Source: http://www.lagh-hamburg.de/news/items/sehbehindertenverein-stellungnahme-zum-hmbbgg.html
Timestamp: 2019-08-25 23:54:07+00:00

Document:
Blinden- und Sehbehindertenverein Stellungnahme zum HmbBGG - LAG Hamburg
Blinden- und Sehbehindertenverein Stellungnahme zum HmbBGG
Stellungnahme des Blinden- und Sehbehindertenverein Hamburg e.V. zum Entwurf der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration für ein Hamburgisches Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen (Hamburgisches Behindertengleichstellungsgesetz – HmbBGG)
Das Hamburgische Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen (HmbBGG) stammt aus dem Jahr 2005 und damit noch aus der Zeit vor Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention 2009 in Deutschland.
Seit Bestehen des HmbBGG hatte die Hamburger Landesarbeitsgemeinschaft für behinderte Menschen e.V. (LAG) das aus ihrer Sicht unzureichende Gesetz kritisiert und eine Weiterentwicklung gefordert. So stellte die LAG 2013 im Landesbeirat zur Teilhabe behinderter Menschen konkrete Forderungen zur Novellierung des HmbBGG vor. Schließlich hatte die Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI) zugesagt, das HmbBGG nach einer Novellierung des Bundes-BGG zu überarbeiten, was 2016 geschehen ist. Nunmehr liegt der zweite Referentenentwurf zur Novellierung des Gesetzes vom 31. Januar 2019 vor. Über die Gründe, warum sich der Gesetzgeber fast neun Jahre zur Anpassung des HmbBGG Zeit gelassen hat, kann nur spekuliert werden.
Nach einer umfassenden Online-Befragung ihrer Mitglieder erläuterte die LAG bereits 2017 ihren Forderungskatalog zur Novellierung des Hamburgischen Behindertengleichstellungsgesetzes im Landesbeirat zur Teilhabe behinderter Menschen. Wichtig war es der LAG, praktische Erfahrungen der Betroffenen mit der „Gleichstellungspraxis“ in die aktuellen Forderungen zur Gesetzesnovellierung aufzunehmen.
Zweck der Behindertengleichstellungsgesetze ist es, die Verpflichtungen der Vertragsstaaten, die sich aus der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) sowie aus dem deutschen Grundgesetz (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 und Art. 20 Abs. 1) ergeben, zu konkretisieren. So leitet die UN-BRK leitet aus Menschenrechten Maßnahmen ab, die die Unterzeichnerstaaten auszuführen haben. Es sind Menschenrechte, wie das Recht auf Bildung, Gesundheit, Barrierefreiheit und auf eine inklusive Teilhabe am politischen und öffentlichen Leben. Das Grundgesetz fordert, Menschen mit Beeinträchtigungen nicht zu benachteiligen und sie sozial gleichzustellen.
Die UN-BRK setzt aber nicht nur Maßstäbe für verpflichtende Maßnahmen. Sie enthält auch wichtige Begriffe und Definitionen, die so oder sinngemäß auch in den Behindertengleichstellungsgesetzen verwendet werden sollten, wie „Behinderung“ oder „Zugänglichkeit“.
Nachdem die Europäische Union im Rahmen der Umsetzung der UN-BRK die EU-Richtlinie 2016/2102 über den barrierefreien Zugang zu Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen beschlossen und die EUStaaten zur nationalen Umsetzung aufgefordert hatte, müssen nunmehr auch hierzu entsprechende Anpassungen in den Behindertengleichstellungsgesetzen vorgenommen werden.
Obwohl der Gesetzentwurf der BASFI weitgehend die von der LAG geforderten Anpassungen an die UN-BRK übernommen hat, ist an zahlreichen Stellen noch eine Überarbeitung notwendig, um den Anforderungen der UN-BRK, der EU-Richtlinie 2016/2102 und den im Entwurf selbst gesteckten Zielen der Freien und Hansestadt Hamburg weitgehend gerecht zu werden.
So ist der Gesetzgeber immer noch nicht bereit, den Artikel 9 Abs. 2b der UN-BRK umzusetzen, der die Unterzeichnerstaaten dazu verpflichtet, auch Private, die Güter, Produkte und Dienstleistungen, die der Öffentlichkeit offenstehen oder für sie bereitgestellt werden, für alle barrierefrei zugänglich zu machen. Dies bleibt insbesondere für das Gesundheitswesen und alle, die öffentliche Zuwendungen erhalten, eine wichtige Forderung. Immer noch appellieren die Gesetzgeber an die Freiwilligkeit Privater, obwohl dies bislang zu keinen durchgreifenden Verbesserungen geführt hat. Bund und Länder sind gefordert, nach konkreten gesetzlichen Maßnahmen zu suchen, um diesen unhaltbaren Zustand zu beseitigen. Dass es rechtlich möglich ist, auch private Rechtsträger, die Güter und Dienstleistungen anbieten, zur Barrierefreiheit zu verpflichten, zeigt das Österreichische Bundes-Behindertengleichstellungsgesetz (BgStG), das seit zehn Jahren in Kraft ist.
Wir halten es für zwingend erforderlich, dass alle öffentlichen Stellen Maßnahmen ergreifen, um Benachteiligungen und Diskriminierungen von Frauen mit Behinderungen zu beseitigen. Hier erwarten wir von Bürgerschaft und Senat konkrete Vorschläge.
Der Abbau von Barrieren muss in allen Gebäudeteilen ohne Einschränkungen erfolgen. Das jeweilige Bau- und Verkehrsumfeld ist bei der barrierefreien Gestaltung einzubeziehen. Der Vorbehalt einer „angemessenen“ wirtschaftlichen Belastung ist nicht zu rechtfertigen.
Der Bürgerschaftsbeschluss vom 20.12.2017, das „Kompetenzzentrum für ein barrierefreies Hamburg“ einzurichten, muss Eingang in das HmbBGG finden und damit eine dauerhafte Bestandssicherung erhalten.
Das Recht, in für sie geeigneten Kommunikationsformen zu kommunizieren, darf sich bei Menschen mit Behinderung nicht auf die Wahrnehmung eigener Rechte in Verwaltungsverfahren beschränken. Dies würde z.B. hörbeeinträchtigte Menschen, die ehrenamtlich tätig sind, von der gesellschaftspolitischen Teilhabe ausschließen.
Die Regelungen zur barrierefreien Informationstechnik sind völlig inakzeptabel. Die EU-Vorgaben für barrierefreie IT müssen ohne Einschränkungen und auch innerhalb der Hamburgischen Verwaltung gelten, damit Beschäftigte mit Behinderungen ohne besondere Erschwernisse arbeiten können und nicht von der digitalen Entwicklung abgehängt werden. Die Berücksichtigung von Barrierefreiheit bereits im Vergabeverfahren durch die öffentlichen Stellen ist nur wirksam möglich, wenn im Hamburgischen Vergaberecht die Vorgaben der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über die öffentliche Auftragsvergabe konsequent in Landesrecht übertragen und angewendet werden.
Unverständnis herrscht auch im BSVH und der LAG darüber, dass im Gesetzesentwurf keine Schlichtungsstelle vorgesehen ist. Erfahrungen mit der neuen Bundesschlichtungsstelle zeigen, dass mit ihrer Hilfe vorgerichtlich Konflikte mit öffentlichen Stellen erfolgreich und einvernehmlich gelöst werden können.
Die Förderung der Partizipation von Menschen mit Behinderungen und die Teilhabe an gesellschaftspolitischen Prozessen auf Augenhöhe ist nur möglich, wenn die Betroffenenverbände hierzu professionell ausgestattet sind. Die Einrichtung eines Fonds zur Förderung von Maßnahmen zur Stärkung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen ist hierfür eine gute Voraussetzung und wird auch von anderen Bundesländern in ihren Behindertengleichstellungsgesetzen aufgenommen. Es ist nicht nachvollziehbar, warum es nicht auch in Hamburg einen Partizipation-Fonds geben kann.
Zu einzelnen Paragrafen des Gesetzentwurfs nimmt der BSVH im Detail wie folgt Stellung:
(1) Dieses Gesetz gilt für öffentliche Stellen. Für Gerichte und Strafverfolgungsbehörden gilt das Gesetz, mit Ausnahme von § 11, soweit sie in Verwaltungsangelegenheiten tätig werden. § 11 findet für Gerichte und Strafverfolgungsbehörden uneingeschränkt Anwendung.
(2) Öffentliche Stellen im Sinne dieses Gesetzes sind 1. die Träger öffentlicher Gewalt, wie Behörden und sonstige Einrichtungen der Verwaltung der Freien und Hansestadt Hamburg, einschließlich der landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Beliehene und sonstige Landesorgane, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen und 2. juristische Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts, an denen die Freie und Hansestadt Hamburg oder die HGV Hamburger Vermögen- und Beteiligungsmanagementgesellschaft mbH eine direkte oder indirekte Mehrheitsbeteiligung besitzen.
Stellungnahme zu § 2 Geltungsbereich
Der Artikel 9 Abs. 2b der UN-BRK verpflichtet dazu, dass Güter, Produkte und Dienstleistungen, die der Öffentlichkeit offenstehen oder für sie bereitgestellt werden, für alle zugänglich sein müssen, unabhängig davon, ob sie im Eigentum einer staatlichen Behörde oder eines privaten Unternehmens sind. Dementsprechend fordert der UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen in seinem zweiten General Comment zur Barrierefreiheit vom Frühjahr 2015 zwingende Verpflichtungen, Überwachungsmechanismen und wirksame Sanktionen bei Verstoß, um die Barrierefreiheit für Menschen mit Behinderungen in allen Sektoren und Lebensbereichen, einschließlich des Privatbereichs, auszubauen“ (Abschließende Bemerkungen, Nr. 22a). Nur so können aus unserer Sicht die Verpflichtungen aus der UN-BRK erfüllt werden. Dem widersprechen die im Gesetzentwurf vorgesehene Verordnungsermächtigung (Abs. 3) und die nur sehr halbherzige Einflussnahme auf Zuwendungsempfänger, sich ebenfalls an die Vorgaben des Gesetzes zu halten.
Zur Sicherstellung dieser Verpflichtung ist es erforderlich, dass im Absatz 2, Satz 2 klargestellt wird, dass nicht nur Unternehmen, an denen die FHH mit mehr als 50 % beteiligt ist, zur Einhaltung dieses Gesetzes verpflichtet sind. Es muss im Gesetz Rechtssicherheit für Anbieter und Nutzende geschaffen werden, dass auf jeden Fall Einrichtungen des Gesundheitswesens, wie Krankenhäuser, Arztpraxen, Apotheken und Beratungsstellen aber auch Kultur- und Sportveranstalter sowie Gastronomie- und Beherbergungsbetriebe zur Barrierefreiheit verpflichtet wind.
Wird den Verpflichtungen aus Artikel 9 Abs. 2 der UN-BRK nicht ohne Einschränkungen nachgekommen, bliebe Menschen mit Behinderungen weiterhin der Zugang zu wichtigen gesellschaftlichen Bereichen erschwert oder ganz verwehrt.
Aus den genannten Gründen ist der Absatz 3 des § 2 vollständig zu streichen und der Absatz 4 wie folgt zu ändern: „Empfänger von Zuwendungen nach § 46 der Landeshaushaltsordnung vom 17. Dezember 2013 (HmbGVBl. S. 503), zuletzt geändert am 29. Mai 2018 (HmbGVBl. S. 200), in der jeweils geltenden Fassung, sind zu verpflichten, die Ziele dieses Gesetzes zu beachten. Zur besseren Lesbarkeit wird vorgeschlagen, den Absatz 1 wie folgt zu formulieren: „Dieses Gesetz gilt für öffentliche Stellen. Regelungen zur Barrierefreiheit in anderen Gesetzen bleiben hiervon unberührt.“
§ 4 Besondere Belange von Frauen und Kindern mit Behinderungen; Benachteiligung wegen mehrerer Gründe
(2) Die öffentlichen Stellen nach § 2 Absatz 2 Nummer 1 treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um den besonderen Schutz und die Teilhabe von Kindern mit Behinderungen zu gewährleisten.
Stellungnahme zu § 4 Besondere Belange von Frauen und Kindern mit Behinderungen; Benachteiligung wegen mehrerer Gründe
Es reicht nicht aus, zu betonen, dass besondere Maßnahmen zur Förderung der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen mit Behinderungen und zur Beseitigung bestehender Benachteiligungen zulässig sind. Derartige Maßnahmen sind unerlässlich, um Benachteiligungen und Diskriminierungen zu beseitigen und um das Bewusstsein für die Notwendigkeit von Maßnahmen zum Schutz und zur Stärkung der Teilhabe von Mädchen, Frauen und Kindern mit Behinderungen zu stärken. Es muss daher heißen: „Die öffentlichen Stellen nach § 2 ergreifen besondere Maßnahmen zur Förderung der tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Mädchen, Frauen und Kindern mit Behinderungen und zur Beseitigung bestehender Benachteiligungen.“
Warum sich die Verpflichtung aus § 4 Absatz 2 nur auf öffentliche Stellen i.S. d. § 2 Abs. 2 Nr. 1 und nicht auf öffentlichen Stellen erstrecken soll, ist nicht einsichtig. Daher muss die Vorschrift sich insgesamt auf § 2 beziehen.
§ 6 Abs. 4 Benachteiligungsverbot
(4) Wenn im Streitfall die eine Partei Indizien beweist, die eine Benachteiligung aufgrund einer Behinderung vermuten lassen, trägt die andere Partei die Beweislast dafür, dass kein Verstoß gegen die Bestimmungen zum Schutz vor Benachteiligung vorgelegen hat.
Stellungnahme zu § 6 Abs. 4 Benachteiligungsverbot
In der Regel werden Menschen mit Behinderung eine Partei sein. Deshalb sollte es zur besseren Verständlichkeit hier heißen: „Wenn im Streitfall ein Mensch mit Behinderung Indizien beweist, die eine Benachteiligung aufgrund einer Behinderung vermuten lassen, trägt die andere Partei die Beweislast dafür, dass kein Verstoß gegen die Bestimmungen zum Schutz vor Benachteiligung vorgelegen hat“.
(2) Die öffentlichen Stellen sollen anlässlich der Durchführung von investiven Baumaßnahmen nach Absatz 1 Satz 1 bauliche Barrieren in den nicht von diesen Baumaßnahmen unmittelbar betroffenen Gebäudeteilen, soweit sie dem Publikumsverkehr dienen, feststellen und unter Berücksichtigung der baulichen Gegebenheiten abbauen, sofern der Abbau nicht eine unangemessene wirtschaftliche Belastung darstellt.
(3) Die öffentlichen Stellen erstellen über die von ihnen genutzten und in ihrem Eigentum stehenden Gebäude, die dem Publikumsverkehr dienen, bis zum 1. Juni 2024 Berichte über den Stand der Barrierefreiheit dieser Bestandsgebäude. Die Berichte sind der aufsichtführenden Stelle zuzuleiten. Anschließend sollen verbindliche und überprüfbare Maßnahmen- und Zeitpläne zum weiteren Abbau von Barrieren erarbeitet werden.
(4) Öffentliche Stellen sind verpflichtet, Barrierefreiheit bei Anmietungen der von ihnen genutzten Bauten zu berücksichtigen. Künftig sollen grundsätzlich nur barrierefreie Bauten, oder Bauten, in denen die baulichen Barrieren unter Berücksichtigung der baulichen Gegebenheiten abgebaut werden können, angemietet werden, soweit die Anmietung nicht eine unangemessene wirtschaftliche Belastung zur Folge hätte.
(6) Der Senat unterstützt durch die Sicherstellung von Beratungsangeboten die öffentlichen Stellen, Vereine, Institutionen sowie Unternehmen und Unternehmensverbände bei der Entwicklung von Konzepten und der Umsetzung von Maßnahmen zur Herstellung von Barrierefreiheit.
Stellungnahme zu § 7 Barrierefreiheit in den Bereichen Bau und Verkehr
Der § 7 Absatz 2 des Gesetzentwurfs enthält Einschränkungen, die im Hinblick auf die Artikel 9 und 27 der UN-BRK problematisch sind. So soll der Abbau von Barrieren und die Berichtserstattung nur auf Gebäudeteile beschränkt bleiben, die dem Publikumsverkehr dienen und der Abbau von Barrieren soll unterbleiben, wenn dies eine unangemessene wirtschaftliche Belastung darstellt. Die letztgenannte Einschränkung findet sich auch im Absatz 4 wieder. Diese Einschränkungen sind zu streichen. Allenfalls kann das Wort „unangemessene“ durch „unzumutbare“ ersetzt werden. Die Unterscheidung in Gebäudeteile mit und ohne Publikumsverkehr verbietet sich insofern, als in allen Gebäudeteilen Menschen mit Beeinträchtigungen barrierefreie Arbeitsbedingungen benötigen, um am Arbeitsleben ohne Einschränkungen oder überhaupt teilhaben zu können.
Unter Berücksichtigung, dass auch das Bauen im Bestand einen längeren Vorlauf einschließlich einer detaillierten Finanzplanung erfordert, erscheint der Vorbehalt einer „angemessenen“ wirtschaftlichen Belastung nicht gerechtfertigt, denn sie würde der Verpflichtung zum zügigen Abbau von Barrieren widersprechen. In diesem Zusammenhang ist auf die Vorreiterrolle der öffentlichen Verwaltung hinzuweisen. Ihr muss es in aller Regel möglich sein, barrierefreie Gebäude anzumieten. Sonst macht sie sich gerade im Hinblick auf die in § 1 des Gesetzentwurfs herausgestellten Ziele unglaubwürdig.
Nachdem die UN-BRK seit bereits zehn Jahren in Kraft ist, ist die in Absatz 5 festgelegte Berichtsfrist unangemessen und es stellt sich die Frage, welcher Zweck hiermit verfolgt werden soll. Die Frist ist zu verkürzen und bis zum 31.12.2021 festzulegen. In die Berichtserstattungspflicht nach Absatz 3 sind auch die unter Absatz 5 aufgeführten öffentlichen Straßen, Wege und Plätze sowie öffentlich zugängliche Verkehrsanlagen aufzunehmen, um auch hier einen zügigen Abbau von Barrieren zu bewirken.
Öffentlich genutzter Raum wird auch von Privaten z.B. von Einkaufszentren zur Verfügung gestellt. Hier muss auch die Barrierefreiheit gelten (siehe § 2 Geltungsbereich), damit kein Mensch mit einer Behinderung von der Nutzung ausgeschlossen wird.
Auch im Bestand sind Straßen, Wege und Plätze sowie die öffentlich zugänglichen Verkehrsanlagen barrierefrei zu gestalten. Dabei ist bei der Planung und Umsetzung auch das angrenzende Umfeld einzubeziehen. Ansonsten bleiben Teile von Wegeketten unzugänglich. Der Absatz 5 ist entsprechend zu ergänzen. Unterstützt wird diese Forderung auch durch Art. 20 der UN-BRK, der die Vertragsstaaten verpflichtet, wirksame Maßnahmen zur persönlichen Mobilität zu treffen.
Der Absatz 5 muss entsprechend lauten: „Neu zu errichtende öffentliche und für die Öffentlichkeit bereit gestellte Straßen, Wege und Plätze sowie öffentlich zugängliche Verkehrsanlagen sind nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften barrierefrei zu gestalten. Dies gilt auch für Maßnahmen im Bestand sowie für das jeweils angrenzende Umfeld. Weitergehende Vorschriften bleiben unberührt.“
Aufgrund eines Beschlusses der Hamburgischen Bürgerschaft vom 20.12.2017 hat das „Kompetenzzentrum für ein barrierefreies Hamburg“ am 1.01.2019 seine Arbeit aufgenommen und ist bereits stark nachgefragt. Bürgerschaft und Senat haben mit ihrer Entscheidung anerkannt, dass Barrierefreiheit eine entscheidende Voraussetzung für inklusive Teilhabe ist. Es wäre nur konsequent, wenn das „Kompetenzzentrum für ein barrierefreies Hamburg“ im HmbBGG auf Dauer verankert wird. Die Finanzierung des Kompetenzzentrums auf Zuwendungsbasis allein aus der Produktgruppe „253_04 Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen“ wird der Tatsache nicht gerecht, dass alle Hamburger Behörden und Bezirksämter sowie Private und Wirtschaftsunternehmen von der professionellen Arbeit des Kompetenzzentrums profitieren. Es ist zudem den Trägern des Kompetenzzentrums nicht zuzumuten, jährlich erneut Zuwendung zu beantragen und nicht sicher sein zu können, ob bei einer Änderung der politischen Mehrhaltverhältnisse das Kompetenzzentrum weiter geführt wird.
Ein entsprechender Gesetzestext könnte wie folgt lauten:
„(1) Die Freie und Hansestadt Hamburg unterhält ein Kompetenzzentrum für ein barrierefreies Hamburg, das vor allem die Verbände und Organisationen der Menschen mit Behinderungen sowie die öffentlichen Stellen in Fragen der Barrierefreiheit informiert und berät sowie bei der Entwicklung und Umsetzung von Konzepten zur Herstellung von Barrierefreiheit unterstützt.
Zu den Arbeitsinhalten gehören insbesondere Erstberatung, Planungsbegutachtung, Erarbeitung von Expertisen, Schulung, Fortbildung und Qualifizierung von Betroffenen-Experten in den Verbänden behinderter Menschen, von Planern und Bauausführenden sowie von Behördenmitarbeitern in Kooperation mit bestehenden (städtischen) Anbietern sowie die Bereitstellung, Bündelung und Weiterentwicklung von unterstützenden Informationen zur Herstellung von Barrierefreiheit, zu universellem Design und Assistenz-Technologien sowie Bewusstseinsbildung durch Öffentlichkeitsarbeit wie auch Konzeptentwicklung und Forschung im Bereich technologiegestützter Barrierefreiheit.
(2) Die Trägerschaft des Kompetenzzentrum für ein barrierefreies Hamburg wird gemeinsam von der Hamburger Landesarbeitsgemeinschaft für behinderte Menschen e.V. (LAG), Barrierefrei Leben e.V. und dem Blinden- und Sehbehindertenverein Hamburg e.V. (BSVH) wahrgenommen.
(3) Die strategische Grundausrichtung der Arbeit und die Ausrichtung der Finanzierung durch die FHH soll durch einen Beirat erfolgen. Er soll außerdem zu Fragen der Strategieplanung und Schwerpunktsetzung für ein barrierefreies Hamburg sowie für die Organisation der Mitwirkung in städtischen Gremien zuständig sein. In diesem Gremium sind Vertreter von LAG, Barrierefrei Leben und BSVH, der/die Senatskoordinator/in für die Gleichstellung behinderter Menschen, Vertreter aus Behörden und Bezirken und ein Vertreter des Landes-Seniorenbeirats beteiligt.
Stellungnahme zu § 8 Barrierefreie Kommunikation, Gebärdensprache
Menschen mit einer Hör- oder Sprachbehinderung müssen das Recht haben, mit allen öffentlichen Stellen in für sie geeigneten Formen zu kommunizieren. Die o. g. Ansprüche dürfen nicht auf die Wahrnehmung eigener Rechte in Verwaltungsverfahren beschränkt bleiben. Dies würde z.B. Menschen, die unter rechtlicher Betreuung stehen oder diejenigen, die Eltern mit einer Hörbeeinträchtigung haben, von der Wahrnehmung von Rechten z.B. in Elterngesprächen in Schule und Kita ausschließen. Es muss auch möglich sein, dass der Einsatz von geeigneten Kommunikationsformen im Rahmen ehrenamtlicher Arbeit aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Hilfreich zum allgemeinen Verständnis wäre es, wenn in der Gesetzesbegründung die „geeigneten Kommunikationsformen“ näher erläutert werden. Es muss nachvollziehbar sein, dass sowohl gehörlose, schwerhörige, als auch taubblinde und hörsehbeeinträchtigte Menschen sowie auch jene mit Lern- und Sprechschwierigkeiten oder mit psychischen Beeinträchtigungen einen Anspruch auf ihre spezifischen Kommunikationsformen, wie Gebärden-, Schrift-, Lormen-Dolmetscher sowie andere Assistenzdienste haben.
Der Absatz 1 ist wie folgt zu ändern: „Menschen mit Behinderungen, insbesondere Menschen mit einer Hör- oder Sprachbehinderung haben nach Maßgabe der Rechtsverordnung nach Absatz 2 das Recht, mit den öffentlichen Stellen nach § 2 zur Wahrnehmung eigener Rechte in für sie geeigneten Kommunikationsformen zu kommunizieren.“
Stellungnahme zu § 11 Barrierefreie Informationstechnik
Für Menschen, die besondere technische Hilfen (Assistenz-Techniken, wie Sprachausgabe, Blindenschriftzeile und / oder Vergrößerungsprogramme, Spezialtastaturen oder Spracheingabesysteme) zur Computer- oder Smartphone-Nutzung benötigen, ist die barrierefreie Gestaltung von Internetangeboten, mobilen Apps sowie anderen grafischen Programmoberflächen Grundvoraussetzung, um das Grundrecht auf Information unbeschwert und ohne fremde Hilfe wahrnehmen und am beruflichen Leben teilhaben zu können. Ohne Einhaltung technischer Vorgaben zur barrierefreien Gestaltung von Intranet, Fachanwendungen und elektronischen Dokumenten droht insbesondere blinden und sehbeeinträchtigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Zuge zunehmender Digitalisierung innerhalb der öffentlichen Verwaltung der Verlust von Beschäftigungsmöglichkeiten. Im § 12a Abs. 1 Satz 2 des BGG des Bundes und in anderen Landesgesetzten ist dieser Gefahr bereits Rechnung getragen worden. Im BundesBGG wird bestimmt, dass schrittweise, spätestens bis zum 23. Juni 2021 die Bundesdienststellen ihre elektronisch unterstützten Verwaltungsabläufe, einschließlich ihrer Verfahren zur elektronischen Vorgangsbearbeitung und elektronischen Aktenführung, barrierefrei gestalten.
Gemäß den technischen Anforderungen der BITV des Bundes ist auch die Hamburger Verwaltung durch das HmbBGG zu verpflichten, ohne Einschränkungen ihre Informations- und Kommunikationstechniken barrierefrei zu gestalten. Die BITV-Bund wird u.a. auf die technischen Richtlinien der EU-Norm EN 301 549 V1.1.2 „Barrierefreiheitsanforderungen für die öffentliche Beschaffung von IKT-Produkten und -Dienstleistungen in Europa“ (EN 301 549 V1.1.2 (2015-04) verweisen. Damit auch die Hamburger Verwaltung endlich und verbindlich den Schritt zur barrierefreien Gestaltung ihrer Informationstechnik unternimmt, ist hierzu die Festlegung verbindlicher Fristen unabdingbar. Die Erfahrung mit den bisherigen Landesgleichstellungsgesetzen lehrt, dass Behörden ohne feste Fristen und Überwachungsmechanismen Vorschriften zur Barrierefreiheit regelmäßig nicht ausreichend umsetzen. Dem muss der Gesetzgeber entgegenwirken. Es genügt nicht, diese von der EU vorgegebenen Fristen in der Begründung „zu verstecken“, sie gehören in den Gesetzestext. Nur mit der Aufnahme der Regelungen aus § 12a des Bundes-BGG in § 11 Abs. 1 können die menschenrechtlichen Verpflichtungen aus Art. 9 (Zugang zu Informationen) und 27 (berufliche Teilhabe) der UN-BRK wirksam umgesetzt werden.
Die Digitalisierung hat bereits alle Lebensbereiche erreicht. Deshalb ist es erforderlich, dass auch private Anbieter, die Dienstleistungen für die Öffentlichkeit bereitstellen, wie z.B. im Gesundheitsbereich, dazu verpflichtet werden, die technischen EU-Standards der Barrierefreiheit anzuwenden. Damit würde Hamburg auch einer Verpflichtung aus Art. 9 Abs. 2 Buchst. a) der UN-BRK nachkommen.
Die Maßgabe in § 11 Absatz 2 des Referentenentwurfs, bereits bei der Ausschreibung und Beschaffung die barrierefreie Gestaltung zu berücksichtigen, greift nur, wenn die EU-Vorgaben für das Vergaberecht im Hamburgischen Vergabegesetz und in der Hamburgischen Vergabeordnung konsequent in Landesrecht umgesetzt werden, wie dies im Bundesrecht geschehen ist. So normiert § 121 Abs. 2 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), dass die Anforderungen zur Barrierefreiheit in der Leistungsbeschreibung zu berücksichtigen sind. Besser wäre allerdings die Formulierung gewesen, sie nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten (vgl. A. Carstens, ZRP 2015, 141, 143). Auch für die Zuschlagserteilung kann Barrierefreiheit nach § 127 Abs. 1 Satz 4 GWB eine Rolle spielen. Danach können nämlich qualitative und soziale Aspekte bei der Zuschlagserteilung berücksichtigt werden.
Nach § 31 Abs. 5 der im Bund geltenden Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabeverordnung - VgV) muss die Leistungsbeschreibung verpflichtende Zugänglichkeitserfordernisse im Sinne des § 121 Absatz 2 GWB enthalten, wenn solche mit einem Rechtsakt der Europäischen Union erlassen worden sind. § 58 Abs. 2 Nr. 1 VGV wiederholt die aus § 127 Abs. 1 Satz 4 GWB bereits bekannte Möglichkeit, beim Zuschlag auch das Kriterium der Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen. Nur mit solchen Regelungen auch auf Landesebene kann die Barrierefreiheit wirksam vorangebracht werden. Dass Barrierefreiheit ein zwingendes Zuschlagskriterium bei allen Ausschreibungen sein muss – egal ob bei der Vergabe von IT- oder Bauaufträgen – muss im Hamburgischen Vergaberecht verankert werden. D.h., Anbieter müssen verpflichtet werden, den Nachweis zu erbringen, dass sie in der Lage sind, die Anforderungen der Barrierefreiheit umzusetzen, die Nichteinhaltung der Barrierefreiheit muss zu Konventionalstrafen führen. Zu all dem schweigt die Beschaffungsordnung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 1.3.2009 in der Fassung vom 1.10.2017 bislang. Auch hier ist es erforderlich, Regelungen nach den oben zitierten Vorschriften der VGV des Bundes zu treffen.
§ 11 Abs. 4 des Referentenentwurfs lässt den öffentlichen Stellen die Möglichkeit, im Einzelfall von der barrierefreien Gestaltung der Informationstechnik abzusehen, soweit sie dadurch unverhältnismäßig belastet werden würden. Dass es sich bei dieser aus Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2016/2102 übernommenen Bestimmung um eine nur in absoluten Ausnahmefällen greifende Regelung handelt, wird aus der Formulierung „im Einzelfall“ nicht hinreichend deutlich. Zwar werden in der Gesetzesbegründung zu § 11 zutreffende Kriterien aus der EU- Richtlinie angeführt, die den Ausnahmecharakter der Unzumutbarkeit verdeutlichen. Das muss jedoch, um wirksam zu werden, Eingang in die Gesetzesfassung selbst finden. Ausnahmen von der generellen Verpflichtung zur Barrierefreiheit sind nämlich nur unter engen Voraussetzungen zulässig, wenn und soweit die barrierefreie Gestaltung einen unzumutbaren Aufwand bewirken würde. Eine öffentliche Stelle, die sich hierauf beruft, hat das Vorliegen der Voraussetzungen und die möglichen Kosten in einer Begründung darzulegen und diese zu veröffentlichen (siehe Art. 7 Abs. 1, insb. Unterabsatz 4 Buchstabe a) sowie Art. 9 Abs. 1 der EU-Richtlinie). In Erwägungsgrund 39 zur EU-Richtlinie (Erwägungsgründe sind bei der EU die offiziellen Gesetzesbegründungen) heißt es hierzu: „[…] Maßnahmen, die eine unverhältnismäßige Belastung bewirken würden, sind zu verstehen als Maßnahmen, die einer Stelle eine übermäßige organisatorische oder finanzielle Last auferlegen würden […] Mangelnde Priorität, Zeit oder Kenntnis sollten nicht als berechtigte Gründe gelten. Gleichermaßen sollte es keine berechtigten Gründe für die Nichtbeschaffung oder Nichtentwicklung von Softwaresystemen zur barrierefreien Verwaltung von Inhalten auf Websites und in mobilen Anwendungen geben, da genügende und empfohlene Techniken zur Verfügung stehen, damit diese Systeme die Barrierefreiheitsanforderungen dieser Richtlinie erfüllen“. Diese Erwägungen müssen – jedenfalls ansatzweise – auch in die Gesetzesformulierung einfließen. Daran - insbesondere an einer notwendigen für jeden nachvollziehbaren Begründung eines solchen Ausnahmefalles, wie das Land Bremen dies in seinem BGG beispielgebend vormacht, fehlt es bislang im Gesetzestext. Die in den Absätzen 5 und 6 enthaltenen Ausführungen zur Überwachungs- und Ombudsstelle sind unzureichend. Notwendig ist es, weitere Vorgaben aus der EU-Richtlinie - wie dies z.B. im Bremer BGG geschehen ist - direkt im Gesetz zu regeln.
Die Ombudsstelle soll Hinweise und Beschwerden zu bestehenden Barrieren entgegennehmen, als neutrale Schlichtungsstelle wirken und Lösungen mit den Beteiligten entwickeln. Damit diese Stellen ihre Aufgaben effektiv erfüllen können, müssen ihnen weitere Befugnisse im Gesetz eingeräumt werden. Dies sind für die Überwachungsstelle 1. periodisch zu überwachen sowie bei Bedarf anlassbezogen zu kontrollieren, ob und inwiefern digitale Auftritte und Angebote öffentlicher Stellen den Anforderungen an die Barrierefreiheit genügen,
3. zu kontrollieren, ob festgestellte Verstöße gegen die Barrierefreiheit beseitigt wurden,
4. das Durchsetzungsverfahren nach Art. 9 der RL durchzuführen,
5. die Bewertung der öffentlichen Stelle zu überprüfen, soweit sie eine Unzumutbarkeit der Schaffung von Barrierefreiheit annimmt.
Dazu muss es eine Verpflichtung der öffentlichen Stellen geben, der Überwachungsstelle Auskunft zu erteilen sowie Einsicht in alle Unterlagen unabhängig von ihrer Speicherform zu ermöglichen und außerdem der Überwachungsstelle unverzüglich Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen zu gewähren.
Mit der Verordnungsermächtigung des Absatzes 7 im Referentenentwurf wird der Eindruck erweckt, als habe der Senat bei Abfassung der Verordnung einen breiten Spielraum. Das stimmt so nicht. So ist nicht nachvollziehbar, dass auf dem Verordnungsweg diejenigen Gruppen von Menschen mit Behinderungen festgelegt werden sollen, auf die sich der Geltungsbereich der Verordnung bezieht. Bereits mit dem Begriff der Behinderung (§ 3 des Gesetzes) und der Barrierefreiheit (§ 5) wird im HmbBGG klargestellt, dass die Anforderungen der Barrierefreiheit für alle Menschen mit und ohne Beeinträchtigungen gelten.
Ebenso wenig ist es dem Verordnungsgeber überlassen, welche Art von amtlichen Informationen barrierefrei zu gestalten sind (entgegen § 11 Abs. 7 Nr. 3). Weiter kann der Senat auch nicht schrankenlos die Anforderungen an die Erklärung zur Barrierefreiheit gem. § 11 Abs. 7 Nr. 4 festlegen, da es hierfür nach der EU-Richtlinie verbindliche Durchführungsakte der EU gibt (vgl. Art. 10 der EU-Richtlinie). Gleiches gilt – jedenfalls in Teilen – für die Nr. 5 und 6 des § 11 Abs. 7.
Nach Einschätzung des BSVH verstößt die Verordnungsermächtigung in § 11 Abs. 7 gegen die Hamburgische Verfassung. Der zum Rechtsstaatsprinzip gehörende Vorbehalt des Gesetzes (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 der Hamburgischen Verfassung) verpflichtet den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen durch Gesetze selbst zu treffen (sog. Wesentlichkeitsschranke). Das bedeutet, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Damit ist das Parlament dazu berufen, die Grundprinzipien der EU-Richtlinie, insbesondere aus deren Art. 4 - 9 in ein Landesgesetz umzusetzen und verbindlich festzulegen. Lediglich die Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben und die Ausgestaltung von Einzelheiten darf auf den Verordnungsgeber, d. h. hier den Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, übertragen werden.
Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2016/2102 sieht vor, dass Schulungsprogramme zur Erstellung, Verwaltung und Aktualisierung barrierefrei zugänglicher Inhalte von Websites und mobilen Anwendungen für die einschlägigen Interessenträger und das Personal öffentlicher Stellen gefördert und erleichtert werden. Der an die Kommission zu erstellende Bericht muss gemäß Art. 8 Abs. 5 Buchst. d Auskunft darüber geben, welche Maßnahmen insoweit erfolgt sind. Der vorliegende Entwurf macht zu etwaigen Schulungsprogrammen keine Aussagen. Schulungen sind jedoch für eine effektive Durchsetzung der Barrierefreiheit unbedingt notwendig und müssen im HmbBGG verankert werden.
Nach dem Vorbild des BBG-Bund sowie des Bremer BGG muss es auch in Hamburg eine Schlichtungsstelle geben, die ein niederschwelliges, kostengünstiges Verfahren ermöglicht, um den Abbau von Barrieren außergerichtlich zu erreichen.
Die Schlichtungsstelle kann bei der Senatskoordination als unabhängig und unparteiisch handelnde Stelle eingerichtet werden. Die Schlichtungsstelle kann in Anspruch genommen werden, wenn sich jemand in einem Recht nach dem HmbBGG verletzt fühlt. Sie wirkt dann auf eine gütliche Einigung der Beteiligten hin. Wichtig ist, dass Schlichtungsverfahren kein notwendiges Vorverfahren für Verbandsklagen sind. Mit der Schlichtungsstelle auf Bundesebene konnten bereits gute Erfahrungen gesammelt werden. Oft konnten bereits mit vermittelnden Gesprächen gütliche Lösungen gefunden werden.
Ein entsprechender Gesetzestext könnte folgendermaßen lauten:
"Schlichtungsstelle und -verfahren; Verordnungsermächtigung"
(1) Bei der oder dem Senatskoordinator für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen nach Abschnitt 4 § 14 wird eine Schlichtungsstelle zur außergerichtlichen Beilegung von Streitigkeiten nach den Absätzen 2 und 3 eingerichtet. Sie wird mit neutralen schlichtenden Personen besetzt und hat eine Geschäftsstelle. Das Verfahren der Schlichtungsstelle muss insbesondere gewährleisten, dass
(2) Wer der Ansicht ist, in einem Recht nach diesem Gesetz durch die öffentlichen Stellen nach § 2 verletzt worden zu sein, kann bei der Schlichtungsstelle nach Absatz 1 einen Antrag auf Einleitung eines Schlichtungsverfahrens stellen. Kommt wegen der behaupteten Rechtsverletzung auch die Einlegung eines fristgebundenen Rechtsbehelfs in Betracht, beginnt die Rechtsbehelfsfrist erst mit Beendigung des Schlichtungsverfahrens nach Absatz 7. In den Fällen des Satzes 2 ist der Schlichtungsantrag innerhalb der Rechtsbehelfsfrist zu stellen. Ist wegen der behaupteten Rechtsverletzung bereits ein Rechtsbehelf anhängig, wird dieses Verfahren bis zur Beendigung des Schlichtungsverfahrens nach Absatz 7 unterbrochen.
(3) Ein nach § 13 Absatz 1 anerkannter Verband kann bei der Schlichtungsstelle nach Absatz 1 einen Antrag auf Einleitung eines Schlichtungsverfahrens stellen, wenn er einen Verstoß eines Trägers öffentlicher Gewalt
1. gegen das Benachteiligungsverbot oder die Verpflichtung zur Herstellung von Barrierefreiheit,
2. gegen die Vorschriften zur Herstellung der Barrierefreiheit
3. gegen die Vorschriften zur Verwendung von Gebärdensprache oder anderer geeigneter Kommunikationshilfen behauptet.
4) Der Antrag nach den Absätzen 2 und 3 kann in Textform oder zur Niederschrift bei der Schlichtungsstelle gestellt werden. Diese übermittelt zur Durchführung des Schlichtungsverfahrens eine Abschrift des Schlichtungsantrags an den Träger öffentlicher Gewalt.
(8) Der Senat wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung das Nähere über die Geschäftsstelle, die Besetzung und das Verfahren der Schlichtungsstelle nach den Absätzen 1, 4, 5 und 7 zu regeln sowie weitere Vorschriften über die Kosten des Verfahrens und die Entschädigung zu erlassen. Die Rechtsverordnung regelt auch das Nähere zu Tätigkeitsberichten der Schlichtungsstelle.“
Förderung der Partizipation von Menschen mit Behinderung
In Hamburg gibt es noch keinen Fonds zur Förderung von Maßnahmen zur Stärkung der Teilhabe beeinträchtigter Menschen. Die Einrichtung eines solchen Fonds kann eine gute Unterstützung von Betroffenenverbänden bei der aktiven Mitgestaltung an inklusiven Maßnahmen und von Gesetzgebungsprozessen darstellen. Auf Bundes- und auf Bremer Landesebene sehen die Behindertengleichstellungsgesetze entsprechende Regelungen vor. Auch hier verweisen wir auf das Bremer Gesetz, dass für einen Hamburger Partizipationsfonds beispielgebend sein sollte.
„Förderung der Partizipation“
Die Freie und Hansestadt Hamburg fördert im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Maßnahmen von Organisationen, die die Voraussetzungen des § 15 Absatz 3 BGG erfüllen, zur Stärkung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten.“

References: Art. 20
 § 11
 § 11
 § 2
 § 2
 § 46

§ 4
 § 2
 § 4
 § 2
 § 4
 § 2
 § 2

§ 6
 § 6
 § 7
 § 7
 § 1
 § 2
 Art. 20
 § 8
 § 2
 § 11
 § 12
 § 12
 § 11
 Art. 9
 Art. 9
 § 11
 § 121
 § 127
 § 31
 § 121
 § 58
 § 127

§ 11
 Art. 5
 § 11
 Art. 7
 Art. 9
 Art. 9
 § 11
 § 11
 Art. 10
 § 11
 § 11
 Art. 80
 Art. 53
 Art. 4

Art. 7
 Art. 8
 § 14
 § 2
 § 13
 § 15