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PARLAMENTO Y POLÍTICA EXTERIOR DE CHILE: UN BALANCE DE VEINTE AÑOS
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Beatriz Franco Coronel
1 SERIE DE ESTUDIOS PARLAMENTO Y POLÍTICA EXTERIOR DE CHILE: UN BALANCE DE VEINTE AÑOS ( ) Claudio Troncoso Repetto No. 6 Chile 20112 El autor Claudio Troncoso Repetto es Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile. Magister Legum (LL.M) Universidad de Heidelberg, Alemania. Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Chile. El texto es de exclusiva responsabilidad del autor y no expresa necesariamente el pensamiento de la Fundación Konrad Adenauer. Fundación Konrad Adenauer Oficina en Chile Enrique Nercaseaux 2381 Providencia Santiago de Chile Tel: Página web:3 Índice Resumen 5 I. Introducción 7 II. Participación del Parlamento en la aprobación de tratados internacionales 8 1. Aspectos Jurídicos Antecedentes constitucionales, legales y de la práctica parlamentaria Reforma constitucional en materia de tratados internacionales y Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional relativa a la materia Participación del Parlamento en acuerdos internacionales en el período Acuerdo de Complementación Económica entre Chile y MERCOSUR Principales Acuerdos de Libre Comercio Acuerdo de Asociación entre Chile y la Unión Europea Tratado de Libre Comercio entre Chile y los Estados Unidos Participación del Parlamento en la aprobación de Tratados en materia de derechos humanos, derecho humanitario y derecho penal internacional Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas Situación de los demás acuerdos aprobados en materia de derechos humanos 58 III. Participación del Parlamento en la aprobación de leyes que tienen vinculación con tratados internacionales Pena de muerte y Tratados Internacionales de Derechos Humanos Pacto de Derechos Civiles y Políticos y Artículo 9 de la Constitución Convención Americana de Derechos Humanos Ley de delitos sexuales 624 1.2.2 Ley sobre pornografía infantil Proyecto de ley para restablecer la pena de muerte en casos de violación con homicidio Propiedad intelectual y tratados internacionales Otras modificaciones normativas introducidas para adecuar la legislación interna a lo dispuesto en los tratados internacionales 69 IV. Intervención del Parlamento en la autorización de la salida de tropas del país para participar en misiones de paz de las Naciones Unidas Caso de la operación de paz en Haití Participación del Congreso en la nueva ley sobre operaciones de paz 73 V. Participación del Parlamento en temas generales de política exterior Invitación a los Ministros de Relaciones Exteriores para que expongan acerca de temas de política exterior de Chile Proyectos de Acuerdo tratados en la Cámara de Diputados y el Senado en materias internacionales 76 VI. La Diplomacia Parlamentaria. Actividad Interparlamentaria Las gestiones de parlamentarios con autoridades de otros Estados en materias vinculadas a la política exterior Las reuniones de las Comisiones de Relaciones Exteriores de Chile con sus pares de otros países Los grupos interparlamentarios Participación de parlamentarios chilenos en instancias parlamentarias internacionales 83 VII. Conclusiones, balance y desafíos futuros 87 VIII. Bibliografía 91 Anexo 955 TRONCOSO REPETTO Resumen Tradicionalmente se ha examinado la política exterior desde la labor desarrollada por el Ejecutivo, partiendo de la base que el Presidente de la República es el conductor de las relaciones internacionales del país. El enfoque de este trabajo, por el contrario, se centra en la intervención del Congreso Nacional en asuntos internacionales en las dos décadas pasadas, teniendo presente que en el Parlamento se han debatido en este período los grandes temas de la política exterior de Chile y que la actividad internacional llevada a cabo por los parlamentarios ha ayudado también al desarrollo de dicha política exterior. En este trabajo se analiza, por lo tanto, la contribución del Parlamento al desenvolvimiento de la política exterior de nuestro país en el período6 7 TRONCOSO REPETTO I. Introducción 1 En un sistema político presidencialista como el chileno es el Presidente de la República quien ejercita la atribución de conducir las relaciones internacionales del país. Ello lo sitúa como el actor principal en el desarrollo de la política exterior de Chile. Sin embargo, existen diversas materias respecto de las cuales se requiere la participación del Congreso Nacional, especialmente pero no en forma exclusiva en lo referido a la aprobación de los tratados internacionales. En la práctica, el Parlamento se ha involucrado en diversas áreas vinculadas a la política exterior. Así, por ejemplo, las Comisiones de Relaciones Exteriores invitan al Ministro de Relaciones Exteriores y a altos funcionarios de dicho Ministerio, para abordar tanto temas contingentes de política exterior, como del desarrollo de las relaciones exteriores del país a largo plazo. El Senado debate y decide acerca de la autorización de la participación de efectivos militares en operaciones de paz de las Naciones Unidas. En materia de aprobación de tratados el Congreso ha tenido que debatir y votar importantes acuerdos comerciales como el Acuerdo de Complementación Económica entre Chile y el Mercosur, el Acuerdo de Asociación entre Chile y la Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio entre Chile y los Estados Unidos, por mencionar sólo algunos y también tratados en el ámbito de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional, como el Estatuto de Roma sobre la Corte Penal Internacional, por mencionar el que generó más debate en su aprobación. El Congreso Nacional, a su vez, tuvo una destacada participación en la reforma constitucional de 2005, que le otorgó mayor participación en el proceso de aprobación de tratados. Fuera de lo anterior, con cierta frecuencia, se presentan Proyectos de Acuerdo tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado para pronunciarse sobre diversos asuntos internacionales de actualidad. Por último, los parlamentarios desarrollan una intensa actividad interparlamentaria que comprende tanto encuentros con autoridades y parlamentarios de otros países en reuniones periódicas, como la participación en instancias como el PARLATINO o en la Unión Interparlamentaria. Algunos tratados como el de Asociación de Chile con la Unión Europea contemplan la existencia de un Comité de Asociación Parlamentario. Estos encuentros contribuyen también al desarrollo de la política exterior de Chile. La intervención del Parlamento en el desarrollo de las relaciones exteriores del país reviste una gran importancia respecto de la legitimidad que debe alcanzar la política exterior de nuestro país, como política de Estado. Es allí el lugar en que las distintas fuerzas políticas se encuentran representadas y se construyen los grandes acuerdos. La presente investigación se centra en la participación del Parlamento en los temas antes indicados desde la restauración de la democracia el 11 de marzo de 1990 y durante los veinte años de los gobiernos de la Concertación, hasta el 10 de marzo de El autor agradece especialmente los comentarios efectuados al presente trabajo por los Profesores Alberto van Klaveren y María Teresa Infante que contribuyeron a enriquecerlo. 78 POLÍTICA EXTERIOR En este marco se analizará la participación del Parlamento en la aprobación de tratados internacionales, abordando los aspectos jurídicos de carácter constitucional, legal y de la práctica parlamentaria y su rol en la aprobación de los principales acuerdos comerciales y de derechos humanos, derecho internacional humanitario y derecho penal internacional en el período También se examinará la participación del Parlamento en la aprobación de leyes que tienen vinculación con tratados internacionales y su intervención en la autorización de la salida de tropas del país para participar en misiones de paz de las Naciones Unidas. Finalmente se analizará el trabajo que lleva a cabo el Parlamento en temas generales de la política exterior de Chile y la actividad interparlamentaria. II. Participación del Parlamento en la aprobación de tratados internacionales 1. Aspectos Jurídicos 1.1. Antecedentes constitucionales, legales y de la práctica parlamentaria En las diversas constituciones chilenas se le reconoció al Presidente la República la facultad especial de conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y, en este marco, llevar a cabo las negociaciones, suscribir y ratificar los tratados internacionales que estime convenientes para los intereses del país, radicando en el Congreso Nacional la aprobación de los mismos. Así en la Constitución de 1833 dentro de las atribuciones especiales del Presidente de la República (Art. 82 N 19) se contemplaba la de mantener las relaciones políticas con las naciones estranjeras, recibir sus Ministros, admitir sus cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones preliminares, concluir i firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos i otras Convenciones. Los tratados, antes de su ratificación, se presentarán a la aprobación del Congreso. Las discusiones i deliberaciones sobre estos objetos serán secretas, si así lo exige el Presidente de la República. A su vez, la Constitución de 1925 contenía una disposición similar en su Artículo 72 N 16, la que se complementaba con el Artículo 43 N 5 referido a las atribuciones exclusivas del Congreso para aprobar o desechar los tratados que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación, agregando a continuación que: Todos estos acuerdos tendrán en el Congreso los mismos trámites de una ley. Estas normas le reconocieron al Presidente de la República una amplia facultad en materia de negociación y celebración de acuerdos internacionales, interpretándose incluso que éste podía poner en vigor, sin la intervención previa del Congreso, ciertos acuerdos internacionales (acuerdos ejecutivos o en forma simplificada). Para ello se recurría a la norma constitucional que señalaba que el Presidente tenía la facultad de firmar y concluir todos los tratados y otras convenciones y que a continuación agregaba que los tratados antes de su ratificación, se presentarán a la aprobación del Congreso, por lo que se sostenía que las otras convenciones no requerían de aprobación parlamentaria. Además se agregaba que cuando la Constitución se refería a las facultades exclusivas del Congreso en orden a aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República, antes de su ratificación ello implicaba que no todos los tratados 89 TRONCOSO REPETTO necesariamente serían sometidos a aprobación parlamentaria, sino sólo aquellos que el Presidente presentare al Congreso. 2 Durante la vigencia de la Constitución de 1925 se desarrolló una jurisprudencia administrativa, en conformidad a la interpretación precedente, que argumentaba que existirían tres tipos de acuerdos que no requerirían de aprobación parlamentaria: los celebrados en el marco de un tratado en vigor, en cumplimiento de una ley y en el marco de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. 3 Esta situación se extendió hasta la entrada en vigencia de la Constitución de Dicho texto constitucional, en el artículo 32 N 17 referido a las atribuciones del Presidente de la República, eliminó la referencia a otras convenciones, bajo cuyo amparo se había desarrollado la interpretación anterior y contempló una disposición específica en el artículo 50 N 1 (hoy 54 N 1) referido a las atribuciones exclusivas del Congreso señalando lo siguiente: Las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán de nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley. Por lo tanto, el único caso exceptuado explícitamente por la Constitución de la aprobación parlamentaria se refería a los llamados acuerdos en ejecución de un acuerdo marco, siempre que éstos no traten materias de ley. Con ello, la jurisprudencia administrativa varió no aceptándose que se pusieran en vigencia sin previa aprobación parlamentaria acuerdos celebrados en el marco de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Respecto de la aprobación de los tratados por el Congreso el texto original de la Constitución de 1980 siguió la línea de la Constitución de 1925, al señalar como atribuciones exclusivas del Congreso la de aprobar o rechazar los tratados que le presentare el Presidente de la República, antes de su ratificación, agregando a continuación que La aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley. La interpretación de esta última oración que venía de la Constitución de 1925 dio origen a una discusión doctrinaria y jurisprudencial respecto de la jerarquía de los tratados en el ordenamiento jurídico chileno, 2 Llanos Mansilla, Hugo. Teoría y Práctica del Derecho Internacional Público. Introducción y Fuentes. Tomo I. Tercera Edición actualizada. Editorial Jurídica de Chile pp También véase Irigion B, Jeannette y Muñoz B, Andrea. El derecho internacional en la Constitución chilena de En: Revista de Derecho Público. Universidad Católica de Valparaíso. N pp Véase asimismo Bernaschina González Mario. Constitución Política y Leyes Complementarias. Manuales Jurídicos N 57. Editorial Jurídica de Chile. Santiago. Chile Pág Informes de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores citados en Llanos Mansilla, Hugo. Op. Cit. pp. 117 a 190. Véase además Vargas Carreño, Edmundo. Derecho Intencional Público de acuerdo a las normas y prácticas que rigen en el siglo XXI. Editorial Jurídica de Chile pp También véase Irigion B, Jeannette y Muñoz B, Andrea. Op. Cit. pp Con la salvedad de la vigencia del Decreto Ley N 247 de 17 de enero de Dicho Decreto Ley establecía como única excepción a la aprobación legislativa en su artículo 2 aquellos tratados que se limiten a ejecutar lo dispuesto en un tratado anterior, los que se señalaba entrarán en vigor mediante su sola firma o mediante el cambio de notas reversales. Respecto del resto, el artículo 3 disponía que una vez suscrito el tratado, éste será sometido a aprobación de la Junta de Gobierno, que la hará mediante la dictación de un Decreto Ley. Este Decreto Ley tuvo rango constitucional a través del Decreto Ley 778. El Decreto Ley 247 fue derogado orgánicamente por la Constitución de l980 y expresamente por el artículo único N 7 de la Ley N , de 19 de enero de Para un análisis del Decreto Ley N 247, véase Irigion B, Jeannette y Muñoz B, Andrea. Op. Cit. pp También se refiere a este tema Eduardo Aldunate Lizana en su artículo La posición de los tratados internacionales en el sistema de fuentes del ordenamiento chileno a la luz del derecho positivo. Ius et Praxis, Vol. 16, núm. 2, Universidad de Talca. Pág10 POLÍTICA EXTERIOR centrada en determinar si tenían el rango de una ley o superior a ella. Gran parte de la doctrina y la jurisprudencia se inclinó a considerar que los tratados incorporados al orden jurídico chileno tenían el mismo valor que una ley. 5 En las Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución quedó claro que los tratados tenían una jerarquía superior a las leyes. La propuesta de consagrar expresamente una norma de estas características en la Constitución, por parte de algunos comisionados (Jaime Guzmán, respaldado por Alicia Romo y Enrique Ortúzar) no prosperó por un criterio de economía constitucional, defendido por otros Comisionados (Raúl Bertelsen y Luz Bulnes), quienes señalaron que en materia internacional la Constitución debe ser lo más escueta posible (posición a la que se adhirió al final Enrique Ortúzar). En todo caso, existió consenso en la Comisión en torno a que una ley no puede modificar un tratado. En este sentido se pronunció el Presidente de la Comisión al afirmar que indudablemente que la ley interna no puede modificar un tratado porque sería lo mismo que enmendar un contrato por la voluntad de solo una de las partes, agregando a continuación que de no ser así el honor de la nación quedaría por el suelo. 6 La otra innovación que introdujo este texto constitucional (Art 50 inciso final [hoy 54 N 1 inciso final]) fue habilitar al Congreso para que, en el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, se autorice al Presidente de la República, a fin de que, durante la vigencia de aquél, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal cumplimiento, ajustándose para ello a las limitaciones que la Carta Fundamental establece para los decretos con fuerza de ley, con excepción del plazo de un año, que no se justifica en el caso de implementar acuerdos internacionales. Esta disposición, sin embargo, no ha tenido aplicación práctica ya que el Congreso se ha reservado la facultad de aprobar las leyes que luego se dictan en implementación de los tratados. 7 Finalmente la Constitución de 1980, en su texto original, le dio atribuciones al Tribunal Constitucional para controlar, en forma preventiva, la constitucionalidad de los tratados, facultándolo para resolver las cuestiones de constitucionalidad que se susciten durante su tramitación en el Congreso. 8 Al amparo de esta disposición se han efectuado diversos 5 Benadava Cattan, Santiago. Las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno ante los tribunales chilenos. En: Nuevos desafíos del derecho internacional. Avelino León Steffens (Coordinador). Editorial Jurídica de Chile Pág. 92. En todo caso, el propio Santiago Benadava expone la falta de uniformidad de la jurisprudencia chilena al resolver el conflicto entre un tratado y una ley ordinaria posterior, concluyendo finalmente que la jurisprudencia más reciente de los tribunales chilenos se inclina, pues, a admitir la prevalencia de un tratado internacional en que Chile es parte, debidamente incorporado al derecho interno, sobre una ley interna posterior al tratado. Op. Cit. Pág. 58 Véase asimismo Bernaschina González, Mario. Op. Cit. Pág Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política de la República. Sesión Nº 367, celebrada el martes 9 de mayo de l978, págs 2511 y 2512; sesión Nº 371, martes 16 de mayo de l978. Págs y En esta misma sesión el Presidente de la Comisión hace constar que, según ha quedado en evidenciado por el debate anterior, se ha producido consenso en la Comisión acerca de que una ley no puede modificar un tratado, e indica que otra cosa es la conveniencia de expresarlo o no en la Carta. Un análisis de esta materia se encuentra también en Irigoin B, Jeanette y Muñoz B, Andrea. Op. Cit. pp. 427 a Información corroborada con Federico Vallejos de la Barra. 8 Art. 82 N 2, actual 93 N 3 de la Constitución Política de la República. Esta atribución se le había confiado también al Tribunal Constitucional que se creó mediante la reforma constitucional de 1970 a la Constitución de Artículo 78 b) literal a). 1011 TRONCOSO REPETTO requerimientos al Tribunal Constitucional durante la aprobación parlamentaria de diversos tratados Reforma constitucional en materia de tratados internacionales y Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional relativa a la materia Antecedentes Restaurada la democracia en 1990 surgió una discusión en el Congreso respecto de qué clase de tratados debían ser sometidos a aprobación parlamentaria. Esta discusión se dio especialmente en torno a la aprobación de los acuerdos comerciales, como se verá en la sección siguiente. En virtud de las normas constitucionales antes indicadas los parlamentarios tenían la impresión que no participaban en la aprobación de importantes acuerdos comerciales, celebrados al amparo de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), concentrando su actividad en el despacho acuerdos de menor significación política. También se debatió el quórum con que debían ser aprobados los tratados internacionales. La otra materia que suscitó vivo interés en el Congreso fue la forma cómo Chile durante el Gobierno de Patricio Aylwin resolvió directamente 22 de las 24 divergencias limítrofes pendientes con Argentina, logrando además un acuerdo en la zona de Campo de Hielo Sur (línea poligonal) que luego no fructificó y celebrando un compromiso para someter a un tribunal arbitral la controversia en la zona de laguna del desierto. En este marco surgieron las primeras propuestas de reforma constitucional sobre la materia. Las que presentó el Ejecutivo tenían por objeto dejar expresamente establecido en la Constitución que no requieren de aprobación parlamentaria los acuerdos celebrados en relación a materias propias de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, ni tampoco los acuerdos concluidos en ejecución de un tratado marco que traten materias propias de ley, si existe otra norma legal que lo autoriza. Respondiendo a inquietudes parlamentarias, que surgieron con ocasión de temas vinculados a límites, se consultaba una disposición especial que indicaba que cuando las medidas o acuerdos simplificados se refieran a límites terrestres, marítimos o aéreos, deberá consultarse la opinión de la Comisión Permanente encargada de los asuntos exteriores del Senado. Finalmente se contemplaba una regla que estatuía que las disposiciones de un tratado sólo podrán ser derogadas o modificadas en la forma prevista en el propio tratado o de acuerdo con las normas generales de derecho internacional aplicables. Las otras reglas se referían a la promulgación y publicación de los tratados STC Rol 288 de 24 de junio de 1999, STC Rol 309 de 4 de agosto de 2000, STC Rol 311 de 16 de agosto de 2000, STC Rol 346 de 8 de abril de 2002, STC 383 de 5 de septiembre de 2003, STC Rol 1504 de 3 de noviembre de Proyecto de Reforma Constitucional de fecha 26 de octubre de Boletín12 POLÍTICA EXTERIOR Estas reformas al estar integradas dentro del paquete de reformas constitucionales sufrieron la suerte del proyecto global y fueron rechazadas en la votación general en el Senado. 11 Por iniciativa parlamentaria se plantearon otros proyectos de reforma constitucional en la materia, los que se pueden agrupar según los siguientes temas: a) Acuerdos que debe conocer el Congreso. En concordancia con una percepción más o menos generalizada existente entre los parlamentarios en el sentido de verse marginados de la discusión, debate y aprobación de acuerdos internacionales de alta significación política los que eran tramitados por el Ejecutivo como acuerdos en forma simplificada y, más bien, estar concentrados en acuerdos de tipo administrativo, se plantearon las siguientes propuestas para fortalecer la intervención del Congreso en estas materias: i) Una propuesta sostenía que el Congreso podría solicitar que se le enviara a su aprobación un determinado tratado internacional, oficiando para este efecto al Presidente de la República con acuerdo de la mayoría de la Cámara. 12 ii) Otra propuesta postulaba que los acuerdos que se refieran a fronteras o límites terrestres marítimos o aéreos o al uso del territorio, las aguas o el espacio, deberán ser siempre sometidos a la aprobación del Congreso. 13 iii) Por último, y seguramente relacionado con los temas vinculados al sometimiento de controversias a arbitraje, se formuló una propuesta que señalaba que si se trata de someter un asunto a arbitraje, la proposición del Presidente de la República deberá contener la forma de designación de los árbitros o los nombres de los mismos, la cláusula de compromiso, el procedimiento a seguir y los recursos que se pueden interponer contra el fallo o la circunstancia de no existir recursos. 14 b) Acuerdos que acepten jurisdicción internacional o modifiquen materias reguladas por la Constitución. El otro tema que había generado bastante polémica y debate en el ámbito político parlamentario luego de la detención del General Pinochet en Londres, como veremos más adelante, era la incorporación de Chile a la Corte Penal Internacional. Es por ello que en el proyecto de reforma constitucional presentado por los senadores de la Alianza por Chile se establecía que los tratados que acepten jurisdicción internacional 11 Al ser votadas estas reformas constitucionales en la Sala del Senado el los días 9, 10 y 11 de abril de 1996 reunieron 25 votos a favor y 21 en contra, esto es, menos del quórum requerido por la Constitución para la aprobación de la idea de legislar. 12 Boletín N Proyecto de reforma constitucional iniciada en moción del senador Sergio Bitar y Boletín N Proyecto de reforma constitucional iniciada en moción del senador Gabriel Valdés. 13 Boletín N Proyecto de reforma constitucional iniciada en moción de los senadores Sergio Diez, Antonio Horvath y Miguel Otero. 14 Boletín N13 TRONCOSO REPETTO o que modifiquen materias reguladas por la Constitución, no podrán ser firmados por el Presidente de la República, si previamente no se han reformado las normas constitucionales pertinentes o autorizado específicamente la entrega de jurisdicción. 15 c) Quórum especial para tratados que establezcan o modifiquen las fronteras del país. Por último, otra propuesta establecía un quórum especial para la aprobación de tratados que establezcan o modifiquen fronteras del país. 16 Este era el estado de situación de las propuestas presentadas al iniciarse la discusión de las reformas constitucionales durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, las que comenzaron a debatirse en torno a dos proyectos de reforma: uno presentado por senadores de la Alianza por Chile y otro por parte de senadores de la Concertación de Partidos por la Democracia. 17 Reforma constitucional de 2005 Las propuestas antes indicadas fueron objeto de estudio y análisis en el debate de la reforma constitucional de Finalmente el acuerdo logrado en el Senado y que se convirtió luego el la reforma más profunda experimentada hasta entonces en lo relativo a la aprobación de tratados internacionales contuvo las siguientes materias: Boletín N Proyecto de reforma constitucional iniciado en moción de los senadores Andrés Chadwick, Sergio Diez, Hernán Larraín y Sergio Romero. 16 Boletín Proyecto de reforma constitucional iniciado en moción de los senadores Antonio Horvath, Jorge Martínez, Francisco Prat, Rodolfo Stange y Beltrán Urenda. 17 Boletines N s (proyecto de reforma constitucional iniciado en moción de los senadores Andrés Chadwick, Sergio Diez, Hernán Larraín y Sergio Romero) y (proyecto de reforma constitucional iniciado en moción de los senadores Sergio Bitar, Juan Hamilton, Enrique Silva Cimma y José Antonio Viera Gallo). Respecto de la historia fidedigna de esta reforma ver los Informes de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del H. Senado y de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. También véase Pfeffer Urquiaga, Emilio. Reformas Constitucional Antecedentes-Debates-Informes. Editorial Jurídica de Chile pp Véase Arévalo Cunich, Álvaro y Troncoso Repetto, Claudio. El Régimen de Aprobación de los Tratados Internacionales luego de la Reforma Constitucional de Estudios Sociedad Chilena de Derecho Internacional. Págs. 15 a 22. Véase también Ribera Neumann Teodoro. La incorporación de los tratados internacionales al orden jurídico chileno. Revista de Derecho Público N 69 Tomo I Facultad de Derecho. Universidad de Chile. pp Asimismo García Barzelatto, Ana María. Tratados internacionales según la reforma constitucional de Revista de Derecho Público N Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. pp Igualmente véase Henríquez Viñas, Miriam. Los tratados internacionales en la Constitución reformada. Revista de Derecho Público N 69 Tomo I Facultad de Derecho. Universidad de Chile. Pp Véase además Salinas Burgos, Hernán. Los tratados internacionales ante la reforma constitucional. Revista de Derecho Público N 69 Tomo I Facultad de Derecho. Universidad de Chile. pp También véase Nogueira Alcalá, Humberto. Aspectos Fundamentales de la Reforma de 2005 en materia de Tratados Internacionales. En: Reforma Constitucional. Francisco Zúñiga Urbina (Coordinador) Lexis Nexis. Santiago. Chile pp La exposición de estos temas desarrolla además una Minuta preliminar, elaborada por el autor del presente trabajo (como ayuda memoria), sobre la reforma constitucional relativa al régimen de aprobación de los tratados internacionales, habiendo sido presentada por éste en jornadas de estudio académicas dedicadas a este asunto. 1314 POLÍTICA EXTERIOR a. Especial naturaleza de los tratados internacionales Como ya hemos examinado, tradicionalmente se consideró que los tratados internacionales tenían el valor o jerarquía de una ley. Quienes sostenían esta tesis se apoyaban en la oración contemplada en la Constitución de 1925 en el sentido que los tratados en el Congreso se someterán a los mismos trámites que una ley la que fue recepcionada en el texto original de la Constitución de 1980 en los siguientes términos La aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley. Sin embargo, como hemos visto, ya en la historia fidedigna de la Constitución se distinguió entre ley y tratado, partiendo de la base que una ley no podría derogar un tratado. Esto se confirmó con la sentencia del Tribunal Constitucional respecto del Acuerdo en la zona de Campos de Hielo Sur, que señaló claramente que ley y tratado eran fuentes de derecho diversas. 19 No obstante, era necesario dejar claramente establecido lo anterior en la Carta Fundamental. Para estos efectos se introdujeron dos modificaciones fundamentales a la Constitución. La primera señaló que La aprobación de un tratado se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley. La oración en lo pertinente en este caso es clave. No se trata de un pleonasmo, sino que con ello se refuerza que los tratados no se someten a los mismos trámites de una ley, sino que se someten a dichos trámites, en cuanto éstos sean compatibles con la naturaleza propia de los tratados internacionales. 20 Hay que tener presente que respecto de la aprobación de los tratados no caben indicaciones, veto, votación separada por artículos, ni la formación de comisiones mixtas que tengan por objeto ofrecer un texto del tratado distinto al sometido a aprobación parlamentaria. Esta disposición, por lo tanto, refuerza la distinta naturaleza que tienen los tratados en relación con la ley. A partir de la entrada en vigencia de esta disposición no puede continuar afirmándose que el tratado equivale a una ley. Como consecuencia de lo anterior se cambió la fórmula utilizada desde antaño para la dictación de los decretos promulgatorios de los tratados internacionales solemnes, excluyendo que ellos se cumplan y lleven a efecto como Ley de la República STC Rol Nº 288 Requerimiento formulado por diversos senadores para que el Tribunal resuelva la constitucionalidad del Acuerdo entre la República de Chile y la República de Argentina para precisar el recorrido del límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet, como asimismo del Artículo I de dicho Acuerdo, de acuerdo al artículo 82, n 2, de la Constitución Política de la República. 20 Intervención de la Ministra de Relaciones Exteriores Soledad Alvear en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado: En este sentido, sugirió incorporar una disposición que clarificara que la aprobación de los tratados requerirá, en cada Cámara, de los quórum correspondientes establecidos en el artículo 63, sometiéndose en lo demás a los trámites de la ley que sean compatibles con la especial naturaleza de los tratados internacionales y con la atribución exclusiva que la Carta Fundamental otorga al Congreso Nacional en orden a aprobarlos o rechazarlos. Segundo Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado. Pág Arévalo Cunich, Álvaro y Troncoso Repetto, Claudio. Op. Cit. Pág15 TRONCOSO REPETTO La segunda es la norma contemplada en el inciso 5 que señala: Las disposiciones de un tratado sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo a las normas generales de derecho internacional. Ello implica que las disposiciones de un tratado en vigor no podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas por un acto interno del Estado, evitándose -de esta manera- incurrir en responsabilidad internacional, por la violación de las obligaciones de un tratado en vigor. 22 b. Quórums de aprobación de los tratados internacionales A los pocos años de la restauración de la democracia surgió el tema acerca de qué mayoría se exigiría para aprobar los tratados internacionales, discutiéndose si bastaría el quórum simple o se requeriría quórum calificado u orgánico constitucional, en atención al contenido de su normas. A este respecto surgieron dos posiciones: i) Todos los tratados se aprueban con quórum simple Para ello se argüía lo siguiente: a) Que el tratado constituye una fuente normativa diversa a la ley, b) Que lo que se vota no es el tratado sino un proyecto de acuerdo, acto interno del Poder Legislativo c) Que el Congreso al aprobar los tratados internacionales lo que hace es ejercer una función habilitante de la ratificación del Presidente y no legisladora, y d) Que lo anterior se refuerza si se acude a la historia fidedigna del establecimiento de la Constitución A este respecto la Ministra de Relaciones Exteriores Soledad Alvear destacó la importancia de esta reforma para evitar que una ley posterior dictada en Chile pueda modificar o dejar sin efecto un tratado, lo que acarrearía consecuencias para la responsabilidad internacional de nuestro país por verse imposibilitado de cumplir fielmente con sus obligaciones internacionales. Segundo Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado. Pág Don Alejandro Silva Bascuñán afirma que El Congreso actúa, cuando cumple la función constitucional de aprobar los tratados no debe olvidarse- en ejercicio de atribución exclusiva suya y no como Poder Legislativo. Silva Bascuñán, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional. Tomo VII Congreso Nacional. La función legislativa. Editorial Jurídica de Chile Pág En el mismo sentido, Silva Cimma, Enrique. Derecho Administrativo Chileno y Comprado. Introducción y Fuentes. Cuarta Edición Editorial Jurídica de Chile. Santiago 1992, pp. 121 y 122. Observaciones del Presidente de la República al requerimiento presentado en relación al Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas. Puntos 618 y 619, Pág En estas misma Observaciones, se señala que la Comisión Ortúzar intentó establecer un quórum especial para un determinado tipo de tratados (aquéllos que conferían atribuciones o competencias a instituciones u organismos de carácter supranacionales), pero ello no prosperó, pues se mantuvo el régimen de la Constitución de pp.117 y 118. Puntos 615 a 617. Además, tal como lo anota don Alejandro Silva Bascuñan, en el debate en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución (Comisión Ortúzar) se señaló lo siguiente: El señor Guzmán piensa que debe hacerse una distinción entre la tramitación de las leyes, donde en algunos casos, especialmente en lo que se refiere a la discusión en particular, hay disparidad de criterios, y el acuerdo del Congreso, reservado hasta ahora sólo para dos materias: la aprobación o reprobación del estado de sitio y los tratados. Indica que en ambas materias, por su naturaleza y porque sólo se aprueba o se rechaza, hay que entender que debe concurrir la mayoría de los miembros presentes de las dos Cámaras, o sea, habría que eliminar la referencia a la tramitación de la ley (sesión 364. Págs y 2454). Siguiendo la sugerencia del señor Guzmán, el anteproyecto de la Comisión Ortúzar no contiene referencia alguna a que los tratados siguen los trámites de la ley. Silva Bascuñán, Alejandro. Op. Cit. Pág Lo anterior se ha expuesto además en Troncoso Repetto, Claudio: Tribunal Constitucional y tratados internacionales. Análisis de su jurisprudencia relevante. Actualmente en prensa. 1516 POLÍTICA EXTERIOR ii) Los tratados deben aprobarse de acuerdo al quórum que corresponda en atención al contenido de sus normas Partiendo de la base que la aprobación de un tratado se somete a los trámites de una ley esta tesis se inclinaba por sostener que, en los casos que un tratado modifique una norma legal de quórum calificado u orgánico constitucional, dicho acuerdo debe reunir en el Congreso las mayorías requeridas para la aprobación o modificación de dichas leyes. Para ello se esgrimía una interpretación armónica y sistemática de la Constitución. Esta posición contaba con algunos precedentes como fueron dos informes, uno de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado y otro de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados. 24 El tema siguió siendo discutido y fue objeto de la sentencia del Tribunal Constitucional en el caso del Convenio N 169 de la OIT sobre pueblos indígenas. En dicho fallo el Tribunal estableció el criterio que si un tratado recaía en materias que eran objeto, según la Constitución, de leyes de quórum calificado u orgánica constitucional, debía ser aprobado con dicho quórum. 25 Este criterio fue reiterado con ocasión de otros casos conocidos por dicho órgano de jurisdicción constitucional. Asimismo el Tribunal señaló que debían someterse a votación en forma separada las disposiciones del tratado que tenían un quórum especial y luego el resto de las disposiciones. 26 Sin embargo, esta parte del fallo nunca logró materializarse dado que, en virtud de su naturaleza, la práctica parlamentaria fue siempre someter a aprobación el proyecto de acuerdo que, en un artículo único, disponía que se aprobase el tratado en su conjunto. La discusión acerca de los quórums de aprobación de tratados internacionales se zanjó finalmente con la reforma constitucional de 2005 que contempló lo siguiente: La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara, de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo Lo anterior fue además complementado con la modificación a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional que, en el artículo 59, luego de reproducir en su inciso primero el precepto constitucional anteriormente citado, dispuso lo siguiente en el inciso 2 : Para efectos del inciso anterior, las Cámaras se pronunciarán sobre la aprobación o rechazo del tratado, en votación única y con el quórum más elevado que corresponda a las materias reguladas por sus normas, dejando constancia de cuáles son las que han requerido quórum calificado u orgánico constitucional. 24 Informes de la Comisión de Constitución, Legislacióm, Justicia y Reglamento del Senado (Boletín N S ) y de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados (Boletín ). Citados por el Profesor Teodoro Ribera Neumann en su artículo El Derecho Internacional en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno. En: Los Tratados Internacionales en la jurisprudencia constitucional. Fundación Facultad de Derecho. Universidad de Chile. Año 2001.pp. 25 a STC Rol 309 de 4 de agosto de STC Rol 309 de 4 de agosto de Considerando17 TRONCOSO REPETTO Ahora bien, como sólo a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional de 2005 se zanjó definitivamente el asunto de los quórums especiales en materia de aprobación de tratados se hizo necesaria contemplar una disposición especial que se hiciera cargo de los tratados aprobados con anterioridad a la entrada en vigencia de esta nueva norma constitucional, saneando cualquier vicio que eventualmente pudiera esgrimirse. Es por ello que se contempló la siguiente norma transitoria: Decimoquinta (inciso primero) Los tratados internacionales aprobados por el Congreso Nacional con anterioridad a la entrada en vigor de la presente reforma constitucional, que versen sobre materias que conforme a la Constitución deben ser aprobadas por la mayoría absoluta o las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio, se entenderá que han cumplido con estos requisitos. c. Control preventivo de constitucionalidad obligatorio Como consecuencia del criterio de aplicar a la aprobación de los tratados los quórums especiales que contempla la Constitución, en atención a las materias que éste regula, surgió el tema de la necesidad de someter estas disposiciones tal como ocurre con las leyes a control preventivo obligatorio de constitucionalidad. Ello fue objeto de una opinión de varios magistrados en el Fallo del Tribunal Constitucional en el caso del Convenio 169 de la OIT, los que sin embargo no lograron la mayoría necesaria para entender que se estaba en presencia de un acuerdo de dicho Tribunal. 27 Por lo tanto, lo que ocurrió a partir de entonces es que los tratados fueron aprobados con el quórum especial requerido, pero no fueron sometidos a control preventivo obligatorio. De esta materia se hizo cargo también la reforma constitucional de 2005 disponiendo lo siguiente: Artículo 93. Son atribuciones del Tribunal Constitucional: 1º Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación; Tal como ocurre con las leyes, no se somete a control de constitucional el tratado en su conjunto sino sólo la norma en cuestión que haya sido calificada con quórum orgánico constitucional. Dicho control de constitucionalidad circunscrito es, además, especialmente idóneo tratándose de acuerdos internacionales, ya que si la disposición declarada inconstitucional es susceptible de reservas, el Presidente de la República podría ratificar el tratado formulando la respectiva reserva, evitándose de esta manera que éste se vea afectado en su integridad, por el vicio de constitucionalidad de una norma específica que él contenga. 27 STC Rol 309 de 4 de agosto de18 POLÍTICA EXTERIOR facultativo La Constitución ya antes de la reforma contenía una disposición que permitía al Tribunal Constitucional resolver sobre las cuestiones de constitucionalidad que se suscitaren respecto de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso. Dicha disposición está redactada en los siguientes términos: Artículo 93. Son atribuciones del Tribunal Constitucional: 3º Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso El problema se generaba respecto del plazo para presentar el requerimiento al Tribunal Constitucional, ya que la disposición constitucional sólo señalaba que ello debía ocurrir antes de la promulgación de la ley 28, y nada decía respecto de los tratados, constituyendo la ratificación un acto discrecional del Presidente de la República. Ello se debatió por el Tribunal Constitucional en el caso del Acuerdo (Tratado) aplicable a la zona limítrofe de Campo de Hielo Sur 29, considerando que no se podía en este caso fijar la promulgación de la ley como la oportunidad límite para formular un requerimiento en contra de un proyecto de tratado internacional 30, resolviendo en dicha oportunidad que el requerimiento debía ser interpuesto mientras el tratado estuviera sometido a aprobación parlamentaria. 31 Por ello fue necesario contemplar una disposición especial que se hiciera cargo de esta situación. La norma aprobada fue la siguiente: En el caso del número 3º, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, siempre que sea formulado antes de la remisión de la comunicación que informa la aprobación del Tratado por el Congreso Nacional y, en caso alguno, después de quinto día del despacho del proyecto o de la señalada comunicación. d. Información respecto del contenido y alcance del Tratado Tradicionalmente el Presidente de la República informaba acerca del contenido y alcance del Tratado en el Mensaje del Proyecto de Acuerdo, mediante el cual se solicitaba la aprobación del Tratado. En dicho Mensaje, como en toda exposición de motivos, se señala en primer lugar los fundamentos que llevaron a la suscripción del Acuerdo cuya aprobación se pide al Congreso y luego se hace una descripción detallada de su articulado. Asimismo, 28 Art 82 de la Constitución inciso 4 antes de la reforma de 2005 señalaba En el caso del N 2, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, siempre que sea formulado antes de la promulgación de la ley. 29 STC Rol Nº 288 Requerimiento formulado por diversos senadores para que el Tribunal resuelva la constitucionalidad del Acuerdo entre la República de Chile y la República de Argentina para precisar el recorrido del límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet, como asimismo del Artículo I de dicho Acuerdo, de acuerdo al artículo 82, N 2, de la Constitución Política de la República. 30 Considerando 13 de la sentencia. 31 Considerando 15 de la sentencia. 1819 TRONCOSO REPETTO en virtud de la práctica parlamentaria, el Ministro, el Subsecretario u otros altos funcionarios de dicho Ministerio encargados del área sobre el que recae el Acuerdo concurren al Congreso a explicar sus alcances y colocarse a disposición de los parlamentarios para aclarar cualquier duda o inquietud que pudiese plantearse por parte de ellos. Con la reforma constitucional se consagró en forma explícita el deber de información del Ejecutivo. La disposición aprobada señala, en lo pertinente, lo siguiente: El Presidente de la República informará al Congreso sobre el contenido y alcance del tratado... Se entiende que este deber se refiere sólo a los tratados que son sometidos a aprobación parlamentaria y, a nuestro juicio, debe entenderse cumplido con el envío del Mensaje, sin perjuicio de la disposición de los representantes del Ejecutivo de concurrir tanto a las comisiones especializadas de relaciones exteriores, como a la Sala para entregar toda la información que requieran los parlamentarios. e. Régimen relativo a las reservas y declaraciones interpretativas De acuerdo a la Convención de Viena sobre el Derechos de los Tratados (Art. 1 letra d)) una reserva es una declaración unilateral, cualquiera sea su enunciado o denominación hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o adherirse a él, con el objeto de excluir los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado. La reforma constitucional contempló por primera vez reglas acerca de la formulación y retiro de reservas. Esta materia no había sido tratada en constituciones anteriores y se había interpretado que ella constituía una materia propia de las atribuciones exclusivas del Presidente de la República. 32 Sin perjuicio de lo anterior, la práctica desarrollada respecto de la aprobación de los tratados internacionales por el Congreso había conducido a que, en las ocasiones en que los parlamentarios manifestaban repararos respecto de ciertas disposiciones del tratado o expresaban inquietudes vinculadas a la interpretación del mismo, se conversara y negociara la posibilidad de formular reservas y/o declaraciones interpretativas al tratado, como una condición política previa a su aprobación por parte de las Cámaras. Todo ello, 32 El entonces Secretario de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados de Chile Federico Vallejos de la Barra, sin embargo, se inclinaba por que el Congreso podía formular una reserva en el trámite de aprobación de un tratado, pero, al no representar internacionalmente al Estado su reserva se manifestaba como una proposición al Presidente de la República, quien podía desestimarla si en ejercicio de sus facultades discrecionales para las relaciones internacionales la juzgase inconveniente para los intereses del país, pero, en virtud del principio de independencia de los poderes del Estado, no podía oponerse a que se expresare la voluntad parlamentaria. Más adelante, agregaba, que en la historia del Poder Legislativo chileno, comprendido en el período que fue ejercido por la Junta de Gobierno, se registraron diversos precedentes que contribuyen a mostrar que las reservas podían tener origen en iniciativas del legislador, aún contrariando la opinión del Ejecutivo. En: Vallejos de la Barra, Federico. El rol de los Parlamentos en la orientación de las relaciones internacionales de los Estados y en los procedimientos de incorporación de los Tratados al orden jurídico interno, con especial atención al Congreso Nacional de Chile. XXIV. Curso de Derecho Internacional organizado por el Comité Jurídico Interamericano con la cooperación de la Secretaría General de la OEA. Agosto de pp20 POLÍTICA EXTERIOR habida cuenta que, si no se acogían de alguna forma estas inquietudes, se corría el riesgo del rechazo del tratado. Esta reforma le otorgó explícitamente mayores atribuciones al Congreso en esta materia. Para efectos de nuestro análisis dividiremos el examen en los siguientes acápites: Formulación de reservas En esta materia se estableció un deber de información del Ejecutivo al Congreso. La reforma introducida señaló lo siguiente: El Presidente de la República informará al Congreso sobre las reservas que pretenda confirmar o formularle (al tratado). La hipótesis de la confirmación alude a un tratado firmado con reservas y que, por lo tanto, requiere que ellas se confirmen a la época de la ratificación. Se entiende que ello ocurriría, a nuestro juicio, respecto de los acuerdos solemnes, no así respecto de los acuerdos en forma simplificada. El deber de información se funda en que si el Congreso va a aprobar un Tratado es completamente razonable que conozca cuál será el contenido del consentimiento que va a prestar, el que se verá alterado por la formulación de reservas. Este deber de información se cumplirá normalmente al momento de enviar el Mensaje solicitando la aprobación del tratado al Congreso o, según el caso, durante su tramitación en la Cámara que esté conociendo del mismo. Sugerencia de formulación de reservas y declaraciones interpretativas También se le reconoció al Congreso la iniciativa para sugerir la formulación de reservas y declaraciones interpretativas en una disposición del siguiente tenor: El Congreso podrá sugerir la formulación de reservas y declaraciones interpretativas a un tratado internacional, en el curso del trámite de su aprobación, siempre que ellas procedan de conformidad a lo previsto en el propio tratado o en las normas generales de derecho internacional. Esta redacción fue fruto de una negociación entre el Ejecutivo y los parlamentarios que presentaron esta propuesta, ya que éstos eran partidarios de entregar directamente al órgano legislativo la facultad de formular reservas y declaraciones interpretativas, lo que para el Ejecutivo no resultaba posible de aceptar, partiendo de base del rol del Presidente de la República como conductor de las relaciones internacionales del país. Cabe destacar que la atribución que se reconoce es del Congreso, por lo que se requiere la aprobación por parte de ambas Cámaras. Este tema fue objeto de debate una vez que entró en vigor la reforma constitucional, por lo que quedó definitivamente resuelto por las modificaciones introducidas a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional que en su artículo 62 inciso 1 señaló lo siguiente: 20 Mostrar más
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