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Identitätsfeststellung nach Art. 13 PAG - Jura Individuell
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am 07.05.2012 von Anna Oischinger in Öffentliches Recht (Bayern), Polizeirecht, Verwaltungsrecht
Im Folgenden soll ein Überblick über die Norm des Art. 13 PAG gegeben werden. Dargestellt wird die Einbettung in das System des Polizeirechts, sowie die verschiedenen polizeilichen Maßnahmen zu denen die Norm ermächtigt. Durch das Aufzeigen eines methodischen Vorgehens wird die Ermittlung der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage erleichtert. Insbesondere wird auf das Verhältnis zur Zwangsanwendung eingegangen, da gerade diese die Erfüllung erhöhter Eingriffsvoraussetzungen mit sich bringt. Dieser Beitrag wird ergänzt durch die Aufsätze zur Auskunftspflicht und zu den Standardmaßnahmen im Polizeirecht.
Die Befugnisse aus Art. 13 PAG ermächtigen Polizeibeamte dazu, in bestimmten Situationen die Identität einer Person zu ermitteln. Eingegriffen wird durch Art. 13 PAG in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 I, 1 I GG, sowie unter Umständen in das Recht auf Fortbewegungsfreiheit nach Art. 2 II 2 GG.
Zunächst gilt es die Standardmaßnahme gründlich zu studieren um so die einzelnen Befugnisse und deren Voraussetzungen herausfiltern zu können.
Zu Beginn der Prüfung muss allerdings immer zunächst festgestellt werden, ob der polizeilichen Maßnahme Widerstand entgegengebracht wird oder nicht. Nur so kann die richtige Ermächtigungsgrundlage schnell und effizient ermittelt werden.
Der Gesetzgeber hat durch die Formulierung der Standardmaßnahmen zum Ausdruck gebracht, dass er die widerstandslose Durchsetzung der Maßnahmen als Regelfall ansieht. Nur wenn sich der Betroffene tatsächlich unfolgsam zeigt, müssen die erhöhten Sorgfaltsanforderungen der Art. 53 ff. PAG berücksichtigt werden. An dieser Stelle gehen wir davon aus, dass der Betroffene sich kooperativ zeigt und den Maßnahmen freiwillig Folge leistet.
a) Aufforderung die Identität preiszugeben oder den betreffenden Berechtigungsschein vorzulegen
Hier muss geklärt werden, welchen Charakter die Befugnisnorm hat. Standardmaßnahmen können einerseits zur Vornahme von Realakten und andererseits zum Erlass von Verwaltungsakten ermächtigen.
Hinsichtlich der Aufforderung handelt es sich um eine Standardmaßnahme mit Verwaltungsaktbefugnis.
Ermächtigungsgrundlage für den Grundverwaltungsakt (die mündliche Aufforderung) ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 1 PAG oder Art. 13 III PAG.
Beispiel: Die Polizei erhält einen glaubwürdigen Hinweis, dass sich der gesuchte Straftäter S in der Wohnung des X aufhält. Sie suchen daraufhin die besagte Wohnung auf und fordern den X auf seine Identität preiszugeben. X fügt sich und macht alle erforderlichen Angaben.
Beispiel: Die Polizei trifft Jäger J in einem Waldstück an. Sie fordern ihn auf seinen Jagdschein vorzuzeigen, den er nach § 5 I BJagdG bei sich zu führen hat. J händigt den Ausweis aus.
Die Befugnis den Betroffenen anzuhalten unterscheidet sich nicht von der in Art. 12 PAG. Insofern wird auf dortige Ausführungen verwiesen. Das Wichtigste aber in Kürze nochmal zusammengefasst:
Das Anhalten ist als Realakt einzustufen, da es hier um ein tatsächliches Handeln geht. Zu beachten ist, dass jede Standardmaßnahme, die zur Vornahme eines Realaktes ermächtigt als Minus (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) eine Verwaltungsaktbefugnis enthält.
Ermächtigungsgrundlage für den Grundverwaltungsakt (die Aufforderung anzuhalten) ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 2 PAG.
Beispiel: Unbekannter U fährt täglich mit einem Lieferwagen in unmittelbarer Nähe eines Atomkraftwerkes herum. Hinweise aus dem Bekanntenkreis des U deuten darauf hin, dass er kürzlich in seinem Hobbykeller eine Bombe gebastelt hat. Die Polizisten nähern sich dem Fahrzeug und fordern ihn auf anzuhalten (um seine Identität feststellen zu können). U stoppt den Wagen.
c) Festhalten
Das Festhalten nach Art. 13 II 3 PAG umfasst im Gegensatz zum Anhalten einen längeren Zeitraum. Beim Anhalten sieht man 10 – 15 Minuten als angemessen an (je nach Situation). Das Festhalten überschreitet diesen Zeitraum. Es handelt sich dabei dennoch nicht um eine Freiheitsentziehung, sondern lediglich um eine Freiheitsbeschränkung nach Art. 2 II 2 GG. Die Grenze der Freiheitsbeschränkung ist im Festhalten von über 2 Stunden anzusetzen. Eine Freiheitsentziehung liegt auch vor, sobald der Betroffene in einen Haftraum gesperrt wird. Vom Begriff des Festhaltens ist auch die Aufforderung zur Polizeidienststelle mitzukommen umfasst. Auch hier muss darauf geachtet werden, dass trennscharf unterschieden wird, ob der Betroffene dazu freiwillig bereit ist oder Widerstand leistet.
Ermächtigungsgrundlage für die Aufforderung über einen längeren Zeitraum an einem Ort zu bleiben ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 3 PAG.
Hier sind die Übergänge des Anhaltens zum Festhalten fließend. So muss aus den Umständen geschlossen werden, wann der Polizist den Zeitraum erweitert.
Beispiel: Polizist P hält das Fahrzeug des K an einer Kontrollstelle nach Art. 13 Nr. 4 PAG an (Maßnahme: Anhalten) und fordert ihn auf sich auszuweisen (Maßnahme: Aufforderung die Identität preiszugeben). Da Zweifel an der Echtheit des Ausweises bestehen, fordert P den K auf ihn aufs Polizeirevier zu begleiten (Maßnahme: Festhalten). K folgt dem Polizist.
d) Durchsuchen
Die Ermächtigung zum Durchsuchen in Art. 13 I, II 4 PAG umfasst nicht alle Durchsuchungszwecke des Art. 21 PAG. Zweck der Durchsuchung darf hier allein das Auffinden von Gegenständen sein, mit Hilfe derer die Identität der Person festgestellt werden kann. Ein Durchsuchen bspw. zur Eigensicherung der Beamten oder zum Auffinden von Drogen ist damit nicht gestattet. Liegen die Voraussetzungen des Art. 21 PAG zudem vor, können selbstverständlich weitergehende Durchsuchungen erfolgen.
Auch hier handelt es sich um einen Realakt. Als Minus muss dem Durchsuchen eine mündliche Aufforderung vorausgehen.
Ermächtigungsgrundlage für den Grundverwaltungsakt (Aufforderung bei der Durchsuchung zu kooperieren) ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 4 PAG.
Beispiel: H steht unter Verdacht in seinem Haus unerlaubt Glücksspiele zu veranstalten (Art. 13 I Nr. 2 a)aa)). Er ist dort jedoch nie anzutreffen. Die Polizisten T und X treffen im Vorgarten des H auf eine Personengruppe. Sie fordern die Betroffenen auf sich auszuweisen. Alle geben an, keine Papiere bei sich zu haben. Da die Polizei befürchtet falsche Angaben bezüglich der Identität zu erhalten, möchte sie die Personen auf Ausweispapiere durchsuchen. Die Männer werden aufgefordert an Ort und Stelle zu bleiben, die Arme zu den Seiten auszustrecken und die Durchsuchung zu dulden.
Wird den Aufforderungen der Polizei nicht freiwillig Folge geleistet kommt die Anwendung von Zwang in Betracht. Hier müssen aus rechtsstaatlichen Gründen die Vollstreckungsvorschriften der Art. 53 ff. PAG berücksichtigt werden.
Grundsätzlich stehen nach Art. 54 I PAG die Ersatzvornahme, das Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang zur Verfügung.
Vorliegend scheidet die Ersatzvornahme aus, da die Mitteilung der Personalien bzw. die Aushändigung von Ausweis oder Berechtigungsschein nicht vertretbare Handlungen sind. In Betracht kommt deshalb das Verhängen von Zwangsgeld oder die Anwendung von unmittelbarem Zwang.
Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckung der Aufforderung ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 1 PAG oder Art. 13 III PAG, 53 I PAG i.V.m. Art. 56 oder 58 PAG.
Beispiel: Polizist P trifft abermals auf Jäger J. Er fordert ihn auf seinen Jagdschein vorzuzeigen. J, dem bewusst ist, dass sein Schein bereits seit einem Jahr abgelaufen ist, ignoriert den Beamten und geht. P hält den J daraufhin an seiner Jacke fest.
Eine Vollstreckung nach Art. 53 II PAG ist nur in sehr eng begrenzten Fallkonstellationen möglich.
Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckung ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 1 PAG, 53 I PAG i.V.m. Art. 58 PAG.
Beispiel: Die Polizisten treffen den volltrunkenen, nicht ansprechbaren B an einem Ort nach Art. 13 I Nr. 2 PAG an. Ein Durchsuchen führt nicht zum gewünschten Ergebnis, es werden keine Ausweispapiere aufgefunden. Die Beamten beschließen B auf das Revier zu bringen und ihn dort in Zwangshaft zu nehmen, bis er wieder ansprechbar ist.
Ermächtigungsgrundlage zur Zwangsanwendung ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 2 PAG, 53 I PAG i.V.m. Art. 56 PAG oder 58 PAG.
Beispiel: F ist auf dem Weg zu einer Demonstration. Er fährt auf die Kontrollstelle zu und sieht Polizist P, der ihn mit einer Kelle herauswinkt (=VA). F denkt nicht daran sich aufhalten zu lassen, gibt Gas und fährt weiter. Die Polizisten stellen weiter vorne im Straßenverlauf Hindernisse auf die Fahrbahn, um F aufzuhalten. Dies gelingt.
Ist eine vorherige Aufforderung angesichts der äußeren Umstände nicht möglich, da der Erfolg der Maßnahme dadurch gefährdet oder vereitelt würde, kann auch ein sofortiges Handeln erfolgen.
Ermächtigungsgrundlage für die sofortige Zwangsanwendung ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 2 PAG, 53 II PAG i.V.m. Art. 56 oder 58 PAG.
Beispiel: X soll im Rahmen einer Maßnahme nach Art. 13 I Nr. 1 PAG angehalten werden. Er trägt jedoch einen MP3-Player und joggt in schnellem Tempo weiter. Da X von Polizist P weg joggt, ist auch ein Auffordern mittels Handzeichen nicht möglich. Deshalb holt P den X ein und greift ihn am Arm um ihn aufzuhalten. Eine vorhergehende Aufforderung Anzuhalten wäre aufgrund des MP3-Players und der Tatsache, dass X dem Polizist den Rücken zugewandt hatte, nicht möglich gewesen.
Festzuhalten ist daher, dass ein Vorgehen über Art. 53 II PAG immer dann in Frage kommt, wenn ein Anhalten durch akustische oder optische Signale nicht möglich ist, die Voraussetzungen des Art. 13 I, II 2 PAG aber vorliegen (diese werden inzident geprüft).
Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckung des vorangegangenen Verwaltungsaktes ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 3 PAG, 53 I PAG i.V.m. 58 PAG.
Beispiel: P trifft in Bahnhofsnähe auf eine Gruppe junger Leute, die sich verdächtig verhält. P vermutet, dass sie Drogen bei sich führen. Er fordert alle auf Angaben zu ihrer Identität zu machen, da sie andernfalls mit zur Polizeiwache kommen müssen. Die Freunde D, X und Y wollen aber lieber ihren Rausch genießen und denken nicht daran den Aufforderungen nachzukommen. Sie pöbeln P an und sagen ihm er solle sich verziehen. P verbringt die drei mit Unterstützung seiner Kollegen zur Dienststelle um dort die Identität zu klären.
Fraglich ist, ob eine Vollstreckung nach Art. 53 II PAG im Rahmen dieser Maßnahme grundsätzlich möglich ist.
Hier stellt sich das Problem, dass dem Festhalten logischerweise immer das Anhalten vorangeht. Zwar bestehen zeitliche Vorgaben wann das Anhalten in ein Festhalten übergeht (etwa ab 15 Minuten). Diese Sichtweise ist aber aus Praktikabilitätsgesichtspunkten äußerst problematisch, da die Beamten nach Ablauf dieser Zeit einen weiteren Verwaltungsakt erlassen müssten, der den Betroffenen auffordert länger zu bleiben. Da dies in der Praxis schlicht nicht möglich ist, muss in den weitergehenden Feststellungsmaßnahmen ein konkludenter Verwaltungsakt gesehen werden, der das Verweilen vor Ort gebietet. Anders verhält es sich, wenn der Polizeibeamte die Person auffordert mit zur Wache zu kommen. Darin kann ein Verwaltungsakt gerichtet auf ein Festhalten gesehen werden. Nicht erforderlich ist, dass der Polizist den Betroffenen ausdrücklich dazu auffordert so lange hier zu bleiben, bis alle erforderlichen Feststellungen getroffen wurden. Dies versteht sich von selbst und kann den Umständen entnommen werden. So muss also im Einzelfall genau differenziert werden, wann welche Maßnahme getroffen wird.
Im Ergebnis ist daher eine Vollstreckung ohne vorausgehenden Verwaltungsakt nach Art. 53 II PAG nicht denkbar.
Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckung der Aufforderung die Identität preiszugeben ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 4 PAG, 53 I PAG i.V.m. Art. 56 oder 58 PAG.
Beispiel: A wird an einer Kontrollstelle angehalten und aufgefordert sich auszuweisen. Er sagt, dass er mit Beamten grundsätzlich nicht zusammenarbeitet. Die Polizisten fordern ihn auf aus dem Auto zu steigen und eine Durchsuchung zu dulden. A bleibt sitzen. Die Beamten schaffen A aus dem Auto und führen die Durchsuchung durch.
Eine Vollstreckung nach Art. 53 II PAG ohne vorausgehende Aufforderung ist hier wiederum denkbar.
Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckung ist Art. 13 I (Angabe der einschlägigen Ziffer), II 4 PAG, 53 II PAG i.V.m. Art. 58 PAG.
Beispiel: O wird an einem Ort aufgefunden, der im Verdacht steht, dass Personen dort Straftaten verabreden. Er ist so angetrunken, dass er nicht mehr ansprechbar ist. Die Beamten durchsuchen seine Taschen, um so Ausweispapiere zu finden.
Beispiel: A wird mit einer größeren Sporttasche im Sicherheitsbereich des voll besetzten Fußballstadions aufgegriffen. Er verweigert jegliche Kooperation und versucht alles Erdenkliche um zu fliehen. Polizist P hält den unansprechbaren A, der nun auch lauthals schreit im Polizeigriff fest, um seinem Kollegen die Suche nach Ausweispapieren zu ermöglichen.
III. Unterschiede zu Art. 12 PAG
Die Feststellung der Identität umfasst in erster Linie die Ermittlung der Personalien des Betroffenen. Als Orientierung kann die Auflistung in Art. 111 OWiG dienen. Es ist auf den ersten Blick nicht einfach, den Unterschied zur Befugnis aus Art. 12 PAG auszumachen. Im Wesentlichen liegt der Unterschied in der Bandbreite der Situationen, die den Eingriff ermöglichen. Art. 13 I PAG enthält eine Liste an Situationen, in denen eine Identitätsfeststellung möglich ist. Diese ist weit umfangreicher, als die generelle Befragung aus Art. 12 PAG mit der Zweckbindung an die Sachdienlichkeit der Aussage bzw. dem Erfordernis gesetzlicher Handlungspflichten. Auch der Umfang der Feststellungsmaßnahme ist weiter als der in Art. 12 PAG. So sieht Art. 13 PAG auch die Möglichkeit von Gegenüberstellungen zur Identitätsfeststellung vor. Die zusätzlichen Befugnisse des Festhaltens und der Durchsuchung geben einen weiteren Spielraum als in Art. 12 PAG vorgesehen. Dies resultiert daraus, dass die Situationen des Art. 13 PAG ein weit größeres Gefahrenpotenzial bergen und damit auch ein Mehr an Maßnahmen erfordern. Sicherlich ist das Festhalten oder Durchsuchen auch im Rahmen der Zwangsanwendung in Art. 12 PAG möglich, doch sieht der Gesetzgeber dieses Vorgehen innerhalb des Art. 13 PAG als den Regelfall an. Allerdings ändert dies nichts daran, dass auch im Rahmen des Art. 13 PAG bei Widerstand die Art. 53 ff. PAG heranzuziehen sind.
IV. Gefahrenabwehr
Die Norm des Art. 13 PAG ist Ermächtigungsgrundlage allein im präventiven Bereich. Auch hier muss in Erinnerung gerufen werden, dass das gesamte PAG Gefahrenabwehrrecht darstellt. Repressive Tätigkeiten werden über die StPO ermöglicht.
Sinn und Zweck der Identitätsfeststellung ist es, dem Betroffenen klarzumachen, dass er von nun an aktenkundig ist. Eine Erfassung nach begangenen Straftaten also erheblich erleichtert und zudem wahrscheinlicher ist. Der scheinbare Schutz der Anonymität, der den Betroffenen das Gefühl gibt nur schwer erwischt zu werden, wird damit aufgehoben. Nimmt der Betroffene dadurch Abstand von seinem störenden Tun, so hat das Instrument der Gefahrenabwehr wirksam gegriffen.
In Ergänzung zu diesem Aufsatz siehe auch die in den Kategorien Öffentliches Recht sowie Öffentliches Recht Bayern veröffentlichten Beiträge.

References: Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 53
 Art. 13
 Art. 13
 § 5
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 2
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 13
 Art. 53
 Art. 54
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 56
 Art. 53
 Art. 13
 Art. 58
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 56
 Art. 13
 Art. 56
 Art. 13
 Art. 53
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 13
 Art. 56
 Art. 53
 Art. 13
 Art. 58
 Art. 12
 Art. 111
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 53
 Art. 13