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Timestamp: 2020-08-08 05:30:31+00:00

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Denuncia Constitucional y Proceso Penal | Parthenon
por Jhonny Luis Fajardo Díaz
El proceso penal a altos funcionarios públicos, conforme lo establece el numeral 1 del artículo 450° de nuestro, no tan Nuevo Código Procesal Penal, refiere que, antes que el Fiscal de la Nación, pueda ejercer la acción penal correspondiente contra esos funcionarios, esto es la formalización de la investigación preparatoria, es necesario que se cuente con una resolución acusatoria de contenido penal aprobada por el congreso de la República[1].
Situación que hace que se plantee la siguiente pregunta: ¿La exclusividad de la acción penal y la facultad de investigación, recaída en el Ministerio Público, se ve mermada en la investigación contra altos funcionaros públicos, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones?
II. Breves comentarios al procedimiento de acusación constitucional
La acusación constitucional es el procedimiento, previo y necesario para el procesamiento penal de altos funcionarios públicos por la comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones.
Conforme al artículo 99° de la Constitución Política del Perú, es tarea de la Comisión Permanente acusar, ante el Congreso de la República, a los diversos Altos Funcionaros Públicos, entre ellos, usando como ejemplo a los Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y a los Jueces Supremos por dos motivos: Por Infracción a la Constitución y por la Comisión de un hecho delictivo en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después que hayan cesado en éstas.[2]
Es decir, para cualquiera de los dos motivos antes señalados, la prerrogativa de Antejuicio Político, con el que estos altos funcionarios cuentan, es solo de 5 años, contabilizados desde el momento en que cesan en las funciones de su cargo.
Sobre el primer supuesto del antejuicio político, esto es, la Infracción Constitucional, tiene el efecto de suspender, inhabilitar por diez años o destituir sin perjuicio de otra responsabilidad, si lo hubiere, al funcionario público acusado.
En el caso del segundo supuesto, lo que se busca es autorizar el proceso penal por la comisión de un delito en el ejercicio de sus funciones con una fórmula de contenido para la imputación aprobada por la acusación del Congreso[3].
El procedimiento de antejuicio político o acusación constitucional se encuentra regulado en el artículo 89° del Reglamento del Congreso de la República, el mismo que refiere que la Subcomisión de Denuncias Constitucionales es la encargada de la calificación de las denuncias para su admisión o procedibilidad en un plazo de diez días hábiles, y, además, señala que si una denuncia es improcedente, se archiva de plano, pero si es inadmisible, esta se comunica al denunciante para que el plazo de 3 días subsane los errores advertidos. De ser una calificación procedente, esta subcomisión realizará una investigación en el plazo de 15 días prorrogable por el plazo que disponga la comisión permanente del congreso, por una sola vez, para luego realizarse la audiencia respectiva, la cual una vez concluida, se verá reflejada en un informe por el miembro de la subcomisión de denuncias constitucionales, el cual recomendará acusar constitucionalmente al alto funcionario, o archivar la misma, en el caso del primer supuesto, su contenido será puesto a debate en el pleno del congreso de la república para su aprobación o desestimación.[4]
III. El proceso penal peruano y la limitación de la acción penal del ministerio público en el proceso penal contra altos funcionarios públicos
3.1 La limitación de la exclusividad de la acción penal
El artículo 449 del Código Procesal Penal del 2004, referido a las disposiciones aplicables al proceso penal de los altos funcionarios públicos, señala:
“El proceso penal contra los altos funcionarios públicos taxativamente designados en el artículo 99 de la Constitución por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de haber cesado en él, se regirá por las reglas del proceso común, salvo las que se establecen en este Título”.
(Ello en concordancia con lo referido en el artículo 99° de la Constitución Política del Perú, y el artículo 89° del Congreso de la República).
Asimismo, al numeral 1 del artículo 450° del Nuevo Código Procesal Penal, y el artículo 89° del Reglamento del Congreso de la República, los únicos facultados para la presentación de la denuncia Constitucional, que inicie a su calificación ante las Subcomisión antes señalada para la deveniencia de una resolución de acusación constitucional, son el Congreso de la República, el agraviado y el Fiscal de la Nación, y en el caso que la denuncia provenga de este último, un fiscal podrá ser designado para la audiencia correspondiente.
Como se puede denotar en este contexto, el Ministerio Público posee una limitación a la exclusividad de la acción penal, pues su Representante, el Fiscal de la Nación, postula su denuncia ante el Congreso de la República para su aprobación junto a la de los Congresistas de la República y la del agraviado, cuyo contenido será materia de evaluación por dicho poder del Estado. En otras palabras, la calificación del contenido delictivo no es determinada por un Fiscal.
Lo que vulneraría su atribución constitucional, y por no decir, la esencia propia de la Institución como persecutor del delito, pues conforme al artículo 159° de la Constitución Política del Estado, la cual señala como unas de las atribuciones del Ministerio Público la de iniciar la investigación del delito y de ejercitar la acción penal, la misma que también se encuentra conferida en la Ley Orgánica, el Decreto Legislativo 052[5].
Denuncias paralelas, acumulación y la afectación de la Investigación en diligencias preliminares
Ante el conocimiento de una noticia criminal por la comisión de delitos de funciones cometidos por altos funcionarios públicos, el encargado de investigar es Fiscal de la Nación, ello de acuerdo a su competencia establecido en la Ley N° 27399, Ley que regula las investigaciones preliminares previstas en la Ley N.º 27379 tratándose de los funcionarios comprendidos en el Artículo 99 de la Constitución.
En caso de la comisión de delitos como Cohecho, Colusión, Negociación Incompatible, entre otros delitos de Corrupción de Funcionarios Públicos, debe entenderse que para estos, se encuentran vigente el Código Procesal Penal del 2004[6], por lo que, los plazos de investigación preliminar, se parametran a su contenido, es decir, que conforme al artículo 334.2 del Nuevo Código Procesal Penal, esta es, en un principio de 60 días, la misma que puede llegar a ser hasta de ocho meses en casos complejos, ello en concordancia con los el artículo 342.1 del Código Procesal Penal, el cual señala que la investigación preliminar no puede ser mayor al plazo máximo de la investigación preparatoria, es decir, que, dependiendo de la naturaleza del caso, el Fiscal de la Nación, tiene 8 meses de investigación.
Empero se advierte, se pueden criticar dos cosas:
Como se ha señalado anteriormente, el Ministerio Público no tiene la exclusividad de la Investigación, pues es un denunciante más, por lo que, al ser el Congreso de la República, y el propio Ministerio Público, autónomos e independientes, ambos pueden iniciar investigaciones paralelas, sin que necesariamente uno tenga conocimiento de lo que este realizando el otro. Pues en el Proceso Penal, los que pueden acceder a una Investigación Penal son solo las partes, estos son el Propio Ministerio Público, el agraviado y el denunciado, y en el caso del Congreso de la República, si bien muchos de sus casos son conocidos por los medios de comunicación, no existe una comunicación formal que permita conocer en tiempo real el inicio de una denuncia Constitucional ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales denotándose de esta manera una descoordinación del sistema penal en estos temas, pues si la Subcomisión de Denuncias Constitucionales aprueba procedente la denuncia del Congreso, en caso esta prospere, sustraería la competencia del Ministerio Público, de manera tácita, toda vez que persiguen la misma finalidad, interrumpiendo la continuidad de las diligencias preliminares que el Ministerio Público haya postulado realizar.
Conforme al numeral 2 del artículo 330° del Código Procesal Penal, la finalidad inmediata de las diligencias preliminares son la de “realizar los actos urgentes o inaplazables destinados a determinar si han tenido lugar los hechos objeto de conocimiento y su delictuosidad, así como asegurar los elementos materiales de su comisión, individualizar a las personas involucradas en su comisión, incluyendo a los agraviados, y, dentro de los límites de la Ley, asegurarlas debidamente”, en términos sencillos, es determinar, los indicios de supuestos hechos delictivos, pero garantizándose los derechos del investigado, así como de recabar los elementos de convicción que tendrán valor probatorio, y que puedan servir dentro de la rigurosidad de un Juez en un proceso penal sin cuestionamiento que señale su invalidez o ineficacia. Finalidad[7] que se ve afectada ante el pronunciamiento de la aprobación de una denuncia constitucional planteada por un ente que no sea el Ministerio Público, más si conforme se denota, que luego una vez aprobado el informe de calificación de la denuncia planteada ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales por el Pleno Permanente del Congreso de la República, dicha subcomisión posee, en principio solo 15 días de investigación, prorrogables por solo una vez, y si bien existe la posibilidad de acumularse con otras investigaciones y darse un plazo más extenso y que un Fiscal participe en la audiencia luego de la investigación, ello no está sujeto a criterios objetivos, pues la decisión final recae en la voluntad de la mayoría de los miembros del pleno permanente del Congreso de la República, además de, poder recaerse en apreciaciones subjetivas, desde el punto de vista de la exigencia de los presupuestos que pueda exigir el propio tipo penal que se esté investigando, pues es uno de los miembros del Congreso de la República de la propia subcomisión, quien determinará los hechos materia de calificación, que serán puestos a debate, y luego en caso de proponerse, en el informe realizado por el miembro de la subcomisión de denuncias constitucionales designado, una acusación constitucional, deberá aprobarse posteriormente por el mismo pleno, la que sería el contenido con el cual se aprobaría la resolución de acusación constitucional que será remitida al Fiscal de la Nación para proceder con la investigación preparatoria.
Lo señalado es una cuestión que no puede dejar de ser advertida más si el propio Tribunal Constitucional ya ha advertido que la prerrogativa de antejuicio político no tiene fundamento para limitar las atribuciones del Ministerio Público, tal como se denota en el artículo 100° de la Constitución Política del Perú, conforme se manifiesta en el fundamento 17° del EXP. 0006-2003-AI/TC Lima, y exhorta al Congreso de la República de una reforma del referido artículo de la Constitución Política del Perú.[8]
Respecto al Procedimiento de Acusación Constitucional: El presente es un tema que aún tiene muchas aristas por definir, más si se toma en cuenta que lo engorroso del procedimiento para el proceso del Altos Funcionarios Públicos, también, tiene un fundamento sólido, y es que se evite que se abuse del proceso penal, y no se utilicen las denuncias contra altos funcionarios públicos como un arma política, y que se genere desestabilidad en la función de su cargo.
Respecto a la limitación de la acción penal del ministerio público en el proceso penal contra altos funcionarios públicos : Existe una limitación a las atribuciones del Ministerio Público como titular de la exclusividad de la acción penal y en su facultad investigativa del delito, pues si bien este aún puede realizar la formalización de la investigación a través del Despacho del Fiscal de la Nación, el contenido, del mismo viene supeditado a lo que el Congreso de la Republica delimite, pues conforme a la propia Constitución Política, este poder del Estado, a través de la Subcomisión de Denuncias Constitucionales, califica hechos delictivos, atribución que solo puede ser del Ministerio Público, esencia, de la Institución, como defensor de la legalidad, titular de la investigación del delito y la acción penal.
Artículo 89° del Congreso de la República. Contenido en: Reglamento del Congreso de la República (2016). Edición Oficial. Editorial Congreso de la República Fuente:http://www.congreso.gob.pe/Docs/files/documentos/reglamento-15-07-2016.pdf
Constitución Política del Perú. Contenido en: Compendio Normativo (2015). Centro de Estudios Constitucionales Tribunal Constitucional del Perú. Pp. 42-43. Fuente en: https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/publicaciones/publicacion/Compendio_Normativo.pdf
Decreto Legislativo N° 957, Nuevo Código Procesal Penal Actualizado (mayo, 2018). Fuente en: https://legis.pe/nuevo-codigo-procesal-penal-peruano-actualizado/
Decreto Legislativo N° 052, Ley Orgánica del Ministerio Público. En: OAS Organization of América States (Sitio web). Fuente: http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_per_org_mp.pdf
Ley N° 29574, Ley que Dispone la Aplicación Inmediata del Código Procesal Penal para Delitos Cometidos por Funcionarios Públicos. Diario Oficial “El Peruano”. Publicada el 17 de setiembre del 2010.
0006-2003-AI/TC Lima, de fecha 1 de diciembre del 2003. Fuente: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00006-2003-AI.pdf
[1] Decreto Legislativo N° 957, Nuevo Código Procesal Penal:
Artículo 450 Reglas específicas para la incoación del proceso penal.
La incoación de un proceso penal, en los supuestos del artículo anterior, requiere la previa interposición de una denuncia constitucional, en las condiciones establecidas por el Reglamento del Congreso y la Ley, por el Fiscal de la Nación, el agraviado por el delito o por los Congresistas; y, en especial, como consecuencia del procedimiento parlamentario, la resolución acusatoria de contenido penal aprobada por el Congreso.
[2] Constitución Política del Perú
[3] De la Constitución Política del Perú.
[4] Artículo 89° del Congreso de la República. Contenido en: Reglamento del Congreso de la República (2016). Edición Oficial. Editorial Congreso de la República Fuente: http://www.congreso.gob.pe/Docs/files/documentos/reglamento-15-07-2016.pdf
[5] Artículo 11.- El Ministerio Público es el titular de la acción penal pública, la que ejercita de oficio, a instancia de la parte agraviada o por acción popular, si se trata de delito de comisión inmediata o de aquéllos contra los cuales la ley la concede expresamente.
[6] Ley N° 29574, Ley que Dispone la Aplicación Inmediata del Código Procesal Penal para Delitos Cometidos por Funcionarios Públicos. Diario Oficial “El Peruano”. Publicada el 17 de setiembre del 2010.
[7] Acerca de la finalidad de las Diligencias Preliminares: “Las diligencias preliminares es una fase pre-jurisdiccional, porque se encuentra en el contexto que el fiscal ya conoció la noticia criminal, pero aún no ha resuelto formalizar la investigación y dar inicio a la investigación preparatoria; en ella se busca verificar si el conocimiento que se tiene de la sospecha de un delito – sea de oficio o por la parte denunciante – tiene un contenido de verosimilitud y ver si existen elementos probatorios suficientes para continuar con la persecución del delitos y sus autores, se funda en la necesidad de determinar los presupuestos formales para iniciar válidamente la investigación judicial y por ende el proceso penal; que, además, la investigación preliminar que realiza el fiscal en su Despacho o la policía bajo su supervisión, la realiza con el fin de establecer : i) si el hecho denunciado es delito, II) si se ha individualizado a su presunto autor, y III) si la acción penal no ha prescrito. Si no existe alguno de esos requisitos el fiscal debe archivar provisionalmente o definitivamente los actuados. Las diligencias preliminares son importantes en tanto aseguran el cuerpo del delito, esto es, los elementos de prueba que por su naturaleza y característica son considerados actos urgentes e irreproducibles, de ahí que estas diligencias se constituyan luego en prueba preconstituída que entrara al proceso para ser valorada por el tribunal” mencionado en: Corte Suprema de Justicia de la República Del Perú Sala Penal Permanente Casación Nº 14-2010 (AUTO) La Libertad. EN: Casaciones y Acuerdos Plenarios Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N°957) Comisión Especial de Implementación Técnica Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2012). Tomo II. pp. 122-127
[8] “El antejuicio político no puede dar lugar a la afectación de la independencia y autonomía del Poder Judicial y del Ministerio Público
Por otra parte, este Tribunal considera que no existen criterios razonables que permitan concluir que la prerrogativa del antejuicio deba dar lugar a un grado de interferencia con la independencia y autonomía de los poderes públicos encargados, por antonomasia, de la persecución e investigación del delito. Por ello, este Colegiado observa con preocupación lo expuesto en el tercer y quinto párrafo del artículo 100° de la Constitución. El Primer Párrafo Establece: “En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente”. Por su parte: “Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso
El Tribunal Constitucional considera que las referidas disposiciones son contrarias al aludido principio fundamental sobre los que se sustenta el Estado democrático de derecho: la separación de poderes. Si bien dicho principio no puede negar la mutua colaboración y fiscalización entre los poderes públicos, impone la ausencia de toda inferencia en las funciones esenciales y especializadas que competen a cada una de las instituciones que diagraman la organización del Estado. En tal sentido, en modo alguno, puede restringirse la autonomía que corresponde al Ministerio Público en el desenvolvimiento de las funciones que la Constitución le ha conferido en su artículo 159°, menos aún puede aceptarse la limitación de los principios de unidad, exclusividad e independencia de la función jurisdiccional (incisos 1 y 2 del artículo 139), la que desde luego, también alcanza al juez instructor encargado de evaluar la suficiencia de elementos de juicio que justifiquen la apertura de la Instrucción y de concluir la etapa investigativa del proceso.
Por lo expuesto el Tribunal Constitucional Exhorta al Congreso de la República a realizar la reforma constitucional correspondiente”
Fuente: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00006-2003-AI.pdf
Escrito por Jhonny Luis Fajardo Díaz
Miembro del Taller de Derecho Penal Económico y de la Empresa de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

References: artículo 450
 resolución 
 artículo 99
 artículo 89
 artículo 449
 artículo 99
 artículo 99
 artículo 89
 artículo 450
 artículo 89
 resolución 
 artículo 159
 Artículo 99
 artículo 334
 artículo 342
 artículo 330
 resolución 
 artículo 100

Artículo 89

Artículo 450
 resolución 
 Artículo 89
 Artículo 11
 artículo 100
 resolución 
 artículo 159
 artículo 139