auf dem Endverbrauch der nicht-erneuerbaren Energieträger, Mindestens die Hälfte des Abgabeertrages wird für die Sonnenenergienutzimg verwendet.
Bundesgesetzgeber und Bundesrat verfügen über einen gewissen Spielraum bei der Umsetzung der Initiative: Nach Buchstabe c des Initiativtextes regelt das Gesetz das Nähere.
Zu beachten sind aber gemäss Buchstabe b verschiedene Anliegen (Ziff. 44) und gemäss Übergangsbestimmung Absatz l auch Terminvorgaben: Übergangsbestimmungen Art. 20 Abs. ! (neu) 'ist die Gesetzgebung innert drei Jahren nach Annahme des Artikels 24ocliei Absaß 5 der Bundesverfassung nicht rechtswirksam, setzt der Bundesrat auf dem Verordnungsweg unverzüglich Ausführungsbestimmungen in Kraft. Fünf Jahre nach Inkrafttreten dieser Bestimmungen gilt der volle Abgabesatz. Zwanzig Jahre nach Inkrafttreten des vollen Abgabesatzes erlischt Artikel 24ocliei Absatz 5 der Bundesverfassung.
Nach den Erläuterungen des Komitees verlangt die Initiative eine verbindliche Förderung der Sonnenenergie sowie der effizienten und nachhaltigen Energienutzung. Die zweckgebundene Abgabe solle dafür eine minimale Geldsumme sicherstellen. Die finanziellen Mittel ergäben sich aus dem Verbrauch der nicht-erneuerbaren Energien. Mit zunehmendem Erfolg der Substitutionspolitik sinke automatisch auch das Fördervolumen.
Energieabgabe und Förderungsmassnahmen seien schrittweise einzuführen. Nach 25 Jahren werde die Förderung eingestellt. In der Übergangsbestimmung, Absatz l, der Initiative spiegle sich die Überzeugung, dass die Beitragsgewährung nur zeitlich befristet nötig sei.
Die Solar-Initiative und die Energie-Umwelt-Initiative werden als abgestimmtes Duopack bezeichnet. Die Solar-Initiative habe Geburtshelferdienste für neue Technologien zu lei-, sten, solange die Kostenwahrheit bei Öl-, Gas- und Strompreisen nicht funktioniere. Die finanziellen Beiträge seien als Ausgleichsleistungen für vermiedene Umweltschäden zu betrachten. Die Energie-Umwelt-Initiative solle dagegen die wahren Kosten der nichterneuerbaren Energien internalisieren und den unverhältnismässigen Energieverbrauch in homöopathischen Dosen senken.
Die Solar-Initiative definiert im Unterschied zur Energie-Umweit-Initiative keine quantitativen Ziele und konzentriert sich, anders als der bestehende Energieartikel mit seiner breiteren Zielsetzung, auf die wichtigen Bereiche Sonnenenergienutzung sowie effiziente und nachhaltige Energienutzung. Die Solar-Initiative will die anzuwendenden politischen Instrumente festlegen. Das Volksbegehren wäre grundsätzlich geeignet, auch zur Erreichung der Ziele der Energie-Umwelt-Initiative beizutragen.
Wettbewerbsverzerrungen, die durch unvollständig in den Preisen berücksichtigte externe ' Kosten (Umweltschäden und -risiken sowie andere von der Allgemeinheit getragene Kosten konventioneller Techniken) entstehen, wären im Sinne der Initiative durch die Verbilligung von förderungswürdigen Techniken auszugleichen. Die Ausgestaltung der Förderung müsste sich jedoch trotzdem an den betriebswirtschaftlichen Kosten und Preisen orientieren, da in der Regel nur diese in die Investitionsentscheide einfliessen. Eine umfassende Quantifizierung der externen Kosten würde kaum lösbare methodische Probleme stellen. Trotzdem ist jede Energiepolitik bestrebt, diese Kosten zu senken oder zu vermeiden.
Es ist nicht zu erwarten, dass der Ertrag der zweckgebundenen Energieabgabe immer genau dem Bedarf der Förderprogramme entspricht. Deshalb wäre ein Fonds zu bilden, der eine bedarfsgerechte - aber längerfristig den Einnahmen entsprechende - Verwendung der Fördermittel ermöglicht. Die Prioritätensetzung beim Mitteleinsatz würde durch den auf mindestens 50 Prozent des Fördervolumens fixierten Beitrag an die Sonnenenergienutzung dennoch eingeschränkt.
Handlungsbedarf besteht in absehbarer Zukunft vorab bei der rationellen Energienutzung,, insbesondere in bestehenden Bauten, im Elektrizitäts- und im Verkehrssektor. Vergleiche zwischen Investitionen in die rationelle Energieverwendung und in neue Energieerzeugungsanlagea ergeben vielfach wirtschaftliche Vorteile für die effizientere Energieverwendung. Ein optimaler Einsatz des Subventionsbudgets würde es deshalb nahelegen,
.£ zunächst vor allem Techniken zu fördern, die schon nahe an der Wirtschaftlichkeitsgrenze sind und für die bereits Märkte bestehen, beispielsweise im Zusammenhang mit Gebäudesanierungen.
Auf lange Sicht kommt unser Land nicht an einer wesentlich verstärkten Nutzung erneuerbarer Energien vorbei. Mit einer dosierten und der Aufnahmefähigkeit des Marktes angemessenen Förderungspolitifc muss schon heute begonnen werden. Zu beachten sind die verschiedenen Förderungsstufen Forschung und Entwicklung, Markterschliessung (Pilot- und Demonstrationsprojekte, Aus- und Weiterbildung, Qualitätssicherung, Marketingmassnahmen) sowie Marktdurchdringung (namentlich durch Subventionen für die praktische Nutzung neuer Techniken). Diese Stossrichtungen müssen aufeinander abgestimmt werden. Vor allem die Solarelektrizitätserzeugung, und teilweise auch die Wärmeerzeugung mittels Kollektoren, sind im Vergleich zu konventionellen Referenzsystemen vorderhand sehr unwirtschaftlich. Die Förderung der Marktdurchdringung hat deshalb noch nicht in allen Marktsegmenten Aussicht auf Erfolg. Die Wirtschaftlichkeit der neuen Techniken dürfte sich langfristig verbessern unter dem Einfluss von Preiserhöhungen bei nicht-erneuerbaren Energien, energiepolitischen Massnahmen, technischen Fortschritten sowie durch Kostensenkung bei zunehmender Marktdurchdringung und entspre-.
chender Massenfertigung. Das Ausmass und der zeitliche Ablauf dieser Verbesserungen sind jedoch schwer vorhersehbar. Erfahrungsgemäss brauchen neue Energietechniken zum Teil Jahrzehnte bis zur Marktdurchdringung, und auch bei der konventionellen Technik sind Fortschritte möglich. Vielfach werden die Preise für neue Techniken (Solarzellen, Windenergieanlagen, Brennstoffzellen usw.) durch ausländische Entwicklungen bestimmt und fallen nur langsam. Deshalb müssten insbesondere im Bereich -der Solarenergie die Startbedingungen laufend verbessert werden, indem ein angemessener Teil der Fördermittel in Forschung und Entwicklung sowie in die Markterschliessung fliessen. Da die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung die Förderung der praktischen Nutzung verlangt, müssten die Mittel für solche flankierenden Massnahmen weitgehend aus andern Quellen aufgebracht werden. Ob dies bei defizitären öffentlichen Haushalten in einem für die Umsetzung der Initiative nötigen Mass gelingt, ist nicht absehbar.
Die Wirkung von Subventionsprogrammen wird durch Mitnahmeeffekte abgeschwächt.
Diese entstehen, wenn Investitionen unterstützt werden, die auch ohne Beiträge realisiert würden. Die im Rahmen von Energie 2000 durchgeführten Startprogramme zeigten zum Teil erhebliche Mitnahmeeffekte (rund 60 % der bewilligten Gesuche im Falle der Sonnenkollektoren, rund 40 % bei Photovoltaik-Anlagen und rund 85 % bei Wärmepumpen).
Diese hohen Zahlen müssen allerdings relativiert werden, insbesondere durch die im Unterschied zur Solar-Initiative sehr kurze Laufzeit der FÖrdermassnahnien von ein bis zwei Jahren sowie durch die Befragungssituation (Unterschied zwischen Meinungsäusserung und tatsächlichem Verhalten). Die meisten Subventionsempfänger bezeichneten sich als interessierte Insider. Im Gegensatz dazu zeigte sich der überwiegende Teil der Nicht-Gesuchsteller kostenbewusster - gerade für sie wäre beim Investitionsentscheid ein finanziell stärkerer Anreiz nötig, als ihn die Startprogramme 'im Rahmen der bestehenden rechtlichen Möglichkeiten bieten konnten. Zu berücksichtigen sind auch indirekte positive Wirkungen, wie das Gütesiegel, das die mit den Startprogrammen geförderten Techniken durch die Subventionen erhalten haben. Die Mitnahmeeffekte im Zusammenhang mit der
Solar-Initiative dürften von den eingesetzten Fördermodellen abhängen. Bei der Umsetzung wäre besonders darauf zu achten, dass die nicht als förderungswürdig erachteten Bereiche eindeutig ausgeklammert würden und die Projekte angemessene Standards erfüllen. Mit Informationen mtissten vor allem die potentiellen Nicht-Gesuchsteller angesprochen werden, die keine Kenntnisse über die Förderbeiträge haben oder den Zielen der Initiative eher skeptisch gegenüber stehen.
Zweckgebundene Abgabe Buchstabe a und Buchstabe b letzter Satz
Nach den Erläuterungen zur Initiative ist die zweckgebundene Abgabe auf den in der Schweiz verbrauchten nicht-erneuerbaren Energien, also auf Erdölprodukten, Erdgas, Kohle und Elektrizität aus nicht-erneuerbaren Energien, zu erheben (Bst. a).
Mit Buchstabe b, letzter Satz, sollen die Finanzierungsmöglichkeiten erweitert werden: b. ... Nicht zweckgebundene Abgaben auf Energieträgem können an Stelle der Abgabe nach Buchstabe a verwendet werden.
Nach den Erläuterungen zur Initiative kann zum Beispiel die Mehrwertsteuer auf Energie eingesetzt werden. In diesem Falle werde die Energie nicht durch neue Abgaben verfeuert.
Der Solarrappen könnte grundsätzlich wie die Lenkungsabgabe geraäss Energie-UmweltInitiaüve erhoben werden. Unterschiede bestehen darin, dass die wesentlich tieferen Abgabesätze bereits auf Stufe Bundesverfassung festgelegt würden und die Wasserkraft (nach Bst. a) von vornherein von der Abgabe befreit wäre. Probleme dürften sich daraus ergeben, dass in der Regel bei der Ein- und Ausfuhr von Elektrizität nicht festgestellt werden kann, ob diese aus erneuerbaren oder anderen Energiequellen stammt.
Mit Buchstabe b, letzter Satz, würde die Möglichkeit geschaffen, anstelle des Solarrap- ' pens Erträge aus anderen Fiskalabgaben auf Energieträgern (z.T. eingeschlossen erneuerbare Energien) für die Solar-Initiative abzuzweigen. Bereits zweckgebundene Abgaben oder die Einnahmen aus allfälligen Lenkungsabgaben (COz-Abgabe gemäss Entwurf Bundesrat, Lenkungsabgabe gemäss Energie-Umweit-Initiative) dürften nicht für die Finanzierung der Förderungsprogramme eingesetzt werden. Es müsste ein dem Solarrappen gleichwertiges Budget bereitgestellt werden. Ferner müssten, um die Fiskalabgaben auf Energie nicht zu erhöhen, Bundesaufgaben zu Gunsten der Energiepolitik abgebaut werden.
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Annahmen für Mo del I re clm u n gè n
Es wurde angenommen, dass im Jahr 2000 aie Initiative angenommen wird und das Subventionsprogramm ab 2003 einsetzt.
Die Abgabe würde nach Buchstabe a der Initiative auf dem Verbrauch der nicht-erneuerbaren Energien erhoben und der allgemeinen Teuerung angepasst, damit die Förderbeiträge mit der Kaufkraft Schritt halten. Die Abgabe würde von 0,1 Rappen pro Kilowattstunde im Jahr 2003 auf 0,5 Rappen pro Kilowattstunde im Jahr 2007 steigen und bis 2027 beibehalten. Im Jahr 2025 würde gegenüber 2002 die Elektrizität um 3 Prozent, das Heizöl um 15 - 18 Prozent und die Treibstoffe um 4 Prozent verteuert. Verglichen mit den Energiepreisen des Jahres 2025 wäre die Verteuerung etwas geringer, weil die Preise auch ohne Abgabe steigen dürften (Ziff. 51).
Die Gesamteinnahmen aus der Abgabe würden bei vollem Abgabesatz rund 890 Millionen Franken pro Jahr betragen. Falls auch der Energie-Umwelt-Initiative zugestimmt würde, würde der Ertrag wegen der geringeren Energienachfrage 2010 noch 870 Millionen Franken pro Jahr betragen (2025: 820 Mio. Fr.).
Verwendung der Einnahmen Buchstabe a und Übergangsbestimmungen Artikel 20 Absatz 2 (neu)
Das Initiativkomitee sieht die Schwerpunkte der Förderprogramme bei der kostengünstigen Massenherstellung sowie bei der breiten und dezentralen Anwendung bereits entwikkelter Techniken. Auch Forschung, Entwicklung und Qualitätsverbesserungen sollen, wo nötig, in den Genuss zusätzlicher Mittel gelangen (das Komitee äussert sich nicht zur Herkunft dieser Mittel).
Die Förderung der Sonmnenergienittzung solle sich auf bereits überbaute Flächen beschränken. Die Schweiz könne vollständig solar versorgt werden, ohne dass ein Quadratmeter Grünfläche beansprucht werden müsse. Nicht zu fördern seien nachwachsende Rohstoffe (z.B. Raps, China-Schilf), da Monokulturen vom Ertrag her und aus ökologischer Sicht fragwürdig seien. Windturbinen sollen nur gefördert werden, wenn sie auf überbauten Flächen erstellt werden.
Wenn Förderbeiträge in Aussicht stehen, könne dies zu einem Warte-Effekt und damit zu Umsatzeinbussen beim Solargewerbe führen. Deshalb sollen gemäss Übergangsbestimmung Absatz 2 auch bis zu einem Jahr rückwirkende Förderbeiträge ausbezahlt werden:
30 Bundesblatt 149. Jahrgang. Bd. H
Angemessene Beiträge nach Artikel 24KU" Absatz 5 Buchstabe a der Bundesverfassung werden auch für bestehende Solaranlagen ausgerichtet, sofern sie bei Annahme dieser Verfassungsbestimmung nicht länger als ein Jahr in Betrieb sind.
Die Förderung der effizienten und nachhaltigen Energienutzung umfasst nach den Erläuterungen zur Initiative Massnahmen, die den Wirkungsgrad der Energieverwendung verbessern und damit den Einsatz nicht-erneuerbarer Energien vermindern. Wichtige Massnahmen seien die effiziente Energienutzung in Gebäuden, gute Haustechnik, die Optimierung des Elektrizitäts- und Wärmeeinsatzes, Geräte und Fahrzeuge mit optimalem Wirkungsgrad, Abwärmenutzung und Wärmerückgewinnung sowie die Nutzung der Géothermie. Eine Ausweitung der Abwärmenutzung aus Kernkraftwerken sei abzulehnen.
Das Initiativkomitee vertritt auch die Auffassung, dass ein begrenzter Teil der Fördermittel für einen internationalen Klimafonds, vorab zur Förderung der Solartechnik in der dritten Welt, oder in einem europäischen Solarenergie-Verbund eingesetzt werden kann.
Die Initiative legt kein bestimmtes Volhugsmodeü fest, Subventionsobjekte könnten einzelne Komponenten von Anlagen sein, was den Vollzug vereinfachen würde, oder Energiesysteme, was energetisch optimal wäre. Neben Einzelprojekten könnten vorab festgelegte Typen von Anwendungen und Techniken unterstützt werden. Neben breit gestreuten Subventionen wäre die Bearbeitung einzelner Marktsegmente möglich, Ausser der Förderung von Investitionen wäre die Unterstützung von Energieanalysen denkbar, die vielfach sofort realisierbare und besonders kostengünstige Energiespannassnahmen auslösen, wie etwa den Einbau von Steuerungen.
Bemessungsgrundlagen für die Subventionsvergabe können Kostengrössen sein, wie die gesamten Investitionen oder die Mehrkosten gegenüber konventionellen Anlagen. Beiträge an die Investitionskosten müssten so ausgestaltet werden, dass Anreize zum Mehrverbrauch von Energie, beispielsweise durch eine Überdimensionierung der Anlagen, vermieden würden. Dieses Fördermodell ist administrativ vergleichsweise einfach. Im Vollzug problematischer und eher auf Projekte mit vergleichsweise hohen variablen Kosten ausgerichtet wären Betriebsbeiträge. Unmittelbar auf die angestrebten Ziele ausgerichtet wären Subventionen aufgrund einer vorab errechneten (oder allenfalls nachträglich gemessenen) Energieeinsparung oder -erzeugung. Zur Berechnung der Subvention wäre die Kostendifferenz zwischen der förderungswürdigen und der konventionellen Technik zu ermitteln. Der Förderbeitrag ergäbe sich aus der Multiplikation der Kostendifferenz mit dem zu erwarteten Energieertrag. Der Vorteil solcher ertragsorientierten Fördermòdelle würde durch den Aufwand zur Abgrenzung der beitragsberechtigten Energieeinsparung oder -erzeugung relativiert.
In einzelnen Förderbereichen müsste die Subventionsberechtigung fallweise von den Gesuchstellern erbracht werden, beispielsweise bei umfassenden Gebäudesanierungen oder bei Elektrizitätssparmassnarirnen in Unternehmen. In anderen Fällen könnte ein verein, fachtes Verfahren mit standardisierten Beiträgen angewendet werden, indem beispielsweise für Solaranlagen oder für einfache Massnahmen an der Gebäudehülle ein Beitrag festgelegt würde (die Beiträge wurden pauschal in Franken pro Quadratmeter beziehungsweise Franken pro Kilowatt installierte Leistung ausgerichtet). Denkbar sind auch Pauschalbeiträge für Geräte, die bestimmte Anforderungen an die Energieeffizienz übertreffen. Weitere Vollzugsmodelle, (wie handelbare Energiesparzertifikate, Risikogarantien für Energieeinsparungen) sind nicht oder (wie wettbewerbliche Ausschreibungen von Programmen) zu wenig erprobt oder für die Verwirklichung der Ziele der Initiative ungeeignet (z.B. Steuererleichterungen).
Für den praktischen Vollzug wären die organisatorischen und rechtlichen Fragen zu klären. Denkbar sind globale Beiträge an die Kantone für Förderungsprogramme, die insbesondere im Rahmen von Baubewilligungsverfahren am einfachsten abgewickelt werden könnten. Detailhändler oder lokale Gas- und Elektrizitätswerke könnten Aufgaben bei der Förderung effizienter Geräte, private Organisationen bei der Unterstützung von ' Massnahmen in abgrenzbaren Adressatenkreisen .(Wirtschaftsbranchen, erneuerbare Energien) übernehmen.
Für die Wirksamkeit und Effizienz des vorgeschlagenen Subventionsprogramms wären die Anlauf- und die Abschlussphasen kritisch. In der Anlaufphase bestünde die Gefahr, dass zum Teil qualitativ ungenügende Produkte angeboten werden und damit die Akzeptanz der neuen Technologien beeinträchtigt würde. Deshalb dürften nur anerkannte und durch ausgewiesene Fachleute installierte Produkte subventioniert werden, was den Ausbau der entsprechenden Infrastruktur bedingen würde. Nach Artikel 26 Absatz l des Subventionsgesetzes (SR 616,1} sind rückwirkende Finanzhilfen unzulässig. Die Initiative schafft mit der Übergangsbestimmung Absatz 2 eine Ausnahme für bestehende Solaranlagen. Diese rückwirkende Unterstützung würde einen erheblichen Kontrollaufwand verursachen und trotzdem keine Gewähr bieten, dass sich kein Investitionsstau bildet. Die vorgesehene Frist für den Ausbau insbesondere der Solarbranche und für die Stimulierung der Nachfrage scheint mit drei Jahren bis zur Bereitstellung der Fördermittel eher knapp bemessen. Unmittelbar nach Annahme der Initiative wären allenfalls mit einem dringlichen Bundesbeschluss Sofortmassnahmen zu treffen.
Beim Âbschlitss des Subventionsprogramms nach 25 Jahren sollten keine Wirtschaftszweige bestehen, die aus eigener Kraft nicht lebensfähig wären. Durch eine Umschichtung der Fördermittel innerhalb der Bereiche Solarenergienutzung und effiziente Energienutzung sowie vor allem durch einen schrittweisen Abbau der Fördermassnahmen liessen sich allfällige strukturelle Probleme vermeiden. Gemäss Initiativtext müsste jedoch das durch den Abgabeertrag gegebene finanzielle Fördervolumen bis zum letzten Jahr weitgehend beibehalten werden und dann abbrechen. Ein fliessender Übergang zum weitgehend subventionsfreien Zustand müsste voraussichtlich,mit einer neuen gesetzgeberischen Lösung angestrebt werden.
Der Begriff Sonnenenergienutzung wurde bei der Bestimmung der zufördernden Bereiche weit gefasst (s. Tabelle 2). Unter Sonnenenergie fallen auch Biomasse und Solararchitektur. Windenergie wurde ausgeschlossen, weil die Initiative den Bau von Anlagen nur auf überbauten Flächen zulassen würde und dieses Potential vernachlässigbar klein ' wäre (die neusten Untersuchungen zeigen, dass die Stromgestehungskosten von Windturbinen an günstigen Standorten mit neuen Wasserkraftwerken vergleichbar sein könnten, sodass längerfristig auch ohne umfangreiche Fördermittel ein, wenn auch beschränkter, Beitrag an die Elektrizitätsversorgung möglich ist). Nachwachsende Rohstoffe wurden aufgrund der Erläuterungen des Initiativkomitees ebenfalls ausgeschlossen, obwohl langfristig auch diese Art der Energiegewinnung wichtig werden könnte, beispielsweise zur Herstellung von Treibstoff.
Zu den förderungswürdigen Bereichen zählen unter effizienter Energienutzung neben der energietechnischen Verbesserung von Bauten, Heizanlagen, Fahrzeugen und Geräten auch Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen (bessere Nutzung der Primärenergie) sowie der Einsatz von Wärmepumpen bei der Nutzung von geothemischer Energie und Umgebungswärme.
Geförderte Bereiche der Energienutzung (Modellannahmen für die Solar-Initiative) Bereiche Sonnenenergienutzung Direkte Nutzung
Wärme Elektrizität Wärme oder Elektrizität Wärme
Kollektoren Photovoltaik Holz, Stroh, Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen (mit Holz oder Biogas) Solararchitektur, transparente Wärmedämmung, Wand-, Fensterkollektoren
Effiziente Energienutzung Gebäude Haustechnik
Fenster, Gebäudehülle Wirkungsgrad der Heizanlage, Lüftung mit Wärmerückgewinnung Haushalt- und Bürogeräte, Maschinen Zementwerke, Ziegeleien usw.
Fahrzeugtechnik Neue Konzepte Anlagen mit fossilem Brennstoff Einsatz von Wärmepumpen
Geräte, Anlagen Industrielle Prozesse Verkehr Wärmepumpen Wärme-Kraft-Kopplung Géothermie
Elektrizität Wärme Wärme" Elektrizität2' Wärme
Quelle: Ernst Basler und Partner 1) Bei Wärmepumpen wurde für die Bemessung der Förderung die benötigte Elektrizität (wegen der höheren Wertigkeit doppelt gewichtet) von der Wärmeerzeugung abgezogen.
2) Bei den Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen wurden nur für die Elektrizitätserzeugung Fördermittel vorgesehen.
,$: Das nutzbare Potential der Solarenergie zur Elektrizitätserzeugung ist erheblich, könnte aber durch das Förderprogramm und unter den getroffenen Annahmen (Preise der konventionellen Energie, technischer Fortschritt usw.) wegen der grossen Kostendifferenzen bei weitem nicht ausgeschöpft werden. Beachtliche Beiträge zur Energieversorgung wären wegen der geringen Kostendifferenz im Bereich der Wärmeerzeugung mittels Sonnenkollektoren zu erwarten (kurzfristig durch Wannwasseraufbereitung, längerfristig auch im Raumheizungssektor). Aber auch unter optimalen Bedingungen bestünde unter den als realistisch erachteten. Annahmen kaum die Möglichkeit, die Schweiz vollständig solar zu versorgen3. In beträchtlichem Masse könnte die Solar-Initiative das schon bisher stark genutzte Holzenergiepotential verfügbar machen (wesentliche Fortschritte wären beispielsweise durch die Holzvergasung und anschliessende Verstromung möglich). Bei " Sanierungen von Heizanlagen und Gebäuden könnte die Solar-Initiative beträchtliche Energiespareffekte auslösen.
Die Tabelle 3 zeigt für die Jahre 1996 und 2025 die Kostendifferenzen zwischen förderungswürdigen Techniken und konventionellen Anlagen (Referenzsystemen). Die Potentiale der neuen Techniken können theoretisch genutzt werden, falls die aufgeführten Kostendifferenzen und allfällige weitere Markthhidernisse vollständig abgebaut werden (negative Werte bedeuten rentable Potentiale). Referenzsysteme sind moderne Kraftwerke sowie Öl- oder Gasheizungen im Falle der Elektrizität bzw. Wärme. Berücksichtigt werden u.a. die Preise der nicht-erneuerbaren Energien, die Kostensenkungen durch technische Fortschritte, sowohl bei den neuen wie bei den konventionellen Techniken, und die Kostensteigerungen durch zunehmende Ausschöpfung der Potentiale. Aufgrund der angenommenen Entwicklungen würde sich die Kostendifferenz bei der Elektrizitätserzeugung zum Beispiel der Photovoltaik bis 2025 stark verringern. Bei Wärme-KraftKopplungsanlagen würde sie dagegen steigen.
Beispiele für Kostcndiffercnzen gegenüber Referenzsystemcn (Modellannahmen für die Solar-Initiative) Bereiche Sonnenenergienutzung (Elektrizität) Sonnenenergienutzung (Wärme) Effiziente Energienutzung (Wärme) Effiziente Energienutzung (Elektrizität)
Photovoltaik Waldholz Biogas Sonnenkollektoren Passive Nutzung Waldholz Fenster, Gebäude Heizanlagen WKK (fossil) Geräte, Anlagen
Diffcrcnzkost en (Rp./kWh) 1996 2025 100 bis 140 20 bis 40 4 bis 10 4 bis 8 5 bis 25 5 bis 19 3 bis 30 5 bis 18 1 bis 10 -1 bis 8 3 bis 5 2 bis 4 3 bis 10 Ibis 8 Obis4 -2 bis 2 -1 bis 12 3 bis 11 -2 bis 10 Ibis 9
Quelle: Ernst Basler und Partner
Um eine möglichst hohe Effizienz zu gewährleisten, wurde angenommen, dass die Subventionen abhängig von den solar erzeugten oder eingesparten Energieeinheiten gewährt würden. Damit würde ein Anreiz zu (bezüglich Energieerzeugung oder -einsparung) möglichst ertragreichen Investitionen geschaffen. Im Bereich der effizienten Energie"nutzung würde die Vergabe von Fördermitteln an Standards gebunden, die die gesetzlichen Normen übertreffen müssten.
Da gemäss Initiativtext mindestens die Hälfte der Mittel in die Sonnenenergienutzung fliessen müssen und die Differenzkosten in diesem Bereich höher sind als bei der effizienten Energienutzung, wurden für die Solarenergie höhere Subventionssätze angenommen. Die höhere Wertigkeit der Elektrizitätserzeugung und der Elektrizitätseinsparungen wurde berücksichtigt, indem in den entsprechenden Bereichen doppelt so hohe Subventionssätze wie im Wärmesektor angewendet wurden. Für das Jahr 2025 gelten höhere Subventionssätze als im Jahr 2010, weil mit wachsender Nutzung die Kosten für die zusätzliche Energieerzeugung und -einsparung steigen (s. Tabelle 4).
-S Subventionssatze (Rp./kWh) (Modellannahmen für die Solar-Initiative)
Sonnenenergienutzung -Wärme - Elektrizität Effiziente Energienutzung -Wärme - Elektrizität
6,6 13,2
Die Aufschlüsselung der verfügbaren Mittel auf die Förderbereiche erfolgte grundsätzlich in der Reihenfolge ihrer Rentabilität. Würden die Fördermittel nur so verteilt, käme jedoch die Photovoltaik kaum zum Zuge. Deshalb wurde ein separater Fonds für diesen Bereich unterstellt (60 Mio. Fr. im Jahr 2010; 100 Mio. Fr. im Jahr 2025). Unter dieser Einschränkung und mit der Auflage, dass die Hälfte der Mittel in die Sonnenenergienutzung fliessen, zeigt Tabelle 5 die auf den Energieertrag optimierte Verteilung des Subventionsbudgets. Im Jahr 2010 entfällt ein grösserer Teil der Mittel auf die Erzeugung von solarer Wärme und auf die Elektrizitätserzeugung aus Biomasse. Aufgrund der Wirtschaftlichkeitsüberlegungen fliessen im Jahr 2010 bei der effizienten Energiennutzung beträchtliche Mittel in Elektrizitätssparmassnahmen und Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen.
Andere Verteilschlüssel sind denkbar, beispielsweise zur Minimierung der CO2-Emissionen oder zur noch stärkeren Unterstützung der Photovoltaik oder der Gebäudesanierung.
Sie würden jedoch im von der Initiative festgelegten Rahmen und unter den für die Jahre 2010 und 2025 getroffenen Annahmen (über Energiepreise, Wirkung der beabsichtigten Politik des Bundesrates usw. gemäss Ziff. 51) zu einem geringeren Energieertrag pro eingesetzten Subventionsfranken führen. Eine Variantenrechnung mit einem gegenüber der Solar-Initiative halbierten Subventionsumfang und mit etwas reduzierten Beiträgen an die Solarenergie zeigt, dass bei sonst gleicher Rahmenentwicklung eine massvollere und flexiblere Politik wirtschaftlich effizienter sein dürfte. Im entsprechenden Szenario lassen sich mit halbiertem Aufwand immer noch zwei Drittel der energetischen Wirkung der Solar-Initiative erreichen. Eine andere Aufteilung der Fördermittel ergibt sich zwangsläufig auch, wenn zusammen mit der Solar-Initiative auch die Energie-UmweltInitiative angenommen würde, da sich die Kostendifferenzen zwischen neuen und traditionellen Techniken zum Teil verringern. In der Praxis müsste der Verteilschlüssel periodisch der veränderten Rahmenentwicklung angepasst werden.
Beiträge an Investitionen im Ausland, die zu vergleichsweise grösseren Energieeinsparungen oder CO2-Reduktionen führen könnten, wurden in den Modellrechnungen nicht berücksichtigt.
Aufteilung der Fördermittel nach Energienutzungsbcrcichen (Mio. Fr./a) (Modellannahmen für die Solar-Initiative)
Jahr Sonnenenergienutzung Direkte Nutzung Indirekte Nutzung Passive Nutzung Effiziente Energienutzung Gebäude Haustechnik Anlagen, Geräte Industrielle Prozesse Verkehr Wärmepumpen Wärrae-Kraft-Kopplung Géothermie Ausbezahlte Mittel Vollzugsaufwand (5 %) Einnahmen total
2010 418 Wärme Elektrizität Wärme Elektrizität Wärme Wärme Wärme Elektrizität Wärme Treibstoffe Wärme Elektrizität Wärme
60 77 106 34 418
2025 423 156 100 43 83
136 34 26 20 116 34 836 44
423 41 36 55 62 46 61 61 61 845 45
' 890
Für die Erhebung der zweckgebundenen Abgabe, die Planung der Förderprogramme, Prü-.
fang der Gesuche, Stichproben und Erfolgskontrolle, Regelung von Streitfällen, Information der Subventionsadressaten usw. wurde ein Volhugsaußvand von durchschnittlich 5 Prozent des Fördervolumens angenommen. Dies dürfte eher eine untere Grenze sein (das Initiativkomitee vertrat dagegen die Auffassung, dass nicht mehr als 3 % des Budgets für die administrativen Kosten eingesetzt werden dürften).
Für die Abschätzung der Wirkung der Initiative wurde unterstellt, dass der Mitnahmeeffekt rund 10 Prozent der Energieerträge ausmacht. Für den Fall einer Annahme auch der Energie-Umweit-Initiative wurde dieser Effekt auf maximal 20 Prozent geschätzt, da es nicht möglich sein dürfte, alle Investitionen, die aufgrund der Energielenkungsabgabe wirtschaftlich werden, von den Subventionen auszuschh'essen.
Besondere Anforderungen an die Ausgestaltung der Massnahmen Buchstabe b, erster bis dritter Satz
Anliegen der Initiative b. Bei der Förderung berücksichtigt der Bund regionalwirtschaftliche Anliegen. Er kann spezielle Bestimmungen und Anpassungsfristen für besonders energieintensive Betriebe erlassen. Dem bestehenden und berechtigten Denkmal- und Ortsbildschutz wird Rechnung getragen. ...
Nach den Erläuterungen zur Initiative sollen, wenn möglich, regionalwirtschaftliche Unterschiede durch abgestufte Beitragssätze ausgeglichen werden. Spezielle Massnahmen seien insbesondere angebracht in Gegenden mit kaltem Klima oder erschwerter Zugänglichkeit, wo Solarzellen einen hohen Anteil der Energieversorgung sichern.
Für Betriebe, die durch die an sich bescheidene Energieverteuerung an Konkurrenzfähigkeit auf den internationalen Märkten verlieren, seien befristete Entlastungen von der Abgabe oder Beiträge an die Sanierung der Anlagen möglich.
Obwohl Solaranlagen immer besser in die Bausubstanz eingepasst würden, sei zu vermeiden, dass geschätzte historische Bauten oder Ortsbilder beeinträchtigt würden.
Nach dem Entwurf zum revidierten Bundesgesetz über Investitionenshilfe für Berggebiete (IHG; SR 901.1) soll die Politik des Bundes vermehrt die regionalen Potentiale nutzen und eine nachhaltige Entwicklung im Berggebiet gewährleisten. Die Fördermöglichkeiten des IHG, insbesondere für die verstärkte Nutzung einheimischer erneuerbarer Energien, beschränken sich allerdings auf zinsgünstige oder zinslose Darlehen. Da der Solarrappen nur zu geringen zusätzlichen Belastungen führen würde, die Wasserkraft gänzlich von der Abgabe befreit und die Förderprogramme auch in Randgebieten vorgesehen wären, dürften regionalwirtschaftlich positive Wirkungen entstehen.
Dem Anliegen der Aussenhandelsneneutralität. könnte mit Sonderregelungen wie bei der Energie-Umwelt-Initiative Rechnung getragen werden. Wegen des geringeren Abgabesatzes dürfte der Handlungsbedarf wesentlich kleiner sein.
Die Nutzung der Sonnenenergie würde sich namentlich auf Gebäude und Verkehrsinfrastrukturen beschränken. Auch in den überbauten Gebieten unterstehen jedoch Solaranlagen Baugesetzen und -Verordnungen, Emissionsvorschriften (Spiegelung, Sicherheit usw.) sowie den Schutzbestimmungenfürr Landschafts- und Ortsbilder, Natur- und Kulturdenkmäler (Art.24sexiesS Abs. 2 B V und darauf abgestützte Bundesinventare). Insgesamt werden die Nutzungsmöglichkeiten der Sonnenenergie in überbauten Gebieten durch
Nutzungskonkurrenz, schlechte technische Eignung der Dächer und Fassaden, Schattenwurf sowie durch die Begrenzung der Energieerträge wegen der geografischen Lage, Orientierung und Dachneigung wesentlich stärker eingeschränkt als durch die vor allem ästhetisch begründeten Vorschriften.
Wie für die Energie-Umwelt-Initiative wurde unterstellt, dass der Solarrappen die Unternehmen um nicht mehr als ein Prozent des Bruttoproduktionswertes belastet. Die unter den getroffenen Annahmen zu erwartende Sonnenenergieerzeugung würde kaum Konflikte mit dem Ortsbild- und Denkmalschutz auslösen.
Anhand der Modellrechnungen lassen sich Energieperspektiven und deren Bedeutung für die Entwicklung der C02-Emissionen und der Wirtschaft aufzeigen. Diese Szenarien, die methodisch dem Stand des Wissens entsprechen, sind eine notwendige Grundlage für die rationale Beurteilung der energiepolitischen Handlungsmöglichkeiten. Die Modellrechnungen liefern auch Informationen für die Beantwortung von Fragen aus Politik und Wirtschaft, für die internationale Zusammenarbeit (Internationale Energie-Agentur, Klimakonvention) und die Analyse der bisherigen Entwicklung. Sie können aber nicht alle Unsicherheiten beseitigen und politische Entscheide nicht ersetzen.
Rahmenentwicklung und Politikvarianten
Die den Untersuchungen zugrundeliegenden wirtschaßlich-demograßschen Rahmendaten entsprechen dem von der Bundesverwaltung verwendeten Grundszenario4. Die Tabelle 6 zeigt einige wichtige Annahmen.
.g Wichtigste Annahmen zur Ra Innencntwicklung in den Energieszenarien (Veränderungsraten in % p.a.)
Tonnenkilometer (Güterverkehr)
+0,6 +1,7 +0,9 +0,5 +0,2 -0,3 +1,4 +2,6
2010 - 2030 -0,1 +1,3 +0,4 +0,1 -0,2 -0,6 +0,9 +1,5
Energiepreise (real, ohne Lenkungsabgaben) - fossile Brenn- und Treibstoffe - Elektrizität
+3,0 +0,7
Bevölkerung Bruttoinlandprodukt Anzahl Wohnungen Durchschnittliche Wohnungsgrösse Erwerbstätige im Dienstleistungssektor Erwerbstätige im Industriesektor Personenkilometer
Quelle: SGZZ/Prognos
Diese Rahmendaten werden gegenwärtig revidiert. Die neuen Wirtschaftsperspektiven werden unter dem hier verwendeten Grundszenario liegen. Die periodisch nötigen Revisionen zeigen, dass Perspektiven nicht als Prognosen, sondern als Wenn-Dann-Aussagen aufzufassen sind. Wenn das Bruttoinlandprodukt beispielsweise um 0,8 Prozent pro Jahr weniger rasch zunehmen würde als hier unterstellt, dann würde sich bei einer Energiepolitik, die sich auf die bereits beschlossenen Massnahmen beschränkt, die Elektrizitätsnachfrage etwa gleich stark und die gesamte Endenergienachfrage gut halb so stark verringern wie bei der Einführung der Energielenkungsabgabe gemäss Energie-UmweltInitiative.
Die dargestellten Energieszenarien unterscheiden sich in den energiepolitischen Massnahmen (s. Tabelle 7): - Mit Szenario /werden die bereits beschlossenen Massnahmen, mit Szenario //die vom Bundesrat beabsichtigte Politik untersucht.
Szenario III a und b entsprechen den beiden Volksbegehren. Szenario III e geht davon aus, dass beide Initiativen angenommen werden (Einzelheiten zur Ausgestaltung der Massnahmen der Initiativen enthalten die Ziff. 3 und 4).
Eine modifizierte Variante der Solar-Initiative geht von einem halbierten Afagabesatz und einer weniger restriktiven Handhabung bei der Zuteilung der Fördermittel aus. Für diese Politikvariante bestehen aber keine Vorschläge für eine Verfassungsgrundlage (Szenario lud).
Übersicht über die den Szenarien zugrundegelegten politischen Massnahmen Szenario
ezeichnung eschlossene Massnahmen
eabsichtigtc Massnahmen
zusätzlich zu I)
Beabsichtigte Massnahmen zusätzlich zu II a)
Energie-Umwelt-Imtiative zusätzlich zu II a)
Solar-Initiative (zusätzlich zu II a)
Kombination EnergieUmwelt- und SolarInitiative Solar-Initiative modifiziert (zusätzlich zu II a)
Wichtigste Massnahmen Weiterführung Energienutzungsbeschluss und Aktionsprogramm Energie 2000 Luftreinhalteverordnung kantonale Gesetzgebung (SIA-Empfehlungen) Energiegesetz und Verstärkung von Energie 2000 energierelevante neue Abgaben (NEAT-Zehner, leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe)
kantonale Gesetzgebung (SIA-Empfehlungen)
CO2-Gesetz (v.a. C02-Abgabe) mit dem Ziel einer CO2-Reduktion um 10 % bis 2010 - Preiserhöhung durch Abgabe (bezogen auf Preise im Jahr 2025): Treibstoffe 40 % (Variante CO2Abgabe auf Treibstoffen) - Verwendung Abgabeertrag (2025): 2,8 Mia. Fr.
Rückerstattung (pro Kopf/nach AHV-Lohnsumme) - Ziele der Initiative: Stabilisierung des Verbrauchs nicht erneuerbarer Energieträger bis 2008, danach 1 % Reduktion pro Jahr bis 2033 - Preiserhöhung durch Abgabe (bezogen auf Preise im Jahr 2025): Brennstoffe 90 %, Treibstoffe 65%, Elektrizität 50% - Verwendung Abgabeertrag (2025): 11,5 Mia. Fr.
Rückerstattung (pro Kopf/nach AHV-Lohnsumme) - Abgabe von 0,5 Rp./kWh auf nicht-erneuerbaren Energieträgern bis 2027 - Preiserhöhung durch Abgabe (bezogen auf Preise im Jahr 2025): Brennstoffe 12 %, Treibstoffe 4 %, Elektrizität 3 % - Verwendung Abgabeertrag (2025): 0,89 Mia. Fr.
Für Förderung der Sonnenenergienutzung (mit 50 % des Budgets) und der Effizienz der Energienutzung
halber Abgabesatz (0,25 Rp./AWh) - gelockerte Zweckbindung zur Förderung der Sonnenenergienutzung und der Effizienz der Energienutzung
Energie- und CO2-Perspektiven Vorbemerkung
Die eingesetzten sektoriellen Bottom-tip-Modelle umfassen Daten über Art, Alter, Erneuerung, Ersatz und Nutzungsweise der Gebäude, Heizanlagen usw. Sie berücksichtigen die Kosten der verschiedenen Massnahmen, den Realisierungsgrad der politischen Instrumente sowie die Rückwirkungen der Energiepolitik auf die Wirtschaftstätigkeit5.
Die Energienachfrage entwickelt sich in den einzelnen Szenarien wie folgt: - Bereits im Szenario I (beschlossene Massnahmen) sind kontinuierliche Verbesserungen der Energieeffizienz zu erwarten, die bei der Neubeschafrung von Anlagen, Geräten und Fahrzeugen wirksam werden. Im Szenario II (beabsichtigte Massnahmen, insbesondere Energie- und CO2-Gesetz) werden zusätzliche Wirkungen durch eine verstärkte Politik und einen sehr effizienten Vollzug der freiwilligen oder staatlichen Massnahmen erwartet.
Im Szenario III a (Energie-Umweit-Initiative), das auf Szenario n a aufbaut, können die quantitativen Ziele der Initiative im Bereich der fossilen Energien bis etwa 2015 gut erreicht werden (s. Figur 2a). Danach liegt die Nachfrage über dem geforderten Absenkungspfad. Die Nachfrage nach Elektrizität lässt sich weniger stark verringern, und auch die Zielvorgabe wird nicht erreicht (s. Figur 2b), weil die Preiserhöhung der Elektrizität kleiner ist. Berücksichtigt man jedoch, dass die Initiative auch eine Zunahme der Elektrizitätserzeugung aus emeuerbaren Energien auslöst, kann die Zielsetzung eingehalten werden. Die Energielenkungsabgabe kann sich längerfristig stärker als die Subventionsprogramme gemäss Szenario IH b auswirken. Besonders ausgeprägt zeigt sich das bei Elektrizität und Treibstoffen.
Im Szenario HI b (Solar-Initiative), das ebenfalls Szenario II a einschüesst, fällt auf, dass die Nachfrage nach' fossilen Energien bis 2025 nur in begrenztem Mass über Szenario ffl a liegt, da sich die finanzielle Förderung von Sparmassnahmen im Gebäudebereich annähernd so stark wie die ungefähre Verdoppelung der Energiepreise im Szenario EOE a auswkkt. Im Szenario ffi b lässt sich die Elektrizitätsnachfrage jedoch wesentlich weniger als im Szenario m a (und nur wenig mehr als im Szenario H) verringern. Dies ist unter anderem auf den verstärkten Einsatz von Wärmepumpen zurückzuführen.
Das eingriffsstärkste Szenario III c (Kombination der Initiativen) führt sowohl bei den fossilen Energien wie bei der Elektrizität zu einer beachtlichen Nachfragereduktion.
Die Gesamtwirkung ist allerdings kleiner als die Summe der Wirkung der einzelnen Initiativen, weil sich das Fördervolumen (als Folge der Verbrauchsabsenkung) verkleinert, die Potentiale der geförderten Energieanwendungen abnehmen und kostenintensiver werden und der Mimahmeeffekt durch die Kombination der Volksbegehren steigt.
In Wirklichkeit könnten die Wirkungsüberschneidungen eher noch stärker sein, als in den Modellrechnungen berücksichtigt werden konnte.
Nachfrage nach fossilen Energien in den Szenarien I bis DI
Elektrizitätsnachfrage in den Szenarien I bis HI
Den Perspektiven Hegen folgende Annahmen zugrunde: - In einer Variante l wird angenommen, dass die nach einer Betriebsdauer von 40 Jahren stillgelegten Kernkraftwerke und die auslaufenden Bezugsverträge in Frankreich wieder durch Kernkraftwerke und allenfalls neue Bezugsrechte im Ausland ersetzt werden.
In einer fossil-thermisch geprägten Variante 2 wird die durch den Ausfall der Kernenergiekapazitäten entstehende Lücke, soweit wirtschaftlich und aufgrund der Wärmebedarfspotentiale sinnvoll, mit Hilfe von Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen gedeckt. Für · den Restbedarfwerden gasbefeuerte Kombi-Kraftwerke eingesetzt.
Es wird davon ausgegangen, dass im Durchschnitt höchstens in jedem zweiten Winter ausserplanmässige Nettoimporte notwendig werden (bis 2010/15 ist im Winter allerdings wegen der bestehenden Bezugsrechte im Durchschnitt noch mit ausserplanmässigen Exportüberschüssen zu rechnen). Damit wird auch davon ausgegangen, dass sich der Elektrizitätsmarkt zunehmend öffnet und die gewünschte Versorgungssicherheit bei Kunden mit freiem Netzzugang über den Preis abgegolten würde.
Für die einzelnen Szenarien ergeben sich folgende Versorgungsstrukturen: - Zusammen mit der stark rückläufigen Elektrizitätsnachfrage erübrigt sich im Szenario HI a, Variante l (im Unterschied zu Szenario H) die Aufstockung von Bezugsrechten im Ausland. Die stillzulegenden Kernkraftkapazitäten müssen nicht vollständig erneuert werden. Bei Variante 2 müssen wegen der tieferen Elektrizitätsnachfrage weniger fossil-thermische Anlagen erstellt werden als in den Szenarien n oder HI b. Die Elektrizitätsgestehungskosten sind jedoch in Variante 2 wegen des Verzichts auf neue Be- _ zugsrechte und wegen der Energielenkungsabgabe wesentlich höher als in Variante 1.
Im Szenario III b verbessern sich insbesondere die Möglichkeiten der Elektrizitätserzeugung mit Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen, Eine Aufstockung der Bezugsrechte ist in Szenario ffl b, Variante l (wie in Szenario ffl a) unnötig. Da sich die Elektrizitätsnachfrage weniger stark als im Szenario DI a verringert, müssen die Kernkraftwerke in Variante l und die fossil-thermischen Anlagen iß Variante 2 einen grösseren Beitrag an die Elektrizitätsversorgung leisten. Die Elektrizitätsgestehungskosten sind in Variante 2 wegen des Verzichts auf Bezugsrechte im Ausland etwas höher als in Variante l (jedoch wegen der fehlenden Lenkungsabgabe wesentlich tiefer als im Szenario IH a, Variante 2).
Die Figuren 3a und b zeigen für Szenario III c die Struktur der Elektrizitätsversorgung.
In Variante l werden ebenfalls keine neuen Bezugsrechte im Ausland nötig, und die bestehenden Kernkraftkapazitäten müssen nur zur Hälfte erneuert werden. In Variante 2 ist der Bedarf an fossil-thermischen Kraftwerken zum Ersatz der Kernenergie und der auslaufenden Bezugsrechte im Jahr 2030 um 42 Prozent tiefer als in Szenario II. Fossil-thermische Kraftwerke sind aber auch im Szenario III c unvermeidlich, weil die Möglichkeiten der Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen durch die Energieeinsparungen im Wärmebereich langfristig begrenzt werden. Die Varianten l und 2 unterscheiden sich kaum in den Beiträgen der erneuerbaren Energien zur Elektrizitätsversorgung.
Die Volksinitiativen bewirken unter den getroffenen Annahmen eine deutliche Steigerung der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien (ohne Wasserkraft). Allerdings liegt das Ausgangsniveau tief, und in allen Szenarien ist der Beitrag der erneuerbaren Energien bis 2030 begrenzt. Durch die Energie-Umwelt-Initiative werden zusätzliche Möglichkeiten der Elektrizitätserzeugung aus Biomasse und Wind nutzbar, Durch die FÖrderungsmassnahmen der Solar-Initiative erhöht sich längerfristig auch die Elektrizitätsproduktion mit Photovoltaik. Die Figur 4 zeigt die Beiträge der erneuerbaren Energien, die im Maximum (Szenario TU c) bis zum Jahr 2030 rund 8 Prozent der gesamten Elektrizitätserzeugung ausmachen. Unter Einbezug des Wärmemarkts beträgt der Anteil der emeuerbaren Energien maximal 12 -13 Prozent im Jahr 2030 (gegenüber 5 % im Jahr 1995). Die tragende Rolle spielt dabei die Nutzung der Biomasse.
Perspektiven der Elektrizitätsversorgung Szenario III c (Kombination Energie-Umwelt- und Solar-Initiative; Variante 1: Kernenergie und Bezug)
saldiertmitLieferverpflichtungenenBiomasse,ws«. Wind. S o n n I n k l .
InW.VGase.
Perspektiven der Elektrizitätsversorgung Szenario III c (Kombination Energie-Umwelt- und Solar-Initiative; Variante 2: WKK und fossil-thermische Kraftwerke)
saldiertmit Lieferverpflichtun2)nBiomasse,tWindVVSonneSonn« 3)
KVA,& Gase-Gise
Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien (exkl. Wasserkraft; inkl. 50 % Biomasse aus KVA) in den Szenarien I bis III
Aus dem Verbrauch von fossilen Energieträgern ergeben sich unmittelbar die für die Klimaproblematik wichtigen C02-Emissionen (s. Figuren 5a und b): - Gemäss dem Entwurf des Bundesgesetzes zur Reduktion der CO2-Emissionen sollen diese Emissionen bis 2010 um 10 Prozent gegenüber 1990 verringert werden (d.h. auf rund 40 Mio. t). Anschliessend wird eine weitere, international abgestimmte, Reduktion angestrebt. Mit der vom Bundesrat beabsichtigten Politik (Szenario II) und bei einer Annahme der Solar-Initiative (Szenario HI b) ist eine geringe weitere Reduktion möglich, wenn die bestehenden Kernenergiekapazitäten soweit zur Deckung der Nachfrage erforderlich erneuert werden (Variante 1). Falls fossil-thermische Kraftwerke erstellt werden (Variante 2), wachsen ab 2015 die Emissionen, ohne allerdings bis 2030 ' das Niveau von 1990 zu erreichen.
Im Falle der Energie-Umwelt-Initiative (Szenario III a) lassen sich bei der Beibehaltung der Option Kernenergie (Variante 1) die C02-Emissionen langfristig deutlich verringern. Beim Verzicht auf neue Kernkraftwerke (Variante 2) stabilisieren sich die CO2-Emissionen langfristig bei rund 39 Millionen Tonnen.
Nur im Szenario III c ist selbst beim Zubau fossil-thermischer Anlagen (Variante 2) auch nach 2010 eine kontinuierliche CC>2~ Verminderung zu verzeichnen.
Figur Sa
COi-Emissionen in den Szenarien I bis HI (Variante 1: Kernenergie und Bezug)
CO2-Emissionen in den Szenarien l bis III (Variante 2: WKK und fossil-thermische Kraftwerke)
Zur Abschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative wurden unabhängig voneinander, aber mit abgestimmten Inputdaten ein komparativ-statisches Gleichgewichtsmodell (Auswirkungen auf Gesamtwirtschaft, Branchen und Beschäftigung) und ein dynamisches Gleichgewichtsmodell (besondere Berücksichtigung der Wachstums- und der Verteilungswirkungen)eingesetzt 6.. Ergänzend zu den gesamtwirtschaftlichen Modellrechnungen wurden die möglichen Reaktionsmuster der Industrieunternehmen auf die Energie-Umwelt-Initiative mit Hilfe von Unternehmensbefragungeuntersucht 7.7. Für die Solar-Initiative wurden die Mittelflüsse in den verschiedenen Branchen sowie (mit dem komparativ-statischen Gleichgewichtsmodell) die wirtschaftlichen Auswirkungberechnet 8.t8.
Encrgie-Umwelt-Initiative
Die Tabelle 8 stellt die Ergebnisse der beiden Gleichgewichtsmodelle dar, die tendenziell übereinstimmen. Die Differenzen können durch unterschiedliche Annahmen und ModellStrukturen erklärt werden. Die Universität Bern kommt zu leicht negativeren Werten, weil sie von höheren Substitutionselastizitäten bei Produktion und Konsum ausgeht. Des weiteren berücksichtigt sie in ihrer dynamischen Analyse im Gegensatz zu ECOPLAN die Anpassungskosten der Wirtschaft an die steigenden Energieabgaben.
Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative (Szenario III a)
Quelle: ECOPLAN/ünivcrsilätBem
Die Energielenkungsabgabe, die Rückerstattungen und die Sonderregelungen für die Industrie lösen vielfältige Reaktionen aus: - Mit der Lenkungsabgabe wird die Nachfrage nach Elektrizität, nach importierten Brenn- und Treibstoffen sowie energieintensiven Gütern verringert und auf zumeist einheimische und energieeffiziente Anlagen und Geräte umgelenkt. Die gesamtwirtschaftlichen Altswirkungen der Energielenkungsabgabe ohne Berücksichtigung der Rückerstattung fallen jedoch insgesamt leicht negativ aus. Die vorgesehene Rückerstattung des Abgabeaufkommens an Industrie, Dienstleistungen und Haushalte wirkt sich dagegen leicht positiv auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung aus. Die Haushalte erhalten Geld zurück, mit dem sie Güter nachfragen. Die Rückerstattung an die Unternehmen gemäss der AHV-Lohnsumme senkt die Arbeitskosten und verstärkt tendenziell die Nachfrage nach Arbeitsleistungen im Vergleich zu den Produktionsfaktoren Kapital (Maschinen usw.) und Energie. Die Produktion der Branchen, die von der Rückerstattung profitieren, erhöht sich. Je nachdem, ob die negative Wirkung der Energieabgabe grösser oder kleiner ist als der positive Effekt der Rückerstattung, ergibt sich gesamtwirtschaftlich ein leicht negatives oder leicht positives Bild.
Bei der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung (inländische Produktion abzüglich Vorleistungen) muss mit einer gleichbleibenden bis leicht negativen Entwicklung gerechnet werden.
Die Exporte nehmen infolge der verteuerten inländischen Produkte gesamthaft leicht ab. Die Importe (ohne Kapitalimporte) reduzieren sich aber ebenfalls, da weniger Energie eingeführt wird.
Bei der Beschäftigung kann infolge des Ersatzes von Vorleistungen und Kapital durch Arbeit eine positive Entwicklung erwartet werden.
Die dynamische Analyse der Universität Bern berücksichtigt neben den Anpassungskosten auch den Kapitalaufbau im Zeitablauf (Ausstattung der Volkswirtschaft mit Maschinen, Anlagen und Gebäuden) und den technischen Fortschritt. Sie kommt zum Schluss, dass die Energie-Umwelt-Initiative durch den Ersatz von Energie durch Kapital zu Innovationen im Bereich energiesparender Techniken und erneuerbarer Energien und zu einer Entkoppelung der wirtschaftlichen Entwicklung vom Energieverbrauch führt (unter Innovation wird die Einführung neuer, technisch bekannter, aber bisher noch nicht angewendeter Produktionsverfahren verstanden, die mit geringerem Energieeinsatz mindestens dasselbe Produktionsergebnis erzielen).
Die beiden Modellrechnungen zeigen, dass die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative als sehr gering einzuschätzen sind. Eine vergleichende Analyse internationaler Modellresultate9 bestätigt grundsätzlich diese Ergebnisse.
Die Energie-Umwelt-Initiative führt jedoch zu einem beträchtlichen Strukturwandel: - Die Energiesektoren (Strom, Gas, Raffinerien) müssen im Falle der Energie-UmweltInitiative (Szenario HI a) infolge des Rückgangs der Energienachfrage die grössten Verluste der inländischen Produktion hinnehmen (2025: -15,5 %), Weitere Verliererbranchen sind insbesondere Textil, Papier, Metalle, Steine und Erden, Chemie und Transport. Die Figur 6 gibt eine Übersicht über die Veränderungen in einzelnen Wirtschaftssektoren. Die geringere inländische Produktion lässt sich durch die hohe Energieintensität oder energieintensive Vorleistungen, die geringe Arbeitsintensität (was zu einer unterdurchschnittlichen Rückerstattung führt) und die hohe Exportabhängigkeit erklären. Bei den erwähnten Verliererbranchen resultieren im Jahr 2025 Arbeitsplatzverluste von -790 (Papier) bis zu -4810 (Metalle). In der politischen Diskussion wiegt die Tatsache, dass es solche Verliererbranchen gibt, besonders schwer.
Zu den Gewinnerbranchen zählen als Folge der. geringen Energieintensität (bzw. der geringen Energieintensität der Vorleistungen) insbesondere die Maschinen- und Fahrzeugindustrie, das Ausbaugewerbe sowie die Elektrotechnik. In diesen Branchen entstehen im Jahr 2025 Arbeitsplatzgewinne von 2160 (Ausbaugewerbe) bis 9030 (Elektrotechnik). Die Ergebnisse der Analysen von ECOPLAN werden von den Unter· suchungen der Universität Bern und der Befragung von Industrieunternehmungen durch Basics grundsätzlich bestätigt.
Veränderungen der inländischen Produktion in einzelnen Branchen Figur 6 (ohne Energiebranchc)1}: Energie-Umwclt-Initiative (Szenario IH a), Solar-Initiative (Szenario m b) und Kombination der Initiativen (Szenario m c)
Papier Chemie Steine/Erden
Metalle Maschinen
Ausbau Transport
Quelle: ECOPLAN 1) Auswirkungen gegenüber Szenario II a Bei der Beurteilung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen ist zu berücksichtigen, dass für die Schweizer Wirtschaft neben den preislichen Faktoren, wie den Kosten der Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital, Energie und Boden, dem Steuerniveau und den Wechselkursen auch die nicht-preislichen Faktoren wie Innovationsfähigkeit, Arbeitsproduktivität (Qualität und Verfügbarkeit von Arbeitskräften), Qualität und Zuverlässigkeit der Produkte sowie die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen von grosser Bedeutung sind. Die Energiekosten sind ein Standortfaktor unter vielen. Sie machen heute im Durchschnitt etwa 1,3 Prozent des Bruttoproduktionswertes aus. Sie wurden in einer Umfrage zur Standortattraktivität10 erst an vienmdzwanzigster Stelle genannt. Allfällige, aufgrund der vorgesehenen Sonderregelungen geringe Kostenbelastungen dürften deshalb nur bei den energieintensiven Unternehmen ins Gewicht fallen. Dies
bestätigt auch die Befragung von Industrieunternehmen über die Reaktionsmöglichkeiten auf Energiepreiserhöhungen, Energieeinsparungen durch Verhaltensänderungen (ohne Kostenfolgen) werden kurzfristig insbesondere bei den wenig energieintensiven Branchen vorgesehen. Mittel- bis langfristig besteht ein Sparpotential mit Kostenfolgen, das bei energieintensiven Unternehmen sehr klein und bei den wenig energieintensiven Unternehmen mit 10 - 20 Prozent deutlich höher ist. Bezüglich der Möglichkeit zur Preisiiberwälzung werden geringe Zusatzbelastungen von den Unternehmungen in der Regel kaum überwälzt. Bei grösseren Belastungen sind u.a. der Spezialisierungsgrad des Produkts und die Exportabhängigkeit entscheidend. Bei Gutem, die überall hergestellt werden können .
(z.B. Papier und Karton), ist eine Preisüberwälzung kaum, bei höherwertigen Spezialitäten (z.B. einzelne Produkte der Aluminiumindustrie) jedoch eher möglich. Standort- und Produktionsanpassungen sind von der internationalen Wettbewerbsfähigkeit sowohl des Standorts Schweiz wie der einzelnen Branchen und Unternehmungen abhängig.
Die Lenkungsabgabe kann die Einkommensverteilung verändern: - Da der Abgabeertrag aus der Abgabe aus drei separaten Einnahmen- bzw. Rückerstattungstöpfen zurückbezahlt wird, ergeben sich keine wesentlichen Umverteilungen von Mitteln zwischen Haushalten, Industrie und Dienstleistungen. Zwischen den Branchen und Unternehmen zeigen sich jedoch, wie oben erwähnt, deutliche Verteilungs wirkungen.
Gemäss der Untersuchung der Universität Bern bewirkt der Rückgang der Wertschöpfung, dass die Einkommen der Haushalte minim zurückgehen. Die Rückerstattung -der Abgaben pro Kopf führt dazu, dass Haushalte mit tieferen Einkommen prozentual stärker entlastet werden als solche mit hohem Einkommen. Damit findet innerhalb der Haushaltgruppe eine schwache Umverteilung zugunsten der tiefen Einkommen statt.
Für die Modellrechnungen sind keine Ausgleichsmassnahmen für einkommensschwache Regionen unterstellt worden. Die Energie-Umwelt-Initiative belastet Berggebiete und ländliche Regionen stärker als dichtbesiedelte Gebiete11. Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich stärker betroffene Unternehmen (Wasserkraftwerke, energieintensive Betriebe, Gastgewerbe, Transportwesen) in einzelnen Regionen summieren können, während die Vorteile anderer Branchen (Land- und Forstwirtschaft, Ausbaugewerbe, Maschinen- und Elektroindustrie) weniger Gewicht haben.
Solar-Initiative und Kombination der Energie-Umwelt- mit der Solar-Initiative
Die Tabelle 9 zeigt die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Solar-Initiative (Szenario III b) und der Kombination der Energie-Umwelt- mit der Solar-Initiative (Szenario ÏII c).
Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen0 der Solar-Initiative (Szenario III b) und der Kombination der Energic-Umweltmit der Solar-Initiative (Szenario III c) Szenario III b 2010 2025
Szenario IH e 2010
Importe Anzahl Arbeitsplätze
Auswirkungen gegenüber Szenario II a Die Abgaben und Subventionen führen zu gesamthaft leicht positiven wirtschaftlichen Effekten: - Wertschöpfung und Beschäftigung nehmen leicht zu. Die positiven Effekte enstehen durch die Verwendung der eingesparten Mittel (geringere Energieimporte) für inländische Güter.
Die durch die Förderungsmassnahmen begünstigten Branchen tragen zum Wachstum der Exporte bei. Aber auch die Importe nehmen zu, vor allem weil infolge der positiven gesamtwirtschaftlichen Entwicklung mehr Mittel zur Verfügung stehen, die u.a.
auch für Importgüter ausgegeben werden.
Bei der Kombination der beiden Initiativen (Szenario ffl c) entwickeln sich, im Vergleich zu Szenario m b (Solar-Initiative), die Wertschöpfung und die Beschäftigung leicht positiver. Dies ist auf die stärkere Substitution von Energie durch Kapital zurückzuführen.
Die Solar-Initiative führt zu einem Strukturwandel, der aber weniger ausgeprägt als im Szenario lu a ist (s. Figur 6): - Zu den Gewinnern zählen besonders die von den Förderprogrammen begünstigten Branchen (Ausbau- und Bauhauptgewerbe, Maschinen- und Metallindustrie, Elektrotechnik, Land- und Forstwirtschaft, Consultingbranche), Die Arbeitsplätze nehmen im Jahr 2025 von 860 (Metalle) bis 3310 (Ausbaugewerbe) zu.
Zu den Verlierern gehören die Energiebranchen (Rückgang der inländischen Produktion von 7 Prozent bis ins Jahr 2025 infolge der Energieeinsparungen), die Papier-, die
Bekleidungs- und die Textilindustrie sowie der Transportsektor. Die Verliererbranchen erleiden einen Beschäftigungsrückgang von 100 (Papierindustrie) bis 1860 Arbeitsplätzen (Energiebranchen).
Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmungen dürfte durch die SolarInitiative wegen der geringen Kostenerhöhungen kaum beeinflusst werden. Für energieintensive Unternehmungen kommt dieselbe Sonderregelung wie bei der EnergieUmwelt-Initiative zur Anwendung.
Bei der Kombination der beiden Initiativen (Szenario III c) sind die Auswirkungen auf die einzelnen Branchen viel ausgeprägter als im Szenario III b. In den Energiebranchen nimmt die inländische Produktion im Jahr 2025 um 19,3 Prozent ab (-3410 Arbeitsplätze). In den übrigen Branchen vermindert sich die inländische Produktion im Szenario IH b in keiner Branche um mehr als l Prozent. Im Szenario IH e sind hingegen Rückgänge von bis zu knapp 7 Prozent zu verzeichnen. In beiden Szenarien zählen die . Textil- und die Papierindustrie sowie der Transport zu den Verlierern (im Szenario HI c zusätzlich auch Steine und Erden, Metalle und Chemie). Die hauptsächlichen Gewinner (Maschinenbau, Elektrotechnik und Baugewerbe) sind in beiden Szenarien dieselben. Die Beschäftigung nimmt im Szenario III c im Jahr 2025 in den Gewinnerbranchen bis zu 8550 (Elektrotechnik) Arbeitsplätze zu und vermindert sich in den Verliererbranchen bis zu 4840 (Transport) Arbeitsplätze.
Die Auswirkungen der Solar-Initiative auf die Einkommensverteilung sind wie folgt zu beurteilen: - Eine Umverteilung von Mitteln zwischen der Wirtschaft und den Haushalten ist nicht zu erwarten. Das Abgabeaufkommen stammt zu je 50 Prozent aus der Wirtschaft und aus den Haushalten. Die Mittel fliessen im Rahmen der Förderungsprogramme ungefähr im gleichen Verhältnis in diese Sektoren zurück, Umverteilungen zwischen den verschiedenen Branchen werden verringert, indem insbesondere die energieintensiven Branchen von Förderungsmassnahmen (z.B. Prozesswärme) profitieren können.
Bei den Haushalten ist tendenziell mit einer leichten Begünstigung der einkommensstärkeren Haushalte zu rechnen. Einerseits wirkt die Erhebung des Solarrappens regressiv, andererseits kann angenommen werden, dass die Haushalte mit höherem Einkommen die Subventionen stärker in Anspruch nehmen (insbesondere in den Bereichen Photovoltaik und passive Solarenergie).
Regionen mit einem überdurchschnittlichen Anteil an Beschäftigten in den Gewinnerbranchen gehören zu den Nutzniessern der Solar-Initiative. Eine sektorale Analyse zeigt, dass, im Unterschied zur Energie-Umwelt-Initiative, die ländlichen Regionen eher besser gestellt werden als die Städte.
Die Eingriffe der Initiativen in den Marktmechanismus lassen sich durch die Existenz von externen Kosten begründen, die die heutigen Energiemärkte verzerren. Die externen Kosten führen dazu, dass der Energiepreis ein falsches Signal gibt und zuviel Energie zu Lasten der Umwelt nachgefragt wird. Im Rahmen einer breit angelegten Untersuchung wurden die externen Kosten von Energie und Verkehr für 1993 auf mindestens 11 bis 16 Milliarden Franken, also etwa 3 - 5 Prozent des Bruttosozialprodukts geschätzt12. Die durch die Energie-Umwelt-Initiative vermeidbaren externen Kosten betragen nach den Modellrechnungen im Jahr 2010 mindestens 0,4 bis 0,9 Milliarden Franken und im Jahr 2025 mindestens 1,2 - 2,5 Milliarden Franken (bezogen auf die heutige Wertschöpfung 0,15 % - 0,3 % im Jahr 2010 und 0,4 % - 0,8 % im Jahr 2025). Die vermiedenen externen Kosten sind damit wesentlich grösser als allfällige gesamtwirtschaftliche Einbussen. Zur Internalisierung der externen Kosten sind diese theoretisch ihren Verursachern anzulasten. Da jedoch die Unsicherheit bei der Berechnung der externen Kosten sehr gross ist, werden Lenkungssubventionen oder - wie mit der Energie-Umweit-Initiative - Lenkungsabgaben vorgeschlagen, bei denen ein zu erreichendes Ziel die Höhe der Abgabesätze bestimmt.
Die'Energielenkungsabgabe der Energie-Umwelt-Initiative könnte als Schritt in Richtung einer ökologischen Steuerreform gestaltet werden, d.h. einer Umlagerung von bestehenden Steuern und Abgaben (vor allem auf Arbeit und Kapital) hin zu Abgaben auf dem Verbrauch natürlicher Ressourcen. Von einer ökologischen Umstrukturierung der bestehenden Steuern und Abgaben werden neben der Reduktion von Umweltbelastungen und -risiken noch weitere wohlfahrtssteigernde "Dividenden" erwartet, wie der Abbau von · Einkommensverzerrungen. Die entsprechenden Wirkungen sind vielschichtig, umstritten und schwer voraussehbar. Sicher ist, dass sich umweit- und energiepolitische Probleme sowie sozial-, wirtschafts- und allenfalls fisfcalpolitische Fragen nicht mit einer "Ökosteuer" allein lösen lassen und jede tiefgreifende Umstrukturierung des Steuersystems intensive politische Auseinandersetzungen voraussetzt (für die Modellrechnungen wurde in Absprache mit dem Initiativkomitee kein Abbau bestehender Steuern und Abgaben angenommen; Ziff. 333).
Initiativen vorgeschlagenen Lenkungsabgaben und Lenkungssubventionen sind marktwirtschaftliche Instrumente, insofern die Unternehmen und Haushalte unter Berücksichtigung der geänderten Preise ihre wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit behalten und die kostengünstigste Lösung suchen können. Insbesondere Lenkungsabgaben werden als wirksamer und in der Regel effizienter als polizeirechtliche Massnahmen (Gebote und Verbote) erachtet. Marktwirtschaftliche Instrumente geben zudem Anreize für Innovationen (dynamische Wirkung). Wesenüiche Voraussetzung für die Wirksamkeit von preislichen Anreizen ist jedoch, dass der Markt seine Steuerungsfunktion ausüben kann. Verschiedene Massnahmen des vom Bundesrat vorgeschlagenen Energiegesetzes tragen unmittelbar dazu bei, Marktbarrieren abzubauen. Zu erwähnen sind beispielsweise die verbrauchsabhängige Heiz- und Warmwasserkostenabrechnung in Mietwohnungen
jg. oder die Regelungen über einheitliche Energieverbrauchsangaben für Anlagen, Fahrzeuge und Geräte. Für die Erreichung der energie- und umweltpolitischen Ziele ist deshalb ein Instrumentenmix einzusetzen, der die Vorteile der jeweiligen Massnahraen (freiwillige, polizeirechtliche und marktwirtschaftliche Massnahmen) nutzt.
Bei der Energielenkungsabgabe gemäss der Energie-Umwelt-Initiative steht der Anreiz zur Kostenminimierung im Vordergrund. Dem Verursacherprinzip wird weitgehend Rechnung getragen (wer viel Energie verbraucht, bezahlt mehr). Problematisch sind die zeitlichen und mengenmässigen Vorgaben zur Nachfragereduktion, die wenig Flexibilität zulassen würden. Fragwürdig ist, dass der Bundesrat auf dem Verordnungsweg die nötigen Gesetze erlassen müsste, falls die kurzen Fristen der Übergangsbestimmungen der beiden Initiativen nicht eingehalten werden.
Mit der Solar-Initiative wird die Güterproduktion durch Subventionen beeinflusst.
Dadurch wird die Energiepolitik - wie zum Teil schon bisher - nach dem Gemeinlastprinzip und nicht nach dem Verursacherprinzip betrieben. Es besteht die Gefahr, dass Produktionsfaktoren nicht optimal eingesetzt werden und erhebliche Mitnahmeeffekte entstehen. Der Solarrappen ist deshalb aus ordnungspolitischer Sicht weniger effizient als die Energielenkungsabgabe.
Nach den Modellrechnungen können beide Volksbegehren zu einer zunehmenden Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Nachfrage nach nicht-erneuerbaren Energien führen. Die Lenkungsabgabe der Energie-Umwelt-înitiative könnte die Nachfrage nach Energie und insbesondere auch Elektrizität möglicherweise stärker verringern als die Subventionsprogramme gemäss Solar-Initiative, die gezielter in einzelnen Bereichen wirkt. Beide Initiativen dürften die Struktur von Energieangebot und -nachfrage in sehr unterschiedlicher Weise beeinflussen. Die global lenkende Energie-Umwelt-Initiative würde vor allem die Marktchancen von wünschbaren, annähernd wettbewerbsfähigen Techniken verbessern. Die Solar-Initiative würde dagegen auch die Anwendung von umweltschonenden Techniken vorantreiben, die noch weiter von der Wettbewerbsfähigkeit entfernt, aber für eine nachhaltige Entwicklung wichtig sind.
Die Auslandabhängigkeit und damit die Verwundbarkeit bezüglich Energiepreisentwicklungen, möglichen internationalen Konflikten und gewaltsamen Eingriffen würde bei der Realisierung der Initiativen abnehmen^ Auch die energiepolitischen Konflikte im Inland könnten sich entschärfen, da in wesentlich geringerem Mass neue Energieproduktionsanlagen erstellt werden müssten. Das Ausmass dieser positiven Auswirkungen darf allerdings nicht überschätzt werden.
Im Interesse der Integralion der Schweiz in die europäische Energiepolitik und der Energiemarktliberalisierung müssten die Lenkungsabgaben und -Subventionen der Initiativen nicht-diskriminierend und transparent ausgestaltet werden. Verstärkte Anstrengungen zur ' effizienteren Energienutzung und zum Einsatz von erneuerbaren Energien stehen grundsätzlich nicht im Widerspruch zu den aktuellen Bestrebungen, vermehrt Wettbewerb im Elektrizitäts- und allenfalls Erdgasmarkt einzuführen. Effizienzgewinne sind sowohl bei der Energiebeschaffung wie bei der Energieanwendung anzustreben. Die Richtlinie der EU zur Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes schlicsst die Förderung der rationellen Energieverwendung und der erneuerbaren Energien nicht aus, und staatliche Beihilfen, die die Einführung von Umweltschutzmassnahmen bezwecken, hat die EU-Kommission bisher positiv beurteilt. Länder, die ihre Elektrizitätsmärkte bereits konsequent liberalisiert haben oder dies demnächst tun, setzen ebenfalls Lenkungsabgaben im Energiebereich ein (z.B. Schweden), betreiben einen Elektrizitätstarif-Fonds zur Förderung von Sparprogrammen und erneuerbaren Energien (z.B. Grossbritannien, Norwegen) oder verfügen über Subventionsprogramme (z.B. Dänemark). Diese Massnahmen erreichten jedoch bisher bei weitem nicht die Eingriffsstärke, die die Energie-Umwelt- und die SolarInitiative vorsehen.
Aus energiepolitischer Sicht sind in allen Sektoren und bei allen Energieträgern die noch vorhandenen beträchtlichen Sparpotentiale auszuschöpfen. Sowohl marktnahe wie heute noch unrentable erneuerbare Energien müssen im langfristigen Interesse genutzt werden.
Mit den Entwürfen zum Energiegesetz und zum CO2-Gesetz sowie mit der Weiterentwicklung und Verstärkung des Aktionsprogramms Energie 2000 will der Bundesrat dies mit verhältnismässigen und wirtschaftlich tragbaren Mitteln erreichen.
Das Energiegesetz im Vergleich mit den Initiativen
Gemäss der Botschaft zum Energiegesetz vom 21. August 1996 (BB11996IV 1005) sollen Regelungen getroffen werden über - Massnahmen im Interesse der gesamtwirtschaftlich optimalen Energieversorgung (beispielsweise Anschlussbedingungen für Eigenproduzenten von Elektrizität); - den Energieverbrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten (nach dem Subsidiaritätsprinzip erlässt der Bundesrat Ausführungsvorschriften, wenn private Organisationen untätig bleiben oder vorgegebene Ziele nicht erreicht werden); - Massnahmen zur rationellen Energieverwendung im Gebäudebereich, die durch die Kantone zu treffen sind; - Förderungsmassnahmen für die Nutzung erneuerbarer Energien und die rationelle Energieverwendung.
Im Unterschied zur Energie-Umwelt-Initiative ermöglicht das Energiegesetz keine breit wirkenden Lenkungsabgaben. Marktwirtschaftliche Instrumente sind jedoch in einzelnen Bereichen vorgesehen (z.B. mit der Möglichkeit von Zielwertvereinbarungen). Mit der Solar-Initiative bestünde eine klare politische Willensäusserung als Basis für den langfristigen Aufbau von Strukturen im Bereich der rationellen Energienutzung und der erneuerbaren Energien. Im Unterschied zur Solar-Initiative ist die Finanzierung der Förderungsmassnahmen gemäss Entwurf zum Energiegesetz nicht vorab festgelegt. Das mit dem Energiegesetz zur Zeit in Betracht gezogene Fördervolumen ist auch wesentlich kleiner als jenes der Solar-Initiative.
Umweltschutzpolitik Auswirkungen
Mit energiepolitischen Massnahmen sind die wesentlichen Beiträge der Schweiz zur globalen Klimaschutzpoltiik zu leisten. Die CO2-Emissionen könnten besonders bei einer Annahme der Energie-Umwelt-Initiative langfristig stark sinken. Selbst bei einer Kombination der beiden Volksbegehren und bei Offenhaltung der Option Kernenergie wäre die Schweiz jedoch noch weit vom Emissionsniveau entfernt, das von der Wissenschaft heute alsklimaverträglichh erachtet wird (21C02 pro Kopf oder rund 15 Mio. t im Jahr 2025).
Auch die Luftqualität wird massgeblich von den Emissionen aus dem Energiebereich beeinträchtigt. Die bisherigen Massnahmen des Bundes und der Kantone haben zu beachtlichen Verbesserungen geführt, insbesondere die Einführung des Katalysators im Strassenverkehr und die Sanierung von Feuerungsanlagen. Die Qualitätsziele der dass Bund und Kantone daran sind, neue Strategien, insbesondere auch im Verkehrssektor, zu entwickeln. Neben weiteren technischen (z.B. Verschärfung der Abgasvorschriften) und organisatorischen Massnahmen (z.B. Mobilitätsmanagement in Städten im Rahmen von Energie 2000) sind auch die Möglichkeiten von Lenkungsabgaben auszuloten.
Mit der Realisierung der Initiativen würde, insbesondere un Bereich der Elektrizitätserzeugung, der Bedarf an neuen Produktionskapazitäten und Infrastrukturanlagen verringert, wenn auch nicht vollständig aufgehoben. Auch bei einer Annahme der Initiativen stellt sich die Frage, welche grossen Anlagen zum Ersatz der bestehenden Kernkraftwerke nach Ablauf ihrer Lebensdauer längerfristig eingesetzt werden sollen.
Zudem müssen auch dezentrale Energieerzeugungsanlagen die geltenden Umweltschutzbestimmungen einhalten.
Wie jeder andere Stofffluss belasten auch Energiesparmassnahmen und erneuerbare Energien die Umwelt. Im Vergleich zu konventionellen Energiesystemen und aufgrund der Restriktionen der Initiativen (Verzicht auf nachwachsende Rohstoffe, Beschränkung der Solaranlagen auf überbaute Gebiete) sind diese Auswirkungen jedoch sehr gering.
Das CO2-Gesetz im Vergleich mit den Initiativen
Nach dem Entwurf zum Bundesgesetz zur Reduktion der CO2-Emissionen soll das COr Gesetz für das Jahr 2010 ein CO2-Reduktionsziel von -10 Prozent bezogen auf das Jahr 1990 festlegen und die CO2-Abgabe rechtlich verankern. Die Abgabe würde nur eingeführt, wenn das Ziel nicht mit anderen Massnahmen erreicht werden kann (Energiegesetz, Weiterentwicklung Energie 2000, finanz- und verkehrspolitische Massnahmen, freiwillige Massnahmen).
Die Erarbeitung des Gesetzes erfolgt eingebettet in die internationalen Verhandlungen über die Klimaschutzpolitik. Um negative Auswirkungen einer allfälligen C02-Abgabe, auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft zu vermeiden, soll e n Unternehmen v o n d e r C02-Abgabe befreit werden, wenn s i e sich verpflichten, lichkeit, eine Lenkungsabgabe einzuführen, ergänzt dasCO2-Gesetzz das Energiegesetz.
Die Energie-Umwelt-Initiative sieht wie der Entwurf zum CO2-Gesetz ein quantitatives Ziel vor und will die Lenkungsabgabe ebenfalls komplementär zu anderen, auch finanzpolitischen, Massnahmen einführen.
Die Energie-Umwelt-Initiative unterscheidet sich in mehreren Punkten vom geplanten CO2-Gesetz: - Neben den fossilen Energien soll auch die Elektrizität belastet werden (der CO2-Abgabe würde der CO2-Gehalt zugrundeliegen).
Das Reduktionsziel bezieht sich auf den Verbrauch aller nicht-erneuerbarer Energien und gilt für einen längeren Zeitraum als das CO2-Reduktionsziel (bis 2010 kann die Initiative die mit dem CO2-Gesetz vorgeschlagene CO2-Reduktion von 10 % ebenfalls erreichen).
Die Energielenkungsabgabe muss im Unterschied zur CO2-Abgabe zu einem vorgegebenen Zeitpunkt (spätestens drei Jahre nach Annahme des Verfassungsartikels) eingeführt werden.
Der Vollzugsaufwand und die Auswirkungen auf die Wirtschaft wären bei der Energielenkungsabgabe gemäss Energie-Umwelt-Initiative wesentlich ausgeprägter als bei einer anfälligen Einführung der CO2-Abgabe.
j% Die Energie-Umwelt-Initiative sieht eine breitere Zielsetzung und ein anderes Vorgehen vor als das CCVGesetz. Der Entwurf zum CCVGesetz ist somit faktisch ein indirekter Gegenvorschlag zur Energie-Umwelt-Initiative. Im Unterschied zum COi-Gesetz legt die Solar-Initiative kein quantitatives Ziel fest. Die Einnahmen aus dem Solarrappen wären im Unterschied zum CO2-Gesetz zweckgebunden zu verwenden.
Zum Entwurf zum CCVGesetz konnten die interessierten Kreise bis Dezember 1996 Stellung nehmen. Die überwiegende Mehrheit der Vernehmlassten stimmte dem Entwurf im Grundsatz zu. Begrüsst wurden besonders die Festlegung von Reduktionszielen im Gesetz, die Berücksichtigung freiwilliger und anderer Massnahmen, die vollständige Rückerstattung des Abgabeertrags und die Rücksichtnahme auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Unterschiedlich beurteilt wurden die Höhe der Reduktionsziele und die Absicht, die Abgabe erst einzuführen, wenn sich die übrigen Massnahmen als zu wenig wirksam erweisen. Im wesentlichen dürfte damit der Entwurf des Bundesrates eine politisch realisierbare Lösung sein.
Die Modellresultate zeigen, dass die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der beiden Volksinitiativen sehr gering sind. Der durch die Initiativen ausgelöste Strukturwandel ist jedoch beträchtlich. Es gibt sowohl Gewinner- wie Verliererbranchen. Bei der Interpretation dieser Resultate müssen auch die Grenzen der Modellrechnungen berücksichtigt werden. Sie können nicht alle wirtschaftlichen Vor- und Nachteile mit vollständiger Sicherheit erfassen. In den Modellrechnungen wird bei den. Reaktionen der Konsumenten und Unternehmungen von zum Teil restriktiven Annahmen ausgegangen: insbesondere wird rationales Verhalten der Wirtschaftssubjekte unterstellt, und in den Modellen wird die wirtschaftliche Rahmenentwicklung (Wirtschaftswachstum, Energiepreise, usw.) vorgegeben - in Wirklichkeit ist sie längerfristig nicht vorhersehbar und die Wirtschaftssubjekte verhalten sich nicht immer rational.
Bei der Interpretation der Beschäßigungseffekte muss berücksichtigt werden, dass die statistische Grundlage zur Abschätzung der Substitutionsprozesse zwischen Kapital, Arbeit und anderen Produktionsfaktoren sehr unsicher ist. Über den Einfluss einer kontinuierlichen Verteuerung der Energie auf die Substitutionsvorgänge Üegen keine Erfahrungen vor. Die Beschäftigungseffekte können sowohl unter- als auch überschätzt werden. Die Energielenkungsabgabe hat auf die Beschäftigung wahrscheinlich sehr geringe ' positive Auswirkungen, nicht zuletzt, weil die Mittel zur Reduktion der Lohnkosten aus der zusätzlichen Belastung eines anderen Produktionsfaktors stammen. Eine begrenzte Senkung der Lohnkosten in der Schweiz kann auch nichts an der fortschreitenden globalen Arbeitsteilung und damit an der Konkurrenz durch Länder mit wesentlich niedrigerem Lohnniveau ändern. Für eine langfristige Sicherung des Arbeitsplatzes Schweiz sind insbesondere auch die Beseitigung von Investitionshemmnissen sowie die Sanierung der Staatshaushalte des Bundes und der Kantone wichtige Voraussetzungen. Durch die Ein-
führung einer übermässig hohen Energielenkungsabgabe könnte die Erfüllung dieser Anliegen erschwert werden.
Die durch die Initiativen auszulösenden Innovationen wirken längerfristig nur nachhaltig, wenn auch Weiterentwicklungen stattfinden und die bestehenden Innovationshemmnisse (wie unzureichend qualifiziertes Personal, wettbewerbliche Beschränkungen usw.) beseitigt werden. Die Innovationen betreffen ein relativ kleines Segment der Volkswirtschaft.
Notwendig sind insbesondere flankierende Massnahmen, wie Forschung und Entwicklung, Ausbildung, Information, Qualitätssicherung usw. Die geförderten Technologien können im internationalen Wettbewerb Chancen bieten. Allerdings müssten sie mindestens zeitweise vor Imitationen geschützt sein, ihre Produktionskosten müssten durch grosse Serien wesentlich gesenkt werden, und im Ausland müsste zeitgerecht eine entsprechende Nachfrage entstehen (z.B. durch steigende Energiepreise oder verstärkte Energiepolitik). Ob diese Voraussetzungen zutreffen werden, ist ungewiss.
Die Befragung von Industrieunternehmen zeigte, dass die internationale Wettbewerbsfähigkeit auch der energieintensiven Unternehmungen durch die Initiativen (mit der unterstellten Sonderregelung) insgesamt kaum negativ beeinflusst wird. Die zusätzliche Belastung von einem Prozent des Bruttoproduktionswertes (gemäss der Sonderregelung) dürfte kaum der eigeiitliche Grund für eine Standortverlagerung, Produktionseinschränkung oder -aufgäbe sein. Die Anpassungskosten könnten jedoch zu einer weiteren Verschlechterung des Industriestandorts Schweiz führen und Unternehmen in strukturschwachen Branchen zusätzlich gefährden. Energiebewusste Betriebe setzen vielfach bereits energieeffiziente Techniken ein, sodass weitere Fortschritte erst langfristig möglich wären und Zusatzbelastungen kurzfristig kaum Effizienzsteigerungen auslösen könnten.
Sonderregelungen wären zwangsläufig nur eine "zweitbeste Lösung". Anzustreben wäre vielmehr eine internationale Angleichung insbesondere der Energieabgaben. Damit könnten auch Wettbewerbsverzerrungen durch die durch die Initiativen wahrscheinlich verstärkten "grauen" Energieimporte abgebaut werden. Solche entstehen, weil die für die Produktion der Importgüter aufgewendete Energie im Rahmen eines "Grenzausgleichs" nicht ausreichend verlässüch und mit vertretbarem Aufwand durch eine Lenkungsabgabe erfasst werden könnte. Entsprechendes gilt für die Entlastung der Exportgüter (s. auch die Ausführungen zum internationalen Recht in Ziff. 8).
Den Nachteilen eines internationalen Alleingangs der Schweiz werden häufig die Vorteile eines internationalen Vorausgangs (First mover advantage) gegenübergestellt. Mit hoher Wahrscheinlichkeit würde die Schweiz mit der Annahme der Volksinitiativen in eine energiepolitische Vorreiterrolle geraten. Für den Produktionssektor entstünden dabei zunächst Anpassungslasten und Produktivitätseinbussen. Diese würden zwar durch die schrittweise Einführung der Lenkungsabgabe, durch Rückerstattungen und Sonderregelungen für energieintensive Unternehmen sowie durch Förderungsmassnahmen gemäss Solar-Initiative gemildert. Trotzdem ist unsicher, ob die Nachteile eines Vorausgangs durch die Vermarktung von neu entwickelten Techniken im In- und vor allem auch im Ausland ausgegüchen werden können. Konkurrenten in Ländern, die wesentlich später, oder nie, einem vergleichbaren Anpassungsdruck ausgesetzt werden, könnten ihre Wett-
.g- bewerbsvorteile aufrechterhalten oder ausbauen. Eine flexible und international abgestimmte Politik ist deshalb auch aus diesem Grund angezeigt.
Die internationale Koordination der Energiepolitik: wird in Umweltgremien zwar angestrebt - es ist aber offen, ob und wann diese auf dem von den Initiativen vorgegebenen hohen Anspruchsniveau realisiert werden kann. Bei der Annahme der Initiativen müssten diese ungeachtet des Standes der internationalen Koordination umgesetzt werden. Die Initiativen schaffen durch die Vorgabe fester Termine für die Einführung der Massnahmen und mit der sehr langfristigen quantitativen Zielsetzung (Energie-Umwelt-Initiative) Sachzwänge, die sich wirtschaftlich negativ auswirken können.
Beide Initiativen sind insgesamt mit zu hohen wirtschaftspolitischen Risiken verbunden.
Bei der Energie-Umwelt-Initiative müsste während 33 Jahren mit einem fortlaufenden, Versuchs-Irrtums-Verfahren ein quantitatives Ziel verfolgt werden, das sich durch Entwicklungen in Bevölkerung, Wirtschaft und Technik bald einmal als illusorisch herausstellen könnte. Es ist kaum vorauszusehen, wie die Konsumenten und die besonders belasteten Unternehmen auf die Energiepreiserhöhung reagieren. Ob sich die Marktentwicklung mit den umfangreichen Subventionen gemäss Solar-Initiative steuern lässt, ist ebenfalls unsicher. Bisherige Erfahrungen im In- und Ausland mit umfangreichen, langfristig festgelegten Subventionsprogrammen mahnen eher zur Vorsicht. Es besteht ein beträchtliches Risiko darin, dass durch Subventionen Branchen unterstützt und aufgebaut würden, die beim Abbruch des Programms in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten.
Im finanzpolitischen Gesamtkonzept, das der Bundesrat mit dem Legislaturfinanzplan 1997 - 1999 am 21. Februar 1996 verabschiedet hat, ist vorgesehen, dass der Bundeshaushalt durch Ausgabenkürzungen ausgeglichen werden soll. Von neuen Steuern soll abgesehen werden mit Ausnahme für die Finanzierung der grossen Eisenbahnprojekte (Bahn 2000, redimensionierte NEAT, TGV-Anschluss der Westschweiz und Lärrnsanierung des bestehenden Netzes) sowie für die AHV/IV.
Zur Finanzierung des Investitionsprogramms der Bahnen hat der Bundesrat eine bis 2017 befristete Spezialfmanzierung beschlossen. Vorgesehen sind eine Erhöhung der Treibstoffsteuern um 10 Rappen pro Liter, die pauschale und später leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe, Geldaufnahmen am Kapitalmarkt sowie der bisherige Anteil von 25 Prozent der Treibstoffgelder für die NEAT.
Insbesondere die Erhöhung der Treibstoffsteuer und die Anpassung der Schwerverkehrsabgabe können zur Erreichung der energiepolitischen Ziele beitragen. Neben der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe ist auch eine Alpentransitabgabe geplant, die sich ebenfalls auf den Energieverbrauch im Verkehrssektor auswirken wird. Diese Abgaben haben Vorrang vor einer Lenkungsabgabe gemäss Energie-Umwelt-Initiative. Die Verkehrs- und finanzpolitischen Vorhaben beschränken den Spielraum für Lenkungsabga-
3l Bundesblutl 149. Jahrgang. Bd. II
ben, insbesondere im Bereich der Treibstoffe: Die Benzinpreise dürften sich mit verkehrs- und finanzpolitischen Abgaben den Preisen in den Grenzregionen annähern. Zu- ' sätzliche, hohe Lenkungsabgaben würden deshalb voraussichtlich administrativ und integrationspolitisch problematische Kontrollmassnahmen zur Vermeidung des Tanktourismus erfordern. Auch die Abgaben im Güterverkehr können nicht ohne Rücksicht auf die Belastungen im Ausland festgelegt werden. Es bestehen zwar Anzeichen, dass die Abgaben auch im Ausland steigen dürften (s. Richtlinienentwurf der EU zur Belastung des Schwerverkehrs vom 10.7.96 sowie Empfehlung des Wirtschaftsrates der EU zur Erhöhung der Mineralölsteuernündestsätze vom Juni 1996), jedoch kaum so hoch, wie das die Initiative vorsieht.
Mit der Solar-Initiative besteht trotz des geringen Abgabesatzes eine Konkurrenz um das Steuersubstrat Energie. Die Tandem-Initiativen (för ein flexibles Rentenalter ab 62 för Mann und Frau sowie für eine gesicherte AHV - Energie statt Arbeit besteuern!) haben zur Finanzierung ihrer sozialpolitischen Anliegen ebenfalls die Energie im Visier. Insgesamt erschweren die Vielzahl von Vorschlägen und Begehren nach Abgaben auf Energie die Entscheidfmdung in der Finanzpolitik.
Die beiden Initiativen sind1 grundsätzlich geeignet, eine Reihe von ordnungs-, energietmd umweltpolitischen Zielen zu erreichen. Im Einzelnen sind allerdings schwerwiegende Vorbehalte anzubringen, insbesondere bezüglich der starren Zielsetzung und Terminierung, der Vollzugsfragen und der fixen Zweckbindung der Subventionen. Aus wirtschaßs- und finanzpolitischer Sicht sind beide Initiativen mit erheblichen Risiken verbunden, insbesondere wegen der starken Eingriffe in die Wirtschaftsstruktur, der fehlenden internationalen Koordination und der Vielzahl von Begehren nach Abgaben auf Energie. Die Initiativen sind deshalb ohne Gegenvorschläge abzulehnen.
Trotz der Ablehnung der Initiativen will der Bundesrat die Massnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz in allen Sektoren und bei allen Energieträgern verstärken sowie die Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien ausbauen. Die zu treffenden Massnahmen müssen sowohl wirksam wie mit vertretbarem Aufwand vollziehbar sein.
Sie müssen wirtschaftlich tragbar sein sowie das Subsidiaritäts- und Kooperationsprinzip beachten. Diese Anliegen berücksichtigen die vom Bundesrat vorgeschlagenen Energie- ' und CO^Gesetze sowie die beabsichtigte Weiterentwicklung des Aktionsprogramms Energie 2000 für die Zeit nach der Jahrhundertwende. Mit dem Energiegesetz wird die rechtliche Basis für die langfristige Energiepolitik des Bundes, der Kantone und der beteiligten privaten Organisationen geschaffen. Das CO2-Gesetz ist faktisch der indirekte Gegenvorschlag des Bundesrates zur Energìe-Umwelt-Initìatìve. Es ergänzt das Energiegesetz und ermöglicht eine zielorientierte Politik, insbesondere im Bereich des Klimaschutzes. Mit der Weiterentwicklung des Aktionsprogramms Energie 2000 werden die in den Energie- und CO2-Gesetzen vorgesehenen freiwilligen Massnahmen effizient und mit breiter Wirkung umgesetzt.
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Die Initiativen hätten für Bund, Kantone und Gemeinden keine direkten finanziellen Aus- ' Wirkungen, da ihr Vollzug durch die Abgabeerträge finanziert würde. Die Nettoeinnahmen würden in Form von Rückerstattungen oder Subventionen an die Haushalte und die Wirtschaft zurückfliessen. Allerdings wären indirekte Wirkungen zu erwarten, indem durch den Rückgang der Energienachfrage das Steuersubstrat sinken würde und deshalb Fiskalabgaben angehoben werden müssten. Im Falle der Solar-Initiative müssten flankierende Massnahmen, wie Forschung und Entwicklung, wahrscheinlich verstärkt und weitgehend aus allgemeinen Bundesmitteln finanziert-werden. Daneben würden die bisherigen Ausgaben insbesondere für die Förderung der Abwärmenutzung und der Nutzung eraeuerbarer Energien entfallen.
Für die Erhebung der Energielenkungsabgabe gemäss Energie-Umwelt-Mtiative wären etwa zehn zusätzliche Stellen nötig, insbesondere für den Aufbau und den Betrieb .des neuen Abgabesystems im Elektrizitätsbereich. Sofern keine Grenzkontrollen zur Vermeidung des Tanktourismus durchgeführt werden müssen, würde die Erhebung der Abgabe auf fossilen Energien im Rahmen der Mineralölsteuer kaum zusätzliches Personal erfordern. Einen erheblichen, und je nach den Ansprüchen an den Vollzug unterschiedlichen, Aufwand würde insbesondere die vermutlich grosse Zahl von Sonderregelungen für energieintensive Unternehmen verursachen (schätzungsweise 40 - 50 Stellen).
Bei der Solar-Initiative müssten für die Erhebimg der Abgabe und für die Handhabung der Sonderregelungen für energieintensive Unternehmen, die einfacher sein dürften als im Falle der Energie-Umwelt-Initiative, schätzungsweise zehn zusätzliche Stellen eingesetzt werden. Für die Durchführung der Förderprogramme wären schätzungsweise 150 200 Stellen erforderlich. Je nach Aufgabenteilung würde ein Teil davon auf Bund, Kantone und mit Vollzugsaufgaben betraute private Organisationen entfallen.
Um ihren Verpflichtungen zum Klimaschutz nachzukommen, hat die Europäische Union nach der Konferenz von Rio de Janeiro vorgeschlagen, die CC>2-Emissionen bis zum. Jahr 2000 auf dem Stand von 1990 zu stabilisieren. Zur Zielerreichung sollen vor allem die SAVE- und ALTENER-Programme (SAVE: Begrenzung der Kohlendioxidemissionen durch eine effizientere Energienutzung; ALTENER: Förderung der erneuerfaaren Energien) und die Einführung einer kombinierten Lenkungsabgabe auf CO2 und Energie (KOM[92]226) beitragen.
Der erste Teil des SAVE-Prograrams (ABI. Nr. L 237 vom 22.9.93, S. 28), der von.
1991 -1995 durchgeführt wurde, konzentrierte sich auf durch die Mitgliedländer umzusetzende Richtlinien über energietechnische Mindestanforderungen an Heizungs-, Wannwasseraufbereitungsanlagen und Geräte. Weitere Elemente sind die Energieverbrauchsangaben für Wohnbauten und Geräte, die verbrauchsabhängige Heiz- und Warmwasserkostenabrechnung, die periodische Kontrolle von Heizanlagen und Fahrzeugen sowie die Einführung der Integrierten Ressourcenplanung im Elektrizitäts- und Erdgassektor. Das Anschlussprogramm SAVE H (ABI. Nr. L 335 vom 24.12.96, S. 50) soll ab 1996 in einem weiteren Füntjahresprogramm die bestehenden Aktionen verstärken und beabsichtigt darüber hinaus die Überprüfung der Fortschritte der Energieeffizienz der Mitgliedländer, die energiepolitische Zusammenarbeit der Mitgliedländer sowie die Energieplanung auf regionaler' und kommunaler Ebene. Mit dem ALTENER-Programm (ABI. Nr. L 235 vom 18.9.93, S. 41) soll der Anteil der erneuerbaren Energien an der Primärenergie von derzeit 5 Prozent (v.a. Wasserkraft und Biomasse) auf 8 Prozent im Jahr 2005 erhöht werden. Schwerpunkte des Programms, sind Windenergieanlagen, Kleinwasserkraftwerke, Solarwärme, Photovoltaik, Biotreibstoffe und Géothermie. Durch die Harmonisierung der technischen Normen und der Sicherheits- und der Rechtsvorschriften soll der Zugang der erneuerbaren Energien zum Markt erleichtert werden. Neben Informations-, Aus- und Weiterbildungsmassnahmen sollen auch verschiedene Formen des Contracting (Drittfinanzierungsmodelle) erprobt und durchgeführt werden. Mit dem beabsichtigten Anschlussprogramm (ALTENER u) soll die Kommerzialisierung der eraeuerbaren Energien insbesondere auch bei liberalisierten Energiemärkten verbessert werden.
Grünbuch vom 20. November 1996 (KOM[96]576) stellt die EU-Kommission eine Gemeinschaftsstrategie (bis 2010) und einen Aktionsplan für erneuerbare Energien zur Diskussion.
Während SAVE und ALTENER gewisse Erfolge ausweisen, hatte die kombinierte COyund Energieabgabe bisher kaum Aussicht auf eine EU-weite Realisierung. Der Vorschlag für eine kombinierte Lenkungsabgabe wurde vor allem von Seiten Grossbritanniens bekämpft. Die EG-Kommission hat am 12. Mai 1995 einen modifizierten Richtlinienvorschlag für die (freiwillige) Einführung einer CCV und Energieabgabe in der Übergangszeit vom 1. Januar 1996 bis 31. Dezember 1999 verabschiedet (KOM[95]172). Die skandinavischen Länder und die Niederlande haben bereits auf nationaler Ebene u.a. CÛ2Abgaben eingeführt.
Die EU befasst sich mit staatlichen Beihilfen im Rahmen ihrer Wettbewerbspolitik. Im EG-Vertrag sind die Regeln Über die staatlichen Beihilfen in den Artikeln 90, 92 und 93, im Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl in den Artikeln 4, 54 und 95 enthalten. Diese Bestimmungen beziehen sich auf Beihilfen, welche Zentral- oder Gliedstaaten den Unternehmen des Industrie- und Dienstleistungsbereichs gewähren.
Solche Beihilfen sind nicht grundsätzlich verboten. Das Verbot ist auf Beihilfen beschränkt, welche den Wettbewerb im grenzüberschreitenden Verkehr von Waren und Dienstleistungen verfälschen. Für die Beurteilung der wettbewerbsverfälschenden Wirkung ist es unerheblich, in welcher Form Beihilfen gewährt werden (direkte Zuschüsse, Zinsvergünstigungen usw.).
Ob die mit der Solar-Initiative vorgesehenen Finanzhilfen mit dem EG-Recht kompatibel sind, d.h. ob ihnen keine wettbewerbsverfälschende Wirkung zur Last gelegt werden kann, lässt sich nur vor dem Hintergrund des Sekundärrechts der EG sowie der Praxis der EG-Kommission beantworten. Das Sekundärrecht der EG besteht aus Richtlinien, Mitteilungen und Entscheiden der Kommission. Die Konkretisierung des Verbotes wettbewerbsverfälschender Beihilfen erfolgt in diesen Erlassen in einer Weise, dass nur in den allerwenigsten Fällen Beihilfen grundsätzlich als verboten und in der überwiegenden Zahl der Fälle erst ab einer bestimmten Höhe und Intensität als wettbewerbsverfälschend angesehen werden. Die Beurteilung von Beihilfen ist weitgehend Fallrecht. Die EG-Kommission hat ein grosses Ermessen in der Anwendung von Artikel 92 des EG-Vertrages. Sie hat in verschiedenen Publikationen ihre Beurteilungskriterien dargelegt. Die Kommission hat insbesondere solche Beihilfen für unzulässig erklärt, mit welchen die Mitgliedstaaten ausgewählten Unternehmen öffentliche Mittel in grossem Umfang zukommen liessen.
Staatliche Beihilfen, welche die Einführung von Umweltschutzmassnahmen sowie die Forschung und Entwicklung unterstützen, hat die Kommission dagegen als positiv beurteilt.
GATT/WTO-Übereinkommen
Die GATT-Regeln lassen den Regierungen bei der Umsetzung der Umwelt- bzw. Energiepolitik grossen Handlungsspielraum, Die Länder können auf ein breites Instrumentarium (Verbote, Auflagen, Abgaben, Deklarationen) zurückgreifen, um ihre Umwelt vor, Schädigung durch interne Produktionstätigkeiten oder durch den Verbrauch nicht-emeuerbarer Energien zu schützen. Sie müssen dabei allerdings eine Bedingung einhalten: Bei der Umsetzung kommerzieller Aspekte ihrer Umwelt- und Energiepolitik müssen die Grundprinzipien des GATT - Nicht-Diskriminierung, Inländerbehandlung, Verhältnismässigkeit und Transparenz - beachtet werden.
Die Energìe-Utnwelt-Inìtìative beinhaltet eine Lenkungsabgabe auf dem Verbrauch aller nicht-eraeuerbaren Energieträger und der Elektrizität von Wasserkraftwerken mit mehr als einem Megawatt elektrischer Leistung. Lenkungsinstrumente in Form von Abgaben müssen anhand ihrer konkreten Ausgestaltung auf die GATT-Kompatibilität hin beurteilt
werden. Abgaben, die auf inländischen Produkten beim Verkauf, als auch auf gleichartigen Importgütern pro bestimmte Mengeneinheit erhoben werden, sollten GATT-rechtlich nicht anfechtbar sein, wenn sie nicht-diskriminierend, verhältnismässig und transparent ausgestaltet sind (BB11994IV 83). Da bei der Energie-Umwelt-Iniüative ausschliesslich die nationalen Endverbraucher von der Abgabe betroffen und keine Grenzausgleichsmassnahmen vorgesehen sind, bietet die Initiative in dieser Hinsicht keine GATT-rechtlichen Probleme. Falls Grenzausgleichsmassnahmen vorgesehen wären, müsste das · GATT-Prinzip der Nicht-Diskriminierung beachtet werden. Das heisst, physisch gleichartige importierte Güter sind gleich zu behandeln, auch wenn sie in unterschiedlichen Produktionsweisen erzeugt wurden. Ebenso können importierte gegenüber gleichartigen inländischen Produkten nicht diskriminiert werden. Dieses Prinzip dürfte insbesondere für die Behandlung der Importe von Elektrizität, einem homogenen Gut, von Bedeutung sein. Für die Modellrechnungen (Ziff. 322 und 323) wurden in Absprache mit dem Initiativkomitee keine Grenzausgleichsmassnahmen unterstellt. Inwiefern jedoch die zur Realisierung einer aussenhandelsneutralen Abgabe zu treffenden Massnahmen GATTkompatibel sind, hängt von der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung ab. Diesbezüglich muss insbesondere überprüft werden, ob die gemäss Initiativtext vorgesehenen befristeten Sonderregelungen für besonders energieintensive Betriebe GATT-rechtlich, insbesondere mit dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen (BB11994 IV 684), vereinbar sind.
Die Solar-Initiative beinhaltet eine Abgabe auf dem Endverbrauch der nicht-erneuerbaren Energieträger. Da auch bei dieser Initiative ausschliesslich die schweizerischen Endverbraucher besteuert werden und keine Grenzausgleichsmassnahmen für ausländische Produkte vorgesehen sind, ist die Abgabe mit dem GATT-Recht vereinbar. Falls Grenzausgleichsmassnahmen vorgesehen wären, müsste auch hier das GATT-Prinzip der NichtDiskriminierung beachtet werden.
Nach der Solar-Initiative soll ferner mindestens die Hälfte des Abgabeertrages für die Sonnenenergienutzung verwendet werden. Durch dieses System der Mittelverwendung sollen alternative Energiesysteme (Solaranlagen) finanziell unterstützt, bzw. die Umstellung auf alternative Energiesysteme gefördert werden. Gemäss dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen (BB11994IV 684) gelten Beihilfen, die aufgrund objektiver, rechtlich klar festgelegter und systematisch angewandter Kriterien oder Bedingungen erteilt werden, als "nicht-spezifisch". Demgegenüber gelten Beihilfen, zu welchen der Zugang ausdrücklich auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränkt ist, als "spezifisch". "Nicht-spezifische" Subventionen und "spezifische" Subventionen, die bestimmte Bedingungen erfüllen (s. Art. 8, Abs. 2 des Übereinkommens), sind grundsätzlich erlaubt. Sonstige "spezifische" Subventionen sind im Rahmen der WTO anfechtbar, sofern sie die wirtschaftlichen Interessen eines anderen WTO-Mitglieds schädigen. Daraus folgt, dass bei der gesetzlichen Umsetzung beider Initiativen die Kriterien des WTOSubventionsabkommens einzuhalten sind. Der Bundesrat sollte ausserdem die Kompetenz erhalten, die Massnahmen an die Entwicklung der WTO-Rechtslage anzupassen.
Fussnotcn 1
Solar-Initiative, Energie-Umwelt-Initiative, Erläuterungen zu den Initiativen, Dokumentation Nr. I, August 1993 2 Basics AG, Zürich, Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative auf Industrie und Dienstleistungen, Oktober 1996 1 Eine aktuelle Übersicht über die mit Photovoltaikanlagen nutzbare Fläche in Gebäuden enthält Polygon, Universität Freiburg: Abschätzung des PV-Flächenpotentials im schweizerischen Gebäudepark, Dezember 1995 4 St. Galler Zentrum für Zukunftsforschung: Rahmendaten für Energieperspektiven: Das Grundszenario, St. Gallen, März 1994; Wüest & Partner: Basisdaten und Perspektiven zur Entwicklung des Gebäudeparks 1990 - 2030, Zürich, Juni 1994 5 Prognos: Energieperspektiven der Szenarien I - III, 1990 - 2030, Synthesebericht, November 1996 sowie Teilberichte: Basics unter Mitarbeit von BMP Pelli: Perspektiven der Energienachfrage der Industrie, Zürich, Oktober 1996 Forschungsgruppe Energieanalysen, ETH-Z, unter Mitarbeit von Amstein & Walthert: Perspektiven der Energienachfrage des tertiären Sektors, Zürich, Oktober 1996 Infras unter Mitarbeit von Prognos: Perspektiven der Energienachfrage des Verkehrs, Bern, Oktober 1996 Prognos unter Mitarbeit von Intep: Perspektiven der Energienachfrage der privaten Haushalte, Basel, Oktober 1996 * ECOPLAN sowie Abteilung für angewandte MikroÖkonomie der Universität Bern (Previdoli P. und Stephan G.): Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative, Ergebnisse zweier Gleichgewichtsanalysen, Bern, Oktober 1996 7
Basics: Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative auf Industrie und
Dienstleistungen, Zürich, Oktober 1996 Ernst Basler und Partner und ECOPLAN: Solar-Initiative: Analyse der Auswirkungen, Bern, Oktober 1996
' INFRAS/ECOPLAN: Economic Impact Analysis of Ecotax Proposais. Comparative Analysis of Modelling Results. Bern, Dezember 1996 10 Koellreuter, Ch. et.al.: Standortattraktivität von Regionen in der Schweiz, Basel, 1995
II Basics: Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative auf Industrie und Dienstleistungen, Zürich, Oktober 1996 13
Prognos/Infras: Die vergessenen Milliarden - Externe Kosten im Energie- und Verkehrsbereich, Bern, 1996
über die Volksinitiative für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung (Energie-Umweit-Initiative)
vom Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung der am 21. März 1995 '> eingereichten VolksinitiaÜve «für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung (<Energie-UmweltInitiativo)», nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 17. März 1997 2>, beschliesst:
Art. l 1 Die Volksinitiative «für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung (<Energie-Umwelt-Initiative>)» vom 21. März 1995 ist gültig und wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet.
2 Die Volksinitiative lautet;
Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert: Art. 24oel!ci Abs. 6 (neu) 6
Zum Schutze der Umwelt, der Landschaft und des Klimas trifft der Bund Massnahmen, damit der Verbrauch der nicht-emeuerbaren Energieträger stabilisiert und anschliessend schrittweise auf ein verträgliches Mass vermindert wird.
Um diese Ziele zu erreichen, erhebt der Bund eine Lenkungsabgabe auf dem Verbrauch aller nicht-erneuerbaren Energieträger und der Elektrizität von Wasserkraftwerken mit mehr als einem Megawatt elektrischer Leistung. Der Bundesrat legt dazu die Abgabesätze fest. Er berichtet dem Parlament jährlich über die Erreichung der Lenkungsziele.
Die Abgabe ist aussenhandelsverträglich zu gestalten. Bei der Gesetzgebung können befristete Sonderregelungen, insbesondere für besonders energieintensive Betriebe erlassen werden. Indexwirkungen können neutralisiert werden.
Regionalwirtschaftliche Anliegen sind zu berücksichtigen, sofern sie den Zielen nach Buchstabe a nicht zuwiderlaufen.
d. Der Reinertrag wird sozialverträglich und staatsquotenneuiral zur Kompensation der Abgabebelastung von Haushalten und Betrieben verwendet. Der Ausgleich begünstigt Haushalte und Betriebe so, dass der sparsame und effiziente Energieeinsatz belohnt wird.
Obergangsbestimmungen Art. 21 (neu)
Ist die Gesetzgebung drei Jahre nach Annahme des Artikels 24^"" Absatz 6 der Bundesverfassung nicht rechtswirksam, setzt der Bundesrat auf dem Verordnungsweg unverzüglich Ausführungsbestimmungen in Kraft. Der Verbrauch der nicht-
"> BB1 1995 III 1218 ' BB1 1997 II 805
Energie-Umwelt-Initiative. BB
erneuerbaren Energieträger wird innert acht Jahren nach Annahme von Artike 24octies Absatz 6 der Bundesverfassung stabilisiert und anschliessend während 25 Jahren um durchschnittlich l Prozent pro Jahr vermindert.
Bundesbeschluss über die Volksinitiative für einen Solarrappen (Solar-Initiative)
vom Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung der am 21.März 19951) eingereichten Volksinitiative «für einen Solarrappen ( (Solar-Initiative>)»,
nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 17. März 1997 2), beschliesst: Art. l 1 Die Volksinitiative «für einen Solarrappen(<Solar-Initiative>)»» vom 21.März 1995 ist gültig und wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet.
Die Volksinitiative lautet: Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert; Art. 24octies Abs. 5 (nett) 5 a. Zur Förderung der Sonnenenergienutzung auf überbauten Flächen sowie der effizienten und nachhaltigen Energienutzung erhebt der Bund eine indexierte Abgabe von 0,1 ansteigend auf 0,5 Rappen pro Kilowattstunde auf dem Endverbrauch der nicht-erneuerbaren Energieträger. Mindestens die Hälfte des Abgabeertrages wird für die Sonnenenergienutzung verwendet.
b. Bei der Förderung berücksichtigt der Bund regionalwirtschaftliche Anliegen.
Er kann spezielle Bestimmungen und Anpassungsfristen für besonders energieintensive Betriebe erlassen. Dem bestehenden und berechtigten Denkmalund Ortsbildschutz wird Rechnung getragen. Nicht zweckgebundene Abgaben auf Energieträgern können an Stelle der Abgabe nach Buchstabe a verwendet werden.
c. Das Gesetz regelt das Nähere.
Übergangsbestimmungen Art. 20 (neu) 1 Ist die Gesetzgebung innert drei Jahren nach Annahme des Artikels 24octies Absatz 5 der Bundesverfassung nicht rechtswirksam, setzt der Bundesrat auf dem Verordnungsweg unverzüglich Ausführungsbestimmungen in Kraft. Fünf Jahre nach Inkrafttreten dieser Bestimmungen gilt der volle Abgabesatz.
20 Jahre nach Inkrafttreten des vollen Abgabesatzes erlischt Artikel24octiesS Absatz 5 der Bundesverfassung.
2 Angemessene Beiträge nach Artikel 24octies Absatz 5 Buchstabe a der Bundesverfassung werden auch für bestehende Solaranlagen ausgerichtet, sofern sie bei Annahme dieser Verfassungsbestimmung nicht länger als ein Jahr in Betrieb sind.
BB1 1995 III 1220 ) BB1 1997 II 805
Solar-Initiative. BB
Botschaft zu den Volksinitiativen für die Belohnung des Energiesparens und gegen die Energieverschwendung (Energie-Umwelt-Initiative) und für einen Solarrappen (SolarInitiative) vom 17. März 1997
10 054 225

References: Art. 21
 Art. 24
 Art. 20
 Art. 21
 Art. 20
 Art. 8
 Art. 24
 Art. 21
 Art. 24
 Art. 20